T-197-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-197/17
EXISTENCIA DE
UN NUEVO ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA CARCELARIA-Declaración
en sentencia T-388/13
ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL DEL SISTEMA CARCELARIO-Diferencia
entre el estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-153/98 y el
declarado en T-388/13
HACINAMIENTO
CARCELARIO-Principal problema del sistema penitenciario y carcelario, del cual
se derivan muchos otros que afectan el proceso de resocialización y el respeto
por la dignidad humana
ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL DEL SISTEMA CARCELARIO-Reiteración en sentencia T-762/15
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Eficiente prestación
de servicios públicos
DERECHOS
FUNDAMENTALES DEL INTERNO-Es deber del Estado garantizar a las personas
privadas de la libertad el goce de una adecuada alimentación, a la salud, a
contar con suficientes implementos de aseo personal, al suministro suficiente
de agua potable y a instalaciones higiénicas
CLASIFICACION
DE INTERNOS-Distinción de las personas condenadas respecto de las sindicadas
CLASIFICACION
DE INTERNOS-Orden al INPEC, a Alcaldes
Municipales y Directores de centros de reclusión lograr una separación
definitiva de los detenidos respecto de los condenados
DERECHO A LA
DIGNIDAD HUMANA DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Suministro de
agua, higiene, aseo y servicios básicos
DERECHO A LA
DIGNIDAD HUMANA DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Orden al
INPEC, a la USPEC, y a Directores de centros de reclusión asegurar la
prestación en condiciones de eficiencia, continuidad, calidad y regularidad de
los servicios de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado
DERECHO A LA
COMUNICACION DEL INTERNO-Orden al INPEC, a la USPEC, y
Director de centro de reclusión realizar el mantenimiento y/o los cambios de
equipos que sean indispensables para normalizar el contacto de las personas
privadas de libertad con el mundo exterior
DERECHO A LA
VISITA INTIMA DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Orden al
INPEC, a la USPEC y a Directores de establecimientos penitenciarios asegurar
las condiciones para que los internos puedan tener visitas íntimas en
condiciones de higiene e intimidad
DOTACION
MINIMA DE INTERNOS-Orden al INPEC, a la USPEC, y a Directores de centros de reclusión
poner a disposición de los internos una cantidad razonable de duchas y baterías
sanitarias, un kit de
aseo, una colchoneta, almohada, sábana(s) y cobija(s)
DERECHO A LA
SALUD DEL INTERNO-Orden al
INPEC, a la USPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho, adecuar las áreas
de sanidad de establecimientos penitenciarios y carcelarios a las condiciones mínimas de
prestación del servicio de salud señaladas en la Sentencia T-762/15
DERECHO AL AGUA POTABLE DE LOS
INTERNOS-Orden a Directores de centros de reclusión garantizar un
abastecimiento diario razonable de agua potable a los reclusos
Referencia: Expediente T-3.770.459
Asunto: Acción de tutela instaurada por el
Defensor del Pueblo Regional Nariño contra el Ministerio de Justicia, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la
Gobernación de Nariño, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
Caprecom EPS, el Fondo de Infraestructura Carcelaria, los municipios de Pasto,
Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, y los Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La
Unión
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, tres (3) de abril de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Segunda de Revisión, integrada
por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Alejando Linares
Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de
1991, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela adoptados por la
Sala Penal del Tribunal Superior del distrito judicial de Pasto y la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, correspondientes al trámite de
la acción de amparo constitucional impetrada por el Defensor del Pueblo
Regional Nariño[1]
contra el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación, el Departamento de Nariño, el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC), Caprecom EPS[2], los Centros Penitenciarios y Carcelarios
de Mediana Seguridad de Tumaco, La Unión, Túquerres, Ipiales y Pasto, y los Municipios
de San Juan de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión.
I. ACLARACIÓN METODOLÓGICA
1.1. No es la primera vez que la Corte Constitucional se pronuncia
sobre un escenario en el que se discute la trasgresión de los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad. Como se verá más
adelante, dicha situación ha sido objeto de un amplio análisis jurisprudencial[3] y
ha conducido en dos ocasiones a la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional (ECI), decisión que se constata en las Sentencias T-153 de
1998[4]
y T-388 de 2013[5].
