C-521-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-521/94
BANCO
DE LA REPUBLICA-Régimen
laboral
El
inciso segundo del artículo 372 de la Constitución, norma que dio pie a la
regulación que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca central,
facultó al congreso para dictar "la ley a la cual deberá ceñirse el Banco
de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a
las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se
determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización. Así, pues, como
los aspectos laborales también hacen parte de la "organización" de
una empresa, la Sala considera que la propia Constitución, de manera muy especial,
permite la inclusión que de ellos hizo la ley 31 de 1992.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Banca
central
La
calificación legal de la función de la banca central como "servicio
público esencial", se encuentra ajustada a la Constitución. La sola
enumeración de las principales obligaciones del Banco, lleva a la Sala al
convencimiento de que su interrupción, por comprometer la economía nacional,
afectaría seriamente la posibilidad de que el Estado pudiera cumplir con sus
finalidades esenciales, amenazando, entre otras cosas, los derechos
fundamentales constitucionales de las personas, todo lo cual indica que este es
un servicio de interés general, esencial, que, para los efectos del artículo 56
de la Carta prevalece sobre el derecho a la huelga. Se advierte que la declaración
de exequibilidad se concreta a la función de banca central, en cuanto se
califica como servicio público esencial, como claramente lo expresa el inciso
segundo del artículo 39.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Funcionarios
y trabajadores de confianza
Como
la calidad de confianza de los trabajadores es de naturaleza objetiva, pues se
origina en la prestación de servicios que suponen un alto grado de vinculación
del empleado con los intereses del patrono, como es lo natural en los cargos de
dirección, de manejo o en ciertas asesorías, no es de recibo que la ley a
priori extienda esa calidad indistintamente a todos los trabajadores del Banco.
Basta considerar brevemente que tal calificación es violatoria del derecho a la
igualdad, porque coloca dentro de la misma categoría a una serie de personas
con responsabilidades disímiles, e implica una desmejora (en materia de la
remuneración del trabajo extra) de los trabajadores del Banco que en principio
no son de confianza, en relación con los demás trabajadores colombianos.
Obviamente, esto también supone una afrenta a sus derechos adquiridos. El
criterio expuesto llevará a que se declare, como lo sugirió la Procuraduría, la
exequibilidad de la norma cuestionada, pero advirtiendo que la calidad de
confianza sólo puede predicarse ab initio respecto de los funcionarios públicos
-que integran la junta directiva- y de los trabajadores del Banco en quienes
recae una responsabilidad directiva, o cuyos servicios suponen un alto grado de
identificación con la empresa. Y por lo mismo, no puede predicarse de los demás
trabajadores.
Ref:
Expediente D- 573
Demanda
de inconstitucionalidad del artículo 27, literal f), y algunos apartes de los
artículos 38 y 39 de la ley 31 de 1992 "Por la cual se dictan las normas a
las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones."
Actor:
JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
Magistrado
ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJIA.
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número sesenta (60),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena del día veintiuno (21) del mes de
noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constitución, presentó
ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27,
literal f), y algunos apartes de los artículos 38 y 39 de la ley 31 de 1992,
por la cual "se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones".
Por
auto del diez y siete (17) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
el          Magistrado sustanciador, en primer lugar, admitió la demanda; en
segundo lugar, ordenó a las secretarías generales del Senado y la Cámara de
Representantes, la remisión de copias auténticas de los antecedentes
legislativos del proyecto que culminó con la expedición de la ley 31 de 1992,
fijando para ello el término de diez (10) días hábiles; en tercer lugar, para
asegurar la intervención ciudadana, decretó, vencido el período anotado, la
fijación en lista del negocio en la Secretaría General por diez (10) días; en
cuarto lugar, simultáneamente con la fijación en lista, dispuso el envío de
copias de las diligencias al señor Procurador General de la Nación, para su
concepto de rigor;  y, en quinto y último lugar, ordenó enviar copias de la
demanda al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso
para que, si lo estimaban conveniente, conceptuaran sobre la constitucionalidad
de la normas impugnadas.
Cumplidos
todos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el
concepto del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.
Normas acusadas y cargos
Las
disposiciones acusadas, así como los cargos en contra de cada una de ellas, son
los siguientes:
1o. El literal f) del artículo 27 que, inserto
en el texto general de la ley, dice:
"Ley 31 de 1992
(diciembre 29)
"Por
la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspeccción, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de
Colombia,
"DECRETA:
"(...)
