C-008-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-008/03
CONSTITUCION
POLITICA-Objetivo
El principal objetivo de toda
Constitución y la razón de mantener su condición de norma suprema en la escala
del ordenamiento jurídico, es el de estructurar para la comunidad el Estado de
Derecho, entendido como aquél que procura garantizar a sus coasociados el
equilibrio y la armonía en las relaciones políticas, económicas y jurídicas,
asegurando un orden justo y autónomo. Por eso, coincidiendo con el criterio
doctrinal más generalizado, puede afirmarse que la mayoría de los textos
constitucionales se diseñan bajo un supuesto de orden y normalidad,
estableciendo los parámetros generales de la actividad y comportamiento de los
organismos estatales, de los gobernantes y gobernados en situaciones de paz o,
a lo sumo, con el fin de asegurar que dichas situaciones constituyan el eje
central del funcionamiento del Estado y tengan efecto de permanencia.
REGIMEN DE
ANORMALIDAD-Etapas en la
historia constitucional
DECLARACION DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Sometimiento
a presupuestos de procedibilidad fijados por el ordenamiento jurídico
El hecho de que los Estados de Excepción
o de anormalidad institucional estén llamados a estructurarse dentro del marco
de la Constitución Política, impone que, tanto el acto de declaratoria de
alguno de ellos como las medidas legislativas que lo desarrollen, deban
someterse a los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados por
el ordenamiento jurídico -llámese constituyente o legislador estatutario-, los
cuales a su vez tienen que ser verificados por el órgano a quien se asigna la
función de ejercer el control de constitucionalidad, en aras de asegurar que,
con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden los
poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el
respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos formales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos materiales
ENTIDADES
TERRITORIALES-Alteración del
orden público
CONCEJO MUNICIPAL-Coacción y amenaza contra sus miembros
DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR Y DECRETO QUE ADOPTA MEDIDAS RELACIONADAS
CON CONCEJO MUNICIPAL-Relación
de conexidad y necesidad
Es clara y evidente las relaciones de
conexidad y necesidad existentes entre las medidas adoptadas en el Decreto 2255
de 2002 y algunas de las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, en cuanto las primeras se expidieron con el fin garantizar
el funcionamiento de los Concejos Municipales y de la propia administración
local, seriamente afectados por los actos de coacción y amenaza de que vienen
siendo víctimas los miembros de los Concejos Municipales y demás autoridades
locales del país. Promover las reuniones no presenciales de los Concejos
Municipales cuando por razones de orden público no puedan sesionar en la sede
oficial, y establecer la forma como en esos casos se puede deliberar y decidir,
en ningún caso constituyen medidas que excedan el ámbito de aplicación del
Estado de Conmoción Interior o que se aparten de su objetivo más próximo. Cabe
insistir en que la finalidad perseguida con las mismas coincide plenamente con
las causas que motivaron la declaratoria del citado Estado de Conmoción, y que
la Corte encontró ajustadas a la Constitución Política, como es la de preservar
el sistema democrático ante la andanada terrorista y el ataque indiscriminado a
las instituciones públicas municipales por parte de grupos armados al margen de
la ley.
JUICIO DE
FINALIDAD-Significado/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Significado
La Corte se ha referido a los juicios de
finalidad y proporcionalidad señalando que la finalidad, amén de exigir la
debida articulación entre las medidas que se dicten durante los estados de
excepción, la misma impone que las normas que se expidan “deben estar
dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos
perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que
dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de
restablecer el orden perturbado”. Respecto al juicio de proporcionalidad, dijo
esta Corporación que el mismo “hace relación a la justa medida que debe existir
entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden
perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende
conjurar”; es decir, constituye “la razonabilidad que debe mediar entre la
medida de excepción y la gravedad de los hechos”.
DEMOCRACIA-Concepto
La democracia puede definirse como el
régimen político cuyo orden es edificado o construido a partir de la
manifestación de voluntad de los gobernados, gozando éstos de libertades
públicas y conservando la opción de controlar el ejercicio del poder. En otras
palabras, es una forma de gobierno en el que “los destinatarios de las normas
son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son tomadas por
los propios miembros de la comunidad [directa o indirectamente]”.
DEMOCRACIA-Principio vertebral
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION POLITICA-Alcance y contenido
La Constitución Política de 1991 recoge
el principio democrático y afianza su importancia institucional en los
siguientes términos: (i) en el preámbulo, dentro de la declaración de principios
del ordenamiento, enuncia que el régimen constitucional colombiano debe darse
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo; (ii) en el artículo 1°, define a Colombia
como un Estado social de derecho, organizado en forma de República democrática,
participativa y pluralista; (iii) en el artículo 2° señala entre los fines
esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la nación; (iv) en el artículo 3° consagra el principio de la
soberanía popular, precisando que ésta reside exclusivamente en el pueblo y que
de él emana el poder público; (v) en el artículo 40 regula todo lo referente al
derecho de participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del
poder político y (vi) en el artículo 209 cuando dispone que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y que se
desarrollará con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Universalidad/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Expansión
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Exigible respecto
del órgano legislativo pero aplicable a otras Corporaciones Públicas/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Aplicable a Asambleas Departamentales y Concejos Municipales
A un cuando
el principio democrático y las garantías que lo identifican son particularmente
exigibles respecto del órgano legislativo, por ser éste a quien se asigna la
función específica de discutir y votar las leyes, es decir, de expedir las
normas generales que gobiernan la vida en comunidad, tal hecho no descarta que
dicho principio también sea aplicable a las demás Corporaciones públicas, dada
su connotación de órganos de representación política.  Si bien es cierto las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no son órganos
legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente
administrativa; y en ese sentido sus decisiones no constituyen la vía que por
antonomasia recoge la voluntad popular nacional como sí lo es la ley, las
mismas se integran y conforman a través del voto, siendo también depositarios
del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel territorial. Por
ello, son responsables ante estos últimos por las decisiones que adopten en el
cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de representación
democrática y de su carácter universal y expansivo, están obligadas a
desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la
participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, tal y
como ocurre con la actividad legislativa.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Finalidad
El modelo de democracia participativa
afianzado en la Constitución del 91, tiene como propósito específico garantizar
a los ciudadanos su permanente intervención en todos los procesos decisorios,
tanto electorales como no electorales, que afecten o comprometan sus intereses,
buscando así “fortalecer los canales de representación, democratizarlos y
promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual.” Por lo tanto, se
reitera, aun cuando las Corporaciones Públicas del orden territorial no son
consideradas organismos legislativos sino administrativos, atendiendo a la
naturaleza de sus funciones y a la forma como son constituidas e integradas,
las mismas están llamadas a operar bajo las reglas que rigen y orientan la
actividad legislativa y que identifican el principio democrático.
CONCEJO MUNICIPAL-Finalidad democrática
Siguiendo el marco regulatorio que en
relación con el funcionamiento de las Corporaciones públicas de elección
popular señala la Constitución y desarrolla la ley, concretamente para el caso
de los Concejos Municipales, se confirma que el mismo se orienta a garantizar
el libre ejercicio de la democracia, asegurándose que exista el debate, la
participación ciudadana, la existencia y publicidad de las sesiones, y que las
decisiones se tomen por las mayorías sin atropellar los derechos de las
minorías.
CORPORACION
PUBLICA-Reuniones
presenciales salvo por causas extraordinarias y excepcionales
Respecto a las características de las
reuniones corporativas, una primera lectura de las disposiciones
constitucionales y legales citadas permiten señalar que, en principio, ellas
deben ser presenciales y desarrollarse en la respectiva sede oficial, por ser
ésta la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en
cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la
comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político
directo. No obstante, resulta válido concluir que, si bien éstas parten de la
necesaria presencia de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección
popular en la sede oficial designada para el efecto, no es per se
inconstitucional que, bajo condiciones de excepción donde está de por medio el
funcionamiento de tales corporaciones y la propia institucionalidad democrática,
las reuniones de éstas puedan llevarse a cabo por vías distintas -incluso no
previstas por el Constituyente ni por el legislador ordinario- que en todo caso
permitan garantizar las reglas básicas del juego democrático y político: el
debate, la participación y la publicidad de los actos.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO-Adopción
de medidas urgentes, excepcionales y extraordinarias en estados de crisis
ESTADOS DE
EXCEPCION-Medidas
urgentes, excepcionales y extraordinarias para restablecimiento del orden
público
Estas medidas excepcionales y
extraordinarias son las que la Constitución y la Ley Estatutaria le permiten
asumir al Gobierno Nacional bajo la modalidad de los denominados Estados de
Excepción; medidas que no son enumeradas en forma taxativa y precisa por dichos
ordenamientos, dejando al ejecutivo un amplio margen de maniobra legislativa
que, dentro del marco de la Constitución y del respeto por sus principios y
garantías fundamentales, le permita a éste decretar aquellas que considere imprescindibles
para el restablecimiento del orden público e impedir su deterioro, sin
perjuicio de los controles que sobre tales medidas deba ejercer el órgano
competente por expresa disposición constitucional.
CONCEJO MUNICIPAL-Reuniones no presenciales por razones de
orden público
Ante la  grave situación de orden
público que afecta la República y atendiendo a su carácter excepcional y
transitorio, no resulta contrario al principio democrático que se adopten
medidas como es la de autorizar las reuniones no presenciales de los Concejos
Municipales, admitiendo que sus miembros deliberen y decidan a través de las
herramientas tecnológicas existentes en materia de telecomunicaciones, tales
como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia, internet, conferencia
virtual o vía ´vía chat´, siempre que a través de su regulación sea posible
asegurar la existencia del debate, la participación ciudadana, la publicidad de
los actos, el principio de las mayorías y, en general, todas aquellas garantías
propias del precitado principio democrático.
LEGISLADOR-Autorización de reuniones no presenciales
de los Concejos Municipales es constitucional
No encuentra la Corte que, bajo el
presente Estado de Conmoción Interior, el legislador extraordinario haya
violado la Constitución Política y la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, por el sólo hecho de haber autorizado las reuniones no presenciales
de los Concejos Municipales aprovechando los avances tecnológicos en materia de
comunicaciones. Según se ha venido señalando, la medida es consecuente con la
grave situación de orden público que vienen soportando la mayoría de los
municipios del país, y que se proyecta en las amenazas e intimidaciones
dirigidas contra los miembros de los Concejos, a quienes se les ha impedido
reunirse físicamente en la sede oficial e incluso en sedes alternas,
afectándose de manera grave el normal funcionamiento de los Concejos
Municipales, la debida prestación de los servicios públicos que tienen a su
cargo las autoridades municipales en su conjunto y, por esa vía, el propio
sistema democrático constituido y la autonomía que la Constitución Política
reconoce a las entidades territoriales. La medida se orienta a mantener vigente
la capacidad operativa de los Concejos Municipales, coadyuvando a que las
administraciones locales puedan atender en forma adecuada sus funciones y la
prestación de los servicios públicos que le han sido asignados.
CORPORACION
PUBLICA-Coacción y amenaza
de grupos al margen de la ley
CONCEJO MUNICIPAL-Reuniones no presenciales a través de
medios de comunicación
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Importancia
del debate
Respecto a la importancia institucional
del debate o la deliberación, es de aclararse que la jurisprudencia
constitucional le ha reconocido a éste un papel preponderante en la realización
del principio democrático. Entre otras razones, por cuanto su ejecución
material permite asegurar la confrontación de todas y cada una de las diversas
corrientes de pensamiento que han confluido en las bancadas de las
Corporaciones Públicas de elección popular, al tiempo que el surgimiento de las
mismas, en los términos definidos por el ordenamiento jurídico para los
distintos órganos de elección popular, implica previamente la observancia y
definición de las demás garantías propias del sistema democrático como la
publicidad y la participación -entre otras-. El debate constituye la
oportunidad reconocida a los miembros de las Corporaciones Públicas de
representación popular, de discutir y controvertir los asuntos que se someten a
su consideración y que son de su exclusiva competencia. En la Sentencia C-222
de 1997, la Corte tuvo oportunidad de precisar que “es inherente al debate la
exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la
confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas
posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio”. Por su
parte, coincidiendo con las afirmaciones anteriores, el artículo 94 de la Ley
5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, define el debate como “El
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación...”.
DEBATE-Finalidad
CORPORACION
PUBLICA-Publicidad de sus
actos
La realización
efectiva del debate y, por tanto, la posibilidad de deliberar o controvertir
las proposiciones o proyectos sometidos a consideración de las Corporaciones
Públicas, está condicionado a que previamente éstos hayan sido publicados, es
decir, hayan sido puestos en conocimiento tanto de la opinión pública como de
los miembros de las respectivas corporaciones -para el caso particular de los
Concejos Municipales-, buscando con ello que unos y otros tengan oportunidad
real de participar en la decisión a adoptar. En
el caso específico de la ciudadanía, la falta de publicación de la actividad
emprendida por las Corporaciones Públicas no solo conlleva a la desinformación,
sino además, a la imposibilidad de ejercer el control sobre la actividad que
les compete desarrollar.
CONCEJO MUNICIPAL-Reuniones no presenciales deben contener
la publicación y remisión anticipada de la propuesta a debatir
CONCEJO MUNICIPAL-Reuniones no presenciales son
excepcionales por razones de orden público/CORPORACION PUBLICA-Reuniones
no presenciales deben ser adoptadas por mayoría
En cuanto la medida de autorizar este
tipo de reuniones no presenciales es excepcional y transitoria; es decir, que
sólo opera cuando por razones de orden público no es posible que los concejos
sesionen en la sede habitual, y únicamente durante el tiempo que dure el estado
de conmoción interior, es necesario, para evitar el uso inadecuado y
desmesurado de la precitada medida, que su realización esté precedida de una
declaración del Gobierno Nacional en la que se definan aquellas zonas del
territorio donde el Estado no este en capacidad de brindar una protección
especial a los miembros de los Concejos Municipales amenazados, ni tampoco de
garantizar las reuniones presenciales en las respectivas sedes. Definidas
dichas zonas, la decisión de convocar a reuniones no presenciales debe ser
adoptada por la mayoría de los miembros de la corporación, advirtiendo
previamente sobre la existencia de una infraestructura de comunicaciones que
permita llevar a cabo este tipo de reuniones, y verificando que el medio
escogido se encuentre al alcance de todos los participantes, garantice la
autenticidad de la reunión y la actuación personal de cada uno los concejales y,
finalmente, que sea lo suficientemente idóneo para asegurar la transmisión
fidedigna de la voluntad de quienes son llamados a expresarla.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-No vulneración
por utilizar medios tecnológicos en reuniones no presenciales
Autorizar a los Concejos Municipales
para adelantar reuniones no presenciales, y deliberar y decidir utilizando los
medios que ofrece la actual tecnología en materia de comunicación no viola el
principio democrático, en el entendido que se de estricto cumplimiento a los
objetivos propuestos por la regulación de excepción y por la ordinaria que le
resulte aplicable.
CONCEJO MUNICIPAL-Constitucionalidad de medidas que
autorizan reuniones no presenciales
Respecto  a los contenidos normativos de
los artículos 1°, 2°, 3° 4° y 5° del decreto bajo revisión, habrá de señalarse
que los mismos constituyen un mero desarrollo de la medida que autoriza las
reuniones no presenciales de los Concejos Municipales, por lo cual el análisis
de constitucionalidad que se ha hecho de esta última a lo largo del texto de la
presente Sentencia, le resulta plenamente aplicable. Para la Corte es claro que
dicha regulación, al limitarse a desarrollar la forma como se deben llevar a
cabo tales reuniones: describiendo los medios a utilizar, el procedimiento a
seguir y los mecanismos que facilitan su ejecución material, en gran medida es
compatible con los principios, derechos y garantías constitucionales que le son
predicables.
CONCEJO MUNICIPAL-Autonomía
Los Concejos Municipales, si bien están
llamados a colaborar armónicamente con las demás autoridades y organismos
públicos en la realización de los fines del Estado, tienen funciones separadas
y gozan de plena autonomía para el ejercicio de las competencias que le fija el
propio ordenamiento Superior y, con base en él, también la ley y los
reglamentos. Dicha autonomía se extiende a los ámbitos político, administrativo
y financiero, y se hace exigible no solo frente las autoridades del orden
nacional y departamental, sino también respecto de las demás autoridades del
orden municipal. En materia administrativa, la autonomía reconocida a los
Concejos Municipales se refleja en la posibilidad de autogobernarse, es decir,
de organizarse internamente dándose su propio reglamento de funcionamiento y
aplicándolo en forma independiente. En cuanto a los campos político y
financiero, la mencionada autonomía se proyecta, para lo político, en el
desarrollo y cumplimiento exclusivo de sus competencias institucionales y, para
lo financiero, facilitando que sea el propio organismo corporativo quien
ejecute las partidas asignadas a su favor en el presupuesto anual del
municipio.
ALCALDE-Competencia supletiva y excepcional para
convocar a reuniones no presenciales
Respecto de
la atribución que le otorga a los alcaldes para convocar a las reuniones no
presenciales en ausencia del presidente del Concejo Municipal o de quien haga
sus veces, ésta no afecta el principio de autonomía funcional que rige para los
concejos, ya que se trata de una competencia eminentemente supletiva o
subsidiaria que, con carácter excepcional y transitorio, sólo se hace exigible
en ausencia de la mesa directiva de la respectiva corporación municipal que es
la llamada a convocar este tipo de reuniones. Además, dicha atribución es consecuente
con el fin propuesto por la medida de excepción, ya que su propósito específico
es garantizar el funcionamiento de los Concejos ante la amenaza que pesa sobre
los concejales y directivos, quedando en todo caso condicionada su viabilidad a
la posterior convalidación que haga la mayoría de los miembros de la
corporación convocada.
NORMA LEGAL-Justificación de la suspensión por ser
incompatibles con el estado de excepción
DECRETO
LEGISLATIVO DE FUNCIONAMIENTO DE CONCEJO MUNICIPAL-Constitucionalidad por el aspecto formal/DECRETO
LEGISLATIVO DE FUNCIONAMIENTO DE CONCEJO MUNICIPAL-Exequibilidad material
condicionada
CONCEJO MUNICIPAL-Condicionabilidad de las reuniones no
presenciales
Referencia:
expediente RE-125
Asunto: Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2255 de 2002 "Por el cual se
adoptan medidas relacionadas con los Concejos Municipales para su normal
funcionamiento".
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003).
La Sala plena de la corte constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 214-6º y 241-7 de la Constitución Política, y paro
loes efectos de adelantar el control constitucional oficioso, la Secretaría
General de la Presidencia de la República envió a esta Corporación fotocopia auténtica
del Decreto 2255 de octubre 8 de 2002, "por el cual se adoptan medidas
relacionadas con los Concejos Municipales para su normal funcionamiento",
expedido dentro del Estado de Conmoción Interior que fue declarado por el
Gobierno Nacional a través del Decreto 1837 del 11 de agosto del año en curso.
La Corte, mediante
Auto del veintitrés (23) de octubre de 2002, proferido por el despacho del
Magistrado Sustanciador, asumió el conocimiento de la norma en cuestión;
dispuso su fijación en lista para efectos de asegurar la intervención ciudadana
y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación
quien rindió el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Defensor
del Pueblo, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Director de la Comisión Colombiana de Juristas, al Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las universidades Nacional, Javeriana, Externado de Colombia y
Andes, para que presentaran por escrito su concepto sobre los puntos relevantes
en relación con la materia regulada en el Decreto 2255 de 2002.
Una vez cumplidos
los trámites previstos tanto en la Constitución Política como en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la exequibilidad del Decreto
Legislativo 2255 de 2002.
II. TEXTO OBJETO
DE REVISIÓN.
El siguiente es el
texto del Decreto objeto de revisión, según publicación efectuada en el Diario
Oficial N. 44.959 de octubre 9 de 2002.
"DECRETO NÚMERO 2255 DE 2002
'Por el cual se adoptan medidas
relacionadas con los Concejos Municipales para su normal funcionamiento'
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y
CONSIDERANDO
Que mediante
Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el Territorio Nacional.
Que los grupos
armados al margen de la ley vienen realizando actos de coacción y amenazas
contra los miembros de los Concejos Municipales que comprometen la integridad
personal de estos, lo cual dificulta a dichas corporaciones sesionar en el
recinto señalado oficialmente para ello y en condiciones normales.
Que se requiere
la adopción de medidas excepcionales que permitan que los Concejos Municipales
cumplan con las funciones y atribuciones que les han sido asignadas en la
Constitución y en la Ley.
Que se hace
necesario suspender los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136
de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por
la ley 548 de 1999, con el fin de facilitar reuniones de los Concejos fuera de
la sede, reuniones virtuales y garantizar la validez de las decisiones
adoptadas en esos casos.
