T-153-15
Sentencia
T-153/15
(Bogotá,
D.C., Abril 14)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE
DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION DE DESVINCULACION POR SUPRESION DEL CARGO
En
la jurisdicción de lo contencioso administrativo existe una problemática
relacionada con la determinación del acto administrativo de desvinculación que
se pretende demandar, cuando este se expide en virtud de un proceso de
reestructuración de una entidad pública en el que se suprime el cargo. La
jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, no ha sido pacífica en la materia. El Consejo de Estado
inicialmente sostuvo que el oficio por el cual se comunicaba la supresión del
cargo en los procesos iniciados por entidades públicas era de naturaleza
ejecutiva y por lo tanto no era demandable ante la jurisdicción contenciosa, al
igual que el acto general, porque no afectaba directamente al actor. Empero, en
pronunciamientos posteriores, en especial de la Sección Segunda, Subsección B,
se reconoció que los oficios de comunicación si eran demandables, en virtud de
la teoría del acto integrador, según el cual el oficio es el acto que
materializa la situación jurídica del servidor desvinculado, incluso
independientemente de si existieron actos de incorporación, y que la demanda de
los demás actos dependerán de las pretensiones del actor.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente judicial del
Consejo de Estado, sobre los actos demandables en los casos de reestructuración
de las entidades públicas
Referencia: Expedientes T- 4.615.427
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, del diecisiete (17) de julio de dos mil
catorce (2014), que confirmó la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del diecisiete (17) de marzo de
dos mil catorce (2014).
Accionante: José Norberto Sora Guerrero.
Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y
Juzgado Noveno Administrativo de Tunja.
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Luís
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES
1.    Demanda de tutela.
1.1. Elementos de la demanda.
1.1.1. Derechos fundamentales
invocados. Trabajo, debido proceso, derecho de defensa, acceso a la
administración de justicia, igualdad en aplicación de la ley.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración. La sentencia del diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013)
proferida por el Tribunal accionado, que modificó la sentencia del a quo,
que había negado las pretensiones del demandante, para en su lugar, inhibirse
respecto del oficio por medio del cual el Departamento de Boyacá comunicó al
accionante que su cargo había sido suprimido de la planta de personal en virtud
del Decreto 1844 de 2001.
1.1.3. Pretensión. Que se
anule o deje sin efecto las sentencias del diecisiete (17) de febrero de dos
mil once (2011) y del diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013),
proferidas por el juzgado y el tribunal accionado, ordenándoles dictar unas
nuevas sentencias teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales dictados
en la materia.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El señor José Norberto Sora Guerrero
laboró para el Departamento de Boyacá desde el once (11) de marzo de mil
novecientos noventa y siete (1997) al treinta y uno (31) de diciembre de dos
mil uno (2001), desempeñando las funciones de Conductor 620-12, encontrándose
inscrito en carrera administrativa.
1.2.2. La entidad empleadora implementó una
reestructuración a través del Decreto 1844 de 2001, con fundamento en la Ley
443 y el Decreto 1572 de 1998, entre otros, suprimiendo innominadamente algunos
cargos, quedando en la nueva planta diez (10) cargos de Conductor 620-12.
1.2.3. Mediante oficio del veintisiete (27)
de diciembre de dos mil uno (2001), el Director de Talento Humano de la
entidad, le indicó al accionante que “ (…) Conforme al artículo primero del
precitado Decreto -1844-, me permito comunicarle que el cargo de Conductor
Código 620 Grado 12 que Usted venía desempeñando, fue suprimido de la planta de
personal de la [gobernación] de Boyacá (…)”.
1.2.4. El accionante presentó demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) el Decreto 1844 de 2001 como
acto general, y (ii) contra el acto-oficio del veintisiete (27) de diciembre de
dos mil uno (2001), que a su juicio, lo despidió nominadamente extinguiendo la
relación laboral, pues el acto general no fue el que ordenó el retiro sino el
oficio precitado.
1.2.5. El Juzgado Noveno Administrativo de
Tunja, mediante sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011)
resolvió negar las pretensiones y se inhibió respecto del Decreto 1844 de 2001.
Comenzó por señalar que el Decreto precitado no fue el que retiró al actor y
que como en la nueva planta quedaron diez (10) cargos, fue entonces el oficio
demandando el que lo retiró. Sin embargo, negó las pretensiones del demandante,
argumentando que no se demostró la incompetencia del Director de Talento Humano
para escoger al actor como uno de los servidores a despedir, ni la falsa
motivación. Esta decisión fue impugnada por el accionante.
1.2.6. El Tribunal Administrativo de Boyacá
-Sala de Descongestión-, mediante sentencia del diez (10) de septiembre de dos
mil trece (2013), modificó la sentencia de primera instancia, en su lugar,
resolvió inhibirse respecto del oficio del veintisiete (27) de diciembre de dos
mil uno (2001) y negar las pretensiones de la demanda. En cuanto al tema de los
actos demandados, el ad quem señaló que, con base en la jurisprudencia
del Consejo de Estado[1],
“en el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de
incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y
finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que
extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque
es un simple acto de la administración”. Por lo anterior, concluyó que en
el caso concreto “no [tenía] la razón [el] recurrente toda vez
que la decisión de no reincorporar al demandante fue del Gobernador, quien
expidió tanto el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 como los actos administrativos
de incorporación[2]
a la nueva planta de personal, quien es el titular de la potestad nominadora y
no el Director de Talento Humano que solo emitió un oficio de comunicación o de
trámite mediante el cual le comunicaba al accionante la supresión de su cargo y
el derecho de opción que le asistía de percibir la indemnización o de tener un
tratamiento preferencial.”[3]
Finalmente, el Tribunal negó los demás
cargos presentados por el accionante que estaban relacionados con el tema del
estudio técnico; las ordenes de prestación de servicios; participación de los
trabajadores en el proceso de restructuración; fuero circunstancial y
readaptación laboral.
