T-688-14
Sentencia T-688/14
ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante legal,
directamente o a través de apoderado
Esta
Corporación reitera que las personas jurídicas están legitimadas para ejercer
la acción de tutela, debido a que son titulares de derechos fundamentales por
dos vías, directamente como titulares de aquellas prerrogativas que por su
naturaleza son predicables de estos sujetos de derecho, e indirectamente cuando
la vulneración puede afectar los garantías fundamentales de la personas
naturales que las integran.
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON EL
SERVICIO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Decreto 1250 de 1970
FUNCION REGISTRAL-Alcance del principio de publicidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD REGISTRAL-Impone al Registrador la obligación de realizar una
certificación fiel y total
Este Tribunal concluye la normatividad relacionada con el
registro busca garantizar la seguridad en el tráfico económico y en la
circulación de la riqueza inmobiliaria, otorgándole una serie de funciones a
empleados públicos, los cuales tienen la obligación de realizar una
certificación fiel y total de las inscripciones que realicen en la matrícula
inmobiliaria de los bienes inmuebles, es decir, que deben velar porque la
información que consagren sea exacta, completa, verdadera y reveladora.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido
Este Tribunal ha considerado que componen el debido proceso
administrativo, entre otras, las siguientes garantías: (i) conocer el inicio de
la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en
debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto
de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones
injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los
derechos de defensa y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir
aquellas que aporte la parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas
en debida forma, (x) impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la
nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso.
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Se desconoce el deber de motivación por parte del
Registrador Ad-hoc al no haber demostrado o siquiera señalado sumariamente la
necesidad de imponer la medida preventiva
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Nulidad de todo lo actuado desde el auto mediante el
cual se dispuso dar inicio al procedimiento administrativo, tendiente a
establecer la real situación jurídica del inmueble de propiedad de la sociedad
demandante
Referencia: expediente
T-4.057.960
Acción de tutela presentada por la Sociedad Drummond
Limitada contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Registrador
Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua (Cesar).
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Bogotá,
D.C., once (11) de septiembre de dos mil catorce (2014).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos dados por el Juzgado Tercero
Administrativo de Valledupar, el 22 de marzo de 2013, y por el Tribunal
Administrativo de del Cesar, el 20 de junio del mismo año, dentro del proceso
de tutela iniciado por la Sociedad Drummond Limitada contra la Superintendencia
de Notariado y Registro - Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Chimichagua (Cesar).
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
El día 25 de octubre de 2011, los hermanos Ignacio Concepción, Ernesto Wilfredo
y Martha Rosa Díaz-Granados Alzamora, herederos de la señora Tomasa Dolores
Alzamora de Díaz-Granados, allegaron a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Chimichagua (Cesar), copia de la escritura pública No. 36 del 4 de
abril de 1914, suscrita en la Notaría Única de Mompox (Bolívar), “para radicación
y estudio de acuerdo a lo establecido en el Artículo 22 del Decreto 1250 de
1970 sobre el predio La Hacienda Calenturas.”[1]
1.2.
El 10 de noviembre de 2011, el Superintendente de Notariado y Registro designó
como Registrador Ad-hoc de Instrumentos Públicos de Chimichagua a Frank Díaz
López, para que conociera y resolviera registralmente lo concerniente al tema
relacionado con la situación jurídica del predio denominado Calenturas[2].
1.3.
El 1 de diciembre de 2011, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Chimichagua, mediante nota devolutiva, conforme al artículo 37 del Decreto 1250
de 1970, rechazó sin registrar la mencionada escritura, al considerar que las
protocolizaciones no son objeto de registro, según el artículo 2° de la
mencionada normatividad[3].
1.4.
El día 29 de febrero de 2012, el señor José Ignacio Díaz-Granados Rivas se
notificó de la mencionada nota devolutiva, reiterando el 7 de marzo del mismo
año, en nombre propio y de los ciudadanos Ignacio, Ernesto y Martha
Díaz-Granados Alzamora, la solicitud presentada en octubre de 2011, bajo el
argumento de que habían acompañado todos los documentos, escrituras y legados
pertinentes relacionados con la tradición del predio Hacienda Calenturas[4].
1.5.
Mediante Auto del 3 de mayo de 2012, el Registrador Ad-hoc de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua[5],
resolvió dar inicio a un procedimiento que nombró “actuación administrativa
tendiente a establecer la real situación jurídica del inmueble denominado
Hacienda Calenturas toda la tradición del mismo y de los folios de matrícula
inmobiliarias números 192-9995, 192-11171, 192-11177, 192-11176, 192-11175,
192-11178, 192-15989, 192-16807, 192-24972, 192-24973, 192-30498, 192-30499,
192-34037, 192-30005, 192-30015, 192-11179, 192-34457, 192-34458, 192-34459,
192-34460, 192-34557, 192-11173, 192-11172, 192-15990, 192-26133, 192-26134.”
Asimismo, decretó una serie de pruebas, citó a los terceros interesados y determinó
bloquear los mencionados folios de matrícula inmobiliaria hasta que se adopte
una decisión de fondo[6].
Dichas
decisiones se basaron en la necesidad de dar respuesta a la solicitud elevada
por José Ignacio Díaz-Granados Rivas, y ante la posibilidad de hallar inconsistencias
en el proceso de examen y comparación de la información relacionada con el
inmueble denominado Hacienda Calenturas que se encuentra disponible en los
registros de la Oficina de Chimichagua, en las escrituras, legados y demás
documentos allegados por el peticionario, y en las certificaciones expedidas
por el Registrador de Instrumentos Públicos de El Banco (Magdalena).
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
La Sociedad Drummond Limitada, a través de apoderado, interpuso acción de
tutela contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Registrador Ad-hoc
de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua, al considerar vulnerado
su derecho fundamental al debido proceso administrativo, con ocasión de las
decisiones adoptadas en el trámite adelantado para establecer la real situación
jurídica del inmueble denominado Hacienda Calenturas[7].
2.2.
En efecto, la empresa accionante manifestó que a pesar de ser propietaria, poseedora
y tenedora de los predios La Cruz, La Estación, Corredor 2 y Corredor 3, las
prerrogativas propias de sus derechos reales se han visto seriamente limitadas por
el procedimiento iniciado por el Registrador Ad-hoc, toda vez que además de comenzar
el trámite sin sustentar su competencia y apartándose de las disposiciones
legales aplicables, bloqueó los folios de matrícula inmobiliaria números
192-11178, 192-16807, 192-15989 y 192-15990 correspondientes a dichos bienes
raíces, únicamente bajo el argumento de que los mismos en algún momento
hicieron parte del inmueble Hacienda Calenturas y que se hacía necesario
conocer su verdadera tradición debido a presuntas inconsistencias en el
registro, omitiendo especificarlas o individualizarlas, lo cual ha  implicado
que no haya podido defender sus intereses, en tanto el objeto del trámite
resulta incierto.
2.3.
Concretamente, la compañía demandante señaló que su derecho fundamental ha sido
desconocido, puesto que el Registrador Ad-hoc de Instrumentos Públicos de
Chimichagua: (i) inició un procedimiento no contemplado en la ley; (ii) adelantó
las actuaciones sin respetar el principio de publicidad, dado que no ha podido
tener conocimiento del procedimiento; (iii) comenzó el trámite de oficio sin
tener facultades para el efecto; (iv) desconoció  su prerrogativa fundamental a
la contradicción, ya que no ha podido conocer y controvertir las pruebas del
proceso; (v) profirió una serie de decisiones sin motivarlas adecuadamente, y
en especial, decretó una medida cautelar similar a un embargo sin tener
competencia para ello.
2.4.
Asimismo, la sociedad accionante afirmó que existe una amenaza grave a sus
derechos, porque es probable que el Registrador Ad-hoc de Instrumentos Públicos
de Chimichagua cancele los folios de matrícula inmobiliaria de los bienes
inmuebles de su propiedad, sin tener competencia para ello, pues dicha facultad
sólo se encuentra en cabeza de los funcionarios judiciales.
2.5.
Por lo anterior, la empresa peticionaria solicitó que se tutele su derecho al
debido proceso administrativo, y en consecuencia que se dejen sin efectos todas
las actuaciones adelantadas por el Registrador Ad-hoc de Instrumentos Públicos
de Chimichagua, incluido el Auto del 3 de mayo de 2012, que decretó el bloqueo
de los folios inmobiliarios correspondientes a bienes de su propiedad.
3. Contestación de la
tutela
3.1.
Superintendencia de Notariado y Registro
3.1.1.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y
Registro afirmó que la Oficina de Registro de Chimichagua no ha vulnerado los
derechos fundamentales de la empresa accionante[8],
puesto que inició dentro de sus competencias una actuación administrativa con
el fin de aclarar la tradición del inmueble identificado como Hacienda
Calenturas, trámite que se ha realizado de conformidad con las disposiciones
legales vigentes.
3.1.2.
Igualmente, en relación con la decisión de bloquear los folios de matrícula
inmobiliaria, la entidad estimó que dicha determinación se encuentra acorde con
las orientaciones dadas en la Circular 139 de 2010, la cual contempla la
posibilidad de decretar dicha medida cuando se inicia una actuación
administrativa.
3.2.
Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Chimichagua
3.2.1.
El Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Chimichagua pidió denegar el amparo[9], toda vez que
en el transcurso del procedimiento administrativo se han respetado las
garantías de la empresa accionante. En ese sentido, manifestó que dio inició al
trámite en atención a la solicitud presentada por el señor José Ignacio Díaz-Granados
Rivas, notificando el auto de apertura a la accionante conforme a las reglas
contempladas en el Código Contencioso Administrativo, y continuando con el
proceso según la normatividad aplicable.
