C-535-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-535/12
FACULTAD DEL CONSEJO DE ESTADO Y DEL CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL PARA PRESENTAR ANTE EL CONGRESO DE LA REPUBLICA PROYECTOS DE REFORMA
CONSTITUCIONAL-Tiene fundamento en la propia Constitución Política
El hecho de que el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992,
al regular el tema de la iniciativa constituyente, no incluya al Consejo de
Estado y al Consejo Nacional Electoral dentro de las autoridades habilitadas
para tal fin, no hace que la norma sea inconstitucional o se encuentre incursa
en una omisión legislativa relativa. Como se ha explicado, la facultad
reconocida a tales autoridades para reformar la Constitución, proviene
directamente de los artículos 237 y 265 de la Carta Política, los cuales deben
respetados y aplicados por todas las autoridades públicas, independientemente
al hecho de que no se encuentren reproducidos en la ley.
COMPETENCIA PARA PRESENTAR PROYECTOS DE ACTO
LEGISLATIVO-Regulación
CONSEJO DE ESTADO-Ámbito de competencia en
materia de iniciativa legislativa y constituyente
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PRESENTAR
PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Contexto
histórico y actual
PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL Y ARMONIZACION-Criterios
de interpretación constitucional y su incidencia frente al contenido de los
artículos 327-4 y 375 de la Constitución Política/CONSTITUCION POLITICA-Interpretación
sistemática/CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Interpretación
sistemática teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente
PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Alcance
INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-Aplicación
de normas fundamentales del Estado sobre derechos fundamentales sin dilaciones
injustificadas
TEORIA DE LAS ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES/ESTADO
CONSTITUCIONAL-Sujeción al carácter
normativo y supremo de la constitución política
Referencia:
Expediente D-8880
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 223
de la Ley 5° de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el
Senado y la Cámara de Representantes”.
Demandante:
Jorge Arango Mejía
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Jorge Arango Mejía demandó el artículo 223 de la Ley 5°
de 1992, “Por la cual se expide
el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
Mediante Auto del diecinueve (19) de diciembre de dos
mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso
su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, ordenó además comunicar el proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia
y del Derecho, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Presidente del Consejo de Estado, y a los Decanos de las Facultades de Derecho
de las Universidades Nacional, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, del
Rosario y del Atlántico, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben textualmente el artículo
223 de la Ley 5° de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483, del 18 de junio de 1992:
“LEY 5 DE 1992
(junio 17)
“Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el
Senado y la Cámara de Representantes.”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 223.
INICIATIVA CONSTITUYENTE. Pueden presentar proyectos de acto legislativo:
1.
El Gobierno Nacional.
2.
Diez (10) miembros del Congreso
3.
Un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo
electoral existente en la fecha respectiva.
4.
Un veinte (20%) por ciento de los Concejales del país.
5.
Un veinte (20%) por ciento de los Diputados del país.
(…)”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El
demandante considera que la norma acusada, al no incluir al Consejo de Estado
entre quienes pueden presentar proyectos de acto legislativo, quebranta el numeral
4° del artículo 237 de la Constitución Política, el cual le atribuye al Consejo
de Estado la facultad de “preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.
Para
efectos de sustentar su acusación, el actor inicia por destacar que existe un
conflicto (aparente o real) entre los artículos 237-4 y 375 de la Constitución
Política, pues “mientras la primera disposición, al parecer faculta al
Consejo de Estado para presentar al Congreso ‘proyectos de actos reformatorios
de la Constitución’, la segunda no lo incluye entre quienes ‘podrán presentar
proyectos de acto legislativo’”. Bajo esa óptica, considera que las
referidas normas resultan incompatibles y, como tal, antinómicas, en la medida
en que contradicen su contenido, lo cual, a su juicio, revela que al no haberse
hecho ninguna salvedad, el enunciado del artículo 375 se entiende taxativo.
Acorde
con ello, sostiene que es necesario acudir a las reglas de interpretación
contenidas en la ley, más específicamente, al numeral 2° del artículo 10 del
Código Civil, por cuya virtud “cuando las disposiciones (incompatibles)
tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código,
preferirá la disposición consignada en artículo posterior(…)”. Así pues,
conforme con dicha regla hermenéutica, advierte que, como quiera que los
artículos 237-4 y 375 superiores tienen la misma especialidad o generalidad, éste
último deberá aplicarse de preferencia respecto del primero, por ser posterior.
En
consecuencia, bajo el entendido de que la reforma de la Constitución por medio
de un acto legislativo es un asunto especial, cuya iniciativa radica en cabeza
de las autoridades mencionadas en el inciso primero del artículo 375 superior, considera
que el Consejo de Estado no está facultado para presentar proyectos de acto
legislativo, pues no fue expresamente mencionado en  la aludida disposición
constitucional.
Sin
embargo, y a manera de conclusión, el actor sugiere que una solución
alternativa que podría adoptar la Corte sería, “definir que el numeral 4 del
artículo 237 solamente faculta al Consejo de Estado, como cuerpo supremo
consultivo del gobierno, para preparar y presentar proyectos reformatorios de la
Constitución y de ley, al mismo gobierno y no al Congreso”. Lo anterior,
implica que sería el Gobierno, a su arbitrio, el que decidiría que trámite
darle al proyecto presentado por el Consejo de Estado, si ponerlo a
consideración del Congreso de la República o archivarlo.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Justicia y
del Derecho
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 2 de febrero
de 2012, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino en el
trámite de la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare
la exequibilidad del artículo 223 de la Ley 5° de 1992.
Para tal efecto, inicia por señalar que bajo una concepción
de corte formalista, podría llegarse a pensar que los artículos 237-4 y 375 de la
Constitución Política constituyen dos normas del mismo nivel y especialidad,
igualmente válidas pero no aplicables simultáneamente, dada la aparente
contradicción que generan. Sin embargo, partiendo de la diferenciación entre
normas que contienen valores, principios y reglas constitucionales según la
doctrina jurídica contemporánea, podría afirmarse que ambas disposiciones
consagran reglas de derecho, en cuyo caso la formula de solución resulta ser
una interpretación armónica y sistemática del texto superior, método de
interpretación válido para lograr la coherencia interna práctica de las normas
superiores.
Por lo anterior, aduce la interviniente que la
acusación formulada por el demandante contra el artículo 223 de la Ley 5° de
1992 carece de todo fundamento, pues si el Consejo de Estado goza de facultad
constitucional para preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la
Constitución, así mismo está habilitado para preparar y presentar proyectos de
acto legislativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 237-4 de la Carta
Política, norma superior de aplicación directa y prevalente.
Para confirmar el anterior aserto, afirma que según las
actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue manifiesta su
intención de otorgar iniciativa legislativa al Consejo de Estado para preparar
y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución, pues así quedó
expresado en la Plenaria de la Asamblea (Gaceta Constitucional 115, Pág. 18) y
ratificado en el texto constitucional, de manera que no existe razón constitucionalmente
válida para sostener o pretender lo contrario.