1.2.7. El señor Sora Guerrero, por
intermedio de apoderada, presentó acción de tutela contra las autoridades
judiciales mencionadas, para que se ampararan sus derechos fundamentales, que
fueron presuntamente vulnerados por las sentencias que profirieron dichos jueces
en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que había promovido.
Del extenso escrito de tutela, en síntesis se señaló que las providencias
atacadas incurrieron en los siguientes defectos:
Desconocimiento del precedente
horizontal y vertical dictado por los jueces de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. El actor citó algunos
fallos del Consejo de Estado, en particular la
Sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), de
la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Víctor Hernando
Alvarado Ardila, y del Tribunal Administrativo de Boyacá y del
Casanare, para demostrar que en los asuntos de restructuración del departamento
de Boyacá (i) el Decreto 1844 de 2001 no fue el que despidió a los servidores;
(ii) que los actos de incorporación son inoponibles y (iii) que el oficio expedido
por el Director de Talento Humano era el acto particular y concreto. Además,
sostuvo que el Tribunal aplicó dos (2) precedentes que no eran aplicables por
no ser similares a su situación.
Desconocimiento del precedente constitucional. El accionante alegó que la providencia atacada desconoce lo
previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-446 de 2013, que si bien
se refiere a una entidad diferente, en su facticidad y en su fondo son casos
iguales.
Defecto sustantivo y fáctico. En la medida que los jueces tutelados desconocieron los artículos 27
y 28 del Código Civil; 41 de la Ley 443 y 150 del Decreto 1572 de 1998, cuya
correcta hermenéutica, junto con la adecuada valoración probatoria, los hubiera
llevado a concluir que el estudio técnico allegado, desacató las exigencias
legales.
Por otro lado, alegó que los accionados no
dieron por probado, estándolo, que el Departamento violó flagrantemente el
debido proceso administrativo, pues no calificó a los funcionarios para
determinar quiénes, por sus méritos, serían reincorporados a los 10 cargos que
quedaron, más cuando a partir del artículo 125 Superior, la carrera se
fundamenta en el “mérito” y no en la “discrecionalidad” del empleador, lo que
igualmente aplica a los incorporaciones.
Violación directa de la Constitución. Alegó que fueron vulnerados los artículos 1º, 2º y 78, así como,
el preámbulo Constitucional, por el incumplimiento del deber que tenía el
Departamento de garantizarle a sus servidores y a su sindicato su derecho de
participar en una decisión que los afectaba.
2. Respuesta de las accionadas y del
tercero vinculado.
2.1. Juzgado Noveno Administrativo de
Tunja. Señaló que de
conformidad con los precedentes jurisprudenciales de esta Corporación, el
Decreto 1844 de 2001 no es el acto administrativo que materializa la situación
jurídica de retiro del señor Sora Guerrero, pues el que individualizó su
situación fue el oficio del 27 de diciembre del mismo año.
Manifestó que al accionante le fue
garantizado su derecho de acceso a la administración de justicia al haber
estudiado de fondo la legalidad del oficio demandado, no obstante, se negaron
las pretensiones de la demanda por cuanto omitió la carga probatoria que le
correspondía en cuanto a sustentar por qué existió falsa motivación y el hecho
de que no existió un estudio técnico.
Finalmente, alegó que la presente acción no
cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto entre el fallo de segunda
instancia y la interposición de la misma transcurrieron más de cuatro (4)
meses.
2.2. Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Descongestión. Indicó que el accionante
demandó la nulidad del Decreto 1844 de 2011 y el memorando del 27 de diciembre
de 2001 dirigido al actor, suscrito por el Director de Talento Humano, donde le
informó al demandante la supresión del cargo de Conductor Código 620 grado 12
que venía ocupando.
El Gobernador de ese departamento suprimió,
entre otros, 35 cargos de conductor código 620 grado 12 y creo 10 empleos de
igual denominación en la planta global, así mismo, expidió los decretos de
incorporación de dichos cargos, dentro de los cuales no se incluyó el nombre
del actor, prueba que sirve para determinar que el oficio de comunicación del
27 de diciembre de 2001 fue posterior a los actos de incorporación.
De acuerdo con lo anterior, la decisión de
no reincorporar al demandante fue del Gobernador quien expidió tanto el Decreto
1844 de 2001 como los actos de incorporación a la nueva  planta de personal. El
Director de Talento Humano tan solo emitió un oficio de trámite mediante el
cual comunicaba al actor la supresión de su cargo y el derecho de opción que le
asistía de percibir la indemnización o tener un tratamiento preferencial. Así,
en razón a que el señor Sora Guerrero erró al demandar un acto administrativo
de trámite que no definió su situación jurídica, el Tribunal se declaró
inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el Oficio del
27 de diciembre de 2001.
En cuanto al Decreto 1844 de 2001, estimó
que con el fin de concretar la supresión de cargos, la gobernación mencionada
elaboró un estudio técnico que sirvió de soporte para modificar la planta de
personal. El actor se limitó a juzgar la idoneidad del estudio técnico desde
sus opiniones personales sin explicar por qué razón, el documento resultaba
ineficaz para tal fin, pues no allegó ningún soporte proveniente de una autoridad
técnica que controvirtiese dicho estudio.
Tampoco se demostró que el actor hubiese
tenido la iniciativa de participar en el proceso de reestructuración que
adelantó el Departamento, pues no se solicitó datos actualizados de informes, contenidos
o estudios técnicos del proceso, ni que la entidad se hubiese negado a
brindarlos.
En cuanto al fuero circunstancial, el
Tribunal concluyó que el actor como empleado público no gozaba de tal
prerrogativa, pues dicha figura no se aplica a los empleados públicos sujetos a
los estatutos especiales.
Finalmente, en cuanto a la readaptación
laboral de los empleados señaló que si bien es obligación adelantar los
programas de readaptación, tal circunstancia es un proceso posterior y ajeno a
las causas del retiro, por lo que no tiene la virtud de viciar de nulidad el
acto acusado.
