T-826-14
Sentencia T-826/14
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ Y DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección
por tutela
La seguridad
social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su
exigibilidad por vía de tutela. Frente al reconocimiento de la pensión de
invalidez, la jurisprudencia constitucional ha sido vehemente y reiterada en
afirmar  que el perjuicio irremediable y la afectación al mínimo vital se
presumen, pues cuando una persona se encontraba trabajando y sufre una pérdida
de capacidad laboral, por enfermedad o accidente, es dable afirmar que sus
ingresos se reducen consecuencialmente, en la medida en que la actividad
laboral dejada de realizar era su medio de subsistencia por antonomasia.
PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN COMUN-Requisitos
La normatividad actual exige para acceder al
reconocimiento pensional, dos (2) requisitos: i) probar la invalidez, es decir,
tener una pérdida de capacidad laboral superior al (50%), y ii) haber cotizado
como mínimo cincuenta (50) semanas en los tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE
INVALIDEZ-Entidades
prestadoras del servicio público de seguridad social no están autorizadas para
exigir requisito de fidelidad por cuanto fue declarado inexequible en sentencia
C-428 de 2009
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL Y REQUISITO DE FIDELIDAD AL SISTEMA
El principio de progresividad ha sido definido por
la jurisprudencia de esta Corporación, como una carga estatal de orden
constitucional e internacional, en virtud de la cual el Estado debe propender
por realizar reformas que permitan cada vez mayor inclusión y ampliación en los
niveles de cobertura y calidad de la seguridad social en el país, por lo cual,
dicho principio no puede generar situaciones regresivas para los derechos y
beneficios adquiridos en materia de seguridad social.  En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado en varias oportunidades que la
exigencia del “requisito de fidelidad” consagrado en el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003 (inexequible desde el 1º de julio de 2009), deviene en
inadmisible, pues se presenta como una exigencia que hace más gravoso y
riguroso el acceso al reconocimiento de la pensión de invalidez.
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
En reiteradas oportunidades,
esta Corporación ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente
de derecho que tienen las sentencias de constitucionalidad, reconocimiento éste
que si bien no fue tan claro desde un principio, hoy en día no existe duda
sobre el mismo y se torna en irrefutable. Se ha entendido por la jurisprudencia
constitucional que el precedente extraído de sus sentencias, se justifica y
cimienta en los principios de supremacía de la Constitución, igualdad,
confianza legítima y debido proceso, entre muchos otros. Por ello, se considera
que el precedente es herramienta de técnica judicial que permite mantener la
armonía de los sistemas jurídicos y evitan que se contrapongan derechos,
principios y valores constitucionales.
PENSION DE
INVALIDEZ Y MINIMO VITAL-Vulneración por denegar reconocimiento de la pensión de invalidez
al no acreditar requisito de fidelidad al sistema a pesar de haber sido
declarado inexequible mediante sentencia C-428/09
Referencia: expediente T-4406447
Acción de tutela instaurada por
Yaneth Jerez, contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Procedencia: Juzgado Cuarto Civil
Municipal de Ibagué.
Asunto: Inconstitucionalidad e
inexequibilidad del requisito de fidelidad en el sistema de seguridad social.
Reiteración jurisprudencial.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos
mil catorce (2014).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria
Sáchica Méndez y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia dictada en única
instancia por el Juzgado Cuarto
Civil Municipal de Ibagué el 5 de marzo de
2014, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Yaneth Jerez, contra el Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A.
El asunto llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que efectuó el Juzgado Cuarto
Civil Municipal de Ibagué, según lo ordenado
por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de julio de 2014, la Sala
Quinta de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 20 de febrero de 2014, la señora Yaneth
Jerez promovió acción de tutela contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de
petición, seguridad social y mínimo vital, en razón de la omisión en la
contestación de un derecho de petición elevado, así como de la negativa en el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Por este motivo, solicitó que por vía de
tutela se le ordene al Fondo de
Pensiones y Cesantías Protección S.A. el “reconocimiento
pensional por el alto grado de invalidez visual que [le] impide trabajar[1]”
A. Hechos y pretensiones
1. La accionante ejerció el derecho de
petición el 14 de enero de 2013, para solicitar un “nuevo estudio de la
relación de la pensión de invalidez[2]”
que en un principio había sido negada por el incumplimiento del requisito de
“fidelidad” contemplado en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003.
2. El 6 de agosto de 2013, el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.,
respondió la solicitud afirmando que remitiría el caso al departamento jurídico
de la entidad para que éste fuere analizado con detenimiento.
3. Ante la inexistencia de un pronunciamiento
de fondo sin que hasta el momento se haya resuelto la situación a la solicitud
presentada, la accionante instaura la acción de tutela el día 20 de febrero de
2014, alegando la violación a sus derechos fundamentales de petición, seguridad
social y mínimo vital.
