T-621-17
Sentencia T-621/17
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y alcance
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Vulneración por parte de la UARIV al no resolver de manera
clara, de fondo, precisa y congruente solicitud de inclusión en el Registro
Único de Víctimas
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Orden a la UARIV emitir una nueva
resolución en la cual se conteste de manera clara, de fondo, precisa y
congruente solicitud de inclusión en el RUV
.
Referencia: Expediente T- 6.177.653
Acción de tutela formulada por Angie Liseth Lobo
Sánchez y Mildred Sánchez Díaz contra la Unidad Administrativa para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
Diana Fajardo Rivera y
los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos el 30 de enero de 2017, por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Cesar, Sala
Civil–Familia–Laboral, en segunda instancia, y el 16 de noviembre de 2016, por el
Juzgado Promiscuo de Familia de Aguachica, Cesar, en primera instancia, en el trámite de
la acción de tutela formulada por Angie
Liseth Lobo Sánchez y Mildred Sánchez Díaz contra la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El
proceso de la referencia fue escogido por la Sala de Selección de Tutelas
Número Seis[1],
mediante Auto proferido el 16 de junio de 2017, en aplicación a los siguientes
criterios subjetivos de selección:                        (i) Necesidad
de materializar un enfoque diferencial y (ii) Urgencia de proteger un
derecho fundamental.
I.
ANTECEDENTES
Mildred
Sánchez Díaz y su hija Angie Liseth Lobo Sánchez formulan acción de tutela
contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
en adelante UARIV, al considerar que la respuesta a su solicitud de inclusión en
el Registro Único de Víctimas vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad,
la verdad, la justicia y la reparación.
1.         Hechos
1.1.
Las accionantes indican
que fueron víctimas del delito de secuestro por parte de integrantes del
Ejército de Liberación Nacional -ELN-, debido a los siguientes sucesos:
“El pasado 27 de junio de 2001, fuimos
objeto de un hecho delictivo violatorio del derecho internacional humanitario y
violatorio de los derechos humanos, mientras nos encontrábamos en nuestra finca
denominada ‘BUENOS AIRES’ ubicada en la vereda la ‘YEGUERITA’ del municipio de
Aguachica, Cesar, hasta allí llegaron hombres armados quienes portando
brazaletes con insignias del ELN, procedieron a secuestrarnos, con el fin
de obtener un beneficio económico, a cambio de dinero y bienes muebles como
semovientes. (…)
Mientras nos mantenían secuestrados, fuimos
objeto de malos tratos y con palabras soeces debimos presenciar cómo estos
terroristas asesinaban a uno de nuestros familiares (VALERIO LOBO LEÓN) a
quien sin mediar palabra le ultimaron, mientras se llevaban el ganado de
nuestra propiedad” [2]
1.2.
La señora Mildred
Sánchez Díaz denunció estos hechos ante la Fiscalía 20 Local de Aguachica,
Cesar, el 5 de octubre de 2012.                    Del mismo modo, rindió
declaración ante la Personería de ese municipio con el fin de ser incluida en
el Registro Único de Víctimas -RUV-,              junto con su núcleo familiar[3] y su hija Angie Liseth
Lobo Sánchez, quien para ese momento contaba con 15 años[4].
1.3.
Tal declaración fue
remitida a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación a las
Víctimas -UARIV-, entidad que profirió la Resolución Nº
2013-91020 del 22 de febrero de 2013[5],
mediante la cual negó la inclusión de la señora Mildred Sánchez Díaz, sin embargo,
omitió referirse a la joven Angie Liseth.
Como fundamento de su negativa, la Unidad
argumentó que no se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 3° de
la Ley 1448 de 2011[6]
y el Decreto 4800 de 2011, específicamente, adujo como causal de no
inclusión la siguiente:
“1. Cuando en el proceso de valoración de
la solicitud de registro se determine que los hechos ocurrieron por causas
diferentes a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1488 de 2011.”
Como sustento de ello, aseguró:
“Al revisar la narración de los hechos no
se puede establecer que el acto victimizante de Secuestro se haya configurado
como tal; esto debido a que el objetivo final de este hecho no era cuartar la
libertad de las personas, ni obligarlas a hacer o dejar de hacer algo; en este
caso la retención fue un medio para llevar a cabo otro delito, en este caso el
hurto de ganado.”[7]
1.4.
No obstante lo anterior,
el mismo 22 de febrero de 2013, la entidad accionada emitió la Resolución N°
2013-88920, mediante la cual resolvió incluir en el RUV al señor
Argemiro Lobo León, esposo de la señora Mildred Sánchez Díaz y padre de Angie
Liseth Lobo Sánchez, por el mismo hecho victimizante referido por ellas.
Como fundamento de tal decisión, argumentó que: (i) el
delito de secuestro y toma de rehenes es una conducta criminal proscrita por el
Derecho Internacional Humanitario; (ii) según la Organización de las Naciones
Unidas el secuestro tiene cuatro elementos comunes: aprehensión ilegal, empleo
de la violencia, retención de la víctima y el objetivo específico de obtener
beneficios económicos, inclusive mediante la práctica de la extorsión[8].
Por otra parte, aseveró que “al verificar el
contexto de la zona (…) se pudo concluir que efectivamente existió presencia de
grupos armados en el municipio en cuestión”[9].
Con lo cual concluyó:
“Por lo anterior y a la luz del principio
de Favorabilidad, se concluyó que el (los) hecho(s) victimizante(s) de
Secuestro, declarados por el(la) deponente se enmarcan dentro del artículo 3°
de la Ley 1448 de 2011, por lo cual es viable jurídicamente incluir a ARGEMIRO
LOBO LEÓN, en el Registro Único de Víctimas”[10].
1.5.
De manera semejante, la
Unidad accionada dispuso la inclusión en el RUV de Argemiro Lobo Sánchez
y Norleibi Lobo Sánchez, mediante las Resoluciones N° 2013-93094 del 22 de
febrero de 2013[11]
y N°. 2013-144500 del 18 de abril de 2013[12],
respectivamente. Para el efecto, argumentó que se encontraba acreditado el
delito de secuestro a manos de integrantes del ELN.
1.6.
En razón a ello, la
señora Sánchez Díaz interpuso recurso de reposición contra el acto
administrativo que negó su condición de víctima y, además, omitió referirse a
la joven Angie Liseth. Sin embargo, la entidad demandada, mediante Resolución
Nº 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014, confirmó su decisión, con base en los
siguientes argumentos:
·
Aunque refirió que la
denuncia presentada ante la Fiscalía 20 Local de Aguachica, Cesar, indicaba la
existencia del hecho victimizante de secuestro, determinó que “la misma no constituye
suficientes indicios que permitan determinar las circunstancias de tiempo, modo
y lugar en que se desarrolló la retención ilegal y, si este hecho acaeció en el
marco del conflicto armado interno”[13].
·
También aseveró que los
grupos armados al margen de la ley habían hecho presencia efectiva en la fecha
y el lugar del hecho victimizante, no obstante, manifestó que “no fue
posible determinar que el mismo tuviera una relación con el conflicto armado
interno, enmarcándose en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011”[14].
En consecuencia, resolvió que la accionante no tenía
la calidad de víctima del conflicto, sin embargo argumentó que tal
determinación se debía a que no se configuró el hecho victimizante de homicidio:
“El sujeto objeto de estudio de la presente
decisión administrativa, es una persona a la cual no puede dársele el
calificativo de víctima del conflicto armado, puesto que en atención al examen
valorativo y a las pruebas incorporadas al expediente, esta unidad, determinó
que el hecho descrito no configura el hecho victimizante de Homicidio[15] y por tanto no es
procedente incluir a la señora MILDRED SÁNCHEZ DÍAZ” [16]
1.7.
