T-880-10
Sentencia T-880/10
Sentencia T-880/10
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver escritos o solicitudes
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por ISS al no responder después
de 7 meses de presentada la petición
Referencia:
expediente T-2727078
Acción de
tutela interpuesta por Pedro Pablo Rubiano Torres contra el Instituto de
Seguros Sociales (ISS).
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
(4) de noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Catorce Civil del Circuito
de Bogotá (Cundinamarca), en la acción de tutela instaurada por el señor Pedro
Pablo Rubiano Torres contra el Instituto de Seguros Sociales (ISS).
I.
ANTECEDENTES.
Por intermedio de representante judicial el señor Pedro
Rubiano interpuso la presente acción de tutela contra el ISS, por considerar vulnerado
su derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, ante la ausencia de respuesta relacionada con su
presunto derecho a la pensión de vejez.
1.
Hechos.
1.1
El señor Pedro Pablo Rubiano Torres a través de apoderada judicial, manifiesta
que en julio de 2009 solicitó su pensión de vejez ante el Instituto de Seguros
Sociales, ya que para esa fecha había cumplido con los requisitos legales para
el reconocimiento de dicha prestación.
1.2
Señala que el ISS le informó a su poderdante que debía completar algunas
semanas de cotización para el reconocimiento de la pensión, razón por la cual
procedió a completar las semanas faltates y así cumplir el requerimiento hecho.
1.3
Comenta que en diciembre de 2009 su poderdante presentó nuevamente la
documentación pertinente al ISS, demostrando en esta ocasión el cumplimiento de
los requisitos exigidos por la entidad.
Por
ello, el 21 de abril del presente año, envió derecho de petición al  Instituto
de Seguros Sociales, solicitando la definición de su situación pensional,
petición que no ha sido resuelta pese haberse cumplido el término para dar
respuesta de fondo.
1.4
Agrega, que el señor Rubiano Torres, en diferentes oportunidades y a través
de distintos medios se ha comunicado con la entidad accionada, recibiendo como
respuesta que su solicitud se encuentra en estudio, sin ser definida.
Por lo
expuesto, solicita que se ordene a la entidad demandada dar respuesta de fondo
y congruente a su petición de reconocimiento de pensión de vejez dentro de las
48 horas siguientes al fallo de tutela que ampare dicha pretensión.
2. Trámite procesal.
El 27 de mayo
de 2010, el Juez Catorce Civil del Circuito de Bogotá admitió la presente
acción de tutela y ordenó comunicar a la entidad demandada, con el fin de que
en el término de dos (2) días ejerciera su derecho de defensa.[1]
Vencido el término señalado por el
juzgado, el Instituto de Seguros Sociales no hizo pronunciamiento alguno
acerca de la acción de tutela presentada en su contra.
II.  DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
1. Única  de
Instancia.
El Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Bogotá (Cundinamarca), mediante sentencia del 4
de junio de 2010, negó el amparo solicitado. Después de pronunciarse sobre el
derecho de petición y los precedentes que la Corte Constitucional ha señalado
al respecto, concluyó que no es dable aplicar al caso concreto el término de
quince (15) días para resolver la petición estudiada, toda vez que el motivo
central del escrito de fecha 21 de abril de 2010, es la de obtener respuesta de
la solicitud de pensión de vejez radicada en diciembre, siendo por tanto el
término aplicable de seis (6) meses, contados a partir de su presentación.
En ese orden
de ideas, teniendo en cuenta que la accionante no allegó copia de haber elevado
la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez, al parecer
presentada en diciembre de 2009, no encontró acreditado la radicación de la
solicitud de pensión de vejez, para verificar si el plazo con que cuenta la
entidad para dar respuesta, transcurrió o no.
Dicha
decisión judicial no fue impugnada.
2. Pruebas.
A
continuación se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Derecho de Petición, presentado ante el instituto de Seguro
Sociales, con fecha de recibo del veintiuno (21) de abril de 2010. (Folios 2 y
3).
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer el fallo materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a los antecedentes expuestos, corresponde a esta
Sala de Revisión establecer si el Instituto de Seguros Sociales – Seccional
Cundinamarca, vulnera o no el derecho de petición del señor Pedro Pablo Rubiano
Torres, al no contestar la solicitud elevada el 21 de abril de 2010, para
obtener el reconocimiento de su presunto derecho a la pensión de vejez.
