C-252-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-252/03
CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-Opciones
CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-Consecuencias
CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-Concepción
CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-Interferencia
estatal sobre las personas
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Tipificación
de conductas/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
constitucionales
DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación de
la potestad sancionatoria del Estado
DERECHO DISCIPLINARIO-Remisión a los
fines esenciales del Estado
AUTORIDADES DE LA REPUBLICA-Orientación
finalística
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios
orientadores
IMPUTACION DISCIPLINARIA-Fundamento
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto
FALTA DISCIPLINARIA-Concepto
La falta
disciplinaria en el artículo 23 como el incumplimiento injustificado de
deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones
y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses y que se potencia con la exigencia que las acciones u
omisiones constitutivas de faltas disciplinarias, para ser tales, deben
presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función o con
ocasión de ellos o por extralimitación de funciones.
DERECHO DISCIPLINARIO-Falta y sanción
SANCION DISCIPLINARIA-Es legítimo variar
la graduación de una falta futura de la misma índole para asignarle mayor
gravedad
DERECHO DISCIPLINARIO-Valoración
negativa de la reincidencia en la falta disciplinaria no desconoce principio
non bis in idem
FALTA GRAVISIMA-Calificación en razón de
la reincidencia debe tener un límite temporal
FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA-Consumo de
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica en sitio de
trabajo
FALTA GRAVISIMA-Consumo de sustancias
prohibidas en lugares públicos siempre que esa conducta afecte la función
pública
Referencia: expediente D-4180
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48, numeral 48,
y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de 2002.
Actora:  Marcela Patricia Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana
Marcela Patricia Jiménez Arango contra los artículos 48, numeral 48, y 51,
inciso 3°, de la Ley 734 de 2002.
I. TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones objeto de proceso, subrayando lo demandado:
LEY 734
05/02/2002
por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(...)
2.
Consumir, en el
sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave.
(...)
Artículo 51.  Preservación
del orden interno.  Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado
el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar
sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito
la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal
alguno.
Este llamado de
atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario.
En el evento
de que el servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos
habrá lugar a formal actuación disciplinaria.
II. LA
DEMANDA
La actora manifiesta que las normas
demandadas vulneran el Preámbulo de la Carta y los artículos 1, 2, 5, 6, 11,
12, 13, 14, 15, 16, 24 y 29 de la Carta y que por ello deben ser declaradas
inexequibles.  Para tal efecto, en relación con la primera de las normas
demandadas, expone los siguientes argumentos:
1.  Las faltas disciplinarias por ella
consagradas vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el
derecho a la intimidad pues el servidor público que actúa en la manera allí
indicada y en lugares diferentes al de sus labores ordinarias en nada afecta el
servicio encomendado, ni el deber funcional, ni la función pública.
2.  La norma
demandada vulnera el principio de legalidad en su modalidad de tipicidad pues
establece que constituye falta gravísima asistir al trabajo encontrándose
embriagado o bajo el influjo de sustancias estupefacientes en 3 o más
oportunidades pero no pone límite temporal alguno.  Se trata de una falta
indeterminada pues un nuevo comportamiento varía la naturaleza de las faltas
anteriores por las cuales el servidor puede estar siendo investigado o puede
haber sido sancionado.  Ese tratamiento no es coherente ni con el orden social
justo pretendido por el Estado de derecho, ni con la dignidad del ser humano.
3.  De acuerdo
con ese precepto, quien ha sido sancionado en una o dos ocasiones, puede
volverlo a ser por esa misma falta y con ello se vulnera el non bis in ídem
como contenido del debido proceso y se abandona un derecho de acto para volver
a un derecho de autor.
Y en relación
con la segunda de las normas demandadas, la actora expone los siguientes
razonamientos:
1.  En virtud de
esa disposición, una conducta que se consideró atípica, por el solo hecho de su
reiteración, se convierte ya en conducta disciplinable por tener ilicitud
sustancial.  Ello es irrazonable pues la acumulación de varias conductas
irrelevantes es igualmente irrelevante.
2.  Tampoco
existe un límite temporal para efectos de la determinación de la reiteración en
las conductas que desencadenan una investigación disciplinaria, de modo que la
determinación de esa reiteración será posible hasta que no prescriba la acción
correspondiente al primer comportamiento.
3.  De acuerdo
con la segunda norma demandada, un comportamiento desprovisto de ilicitud
sustancial genera un llamado de atención por escrito.  Luego, ese mismo
comportamiento, en virtud de su reiteración, genera una investigación
disciplinaria.  Ante esa situación, es clara la vulneración del principio non
bis in ídem.
III.