4. En su escrito argumentó que se encuentra
afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad del sistema general de
pensiones, a través del Fondo de
Pensiones y Cesantías Protección S.A., desde
el 1 de enero de 2006.
5.  Así mismo, acotó que el 25 de febrero de
2008 le fue diagnosticado por parte de la Comisión Laboral de Protección, una
pérdida de capacidad laboral equivalente al 71,65%, por enfermedad de origen
común que se estructuró el 12 de septiembre de 2007[3].
6. Como resultado de lo anterior, solicitó el
reconocimiento de la pensión por invalidez, la cual fue negada por parte del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
mediante oficio 379200, al considerar que la accionante no cumplía con el
requisito de fidelidad consagrado en el artículo 1 de la Ley 821 de 2003[4].
7. En consideración a lo expuesto, solicitó
que se tutelaran los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y
petición, y que como consecuencia se ordenara al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., a dar respuesta de fondo al derecho de petición elevado,
así como al reconocimiento de la pensión de invalidez a la cual tiene derecho.
II. ACTUACIONES PROCESALES
Mediante auto del 21 de febrero de 2014, el
Juzgado Cuarto Civil Municipal de Ibagué, admitió la tutela y ordenó correr
traslado al Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A., para que en el
término de dos días se pronunciara en relación con los hechos de la tutela.
A.   Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Por conducto de su representante judicial, la
precitada entidad afirmó que una vez hecho el análisis para proceder al
reconocimiento de la pensión de invalidez de la accionante, se comprobó que la
misma no cumplía con el requisito de fidelidad al sistema pensional, dado que
cotizó solo 74 semanas y debía acreditar 109,71.
Así mismo, argumentó que para la fecha de
estructuración de la enfermedad (12 de septiembre de 2007), el requisito de
fidelidad contemplado en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, se encontraba
vigente y era obligatorio su exigencia, pues  la declaratoria de
inexequibilidad del mentado artículo por medio de la sentencia C-428 de 2009,
solamente tiene efectos hacia el futuro y no le es aplicable a la situación
jurídica en mención.
B.   Sentencia de única instancia
El 6 de febrero de 2014, el Juzgado Cuarto
Civil Municipal de Ibagué, concedió la acción de tutela y con ello protegió el
derecho de petición de la accionada, considerando que el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., no brindó una respuesta que reuniera los requisitos de
suficiencia, efectividad y congruencia que permitiera dar una respuesta de
fondo a la petición incoada por la accionada.
Sin perjuicio de lo anterior, el despacho no
se pronunció en relación con la presunta vulneración del derecho fundamental de
la seguridad social y el mínimo vital de la accionante.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela
en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.
La accionante considera que el Fondo de
Pensiones y Cesantías Protección S.A., ha vulnerado sus derechos fundamentales
al derecho de petición, mínimo vital y seguridad social, al no haberle
respondido con suficiencia la solicitud elevada, y al no reconocerle el derecho
a la pensión de invalidez, a pesar de que se le dictaminara una pérdida de la
capacidad laboral superior al (50%) y cumpliera con el número de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración, bajo el argumento de que no
cumplía con el requisito de “fidelidad”, consagrado en el artículo 1 de la Ley
860 de 2003.
3.
El Fondo de Pensiones y Cesantías
Protección S.A., argumentó que durante la fecha de estructuración de la
enfermedad de la accionante (12 de septiembre de 2007), el requisito de
fidelidad se encontraba vigente y era obligatorio su exigencia, pues  la declaratoria
de inexequibilidad del mentado artículo por medio de la sentencia C-428 de
2009, solamente tiene efectos hacia el futuro y no le es aplicable a la
situación jurídica en mención.
4.
La presente situación
fáctica, exige a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
i)
¿Fueron vulnerados los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, por el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., al haber negado la pensión de invalidez con fundamento
en la aplicación del requisito de “fidelidad” contemplado en el artículo 1 de
la Ley 860 de 2003 y el cual fue declarado inexequible por la sentencia C-428
de 2009?
ii) ¿Puede un fondo de pensiones y
cesantías de régimen privado que presta un servicio público, apartarse del precedente
jurisprudencial y con ello proceder a negar la pensión de invalidez de la
accionante?
5.
Para
abordar la resolución del caso concreto, es necesario analizar los siguientes
temas: (i) la protección al derecho
fundamental a la seguridad social por medio de la acción de tutela y la
procedencia de ésta para reclamar la pensión de invalidez; (ii) el régimen
jurídico de la pensión de invalidez de origen común; (iii) el principio de
progresividad en materia de seguridad social y el requisito de fidelidad al
sistema; y (iv) el carácter vinculante del precedente constitucional.
I.