2.
Consejo de Estado
En
el término de fijación en lista, el Presidente del Consejo de Estado, Gustavo
Gómez Aranguren y el Consejero de Estado, Mauricio Fajardo Gómez, se
pronunciaron sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
mediante escrito de intervención del 2 de febrero de 2012, en el que
solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada o, en su
defecto, la exequibilidad condicionada de la misma, con fundamento en las
siguientes razones:
A manera de consideración general, inician por
destacar que el cargo formulado por el actor en contra del artículo 223 de la
Ley 5º de 1992, carece de los requisitos de claridad, certeza, suficiencia y
pertinencia, razón por la cual la demanda no cumple con las exigencias
establecidas por la jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda
proferir un fallo de fondo sobre la materia.
En efecto, para los intervinientes, la pretendida
exclusión que se le endilga al artículo 223 de la Ley 5º de 1992, respecto de
la participación del Consejo de Estado en la iniciativa para presentar
proyectos de actos reformatorios de la Constitución, no se compadece con el
verdadero alcance de la disposición demandada ni constituye un enunciado
normativo que cuente con existencia real, más allá de la interpretación
descontextualizada y asistemática que del aludido precepto realiza el actor,
pues desconoce la existencia de otras disposiciones constitucionales que
complementan el listado incluido en el mencionado artículo, como lo es el
numeral 4º del artículo 237 de la Carta Política.
Bajo esa orientación, sostienen que “pretender que
la enumeración realizada en el precepto aquí acusado tiene naturaleza taxativa,
desconoce la naturaleza del ordenamiento jurídico como sistema cuyos elementos
integrantes no pueden ser interpretados de manera aislada sino dentro del
conjunto en el cual se integran, particularmente si el enunciado normativo
interpretado no hace expresa alusión a que la hermenéutica de los elementos en
él incorporados debe realizarse con carácter restrictivo y excluyente respecto
de otros que bien pueden estar incluidos en otras disposiciones y si éstas
últimas son de rango constitucional, por manera que condicionan y subordinan la
lectura que debe darse a los dispositivos legales correspondientes”.
Del
mismo modo, consideran que las supuestas antinomias que el demandante le atribuye
al texto constitucional, al señalar que varias de las disposiciones en él
contenidas conducen a conclusiones contradictorias, corresponde a un asunto que
escapa por completo a los propósitos del control abstracto de
constitucionalidad ejercido por la Corte.
No
obstante, advierten que en caso de que se considere que la demanda sí cumple
con los requisitos exigidos para realizar un juicio de constitucionalidad, la
Corte “no debería concluir cosa distinta a que, como en ocasión pretérita lo
ha sostenido ya, no resulta posible que norma infraconstitucional alguna
pudiere restringir el alcance y sentido de los mandatos contenidos en la Norma
Fundamental, de suerte que si una específica interpretación de determinado
precepto legal pudiere producir dicho indeseado efecto, el correspondiente
dispositivo debe ser declarado conforme con la constitución pero de manera
condicionada, prohijando la hermenéutica que no excluya o limite los dictados
del Constituyente”.
En
ese orden de ideas, los magistrados intervinientes concluyen que las
previsiones contenidas en la norma objeto de acusación, en cuanto a los sujetos
legitimados para presentar proyectos de acto legislativo, “carecen de la
virtualidad necesaria para excluir de dicho elenco a otras autoridades
expresamente llamadas por la Constitución Política al mismo efecto, tal como
expresamente acontece con el Consejo de Estado y con el Consejo Nacional
Electoral, por ministerio de los establecido en los artículos 237-4 y 265-4 de la
Carta Política, respectivamente”.
3.
Universidad del Rosario
A través de un docente titular de la Facultad de
Jurisprudencia, la Universidad del Rosario, mediante escrito del 30 de enero de
2012, intervino en el presente proceso, a fin de solicitarle a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Partiendo
de la premisa de que el cargo formulado por el actor debe ser abordado desde la
perspectiva de la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa,
sostiene el interviniente que del contenido de la norma acusada no se advierte
una omisión de tal entidad que imposibilite al Consejo de Estado para presentar
proyectos de acto legislativo a consideración del Congreso de la República para
su trámite, toda vez que por aplicación directa de la Constitución,
concretamente del numeral 4° del artículo 237, se encuentra plenamente
habilitado para ello y no es necesario que en el reglamento del Congreso se
refrende esa competencia de orden constitucional.
Así
las cosas, para el interviniente, aunque el enunciado del artículo 375 de la
Constitución Política no incluya al Consejo de Estado, no puede entenderse como
excluido del mismo, pues la norma no establece que solo los actores allí
mencionados sean quienes están habilitados para presentar proyectos de acto
legislativo y no otros autorizados por la Constitución.
4.
Universidad de La Sabana
El
Director del Grupo de Investigación en Derecho Público “Diego de Torres y
Moyachoque, Cacique de Turmequé” de la Universidad de La Sabana, mediante
escrito allegado a esta Corporación el 2 de febrero de 2012, se hizo partícipe de la causa suscitada a propósito de la acción
pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 223 de la Ley 5° de
1992, con el propósito de coadyuvar la demanda.
En su sentir, el que la norma demandada no haya incluido al
Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y
cuerpo consultivo del gobierno en el listado de quienes pueden presentar
proyectos de acto legislativo a consideración del Congreso de la República,
vulnera lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 237 superior, toda vez que
es una facultad que le es propia por expreso mandato de la Constitución, y que
contribuye al ejercicio de la función de preservar la integridad de la
Constitución en su condición de operador jurídico.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 5312, del catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012), se
pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y le
solicitó a la Corte declarar exequible el artículo 223 de la Ley 5° de 1992,
con base en las siguientes consideraciones:
En criterio de la Vista Fiscal, dado que en materia de
titulares de la iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo, el artículo
223 de la Ley 5° de 1992 se limita a reproducir con exactitud el contenido del
artículo 375 superior, no es posible sostener que por dicha circunstancia aquél
sea inexequible o que incurra en una omisión legislativa relativa. En su
sentir, el hecho de que la ley replique lo que la Constitución prevé, hace
imposible plantear un problema de inexequibilidad o de omisión legislativa
relativa.
Bajo ese entendido, considera que en materia de
reforma a la Constitución, el marco normativo relevante no solo está contenido
en el Título XII de la Carta Política, del cual hace parte el artículo 375
Superior, sino que es menester armonizar el texto con otras disposiciones
constitucionales, e incluso con normas estatutarias y orgánicas.
Así las cosas, para el Ministerio Público la atribución
conferida al Consejo de Estado de preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución, en los términos del artículo 237-4 Superior, puede
ser ejercida plenamente por aplicación directa de la Constitución, sin que la
existencia de una ley que así lo considere sea imperativa, dada su supremacía dentro
del ordenamiento jurídico.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el artículo 223 de la Ley 5° de 1992.
