C-850-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-850/13
(Bogotá,
D.C., 27 de noviembre)
CERTIFICADO
DE APTITUD PSICOFISICA, MENTAL Y MOTRIZ PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO-Exequibilidad del parágrafo 3° del artículo 3° y expresión del
parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 1539 de 2012
En el
presente caso la Corte examinó los parágrafos 1º (parcial) y 3º del artículo
3º  de la Ley 1539 de 2012, “por medio de la cual se implementa el certificado
de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”. El primer cargo se fundamenta en
la presunta vulneración de la regla de la unidad de materia y de la
correspondencia del título con su contenido materia, al tratar asuntos ajenos a
la temática de la ley. La Corte consideró que el aparte acusado del parágrafo
1º y el parágrafo 3º del artículo 3º, si bien se refieren a materias - aptitud
para la conducción de vehículos -  en principio ajenas al tema central de la
ley 1539/12, referida a la aptitud psicofísica para el porte y tenencia de
armas de fuego, tienen conexidad con ella, por tratarse en ambos casos de
certificaciones sobre aptitudes de las personas que aunque para fines diversos,
pueden ser comparadas y para lo cual, se hace necesario la creación de unas
reglas sobre homologación de información, acreditación de calidad y
cumplimiento de estándares, entre otros. El segundo cargo se dirige a señalar
que en el trámite del proyecto de Ley 165 de 2010 Senado, 352 de 2011 Cámara,
que culminó con la expedición de la Ley 1539/12, se vulneraron las reglas de
consecutividad e identidad flexible, al introducir el aparte acusado del
parágrafo 1º  del  artículo 3º  y la expresión “Ley 769 de 2002”,
en su parágrafo 3º. Para la Corte el trámite del proyecto de ley subexamine,
cumplió con los cuatro debates establecidos en la
Constitución Política y en la Ley 5 de 1992, e incluso dada la divergencia de
textos entre lo aprobado en el Senado de la
República y en la Cámara de Representantes, se sometió a la etapa de
conciliación, dando así cumplimiento a la regla de la consecutividad. Tampoco
se vulnera la regla de identidad flexible, en tanto desde la presentación del
proyecto de ley, se contempló la necesidad de establecer mecanismos y
protocolos de seguridad que permitieran evitar fraudes y certificar la aptitud
psico física para el porte y tenencia de armas de fuego, bajo estrictas normas
de seguridad y veracidad. En este orden de ideas, la incorporación del aparte
acusado del parágrafo 1º y la expresión “Ley 769 de 2002”
del parágrafo 3º, son el desarrollo de dichos propósitos al buscar reforzar la
expedición del certificado de aptitud mediante el cotejo con la información de
los certificados expedidos para la conducción de vehículos. El tercer cargo se
funda en la presunta violación del derecho a la intimidad por parte del
parágrafo 3º del artículo 3º. Para esta Corporación, los datos que el Estado
recaude para la expedición de las licencias de conducción, son datos semi
privados que se encuentran protegidos, pero que el legislador puede ordenar su
utilización siempre que se persiga un fin justificado y legítimo
constitucionalmente, como la protección de la vida y la seguridad de las
personas.
CERTIFICADO
DE APTITUD PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO-Marco normativo
DEROGATORIA
DE DISPOSICION CONTEMPLADA EN EXPRESION ACUSADA-Resolución
1555 de 27 de Junio de 2005 que hace parte de disposiciones acusadas fue
derogada por el artículo 32 de la
Resolución No.0012336 de 28 de diciembre de 2012
UNIDAD DE
MATERIA-Límite al ejercicio de la potestad
legislativa
UNIDAD DE
MATERIA-Jurisprudencia constitucional
UNIDAD DE
MATERIA-Concepto y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o
consecuencial/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Metodología/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Rigurosidad
La regla de
unidad de materia cobra importancia desde la óptica constitucional en el
proceso democrático de aprobación de las leyes, con el fin de  “evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por el mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas”,  en la necesidad de hacer efectivo el principio de
seguridad jurídica que impone “darle un eje central a los diferentes debates
que la iniciativa suscita en el órgano legislativo” y por cuanto luego de
expedida un ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna que
permita a los destinatarios conocerlas e identificar las obligaciones que de
ella se derivan. La regla de unidad de materia exige la demostración de una
relación entre las distintas disposiciones de una ley, de manera que entre
ellas exista una conexidad temática, teleológica, causal o sistemática,
exigencia que busca asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado,
referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí.
La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de
las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos
reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro
pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no
relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere. No obstante,
la jurisprudencia ha destacado que el cumplimiento de tales condiciones “no
significa simplicidad temática”, en el sentido de que en un proyecto de ley el
Legislador sólo pueda referirse a un único tema. Para la
Corte, la expresión “materia” debe interpretarse desde una perspectiva
“amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso
de formación de la ley”. Para efectos de
ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación de la regla
de unidad de materia, esta Corporación ha señalado unas pautas de decisión que
operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio
correspondiente: En primer término, el juicio supone al juez constitucional la
determinación de “cual o cuales son los núcleos
temáticos de una ley”, por ser este el mecanismo idóneo para definir si sus
disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si,
por el contrario, las mismas -una o varias- aparecen como temáticas asiladas al
interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la inexistencia de vínculo
causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que
pertenecen. El siguiente paso será establecer si la disposición examinada
atendiendo a su contenido normativo, guarda conexión con la materia del
proyecto, relación que puede darse desde diversas ópticas, “(i) el área de la
realidad social que se ocupa de disciplinar la ley - conexión temática-; (ii)
las causas que motivan su expedición- conexión causal-; (iii) las finalidades,
propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -
conexión teleológica -; (iv) las necesidades de técnica legislativa que
justifiquen la incorporación de una determinada disposición - conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de
la ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna - conexión sistemática-.” En relación con la rigurosidad
del juicio por violación del principio de la unidad de materia, la
Corte ha destacado que este debe ser flexible por cuanto “un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y seria contraria a la
clausula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada por un
criterio objetivo y razonable”. Por último, si una
disposición con una conexión lejana con la materia del proyecto, fue objeto de
discusión y votación a los largo de todo el trámite legislativo, y en ese
orden, alrededor de la misma se surtió un adecuado proceso de deliberación, el
requerimiento de conexidad resulta menos exigente, en tanto se habría
controlado uno de los riesgos del reconocimiento constitucional del principio
de unidad de materia.
CERTIFICADO DE
APTITUD PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO-Materia dominante
Para la
Sala es claro que el núcleo temático de la ley 1539 de 2012, es la
implementación de la certificación de la aptitud psicofísica para las personas
que estén vinculadas o se vinculen a las empresas de seguridad y vigilancia
privada y deban portar o tener armas de fuego, contenido en su artículo 1º y
que las disposiciones restantes se encaminan a prescribir la forma en que habrá
de cumplirse dicho mandato, las entidades involucradas y sus obligaciones y las
sanciones por su incumplimiento.
CERTIFICADO
DE APTITUD PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO-Examen de conexidad de materias demandadas
En relación
con el parágrafo 3° del artículo 3°, advierte la
Corte que la disposición acusada que contempla la entrega de información de
los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para la
conducción de vehículos automotores, al Sistema Integrado de Seguridad (en
adelante SIS), con el fin de que se realice la confrontación de la información,
y emita un informe diario con destino a los entes de control y vigilancia,
sobre los exámenes que dieron cumplimiento a los requisitos del literal d) del
artículo 11 de la Ley 1119 de 2006, no se aparta de la temática de la ley 1539
de 2012. Para la Corte la alusión que  el aparte acusado del parágrafo 1º del
artículo 3º hace a las instituciones que expidan o vayan a expedir certificados
de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para que cumplan las
condiciones de acreditación bajo la norma ISO/IEC 17025:2003 y garanticen el
cumplimiento del “Sistema Integrado de Seguridad” es constitucional, en tanto
no introduce modificaciones a las condiciones y requisitos que deben cumplir
los “Centros de Reconocimiento de Conductores” en la expedición de los
certificados físicos, mentales y motrices para la conducción de vehículos, y se
relacionan con el eje temático de la ley 1539/12 en tanto permiten dar
seguridad y confiabilidad en la expedición del certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego, a través de la
confrontación de la información contenida en sus registros.
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y
alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales
La jurisprudencia de la
Corte ha señalado que la regla de la consecutividad constituye un razonable
parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración del esfuerzo
normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas,
deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso
límite temporal. Las reglas reiteradas por la jurisprudencia se expresan en los
siguientes apartes:  Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y
debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite
legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento
de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157
C.P.; Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias
y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra
instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado
asunto; La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al
igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse,
debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la
que son sometidas a consideración. Conforme a las disposiciones anteriores, el
tramite legislativo de todo proyecto de ley, supone su sometimiento a la
deliberación parlamentaria, y a la exigencia de cuatro debates que significa
que todo proyecto debe ser sometido a discusión en las comisiones y plenarias
de las cámaras, para luego ser votado y aprobado en cada una de ellas. En este
punto del curso legislativo, la
Constitución -y la ley orgánica- aluden al proyecto de ley sujeto a trámite
como un todo. Con estas prescripciones de consecutividad se materializa el
principio democrático de la regla de mayorías, al exigirse la aprobación
mayoritaria de las cámaras y las correspondientes comisiones -en sesiones
separadas o conjuntas- como también el principio democrático de la deliberación
parlamentaria y la regla de participación de minorías. Y al prefijarse un
trámite secuencial, se impone un orden al proceso de aprobación del mismo,
siéndole imposible a una cámara alterar tal curso procesal respecto de su
comisión o de la otra cámara, por la sola voluntad de sus mayorías. De faltar a
un solo debate -esto es, de no haber sido sometido a discusión ni votado
debidamente- o de aprobarse en cuatro debates con alteración del orden de las
aprobaciones, ningún proyecto podrá ser ley de la
República.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Excepción
La regla de consecutividad tiene, una
excepción que lo flexibiliza y es lo dispuesto en el artículo 159 de la
Constitución, que permite a la Plenaria de una Cámara la consideración del
“proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate”.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
La llamada regla de identidad flexible
hace referencia a la validez de la aprobación de textos no idénticos o
desiguales en los diferentes debates parlamentarios, por la introducción de
cambios al texto precedente. Tales cambios, incorporados en segundo debate de
alguna Cámara al texto ya aprobado por la
Comisión respectiva, o, en la plenaria de una Cámara respecto de lo aprobado
previamente por la otra, pueden consistir en: (i) supresiones -eliminación de
un enunciado del proyecto- , (ii) modificaciones -alteraciones de una
disposición que se conserva- o (iii) adiciones -incorporación de nuevas
disposiciones-.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Posibilidad de modificar,
enmendar o introducir artículos nuevos en proyectos de ley por parte de las
plenarias
Es posible introducir modificaciones y
adiciones en segundo debate de Plenaria al texto aprobado en primer debate de
Comisión, siempre y cuando no constituya un tema nuevo respecto del temario ya
aprobado sino relacionado con su contenido -unidad de materia-, ni establezca
una discrepancia seria con el texto ya aprobado o, mucho menos, se trate de una
enmienda total. La regla de identidad flexible como expresión del principio de
deliberación democrática, ha sido interpretado por la jurisprudencia de la
Corte, en el sentido de que se faculta a cada cámara para que sea en el debate
de plenaria o en el de comisión, se introduzcan las modificaciones, adiciones o
supresiones que se juzguen necesarias para el proyecto de ley siempre que
durante el primer debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que
se refiera la adición o modificación.  En este sentido, la
Carta de 1991 flexibilizó y relativizó el criterio del control rígido que
hasta ese momento exigía que un proyecto de ley fuera el mismo durante los
cuatro debates reglamentarios. Se trata entonces de privilegiar el principio
democrático para permitir la participación y confrontación de todas las
corrientes de pensamiento en el trámite de formación de la ley.
DERECHO A LA
INTIMIDAD-Contenido
DERECHO A LA
INTIMIDAD-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA
INTIMIDAD-Límites
DERECHO A LA
INTIMIDAD-Limitaciones o interferencias por razones de interés general,
legítimas y debidamente justificadas constitucionalmente
DERECHO A LA
INTIMIDAD-Principios que permiten determinar legitimidad de la intervención
pública en esferas de lo íntimo
Son
cinco los principios que sustentan la protección del derecho a la intimidad, y
sin los cuales, se perdería la correspondiente intangibilidad del contenido
garantista de la inmunidad del individuo frente a la innecesaria injerencia de
los demás. Ellos se clasifican y explican en los siguientes términos: El principio
de libertad, según el cual, los datos personales de un individuo, sólo pueden
ser registrados o divulgados con el consentimiento libre, previo, expreso o
tácito del titular, a menos que el ordenamiento jurídico le imponga la
obligación de relevar dicha información, en aras de cumplir un objetivo
constitucionalmente legítimo. En este contexto, la obtención y divulgación de
datos personales, sin la previa autorización del titular o en ausencia de un
claro y preciso mandato legal, se consideran ilícitas. El principio de
finalidad, el cual se expresa en la exigencia de someter la recopilación y
divulgación de datos, a la realización de una finalidad constitucionalmente
legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos a revelar datos íntimos su
vida personal, sin un soporte en el Texto Constitucional que, por ejemplo,
legitime la cesión de parte de su        interioridad en beneficio de la
comunidad. De conformidad con el principio de necesidad, la información
personal que deba ser objeto de divulgación, se limita estrechamente a aquella
que guarda relación de conexidad con la finalidad pretendida mediante su
revelación. Así, queda prohibido el registro y la divulgación de datos que
excedan el fin constitucionalmente legítimo. Adicionalmente, el principio de
veracidad, exige que los datos personales que se puedan divulgar correspondan a
situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la divulgación de
datos falsos o erróneos. Por último, el principio de integridad, según el cual,
la información que sea objeto de divulgación debe suministrarse de manera
completa, impidiendo que se registre y divulgue datos parciales, incompletos o
fraccionados.  El conjunto integrado de los citados principios, permite no solo
garantizar el acceso legítimo a la información personal, sino también la
neutralidad en su divulgación y, por ende, asegurar un debido proceso de
comunicación.
TIPOLOGIA
DE DATOS -Jurisprudencia
constitucional
INFORMACION
PUBLICA-Definición/INFORMACION PUBLICA-Acceso
sin reserva y sin que se requiera autorización para ello
La información pública es aquella que
puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los documentos públicos,
habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74
C.P.  Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos
sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia.
Esta información, puede ser adquirida por cualquier persona, sin necesidad de
autorización alguna para ello.
INFORMACION
SEMIPRIVADA-Definición/INFORMACION SEMIPRIVADA-Acceso
por orden de autoridad judicial o administrativa
La información semiprivada es aquel dato
personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información
pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación
a bases de datos y divulgación.  Por ende, se trata de información que sólo
puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los
fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios
de administración de datos personales.  Ejemplo de estos datos son la
información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y
crediticio y los datos sobre la seguridad social distintos a aquellos que
tienen que ver con las condiciones médicas de los usuarios.
INFORMACION
PRIVADA-Concepto/INFORMACION PRIVADA-Acceso
sólo por orden de autoridad judicial/INFORMACION RESERVADA-Concepto/INFORMACION
RESERVADA-Sometida a la reserva propia del proceso penal
La información privada es aquella que se
encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus
funciones.  Entre dicha información se encuentran los libros de los
comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, los datos
obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la práctica de
pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros; y por último, la
información reservada, que es, aquella que sólo interesa al titular en razón a
que está estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la
dignidad humana, la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre
la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su
información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por
la jurisprudencia bajo la categoría de información sensible, no son
susceptibles de acceso por parte de terceros, salvo que se trate en una
situación excepcional, en la que el dato reservado constituya un elemento
probatorio pertinente y conducente dentro de una investigación penal y que, a
su vez, esté directamente relacionado con el objeto de la investigación.  En este
escenario, habida cuenta la naturaleza del dato incorporado en el proceso, la
información deberá estar sometida a la reserva propia del proceso penal.
