T-061-02
Sentencia No
Sentencia
T-061/02
PROCESO POLICIVO-Procedencia
de la tutela
Alrededor
de los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para
lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando
éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades
públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para
garantizar el amparo de tales derechos.
INFRACCION DE TRANSITO-Cumplimiento
del proceso contravencional que lleva a la imposición de sanciones
El proceso contravencional por
infracciones de tránsito, está compuesto de las siguientes cuatro etapas
fundamentales: la orden de comparendo, la presentación del inculpado en los
términos dispuestos por la ley, la audiencia pública y la adopción de la
decisión. El presunto infractor puede comparecer o no: En caso de presentarse,
bien puede aceptar los hechos y pagar la infracción, o negar los mismos, evento
en el cual procederá la Dirección de Tránsito a notificar personalmente al
presunto infractor de la fecha en la cual tendrá lugar la audiencia pública. Si
por el contrario, no se presenta, el contraventor desatiende la carga impuesta
por la ley, y comunicada a través del comparendo, consistente en presentarse
ante las autoridades de tránsito, y por lo tanto, deberá asumir las
consecuencias negativas que se deriven de su inobservancia. Entre otras, que:
“...la multa será aumentada hasta el doble de su valor..”, y que: “..el proceso
seguirá su curso..”(ibídem). Pero, ¿Qué debe entenderse por el “proceso seguirá
su curso”? Para la Corte, en estos casos, la Dirección de Tránsito
correspondiente deberá proceder a expedir un auto de inasistencia al despacho y
de citación a audiencia, el cual deberá ser notificado al presunto infractor,
como tercera etapa dentro del proceso contravencional por infracciones de tránsito.
Es claro que pese a la no comparecencia, no resulta necesario, volver a
notificar sobre el inicio de la actuación, toda vez que mediante el comparendo
se dio comunicación del inicio del proceso policivo.
INFRACCION DE TRANSITO-Notificaciones en el
proceso contravencional
Deben
las autoridades de tránsito  intentar inicialmente notificar personalmente al
presunto infractor, de acuerdo a la forma prevista en la norma citada, y en
caso de no ser posible, se hará la notificación en estados, prevista en el
artículo 179 del C.P.P. Para la Corte, la notificación en estados prevista en
el artículo citado, debe armonizarse con el proceso contravencional por
infracciones de tránsito. En este sentido, cuando la normatividad penal ordena que
la fijación en estados se hará tres (3) días después, “..contados a partir de
la fecha en que se haya realizado la diligencia de citación efectuada por el
medio más eficaz, o mediante telegrama..”, debe entenderse en el proceso
contravencional, que dicho término para fijar el estado, se contará a partir
del auto que determine la imposibilidad de realizar la notificación personal,
ya que en estas actuaciones la “diligencia de citación” se efectúa mediante la
entrega del comparendo como “orden formal de citación ante la autoridad
competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto
contraventor”. De tal manera, que presente o no presente el inculpado, el
proceso seguirá su curso hacía la celebración de la audiencia pública, y si es
del caso, a la imposición de la sanción que corresponda a la infracción
realizada. En ningún momento, los accionantes estuvieron dispuestos a ejercer
sus derechos en el agotamiento de los procesos contravencionales, hecho que se
demuestra en el incumplimiento de la orden de citación, comunicada a través del
comparendo, y que al ser desconocida, conlleva a la asunción por parte de los
demandantes de las consecuencias negativas que se derivaron de su
inobservancia, en este caso, la imposición de las multas. De esta manera se
reafirma la tesis expuesta por la Corte, en el sentido que no toda
irregularidad se puede calificar como violatoria del debido proceso.
Referencia:
expedientes T-507389, T-508188 y T-507661 Acumuladas
Accionantes: Oscar Pacheco
Trujillo, Carlos Alberto Rueda Angel, Eulogio Carvajal Carvajal.
Demandado: Dirección de Tránsito
e Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga.
Tema: Imposición de sanciones por
violación a las normas de tránsito.
Magistrado
Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil -
presidente -, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de los procesos de tutela
identificados con los números de radicación T-507.389, T-507.661 y T-508.188
acumulados, instaurados por Oscar Pacheco Trujillo, Carlos Alberto Rueda Angel
y Eulogio Carvajal Carvajal contra la Dirección de Tránsito y la Inspección
Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga.
I.  ANTECEDENTES
2.
La
solicitud
Los
señores, Oscar Pacheco Trujillo, en el
expediente T-507.389, Carlos Alberto Rueda Angel, en el T-508.188 y
Eulogio Carvajal Carvajal, en el T-507.661, interpusieron acción de tutela en
contra de la Dirección de Tránsito y la Inspección Primera de Policía y Tránsito
de Bucaramanga, por estimar vulnerados sus derechos al debido proceso y a la
defensa como consecuencia de la actuación de la entidad demandada, quien
mediante el trámite de varios procesos contravencionales por infracciones a las
normas de tránsito, les impuso a título de sanción diversas multas, sin
ajustarse a los requerimientos previstos en la Constitución y la ley.
2.
Los
hechos
Debido a la
similitud en los fundamentos fácticos de las demandas sometidas a revisión,
procederá la Corte a enunciar de manera general los motivos a partir de los
cuales los demandantes sustentan la acción:
2.1.   Los días 26 de octubre de
1998, 9 de noviembre del mismo año y 24 de mayo de 2000, les fueron elaborados
a los accionantes distintos comparendos por infringir normas de tránsito[1].
2.2.   La
Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga dictó los días 30 de
octubre de 1998, 13 de noviembre del mismo año y 30 de mayo de 2000, varios
autos de “no comparencia al despacho” dentro del término estipulado en
los artículos 238 y 239 del C. N. de T.[2],
debido a la inasistencia de los accionantes a la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga, de conformidad con las ordenes de comparendo[3].
2.3.   Afirman los accionantes que
raíz de los autos de “no comparencia al despacho”, la Inspección Primera
de Policía y Tránsito de Bucaramanga citó, en cada caso, a audiencia pública[4], por intermedio de edictos
fijados en la Secretaria de Tránsito de  la misma ciudad (en aplicación del
artículo 45 del C.C.A.), sin notificarlos previa y personalmente de la apertura
del proceso contravencional, aún existiendo un registro de conductores bajo la
dirección y coordinación del demandado que permitía efectuar la citada
notificación.
2.4.   Sostienen que la orden de
comparendo no equivale a una especie de notificación, y que por tal razón, es
necesario proceder a notificar a los presuntos infractores de manera personal.
2.5.   Señalan los accionantes que
los procesos culminaron con la imposición de diversas multas, sin permitir el
ejercicio de los derechos de defensa, de contradicción y, en general, del
debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política).
2.6.   Estiman que se vulneraron los
artículos 239, 241 y 242 del Código Nacional de Tránsito, toda vez que éstos
exigen para el desarrollo de la audiencia pública de la presencia del inculpado
o de su apoderado, y de un delegado del Ministerio Público, disposiciones que
fueron desconocidas en el trámite contravencional.
2.7.