Título III.
"Normas
generales para la expedición de los Estatutos del Banco.
"Capítulo
I.
"Materias
generales.
"(...)
Artículo 27. Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la República
regularán, cuando menos, las siguientes materias:
"(...)
f) Régimen laboral en lo no previsto por la ley". (sólo el
texto en negrilla es el considerado inconstitucional).
Y
también se impugnó la parte destacada en negrilla del literal b) del artículo
38, norma ubicada en la sección primera sobre régimen laboral del capítulo V
del mismo título III, así:
"Artículo
38. Naturaleza de los empleados del Banco. Las personas que bajo condiciones de
exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias del Banco de la
República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las leyes, decretos y
contratos vigentes, son trabajadores al servicio de dicha entidad, clasificados
en dos categorías, como en seguida se indica:
"a)
Con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás miembros de
la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos de la banca
central y su forma de vinculación es de índole administrativa.
"El
régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos de la banca
central será establecido por el Presidente de la República.
"b)
Los demás trabajadores del Banco continuarán sometidos al régimen laboral
propio consagrado en esta ley, en los Estatutos del Banco, en el
reglamento interno de trabajo, en la Convención Colectiva, en los contratos de
trabajo y en general a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que
no contradigan las normas especiales de la presente ley.
"Parágrafo
1o. Los pensionados de las diversas entidades oficiales que el Banco de la
República administró en virtud de las normas legales y contratos celebrados con
el Gobierno Nacional, continuarán sujetándose al régimen laboral
correspondiente a ellos aplicado, de acuerdo con las normas vigentes sobre la
materia.
"Parágrafo
2o. Las autoridades competentes del Banco no podrán contratar a personas que
estén ligadas por vínculo matrimonial o de parentesco dentro del cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con cualquier
funcionario o trabajador del Banco".
Las
disposiciones impugnadas, en concepto del actor, son inconstitucionales porque
"el fuero general de competencia en materia laboral corresponde es a la
ley, (C.P. Art. 150 Nums. 1 y 2) y tan sólo por vía excepcional al
Presidente en forma extraordinaria (Num. 10), o al Presidente, pero para los
precisos aspectos salariales y prestacionales expresamente indicados en los
literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 constitucional".
En
apoyo de su tesis, el actor citó la sentencia de inexequibilidad del artículo
38 del decreto extraordinario 3130 de 1968, por el cual se dictó "el
estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional",
providencia dictada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, el trece
(13) de diciembre de mil novecientos setenta y dos (1972). Este fallo, en
resumen, consideró que el artículo impugnado -que entregaba a las Juntas o
Consejos Directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales del Estado la elaboración del proyecto del estatuto de su personal,
para la posterior aprobación del Gobierno Nacional- era inconstitucional, pues
suponía que tales juntas o consejos ejercieran atribuciones correspondientes
privativamente al Congreso, o al Presidente de la República como legislador
extraordinario, y, además, contemplaba una prórroga indirecta del plazo que
este último tenía para hacer uso de unas facultades extraordinarias.
2o.También se demandó el inciso 2o. del
artículo 39, cuyo texto es:
"Artículo
39. Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del
Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la República,
continuarán siendo empleados de confianza.
"Para
los fines del artículo 56 de la Constitución Política, defínese como servicio
público esencial la actividad de banca central" (negrilla fuera de texto).
Para el
actor, la actividad bancaria no es esencial.
En tal
sentido, citó varias opiniones que afirman que dentro de los servicios
esenciales o primarios, básicos para la vida social, están los del sector
hospitalario, los relativos al abastecimiento de agua, electricidad, teléfonos,
el control de tráfico aéreo, pero no los bancos.
Por lo
demás, en la demanda se sostiene que el derecho de huelga hace parte del de asociación
y que éste, junto con la negociación colectiva, constituye, como regla general,
un derecho fundamental cuyas excepciones sólo pueden ser fijadas, con criterio
restrictivo, por la ley laboral. Así, como la ley 31 de 1992 no es propiamente
laboral, no podía crear excepciones al derecho de huelga.
Igualmente,
anotó el actor, "el artículo 372 (de la Constitución), inciso
2o., con cuyo fundamento se dictó la ley 31 de 1992 acusada, no contiene
expresa reserva legal que autorice al legislador para consagrar excepción a un
derecho fundamental como es el de huelga".