Referencia:
Expediente D-9490
Actor: Alfredo
Beltrán Sierra
Demanda
de inconstitucionalidad contra: parágrafo (parcial) del numeral
5º del artículo 3º; parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º; parágrafo 3º del
artículo 3º de la Ley 1539 de 2012
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
El ciudadano Alfredo Beltrán Sierra, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el
contra el parágrafo (parcial) del numeral 5º del artículo 3º; parágrafo 1º
(parcial) del artículo 3º; parágrafo del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012 “Por medio de la cual se implementa el certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”; los apartes demandados del artículo mencionado, se
subrayan a continuación:
“LEY 1539 DE 2012
(junio 26)[1]
por medio de la cual se implementa el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 3°. Sistema de Seguridad. El Sistema Integrado de Seguridad en la expedición del
certificado de aptitud psicofísica, tiene como finalidad garantizar la
presencia del usuario aspirante en el centro o institución especializada; la
realización de las pruebas y evaluaciones por los medios o especialistas; que
el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro o institución
especializada; y que dichas pruebas se hagan desde los equipos de cómputo de
los centros o instituciones especializadas con el fin de evitar un posible fraude
en la expedición del mencionado certificado.
Los protocolos de seguridad
para realizar los exámenes del certificado de aptitud psicofísica efectuados
por los centros de instituciones especializadas, en un único Sistema Integrado
de Seguridad, son los siguientes:
1. Registrar, autenticar y
validar la identificación de las personas al inicio y al final de cada una de
las evaluaciones o pruebas médicas. El usuario aspirante y profesional de la
salud debe proceder a identificarse con lectores biométricos, así mismo
mediante la lectura biométrica de la huella al momento de expedir el examen
médico. Los lectores biométricos de huellas deben tener la funcionalidad de
dedo vivo.
La validación de la huella se
hará con el Sistema de la Regisiraduría (sic) Nacional del Estado Civil, para
lo cual dicha entidad deberá adoptar las medidas técnicas y jurídicas para el
efecto.
2. Tomar la información de la
cédula de ciudadanía con lectores de código de barras.
3. Registrar la firma mediante
dispositivos digitalizadores de firmas.
4. Capturar la foto del
usuario a través de una cámara con sensor digital de alta definición, que
generen imagines nítidas con más grado de detalle, con el fin de identificar a
la persona aspirante.
5. Registrar y enviar los
resultados de los exámenes al terminar cada prueba, directamente al Sistema
Integrado de Seguridad o desde el aplicativo de cada Institución especializada
integrándose con el Sistema, cumpliendo con los estándares del mismo. Este
sistema controlará los tiempos mínimos en que se debe realizar cada prueba
(psicomotriz, optometría, auditiva, médica).
Parágrafo. El Sistema Integrado de Seguridad debe validar todas
y cada una de las evaluaciones de las pruebas realizadas con los criterios de
evaluación establecidos en el literal d) del artículo 11 de la
Ley 1119 de 2006 y en la Resolución número 1555 de 2005.
6. La conectividad con el
Sistema Integrado de Seguridad se realizará a través de una Red Privada Virtual
que se armará con dispositivos de seguridad y comunicaciones que controlen,
validen la localización geográfica de la
Institución especializada, y se pueda garantizar la realización de los
exámenes para obtener el certificado de aptitud psicofísica desde la ubicación
de la sede acreditada, controlando y autorizando los equipos de cómputo de la
Institución Especializada verificando la identificación de los principales
componentes de cada computador.
Las instituciones
especializadas o centros se conectarán con el Sistema Integrado de Seguridad a
través de canales de Internet óptimos para la operación, con una dirección IP
Pública Fija. El Sistema Integrado de Seguridad tendrá un canal dedicado
suficiente para la conexión de los Centros o Instituciones especializadas, y
permita tener el acceso de la información segura a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Parágrafo 1°.Todas las Instituciones que expidan o que vayan a
expedir los certificados de aptitud psicofísica o física, mental y de
coordinación motriz, deberán ser
acreditadas como organismos de certificación de personas, bajo la norma ISO/IEC
17024:2003, para lo cual deberán previo a obtener, renovar o mantener la
acreditación, garantizar el cumplimiento del Sistema Integrado de Seguridad del
presente artículo.
Parágrafo 2°. El sistema integrado de seguridad deberá obtener el
reconocimiento mediante el registro y/o solicitud presentada y admitida para
trámite de patente de y/o Modelo de Utilidad, conforme a la
Decisión 486 del 2000 emitida por la Superintendencia de Industria y Comercio. Además para el caso del software debe tener el
registro o depósito de propiedad Intelectual, conforme a la
Ley 23 de 1982 y el Decreto 1360 de 1989.
Parágrafo 3°. La entidad encargada del Registro de la información
de los certificados de aptitud física, mental y motriz conforme a la
Ley 769 del 2002 debe entregar la información o permitir el acceso a todos los
registros de los certificados médico de aptitud física, mental y psicomotriz,
en tiempo real con el fin de confrontar, comparar con la información que se
encuentra almacenada en el Sistema Integrado de Seguridad, este último
entregará un informe diario legitimado ante los entes de control y vigilancia
los exámenes que dieron cumplimiento a los criterios establecidos en el literal
d) del artículo 11 de la Ley 1119 de 2006 y a la
Resolución 1555 de 2005.
(...)”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
El actor solicita se declare: i) la
inexequibilidad (parcial) del parágrafo del numeral 5º
del artículo 3º ; ii) la inexequibilidad (parcial) del parágrafo 1º del
artículo 3º y iii) la inexequibilidad total del parágrafo 3º del artículo 3º de
la Ley 1539 de 2012 “Por medio de la cual se implementa el certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”, por ser violatorios de los artículos 15,  157, 158,
160 y 169 de la Constitución Política.
2.2. Fundamento.
2.1. Cargo
Primero. Desconocimiento de los artículos 158 y 169 constitucionales.
Para el actor, la expresión demandada del parágrafo del numeral 5º del artículo 3º, así como el
aparte normativo acusado del  parágrafo 1º del artículo 3º y el parágrafo 3º
del artículo 3 de la Ley 1539 de 2012,  son violatorios de la unidad de materia (CP:, art. 158) y la relación de
correspondencia que deben tener el título de las leyes y su contenido (CP.,
art. 169) por cuanto  su objeto era implementar el “certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego”, pero se
introdujeron modificaciones al Código Nacional de Tránsito expedido mediante la
Ley 769 de 2002, en cuanto al régimen de expedición de las licencias de
conducción, normas que no tienen ninguna relación temática, teleológica o
sistemática, con la expedición del certificado para el porte y tenencia de
armas de fuego, objeto de la ley bajo examen.
2.2. Cargo
Segundo. Desconocimiento de los artículos 157 y 160 constitucionales.
Considera el actor que en el trámite del proyecto de
ley 165 de 2010 Senado, 252 de 2011 Cámara, el Congreso de la
República desconoció los artículos 157 y 160 de la
Carta Política, referidos a los principios de consecutividad e identidad
flexible, por cuanto las expresiones “en la
Resolución n. 1555 de 2005”, del parágrafo del numeral 5º del artículo 3º
de la Ley 1539 de 2012; “Todas las Instituciones que expidan o que vayan a
expedir los certificados de aptitud psicofísica o física, mental y de
coordinación motriz” del parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012; y el parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012 con la mención “la Ley 769 de 2002”
y “la Resolución No. 1555 de 2005”,
no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de los cuatro debates
que deben surtirse para el nacimiento de una ley de la
República.
Lo anterior se evidencia en el examen de
los textos aprobados en los debates de Comisión y Plenaria, realizados en el
Senado de la República, en los que consta que dichas expresiones no se
encontraban en los mismos; como tampoco aparecen en el texto aprobado en el
primer debate en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes. Sin embargo, en el debate en Plenaria de la
Cámara se agregó al parágrafo 3º. del numeral 12 según el texto propuesto en
esa oportunidad, la inclusión por primera vez de “la
Resolución 1555 de 2005”, entre los informes que deberían enviarse al Sistema
Integrado de Seguridad, texto que fue acomodado en el pliego de modificaciones
presentado para la plenaria de la Cámara de Representantes[2].
Finalmente, dado que los textos aprobados en el Senado
y en la Cámara de Representantes presentaban discrepancias, se designó una
comisión accidental de conciliación de acuerdo a lo dispuesto en los artículos
161 de la C.P. y 186 de la Ley 5ª de 1992, de donde se deduce que dichos textos
claramente no fueron aprobados por el Senado sino incluidos en el texto final
aprobado por la Cámara de Representantes, quedando incluidos en los textos
conciliados no habiendo sido objeto de consideración ni aprobación en tres de
los cuatro debates que deben surtirse para el nacimiento de una ley de la
República[3].
2.3. Cargo
Tercero. Desconocimiento del artículo 15 constitucional.
Manifiesta el actor que las expresiones acusadas de la
Ley 1539 de 2012 vulneran el artículo 15 constitucional, sobre el derecho a la
intimidad, al prescribir que los datos particulares - historia clínica - de las
personas que solicitan la expedición de su licencia de conducción sean
almacenados en el Sistema Integrado de Seguridad que queda bajo la órbita
competencial del Ministerio de Defensa Nacional, pues una cosa es autorizar la
práctica y envío a las autoridades de tránsito de los datos personales sobre la
salud física, la aptitud mental y psicomotriz para la conducción de vehículos
automotores y otra cosa, es que por disposición legal y sin autorización
personal se ordene que esos datos sean almacenados en un sistema Integrado de
Seguridad a disposición del Ministerio de Defensa y para fines que no se
relacionan con la licencia de conducción, afectando lo derechos individuales y
las libertades publicas en un Estado de derecho.
3. Intervenciones
oficiales y ciudadanas.
3.1. Desconocimiento de los artículos 158 y 169
constitucionales - Unidad de Materia.
3.1.1. Ministerio de Defensa Nacional.
Exequibles.
Encuentra que las disposiciones acusadas
guardan coherencia dentro de la norma en la que se hallan inscritas, en tanto
del examen de su contenido se observa que se dan los presupuestos de la
conexidad temática que se define como la vinculación objetiva y razonable entre
la materia de la que versa la ley y una disposición suya en particular.
3.1.2. Policía Nacional. Exequibles.
No existe vulneración del principio de
unidad de materia, como quiera que la ley se desarrolló para las personas
naturales que vayan a ingresar o estén prestando sus servicios como vigilantes,
celadores  y escoltas y cumplan los protocolos del Sistema Integrado de
Seguridad, para la tenencia y porte de armas de fuego, y la norma en ningún
momento regula aspectos relativos a la expedición de normas de tránsito y la
enunciación de normas sobre ese tema,
se hace bajo el entendido que el Ministerio
de Transporte también cuenta con instituciones que certifican la aptitud de las
personas para conducir, información que puede servir para convalidar el permiso
para el porte y tenencia de armas.
3.1.3. Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada. Exequibles.
Las disposiciones acusadas no violan la
unidad de materia, pues ella no significa simplicidad temática, sino es un
concepto que debe entenderse desde una perspectiva amplia y global de forma
tal, que permita comprender diversos temas y cuyo límite son la coherencia, la
lógica y la técnica jurídica que permitan valorar el contenido de la ley.
3.1.4. Alcaldía Mayor de Bogotá.
Exequibles.
No encuentra que las disposiciones acusadas
vulneren la unidad de materia, en la medida que el legislador en la norma en
cuestión al referirse al certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas de fuego,  esta inmerso en exámenes y certificados que el
legislador previo, así como la forma de  llevar un control y registro de los
mismos.
Considera que la intención del legislador
al traer a colación la ley 769 de 2002 y la
Resolución 1555 de 2005,  fue más de tipo referencial, con el propósito de que
se asemejen los criterios  en la materia que los invoca.
3.1.5. Intervenciones ciudadanas.
Exequibles.
Dentro del término correspondiente, se
recibieron las siguientes intervenciones ciudadanas.
-
El ciudadano Rodrigo Escobar Gil, manifiesta que
no se advierte que las disposiciones acusadas vulneren el principio de la
unidad de materia, porque no modifican las normas de tránsito, y si alguna de
ellas resultaren afectadas, existe una conexión teleológica entre ellas, al
estar referidas a la definición de los procesos  y estándares de seguridad para
el desarrollo del examen de aptitudes psicofísicas.
-
La ciudadana Marcela Cristina Rizo Benavides
solicita se declaren exequibles las disposiciones acusadas, pues con ellas lo
que se busca es que las pruebas de aptitud psicofísica o de aptitud física y
mental  y de coordinación motriz para el porte y tenencia de armas y para
conducir vehículos, sean realizadas conforme al Sistema de seguridad
implementado en el artículo 3 de la ley, no modificándose  el Código de
Tránsito, sino estableciendo que para la licencia de conducción se debe contar
con un certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz.
Que la exigencia
de los certificados referidos, tienen como finalidad la protección de los
derechos constitucionales como la vida y la integridad física de las personas,
ya que tanto el porte de armas, como la conducción de vehículos son peligrosas
y requieren de un control por parte del Estado.
-
El ciudadano Andrés Mauricio Rodríguez,
considera que no se transgrede la unidad de materia, en tanto éste no excluye
la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos contenidos de
otra temática, siempre que sea posible establecer alguna relación de conexidad,
por lo que la ley 1539/12 al introducir disposiciones tomando como fundamento
el Código Nacional de Tránsito, no vulnera la unidad de materia.
3.2. Desconocimiento de los artículos
157 y 160 – Identidad Flexible y Consecutividad.
3.2.1. Policía Nacional. Exequibles.
No se vulneran los principios de
consecutividad e identidad flexible, por cuanto estos no son absolutos y los
proyectos que ingresan al primer debate pueden ser modificados a lo largo del
proceso legislativo, siempre que se mantenga una relación de conexidad con la
materia de la iniciativa, lo que sucede en el caso bajo examen.
3.2.2. Intervenciones Ciudadanas.
Exequibles.
-
El ciudadano Rodrigo Escobar Gil, expresa que la
obligación de las entidades de certificación de aptitudes para la expedición de
licencias de conducción de cumplir con el Sistema Integral de Seguridad no
comporta ninguna temática novedosa que entrañe una violación al principio de
consecutividad e identidad flexible, por ser una materia que había sido
discutida previamente en el debate legislativo y por cuanto el hecho de que a
dichas entidades se les exija el cumplimiento de los requisitos de la
resolución 1555 de 2005, para la implementación de los procesos de evaluación y
certificación no conlleva ningún cambio sustancial que altere la estructura
medular del proyecto.
-
La ciudadana Marcela Cristina Rizo Benavides
considera que durante todo el curso del proyecto en su tramite legislativo se
incluyeron en los debates, las condiciones que debiera cumplir el sistema de
seguridad para la expedición de los dos certificados, es decir el del porte y
tenencia de armas y el de licencias de conducción, respetando con ello los
principios de identidad flexible y consecutividad.
-
Para el ciudadano Andrés Mauricio Rodríguez los
apartes demandados de las normas no violan lo artículos 157 y 160 de la
Constitución Política, al ser introducidas en el segundo debate, pues son
disposiciones que tienen conexidad con el contenido general de la ley.
3.3. Desconocimiento del artículo 15
constitucional.