Que la ley 527 de
1999 regula en sus artículos 10 y 11 la admisibilidad y fuerza probatoria de
los mensajes de datos.
DECRETA:
ARTICULO 1o.- Si por razones de orden público,
intimidación o amenaza, no es posible que los miembros de los Concejos
Municipales concurran a su sede habitual, podrán celebrar reuniones no
presenciales.
Para tal fin, las
mayorías pertinentes podrán deliberar o decidir por comunicación simultánea o
sucesiva, utilizando para tal efecto los avances tecnológicos en materia de
telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia,
internet, conferencia virtual o vía "chat" y todos aquellos medios
que se encuentren al alcance de los Concejales.
Los Concejos
Municipales también podrán adoptar válidamente sus decisiones, cuando por
escrito las mayorías pertinentes expresen el sentido de su voto. Si el voto se
hubiere expresado en documentos separados, éstos se harán llegar al secretario
de la Corporación en un término máximo de 10 días calendario, contados a partir
de la fecha de convocatoria.
En caso de
existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos
términos establecidos en el presente artículo.
Los mismos medios
podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones
verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan
aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los
Concejos Municipales.
En todo caso el
Alcalde Municipal podrá autorizar el traslado de la sede oficial del Concejo
municipal a otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, cuando se
presenten las circunstancias de alteración del orden público, intimidación o
amenaza contra los integrantes de dichas corporaciones.
ARTICULO 2o.- La modalidad de las sesiones será decisión
del Presidente de la Corporación o de quien haga sus veces, quien deberá
informar de la misma a la totalidad de los miembros del Concejo.
En ausencia del
Presidente del Concejo o quien haga sus veces de acuerdo con el reglamento de
la corporación, el Alcalde Municipal hará la convocatoria e informará de ello a
todos los concejales, indicando la modalidad de las sesiones.
ARTICULO 3o.- De las sesiones adelantadas a través de
medios señalados en el presente Decreto se levantará la correspondiente acta en
los términos establecidos en los reglamentos, dejando constancia del medio
utilizado y las decisiones adoptadas.
ARTICULO 4o.- Cuando se presenten las circunstancias
descritas en el artículo 1º del presente, las reuniones ordinarias contempladas
en la ley podrán celebrarse en cualquier tiempo y ser convocadas por el
alcalde, sin exceder el número máximo de sesiones anuales establecido por la
ley.
ARTICULO 5o.- Al hacer uso de las facultades conferidas
en el presente Decreto, las corporaciones no podrán superar los límites
establecidos en la ley para los honorarios de los concejales y los gastos de
funcionamiento de la Corporación.
ARTICULO 6o- El presente decreto rige a partir de la
fecha de su promulgación y suspende por todo el tiempo que estuviere vigente
los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136 de 1994 y el inciso
4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999.
PUBLÍQUESE y
CUMPLASE,
Bogotá D.C., a
los, 8 de octubre de 2002".
III.
INTERVENCIONES.
1.
Intervención de
la Federación Colombiana de Municipios.
El ciudadano
Gilberto Toro Arango, en representación de la Federación Colombiana de
Municipios, intervino dentro del proceso de la referencia con el objeto de
solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2255
de 2002, de conformidad con los siguientes argumentos:
Inicialmente,
considera que los planteamientos efectuados por esta Corporación en la
Sentencia C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), por medio de la cual se
adelantó el análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1837 de
2002, son aplicables para adelantar el citado examen de constitucionalidad;
concretamente, en lo que respecta al estudio de los fundamentos invocados por
el Gobierno Nacional para declarar turbado el orden público, y que se
relacionan con la crítica situación de seguridad de las autoridades
municipales, a saber: "3) Actos de coacción a
mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país
por parte de grupos armados financiados mediante el narcotráfico, el secuestro
y la extorsión"[1].
A partir de la
aplicación de la Sentencia de la Corte, el interviniente sostiene que las
razones que motivaron la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1837 de
2002, respecto de la situación de los Alcaldes, es igualmente aplicable a los
miembros de los Concejos Municipales. Ello, en el entendido de que: "...el modelo colombiano de gobierno local sitúa a estas dos
autoridades en un plano de cooperación con reparto horizontal de
responsabilidades, de suerte que no es el uno superior jerárquico del otro sino
que en muy variados temas tienen competencias concurrentes, muchas de las
cuales no pueden ser ejercidas por el Alcalde si no se produce el
complementario pronunciamiento del Cabildo...".
Así, la
posibilidad reconocida en el Decreto estudiado, de poder celebrar reuniones no
presenciales, la práctica de las teleconferencias o videoconferencias y el
sistema del voto electrónico, constituyen instrumentos idóneos para asegurar la
"institucionalidad municipal", pues frente a la arremetida de los grupos
violentos, nada más afortunado que el hallazgo de mecanismos aptos y propicios
para asegurar el normal funcionamiento de los Concejos, sin arriesgar o poner
en peligro la vida de los miembros de esas corporaciones.
En este
sentido, considera que "...las disposiciones del
Decreto son la puerta de salida de la administración local de su letargo
decimonónico para entrar al siglo veintiuno, así se trate de una puerta de
emergencia...".
2.
Intervención de
la Presidencia de la República.
El ciudadano
Camilo Ospina Bernal, en su condición de Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República, intervino dentro del proceso de la referencia para solicitar a
esta Corporación que declare exequible el Decreto 2255 de 2002, por cuanto no
adolece de vicio formal o materia
A juicio de la
Presidencia de la República, en la formación del citado Decreto no se incurrió
en ningún vicio de procedimiento que afecte su validez, teniendo en cuenta lo
siguiente:
- Se expidió
por el Presidente de la República, de conformidad con las competencias que le
fueron asignadas por los artículos 213 y 214 de la Constitución Política, y se
firmó por él y 11 de sus Ministros, "tres
encargados de las funciones ministeriales de otras carteras, el Comandante
General de las Fuerzas Militares encargado de las funciones del Despacho de la
Ministra de Defensa Nacional y la Viceministra de Cultura encargada de las
funciones del despacho de la Ministra de Cultura".
- En su texto
expone los motivos en que se fundamentó el Gobierno Nacional para expedir
dichas medidas, en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 213
de la Carta Fundamental y las disposiciones concordantes de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción.
- Y se
profirió dentro del término de vigencia del Decreto 1837 de 2002, por medio del
cual se declaró, en todo el territorio nacional, el estado de conmoción
interior.
Respecto a su
validez material, sostiene que el Decreto 2255 de 2002 depende del cumplimiento
de dos requisitos, a saber: (i) La presencia de una relación de conexidad, y
(ii) la sujeción de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo a los
principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad; los cuales se
cumplen a cabalidad.
- En cuanto
a la conexidad, señala
que el Decreto objeto de revisión guarda una doble relación de causalidad,
tanto la que se da entre las causas que generaron la declaratoria del estado de
conmoción interior y su propia finalidad, como la existente entre las causas de
su expedición y la materia regulada.
Respecto a la
primera, sostiene que para observar el cumplimiento de este requisito de
conexidad, basta con atender a uno de los fundamentos del Decreto 1837 de 2002,
que declaró el estado de conmoción interior, y que se refiere a "...las amenazas a que está sometida nuestra democracia por los
actos de coacción de que vienen siendo víctimas los mandatarios locales y
nacionales y sus familias en todo el país...", circunstancia que, de conformidad con la Sentencia
C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), se encuentra plenamente acreditada.
De acuerdo con
lo anterior, la acción de los violentos al coaccionar a los Concejales, no sólo
impide, amenaza o condiciona indebidamente el cumplimiento de las funciones
propias de dichas Corporaciones, como voceros y agentes de los ciudadanos a los
cuales representan, sino que también atacan un importante escenario de debate y
de participación democrática. Precisamente, el ámbito funcional de los Alcaldes
Municipales depende, en algunas ocasiones, de las decisiones que en
representación de una colectividad adopten dichos Concejos[2].
Frente a la
segunda, manifiesta el interviniente que la suspensión de algunas normas que
regulan el funcionamiento de los Concejos Municipales, corresponde a la
necesidad de adecuar la vigencia de la democracia y la preservación de la
estabilidad institucional a los actos de coacción y amenaza que los grupos al
margen de la ley realizan en contra de sus miembros, circunstancia que se
traduce en la dificultad de sesionar en el recinto oficialmente señalado, bajo
condiciones de normalidad[3].
En consecuencia, es claro que la finalidad del Decreto 2255 de 2002, es: “de una parte, la de impedir que la actuación de los violentos que
tan gravemente atenta contra la estabilidad institucional y la convivencia
ciudadana, se traduzca en la imposibilidad para los Concejos de dar
cumplimiento a sus tareas, con las consecuencias negativas que eso trae a la
vida municipal, y, de otra, posibilitar a las autoridades locales la ejecución
de sus funciones mediante la autorización para el uso de herramientas que
permitan realizar los principios de igualdad, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad, moralidad y eficacia en la función
administrativa...".
- En punto
a la razonabilidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el
Decreto objeto de revisión, explica
que éstas no conllevan un ejercicio abusivo de las facultades que detenta el
Gobierno Nacional al asumir la declaratoria de un estado de conmoción interior.
Ello, porque dichas herramientas a la luz de los fines esenciales del Estado
permiten, entre otras, asegurar la participación de todos los ciudadanos en las
decisiones que los afectan, preservar el fundamento democrático de la
convivencia ciudadana y velar por la salvaguarda de la autonomía de las
entidades territoriales. Además, sostiene, ninguna de las normas del Decreto
objeto de revisión suspenden los derechos humanos, ni las libertades
fundamentales, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, ni de los órganos del Estado y, por último, ni suprimen ni modifican
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
3.
Intervención
del Ministerio del Interior.
El ciudadano
Gerardo Jaimes Silva, en representación del Ministerio del Interior, intervino
dentro del proceso de la referencia y solicitó a la Corte la declaratoria de
exequibilidad del Decreto 2255 de 2002, con fundamento en los siguientes
argumentos:
Inicialmente,
alude a ciertos argumentos fácticos para sustentar la adopción de las medidas
previstas en el Decreto 2255 de 2002[4].
En atención a dichas circunstancias, estima que el citado Decreto pretende
garantizar a los Concejos Municipales la posibilidad de ejercer sus funciones
con los mínimos riesgos para la seguridad y la vida de sus miembros. De ahí
que, en caso de amenazas o intimidación, sean procedentes las siguientes
medidas, a saber: (i) La celebración de reuniones no presenciales, en el evento
de que no puedan concurrir a su sede habitual, y; (ii) La posibilidad para el
Alcalde Municipal de autorizar el traslado de la sede oficial del Concejo a una
jurisdicción diferente de la cabecera municipal.
Con dichas
medidas, se busca evitar la desestabilización institucional y la paralización
de la administración municipal, permitiendo que los Concejos Municipales
dispongan de normas flexibles que les permitan el desarrollo de sus actividades
en los sitios, momentos y condiciones que resulten menos riesgosos y que,
garanticen los principios y exigencias constitucionales que rigen la labor de
las citadas Corporaciones Públicas.
Según su
entender, en la legislación colombiana se han previsto mecanismos tecnológicos
para el desarrollo de las funciones públicas, entre otras, se destacan las
disposiciones del artículo 96 de la Ley 270 de 1996, los artículos 10 y 11 de
la Ley 527 de 1999 y el artículo 4° del Decreto 266 de 2000, éste último
declarado inicialmente exequible por esta Corporación. Por esta razón, "el empleo de los medios tecnológicos en el desarrollo de las
funciones públicas, no resulta en modo alguno contrario a la Constitución
Política y, por el contrario, permite la realización de los principios de
eficiencia y celeridad de la administración pública".
En relación
con las sesiones de los Concejos Municipales en sedes y fechas diferentes, se
afirma que la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado
conceptuó favorablemente sobre la posibilidad de que dichas Corporaciones
Públicas adelanten sus sesiones en una sede diferente a la cabecera municipal,
cuando existan graves amenazas contra la vida de sus miembros (Concepto No.
1387 del 19 de octubre de 2001).
Concluye su
intervención señalando que: "con las medidas
adoptadas (...), se busca garantizar la permanencia institucional de los
municipios, manteniendo la continuidad de las garantías y derechos de
participación ciudadana y la consolidación del control ciudadano de la gestión
pública, los cuales no pueden dejarse enajenar por la voluntad ilícita de
grupos armados al margen de la ley".
4.
Intervención de
la Defensoría del Pueblo.
El ciudadano
Sergio Hernán Fajardo Bautista, en representación de la Defensoría del Pueblo,
intervino dentro del proceso de la referencia con el objeto de solicitar a esta
Corporación declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 2255 de 2002,
con fundamento en los siguientes argumentos:
Desde la
perspectiva formal, afirma el interviniente que el Decreto sometido a juicio
reúne las exigencias establecidas por la Constitución Política, es decir, "fue dictado con fundamento en el Decreto 1837 de 2002 que
declaró el estado de conmoción interior, está suscrito por el Presidente, doce
(12) ministros en funciones y el Comandante General de las Fuerzas Militares,
como encargado de las funciones del Ministerio de Defensa Nacional, y fue
expedido dentro del término de la conmoción interior".
En lo que hace
a su validez, sostiene que ésta depende del cumplimiento de dos requisitos, a
saber: (i) La presencia de una relación de conexidad y; (ii) La sujeción de las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo a los principios de razonabilidad,
necesidad y proporcionalidad.
·
En cuanto a la
conexidad que debe
predicarse entre los preceptos normativos del Decreto 2255 de 2002 y la
situación que determinó la declaratoria del estado de conmoción interior,
estima la Defensoría que tanto los considerandos, como las medidas adoptadas,
guardan relación con los motivos que originaron la declaratoria del estado de
conmoción interior, toda vez que se autoriza bajo parámetros extraordinarios a
los Concejos Municipales para realizar sesiones fuera de la sede de su
despacho, cuando las circunstancias de orden público lo exijan, con el fin de
salvaguardar la institucionalidad democrática, tal y como se advierte en los
hechos señalados en el Decreto 1837 de 2002[5].
·
En torno a la
relación de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad del Decreto 2255 de 2002, sostiene la
entidad que, en términos generales, las medidas contenidas en dicho Decreto se
concretan en una sola, a saber: "la de permitir
las reuniones no presenciales de los Concejos Municipales, acudiendo a sistemas
de telecomunicaciones, cuando por razones de orden público, intimidación o
amenaza, no se sea posible a los concejales asistir al recinto oficial". En este orden de ideas, la motivación y
las medidas adoptadas resultan ajustadas a los requerimientos constitucionales
previamente referenciados, ya que buscan no sólo facilitar a los Concejos
Municipales el desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, sino que
también propenden por garantizar la institucionalidad democrática.
No obstante,
sostiene que las medidas previstas en el Decreto objeto de revisión, deben
garantizar tanto el principio democrático y la autonomía de las entidades
territoriales, como la realización de los "debates"
inherentes a la adopción de
cualquier decisión en una Corporación Pública. Esto, por cuanto de conformidad
con el ordenamiento jurídico, la regla general, en tratándose de Corporaciones
Públicas, es la presencia de los miembros elegidos popularmente en el recinto
oficialmente designado para el efecto (C.P. art. 140 y Leyes 418 de 1997 y 548
de 1999, artículo 111, inciso cuarto), a menos que, por motivos de orden
público, se autorice por parte del Presidente de la respectiva Corporación,
reunirse en un sitio distinto.
De ahí que,
surge como interrogante: ¿si dada la grave amenaza que se cierne sobre la
institucionalidad democrática en distintos Municipios del país, en donde los
Concejos Municipales no han podido reunirse, el requisito de la presencia efectiva
de los miembros de dichos Concejos en las sedes oficiales,  puede resolverse
por una vía distinta, que garantice los presupuestos mínimos que imponen el
funcionamiento de una Corporación democrática, tales como, la presencia
efectiva de debate público, la adopción de decisiones colectivas y la
salvaguarda de los derechos de las minorías?.
Para el
representante de la Defensoría del Pueblo, el mecanismo adoptado en el Decreto
objeto de revisión, consistente en adoptar como sistema alterno a las reuniones
en la sede oficial, "las reuniones no presenciales
a través de comunicaciones simultaneas", permite salvaguardar con plenitud la expresión de
las minorías. Ello, porque mediante la interacción simultanea de varias
personas en distintos puntos geográficos, mediante la utilización de los
sistemas de teleconferencia, videoconferencia, o vía "chat", se
garantiza la efectiva realización de los debates
públicos a las iniciativas
sometidas a consideración de los Concejos Municipales.
Empero, a su
juicio, el sistema de deliberación por “comunicación
sucesiva” no es idóneo a
efectos de permitir a todos los integrantes de una Corporación el conocimiento
de las diversas opiniones y posiciones sobre un tema particular, así como la
regularidad de un debate público. Pese a lo anterior, dado que en varios
municipios del país puede resultar imposible celebrar "reuniones
simultaneas", entre
otras razones, por falta de acceso a la tecnología, de no admitirse la
alternativa de las "reuniones sucesivas", se negaría el ejercicio de la democracia
en el orden territorial. Sin embargo, dichas reuniones sólo serían
constitucionales y sus decisiones legitimas, si se dan las siguientes
condiciones:
"a. Se acredite la imposibilidad absoluta
de realizar las sesiones simultáneas.
b.
Se efectúe la publicación y envió, con la debida antelación, del proyecto de
acuerdo o del asunto a debatir para asegurar, no sólo la debida información de
todos los concejales, sino la adecuada participación ciudadana.
c.
La circulación de todas las intervenciones ciudadanas entre todos los miembros
del Concejo con la debida antelación.
d.
La solicitud previa de todas las posiciones de todos los concejales y la
circulación adecuada de las mismas entre los miembros del Concejo.
e.
La definición de reglas razonables para proceder a la consulta sucesiva,
garantizando el derecho a la igual participación de todos los miembros del
Concejo y asegurando la transparencia y objetividad en la consulta
f.
La exigencia del voto escrito y motivado de cada uno de los miembros
participantes en la decisión, y
g.
La consignación de todos los documentos presentados, así como del acta respectiva
en manos de una autoridad que pueda garantizar su adecuada custodia, para
efectos de permitir el ejercicio de los correspondientes controles
constitucionales y legales".
En síntesis,
las reuniones no presenciales realizadas a través de medios tecnologicos de “comunicación simultánea”, tales como, teleconferencia, videoconferencia o "vía chat",
ofrecen todas las garantías para la realización de los debates y el respeto a
los derechos de las minorías, hecho que no sucede con los medios de “comunicación sucesivos” (teléfono o fax). Sin embargo, dadas las limitaciones existentes para
el acceso a los sistemas de "comunicación
simultáneos", los
mecanismos de "comunicación sucesivos" deben ser admitidos, de manera
excepcional y transitoria, siempre y cuando cumplan con las garantías
constitucionales previamente expuestas.
5.
Intervención de
la Comisión Colombiana de Juristas.
El ciudadano
Gustavo Gallón Giraldo, en representación de la Comisión Colombiana de
Juristas, intervino dentro del proceso de la referencia para solicitar a la
Corte que proceda a declarar la inexequibilidad del Decreto 2255 de 2002, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Inicialmente,
estima que el Decreto 2255 de 2002 es contrario a los principios
constitucionales de publicidad, participación ciudadana, deliberación y
representación democrática, ya que si bien la Constitución no incluye una forma
y condiciones determinadas para el desarrollo de las sesiones de los Concejos
Municipales, “no es menos cierto que los procedimientos
y condiciones de funcionamiento que se establezcan deben ser lo suficientemente
cuidados como para garantizar el cabal desarrollo de los [citados] principios y
permitir la adecuada deliberación de esas Corporaciones...".
En esta
medida, todo procedimiento deliberativo debe garantizar: (i) la participación
en un plano de igualdad de todos los concejales en las deliberaciones y
decisiones; (ii) que quienes participen en la discusión y en la toma de decisiones
sean las personas elegidas democráticamente para ese fin y, por último; (iii)
permitir el control y la participación ciudadana, no sólo por intermedio de la
presentación de observaciones, como lo establece el inciso 5° del artículo 1°
del Decreto 2255 de 2002, sino también a través de la observación de las
circunstancias en que se desarrollan dichas sesiones.