Debido a ello, la
señora Mildred Sánchez Díaz y la joven Angie Liseth Lobo Sánchez formularon
acción de tutela contra la UARIV, con fundamento en que la respuesta a su
petición es incongruente y refleja un “actuar negligente” de la entidad,
al omitir pronunciarse sobre una de las peticionarias y, además, negar la
solicitud de inclusión con argumentos vagos e imprecisos que desconocen
su condición de víctimas e ignoran que los hechos denunciados por ellas son los
mismos que refirieron sus familiares[17].
Con lo cual, aseguran que la deficiente contestación a
su petición constituye una vulneración a sus derechos como víctimas del
conflicto armado interno a la igualdad,
la verdad, la justicia y a la reparación.
2.       Traslado y contestación de la demanda
El
1° de noviembre de 2016, el Juzgado Promiscuo de Familia de Aguachica, Cesar,
admitió la acción de tutela interpuesta por Angie Liseth Lobo Sánchez y Mildred
Sánchez Díaz contra la UARIV, oficiando a la entidad accionada para que se
pronunciara sobre los hechos que dieron origen a la demanda, de conformidad con
el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Vencido
el término para pronunciarse la Unidad Administrativa guardó silencio.
3.
Pruebas aportadas al
proceso
a)
Copia de la cédula de ciudadanía
de Angie Liseth Lobo Sánchez   –Fol. 19–.
b)
Copia de la cédula de ciudadanía
de Mildred Sánchez Díaz –Fol. 20–.
c)
Copia de la denuncia formulada el
5 de octubre de 2012 por la señora Mildred Sánchez Díaz ante la Fiscalía 20
Local de Aguachica, Cesar, por el delito de secuestro –Fol. 33 al 35–.
d)
Copia de la Resolución 2013-88920
del 22 de febrero de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reconoció el hecho
victimizante de secuestro declarado por Argemiro Lobo León y lo incluyó en el
Registro Único de Víctimas –Fol. 24 al 26–.
e)
Copia de la Resolución 2013-93094
del 22 de febrero de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas incluyó a Argemiro Lobo Sánchez
en el Registro Único de Víctimas –Fol. 30 al 32–.
f)
Copia de la Resolución 2013-144500
del 18 de abril de 2013, por medio de la cual la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas ordenó la inclusión en el
Registro Único de Víctimas de Norleibi Lobo Sánchez –Fol.27 al 29–.
g)
Copia de la Resolución
2013-91020RD del 15 de agosto de 2014, por medio de la cual la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas confirmó
la decisión proferida mediante Resolución Nº 2013-91020 del 22 de febrero del
2013, que negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas de la señora
Mildred Sánchez Díaz –Fol. 21 al 23–
4.       Decisiones judiciales objeto de revisión
Primera Instancia
El Juzgado Promiscuo de Familia de Aguachica, Cesar,
mediante fallo del 16 de noviembre de 2016, “negó” la presente acción de tutela
debido a que, a su juicio, no se cumplían los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez[18].
Indicó que la acción de amparo sólo procede cuando el
peticionario no cuenta con otros medios de defensa judicial o existiendo, éstos
no resultan idóneos ni eficaces para la protección de
sus derechos fundamentales. En todo caso, refirió que el mecanismo tutelar debe
ser solicitado dentro de un término razonable y oportuno que permita al juez
tomar las medidas urgentes que demanda la protección del derecho fundamental
vulnerado.
En este sentido, aseguró que en el caso sub
examine:
“No existen razones contundentes para que este Despacho
constate ab initio que las actoras se encuentran en desigualdad frente a las
circunstancias descritas de modo, tiempo y lugar, pues éstas condiciones fueron
corroboradas por la UARIV. (…)
En atención al principio de inmediatez y de
subsidiariedad, cabe anotar que esa acción se presentó con más de dos (2) años
de haber presentado las peticiones de inclusión de su núcleo familiar,
permitiendo al juez de tutela validar los principios en cita, de donde mal
haría el despacho en pronunciarse cuando no ha quedado demostrado el perjuicio
irremediable que invalide los actos administrativos que ya fueron incluso
confirmados en el año 2014”.
Además, concluyó que la UARIV había dado el trámite
correspondiente a la solicitud de las accionantes y, en consecuencia, sostuvo
que “no puede predicarse la existencia de una conducta o una omisión por
parte de la demandada que vulnere o amenace con vulnerar [sus] derechos”[19].
Impugnación
Las
actoras impugnaron la decisión del a quo, por las siguientes razones:
i) Aseguraron que es inaceptable que el operador
judicial de tutela, ignore su calidad de víctimas de un delito de lesa humanidad
y profiera una decisión motivada, únicamente, en el transcurso de dos  años
desde la última resolución que profirió la UARIV en su contra, sin tener en
cuenta que la vulneración de sus garantías constitucionales aún persiste, razón
por la cual argumentaron: “acudimos a la figura constitucional en pro de
proteger nuestros derechos fundamentales, que con el actuar de la UNIDAD
ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN DE LAS VÍCTIMAS  se están violando”[20].
ii) También refirieron que el estudio realizado por el
juez resulta insuficiente y desconoce los principios de buena fe[21],
igualdad[22]
y debido proceso[23]
sobre los cuales se forjó la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011.
Segunda
Instancia
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil–Familia–Laboral,
mediante providencia del 30 de enero de 2017, confirmó la sentencia impugnada,
al considerar que las accionantes no agotaron el medio ordinario de defensa
judicial para controvertir las resoluciones reprochadas y, además, no
interpusieron la acción de tutela dentro de un término razonable.
Adicionalmente,
afirmó:
“Lo pretendido por las accionantes es que por el hecho
victimizante del secuestro se les incluya en el RUV, sin embargo no se puede
desconocer que mediante acto administrativo del 22 de febrero de 2013,
(Resolución No 2013-91020), dicha institución les negó esa inclusión, y que
contra lo resuelto fue interpuesto el recurso de reposición, pero el mismo fue
confirmado a través de la Resolución No. 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014”[24].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para
conocer los fallos proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.
2. Planteamiento del
caso
2.1
Las ciudadanas Mildred Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez manifiestan que
son víctimas del conflicto armado interno, debido a que el 27 de junio de 2001
fueron secuestradas junto con su familia por parte  del Ejército de Liberación
Nacional -ELN-, razón por la cual solicitaron su inclusión en el Registro Único
de Víctimas.
2.2
Sin embargo, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas negó dicha petición aduciendo que los sucesos relatados no tenían
relación con el conflicto armado. En contraste, dicha entidad admitió las
solicitudes de Argemiro Lobo León, Norleivy Lobo Sánchez y Argemiro Lobo
Sánchez, integrantes de su núcleo familiar, quienes refirieron la ocurrencia de
los mismos hechos.
2.3
Las demandantes consideran que la respuesta a su petición es incongruente, no
se encuentra debidamente sustentada y, además, omite referirse a la joven Angie
Liseth Lobo Sánchez, por lo cual sostienen que se están vulnerando sus derechos
fundamentales como víctimas del conflicto armado, a la igualdad, la verdad, la
justicia y la reparación.                 Por su parte, la entidad accionada
guardó silencio.
2.4
Los jueces de instancia consideraron el amparo improcedente debido a que, en su
criterio, no se cumplían los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad.
Teniendo
en cuenta lo anterior, la Sala estudiara de manera previa si la acción de
tutela cumple con los requisitos formales de procedibilidad.  De llegar a
superarse tal examen, planteará el problema jurídico respectivo a efectos de
resolver los aspectos sustantivos del asunto sub iudice.
3. Cuestión previa: procedibilidad
formal de la acción de tutela
El
artículo 86 Superior establece que “toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
Por
su parte, el Decreto 2591 de 1991, en sus artículos 10 y 13, establece que el
amparo podrá ser ejercido por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o por medio de un tercero
que actúe en su nombre.
