T-066-15
NOTA DE RELATORIA: Mediante
auto 220 de fecha 28 de mayo de 2015, el cual se anexa en la parte final de
esta sentencia, se declara la nulidad del numeral segundo de la parte
resolutiva, respecto de la orden de continuar con el proceso de revocatoria del
mandato del Alcalde Gustavo Petro
Sentencia T-066/15
DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental/DERECHOS
POLITICOS-Alcance
Los
derechos políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para
incidir sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte.
Son potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la
doctrina, los derechos políticos son las “titularidades de las que se
desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.” El
alcance de los derechos políticos depende, entre otros aspectos, de la forma de
gobierno adoptada por cada Estado. Conforme a una de las definiciones más
tradicionales y aceptadas en la ciencia política, los derechos políticos en los
sistemas democráticos deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a
sus gobernantes en elecciones periódicas y competitivas. No obstante, ésta es
una definición minimalista de democracia que pretende distinguir entre
democracias y regímenes autoritarios. Sin embargo, no da cuenta de que en
realidad existen distintos tipos de democracia, a los cuales corresponde
ámbitos más o menos amplios de protección de los derechos políticos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Participación
activa de ciudadanos
En una democracia participativa, el ciudadano “está llamado a tomar parte en los
procesos de toma de decisiones en asuntos públicos”. Por lo tanto, es
indispensable que existan mecanismos adecuados para permitir que efectivamente
la ciudadanía manifieste su opinión política, de tal modo que ésta sea tenida
en cuenta por las autoridades públicas. De lo contrario, si no existen canales
adecuados para que los ciudadanos puedan expresarse y garantizar la efectividad
de su mandato, no será posible sostener el postulado de democracia participativa,
pues su capacidad para tener injerencia sobre el gobierno seguirá limitada
únicamente a la facultad para depositar su voto para elegir a sus gobernantes.
DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos
DERECHOS POLITICOS-Importancia
REVOCATORIA DEL
MANDATO-Concepto
y finalidad
La
revocatoria del mandato es un derecho político propio de las democracias
participativas, y a la vez, un mecanismo de control político en la cual un
número determinado de ciudadanos vota para dar por terminado el mandato de un
gobernante, antes de que finalice su periodo institucional. A través de este
mecanismo de participación se busca que los ciudadanos puedan controlar el
mandato dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida, en la
revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la democracia
representativa y de la democracia participativa, en tanto la ciudadanía incide
de forma directa, ya no para nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de
sus cargos cuando consideran que no han ejercido debidamente la representación
que le han conferido previamente.
REVOCATORIA DEL MANDATO-Dimensiones subjetiva, objetiva
e instrumental
REVOCATORIA DEL MANDATO-Regulación por el Congreso
ETAPAS DEL PROCESO DE
REVOCATORIA DEL MANDATO
La revocatoria
del mandato es un derecho que se configura a través de un procedimiento
complejo, en el cual se pueden distinguir cuatro etapas. En cada una de las
etapas, la ley les impone una serie de cargas a los ciudadanos participantes, y
una serie de deberes específicos a las autoridades públicas. Para hacer
efectivo el derecho a la revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan
con las cargas y requisitos establecidos en la ley, y que, una vez verificado
el cumplimiento de los requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades
cumplan con sus obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso
a la siguiente etapa. De tal manera, el conjunto de obligaciones que resulta
exigible de las autoridades competentes depende de dos factores: i) en primer
lugar, de la etapa en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que los
ciudadanos interesados hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la
etapa respectiva. Si los ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido
con las cargas respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de
disponer lo necesario para avanzar a la siguiente etapa.
REVOCATORIA DEL MANDATO Y
PROCESO DISCIPLINARIO ANTE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Diferencias
El
proceso de revocatoria del mandato es diferente al proceso administrativo
disciplinario, en su origen, procedimiento y finalidad. La única similitud entre ellos es que ambos pueden
conducir a que un servidor público sea removido de su cargo. No obstante, aún
la figura jurídica mediante la cual se formaliza la remoción del cargo es
diferente. El proceso administrativo es diferente del proceso de revocatoria del mandato, aunque eventualmente sus efectos
puedan llegar a ser similares. Como se mencionó anteriormente, el proceso de revocatoria tiene como finalidad permitir a los ciudadanos participar en la conformación del
poder político, expresando su inconformidad con la representación ejercida por
un gobernante elegido. Dicha participación se concreta a través de un juicio político en el que la ciudadanía expresa su voluntad de dar
por terminado anticipadamente el ejercicio de un cargo de elección popular. Entre tanto, el proceso
disciplinario tiene
como finalidad ejercer un juicio sobre el desempeño de funciones públicas, aunque dicho
juicio se ejerce con el fin de sancionar el incumplimiento de los principios de la función administrativa (Artículo
209 de la Constitución). En
todo caso, de encontrarse probada la comisión de una falta disciplinaria, la
imposición de la respectiva sanción depende no de la voluntad del sujeto que la
impone sino de que ésta se encuentre efectivamente establecida en la ley. En la
revocatoria el juicio es de carácter político, y busca garantizar que los
gobernantes representen la voluntad de la ciudadanía, mientras en el proceso
disciplinario el juicio es jurídico, y persigue la realización de principios
objetivos de la función pública.
LEGITIMACION POR ACTIVA EN
TUTELA PARA
REVOCATORIA DEL MANDATO-Todos los ciudadanos que hacen parte de una
circunscripción electoral en el cual gobierna el mandatario
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
PROTECCION DE DERECHOS POLITICOS-Procedencia para solicitar reanudación revocatoria del
mandato del Alcalde Petro
En relación con el requisito de
subsidiariedad para definir la procedencia de la acción, esta Sala encuentra
que la acción de tutela es procedente porque no existen acciones judiciales
idóneas para resolver la controversia planteada por el accionante y proteger de
forma efectiva los derechos involucrados.
Referencia: Expediente T- 4516547
Asunto: Acción de tutela presentada por Pedro Laureano
Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección A; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera.
Magistrada sustanciadora
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C.,  dieciséis (16) de febrero dos mil quince
(2015).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de la providencia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro de la acción de tutela
promovida por Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
El
asunto llegó a esta Corte por remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud
de lo dispuesto en los artículos 86, inciso 2° de la Constitución y 31 del
Decreto 2591 de 1991. Mediante auto del 6 de octubre de 2014, la Sala de
Selección N° 10 de esta Corporación, lo seleccionó para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
14 de mayo de 2014, el señor Pedro Laureano Rincón Zamora presentó acción de
tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, a elegir y ser
elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato popular y a la
participación democrática, entre otros, ante la omisión de la entidad de
convocar a la ciudadanía capitalina a decidir si revoca el mandato del Alcalde
de Bogotá, Gustavo Petro Urrego.
1. Hechos narrados en la
solicitud de tutela
1.1.
El accionante es un ciudadano colombiano, quien asegura que en el año 2011
depositó su voto en los comicios electorales para elegir alcalde de Bogotá, ocasión
en la que Gustavo Petro Urrego resultó elegido mandatario distrital para el
periodo 2012-2015.[1]
1.2.
El actor señala que en el año 2013 apoyó la iniciativa del Representante a la
Cámara Miguel Gómez, que tenía como fin hacer uso del mecanismo de revocatoria
del mandato, para remover del cargo de alcalde de Bogotá, al señor Gustavo
Petro Urrego. Por lo tanto consignó sus datos y su firma en los formatos
respectivos para apoyar la petición que posteriormente fue presentada a la
Registraduría.[2]
1.3.
De acuerdo con lo relatado en la tutela, la iniciativa ciudadana que promovía
la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro reunió los requisitos
legales para continuar el proceso. Es decir, que contó con el apoyo ciudadano
requerido para solicitar a la Registraduría que llamara a las urnas a los
ciudadanos de Bogotá para que se pronuncien respecto al mandato conferido
previamente a su Alcalde. En la Resolución No. 1019 del 13 de julio de 2013, la
entidad certificó que las firmas válidas recolectadas por el grupo que promovía
la revocatoria, eran suficientes para configurar el apoyo que exige la Ley 134
de 1994 a estas iniciativas ciudadanas. Contra este acto administrativo se
presentaron recursos de ley, pero posteriormente, en la Resolución No. 13806
del 17 de diciembre de 2013, la Registraduría confirmó la Resolución impugnada y
corroboró que el grupo promotor de la revocatoria había allegado todos los
apoyos necesarios para hacer uso del mecanismo de participación.
1.4.
Acto seguido, la Registraduría convocó a los ciudadanos de Bogotá a decidir en
las urnas si revocaban el mandato de Gustavo Petro como Alcalde de Bogotá. En
una primera ocasión, la entidad dispuso realizar las votaciones el 2 de marzo
de 2014. Sin embargo, ulteriormente, aplazó la jornada de consulta ciudadana para
el 9 de abril de 2014, debido a que el Ministerio de Hacienda se tardó en hacer
la transferencia de recursos para financiar los gastos de la votación, lo cual
impidió hacer los preparativos requeridos para la primera fecha.[3]
1.5.
Vale señalar que, al mismo tiempo que se tramitaba el proceso de revocatoria
del mandato impulsado por un grupo de ciudadanos, el alcalde Gustavo Petro era investigado
en un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la
Nación.
El
proceso administrativo disciplinario terminó antes de la consulta popular. El
13 de enero de 2014, la Procuraduría General de la Nación sancionó al Alcalde
con la destitución del cargo e inhabilidad para ejercer cargos públicos por 15
años.
1.6.
En consecuencia, mediante Resolución No. 340 del 13 de enero de 2014, la
Registraduría canceló el proceso de revocatoria del mandatario distrital,
fundamentada en que la revocatoria carecía de objeto porque el alcalde Gustavo
Petro Urrego había sido destituido por la Procuraduría General de la Nación. Por
esta razón no se efectuó la consulta ciudadana para remover del cargo al Alcalde.
1.7.
Sin embargo, el accionante destaca que actualmente la sanción de destitución no
está en firme. El Consejo de Estado, suspendió el acto administrativo de
destitución del Alcalde, al resolver las medidas cautelares en el estudio de la
acción de nulidad presentada por el mandatario contra el acto sancionatorio expedido
por la Procuraduría General de la Nación.  Así que, aunque la Procuraduría
impuso la sanción de remover del cargo al Alcalde de Bogotá, éste aún ejerce como
máximo mandatario de la ciudad. Por ello, en concepto del ciudadano, la
Registraduría debe continuar el trámite de la revocatoria.
En
relación con la suspensión del acto de destitución, el demandante indica que
éste acto ha sido objeto de múltiples decisiones judiciales. En un principio,
(i) la destitución del Alcalde de Bogotá fue suspendida por un fallo del 14 de
enero de 2014 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Posteriormente (ii) el Consejo de Estado revocó dicha suspensión, así que el
Alcalde fue efectivamente apartado de su cargo. Sin embargo, resalta el
accionante que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos profirió medidas
cautelares en las que solicitaba al Presidente de la República suspender la
aplicación del acto administrativo que destituye al Alcalde. (iii) Al conocer una
tutela presentada por un ciudadano, la Sala de Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Bogotá, en un fallo del 23 de abril de 2014, ordenó al
Presidente de la República aplicar las medidas cautelares solicitadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y suspender la destitución del
mandatario de Bogotá. Por lo tanto, desde ese momento el Alcalde ha permanecido
en su cargo, a pesar de la sanción administrativa que le impone la destitución
del cargo.[4]
Adicionalmente,
(iv) en el curso de la acción de la nulidad en contra del acto administrativo de
la Procuraduría General de la Nación que destituyó al burgomaestre, el Consejo
de Estado decretó la suspensión del acto como medida cautelar.
Para
mayor claridad respecto a las decisiones judiciales y los efectos que ellas han
producido en la orden de destitución del gobernante de la ciudad, a continuación
se identifican y presentan de forma esquemática.
Fecha
Autoridad
Actuación
Efecto
en la permanencia en el cargo del Alcalde.
14
de enero de 2014
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca
En
acción de tutela presentada por un ciudadano, quien se consideraba afectado
como elector, por la destitución de Gustavo Petro Urrego como Alcalde de
Bogotá, el Tribunal suspendió la sanción de destitución e inhabilidad
impuesta por la Procuraduría al Alcalde.
Suspendió
la destitución
5
de marzo de 2014
Consejo
de Estado
En
segunda instancia de la acción de tutela fallada por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que concede la suspensión de la sanción
disciplinaria al Alcalde de Bogotá, el Consejo de Estado revocó el fallo de
tutela y dejó en firme la destitución.
Dejó
en firme la destitución.
23
de abril de 2014
Sala
Civil de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá
En
relación con una acción de tutela que solicitaba el cumplimiento de las
medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, el Tribunal ordenó al Presidente de la República aplicar las medidas
cautelares y suspender la aplicación del acto administrativo de la
Procuraduría que sanciona al burgomaestre.
Suspendió
la destitución.
14
de mayo de 2014
Consejo
de Estado
En
la acción de nulidad interpuesta por el Alcalde en la jurisdicción
contencioso administrativa, el Consejo de Estado decretó la suspensión de
la destitución, como medida cautelar a favor de Gustavo Petro.
Suspendió
la destitución.
1.8.
Después de indicar las anteriores decisiones judiciales, el accionante concluye
que es posible continuar el proceso de revocatoria del mandato promovido por un
grupo de ciudadanos, porque el señor Gustavo Petro actualmente ejerce el cargo
de alcalde de Bogotá. Por lo tanto, no encuentra razón para que la
Registraduría mantenga cancelada la convocatoria ciudadana para votar si se
revoca al burgomaestre.
El
demandante manifiesta que la Registraduría debe dar cumplimiento a los actos
administrativos que ha expedido, en los cuales constató que la solicitud del
grupo de ciudadanos que promueve la revocatoria, reunía los requisitos legales.
En consecuencia, el ciudadano considera que la entidad debe convocar al
pronunciamiento popular sobre el mandato del Alcalde.
1.9.
Por consiguiente, el demandante exige que se protejan sus derechos
fundamentales “a la igualdad, a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o individual, a elegir y ser
elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato de los elegidos,
a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, y de
participación democrática como el voto y la consulta popular”[5].  A su juicio, la
Registraduría viola tales derechos, ante la omisión de dar cumplimiento
a la Resolución No. 13806 de 2014 que certificó el lleno de los requisitos para
convocar a consulta con el fin de decidir sobre la revocatoria del mandato del gobernante
distrital. En ese sentido, el accionante solicita que se ordene a la
Registraduría Nacional del Estado Civil reanudar el proceso de revocatoria del
mandato en contra del Alcalde Gustavo Petro.
2. Pretensiones
En
ejercicio de la acción de tutela, el señor Rincón Zamora elevó las siguientes
pretensiones:
(i)
Ordenar a la Registraduría que convoque
a una consulta popular para que la ciudadanía capitalina exprese si desea
revocar el mandato de su actual alcalde, Gustavo Petro Urrego,
(ii)
Ordenar a la Registraduría que tal
consulta popular, con fines de revocatoria del mandatario distrital, se lleve a
cabo en la misma fecha que se realicen las elecciones presidenciales de segunda
vuelta. Esto, para aprovechar mejor la logística ya dispuesta para las
elecciones presidenciales y evitar gastos adicionales,
(iii)
Llevar hasta su debida terminación
el proceso de revocatoria del mandatario capitalino, con independencia del
curso del proceso disciplinario que se adelanta contra el mismo funcionario.
II.
ACTUACIONES DE INSTANCIA
A. Registraduría Distrital
del Estado Civil
Esperanza
Mejía Reyes y Jaime Hernando Suárez Bayona, en calidad de Registradores
Distritales del Estado Civil, respondieron la acción de tutela y se opusieron a
las pretensiones del accionante. A su juicio, la conducta de la Registraduría
no vulneró los derechos del actor, y por el contrario, ha sido adecuada ante la
incertidumbre jurídica de la destitución del Alcalde Mayor.
Para
ilustrar cómo se ha comportado la entidad frente al proceso de revocatoria del
mandato del señor Gustavo Petro Urrego, y las decisiones administrativas y
judiciales que consideran relevantes, los funcionarios públicos empezaron por presentar
las actuaciones de la entidad en relación con la solicitud ciudadana que acá se
discute. Allí señalaron que la solicitud inicial de revocatoria y los respectivos
apoyos ciudadanos, se presentaron en los meses de enero a abril de 2013. En
julio del mismo año, la Registraduría certificó el cumplimiento de los
requisitos para convocar a votaciones, con el fin de preguntar a los
capitalinos si querían revocarle el mandato a su alcalde. Posteriormente,
después de resolver recursos de reposición y apelación contra la decisión que
certificaba que se reunían los requisitos para continuar el trámite, la entidad
fijó como fecha de las votaciones el 2 de marzo de 2014.
La
entidad accionada explicó que si bien la consulta popular con fines de
revocatoria estuvo fijada para el 2 de marzo de 2014, ésta fue aplazada para
abril del mismo año porque el Ministerio de Hacienda no hizo la destinación
oportuna de recursos para organizar lo pertinente en la primera fecha
programada. Por lo tanto, aplazó los comicios para el 9 de abril de ese mismo
año.
A
continuación, se presentan las actuaciones relevantes en el trámite de la
revocatoria del mandato, de forma esquemática:
Fecha
Actuación/Resolución/Decreto
2
de enero de 2013
Escrito
radicado por el Representante a la Cámara, Miguel Gómez, ante la
Registraduría Distrital con el asunto “Justificación Revocatoria del
Mandato del Alcalde Mayor de Bogotá D.C.”
18
de abril de 2013
Radicación
de apoyos a los solicitantes de la revocatoria, ante Registradores
Distritales.
31
de julio de 2013
Resolución
No. 1019 expedida por los Registradores Distritales del Estado Civil “por
la cual se certifica el cumplimiento de los requisitos legales y
constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria de
mandato en Bogotá D.C”
6
de septiembre de 2013
Resolución
No. 1209 expedida por los Registradores Distritales “por el cual se
resuelve el recurso de reposición interpuesto por el doctor Luis Nelson
Fontalvo Prieto apoderado del doctor Gustavo Francisco Petro Urrego Alcalde
Mayor de Bogotá D.C. en contra de la Resolución No 1019 del 31 de julio de
2013”
17
de septiembre de 2013
Resolución
No. 13806 “por la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto
contra acto administrativo – Resolución No. 1019 del treinta y uno (31) de
julio de 2013, proferido por la Registraduría Distrital del Estado Civil”
3
de enero de 2014
Resolución
No. 008 expedida por los Registradores Distritales del Estado Civil, se
convocó a los ciudadanos de Bogotá a consulta popular con fines de
revocatoria del mandato del Alcalde, para el día 2 de marzo de 2014.
14
de febrero de 2014
Resolución
No. 465 del Ministerio de Hacienda “por la cual se efectúa una
distribución en el presupuesto de gastos y funcionamiento del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 2014” asignó los
recursos para la organización de las elecciones.
14
de febrero de 2014
Resolución
No. 183 de 2014 expedida por los Registradores Distritales “por medio de
la cual se modifica la fecha para la votación de la consulta popular con
fines de revocatoria de mandato del Alcalde mayor de Bogotá (…)” y la
establece para el 6 de abril de 2014, pues antes fue imposible cumplir porque
ante la tardía destinación de recursos por parte del Ministerio de Hacienda,
no se pudo realizar la etapa precontractual en debida forma.
Ahora
bien, la Registraduría señaló que la sanción disciplinaria impuesta al alcalde
Gustavo Petro tuvo incidencia en el curso de la revocatoria contra el mismo
mandatario. Precisó que el 20 de marzo de 2014, el Presidente de la República ordenó
la destitución del cargo de Gustavo Petro Urrego como Alcalde de Bogotá, por lo
tanto, el mismo día, la Registraduría Distrital del Estado Civil emitió la
Resolución No. 340 de 2014, en la que decidió dar por terminado el proceso de
revocatoria del mandato en contra del señor Gustavo Petro Urrego, al considerar
que éste carecía de objeto después de la destitución impuesta al funcionario.
Adicionalmente,
la Registraduría citó las actuaciones que suspendieron la sanción de
destitución en contra del mandatario distrital, que hasta el momento se habían
producido. En ese sentido, señaló que el Presidente de la República emitió un Decreto
que no hizo efectiva la destitución del Alcalde, al adoptar las medidas
cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor
del mandatario. Esto último, porque la Sala Civil  de Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Bogotá le ordenó al Presidente aplicar dichas medidas
cautelares.[6]
Vale
citar las siguientes decisiones alrededor del proceso de destitución, que reseñó
la Registraduría en la contestación de la tutela y que son relevantes en el caso
concreto:
Fecha
Actuación
/Resolución/Decreto
20
de marzo de 2014
Decreto
570 expedido por el Presidente de la República “por el cual se da
cumplimiento a una decisión de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría
general de la Nación que ordenó destituir al Alcalde Mayor de Bogotá D.C (…)”
y ordenó destituir al señor Gustavo Francisco Petro Urrego del cargo de Alcalde
Mayor de Bogotá D.C.
20
de marzo de 2014
Resolución
No. 340 de la Registraduría Distrital del Estado Civil “por la cual da por
terminado el proceso de la consulta popular con fines de revocatoria de
mandato del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO quien ostentaba la calidad
de Alcalde Mayor de Bogotá D.C”. En las consideraciones de la misma, la
Registraduría expuso que “CARECE DE OBJETO llevar a cabo las votaciones
convocadas por la Registraduría Distrital del Estado Civil para el seis (6)
de abril del año en curso, toda vez que de conformidad con la ley 131 y 134
de 1994 el citado proceso de consulta popular recaía intuito personae sobre el
mandato popular dado por los ciudadanos el treinta (30)  de octubre de dos
mil once (2011) al haberlo elegido Alcalde Mayor de la Ciudad de Bogotá
D.C.// Así las cosas y al haberse decretado por parte del Gobierno Nacional
la Destitución en el ejercicio del cargo al señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO
URREGO, y mediante decreto 570 del 20 de marzo de 2014 encargo de las
funciones del Despacho del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. al señor RAFAEL PARDO
RUEDA, procederán estos despachos a DAR POR TERMINADO, por carencia de objeto
la consulta popular con fines de revocatoria del mandato del señor GUSTAVO
FRANCISCO PETRO URREGO quien ostentaba  la calidad de Alcalde Mayor de
Bogotá; convocada mediante Resolución No 0183 del catorce (14) de febrero de
2014 para el seis (6) de abril de dos mil catorce (2014) sin que haya lugar a
la realización de la respectiva votación (…)”
21
de abril de 2014
Sentencia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala de Restitución
de Tierras- resolvió la tutela presentada por el señor Oscar Augusto Verano,
donde solicitaba la protección de su derecho a elegir y ser elegido, y en
concreto, ordenó al Presidente de la República “dejar sin efectos el
Decreto 570 del 20 de marzo de 2014, y en consecuencia, tome las decisiones a
que haya lugar para el acatamiento de la medida cautelar 374-13 proferida por
la CIDH en la resolución 05 del 18 de marzo de 2014”
23
de abril de 2014
Decreto
No. 797 de 2014 del Presidente de la República, donde “en cumplimiento de
la sentencia del 21 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá D.C. Sala Civil – Restitución de Tierras, cesar
los efectos de los decretos 570 del 20 de marzo de 2014.”
La
entidad accionada reconoció que la destitución del Alcalde se encuentra
suspendida. Sin embargo, consideró que tal suspensión no afecta la validez del
acto de destitución. A su juicio, la suspensión de la sanción, que ha permitido
al Alcalde mantenerse en su cargo, sólo es relevante para determinar los
efectos del acto administrativo, pero no afecta la validez del acto que impuso
la sanción. Por ello, consideró ajustada a la ley la Resolución de la Registraduría
que dio por terminado el proceso de revocatoria, pues está fundamentada en un
acto que goza de validez.
La
entidad demandada argumenta que existe incertidumbre jurídica respecto al
ejercicio del cargo del señor Alcalde de Bogotá, pues las autoridades
judiciales han asumido la competencia para definir una posible nulidad del acto
de destitución. Entonces, la Registraduría considera prudente esperar que los
jueces determinen si queda en firme la sanción administrativa antes de
continuar el proceso de revocatoria del mandato; máxime teniendo en cuenta el
alto costo que debe asumir el Estado al convocar a una votación de este tipo. De
acuerdo con esto, señala la respuesta de la tutela que “para la Registraduría
Nacional del Estado Civil es claro que todavía a la fecha el señor Alcalde de
Bogotá D.C. es objeto de una destitución, por lo tanto una vez que dicha
destitución sea suspendida por vía judicial es posible reiniciar el proceso de
revocatoria”[7].
En
lo concerniente a la procedencia de la tutela, la entidad sostiene que la
acción resulta improcedente porque no se cumple con el requisito de
subsidiariedad. En su concepto, para atacar la Resolución 340 de 2014 que dio
por terminado el proceso de consulta popular para la revocatoria del mandato de
Gustavo Petro, era forzoso interponer, en primera medida, las nulidades o
recursos de ley pertinentes.
Finalmente,
vale señalar que, por petición del auto admisorio de la tutela en primera
instancia, la Registraduría certificó que el señor Pedro Laureano Rincón Zamora
sufragó en los comicios del 30 de octubre de 2011 para elegir alcalde de Bogotá.
B.
Respuesta del Alcalde Mayor Gustavo Petro Urrego
Mediante
el auto admisorio de la tutela expedido por el Magistrado Sustanciador del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se vinculó al alcalde Gustavo Petro a
la tutela de la referencia.
En
respuesta, el Alcalde de la ciudad de Bogotá señaló que corresponde a la
Registraduría Nacional del Estado Civil dar las explicaciones en relación con
el acto administrativo que da por terminado el proceso de revocatoria en su
contra. Así mismo, el burgomaestre adujo que respeta el proceso promovido por
un grupo de ciudadanos para revocarle el mandato, pero advirtió que la consulta
ciudadana para decidir sobre su revocatoria, no podía hacerse con la rapidez
que solicitaba el accionante.
C.
Sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
En
sentencia del 22 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección A, consideró que la tutela era el mecanismo
adecuado para analizar la vulneración de derechos involucrados, pero negó la protección
porque consideró que la Registraduría dio por terminado el proceso de
revocatoria con fundamento en un acto administrativo que gozaba de validez. En
relación con la presunta violación de los derechos políticos del accionante
porque no se ha reanudado el proceso de revocatoria, a pesar de la suspensión
de la destitución del alcalde, el Tribunal consideró que esta conducta no es
una arbitrariedad u omisión de la Registraduría, sino que es producto del acto
de terminación del proceso de revocatoria, que tuvo un fundamento válido.
Respecto
a la injerencia del proceso disciplinario frente al proceso de la revocatoria,
la sentencia apuntó que “la restitución en el cargo del señor GUSTAVO
FRANCISCO PETRO URREGO NO conlleva per se a reactivarse el procedimiento
administrativo de revocatoria del mandato” (Negrillas y subrayas del
original). A juicio del Tribunal, dado que en sede judicial se discute sobre el
ejercicio del cargo del Alcalde, no es posible reanudar la revocatoria del
mandato, pues “aún se encuentra sub judice la situación jurídica del Alcalde
mayor de Bogotá, razón por la cual a la Registraduría Nacional del Estado Civil
no le es dable continuar con el trámite de revocatoria del mandato”[8].  En
consecuencia, el Tribunal no evidenció vulneración al derecho fundamental del
control político, esgrimido por el accionante.
D.
Impugnación del ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora
El
accionante presentó impugnación del fallo de tutela, en la cual enfatizó que el
proceso de revocatoria es independiente del proceso de destitución, así que “ambos
deben continuar su trámite”[9].
