C-619-01
Sentencia C-619/01
Sentencia C-619/01
LEY-Efectos en el tiempo/LEY-Irretroactividad
En relación con los efectos de la ley en el
tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno
según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a
partir de su vigencia.
LEY-Efectos sobre situaciones jurídicas en curso
Cuando se trata de situaciones jurídicas en
curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en
el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha
situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya
surtido bajo la ley antigua.
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Efectos de
leyes en el tiempo/MERAS EXPECTATIVAS-Efectos de leyes en el tiempo
LEY-Situación jurídica concreta o subjetiva/LEY-Situación
jurídica abstracta u objetiva
TRANSITO DE
LEGISLACION-Efectos/LEY-Situación
jurídica extinguida/LEY-Situación jurídica en curso
Las situaciones jurídicas extinguidas al
entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua. Cuando no se
trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley
anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en
vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de
simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La aplicación o
efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a
situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia.
El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues
por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han
consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos.
LEY-Ultraactividad
LEY PROCESAL-Transito y efectos/PROCESO-Situación
jurídica en curso/LEY PROCESAL-Transito frente a situación jurídica en
curso
Dado que el proceso es una situación
jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de
aplicación general inmediata. Todo proceso debe ser considerado como una serie
de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una
situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige
como una situación consolidada sino como una situación en curso.  Por lo tanto,
las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite
tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales
que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y
queden en firme.
TRANSITO DE
LEGISLACION PROCESAL-Situación
jurídica en curso/TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Situación jurídica
consolidada
LEY PROCESAL-Efectos en el tiempo
La norma general que fija la ley es el
efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo
referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y
diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la
ley antigua.  Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la
Constitución pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o
situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que expresamente prohíbe el
artículo 58 superior. Sin embargo, su aplicación debe respetar el principio de
favorabilidad penal.
LEY PROCESAL-Inclusión de derechos sustanciales/LEY
PROCESAL-Respecto de derechos sustanciales ante tránsito de legislación
La naturaleza de una disposición no depende
del lugar en donde aparece incluida, sino de su objeto. Si dicho objeto es la
regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en
juicio los derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si
por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las
partes, debe considerarse sustantiva. Para no contrariar la Constitución, la ley
procesal nueva debe respetar los derechos adquiridos o las situaciones
jurídicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales,
aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales.
NORMA PROCESAL-Efectos en el tiempo/LEY PREEXISTENTE-Efectos
en el tiempo
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TRANSITO DE LEGISLACION-Límites
En materia de regulación de los efectos del
tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de
los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal.
Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa.
TRANSITO DE
LEGISLACION PROCESAL-Inmediatez
no emana de la Constitución
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA  EN TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Señalamiento de efectos/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Aplicación
ultraactiva de norma anterior
En relación con los efectos del tránsito de
legislación procesal, el legislador puede adoptar una fórmula diferente a la
del efecto general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales
la aplicación ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso,
pues, salvo los límites ninguna disposición superior se lo impide. El
legislador puede determinar el momento hasta el cual va a producir efectos una
disposición legal antigua, a pesar de haber proferido otra nueva que regula de
manera diferente la misma materia. La aplicación ultraactiva, tiene fundamento
constitucional en la cláusula general de competencia del legislador para
mantener la legislación, modificarla o subrogarla por los motivos de
conveniencia que estime razonables. A pesar de lo anterior, la competencia
aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores
relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en sí
mismos constituyen limites generales a la libertad de configuración
legislativa.
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Ultraactividad
de norma anterior sobre actuaciones en trámite/PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Ultraactividad de norma anterior a auto de apertura de juicio fiscal
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Cambio
normativo por vacíos procedimentales/DEBIDO PROCESO  DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Cambio normativo
PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Naturaleza
administrativa
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Nueva
legislación
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Trámite
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Regulaciones
distintas en diversa situación jurídica
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Ultraactividad
de norma para etapa final/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Inmediatez
de nueva legislación en etapa inicial
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Ultraactividad
de norma anterior
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Ultraactividad
de norma anterior frente a derechos
TRANSITO DE
LEGISLACION PROCESAL-Ultraactividad
de normas frente a derechos
Referencia:
expediente D-3291
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 67 de la Ley 610
de 2000.
Actor:
Alvaro Pinilla Galvis
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., catorce (14 ) de
junio de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Pinilla Gálvis, demandó parcialmente
el artículo 67 de la Ley 610 de 2000. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la disposición parcialmente
acusada, según aparece publicada en el Diario Oficial No. 44. 133 del 18 de
agosto de 2000, es el siguiente dentro del cual se subrayan la expresiones demandadas:
“LEY
610 de 2000
(Agosto 15)
Por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
Decreta
...
“Artículo 67. Actuaciones en trámite. En los
procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente Ley,
se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en etapa
de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de
conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993. En los demás
procesos, el trámite se adecuará a lo previsto en la presente ley.
“En todo caso,
los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que
ya estuvieren en curso, se regirán por la ley vigente al tiempo de su
iniciación.”
III.  LA
DEMANDA
El accionante solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del primer inciso del artículo 67 de la Ley 610 de 2000,
porque considera que dicha disposición desconoce los artículos 13 y 29 de la
Constitución Política, al aplicar el nuevo régimen a la etapa previa al juicio
fiscal y el anterior régimen a la fase de juzgamiento dentro del proceso de
responsabilidad fiscal.
A su juicio, esta regulación legal atenta
contra el principio de seguridad jurídica, y resulta discriminatoria pues
establece diferencias de trato entre personas por el simple hecho de estar más
adelantado el proceso que se sigue en contra de unas, respecto del que se sigue
en contra de otras. El trato discriminatorio, sostiene, no se encuentra
justificado, y se erige como una arbitrariedad legislativa toda vez que la
situación fáctica de las personas cuyo proceso se encuentra en la etapa de
investigación, es equivalente a la de aquellas otras cuyo proceso está en la
etapa del juicio.