En
este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que la procedencia de la
acción de tutela requiere la corroboración de los siguientes presupuestos: (i)
legitimación por activa (ii) legitimación por pasiva, (iii) inmediatez y
(iv) subsidiariedad[25].
Legitimación
por activa
De conformidad con la jurisprudencia constitucional[26] y el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991, las personas naturales o jurídicas tienen legitimidad procesal por
activa para actuar en las controversias judiciales de tutela, actuando por si
mismas o a través de representante, cuando quiera que pretendan la defensa de
sus derechos fundamentales.
También tienen
legitimación: (i) aquellas personas que actúan en nombre de quien no está en condiciones de promover su propia defensa,
(ii) el Defensor del Pueblo y (iii) los personeros municipales.
La Corte, en Sentencia SU-337 de 2014, especificó las reglas
jurisprudenciales en cuanto a la legitimación por activa, en los siguientes
términos: “(i) la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales,
que toda persona puede instaurar por sí misma
o por quien actúe a su nombre; (ii) no es necesario, que el titular
de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede
hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe, sin embargo, tener una
de las siguientes calidades: a) representante del titular de los
derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor del Pueblo o
Personero Municipal”[27].
En esta oportunidad, observa la Sala que Angie Liseth Lobo Sánchez y Mildred Sánchez Díaz actuaron a nombre propio en la defensa de sus derechos
fundamentales, por lo cual tienen
capacidad para representar sus intereses.
Legitimación por pasiva
En virtud del artículo 86 de la Constitución Política y
el numeral 1° y 5° del Decreto Ley 2591 de 1991, el
amparo procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que
atenten contra los derechos fundamentales de las personas y, de forma
excepcional, “(…) contra particulares encargados de la prestación de un
servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo, o respecto de las cuales el solicitante se halle en un estado
de subordinación o indefensión”[28].
La Sala advierte que, en el presente caso, existe
legitimación en la causa por pasiva debido a que la acción de tutela fue
interpuesta contra la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, entidad de carácter público que resolvió negativamente la
petición de las accionantes, por lo cual es la competente para atender sus
reclamaciones.
Inmediatez
La Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado
que, si bien la solicitud de amparo debe presentarse dentro de un plazo
razonable, habida cuenta que su razón de ser es la protección inmediata y
urgente de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados,
dicho concepto debe verificarse conforme a las circunstancias del caso concreto[29].
De igual manera, ha sostenido que “no es exigible de
manera estricta el principio de inmediatez en la interposición de la tutela”
en los siguientes dos supuestos:
“(i) Cuando se demuestre que
la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual.
(ii) Que la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un
juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros.”[30]
Como ejemplo de ello, esta Corporación, en Sentencia T-332 de
2015, resolvió el caso de una ciudadana que solicitó a la EPS Saludcoop
calificar el origen de sus enfermedades y la pérdida de su capacidad laboral,
sin embargo, dicha entidad no contestó su petición ni la demanda de tutela.
Pese a lo anterior, el juez de instancia consideró el amparo improcedente,
argumentando que había transcurrido más de un año desde la presentación de la
solicitud.
En contraste, la Corte sostuvo que tal decisión pasaba por
alto que la tutelante no había recibido respuesta de fondo a su petición, razón
por la cual, la afectación de sus derechos continuaba en el tiempo. Así las
cosas, afirmó:
“La Corte Constitucional ha señalado
que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho es
permanente en el tiempo y el hecho que la originó por primera vez es muy
antiguo respecto de la presentación de la tutela, pero la situación es continua
y actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es
exigible de manera estricta.
La Sala considera que en el presente
caso a pesar del extenso lapso transcurrido entre la presentación del
derecho de petición, por una parte, y la interposición de la acción, por la
otra, la afectación del derecho fundamental de petición del accionante ha
permanecido en el tiempo, pues en efecto, la accionada aún no se ha
pronunciado sobre la solicitud.                    Ello permite concluir que su
afectación va más allá de la petición, debido a que, ante la dilación
injustificada y la negligencia administrativa, por parte de la entidad
accionada al no brindarle una oportuna respuesta a su solicitud, se le está
afectando su derecho a la salud, a la vida y seguridad social, al generar
obstáculos administrativos no oponibles a él, razón por la cual el juez
constitucional debe actuar para salvaguardar las garantías ius fundamentales.”
En el asunto sub examine, la Corte evidencia que, si
bien es cierto que ha transcurrido un período de dos años y dos meses entre la
formulación del amparo (1° de noviembre de 2016) y la última negativa de la
UARIV (15 de agosto de 2014); también es cierto que, a la fecha, la entidad
accionada: (i) no se ha referido sobre la inclusión de
la joven Angie Liseth Lobo Sánchez en el Registro Único de Víctimas; y (ii)
continuaría dándole un trato diferente a las peticionarias, sin justificar de
manera clara y suficiente las razones que motivan una decisión disímil
frente a víctimas de un mismo hecho.
Con lo cual, se tiene que la deficiente respuesta de la UARIV
ha generado una situación material que no puede desconocerse por parte de este
Tribunal Constitucional, ya que la presunta vulneración
de los derechos fundamentales invocados continúa surtiendo efectos y es actual,
en tanto aún no se habría resuelto de manera completa la petición realizada por
las demandantes a fin de ser reconocidas como víctimas del conflicto armado
interno.
Subsidiariedad
De acuerdo con este requisito de procedibilidad, la acción de
amparo procede cuando los afectados no disponen de otro recurso o medio de defensa judicial[31], salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable[32].
No obstante, la mera existencia de otro procedimiento o trámite de carácter
judicial no excluye la procedencia del amparo[33],
pues aquel debe ser idóneo y eficaz “conforme a las especiales
circunstancias del caso concreto”[34].
El presupuesto de idoneidad implica examinar si el
medio ordinario tiene la capacidad de solucionar el conflicto de manera clara,
definitiva y precisa, teniendo en cuenta los derechos fundamentales invocados,
así como el tipo y la magnitud de la vulneración[35]. Por su parte, la eficacia
alude a la aptitud del medio para brindar una inmediata y plena protección al
accionante[36].
Ahora bien, cuando la acción de tutela es promovida por
sujetos de especial protección constitucional, el examen de procedencia de la
acción se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios,
pero no menos rigurosos[37].
En Sentencia T-293
de 2015 esta Corporación reiteró que “las personas en situación de desplazamiento, y en general
todas las víctimas del conflicto armado, son sujetos de especial protección
constitucional.                La violación constante de sus derechos lleva
a que estas personas se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad,
por lo que requieren de la asistencia del Estado en su conjunto. Esa ayuda debe
estar encaminada no sólo al apoyo necesario para garantizar la subsistencia de
las víctimas, sino también a la estructuración de proyectos que promuevan el
desarrollo de esas personas en la sociedad”[38].
De igual forma, la Sentencia T-290 de 2016, amparó los
derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de víctima, al mínimo
vital, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso de la señora Carmen
Elvira Espinosa Avendaño y su núcleo familiar, debido a que la UARIV negó
injustamente su inclusión en el Registro Único de Víctimas, habida cuenta que “el
11 de septiembre de 2010 un grupo de paramilitares causó la muerte de su hijo
Andrés Mauricio Ortiz Espinosa”[39].
