C-919-99
Sentencia C-919/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/CARBOCOL
Referencia:
Expedientes Nos. D-2498 y D-2518 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de los decretos 1139/99 y
1064/99
Demandantes: Gustavo
Adolfo Bogotá Treffrys y Gloria Teresa Cifuentes de Huertas
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de
noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos GUSTAVO ADOLFO BOGOTA TREFFRYS y GLORIA
TERESA CIFUENTES DE HUERTAS, demandaron el primero de los nombrados los
artículos 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 del decreto 1139 de 1999 “Por el cual
se dispone la escisión de Carbocol” y el artículo 15 del decreto 1064 del mismo
año “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades
públicas del orden nacional”, y la segunda impugna los artículos 3, 4, 5, 6, 7
y 8 del decreto 1139 de 1999
Dada la identidad de la mayoría de las
disposiciones acusadas, la Sala Plena de esta corporación decidió acumular las
demandas, las cuales se resolverán conjuntamente, en la presente sentencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de las demandas en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
Dada la extensión de los ordenamientos
acusados parcialmente, y la decisión que habrá de adoptar esta corporación,
solamente se transcribirán los apartes pertinentes relacionados con la facultad
que se invoca para la expedición de los mismos.
“DECRETO 1139 DE 1999
(JUNIO 29)
“Por el cual se dispone la escisión de
Carbocol”
“El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120 numeral 2 de la ley 489 de 1998
D E C R E T A :
(......)”
“DECRETO 1064 DE 1999
(junio 26)
“Por
el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del
orden nacional
“El
Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 120 numeral 3 de la ley 489 de 1998
D E C R E T A :
(.....)”
III. LAS DEMANDAS
El ciudadano Gustavo Adolfo Bogotá Treffrys
considera que las normas acusadas del decreto 1139 de 1999, viola los
siguientes artículos de la Constitución:
- El artículo 209 por que “la función
administrativa y los fines del Estado dejan de estar al servicio de los
intereses generales para quedar al servicio de los intereses particulares, a
través de la creación de una nueva empresa, como lo establece el artículo 7 del
decreto acusado, denominada ‘Cerrejón Zona Norte S.A.’, cuya composición
accionaria final será del 100% del capital del sector privado. Como resultado
de lo anterior, se desconocen algunos de los principios de la función
administrativa al evitar el desarrollo fundamentado en la igualdad, eficacia,
economía e imparcialidad, debido principalmente a la dualidad que se presenta
con relación a la meta del Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002
de enajenar el interés estatal en el Cerrejón Zona Norte, y a su vez continuar
con la participación en el desarrollo de otros proyectos carboníferos con la
nueva sociedad, desvirtuando así los motivos que se han tenido en los últimos
años para la venta de Carbocol.” En consecuencia, considera que si el objetivo
de la nueva empresa es la participación en el desarrollo de productos
carboníferos, se violan también los principios establecidos en los artículos 3
y 4 de la ley 489 de 1998.
- El artículo 333 por violar la libertad
económica empresarial y fomentar el monopolio del Estado, ya que la actividad
económica y la iniciativa privada se verían menoscabadas en el desarrollo de la
libertad empresarial para ejercer la actividad minera del carbón, por el
monopolio que se fomenta con la nueva empresa, extralimitando el Gobierno los
límites del bien común con respecto a la industria carbonífera. Si bien la
empresa tiene una función social que implica obligaciones “éstas serían
mayormente onerosas y habría mayor riesgo de incumplimiento por parte del resto
del sector privado por encontrarse en desventaja frente al gobierno que tendría
ventajas comparativas en el mercado por la disponibilidad de los recursos
carboníferos y cualquier recurso de capital adicional para invertir.”
El artículo 333 de la Constitución ordena
al Estado fortalecer y estimular el desarrollo empresarial, sin embargo ello no
se cumple pues la nueva empresa entraría a competir con el Gobierno.
Igualmente, el Estado tiene el deber de impedir que se obstruya o se restrinja
la libertad económica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado, lo cual no podría
hacerse porque “el monopolio de la exploración y la explotación del carbón en
manos del Estado y/o finalmente en manos de particulares generaría un
aprovechamiento exclusivo del negocio del carbón dentro y fuera del aporte
minero No. 389, cuya titularidad actualmente la tiene la sociedad Carbocol S.A.
con restricciones de participar en el desarrollo de otros proyectos
carboníferos. El complejo minero actualmente representa más del 40% de las
exportaciones de carbón con tendencia a captar en el mediano plazo 85 años) un
70% de la demanda internacional del carbón colombiano, lo que reafirmaría la
configuración del monopolio en detrimento de la competitividad del sector
privado colombiano.”
