C-764-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-764/13
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE RINDE HOMENAJE A LA VIDA Y OBRA DEL
MAESTRO DE LA MUSICA VALLENATA LEANDRO DIAZ-Fundadas
La Sala deduce que sí se presenta el
doble pago mencionado por el Gobierno en la medida que el proyecto de ley prevé
el desembolso de una indemnización previa para los propietarios de los derechos
patrimoniales de autor diferentes al homenajeado y a favor del maestro. Además,
siendo inconstitucional el artículo 6º del proyecto de ley, queda sin soporte
la indemnización regulada en el artículo 7º, por cuanto la entrega de dineros
no atiende a los parámetros establecidos en la Constitución. En suma, aunque la
norma contenga una finalidad altruista o benéfica, al no reunirse la totalidad
de los requisitos que justifiquen el pago, el mismo resulta contrario a la
prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta Política. En efecto,
siguiendo los parámetros de la sentencia C-324 de 2009, la Sala evidencia
que aunque el pago contenido en la disposición objetada sí alienta una
actividad de promoción de la cultura vallenata y protege a uno de los autores
más importantes de este género, siendo compatible con el plan nacional de
desarrollo, ley 1450 de 2011 (art. 3º y 175); no prevé que su financiación se
ejecute a través de una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, ni
está precedida por la celebración de un contrato, lo que la hace incurrir en
una donación prohibida por el artículo 355 superior.
EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA DE OBRA MUSICAL DEL MAESTRO LEANDRO DIAZ-No está fundada
en motivos de utilidad pública o de interés social que justifiquen la
afectación de la propiedad de los derechos patrimoniales de autor
PROPIEDAD
PRIVADA Y DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección constitucional/PROPIEDAD PRIVADA
Y DERECHOS ADQUIRIDOS-Restricciones/EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Requisitos
mínimos
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Definición
La expropiación
por vía administrativa no es otra cosa que la potestad que tiene la
Administración de “privar” del derecho a la propiedad a los particulares,
dirigida a desarrollar proyectos encaminados a la utilidad pública y al interés
social, de acuerdo con un procedimiento específico y previo pago de una
indemnización, en la medida que la persona natural o jurídica privada sacrifica
sus derechos patrimoniales para satisfacer fines estatales. La expropiación
comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el
sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario,
es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo,
de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el
expropiado, titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el
Estado. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los
particulares a favor de la Administración, sin incluir los derechos personales
o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de
establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto
delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado
para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que
cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés social,
especificado en la norma que la crea: “lo primero que hay que notar es que el
fin de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el
destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien
que se expropia”, es decir, siempre hay una transformación al terminar la
expropiación, lo que hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al
fin de la meta propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar
ciertos objetivos planteados para una situación fijada, que amerita la
obtención de cierto derecho”.
EXPROPIACION-Libertad de
configuración legislativa
DECLARACION DE
UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Criterios para su definición a partir de
la existencia de un conflicto general entre el disfrute del bien por parte de
un particular y el aprovechamiento de la comunidad
READQUISICION DE
BIENES QUE HACEN PARTE DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Jurisprudencia
constitucional/PATRIMONIO CULTURAL-Concepto/DERECHOS DE AUTOR-Contenido
y alcance
PROCESO
EXPROPIATORIO-Afectación
a los derechos de los propietarios/LIBRE DISPOSICION DE LOS DERECHOS
PATRIMONIALES DE AUTOR-Jurisprudencia constitucional
PROHIBICION
DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE
DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia
constitucional/DONACIONES
O AUXILIOS PERMITIDOS Y PROHIBIDOS POR EL ARTICULO 355 DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Alcance en la
jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente
OG-142
Objeciones
gubernamentales al proyecto de ley número 39/09 Senado y 306/10 Cámara, “Por
medio de la cual se rinde homenaje a la vida y obra del maestro de música
vallenata Leandro Díaz”.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 167 y
241 numeral 8º de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere  la siguiente
SENTENCIA:
I. ANTECEDENTES
Mediante
oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el treinta y uno
(31) de enero de dos mil doce (2012), el Secretario General del Senado de la
República hizo llegar copia del expediente del proyecto de ley número 39/09
Senado - 306/10 Cámara, “por medio de la cual se rinde homenaje a la vida y
obra del maestro de música vallenata Leandro Díaz”, que fue objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
Efectuado
el reparto correspondiente, el asunto fue remitido para sustanciación el dos
(2) de febrero de dos mil doce (2012). El siete (7) de febrero la Secretaría
General de la Corte envió el expediente al Despacho del Magistrado
Sustanciador, informándole que había recibido el concepto del Procurador
General de la Nación. El catorce (14) de febrero se avocó conocimiento del
proceso y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes el envío de las pruebas correspondientes al
trámite legislativo seguido para la aprobación del informe de objeciones
presidenciales.El término concedido para el envío del material probatorio fue
de tres (3) días.
Debido
a que no fueron aportadas oportunamente la totalidad de las pruebas necesarias
para verificar si se cumplió con el trámite para la aprobación del informe de
objeciones, la Corte, mediante auto del 22 de febrero, se abstuvo de decidir y
supeditó el procedimiento subsiguiente a la verificación, por el Magistrado
Sustanciador, de que fueran aportadas las pruebas.
Mediante
auto del 25 de julio de 2012, la Corte requirió nuevamente a los secretarios
generales de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes y de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado,
para que enviaran a la Corporación el material probatorio faltante. La
documentación solicitada fue remitida el 11 de marzo y el 6 de junio del
presente año.
II.-
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
A
continuación se transcribe el texto definitivo aprobado en el Congreso del
proyecto de ley número 39/09 Senado y 306/10 Cámara, “Por medio de la cual
se rinde homenaje a la vida y obra del maestro de música vallenata Leandro
Díaz”.
“Ley
número…..
Por
medio de la cual se rinde homenaje a la vida y obra del maestro de
música
vallenata Leandro Díaz.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. La República de Colombia, rinde
homenaje, exalta la vida y obra del maestro Leandro Díaz.
Artículo 2°. El Ministerio de Cultura por sí
mismo o a través de sus entidades adscritas o vinculadas publicará en medio
físico y/o digital una recopilación de todas sus obras musicales, escritos
sociales, culturales y políticos. Los (sic) cuales deberán estar
acompañados por una biografía que contenga su vida y obra musical, esta
publicación se distribuirá a todas las bibliotecas públicas del país.
Artículo 3°. El Ministerio de Cultura por sí
mismo o a través de sus entidades adscritas o vinculadas elaborará una
escultura del maestro Leandro Díaz, la cual deberá será (sic)
expuesta en plaza pública en la ciudad de Valledupar, idéntica réplica será
expuesta en plaza pública en la ciudad de Bogotá.
Artículo 4°. El Ministerio de Comunicaciones
por sí mismo o a través de sus entidades adscritas o vinculadas elaborará un
documental sobre la vida y obra del maestro Leandro Díaz, el cual deberá ser
difundido por los canales públicos nacionales de televisión.
Artículo 5°. Declárese Patrimonio Cultural
de la Nación, la obra musical del maestro Leandro Díaz.
Artículo 6°. El Ministerio de Cultura
expropiará la obra musical del maestro Leandro Díaz a quien tenga los derechos
de autor de las mismas.