Este hecho resulta de especial relevancia, pues, tal como se examinará más
adelante, la problemática evidenciada en los expedientes seleccionados para
revisión se halla cobijada, principalmente, bajo las premisas y órdenes de la
última declaratoria.
1.2. Por ello, como estructura metodológica del presente fallo, en
primer lugar, esta Sala expondrá de manera general y sucinta los antecedentes
de los casos objeto de estudio. Esto incluye las alegaciones de las partes y
los elementos probatorios obrantes en el expediente, al igual que los trámites
surtidos ante esta Corporación, ya que “(…) resulta verdaderamente
inoficioso pretender describir nuevamente las circunstancias en las que viven
los reclusos. Los adjetivos y expresiones utilizados para exponer las
circunstancias de vida en esos centros de reclusión se han convertido ya en
lugares comunes, en frases de cajón. Por eso, para esta sentencia bastará con
confirmar las aseve-raciones formuladas en los distintos informes y remitir a
ellos a los intere-sados. La reconstrucción de esta realidad dolorosa le
corresponderá quizás a la literatura, despiadada acusadora de las sociedades
ante la historia”[6].
1.3. En segundo lugar, tras delimitar el problema jurídico, la
Sala referirá a los elementos fácticos,
consideraciones y reglas jurisprudenciales expuestas en las Sentencias T-388 de
2013[7] y
T-762 de 2015[8],
que resultan relevantes para adoptar una decisión en relación con los casos
objeto de estudio, pues se trata de fallos estructurales en los que previamente
se abordó el análisis de asuntos similares a los planteados en esta ocasión, incluso,
como se expuso, a través de una providencia que declara la existencia de un estado
de cosas inconsti-tucional[9].
Por ello, siguiendo los mandatos que se derivan del principio de economía
procesal, la Sala enfatiza que estas consideraciones se realizarán con base en
lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, en el que se permite
justificar brevemente los asuntos que ratifican y confirman una misma línea
jurisprudencial[10],
sin perjuicio de que se expongan algunas reglas puntua-les de la política
criminal del Estado, en respuesta a las particularidades de los casos objeto de
decisión.
1.4.
En tercer lugar, con base en las reglas referidas y en las órdenes adoptadas
para los casos estudiados en la Sentencia T-762 de 2015[11],
esta Corporación verificará si se presenta la transgresión alegada y si la
misma no es ajena al estado de cosas inconstitucional. Una vez realizado
lo anterior, y si es del caso, se dispondrán las órdenes que quepan a las
autoridades competentes, para que, si aún no lo han hecho, adopten medidas necesarias
para solventar la situación que a continuación se describe.
II. ANTECEDENTES DE LOS CASOS SOMETIDOS A DECISIÓN
2.1.
La acción de tutela fue admitida por la autoridad judicial de primera instancia
el 22 de agosto de 2012[12].
En la providencia de rigor, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de San Juan de Pasto dispuso la práctica de amplias medidas
probatorias, incluyendo el llamado a rendir decla-raciones de algunos
servidores públicos, así como la realización de varias comisiones para que se efectuaran
inspecciones judiciales en los estableci-mientos carcelarios y penitenciarios
del INPEC mencionados por el actor.
En
Auto del 10 de octubre de 2012, la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar
la nulidad de todo lo actuado, manteniendo incólumes las pruebas recaudadas[13],
toda vez que se incurrió en una irregularidad que afectó el debido proceso (CP
art. 29), consistente en que no se realizó una correcta integración del contradictorio,
pues se privó de la posibilidad de intervenir y defender sus derechos a la EPS
Caprecom. Por ello, la acción de tutela fue nuevamente admitida el 17 de
octubre del año en cita[14].
2.2
. Hechos
relevantes
2.2.1.
En el departamento de Nariño operan cinco centros de reclusión que son
administrados, dirigidos y vigilados por el INPEC. Estos recintos se hallan
ubicados en los municipios de Ipiales, La Unión, Túquerres, Tumaco y Pasto.
2.2.2. En el año 2009, la Defensoría
del Pueblo Regional Nariño realizó un informe sobre la situación en dichas
cárceles. En este documento visibilizó la crítica situación que se vive en cada
una de ellas, especialmente por el alar-mante hacinamiento, la precaria
infraestructura, la falta de medios para traba-jar y estudiar, como actividades
que contribuyen en la resocialización de los internos, al igual que dificultades
relacionadas con la prestación de los servi-cios públicos dentro de los centros
penitenciarios.