Afirman que la Inspección
sanciona teniendo como única prueba la orden de comparendo, la cual de acuerdo
con el Consejo de Estado - sin citar  la referencia -, no constituye plena
prueba de la comisión de una infracción, debiéndose aportar dentro del proceso
contravencional nuevo material probatorio que permita determinar su ocurrencia.
Por lo tanto, el comparendo es una simple orden de citación, sin ser plena
prueba de la conducta contravencional.
2.8. Por último, el accionante
Eulogio Carvajal Carvajal (expediente:            T-507.661), en la demanda
sostiene que. “... se violo el debido proceso ya que se aplicó el Código
Contencioso Administrativo (Art. 45) cuando el artículo 263 del Código Nacional
de Transito lo prohibe, no hay ninguna norma de tránsito que permita su
aplicación, violando la norma o principio de derecho que o habrá cargo, función
o procedimiento que no este expresamente regulado en la ley, por lo tanto la
Inspección de tránsito se invento un proceso y un trámite único en el país sin
sustento legal ...”.
3.     Fundamento de la acción
Los demandantes basan la petición
de tutela en las siguientes consideraciones:
3.1.
Estiman vulnerados los derechos de defensa y debido proceso (artículo 31 de
la Constitución política), aplicable tanto para las actuaciones judiciales como
para las administrativas, por la ausencia de notificación previa y personal de
la audiencia pública dentro del proceso contravencional.
3.2.   Sostienen que para el
desarrollo de la audiencia pública es necesario la presencia del inculpado o su
apoderado, y de un delegado del Ministerio Público, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 239 a 241 del Código Nacional de Tránsito, disposiciones que
fueron desconocidas por las entidades demandadas.
3.3.   Afirman que son
inaplicables las normas del Código Contencioso Administrativo, tal y como
realizó la Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga, autoridad
que debía ajustar su actuar, en caso de lagunas, a las previsiones del artículo
263 del Código Nacional de Tránsito.
3.4.
Por último, señalan que
el comparendo es una simple orden de citación, sin ser plena prueba de la
conducta contravencional.
4.   Pretensión
Los tutelantes pretenden que por intermedio de
la acción de tutela, se les proteja en sus derechos fundamentales a la defensa
y al debido proceso, pues estiman que el proceso contravencional se encuentra
viciado de nulidad.
5.   Oposición a la demanda de tutela
En respuesta a la solicitud de
las autoridades judiciales, la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, se opuso a las pretensiones de los
demandantes, en los siguientes términos:
a.     Considera que los
accionantes fueron notificados del inicio de los procesos contravencionales, a
través de la entrega de los comparendos, por lo tanto, al hacer caso omiso de
la citaciones y no comparecer a las audiencias, los tutelantes se abandonaron a
los resultados de los procesos.
b.     Afirma
que no
son validos los argumentos expuestos por los accionantes, ya que si bien es
cierto que el Código Nacional de Tránsito nada prevé respecto a la notificación
de la fecha en que se debe llevarse a cabo la audiencia respectiva, “...debemos
[remitirnos...] por expreso mandato del artículo 263 ibídem a las normas del
C.C.A., según lo anterior la notificación sobre la fecha de celebración de
audiencia que se debía realizar en primer término sería la personal y en su
defecto, por edicto como lo establece el artículo 45 del C.C.A....”.
c.      Por lo tanto, a juicio
del demandado, es claro que mediante la orden de comparendo “...se le
informa al infractor que tiene que presentarse en la Dirección de transito de
Bucaramanga y así aparece impreso en la parte inferior del documento
mencionado, en el término que se le señala por lo que de ésta manera se le
informa la iniciación de la actuación administrativa en su contra,
correspondiéndole asistir a dicha audiencia y ejercer su derecho de defensa.
Por lo que de no asistir a la misma en todo caso el proceso sigue su trámite y
mediante Edicto se le notificará la fecha en la cual se llevara a cabo la
audiencia pública a fin de oír sus descargos y explicaciones surtiéndose de
ésta manera, las respectivas notificaciones en los términos que establece la
ley...”.
d.     Por último, sostiene
que “..la orden de comparendo da inicio al proceso contravencional
establecido en el Código Nacional de Tránsito, la cual se considera plena
prueba, máxime si nos remitimos a lo preceptuado en el artículo 2° del mismo
Código: ‘la orden de comparendo es una orden formal de citación ante la
autoridad competente, que hace un agente de transporte y tránsito al presunto
contraventor’. Por ende, la orden de comparendo no es una simple citación y se
puede aportar como plena prueba de la infracción y de la notificación....”.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.     Primera
instancia
En primera instancia conocieron el
Juzgado Tercero Penal Municipal, el Juzgado Octavo Penal Municipal y el Juzgado
Noveno Penal Municipal, todos de Bucaramanga, quienes denegaron la tutela por
las siguientes razones:
1.1  El Juzgado Octavo Penal
Municipal de Bucaramanga, en el proceso radicado bajo el número T-507.389
(accionante: Oscar Pacheco Trujillo), negó la tutela por las siguientes
razones:
a. Considera que no son válidos
los argumentos del tutelante, pues si bien es cierto que el Código Nacional de
Tránsito no prevé nada respecto a la notificación de la audiencia dentro del
proceso contravencional, es necesario remitirse por expreso mandato del artículo
263 ibídem, a las normas del Código Contencioso Administrativo, que prevén en
primer término la notificación personal y en su defecto por edicto.
b.
Por lo anterior el juez a quo concluye que: “...al entregarse la
orden de comparendo, se le informa al infractor que tiene que presentarse en la
Dirección de Tránsito de Bucaramanga y así aparece impreso en la parte inferior
del documento dentro de la casilla número 14, [en el..] término que se le
señala, con lo que de esta manera se le informa, la iniciación de una actuación
administrativa en su contra, correspondiéndole asistir a dicha audiencia para
ejercer su derecho de defensa. Por lo que de no asistir a la misma, en todo
caso el proceso sigue su trámite y mediante edicto se le notificará la fecha en
la cual se llevará acabo la audiencia pública a fin de oír sus descargos y
explicaciones. Surtiéndose de esta manera la respectiva notificación en los
términos que establece la ley...”.
1.2  El Juzgado Noveno Penal
Municipal de Bucaramanga, en el proceso radicado bajo el número T-507.661
(accionante: Eulogio Carvajal Carvajal), negó la tutela por las siguientes
razones:
a. Considera que al entregársele
la orden de comparendo al accionante, se le está informando a éste que tiene
que presentarse en la Inspección de tránsito respectiva en el término fijado y
que bajo dichas circunstancias se le está comunicando de la actuación
administrativa en su contra, debiendo asistir a la audiencia y ejercer sus
derechos. No obstante, el accionante se abandonó al resultado del proceso, al
no haber ejercitado de manera alguna sus derechos a realizar descargos e
impugnar las decisiones.