2.3. Tercero vinculado. Departamento de
Boyacá. Solicitó que fueran desestimadas las
pretensiones del actor, por considerar que no existe soporte de carácter legal
ni fáctico que permita inferir que de la providencia proferida por el Tribunal
accionado vulneró los derechos fundamentales del accionante.
Señaló que el nominador no usurpó
competencias al suprimir el cargo del actor, simplemente cumplió con el deber
que le impone la ley, y que el oficio del 27 de diciembre de 2001 fue una de
las tantas formas en que se comunicó el Decreto 1844 de 2001.
3. Decisiones de tutela objeto de
revisión:
3.1.  Sentencia de Primera Instancia del
Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- del diecisiete
(17) de marzo de dos mil catorce (2014).
Rechazó por improcedente la acción de
tutela, argumentando que el fallo del Tribunal accionado tuvo sustento en
normas y jurisprudencia del Consejo de Estado, siendo una providencia
debidamente motivada en la que no se advierte ningún dejo de arbitrariedad o
capricho de quien la profirió, sino que por el contrario, se evidencia una
interpretación válida y razonable de la normatividad y la jurisprudencia de
esta Corporación, la cual no ha establecido reglas o parámetros en asuntos
relacionados con las reestructuración de entidades, sino que ha sido
reiterativa en establecer que cada asunto particular debe examinarse de manera
individual. De este modo, adujo que no era este el mecanismo para someter las
decisiones atacadas a una tercera instancia que definiera sobre un proceso ya
culminado.
3.2.  Impugnación.
El accionante reiteró los argumentos
expuestos en el escrito de tutela y a partir de algunas citas de sentencias, alegó
que no era cierto que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de
Estado no hubiese establecido reglas generales a aplicar en los procesos de
reestructuración administrativa de entidades públicas. Así mismo, afirmó que
existe una desigualdad y discriminación judicial en la materia a causa de la
falta de una posición unificada en el Consejo de Estado respecto de la
naturaleza jurídica de los actos demandados.
3.3. Sentencia de Segunda Instancia del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del
diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014).
Confirmó la sentencia de primera instancia,
al considerar que la decisión del Tribunal demandado no se evidencia
caprichosa, arbitraria o desproporcionada, por el contrario se emitió previo el
análisis fáctico y jurídico de la situación planteada en la demanda, y a la luz
de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sobre el particular ha fijado
que el acto a demandar es el que modifica la situación del afectado, y en el
caso del actor, sin duda lo fue el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 y
los actos de incorporación, expedidos por la autoridad competente. Además, la
parte actora no cumplió con la carga argumentativa de demostrar que la
interpretación del tribunal accionado se apartó de las reglas de la
hermenéutica.
Señaló que el actor no demostró la
vulneración del precedente, por cuanto, se limitó a citar diversas decisiones,
que en su parecer se asimilan en lo fáctico al presente asunto, mientras que,
el Tribunal accionado citó decisiones del Consejo de Estado relacionadas con el
caso referido a la restructuración de la planta de personal del Departamento de
Boyacá, en las cuales se ratificó la postura que controvierte la tutelante.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[4].
2. Procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
2.1. Requisitos generales de
procedencia.
La jurisprudencia constitucional ha
indicado que al estudiar la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, han de cumplirse unos requisitos formales que no son más que los
requisitos generales de procedibilidad de la acción, adecuados a la
especificidad de las providencias judiciales, a saber:
2.1.1. Que el asunto sometido a
estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional. La Sala de
Revisión considera que, el asunto planteado por la entidad accionante reviste
de relevancia constitucional, por cuanto, se estudia la presunta vulneración
del derecho fundamental al debido proceso, ocasionada
por las decisiones judiciales del Juzgado Noveno Administrativo de Tunja y, en
especial, del Tribunal Administrativo de Boyacá, quien resolvió inhibirse para
pronunciarse respecto del oficio del 27 de diciembre de 2001.
2.1.2. Legitimación activa. El
ciudadano José Norberto Sora Guerrero titular del derecho que fue presuntamente
lesionado con las providencias del tribunal accionado, interpuso acción de
tutela a través de apoderado judicial (C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y
art.10°)[5].
2.1.3. Legitimación pasiva. El
Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y el Juzgado Noveno
Administrativo de Tunja son autoridades públicas y como
tal, resultan demandables en proceso de tutela (CP,
art. 86; Decreto 2591/91, art. 1º y art. 5°)
2.1.4. Inmediatez.          Es un requisito para la procedibilidad de la acción, el que ésta sea
interpuesta en forma oportuna, es decir, que se realice dentro de un plazo
razonable[6],
dado que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a
su vulneración o amenaza, debiéndose presentar de esta forma dentro de un
ámbito temporal razonable desde la ocurrencia de la misma. En el asunto objeto
de estudio, la acción de tutela fue interpuesta el veintisiete (27) de enero de
dos mil catorce (2014)[7]
y la notificación por edicto de la última providencia que presuntamente causó
la vulneración (sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de septiembre
10 de 2013) se efectúo el tres (3) de octubre de dos mil trece (2013)[8];
término de aproximadamente cuatro (4) meses que esta
Sala considera prudente y razonable para el ejercicio de la acción.
2.1.5. Subsidiariedad. Frente a
este requisito en la tutela contra providencias judiciales se hace
especialmente necesario, establecer que el actor haya agotado previamente los
recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de
tutela[9].
La Sala observa que en el caso subexamine se
satisface el requisito de subsidiariedad por cuanto contra la providencia
judicial proferida por el tribunal accionado no existe la posibilidad de
interponer recursos. Ello, por cuanto los argumentos presentados por el
accionante, no se encuentran incluidos en las causales taxativas contempladas
para acudir al recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011, art. 248
s.s.), lo cual habilita al juez constitucional para abordar el fondo del
asunto, además, que tampoco resulta procedente el recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia.
2.1.6. Que en caso de tratarse
de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales. Este presupuesto no es
aplicable, en razón a que no se están alegando irregularidades procedimentales
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el
actor.
