T-572-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-572/08
ASISTENCIA HUMANITARIA-Concepto
ASISTENCIA HUMANITARIA-Desarrollo y reconocimiento de este
derecho en el marco de la Ley 418/97
AYUDA HUMANITARIA-Contenido de la certificación expedida a
los beneficiarios de personas fallecidas en el marco de la Ley 418/97
POBLACION DESPLAZADA-Interpretación favorable de las normas que
regulan el reconocimiento del desplazamiento y la garantía de sus derechos
POBLACION DESPLAZADA-No puede exigírsele una carga probatoria
desproporcionada
ASISTENCIA HUMANITARIA-Se ordena a Acción Social          y la
Cooperación Internacional el reconocimiento por la muerte de su hija en los términos
de la Ley 418 de 1997
Referencia: expediente
T-1.813.892
Acción de tutela instaurada por Tomás Antonio López Arrieta contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la
Secretaría de Bienestar Social Municipal.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., cuatro (4)
de junio de dos mil ocho (2008)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, y los Magistrados Jaime
Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de Medellín el
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) y la Sala Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín el veinticinco (25) de
octubre de dos mil siete (2007).
I. ANTECEDENTES
1.- El señor Tomás Antonio López Arrieta interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional y la Secretaría de Bienestar
Social del Municipio de Medellín con el propósito que se amparara sus derechos
fundamentales a la igualdad,
la integridad física y a la
protección especial de la protección desplazada.  Lo anterior, por cuanto las Entidades demandadas se
ha negado otorgar la asistencia humanitaria a la que tiene
derecho como consecuencia de la muerte violenta de su hija mayor, quien fue
asesinada en Caucasia.
Hechos
- Manifestó el accionante que fue desplazado junto con
sus 5 hijos menores de edad del Municipio de Caucasia – Antioquia, hecho que
sucedió tiempo después de haber presentado una denuncia ante la autoridad
competente sobre el asesinato de su hija mayor por parte de los grupos al
margen de la ley denominados paramilitares, donde se mencionó con nombre propio
y apodos a los autores de tal hecho.
- Señaló que la denuncia antes mencionada, se
encuentra en la Fiscalía de la localidad, sin que a la fecha se hayan
identificado y mucho menos detenido a los presuntos responsables.
- Indicó que en su calidad de desplazado fue incluido
en el SIPOD, razón por la cual le fueron otorgadas las ayudas humanitarias de
emergencia, sin embargo, le ha sido negado el suministro de la asistencia
humanitaria por la muerte violenta de su hija.
- Agregó que, después de una larga espera, Acción
Social le informó que no podía otorgársele la ayuda solicitada, pues la
Fiscalía de Caucasia no había enviado la certificación requerida, en virtud de
la cual se demostraba que su hija había sido asesinada por causa del conflicto
armado interno que sufre el país. Además, el certificado expedido por la
Personería no era suficiente, a pesar de que en él se afirmaba que la muerte de
la señora María Elena López Novoa fue selectiva.
- De igual forma, puso de presente que la Entidad
accionada había rechazado su solicitud de inscripción en el Registro de
Víctimas, dado que no había detenidos; tampoco determinación de los autores
materiales que corroboren que su hija fue asesinada por motivos ideológicos o
políticos como consecuencia del conflicto armado interno.
- Expresó el accionante que con la omisión de acción
social se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, razón por la
cual solicitó al Juez de tutela ordenar a la Entidad accionada, reconozca su
status de víctima del conflicto armado interno y que en consecuencia, se le brinde
la ayuda humanitaria por medio de acto administrativo debidamente notificado.
Intervención de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional
3.- La señora Lucy Edrey Acevedo Meneses, en calidad
de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional[1], mediante
escrito presentado el doce (12) de septiembre de dos mil siete (2007),
respondió la acción de tutela de la referencia, en virtud del cual solicitó
denegar el recurso de amparo interpuesto por el señor Tomás Antonio López
Arrieta, en razón a que Acción Social no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental
alguno, pues el caso concreto no encaja dentro de las disposiciones
contempladas en la Ley 418 de 1997, dado que no existe información concluyente
en relación con los móviles del asesinato de la señora María Elena López Novoa.
La Entidad demanda informó que, de conformidad con la
información suministrada por la Unidad Territorial de Antioquia, el accionante
es víctima de desplazamiento forzado, razón por la cual, aquel y su núcleo
familiar se encuentran inscritos en el Registro Único de Desplazados por la
violencia – RUPD –  desde el veintiuno (21) de enero de 2006, mediante el
código No 4477581. Adicionalmente, indicó que el día veintiuno (21) de
noviembre de dos mil seis (2006) le fueron entregadas tres asistencias
alimentarias tipo C y los respectivos kits de aseo, vajilla, cocina y hábitat,
al igual que la correspondiente atención humanitaria consistente en
alojamiento. De igual forma, precisó que la calidad de desplazado del
accionante no trae como consecuencia que deba ser considerado como víctima de
la violencia.
Señaló que, una vez analizada la información
suministrada por la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia, se
pudo establecer que los hechos narrados por el accionante no encajan en el
marco legal de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la leyes 548 de
1999 y 782 de 2002, puesto que no se habían logrado establecer los móviles de
la muerte de la señora María
Elena López Novoa.
A juicio de la demanda, lo anterior encuentra
fundamento principalmente en el informe emitido por la Fiscalía General de la
Nación, Unidad Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito, expedido el 14 de
diciembre de 2006, mediante el cual se manifestó que “(…) en dicha unidad se
tramita el proceso por delito de homicidio de MARIA ELENA LÓPEZ NOVOA, en
hechos ocurridos el 25 de septiembre de 2005… hasta el momento no se ha
proferido decisión de fondo”[2]
Finalmente, Acción Social consideró que al no existir
una certificación idónea por medio de la cual se estableciera que el homicidio
obedeció a móviles ideológicos y políticos, y que además fue cometido en
desarrollo de un conflicto armado interno, resultaba imposible conceder la
ayuda solicitada a la luz de la Ley 418 de 1997.
Intervención de la Secretaría de Bienestar Social del Municipio de
Medellín
4.- La
señora Beatriz White Correa,
en su condición de Secretaria de Bienestar Social del Municipio de Medellín, mediante escrito de
once (11) de septiembre de dos
mil siete (2007) dio respuesta
a la tutela de la referencia, indicando que la Unidad de Atención y Orientación
a la Población Desplazada – UAO – de esa Secretaría, tiene dentro de sus
competencias: 1) entrega de la atención humanitaria de emergencia a la
población en condición de
desplazamiento y 2) orientación sobre la información relativa a la oferta
institucional del Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada –
SNAIPD – de acuerdo con la ley 397 de 1997 y sus decretos reglamentarios.
De acuerdo con lo anterior, indicó la Entidad que no tenía competencia para absolver la petición de la demandante, pues su pretensión iba dirigida a obtener la
inscripción en el registro de
víctimas de la violencia de
Acción Social por la muerte de
su hija en el Municipio de Caucasia. En consecuencia, debe
prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado
que Acción Social es la entidad competente para absolver las solicitudes del
accionante.
Decisiones Judiciales Objeto de Revisión
Fallo de Primera Instancia.
7.- El Juzgado
Veintitrés (23) Penal del Circuito de Medellín, autoridad que obró como Juez de conocimiento de la
acción de tutela en primera instancia, negó el amparo constitucional de los
derechos invocados.
En sus consideraciones manifestó que en el presente
caso no se vulneraron los derechos fundamentales del actor, pues el señor Tomas
Antonio se encuentra incluido en el Registro Único de Desplazados. Así mismo,
indicó que Acción Social es simplemente la coordinadora de un conjunto de entidades
nacionales, seccionales, locales, públicas, privadas, y comunitarias, destinada
a la ayuda de grupos desplazados por la violencia y que en ningún momento tiene
la atribución de suministrar o proveer auxilios económicos para ello.
De igual forma, precisó el juez de instancia que: “(…)
la información suministrada por el juez la Personería Municipal de Caucasia y
la Fiscalía Seccional, no satisfizo las exigencias previstas por la
normatividad vigente (Leyes
418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002) para que la familia de la víctima
pudiera acceder a la ayuda humanitaria para las Victimas de la Violencia
Política o Ideológica”[3]
Con base en las anteriores consideraciones, el Juez de
Primera Instancia negó la tutela por
improcedente, al considerar que ninguna de las Entidades demandas violaron los
derechos constitucionales a la igualdad, integridad física y la protección de
los derechos de los desplazados.
Impugnación del ciudadano Tomás Antonio López Arrieta
8.-
Mediante escrito presentado el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil siete
(2007) el señor Tomás Antonio López Arrieta impugnó el fallo aludido en el
punto anterior con base en los fundamentos que se expondrán a continuación.
Indicó el accionante que, a diferencia de lo que consideró
el Juez de Primera Instancia, su petición no se dirigía a obtener las ayudas
humanitarias de emergencia en su condición de desplazado, pues su solicitud
realmente buscaba era obtener su inscripción en el registro de víctimas de la
violencia a fin de recibir la asistencia humanitaria que la ley le otorga por
la muerte de su hija. A juicio del actor la Entidad demanda no puede negarle
sus derechos, bajo el argumento que la Fiscalía aún no ha determinado los
autores ni los móviles de la muerte de mi hija, puesto que tal situación no
incide en su calidad de víctima.
De acuerdo con lo anterior, solicitó revocar el fallo
de primera instancia y conceder el amparo de los derechos invocados en la
demanda.
Fallo de Segunda Instancia.
9.-
La Sala Penal del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Medellín por medio de fallo proferido el
veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007) confirmó la sentencia del
Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de Medellín, mediante el cual se
negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante.
Consideró el ad quem que no es posible reconocerle
al demandante la calidad de víctima de la violencia política por la muerte de
su hija porque aún no se ha demostrado que la ocurrencia de los hechos obedeció
a motivos ideológicos o políticos, pues las constancias emitidas por la
Personería y la Fiscalía Delegada de Caucasia son contradictorias o se limitan
a dejar constancia de la muerte violenta de la joven María Elena López en un
hecho individual y por personas desconocidas.
Manifestó el Tribunal que la decisión de Acción Social,
dirigida a negar la inscripción del demandante en el registro de víctimas de la
violencia, era razonable y adecuada, toda vez que no ha podido establecerse que
los hechos se hayan desarrollado dentro del marco de la Ley 418 de 1997.
Con base en los anteriores argumentos, el Juez de
Segunda Instancia consideró que Acción Social no vulneró los derechos
fundamentales del señor Tomás Antonio López Arrieta, pues (i) le brindó la
ayuda humanitaria y los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997 y (ii) la
decisión de negar la inscripción del accionante en el registro de victimas de
la violencia fue fundada y razonada.
Finalmente, el Tribunal estimó que “la ayuda
humanitaria como víctima de la violencia es equivalente a la que ha recibido en
su calidad de desplazado, pues estos también son víctimas de la violencia
política, según los artículos 15 y 16 de la ley 418 de 1.997, modificados por los
artículos 6 y 7 de la ley 789 de 2.002 y el párrafo 4 de este último precisa
que “los beneficios de contenido económico que se otorguen a los desplazados
(como víctimas de la violencia política, se aclara) se regirán por la Ley 387
de 1997”[4]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para revisar los
presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y
241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Presentación del caso y problema jurídico a resolver
2.- El señor Tomás Antonio López Arrieta interpuso acción de tutela contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y/o la
Secretaría de Bienestar Social del
Municipio de Medellín con el propósito que se amparara sus derechos
fundamentales a la igualdad, la integridad física y a la protección especial de la protección desplazada. Lo anterior, por cuanto la Entidad demandada se ha negado a otorgar la asistencia humanitaria a la que tiene derecho como
consecuencia de la muerte violenta de su hija mayor, quien fue asesinada en
Caucasia.
3.- Corresponde en esta oportunidad a la Sala resolver
si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
violó los derechos fundamentales del ciudadano Tomás Antonio López Arrieta al no reconocer y pagar la ayuda humanitaria en su
calidad de víctima de la violencia, por la muerte violenta de su hija mayor María
Elena López Novoa, bajo el argumento que su situación no se enmarca dentro de
los supuestos regulados por la ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las
leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, puesto que no se ha podido
establecer con certeza si el fallecimiento de la joven María Elena se tuvo
móviles ideológicos o políticos, en el marco de un conflicto armado interno.
4.- Con el fin de resolver el problema jurídico
planteado, la Sala (i) estudiará el concepto general de asistencia humanitaria
(ii) analizará el desarrollo de este derecho en el marco de la Ley 418 de 1997[5];
(iii) establecerá quiénes son los beneficiarios de esta clase de asistencia
(iv) examinará el  tema referido al reconocimiento de la asistencia humanitaria
a favor de las víctimas en el marco de la Ley 418 de 1997[6];
(v) analizará la interpretación
favorable de las normas que regulan el reconocimiento de la asistencia
humanitaria a favor de las víctimas y (vi) resolverá el caso concreto.
La asistencia humanitaria. Concepto general.
5.- Para empezar, conviene determinar qué debe
entenderse como “asistencia humanitaria”, concepto sobre el cual esta
Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia C-255 de 2003, en
la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 767 del 31 de julio de 2002 “Por
medio de la cual se aprueba el Tratado para la Asistencia en materia
Humanitaria entre La Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de
Colombia”,  firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999, concretamente se
indicó que:
A partir de los años noventa, la Asamblea
General de las Naciones Unidas ha venido empleando la expresión “asistencia
humanitaria”, para referirse a una variedad de actividades
internacionales, incluyendo la ayuda a las víctimas de conflictos e
intervenciones armadas para reinstaurar la democracia. Algunos autores como
Weiss[7],
tomando como base la jurisprudencia sentada por el Tribunal Internacional de
Justicia en el caso del Estrecho de Corfú[8] entre el
Reino Unido y Albania y el asunto de las actividades militares y paramilitares
de los Estados Unidos en Nicaragua[9], así el texto de la resolución 45/100
titulada “Asistencia humanitaria a las víctimas de las catástrofes naturales y
situaciones de urgencia del mismo orden”, de la Asamblea General de las
Naciones Unidas del 14 de diciembre de 1990, sostienen incluso que nos encontramos
ante un “Nuevo orden humanitario internacional”, uno de cuyos pilares es la
asistencia humanitaria. El presente asunto, en consecuencia, se inscribe en
esta tendencia del derecho internacional público que propende por la
colaboración, auxilio y asistencia de los más pobres, incluyendo ayuda en casos
de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflictos armados
internos.(…)
El objeto sobre el cual recae la asistencia
humanitaria es la protección a los derechos humanos. Sin embargo, desde hace tiempo, se
reconoce que para mantener la importancia del concepto, este debe responder a
las diferentes necesidades y percepciones de las personas y de la comunidad
internacional, por lo que se hace necesario equilibrar el dinamismo manteniendo
la integridad y credibilidad de los derechos humanos “como un ideal común por
el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse.”[10]
Cabe señalar que, en el Derecho
consuetudinario no es nuevo el debate acerca de la asistencia humanitaria. A la
par con el derecho al desarrollo, a la paz y a beneficiarse del patrimonio
común de la humanidad, la asistencia humanitaria hace parte de los derechos
humanos denominados “derechos de solidaridad de tercera generación”, de igual modo se establece que el derecho
a recibir y a brindar asistencia humanitaria constituye un principio
fundamental que le asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo.(…)”
El derecho a recibir asistencia humanitaria
no sólo es acorde con el actual Derecho Internacional en relación con los
derechos humanos, sino que es necesario para la realización de los derechos
fundamentales como la vida, la salud, la alimentación, la vivienda, entre
otros; por lo que se impone la responsabilidad básica de cada Estado de no
obstruir el ingreso y entrega de la asistencia humanitaria proveniente del
exterior encaminada a atender a los afectados (obligación de no hacer) y
asimismo, la carga de remover todos los obstáculos, incluidos los arancelarios,
para que esa ayuda ingrese al país sin dificultades (obligación positiva).(…)(subrayado fuera del texto)
En ese mismo sentido se han pronunciado doctrinantes
como R. ZAFRA ESPINOSA DE LOS MONTEROS[11], quien ha
dado una definición bastante completa de asistencia humanitaria, entendiéndola
como “aquella actividad de carácter humanitario, imparcial y neutral que, en
situaciones de verdadera necesidad, y llevada a cabo sin ninguna distinción de
carácter desfavorable, tiene como finalidad proporcionar al ser humano como
complemento necesario de su protección, aquello que material o espiritualmente
necesita para obtener, recobrar o mantener la dignidad como persona”.