En el acápite relativo a la procedencia del amparo, se
indicó:
“si bien podría sostenerse que la
acción de tutela es improcedente por cuando para cuestionar la motivación del
acto administrativo expedido por la UARIV el afectado puede acudir al medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción
contencioso administrativa, debe considerarse que en estos casos el ciudadano
que acude a la jurisdicción constitucional es sujeto de especial protección, y
dado que la inclusión en el registro permite acceder a medidas asistenciales o
de reparación por los hechos violentos victimizantes, para la Sala de Revisión
es claro que el mecanismo ordinario de defensa antes mencionado no resulta
eficaz para la protección oportuna de los derechos de las víctimas que acuden a
pedir el amparo. A lo expresado cabe añadir que, como en el caso
concreto, la accionante informa que es madre cabeza de familia y cuya
subsistencia depende de los recursos que percibe cuando se desempeña  como
trabajadora doméstica.
Cuando se debate la inclusión de
víctimas en el registro único RUV, su especial condición hace que de manera
excepcional proceda la tutela como medio idóneo para procurar la protección de
sus derechos fundamentales.   No puede ignorarse que el acceso a la
administración de justicia a través de los mecanismos ordinarios de defensa
ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en casos como el presente, en
el cual es evidente la  precariedad de recursos, es mucho más compleja e
inalcanzable para las víctimas de hechos cometidos por grupos armados ilegales.”
En el presente caso, la Sala evidencia, en primer lugar, que
las accionantes no acreditaron una situación de
debilidad manifiesta o de vulnerabilidad que tornara ineficaz la pretensión
de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, en principio, resultaba
idónea para esclarecer si las tutelantes tienen o no la condición de víctimas
del conflicto armado interno.
No obstante lo anterior, la Sala destaca que las razones
esbozadas en la acción de tutela aluden a múltiples errores, insuficiencias e incongruencias
en las respuestas otorgadas a la petición de las demandantes, como ejemplo de
ello, indican que la accionada omitió referencia alguna a la joven Angie Liseth
y concluyó que no se configuró el hecho victimizante de homicidio,
cuando la conducta denunciada fue secuestro[40].
Teniendo esto en cuenta, la Sala Octava de Revisión considera
que, en el asunto sub iudice, si bien no es procedente realizar un
análisis de fondo sobre la condición de víctimas de las accionantes, sí resulta
necesario examinar si las contestaciones de la UARIV constituyen una
vulneración a su derecho fundamental de petición[41].
En ese sentido, la acción de tutela formulada por Mildred
Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez acredita los requisitos de
procedibilidad formal del amparo, dado que la jurisprudencia constitucional ha
reiterado que no existe un medio judicial idóneo y eficaz,
diferente a la acción de tutela, para la protección del derecho
fundamental reconocido en el artículo 23 Superior[42].
4. Problema jurídico
Tras acreditar la procedencia de la acción de tutela respecto
al derecho fundamental de petición, la Corte pasa a resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Las resoluciones expedidas por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas -UARIV- constituyen una respuesta de fondo, clara, precisa
y congruente a la petición formulada por Mildred Sánchez Díaz y
Angie Liseth Lobo Sánchez a efectos de ser incluidas en el Registro Único de
Víctimas -RUV-?
Con el fin de dar solución a este cuestionamiento, la Sala
reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a los presupuestos de
efectividad del derecho fundamental de petición y resolverá el caso
concreto.
5.
Alcance y
contenido del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 23 de la Constitución establece que “toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. En
tal sentido, esta garantía posibilita a los ciudadanos generar espacios de diálogo
con el poder público, participar en las decisiones que los afectan, así como
solicitar el reconocimiento de otros derechos constitucionales en el marco del
Estado Social de Derecho[43].
Frente a este punto, el artículo 13 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificada
por la Ley 1755 de 2015, establece:
“Toda actuación que inicie cualquier
persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario
invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el
reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se
le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias
de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer
recursos.” [44]
Debido a ello, la efectiva aplicación y observancia del
derecho fundamental de petición por parte de las autoridades no se limita a
brindar una simple respuesta al solicitante, pues ésta debe resolver de fondo,
de manera clara, precisa y congruente la petición presentada.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha
reiterado que el núcleo esencial de este derecho abarca los siguientes cuatro
elementos:
“(i) la posibilidad cierta y
efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades,
sin que éstas se nieguen a recibirlas o tramitarlas;
(ii) la facultad de obtener una
resolución pronta y oportuna de la cuestión en los términos consagrados en la
ley;
(iii) el derecho a que sea resuelta de
fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, y
(iv) la pronta comunicación al peticionario
acerca de la decisión o información requerida.”[45]
De tal forma, no resulta suficiente que la autoridad
respectiva conteste la petición de manera oportuna, también
es necesario que su contenido cumpla con criterios materiales y sustantivos a
fin de brindar una respuesta real y efectiva al peticionario.
En consecuencia, este Tribunal ha
sido enfático en indicar que el pronunciamiento de la autoridad debe ser: (i) claro,
como quiera que debe contener argumentos comprensibles y razonables; (ii) de
fondo, lo cual significa que debe resolver de manera completa y detallada
todos los asuntos indicados en la petición; (iii) preciso, que haya sido
realizado con exactitud y rigurosidad; y (iv) congruente, es decir, que
exista relación entre lo respondido y lo pedido, excluyendo referencias
evasivas o que resulten ajenas al asunto planteado[46].
Como ejemplo de lo anterior, resulta pertinente referenciar
la Sentencia T-138 de 2017, en la cual se resolvió la acción de tutela
formulada por Johan Antonio Madrid contra Colpensiones. En dicha oportunidad,
el demandante solicitó a la Administradora de Pensiones el reconocimiento de
una pensión de sobrevivientes, debido a su calidad de “hijo de crianza”
de la señora Marta Nidia Pérez Osorio, sin embargo, tal petición fue negada
argumentando que no se aportó sentencia judicial que indicara la adopción del
actor por parte de la causante.
La Corte consideró que, si bien no había lugar a proferir una
decisión sobre el reconocimiento de dicha prestación social, ya que no se
acreditó la procedencia del amparo en ese sentido, sí resultaba necesario
examinar la eventual vulneración del derecho de petición, dadas las
insuficiencias argumentativas de las respuestas brindadas al tutelante.
Tras realizar el análisis correspondiente, se concluyó que
Colpensiones no había contestado de manera adecuada la petición del señor Johan
Antonio Madrid, razón por la cual se le ordenó que diera una respuesta de
fondo y congruente con lo pedido. En tal sentido, afirmó:
“Así las cosas, la Sala advierte que Colpensiones
no cumplió con todos los elementos exigidos para la satisfacción del derecho de
petición del accionante, pues el contenido de la respuesta dada al
ciudadano no fue congruente con su solicitud de pensión de sobrevivientes en
calidad de hijo de crianza de la causante, tal como fue por él alegada.
Por lo anterior, corresponde a esta
Sala confirmar parcialmente la sentencia de segunda instancia, en lo que
respecta a la improcedencia del amparo para acceder al reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, tutelando, de forma exclusiva, el derecho de
petición del señor Jhoan Antonio Madrid Agudelo, por las razones anteriormente
expuestas en esta providencia.
En virtud de lo anterior, se ordenará
a COLPENSIONES, a través de su representante legal o de quien haga sus veces,
que en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo y congruente a la
solicitud de reconocimiento pensional presentada el 18 de agosto de 2015 por el
señor Jhoan Antonio Madrid Agudelo, teniendo en cuenta que ella se fundamenta
en la condición alegada de hijo de crianza de la señora Marta Nidia Pérez
Osorio, a partir de la jurisprudencia que sobre la materia ha sido proferida
por esta Corporación.”[47]
De manera semejante, este Tribunal, en Sentencia T-035A de
2013, revisó la acción de tutela formulada por Edgar Alberto Castro Isaza
contra el Instituto de Seguros Sociales. La Corte consideró que no era
procedente analizar si el actor tenía derecho a la reliquidación pensional
solicitada en el amparo, debido a que el tutelante no acreditó circunstancias
de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, ni logró probar el riesgo de
sufrir un perjuicio irremediable.
