C-609-17
Sentencia C-609/17
NORMAS SOBRE
CONVOCATORIA Y REALIZACION DEL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Inhibición para decidir de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
Referencia:
Expediente D-11781
Demanda
de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1806 de 2016 “por medio del cual
se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
y de las Resoluciones 1733, 1836 y 1999 expedidas por el Consejo Nacional
Electoral.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., tres
(3) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
El 18 de octubre de 2016,
los ciudadanos NATALIA CHAPARRO CASTAÑEDA y WILLIAM EFRAÍN
CASTELLANOS BORDA presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de
la Ley 1806 de 2016, así como de las Resoluciones 1733, 1836 y 1999 de 2016
expedidas por el Consejo Nacional Electoral.
II.
DEMANDA
2.
En contra de las normas
referidas en el anterior párrafo, los demandantes desarrollan su argumentación
en los siguientes seis “cargos de inconstitucionalidad”:
2.1.
El primero se titula “violación
al derecho a elegir y a participar en la conformación y el ejercicio del poder
político por no existir un periodo de inscripción de cédulas en el territorio
nacional”[1].
Este cargo se funda en la importancia del derecho a la participación política,
el principio democrático, la democracia participativa, así como en la
transcripción de algunas normas constitucionales y la cita, in extensu,
de más de cuatro páginas de la sentencia C-379 de 2016.
2.2.
El segundo presunto cargo
de inconstitucionalidad se denomina “violación al numeral 5 del artículo 2
de la Ley Estatutaria 1806 de 24 de agosto de 2016 por no existir inscripción
de cédulas fuera del territorio nacional”[2].
En opinión de los actores, dicha disposición “se violó toda vez que no se
dio a los ciudadanos en el exterior la posibilidad de inscribir su cédula de
ciudadanía y en consecuencia muchos ciudadanos colombianos no pudieron
participar en el plebiscito del pasado 2 de octubre de 2016”[3]. En su opinión,
la violación de la Ley 1806 de 2016 “fue un hecho notorio de alcance
nacional”.
2.3.
El tercero se titula “violación
a las obligaciones contenidas en el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1806 de 24
de agosto de 2016, consistentes en la divulgación del Acuerdo a comunidades
étnicas y personas sordas”[4].
Los actores manifiestan que, pese a que dicha obligación está contenida en el
mencionado artículo 5 de la Ley Estatutaria 1806 de 2016 y en el artículo 10 de
la Resolución 1733 del mismo año, “no se realizó publicación y divulgación
efectivo y oportuno del Acuerdo Final”[5].
En su opinión, “la publicación escrita en un sitio web del Ministerio de
Cultura no significa que por ello haya sido de conocimiento público dentro de
la población indígena”[6]
(sic).
2.3.1.
Asimismo, los actores
señalan que “en la realización del plebiscito realizado el pasado 2 de
octubre de los corrientes, se vulneró los derechos a la información y a la
participación política de las personas con discapacidades en comunicación oral”[7]
(sic). Como fundamento de esta premisa, los actores citan in extensu
varias disposiciones de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de la
Convención Americana de Derechos Humanos y de la Ley 982 de 2005.
2.4.
El cuarto presunto cargo
de inconstitucionalidad se denomina “ingreso de celulares y cámaras
fotográficas a las urnas contra prohibición expresa y sin advertencias o
correctivos por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil”[8].
Como fundamento de esta premisa, los actores simplemente manifestaron que “los
votantes utilizaron teléfonos celulares en las urnas y registraron sus votos en
varias regiones del país, poniendo en riesgo la transparencia de la votación”[9].
A su vez, en la demanda se señala que esta afirmación se rinde “bajo la
gravedad del juramento por parte de NATALIA CHAPARRO CASTAÑEDA, ya que la
demandante estuvo tentada a registrar el sentido de su voto e incluso tuvo en
la mano el teléfono celular, sin embargo, recordó que lo anterior era una
infracción a la Ley”[10].