2.1.7. Que el actor identifique
en forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber
sido posible. El actor identificó con claridad el hecho principal
que alega como vulnerador del debido proceso, el cual se centra en la decisión
del Tribunal accionado de inhibirse respecto del oficio del veintisiete (27) de
diciembre de dos mil uno (2001), mediante el cual el Director de Talento Humano
le informó la supresión del cargo que venía ocupando, por considerar que dicho
oficio es un mero acto de comunicación.
2.1.8. Que
el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela. Las providencias
judiciales demandadas por la entidad accionante como violatorias de su derecho
fundamental, son producto del proceso judicial en el que se tramitó la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el actor contra el
Departamento de Boyacá.
3.  Delimitación del tema objeto de
pronunciamiento y planteamiento del problema jurídico
constitucional.
El actor formuló como causales específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: el incumplimiento
de los requisitos legales en la elaboración del estudio técnico; la omisión del
Departamento de Boyacá de calificar a los funcionarios por sus méritos para
ocupar los cargos que quedaron después de la reestructuración; y la omisión de
la misma entidad de garantizar a los servidores y al sindicato el derecho de
participar en la decisión que los afectaba.
Dichas causales, a juicio de la Sala, no se ajustan
a ninguna de las que conllevan a la vulneración del derecho al debido proceso
por parte de las autoridades judiciales, debido a que: (i) se tratan de cargos
que ya fueron estudiados y resueltos en la sentencia del Tribunal atacado; y
(ii) se dirigen es a cuestionar la actuación y la decisión del Departamento de
Boyacá de desvincular al actor, más que a cuestionar las providencias
judiciales de los accionados. Por tal razón, las mismas no serán examinadas.
Por lo anterior, sumado al énfasis que hace
la apoderada judicial del actor en la argumentación que presentó en el escrito
de tutela y de acuerdo con el fundamento de las decisiones proferidas por los
jueces de tutela de ambas instancias, le corresponde a la Sala de Revisión
determinar si ¿vulneraron  los operadores
judiciales, en especial el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de
Descongestión, el derecho al debido proceso del accionante, al haber incurrido
en un defecto por desconocimiento del precedente, por inhibirse respecto del
oficio del 27/12/2001, mediante el cual se informó al actor la supresión de su
cargo, por considerar que se trataba de un mero acto de comunicación o de
trámite?
4. Causales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.
Una vez verificado el cumplimiento de los
requisitos formales de procedibilidad, la Corte ha advertido que se debe probar
la existencia de un defecto o irregularidad procesal de tal magnitud que
vulnere de forma evidente el debido proceso y que resulte determinante
para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la providencia judicial. En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional estableció que los presupuestos
materiales que configurarían una vulneración al debido proceso, son: defecto orgánico[10],
sustantivo[11],
procedimental[12]
o fáctico[13];
error inducido[14];
decisión sin motivación[15];
desconocimiento del precedente constitucional[16]; y violación directa
de la Constitución[17].
En efecto, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que cuando se comprueba la existencia de una de las causales
materiales que se señalaron, se atenta contra uno o varios de los elementos
constitutivos del debido proceso y, por lo tanto, no solo se justifica sino se
exige la intervención del juez constitucional.
4.1. El desconocimiento del
precedente como causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
Reiteración de jurisprudencia.
4.1.1. La figura del precedente ha sido concebida
en nuestro ordenamiento jurídico como un instrumento, que fundado en el derecho
de igualdad, hace frente al principio de la independencia interpretativa, en
virtud del cual los jueces pueden tener respecto de una misma prescripción
jurídica o supuesto de hecho, diferentes interpretaciones que generan distintos
efectos.
4.1.2. El
precedente hace frente a la independencia interpretativa, invocando el deber
que tiene todo operador jurídico de garantizar la igualdad de trato en la aplicación
de la ley para todas las personas, lo que en efecto limita la independencia y
autonomía judicial[18]. Al respecto, la Corte ha
precisado que:
“i) el principio
de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos
particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma
manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el
principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones
jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si
bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza
razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la
naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación
armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv)
Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un
grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas
legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del
sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior.”[19]
4.1.3. Por lo anterior, los jueces están en el deber de
respetar y aplicar en situaciones análogas, aquellas consideraciones jurídicas
cierta y directamente relacionadas que emplearon los jueces de mayor jerarquía
y los órganos de cierre para resolverlos, a menos  que expresen razones
serias y suficientes para apartarse[20].[21]
4.1.4. En el supuesto de que se
incumpla el deber precitado, la Corte ha reiterado recientemente que, cualquier
decisión judicial que omita toda referencia al precedente vigente y que, por lo
tanto, contiene una respuesta contraria a la que surgiría del precedente
aplicable, es una decisión que, en principio, se muestra irrazonable e incurre
en arbitrariedad, porque “carece de la debida justificación o comporta el
desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se
encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga
omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la
Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación
de la jurisprudencia constitucional”[22]
4.1.5. Son criterios reiterados por esta Corporación al
momento de estudiar la causal por desconocimiento del precedente, los
siguientes: i) Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de
precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales
contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió
tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo
incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si
el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea
por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o
por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr
una interpretación más armónica en relación con los principios
constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos
fundamentales, de acuerdo con el principio pro hómine.[23]
4.1.6. De lo anterior, se concluye que los funcionarios
judiciales que en sus providencias se distancian del precedente sentado por los
órganos encargados de unificar jurisprudencia, sin cumplir con la carga de
argumentación estricta, entendida esta como el deber de demostrar de manera
adecuada y suficiente, las razones por las cuales se apartan, configura lo que
la jurisprudencia constitucional ha denominado defecto por desconocimiento del
precedente, que hace procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
4.2. Jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional respecto a la posibilidad de demandar oficios de comunicación
como actos administrativos de desvinculación en procesos de reestructuración de
entidades públicas.