3o. Por último, se demandó la parte del inciso
primero del artículo 39 que dice "y trabajadores":
"Artículo
39. Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del
Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la
República, continuarán siendo empleados de confianza". (negrilla fuera de texto).
Para
fundamentar el cargo, el actor comenzó advirtiendo la trascendencia del tema,
pues si un trabajador es de confianza no tiene derecho a limitación de la
jornada de trabajo, ni a la más favorable remuneración, la del trabajo extra.
Continuó
diciendo que la calidad de confianza de un trabajador deriva de la función
directiva, dispositiva o de mando, razón por la cual es cuestión que "debe
estudiarse en cada caso", y su fijación corresponde a los jueces.
Luego
de insistir en que los trabajadores de confianza son los que de ordinario están
en la cúspide de las jerarquías empresariales, por ser quienes responden de la
existencia y el éxito de la empresa, el actor manifestó que es lógico que en el
Banco de la República puedan considerarse como tales los "funcionarios",
pues éstos son, con arreglo al literal a), del artículo 38 de la ley 31 de
1992, los miembros de la junta directiva. Y en relación con la extensión de
esta calidad, agregó que no es constitucional atribuírla en forma genérica a
quienes no son miembros de la junta, es decir, los demás trabajadores del
Banco.
El
demandante planteó la idea de que el concepto de confianza es de excepción, que
no es absoluto ni totalizador, para concluír que la norma acusada vulnera la
igualdad de los asalariados colombianos, garantizada por el artículo 13 de la
Constitución, pues identifica o confunde a los funcionarios con los
trabajadores del Banco, y, además, sin distinguir los casos de cargos tales
como el de secretario general, director de departamento, tesorero, auditor,
gerente regional, incluye a todos los trabajadores dentro de la categoría de
empleados de confianza.
En este
sentido, el actor trajo a colación el reglamento interno de trabajo del Banco,
que hace parte de los contratos de trabajo, para destacar que allí se exceptúan
de la jornada ordinaria de trabajo sólo los trabajadores que desempeñen puestos
de dirección y manejo.
El
criterio del demandante consistió en estimar que la norma impugnada es
violatoria del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, pues "son de confianza "los funcionarios o miembros
de la junta directiva del Banco, y por vía excepcional algunos ´trabajadores´
según la naturaleza de sus funciones, pero de ninguna manera ´todos... los
trabajadores´como erradamente generaliza y absolutiza la norma acusada".
La
consecuencia inaceptable de la disposición atacada, a juicio del actor, es la
de que los trabajadores del Banco que objetivamente, en la realidad, no son de
confianza, artificialmente van a tener que ser tratados como tales, quedando en
franca desigualdad con respecto al común de los trabajadores colombianos, los
cuales sí tienen derecho a una limitación de la jornada de trabajo y a percibir
una mejor paga por las horas extras laboradas.
Así
mismo, el actor consideró que la norma cuestionada es violatoria del Convenio
Internacional de Trabajo 111 de 1958, sobre discriminación en materia de empleo
y ocupación, aprobado por la ley 22 de 1967, de los artículos 7, 23 y 24 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y, consecuentemente, del
preámbulo de la Constitución, y de sus artículos 1, 2, 4, 25 y 58, los cuales
protegen el derecho fundamental del trabajo.
Igualmente,
estimó que  la ley 31 de 1992, ley no laboral sino técnico-económica, no podía,
sin violar el principio de especialidad normativa de los artículos 25 y 53 de
la Constitución, sustituír a la norma propia reguladora del trabajo, es decir,
al Código Sustantivo del Trabajo o el Estatuto del Trabajo.
Sostuvo,
además, que la disposición impugnada violó derechos adquiridos por los
trabajadores, a saber, los consagrados en el reglamento interno de trabajo
(artículo 12) y la convención colectiva de trabajo, pues en esos instrumentos "expresamente
se consagra el derecho a la jornada de trabajo para los trabajadores,
excluyéndose sólo a los altos directivos, y la remuneración salarial por trabajo
extra como factor salarial para liquidar prestaciones".