INTERVENCIÓN DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La Auditoría
General de la República, a través de apoderado, solicita se declare exequible
el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, salvo las expresiones  “en
lugares públicos”  y  “estupefacientes”  que solicita sean
declaradas exequibles bajo el entendido que constituirá falta gravísima si la
realizan servidores públicos, de imagen pública reconocida socialmente, en
lugares públicos y siempre que la conducta asumida pueda incidir o incida en la
función encomendada.  Además, solicita se declare inexequible el artículo 51 de
la Ley 734 de 2002 a partir de la expresión  “sin necesidad de acudir a
formalismo procesal alguno”.  Los fundamentos de estas solicitudes son los
siguientes:
1.  De la posición asumida en múltiples
pronunciamientos por esta Corporación, se infiere que el legislador, al momento
de crear tipos disciplinarios, puede asignar la calidad de falta a
comportamientos que se desarrollen en la esfera privada del servidor público,
siempre que éstos tengan trascendencia social y ocasionen perjuicios a
terceros, afecten la buena imagen que deben tener los ciudadanos de sus
autoridades y no conlleven la imposición de reglas de carácter moral que
incidan en la libre auto determinación de la persona.  Además, es legítimo que
el servidor público, en razón de las funciones que desempeña, esté sometido a
un régimen de responsabilidad mucho más exigente que el que se aplica a
cualquier particular.
2.  El inciso
primero del numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no está previendo
como falta disciplinaria el consumo de cualquier clase de sustancias que causen
dependencia física o síquica sino únicamente el de aquellas que se encuentren
prohibidas por el ordenamiento jurídico.  Se trata de un tipo en blanco en el
que, para determinar la posible vulneración del derecho al libre desarrollo de
la personalidad, deberá analizarse cada caso en concreto, sin que sea posible
predicar una inconstitucionalidad de una norma que remite a otras y que en sí
misma no implica desconocimiento de derecho alguno.
3.  Resulta
bastante desproporcionado calificar como falta gravísima que cualquier servidor
público consuma sustancias prohibidas que generen dependencia física o síquica
pues no en todos los casos se genera el mismo efecto en la ciudadanía y la
conducta no siempre tendrá vinculación con el servicio.  De allí que la
declaratoria de exequibilidad de la norma deba condicionarse a que la falta
sólo se tipificará si quien realiza la conducta tiene una imagen pública
reconocida socialmente e incida en el ejercicio de la función pública
encomendada al servidor.
4.  El inciso
segundo del numeral 48, ya citado, es exequible porque el legislador se
encuentra habilitado para establecer el sistema de modulación de gravedad de
las conductas disciplinariamente reprochables.
5.  De otro
lado, el artículo 51 permite que una conducta que no constituye falta
disciplinaria se convierta en un ilícito de esa naturaleza y, además, que se
imponga una sanción procediendo de plano.  De esa forma, se desconoce el
principio de tipicidad del ilícito administrativo porque se ignora cuál es el
comportamiento que constituye a éste; se vulneran las garantías contenidas en
el debido proceso, garantías que se extienden también, por mandato
constitucional, a las actuaciones administrativas, y se registra como
antecedente una sanción que tiene implicaciones en el futuro laboral del
servidor.  Tales motivos son suficientes para que se declare su
inexequibilidad.
IV. CONCEPTO
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría
General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones demandadas, con excepción de la expresión  “en lugares
públicos”  contenida en el inciso primero del numeral 48 del artículo 48 de
la Ley 723 de 2000, la que solicita se declare exequible siempre que se trate
de conductas desarrolladas por aquellos servidores públicos que son altos
dignatarios del Estado.  Los fundamentos de la solicitud son los siguientes:
1.  La primera
de las normas demandadas infringe la Constitución pues castiga una conducta
cuyo desarrollo se produce en sitios distintos a aquellos en los cuales el
servidor público debe prestar sus servicios al Estado, razón por la cual tal
comportamiento no afecta necesariamente dicha prestación ni la función pública
a cargo de quien incurre en él.  Con ello se desconocen el principio de
ilicitud sustancial y el principio de la función disciplinaria y se vulneran el
derecho al debido proceso, el principio de legalidad y el principio de
igualdad.
2.  No obstante, a efectos de determinar
la pertinencia del régimen sancionatorio disciplinario, es necesario hacer una
distinción entre quienes tienen a su cargo la prestación del servicio desde
posiciones de significativa relevancia institucional y quienes prestan ese
servicio fuera de esas esferas pues la proyección de la conducta reprochada es
distinta en términos de su afectación a los deberes funcionales que a unos y
otros corresponde cumplir.  Ello es así por cuanto el consumo de las sustancias
indicadas en la norma, en circunstancias de notoriedad fácilmente verificables
en el caso de los altos funcionarios del Estado, da lugar a que el imaginario
social se vea afectado profundamente en términos de considerar que quienes
están a la cabeza de la comunidad no actúan en consonancia con las exigencias
que en razón de su investidura les impone la Carta.  En tal virtud, la
constitucionalidad de la falta debe condicionarse a que ésta sea cometida por
altos funcionarios estatales.
3.  La primera de las disposiciones
demandadas cumple la exigencia de tipicidad del ilícito disciplinario y esa
circunstancia no es desvirtuada por el hecho que no se haya establecido un
límite temporal a la reincidencia en ese comportamiento, como factor de
agravación de la sanción imponible.  De no haberse procedido de esa manera, se
habrían generado espacios temporales de impunidad que hubiesen impedido la
realización de los principios de la administración pública.  Además, la
reincidencia, como factor de agravación de las faltas disciplinarias, no
contraría la Carta, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional.