3.2.2.
Al respecto, resaltó que en diferentes oportunidades ha explicado a los
representantes de la sociedad actora que: (i) el procedimiento adelantado se
encuentra regulado en la Ley 1579 de 2012 que derogó el Decreto 1250 de 1970;
(ii) toda la información documental allegada al expediente será objeto de
estudio y valoración en su debida oportunidad, esto es, antes de adoptarse un
decisión de fondo; (iii) dentro de la actuación administrativa existen recursos
contra la decisión que se llegare a adoptar.
3.2.3.
En cuanto a la orden de bloqueo de los folios inmobiliarios, adujo que dicha
determinación encuentra sustento en la Circular 139 de 2010 expedida por la
Superintendencia de Notariado y Registro, en la cual se sostiene que la adopción
de tal medida preventiva tiene su fundamento en el ejercicio del mandato legal
que obliga a los registradores a certificar de manera fiel y total las
inscripciones efectuadas en la matrícula de bienes sujetos a registro.
3.2.4.
Finalmente, argumentó que ha dado respuesta a todas las solicitudes elevadas
por la Sociedad Drummond Limitada,
autorizando las copias correspondientes cuando se ha cancelado el costo de la
expedición de las mismas.
3.3.
José Ignacio Díaz-Granados Rivas (vinculado)
3.3.1.
El señor José Ignacio Díaz-Granados Rivas solicitó no acceder al amparo[10],
argumentando que el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Chimichagua ha actuado conforme a la normatividad
aplicable al caso. En efecto, explicó que dio inicio al trámite administrativo
cuestionado en virtud de una petición que presentó pretendiendo que se
realizara la apertura del folio de matrícula correspondiente al inmueble
denominado Hacienda Calenturas.
3.3.2.
Asimismo, señaló que las partes involucradas en el procedimiento, incluida la
sociedad demandante, han hecho uso de su derecho de defensa y contradicción,
aportando pruebas y presentando peticiones tendientes a hacer valer sus
intereses, las cuales han sido contestadas de manera adecuada por la
administración. En síntesis, consideró que la actuación adelantada ha sido “clara,
transparente y oportuna (…).”
II.
TRÁMITE PROCESAL
1.
Sentencia de primera instancia
1.1.
Mediante sentencia del 22 de marzo de 2013[11],
el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar tuteló el derecho al debido
proceso administrativo de la sociedad demandante, ordenándole al Registrador
Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua que le informara a
la empresa en forma motivada, clara y precisa en qué consisten las presuntas
inconsistencias en las anotaciones del registro de los folios de matrícula
inmobiliaria que dieron origen a la actuación. Asimismo, conminó a dicha
autoridad para que observara las directrices establecidas por esta Corporación
en la Sentencia T-465 de 2009.
1.2.
Al respecto, el funcionario judicial argumentó que la prerrogativa fundamental
del debido proceso administrativo de la sociedad actora había sido vulnerada,
en tanto la autoridad pública en el auto de apertura de la investigación había
omitido señalar cuáles eran las notorias inconsistencias en las anotaciones del
registro público que dan origen a la actuación, lo cual devenía en que la empresa
demandante no pudiera tener certeza del procedimiento indicado y por tanto, defenderse.
Concretamente, estimó el juez que:
“no tiene claridad la accionante cuál es el presunto
error o la presunta inconsistencia en los folios de matrícula inmobiliaria de
su propiedad, para poder aportar o controvertir pruebas, presentar sus
argumentaciones jurídicas, esto es, tener real garantía sustancial de defensa y
no simplemente formal (existencia del acto administrativo de trámite y
notificación).”[12]
2.
Impugnación
2.1.
La Sociedad Drummond Limitada impugnó la decisión de primer grado[13],
argumentando que si bien estaba de acuerdo con el amparo otorgado, la misma no
era suficiente para la protección efectiva de sus derechos fundamentales, ya
que al encontrarse probadas las vías de hecho en las que incurrió la demandada,
lo procedente era ordenar el levantamiento del bloqueo de los folios de matrícula
inmobiliaria y decretar la nulidad de la actuación administrativa, ordenando su
terminación y archivo definitivo.
2.2.
A su vez, el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Chimichagua también impugnó la decisión[14],
reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la acción, en
especial señalando que las actuaciones administrativas han sido adelantadas
conforme a lo reglado en la normatividad vigente.
3.
Sentencia de segunda instancia
3.1.
A través de sentencia del 20 de junio de 2013[15],
el Tribunal Administrativo del Cesar revocó el amparo, y en su lugar negó la
tutela de los derechos fundamentales, al estimar que las actuaciones
adelantadas por el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Chimichagua son acordes a las facultades legales, y fueron
adelantadas respetando las normas aplicables al caso.
3.2.
En efecto, sostuvo la Corporación que la normatividad dispone que “las
actuaciones administrativas podrán iniciarse en cumplimiento de un deber legal,
de suerte que la función registral, inspirada en el principio de publicidad,
garantiza las condiciones de seguridad en el tráfico económico y en la
circulación inmobiliaria, facilita el perfeccionamiento de éstos negocios y
asegura las condiciones que evitan la clandestinidad y el fraude negocial, por
lo que corresponde al Registrador de Instrumentos Públicos garantizar la
confiabilidad del registro utilizando los mecanismos legales que estén a su
alcance.”[16]
3.3.
A la par, en torno a la solicitud de desbloqueo de los folios inmobiliarios, el
Tribunal explicó que dicha medida persigue un fin válido, como lo es la
seguridad en el tráfico jurídico y la protección de los bienes de uso público,
siendo una medida preventiva y necesaria para garantizar el normal y eficiente
discurrir de la función registral del Estado. En ese sentido, consideró que tal
determinación era legítima, por lo que no debía suspenderse.
3.4.
No obstante lo anterior, el Tribunal conminó a la Superintendencia demandada
para que tramite con la mayor celeridad posible la actuación administrativa,
sin “sacrificar la certidumbre del caso.”
4.
Actuaciones en sede de revisión
4.1. El
expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección de Tutelas Número Nueve, mediante Auto del 26 de septiembre de 2013[17].
4.2. El día 13 de noviembre de 2013, el señor José
Ignacio Díaz-Granados Rivas allegó un escrito, en el cual reiteró los
argumentos expuestos en la contestación de la demandada[18].
4.3. El día 20 de noviembre de 2013, el ciudadano
Ignacio Díaz-Granados Alzamora en su calidad de sujeto vinculado al proceso,
solicitó denegar el amparo solicitado por improcedente, al considerar que existen
otros mecanismos judiciales disponibles para controvertir las decisiones adoptadas
dentro del trámite cuestionado, máxime cuando no se probó la existencia de un
perjuicio irremediable. Asimismo, sostuvo que la actuación administrativa
adelantada por el Registrador Ad-doc de Chimichagua ha respetado el debido
proceso administrativo contemplado en la normatividad aplicable al caso[19].
4.4. Mediante Auto del 11 de diciembre de 2013, el
Magistrado Sustanciador decretó pruebas con el objetivo de conocer el estado
actual del proceso administrativo cuestionado por la empresa demandante,
ordenando al Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de
Chimichagua que informara el avance de las actuaciones administrativas
desarrolladas con posterioridad a la presentación del amparo y allegara copia
de los documentos donde constaran las mismas[20].
No obstante, no se recibió respuesta por parte de la entidad[21].
4.5. El día 17 de enero de 2014, el apoderado de la
Drummond anexó escrito, en el cual reafirma sus pretensiones y reproduce los planteamientos
explicados en el escrito de tutela. Así, adujo que el Registrador incurrió en: (i)
un defecto orgánico por iniciar una actuación administrativa desbordando sus
competencias; (ii) un defecto sustantivo al aplicar normas sobre el bloqueo de
folios en un trámite donde dicha medida era improcedente; (iii) vías de hecho
administrativas al no informar cuáles son las supuestas inconsistencias en el
registro que dieron origen al trámite iniciado[22].
4.6. A través de Auto del 3 de febrero de
2014, la Sala Tercera de Revisión reiteró el decreto de las pruebas no
recibidas y suspendió el término para fallar el asunto de la referencia[23].
4.7. El día 11 de febrero de 2014, el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos respondió el requerimiento[24],
señalando que el procedimiento se encuentra en etapa probatoria, y que había
dado cumplimiento a la orden del juez de primera instancia informándole a la
empresa accionante que las actuaciones tenía como principal objeto esclarecer
la posibles  inconsistencias que se derivaban del examen y de la comparación de
la información relacionada con el inmueble denominado Hacienda Calenturas que
se encontraba disponible en los registros de la Oficina de Chimichagua, en las
escrituras, legados y demás documentos allegados por el señor José Ignacio
Díaz-Granados Rivas, y en las certificaciones expedidas por el Registrador de
Instrumentos Públicos de El Banco (Magdalena).
4.8. El 1 de agosto de 2014, el Registrador
Ad-hoc de Chimichagua allegó al expediente copia de la orden de archivo, proferida
por la Fiscalía Novena Nacional de Anticorrupción, de la denuncia penal por prevaricato
presentada en su contra por la Sociedad Drummond Limitada[25].
III. PRUEBAS
En
el expediente obran las siguientes pruebas relevantes para el caso:
1.
Certificado de existencia y representación legal de la Sociedad Drummond
Limitada[26].
2.
Copia del expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002, contentivo del
procedimiento tendiente a establecer la real situación jurídica del inmueble
denominado Hacienda Calenturas, adelantado por el Registrador Ad-hoc de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua[27].
IV. CONSIDERACIONES
y fundamentos
1. Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[28].
2.