3.3.1. Policía Nacional. Exequibles.
No hay quebrantamiento del artículo 15
constitucional, toda vez que la persona que tramita la solicitud para la
obtención del permiso para el porte y tenencia de armas de fuego, se somete de
manera voluntaria a los exámenes de aptitud psicofísica y mental, lo que nada
tiene que ver con las licencias de conducción.
3.3.2. Alcaldía Mayor de Bogotá.
Exequibles.
Considera la
Alcaldía que no se evidencia una vulneración del derecho a la intimidad de la
historia clínica, por cuanto la información que reposa en el Sistema de
información de los certificados de aptitud física, mental y motriz  será de uso
exclusivo para la expedición de las certificaciones para el porte y tenencia de
armas de fuego y será manejada por la entidad revestida de la facultad
correspondiente.
3.3.3. Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
privada. Exequibles.
No vulnera el artículo 15 de la
Constitución Política, pues la confidencialidad de la información de los
exámenes o valoraciones clínicas o paraclínicas requeridos para la
certificación de aptitud psicofísicas pertenecen a la historia clínica
ocupacional y a la única información a la que puede acceder la supervigilancia,
será la base de datos del SICEC, que es el relativo a si la persona es o no
apta para el porte y tenencia de armas.
3.3.4. Intervenciones Ciudadanas. Exequibles.
-
Para el señor Rodrigo Escobar Gil, la
información sujeta a intercambio que aluden las disposiciones demandadas, no
conlleva información altamente confidencial que implique una profunda invasión
a la orbita íntima de las personas, cuyo alcance sea de tal magnitud que no
pueda estar al alcance de las entidades públicas y además no se plantea la
divulgación pública de la información.
Anota además que
el cargo formulado por el actor más que apuntar a la vulneración de derecho a
la intimidad se orienta a reprochar la falta de identidad temática entre dicha
información y el Sistema Integrado, lo que no implica en realidad una
vulneración del artículo 15 constitucional.
-
Para la ciudadana Marcela Cristina Rizo
Benavides las disposiciones demandadas no atentan contra el derecho a la
intimidad ni la reserva de la historia clínica, en tanto la norma no establece
que la Superintendencia de vigilancia y Seguridad Privada acceda los registros
de los certificados de licencias de conducción por no estar dentro de sus
competencias.
-
Para el ciudadano Andrés Mauricio Rodríguez, no
se vulnera el artículo 15 de la
Constitución Política, pues no pone en tela de juicio la identidad ni el buen
nombre de las personas, por contemplar una base de datos con la información
sobre el examen psicofísico y mental para el porte de armas de fuego.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación: Exequibles[4].
Manifiesta el Procurador que no analizará
los cargos formulados contra los numerales 5 , parágrafo y 6, parágrafo 3, del
artículo 3 de la ley 1539 de 2012, que recaen sobre la
Resolución 1555 de 2005, mediante la cual se reglamenta “el
procedimiento para obtener el certificado de aptitud física, mental y de
coordinación motriz para conducir y se establecen los rangos de aprobación de
la evaluación requerida”, puesto que la misma fue derogada por la
Resolución 12336 de 2012, expedida por el Ministerio de Transporte, “por la
cual se unifica la normatividad, se establecen las condiciones de habilitación
y funcionamiento de los Centros de Reconocimiento de Conductores y se dictan
otras disposiciones”.
A juicio del Ministerio Público, no se
vulneran el principio de la unidad de materia, las expresiones demandadas de la
Ley 1539 de 2012, contenidas en el parágrafo 1 del artículo 3 de la ley
1539/12 y  el parágrafo 3 del artículo 3, en tanto ellas se refieren a los
organismos y certificaciones de personas que pretendan portar armas de fuego y
no conducir automotores, y por cuanto buscan la recopilación de información que
permita el cotejo de los datos de las personas que van a portar armas de fuego,
con la reunida por el Estado a través de diferentes entidades, sin que ello
signifique la modificación de las normas sobre tránsito.
No encuentra el Ministerio Público que se
hayan vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible, pues si
bien el texto de las disposiciones acusadas no fueron debatidas ni aprobadas en
la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, ni en la
Comisión Segunda y en la Plenaria del Senado de la
Republica, por haber sido incluido en segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes; dadas las discrepancias entre los
textos aprobados en Senado y Cámara, se designó una Comisión accidental de
Conciliación, cuyo informe con la adiciones correspondientes, fue aprobado en
las plenarias de ambas Cámaras.
Tampoco se evidencia que las expresiones
demandadas de la Ley 1539 de 2012, vulneren el derecho a la intimidad, pues el
objetivo que tuvo el legislador fue salvaguardar el interés general (CP., art.
1) mediante el cotejo de la información sobre el estado físico y mental de una
persona que va a manejar armas de fuego, que el Estado haya recopilado en
diversas entidades, a pesar de que cumplan fines distintos.
En conclusión, el Ministerio Público
solicita a la Corte declare la exequibilidad  de las expresiones acusadas de la
ley 1539 de 2012.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida
contra una disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241,
numeral 4º de la Constitución Política.
2. Marco normativo.
2.1. La
Ley 1539 de 2012.
El proyecto de Ley 165 de 2012 Senado y 252
de 2011 Cámara, que se convirtió en la Ley 1539 de 2012 “Por medio de la cual se implementa el certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
normas otras disposiciones”,
fue presentado por el Senador de la
República Armando Benedetti Villaneda, con el fin de reglamentar la expedición
del certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de
fuego, para quienes prestan el servicio de vigilancia y seguridad privada y
establecer los requisitos técnicos tecnológicos y de procedimiento para el
reporte de los certificados de aptitud por parte de las “Instituciones
Especializadas” y verificación de los mismos por el Departamento de Control,
Comercio de Armas, Municiones y Explosivos y sus seccionales.
La  ley 1539 de 2012 consta de 6 artículos,
cuyo contenido es:
- El artículo 1º prescribe la
obligatoriedad de la obtención del certificado de aptitud psicofísica para el
porte y tenencia de armas de fuego, de quienes se vinculen o estén vinculados a
los servicios de vigilancia y seguridad privada y deban portar armas de fuego,
y determina la competencia para la realización de las pruebas y la expedición
del certificado, así como la vigencia del mismo.
- El artículo 2º determina las sanciones en
las que incurrirán las personas naturales o jurídicas que presten los servicios
de vigilancia y seguridad, cuando sus empleados no hayan obtenido el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego,
y señala la competencia para la práctica de las investigaciones y la imposición
de las multas.
- El artículo 3º denominado “Sistema de
Seguridad”, señala que con el fin de  evitar posibles fraudes en la
expedición del certificado de aptitud psicofísica,  habrá un único “Sistema
Integrado de Seguridad” para la práctica de los exámenes de aptitud por las “Instituciones
Especializadas”, y define los protocolos de seguridad con los que debe contar,
tales como: el registro y validación de las personas al inicio y final de las
pruebas, la validación de la huella digital con el sistema de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, la toma de la información de la
cedula de ciudadanía mediante lectores de códigos de barras, el registro de la
firma a través de digitalizadores de firmas, las condiciones para la captura de
la foto y las condiciones de conectividad y seguridad en las comunicaciones
para el registro y envío de la información.
Señala que el Sistema Integrado de
Seguridad, deberá validar todas y cada una de las evaluaciones realizadas con
los criterios de evaluación establecidos en la
Ley 1119 de 2006 y la resolución 1555 de 2005 y que las entidades encargadas
del Registro de información de los certificados de aptitud física, mental y
motriz conforme a la Ley 769 de 2002, - Código de Tránsito - deberán permitir
el acceso a la información en tiempo real, con el fin de confrontarla con la
del Sistema Integrado de Seguridad.
Establece las certificaciones  con que
deben acreditarse las instituciones certificadoras, el Sistema Integrado de
Seguridad y el software, sobre calidad, registro de patente y propiedad
intelectual.
- El artículo 4, estipula que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, contará con acceso a las bases de datos
de las “Instituciones Especializadas”, registradas y certificadas para la
expedición de certificados de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de
armas.
- El artículo 5 señala que las
instituciones precitadas instalaran y mantendrán en funcionamiento los equipos
y tecnologías necesarias para garantizar el acceso a la información a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad.
- Finalmente el artículo 6 establece la
vigencia de la ley.
3. Problemas jurídicos.
Los problemas jurídicos a resolver por la
Corte son los siguientes:
¿Vulnera la regla constitucional de unidad
de materia -artículo 158 de la
Constitución Política- y la correspondencia que debe tener el titulo de las
leyes y su contenido  - artículo 169 - cuando en una norma que implementa el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego
se introducen referencias a disposiciones que regulan la expedición del
certificado de aptitud para la conducción de vehículos automotores?
¿Se desconocen los artículos 157 y 160 de la
Carta Política, referidos a la consecutividad e identidad flexible, cuando en
el  trámite de un proyecto de ley, el Congreso de la
República introduce en el cuarto debate, las expresiones “en la
Resolución  1555 de 2005”, del parágrafo del numeral 5º del artículo 3º de
la Ley 1539 de 2012; “Todas las Instituciones que expidan o que vayan a
expedir los certificados de aptitud psicofísica o física, mental y de
coordinación motriz” del parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012; y el parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012 con la mención de “la
Ley 769 de 2002” y “la Resolución No. 1555 de 2005”,
que no habían sido consideradas ni aprobadas en los tres primeros debates?
¿Se vulnera el derecho a la intimidad consagrado en el
artículo 15 de la Constitución,  al prescribir que las entidades encargadas del
registro de la información sobre los certificados de aptitud física, mental y
motriz deban entregar la información o permitir el acceso, a todos los
registros de los certificados médicos de aptitud física, mental y psicomotriz
en tiempo real, con el fin de que se confronten con las del Sistema Integrado
de Seguridad?
4. Análisis preliminar[5].
4.1. Derogatoria de una disposición
contemplada en la expresión acusada.
Dentro de
las disposiciones acusadas en el presente proceso, se encuentran el parágrafo del numeral 5º del artículo 3º y el parágrafo 3º del
artículo 3º de la Ley 1539 de 2012, en cuyos textos se encuentra como parte de
las expresiones acusadas la “Resolución 1555 de 2005”,
como se observa a continuación:
“(...)
Artículo 3°. Sistema de Seguridad. El Sistema Integrado de Seguridad en la expedición del
certificado de aptitud psicofísica, tiene como finalidad garantizar la
presencia del usuario aspirante en el centro o institución especializada; la
realización de las pruebas y evaluaciones por los medios o especialistas; que el
certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro o institución
especializada; y que dichas pruebas se hagan desde los equipos de cómputo de
los centros o instituciones especializadas con el fin de evitar un posible
fraude en la expedición del mencionado certificado.
(...)
Parágrafo. El Sistema Integrado de Seguridad debe validar todas
y cada una de las evaluaciones de las pruebas realizadas con los criterios de
evaluación establecidos en el literal d) del artículo 11 de la
Ley 1119 de 2006 y en la Resolución número 1555 de 2005.
(...)
Parágrafo 3°. La entidad encargada del Registro de la información
de los certificados de aptitud física, mental y motriz conforme a la
Ley 769 del 2002 debe entregar la información o permitir el acceso a todos los
registros de los certificados médico de aptitud física, mental y psicomotriz,
en tiempo real con el fin de confrontar, comparar con la información que se
encuentra almacenada en el Sistema Integrado de Seguridad, este último
entregará un informe diario legitimado ante los entes de control y vigilancia
los exámenes que dieron cumplimiento a los criterios establecidos en el literal
d) del artículo 11 de la Ley 1119 de 2006 y a la
Resolución 1555 de 2005.
Encuentra la
Sala que la Resolución 1555 del 27 de junio de  2005, “por la cual se
reglamenta el procedimiento para obtener el Certificado de Aptitud Física,
Mental y de Coordinación Motriz para conducir y se establecen los rangos de
aprobación de la evaluación requerida”, y que hace parte de dos de las disposiciones
acusadas en esta oportunidad, fue derogada por el artículo 32 de la
Resolución No. 0012336 de 28 de diciembre 2012,
del Ministerio del Transporte, “Por la cual se unifica la normatividad, se
establecen las condiciones de habilitación y funcionamiento de los Centros de
Reconocimiento de Conductores y se dictan otras disposiciones” al
prescribir:
“Artículo  32. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial las Resoluciones
números 1555 de 2005, 4415 de 2005, 1200 de
2006, 1750 de 2006, 2700 de 2006, 3949 de
2006, 4076 de 2006, 4126 de 2006, 1838 de
2007, 4061 de 2007, 4299 de 2007, 4311 de 2007,619 de
2009, 3374 de 2009 y 3768 de 2009.” (subrayas añadidas)
Por lo expuesto,
y en virtud de no estar produciendo efectos desde diciembre 28 de 2012, esta
Corporación no analizará la constitucionalidad de las expresiones “Resolución número 1555 de 2005” del parágrafo del artículo 3  y “a la
Resolución 1555 de 2005”, referidas en el parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012, por no encontrarse
vigente en el ordenamiento jurídico colombiano, por derogatoria expresa por una
norma posterior.
5.  Parámetro del control constitucional: la regla de unidad de materia
(cargo 1).
5.1.  El Congreso de la República, en el ejercicio de su función
legislativa, se halla sometido a los artículos 158 y 169 constitucional, que
ordenan:
“Articulo 158. Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente
de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante dicha comisión. La ley que
sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las
modificaciones aprobadas.”
“Articulo 160. El
titulo de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”
5.1.2. En desarrollo de lo dispuesto por la
Constitución, el artículo 148 de la Ley 5 de 1992, prescribió que  “cuando
un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión permanente, el Presidente de
la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la
Comisión”.
5.1.3. En suma: (i) la unidad de materia es
regla del trámite de proyectos de ley, esto es, del proceso de formación de las
leyes; (ii) el contenido de los proyectos de ley debe constar de una materia
que delimite su contenido y de un conjunto de disposiciones relacionadas con
ella; (iii) son inadmisibles las  disposiciones no relacionadas con la materia
delimitante; (iv) es deber de los  presidentes de las comisiones permanente de
las cámaras, rechazar proyectos carentes de unidad de materia y disposiciones
no relacionadas con la materia delimitante -rechazo apelable ante la respectiva
comisión-, a modo de control político del cumplimiento del precepto
constitucional.
5.1.4. Como toda regla constitucional
que regula el proceso de formación de las leyes, el mandato de unidad material
de los proyectos de ley es un límite al ejercicio de la potestad legislativa.
Mas dicha regulación no establece límites materiales a la competencia del
Legislador sino restricciones metodológicas al ejercicio de la iniciativa
legislativa, ya que la inadmisibilidad de una disposición ajena a la la materia
dominante de un proyecto de ley no entraña necesariamente la incompetencia del
Congreso para incorporarla en otro proyecto con cuya temática haga unidad.
5.2. Jurisprudencia constitucional
sobre la unidad de materia.
5.2.1.
Concepto y alcance.
5.2.1.1. La
regla de unidad de materia cobra importancia desde la óptica constitucional en
el proceso democrático de aprobación de las leyes, con el fin de  “evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean
sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver
con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y
que por el mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas”[6],  en la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad
jurídica que impone “darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo”[7] y por cuanto luego
de expedida un ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna que
permita a los destinatarios conocerlas e identificar las obligaciones que de
ella se derivan[8].
5.2.1.2. La
regla de unidad de materia exige la demostración de una relación entre las
distintas disposiciones de una ley, de manera que entre ellas exista una
conexidad temática[9],
teleológica[10],
causal[11]
o sistemática[12],
exigencia que busca “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático
e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas
relacionados entre sí. (...) La debida observancia de este principio contribuye
a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación
al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas
que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”[13].