4.  De otro lado, el artículo 51 del
Código Disciplinario no eleva a la calidad de antecedente disciplinario la
anotación que se hace en la hoja de vida del servidor público por la comisión
de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de
cada dependencia sin afectar los deberes funcionales.  Lo que se hace es
valorar la reincidencia en el comportamiento que generó esa anotación como
falta disciplinaria pues esa acumulación puede afectar en un grado superior el
funcionamiento de la administración y de allí por qué haya lugar a la
iniciación de una actuación disciplinaria formal.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  La demanda se dirige contra un
enunciado normativo que, como el numeral 48 del artículo 48 del Código
Disciplinario Único, consagra varias faltas disciplinarias.  El actor considera
que aquél desconoce múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre
desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de
legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non bis in ídem.
La Auditoría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, por
su parte, consideran que la norma jurídica demandada es exequible por no
vulnerar disposiciones superiores, con excepción de los apartes  “en lugares públicos”
y  “estupefacientes”, los que son exequibles pero siempre que entienda
que se trata de conductas cometidas por servidores de imagen pública reconocida
socialmente o de altos dignatarios estatales.
En ese marco, le incumbe a la Corte
determinar si las faltas consagradas en el enunciado normativo indicado se
adecuan o no a los fundamentos constitucionales de la imputación disciplinaria.
2.  En una
democracia constitucional impera una cláusula general de libertad.  Esa es una
clara opción política que traduce una visión del hombre y del ámbito de
interferencia que recíprocamente se le reconoce al Estado.  Desde luego, ésta
no es la única alternativa con que han contado las sociedades para afincar los
cimientos de su organización política y jurídica pues históricamente ha
concurrido también la posibilidad de concebir al hombre como un ser incapaz de
trazar su propio destino y, por lo mismo, como un ser urgido de una paternal
conducción para la determinación de sus patrones de vida.
Indistintamente
de la opción que se elija, lo cierto es que una vez institucionalizada una de
ellas, esa sociedad debe sobrellevar sus consecuencias:  Asumir a la persona
humana como un ser racional y libre plantea el difícil reto de formarla y
educarla con el más alto  sentido de responsabilidad pues sólo así, cuando
llegue el momento de tomar sus propias decisiones, será capaz de elegir sus
propias opciones vitales y de hacerlo teniendo en cuenta su valía como persona
pero también considerando la dignidad de los demás como seres igualmente
racionales y libres.   Y tomar a la persona humana como un ser incapaz de
trazar su propio destino impone aceptar un modelo de organización en el que se
le reconoce como un ser ontológicamente limitado, privado de la posibilidad de
elegir sus propias opciones vitales y susceptible de ser conducido por el
sendero de las conveniencias públicas; alternativa ésta que, si bien exonera de
la difícil responsabilidad formativa y educativa de las personas y asegura el
desenvolvimiento mecánico de la vida social, lo hace al alto precio de
cosificar al ser humano.
En tal contexto,
si al delinear los cimientos de la organización política se ha  optado por una
cláusula general de libertad como fundamento, no hay alternativa diferente a la
de reconocerle a la persona humana la facultad de desplegar libremente su
personalidad sin más limitaciones que las impuestas por el reconocimiento de
los demás como seres dignos y, en consecuencia, libres.  De allí que la
cláusula general de libertad se conciba de tal manera que promueva un punto de
equilibrio entre el despliegue de las propias potencialidades de cada ser
humano y el reconocimiento de los espacios necesarios para la realización de
las demás personas como seres titulares de los mismos atributos.  Por ello, de
la misma manera como esa cláusula afinca una concepción del hombre como un ser
racional, capaz de desplegar su propia libertad, afirma también el espacio que
a cada quien le está vedado invadir pues sólo sobre la base de esos recíprocos
ámbitos de no interferencia y de mutuo respecto es posible fomentar la
convivencia pacífica.
3.  Al optar por
la cláusula general de libertad como fundamento de la organización política, de
manera correlativa se determina el ámbito legítimo de interferencia estatal
sobre las personas.  Esto es así en cuanto la intervención institucionalizada
en la vida de los seres humanos deberá hacerse sin desconocer la afirmación de
la libertad como principio y, por lo tanto, sin desvirtuarla como un límite
infranqueable.  Desde luego, es posible que el ejercicio del poder se extienda
de tal manera que se termine por restringir el ámbito de vigencia de esa
cláusula de libertad pero entonces el aparato estatal estará renegando de sus
fundamentos libertarios y afirmando su cariz autoritario.  Esta tentación se
vence si las instituciones admiten que les está permitido convertirse en
promotoras de la convivencia social y de la realización de los seres humanos
pero sin desconocer la dignidad que a ellos les es intrínseca.
Lo expuesto es
particularmente relevante cuando se trata del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, ya sea en el ámbito del derecho penal, del derecho
contravencional, del derecho disciplinario, del derecho correccional o de las
actuaciones por indignidad política, pues el ejercicio de esa potestad sólo
será legítimo si no se desconocen los fundamentos de la imputación que se
infieren de la cláusula general de libertad.