Procedencia de la acción de tutela
Previo al estudio del caso planteado, debe verificarse
el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591 de 1991[29], se sintetizan en existencia de
legitimación por activa y por pasiva; instauración del amparo de manera
oportuna (inmediatez); y agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles,
salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales
vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiariedad).
2.1.
Legitimación por activa
2.1.1.
La Corte Constitucional ha sostenido que desde una interpretación literal y
sistemática de los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de
1991, la acción de tutela puede ser promovida por los representantes legales de
las personas jurídicas[30].
Específicamente, esta Corporación ha sostenido que “la legitimación por
activa de una persona jurídica recae sobre su representante, quien tiene la
obligación de manifestar que acude a la acción de tutela con el fin de buscar
la protección de los derechos fundamentales de la persona jurídica que
representa.”[31]
2.1.2.
Asimismo, esta Corporación ha señalado que el apoderamiento judicial en materia
de la acción de tutela, tiene su fundamento en los artículos 86 de la Carta
Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, que contemplan la posibilidad de
procura de los derechos, de tal forma que toda persona podrá adelantar el
amparo “por sí misma o a través de representante.”[32]
2.1.3.
En el presente caso, el abogado Mario Alonso Pérez Torres está legitimado para
interponer el recurso de amparo, en tanto obra poder suscrito por el
representante legal de la Sociedad Drummond Limitada para actuar en el presente
proceso como apoderado judicial de la empresa[33].
2.1.4.
Por otra parte, esta Corporación reitera que las personas jurídicas están
legitimadas para ejercer la acción de tutela, debido a que son titulares de
derechos fundamentales por dos vías, directamente como titulares de aquellas prerrogativas
que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derecho, e
indirectamente cuando la vulneración puede afectar los garantías fundamentales
de la personas naturales que las integran[34].
2.1.5.
Al respecto, la Corte ha considerado que “una persona jurídica tiene derecho
a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido proceso,
libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el derecho al
buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva.”[35]
(Subrayado fuera del texto
original).
2.2.
Legitimación por pasiva
De acuerdo con lo previsto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 5° del Decreto 2591 de 1991[36],
la Superintendencia de Notariado y
Registro, y concretamente el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Chimichagua, son demandables a través de acción de tutela, en tanto
son autoridades públicas, puesto que la primera es un organismo adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia, que goza
de autonomía administrativa y financiera, con personería jurídica y patrimonio
independiente[37];
y el segundo es un funcionario de dicha entidad de vigilancia, designado por el
Superintendente de Notariado y Registro para que adelante las actuaciones
administrativas pertinentes para establecer la situación jurídica del predio denominado
Hacienda Calenturas, ubicado dentro de la jurisdicción de la Oficina de Registro
de Chimichagua[38].
2.3.
Inmediatez
2.3.1. El artículo 86 de la Constitución
Política dispone que la acción de tutela está prevista para la “protección
inmediata” de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los términos previstos en la ley. De esta manera, el
ordenamiento constitucional busca asegurar que el amparo sea utilizado para
atender vulneraciones que de manera urgente requieren de la intervención del
juez de tutela.
2.3.2. En el presente caso, la Sala considera que el
presupuesto de inmediatez se satisface, comoquiera que la solicitud de amparo
fue presentada el 26 de noviembre de 2012[39],
dirigiéndose a controvertir el Auto del 3 de mayo de 2012 proferido por el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Chimichagua, así como las demás actuaciones adelantadas en virtud de dicha providencia, las
cuales se encuentran en curso, por lo que de comprobarse las irregularidades
alegadas por la empresa demandante, la vulneración sería actual.
2.4.
Subsidiariedad
2.4.1.
El artículo 86 de la Carta establece que la acción de tutela “sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.” En ese sentido, la Corte ha reiterado la improcedencia
general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o
preparatorios, en la medida en que estos, en principio, sólo tienen por objeto
impulsar las actuaciones administrativas necesarias para expedir el acto
principal posterior, el cual es controvertible ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo[40].
2.4.2.
Sin embargo, en tratándose de actos administrativos de trámite o preparatorios
proferidos en procesos que se encuentran en desarrollo al momento de
interponerse la acción de tutela[41], desde sus inicios este Tribunal ha considerado que
excepcionalmente la acción de tutela es procedente para cuestionar su constitucionalidad,
siempre y cuando se demuestre que los mismos puedan vulnerar o amenazar
derechos fundamentales, a pesar de que por su naturaleza se limitan a dar
impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponer u organizar
los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través
del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Al respecto, el pleno de esta Corte ha
indicado que:
“De ninguna manera se trata de extender la
tutela a los actos de trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un
uso abusivo de ella, con el propósito de impedir que la administración cumpla
con la obligación legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones
administrativas que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de
los diferentes cometidos que le han sido asignados.
Corresponde al juez de tutela examinar en
cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un
determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una
situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de
alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea
susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho
constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como
mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o
amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la
protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la
misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa
con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela,
en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación
conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos
fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto
de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida
sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad.” [42] (Subrayado y negrilla fuera del texto original).
2.4.3. En ese sentido, esta Corporación ha sostenido
que las razones que justifican la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra actos administrativos de trámite, siempre y cuando decidan una
cuestión sustancial dentro de una actuación administrativa[43],
son que:
“- Esta clase de actos no son
susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe
medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera
inmediata.
- Según el art. 209 de la C.P., ‘la función
administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza
el debido proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra
actos de trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación
administrativa, a la manera de una medida preventiva, como se explicó antes,
persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas adelantadas con
anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados
principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados. De
esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en
forma oportuna, se les evita el tener que acudir necesariamente a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener su protección, a
través de la impugnación del acto definitivo y, consecuencialmente, se conjura
la proliferación de los procesos ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente
redunda en beneficio del interés público o social.” [44] (Subrayado y negrilla fuera del texto
original).
2.4.4.
Descendiendo al asunto en estudio, este Tribunal encuentra que la
sociedad demandante cuestiona la totalidad del procedimiento desarrollado por el
Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua, pero
específicamente centra sus reproches en el Auto del 3 de mayo de 2012. Al respecto, la Sala
evidencia que al igual que las demás actuaciones adelantadas hasta el momento por
la mencionada autoridad pública, dicho proveído es un acto administrativo de
trámite, frente al cual, en principio, no procedería la acción de tutela, pues
la sociedad demandante podrá cuestionar su constitucionalidad cuando se expida
el acto definitivo, a través de las acciones contenciosas administrativas
establecidas en el ordenamiento jurídico para el efecto.
2.4.5. No obstante, de conformidad con lo expuesto, la
Corte estima que en esta oportunidad el recurso de amparo resulta procedente
para cuestionar únicamente el Auto del 3 de mayo de 2012, toda vez que si bien es
un acto administrativo de trámite, el mismo decide una cuestión sustancial
dentro de la actuación, por lo que de verificarse los reproches alegados por la
empresa actora se estaría vulnerando gravemente su derecho fundamental al
debido proceso administrativo[45].
2.4.6.
En efecto, en dicha proveído el
Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua adoptó
una decisión sustancial, pues no sólo dispuso dar inicio al procedimiento,
decretar pruebas y vincular a los terceros interesados, sino que también ordenó
bloquear los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes al bien inmueble
denominado Hacienda Calenturas hasta que se profiera una decisión definitiva al
respecto, siendo esta última determinación similar a una medida cautelar, pues
limita el derecho de dominio de los predios, y por tanto es susceptible de
vulnerar derechos fundamentales.
2.4.7. Concretamente, la Sala resalta que conforme lo
señalado en la Circular 139 del 9 de julio de 2010, proferida por el
Superintendente de Notariado y Registro[46],
el bloqueo de folios de matrícula inmobiliaria es una medida preventiva que
paraliza la actividad registral relacionada con los bienes afectados, lo cual
implica que sobre las matrículas no será posible operación registral alguna, es
decir no se expedirán certificados de tradición ni se inscribirán documentos
hasta tanto quede en firme la decisión que dio origen al dicha determinación.
2.4.8. Así las cosas, para este Tribunal es claro que la
decisión de bloquear los folios de la matrícula inmobiliaria no es una
determinación meramente de trámite, ya que tiene la vocación de afectar los
derechos de los propietarios de los bienes afectados con la medida, pues si
bien el predio no sale del comercio sí se limita su disposición, en tanto en
caso de enajenarse no sería posible efectuar su tradición ante la imposibilidad
de registrar el negocio. En ese sentido, resulta pertinente resaltar lo señalado
en la Sentencia T-788 de 2013[47],
en la cual la Sala Tercera de Revisión indicó que:
“(…) las medidas cautelares no tienen el alcance de
una sanción, pues a pesar que pueden llegar a afectar los intereses de los
sujetos contra quienes se promueven, su razón de ser es la de garantizar un
derecho actual o futuro, y no la de imponer un castigo, máxime cuando no
tienen la virtud de desconocer o de extinguir el derecho.” (Subrayado fuera del texto original).
2.4.9.
En síntesis, la Corte considera que la acción de tutela resulta procedente para
cuestionar únicamente el Auto
del 3 de mayo de 2012, pues es un acto
administrativo de trámite en el que se adoptaron decisiones de índole
sustancial que pueden llegar a vulnerar derechos fundamentales. En ese orden,
no se estudiarán los reproches endilgados contra la totalidad del procedimiento
administrativo sino sólo los referentes a dicho proveído, estos son, los
relacionados con la indebida motivación normativa y fáctica de la providencia.
3.
Problema jurídico constitucional
3.1. Corresponde a la Sala decidir sobre la acción de tutela
presentada por la Sociedad Drummond Limitada contra la Superintendencia de
Notariado y Registro - Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Chimichagua, en busca de la protección de su derecho fundamental al
debido proceso administrativo.