2.5.
El quinto se titula “imposibilidad
de votar en los municipios de la costa caribe colombiana”[11]. Dicha
imposibilidad se derivó, según los actores, de la “grave perturbación del
orden público que [hizo] imposible realizar las elecciones”[12].
El fundamento de tal aseveración es que actualmente “la Costa Caribe
colombiana se encuentra afectada por la presencia de grupos armados, de acuerdo
con el portal Verdad Abierta”[13].
2.6.
El sexto presunto cargo de
inconstitucionalidad se denomina “la decisión mayoritaria desconoce el
derecho internacional humanitario”[14].
Según los actores, “la no implementación de los acuerdos dentro de los
tiempos inicialmente programados por el gobierno colombiano y las FARC-EP, es
una amenaza directa a la totalidad de los derechos fundamentales de los
colombianos que se ubican en las zonas de operación de esta organización
guerrillera”[15].
III.
NORMAS DEMANDADAS
3.
En el acápite titulado “norma
jurídica demandada”, los demandantes señalan que “no existe una norma
jurídica susceptible de ser demandada en los cargos 3 y 4 de la presente
demanda”[16].
A su vez, los demandantes anotan que “con relación a los cargos 1 y 2, las
normas demandadas son las resoluciones 1733, 1836 y 1999, emitidas por el
Consejo Nacional Electoral, en las cuales se reguló la convocatoria del
Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera anexas a la presente
demanda y finalmente la Ley Estatutaria 1806 de 24 de agosto de 2016 en su
integralidad y especialmente el artículo 3 de dicha Ley (…)”[17].
IV.
ADMISIÓN DE LA
DEMANDA
4.
Mediante el auto de 16 de
noviembre de 2016, la magistrada María Victoria Calle Correa[18]:
4.1.
Rechazó la demanda “de
la referencia en lo que tiene que ver con la Ley Estatutaria 1806 de 2006, por
existir cosa juzgada constitucional”.
4.2.
Inadmitió “los cargos
por violación al derecho al sufragio debido a la imposibilidad de votar en los
municipios de la Costa Caribe y por la falta de trasparencia al haberse
permitido el ingreso de celulares y cámaras fotográficas a las urnas.”
4.3.
Admitió “los cargos por
supuestos vicios en la convocatoria y realización del plebiscito para la
refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, en lo que tiene que ver con la
inexistencia de un periodo de inscripción de cédulas en el territorio nacional
y en el extranjero, y por la falta de divulgación del Acuerdo Final a las
comunidades étnicas”.
5.
En el mismo auto admisorio
se ordenó comunicar la iniciación del presente asunto a varias entidades
públicas, organizaciones no gubernamentales, federaciones, fundaciones y
universidades públicas y privadas, centros de investigaciones e institutos de
pensamiento, así como a varios expertos en la materia.
6.
El 24 de noviembre de
2016, la Secretaria General de la Corte Constitucional le informó al despacho
de la magistrada María Victoria Calle Correa que dicho auto fue notificado en
el estado número 197 de 18 de noviembre de 2016 y que “el término de
ejecutoria venció en silencio”[19].
En consecuencia, también se rechazaron “los cargos por violación al derecho
al sufragio debido a la imposibilidad de votar en los municipios de la Costa
Caribe y por la falta de trasparencia al haberse permitido el ingreso de
celulares y cámaras fotográficas a las urnas”.
V.
INTERVENCIONES
A.
Grupo de Litigio de
Interés Público de la Universidad del Norte[20]
7.
En calidad de integrante
del Grupo de Litigio de Interés Público (GLIP) de la Universidad del Norte, la
ciudadana Melanie Vangrieken Alvarado solicita “conceder las pretensiones de
la demanda de la referencia”. En su opinión, “para el pasado 2 de
octubre debió abstenerse de adoptar medidas como la no disposición de un
periodo de tiempo para la inscripción de cédulas en el territorio nacional”.