Así, por
ejemplo, el legislador sólo puede tipificar como conductas penalmente
relevantes aquellos comportamientos que interfieran los derechos de los demás
bien por lesionar un bien jurídico penalmente relevante o bien por ponerlo en
peligro.  No se discute que en esas materias el legislador es titular de una
amplia facultad de configuración normativa, no obstante está avocado a respetar
esos límites constitucionales de la imputación penal.  De la misma manera, el
legislador sólo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito
disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes funcionales de
quienes cumplen funciones públicas.  También aquí es claro que la instancia
parlamentaria está habilitada para delinear el régimen disciplinario; no
obstante, su potestad está limitada por ese fundamento constitucional del
ilícito disciplinario.
Es decir, el
Estado está compelido a ejercer su poder de manera armónica con la cláusula
general de libertad o, lo que es lo mismo, sin desconocer el efecto vinculante
de la Carta Política como conjunto armónico de principios para la regulación de
la vida social.
4.  En punto del derecho disciplinario, se
impone resaltar por qué el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del
ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la
infracción de los deberes funcionales del servidor público.
Una indagación
por los fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los fines
esenciales del Estado pues una democracia constitucional como la colombiana, no
obstante las imperfecciones que puedan advertírsele y las múltiples
limitaciones con que se cuenta para darle cabal desarrollo, está concebida,
entre otras cosas, para servir a la comunidad, promover la prosperidad general;
garantizar a todas las personas la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y para asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo.
Nótese cómo la
realización integral de la persona humana mediante la garantía de efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en el Texto Superior, hace
parte fundamental del compendio de fines de la actuación estatal, situación
esta compatible con la concepción del respeto por la dignidad humana como uno
de los fundamentos del Estado social de derecho constituido.
En ese marco,
las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado como
personificación jurídica de la nación, están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos
y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.  Esta orientación finalística de las autoridades de la
República determina el fundamento de su responsabilidad y de allí que, de
acuerdo con el artículo 6° Superior, ellas respondan por infringir la
Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.  Esto es entendible:  La atribución de función pública genera un
vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo
determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la
realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo
espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en
cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que
el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad acerca
de los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración y de
allí porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo
después de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar
los deberes que le incumben.  Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe
tener siempre presente que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
Entonces, nótese
cuál es el fundamento de la imputación disciplinaria:  La necesidad de realizar
los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función pública por
las autoridades.  Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al
servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de la función
administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben.  Una
actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales.  Como
estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como
su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales
orientados a la realización integral de la persona humana, es entendible que su
infracción constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho
disciplinario.  De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita
a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o
del particular que cumple funciones públicas.
Así, el derecho disciplinario es uno de
los ámbitos del derecho sancionador del Estado cuyo ejercicio no compromete la
libertad personal de los sujetos disciplinados; que tiene un espacio de
aplicación restringido en cuanto tan sólo recae sobre quienes se hallan bajo el
efecto vinculante de deberes especiales de sujeción; que formula una imputación
que se basa en la infracción de deberes funcionales y en el que se aplican los
principios que regulan el derecho sancionador como los de legalidad, tipicidad,
antijuridicidad, culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad y non bis in ídem,
entre otros, pero, desde luego, con las matizaciones impuestas por su
específica naturaleza.
5. Ahora bien, para efectos del análisis a
emprender, es conveniente retomar la disposición demandada.  Su texto es el
siguiente:
Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(...)
3.
Consumir, en el sitio
de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave.
Como puede advertirse, se trata de un
enunciado normativo que comprende varias reglas de derecho.  Éstas se pueden
diferenciar de acuerdo con tres referentes:  La conducta del sujeto
disciplinable, el lugar de comisión de ese comportamiento y la reincidencia en
él.
Desde el punto de vista de la conducta, en
ese enunciado se hacen referencias al consumo de sustancias prohibidas que
produzcan dependencia física o psíquica, al hecho de colocarse en estado de
embriaguez y al hecho de colocarse bajo el efecto de estupefacientes.  Desde el
punto de vista del lugar de comisión de la conducta, se hacen referencias al
sitio de trabajo y a lugares públicos.  Y desde el punto de vista de la
reincidencia en el comportamiento, en dos de las hipótesis planteadas aquella
constituye un factor para determinar el carácter grave o gravísimo de la
conducta.
De acuerdo con ello, si se sigue un orden
lógico para la formulación de las reglas jurídicas contenidas en el enunciado
normativo demandado, éstas se pueden formular de la siguiente manera:
A.  Son faltas graves:
2.
Asistir al trabajo en estado de embriaguez.
3.
Asistir al trabajo bajo el efecto de
estupefacientes.
B.  Son faltas gravísimas las siguientes:
1.  Consumir en el sitio de trabajo
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.
2.  Consumir en lugares públicos
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.
3.  Asistir al trabajo en tres o más
ocasiones en estado de embriaguez.
4.  Asistir al trabajo en tres o más
ocasiones bajo el efecto de estupefacientes.
Pues bien.
Entre estas reglas jurídicas, contenidas en el enunciado normativo ya indicado,
y los fundamentos constitucionales de la imputación de los ilícitos
disciplinarios se ha de realizar el juicio técnico de confrontación para
determinar si aquellas contrarían o no el Texto Superior.