En
respuesta al argumento de la entidad accionada, según el cual existe una
incertidumbre jurídica entorno al ejercicio del cargo del Alcalde, el
demandante adujo que la expedición de la Resolución 340 de 2014 que terminó el
proceso de revocatoria, creó un vacío jurídico, pues no permite la convocatoria
popular para decidir sobre la continuidad del Alcalde en el cargo, y vulneró el
derecho fundamental consignado en el artículo 40 de la Constitución a revocar
el mandato de los elegidos.
En
consecuencia, requirió que se ordene a la Registraduría corregir el vacío
jurídico causado con la Resolución 340 de 2014 y convocar a la consulta popular
para revocar el mandato del alcalde de la ciudad de Bogotá. Así mismo, el
ciudadano solicitó llevar a cabo hasta su etapa final el proceso de
revocatoria, y en específico, que la consulta ciudadana se efectúe el 15 de
junio, día en que estaba programada la elección de Presidente de la República en
segunda vuelta.
E.
Decisión de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera.
En
fallo del 10 de julio de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y rechazó la tutela por improcedente. Consideró
que el cuestionamiento del accionante se dirige contra un acto administrativo
que goza de presunción de legalidad, por lo tanto, cualquier reproche frente al
mismo debe exponerse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo a
través de la acción de nulidad, y no a través de la acción de tutela que tiene
naturaleza subsidiaria y residual.
La
Sala reseñó que cuando el Consejo de Estado decidió la tutela que presentó el alcalde
Gustavo Petro contra el acto administrativo que ordenó su destitución, ésta fue
considerada improcedente porque se concluyó que el acto debía ser cuestionado
ante la jurisdicción administrativa. En relación con la urgencia que se alegaba
en la protección de sus derechos, el Consejo de Estado estimó que la figura jurídica
adecuada para la protección de los mismos, es la aplicación de medidas
cautelares en el proceso de nulidad, mas no la tutela.
Así
mismo, respecto al argumento de la Registraduría que sostiene que la entidad
accionada debe ser prudente al ordenar la reanudación de la revocatoria porque
ello tiene un costo muy elevado para el Estado, el Consejo de Estado consideró
que ésta era una consideración razonable, máxime teniendo en cuenta que la
acción de tutela no controvierte siquiera los supuestos que dieron origen al
acto administrativo de la Registraduría que dio por terminado el proceso de
revocatoria. Además, dado que el alto Tribunal no evidenció un perjuicio
irremediable, consideró improcedente la acción de tutela.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Esta Sala es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis
y problema jurídico
2.
A través de la presente acción de tutela el demandante solicita la protección
de los derechos a la igualdad, a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o individual, a la participación
política, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las decisiones, a revocar el
mandato de los elegidos, y a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley. Los anteriores derechos presuntamente fueron vulnerados por la Registraduría,
al no darle continuidad al trámite de la revocatoria del mandato en contra del
alcalde Gustavo Petro, una vez éste fue restablecido en su cargo.
El
demandante relata que apoyó la iniciativa para revocar el mandato del Alcalde
de Bogotá. Así mismo, señala que dicha iniciativa cumplió todos los requisitos exigidos
por la Constitución y la ley. Más aun, conforme a las normas vigentes se
requerían firmas equivalentes al 40% de los votos válidos obtenidos por el
alcalde objeto de la revocatoria. Esto equivale a doscientos ochenta y nueve
mil doscientas sesenta y dos firmas (289.262). Según la Resolución de la
Registraduría No. 1019 de 2013, confirmada por la Resolución No. 13809 de 2014,
el grupo de ciudadanos obtuvo seiscientas treinta mil seiscientos veintitrés
firmas (630.623), de las cuales eran válidas trescientas cincuenta y cinco mil
trescientos cincuenta y tres firmas (355.353). Por lo anterior, y en vista de
que el número de firmas recogidas excedió el requisito mínimo fijado en la ley,
la Registraduría programó una fecha para que los ciudadanos de Bogotá D.C. manifestaran
si deseaban revocar el mandato que previamente le habían conferido al alcalde
Gustavo Petro Urrego.
Sin
embargo, al mismo tiempo que el grupo de ciudadanos impulsaba el procedimiento pertinente
para hacer uso de la revocatoria del mandato, la Procuraduría General de la
Nación adelantaba un proceso disciplinario en contra del burgomaestre. El proceso
disciplinario terminó antes de la fecha para la cual la Registraduría había
programado la votación de la revocatoria, imponiéndole al mandatario de los
capitalinos la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos
públicos.
Con
fundamento en la sanción de destitución ordenada por la Procuraduría en contra
de Gustavo Petro como Alcalde de Bogotá, la Registraduría dio por terminado el
proceso ciudadano de revocatoria del burgomaestre, a través de la Resolución
No. 340 de 2014.
No
obstante lo anterior, el mandatario de la capital fue restituido en su cargo. El
Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil de Restitución de Tierras-, ordenó al
Presidente de la República [10]
acatar la medida cautelar No. 374-13 proferida por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos[11],
que solicitaba suspender los efectos de la sanción impuesta por la Procuraduría
al mandatario distrital[12].
Adicionalmente, el Consejo de Estado decretó la suspensión del acto de
destitución como medida cautelar dentro del proceso judicial en el que se
revisa su nulidad. Así las cosas, aunque el alcalde Gustavo Petro fue
destituido en un principio, actualmente funge nuevamente como alcalde.
Ante
esta situación, el accionante solicita que se protejan sus derechos políticos,
los cuales estima vulnerados como consecuencia de la omisión de la
Registraduría, que no le dio continuidad al proceso de revocatoria del mandato
del Alcalde, una vez éste fue restituido en su cargo. El accionante solicita
entonces el cumplimiento de la Resolución 13806 de 2013[13] que confirmó la
Resolución 1019 de 2013[14],
por medio de la cual se aprueba la solicitud de convocatoria a votación con
objeto de la revocatoria del mandatario distrital.
Por
su parte, la Registraduría aduce que la terminación del proceso de revocatoria
tuvo un fundamento válido que fue la destitución del Alcalde. Una vez
destituido el mandatario, carecía de objeto continuar el proceso de revocatoria.
Por otra parte, la entidad también señaló que aun cuando el alcalde fue
restituido en su cargo, el acto de destitución sigue reputándose válido, aun
cuando hubiera sido suspendido por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por lo tanto, existiendo incertidumbre sobre la legalidad del acto de
destitución, consideró que lo más prudente es esperar a que la jurisdicción de
lo contencioso administrativo defina si queda en firme la destitución antes de
reiniciar el proceso de revocatoria del mandato.
3.
Teniendo en cuenta los anteriores argumentos jurídicos, así como la situación
fáctica planteada, corresponde a esta Sala responder el siguiente problema
jurídico:
¿Vulneró
la Registraduría los derechos políticos del accionante, al no reanudar la
revocatoria del mandato bajo el argumento de que la jurisdicción contencioso
administrativa estaba discutiendo la legalidad del acto de destitución del
alcalde?
Para
resolver el anterior problema jurídico la Corte considera relevante entrar a
hacer algunas precisiones en torno a los siguientes temas: (i) la conexidad
entre los derechos políticos y los principios constitucionales fundamentales;
(ii) los derechos políticos en el ejercicio del control político a los
gobernantes; (iii) la revocatoria del mandato; y (iv) las diferencias entre el
proceso de revocatoria del mandato y el proceso disciplinario adelantado por la
Procuraduría General de la Nación. Posteriormente, la Sala revisará el caso
concreto para determinar: (i) la procedencia de la tutela, y (ii) la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante por parte de la Registraduría.
A.
Los derechos políticos y su naturaleza fundamental
4.
Los derechos políticos son instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para
incidir sobre la estructura y el proceso político de los cuales hacen parte.
Son potestades que surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la
doctrina, los derechos políticos son las “titularidades de las que se
desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.”[15]
5.
El alcance de los derechos políticos depende, entre otros aspectos, de la forma
de gobierno adoptada por cada Estado. Conforme a una de las definiciones más
tradicionales y aceptadas en la ciencia política, los derechos políticos en los
sistemas democráticos deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a
sus gobernantes en elecciones periódicas y competitivas.[16] No obstante, ésta es una
definición minimalista de democracia que pretende distinguir entre democracias
y regímenes autoritarios. Sin embargo, no da cuenta de que en realidad existen distintos
tipos de democracia, a los cuales corresponde ámbitos más o menos amplios de
protección de los derechos políticos.[17]
Por
un lado, en las democracias representativas los ciudadanos ejercen sus derechos
políticos depositando su voto periódicamente para entregar un mandato a una
persona que gestionará sus intereses en elecciones competitivas. En ese
escenario es especialmente relevante el derecho al voto porque es la vía para
manifestar su voluntad en torno a las personas que van a ejercer su
representación en el gobierno. Históricamente este derecho corresponde a una
serie de conquistas sociales que se han ido dando gradualmente, y que aún hoy
son objeto de debate, incluso en democracias consolidadas.[18] Por otro lado, en las
democracias participativas los derechos políticos permiten que los ciudadanos
tengan mayor injerencia en el proceso de toma de decisiones en diversos
escenarios públicos, más allá de la elección de sus gobernantes. En este tipo
de democracia, los ciudadanos ejercen el control no sólo sobre las personas que
los gobiernan sino sobre las decisiones mismas de estos gobernantes, y
participan activamente en los procesos de toma de decisiones públicas, a través
del ejercicio de diversos mecanismos de participación y control.
6.
La Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa. Bajo este
modelo se extendieron los espacios en los cuales los ciudadanos podían tener
incidencia en la toma de decisiones. Especialmente, el ejercicio de los
derechos políticos de los ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para
elegir representantes, sino que pueden participar en otros múltiples espacios
del poder político. Tal como ha expresado la jurisprudencia:
“…
una de las
características esenciales del nuevo modelo político inaugurado por la
Constitución de 1991, consiste en reconocer que todo ciudadano tiene derecho no
sólo a conformar el poder, como sucede en la democracia representativa, sino
también a ejercerlo y controlarlo, tal y como fue estipulado en el artículo 40
constitucional.”[19]
No obstante, el énfasis en la participación y el
control en una democracia participativa no pretende restarle importancia al
ejercicio del derecho a elegir a sus gobernantes, ni a los demás derechos
derivados de la representación política. Por el contrario, el objetivo que el
constituyente pretendió al acuñar nuestra democracia con el adjetivo de
“participativa” fue, entre otras, el de darle efectividad a la representación que
los gobernantes ejercen. Con ese propósito, la Constitución creó una serie de mecanismos
para controlar a estos representantes y garantizar que los gobernantes no se aparten
del mandato y de la confianza que los ciudadanos les confieren. Al respecto, la
Corte ha precisado que “[c]on
esta nueva mirada, no puede entenderse que el derecho político a elegir a los
miembros de las Corporaciones públicas de decisión se agote únicamente con el
ejercicio al voto.”[20]
Ahora bien, en una democracia participativa, el ciudadano
“está llamado a tomar
parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos”[21].
Por lo tanto, es
indispensable que existan mecanismos adecuados para permitir que efectivamente
la ciudadanía manifieste su opinión política, de tal modo que ésta sea tenida
en cuenta por las autoridades públicas. De lo contrario, si no existen canales
adecuados para que los ciudadanos puedan expresarse y garantizar la efectividad
de su mandato, no será posible sostener el postulado de democracia
participativa, pues su capacidad para tener injerencia sobre el gobierno seguirá
limitada únicamente a la facultad para depositar su voto para elegir a sus
gobernantes.
En
esa dirección, los derechos políticos pueden clasificarse de múltiples formas,
pero para efectos de la participación política, que es el tema que ocupa la
atención de la Sala, es posible encontrar derechos de participación directa (iniciativa
legislativa, referendos, entre otros), de acceso a la función pública y derecho
al sufragio activo (tanto en su dimensión activa como pasiva).
En
todo caso, los derechos políticos permiten que haya una participación activa por
parte de los ciudadanos, indispensable para la consolidación de una democracia participativa
que se nutre de las manifestaciones políticas de los sujetos que la conforman. Los
derechos políticos son, por lo tanto, garantías encaminadas a permitir que los
ciudadanos incidan sobre el ejercicio del poder político, los cuales se ejercen
en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos de participación
específicos.
Vale
la pena resaltar que la configuración legislativa y reglamentaria debe estar
estructurada de tal manera que el derecho respectivo pueda ejercerse de manera
efectiva. En esa medida, resultaría contrario al principio de democracia
participativa que el legislador o las autoridades administrativas impongan
cargas desproporcionadas u obstáculos irrazonables, que de otra manera hagan
nugatorio el ejercicio de sus derechos políticos. Estos obstáculos desincentivan
la participación e impiden a la ciudadanía incidir sobre los procesos de toma
de decisiones públicas. Además, estos obstáculos generan consecuencias indeseadas
para el sano funcionamiento de una democracia, pues cuando la ciudadanía queda
marginalizada de los procesos de toma de decisiones los asuntos públicos suelen
no ser debatidos suficientemente, lo cual puede llegar a hacerlos arbitrarios.
7.
En este orden de ideas, los derechos políticos constituyen garantías
indispensables para la efectividad de la democracia constitucional, pues sólo
si aquellos son eficaces es posible concretar y materializar esta fórmula política.
Dicho en otros términos, aunque existen múltiples y disímiles conceptos de
democracia, sí es uniforme aceptar que ésta es empírica y normativamente cierta
si: i) el régimen constitucional asegura que los ciudadanos, directamente o por
intermedio de sus representantes, se gobiernan a sí mismos y gozan de recursos,
derechos e instituciones para hacerlo, ii) los gobernados pueden ejercer
control político o judicial de los actos de los gobernantes, iii) el sistema
garantiza pluralismo, equilibrio de poderes y tolerancia por la diferencia y,
iv) los ciudadanos tienen derecho a expresar libremente sus ideas en la
contienda electoral y la vida política de la sociedad, sin peligro a
represalias[22].
8.
Ahora bien, sobre la importancia que tiene la participación ciudadana como
manifestación de los derechos políticos, en aplicación de lo dispuesto en los
artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[23] y 6º de la Carta
Democrática Interamericana[24],
la Corte Interamericana ha advertido que si bien es cierto no hay un sistema o
modalidad específica para garantizarla, los Estados pueden regular amplias y
diversas actividades para hacerlos efectivos; dentro de los cuales, se incluye,
incluso, restricciones de los derechos políticos de los elegidos. Por ejemplo,
en el caso Yatama contra Nicaragua, la CIDH dijo:
“La participación política puede incluir amplias y
diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados,
con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un
Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como
influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de
participación directa.
(…)
La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar
los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los
derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a
limitaciones. Su reglamentación debe observar los principios de legalidad,
necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del
principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante
una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la
contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que
antecede a las elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la Convención se
puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se
refiere el inciso 1 de dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas
en ese inciso. La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser
discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y
oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo,
y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese
fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor
proporcionalidad con el propósito que se persigue”[25].
En
el mismo sentido, en el caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos,
la CIDH manifestó:
“El sistema interamericano tampoco impone un sistema
electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los
derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos
generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y
permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos
derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y
culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una
misma sociedad, en distintos momentos históricos”[26].
9.
De otra parte, dada la
importancia de los derechos políticos para la democracia y los derechos
subjetivos de los ciudadanos,
en varias ocasiones la Corte
Constitucional ha reconocido su carácter fundamental. Desde el inicio de la
jurisprudencia de esta Corporación, se ha resaltado la naturaleza de
fundamental de los derechos políticos. Por ejemplo, la sentencia T-469 de
1992, señaló que: “el derecho político es un derecho fundamental en una
democracia representativa”.
Así
mismo, la sentencia T-045 de 1993, que en esa ocasión se ocupó del
derecho a la representación, precisó que los derechos políticos son
fundamentales, así:
“Los derechos políticos de participación, consagrados
en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de
"elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales
de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección
política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la
autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y
la consecución de un orden justo.” (negrilla
propia).
Además,
la adopción de tratados internacionales que consignan derechos políticos, se ha
confirmado el carácter de fundamental de tales prerrogativas. Así se expuso en
la sentencia T-050 de 2002:
“Por lo expuesto es claro para la Sala que la esencia
misma de nuestro sistema democrático se encuentra en el ejercicio libre de los
derechos políticos consagrados en la Constitución, así como en instrumentos
internacionales suscritos y ratificados por nuestro país ( artículo 21.1 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y cuya naturaleza de
Derechos Fundamentales ha sido reconocida ampliamente en la jurisprudencia
de esta Corte” (negrilla del texto
original).
En
el mismo sentido, la sentencia T-1337 de 2001, sostuvo:
“La Corte ha sostenido que los derechos políticos de
participación son derechos fundamentales, y por tanto, pueden llegar a ser
protegidos a través de la tutela[27],
especialmente porque “los derechos de participación en la dirección política de
la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de
la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un
orden justo”
Más
recientemente, la Corte Constitucional, en sentencia C-329 de 2003,
reiteró la ius fundamentalidad de los derechos políticos de
participación, así:
“La participación se establece en el ordenamiento
constitucional colombiano como principio y fin del Estado, influyendo no
solamente dogmática, sino prácticamente, la relación que al interior del mismo,
existe entre las autoridades y los ciudadanos, en sus diversas órbitas como la
económica, política o administrativa[28].
En atención a dichos postulados, el Constituyente, dentro del Título de los
derechos fundamentales en la Constitución, dedicó a los derechos  políticos un
artículo especial, tornándose así expresa la relevancia que en el marco
institucional tiene la participación política de los ciudadanos”.
Aclarada
la naturaleza fundamental de los derechos políticos de participación, a
continuación la Sala se ocupará
de analizar algunos aspectos de la revocatoria del mandato, como forma de
control político y mecanismo que materializa los postulados de la democracia
participativa.
B.
La revocatoria del mandato
10.
La revocatoria del mandato es un derecho político propio de las democracias
participativas, y a la vez, un mecanismo de control político en la cual un
número determinado de ciudadanos vota para dar por terminado el mandato de un gobernante,
antes de que finalice su periodo institucional.
A
través de este mecanismo de participación se busca que los ciudadanos puedan
controlar el mandato dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida,
en la revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la democracia representativa
y de la democracia participativa, en tanto la ciudadanía incide de forma directa,
ya no para nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de sus cargos cuando
consideran que no han ejercido debidamente la representación que le han
conferido previamente. Para Norberto Bobbio este mecanismo acercaba a los
sistemas democráticos a un sistema de democracia directa. Al respecto, dijo:
“Un sistema democrático caracterizado por
representantes revocables es –en cuanto supone representantes- una forma de
democracia representativa, pero en cuanto estos representantes son revocables,
se acerca a la democracia directa”[29]
11.
Así, la revocatoria es una oportunidad para pronunciarse respecto al mandato
concedido al gobernante. Como señaló esta Corporación en la sentencia C-179
de 2002, la revocatoria es un mecanismo “para la verificación del
cumplimiento del programa de gobierno propuesto a los electores (…)” que permite
al ciudadano, manifestarse de forma directa “a través del voto para rechazar
la gestión ineficiente de la autoridad política local.” O incluso, puede
servir para apoyar la gestión de un gobernante, cuando el resultado de las
urnas muestra que la ciudadanía quiere que el Alcalde o Gobernador continúe en
el ejercicio de su cargo.
12.
Ahora bien, hasta ahora se ha venido caracterizando la revocatoria del mandato a
partir de tres facetas o elementos constitutivos. Desde el punto de vista
subjetivo, se ha entendido como un derecho político, que como todo derecho
fundamental tiene un elemento objetivo, ya que tiene una relación directa con
el principio de democracia participativa, que es un principio fundamental del
Estado según el artículo 1º de la Constitución. Así mismo se lo ha
caracterizado desde el punto de vista instrumental como un mecanismo de
participación política que tienen los ciudadanos. Ahora bien, cabe preguntarse
¿cuál es el alcance que tiene el derecho a la revocatoria directa como derecho
subjetivo a través de la acción de tutela?
Sin
duda, las tres dimensiones subjetiva, objetiva e instrumental del derecho a la
revocatoria del mandato deben ser objeto de protección por parte del juez
constitucional. Sin embargo, el derecho a la revocatoria del mandato es un
típico ejemplo de un derecho cuyo ejercicio requiere de una configuración legal
y reglamentaria para hacerse efectivo. Ello es así al menos por dos razones,
una de tipo literal y otra de carácter teleológico. En primer lugar, el
artículo 40 de la Constitución, al consagrar el derecho a la revocatoria del
mandato dispone que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político”, y que “para hacer
efectivo este derecho puede” … “revocar el mandato de los elegidos en
los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.”
13.
Por otra parte, esta referencia a un marco de configuración legislativa supone
que el Legislador tiene la potestad para regular los mecanismos a través de los
cuales se revoca el mandato de los gobernantes elegidos. Dicha potestad
significa, por supuesto, que en ausencia de una ley que regule este mecanismo,
los ciudadanos no podrían ejercer su derecho a revocar el mandato de sus
gobernantes. Es decir, en ausencia de una ley que defina los casos y la forma
de revocar el mandato, este derecho constitucional fundamental sería ineficaz.
Por supuesto, la ineficacia de un derecho fundamental puede conllevar su
vulneración por ausencia de una regulación adecuada y suficiente, es decir, por
falta de un instrumento para su aplicación. En estos casos la protección del
juez constitucional gira en torno del elemento instrumental del derecho. En
principio, los ciudadanos tienen derecho a exigir del Legislador que promulgue
las leyes que sean necesarias para poder ejercer sus derechos fundamentales.
Sin embargo, el papel del juez constitucional en estos casos es precario, pues
consiste básicamente en exigirle al Congreso que regule la materia, en tanto
que en este escenario no es posible brindar una protección constitucional de la
revocatoria directa como derecho subjetivo, con un contenido exigible, en
ausencia de una regulación legal de esta materia.
Una
vez que el Legislador ha regulado la materia, el papel del juez constitucional
se fortalece. El juez puede entonces enfocarse en la protección de contenidos y
dimensiones específicos, que deben estar garantizados por el derecho a la revocatoria
del mandato. Se trata entonces de establecer si la regulación de la revocatoria
del mandato permite a los ciudadanos ejercer su derecho fundamental, y
contribuye a la realización del principio de democracia participativa. Este
papel del juez constitucional se efectúa en dos momentos distintos. Por un
lado, verificando que la regulación del derecho cobije los contenidos
protegidos mínimos del derecho, que el procedimiento, los requisitos y las
cargas que se imponen a los ciudadanos para su ejercicio sean razonables y
proporcionados, que la ley no imponga requisitos imposibles, y que no contenga
normas contradictorias que lo tornen ineficaz, o que desestimulen su ejercicio.
Por el otro lado, una vez que el Legislador ya ha creado una ley que regula el derecho
a la revocatoria del mandato, la protección que otorga el juez constitucional
va –en principio- de la mano con su configuración legal. Ello no significa que
ciertos contenidos del derecho a la revocatoria del mandato no sean susceptibles
de protección mediante la aplicación directa de la Constitución. Sin embargo,
su labor estará encaminada, en mayor medida, a exigirles a las autoridades
administrativas y demás personas y entidades públicas y privadas, que protejan
este derecho mediante la aplicación de la ley. De tal modo, la protección del
derecho a la revocatoria del mandato, así como la de muchas otras formas de ejercer
los derechos políticos, están estrechamente relacionadas con el principio de
legalidad, y con la protección del debido proceso administrativo.
Sin
embargo, el procedimiento a través del cual se desarrolla la revocatoria del
mandato, es decir, el aspecto instrumental de este mecanismo de participación,
está encaminado a permitir el ejercicio de un derecho fundamental de vital importancia
para nuestra democracia participativa. En esa medida, el análisis
constitucional debe estar encaminado a impedir que la administración, o los
particulares, impongan excesos rituales, cargas desproporcionadas, u obstáculos
que impidan el ejercicio eficaz de estos derechos. Máxime cuando en un sistema
democrático caracterizado por elecciones periódicas, estos formalismos, cargas
u obstáculos, hacen que los procedimientos para el ejercicio de los derechos
políticos resulten excesivamente lentos, y por lo tanto, inanes. El papel del
juez constitucional no se contrae, entonces, únicamente a garantizar que se
cumpla el procedimiento establecido en la ley. Su papel consiste en garantizar
que el procedimiento sea eficaz, es decir, que permita el logro del resultado
perseguido por el constituyente al establecer este mecanismo de participación
política.
Igualmente,
la garantía de un procedimiento eficaz para el ejercicio de los derechos
políticos deriva del artículo 2 de la Constitución que señala que uno de los
fines del Estado es la efectividad de los derechos constitucionales. Por lo
tanto, los procesos que hacen inocuos los derechos no resultan acordes a este
dictado de la Carta Política.
14.
Con todo, debe aclararse cuál es el resultado perseguido por el constituyente,
distinguiéndolo del objetivo perseguido por los ciudadanos que buscan revocar
el mandato de un gobernante en un momento dado. Si bien es cierto que la
revocatoria del mandato es un mecanismo encaminado a remover del cargo a un
mandatario elegido, no lo es menos que esta remoción no es, en sí misma, el fin
perseguido por el constituyente. El fin perseguido por el constituyente
consiste en permitirle a la ciudadanía organizarse colectivamente en torno a
este propósito, y expresar su voluntad en una votación organizada por el
Estado, al margen del resultado que estos ciudadanos interesados obtengan en la
votación. El derecho a la revocatoria del mandato no conlleva necesariamente la
revocatoria del mandatario. Conlleva, más bien, el derecho a exigir del Estado
que aplique la ley respectiva, en tiempos razonables, que estudie las firmas
presentadas por los ciudadanos, y que organice las votaciones de manera
diligente y con las garantías necesarias, adecuadas y suficientes. Sin embargo,
la exigibilidad de cada uno de estos elementos depende de la etapa del
procedimiento, y del cumplimiento de ciertas cargas por parte de los ciudadanos
organizadores de la iniciativa.
Para
constatar la manera como se protegen los diferentes aspectos que componen el derecho
a la revocatoria del mandato en Colombia, a continuación se describen las
etapas generales del proceso dispuesto en la Ley 134 de 1994.
C.
Etapas del proceso de revocatoria del mandato
15.
Para empezar, vale señalar que el artículo 6º de la Ley Estatutaria 134 de 1994
define la revocatoria del mandato como “un
derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el
mandato que le han conferido a un gobernador o a un Alcalde.” Así pues, aunque la Constitución sólo hace referencia general
a “revocatoria del mandato” sin especificar cuáles mandatarios pueden
ser removidos de su cargo por esta vía, la ley si lo circunscribe a autoridades
unipersonales de nivel territorial. En efecto, el numeral cuarto del artículo
40 superior sólo establece que se trata de mandatarios “elegidos”. Sin
embargo, le defiere al legislador la “forma” y los “casos” en que
opera la revocatoria. Y la ley, en su actual configuración, sólo la ha
establecido en relación con alcaldes y gobernadores.
16.
La revocatoria del mandato está regulada principalmente en la Ley 134 de 1994 y
en algunas disposiciones de la Ley 741 de 2002. El proceso, en general, puede dividirse en cuatro etapas: la primera etapa, relativa a las
gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo suficiente y presentar la petición
de consulta popular de revocatoria a la Registraduría General del Estado Civil.
La segunda etapa, concerniente a la verificación que hace la
Registraduría del proceso ciudadano, y a la planificación de los comicios, de
reunirse los requisitos establecidos para ello. La tercera etapa, que comprende
la consulta popular para decidir si se revoca el mandato del Alcalde o
Gobernador. Finalmente, la cuarta etapa, relativa a la elección de un
reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para revocar al Alcalde o
Gobernador.