1.3  El Juzgado Tercero Penal
Municipal de Bucaramanga, en el proceso radicado bajo el número T-508.188
(accionante: Carlos Alberto Rueda Angel), negó la tutela por las siguientes
razones:
a. Manifiesta el juez de
instancia que no existió vulneración alguna del derecho de defensa y por
consiguiente del debido proceso, puesto que mediante la orden de comparendo se
daba a conocer al accionante la iniciación de un procedimiento sancionatorio
por la infracción cometida, y por lo tanto, “...estando el interesado
informado sobre la oportunidad que se le brinda de explicar su comportamiento,
controvertir la infracción anotada en cada uno de los comparendos, como se le
expresa en el mismo, (textualmente dice: El infractor tiene derecho a nombrar
apoderados si así lo desea y en la audiencia se practicaran las pruebas que
solicite), voluntariamente se abstuvo de ejercer sus derechos, razón por la
cual debe soportar las decisiones adversas, actualmente ejecutoriadas, conforme
a los artículos 245 y 246 del Código Nacional de Tránsito, modificados en su
orden por los artículos 99 y 100 de la  Ley 33 de 1986....”.
2.   Impugnación
Todos los fallos anteriormente
citados fueron impugnados, con base en las siguientes consideraciones:
2.1 En el proceso radicado bajo
el número T-507.389, el fallo de primera instancia fue impugnado por el
tutelante Oscar Pacheco Trujillo, quien  agregó a las consideraciones expuestas
en la demanda, que:
“...La
notificación por edicto según el artículo 45 del C.C.A., no es procedente en
estos eventos debido a que el artículo 263 [del Código Nacional de Tránsito...]
es expreso en cuanto cita con que normas son compatibles para la aplicación a
las situaciones reguladas por [él mismo...], estas normas son el código penal,
de procedimiento penal, de policía, y de procedimiento civil...”. Por lo
tanto, las normas del Código Contencioso Administrativo, no eran susceptibles
de aplicación como erróneamente lo realizó la Inspección Primera de Policía y
Tránsito de Bucaramanga.
2.2  En los procesos
radicados bajo los números T-507.661 y T-508.188, los fallos de primera instancia
fueron impugnados por los tutelantes: Eulogio Carvajal Carvajal y Carlos
Alberto Rueda Angel, quienes no agregaron nada diferente a las consideraciones
expuestas en las demandas.
3.   Segunda instancia
En segunda instancia conocieron
el Juzgado Cuarto Penal del Circuito y el Juzgado Tercero Penal del Circuito,
ambos de Bucaramanga, quienes revocaron las decisiones de instancia, con
fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación:
3.1. El Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Bucaramanga, en los procesos radicados bajo los números T-507.389
(accionante: Oscar Pacheco Trujillo) y T-507.661 (accionante: Eulogio Carvajal
Carvajal), revocó los fallos y concedió las tutelas por las siguientes razones:
·
Considera
que en aras de salvaguardar los derecho al debido proceso y a la defensa, para
llenar el vacío que existe en la forma de efectuar la notificación de la
audiencia pública dentro de los procesos contravencionales de policía debe
acudirse por vía de integración a otras normas. De esta manera, afirma que “...debe
dar[se...] aplicación al artículo 45 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, es decir, que se debe intentar la notificación personal antes
de fijar el edicto para la celebración de la audiencia pública, pues realmente
no creemos que el comparendo que dice que debe presentarse dentro de los tres
día siguientes a la dirección de tránsito, tenga la virtud de reemplazar a una
citación para audiencia...”.
...Entonces por qué no enviarle
al domicilio del infractor una notificación, diciéndole que le ha fijado fecha
para iniciar la audiencia pública y que de no hacerse presente acarreará con
todas las consecuencias. El comparendo que se le da es una hoja que realmente
no quiere decir nada sobre un proceso, que conlleva consecuencias bien serias
pues ya vimos que puede declarársele responsable a una persona sin que
realmente pueda presenciar la diligencia en el que así lo señale...”.
·
De
suerte que el Juzgado ordena a la Dirección de Tránsito y a la Inspección
Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga, efectuar a cada accionante una
verdadera notificación en los términos expuestos en las citadas providencias, a
menos que, a juzgar por la fecha en que se impusieron las sanciones, haya lugar
a decretar administrativamente la caducidad[5].
3.2 El Juzgado Tercero Penal del
Circuito, en el proceso radicado bajo el número T-508.188 (accionante: Carlos
Alberto Rueda Angel), revocó el fallo y concedió la tutela por las siguientes
razones:
·
Considera
que ante el vacío en las normas del Código Nacional de Tránsito referente a la
notificación de la audiencia pública dentro del proceso contravencional debe
acudirse a las disposiciones señaladas en el Capítulo V del Titulo IV del
Código de Procedimiento Penal (artículos 186 y siguientes que regulan lo
referente a las notificaciones).
Así,
manifiesta que: “...una vez vencidos los términos del inciso segundo del
artículo 238 del Código Nacional de Tránsito, entonces pasado el expediente al
Despacho con la constancia que el presunto infractor no ha comparecido, este
deberá señalar fecha y hora para la celebración de la diligencia de audiencia
del artículo 239 por auto de sustentación que será notificable como lo prevé el
artículo 186 del C.P.P., y se notificará en forma personal, al Ministerio Público
(artículo 188 del C.P.P), quien tiene la facultad de comparecer o no (artículo
241 del C.N. de T), y al infractor, cuando no haya sido posible su notificación
en forma personal luego de haberse citado mediante telegrama u otro medio
idóneo a la dirección que registre, sin que sea válida la excusa que no tiene
dirección conocida cuando simplemente la puede obtener de los archivos de la
respectiva Dirección de Tránsito donde haya tramitado su licencia y según lo
estipulado por el artículo 23 del C.N. de T. Es obligación del Instituto
Nacional de Tránsito y Transporte llevar el Registro Nacional de conductores e
infractores o en el directorio telefónico, etc. Cuando agotados estos
medios no fuere posible su comparecencia se hará por estado que se fijará tras
días después de enviadas las comunicaciones (artículo 190 C.P.P)....”.
·
Para
el juez de instancia, de acuerdo con lo expuesto, la actuación adelantada por
las entidades demandadas vulneró los derechos fundamentales a la defensa y al
debido proceso del accionante, al no efectuar en debida forma la notificación
de la celebración de la audiencia pública dentro del proceso contravencional, y
al remitir equívocamente a la normas administrativas para llenar el vacío
respecto a la forma de notificación cuando debe aplicarse la normatividad
penal.
·
De
suerte que el Juzgado decretó la nulidad de la actuación y ordenó a la
Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga, iniciar “...un
nuevo proceso este sí respetuoso de los derechos del contraventor siempre y
cuando no opere el fenómeno de la caducidad....” [6].
III. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1.     Competencia.
La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591
de 1991.
2.     Procedencia de la acción de
tutela
2.1.  Legitimación
activa.
Los
solicitantes son personas naturales que actúan directamente (artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991).
2.2.  Legitimación
pasiva.
La acción se interpuso frente a
la actuación de las siguientes entidades públicas, la Dirección de Tránsito y
la Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga (artículo 13 del
Decreto 2591 de 1991).
2.3.  Derechos
constitucionales violados o amenazados.
Los
peticionarios solicitan la protección de sus derechos fundamentales a la
defensa y al debido proceso.
2.4.
Procedibilidad de la acción de tutela.