Lo
anterior llevaría al quebrantamiento de los derechos de negociación colectiva y
asociación sindical, reconocidos en los convenios 87 y 98 de la Organización
Internacional del Trabajo, ratificados por la República de Colombia, pues la
disposición atacada hace caso omiso del carácter obligatorio de la convención
colectiva.
Finalmente,
en la demanda se criticó el giro adoptado por el primer inciso del artículo 39
de la ley 31 de 1992, en cuanto dijo que los "trabajadores del Banco de
la República continuarán siendo empleados de confianza", porque como
no todos éstos necesariamente tenían tal calidad, "es un imposible
jurídico el que puedan ´continuar´siéndolo, como lo prevé la norma".
El actor recordó que la Sección 2a. del Consejo de Estado, en sentencia del 2
de febrero de 1992, anuló el artículo 13 del decreto 386 de 1982, norma que
había incluído a los trabajadores del Banco dentro de la categoría de
confianza.  Esto, en opinión del demandante, significó "que al no ser
de ya confianza, es un imposible jurídico el precepto acusado del artículo 39
de la ley 31 de 1992, al señalar que continúe siendo lo que no es, por haber
dejado de ser. No puede haber continuidad, pues no eran de confianza para la
fecha de expedición de la ley 31".
B.
Intervenciones.
Ni
dentro del término establecido por el inciso segundo del artículo 7o. del
decreto 2067 de 1991, para que cualquier ciudadano impugne o defienda las
normas acusadas, ni dentro del término señalado por el inciso segundo del
artículo 11 del mismo decreto, para que las oficinas del Estado interesadas
presenten las razones que justifiquen la constitucionalidad de las
disposiciones cuestionadas, se presentaron las correspondientes intervenciones.
Es del
caso anotar que el Gerente General del Banco de la República, doctor Miguel
Urrutia Montoya, presentó extemporáneamente un escrito contentivo de algunas
consideraciones relacionadas con el presente negocio.
C.
Concepto del Procurador General de la Nación.
Por
medio de oficio número 465 de fecha veintiséis (26) de julio de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), el señor Procurador General de la Nación rindió el
concepto de rigor dentro del proceso de la referencia. En él solicitó a la
Corte  Constitucional declarar exequibles el literal f) del artículo 27, la
parte acusada del literal b) del artículo 38 y el primer inciso del artículo 39
"en cuanto la calificación de empleados de confianza se predique de los
funcionarios públicos de la banca central y de los trabajadores del Banco de la
República que ejerzan cargos de dirección o manejo", e inexequible "respecto
de los trabajadores del Banco que no desempeñen esos cargos".
Finalmente, pidió declarar exequible el segundo inciso del artículo 39 de la
ley 31 de 1992.
El
primer tema abordado por el señor Procurador fue el que atañe con la calidad de
empleados de confianza de los trabajadores del Banco de la República.
Al
respecto, comenzó diciendo que en esa entidad, según el artículo 38 de la ley
31 de 1992, hay "una clasificación particular" de los
empleados.  Por una parte, "los funcionarios públicos de la banca
central, que son los miembros de la junta directiva, cuya forma de vinculación
es de índole administrativa y su régimen salarial y prestacional es establecido
por el Presidente de la República", y por otra parte, "los
demás trabajadores del Banco, cuyo régimen laboral está consagrado en esa ley,
su reglamento interno de trabajo, la convención colectiva, los contratos de
trabajo y el Código Sustantivo del Trabajo".
Luego,
con arreglo al tenor literal del inciso primero del artículo 39, la
Procuraduría observó que, como tanto los funcionarios como los trabajadores del
Banco son "considerados como de confianza, para los efectos del Código
Sustantivo del Trabajo", todos ellos habrán de sufrir la exclusión de
la regulación sobre jornada ordinaria de trabajo y, por ende, no tendrán
derecho a liquidación alguna de horas extras.
Sin
embargo, el Procurador -sin perjuicio de la consideración de que cuando el
Reglamento Interno de Trabajo (artículo 1o.) dice que todos los trabajadores
del Banco "desempeñan cargos de confianza", simplemente significa
que, por lo delicado de su gestión, la entidad requiere de personas de gran honorabilidad-
recordó que, para los efectos relacionados con la jornada ordinaria, el
artículo 12 de tal Reglamento, aprobado por el Ministerio del ramo mediante
resolución 1513 del 6 de diciembre de 1985, clasificó a los trabajadores en los
de dirección o manejo, "excluídos de la regulación de esa
jornada", y los demás, "sometidos a la jornada ordinaria",
asimilando el término "dirección o manejo" a la noción legal
de "empleados de confianza", con la consecuencia de que "los
trabajadores que tengan esa condición están excluídos de la jornada ordinaria
de trabajo, tal como lo prevé el Código para los empleados de confianza".