De otro lado, el actor encuentra que la
disposición acusada desconoce las normas superiores relativas el debido
proceso, pues conforme al artículo 29 de la Constitución Política  las personas
solo pueden ser juzgadas “conforme a leyes preexistentes al acto que se les
imputa”, por lo cual la preceptiva que demanda, en cuanto ordena someter a la
nueva ley el trámite del proceso de responsabilidad fiscal en la etapa previa
al juicio, desconoce dicho precepto constitucional. Es decir, el demandante
estima que en esta fase no es posible adelantar un proceso conforme a leyes no
preexistentes al hecho que se investiga. En este sentido expresa: “…si una
persona desarrolla determinada conducta,…el Estado solo podrá desarrollar su
conducta investigativa dentro de cierto tiempo después de los acontecimientos,
y de otro, la normatividad a aplicar será aquella que ya estaba vigente para el
momento en que se dio la conducta. Es decir que la norma debe ser anterior al
momento en que se desarrolla la actividad…”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Contraloría General
de la Nación
La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal, en
representación de la Contraloría General de la República, intervino para
defender la exequibilidad de la norma acusada.
A juicio de la interviniente, la norma
acusada forma parte de una ley procesal. Concretamente, es una ley que
“consagra un procedimiento que se tramita en su totalidad en sede administrativa,
por oposición a los procesos adelantados en sede judicial”. Como toda ley
procesal, la Ley 610 de 2000 prevé mecanismos que regulan el tránsito de la
antigua regulación a la nueva, y esto es justamente lo que hace la disposición
parcialmente acusada, que se limita a “reglamentar de manera expresa el
tratamiento que debe dársele a los procesos fiscales que se encuentren en curso
al momento de la entrada en vigencia de la Ley 610/00”. La solución adoptada,
en opinión de la representante de la Contraloría, “no es en absoluto una
solución novedosa en la legislación colombiana, sino que ha sido la solución
tradicional acogida por las leyes, la doctrina y la jurisprudencia. Al
respecto, transcribe el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, así como doctrina
reciente y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, relativa al tránsito
de legislación procedimental.
2. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, en
su calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, defiende la
constitucionalidad de la norma demandada. Inicialmente, destaca que el proceso
de responsabilidad fiscal persigue una finalidad resarcitoria de perjuicios y
no la fijación de una responsabilidad penal, sancionatoria o administrativa.
Posteriormente, pone de presente que la Ley acusada sólo persigue establecer el
procedimiento para determinar dicha responsabilidad fiscal. En tal virtud,
estima que el principio de igualdad no se vulnera con la aplicación del inciso
1° Artículo 67 de la Ley 610, en la medida que dicha norma es de naturaleza
procesal y no sustancial, por no contener disposiciones sancionatorias.
Finalmente, aduce que dado que durante la
etapa previa al juzgamiento no se ha realizado imputación alguna, mal podría afirmarse
que existe vulneración a los derechos de defensa y al debido proceso de la
persona implicada dentro de proceso de responsabilidad fiscal, por el solo
hecho de que dicha fase del procedimiento se regule por lo dispuesto en una
nueva ley.
3. Intervención del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario
El ciudadano Héctor Julio Becerra,
investigador del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, institución
invitada por la Corte a conceptuar dentro del presente proceso de
constitucionalidad, también defiende la exequibilidad de la norma demandada. En
sustento de su posición afirma que “la doctrina procesalista, se inclina
generalmente por el efecto general inmediato de las normas procesales,
consideradas como de orden público.” En su sentir, “este es el criterio que
tradicionalmente se ha aplicado en el derecho colombiano, como lo indican los
artículos 40 de la Ley 153 de 1887 y 699 del Código de Procedimiento Civil.”
Examinando el contenido de la disposición
acusada, el interviniente observa que ella sigue la orientación general de las
referidas normas de la Ley 153 de 1887 y del Código de Procedimiento Civil,
pero resulta más amplio respecto de la aplicación de la Ley anterior (Ley 42 de
1999), a aquellos procesos en los cuales el entrar en vigencia la nueva Ley ya
se hubiera dictado auto de apertura de juicio fiscal o estuviera en desarrollo
dicho juicio. Sin embargo, en su sentir ello no se erige en un desconocimiento
del principio de igualdad, toda vez que “se puede considerar que la situación
de un proceso no iniciado formalmente frente a otro que ya se encuentre en
desarrollo, configura un factor de diversidad que justifica la aplicación
inmediata…”
En la relación con la presunta vulneración
del artículo 29 de la Constitución, que consagra la garantía del debido
proceso, el interviniente expresa que el alcance de dicha disposición no es el
mismo frente a las normas substanciales que a las procesales, ya que respecto
de estas últimas la Carta hace referencia especial a que el juzgamiento debe
llevarse a cabo “ante juez o tribunal competente, y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”. Dichas formas, a su juicio, son
aquellas vigentes en el momento en que la persona es juzgada, por lo cual el
efecto inmediato de las normas procesales no contrariaría la Constitución.