17.
La primera etapa consta de la solicitud ciudadana para hacer uso de la
revocatoria del mandato. La Ley 741 de 2002 establece que la revocatoria del
mandato procederá si se cumplen dos requisitos: (i) que haya transcurrido al
menos un año del mandato del funcionario que se pretende revocar; y (ii) que la
solicitud de revocatoria esté apoyada por un número de ciudadanos que alcance,
al menos, el 40% de los votos que obtuvo el funcionario elegido.
18.
En la segunda etapa, la Registraduría debe verificar que la solicitud ciudadana
cumpla con los requisitos exigidos por la ley, y en caso afirmativo, debe iniciar
la planeación de la votación para decidir en las urnas si se revoca el mandato
del respectivo alcalde o gobernador. De acuerdo con el artículo 66 de la Ley
134 de 1994, corresponde a la Registraduría aprobar la solicitud, certificarla,
e informar al funcionario que se pretende revocar del proceso que cursa en su
contra. Luego, la entidad deberá convocar a la jornada de votación en un plazo
máximo de dos meses después de emitida la certificación donde consta que la
iniciativa ciudadana reunió los requisitos de ley (Artículo 67).
19.
En la tercera etapa se lleva a cabo la consulta popular en el respectivo departamento
o municipio, para definir si se revoca al mandatario. Dispuesta toda la
logística electoral, prospera la revocatoria “al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por
la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se
eligió́ al respectivo mandatario”[30].
Si
no se alcanzan los votos mínimos a favor de la revocatoria, el servidor público
continuará ejerciendo sus funciones. Pero si el mandatario es revocado, será
removido del cargo, en los términos de lo expuesto por el artículo 72 de la Ley
134 de 1994 y el proceso pasa a la siguiente etapa.
20.
La cuarta etapa consiste entonces en la elección del sucesor, para designar
nuevo gobernante de la ciudad o del departamento. Para ello, corresponde a la
Registraduría convocar a elecciones dentro de los 30 días siguientes a la
certificación de la votación de la revocatoria. Entre la revocatoria y la elección del sucesor del funcionario revocado, le
corresponde al Presidente de la República
nombrar a una persona en calidad de encargada de la respectiva alcaldía o gobernación.
21. Del anterior recuento
normativo se evidencia que la revocatoria del mandato es un derecho que se
configura a través de un procedimiento complejo, en el cual se pueden
distinguir cuatro etapas. En cada una de las etapas, la ley les impone una
serie de cargas a los ciudadanos participantes, y una serie de deberes
específicos a las autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a la
revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos
establecidos en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de los
requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus
obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente
etapa. De tal manera, el conjunto de obligaciones que resulta exigible de las
autoridades competentes depende de dos factores: i) en primer lugar, de la
etapa en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que los ciudadanos
interesados hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la etapa
respectiva. Si los ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido con
las cargas respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de
disponer lo necesario para avanzar a la siguiente etapa.
Ahora bien, ¿en qué casos pueden
las autoridades competentes exonerarse del cumplimiento de este deber
constitucional? En el presente caso, la Registraduría alega que el acto de
destitución del Alcalde como consecuencia del proceso disciplinario que le
siguió la Procuraduría General de la Nación, y la subsiguiente controversia
judicial que se desató constituyen fundamentos válidos para dar por terminado
el proceso de revocatoria del mandato. Para establecer si esta decisión vulnera
los derechos fundamentales del demandante, requisito sine qua non para
que proceda la acción de tutela, es necesario precisar cuál es la naturaleza y
el propósito del proceso de revocatoria del mandato, y sus diferencias con el
proceso disciplinario.
D.
Diferencias entre el proceso de revocatoria del mandato y el proceso disciplinario
ante la Procuraduría General de la Nación
22.
El proceso de revocatoria del mandato es diferente al proceso administrativo
disciplinario, en su origen, procedimiento y finalidad. La
única similitud entre ellos es que ambos pueden conducir a que un servidor
público sea removido de su cargo. No obstante, aún la figura jurídica mediante
la cual se formaliza la remoción del cargo es diferente, como se pasa a
explicar a continuación.
El
régimen disciplinario está instituido para controlar a quienes desempeñan funciones
públicas. La Constitución encomendó al Legislador la
tarea de determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de
hacerla efectiva (Artículo 124 de la Constitución). Adicionalmente, el texto
constitucional asignó funciones de vigilancia y sanción administrativa a
algunas autoridades, entre ellas, de manera importante le otorgó potestades a la Procuraduría General de la Nación.
El
artículo 277, numeral 7º, de la Constitución expresa que la Procuraduría
General de la Nación tiene poder disciplinario sobre los servidores del Estado,
incluidos aquellos de elección popular, como se cita en seguida:
“El Procurador General de la Nación,
por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(…)
“Ejercer vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la Ley (…)”
De
acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha explicado que, en virtud de su
función disciplinaria, el Procurador General tiene “poder para conocer los
asuntos disciplinarios, […] el poder
para investigarlos y definir el
derecho aplicable y […] el poder
para imponer las sanciones previstas
en la ley.”[31].
23.
A nivel legal, la función disciplinaria está regulada en el Código
Disciplinario Único, sancionado mediante la Ley 734 de 2002. Este código establece, entre otras, las conductas que se
consideran faltas disciplinarias, los sujetos disciplinables, el procedimiento
aplicable y las sanciones. La ley describe cuándo una conducta configura una
falta disciplinaria (artículos 42 y ss), cuáles son los criterios para
determinar la gravedad de la falta, los principios generales aplicables en
materia probatoria (artículos 128 y ss), así como cada una de las etapas
del proceso ordinario disciplinario (artículos 150 y ss).
En
relación con las sanciones, es importante resaltar que el artículo 44 de la
citada ley señala que el servidor público recibirá sanción de destitución e inhabilidad en los
casos de faltas gravísimas, bien sean dolosas o culposas, siempre que la culpa
sea calificada como gravísima. Al respecto dispone:
“Clases de Sanciones. El servidor público está
sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución
e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima”.
Por
lo tanto, el resultado del proceso disciplinario puede resultar en que el
sujeto disciplinable deje de ejercer funciones públicas.
24.
Dicho esto, es dable concluir que el proceso administrativo es diferente del
proceso de revocatoria del mandato, aunque eventualmente sus efectos puedan llegar a ser similares. Como
se mencionó anteriormente, el proceso de
revocatoria tiene como finalidad permitir
a los ciudadanos participar
en la conformación del poder político, expresando su inconformidad con la
representación ejercida por un gobernante elegido. Dicha participación se
concreta a través de un juicio político en el que la ciudadanía expresa su
voluntad de dar por terminado anticipadamente el ejercicio de un cargo de
elección popular. Entre tanto, el proceso disciplinario tiene como finalidad ejercer un juicio sobre el desempeño de funciones públicas,[32] aunque
dicho juicio se ejerce con el fin de sancionar el incumplimiento de los principios de la función administrativa (Artículo
209 de la Constitución). En
todo caso, de encontrarse probada la comisión de una falta disciplinaria, la
imposición de la respectiva sanción depende no de la voluntad del sujeto que la
impone sino de que ésta se encuentre efectivamente establecida en la ley. En la
revocatoria el juicio es de carácter político, y busca garantizar que los
gobernantes representen la voluntad de la ciudadanía, mientras en el proceso
disciplinario el juicio es jurídico, y persigue la realización de principios
objetivos de la función pública.
Los
efectos de cada uno de los procesos también son diferentes.  En la revocatoria,
el proceso puede o no dar por terminado el mandato de un funcionario elegido. En
cambio, en el proceso disciplinario, el funcionario puede ser absuelto o
sancionado, y si
efectivamente es sancionado, existen múltiples
sanciones que se le pueden imponer. En algunos casos la sanción da por terminado el ejercicio del cargo,
como cuando hay una destitución, pero en otros no, como cuando se impone una
amonestación.[33]
En
igual sentido, mientras que la destitución es una sanción disciplinaria que tiene
el efecto de apartar del cargo a un mandatario y está acompañada de una
inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos; la revocatoria del mandato es
un juicio político ciudadano que, si prospera, no crea una inhabilitación para
el ejercicio de cargos públicos. A quien resulta revocado, la ley sólo le
prohíbe su postulación en las elecciones para elegir su reemplazo.
Hechas
las anteriores distinciones
entre estos dos procesos, pasa la Sala a establecer
si la tutela es procedente para hacer efectivo el derecho fundamental a la
revocatoria directa en el presente caso.
E.
La procedencia de la acción de tutela contra omisiones administrativas que
involucran garantía efectiva de derechos políticos. Procedencia en el caso
concreto.
25.
El primer inciso del artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona
puede reclamar por vía de tutela: “la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (resaltado fuera de texto original).
Como se observa, el texto mismo de la Carta reconoce que la afectación a un derecho
fundamental puede provenir tanto de la acción como de la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares frente a
quienes el demandante se encuentre en situaciones de indefensión
o de subordinación.
Lo anterior no significa que toda amenaza o
vulneración de un derecho fundamental deba ser tramitada
a través de la acción de tutela. El inciso tercero del mismo
artículo de la Carta dispone que “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.” Por
lo tanto, en primera medida, las personas deben hacer uso de las acciones
judiciales ante la jurisdicción respectiva, pues éstas tienen una ámbito de
aplicación fijado, bien sea en la Constitución o en la ley, para tramitar los
asuntos de su especialidad. Este ámbito de aplicación supone, implícita o
explícitamente, la posibilidad
de proteger los derechos
fundamentales de los ciudadanos
mediante distintos procedimientos, acciones y recursos judiciales.
Así las cosas, el juez de tutela debe evaluar la idoneidad de
los medios judiciales con los cuales, en principio, cuenta el afectado para proteger los derechos fundamentales invocados (Artículo 6 núm. 1 del
Decreto 2591 de 1991), y
la posible existencia de un perjuicio irremediable, y a partir de tal evaluación debe definir la procedencia de la respecticva
acción de tutela. Ahora
bien, es importante resaltar que en la evaluación de la idoneidad y de la eficacia del medio judicial principal
debe revisarse si el medio de defensa judicial principal “permite resolver
el conflicto en su dimensión constitucional”.[34] Es decir, el juez debe definir si el medio de defensa judicial es lo suficientemente amplio para
proteger de manera integral todos los derechos fundamentales invocados por el
demandante. Por otra parte, la eficacia del medio de defensa judicial debe
analizarse en cada caso, a
partir de la forma de ejercicio del derecho invocado en el caso concreto, y de la eficacia del medio principal, en comparación con la acción de
tutela.
En virtud de lo anterior, la procedencia de la tutela
depende: (i) de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para
proteger los derechos fundamentales invocados, frente a los cuales la acción de
tutela sea subsidiaria, (ii) la idoneidad de dichos mecanismos para proteger
los derechos fundamentales invocados, (iii) la eficacia de los mecanismos
principales para proteger el ejercicio concreto de los derechos invocados
frente a la eficacia de la acción de tutela, (iv) la existencia de un perjuicio
irremediable que amerite una protección transitoria de los derechos
fundamentales mediante la acción de tutela, hasta tanto se resuelva de manera
definitiva el conflicto a través del mecanismo judicial principal.
26. La jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado
de manera reiterada y continua la procedencia de la acción de tutela para
proteger los derechos políticos, a pesar de la existencia de otros medios de
defensa. Ello se debe, en términos generales, al carácter fundamental que se
reconoce a los derechos políticos dentro de nuestro ordenamiento
constitucional, y ya en los casos específicos, a que las acciones judiciales
principales no son idóneas o lo suficientemente eficaces para proteger los
derechos fundamentales invocados.
La Corte ha sido especialmente enfática en relación
con la eficacia de los medios que se presentan como principales para proteger
los derechos políticos. Como se mencionó anteriormente, el carácter dinámico de
las democracias, en las que los ciudadanos periódicamente eligen a sus
gobernantes, hace que el elemento temporal de los derechos políticos resulte
especialmente relevante. La importancia de este elemento temporal ha llevado a
que esta Corporación considere justificada la intervención urgente del juez de
tutela en casos que involucran derechos políticos. En consecuencia, esta Corte
ha conocido de fondo controversias presentadas en sede de tutela que involucran
derechos tales como la representación. Así lo explicó la Corte en la sentencia
SU-712 de 2013:
“La Corte encontró procesalmente válido
acudir a la acción de tutela por estar involucrado el ejercicio de derechos
políticos para momentos definidos en la propia Constitución, que por lo mismo
no pueden ser sustituidos o postergados. Por ello, aun cuando estaba en trámite
el recurso de apelación, consideró que la tutela era procedente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
En relación con la tutela del caso de la referencia,
esta Sala debe decidir si la controversia planteada por el accionante puede ser
resuelta por el juez constitucional. Para definirlo, esta Sala considera
pertinente detenerse en los siguientes aspectos: i) en primer lugar, debe
establecer la naturaleza de los derechos cuya protección se solicita, ii) en
segundo lugar, es necesario determinar la legitimidad por pasiva iii) en tercer
lugar, debe establecer la legitimidad por activa del accionante, y iii) finalmente,
debe determinar si la acción de tutela en el presente caso cumple con el
requisito de subsidiariedad.
27. En relación con la naturaleza de los derechos
invocados, se evidencia que se trata de derechos fundamentales. El
accionante solicita la protección de sus derechos a “a elegir y ser elegido,
a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato de los elegidos, a
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, y de
participación democrática como el voto y la consulta popular”[35]. A
juicio de la Sala, los derechos mencionados son derechos políticos, que como se
expuso en el fundamento jurídico 7º de esta sentencia, son derechos
fundamentales[36].
En razón de su naturaleza, pueden ser protegidos por vía de tutela cuando sobre
ellos recae una amenaza o una violación[37].
El accionante también solicita la protección de sus
derechos “a la igualdad, a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o individual”, los cuales son
también derechos fundamentales. En el caso concreto, estos derechos están
dirigidos a garantizar el cumplimiento de los derechos políticos, por lo cual
se analizará principalmente la presunta vulneración de estos últimos.
28.
En cuanto a la legitimidad por pasiva, esta Sala encuentra que el
demandante presentó la tutela contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil, y quienes han dado respuesta a la acción son los Registradores
Distritales del Estado Civil. Igualmente quienes han expedido las resoluciones
discutidas en la acción de tutela son los funcionarios del nivel distrital de
la entidad accionada.
Al respecto vale señalar que las actuaciones de los
Registradores Distritales se han emitido acorde con lo dispuesto en el Decreto
1010 de 2000 “[p]or el cual se establece la organización interna de la
Registraduría Nacional del Estado Civil”. Específicamente, los funcionarios
han respaldado sus decisiones en, primero, el artículo 5 del citado decreto,
que indica que es función de la Registraduría Nacional dirigir y organizar los
mecanismos de participación[38];
y segundo, el literal a) numeral primero del artículo 46 del mismo decreto que
establece la obligación específica de los Registradores Distritales de “[o]rganizar
y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que
corresponde a su circunscripción electoral”[39].
Por lo tanto, encuentra esta Sala que la función correspondiente a la
Registraduría Nacional de organizar los mecanismos de participación, en este
caso era llevada a cabo en la circunscripción de Bogotá por la Registraduría
Distrital, de acuerdo con la normatividad de este organismo. Además, teniendo
en cuenta que el artículo 19 del Decreto referenciado señala que la
Registraduría del Distrito representa a la Registraduría Nacional en el territorio
de su jurisdicción[40],
es aceptable que la tutela se presente contra la Registraduría Nacional por las
acciones concretas adelantadas por la Registraduría Distrital, pues esta última
representa al nivel nacional en Bogotá. En consecuencia, se cumple el requisito
de legitimación por pasiva.
29. Con respecto a la legitimación por activa
para interponer la acción de tutela con el fin de requerir la protección de sus
derechos políticos, vale señalar que la Constitución señala en el núm. 2 del
artículo 40 que todo ciudadano puede tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; y
el artículo 103 de la Carta indica que los mecanismos de participación
–incluida la revocatoria- serán reglamentados por la ley. Por lo tanto, los
ciudadanos, en general, son titulares de tales derechos, pero el ejercicio de
los mismos está precisado en las disposiciones legales que reglamentan tales
potestades. Es relevante entonces analizar las reglas específicas de
legitimación por activa esbozadas por la Corte Constitucional en relación con las
tutelas que exigen la protección de los derechos políticos, en las cuales se
tiene en cuenta la configuración legal para determinar si es posible hacer uso
de la acción de tutela.
Así pues, tratándose de tutelas dirigidas a solicitar
la protección del derecho a la representación efectiva, esta Corporación ha
indicado que “[p]ara determinar si una
persona está o no legitimada para incoar la acción de tutela en ese tipo de
eventos, considerando la naturaleza propia del derecho -sobre el cual la Sala
volverá más adelante-, en la sentencia T-1337 de 2001 la Corte fijó la
necesidad de comprobar si quien alega la afectación ejerció efectivamente su
derecho al voto, sin que ello signifique una exigencia para el sufragante de
demostrar cuál fue la persona o la lista por la cual votó.” [41]
En ese sentido, si se reclama el ejercicio del derecho
a la representación efectiva, la corte consideró que es razonable que sólo tengan
legitimación quienes entregaron esa representación. No obstante, es
desproporcionado exigir a un ciudadano que pruebe que votó por determinado
candidato, teniendo en cuenta que el voto es secreto. Así pues, la Corte ha
optado por reconocer legitimidad a quienes demuestren que han ejercido su
derecho al voto, sin exigirles probar por quién votaron, pues no es posible
aportar esa constancia y además resultaría despropocionado.
En efecto, de acuerdo con la sentencia T-516 de
2014, que a su vez reitera la regla fijada en la sentencia T-1337 de
2001, la Corte infiere la legitimidad del accionante para la protección de
los derechos políticos, cuando “quien alega la afectación ejerció
efectivamente su derecho al voto”[42].
Este criterio adoptado por la Corte surgió de la regla fijada por la Ley
134 de 1994 que reconoce legitimidad para presentar una solicitud de
revocatoria a quienes han sufragado  en la jornada electoral que eligió al
mandatario que se pretende revocar.
Sin
embargo, anota esta Sala que la Ley 741 de 2002 amplió la posibilidad de
ejercer el derecho a la revocatoria, pues no lo limitó a quienes ejercieron
efectivamente su derecho al voto en la elección del mandatario cuya revocatoria
se solicita. La ley sólo exige una solicitud de revocatoria suscrita por ciudadanos
inscritos en la respectiva circunscripción, pero no obliga a que hayan votado en
los comicios donde resultó elegido el funcionario cuyo mandato se pretende
revocar[43]. En el mismo sentido, dispuso que podrían
participar en la revocatoria quienes no hubiesen sufragado en los comicios
donde resultó elegido quien se pretende revocar. Antes, la Ley 134 de 1994
establecía en el artículo 69 que “(...)  únicamente
podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se
eligió al respectivo gobernador o alcalde”. Sin embargo, la Ley 741 de 2002 eliminó la frase citada. En
consecuencia, encuentra esta Sala que la ley amplió la posibilidad de ejercer
el derecho a la revocatoria para incluir a todos los ciudadanos que hacen parte
de una circunscripción electoral en la cual gobierna el mandatario.
De acuerdo con la Ley 741 de 2002, es posible concluir que
los ciudadanos de Bogotá pueden presentar peticiones de revocatoria y concurrir
a la consulta con fines de revocar al mandatario distrital. En consecuencia, la
Sala estima que basta con demostrar la inscripción de la cédula en Bogotá, para
constatar la legitimidad por activa de quien reclame el ejercicio del derecho
político a hacer uso de la revocatoria del mandato.
Con todo, en el caso concreto, el accionante cumple
incluso con la regla restrictiva que señalaba la norma anterior, puesto que es
un ciudadano colombiano que, tal como consta las certificaciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil[44],
reúne las siguientes condiciones: en primer lugar, está habilitado para el ejercicio
del derecho al sufragio[45].
En segunda medida, participó votando en las elecciones del 30 de octubre de
2011 donde resultó elegido el alcalde Gustavo Petro[46]. Finalmente, también
está probado que apoyó la solicitud de revocatoria del mandatario distrital[47]. (Folios  68
y 69). Por lo tanto, se encuentra probado que es un ciudadano que ejerce sus
derechos políticos en Bogotá y por ello está legitimado para la presentación de
la tutela por presunta vulneración a los derechos invocados, entre ellos, el
derecho político a participar en un proceso de revocatoria del mandato.
Entonces, corresponde a esta Corporación analizar si
las actuaciones de la entidad accionada, produjeron una restricción no
permitida de los derechos políticos del accionante, que como ha expresado esta
Corporación, son objeto de protección a través de la acción de tutela por
tratarse de derechos fundamentales. En relación con estos derechos, también ha
admitido la Corte la procedencia de la acción de tutela.[48]
30. En relación con el requisito de subsidiariedad
para definir la procedencia de la acción, esta Sala encuentra que la acción de
tutela es procedente porque no existen acciones judiciales idóneas para
resolver la controversia planteada por el accionante y proteger de forma
efectiva los derechos involucrados, como se explicará a continuación.
Para empezar, vale precisar que el accionante no está reprochando la validez del acto administrativo que dio por
terminado el proceso de revocatoria del mandato (Resolución 340 de 2014). Lo que reprocha
es la omisión de la Registraduría de convocar a la
ciudadanía para decidir la revocatoria del burgomaestre una vez éste fue restituido en su cargo. En consecuencia, solicita que se de continuidad al trámite del procedimiento de revocatoria.
A juicio del demandante, si bien el trámite se detuvo a causa de la destitución
del alcalde
por parte de la Procuraduría, la
Registraduría debió reactivarlo una vez el alcalde fue restituido. Así pues, a la luz de tales pretensiones, la Sala
revisará si se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
31. El
primer mecanismo judicial que podría pensarse como principal frente a la acción de tutela es la acción de cumplimiento. En tal
caso, el demandante presentaría la acción de cumplimiento
para “dar cumplimiento a la Resolución 13806 (diciembre 17
de 2013)”, la cual confirma la
Resolución 1019 del 31 de julio de 2013[49].
El cumplimiento de dicha
Resolución conduciría a que la Registraduría efectuara la convocatoria con fines de revocatoria al Alcalde
Mayor. Sin embargo, de
conformidad con la ley, la acción de cumplimiento no es
procedente cuando se trata de derechos que pueden protegerse mediante la
tutela. El
artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone al respecto: “(l)a Acción
de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela”.
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento “no
podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, como
sería el caso de las disposiciones cuyo cumplimiento se solicita en esta
oportunidad. En consecuencia, es claro que la acción de cumplimiento, en este
caso, es improcedente.
32. El
segundo mecanismo de defensa judicial, referido
por el Consejo de Estado en el fallo de tutela que se revisa, es
demandar la Resolución No. 340 de 2014 que dio por terminado el proceso de
revocatoria ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo,
esta Sala estima que el
mecanismo de control de
nulidad contra la Resolución no puede desplazar a la acción de tutela porque, como ya se dijo, el
fin que persigue el accionante no es la nulidad de dicho acto administrativo. Teniendo
en cuenta que la citada Resolución se expidió con fundamento en los elementos
fácticos y jurídicos que existían en ese momento, la resolución puede ser perfectamente válida. Más aun, lo que se reprocha no es
su ilegalidad. La controversia que
plantea el accionante no está enfocada a cuestionar la terminación del proceso
de revocatoria cuando fue destituido el Alcalde. La pretensión de la tutela consiste en que la Registraduría reanude el proceso de revocatoria porque el alcalde fue restituido en su cargo. En esa medida lo que se cuestiona no es el
acto de terminación del proceso, sino la
omisión de la Registraduría una
vez que el alcalde fue restituido. La eventual anulación en la jurisdicción de
lo contencioso adminsitrativo del acto
administrativo que pone fin
al proceso de revocatoria no conlleva por sí misma la reanudación del proceso
de revocatoria del alcalde,
pues eso no sería posible si el burgomaestre continúa en el ejercicio del cargo.
El medio de control para solicitar la nulidad
tiene como objeto contrastar el acto administrativo respectivo frente a normas
superiores. De acuerdo con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, la nulidad de los actos administrativos de carácter
general procederá “(…) cuando hayan sido
expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió.(…)” [50] Así pues, una demanda
de nulidad contra la
Resolución 340 de 2014, se limitaría
a revisar si, en el momento de su
emisión, la Registraduría infringió los parámetros legales y constitucionales.
El accionante no cuestiona que al momento de la
expedición de la Resolución No. 340 de 2014 se haya quebrantado alguna norma
superior o legal. La controversia de la tutela no pone en tela de juicio la
validez del acto que dio por terminado el proceso de revocatoria cuando el alcalde fue destituido. La tutela aduce que al ser restituido el alcalde cambiaron las circunstancias de hecho en las
que se basó la Registraduría para emitir dicha Resolución. Por
lo tanto, solicita que se ordene a la entidad acusada convocar a votación para que la ciudadanía decida si revoca
el mandato al alcalde. El demandante no pretende que se declare la
nulidad de la Resolución que dio por terminado el proceso de revocatoria, sino
que, ante la ocurrencia de nuevos hechos que cambian el fundamento fáctico del
acto administrativo, reanude el proceso de revocatoria del mandato. En
consecuencia, el medio de control de nulidad del acto administrativo que
suspendió el proceso de consulta democrática, no resulta procedente en el caso
concreto.
33. Adicionalmente, el Consejo de Estado afirma en la
decisión que se revisa que el medio de control de nulidad permite al demandante
solicitar que se decreten medidas cautelares para asegurar la protección
inmediata de los derechos fundamentales. No obstante, esta Sala considera que
las medidas cautelares propias de las demandas que pretendan la nulidad de
actos administrativos no son aptas para proteger los derechos fundamentales
invocados por el demandante, toda vez que están encaminadas a garantizar la
eficacia de la sentencia de nulidad. Tales medidas
no ofrecen una garantía efectiva de protección de los derechos
políticos en el caso concreto, pues la protección solicitada de reiniciar el proceso de
revocatoria no es una medida que esté encaminada a garantizar el objeto del
proceso ni la efectividad de la sentencia en el proceso contencioso
administrativo de nulidad de
actos administrativos, en los
términos del artículo 229 de la Ley 1437
de 2011. Este artículo establece que el juez o magistrado
ponente puede decretar “las medidas cautelares que considere necesarias para
proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad
de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo” (resaltado fuera de texto). El siguiente artículo, por su parte, establece el tipo de
medidas que puede adoptar el juez o magistrado con ese propósito. Dentro de las
medidas cautelares puede ordenar la suspensión de los respectivos actos
administrativos, e incluso puede ordenar la adopción de un acto administrativo[51].
Así pues, aunque en principio, son amplias las medidas cautelares que se pueden
adoptar en este momento del proceso, su finalidad es garantizar el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia. De tal modo, el propósito de las mismas es asegurar
los efectos de la nulidad del acto administrativo. Como se expresó anteriormente, la nulidad del acto
administrativo no es suficiente ni necesaria para proteger los derechos
políticos presuntamente vulnerados. Por esta razón, si una eventual sentencia
en el proceso de nulidad no resuelve la controversia de los derechos
fundamentales involucrados en el caso concreto, tampoco las medidas cautelares
podrán hacerlo.
34.
