C-892-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-892/01
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Solicitud
de inexequibilidad por cargos distintos
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA DE SISTEMA DE INFORMACION PARA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN
ESTATAL-Registro de
precios de referencia
ENTIDAD DEL
ESTADO-Periodo de gracia
o franquicia/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Periodo de gracia o franquicia
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contexto
histórico
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Reconocimiento
en la Constitución
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance
de la norma constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-No es
un criterio restringido
Este alto Tribunal, coincidiendo con
la línea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en Sentencia se
pronunció sobre el verdadero alcance de la norma, aclarando que la misma, al
margen de establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal,
consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una
cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las
actuaciones y abstenciones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente
en el ámbito extracontractual, precontractual y contractual. En este sentido,
no se consagra en el artículo 90 de la Carta un criterio restringido de
responsabilidad, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues de lo
que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que
confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal
-contractual, precontractual y extracontractual-.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Régimen
unificado
Debe
aclararse, como lo dijo esta Corporación, que la existencia de un régimen
unificado en ningún caso borra las diferencias conceptuales que se registran en
torno a los distintos ámbitos de aplicación de la responsabilidad patrimonial
del Estado. En realidad, la pretensión constitucional se limita a subsumir bajo
el concepto de daño antijurídico los distintos tipos de responsabilidad
-extracontractual, precontractual y contractual-, dejando a salvo la manera
como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del
derecho público.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Garantía
integral del patrimonio del ciudadano/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos
fácticos de protección al patrimonio del particular
La
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra
fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente
consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe
interpretarse en concordancia con los artículos del mismo ordenamiento Superior
que, por un lado, le imponen a las autoridades de la República el deber de
proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes y, por el
otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas
públicas  y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección constitucional
al patrimonio de los particulares se configura cuando concurren tres
presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u
omisión imputable al Estado y una relación de causalidad.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto
RESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL DEL ESTADO-Importancia
Siguiendo
las pautas que sobre la materia han establecido la jurisprudencia y la doctrina
juspublicista, puede sostenerse que el tema de la responsabilidad contractual
reviste gran importancia en el campo del derecho administrativo, en cuanto
comporta aquella garantía jurídica reconocida a los particulares que celebran
contratos con la administración, dirigida a mantener la correspondencia
económica de la relación contractual y la integridad y licitud de su
patrimonio, frente a las lesiones o daños antijurídicos que puedan padecer por
efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la
Administración Pública.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Mecanismo de defensa del particular
Dentro del
sistema jurídico que nos rige, la responsabilidad contractual se constituye en
el único mecanismo de defensa con que cuenta el particular que colabora en la
gestión de los servicios públicos, para exigir la tutela de sus derechos
vulnerados o amenazados y lograr que se reemplace la prestación o prestaciones
que no efectuó la Administración, por el reconocimiento y pago de una
indemnización que lo ubique en la situación patrimonial que habría tenido de
haberse dado estricto cumplimiento al contrato -utilidades y ganancias no
percibidas-, complementada a su vez con el resarcimiento de los perjuicios
directos que también se pudieron derivar del incumplimiento -pago de los
mayores costos que se causen-.
RESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL DEL ESTADO-Tratamiento
especial/RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Existencia previa de
contrato administrativo
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Temas de
importancia/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Principios jurídicos/CONTRATO
ADMINISTRATIVO-Principios informadores
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Reciprocidad
y buena fe
REGIMEN DE
CONTRATACION ESTATAL-Integración
de normas y principios
REGIMEN DE
CONTRATACION ESTATAL-Principios
integradores
Los
principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales son:
(i) el principio de la autonomía de voluntad, en virtud del cual la
Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que
resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el
principio de la prevalencia del interés público, que le reconoce a la
Administración una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a
las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la
reciprocidad de prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el
régimen de contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y
obligaciones que surgen de la relación contractual, y no la mera equivalencia
formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los
intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el
contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la
Administración Pública y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las
exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de
celebración, ejecución y liquidación de los contratos.
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD DE PRESTACIONES-Fuente/CONTRATO
SINALAGMATICO O BILATERAL-Contenido
El principio
de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de inspiración en los
contratos que la doctrina suele definir como sinalagmáticos o bilaterales,
caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas o correlativas
a cargo de los sujetos que integran la relación jurídico negocial. Bajo este
criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes quedan obligadas
recíprocamente a cumplir los compromisos surgidos del contrato, los cuales se
estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una
contraprestación, en un valor recíproco, en un acontecimiento previsible o en
una cooperación asociativa.
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO
PRIVADO-Alcance/PRINCIPIO
DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO PUBLICO-Alcance
Es de
destacar que, en el ámbito del derecho privado, la equivalencia de las cargas
mutuas tiene un efecto meramente subjetivo en cuanto que, lo determinante de la
figura, es que cada una de las partes, según su libre y voluntaria apreciación,
acepte que la prestación a la que se obliga es similar o directamente
proporcional a la que recibe a título de retribución, sin que tengan ninguna
incidencia aquellos elementos de carácter objetivo que establece o fija el
mercado. No ocurre lo mismo en el Derecho Público donde es evidente que las
prestaciones correlativas de las partes, en virtud del principio de la justicia
conmutativa, tienen que mantener una equivalencia siguiendo el criterio
objetivo de proporción o simetría en el costo económico de las prestaciones, lo
que exige que el valor a recibir por el contratista, en razón de los bienes,
obras o servicios que le entrega al Estado, deba corresponder al justo precio
imperante en el mercado. Con ello, se fija un limite al ejercicio del principio
de la autonomía de la voluntad, en aras de racionalizar la posición dominante
de la administración, mantener el equilibrio del contrato y, de este modo,
garantizar los derechos del contratista que se constituye en la parte débil de
la relación contractual.
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN CONTRATO BILATERAL-Alcance
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Alcance
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Relación sinalagmática
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Doble función
En
cuanto el principio de reciprocidad de prestaciones comporta una de las bases
de la estructura de los contratos administrativos y, desde esta perspectiva,
desarrolla el ideal ético jurídico de la justicia conmutativa, fuerza es
concluir que el mismo cumple una doble función: (i) la de interpretar e
integrar la normatividad que regula los contratos -determinante en la etapa de
celebración como límite al principio de la autonomía de voluntad-, y (ii) la de
complementar el régimen de los derechos y obligaciones acordadas expresamente
por las partes en el negocio jurídico -relevante en la etapa de ejecución
contractual como ordenamiento legal imperativo.
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Afectación
de base económica para el contratista
PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Restablecimiento
del sinalagma económico y satisfacción derechos por mayores costos para
contratista
PRINCIPIO DE
LA BUENA FE-Fundamento constitucional
La
circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento
constitucional, es de gran trascendencia en el área del derecho público. De un
lado, por cuanto permite su aplicación directa y no subsidiaria en el espectro
de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a
establecer limites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio
arbitrario de las competencias públicas, y a humanizar las relaciones que
surgen entre la Administración y los administrados.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Mayores costos y contingencias extraordinarias que
afectan ecuación financiera
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Compensación económica al contratista
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Carácter objetivo/PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN
MATERIA CONTRACTUAL-Efectos jurídicos
Tiene
un carácter objetivo que consiste en asumir una postura o actitud positiva de
permanente colaboración y fidelidad al vínculo celebrado. Por ello, el
desconocimiento por parte de la Administración de los postulados de la buena fe
en la ejecución del contrato, conlleva el surgimiento de la obligación a cargo
de ésta de responder por los daños antijurídicos que le haya ocasionado al
contratista. Estos efectos jurídicos de la buena fe en materia contractual,
según lo afirma la propia doctrina, son una clara consecuencia de la regla
según la cual todo comportamiento contrario a la misma, en cuanto ilícito, trae
implícita la obligación de pagar perjuicios.
PRINCIPIO
DE RECIPROCIDAD Y BUENA FE EN MATERIA CONTRACTUAL POR DAÑO ANTIJURIDICO-Indemnización
del contratista
Los
principios de reciprocidad de prestaciones y de buena fe en materia
contractual, constituyen claros criterios de imputación que persiguen hacer
realidad los postulados constitucionales de la justicia conmutativa y de la
confianza legítima, garantizando el derecho de los contratistas a ser
indemnizados por los daños antijurídicos que sufran como consecuencia del
incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las entidades
públicas; indemnización que, en todos los casos, comprende el pago de intereses
de mora.
ADMINISTRACION PUBLICA-Pago de intereses
de mora
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Pago
de intereses de mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Intereses
de mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Tasa de
interés aplicable a la mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Tiempo
en que comienza y finaliza la mora
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Inexistencia
de periodo de gracia para pago de obligaciones dinerarias
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Tiempo para
iniciar cómputo de intereses moratorios
Siguiendo
la tesis esgrimida por la jurisprudencia constitucional y contenciosa
administrativa, se tiene que el dies a quo para iniciar la cuenta o cómputo de
los intereses moratorios es el que le sigue al vencimiento del plazo pactado en
los respectivos pliegos de condiciones o, en su defecto, en el contrato para el
pago de aquellas cuentas debidamente presentadas y legalizadas por el contratista,
y se prorroga hasta que la Administración pública haga efectivo el pago. En el
caso de que no se estipule en el negocio jurídico el término para que la
administración proceda al pago de sus obligaciones, debe acudirse a la vía
judicial de conformidad con las reglas que gobiernan el instituto de la mora.