Artículo 7°. Autorícese al Ministerio de
Cultura para que previo concepto pericial, entregue al maestro Leandro Díaz, la
suma justa como indemnización por el valor de sus obras.
Artículo 8°. Autorícese al Gobierno Nacional
para apropiar las partidas presupuestales necesarias para el cumplimiento de
las obras y proyectos contemplados en esta ley.
Artículo 9°. La presente ley rige a partir
de su promulgación”.
III. OBJECIONES
DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Las objeciones que por motivos de
inconstitucionalidad fueron formuladas por el Presidente de la República, están
fundadas en los siguientes argumentos:
1. Para el Gobierno Nacional resulta
contrario a lo establecido en la Constitución: (i) imponer al Ministerio de
Cultura la obligación de expropiar la obra musical del maestro Leandro Díaz “a
quien tenga los derechos de autor de las mismas” (art. 6º), y (ii)
señalar el deber de entregar al maestro “la suma justa como indemnización
por el valor de sus obras” (art. 7º).
1.1. Considera que la posibilidad de
expropiar un bien, según el artículo 58 superior, debe estar vinculada a
motivos de “utilidad pública o de interés social”, que no se desprenden
necesariamente de la declaratoria de patrimonio cultural. En concepto del
Ejecutivo, el proyecto de ley no explica cuáles son los motivos
constitucionales que conducirían a efectuar una expropiación “a quien tenga
los derechos de autor”. Añade que la relevancia cultural de la obra
del maestro Leandro Díaz no respalda el hecho de ejecutar dicho acto sobre la
misma en cabeza del autor y de terceros.
El Gobierno explica que el legislador
definió los motivos de utilidad pública o interés social que respaldan la
decisión de expropiar derechos patrimoniales de autor al expedir el artículo 80
de la ley 23 de 1982. Esta norma describió las circunstancias en las que podría
entenderse que existe un interés o utilidad pública de por medio, al indicar
que la expropiación procede: “únicamente cuando la obra haya sido publicada,
y cuando los ejemplares de dicha obra estén agotados, habiendo transcurrido un
periodo no inferior a tres años, después de su última o única publicación y
siendo improbable que el titular del derecho de autor publique nueva edición”.
No basta, entonces, que la obra tenga un
gran valor cultural; el proyecto de ley no indica que por cuenta de la
titularidad actual de los derechos patrimoniales, en cabeza de su autor o de un
tercero, el público en general esté siendo privado o vea limitado el acceso a
la obra del maestro o una situación parecida que permita invocarse como razón
suficiente para disponer la expropiación.
En resumen, considera el Ejecutivo que:
i) la declaratoria de patrimonio cultural de la nación de la obra del maestro
Leandro Díaz no constituye un motivo de utilidad pública o interés social que
respalde la orden de expropiar los derechos de autor sobre la misma, razón por
la cual se contraría el artículo 58 superior; ii) el proyecto de ley no se
soporta en el artículo 72 de la Carta, según el cual la ley debe prever
mecanismos para readquirir los bienes que pasen a integrar el patrimonio
cultural de la nación, ya que esa disposición no supone necesariamente la
posibilidad de expropiar los derechos patrimoniales que el autor o terceros
puedan tener sobre la obra así declarada y hace inocua la normativa prevista
para la readquisición de esos bienes; iii) la expropiación prevista en el
proyecto de ley no distingue entre los derechos morales y los patrimoniales de
autor, desconociendo que los primeros constituyen derechos fundamentales que se
reputan inalienables, irrenunciables e imprescriptibles, lo cual impide que
sobre ellos se disponga la expropiación.
1.2. Respecto del artículo 7º del
proyecto de ley, estima el Ejecutivo que este precepto propone el pago de la
indemnización por la expropiación de las obras a favor del autor, aun cuando él
no tenga la titularidad de los derechos patrimoniales, provocando un doble pago
por ese concepto. En efecto, aunque el artículo 6º dispone la expropiación “a
quien tenga los derechos de autor”, lo que implica que el pago de la
indemnización se hará a quien sea el titular de los derechos patrimoniales, el
artículo 7º señala que esa contraprestación también se hará al maestro Leandro
Díaz. De esta manera los pagos por la indemnización se efectuarán al titular de
los derechos patrimoniales de autor sobre las obras y, en todo caso, al
homenajeado aun cuando no tenga la titularidad sobre ellas.
Así, el pago al maestro Leandro Díaz a
título de “indemnización” constituye en realidad una donación sobre la
obra en la que el autor no conserva la titularidad de los derechos
patrimoniales, que son los que habrían de recompensarse si se admitiera que
procede la expropiación en los términos en que ha sido dispuesta. En estos
términos, el acto regulado en el artículo 7º contraría el artículo 355 de la
Constitución, según el cual está proscrita la posibilidad de decretar auxilios
o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
En resumen, el proyecto de ley dispone
un doble pago por los derechos patrimoniales de la obra cuando el autor no
conserva total o parcialmente los derechos patrimoniales, ya que en cualquier
caso, de conformidad con el artículo 7º, él será destinatario de una donación
de las proscritas por el artículo 355 superior.
2.
De otra parte, el Presidente también formuló objeciones por motivos de
inconveniencia, las cuales no serán examinadas por la Corte ya que así lo prevé
el artículo 167 de la Constitución Política.
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Con el objeto de resolver las objeciones
presidenciales, las Cámaras Legislativas integraron una Comisión Accidental que
luego del correspondiente análisis decidió insistir en la constitucionalidad
del proyecto de ley objetado, con fundamento en las siguientes razones:
1.     En cuanto a la
objeción relacionada con la posibilidad de expropiar un bien fundada en el
artículo 58 de la Carta Política, según la cual ese acto debe estar justificado
por motivos de utilidad pública o de interés social, consideran los miembros de
la Comisión que no se desconoce la preceptiva superior, por cuanto al ser
declarada la obra musical del maestro Leandro Díaz como patrimonio cultural de la
Nación, “… ésta se convertirá de Interés Público para la Nación y deberá
quedar amparada por el Estado como lo consagra el Artículo 72 de la
Constitución Política de Colombia …” (pág. 2 del informe).
Explican
que la ley 23 de 1982 sirve al Gobierno para fundar sus objeciones, sin que
ella represente un argumento de constitucionalidad dada su estirpe legal.
Añaden que la ley censurada no viola los derechos de autor sino que pretende
indemnizar justamente al maestro Leandro Díaz y a quienes posean derechos sobre
sus obras.
Además,
luego de referenciar las formas de expropiación previstas en el ordenamiento
jurídico (por sentencia judicial, por indemnización previa y por vía
administrativa), consideraron los integrantes de la Comisión que el maestro y
su familia conocen el proyecto de ley y están de acuerdo con su contenido,
añadiendo que el juglar fue objeto de un homenaje en las instalaciones del
Congreso de la República.
2.     Respecto de la
objeción vinculada con el doble pago de la indemnización por la expropiación de
las obras del autor (art. 7º del proyecto), con la cual se incurriría en una
dádiva prohibida por la Carta Política, los miembros de la Comisión consideran
que la iniciativa legislativa no implica donación a particulares, ya que en
ella se aclara que el pago al maestro tendrá lugar en forma de contraprestación
y después de emitido un concepto pericial que indique la suma justa por el
valor de las obras.