- El artículo 334 también resulta
infringido al crearse la nueva empresa, por cuanto se le otorga un objeto
social ampliado “por la participación en otros proyectos carboníferos, política
reiterativamente prohibida por el CONPES y el CONFIS a la empresa Carbocol S.A.
y demás empresas estatales. Entonces, al crearse la nueva sociedad Cerrejón
Norte S.A. y no hacer la venta directa de Carbocol S.A. que está posicionada en
el mercado mundial con su reconocida trayectoria de aproximadamente veinticinco
años en el negocio, se hace evidente la pérdida no justificada de los
beneficios que reportaría el valor de un activo tangible como es el good
will de la empresa”.
También se estaría violando el artículo
54-a de la ley 489/98 debido a la duplicidad de funciones que surgen con la
nueva empresa las cuales compiten abiertamente, en cuanto al fomento e
industrialización del carbón, con las asignadas por el decreto 1679 de 1997 a
Minercol Ltda, que tiene a su cargo la administración de los recursos mineros y
carboníferos de propiedad de la nación y promover su industrialización.”
- El artículo 336 porque con la creación de
la nueva empresa sin existir una finalidad de interés público o social, se
fomenta el monopolio estatal del negocio del carbón con un objeto ampliado para
participar en explotaciones mineras carboníferas fuera del aporte minero 389,
en detrimento de la libre competencia con el sector privado por cuanto las
reservas probadas de este complejo carbonífero son del orden de 3.000 millones
de toneladas, con las que podría pasar de atender el 70% al 100% de las
exportaciones nacionales durante los próximos 50 años, situación en la que
podría generarse una tenencia recesiva de precios a la baja que conduciría al
fenómeno del ‘dumping’ en el mercado internacional lo que implica que nuestro
producto no llegaría por la sobre oferta a cubrir siquiera los costos de
producción.”
- En cuanto al artículo 15 del decreto
1064/99 considera el actor que infringe los artículos 25, 53, 54, 55, 125,
150-10, 336-8, al igual que el artículo 52 parágrafo 1 de la ley 489/98, porque
al desaparecer Carbocol se le violaron a los trabajadores de esta empresa su
derecho al trabajo, los principios mínimos fundamentales de los trabajadores,
la obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral de los trabajadores
que quedaron cesantes.
2. La ciudadana Gloria Teresa Cifuentes de
Huertas considera que las disposiciones acusadas del decreto 1139 de 1999
infringe, en primer lugar, el principio de confianza legítima de los ciudadanos
pues el Gobierno conocía el interés del sindicato de trabajadores de Carbocol
de comprar acciones en caso de que se privatizara la empresa, sin embargo el
Gobierno “creó una nueva sociedad denominada Cerrejón Zona Norte S.A. “con el
objeto de negarle a los trabajadores la posibilidad de adquirir acciones, con
abierta violación del artículo 60 de la Constitución.”
- El proceso de reestructuración en
Carbocol S.A. desconoce el material humano que incorpora la decisión de
escindir. No tiene e cuenta los derechos que convencionalmente ostentan algunos
de los trabajadores y sin más miramientos, ordena la cancelación de los
contratos de trabajo. Al no disponer habilitación de cargos o sustitución
patronal con el traslado de funciones que pasan bien sea a Minercol o a la
nueva empresa, se viola el principio social inherente a la función que cumple
el Estado de derecho.”
- El artículo 6 del decreto parcialmente
acusado ordena la cancelación de los contratos de trabajo de aquellos
trabajadores de CARBOCOL que no se necesiten y ordena pagar las indemnizaciones
previstas en la convención colectiva, modificando con ello la misma convención
que prevé una acción de reintegro para los trabajadores de la empresa que hayan
cumplido más de 10 años de servicio. La Convención tiene fuerza vinculante
entre las partes y por ello no puede ser modificada por un acto de naturaleza
general, como es la ley.
- Se viola el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución porque la ley de facultades autorizó al Gobierno para
fusionar, escindir o disolver “y en ningún momento se ordena reducir plantas de
personal o cancelar contratos de trabajo y crear nuevas empresas. El decreto
acusado optó por la escisión que no comprende la reducción de planta de
personal porque no suprime funciones, simplemente las transfiere, razón por la
cual excedió el uso de las facultades en razón a que ordena la cancelación de
contratos de trabajo.”
IV. INTERVENCIONES
1. El ciudadano HERNANDO HERRERA VERGARA,
actuando en nombre propio, interviene para impugnar las demandas presentadas.
Son estos los argumentos que expone:
- No se infringe el artículo 209 de la
Constitución  por que el decreto 1139/99 no creó una nueva empresa denominada
Cerrejón Zona Norte S.A. Allí se dispuso la escisión de Carbocol “por
ministerio de la ley”, de conformidad con el artículo 3 del mismo ordenamiento,
y se transfieren derechos y obligaciones a Cerrejón Zona Norte S.A.