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Término
para generar tasa de interés del DTF por incumplimiento en el pago
JUICIO DE
IGUALDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Administración pública y particulares
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Plazo de
gracia para inicio de reconocimiento de intereses de mora
Referencia:
expediente D-3404
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000.
Actora: Sonia
Durán.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001).
I.       ANTECEDENTES
La ciudadana Sonia
Durán, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
del parágrafo  contenido en el artículo 6 de la Ley 598 de 2.000.
La Corte mediante
auto de febrero trece (13) de 2.001, proferido por el Despacho del magistrado
sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de
la Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
El tenor de la
disposición cuya inconstitucionalidad se demanda, según aparece publicado en el
Diario Oficial No. 44.092, es el que se subraya:
LEY 598 DE 2000
“Por el cual se crean el Sistema de
Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo
Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia
de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan
otras disposiciones”
“ARTICULO 6.   La
publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los
precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de
conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS.
Parágrafo.            Para
evitar la distorsión de precios por el incumplimiento de los pagos, las
entidades del Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF transcurrido 90
días de la fecha establecida para los pagos.”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima la actora
que las disposición acusada es violatoria de los artículos 13 y 209 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Sostiene la
libelista, que la disposición parcialmente demandada, al otorgar un plazo de
noventa días a las entidades públicas para comenzar a reconocer el interés
equivalente al DTF por causa de incumplimiento, está consagrando una atribución
que en ningún momento se le otorga a los particulares que incumplan en la
contratación. De esta forma se entiende vulnerado el artículo 13 de la
Constitución Política, en la medida en que no existe razón alguna que sustente
un trato desigual respecto al reconocimiento de los intereses por parte del
Estado y de los particulares, en la medida en que independientemente de que el
deudor sea una entidad pública o privada, el hecho es el mismo –incumplimiento
de una obligación contractual- luego la circunstancia es por lo tanto
equivalente así como el daño que sufre el acreedor por causa del no pago. Sin
dudas las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance
jurídico diferente de las que están a cargo de las personas privadas.
Para sustentar su
cargo, la accionante, cita apartes de la Sentencia C-188 de 1999, proferida por
ésta Corporación, y concluye que debe existir un equilibrio entre los
particulares y el Estado respecto del cumplimiento de sus obligaciones mutuas.
Señala que resulta claramente inconstitucional otorgar preferencias a la
Administración Pública, cuyo único efecto sea el de servir como estímulo para
la ineficiencia de las entidades públicas y el deterioro del poder adquisitivo
del dinero debido a los particulares, por causa del incumplimiento estatal.
De la misma manera,
considera la actora que es vulnerado el artículo 209 de la Constitución
Política en la medida en que la disposición demandada no solo da lugar a una
injustificada discriminación sino que favorece a la ineficiencia y falta de
celeridad en la gestión pública, pues de acuerdo al artículo mencionado la
función administrativa debe desarrollarse con fundamento en “los principios de
igualdad, moralidad, economía y eficacia, imparcialidad y publicidad”. Como
acertadamente lo ha establecido la Corte, agrega la libelista según
consideraciones hechas en la sentencia C-188 de 1999 antes mencionada, “si les
exige (el Estado) puntualidad en el pago de sus obligaciones (...) y si tan
duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales
principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su
propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a las exigencias que
formula a los particulares”.
IV.
INTERVENCIONES
Contraloría
General de la Nación
La ciudadana
Ana Lucía Padrón Carvajal, actuando en representación de la Contraloría General
de la Nación, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de
intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando, la
declaratoria de exequibilidad de la misma.
La
interviniente, señala que de acuerdo con jurisprudencia planteada por la Corte
Constitucional, la norma que establece la prioridad del interés general no
puede ser interpretada de tal manera que ella  justifique la vulneración de
derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todos y trae a
colación apartes de la sentencia C-539 de 1999, Magistrado Ponente Eduardo
Cifuentes Muñoz, que dice:
“En tales ocasiones, la corporación ha señalado que
los privilegios públicos sólo son admisibles si superan las distintas etapas
del juicio de igualdad. En estas circunstancias, la corporación ha exigido que
la prerrogativa sometida a su examen persiga una finalidad concreta
constitucionalmente legítima y que además, se (sic) útil (sic) necesaria y
estrictamente proporcionada…”
En este orden
de ideas, considera oportuno señalar la mencionada ciudadana, que una de las
finalidades que la Ley 598 de 2000, por la cual se crea el Sistema de
Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, CISE, el Catálogo
Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia
de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública la cual
constituye una de las armas con que cuenta el Estado para combatir la
corrupción en Colombia y el desangre fiscal, por ello el legislador identificó
los bienes y servicios que con mayor frecuencia son demandados por las
entidades públicas, así como sus precios con antelación.
La
interviniente, señala, que  la ley en su conjunto conforma un sistema
inteligente de información integral que relaciona todas las cifras relevantes
en el proceso de contratación estatal, permitiendo que tanto los actores
privados como los públicos conozcan en tiempo real qué bienes y servicios
compra el Estado, qué cantidades, cuales son sus precios, quien los produce, quien
los vende, etc. Facilitando, de manera significativa la función fiscalizadora
porque permite establecer cuando una entidad pública ha adquirido un bien o un
servicio por encima del umbral de precios de referencia.
Además, el
sistema permite construir mapas de riesgos de aquellas entidades que
privilegian la contratación directa o concurso públicos,   metas que a juicio
de la apoderada de la Contraloría General de la Nación, armonizan con los fines
esenciales del Estado previstos en el artículo 2° de la Constitución Política y
de la contratación administrativa contenidos en el artículo 3° de la Ley  80 de
1993.
Concluye
alegando la mencionada ciudadana, que planteada la finalidad de la ley y
teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 6° de la ley demandada, no
puede interpretarse de manera aislada como lo hace la actora, no se contraría
en ningún momento lo dispuesto en los artículos 13 y 209 de la Constitución
Política, razón por la cual solicita se conserve su legalidad.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de la norma demandada, porque desconoce el artículo 158 de
la Constitución.
Señala en su
escrito, que el Contralor General de la Nación, en ejercicio de la iniciativa
legislativa que le otorga el artículo 156 de la Carta, presentó al Congreso el
Proyecto de Ley, radicado en el Senado de la República con el número 96 de 1999
(Gaceta del Congreso número 305 de 1999, págs. 12 a 20), que tanto en el título
del proyecto como en la exposición de motivos, se puede observar claramente que
el objetivo de este fue el de regular mecanismos para facilitar el control
fiscal en materias relacionadas con la vigilancia de la contratación estatal,
para lo cual se preveía la creación del Sistema de Información para la
Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, al Catálogo único de Bienes y
Servicios, CUBS, y el Registro único de Precios de Referencia, RUPRS.
Por lo
anterior, la exposición de motivos se centró en el análisis de la necesidad que
tienen los entes públicos de aprovisionarse de bienes y servicios para realizar
los fines para los cuales fueron creados, a través de la contratación estatal.
Como es en la
contratación para la adquisición de estos bienes y servicios el espacio donde
mayor ocurre detrimento a los intereses públicos, se requiere garantizar la
transparencia, evitar la corrupción y lograr el cumplimiento de los principios
de la administración pública. Aspectos estos que justifican tanto la creación
como la regulación de los citados sistemas para facilitar el control fiscal en
la contratación y evitar los sobrecostos, así como el  establecimiento de
sanciones por inobservancia de estos mecanismos, por parte de los funcionarios públicos
y de los particulares.
Advierte el
Jefe del Ministerio Público que el parágrafo demandado no fue incluido en el
proyecto de ley presentado por el Contralor General de la Nación, pero sí
aparece contenido en el texto definitivo aprobado por el Senado de la República
en la Gaceta del Congreso 473 de noviembre veintiséis (26) de 1999, sin que en
ninguna de las ponencias para primer y segundo debate en el Senado se haya
mencionado la inclusión de la norma ni presentado justificación para su incorporación,
de lo cual concluye este Despacho que la norma no sufrió debate alguno en el
trámite legislativo, hecho que afecta el principio democrático que subyace en
éste.
De otra
parte, arguye el señor Procurador General de la Nación, que el parágrafo
demandado, no guarda conexidad con el contenido del artículo en el cual fue
incluido, pues este se refiere a la publicación de los contratos estatales y a
la información que debe contener esta publicidad, además resulta incoherente
con la regulación que en materia de intereses opera en materia contractual.
En
consideración de este Despacho, la falta de unidad de materia en el presente
caso contraviene el orden constitucional atentando contra la racionalidad del
proceso legislativo y contra la coherencia del ordenamiento legal en materia
contractual. No se trataría, entonces, de un problema formal, sino de la
imposibilidad de establecer en este caso una relación de conexidad causal,
teológica, temática o sistemática con la materia que pretende regular la ley de
la que hace parte el parágrafo acusado.