La
protección al derecho fundamental a la seguridad social por medio de la acción
de tutela y la procedencia de ésta para reclamar pensión de invalidez.
Reiteración jurisprudencial
6.
En el marco del derecho internacional, la seguridad social ha sido estructurado
por diferentes instrumentos internacionales[5] como un
derecho humano que debe ser garantizado y protegido a través de mecanismos de
acción estatal (obligaciones positivas o de hacer), implicando esto, entre muchas otras acciones, la asignación
de partidas presupuestales para su realización, condición que le permitió
situarse como un derecho prestacional y programático.
Aunque si bien el carácter que
ha adquirido la seguridad social como un derecho fundamental no ha sido del
todo pacífico, sobre todo por su condición de derecho económico, social y
cultural, la jurisprudencia de esta Corporación se ha encargado de dilucidar
este aspecto y ha concluido que la rigidez de
la clasificación entre derechos de primera y segunda generación, presentaba ciertas
dificultades.
En razón de lo anterior, en un principio se establecieron
excepciones para la procedencia de la acción de tutela cuando se tratara de
proteger estos derechos, pues “podían ser amparados por vía de tutela
cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden
prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó ‘tesis de la
conexidad[6]”
7.
Sin perjuicio
de lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, han realizado un
estudio más profundo sobre las diferencias entre los derechos civiles y
políticos, y los económicos, sociales y culturales, concluyendo que las
obligaciones positivas y negativas se pueden encontrar en cualquier tipo de
derecho sin importar la categoría en que se sitúe, de tal manera que “podría
decirse entonces que la adscripción de un derecho al catálogo de los derechos
civiles y políticos o al de derechos económicos, sociales y culturales tienen
un valor heurístico, ordenatorio, clasificatorio, pero que una
conceptualización más rigurosa basada sobre el carácter de las obligaciones de
cada derecho llevaría a admitir un continuum de derechos, en el que el lugar de
cada derecho esté determinado por el peso simbólico del componente de
obligaciones positivas o negativas que lo caractericen[7].”
Bajo estos preceptos argumentativos, la Corte
Constitucional ha venido aceptando que el carácter fundamental de un derecho lo
otorga su consagración en la Constitución Política, debido a que todos los allí
consignados son fruto del desarrollo de los principios y valores en que se
funda el Estado Social de Derecho[8].
Al ser los derechos constitucionales de rango fundamental,
se hacen exigibles en diferente grado y medida, debido a que su estatus
superior los hace objeto de la formulación de las políticas públicas de cada
Estado.
8.
Sin embargo,
debe precisarse que una cosa es el carácter fundamental de los derechos, y
otra, que todos ellos permitan la procedencia de la acción de tutela
directamente, pues como acaba de señalarse, no todos los derechos son
igualmente exigibles, pues ello depende del peso en mayor o menor grado de
obligaciones positivas y negativas que impongan las políticas y necesidades del
Estado.
El derecho a la seguridad social por su lado, tiene un
fuerte contenido de obligaciones positivas que le imprimen y exigen al Estado,
la necesidad de realizar importantes erogaciones presupuestales, con el fin de
ponerlo no solo en marcha, sino también de promover, facilitar y extender su
cobertura, “esto supone que algunas veces sea necesario adoptar
políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las
prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las
instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en
cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan[9]”.
9.
De esta manera, el legislador dispuso dentro de los artículos 48 y
49 de la Carta Política a la seguridad social como un derecho irrenunciable,
así como  como un servicio público a cargo del Estado, de tal manera que por su
estructura, es éste a quien corresponde dirigir, coordinar y controlar su
efectiva y correcta prestación.
En este entendido, creada legal y reglamentariamente la
estructura del sistema de seguridad social y determinados los diferentes
componentes que estructuran dicho derecho, se entiende que “la
seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace
procedente su exigibilidad por vía de tutela”[10].
10.
Por otro lado, y respecto
a la procedencia de la acción de tutela para reclamar el pago de prestaciones
económicas, esta Corporación a través de amplia jurisprudencia, ha establecido
las siguientes reglas para su procedencia:
(i)     Que
no exista otro medio idóneo de defensa judicial, entendiendo que “la
sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella
deba ser denegada[11]”.
(ii)        Que
la acción de tutela resulte necesaria para evitar la materialización de un
perjuicio irremediable que permita de manera inminente la afectación a derechos
fundamentales.
Particularmente, frente al
reconocimiento de la pensión de invalidez, la jurisprudencia constitucional ha
sido vehemente y reiterada en afirmar  que el perjuicio irremediable y la
afectación al mínimo vital se presumen, pues cuando una persona se encontraba
trabajando y sufre una pérdida de capacidad laboral, por enfermedad o
accidente, es dable afirmar que sus ingresos se reducen consecuencialmente, en
la medida en que la actividad laboral dejada de realizar era su medio de
subsistencia por antonomasia[12].