La
acción de tutela procede de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
política, cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial,
restricción que le otorga una naturaleza subsidiaria, por virtud de la cual, en
principio, no está llamada a prosperar cuando a través de ella se pretenden
sustituir los medios ordinarios de defensa judicial. La Corte ha señalado al
respecto [7]:
“…No
es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a
remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales....” (Sentencia C–543/92. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
No obstante, la Corte ha
sostenido que, la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela opera siempre
que los medios de defensa judicial sean aptos y eficaces para la protección del
derecho fundamental violado o amenazado.
Al respecto, la Corte ha señalado
que: “...no es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal
de otro procedimiento o trámite de carácter judicial. Para que ello ocurra es
indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con miras a lograr la
finalidad específica de brindar inmediata y plena protección a los derechos
fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos que se
lograrían con la acción de tutela...”[8].
En idéntico sentido, esta
Corporación mediante Sentencia T-033 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
sostuvo que: “... ‘en cada caso, el juez está en la obligación de determinar
si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien
la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las
acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio
integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a
través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes
no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral’, en este caso,
es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo
de protección de los derechos fundamentales...”.
En
este sentido, tratándose de procesos policivos, la Corte ha sostenido que la
mera existencia de recursos en el desarrollo de su trámite no garantiza la
posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial idóneo, pues de manera
expresa, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, consagra que la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “...no juzga las decisiones
proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley...” ,
razón por la cual, ante la inexistencia de un medio judicial idóneo y eficaz
para la protección de los derechos fundamentales alrededor de los procesos
policivos, resulta admisible la tutela, incluso de manera directa y plena.
En
tal sentido, la Corte sostuvo que: “...a diferencia de lo que ocurre en los
procesos de índole judicial, en los policivos la sola existencia del proceso y
aún de eventuales recursos dentro del mismo no ofrece medio de protección
judicial idóneo para salvaguardar objetivamente los derechos fundamentales que
en él o por razón de él puedan verse comprometidos...
...En
efecto, de manera expresa, al indicar el objeto de la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado
por el decreto 2304 de 1989, declara que ella ‘...no juzga las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por
la ley...’ [9]
...Excluida,
entonces, la posibilidad de hacer valer en forma inmediata los derechos
fundamentales dentro del mismo proceso y eliminada también toda ocasión de
actuar con idéntico propósito ante lo Contencioso Administrativo, no cabe
duda de que la tutela es el mecanismo procedente para brindar efectiva
protección a los derechos fundamentales que puedan ser atacados o puestos en
peligro en curso de procesos policivos...”[10].
En
consecuencia, alrededor de los procesos policivos no existe un medio de defensa
judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos
fundamentales cuando éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las
autoridades públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo
eficaz para garantizar el amparo de tales derechos.
De acuerdo con las citadas
consideraciones y ante la procedencia de la acción, procederá esta Sala a
examinar el asunto objeto de conflicto, para efectos de determinar la
ocurrencia de la vulneración de los derechos fundamentales y su protección en
tutela.
2.5.
Problema
jurídico.
De
acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas en sede
de tutela, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si la
Dirección de Tránsito y la Inspección Primera de Policía y Tránsito de
Bucaramanga violaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la
defensa, como consecuencia de no efectuar en forma personal la notificación de
la audiencia pública dentro del proceso contravencional por infracciones de
tránsito y de realizar aquélla, sin la presencia del inculpado o su apoderado,
y de un delegado del Ministerio Público.
Por
otra parte, esta Corte debe determinar si se vulneraron los citados derechos
fundamentales cuando los demandados aplicaron por remisión las normas previstas
en el Código Contencioso Administrativo, y sancionaron a los accionantes
valorando al comparendo como plena prueba de la infracción cometida.
3.     Consideraciones
de la Sala.
3.1.
Del debido proceso administrativo.
La
Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En
virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar
fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades
judiciales y administrativas, razón por la cual, están obligadas a respetar las
formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas
normas que permitan a los administrados presentar, solicitar y controvertir
pruebas, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de
defensa.
De esta manera, el debido proceso
se define como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes
del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los
administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley[11].
Al respecto, la Corte ha
determinado que “Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple
con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las
garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la
respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad
judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o
una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción
de un derecho o la imposición de una obligación o sanción....
...
En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y
preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta
Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de
la comunidad nacional......”(Sentencia C-214 de 1994 M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
Ahora bien, el debido
proceso administrativo como derecho fundamental se manifiesta a través de un
conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la
Administración para su ordenado funcionamiento (entre otros, se destacan las
disposiciones previstas en el artículo 209 de la Constitución y en el capítulo
I del Titulo I del C.C.A., referente a los principios generales de las
actuaciones administrativas), por virtud de los cuales, es necesario notificar
a los administrados de las actuaciones que repercutan en sus derechos,
otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar
las pruebas que demuestren sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos,
deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, los términos y
etapas procesales descritas en la ley.
De
esta manera, el debido proceso administrativo, exige de la Administración el
acatamiento pleno de la Constitución y ley en el ejercicio de sus funciones
(artículos 6º, 29 y 209 de la Constitución), so pena de desconocer los
principios que regulan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad,
publicidad, contradicción y moralidad), y de contera, vulnerar derechos
fundamentales de quienes acceden o son vinculados a las actuaciones de la
Administración, y en especial el derecho de acceso a la administración de
justicia.
Así,
la Corte ha sostenido que: “...El desconocimiento en cualquier forma del
derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta los
elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una
vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son
titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en
calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración,
por conducto de sus servidores públicos competentes...”[12].
Como
contrapartida, el ordenamiento jurídico impone a los administrados, la carga de
observar y utilizar todos los medios procesales que la ley les ofrece para
proteger y hacer efectivos sus derechos, ya que por su conducta omisiva,
negligente o descuidada no sólo se producen consecuencias desfavorables para el
sujeto, sino que igualmente conlleva a la imposibilidad de imputar
responsabilidad alguna al Estado, y menos aún, permitirse la procedencia de la
acción de tutela.
La
Corte al respecto ha sostenido: “...las cargas procesales son aquellas
situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de
realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y
cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la
preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la
pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso...” [13]. Y, en relación con la
acción de tutela, esta Corporación ha determinado que: “...quien no ha hecho
uso oportuno y adecuado de los medios procesales que le ley le ofrece para
obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona
voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su
conducta omisiva no es responsable el Estado no puede admitirse que la firmeza
de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya
transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión
propia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una
instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños
causados por el propio descuido procesal...”[14].
Por
lo tanto, al paso que es deber de la administración ajustar su actuar a los
principios, mandatos y reglas que gobiernan la función pública y que determinan
su competencia funcional, en aras de garantizar el derecho fundamental al
debido proceso, los administrados tienen la carga de observar y utilizar los
medios procesales que el ordenamiento jurídico les otorga, so pena de asumir
las consecuencias adversas que se deriven de su conducta omisiva.
3.2.
Del debido proceso y el principio de publicidad.