6.  Como se
advirtió, el fundamento de la imputación disciplinaria está determinado por la
infracción de los deberes funcionales del servidor público o del particular que
desempeña funciones públicas pues sólo tal concepción del ilícito disciplinario
resulta consecuente con los límites que el constituyente configuró para la
cláusula general de libertad consagrada en el artículo 16 de la Carta y con las
particularidades que la facultad sancionadora del Estado asume en el derecho
disciplinario.  Tal concepción torna comprensibles los motivos por los cuales
son disciplinariamente irrelevantes aquellos comportamientos que no trascienden
a la órbita funcional del servidor o particular que cumple funciones públicas.
Ese fundamento
constitucional de la imputación disciplinaria ha sido tomado por el legislador
como uno de los cimientos sobre los cuales se concibió el régimen disciplinario
consagrado por la Ley 734 de 2002.  En efecto, este estatuto, en el artículo
5°, declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-948-02, apoya
la antijuridicidad del ilícito disciplinario en la afección, sin justificación
alguna, del deber funcional, exigencia que se reafirma al definir la falta
disciplinaria en el artículo 23 como el incumplimiento injustificado de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses y que se potencia con la exigencia que las acciones u
omisiones constitutivas de faltas disciplinarias, para ser tales, deben
presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función o con
ocasión de ellos o por extralimitación de funciones.
7.  En ese marco, que el legislador tome
la decisión de configurar como falta disciplinaria el hecho de asistir al
trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes constituye
ejercicio legítimo de la facultad de configuración que a aquél le asiste en esa
materia y no plantea problema constitucional alguno.
En efecto.  Un servidor público o un
particular que cumple funciones públicas no está en capacidad de dirigir su
voluntad y su inteligencia al normal desenvolvimiento de su órbita funcional si
acude a trabajar bajo el efecto de bebidas alcohólicas o de sustancias
estupefacientes pues tanto aquellas como éstas afectan sus capacidades motoras,
racionales y psíquicas al punto que le impiden su normal desenvolvimiento
laboral.  Esta situación, desde luego, constituye una clara infracción de sus
deberes funcionales pues el sujeto disciplinable que voluntariamente se coloca
en estado de embriaguez o bajo el influjo de sustancias estupefacientes y que
en esas condiciones acude a su lugar de trabajo, no se halla en capacidad de
cumplir su rol funcional y por lo mismo se sustrae al deber de desempeñar
cabalmente sus funciones como concreción del deber genérico que le asiste de
cumplir la Constitución, la ley y los reglamentos.
La Corte debe precisar que la legitimidad
de esas faltas disciplinarias no se deriva del estado mismo de embriaguez del
sujeto disciplinable o del hecho de encontrarse bajo el efecto de
estupefacientes sino de la manera como tales estados interfieren los deberes
funcionales del servidor público.  Es decir, tal legitimidad se infiere no en razón
de esos estados implícitamente considerados sino del hecho que el sujeto asiste
al trabajo encontrándose en ellos.  Se trata de una precisión fundamental pues
ella hace la diferencia entre una injerencia autoritaria en un ámbito vital que
sólo a la persona corresponde y una injerencia legítima que procura el adecuado
desenvolvimiento de la administración y su funcionalización hacia la
realización de los fines estatales.
Por lo tanto, como se respeta el
fundamento constitucional de la imputación disciplinaria, se declarará la
exequibilidad de las reglas de derecho de acuerdo con las cuales:
A.  Son faltas graves:
1.  Asistir al trabajo en estado de embriaguez.
2.     Asistir al trabajo bajo el efecto de
estupefacientes.
8.  Ahora bien.  El legislador no solo
tomó la decisión de configurar como falta disciplinaria el asistir al trabajo
en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes sino que además
acentuó el rigor del control disciplinario en los casos de reincidencia en
tales comportamientos pues cuando en éstos se incurre en tres veces o más, la
falta es calificada como gravísima.  De ello se infiere que el problema
jurídico a resolver en este punto no radica en la legitimidad de las faltas
disciplinarias individualmente consideradas, sino en las consecuencias que se
le reconocen a la reincidencia en faltas de esa índole.
En cuanto a esto hay que afirmar que cada
que un sujeto disciplinable incurre, sin justificación alguna, en una conducta
de esa índole, comete una falta disciplinaria y queda sometido a las sanciones
correspondientes.  Según la actora, el problema se presenta cuando en razón de
tal reincidencia se varía la entidad de la falta imputable pues cuando por ese
motivo una misma conducta se trastoca de falta grave a gravísima, se vulnera el
principio non bis in ídem por cuanto se generan consecuencias sancionatorias a
partir de dos conductas ya sancionadas.
Ese aparente problema se explica en razón
de que al derecho disciplinario se le pretenden trasladar reproches que se
predican de otros ámbitos del derecho sancionador, y en particular del derecho
penal, pues en ellos la valoración negativa de la reincidencia se asume como un
rezago autoritario que, en lugar de desvalorar la conducta cometida, desvalora
la personalidad, proclive al delito, del autor.