Para resolver
el anterior problema jurídico la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con (i) el derecho de petición en materia
pensional y (ii) los plazos máximos para resolver escritos o solicitudes
de petición en materia de pensiones. Sobre la base de lo anterior, (iii)
abordará la solución del caso concreto con el fin de concluir si hay lugar o no
a la protección invocada.
En vista que el tema sometido a revisión ha sido
ampliamente reiterado por esta Corporación, la Sala fundamentará brevemente su
decisión.[2]
3. El derecho de petición en materia pensional.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 23, consagra el derecho
a presentar peticiones respetuosas como una de las principales vías de acceso a
la información en un Estado Social y Democrático de Derecho.[3] El mencionado derecho
esencial en reiteradas oportunidades ha sido protegido por esta Corporación,
casos en los que se ha indicado que la autoridad correspondiente debe contestar
integralmente dentro de los límites temporales establecidos en el ordenamiento
jurídico y la jurisprudencia.
Al respecto, la Corte Constitucional en amplia
jurisprudencia ha reiterado las características que tiene el derecho de
petición. Por ejemplo, en la Sentencia T-377 de 2000 se fijaron las
reglas y los parámetros que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades y los
jueces de tutela al momento de procurar la protección inmediata y efectiva del
derecho de petición, estableciendo, entre otros, los siguientes que se reiteran
conforme al precedente:[4]
(i) El
derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa.
(ii)
Mediante el derecho de petición se garantizan otros derechos constitucionales,
como los derechos de acceso a la información, a la participación política y a
la libertad de expresión, entre otros.
(iii)
El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la solicitud, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a
la autoridad si ésta no responde o retiene la información.
(iv)
La respuesta debe ser oportuna, de fondo, clara, precisa y congruente con lo
solicitado.
(iv)
La respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta de forma escrita.
(v) La
figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto,
ya que en sede constitucional el silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
(vi)
El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta
una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
(vii) Adicionalmente, es pertinente tener en cuenta
que el derecho fundamental de petición, en principio aplica a las entidades
estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. No obstante, la Constitución
lo amplió de forma expresa a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
Por ello, la Corte ha considerado que cuando el derecho de
petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: (a)
cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de
autoridad. Evento en el que el derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración; (b) cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata; y (c) si la tutela se dirige
contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho
fundamental solamente cuando el Legislador así lo reglamente.
De otra parte, en relación con la oportunidad de la
respuesta, es decir, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones, por regla general se parte del artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo, que establece quince (15) días para resolver las
solicitudes. Ahora, en el evento de no ser posible dar respuesta en término,
antes de que se cumpla el mismo la autoridad o el particular obligado deberá
explicar los motivos y señalar el momento en que notificará la respuesta definitiva.
Para este fin, el criterio de razonabilidad del término será determinante,
puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de complejidad de la solicitud
especifica y contemplar que se trata de un derecho fundamental de rango
constitucional.
De la misma forma, la jurisprudencia constitucional ha
resaltado que la doctrina según la cual el núcleo esencial del derecho de
petición comprende no sólo el derecho a presentar peticiones respetuosas, sino
además el derecho a contar dentro del término previsto por la ley, con ena
respuesta de fondo, clara y precisa, es también aplicable a las peticiones en
materia pensional.
Sobre el particular, en la Sentencia T-957 de
2004, se determinó:
“[L]a Corte Constitucional se
ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el contenido y el alcance
generales del derecho de petición, en virtud del cual toda persona puede
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, y obtener una pronta resolución.
Según se ha precisado en la doctrina constitucional, esta garantía
constitucional ´consiste no sólo en el derecho de obtener una respuesta por
parte de las autoridades sino a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara y
precisa la petición presentada´[5].
Asimismo, tal respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual
debe ser lo más corto posible[6],
´pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de
la Constitución´[7].
Estas reglas jurisprudenciales son plenamente aplicables a las peticiones
presentadas en materia pensional”. (Subrayado por fuera del texto
original).