Adicionalmente, esta Sala encuentra que la Resolución 340 de 2014, que dio por
terminado el proceso de revocatoria, perdió fuerza ejecutoria cuando
desaparecieron los supuestos fácticos en los que se fundamentó. La
Registraduría finalizó el proceso ciudadano porque el Alcalde Mayor fue
destituido, por lo que no había objeto de pronunciamiento popular. Sin embargo,
dado que la sanción impuesta al mandatario fue suspendida, el cimiento de la
Resolución ya no existe. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 91 del Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que señala que los actos administrativos no serán
obligatorios y pierden su fuerza ejecutoria cuando “desaparezcan sus
fundamentos de hecho o de derecho”[52],
se debe concluir que la citada Resolución perdió su fuerza ejecutoria porque,
al margen de la controversia jurídica sobre la legalidad de su destitución, el
hecho es que el Alcalde aún ejerce su cargo. Es decir, lo que desapareció en
este caso fue el fundamento de hecho del acto que ordenó la terminación del
proceso de revocatoria.
Nótese
que la Resolución 340 de 2014 sostiene que “el citado proceso de consulta
popular recaía intuito personae”, por lo tanto, “(…) al haberse
decretado por parte del Gobierno Nacional la Destitución en el ejercicio
del cargo al señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, (…) procederán estos
despachos a DAR POR TERMINADO, por carencia de objeto la consulta popular con
fines de revocatoria del mandato del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO” (resaltado fuera de texto original). Este fundamento de hecho que aduce la
motivación de la Resolución desapareció una vez el alcalde Gustavo Petro fue
restablecido en su cargo. El
acto de destitución, que constituye el
fundamento de la finalización del
proceso, fue suspendido, y
aunque sigue estando vigente hasta tanto no sea anulado por la jurisdicción competente, no está produciendo efectos jurídicos[53]. El Alcalde Gustavo Petro se encuentra hoy en ejercicio
de su cargo. Por consiguiente, se configuró lo que la doctrina y la
jurisprudencia denominan un decaimiento del acto administrativo, en virtud del
cual el acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria.
Como ha expuesto la jurisprudencia[54], el
decaimiento del acto administrativo no cuestiona la validez del acto
administrativo, sino que se ocupa únicamente de los efectos del mismo. Las
causales de la perdida de ejecutoria tienen que ver con “situaciones
presentadas con posterioridad al nacimiento del acto”[55]. De
allí que el decaimiento no pueda asimilarse a un examen de legalidad, pues no se cuestiona el momento de creación del
acto, sino únicamente la obligatoriedad del mismo cuando aparecen nuevas
circunstancias fácticas o de derecho.
En
ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el
procedimiento para debatir la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo
es “ante las mismas
autoridades administrativas y, muy excepcionalmente, ante las autoridades
judiciales.”[56] En relación con la declaración de
decaimiento del acto administrativo por desaparición de las causales de
derecho, esta Corporación señaló que ésta “opera
ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni
mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez
contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita
(recuérdese que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de
nulidad del mismo)”[57]. En ese
sentido, esta Corporación ha señalado que no existe mecanismo judicial para
declarar el decaimiento del acto administrativo. A lo sumo, existe la excepción
de pérdida de ejecutoriedad[58],
pero ella no puede tenerse como un mecanismo judicial susceptible de desplazar
a la acción de tutela. Por esta razón, la tutela es procedente para estudiar la
posible afectación de derechos fundamentales en virtud del decaimiento de un
acto administrativo, pues no existe otra acción judicial a través de la cual los
ciudadanos puedan solicitar a un juez que declare el decaimiento del acto
administrativo y que proteja los derechos vulnerados como consecuencia de dicho
decaimiento.
Por
lo anterior, también desde esta perspectiva es preciso concluir que el
accionante no cuenta con otro mecanismo judicial que desplace la acción de
tutela. Aun aceptando en gracia de discusión que los derechos políticos del
demandante fueron vulnerados por la Resolución 340 de 2014, ésta sufrió un
decaimiento que no es objeto de declaración por vía judicial. Adicionalmente,
como ya se ha dicho, el demandante no pretende atacar dicho acto, sino la
omisión de la Registraduría al no dar continuidad al procedimiento de revocatoria
del mandato, cuando desapareció el fundamento de hecho (carencia de objeto) que
la fundamentó.
En
ese sentido, estima la Sala que ni la acción de cumplimiento, ni el medio de
control de nulidad del acto administrativo, son idóneos. La primera es improcedente
tratándose de derechos susceptibles de protección por vía de tutela y de
actuaciones que generen gastos. El segunda, por su parte, no permite al juez
ordenarle a la Registraduría continuar el trámite de la revocatoria. Finalmente,
es necesario mencionar también que las acciones ante la jurisdicción
contencioso administrativa no tienen la capacidad de dar una protección
efectiva y real a los derechos políticos, ya que para el momento en que el juez
adopte una decisión de fondo el actual alcalde habrá terminado su período
institucional, por lo cual carecería de sentido dar la orden de llamar a la
votación de la revocatoria.
F. Análisis de fondo del caso
concreto
35. El demandante en la presente acción
de tutela solicita la protección de una serie de derechos que pueden
catalogarse como derechos políticos. Los derechos invocados comportan la
facultad de los ciudadanos para intervenir en el direccionamiento de los
asuntos públicos. Específicamente, les permiten a estos ciudadanos controlar el
ejercicio del poder político de los gobernantes, asegurando la efectividad de
la representación a través de la revocatoria de su mandato.
36.
Como se señaló anteriormente, corresponde a esta Sala establecer si la
Registraduría vulneró los derechos políticos del accionante cuando omitió
reanudar la revocatoria del mandato hasta que la jurisdicción contencioso
administrativa definiera la nulidad del acto de destitución del Alcalde.
37.
Para contestar el anterior interrogante, es necesario revisar si la Registraduría
podía detener el proceso de revocatoria como consecuencia de la sanción
disciplinaria impuesta por la Procuraduría o de un proceso judicial en contra
el acto que impuso dicha sanción. La Sala recuerda que, como se expuso en las
consideraciones de esta sentencia, el proceso disciplinario y el proceso de
revocatoria son procesos diferentes e independientes.
No
obstante, puede suceder que la decisión tomada en uno de ellos, deje sin objeto
la efectividad de la decisión que se emita en el otro. Específicamente, puede
suceder que si un alcalde recibe la sanción de destitución, y es apartado de su
cargo, no sea posible revocar al alcalde en ejercicio. En el presente caso hubo
un momento en el cual el Alcalde en ejercicio fue apartado de su cargo. En
consecuencia, la Registraduría dio por terminado el proceso de revocatoria a
través de la Resolución No. 340 de 2014. En relación con esa actuación de la
Registraduría, es relevante señalar que tanto el proceso administrativo, como
el de revocatoria cumplen fines legítimos, pero diferentes.
Ahora
bien, los hechos del caso concreto no se limitan a la situación antes expuesta.
En el caso objeto de estudio, la destitución no se mantuvo, pues fue suspendida
en sede judicial y el mandatario distrital continuó en ejercicio de sus
funciones. Respecto a esta situación, la Sala estima que la Resolución No. 340
de 2014, que finalizó el proceso de revocatoria, perdió fuerza ejecutoria
porque desaparecieron los fundamentos fácticos en los que se apoyaba. Tal como
lo dispone el artículo 91 del Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, los actos administrativos “(…)
[p]erderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados, (…) [c]uando desaparezcan sus fundamentos
de hecho o de derecho”. Así las cosas, la citada Resolución que se
expidió teniendo en cuenta la destitución del cargo del Alcalde Gustavo Petro,
perdió obligatoriedad ante el cambio de circunstancias que la motivaron, pues
actualmente el acto sancionatorio está suspendido y el burgomaestre aún actúa
en ejercicio de su cargo.
Ante
la pérdida de ejecutoria del acto que declaró la terminación del proceso de
revocatoria, inmediatamente recaía en la Registraduría el deber jurídico de
continuar el trámite del proceso de revocatoria del mandato. Si el fundamento
de la Registraduría para dar por terminado el procedimiento de revocatoria era
la destitución del Alcalde, cuando la destitución fue suspendida la entidad
debía reanudar el proceso ciudadano pues el mandatario aún podía ser revocado.
38.
Por otra parte, si el fundamento de la decisión de no continuar el proceso de
revocatoria consiste en que actualmente está en trámite un proceso judicial en
contra de la decisión de la Procuraduría, no encuentra esta Sala que la
suspensión y no aplicación de la destitución al alcalde Gustavo Petro deba afectar
el curso del proceso de revocatoria del mandato. Mucho menos puede afirmarse
que, para continuar el proceso de revocatoria impulsado por un grupo ciudadano,
deba esperarse a que en sede judicial se defina la nulidad del acto
administrativo de destitución. La discusión en sede judicial se circunscribe a
revisar la legalidad del acto, y no tiene la entidad de proteger los derechos
políticos involucrados con la terminación del proceso de revocatoria. Además, es
posible que mientras se produce la decisión, el ejercicio de los derechos
políticos no sea efectivo.
En
ese sentido, la Sala no encuentra fundamento válido en las razones aducidas por
la Registraduría para no haber reanudado el trámite de la revocatoria cuando el
alcalde Gustavo Petro aún se desempeña como mandatario distrital. Si bien en es
cierto que el acto de destitución aún es válido, también lo es que sus efectos
fueron suspendidos, en virtud de una decisión judicial. La suspensión de un acto
no crea incertidumbre jurídica. Tanto así, que el Alcalde continúa gobernando
como es un hecho notorio o de público conocimiento.
Adicionalmente,
es de resaltar que el trámite que debe hacer la Registraduría frente a las
solicitudes de ciudadanos para llevar a cabo mecanismos de participación
involucra derechos políticos que tienen categoría de derechos fundamentales.
Por lo tanto, la entidad no puede restringir el ejercicio de los derechos
políticos sin tener un fundamento real para ello, o una orden judicial que así
se lo indique. Y como se mostró en el caso concreto, la entidad demandada no
tenía sustento válido para no reanudar la revocatoria, ni mucho menos orden
judicial que así lo indique.
39. Resulta desproporcionado y
contrario al principio de democracia participativa y a los derechos políticos
del demandante, que los ciudadanos asuman cargas que les impone el ordenamiento
para ejercer el control político, y las instituciones del Estado no cumplan la
ley en relación con la gestión que les corresponde. En este caso, no continuar
con el trámite de la revocatoria afectó los derechos políticos del demandante,
cuya protección en ese escenario consistía en convocar a la consulta popular,
de acuerdo con lo que la ley dispone para las solicitudes de revocatoria que
han cumplido los requisitos.
De
igual manera, observa la Sala que la revocatoria del mandato ordenada en esta
sentencia puede resultar costosa para el Estado, sin embargo, evitar ese gasto
no es razón suficiente para no llevarla a cabo. El ejercicio de los derechos a
la participación genera la obligación del Estado de permitir el pronunciamiento
ciudadano, lo cual requiere un amplio despliegue logístico. En efecto, la organización
necesaria para poner en marcha los mecanismos que realizan estos derechos,
implica que la administración incurra en un gasto cuantioso, y ello es una
característica propia de la protección de este tipo de derechos que el
constituyente instituyó. Un razonamiento contrario, supondría la violación de
tales garantías fundamentales.
40.
En consecuencia, estima esta Sala que la Registraduría vulneró los derechos
políticos del accionante al no reanudar el proceso de revocatoria, pues
supeditó el juicio político por parte de la ciudadanía, a la definición en sede
judicial de la legalidad del acto de sanción disciplinaria en contra del
Alcalde. Dado que el proceso de destitución es diferente al proceso de
revocatoria del mandato, no podía la Registraduría omitir la reanudación de la
convocatoria ciudadana, hasta agotarse la discusión judicial sobre la validez
del acto emitido por una autoridad disciplinaria. Hacerlo vulneró los derechos
del demandante.
Evidenciada
la vulneración de derechos en el caso, la Sala hace un llamado de atención a la
entidad accionada para que se abstenga de detener el curso de los procesos
ciudadanos fundamentado en razones de conveniencia.
G. Medida a tomar y precisión final
41. Demostrada la vulneración de los
derechos fundamentales del accionante, encuentra la Sala que la protección de
los mismos exige que la Registraduría continúe el proceso de revocatoria del
mandato del Alcalde de Bogotá Gustavo Petro Urrego. No obstante, no escapa de la
vista de esta Sala el tiempo que toma hacer las consultas que dispone la Ley
134 de 1994, ni que esta orden se emite cuando al finalizar el año en curso,
termina el período institucional de Gustavo Petro Urrego como Alcalde de
Bogotá.
Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el
artículo 67 de la Ley 134 de 1994[59],
la consulta sobre la revocatoria debe ser convocada por la Registraduría del
Estado Civil máximo dos meses después de la certificación de los requisitos de
la solicitud ciudadana, esta Sala considera que la entidad accionada debe
convocar a la ciudadanía a consulta para decidir la revocatoria del alcalde
Gustavo Petro Urrego, con la mayor prontitud posible, en un término máximo de dos
meses después de la notificación de la presente sentencia. Dado que el período
institucional del alcalde Gustavo Petro comprende hasta diciembre de 2015, la
consulta popular aún es pertinente, pues el Alcalde aún ejerce el cargo.
42. Finalmente, la Sala de Revisión
aclara que, tal y como surge con claridad de la lectura de la Resolución 05 del
18 de marzo de 2014, por medio de la cual la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos decretó una medida cautelar en favor de la permanencia en el
cargo del señor Gustavo Petro Urrego, ésta concluyó la violación de los
derechos políticos por destitución mediante acto administrativo, pero no comprendía
la prohibición de convocar a los ciudadanos para evaluar la revocatoria del
mandato en sede democrática.  En efecto, la Comisión dijo que “la posible
aplicación de una sanción de naturaleza disciplinaria, adoptada por una
autoridad administrativa, podría afectar el ejercicio de los derechos políticos
del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, quien habría sido elegido por voto
popular”, lo cual justificaba su intervención y su decisión de solicitar al
Estado Colombiano que suspenda inmediatamente los efectos del acto
administrativo que ordenó la destitución del Alcalde de Bogotá. Sin embargo,
esa decisión no contempló la situación fáctica y jurídica que en esta
oportunidad corresponde resolver a esta Sala de Revisión, pues los problemas
jurídicos planteados son distintos y autónomos.  La Comisión se ocupó de la
sanción disciplinaria pro parte de la administración, mientras este caso se
centra en una evaluación ciudadana de la gestión del Alcalde.
Por consiguiente, no existen razones
jurídicas válidas que autoricen a la autoridad administrativa demandada a suspender
indefinidamente o a cancelar el proceso de revocatoria del mandato que, de
conformidad con lo resuelto por esa misma autoridad, cumplió con todos los
requisitos exigidos por la ley para convocar a la participación ciudadana.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia del 10 de julio
de 2014, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela
promovida por el ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil. En su lugar, CONCEDER la tutela para proteger
los derechos políticos del accionante.
Segundo. ORDENAR a la Registraduría Distrital del
Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde
Gustavo Petro Urrego. En consecuencia, después de la notificación de la
presente sentencia, la entidad debe iniciar los trámites dispuestos en la ley
para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en el término máximo de
dos meses, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 134 de 1994.
En este término, la entidad deberá actuar en la mayor brevedad posible y sin
dilatar el proceso.
Tercero.
Por Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA T-066/15
Referencia: Expediente T-4.516.547
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Aclaro el voto en la ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado, acogida por la mayoría de la Sala Quinta de Revisión, por cuanto a
pesar de compartir la conclusión a la que se arriba en el proyecto, en el
sentido de que el proceso disciplinario y el proceso de revocatoria son
procesos que se tramitan de manera independiente y que su objeto y fines son
distintos, así como también que, ante la pérdida de ejecutoria del acto que
declaró la terminación del proceso de revocatoria, la Registraduría debió
reanudar el trámite del proceso de revocatoria del mandato, considero que, en
el caso concreto fue desconocido el criterio de sostenibilidad fiscal y no se
analizaron los efectos inocuos de la aplicación de la presente sentencia.
Ello, en razón a que las circunstancias actuales que
rodean la aplicación concreta del fallo, en particular, que próximamente se
realizarán elecciones y que para culminar el proceso de consulta popular con
miras a que los ciudadanos decidan si revocan o no el mandato del alcalde –a
tan solo unos meses de que culmine su periodo- debe destinarse la suma de
40.000 millones de pesos, puede concluirse que lo que la Corporación ordenó es
la realización de un proceso que a la larga será simbólico, sacrificando en
alto grado la materialización real y efectiva de fines y funciones del Estado.
Por lo tanto, advierto que es imperativo que las
autoridades públicas legitimadas para el efecto, ejerzan la herramienta
excepcional del incidente de impacto fiscal que consagra el artículo 334
Superior, a fin de que la Corte pueda analizar si procede la modulación,
modificación o el diferimiento de los efectos de la Sentencia T-066 de 2015. Lo
anterior, por las siguientes
razones:
El principio de sostenibilidad fiscal es una
herramienta fundamental para hacer efectiva la fórmula del Estado Social de
Derecho. En esta oportunidad, la decisión
supone una importante erogación de recursos públicos, sin que para ello se tome
en consideración que la importante suma requerida para adelantar el proceso de
consulta de revocatoria no tendrá un efecto jurídico real, pues (i) la
Registraduría debe destinar un lapso razonable para iniciar los trámites
dispuestos en la ley con miras a llevar a  cabo la consulta de revocatoria,
proceso que, de acuerdo con lo que esta misma institución ha sostenido,
conlleva una organización logística compleja y, dependiendo del proceso
electoral de que se trate debe iniciar hasta con 1 año de antelación y, (ii) es
necesaria la ejecución de recursos del Presupuesto Nacional, cuando en octubre
del presente año se llevaran a cabo las próximas elecciones de mandatario de la
Capital.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que, el Estado Social de Derecho
supone un compromiso de
todos los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas condiciones de
subsistencia dignas para todas las personas, particularmente las de los
sectores más débiles y vulnerables, en concordancia con los principios de
dignidad humana y solidaridad[60].
Así, los poderes públicos en general
–incluidos los jueces- tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para
construir un orden político, económico y social justo[61]. En este
orden de ideas, el Legislador y otros entes con competencias de regulación
deben introducir reglas que favorezcan dicho fin, para lo cual es indispensable
que consulten la realidad fáctica sobre la que surtirán efectos. De igual
manera, deben evitar el gasto de recursos de forma innecesaria que podrían
invertirse en la satisfacción de otros derechos, en un Estado con un déficit en
el cumplimiento de sus fines.
Es importante recordar que, en casos como
el que le ha correspondido analizar a la Sala Quinta de Revisión, la
integración de la categoría de la sostenibilidad fiscal debe tomarse en
consideración ante las implicaciones de tipo logístico y financiero que
conlleva la orden emitida y que repercute en la realización de otras
importantes obligaciones estatales.
Siguiendo esta línea argumentativa, las reglas de
responsabilidad fiscal dirigidas a la promoción de la sostenibilidad
financiera, en tanto son útiles para asegurar la realización sostenible de los
derechos fundamentales, también deben ser tenidas como una herramienta al
servicio de los principios y fines del Estado Social de Derecho. Al respecto,
esta Corporación ha puntualizado que las reglas de responsabilidad fiscal y el
criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los
fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una
herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos
prestacionales de las garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que
la disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse como
fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los derechos
fundamentales.
En la Sentencia C-288 de 2012[62], la Corte manifestó que el criterio de sostenibilidad
fiscal debe ser tomado como una herramienta para la realización progresiva de
los derechos fundamentales, pero nunca como un limitante de aquellos[63].
De
esta manera, la Corte ha señalado que la sostenibilidad fiscal no es ni un
derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial del
Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares,
por lo cual se define como un criterio que orienta a las autoridades de las
diferentes ramas del poder para asegurar el cumplimiento de los fines del
Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a la efectiva garantía de los
derechos consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo dogmático de
la misma[64].
Al
respecto, no se discute que el ejercicio del incidente de impacto fiscal no
puede significar afectación, limitación o negación de protección efectiva de
los derechos fundamentales y desconocimiento de su núcleo esencial. En este
sentido “la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de esas posiciones
jurídicas”[65],
lo cual también es expresión de la subordinación de este criterio a los fines
del Estado Social de Derecho.
Por
lo tanto se puede afirmar que: “1) la sostenibilidad fiscal es un criterio
orientador de las ramas del poder para hacer efectivos los derechos
constitucionales y los fines esenciales del Estado, por consiguiente no tiene
categoría de principio, valor ni derecho; 2) se trata de una herramienta que se
subordina al cumplimiento de dichos fines estatales y que carece de propósitos
propios o independientes, es decir que no es fin en si misma; 3) en todo caso,
y por expresa disposición constitucional, el gasto social será prioritario; 4)
no se pueden restringir o afectar so pretexto de aplicar el criterio de
sostenibilidad fiscal, posiciones jurídicas que adquieren naturaleza
iusfundamental; 5) la sostenibilidad fiscal debe interpretarse conforme al
principio de progresividad, el cual, en todo caso, no puede emplearse para aplazar
indefinidamente la ejecución de los derechos constitucionales”[66].
De
acuerdo con lo mencionado, se puede afirmar entonces que la sostenibilidad
fiscal es un instrumento que puede apreciarse desde dos perspectivas:
“(1) De un lado, como marco que limita la acción del
legislador y como criterio orientador de las ramas del poder público, la
sostenibilidad se constituye en una herramienta que consiente mantener el gasto
a mediano o largo plazo para financiar los costos que supone la emisión de
nueva deuda y para reducir el déficit fiscal, permitiendo realizar proyecciones
y estimaciones macroeconómicas y establecer estrategias como ocurre con el
marco fiscal de mediano plazo. Esto a su vez se traduce en la posibilidad para
las autoridades de formular políticas que puedan mantenerse en el tiempo en
beneficio de la población y de las metas de Gobierno; de ahí la importancia de
incorporar el criterio de sostenibilidad en el Plan Nacional de Desarrollo, en
los planes presupuestales y en la ley de apropiaciones (…)
(2) De otra parte, la necesidad de atender al criterio
de sostenibilidad fiscal, se aplica igualmente a las sentencias judiciales, a
través del incidente de impacto fiscal que permite modular, modificar o diferir
los efectos de los fallos de las Altas Cortes cuando se compruebe una
afectación de las finanzas públicas y siempre y cuando no se desconozcan o
socaven derechos fundamentales. Sin embargo, los jueces tienen la libertad de
reconsiderar los efectos de la sentencia y no están obligados a aceptar los
argumentos de los proponentes. En todo caso, este incidente no tiene como
efecto modificar la parte resolutiva de las providencias”[67].
No obstante, en el caso objeto de análisis se maximizó
el derecho a la participación sacrificando otras garantías y valores superiores
que el Estado también debe proteger. En efecto, no se tomó en consideración que
la destinación de 40.000 millones de pesos en torno a un proceso de
revocatoria, en todo caso, no responderá a las pretensiones principales de este
instrumento de participación ciudadana que se circunscribe, en primer lugar, a
revocar el mandato, cuando faltan pocos meses para que el actual alcalde
culmine su administración y, en segundo lugar, a la posibilidad de optar por un
plan de gobierno distinto para Bogotá; pues, por el paso del tiempo, dos años
después de presentarse la acción de tutela, es inminente la convocatoria a la
ciudadanía para elegir al nuevo mandatario de la ciudad el próximo mes de
octubre, lo cual, hace que, de manera indefectible, dicha decisión devenga en
ineficaz.
Lo
anterior, sin lugar a dudas, evidencia un problema de eficacia jurídica de la
acción de tutela en el caso del actor, pues de conformidad con el Decreto 2591
de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela, se deriva que
uno de los principios que rige esta acción es el de la eficacia. Al igual que
la Registraduría Nacional del Estado Civil, considero que en este caso
específico, el objetivo perseguido por quien instauró la presente acción era
revocarle el mandato al Alcalde Mayor de Bogotá y su programa de gobierno, cuyo
propósito era contar con la posibilidad de elegir entre distintas opciones una
nueva alternativa, finalidad que en la actualidad ya no es posible alcanzar por
el transcurso del tiempo ya que por encontrarnos en un año electoral, empieza a
regir la ley de garantías 4 meses antes de la elección de las autoridades
locales, sumado a que debe sujetarse al presupuesto aprobado para la vigencia
fiscal del año 2015.
De
esta manera, ante algunas situaciones fácticas determinadas y especiales,
excepcionalmente se impone que el juez constitucional pondere sus órdenes
cuando quiera que estas supongan la disposición de recursos públicos; ejecución
que debe racionalizarse a la luz de los criterios de justicia y necesidad.
Tan
es así, que el legislador estatutario al tramitar el proyecto de ley 134 de
2011, Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012 Senado “Por la
cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a
la participación democrática”, en el acápite denominado Reglas Comunes a
los Mecanismos de Participación Ciudadana, adoptó la siguiente fórmula:
“Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de
mecanismos de participación ciudadana (…)
Parágrafo 1º. Se podrán inscribir iniciativas para la
revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados
a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no
faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.” (Subraya fuera de texto)
La
anterior disposición se enmarca en el contexto de la aplicación de los
principios orientadores del buen gobierno como el de modernización, eficiencia
y eficacia administrativa y, en particular, el de gestión pública efectiva.
Reitero que, en razón a que el incidente de impacto fiscal contemplado
en el artículo 334 de la Constitución Política, constituye un importante
mecanismo para establecer un espacio de diálogo entre las autoridades públicas
y las altas cortes acerca de los efectos de las decisiones en la sostenibilidad
fiscal del país, debe apelarse al ejercicio de este importante instrumento con
miras a obtener una mejor destinación de los recursos públicos que, en la
actualidad, se encuentran en riesgo de ser invertidos en vano.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en
el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
T-066/15
CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO, QUE DECLARÓ LA NULIDAD DEL NUMERAL SEGUNDO DE LA
SENTENCIA T-066 DE 2015 PROFERIDA POR LA SALA SEXTA DE REVISIÓN, RESPECTO DE LA
ORDEN DE CONTINUAR CON EL PROCESO DE REVOCATORIA DEL MANDATO DEL ALCALDE
GUSTAVO PETRO.
REVOCATORIA DEL MANDATO-Efectividad en la materialización real de fines y
funciones del Estado cuando están próximas las elecciones para el Alcalde de
Bogotá (Aclaración de voto)
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Apertura de incidente fiscal (Aclaración de voto)
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Órdenes impartidas para protegerlos no tendrán efectos
jurídicos reales debido a que la Registraduría no cuenta con plazo razonable
para iniciar trámites de convocatoria (Aclaración de voto)
DEBER DE SOLIDARIDAD-Principio del Estado Social de Derecho (Aclaración de
voto)
REGLAS DE RESPONSABILIDAD FISCAL DIRIGIDAS A LA
PROMOCION DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA-Instrumento al servicio de los principios y fines del Estado Social de
Derecho (Aclaración de voto)
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Carácter instrumental (Aclaración de voto)
CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Herramienta para la realización progresiva de los
derechos fundamentales, pero nunca como limitante de aquellos (Aclaración de
voto)
SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO CRITERIO ORIENTADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
REVOCATORIA DEL MANDATO-Ineficacia de las medidas por proximidad de
culminación del periodo (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
T-4.516.547
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿Vulneró la Registraduría los derechos
políticos del accionante, al no reanudar la revocatoria del mandato bajo el
argumento de que la jurisdicción contencioso administrativa estaba discutiendo
la legalidad del acto de destitución del alcalde?
Motivos
de la Aclaración: Se debió reanudar el trámite del proceso de
revocatoria del mandato, pues fue desconocido el criterio de sostenibilidad
fiscal sin observar los efectos de la sentencia.