3.2.
Con tal propósito, la Corte deberá establecer si el Auto del 3 de mayo de 2012, mediante el cual se
dispuso dar inicio al procedimiento
administrativo tendiente a
establecer la real situación jurídica del inmueble denominado Hacienda
Calenturas, vulneró el derecho al debido
proceso administrativo de la sociedad demandante, en la medida en que presuntamente
no respetó los principios de legalidad y de contradicción, en tanto dicho acto fue proferido por un funcionario que no
contaba con competencia y sin la motivación normativa
y fáctica requerida.
3.3. Para el efecto, en primer lugar, (i) la Sala
estudiará sumariamente las actuaciones administrativas
relacionadas con el servicio de registro de instrumentos públicos, deteniéndose
a examinar lo reglado en el Decreto 1250 de 1970, por ser la norma vigente para
la época en la que se profirió el acto cuestionado, luego (ii) reiterará la jurisprudencia
constitucional sobre el debido proceso administrativo, y por último (iii) resolverá
el caso concreto.
4.
Actuaciones administrativas relacionadas con el servicio de registro de
instrumentos públicos (Decreto 1250 de 1970).
4.1.
La práctica de realizar registros de los bienes inmuebles tiene su origen en la
edad media, en la que los señores feudales con el fin de facilitar el recaudo
de los tributos por el uso de sus tierras, llevaban un registro de las
propiedades que le entregaban a sus vasallos. Una vez terminado el feudalismo,
la institución fue acogida por el Estado para llevar control del cobro de
impuestos por la posesión y trasferencia de bienes raíces[48].
4.2.
En Colombia, sin contar algunas normas relacionadas con el registro adoptadas
en la colonia como lo fueron las Reales
Cédulas del 9 de marzo de 1778 y del 16
de abril de 1783, así como la Ley del 1 de junio de 1844 del Congreso de la
Nueva Granada, el primer sistema de registro inmobiliario sólo fue implementado
en 1859 con la promulgación del Código Civil de Cundinamarca, el cual posteriormente
fue acogido en su mayoría por toda la República. En efecto, en dicha
normatividad en el título 43 se consagraban ciertas normas “sobre los
documentos públicos escritos”, en las que se determinaba su valor y la
forma de llevarse a cabo el registro en los libros de inscripción.
4.3.
Así por ejemplo, bajo la vigencia de dicho estatuto el registrador tenía la
obligación de llevar tres libros, uno para inscribir los títulos que
trasladaban, modificaban o imponían un gravamen al dominio de bienes inmuebles,
el segundo para la inscripción de títulos que no afectaran la situación
jurídica del inmueble, y el último para anotar los gravámenes sobre el bien
como lo eran las hipotecas. Posteriormente, con la Ley 57 de 1887 se introdujo
el libro de causas mortuorias, autos de embargo y demandas civiles, y luego se
establecieron los libros de registro de documentos privados y de contratos de
prenda.
4.4.
Bajo dicho sistema, para conocer la situación jurídica de un inmueble era
necesario revisar todos y cada uno de esos seis libros, pues su registro se
realizaba por orden cronológico y solamente en el libro correspondiente al acto
a registrar, lo cual resultaba poco eficaz debido a su complejidad.
4.5.
En 1932 se expidió la Ley 40 en la que se estableció un sistema de matrícula
inmobiliaria, el cual era paralelo al sistema introducido por el Código Civil.
En el artículo 20 de dicha normatividad, se estableció la necesidad de adoptar
un libro que llevaba doble página, dividida en seis columnas, en las cuales se
inscribían todos los derechos reales y situaciones jurídicas que afectaran al
inmueble matriculado.
4.6.
Ante la dificultad que generaba la dualidad normativa, se simplificó el sistema
de registro con la entrada en vigencia del Decreto 1250 de 1970, el cual
introdujo, entre otros avances, (i) la unificación registral, pues se
establecía que deberá haber un solo folio real para cada inmueble, (ii) la
precalificación legal antes de procederse a la inscripción de un título, y
(iii) el principio de publicidad, toda vez que cualquier persona tenía acceso
al archivo y podía solicitar copias de los mismos.
4.7.
El Decreto 1250 de 1970 fue derogado por la Ley 1579 de 2012, en la que se
mantuvo el sistema de registro, pero se implementaron cambios para mejorar su
funcionamiento y con el fin de modernizarlo. Del estudio de la nueva
legislación, así como de los estatutos registrales derogados, puede concluirse
que los fines históricos de efectuar el registro en Colombia han sido: (i)
otorgar publicidad a los actos y contratos que trasladan o mudan el dominio de
los bienes raíces, o que le imponen gravámenes o limitaciones al derecho de
propiedad de estos, poniendo al alcance de la ciudadanía en general el estado o
situación jurídica del inmueble; (ii) servir de medio de tradición del dominio
de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos
conforme al artículo 756 de Código Civil; y (iii) dar mayores garantías de
autenticidad y seguridad de los títulos, actos o documentos que fueran
autenticados por los notarios al exigirse su registro con el objeto de que un
número mayor de funcionarios participaran en su guarda.
4.8.
En ese sentido, en la Sentencia C-185 de 2003[49],
esta Corporación señaló que “la función registral, al estar inspirada por el
principio de publicidad, garantiza condiciones de seguridad en el tráfico
económico y  en la circulación de la riqueza inmobiliaria, facilita el
perfeccionamiento de todo tipo de negocios jurídicos y asegura las condiciones
que evitan la clandestinidad y el fraude negocial.” Asimismo, en la
providencia se consideró que las  normas legales que desarrollan el principio
de publicidad registral “se constituyen en desarrollo normativo de los
artículos 58 (derechos adquiridos) y 333 (libertad de empresa)  y concretan
los principios y derechos de los artículos 20 (derecho a la información), 23
(derecho de petición), 74 (libre acceso a los documentos públicos) y 209
(principio de publicidad de la función pública) de la Constitución.”
4.9.
Ahora bien, como se reseñó los procedimientos administrativos relacionados con
el registro de bienes inmuebles actualmente se rigen, en general, por lo
dispuesto en el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, Ley 1579 de 2012[50],
y de manera supletoria por el Código de Procedimiento  Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo[51]. No
obstante, para la época en la que fue proferido Auto del 3 de mayo de 2012 eran aplicables el Decreto
1250 de 1970[52] y
Código Contencioso Administrativo[53],
por lo que la Sala estudiará brevemente estas últimas normas por ser las
vigentes para el momento en el que fue expedido el acto administrativo reprochado
por la sociedad demandante.
4.10. Así, en primer lugar, esta Corte advierte que de
conformidad con el artículo 2º del Decreto 1250 de 1970, estaban sujetos a
registro todos los actos, contratos, providencias judiciales, administrativas o
arbitrales que implicaran la constitución, declaración, aclaración,
adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o
extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes
raíces, así como los actos jurídicos que dispusieran su cancelación.
4.11. Igualmente, la Sala encuentra que en el artículo
4° se consagraba que el archivo del registro debía componerse de los siguientes
elementos: (i) la matrícula inmobiliaria, destinada a la inscripción de los
actos, contratos y providencias, (ii) el libro diario radicador, (iii) los
índices de los inmuebles, de los sujetos activos de los derechos inscritos en
las matrículas y de los gravámenes registrados, (iv) el archivador, en donde se
conservaban los títulos y documentos que hubieran servido para la inscripción, (v)
el archivo de certificados y (vi) el libro de visitas.
4.12. En relación con la matrícula inmobiliaria, los
artículos 5° y 6° la definían como un folio identificado con un código o
complejo numeral destinado a un inmueble determinado, en el que se reflejaría el
ente territorial donde se encontraba ubicado el bien e incluiría su cédula
catastral, así como la descripción de la propiedad, señalándose si la misma era
urbana o rural, sus linderos, su perímetro, su cabida y demás elementos de individualización
que pudieran obtenerse. En caso de existir plano y descripción catastral, estos
tenían que se anexarse al folio como parte integrante del mismo.
4.13. En cuanto a la organización del contenido del
folio de matrícula inmobiliaria, el artículo 7º señalaba que éste constaría de
seis secciones o columnas, con la siguiente destinación:
Primera
Para inscribir los títulos que conllevaran modos de
adquisición, precisando el acto, contrato o providencia.
Segunda
Para inscribir gravámenes: hipotecas, prendas
agrarias o industriales de bienes que estuvieran destinados al inmueble o
radicados en él, actos de movilización y decretos que concedían el beneficio
de separación.
Tercera
Para la anotación de las limitaciones y afectaciones
del dominio: usufructo, uso y habitación, servidumbres, condiciones,
relaciones de vecindad, condominio, propiedad horizontal y patrimonio de
familia inembargable.
Cuarta
Para la anotación de medidas  cautelares, embargos,
demandas civiles, prohibiciones y valorizaciones que afectaban la
enajenabilidad.
Quinta
Para inscribir títulos de tenencia construidos por
escritura  pública o decisión judicial: arrendamientos, comodatos, anticresis
y derechos de retención.
Sexta
Para la inscripción de títulos que conllevaran la
llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la
transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio.
4.14. A su vez, el artículo 22 del Decreto en comento,
contemplaba el modo de hacer el registro, al señalar que el proceso se componía de: (i) la
radicación, (ii) la calificación, (iii) la inscripción y (iv) la constancia de
haberse ejecutado ésta, procedimientos que debían adelantarse dentro del
término de tres días hábiles. Sobre la legitimación para solicitar la
apertura de un folio de matrícula, el artículo 81 expresaba que este sería
abierto a solicitud de parte o de oficio por el registrador.