No obstante, la jurisprudencia ha destacado que el cumplimiento de tales
condiciones “no significa simplicidad temática”[14],
en el sentido de que en un proyecto de ley el Legislador sólo pueda referirse a
un único tema. Para la Corte, la expresión “materia” debe interpretarse
desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas
cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para
valorar el proceso de formación de la ley”[15].
5.2.1.3. Para
efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación
de la regla de unidad de materia, esta Corporación ha señalado unas pautas de
decisión que operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio
correspondiente:
En primer
término, el juicio supone al juez constitucional la determinación de “cual o cuales son los núcleos temáticos de una ley”[16], por ser este el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones
están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, por el
contrario, las mismas -una o varias- aparecen como temáticas asiladas al
interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la inexistencia de vínculo
causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que
pertenecen[17].
El siguiente
paso será establecer si la disposición examinada atendiendo a su contenido
normativo, guarda conexión con la materia del proyecto, relación que puede
darse desde diversas ópticas, “(i) el área de la realidad social que se
ocupa de disciplinar la ley - conexión temática-; (ii) las causas que motivan
su expedición- conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos
que se pretende conseguir con la adopción de la ley - conexión teleológica -;
(iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de
una determinada disposición - conexidad metodológica-; (v) los contenidos de
todas y cada una de las disposiciones de la ley, que hacen que ellas
constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -
conexión sistemática-.”[18]
5.2.1.4. En relación con la rigurosidad del
juicio por violación del principio de la unidad de materia, la
Corte ha destacado que este debe ser flexible por cuanto “un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y seria contraria a la
clausula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada por un
criterio objetivo y razonable”[19].
5.2.1.5. Por último, si una disposición con una conexión
lejana con la materia del proyecto, fue objeto de discusión y votación a los
largo de todo el trámite legislativo, y en ese orden, alrededor de la misma se
surtió un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad
resulta menos exigente, en tanto se habría controlado uno de los riesgos del
reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.
6. Cargo
primero: vulneración de la regla de unidad de materia (CP., 158) y la relación
de correspondencia que debe guardar el título de la
Ley con su contenido (CP., 169)  por el artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012.
6.1. Concepto de inconstitucionalidad en
la demanda.
Para el actor, la razón de la vulneración de los
artículos 158 y 169 constitucionales por las disposiciones acusadas, consiste
en la carencia de relación de conexidad entre el contenido de la
Ley 1539 de 2012 y las expresiones acusadas las cuales corresponden a temas
ajenos a la materia dominante de la ley. Al efecto, sostiene el actor que:
(i) El parágrafo 3º del artículo 3º la
Ley 1539 de 2012, encargado de regular el sistema integrado de seguridad,
frente a los certificados de aptitud psicofísica, o física, mental y de
coordinación motriz, hace referencia a la
Ley 769 de 2002, que  se refiere a normas de tránsito, que carecen de relación
con la ley 1539/12 y
(ii) El parágrafo 1º del artículo 3º, cuando dispone
que “todas” las instituciones que expidan o vayan expedir certificados
de aptitud psicofísica o física, mental y de coordinación motriz deben ser
acreditadas como organismos de certificación de personas bajo las normas
ISO/IEC 17024:2003, incluye los registros de certificados de aptitud
psicofísica o física, mental y de coordinación motriz para la expedición de
licencias de conducción de automotores, los cuales, antes de la
Ley 1539 de 2012 no debían ser incluidos en el Sistema Integrado de Seguridad
sino en el RUNT que tiene una finalidad distinta al primero.
6.2. Materia dominante en la ley 1527 de
2012.
El examen de la demanda presentada contra
el artículo 3 (parcial) de la ley 1539 de 2012, obliga a identificar la materia
dominante de la Ley continente, para así precisar si las expresiones demandadas
guardan alguna conexidad con ese eje temático general.
6.2.1. La
Ley 1539 de 2012, tiene un contenido temático inequívoco que es el
establecimiento de la obligación de las personas que estén vinculadas o se
vinculen a empresas de vigilancia y seguridad privada y deban portar armas de
fuego, de obtener el certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas de fuego, lo que se anuncia desde el título de la ley “Por
medio de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el
porte y tenencia de armas de fuego y se dictan otras disposiciones”, lo que
se desarrolla a lo largo del articulado con la definición de las personas sujetas
a certificación (art 1); las sanciones por incumplimiento y
sujetos sancionables; (art. 2); la creación de un Sistema de Seguridad para la
práctica de las pruebas y sus requisitos técnicos (Art 3); el acceso al Sistema
de Seguridad a ciertas autoridades y obligaciones de las Entidades
Especializadas (Arts. 4 y 5) y su Vigencia (Art. 6).
6.2.2. El tema central de la
Ley 1539 de 2012 quedó planteado desde la exposición de motivos del proyecto
de ley 165 de 2010 Senado[20],
y se mantuvo en todas las ponencias de los debates[21], indicándose
invariablemente que se pretendía establecer la exigencia del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y establecer las
condiciones técnicas para su implementación.  En las ponencias para debate en
comisiones y plenarias se indicó que: “El presente proyecto tiene por objeto
establecer la exigencia del certificado de aptitud psicofísica al personal
vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad privada  que deban portar o
tener armas de fuego, teniendo en cuenta el desarrollo legal que ha tenido la
obtención del certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de
armas de fuego.”
6.2.3. Para la
Sala es claro que el núcleo temático de la ley 1539 de 2012, es la
implementación de la certificación de la aptitud psicofísica para las personas
que estén vinculadas o se vinculen a las empresas de seguridad y vigilancia
privada y deban portar o tener armas de fuego, contenido en su artículo 1º y
que las disposiciones restantes se encaminan a prescribir la forma en que habrá
de cumplirse dicho mandato, las entidades involucradas y sus obligaciones y las
sanciones por su incumplimiento.
6.3. Examen de conexidad de las materias
demandadas.
6.3.1. Parágrafo 3º del artículo 3.
6.3.2.1. Manifiesta el actor que carece de
conexidad temática la referencia que el parágrafo 3º del artículo 3 de la
Ley 1539 de 2012, hace de la ley 769 de 2002 - Código Nacional de  Transito -
por no tener ninguna relación de conexidad temática, con la materia objeto de la
Ley 1539 de 2012, que regula la implementación del certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego.
6.3.1.2. Advierte la
Corte que la disposición acusada que contempla la entrega de información de
los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para la conducción
de vehículos automotores, al Sistema Integrado de Seguridad (en adelante SIS),
con el fin de que se realice la confrontación de la información, y emita un
informe diario con destino a los entes de control y vigilancia, sobre los
exámenes que dieron cumplimiento a los requisitos del literal d) del artículo
11 de la Ley 1119 de 2006, no se aparta de la temática de la ley 1539 de 2012.
6.3.1.3. Lo anterior, por cuanto de la
lectura de la Ley 769 de 2002 y la Ley 1119 de 2006, sobre las certificaciones
que expiden las Instituciones Prestadoras de Salud o
los Centros de Reconocimiento de Conductores, y las que expiden las
Instituciones Especializadas para el porte y tenencia de armas, se observa que
tienen una clara relación de conexidad, dado que examinan y certifican la
aptitud psicofísica, física, mental y motriz de las personas, -aunque para
fines distintos - pueden ser comparadas, con el fin de garantizar la veracidad
y seguridad de sus resultados, en aras de la protección de la vida e integridad
de las personas.
6.3.1.4.  La
Corte evidencia que la referencia que hace el legislador a la
Ley 769  de 2002, no tiene por objeto modificar las normas de tránsito, ni la
forma en que se realizan las pruebas y se certifica la aptitud para la
conducción de vehículos automotores, sino que busca que la información sobre el
estado físico y mental de las personas que vayan a manejar armas de fuego pueda
ser cotejada con la información recaudada por el Estado a través de otras
entidades, con el objeto de constatar el cumplimiento de los requerimientos
legales y así, transmitir seguridad y confiabilidad a sus resultados y al
permiso que con fundamento en ellos se otorgue para el porte y tenencia de
armas de fuego.
6.3.1.5. Ahora bien,
frente a la deliberación que pudo tener la disposición, encuentra la
Corte que ella responde a los objetivos trazados desde la exposición de
motivos, en los que se buscaba dar a la certificación de la aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego de todos los elementos materiales,
jurídicos y tecnológicos, que lo hicieran confiable, veraz y seguro y que la
colaboración entre los dos sistemas de certificación de aptitudes como
mecanismos para validar la información, se introdujo en la ponencia para tercer
debate en Cámara, habiendo sido debatida y aprobada a partir de ese momento y
sometida incluso a la etapa de conciliación.
6.3.1.6. En
conclusión, el contenido del parágrafo 3º del artículo 3º. de la ley 1539 de
2012, no vulnera la regla de la unidad de materia, en tanto guarda relación de
conexidad objetiva y razonable con la materia dominante de la
Ley y con sus fines, que es regular la implementación del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego.
6.3.2. Parágrafo 1º del artículo
3º.
6.3.2.1. Considera el actor que el
parágrafo 1º del artículo 3º , al disponer que “todas” las instituciones
que expidan o vayan expedir certificados de aptitud psicofísica o física,
mental y de coordinación motriz deben ser acreditadas como organismos de
certificación de personas bajo las normas ISO / IEC 17024:2003, vulnera la
regla de la unidad de materia, por cuanto incluye los registros de certificados
de aptitud psicofísica o física, mental y de coordinación motriz para la
expedición de licencias de conducción de automotores, los cuales, antes de la
Ley 1539 de 2012 no debían ser incluidos en el Sistema Integrado de Seguridad
sino en el RUNT que tiene una finalidad distinta al primero, invadiendo así la
orbita de del Código Nacional de Tránsito.
6.3.2.2.  El
contenido temático de la ley 1539 de 2012, es el establecimiento de la
obligación de las personas que estén vinculadas o se vinculen a empresas de
vigilancia y seguridad privada y que deban portar armas de fuego, de obtener el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego,
para lo cual  se prevé la creación del Sistema Integrado de
Seguridad, cuya finalidad es la expedición de dichos certificados bajos
estrictas normas de seguridad que garanticen su expedición.
Para la
Corte, la disposición acusada no significa que la información de la aptitud
física, mental y de coordinación motriz para la expedición de licencias de
conducción de automotores, deje de incluirse en el RUNT y en su remplazo deba
ingresarse al Sistema Integrado de Seguridad, o que la disposición acusada
introduzca modificaciones al Código Nacional de Tránsito.
6.3.2.3. Si
bien el contenido del aparte acusado del parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 1539/12, alude a un tema en principio ajeno a la materia dominante de la
Ley, se trata también de la certificación sobre las aptitudes médicas de las
personas, cuyos registros se cotejaran con los resultados obtenidos para la
certificación de la aptitud para el porte y tenencia de armas de fuego, para lo
que resulta relevante a efectos de comparabilidad, el cumplimiento de ciertos
estándares de calidad, seguridad e integridad.
6.3.2.4. Lo anterior, debido a que para
efectos de contar con una mayor seguridad en la expedición de los certificados
de aptitud para el porte y tenencia de armas, la
Ley 1539/12 previó el cotejo de su información, con la de los certificados
médicos de aptitud física, mental y psicomotriz para la conducción de
vehículos, lo que justifica que el deber de acreditarse como organismos
certificadores de personas bajo la norma ISO/IEC 17024:2003 y la garantía de
cumplimiento del Sistema de Integrado de Seguridad, se exija no solo a las
entidades certificadoras de aptitudes para el porte y tenencia de armas, sino
también para la conducción de vehículos, medida que a juicio de la
Corte, resulta necesaria y razonable.
6.3.1.5. En síntesis, para la
Corte la alusión que  el aparte acusado del parágrafo 1º del artículo 3º hace
a las instituciones que expidan o vayan a expedir certificados de aptitud
física, mental y de coordinación motriz, para que cumplan las condiciones de
acreditación bajo la norma ISO/IEC 17025:2003 y garanticen el cumplimiento del
“Sistema Integrado de Seguridad” es constitucional, en tanto no introduce
modificaciones a las condiciones y requisitos que deben cumplir los “Centros de
Reconocimiento de Conductores” en la expedición de los certificados físicos,
mentales y motrices para la conducción de vehículos, y se relacionan con el eje
temático de la ley 1539/12 en tanto permiten dar seguridad y confiabilidad en
la expedición del certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia
de armas de fuego, a través de la confrontación de la información contenida en
sus registros.
7. Parámetro del control constitucional: las reglas de conectividad e
identidad flexible. (Cargo 2).
El artículo 157 de la Constitución[22]
consagra la regla de consecutividad estableciendo lo siguiente,
“Ningún proyecto será ley sin
los requisitos siguientes:
1) Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2) Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3) Haber sido aprobado en cada
Cámara en segundo debate.
4) Haber obtenido la sanción
del Gobierno.”
De lo anterior, se desprenden los
requisitos de existencia y validez de las leyes, que se concretan en la necesidad de que los proyectos de ley
se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o
legales[23].
7.1. Las reglas de la
Consecutividad y la Identidad flexible en la jurisprudencia constitucional.
7.1.1. Concepto
y Alcance.
7.1.1.1. La
jurisprudencia de la Corte ha señalado que la regla de la consecutividad “constituye
un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración
del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones
anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un
preciso límite temporal”[24].
Las reglas
reiteradas por la jurisprudencia se expresan en los siguientes apartes:
“Tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha
obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.;
Ninguna célula legislativa
puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación
de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se
surta el debate sobre ese determinado asunto;
La totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al
interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”[25].
7.1.1.2. La
Ley 5 de 1992, mediante la que se establece el Reglamento del Congreso, en su
artículo 147, prescribe:
“Requisitos constitucionales. Ningún proyecto será ley
sin el lleno de los requisitos o condiciones siguientes:
1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o en
sesión conjunta de las respectivas comisiones de ambas Cámaras, según lo
dispuesto en el presente Reglamento.
3. Haber sido aprobado en cada
Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción
del Gobierno La Constitución Política y este Reglamento contienen procedimientos
especiales y trámites indicados para la expedición y vigencia de una ley.
7.1.1.3.  Conforme a las disposiciones
anteriores, el tramite legislativo de todo proyecto de ley, supone su
sometimiento a la deliberación parlamentaria, y a la exigencia de cuatro
debates que significa que todo proyecto debe ser sometido a discusión en las
comisiones y plenarias de las cámaras, para luego ser votado y aprobado en cada
una de ellas.
7.1.1.4.  En este punto del curso
legislativo, la Constitución -y la ley orgánica- aluden al proyecto de ley
sujeto a trámite como un todo. Con estas prescripciones de consecutividad se
materializa el principio democrático de la regla de mayorías, al exigirse la
aprobación mayoritaria de las cámaras y las correspondientes comisiones -en
sesiones separadas o conjuntas- como también el principio democrático de la
deliberación parlamentaria y la regla de participación de minorías. Y al
prefijarse un trámite secuencial, se impone un orden al proceso de aprobación
del mismo, siéndole imposible a una cámara alterar tal curso procesal respecto
de su comisión o de la otra cámara, por la sola voluntad de sus mayorías. De
faltar a un solo debate -esto es, de no haber sido sometido a discusión ni
votado debidamente- o de aprobarse en cuatro debates con alteración del orden
de las aprobaciones, ningún proyecto podrá ser ley de la
República.
7.1.1.5. No obstante, la regla de
consecutividad tiene, una excepción que lo flexibiliza y es lo dispuesto en
el artículo 159 de la Constitución, que permite a la
Plenaria de una Cámara la consideración del “proyecto de ley que hubiere
sido negado en primer debate”.