A su juicio,
las condiciones de funcionamiento permitidas en el Decreto examinado no
garantizan adecuadamente esas exigencias mínimas, ya que "...no es claro cómo se garantizará que sean los concejales los
que participen en las sesiones cuando éstas se desarrollen por 'chat', Internet
o conferencia virtual y no otras personas con o sin su aval. Por otra parte,
las circunstancias mencionadas dificultan el control que los propios concejales
puedan realizar sobre los procedimientos para que se garantice su participación
en condiciones de igualdad. En otras palabras, el Decreto, cuando menos, no es
cuidadoso en garantizar que las reuniones de los Concejos constituyan
deliberaciones en los términos pretendidos por la Constitución y desarrollados
por la Ley (...) Adicionalmente, por no existir una sede en la que los Concejos
desarrollen sus funciones, se dificulta de manera importante el acceso de la
ciudadanía a sus representantes y, de esa manera, el control y la veeduría a la
que dicha ciudadanía tiene derecho".
De igual
manera, considera que la procedencia de las sesiones no presenciales en las
sociedades privadas, no resulta asimilable a la prevista en el Decreto sub examine para
los Concejos Municipales, pues éstos representan a través del ejercicio de sus
funciones, la consecución de un interés público, por ello, sus atribuciones
deben desarrollarse de forma notoria y transparentemente, en aras de permitir
el control y la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones que
eventualmente puedan afectar sus derechos.
Por otra
parte, el interviniente afirma que la facultad de suspender leyes por parte del
Gobierno, no puede ser entendida como una cláusula general e indeterminada que
le permita suplir al legislador en el ejercicio de sus competencias. Luego, en
aplicación de los artículos 213 y 214 de la Constitución Política y 38 y 44 de
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el Gobierno sólo está
constitucionalmente facultado para suspender las leyes que resulten
incompatibles con: "(i) las restricciones de los
derechos fundamentales para los cuales está expresa y específicamente
autorizado en los 15 literales del artículo 38 de la Ley 137 de 1994; y (ii)
las medidas que puede adoptar en virtud del artículo 44 de la misma ley
estatutaria, que son la tipificación penal de conductas, el aumento y reducción
de penas y la modificación de los procedimiento penales y de policía en relación
con el juzgamiento de tales conductas y la aplicación de tales penas". En consecuencia, como ninguna de las
normas previstas en el Decreto 2255 de 2002 se encuadra dentro de las hipótesis
constitucionales previamente expuestas, éste es en su integridad
inconstitucional.
Finalmente, el
interviniente sostiene que existen otras herramientas o mecanismos menos
lesivos del principio democrático para salvaguardar la institucionalidad de los
Concejos Municipales, como lo es el fortalecimiento de la fuerza pública -con
los recursos recaudados con base en el Decreto 1838 de 2002- para proceder a
ampliar la seguridad requerida para el funcionamiento de dichos Concejos[6].
6.
Intervención de
la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia.
El ciudadano
Danilo Rojas Betancourth, en representación de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, intervino dentro del proceso de la referencia
con el objeto de solicitar a esta Corporación que retire del ordenamiento
jurídico la totalidad del Decreto 2255 de 2002, por resultar contrario a la
Constitución Política.
En el
entendido que, por mandato constitucional y estatutario, debe existir una clara
relación de conexidad entre los motivos que justificaron la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior y las normas del Decreto 2255 de 2002, considera
el interviniente que la autorización concedida a los Concejos Municipales para
celebrar reuniones no presenciales, no es una medida que pueda encuadrase
dentro del ámbito de regulación legislativa delimitado por el Decreto 1837 y,
por tal motivo, deviene en inconstitucional.
Así mismo, en
aplicación del principio de necesidad (artículo 11 de la Ley 137 de 1994),
considera que no era necesario acudir a una medida de excepción para
salvaguardar la institucionalidad democrática, cuando el artículo 111 de la Ley
418 de 1997, autoriza expresamente al Presidente de los Concejos Municipales
para cambiar de sede de reunión cuando existan alteraciones del orden público
que impidan el normal funcionamiento de dichas Corporaciones Públicas[7].
Manifiesta
igualmente, que la posibilidad de suspender la vigencia de una determinada ley,
se encuentra limitada al concepto de incompatibilidad, según el cual, el antagonismo entre la
norma de excepción y la ordinaria debe ser total y abierta. Por ello, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que los Decretos Legislativos deben
consignar clara e inequívocamente cuáles son las leyes objeto de suspensión y
por qué motivo. Así, al concentrar la atención en el decreto examinado, se
encuentra con que, si bien el Gobierno indicó de forma clara e inequívoca las
normas objeto de suspención, omitió justificar las razones que apoyaban la
suspensión, "incurriendo de esta forma en un error
manifiesto respecto de la aplicación de la normatividad estatutaria arriba
referida y, en consecuencia, es un ostensible vicio de
constitucionalidad".
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El representante del Ministerio Público solicitó la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, por encontrar que
las mismas se ajustan, formal y materialmente, al texto de la Constitución
Política.
Según la Vista
Fiscal, el decreto en cuestión reúne las exigencias de forma establecidas por
la Constitución Política, es decir, "fue expedido
en desarrollo del Decreto 1837 de agosto 11 de 2002, por medio del cual se
declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, lleva
la firma del señor Presidente de la República y la de todos sus ministros, 16
en total, fue dictado dentro límite temporal de la declaración de conmoción
interior, es decir, dentro de los noventa (90) días a los que alude el artículo
1° del Decreto 1837, término que prorrogado por noventa (90) días más, según el
decreto 2255 de noviembre 8 de 2002”.
En cuanto a la
revisión material, el representante del Ministerio Público estima que los
preceptos del Decreto en estudio guardan relación de conexidad con el Decreto
1837 de 2002, que declaró el estado de conmoción interior, ya que las medidas
adoptadas buscan repeler los distintos: "actos de coacción y amenazas
contra miembros de los Concejos Municipales por parte de los grupos armados al
margen de la ley, que competen su integridad personal, dificultan la reunión y
deliberación de estas organizaciones en su recinto oficial y en condiciones
normales...", colocando en evidente e irrazonable peligro a la
democracia y a la estabilidad institucional.
Por otra parte,
manifiesta que esta Corporación, en Sentencia C-802 de 2002, declaró la
exequibilidad del Decreto 1837 de 2002, por encontrarse acreditada la amenaza a
la que se encuentra sometida la democracia por la actos de coacción que ejercen
los violentos contra los mandatarios locales y nacionales, fundamento que al
traspasar la situación personal de algunos mandatarios y erosionar la
legitimidad institucional, pueden aplicarse, en este caso, a los miembros de
los Concejos Municipales que se encuentran en un estado similar de indefensión.
En cuanto a la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas, la Vista Fiscal sostiene que
no son contrarias a la Carta Política, "en tanto no suspenden los
derechos humanos, ni las libertades fundamentales, como tampoco interrumpe el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni los órganos del Estado,
por el contrario, buscan el normal funcionamiento de uno de ellos y finalmente
no suprime, ni modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Precisamente, su objetivo es el de preservar en los Concejos
Municipales y a los alcaldes la capacidad de cumplir con las funciones
administrativas, de órgano coadministrador del municipio y de control político,
superando las amenazas y desplazamiento forzado a los que se han visto
sometidos los miembros del Concejo municipal".
De allí que, la
procedencia de la suspensión de las normas ordinarias existentes en el
ordenamiento jurídico, corresponda a la necesidad de encontrar herramientas que
dada la alteración y crisis del orden público, permitan la vigencia de la
institucionalidad democrática en el cumplimiento de las funciones propias de
los Concejos Municipales, alrededor de mecanismos como las reuniones no
presenciales, vía fax, Teléfono, teleconferencia, videoconferencia, o cualquier
otro medio de comunicación tecnológico disponible.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia
Según lo disponen los artículos 214 numeral
6° y 241 numeral 7° de la Carta Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 2255 del 8 de
octubre de 2002, “Por el cual se adoptan medidas relacionadas con los
Consejos Municipales para su normal funcionamiento”, en cuanto se trata de
una norma expedida por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades
que le confiere el artículo 213 Superior, y en desarrollo del Decreto 1837 de
11 de agosto de 2002, por medio del cual se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional.
2. Alcance del control de
constitucionalidad.
2.1. Como es sabido, el principal objetivo
de toda Constitución y la razón de mantener su condición de norma suprema en la
escala del ordenamiento jurídico, es el de estructurar para la comunidad el
Estado de Derecho, entendido como aquél que procura garantizar a sus
coasociados el equilibrio y la armonía en las relaciones políticas, económicas
y jurídicas, asegurando un orden justo y autónomo. Por eso, coincidiendo con el
criterio doctrinal más generalizado, puede afirmarse que la mayoría de los
textos constitucionales se diseñan bajo un supuesto de orden y normalidad, estableciendo
los parámetros generales de la actividad y comportamiento de los organismos
estatales, de los gobernantes y gobernados en situaciones de paz o, a lo sumo,
con el fin de asegurar que dichas situaciones constituyan el eje central del
funcionamiento del Estado y tengan efecto de permanencia.
2.2. No obstante, en cuanto en la práctica
resulta casi imposible lograr que en todo tiempo se mantenga el equilibrio y la
armonía institucional -estado de normalidad-, es imprescindible que en los
textos constituciones se provea a la sociedad de ciertas herramientas jurídicas
que permitan afrontar aquellas circunstancias de crisis externa o interna;
herramientas que, si bien otorgan poderes excepcionales y transitorios al
Gobierno, que incluso prevalecen sobre los poderes de los otros órganos del
Estado y permiten limitar y restringir ciertas garantías constitucionales,
tienen como propósito específico la defensa y el mantenimiento del orden
constitucional preestablecido, de hecho amenazado por situaciones anormales y
extremas que, en razón a su gravedad, no pueden ser conjuradas o combatidas por
los medios ordinarios de control y persuasión con que cuenta el Estado.
2.3. En Colombia, el régimen de crisis
aparece en las primeras constituciones de los estados independientes, como es
el caso de la Constitución de Cundinamarca de 1811 (art. 53). La Constitución
de 1821 lo consagró a través de las llamadas “facultades extraordinarias”
(arts. 55 y 128), siendo éstas desarrolladas en forma más específica por la Constitución
de 1832. Con posterioridad, luego de que las Constituciones de 1853, 1858 y
1863 omitieron cualquier referencia a los poderes de crisis, la Constitución
centenaria de 1886 lo instituyó nuevamente a través de la figura del “Estado de
Sitio” (Art. 121), siendo a su vez objeto de distintas reformas con las que se
buscó siempre optimizar su uso y aplicación (1910, 1960 y 1968), consecuencia
de la excesiva y abusiva invocación de que venía siendo objeto por parte de los
gobiernos de turno.
2.4. Bajo el actual esquema constitucional,
el constituyente de 1991 se ocupó de modificar el régimen de anormalidad
pasando de la figura del llamado “Estado de Sitio” a lo que denominó como los
“Estados de Excepción”, dividiendo o separando dichos estados en tres instituciones
jurídicas claramente diferenciables: el Estado de Guerra Exterior (Art. 212),
el Estado de Conmoción Interior (Art. 213) y el Estado de Emergencia (Art.
215), para cuyo funcionamiento adoptó una serie de criterios dirigidos a
garantizar su carácter excepcional y transitorio, y a restringir las facultades
del Gobierno a las estrictamente necesarias para atender, repeler y superar la
crisis surgida. Con este propósito, se facultó al legislador para que, a través
de una ley de naturaleza estatutaria (C.P art. 152), procediera a regular y
fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, como en
efecto lo hizo a través de la Ley 137 de 1994.
2.5. Ahora bien, el hecho de que los
Estados de Excepción o de anormalidad institucional estén llamados a
estructurarse dentro del marco de la Constitución Política, impone que, tanto
el acto de declaratoria de alguno de ellos como las medidas legislativas que lo
desarrollen, deban someterse a los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación
fijados por el ordenamiento jurídico -llámese constituyente o legislador
estatutario-, los cuales a su vez tienen que ser verificados por el órgano a
quien se asigna la función de ejercer el control de constitucionalidad, en aras
de asegurar que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se
desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden
instituido y el respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados
en la Carta.
2.6. Conforme lo ha señalado la
jurisprudencia de la Corte, a propósito del alcance fijado a las distintas
disposiciones constitucionales y estatutarias que regulan los estados de
excepción, y en particular la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el
juicio de inconstitucionalidad sobre las medidas exceptivas opera por vía del
control automático u oficioso, buscando determinar si efectivamente las mismas
fueron expedidas con estricta sujeción a los mandatos contenidos en los
artículos 213 y 214 de Constitución Política, en concordancia con lo expresado
en los artículos 8° y siguientes de la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los
Estados de Excepción-; o si, por el contrario, a través de la promulgación de
los decretos legislativos, el titular de tales competencias extraordinarias desbordó
los límites y condiciones allí establecidos. Según lo expresó la Corte en
reciente pronunciamiento, “el Presidente no puede asumir cualquier facultad
durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas
necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público. Además, las
materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas
con los hechos que generaron esa grave perturbación”[8]
2.7. De este modo, siguiendo la regulación
referida, se tiene que el control de constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior
recae sobre los presupuestos formales y materiales que gobiernan el trámite de expedición
y aplicación de las medidas legislativas. Así, en relación con los requisitos
de forma que han sido impuestos, le corresponde a la Corte verificar: (i) si el
decreto legislativo sometido al control de constitucionalidad lleva la firma
del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (ii) si
fue expedido en desarrollo del decreto a través del cual se declaró el Estado
de Conmoción Interior o de aquél que dispuso su prórroga en los términos del
artículo 213 Superior; (iii) si se profirió dentro del término de vigencia del
Estado de Conmoción Interior -incluyendo las posibles prórrogas-; (iv) y si el
mismo aparece debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas
que condujeron a su expedición.
En lo que toca con los requerimientos de
orden sustancial o material, es deber de esta Corporación establecer: (i) si
existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el
respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron
la declaratoria del Estado de Conmoción Interior (juicio de conexidad);
(ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y
específicamente  dirigidas a conjurar las causas de la perturbación y a evitar
la extensión o prórroga de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si
en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las
diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que
motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior (juicio de
necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción con la
gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad);
y finalmente, (v) en cuanto a través de las medidas se suspendan normas con
fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales dichas normas
son incompatibles con el respectivo estado de excepción.
2.8. Pero además, dando aplicación a los
juicios valorativos en referencia, y atendiendo a lo ordenado por los artículos
213 y 214 de la Carta y 13, 14 y 15 de la Ley 137 de 1994, también le compete
al juez constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los
decretos legislativos que desarrollan el Estado de Conmoción Interior y cuando
a ello haya lugar, (i) que las posibles limitaciones a los derechos y
libertades, de haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten
en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad;
(ii) que las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica; y (iii) que no suspendan los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado, y no supriman ni modifiquen las entidades
y funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Dentro de este contexto, entra pues la
Corte a definir sí, desde la perspectiva formal y material, el Decreto 2255 del
8 de octubre de 2002 se ajusta o no a la Constitución Política.
3. Análisis de constitucionalidad de los
requisitos formales.
Revisado con detenimiento el texto del
Decreto-Legislativo 2255 del 8 de octubre de 2002, “Por el cual se adoptan
medidas relacionadas con los Consejos Municipales para su normal
funcionamiento”, encuentra esta Corporación que el mismo cumple a cabalidad
con los requisitos de forma a los que ya se ha hecho expresa referencia, por
las siguientes razones:
-
Fue expedido por el
Gobierno Nacional y lleva la firma del Presidente de la República y de todos
sus ministros, así como de la Viceministra de Cultura encargada de las
funciones de ese ministerio y del Comandante General de las Fuerzas Militares
encargado de las funciones del despacho de la Ministra de la Defensa Nacional.
Cabe aclarar que los Ministros del Interior, de Comercio Exterior y de Salud,
suscriben también el decreto en su calidad de encargados de las funciones del
despacho de los ministros de Justicia y del Derecho, de Desarrollo Económico y
de Trabajo y Seguridad social, respectivamente.
-
Se dictó en desarrollo
del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, por medio del cual se declaró el
Estado de conmoción Interior en todo territorio Nacional, a su vez declarado
exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-802/2002.
-
También se profirió en
el término de vigencia del Estado de Conmoción Interior, es decir, dentro de
los 90 días siguientes a su declaratoria, ya que la misma se produjo el día 11
de agosto de 2002 y el decreto bajo examen fue expedido el 8 de octubre del
mismo año.
-
Finalmente, se
encuentra debidamente motivado en el acápite de “considerando”, y en él
se expresan claramente las causas que motivaron su expedición.
En consecuencia, como quiera que están
satisfechos los requerimientos formales exigidos por el ordenamiento jurídico,
se procede al análisis material de las medidas adoptadas en el Decreto 2255 de
2002.
4. Análisis de constitucionalidad desde la
perspectiva material.
4.1.  Juicio valorativo de conexidad y
necesidad.
4.1.1. Conforme se anotó en el considerando
2° de esta providencia, por expreso mandato de los artículos 213 y 214-1 de la
Carta y 8° y 11 de la Ley 137 de 1994, los decretos legislativos que se expidan
al amparo de la declaratoria de alguno de los estados de excepción, deben
referirse a materias que guarden relación “directa y específica” con las
causas que hayan determinado su declaratoria y, además, deben expresar las
razones por las cuales las medidas adoptadas resultan imprescindibles para
conjurar dichas causas. Por lo tanto, lo primero que debe establecer la Corte
en lo que hace al presente análisis de constitucionalidad, es (i) si existe una
relación “directa y específica” entre las causas que invocó el Gobierno
Nacional para declarar el Estado de Conmoción interior -Decreto Legislativo
1837 de 2002-, y las medidas que aquél adoptó en el Decreto 2255 de 2002; y
(ii) si estas últimas son necesarias para evitar la perturbación del orden
público o para impedir su extensión.
4.1.2. Pues bien, dentro de los motivos que
adujo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de Conmoción interior, se
cuentan aquellos relacionados con la crítica situación de inseguridad que están
padeciendo las entidades territoriales, a juicio del ejecutivo, fruto del
incremento desmesurado de la actividad terrorista y de la coacción y amenaza
que grupos armados al margen de la ley vienen adelantando contra los
gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, sus familias y el grupo de
colaboradores, buscando con tales acciones boicotear la actividad de las
corporaciones públicas y crear un clima de inestabilidad democrática en las
distintas zonas del territorio nacional. Sobre este particular, se dijo en los
considerandos del decreto, lo siguiente:
“Que la situación de
inseguridad del país se torna cada día más crítica y son más frecuentes,
despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las
violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del Derecho
Internacional Humanitario;
Que la Nación entera
está sometida a un régimen de terror en el que naufraga la autoridad
democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva,
multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas;”
“...”
Que es ineludible
tomar medidas inmediatas para prevenir actos de terrorismo semejantes o peores
a los que para sorpresa del mundo entero se han presentado durante las últimas
semanas en diferentes lugares del país, así como la amenaza a que está sometida
nuestra democracia por los actos de coacción de que vienen siendo víctimas los
mandatarios locales y nacionales y sus familias en todo el país;
“...”
“Que los grupos
criminales han multiplicado su actividad, tanto en el terreno de los ataques
terroristas a la infraestructura de servicios esenciales –la energía, el agua
potable, las carreteras y los caminos–, en la comisión de delitos de lesa
humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos
forzados y destrucción de pueblos indefensos. Hemos alcanzado la más alta cifra
de criminalidad que en el planeta se registra, en un proceso acumulativo que
hoy nos coloca a las puertas de la disolución social. Además, se han dedicado
los grupos armados a la vil empresa de amenazar los legítimos representantes de
la democracia regional, los gobernadores, los alcaldes, diputados y concejales
y sus colaboradores, intentando la ruina de nuestras instituciones, sembrando
la anarquía y creando la sensación de orfandad, abandono y desgobierno en
amplias zonas del país;”
“...”
“Que sin
descuidar las tareas que al Estado corresponden para crear o fortalecer las
condiciones estructurales que permitan combatir la anarquía, el terror y la
violencia que lo amenazan, es impostergable la adopción de medidas extraordinarias,
transitorias pero eficaces para devolver a los colombianos su seguridad
individual y colectiva y para responder al desafío que sin antecedentes les
proponen las bandas criminales;” (Negrillas fuera de texto original).