2.  Alcance de la presente demanda
2.1. En el caso bajo estudio, el actor le solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 223 de la Ley 5 de 1992, por cuanto
el mismo no incluye al Consejo de Estado en la lista de titulares de iniciativa
para presentar ante el Congreso proyectos de Acto Legislativo, con lo cual
contraría el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución Política, que le
atribuye a dicho órgano facultad para presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución.
Explica el actor que, a su juicio, existe una clara
incompatibilidad entre el numeral 4° del artículo 237 de la Carta y el artículo
375 del mismo ordenamiento Superior, pues mientras el primero parece otorgarle
al Consejo de Estado competencia para presentar proyectos de Acto Legislativo,
el segundo lo excluye de tal posibilidad. Bajo ese supuesto, aduce que se trata
de “dos disposiciones antinómicas”, por lo cual es posible entender que,
en realidad, el Consejo de Estado no tiene iniciativa para presentar proyectos
de Acto Legislativo, pues la norma constitucional que se la reconoce, el
artículo 237-4, habría sido derogada por una norma posterior de igual jerarquía,
el artículo 375, que no incluye al Consejo de Estado en la lista de quienes
gozan de tal atribución.
2.2.
Con respecto a la acusación, la mayoría de intervinientes y el Ministerio
Público, le solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma impugnada.
Sostienen que, contrario a lo afirmado en la demanda, los artículos 237-4 y 375
de la Carta, antes que resultar incompatibles,  deben ser interpretados
armónicamente, lo cual permite entender que cuentan con iniciativa para
presentar proyectos de actos legislativos, no solo los sujetos enumerados en el
citado artículo 375, sino todos aquellos que han sido habilitados por la propia
Constitución para esos efecto, como es el caso del Consejo de Estado. Consideran
que, en todo caso, en la medida en que la norma acusada se limita a reproducir
el artículo 375 Superior, no cabe su exclusión del ordenamiento jurídico,
debiendo el intérprete, atendiendo al carácter normativo de la Constitución,
aplicar directamente el artículo 237-4 Superior.
Otro
de los intervinientes coincide parcialmente con la acusación y le solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada. Afirma que dicho
precepto, al no incluir al Consejo de Estado en el listado de quienes pueden
presentar proyectos de acto legislativo, desconoce la atribución que en ese
sentido le reconoce el numeral 4° del artículo 237  de la Carta.
Por
su parte, el Consejo de Estado, en su escrito de intervención, plantea
inicialmente una presunta ineptitud de la demanda, tras considerar que el actor
lleva a cabo una interpretación descontextualizada y asistemática de la norma
acusada, pretendiendo desconocer la competencia que la propia Carta Política,
en el artículo 237-4, le reconoce expresa y directamente al Consejo de Estado
para presentar proyectos de acto legislativo ante el Congreso. En todo caso,
pasando al estudio de fondo de la demanda, aduce que, en cuanto no resulta
posible que norma infraconstitucional alguna restrinja el alcance y sentido de
los mandatos contenidos en la Norma Fundamental, debe procederse a la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma impugnada, para que se
entienda que la misma no puede excluir la aplicación de los dictados de la
Constitución.
2.3.
Previo a la formulación del problema jurídico, debe la Corte reiterar lo dicho
por el Magistrado Ponente en el Auto Admisorio de la demanda, en el sentido de
señalar que, aun cuando parte de la argumentación que presenta el actor se
dedica a mostrar las soluciones que debería adoptar la Corte ante la posible
contradicción existente entre los artículos 237-4 y 375 de la Carta, la
presente demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos
en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la misma contiene al
menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.
En
efecto, a juicio de la Corte, el actor sí formula una acusación con alcance de
inconstitucionalidad contra la norma impugnada, materializada en el hecho
objetivo de destacar que la misma, al describir los sujetos habilitados para
presentar proyectos de acto legislativo ante el Congreso, está desconociendo el
artículo 237-4 de la Carta, que expresamente dota de iniciativa constituyente
al Consejo de Estado. Si bien es cierto que alrededor de tal acusación, se
presenta algunos planeamientos que se advierten como contradictorios por
algunos intervinientes, la demanda cuenta con un grado mínimo de coherencia y
solidez, que permite llevar a cabo una confrontación objetiva entre la ley
acusada y la Constitución, derivada a su vez de la necesidad de establecer cuál
es en realidad el alcance de la medida impugnada y cuál su incidencia sobre las
disposiciones constitucionales señaladas como violados.
Así, en virtud del principio pro actione, para la
Corte es claro que la acusación formulada se ampara en razones claras, ciertas,
pertinentes, suficientes y especificas, en razón a que la misma (i) permite
comprender lo que se persigue con la demanda, (ii) está dirigida a
controvertir directamente el contenido material de la preceptiva acusada, (iii)
los argumentos en que se basa son de naturaleza estrictamente constitucional, (iv)
contiene igualmente elementos fácticos que buscan poner en duda la
constitucionalidad de la medida, y (v) procura mostrar la forma como la
norma acusada puede desconocer la Constitución.
En
consecuencia, para la Corte se está en presencia de una demanda en forma y, por
tanto, cabe proferir el respectivo pronunciamiento de fondo.
1.
Problema jurídico
3.1.
Tomando en consideración el contenido de la demanda, las distintas
intervenciones y el concepto del Ministerio Público, en esta oportunidad le
corresponde a la Corte establecer si la norma acusada, al no incluir al Consejo
de Estado en la lista de sujetos habilitados para presentar ante el Congreso
proyectos de acto legislativo, desconoce el artículo 237-4 de la Carta Política.
Para resolver el anterior problema jurídico, debe también la Corte definir si,
como lo afirma el demandante, existe contradicción entre los artículos 237-4 y
375 de la Constitución, en torno al tema de quiénes en realidad cuentan con
iniciativa constituyente, y si debe prevalecer en ese caso la norma posterior.
3.2. Para resolver el problema jurídico planteado, la
Corte se referirá (i) al ámbito de competencia del Consejo de Estado en
materia de iniciativa constituyente, iniciando con una referencia histórica; (ii)
a los principios de unidad de la Constitución y armonización como criterios de
interpretación constitucional y su incidencia frente al contenido de los
artículos 327-4 y 375 de la Carta, para finalmente (iii) evaluar la
constitucionalidad de la norma impugnada.
4. La Competencia del Consejo de Estado para presentar
proyectos de reforma constitucional. Contexto histórico y actual
4.1.
En su escrito de acusación, el actor, a pesar de cuestionar la norma acusada
por no incluir al Consejo de Estado entre quienes pueden presentar proyectos de
acto legislativo, contrariando el artículo 237-4 de la Carta que así lo dispone,
también pone en entredicho el ejercicio de tal atribución, tras señalar que el
artículo 375 del mismo ordenamiento Superior, que regula de manera especial el
tema de la reforma a la Constitución, no incluyó al Consejo de Estado entre los
sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativo, siendo este mandato
el que debe prevalecer por tratarse de norma posterior.