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo existe
una problemática relacionada con la determinación del acto administrativo de
desvinculación que se pretende demandar, cuando este se expide en virtud de un
proceso de reestructuración de una entidad pública en el que se suprime el
cargo. La jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, no ha sido pacífica en la materia, por lo
menos, así lo evidenció esta Corporación al hacer un recuento jurisprudencial
sobre el tema, en el marco de una revisión de tutela, a saber:
En las Sentencias del dos (2) de
octubre de dos mil ocho (2008), Subsección A, expediente 01612-01, C.P. Alfonso
Vargas Rincón; del veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009), Subsección
A, C.P. Eduardo Gómez Aranguren; del once (11) de junio de dos mil nueve (2009),
Subsección B, expediente 09344-02; de junio de dos mil nueve (2009), Subsección
B, C.P. Bertha Lucia Ramírez, expediente con radicado interno número 0609 de
2008; del catorce (14) de agosto de dos mil nueve (2009) Subsección B, dentro
del proceso 09344-02, entre otras, el Alto Tribunal coincidió en señalar que el
oficio de comunicación de la supresión del cargo expedido por la entidad
pública no era un acto demandable, al considerar que este constituye una simple
comunicación  de la decisión de no incorporación a la nueva planta de
personal, por lo tanto se declaró inhibido para decidir sobre la nulidad del mismo
y, aunque examinó la legalidad de otros actos administrativos (resoluciones de
incorporación), resolvió negar las pretensión de los demandantes.
Luego, está posición jurídica
fue modificada de manera leve en Sentencia del dieciocho (18) de febrero de dos
mil diez (2010), la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, con ponencia del Magistrado Gerardo Arenas Monsalve, pues en ella se consideró
que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debía adelantarse
contra el Acuerdo 016 de 2002 (acto general), en la medida que se elevaban
cargos contra la legalidad del proceso de supresión, y específicamente contra
la validez de los estudios técnicos que lo soportaban y contra las Resoluciones
1344 de 2002 y el oficio de comunicación de la misma fecha, debido a que se
solicitaba el reconocimiento del derecho a la reincorporación.
Finalmente, la postura cambió de manera radical en sentencia
del cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia
del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, por cuanto, aceptó la
posibilidad de demandar el oficio de comunicación de la desvinculación con
fundamento en el acto general que suprimió el cargo por restructuración
administrativa, bajo el argumento de que es este el acto que consolida la
situación particular del accionante respecto del acto general.
En el caso anterior, el demandante en ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho había solicitado la nulidad
del Acuerdo No. 016 de 2002, por medio del cual se implementó un proceso de
restructuración de la planta de personal de la CAR Cundinamarca (CARC), y del oficio
del quince (15) de noviembre del mismo año, mediante el cual se le había
informado sobre la supresión de su cargo. En este proceso de restructuración la
entidad referida también había expedido actos administrativos de incorporación,
que no incluían al actor. El Consejo de Estado en segunda instancia revocó la
decisión del a quo relativa a la inhibición declarada, en su lugar,
abordó  el fondo del asunto frente al cargo formulado por el accionante respecto
de los actos que había demandado. En la parte motiva señaló:
“Así, a pesar de no
desconocer la existencia de Resoluciones de Incorporación en el proceso
adelantado por la CAR, se evidencia que en el Oficio por el cual se le informó
al actor la supresión de su cargo se estableció claramente que dicha situación
se originaba en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la existencia de
actos administrativos adicionales.
Esta situación
reviste gran trascendencia en el presente asunto, en la medida en que, en
aplicación del principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la
Entidad le dijo había tenido la virtualidad de suprimir su cargo.
Adicionalmente, el único mecanismo por el cual el actor se enteró de dicha
situación fue el Oficio, sin que pueda exigírsele ante estas circunstancias una
labor de investigación tendiente a encontrar los demás actos que se pudieron
proferir como consecuencia del Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara
todos, pues ello equivaldría a atravesarle talanqueras para el ejercicio
efectivo de su derecho de acción, máxime si éste tiene un término de caducidad
de 4 meses.
Por dichas precisas
razones, en el presente asunto, se encuentra que era viable que el actor
demandara el Acuerdo No. 016 de 2002 como el acto que le afectó su situación
particular, pues, se reitera, así se lo dio a entender la administración con el
Oficio de 15 de noviembre del mismo año.
(…)
Ahora bien, tampoco
comparte la Sala la decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de noviembre
de 2002, pues en reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección Segunda,
Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que comunique la
decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por cuanto, en
primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en
segundo lugar, porque a través del mismo se le materializa al actor el derecho
de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de
suprimirle el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de
establecer el término de caducidad.
Por tal motivo, se
ha sostenido que no puede considerarse que frente a los Oficios opere la
inhibición del juez para efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos
integran el acto principal y corren su misma suerte.
En estos casos, la comunicación de la
decisión no comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal,
sino que le da eficacia y validez al acto administrativo. Es decir, que sin los
actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por ello,
puede ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que se viene
como el denominado acto integrador del principal.”
La providencia precitada
adquiere mayor importancia para el estudio del caso que ahora ocupa la Sala, en
la medida que fue analizada por la Corte Constitucional en Sentencia T-446 de
2013, al revisar la acción de tutela que presentó una ciudadana en contra del
Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión- y Juzgado 1º
Administrativo de Tunja. Los fundamentos fácticos de la tutela fueron los
siguientes: la actora fue
desvinculada de la CARC producto del proceso de restructuración que realizó
dicha entidad en virtud del Acuerdo 016 de 2002, lo cual le fue comunicado
mediante oficio del 15 de noviembre del mismo año. Por esta razón, demandó en
nulidad y restablecimiento del derecho el oficio que le comunicó su
desvinculación, con fundamento en el acuerdo precitado.
En primera instancia, el a quo se inhibió de
conocer de fondo del asunto, argumentando que el actor no cumplió con la carga
de demandar todos los actos administrativos pertinentes, en especial el acuerdo
de reestructuración. Decisión que fue impugnada, pero confirmada por el ad
quem, bajo el mismo razonamiento, señalando que los actos de incorporación
fueron los que modificaron la situación jurídica de la actora. El Tribunal
accionado invocó, al igual que en el caso del señor Sora Guerrero, la sentencia
del Consejo de Estado del ocho (8) de febrero de dos mil diez (2010), No. Interno (1712-08) M.P.