Aclaro el voto en Sentencia T- 066 de 2015, acogida por la
mayoría de la Sala Quinta de Revisión, por cuanto a pesar de compartir la
conclusión a la que se arriba en el proyecto, en el sentido de que el proceso
disciplinario y el proceso de revocatoria son procesos que se tramitan de
manera independiente y que su objeto y fines son distintos, así como también
que, ante la pérdida de ejecutoria del acto que declaró la terminación del
proceso de revocatoria, la Registraduría debió reanudar el trámite del proceso
de revocatoria del mandato, considero que, en el caso concreto fue desconocido
el criterio de sostenibilidad fiscal y no se analizaron los efectos inocuos de
la aplicación de la presente sentencia.
1. ANTECEDENTES
La Corte revisó la tutela interpuesta por
un ciudadano que solicitó la protección de sus derechos políticos,
presuntamente vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, al
omitir dar trámite al proceso de revocatoria de mandato del alcalde de Bogotá.
La Registraduría adujo, que la terminación del proceso de revocatoria tuvo un
fundamento válido, que fue la destitución del Alcalde. Igualmente señaló, que
aun cuando el alcalde fue restituido, el acto de destitución seguía reputándose
válido, a pesar de haber sido suspendido por la jurisdicción contencioso
administrativa. Es decir, que al existir incertidumbre sobre la legalidad del
acto, consideró prudente esperar a que se definiera si quedaba en firme la
destitución, antes de reiniciar el proceso de revocatoria de mandato.
FUNDAMENTO DE LA
ACLARACIÓN
Ello, en razón a que las circunstancias
actuales que rodean la aplicación concreta del fallo, en particular, que
próximamente se realizarán elecciones y que para culminar el proceso de
consulta popular con miras a que los ciudadanos decidan si revocan o no el
mandato del alcalde -a tan solo unos meses de que culmine su periodo- debe
destinarse la suma de 40.000 millones de pesos, puede concluirse que lo que la
Corporación ordenó es la realización de un proceso que a la larga será
simbólico, sacrificando en alto grado la materialización real y efectiva de
fines y funciones del Estado.
Por lo tanto, advierto que es imperativo
que las autoridades públicas legitimadas para el efecto, ejerzan la herramienta
excepcional del incidente de impacto fiscal que consagra el artículo 334
Superior, a fin de que la Corte pueda analizar si procede la modulación,
modificación o el diferimiento de los efectos de la Sentencia T-066 de 2015. Lo
anterior, por las siguientes razones:
El principio de sostenibilidad fiscal es
una herramienta fundamental para hacer efectiva la fórmula del Estado Social de
Derecho. En esta oportunidad, la decisión supone una importante erogación de
recursos públicos, sin que para ello se tome en consideración que la importante
suma requerida para adelantar el proceso de consulta de revocatoria no tendrá
un efecto jurídico real, pues (i)la Registraduría debe destinar un lapso
razonable para iniciar los trámites dispuestos en la ley con miras a llevar a
cabo la consulta de revocatoria, proceso que, de acuerdo con lo que esta misma
institución ha sostenido, conlleva una organización logística compleja y,
dependiendo del proceso electoral de que se trate debe iniciar hasta con 1 año
de antelación y, (ii)es necesaria la ejecución de recursos
del Presupuesto Nacional, cuando en octubre del presente año se llevaran a cabo
las próximas elecciones de mandatario de la Capital.
En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que, el Estado Social de Derecho supone un
compromiso de todos los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas
condiciones de subsistencia dignas para todas las personas, particularmente las
de los sectores más débiles y vulnerables, en concordancia con los principios
de dignidad humana y solidaridad[68].
Así, los poderes
públicos en general -incluidos los jueces- tienen la tarea de adoptar las
medidas necesarias para construir un orden político, económico y social justo[69]. En
este orden de ideas, el Legislador y otros entes con competencias de regulación
deben introducir reglas que favorezcan dicho fin, para lo cual es indispensable
que consulten la realidad fáctica sobre la que surtirán efectos. De igual
manera, deben evitar el gasto de recursos de forma innecesaria que podrían
invertirse en la satisfacción de otros derechos, en un Estado con un déficit en
el cumplimiento de sus fines.
Es importante recordar que, en casos como
el que le ha correspondido analizar a la Sala Quinta de Revisión, la
integración de la categoría de la sostenibilidad fiscal debe tomarse en consideración
ante las implicaciones de tipo logístico y financiero que conlleva la orden
emitida y que repercute en la realización de otras importantes obligaciones
estatales.
Siguiendo esta
línea argumentativa, las reglas de responsabilidad fiscal dirigidas a la
promoción de la sostenibilidad financiera, en tanto son útiles para asegurar la
realización sostenible de los derechos fundamentales, también deben ser tenidas
como una herramienta al servicio de los principios y fines del Estado Social de
Derecho. Al respecto, esta Corporación ha puntualizado que las reglas de
responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter
instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho,
en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los
contenidos prestacionales de las garantías constitucionales. Sin embargo, ha
resaltado que la disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden
tomarse como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los
derechos fundamentales.
En la Sentencia C-288 de 2012[70], la Corte
manifestó que el criterio de sostenibilidad fiscal debe ser tomado como una
herramienta para la realización progresiva de los derechos fundamentales, pero
nunca como un limitante de aquellos[71]
De esta manera, la Corte ha señalado que
la sostenibilidad fiscal no es ni un derecho, ni un principio constitucional,
ni representa un fin esencial del Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni
establece mandatos particulares, por lo cual se define como un criterio que
orienta a las autoridades de las diferentes ramas del poder para asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a
la efectiva garantía de los derechos consagrados en la Constitución ni contradecir
el núcleo dogmático de la misma[72].
Al respecto, no se discute que el
ejercicio del incidente de impacto fiscal no puede significar afectación,
limitación o negación de protección efectiva de los derechos fundamentales y
desconocimiento de su núcleo esencial. En este sentido "la
disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de esas posiciones
jurídicas"[73], lo cual también
es expresión de la subordinación de este criterio a los fines del Estado Social
de Derecho.
Por lo tanto se puede afirmar que: "1) la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de
las ramas del poder para hacer efectivos los derechos constitucionales y los
fines esenciales del Estado, por consiguiente no tiene categoría de principio,
valor ni derecho; 2) se trata de una herramienta que se subordina al
cumplimiento de dichos fines estatales y que carece de propósitos propios o
independientes, es decir que no es fin ensi misma; 3) en todo caso, y por
expresa disposición constitucional, el gasto social será prioritario; 4) no se pueden
restringir o afectar so pretexto de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal,
posiciones jurídicas que adquieren naturaleza iusfundamental; 5) la
sostenibilidad fiscal debe interpretarse conforme al principio de
progresividad, el cual, en todo caso, no puede emplearse para aplazar
indefinidamente la ejecución de los derechos constitucionales "[74].
De acuerdo con lo mencionado, se puede
afirmar entonces que la sostenibilidad fiscal es un instrumento que puede
apreciarse desde dos perspectivas:
"(1) De un lado, como marco que
limita la acción del legislador y como criterio orientador de las ramas del
poder público, la sostenibilidad se constituye en una herramienta que consiente
mantener el gasto a mediano o largo plazo para financiar los costos que supone
la emisión de nueva deuda y para reducir el déficit fiscal, permitiendo
realizar proyecciones y estimaciones macroeconómicas y establecer estrategias
como ocurre con el marco fiscal de mediano plazo. Esto a su vez se traduce en
la posibilidad para las autoridades de formular políticas que puedan mantenerse
en el tiempo en beneficio de la población y de las metas de Gobierno; de ahí la
importancia de incorporar el criterio de sostenibilidad en el Plan Nacional de
Desarrollo, en los planes presupuéstales y en la ley de apropiaciones (...)
(2) De otra parte, la necesidad de
atender al criterio de sostenibilidad fiscal, se aplica igualmente a las
sentencias judiciales, a través del incidente de impacto fiscal que permite
modular, modificar o diferir los efectos de los fallos de las Altas Cortes
cuando se compruebe una afectación de las finanzas públicas y siempre y cuando
no se desconozcan o socaven derechos fundamentales. Sin embargo, los jueces
tienen la libertad de reconsiderar los efectos de la sentencia y no están
obligados a aceptar los argumentos de los proponentes. En todo caso, este
incidente no tiene como efecto modificar la parte resolutiva de las
providencias "[75].
No obstante, en el caso objeto de
análisis se maximizó el derecho a la participación sacrificando otras garantías
y valores superiores que el Estado también debe proteger. En efecto, no se tomó
en consideración que la destinación de 40.000 millones de pesos en torno a un
proceso de revocatoria, en todo caso, no responderá a las pretensiones
principales de este instrumento de participación ciudadana que se circunscribe,
en primer lugar, a revocar el mandato, cuando faltan pocos meses para que el
actual alcalde culmine su administración y, en segundo lugar, a la posibilidad
de optar por un plan de gobierno distinto para Bogotá; pues, por el paso del
tiempo, dos años después de presentarse la acción de tutela, es inminente la
convocatoria a la ciudadanía para elegir al nuevo mandatario de la ciudad el
próximo mes de octubre, lo cual, hace que, de manera indefectible, dicha
decisión devenga en ineficaz.
Lo anterior, sin
lugar a dudas, evidencia un problema de eficacia jurídica de la acción de
tutela en el caso del actor, pues de conformidad con el Decreto 2591 de 1991,
por medio del cual se reglamenta la acción de tutela, se deriva que uno de los
principios que rige esta acción es el de la eficacia. Al igual que la
Registraduría Nacional del Estado Civil, considero que en este caso específico,
el objetivo perseguido por quien instauró la presente acción era revocarle el mandato
al Alcalde Mayor de Bogotá y su programa de gobierno, cuyo propósito era cantar
con la posibilidad de elegir entre distintas opciones una nueva alternativa, finalidad
que en la actualidad ya no es posible alcanzar por el transcurso del tiempo ya
que por encontrarnos en un año electoral, empieza a regir la ley de garantías 4
meses antes de la elección de las autoridades locales, sumado a que debe
sujetarse al presupuesto aprobado para la vigencia fiscal del año 2015.
De esta manera,
ante algunas situaciones fácticas determinadas y especiales, excepcionalmente
se impone que el juez constitucional pondere sus órdenes cuando quiera que
estas supongan la disposición de recursos públicos; ejecución que debe
racionalizarse a la luz de los criterios de justicia y necesidad.
Tan es así, que el legislador estatutario
al tramitar el proyecto de ley 134 de 2011, Cámara (acumulado 133 de 2011
Cámara) - 227 de 2012 Senado "Por la cual se dictan disposiciones
en materia de promoción y protección del derecho a la participación
democrática'", en el acápite denominado Reglas Comunes a los
Mecanismos de Participación Ciudadana, adoptó la siguiente fórmula:
"Artículo 6o. Requisitos para la
inscripción de mecanismos de participación ciudadana (...)
Parágrafo 1o. Se podrán inscribir
iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce
(12) meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o
gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo
periodo constitucional.'''' (Subraya fuera de texto)
La anterior disposición se enmarca en el
contexto de la aplicación de los principios orientadores del buen gobierno como
el de modernización, eficiencia y eficacia administrativa y, en particular, el de
gestión pública efectiva.
Reitero que, en razón a que el incidente
de impacto fiscal contemplado en el artículo 334 de la Constitución Política, constituye
un importante mecanismo para establecer un espacio de diálogo entre las autoridades
públicas y las altas cortes acerca de los efectos de las decisiones en la
sostenibilidad fiscal del país, debe apelarse al ejercicio de este importante
instrumento con miras a obtener una mejor destinación de los recursos públicos
que, en la actualidad, se encuentran en riesgo de ser invertidos en vano.
De esta manera, expongo las razones que
me llevan a aclarar el voto en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Auto 220/15
Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-066 de 2015
proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.
Expediente: T- 4.516.547
Solicitantes: Carlos Andrés
Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos
domiciliados en Bogotá D.C., y Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía
Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., veintiocho (28)
de mayo de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados, María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam
Ávila Roldán (e), Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
profiere el presente auto.
I.
ANTECEDENTES
El 24 de marzo de 2015 los señores Jaime Hernando
Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, actuando en su calidad de Registradores
Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron solicitud
de nulidad de la sentencia T-066 de 2015.
De igual forma lo hicieron
Carlos Andrés Flórez Sarmiento, el 26 de marzo de 2015, en su calidad de
ciudadano domiciliado en Bogotá D.C. y miembro del Comité Pro Revocatoria del
Alcalde Gustavo Petro, y Gabriel Antonio Castellanos Huertas, también en su
calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., el 27 de marzo del mismo año.
A. Resumen de
la sentencia objeto de
la solicitud de nulidad.
En
la sentencia T-066 del dieciséis (16) de febrero
de  2015, proferida por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, se estudiaron los fallos proferidos,
en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca (Sección 3ª Subsección A), y en segunda instancia por el Consejo de Estado (Sección 1ª), dentro de la acción de tutela interpuesta por Pedro Laureano Rincón Zamora contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
La
Sala de Revisión revocó el fallo de segunda instancia y concedió la tutela de
los derechos políticos
del demandante. En consecuencia, ordenó a la Registraduría Distrital
del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del
alcalde Gustavo Petro e iniciar los
trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de
revocatoria en el término máximo de dos meses. Los
antecedentes de esta decisión y su ratio decidendi se resumen a
continuación:
1. Resumen de los hechos y de las decisiones de instancia.
1.1. El accionante, ciudadano en ejercicio y domiciliado en
Bogotá D.C., votó en las elecciones para alcalde de esa ciudad para el período
2012-2015, como lo certificó a solicitud de la Sala de Revisión el Director del
Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De igual forma,
el demandante firmó la petición de revocatoria del mandato al alcalde
Gustavo Petro, la cual fue promovida por el entonces representante a la Cámara
Miguel Gómez.
1.2. El número de firmas recolectadas por
la campaña era suficiente para que la Registraduría convocara a la ciudadanía a
votar la revocatoria del alcalde, conforme lo establece la ley 134 de 1994, y
lo certificó la Registraduría mediante Resolución No. 1019 de julio 13 de 2013.
Aunque dicha Resolución fue objeto de diversos recursos en la vía gubernativa,
los mismos fueron resueltos desfavorablemente y la mencionada resolución quedó
en firme mediante otra resolución, la núm. 13806 de diciembre 17 de 2013.
1.3. Habiéndose
cumplido los requisitos legales, la Registraduría convocó a la votación de la
revocatoria para el 2 de marzo de 2014, fecha que fue postergada para el 9 de
abril del mismo año. La registraduría ha señalado que dicha decisión se debió a
que el Ministerio de Hacienda todavía no le había transferido los recursos
necesarios.
1.4. El 13 de enero de 2014, la
Procuraduría General de la Nación sancionó al alcalde Gustavo Petro con
destitución de su cargo y ese mismo día la Registraduría expidió la Resolución
núm. 340 cancelando el proceso de revocatoria del mandato.
1.5. Sin embargo, el 21 de abril de 2014
el Tribunal Superior de Bogotá ordenó al Presidente de la República restituir a
Gustavo Petro en su cargo y así dar cumplimiento a las medidas cautelares
decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.[76]
1.6. Por su parte, el 14 de mayo de 2014,
el Consejo de Estado también ordenó al Presidente de la República la
restitución de Gustavo Petro, como medida cautelar dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el alcalde.
1.7. El mismo día en que el Consejo de
Estado ordenó la restitución de Gustavo Petro como alcalde de Bogotá, el
demandante interpuso la acción de tutela ante el Tribunal Superior de
Cundinamarca. En su escrito solicitó que se ordenara a la Registraduría
convocar a la votación de revocatoria del alcalde el mismo día de la segunda
vuelta de las elecciones presidenciales para aprovechar la logística ya
dispuesta para tal efecto, y que se llevara hasta el final el proceso de
revocatoria, independientemente del resultado del proceso disciplinario contra
Gustavo Petro.
1.8. Los registradores distritales
Esperanza Mejía Reyes y Hernando Suárez Bayona intervinieron dentro del proceso
oponiéndose a las pretensiones del demandante. En su escrito alegaron que la
Registraduría Nacional del Estado Civil, demandada en la acción de tutela, no
vulneró los derechos del demandante. Hicieron un recuento de las actuaciones
llevadas a cabo por la Registraduría Nacional dentro del proceso de revocatoria
hasta finalizar con la Resolución 340 de 2014 que dio por terminado dicho
proceso. Asimismo, reconocieron que en el momento en que dieron respuesta a la
demanda de tutela el acto de destitución del alcalde se encontraba suspendido.
1.9. Sin embargo, a pesar de reconocer la
suspensión del acto de destitución del alcalde Gustavo Petro, dijeron que dicho
acto sigue presumiéndose válido. Aclararon que según su criterio, la suspensión
del mismo solo repercute sobre su capacidad para producir efectos jurídicos,
pero no afecta su validez. Por tal motivo, teniendo en cuenta que el acto de
destitución del alcalde seguía siendo válido, consideraron que la decisión de
la Registraduría de cancelar el proceso de revocatoria contra él era acertada.
1.10. El a quo vinculó al proceso
de tutela al alcalde Gustavo Petro, quien por su parte intervino diciendo que respeta
el proceso de revocatoria del mandato promovido por un grupo de ciudadanos en
su contra y que le corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil dar
las explicaciones que correspondan en relación con el acto administrativo que
dio por terminado dicho proceso.
1.11. El 22 de mayo de 2014 el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca (Sección 3ª Subsección A) profirió sentencia de
primera instancia negando la protección de los derechos invocados y las
pretensiones del demandante. El a quo acogió los argumentos de la
Registraduría y adujo que la cancelación de la revocatoria no es arbitraria, ya
que en la actualidad dicho acto es objeto de procesos judiciales, y que por lo
tanto no es posible reanudar la revocatoria.
1.12. El demandante impugnó la decisión
del Tribunal con fundamento en que el proceso disciplinario en contra de
Gustavo Petro y los procesos judiciales que de este se derivaron son
independientes del proceso de revocatoria del mandato.
1.13. El 10 de julio de 2014 el Consejo de
Estado (Sección 1ª) profirió sentencia de segunda instancia, rechazando la
tutela por improcedente. Consideró que el demandante dirige la tutela contra un
acto administrativo que goza de presunción de legalidad. Por lo tanto, afirma,
debía atacarse frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a
través de la acción de tutela, que tiene un carácter subsidiario y residual.
1.14. Para el Consejo de Estado, si se
requería la protección urgente de los derechos fundamentales del accionante ha
debido usarse el medio de control de nulidad y restablecimiento, y solicitar la
suspensión provisional de la Resolución 340 de 2014, que puso fin a la
revocatoria del mandato como medida cautelar. Asimismo, señaló que no se
evidenció un perjuicio irremediable y que la revocatoria tiene un costo muy
elevado, por lo cual los jueces de tutela deben ser prudentes al ordenar la
reaundación del procedimiento de revocatoria del mandato.
2.
Decisión de la Corte Constitucional.
Mediante auto de 6 de octubre de 2014, la Sala núm. 10
de la Corte seleccionó el proceso para su revisión. El expediente fue recibido
por el despacho de la magistrada Gloria Ortíz Delgado el 22 de octubre de 2014
y el día 16 de febrero de 2015 la Sala Sexta de Revisión profirió la sentencia
T-066 de 2015.
En dicha sentencia la Corte concedió la tutela de los derechos políticos del demandante. En consecuencia ordenó a la Registraduría
Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del
mandato del alcalde Gustavo Petro e iniciar
los trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de
revocatoria en el término máximo de dos meses. Las
razones de la decisión fueron las siguientes:
3. En relación con la procedencia de la acción de
tutela.
3.1. La Sala de
Revisión determinó que en el
presente caso la vulneración de los derechos fundamentales del demandante no
tuvo su origen en la Resolución 340 de 2014, que puso fin al proceso de
revocatoria del mandato, sino en la omisión de la Registraduría, al no continuar
dicho proceso una vez Gustavo Petro fue restituido como alcalde de Bogotá. La
Corte reconoció que mientras él estuvo destituido de su cargo el proceso de
revocatoria carecía de objeto. Por lo tanto, desde este punto de vista la
Resolución 340 de 2014, en sí misma, no era susceptible de reproche.
En virtud de la manera como se comprendió el origen de
la presunta vulneración de los derechos del demandante, el problema jurídico
fue planteado en los siguientes términos:
“¿Vulneró
la Registraduría los derechos políticos del accionante, al no reanudar la
revocatoria del mandato bajo el argumento de que la jurisdicción contencioso
administrativa estaba discutiendo la legalidad del acto de destitución del
alcalde?”
3.2. Para determinar la procedencia de la acción de
tutela, la Sala procedió a analizar los siguientes asuntos:
a)
La naturaleza de los
derechos invocados, para establecer si efectivamente se trata de derechos
fundamentales (en el caso concreto en el folio 27 y como consideraciones
generales en los F.J. 4-14);
b)
La legitimidad por
pasiva para establecer si se trata de entidades del Estado que hayan llevado a
cabo las acciones u omisiones presuntamente vulneratorias de los derechos
invocados (F.J. 28);
c)
La legitimidad por
activa, para determinar si el demandante es efectivamente el titular de los
derechos invocados (F.J. 29);
d)
La subsidieriedad,
para establecer si existen medios de defensa judicial idóneos para proteger de
manera efectiva los derechos invocados frente a la acción u omisión del demandado
(F.J. 30-34);
e)
La inmediatez no fue
objeto de examen por parte de la Sala, toda vez que la acción de tutela fue
interpuesta el mismo día en que el Consejo de Estado suspendió provisionalmente
el acto de destitución y solo 17 días después de que el Tribunal Superior de
Bogotá ordenó al presidente restituir al alcalde Gustavo Petro para cumplir las
medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
3.3. Acerca de la naturaleza de los derechos
invocados, la Sala de Revisión estableció su carácter fundamental basándose
para ello en la jurisprudencia constitucional y en la relación de conexidad que
existe entre el principio de democracia participativa, los derechos a la
participación política en general y los mecanismos de participación como
instrumentos necesarios para su realización (F.J. 4-10). La Corte comienza su
argumento resaltando algunas de las diferencias entre las democracias
representativas y las participativas, como la colombiana, y las relaciones de
complementariedad que existen entre ellas (F.J. 5-6). Asimismo, reiteró su
jurisprudencia en el sentido de que las posibilidades de realización del
principio de democracia participativa dependen de la efectividad de los
derechos de participación política, cuyo ejercicio se materializa a través de
los mecanismos de participación política (F.J. 6-7).
Posteriormente se refirió a la revocatoria del
mandato, caracterizándolo como un mecanismo a través del cual se materializa el
ejercicio del derecho a la participación política, cuyos requisitos de
ejercicio y alcances están establecidos en la ley (F.J. 6 y 13). Al ser este un
derecho cuyo ejercicio presupone una configuración legal, su protección por vía
de tutela está íntimamente relacionada con la protección del principio de
legalidad y del debido proceso administrativo. En esa medida, la protección del
derecho a la revocatoria por vía de tutela está supediatada a que los
ciudadanos cumplan con los requisitos y condiciones definidas en la ley. Sin
embargo, una vez que los ciudadanos cumplen los requisitos para poner en marcha
un determinado mecanismo de participación, las autoridades están obligadas a
llevar a cabo el procedimiento dentro de tiempos razonables, tal como lo
establecen la Constitución y la ley (F.J. 14).
3.4. En relación con la legitimidad por pasiva, la
Sala de Revisión notó que si bien la entidad demandada era la Registraduría
Nacional del Estado Civil, quienes habían participado dentro del proceso eran
los registradores distritales, de acuerdo con el decreto que define su
organización interna. Al respecto, la Corte dijo:
“En
cuanto a la legitimidad por pasiva, esta Sala encuentra que el
demandante presentó la tutela contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil, y quienes han dado respuesta a la acción son los Registradores
Distritales del Estado Civil. Igualmente quienes han expedido las resoluciones
discutidas en la acción de tutela son los funcionarios del nivel distrital de
la entidad accionada.
Al respecto vale señalar que las actuaciones de los
Registradores Distritales se han emitido acorde con lo dispuesto en el Decreto
1010 de 2000 “por el cual se
establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil”.
Específicamente, los funcionarios han respaldado sus decisiones en, primero, el
artículo 5 del citado decreto, que indica que es función de la Registraduría
Nacional dirigir y organizar los mecanismos de participación[77]; y segundo, el literal a) numeral primero del
artículo 46 del mismo decreto que establece la obligación específica de los
Registradores Distritales de “organizar
y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que
corresponde a su circunscripción electoral”[78]. Por lo tanto, encuentra esta Sala que la función
correspondiente a la Registraduría Nacional de organizar los mecanismos de
participación, en este caso era llevada a cabo en la circunscripción de Bogotá
por la Registraduría Distrital, de acuerdo con la normatividad de este
organismo. Además, teniendo en cuenta que el artículo 19 del Decreto
referenciado señala que la Registraduría del Distrito representa a la
Registraduría Nacional en el territorio de su jurisdicción[79], es aceptable que la tutela se presente contra la
Registraduría Nacional por las acciones concretas adelantadas por la Registraduría
Distrital, pues esta última representa al nivel nacional en Bogotá. En
consecuencia, se cumple el requisito de legitimación por pasiva.” (resaltado fuera de texto
original)
3.5. En cuanto a la legitimidad por activa, la
Corporación retomó la jurisprudencia establecida en las sentencias T-1337 de
2001 y T-516 de 2014, que restringen la legitimidad por activa para solicitar
la protección de los derechos políticos a quien efectivamente hubiera votado en
las respectivas elecciones. Sin embargo, se aclara que dicha restricción
obedece a que el artículo 69 de la Ley 134 de 1994 reconoce legitimidad solo a
estas personas. Ello se debe a que el alcance de estos derechos depende de su
configuración legal y en la Ley 741 de 2002 el legislador amplió la posibilidad
de ejercer la revocatoria a todo ciudadano inscrito en la respectiva
cicunscripción, al margen de que hubiera o no ejercido su derecho al voto.
En este sentido, la sentencia T-066 de 2015 afirma que
el demandante no solo es un ciudadano en ejercicio domiciliado y registrado
para votar en Bogotá, que además ejerció su derecho al voto en las elecciones
de alcalde en dicha circunscripción para el período 2012-2015, sino que firmó
la petición para convocar a la revocatoria promovida por Miguel Gómez. Al
respecto la sentencia concluye:
“Con
todo, en el caso concreto, el accionante cumple incluso con la regla
restrictiva que señalaba la norma anterior, puesto que es un ciudadano
colombiano que, tal como consta las certificaciones de la Registraduría Nacional
del Estado Civil[80], reúne las siguientes condiciones: en primer lugar,
está habilitado para el ejercicio del derecho al sufragio[81]. En segunda medida, participó votando en las
elecciones del 30 de octubre de 2011 donde resultó elegido el alcalde Gustavo
Petro[82]. Finalmente, también está probado que apoyó la
solicitud de revocatoria del mandatario distrital[83]. (Folios  68 y 69). Por lo tanto, se encuentra
probado que es un ciudadano que ejerce sus derechos políticos en Bogotá y por
ello está legitimado para la presentación de la tutela por presunta vulneración
a los derechos invocados, entre ellos, el derecho político a participar en un
proceso de revocatoria del mandato.” (F.J. 29)
3.6. Para establecer si el demandante contaba con un
medio de defensa idóneo para la protección de sus derechos fundamentales ante a
la omisión de la Registraduría, la Sala de Revisión tuvo en cuenta dos
elementos: (i). la causa u origen de la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, y (ii). la naturelaza y características de los
derechos presuntamente vulnerados.
3.7. En primer lugar, la Corte analizó la posibilidad
de que el demandante acudiera a la acción de cumplimiento para exigirle a la
Registraduría cumplir la Resolución núm. 1019 de 13 de julio de 2013, en que se
ordena convocar a la ciudadanía a votar la revocatoria, o la Resolución núm.