4.2. En ese contexto, debe iniciar la Corte por precisar
el ámbito de competencia del Consejo de Estado en materia de iniciativa
constituyente.
4.3. Sobre el particular, habrá de recordarse
inicialmente que el Consejo de Estado es una de las instituciones públicas de
mayor tradición histórica en Colombia. El mismo fue creado por el Libertador
Simón Bolívar, como un órgano consultivo o asesor del Gobierno en los distintos
ramos de la administración, mediante Decreto del 30 de octubre de 1817, suscrito
y firmado en el Cuartel General de Angosturas, Venezuela, cuando todavía el país
trasegaba en su proceso de emancipación política[1]. Para su creación, el
Libertador se inspiró en una institución de similares características, que bajo
la misma denominación, “Consejo de Estado”, había sido concebida por la
revolución francesa y que fue incluida en la Constitución francesa de 1799, a iniciativa de Napoleón[2].
4.4. El Consejo de Estado, en su condición de órgano
consultivo del Gobierno, mantuvo vigencia en las Constituciones de 1821, 1830,
1832, 1843 y 1853[3], con el nombre de “Consejo
de Estado” o “Consejo de Gobierno”, siendo posteriormente suprimido
en las Constituciones federales de 1858 y 1863, que decidieron no incluir en
sus textos la existencia de un cuerpo colegiado con similares características.
4.5. El Consejo de Estado fue restituido nuevamente con
la expedición de la Constitución de 1886, en la cual aparece no solo como
cuerpo consultivo del Gobierno, sino también con la atribución de preparar
proyectos de ley y de códigos y, por primera vez, con la función jurisdiccional
de resolver las cuestiones contencioso-administrativas (art. 141).
4.6. Durante la vigencia de la Constitución de 1886,
el Consejo de Estado fue transitoriamente suprimido por el Acto Legislativo 10
de 1905, al derogar éste las normas constitucionales que lo regulaban, siendo
posteriormente restituido mediante el Acto Reformatorio de la Constitución del
10 de septiembre de 1914[4]. Previo a esta última reforma,
se había expedido el Acto Legislativo 3 de 1910, el cual, si bien no dispuso la
creación a nivel constitucional del Consejo de Estado, sí ordenó que mediante
ley se instituyera la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5],
mandato que fue desarrollado por la Ley 130 de 1913, en la que se organizó la mencionada
jurisdicción y se le atribuyó al Consejo de Estado la condición de Tribunal
Supremo.
De este modo, el Acto Reformatorio de la Constitución
del 10 de septiembre de 1914, elevó a nivel constitucional lo dispuesto en la
Ley 130 de 1913, en el sentido de restablecer constitucionalmente al Consejo de
Estado, como Supremo cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de
administración y como Tribunal supremo de lo contencioso administrativo, asignándole
a su vez competencia para preparar los proyectos de ley y de códigos que debían
presentarse a las cámaras legislativas.
4.7. Posteriormente, los Actos Legislativos 1 de 1945 (arts.
36 a 43) y 1 de 1968 (arts. 48 y 49), se ocuparon nuevamente del Consejo de
Estado, modificando algunos aspectos relacionados con su organización y forma
de integración. No obstante, en lo esencial, en ambas reformas se mantuvo su
estructura y funciones, ratificando las competencias asignadas en materia
consultiva, de preparación de proyectos de ley y las ejercidas como Tribunal Supremo
de la jurisdicción de lo contencioso administrativa[6].
Como hecho relevante, se destaca que en la reforma de 1945 se aclaró finalmente
la naturaleza jurídica de lo contencioso-administrativo en el sentido de
ubicarla como parte de la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
4.8. Ahora bien, la Constitución Política de 1991 ratificó
la existencia del Consejo de Estado y, a través de los artículos 237 y 238,  mantuvo
en cabeza de dicho órgano el ejercicio de sus funciones jurisdiccional,
consultiva y colegisladora, ampliándolas en aspectos concretos.
4.9. Dentro de la función jurisdiccional, las citadas
disposiciones le reconocen al Consejo de Estado (i) la condición de Tribunal
Supremo de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, entendiendo que
tal jurisdicción se encuentra instituida para dirimir las controversias
jurídicas que surgen entre los particulares y la administración, y las surgidas
entre las distintas entidades de la administración pública entre sí (C.P. art.
237-1). Adicionalmente, disponen las citadas normas que le corresponde al
Consejo de Estado, de conformidad con las reglas que señale la ley, conocer: (ii)
de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados
por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional; (iii) de los procesos sobre pérdida de la investidura de
los congresistas; y (iv) de la acción de nulidad electoral. También le
corresponde al Consejo de Estado, como a las demás autoridades de la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo, suspender provisionalmente, de
acuerdo con la ley, los efectos de los actos administrativos que sean
susceptibles de impugnación por vía judicial (C.P. art. 238).
4.10. En cuanto a la función consultiva, como ya se
anotó, se trata de la primera atribución que históricamente le fue reconocida
al Consejo de Estado. A este respecto, el numeral 3° del citado artículo 237
Superior, dispone, de manera general, que le corresponde a dicho órgano actuar
como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser
necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes lo determinen.
La misma norma precisa que el Gobierno debe oír previamente al Consejo de
Estado en los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio
nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra,
en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la Nación.
4.10. Cabe destacar en este punto, que al Consejo de
Estado se le atribuyen también funciones de naturaleza administrativa, las
cuales se encuentran contenidas en distintas disposiciones de la Constitución y
de la ley, y que se pueden concretan en tres tipos de actuaciones: (i)
actos de elección, en el sentido de que, en virtud del principio de
colaboración armónica, el Consejo de Estado participa en la designación de sus
propios miembros y empleados y en la de otros funcionarios del Estado; (ii)
actos de reglamentación, en cuanto se encuentra facultado para darse su propio
estatuto interno y para fijar reglas en aspectos propios de sus competencias; y
(iii) actos de evaluación, toda vez que le corresponde la
calificación de servicios de los Magistrados de Tribunales Administrativos.
4.11. Con respecto a la función colegisladora, que
interesa a esta causa, el numeral 4° del artículo 237 de la Carta, además de
mantener en cabeza del Consejo de Estado la facultad para preparar y presentar
proyectos de ley, conforme estaba previsto en la Constitución de 1886, le reconoce
a dicho órgano una nueva atribución, cual es la de preparar y presentar
proyectos de actos reformatorios de la Constitución. Sobre el particular, la
norma en cita señala expresamente que corresponde al Consejo de Estado: “Preparar
y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y
proyectos de ley”. (Subrayas fuera de texto original).