- La transferencia a Minercol del aporte
minero y de los derechos respecto de la reserva de terrenos baldíos no afecta
el derecho a continuar la explotación de la mina y el uso de dichos terrenos
que tenía Carbocol, de acuerdo con el parágrafo 1 del mismo artículo acusado,
el cual corresponde a Cerrejón Zona Norte S.A. y a las entidades con las cuales
Carbocol habría celebrado contratos para tal efecto.
- En los artículos 4 y 5 del mismo decreto
se establece la participación en el capital de Cerrejón Zona Norte y el
procedimiento de escisión, “por lo cual no se vislumbra la creación de una
nueva empresa como se asevera en la demanda, ya que el ejercicio de las
facultades otorgadas no persigue objetivos esencialmente distintos de aquellos
originalmente determinados por el legislador para la entidad o entidades
respectivas. En consecuencia no existe la violación aludida en la demanda.
- Tampoco se viola el artículo 333 de la
Constitución pues “es claro que la libre competencia económica es un derecho de
todos, sin que ello signifique que el Estado no pueda transferir sus derechos y
obligaciones en la forma prevista en las disposiciones legales, razón por la
cual el cargo formulado carece de fundamento dentro del correspondiente examen
de constitucionalidad ya que además el actor no individualiza, como debió
hacerlo los preceptos acusados a efecto de señalar las razones por las cuales
cada unas de las respectivas normas viola las disposiciones constitucionales
que allí se citan.”
- En cuanto a la violación de los artículos
334 y 336 de la Constitución, considera el interviniente que en los cargos
formulados son de conveniencia mas no de constitucionalidad, razón por la que
deben  desecharse.”
- Sobre la acusación contra el artículo 15
del decreto 1064/99 considera el interviniente que tampoco le asiste razón al
actor, pues de conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 125 de la
Constitución, el retiro de los servidores públicos se realiza por las causales
fijadas en la Constitución y en la ley, “comprendiendo dentro de ellas la
posibilidad e terminar los contratos de trabajo, en razón de la liquidación o
clausura definitiva de las entidades descentralizadas del orden nacional.” La
relativa estabilidad de los trabajadores, no puede confundirse con la
inamovilidad cuando se produce la disolución de la empresa..... La terminación
de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales por efecto de la
liquidación de la entidad constituye justa causa para dar por finalizada la
relación laboral, a fin de poder hacer efectiva la facultad constitucional, que
en los preceptos mencionados tiene el Congreso de la República como legislador
ordinario y el Presidente como legislador extraordinario para suprimir
entidades descentralizadas del orden nacional y establecer en dichos casos
causales de terminación legal de los referidos contratos (art. 150-7 y 189-15
CP). De ahí que resulte evidente que. Al suprimirse el cargo o la
desvinculación del servidor público en virtud de la escisión, desaparecen las
funciones ejercidas, operándose la causal justificativa de terminación
unilateral, originada en esa circunstancia.”
- En cuanto a la demanda contra el artículo
6, considera el interviniente que “el Presidente e la República sí está
facultado para fijar un régimen de indemnizaciones, respecto de aquellos trabajadores
oficiales y empleados públicos escalafonados en la carrera administrativa, a
quienes se les suprima el cargo o se les terminen sus contratos de trabajo,
como consecuencia de la reestructuración de la respectiva entidad, sin que ello
vulnere el ordenamiento jurídico.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación en
concepto No. 1910, recibido el 11 de octubre de 1999, solicita a la Corte que
declare la inconstitucionalidad de los decretos materia de acusación. Son estos
los argumentos que expone para llegar a esa conclusión:
- Los decretos 1139 y 1064 de 1999, fueron
expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 1 del artículo 120 de la ley 489 de
1998, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia
C-702 de 1999.
- Según lo dispuesto en el citado fallo la
declaración de inexequibilidad de la norma habilitante produce efectos a partir
de la fecha de promulgación de la citada ley.
- La inconstitucionalidad del artículo 120
de la ley de habilitación legislativa “acarreó ipso jure la de los
ordenamientos jurídicos dictados por el gobierno en desarrollo de las
autorizaciones extraordinarias para legislar, como quiera que desaparecido el
fundamento legal que permitía el ejercicio de los poderes legislativos por el
Ejecutivo, se produce el decaimiento de las disposiciones dictadas en
desarrollo de dichas atribuciones.”