4.15. Adicionalmente al proceso de inscripción, los
registradores de instrumentos públicos podían adelantar otras actuaciones
administrativas, como lo eran, la corrección de errores de origen jurídico,
fáctico o administrativo, y la cancelación del folio de matrícula.  Dichos procedimientos
se desarrollaban según lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, en
relación con lo estipulado para el trámite de los derechos de petición
instaurados por los ciudadanos, la vía gubernativa y la revocatoria directa[54].
4.16. Concretamente, al tenor del artículo 82 del Decreto
1250 de 1970, era posible para las autoridades encargadas del registro en
cualquier momento adelantar actuaciones tendientes a que los folios de matrícula
inmobiliaria reflejaran la real situación jurídica de los predios inscritos. En
efecto, dicha facultad se extraía del análisis de la nombrada disposición, la
cual estipulaba que “el modo de abrir y llevar la matrícula se ajustará a lo
dispuesto en esta ordenación, de manera que aquella exhiba en todo momento
el estado jurídico del respectivo bien.” (Subrayado fuera del texto
original).
4.17. Al respecto, el Consejo de Estado consideró que “(…)
tal disposición, constituye el principal fundamento para la corrección de
aquellos errores en los que se haya incurrido al momento de inscribir un título
en el registro, bien sea imputable a los particulares o a las oficinas de
registro, puesto que, en cualquier caso y por expresa disposición legal, el
folio de matrícula inmobiliaria debe publicitar el estado jurídico real del
bien en cuestión.”[55]
4.18.
En ese sentido, de acuerdo con el artículo 35 del Decreto Ley 1250 de 1970, los
registradores de instrumentos públicos estaban facultados para corregir los
errores en los que se hubieran incurrido al realizar la inscripción, “(…)
subrayando y encerrando entre paréntesis las palabras, frases o cifras que
deban suprimirse o insertando en el sitio pertinente y entre líneas las que
deban agregarse y salvando al final lo corregido, reproduciéndolo entre
comillas e indicando si vale o no vale lo suprimido o agregado. Podrá hacerse
la corrección enmendando lo escrito o borrándolo y sustituyéndolo y así se
indicará en la salvedad que se haga.”
4.19.
Sobre el particular, la Corte estima necesario distinguir entre la corrección
de la inscripción y la cancelación de la misma, siendo esta última el acto
mediante el cual se deja sin efectos el registro. En efecto, conforme el citado
Decreto la corrección procedía en todos aquellos casos en los que existía un
error en la inscripción, mientras que la cancelación sólo podía llevarse a cabo
cuando se presentaba ante el registrador “la prueba de la cancelación del
respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido.”[56]
4.20.
En ese contexto, en sentencia del 20 de junio de 1997, el Consejo de Estado
explicó que la corrección y la cancelación del registro o inscripción eran dos
mecanismos diferentes que otorgan al registrador la facultad de solventar
problemas o dificultades que, eventualmente, pudieran presentarse durante el
registro. En aquella ocasión, dicha Corporación señaló que:
“(…) ante eventuales problemas que puedan surgir en el
registro de una propiedad inmueble, la Administración cuenta con los
instrumentos de corrección de la inscripción o de cancelación de la misma,
“cuando se presente la prueba de la cancelación del respectivo  título o acto,
o la orden judicial en tal sentido”. Estos dos mecanismos le otorgan al
Registrador unas facultades regladas, las cuales no pueden ser desconocidas por
la Administración y utilizadas únicamente para los fines previstos en las
normas.
No puede el Registrador de
Instrumentos Públicos para corregir presuntos errores utilizar procedimientos
distintos a la corrección, en la forma señalada en el artículo 35 ibídem, y no,
como tuvo ocurrencia en el caso analizado, el de las resoluciones acusadas,
mediante las cuales dicho funcionario ordenó la exclusión del folio de matrícula
inmobiliaria de unas anotaciones, lo cual implica materialmente una
cancelación, por fuera de las causales previstas por la ley.”[57]
4.21. Por otra parte, debido a la complejidad y
especificidad del sistema de registro, algunos aspectos del trámite eran
regulados en circulares que expedía la Superintendencia de Notariado y Registro
como guía para los operadores jurídicos. Así por ejemplo, en las Circulares 119
del 16 de agosto de 2005 y 139 de 9 de julio de 2010, se determinó la forma
correcta de realizar las notificaciones de los actos administrativos, las
precauciones a adoptar en aquellos casos en los que los documentos se devuelven
al público sin registrar a través de notas devolutivas, los requisitos que
deben cumplir los recursos en la vía gubernativa y el proceso de bloqueo de
folios de matrícula inmobiliaria.
4.22. Específicamente, sobre este último trámite se
indica que el bloqueo de folios de matrícula inmobiliaria como medida
preventiva tiene su fundamento “en el ejercicio del mandato legal que obliga
a los registradores de instrumentos públicos a certificar de manera fiel y
total las inscripciones efectuadas en la matrícula de los bienes sujetos a
registro, para que los principios de fidelidad e identidad de la información
registral puedan funcionar de manera adecuada.”[58]
4.23. De igual manera, se establece que dicha medida
procederá cuando (i) se comience una actuación administrativa iniciada de
oficio o en virtud de una petición, o cuando (ii) sea ordenada por un despacho
judicial. En ese sentido, se expresa que una vez decretado el bloqueo de los
folios inmobiliarios, se paraliza la actividad registral en relación con la
matrícula inmobiliaria, lo cual implica que sobre la misma “(…) no será
posible operación registral alguna, es decir no se expedirán certificados de
tradición ni se inscribirán documentos (…).”
4.24. Por lo demás, resulta pertinente mencionar que
en el Decreto 2163 de 2011[59]
se reguló la estructura administrativa de la Superintendencia de Notariado y
Registro y las funciones de cada una de sus dependencias, especificándose en el
artículo 28 que “en cada una de las capitales de departamento y en el
Distrito Capital funcionarán oficinas principales de registro de instrumentos
públicos, que son cabecera de círculo registral y cumplirán las funciones que
determine la ley. A su vez podrán funcionar oficinas seccionales que dependerán
de las principales.”
4.25. En
síntesis, este Tribunal concluye la normatividad relacionada con el registro
busca garantizar la seguridad en el tráfico económico y en la circulación de la
riqueza inmobiliaria, otorgándole una serie de funciones a empleados públicos,
los cuales tienen la obligación de realizar una certificación fiel y total de
las inscripciones que realicen en la matrícula inmobiliaria de los bienes
inmuebles, es decir, que deben velar porque la información que consagren sea
exacta, completa, verdadera y reveladora.
5.
El debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia.
5.1.
El debido proceso fue consagrado en los artículos 29 y 58 de la Constitución como
un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata, el cual rige para toda
clase de actuaciones, ya sean judiciales o administrativas[60],
disponiendo que las mismas deberán estar sometidas a los procedimientos y
requisitos legales y reglamentarios previamente establecidos, con el objetivo
de asegurar la prevalencia de las garantías sustantivas y procesales de los
ciudadanos[61].
5.2.
En ese sentido, el debido proceso debe entenderse como una manifestación del
Estado que busca proteger al individuo frente a las actuaciones de las
autoridades públicas, procurando en todo momento el respeto a las formas
propias de cada juicio. Por tanto, la Corte, desde sus inicios[62], ha sostenido que “las
situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso, requieren
de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezcan
el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera
que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino
que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los
reglamentos.”[63]
5.3. Ahora bien,
esta Corporación ha reiterado que el debido proceso también implica garantizar
la correcta producción de los actos administrativos[64],
razón por la cual comprende “todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad
administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana
al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias
administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan
afectado sus intereses.”[65]
5.4.
Al respecto, este Tribunal ha considerado que componen el debido proceso
administrativo, entre otras, las siguientes garantías: (i) conocer el inicio de
la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en
debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto
de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas,
(vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa
y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte
la parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x)
impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que
se expidan con vulneración del debido proceso[66].
5.5. En relación con la antepenúltima
garantía, la Corte ha resaltado la importancia que “tiene para los
ciudadanos que la Administración motive en debida forma los actos
administrativos que expide, ya que constituye una garantía para los destinatarios del mismo
en la medida en que pueden conocer las razones en las que se fundan las
autoridades públicas al adoptar decisiones que afecten sus intereses generales
o particulares.”[67]
6.
Caso concreto
6.1.
Descendiendo al estudio del asunto en examen, la Sala deberá establecer si el Auto del 3 de mayo de 2012, mediante el cual se
dispuso dar inicio al procedimiento
administrativo tendiente a
establecer la real situación jurídica del inmueble denominado Hacienda
Calenturas, vulneró el derecho al debido
proceso administrativo de la sociedad demandante, en la medida en que
presuntamente no respetó los principios de legalidad y de contradicción, en
tanto dicho acto fue proferido
por un funcionario que no contaba con competencia, y sin la motivación normativa y fáctica requerida. Con tal propósito, se analizará primeramente el
contenido del acto, luego los reproches endilgados, y finalmente se determinará
las medidas a adoptar.
-
Contenido del Auto del 3 de mayo de 2012
6.2.