4.12. En la Asamblea Nacional Constituyente, se hizo
evidente la voluntad inequívoca de reconocerle al Consejo de Estado iniciativa para
presentar y preparar proyectos de reforma constitucional, a través de actos
legislativos tramitados por el Congreso. Así, en la ponencia sobre reforma a la
justicia (control de constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de
Estado), puesta a consideración de la Comisión Cuarta para debate en primera
vuelta, se hizo manifiesta la intención de adicionar y elevar a nivel
constitucional dicha atribución. Sobre el particular se dijo en la aludida
ponencia:
“Una atribución ya existente que consideramos merece
ampliación y aclaración, es la relacionada con la iniciativa legislativa del
Consejo de Estado. En efecto, la facultad de preparar proyectos de ley y de códigos
y de proponer proyectos en todos los ramos de la legislación, debe ir
acompañada de la facultad de presentarlos ante el Congreso; además, debe
adicionarse con la de preparar y presentar proyectos de actos legislativos.” [7] (Negrillas  y subrayas fuera de texto original).
De igual manera, en la ponencia para segundo debate
ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, al tratarse el tema de
la reforma a la administración de justicia y comentarse el texto aprobado en
primera vuelta, se destacó la importancia de reconocerle al Consejo de Estado iniciativa
para presentar proyectos de reforma a la Constitución. Sobre el particular se
expresó:
“Como puede apreciarse del recuento anterior, lo
importante en esta materia es mantener los sólidos fundamentos de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde el punto de vista
constitucional, tal como lo aprobó la H. Asamblea en la Plenaria en primera
vuelta.
“…”
“Es importante resaltar que se atribuye de una
manera más clara la competencia al Consejo de Estado para presentar proyectos
de reforma constitucional y de leyes”[8]. (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Y en esa misma ponencia, en el punto de las
diferencias que la reforma planteaba en relación con las funciones atribuidas
al Consejo de Estado por la Constitución de 1886, una vez más se hizo hincapié
en el hecho de que se agregaba, entre otras, aquella de tener iniciativa
constituyente, es decir, la facultad para presentar y preparar proyectos de
actos reformatorios de la Constitución. En ese sentido se expresó:
“5) En relación con el Consejo de Estado también se
modifica su composición al establecer que tendrá un número impar de
magistrados.
Además de las funciones que tiene en la actual
Constitución, se le
atribuyen unas nuevas como son las de preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y las leyes…”[9] (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
4.13. Al respecto, coincide la doctrina[10]
en señalar, que lo que llevó al Constituyente del 91 a reconocerle al Consejo de Estado iniciativa legislativa y constituyente, fue el hecho de haber
sido éste, desde sus inicios, un órgano asesor del gobierno en asuntos de la
administración, lo cual le reconoce una basta experiencia y un amplio conocimiento
en los principales asuntos de Estado. Adicionalmente, se consideró también que
resultaba indispensable, que en el desarrollo de una de las más importantes
funciones estatales, como lo es la expedición de las leyes y la reforma a la
Constitución, participaran, en colaboración con el Congreso, organismos
especializados, de manera que la adopción de las medidas legislativas y
constituyentes fuera el resultado de una juiciosa y seria reflexión, acompañada
de conocimientos técnicos.
4.14. De este modo, no queda duda que, por expresa
voluntad constituyente, el Consejo de Estado se encuentra embestido de
iniciativa legislativa y constituyente, esto es, de la doble atribución para
presentar ante el Congreso proyectos de actos reformatorios de la Constitución
y proyectos de ley, siendo esta una facultad que, como ha sido explicado, quedó
expresamente consagrada en el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución
Política, y que se ejerce en forma independiente y autónoma, por fuera de la
función de cuerpo consultivo del Gobierno.
4.15. A partir de los mecanismos de reforma a la
Constitución previstos en el artículo 374 Superior (por el Congreso, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo), es claro que la
iniciativa constituyente del Consejo de Estado está llamada a ejercerse
mediante la presentación ante el Congreso de proyectos de Acto Legislativo. Sobre
este particular, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, adoptado mediante la Ley 1437 de 2011, al referirse
a la integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, prevé en
el numeral 3° del artículo 112, que le corresponde a dicha Sala “Preparar a
petición de la Sala Plena del Consejo de Estado o por iniciativa propia
proyectos de acto legislativo y de ley”.
4.1.6. No obstante lo dicho, como ya ha sido
mencionado, el artículo 375 de la Carta Política, integrado al Título XIII que
se ocupa “De la reforma a la Constitución”, al señalar los sujetos titulares de iniciativa para presentar ante el
Congreso proyectos de Acto Legislativo, no incluyó al Consejo de Estado. Tal
hecho es interpretado por el actor como una clara y evidente contradicción
entre los artículos 237-4 y 375 de la Carta, la cual, en su criterio, debe
resolverse a favor de la segunda disposición por tratarse de norma especial y
posterior.
4.17. La Corte se aparta de tal apreciación, como pasa
a explicarse.
5. Los principios de unidad de la Constitución y
armonización como criterios de interpretación constitucional y su incidencia
frente al contenido de los artículos 327-4 y 375 de la Carta
5.1. Conforme lo ha señalado de manera reiterada esta
Corporación, la Constitución Política es un texto armónico y coherente, que como
tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además,
los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente[11].
Sobre este particular, en la Sentencia SU-1122 de 2001, la Corte tuvo
oportunidad de precisar que la Carta “ha de entenderse como un texto que goza
de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las
consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la
solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las
controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados al
caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones,
prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”.
5.2. En ese orden de ideas, la propia
jurisprudencia ha dejado sentado que la Constitución, vista como un sistema de
normas límite, que guardan correspondencia lógica entre sí, tiene que ser
abordada, para efectos de su interpretación y aplicación, conforme a los principios de unidad  constitucional y
de armonización, de tal manera “que la aplicación de una norma superior no debe
contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino
que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la máxima
efectividad de todas las normas de la Constitución”[12].
5.3. El principio de la unidad
constitucional, como se ha dicho, exige la interpretación de la Constitución
como un todo armónico y coherente, por oposición a una interpretación aislada o
contradictoria de las disposiciones que la integran. Lo que manda este
principio es que la Constitución sea vista y entendida como una unidad, como un
sistema con sentido lógico y, por tanto, que sus disposiciones no sean abordadas
a partir de una visión puramente individualista de sus textos. En cuanto al
principio de armonización, el mismo implica la mutua delimitación de los bienes
contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas
constitucionales, de manera que se garantice a todas ellas su máximo nivel de eficacia
y efectividad[13]. Es normal que, por su condición de normas de textura
abierta, las disposiciones constitucionales puedan verse en situación de
tensión recíproca, al momento de su aplicación e interpretación. Por ello, se
hace necesario que las mismas sean armonizadas y puestas en concordancia las
unas con las otras para lograr su optimización, cuando las circunstancias así lo
exijan[14]. En relación con la aplicación de tales principios, en la
Sentencia T-030 de 2005, la Corte hizo la siguiente precisión:
“La Corte Constitucional en desarrollo de
la función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política (Art. 241 C.P.), ha reiterado el deber que tienen todos los operadores jurídicos de interpretar la
Constitución como una norma dotada de unidad de sentido, esto es, que en la
aplicación de las normas fundamentales del Estado debe optarse por una
interpretación sistemática cuyos efectos irradian al resto del ordenamiento
jurídico.”[15]
5.4. Siguiendo esta línea hermenéutica, a propósito del
control de constitucionalidad ejercido sobre algunas de las reformas
constitucionales tramitadas en los últimos años, esta Corporación ha destacado
que el marco normativo aplicable al trámite y procedimiento propio de la
Reforma a la Constitución, no se limita a las disposiciones especiales
contenidas en el Título XIII, sino que se extiende a los demás preceptos de la
Carta que resulten acordes y aplicables a dicho trámite, e incluso, para
determinados efectos, a distintas normas estatutarias y orgánicas afines con la
materia[16].