Gustavo Gómez Aranguren. Contra estas decisiones la accionante presentó
demanda de tutela al considerar que resultaban violatorias de sus derechos fundamentales,
por desconocer el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado a través
de la Sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010); providencia
explicada en párrafos anteriores. Por su parte, la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado decidió rechazar por improcedente la acción de
tutela, bajo el argumento que la demandante solicitaba la aplicación de un
precedente judicial en el que los supuestos fácticos no eran idénticos a los
planteados en la tutela, y la Sección Cuarta del Consejo de Estado
confirmó el fallo de primera instancia.
La Corte, revocó
los fallos de tutela de ambas instancias, en su lugar, amparó los derechos de
la accionante. En consecuencia, dejó sin efectos el fallo del Tribunal
accionado que había confirmado la sentencia del juzgado demandado y, ordenó a
este último que emitiera un
nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los
fundamentos jurídicos de juicio pertinentes para ello. Lo anterior, al
considerar que los accionados desconocieron el precedente fijado por el Consejo
de Estado que acepta la posibilidad  de demandar los oficios de comunicación
por ser los actos administrativos de contenido particular y concreto que
modifican la situación jurídica. El fundamentó de la decisión fue el siguiente:
1.- Se vulneró la regla jurisprudencial según la cual cada proceso de supresión
tiene sus propias especificidades y, como consecuencia de ello, es incorrecto
afirmar que en todos los casos existe un acto específico a demandar, o
que contrario sensu, existe un acto que no se pueda enjuiciar.
2.- Hubo una desafortunada interpretación de los
jueces tanto de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia, como de
principios constitucionales (numeral 7.4.2.) al declarar la supuesta ineptitud
de la demanda.
3.- Al momento de los fallos tanto de primera, y de
segunda instancia, ya existían los pronunciamientos del Consejo de Estado que
aceptaban la posibilidad de demandar los oficios de comunicación, y que
adicionalmente señalaban que no era posible que los jueces se declararan
inhibidos para conocer de la legalidad de dichos actos.
4.- En aplicación del principio de confianza legítima,
la accionante demandó el acto que la entidad le señaló como aquel que
virtualmente suprimió su cargo, y que con base en la teoría del acto integrador está
constituido por el acto general y el oficio de ejecución, que es el acto que
complementa y hace efectivo al primero.
Del precedente decantado, se colige que el Consejo de
Estado inicialmente sostuvo que el oficio por el cual se comunicaba la
supresión del cargo en los procesos iniciados por entidades públicas (la CAR en
los casos precitados) era de naturaleza ejecutiva y por lo tanto no era
demandable ante la jurisdicción contenciosa, al igual que el acto general (en
esos casos el Acuerdo 016 de 2002), porque no afectaba directamente al actor. Empero,
en pronunciamientos posteriores, en especial de la Sección Segunda, Subsección
B, se reconoció que los oficios de comunicación si eran demandables, en virtud
de la teoría del acto integrador, según el cual el oficio es el acto que
materializa la situación jurídica del servidor desvinculado, incluso
independientemente de si existieron actos de incorporación, y que la demanda de
los demás actos dependerán de las pretensiones del actor.
5. Caso
concreto.
En el caso subexamine,
la solicitud de amparo del
actor se sustenta en la vulneración del debido proceso por parte del juzgado, y
en especial del Tribunal accionado, por haber desconocido el precedente fijado
por el Consejo de Estado en la Sentencia de cuatro (4) de noviembre de dos
mil diez (2010), de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y de la Corte Constitucional dispuesto en
la T-446 de 2013, de acuerdo con el cual el oficio de comunicación de supresión
del cargo expedido por una entidad pública que adelanta un proceso de
reestructuración, es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo por tratarse del acto de carácter particular y concreto, motivo
por el cual, no era viable la declaratoria de inhibición respecto de dicho
oficio.
En primera instancia del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, el juez accionado consideró que, el Decreto 1844 de 2001 no fue el que retiró al actor y que como en
la nueva planta quedaron diez (10) cargos, fue entonces el oficio demandando el
que lo retiró. Sin embargo, negó las pretensiones del demandante y se inhibió
respecto del decreto precitado.
Por su parte, el
Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-, modificó la
sentencia de primera instancia, y en su lugar, resolvió inhibirse respecto del
oficio de 27/12/2001 y, negar las pretensiones de la demanda. Adujo que “no
[tenía] la razón [el] recurrente toda vez que la decisión de no
reincorporar al demandante fue del Gobernador, quien expidió tanto el Decreto
1844 del 21 de diciembre de 2001 como los actos administrativos de
incorporación a la nueva planta de personal, quien es el titular de la potestad
nominadora y no el Director de Talento Humano que solo emitió un oficio de
comunicación o de trámite mediante el cual le comunicaba al accionante la
supresión de su cargo y el derecho de opción que le asistía de percibir la
indemnización o de tener un tratamiento preferencial.” (Subrayado fuera del
original). En ese sentido, invocó la Sentencia del Consejo de Estado, Sección
Segunda, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010), C.P. Gustavo
Gómez Aranguren (1712-08); Sentencia del veintiuno (21) de octubre de dos mil
nueve (2009), Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas (2336-08); y
una Sentencia sin fecha, de la C.P. Bertha Lucía Ramírez Páez.