6.- De esta manera, tenemos que la asistencia
humanitaria es un conjunto de actividades a cargo del Estado dirigidas a
proporcionar socorro a las personas desprotegidas en casos de desastres
naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflicto armado interno. Por
tal motivo, dada su gran importancia, ha sido considerada como un “derecho
de solidaridad de tercera generación”, reconocido principalmente en
instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte del Bloque de
Constitucionalidad y que encuentran su fundamento en principios constitucionales
tales como el Estado Social de Derecho, la dignidad humana, y en derechos
fundamentales que se encuentran íntimamente ligados como la vida, la dignidad
humana, mínimo vital, la salud, la vivienda, entre otros.
En suma, la asistencia humanitaria en términos
generales debe ser entendida como un derecho radicado en cabeza de la población
civil, consistente en la facultad de reclamar del Estado la ayuda necesaria
para salir de la situación de emergencia en la que se encuentran los Ciudadanos
como consecuencia de causas naturales o humanas.
El derecho a la asistencia humanitaria en el marco de
la Ley 418 de 1997[12].
7.- El Legislador al expedir la Ley 418 de 1997[13],
“por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”,
destinó el título II a desarrollar las normas relativas a la “atención a
víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco de un conflicto armado
interno”.
Específicamente, el artículo 16 de la Ley 418 de
1997[14]
(modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de
2002[15]) en desarrollo del
principio de solidaridad social, consagró el derecho a favor de las víctimas a
recibir una asistencia humanitaria, entendida como una “ayuda indispensable
para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos
que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15[16]”.
A renglón seguido, estableció que la respectiva ayuda
humanitaria debe ser prestada por las entidades públicas de la siguiente
manera: “Por la Red de Solidaridad Social[17], en
desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el
efecto señale su Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas
señaladas en la presente ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que
la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”.[18]
8.- Del anterior texto normativo se desprende que a
partir de la Ley 418 de 1997[19] se
consagró a favor de las víctimas el derecho a reclamar asistencia humanitaria
que permite a la población afectada satisfacer los derechos que han sido
menoscabados por actos violentos, tales como atentados terroristas, combates,
homicidios u otros atentados contra la vida, la integridad personal y física o,
en términos generales, contra las libertades personales. Tal prestación
tiene un carácter asistencial que se convierte en obligatoria para el Estado en
desarrollo del principio de solidaridad social.
9.- En tal sentido, se considera que la Ley sub
examine no establece una obligación de naturaleza reparatoria a cargo del
Estado, imputable a título de responsabilidad por los actos violentos
perpetrados por grupos ilegales, sino que se trata de prestaciones
asistenciales dirigidas a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las
víctimas que tienen su fuente en el principio de solidaridad social.
10.- Lo anterior encuentra pleno respaldo en lo
dispuesto en el artículo 47 de la mencionada ley, el cual se ocupó de aclarar
que la asistencia humanitaria que entrega el Estado a las víctimas de la
violencia, en desarrollo de los dispuesto en el título II de la ley 418 de 1997[20]
y de los programas de atención que al efecto se establezcan, “no implica
reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de
responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos”[21].
Beneficiarios de la asistencia humanitaria consagrada
en la ley 418 de 1997[22].
11.- De manera puntual, la mencionada Ley en su artículo
15 (modificado por el artículo 6 de la Ley 782 de 2002[23])
definió, para los efectos allí previstos, el concepto de víctimas de la
violencia política, como “aquellas personas de la población civil que
sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en
sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y
masacres en el marco del conflicto armado interno”.  Así mismo, estableció
que, también deben considerarse como víctimas “los desplazados en los
términos del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997”[24]
y “toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades”.
Seguidamente, en el artículo  49 de la ley sub
examine se consagró una ayuda humanitaria de emergencia, en los siguientes
términos:
“Quienes sufran perjuicios por causa de
homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física,
la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o
políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones
de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de
emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los
efectos de los mismos.
La mencionada ayuda humanitaria será
otorgada por la Red de Solidaridad Social con cargo al monto del rubro
específico que anualmente se asignará al efecto en el Presupuesto General de la
Nación y hasta por el importe total de dicho rubro”.
12.- Las anteriores disposiciones deben ser interpretadas
a la luz de los "Principios fundamentales de justicia para las víctimas
de delitos y del abuso del poder", adoptados por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su Resolución 4034, del 29 de noviembre de
1985. A partir de esta declaración este organismo internacional puntualizó el
concepto de víctima de la siguiente manera:
“1. Se entenderá por "víctimas"
las personas que, individual o colectivamente, hayan sufrido daños, inclusive
lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdida financiera o
menoscabo sustancial de los derechos fundamentales, como consecuencia de
acciones u omisiones que violen la legislación penal vigente en los Estados
Miembros, incluida la que proscribe el abuso de poder.
2. Podrá considerarse
"víctima" a una persona, con arreglo a la presente Declaración,
independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al
perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el
perpetrador y la víctima. En la expresión "víctima" se incluye además,
en su caso, a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata
con la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir
para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización (…)”(Subrayado fuera del texto)
A partir de este artículo resulta claro que para que
una persona sea considerada como víctima de un delito o abuso de poder, no es
necesario la identificación, aprehensión, enjuiciamiento y mucho menos la
condena del sujeto responsable del ilícito. En otras palabras, a la luz de los
mencionados principios fundamentales de derecho internacional, incorporados en
nuestro ordenamiento interno en virtud del bloque de constitucionalidad, es
absolutamente válida la existencia de víctimas sin victimario identificado,
aprehendido, enjuiciado o condenado.
Adicionalmente, en la mencionada resolución se
advirtió que la categoría de víctimas no sólo incluye a quienes
han sufrido el daño específico, sino que se extiende hasta incluir a la familia
inmediata, esto es, a las personas que tengan relación inmediata o estén a
cargo de la víctima directa. En relación con este punto debe precisarse que una
interpretación sistemática de los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997[25]
permite colegir que estas disposiciones buscan la protección de: (i) las víctimas
directas, es decir, quienes sufren los actos violentos que causan un
perjuicio en su vida, o grave deterioro en la integridad personal o en sus
bienes, así como (ii) las víctimas indirectas, entendidas éstas como las
personas que sufren el perjuicio por causa de la muertos o afectados en
su vida, integridad física, seguridad o libertad de las personas más próximas,
que en la mayoría de los casos resultan ser el cónyuge, compañero permanente,
los hijos y los padres, entre otros.
13.- Los anteriores argumentos encuentran plena
concordancia con los principios 8 y 9 de los “Principios y Directrices
Básicos sobre el Derecho de las Víctimas  de Violaciones de las Normas
Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a
Interponer Recursos y Obtener Reparaciones” del 20 de abril de 2005, los
cuales establecen lo siguiente:
“Se considerará "víctima" a la
persona que, individual o colectivamente, como resultado de actos u omisiones
que violan las normas internacionales de derechos humanos o el derecho
internacional humanitario, haya sufrido daños, inclusive lesiones físicas o
mentales, sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo sustancial de
sus derechos fundamentales. Se podrá considerar también "víctimas" a
los miembros de la familia directa o personas a cargo de la víctima directa,
así como a las personas que, al intervenir para asistir a la víctima o impedir
que se produzcan otras violaciones, hayan sufrido daños físicos, mentales o
económicos.
“La condición de una persona como
"víctima" no debería depender de que se haya identificado, capturado,
enjuiciado o condenado al autor de la violación, y debería ser independiente de
toda relación que pueda existir o haber existido entre la víctima y ese autor.”
(Subrayado fuera del texto
original)
14.- Ahora bien, en este punto importa mencionar la
sentencia T-417 de 2006 a partir de la cual la Corte Constitucional tuvo la
oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de las normas contenidas en los
artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997 en los siguientes términos:
De este modo, no obstante
que se trata de una enunciación no taxativa, el artículo 15 de la ley se
refiere a actos tales como “… atentados terroristas, combates, ataques y
masacres…”, y, en general, a otros, que deben entenderse de similar naturaleza,
al paso que el artículo 49 hace referencia a las personas que sufran perjuicios
por causa de “… homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la
integridad física, la seguridad o la libertad personales…”.
En una interpretación
sistemática de las anteriores disposiciones, los supuestos que ellas contemplan
se han asimilado, para darles el mismo tratamiento en relación con la ayuda
humanitaria prevista en la ley, de tal manera que en los
instructivos preparados por las autoridades competentes, de manera expresa se
incluye el homicidio selectivo entre los hechos que dan lugar a dicha ayuda, en
los términos del artículo 18 de la ley. Así, en tales instructivos se señala
que quienes pretendan acceder a ayuda humanitaria prevista en la ley deben
acompañar, entre otros documentos, “Certificación de autoridad competente, que de acuerdo
con el artículo 18 de la ley 418 de 1997, deberá ser expedida por el Alcalde
Municipal, el Comité de Prevención y Atención de Desastres o por el Personero
Municipal, especificando si los hechos ocurrieron en atentados terroristas,
combates, ataques y masacres o muerte selectiva, por motivos ideológicos y
políticos.[26]
Es claro, sin
embargo que el tratamiento que debe darse a las anteriores hipótesis difiere en
ciertos en aspectos, puesto que al paso que los hechos del primer
conjunto, pueden, en general, calificarse como notorios y sus
circunstancias permiten, con alto nivel de certeza, establecer que se trata de
acciones producidas en el marco del conflicto armado interno, lo cual da lugar
a que en relación con ellos se adelante un censo de damnificados, el segundo
conjunto de hechos remite a acontecimientos puntuales, cuyas circunstancias
no pueden establecerse de manera inmediata y están sujetas a verificación.  (Negrillas fuera del
texto original)
Reconocimiento de la asistencia humanitaria a favor de
las víctimas en el marco de la Ley 418 de 1997[27]
15.- Debe precisarse que a la luz de la ley 418 de
1997[28] y la
normatividad reglamentaria sobre la materia, la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional ha establecido que los
beneficiarios de esta ayuda deben adelantar un trámite específico dependiendo
la circunstancia particular en que se encuentren.
16.- De acuerdo con el artículo 18 de la ley 418 de
1997 (modificado por el artículo 9 de la Ley 782 del 2002) “Cuando quiera
que ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la presente
ley, la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus
veces, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en su vida, en su
integridad personal o en sus bienes, que contenga como mínimo la identificación
de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y enviarlo a la Red de
Solidaridad Social en un término no mayor a 8 días hábiles contados a partir de
la ocurrencia del mismo.
Igualmente, expedirá una certificación individual a
los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener los mismos
datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la ayuda
humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social”
17.- Al respecto, esta Corporación en sentencia T-417
de 2006 precisó el contenido de la certificación a la que hacía referencia el
citado artículo:
“(…)  Tal como puede
apreciarse, la ley no exige una certificación sobre la naturaleza de los
hechos, ni sobre los móviles de los mismos, circunstancias que constituyen
apenas un presupuesto para la elaboración del censo. Esto es, la autoridad
competente sólo elaborará un censo de damnificados, en los términos del
artículo 18 de la ley, cuando considere que ha ocurrido uno de los eventos
previsto en el artículo 15 de la misma. En un supuesto tal, la autoridad
competente no debe cerificar sobre el origen de los hechos, ni los móviles de
los mismos, puesto que en el censo sólo debe incluir, de acuerdo con la ley,
una descripción de lo ocurrido. De este modo, cuando de manera objetiva se pueda
constatar, y ello por lo general es un hecho notorio, que han ocurrido
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques o masacres en el marco del
conflicto armado interno, la autoridad competente elabora un censo de los
damnificados, en el cual se describen los hechos. (…)
El asunto se torna más
evidente cuando se trata de homicidios selectivos. La Ley  418 de 1997, en su
artículo 49 dispone que quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u
otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad
o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean
objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta
naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia,
tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de
los mismos. La amplitud de los supuestos que dan lugar a la ayuda humanitaria
prevista en esta disposición permite que, además de los eventos previstos en el
artículo 15 de la ley, también se entiendan cobijados por la disposición, como
ha ocurrido en la práctica, los denominados homicidios selectivos producidos en
el marco del conflicto armado interno. De este modo, la ayuda humanitaria
prevista en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997 se aplicaría tanto en
beneficio de las víctimas de los eventos contemplados en el artículo 15 de la
ley, como a las de las hipótesis del artículo 49. En la práctica, para el
tramite de esa ayuda, en ambos casos se ha acudido al procedimiento establecido
en el artículo 18 de la ley, cuyo alcance general ya se analizó en esta
providencia. (Subrayado fuera del texto)
18.- Finalmente, el último inciso del artículo 18 de
la ley 418 de 1997 dispone: “Si la Red de Solidaridad Social establece que
alguna de las personas certificadas no tiene la calidad de víctima, esta
perderá los derechos que le otorga el presente título, además de las sanciones
penales que correspondan, y deberá reembolsar las sumas de dinero y los bienes
que se le hayan entregado. Si se trata de créditos, el establecimiento
financiero que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las condiciones a
la tasa de mercado”.
19.- Ahora bien, en desarrollo del “Programa de
Asistencia a Víctimas de la Violencia” Acción Social tiene como una de sus
funciones prestar asistencia humanitaria a la población civil afectada por
actos violentos, consistente en entregar una suma de dinero de acuerdo con las
características de cada caso (muerte, incapacidad permanente, heridas leves,
secuestro o amenazas)[29].