4.1.3. Cabe precisar que la Corte
Constitucional, en la Sentencia C-802 de 2002, en la que se declaró exequible
el Decreto-Legislativo 1837 de 2002, encontró plenamente acreditadas las
circunstancias extraordinarias de alteración del orden público en las entidades
territoriales, dejando claro que el Presidente de la República no incurrió en
apreciación arbitraria ni error manifiesto al invocarlas. Por el contrario,
luego de destacar la importancia de los municipios dentro de la división
político-administrativa del Estado, y la relevante labor que éstos cumplen en
el desarrollo local y en el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, consideró la Corte que la coacción y las amenazas que se ciernen
sobre los mandatarios regionales, al margen de constituir un hecho probado,
comporta un problema de trascendencia nacional que pone en entredicho la
legitimidad institucional, el pluralismo y la participación democrática, y que
atenta contra los principios y valores que legitiman el Estado de Derecho. Al
respecto, se expresó en algunos apartes de la Sentencia:
“Además, sin
desconocer la capacidad desestabilizadora de la grave perturbación del orden
público generada por los hechos citados en precedencia, esta Corporación
encuentra particularmente relevante en ese campo el reto que para la democracia
colombiana implica la amenaza sistemática y generalizada de las autoridades
locales y regionales, particularmente los alcaldes. Esto es así porque en el
Estado constitucional, democrático, pluralista y participativo existe una
articulación armónica entre los fundamentos, principios, fines y valores
institucionales; las funciones y servicios a cargo del Estado, y la
organización institucional que se prevea para tales propósitos.
En Colombia, son
fines y valores del Estado social de derecho, entre otros, el fortalecimiento
de la unidad de la nación; asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia,
el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y al paz;
estar al servicio de la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
nación. Por su parte, son principios del Estado descentralizado, democrático y
participativo, la primacía de los derechos inalienables de la persona, la
supremacía de la Constitución y la soberanía popular.
En ese entorno, el
municipio es la entidad fundamental de la división político administrativa del
Estado; tiene a su cargo la atención de un importante conjunto de funciones,
obras y servicios vitales para el progreso local y el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y constituye además el escenario de debate y
participación democrática por excelencia, por cuanto a partir del municipio se
consolida la vocación democrática del Estado.”
“...”
“Por ello, toda
circunstancia que impida, amenace o condicione indebidamente el cumplimiento de
los objetivos de los mandatarios locales, no repercute de manera aislada en uno
u otro municipio en particular, sino que trasciende la legitimidad institucional
en su conjunto y pone en grave riesgo la estabilidad institucional y
democrática al erosionar los fundamentos, principios y valores sobre los que se
da la legítima existencia del Estado.
Así, al amenazar a
los alcaldes de todos los municipios del país y al particularizar esas amenazas
en relación con 397 de ellos, se está agrediendo la esencia de la democracia
colombiana pues uno de los más afortunados rumbos institucionales de nuestro
régimen consistió en dar el paso de una democracia nominal entendida como
representación a una democracia real asumida como participación.  Y la figura
más emblemática de esa transformación es el Alcalde Municipal pues, como se ha
visto, es el representante del municipio como la unidad territorial sobre la
que se cimienta el Estado constituido, es quien encarna el contacto directo
entre la esfera pública y la esfera privada, es el más legítimo canal de
expresión democrática en las entidades territoriales.  De allí que amenazar a
los alcaldes y forzarlos a renunciar equivale a romper esos canales de
expresión democrática y dejar en la penumbra el mandato popular por él
recibido.  Forzar la renuncia de 397 alcaldes es desconocer la concepción
democrática del poder público en Colombia, es levantarse contra la decisión
madura y razonable de las comunidades de comprometerse con sus propios destinos
regionales.
En este contexto,
encuentra la Corte que a la perturbación del orden público invocada pueden
atribuírsele implicaciones consistentes en atentar de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana.  Por lo tanto, se impone concluir que el Presidente de la República,
al apreciar que los hechos invocados en la motivación del decreto declaratorio
del estado de conmoción interior tienen esas implicaciones, no incurrió en
apreciación arbitraria ni en error manifiesto.”
4.1.4. Y es que los atentados contra la
estabilidad institucional y la seguridad del Estado, a través de los actos de
coacción y amenaza que en el último año se viene incrementando contra las
autoridades locales, y en particular contra los miembros de los Concejos
Municipales, no dejan ninguna duda. Según reporte de la dirección General de
Orden Público y convivencia ciudadana del Ministerio del Interior, entre los
meses de enero y octubre del presente año, 55 concejales han sido asesinados en
Colombia, 7 han sido heridos, 24 han sido secuestrados y 423 han solicitado
protección al Ministerio del Interior. Del mismo modo, siguiendo las
estadísticas suministradas por la Federación Nacional de Concejos, en lo que va
corrido del año 2002, se han registrado amenazas contra setecientos cuatro
(704) Concejos en treinta (30) Departamentos, lo cual equivale a más del 65% de
Concejos amenazados en todo el país; al tiempo que seis mil trescientos noventa
y nueve Concejales (6.399) se encuentran amenazados, quedando bajo tal
situación el 54% del total de Concejales del país.
En lo siguientes cuadros comparativos, cuya
información es tomada de los documentos en referencia que han sido aportados al
proceso, se ilustra con detalle la caótica situación que en el último año viene
afectando a los miembros de los Concejos Municipales del país y, por contera, a
la institución que representan, así:
CONCEJALES AMENAZADOS QUE HAN SOLICITADO PROTECCIÓN
AL MINISTERIO DEL INTERIOR
Informe del Ministerio del Interior (Dirección
General para los Derechos Humanos).
Información a 22 de agosto de 2002[9].
Departamento
Municipio
Amenazas
Número de amenazados
Total
Amazonas
Leticia
FARC
15
15
Antioquia
La tebaida
FARC
1
1
Arauca
TAME
FARC
1
1
Bolívar
Carmen de
Bolívar
FARC
15
Santa Rosa del
Sur
FARC
13
Simiti
FARC
8
36
Boyacá
Guican
FARC
1
Macanal
No específica
1
San Luis de
Gaceno
FARC
1
3
Caldas
Riosucio
FARC
4
4
Caquetá
Albania
FARC
6
Belén de los
Andaquíes
FARC
3
Cartagena del
Chaira
FARC
13
Curillo
FARC
1
El Doncello
FARC
1
Florencia
FARC
17
Morelia
FARC
3
Puerto Rico
FARC
13
San José de
Fragua
FARC
2
San Vicente del
Caguan
FARC
3
Solita
FARC
1
63
Casanare
Aguazul
FARC y AUC
13
Chameza
Diversos grupos
3
Hato Corozal
FARC
5
La Salina
FARC
1
Paz de Ariporo
FARC
9
Tauramena
FARC
12
Trinidad
Diversos grupos
7
50
Cauca
Balboa
FARC
11
Inza
Personales
1
Piamonte
FARC
6
Santander de
Quilichao
FARC
15
33
Cundinamarca
Anolaima
FARC
11
Bogotá
ELN y FARC
2
Cabrera
FARC
8
Cogua
FARC
2
Gachala
FARC
1
Guasca
FARC
3
Guatavita
FARC
1
La Palma
FARC
1
La Peña
FARC
5
Mesitas del
Colegio
FARC
13
San Juan de Río
Seco
FARC
8
Simijaca
FARC
2
Vergara
FARC
1
Yacopi
FARC
11
69
Guaviare
San José de
Guaviare
FARC y por determinar
9
Calamar
FARC
1
10
Huila
Algeciras
FARC
1
Campoalegre
FARC
3
Neiva
FARC
1
La Plata
FARC
1
Palermo
FARC
2
8
Magdalena
Aracataca
FARC
1
1
Meta
Restrepo
FARC
2
La Uribe
FARC
2
4
Nariño
Pasto
FARC
14
Chachagui
FARC
11
Puerto Guzmán
FARC
1
26
Norte de
Santander
Toledo
FARC
10
Cucutilla
Por determinar
1
Ragonvalia
Diversos grupos
5
Lourdes
Por determinar
1
Arboledas
Por determinar
1
Villa del
Rosario
Diversos grupos
1
Cachira
Diversos grupos
1
El Tarra
Por determinar
3
23
Putumayo
Mocoa
FARC
4
Puerto Asís
FARC
15
Puerto Leguizamo
FARC
1
San Francisco
FARC
1
Santiago
FARC
1
Sibundoy
FARC
12
Villagarzon
FARC
1
35
Quindío
Salento
Diversos grupos
2
Tebaida
FARC
2
Córdoba
FARC
1
5
Risaralda
La Virginia
FARC
5
Belén de Umbría
Por determinar
2
Mistrato
Por determinar
1
Dosquebradas
FARC
1
Sin especificar
FARC
2
Guatica
Diversos grupos
1
12
Santander
Palmas de
Socorro
Por determinar
7
7
Tolima
Natagaima
FARC
1
Venadillo
Diversos grupos
1
San Antonio
FARC
1
Anzoátegui
Diversos grupos
1
4
Valle
Jamundi
FARC
5
Dagua
Diversos grupos
1
Sevilla
FARC
2
Cali
Diversos grupos
2
Buenaventura
FARC
2
12
Vichada
La primavera
FARC
1
1
Total
-
-
-
423
DELITOS CONTRA CONCEJALES
Informe del Ministerio del Interior (Dirección
General de Orden Público y Convivencia Ciudadana).
Período comprendido entre enero y octubre de 2002[10].
AFECTADO
DELITO
Departamento
Municipio
Homicidio
Lesiones Personales
Secuestro
Liberación
Antioquia
Bello
1
Briceño
1
Fredonia
1
Medellín
1
Puerto Berrío
2
1
Rionegro
1
San Carlos
1
San Jerónimo
1
San Luis
1
Santa Bárbara
1
Toledo
1
Arauca
Arauca
1
Saravena
8
7
TAME
1
3
3
Bolívar
Cartagena
1
1
Santa catalina
1
Boyacá
Cerinza
1
Moniquirá
1
1
Caldas
Palestina
1
Caquetá
El Doncello
1
Milán
1
Puerto Rico
1
Casanare
Orocué
1
1
Cauca
Puracé
1
1
Santa Rosa
1
Cesar
Becerril
2
La Jagua de
Ibirico
2
La Paz
1
Pueblo Bello
1
Córdoba
Montelíbano
1
San Andrés de
Sotavento.
1
San Carlos
1
Cundinamarca
Beltrán
1
Guayabetal
1
La Palma
1
La Peña
2
1
Huila
Campoalegre
2
La Guajira
San Juan del
Cesar
1
1
Magdalena
Santa Marta
1
Sitio Nuevo
1
Norte de Sder
Arboledas
2
Convención
1
El Carmen
1
Puerto Santander
1
Sardinata
1
Villa del
Rosario
1
Quindío
Circasia
1
Pijao
1
Risaralda
Guática
1
1
Mistrató
1
Santander
Barbosa
1
San Gil
1
1
San Vicente de
Chucurí
1
Vélez
1
El Peñon
1
1
Sucre
Colosó
1
Ovejas
1
1
San Benito Abad
1
Tolima
Ataco
1
Herveo
1
Rovira
1
San Antonio
1
Valle del Cauca
El Dovío
1
Florida
1
1
Sevilla
1
Vichada
Cumaríbo
1
1
1
1
Totales
-
55
7
24
20
RELACION DEL NUMERO DE CONCEJOS AMENAZADOS POR
DEPARTAMENTO COMO
CONSECUENCIA DEL CONFLICTO ARMADO
Informe de la Federación Nacional de Concejos de
Colombia - FENACON -
Período comprendido entre mayo y octubre de 2002[11].
Departamento
Número de Municipios afectados
Total de Municipios por Departamento
Antioquia
30
125
Amazonas
11
TODOS
11
Arauca
7
TODOS
7
Boyacá
123
TODOS
123
Bolívar
44
44
Caldas
8
27
Caqueta
16
TODOS
16
Casanare
19
TODOS
19
Cauca
41
TODOS
41
Cesar
6
25
Choco
15
26
Cundinamarca
117
TODOS
117
Guainia
1
TODOS
1
Guaviare
4
TODOS
4
Huila
15
37
La Guajira
13
15
Meta
29
TODOS
29
Nariño
37
64
Norte de
Santander
40
TODOS
40
Putumayo
13
TODOS
13
Quindío
10
12
Risaralda
7
14
Santander
87
TODOS
87
Sucre
5
25
Tolima
4
47
Valle del
Cauca
4
42
Vaupes
3
TODOS
3
Vichada
4
TODOS
4
SITUACIÓN ACTUAL DE LOS CONCEJALES, MUNICIPIOS Y
DEPARTAMENTOS COMO
CONSECUENCIA DEL CONFLICTO ARMADO
Informe de la Federación Nacional de Concejos de
Colombia – FENACON -
Período comprendido entre mayo y octubre de 2002[12].
--
TOTALES
PORCENTAJE
Total
Departamentos Amenazados
30
98%
Total
Concejos Amenazados
704
65%
Total
Concejales Amenazados
6399
54%
4.1.5. Para enfrentar estas causas de
perturbación y evitar la extensión de sus efectos, que sin lugar a equívocos
pone en entre dicho la integridad personal de los concejales, e impide a los
Concejos Municipales sesionar y cumplir las funciones asignadas por la
Constitución y las leyes, fue que el Gobierno Nacional, a través del Decreto
2255 de 2002, decidió adoptar medias extraordinarias tendientes a restablecer y
garantizar el funcionamiento de tales Corporaciones y de la propia
administración municipal; medidas que, como ya se ha dicho, se concretan en
autorizar las reuniones no presenciales de los Concejos cuando la situación de
orden público no permita sesionar en la sede oficial, utilizando para el efecto
los avances de la tecnología en materia de telecomunicaciones e instituyendo
las reglas a gobernar ese tipo de reuniones. Esta intención del Gobierno es la
que se advierte en los considerandos del citado decreto, cuando se afirma:
“Que mediante
Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el Territorio Nacional.
Que los grupos
armados al margen de la ley vienen realizando actos de coacción y amenazas
contra los miembros de los Concejos Municipales que comprometen la integridad
personal de estos, lo cual dificulta a dichas corporaciones sesionar en el
recinto señalado oficialmente para ello y en condiciones normales.
Que se requiere
la adopción de medidas excepcionales que permitan que los Concejos Municipales
cumplan con las funciones y atribuciones que les han sido asignadas en la
Constitución y en la Ley.
Que se hace
necesario suspender los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136
de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por
la ley 548 de 1999, con el fin de facilitar reuniones de los Concejos fuera de
la sede, reuniones virtuales y garantizar la validez de las decisiones
adoptadas en esos casos.
Que la ley 527 de
1999 regula en sus artículos 10 y 11 la admisibilidad y fuerza probatoria de
los mensajes de datos.”
4.1.6. En consecuencia, es clara y evidente
las relaciones de conexidad y necesidad existentes entre las medidas adoptadas
en el Decreto 2255 de 2002 y algunas de las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, en cuanto las primeras se
expidieron con el fin garantizar el funcionamiento de los Concejos Municipales
y de la propia administración local, seriamente afectados por los actos de
coacción y amenaza de que vienen siendo víctimas los miembros de los Concejos
Municipales y demás autoridades locales del país. Situación que, además,
también se pretende combatir a través de otras medidas extraordinarias que se
complementan con la aquí estudiada y que ya han sido avaladas por la Corte[13], como es la prevista
en el Decreto Legislativo 1838 de 2002, por medio del cual se creó un impuesto
especial destinado a proveer de recursos a la Fuerza Pública, con el fin de que
ésta aumente su capacidad operativa y pueda darse a la tarea de confrontar a
los actores armados que vienen perturbando de manera grave el orden público.
4.1.7. Coincidiendo con las circunstancias
materiales que impulsaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, no
puede entonces desconocerse que el interés de las medidas legislativas
estudiadas no es otro que el de conjurar una de las causas de la amenaza
institucional: la alteración incontrolada del orden público a nivel
territorial, buscando evitar que se consolide el caos político en amplias zonas
del territorio de la nación y que se afecte en gran medida la estabilidad
democrática, la participación y el pluralismo político. En este sentido,
promover las reuniones no presenciales de los Concejos Municipales cuando por razones
de orden público no puedan sesionar en la sede oficial, y establecer la forma
como en esos casos se puede deliberar y decidir, en ningún caso constituyen
medidas que excedan el ámbito de aplicación del Estado de Conmoción Interior o
que se aparten de su objetivo más próximo. Cabe insistir en que la finalidad
perseguida con las mismas coincide plenamente con las causas que motivaron la
declaratoria del citado Estado de Conmoción, y que la Corte encontró ajustadas
a la Constitución Política, como es la de preservar el sistema democrático ante
la andanada terrorista y el ataque indiscriminado a las instituciones públicas
municipales por parte de grupos armados al margen de la ley.
4.1.8. En relación con esto último, es de
recordarse que, siguiendo lo estatuido en el artículo 311 de la Carta, tantas
veces reiterado por esta Corporación en los fallos dictados sobre la materia,
el municipio constituye la célula fundamental de la división
político-administrativa del Estado y, dentro de ella, el Concejo Municipal la
institución más representativa y el espacio democrático por naturaleza, pues en
su seno se debaten y analizan los problemas de la población y se definen las
directrices políticas, administrativas y económicas que son determinantes en la
atención de las necesidades básicas de la comunidad; de manera que aquellas
situaciones que afecten el desarrollo de sus actividades normales deben ser
combatidas por los medios ordinarios con que cuenta el Estado y, en su defecto,
a través de medidas extraordinarias propias de los estados de crisis como
pueden ser las adoptadas por el Gobierno en el ordenamiento enjuiciado.
Según lo enuncia el artículo 313 Superior,
en relación con la administración local, a los concejos les compete: (i)
reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos a
cargo del municipio; (ii) adoptar los respectivos planes y programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas; (iii) autorizar al alcalde
para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas facultades de las
corresponden al concejo; (iv) definir los tributos y gastos locales; (v)
aprobar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos; (vi) determinar la estructura de la
administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de
remuneración, así como crear por iniciativa del alcalde los establecimientos
públicos y empresas industriales o comerciales, y autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta; (vii) reglamentar el uso del suelo y controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
para vivienda; (viii) elegir personero y (ix) dictar normas para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Razón
por la cual, constituye un objetivo de principio para el Estado de derecho,
preservar las condiciones de funcionamiento y subsistencia de tales
corporaciones con un mínimo de garantías para la seguridad de sus miembros.
4.1.9. Así las cosas, en torno al contenido
del Decreto 2255 de 2002, para la Corte se encuentran cumplidos los requisitos
de conexidad y necesidad a que hacen referencia expresa los artículos 213 y 214
de la Carta Política, y demás normas concordantes de la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción (Ley 137 de 1994).
4.2. Juicio valorativo de finalidad y
proporcionalidad.
4.2.1. Establecido que el Decreto 2255 de
2002 se encuentra en relación de conexidad con las causas de la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, y que su regulación está encaminadas a lograr
el restablecimiento del orden público y mantener la estabilidad institucional,
por mandato expreso de los artículos 213-2 y 214-2 de la Constitución y 10° y
13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, también le corresponde a
la Corte verificar si cada una de las medidas se dirigen directa y
específicamente a conjurar las causas de la perturbación, de manera que
resulten razonables y proporcionales frente a la gravedad de los
hechos que se pretendan conjurar.
4.2.2. En anteriores pronunciamientos[14], la Corte se ha
referido a los juicios de finalidad y proporcionalidad señalando que la
finalidad, amén de exigir la debida articulación entre las medidas que se
dicten durante los estados de excepción, la misma impone que las normas que se
expidan “deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los
acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad
ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el
fin exclusivo de  restablecer el orden perturbado”. Respecto al juicio de
proporcionalidad, dijo esta Corporación que el mismo “hace relación a la justa
medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para
contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis
que se pretende conjurar”[15];
es decir, constituye “la razonabilidad que debe mediar entre la medida de
excepción y la gravedad de los hechos”[16].
4.2.3. En torno a estos dos aspectos del
juicio de constitucionalidad, algunos intervinientes coinciden en cuestionar la
legitimidad de la totalidad del Decreto-Legislativo 2255 de 2002. Unos, por
encontrar que, a su juicio, no existe correspondencia lógica entre las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de conmoción Interior y
las medidas tomadas en el ordenamiento en cuestión. Otros, por considerar que
la medida de autorizar reuniones no presenciales y los términos en que ésta fue
concebida, resulta del todo irrazonable y desproporcionada, pues fijan unas
pautas de desarrollo de las sesiones de los Concejos Municipales que impiden la
deliberación democrática y dificultan la participación ciudadana, siendo éstos
principios esenciales para la conservación del Estado de derecho en Colombia.