2.2.3.
Según el Defensor, pese a que el informe fue difundido, para el año 2012 la
crítica situación no mostraba mejoría. En efecto, tras visitas realizadas por
defensores públicos a los centros carcelarios y el análisis de información
suministrada por los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad, al
igual que de funcionarios del INPEC, se constató que no hubo disminución en las
quejas de los internos, ni mejora en la grave situación de hacinamiento en que
se encontraban, circunstancia por la cual, tres años después, se realizó un
nuevo informe.
2.2.4.
En el informe se describe puntualmente la situación de cada uno de los cinco
establecimientos carcelarios que sustentan la presente acción de tutela. A continuación,
se hará un resumen de las condiciones expuestas:
2.2.4.1.
En relación con el Centro Penitenciario de Mediana Seguridad de Pasto, el
Defensor indica que, de los siete patios existentes, solo uno se halla
destinado a mujeres, en el que pese a tener una capacidad para 42 personas, se
encuentran recluidas 100. Por su parte, en el caso de los hombres, el hacina-miento
resulta de la simple comparación de la capacidad total de la cárcel, la cual se
halla habilitada para 562 personas, frente a las 1058 que están reclui-das[15].
En
cuanto a la atención en salud, el Defensor sostiene que existen problemas
financieros con el prestador (en ese momento Caprecom EPS), el cual se vio
obligado a dar por terminado varios contratos con IPS, así como cancelar la
prestación de algunos de sus servicios. A ello agrega que en el centro carce-lario
tan sólo trabaja un médico, dos odontólogos y un auxiliar de enfermería medio
tiempo, lo que conduce a que la atención sea deficiente
y no cumpla con los estándares mínimos. En particular, resalta que no hay
personal suficiente, la asignación de citas con especialistas es demorada y no
se cuenta con medicamentos, equipos e instalaciones adecuadas que permitan
atender la demanda existente.
En lo referente a la oportunidad de trabajar y estudiar en el
plantel, se afirma que dicha posibilidad se ve restringida por la carencia de espacios físicos para su desarrollo. Lo que
igualmente ocurre con los sitios para recreación. Por último, sostiene que existen
dificultades en la prestación de los servicios públicos[16],
motivo por el cual instauró una acción popular para garantizar su cobertura.
2.2.4.2.
Frente al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de
Tumaco, se manifiesta que pese a tener una capacidad aproxi-mada para 238
hombres, se encuentran recluidos 335, los cuales se distribuyen en cinco patios.
En el caso de las mujeres tan solo se cuenta con un sitio de reclusión con capacidad
para diez personas, en el cual se hallan 17. De manera general, se apunta que
las celdas fueron diseñadas para tres personas, pero en ellas duermen cuatro o
cinco, sumado a que la infraestructura carcelaria está en mal estado de
conservación, pues del total de garitas solo funcionan dos y no existen lugares
adecuados para la visita conyugal.
En
cuanto a la atención en salud, se afirma que en el centro de reclusión trabaja
un odontólogo, un médico y una enfermera. Sin embargo, cuando la EPS Caprecom
no renueva los contratos en su debido tiempo, la prestación del servicio queda
suspendida.
En
lo que se refiere al trabajo, se indica que el plantel cuenta con dos talleres
que funcionan en un salón de manera inadecuada, más allá de que opera una
panadería. Por lo demás, en cuanto al servicio educativo, el Defensor alude a que
el SENA es quien lo presta, pero con reducido número de instructores, razón por
la cual la cobertura es mínima.
Finalmente,
la prestación de los servicios públicos es deficiente, pues el flujo de
energía, agua y comunicaciones se interrumpe constantemente, aunado a que los
teléfonos se hallan en mal estado.
2.2.4.3. En lo que atañe al Establecimiento Penitenciario de
Mediana Segu-ridad de La Unión,
el Defensor Regional menciona
que tiene un cupo para 70 personas, pese a lo cual se hallan 114 reclusos. Existen
cuatro celdas y en cada una de ellas se albergan 25 internos, superando el
nivel máximo de capacidad. No todos los privados de la libertad tienen una cama
o un catre, por lo que algunos deben dormir en el suelo sobre colchones o compartir camas. A esto se suma que en el
plantel no se distingue a los sindicados de los
condenados. Las baterías de baño son insuficientes para el número de internos
que alberga el centro y se hallan en mal estado. Además, el agua está contaminada
con el óxido que existe en los conductos por donde pasa.