Finalmente, la intervención pone de
manifiesto que la Ley 610 de 2000 contiene una regulación más completa del
proceso de responsabilidad fiscal, cuya aplicación no afecta los derechos
fundamentales del sindicado, como parece aducirlo la demanda, sino que más bien
los garantiza en mejor forma. En tal virtud, solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la disposición reprochada.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo
Maya Villazón, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
acusada. Comienza por referirse al juicio fiscal y a las etapas que comprendía
bajo la vigencia de la Ley 42 de 1993, frente a las que comprende ahora después
de expedida la Ley 610 de 2000. Continúa exponiendo que la violación del
derecho a la igualdad se presenta cuando a dos o más personas que están en una
misma situación jurídica, se les aplica un normatividad diferente sin ninguna
justificación razonable. No obstante, a juicio del señor procurador la norma
acusada no incurre en tal discriminación, por cuanto la situación fáctica en
que se encuentra la persona cuando el proceso de responsabilidad fiscal que se
le sigue está en la fase de investigación, no es la misma que aquella en que se
encuentra quien es procesado dentro de un trámite que está en la fase de
juzgamiento. En su sentir, la demanda elevada por el actor no está
distinguiendo las dos etapas, la de investigación y la del juicio fiscal. Dicha
situación, implica el desconocimiento  de dos eventos diversos, que no son
equiparables, debido que cada uno tiene una finalidad distinta; por lo cual no
cabe afirmar que se desconoce el derecho a la igualdad, pues para que exista
dicha vulneración se requiere una situación fáctica similar, presupuesto que no
se configura en la disposición acusada.
De otro lado, en relación con el principio
de ultractividad contenido en la Ley 153 de 1887, la vista fiscal afirma que si
bien “el derecho adjetivo no admite ultraactividad en su aplicación, el
legislador puede introducir ésta cuando lo considere necesario para precaver
problemas de interpretación que se pueden suscitar con la entrada en vigencia
de nuevos regímenes que regulen procedimientos específicos, lo que es usual en
el tránsito de una legislación a otra.” Esto es lo que hace la disposición
acusada, con el fin de “evitar conflictos sobre la ley aplicable a cada caso,
dotando de certeza y seguridad jurídica a los presuntos responsables
fiscales...”
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del artículo 20 de la Ley 610 de 2000, ya que se trata de una demanda en contra
de una disposición que forma parte de una ley de la República.
El problema jurídico que se plantea en la
demanda.
2. De conformidad con lo expuesto,
el actor estima que la disposición que acusa, en cuanto ordena que las nuevas
normas que regulan el proceso de responsabilidad fiscal se apliquen a los
procedimientos en curso, siempre y cuando no se haya proferido auto de apertura
del juicio fiscal, desconoce los preceptos superiores referentes a los derechos
a la igualdad y al debido proceso, pues estima que con ello se introduce un
trato discriminatorio no justificado entre aquellas personas sometidas a un
proceso de responsabilidad fiscal que ya está en la fase del juicio, y aquellas
otras respecto de las cuales solamente se adelanta la fase investigativa de
dicho procedimiento. De otro lado, aduce que la disposición impugnada, al
disponer la aplicación inmediata de las nuevas normas sobre procedimiento de
responsabilidad fiscal respecto de los procesos que en el momento de su entrada
en vigencia no se encuentren todavía en etapa de juzgamiento, desconoce el
artículo 29 superior que indica que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.”
Corresponde a la Corte establecer si la
aplicación ultraactiva de las normas de procedimiento contenidas en la
legislación anterior (Ley 42 de 1993), respecto de los procesos de
responsabilidad fiscal que se encuentren en la etapa de juicio, y el efecto
general inmediato de la nueva ley (Ley 610 de 2000), respecto de los mismos
procesos cuando no han llegado a tal etapa, desconoce el principio de igualdad,
y la garantía del debido proceso.
Normas constitucionales relativas al efecto
de las leyes en el tiempo. Desarrollo legal de las mismas. Normas relativas al
tránsito de las leyes procesales.
3. Las normas superiores que se refieren
explícitamente a los efectos del tránsito de legislación, son los artículos 58
y 29 de la Constitución Política. Conforme al primero, “se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores.  Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.” Al tenor del segundo, “nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio... en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable.”
Con fundamento en las normas
constitucionales transcritas, puede afirmarse que en relación con los efectos
de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como
el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se
produzcan a partir de su vigencia. Obviamente, si una situación jurídica se ha
consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe propiamente un
conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones
que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. La
necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se
presenta cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua pero sus efectos
o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho
jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para
el reconocimiento de sus efectos.
La fórmula general que emana del artículo
58 de la Constitución para solucionar los anteriores conflictos, como se dijo,
es la irretroactividad de la ley, pues ella garantiza que se respeten los
derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se
afecten las meras expectativas de derecho. No obstante, la misma Carta
fundamental en el mencionado artículo, autoriza expresamente la retroactividad
de las leyes penales benignas al reo, o de aquellas que comprometen el interés
público o social. Ahora bien, cuando se trata de situaciones jurídicas en
curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en
el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha
situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya
surtido bajo la ley antigua.
Sobre este tema la jurisprudencia de esta
Corte, como también la de la h. Corte Suprema de Justicia y del h. Consejo de
Estado, han expresado:
“El principio de la
irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico
colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H.
Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de  esta misma Corte
Constitucional.
“Una nueva ley,
dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado
Social de Derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya
se han definido o consolidado, y que por tanto  resultan incólumes en sus efectos
jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.
“En la doctrina y la
jurisprudencia sobre esta materia jurídica se recurre a  términos como los
“derechos adquiridos”,  de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituídos
por las expresiones “situaciones jurídicas subjetivas o particulares”, opuestas
en  esta concepción a las llamadas  “meras expectativas”, que apenas conforman
una simple posibilidad de alcanzar  un derecho, y que por tanto sí pueden ser
reguladas o modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en
la doctrina universal “Las meras expectativas no constituyen  derecho contra la
ley nueva que las anule o cercene”, dice el art. 17 de la ley  153 de 1887,
precepto que además ha adquirido la fuerza  expresiva de un aforismo.  Vale la
pena también anotar que en la C.P. sólo existe una excepción al principio de
la  irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o
favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la C.P.
“En materia de
irretroactividad  es fundamental  la definición del art. 58 de la C.P., cuando
establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles “no pueden ser desconocidos ni  vulnerados por leyes
posteriores”.
“En la sentencia No.