A
la luz de las regulaciones de la Carta Fundamental (artículos 29 y 209), el
debido proceso administrativo impone la publicidad como principio rector de las
actuaciones administrativas sancionatorias (artículo 209 C.P. y 3º C.C.A.), de
tal manera que la Administración resulta obligada a poner en conocimiento de
sus destinatarios, todos aquellos actos que supongan una afectación de su
situación jurídica.
A
este respecto, la Corte ha tenido la oportunidad de señalar que: “...el
conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado,
no es una formalidad que pueda ser suplida de cualquier manera, sino un
presupuesto de eficacia de la función pública administrativa - artículo 209
C.P.- y una condición para la existencia de la democracia participativa -
Preámbulo, artículos 1º y 2º C.P-...”(Sentencia C-096 de 2001. M.P. Alvaro
Tafur Galvis).
En
estos términos, la Carta Política exige cuando se trata de definir o derivar la
responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción, la
actuación se surta respetando el principio de la publicidad. Es decir, las
autoridades administrativas resultan obligadas a dar a conocer sus actuaciones
mediante las “comunicaciones o notificaciones”, que para el efecto plasme el
ordenamiento jurídico (artículo 3º C.C.A).
De
esta manera, en desarrollo del principio de publicidad, la notificación de las
decisiones que la Administración profiere en desarrollo de un proceso y que
afectan los intereses de las partes, más que pretender formalizar la
comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura
asegurar la legalidad de las determinaciones adoptadas por aquélla, toda vez
que al dar a conocer sus actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de
defensa, de contradicción y de impugnación que el ordenamiento jurídico
consagra para la protección de los intereses de los administrados.
A
este respecto, la Corte ha sostenido de manera reiterada[15] que: “...las
decisiones que adopte la administración en cuya virtud se afecte a una o varias
personas en concreto deben ser cierta y oportunamente notificadas a éstas, tal
como lo disponen las normas legales correspondientes...
...Desde
el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la notificación,
entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o
interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias
que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene
por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial
del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y
administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta...
...La
notificación en debida forma asegura que la persona a quien concierne una
determinación se halla enterada de su sentido y define simultáneamente -con
fecha cierta- en qué momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la
respectiva información. Se asegura, entonces, no solamente que, conocida la
decisión de que se trata, podrá el afectado hacer uso de los medios
jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se
preserva la continuidad del trámite judicial o administrativo correspondiente,
pues la fecha de la notificación define los términos preclusivos dentro de los
cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto,
realizados el valor de la seguridad jurídica y los principios procesales de
celeridad y economía...
...La
falta probada de notificación, en especial la de aquéllos actos o providencias
que tocan con derechos de quienes participan en el proceso o actuación,
repercute necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y
perturba en alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por
ello, en algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia
o carencia de efectos jurídicos de los actos que han debido ser materia de la
notificación. Todo depende de las normas legales aplicables, según la clase de
trámite...
...De
todas maneras, de las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva
que ni los jueces ni la administración pública pueden actuar de espaldas a los
interesados, ni fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos
en torno a las decisiones que adoptan...”.
Por
lo cual, una actuación administrativa que no haya sido previamente notificada,
no sólo desconoce el principio de publicidad sino también los derechos al
debido proceso, a la defensa y a la contradicción, causando como efecto, en
términos generales, la ineficacia de la decisión adoptada por la Administración[16].
3.3.
Del proceso contravencional por infracciones de tránsito.
De acuerdo con lo
expuesto, la Corte estima necesario transcribir las disposiciones que regulan
el trámite del proceso contravencional por infracciones de tránsito, con la
finalidad de realizar algunas consideraciones que permitan dar solución al
conflicto jurídico planteado:
“Artículo 238. Ley
33 de 1986, artículo 92. La autoridad de tránsito que presencie la comisión
de una contravención a las normas establecidas en este Código, ordenará detener
la marcha del vehículo y previa amonestación al conductor lo anotará en una
orden de comparendo que para tal fin llevará consigo en la que ordenará al infractor
presentarse ante las autoridades de tránsito competentes dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de
comparendo.
Si el contraventor no
compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la multa será aumentada
hasta por el doble de su valor, en cuyo caso deberá presentarse dentro de los
diez (10) días siguientes a la fecha de la infracción. Si no se presenta en la
fecha señalada, el proceso seguirá su curso.
La orden de comparendo
deberá estar siempre firmada por el conductor. Se entenderá firmada por el solo
calco de la licencia de conducción en la respectiva orden. Si el conductor se
niega a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo. Contra el
informe del agente de circulación firmado por un testigo solamente procede la
tacha de falsedad.
El Intra determinará
las características del formulario de comparendo único nacional, así como su
sistema de reparto. En él se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar
un apoderado si lo desea, y que en la audiencia para que se le cite,
se practicarán las pruebas que solicite....
Artículo 239. Ley 33
de 1986, artículo 93.
Presente el inculpado, el funcionario en audiencia pública oirá sus descargos y
explicaciones. Si aquél acepta la imputación, se le impondrá la sanción que
corresponda a la falta, rebajada en la mitad, por resolución que no admite
recurso alguno. Pero si rechaza la imputación o niega parcialmente los hechos,
el funcionario decretará las pruebas conducentes que le pida y de oficio, las
que juzgue útiles. En la misma audiencia se practicarán las pruebas y se
sancionará o absolverá al inculpado.
Artículo 240. Ley 33
de 1986, artículo 94.
El funcionario de tránsito competente impondrá la sanción que corresponda a la
falta por resolución motivada.
Artículo 241. Ley 33
de 1986.
El inculpado podrá comparecer por sí mismo, pero si designa apoderado, éste
deberá ser abogado en ejercicio. El Ministerio Público podrá intervenir en los
procesos.”
(subrayados por fuera
del texto original).
De las normas
transcritas se desprende que el proceso contravencional por infracciones de
tránsito, está compuesto de las siguientes cuatro etapas fundamentales: la
orden de comparendo, la presentación del inculpado en los términos dispuestos
por la ley, la audiencia pública y la adopción de la decisión.
De manera breve y a
título de enunciación, la Corte expondrá en que consiste cada una de las etapas
del citado proceso, y luego, procederá a dar solución al conflicto sometido a
revisión.
3.3.1. La orden de
comparendo.
El comparendo se
encuentra definido en el artículo 2º del Código Nacional de Tránsito como: “...[la..]
orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de
transporte y tránsito al presunto contraventor...”.
De esta forma, el
comparendo se concibe como una orden formal de citación ante la autoridad
competente, que da inicio al trámite contravencional por infracciones de
tránsito, y cuyo objeto consiste en citar al presunto infractor para que acepte
o niegue los hechos que dieron lugar a su requerimiento, y en caso de ser
necesario, proceder a fijar fecha para la celebración de audiencia pública, en
la cual éste podrá efectuar sus descargos y explicaciones.
Por otra parte, es
admisible que como consecuencia del comparendo, el propio administrado ponga
fin al proceso contravencional, cuando voluntariamente decide cancelar la
sanción que corresponda a la infracción, con lo cual da lugar a que opere el
fenómeno jurídico de la asunción de obligaciones por la aceptación de la
imputación realizada[17].