7.1.1.6.  La llamada regla de identidad
flexible hace referencia a la validez de la aprobación de textos no
idénticos o desiguales en los diferentes debates parlamentarios, por la
introducción de cambios al texto precedente. Tales cambios, incorporados en
segundo debate de alguna Cámara al texto ya aprobado por la
Comisión respectiva, o, en la plenaria de una Cámara respecto de lo aprobado
previamente por la otra, pueden consistir en: (i) supresiones -eliminación de
un enunciado del proyecto- , (ii) modificaciones -alteraciones de una
disposición que se conserva- o (iii) adiciones -incorporación de nuevas
disposiciones-.
7.1.1.7. La posibilidad de introducir
cambios en segundo debate de Plenaria al texto votado en primer debate por la
Comisión, se fundamenta en el artículo 160 superior, que indica:
“(…)
Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el informe
a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad
de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (…).”
Aquí la norma prevé la posibilidad de que las Cámaras en
pleno introduzcan, en segundo debate, cambios al texto aprobado en Comisión,
flexibilizando el trámite parlamentario en la secuencia indicada. En este
sentido, el artículo 160 de la Ley 5 de 1992 reitera la regla, al autorizar “enmiendas
al articulado” que pueden ser de “supresión, modificación o adición a
algunos artículos o disposiciones del proyecto” y el mismo artículo 160
constitucional instruye al ponente del proyecto en segundo debate a consignar
en el informe de ponencia “la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo”.  Reiterando
lo anterior, el artículo 178.1 de la Ley 5 de1992 en desarrollo de la norma
constitucional citada, refiere al evento de que a un proyecto de ley “le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante
el debate en Plenaria”; y concluye
confirmatoriamente, que “éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba
regresar a la respectiva Comisión Permanente”, es decir, continuando
válidamente su trámite legislativo.
7.1.1.8. Sin embargo,  existe una restricción constitucional
a la introducción de modificaciones en Plenaria al texto aprobado en primer
debate, la de la “unidad de materia”, contenida en el artículo
158 constitucional que dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia”, agregando que serán inadmisibles “las disposiciones
o modificaciones que no se relacionen con ella”. En este sentido, las
adiciones correspondientes a materias que no tengan relación con lo aprobado en
el debate anterior “o asuntos nuevos” (Ley 5 de 1992, art. 177), así
como las modificaciones o adiciones que constituyan “serias discrepancias
con la iniciativa aprobada en comisión” (Ley 5 de 1992, art. 178.2), o las
consistentes en un “texto alternativo” que entrañe una “enmienda
total” al proyecto de ley, serán devueltas a la
Comisión para primer debate, bajo el entendimiento de que no cumple la regla
de identidad flexible.
En síntesis, es posible introducir modificaciones y
adiciones en segundo debate de Plenaria al texto aprobado en primer debate de
Comisión, siempre y cuando no constituya un tema nuevo respecto del temario ya
aprobado sino relacionado con su contenido -unidad de materia-, ni establezca
una discrepancia seria con el texto ya aprobado o, mucho menos, se trate de una
enmienda total.
7.1.1.9. La regla de identidad flexible
como expresión del principio de deliberación democrática[26], ha sido interpretado por la jurisprudencia de la
Corte, en el sentido de que se faculta a cada cámara para que sea en el debate
de plenaria o en el de comisión, se introduzcan las modificaciones, adiciones o
supresiones que se juzguen necesarias para el proyecto de ley siempre que
durante el primer debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que
se refiera la adición o modificación[27].
En este sentido, la Carta de 1991 flexibilizó y relativizó el criterio del
control rígido que hasta ese momento exigía que un proyecto de ley fuera el
mismo durante los cuatro debates reglamentarios. Se trata entonces de
privilegiar el principio democrático para permitir la participación y
confrontación de todas las corrientes de pensamiento en el trámite de formación
de la ley. Con relación a este principio la
Corte ha señalado que,
“El principio de identidad
ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo
debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias[28], siempre que durante el primer debate en la comisión
constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera
la adición o modificación[29]. Lo anterior implica darle preponderancia al
principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias
surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso
legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución”[30].
7.1.1.10. En fallos recientes, la
Corte ha privilegiado el principio democrático estableciendo que las modificaciones
o adiciones en las Plenarias son válidas aun cuando no hayan sido expresa ni
profusamente discutidas en el primer debate, siempre y cuando guarden unidad
temática con el contenido del proyecto de ley[31].
8. Cargo Segundo: Vulneración de las
reglas de consecutividad e identidad flexible por la
Ley 1539 de 2012.
8.1. Concepto de inconstitucionalidad
en la demanda.
Para el actor, en el trámite del proyecto
de ley 165 de 2010 Senado, 252 de 2011 Cámara, el Congreso de la
República desconoció los artículos 157 y 160 de la
Carta Política, referidos a los principios de consecutividad e identidad
flexible, por cuanto no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de
los cuatro debates que deben surtirse para el nacimiento de una ley de la
República y carecen de relación de conexidad con el asunto de la ley al
tratarse de modificaciones al Código de Tránsito.
8.2. Norma demandada y contexto
normativo.
8.2.1. Como se anotó en el numeral 2.1., la
ley 1539 tiene por objeto establecer la exigencia del certificado de aptitud
psicofísica para el personal vinculado a los servicios de vigilancia y
seguridad privada que deban portar armas de fuego, por lo que se establece la
regulación para su expedición.
8.2.2. La acusación de la demanda se dirige
contra la expresión “Todas las Instituciones que expidan o que vayan a
expedir los certificados de aptitud psicofísica o física, mental y de
coordinación motriz” del parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012 que señala que dichas instituciones “deberán ser
acreditadas como organismos de certificación de personas, bajo la norma ISO/TEC
17024:2003, para lo cual deberán previo a obtener, renovar o mantener la
acreditación, garantizar el cumplimiento del Sistema Integrado de Seguridad del
presente artículo”.
8.2.3. No obstante la
Corte en esta misma providencia, considera que con la expresión acusada, el
legislador vulneró la regla de la unidad de materia, deviniendo en la
inexequibilidad de la expresión “o física, mental y de coordinación motriz”,
se abordará su examen por la presunta vulneración de las reglas de
consecutividad e identidad flexible.
8.2.4. También se demanda la
expresión de “la Ley 769 de 2002” del parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012, que estipula que “La entidad encargada del Registro de la
Información de los certificados de aptitud física, mental y motriz conforme a la
Ley 769 del 2002 debe entregar la información o permitir el acceso en tiempo
real…”
Para efectos de determinar si en el trámite
de la ley 1539 de 2012 se incurrió en los vicios aducidos por el actor,
procederá la Corte a verificar el trámite del proyecto de ley.
8.3. El trámite de proyecto de ley
8.3.1.  El proyecto fue presentado, el  5
de octubre de 2010, en la Secretaría General del Senado de la
República, por el Senador Armando Benedetti  Villaneda. Su publicación se hizo
en la Gaceta del Congreso No 737 del 5 de octubre de 2010.
8.3.2. La ponencia para primer debate el
Senado, del proyecto de ley 165 de 2012 Senado y 252 de 2011 Cámara “por medio de la se implementa el certificado
de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”, fue presentada por el Senador
Edgar Alfonso Gómez Román, según consta en la
Gaceta del Congreso 797 del el 20 de octubre de 2012, para su discusión en la
Comisión Segunda Constitucional permanente del Senado. La ponencia fue
debatida el 30 de noviembre de 2010 tal y como consta en el Acta 24 de
la misma fecha y en la Gaceta del Congreso 174 de 8 de abril de 2011, previo
anuncio de su votación el día 24 de noviembre de 2010 en cumplimiento del
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, como consta en el Acta 22 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 173 de abril 8 de 2011.
El texto aprobado en primer debate en
Senado, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 1106 del 15 de
diciembre de 2010.
8.3.3. La ponencia para segundo debate en
el Senado de la República, se publicó en la
Gaceta del Congreso No 1100 del 15 de diciembre de 2010. El debate quedó consignado en el Acta de Sesión Plenaria número 53 de mayo
11 de 2011 publicada en la Gaceta 466 de 30 de junio de 2011, previo
anuncio el 10 de mayo  de 2011, según Acta de Sesión Plenaria número 52,
publicada en la Gaceta del Congreso 465 del 15 de junio de 2011. El texto aprobado en sesión plenaria
del Senado de la República, fue publicado el 19 de mayo de 2011, como consta en
la Gaceta del Congreso No. 283 de la misma fecha.
8.3.4. La ponencia para primer debate en
Cámara de Representantes, del proyecto de ley 165 de 2012 Senado y 252 de 2011
Cámara “por medio de la
se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de
armas de fuego y se dictan otras disposiciones”, fue
presentada por el Representante a la
Cámara Oscar de Jesús Marín,  el día 14 de junio de 2011, publicada en la
Gaceta del Congreso 431 del 15 de junio de 2011. La ponencia fue debatida el
16 de junio de 2011 tal y como consta en el Acta 46 de la misma fecha y en la
Gaceta del Congreso 614 del 23 de agosto de 2011, previo anuncio de su
votación el día 15 de junio de 2011 en cumplimiento del artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003, como consta en el Acta 45 de la misma fecha y la
Gaceta del Congreso 614 de 2011. El texto definitivo aprobado en el primer debate
en Comisión Segunda de Cámara de Representantes, fue publicado en la
Gaceta del Congreso 750 del 4 de octubre de 2011.
8.3.5. De
otro lado, el Informe de ponencia para segundo debate, en la
Cámara de Representantes fue presentada por el Representante Oscar de Jesús
Marín,  el 21 de septiembre de 2011, publicada en la
Gaceta del Congreso No 750 del 4 de octubre de 2011. El texto aprobado en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes el día 12 de junio de 2012, según consta en el
Acta 130 de la misma fecha,  publicada en la
Gaceta del Congreso No. 541 del 23 de agosto de 2012, previamente anunciada en
la sesión del 6 de junio de 2012,
según consta en Acta 129 de la citada fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 501 del 10 de agosto de 2012.
El texto definitivo aprobado en Plenaria de Cámara,
se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 395 del 26 de junio de 2012.
8.3.6. El informe de conciliación al proyecto
de ley 165 de 2010 Senado y 252 de 2011 Cámara “por medio de la se implementa el certificado
de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones” fue
publicado en las Gacetas del Congreso números 357 y 365  de 2012. La votación del informe de conciliación en la
Cámara de Representantes fue el 14 de junio de 2012, según consta en el
Acta 132 publicada en la Gaceta del Congreso 641 de 2012. La
votación del informe de conciliación en el Senado quedó consignada en el acta
56 del 14 de junio de 2012, publicada en la
Gaceta del Congreso 575 de 2012.
8.3.7.  El 26
de junio de 2012, el proyecto de ley 165 de 2010 Senado, 252 de 2011 Cámara, es
sancionado por el gobierno y se convierte en la
Ley 1539 de 2012.
8.4. La
consecutividad del proyecto de ley.
8.4.1. Con relación al cargo por la supuesta violación del
artículo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de ley 165 de 2010 Senado,
252 de 2011 Cámara, dio cumplimiento a sus
preceptos así: i) fue
publicado oficialmente en el Congreso de la
República, mediante su inserción en la
Gaceta del Congreso 757 del 5 de octubre de 2012; ii) fue aprobado en primer
debate en las comisiones Permanentes de cada Cámara, los días 30 de noviembre
de 2012 (Senado) y 16 de junio de 2011 (Cámara); iii) fue aprobado en segundo
debate en cada una de las Cámaras, el 12 de junio de 2012 (Cámara) y el 30 de
junio de 2011 (Senado) y iv) fue sancionado por el Presidente de la
República, el 26 de junio de 2012 y publicado en el Diario Oficial. AÑO
CXLVIII. N. 48473 en la citada fecha.
8.4.2. Como lo
ha anotado la jurisprudencia de esta Corporación, el cumplimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible, no exigen que el articulado
de un proyecto permanezca idéntico a lo largo de los cuatro debates, “simplemente
ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la
totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley”[32]
8.4.3. Por lo expuesto, el proyecto de ley 165 de 2010 Senado, 252
de 2011 Cámara, cumplió todos los debates exigidos
por el artículo 157 de la Constitución para su conversión en Ley. Ellos,
además, se realizaron respetando el trámite legislativo en los términos
establecidos por la Constitución y la Ley[33], es decir realizando el aviso
previo, incorporando los temas en el orden del día, verificando el quórum,
debatiendo los artículos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones
por artículo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las
ponencias, como las actas de Plenaria y los textos definitivos aprobados en
Comisión por cada cámara en Plenarias.
8.5. Conclusión del cargo.
Por lo expuesto, se desvirtúa la existencia de un vicio en la
formación de la ley, esgrimido por el demandante relativo al desconocimiento
del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al
proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas,
siguiendo las formalidades de trámite e incluso se surtió la etapa de
conciliación de los textos aprobados en Senado y Cámara, dadas las divergencias
presentadas en los mismos.
8. 6.  El trámite seguido para la
aprobación del artículo 3 de la Ley 1539 de 2012 – Sistema de Seguridad.
8.6.1.  Para el actor, en el trámite del proyecto de
ley 165 de 2010 Senado, 252 de 2011 Cámara, el Congreso de la
República desconoció el artículo 157 y 160 de la
Constitución Política, sobre identidad flexible, por cuanto las expresiones “Todas
las Instituciones que expidan o que vayan a expedir los certificados de aptitud
psicofísica o física, mental y de coordinación motriz” del parágrafo 1º del
artículo 3º de la Ley 1539 de 2012 y “la
Ley 769 de 2002” y “la Resolución No. 1555 de 2005”,
del parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1539 de 2012,  fueron introducidas en el cuarto debate y además carecen de
relación con el asunto de la ley, al tratarse de modificaciones al Código
Nacional de Tránsito.
8.6.2. El proyecto de ley 165 de 2010
Senado, 252 de 2011 Cámara, “por medio del cual se implementa el certificado
de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”, fue presentado como se señaló anteriormente, en el
Senado de la República, por el Senador Armando Benedetti Villaneda, en cuyo
texto, en el artículo 4 se denominaba “Sistema Integrado de Seguridad en la
expedición del certificado de aptitud psicofísica” y se establecían los
protocolos de seguridad informática para la interacción entre las entidades
especializadas  y el Departamento de Control de Comercio de Armas, Municiones y
Explosivos, en adelante DCCAME así como la utilización de medios tecnológicos
para su práctica y almacenamiento y en el artículo 6, se  contemplaba que las
instituciones especializadas en la practica de las pruebas, instalarían y
mantendrían los equipos tecnológicos necesarios para el acceso a la información
por parte de la DCCAME y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[34].
La exposición de motivos, señalaba que el
objeto de la Ley 1539 de 2012, es establecer la exigencia del certificado de
aptitud psicofísica, para el personal vinculado a las empresas de vigilancia y
seguridad privada que deban portar armas de fuego, (suprimida por  el Decreto
503 de 2008) y reglamenta su expedición, estableciendo los requisitos técnicos,
tecnológicos y de procedimiento respecto del reporte de certificados de aptitud
psicofísica por parte de las instituciones especializadas y su verificación por
la DCCAME y sus seccionales.
8.6.3.  La ponencia para primer debate en la
Comisión Segunda Permanente del Senado, publicada en la
Gaceta del Congreso 797 de 2010, el Senador Ponente, presentó ponencia
positiva al proyecto de Ley 165 de 2010 Senado, compuesto por siete (7)
artículos, el cual fue aprobado por la
Comisión, en la sesión del día 30 de noviembre, según consta en la
Gaceta del Congreso 174 del 8 de abril de 2011, sin que se introdujeran
modificaciones al proyecto, sobre el tema objeto de examen, ni se discutiera
sobre el mismo[35].