8.
Además, refiriéndose al
numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1806 de 24 de agosto de 2016, la
interviniente anota que “a pesar de señalar expresamente como regla especial
de procedimiento de convocatoria y votación del plebiscito para la refrendación
del Acuerdo que votarían los colombianos residentes en el exterior a través de
los consulados, dicha disposición se incumplió”.
9.
Finalmente, la
interviniente considera “imperioso incluir las irregularidades durante las
campañas entre los vicios de la convocatoria del plebiscito (…) se ejerció
violencia psicológica para inducir a los ciudadanos que votaran por el no a la
pregunta del plebiscito realizado el 2 de octubre” (sic).
B.
Ministerio de
Relaciones Exteriores[21]
10.
En representación del
Ministerio de Relaciones Exteriores, la señora Claudia Liliana Perdomo Estrada
solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas porque, en
su opinión, “no es posible establecer un periodo de inscripción de cédulas
de ciudadanía, toda vez que esta se surte un año antes de realizarse comicios
electorales, siendo las circunstancias de naturaleza particular del plebiscito
para la paz, la cual se reitera es eminentemente una decisión política”
(sic).
C.
Federación
Colombiana de Municipios[22]
11.
El señor Gilberto Toro
Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita
que se declaren exequibles las normas demandadas porque, en su criterio, “una
cosa es que sea la situación ideal y otra muy diferente que resulte
constitucionalmente obligatoria, pues perfectamente pueden ocurrir
circunstancias como las que nos ocupa, en las cuales el tiempo en que la
ciudadanía debe tomar la decisión es tan corto que resulta físicamente
imposible, lo cual se repite en modo alguno implica que muchas personas queden
por ello privadas de manera absoluta del derecho a votar” (sic).
D.
Facultad de Derecho
de la Universidad Libre[23]
12.
Los ciudadanos Jorge
Kenneth Burbano Villamarín, Javier Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, en
sus calidades de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y
abogados de la misma, respectivamente, solicitan declarar inexequibles “las
normas complejas que conllevan a la formación de la realización del Plebiscito
para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. En su opinión, el trámite
del plebiscito para la paz vulneró los artículos 50 y 51 de la Ley 1475 de
2011, por cuanto entre la convocatoria y la realización del certamen electoral
solo transcurrió un poco más de un mes, pese a que tales disposiciones
establecen un periodo mínimo de 2 meses.
E.
Defensoría del
Pueblo[24]
13.
La Defensora Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales, doctora Paula Robledo Silva, solicita a
la Corte Constitucional declararse inhibida por incompetente para pronunciarse
sobre la demanda de la referencia. En su concepto, los actos administrativos
demandados (i) no tienen fuerza material de Ley, y (ii) no fueron expedidos en
desarrollo del Acto Legislativo 1 de 2016, sino con fundamento en las
facultades reglamentarias del Consejo Nacional Electoral. En consecuencia, la
Defensora Delegada señala que la Corte Constitucional carece de competencia
para decidir la presente acción, dado que el control constitucional en relación
con las resoluciones demandadas le corresponde al Consejo de Estado.
14.
Además, la Defensora
Delegada sostiene que la demanda no reúne los requisitos mínimos exigidos por
la jurisprudencia para la configuración de los cargos de inconstitucionalidad.
En su opinión, los demandantes no identificaron “con precisión el objeto
sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos
que, a juicio, de la actora son contrarios al ordenamiento constitucional”[25].
A su vez, señaló que “en la totalidad de los cargos de la demanda se
encuentra una suma de afirmaciones vagas y desarticuladas difícilmente
comprensibles como una motivación coherente, pues lo que hace la actora es
transcribir normas internacionales, nacionales y jurisprudencia constitucional,
sin explicar argumentos sólidos que permitan identificar con claridad el
contenido del reproche y su justificación”[26].
VI.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO[27]
15.