(iii)     Que
la falta de reconocimiento y/o pago de la pensión, se fundamente en actuaciones
de las autoridades administradoras del servicio público de seguridad social que
en un principio puedan ser contrarias al ordenamiento jurídico.
(iv)          Que
se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para el
reconocimiento y/o pago de la pensión o que sin la existencia de estos, “exista
un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud[13]”.
(v)        Que
aunque le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue
negado[14].
11.
En conclusión, la
seguridad social no es solamente un derecho prestacional que se encuentra
materializado a través de las medidas presupuestales del Estado, sino además es
el resultado de un progreso universal de las sociedades y del desarrollo
internacional de valores jurídicos de gran trascendencia, como lo son la
igualdad, la dignidad humana y la solidaridad, todos ellos representados en la
Constitución Política.
II. Régimen jurídico de la
pensión de invalidez de origen común. Reiteración de jurisprudencia
12.
La pensión de
invalidez, puede ser causada por enfermedades o accidentes de riesgo común o de
origen profesional[15].
Frente a la pensión de invalidez por riesgo común, se exige que además de la
pérdida de la capacidad laboral certificada por cualquiera de las entidades
competentes,[16]
se cumplan los requisitos esgrimidos en el artículo
39 de la Ley 100 de 1993, los cuales son:
“a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere
cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el
estado de invalidez.
b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado
aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.
La anterior disposición fue modificada por la Ley 860 de 2003[17],
donde el artículo 1° estableció:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema
que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al
hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema
sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez”.
13.
No obstante, esta Corporación a través de la
sentencia C-428 de 2009,[18] estudió la constitucionalidad del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, y en ella determinó que el requisito de fidelidad
introducido por esta Ley, evidenciaba una regresividad en el sistema pensional,
pues hacía más gravoso el acceso a la pensión de invalidez.
En este sentido, y al confrontar los textos normativos del artículo
39 de la Ley 100 de 1993 con las modificaciones introducidas por los numerales
1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, se determinó que el Legislador había
introducido un requisito que dificultaba el acceso al beneficio pensional. En
efecto, la nueva normatividad exigía la demostración de fidelidad con el sistema,
requiriendo cotizaciones mínimas del (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez, lo que evidenciaba un obstáculo para
obtener el reconocimiento de pensión, pues imponía un mayor número de cargas al
requirente.
En razón de lo anterior, esta Corporación declaró inexequible la
expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez”[19].
14.
En consecuencia, la normatividad actual exige para
acceder al reconocimiento pensional, dos (2) requisitos: i) probar la
invalidez, es decir, tener una pérdida de capacidad laboral superior al (50%),
y ii) haber cotizado como mínimo cincuenta (50) semanas en los tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
III.
Principio de
progresividad en materia de seguridad social y requisito de fidelidad al
sistema. Reiteración de jurisprudencia.
15.
El principio de
progresividad ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación, como
una carga estatal de orden constitucional e internacional, en virtud de la cual
el Estado debe propender por realizar reformas que permitan cada vez mayor
inclusión y ampliación en los niveles de cobertura y calidad de la seguridad
social en el país, por lo cual, dicho principio no puede generar situaciones regresivas
para los derechos y beneficios adquiridos en materia de seguridad social[20].
En razón de esta progresividad,
no sólo no se establecen condiciones mínimas que por regla general no pueden
ser desmejoradas y menos desconocidas, sino también debe propugnar por generar una
efectividad en la ampliación de los beneficios y la creación de garantías más
favorables para la población[21].
16.
De esta manera, el
Estado tiene el deber de no regresividad, es decir, velar porque no se adopten
medidas que disminuyan o atenúen los derechos sociales ya adquiridos, puesto
que la normatividad constitucional ha sido enfática en propender por una
evolución y mejora en la calidad de vida de sus administrados, a tal punto que
le ha impartido al Estado determinadas cargas para que en el ejercicio de sus
finalidades, desarrolle y materialice un beneficio en materia de derechos económicos,
sociales y culturales.
Así las cosas, una norma regresiva
en materia de seguridad social, permite deducir su inconstitucionalidad, debido
a que la libertad de configuración legislativa para la adopción de normas en
esa materia, debe ceñirse a los presupuestos constitucionales y al principio de
proporcionalidad y junto con ello, tener “una
clara justificación superior para la excepcional disminución[22]”.
17.
En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado en varias oportunidades que la
exigencia del  “requisito de fidelidad”  consagrado en el artículo 1 de la Ley 860 de
2003 (inexequible desde el 1º de julio de 2009), deviene en inadmisible,
pues se presenta como una exigencia que hace más gravoso y riguroso el acceso al
reconocimiento de la pensión de invalidez.