Para la
Procuraduría, el criterio que se acaba de exponer se confirma porque el
artículo 5o. de la convención colectiva vigente dispone que el valor de las
horas extras constituye factor salarial para la liquidación de prestaciones
sociales.
Todo
esto mereció el siguiente comentario: "Salta a la vista que el artículo
39 de la ley 31, a diferencia de lo prescrito en el reglamento interno y en la
convención colectiva, considera para los efectos del Código Sustantivo del
Trabajo a los trabajadores del Banco de la República como empleados de
confianza, cuando en la práctica sólo algunos de dichos trabajadores ostentan
esa condición: los de dirección y manejo".
¿Cuál
fue, entonces, la conclusión de la Procuraduría General de la Nación?
La de
que la parte demandada del inciso primero del artículo 39, que establece que
todos los trabajadores del Banco de la República son de confianza, debe
conducir a una "exequibilidad condicionada", porque su
entendimiento desprevenido puede llevar, en primer lugar, a la violación del
principio de igualdad, al dar "igual tratamiento a dos categorías
diferentes de empleados como son los funcionarios públicos de la banca central
y los trabajadores quienes, en razón de las labores que desempeñan, merecen de
parte del legislador un trato distinto". Y esto, sin perjuicio de la
idea de que dentro de la categoría de los trabajadores, sólo un reducido número
de ellos -los de dirección o manejo- pueden, en rigor, calificarse como de
confianza. En segundo lugar, una interpretación que adolezca de la distinción
entre los trabajadores que son de dirección y manejo y los que no lo son, además
de atentar contra los principios de la irrenunciabilidad de los beneficios
mínimos y la primacía de la realidad, desconocería "los derechos
adquiridos de los trabajadores del banco, plasmados en el reglamento y en la
convención colectiva vigente, los cuales, con anterioridad a la expedición de
la ley, habían consagrado la jornada ordinaria de trabajo para aquellos
trabajadores del banco que no desempeñan cargos de dirección o manejo".
El
segundo punto que examinó la Procuraduría, fue el de si realmente el Banco de
la República presta un servicio público esencial.
El
criterio adoptado fue el de que "la ley 31 bien podía ocuparse de
regular tan importante aspecto".
Para
ello, el señor Procurador se apoyó en dos razones.
La
primera la expuso así:"de las voces del artículo 56 fundamental ´se
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador...´surge con meridiana claridad que cualquier ley
puede establecer cuál actividad es considerada como servicio  público
esencial".
Y la
segunda consistió en lo que sigue: "de conformidad con lo previsto en
los artículos 371 a 373 superiores, el legislador, al expedir la ley 31 de
1992, se encontraba constitucionalmente habilitado para regular y definir el
alcance de la actividad de banca central. Así, dicha ley es el escenario
propicio para definir la actividad de la banca central como un servicio público
esencial".
Adicionalmente,
el señor Procurador discrepó del criterio según el cual para la O.I.T., la
banca central no es un servicio público esencial. Al respecto, señaló: "sobre
el particular es conveniente aclarar que para la O.I.T. lo que no constituye
servicio público esencial es la actividad bancaria corriente, entendida como el
servicio de intermediación financiera que prestan los bancos públicos y
privados, y no la banca central, la cual es una actividad particularísima ya
que constituye el soporte del sistema económico nacional". Y,
complementariamente, dijo que "las categorías de la O.I.T. para la
determinación de cuáles son servicios esenciales, constituyen un racero mínimo
que no excluye la posibilidad de que los distintos Estados, en atención a los
diferentes grados de desarrollo y vulnerabilidad de sus instituciones, amplíen
dicho concepto", de suerte que "es indiscutible que la
actividad de banca central constituye un servicio público esencial, toda vez
que es inconcebible el funcionamiento de la economía nacional sin la existencia
de una institución que desarrolle la misión que hoy por hoy le está encomendada
al Banco de la República".
En
resumen, el Procurador opinó que "el segundo inciso del artículo 39 de
la ley 31 de 1992 debe ser declarado exequible por no contradecir ningún texto
constitucional".