El Procurador General de
la Nación, doctor Fernando Carrillo Flórez, le solicita a la Corte
Constitucional que profiera fallo inhibitorio por carencia actual de objeto. En
su concepto, “El acuerdo sobre el que recayó el pronunciamiento popular no
corresponde al que ahora se encuentra en fase de implementación por parte del
Congreso de la República, en atención a que existió un proceso de renegociación
entre las partes que condujo a suscribir un nuevo acuerdo el día 24 de
noviembre de 2016. Por lo anterior, se encuentra que un pronunciamiento que
invalide el plebiscito no tendría consecuencias prácticas frente al acuerdo de
paz vigente, es decir, la invalidación del pronunciamiento popular tendría
efectos frente a la política pública respecto de la que se le consultó al
pueblo, y no de la actual. Así un fallo judicial resultaría inane”.
VII.
CONSIDERACIONES
A.
Competencia
16.
De conformidad con el
principio pro actione, la Corte Constitucional es en principio
competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3º y 4° del
artículo 241 de la Constitución.
B.
Aptitud sustantiva
de la demanda
17.
La Corte Constitucional
considera necesario pronunciarse sobre la aptitud sustantiva de la demanda,
habida cuenta de que, en sus respectivos escritos de intervención, el
Procurador General de la Nación y la Defensora Delegada en Asuntos
Constitucionales le solicitaron a esta Corporación proferir fallo inhibitorio
en el presente caso.
18.
El control constitucional
de las normas jurídicas supone necesariamente “una confrontación abstracta
del contenido de una norma legal y una constitucional”[28].  Para tal
efecto, tratándose del control constitucional por vía de acción, la demanda de
inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan guiar
la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en
el proceso de constitucionalidad de la norma demandada[29].
19.
El artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente
por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii)
el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las
razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de
violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y, (v)
la razón por la cual la Corte es competente.
20.
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula
debidamente cuando en el texto de la demanda (i) se identifican las
normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido
normativo de las disposiciones acusadas, y (iii) se expresan las razones
por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Sobre este último
elemento, la Corte ha identificado los requisitos generales y especiales que
deben cumplir las razones en las que se funda la solicitud de declaratoria de
inconstitucionalidad. Tales requisitos “cumplen fines constitucionalmente
valiosos, como es facilitar la auto restricción judicial y garantizar
correlativamente la efectividad del derecho a la autonomía individual, para que
sea el ciudadano demandante –y no el Tribunal Constitucional– quien defina el ámbito
de ejercicio el control jurisdiccional”[30].
21.
En relación con los
requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad, desde la sentencia
C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que
toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye
una carga mínima de argumentación para quien promueva una demanda de acción
pública de inconstitucionalidad, la cual, tal como se resaltó en el párrafo 19
de esta providencia, resulta indispensable para adelantar el control
constitucional por vía de acción.
22.
A partir de dicha
sentencia, la Corte Constitucional ha sostenido que las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[31].
23.
A su vez, la Corte ha
establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la
luz del principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de
esta acción[32].
La aplicación de dicho principio supone que “cuando se presente duda en
relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se
resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y
se produzca un fallo de mérito”[33].
No obstante, la propia Corte ha reconocido que dicho principio “no puede
llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente
suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una
acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[34].
24.
Ante demandas de
inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes señalados, las
declaratorias de inhibición por parte de la Corte Constitucional se justifican,
entre otras, en dos poderosas razones. Primero, evitar que el control
constitucional rogado por vía de acción se torne en un control oficioso en el
que esta Corporación “establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República”[35].
25.
Segundo, la declaratoria
de inhibición implica que tanto la acción pública como el debate de
inconstitucionalidad no se ha cerrado, sino que, por el contrario, sigue
abierto para que el mismo u otro ciudadano cuestionen la inconstitucionalidad
de la norma demanda “con base en mejores argumentos. Conocer de fondo
demandas de baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la justicia de una
única persona, puede llevar a cerrar un debate de constitucionalidad de forma
definitiva, afectando en un grado notable, el acceso a la justicia de las demás
personas”[36].