Con todo, también en este punto debe
afirmarse la autonomía del derecho disciplinario y, en consecuencia, la
imposibilidad de extender a él los efectos de instituciones contrarias a su
naturaleza:  El rechazo de la reincidencia como circunstancia de agravación
punitiva se explica en el derecho penal en razón de la mayor proximidad que
tiene, como ámbito de control, con los derechos fundamentales.  Tal proximidad
se advierte tanto en el delito -por la relación funcional que existe entre
tales derechos y el bien jurídico como concepto consustancial a la conducta
punible-  como en la pena  -en este caso porque la sanción penal por
antonomasia, la prisión, no es más que la privación de la libertad de locomoción
como derecho fundamental-.  Además, la ilegitimidad de la reincidencia como
institución del derecho penal plantea un serio cuestionamiento al sistema penal
mismo pues pone en vilo las funciones de prevención general  -como protección
de bienes jurídicos-  y de prevención especial  -como resocialización
moderada-  que se le atribuyen a la pena y desnuda las profundas limitaciones
del tratamiento penitenciario.  En tal contexto es ilegítima la desvaloración
de la reincidencia en sí misma pues tal institución, en términos de sacrificio
de derechos fundamentales y de racionalidad del sistema penal, resulta
demasiado costosa.
Esas situaciones, en cambio, no se
advierten en el derecho disciplinario ya que éste en el ámbito de la falta
remite a la infracción de deberes funcionales y en el ámbito de la sanción, en
el peor de los casos, impone la ruptura del vínculo que liga al servidor
público con el Estado.  Además, en este campo el sólo dato fáctico de la
reincidencia en faltas disciplinarias no plantea la ilegitimidad de sistema de
tratamiento penitenciario alguno, pues ninguna de las sanciones disciplinarias
conduce a la privación de la libertad del sujeto disciplinable.  Ante tal
panorama, es claro que las premisas en punto de valoración de la reincidencia
en faltas disciplinarias no pueden ser las mismas que operan en el ámbito de la
reincidencia en la comisión de conductas punibles.
De allí se infiere que, si las sanciones
disciplinarias impuestas a un sujeto no han logrado que su proceder como servidor
público o como particular que desempeña funciones públicas, se oriente a la
garantía de la efectividad de los valores, principios y derechos previstos en
la Constitución, es legítimo suministrar un contexto normativo que permita
variar la graduación de una falta futura para asignarle mayor gravedad que
otras de la misma índole cometidas con anterioridad y, por esa vía,
eventualmente, en caso de acreditarse los presupuestos de la responsabilidad
disciplinaria, permitir que se rompa el nexo que vincula a tal sujeto
disciplinable con el Estado.
Como puede advertirse, entonces, la
valoración negativa que se hace de la reincidencia en el ámbito del derecho
disciplinario no plantea el desconocimiento del principio non bis in ídem.   Ello
es así en cuanto se trata de someter una tercera falta disciplinaria a una
sanción más drástica que otras sanciones impuestas a faltas de la misma índole
cometidas con anterioridad y que han resultado ineficaces con miras al
aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales a cargo del
sancionado.  Finalmente, la carga argumentativa que deslegitima la reincidencia
en el ámbito del derecho penal, no puede trasladarse, sin más, al derecho
disciplinario pues este tiene una índole definida y autónoma.
Por lo tanto, dada su compatibilidad con
los fundamentos constitucionales de la imputación disciplinaria, la Corte
declarará la exequibilidad de las siguientes reglas jurídicas contenidas en el
enunciado normativo demandado:
B.  Son faltas
gravísimas las siguientes:
...
3.     Asistir al trabajo en tres o más ocasiones
en estado de embriaguez.
4.  Asistir al trabajo en tres o más
ocasiones bajo el efecto de estupefacientes.
9.  De otro
lado, razón le asiste a la actora cuando afirma que la calificación de una
falta de esa índole como gravísima, en razón de la reincidencia, debe tener un
límite temporal pues resultaría inconcebible que para ese efecto se tuvieran en
cuenta comportamientos ocurridos 20 o más años antes.
En cuanto a ello
hay que indicar, de un lado, que para variar la naturaleza de la falta es
preciso que se haya demostrado tanto la comisión de la falta como la
responsabilidad del sujeto y que éste haya sido efectivamente sancionado.  Y,
de otro lado, ya que como elemento de juicio se toman las sanciones impuestas
con anterioridad, por aplicación del principio de analogía in bonam partem,
debe tenerse en cuenta el artículo 174 del Código Disciplinario, de acuerdo con
el cual las certificaciones de antecedentes deben contener las providencias
ejecutoriadas dentro de los cinco años anteriores  a su expedición.  De este
modo, la tercera falta sólo podrá ser calificada como gravísima cuando dos
faltas cometidas en los cinco años anteriores han sido sancionadas en
providencias ejecutoriadas.  Esta interpretación integral del Código
Disciplinario impide que las faltas gravísimas por reincidencia se estructuren
sin límite temporal alguno.
10.  Restan por
analizar dos de las normas jurídicas contenidas en el enunciado normativo
demandado:  El consumo en el sitio de trabajo de sustancias prohibidas que
produzcan dependencia física o psíquica y el consumo de esas mismas sustancias
en lugares públicos.  Nótese que de acuerdo con estas reglas, constituye falta
disciplinaria no ya el acto de asistir al trabajo bajo el influjo de
estupefacientes sino el consumo de ese tipo de sustancias en el sitio de
trabajo o en lugares públicos.