En
lo atinente a la prestación del servicio de salud, el Defensor indica que no existe
continuidad en los tratamientos, lo cual se vincula a los problemas administrativos del convenio celebrado entre Caprecom EPS y
el INPEC. Por lo demás, apunta que en el plantel solo trabajaba un médico que
asiste medio tiempo.
En
lo referente al trabajo, se menciona la existencia de proyectos productivos
como caficultura, porcicultura, lombricultura, cuycultura y panadería;
mien-tras que, en educación, se señala que se está llevando a cabo la primera
fase de un programa gubernamental que pretende afianzar conocimientos de educa-ción
básica primaria. Sin embargo, en la mayoría de los casos, no existen
programaciones de actividades educativas o de trabajo durante el día.
Finalmente,
en cuanto a la prestación de los servicios públicos, se alega que la
sobrepoblación carcelaria, cercana al 62%, no cuenta con baterías sanitarias
suficientes y en buen estado, aunado a que el establecimiento adeuda, por
concepto de agua potable, la suma de $ 200.000 pesos.
2.2.4.4. En la descripción del Establecimiento Penitenciario de
Mediana Seguridad de Túquerres, se señala
que tiene una capacidad para 80 internos, pero alberga 183 personas, lo que refleja
un hacinamiento del 226.25%. En cuanto a la
infraestructura, apunta que solo existe un patio, por lo que resulta imposible distinguir
a los internos, entre sindicados y condenados. Así mismo, se trata de una construcción
antigua que se encuentra en grave estado de dete-rioro, ya que los techos y
paredes presentan humedad y se observan grietas en las cubiertas.
El
establecimiento no cuenta con profesionales en las áreas de medicina y, en lo
que al trabajo y estudio se refiere no existen oportunidades, ya que el taller
de madera alberga a personas recluidas, no existen instructores de planta
(salvo los que eventualmente remite el SENA) y no se cuenta con herramien-tas.
2.2.4.5. Para terminar, se describe al Centro Penitenciario de
Mediana Segu-ridad de Ipiales, en donde
se indica que se hallan recluidas 433 personas, de las cuales 373 son hombres y
60 mujeres. En el caso de estas últimas, se afirma que no se hallan hacinadas,
circunstancia distinta a lo que ocurre con los hombres. En general, las
adecuaciones locativas son inadecuadas e insuficientes, en especial, dado el
deterioro de los baños y sanitarios. De hecho, la red interna para la
prestación del acueducto y alcantarillado es limitada y no conecta con la red
pública, por lo que el suministro de agua es escaso y debe aprovisionarse en
canecas. La falta de agua incide en la preparación higiénica de los alimentos,
que adicionalmente es catalogada como inadecuada.
En
relación con la salud, el Defensor refiere a la escasez de medicamentos, la
ausencia de atención durante las 24 horas, al igual que el no cubrimiento de
enfermedades de alto costo.
En
cuanto a las posibilidades de trabajo y estudio, se indica que existen
limitaciones para el acceso a cupos, así como la falta de dotación de los
materiales necesarios. A ello se agrega que la guardia no colabora en la
realización de las actividades educativas. Finalmente, se refiere a la ausencia
de lugares para la realización de visitas conyugales.
2.3. Solicitud y argumentos planteados por el Defensor Regional del
Pueblo
2.3.1. El Defensor Regional del Pueblo
instauró la presente acción de amparo constitucional el día 17 de agosto de 2012
en contra del Ministerio de
Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional
de Planeación, la Gobernación de Nariño, el INPEC, los Centros Penitenciarios
de Mediana Seguridad de La Unión, Túquerres, Ipiales, Tumaco y Pasto, y los municipios
de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, con el fin de proteger los
derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la dignidad
humana, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y a la educación de los
internos en las cárceles del departamento de Nariño.
Para el efecto, requiere la expedición de un conjunto de órdenes
dirigidas a solucionar la problemática de hacinamiento previamente expuesta,
entre las cuales, se destacan: (i) la
elaboración de estudios y planes de acción dirigidos a la construcción y
refacción de la infraestructura en los cinco centros de reclusión mencionados; (ii)
la apropiación de recursos para tal fin; (iii) la adopción de medidas para
garantizar el trabajo y la educación de los internos; (iv) la prestación
oportuna del servicio de salud; (v) el acceso integral a los servicios públicos
de acueducto y alcantarillado; y (vi) la adecuación de sitios para las visitas
conyugales[17].