En consonancia con lo anterior, y de acuerdo con la
regulación contenida en la Ley 418 de 1997[30] y la
Resolución 7381 del 21 de septiembre de 2004, Acción Social ha establecido un
procedimiento específico a fin de otorgar la respectiva ayuda[31]:
1.
En primer lugar, la
persona beneficiaria de la asistencia humanitaria debe elevar solicitud dentro
del año siguiente a la ocurrencia de los hechos. (artículo 16 de la Ley 418 de
1996).
2.
Luego, dependiendo cada
caso en concreto se han establecido los requisitos que deben cumplirse de
acuerdo con la siguiente clasificación:
a)
Asistencia humanitaria
por muerte (los beneficiarios serán los parientes en primer grado de
consanguinidad, excluyendo los descendientes a los ascendientes (hijos a los
padres) El cónyuge o compañero permanente[32].
b)
Asistencia humanitaria
por incapacidad permanente (el beneficiario es la víctima, esto es, el directamente
afectado directa).
c)
Asistencia humanitaria
por pérdida de bienes (el beneficiario es el propietario del bien)
d)
Asistencia humanitaria
por heridas leves (el beneficiario es la victima directa)
e)
Asistencia humanitaria
por secuestro y amenaza (el beneficiario es la victima, esto es, el
directamente afectado; si la víctima está en cautiverio el beneficiario será el
pariente mas cercano o cónyuge o compañero (a) permanente[33].
Para cada uno de los anteriores supuestos se exige una
documentación determinada. Sin embargo, en todos los casos debe acompañarse la
certificación de autoridad competente, que de acuerdo con el artículo 18 de la
ley 418 de 1997, deberá ser expedida por el Alcalde Municipal, el Comité de
Prevención y Atención de Desastres o por el Personero Municipal, especificando
si los hechos ocurrieron en atentados terroristas, combates, ataques y masacres
o muerte selectiva, por motivos ideológicos y políticos.
3.
Adicionalmente, debe
anexarse la afirmación de los beneficiarios, rendida bajo juramento, en donde
conste que no conocen otros beneficiarios con igual o mejor derecho y que
responderán ante los mismos, en casos que lleguen a aparecer.
4.
Una vez la
documentación se encuentre completa, Acción Social valorará la respectiva
situación y, de ser procedente, reconocerá la ayuda humanitaria, la cual será
entregada directamente al beneficiario de manera gratuita de tal forma que
reciban la totalidad del monto de dinero asignado[34].
Interpretación favorable de las normas que regulan el
reconocimiento de la asistencia humanitaria a favor de las víctimas.
20.- De conformidad con el Derecho Internacional
Humanitario y las normas de derecho interno sobre la protección a las víctimas
dentro de un conflicto armado interno, es posible afirmar que cuando se está
ante disposiciones que consagran derechos fundamentales a favor de estas
personas debe aplicarse el criterio hermenéutico de la interpretación más
favorable.
De lo anterior se colige que las normas que buscan
conjurar la situación de las víctimas en Colombia debe ser objeto de una
interpretación teleológica y sistemática a la luz de los principios generales
que la inspiraron, de las normas constitucionales y de las disposiciones que conforman el Bloque de
Constitucionalidad, pues sólo de ese modo se logra realizar la interpretación
más favorable, con el fin de conseguir una protección adecuada de las víctimas.
Lo anterior adquiere mayor relevancia cuando los afectados por actos violentos ostentan
igualmente la condición de desplazados, con lo cual además de las anteriores
consideraciones habrá que tenerse en cuenta aquellas que han sido desarrolladas
alrededor de la especial protección que tiene
este grupo de personas.
21.- En ese sentido, la Corte Constitucional ha
desarrollado una línea jurisprudencial encaminada a establecer que:
“cuando se está ante una norma que
consagra o desarrolla un derecho fundamental de las personas que han sido
desplazadas, su interpretación debe tener en cuenta: 1) los principios de
interpretación y aplicación contenidos en el artículo 2 de la Ley 387 de 1997[35];
“2) Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; 3) el principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población
desplazada;”[36]  4) el
principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y 5) “el principio
de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.”[37]
22.-
Así mismo, esta Corporación en sentencia T-136 de 2007 precisó algunos
criterios respeto de la población desplazada que pueden igualmente aplicarse al
caso de las personas víctimas
de la violencia:
“Las pautas de interpretación mencionada y
los dramáticos hechos que rodean el fenómeno del desplazamiento forzado obligan
a los jueces a tener en cuenta dos circunstancias fundamentales a la hora de aplicar las normas
pertinentes:
1.
Las personas puestas en situación de
desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios derechos y este fenómeno
no puede ser evaluado por el juez en aplicación estricta del principio general
en virtud del cual el desconocimiento de la Ley no sirve de excusa para su
incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia de esta población sobre sus
derechos, dada su extrema vulnerabilidad,  demanda una especial atención del
Estado[38].
2.
Las personas en situación de desplazamiento
forzado pueden verse enfrentadas a situaciones extraordinarias que les impiden
o dificultan  el acceso a las autoridades. Si esta situación se presenta, los
jueces no pueden ser insensibles a ella a la hora de valorar el alcance de
conceptos como “fuerza mayor” o “caso fortuito”[39].
17. Cuando se toman en consideración estos
dos factores a la hora de interpretar y aplicar las reglas que definen el
contenido, condiciones de acceso y alcance de los derechos fundamentales de la
población desplazada y en especial de la asistencia humanitaria de emergencia,
se da cumplimiento, de una parte,  a la especial protección y atención que
demanda la persona desplazada por la violencia y, de  otra, a los derechos
fundamentales de las personas objeto de desplazamiento,  consagrados en la
Constitución y  en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional
humanitario obligatorios para Colombia.
23.- Finalmente, no cabe duda que las víctimas de la
violencia dentro de un conflicto armado interno, se encuentran en situación de
extrema vulnerabilidad  y, en tal sentido, demandan un trato especial por parte
de las autoridades públicas, las cuales deben brindarle la ayuda necesaria para
que recuperen sus condiciones mínimas de subsistencia.  Por lo anterior,
resulta pertinente extender a estos casos las consideraciones que esta Corporación
ha hecho respecto de los desplazados, en los siguientes términos:
“(…)Además para determinar la condición de
desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:
a. Que la mayoría de las personas
desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la  educación a la
que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es
alto-;
b. Que en muchas ocasiones quien es
desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a
las personas en una especie de "temor reverencial" hacia las
autoridades públicas;
c. Que en el momento de rendir un
testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el
que podrían hacerlo se reduce considerablemente;
d. Que a las circunstancias del entorno de
origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil
superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento
forzado. (…)
e. El temor de denunciar los hechos que
dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su
declaración.(…)[40]
De acuerdo con las consideraciones anteriormente
expuestas, esta Sala de Revisión analizará el caso concreto objeto de la
presente sentencia.
Análisis del caso concreto
24.- En el caso concreto encuentra la Sala que, del material probatorio obrante en el
expediente se colige que a raíz de la muerte violenta de la señora María Elena López Novoa, ocurrida el día
veinticinco (25) de septiembre de dos mil seis (2006) en el Municipio de
Caucasia (Antioquia), el señor Tomás
Antonio López Arrieta junto con su familia se desplazaron de manera forzada al
Municipio de Medellín (Antioquia), en donde fueron incluidos en
el Registro Único para la Población Desplazada desde el veintiuno (21) de enero de 2006, mediante el
código No 4477581, circunstancia que los hizo beneficiarios de la asistencia
humanitaria consistente en alojamiento y entrega de tres ayudas alimentarias
tipo C, kits de aseo, vajilla, cocina y hábitat.
25.- De acuerdo con lo anterior, el señor Tomás
Antonio López Arrieta presentó ante las autoridades competentes una solicitud
dirigida a obtener el reconocimiento  y pago de la asistencia humanitaria en su
calidad de víctima de la violencia a causa de la muerte de su hija,
presuntamente asesinada por grupos armados al margen de la ley.
26.- Por
su parte, el Personero Municipal de Caucasia, el día dieciocho (18) de octubre
de 2005, radicó ante la
Delegación de la Red de Solidaridad Social de Antioquia los documentos
presentados por el señor Tomas Antonio López Arriega a fin de obtener el
reconocimiento y pago de la asistencia humanitaria por la muerte de su hija
Maria Elena López Novoa, ocurrida según obró en el Registro Civil de Defunción el día
veinticinco (25) de septiembre de dos mil cinco (2005). Importa señalar que, la
mencionada documentación fue remitida a Acción Social, Nivel Nacional, con
radicación de veintisiete (27) de octubre de 2005.
27.- Con
el propósito de esclarecer la condición de víctima del accionante,  Acción
Social, por medio de oficio SAV – 49987 de veintitrés (23) de octubre de dos
mil seis (2006) solicitó a la Fiscalía Seccional Regional de Vida, información
en forma reservada y
concluyente sobre la muerte de la señora María Elena López Novoa, puntualmente
aquella relacionada con los  móviles ideológicos o políticos.
28.- Así
mismo, mediante oficio SAV – 53938 del veinte (20) de noviembre de dos mil seis
(2006) Acción Social informó
al señor López Arrieta, padre de la víctima que:
“(…) una vez analizados los documentos del
caso de la referencia, se estableció que los hechos no se encuentran en el marco de la ley
418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la
Ley 782 de 2002, que en su artículo 15, reza: “Para
los efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran
perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus
bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y
masacres en el marco del conflicto armado interno…”
A esta ayuda pueden acceder solamente las
víctimas de la violencia política, o sea, que los hechos o motivos del
fallecimiento tengan móviles ideológicos y políticos (perpetrados por los
grupos de subversión o de autodefensas ilegales).
Los móviles de la muerte son esenciales
para proceder al reconocimiento de la ayuda humanitaria.
Dado lo anterior, le informamos que estamos
a la espera de información por parte de la Fiscalía General de la Nación, sobre
los móviles de la muerte, una vez obtengamos respuesta, inmediatamente
estaremos informando la decisión tomada respecto del trámite de asistencia
humanitaria por la muerte del Sr(a) LÓPEZ NOVOA MARÍA ELENA.”[41]
29.- Posteriormente, el catorce (14) de diciembre de
dos mil seis (2006), la Fiscal Seccional 118, certificó que ante ella se estaba
tramitando el proceso radicado bajo el número 144520 – 2 por el delito de
homicidio cometido contra la señora María Elena López Novoa el día veinticinco
(25) de septiembre de 2005. Adicionalmente, se informó que “Hasta el momento no
se ha proferido ninguna decisión de fondo”[42]
30.- Por
su parte, el ciudadano López Arrieta el día veinticuatro (24) de enero de dos mil siete (2007) presentó un
derecho de petición ante la Unidad Territorial de Antioquia con el propósito de
conseguir el reconocimiento y pago de la respectiva asistencia humanitaria en
calidad de víctima de la violencia, el cual fue remitido a la Subdirección  de Atención a Víctimas de la
Violencia de Acción Social – Nivel Nacional – el día cinco (5) de febrero de
dos mil siete (2007).
31.- En
respuesta al anterior derecho de petición, la Entidad demandada mediante oficio SAV – 21404 de trece (13)
de febrero de 2007 reiteró su negativa de reconocer al accionante la ayuda
humanitaria solicitada, en los siguientes términos:
“De manera atenta, nos permitimos
reiterarle lo manifestado en nuestra comunicación SAV - 53938 del 20 de noviembre de 2006, donde le indicamos que una vez
analizados los documentos del caso de la referencia, se estableció que los
hechos no se encuentran en el marco de la ley 418 de 1997, prorrogada por la
Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, que en su artículo 15, reza: “Para los
efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que
sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en
sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros,
ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno” (Subrayado del
texto original).
A esta ayuda solamente pueden acceder las
víctimas de la violencia política o sea que los hechos o motivos en que fallecen
tengan móviles ideológicos y políticos (perpetrados por grupos de subversión o
de autodefensas ilegales).
Los móviles de la muerte son esenciales
para proceder al reconocimiento de la Ayuda Humanitaria, puesto que todo el
país esta afectado, pero las personas pueden fallecer por diferentes móviles y
para la Ley 418 de 1997 estos deben ser necesariamente ideológicos y políticos;
además, grupos armados al margen de la Ley pueden ser atracadores o bandas de
delincuentes, etc.”[43]
32.- En este punto, debe la Sala precisar que dentro
del expediente de tutela reposan tres copias de los certificados sobre la
muerte de la señora María Elena López Novoa, expedidas por el Personero de
Caucasia, señor Manuel Rafael Arrieta Vitoria, las cuales contienen la información
relacionada con la muerte de la hija del tutelante.
En primer lugar, aparece un certificado expedido el
día diez (10) de octubre de dos mil cinco (2005), en el cual se indica
que: “El (sic) señora LOPEZ NOVOA MARIA ELENA (…)  fue muerta
violentamente en un hecho individual ocurrido en este municipio el día 25 de
septiembre de 2005, En el marco de un conflicto armado interno por personas
desconocidas”[44] (Subrayado
fuera del texto)
En segundo lugar, existe otro certificado expedido el
día siete (7) de marzo de dos mil seis (2006), en el cual se expresa: “Que
el señor (a) MARÍA ELENA LÓPEZ NOVOR, (…) fue muerta violentamente en un
hecho selectivo, en jurisdicción de este Municipio el día 04 de octubre
de año 2005, En el marco de un conflicto armado interno y por motivos
ideológicos y políticos”[45]
(Subrayado fuera del texto)
Finalmente, se verifica la existencia de una
constancia de fecha diecinueve (19) de enero de dos mil siete (2007), en la
cual se certifica que: “(…) la joven MARÍA ELENA LÓPEZ NOVOA (…) fue
muerta violentamente en un hecho selectivo en este municipio el día 25 del mes
de Septiembre del año 2006, hecho cometido por personas desconocidas y
cuyo cuerpo fue encontrado en jurisdicción de éste municipio, la investigación
es llevada por la Fiscalía Seccional de este municipio.”[46]
(Subrayado fuera del texto)
33.- Una vez determinado el contexto fáctico en que se
desarrollaron los hechos de la presente tutela, puede deducir la Sala que la
negativa de Acción Social de reconocer y pagar la asistencia humanitaria
solicitada por el señor López Arrieta, en su condición de víctima de la
violencia política, se funda en la presunta ausencia de pruebas dirigidas a
demostrar que la muerte de la señora María Elena López Novoa tuvo móviles
ideológicos y políticos, requisito indispensable para conceder la ayuda.  Lo
anterior, por cuanto la Entidad accionada considera que, por una parte, los
certificados expedidos por el Personero de Caucasia no son suficientes para
concluir que la muerte de la hija del accionante fue perpetrada por grupos al
margen de la ley por motivos ideológicos y políticos dentro de un conflicto armado
interno, y por otra, la Fiscalía Seccional aún no ha definido el tema de los
autores del presunto delito de homicidio dado que dentro de la investigación
aún no se ha proferido decisión de fondo.