Por último, y en
concordancia con lo expuesto, el Consejo de Estado ha establecido que: “...el
comparendo no es un medio de prueba, por cuanto no constituye un documento
idóneo para demostrar la ocurrencia de los hechos, ya que como lo dice la misma
definición, es sencillamente una orden formal de citación al presunto
contraventor y es en la audiencia pública realizada ante la autoridad de
tránsito competente, que se decretan y se practican las pruebas que sean
conducentes para determinar la verdad de los hechos...”[18]. Ahora bien, este
pronunciamiento resulta lógico, siempre que el presunto infractor no asuma la
obligación y cancele previamente el valor de la misma.
3.3.2.          Presentación
del inculpado.
La
ley le otorga al presunto infractor diversas oportunidades para presentarse
ante las autoridades de tránsito, la primera dentro de los tres días siguientes
a la imposición del comparendo, término que debe ser anunciado en la citada
orden[19],
y la segunda cuando el contraventor no compareciere sin justa causa en el
tiempo anteriormente señalado, deberá hacerlo dentro de los diez días
siguientes a la fecha de la infracción.
La presentación del
inculpado tiene por objeto su manifestación de aceptación o negación de los hechos
que dieron lugar a su requerimiento, y en caso de ser necesario, proceder a
fijar fecha para la celebración de audiencia pública, en la cual éste podrá
efectuar sus descargos y explicaciones (artículo 238 del C.N. de T).
Al respecto, el
Consejo de Estado ha expuesto que: “....Si bien es cierto que al darse la
orden de comparendo al supuesto infractor este tiene o corre con la obligación
de presentarse ante la autoridad competente en el término de tres días, ello es
únicamente con el fin de que oiga la ‘notificación’ del auto con el cual se le
cita o convoca a la ‘audiencia pública’ del artículo 239 ibídem, so pena de
incurrir en el incremento doble de la multa respectiva pero siempre con el
deber de comparecer con el mismo propósito fin u objetivo, es decir, de que se
le de a conocer la fecha y hora en que se realizará la audiencia, de lo cual,
lógicamente, deberá quedar la constancia pertinente en el expediente...”[20].
Ahora bien, el
presunto infractor puede comparecer o no: En caso de presentarse, bien puede
aceptar los hechos y pagar la infracción, o negar los mismos, evento en el cual
procederá la Dirección de Tránsito a notificar personalmente al presunto
infractor de la fecha en la cual tendrá lugar la audiencia pública.
Si por el contrario,
no se presenta, el contraventor desatiende la carga impuesta por la ley, y
comunicada a través del comparendo, consistente en presentarse ante las
autoridades de tránsito, y por lo tanto, deberá asumir las consecuencias
negativas que se deriven de su inobservancia. Entre otras, que: “...la multa
será aumentada hasta el doble de su valor..”, y que: “..el proceso
seguirá su curso..”(ibídem).
Pero, ¿Qué debe
entenderse por el “proceso seguirá su curso”? Para la Corte, en estos
casos, la Dirección de Tránsito correspondiente deberá proceder a expedir un
auto de inasistencia al despacho y de citación a audiencia, el cual deberá ser
notificado al presunto infractor, como tercera etapa dentro del proceso
contravencional por infracciones de tránsito. Es claro que pese a la no
comparecencia, no resulta necesario, volver a notificar sobre el inicio de la actuación,
toda vez que mediante el comparendo se dio comunicación del inicio del proceso
policivo.
Ahora bien, el
interrogante que se ha planteado versa, precisamente, sobre la modalidad de
notificación que, para cumplir con el deber de darle publicidad a sus
actuaciones, deben efectuar en este caso las autoridades de policía, ante el
vacío normativo del Código Nacional de Tránsito.
El artículo 263 del
C.N. de T., establece que ante el vacío en sus disposiciones, debe acudirse por
vía de integración a: “...las normas contenidas en los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal, de Policía, [y..] de Procedimiento Civil...”.
Por lo tanto, es deber
aplicar en estos casos, las reglas contenidas en los artículos 178 y 179 del
C.P.P., las cuales disponen que: “...las notificaciones al sindicado que no
estuviere detenido y a los demás sujetos procesales se harán personalmente
si se presentaren en la secretaría dentro de los tres (3) días siguientes al de
la fecha de la providencia, pasado ese término se notificará por estado
a los sujetos procesales que no fueron enterados en forma personal...”
(subrayado por fuera del texto original).
De lo expuesto se
puede concluir que deben las autoridades de tránsito  intentar inicialmente
notificar personalmente al presunto infractor, de acuerdo a la forma prevista
en la norma citada, y en caso de no ser posible, se hará la notificación en
estados, prevista en el artículo 179 del C.P.P.
Señala la citada norma
que: “Cuando no fuere posible la notificación personal a los sujetos procesales,
se hará la notificación por estado que se fijará tres (3) días después,
contados a partir de la fecha en que se haya realizado la diligencia de
citación efectuada por el medio más eficaz, o mediante telegrama dirigido a la
dirección que aparezca registrada en el expediente, citación que deberá
realizarse a más tardar el día siguiente hábil a la fecha de a providencia que
deba ser notificada. El estado se fijará por el término de un (1) día en
secretaría y se dejará constancia de la fijación y desfijación”.
Para la Corte, la
notificación en estados prevista en el artículo citado, debe armonizarse con el
proceso contravencional por infracciones de tránsito. En este sentido, cuando
la normatividad penal ordena que la fijación en estados se hará tres (3) días
después, “..contados a partir de la fecha en que se haya realizado la
diligencia de citación efectuada por el medio más eficaz, o mediante telegrama..”,
debe entenderse en el proceso contravencional, que dicho término para fijar el
estado, se contará a partir del auto que determine la imposibilidad de realizar
la notificación personal, ya que en estas actuaciones la “diligencia de
citación” se efectúa mediante la entrega del comparendo como “orden
formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de
transporte y tránsito al presunto contraventor” (artículo 2º del C.N. de
T).
De tal manera, que
presente o no presente el inculpado, el proceso seguirá su curso hacía la
celebración de la audiencia pública, y si es del caso, a la imposición de la
sanción que corresponda a la infracción realizada.
3.3.3.
Audiencia pública y adopción de la decisión.
De acuerdo con lo
expuesto, una vez vencido el término para la presentación del inculpado y
estando éste debidamente notificado de la celebración de la audiencia, está se
llevará a cabo, aunque el presunto contraventor no concurra. De igual manera,
no es necesaria la presencia del agente del Ministerio Público, toda vez que la
ley faculta su presencia (artículo 241 del C.N. de T)[21].
Una vez realizados los
descargos y las explicaciones, si los hay, y siendo decretadas y evaluadas las
pruebas, en el evento de que sean solicitadas o se estimen necesarias. El
funcionario impondrá la sanción, si hay lugar a ella, que corresponda a la falta,
mediante resolución motivada (artículos 235 y 240 del C.N. de T.).
3.4.
De los casos en concreto.