Para empezar, de la lectura del Auto del
3 de mayo de 2012[68], esta
Corporación evidencia que a través de dicho acto administrativo el Registrador
Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua, en ejercicio de
sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 1250 de 1970,
el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2163 de 2011 y la Resolución 9701 de 2011 de
la Superintendencia de Notariado y Registro, dio inicio a un procedimiento que
nombró “actuación administrativa tendiente a establecer la real situación
jurídica del inmueble denominado Hacienda Calenturas toda la tradición del
mismo y de los folios de matrícula inmobiliarias números 192-9995, 192-11171,
192-11177, 192-11176, 192-11175, 192-11178, 192-15989, 192-16807, 192-24972,
192-24973, 192-30498, 192-30499, 192-34037, 192-30005, 192-30015, 192-11179,
192-34457, 192-34458, 192-34459, 192-34460, 192-34557, 192-11173, 192-11172,
192-15990, 192-26133, 192-26134.” Igualmente, este Tribunal encuentra que en
el mismo proveído el funcionario decretó una serie de pruebas, citó a los
terceros interesados y determinó bloquear los mencionados folios de matrícula
inmobiliaria hasta que se adopte una decisión de fondo.
6.3.
En cuanto a los fines del inicio de la actuación, este Tribunal estima que no
son del todo claros, sin embargo, del examen del acto y del expediente puede
inferirse que tiene dos objetivos. El primero es dar respuesta a la solicitud
elevada por José Ignacio Díaz-Granados Rivas, en la que pretende que se
registren una serie de escrituras y legados de un predio denominado Hacienda
Calenturas ubicado en el departamento del Cesar; y el segundo es corroborar la
existencia de inconsistencias en los folios de matrículas inmobiliarias pertenecientes
a dicho inmueble, las cuales eventualmente pueden llegar a evidenciarse del
examen y de la comparación de la información del bien que se encuentra
disponible en los registros de la Oficina de Chimichagua, en documentos
allegados por el solicitante y en las certificaciones expedidas por el
Registrador de Instrumentos Públicos de El Banco (Magdalena).
6.4.
Ahora bien, frente a los reproches formulados contra el proveído del 3 de mayo
de 2012, esta Corporación encuentra que resultan parcialmente ciertos, pues si
bien los cuestionamientos relacionados con el principio de publicidad no son de
recibo como pasará a explicarse, la Corte si evidencia un desconocimiento del
principio de contradicción en lo atinente a la motivación del Auto del 3 de mayo
de 2012, en tanto se encuentra probada la omisión del funcionario registral de
indicar cuáles son las inconsistencias que dan origen al procedimiento y al
bloqueo de los folios de matrícula inmobiliaria, como lo señaló el juez de
primera instancia y se detallará más adelante.
-
Desconocimiento del principio de
legalidad
6.5.
La Sociedad Drummond Limitada señaló que el Registrador Ad-hoc de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Chimichagua desconoció el principio de legalidad, toda
vez que profirió de oficio y sin tener competencia el Auto del 3 de mayo de
2012. Al respecto, la Corte considera que dichos reproches no resultan de
recibo, pues el acto administrativo encuentra sustento, como lo señaló
expresamente el funcionario, en el Decreto 1250 de 1970, en el Código
Contencioso Administrativo y en las circulares expedidas por la
Superintendencia de Notariado y Registro, normas aplicables para el momento en
que se expidió el mismo.
6.6.
En efecto, conforme a los artículos 2º, 22 y 81 del Decreto 1250 de 1970, los
registradores públicos ante una petición ciudadana, estaban facultados para
iniciar el trámite de registro de
todos los actos, contratos, providencias judiciales, administrativas o
arbitrales que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación,
modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del
dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, así como
los actos jurídicos que dispusieran su cancelación. En el caso en concreto, el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Chimichagua decidió proferir el Auto del 3 de mayo de 2012, para
darle respuesta a la solicitud elevada por José Ignacio Díaz-Granados Rivas
tendiente a que se registren una serie de escrituras y legados de un predio
denominado Hacienda Calenturas ubicado en el municipio de Chimichagua del departamento
del Cesar, actuación que este Tribunal encuentra acorde con las disposiciones
mencionadas.
6.7. A su vez, al tenor del artículo 82 del mencionado
Decreto, era posible para las autoridades encargadas del registro en cualquier
momento adelantar actuaciones tendientes a que los folios de matrícula
inmobiliaria reflejaran la real situación jurídica de los predios inscritos.
Concretamente, dicha facultad se extraía del análisis literal de la nombrada
disposición, la cual estipulaba que “el modo de abrir y llevar la matrícula
se ajustará a lo dispuesto en esta ordenación, de manera que aquella exhiba en
todo momento el estado jurídico del respectivo bien.” En ese sentido, esta
Corporación entiende que el Registrador pretende con el Auto del 3 de mayo de 2012, iniciar un trámite para
corroborar la existencia de inconsistencias en los folios de matrículas
inmobiliarias pertenecientes a dicho inmueble con el fin de cumplir su deber de
certificar el estado de los bienes raíces de manera exacta, verdadera y
reveladora, lo cual resultaba permitido según dicha normatividad.
6.8. A la par, sin perjuicio del análisis posterior
sobre la aplicación adecuada de la medida preventiva de bloqueo de folios de
matrícula inmobiliaria, la Sala evidencia que está sustentada en las circulares
119 del 16 de agosto de 2005 y 139 de 9 de julio de 2010, en las que se
especificó que dicho mecanismo procede cuando se comience una actuación
administrativa registral iniciada de oficio o en virtud de una petición
ciudadana.
6.9. Igualmente, de acuerdo al artículo 1º del Código
Contencioso Administrativo y ante la ausencia de normas especiales, dichos
procedimientos se desarrollaban según lo dispuesto en dicho estatuto en
relación con lo estipulado en los artículos 2º a 81 para el trámite de los
derechos de petición, el decreto de pruebas, la citación de terceros
interesados, entre otros aspectos. Así, las decisiones adoptadas en el Auto del 3 de mayo de 2012 por el funcionario de
registro encuentran respaldo normativo.
6.10.
En efecto, conforme al artículo 34 del código en mención durante la actuación
administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin
requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.
Asimismo, según el artículo 14 cuando de los registros que lleve la autoridad,
resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados
en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y
hacer valer sus derechos.
6.11.
Así las cosas, la Corte considera que el Registrador Ad-hoc de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Chimichagua no desconoció el principio de legalidad,
pues mediante Auto del 3 de mayo de 2012 dio inicio a un procedimiento que está
contemplado en el Decreto 1250 de 1970, y adoptó una serie de medidas que se
encuentran dentro de sus competencias.
-
Desconocimiento del principio de
contradicción
6.12.
La empresa demandante señala que el Registrador Ad-hoc de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Chimichagua desconoció el principio de contradicción
propio del derecho al debido proceso administrativo, ya que omitió motivar el Auto
del 3 de mayo de 2012, pues no indicó cuáles son las inconsistencias que dan
origen al procedimiento y al bloqueo de los folios de matrícula inmobiliaria.
6.13.
Al respecto, el juez de primera instancia estimó que la autoridad pública
demandada en dicho acto no señaló cuáles eran las notorias inconsistencias en
las anotaciones del registro público que sustentan la actuación, lo cual
devenía en que a la empresa actora no pudiera tener certeza del procedimiento
indicado y por tanto defenderse.
6.14.
En atención a lo anterior, el funcionario de primer grado le ordenó al
Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua que le
informara a la sociedad peticionaria en forma motivada, clara y precisa en qué
consisten las presuntas inconsistencias en las anotaciones del registro de los
folios de matrícula inmobiliaria que dieron origen a la actuación. Asimismo,
conminó al funcionario para que observara las directrices establecidas por esta
Corporación en la Sentencia T-465 de 2009[69].
6.15.
Sobre el particular, la Corte estima adecuado el análisis desplegado por el
juez de instancia, pues de la lectura del Auto
del 3 de mayo de 2012 no es posible conocer los motivos que dan origen a las
decisiones adoptadas, en especial la relativa al bloqueo de los folios
inmobiliarios, pues es claro que el trámite se inició para dar respuesta a la
petición elevada por el señor José Ignacio Díaz-Granados Rivas, pero como acertadamente
lo señala la Sociedad demandante, no se infiere cuáles son las presuntas
inconsistencias en las anotaciones registrales que deben ser verificadas para
resolver la solicitud.
6.16.
Para ilustrar, el Registrador se limita a transcribir una serie de referencias
documentales contenidas en el expediente, de las cuales no se desprende yerro
protuberante alguno que le permita al lector colegir la existencia de contradicciones,
impidiendo a las partes hacer uso de su derecho de defensa ante la
indeterminación de la actuación. En ese sentido, la Corte no encuentra
justificación alguna para que el funcionario haya omitido individualizar las
inconsistencias, máxime cuando se adoptó una medida preventiva que afecta los derechos
de los propietarios de los bienes objeto de la actuación, como lo es el bloqueo
de los folios inmobiliarios.
6.17.
Al respecto, este Tribunal evidencia que en relación con dicha medida, el
Registrador prescindió de señalar los fines de adoptarla como lo exigen las circulares 119 del 16 de agosto de 2005 y
139 de 9 de julio de 2010. En efecto, si bien en las mencionadas normas
reglamentarias se especifica que el bloqueo procede cuando se comience una
actuación administrativa registral iniciada de oficio o en virtud de una
petición ciudadana, de su estudio detenido se observa que el objetivo del
mecanismo preventivo se circunscribe a otorgar seguridad al trafico jurídico y
proteger los bienes de uso público, así como garantizar el cumplimiento de los
principios de fidelidad e identidad de la información registral, por lo cual para
que su aplicación resulte válida es necesario que no sólo se acredite el inicio
de un trámite registral sino que además se justifique su utilidad para la
consecución de dichos fines.