34.- Al respecto, importa precisar que la Corte no
comparte las consideraciones expuestas por Acción Social por las siguientes
razones:
En primer lugar, el artículo 18[47]
de la Ley 418 de 1997 es claro al disponer que:
Cuando quiera que ocurra alguno de los
eventos contemplados en el artículo 15 de la presente ley, la Alcaldía
Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces,
deberá elaborar el censo de las personas afectadas en su vida, en su integridad
personal o en sus bienes, que contenga como mínimo la identificación de la
víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y enviarlo a la Red de
Solidaridad Social en un término no mayor a 8 días hábiles contados a partir de
la ocurrencia del mismo.
Igualmente, expedirá una certificación
individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener
los mismos datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la
ayuda humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social.
Acorde con la disposición transcrita, para que pueda
otorgarse la asistencia humanitaria a favor de las víctimas de la violencia
política, los beneficiarios deben aportar entre otros documentos, un
certificado que por expreso mandato legal debe ser expedido por una de las
siguientes autoridades: la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la
entidad que haga sus veces.  Dicho certificado deberá contener como mínimo la
identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho.
En el caso objeto de estudio, la Sala encuentra que los
certificados fueron expedidos por el Personero de Caucasia.  En ellos se indica
que la señora María Elena
López Novoa fue muerta violentamente en un hecho selectivo ocurrido en Caucasia,
el día 25 de septiembre de 2005, en el marco de un conflicto armado interno por
personas desconocidas.  Lo anterior, permite concluir de manera clara que, en
el caso sub examine se cumple con el requisito referido a la existencia
de una certificación emitida por la autoridad competente de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 18 de la ley 418 de 1997, el cual siempre debe ser
interpretado y aplicado de manera favorable a los derechos fundamentales de la
población menos favorecida que se encuentre en situación de indefensión, a fin
de evitar posibles violaciones a sus derechos fundamentales.
35.- En segundo lugar, en concordancia con las
consideraciones expuestas conviene precisar que la Ley en ningún momento establece
como requisito para el reconocimiento y entrega de la mencionada ayuda
humanitaria, la existencia de un certificado expedido por la Fiscalía General
de la Nación en el que se consigne cuáles fueron los móviles de la respectiva
muerte y se identifiquen los presuntos autores del delito cometido.
Lo anterior, tal y como se mencionó a lo largo de esta
sentencia, encuentra fundamento en la Declaración sobre los "Principios
fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del
poder", adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
Resolución 4034, del 29 de noviembre de 1985, en virtud de la cual podrá
considerarse "víctima" a una persona, con arreglo a la
presente Declaración, independientemente de que se identifique, aprehenda,
enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la
relación familiar entre el perpetrador y la víctima. En la expresión
"víctima" se incluye además, en su caso, a los familiares o personas
a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las personas
que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o
para prevenir la victimización (…)”(Subrayado fuera del texto)
Así mismo, se reitera que los principios 8 y 9 de los
“Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de
Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario a  Interponer Recursos y Obtener Reparaciones” del
20 de abril de 2005, establecen que “La condición de una persona como
"víctima" no debería depender de que se haya identificado, capturado,
enjuiciado o condenado al autor de la violación, y debería ser independiente de
toda relación que pueda existir o haber existido entre la víctima y ese autor.”
A partir de las anteriores disposiciones resulta claro
que, para que una persona sea considerada como víctima de un delito o abuso de
poder, no es necesario la identificación, aprehensión, enjuiciamiento y mucho
menos la condena del sujeto responsable del ilícito. En otras palabras, de
acuerdo con los mencionados principios fundamentales de derecho internacional,
incorporados en nuestro ordenamiento interno en virtud del bloque de
constitucionalidad, es absolutamente válida la existencia de víctimas
sin victimario identificado, aprehendido enjuiciado o condenado.
36.- Ahora bien, una vez hecha las anteriores
precisiones, para esta Corte, las pruebas documentales que obran en el
expediente son suficientes para concluir que la señora María Elena López Novoa fue
muerta violentamente en un hecho selectivo en el marco de un conflicto armado
interno, con lo cual se entiende cumplido con el requisito que establece la ley
para el reconocimiento y pago de la respetiva ayuda humanitaria, consistente en
la existencia del certificado expedido por el Personero Municipal.
37.- En tal sentido, a juicio de esta Sala de Revisión
no le asiste razón al Tribunal de Segunda Instancia cuando señala que “la
ayuda humanitaria como víctima de la violencia es equivalente a la que ha
recibido en su calidad de desplazado, pues estos también son víctimas de la
violencia política, según los artículos 15 y 16 de la ley 418 de 1.997,
modificados por los artículos 6 y 7 de la ley 789 de 2.002 y el párrafo 4 de
este último precisa que “los beneficios de contenido económico que se otorguen
a los desplazados (como víctimas de la violencia política, se aclara) se
regirán por la Ley 387 de 1997”[48]. Esta
afirmación no puede ser de recibo por parte de la Sala, pues acorde con los
argumentos expuestos en las consideraciones de esta providencia, la asistencia
humanitaria que se entrega con base en lo dispuesto en la Ley 418 de 1997 se
consagró a favor de las víctimas de la violencia política como una ayuda
indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer
los derechos que han sido menoscabados por atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno.
Distinta es la asistencia humanitaria que se entrega a favor de la población
desplazada por la violencia en virtud de la Ley 387 de 1997[49],
que consagra una ayuda de emergencia, temporal e inmediata encaminada a
acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de
mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica,
alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y
salubridad pública.
38.- Por
otro lado, en este punto debe recordar la Sala que en desarrollo del “Programa de Asistencia a Víctimas de la Violencia”
Acción Social tiene como una de sus funciones otorgar una asistencia
humanitaria a la población civil afectada por actos violentos, consistente en
entregar una suma de dinero de acuerdo con las características de cada caso
(muerte, incapacidad permanente, heridas leves, secuestro o amenazas)[50].
En consecuencia, a partir de la ley 418 de 1997[51]
y sus normas reglamentarias, se ha diseñado un trámite específico que deben
adelantar los beneficiarios a fin de obtener la correspondiente ayuda.
Concretamente, de acuerdo con la regulación contenida
en la Ley 418 de 1997[52] y la
Resolución 7381 del 21 de septiembre de 2004, Acción Social ha diseñado un
procedimiento específico, el cual deben adelantar los beneficiarios a fin de
obtener la respectiva ayuda[53]. Adicionalmente, las
victimas deberán aportar, según el caso, la documentación necesaria, entre la
que se encuentra, como ya se mencionó la certificación expedida por la
autoridad competente en la que se consigne la identificación de la víctima, su
ubicación y la descripción del hecho.
39.- En el presente caso, la Sala considera que al no
cuestionarse la existencia de los demás requisitos por parte de Acción Social
dentro del trámite de la tutela, se entiende que no existe controversia al
respecto, razón por la cual al verificarse el requisito de la certificación
expedida por el Personero de Caucasia sobre los móviles ideológicos y políticos
de la muerte de la señora López Novoa deberá reconocerse la ayuda humanitaria
al señor Tomás Antonio López Arrieta en su condición de víctima de la violencia
política por la muerte de su hija.
40.- Con base en los anteriores argumentos habrá que
revocarse las sentencias proferidas por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de
Medellín el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) y la Sala
Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín el veinticinco
(25) de octubre de dos mil siete (2007), y en su lugar se concederá el amparo a los derechos
fundamentales del señor Tomas Antonio López Arrieta. En consecuencia se
ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional reconocer y pagar la asistencia humanitaria al accionante por la
muerte de su hija, de acuerdo con lo establecido en la ley y sus normas
reglamentarias.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del
Circuito de Medellín el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) y
la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín el
veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), y en su lugar se CONCEDER el amparo a los derechos
fundamentales del señor Tomas Antonio López Arrieta.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, en el término de ocho (8) días a
partir de la notificación de esta sentencia, proceda a reconocer y pagar al ciudadano Tomas Antonio López Arrieta la asistencia humanitaria a la que tiene
derecho por la muerte de su hija en los términos de la ley 418 de 1997[54] y sus normas reglamentarias.
Tercero.- Por Secretaría LÍBRESE la comunicación prevista
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA T-572 DE 2008 DEL  MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente T-1.813.892
Acción de tutela instaurada por Tomas
Antonio López Arrieta contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional y la Secretaría de Bienestar Social Municipal.
Magistrada Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de la Sala Octava de Revisión aclaro mi voto a la presente
decisión. En este sentido, me permito reiterar mis argumentos jurídicos en
relación con el tema del desplazamiento y las sentencias de esta Corte, relativos
a la obligación jurídica del Estado de atender de manera integral a toda la
población desplazada por la violencia, argumentos que considero continúan
siendo válidos en el caso que hoy nos ocupa.
Por consiguiente, expondré a continuación
mi posición jurídica y las razones de mi discrepancia frente a las decisiones
que viene adoptando esta Corporación en materia de desplazamiento forzado por
la violencia en instancia de revisión de tutela, para lo cual abordaré los
siguientes temas: (i) en primer lugar, el concepto de obligación y coacción
jurídica, características fundamentales del derecho y las decisiones jurídicas
como normas jurídicas particulares, elementos de los cuales adolecen los fallos
de esta Corte en materia de desplazamiento; (ii) el tema del incumplimiento de
los fallos de esta Corte y el consecuente desacato de los funcionarios y
autoridades públicas responsables de atender el fenómeno del desplazamiento;
(iii) el mecanismo de los turnos y las colas de atención a las que mandan a los
desplazados los fallos de esta Corte para que en un futuro indeterminado sean
protegidos sus derechos; (iv) el problema de los recursos presupuestales que
deben ser asignado para la atención integral del fenómeno del desplazamiento;
(v) la problemática de los desplazados y la adjudicación de tierras; y (vi) una
síntesis conclusiva  y mi posición respecto de lo que considero debería haber
hecho o hacerse por parte de esta Corporación en materia de protección a los
derechos fundamentales de los desplazados.
1. El concepto de obligación y coacción
jurídica y su falencia en los fallos de esta Corte en materia de
desplazamiento forzado
1.1 En primer término, y en ello se
fundamenta mi crítica fundamental frente a los fallos de tutela
proferidos por esta Corte en materia de desplazamiento forzado, es que
considero que las decisiones adoptadas por esta Corporación no generan una obligación
jurídica frente al Estado y las entidades responsables de atender el
fenómeno del desplazamiento forzado, ni están investidas de coacción
jurídica frente a las instituciones del Estado y sus funcionarios
encargados de garantizar y proteger de manera efectiva los derechos de este
grupo poblacional en condiciones especiales de vulnerabilidad y debilidad dada
la vulneración masiva de sus derechos fundamentales.
Por esta razón considero que los fallos de
esta Corporación en materia de tutela relativos a la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada no cumplen con la finalidad esencial
constitucional de la acción tutelar, consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Nacional, esto es, la protección efectiva de los derechos
fundamentales de la población colombiana, en este caso, de la población
desplaza por la violencia, ya que los fallos de esta Corte en esta materia son
fallos que contienen órdenes jurídicas defectuosas, bien sea porque son abstractas,
generales, ambiguas o imprecisas respecto de los agentes responsables
y de las condiciones de tiempo, lugar y modo en que se deben cumplir de
manera concreta y efectiva en aras de proteger y garantizar los derechos
fundamentales del grupo poblacional de desplazados.
Lo anterior, hace que los fallos de esta
Corte en materia de desplazamiento no representen una verdadera obligación
jurídica y no sean por ello realmente coactivos frente al Estado, al
Gobierno, sus instituciones y funcionarios públicos responsables de la atención
integral al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, y que permitan por
tanto de manera irregular e irresponsable y vulnerando su deber de
guardar la integridad y supremacía de la Constitución en punto a la revisión de
las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales, en este caso de la población desplazada por la
violencia, tal y como lo consagra el artículo 241 Superior, ya que permiten
que el Estado y el Gobierno colombiano continúen incumpliendo con su obligación
jurídica de atender de manera integral, completa, real y efectivamente los
derechos fundamentales de esta población.
1.2 Para aclarar esta primera crítica
esencial frente a los fallos de la Corte en materia de desplazamiento forzado
debo recurrir a los conceptos básicos de teoría y filosofía del derecho, de obligación
jurídica, como característica fundamental de las normas jurídicas, en
este caso de las decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas
particulares, y de coacción, como característica fundamental del derecho, lo
cual lo diferencia de la moral.
El término obligación se usa en el ámbito
del lenguaje normativo, como medio típico para formular mandatos, que son a su
vez una especie de normas. Así, en castellano se puede formular un acto
lingüístico de mandato diciendo “te ordeno x”, “debes hacer x” o “tienes la
obligación de hacer x”, es decir, contiene en el primer caso una forma del
verbo “ordenar” que designa precisamente la acción que es obligación realizar,
y los otros dos casos presentan forman deónticas, esto es, enunciados de deber
ser categórico.[55]
De otro lado, el uso del término
“obligación” es susceptible de dos usos que deben distinguirse. De un lado
dicha expresión puede ser usada directamente, cuando se utiliza en un enunciado
prescriptivo que refiere la obligatoriedad de una acción, como en el caso de
los enunciados prescriptitos generales del legislador, o en los enunciados
prescriptitos particulares del juez; de otro lado, el término obligación puede
ser utilizado indirectamente, como cuando se usa en medio de un discurso o
argumentación, cuyo referente es una obligación existente o no, caso en el cual
se trata de un metalenguaje, como el lenguaje del jurista que menciona que el
legislador ha prescrito o el juez ha ordenado. Se afirma que el término
“obligación” es usado en la primera acepción y mencionado en la segunda.[56]
Ahora bien, para analizar el significado de
obligación es necesario analizar enunciados jurídicos en el que éste término
aparezca. Así por ejemplo sobre el qué significa el enunciado del tipo “X
tiene la obligación de hacer y” puede tener dos lecturas teóricas: la
teoría predictiva y la teoría normativa.
Desde el punto de vista de la teoría
predictiva el que “X tenga la obligación de hacer y” significa que si X no hace
y sufrirá algún tipo de sanción, de manera que se trata en este caso de
una predicción empírica que estaría relacionada con el significado del
enunciado normativo anotado como de “estar obligado o constreñido a algo”.
Desde el punto de vista de la teoría normativa, el que “X tiene la
obligación de hacer y” significa más bien que “existe una norma que
ordena que a X hacer y”, lo cual implica que desde esta óptica el término
de obligación no sería una proposición empírica ni predictiva, sino una
proposición acerca de la existencia de normas con fuerza vinculante,
es decir, de normas válidas que deben ser aplicadas y obedecidas. Lo anterior
implica también que los enunciados normativos de obligación son usados para
expresar una obligación y para justificar una conclusión normativa relativa a
las consecuencias de su incumplimiento, como un enunciado del tipo: “X tenía
la obligación de hacer y. No ha hecho x. Por tanto, debe ser sancionado”.[57]
En ambos casos de las lecturas respecto del
significado de obligación jurídica se trata de explicar la existencia de un
deber categórico u obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la
misma de manera coactiva so pena de sanciones y castigos.