26.
Si bien en la fase de
admisión la Magistrada sustanciadora estimó que la demanda sub judice contenía
un verdadero cargo de inconstitucionalidad, lo cierto es que, con el examen
detenido de la demanda y de las intervenciones, resulta evidente que la
argumentación desplegada por los actores no cumple con los requisitos señalados
en los párrafos 21, 22 y 23. En consecuencia, la demanda carece de un auténtico
cargo de inconstitucionalidad que posibilite el ejercicio del control
constitucional y, de contera, habilite a esta Corte para emitir un
pronunciamiento de fondo en el presente asunto.
27.
Pese a que en el texto de
la demanda los actores afirman que formulan seis cargos de
inconstitucionalidad, lo cierto es que, mediante el auto de 16 de noviembre de
2016, la Magistrada sustanciadora solo admite la demanda en relación con tres
de ellos, a saber: “Quinto: Admitir los cargos por supuestos vicios en la
convocatoria y realización del plebiscito para la refrendación del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, en lo que tiene que ver con la inexistencia de un periodo de
inscripción de cédulas en el territorio nacional y en el extranjero, y por la
falta de divulgación del Acuerdo Final a las comunidades étnicas”. El resto
de los pretendidos cargos de inconstitucionalidad fueron inadmitidos o
rechazados, sin que se hubiere presentado subsanación o recurso de súplica
alguno.
28.
En relación con el
cuestionamiento que fue admitido en el referido auto de 16 de noviembre de
2016, la Corte encuentra que los actores enunciaron profusamente algunas normas
constitucionales que consideran vulneradas por cuanto, en su concepto, no se
dispuso de un periodo de inscripción de cédulas en el territorio nacional y en
el extranjero, ni se divulgó el Acuerdo Final a las comunidades étnicas. Para
ello, los actores transcribieron varios artículos de la Constitución Política,
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del Convenio 169 de la
OIT, entre otras, así como numerosas páginas de la sentencia C-379 de 2016.
29.
Sin embargo, lo cierto es
que en el texto de la demanda (i) no se expuso el contenido normativo de las disposiciones
acusadas y (ii) no se expresaron las razones por las cuales los textos
demandados violan la Constitución. En la página 2 de la demanda, al señalar las
normas demandadas, los actores afirman que sus cuestionamientos se dirigen en
contra de las Resoluciones 1733, 1836 y 1999 de 2016, emitidas por el Consejo
Nacional Electoral, así como la Ley 1806 del mismo año “en su integridad”.
Sin embargo, más allá de esta breve mención contenida en un solo párrafo, en
las restantes 17 páginas de la demanda no se expone el contenido o los
contenidos normativos de dicha ley y de tales resoluciones que son acusados, ni
mucho menos la manera en que tales normas vulneran la Constitución. En tales
términos, la demanda es abiertamente indeterminada en relación con los
contenidos normativos cuestionados y las razones en que se funda la solicitud
de inconstitucionalidad.
30.
Dicha indeterminación
resulta manifiesta si se tiene en cuenta que en el propio numeral quinto del
mencionado auto de 16 de noviembre de 2016 se admitió la referida acusación de
inconstitucionalidad sin determinar el contenido normativo demandado. Tal como
se señaló, dicho numeral “admite los cargos por supuestos vicios (…)”,
sin especificar la norma objeto de tales cuestionamientos. En la parte considerativa
de dicho auto tampoco se determina la norma jurídica demandada y, en todo caso,
se aclara que dicha admisión no implica “asumir una postura definitiva en
torno a la aptitud final de la demanda para provocar, en último término, un
pronunciamiento de fondo sobre cada una de las acusaciones”[37]. Es más, en el
mismo auto admisorio se rechazó de plano la demanda “de la referencia en lo
que tiene que ver con la Ley Estatutaria 1806 de 2006, por existir cosa juzgada
constitucional”, con lo cual, tal como se evidenciará líneas adelante, la
norma demandada se torna aún más difusa y, por lo tanto, el objeto de control
constitucional, mucho más incierto.