En
conclusión, la respuesta a un derecho de petición por la autoridad pública o
privada correspondiente, no debe limitarse a una simple formalidad, pues es
preciso especificar que una respuesta de fondo a una petición implica un
análisis completo y detallado de los hechos y del marco jurídico
que regula la materia, lo cual debe conducir a una contestación suficiente que
asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el ciudadano ha
obtenido la correspondiente respuesta, ya sea negativa o positiva a sus
expectativas conforme al caso concreto.
4. Términos
para resolver escritos o solicitudes de petición en materia de pensiones.
La
jurisprudencia constitucional ha precisado que el juez de tutela es competente
para estudiar si los términos legales para dar respuesta a las peticiones en
materia de pensiones han sido respetados y, en caso negativo, para proteger el
derecho fundamental de petición y ordenar a la entidad correspondiente que
conteste efectivamente la solicitud.
Como
se manifestó, el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo establece
que las peticiones deben contestarse dentro de los 15 días siguientes a la
fecha de su recibo. Sin embargo, esta Corporación en Sentencia SU-975 de
2003, aplicando una interpretación integral de los artículos 19 del Decreto
656 de 1994, 4º de la Ley 700 de 2001, 6º  y 33 del Código Contencioso
Administrativo, señaló que, cuando la solicitud verse sobre pensiones, las
autoridades deben observar los siguientes términos que corren transversalmente
y que su inobservancia genera una vulneración del derecho de petición. En la
referida providencia de unificación, cuyos criterios continúan vigentes, se
estableció:
“(i) 15
días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el
interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos
relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para
resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste en un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4
meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia
pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento
en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6
meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y
pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la
Ley 700 de 2001.”
Conforme al
precedente, el desconocimiento injustificado de los plazos antedichos, en
cualquiera de las hipótesis señaladas, conlleva irreversiblemente a la
vulneración del derecho fundamental de petición. Por tanto, corresponde como
primera medida a las autoridades y en segundo plano al juez constitucional
verificar que las respuestas a las solicitudes de petición se den dentro de los
términos reiterados.
5. Caso Concreto.
5.1 Compete a la Sala
Quinta de Revisión establecer si el Instituto de Seguros Sociales –
Seccional Cundinamarca, vulnera o no el derecho de petición del señor Pedro
Pablo Rubiano Torres, al no contestar la solicitud elevada el 21 de abril de
2010, para obtener el reconocimiento de su presunto derecho a la pensión de
vejez.
El interesado, a través de apoderada judicial, interpuso la
presente acción de tutela contra el ISS el 25 de mayo de 2010 por estimar
vulnerado su derecho fundamental de petición. Dicha acción fue conocida
por el Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, despacho que mediante
providencia del 4 de junio de 2010 negó el amparo solicitado, por considerar
que la entidad demandada se encontraba dentro del término de los seis (6) meses
reconocidos jurisprudencialmente para dar respuesta, los cuales a su juicio
empezaron a correr desde que el accionante presentó la documentación faltante
para el reconocimiento de su pensión, es decir, en diciembre de 2009. Dicha
providencia no fue objeto de impugnación.
5.2 Como fue estudiado
por el juez único de instancia, al momento de la interposición de la presente
acción de tutela, es decir al 25 de mayo de 2010,[8]  no habían
transcurrido los seis (6) meses máximos estimados por la jurisprudencia
constitucional para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al
reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ya que se parte del
hecho probado que la petición se interpuso el 21 de abril de 2010.[9]
No obstante, la entidad demandada estaba en la obligación
de hacerle saber al solicitante, dentro de los quince (15) días siguientes a la
radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición y
señalarle a su vez con argumentos razonables la fecha en la que resolvería de
fondo la misma.
De este modo, el término inicial de quince (15) días
señalado por la ley y reiterado por la jurisprudencia ya había vencido al
momento de presentar la tutela, motivo por el que se tiene probado que en el
caso sometido a revisión se vulneró el derecho fundamental de petición del
señor Rubiano Torres.
Sin embargo, advirtiendo la Sala que ha transcurrido
alrededor de siete (7) meses desde la presentación de la petición y el momento
de expedición de la presente sentencia, sin que se tenga noticia de la
respuesta, considera esta Sala que dicha omisión por parte del ISS desconoce
los principios que deben regir todas las actuaciones de la administración y
confirma la violación del derecho fundamental de petición del actor, que está a
la expectativa de su derecho a la pensión por vejez.