A partir de los
elementos del caso concreto y el precedente decantado en el acápite anterior, esta
Sala de Revisión considera que las autoridades judiciales accionadas
desconocieron el precedente vigente sentado por el Consejo de Estado, avalado
por la Corte Constitucional, que acepta la
posibilidad de demandar los oficios de comunicación, expedidos en procesos de
reestructuración de las entidades públicas, por ser los actos administrativos
de contenido particular y concreto que modifican la situación jurídica. Las
razones para que la Sala arribara a esta conclusión son las siguientes:
Las autoridades judiciales accionadas omitieron dar
aplicación al precedente del Consejo de Estado que reconoce la posibilidad de
demandar los oficios de comunicación, como el que demandó el señor Sora
Guerrero, y que adicionalmente señala que no es factible que los jueces administrativos
se declaren inhibidos para conocer de la legalidad de dichos actos. Ello, a
pesar de que la sentencia que así lo estableció fue proferida antes de que se
dictaran las providencias judiciales atacadas en la presente acción de tutela.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, como juez de tutela de segunda
instancia, confirmó el rechazo por improcedente dictado por el a quo,
bajo el argumento que la sentencia del Tribunal accionado no demostró la
vulneración del precedente, por cuanto, citó decisiones del máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativo sobre el asunto concreto, en particular
la Sentencia del veintiuno (21) de octubre de dos mil
nueve (2009), Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas (2336-08).
Contrario a lo sostenido por el ad quem, advierte
la Sala que existe un pronunciamiento anterior a la fecha de las sentencias
atacadas y posterior a las providencias citadas por el juzgado y el Tribunal
accionados, como lo es el invocado por el accionante Sentencia de cuatro
(4) de noviembre de dos mil diez (2010), de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del
Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, que como quedó explicado en la parte considerativa de esta sentencia, fue
estudiada a la luz de la Constitución por parte de esta Corporación en la
Sentencia T-446 de 2013, encontrándola conforme con el derecho del debido proceso.
A juicio de la Sala, tanto
el Tribunal como el juzgado accionado, no podían haber ignorado o desatendido,
sin justificación alguna, lo dispuesto en la Sentencia del cuatro (4) de
noviembre de dos mil diez (2010), proferida por el máximo órgano de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en razón a que, dicha
providencia (i) es anterior a las decisiones judiciales atacadas en las que se
reclama su aplicación; (ii) es posterior a las sentencias que citaron los
jueces accionados como fundamento de su decisión; (iii) fue proferida por el
Tribunal de cierre de su jurisdicción (precedente vertical); y (iv) existe una
semejanza de hechos del caso, los problemas jurídicos y los puntos o temas de
derecho a resolver en ambos asuntos.
Existen casos en los que la jurisprudencia
sobre un determinado aspecto de derecho es contradictoria o imprecisa, lo que
en efecto, dificulta tener claridad en cuanto al precedente aplicable al caso
concreto. En esos eventos, esta Corte ha señalado que “ante falta de unidad
en la jurisprudencia, los jueces deben hacer explícita la diversidad de
criterios, y optar por las decisiones que interpreten de mejor manera el
imperio de la ley, a partir de una adecuada determinación de los hechos
materialmente relevantes en el caso”[24];
pues con ello, se respetan las garantías procesales del ciudadano que acude ante
la administración de justicia. En el caso subexamine, la Sala advierte
que las autoridades judiciales accionadas no dieron cabal cumplimiento al deber
de hacer explícita la multiplicidad de tesis o criterios que existen respecto
del tema objeto de estudio, en la medida que, citaron exclusivamente providencias
del Consejo de Estado que defendían la teoría de la inhibición frente a los oficios
de comunicación, omitiendo hacer referencia al precedente más reciente dictado
por la misma Corporación que sostiene una tesis contraria que, a la luz del
derecho al debido proceso de quien accede a la administración de justicia,
resultaba aplicable y más garantista para resolver el caso concreto.
En efecto, en el presente caso, el referido en la
sentencia del Consejo de Estado, y el que dio lugar a la tutela revisada por la
Corte, se trataba de personas que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho habían solicitado la nulidad (i) del acto general (entiéndase
acuerdo o decreto) por medio del cual se implementó un proceso de
restructuración de la planta de personal de la entidad pública correspondiente
(sea CARC o Departamento de Boyacá) y, (ii) del oficio de comunicación,
mediante el cual se le había informado al actor sobre la supresión de su cargo.
Coincidiendo además en todos los procesos el hecho de que la entidad pública había
expedido actos administrativos de incorporación. De igual modo que, los jueces
administrativos que conocieron el caso resolvieron inhibirse respecto del
oficio de comunicación por considerarlo un simple acto de ejecución o trámite,
al considerar que los actos de incorporación eran los actos administrativos que
se debían demandar.
Por lo anterior, concluye la Sala que en
aplicación del precedente del Consejo de Estado, revisado por la Corte
Constitucional, no se le podía exigir al actor que demandara los actos de
incorporación, pues bajo el abrigo del principio de la confianza legítima solo
debía demandar el acto que la entidad le indicó había ordenado su despido, es
decir, el Decreto 1844 de 2011 y el oficio de comunicación del 27/12/2001, que
fue el que concretó o individualizó la situación del accionante.
En consecuencia,
la Sala estima que se encuentra demostrado que los jueces de instancia
infringieron el precedente sentado por el Consejo de Estado, al declararse
inhibidos para fallar el asunto, motivo por el cual, se dejará sin efectos la
decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó la sentencia del
Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, para que en su lugar  subsane los
yerros evidenciados en esta providencia.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del
caso. El accionante
interpuso acción de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo de
Tunja y Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión,
al considerar que le vulneraron el derecho al debido proceso, al haberse
inhibido respecto del oficio de comunicación que se demandó dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que se interpuso contra el Departamento de Boyacá. La Sala estima que se presentó un apartamiento del precedente sentado
por el Consejo de Estado, sobre  los actos demandables en los casos de
restructuración de las entidades públicas, al declararse inhibidos para fallar
respecto del oficio de comunicación, a pesar de que se trataba de una acto de
carácter particular y concreto.
2. Decisión. Dejar sin efectos la
sentencia del Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, del diecisiete (17) de
febrero de dos mil once (2011) y la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá
– Sala de Descongestión –, del diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013);
y ordenar al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que en un término no superior a quince (15) días contados a partir de la
notificación de esta providencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según
los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes,
teniendo en cuenta los fundamentos de esta sentencia.