Señala el
Jefe del Ministerio Público, que a pesar de que la concepción de unidad de
materia, como lo ha señalado la Corte debe entenderse en sentido amplio, en
este caso, esa amplitud no permite establecer ninguna de las conexidades
aludidas. Y agrega textualmente:
“Así, la convergencia en el tema de la contratación
administrativa a que se refiere la norma, no es suficiente para subsanar la
inconstitucionalidad, por cuanto el tema de los sistemas de información y
registro en materia contractual no puede justificar la inclusión de una norma
que regula el pago de intereses por incumplimiento de las obligaciones contractuales
de las entidades públicas.
No existe tampoco unidad teleológica, por cuanto estos
sistemas relacionados con la actividad contractual tienen como fin prevenir la
corrupción en la contratación, a través de la transparencia en la información,
la cual no tiene relación directa con la norma acusada, cuyo fin es fijar un
tope en el reconocimiento de intereses y proteger así el patrimonio público al
limitar la facultad de la administración de fijar los intereses. Podría decirse
que ambas normas buscan en último término proteger los intereses patrimoniales
del Estado, pero ello es demasiado amplio para establecer la conexidad
teleológica que exige el requisito de la unidad de materia, pues si a esa
conclusión de arriba, debería aceptarse la conexidad de cualquier norma con el
resto del ordenamiento jurídico, por cuanto todas ellas están destinadas al
cumplimiento de los fines del Estado.
En el aspecto sistemático, puede observarse que ni
siquiera en sí misma la norma es clara y coherente, tampoco lo es en el
contexto de la ley de la que hace parte, ni en el marco del tema específico,
como es el reconocimiento de intereses por parte de la administración, por
tanto, su permanencia en el ordenamiento jurídico generaría mayor confusión en
el tema”
Por esta
razón, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte que declare la
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, por
violar el artículo 158 del Estatuto Superior que exige que todo proyecto debe
referirse a una misma materia y señala que serán inadmisibles las disposiciones
o modificaciones que no se relacionen con ella, como ocurre en el presente
caso.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 4° de la Constitución Política, por cuanto la norma parcialmente
acusada hace parte de una ley de la República.
2. Consideración previa
2.1 Previo al planteamiento del problema jurídico, debe
la Corte examinar la solicitud del señor Procurador General de la Nación en el
sentido de que se declare la inexequibilidad de la disposición acusada, no por
los cargos formulados por el actor sino por desconocimiento del principio de
unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Carta.
Señala el señor Procurador General de la
Nación que la disposición acusada es violatoria del principio de unidad de
materia, porque no obstante que tal principio debe entenderse en un sentido
amplio, en el presente caso no es posible encontrar una relación de conexidad
temática, causal, teleológica o sistemática entre el texto acusado y el
contenido material de la Ley.
El estudio de la manera como la
disposición acusada se incorporó al cuerpo del proyecto, que luego sería la Ley
598 de 2000, lleva a la Corte a concluir que sí es posible encontrar una
relación de conexidad entre la misma y el contenido general de la ley y, por
consiguiente, habrá de desestimarse el cargo por violación del principio de
unidad de materia.
En efecto, la Ley 598 de 2000 tiene como
finalidad establecer un sistema de información para la vigilancia de la
contratación estatal, uno de cuyos componentes es la existencia de un registro
de precios de referencia, que sin ser vinculante para las entidades estatales o
para los proponentes, si permite detectar los casos en los cuales la
contratación se realiza por fuera de los umbrales que el sistema permite
establecer, en orden a indagar las razones que explican tal situación.
Así sobre este particular en la ponencia
para Segundo debate en la Cámara de Representantes se expresó que: “Todo actor
público tendrá que solicitarle a la Central de Información, antes de contratar,
el umbral de precios en el ámbito local, regional y nacional, del bien en referencia,
identificado con el código único. De esa manera, cuando el funcionario público
toma la decisión de compra, tiene un elemento de información por excelencia
sobre los precios del mercado, por lo cual posteriormente no puede aducir
desconocimiento. Tal como se indicó atrás, los elementos que hacen posible la
corrupción son, por una parte, el sobreprecio, el cual se expresa en la
diferencia que hay entre el precio del mercado y los precios de las propuestas
recibidas por el Estado; y por otra, el subprecio, que es una práctica
frecuente utilizada para el lavado de activos.”
Si bien es cierto que la disposición
acusada no hacía parte de la propuesta inicial presentada por el señor
Contralor General de la República a la consideración de las Cámaras, en el
curso del primer debate en la Comisión Cuarta del Senado de la República, tal
como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2000, el Senador Hernán
Vergara planteó la necesidad de que si por una parte se iba a aprobar un
sistema de precios de referencia para la protección del patrimonio público,
como criterio de equidad, debía hacerse una previsión a favor de los
contratistas, cuyos precios podrían aparecer como más altos  debido al hecho de
que en ellos debe reflejarse la circunstancia de que “... los municipios o los
departamentos e inclusive en algunos casos las entidades del orden nacional
contratan y demoran inusitadamente esos pagos y llevan a la quiebra a
proveedores, a constructores que realmente lo único que han pretendido es
competir en igualdad de condiciones.”  A partir de esa consideración el senador
propuso que se introdujese en la ley un mecanismo que garantizase el pago
oportuno y un interés para el incumplimiento de la Administración.
En esas condiciones, resulta claro que de
acogerse el planteamiento del Senador Vergara, la aprobación del proyecto
estaría condicionada a la aprobación de una norma en el sentido por él
propuesto. Porque establecer unos precios de referencia, que en la práctica
obliguen a los contratistas del Estado, para ser competitivos, a hacer sus
ofertas dentro de los umbrales del sistema, podría conducir a situaciones de
inequidad, por la demora, variable según las entidades y las regiones, en el
pago.
Ese planteamiento fue recogido en el curso
del debate por el señor Contralor General de la República, autor de la
iniciativa, quien sugirió incorporarlo al proyecto sobre la base de la
consideración de que uno es el precio que se ofrece cuando el pago es de
contado, y otro distinto, mayor, cuando el pago es a plazos.
La Comisión decidió aprobar un texto
preliminar que recogía la propuesta y que luego, en su versión definitiva, se
aprobó como parágrafo del artículo 6.
En este contexto se tiene que, debido al
hecho de que la Administración Pública, por circunstancias atribuibles a su
régimen contable, presupuestal y de disponibilidad de recursos, usualmente
tarda cierto tiempo en pagar las cuentas, desde el momento en que efectivamente
ha recibido el bien o servicio, es usual que los proponentes, al calcular el
precio, tengan en cuenta esta circunstancia  y la incorporen a su oferta
económica a la Administración, de manera que en la misma se recoja el costo del
dinero durante dicho período.
Esta situación conduce a que, dependiendo
de la extensión que en cada caso pueda tener el período que requiera la
Administración para el pago, los precios tengan un distanciamiento más o menos
significativo con los precios de referencia que se obtendrían con la puesta en
marcha del sistema de control.
En ese caso, el sistema de precios de
referencia se vería distorsionado por la incertidumbre en torno al período que
la Administración requiere para pagar, lo cual llevaría a los contratistas a
incorporar sobrecostos en sus propuestas, para tratar de cubrirse frente a la
eventualidad de una demora demasiado prolongada en el pago.
La disposición acusada al establecer un
término fijo para la duración de tal período -que sería de tres meses- y una
consecuencia para el incumplimiento del mismo, -la causación de intereses a la
tasa del DTF-, introduce elementos de certeza orientados a eliminar la
distorsión que por las expresadas razones afectaría al sistema de precios de
referencia.
De manera que, contrariamente a lo
sostenido por el señor Procurador, la Corte observa que entre la disposición
acusada y el contenido material de la ley, sí es posible encontrar una relación
de conexidad temática, causal y teleológica.
En consecuencia, no está llamado a
prosperar el cargo por violación del principio de unidad de materia contenido
en el artículo 158 de la Constitución Política.
3. El problema jurídico
3.1. De acuerdo con los cargos que se formularon en la
demanda, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si la norma
acusada, al establecer un plazo de 90 días para que se empiece a generar la
tasa de interés del DTF cuando se presenta incumplimiento de la Administración
en sus pagos, viola el derecho a la igualdad y los principios que informan el
ejercicio de la función pública.
Para tales efectos, debe la Corte
establecer si, de conformidad con el régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado y de los principios que rigen la contratación pública, es posible
establecer periodos de gracia a favor de las entidades estatales que incurran
en mora.
4. Consideraciones generales
4.1. La responsabilidad patrimonial del
Estado
4.1.1 Contexto histórico
Como es sabido, hasta antes de la entrada
en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento
jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la
responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que en
nuestro país la responsabilidad estatal se concibe como una institución de
origen puramente jurisprudencial que, según lo dicho por esta Corporación en reciente
pronunciamiento, inicia su evolución “en un periodo histórico en el que
imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba
contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de
LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer a tous sans
compensation´ ´”[1].
Cabe destacar que la labor de la
jurisprudencia, adelantada inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y
luego por el Consejo de Estado, se desarrolló con base en las disposiciones del
Código Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el
ámbito del derecho privado, tomando como fuente de inspiración los postulados
del Estado de Derecho y, particularmente, la nueva realidad social y económica
que durante las primeras décadas del siglo XX ya proponía un mayor grado de
intervencionismo estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.