De
conformidad con lo expuesto en el acápite de antecedentes, se le atribuye a la
Dirección de Tránsito y a la Inspección Primera de Policía y Tránsito la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de
los accionantes (Carlos Alberto Rueda Angel, Oscar Pacheco Trujillo y Eulogio
Carvajal Carvajal), por cuanto al tramitar varios procesos contravencionales
por infracciones a las normas de tránsito, les impuso a los demandantes a
titulo de sanción diversas multas, sin ajustarse a los requerimientos previstos
en la ley.
Según
los demandantes, la actuación de las citadas entidades desconoció la obligación
de efectuar la notificación personal de la audiencia pública dentro del proceso
policivo y de realizar aquélla, con la presencia del inculpado o su apoderado,
y de un delegado del Ministerio Público.
Por
otra parte, a juicio de los accionantes, igualmente se vulneraron los citados
derechos fundamentales, cuando los demandados aplicaron por remisión las normas
previstas en el Código Contencioso Administrativo, y sancionaron a los
accionantes valorando al comparendo como plena prueba de la infracción
cometida.
Decisión
del caso.
Teniendo
en cuenta las circunstancias fácticas del caso y las consideraciones
previamente expuestas, la Corte considera que la Dirección de Tránsito y la
Inspección Primera de Policía y Tránsito de Bucaramanga no vulneraron los
derechos constitucionales fundamentales invocados en la demanda, ya que el
trámite del proceso contravencional por infracciones de tránsito se ajustó a
los requerimientos constitucionales y legales previamente considerados. Esto es
así, porque:
1º
De acuerdo con los informes secretariales aportados al expediente por la
Dirección de Tránsito de Bucaramanga, se encuentra que la citada entidad
concedió el término de 3 días a los accionantes para presentarse al despacho y
ser notificados personalmente de la actuación sancionatoria que se adelantaba
en su contra, de acuerdo con las directrices consagradas en el artículo 178 del
C.P.P[22].
Sin embargo, como ningún accionante se presentó a la Dirección de Tránsito en
dicho tiempo, se entiende que no fue posible efectuar la notificación personal
y por lo tanto, la administración debía acudir a otra forma de notificación
para cumplir con el principio de publicidad que gobierna sus actuaciones
(artículo 209 y 29 de la C.P).
Ahora
bien, en los tres procesos objeto de revisión al no ser posible la notificación
personal de los sujetos procesales, se acudió a la notificación por edicto
prevista en el artículo 45 del C.C.A, siendo que los vacíos normativos en las
disposiciones del Código Nacional de Tránsito, deben integrarse a través de las
reglas consagradas en los códigos penal y de procedimiento penal (artículo 263
del C.N de T.), normatividad que prevé para dichos eventos a la notificación en
estados.
No
obstante que de acuerdo con lo expuesto, la notificación por edicto no era la
forma dispuesta por la ley para suplir la imposibilidad de efectuar la
notificación personal, sino que por el contrario, debía procederse a realizar
la notificación en estados, de acuerdo con el artículo 179 del C.P.P, estima la
Sala que ello no comporta una vulneración del derecho de defensa, por las
siguientes consideraciones:
-
La Dirección de Tránsito de Bucaramanga fijó el edicto por un término mayor al
de la fijación en estados, lo cual permitía que los accionantes tuviesen más
tiempo para informarse de la actuación policiva adelantada por la
administración, y de paso participar en ella. Así, mientras que el edicto
permaneció por un término de diez (10), la notificación en estado, de haberse
realizado, se cumplía con su sola fijación “..por el término de un (1) día
en secretaria...”(artículo 179 C.P.P),
-
En ningún momento, los accionantes estuvieron dispuestos a ejercer sus derechos
en el agotamiento de los procesos contravencionales, hecho que se demuestra en
el incumplimiento de la orden de citación, comunicada a través del comparendo,
y que al ser desconocida, conlleva a la asunción por parte de los demandantes
de las consecuencias negativas que se derivaron de su inobservancia, en este
caso, la imposición de las multas.
De
esta manera se reafirma la tesis expuesta por la Corte, en el sentido que no
toda irregularidad se puede calificar como violatoria del debido proceso, “...sino
que éste se afecta cuando hay privación o limitación del derecho de defensa,
que se produce en virtud de concretos actos de los órganos jurisdiccionales que
entraña mengua del derecho de intervenir en el proceso en que se ventilan
intereses al sujeto, respecto de los cuales las decisiones judiciales han de
suponer modificación de una situación jurídica individualizada....”
(sentencia T-267 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
2º
Por otra parte, de acuerdo con lo expuesto en el punto 3.3.2, no es necesario la
presencia del inculpado o de su defensor, y de un delegado del Ministerio
Público, en la celebración de la audiencia pública, razón por la cual, no
procede esta supuesta vulneración, y
3º Por último, se
tiene que la manifestación de la Dirección de tránsito de Bucaramanga, en el
sentido de que una vez “...surtidos los trámites de la ley, de conformidad
con los artículos 238, 239, 240 y 242 del C.N.T., y teniendo en cuenta que el
comparendo constituye plena prueba que demuestra la comisión de la
conducta imputada...”[23],
procedía a sancionar a los imputados, no es suficiente para comprometer los
derechos de defensa y de debido proceso.
La Corte llega a la
anterior conclusión por las siguientes razones:
- La Dirección de
Tránsito más que pretender otorgarle al comparendo, el carácter de prueba, lo
que quiso significar (al utilizar la referencia normativa de los artículos 238,
239, 240 y 242 del C.N. de T), es que para la adopción de una sanción, ante la
inasistencia del contraventor a la audiencia, resultaba innecesario practicar
más pruebas, y que por lo tanto, bastaba con la información y los datos
obtenidos. Recuérdese que el artículo 239 del C.N. de T, es claro en afirmar
que: “..el funcionario decretará las pruebas conducentes que le pida y de
oficio, las que juzgue útiles...” (subrayado por fuera del texto
original).
- Sí los accionantes,
no estaban de acuerdo con la infracción que se les imputaba, tenían todo el
derecho de participar en la audiencia pública, como expresamente se les
informaba en la orden de comparendo[24],
y no esperar a que transcurrieran más seis (6) meses, para que opere la
caducidad de la acción, y sólo entonces informarse de la suerte del proceso.
De esta manera, la Sala revocará
la sentencia del Juzgado 4 Penal del Circuito Bucaramanga, de 27 de agosto de
2001, en relación con el tutelante Eulogio Carvajal Carvajal, y en su lugar,
confirmará la sentencia del Juzgado 9 Penal Municipal de la misma ciudad, de
acuerdo a las consideraciones expuestas en esta providencia.
Igualmente,
la Sala revocará la sentencia del Juzgado 4 Penal del Circuito de Bucaramanga,
de 10 de agosto de 2001, en frente a Oscar Pacheco Trujillo, y en su lugar,
confirmará la sentencia del Juzgado 8 Penal Municipal de la misma ciudad, de
acuerdo a las consideraciones expuestas en esta providencia.