Finalmente,
para el Procurador, el artículo 372 de la Carta facultó al Congreso para dictar
una ley, con sujeción a la cual el Gobierno debe expedir los estatutos del
Banco, creando así su autonomía administrativa. Por tanto,"cuando el
legislador dispuso en la norma acusada que los estatutos se ocuparían del
régimen laboral en lo no previsto por la ley, lo hizo en el entendido de que el
estatuto no puede reglamentar materias laborales ajenas a las contempladas en
la ley". Además, los aspectos laborales, como parte de la organización
misma del Banco, podían ser incluídos por la ley 31 de 1992, de conformidad con
el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, en razón de lo
dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución.
B.
Estudio de los cargos concretos contra las normas demandadas.
a)La
impugnación del literal f) del artículo 27 y del literal b) del artículo 38.
Se
recuerda que estas disposiciones, con lo impugnado destacado en negrilla, dicen
así:
"(...)
Artículo 27. Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la
República regularán, cuando menos, las siguientes materias:
"(...)
f) Régimen laboral en lo no previsto por la ley".
"Artículo
38. Naturaleza de los empleados del Banco. Las personas que bajo condiciones de
exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias del Banco de la
República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las leyes, decretos y
contratos vigentes, son trabajadores al servicio de dicha entidad, clasificados
en dos categorías, como en seguida se indica:
"a)
Con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás miembros de
la Junta Directiva tienen la  calidad de funcionarios públicos de la banca
central y su forma de vinculación es de índole administrativa.
"El
régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos de la banca
central será establecido por el Presidente de la República.
"b)
Los demás trabajadores del Banco continuarán sometidos al régimen laboral
propio consagrado en esta ley, en los Estatutos del Banco, en el
reglamento interno de trabajo, en la Convención Colectiva, en los contratos de
trabajo y en general a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que
no contradigan las normas especiales de la presente ley.
"Parágrafo
1o. Los pensionados de las diversas entidades oficiales que el Banco de la
República administró en virtud de las normas legales y contratos celebrados con
el Gobierno Nacional, continuarán sujetándose al régimen laboral
correspondiente a ellos aplicado, de acuerdo con las normas vigentes sobre la
materia.
"Parágrafo
2o. Las autoridades competentes del Banco no podrán contratar a personas que
estén ligadas por vínculo matrimonial o de parentesco dentro del cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con cualquier
funcionario o trabajador del Banco".
En
primer lugar, del literal f) del artículo 27 se deduce que uno de los aspectos
que obligatoriamente debe contemplarse en los estatutos del Banco, es el
régimen laboral en lo no previsto por la ley.
Sobre
este particular, la Sala, en opinión diametralmente opuesta a la de la Procuraduría
-según la cual "el estatuto no puede reglamentar materias laborales
ajenas a las contempladas en la ley"- comienza por observar que muy
poca o ninguna utilidad tendría el que el destino de los estatutos fuera
simplemente el de volver a repetir las previsiones de la ley, y, en
consecuencia, estima que cuando ésta los autorizó para ocuparse de "lo no
previsto por la ley", los facultó para tratar de los aspectos laborales no
previstos por ella.
La
norma, así entendida, abre la posibilidad de la creación estatutaria de
beneficios extralegales para los trabajadores del Banco de la República, y no
vulnera sus derechos mínimos, pues éstos continúan amparados por la garantía de
su irrenunciabilidad, conforme al artículo 53 de la Constitución, norma que
dice que uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo es "la
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales".
Además,
tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que para la organización del
Banco de la República, la normatividad laboral de carácter legal corresponda
sólo al legislador por la vía de la interpretación, reforma, derogación de
leyes o expedición de códigos (artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la
Constitución Política), y al Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias o en desarrollo de leyes marco sobre el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la fuerza
pública, o cuando se ocupa del régimen de las prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales [artículo 150, numeral 10o. y 19o., literales e) y
f) de la Carta].
En
efecto, el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución, norma que dio
pie a la regulación que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca central,
facultó al congreso para dictar "la ley a la cual deberá ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que
se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización
(...)" (negrilla fuera de texto). Así, pues, como los aspectos
laborales también hacen parte de la "organización" de una
empresa, la Sala considera que la propia Constitución, de manera muy especial,
permite la inclusión que de ellos hizo la ley 31 de 1992.