En lo que toca con la actividad
desarrollada por la Corte Suprema de Justicia, puede decirse que la misma
inicia con la Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se precisa que si
bien las entidades estatales, en su condición de personas jurídicas, no eran
penalmente responsables por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, si se
encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los
perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios
públicos[2].
A partir de este pronunciamiento, la evolución de la jurisprudencia de la Corte
se muestra progresista en torno a tres aspectos concretos: el de la
responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa  y el de la falla
en el servicio.
Con la expedición de la Ley 167 de 1941,
la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso
de desarrollo y consolidación jurídica. Mediante esta ley, se le reconoce
competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias que
se promuevan contra las instituciones públicas; circunstancia que, sin reparos,
es aprovechada por esa corporación de justicia para construir toda una doctrina
jurisprudencial sobre la base de la aplicación de algunos principios y normas
del derecho público, amparándose a su vez en los artículos 2°, 16 y 23 de la
Constitución Centenaria de 1886 que, si bien no regulaban la institución de la
responsabilidad del Estado en forma directa, consagraban, a la manera de fines
constitucionales primarios, el principio de legalidad, el deber del Estado de
proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la obligación de
garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo
título.
Como corolario de lo anterior, se modifica
el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública que venía imperando hasta antes de la expedición de la
Ley 167, pasando de la teoría civilista de la culpa, a la aplicación concreta
de la teoría administrativista de la falta o falla en el servicio público. Así,
se tiene que de acuerdo con la evolución jurisprudencial de la responsabilidad
pública, -lo ha dicho esta Corte-,  “se estructura un sistema de naturaleza
objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima,
quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de
las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o
ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”[3].
Frente a este nuevo criterio, es claro que
el comportamiento doloso o culposo del servidor público no tiene incidencia en
el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que, como se
dijo, la misma deviene en forma directa de la entidad pública, no por el hecho
de otro sino por el hecho propio, en cuanto se entendía que la conductas pasiva
o activa de los funcionarios de la Administración que podían generar un daño,
se encontraban íntimamente vinculadas al cumplimiento de la función pública
encomendada. Ello explica por qué la jurisprudencia del Consejo de Estado fijó
como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i)
la existencia de un daño antijurídico, (ii) que la acción u omisión desplegada
sea imputable a las entidades públicas y (iii) que se presente una relación de
causalidad material entre el daño Antijurídico y el órgano estatal.
De conformidad con lo expuesto, y a pesar
de no haberse consagrado en el ordenamiento jurídico nacional el principio de
la responsabilidad estatal, puede concluirse que para la época en que se
promulgó la Carta de 1991, esta materia mostraba un gran desarrollo jurídico
-jurisprudencial y doctrinario- a tono, inclusive, con las legislaciones más
progresistas dentro del espectro del derecho comparado.
4.1.2 La responsabilidad patrimonial del Estado bajo
el nuevo esquema constitucional.
Como ya se ha dicho, si bien en el
anterior sistema jurídico no existía una cláusula constitucional ni legal que
expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las
actuaciones de los entes públicos, el Constituyente de 1991, acogiendo los
criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de
Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo y, al tenor del artículo 90 de
la Carta Política, reconoce en forma directa la responsabilidad patrimonial del
Estado, al consagrar que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas”
A propósito de ello, este alto Tribunal,
coincidiendo con la línea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en la
Sentencia C-333 de 1996, se pronunció sobre el verdadero alcance de esta norma,
aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jurídico de la
responsabilidad estatal, consagra también un régimen único de responsabilidad,
a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños
antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos
y, por tanto, se proyecta indistintamente en el ámbito extracontractual,
precontractual y contractual. En este sentido, no se consagra en el artículo 90
de la Carta un criterio restringido de responsabilidad como se pudo interpretar
en algunos círculos, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues,
según lo expresado, de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de
principio en el que confluyen todos los regímenes tradicionales de
responsabilidad estatal -contractual, precontractual y extracontractual-.
Sobre el particular, se dijo en la
Sentencia lo siguiente:
“Ahora
bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya
que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los
ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma
simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a
saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u
omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta
responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un
régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de
uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es
aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el
inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad
extracontractual  sino también el sistema de responsabilidad precontractual
(derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual)
así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter
contractual.
“La
Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En
efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la
jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresión
constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces "la
consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general
de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual
como la extracontractual"[4].
Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco
en el que encuentra fundamento la totalidad de la reponsabilidad patrimonial
del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[5]
No obstante lo dicho, debe aclararse, tal
y como lo hizo la citada providencia, que la existencia de un régimen unificado
en ningún caso borra las diferencias conceptuales que se registran en torno a
los distintos ámbitos de aplicación de la responsabilidad patrimonial del
Estado. En realidad, la pretensión constitucional se limita a subsumir bajo el
concepto de daño antijurídico los distintos tipos de responsabilidad
-extracontractual, precontractual y contractual-, dejando a salvo la manera
como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del
derecho público. Al respecto, se anotó en el fallo:
“Lo
anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad
patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la
situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo
regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la
culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos
de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es
objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el
Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo
señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño
antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes
tradicionales de responsabilidad del Estado.”[6]
Así las cosas, manteniendo el criterio
expresado por la Corte en la Sentencia C-832 de 2001, es claro que la
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra
fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente
consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe
interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la
República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida,
honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad
de los particulares ante las cargas públicas  (art. 13) y de garantizar la
confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles (arts. 58 y 83).
Esta protección constitucional al
patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres
presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u
omisión imputable al Estado y una relación de causalidad. En relación con el
daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional
parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa,
la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de
las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el
menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos
personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo[7]. Respecto al
incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la Administración Pública no
satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el daño
antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que éste sea
consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración; o, en
otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la
víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su
conducta negligente.
En la medida en que el contenido material
de la norma parcialmente impugnada es relevante en el campo de la contratación
estatal, la Corte hará algunas precisiones relativas al tema de la naturaleza
de la responsabilidad contractual del Estado y a la concepción del contrato
administrativo, dentro de los postulados del Estado Social de Derecho adoptado
en nuestra Constitución Política.
4.2. Responsabilidad contractual del Estado.
4.2.1 Naturaleza jurídica de la responsabilidad
contractual y principios informadores del contrato administrativo.
Siguiendo las pautas que sobre la materia han
establecido la jurisprudencia y la doctrina juspublicista, puede sostenerse que el tema de la
responsabilidad contractual reviste gran importancia en el campo del derecho
administrativo, en cuanto comporta aquella garantía jurídica reconocida a los
particulares que celebran contratos con la administración, dirigida a mantener la
correspondencia económica de la relación contractual y la integridad y licitud
de su patrimonio, frente a las lesiones o daños antijurídicos que puedan
padecer por efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de
parte de la Administración Pública.
Dentro del sistema jurídico que nos rige, la
responsabilidad contractual se constituye en el único mecanismo de defensa con
que cuenta el particular que colabora en la gestión de los servicios públicos,
para exigir la tutela de sus derechos vulnerados o amenazados y lograr que se
reemplace la prestación o prestaciones que no efectuó la Administración, por el
reconocimiento y pago de una indemnización que lo ubique en la situación
patrimonial que habría tenido de haberse dado estricto cumplimiento al contrato
-utilidades y ganancias no percibidas-, complementada a su vez con el
resarcimiento de los perjuicios directos que también se pudieron derivar del
incumplimiento -pago de los mayores costos que se causen-.
El tratamiento especial que el ordenamiento le
reconoce al tema de la responsabilidad contractual del Estado se deriva,
entonces, de la existencia previa de un contrato administrativo cuyos
principios y naturaleza se encargan de delimitar la institución, otorgándole
una configuración especial dirigida a garantizar los intereses contractuales
que se encuentran en juego. En este sentido, es de afirmarse que si bien la
garantía patrimonial de los particulares es el fundamento del instituto de la
responsabilidad patrimonial del Estado y de la teoría del equilibrio de los
contratos, no se instituye en el único principio general de derecho que
justifica la transferencia de los riesgos derivados del contrato a la
Administración Pública.
Los temas de mayor importancia y trascendencia en el
ámbito de la contratación estatal, como lo son el proceso de licitación
pública, las potestades contractuales y la misma equivalencia económica, no
estarían en capacidad de configurarse si se desconocen los principios jurídicos
que informan los contratos estatales. En este sentido, los principios de la
reciprocidad de las prestaciones o de la justicia conmutativa y de la buena fe
o mutua confianza, constituyen ingredientes normativos de imputación que,
lícitamente, contribuyen a trasladar a la Administración Pública aquellos
riesgos que en forma anormal o extraordinaria suelen presentarse en el
desarrollo del contrato estatal. Bajo esta nueva percepción del contrato, se
supera en el derecho moderno aquél criterio civilista regido por los postulados
de la autonomía de la voluntad y la inmutabilidad -que promovían la
omnipotencia contractual de la administración-, incorporándose para su
formación y ejecución los referidos postulados de la reciprocidad y la buena
fe, con lo que se persigue garantizar los ideales de justicia conmutativa y
mutua confianza, respectivamente incorporados en nuestra Constitución Política
como un fin esencial (art. 2°) y como un valor fundante (art.83) del Estado
Social de Derecho.