Esto último es lo que diferencia en últimas
la obligación jurídica de la obligación moral. La idea de que el derecho es
algo diferente de la moral y de que existe por tanto una diferencia
fundamental entre la obligación jurídica y la moral es un legado de la cultura
jurídica laica y del positivismo jurídico. Así las dos características
diferenciadoras son que el derecho regula su propia creación y aplicación, para
lo cual además de las normas de comportamiento o “primarias” tiene normas
“secundarias” o de “segundo grado” que son aquellas que regulan la producción y
el uso de normas, que instituyen o distribuyen poderes normativos o
competencias. En segundo lugar, los sistemas jurídicos prevén y regulan
el uso de la fuerza.[58]
Esta última característica tan evidente de
todos los ordenamientos jurídicos incluso ha inducido a algunos teóricos a
redefinir el concepto de “norma jurídica” contentiva de una “obligación jurídica”
de forma que incluya únicamente o se resalte preponderantemente la capacidad de
inducir su cumplimiento por la fuerza o sancionar su incumplimiento. Esto
último toca directamente con la característica del derecho como ordenamiento
normativo coactivo.
En relación con el concepto de coacción, el
iusfilósofo Austriaco Hans Kelsen sostiene que lo fundamental del ordenamiento
jurídico o del derecho es el ser un orden coactivo, lo cual constituye
la característica diferenciadora entre sistemas normativos de diferente índole
como el sistema normativo de la moral y el sistema normativo del derecho. Así
en el ordenamiento jurídico el poder policivo institucionalizado en cabeza del
Estado obliga a los asociados a obedecer las normas jurídico-positivas, y ello bien
a voluntad o bien contra la voluntad de los destinatarios de las normas a
través de la coacción.[59]
De esta manera la característica esencial
del derecho, esto es, lo que lo diferencia de otros ordenamientos o sistemas
normativos como en el caso de la moral, es la coacción, ya que la obediencia a
los preceptos o enunciados normativos de la moral queda sujeta al libre
arbitrio o voluntad de la persona, siendo un ámbito en donde no puede existir la coacción sino tan sólo
o a lo máximo el reproche o rechazo moral, mientras que es característico del
derecho el que se tiene que obedecer obligatoriamente las normas jurídicas y
ello de una manera coactiva, ya que en caso de desobediencia se moviliza el
poder coactivo del Estado para imponer la sanción correspondiente. Es por
ello que para autores como Emmanuel Kant el derecho está ligado analíticamente
a la facultad de coaccionar[60] y es por ello también
que Kelsen no acepta la diferencia entre Estado y Derecho, ya que la noción de
derecho está ligada analítica o conceptualmente a la noción de Estado.[61]
Esta característica del derecho como
sistema coactivo, es decir, como el reino de la heterotomía, esto es, el
estar obligados a obedecer normas que son impuestas al individuo desde el
exterior, a diferencia de la moral que es el ámbito de la libertad individual y
el reino de la autonomía por antonomasia,  esto es, la obediencia sólo a
las normas que se impone el individuo a sí mismo de manera libre, se explica en
teoría y filosofía del derecho a partir del concepto de la voluntad del
sujeto.[62]  El derecho requiere
coacción por cuanto la voluntad del sujeto es imperfecta, esto es, el individuo
racional no sigue u obedece libremente aquello que desde un punto de vista
práctico-racional es correcto, razón por la cual para que sea posible la
convivencia pacífica entre individuos racionales en una sociedad organizada
institucionalmente como Estado, es necesaria la coacción de la voluntad de los
individuos para que obedezcan las normas de convivencia, de lo contrario la
obediencia a estas normas societarias dependería de la voluntad de las personas
lo que nos conduciría de nuevo a un “estado de naturaleza”, figura
hipotética que sirve de analogía a una situación original de los hombres sin
derecho, sin Estado y sin poder coactivo por parte de éste para hacer cumplir
so pena de sanción institucional punitiva, las normas de obligatorio
cumplimiento para todos sus destinatarios. La coacción es entonces lo que
diferencia el derecho de la moral, la heteronomía de la autonomía.
Este es el problema que Norberto Bobbio denomina “el
problema de la imperatividad del derecho”, dentro del cual se entiende a
las normas jurídicas como obligaciones, mandatos o imperativos[63].
Así mismo el elemento de la obligación o imperatividad del derecho lo
denominaba Francesco Carnellutti como “el elemento indefectible del
ordenamiento jurídico o, en otras palabras, el simple o primer producto del
derecho”[64]. Así mismo, respecto de
la obligatoriedad de las normas jurídicas Giorgio Del Vecchio afirma: “importantísimo
y esencial carácter de la norma jurídica es la imperatividad. No podemos
concebir una norma que no tenga carácter imperativo … El mandato
(positivo o negativo) es un elemento integrante del concepto de derecho, porque
este …pone siempre frente a frente dos sujetos, atribuyéndole a uno una
facultad o pretensión, e imponiéndole al otro un deber, una obligación correspondiente.
Imponer un deber significa precisamente mandar”[65](negrilla
fuera de texto).
En este orden de ideas, las normas
jurídicas tienen que ser necesariamente normas que encierran un mandato un
imperativo, o en otras palabras, una obligación para el destinatario de las
mismas. Así también, las decisiones judiciales, que son normas jurídicas
particulares, tienen que estar caracterizadas por constituir obligaciones jurídicas,
cuya obediencia se debe garantizar por la coacción del mismo sistema jurídico.
Así en teoría del derecho el concepto de obligación jurídica no existe ni tiene
validez si una tal obligación dependiera de la voluntad del obligado, lo cual
aparejaría una contradicción interna, puesto que su cumplimiento estaría
supeditado a la buena voluntad del obligado de cumplirla, lo cual desvirtúa el
carácter mismo de la obligación jurídica, que en forma contrapuesta a la
obligación moral supone un deber categórico de cumplimiento del enunciado
normativo o prescripción jurídica so pena de coacción, es decir, de ser
obligado al cumplimiento o sancionado por el incumplimiento.
1.3 Así mismo, en cuanto a la Obligación civil,
en el campo del Derecho Civil, la relación obligatoria consiste en un vínculo
en virtud del cual un sujeto llamado acreedor puede exigir a otro sujeto
llamado deudor una conducta determinada, llamada prestación, que consiste en
dar, hacer o no hacer algo.
En caso de incumplimiento del deudor, el acreedor
tiene la facultad de pedir a la administración  de justicia el cumplimiento
forzado de dicha conducta, en forma específica o en dinero, junto con la
indemnización de los perjuicios patrimoniales causados, mediante el llamado
proceso ejecutivo.
Este último elemento de la relación obligatoria,
visible en su desarrollo irregular, es expresión de la coerción propia del
Derecho, esto es, de la potestad estatal de constreñir a las personas a cumplir
los deberes jurídicos cuando no lo hacen voluntariamente y, en parte, es
expresión de la responsabilidad de las personas por los perjuicios
patrimoniales causados a otras.
Dicho carácter coercitivo de la relación obligatoria
civil permite distinguirla de la relación obligatoria llamada natural, en la
cual el acreedor no tiene la facultad de exigir el cumplimiento forzado de la
conducta ante la jurisdicción, y sólo puede retener el pago hecho
voluntariamente por el deudor. Esta relación es en sustancia un deber moral al
que el ordenamiento jurídico superpone un efecto limitado, que se explica
mediante razones históricas a partir del Derecho Romano.
1.4 En concepto del suscrito magistrado,
esta falencia de obligación y coacción jurídica se presentó ya desde la
sentencia T-025/04, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, sentencia que ha servido
de fundamento a las decisiones posteriores de esta Corte, la cual tiene en mi
criterio la dificultad esencial de construcción jurídica anotada, referida a la
ausencia de obligación jurídica, ya que como se explicó las obligaciones
jurídicas no pueden depender de la voluntad del obligado, sino que por el
contrario, la esencia de la obligación jurídica es precisamente su
obligatoriedad independiente o incluso en contra de la voluntad del obligado,
siendo esta característica esencial de la noción de norma jurídica y de
derecho. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi juicio el concepto de derecho y
de obligación jurídica, al pasar a depender de la voluntad del obligado.
En el tema de la atención del
desplazamiento forzado es el Estado el obligado, no obstante lo cual, en la
sentencia T-025 del 2004 se acepta que haya excusa para no cumplir con dicha
obligación por insuficiencia de recursos económicos, cuando lo cierto es que no
hay un país que tenga recursos suficientes para atender de forma completa e
integral todas las necesidades de su población, tema en el que me detendré más
adelante. Es decir, esta decisión jurídica, la cual constituye una norma
jurídica particular, no sólo no constituye una obligación jurídica, sino tan
sólo una decisión moral, razón por la cual no representa coacción alguna frente
al Estado y de allí el incumplimiento persistente del mismo fallo, sino que
además le dio ella misma la excusa y justificación que necesitaba el Estado
para incumplir, esto es, la falta o carencia de recursos o presupuesto
suficiente. De ahí no sólo la defectuosidad jurídica de esta decisión sino su
perversidad.
Este defecto de construcción jurídica
relacionado con la falta de claridad y precisión respecto a la exigencia de
cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de atender de manera integral
a toda la población desplazada, defecto que desconoce un principio fundamental
del derecho relativo a las características de la normas jurídicas, en este caso
normas jurídicas particulares al ser decisiones judiciales, como obligaciones
jurídicas, se traslada a sentencias posteriores de esta Corporación en sus
Salas de Revisión de Tutela, razón por la cual he discrepado de las decisiones
en las cuales he participado.
En este orden de ideas, las salas de
revisión de esta Corte y los consiguientes fallos de tutela se viene reiterando
esta misma tesis errónea de la sentencia T-025 del 2004, según la cual, de un
lado, se reconocen los derechos de la población desplazada, pero de otro lado,
no se obliga ni se coacciona efectivamente al Estado ni al Gobierno para que
atiendan y protejan de manera efectiva los derechos de la población desplazada
víctima de la violencia y en conflicto interno colombiano, no obstante que el Estado
tiene la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados,
y ello de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta
la recuperación y estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
Para ejemplificar lo anterior, debo
mencionar algunas sentencias de decisiones recientes de las Salas de Revisión
en las que he participado y frente a las cuales he salvado mi voto en cuanto
reproducen los mismos errores jurídicos de la sentencia T-025 del 2004:
(i) La sentencia T-191 del 2007, M.P.:
Alvaro Tafur Galvis, simplemente ordena que se le informe a la actora la fecha
cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda humanitaria a que tiene
derecho “dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con los
turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y aprobadas con
anterioridad a la de la tutelante”.
En mi concepto esta sentencia no solo
desconoce el concepto de obligación jurídica que debe cumplir efectivamente en este
caso el Estado frente a la población desplazada, sino que además, envía a la
actora a una fila en orden de turnos de inscripción y aprobación para poder
recibir efectivamente la ayuda humanitaria de emergencia, lo cual hace en mi
concepto en realidad nugatorio su derecho.
Por esta razón, estimé en su momento que la
decisión adoptada en dicha sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya
que ordena a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social- simplemente que informe a la accionante cuándo se
hará efectivo su derecho al pago de la ayuda humanitaria, no hace efectivo este
derecho. Si a lo anterior le sumamos el condicionante previsto en dicha
decisión de que la efectividad del derecho invocado se hará de acuerdo con los
turnos de las demás solicitudes que hayan sido aprobadas con anterioridad a la
de la tutelante, lo cual hace nugatorio su derecho pues extiende en el tiempo
la vulneración del mismo y hace incierta su satisfacción.
(ii) Así también, mediante la Sentencia
T-966 del 2007, M.P.: Clara Inés Vargas, no se hace efectivo el derecho a una
vivienda digna de los desplazados en el municipio de Aracataca, ya que
simplemente ordena a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional que inicie las gestiones necesarias para adelantar un
proceso de difusión e instrucción masiva de las diferentes garantías y
beneficios a que tienen derecho los desplazados asentados en el municipio de
Aracataca en materia de vivienda urbana y rural, así como que dentro de los
siguientes tres meses se convoque a una mesa de trabajo para discutir  los
problemas de vivienda de las personas desplazadas asentadas en esta población,
dejando sin concretar el cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar
de manera efectiva el acceso de esta población a los planes y beneficios en
materia de vivienda.
En mi concepto, esta sentencia desconoce
igual que las demás sentencias el concepto de obligación jurídica que debe
cumplir efectivamente el Estado frente a la población desplazada, y se limita a
dar unas órdenes generales y abstractas respecto de la difusión e instrucción
de los derechos que la población desplazada tiene en materia de vivienda y a la
realización de una mesa de trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda
de esta población, órdenes que no resuelven el problema concreto de la
protección del derecho a una vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio
estos derechos.
Por esta razón, estimé igualmente en su
momento que la decisión adoptada en esa sentencia de revisión de tutela era
insuficiente, ya que ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la
población sobre sus derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo
el derecho a la vivienda de la población desplazada, en ese caso asentada en el
municipio de Aracataca.
(iii) Igualmente, la sentencia C-821 del
2007, M.P.: Catalina Botero Marino, no protege de manera efectiva los derechos
de la actora desplazada tutelante y su núcleo familiar, como su derecho de ser
inscrita en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y a recibir toda
la atención integral a que tiene derecho, ya que simplemente da una orden
general y abstracta, cuyo cumplimiento queda sujeto a la voluntad de las
entidades del Estado.
En este sentido, considero que las órdenes
impartidas en los fallos de tutela a los que me he referido, son insuficientes
y no abordan el problema fundamental del efectivo cumplimiento de la obligación
del Estado colombiano respecto de la atención integral a los desplazados
víctimas de la violencia, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la
reubicación y estabilización socio-económica de estas personas y ciudadanos
colombianos víctimas en toda su extensión del conflicto interno colombiano.
Así las cosas, bástenos la mención a las
anteriores decisiones para ejemplificar, el porqué en mi concepto, la
jurisprudencia de esta Corte no sólo ha desconocido el concepto de obligación
jurídica que deben cumplir las decisiones judiciales en su calidad de
normas jurídicas particulares, al emitir órdenes coactivas que garanticen el
cumplimiento de la obligación del Estado colombiano frente a la población
desplazada, sino que se ha limitado a dar unas órdenes cuyo cumplimiento ha
quedado sujeto o dependiente de la voluntad de cumplimiento del Estado, del
Gobierno y sus instituciones responsables en este tema de desplazamiento, órdenes
generales y abstractas respecto de los deberes de las entidades
competentes y responsables de atender de manera integral a la población víctima
del desplazamiento forzado.
1.5 En forma contraria a lo que ha venido
ocurriendo con las sentencias y fallos de tutela de esta Corte, considero que
las decisiones de esta Corporación en materia de protección por vía de tutela
de los derechos fundamentales de la población desplazada, deben abordar de
manera directa, clara y coherente el efectivo cumplimiento de la obligación
del Estado colombiano respecto de la atención integral a los desplazados
víctimas de la violencia.