Destacan
que el homenajeado recibirá lo que es justo por su obra musical y agregan que
si esta es patrimonio cultural es lógico que se le pague por su autoría.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante el concepto número 5301 del 7
de febrero de 2012, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
declarar inexequibles los artículos 6º  y 7º del proyecto de ley y exequible el
resto de la iniciativa, únicamente en relación con las objeciones
gubernamentales formuladas.
Empieza por explicar que el artículo 6º
del proyecto ordena la expropiación de la obra musical del maestro Leandro Díaz
a quien tenga los derechos de autor sobre ella. Para determinar si dicho acto
procede cita el artículo 58 de la Carta, según el cual la expropiación, sea
judicial o administrativa, se puede ejecutar por los motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el legislador.
En este orden, indica que al Congreso
corresponde definir los motivos de utilidad pública o de interés social, para
de esta manera fundar una decisión de expropiación, pero a ese órgano no le
corresponde formular una actuación concreta en ese sentido. Añade que en ese
trámite pueden intervenir las tres ramas del poder público: el legislador
conforme a lo anotado; la administración que define por medio de acto
administrativo en cada caso el objeto de la medida o que solicita tal
declaración a un juez; y la judicatura que controla el anterior acto
administrativo o decide sobre la solicitud.
El Procurador General
precisa que la competencia del legislador para fijar los motivos de utilidad
pública o interés social sólo tiene carácter general y, por tanto,
disponer de esa atribución en un caso particular únicamente le corresponde a la
administración o a los jueces. Aclara que el Congreso tuvo la facultad para
ordenar expropiaciones directamente por razones de equidad, poder que fue
suprimido en el Acto Legislativo 01 de 1999.
Argumenta que sobre el asunto el
legislador estableció en el artículo 80 de la ley 23 de 1982 los parámetros
generales por los cuales puede proceder la expropiación de los derechos
patrimoniales de las obras. Luego de transcribirla concluye que el Congreso de la
República no puede ordenar la expropiación de la obra musical del maestro
Leandro Díaz a los propietarios de sus derechos patrimoniales por carecer de la
competencia correspondiente. Adicionalmente manifiesta que en el proyecto no se
alude ningún “motivo apremiante e insalvable” que justifique ese acto y
en la práctica tampoco se evidencia algún fenómeno que restrinja el acceso a la
obra.
Para la Vista Fiscal “cuando se
decide expropiar un bien, y este no es el caso, por falta de competencia
aludida, la persona que debe recibir la correspondiente indemnización es su
propietario y no un tercero. En el caso sub examine la expropiación se predica
de los derechos patrimoniales sobre la obra del maestro Leandro Díaz, y no
sobre los derechos de autor. La autoría no es un bien expropiable, como sí lo
es la explotación patrimonial de una obra. Y se predica de quien tenga estos
derechos, valga decir, de cualquier persona. Sin embargo, al momento de hablar
de indemnización, el proyecto de ley sólo se refiere al maestro Leandro Díaz”.
Finalmente explica que el proyecto de
ley ordena una confiscación en contra de los terceros titulares de los derechos
patrimoniales sobre la obra del maestro Leandro Díaz, a quienes se ordena
expropiar sin indemnización, lo que desconoce el artículo 34 superior; también
se dispone una indemnización en favor del maestro Leandro Díaz cuyos derechos
patrimoniales no le pertenecen, es decir, en realidad se configura una donación
o auxilio en favor del compositor, con lo cual también se viola el artículo 355
de la Carta.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por
los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2. Delimitación de la materia objeto de
análisis
2.1. Según constante jurisprudencia[1],
el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente
de la Repúblicapor infringir la Constitución Política, ante la insistencia del
Congreso, se restringe al texto controvertido, los cargos formulados por el
objetante y a los argumentos esgrimidos por la Comisión Accidental del
Congreso, aspectos que limitan el alcance de la cosa juzgada constitucional.
En el presente caso las objeciones por
inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno no se refieren a la totalidad
del proyecto de ley, sino a dos de sus disposiciones.
2.2. Considera la Sala que las
objeciones del Ejecutivo plantean los siguientes problemas jurídicos:
2.2.1. Determinar si el artículo 6º del
proyecto de ley, que ordena expropiar la obra musical del maestro Leandro Díaz
a quien tenga los derechos de autor de la misma, desconoce lo previsto en el
artículo 58 de la Constitución Política y los parámetros del artículo 72
superior.
2.2.2. Establecer si el artículo 7º del
proyecto, que prevé el pago de la indemnización por la expropiación aun cuando
el autor no tenga la titularidad de los derechos patrimoniales, genera un doble
pago por ese concepto o una donación prohibida por el artículo 355
constitucional.
Para dar respuesta a esas cuestiones la
Sala estudiará respecto del artículo 6º del proyecto de ley: (i) los
requerimientos que la jurisprudencia ha señalado a la labor legislativa cuando
decreta una expropiación, haciendo énfasis en sus elementos mínimos; (ii) los
criterios para identificar, en los términos del artículo 58 superior, la
existencia de la utilidad pública o el interés social que justifiquen la
aplicación de dicha figura; y finalmente (iii) analizará las pautas para que,
conforme al artículo 72 constitucional, proceda la figura de la “readquisición”
de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la nación. Con base en
estos argumentos determinará si el Ejecutivo formuló válidamente la respectiva
objeción.
Posteriormente, en lo que se refiere al
artículo 7º del proyecto de ley, esta corporación señalará los eventos en los
cuales la jurisprudencia ha identificado que el reconocimiento legislativo de
una prestación a favor de un particular constituye una donación o un auxilio
prohibido por el artículo 355 de la Carta Política. Con base en esos escenarios
determinará si la objeción presidencial contra la disposición citada es
plausible.
3.  Requisitos mínimos de las leyes que
permiten u ordenan una expropiación.
Aunque la Constitución Política protege
la propiedad privada y los derechos adquiridos, existen restricciones
aplicables al goce efectivo de ese derecho y sobre ellas se han desarrollado
instrumentos para lograr su intervención legítima y proporcionada. Los factores
generales adecuados a partir de los cuales se puede limitar el disfrute de esa
potestad fueron relacionados en la sentencia C-459 de 2011, en la que se
estudió la constitucionalidad de una de las figuras contenidas en el Código de
Policía[2].
Las razones esgrimidas en esa oportunidad fueron las siguientes:
“Es
decir, de conformidad con la configuración constitucional, el derecho a la
propiedad –como todos los derechos constitucionales- no tiene un carácter
absoluto o intangible y puede ser limitado cuando no se aviene a las reglas
impuestas en el ordenamiento, especialmente (i) cuando no cumple la
función social o ecológica que está llamada a prestar, (ii) cuando su
adquisición no se ajuste a las previsiones de la normativa vigente y (iii) cuando
entra en conflicto evidente con el interés general u otros derechos
constitucionales y, después de una adecuada ponderación, en el caso concreto se
hace necesario limitarlo”.