31.
En gracia de discusión –y
pese al rechazo de la demanda en contra de la Ley 1806 de 2006– podría
pensarse que, tal como lo afirman los demandantes, su acusación de
inconstitucionalidad se dirige “integralmente” en contra de las tres
resoluciones demandadas y de la Ley Estatutaria 1806 de 2016. No obstante, bajo
esta perspectiva, lejos de concretarse o especificarse la acusación de los
demandantes, aumenta exponencialmente su imprecisión, vaguedad e
indeterminación. En efecto, la Ley 1806 de 2016, cuyo control constitucional
integral ya se realizó en la sentencia C-379 de 2016, contiene 6 artículos; la
Resolución 1733 de 2016, 36 artículos; la Resolución 1836, 2 artículos; y la
Resolución 1999 de 2016, 4 artículos. Tales artículos regulan una amplia serie
de temas, desde las normas generales sobre las campañas políticas que
participaron en el plebiscito, hasta las condiciones de su financiamiento, los
comités de campaña, las reglas de divulgación, encuestas, comités de
seguimiento y verificación, entre muchos otros. Al respecto, resulta evidente
que la demanda carece en absoluto de cuestionamientos de constitucionalidad
específicos, directos y concretos en contra de tales contenidos normativos, lo
cual imposibilita adelantar la tarea de control de constitucionalidad.
32.
Es más, solo a título
ilustrativo, podría estimarse que, pese a lo afirmado por los actores, la demanda
no se dirige integralmente en contra de las mencionadas Ley y resoluciones,
sino que ataca sus específicos contenidos normativos que regularon (i) la
inscripción de cédulas para los residentes en Colombia y en el exterior y (ii)
la divulgación del Acuerdo Final entre comunidades indígenas. A partir de este
entendimiento, la Corte tampoco podría ejercer su control de
constitucionalidad, por dos razones. Primero, ello implicaría que la Corte
adelantara un examen de la Ley y de las resoluciones en aras de identificar
todos los contenidos normativos relacionados con tales temas y luego ejerciera
su control constitucional, con lo cual desconocería el carácter rogado del
control por vía de acción y lo tornaría en un control oficioso, “convirtiéndose
entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión
desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del
Congreso de la República”[38],
junto con los demás riesgos advertidos en los párrafos 25 y 26 de esta
providencia.
33.
Segundo, ni la Ley ni las
resoluciones demandadas contienen normas sobre la inscripción de las cédulas.
El único contenido normativo relacionado con este tema es el artículo 2.5 de la
Ley 1806 de 2016, que establece: “en el Plebiscito para la refrendación del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera votarán también los colombianos residentes en el exterior a
través de los consulados”. Por su parte, el deber de divulgar el Acuerdo
Final entre las comunidades indígenas y los ciudadanos colombianos residentes
en el exterior está previsto en los artículos 5 de la Ley 1806 de 2016 y 10 de
la Resolución 1733 de 2016, los cuales, según los demandantes, se
desconocieron. En estos términos, salta a la vista que los propios demandantes
(i) no cuestionan en manera alguna la constitucionalidad de los contenidos
normativos de la Ley y las resoluciones relacionados con la inscripción de
cédulas para los residentes en Colombia y en el exterior –los cuales no
existen– y la divulgación del Acuerdo Final entre comunidades indígenas,
(ii) sino que simple y abstractamente mencionan que “tales contenidos
resultaron vulnerados” o no se cumplieron, sin demostrar de manera concreta
y específica en qué consistió su presunto incumplimiento.
34.
En gracia de discusión, de
aceptarse la existencia de un cargo de inconstitucionalidad, este se funda,
según los demandantes, en la violación del artículo 2.5 de la Ley 1806 de 2016.