5.5. Ha considerado la Corte que, siendo la
Constitución un sistema armónico y conexo de normas, no resulta coherente que,
para efectos de delimitar el verdadero marco jurídico del proceso de reforma
constitucional, se ignoren o desconozcan disposiciones de la Carta que, si bien
no se integran formalmente al Título XIII, materialmente si lo están, en cuanto
se ocupan de aspectos afines que contribuyen a la labor de aclarar y precisar dicho
marco jurídico y, además, que permiten entender, con mayor nivel de precisión y
certeza, los propósitos perseguidos por el constituyente en ese campo.
5.6. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-551 de 2003,
donde la Corte asumió el estudio de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “por
la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional”, se precisó que el trámite propio de la
reforma constitucional por vía del mecanismo de referendo, no se agota en lo
dispuesto por el artículo 378, ubicado en el Título XIII, sino que dicha norma
debe ser interpretada con las demás disposiciones de la Carta que resulten
acordes con el procedimiento propio de la convocatoria a un referendo. Al
respecto, en la citada sentencia se hicieron las siguientes precisiones:
“La Constitución es un texto armónico que debe ser interpretado
de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos pretendidos
por el constituyente “…” Por lo mismo, cuando el artículo 378 señala que la ley
que incorpora el referendo es aprobada por el Congreso (órgano descrito en el
título VI), mediante ley, que requiere la aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas cámaras, envía al interprete a aquellas normas de la
Constitución y del Reglamento del Congreso que regulan el trámite de las leyes.
En suma, puede afirmarse que el trámite propio de la
reforma constitucional no se agota en lo dispuesto por el artículo 378, ubicado
en el Título XIII, sino que su texto debe ser interpretado con las demás
disposiciones que resulten acordes con el procedimiento propio de la
convocatoria a un referendo”.
5.7. Reiterando lo anterior, en la Sentencia C-1200 de
2003, al conocer de una demanda contra los artículos 4° transitorio y 5° (parcial)
del Acto Legislativo No. 3 de 2002, la Corte se refirió al tema en los
siguientes términos:
“(…) el parámetro normativo de referencia para
enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio
de la Constitución, comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta,
sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento
del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo
desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de
procedimiento de la formación del acto reformatorio’, ‘ (...) entendiendo por
éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’.”
5.8. De igual manera, en la Sentencia C-1040 de 2005, al
tramitar una demanda contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004,  esta Corporación precisó:
“De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de
esta Corporación, una interpretación sistemática de la Carta, impone la
conclusión de que la restricción del artículo 379 superior no implica que la
Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean
relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una
reforma a la Constitución o las disposiciones orgánicas del procedimiento
legislativo que resulten aplicables[17]”.
“…”
“Lo anterior quiere decir que el parámetro normativo
de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos
legislativos  trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la
Carta Política, para incluir otras normas constitucionales y ciertas
disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales disposiciones
establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad
democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una
violación de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución para
la adopción de actos legislativos[18]”.
5.9. De este modo, es criterio
hermenéutico que las disposiciones constitucionales deban ser interpretadas en
forma sistemática y armónica, teniendo en cuenta la voluntad constituyente, con
el fin lograr su máximo nivel de efectividad en la aplicación y de impedir que,
a partir de valoraciones aisladas, se presenten incongruencias que desconozcan
su verdadero contenido y alcance. De igual manera, conforme con el criterio de
interpretación armónica, las disposiciones especiales que regulan el tema de la
Reforma Constitucional, contenidas en el Título XIII de la Constitución
Política, lo ha dejado sentado la Corte, no puede ser valoradas aisladamente, sino
en consonancia con las demás disposiciones de la Carta que se relacionan con el
proceso de reforma y que contienen reglas de aplicación en la materia.
5.10. Así las cosas, frente al tema de quiénes
son destinatarios de iniciativa constituyente para presentar proyectos de Acto
Legislativo, no encuentra la Corte que exista contradicción alguna entre el
artículo 237-4 de la Carta, que faculta al Consejo de Estado para ejercer dicha
atribución, y el artículo 375 del mismo ordenamiento Superior, que radica tal
competencia en el Gobierno, el Congreso, los Concejales o Diputados y un grupo
de ciudadanos. Por el contrario, dando aplicación al principio de armonización,
y acogiendo la voluntad constituyente en la materia, advierte la Corte que
estas dos disposiciones son congruentes en cuanto que, en lo pertinente, se
ocupan de regular temas afines relacionados con el procedimiento de reforma de la
Constitución.
5.11. A juicio de la Corte, tanto el
artículo 237-4 como el artículo 375 se integran a la parte orgánica de la
Constitución, en los Títulos VIII y XIII, y consagran reglas de competencia que
se complementan entre sí y que tienen el mismo valor normativo y vinculante. El
primero relacionada con una de las atribuciones reconocida al Consejo de Estado,
cual es la de presentar proyectos de reforma constitucional, y el segundo,
referida a la regulación de uno de los mecanismo de reforma de la Constitución,
como es el que adelanta el Congreso en su condición de constituyente derivado mediante
Acto Legislativo. En ese contexto, tales normas deben aplicarse armónicamente
para respetar el propósito perseguido por el Constituyente del 91 y para lograr
su mayor nivel de efectividad y eficacia.
5.12. El artículo 375 de la Carta, aun
cuando es cierto que no relaciona al Consejo de Estado dentro de los sujetos
habilitados para presentar proyectos de acto legislativo, tampoco lo aparta del
ejercicio de tal atribución, pues, de acuerdo a la manera como esta redactada
la norma, es fácil advertir que su contenido no es excluyente ni restrictivo, a
la manera de un númerus clausus[19]. En efecto, el artículo 375 señala cuales son los
sujetos titulares de iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo,
pero no establece que solamente ellos gocen de tal habilitación, de manera que
no limita la posibilidad de que otras disposiciones constitucionales lo
complementen, extendiendo la iniciativa para presentar proyectos de acto
legislativo a sujetos o autoridades distintas, tal y como ocurre con el
artículo 237-4 de la Carta que, se reitera, le extiende dicha atribución al
Consejo de Estado, y con el artículo 265-5 del mismo ordenamiento Superior, que
también faculta al Consejo Nacional Electoral para “presentar proyectos de
acto legislativo y de ley…”.