6.18. Analizando el Auto del 3 de mayo de 2012
proferido por el Registrador Ad-hoc de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua, la Sala no observa que se haya demostrado o siquiera
señalado sumariamente la necesidad de imponer dicha medida preventiva, con lo
cual se reafirma el desconocimiento del deber de motivación. En ese sentido,
este Tribunal estima que es imperioso que previo al inicio de una actuación
administrativa que conlleva per se el bloqueo de los folios
inmobiliarios, el registrador asignado a la causa realice una indagación
preliminar en el que identifique las posibles inconsistencias en el registro,
así como su competencia para subsanarlas, para que una vez tenga indicios
serios de la existencia del algún yerro dé comienzo al respectivo trámite y le
informe a los ciudadanos el propósito del mismo, para que puedan ejercer plenamente
su derecho de defensa.
6.19.
Dicha indagación preliminar además de garantizar desde el inicio formal de la
actuación administrativa el derecho de contradicción de los involucrados y
proporcionarle celeridad al trámite[70], también
busca que la administración se autorregule en el cumplimiento estricto de sus funciones
y evite juicios de responsabilidad posteriores por los eventuales daños
causados al patrimonio de una persona que se ve afectada por el bloqueo
injustificado de los folios de matrícula inmobiliaria de sus predios ante el
eventual desarrollo de un trámite para el cual el registrador carezca de
competencia, como sería un procedimiento en el que se pretenda definir el
derecho de dominio o de posesión de un bien inmueble.
6.20.
Ahora bien, para este Tribunal es de suma importancia para garantizar el
derecho al debido proceso administrativo, y en especial la garantía de
contradicción, que al iniciarse el procedimiento de corrección registral se
individualicen los errores en que se haya incurrido en la calificación o
inscripción de un inmueble, los cuales se pretendan subsanar, pues en atención
a la clase de inconsistencia los posibles interesados en la decisión tendrán la
oportunidad de aportar y controvertir los elementos de juicio allegados a la
actuación.
6.21.
Con tal propósito, resulta imperioso que exista claridad sobre si el trámite se
limitará al estudio de yerros aritméticos, ortográficos, de digitación o
mecanográficos que se deduzcan de los antecedentes y que no afecten la
naturaleza jurídica del acto, o por el contrario si se tratan de errores que modifiquen la
situación jurídica del inmueble, caso en el cual la administración deberá
señalar expresamente su competencia, debido a que sus facultades en la materia
se encuentran limitadas a las establecidas en el Estatuto Registral y no deben
inmiscuirse en las asignadas a los funcionarios judiciales civiles.
6.22.
Así las cosas, retomando la revisión de la decisión del juez de primera
instancia de ordenar al Registrador demandado que indique cuáles eran las notorias inconsistencias en las anotaciones
del registro público que sustentan la actuación, este Tribunal no la encuentra
suficiente para salvaguardar el derecho al debido proceso de la empresa actora,
pues la indebida motivación de un acto administrativo que da origen a una
actuación limita el ejercicio de los derechos de las partes, en tanto no tienen
la posibilidad de planear su estrategia de defensa y de utilizar dentro de los
términos procesales todas la herramientas establecidas por el legislador para
la procura de sus intereses, por lo que lo más adecuado en estos casos resulta
ser declarar la nulidad de lo actuado desde el acto administrativo
vulnerador.
6.23.
Al respecto, en atención a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados
en los numerales 11 a 13 del artículo 3º del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[71],
así como a la naturaleza de las pruebas decretadas, las cuales se
circunscribieron al recaudo de certificaciones, registros y documentos públicos
relacionados con el predio denominado Hacienda Calenturas[72],
la Corte considera necesario precisar que a pesar de la nulidad que se
decretará en esta oportunidad, los elementos de juicio allegados a la actuación
administrativa podrán ser utilizados en el trámite de indagación previa que
eventualmente se adelante, siempre y cuando sean incorporados en debida forma
al respectivo expediente y se garantice a las partes su derecho a
controvertirlos.
-
Medidas a adoptar
6.24.
En virtud de lo reseñado, la Sala revocará la providencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Administrativo
del Cesar, y en su lugar confirmará parcialmente la providencia dada por
el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar en relación con el amparo del
derecho fundamental al debido proceso administrativo. No obstante, modificará
las órdenes de este segundo proveído, en el sentido declarar la nulidad de todo
lo actuado desde el Auto del 3 de mayo de 2012 expedido por el Registrador
Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la
suspensión de términos decretada para decidir el presente asunto.
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo del Cesar, el 20 de junio de 2013; y en su lugar CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia dada por el Juzgado Tercero Administrativo de
Valledupar, el 22 de marzo del mismo año, en relación con el amparo del derecho
fundamental al debido proceso administrativo.
TERCERO.- MODIFICAR la sentencia dictada el Juzgado
Tercero Administrativo de Valledupar, el 22 de marzo de 2013, en el sentido de DECLARAR
la nulidad de todo lo actuado desde el Auto del 3 de mayo de 2012 proferido por
el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-688/14
REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Medida de bloqueo decretada se ajustó al marco de sus
atribuciones legales (Salvamento de voto)
La
decisión de anular el auto del 3 de mayo de 2013 no era la orden que
correspondía tomar, pues la medida de bloqueo decretada dentro de la actuación
administrativa que inició el registrador se ajustó al marco de sus atribuciones
legales y a las normas que regulan el tema. El estudio jurídico que fue
solicitado precisamente busca determinar la existencia de irregularidades en el
registro y, si es del caso, corregirlas, lo cual constituye una decisión que
debe diferenciarse de la medida de bloqueo, pues esta última se establece como
el primer paso que debe dar el registrador de instrumentos públicos en el curso
de esta actuación administrativa, que tiene fines preventivos al evitar el
tráfico jurídico de los bienes inmuebles que, como en el caso sub judice, necesitan
esclarecer su realidad jurídica.
Referencia: Expediente T-4.057.960
Acción de tutela instaurada por la
Sociedad Drummond Limitada contra la Superintendencia de Notariado y Registro –
Registrador Ad- Hoc de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua
(Cesar).
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el
respeto que siempre profeso por las decisiones de esta Corte, me permito salvar
el voto en este caso por las siguientes razones:
El
proceso de registro y corrección de matrícula inmobiliaria se encuentra
reglamentado por el Decreto
Ley 1250 de 1970, el cual establece la posibilidad de corregir las
irregularidades en que se hayan incurrido al realizar una inscripción[73],
lo que presupone la existencia de un error en el texto del registro o de la
inscripción, es decir, constituye “un desacierto en el acto de anotación en
relación con la realidad ontológica del objeto de dicho acto” [74]
La
Circular 119 del 16 de agosto de 2005, proferida por la Superintendencia de
Notariado y Registro, regula lo relativo al procedimiento de bloqueo de folios
de matrícula inmobiliaria. En ella se detalla un sistema de turnos para adoptar
dicha medida, siempre y cuando concurran las situaciones que se transcriben a
continuación:
“1.- Los que
se encuentran bloqueados y a la vez cerrados porque pertenecen a otro círculo
registral.
2.- Los que son objeto de una actuación
administrativa y/o estudio jurídico.
3.- Los bloqueados por solicitud de Juzgados,
Fiscalías, Procuradurías, etc.” (subrayado fuera del texto)
Asimismo, advierte dicha
circular que:
“las únicas situaciones en que se deben bloquear los
folios de matrícula inmobiliaria son: 1) por correcciones, en el evento en que
sobre ellos se esté efectuando alguna corrección, bien sea por el artículo 35
del Decreto 1250 de 1970, o porque la misma dio origen a una actuación
administrativa y 2) o porque en cumplimiento de una orden judicial o administrativa
así se haya solicitado, entendiéndose que esta orden se refiere a un conflicto
que hay sobre la realidad jurídica de un inmueble”.
La finalidad de dicha medida preventiva es la seguridad en el
tráfico jurídico y la protección de los bienes de uso público, siempre que sea
necesario para desarrollar la actuación y garantizar su normal y eficiente
discurrir, así como para la seguridad y estabilidad del tráfico económico.[75]
En
consideración a lo anterior, a mi juicio, la actuación administrativa iniciada
a petición de parte y en la que se solicita un estudio del registro, y  que
adelanta el Registrador de Instrumentos Públicos, se ajusta a una de las
hipótesis que presuponen hacer uso del bloqueo de folios de matrícula como
medida preventiva, comoquiera que se trata de un acto que realiza el
funcionario sin necesidad de motivación, pues constituye una obligación que
opera por mandato legal y, conforme a lo expuesto en la circular 139 del 9 de
julio de 2010, es el “primer paso”, previo a la iniciación de
cualquier actuación administrativa o trámite de corrección. [76]
En
el caso objeto de estudio se trata de un estudio jurídico que da origen a una
actuación administrativa y por consiguiente al bloqueo de los folios de
matrícula, lo cual responde a las directrices y normas legales que, de manera
preventiva, fueron diseñadas para proteger los intereses de cualquier persona
que solicite una corrección o, como en el caso que nos ocupa, requirió un
estudio jurídico y dio origen a una actuación administrativa.
En
consecuencia, estimo que la decisión de anular el
auto del 3 de mayo de 2013 no era la orden que correspondía tomar, pues la
medida de bloqueo decretada dentro de la actuación administrativa que inició el
registrador se ajustó al marco de sus atribuciones legales y a las normas que
regulan el tema. El estudio jurídico que fue solicitado precisamente busca
determinar la existencia de irregularidades en el registro y, si es del caso,
corregirlas, lo cual constituye una decisión que debe diferenciarse de la
medida de bloqueo, pues esta última se establece como el primer paso que debe
dar el registrador de instrumentos públicos en el curso de esta actuación
administrativa, que tiene fines preventivos al evitar el tráfico jurídico de
los bienes inmuebles que, como en el caso sub judice, necesitan
esclarecer su realidad jurídica.