2.3.2.
Como premisa principal de su argumentación, el Defensor alega que el país tiene
una política criminal escasamente desarrollada, por lo que el Código
Penitenciario y Carcelario no ha sido objeto de una real aplicación. En este
contexto, la problemática que actualmente se presenta en los establecimientos
carcelarios del departamento de Nariño, es imputable a las entidades
demandadas, pues ellas no han materializado las competencias a su cargo, en
perjuicio de la dignidad humana de las personas privadas de la libertad.
A
continuación, expone que la falta de escenarios y dotaciones adecuadas para el
desarrollo de actividades laborales y educativas en las cárceles de Nariño desconoce
los artículos 25, 67 y 68 de la Constitución Política[18],
pues dichas actividades se relacionan con la resocialización y la redención de
la pena. Además de que también se vulnera el artículo 49 de la Carta[19],
si se tiene en cuenta que la atención médica no es prestada en condiciones de
eficiencia y calidad.
2.3.3.
Dicho lo anterior, se manifiesta que las entidades accionadas incumplen con sus
deberes mínimos relacionados con la guarda de la dignidad humana, para lo cual
presenta la siguiente relación de obligaciones: (i) el INPEC debe dirigir,
administrar y vigilar los establecimientos de reclusión, al igual que adoptar
medidas relacionadas con la construcción de tales recintos y brindar
posibilidades para redimir las penas. Por su parte, (ii) el Ministerio de
Justicia debe diseñar políticas que busquen la resocialización y vida en
condiciones dignas de los internos. A su vez, (iii) el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público tiene que apropiar y asignar los recursos necesarios en el
Presupuesto General de la Nación, para destinarlos al cumplimiento de la
política criminal antes mencionada; al tiempo que (iv) el Departamento Nacional
de Planea-ción, a través del Plan Nacional de Desarrollo, debe disponer la
construcción y refacción carcelaria. A ello se agrega que el (v) departamento
de Nariño y los municipios accionados, les compete coordinar la reclusión de los sindicados y garantizar, directa o
indirectamente, la prestación eficiente de los servicios públicos de acueducto
y alcantarillado[20].
Finalmente, (vi) en relación con Caprecom[21],
existen problemas financieros que impiden la prestación de los servicios de
salud para la población privada de la libertad.
2.3.4.
Por último, el Defensor afirma que ni el INPEC ni los cinco establecimientos carcelarios
de mediana seguridad accionados están respetando los derechos de las personas
privadas de la libertad, toda vez que, en su condición de autoridades
carcelarias, les corresponde velar por la prestación oportuna de la asistencia
médica, alimentaria, de estudio y trabajo a favor de los internos. Tal omisión desconoce y amenaza sus derechos
fundamentales a la vida, a la integridad personal, al
trabajo, a la salud, la educación y a la seguridad social, privando de las
condiciones necesarias para asegurar su resocialización. Lo cual, de
contera, implica el desconocimiento de la normatividad internacional para la
protección de las personas privadas de la libertad –entre ellas las atenientes
a quienes estén en etapas de investigación de conductas punibles[22]–,
al igual que los derechos contemplados en la Ley 65 de 1993 y los mandatos
jurisprudenciales desarrollados en virtud de la declaratoria del estado de
cosas inconstitucional, dada mediante la Sentencia T-153 de 1998[23].
2.4. Contestación de la demanda de tutela[24]
2.4.1. Contestación del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario
La
Coordinadora del Grupo de Tutelas del INPEC intervino en el término otorgado
por la autoridad judicial de primera instancia para oponerse a las pretensiones
del accionante. Para iniciar, expuso que la acción es
improcedente por cuanto a través de ella se pretende eludir el cumplimiento del
principio de legalidad, pues al juez de tutela no le corresponde ordenar
medidas presupues-tales o convertirse en un ordenador del gasto, más allá de
que la situación car-celaria y penitenciaria en el país refleje una condición
precaria respecto de los derechos de la población reclusa.