13806 de 17 diciembre de 2013, que la confirma. No obstante, rechazó esta
posibilidad y consideró que la acción de cumplimiento no desplaza a la acción
de tutela, dado que el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que regula dichas
acciones, dispone explícitamente que “(l)a Acción
de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela.” Adicionalmente, dicho artículo dispone que la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos.”
3.8. Por otra parte, la Corporación consideró la
posibilidad de que el demandante recurriera al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de la Resolución 340 de
2014, que dio por terminado el proceso de revocatoria el mismo día de la
destitución del alcalde Gustavo Petro. Sin embargo, la vulneración de los
derechos fundamentales invocados por el demandante no proviene de la Resolución
que expidió la Registraduría dando por terminado el proceso de revocatoria
cuando la Procuraduría ordenó la destitución del alcalde Gustavo Petro. La
vulneración proviene de la omisión de la Registraduría al no reanudar el proceso
cuando este fue restituido en su cargo.
3.9. En esa medida, el medio de control nulidad y
restablecimiento del derecho no se consideró idóneo por dos motivos básicos. En
primer lugar, porque aún en caso de prosperar, dicho recurso no proveía una
protección efectiva de los derechos del demandante. La Sala consideró que la
eventual anulación, e incluso la suspensión provisional de la resolución, por
sí mismas, no conllevan “la reanudación del proceso de revocatoria del
alcalde” (F.J. 32). Así, nada hubiera logrado el demandante si la
jurisdicción de lo contencioso administrativo suspende o anula el acto
administrativo que puso fin a la revocatoria del mandato, si adicionalmente la
Registraduría no reanuda el proceso fijando fecha para la votación de la revocatoria.
3.10. La segunda razón por la cual el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho no se consideró idóneo es porque el
acto que pone fin al proceso de revocatoria no se está tachando de ilegalidad y
en esa medida dicha acción no está destinada a prosperar. Para el momento en
que fue expedida la Resolución 340 de 2014, Gustavo Petro no fungía como
alcalde. Por lo tanto, es innegable que el acto fue expedido conforme a las
circunstancias fácticas que existían en el momento.
3.11. Por tal motivo, la Corte entró a aclarar que en
aquel caso lo que había ocurrido era el decaimiento del acto administrativo por
pérdida de vigencia de los fundamentos de hecho que le servían de sustento. Es
decir, ocurrió una circunstancia posterior a la expedición del acto, conforme a
lo establecido en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la Sala aclaró que esta
circunstancia nada tiene que ver con una eventual nulidad de la Resolución 340
de 2014; es decir, la jurisdicción de lo contencioso administrativo determina
si hay o no una nulidad, no a partir de circunstancias de hecho posteriores a
la expedición del mismo como lo es el decaimiento, sino conforme a las causales
anteriores o concomitantes a la expedición del acto administrativo,
establecidas en el artículo 137 del mismo estatuto.
Por lo tanto, concluyó, el medio de control de nulidad
no está encaminado a determinar el decaimiento de los actos administrativos,
sino su conformidad con las disposiciones superiores. Así, aún aceptando en
gracia de discusión que los derechos fundamentales del demandante podrían
haberse protegido mediante la anulación de la Resolución 340 de 2014, las
acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho no son
procedentes para tal fin.
3.12. A pesar de todo lo anterior, la Sala de Revisión
también contempló la posibilidad de que el demandane hubiera solicitado otras
medidas cautelares distintas a la suspensión provisional de la Resolución 340 de
2014 dentro de un proceso de nulidad o de nulidad y restablecimiento, conforme
a la facultad que le otorga la Ley 1437 de 2011 a los jueces de la jurisdicción
contenciosa.
Según el artículo 230 de dicha ley, el juez puede
ordenar la adopción de una decisión administrativa, o imponerles a las partes
obligaciones de hacer. Pese a lo anterior, se consideró que esta no era una
posibilidad real, toda vez que la facultad que tiene el juez de decretar estas
medidas cautelares debe estar dirigida a una finalidad precisa, que es la de “proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. En el caso de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la facultad del juez de lo contencioso debe estar
dirigida a asegurar lo atinente a la nulidad del acto administrativo, y como ya
se vio, esto no era lo que pretendía el demandante (F.J. 33). Por el contrario,
lo que pretendía era que la administración actuara.
3.13. La Corte tuvo en cuenta que los medios de
control ante lo contencioso administrativo -en particular el de nulidad y
restablecimiento- no son idóneos para proteger el ejercicio de los derechos de
participación política y, en especial, el de la revocatoria del mandato. Al
respecto, sostuvo: “Finalmente, es necesario
mencionar también que las acciones ante la jurisdicción contencioso
administrativa no tienen la capacidad de dar una protección efectiva y real a
los derechos políticos, ya que para el momento en que el juez adopte una
decisión de fondo el actual alcalde habrá terminado su período institucional,
por lo cual carecería de sentido dar la orden de llamar a la votación de la
revocatoria.”
3.14. Por último, en relación con el fondo del asunto,
la Sala de Revisión sostuvo que la omisión de la Registraduría de darle
continuidad al proceso de revocatoria del mandato, una vez restituido en su
cargo, impidió al demandante ejercer su derecho a expresar su desaprobación de
la gestión del alcalde. La Corte consideró que el fundamento de la omisión de
la Registraduría, según el cual todavía había procesos judiciales pendientes
relacionados con la destitución del alcalde, y por lo tanto no podía continuar
con el proceso de la revocatoria del mandato, no era de recibo.
B. Solicitudes de nulidad.
1. Solicitud presentada por Carlos Andrés Flórez
Sarmiento.
El solicitante aduce que se encuentra legitimado por
activa para promover un incidente de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015,
por ser ciudadano domiciliado e inscrito para votar en Bogotá D.C. y por haber
firmado la petición de revocatoria del alcalde Gustavo Petro. Después de hacer
un recuento del proceso de revocatoria, y de las causales y requisitos legales
y jurisprudenciales para que proceda la solicitud de nulidad de las sentencias
de la Corte Constitucional, el señor Flórez Sarmiento plantea su solicitud de
nulidad sobre la base de dos cargos principales:
(i). La sentencia no tuvo en cuenta
asuntos de relevancia constitucional;
(ii). La sentencia incurrió en una
violación del debido proceso.
El cargo por “no haberse tenido en cuenta asuntos
de relevancia constitucional” está estructurado sobre la oportunidad de la
protección del derecho a la participación política. En particular, sobre la
importancia que tiene el paso del tiempo en el ejercicio de la figura de la
revocatoria del mandato por parte de los ciudadanos. Para el solicitante, la
sentencia no puede proteger de manera efectiva los derechos políticos ni a la
participación del demandante como tampoco los de los demás ciudadanos de
Bogotá, puesto que la protección de los derechos en este momento no es
oportuna. Al respecto dice:
“Las demoras en los procesos de
revocatoria como las que sufrió el proceso del que es objeto el Alcalde Mayor
de Bogotá, Gustavo Petro, y que tuvo como resultado la sentencia objeto de este
incidente, llevan a que esa voluntad plasmada en las firmas equivalentes mínimo
al 40% de los votos obtenidos por el mandatario capitalino pierda vigencia y
que ese derecho que se debió garantizar de manera oportuna, ya no sea posible su
protección, ya que la oportunidad es fundamental para el ejercicio de derechos
sujetos a condiciones de contexto y de ocasión.”
Posteriormente el solicitante reitera que no es el
contenido de la decisión en sí mismo el que es objeto de reproche, sino la tardanza
de la Sala en proteger los derechos, los cuales reconoce que efectivamente
fueron conculcados. A su juicio, la Corte no tuvo en cuenta que las
circunstancias han cambiado desde que se inició el proceso de revocatoria del
mandato y hoy la decisión resulta inútil. Continúa su escrito diciendo:
“La decisión tomada por la sala con
fecha 16 de febrero de 2015 habría resultado la más adecuada de haberse tomado
en el mes de abril de 2014 momento en el cual el Presidente de la repúlica dejó
sin efectos el decreto por medio del cual hacia (sic) efectiva la
destitución, pero tanto el Registrador Nacional del Estado Civil como
Magistrados del Tribunal Superior de Cundinamarca y Bogotá e incluso el mismo
Consejo de Estado no quisieron ver lo que hoy resulta evidente para la Corte
Constitucional. En esa medida la pretendida protección de derechos contenida en
la orden de convocar a los capitalinos a votar la revocatoria contenida en la
sentencia T-066 de 2015 por inoportuna resulta inútil, y la decisión aunque bien
intencionada y sin duda jurídicamente correcta no resulta ajustada a derecho al
no corresponder a las realidades de contexto del mecanismo de participación,
pues su objeto hoy ya no se cumple aun cuando se acuda a las urnas.”
Más adelante, se refiere a la manera como se
utilizaron diversas estrategias de dilación tendientes a frustrar la
revocatoria, haciendo que la iniciativa perdiera su capacidad persuasiva sobre
la ciudadanía:
“Las distintas estrategias de dilación,
la mayoría de ellas claramente enmarcadas bajo la figura del abuso del derecho,
que se emprendieron durante el curso del proceso de revocatoria, se encaminaban
todas ellas a buscar que la consulta popular con fin de revocatoria perdiera su
virtud de contexto, y que la variación de las circunstancias que la motivaron
llevara a los ciudadanos a votar de manera distinta a como lo harían si la
votación se diera en el momento en que la ley lo estipula, es por esa razón que
no resulta comprensible que se haya dejado de analizar el funcionamiento del
mecanismo de participación y sus dinámicas, condiciones de alta relevancia
constitucional, fundamentales para el adecuado análisis de la situación que se
sometió a consideración de esa corporación.”
En virtud de la pérdida de interés por parte de la
ciudadanía en el proceso de revocatoria, el solicitante concluye que en la
tutela se presenta una carencia actual de objeto. Aún cuando reconoce que la
revocatoria podría terminar en la remoción del cargo al alcalde Gustavo Petro,
considera que la tutela debió haber sido denegada, porque para el momento de
expedir el fallo no podría haberse producido el resultado buscado por los
votantes. En esa medida considera que había una carencia actual de objeto, ya
que “si bien el periodo del Alcalde Mayor de Bogotá aun no ha concluido -ni
habrá concluido en el momento que se adelante la consulta, si esta llegare a
realizarse de acuerdo con lo ordenado en el fallo-, es claro que el resultado
de la votación no tendrá el efecto que la ley le otorga a las consultas de este
tipo.”
El solicitante considera que la tutela ha debido ser
denegada por carencia actual de objeto como consecuencia de la dinámica del
proceso político. En particular la volubilidad de la opinión del electorado en
relación con la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro.
En relación con la “presunta vulneración del debido
proceso”, agrega que los ciudadanos que presentaron la iniciativa de
revocatoria han debido ser vinculados al proceso de tutela. En todo caso,
aunque reconoce que cualquier ciudadano estaba legitimado para presentar la
acción de tutela, añade que “los representantes de la iniciativa guardan un
interés legítimo directo en el proceso”. Sin embargo, considera que “la
vocería que adquieren las personas que tienen la iniciativa para impulsar el
proceso de revocatoria tiene como consecuencia que sean estos los legitimados
para actuar ante esa entidad, y que tengan que cumplir con cada una de las
cargas que impone el proceso para que se agoten las etapas que llevan a todos
los bogotanos a las urnas, en esa medida resulta lógico que su condición de
parte en el proceso obligue a que sean vinculados formalmente en las acciones
judiciales que se adelanten.”
De igual forma, sostiene que la decisión carece de
proporcionalidad y razonabilidad. Según él, el alto costo que implica la
revocatoria no se justifica ya que la decisión no permite proteger los derechos
de los ciudadanos. La parte final del escrito señala: “en conclusión, si
bien adherimos a la tesis según la cual los costos asociados a la correcta
realización de los mecanismos de participación política -expresión práctica de
los derechos políticos de carácter fundamental- deben ser asumidos por más
elevados que resulten, partiendo de la democracia -representativa y
participativa- como pilar fundamental de nuestro sistema legal, resulta
necesaria la valoración consistente en determinar si el mecanismo de
participación realmente conduce a una proteccción efectiva de tales derechos,
en el entendido de que existen casos, como el presente, en los que por cuenta
de modificaciones sustanciales en las condiciones de hecho que dieron lugar a
la solicitud, tal teoría no es absoluta y por el contrario la valoración
económica resulta en este caso relevante.”
2. Solicitud presentada por Gabriel Antonio
Castellanos.
El ciudadano Gabriel Antonio Castellanos también
solicitó la nulidad de la sentencia T-066 de 2015, el 27 de marzo del año en
curso. Comienza por poner de presente su legitimidad para solicitar la nulidad
de la sentencia y su interés en el proceso. En primer lugar, dice que “como
ciudadana inscrita (sic) en el censo electoral de Bogotá D.C., resultó
afectado con la decisión adoptada por la Sala Quinta de la Corte
Constitucional, toda vez que es de conocimiento público que el próximo 25 de
octubre de 2015, se debe adelantar el proceso electoral para elegir alcalde,
Concejales y Miembros de la Juntas Administradoras Locales en la ciudad de
Bogotá, y ante dicha medida quienes participan activamente en dicho proceso se
encuentran afectados debido a que se debe esperar los resultados del proceso
electoral de REVOCATORIA, lo cual afectaría necesaria e indefectiblemente las
resultas del proceso electoral que se avecina, pues del resultado de la
revocatoria, dependen el futuro de Bogotá a corto y mediano plazo.”
Asimismo, el solicitante alega que la sentencia debe
ser declarada nula por dos razones principales:
(i). Incurre en una violación directa de
la Constitución;
(ii). Desconoce el precedente establecido
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de los requisitos de
procedencia de la acción de tutela.
En relación con la “violación directa de la
Constitución”, aduce que se vulneran los artículos 259 y 314 de la Carta
Política. Como las elecciones para alcaldes deben llevarse a cabo en octubre
del presente año, afirma, en este momento no es posible que la ciudadanía elija
un alcalde en reemplazo de Gustavo Petro. Por lo tanto, señala que el resultado
de la revocatoria sería únicamente que el Presidente de la República nombre a
alguien del mismo partido del alcalde, con lo cual se estaría desconociendo uno
de los elementos de relevancia de la revocatoria del mandato.
Al no ser posible que la ciudadanía elija un nuevo
alcalde, considera que en el presente caso hay un daño consumado en los
términos del numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en tanto “la
revocatoria del mandato tiene su causa en el incumplimiento del programa de
gobierno, programa de gobierno que es imposible revocar, pues su sucesor, de
llegarse a revocar el mandato, debe llegar a cumplir el ya aprobado por el
Concejo Distrital.”
En ese orden de ideas, cita las sentencias T-309 de
2006, T-170 de 2006 y T-957 de 2009, en cuanto definen los conceptos de hecho
superado y de daño consumado. Con fundamento en su interpretación de las
anteriores sentencias, arguye que como en el presente caso se presenta un hecho
superado, hay una vulneración del derecho al debido proceso por violación del
precedente judicial.
Finalmente, dice también que se vulneró el precedente
porque una decisión tan importante como esta ha debido ser llevada a Sala Plena
para unificar la jurisprudencia sobre el tema.
3. Solicitud presentada por Jaime Hernando Suárez
Bayona y Esperanza Mejía Reyes como Registradores Distritales de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
El 24 de marzo del año en curso los dos registradores
distritales elevaron solicitud de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015. El
escrito comienza refiriéndose a la “procedencia y oportunidad” de la
solicitud y después se refiere a las “causales de nulidad” alegadas por
los peticionarios.
En relación con los requisitos de procedencia los
registradores analizan la oportunidad de la solicitud, la legitimación para
presentarla y lo que ellos llaman el “momento para presentar la
irregularidad alegada”. Respecto de la oportunidad, sostienen que presentan
la solicitud dentro del término de tres días que ha establecido la
jurisprudencia interpretando analógicamente el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991, ya que la sentencia fue notificada a la Registraduría Nacional del Estado
Civil el 18 de marzo de 2015.
Asimismo, en cuanto a la legitimación para solicitar
la nulidad alegan que conforme a la Ley 134 de 1994, la Registraduría Distrital
está legitimada “toda vez que hizo parte dentro del proceso y por tanto
tiene un interés legítimo desde el inicio de la solicitud de protección
constitucional por parte del ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora, cumpliendo
a satisfacción con dicho requisito, como quiera que la orden va dirigida a la
Registraduría Distrital.”
Finalmente, respecto del “momento para presentar la
irregularidad alegada”, reiteran que están dentro de los tres días
siguientes a la notificación de la sentencia.
Los solicitantes alegan la nulidad basándose en tres
causales distintas:
(i). El cambio de jurisprudencia en
relación con diversos aspectos tratados en la sentencia:
(ii). La presunta vulneración del debido
proceso en relación con los principios de contradicción y publicidad,
(iii). La falta de análisis de asuntos de
relevancia constitucional.
Acerca del cargo por cambio de jurisprudencia, alegan
tres modificaciones fundamentales: haber sustituido los medios de control
contenciosos de nulidad, y nulidad y restablecimiento, el cambio en cuanto “atañe
a la inmediatez relacionada con el perjuicio irremediable”, y en lo que
respecta a la subsidiariedad de la acción de tutela.
Los solicitantes alegan que la sentencia T-066 de 2015
está sustituyendo los medios de control contencioso de nulidad simple y de
nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, argumentan que la acción de
tutela es, simplemente, un mecanismo transitorio para la protección de los
derechos fundamentales. Dicen al respecto:
“Así las cosas, a la luz del fallo
T-066 de 2015 se desconoce y modifica el sentido y propósito de la acción de
tutela, toda vez que con el fallo cuya nulidad se solicita hay un
desplazamiento de la Jurisdicción Constitucional hacia la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en el entendido que (sic) dicho fallo se
pronuncia in extenso sobre un tema propio de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, como lo es el decaimiento del acto administrativo,
tesis que acoge para referirse a la Resolución 340 de 2014, por la cual se da
por terminado el proceso de consulta popular con fines de revocatoria del
mandato del Señor Alcalde GUSTAVO FRANCISCO PETRO  URREGO, argumentando entre
otras cosas que esta figura no afecta la validez del acto sino de (sic) los
efectos del mismo, dejando de lado lo que atañe a la naturaleza de la Tutela
como lo es la prevalencia de los derechos fundamentales y el interés particular
y la existencia o no de un perjuicio irremediable y a quienes (sic) se
les causaría. Cabe decir, que la Tutela per sé es un mecanismo meramente
transitorio y por ende no puede generar efectos permanentes, precisamnte por
los derechos fundamentales que debe entrar a detentar (sic).” (fl. 4)
A lo anterior agregan que la Resolución 340 de 2014 se
encuentra en firme, ya que “no se ha acudido a los mecanismos que la Ley
dispuso para su anulación y sus fundamentos no han desaparecido del escenario
jurídico”, señalando que los fundamentos jurídicos que sirvieron de
sustento a la mencionada resolución siguen vigentes.
El segundo de los reproches, por violación del
precedente, se refiere a la jurisprudencia constitucional en relación con el
principio de inmediatez. Los registradores no se pronuncian en este punto sobre
el principio de inmediatez como tal, sino que reiteran su opinión en relación
con el carácter transitorio de la acción de tutela. Señalan: “la Corte con
el Fallo de tutela objeto de la solicitud de nulidad, desconoce el propósito
transitorio del mecanismo de Tutela para evitar un perjuicio irremediable, el
cual, dicho sea de paso no está evidenciado, dado que a lo largo del fallo no
se encuentra la valoración de este (sic). En cambio, al impartir una
orden respecto del acto Administrativo (Resolución 340 de 2014) y asumir
funciones de otra autoridad, está tornando la naturaleza de la tutela de mecanismo
transitorio y subsidiario a fallo de nulidad definitivo.”
Más adelante definen el concepto de perjuicio
irremediable en términos económicos y dicen que el demandante no obtendría
ningún beneficio con la revocatoria del mandato. Aducen al respecto que la
tutela solo es procedente cuando hay un perjuicio irremediable: “la tutela
no está llamada a ser próspera si existieren otros mecanismos a interponer … a
menos que se denote (sic) un perjuicio irremediable entendido este
(sic) como el que puede ser reparado en su integridad sólo a través de una
indemnización, pero lo cierto es que, en este evento, no se denota como (sic)
el Señor Zamora se vería beneficiado con la implementación de la pluricitada
Revocatoria.”
Consideran que la decisión de la Sala Sexta de
Revisión es contraria al principio de inmediatez porque solo faltan siete meses
para las elecciones. Por lo tanto, consideran que se ha producido un hecho
superado.
En relación con el cambio de jurisprudencia sobre la
subsidiariedad de la acción de tutela, los solicitantes señalan: “En el
evento objeto de solicitud se omitió considerar que la Tutela se caracteriza
por ser subsidiaria, es decir, que sí (sic) existe otro mecanismo para
anular la Resolución o Acto Administrativo que catapultó la Revocatoria, como
lo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derechos, dentro de la cual
se puede solicitar la suspensión provisional, no puede ser de recibo la
procedencia de la Acción de Tutela.”
El “cargo por violación del debido proceso” lo
estructuran sobre la base de dos argumentos. En primer lugar, una indebida
notificación de la sentencia T-066 de 2014, ya que según alegan la Corte solo
la envió al correo electrónico de la Registraduría Nacional del Estado Civil a
pesar de que la Registraduría Distrital cumple funciones de manera
desconcentrada de la Registraduría Nacional. En segundo lugar, debido a que la
Corte no vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni al señor
Miguel Gómez, como promotor de la iniciativa de la revocatoria del mandato del
alcalde Gustavo Petro. Al respecto concluyen lo siguiente:
“Los ya mencionados no han sido
invitados a este trámite, ni han sido vinculados y mucho menos notificados en
forma debida ni conocieron la totalidad de la parte motiva de la Sentencia,
razón por la cual se solicita muy comedidamente a los miembros de la Corte
Constitucional se (sic) decrete la nulidad de la actuación con el fin de
vincular al Gobierno (Nación-Ministerio de Hacienda), quien participa en la
financiación del proceso de Revocatoria de Mandato, quien hubiese podido
impetrar el incidente de impacto fiscal, y, a los demás actores interesados e
intervinientes en la eventual convocatoria a la Revocatoria del Mandato
planteada.” (fl. 10)
En relación con el “cargo por falta de
consideración sobre aspectos de relevancia constitucional”, los
solicitantes mencionan seis aspectos diferentes: i). la falta de inmediatez con
respecto de la protección de los derechos fundamentales; ii). la falta de
“inmediatez de los mecanismos de participación ciudadana”; iii). la que
denominan la “falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger”;
iv). la inexistencia de un perjuicio irremediable; v). la falta de vigencia de
las medidas cautelares del Consejo de Estado; y vi). la presunción de validez
de la sanción disciplinaria.
Con respecto a la falta de inmediatez de la protección
de los derechos fundamentales, afirman que la jurisprudencia de la Corte ha
restringido temporalmente la procedencia de la acción de tutela, y como
complemento de sus alegaciones citan apartes de jurisprudencia relevante. En lo
concerniente a la inmediatez de los mecanismos de participación ciudadana
sostienen que la revocatoria fue iniciada el 19 de abril de 2013, pero que
debido al proceso disciplinario en contra del alcalde Gustavo Petro y a las
acciones judiciales subsiguientes, el proceso se postergó.
Aducen, por otra parte, que la protección del derecho
fundamental a la participación carece de realidad fáctica ya que el proceso de
revocatoria hoy no tiene el apoyo de la ciudadanía. Aun así, realizarlo cuesta
cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000), lo cual resulta especialmente
oneroso si se tiene en cuenta que la Registraduría debe sufragar,
adicionalmente, las consultas internas de los partidos políticos, a realizarse
el 19 de abril del presente año. Por lo tanto, concluyen, el mecanismo de la
revocatoria sería inocuo e ineficaz.
Adicionalmente, consideran que la protección del
derecho carecería de realidad fáctica ya que tampoco concordaría con la
intención de los promotores del proceso de revocatoria, la cual no consistía en
que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para
que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la
revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá. Por
ello, dicen, y por el costo que tiene el proceso de revocatoria, el
representante a la Cámara y promotor de la iniciativa, Miguel Gómez, ha
considerado que la decisión de la Corte es inoportuna, inconveniente, inocua e
ineficaz. Finalmente, el escrito sostiene que las firmas de apoyo a la
revocatoria pueden haber perdido vigencia ya que hay firmantes que pudieron
haber muerto o perdido sus derechos políticos.
Por otra parte, los peticionarios estiman que la Corte
no tuvo en cuenta que al proferir la sentencia T-066 de 2015 la medida cautelar
del Consejo de Estado no se encontraba en firme, porque dicha entidad estaba
estudiando el recurso de súplica interpuesto por el Procurador General de  la Nación.
Finalmente, el escrito reitera que la Corte no tuvo en cuenta que la sanción
disciplinaria goza de presunción de legalidad.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente solicitud de nulidad, de conformidad con los artículos 134 del
Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de
1992.
2. Posibilidad excepcional de solicitar la nulidad de las sentencias
de la Corte Constitucional[84].
El primer
inciso del artículo 49 del Decreto 2067
de 1991 establece, como regla
general, que contra las sentencias de la Corte Constitucional no cabe recurso
alguno. Por su parte, el inciso segundo del mismo artículo establecce la única
excepción posible frente a la anterior regla general. Este inciso prevé la posibilidad de solicitar, de manera excepcional, que la
Sala Plena de la Corte Constitucional
declare la nulidad de un proceso adelantado ante ella “únicamente
por violación al debido proceso”. Sin embargo, limita aun más la posibilidad
de solicitar la nulidad del proceso, antes
de que la Corte dicte
sentencia.
A pesar de lo establecido explícitamente
por el Decreto 2067 de 1991, la
jurisprudencia constitucional ha
admitdo la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia de la Corte, siempre y cuando
la vulneración al debido proceso provenga de la sentencia misma. Es decir, la nulidad de una
sentencia  puede solicitarse siempre y cuando la presunta vulneración no surja
de alguna otra de las providencias o actuaciones dentro del proceso.
Adicionalmente, la  nulidad de la respectiva sentencia debe
solicitarse dentro de su término de
ejecutoria.
Con todo, no cualquier afectación del
derecho al debido proceso puede servir de fundamento para anular una sentencia
de la Corte Constitucional. Esta Corporación ha determinado que la nulidad de una sentencia proferida dentro de un proceso de
revisión de tutelas
procede de manera excepcional cuando una de las Salas de Revisión afecta gravemente el derecho al debido proceso de alguna de las partes, o de terceros que resulten
afectados de manera directa por las órdenes que imparta en su decisión.
El carácter excepcional que la jurisprudencia de este Tribunal le ha dado a la posibilidad de solicitar la nulidad de sus sentencias
implica que quienes promuevan
estos incidentes tienen la carga de identificar de manera precisa y detallada la manera como la sentencia resulta
vulneratoria de su derecho al debido proceso.
Al respecto la Corte ha señalado que la solicitud debe demostrar
que “(…) se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales,
que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos
expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las
reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras
que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas,
con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser
significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe
tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda
prosperar”[85].
En desarrollo del deber de identificar con precisión la vulneración del
derecho al debido proceso, en el auto
A-031A de 2002 la Corte sistematizó los requisitos que
debe cumplir cualquier solicitud de
nulidad, de la siguiente
manera:
“c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer
parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga
argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de
agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a
las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.
“d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que
utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso.
Así, como lo dijo la Corte, “El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser
más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada
para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre
hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al
formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil”
(Auto 003 A de 2000).
“e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la
valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la
solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente
a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se
explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni
servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.
“f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades
que afectan el debido proceso.