En este sentido, considero que la Corte
debe ser clara en cuanto a que la garantía del goce efectivo de los derechos
de los desplazados tiene que ser completa y en el mínimo que reconoce la
Corte, respecto de lo cual el Estado no viene cumpliendo ni siquiera con la
asignación presupuestal necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento,
agravado por el hecho de que cada día hay menos recursos y más personas
desplazadas. Por lo tanto, reitero que esta Corte debe declarar en forma clara
y expresa que el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación
jurídica de garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la
población afectada por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de
su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención a esta población es
un problema esencialmente presupuestal.
Por tanto considero que es un engaño y una
trampa la que le está haciendo la Corte a los desplazados con estas sentencias
de tutela, ya que al dictar unas órdenes que constituyen normas jurídicas
particulares que no cumplen con los requisitos de obligatoriedad y coacción
jurídica, que el destinatario puede o no cumplir a voluntad, desvirtúa por
completo a mi entender la esencia y sentido del derecho y del mecanismo tutelar
de protección de los derechos fundamentales, violando sus deberes
constitucionales.
2.
Incumplimiento de los fallos de esta Corte
La Sentencia de Tutela  025 de 2004, emitida por la
Sala Tercera de Revisión, “ ordenó “ a diferentes dependencias del
Estado , la mayoría pertenecientes al poder ejecutivo, una serie de acciones
supuestamente encaminadas a la salvaguarda de los derechos fundamentales
constitucionales de la población desplazada.
Dentro de las entidades que debían ejecutar acciones
para la supuesta garantía de los derechos fundamentales de los desplazados ,
encontramos:  El Consejo Nacional para la Atención Integral a la población
desplazada por la violencia, el Director de la Red de Solidaridad Social, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro del Interior y de Justicia,
la Ministra de Relaciones Exteriores,  el Director del Departamento Nacional de
Planeación, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus
veces, INCORA o quien haga sus veces, las Secretarias de Salud de las entidades
territoriales y las Secretarias de Educación de las entidades territoriales.
No obstante, y desde el primer momento, las diferentes
entidades mencionadas han incumplido con las órdenes dadas en la
sentencia T- 025 de 2004.
Como ejemplo se evidencian las siguientes
inobservancias e incumplimientos:
(i). del Consejo Nacional de Atención Integral a la
población desplazada, ( delegado del Presidente de la República, el
consejero presidencial para los desplazados, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Protección Social, el
Ministro de Agricultura y Desarrollo rural, el Ministro de Desarrollo
Económico, El director del departamento de planeación nacional, el consejero
presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial para la
política social y el alto comisionado para la paz )  de la Red de
Solidaridad Social y del Ministerio del Interior y de Justicia[66]
.
(ii) Los incumplimientos del Director de la Red de
solidaridad social , del Ministro de Defensa Nacional, del Ministro del
interior y de justicia, de la Ministra del Ambiente, Vivienda y desarrollo
territorial, del Ministro de protección social , del Ministro de Educación
Nacional, de los secretarios de educación departamentales , distritales y
municipales.[67]
(iii) Los incumplimientos del Ministro de Hacienda y
crédito público, del director de la agencia presidencial para la acción social
y la cooperación internacional, del director del departamento nacional de
planeación.[68]
(iv) Los incumplimientos del Presidente de la
República, del Ministerio del Interior y de Justicia y de las entidades
territoriales.[69]
(v) Los incumplimientos del Director de la Red de
solidaridad social, del Consejo Nacional de atención a la población desplazada
por la violencia, del Ministro del Interior y de Justicia, del Ministro de
Defensa Nacional, del Director del programa presidencial para los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario, del Ministro de protección
social, de la directora del instituto Colombiano de bienestar familiar, de la
ministra de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, del Ministro de
Agricultura, de la Ministra de educación nacional y del director del SENA.[70]
(vi) Los incumplimientos del Consejo Nacional de
atención integral a la población desplazada (delegado del Presidente de la
República, el consejero presidencial para los desplazados, el ministro del
interior y de justicia, el director de la red de solidaridad social, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el
Ministro de Protección Social, el Ministro de Agricultura y Desarrollo rural,
el Ministro de Desarrollo Económico, El director del departamento de planeación
nacional, el consejero presidencial para los derechos humanos, el consejero
presidencial para la política social y el alto comisionado para la paz ),
incumplimientos éstos que conllevaron una “advertencia”  por parte de la
Sala tercera de revisión de la Corte Constitucional, consistente en que “ … en
adelante la presentación de informes de cumplimiento con las características
señaladas en el apartado II-4 de esta providencia se tendrá como un indicio
claro de incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los
autos 176, 177 y 178 de 2005”.[71]
(vii) Los incumplimientos de las entidades que
conforman el sistema nacional de atención integral a la población desplazada-
mencionados con anterioridad- del Ministro del interior y de justicia y de la
directora de asuntos territoriales y de orden público del ministerio del
interior y de justicia.[72]
(viii) Los incumplimientos de la agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional, del Ministerio del
interior y de justicia y del director del departamento nacional de planeación.[73]
(ix) Los incumplimientos de la agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional, el Ministerio de interior
y de justicia y del INCODER.[74]
(x) Los incumplimientos de la agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional, el Ministerio de interior
y de justicia y del INCODER.[75]
(xi) Los incumplimientos del Director de Acción
social, del Ministerio del interior y de justicia, de la Dirección Nacional de
Planeación.[76]
(xii) Los incumplimientos del Director de Acción
Social.[77]
(xiii) Los incumplimientos de la Directora del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[78]
(xiv) Los incumplimientos del Ministerio de Educación
Nacional.[79]
Pues bien, la Corte Constitucional ha señalado que en
virtud de lo dispuesto por el artículo 3° del Decreto 2591 de 1991 los
principios rectores que orientan el trámite de la acción de tutela son la
publicidad, la prevalencia del derecho sustancial, la economía, la celeridad y
la eficacia, y que guiados por tales principios, las actuaciones judiciales
encaminadas a dar cumplimiento a los fallos, reguladas en los artículos 23 y 27
del Decreto 2591 de 1991, así como el trámite del incidente de desacato al que
hace referencia el artículo 52 del mencionado decreto, aseguran en cabeza
del juez de primera instancia en la acción de tutela la competencia
correspondiente.
Así, se ha señalado que es el juez de tutela de
primera instancia quien conserva la competencia durante el trámite de la acción
de tutela, aún cuando el mismo se haya agotado, competencia que le permite
verificar el cumplimiento de las ordenes impartidas en las instancias e incluso
de las que se lleguen a impartir por la Corte Constitucional como juez de
revisión.
Como ya se indicó, uno es el trámite de
cumplimiento del fallo de tutela, y otro el correspondiente al incidente de
desacato.
En efectos el mismo Decreto 2591 de 1991,
dispone en normas diferentes el procedimiento a seguir tanto para el incidente
de desacato como para verificar el efectivo cumplimiento de las sentencias que
se dicten. Así, el fin perseguido con la proposición de un incidente de
desacato (artículo 52 del Decreto 2591 de 1991), es imponer una sanción a la
autoridad pública o al particular que no acate de manera oportuna y eficaz las
órdenes que se les impartan como consecuencia de una acción de tutela fallada
en su contra; por su parte lo preceptuado por los artículos 23 y 27 del Decreto
2591 de 1991, relativos al cumplimiento del fallo, buscan la efectividad de las
órdenes judiciales impartidas y la pronta protección de los derechos
fundamentales.
Vistas las anteriores
consideraciones, es evidente que es deber del juez de instancia, garantizar que
la orden de tutela impartida en el trámite de dicha acción se cumpla de manera
pronta y eficaz, para lo cual deberá adelantar todas las actuaciones que
permitan la protección de los derechos fundamentales,
tal y como lo dispone el artículo 86 de la Carta.
Así entonces, debo reiterar que la sentencia
mencionada incurre en un  defecto de construcción jurídica relacionado con la
falta de claridad respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la
obligación del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada.  Defecto éste que para culminar con el adefesio jurídico, hace que
como consecuencia, la Sala de Revisión que tomó la decisión, se apropie  la facultad
de verificar el cumplimiento de la sentencia, contrariando la premisa
fundamental ya esbozada por la Corte Constitucional.
En este orden de ideas,  ante los evidentes y
protuberantes incumplimientos por parte del Estado y del gobierno nacional en aras
de salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales de la población
desplazada; a quien correspondía constitucional y legalmente la verificación de
las   “órdenes “ dadas en la Sentencia de tutela 025 de 2004 , era sin
dudas al Juez de primera instancia.
Así las cosas, la Corte Constitucional, en cabeza de
la Sala de Revisión que dictó la sentencia T-025 de 2004, al momento de
establecer y determinar las responsabilidades provenientes de los múltiples
incumplimientos, le hace el juego al Gobierno Nacional, por cuanto se apropia
de la facultad de verificar el cumplimiento pero nunca ha determinado
responsabilidades.
Lo normal en estos casos era que fuera el juez de
primera instancia quien verificara el cumplimiento de la sentencia anotada y determinara
las responsabilidades correspondientes.
No cabe duda que la Corte, en el presente caso, asume
la competencia en la verificación del cumplimiento de la sentencia para evitar
que recaiga la responsabilidad sobre Ministros, directores de entidades
gubernamentales, asesores presidenciales, delegados presidenciales, etc.
3. Los turnos y las filas de atención a las
que se envían a los desplazados en los fallos de esta Corte
Ahora bien, las personas desplazadas por la violencia
constituyen un sujeto de especial protección constitucional y en razón a ello
la acción positiva del Estado en función de garantizar los derechos de todos
sus asociados adquiere un plus para cesar el estado permanente de debilidad y
vulnerabilidad manifiesta en que se encuentran.
La acción de tutela es el mecanismo
constitucional al que se ha recurrido para el amparo de los derechos
fundamentales en especial por parte de la población desplazada, comoquiera que
la naturaleza de esta acción se dirige a la protección inmediata de los mismos
(artículo 86 Constitución Política), ya que el juez constitucional debe
impartir órdenes de inmediato cumplimiento para salvaguardar efectivamente los
derechos quebrantados, pues de lo contrario una actuación superficial,
formalista o dilatoria, pondría en peligro el derecho de acceso a la
administración de justicia, dejando desprotegido al individuo que solicita la
protección constitucional de sus derechos fundamentales, incumplimiento así
mismo el mandato constitucional de primacía de los derechos inalienables de la
persona.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
avalado el supuesto de hecho de que la protección a la población desplazada, en
especial lo que atañe a la ayuda de emergencia, se diluya en el tiempo, dicha
circunstancia contradice abiertamente los mandatos constitucionales referentes
a la tutela como mecanismo de protección inmediata y al amparo especial de los
sujetos que se encuentran en un estado de debilidad y vulnerabilidad
manifiesta, y contribuyendo de este modo al incumplimiento de los fines del
Estado.
Al respecto se ha de ver, como ejemplo, que
frente al petitum presentado ante esta Corporación relacionado con la
entrega inmediata de la ayuda de emergencia[80]
a una persona desplazada por la violencia para que logre compensar sus
necesidades básicas de alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento,
transporte, elementos de hábitat interno y salubridad pública[81],
dando a conocer situaciones alarmantes como es el caso expuesto en la sentencia
de tutela 373 de 2005 en el cual una persona víctima del desplazamiento en el
año 2002 interpone acción de tutela en el 2004 toda vez que está en el turno
11459 para recibir la “ayuda humanitaria de EMERGENCIA”, la respuesta
garantista de la Corte es ordenar a la Red de Solidaridad Social que se le “informe
a la señora … la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda
humanitaria dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con
los turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y
aprobadas con anterioridad a la de la actora”.
La idea imperante en las sentencias
emitidas con base en el anterior supuesto de hecho, es la garantía del derecho
a la igualdad de las personas que se encuentren en similares condiciones, lo
que no obsta para que en situaciones de urgencia manifiesta la referida ayuda
humanitaria sea entregada de forma prioritaria, en el caso de los niños,
ancianos, madres cabeza de familia, desplazados por la violencia.
El fundamento de antes, está acorde con los
postulados jurídicos que rigen el principio de igualdad, sin embargo desconoce
la realidad del desplazamiento forzado y la finalidad de la “protección
inmediata” intrínseca a la acción constitucional de tutela.
Partiendo del supuesto inicialmente
esbozado acerca de que el desplazamiento forzado y  la vulneración masiva de
los derechos fundamentales que ello implica, no tiene retroceso, las órdenes
como la expuesta son totalmente inanes, ineficaces, inservibles para la
superación del estado de cosas inconstitucional que genera esa realidad, pues ya
no sólo el ciudadano desplazado tiene que soportar la carga del desplazamiento
producto de la omisión del Estado de ofrecer una seguridad a sus libertades y
propiciar la garantía de sus derechos, sino que también debe sufrir el retardo
en el suministro de las medidas aptas para superar tangencialmente las
circunstancias de hecho que generan la vulneración masiva de los derechos, lo
que agrava aún más su situación, ya que son personas, como ya se ha
expuesto, a las que se le ha desarraigado su estilo de vida, su forma de
trabajo, su ambiente cultural, su vivienda, sus costumbres y se les ha puesto
en un escenario ajeno a su voluntad, desconocido y en el cual continúa la
vulneración ya no sólo por omisión de las políticas del gobierno, sino también
por la carencia de órdenes eficaces de los administradores de justicia.
No se debe omitir, entonces, la razón de
ser de la política de atención a la población víctima del desplazamiento
forzado, cual es el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa
la violación masiva de los derechos fundamentales, circunstancia base de la prioridad de la política de
atención, de la categorización como sujetos de especial de protección y de la finalidad
política del cese de dicha afectación; la orden, el medio, la política debe ser
de eficacia inmediata, pues de lo contrario esa categorización de sujeto
especial y el estado de vulnerabilidad en que se encuentran no constituiría
ningún punto diferenciador respecto de las obligaciones “ordinarias” del
Estado, lo que sería tanto como ignorar esa evidente realidad.
En términos prácticos, el desplazamiento
sigue creciendo y en el momento en que se efectué verdaderamente la ayuda,
luego de varios años, ésta va a ser vana, ineficiente, luego no se esta
protegiendo ningún derecho y la acción de tutela pierde eficacia dado que la
orden emitida no genero una inmediata protección, desnaturalizándose de esta
forma la razón de ser del Estado cual es la garantía de los derechos de los
ciudadanos.
De allí que la decisión en materia judicial
debe ir más allá, pues aducir un tiempo oportuno y razonable -un futuro
indeterminado- es alcahuetear la conducta omisiva del Gobierno y su falta de
interés en el cese de la situación de las personas víctimas del desplazamiento
forzado.
Además, sí eso sucede con la ayuda de emergencia
entonces las políticas para la estabilización socioeconómica del desplazado son
igualmente, sino es que lo son más, ineficaces.