4.2.4. Sobre la primera critica, es obvio
que la misma carece de total validez y, por tanto, por este aspecto el decreto
en cuestión no está en contradicción con la Carta Política. Como se explico en
el punto anterior, resulta incuestionable la coincidencia temática entre
algunas de las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior -avaladas por la Corte- y las medidas que fueron adoptadas en la norma
bajo examen, las cuales buscan apoyar el propósito propuesto por el Gobierno
Nacional de preservar el sistema democrático, permitiendo a los Concejos
Municipales, que por razones de seguridad no han podido reunirse en la sede
oficial, hacerlo por vías distintas a las convencionales en aras de garantizar
su funcionamiento y el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
4.2.5. No obstante lo anterior, la segunda
de las críticas hecha al contenido del Decreto enjuiciado, lleva a la Corte a
examinar los juicios de finalidad y proporcionalidad a la luz de las siguientes
dos premisas. Si para garantizar la realización del principio democrático, es
imprescindible que, en todos los casos, los miembros de las corporaciones
públicas de elección popular deban reunirse en forma presencial y en la
respectiva sede oficial. O si, ante la imposibilidad material de llevar a cabo
reuniones presenciales en los sitios destinados para el efecto, es posible que,
de manera excepcional y transitoria, los miembros de las corporaciones públicas
puedan sesionar por una vía distinta que, en todo caso, asegure los
presupuestos mínimos de la actividad democrática como el pluralismo, la
deliberación, la participación y la publicidad. Ello, con el fin de absolver el
siguiente cuestionamiento:
¿ Desconoce el principio democrático el que
se autorice a los Concejos Municipales llevar a cabo reuniones no presenciales
por fuera de su sede oficial y bajo las condiciones previstas en el Decreto
2255 de 2002 ?
4.3. Alcance y contenido del principio
democrático a la luz de la regulación constitucional y de la actividad que le
corresponde cumplir a las Corporaciones públicas de elección popular.
4.3.1. Siguiendo lo expresado por la
jurisprudencia y la doctrina, desde una perspectiva estrictamente formal, la
democracia puede definirse como el régimen político cuyo orden es edificado o
construido a partir de la manifestación de voluntad de los gobernados, gozando
éstos de libertades públicas y conservando la opción de controlar el ejercicio
del poder. En otras palabras, es una forma de gobierno en el que “los
destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues las
decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad
[directa o indirectamente]”.[17]
Para aquellos modelos de Estado que
propician la injerencia activa del individuo en los procesos político, social y
económico, la democracia es pues uno de los principios de mayor trascendencia
institucional, en cuanto se concibe como un instrumento de consolidación de esa
forma de organización estatal que busca hacer realidad las aspiraciones de la
colectividad, y que basa todo su accionar en la limitación y racionalización
del ejercicio del poder y en el respeto por la libertad, la igualdad, la
participación y el pluralismo.
4.3.2. En los regímenes democráticos,
representativos y participativos, como es el caso colombiano, el principio
democrático viene a constituir un valor fundante del Estado y un fin esencial
del mismo, a través del cual se busca garantizar y asegurar que el ciudadano
pueda participar de forma permanente en todos aquellos procesos decisorios y de
poder, no necesariamente electorales, que inciden significativamente en el
rumbo de su vida y que afectan su desarrollo personal y el de la propia
comunidad.[18]
En palabras de esta Corporación, dicho principio “constituye una directriz que
rige el ordenamiento en su conjunto”, de manera que “se puede identificar como
el principio vertebral de la Carta política porque comprende en sí mismo, la
posibilidad de operar como principio sustantivo y como principio estructural
pero por lo mismo, es el principio más general de todos.”[19]
4.3.3. En forma concreta, puede afirmarse
que la Constitución Política de 1991 recoge el principio democrático y afianza
su importancia institucional en los siguientes términos: (i) en el preámbulo,
dentro de la declaración de principios del ordenamiento, enuncia que el régimen
constitucional colombiano debe darse dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y social justo; (ii)
en el artículo 1°, define a Colombia como un Estado social de derecho,
organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista; (iii)
en el artículo 2° señala entre los fines esenciales del Estado el de facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación; (iv) en el
artículo 3° consagra el principio de la soberanía popular, precisando que ésta
reside exclusivamente en el pueblo y que de él emana el poder público; (v) en el
artículo 40 regula todo lo referente al derecho de participación ciudadana en
la conformación, ejercicio y control del poder político y (vi) en el artículo
209 cuando dispone que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que se desarrollará con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
4.3.4. Valga precisar que el principio
democrático prohijado y auspiciado por la actual Carta Política, orientado
hacia el fortalecimiento y concreción de nuevos espacios de participación,
tiene a su vez un carácter universal y expansivo, con el que se persigue
hacerlo realidad y ampliar de forma progresiva los medios democráticos de
acceso al poder, su ejercicio y control, así como la mayor intervención
ciudadana en la toma de las decisiones políticas. En la sentencia C-089 de 1994
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte tuvo oportunidad de explicar el punto,
señalando que dicho principio es universal “en la medida en que compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”.
E igualmente, que es expansivo “pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto
social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo
de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.”
4.3.5. Atendiendo pues a la filosofía que
inspira el principio democrático, ha de precisarse que, para que éste se
entienda agotado, los actos decisorios o de poder que regularmente se expresan
a través de la ley y de aquellas decisiones que corresponde adoptar a las
Corporaciones Públicas territoriales de elección popular (asambleas, Concejos y
Juntas Administradoras Locales), deben ser, en todos los casos, el resultado de
la expresión de la voluntad soberana que emerge de un proceso en el que se
garantice: el pluralismo, es decir, el derecho de todas las
corrientes de pensamiento que detentan la representación popular, a ser
escuchados y sus opiniones debatidas; la participación, esto es,
el derecho de los ciudadanos a intervenir en las deliberaciones y decisiones
cuando les asista interés o puedan resultar afectados con ellas; el
principio de las mayorías, entendido como el derecho de unos y otros a
que las decisiones sean adoptadas por quienes sumen el mayor número de votos en
torno a una misma posición, habiéndose permitido previamente la participación
de las minorías; y la publicidad, o sea la posibilidad de que el
asunto a debatir sea conocido en detalle por los interesados y por los propios
miembros de las corporaciones públicas, incluso, con anterioridad a la
iniciación de los debates.
Sobre este mismo tema, a propósito de la
aplicación del principio democrático en materia de ley, ya la Corte, en
decisión precedente, había tenido oportunidad de sostener:
“De conformidad con
dicho principio [democrático] la ley debe ser siempre la expresión de la
voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad
de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas
naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver
afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la
mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y
tramitada respetando el principio de publicidad.” (Sentencia C-1190/2001, M.P.
Jaime Araujo Rentería).
4.3.6. A un cuando el principio democrático
y las garantías que lo identifican son particularmente exigibles respecto del
órgano legislativo, por ser éste a quien se asigna la función específica de
discutir y votar las leyes, es decir, de expedir las normas generales que
gobiernan la vida en comunidad, tal hecho no descarta que dicho principio
también sea aplicable a las demás Corporaciones públicas, dada su connotación
de órganos de representación política.
4.3.7. En efecto, si bien es cierto las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no son órganos
legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente
administrativa (C.P. Arts. 299 y 312); y en ese sentido sus decisiones no
constituyen la vía que por antonomasia recoge la voluntad popular nacional como
sí lo es la ley, las mismas se integran y conforman a través del voto, siendo
también depositarios del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel
territorial. Por ello, son responsables ante estos últimos por las decisiones
que adopten en el cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de
representación democrática y de su carácter universal y expansivo, están
obligadas a desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo,
la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos,
tal y como ocurre con la actividad legislativa. Lo dicho resulta aun más
relevante si se asume que, tal y como se mencionó al hacer referencia a las
funciones que cumplen los Concejos Municipales, al interior de las
Corporaciones Públicas de elección popular se analizan los problemas inherentes
a la población más próxima y, al mismo tiempo, se adoptan las decisiones políticas,
administrativas y económicas que son definitivas en la atención de sus
necesidades básicas.
4.3.8. Para ratificar lo expuesto, basta
con reiterar, siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre la materia, que
el modelo de democracia participativa afianzado en la Constitución del 91,
tiene como propósito específico garantizar a los ciudadanos su permanente
intervención en todos los procesos decisorios, tanto electorales como no
electorales, que afecten o comprometan sus intereses, buscando así “fortalecer
los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más
equilibrado y menos desigual.”[20]
Por lo tanto, se reitera, aun cuando las Corporaciones Públicas del orden
territorial no son consideradas organismos legislativos sino administrativos,
atendiendo a la naturaleza de sus funciones y a la forma como son constituidas
e integradas, las mismas están llamadas a operar bajo las reglas que rigen y
orientan la actividad legislativa y que identifican el principio democrático.
Así lo deja entrever el propio artículo 148 de la Carta, cuando al referirse a
las pautas básicas sobre reunión y funcionamiento del Congreso de la República
que la propia Constitución prevé, deja en claro que: “[l]as normas
sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones
públicas de elección popular”. (Negrillas y subrayas fuera de texto
original).
4.3.9. Bajo ese entendido, habrá de
señalarse que, para lo que interesa al presente fallo, el constituyente de 1991
se ocupó en diferentes disposiciones del Estatuto Superior de fijar las pautas
que deben regir el principio democrático, en especial, frente a lo que
constituye el proceso de reunión y funcionamiento del órgano legislativo -las
cuales a su vez y en lo pertinente han de proyectarse sobre las regulaciones
atinentes a las demás Corporaciones Públicas-. Precisamente, con el objetivo de
hacer realidad las garantías que gobiernan el principio democrático, los
artículos 138, 140, 142, 144, 145, 146 y 149 consagran lo siguiente:
-
Que el Congreso, por
derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos por año,
que constituirán una sola legislatura.
-
Que el Congreso tiene
su sede en la Capital de la República, aun cuando las Cámaras, por acuerdo
entre ellas, podrán trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbación
del orden público, podrán reunirse en el sitio que para el efecto designe el
presidente del Senado.
-
Que cada una de las
cámaras elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o
de ley.
-
Que las sesiones de las
cámaras y de sus comisiones serán públicas, con las limitaciones a que haya
lugar conforme a su reglamento.
-
Que el Congreso pleno,
las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de
una cuarta parte de sus miembros, y las decisiones solo podrán tomarse con la
asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, a menos
que la Constitución determine un quórum diferente.
-
Que en el Congreso
pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se
tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la propia
Constitución en forma expresa exija una mayoría especial.
4.3.10. En lo que guarda relación con los
Concejos Municipales, el artículo 312 de la Carta, al determinar su existencia
en el modelo institucional colombiano y definir la naturaleza jurídica de tales
órganos, delegó en el legislador todo lo concerniente a su organización y
funcionamiento, debiendo éste definir el régimen que le es aplicable, de
conformidad con los criterios que describe y señala la propia Constitución
Política. Así, es la Ley 136 de 1994, en concordancia con lo dispuesto en la
Ley 418 de 1997, a su vez prorrogada por la Ley 548 de 1999, la que establece
las reglas que orientan y regulan el ejercicio de las funciones asignadas por
la Constitución a los Concejos Municipales. En lo que hace a las normas que
regulan las reuniones y funcionamiento, los artículos 23,24,25,26,27,29 y 31 de
la Ley 136 y 111-4 de la Ley 418, disponen:
-
Que los Concejos
Municipales clasificados en categoría Especial, Primera y Segunda, sesionarán
ordinariamente en la cabecera municipal y en recinto señalado oficialmente para
tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en
sesiones ordinarias.
-
Que los Concejos
integrarán Comisiones Permanentes, encargadas de rendir informe para primer
debate a los proyectos de acuerdo, teniendo en cuenta los negocios de que éstas
conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento.
-
Que de las sesiones de
los Concejos y sus Comisiones Permanentes, se levantarán actas que contendrán
una relación sucinta de los temas debatidos, de las personas que hayan
intervenido, de los mensajes leídos, las propuestas, las proposiciones
presentadas, las comisiones designadas y las decisiones adoptadas.
-
Que los Concejos
dispondrán de un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos
(Gaceta el Concejo).
-
Que los Concejos y sus
Comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros, debiendo tomar las decisiones con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente.
-
Que en los Concejos y
sus Comisiones Permanentes, las decisiones se adoptarán por la mayoría de los
votos de los asistentes, a menos que la Constitución exija expresamente una
mayoría especial.
-
Que los Concejos están
en capacidad de expedir su propio reglamento interno de funcionamiento, en el
que se incluirá, entre otras, las reglas referentes a las comisiones, a la
actuación de los Concejales y a la validez de las convocatorias y de las
sesiones.
-
Que toda reunión de
miembros del Concejo, que con el propósito de ejercer funciones propias de la
Corporación se realice por fuera de las condiciones legales o reglamentarias,
carece de validez y los actos que realicen carecerán de efecto, siendo
sancionados conforme a la ley quienes hubieren participado en tales
deliberaciones.
-
Que cuando no sea
posible sesionar en la sede oficial del Concejo, el Presidente de la
corporación podrá determinar el sitio donde ésta debe llevarse a cabo.
4.3.11. Siguiendo el marco regulatorio que
en relación con el funcionamiento de las Corporaciones públicas de elección
popular señala la Constitución y desarrolla la ley, concretamente para el caso
de los Concejos Municipales, se confirma que el mismo se orienta a garantizar
el libre ejercicio de la democracia, asegurándose que exista el debate, la
participación ciudadana, la existencia y publicidad de las sesiones, y que las
decisiones se tomen por las mayorías sin atropellar los derechos de las
minorías.
4.3.12. Respecto a las características de
las reuniones corporativas, una primera lectura de las disposiciones
constitucionales y legales citadas permiten señalar que, en principio, ellas
deben ser presenciales y desarrollarse en la respectiva sede oficial, por ser
ésta la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en
cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la
comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político
directo. No obstante, atendiendo a una interpretación sistemática, armónica y
temática del propio texto Superior y de las normas de inferior jerarquía que le
son concordantes, resulta válido concluir que, si bien éstas parten de la
necesaria presencia de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección
popular en la sede oficial designada para el efecto, no es per se
inconstitucional que, bajo condiciones de excepción donde está de por medio el
funcionamiento de tales corporaciones y la propia institucionalidad
democrática, las reuniones de éstas puedan llevarse a cabo por vías distintas
-incluso no previstas por el Constituyente ni por el legislador ordinario- que
en todo caso permitan garantizar las reglas básicas del juego democrático y
político: el debate, la participación y la publicidad de los actos.
4.3.13. En apoyo de esta tesis, téngase en
cuenta que el artículo 140 Superior, aunque no contempla la posibilidad de que
las Corporaciones Públicas puedan reunirse en forma no presencial, sí faculta a
las Cámaras del Congreso de la República -previo acuerdo entre ellas- para
trasladar su sede a otro lugar diferente al señalado oficialmente, al tiempo
que autoriza al Presidente de esa Corporación para disponer un sitio de reunión
cuando por razones de grave alteración del orden público éstas no puedan
llevarse a cabo en la sede oficial. Como complemento a este mandato, para el
caso de los Concejos Municipales y demás Corporaciones Públicas, el artículo
111-4 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, faculta al
presidente de dichos organismos para reunirse en sitio distinto cuando se les
dificulte sesionar en la sede oficial.
4.3.14. Entonces, se tiene que tanto la
regulación constitucional como la legal, a pesar de contemplar un sistema
específico de reunión para las Corporaciones públicas de elección popular, no
le reconocen a éste un carácter excluyente y exclusivo ni promueve una
concepción restrictiva y ortodoxa del mismo. Conforme se extrae de lo previsto
en los artículos 140, 212, 213, 214, 215, 300 y 312, tales regulaciones están
abiertas a permitir que se produzcan cambios en los sistemas convencionales de
funcionamiento y organización de las Corporaciones Públicas, cuando por causas
extraordinarias y excepcionales relacionadas con el manejo del orden público,
ello sea del todo necesario para asegurar la estabilidad en el funcionamiento
de dichas instituciones democráticas y, por ende, para mantener vigente el
actual esquema del Estado Social de Derecho. Esto último, se repite, siempre y
cuando los cambios adoptados no hagan nugatorias las reglas básicas del
principio democrático.
4.3.15. Además, tal como se mencionó en el
acápite correspondiente a la competencia de la Corte, la mayoría de las
constituciones del mundo, y entre ellas la colombiana, han sido diseñadas bajo
un supuesto de orden y normalidad o, en su defecto, para asegurar que éste sea
el propósito fundamental del Estado. De esta forma, en ellas no se prevé una
completa y detallada regulación jurídica que resulte apropiada a los estados de
crisis, como tampoco se establecen mecanismos que de facto autoricen modificar
el régimen jurídico imperante para situaciones de normalidad institucional.
Ello, la razón de que en los textos constitucionales, como ocurre con el
nuestro, se reconozcan facultades extraordinarias a los Gobiernos -casi siempre
de naturaleza legislativa- que le permitan a éstos, ante una grave amenaza de
la institucionalidad que no pueda ser controlada o combatida por los mecanismos
jurídicos ordinarios, adoptar medidas urgentes, excepcionales y
extraordinarias, que garanticen en un momento dado la defensa y el
mantenimiento del orden constitucional.
4.3.16. Estas medidas excepcionales y
extraordinarias son las que la Constitución y la Ley Estatutaria (Ley 137 de
1994) le permiten asumir al Gobierno Nacional bajo la modalidad de los
denominados Estados de Excepción (C.P. arts. 212 y sig.); medidas que, según lo
precisó la Corte desde sus primeros pronunciamientos y lo reiteró en reciente
decisión, no son enumeradas en forma taxativa y precisa por dichos
ordenamientos, dejando al ejecutivo un amplio margen de maniobra legislativa
que, dentro del marco de la Constitución y del respeto por sus principios y
garantías fundamentales, le permita a éste decretar aquellas que considere
imprescindibles para el restablecimiento del orden público e impedir su
deterioro, sin perjuicio de los controles que sobre tales medidas deba ejercer
el órgano competente por expresa disposición constitucional. En apoyo a lo
dicho, esta Corporación manifestó:
“Por otra parte cabe
agregar, que es asunto totalmente imposible el que una ley consagre, todas y
cada una de las medidas que debe adoptar el Presidente de la República para
conjurar las distintas situaciones o circunstancias que pueden dar lugar a la
alteración del orden público, razón por la cual se permite que el Gobierno obre
con cierta  discrecionalidad al escogerlas..., " (Sentencia C-179/94, M.P.
Carlos Gaviria Díaz)
Y, recientemente,
reiteró:
“En este orden de
ideas, conviene precisar que una interpretación sistemática de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción, en armonía con la Constitución, le permite
a la Corte afirmar que aquella no hace una enumeración taxativa de las medidas
que pueden ser adoptadas durante los estados de excepción, sino que por el
contrario, el legislador extraordinario goza de un margen de maniobra para
tomar las disposiciones que considere necesarias para el restablecimiento del
orden público.” (Sentencia C-872/2002, Ma.P. Clara Inés Vargas Hernández).
4.3.17. En efecto, acogiendo la orientación
constitucional que se ha dado al tema, no resulta posible que el constituyente
o el legislador estatutario enumeren o describan las medidas a adoptar en los
estados de crisis, por el simple hecho de que las circunstancias que lo
originan: la grave perturbación del orden público, económico, social o
ecológico -e incluso la guerra exterior-, puede tener origen en infinidad de
causas que, además de atentar en forma inminente contra la estabilidad
institucional o el orden económico, social o ecológico del país, en muchos de
los casos resultan ser imprevisibles o sobrevinientes, y que para ser
conjuradas o impedir sus efectos exigen la puesta en marcha de diversos
mecanismos disuasivos y defensivos de orden no convencional. De ahí el porqué
la propia Constitución autoriza la suspensión de las leyes que resulten
incompatibles con los Estados de Excepción, permite la fijación de
restricciones al sistema de garantías y prevé respecto de los decretos que lo
declaran y desarrollan es un control de límites, que debe ser aplicado por el
órgano de control constitucional sobre el ejercicio de las facultades
extraordinarias, según las reglas que para el efecto fijan la Constitución y la
respectiva Ley Estatutaria.
En torno a lo dicho, sostuvo este alto
Tribunal en una de sus primeras decisiones:
“...si hay algo que
conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad, es la
estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias
extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban
tomarse... La Constitución satisface su función preventiva -y en cierto modo
tutelar de su eficacia- instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la
anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar
su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad"
(Sentencia C-04/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
4.3.18. Por lo tanto, ante la  grave
situación de orden público que afecta la República y atendiendo a su carácter
excepcional y transitorio, no resulta contrario al principio democrático que se
adopten medidas como es la de autorizar las reuniones no presenciales de los
Concejos Municipales, admitiendo que sus miembros deliberen y decidan a través
de las herramientas tecnológicas existentes en materia de telecomunicaciones,
tales como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia, internet,
conferencia virtual o vía ´vía chat´, siempre que a través de su regulación sea
posible asegurar la existencia del debate, la participación ciudadana, la
publicidad de los actos, el principio de las mayorías y, en general, todas
aquellas garantías propias del precitado principio democrático.