En
segundo lugar, ¿qué es lo relevante del  literal b) del artículo 38 para los
efectos de esta demanda? A juicio de la Corte, que una de las dos grandes
categorías de empleados del Banco, a saber, la de los trabajadores, fuera del
sometimiento ordinario al reglamento interno de trabajo, la convención
colectiva, los contratos de trabajo y las disposiciones del Código Sustantivo
del Trabajo, viene a estar regida por el régimen laboral propio y especial de
la ley 31 de 1992, y particularmente por los estatutos del Banco.
El
incluír en los estatutos normas laborales, contemplado, como se acaba de ver,
por el inciso segundo del artículo 372 de la Carta, es exequible y así se
declarará.
b)
La impugnación del inciso 2o. del artículo 39.
La
disposición atacada, en su contexto y destacada en negrilla, dice así:
"Artículo
39. Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del
Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la República,
continuarán siendo empleados de confianza".
"Para
los fines del artículo 56 de la Constitución Política, defínese como servicio
público esencial la actividad de banca central".
Sobre
este tema, la Sala discrepa del criterio expuesto por el actor y considera que
la calificación legal de la función de la banca central como "servicio
público esencial", se encuentra ajustada a la Constitución.
El
conjunto de varios argumentos fundamenta la citada apreciación.
El
primero de ellos gira alrededor de la idea de que, en principio, no resulta
contrario a la razón ni a la normatividad constitucional, pensar que un
servicio público como el de la banca central, cuyo interés no es otro que el de
la nación, y que según las voces del inciso segundo del artículo 371 de la
Constitución debe cumplirse "en coordinación con la política económica
general", y al que la Carta Política dedica todo un capítulo -el 6o.
del título XII sobre régimen económico y hacienda pública- pueda ser catalogado
como esencial. Esta idea se refuerza por el hecho de que el artículo 371,
inciso primero, de la Constitución, asigna al Banco de la República una
naturaleza jurídica especial y propia, es decir, la de una persona jurídica de
derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a
un régimen legal propio, rasgos distintivos que permiten concebir al Banco como
un órgano independiente y autónomo. La trascendencia de la labor de esta
institución se confirma, además, si se recuerda que, con arreglo al último inciso
del citado artículo 371, el destinatario natural de sus informes es la primera
autoridad legislativa del país, el Congreso.
El
segundo argumento está en la consideración de que dentro de las causas de
creación de los bancos centrales de latinoamérica,  por encima del criterio de
la simple atención de necesidades gubernamentales, prevaleció la conciencia de
su necesidad como instrumentos financieros básicos y elementos de trascendencia
para el adecuado control crediticio y monetario. Así, se pone de presente que,
en países como el nuestro, la irrupción de la banca central obedeció a la
necesidad palpable de afrontar, con nuevas herramientas, intrincados y cada vez
más complejos problemas de economía política.
Un
tercer argumento es el que reconoce el impacto social de las funciones básicas
del Banco, de manera que la gravedad de las consecuencias de su falta de
prestación, conduce a la idea de que se está frente a un servicio público cuyo
carácter no puede ser sino esencial.
En este
sentido, el inciso segundo del artículo 371 de la Constitución claramente
establece que "serán funciones básicas del Banco de la República:
regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; administrar las
reservas internacionales; ser prestamista de última  instancia y banquero de
los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno".
Por su
parte, el artículo 372 precisa que "la junta directiva del Banco de la
República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las
funciones que le asigne la ley," y el artículo 373 señala que "el
Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda".
Lo
expuesto muestra que el Banco de la República está llamado, dentro del criterio
de mantener la estabilidad del valor de la moneda, a responder de una
importante serie de asuntos, dentro de las cuales se destacan las siguientes:
ejercer el monopolio de la emisión de la moneda de curso legal, con poder
liberatorio; ocuparse de su retiro y destrucción; fijar el encaje efectivo de
los establecimientos de crédito; efectuar operaciones de mercado abierto; en
general, tomar determinaciones sobre circulación monetaria; para apoyar
transitoriamente la liquidez de los establecimientos de crédito, hacer uso de
descuentos y redescuentos, y, así mismo, regular el crédito interbancario;
intermediar líneas de crédito externo; prestar servicios fiduciarios tales como
depósitos, compensaciones y giros; administrar  fondos de la Nación y de otras
entidades públicas; brindar el servicio de cámara de compensación a la banca
comercial; en forma excepcional y por corto tiempo, señalar las tasas máximas
de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito cobren o paguen a
sus clientes; sentar las bases para valorar en pesos las unidades de poder
adquisitivo constante; actuar como agente fiscal del Gobierno en la
contratación de créditos; con el voto unánime de la junta directiva, financiar
al Estado; prestar al Estado la asesoría técnica que requiera; y, administrar
las reservas internacionales inembargables de la República.