Según los actores, en dicha disposición está prevista la obligación de disponer
un periodo de firmas. Al respecto, para la Corte es claro que tal obligación no
está prevista en esa disposición ni en ninguna otra de dicha Ley, ni se deriva
objetivamente de las mismas. En su articulado simplemente habilita a los
colombianos residentes en el extranjero a votar para la refrendación de dicho
Acuerdo (arts. 2.5), sin que pueda siquiera inferirse obligación alguna
relativa a los periodos de inscripción de las cédulas. En este sentido, el
presunto cargo de inconstitucionalidad se erige en una interpretación puramente
subjetiva de los demandantes, que no en proposiciones jurídicas existentes, a
partir de lo cual resulta imposible desarrollar el examen de control de
constitucionalidad.
35.
Por su parte, en relación
con “la falta de divulgación del Acuerdo Final a las comunidades étnicas”,
la demanda se fundó en la afirmación indefinida según la cual “si
bien en la página web del Ministerio de Cultura se consigna una información
relativa a la divulgación del Acuerdo en lenguas nativas de las comunidades, la
misma se limitó a la publicación de cartillas en la página web institucional”,
así como en 25 formatos con respuestas emitidas supuestamente por miembros de
comunidades indígenas en las que afirman que no se realizó publicación alguna o
divulgación del Acuerdo Final. Habida cuenta de su vaguedad e indeterminación,
está acusación no configura un auténtico cargo de inconstitucionalidad. Además,
simplemente a título ilustrativo, mediante la sentencia C-309 de 2017, la Corte
Constitucional concluyó que “la orden de divulgación diferencial del acuerdo
de paz entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las Farc-EP, derivada de la
Ley Estatutaria 1806 de 2016 y la sentencia C-379 de 2016, no fue desconocida
en la convocatoria y realización del plebiscito de 2 de octubre de 2016” e
instó “al Gobierno Nacional para que continúe en el proceso de difusión
constante de los acuerdos y las normas de implementación entre los pueblos
étnicos”.
36.
En términos generales, el
artículo 243.3 de la Constitución Política dispone que le corresponde a esta
Corte ejercer control de constitucionalidad de los plebiscitos del orden
nacional “sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”.
Este control es rogado, es decir, que se activa mediante el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad. Por lo tanto, en estos casos, el actor
tiene la carga de demostrar las irregularidades concretas que configuran vicios
en dichos procedimientos de convocatoria y realización del plebiscito y que
permiten cuestionar su constitucionalidad. En este caso, esta carga no fue
satisfecha ni siquiera mínimamente.
37.
En tales términos, resulta
evidente que la argumentación desplegada por los actores al menos carece de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
38.
El cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por los demandantes carece de certeza en
la medida en que la argumentación desplegada no expone el contenido normativo
acusado como inconstitucional. A pesar de que aparentemente se demanda la
inconstitucionalidad de la Ley 1806 de 2016 y de varias resoluciones del
Consejo Nacional Electoral, lo cierto es que, tal como se demostró líneas
atrás, la argumentación no recae sobre proposiciones jurídicas existentes o
verificables. En el presente caso, la vaguedad de la acusación de
inconstitucionalidad formulada por los demandantes es tal que incluso impide
determinar si la Corte sería competente para emitir pronunciamiento de fondo en
la medida en que no existe claridad, siquiera mínima, sobre cuál o cuáles son
las normas acusadas. De un lado, la Sala reitera que las normas señaladas como
demandadas no contienen referencia alguna al periodo de inscripción de cédulas
para participar en el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final, con lo
cual entonces resulta imposible conocer cuáles son las normas que los actores
querían o tenían en mente demandar. De otro lado, en relación con la
divulgación del Acuerdo Final entre comunidades indígenas, los demandantes no
señalan las específicas normas contenidas en la Ley y en las resoluciones que
se consideran inconstitucionales, sino que simplemente se resalta su
incumplimiento.