En
relación con la situación de los centros penitenciarios y carcelarios, se
afirma que la prestación del servicio de salud puede hacerse a través de dos
vías, la primera es mediante el personal de planta y, la segunda, por medio de
contratos que se suscriban con entidades públicas o privadas. Con ocasión de la escisión del INPEC y la creación de la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, esta última entidad decidió
contratar la prestación del servicio de salud intramural con Caprecom EPS, a
partir de julio de 2012, por lo que es necesario vincular a dicha Unidad como parte
del contradictorio.
Frente
al hacinamiento, sostuvo que su causa no es solo de orden institucional, sino
que se deriva de una problemática estructural del Estado y, en especial, de la
política criminal existente. Por ello, su solución le corresponde al INPEC
junto con los demás órganos que tienen competencias para el efecto. Así, el principal problema está dado por el incremento
desmedido de la población carcelaria, resaltado que respecto del año anterior “el
hacinamiento ascendió a un 29.7%, equivalente a 22.492 internos, sin contar con
que en ese momento el aumento de la población carcelaria era de
1.78% mensual”[25].
Sobre el particular, el Instituto dice que se han adoptado medidas como,
por ejemplo, la rotación de internos sin liberación de cupos. Sin embargo, ello
no es una solu-ción de fondo, debido al nivel de sobrepoblación en las cárceles
del país.
Como agravantes de la crisis carcelaria señala la inflación
punitiva, los programas gubernamentales como justicia y paz, y los requerimientos
que realizan la Procuraduría, Defensoría y Personería para descongestionar
ciertos establecimientos o para trasladar a algunos internos a sus lugares de
origen. Todo ello incide en la sobrepoblación, así como en la inefectividad de las
medidas que se puedan tomar, dificultando
el cumplimiento de los mandatos judiciales, en atención al número de
establecimientos que cubren el territorio nacional, los cuales cuentan con una escaza
capacidad para albergar a los internos. En este sentido, pone de presente la
teoría de la relatividad de la falla del servicio utilizada por la Sección
Tercera del Consejo de Estado, para concluir que el Estado no está obligado a
lo imposible y que su responsabilidad debe exami-narse de cara a las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que la rodea.
2.4.2. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las
pretensiones de la demanda, enfatizando que
carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no le compete atender las obligaciones
de los órganos ejecutores del Presu-puesto General de la Nación, como lo es el
INPEC. Al respecto,
sostiene que dicha entidad tiene capacidad para comprometer y ordenar el gasto,
en desarrollo de las apropiaciones incorporadas como Sección del Presupuesto
General de la Nación, tal como se deriva del principio de autonomía
presupuestal al que se refiere la Constitución y la ley. Sobre el particular,
señala que para el año 2012 se le asignó al INPEC un presupuesto de más de un
billón de pesos[26],
distribuidos en gastos de personal, gastos generales, transferencias e
inversión, por lo que, si la entidad carece de recursos suficientes, de
conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, debe iniciar los respectivos
trámites y ges-iones presupuestales.
En este sentido, advierte que el Ministerio no puede disponer de
recursos financieros que ya fueron asignados y situados a otros órganos del
presupuesto, resaltando que, entre sus funciones, “no está [la de] formular
y ejecu-tar los planes y programas de gestión carcelaria y penitenciaria,
ejercer la dirección, administración y control de los centros carcelarios y
peniten-ciarios del orden nacional, ni proveer la asistencia integral de los
internos a su cargo”[27].
2.4.3. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho
Al
momento de ejercer su derecho de defensa, el Ministerio de Justicia y del
Derecho solicita que se declare su falta de legitimación por pasiva, ya que los
problemas de hacinamiento e infraestructura incumben únicamente al INPEC y a la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. Sostiene que, si bien se
trata de órganos adscritos a la aludida cartera, ello no implica que exista una
relación jerárquica funcional ni de dependencia, sino un control administrativo
que busca fomentar el cumplimiento mancomunado de metas, excluyendo
limitaciones o condiciones sobre la autonomía administrativa del INPEC y de la mencionada
Unidad.
De acuerdo con el Código
Penitenciario y Carcelario, cada establecimiento de reclusión tiene entre sus deberes el
de funcionar en una planta física adecuada y contar con los medios materiales
mínimos para cumplir eficazmente sus funciones y objetivos. Para el efecto, la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios debe elaborar un manual de
construcciones con las debidas especificaciones, teniendo en cuenta las
características particulares de este prototipo de edificaciones.