En punto a la existencia y aplicación de los
principios de reciprocidad y buena fe dentro del régimen colombiano de
contratación estatal, se tiene que, a partir del fundamento constitucional al
que se ha hecho mención, los mismos aparecen expresamente contenidos en el
artículo 28 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
-Ley 80 de 1993, que, al hacer referencia a los criterios de interpretación de
las reglas contractuales, dispone: “En la
interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a
procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las
cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los
fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la
buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que
caracteriza a los contratos conmutativos”. (Subrayas y negrillas fuera de texto).
De esta manera, el régimen de contratación del Estado
no se nutre únicamente de las orientaciones normativas que sobre la materia
aparecen desarrolladas en los Códigos Civil y de Comercio, al cual remiten los
artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, sino que integra a este régimen
aquellos principios consustanciales a los contratos bilaterales, sinalagmaticos
o de prestaciones recíprocas, que para el Derecho Administrativo son de gran
importancia y trascendencia en cuanto que, como ya se explicó, cumplen el
objetivo de trasladar a la administración pública la carga del daño
antijurídico sufrido por el contratista, asegurándose el equilibrio de la
relación jurídica contractual y la integridad del patrimonio particular.
Así las cosas, se tiene que los principios
integradores del régimen jurídico de los contratos estatales son: (i) el
principio de la autonomía de voluntad, en virtud del cual la Administración
pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten
necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de
la prevalencia del interés público, que le reconoce a la Administración una
prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades
variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de
prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el régimen de
contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y
obligaciones que surgen de la relación contractual, y no la mera equivalencia
formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los
intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el
contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la
Administración Pública y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las
exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de
celebración, ejecución y liquidación de los contratos.
De los principios anteriores, es necesario, para el
desarrollo y solución del problema jurídico planteado por la norma acusada,
referirse sucintamente a los de reciprocidad y buena fe.
4.3 Principio de reciprocidad de los contratos.
4.3.1 Formulación y alcance
Tal como quedó brevemente esbozado en el acápite
anterior, el principio de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de
inspiración en los contratos que la doctrina suele definir como sinalagmáticos
o bilaterales, caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas
o correlativas a cargo de los sujetos que integran la relación jurídico
negocial. Bajo este criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes
quedan obligadas recíprocamente a cumplir los compromisos surgidos del
contrato, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a
concretarse en una contraprestación, en un valor recíproco, en un
acontecimiento previsible o en una cooperación asociativa[8].
Es de destacar que, en el ámbito del derecho privado,
la equivalencia de las cargas mutuas tiene un efecto meramente subjetivo en
cuanto que, lo determinante de la figura, es que cada una de las partes, según
su libre y voluntaria apreciación, acepte que la prestación a la que se obliga
es similar o directamente proporcional a la que recibe a título de retribución,
sin que tengan ninguna incidencia aquellos elementos de carácter objetivo que
establece o fija el mercado[9].
No ocurre lo mismo en el Derecho Público donde es evidente que las prestaciones
correlativas de las partes, en virtud del principio de la justicia conmutativa,
tienen que mantener una equivalencia siguiendo el criterio objetivo de
proporción o simetría en el costo económico de las prestaciones, lo que exige
que el valor a recibir por el contratista, en razón de los bienes, obras o
servicios que le entrega al Estado, deba corresponder al justo precio imperante
en el mercado. Con ello, se fija un limite al ejercicio del principio de la
autonomía de la voluntad, en aras de racionalizar la posición dominante de la
administración, mantener el equilibrio del contrato y, de este modo, garantizar
los derechos del contratista que se constituye en la parte débil de la relación
contractual.
Por otra parte, en el marco de los contratos
bilaterales, la reciprocidad o equivalencia de las prestaciones juega también
un papel preponderante en cuanto permite detectar aquellas irregularidades
surgidas a lo largo de la relación contractual, esto es, tanto las que se
presentan al momento del surgimiento del contrato como las acaecidas durante el
periodo de ejecución del mismo. Así, en el principio de proporcionalidad
encuentran sustento válido instituciones tales como las nulidades derivadas del
objeto ilícito, la teoría de los vicios ocultos, el incumplimiento de las
obligaciones contractuales, la responsabilidad contractual o la onerosidad
excesiva y sobreviniente.
4.3.2  Aplicación del principio en el
régimen de contratación pública
Ahora bien, la reciprocidad en las prestaciones
contractuales comporta un principio connatural o esencial al contrato
administrativo que corresponde a la categoría de los silanagmáticos (en virtud
del principio del gasto público, los negocios jurídicos unilaterales y
gratuitos no se integran al régimen común u ordinario de contratación estatal)[10]. Su aplicación en el
campo del derecho público surge inicialmente de la jurisprudencia y de la
doctrina, ante la apremiante necesidad de garantizar la estructura económica
del contrato frente a las distintas variables que podrían afectar su
cumplimiento y ejecución material, buscando con ello equipar y armonizar las
exigencias del interés público social con la garantía de los derechos del contratista[11].
En nuestro derecho positivo, al margen de la
previsiones específicas que sobre la materia regulan los artículos 4°, 5°-1,
14-1 y 25 de la Ley 80 de 1993, el artículo 27 de ese mismo ordenamiento, a la
manera de cláusula general, fija una fórmula que permite aplicar el principio
de la equivalencia económica a todas las situaciones en que se pueda alterar o
modificar la relación jurídico contractual por causas ajenas al contratista, al
disponer que: “en los contratos estatales se mantendrá
la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de
proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe
por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el
menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.”
Bajo este supuesto, se radica en cabeza del
contratista el derecho a que la administración respete el carácter
sinalagmático del contrato, cuando la igualdad de las prestaciones -derechos y
obligaciones contractuales- se vean afectadas si sobrevienen hechos imprevistos
o de suficiente identidad durante la celebración, ejecución y liquidación del
contrato -áleas anormales o extraordinarios-, ya sea que éstos procedan de
fenómenos administrativos (poderes exorbitantes, hechos del príncipe y
responsabilidad contractual), coyunturales (causas económicas, políticas o
sociales) o naturales (fuerza mayor o factores exógenos imprevisibles). En este
sentido, la relación sinalagmática del contrato se asume como un mero
desarrollo del principio de justicia conmutativa que, con carácter de derecho
imperativo, -se ha dicho ya- justifica la traslación de los riesgos extraordinarios
que operan durante la vigencia del negocio jurídico a la Administración
Pública, con independencia de que éstos se hubieren pactado o no en el texto
formal del acuerdo de voluntades[12].
En cuanto
el principio de reciprocidad de prestaciones comporta una de las bases de la
estructura de los contratos administrativos y, desde esta perspectiva,
desarrolla el ideal ético jurídico de la justicia conmutativa, fuerza es
concluir que el mismo cumple una doble función: (i) la de interpretar e
integrar la normatividad que regula los contratos -determinante en la etapa de
celebración como límite al principio de la autonomía de voluntad-, y (ii) la de
complementar el régimen de los derechos y obligaciones acordadas expresamente
por las partes en el negocio jurídico -relevante en la etapa de ejecución
contractual como ordenamiento legal imperativo.
No sobra
reseñar, que el ejercicio legítimo de estas funciones confluye en el objetivo
único de reconocer a favor del contratista una indemnización o compensación, o
la revisión administrativa o judicial del contrato, en todos aquellos eventos
en que se afecte la base económica que ha sido pactada al momento de la
celebración del contrato, evitando un enriquecimiento sin causa de la
Administración y el empobrecimiento correlativo del particular. En efecto, si
la situación económica del sujeto que colabora con el Estado en la consecución
de sus fines, resulta ser modificada por el surgimiento de nuevas obligaciones
o cargas, la Administración Pública tiene el deber jurídico de restablecer el sinalagma
económico del contrato y entrar a satisfacer los derechos del contratista
afectado por los mayores costos, dando así aplicación a los principios
constitucionales de justicia conmutativa (art. 2°), igualdad (art. 13) y
garantía de los derechos adquiridos (art. 58) a los que ya se ha hecho
referencia.
4.4.
El principio de la buena fe en el régimen de contratación pública
En el
ordenamiento jurídico colombiano, la buena fe es reconocida como un principio
general de derecho[13]
a través del cual se adopta el valor ético y social de la confianza. Este
principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 83 de la Carta
Política y, por su intermedio, se le impone a los particulares y a las
autoridades públicas el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los
postulados que la orientan -lealtad y honestidad-, estableciéndola como
presunción en todas las gestiones que “aquellos adelanten ante estas”.
La
circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento
constitucional, es de gran trascendencia en el área del derecho público. De un
lado, por cuanto permite su aplicación directa y no subsidiaria en el espectro
de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a
establecer limites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio
arbitrario de las competencias públicas, y a humanizar las relaciones que
surgen entre la Administración y los administrados.