- “Frente a esta situación, podría pensarse
que la inexequibilidad de la norma de facultades no hace necesario
pronunciamiento de fondo al respecto, puesto que se presentaría el fenómeno de
la sustracción de materia que inhibiría a la Corte para ejercer el control
constitucional sobre las disposiciones sometidas a su examen. Sin embargo, es
menester que en relación con los decretos que se analizan, la Corte, sin entrar
en un análisis de fondo y de forma –del cual está relevada, por obvias
razones-, declare, por medio de sentencia que hace tránsito a cosa juzgada
constitucional, la inexequibilidad, no sólo de las normas acusadas sino de la
integridad de los mencionados ordenamientos legales, toda vez que la sentencia
C-702/99 no extendió sus efectos sobre tales ordenamientos legales y el
artículo 6 del decreto 2067 de 1991 permite integrar la unidad normativa, para
que la decisión que se adopte sea congruente.”
- Finalmente, agrega que “el fallo que se
emita debe surtir efectos desde la fecha de notificación de la sentencia que
declaró inexequible el artículo 120 de la ley 489/98, porque de lo contrario se
estaría permitiendo que la norma habilitante continúe produciendo efectos
jurídicos, no obstante su inconstitucionalidad. Además, de no hacerse esta
declaración, se estaría desconociendo que en la sentencia C-702/99, se
estableció que la inconstitucionalidad del artículo 120 produce efectos desde
la promulgación de la ley 489 de 1998.”
- Igualmente, dice, “el pronunciamiento de
la Corte es indispensable, si se admite que en el interregno existente entre la
expedición de los decretos impugnados y la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 120 de la ley 489/98, los ordenamientos legales acusados pudieron
haber surtido efectos jurídicos. Conviene precisar que el presente asunto
guarda similitud con la situación presentada con la inconstitucionalidad del
decreto que declara el estado de excepción, respecto a la cual la
jurisprudencia ha sostenido la inconstitucionalidad por consecuencia que
consiste en que en los eventos que se ha decidido la inexequibilidad de los
decretos declaratorios, los decretos expedidos bajo su amparo, siguen la misma
suerte y así lo debe declarar la Corte.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es tribunal competente
para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos exraordinarios
parcialmente acusados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 del
estatuto supremo.
2. Inexequibilidad consecuencial del
decreto 1139/99 parcialmente acusado
El decreto 1139 de 1999 “Por el cual se
dispone la escisión de Carbocol”, materia de acusación parcial, fue
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el Congreso en el artículo 120 numeral 2 de la
ley 489 de 1998.
Esta corporación en sentencia C-702 del 20
de septiembre de 1999 declaró inexequible el citado artículo 120 de la ley 489
de 1998, desde la fecha de promulgación de la misma ley, hecho que tuvo
ocurrencia el 29 de diciembre de 1998 con su inserción en el Diario oficial No.
43458.
Si ha desaparecido la fuente que sirvió de
fundamento para expedir los decretos aquí acusados, es decir, la norma que
autorizaba al Presidente de la República para legislar en forma extraordinaria
sobre determinados asuntos, los ordenamientos dictados en desarrollo de tal
habilitación deben correr igual suerte y, por consiguiente, ser retirados del
ordenamiento positivo, con los mismos efectos declarados en el fallo precitado.
Es ésta una inconstitucionalidad consecuencial o, como la ha calificado la
Corte, una  “inconstitucionalidad por consecuencia”.[1]
Así las cosas, se procederá a declarar la
inexequibilidad del decreto objeto de impugnación, en su integridad, pues
aunque fue demandado en forma parcial las demás disposiciones que lo conforman
también están afectadas por el mismo vicio. Esta decisión, como ya se ha
anotado, producirá efectos a partir de la promulgación, es decir, del 29 de
junio de 1999, fecha en el que se publicó en el Diario Oficial No. 43625
3. Cosa juzgada
En lo que respecta al decreto 1064 de 1999
“Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades
públicas del orden nacional”, que también es objeto de acusación parcial en
este proceso, la Corte ya emitió pronunciamiento sobre él en la sentencia C-918
de noviembre 18 de 1999, declarándolo inexequible en su integridad, a partir de
la fecha de su promulgación, hecho que tuvo ocurrencia el 26 de junio de 1999
con su inserción en el Diario oficial No. 43615. Ante esta circunstancia sólo
procede ordenar estarse a lo allí resuelto, pues ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: Declarar INEXEQUIBLE el
decreto 1139 de 1999, a partir de la fecha de su promulgación.
Segundo: Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-918 de noviembre 18 de 1999, en la que se declaró inexequible, a
partir de su promulgación, el decreto 1064/99.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-919/99
Referencia:
Expediente D-2498 Y D-2518 (acumulados)
Acción de
inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de los Decretos-Ley 1064 y
1139 de 1999
Demandantes: Gustavo
Adolfo Bogotá Treffrys y Gloria Teresa Cifuentes
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Teniendo en cuenta que los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la
Sentencia C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible el artículo 120 de la
ley 489 de 1999, por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales
nos remitimos, en el presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido
de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la
decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
Sents. C-488/95, C127, C 130 y C-135 todas de 1997