El texto aprobado del artículo
correspondiente a la temática  del artículo 3º fue el siguiente:
“Artículo
4°.  Sistema Integrado de Seguridad en la
Expedición del Certificado de Aptitud Psicofísica. Establecer
protocolos de seguridad  para interactuar con  el
Departamento de Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos y registrar
los  resultados de los exámenes del certificado de aptitud
psicofísica realizados por las Instituciones Especializadas, se requiere la
implementación de los siguientes elementos periféricos y de conectividad
integrados:
1. Un canal de
Internet banda ancha corporativo.
2. La
identificación del usuario se efectuará al inicio de cada una de las
evaluaciones médicas, el usuario y el profesional de la salud deben proceder a
identificarse con el lector biométrico, así mismo mediante la lectura
biométrica de su huella al momento de expedir el examen médico.
3. La captura de
información de las cedulas de ciudadanía con códigos bidimensionales se
efectuara en cada Institución Especializada con lectores (pistolas)
bidimensionales y de código de barras.
4. La captura de
firmas se efectuará mediante dispositivos digitalizadores o PAD de firmas.
5. La
autenticación y validación de las huellas de los profesionales de la salud y
los usuarios se hará a través de la conexión con el sistema de la
Registraduría del Estado Civil
6. La captura de
la foto del usuario a través de una cámara digital de 2.0 Megapíxeles.
7. Autenticar y
validar la huella del especialista que realiza cada una de las pruebas
(Psicología, Fonoaudiología, Visiometría y Medicina) a través del Sistema
Integrado de Seguridad.
8. Autenticar y
validar al usuario en cada prueba del examen con su huella a través del Sistema
Integrado de Seguridad.
9. Enviar los
resultados de los exámenes al terminar cada prueba desde el aplicativo de las
Instituciones Especializadas a través de Web Services.
10. La
interacción de las Instituciones Especializadas y la plataforma del
Departamento de Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos se hará a
través de una VPN (Red Privada Virtual).
En el caso de los
lectores biométricos de huella que se utilizarán con el sistema integrado de
seguridad deben tener la tecnología LFD (Live Finger Detection ¿ Lector de
huella viva).
Los dispositivos
y/o periféricos que use cada Institución Especializada deben actuar, procesar y
enviar la información a través de un software con los niveles y estructuras de
seguridad que permita garantizar la presencia del usuario en la
Institución Especializada, el reporte de la evaluación y el Certificado de
Aptitud Psicofísica desde el centro.
De esta manera la
plataforma tecnológica,  tanto del Departamento de Control Comercio
de Armas, Municiones y Explosivos como de las Instituciones
Especializadas,  permitirá la transmisión y almacenamiento de la
información  del proceso de evaluación psicofísica bajo todas las
condiciones de seguridad informática.(...)”[36]
8.6.4. En la ponencia para segundo debate
en Senado, presentada el 15 de diciembre de 2010, se incluyeron modificaciones,
consistentes en la adición de un parágrafo al artículo 1º  y la eliminación del
artículo 3º que señalaba que a partir de la entrada en vigencia de la ley, la
DCCAME, asumiría la competencia asignada la
Dirección general de Sanidad Militar, - Subdirección de Servicios de Salud,
para ejercer el control establecido en el Decreto 2858 de 2007.
El proyecto fue discutido y aprobado con
las modificaciones planteadas en el informe de ponencia, en la sesión Plenaria
del Senado de la Republica, el día 11 de mayo de 2011, según consta en Acta 53
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 466 del 30 de junio de
2011, con un quorum de 85 Senadores. El texto aprobado del artículo 3º, sin
embargo no tuvo modificaciones, sino en su numeración.
8.6.5. El 14 de junio de 2011, fue
presentado a la Comisión Segunda permanente de la
Cámara de Representantes, el Informe de ponencia por el Representante
Oscar de Jesús Marín, proponiendo adiciones al texto aprobado en la
Plenaria del Senado. En sesión celebrada el día 16 de junio de 2011, según
consta en Acta 46 de la misma fecha, se aprobó por unanimidad, con un quorum de
16 Representantes.
Entre las modificaciones aprobadas, se
encontraba el fortalecimiento de las condiciones técnicas del Sistema Integrado
de Seguridad consagradas en el artículo 3º, la inclusión del inciso segundo del parágrafo 1º., que prescribía: “Las
instituciones especializadas deberán ser acreditadas como organismos de
certificación de personas, deberán obtener el reconocimiento como Organismos
Certificadores de Personas, bajo la norma ISO/IEC 17024:2003” y  la adición
que “aquellas empresas indicadas en el artículo 3º, numeral 5 y
parágrafo 3º de la ley 1397 de 2010, (...) deberán cooperar con el Sistema
Integrado de Seguridad del presente artículo”.
8.6.6. El 21 de septiembre de 2011, fue
presentado el Informe de ponencia para segundo debate en Cámara, del
Proyecto de Ley 252 de 2011 Cámara y 165 de 2010 Senado, en el que se
propusieron modificaciones al texto aprobado en la
Comisión Segunda, entre las que se destaca la adición del parágrafo 3 del
artículo 3, que determina  en forma detallada la colaboración que prestarían
las empresas encargadas de expedir los certificados de aptitud para conducir
vehículos, al Sistema Integrado de Seguridad.
8.6.7. En su sesión del 12 de junio de
2012, la Plenaria de la Cámara de Representantes discutió y aprobó por votación
nominal y pública, el proyecto de Ley 252 de 2011 Cámara, 165 de 2010 Senado,
con el pliego de modificaciones propuesto, y algunas de las proposiciones
presentadas a la plenaria[37],
según consta en el Acta 130 de la mencionada fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 541 de 2012.
Los textos aprobados fueron:
“(...) Parágrafo 1°. Las
Instituciones especializadas indicadas en el artículo 3°, numeral 5 y parágrafo
3° de la Ley 1397 de 2010, deberán ser acreditadas como organismos de certificación de
personas, bajo la norma ISO/IEC 17024:2003, para lo cual deberán previo a obtener,
renovar o mantener la acreditación, garantizar el cumplimiento del Sistema
Integrado de Seguridad del presente artículo.
(...)
Parágrafo 3°. La entidad
encargada del Registro de la información de los certificados de aptitud física,
mental y motriz conforme al capítulo III de la
Ley 769 del 2002 y la Ley 1397 del 2010 debe entregar la información o
permitir el acceso a todos los registros de los certificados médico de aptitud
física, mental y psicomotriz, en tiempo real con el fin de confrontar, comparar
con la información
que se encuentra almacenada en
el Sistema Integrado de Seguridad, este último entregará un informe diario
legitimado ante los entes de control y vigilancia los exámenes que dieron
cumplimiento a los criterios establecidos en los literales d) del artículo 11
de la Ley 1119 de 2006 y a la Resolución 1555 de 2005 y a la
Ley 1397 de 2010, artículo 19, numeral 5. (...)”
8.6.8. Debido a la divergencia en los
textos aprobados en el Senado y la Cámara de Representantes, se designó una
Comisión accidental de Conciliación, que el junio 13 de 2012 presentó el
informe de conciliación, según consta en la
Gaceta 357 de la citada fecha, en el que con relación a las disposiciones demandadas,
se indicó:
(...) Artículo 3. Se conserva
el texto aprobado por la Cámara, ya que se considera que el mismo es más
completo, brinda mayor claridad y contiene menos tecnicismos, y se le
incluyeron las siguientes modificaciones:
En el parágrafo 1º, del
numeral 6, se elimina la referencia normativa por cuanto la
Ley 1397 de 2010 fue derogada por el Decreto-ley 019 de 2012, manteniendo el
sentido de ambas disposiciones normativas en lo que tienen que ver con la
acreditación por parte de cualquier institución que expida el correspondiente
certificado, atendiendo la intención de los parlamentarios y del proyecto.
Igualmente en el parágrafo 3°
se elimina la referencia normativa a la Ley 1397 de 2010 por la razón ya
expuesta. (...)”
8.7. Examen de
las expresiones acusadas del artículo 3 de la ley 1539 de 2012.
8.7.1. El Proyecto de Ley 165 de 2012 Senado y
252 de 2011 Cámara desde la exposición de motivos contemplaba la regulación de
los requerimientos tecnológicos, informáticos, jurídicos, y de salud, que
debían reunir las empresas que pretendan el registro como instituciones
especializadas, señalaba el procedimiento y las evaluaciones que se debían
practicar para la expedición del certificado de aptitud psicofísica para el
porte y tenencia de armas de fuego e indicaba la necesidad de fortalecer la
seguridad en el proceso de certificación de la aptitud para el porte y tenencia
de armas de fuego, así como para la expedición de su permiso.
8.7.2. Dichos
planteamientos fueron reiterados a través del debate legislativo, en el que se
resaltaba la importancia de la regulación, así: “Se legisla hoy en una de
las áreas de seguridad como es el porte de armas, logrando con estas medidas
que la vida sea respetada y que quienes en ejercicio del cumplimiento de un deber
como es garantiza la seguridad, tengan que usa armas de fuego, sean personas
que cumplan todas las normas preventivas para garantizar su uso como ultima
razón.”
8.7.3. Conforme a la regla de identidad
flexible se faculta a cada cámara para que sea en el debate de plenaria o en el
de comisión, se introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se
consideren necesarias para el proyecto de ley,  siempre que durante el primer
debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que se refiera la
adición o modificación[38].
8.7.4. Cabe aclarar que los cambios
semánticos no tienen relevancia en el examen  del cumplimiento de la regla de
identidad flexible. Sin embargo, en este caso si existen diferencias entre la
certificación de aptitud psicofísica y certificación de aptitud física, mental
y psicomotriz, al referirse el primero al porte y tenencia de armas de fuego y
el segundo a la conducción de vehículos. En este sentido, los cambios no son
meramente cambios semánticos, sino que se refieren a certificados de aptitud
distintos.
8.7.5. En este
orden de ideas la
expresión acusada “Todas las instituciones que expidan o vayan a expedir los
certificados de aptitud psicofísica o física, mental o de coordinación motriz”
del parágrafo 1º del artículo 3º, si bien solo fue introducida  en la
Ponencia para tercer debate en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, al proponer que las
“Instituciones Especializadas” se acreditaran como organismos de certificación
de personas bajo la norma ISO/IEC 17024:2003, su referencia hacia alusión a la
necesidad de buscar la seguridad y veracidad de la información soporte de la
expedición de las certificaciones y en evitar la presentación de fraudes y
suplantaciones, asuntos que habían sido tratados a lo largo de los debates
legislativos.
8.7.6. De igual forma, la expresión “Ley 769 de 2002”
del parágrafo 3º del artículo 3º, fue incluida en la ponencia para el tercer
debate, en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en cuyo texto se
preveía la colaboración que las Instituciones Especializadas y a las empresas
indicadas en el Código Nacional de Tránsito, prestarían al Sistema
Integrado de Seguridad[39] y que respondían a las
motivaciones del proyecto tratadas ampliamente en el curso de los debates.
8.8. Conclusión del cargo.
8.1. En
conclusión, la incorporación de los contenidos de los parágrafos 1º y 3º del
artículo 3º de la ley 1539 de 2012, son el desarrollo de la necesidad de
reforzar la seguridad de los certificados de aptitud psicofísica con el cotejo
de la información con los registros de los certificados médicos para la
conducción de vehículos y por lo tanto la inclusión de su texto, resulta
congruente con la temática del proyecto y los objetivos perseguidos por el
mismo.
9. Parámetro
del control constitucional: el derecho a la intimidad, protección
constitucional. (Cargo Tercero).
El artículo
15 de la Constitución Política, establece el derecho de todas las personas a su
intimidad personal y familiar y al buen nombre y el deber del Estado de
respetarlos y hacerlos respetar y señala que en la recolección, tratamiento y
circulación de datos se respetaran la libertad y demás garantías consagradas en
la Constitución.
Adicionalmente, el artículo 15 de la
Constitución de 1991 reconoció explícitamente el “(…) derecho a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas” y además
dispuso que “[e]n la recolección, tratamiento y circulación de datos se
respetará la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución”.
En suma, el artículo 15 constitucional reconoce tres
derechos: (i) el derecho a la intimidad, (ii) el derecho al buen nombre y (iii)
el derecho al habeas data[40],
los cuales si bien se encuentra íntimamente ligados, son derechos de contenidos
autónomos y diferentes.
La demanda se dirige a la presunta vulneración del derecho a
la intimidad de las personas, de manera que a dicho asunto se referirá esta
providencia.
9.1. Jurisprudencia constitucional
sobre el derecho a la intimidad.
9.1.1. En sus
inicios, esta Corporación reconoció el derecho a la intimidad como un derecho
fundamental que permite a las personas manejar su propia existencia como a bien
lo tengan con el mínimo de injerencias exteriores[41].  Se indicó
en esa oportunidad que se trataba de un derecho “general, absoluto,
extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer
"erga omnes", vale decir, tanto frente al Estado como a los
particulares. En consecuencia, toda persona, por el hecho de serlo, es titular a
priori de este derecho y el único legitimado para permitir la divulgación
de datos concernientes a su vida privada. Su finalidad es la de asegurar la
protección de intereses morales; su titular no puede renunciar total o
definitivamente a la intimidad pues dicho acto estaría viciado de nulidad
absoluta (…)”[42].
Se afirmó también que la intimidad es “el espacio intangible,
inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a no ser forzado
a escuchar o a ser lo que no desea escuchar o ver, así como un derecho a no ser
escuchado o visto cuando no se desea ser escuchado o visto.”[43].
9.1.2. En
sentencia SU-56/95, la Corte sostuvo que el derecho a la intimidad “hace
referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o familia, es decir, a
aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones que normalmente están
sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños”, y agregó:
­“Lo intimo, lo realmente
privado y personalísimo de las personas es, como lo ha señalado en múltiples
oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser humano, y debe
mantener esa condición, es decir, pertenecer a una esfera o a un ámbito
reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos o
circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por
terceros por voluntad del titular del derecho o por que han trascendido al
dominio de la opinión pública”
9.1.3. La
Corte afirma que el derecho a la intimidad hace parte de la “esfera o
espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las
demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se
concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o
núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones
que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico”[44].
9.2. Los
límites constitucionales del derecho a la intimidad
9.2.1. Si bien la Jurisprudencia de los años inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la
Constitución de 1991, y de su artículo 15, lo entendió como un derecho casi
absoluto, según el cual, “todas las personas tienen derecho a su intimidad
personal y familiar…y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar”, también
reconoció que el derecho a la intimidad no es absoluto y señaló que puede ser
objeto de limitaciones  restrictivas de su ejercicio “en guarda de un
verdadero interés general que responda a los presupuestos establecidos por el
artículo 1º de la Constitución"[45],
sin que por ello se entienda que pueda desconocerse su núcleo esencial.[46]
9.2.2. Este criterio general, según el cual
el derecho a la intimidad sólo puede ser objeto de limitaciones o
interferencias por razones de “interés general”, “legítimas”, y “debidamente
justificadas constitucionalmente”, fue objeto de un cuidadoso desarrollo
jurisprudencial posterior. En la sentencia T-787/04, por ejemplo, se
establecieron algunas reglas específicas sobre el particular, en los siguientes
términos:
“…Por
consiguiente, una primera conclusión al estudio de la intimidad, permite fijar
la siguiente regla: salvo las excepciones previstas en la
Constitución y la ley, que obliguen a las personas a revelar cierta
información a partir de su reconocimiento o valoración como de importancia o
relevancia pública; el resto de los datos que correspondan al dominio personal
de un sujeto no pueden ser divulgados, a menos que el mismo individuo decida
revelar autónomamente su acceso al público.”