En
materia contractual, igual a lo que ocurre con el principio de reciprocidad, la
buena fe comporta entonces uno de los criterios de imputación dentro de la
teoría de la equivalencia de los contratos estatales y, por ese aspecto, se
convierte en la causa jurídica de la que surge la obligación para la
Administración Pública de reconocerle al contratista los mayores costos y las
pérdidas que haya podido sufrir, como consecuencia del surgimiento de algunas
contingencias extraordinarias o anormales que alteran la ecuación financiera
prevista en el acuerdo de voluntades.
Las
exigencias éticas  que se extraen del principio de la bona fides, coloca
a los contratantes en el plano de observar con carácter obligatorio los
criterios de lealtad y honestidad, en el propósito de garantizar la óptima
ejecución del contrato que, a su vez, se concreta en un conjunto de prestaciones
de dar, hacer o no hacer a cargo de las partes y según la naturaleza del
contrato, las cuales comprenden, inclusive, aquella de proporcionarle al
contratista una compensación económica para asegurarle la integridad del
patrimonio en caso de sufrir un daño antijurídico. Con buen criterio, el
Consejo de Estado ha venido considerando en su extensa jurisprudencia, acorde
con la que ya ha sido citada en esta Sentencia, que el principio de la buena fe
debe reinar e  imperar durante el periodo de celebración y ejecución del
contrato, concentrando toda su atención en la estructura económica del negocio
jurídico, con el propósito específico de mantener su equivalencia económica y
evitar que puedan resultar afectados los intereses patrimoniales de las partes.[14]
El
principio de la buena fe, como elemento normativo de imputación, no supone, en
consecuencia, una actitud de ignorancia o creencia de no causar daño al derecho
ajeno, ni implica una valoración subjetiva de la conducta o del fuero interno
del sujeto. En realidad, tiene un carácter objetivo que consiste en asumir una
postura o actitud positiva de permanente colaboración y fidelidad al vínculo
celebrado. Por ello, tal como sucede con el principio de reciprocidad, el
desconocimiento por parte de la Administración de los postulados de la buena fe
en la ejecución del contrato, conlleva el surgimiento de la obligación a cargo
de ésta de responder por los daños antijurídicos que le haya ocasionado al
contratista. Estos efectos jurídicos de la buena fe en materia contractual,
según lo afirma la propia doctrina[15],
son una clara consecuencia de la regla según la cual todo comportamiento
contrario a la misma, en cuanto ilícito, trae implícita la obligación de pagar
perjuicios.
Así
las cosas, se extrae que los principios de reciprocidad de prestaciones y de
buena fe en materia contractual, constituyen claros criterios de imputación que
persiguen hacer realidad los postulados constitucionales de la justicia
conmutativa y de la confianza legítima, garantizando el derecho de los
contratistas a ser indemnizados por los daños antijurídicos que sufran como
consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de
las entidades públicas; indemnización que, en todos los casos, comprende el
pago de intereses de mora.
4.5.
Obligación de la Administración Pública de pagar intereses de mora.
Es
sabido que la obligación más corriente de la Administración Pública en los
contratos que suscribe para cumplir sus fines próximos, es la de pagar una
específica suma de dinero, sea a título de precio como ocurre en los contratos
de obra pública o suministro, o a título de subvención tal como sucede en las
concesiones de servicios públicos. Pues bien, la inobservancia, el
incumplimiento o el retraso de esta obligación, otorga un derecho irrenunciable
a favor del contratista que se presenta en la forma de mora, con la que se
persigue que la administración satisfaga o restablezca la prestación que ha
sido afectada.
Como
antecedente histórico al carácter obligatorio de esta figura, hay que señalar
que, inicialmente, en el derecho público se le reconocía a la Administración el
privilegio de no pagar intereses de mora, amparándose en el criterio de la
inexigibilidad del lucrum cessans. Conforme al derecho español, la
implementación de este privilegio se remonta al derecho regio en el que se
determinó que princeps in contractibus, non deber usuras,  y cuya
justificación se encontró en la semejanza que se hacía del fisco con los
derechos reconocidos al menor de edad. A mediados del siglo XIX, la
jurisprudencia abandonó este concepto y encontró un nuevo e importante respaldo
para continuar exonerando a la administración de pagar intereses de mora, en
los principios del control parlamentario del gasto público, de la especialidad
de las partidas y de la inexistencia de la mora culposa por retardo del pago[16].
No
obstante lo anterior, este privilegio fiscal de no pagar intereses de mora tuvo
sus primeros reveses, casualmente, con la necesaria implementación del régimen
de la contratación pública por cuanto resultaba contrario a la estructura
sinalagmática que tenían y tienen los contratos estatales y, en consecuencia,
violatorio de los principios consubstanciales al contrato como son los de
reciprocidad o equivalencia económica y buena fe. Precisamente, al amparo de estos
principios y aplicando el régimen jurídico del derecho privado, en Colombia, a
partir del año de 1977, el Consejo de Estado reconoció la obligación de la
Administración Pública de pagar intereses de mora. En una de sus providencias,
la citada Corporación de Justicia manifestó:
“Nadie
puede negar que así como el contrato privado legalmente celebrado es ley para
las partes (C.C., art. 1602), así lo es el administrativo; que unos y otros
deberán ejecutarse de buena fe (art. 1603 ibídem); que en ambos se puede dar el
evento de la mora en casos de incumplimiento o el enervamiento de sus efectos
en los eventos del artículo 1609; que la indemnización de perjuicios comprende,
por regla general, el daño emergente y el lucro cesante, y se debe desde que el
deudor esté constituido en mora”[17]
Bajo
el actual esquema, a partir de la consagración constitucional del principio de
responsabilidad patrimonial del Estado (C.P: art. 90), la obligación de pagar
intereses de mora encontró un evidente respaldo jurídico. Sobre el punto, la
Corte Constitucional, en reciente pronunciamiento, tuvo oportunidad de señalar
que la obligación de la Administración de pagar intereses de mora desarrolla el
principio constitucional de la igualdad, materializado en el derecho de los
particulares a recibir un mismo tratamiento jurídico frente al incumplimiento
de la administración en el pago de sus obligaciones. Sostuvo este Tribunal que
“el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos
partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras
el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan
a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago,
las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer
libres de la obligación de cancelar[las] ...con notorio perjuicio para los
particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados.
Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder
adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el
particular y no el Estado, que incumple”. (Sentencia C- 188/99, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas fuera de texto).
En
armonía con lo expuesto, el artículo 4° numeral 8° de la Ley 80 de 1993, se
encargó de regular el tema de los intereses de mora en el régimen de
contratación Pública, al disponer que: “Sin perjuicio de la actualización o
revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se
aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor
histórico actualizado”. Es de anotar que el reconocimiento expreso de los
intereses de mora sugiere, frente al problema jurídico planteado, el análisis
de los siguientes dos temas: el primero, relativo a la determinación de la tasa
de interés aplicable y, el segundo, relacionado con el tiempo a partir del cual
comienza y finaliza la mora. En lo que se refiere a la determinación de la tasa
de interés aplicable a la mora, se tiene que es la propia Ley 80 en el artículo
antes citado, la que se encarga de resolver dicho interrogante al consagrar un
régimen especial que regula la tasa de interés moratorio aplicable a los
vínculos contractuales del Estado, “equivalente al doble del interés legal
civil sobre el valor histórico actualizado”. A partir de lo expresado,
teniendo en cuenta que el artículo 1617 del Código Civil fija el interés legal “
en seis por ciento anual”, el interés que prevalece en el régimen de
contratación pública se calcula con base en una taza del 12% anual. El interés
fijado en la norma no tiene un alcance imperativo, y sólo opera con carácter
supletorio cuando las partes contratantes se abstengan de pactar directamente
los intereses de mora.
Respecto
al dies a quo o tiempo en que comienza y finaliza la mora, reiterando
los criterios fijados en la sentencia C-188 de 1999 arriba citada y en
jurisprudencia del Consejo de Estado[18],
es claro que la Administración pública no goza de periodo de gracia o de
franquicia para asumir el pago de sus obligaciones dinerarias derivadas de las
relaciones contractuales con particulares. Como se ha expresado, este tipo de
privilegios no encuentran respaldo en la Constitución Política y, por el
contrario, implican un desconocimiento abierto a los principios de justicia
conmutativa (C.P. art. 2°), igualdad frente a las cargas públicas
injustificadas (C.P. art. 13), garantía de los derechos adquiridos (C.P. art.
58), buena fe (C.P. art. 83) y responsabilidad contractual (C.P. art. 90).
Ello, sin dejar de mencionar que la franquicia en el pago de intereses de mora,
viola el artículo 209 de la Carta que le impone a las autoridades
administrativas el deber jurídico de cumplir sus funciones con observancia
“en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad.”
En
virtud de lo dicho, y siguiendo la tesis esgrimida por la jurisprudencia
constitucional y contenciosa administrativa[19],
se tiene que el dies a quo para iniciar la cuenta o cómputo de los intereses
moratorios es el que le sigue al vencimiento del plazo pactado en los
respectivos pliegos de condiciones o, en su defecto, en el contrato para el
pago de aquellas cuentas debidamente presentadas y legalizadas por el
contratista, y se prorroga hasta que la Administración pública haga efectivo el
pago. En el caso de que no se estipule en el negocio jurídico el término para
que la administración proceda al pago de sus obligaciones, debe acudirse a la
vía judicial de conformidad con las reglas que gobiernan el instituto de la
mora.