No obstante, la respectiva Sala estimó que el amparo sí era
procedente respecto al eventual desconocimiento del derecho fundamental de
petición, conforme a lo cual afirmó:
“Caso Concreto: la acción de
tutela procede para proteger el derecho de petición, cuando no se ha dado
respuesta congruente a los recursos interpuestos en vía gubernativa.
La Corte Constitucional ha
establecido que el derecho de petición comprende dos facetas, una relacionada
con la posibilidad de elevar peticiones respetuosas a la administración
pública, y otra con el deber de las autoridades de responder de fondo y
oportunamente a las mismas.                       Así, constituye
vulneración al derecho de petición: (i) la ausencia de respuesta por
parte de la administración dentro de los términos legales establecidos para tal
fin y (ii) la respuesta vaga, imprecisa o que no atiende de fondo lo
pedido, sin que ello implique resolver favorablemente las
pretensiones del administrado”[48].
Conforme a ello, la Corte constató que los argumentos del
Instituto de Seguros Sociales, tendientes a negar el requerimiento del actor,
resultaban insuficientes y omitían varios aspectos relativos a los aportes del
señor Castro Isaza, en consecuencia, decidió amparar su derecho fundamental de
petición y ordenó que se le diera una respuesta congruente.
En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha
establecido reiteradamente que el derecho fundamental reconocido en el artículo
23 Superior únicamente se garantiza cuando la solicitud del ciudadano es
contestada de manera clara, de fondo, precisa y congruente
respecto al contenido de su petición.
6.
Caso
concreto
En el presente asunto le corresponde a la Sala Octava
de Revisión determinar si la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- vulneró el derecho fundamental de
petición de las ciudadanas Angie Liseth Lobo Sánchez y Mildred Sánchez Díaz.
Las accionantes refieren que solicitaron su inclusión en el Registro
Único de Víctimas -RUV-, debido a que el 27 de junio de 2001 fueron
secuestradas, junto con su núcleo familiar, por parte de integrantes del
Ejército de Liberación Nacional -ELN- mientras se encontraban en una finca del
municipio de Aguachica, Cesar.
Indican también que su petición fue negada aduciendo que lo
sucedido  no tenía relación con el conflicto armado interno, sin embargo, a
diferencia de su caso, dicha entidad aceptó las solicitudes de sus familiares Argemiro Lobo León, Norleibi
Lobo Sánchez y Argemiro Lobo Sánchez, quienes denunciaron exactamente el mismo hecho victimizante.
Las demandantes refieren en el escrito de tutela que
las contestaciones de la UARIV presentan varias inconsistencias y errores que
reflejan un “actuar negligente” de la institución, lo cual resultaría
lesivo de sus garantías constitucionales. Por su parte, la entidad accionada guardó
silencio frente al amparo formulado en su contra.
La Sala Octava de Revisión aborda el examen de las respuestas
a la petición de las ciudadanas
Mildred Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez[49], con el fin de
resolver el asunto sub iúdice. Con base en ello, la Sala destaca
lo siguiente:
(i)
Aunque la señora
Sánchez Díaz acudió a la Fiscalía 20 Local de Aguachica, Cesar, el 5 de octubre
de 2012, indicando el tiempo, modo y lugar[50]
del hecho victimizante de secuestro por parte del ELN, y la misma
entidad accionada refirió que tal denuncia era la prueba pertinente para
acreditar lo ocurrido, concluyó:
“Dentro de los documentos adjuntos al
expediente se evidencia la prueba pertinente para acreditar el hecho
victimizante de Secuestro, como lo es la respectiva denuncia presentada ante la
autoridad competente; sin embargo, la misma no constituye suficientes indicios
que permitan determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los
hechos en los cuales se desarrolló el hecho victimizante en mención y que el
mismo haya acaecido en el marco del conflicto armado”[51].
(ii)
Tras realizar un análisis de contexto de la zona a través de distintas fuentes
informativas, tales como, reportes de inteligencia suministrados por el
Ejército Nacional, bitácoras del Observatorio de Derechos Humanos de la
Vicepresidencia de la República, bases de datos de la Defensoría del Pueblo, la
Fiscalía General de la Nación y el Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y
Reintegración de la Universidad Nacional -ODDR-, entre otras, la accionada
asevera que logró determinar la efectiva presencia de grupos armados al margen
de la ley en el lugar de los hechos.
Sin embargo, menciona que no fue posible
determinar que la denuncia de la tutelante tuviera relación con el conflicto
armado, en ese sentido indica:
“aunque no se desconoce la efectiva
presencia de grupos armados organizados al margen de la ley para la época en la
que se denuncia el acaecimiento del hecho, no fue posible determinar que el
mismo tuviera relación con el conflicto armado interno, enmarcándose en el
artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que: ‘se consideran
víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de
enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
(…)” [52].
Frente a este punto, la Unidad omite explicar
las razones por las cuales consideró que los hechos eran ajenos al conflicto
armado interno, de hecho, aduce de manera contradictoria que la conducta se
enmarca en lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
(iii)
Por otra parte, resulta
pertinente señalar que, con base en el mismo análisis de contexto mencionado,
la UARIV argumenta en las
Resoluciones N° 2013-88920[53], 2013-93094[54] y 2013-144500[55] (por las cuales se dispuso la
inclusión en el RUV de los tres familiares de las accionantes), que resultaba
claro que el ELN había llevado a cabo reiterados secuestros en el municipio de
Aguachica, Cesar, durante el año 2001, lo cual acreditaba el accionar delictivo
de esa organización[56].
(iv)
En las respuestas
de la Unidad Administrativa también se incluyen las siguientes consideraciones
sobre el delito denunciado:
“El secuestro y la toma de rehenes son
conductas criminales prohibidas tanto por las leyes colombianas como por el
derecho internacional humanitario (…)
La Organización de Naciones Unidas a través
del Manual de Lucha Contra el Secuestro fijó cuatro elementos comunes del
delito: La aprehensión ilegal, el rapto o la privación de la libertad de un
individuo sin su consentimiento; El empleo de la violencia, la amenaza de la
violencia y/o el fraude y el engaño en la comisión del delito; La retención de
la víctima en un lugar que no podía encontrarse; El objetivo específico de
obtener beneficios económicos o financieros y/o influencia política o de otro
tipo, inclusive mediante la práctica de la extorsión.”[57]
Pese a lo anterior, la entidad
refiere que la “motivación real” de los integrantes del ELN era realizar un hurto
de ganado, argumento que resulta contradictorio con lo sostenido previamente
por ella, ya que, en su criterio, no era posible determinar las circunstancias
de tiempo, modo y lugar de los hechos. Al respecto, la Unidad afirma:
“Al revisar la narración de los
hechos no se puede establecer que el acto victimizante de Secuestro se haya
configurado como tal; esto debido a que el objetivo final de este hecho no era
coartar la libertad de las personas, ni obligarlas a hacer o dejar de hacer
algo; en este caso la retención fue un medio para llevar a cabo otro delito, en
este caso el hurto de ganado.”[58]
Sobre el particular, se destaca que
los artículos 168 y 169 de la Ley 599 de 2000, Código Penal, disponen:
“Artículo 168. Secuestro simple. El
que con propósitos distintos a los previstos en el artículo siguiente,
arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, incurrirá en prisión de
diez (10) a veinte (20) años y en multa de seiscientos (600) a mil (1.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 169. Secuestro extorsivo. El que
arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona con el propósito de exigir
por su libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita
algo, o con fines publicitarios o de carácter político, incurrirá en prisión de
dieciocho (18) a veintiocho (28) años y multa de dos mil (2.000) a cuatro mil
(4.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”.