Adicionalmente debo hacer notar que cuando se dan las
órdenes de estas tutelas se imparten a un fenómeno que crece en una progresión
geométrica, frente a la progresión lineal de recursos, de modo que cuando se
manda a los turnos a los desplazados éstos están ya sobredimensionados, de
manera que la protección a los desplazados se llevará a cabo en un futuro
indeterminado, de modo que lo que se ordena hoy se hará efectivo dentro de
muchos años, lo cual hace a mi juicio completamente nugatorios los derechos
fundamentales de los desplazados.
Así pues, la imposición de turnos distrae el
cumplimiento efectivo de la obligación principal del Estado, cual es la
garantía de los derechos de todos los ciudadanos y en especial de la atención
integral a los desplazados victimas de la violencia, lo que diluye aún más
en el tiempo el alcance de la estabilización económica de estos sujetos y de
los que progresivamente van sumando, dejando en manos de éstos su propia
subsistencia, es decir asumiendo ellos mismos las obligaciones que le
corresponden y constituyen la razón de ser del Estado.
4. Asignación de recursos presupuestales para la
atención a la población desplazada
4.1. Uno de los argumentos principales del Gobierno
Nacional para justificar la falta de atención a la población desplazada ha sido
la falta de recursos presupuestales.
A la luz de la teoría económica dicho argumento no
tiene validez alguna, ya que, como lo señala Paul Samuelson, en ningún país,
aunque sea altamente desarrollado, los presupuestos estatales son suficientes,
pues las necesidades económicas de los grupos sociales son muy variadas,
crecientes e inagotables.
Por ello, la suficiencia o no de los recursos económicos de un Estado para el
desarrollo de determinadas políticas depende únicamente de la atención e
importancia que se quiera otorgarles, es decir, de la voluntad para adoptarlas
y ejecutarlas y de la consiguiente prelación que se les atribuya frente a
otras.
Por esta razón, los recursos económicos para los
programas estatales de atención a la población desplazada serán suficientes en
la medida en que los órganos estatales competentes y, en particular, el
Gobierno Nacional, decidan proveerlos, sobre todo teniendo en cuenta que según
el Art. 154 de la Constitución asigna al Gobierno Nacional la iniciativa
exclusiva para la expedición del Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones
públicas que hayan de emprenderse o continuarse (Art. 150, Num. 3, C. Pol.) y
para la expedición del presupuesto general de la Nación (Art. 150, Num. 11, y
346 C. Pol.).
4.2. De acuerdo con la Constitución Política, por
ser el colombiano un Estado Social de Derecho (Art. 1°), de manera general “el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”
(Art. 350) y “en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación” (Art. 366).
Por otra parte, por las condiciones especiales de
la población desplazada, por causa de su muy elevada vulnerabilidad en los
varios campos de su vida, y conforme a principios del Derecho Internacional,
los gastos para su atención deber tener prioridad dentro del gasto público
social. Así lo ha señalado esta corporación, por ejemplo en el Auto 176 de
2005 dictado por la Sala Tercera de Revisión acerca de las “órdenes
relativas al esfuerzo presupuestal necesario para implementar las políticas de
atención de la población desplazada, de acuerdo a la sentencia T-025 de 2004”
proferida por la misma sala, en el cual se expresó:
“11. Ha constatado la Corte que la
población desplazada es tratada en algunas entidades como destinataria de
programas generales relativos a la población vulnerable. En este sentido, los
desplazados no son distinguidos del resto de la población vulnerable cuando su
condición especial de extrema penuria e indefensión ha llevado a que las normas
nacionales e internacionales vigentes exijan que los desplazados reciban una
atención específica, adecuada y oportuna para proteger sus derechos. Las
órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004 fueron la consecuencia de
tales mandatos normativos, como también lo son las del presente auto. Estas
órdenes implican la realización de esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y
administrativo que se concreten en medidas efectivas de protección de los
derechos de los desplazados, sin perjuicio de que haya continuidad y progresos
en los programas dirigidos a la población vulnerable en general. La
imperiosa necesidad de proteger a los desplazados no excluye la debida atención
al resto de la población vulnerable. Brindar a la población desplazada un trato
específico y prioritario acorde con su extrema vulnerabilidad y con las
especificidades de su condición de desplazados no puede ser un pretexto para
desatender las necesidades de otros sectores vulnerables. Pero la existencia de
diversos grupos vulnerables no justifica que los desplazados sean tratados como
un sector vulnerable más, sin prestar la debida atención al estado de cosas
inconstitucional en que se encuentran, el cual exige medidas específicas,
efectivas y oportunas para superar dicho estado de cosas contrario a los
mandatos constitucionales”.
No obstante esta necesidad, no está
acreditado que el Gobierno Nacional haya atendido dichos criterios ni que haya
adoptado las medidas necesarias y suficientes con la finalidad de otorgar una
prioridad real y clara a la población desplazada en la asignación y ejecución
del gasto público social y, lo que llama más la atención y no tiene justificación,
esta corporación no ha hecho efectivas algunas órdenes impartidas con ese
cometido, como ha debido hacerlo.
En este aspecto, al analizar la información
suministrada por el Gobierno Nacional se encuentra que el mismo presenta el
gasto público social general para toda la población vulnerable como gasto para
la atención especial y extraordinaria de la población desplazada, de modo que
el cumplimiento de la prioridad requerida en relación con esta población es
sólo aparente. De esta manera, el Estado no cumple sus deberes sociales (Art.
2° C. Pol) para con ella y, además, resta recursos presupuestales a la
población vulnerable no desplazada, que es una gran cantidad y requiere también
adecuada atención.
Aparte de ello, las cifras que presenta el
Gobierno Nacional sobre asignación de recursos presupuestales para la población
desplazada no son claras y no guardan proporción con la gravedad del problema
que la misma representa. Según el documento denominado “Bases Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010” preparado por el Consejo Nacional de Planeación,
Capítulo II, P. 56,“En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 y a sus
respectivos Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el período 2007 -2011,
el esfuerzo presupuestal necesario (Nación y Entes Territoriales) para atender
a la PD a agosto de 2006 era de $4,3 billones. Con el fin de cumplir con esta
estimación, se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que
realizará tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3,5 billones),
como las entidades territoriales ($797.594 millones), para su atención”.
Por el contrario, en la Ley 1169 de 2007, por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2008, y en el Decreto 4944 de 2007, por el cual se liquida dicho presupuesto,
se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, es claro
que se destinan al gasto militar sumas muy superiores a las destinadas para el
gasto social, con una desproporción que no es justificable a la luz de los
principios de un Estado Social de Derecho.
En efecto, según el citado decreto, el presupuesto
asignado al Ministerio de Defensa Nacional para la sola vigencia fiscal del año
2008 (Sección 1501) es de 7.076.266.000.000 para gastos de funcionamiento y de
2.954.184.000.000 para gastos de inversión, lo cual arroja un total de
10.030.450.000.000.
Así, en últimas, resulta claro que el Gobierno
Nacional tiene poco interés en atender y solucionar los graves problemas
sociales del país, que son la causa principal de otros también muy graves como
son el conflicto armado, el narcotráfico y los altos índices de delincuencia
común, y, sobre todo, tiene poca voluntad política para resolver la situación
dramática de la población desplazada. En cambio, puede considerarse que  tiene
un interés especial en aumentar y prolongar la guerra, que causa mucho mal al
país.
Aun así, si el Gobierno Nacional aplica un criterio de
relativas razonabilidad y coherencia, debería tener en cuenta que el problema
del desplazamiento forzado de la población es un producto directo de la guerra
y que, por tanto, debe atenderse y resolverse, en todo caso con carácter
prioritario, con una parte de los recursos presupuestales destinados a ella.
5. El fenómeno del desplazamiento y la
adjudicación de tierras
No se ha de ignorar que la situación desencadenante y
consecuente del desplazamiento forzado, es un problema de tierras, de ubicación
geográfica, de vivienda.
La noción de desplazamiento implica la migración con
la esperanza de encontrar un mejor estilo de vida, ya que en el que estaban,
por causas de la violencia, no se pudo desarrollar. La esperanza con la que se
desplazan millones de personas de las áreas rurales, en su mayoría, es sesgada
por la ineptitud de las políticas estatales para satisfacer esa pretensión, a
corto y a largo plazo.
El problema de la tierra se ha de examinar desde tres
perspectivas, antes, durante y después del hecho del desplazamiento.
El desplazamiento ocurre generalmente en zonas
campesinas, rurales, pues es el escenario en el cual ha tenido mayor desarrollo
el conflicto armado causa de la migración, con la finalidad no sólo de acaparar
tierras y de ésta forma ir acrecentando el dominio en el territorio nacional,
sino también con el objetivo de emprender el desarrollo de éste primer nivel de
producción, es decir, de construir riqueza a base de la producción de la
tierra, sea para cultivos lícitos o ilícitos.
Tenemos de esta forma, que la tierra es un elemento
intrínseco del conflicto armado y que genera la causa del desplazamiento. Ahora
bien, visto desde la perspectiva de quien es sujeto de este “traslado
involuntario”, se ha de señalar que ello implica un desarraigo total de su
modo de vida, toda vez que su forma de subsistencia se encuentra estrechamente
vinculada con la tierra, ya que en su mayoría, por no decir todos, son
ganaderos, agricultores y tenderos de elementos básicos útiles en la producción
campesina.
De allí la razón del desarraigo que implica el
desplazamiento, pues no sólo abandonan en contra de su voluntad, su tierra, su
cultura, sus seres queridos, sino que también su forma de producción y medios
de subsistencia, para arribar a un lugar ajeno a sus costumbres, al casco
urbano, sin un lugar donde estar, en la espera interminable de que sean
satisfechas sus exigencias y mientras ello sucede poco a poco van cayendo en
estado de indigencia, toda vez que el medio que conocen para subsistir en ese
escenario es irrelevante, inoficioso, su mano de obra es inservible.
Por otra parte, el Gobierno dice desarrollar políticas[82]
para que ese estado de vulnerabilidad cese y buscar el retorno de los
desplazados a sus lugares de origen o su reubicación a fin de que aumente su
calidad de vida, es decir, buscan tierra, ya sea un albergue temporal o la
solución definitiva a su problema de vivienda y así de vida digna, sin embargo
esos “esfuerzos” han sido infructuosos.
En estas tres fases de falta de tierra en la población
desplazada, se observa la ausencia del Estado para prevenir, cesar y remediar
definitivamente la situación de vulnerabilidad manifiesta, pues como ya se ha
esbozado ha incumplido sus deberes para con los ciudadanos de garantizar todos
los derechos antes, durante y después del desplazamiento.
Con base en lo precedentemente expuesto, la
estabilización socio económica con la que se pretende cesar el estado de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta del desplazado, debe interpretarse
armónicamente con el derecho a una reparación de que son acreedores dichos
sujetos al ser víctimas de la conducta reprochable de desplazamiento forzado, y
con ello al hecho concreto del retorno a su lugar de origen o a un asentamiento
que le permita desarrollar su modo de vida, recobrando su capacidad productiva
y las condiciones para abastecerse de bienes y servicios básicos mediante la
generación de sus propios ingresos[83].
Así, pues cuando se habla de una estabilización socio
– económica dos cosas ha de tenerse en cuenta, lo económico y lo social,
respecto de lo económico y con ello al derecho a una vivienda, la importancia
ha sido reiterada en esta Corte[84] bajo los siguientes
términos: “no cabe duda del carácter fundamental de este derecho, no sólo
respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino también por la
estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de otros respecto
de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. En efecto, como ha
sido expresado por esta Corte[85], la
población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la
salud, la integridad física, el mínimo vital, etc”. Así pues, la vivienda
constituye un punto de partida para el desarrollo de un proyecto de vida en
sociedad.
Hilvanando la estabilización económica que también
implica la disposición de medios que permita la subsistencia, con lo social, se
ha de señalar que si la finalidad es la reparación a las víctimas, el interés
por desagraviar al ofendido debe enfocarse también a que éstos vuelvan a su
estilo de vida anterior, a sus costumbres, a la tierra como modo de producción
y subsistencia y no someterlos a un proceso insensible e involuntario de
adaptación que no está acorde con su proyecto de vida.
Así pues, el Estado y dentro de él, el Gobierno como
eje central, tiene la obligación de cesar el estado de vulnerabilidad que
propicio por su ausencia,  no sólo haciendo efectiva la recuperación de los
bienes que fueron abandonados con motivo del desplazamiento, sino otorgando las
condiciones para que el modo de vida de las personas desplazadas continúe su
curso normal, es decir, prosiga su labor en la producción del campo.
De esta forma las políticas relacionadas con la
reforma agraria debe tener en cuenta a los desplazados, luego frente a varios
proyectos que desarrollen dicha finalidad y en razón a la primacía de
satisfacción de las necesidades de los desplazados, que no excluye la garantía
de los derechos a los demás ciudadanos, es obligación del gobierno otorgar la
tierra que ellos necesitan para el desarrollo de su modo de vida y cesar así el
estado de vulnerabilidad en que se encuentran, y no direccionarla a rubros que
deslegitiman el actuar del Estado, pues no basta con que estén sometidos a una
espera interminable para el otorgamiento de las ayudas, sino que también una
vez suplida la excusa del gobierno, que es la falta de recursos, tampoco sea
propiciado en razón a una carencia de interés político por remediar su
situación, lo que abiertamente choca con todos los postulados humanitarios y
las obligaciones del Estado frente al estado de vulnerabilidad de los
desplazados por la violencia y la consecuente vulneración masiva de los
derechos fundamentales que implica.
Ahora bien, si bien el fenómeno del desplazamiento no
es un fenómeno exclusivamente rural por cuanto también puede presentarse en las
ciudades, siendo igualmente un fenómeno urbano, es innegable que es
fundamentalmente y en mayor proporción un fenómeno rural asociado por lo demás
a la posesión de tierras.
De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, debo ser claro
en afirmar que en materia de protección de los derechos fundamentales de los
desplazados, asociados a la reubicación y estabilización socioeconómica y de
contera a la propiedad y posesión de tierras, los fallos de esta Corte vienen
dando órdenes en materia de adjudicación de tierras, de manera general y
abstracta, sin decir cuándo, ni cómo, ni dónde, lo que a mi juicio hace
nugatorios los derechos de los desplazados relativos a la adjudicación de
tierras para su reubicación y estabilización socioeconómica.
6. Conclusiones
De conformidad con lo anteriormente
expuesto, mi posición jurídica respecto de los fallos de esta Corte en materia
de desplazamiento, es que éstas decisiones adolecen de la característica más
esencial de las normas jurídicas, esto es, el constituir obligaciones
jurídicas, susceptibles de ser exigidas mediante la coacción, por cuanto han
quedado sujetas a la voluntad del obligado, en este caso el Estado y Gobierno
colombiano; que son órdenes abstractas y generales que no concretan la
protección efectiva de los derechos de los desplazados; que son decisiones que
no se han cumplido ni hecho cumplir hasta el momento; que el Gobierno no ha
destinado los recursos necesarios para la completa, efectiva e inmediata
protección de las víctimas del desplazamiento forzado en el país; y que en
materia de adjudicación de tierras se han dado órdenes sin la determinación de
las circunstancias de modo, lugar y tiempo en que se debe concretar la
protección de los derechos de los desplazados a su reubicación y estabilización
socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de sus derechos por parte del
Gobierno.