3. Regla de la decisión. Se vulnera el derecho fundamental al debido proceso, por configurarse
un defecto por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, cuando la
autoridad judicial omite aplicar un precedente pertinente para la sentencia que
profiere y guarda identidad con el caso que ahora estudia, sin justificar su
apartamiento.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, del diecisiete (17) de julio de dos mil catorce
(2014), que confirmó la Sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda – del diecisiete (17) de marzo de
dos mil catorce (2014), mediante la cual se rechazó por improcedente la
solicitud de tutela, para en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido
proceso del señor José Norberto Sora Guerrero.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia del Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, del
diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011) y la sentencia del Tribunal
Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión –, mediante sentencia del diez
(10) de septiembre de dos mil trece (2013).
Tercero.- ORDENAR
al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que
en un término no superior a quince (15) días contados a partir de la
notificación de esta providencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según
los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes,
teniendo en cuenta los fundamentos de esta sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario
General
[1] Sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, del dieciocho
(18) de febrero de dos mil diez (2010) (1712-08).
[2] El tribunal accionado en la sentencia atacada manifestó que, de
folio 665 a 708, “obraban los Decretos de incorporación, comunicaciones de
incorporación y actas de posesión de los cargos de conductor, Código 620, Grado
12, dentro de los cuales no se incluyó el nombre del accionante, prueba
documental que sirve para determinar que el oficio de comunicación del 27 de
diciembre de 2001 fue posterior de los actos de incorporación efectuados en la
planta global del Departamento de Boyacá”.
[3] En ese sentido, invocó una Sentencia del Consejo de Estado, Sección
Segunda –Subsección A- del veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).
No. Interno 2336-08.
[4] En Auto del
veintiuno (21) de noviembre de dos mil catorce (2014) de la Sala de Selección
de tutela No. 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias
en cuestión y se procedió a su reparto a la Magistrada María Victoria Calle
Correa, quien mediante oficio del trece (13) de enero de dos mil quince (2015)
informó a los magistrados que conforman la Sala Primera de Revisión, que se
encontraba incursa en la causal de impedimento del numeral 6 del art. 56 del C.
de P.P. (folio 16 del cuaderno No.3) Por esta razón, mediante auto del cinco
(5) de marzo de dos mil quince (2015) fue aceptado el impedimento, para su
posterior reparto.
[5] Poder judicial (folio 1)
[6] De conformidad con la Sentencia SU-961 de
1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para
interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de
manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se
ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de
un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
[7] Folio 34.
[8] Folio 104 del cuaderno No.2
[9] Ver sentencia 1049/08, sobre agotamiento de recursos o principio de
residualidad y su relación con el principio de subsidiariedad cuando se ejerce
la acción de tutela contra providencia judicial.
[10] Carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que
dicta la sentencia.
[11] Cuando la decisión se fundamenta en normas inexistentes o
inconstitucionales o en fallos que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C- 590/05.
[12] Se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo
del procedimiento legalmente establecido. Al respecto ver sentencias T-008/98,
SU- 159/02, T-196/06, T-996/03, T937/01.
[13] Se refiere a la producción, validez o apreciación del material
probatorio. En razón de la independencia judicial, el campo de intervención del
juez de tutela por defecto fáctico es bastante restringido.
[14] Conocido también como vía de hecho por consecuencia, la cual hace
de referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y
ajustada a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión
violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima
de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia por
ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias
SU-214/01, T-1180/01, y SU-846/00.
[15] Las motivaciones como deber de los funcionarios públicos, es la
fuente de la legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver sentencia
T-114/02.
[16] Se presenta por ejemplo cuando habiendo la Corte Constitucional
establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario aplica una
ley limitando dicho alcance. Ver sentencias SU-640/98 y SU-168/99.
[17] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. (Ver sentencias SU-1184/01,
T-1625/00, y T1031/01), o cuando no se aplica la excepción de
inconstitucionalidad a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna
de las partes en el proceso.  Ver sentencia T- 701/04.
[18] La Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 reconoció que las
autoridades judiciales están limitadas en su independencia y autonomía por la
obligación constitucional de proveer igualdad de trato en la aplicación de la
ley.
[19] Sentencia T-033 de 2010, reiterado
en la Sentencia T-146 de 2014.
[20] Ibídem. En ese sentido, la Corte ha sido enfática en señalar que todas las autoridades públicas, de carácter
administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se
encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa
sujeción, se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por
las órganos de cierre de cada una de las jurisdicciones -ordinaria, contencioso
administrativa y constitucional-. Ver Sentencia C-539 de 2011.
[21] Sobre este punto, la Sala considera preciso
reiterar que el ejercicio hermenéutico encuentra límites en el ordenamiento
constitucional vigente y en el derecho a la igualdad en la aplicación de la
ley, con lo cual se garantiza a los ciudadanos un margen de seguridad jurídica
que impone al juez el deber de respetar y acoger el precedente judicial, el
cual ha sido distinguido por la jurisprudencia en precedente horizontal y
precedente vertical.
El precedente
horizontal implica que un juez -individual o colegiado- no puede separarse del
precedente fijado en sus propias sentencias; en contraste con el precedente
vertical que supone que los jueces no se pueden apartar del precedente fijado,
en el caso particular, por el máximo tribunal u órgano de cierre de la
respectiva jurisdicción (ordinaria, contencioso administrativa y
constitucional). No obstante, a pesar de que exista un precedente -horizontal o
vertical-, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el juez tiene la
posibilidad de apartarse del mismo, sin vulnerar el derecho al debido proceso y
a la igualdad, siempre que: (i) haga referencia expresa al precedente
(requisito de transparencia), Sentencia
T-688 de 2003, y (ii) explique
las razones con base en las cuales se justifica el cambio de posición
(requisito de suficiencia), ver
entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049
de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de
2003.
[22] Sentencia T-731 de 2006, reiterado
en la Sentencia T-146 de 2014.
[23] Corte Constitucional Sentencia T-146 de 2014.
[24] Sentencia C-836 de 2001.