168 de 1995 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), luego de un amplio estudio del
concepto de “derechos adquiridos” se recoge parte importante de la
jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de
esa jurisprudencia de la H.  Corte Suprema de Justicia:
“…..
"La noción de
derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho
adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha
entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él,
y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o
reconoció legítimamente.
“Lo anterior conduce
a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya
conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho,
por una acción o por una excepción.
“Ajusta mejor con la
técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho
adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202;
y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado
ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento
en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona". (sent. diciembre 12
de 1974)
“Y en sentencia del
17 de marzo de 1977, se expresó:
"Por derechos
adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y
subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por
lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser
respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las
relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones
y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes
posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento
sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un
conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque
en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un
segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el
bien común es superior al particular y de  que, por lo mismo, este debe
ceder."
“Por su parte, la
Corte Constitucional en reciente fallo expresó en relación con este tema lo
siguiente:
"La norma (art.
58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que
configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho,
están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.
“Es claro que la
modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el
principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo
el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por
tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales
y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan
afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las
situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia." (sent.
C-529/94  M.P. José Gregorio Hernández Galindo)”[1]
4. Con fundamento en las disposiciones
superiores anteriormente comentadas, las cuales también estaban consignadas en
la Constitución Nacional de 1886 y que delimitan la órbita de libertad de
configuración legislativa en la materia, se desarrolló un régimen legal que
señaló los principios generales relativos a los efectos del tránsito de
legislación, respetando el límite señalado por la garantía de los derechos
adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal. Dicho régimen
legal está contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887 que de
manera general, en relación con diversos tipos de leyes, prescriben que ellas
rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con
posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las situaciones jurídicas
extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua.
Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la
vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento
de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento,
sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La
aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus
disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su
entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce
la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas
que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos
adquiridos.
En cuanto a la proyección futura de los
efectos de una ley derogada, (ultraactividad de la ley), el régimen legal
general contenido en las normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos.
La ultraactividad en sí misma no contraviene tampoco la Constitución, siempre y
cuando, en el caso particular, no tenga el alcance de desconocer derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, ni el principio de
favorabilidad penal.
5. En lo que tiene que ver concretamente
con las leyes procesales, ellas igualmente se siguen por los anteriores
criterios. Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes
sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En
efecto, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales
concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a
través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación
consolidada sino como una situación en curso.  Por lo tanto, las nuevas
disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto
entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se
han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en
firme. En este sentido, a manera de norma general aplicable al tránsito de las
leyes rituales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, antes mencionado,
prescribe lo siguiente:
“Las leyes concernientes a la sustanciación
y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en
que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la
ley vigente al tiempo de su iniciación.”
En concordancia con lo anterior, el
artículo 38 de la misma Ley, referente al tránsito de las leyes que regulan
relaciones contractuales, indica que todo contrato se rige por las leyes
vigentes al momento de su celebración. No obstante, se exceptúan de esta regla “las
leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren
del contrato.”  Y con la misma orientación, en materia procesal civil, el
artículo 699 del Código de Procedimiento Civil establece:
“En los procesos iniciados antes, los
recursos interpuestos, la práctica de las pruebas decretadas, los términos que
hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que
se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpuso el
recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el
incidente o principió a surtirse la notificación”.
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la
norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas
disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen
empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas,
las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua.  Esta norma general, en
principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de
desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo
que expresamente prohibe el artículo 58 superior. Sin embargo, su aplicación
debe respetar el principio de favorabilidad penal.
6. Con todo, dentro del conjunto de las
normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas
algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derechos substanciales. En
efecto, la naturaleza de una disposición no depende del lugar en donde aparece
incluida, como puede ser por ejemplo un código de procedimiento, sino de su
objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para
reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos substanciales, la
disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce,
modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe considerarse
sustantiva. Para no contrariar la Constitución, la ley procesal nueva debe
respetar los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas al
amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan
consignadas en estatutos procesales.
7. En relación con el tema que ocupa la
atención de la Corte, merece comentario especial la expresión contenida en el
artículo 29 de la Constitución Política, según la cual “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio” y el alcance que dicha expresión tiene en relación con los
efectos de la leyes procesales en el tiempo. Al respecto, es de importancia
definir si dicha expresión puede tener el significado de impedir el efecto
general inmediato de las normas procesales, bajo la consideración según la cual
tal efecto implicaría que la persona procesada viniera a serlo conforme a leyes
que no son “preexistentes al acto que se le imputa.”
En relación con lo anterior, la Corte
detecta que la legislación colombiana y la tradición jurídica nacional han
concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere la norma
constitucional son aquellas de carácter substancial que definen los delitos y
las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de
legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen,
nulla poena sine praevia lege. Pero la normas procesales y de jurisdicción
y competencia, tienen efecto general inmediato. En este sentido, el artículo 43
de la Ley 153 de 1887, recoge la interpretación expuesta cuando indica:
“La ley
preexistente prefiere a la ley ex post facto en materia penal. Nadie podrá ser
juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da
lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y
castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y
determinan el procedimiento, la cuales se aplicarán con arreglo al artículo
40.” (Resalta la
Corte)
El artículo 40 por su parte, como se
recuerda, prescribe el efecto general inmediato de la de las leyes procesales
en los siguientes términos:
“Las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre
las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos
que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren
iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”
8. Ahora bien, a manera de resumen de lo
dicho hasta ahora puede concluirse que en materia de regulación de los efectos
del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el
respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de
legalidad penal. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración
legislativa. Con base en ello, el legislador ha desarrollado una reglamentación
general sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 153 de
1887, según la cual en principio las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden
tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso. Tal es el caso de
las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones que en sí mismas no
constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos.