3.1. Sin importar cuál sea la base constitucional
que justifique la restricción del derecho a la propiedad, los diversos límites
que le son aplicables al él están atados a diferentes formas jurídicas
estatuidas de acuerdo al fundamento y la finalidad de cada medida. La misma
sentencia diferenció las más notables: la expropiación, la extinción del
dominio, el decomiso y la confiscación. Sobre ellas vale la pena destacar lo
siguiente:
“En
ese sentido, tanto el Constituyente como el legislador han diseñado institutos
para enervar ese derecho, en unos casos por no cumplir la función social o
ecológica o porque el interés público se impone, como en el caso de la
expropiación y, en otros, porque resulta contrario al ordenamiento jurídico
y a los deberes que se imponen a los habitantes del territorio nacional, como
en el caso del proceso de extinción del dominio y el decomiso, figuras
éstas a través de las cuales se busca revocar la propiedad.
Estos
institutos se diferencian de la figura de la confiscación, por medio de
la cual el Estado de manera arbitraria priva a los particulares de sus
derechos, razón por la cual es proscrita por el artículo 34 constitucional”.
3.2. Aunque la Constitución permite la
restricción del derecho a la propiedad, también proscribe la privación
arbitraria del derecho, es decir aquella que se ejecuta sin unas garantías
mínimas que la jurisprudencia ha desarrollado paulatinamente.
En lo que se refiere a la expropiación,
la sentencia C-459 de 2011 destacó (argumento jurídico 4.3.4.) que sus
elementos básicos están fundados en la participación de las tres ramas del
poder público, teniendo en cuenta que debe existir la habilitación del
legislador instituida en la utilidad pública o el interés general, la
declaración por parte de la administración o un juez, así como el control de
este último y el derecho a recibir una compensación previo a perder el derecho
de propiedad.
Asimismo, esa providencia incluyó como
uno de los rasgos característicos de la figura la existencia de una etapa de
negociación previa con el titular del derecho, en donde el Estado le da la
posibilidad de aceptar la oferta o, en su defecto, de someterse al trámite
expropiatorio. Allí también se refirió que según el origen de la medida,
existen diferentes tipologías de afectación de la propiedad:
“La
figura se encuentra actualmente regulada en diversas normativas dependiendo de
la materia de que se trate, así por ejemplo, la Ley 388 de 1997, que modificó la
Ley 9 de 1989 y la Ley 3ª de 1991, regula la expropiación urbana; la Ley 99 de
1993, regula la expropiación ambiental y la Ley 105 de 1993 que regula la
expropiación para desarrollos de obras de infraestructura, por señalar sólo
algunas”.[3]
3.3. De la misma forma, la sentencia
C-227 de 2011[4]
presentó la siguiente definición de la figura de la expropiación, a partir de
tres componentes generales: sujetos, objeto y causa expropiandi:
“La
expropiación por vía administrativa no es otra cosa que la potestad que tiene la
Administración de “privar” del derecho a la propiedad a los particulares,
dirigida a desarrollar proyectos encaminados a la utilidad pública y al interés
social, de acuerdo con un procedimiento específico y previo pago de una
indemnización, en la medida que la persona natural o jurídica privada sacrifica
sus derechos patrimoniales para satisfacer fines estatales. La expropiación
comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el
sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario,
es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo,
de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el
expropiado, titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el
Estado. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los
particulares a favor de la Administración, sin incluir los derechos personales
o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de
establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto
delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado
para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que
cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés social,
especificado en la norma[5]
que la crea: “lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación no
es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que
tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia[6]”,
es decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que
hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta
propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos
planteados para una situación fijada, que amerita la obtención de cierto
derecho”.
Luego de aclarar que el trámite de toda
expropiación debe estar cubierto por garantías como el principio de legalidad,
el debido proceso y el derecho a acceder a una indemnización justa[7],
la providencia citada precisó los parámetros que rigen la definición de la
causa expropiandi por parte del legislador:
“De tal modo,
siempre que se garanticen los anteriores principios, la potestad de
configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de
expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica permita
optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso.[8]
En esa medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en
materia de reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una
vivienda digna; en materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las
personas a la propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender
desastres; y para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre
otros”.[9]
(Subrayado fuera de texto original).
3.4. En virtud de la figura de la
expropiación, el legislador goza de un amplio margen constitucional para
justificar la restricción de los derechos patrimoniales y satisfacer
determinados fines estatales. Uno de estos, como se advierte, es la protección
de los bienes culturales. Sin embargo, para que la restricción del derecho a la
propiedad no sea arbitraria y la actuación del Estado no se convierta en una
confiscación, es imperativo que la figura esté soportada en el cumplimiento de
los principios de legalidad, el debido proceso y la garantía de una
indemnización justa. En esta medida, la norma que ordene o regule la
expropiación debe establecer o referir, como mínimo, una regulación especial en
la que se definan las etapas en las que participarán la administración y los
jueces, así como los sujetos, el objeto y la causa expropiandi.
Respecto al último elemento mencionado,
es decir aquel que contiene la justificación y el objetivo estatal para limitar
los derechos patrimoniales, existe una conexión con los conceptos de utilidad
pública y el interés social. En esta medida, para que la expropiación sea
legítima no solo debe cumplir con los parámetros antes mencionados sino que
debe atender de manera estricta a las exigencias adscritas a esas dos figuras.
4.  Criterios para la definición de los
motivos de utilidad pública o el interés social.
Profundizando sobre los componentes que
debe atender el legislador para configurar la causa expropiandi y
teniendo en cuenta que la base más importante de las objeciones y del concepto
del Procurador General está compuesta por el incumplimiento de esos elementos,
se hace necesario destacar la sentencia C-370 de 1994[10], en la
que la Corte definió la utilidad pública y el interés social a partir de la
existencia de un conflicto general entre el disfrute del bien por parte de un
particular y el aprovechamiento de la comunidad. De ese fallo es pertinente
destacar lo siguiente:
“En el primero de los artículos del Decreto en
examen, tal como lo establece el artículo 58 de la Constitución Política, se
declara como de "utilidad pública e interés social", para los
mencionados fines de la expropiación por vía administrativa, la ejecución de
los planes específicos encaminados a solucionar la calamidad ocurrida en varios
municipios de los Departamentos de Huila y Cauca; de conformidad con la Carta,
este requisito es ineludible y el legislador debe cumplirlo so pena de
inconstitucionalidad por violación de lo dispuesto por el artículo 58 de la
Carta Política, ya que el legislador debe establecer de modo expreso la causa expropiandi, contraída en primer término al señalamiento expreso y preciso de los
motivos de utilidad pública o de interés social que pueden encontrarse en
conflicto con el interés privado. Además, el legislador debe indicar los casos, en los que
dicha expropiación se puede adelantar por vía administrativa, para que ella no
sea un instrumento indiscriminado y abierto sino que constituya un
procedimiento previsto en cada tipo de casos para satisfacer las necesidades de
la utilidad pública y del interés social  contenidas en la ley.” (Negrilla fuera de texto original).
Como se observa, esta corporación ha
aclarado que el poder del Congreso cuando crea un procedimiento especial de
expropiación debe tener una causa notable, que con suficiente fuerza justifique
la restricción del derecho de propiedad[11]; en los términos de la
sentencia C-229 de 2003[12]:
“Como consecuencia de la atribución de tales funciones al derecho de
propiedad, la Constitución facultó al legislador para definir la necesidad de
expropiar ciertos bienes de los particulares, cuando el interés de estos entre
en conflicto con la realización de un interés público o social[13].”
En contraste, si no se hace explícita la
existencia de una incompatibilidad entre el título privado y el provecho
general, se dará paso a la intervención arbitraria del Estado sobre los
derechos y libertades individuales, incurriendo en una confiscación[14].