Teniendo
en cuenta las consideraciones precedentes, asume la Corte el estudio de la
norma parcialmente impugnada para determinar si la misma se ajusta o no a la
Constitución política.
5. Análisis de la norma acusada
5.1. De acuerdo con los cargos formulados por el actor,
el establecimiento por el legislador de un plazo de 90 días para que empiece a
generarse la tasa de interés del DTF cuando se presente incumplimiento de la
Administración en sus pagos, resulta violatorio del derecho a la igualdad
contenido en el artículo 13 de la Constitución y de los principios de igualdad,
eficacia y celeridad que, conforme con el Artículo 209 de la Carta, deben
presidir el ejercicio de la función administrativa.
5.2. pues bien, para que proceda un análisis de
constitucionalidad por violación del derecho a la igualdad, ha señalado la
Corte, es necesario que los extremos de la relación objeto del examen sean
comparables.
Observa la Corte que para hacer la
comparación en términos de igualdad entre la Administración Pública y los
particulares, es necesario, en primer lugar, tener en cuenta que la
Administración, para la satisfacción del interés público, maneja recursos que
también son públicos y para cuya custodia, la propia ley ha establecido una
serie de condiciones y requisitos en su manejo, que constituyen limitaciones
que el particular no enfrenta. Los particulares, en la esfera de la
contratación privada, actúan para la promoción de un interés privado, con
recursos que son privados y sujetos a las flexibles condiciones del derecho
privado.
Se tiene entonces que, en esta
perspectiva, la Administración está en una situación distinta a la de los
particulares, no sólo en atención a su personalidad jurídica, fines y
naturaleza de los recursos que maneja, sino también por las restricciones que,
en razón de esas características, le impone la ley.
De acuerdo a esas consideraciones, había
sido usual reconocer, sin necesidad de pacto expreso, un cierto término, que en
la doctrina se conoce como período de gracia o de franquicia, para que la
Administración realizase sus pagos, término que, a su vez, los contratistas
incorporaban, como costo financiero, en el precio de los bienes y servicios que
ofrecían a las entidades públicas. Se ha considerado que dicho término no rompe
la equivalencia económica del contrato, porque si bien es cierto la
Administración no reconoce intereses durante la vigencia del mismo, es un álea
normal y previsible, incorporado al valor de la propuesta, razón por la cual aquella
paga el costo de una venta a plazos.
Sin embargo, tanto la legislación como la
práctica en materia de contratación estatal han avanzado en la dirección de
darle certeza a todos los extremos de la relación contractual, y en este caso,
al precio. Así, de ordinario, las entidades contratistas, en los pliegos de
condiciones y en los contratos, establecen el momento en el que habrá de
hacerse el pago, teniendo en cuenta para el efecto su efectiva capacidad para
cumplir, a la luz de su régimen contable, administrativo y presupuestal. A su
vez, la Ley 80 de 1993 impone como deber para las entidades estatales, la de
pactar intereses moratorios.
De este modo, para darle certeza al
precio, la Administración, desde el momento en que convoca a los particulares a
contratar, fija el plazo dentro del cual habrá de hacer el pago, así como los
intereses de mora para el evento de incumplimiento.
Tal como se desprende del análisis que
sobre los antecedentes de la disposición acusada realizó la Corte, ella se
orienta en la misma dirección, en la medida en que busca dar certeza a los
elementos necesarios para la fijación de los precios por los contratistas, de
modo que, en la estimación del precio para los bienes y servicios que ofrezcan
a la Administración Pública, puedan tener en cuenta un plazo estándar para que
ésta pague, vencido el cual se generarán intereses a su favor, a la tasa del
DTF.
Encuentra la Corte, sin embargo, siguiendo
las consideraciones generales expuestas en esta Sentencia, que el texto
aprobado por el legislador excede ese propósito y desconoce los preceptos
constitucionales que garantizan la justicia conmutativa (art 2°), el derecho a
la igualdad frente a las cargas públicas (art. 13), el respeto por los derechos
adquiridos con justo título (art. 58), la regla de que los derechos y
obligaciones deben ejercerse conforme a la sana fides (art. 83) y el principio
de la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 90)
En efecto, de acuerdo con la disposición
acusada “... las entidades del Estado, reconocerán un interés equivalente al
DTF transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos.”(Subraya
la Corte). Quiere ello decir, que además del plazo que la propia Administración
haya establecido para el pago, habría uno adicional de 90 días, que correría
sin intereses y a partir del cual se empezaría a reconocer un interés a la tasa
del DTF.
La Administración Pública, por su
condición de tal se encuentra en una situación de supremacía en sus relaciones
jurídicas con los particulares, situación que para el caso concreto, le permite
y le impone, determinar las condiciones en las que habrán de cumplirse los
pagos a los que se vea obligada como consecuencia de los contratos que celebre.
Así, en los contratos estatales es la Administración la que establece la fecha
para los pagos y para ese efecto debe tener en cuenta todas las limitaciones
que se deriven de su régimen contable, presupuestal y administrativo. Vencido
ese término, no existe ninguna razón para una diferencia de trato y si ella se
establece por la ley, ésta resultará violatoria de los artículos 2°, 13, 58, 83
y 90 de la Constitución.
Tal y como se
manifestó en el acápite correspondiente a las consideraciones generales,
resulta cabalmente aplicable a este caso, el análisis que cumplió la Corte en
la Sentencia C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En aquella
ocasión la Corporación se refirió a la necesidad de que por la Administración
se paguen intereses de mora, en las mismas condiciones en que lo hacen los
particulares por imposición de la ley, cuando ésta hubiese dejado transcurrir
los plazos que para el pago haya acordado como resultado de una conciliación o
de una sentencia debidamente ejecutoriada. En el caso que ahora estudia la
Corte los plazos se fijan y se establecen directamente por la Administración,
en atención a los elementos diferenciadores que se han reseñado en esta
Sentencia, de manera que vencidos los mismos, desaparecen la razones que
justifican un trato diferente, y habría lugar a una evaluación de tales diferencias
de trato a la luz del derecho a la igualdad, tal como lo hizo la Sentencia
citada.
No obstante la
circunstancia de haberse hecho ya referencia a la Sentencia C-188 de 1999, al
desarrollar el fundamento constitucional de la obligación estatal de pagar
intereses moratorios, la Corte considera de la mayor utilidad reproducir
algunos de sus apartes, en los siguientes términos:
“... es claro que el
principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes
reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el
Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a
tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las
obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de
la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio
perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los
recursos pactados.”
“...
en la disposición impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los
principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben presidir la función
administrativa, según el artículo 209 Ibidem. El Estado, en sus
relaciones con los particulares, no puede asumir legítimamente las conductas
que censura y castiga si provienen de ellos. Si les exige puntualidad en el
pago de sus obligaciones tributarias, y si tan duramente castiga el hecho de
que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad
hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en idénticas
situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares.”
Así, vencido el término establecido para
el pago, no existe justificación, a la luz de los principios de justicia
conmutativa e igualdad, para que se conceda a la Administración un plazo de
gracia de 90 días, libre de intereses, porque en tal eventualidad la
Administración ha entrado en mora y, desde el momento mismo del incumplimiento,
debe aplicarse la tasa que de acuerdo con la ley se ha establecido para ese
efecto
Ciertamente, haciendo eco de los criterios
Superiores que informan el instituto resarcitorio, debidamente explicados en el
acápite de las consideraciones generales, resulta evidente que cuando una
entidad pública se abstiene de pagar el precio del contrato dentro del término
pactado, se configura la mora y, de contera, surge para ella la obligación de
pagar, a título de responsabilidad contractual, los intereses correspondientes.
Esa responsabilidad contractual y la obligación de pagar intereses de mora se
justifica en razón del daño antijurídico que sufre el contratista,
materializado en la imposibilidad que tiene éste de disponer en tiempo del
dinero que ha adquirido con justo título.
En virtud de lo dicho, y en estricto
derecho, para la Corte no existe ningún principio de justicia material que
justifique el que el contratista, por causa de la norma impugnada, deba asumir
de su peculio el detrimento patrimonial que le ocasiona el Estado por el
incumplimiento de sus obligaciones. Sin duda, reconocer a la administración un
periodo de gracia en el pago de intereses moratorios, comporta un
desconocimiento del carácter sinalagmático que ostenta el contrato estatal, lo
cual redunda en perjuicio de los derechos del particular que colabora con la
Administración en la realización de sus fines.
Desde
esta perspectiva, la norma impugnada desconoce los principios de justicia conmutativa
y confianza legitima, los cuales buscan garantizar a los contratistas el
derecho a ser debidamente indemnizados por los daños antijurídicos que sufran
como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales por
parte de las entidades públicas; principios que, a su vez, y según a quedado
explicado, encuentran un claro respaldo constitucional en los artículos 2°, 13,
58, 83 y 90 de la Carta Política.
Las anteriores consideraciones serían
suficientes para que la norma impugnada, en lo que corresponde a la expresión
“transcurrido 90 días de la fecha establecida para el pago”, sea declarada
inexequible por ser contraria a los objetivos constitucionales señalados. Sin
embargo, la Corte encuentra conveniente analizar también los cargos esgrimidos
contra ella por violación del artículo 209 de la Constitución.