Y más adelante
se afirmó:
“…Por
consiguiente, una segunda conclusión al estudio de la intimidad, permite fijar
la siguiente regla: El alcance del derecho a la intimidad de un sujeto, depende
de los límites que se impongan a los demás, como exigencia básica de respeto y
protección de la vida privada de una persona. La existencia del núcleo esencial
de dicho derecho, exige que existan espacios medulares en donde la personalidad
de los sujetos pueda extenderse en plena libertad, pues deben encontrarse
excluidos del dominio público. En aquellos espacios la garantía de no ser
observado (el derecho a ser dejado sólo) y de poder guardar silencio, se
convierten en los pilares esenciales que permiten asegurar el goce efectivo del
derecho a la intimidad”.
9.2.3.
Finalmente, la citada sentencia T-787/04 recogió cinco principios que permiten
determinar la legitimidad de la intervención pública en esferas de lo íntimo:
“…Son
cinco los principios que sustentan la protección del derecho a la intimidad, y
sin los cuales, se perdería la correspondiente intangibilidad del contenido
garantista de la inmunidad del individuo frente a la innecesaria injerencia de
los demás. Ellos se clasifican y explican en los siguientes términos:
El
principio de libertad, según el cual, los datos personales de un individuo,
sólo pueden ser registrados o divulgados con el consentimiento libre, previo,
expreso o tácito del titular, a menos que el ordenamiento jurídico le imponga
la obligación de relevar dicha información, en aras de cumplir un objetivo
constitucionalmente legítimo. En este contexto, la obtención y divulgación de
datos personales, sin la previa autorización del titular o en ausencia de un
claro y preciso mandato legal, se consideran ilícitas.
El
principio de finalidad, el cual se expresa en la exigencia de someter la
recopilación y divulgación de datos, a la realización de una finalidad
constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos a revelar
datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el Texto Constitucional que,
por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad en beneficio de la
comunidad. (…)
De
conformidad con el principio de necesidad, la información personal que
deba ser objeto de divulgación, se limita estrechamente a aquella que guarda
relación de conexidad con la finalidad pretendida mediante su revelación. Así,
queda prohibido el registro y la divulgación de datos que excedan el fin
constitucionalmente legítimo.
Adicionalmente,
el principio de veracidad, exige que los datos personales que se puedan
divulgar correspondan a situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra
prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos.
Por
último, el principio de integridad, según el cual, la información que
sea objeto de divulgación debe suministrarse de manera completa, impidiendo que
se registre y divulgue datos parciales, incompletos o fraccionados.
El
conjunto integrado de los citados principios, permite no solo garantizar el
acceso legítimo a la información personal, sino también la neutralidad en su
divulgación y, por ende, asegurar un debido proceso de comunicación.”
9.2.4.
En consecuencia, en casos como el que como  ahora se le plantea a la
Corte, corresponde evaluar si la decisión del legislador de disponer que la
información de las personas sobre los registros de aptitud física, mental y de
coordinación motriz, almacenada en el sistema de certificación de aptitud para
la conducción de vehículos automotores, sea entregada o permita ser consultada
por el Sistema Integrado de Seguridad que manejará el Ministerio de Defensa
Nacional, destinado al registro de la información sobre aptitud psicofísica de
las personas, para el porte y tenencia de arma de fuego, satisface o no estos
principios.
9.3.
Tipología de datos desde el punto de vista del derecho a la intimidad.
9.3.1. La información
contenida en las bases de datos de las Empresas encargadas de certificar la
aptitud física, mental y de coordinación motriz, para la conducción de
vehículos automotores, esta definida por la
Ley 769 de 2002, artículos 18[47], 19[48] y 20[49], cuya información básica se refiere a: “...las capacidades de visión y orientación
auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y
recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la
aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la
discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical”.
9.3.2. La jurisprudencia de la
Corte estableció una tipología de los datos, “dirigida a clasificar la
información desde un punto de vista cualitativo en función de su publicidad y
la posibilidad legal de obtener acceso a la misma”, siempre en el
entendido que los límites admisibles del derecho a la intimidad emanan del
interés público constitucionalmente legítimo.
9.3.3. En
la sentencia C-1011/08 se hicieron algunas precisiones adicionales a esta
tipología jurisprudencial del dato desde el punto de vista del mayor o menor
grado, en los siguientes términos:
“.... La información pública
es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los documentos
públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74
C.P. Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos
sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia.
Esta información, como lo indica el precedente analizado, puede ser adquirida
por cualquier persona, sin necesidad de autorización alguna para ello.
La información semiprivada es
aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de
información pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso,
incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información
que sólo puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y
para los fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los
principios de administración de datos personales antes analizados. Ejemplo de
estos datos son la información relacionada con el comportamiento financiero,
comercial y crediticio y los datos sobre la seguridad social distintos a
aquellos que tienen que ver con las condiciones médicas de los usuarios.
Para la
Corte, la información privada es aquella que se encuentra en el ámbito propio
del sujeto concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden de autoridad
judicial competente y en ejercicio de sus funciones. Entre dicha información se
encuentran los libros de los comerciantes, los documentos privados, las
historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o
luego de la práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre
otros.
Por último, se encuentra la
información reservada, eso es, aquella que sólo interesa al titular en razón a
que está estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la
dignidad humana, la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre
la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su
información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por
la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no son
susceptibles de acceso por parte de terceros, salvo que se trate en una
situación excepcional, en la que el dato reservado constituya un elemento
probatorio pertinente y conducente dentro de una investigación penal y que, a
su vez, esté directamente relacionado con el objeto de la investigación. En
este escenario, habida cuenta la naturaleza del dato incorporado en el proceso,
la información deberá estar sometida a la reserva propia del proceso penal…”
9.3.4. En casos
como el presente, en el que se le plantea a la
Corte el problema de la posible vulneración del derecho a la intimidad por la
creación de un nuevo sistema de datos, esta tipología es particularmente útil,
por cuanto permite caracterizar esos datos y evaluar el grado válido de su
divulgación desde el punto de vista constitucional.
9.3.5. Al
referirse y reiterar esta tipología, la
Corte, en sentencia de control de constitucionalidad en la que se examinaba la
validez de una norma que creaba un registro sobre propietarios de perros
peligrosos, afirmó que la clasificación tenía como objetivo “determinar la
intensidad con que dicha información se encuentra ligada la esfera íntima del
individuo y a los casos en que la misma puede o debe ceder a favor del interés
público”[50]
y que de ella se podía “inferir que aunque cierto tipo de información
permanece confinada al ámbito personalísimo del individuo, otro tipo, que
también le concierne, puede ser conocida por el Estado mediante orden de
autoridad judicial competente o por disposición de las entidades
administrativas encargadas de manejarla. De lo anterior también se deduce que
cierta información que concierne al individuo puede ser divulgada sin el
cumplimiento de requisitos especiales, al tiempo que otros datos, contentivos
de información ligada a su ámbito personal, requieren autorización de autoridad
competente o simplemente no pueden ser divulgados. Así entonces, corresponde a
las autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos
sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos
por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos
o administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del
individuo.”[51].
Al respecto,
esta Corporación en la sentencia T- 658 de 2011, precisó:
“La información semiprivada, entendida como “(...) aquel dato personal o
impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, sí
requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación en base de
datos y divulgación. A esa información solo puede accederse por orden judicial
o administrativa y para los fines propios de sus funciones, o a través del
cumplimiento de los principios de la administración de datos personales[52]. Ejemplo de estos datos son la información
relacionada con el comportamiento financiero, comercial y crediticio de las
personas (…)”.
9.4. Cargo
tercero: vulneración del derecho a la intimidad (CP., art. 15) por el parágrafo
3º del artículo 3º de la Ley 1539 de 2012.
9.4.1. Concepto de inconstitucionalidad
en la demanda.
Para el actor, el parágrafo 3º del artículo
3º de la Ley 1539 vulnera el artículo 15 constitucional sobre el derecho a la
intimidad personal, al disponer que sin la autorización de las personas
afectadas, las empresas encargadas de certificar la aptitud para la conducción
de vehículos, entreguen los registros que posean sobre la aptitud física,
mental y de coordinación motriz, al Sistema Integrado de Seguridad, por
tratarse de datos suministrados para finalidades distintas.
9.4.2.
Análisis del caso concreto.
9.4.2.1.  Como
quiera que la demanda plantea la vulneración del artículo 15 de la
Carta Política, sobre el derecho a la intimidad de las personas, al considerar
que la disposición demandada que prescribe la entrega al Sistema Integrado de
Seguridad - de la orbita competencial  del Ministerio de Defensa Nacional- de
los datos de los ciudadanos que tramitan sus certificados médicos para la
obtención de la licencia conducción, vulnera el derecho a la intimidad de las
personas, al se hace necesario determinar la información  de que se trata, a
que tipología de información concernida, con el fin de determinar el grado de
protección al que esta sujeta.
Conforme al
parágrafo 3º del artículo 3º la información a entregar  al Sistema Integrado de
Seguridad, se refiere a la totalidad de los registros de los certificados
médicos sobre la aptitud física, mental y psicomotriz de las personas,
información que conlleva a la de la identificación e individualización del
ciudadano, como su nombre y documento de identidad.
9.4.2.2. Manifiesta el actor en su
acusación que se vulnera el derecho a la intimidad y la reserva de la historia
clínica cuya disponibilidad corresponde únicamente al propio paciente, a menos
que por causal consagrada en la ley o la
Constitución con razones validas, esa reserva deba ceder ante el interés
general.
Para la
Corte, la información que recaudan las empresas encargadas de la certificación
de la aptitud física, mental y de coordinación motriz de las personas que
solicitan la licencia de conducción, si bien se trata de registros médicos,  no
se ajustan a la denominación de  “historia clínica”, por los siguientes
motivos:
9.4.2.3.  El
artículo 19 del Código Nacional de Transito - Ley 769 de 20012-, determina los
requisitos para obtener la licencia de conducción de vehículos, entre los que
se establece la presentación de un certificado expedido por un médico
debidamente registrado ante el RUNT, en donde se demuestre “la aptitud física, mental y de coordinación
motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados
y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos
establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites
internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva,
la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al
encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el
frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de
colores y la phoria horizontal y vertical.” [53]
Por su parte, la historia clínica según el
artículo 34 de la Ley 23 de 1981, “Es el registro obligatorio de las
condiciones de salud del paciente. Es un documento privado, sometido a reserva,
que únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente
o en los casos previstos por la ley.”
9.4.2.4. Como puede observarse, son eventos
completamente distintos, en el primer caso, se trata de la acreditación por parte
del solicitante, de su aptitud para la conducción de vehículos automotores,
cuya actividad se encuentra regulada por la ley y controlada por el Estado y
cuyos resultados reposan en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), a
donde se transmiten por
parte del Centro de Reconocimiento de Conductores[54]
que practicó las pruebas.
En el caso de la historia clínica,
constituye el documento en el que se registran los eventos médicos y
administrativos de un paciente en su transito por un establecimiento medico,
que reflejan la información relativa al diagnostico y su tratamiento y que
sirve a los médicos y al personal asistencial, conocer el estado de salud del
paciente, los tratamientos y medicamentos recibidos.
En este sentido, se evidencia claramente que
la información sobre la aptitud de las personas para la conducción de
vehículos, si bien se refieren a condiciones medicas de los candidatos, dicha
información atañe al Estado, a la sociedad y a los organismos encargados de la
expedición de las licencias de conducción, y como tal,  no son exclusivamente
de la esfera intima de las personas.
En tanto que la historia clínica, es un
documento privado, en el que se refleja información cuya relevancia atañe solo
al paciente y a los médicos tratantes y que en tal condición, configura
información privada del paciente y que según la ley se encuentra sometida a
reserva. (Ley 23/81).
9.4.2.5. La información que de conformidad
con las normas de tránsito recaudan y almacenan los Centros de Reconocimiento
en el RUNT y que se entregará o pondrá a disposición del Sistema Integrado de
información, es la siguiente: i) nombres, apellidos, teléfono y dirección del
examinado; ii) documento de identificación del examinado; iii) firma y huella
dactilar del examinado; v) fotografía del examinado y vi) declaración del
medico sobre los resultados de la evaluación, diagnóstico obtenido, y
restricciones o limitaciones si fuere el caso[55].
Considera la
Corte que esta información se clasifica como información semi-privada,
entendida como aquella información personal o impersonal que no puede
considerarse de acceso publico, y que en consecuencia entraña algún grado de
limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. En
consecuencia, se trata de información a la que solo puede accederse por orden
de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus
funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de
datos personales.
9.4.2.6. Ahora bien, como se indicó
anteriormente, el derecho a la intimidad puede verse limitado por razones de “interés
general”, “legítimas”, y “debidamente justificadas constitucionalmente”,
como en el caso que ocupa la atención de la
Sala en esta oportunidad, en la que en aras de la protección de la integridad
y la vida de las personas, se implementó el certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego por los empleados de las empresas de
vigilancia y seguridad privada, que en ejercicio de sus funciones deba portar
armas, creándose para tal fin, una herramienta tecnológica denominada “Sistema
Integrado de Seguridad”, para cuya expedición y con el fin de imprimirles
seguridad, confiabilidad y legitimidad, se previó la entrega de información
sobre la aptitud  de las personas recaudada con motivo de la certificación de
la aptitud para la conducción de vehículos.
Para la
Sala, esa intromisión que realiza el Estado en la información semi privada de
las personas, al permitir su transmisión o consulta por las Instituciones
encargadas para la certificación del porte y tenencia de armas, se encuentra
justificada, en la medida que su finalidad apunta al cumplimiento de fines
constitucionales legítimos, como lo son la protección de la vida, la integridad
de las personas y la seguridad de la sociedad. (CP, arts. 1 y 2).
En efecto en la exposición de motivos, se
expresó:
“Se hace necesario fortalecer
la seguridad en el proceso de certificación de la aptitud psicofísica para el
porte y tenencia de armas, como también en el proceso de expedición del permito
para el porte y tenencia de armas de fuego.
(...)
Con el propósito de proteger
los derechos constitucionales como la vida e integridad de las personas, (...9
se hace necesario reglamentar la expedición del certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego (...)”[56]
Igualmente la ponencia para segundo debate
en Cámara señaló:
“Tiene por objeto primordial,
garantizar la vida, integridad y seguridad de las personas. De manera
especifica, pretende establecer los requisitos y la metodología para expedir el
certificado de aptitud psicofísica del personal vinculado a los servicios de
vigilancia y seguridad privada que deban portar o tener armas de fuego,
actualizando la normatividad vigente y dando las herramientas legales y
tecnológicas optimas que garantizan la veracidad del certificado y la idoneidad
del mismo.” [57]
9.5 Conclusión del cargo.
En síntesis, encuentra la
Corte que la información referida es semiprivada, en tanto esta conformada por
datos personales o impersonales que no  es considerada de acceso público y que
como tal esta sujeta a cierto grado de limitación para su acceso, incorporación
a bases de datos y divulgación, a la que solo puede accederse por orden de
autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus funciones,
o a través del cumplimiento de los principios de administración de datos
personales.
Sin embargo, el legislador con fundamento
en razones justificadas y en aras de cumplir un objetivo constitucionalmente
legítimo, - la protección de la vida y seguridad de los ciudadanos -  podrá
imponer limitaciones al derecho a la intimidad y como tal, permitir el acceso a
la información sobre la aptitud delas personas, bajo condiciones de seguridad,
integridad, veracidad y siempre que se trate de consultar registros que tengan
relación con la finalidad pretendida a través de su consulta.
10. Conclusión: Síntesis del caso y
razón de la decisión.