Ahora bien, teniendo en cuenta que en
este asunto se intentó justificar la existencia de una utilidad pública o un
interés social en el carácter cultural de la obra del homenajeado, así como en
el deber de readquirir los bienes que hacen parte de la identidad nacional
conforme al artículo 72 superior, la Sala pasará a estudiar las características
de esta figura.
5.  Pautas que rigen la readquisición de
los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la nación.
En el asunto sometido a examen, la
Comisión Accidental nombrada por el Congreso de la República insistió en la
constitucionalidad de la disposición atendiendo la obligación de “readquirir”
los bienes culturales que constituyen la identidad nacional establecida en el
artículo 72 de la Constitución. Sobre esta figura la sentencia C-474 de 2003[15]
explicó lo siguiente:
“5-
La protección constitucional al patrimonio cultural y arqueológico de la Nación
no se agota con que la ley declare que ciertos bienes pertenecen a dicho
patrimonio. Es igualmente necesario que las autoridades desarrollen mecanismos
e instrumentos que no sólo eviten que esos bienes se deterioren sino que además
permitan su recuperación por el Estado. Por ello, explícitamente el artículo 72
superior ordena a la ley que establezca mecanismos para readquirir esos bienes
cuando se encuentren en manos de particulares. Ha dicho al respecto esta Corte:
La
Constitución de 1991, con un propósito claro de defensa del patrimonio cultural
en sus diversas manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y
promover el acceso a la cultura (artículo 70). En el entendido que ésta, en
todos sus aspectos, es una  expresión de la nacionalidad.  Por tanto,
estableció que el patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la
protección del Estado y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás
bienes que conforman la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la
Nación y, como tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. En
estos casos, es claro que si estos bienes están en poder de particulares o de
un ente territorial, corresponde a la Nación hacer uso de los mecanismos
establecidos por la ley, para que éstos pasen a integrar su  patrimonio,
garantizando siempre los derechos que aquéllos tengan sobre éstos.
6-
La recuperación de los bienes integrantes del patrimonio arqueológico y
cultural de la Nación no sólo abarca su readquisición, cuando se encuentran en
manos particulares, sino también su rescate, cuando dichos bienes se encuentran
abandonados en la naturaleza y en peligro de deterioro. Ahora bien, las
riquezas arqueológicas y culturales náufragas corren peligros importantes de daño,
debido no sólo al natural desgaste que ocasiona la acción de las aguas, sino
además a los riesgos provocados por distintas actividades humanas como, entre
otras, el dragado de playas y bahías, los rellenos de tierra, la acción de los
barcos pesqueros y el saqueo por buzos particulares. Es pues razonable que el
Estado desarrolle políticas y estrategias destinadas a recuperar esas especies
sumergidas, a fin de evitar su deterioro”.
5.1. Aunque la figura concreta de la
readquisición no ha sido regulada hasta el momento[16], ello
no obsta para que el Estado cumpla con la obligación de recuperar y proteger
cualquier bien que se encuentre bajo la tenencia de los particulares, sobre
todo cuando ello ponga en peligro su existencia o sus atributos esenciales. Por
tanto, mientras el legislador no defina el alcance específico de ese
instrumento, el patrimonio cultural de la nación debe ser protegido a través de
las demás figuras previstas en la Constitución y la ley, especialmente la ley
397 de 1997[17],
siempre que se cumplan las exigencias aplicables a cada una de ellas.
En primer lugar se debe destacar que esa
ley admite que los bienes culturales pueden “pertenecer” a los particulares
(art. 4º, lit. c)[18],
incluyendo los derechos patrimoniales de autor (art. 33[19] y
sentencia C-155 de 1998[20]).
Adicionalmente, en caso de comprobarse que ellos están en peligro o que se
están usando de manera inadecuada, ese estatuto también establece el “decomiso”
de los bienes arqueológicos que no fueron registrados por parte de las personas
de derecho privado (art. 6º), regula la enajenación de los bienes de interés
cultural por parte de particulares (art. 11-4[21]) y establece un catálogo
amplio de faltas y sus consecuencias (art. 15).
5.2. Como se observa, el concepto de “patrimonio
cultural” no coincide con el alcance que la jurisprudencia le ha otorgado a
la utilidad pública o el interés social como elementos de los procesos de
expropiación. Por su parte, la readquisición contemplada en el artículo 72
superior, ha sido aplicada para los bienes culturales o arqueológicos que se
encuentren en peligro y, aunque no tenga desarrollo legislativo específico y se
sume al conjunto de medidas que puede ejecutar el Estado en aras de
protegerlos, tiene diferencias notables con aquella figura; la más importante,
esta no consagra el pago de una indemnización justa, mientras que en la primera
este elemento es primordial.
Esto implica que cuando se quiera
justificar el trámite expropiatorio no será suficiente con que el legislativo,
la administración o el juez lo sustenten en la condición o el interés cultural
del bien, sino que forzosamente deberán acreditar que el proceso cumple con una
utilidad pública o un interés social bajo las condiciones señaladas.
6. Examen material de las objeciones al
artículo 6º.
6.1. El texto del artículo 6º del
proyecto de ley es el siguiente:
“Artículo
6°. El Ministerio de Cultura expropiará la obra musical del maestro Leandro
Díaz a quien tenga los derechos de autor de las mismas”.
6.2. El Ejecutivo objetó el texto
trascrito por considerar que no se invocaron motivos de utilidad pública o
interés social conforme al artículo 58 superior, para ordenar y justificar la
expropiación de las obras del homenajeado. Para el Gobierno ese mecanismo
impone al legislador: (i) la declaración y definición de los motivos de
utilidad pública o de interés social, (ii) la previsión de una indemnización
previa y (iii) los términos de la intervención judicial o administrativa según
el caso.
De esta manera el objetante considera
que: (i) la declaratoria de patrimonio cultural de la Nación de la obra del
maestro Leandro Díaz no constituye motivo de utilidad pública o interés social
que respalde la orden de expropiar los derechos de autor; (ii) el texto objetado
desconoce el artículo 72 de la Carta, según el cual se deben prever mecanismos
para “readquirir” los bienes que pasen a integrar el patrimonio cultural
de la Nación, sin que la norma suponga expropiar los derechos patrimoniales que
el autor o terceros puedan tener sobre la obra; y (iii) la actuación propuesta
no distingue entre los derechos morales y los patrimoniales de autor, siendo
los primeros de estirpe fundamental.
6.3.
Para la Comisión Accidental encargada de estudiar las objeciones formuladas por
el Ejecutivo, el artículo 6º del proyecto no desconoce el artículo 58 superior,
por cuanto en este caso al ser declarada la obra musical del maestro Leandro
Díaz como Patrimonio Cultural de la Nación, “… ésta se convertirá de Interés
Público para la Nación y deberá quedar amparada por el Estado como lo consagra
el Artículo 72 de la Constitución Política de Colombia …”.
Para
la Comisión, la ley 23 de 1982 sirve al Gobierno para fundar sus objeciones,
sin que ella represente un argumento de constitucionalidad. Añaden que el proyecto
no viola los derechos de autor sino que pretende indemnizar justamente al
homenajeado y a quienes posean derechos sobre sus obras.