La sentencia C-428 de 2009 que
declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad, no hizo nada diferente a
ratificar “una situación que desde siempre fue contraria al derecho
fundamental a la seguridad social en pensiones[23]”. Por consiguiente,
el pronunciamiento hecho tuvo un carácter declarativo y no constitutivo.
De igual manera, dicha declaratoria
de inexequibilidad hizo tránsito a cosa juzgada material, significando entre
otros aspectos que los efectos que irradia son erga omnes; son de
obligatorio cumplimiento para todos los fondos administradores de pensiones,
públicos o privados, en cualquiera de los dos regímenes y para todos los
jueces. En especial, no se puede olvidar que su parte resolutiva obligó a expulsar
del ordenamiento jurídico el requisito en mención.
18.
En este punto,
vale la pena precisar qué pasa con las solicitudes de reconocimiento de pensión
presentadas antes de la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma.
Para dar solución a ello, se debe
tener a consideración la fuerza y el carácter vinculante de las sentencias,
cuya ratio decidendi constituye en precedente constitucional,
el cual debe observarse para atender casos similares.
Así mismo, y
como se mencionó previamente, la declaratoria de inexequibilidad de dicha
disposición, lo único que hizo fue ratificar una situación que desde un
principio era inconstitucional, por lo que la disposición enjuiciada no podía
irradiar los efectos que pretendió.
De esta
manera, a las situaciones jurídicas que se generaron previo a la declaratoria
de inexequibilidad de la norma, tampoco se les puede exigir el requisito de
fidelidad mencionado.
19.
La mentada
situación, ha sido estudiada en reiteradas oportunidades por esta corporación,
como en los fallos T-266 de 2010, T-532 de 2010, T-615 de 2010, T-016 de 2011 y
T-453 de 2011
entre muchos otros, dentro de los cuales se ha dicho de manera univoca, que la
exigencia del requisito de fidelidad de la Ley 860 de 2003, deviene en
inadmisible sin importar la fecha de estructuración de la enfermedad, pues  la sentencia C-428 de 2009, lo que hizo fue
corregir una situación que desde siempre fue inconstitucional, por lo que dicha
providencia tenía efecto declarativo y no constitutivo, generando con ello que las entidades
prestadores de este servicio no se excusen en que el hecho generador del derecho
pensional sea anterior a esos fallos de constitucionalidad, pues el carácter
vinculante de la ratio decidendi se los impide.
20.
En conclusión,
el requisito de “fidelidad” consagrado en la Ley 860 de 2003, genera
regresividad en materia de seguridad social, por lo que su aplicación en dicho
contexto no tiene vocación de prosperar y mucho menos de serle exigible a
quienes pretendan el reconocimiento de la pensión de invalidez.
IV.
El
carácter vinculante del precedente constitucional. Reiteración Jurisprudencial
21.
En reiteradas oportunidades[24], esta Corporación ha reconocido el carácter vinculante,
obligatorio y de fuente de derecho que tienen las sentencias de
constitucionalidad, reconocimiento éste que si bien no fue tan claro desde un principio, hoy en día no existe duda sobre el
mismo y se torna en irrefutable.
Se ha entendido por la jurisprudencia constitucional que el
precedente extraído de sus sentencias, se justifica y cimienta en los
principios de supremacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y
debido proceso, entre muchos otros. Por ello, se considera que el precedente es
herramienta de técnica judicial que permite mantener la armonía de los sistemas
jurídicos y evitan que se contrapongan derechos, principios y valores
constitucionales.
En relación con lo anterior, el artículo 243 de la
Constitución Política refuerza lo dicho y sostiene que “Los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional (…)”, con lo cual se colige que esas providencias
tendrán mayor solidez y seguridad, en tanto que sobre las mismas no habrá
pronunciamientos futuros que las desconozcan y que contrapongan lo ya resuelto.
22.
En este punto no
sobra resaltar que la fuerza vinculante de los fallos de tutela, yace tanto en
la parte resolutiva como en la ratio decidendi de las mismas. En
consecuencia, puede
considerarse que aunque los efectos irradiados por las sentencias de tutela son
“inter partes”, estos eventualmente podrán llegar hacerse extensivos en
virtud del alcance de la revisión constitucional, en tanto que la ratio
decidendi, sí constituye un precedente vinculante para todas las
autoridades, más aun cuando estas se encuentren prestando un servicio público[25].
23.
Todas las autoridades públicas y
privadas que se encuentren prestando un servicio público, ya sean de orden
nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y al
imperio de la ley, “y como parte de esa sujeción, las autoridades se
encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas
Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y
constitucional”[26].