5.13. En ese orden de ideas, una
interpretación sistemática y armónica de la Constitución, permite advertir, sin
discusión, que la lista de sujetos habilitados para presentar proyectos de acto
legislativo, contenida en el artículo 375 de la Carta no es taxativa sino meramente
enunciativa, de manera que debe entenderse que, además de los allí descritos, también
se encuentran habilitados para presentar proyectos de reforma a la Constitución,
por vía de acto legislativo, aquellos sujetos a quienes la propia Constitución
les ha encargado tal facultad en norma independiente, así ésta no haga parte
del Título XIII de la Carta.
5.14. En relación con esto último, le
aclara la Corte al demandante que el instituto de las antinomias
constitucionales, “que considera la posibilidad de que existan normas
constitucionales inconstitucionales”[20], no tiene lugar en el
caso de los artículos 237-4, 265-5 y 375, pues dicho instituto “está destinado
a aplicarse sólo en aquellos casos extremos en los que la contradicción normativa
impide al interprete aplicar el principio de armonización”[21],
situación que, como se ha explicado, no ocurre con las normas constitucionales
citadas, las cuales, al regular el tema de los titulares con iniciativa
constituyente, antes que ser contradictorias se complementan entre sí,
admitiendo su interpretación sistemática para efectos de fijar el verdadero
alcance y contenido.
5.15. Se reitera que, independientemente
del lugar que ocupen las normas en la Constitución, en la medida en que entre
ellas exista conexidad temática, sus textos deben ser interpretados y aplicados
de forma armónica y sistemática, impidiendo que puedan escogerse
caprichosamente sus consecuencias normativas si son evaluadas aisladamente.
6. Declaratoria de exequibilidad del
artículo 223 de la Ley 5 de 1992
6.1. Se recuerda que la norma impugnada en
la presente causa es el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.
Dicho precepto se ocupa de regular el tema de la iniciativa constituyente,
indicando quiénes están habilitados para presentar proyectos de acto
legislativo. Al respecto, dispone que pueden presentar proyectos de acto
legislativo: (i) el Gobierno, (ii) diez (10) miembros del
Congreso, (iii) un número de ciudadanos igual o superior al cinco por
ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva, (iv) un
veinte (20%)  por ciento de los Concejales del país, (v) y un veinte
(20%) por ciento de los diputados del país.
6.2. El demandante cuestiona la constitucionalidad de
la citada disposición, partiendo de considerar que la misma no incluye al
Consejo de Estado entre quienes pueden presentar proyectos de acto legislativo,
con lo cual contraría el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución
Política, que le atribuye a dicho órgano tal facultad.
6.3. El tema sobre quienes son destinatarios de
iniciativa constituyente para presentar proyectos de acto legislativo ante el
Congreso de la República, se encuentra regulado de manera especial en el
artículo 375 de la Carta Política, incorporado al Titulo XIII de la misma, que
trata sobre la reforma a la Constitución. Dicha norma, en términos similares a
como lo hace la norma impugnada, prevé que “podrán presentar proyectos de
acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento
de los concejales o de los diputado[22]s y los ciudadanos en
un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral
vigente”.
6.4. No obstante, el artículo 375 no es la única norma
de la Constitución Política que regula materia. También lo hacen el numeral 4°
del artículo 237 y el numeral 5° del artículo 265,  que, en su orden, de forma
expresa, le otorgan al Consejo de Estado y al Concejo Nacional Electoral,
competencia para preparar y presentar proyectos de reforma a la Constitución, a
través acto legislativo ante el Congreso de la República.
6.5. Conforme se explicó en los apartados anteriores, la
Constitución es un sistema organizado de normas que goza de coherencia y
correspondencia lógica, razón por la cual sus disposiciones deben ser interpretadas
en forma sistemática y armónica, teniendo en cuenta la voluntad constituyente. Así
entendida, en el caso de las disposiciones especiales que regulan el tema de la
Reforma Constitucional, contenidas en el Título XIII de la Constitución
Política, las mismas no pueden ser valoradas aisladamente, sino en consonancia
con las demás disposiciones de la Carta que se relacionan con el proceso de
reforma y que contienen reglas de aplicación en la materia.
6.6. En ese orden, se reitera, una interpretación
sistemática y armónica de la Constitución, permite advertir, sin discusión, que
la lista de sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativo,
contenida en el artículo 375 de la Carta no es taxativa sino meramente
enunciativa, de manera que debe entenderse que, además de los allí descritos,
también cuentan con iniciativa constituyente, por vía de acto legislativo,
aquellos sujetos a quienes la propia Constitución les ha encargado tal facultad
en forma directa y en norma independiente.
6.7. De esta manera, cuentan con iniciativa para
presentar proyectos de reforma  a la Constitución, a través de acto
legislativo, no solo los sujetos a los que se refiere el artículo 375 de la
Carta, sino todos aquellos habilitados para tal fin en otras disposiciones superiores,
en particular, los señalados en los numerales 4° y 5° de los artículos 237 y 265
de la Carta Política. De ese modo, están habilitados para presentar proyectos
de acto legislativo: (i) el
Gobierno, (ii) diez miembros del Congreso, (iii)
el veinte por ciento de los concejales o de los diputados, (iv)
los ciudadanos en un número equivalente -al menos- al cinco por ciento del
censo electoral vigente, (v) el Consejo de Estado, (vi)
el Consejo Nacional Electoral, y, en general, (vii) cualquier
otro sujeto o autoridad a quien la propia Constitución Política le asigne de
forma expresa el ejercicio de dicha atribución.
6.8. Pues bien, como lo señala el demandante y algunos
de los intervinientes, la circunstancia de que la norma acusada no haya
incluido al Consejo de Estado y, por ende, al Consejo Nacional Electoral,
dentro de las autoridades que gozan de iniciativa constituyente, plantea un
verdadero problema de constitucionalidad, en el sentido de que el Congreso, al
expedir el artículo 223 de la Ley 5ª  de 1992, incurrió en una omisión
legislativa relativa, lo cual daría lugar a la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la norma, o, en su defecto, al retiro de la misma del
ordenamiento jurídico.
6.9. La Corte se aparta de tal apreciación y, por el
contrario, considera que el artículo 223 de la Ley 5ª  de 1992 no presenta
problemas de constitucionalidad y debe ser declarado exequible pura y
simplemente, pues el legislador no está obligado a reproducir las normas
constitucionales, ni éstas, dado su carácter normativo y vinculante, requieren
de su inclusión en una ley para producir efectos jurídicos.
6.10. En efecto, uno de los elementos definitorios del
Estado Constitucional que nos rige es precisamente el carácter normativo y
supremo de la Constitución. Ello significa que la Constitución es norma
jurídica, y es la norma de mayor jerarquía de todo el ordenamiento, que vincula
tanto a los particulares como a las autoridades públicas, con eficacia general
y directa.