No obstante lo anterior, la regla general
que se acaba de exponer según la cual las leyes procesales son de efecto
general inmediato, si bien es la acogida como norma general por la legislación
y también por la doctrina contemporánea, no emana de la Constitución, la cual,
respecto de la regulación de los efectos de la ley en el tiempo, lo único que
dispone categóricamente, como antes se dijo, es la garantía de los derechos
adquiridos conforme a las leyes anteriores, los mencionados principios de
legalidad y favorabilidad de la ley penal, y la constitucionalidad de la
retroactividad de la ley expedida por razones de utilidad pública o interés
social. Por lo tanto, en relación con los efectos del tránsito de legislación
procesal, el legislador puede adoptar una fórmula diferente a la del efecto
general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la
aplicación ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues,
salvo los límites comentados, ninguna disposición superior se lo impide. Así
como el legislador tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes
hasta el momento en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o
subrogarlas, de igual manera puede determinar el momento hasta el cual va a
producir efectos una disposición legal antigua, a pesar de haber proferido otra
nueva que regula de manera diferente la misma materia. La aplicación
ultraactiva, entendida como la determinación legal según la cual una ley
antigua debe surtir efectos después de su derogación, tiene fundamento
constitucional en la cláusula general de competencia del legislador para
mantener la legislación, modificarla o subrogarla por los motivos de
conveniencia que estime razonables. Ahora bien, a pesar de lo anterior, la
competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas
superiores relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues
ellos en sí mismos constituyen limites generales a la libertad de configuración
legislativa.
Desde esta perspectiva, pasa la Corte a
estudiar los cargos formulados en la demanda.
El proceso de responsabilidad fiscal en la
Ley 42 de 1993, y en la Ley 610 de 2000. Examen de los cargos por violación al
derecho a la igualdad y al debido proceso.
9. El inciso primero del artículo 67 de la
Ley 610 de 2000, como se ha dicho anteriormente, dispone que al entrar en
vigencia dicha Ley, aquellos procesos en que se hubiere proferido el auto de
apertura a juicio fiscal continuarán rigiéndose por la Ley anterior, esto es
por la 42 de 1993, al paso que aquellos otros en los que todavía no se hubiere
proferido dicho auto o no estuvieren en la etapa de juicio fiscal, se regirán
por las nuevas disposiciones. Es decir, respecto de los procesos que hubieren
llegado a la fase del juicio fiscal, dispone la aplicación ultraactiva de la
Ley 42 de 1993, y respecto de los que no hubieren llegado a tal etapa, la
aplicación inmediata de la Ley 610 de 2000. El inciso segundo, no acusado,
recoge la fórmula jurídica tradicional que acompasa la aplicación inmediata de
la ley procesal, según la cual, “los términos que hubieren empezado a correr y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regirán por la ley
vigente al tiempo de su iniciación”.
La formula anterior, establecida para
regular los efectos en el tiempo del tránsito de legislación procesal, es
reprochada por la demanda, aduciendo que desconoce los derechos de igualdad y de
debido proceso.
10. Por lo que tiene que ver con el cargo
aducido por violación del derecho a la igualdad, la Corte aprecia lo siguiente:
los dos extremos de la comparación, es decir los sujetos respecto de los cuales
debe establecerse si se ha llevado a cabo un trato diferente, son de un lado
aquellos sometidos a un procedimiento de responsabilidad fiscal que ya ha
llegado a la fase de juicio y aquellos otros sujetos al mismo procedimiento,
respecto de quienes no se ha llegado a tal etapa. Para determinar si el
legislador ha desconocido el derecho de igualdad, es menester establecer si
ambos se hallan en la misma situación de hecho, circunstancia que impondría un
igual trato jurídico, y en caso afirmativo, estudiar si el trato desigual tiene
un fundamento constitucionalmente válido. Para llevar a cabo este estudio,
resulta necesario hacer una breve referencia al proceso de responsabilidad
fiscal tal como lo regulaba la Ley 42 de 1993, y el mismo proceso como es
estructurado por la Ley 610 de 2000.
11. De manera general, del estudio del
articulado de una y otra ley en lo referente al trámite del proceso de
responsabilidad fiscal, como también de la lectura de los antecedentes de la
Ley 610 de 2000 en el Congreso de la República, puede concluirse que la intención
del legislador al producir el cambio normativo fue la de regular de manera más
completa dicho procedimiento, a fin de facilitar el trámite de los procesos y
evitar dilaciones injustificadas, pues se evidenciaba que la Ley 42 de 1993
dejaba vacíos en varios aspectos. Así mismo, existió también el propósito de
recoger en fórmulas legales expresas algunos conceptos vertidos por la
jurisprudencia de esta Corporación referentes principalmente a la naturaleza
del proceso de responsabilidad fiscal, y a las garantías derivadas del derecho
al debido proceso que deben asegurarse dentro del mismo.
En ese sentido, recogiendo estos criterios
el artículo 1° de la nueva Ley define el proceso de responsabilidad fiscal
indicando que el mismo consiste en “el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en
ejercicio de la función fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.” Por su
parte, artículo 4° de la nueva Ley establece que “el proceso de responsabilidad
fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio
público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan
gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense
el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.” Añade también que “la
responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio
de cualquier otra clase de responsabilidad.”
Estas precisiones resultan importantes,
pues la definición de la naturaleza administrativa del proceso de
responsabilidad fiscal significa que el fallo correspondiente puede ser
demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 59 de la
nueva Ley corrobora lo anterior cuando indica que “solamente será demandable
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo
con el cual termina el proceso una vez se encuentre en firme.” Además, la
limitación referente a que “sólo este Acto Administrativo” puede ser objeto de
tal demanda, significó un avance legislativo tendiente a evitar maniobras
dilatorias dentro del trámite del proceso, como al parecer venía ocurriendo.
Por su parte el artículo 42, en garantía
del derecho de defensa y acogiendo la jurisprudencia constitucional, indica que
no es posible proferir auto de imputación de responsabilidad fiscal sin haber
oído previamente al imputado. Con esto se garantiza que el presunto responsable
tenga asegurado su derecho de defensa desde el inicio mismo del proceso de
responsabilidad.