6.4. Para el Procurador General de la
Naciónlos artículos 6º  y 7º del proyecto de ley son inexequibles. De acuerdo
al concepto, el Congreso carece de competencia para decretar una expropiación
concreta, ya que sólo le corresponde definir los motivos generales de utilidad
pública o de interés social para de esta manera fundar una decisión.
Agrega que el proyecto de ley obliga una
confiscación en contra de los terceros titulares de los derechos patrimoniales
sobre la obra del maestro Leandro Díaz, a quienes se ordena expropiar sin
indemnización, lo que desconoce el artículo 34 superior.
6.5.  Examen de constitucionalidad del
artículo 6º del proyecto de ley 39/09 Senado – 306/10 Cámara.
Atendiendo lo expuesto, la Sala concluye
que las objeciones presidenciales contra el artículo 6º del proyecto de ley son
fundadas. En efecto, como lo señala el Ejecutivo la expropiación administrativa
de la obra musical del maestro Leandro Díaz no cumple los requisitos
constitucionales mínimos para afectar legítimamente la propiedad sobre los
derechos patrimoniales de autor que se encuentran en cabeza del homenajeado o
de terceros, en los términos del artículo 58 superior.
En primer lugar, la Sala considera, como
lo señaló el Gobierno y el concepto del Procurador General de la Nación, que el
proyecto no está soportado en motivos de utilidad pública o de interés social
que hagan legítima la medida en contra de los propietarios de los derechos
patrimoniales de autor.
En efecto, la expropiación prevista en
el artículo 6º del proyecto de ley no se soporta en una causa expropiandi suficiente
que haga legítima la medida respecto del fin que persigue el proyecto de ley,
esto es, proteger y difundir la obra del maestro Díaz. Aunque el Congreso
sustentó la existencia de ese elemento a partir de la declaratoria como
Patrimonio Cultural de la Nación así como el beneplácito del homenajeado y su
familia, esas circunstancias no configuran la existencia de un motivo de “utilidad
pública o interés social” que justifique la restricción del derecho a la
propiedad en los precisos términos impuestos por el artículo 58 superior.
Siguiendo los parámetros
jurisprudenciales citados, la Corte evidencia que la expropiación establecida
en el artículo 6º del proyecto de ley no está soportada en la existencia de una
incompatibilidad entre el título privado y el provecho general, de manera que
no existe ninguna justificación que dé paso a la intervención y limitación del
derecho de propiedad. Como lo señaló el Ejecutivo, en la actualidad la obra del
maestro no se encuentra en peligro y su acceso al público no está limitado y
que, por el contrario, es admisible entender que las demás normas del proyecto
de ley, en las que se establece la ejecución de una recopilación de su música y
escritos (art. 2º), así como la elaboración de una escultura (art. 3º) y un
documental (art. 4º), serán suficientes para dar un impulso a su difusión.
6.6. De otra parte, esta corporación
advierte que ni el homenaje en sí mismo, ni la declaración como Patrimonio
Cultural de la Nación, logran justificar la expropiación. De acuerdo a la ley
397 de 1997, la incorporación de un bien dentro de esa institución implica la
adopción de una serie de mecanismos que garantizan su “salvaguardia,
protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación” (art.
4º Lit a)). Sin embargo y a pesar de la importancia de este tipo de posesiones,
todo el régimen especial de protección de los bienes culturales no es
incompatible con la posibilidad genérica de que una persona de derecho privado
ostente los derechos sobre la obra del maestro Díaz. En otras palabras, el
carácter que la ley da a la obra no genera per se una oposición con su
dominio de carácter privado, lo que justificaría la expropiación, aunque sí le
agregará ciertas obligaciones y restricciones que en adelante deberán ser
respetadas por los propietarios de los derechos patrimoniales de autor.
Teniendo en cuenta que el proyecto
consagra una expropiación de carácter administrativo, también constituye motivo
de inconstitucionalidad el hecho de que la iniciativa no defina qué trámite
específico deberá aplicar el Ministerio de Cultura para efectuar la
expropiación de la obra del homenajeado.
6.7. Considerando la naturaleza del
proceso expropiatorio y la afectación a los derechos de los propietarios, resulta
necesario precisar con certeza tanto el procedimiento a aplicar, como también
las garantías a observar. Como se ha expuesto, existen varios modelos para la
ejecución de esta figura y el artículo 6º no se inscribe en ninguna de ellas,
por tanto, dejar su ejecución al arbitrio del Ministerio de Cultura resulta
contrario al principio de legalidad (art. 6º de la Constitución) y,
específicamente, atentatorio de los derechos fundamentales de quienes a justo
título hayan adquirido los derechos sobre la obra del maestro Leandro Díaz.
Finalmente, es necesario destacar que
esta Corporación reconoció la importancia de la libre disposición de los
derechos patrimoniales de autor en la sentencia C-155 de 1998. Allí, como ya se
mencionó, se declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 33 de la
ley 397 de 1997 para lo cual, previamente, advirtió que limitar la enajenación
de esas atribuciones constituye un desconocimiento del artículo 9 de la Decisión 351 de la
Comunidad Andina de Naciones[22]. Al respecto
consideró lo siguiente:
“Ahora
bien,  la referida Decisión 351, relativa al “Régimen Común sobre derecho de
Autor y Derechos Conexos”, cuyo objeto es la protección sobre todas las obras
literarias, artísticas y científicas que puedan reproducirse o divulgarse por
cualquier forma o medio conocido o por conocer, prescribe en su artículo 9° que
personas naturales o jurídicas, distintas del autor, podrán ostentar la
titularidad de los derechos patrimoniales sobre dichas obras.  Evidentemente,
entiende la Corte, la Decisión al emplear el verbo “podrán,” autoriza que
terceras personas, distintas del autor, lleguen a ser titulares de tales
derechos de contenido económico derivados de la autoría de la obra. Lo cual,
aunque parezca perogrullada, significa que dichos derechos son enajenables. Y
por cuanto la Decisión no señala excepciones en lo referente a la forma de
enajenabilidad, debe interpretarse que son enajenables tanto a título gratuito
como a título oneroso,  y  por tanto por acto entre vivos o por causa de
muerte. Es decir, son transferibles y transmisibles, y, así mismo,
renunciables.
Ello
corresponde, adicionalmente, a la tradición jurídica  más arraigada respecto de
la naturaleza de los derechos de la propiedad artística e intelectual, que
considera que además de ser una expresión de la facultad racional del hombre y
de su capacidad de manifestar su espíritu, son también un medio de reportar
utilidad económica a su titular; de facilitar su supervivencia .  O de reportar
tal utilidad a terceras personas a quienes libremente el autor ceda
gratuitamente tales beneficios”.
Aunque esa norma no hace parte del
bloque de constitucionalidad por no referirse a la regulación de los derechos
morales[23],
sí complementa los argumentos que soportan la inconstitucionalidad del artículo
objetado.
7. Eventos en los que se configuran las
donaciones o auxilios permitidos y prohibidos por el artículo 355 de la
Constitución Política.