La afirmación del rango normativo y supremo de la
Carta Política, se expresa de forma clara en el artículo 4° de la propia
Constitución, al consagrar éste que: “[l]a Constitución es norma de normas” y
que, “[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u
otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.”
6.11. La Constitución, como norma de normas, es
entonces jerárquicamente superior a las demás disposiciones del ordenamiento
jurídico y sus mandatos y reglas se aplican de manera preferente y directa, sin
requerir de la mediación de la ley. En virtud del principio de supremacía
constitucional, las autoridades públicas
se encuentran obligadas a aplicar la Constitución, (i) ya sea
para interpretar el derecho a la luz de los principios y valores superiores, (ii)
para definir un determinado asunto mediante la aplicación directa de un
precepto constitucional, y (iii) para inaplicar la ley cuando
ésta resulte contraria a las previsiones superiores.
6.12. En ese sentido, el mandato dirigido al
legislador para hacer las leyes, previsto en el artículo 150 de la Carta y demás
normas superiores concordantes, debe entenderse inscrito en el propósito de
buscar el desarrollo de la Constitución,  sin que allí se entienda incluido el
deber de reproducir los mandatos superiores, pues ellos gozan de autonomía y
eficacia jurídica directa, máxime cuando definen competencias.
6.13. Siendo ello así, el hecho de que el artículo 223
de la Ley 5ª de 1992, al regular el tema de la iniciativa constituyente, no incluya
al Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral dentro de las autoridades
habilitadas para tal fin, no hace que la norma sea inconstitucional o se
encuentre incursa en una omisión legislativa relativa. Como se ha explicado, la
facultad reconocida a tales autoridades para reformar la Constitución, proviene
directamente de los artículos 237 y 265 de la Carta Política, los cuales deben
respetados y aplicados por todas las autoridades públicas, independientemente
al hecho de que no se encuentren reproducidos en la ley.
6.14. En consecuencia, la Corte procederá a declarar
exequible, por los cargos propuestos y analizados, el artículo 223 de la Ley 5ª
de 1992.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y
analizados, el artículo 223 de la Ley 5ª
de 1992.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema Cfr. La Obra Constituciones de Colombia, Tomo III, págs. 12 a 14. Manuel Antonio Pombo y José Joaquín
Guerra. Biblioteca Banco Popular, año 1986.
[2] Consultar, entre otros, Derecho Constitucional Administrativo,
General y Colombiano, Undécima edición, págs. 18 a 20, Libardo Rodríguez R., editorial Temis. Y Derecho Constitucional Colombiano, Jacobo Pérez
Escobar, Séptima Edición, pág. 598, editorial Temis.
[3] Sobre el tema Cfr. La Obra Constituciones de Colombia, Tomo III. Manuel Antonio Pombo y José Joaquín Guerra.
Biblioteca Banco Popular, año 1986.
[4] Cfr. La Obra Recopilación de Actos Legislativos 1914-1986, págs. 13 a 15. Carlos Restrepo Piedrahita, Biblioteca Banco Popular, año 1986.
[5] Cfr. la Obra Constituciones de Colombia, tomo IV, pág. 326, Cuarta Edición. Manuel Antonio Pombo y
José Joaquín Guerra, Biblioteca Banco Popular, año 1986.
[6] Cfr. La Obra Recopilación de Actos Legislativos 1914-1986, págs. 186 a 187. Carlos Restrepo Piedrahita, Biblioteca Banco Popular, año 1986.
[7] Gaceta Constitucional N° 36, págs. 75-76. Ponencia sobre Control
de Constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, ponentes,
Constituyentes María Teresa Garcés Lloreda y José María Velasco Guerrero.
[8] Gaceta Constitucional N° 115, págs. 18-19. Ponencia sobre reforma
a la justicia para Segundo debate en Plenaria, ponente, Constituyente María
Teresa Garcés Lloreda.
[9] [9]
Gaceta Constitucional N° 115, pág. 21. Ponencia sobre reforma a la justicia
para Segundo debate en Plenaria, diferencias con la Constitución de 1886, ponente, Constituyente María Teresa Garcés Lloreda.
[10] Sobre el tema se pueden consultar: Constitución Política de
Colombia Comentada, Luís Carlos Sáchica. Derecho Contencioso Administrativo
Colombiano, XxX Tascón. Derecho Constitucional Colombiano, Jacobo Pérez
Escobar, Séptima Edición, pág. 603, editorial Temis.
[11] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-255 de 1997, SU-1122 de 2001, C-551 de 2003, T-449 de 2004 y T-030 de 2005.
[12] Sentencia C-255 de 1997.
[13] Cfr. Sentencia C-425 de 1995.
[14] Cfr. Derecho del Estado de la República Federal Alemana, pág. 291- 192, Klaus Stern, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1987.
[15] En relación con el tema, se pueden consultar también las
Sentencias: SU-047 de 1999, C-649 de 2001 y   C-064 de 2003, entre otras.
[16] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-1040 de 2005 y C-277 de 2007.
[17]             En este sentido, en relación con las reformas por la
vía del referendo constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18]             Esta doctrina constitucional había sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual se señaló que: “(…)
es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan
aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos
conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras
normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en
la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una
especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su
carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una
vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a
sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”. En la Sentencia C-816 de 2004 (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes),
la Corte precisó que: “(...) para el estudio de la constitucionalidad de un
acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las
normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen requisitos
necesarios para la formación de la voluntad democrática de las Cámaras”.
[19] Expresión de origen latina utilizada para referirse a normas de
textura cerrada o limitada, que referidas a relaciones entre derechos,
obligaciones o sujetos, impiden que pueda alterarse dicha relación permitiendo
el acceso de nuevos elementos normativos.
[20] Sentencia C-444 de 1995. Sobre el tema de las antinomias se puede
consultar también la Sentencia C-1287 de 2001.
[21] Sentencia Ibídem.
[22] En relación con el porcentaje de Concejales y Diputados requeridos
para presentar proyectos de acto legislativo, la Corte, en la Sentencia C-180 de 1994, al llevar a cabo el control previo y automático del
proyecto de ley estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana, señaló
que debe prevalecer el porcentaje del 30% previsto en el artículo 155 de la Constitución, por encima del porcentaje del 20% a que hace referencia el artículo 375 del
mismo ordenamiento Superior, “pues pese a preverse en
norma anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la jerarquía superior
que ostentan los actos legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más rigurosos y
exigentes para su adopción que los requeridos por el ordenamiento constitucional
para las leyes”. Con base en dicho criterio, en el mencionado fallo la Corte declaró inexequible la parte final del inciso segundo del artículo 28 del citado
proyecto que preveía que, tratándose de iniciativa de acto
legislativo el respaldo de concejales o diputados deberá ser del veinte por
ciento (20%).