Lo anteriormente referido tiene
su origen en el ceñimiento de todas las autoridades a la Constitución y a la
ley, y es en desarrollo del precitado mandato que el acatamiento del precedente
judicial constituye un presupuesto esencial del Estado Social de Derecho –art.1
CP-; así como del progreso y materialización de los fines esenciales del
Estado–art.2-; de la jerarquía constitucional de la Carta –art.4-; del debido
proceso-art.29 CP- y principio de legalidad -art.6- ; del derecho a la
igualdad –art.13 CP- ; de la actuación y sujeción a la buena fe por parte las
autoridades públicas –art.83 CP; de los principios de la función administrativa
–art. 209 CP-; del carácter vinculante del precedente judicial -art.230 CP-; y
de la fuerza vinculante del precedente constitucional -art 243 CP- entre muchos
otros.
En razón de lo
anterior, todas las autoridades que se encuentren prestando un servicio
público, como es el caso de las administradoras de fondos de pensiones y
cesantías, se encuentran sujetas al imperio de la Constitución y la ley, como
una viva expresión del principio de legalidad que gobierna y rige el Estado
Social de Derecho, implicando ello el irrefutable y necesario acatamiento del
precedente judicial emanado de las Altas Cortes.
Corolario de ello
es que todas las autoridades que se encuentran prestando un servicio público, deben
aplicar las normas en razón del acatamiento al precedente judicial de las Altas
Cortes o fundamentos jurídicos aplicados en casos análogos o similares,
aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución.
Así mismo, el
acatamiento del precedente judicial por parte de las precitadas entidades,
tiene como fundamento: (i) el debido proceso y el principio de legalidad en
materia administrativa; (ii) el hecho de que el alcance normativo de la
Constitución y la ley es fijado legítimamente por los órganos de cierre, cuyas
decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii)
las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y
caprichosas, pues deben cimentarse en razones objetivas y ciertas; (iv)
las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben propender
por la protección al derecho a la igualdad[27].
24.
En este
sentido, si existe una interpretación judicial vinculante, las entidades que
administran los fondos de pensiones y cesantías, quedan compelidas a aplicarla
al caso concreto; ya que para éstas, no es válido aplicar el principio de
autonomía o independencia, cuyo marco de acción es exclusivamente para los
jueces.
Así las cosas, “el
desconocimiento del precedente judicial de las Altas Cortes (…), especialmente
de la jurisprudencia constitucional, implica la afectación de derechos
fundamentales, y por tanto una vulneración directa de la Constitución o de la
ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa
o disciplinaria (…), (ii) la interposición de acciones judiciales, entre ellas
de la acción de tutela contra actuaciones administrativas o providencias
judiciales[28]”.
25.
De esta
manera, queda acentuado que la voluntad primigenia del legislador fue la de
consagrar expresamente el deber de todas las autoridades de acatar y aplicar el
precedente judicial, sin que puedan evadir su cumplimiento y menos cuando se encontrara
situaciones jurídicas de gran envergadura que han permitido la producción y
perpetuación de gran congestión judicial, debido entre otras cosas, al elevado
desconocimiento del precedente por parte de las autoridades administrativas a
la hora de adoptar sus decisiones o desarrollar sus actuaciones.
Por tanto, la
finalidad en relación con la sujeción de las administradoras de fondos de
pensiones y cesantías del precedente jurisprudencial, en especial al de
constitucionalidad que produce efectos erga omnes, no solamente se
presenta y delimita como una garantía y protección a la seguridad jurídica,
debido proceso, igualdad y supremacía constitucional, sino también responde a
una medida de descongestión judicial, pues a través del correcto acatamiento
del precedente, especialmente en relación con ciertos temas que involucran
derechos fundamentales, se garantiza la celeridad, eficacia y economía en la
administración de justicia.
26.
En resumen,
la obligatoriedad y alcance de los fallos de esta Corporación, tiene su génesis
en el carácter preponderante y jerárquico de la Constitución, pues tal y como
señala el artículo 4 superior, la Constitución “es norma de normas”, y
en este sentido el precedente constitucional sentado por la Corte
Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza
vinculante no sólo para la interpretación de la Constitución, sino también para
la interpretación de las leyes cuando regulen derechos fundamentales. Luego, el
precedente vincula a todas las autoridades, sin discriminación alguna como una
fuente obligatoria de derecho.
Caso concreto
27.
En esta oportunidad le corresponde a la Sala Sexta de Revisión
examinar si el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., entidad de régimen
privado que prestan un servicio público, vulneró los derechos fundamentales a
la seguridad social y mínimo vital de la accionante, al denegarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez, porque no acreditó el requisito de fidelidad
al sistema, a pesar de que éste fue declarado inexequible por parte de la Corte
Constitucional en la sentencia C-428 de 2009 y anteriormente fue inaplicado por
esta Corporación al ser considerado contrario a la Carta.