10.1. Síntesis del caso.
En el presente caso la
Corte examinó los parágrafos 1º (parcial) y 3º del artículo 3º  de la
Ley 1539 de 2012, “por medio de la cual se implementa el certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan
otras disposiciones”.
10.1.1. El primer cargo se fundamenta en la
presunta vulneración de la regla de la unidad de materia y de la
correspondencia del título con su contenido materia, al tratar asuntos ajenos a
la temática de la ley.
10.1.3. La
Corte consideró que el aparte acusado del parágrafo 1º y el parágrafo 3º del
artículo 3º, si bien se refieren a materias - aptitud para la conducción de
vehículos -  en principio ajenas al tema central de la ley 1539/12, referida a
la aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego, tienen
conexidad con ella, por tratarse en ambos casos de certificaciones sobre
aptitudes de las personas que aunque para fines diversos, pueden ser comparadas
y para lo cual, se hace necesario la creación de unas reglas sobre homologación
de información, acreditación de calidad y cumplimiento de estándares, entre
otros.
10.1.5. El segundo cargo se dirige a
señalar que en el trámite del proyecto de Ley 165 de 2010 Senado, 352 de 2011
Cámara, que culminó con la expedición de la
Ley 1539/12, se vulneraron las reglas de consecutividad e identidad flexible,
al introducir el aparte acusado del parágrafo 1º  del  artículo 3º  y la
expresión “Ley 769 de 2002”, en su parágrafo 3º.
Para la
Corte el trámite del proyecto de ley subexamine, cumplió con los cuatro
debates establecidos en la
Constitución Política y en la Ley 5 de 1992, e incluso dada la divergencia de
textos entre lo aprobado en el Senado de la
República y en la Cámara de Representantes, se sometió a la etapa de
conciliación, dando así cumplimiento a la regla de la consecutividad.
Tampoco se vulnera la regla de identidad
flexible, en tanto desde la presentación del proyecto de ley, se contempló la
necesidad de establecer mecanismos y protocolos de seguridad que permitieran
evitar fraudes y certificar la aptitud psico física para el porte y tenencia de
armas de fuego, bajo estrictas normas de seguridad y veracidad. En este orden
de ideas, la incorporación del aparte acusado del parágrafo 1º y la expresión
“Ley 769 de 2002” del parágrafo 3º, son el desarrollo de dichos propósitos al
buscar reforzar la expedición del certificado de aptitud mediante el cotejo con
la información de los certificados expedidos para la conducción de vehículos.
10.1.7. El tercer cargo se funda en la
presunta violación del derecho a la intimidad por parte del parágrafo 3º del
artículo 3º.
Para esta Corporación, los datos que el
Estado recaude para la expedición de las licencias de conducción, son datos
semi privados que se encuentran protegidos, pero que el legislador puede
ordenar su utilización siempre que se persiga un fin justificado y legítimo
constitucionalmente, como la protección de la vida y la seguridad de las
personas.
10.2. Razón de la decisión.
10.2.1. Satisface la regla de la unidad de materia, cuando
en una ley sobre la implementación del certificado de aptitud psicofísica para
el porte y tenencia de armas de fuego, se incorporan disposiciones relativas a
la obligación de las instituciones certificadoras de la aptitud para la
conducción de vehículos, de certificarse como organismos de certificación de
personas e impone a dichas instituciones, la obligación de entregar los
registros sobre la aptitud de las personas para conducir vehículos automotores
par ser confrontadas con los certificados de aptitud para porte y tenencia de
armas de fuego a efectos de garantizar su veracidad y legitimidad.
10.2.2. No se vulneran
las reglas sobre consecutividad e identidad flexible en el trámite de un proyecto de ley, cuando se introducen en las
Cámaras, modificaciones, supresiones o adiciones, que se juzguen necesarias
para el proyecto de ley, siempre que durante los debates precedentes se haya
discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación y que
tengan relación de conexidad
temática con la ley en la que se inserta.
10.2.3. No entraña una vulneración al
derecho a la intimidad de las personas cuando el legislador dispone el uso de
los datos que de las personas haya recaudado y almacenado el Estado para el
ejercicio de una actividad regulada, como es la conducción de vehículos, cuando
su uso tenga un fin constitucionalmente legítimo.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados, el parágrafo 3o del
artículo 3o de la Ley 1539 de 2012, así como declarar EXEQUIBLE la
expresión “Todas las Instituciones que
expidan o que vayan a expedir los certificados de aptitud psicofísica o física,
mental y de coordinación motriz”  del parágrafo 1º
del artículo 3º  de la Ley 1539 de 2012, por los cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] DIARIO OFICIAL. AÑO CXLVIII. N. 48473. 26, JUNIO, 2012.
[2] Gaceta del Congreso 750 de 2011.
[3] Informe se publicó en la gaceta del Congreso n. 365 del 13 de junio
de 2012 y 357 de la misma fecha.
[4] Concepto No. 5610 de julio 31 de 2013.
[5] En el caso bajo estudio, la Ley 1539 de 2012 fue publicada en el Diario
Oficial número 48.473, del martes 26 de junio de 2012, y la demanda de
inconstitucionalidad fue radicada en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el día 18 de diciembre de 2012. Lo anterior significa que
para la fecha de admisión de la demanda aún no había operado la caducidad de la
acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, por lo que es procedente
entrar a analizar los cargos formulados por los presuntos vicios ocurridos en
el trámite de la Ley 1539 de 2012.
Para la línea mayoritaria de la
Corte, este dato resulta irrelevante por cuanto el vicio de vulneración de la
regla de la unidad de materia es un vicio de fondo que no caduca. Sin embargo,
hay una posición disidente que considera que por tratarse de un vicio de
forma, tiene caducidad.
[6] Sentencia C- 714 de 2008.
[7] Sentencias C-025 de 1993, C- 1067 de 2008.
[8] ibídem.
[9]  Ha sido definida como “la vinculación objetiva y razonable entre
la materia o asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto
sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular” (Sentencia
C- 025 de 1993).
[10] Considerada como “la identidad de objetivos perseguidos por la ley
vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular”
(Sentencia C- 400 de 2012).
[11] “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean
las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en
particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”
(sentencia C- 400 de 2010).
[12] Hace alusión a: “la relación existente entre todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado
que responde a una racionalidad interna” (Sentencia C- 400 de 2010). Sentencia
C- 896 de 2012.
[13] Sentencia C-714 de 2008.
[14] Sentencia C-992 de 2001.
[15] Sentencia C-523 de 1995.
[16] Sentencia C-245 de 2004.
[17] Sentencia C-245 de 2004.
[18] Sentencia C- 896 de 2012.
[19] Sentencia C-501 de 2001.
[20] “Con el propósito de proteger los derechos constitucionales como la
vida y la integridad de las personas, espíritu evidente en la
Ley 1119 de 2006, se hace necesario reglamentar la expedición del certificado
de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego para quienes
presten el servicio de vigilancia y seguridad privada; y establecer los
requisitos técnicos, tecnológicos y de procedimiento respecto del reporte de
los certificados de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas por
parte de las instituciones especializadas y verificar de los mismos por parte
del Departamento de Control de Armas, Municiones y Explosivos y sus
Seccionales.”
[21] “Las  ponencias para primero y segundo debate en Senado dijeron: “El
presente proyecto tiene por objeto establecer la exigencia del certificado de
aptitud psicofísica al personal vinculado a los servicios de vigilancia y
seguridad privada  que deban portar o tener armas de fuego, teniendo en cuenta
el desarrollo legal que ha tenido la obtención del certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego.” Las ponencias para
primero y segundo debate en Cámara señalaron: “El presente proyecto de ley
tiene por objeto primordial garantizar la vida, integridad y seguridad de las
personas. De manera especifica pretende establecer los requisitos y la
metodología para expedir el certificado de aptitud psicofísica del personal
vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad privada y que deban portar
armas de fuego, actualizando la normatividad vigente y dando herramientas
tecnológicas optimas que garantizan la veracidad del certificado y la idoneidad
del mismo.”
[22] Acorde con la Constitución, el artículo 147 de la
Ley 5ª de 1992 establece los mismos requisitos constitucionales.
[23]  Según el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 las siguientes son las
excepciones que la ley prevé a la regla de los cuatro debates sucesivos: (i)
por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por
solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la
República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado
proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163)”.
[24] C- 539 de 2008.
[25] C-839 de 2003.
[26] C-760 de 2001, C-534 de 2006: “La actividad legislativa consiste en
la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos
representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través
de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los
fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia
de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de
distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es
recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular
concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del
pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las
circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las
especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores,
confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las
finalmente adoptadas.  ||  En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante
el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador
en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las
corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas
normas que tanto en la Constitución como en la
Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de
la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir
todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente
adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro
debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la
plenaria de cada Cámara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las
propuestas  sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que
ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en
el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley.
También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos
que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso
del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden
amplia importancia a la efectividad del principio democrático.”
[27] C-702 de 1999
[28] Artículo 160, inciso segundo, de la
Constitución.
[29] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya
citada.
[30] C-801 de 2003
[31] C-490 de 2011
[32] Sentencia C- 648 de 2006.
[33] Según la sentencia C-473 de 2004, los requisitos de trámite
previstos en la Constitución en los artículos 145, 146, 157 y 160 consisten:
“En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes
para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones
(Artículo 145, CP). En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar
decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de
los asistentes (Artículo 146, CP). En tercer lugar, el carácter imperativo de
los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún
proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP). En cuarto lugar, la
necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo
para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo 157,
CP). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como
garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto
de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP). Y en sexto lugar, la votación de
lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP)”.
[34] Proyecto de Ley 165 de 2012 Senado y exposición de Motivos. GC. 737
de octubre 5 de 2010.
[35] Texto definitivo aprobado. gaceta del Congreso 1106 de 2010.
[36] Gaceta del Congreso No. 1106 de 2010.
[37] “La
Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Todas las proposiciones están avaladas
por los ponentes señor Presidente, vamos a darle lectura.
(...)
Modifíquese el parágrafo 3° del numeral 6
del artículo 3º. La entidad encargada del registro de la información de los
certificados de aptitud física, mental y motriz, conforme al Capítulo III
de la Ley 769 del 2002 y la
Ley 1397 del 2010, debe entregar la información o permitir acceso a todos
los registros de los certificados médicos de aptitud física, mental y
psicomotriz, en tiempo real, con el fin de confrontar y comparar con la
información que se encuentra almacenada en el sistema integrado de seguridad.
Este último entregará un informe diario legitimado ante los entes de control y
vigilancia, de los exámenes que dieron cumplimiento a los criterios
establecidos en los literales d) del artículo 11 de la
Ley 1119 del 2006 y a la
Resolución número 1555 del 2005, y a la
Ley 1397 de 2010, artículo 19, numeral 5.
Firma: Germán Blanco.
Modifíquese el parágrafo 1° del numeral
6. Las instituciones especializadas establecidas en el artículo 3º, numeral 5 y
parágrafo 3° de la Ley 1397 del 2010, deberán ser acreditadas como
organismos de certificación de personas, bajo la
Norma ISO/IEC 17024 de 2003, para lo cual deberán, previo a obtener, renovar o
mantener la acreditación, garantizar el cumplimiento del sistema integrado de
seguridad del presente artículo.
Firma: Albeiro Vanegas.”
[38] C-702 de 1999
[39] “El Organismo
Nacional de Acreditación con el fin de acreditar y mantener vigentes las
acreditaciones otorgadas, exigirá a las Instituciones Especializadas como
aquellas empresas indicadas en el artículo 3°, numeral 5 y parágrafo 3° de la
Ley 1397 de 2010, que deberán cooperar con el Sistema Integrado de Seguridad
del presente artículo.”
[40] Ver la sentencia T-729 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[41] Sentencia T-414/92.
[42] Sentencia T-414/92
[43]  Sentencia  T-530/92.
[44] Sentencia C-517 de 1998.
[45] Sentencia T-414 de 1992.
[46] Sentencia C-501 de 1994.
[47] ARTÍCULO 18. FACULTAD DEL TITULAR. La licencia de
conducción habilitará a su titular para manejar vehículos automotores de
acuerdo con las categorías que para cada modalidad establezca el reglamento.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Transporte, reglamentará el
Examen Nacional de Aptitud y Conocimientos Específicos de Conducción, que será
obligatorio presentar y aprobar por todo aspirante para la expedición de la
Licencia de Conducción por primera vez o por refrendación. La vigencia de este
examen será de cinco (5) años, pasados los cuales se deberá presentar un nuevo
examen.
[48] ARTÍCULO 19. REQUISITOS. Podrá obtener
por primera vez una licencia de conducción para vehículos, quien acredite el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
Para vehículos de servicio diferente del servicio público:
1. (...)
4. Certificado de aptitud física, y mental para conducir
expedido por un médico debidamente registrado ante el Ministerio de Salud antes
de que entre en funcionamiento el RUNT o ante el RUNT una vez que éste empiece
a operar.
Para vehículos de servicio público:
Los mismos requisitos enumerados anteriormente, a excepción
de la edad mínima que será de 18 años cumplidos y de los exámenes
teórico-prácticos, de aptitud física y mental o los certificados de aptitud de
conducción expedidos que estarán referidos a la conducción de vehículo de
servicio público.
PARÁGRAFO. Para obtener la licencia de conducción por
primera vez, o la recategorización y/o refrendación de la misma, se debe
demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de
coordinación  motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos
sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro
de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros
y límites internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación
auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y
recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la
aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la
discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical.
[49] ARTÍCULO 20. El Ministerio de Transporte definirá
mediante resolución las categorías de licencias de conducción y
recategorizaciones, lo mismo que las restricciones especiales que deben tenerse
en cuenta para la expedición de las licencias según cada categoría.
[50] Sentencia C-692/03.
[51] Ibídem,
[52] Sentencia C-1011 de 2008.
[53]  Reglamentado por la
resolución 12336 de 2005 que señala que el Certificado de Aptitud Física,
Mental y de Coordinación Motriz es: “el documento expedido y suscrito por
un médico en representación de un Centro de Reconocimiento de Conductores,
mediante el cual se certifica ante las autoridades de tránsito, que el
aspirante a obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la
licencia de conducción posee la aptitud física, mental y de coordinación motriz
adecuada a las exigencias que se requieren para conducir un vehículo
automotor.”
[54] “Artículo 14. Evaluación
del candidato. Agotado el
procedimiento de identificación, los profesionales de la salud, según el área a
valorar: oftalmología u optometría, fonoaudiología, sicología y medicina
general o interna, realizarán las valoraciones y entrevistas médicas necesarias
siguiendo el procedimiento y dentro de los tiempos que se determinan en el
Anexo I de la presente resolución “Rangos
de Evaluación de las Aptitudes Físicas, Mentales y de Coordinación Motriz
requeridas para obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de
conducción”, con el fin de verificar que la persona examinada no padece
alguna enfermedad o deficiencia física o psicológica, que pueda suponer
incapacidad para conducir.
Al inicio y al final de cada una de las evaluaciones o
pruebas médicas que se lleven a cabo en la sede del Centro de Reconocimiento de
Conductores, el candidato y profesional de la salud, deberán registrar la
huella para la autenticación y validación en el sistema RUNT.”
Parágrafo. La
información que resulte de este proceso, deberá retransmitirse al Registro
Único Nacional de Tránsito, RUNT, para la respectiva confrontación de
conformidad con las normas legales vigentes.
[55] Resolución 12336 de 2012 del Ministerio del Trasnporte.
[56] Gaceta del Congreso 737 de 2010.
[57] Gaceta del Congreso 750 de 2011.