5.3 En consecuencia, esta Sala revocará la sentencia única de
instancia sometida a revisión, en el sentido de tutelar el derecho de petición,
para que se resuelva la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez. Por
tanto ordenará al ISS que, si aún no lo hubiere hecho, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, responda de fondo la petición pensional de fecha 21 de abril de 2010
presentada a través de apoderada por el señor Pedro Pablo Rubiano Torres y le informe,
dentro del mismo término, la respectiva decisión.
Con todo y de acuerdo a la jurisprudencia constitucional reiterada en
esta providencia, la Sala advertirá al Instituto de Seguros Sociales que, en el
evento de tener derecho el señor Pedro Rubiano Torres a la pensión  de vejez, deberá
cancelarla, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en
que se resuelva de fondo la solicitud.
IV.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá del 4 de junio de 2010 dentro del asunto de la referencia. En
su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental de petición del
señor Pedro Pablo Rubiano Torres.
SEGUNDO.-  ORDENAR
al Instituto de Seguros Sociales o a quien haga sus veces que, si aún no lo hubiere
hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, responda de fondo la petición pensional de
fecha 21 de abril de 2010 presentada a través de apoderada por el señor Pedro
Pablo Rubiano Torres y le informe, dentro del mismo término, la respectiva
decisión.
TERCERO.- ADVERTIR al Instituto de Seguros Sociales que,
en el evento de tener derecho el señor Pedro Rubiano Torres a la pensión  de
vejez, deberá cancelar, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a
la fecha en que se resuelva de fondo la solicitud.
CUARTO.- LÍBRENSE las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ponente
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
en comisión
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Auto de admisión y comprobante de comunicación obrantes a folio
8 y 9 del cuaderno de primera instancia.
[2] Conforme a lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de
1991, que trata sobre las decisiones
en sede de revisión que pueden ser “brevemente justificadas”,
en distintas ocasiones, y en especial tratándose de casos de reiteración de
jurisprudencia que suscitan problemas jurídicos como los planteados en el
asunto de la referencia, algunas salas de la Corte han justificado  brevemente sus decisiones, crietrio que será aplicado en el presente caso.
[3] Artículo 23 de la Constitución Política: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución.”
[4] En cuanto al tema de la protección constitucional del derecho
de petición, pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias que
reiteran los criterios que se exponen  en esta providencia, tales como la
T-419/92, T-172/93, T-279/94, T-414/95, T-130/96,
T-260/97, T-116/98, SU-166/99, T-307/99, T-170/00, T-079/01, T-563/01,
T-072/02, T-588/03, SU-975/03,T-026/04,
T-957/04, T-434/05, T-011/06, T-027/07,T-395/08, T-471/09, T-016/10, T-077/10,
T-147/10.
[5] Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, T-481/92. La Corte tuteló los derechos del actor quien instauró acción
de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, pues a pesar de haber
cumplido con los pasos para el reconocimiento de una pensión por invalidez, la
administración no le había respondido luego de más de tres años. T-076/95. El
actor presentó el 1o. de marzo de 1994 la documentación necesaria para que la Caja de Previsión Social de Santafé de Bogotá le reconociera la pensión de invalidez, como
consecuencia de una afección cardíaca que le disminuyó su capacidad laboral en
un 76% a 80%, según dictamen médico. A la fecha de presentación de la acción de
tutela, agosto 31 de 1994, la entidad acusada no había dado ninguna respuesta
al actor. T-491/01. En este fallo la Corte Constitucional encontró que la negativa del I.S.S. de reconocer al  actor la pensión de
jubilación por la no emisión del bono pensional por parte de la entidad
competente, vulneraba los derechos del accionante, en especial el derecho de
petición y eventualmente el derecho a la pensión de jubilación en su calidad de
componente del derecho al trabajo.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-481/92.
[7]  Sentencia T-1160A de 2001.
[8] Conforme a la constancia de reparto obrante a folio 06 del
cuaderno único de instancia, la presente acción de tutela fue presentada el 25
de mayo de 2010.
[9] La Corte constata que el accionante presentó el 21 de abril de 2010
escrito de petición al ISS y que en el mismo aparece sello de recibido de la
entidad con la mencionada fecha, como consta a folio 2 y 3 del cuaderno único
de instancia.