39.
La argumentación
desplegada por los actores carece de especificidad. Tal como se
transcribió en el acápite correspondiente a la demanda, la argumentación se
limitó a transcribir literalmente contenidos normativos de la Constitución y de
algunos instrumentos de derecho internacional, así como varias páginas de la
sentencia C-379 de 2016, sin formular razones concretas, directas y determinadas,
que permitieran comprobar la existencia de una oposición objetiva entre las
normas acusadas y las normas superiores vulneradas. La vaguedad e
indeterminación de la demanda se deriva, sin lugar a dudas, de la falta de
determinación del objeto de la acusación: difícilmente se pueden formular
razones concretas y específicas de inconstitucionalidad sin que previamente se
identifique el contenido normativo demandado.
40.
El cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por los actores es impertinente porque no
es de naturaleza constitucional. Si bien la demanda es profusa en la
transcripción de normas constitucionales, no evidencia que algunas o todas las
disposiciones contenidas en la Ley 1806 de 2016 o las resoluciones vulneran
normas constitucionales. Lo que los actores afirman es que tanto la Ley como
las resoluciones “se violaron”, a partir de lo cual resulta evidente que
los actores están “utilizando la acción pública para resolver un problema
particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico”[39].
En tales términos, los actores no plantean razones de inconstitucionalidad
de las normas demandadas, sino que simplemente aluden, de manera imprecisa, a
problemas relativos a su aplicación.
41.
Finalmente, la
argumentación desplegada por los actores es insuficiente. Dado que no se
identifica el contenido normativo demandado, ni las razones específicas,
directas y concretas que permitan advertir vulneración de normas
constitucionales, así como tampoco se formulan cargos de naturaleza
constitucional, la Corte concluye que la demanda carece de “la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche”[40],
con lo cual tampoco cumple el requisito de suficiencia.
42.
En consecuencia, la Sala
concluye que la demanda sub judice adolece de ineptitud sustantiva,
debido a que, ni siquiera a la luz del principio pro actione, la
argumentación desplegada por los actores satisface la carga mínima
argumentativa exigida para adelantar el control de constitucionalidad.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para proferir
sentencia sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Notifíquese,
comuníquese y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedida
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de
voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Cno. 1. Fl. 3.
[2] Cno. 1. Fl. 3.
[3] Cno. 1. Fl. 4.
[4] Cno. 1. Fl. 5.
[5] Cno. 1. Fls. 6 y 7.
[6] Cno. 1. Fls. 9 y 10.
[7] Cno. 1. Fls. 10 y 11.
[8] Id.
[9] Id.
[10] Id.
[11] Cno. 1. Fl. 11.
[12] Id.
[13] Id.
[14] Cno. 1. Fls. 11 a 16.
[15] Id.
[16] Id.
[17] Id.
[18] Cno. 1. Fls. 51 a 57.
[19] Cno. 1. Fl. 71.
[20] Cno. 1. Fls. 174 a 183.
[21] Cno. 1. Fls. 141 a 143.
[22] Cno. 1. Fl. 150.
[23] Cno. 1. Fls. 152 a 154.
[24] Cno. 1. Fls. 155 a 160.
[25] Cno. 1. Fl. 159.
[26] Cno. 1. Fl. 160.
[27] Cno. 1. Fls. 167 a 170.
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de
2004.
[29] Id.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-405 de
2009.
[31] Corte Constitucional. Sentencia C-330 de
2013, entre muchas otras.
[32] Corte Constitucional. Sentencia C-219 de
2017, entre otras.
[33] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de
2004.
[34] Corte Constitucional. Sentencia C-584 de
2016.
[35] Corte Constitucional. Sentencia C-016 de
2017.
[36] Corte Constitucional. Sentencia C-553 de
2016.
[37] Cno. 1. Fl. 55.
[38] Corte Constitucional. Sentencia C-016 de
2017.
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de
2001.
[40] Id.