Respecto de la referida intención que tuvo
el legislador al expedir la nueva regulación, y de los cambios y avances que
ella contiene en relación con la normatividad anterior, son elocuentes las
siguientes palabras tomadas de la ponencia para segundo debate al proyecto
correspondiente en el Senado de la República:
“Como pudo
apreciarse en la exposición de los antecedentes legislativos, tanto el proyecto
inicial como las diversas ponencias son reiterativas en señalar la necesidad de
regular de manera integral el régimen de responsabilidad fiscal, estableciendo
en forma clara y precisa las reglas de procedimiento para su determinación. Sin
embargo, más allá del propósito laudable de suplir los vacíos y deficiencias de
la actual regulación contenida en la Ley 42 de 1993,…existe una necesidad
mayor: la de imprimirle identidad propia a la función fiscalizadora, de manera
tal que la responsabilidad fiscal se consolide como una responsabilidad
autónoma, con sus procedimientos propios e independiente de otros tipos de
responsabilidad que existen en el ordenamiento jurídico.
…
En este orden de
ideas, la labor adelantada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
el sentido de delinear los límites y el ámbito de aplicación de la
responsabilidad fiscal, debe ser enriquecida y sistematizada por el Congreso de
la República.
“…en efecto, no
sólo por las deficiencias propias de la Ley 42, sino también por los
incontables obstáculos que ha encontrado en la práctica, el proceso de
responsabilidad fiscal no presenta un panorama alentador, por cuanto al constar
su estructura de dos etapas (investigación y juicio fiscal) tiende a
convertirse en un procedimiento dilatado, que le resta celeridad y eficacia;
adicionalmente existe una preocupante incertidumbre jurídica en su desarrollo,
ya que la Ley 42 no lo regula íntegramente sino que ante los posibles vacíos
legales remite sin más a otros ordenamientos análogos, generándose así una
verdadera colcha de retazos. … Pero esta necesidad de establecer un procedimiento
autónomo para determinar la responsabilidad fiscal debe ser compatibilizada con
necesidad de garantizar plenamente el debido proceso… Entre los cambios
substanciales que proponemos, destacamos los siguientes:
a)
Fusión de las etapas de investigación y
juicio. De manera análoga a como ocurre en el proceso disciplinario cuya
estructura es unitaria en el sentido de que un solo funcionario adelanta toda
la actuación en instancia y esta se realiza con celeridad…
b)
Garantías para el procesado… Se ha incorporado un
verdadero catálogo de normas que garantizan su defensa (del procesado) como las
que versan sobre impedimentos y recusaciones…las que regulan el decreto, la
práctica y la controversia de las pruebas, entre otras…”[2]
12. Trámite del proceso de
responsabilidad fiscal en la Ley 42 de 1993: De conformidad con lo
dispuesto por la Ley 42 de 1993, el proceso de responsabilidad fiscal es aquel
que adelantan los organismos de control competentes para determinar la
responsabilidad fiscal. El mismo se inicia de oficio o a solicitud de parte, y
comprende dos etapas: la investigación y el juicio fiscal. (art. 74).  La
primera es la etapa de instrucción, adelantada por los funcionarios
investigadores de los organismos de control fiscal (Art. 77) y en ella se
allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones que se
adopten dentro del proceso (Art. 75). Esta etapa se inicia con el auto de
apertura de investigación, y se surte en un término de treinta días
prorrogables hasta en otro tanto. En esta fase, los funcionarios investigadores
pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes del presunto responsable, y
en general, para efectos de adelantar la investigación la ley les concede
funciones de policía judicial. Vencido el plazo mencionado o su prórroga, se
procede al archivo de expediente o a dictar auto de apertura a juicio fiscal.
(art. 77) Este último, se notifica a los presuntos responsables y al asegurador
si lo hubiere, en la forma y términos que establece el Código Contencioso
Administrativo, y contra él sólo procede el recurso de reposición. Si el
presunto responsable no comparece, se designa un apoderado de oficio para que
lo represente dentro del juicio.
Según lo dispuesto por el artículo 79 de la
Ley en comento, “El juicio fiscal es la etapa del proceso que se adelanta con
el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya
gestión fiscal haya sido objeto de observación.” No obstante, durante esta fase
la ley no regula expresamente un nuevo término probatorio ni de traslado para
argumentar. Simplemente indica que “Terminado el proceso se declarará por
providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin
responsabilidad fiscal”. (Art. 80) Este fallo presta mérito ejecutivo contra la
persona encontrada responsable, y contra el proceden “los recursos y acciones de
ley”, que no son mencionados expresamente.
13. Trámite del proceso de
responsabilidad fiscal en la Ley 610 de 2000: En relación con el trámite
del proceso de responsabilidad fiscal, tal como es regulado por la Ley 610 de
2000, la Corte en reciente pronunciamiento contenido en la Sentencia C - 477 de
2001[3], resumió las etapas y
actos que comprende de la siguiente forma:
“De manera general,
el conjunto de actuaciones reguladas por la Ley 610 de 2000 que conforman el
proceso de responsabilidad fiscal, son las siguientes:
a.
El proceso puede iniciarse de
oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o
por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización
ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas. (Artículo 9°).
b.
Antes de abrirse formalmente
el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación
del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá
ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de
los cuales procederá el archivo de las diligencia o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. (Artículo 39).
c.
Cuando se encuentre establecida la existencia de un
daño patrimonial al Estado,  e indicios serios sobre los posibles autores del
mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo
40). Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas
cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables.
(Artículo 12)
d.
En el auto de apertura del
proceso, entre otros asuntos deberán identificarse la entidad afectada y los
presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de
su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se
estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que
deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después
de ellas, la notificación respectiva. (Artículo 41)
e.