A juicio del Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A., ese presupuesto era aplicable al caso de la
peticionaria porque la estructuración de su invalidez (12 de septiembre de 2007)
fue previa a la fecha en que se profirió la sentencia de constitucionalidad, y
la misma no tiene efectos retroactivos. Por su parte, la accionante estima que
es titular del derecho a la pensión reclamada porque su pérdida de capacidad
laboral está debidamente acreditada por 71,65%, y en los tres (3) años
anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez, cotizó setenta y
cuatro (74) semanas.
28.
Con respecto a casos
similares, la jurisprudencia ha sostenido de manera unívoca y pacífica, que un
fondo administrador de pensiones vulnera el derecho fundamental a la seguridad
social y al mínimo vital de un afiliado, cuando le niega el reconocimiento de
la pensión de invalidez porque no acreditó el requisito de fidelidad con el
sistema, independientemente de que la fecha de estructuración sea anterior a la
declaratoria de inexequibilidad de dicho requisito.
En efecto, esta Corporación ha
explicado que cuando retiró del sistema jurídico las normas que consagraban el
requerimiento mencionado (numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de
2003), mediante la sentencia C-428 de 2009, lo que hizo fue corregir una
situación que desde siempre fue inconstitucional, por lo que dicha providencia
tenía un efecto declarativo y no constitutivo, tal y como fue explicado anteriormente.
29.
Aún en gracia de discusión, si se aceptara la interpretación según la cual
la protección operaba hacia el futuro a partir de la declaratoria de
inexequibilidad, “la vigencia
del principio pro homine en nuestro orden constitucional obligaría a preferir
la interpretación más garantista para los afectados, de manera que también en
este caso se estaría ante la misma conclusión, en el sentido de exigir única y
exclusivamente los requisitos que siempre estuvieron conforme a la
Constitución, en cuanto no incurrían en limitaciones ilegítimas de los derechos[29]”.
En este sentido, alegar que no se
puede dar aplicación a las sentencia C-428 de 2009, en los eventos en que el
hecho generador del derecho pensional ocurrió antes del 1° julio de 2009, no es
jurídicamente válido, debido a que el requisito siempre fue
considerado inconstitucional, pues contrariaba ostensiblemente el principio
de progresividad que rige todo el Sistema General de Seguridad Social, al
estatuir reformas que disminuían sustancialmente derechos adquiridos,
sin encontrar justificación para ello.
30.
En síntesis, el precedente constitucional en estos casos obliga a que
en todo tiempo se tenga como inadmisible la exigencia de “fidelidad”,
así como que las administradoras de fondos de pensiones que se encuentran
prestando un servicio público, como es el caso de la accionada, no pueden
continuar excusándose en que el hecho generador del derecho pensional sea
anterior a esos fallos de constitucionalidad, pues el carácter vinculante de
la ratio decidendi de las decisiones de tutela y sobretodo de
constitucionalidad se los impide.
De
esta manera, y aunque el régimen jurídico del Fondo de Pensiones y Cesantías
Protección S.A., es el privado, ello no escapa del alcance y obligatoriedad del
precedente constitucional, pues al estar prestando un servicio público, le es
exigible y oponible el precedente constitucional que ha tratado la materia.
Así
las cosas, es necesario que la entidad accionada, entre a realizar un estudio
de los requisitos legales señalados, sin tener en cuenta el requisito de
“fidelidad” de la Ley 860 de 2003, para que en caso de que la actora cumpla con
cada uno de ellos, se pueda acceder a la pensión de invalidez solicitada.
Conclusión
31.
Como consecuencia de lo
expuesto, se extrae que el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.,
vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social de la
accionante, al haber desconocido el precedente constitucional y con ello
haberle exigido el requisito de fidelidad contemplado en el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003 que fue declarado inexequible por la sentencia C-428 de 2009.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
parcialmente la sentencia del cinco (5) de marzo de
2014 proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal, mediante el cual concedió
la protección al derecho de petición.
Segundo.- CONCEDER
el amparo definitivo a los derechos fundamentales a
la seguridad social y mínimo vital de la señora Yaneth Jerez.
Tercero.- ORDENAR al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
S.A., que realice nuevamente el estudio de la situación de la accionada, sin
aplicar el requisito de fidelidad contemplado en la Ley 860 de 2003, para que
si ésta cumpliera con los demás requisitos señalados en la ley, procediera al
reconocimiento de la pensión de invalidez.
Cuarto.- ORDENAR que
por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se remita
una copia de esta sentencia al Ministerio del Trabajo, para que dé las
correspondientes instrucciones al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección
S.A., en el sentido de que atienda plenamente el precedente de la Corte
Constitucional en sus actos administrativos, especialmente en lo referente a la
declaratoria de inexequibilidad del requisito de fidelidad de la sentencia
C-428 de 2009, y las demás providencias de tutela que han explicado los efectos
de la misma, en los términos expuestos en esta sentencia.