“g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y
trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la
decisión o en sus efectos”.
De lo anterior se extrae que quienes solicitan la nulidad de una sentencia de la
Corte Constitucional tienen la
carga argumentativa de identificar de manera precisa, clara y suficiente en qué consiste la irregularidad,
cómo incide sobre las órdenes que se imparten al solicitante, y cómo vulnera su
debido proceso. Adicionalmente, la causa de la nulidad debe desprenderse directamente de la sentencia censurada, y no de alguna otra actuación procesal,
o de algún elemento circunstancial ajeno a la sentencia. Por
lo tanto, la solicitud de nulidad no
puede basarse en la sola
inconformidad del peticionario con la
decisión, ni en defectos
de procedimiento o de valoración probatoria que no surjan de la sentencia.[86]
3. Requisitos de procedencia de las
solicitudes de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional.
Esta Corporación ha determinado que para que proceda una solicitud de nulidad deben cumplirse todos los
requisitos generales de procedencia y demostrarse que ocurrió al menos una de las causales
de nulidad.
De conformidad con el auto A-083 de 2012, los requisitos generales de
procedencia que debe cumplir la solicitud de nulidad para que la Corte entre a estudiar
la causal alegada son los siguientes:
(i)
Oportunidad. Cuando se solicita la
nulidad de una sentencia, el incidente respectivo debe proponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Si
la nulidad se dirige contra
todo el proceso, o contra alguna actuación procesal distinta a la sentencia, solo podrá alegarse antes
de proferirse el respectivo
fallo (Art. 49 Decreto 2067 de 1991). Una vez la Corte dicte la sentencia
precluye la oportunidad procesal de los sujetos legitimados para solicitar la
nulidad del proceso o de la actuación procesal previa a la sentencia de
revisión.[87] En
relación con la nulidad de las sentencias, ésta se entiende saneada cuando vence en silencio su término de ejecutoria.[88]
(ii)
Legitimación. Los incidentes de
nulidad deben ser propuestos por quienes sean
o hayan sido partes procesales
dentro del procedimiento de la acción de tutela. Asimismo, pueden ser interpuestos por quienes
hayan sido vinculados como terceros dentro del trámite del proceso. Finalmente,
pueden ser propuestos por quienes no fueron vinculados como partes ni como
terceros dentro del proceso, pero resulten
afectados por las órdenes
proferidas en sede de revisión.
(iii)      Interés. Adicionalmente, el solicitante debe tener un interés directo,
legítimo y actual en solicitar la causal de nulidad que alega. Es
decir, las solicitudes de nulidad pueden ser elevadas exclusivamente por
aquellas personas y entidades a quienes se les impartan órdenes específicas en
la parte resolutiva de la sentencia que no se les hubieran impartido de no
haber incurrido la Sala en la irregularidad alegada.[89]
(iv)
Carga argumentativa. La solicitud de nulidad debe plantear un argumento que ilustre de
manera clara, precisa, suficiente y pertinente, la causal de
nulidad, su relación con la parte relevante de la decisión, y la manera como
vulnera el derecho al debido proceso. Lo
anterior significa que no es suficiente que el solicitante exprese argumentos
jurídicos que llevarían a una solución diferente a la adoptada por la Sala, o
interpretaciones normativas diferentes para que la Corte pueda entrar a analizar la solicitud de nulidad.[90]
4. Las causales de nulidad de las
sentencias de la Corte Constitucional.
Por otra parte, la jurisprudencia de esta
Corporación ha identificado las causales de nulidad de las sentencia de la
Corte Constitucional, que son las siguientes:
(i). Cuando una Sala de Revisión se aparta
del precedente
jurisprudencial aplicable al caso, bien haya sido definido por la Sala Plena de la Corte o por una línea jurisprudencial decantada
por las distintas Salas de Revisión de Tutela.[91]
(ii). Cuando una Sala adopta una decisión sin contar con la votación favorable de las mayorías previstas en el Decreto 2067 de 1991.
(iii). Cuando
se presenta una incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y la decisión
adoptada, cuando exista una
contradicción abierta en el texto del fallo que tenga incidencia sobre la decisión, o cuando
esta carece por completo de
fundamentación[92].
(iv). Cuando la parte resolutiva de una
sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron
vinculados o informados del proceso, y por ello no tuvieron oportunidad procesal de ejercer sus derechos a
la defensa y al debido proceso.
(v). Cuando la sentencia proferida por una
Sala de Revisión desconoce el
sentido de una decisión de la Sala Plena que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
(vi). Cuando de manera arbitraria se dejan de
analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos
transcendentales para el sentido de la decisión[93].
5. ANÁLISIS DE LAS SOLICITUDES DE NULIDAD
5.1. Análisis de procedencia
En total se allegaron tres
solicitudes de nulidad para el caso concreto. Dos de las solicitudes las
presentaron ciudadanos que no se vincularon como partes ni como terceros dentro
del proceso, ni a quienes la sentencia les impartió órdenes concretas. La
última solicitud proviene de dos registradores distritales de Bogotá que fueron
vinculados al proceso. Adicionalmente, la sentencia cuya nulidad se solicita
les imparte órdenes tanto a la Registraduría Distrital de Bogotá, como a la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Por lo tanto, la Sala Plena analizará
primero las dos solicitudes de los ciudadanos que no fueron vinculados al
proceso y posteriormente la de los registradores distritales que sí lo fueron.
5.2. Solicitudes
presentadas por Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos
En cuanto a lo primero, es necesario
establecer si las solicitudes de nulidad de los dos ciudadanos fueron
presentadas en tiempo. Es decir, dentro del término de ejecutoria de la
sentencia T-066 de 2015, que venció tres (3) días después de su notificación.
Conforme al Oficio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, radicado 20015-JCGM-00249 de abril 9 del año en curso, la sentencia
fue notificada por estado el 7 de abril hogaño.
El señor Carlos Andrés Flórez Sarmiento
elevó su solicitud de nulidad el 26 de marzo de 2015, en su calidad de
ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., y miembro del Comité Pro Revocatoria del
Alcalde Gustavo Petro. Por su parte, Gabriel Antonio Castellanos Huertas lo
hizo en su calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., el 27 de marzo. En
los dos casos las solicitudes de nulidad fueron interpuestas antes de que fuera
notificada la sentencia, por lo cual es preciso concluir que son oportunas y
desde este punto de vista son procedentes. En esa medida, pasa la Corte a pronunciarse
sobre los demás requisitos formales de procedencia de dichas solicitudes.
Esta
Corporación ha señalado que las solicitudes de nulidad en contra de las sentencias de tutela de
la Corte Constitucional deben ser
presentadas por “(…) quien haya
sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte
afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”[94].
La subregla constitucional establecida por
la Corte en relación con la legitimación por activa y con el interés para
solicitar la nulidad se refiere a dos hipótesis fácticas distintas. La primera
hipótesis es aquella en que quien solicita la nulidad es parte o ha sido
vinculado como tercero interviniente dentro del proceso. La segunda es aquella
en que el solicitante no es parte, ni ha sido vinculado como tercero dentro del
proceso.
En las dos hipótesis el solicitante debe
tener un interés directo, legítimo y actual. Esto significa que la orden u
órdenes que lo afectan de manera directa deben ser consecuencia de la
irregularidad que alega. No puede tratarse de irregularidades que no tengan
incidencia sobre las órdenes específicas que afectan al solicitante.
Adicionalmente, no cualquier afectación
supone un interés directo en la solicitud de nulidad. La afectación debe ser directa
y ello supone un impacto individual específico sobre el solicitante, distinto
al que puede tener sobre la generalidad de la población. Por supuesto, las
órdenes dictadas en las sentencias de la Corte Constitucional pueden llegar a
tener efectos sobre grupos sociales más o menos indeterminados. Sin embargo,
este solo hecho no supone un interés directo en la solicitud de nulidad.
Finalmente, un individuo no puede solicitar la nulidad de una sentencia en
virtud de la afectación que una orden le produjo a un tercero, a menos, claro
está, que se encuentre facultado legalmente para actuar como agente de los
derechos de este tercero.
Gabriel Antonio Castellanos
Huertas elevó solicitud en su calidad de ciudadano inscrito para ejercer sus
derechos políticos en Bogotá D.C. Por su parte, Carlos Andrés Flórez Sarmiento
lo hizo en su calidad de ciudadano en ejercicio en Bogotá D.C. y como miembro
del Comité Pro Revocatoria del alcalde Gustavo Petro. Ninguno de ellos fue
vinculado como parte, ni como tercero dentro del proceso de tutela. No
obstante, los dos consideran que tienen un interés legítimo para solicitar la
nulidad de la sentencia T-066 de 2015.
Tal como lo advirtió la
sentencia T-066 de 2015, la Ley 741 de 2002 amplió la regla establecida en el
artículo 69 de la Ley 134 de 1994, según la cual solo tienen derecho a votar en
la revocatoria los ciudadanos que ejercieron su derecho al voto cuando fue
elegido el mandatario que se pretende revocar. Según la nueva regla, pueden
revocar todos los ciudadanos inscritos para ejercer sus derechos políticos en
la respectiva circunscripción electoral, al margen de que hayan ejercido su
derecho al voto en las elecciones respectivas.
La titularidad de un derecho
fundamental supone la legitimidad para hacerlo exigible a través de la acción
de tutela. Por lo tanto, cualquier ciudadano inscrito para votar en la
circunscripción respectiva tiene el derecho a solicitar la protección de sus
derechos políticos. En todo caso, el solo hecho de ser titular del derecho al
voto en un proceso de revocatoria no confiere por sí misma ni la legitimidad ni
el interés en solicitar la nulidad de una sentencia de tutela, así la orden
impartida por la Corte tenga efectos de carácter general que se extiendan a la
generalidad del electorado bogotano.
Aceptar esta posibilidad sería
legitimar la potestad del solicitante para afectar los derechos políticos
reconocidos judicialmente a otro ciudadano. Sería convalidar la posibilidad de
que unos ciudadanos le impongan a otros una determinada forma de ejercer sus
derechos políticos. Esto resultaría particularmente grave tratándose de
derechos de libertad, que suponen el ejercicio autónomo de un conjunto de
conductas protegidas por parte de los ciudadanos, que debe estar exento de
interferencias por parte del Estado y de terceros.
Es por tal motivo que los
requisitos de procedencia de la legitimidad por activa y el interés directo,
actual y legítimo resultan de vital importancia. No se trata únicamente de
proteger el ejercicio del derecho de acción del demandante, ni el debido
proceso de las partes y de los intervinietnes en el proceso. La razón de ser de
tales requisitos es la de proteger los derechos sustanciales de las partes y de
los intervinientes dentro del proceso de potenciales influencias exógenas que
están en desacuerdo con la manera como sus titulares ejercen tales derechos.
Por lo tanto, la Corte
concluye que, como ciudadanos inscritos para ejercer sus derechos en Bogotá
D.C., los solicitantes carecen de legitimidad por activa y de un interés
directo, actual y legítimo para solicitar la nulidad de la sentencia. Por lo
tanto, desde esta perspectiva las solicitudes elevadas por Carlos Andrés Flórez
Sarmiento y por Gabriel Antonio Castellanos, como ciudadanos inscritos en
Bogotá D.C., se declararán improcedentes.
Con todo, podría alegarse que
los promotores de la iniciativa de revocatoria del mandato tienen un interés
especial susceptible de protección, lo cual les  daría la legitimidad y el
interés para solicitar la nulidad de la sentencia T-066 de 2015. De ser así,
como Carlos Andrés Flórez Sarmiento, además de ser un ciudadano inscrito para
ejercer sus derechos políticos en Bogotá es uno de los promotores de la
iniciativa de revocatoria, su solicitud sería procedente.
Los promotores de cualquier
iniciativa de revocatoria del mandato tienen un interés especial en el adecuado
desarrollo del mecanismo de participación política. Son estas personas quienes
asumen la carga de organizar colectivamente a la ciudadanía en torno al
proceso, conseguir las firmas necesarias para adelantarlo y, si es necesario,
también defender la manifestación de la voluntad popular frente a la
Registraduría. Sin que existan promotores que asuman la difícil labor de
gestionar este tipo de mecanismos de participación política no podría haber
participación colectiva efectiva.
No obstante, el hecho de ser
los voceros de una manifestación de la voluntad popular en torno a la
revocatoria no les permite interferir sobre la manera como cada individuo
decide ejercer su derecho a la participación política y mucho menos sobre la
manera como los individuos exigen este derecho judicialmente. Los promotores de
la revocatoria son gestores instrumentales de los mecanismos de participación
política, pero no puede entenderse que con ello se apropian el ejercicio del
derecho subjetivo de participación política.
Este derecho subjetivo, así
como la facultad para hacerlo exigible a través del derecho de acción, siguen
siendo de titulariadad exclusiva de cada ciudadano, en cualquier democracia
liberal. La titularidad exclusiva y autónoma del derecho a la participación
política en nuestro sistema democrático implica que los promotores de un
mecanismo de participación no tengan un interés legítimo que les permita
solicitar la nulidad de una sentencia en que la Corte Constitucional haya
protegido ese derecho. Por lo tanto, la solicitud de Carlos Andrés Flórez
Sarmiento se desestimará por improcedente, sin que sea necesario entrar a
estudiar el tema del cumplimiento de la carga argumentativa mínima de las
solicitudes de nulidad.
5.3. Solicitud presentada
por Jaime Hernando
Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, Registradores Distritales de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
Los señores Jaime Hernando
Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, actuando en su calidad de Registradores
Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron
solicitud de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015[95], antes de que se hubiera notificado la misma. En esa medida, debe entenderse que su solicitud es oportuna y desde ese punto de vista procedente. Por lo tanto, pasa la Corte a estudiar los demás requisitos formales de
procedencia de la solicitud de nulidad.
En relación con la legitimidad
por activa es claro que la Registraduría Nacional del Estado Civil es la
entidad demandada en la acción de tutela que dio origen a la sentencia T-066 de
2015. Por lo tanto, tiene un interés legítimo en la solicitud de nulidad.
Conforme con el artículo 19 del Decreto 1010 de 2000, que establece la organización
interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil, le corresponde a las
registradurías departamentales, municipales y a la Registraduría Distrital de
Bogotá representar a la Registraduría Nacional en los asuntos de sus
respectivas circunscripciones.
Adicionalmente, la
Registraduría Distrital intervino dentro del proceso de la referencia
oponiéndose a las pretensiones del demandante y la Corte profirió una orden en
el numeral segundo de la parte resolutiva dirigida a dicha entidad. Por lo
tanto, desde este punto de vista la Registraduría tiene tanto legitimidad por
activa, como un interés directo, actual y legítimo para solicitar la nulidad de
la sentencia. Lo atinente al requisito de la carga argumentativa mínima de las
solicitudes de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional se
estudiará al abordar cada uno de los cargos específicamente considerados.
Los solicitantes presentan tres cargos en
contra de la sentencia T-066 de 2015. (i) en primer lugar, sostienen que la
Sala Sexta cambió la jurisprudencia de la Corte en relación con diversos
aspectos relacionados con la procedencia de la acción de tutela; (ii) en
segunda medida, afirman que la sentencia vulneró el derecho al debido proceso
de los solicitantes, es decir, de la Registraduría; (iii) finalmente, alegan
que la sentencia desconoció arbitrariamente seis aspectos de relevancia
constitucional. A continuación esta Corporación analizará los tres cargos
presentados por los peticionarios.
5.3.1. Cargo por cambio de jurisprudencia.
A. Desplazamiento de la jurisdicción
contencioso administrativa.
Los solicitantes alegan que la Corte
cambió su jurisprudencia porque entró a analizar la validez de la Resolución
340 de 2014, mediante la cual la Registraduría dio por terminado el proceso de revocatoria
del mandato después de la destitución el alcalde Gustavo Petro. Arguyen que
dicha competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y no a la constitucional. Sin embargo, este cargo no puede
prosperar dado que la Corte solo se refirió incidentalmente a dicha resolución
para decir que tenía un fundamento de hecho durante el tiempo en que el señor
Gustavo Petro permaneció destituido como alcalde mayor de Bogotá. Una vez
restituido en su cargo, la Resolución 340 de 2014 perdió su fundamento y operó
el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por pérdida de los
fundamentos de hecho de la Resolución.
En esa medida, la Corte nunca profirió una
decisión con respecto a la validez de la Resolución 340 de 2014, sino que
abordó incidentalmente el tema de su decaimiento. Precisamente lo hizo para
poner en evidencia la procedencia de la acción de tutela por falta de idoneidad
de los medios de control ante lo contencioso administrativo.
En todo caso, reitera la Sala Plena que el
decaimiento del acto no fue el fundamento de la decisión adopada por la Corte.
La Resolución 340 de 2014 en ningún momento ha sido objeto de reproche por
parte de esta Corporación. Fue más bien la omisión de la Registraduría de
continuar el trámite del procedimiento de la revocatoria del mandato la que
motivó la decisión de la Corte. Esto se puede deducir de una simple lectura de
la parte motiva de la sentencia T-066 de 2015, que los registradores al parecer
no valoraron, porque en su escrito no hay una sola mención de la argumentación
de la Corte en torno al particular. Por lo tanto, el cargo no solo carece de
fundamento sino de la mínima argumentación necesaria en las solicitudes de
nulidad y, por lo tanto, tampoco está llamado a prosperar.
B. Inmediatez por perjuicio irremediable.
Los peticionarios sostienen que la
sentencia objeto del presente incidente desconoce la jurisprudencia
constitucional sobre el principio de “inmediatez por perjuicio irremediable”.
En este orden de ideas, la Corte se referirá tanto al principio de inmediatez,
como al del perjuicio irremediable.
Como primera medida debe señalarse que en
relación con cualquier presunta vulneración de la jurisprudencia en torno al
principio de inmediatez el cargo no está llamado a prosperar. Lo anterior, en
razón a que la acción de tutela fue interpuesta el mismo día en que el Consejo
de Estado suspendió provisionalmente el acto de destitución y solo 17 días
después de que el Tribunal Superior de Bogotá ordenara al Presidente de la
República restituir al alcalde Gustavo Petro para cumplir las medidas
cautelares decretadas por Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
En este orden de ideas, es claro que la
tutela fue interpuesta de manera oportuna por parte del accionante.
Adicionalmente, aún aceptando en gracia de discusión que el demandante hubiera
interpuesto la acción por fuera de un término razonable, los solicitantes han
podido alegar dicha circunstancia cuando contestaron la demanda de tutela. Por
esta razón el cargo tampoco está llamado a prosperar. En todo caso y para
disipar cualquier duda que exista respecto de la oportunidad para interponer la
acción de amparo en el caso sub examine, la Corte considera importante
mencionar brevemente la cronología del proceso de tutela que culminó en la
sentencia T-066 de 2015.
El demandante interpuso la acción de tutela el mismo
día en que el Consejo de Estado ordenó la restitución del alcalde Gustavo
Petro, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra
de la decisión sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación, el 14 de
mayo de 2014. Ocho días después, el 22 de mayo del mismo año, el Tribunal de
Cundinamarca profirió fallo de primera instancia denegando la tutela. Apelada
la decisión, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia de
tutela el 10 de julio del mismo año, confirmando el fallo de primera instancia.
Mediante auto de 6 de octubre de 2014, es decir, tres
meses después de proferido el fallo de segunda instancia, la Sala de Selección
núm. 10 de la Corte seleccionó el proceso para su revisión. El expediente fue
recibido por el despacho de la magistrada sustanciadora el 22 de octubre de
2014 y el día 16 de febrero de 2015, la Sala Sexta de Revisión profirió la
sentencia T-066 de 2015. En total, desde la interposición de la demanda hasta
la sentencia de revisión por parte de la Corte Constitucional, el proceso duró
menos de nueve meses y no dos años como lo afirma la Registraduría.
Es contradictorio que habiendo causado toda esta
situación con su propia decisión de no continuar con la revocatoria, ahora la
Registraduría alegue su propia omisión como causal de nulidad de una sentencia
de la Corte. En esa medida, la solicitud de nulidad tampoco puede prosperar
desde este punto de vista.
En relación con el supuesto
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre el “perjuicio
irremediable”, es necesario reiterar que el cargo en realidad se refiere al
desconocimiento de un presunto carácter transitorio de la protección que provee
la acción de tutela. Este cargo carece por completo de asidero constitucional.
Los registradores no tienen en cuenta que el texto del artículo 86 de la
Constitución dispone que como regla general la tutela se concede como mecanismo
definitivo y que solo se concede como mecanismo transitorio cuando el
demandante cuenta con otro medio de defensa judicial. Únicamente en este último
evento, es decir, cuando existe otro medio de defensa judicial, es que el
demandante debe probar que se produciría un perjuicio irremediable de no
concederse la tutela.
La Corte ha establecido que, para que otro
mecanismo judicial desplace a la acción de tutela como mecanismo permanente de
protección de derechos, es necesario que ese otro recurso sea idóneo y eficaz.
Esto es, se necesita que el instrumento de defensa judicial permita proteger de
manera efectiva los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Si ello no
es así, si el otro medio de defensa judicial no permite la protección efectiva
de los derechos fundamentales, así exista formalmente, lo que procede es
conceder la tutela como mecanismo definitivo.
Para los solicitantes la acción de tutela
parece ser única y exclusivamente un mecanismo transitorio de protección de
derechos que solo procede cuando los demandantes estén frente a un perjuicio
irremediable. Por lo tanto, no fundamentan su cargo sobre la base de la
idoneidad de las acciones ante lo contencioso administrativo, sino sobre la
base de la inexistencia de un perjuicio irremediable. Al respecto, debe
reiterar la Corte que los jueces de tutela deben proteger de manera definitiva
los derechos amenazados o vulnerados a los demandantes cuando el mecanismo no
sea idóneo, así el mecanismo de protección exista formalmente en el
ordenamiento jurídico.
De esta manera y dado que los
peticionarios tampoco argumentan concretamente por qué estiman que los recursos
judiciales ante lo contencioso administrativo o ante alguna otra jurisdicción
sí son idóneas, ni tampoco se refieren a las consideraciones de la Corte en las
que se descartan tanto la acción de cumplimiento como los medios de control de
nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, como mecanismos
principales de protección de los derechos fundamentales invocados en el
presente caso, es que se considera que este cargo tampoco está llamado a
prosperar.
C. Subsidiariedad.
En relación con el cargo por un presunto
desconocimiento del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, como ya
se mencionó, los solicitantes se limitan a decir que la Sala de Revisión no
tuvo en cuenta el carácter subsidiario de la acción de tutela. La acusación no
consiste en que las consideraciones de la Corte sean contrarias a su
jurisprudencia, porque los solicitantes no citan una sola sentencia, ni una
sola subregla constitucional en relación con el tema. Consiste en que la Sala “omitió
considerar que la Tutela se caracteriza por ser subsidiaria”.
En la sentencia T-066 de 2015 la Corte
puso de presente los argumentos relativos a la subsidiariedad de la acción en
el caso concreto[96]. Adicionalmente, estas consideraciones se
encuentran resumidas en los antecedentes del presente auto, por lo cual la Sala
Plena no estima pertinente reiterar lo que ya ha mencionado con suficiencia.
Solo resta agregar que en la sentencia objeto de estudio, la Sala de Revisión
explicó por qué los medios de control de cumplimiento, de nulidad, y de nulidad
y restablecimiento del derecho, no eran idóneos, incluso a pesar de la
posibilidad de solicitar medidas cautelares en dichos procesos. En este sentido,
la Corte considera que el cargo por desconocimiento de la jurisprudencia en
relación con la subsidiariedad tampoco debe prosperar.
5.3.2. Cargo por vulneración del debido
proceso.
Los solicitantes alegan que la Sala
incurrió en una violación del debido proceso por no haber vinculado a la
Registraduría Distrital de Bogotá, sino únicamente a la Registraduría Nacional
del Estado Civil, a pesar de que una de las órdenes se dirige contra la
Registraduría Distrital. Asimismo, alegan que hay una vulneración del debido
proceso por no habérseles notificado la sentencia a los registradores
distritales, sino a la Registraduría Nacional.
En relación con la presunta violación del
debido proceso a la Registraduría Distrital, la Corte encuentra que el cargo carece
por completo de fundamento. En primer lugar, porque los dos registradores
distritales que elevan la solicitud que ahora resuelve la Corte no solamente
fueron vinculados sino que ellos mismos intervinieron personalmente en el
proceso de tutela oponiéndose a la demanda.  En segunda medida, porque es
evidente que la sentencia T-066 de 2015 sí les fue notificada. Prueba de ello
es que interpusieron el incidente de nulidad, incluso varios días antes de la
notificación por estado que llevó a cabo el juez de instancia. De tal modo,
este cargo tampoco está llamado a prosperar.
5.3.3. Cargo por falta de análisis de
asuntos de relevancia constitucional.
Los solicitantes plantean que la Sala
Sexta de Revisión no tuvo en cuenta una serie de asuntos de relevancia
constitucional para el caso concreto. En particular, sostienen que la Corte no
consideró apropiadamente los siguientes aspectos:
i.     Falta de inmediatez respecto de la
protección de los derechos fundamentales;
ii.     Falta de inmediatez respecto de los
mecanismos de participación;
iii.     Falta de realidad fáctica del derecho
fundamental a proteger;
iv.     La inexistencia de un perjuicio
irremediable;
v.     La falta de vigencia de las medidas
cautelares del Consejo de Estado;
vi.     La presunción de validez de la sanción
disciplinaria.
Los asuntos que los solicitantes abordan
en los numerales i, ii, iv, v, y vi,  reiteran los argumentos previamente
planteados en relación con el presunto desconocimiento de la jurisprudencia
sobre los principios de inmediatez y subsidiariedad y la valoración de los
procedimientos ante el Consejo de Estado, asuntos sobre los cuales la
Corporación ya se pronunció. Por lo tanto, no se abordarán nuevamente. Respecto
a estos puntos, se reitera que la solicitud de nulidad no prospera por ninguna
de tales razones.
Sin embargo, la Sala Plena estima
pertinente estudiar con mayor detenimiento el cargo iii, relativo a lo
que los peticionarios denominan  “falta de realidad fáctica del derecho
fundamental a proteger”, en la medida que en la sentencia acusada no se
analizó adecuadamente si en el contexto actual, no obstante el tiempo
transcurrido (cerca de dos años desde la convocartoria inicial de la
revocatoria), subsistía la motivación
original de los promotores de la misma, que consistía en lograr la realización
de unas elecciones atípicas, hecho que hoy ya no es posible debido a la
cercanía -menos de siete meses- de la terminación del período del alcalde de
Bogotá y de las elecciones generales para alcaldes y gobernadores en todo el
territorio nacional.
La doctrina constitucional ha establecido que la
causal de nulidad por “falta de análisis de asuntos de relevancia
constitucional” se presenta cuando una Sala de Revisión omite analizar
aspectos del caso sub examine que pueden tener una importante incidencia
en las órdenes a proferir dentro de un fallo de tutela o cambiar el sentido de
las mismas. Al respecto, en el auto A-031A de 2002, la Corporación precisó lo
siguiente:
“La Corte
considera que el análisis en sede de revisión, ya sea por una de las salas o
por la Corporación en pleno, (i) no puede dejar de lado los asuntos con
relevancia constitucional y, ligado a lo anterior, (ii) tampoco puede
dejar de analizar puntos que claramente llevarían a una decisión distinta.
Lo primero se justifica ante la necesidad de abordar los elementos necesarios
para una valoración constitucional recta y transparente que no está subordinada
a los elementos del caso concreto sino a la trascendencia del debate
constitucional; lo segundo, atendiendo razones de justicia material y
prevalencia del derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de
derechos fundamentales se refiere.