Como garantía de la defensa del implicado, el artículo
42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación
preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le
formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de
solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no
puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no
ha sido previamente escuchado.
f.
Si el imputado no puede ser localizado o si
citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se
continúa el trámite. (Artículo 43)
g.
El término para adelantar
estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más,
vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de
responsabilidad fiscal. Notificado a los presuntos responsables el auto de
imputación, se les correrá  traslado por el término de diez (10) días a fin de
que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas
que pretendan hacer valer.  (Artículos 45 a 50)
h.
Vencido el término del
traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas,
o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes. El término
probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que
rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación. (Artículo 51)
i.
De conformidad con lo prescrito por el
artículo 52, “vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas
pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada
fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de
treinta (30) días.
En los términos del
artículo 55, “la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se
notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo
y contra ella proceden los recursos allí señalados…”
14. Con fundamento en la anterior
descripción normativa, y en el análisis de los antecedentes de la Ley 610 en el
Congreso de la República, la Corte concluye que la nueva Ley eliminó las dos
etapas investigativa y de juzgamiento que existían en el régimen anterior, y
estableció un procedimiento en el que se prevé una etapa previa que puede darse
o no, llamada de indagación previa, y que tiene lugar cuando “no existiese
certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la
entidad afectada y los presuntos responsables”. De cualquier manera, solamente
cuando está establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e
indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordena la apertura del
proceso de responsabilidad fiscal, dentro del cual tras una fase de diligencias
previas, dentro de las cuales siempre debe ser escuchado el presunto
responsable, debe decidirse si se archiva el expediente o se dicta auto de
imputación de responsabilidad fiscal. En este último caso, del mismo se corre
traslado al imputado, para que presente los argumentos de su defensa y solicite
las pruebas que estime pertinentes. Surtido lo anterior, se profiere el fallo
correspondiente.
Adicionalmente a las diferencias generales
anotadas anteriormente respecto del procedimiento, especialmente la referente a
la eliminación de las etapas de investigación y juzgamiento, la Ley 610 de 2000
introdujo al proceso de responsabilidad fiscal otras modificaciones importantes
cuales son: (i) La fijación de términos de caducidad de la acción y de
prescripción de la responsabilidad fiscal. La primera es fijada en cinco (5)
años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, sin
que se haya iniciado auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
Por su parte, la responsabilidad fiscal prescribe, al tenor de la nueva ley, en
cinco (5) años contados a partir de dicho auto, si dentro de ese término no se
ha producido la providencia en firme que la declare. (Artículo 9°) (ii) La
precisión antes comentada contenida en el artículo 59 de la nueva Ley, según la
cual “solamente será demandable ante lo contencioso administrativo el acto
administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme” .
(iii) La garantía incluida en el artículo 42 de la nueva Ley, según la cual “en
todo caso no podrá dictarse auto de imputación de responsabilidad si el
presunto responsable no ha sido escuchado previamente dentro del proceso en
exposición libre y espontánea, o no está representado por un apoderado de
oficio si no compareció a la diligencia o no pudo ser localizado.”
15. Las diferencias anotadas permiten a la
Corte establecer que la determinación del legislador de optar por disponer la
ultraactividad de la Ley 42 de 1993 para aquellos procesos de responsabilidad
fiscal que ya se encontraban en la etapa de juzgamiento, y el efecto general
inmediato de Ley 610 de 2000 para aquellos  otros que no hubieran superado esta
fase, radica en la diferente situación jurídica en la que se encuentra el
presunto responsable en cada uno de los casos, y en la necesidad de resolver de
manera práctica la forma de continuar el trámite del proceso. En efecto, dentro
del esquema del proceso de responsabilidad fiscal que regula la Ley 42 de 1993,
cuando se profiere auto de apertura a juicio fiscal ya se ha surtido la
investigación durante la cual se han allegado y practicado las pruebas que van
a servir de fundamento a las decisiones que se adopten dentro del proceso.
Entonces, el legislador consideró que respecto de aquellos procesos que ya
hubieren llegado a la fase de juzgamiento, no resultaba adecuado disponer el
efecto general inmediato del nuevo régimen, pues dada la diferente estructura
que presentan cada uno de los procedimientos en una y en otra ley, ello
equivaldría a retrotraer o a confundir el procedimiento habida cuenta que en el
sistema de la Ley 610 no existe una diferencia tajante entre una etapa
investigativa y otra de juicio, como si sucede dentro del esquema de la Ley 42
de 1993. Por ello, apartándose de la norma general que establece la legislación
colombiana y que ha acogido la doctrina y la jurisprudencia, encontró oportuno
determinar la ultraactividad del anterior régimen respecto de aquellos procesos
en fase de juzgamiento, y desechar el efecto  general inmediato que opera como
norma general, el cual se reservó únicamente para los procesos que no hubieren
avanzado hasta la referida etapa de juzgamiento.