Quinto.-
ORDENAR que por intermedio de la Secretaría General
de la Corte Constitucional,  se oficie a la Superintendencia Financiera para que
inicie si lo estima pertinente, la investigación en contra del Fondo de
Pensiones Protección S.A., por el incumplimiento judicial que conllevó a la
violación de los derechos fundamentales de la accionante.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Folio 2
[2] Folio 4
[3] Folio 13
[4] Artículo
1: Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos t res (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez
[5] Declaración Americana de los
Derechos de la Persona, artículo 16; Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, artículo 9.
[6] Corte Constitucional. T-122/2010.
Humberto Sierra Porto.
[7] Abramovich,
Víctor. Courtis, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles.
Edit. Trotta S. A, Madrid, 2002. Pág. 37.
[8] Corte Constitucional. SU-062/2010. Humberto Sierra Porto.
[9] Corte Constitucional. T-453/2011.
Nilson Pinilla Pinilla.
[10] Corte Constitucional. T-580/2011.
Humberto Sierra Porto.
[11] Corte Constitucional. T-433/2002.
Rodrigo Escobar Gíl.
[12] Corte Constitucional. T-188/2011.
Nilson Pinilla Pinilla.
[13] Corte Constitucional. T-248/2008.
Rodrigo Escobar Gil
[14] Corte Constitucional.
T-063/2008.Jaime Araujo Rentería.
[15] El artículo 48 de la Constitución Política consagra
la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio y un
derecho fundamental irrenunciable, el cual debe prestarse en los términos que
establezca la ley. En desarrollo de esta norma constitucional, el legislador
expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el sistema de seguridad
social integral, que a su vez comprende el sistema general de pensiones que
tiene por objeto garantizar a la población el amparo frente a las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. En relación con la pensión de
invalidez, el sistema general de pensiones consagró el reconocimiento de esta
prestación a aquellas personas que hubieran cotizado al sistema o se
encontraren realizando aportes y, eventualmente, sufrieran una pérdida en su capacidad
laboral. Lo que se busca dicha norma fue precisamente garantizar el acceso de
aquellas personas disminuidas en su capacidad laboral, a una fuente de ingresos
que les permitiera solventar sus necesidades vitales, ante la imposibilidad de
obtener por sus propios medios y en forma autónoma, una solución económica para
satisfacerlas.
[16] Ley
100 de 1993, artículo 38: “Estado de
invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera
inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no
provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral”.
[17] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
[18] Sentencia C-428 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo; SPV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva). En
esta sentencia, se estudió la
constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 860 de 2003 y se decidió: “Primero.
Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo
la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez”, la cual se declarará INEXEQUIBLE. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
numeral 2º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad
de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se
declara INEXEQUIBLE.”  No se presentaron cargos de inconstitucionalidad
contra los parágrafos 1° y 2° del mismo artículo.
[19] En todo caso, es preciso señalar que antes de
proferirse la sentencia C-428 de 2009, la jurisprudencia de esta Corporación
había inaplicado el requisito de fidelidad al sistema en el control de
constitucionalidad concreto realizado por diversas salas de revisión, doctrina
que resultaba vinculante para los jueces de tutela, y que, con posteridad al
citado fallo, diferentes salas de revisión han sostenido que los efectos de la
sentencia son aplicables a situaciones en las cuales la fecha de estructuración
de la invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad parcial, por
cuanto el texto del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, en su redacción
original, y respecto al requisito de fidelidad, es contrario al principio de
progresividad del Sistema de Seguridad Social, y lo que hizo el estudio de
constitucionalidad fue “corregir una situación que desde siempre fue contraria
al derecho fundamental a la seguridad social en pensiones y que, por
consiguiente, se limitó a reafirmar el carácter irregular de una disposición
que desde antes estaba en contra de la Constitución”.
[20] Corte Constitucional. T-950/2010.
Nilson Pinilla Pinilla.
[21] Corte Constitucional. T-166/2010.
Gabriel Eduardo Mendoza.
[22] Corte Constitucional. C-566/2009. Humberto Sierra Porto.
[23] Corte Constitucional. T-730/2009.
Humberto Sierra Porto.
[24]  C-131/1993, M. P. Alejandro Martínez
Caballero; C-252/ 2001, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-310/2002, M. P. Rodrigo
Escobar Gil; C-335/2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-453/2011, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla entre muchas otras
[25] Corte Constitucional. T-1625 de 2000 M.P. Martha Sáchica Méndez
[26] Corte Constitucional. C-634/2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[27] Corte Constitucional. C-539/2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Ibídem.
[29] Corte Constitucional. T-597/2012.
María Victoria Calle.