Así,
pues, la sola enumeración de las principales obligaciones del Banco, lleva a la
Sala al convencimiento de que su interrupción, por comprometer la economía
nacional, afectaría seriamente la posibilidad de que el Estado pudiera cumplir
con sus finalidades esenciales, amenazando, entre otras cosas, los derechos
fundamentales constitucionales de las personas, todo lo cual indica que este es
un servicio de interés general, esencial, que, para los efectos del artículo 56
de la Carta prevalece sobre el derecho a la huelga.
Se
advierte que la declaración de exequibilidad se concreta a la función de banca
central, en cuanto se califica como servicio público esencial, como
claramente lo expresa el inciso segundo del artículo 39.
c)
La impugnación de la expresión "y trabajadores" del inciso primero
del artículo 39.
Se
recuerda que el texto del inciso es el que sigue:
"Artículo
39. Categoría especial. Para los efectos previstos en el Código Sustantivo del
Trabajo, todos los funcionarios y trabajadores del Banco de la
República, continuarán siendo empleados de confianza". (negrillas por fuera de texto).
En
relación con este aspecto de la demanda, la Sala, en términos generales,
concuerda con las opiniones del actor y del señor Procurador.
Se
estima, entonces, que como la calidad de confianza de los trabajadores es de
naturaleza objetiva, pues se origina en la prestación de servicios que suponen
un alto grado de vinculación del empleado con los intereses del patrono, como
es lo natural en los cargos de dirección, de manejo o en ciertas asesorías, no
es de recibo que la ley a priori extienda esa calidad indistintamente a
todos los trabajadores del Banco.
Basta
considerar brevemente que tal calificación es violatoria del derecho a la
igualdad, porque coloca dentro de la misma categoría a una serie de personas
con responsabilidades disímiles, e implica una desmejora (en materia de la
remuneración del trabajo extra) de los trabajadores del Banco que en principio
no son de confianza, en relación con los demás trabajadores colombianos.
Obviamente, esto también supone una afrenta a sus derechos adquiridos.
Por
tanto, el criterio expuesto llevará a que se declare, como lo sugirió la
Procuraduría, la exequibilidad de la norma cuestionada, pero advirtiendo que la
calidad de confianza sólo puede predicarse ab initio respecto de los
funcionarios públicos -que integran la junta directiva- y de los trabajadores
del Banco en quienes recae una responsabilidad directiva, o cuyos servicios
suponen un alto grado de identificación con la empresa. Y por lo mismo, no
puede predicarse de los demás trabajadores.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Decláranse EXEQUIBLES
los literales f) del artículo 27, en su totalidad, y b) del artículo 38 de la
ley 31 de 1992, en el aparte que dice "en los Estatutos del
Banco", con la advertencia de que las normas contenidas en los
Estatutos no podrán vulnerar los beneficios establecidos en leyes laborales.
SEGUNDO. Declárase EXEQUIBLE el texto del
inciso segundo del artículo 39 de la misma ley, que dice: "Para los
fines del artículo 56 de la Constitución Política, defínese como servicio
público esencial la actividad de banca central".  La exequibilidad
de este inciso, que aquí se declara, se limita expresamente a los motivos
aducidos en esta sentencia, y concretamente al examen a la luz del artículo 56
de la Constitución.
TERCERO.
Declárase EXEQUIBLE
la expresión "y trabajadores" del inciso primero del
artículo 39 de la ley 31 de 1992, en cuanto la calificación de empleados de
confianza recaiga en los funcionarios públicos del Banco de la República, y en
los trabajadores que, de conformidad con la ley, el reglamento interno de
trabajo, la convención colectiva y los contratos de trabajo, tengan una
responsabilidad directiva, o cuyos servicios supongan un alto grado de
identificación con el Banco.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES  MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General