16. La  solución adoptada además de no
desconocer las normas superiores referentes a los efectos de las leyes en el
tiempo (ya se vio que la ultraactividad per se no es inconstitucional
pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos ni necesariamente
desconoce el principio de favorabilidad penal), no resulta tampoco
discriminatoria, porque  parte de la base de la distinta  situación fáctica y
jurídica en que se encuentran las personas que se someten a diferente
regulación legislativa.  De esta manera no se da el supuesto básico que está a
la base de cualquier juicio de igualdad. Efectivamente, la jurisprudencia ha
considerado que no se presenta un trato discriminatorio cuando: (i) La
situación de hecho de la que se parte es distinta.  (ii) La decisión de dar un
trato diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente. Y (iii),
la consecución  de dicho fin por los medios propuestos es posible y además
adecuada. [4]
En el caso de la norma que ocupa la atención
de la Corte, ella dispone la aplicación de dos regulaciones legales distintas,
a sujetos que se encuentran en diversa situación jurídica. Adicionalmente, la
finalidad que se persigue con dicha diferenciación, que es la de dar claridad
al trámite que debe proseguirse una vez entre en vigencia la nueva legislación,
resulta acorde con los principios que presiden el ejercicio de la función
administrativa, en especial los principios de eficacia, economía, y celeridad a
que se refiere el artículo 209 superior, pues evidentemente la solución de
prescribir el efecto general inmediato de la nueva ley respecto de los procesos
en curso que hubieran alcanzado la fase de juzgamiento, significaría, dadas las
nuevas peculiaridades del nuevo esquema procedimental, un retroceso en el
trámite, y una confusión respecto de la validez e inamovilidad de lo ya
surtido. En efecto, no parece razonable que un proceso que se encuentra ya en
su etapa final, deba someterse a un nueva ley en la cual esa etapa final no
aparece expresamente regulada. En cambio, la aplicación inmediata de la nueva
ley a los procesos que apenas se están iniciando, no plantea los mismos
inconvenientes descritos por lo cual consulta el principio de razonabilidad.
De
esta manera, la solución adoptada por el legislador, consistente en determinar
la aplicación ultraactiva de la ley antigua, resulta adecuada y hace posible la
efectividad de los mencionados principios constitucionales relativos a la
función administrativa, a la par que realiza el principio de seguridad
jurídica.
17. Sin embargo, podría aducirse que toda
vez que el nuevo proceso de responsabilidad fiscal en ciertos aspectos podría
considerarse como más garantista de los derechos de defensa y de contradicción
del presunto responsable, pues esta fue una de las intenciones que acompañó al legislador
al proferir la nueva ley y que se ve reflejada en varias normas que conceden
expresamente al imputado derechos que antes no se le reconocían de esa manera
(V.g. la obligación comentada de oírlo en versión libre y espontánea, la
fijación de términos de caducidad de la acción y de prescripción de la
responsabilidad, etc.), resultaría discriminatorio no reconocer las mismas
garantías a quienes están sometidos a un proceso que ya  ha arribado a la fase
de juicio, por el sólo hecho de estar en ese estadio procesal. Además, en
virtud del principio de favorabilidad, resultaría menester extender las mismas
prerrogativas a todos los procesados por presunta responsabilidad fiscal. No
obstante, la Corte desecha esta interpretación por cuanto advierte que a pesar
de que la nueva legislación pudiera en algunos aspectos ser más garantista, la
aplicación ultraactiva de la anterior no conlleva la discriminación aludida,
por la presencia de iguales garantías en cuanto a los derechos de defensa y de
contradicción, que emanan de la misma Constitución, y que aun en vigencia plena
de la Ley 42 de 1993, antes de que se profiriera la nueva Ley 610 de 2000,
resultaban ser reconocidas a aquellas personas sometidas al proceso de
responsabilidad fiscal, como pasa a demostrarse:
Frente a las garantías que se derivan del
debido proceso, especialmente los derechos de contradicción y de defensa que
aparecen mejor estructurados en la nueva ley, la Corte, justamente en aquellos
pronunciamientos que el legislador trató de recoger en normas legales positivas
en la Ley 610 de 2000, ya había señalado, en relación con el proceso de
responsabilidad fiscal regulado por la Ley 42 de 1993 que “en el trámite del
proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar  las garantías
sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas,
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen
de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e
inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (art. 209 C.P.),  a través de las actividades propias de
intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio
de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir
responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan
funciones públicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es
aplicable al proceso de responsabilidad fiscal…”[5]
Así, con fundamento en la fuerza normativa
del artículo 29 de la Constitución, la Corte encontró que el mismo era
aplicable al juicio de responsabilidad fiscal en algunos aspectos que no
aparecían expresamente señalados en la Ley 42 de 1993, especialmente el
referente al derecho del procesado a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, desde el momento mismo de la
apertura de la investigación, y a presentar y controvertir pruebas desde ese
estadio procesal. De donde se deduce que el núcleo esencial del derecho al
debido proceso queda garantizado por la aplicación directa del artículo
superior mencionado, con todas las garantías que allí se incluyen, en aquellos
casos en los cuales conforme a la disposición acusada, la Ley anterior, esto es
la 42 de 1993, debe aplicarse a los procesos de responsabilidad fiscal en
curso  que ya han llegado a la fase de juicio fiscal.
18. En relación con los términos que
hubieren empezado a correr y las actuaciones ya iniciadas al momento de entrar
en vigencia la Ley 610 de 2001, la norma que ocupa la atención de la Corte, en
la parte no acusada, dispone que ellos se regirán por la ley antigua. Es decir,
respecto de estos términos y actuaciones, repite la norma contenida en al
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que prescribe la ultraactividad, llamada
relativa, de ley antigua. No obstante, esta disposición resulta aplicable
únicamente a aquellos procesos que conforme a la disposición acusada deben
continuar rigiéndose por la nueva ley, es decir aquellos que no han llegado a
la fase del juicio. Respecto de aquellos otros que han superado esta etapa, la
regla que señala la misma disposición, es la ultraactividad absoluta, es decir
la aplicación de la ley antigua a todas las actuaciones y no sólo a los
términos que han empezado a correr y a las actuaciones que ya se han iniciado.
En conclusión: la ultraactividad prevista
en la norma acusada no es inconstitucional porque no viola derechos
legítimamente adquiridos en vigencia de la Ley 42 de 1999.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero
del artículo 67 de la Ley 610 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] ¨Ponencia para Segundo Debate en el Senado al proyecto de Ley 162
de 1999 Senado, 25 de 1998, Cámara. Amilkar Acosta Medina. Gaceta del Congreso
N° 197, junio 9 de 2000.
[3] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[4] Cf. Sentencia T-230/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] Sentencia SU- 620 de 1996. M. P. Antonio Barrera Carbonell.