En relación con
la primera de esas reglas de derecho hay que indicar que concurren las mismas
razones que en su momento se esgrimieron para afirmar la exequibilidad de la
configuración como falta disciplinaria de la asistencia al trabajo bajo el
efecto de estupefacientes.  Es decir, la regla de derecho que ahora se somete a
examen no involucra el sometimiento de una persona a sanción disciplinaria por
el hecho del consumo de estupefacientes en sí mismo considerado sino en cuanto
tal comportamiento interfiere en el cumplimiento de los deberes funcionales del
servidor público o del particular que cumple funciones públicas.
Ello es así
porque el sitio de trabajo es un espacio físico acondicionado para el
cumplimiento de la función pública encomendada y para el despliegue de las
actividades relacionadas con ella pero en manera alguna puede concebirse como
un espacio adecuado para el consumo de sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica.  Este desvío funcional del sitio de trabajo hace
que este lugar, en vez de orientarse al cumplimiento de la función encomendada,
se ponga al servicio de propósitos personales que nada tiene que ver con ella.
En tal contexto, es evidente la infracción a los deberes funcionales del sujeto
disciplinable.
Por estos
motivos, se declarará la exequibilidad de la regla de derecho de acuerdo con la
cual es falta disciplinaria gravísima consumir en el sitio de trabajo
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.
11.  La segunda
regla de derecho, en cambio, plantea una situación distinta.  De acuerdo con
ella, constituye falta gravísima consumir en lugares públicos sustancias
prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica.  Frente a una regla de
derecho como ésta, surge también el interrogante acerca de si esa falta
disciplinaria involucra una afección del deber funcional pues sólo si tal
exigencia se satisface, su configuración como tal será legítima.
De acuerdo con
la Auditoría General de la República y la Procuraduría General de la Nación,
esa regla de derecho es exequible pero únicamente cuando se trate de
comportamientos imputables a servidores con imagen públicamente reconocida o a
altos funcionarios estatales pues en tales eventos los servidores son la
representación más visible del Estado ante la sociedad.
La Corte
disiente de esta percepción pues considera que la legitimidad de la falta se
circunscribe a aquellos eventos en que la conducta afecte de manera
injustificada los deberes funcionales del servidor público y ello ocurre
independientemente de la posición que éste ocupe en la función pública.  Es
decir, el hecho de que la regla de derecho sometida a examen sea desplegada por
un servidor público que no sea un alto funcionario del Estado no excluye su
relevancia disciplinaria si ella tiene la virtualidad de afectar los deberes
funcionales que le asisten.
De acuerdo con
ello, si un servidor público o particular que cumple funciones públicas consume
en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
psíquica y lo hace encontrándose en ejercicio de sus funciones, la imputación
de la falta disciplinaria es legítima.  Y también lo es si tal comportamiento
se despliega en un lugar público, sin que el servidor se encuentre en ejercicio
de sus funciones pero si él tiene la virtualidad de afectar la función
pública.  En estos dos supuestos, independientemente del nivel funcional al que
se halle adscrito el servidor, se despliega un comportamiento que trasciende a
su rol funcional y que afecta los deberes a su cargo.
Ahora, en
aquellos supuestos en que el comportamiento se comete en lugar público y sin
que el servidor se encuentre en ejercicio de sus funciones, el funcionario de
control disciplinario, en cada caso, deberá apreciar si la conducta afecta o no
la función pública y si hay lugar o no a la imputación de un ilícito
disciplinario.  Tal apreciación deberá realizarse de manera razonable, teniendo
en cuenta el contexto en el que se incurrió en el comportamiento y la
incidencia que pueda tener en el rol funcional a cargo del servidor.
De acuerdo con
lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de la regla de derecho de
acuerdo con la cual constituye falta gravísima consumir en lugares públicos
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica pero lo hará
de manera condicionada en el entendido que la falta se configura siempre que
esa conducta afecte la función pública.
12.  Finalmente, en relación con la
demanda interpuesta contra el inciso tercero del artículo 51 de la Ley 734 de
2002, debe indicarse que en este momento existe cosa juzgada pues la Corte en
Sentencia C-1076-02, Magistrada Ponente Clara Inés Vargas, se pronunció sobre
la exequibilidad de todo ese artículo.  En efecto, en ese fallo se afirmó:
“Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra la
expresión  sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, que figura en
el primer inciso del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, considera la Corte que
el ejercicio de una adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a
tomar en consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso
por el demandante sino que es preciso situarlo en un contexto determinado, el
cual será objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiero ello
decir que, en el presente asunto, la Corte estima necesario examinar de manera
global el artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único, vale decir, la
expresión demandada constituye tan solo uno de los elementos que integran la
figura regulada, que aisladamente carece de contenido normativo autónomo, y por
ende, es preciso examinar el todo.
En este orden de ideas, la finalidad del artículo 51 del nuevo
Código Disciplinario Único es clara: diseñar medidas encaminadas a preservar el
orden interno y la disciplina en las instituciones del Estado, efecto para el
cual se prevén los llamados de atención que hace el superior jerárquico a su
subordinado. Como se trata de comportamientos que alteran el orden interno de
las instituciones pero sin comprometer sustancialmente los deberes funcionales
del sujeto disciplinable, es comprensible que esa medida no se rodee de
connotaciones procesales y de los formalismos inherentes a las actuaciones de
esa índole.