En estos términos dejo explicado mi disentimiento con la decisión
de la mayoría.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Folios 1 a 582 del cuaderno No. 1 y 2 del
expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002.
[2] Folio 584 del cuaderno No. 3 del
expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002.
[3] Folios 586 a 587 del cuaderno No. 3 del
expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002.
[4] Folio 595 del expediente administrativo
número 192-A.A.-2012-002.
[5] En ejercicio de sus facultades legales, en
especial las conferidas por el Decreto 1250 de 1970, el Decreto 01 de 1984, el
Decreto 2163 de 2011 y la Resolución 9701 de 2011 de la Superintendencia de
Notariado y Registro.
[6] Folios 597 a 610 del cuaderno No. 3 del
expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002.
[7] Folios 1 a 52 del cuaderno de No. 1.
[8] Folios 263 a 269 del cuaderno No. 1.
[9] Folios 336 a 348 del cuaderno No. 1.
[10] Folios 540 a 546 del cuaderno No. 2.
[11] Folios 573 a 593 del cuaderno No. 2.
[12] Folio a 591 del cuaderno No. 2.
[13] Folios 602 a 615 del cuaderno No. 2.
[14] Folios 652 a 654 del cuaderno No. 2.
[15] Folios 656 a 677 del cuaderno No. 2.
[16] Folio 675 del cuaderno No. 2.
[17] Folios 3 a 8 del cuaderno de revisión.
[18] Folios 11 a 19 del cuaderno de revisión
[19] Folios 57 a 70 del cuaderno de revisión.
[20] Folio 169 del cuaderno de revisión. En el
resuelve del proveído en mención se estipuló: “ÚNICO.- ORDENAR que,
por Secretaría General, se libre oficio al Registrador ad-hoc de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Chimichagua (Cesar) que adelanta el trámite
administrativo tendiente resolver la situación registral del predio denominado
“Hacienda Calenturas” conforme a lo dispuesto en las resoluciones 6628 de 2010
y 970 de 2011, para que, en un término de setenta y dos (72) horas contado a
partir de la comunicación de este auto, informe el estado actual de dicho
procedimiento y remita las copias de las actuaciones desarrolladas con
posterioridad al 26 de noviembre de 2012, fecha en la cual fue presentado el
recurso de amparo.”
[21] Según informe de la Secretaria General de
esta Corporación de fecha 21 de enero de 2014 (Folio 171 del cuaderno de
revisión).
[22] Folios 72 a 113 del cuaderno de revisión.
[23] Folios 172 y 173 del cuaderno de
revisión. El resuelve del proveído en comento fue: “PRIMERO.- Ordenar
que, por Secretaría General, se libre oficio al Registrador Ad-hoc de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua (Cesar) que adelanta el trámite
administrativo tendiente resolver la situación registral del predio denominado
Hacienda Calenturas conforme a lo dispuesto en las resoluciones 6628 de 2010 y
970 de 2011, para que, en un término de setenta y dos (72) horas contado a
partir de la comunicación de este proveído: a. Allegue el informe y los
documentos solicitados mediante Auto del 11 de diciembre de 2013, so pena de
hacerse acreedor de las medidas contempladas en el artículo 58 del Acuerdo 05
de 1992. // b. Informe si se dio cumplimiento al fallo de primera instancia
proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, el 22 de marzo
de 2013. En caso afirmativo, el funcionario deberá anexar los documentos en los
que consten las actuaciones desplegadas para el efecto. En caso contrario,
deberá explicar las razones de tal determinación, dado que conforme Artículo 31
del Decreto 2591 de 1991, las decisiones de tutela son de inmediato
cumplimiento, independientemente si éstas son impugnadas. // SEGUNDO.- SUSPENDER el término para fallar el asunto de
la referencia, hasta tanto se hayan allegado al expediente las pruebas
solicitadas y éstas sean valoradas.”
[24] Folios 181 a 246 del cuaderno de revisión.
[25] Folios 301 a 310 del cuaderno de revisión.
[26] Folios 55 a 58 del cuaderno No. 1.
[27] El expediente se encuentra compuesto por
1897 folios distribuidos en 7 cuadernos, el cual fue allegado al presente
proceso de tutela por el Registrador Ad-hoc de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Chimichagua.
[28] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[29] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[30] Sentencia T-608 de 2009 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[31] Sentencia SU-447 de 2011 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[32] Sentencia T-194 de 2012 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[33] Folios 53 a 54 del cuaderno No. 1.
[34] En este
sentido, puede consultarse la Sentencia T- 441 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), en la que se establecieron los fundamentos de esta línea
jurisprudencial, la cual fue sintetizada recientemente en la providencia T-317
de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[35]
Sentencia T-317 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[36] “Artículo 5°. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).”
[37] Artículo 1° del Decreto 302 de 2004, “Por
el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de notariado y
Registro y se dictan otras disposiciones.”
[38] Conforme a la Resolución 9701 de 2011,
proferida por el Superintendente de Notariado y Registro (Folios 73 a 74 del
cuaderno No. 1).
[39] Folio 201 del cuaderno No. 1.
[40] Artículos 135 a 148 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[41] Ver, entre otras, las sentencias T-043 de
1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-181 de 1994 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), SU-201 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-945 de 2009
(M.P. Mauricio González Cuervo) y T-1012 de 2010 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[42] Sentencia SU-201 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) reiterada por la providencia T-1012 de 2010 (M.P. María Victoria
Calle Correa).
[43] Sentencia T-945 de 2009 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[44] SU-201 de 1994 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[45] Sobre la procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos en los cuales se vulneran derechos
fundamentales de manera grave, pueden consultarse las sentencias T-696 de 2011
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-879 de 2013 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[46] “Asunto: Actuaciones administrativas y
recursos en la vía gubernativa.”
[47] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48] Angarita Gómez Jorge. Lecciones de Derecho
Civil, Tomo II: Bienes, Editorial Temis, Bogotá, 2004. Págs.185 a 190.
[49] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[50] “Por la cual se expide el estatuto de
registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.”
[51] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
[52] “Por el cual se expide el estatuto del
registro de instrumentos públicos.”
[53] Decreto 01 de 1984, “Por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo.”
[54] Artículos 1° a 81.
[55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 7 de abril de 2011, número de
radicación: 73001-23-31-000-2004-00530-01 (M.P. María Claudia Rojas Lasso).
[56] Artículo 40 del Decreto 1250 de 1970.
[57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de junio de 1997, expediente
Nº 4080 (M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola).
[58] Circular 139 de 2010.
[59] “Por el cual se modifica la estructura
de la Superintendencia de Notariado y Registro y se determinan las funciones de
sus dependencias.”
[60] Igualmente, esta Corporación ha reiterado
que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas
de derecho internacional, tales como la Declaración Universal de Derechos
Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(artículo 8º).
[61] Sentencia C-540 de 1997 (M.P. Hernando
Herrera Vergara).
[62] Ver las Sentencias C-053 de 1993 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) y C-259 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[63] Sentencia T-467 de 1995 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[64] Sentencia T-957 de 2011 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[65] Sentencia T-442 de 1992 (M.P. Simón
Rodríguez Rodríguez) y C-980 de 2010 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[66] En la Sentencia C-1189 de 2005 (M.P.
Humberto Sierra Porto), este Tribunal diferenció entre las garantías previas y
posteriores del derecho al debido proceso administrativo, indicando que las
primeras se relacionan con aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente
deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento,
tales como el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los
plazos, la imparcialidad, la autonomía e independencia de los jueces, entre
otras. De igual manera, en relación con las segundad, se ha explicado que estas
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.
[67] Sentencias C-734 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa) y T-991 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[68] Folios 597 a 610 del cuaderno No. 3 del
expediente administrativo número 192-A.A.-2012-002.
[69] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[70] Sobre
el particular, la Corte considera que si bien las actuaciones administrativas
relacionadas con el registro de bienes inmuebles resultan complejas debido al
examen documental que debe realizarse, la administración con el fin de
garantizar el derecho a la propiedad privada de los ciudadanos, debe procurar
resolver de manera celera y oportuna las solicitudes y trámites que adelante de
conformidad con los principios de la función administrativa consagrados en los
artículos 209 de la Constitución y 3º del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[71] “Artículo
3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la
luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte
Primera de este Código y en las leyes especiales. // Las actuaciones
administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios
del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,
participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación,
eficacia, economía y celeridad. // (…) 11. En virtud del principio de eficacia,
las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el
efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán
decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este
Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la
efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. // 12.
En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con
austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos,
procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de
los derechos de las personas. // 13. En virtud del principio de celeridad, las
autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso
de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los
procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y
sin dilaciones injustificadas.”
[72] Concretamente,
en el Auto del 3 de mayo de 2012, el Registrador Ad-hoc de la Oficina de
Instrumentos Públicos de Chimichagua requirió, entre otras autoridades, al
Archivo Histórico del Departamento del Atlántico, a los Registradores
Seccionales de Instrumentos Públicos del Banco y de Santa Marta del
Departamento del Magdalena, a la Sección de Registro de la Superintendencia de
Notariado y Registro, a la Seccional del Departamento del Cesar del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, y a las Notarías de Codazzi y La Paz del
Departamento del Cesar, para que allegaran ciertos documentos necesarios para
tomar la decisión que en derecho corresponda.
[73] Artículo 35.
[74] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Primera. Radicación 2056, del 9 de mayo de 1996.
[75] Circular 139 del 9 de julio de 2010.
[76] “3. Bloqueo de Folios de Matrícula inmobiliaria (…) Es el primer
paso previo a la iniciación de cualquier actuación administrativa o trámite de
corrección que se produce tan pronto se radica una petición o cuando el
registrador decide iniciarlo de oficio”