Conforme se ha dicho, basta entonces
verificar si la regulación contenida en el Decreto-Legislativo 2255 de 2002
permite garantizar las reglas del principio democrático.
4.4. Constitucionalidad de la medida
adoptada en el Decreto-Legislativo 2255 de 2002.
4.4.1. Por considerar que la política de
coacción y amenaza emprendida por los grupos armados al margen de la ley en
contra de los miembros de los Concejos Municipales, está comprometiendo no sólo
su integridad personal sino también el funcionamiento de esas Corporaciones
públicas, impidiéndoles sesionar en el recinto oficial o en sedes alternas y
bajo condiciones de normalidad, el Gobierno Nacional, a través del
Decreto-Legislativo 2255 de 2002, decidió adoptar medidas excepcionales
dirigidas a evitar la parálisis de tales organismos.
4.4.2. Dichas medidas, contenidas y
desarrolladas en los seis artículos de que consta el decreto, en realidad se
concretan en una sola. Permitir que los miembros de los Concejos Municipales
puedan cumplir sus funciones a través de reuniones no presenciales, para lo
cual el mismo decreto se ocupa de regular la forma como éstas deben llevarse a
cabo y señala el procedimiento a seguir para garantizar las condiciones mínimas
de operatividad y validez.
- Así, se tiene que el artículo 1°
del decreto bajo examen autoriza a los Concejos Municipales para realizar
sesiones no presenciales, tanto en plenaria como en comisiones permanentes,
cuando por razones de orden público, intimidación o amenaza, los miembros de
esas Corporaciones no puedan concurrir a la sede oficial.
En este contexto, el inciso 2° le permite a
las mayorías pertinentes deliberar y decidir por comunicación simultánea o
sucesiva, haciendo uso de los avances tecnológicos en el campo de las
telecomuniciaciones como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia,
internet, conferencia virtual o vía “chat y, en fin, todos aquellos medios de
comunicación que se encuentre al alcance de los concejales. Igualmente, el
inciso 3° se ocupa de reconocerle plena validez a las decisiones que se tomen
por escrito, en las que las mayorías hayan expresado el sentido de su voto,
previendo que cuando el voto se hubiere adoptado en documento separado, estos
últimos deben ponerse a disposición del Secretario de la corporación en un término
no mayor de 10 días calendario, los cuales empiezan a contarse a partir de la
fecha de la respectiva convocatoria.
En el inciso 4°, el artículo en mención
precisa que estos medios reconocidos para llevar a cabo las reuniones no
presenciales, también pueden ser empleados para escuchar a todos aquellos que,
en forma verbal o por escrito, deseen participar de las deliberaciones o tengan
interés en aportar información o elementos de juicio que resulten útiles a las
decisiones por tomar.
En todo caso, en el inciso 5° la norma deja
abierta la posibilidad de que previa autorización del respectivo Alcalde
Municipal, se disponga el traslado de la sede oficial del Concejo Municipal a
otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, cuando se presenten las mismas
circunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra
los miembros de la Corporación.
- En torno a la modalidad que ha de
emplearse para llevar a cabo las sesiones, el artículo 2° autoriza al
Presidente de la Corporación o a quien haga sus veces, según el reglamento de
la corporación, para que proceda a definirla, debiendo informar de la misma a
la totalidad de los miembros del concejo. En caso de que el presidente del
concejo o quien haga sus veces estén ausentes, se autoriza al Alcalde Municipal
para que sea él quien se ocupe de la convocatoria e informe de la misma a todos
los concejales indicándole a su vez la modalidad de la sesión.
- De acuerdo con el artículo 3°, de
las sesiones  se deberá levantar un acta en los términos establecidos en los
respectivos reglamentos, dejándose constancia del medio utilizado y de las
decisiones que fueron adoptadas.
- En concordancia con la medida de
autorizar las reuniones no presenciales, permite el artículo 4° que
cuando se presenten las circunstancias de alteración del orden público, amenaza
o intimidación, las reuniones ordinarias que contempla la ley puedan celebrarse
en cualquier tiempo y ser convocadas por el Alcalde, sin que se vaya a exceder
el número máximo de sesiones anuales que fija la ley. No obstante, se prevé en
el artículo 5° que en la realización de las reuniones no presenciales,
los Concejos Municipales no pueden superar los límites que fija la ley para los
honorarios de sus miembros y para los gastos de funcionamiento de la
Corporación.
- Finalmente, el artículo 6° se
ocupa de señalar la fecha de entrada en vigencia del decreto, y de suspender
las disposiciones legales que le resulten contrarias como son: los artículos 78
del Decreto 1333 de 1986, 24 de la Ley 136 de 1994 y el inciso 4° del artículo
111 de la Ley 418 de 1997, a su vez prorrogada por la Ley 548 de 1999.
4.4.3. Teniendo en cuenta lo señalado en el
punto anterior (4.3), no encuentra la Corte que, bajo el presente Estado de
Conmoción Interior, el legislador extraordinario haya violado la Constitución
Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, por el sólo hecho de
haber autorizado las reuniones no presenciales de los Concejos Municipales
aprovechando los avances tecnológicos en materia de comunicaciones. Según se ha
venido señalando, la medida es consecuente con la grave situación de orden
público que vienen soportando la mayoría de los municipios del país, y que se
proyecta en las amenazas e intimidaciones dirigidas contra los miembros de los
Concejos, a quienes se les ha impedido reunirse físicamente en la sede oficial
e incluso en sedes alternas, afectándose de manera grave el normal
funcionamiento de los Concejos Municipales, la debida prestación de los
servicios públicos que tienen a su cargo las autoridades municipales en su
conjunto y, por esa vía, el propio sistema democrático constituido y la
autonomía que la Constitución Política reconoce a las entidades territoriales.
4.4.4. En este sentido, la medida
estudiada, interpretada en consonancia con otras que han sido adoptadas bajo el
actual Estado de Conmoción Interior        -como es la relacionada con el
impuesto para la seguridad democrática, con la que se pretende fortalecer la
capacidad operativa de la Fuerza Pública-, sin ninguna duda persigue un
objetivo constitucional válido: garantizar el funcionamiento de los Concejos
Municipales y de las propias administraciones locales, permitiendo a los
miembros de dichas corporaciones públicas ejercer sus funciones
constitucionales y legales con un mínimo de riesgo para sus vidas, la de sus
propias familias y la de sus colaboradores más próximos.
4.4.5. Para lograr este cometido, no
observa la Corte que la regulación sometida a revisión entrañe discriminación
alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica; suspenda los derechos humanos y las
libertades fundamentales; interrumpa el normal funcionamiento de las ramas del
poder público o de los órganos estatales o, finalmente, suprima o modifique las
entidades y funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por el contrario,
como se ha dicho, la medida se orienta a mantener vigente la capacidad
operativa de los Concejos Municipales, coadyuvando a que las administraciones
locales puedan atender en forma adecuada sus funciones y la prestación de los
servicios públicos que le han sido asignados.
4.4.6. En lo que guarda relación con las
reglas básicas del principio democrático, es evidente que el grado de
dificultad para que éstas puedan llevarse a cabo no es atribuible propiamente a
la naturaleza de la medida adoptada y a su consecuente regulación. En realidad,
son aquellos actos de coacción, persecución, amenaza e intimidación que los
grupos al margen de la ley vienen ejerciendo sobre las autoridades y miembros
de las Corporaciones Públicas a nivel local, los que inequívocamente han
impedido que en el último año tales organismos hayan podido reunirse en las
respectivas sedes y, por tanto, hayan podido deliberar bajo condiciones de normalidad.
Las estadísticas analizadas en el acápite correspondiente al juicio valorativo
de conexidad y necesidad (4.1) permiten confirmar dicha apreciación, en cuanto
las mismas son indicativas de la fuerte presión a que vienen siendo sometidas
las autoridades y órganos de expresión democrática en la mayoría de los
departamentos y municipios del país.
4.4.7. Sin embargo, aceptando que la medida
de autorizar las reuniones no presenciales a través de los distintos medios de
comunicación no constituye la vía más expedita para dar plena aplicación al
principio democrático, en virtud de lo preceptuado en los artículos 1°, 2° y 3°
del decreto bajo revisión, para esta Sala es claro que el propósito de la
misma, amén de buscar asegurar el funcionamiento de las corporaciones locales y
brindar un mínimo de garantías a sus integrantes, es lograr que a través de
este tipo de reuniones se respeten el debate, la participación ciudadana, la
publicidad de los actos de los Concejos Municipales y, en fin, todas aquellas
garantías propias del sistema democrático imperante.
4.4.8. A este propósito, los incisos 2°, 3°
y 4° del artículo 1° y el artículo 3° del Decreto-Legislativo 2255 de 2002 bajo
revisión, son claros en señalar: (i) que las mayorías pertinentes deliberarán y
decidirán por comunicación simultánea o sucesiva, haciendo uso de los avances
tecnológicos en el campo de las telecomuniciaciones, (ii) que las decisiones de
los concejos son igualmente válidas cuando las mayorías expresen por escrito el
sentido de su voto, (iii) que tales medios también pueden ser empleados
para escuchar a todos aquellos que, en forma verbal o por escrito, deseen
participar de las deliberaciones o tengan interés en aportar información o
elementos de juicio que resulten útiles a las decisiones por tomar, y, por
último, (iv) que de las sesiones adelantadas a través de los medios señalados
se levantará la correspondiente acta en los términos establecidos en los
respectivos reglamentos, dejando a su vez constancia del medio utilizado y de las
decisiones adoptadas.
Medidas éstas que, por lo demás, están
llamadas a interpretarse en consonancia con las disposiciones de la Ley 136 de
1994 y demás normas concordantes, que se ocupan de regular los temas de la
publicidad de los actos de los concejos y del procedimiento de deliberación y
aprobación de sus decisiones -incluyendo los trámites y plazos allí fijados-,
las cuales, por encontrarse vigentes en el ordenamiento jurídico y no haber
sido expresamente suspendidas por el decreto bajo revisión -al no considerarlas
contrarias a su regulación-, también resultan plenamente aplicables al caso de
las reuniones no presenciales previstas para el actual Estado de Conmoción
Interior.
4.4.9. Respecto a la importancia
institucional del debate o la deliberación, es de aclararse que la
jurisprudencia constitucional le ha reconocido a éste un papel preponderante en
la realización del principio democrático. Entre otras razones, por cuanto su
ejecución material permite asegurar la confrontación de todas y cada una de las
diversas corrientes de pensamiento que han confluido en las bancadas de las
Corporaciones Públicas de elección popular, al tiempo que el surgimiento de las
mismas, en los términos definidos por el ordenamiento jurídico para los
distintos órganos de elección popular, implica previamente la observancia y
definición de las demás garantías propias del sistema democrático como la
publicidad y la participación -entre otras-.
4.4.10. Ciertamente, atendiendo a una
interpretación sistemática de los distintos conceptos que esta Corporación ha
emitido sobre la materia, puede sostenerse que el debate constituye la
oportunidad reconocida a los miembros de las Corporaciones Públicas de
representación popular, de discutir y controvertir los asuntos que se someten a
su consideración y que son de su exclusiva competencia. En la Sentencia C-222
de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte tuvo oportunidad de
precisar que “es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y
conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa
entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración
colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener
la decisión puesta en tela de juicio”. Por su parte, coincidiendo con las
afirmaciones anteriores, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso, define el debate como “El sometimiento a discusión
de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la
respectiva Corporación...”.
4.4.11. Visto desde una perspectiva
estrictamente garantista, incluso la doctrina y la propia jurisprudencia han
calificado el debate como un derecho de las minorías, con el cual se busca
asegurar a éstas la oportunidad de participar plenamente en la toma de
decisiones, exponiendo libremente sus ideas y opiniones en torno a un
determinado asunto, sin que corran el riesgo de ser ignoradas, desplazadas o
desconocidas por las mayorías representativas. Sobre el particular, también
este alto Tribunal, en la Sentencia C-760 de 2001 (Ms.Ps. Manuel José Cepeda
Espinosa y Marco Gerardo Monrroy Cabra), sostuvo que “[e]l debate es pues la
oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de
las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la
prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia”.
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
4.4.12. Según se
mencionó en la parte final del numeral 4.4.7, la realización efectiva del
debate y, por tanto, la posibilidad de deliberar o controvertir las
proposiciones o proyectos sometidos a consideración de las Corporaciones
Públicas, está condicionado a que previamente éstos hayan sido publicados, es
decir, hayan sido puestos en conocimiento tanto de la opinión pública como de
los miembros de las respectivas corporaciones -para el caso particular de los
Concejos Municipales-, buscando con ello que unos y otros tengan oportunidad
real de participar en la decisión a adoptar. Siguiendo lo expresado por esta
Corporación, si los congresistas, diputados o concejales, y también la
ciudadanía, “no tienen oportunidad de
conocer el texto sometido a su aprobación, se estaría desconociendo su facultad
para participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a
un proyecto o proposición, situación que resulta contraria al principio
democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución”[21],
generando de paso la invalidez del acto o la declaratoria inconstitucionalidad
del texto aprobado. En el caso específico de la ciudadanía, la falta de
publicación de la actividad emprendida por las Corporaciones Públicas no solo
conlleva a la desinformación, sino además, a la imposibilidad de ejercer el
control sobre la actividad que les compete desarrollar.
4.4.13.
La publicidad, lo sostuvo la Corte, constituye entonces una condición de
validez de las discusiones que deben darse al interior de las Corporaciones
Públicas de elección popular,
“pues es la única manera
de que el Congreso [las asambleas y los Concejos] cumpla[n] una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente”[22].
En palabras de la Corte, si faltare la publicidad en la actividad que están
llamadas a cumplir las asambleas representativas, “no cabe hablar
verdaderamente de democracia constitucional”[23].
4.4.14.
Además, bajo el actual sistema político, y por expresa disposición del artículo
209 de la Constitución Nacional, a la “publicidad” se le reconoce el
carácter de principio rector para el cumplimiento de la función administrativa,
por lo que ha de entenderse también que el mismo es exigible respecto de la
actividad que cumplen todas las Corporaciones Públicas de elección popular como
es el caso de los Concejos Municipales. Precisamente, en aras de garantizar y
hacer efectivo este principio constitucional a nivel de los órganos
corporativos locales, es que, por una parte, el artículo 27 de la Ley 136 de
1994 prevé que: “Los Concejos tendrán un órgano o medio oficial escrito de
publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Concejo,  bajo la dirección de
los Secretarios de los Concejos”. Y, por la otra, que el artículo 1° de la
Ley 57 de 1985, reproducido en el artículo 379 del Decreto 1333 de 1986,
consagra que: “La Nación, los departamentos y los municipios incluirán en
sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos
gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse
sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la
conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para
que produzcan efectos jurídicos”.
4.4.15. Conforme a las consideraciones
expresadas, debe pues entenderse que cuando el decreto en revisión hace posible
las reuniones no presenciales de los Concejos Municipales, permitiendo a sus
miembros deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva utilizando
los avances tecnológicos en materia de comunicaciones, y autorizando a la
ciudadanía para participar en los debates por esas mismas vías, está indicando
que en el evento de optarse por el uso de uno de tales medios, sin distinguir
cuál sea el escogido, el debate o la deliberación tiene que comportar una serie
de actos que hagan realidad el principio democrático y, en consecuencia, que
ajusten la medida en cuestión a los mandatos de la Constitución Política,
manteniendo en todo caso su carácter excepcional y transitorio.
4.4.16. Así, en atención al procedimiento
señalado en las normas estudiadas y a las exigencias del mencionado principio
democrático, las reuniones no presenciales deben comprender la previa
publicación y remisión anticipada de la propuesta a debatir, a fin de asegurar
que la misma sea conocido por todos y cada uno de los miembros del concejo y
por quienes tengan interés en intervenir. Igualmente, es imprescindible
garantizar que todas las intervenciones ciudadanas sean conocidas oportunamente
por los concejales y que las posiciones asumidas por éstos circulen entre los
propios miembros antes de adoptarse la correspondiente decisión. A menos que
los miembros del concejo en pleno o de las comisiones estén de acuerdo en lo
que concierne a determinado asunto, también corresponde asegurar que exista la
respectiva controversia y confrontación previa a la deliberación y, en el mismo
sentido, verificar que el voto sea plenamente identificable, constando por
escrito no sólo cuando así lo determinen las mayorías pertinentes con la debida
antelación, sino cuando se utilice un medio de comunicación que no permita la
interacción auditiva, visual o verbal entre los miembros de la corporación y
demás participantes. En ese contexto, de la actuación y de la decisión misma
debe levantarse la respectiva acta, la cual tendrá que depositarse en la
Secretaría de la Corporación junto con los documentos que se hayan aportado a
los debates.
4.4.17. Ahora bien, en cuanto la medida de
autorizar este tipo de reuniones no presenciales es excepcional y transitoria;
es decir, que sólo opera cuando por razones de orden público no es posible que
los concejos sesionen en la sede habitual, y únicamente durante el tiempo que
dure el estado de conmoción interior, es necesario, para evitar el uso
inadecuado y desmesurado de la precitada medida, que su realización esté
precedida de una declaración del Gobierno Nacional en la que se definan
aquellas zonas del territorio donde el Estado no este en capacidad de brindar
una protección especial a los miembros de los Concejos Municipales amenazados,
ni tampoco de garantizar las reuniones presenciales en las respectivas sedes.
Definidas dichas zonas, la decisión de convocar a reuniones no presenciales
debe ser adoptada por la mayoría de los miembros de la corporación, advirtiendo
previamente sobre la existencia de una infraestructura de comunicaciones que
permita llevar a cabo este tipo de reuniones, y verificando que el medio
escogido se encuentre al alcance de todos los participantes, garantice la
autenticidad de la reunión y la actuación personal de cada uno los concejales
y, finalmente, que sea lo suficientemente idóneo para asegurar la transmisión
fidedigna de la voluntad de quienes son llamados a expresarla.
4.4.18. En todo caso, para hacer realidad
la ejecución de esta medida de excepción con el respeto de las garantías del
principio democrático, se requiere también que el Gobierno Nacional, a través
del Ministerio de Comunicaciones y demás autoridades y organismos competentes,
preste toda la colaboración técnica, logística, tecnológica y humana que
requieran los municipios cuyas autoridades se encuentren bajo amenaza y sin
posibilidad de obtener la debida protección estatal; particularmente, frente a
aquellas localidades cuya infraestructura de comunicaciones es insuficiente
para asegurar la participación -por comunicación sucesiva o simultánea- de
todos y cada uno de los miembros del respectivo Concejo Municipal y de la
población interesada en la deliberación.
4.4.19. Bajo este entendido, autorizar a
los Concejos Municipales para adelantar reuniones no presenciales, y deliberar
y decidir utilizando los medios que ofrece la actual tecnología en materia de
comunicación no viola el principio democrático, en el entendido que se de
estricto cumplimiento a los objetivos propuestos por la regulación de excepción
-en los términos fijados en esta Sentencia- y por la ordinaria que le resulte
aplicable. Como se pudo establecer en el punto inmediatamente anterior,
promover este tipo de medidas de excepción no hace per se nugatorio el
citada principio, a menos que su regulación conduzca a hacer inoperante sus
garantías jurídicas, que no es lo propiamente acontecido en el presente asunto.
4.4.20. Que no se observen o se incumplan
las medidas que deben ser adoptadas para asegurar la vigencia del principio
democrático, es en realidad un problema que desborda el ámbito del control de
constitucionalidad y que, en dado caso, le corresponde verificar a otras
autoridades judiciales o, en su defecto, a las autoridades administrativas y a
los propios organismos de control del Estado, pues, en realidad, es éste un
problema de aplicación e interpretación de la ley. Siguiendo la técnica que
opera para el control de constitucionalidad, la labor del operador jurídico en
estos casos se limita a la confrontación abstracta de la ley frente a la
Constitución Política, con el fin de determinar la posible existencia de una
incompatibilidad que obligue al retiro de la ley del ordenamiento jurídico
vigente, sin que sea del resorte del órgano de control entrar a verificar la
forma como en principio aquella es aplicada e interpretada en cada caso
particular y concreto.