(v)
Finalmente,
aunque el objeto central de la petición es el delito de secuestro, la
accionada concluye que no se configuró el hecho victimizante de homicidio.
Además, omite referirse a la inclusión o exclusión en el RUV de Angie Liseth
Lobo Sánchez:
“En ese orden de ideas, se concluye que el
sujeto objeto de estudio de la presente decisión administrativa, es una persona
a la cual no puede dársele el calificativo de víctima del conflicto armado,
puesto que en atención al examen valorativo y a las pruebas incorporadas al
expediente, esta unidad, determinó que el hecho descrito no configura el
hecho victimizante de Homicidio y por tanto no es procedente incluir a la
señora MILDRED SÁNCHEZ DÍAZ.” [59]
Así las cosas, la Sala Octava de Revisión evidencia que, si
bien no le compete determinar si las accionantes efectivamente ostentan la
calidad de víctimas del conflicto armado interno, sí le es posible concluir que
las respuestas de la entidad accionada no cumplen los presupuestos de efectividad
del derecho fundamental de petición.
Lo anterior, se colige de las incongruencias en las cuales
incurre la Unidad Administrativa y la aparente atribución de consecuencias distintas
a una misma situación de hecho, sin realizar una argumentación suficiente para el
efecto, además, se destaca su omisión de respuesta respecto a la inclusión en
el RUV de la joven Mildred Sánchez Díaz.  Con ello, la Corte evidencia que las contestaciones
a las tutelantes            no
resolvieron de manera clara, de fondo, precisa y congruente
su solicitud.
En consecuencia, se concederá el amparo al derecho fundamental de
petición de las actoras y se ordenará a la UARIV que emita una nueva resolución
en la cual conteste de manera clara, de fondo, precisa y congruente la
solicitud de inclusión en el RUV de las ciudadanas Mildred Sánchez Díaz y Angie
Liseth Lobo Sánchez, teniendo en cuenta las razones expuestas en esta providencia
y, si hay lugar a ello, justificando de manera expresa y suficiente la adopción
de una decisión disímil frente a la adoptada en las Resoluciones (i) N° 2013-88920 del 22 de febrero de 2013; (ii)
N° 2013-93094 del 22 de febrero de 2013;
y (iii) N° 2013-144500 del 18 de abril de 2013.
7.
Síntesis
1.
Hechos de la solicitud de amparo. Las
ciudadanas Angie Liseth Lobo Sánchez y Mildred Sánchez Díaz indican que el 27
de junio de 2001 fueron víctimas del delito de secuestro por parte de
integrantes del Ejército de Liberación Nacional -ELN-. En razón a ello,
acudieron a la Personería Municipal de Aguachica, Cesar, para solicitar su
inclusión en el Registro Único de Víctimas -RUV-.
La
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
-UARIV- negó su petición aduciendo que los sucesos relatados no tenían relación
con el conflicto armado interno. Sin embargo, a diferencia de su caso, la
entidad aceptó las solicitudes de sus familiares Argemiro
Lobo León, Norleibi Lobo Sánchez y Argemiro Lobo
Sánchez, quienes denunciaron exactamente el mismo hecho victimizante.
2. Formulación de la acción de tutela y decisiones de
instancia. Como
consecuencia de lo anterior, las demandantes formularon acción de tutela contra
la UARIV argumentando que las respuestas
a su petición tienen varias inconsistencias y errores que reflejan un “actuar
negligente” de la entidad, lo cual, en su concepto, constituye una
violación de sus derechos fundamentales a la igualdad, la verdad, la justicia y
la reparación.                    Los jueces de instancia consideraron el
amparo improcedente debido a que, en su concepto, no se cumplían los
presupuestos de inmediatez y subsidiariedad.
3.
Cuestión previa: procedibilidad formal del amparo. La Sala de Revisión aborda de manera preliminar la
procedencia de la acción de tutela. En relación con el requisito de inmediatez,
destaca que, a la fecha, la Unidad Administrativa no
se ha referido expresamente sobre la inclusión en el RUV de Angie Liseth Lobo
Sánchez y, además, de acuerdo a lo expuesto en el amparo, continuaría dándole
un trato diferente a las peticionarias.
Con lo cual, se tiene que la deficiente respuesta de la UARIV
posiblemente ha generado una situación material que no puede desconocerse por
parte de este Tribunal Constitucional, ya que la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales continúa surtiendo efectos y es actual.
Respecto
al requisito de subsidiariedad, la Corte constata que las actoras                                     no
acreditaron una situación de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad que
tornara ineficaz la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho,
por lo cual considera que no es procedente entrar a dilucidar si las petentes
son efectivamente víctimas del conflicto armado interno.             No
obstante lo anterior, la Sala observa que las razones expuestas en el amparo aluden
a múltiples incongruencias en las respuestas a su solicitud, por lo cual estima
necesario examinar si se vulneró su derecho fundamental de petición.
4.
Problema jurídico. ¿Las resoluciones expedidas por la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas                 -UARIV-
constituyen una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la
petición formulada por Mildred Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez a
efectos de ser incluidas en el Registro Único de Víctimas -RUV-?
5.
Alcance y contenido del derecho fundamental de petición. Reiteración de
jurisprudencia. La trascendencia
constitucional del derecho fundamental de petición implica que ésta garantía
sólo se garantiza cuando la solicitud del ciudadano es contestada bajo criterios materiales y sustantivos que posibilitan una
respuesta real y efectiva a su petición. De este modo, el pronunciamiento de las
autoridades debe ser: (i) claro, como quiera que debe contener
argumentos comprensibles y razonables; (ii) de fondo, lo cual significa
que debe resolver de manera completa y detallada todos los asuntos indicados en
la petición;                     (iii) preciso, que haya sido realizado
con exactitud y rigurosidad; y,                (iv) congruente, es
decir, que exista relación entre lo respondido y lo pedido, excluyendo
referencias evasivas o que resulten ajenas al asunto planteado.
6. Caso concreto. Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra
múltiples errores e incongruencias en las respuestas a las accionantes, dentro
de las cuales se destacan las siguientes: (i) aunque la ciudadana Mildred
Sánchez Díaz denunció el hecho victimizante de secuestro indicando las
circunstancias precisas de lo sucedido, la UARIV concluye que es posible
determinar el tiempo, modo y lugar de los hechos; (ii) tras realizar un
análisis de contexto de la zona y encontrar que grupos al margen de la ley hicieron
presencia en el municipio de Aguachica, Cesar, durante el año 2001, la entidad argumenta
que la denuncia no tiene relación alguna con el conflicto armado; (iii) pese a
referir los elementos normativos del delito de secuestro e indicar que
no se podían determinar las circunstancias específicas de los hechos, sostiene que
dicha conducta punible no se configuró debido a que la “motivación real” del
ELN era realizar un hurto de ganado; y, (iv) aunque el objeto central de
la petición es el delito de secuestro, la UARIV concluye que no se
configuró el hecho victimizante de homicidio y, además, omite referirse
a la inclusión o exclusión en el RUV de Angie Liseth lobo Sánchez.
8.