5.3. Al respecto, encuentra la Corte que establecer un
plazo de gracia de 90 días para que las entidades del Estado empiecen a
reconocer intereses a favor del contratista, cuando éstas no pagan los precios
a los que se han obligado en la fecha establecida para ello, resulta violatorio
de los principios constitucionales que informan el desarrollo de la función
administrativa; entre ellos, los de celeridad, economía y eficacia.
En efecto, la disposición acusada permite
extender el plazo que la Administración ha previsto para el pago, hasta por 90
días y sin que haya lugar al reconocimiento de intereses.
De acuerdo con el artículo 209 de la
Constitución, la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y para ello debe desarrollarse con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Es claro que para garantizar la vigencia de los anteriores principios, la ley
impone una serie de restricciones a la Administración, que hacen más lenta y
compleja su marcha, pero que se justifican precisamente en razón de la
finalidad de interés público que ellos comportan.
No se desconoce, por consiguiente, que,
para la garantía de esos principios, la contratación estatal está sujeta a una
serie de condiciones que la hacen más lenta que la contratación privada. El
particular que dispone de sus propios recursos puede negociar y firmar un
contrato en un solo día. La Administración, que para la satisfacción de los
intereses generales maneja recursos públicos, para el mismo efecto, debe
sujetarse a lo previsto en el estatuto de contratación pública, que contiene
los mecanismos que el legislador ha estimado necesarios y prudentes para la
salvaguardia de principios que se derivan de la Constitución, como el de
transparencia, selección objetiva, eficiencia y otros.
Del mismo modo la contabilidad pública
tiene unas exigencias especiales, y lo propio ocurre con el régimen presupuestal.
Particularmente cuando se trata del pago
de las prestaciones a cargo del Estado debe tenerse en cuenta que las entidades
publicas están sujetas a un régimen especial de disponibilidad de efectivo, de
manera tal que, no obstante tener presupuestados los recursos y programados los
desembolsos, el manejo presupuestal, que es centralizado y responde a un
principio de unidad de caja, y que está condicionado por el ritmo de los
ingresos públicos, puede imponer desfases que aún la más eficiente de las
administraciones no esté condiciones de obviar.
Dependiendo del tipo de entidad y de la
complejidad de las operaciones, los trámites pueden tomar más o menos tiempo y
esa consideración será determinante en el momento en el que la Administración
deba establecer  el plazo que requiere para pagar.
De acuerdo con los principios de
celeridad, eficiencia y economía, la Administración tiene la obligación de
hacer la planeación de los contratos. Ello impone la realización de los
estudios orientados a permitir que el contrato se desarrolle dentro de un
esquema óptimo, que permita el adecuado cumplimiento de las obligaciones a
cargo de las partes, que se traducen, para el contratista, en el suministro de
los bienes o servicios en el plazo previsto y con las mejores especificaciones
técnicas; para la Administración, correlativamente, en el pago oportuno del
precio.
Y es que a la luz de los principios
constitucionales que se han señalado, es la propia Administración la que debe
establecer las condiciones para el pago. Para ello debe tener en cuenta, por un
lado, las limitaciones de su régimen jurídico, que le imponen prever un plazo
razonable para el cumplimiento de sus obligaciones, y, por otro, tanto el
principio de celeridad, que exige que dicho plazo no se extienda más allá de lo
razonable, como el de economía, que impone impedir los sobrecostos que, en tal
caso, podrían originarse.
Establecer un plazo adicional de 90 días
sobre la fecha que se haya establecido por la Administración para el pago,
resulta claramente desproporcionado, no solo frente los principios de celeridad
y eficiencia, porque, sin justificación que encuentre asidero en la
Constitución, permite a la Administración deferir el pago por 90 días a partir
del momento en el que el mismo ha debido cumplirse, sino que, además, impone al
particular la carga de soportar ese término adicional, sin contraprestación
alguna. En esa medida, la disposición acusada obraría también en contravía de
los objetivos de la propia ley de la que hace parte. En efecto, un plazo
estándar de 90 días, impondría a los contratistas la necesidad de incorporarlo
en el cálculo de precio que están en condiciones de ofrecer a la Administración,
lo cual tendría como consecuencia un incremento para tales precios en el
sistema de referencia. De este modo, las entidades que paguen en plazos cortos,
y dentro de los términos pactados, podrían verse enfrentadas a unos sobrecostos
que carecerían de toda justificación.
El término rígido de 90 días que se
establece en la disposición acusada, tendría como efecto encarecer las obras
bienes o servicios que se contraten por la Administración, en la medida en que
los contratistas busquen incorporar en sus precios, de manera indiscriminada,
el cálculo del costo financiero de tal plazo. La disposición acusada
resultaría, por ese concepto, contraria al principio de economía contenido en
el artículo 209 de la Constitución.
En conclusión, encuentra la Corte que la
norma parcialmente acusada, en cuanto establece un plazo de gracia de 90 días
para que la administración empiece a reconocer intereses de mora, luego de
vencido el plazo para el pago, viola el principio de responsabilidad
contractual consagrado en el artículo 90 de la Carta y, por esa misma vía, los
principios de justicia conmutativa, igualdad, respeto por los derechos
adquiridos con justo título y buena fe, contenidos en los artículos 2°, 13, 58
y 83 del mismo ordenamiento Superior. Igualmente, la previsión demandada
resulta contraria a los principios que desarrollan la función administrativa
consagrados en el artículo 209 de la Carta.
Por las razones expuestas, la expresión
“transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos”, contenida en el
parágrafo único del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, será declarada
inexequible. No obstante lo anterior, en cuanto dicha norma prevé el
reconocimiento de un interés equivalente al DTF, exigible según la decisión
adoptada en esta Sentencia a partir del incumplimiento de la administración en
el pago de las obligaciones contractuales, debe aclarar la Corte que ese
interés en ningún caso es acumulable con el interés previsto en el inciso 2°
del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993. De este modo, los
contratistas, amparados en el incumplimiento de los plazos pactados en el
respectivo negocio jurídico, no pueden cobrar a las entidades del Estado el
interés de mora reconocido en el parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de
2000 y, en forma simultánea y concurrente, el contenido en el inciso 2° del
numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos”,
contenida en el parágrafo único del artículo 6° de la Ley 598 de 2000.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LINETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56.
[3] Sentencia C-832 de 2001.
[4] Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
[5] Sentencia  C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sentencia Ibídem.
[7] Cfr. La Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de
Estado de mayo 8 de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
[8] Cfr. BETTI, EMILIO. Teoría General de las
Obligaciones. Traducido por José Luis de los Mozos, Madrid, Edit. Revista de
Derecho Privado, 1969, pág. 209.
[9] Esta posición es sostenido, entre otros, por el profesor EMILIO
BETTI quien afirma que: “no se trata propiamente de equivalencia, que pueda
tener sentido en la matemática, sino de paridad de posición y de proporcionalidad
de ventajas y cargas correlativas; es decir, apreciación de conveniencia de la
proporción entre la carga que se acepta y la ventaja, que asumiendo la carga,
se puede conseguir”.
[10] Cfr. ARIÑO ORTIZ GASPAR, La Teoría del Equivalente Económico...,
págs. 4 y ss.
[11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 24 de octubre
de 1996. C.P. Daniel Suárez Hernández.
[12] Este posición jurídica coincide con el criterio que sobre el punto
ha mantenido el Consejo de Estado en su abundante jurisprudencia, donde ha
sostenido “...que en todo contrato con el Estado, el contratista debe soportar
a su propio costo el álea normal de toda negociación pero no el álea anormal, y
por lo tanto en este último evento las consecuencias deben serle resarciadas…”
(sentencia de 13 de julio de 2000, C.P. María Elena Giraldo).
[13] Los principios generales de derecho constituyen postulados en los
que se incorporan los valores materiales básicos que integran la conciencia
ético jurídica de una Nación, y en ellos se funda todo el ordenamiento
jurídico.
[14] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de
1996. C.P. Jesús María Carrillo.
[15] En relación con el punto, FERREIRA RUBIO sostine: “las
consecuencias de un comportamiento contrario a lo que impone la buena fe son
muy variadas; no pretendemos agotar aquí un catálogo de posibilidades, pero si
diremos que las más frecuentes son: a) la privación de las ventajas de quien
actúa de buena fe; b) la sanción contra la validez o eficacia del acto o
negocio jurídico de que se trata, y c) el nacimiento de la obligación civil de
resarcir los daños derivados del tal conducta.”
[16] Cfr. VILLAR PALASI J. L. Pago de intereses de mora en los contratos
administrativos. Ob. Cit. pág. 138.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de mayo de
1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. En el mismo sentido, confróntese también
la Sentencia del 24 de octubre de 1994, C.P. Carlos Betancur Jaramillo
[18] Consejo de Estado,  Sección Tercera, Sentencia  del 13 de mayo de
1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
[19] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del 24 de
octubre de 1994 y del 30 de octubre de 1995, Cs.Ps., respectivamente, Carlos
Betancur Jaramillo y Jesús María Carrillo Ballesteros.