En reciente pronunciamiento esta Sala
efectuó un estudio sobre el alcance de la prohibición contenida en el artículo
355 de la Carta Política. En efecto, a través de la sentencia C-414 de 2012[24]
explicó que en la actualidad esa disposición tiene tres escenarios en los
cuales se encuentra justificado la entrega de recursos a un particular; ellos
son: “En
primer lugar (1) aquellos que albergan una finalidad estrictamente
altruista y benéfica. En segundo lugar (2) los que tienen su fundamento en la
facultad de intervención del Estado en la economía orientándose al estímulo de
una determinada actividad económica. Finalmente, en tercer lugar, (3) las
subvenciones que se establecen a partir de un precepto constitucional que prevé
-a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorización expresa”.
7.1. La Corte explicó que cada uno de
esos contextos tiene como base la existencia de una contraprestación fundada en
la Carta Política que haga legítimo el pago[25]. En otras palabras, se
argumentó que cuando se evidencie un beneficio o un “retorno”
constitucionalmente relevante que se desprenda del desembolso no se incurrirá
en una donación o auxilio de los prohibidos en el artículo 355 superior.
En lo que se refiere a la primera
categoría, es decir, las sumas que contienen una finalidad altruista, la
sentencia C-324 de 2009[26]
aclaró lo siguiente:
“Albergar
una finalidad estrictamente altruista y benéfica: Cuando este tipo de
auxilio se otorga por mera liberalidad del Estado, se encontrará con que está
prohibido por virtud del artículo 355 constitucional, pues debe
asumirse que en países en vía de desarrollo como Colombia, debe privilegiarse
el gasto social en concordancia con lo dispuesto en el artículo 350 superior,
según el cual el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación.
(…)
De
esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada
únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de interés
público acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de
desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá
suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera
se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado”.
(…)
De
esta manera, es inminente concluir que el mecanismo  establecido en el inciso
segundo del artículo 355 puede usarse con el fin de impulsar programas de
interés público, como esquema de apoyo a actividades benéficas,
pero rodeado de controles subjetivos -solamente puede realizarse con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad – y, objetivos -la
materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés
público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional-,
práctica que a partir de la Constitución de 1991 debe ser el único
canal para adelantar la función benéfica del Estado con el concurso
de entidades sin ánimo de lucro, sin importar si estas son de naturaleza
privada u oficial, en tanto el inciso segundo no establece ninguna
discriminación en tal sentido, lo cual entraña un control previo derivado del
proceso de selección y un control posterior a la entrega de los recursos
públicos.
Al
señalar como requisito indispensable, para que estas ayudas procedan, la
celebración de un contrato con entidades benéficas, se impone el tamiz de un
proceso de selección y el control fiscal de los recursos de quienes funjan como
colaboradores del Estado, con el explícito propósito de buscar la eficiencia en
la inversión de las partidas públicas por parte de las entidades que las
reciban, según se establezca en un “reglamento autónomo”. (Negrilla y
subrayado fuera de texto original).
7.2. Desde otro punto de vista, la
sentencia C-414 de 2012 enlistó algunos de los eventos en los cuales una
asignación de recursos incurrirá en la prohibición establecida en el artículo
355 superior. El listado es el siguiente:
“5.1.5. La
Corte procedió a establecer los supuestos en los cuales una determinada
subvención o auxilio caía en la prohibición del artículo 355 de la Carta. Según
la sentencia, ello ocurre cuando: (i) se omite, al realizar el gasto, dar
aplicación al principio presupuestal de legalidad; (ii) la ley que crea la
subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P.
o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución
Política, omita  determinar de manera concreta y explícita su finalidad,
destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de
asignación, publicidad e impugnación; (iii) obedezca a criterios de mera
liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el
Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv) el
costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se
obtiene a partir de su implementación, o cuando el auxilio o subsidio sólo
beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su
conjunto o no  contribuya a reducir las diferencias sociales; (v) la asignación
de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los
más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se
entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio
tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga insostenible para el
presupuesto público; (vii) el subsidio entrañe un supuesto de desviación de
poder”.
7.3. Conforme con lo señalado, una
asignación de carácter altruista solo será compatible con la Constitución
cuando, conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los
siguientes requisitos: (i) alentar programas o actividades de orden público;
(ii) esas operaciones son compatibles con el plan de desarrollo y los planes
seccionales de desarrollo; (iii) se ejecutarán a través de entidades sin ánimo
de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un
contrato con el lleno de requisitos.
8.  Examen material de las objeciones al
artículo 7º.
8.1. El texto del artículo 7º del
proyecto de ley es el siguiente:
“Artículo
7°. Autorícese al Ministerio de Cultura para que previo concepto pericial,
entregue al maestro Leandro Díaz, la suma justa como indemnización por el valor
de sus obras.”
8.2.  El Gobierno considera que este
texto implica la ejecución de un doble pago por concepto de indemnización,
teniendo en cuenta que ésta sería recibida tanto por el homenajeado como por el
dueño de los derechos patrimoniales de autor.  Además, tanto el Ejecutivo como
el concepto del Ministerio Público aducen que esta prestación constituye en
realidad una donación cuando quiera que el autor no conserve la titularidad de
los derechos patrimoniales, lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo
355 de la Constitución.
A partir de los argumentos expuestos, la
Sala deduce que sí se presenta el doble pago mencionado por el Gobierno en la
medida que el proyecto de ley prevé el desembolso de una indemnización previa
para los propietarios de los derechos patrimoniales de autor diferentes al
homenajeado y a favor del maestro.
Además, siendo inconstitucional el
artículo 6º del proyecto de ley, queda sin soporte la indemnización regulada en
el artículo 7º, por cuanto la entrega de dineros no atiende a los parámetros
establecidos en la Constitución. En suma, aunque la norma contenga una
finalidad altruista o benéfica, al no reunirse la totalidad de los requisitos
que justifiquen el pago, el mismo resulta contrario a la prohibición
establecida en el artículo 355 de la Carta Política.
En efecto, siguiendo los parámetros de
la sentencia C-324
de 2009, la Sala evidencia que aunque el pago contenido en la disposición
objetada sí
alienta una actividad de promoción de la cultura vallenata y protege a uno de
los autores más importantes de este género, siendo compatible con el plan
nacional de desarrollo, ley 1450 de 2011 (art. 3º[27] y 175[28]);
no prevé que su financiación se ejecute a través de una entidad sin ánimo de
lucro de reconocida idoneidad, ni está precedida por la celebración de un
contrato, lo que la hace incurrir en una donación prohibida por el artículo 355
superior.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar FUNDADAS
las objeciones presidenciales respecto de los artículos 6º y 7º del Proyecto de
Ley 39/09 Senado – 306/10 Cámara “Por medio de la cual se rinde homenaje a
la vida, y obra del maestro de Música Vallenata Leandro Díaz”.
Segundo.- Como
consecuencia de lo anterior, declarar INEXEQUIBLES los artículos 6º y 7º
del Proyecto de Ley 39/09 Senado – 306/10 Cámara “Por medio de la cual se
rinde homenaje a la vida, y obra del maestro de Música Vallenata Leandro Díaz”.
Tercero.- DÉSE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencias C-176, C-482,
C-913 y C-914 de 2002; C-1043 de 2000 y C-256 de 1997, entre otras.
[2] Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del
Decreto 1355 de 1970 y el artículo 129 del Decreto 522 de 1971.
[3] En el mismo sentido:
sentencia C-227 de 2011 argumento jurídico 18.
[4]Revisión de constitucionalidad
del Decreto legislativo No 4628 del 13 de diciembre de 2010, “Por el cual se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras
medidas”.