4.4.21. Respecto a la vinculación de los
avances tecnológicos en telecomunicaciones al cumplimiento de las funciones
públicas, como en este caso ocurre para facilitar las reuniones no presenciales
de los Concejos Municipales, valga recordar, coincidiendo con el criterio
expuesto por algunos de los intervinientes, que los mismos han venido siendo
incorporados en el ordenamiento jurídico nacional de tiempo atrás;
concretamente, a través de las Leyes 270 de 1996, estatutaria de la
Administración de Justicia, y 527 de 1999, por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación.
4.4.22. En lo que hace a la Ley 270 de
1996, su artículo 95 le impone al Consejo Superior de la Judicatura, el deber
de propender por la incorporación de tecnología de avanzada para el
cumplimiento de sus funciones, enfocando su accionar al mejoramiento de la práctica
de pruebas, a la formación, conservación y reproducción de expedientes, a la
comunicación entre despachos y a garantizar el funcionamiento razonable del
sistema de información. Para el cumplimiento de este objetivo, autoriza a los
juzgados, tribunales y corporaciones judiciales a utilizar “cualesquier
medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento
de sus funciones”, fijando las exigencias que determinan su validez y
eficacia jurídica. Respecto de la Ley 527 de 1999, sus artículos 10° y 11 le
reconocen valor probatorio dentro de las actuaciones judiciales y
administrativas, a toda información generada, enviada, recibida, almacenada o
comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieren ser el
intercambio electrónico de datos, el internet, el correo electrónico, el
telegrama, el télex o el telefax.
4.4.23. Sobre el contexto de las
disposiciones citadas, vale igualmente resaltar que esta Corporación, al
adelantar el correspondiente juicio de inconstitucionalidad, las encontró
ajustadas a la Constitución Política en las Sentencias C-036 de 1996 y C-662 de
2000[24],
procediendo a declarar su exequibilidad. En la primera decisión, consideró la
Corte que la implementación de tales medidas no se opone a los fundamentos de
la Carta y, por el contrario, su objetivo se concentra en lograr una mejoría en
la actividad que cumple la administración pública por medio de sus distintos
organismos y entidades, promoviéndose así la aplicación de los principios de
eficacia, economía y celeridad llamados a gobernar la función pública, y
contribuyendo de este modo con la realización de los fines esenciales del
Estado como son: el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad
general, la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes, y la
promoción de la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.
4.4.24.
Coincidiendo con este criterio de interpretación, tanto la Ley 72 de 1989 (art.
2°) como el Decreto 1900 de 1990 (art. 2°), se ocupan de definir las
telecomunicaciones como toda transmisión, emisión o recepción de signos,
señales, escritura, imágenes, sonidos, datos o información de cualquier naturaleza,
a través de hilo, radio, medios visuales u otros sistemas ópticos o
electromagnéticos. A su vez, dichos preceptos señalan que el objetivo de las
mismas es el de servir de instrumentos para impulsar el desarrollo político,
económico y social del país, con el fin específico de elevar el nivel y la
calidad de vida de los habitantes del territorio nacional (arts 3° de la ley y
del decreto); aclarando también, en el artículo 3° del citado decreto, que las
telecomunicaciones “serán utilizadas responsablemente para contribuir a
la defensa de la democracia, a la promoción de la participación de los
colombianos en la vida de la Nación y la garantía de la dignidad humana y de
otros derechos fundamentales...”
4.4.25. Así, por este aspecto, tampoco la
incorporación de los avances tecnológicos en telecomunicaciones para garantizar
el funcionamiento de los Concejos Municipales, como consecuencia de las
amenazas a la que vienen siendo sometidos sus integrantes, puede entonces ser
calificado como un acto contrario a las reglas democráticas y a la Constitución
Política, que atente contra sus principios, garantías y objetivos más próximos,
pues esta visto que el propósito de la medida tiene un claro fundamento
constitucional, como es el de hacer realidad algunos de los principios que
gobiernan la función pública y, además, facilitar el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado bajo condiciones de anormalidad institucional.
4.5. Constitucionalidad de los preceptos
que desarrollan la medida de autorizar las reuniones no presenciales, e
inconstitucionalidad de aquellos apartes normativos que autorizan a los
alcaldes para convocarlas e indicar la modalidad de las sesiones.
4.5.1. Respecto  a los contenidos
normativos de los artículos 1°, 2°, 3° 4° y 5° del decreto bajo revisión, habrá
de señalarse -como se mencionó en el punto anterior- que los mismos constituyen
un mero desarrollo de la medida que autoriza las reuniones no presenciales de
los Concejos Municipales, por lo cual el análisis de constitucionalidad que se
ha hecho de esta última a lo largo del texto de la presente Sentencia, le
resulta plenamente aplicable. Para la Corte es claro que dicha regulación, al
limitarse a desarrollar la forma como se deben llevar a cabo tales reuniones:
describiendo los medios a utilizar, el procedimiento a seguir y los mecanismos
que facilitan su ejecución material, en gran medida es compatible con los
principios, derechos y garantías constitucionales que le son predicables.
4.5.2. No
obstante, es preciso aclarar que las decisiones adoptadas en el inciso final
del artículo 1°, en el inciso final del artículo 2° y en algunos apartes del
artículo 4°, consistentes en facultar al respectivo Alcalde Municipal para
trasladar la sede oficial del concejo a otra jurisdicción diferente de la cabecera
municipal, y para convocar a sesiones ordinarias y definir su modalidad, no
resultan compatibles con el texto de la Constitución Política. Las atribuciones
de excepción que las normas antes citadas reconocen a los alcaldes, en cuanto
están relacionadas con el manejo y funcionamiento de los Concejos Municipales,
desconocen el principio de autonomía funcional que el ordenamiento jurídico le
otorga a estos organismos territoriales, al tiempo que comportan una
intromisión o invasión indebida en las competencias políticas y administrativas
que el estatuto Superior y las leyes le asigna a las Corporaciones Públicas del
nivel local.
Interpretando
de forma sistemática los mandatos contenidos en los artículos 113, 121, 287,
312 y 313 de la Constitución Nacional, se observa que los Concejos Municipales,
si bien están llamados a colaborar armónicamente con las demás autoridades y
organismos públicos en la realización de los fines del Estado, tienen funciones
separadas y gozan de plena autonomía para el ejercicio de las competencias que
le fija el propio ordenamiento Superior y, con base en él, también la ley y los
reglamentos. Dicha autonomía se extiende a los ámbitos político, administrativo
y financiero, y se hace exigible no solo frente las autoridades del orden
nacional y departamental, sino también respecto de las demás autoridades del
orden municipal.
En materia administrativa, la autonomía
reconocida a los Concejos Municipales se refleja en la posibilidad de
autogobernarse, es decir, de organizarse internamente dándose su propio
reglamento de funcionamiento y aplicándolo en forma independiente. En cuanto a
los campos político y financiero, la mencionada autonomía se proyecta, para lo
político, en el desarrollo y cumplimiento exclusivo de sus competencias
institucionales y, para lo financiero, facilitando que sea el propio organismo
corporativo quien ejecute las partidas asignadas a su favor en el presupuesto
anual del municipio.
A propósito de la autonomía en el nivel de
municipal, para delimitarla y hacerla consecuente con la forma de Estado que
nos rige, el orden jurídico le ha impuesto a los alcaldes y a los concejos
ámbitos de competencia funcional claramente diferenciales e independientes, lo
cual permite concluir que a los primeros, por fuera del marco de competencias
descritas en la Carta, no se le pueden reasignar funciones políticas,
administrativas y financieras que son del resorte exclusivo de los segundos y
que hacen parte integral de la gestión encomendada por la Constitución Política
y las leyes. Sobre este punto, manifestó la Corte que:
“Siendo Colombia un
Estado de Derecho, los órganos y servidores del poder público ejercen su
actividad dentro de los límites y para los fines previstos en la Constitución,
la ley o el reglamento (artículos 122 y 123 de la Constitución). La ley habrá
de determinar su responsabilidad y la manera de hacerla efectiva (artículos 6º
y 124 de la Carta).
En el nivel
municipal -que interesa para los fines del presente proceso- el Concejo y el
Alcalde tienen órbitas de competencia expresamente definidas por la
Constitución y por las leyes (artículos 313 y 315 Ibídem).
En el cumplimiento
de su función cada uno de estos órganos actúa de manera autónoma, aunque debe
colaborar con el otro para el logro de los fines del Estado (artículo 113 de la
Constitución).” (Sentencia T- 207/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En relación con
los Concejos Municipales, los numerales 5°, 6° y 8° del artículo 315 de la
Constitución Política, facultan a los alcaldes para: (i) presentar
oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo
económico y social, obras públicas, presupuesto anual y los demás que estime
convenientes para la buena marcha del municipio; (ii) sancionar y promulgar los
acuerdos que hubiere aprobado la corporación y objetar los que considere
inconveniente o contrarios al orden jurídico; y (iii) colaborar con el concejo para
el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre la
administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que tan sólo se
ocupará de las materias para las cuales fue citado. Pero por fuera de estas
atribuciones específicas, ni siquiera bajo los Estados de Excepción, es posible
que la ley le asigne al alcalde competencia para trasladar la sede oficial del
concejo a otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, y para convocar
a sesiones ordinarias (no presenciales) y definir su modalidad, pues son éstas
funciones propias de los concejos que, al no haber sido expresamente excluidas
por el artículo 315 de la Carta ni por la ley que lo desarrolla (Ley 136 de
1994), corresponde ejercer a los miembros de la respectiva corporación de forma
privativa a través de quienes integran la mesa directiva, en virtud del
reconocimiento de su autonomía e independencia política y administrativa[25].
4.5.3. Es de
advertirse que, respecto de la atribución que el artículo 2° le otorga a los
alcaldes para convocar a las reuniones no presenciales en ausencia del
presidente del Concejo Municipal o de quien haga sus veces, ésta no afecta el
principio de autonomía funcional que rige para los concejos, ya que se trata de
una competencia eminentemente supletiva o subsidiaria que, con carácter
excepcional y transitorio, sólo se hace exigible en ausencia de la mesa
directiva de la respectiva corporación municipal que es la llamada a convocar
este tipo de reuniones. Además, dicha atribución es consecuente con el fin
propuesto por la medida de excepción, ya que su propósito específico es
garantizar el funcionamiento de los Concejos ante la amenaza que pesa sobre los
concejales y directivos, quedando en todo caso condicionada su viabilidad a la
posterior convalidación que haga la mayoría de los miembros de la corporación
convocada, tal como se mencionó en el punto 4.4.17 de esta Sentencia.
4.5.4. Finalmente, respecto a la suspensión
de los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la Ley 136 de 1994 y 111
inciso 4° de la Ley 418 de 1997, ordenada por el artículo 6° del
Decreto-Legislativo 2255 de 2002, considera la Corte que, tratándose de las dos
primeras normas, tal suspensión se encuentra plenamente justificada si se tiene
en cuenta que su permanencia en el ordenamiento jurídico entra en contradicción
con la medida de autorizar las reuniones no presenciales, haciéndola del todo
inoperante. En efecto, en cuanto dos de las disposiciones suspendidas
condicionan la validez de las decisiones tomadas por los Concejos Municipales
en ejercicio de sus funciones, a que las reuniones se realicen en la sede
oficial y que éstas se lleven a cabo con sujeción a las disposiciones legales y
reglamentarias, las mismas son incompatibles con la regulación de excepción que
ha sido objeto de análisis y cuyo propósito específico, se repite una vez más,
es garantizar la democracia local y la propia estabilidad institucional,
adoptando medidas transitorias de mayor flexibilidad que faciliten a los concejos
cumplir sus funciones bajo condiciones que impliquen un menor riesgo para sus
integrantes. Así lo explicó el Gobierno en los considerandos del Decreto, al
señalar:
“Que se hace
necesario suspender los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136
de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por
la ley 548 de 1999, con el fin de facilitar reuniones de los Concejos fuera de
la sede, reuniones virtuales y garantizar la validez de las decisiones
adoptadas en esos casos”.
Entonces, no cabe la menor objeción a la
decisión adoptada por el Gobierno de suspender los artículos 78 del Decreto
1333 de 1986 y 24 de la Ley 136 de 1994, pues, en cuanto éstos resultan
incompatibles con el objetivo propuesto en la medida de excepción y así lo
aclara el considerando citado, están más que probadas las circunstancias que
motivaron tal determinación. Recuérdese que, además, la suspensión de leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción Interior está expresamente autorizada
por el artículo 213 de la Constitución, en los siguientes términos: “Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción”
4.5.5. No corre la misma suerte la decisión
de suspender el inciso 4° del artículo 111 de la Ley 418 de 1997, el cual se
ocupa de radicar en el Presidente del Concejo Municipal la función específica
de determinar el sitio donde debe sesionar la respectiva corporación, cuando no
sea posible hacerlo en la sede oficial. Teniendo en cuenta que esta Corporación
no encontró ajustada a la Constitución la competencia otorgada a los alcaldes
para trasladar la sede oficial del concejo a otra jurisdicción diferente de la
cabecera municipal, y para convocar a sesiones ordinarias y definir su modalidad
en ausencia del presidente de la corporación o de quien haga sus veces, es
evidente que la suspensión del citado precepto carece de total justificación y
validez.
Así, en lo que se refiere a la suspensión
del inciso 4° del artículo 111 de la Ley 418 de 1997, no se encuentra cumplida
la condición prevista en el artículo 213 de la Carta que exige, como requisito
necesario para considerar legítima la suspensión transitoria de un texto legal,
que el mismo sea del todo incompatible con la respectiva medida de excepción y
que dicha incompatibilidad esté debidamente acreditada.
4.6. alcance de la decisión que debe tomar
la Corte en el presente caso
Con fundamento en las motivaciones que han
sido expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia, la Corte encuentra
que, por el aspecto formal, el Decreto-Legislativo 2255 de 2002 se ajusta a la
Constitución Política y a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En lo
que se refiere al aspecto material, y con el propósito de hacer realidad el
principio democrático, la exequibilidad de la medida que autoriza la
celebración de las reuniones no presenciales estará condicionada a que dichas
reuniones siempre deben garantizar:
1-    La previa publicación y remisión anticipada
de la propuesta a debatir, para que la misma sea conocida por la totalidad de
los miembros del Concejo y por todos los demás interesados.
2-    La efectiva intervención ciudadana,
conforme a la Constitución, a la ley y al reglamento interno de la corporación
municipal, y que aquella sea conocida oportunamente por los concejales.
3-    Que las posiciones fijadas o asumidas por
los miembros del respectivo Concejo sean conocidas por todos ellos con
anterioridad a la adopción de la decisión.
4-    Que los proyectos o propuestas de decisión
se sometan a consideración de todos los miembros del Concejo Municipal para que
se surta efectivamente la deliberación.
5-    Que el voto emitido por cada uno de los
miembros del Concejo sea plenamente identificable, y que éste conste por
escrito no sólo cuando así lo determine la mayoría, sino también cuando se
utilice un medio de comunicación que no permita la interacción auditiva o
verbal.
6-    Que de la actuación que antecede a la toma
de la decisión y de la decisión misma, se levante la respectiva acta, la cual
deberá reposar en la Secretaría de la Corporación junto con los documentos que
hayan sido aportados a los distintos debates.
7-    Que no se pretermitan los trámites y plazos
de los procedimientos establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos
para la adopción de las decisiones.
Adicionalmente,
en aras de mantener el carácter excepcional y transitorio de las reuniones no
presenciales y de optimizar su ejecución, es necesario que, previamente a la
realización de las mismas, se cumplan las siguientes condiciones:
1-
Que la autoridad nacional competente haya
definido las zonas del territorio nacional en las cuales el Estado no está en
capacidad de brindar protección a los miembros de los Concejos Municipales
amenazados, ni tampoco de garantizar las reuniones presenciales.
2-
Que la decisión de convocar a este tipo de
reuniones sea adoptada por la mayoría de los miembros de la Corporación.
3-
Que exista una infraestructura de comunicaciones
que permita la realización de las citadas reuniones.
4-
Que el medio tecnológico escogido por el
Presidente del Concejo Municipal o quien lo represente, se encuentre al alcance
de todos los concejales que van a participar de la reunión, sea idóneo para la
transmisión fidedigna de la voluntad y permita asegurar la autenticidad de la
misma.
Bajo estos
mismos condicionamientos, serán declaradas exequibles las disposiciones que
conforman el Decreto-Legislativo 2255 de 2000 y que son complementarias de la
medida que autoriza la celebración de las reuniones no presenciales, salvo los
siguientes apartes del precitado decreto que serán declarados inexequibles:
-
El inciso final del
artículo 1°, que expresamente consagra: “En todo caso el Alcalde Municipal
podrá autorizar el traslado de la sede oficial del Concejo municipal a otra
jurisdicción diferente de la cabecera municipal, cuando se presenten las
circunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra
los integrantes de dichas corporaciones.”
-
El siguiente apartado
del inciso final del artículo 2°: “indicando la modalidad de las sesiones”.
-
El siguiente apartado
del artículo 4°: “y ser convocadas por el alcalde”, y
-
El siguiente apartado
del artículo 6°: “y el inciso 4, del artículo 111 de la ley 418 de 1997,
prorrogada por la ley 548 de 1999.”
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO: Declárense INEXEQUIBLES los
siguientes apartes normativos del Decreto-Legislativo 2255 de 2002: el último
inciso del artículo 1°; la expresión “indicando la modalidad de las
sesiones”, contenida en el último inciso del artículo 2°; la expresión “y
ser convocadas por el alcalde”, contenida en el artículo 4°; y la expresión
“y el inciso 4, del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la
ley 548 de 1999”, contenida en el artículo 6°.
SEGUNDO: En los términos de lo consignado en el
numeral 4.6 de esta Sentencia, Declárense EXEQUIBLES los demás
artículos del Decreto-Legislativo 2255 de 2002, “Por el cual se adoptan
medidas relacionadas con los Concejos Municipales para su normal
funcionamiento”.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-008/03
CORPORACION
PUBLICA-Reuniones
presenciales como requisito esencial/ESTADO-Protección a miembros de
corporaciones públicas (Salvamento de voto)
Es de la
esencia de las deliberaciones en las corporaciones públicas de elección popular
que se convoque a todos los integrantes de las mismas a las sesiones
correspondientes, que estos se reúnan en la sede respectiva de la corporación,
es decir, que es indispensable la presencia de todos sus integrantes y que,
además, para que la deliberación se realice de acuerdo con la ley todos ellos
estén en condiciones de participar de manera efectiva en la deliberación que
corresponda. En tal virtud, lo que le corresponde al Estado Colombiano como
deber ineludible es proteger de manera eficaz la vida y la integridad de los miembros
de las corporaciones públicas de elección popular y, además, los recintos donde
se llevan a cabo las sesiones para que estas puedan adelantarse sin
intimidación ni coacción alguna. Tal deber no puede eludirse por el Ejecutivo
en ningún caso.
CONCEJO MUNICIPAL Y CONCEJALES-Diferencias (Salvamento de voto)
La
corporación (concejo municipal), es distinta de quienes la integran
(concejales). Sólo existe concejo reunido válidamente como tal, cuando los
concejales adelantan una sesión previamente convocada. Mientras tanto,
existirán concejales o reunión de alguno de ellos, pero no habrá sesión del
concejo municipal.
DECRETO LEGISLATIVO DE FUNCIONAMIENTO DE CONCEJO
MUNICIPAL-Exigencia de
conocimientos técnicos en telecomunicaciones (Salvamento de voto)
La
Constitución sólo le exige para ser concejal la honrosa condición de ciudadano.
El nuevo Decreto le exige, además, la de tener conocimientos en el manejo de
computadores para poder adelantar deliberaciones sobre los asuntos públicos
mediante “internet” o “vía chat”. Así las cosas, durante la vigencia del
Decreto Legislativo 2255 de 2002, los concejales que sean intimidados o
amenazados y que no puedan concurrir a su sede habitual, no podrán cumplir con
sus funciones sino cuando posean los conocimientos técnicos que ahora
novedosamente, y sin autorización constitucional se les exigen.
CONCEJO MUNICIPAL-Democracia desvirtuada por debates no presenciales
(Salvamento de voto)
Los debates
de control político administrativo que se realicen, en ejercicio de sus
funciones, por los concejos municipales, los cuales exige la presencia del
funcionario en la corporación y la posibilidad de interpelaciones de los demás
concejales distintos a quien cita al funcionario, resultarían prácticamente
imposibles de cumplir.  Pero, desde luego, esto queda dentro del campo de una
democracia desvirtuada cuando los debates tengan que adelantarse de manera no
presencial, sino acudiendo a los medios electrónicos para que, de esa manera,
se salve la apariencia aún cuando la esencia democrática desaparezca por
completo.