En forma contraria a lo anterior, sostengo
que el Estado y el Gobierno colombiano son responsables de la atención integral
a la población desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues
deben  apropiar el presupuesto necesario y suficiente para la atención
integral, adecuada y oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe
iniciar en contra de las entidades responsables un incidente de desacato.  Por
consiguiente, en mi concepto debe esta Corte expresar claramente que el
principio rector es que el Estado tiene la obligación de garantizarle a los
desplazados el goce efectivo de todos sus derechos.
Esto es aún más grave en cuanto el fenómeno
del desplazamiento forzado crece en una progresión geométrica. Así el Consejo
Noruego de Refugiados clasifica a nuestro país como el segundo con más número
de desplazados después de Sudán, número que en vez de haber disminuido va en
aumento. Así mismo, es claro que el Estado no está cumpliendo con su obligación
jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona
simplemente enviando a los desplazados a unas filas de atención por tunos de inscripción
y aprobación, lo cual no hace sino distraer el problema esencial que es el
cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender de forma
integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
Ahora bien, en criterio del suscrito magistrado lo que
debería haber hecho esta Corte o aquello que debe hacer, es lo siguiente:
(i) Las decisiones de esta Corte en materia de
desplazamiento tienen que ser verdaderas normas jurídicas particulares,
esto es, obligaciones jurídicas susceptibles de coacción, las cuales no pueden
quedar a la voluntad del Estado ni del Gobierno.
En este sentido, las órdenes de esta Corte tienen que
ser además claras, concretas y específicas respecto de las condiciones de
tiempo, modo, lugar y agente responsable de la protección de los derechos
de la población desplazada, esto es con determinación de plazos, entidades y
funcionarios responsables, y la manera o mecanismo concreto de proteger los
derechos vulnerados.
(ii) Respecto del cumplimiento de las órdenes
impartidas por esta Corte en materia de desplazamiento, debe ser claro para
esta Corporación que estas órdenes tienen que cumplirlas TODAS las entidades y
TODOS los funcionarios públicos responsables de atender el fenómeno del
desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, sin excepción alguna.
(iii) En cuanto al mecanismo idóneo para hacer
efectiva la protección de los derechos de los desplazados, esta Corte no puede
seguir mandando a turnos y colas de espera a los desplazados, lo cual hace
nugatorios sus derechos, sino que tiene que asegurar la protección efectiva
e IMMEDIATA de los derechos fundamentales y constitucionales de esta
población en especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad.
(iv) En relación al presupuesto y  recursos económicos
para atender de manera integral el desplazamiento forzado, el gobierno nacional
tiene la obligación jurídica de destinar los recursos necesarios para ello, sin
de un lado, justificar su incumplimiento a esta obligación con el argumento de
escasez o falta de recursos; de otro lado, sin quitarle o desviar recursos de
la inversión social de obligatorio cumplimiento para los desplazados pero
desatendiendo rubros de destinación obligatoria; y quitándole recursos más bien
a la guerra.
(v) Los fallos de esta Corte en materia de
adjudicación de tierras para los desplazados tienen que ser claras, concretas y
específicas en cuanto a las condiciones de modo, tiempo, lugar y entidad
responsable de hacerlo efectivo, para evitar las dilaciones, burlas y engaños a
los desplazados, como lo demuestra las recientes actuaciones del Gobierno en
materia de adjudicación de tierras que son de público conocimiento.
Finalmente, a juicio del suscrito
magistrado, en el tratamiento dado por esta Corte al tema del desplazamiento
forzado se aplica en todo su rigor la tesis del Profesor Juan Antonio García
Amado, según la cual, existe una “jurisprudencia simbólica” cuando una
corte se muestra rupturista y revolucionaria en asuntos de poca monta o que
afectan a muy poca gente, mientras que en los casos en que se tocan
directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o de grupos
dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los derechos de
los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la violencia,
y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este sentido
considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y pequeña en
lo grande.
Por las razones expuestas, reitero mi discrepancia
frente a los fallos de esta Corte y el tratamiento dado por esta Corporación al
tema de la protección efectiva de los derechos fundamentales de la población
desplazada por la violencia, y aclaro con ello mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Establecimiento público del orden
nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.  Ver folio 15 del cuaderno 1.
[2] Ver folio 19 del
cuaderno 1.
[3] Ver folio 57 (reverso)
del cuaderno 1.
[4] Folio 75 y 76 del
cuaderno 1.
[5] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[6] Idem.
[7] Pierre Weiss, Relations internationales:
le nouvel ordre mondial. París, Edit.Eyrolles, 1993, p. 192.
[8]Corte Internacional de Justicia de La Haya,
sentencia de fondo del 9 de abril de 1949, asunto del Estrecho de Corfú,
en L. Gardiner, The Eagle Spreads his Claws: A History of the Corfu Channel
Dispute and of Albanian Relations with the West, 1945-1965, Blackwood &
Sons, Edinburgh, London, 1966, p. 286.
[9] Corte Internacional de Justicia de La Haya, sentencia
del 27 de junio de 1986, asunto de las actividades militares y paramilitares de
los Estados Unidos en Nicaragua, en Lang, “L’affaire Nicaragua/Etats Unis
devant la CIJ”, LGDJ, 1990, pp. 861-900.
[10] Idem.
[11] Citado por P. A
Fernández Sanchez en “La ayuda Humanitaria en la Unión Europea, Cuadernos de
Deusto, No 17/1997, p 75, quien a su vez es citado por Ruth Abril Stoffels en
“La asistencia Humanitaria en los conflictos armados”, Editorial Tirant
Monografías, p. 40, que a su
[12] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[13] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[14] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[15] El artículo 1 de la
Ley 1106 de 2006, publicada en el Diario Oficial No. 46.490 de 22 de diciembre
de 2006, prorroga la vigencia del artículo 7 de la Ley 782 de 2002, por un
término de cuatro (4) años.
[16] ARTÍCULO 15. <Artículo modificado
por el artículo 6 de la Ley 782 de
2002. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de esta ley, se
entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la
población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas,
combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado
interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1o. de la Ley 387 de
1997.
[17] Actualmente es la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
[18] Adicionalmente, la ley 418 de 1997 incluyó en
su artículo 16 tres parágrafos en virtud de los cuales se dispuso: “PARÁGRAFO
1o. En caso fuerza mayor o caso fortuito que impidan a la víctima
presentar oportunamente la solicitud, el término a que se refiere la presente
disposición debe contarse a partir del momento en que cesen los hechos motivo
de tal impedimento.
PARÁGRAFO 2o. El
Gobierno Nacional apropiará los recursos necesarios en el Presupuesto General
de la Nación –Red de Solidaridad Social–, con el objeto de prestar asistencia
humanitaria, conforme a los fines previstos en la presente ley.
PARÁGRAFO 3o. La ayuda
humanitaria será entregada por la Red de Solidaridad Social en forma directa,
asegurando la gratuidad en el trámite, para que los beneficiarios la reciban en
su totalidad.
PARÁGRAFO 4o. Los
beneficios de contenido económico que se otorguen a los desplazados se regirán
por la Ley 387 de 1997.”
[19] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[20] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[21] Artículo 47 de la ley 418 de 1997:
“La asistencia que la Nación o las entidades públicas presten a las víctimas
de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, en
desarrollo de lo dispuesto en el presente título y de los programas de atención
que al efecto se establezcan, no implica reconocimiento por parte de la
Nación o de la respectiva entidad de responsabilidad alguna por los perjuicios
causados por tales actos”. (Negritas fuera del texto) (- El
artículo 1 de la Ley 1106 de 2006, publicada en el Diario Oficial No. 46.490 de
22 de diciembre de 2006, prorroga la vigencia de este artículo por un término
de cuatro (4) años.)
[22] Prorrogada y modificada
por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[23] - El artículo 1 de la Ley 1106 de 2006, publicada en
el Diario Oficial No. 46.490 de 22 de diciembre de 2006, prorroga la vigencia
del artículo 6 de la Ley 782 de 2002, por un término de cuatro (4) años.
[24] El artículo 1º de la Ley 387 de 1997
dispone que: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público”.
[25] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[26]    Página web de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
[27] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[28] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[29] Ver página web www.accionsocial.gov.co
[30] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[31] Idem.
[32] En estos supuestos
la documentación que deberá anexarse a la solicitud dependerá del estado civil
del fallecido: soltero sin hijos, soltero con hijos, casado con hijos, casado
sin hijos, unión marital de hecho con hijos o unión marital de hecho sin hijos.
[33] Información tomada
de la pagina web oficial de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional: www.accionsocial.gov.co
[34] En relación con los montos, existe un tabla que
señala previamente el valor que debe ser entregado en cada uno de los
supuestos: Atención Humanitaria y Gastos Funerarios: se entregan por una sola
vez, la suma de 40 salarios mínimos legales, correspondientes al monto asignado
por este concepto en el año que ocurrió el hecho.
Por
incapacidad permanente - Asistencia Humanitaria: se entrega por una sola vez,
hasta la suma de 40 salarios mínimos legales, correspondientes al monto
asignado por este concepto en el año que ocurrió el hecho. De acuerdo con el
tipo de incapacidad. (Existe un cuadro con cada uno de los valores)
Por Pérdida de Bienes, Secuestro, Amenazas o Heridas sin Incapacidad Permanente
- Asistencia Humanitaria: dos salarios mínimos legales, correspondientes al
monto asignado por este concepto en el año que ocurrió el hecho. (Tomado de la
página web http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=297&conID=307&pagID=2706)
[35] ARTICULO 2º de la Ley 387 de 1997: La
interpretación y aplicación de la presente ley se orienta por los siguientes
principios:
1o.
Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda
internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad
internacional para brindar la ayuda humanitaria.
2o.
El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionalmente.
3o.
El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados
por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión
pública, lugar de origen o incapacidad física.
4o.
La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental
de reunificación familiar.
5o.
El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su
situación.
6o.
El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
7o.
Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
8o.
El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad
de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.
9o.
Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia
entre los colombianos, la equidad y la justicia social.
[36] Sentencia T-025 de 2004
[37] Cfr Sentencia T-136
de 2007 que a su vez remite a la sentencia T-025 de 2004
[38] Al
respecto, la sentencia T-025/04 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que, por las
circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor
parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑
que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional”[38]  para huir de la violencia generada por el conflicto
armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o
del derecho internacional humanitario, quedan
expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[38], que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales[38] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento
de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la
violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de
un tratamiento especial por parte del Estado”[38]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la
Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del
desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos
de la agenda pública”[38], dada la incidencia determinante que, por sus
dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas,
ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.”
[39] Sobre este aspecto la
sentencia C-047/01 indicó: “(…) esta Corporación no puede desconocer que el
conflicto armado colombiano genera desplazamiento de campesinos[39] y enormes dificultades para
proveer la seguridad a sectores de la población, por lo que en ocasiones las
víctimas de la confrontación armada deben marginarse para no ser amenazadas.
(…)”
[40] Ver sentencia T-327
de 2001.
[41] Folio 35 del cuaderno 1.
[42] Folio 34 del
cuaderno 1.
[43] Folio 36 del cuaderno 1.
[44] Ver folio 29 del
cuaderno 1.
[45] Ver folio 28 del
cuaderno 1.
[46] Ver folio 27 del cuaderno 1.
[47] Artículo modificado
por el artículo 9 de la Ley
782 de 2002.
[48] Folio 75 y 76 del
cuaderno 1.
[49] Por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia.
[50] Ver página web www.accionsocial.gov.co , supra
párrafo 19.
[51] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[52] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[53] Idem.
[54] Prorrogada y
modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[55] Ver Riccardo Guastini, Distinguiendo, Estudios de teoría y
metateoría del derecho, Gedisa, Barcelona, 1999, Págs. 110-126.
[56] Ibidem.
[57] Opus cit.
[58] Ver H.L.H. El Concepto del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
Págs. 99-124.
[59] Ver Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[60] Así afirma Kant que “al derecho está unida a la vez la facultad
de coaccionar a quien lo viola”. Emmanuel Kant, La metafísica de las
costumbres, Editorial rei, Bogotá, Págs. 40-41.
[61] Sobre este tema consultar en Hans Kelsen, Teoría del Estado,
Editorial Cycacan, 2004.
[62] Sobre este tema ver Emmanuel Kant, Fundamentación de la
metafísica de las costumbres, Alianza, 1997.
[63] Ver Norberto Bobbio, Teoría General del Derecho, Temis, Bogotá,
Págs. 69-101.
[64] Francesco Carnelluti, Teoria generale del diritto, Roma, 1946,
Págs. 67-68.
[65] Giorgio Del Vecchio, Lezioni di filosofia del diritto, Roma,
1953, Pág. 230.
[66] Auto 050 de 2004 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional.
[67] Auto 185 de 2004 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional
[68] Auto 176 de 2005 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional
[69] Auto 177 de 2005 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional.
[70] Auto 178 de 2005 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional
[71] Auto 218 de 2006 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional
[72] Auto 266 de 2006 Sala Tercera de Revisión
Corte Constitucional
[73] Auto 027 de 2007 Sala Segunda de Revisión
Corte Constitucional
[74] Auto 058 de 2007 Sala Segunda de Revisión
Corte Constitucional
[75] Auto 081 de 2007 Sala Segunda de Revisión
Corte Constitucional
[76] Auto 082 de
2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[77] Auto 167 de 2007 Sala Segunda de Revisión
Corte Constitucional
[78] Auto 169  de
2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[79] Auto 170  de
2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[80]Decreto 2569 de 2000 Artículo 20
[81] Con relación al respeto de los turnos para
la entrega de la ayuda de emergencia a la población desplazada y las
excepciones que se han estatuido para adelantarse en la “fila de espera”, ver
sentencias de tutela números 1161-03, 645-03, 740-04, 563-05, 373-05, 191-07,
496-07 entre otras.
[82] Con base en el artículo 19 de la Ley 387
de 1997 y en los principios 28 y 29, insertos en el ordenamiento colombiano
como parte del bloque de constitucionalidad, que gobiernan el desplazamiento
forzado se han desarrollado una serie de políticas con el objetivo de reubicar
o permitir el retorno a las personas desplazadas por la violencia, compensar el
abandono de sus tierras con la adquisición de nuevos predio (Decreto 2007 de
2001) Los principios a los que se aluden aducen lo siguiente:
PRINCIPIO  28:1. Las autoridades competentes tienen la
obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán  de
facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se
han reasentado en otra parte.
2. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la
plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión
de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
PRINCIPIO  29:1. Los desplazados internos que
regresen  a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan
reasentado en otra parte del país no serán objeto de discriminación alguna
basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria  en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y
la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización
adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que
la obtengan"
[83] T-602 de 2003
[84] T-585 de 2006
[85] Sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004, entre otras.