[5] Ley 388 de
1997:
Artículo 58º.- Motivos
de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
"Para efectos de decretar su expropiación y además de los
motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o
interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes
fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura
social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto
y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social,
incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales
diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos
ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y
provisión de espacios públicos urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación,
abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de
sistemas de transporte masivo;
f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes;
g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades
públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y
las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la
consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes
de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;
h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés
nacional, regional local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y
arquitectónico;
i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de
las ciudades;
j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio
ambiente y los recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción
prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de
acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y
renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante
los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación
o los demás sistemas previstos en esta Ley;
m)
El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes."
[6] Ver: Curso de Derecho
Administrativo II. Eduardo García de Enterría, Tomás- Ramón Fernández.
Editorial Civital- Edición Cuarta. Titulo Sexto, desde la página 231.
[7]Sentencia C-059 de 2001.
[8] En el mismo
sentido la Corte declaró  la constitucionalidad de un procedimiento subsidiario
para dar a conocer a los particulares la oferta de compra de la administración,
cuando ésta tuviera interés en adquirir la propiedad de bienes inmuebles de
particulares. Con este mecanismo se permitía a la administración realizar el
interés público o social perseguido. Al respecto, sostuvo: “El empleo de
medios subsidiarios para lograr la presencia de los interesados en las
actuaciones administrativas o para poner en conocimiento los actos de la
administración, constituye un procedimiento normal y ordinario, en atención a
la necesidad de dar celeridad a dichas actuaciones y satisfacer oportunamente
los intereses públicos o sociales, aparte de que la regularidad en la utilización
de dichos medios se garantiza a través del control jurisdiccional.”
Sentencia C-428/94.
[9] En el mismo sentido cfr.
Sentencia C-229 de 2003.
[10]Revisión Constitucional del
Decreto núm 1185 de junio 10 de 1994 “Por el cual se dictan normas sobre
expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”.
[11] La sentencia C-1074 de
2002 argumentó lo siguiente: “Tal
desarrollo legal incluye el establecimiento de los motivos de utilidad pública
o interés social que justifican dicha limitación de la propiedad, la definición
de las entidades competentes para adelantar la expropiación, el procedimiento
que debe seguirse en cada caso, las formas de pago que aseguren la
indemnización previa, así como los medios de defensa judicial con que cuentan
quienes sean afectados por la decisión de expropiación.”
[12]Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21
(parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53,
64, 108, 109, 111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188,
189, 190, 191, 192, 193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial),
288 (parcial), 293, 295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”.
[13] Así, en el caso de la Ley 685 de 2001, el legislador estableció la necesidad de decretar la expropiación de ciertos
bienes para desarrollar la minería, actividad que consideró de utilidad pública
e interés social. Al respecto, su artículo 13 establece: “Artículo 13.
Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en
todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de
parte interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las
expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos
constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y
eficiente desarrollo.”
[14]En la sentencia C-133 de 2009 se
insistió en que para que la expropiación sea legítima es absolutamente
necesario que el legislador y solo él, determinen la utilidad pública o el
interés social de una medida.
[15]Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 9° (parcial) de la Ley 397 de 1997.
[16]El Congreso de la República estudió un proyecto de ley en el que se desarrollaban las diferentes tipologías de
readquisición del patrimonio arqueológico (PL 308 de 2013 Cámara y 151 de 2011
Senado).
[17]Por la cual
se desarrollan los artículos
70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la
cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas
dependencias.
[18] Dice la norma: “c) Propiedad del
Patrimonio Cultural de la Nación. Los bienes del patrimonio cultural de la Nación, así como los bienes de interés cultural pueden pertenecer, según el
caso, a la Nación, a entidades públicas de cualquier orden o a personas
naturales o jurídicas de derecho privado” (negrilla y subrayado fuera de
texto).
[19] Esta disposición, que
fue declarada condicionalmente exequible mediante sentencia C-155 de 1998,
tiene el siguiente tenor: “ARTICULO
33. DERECHOS DE AUTOR. Los derechos de autor y conexos morales y
patrimoniales de autores, actores, directores y dramaturgos, se consideran de
carácter inalienable por las implicaciones que éstos tienen para la seguridad
social del artista.”
[20] En este fallo se concluyó la
exequibilidad condicionada del artículo 33 de la Ley 397 de 1997, en los siguientes términos: “Segundo :
Declarar EXEQUIBLE  artículo 33 de la Ley 397 de 1997, en el entendido de que los derechos patrimoniales  de autor se pueden ceder o enajenar
libremente, siempre y cuando la cesión o enajenación no afecte el derecho
irrenunciable a la seguridad social de sus titulares.”
[21]“4. Enajenación. Quien
pretenda enajenar un bien mueble de interés cultural, deberá ofrecerlo en
primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria, la
cual podrá ejercer una primera opción de adquisición, en condiciones no menos
favorables de aquellas en las que adquirirían los particulares y previo avalúo.
Esta primera opción podrá ser ejercida por cualquier entidad estatal, según
coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la
declaratoria.
La transferencia de dominio a
cualquier título de bienes de interés cultural de propiedad privada deberá
comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado como tal y
en un plazo no mayor a los seis (6) meses siguientes de celebrado el respectivo
negocio jurídico.”
[22] “Artículo 9. Una persona natural o jurídica,
distinta del autor, podrá ostentar la titularidad de los derechos patrimoniales
sobre la obra de conformidad con lo dispuesto por las legislaciones internas de
los Países Miembros.”
[23] Sentencia C-339 de 2006.
[24] Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 224 de la ley 223 de 1995 (Fondo Cuenta de Impuestos al
Consumo de Productos Extranjeros).
[25]La precisión de cada concepto fue
desarrollada en aquella oportunidad, citando para el efecto la sentencia C-324
de 2009, en los siguientes términos:“Conforme a ello y tomando como punto de
partida la existencia o no de una contraprestación -o el reporte de un beneficio
social- la Corte señaló que el primer tipo de auxilios eran aceptables, siempre
que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad. En el
caso del segundo tipo de auxilio o subvención -que se establecen con fundamento
en el artículo 334 de la Constitución- la Corte advirtió que para no tenerse
por prohibido, debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto, sin el
cual la subvención carece de equidad y de toda justificación. Adicionalmente,
refiriéndose a la
última clase, señaló que tal tipo de subvenciones debían buscar asegurar el
acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores
necesidades y menores ingresos.”
[26]Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 36 de 1981, “Por la cual se dictan normas para
mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional”.
[27]“ARTÍCULO 3°. PROPÓSITOS
DEL ESTADO Y EL PUEBLO COLOMBIANO. Durante el cuatrienio 2010-2014 se
incorporarán los siguientes ejes transversales en todas las esferas del
quehacer nacional con el fin de obtener la Prosperidad para Todos: (…) • Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la
adaptación a! cambio climático, el acceso a las tecnologías de la información y
las comunicaciones y el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica
como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las
futuras generaciones.”
[28]ARTÍCULO 175°. FINANCIAMIENTO
PATRIMONIO CULTURAL. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 470 del
Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 37 de la ley 1111 de 2006, así:
(…)Los
recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la ejecución de
proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura relacionados con la
apropiación social del patrimonio cultural.