Decisión. La Corte concluye que las
contestaciones a las accionantes no resolvieron de manera clara, de fondo,
precisa y congruente su solicitud, por lo cual, resuelve revocar las
decisiones de instancia, conceder el amparo de su derecho fundamental de
petición y ordenar a la Unidad Administrativa que profiera una nueva resolución
a efectos de responder adecuadamente a las ciudadanas Mildred Sánchez Díaz y
Angie Liseth Lobo Sánchez.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida el 30
de enero de 2017, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar,
Cesar, Sala de Decisión Civil-Familia-Laboral, en segunda instancia, así como,
la providencia emitida el 16 de noviembre de 2016, por el Juzgado Promiscuo de
Familia de Aguachica, Cesar, en primera instancia, decisiones que declararon
improcedente el amparo formulado Mildred Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo
Sánchez contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas.                    En su lugar, CONCEDER la protección
del derecho fundamental de petición de las ciudadanas Mildred
Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas que, en el término de cinco (5) días, contado desde la
notificación de esta sentencia, profiera una nueva resolución en la cual
conteste de manera clara, de fondo, precisa y congruente
la solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas de las ciudadanas
Mildred Sánchez Díaz y Angie Liseth Lobo Sánchez, teniendo en cuenta las razones
expuestas en esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas que, una vez profiera la resolución de que trata la orden precedente,
remita a esta Corporación el texto integral de la misma.
CUARTO.- Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
ROCIO LOIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-621/17
ACCION DE TUTELA CONTRA LA UNIDAD
ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Debió declararse la improcedencia por
ausencia de vulnerabilidad (Salvamento de voto)
Las actoras tardaron más de dos años en acudir al juez
constitucional, luego de que la entidad accionada confirmó la decisión de negar
la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas, sin que se haya
esbozado razón suficiente para omitir el requisito de inmediatez, más allá del
argumento, en mi sentir desacertado, de que la vulneración “continúa surtiendo efectos”.
Referencia:
Expediente T-6.177.653
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión, referida al
Expediente No. T-6.177.653, me permito presentar salvamento de voto. Las
consideraciones que me llevan a ello son las siguientes:
1.   En primer lugar, debo dejar constancia de algunas
observaciones con respecto al trámite de discusión y decisión de la presente
acción de tutela.
i)
En efecto, el 20 de septiembre de 2017 fue rotado por el ponente, para su
lectura y debate, un proyecto de sentencia en el que se amparaban, de forma
diversa a la consignada en la presente sentencia, los derechos fundamentales de
las tutelantes.
ii)
El 25 de septiembre siguiente, el suscrito envió, con destino al despacho del
magistrado sustanciador, comentarios al mencionado proyecto, en los que se
enfatizaba en las razones -que reitero en el presente salvamento- por las
cuales esta acción de tutela resulta, en su integridad, improcedente.
iii)
El 27 de octubre de 2017, se recibió, del magistrado ponente, un proyecto de
fallo para su firma, en el que el texto en mención fue corregido y modificado,
tras las observaciones efectuadas por mi Despacho. Esta nueva versión -que,
según el oficio por medio del cual fue allegada, atendía los comentarios, tanto
del suscrito, como de la magistrada Diana Fajardo- fue firmada por mí, en
atención al nuevo análisis que planteaba sobre los requisitos de
procedibilidad  y la decisión a la que arribaba en armonía con él.
iv)
En suma, aquella nueva ponencia: a) incorporaba, según el oficio remisorio, las
observaciones de los magistrados Bernal y Fajardo; b) fue presentada, con la
rúbrica del ponente, para su aprobación; y c) fue suscrita por mí por las
razones arriba esbozadas; de modo tal que, d) dicha decisión fue claramente aprobada,
al contar, de esta manera, con la suscripción de la Sala Mayoritaria.
v)
A pesar de lo anterior, mediante oficio del 23 de marzo de 2018, se recibió, en
mi Despacho, “para efectos de su verificación y firmas”,  un tercer
proyecto de sentencia, suscrito por el ponente y por la magistrada Fajardo, en
el que, bajo el argumento de haber sido “ajustado de conformidad con la
totalidad de las observaciones formuladas”, se toma una decisión diferente
a la que inicialmente se aprobó, en el sentido de tutelar el derecho
fundamental de petición, y ordenar a la UARIV que profiera una nueva resolución
en la cual “conteste de manera clara, de fondo, precisa y congruente”
la solicitud de inclusión en el RUV de las tutelantes. Esta última es,
precisamente, la sentencia de la cual me aparto.
2.
Dicho lo anterior, debo reiterar las
razones por las cuales encuentro que la presente acción de tutela es por
completo improcedente, y que me llevan a salvar el voto frente a la decisión
mayoritaria. Estas razones han quedado consignadas en la sentencia solo de modo
tangencial, y en lo que se refiere, únicamente, a la ausencia de
vulnerabilidad. Con todo, aquellas han sido, en últimas, inaplicadas, con el
objetivo de conceder la tutela parcialmente; ya no para efectos de estudiar, de
fondo, si las tutelantes debían ser o no incluidas en el RUV, sino para
conceder el amparo constitucional, bajo el argumento, esta vez, de que se ha
violado el derecho fundamental de petición.
No está de más recalcar que el examen acerca de si la
actuación de la Unidad de Víctimas vulneró los derechos de las accionantes
requiere, previamente, de un estudio riguroso sobre los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela. Si no se ofrecen razones de peso para
eximir a las actoras de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, ni
argumentos específicos para desvirtuar la idoneidad y eficacia de estos medios
de defensa, la acción constitucional no resulta procedente.
Tal
análisis, en mi criterio, no se desvanece con la nueva propuesta de la Sala.
Por un lado, el derecho de petición no fue invocado por la actora. Y, por el
otro, el fallo confunde, abiertamente, la ausencia de respuesta de fondo, con
los posibles defectos y/o yerros argumentativos del acto administrativo por
medio del cual esa contestación se surte.
Al
final, los argumentos esgrimidos en el fallo para conceder la tutela del
derecho de petición, alusivos a que la decisión, tomada por la Unidad de
Víctimas, de no incluir a las actoras en el RUV, tiene problemas de coherencia
e indebida motivación, o de falta de “argumentación suficiente”,
conllevan, en realidad, un cuestionamiento, no frente a una supuesta ausencia
material de respuesta, sino a la legalidad del acto administrativo mismo.
Cuestionamiento que está llamado a ser debatido por medio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo
anterior, si se tiene en cuenta, no solo que las actoras no acreditaron su
situación específica de vulnerabilidad, ni la configuración de un perjuicio
irremediable, sino que tardaron más de dos años en acudir al juez
constitucional, luego de que la entidad accionada confirmó la decisión de negar
la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas, sin que se haya
esbozado razón suficiente para omitir el requisito de inmediatez, más allá del
argumento, en mi sentir desacertado, de que la vulneración “continúa
surtiendo efectos”.
Por
último, sobre la falta de pronunciamiento de la entidad accionada frente a una
de las solicitudes de inclusión en el RUV -que también cuestiona la decisión
mayoritaria-, encuentro que tal hecho no es el objeto de la presente acción de
tutela, y que, en todo caso, los accionantes no adelantaron ninguna gestión
ante la autoridad pública para que dicha omisión fuera corregida
Respetuosamente,
Carlos Bernal Pulido
Magistrado
[1]
Integrada por las Magistradas Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[2]
Cfr. Folio 1. Énfasis agregado.
[3]
Conformado por su esposo, Argemiro Lobo León, y sus otros dos hijos, Norleibi
Lobo Sánchez y Argemiro Lobo Sánchez.
[4]
Cfr. Folios 2 y 3. En la cédula de ciudadanía de la joven Angie Liseth
Lobo Sánchez se indica como fecha de nacimiento el 27 de diciembre de 1996. Cfr.
Folio 19.
[5]
Cfr. Folio 21.
[6]
Tal disposición indica: “Artículo 3°. VÍCTIMAS. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno. (…)”
[7]
Cfr. Folio 21.
[8]
Cfr. Folio 25.
[9]
Ibídem.
[10]
Ibídem.
[11]
Cfr. Folio 30.
[12]
Cfr. Folio 27.
[13]
Cfr. Folio 22.
[14]
Ibídem.
[15]
Énfasis agregado. A pesar de que la Resolución cita ampliamente el Manual de
Lucha contra el Secuestro de la ONU y que la solicitud de la accionante
se refiere a la conducta de Secuestro, la Unidad concluye que el hecho
victimizante de Homicidio no se configuró.