DECRETO LEGISLATIVO DE FUNCIONAMIENTO DE CONCEJO
MUNICIPAL-Inconstitucionalidad
(Salvamento de voto)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto en relación con la declaración de
exequibilidad de las normas contenidas en el Decreto Legislativo 2255 de 2002,
a que se refiere el numeral 2º de la parte resolutiva de la Sentencia C-008 de
23 de enero de 2003, por cuanto a nuestro juicio el Decreto Legislativo
mencionado es contrario a la Constitución íntegramente.
Son razones de
este salvamento de voto, las que a continuación se expresan:
1ª. Conforme al
régimen constitucional existente el Presidente de la República cuando declara
el Estado de Conmoción Interior se encuentra sometido a las limitaciones
establecidas en la Constitución Nacional, las leyes no expresamente suspendidas
en forma razonada y con acatamiento a lo dispuesto por los artículos 213 y 214
de la Carta, los Tratados y Convenios Internacionales que obligan a Colombia y
las disposiciones normativas establecidas por la Ley 137 de 1994. No es pues el
Estado de Conmoción Interior una autorización constitucional para que el
Ejecutivo quede habilitado al declararlo para dictar los Decretos Legislativos
que crea convenientes, sino solamente para que adopte las medidas que resulten
necesarias para el restablecimiento del orden público, teniendo en cuenta que
el Estado no pierde, ni puede perder, su estructura democrática y que, en todo
caso, se debe respeto a los derechos fundamentales de los asociados, los cuales
no pueden ser suspendidos sino tan sólo objeto de limitaciones expresamente
previstas por el ordenamiento jurídico.
2ª. Como se
sabe, es de la esencia del sistema democrático que las corporaciones de
elección popular adopten sus decisiones previa una deliberación que supone que
las sesiones ordinarias de las mismas se realicen en la época previamente
señalada por la ley, con un orden del día fijado de antemano para que los
integrantes de la corporación respectiva sepan el objeto de la sesión y,
además, con sujeción a la Constitución, a la reglamentación legal y a la de la
respectiva entidad.
Además, en caso
de convocatoria a sesiones extraordinarias, esta ha de sujetarse igualmente a
la Constitución y a la ley, en cuyo caso sólo podrá ocuparse la corporación
respectiva de los temas específicamente indicados en la convocatoria y sólo por
el tiempo en que duren las sesiones extraordinarias, lo que ha de señalarse con
antelación.
3ª. Acorde con
lo anterior, es entonces de la esencia de las deliberaciones en las
corporaciones públicas de elección popular que se convoque a todos los
integrantes de las mismas a las sesiones correspondientes, que estos se reúnan
en la sede respectiva de la corporación, es decir, que es indispensable la
presencia de todos sus integrantes y que, además, para que la deliberación se
realice de acuerdo con la ley todos ellos estén en condiciones de participar de
manera efectiva en la deliberación que corresponda.
En tal virtud,
lo que le corresponde al Estado Colombiano como deber ineludible es proteger de
manera eficaz la vida y la integridad de los miembros de las corporaciones
públicas de elección popular y, además, los recintos donde se llevan a cabo las
sesiones para que estas puedan adelantarse sin intimidación ni coacción
alguna.  Tal deber no puede eludirse por el Ejecutivo en ningún caso.
4ª. El Decreto
Legislativo 2255 de 2002 parte del supuesto democráticamente inaceptable de la
propia incapacidad del Ejecutivo para garantizar la reunión y las
deliberaciones de los concejos municipales en su sede habitual.
Por ello, de
manera inusitada en su artículo 1º dispone que “si por razones de orden
público, intimidad o amenaza, no es posible que los miembros de los Concejos
Municipales concurran a su sede habitual, podrán celebrar reuniones no
presenciales” y, para adelantarlas sin la presencia de los concejales les
permite a “las mayorías pertinentes” la deliberación mediante “fax,
teléfono, teleconferencia, video conferencia, internet, conferencia virtual o
´vía chat´ y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los
concejales”.
Del mismo modo,
se le da validez a las decisiones “cuando por escrito las mayorías
pertinentes expresen el sentido de su voto” y, se agrega que cuando el voto
se hubiere “expresado en documentos separados, estos se harán llegar al
secretario de la corporación en un término máximo de diez (10) días calendario,
contados a partir de la fecha de la convocatoria”.
Las singulares
disposiciones anteriores merecen, de entrada un reparo de orden
constitucional.  En efecto el artículo 312 de la Carta señala que la ley
determinará “la época de las sesiones ordinarias de los concejos” y, en
la misma disposición se establece que ella “determinará las calidades,
inhabilidades o incompatibilidades de los concejales”.  Esto indica, a las
claras, que la corporación (concejo municipal), es distinta de quienes la
integran (concejales). Sólo existe concejo reunido válidamente como tal, cuando
los concejales adelantan una sesión previamente convocada. Mientras tanto,
existirán concejales o reunión de alguno de ellos, pero no habrá sesión del
concejo municipal.
Además, se
observa que el artículo 1º del Decreto Legislativo 2255 de 2002, da por sentado
que habrá sesión del concejo municipal respectivo, celebrada sin la presencia
en un mismo recinto de los concejales previamente convocados, cuando “las
mayorías pertinentes” puedan deliberar por comunicación simultánea o
sucesiva adelantada por medios electrónicos de comunicación.
El Decreto en
mención nada dice sobre la posibilidad de que uno o algunos de los concejales,
así formen parte de la minoría u ocasionalmente de la mayoría carezcan de los
conocimientos técnicos que les permitan la utilización de medios de
comunicación avanzados, por ejemplo, las comunicaciones mediante “internet”
o “vía chat”, lo cual podría privar a ese concejal del derecho a
participar de manera efectiva en las deliberaciones de la corporación en la que
representa con título legítimo al pueblo que lo eligió. La Constitución sólo le
exige para ser concejal la honrosa condición de ciudadano. El nuevo Decreto le
exige, además, la de tener conocimientos en el manejo de computadores para
poder adelantar deliberaciones sobre los asuntos públicos mediante “internet”
o “vía chat”.
Así las cosas,
durante la vigencia del Decreto Legislativo 2255 de 2002, los concejales que
sean intimidados o amenazados y que no puedan concurrir a su sede habitual, no
podrán cumplir con sus funciones sino cuando posean los conocimientos técnicos
que ahora novedosamente, y sin autorización constitucional se les exigen.
De esta suerte,
tendremos deliberaciones virtuales y concejales virtuales.  De las primeras,
nadie puede dar autenticidad.  En cuanto a los concejales virtuales, que
deliberan y votan sin estar reunidos como corporación, su existencia podría
conducir a que quien delibere o vote no sea el elegido sino otra persona a
través de los medios técnicos que el Decreto menciona. Sesión no habrá sino una
simple recopilación de datos remitidos por medios electrónicos.  La secretaría,
que ha de dar fe de lo acontecido en las sesiones, será inexistente.  La
democracia, quedará simplemente como algo virtual, y, por lo mismo, nada real y
en cambio, falseada de manera contraria a la Carta.
5ª. Por otra
parte, el Decreto Legislativo 2255 de 2002 no cumple con los requisitos
señalados en los artículos 213 y 214 de la Constitución ni con los establecidos
en la Ley 137 de 1994 en cuanto a los requisitos de necesidad de su expedición
y motivación de la incompatibilidad con la legislación preexistente, para
justificar las normas en él contenidas.  En efecto, conforme a lo establecido por
los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la Ley 136 de 1994, 111 inciso
cuarto de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, prevén la
posibilidad de que por razones de orden público un concejo municipal no pueda
reunirse en su propia sede y, entonces, establecieron requisitos y facultades
para que la reunión pueda efectuarse fuera de la sede habitual.
Pues bien el
Decreto Legislativo 2255 de 2002, sin motivación alguna, asume que esa
legislación no ha de aplicarse y opta por suspender las disposiciones legales
mencionadas, con el agravante de que la Ley 418 de 1997 que ya había sido
prorrogada por la Ley 548 de 1999, lo fue nuevamente mediante la Ley 782 de 23
de diciembre de 2002, todo lo cual significa que el Ejecutivo decidió, por sí y
ante sí, y de manera contraria a la Carta Política que las normas especiales
para conservar el orden público y permitir las deliberaciones de las
corporaciones públicas en casos de excepción fuera de su sede, resultaban
incompatibles con la legislación ordinaria, lo que no es cierto.
6ª.  Por otra
parte, los debates de control político administrativo que se realicen, en
ejercicio de sus funciones, por los concejos municipales, los cuales exige la
presencia del funcionario en la corporación y la posibilidad de interpelaciones
de los demás concejales distintos a quien cita al funcionario, resultarían
prácticamente imposibles de cumplir.  Pero, desde luego, esto queda dentro del
campo de una democracia desvirtuada cuando los debates tengan que adelantarse
de manera no presencial, sino acudiendo a los medios electrónicos para que, de
esa manera, se salve la apariencia aún cuando la esencia democrática
desaparezca por completo.
7ª. Los demás
artículos del Decreto Legislativo 2255 de 2002, abierta la puerta de la
inconstitucionalidad con el artículo 1º, siguen por el mismo camino.  Así, en
el segundo se establece que la modalidad de las sesiones la señala el
presidente de la Corporación o quien haga sus veces, o, en ausencia de estos,
le confiere tal facultad al Alcalde Municipal, para que no quede duda alguna de
la pérdida de autonomía de las corporaciones de elección popular en esos
municipios.  El tercero, establece que las actas respectivas serán levantadas
“en los términos establecidos en los reglamentos”, cuando es claro que ningún
reglamento prevé la novedosa modalidad de las sesiones electrónicas, por cuanto
los reglamentos no habían previsto que sustituyera la deliberación democrática
presencial por una de democracia virtual con concejales que han de saber el
manejo de internet, requisito este que la Constitución no les exige y que,
muchos, en numerosos municipios de Colombia, no podrían utilizar o por carencia
de medios o por ausencia de tales conocimientos especializados.  El artículo
cuarto, por su parte agrega que las sesiones ordinarias señaladas por la ley se
podrán celebrar “en cualquier tiempo”, lo que quiere decir que podrían
realizarse en épocas diferentes señaladas por la ley.  Y como si fuera poco,
agrega que podrán “ser convocadas por el Alcalde”, lo que deja a discreción de
este funcionario las reuniones que por derecho propio y aún contra la voluntad
del Alcalde pueden y deben celebrar los concejos municipales en ejercicio de
sus funciones.
8ª.   Siendo
clara la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 2255 de 2002, así ha
debido declararse por la Corte como guardiana de la Constitución para hacer
efectivo el principio democrático que informa a la Carta Política.  Con todo,
no fue esa la decisión de la Corte y, como discrepamos de ella, salvamos
entonces nuestro voto, por cuanto, a nuestro juicio, así lo exigen los valores
constitucionales que se encuentran desconocidos flagrantemente por el Decreto
Legislativo 2255 de 2002, que se declaró exequible por la Corporación..
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
JAIME ARAUJO RENTERIA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Adición al
Salvamento de voto a la Sentencia C-008/03
Referencia:
expediente R.E.- 125
Además de las
razones que expuse conjuntamente con los Magistrados Clara Inés Vargas
Hernández y Alfredo Beltrán Sierra, debo agregar lo siguiente:
Si bien es cierto, los negocios privados se
pueden manejar por internet o cualquier otro medio cibernético de comunicación
sin conocimiento de terceros y sin control de terceros, pues los intereses que
están en juego son privados o sólo de quienes participan en el negocio
jurídico; existe una diferencia muy grande cuando las discusiones y las
votaciones son de los representantes políticos del pueblo.  La diferencia
aparece claramente delineada si se tiene en cuenta que los representantes del
pueblo no deciden  intereses particulares sino intereses generales; intereses
de la comunidad, intereses de terceros, intereses altrui, como dicen los
Italianos, y esto exige que los terceros, el pueblo, el titular de esos
intereses y de la soberanía pueda conocer cómo se debate y deciden esos
intereses, pueda controlar a sus mandatarios; sepa como se forman los quorum y
las mayorías; en fin conocer y controlar como se debaten y definen sus
intereses.
Este decreto extraordinario al no permitir
que el pueblo conozca como se deciden sus asuntos y controlar a quienes los
deciden viola todas las normas de democracia que existen en nuestra
Constitución, comenzando con el preámbulo de ella, por sus artículos 1º, 3º,
40, etc. etc.
La democracia es el poder del pueblo, es la
libertad y la igualdad; pero es también la existencia de unos procedimientos
democráticos donde el pueblo puede saber como se manejan los asuntos públicos,
controla y revoca a su representante.
El decreto no ataca el problema de fondo ya
que aún quien no vota de manera presencial puede votar coaccionadamente sin
independencia, o de manera torticera.  Lo que el Gobierno debe es garantizar
con la fuerza pública las reuniones presenciales de las Asambleas y de los
Consejos y proteger la vida e integridad personal de los representantes del
pueblo; ante el fracaso de ese deber la única solución que se le ocurre es que
sigan votando mientras los van matando, cuando su obligación es otra:
protegerlos e impedir que los violentos los amenacen o los asesinen.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]           En la citada
Sentencia, la Corte consideró que a partir de las pruebas remitidas por el
Gobierno Nacional era posible inferir que: "...en lo transcurrido de este
año 397 alcaldes han sido amenazados de muerte si no renuncian a sus cargos y
(...) 13 han sido secuestrados y 8 asesinados. También han sido amenazados 504
concejales, 70 personeros y 10 diputados. Además, han sido asesinados 19
concejales y personeros...".
[2]              El interviniente
señala, entre otras, las siguientes funciones concurrentes entre los Alcaldes y
los Concejos Municipales:  (i) La prestación de los servicios a cargo del
Municipio; (ii) Los planes y programas de desarrollo económico y social; (iii)
La autorización para celebrar contratos; (iv) La definición de los tributos y
gastos locales, etc.
[3]              De conformidad con
el interviniente, las siguientes son las normas objeto de suspensión, a saber: "los
artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la Ley 136 de 1994 y el inciso 4°
del artículo 111 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999".
El contenido normativo de dichos preceptos determina que: "Artículo
78 del Decreto 1333 de 1986. Las reuniones de los Concejos que se efectúen
fuera del lugar señalado oficialmente como sede de las sesiones y los actos que
en ellas se realicen carecen de validez. Artículo 24 de la Ley 136 de 1994.
Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del Concejo que con el
propósito de ejercer funciones propias de la Corporación, se efectúe fuera de
las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que
realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes. Inciso 4° del
Artículo 111 de la Ley 418 de 1997. Las Corporaciones Públicas referidas en
los incisos anteriores, que se les dificulte sesionar en su sede oficial, el
Presidente de la Corporación respectiva podrá determinar el sitio donde puedan
hacerlo".
[4]              Así, determina que:
"las proporciones y alcances de [las amenazas]... se ven reflejadas en
las alarmantes cifras de 55 concejales asesinados, 7 heridos y 24 secuestrados
que reporta la Dirección General de Orden Público y Convivencia Ciudadana del
Ministerio del Interior, además del registro de 704 Concejos amenazados, lo que
equivale al 54% de los Concejales del país en el 65% de los Municipios, según
datos aportados por la Federación Nacional de Concejos para lo corrido del
presente año. Evidentemente, esta situación conlleva un obstáculo desmesurado
para que dichas Corporaciones municipales pueden realizar sus correspondientes
sesiones, entorpeciéndose así el cumplimiento de las funciones que legalmente
corresponden a dichas Corporaciones y, en consecuencia, el normal
funcionamiento de las administraciones municipales".
[5]              En esta medida,
cita la siguiente motivación del Decreto 1837 de 2002, según el cual:
"...grupos armados a la vil empresa de amenazar a los legítimos
representantes de la democracia regional, los gobernadores, alcaldes, diputados
y concejales, y sus colaboradores, intentando la ruina de nuestras
instituciones, sembrando la anarquía y creando la sensación de orfandad,
abandono y desgobierno en amplías zonas del país".
[6]
En efecto, el
accionante afirma que: "...en los considerandos del Decreto 1838 de
2002, por medio del cual se decretó el impuesto para la seguridad
'democrática', el Gobierno argumentó la necesidad de 'proveer en forma
inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han
perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos". En el
sentido de proteger a los mandatarios locales amenazados, el Decreto 1837, que
declaró el estado de conmoción interior hizo referencia a que era 'ineludible
tomar medidas inmediatas para prevenir (...) la amenaza a que está sometida
nuestra democracia por los actos de coacción de que vienen siendo víctimas los
mandatarios locales y nacionales y sus familias en todo el país".
[7]              Al respecto,
informa que en aplicación del artículo 11 de la Ley 418 de 1997, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró la viabilidad jurídica
para que los Concejos Municipales puedan sesionar y ejercer funciones y
competencias desde una jurisdicción distinta a la de su municipio, en presencia
de amenazas contra la vida e integridad personal de sus miembros. (Rad. 1387.
C.P. Augusto Trejos Jaramillo)
[8] Sentencia C-802 de 2002, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[9]              Los siguientes
datos corresponden a la información suministrada por el Ministerio del
Interior, el día 22 de agosto de 2002, de conformidad con el material
probatorio recaudado en el Expediente RE-116 de 2002 (Sentencia C-802 de 2002.
M.P. Jaime Córdoba Triviño). Con posterioridad, mediante Auto de 23 de octubre
de 2002, dicha prueba fue debidamente traslada al presente proceso (RE-125). Es
pertinente aclarar que la citada lista no constituye una replica de la enviada
por el Ministerio del Interior, porque algunos de los datos suministrados en
los cuadros originales se encuentran repetidos.
[10]             Los siguientes datos
fueron suministrados por el Ministerio del Interior, el día 7 de noviembre de
2002, al momento de registrar su intervención en el presente proceso. Es
pertinente aclarar que el citado cuadro no constituye una replica del enviado
por el Ministerio, en atención a la ausencia de información en torno a algunos
Municipios.
[11]             Los siguientes datos
fueron aportados por el Ministerio del Interior el día 7 de noviembre de 2002,
al momento de registrar su intervención en el presente proceso, y los mismos
constituyen información estadística suministrada a dicho Ministerio por la Federación
Nacional de Concejos.
[12]             Los siguientes datos
fueron suministrados por el Ministerio del Interior el día 7 de noviembre de
2002, al momento de registrar su intervención en el presente proceso, y los
mismos constituyen información estadística suministrada a dicho Ministerio por
la Federación Nacional de Concejos.
[13]
En la Sentencia C-876-2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte declaro
exequible la mayor parte del Decreto-Legislativo 1838 de 20002, y en particular
su artículo 1°, el cual se ocupó de crear el impuesto destinado a atender los
gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la
seguridad democrática, condicionado a que se entienda que: “los gastos deberán
estar  directa y específicamente  encaminados a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[14] Sentencias C-033 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[15] C-179 de 1994.
[16] C-033 de 1993.
[17] Sentencia C-145/94, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[18] Cfr. Sentencia C-180/94 (M.P.
Hernando Herrera Vergara) y C-089/94 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19] Sentencia C-866/2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[20] Sentencia C-184 de 1991.
[21] Ver Sentencia C-760/2001, Ms.Ps.
Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monrroy Cabra. Consultar también la
Sentencia C-222/97, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22] Sentencia C-386/96, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[23] Sentencia Ibídem.
[24] Los artículos 10 y
11 de la Ley 527 de 1999, fueron objeto de una declaratoria de exequibilidad
relativa por parte de la Corte en la sentencia C-662 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz, limitada a los cargos allí esgrimidos en los que se aducía que su texto
era materia de ley estatutaria. No obstante, en torno a su contenido, dijo la
Corte en la Sentencia C-562 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) que: “...gracias a los avances
tecnológicos que se han presentado en el campo de las comunicaciones, al orden
jurídico interno se han venido incorporando algunas preceptivas que, amparadas
también en los principios de eficacia, economía, celeridad y primacía de lo
sustancial, le otorgan plena validez a ciertos actos procesales que se realizan
bajo esa modalidad de mensaje de datos”.
[25] La facultad
otorgada a los Concejos Municipales por el numeral 3° del artículo 313 Superior, de autorizar
al alcalde para ejercer “pro tempore” funciones que le son propias a
tales corporaciones, no cabe dentro del concepto de colaboración armónica que
en relación con los Concejos el artículo 315 de la Carta le atribuye al
ejecutivo local. Como se advierte, el reconocimiento de facultades
extraordinarias es por esencia una competencia privativa del concejo que,
precisamente, ejerce por ministerio de la Constitución y en virtud de su autonomía
e independencia funcional, sin depender de ningún tipo de regulación legal
impositiva. En últimas,
es a este órgano de elección popular a quien compete decidir si las concede o
no.