Por
último, la Sala revocará la sentencia del Juzgado 3 Penal del Circuito de
Bucaramanga, de 27 de noviembre de 2001, en relación con el demandante Carlos
Alberto Rueda Angel, y en su lugar, confirmará la sentencia del Juzgado 3 Penal
Municipal de la misma ciudad, de acuerdo a las consideraciones expuestas en
esta providencia.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero:
REVOCAR
la sentencia del Juzgado 4 Penal del Circuito Bucaramanga, de 27 de agosto de
2001, en relación con el tutelante Eulogio Carvajal Carvajal, y en su lugar,
CONFIRMAR la sentencia del Juzgado 9 Penal Municipal de la misma ciudad, de 12
de julio de 2001, de acuerdo a las consideraciones expuestas en esta
providencia.
Segundo:
REVOCAR
la sentencia del Juzgado 4 Penal del Circuito de Bucaramanga, de 10 de agosto
de 2001, en frente a Oscar Pacheco Trujillo, y en su lugar, CONFIRMAR la
sentencia del Juzgado 8 Penal Municipal de la misma ciudad, de 15 de junio de
2001, de acuerdo a las consideraciones expuestas en esta providencia.
Tercero: REVOCAR
la sentencia del Juzgado 3 Penal del Circuito de Bucaramanga, de 27 de
noviembre de 2001, en relación con el demandante Carlos Alberto Rueda Angel, y
en su lugar, CONFIRMAR la sentencia del Juzgado 3 Penal Municipal de la misma
ciudad, de 11 de junio de 2001, de acuerdo a las consideraciones expuestas en
esta providencia.
Cuarto:
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ponente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Carlos
Alberto Rueda Angel (T-508.188): Comparendo No. 277287 de 9 de
noviembre de 1998. Infracción 071 (giro prohibido a la izquierda). Vehículo:
moto particular. El conductor se niega a firmar, y en su lugar lo realiza un
testigo. Oscar Pacheco Trujillo (T-507.389): Comparendo No.
277754 de 26 de octubre de 1998. Infracción 080 ( pasar semáforo en plena luz
roja). Vehículo: buseta de servicio público. Firma el conductor. Eulogio
Carvajal Carvajal ( T-507.661): Comparendo No. 371580 de 24 de mayo de
2000. Infracción 017 (transitar con el SOAT al parecer falso). Vehículo: moto
particular. Firma el conductor.
[2] Código Nacional de
tránsito.
[3] La orden de
comparendo No. 371580 (accionante Eulogio Carvajal Carvajal): En punto
‘14’ ordena que: “Dentro de los tres días siguientes el conductor deberá
presentarse para ser oído en audiencia pública en la Inspección Primera de la
Dirección de Tránsito de Bucaramanga”. Las ordenes de comparendo No. 277287
(accionante: Carlos Alberto Rueda Angel), y No. 277754 (accionante:
Oscar Pacheco Trujillo): En punto ‘15’ ordenan que “ Dentro de los tres
(3) días siguientes el conductor deberá presentarse  en la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga” .
[4] Carlos
Alberto Rueda Angel  (T-508.188): mediante Auto de 13 de noviembre de
1998, se cita a audiencia pública para el día 1 de diciembre de 1998. Oscar
Pacheco Trujillo ( T-507.389): mediante Auto de 30 de octubre de 1998,
se cita a audiencia pública para el día 18 de noviembre de 1998. Eulogio
Carvajal Carvajal ( T-507.661): mediante Auto de 30 de mayo de 2000, se
cita a audiencia pública para el día 15 de junio de 2000.
[5] En relación con: Oscar
Pacheco Trujillo (T-507.389) mediante auto de 16 de agosto de 2001, la
Inspección Primera de Policía y Transito de Bucaramanga, resolvió:”...1º
Decretar la nulidad de todas las diligencias realizadas con ocasión del
comparendo No. 277554, 2º Por lo anterior, Declarar la caducidad de la acción
contravencional...[y..] si la licencia esta retenida hacer entrega de la misma,
y 4º Cítese al señor Oscar Pacheco Trujillo para notificarlo personalmente del
cumplimiento de la Sentencia de segunda instancia del fallo de tutela...”.
Para el caso del señor Eulogio Carvajal Carvajal (T-507.661) no
aparece en el expediente actuación alguna de los demandados, de acuerdo con el
fallo de segunda instancia.
[6] En relación con: Carlos
Alberto Rueda Angel (T-508.188) mediante auto de 2 de agosto de 2001,
la Inspección Primera de Policía y Transito de Bucaramanga, resolvió:”...1º
Decretar la nulidad de todas las diligencias realizadas con ocasión del
comparendo No. 277287, 2º Por lo anterior, Declarar la caducidad de la acción
contravencional...[y..] si la licencia esta retenida hacer entrega de la misma,
y 4º Cítese al señor Carlos Alberto Rueda Angel para notificarlo personalmente
del cumplimiento de la Sentencia de segunda instancia del fallo de tutela...”.
[7] Igual doctrina se
encuentra en las sentencias: T – 203/93, T – 483/93, T – 016/95.
[8] Sentencia T-468 de
1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Subrayado por fuera del texto
original.
[9] Modificado por el
artículo 30 de la Ley 446 de 1998, el cual dispone que: “...la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de
policía regulados especialmente por la ley...”
[10] Sentencia T-289 de
1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Subrayado por fuera del texto original.
[11]           Mirar
entre otras, las Sentencias T-467 de 1995 y T-238 de 1996.
[12] Sentencia C-540 de
1997.M.P. Hernando Herrera Vergara.
[13] Sentencia C-1512 de
2000. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14] Sentencia T-520 de
1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Sentencia T-099 de 1995,
T-238 de 1996, T-324 de 1999.
[16] Algunos
procedimientos ante la falta de notificación de una actuación consagran como
sanción la nulidad (artículo 140 C.P.C) y otros la inoponibilidad (artículo 48
C.C.A.).
[17] En estos casos, las
autoridades de policía otorgan una serie de descuentos, cuyo fundamento se
encuentra en el artículo 229 del C.N. de T, según el cual: “...Si aquél acepta
la imputación [..es decir, el presunto infractor..], se le impondrá la sanción
que corresponda a la falta, rebajada en la mitad...”.
[18] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. 17 de septiembre de 1997. Consejero Ponente:
Cesar Hoyos Salazar.
[19] Así, por ejemplo,
en el comparendo No.277287 (accionante: Carlos Alberto Rueda Angel), se
establece en el punto 15:”Dentro de los tres (3) días siguientes el conductor
deberá presentarse en la Dirección de Tránsito de Bucaramanga”.
[20] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. 5 de
febrero de 1998. Consejero Ponente: Carlos A. Orjuela Gongora.
[21] Al respecto, la
norma citada dispone: “El inculpado podrá comparecer por sí mismo, pero si
designa apoderado, éste deberá ser abogado en ejercicio. El Ministerio Público podrá
intervenir en los proceso.
[22] Dispone el citado
artículo: “...las notificaciones al sindicado que no estuviere detenido y a los
demás sujetos procesales se harán personalmente si se presentasen en la
secretaría dentro de los tres (3) días siguientes al de la fecha de la
providencia...”. En este caso, de la providencia de citación a la audiencia
pública.
[23] Subrayado por fuera
del texto original.
[24] Señala expresamente
la orden de comparendo: “El infractor tendrá derecho a nombrar apoderado si así
lo desea. En la audiencia se practicaran las pruebas que solicite.