[16]
Cfr. Folio 23.
[17]
Cfr., Folio 7.
[18]
Dado el argumento del juez de instancia, lo procedente no era negar
sino rechazar la acción de tutela.
[19]
Cfr.  Folio 43.
[20]
Cfr.  Folio 46.
[21]
Ley 1448 de 2011. “ARTÍCULO 5°. PRINCIPIO DE BUENA FE. El Estado
presumirá la buena fe de las víctimas de que trata la presente ley. La víctima
podrá acreditar el daño sufrido, por cualquier medio legalmente aceptado. En
consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido
ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a relevarla de la carga
de la prueba.
En los procesos en los
que se resuelvan medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán
acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño
sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas.
En los procesos
judiciales de restitución de tierras, la carga de la prueba se regulará por lo
dispuesto en el artículo 78 de la presente Ley.”
[22]
Ley 1448 de 2011. “ARTÍCULO 6°. IGUALDAD. Las medidas contempladas en
la presente ley serán reconocidas sin distinción de género, respetando la
libertad u orientación sexual, raza, la condición social, la profesión, el
origen nacional o familiar, la lengua, el credo religioso, la opinión política
o filosófica.”
[23]
Ley 1448 de 2011. “ARTÍCULO 7°. GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO. El
Estado a través de los órganos competentes debe garantizar un proceso justo y
eficaz, enmarcado en las condiciones que fija el artículo 29 de la Constitución
Política.”
[24]
Cfr. Folio 14 del Cuaderno de Impugnación.
[25]
Cfr. Sentencias C-543 de 1992, T-1001 de 2006, T-282 de 2012, T-358 de
2014, T-127 de 2014, T-400 de 2016, T-106 de 2017 entre otras.
[26]
Cfr. Sentencias T-004 de 2013, T-899 de 2013, entre otras.
[27]
Estas reglas fueron reiteradas en la Providencia
T-083 de 2016, T-291 de 2016.
[28]
Artículo 86 Constitución Política.
[29]
Cfr. Sentencia T-158 de 2017, T-533 de 2017, entre otras.
[30]
Cfr. Sentencias T-521 de 2013, SU-499 de 2016, entre otras.
[31]
Artículo 86 de la Constitución Política y artículo
6º del Decreto 2591 de 1991
[32]
En este caso, se deberá demostrar la existencia
de un daño i) inminente,
es decir, que se determine que está por suceder prontamente; ii) grave, porque
implica la posibilidad de afectación de gran intensidad; y iii) que imponga
la necesidad de
adoptar medidas urgentes para conjurarlo con el fin de garantizar la efectiva
protección de los derechos fundamentales.
[33]
Cfr. Sentencias T-178 de 2017, T-1103
de 2014, SU-339 de 2011, T-549 de 2011, entre otras.
[34]
Cfr. Sentencia T-417 de 2017.
[35]
Cfr. Sentencia SU-772 de 2014.
[36]
Ibídem.
[37]
Cfr. Sentencia T-527 de 2015, T-163 de 2017 y T-488 de
2017, entre otras.
[38]
Énfasis agregado.
[39]
Se destaca que el hecho victimizante ocurrido no fue el de Desplazamiento
forzado sino el de Homicidio.
[40]
La Resolución Nº 2013-91020RD del 15 de agosto de 2014, concluye: “El sujeto
objeto de estudio de la presente decisión administrativa, es una persona a la
cual no puede dársele el calificativo de víctima del conflicto armado, puesto
que en atención al examen valorativo y a las pruebas incorporadas al
expediente, esta unidad, determinó que el hecho descrito no configura el
hecho victimizante de Homicidio y por tanto no es procedente incluir a la
señora MILDRED SÁNCHEZ DÍAZ”. Cfr. Folio 23. Énfasis agregado.
[41]
Respecto a la protección constitucional de derechos no invocados en la acción
de tutela, esta Corporación ha mencionado: “Si el juez encuentra afectados
derechos no invocados por el petente,   no sólo puede sino que debe
referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo
las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. De tal empeño depende la
eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos
constitucionales. El juez, especialmente en materia de tutela, tiene a su
cargo un papel activo, independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de
la razón, y que riñe con la estática e indolente posición de quien se limita
a encontrar cualquier defecto en la forma de la demanda para negar el amparo
que de él se impetra". Énfasis agregado. Sentencias T-1160 A
de 2001, T-463 de 19996, entre otras.
[42]
Al respecto, la Sentencia T-138 de 2017 establece: “Frente
a la observancia del requisito de subsidiaridad, este Tribunal ha señalado que,
cuando se trata de proteger el derecho de petición, el
ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial
idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien
resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de
ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el
mismo. Por esta razón, quien encuentre que la debida resolución a su derecho de
petición no fue producida o comunicada dentro de los términos que la ley señala,
esto es, que se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a
la acción de amparo constitucional.” Aspecto reiterado en las Sentencias
T-149 de 2013, T-219 de 2016, T-093 de 2012. Del mismo modo, resulta relevante
reiterar lo decidido en la Sentencia T-242 de 1993 respecto a la figura del
silencio administrativo negativo: “la obligación del funcionario u organismo
sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el
silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la
posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo,
lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un
acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como
supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y
menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del
derecho de petición considerado en sí mismo”.
[43]
Cfr. Sentencias T-377 de 2000, C-951 de 2014, T-332 de 2015, T-138 de
2017, entre otras.
[44]
Para el momento de la petición formulada por las accionantes, este artículo se
encontraba vigente bajo el texto original de la Ley 1437 de 2011, en los
términos de la Sentencia C-818 de 2011.                           Se destaca
que el contenido inicial de esta disposición fue reproducido exactamente en la
Ley 1755 de 2015.
[45]
Cfr. Sentencias T-249 de 2001, SU-975 de 2003, T-1128 de 2008, T-411 de
2010, T-556 de 2013, entre otras.
[46]
Cfr. Sentencias T-138 de 2017, T-556 de 2013, T-149 de 2013, T-1160 A de
2001, entre otras.
[47]
Énfasis agregado.
[48]
Negrilla original, subrayado agregado.
[49]
Resoluciones Nº 2013-91020 del 22 de febrero de 2013 y N° 2013-91020RD del 15
de agosto de 2014.
[50]
Textualmente la denuncia de la tutelante indica: “El día 27
de junio de 2011, siendo las 6:30 de la tarde, mientras me encontraba con mi
familia en la finca Buenos Aires, ubicada en la vereda Lleguerita, jurisdicción
del municipio de Aguachica, Cesar, llegó un grupo al margen de la ley
fuertemente armado, quien portaba brazaletes alusivos al ELN, quienes
procedieron a intimidarnos, nos secuestraron por espacio de 6 horas, ya que
llevaron un ganado, y asesinaron a mi cuñado Valerio Lobo León, por lo tanto
vengo a colocar esta denuncia para que se investigue este caso”.
Cfr. Folios 33 y 34. Noticia Criminal – Denuncia FP3-29, suscrita por
Julio Enrique García Díaz, Asistente de Fiscal III SAU.
[51]
Cfr. Folio 22.
[52]
Cfr. Folio 22.
[53]
Cfr. Folio 24. Resolución
emitida el 22 de febrero de 2013.
[54]
Cfr. Folio 30. Resolución
emitida el 22 de febrero de 2013.
[55]
Cfr. Folio 27. Resolución
emitida el 18 de abril de 2013.
[56]
Cfr. Folios 25, 28 y 31.
[57]
Cfr. Folios 25, 28 y 31.
[58]
Cfr. Folio 21.
[59]
Cfr. Folio 23. Énfasis agregado.