(…)
Así, como ha sido ampliamente señalado, en materia de
derechos fundamentales el papel sistémico de la Corte constituye una clara
diferencia con la misión encomendada a los demás jueces, a quienes corresponde
analizar las situaciones concretas de quien presenta una tutela y para ello
deben acudir, precisamente, a la jurisprudencia sentada por esta Corporación,
ya sea a través de sus salas de revisión o de la Sala Plena.  Sin embargo,
en todo caso existe la posibilidad de que los jueces de instancia desechen la
valoración de aquellos aspectos que no tengan relevancia constitucional. Igualmente,
el principio de prevalencia del derecho sustancial autoriza, pero más que ello
exige, el estudio de las diferentes aristas del caso atendiendo siempre los
criterios de congruencia fáctica y relevancia constitucional.
Es necesario aclarar que no todos los asuntos de
carácter legal pueden ser desechados con el argumento de la intrascendencia
constitucional: si bien es cierto que en algunos casos esos temas no cobran
importancia para la protección de derechos fundamentales, también lo es que
en otros tantos pueden resultar definitorios para ello, ya sea por
controversia sobre la aplicación o no de una norma, o bien cuando surgen
conflictos de interpretación que determinan en últimas la procedencia o no de
la tutela.” (Negrillas fuera del
texto original).
Respecto al caso concreto considera la Corte que la
providencia acusada, en efecto, dejó de analizar varios factores que hacen muy
compleja la ejecución de la orden de reactivar el proceso de revocatoria del
mandato del alcalde Gustavo Petro y, mediante ella, la efectiva satisfacción de
los derechos fundamentales del accionante.
Así las cosas, los factores de relevancia
constitucional que la Sala debió examinar esencialmente son tres: (i)
inexistencia del Comité y campaña Pro Revocatoria del mandato del alcalde
Gustavo Petro al momento de proferir la sentencia; (ii) proximidad de las
elecciones locales 2015 y viabilidad de un proceso paralelo de revocatoria, y
finalmente, (iii) imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental
a proteger y, en consecuencia, la configuración de un daño consumado por carencia
actual de objeto.
La primera de las circunstancias que no valoró la Sala
de Revisión al momento de decidir la tutela en comento, fue el hecho notorio de
que ya se había desmontado tanto el Comité promotor de la revocatoria como su
respectiva campaña. En relación a este punto, la Corte considera que debió
realizarse un análisis detallado sobre las consecuencias de la orden a
impartir, principalmente en términos de eficacia, porque al momento de
proferirse la orden de tutela el proceso de revocatoria ya no era real y había
sido terminado definitivamente por la Registraduría un año antes, mediante
resolución administrativa del 13 de enero de 2014.
Por otra parte, tampoco se estudió la
importancia que tiene el paso del tiempo en el ejercicio de la figura de la
revocatoria del mandato por parte de los ciudadanos. En el caso concreto, la
orden proferida en la sentencia no podía proteger de manera efectiva los
derechos políticos ni a la participación del demandante, como tampoco los de
los demás ciudadanos de Bogotá, sencillamente porque la oportunidad para la
protección del derecho a la participación política ya pasó, aun cuando el señor
Gustavo Petro siga ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá. Dicho de otra
forma, no se podía ignorar -por parte de
la Sala- que un proceso de revocatoria sin Comité de impulso ni organización ni
respaldo ciudadano carecía de sentido y era imposible de llevar a la práctica.
El segundo factor que dejó de ser examinado fue la
proximidad de las elecciones locales de alcaldes y gobernadores, a realizarse
en octubre de 2015. En efecto, cuando se profirió la sentencia T-066, en
febrero del mismo año, era claro que tan solo faltaban siete meses para la
realización del proceso de elecciones de autoridades locales, hecho que
prácticamente obligaba a la convocatoria, organización y realización de dos
procesos electorales para el mismo cargo de elección popular, en la misma
ciudad y en el mismo período de tiempo por parte de la Registraduría. En estas
circunstancias, la posibilidad de una revocatoria era practicamente nula, si se
tiene en cuenta el tiempo transcurrido (cerca de dos años) y que las
condiciones que motivaron la iniciativa ciudadana cambiaron como consecuencia
de la anulación del proceso y de la proximidad de las elecciones locales.
En último lugar, respecto de la imposibilidad fáctica para garantizar el derecho
fundamental a proteger y la configuración de un daño consumado por carencia
actual de objeto, se
considera que la protección del derecho mediante la orden reseñada no atiende
la realidad fáctica, ya que no concuerda con la intención original de los
promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la
República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa
de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a
unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá, hecho que hoy ya no es posible y
ante el cual se está en presencia de un
daño consumado por carencia actual de objeto.
En otras palabras, dado que el proceso de revocatoria
se había cancelado un año antes y que ya no se podría elegir a un nuevo alcalde
de Bogotá en las condiciones que motivaron a la ciudadanía a impulsar el
mencionado proceso, es que la Sala Plena se pregunta ¿cómo podría, en estas
circunstancias, ser efectiva entonces la orden proferida en la sentencia T-066
de 2015?. Para la Corte, en estas condiciones tan particulares, es forzoso
concluir que la orden -al reactivar la realización de un proceso incierto- no
podía ser efectiva ni garantizar ningún derecho fundamental en la actualidad.
En este sentido, la Corte constata que si bien la
argumentación de la sentencia T-066 de 2015 es correcta respecto de la
afectación de los derechos políticos del accionante ante la omisión en realizar
en tiempo la revocatoria por parte de la Registraduría, también lo es que en
las circunstancias expuestas -en términos de oportunidad de la revocatoria y de
la pretensión original-, no tenía sentido continuar con un proceso terminado y
en el que los mismos promotores de la iniciativa ya no estaban interesados,
como lo señaló el señor Miguel Gómez -principal promotor de la iniciativa-,
puesto que perdió la razón de ser que tenía cuando se impulsó originalmente.
En el caso concreto, la Corporación entiende que se
trata de una situación excepcional dado que ya no existía forma de lograr la
efectividad del derecho que se buscaba proteger mediante la orden contenida en
el numeral segundo de la sentencia T-066 de 2015, que dispone lo siguiente:
“SEGUNDO: ORDENAR a la Registraduría
Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del
mandato del alcalde Gustavo Petro Urrego. En consecuencia, después de la
notificación de la presente sentencia, la entidad debe iniciar los trámites
dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en
el término máximo de 2 meses, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 de
la Ley 134 de 1994. En este término, la entidad deberá actuar en (sic) la mayor
brevedad posible y sin dilatar el proceso.”
En consecuencia, estima la Sala Plena que estas
circunstancias, que no examinó la Sala Sexta de Revisión al momento de proferir
la sentencia T-066 de 2015, constituyen una omisión al análisis de aspectos de
relevancia constitucional. Por las razones expuestas, se anulará el ordinal
segundo de la sentencia T-066 de 2015 que ordenaba a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el proceso de revocatoria del mandato
del alcalde Gustavo Petro.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR la nulidad del numeral segundo de la sentencia T-066 de 2015 proferida por la Sala Sexta de Revisión, respecto de la orden de continuar
con el proceso de revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro.
SEGUNDO.-
Contra este auto no procede recurso alguno.
Comuníquese y cúmplase
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
Con aclaración
de voto
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada (E)
Con salvamento de voto
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
Con salvamento de voto
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Por petición del auto admisorio del
Magistrado sustanciador en primera instancia que conoció de la presente acción
de tutela, el Director del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del
Estado Civil certificó que el accionante ejerció el derecho al sufragio el 30
de octubre de 2011 para la elección de autoridades locales, así mismo, que se
encuentra habilitado para ejercer sus derechos políticos. La certificación
expedida señala “[q]ue efectuada la correspondiente revisión en las bases de
datos del Centro Electoral, la cédula de ciudadanía No. 19.109.821, que
corresponde a PEDRO LAUREANO RINCÓN ZAMORA, se encuentra habilitada para
ejercer el derecho al sufragio. // De igual manera esta Dirección certifica,
que el citado ciudadano SI ejerció el derecho al sufragio EN LAS
ELECCIONES DE AUTORIDADES LOCALES del 30 de octubre de 2011” Folio 52 y
Folio 68 (original).
[2]
A solicitud del auto admisorio del
Magistrado sustanciador en primera instancia que conoció de la presente acción
de tutela, el Director del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del
Estado Civil certificó que el accionante apoyó la solicitud de revocatoria del
mandato del Alcalde Gustavo Petro. La constancia sostiene “[q]ue efectuada
la correspondiente revisión, el señor PEDRO LAUREANO RINCÓN ZAMORA,
identificado con cédula de ciudadanía No. 19.109.821, aparece en las planillas
de firmas de revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá: Gustavo Petro, como
apoyo válido”. Folio 53 y Folio 69 del Cuaderno 1.
[3]
En relación con esta fecha, la
respuesta de la Registraduría señala que la nueva convocatoria se hizo para el
6 de abril de 2014. Ver Folio 14. Sin embargo, por otros documentos que obran
en el expediente, se constata que fue el 9 de abril de 2014. Así que para
claridad de los hechos, se presenta como 9 de abril de 2014.
[4] El accionante
planteó en su acción de tutela que la destitución del alcalde no produjo
efectos jurídicos porque fue objeto de decisiones judiciales que la
suspendieron. Una, la decisión de la Sala de Tierras del Tribunal Superior de
Bogotá que ordenó al Presidente adoptar las medidas cautelares proferidas por
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Y otra, relativa a la medida
cautelar en la acción de nulidad contra el acto sancionatorio expedido por la
Procuraduría, en la cual el Consejo de Estado permitió el ejercicio en el cargo
del gobernante, mientras se resuelve sobre la nulidad de su elección.
Encuentra
esta Corporación, que como es de conocimiento público, así como son públicas
las decisiones judiciales, el 6 de junio de 2014 la Corte Suprema de Justicia
revocó el fallo de tutela del Tribunal de Tierras fue revocada. (Corte Suprema
de Justicia, M.P. Ariel Salazar Ramírez Radicación nº
11001-22-03-000-2014-00572-01).  No obstante, permanecen las medidas
cautelares otorgadas por el Consejo de Estado en el curso del proceso de
nulidad, que impiden que la destitución produzca efectos. En consecuencia, las
circunstancias que dan lugar a la acción de tutela no han variado sustancialmente.
[5]
Página 3 de la demanda.
[6]
Al respecto advierte la Sala que para
el momento de la presentación de la respuesta por parte de la entidad
accionada, ésta era la única decisión que se había producido con ocasión de la
tutela interpuesta por un ciudadano con el fin de que se cumplieran las medidas
cautelares proferidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en
contra del alcalde Gustavo Petro.
[7]
Folio 14.
[8]
Folio 60.
[9]
Folio
75.
[10] Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá - Sala Civil Restitución de Tierras. Fallo del 21 de abril de 2014.
La parte resolutiva de la sentencia
señalaba: “Deje sin
efectos el Decreto 570 del 20 de marzo de 2014, y en consecuencia, tome las
decisiones a que haya lugar para el acatamiento de la medida cautelar 374-13
proferida por la CIDH en la Resolución 05 del 18 de marzo de 2014."
[11] Medida cautelar No, 374-13 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, la cual señala: “La Comisión solicita al Gobierno de
Colombia que suspenda inmediatamente los efectos de la decisión del 9 de
diciembre de 2013, emitida y ratificada por la Procuraduría General de la
Nación el 13 de enero de 2014, a fin de garantizar el ejercicio político de los
derechos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el
período para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá, el 30 de
octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición
individual P 1742--13.”
[12] Al respecto vale señalar, como se expresó en el pie de
página No. 4 de esta sentencia, que la decisión de Tribunal Superior de Bogotá
– Sala Civil de Restitución de Tierras- fue revocada por la Corte Suprema de
Justicia en fallo del  6 de junio de 2014, después de que el accionante
presentó la tutela.
[13] La Resolución No. 13806 de 2013 resuelve: “CONFÍRMESE en todas sus
partes el acto administrativo No. 1019 del 31 de julio de 2013 (…)”
[14] La Resolución No. 1019 de 2013 decide: "APROBAR
la solicitud de convocatoria a elección de revocatoria del mandato del señor
GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, Alcalde Mayor de Bogotá"
[15] Picado, Sonia. 2007. Derechos
Políticos como Derechos Humanos. En Tratado de derecho electoral comparado de América Latina  — 2ª ed. — México : FCE, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International
IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal
Electoral, 2007. Pág. 48.
[16] Dahl, Robert. 1972. Poliarchy: Participation and
Opposition. Yale University Press.
[17] Collier, David y Steven Levitsky. 1997. “Democracy
with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research”. En World
Politics 49:3 pp. 430-451.
[18]
Ver Brunell, Thomas. 2008. Redistricting
and Representation: Why Competitive Elections are Bad for America. Routledge.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-358 de 2002. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[20] Íbid.
[21] Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[22] En cuanto a los significados, condiciones y “mínimos”
de la democracia, se consultó: Del Águila, Rafael. 2009. Manual de Ciencia
Política. Sexta Edición. Editorial Trotta.
[23]
Artículo 23 del Pacto de San José:
“Derechos Políticos// 1. Todos los ciudadanos deben
gozar de los siguientes derechos y oportunidades:// a) de participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos”…
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los
derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
[24]
Artículo 6: “La participación de
la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho
y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y
efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de
participación fortalece la democracia”.
[25] Sentencia del 23 de junio de 2005. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Párrafos 196 y 206.
[26]
Sentencia de 6 de Agosto de 2008. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párrafo 166.
[27] La sentencia T 1337 de 2001 hace la siguiente cita: “Especialmente las sentencias T-439 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y  T-45 de 1993 M.P.  Jaime Sanín Greiffenstein.”
[28] La sentencia citada hace
la siguiente nota: “Al respecto, ver entre otras, las Sentencias C-089 de 1994
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-1338 de 2000 M.P: Cristina Pardo Schlesinger
(E) y  C-393 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. M. Manuel José Cepeda
Espinosa.”
[29] Bobbio, Norberto. 1984. El
futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.
[30] El
artículo 2 de la Ley 741 de 2002 dice: “Los
artículos 11 de la Ley 131 de 1994 y 69 de la Ley 134 de 1994, quedarán así: "Sólo para efectos del voto programático, procederá la
revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en
el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que
participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no
sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida
registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario".
[31] Corte Constitucional C-500
de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
[32] Al respecto la Ley y la Constitución tienen
delimitaciones respecto a quién es sujeto disciplinable. Ver artículo 53 de la
Ley 734 de 2002 y artículo 366 de la Constitución.
[33] Ver artículos 44 y ss de la Ley 734 de 2002.
[34] Corte Constitucional T-544 de 2013. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[35] Página 3 de la demanda.
[36] Ver: Sentencias T-469 de 1992, T-045 de 1993 y T-050 de 2002.
[37] Ver: Sentencia T-131 de 2005 y SU 712 de 2013.
[38] El artículo 5 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Son funciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes: (…) núm 11: 11.
Dirigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación
ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales.”
[39] El artículo 46 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Las delegaciones
departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, sirven de apoyo al
ejercicio de las funciones atribuidas a los Delegados del Registrador Nacional
y a los registradores del Distrito Capital, de conformidad con las normas
constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente
decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales: 1. Asuntos
electorales. a) Organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de
participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral; (…)”
[40] El artículo 19 del Decreto 1010 de 2000 señala “Es objetivo de las
delegaciones departamentales, y las registradurías municipales, especiales y la
del Distrito Capital representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil
en el territorio de su jurisdicción. (…)”
[41] Corte Constitucional, sentencia T-516 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[42]
Corte Constitucional, sentencia T 516
de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[43] Artículo
1 de la Ley 741 de 2002: “ARTICULO  1°. Los artículos 7° de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134
de 1994, quedarán así: "La revocatoria del
mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
"1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de
la posesión del respectivo alcalde o gobernador. "2. Mediar por escrito,
ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento
popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos en
número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el elegido".
[44] Folios 68 y 69 relacionados en los Hechos 1.1 y 1.2.
[45]
Ver folio 68.
[46]
Ver folio 68.
[47]
Ver folio 69.
[48]
Ver: Sentencia T-131 de 2005 y SU-712
de 2013.
[49] La Resolución de la Registraduría No.
1019 de 2013 dice: "APROBAR la solicitud de convocatoria a elección de
revocatoria del mandato del señor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, Alcalde Mayor
de Bogotá"
[50] El
artículo 137 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso de lo Administrativo
establece: “Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter general. //Procederá cuando
hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o
sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió.// También puede pedirse que se
declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro.// Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con
la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se
genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso
público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se
desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se
tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.”
[51] El
artículo
230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso de lo
Administrativo dice: “Las medidas cautelares
podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán
tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el
efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las
siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se
restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o
amenazante, cuando fuere posible.// 2. Suspender un procedimiento o actuación
administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá
el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o
superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello
fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará
las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el
procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.// 3. Suspender
provisionalmente los efectos de un acto administrativo.// 4. Ordenar la
adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una
obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus
efectos.// 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del
proceso obligaciones de hacer o no hacer.// Parágrafo. Si la medida
cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole
discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad
competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá
limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en
atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites
y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.”
[52] El artículo 91
del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece los
casos en los cuales un acto administrativo pierde fuerza ejecutoria. La norma
dispone: “Salvo norma expresa en contrario, los
actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido
anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán
obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos
de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre
sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” (Negrillas propias)
[53] En el auto del Consejero Gerardo Arenas Monsalve, que declaró la
suspensión del acto de sancionatorio, se señala “Los efectos de la medida cautelar que aquí se decreta
se contraen a la imposibilidad de ejecutar el acto sancionatorio hasta que
se decida mediante sentencia definitiva sobre la legalidad del mismo. Lo
que quiere decir: i) La sanción de destitución no puede hacerse efectiva por el
Presidente de la República (art. 172.1 CDU), ii)  La sanción de inhabilidad de
quince (15) años para ejercer cargos públicos y función pública queda
suspendida hasta tanto se profiera sentencia definitiva.” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda Subsección B, auto del 13 de mayo de 2014, C.P.
Gerardo Arenas Monsalve). (Negrilla propia).
[54] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-1341 de 2000, T-496 de 2007 y T-950 de 2009, de la Corte
Constitucional y del 10 de julio de 2014, expediente 0868-08, M.P. Luis Rafael
Vergara Quintero, de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del 3 de abril
de 2014, expediente 0166-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala, de la Sección Primera
del Consejo de Estado.
[55]
Corte Constitucional. Sentencia T-152 de 2009.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[56] Corte Constitucional, sentencia T-152 de 2009. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
[57] Íbid.
[58] El artículo 92 del Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo señala “Cuando el interesado se oponga a la
ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria,
quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince
(15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso
alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.”
[59] El artículo 67 de la Ley 134 de 1994 dice: “Los ciudadanos de la respectiva entidad
territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por la
Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior
a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma
entidad.”
[60]
Ver sentencias T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-776 de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[61]
Ver Sentencia T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[62]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[63]
La Corte manifestó: “Esta prohibición, en
criterio de la Corte, debe leerse de manera armónica con los argumentos
precedentes y, en especial, con los criterios fijados por la jurisprudencia
constitucionalidad para determinar la iusfundamentalidad de una posición
jurídica particular, explicados en los fundamentos anteriores.  Es decir,
cuando el Acto Legislativo determina que el SF debe ser compatible con la
vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales, quiere decir que la
disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de esas posiciones jurídicas,
conforme a la doctrina que sobre ese respecto ha fijado la Corte.  Por ende
debe rechazarse, por ser contraria a la Constitución, la interpretación según
la cual la SF está basada en la distinción, ya superada, entre derechos de
primera y segunda generación y que, además, el criterio de SF tiene por objeto
aplazar o restringir el alcance de los derechos sociales, en oposición a los
derechos fundamentales.  Se ha señalado que esa restricción presenta profundos
problemas dogmáticos y teóricos, de manera tal que la jurisprudencia
constitucional ha concluido que la definición de un derecho como fundamental
depende de factores específicos, relacionados con el vínculo entre la dignidad
humana y la prestación correspondiente.  Por ende, no de otra forma puede
interpretarse la prohibición mencionada, sino de manera acorde con estos
postulados, esto es, que cuando se hace referencia a los “derechos
fundamentales”, se entiende con claridad que son aquellas posiciones jurídicas
que adquieren naturaleza iusfundamental, según la metodología antes expuesta.
Esta explicación dista radicalmente de distinciones simplemente convencionales
entre libertades y derechos prestacionales, sino que versa sobre el grado de
necesidad de protección constitucional en el caso concreto, valorado en
términos de vigencia del principio de dignidad humana. || 70.  Esta
interpretación, a su vez, es consonante con otras previsiones del Acto
Legislativo, como aquella que subordina al criterio orientador de la SF al
logro de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho. Si se parte de
considerar que la cláusula del ESDD está basada, entre otros pilares, en el
principio de dignidad humana y que, a su vez, este principio es el basamento
teórico para la definición de una posición jurídica como iusfundamental,
entonces la interpretación válida de la SF debe mostrarse compatible con la
garantía de esas posiciones jurídicas, encuadradas en el concepto de “derechos
fundamentales”, que a su vez encuentra su definición concreta en la metodología
explicada en este fundamento jurídico.
[64] Sentencia C-753 de 2013.
[65] Sentencia C-288 de 2012.
[66]
Sentencia C-753 de 2013.
[67]
Sentencia C-753 de 2013.
[68] Ver sentencias
T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-776 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[69] Ver Sentencia
T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 'Sentencia C-288 de 2012M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[70]
Sentencia C-288 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[71]
La Corte
manifestó: "Esta prohibición, en criterio de la Corte, debe
leerse de manera armónica con los argumentos precedentes y, en especial, con
los criterios fijados por la jurisprudencia constitucionalidad para determinar
la iusfundamenlalidad de una posición jurídica particular, explicados en los
fundamentos anteriores. Es decir, cuando el Acto Legislativo determina que el
SF debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos
fundamentales, quiere decir que la disciplina fiscal debe ceder ante la
eficacia de esas posiciones jurídicas, conforme a la doctrina que sobre ese
respecto ha fijado la Corte. Por ende debe rechazarse, por ser contraria a la
Constitución, la interpretación según la cual la SF está basada en la
distinción, ya superada, entre derechos de primera y segunda generación y que,
además, el criterio de SF tiene por objeto aplazar o restringir el alcance de
los derechos sociales, en oposición a los derechos fundamentales. Se ha
señalado que esa restricción presenta profundos problemas dogmáticos y
teóricos, de manera tal que la jurisprudencia constitucional ha concluido que
la definición de un derecho como fundamental depende de factores específicos,
relacionados con el vínculo entre la dignidad humana y la prestación
correspondiente.  Por ende, no de otra forma puede interpretarse la prohibición
mencionada, sino de manera acorde con estos postulados, esto es, que cuando se
hace referencia a los "derechos fundamentales ", se entiende con
claridad que son aquellas posiciones jurídicas que adquieren naturaleza
iusfundamental, según la metodología antes expuesta. Esta explicación dista
radicalmente de distinciones simplemente convencionales entre libertades y
derechos prestacionales, sino que versa sobre el grado de necesidad de
protección constitucional en el caso concreto, valorado en términos de vigencia
del principio de dignidad humana. \\ 70. Esta interpretación, a su vez, es
consonante con otras previsiones del Acto Legislativo, como aquella que
subordina al criterio orientador de la SF al logro
de
los fines del Estado Social y Democrático de Derecho. Si se parte de considerar
que la cláusula del ESDD está basada, entre otros pilares, en el principio de
dignidad humana y que, a su vez, este principio es el basamento teórico para la
definición de una posición jurídica como iusfundamental, entonces la
interpretación válida de la SF debe mostrarse compatible con la garantía de
esas posiciones jurídicas, encuadradas en el concepto de "derechos
fundamentales", que a su vez encuentra su definición concreta en la
metodología explicada en este fundamento jurídico
[73] Sentencia C-288
de 2012. MP Luis Ernesto Vargas Silva
'Sentencia C-753 de 2013.MP Mauricio
González Cuervo
"Sentencia C-753 de 2013. MP Mauricio González
Cuervo
[76]
La Corte Suprema de Justicia revocó la Sentencia de Tutela
del Tribunal Superior de Bogotá el 6 de junio de 2014, denegando la protección
de los derechos invocados, con posterioridad a la interposición de la acción de
tutela por parte de Pedro Laureano Rincón Zamora.
[77]
El artículo 5 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Son funciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes: (…) núm 11: 11.
Dirigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación
ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales.”
[78]
El artículo 46 del Decreto 1010 de 2000 señala: “Las delegaciones
departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, sirven de apoyo al
ejercicio de las funciones atribuidas a los Delegados del Registrador Nacional
y a los registradores del Distrito Capital, de conformidad con las normas
constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente
decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales: 1. Asuntos
electorales. a) Organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de
participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral; (…)”
[79]
El artículo 19 del Decreto 1010 de 2000 señala “Es objetivo de las
delegaciones departamentales, y las registradurías municipales, especiales y la
del Distrito Capital representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil
en el territorio de su jurisdicción. (…)”
[80]
Folios 68 y 69 relacionados en los Hechos 1.1 y 1.2.
[81]
Ver folio 68.
[82]
Ver folio 68.
[83]
Ver folio 69.
[84]
La doctrina acerca de las solicitudes de nulidad ha sido
reiterada por la Corte Constitucional, entre otros, en los siguientes autos:
A-034/13, A-024/13, A-022/13, A-016/13, A-023/12, A-038/12, A-050/12, A-051/12,
A-001/11, A-002/11, A-003/11, A-018/11, A-019/11, A-020/11 A-021/11, A-026/11,
A-036/11, A-038/11, A- 045/11, A-046/11, A-047/11, A-072/11, A-073/11, A-074/11,
A-079/11, A-096/11, A-097/11, A-098/11, A-100A/11, A-107/11, A-108/11, A-127/11,
A-128/11, A-129/11, A-143/11, A-162/11, A-163/11, A-164/11, A-175/11, A-193/11,
A-211/11, A-217/11, A-225/11, A-248/11, A-249/11, A-250/11, A-251/11, A-252/11.
A-263/11, A-264/11, A-265A/11, A-266/11, A-267/11, A-268/11, A-269/11,
A-270/11, A-271/11, A-272/11, A-283/11, A-009/10, A-026/10, A-027/10, A-028/10,
A-063/10, A-070/10, A-074/10, A-086/10, A-100/10, A-101/10, A-102/10, A-240/10,
A-279/10, A-280/10, A-281/10, A-282/10, A-305/10,A-306/10, A-311/10.A- 313/10,
A-330/10, A-331/10, A-332/10, A-333/10, A-344/10, A-345/10, A-349/10,
A-349A/10, A-351/10, A-353/10, A-363/10 y A-377/10.
[85]
Sentencia T-396 de 1993.
[86]
Ver el Auto A-144 de 2012.
[87]
“Corte Constitucional, Auto del 13 de
febrero de 2002. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002.”
[88]
Ver Autos A-232 de 2001, A-010A de 2002 y A-031A de 2002.
[89]
Ver Auto A-287 de 2014, F.J. No. 2., que trata la legitimidad
y el interés de manera conjunta.
[90]
Auto A-083 de 2012.
[91]
Ver autos A-178 de 2007, A-344A de 2008,
A-144 de 2012.
[92]
Ver auto A-305 de 2006.
[93]
Ver A-031A de 2002.
[94]
Cfr. auto A-083 de 2012.
[95]
La solicitud de nulidad fue interpuesta el 24 de marzo de 2015.
[96]
Ver Fundamentos Jurídicos 25-34 de la sentencia.