Con todo, el hecho que la norma permita la realización de un llamado
de atención por parte de un superior a sus subalternos sin necesidad de acudir
a formalismo procesal alguno no impide que éstos sean escuchados pues, por más
informal que sea ese llamado, la promoción del orden institucional se logra si
se conoce la situación por la que atravesó el sujeto disciplinable, no sólo a
través de las referencias de terceros sino por medio de la propia reseña que
éste realice lo ocurrido. Choca con la racionalidad de una democracia
constitucional la realización de un llamado de atención que sea fruto de un
acto unilateral de poder y no de una decisión razonable que tenga en cuenta y
valore la situación del afectado.
En ese marco si se trata de una actuación sin formalismos
procesales, no se advierte motivos para que el llamado de atención si se rodee
de los mismos, al consignarse por escrito pues tal decisión debe obedecer a la
misma lógica de la actuación que le precedió. No puede discutirse que un
llamado de atención afecte la hoja de vida del servidor y por ello se opone a
la finalidad de la norma y a su cumplimiento mediante actuaciones desprovistas
de  solemnidad alguna. Por este motivo, se declarará la inexequibilidad de la
expresión “por escrito” que hace parte del inciso primero del artículo 51.
De otro lado, la Corte advierte que la alteración del orden interno
que conduce a un llamado de atención, en las condiciones que se han indicado,
se caracteriza por no afectar los deberes funcionales del servidor público,
circunstancia que habilita que se prescinda de formalismos procesales. No
obstante, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 51, en el sentido de
que el llamado de atención se anotará en la hoja de vida, pierde de vista la
ausencia de ilicitud sustancial de la conducta que condujo al llamado de
atención pues no puede desconocerse que esa anotación le imprime a aquél un
carácter sancionatorio. Ello es así al punto que cualquier persona que tenga
acceso a la hoja de vida del servidor, no valorará ese llamado de atención como
un mérito sino como un reproche que se le hizo al funcionario y es claro que
esto influirá en el futuro de aquél. Esta consecuencia es irrazonable si se
parte de considerar que el presupuesto que condiciona el llamado de atención y
no la promoción de una actuación disciplinaria es la ausencia de ilicitud
sustancial en el comportamiento. Por tal motivo, la Corte declarará inexequible
la expresión “se anotará en la hoja de vida” que hace parte del inciso segundo
del artículo 51.
Finalmente, si se tiene en cuenta que el fundamento de la
institución del llamado de atención está constituido por la comisión de una
conducta que  contraría en menor grado el orden administrativo interno sin
llegar nunca a afectar los deberes funcionales del servidor, es manifiesta la
inconstitucionalidad de una regla de derecho según la cual la reiteración en
tal conducta genera formal actuación disciplinaria.
En efecto, una actuación de esta índole sólo puede promoverse si el
servidor ha incurrido en un ilícito disciplinario y el fundamento de éste viene
dado, según el artículo 5 de la Ley 734, por la afección del deber funcional
sin justificación alguna. Luego, si el hecho en el que incurre y reitera el
funcionario se caracteriza precisamente por no estar dotado de ilicitud
sustancial, ¿cómo puede promoverse una formal actuación si se sabe que no está
satisfecha la exigencia de ilicitud sustancial de la conducta?.
La regla de derecho que se analiza pierde de vista que la suma de
actos irrelevantes, desde el punto de vista de la ilicitud sustancial
disciplinaria, es también irrelevante y que por ello con la sola reiteración de
actos de esa índole no puede promoverse investigación disciplinaria alguna.
Hacerlo implicaría generar un espacio para que al servidor se le reproche una
falta disciplinaria a sabiendas de que en su obrar no concurre el presupuesto
material de todo ilícito de esa naturaleza. Entonces, como no se satisface el
presupuesto sustancial de la imputación disciplinaria, la Corte retirará del
ordenamiento jurídico el inciso tercero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002.
En este orden de ideas, la Corte declarará exequible el inciso primero
del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión por escrito que se
declarará inexequible. Declarará, de igual manera, exequible el inciso segundo
del artículo 51 de  la misma ley, salvo la expresión se anotará en la hoja de
vida.  Así mismo, declarará inexequible el inciso tercero del mismo artículo.
Con base en esa
motivación, en la parte resolutiva se dispuso:
14. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 51 de
la Ley 734 de 2002, salvo la expresión por escrito que se declara INEXEQUIBLE.
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 51 de  la misma ley,
salvo la expresión se anotará en la hoja de vida y. Declarar INEXEQUIBLE
el inciso tercero del mismo artículo.
Por lo tanto, en
relación con la demanda interpuesta contra el artículo 51 de la Ley 734 de
2002, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1076-02.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 48, numeral 48, de la Ley 734
de 2002 en el entendido que la expresión  “en lugares públicos”,
contenida en el inciso primero, es EXEQUIBLE en cuanto la conducta descrita
afecte el ejercicio de la función pública.
SEGUNDO.  En relación con la demanda interpuesta contra el inciso tercero del
artículo 51 de la Ley 734 de 2002, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-1076-02.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por encontrase en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General