Aunado a ello, le compete al INPEC la provisión de alimentos y
elementos a los internos, el expendio de artículos de primera necesidad y la
asignación de un lugar para dormir a cada recluso; mientras que, la prestación
del servicio de salud, está a cargo de cada establecimiento carcelario y de una
EPS del Régi-men Subsidiado, siendo, en aquel
momento, Caprecom.
En virtud de lo anterior, resalta que son las citadas autoridades
las que tienen a su cargo las competencias relacionadas con las materias objeto
de tutela, no siendo procedente que se extienda dicha responsabilidad al
Ministerio, por lo que debe declararse la falta de legitimación por pasiva.
No obstante, advierte que la cartera ha conformado un Comité
Asesor para la creación de un plan maestro de cárceles, entendiendo por éste el
conjunto de estrategias, programas y proyectos de inversión de recursos para la
adquisi-ción de terrenos, construcción, refacción, equipamiento y
reconstrucción de los establecimientos de reclusión del orden nacional.
Particularmente,
afirma que el hacinamiento es un problema estructural, que requiere soluciones
complejas que no pueden fundamentarse en medidas de emergencia. Así las cosas,
en el marco de sus competencias, se han adelantado medidas de distinta
naturaleza para afrontar el problema carcelario. Dentro de aquellas de corto plazo, se exponen las siguientes: (i) estrategias de apoyo
a las oficinas jurídicas de los centros de reclusión; (ii) redistribución de la
población condenada; (iii) gestión de beneficios de libertad; (iv) realización
de un censo carcelario; (v) creación de la comisión de Seguimiento al Sistema
Penitenciario y Carcelario; (vi) entrega a la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios de todas las funciones administrativas del Sistema
Penitenciario, para que se agilice la contratación de servicios; (vii)
ampliación de la lista de elegibles en el concurso de la Comisión Nacional del
Servicio Civil para aumentar la planta de guardia; y (viii) soluciones a los
problemas de presta-ción del servicio de salud, entre ellas, la firma de un decreto
que le asigna la contratación al INPEC, que entrega la responsabilidad de
afiliación a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y que permite
que dicha afiliación pueda realizarse a través de EPS públicas o privadas.
A su turno, como medidas de mediano plazo, se enumeran las
siguientes: (i) el diseño de la política criminal; (ii) la modificación del
Código Penitenciario y Carcelario; y (iii) la creación de una Comisión
Interinstitucional de Expertos para la revisión del Código Penal y del sistema acusatorio.
Por último, como medidas de largo plazo,
se mencionan: (i) la entrega de 20.000 cupos derivados
de la ampliación de algunos establecimientos; (ii) la realización de un conve-nio
con la Corporación Andina de Fomento para el análisis financiero de la
construcción de 26.000 nuevos cupos; y (iii) la construcción de seis nuevas
colonias agrícolas para la reclusión de los internos de mínima seguridad.
2.4.4. Contestación del Departamento Nacional de Planeación (DNP)
El Departamento Nacional de Planeación sostiene que carece de legitimación por pasiva en la causa, pues no
le compete ejecutar las obras requeridas o adecuar la estructura carcelaria del
departamento de Nariño. De allí que, en el ejercicio de sus funciones, no haya
trasgredido los derechos invocados por el Defensor Regional del Pueblo, ya que
su función se limita a la de implementar estrategias sociales, económicas y
ambientales que incidan en la inversión pública y en la concreción de los
programas y proyectos del gobierno.
En este sentido, indica que debe vincularse a la Unidad de
Servicios Peni-tenciarios, quien es la encargada, de conformidad con el Decreto 4150 de 2011[28],
en coordinación con el INPEC y con el Ministerio de
Justicia y del Derecho, de gestionar y operar el suministro de bienes y
prestación de servicios, de mantener una adecuada infraestructura y de brindar
el apoyo administrativo y logístico para el funcionamiento de los servicios
carcelarios y penitenciarios.
2.4.5. Contestación de la Gobernación de Nariño
El Gobernador de Nariño sostiene que carece de legitimación por pasiva, pues la responsabilidad en
el asunto recae en las entidades que integran el Sistema Nacional Penitenciario
y Carcelario. En este sentido, resalta que al INPEC le compete ejercer la
dirección, administración, control, mantenimiento y soste-nimiento de los
centros carcelarios y penitenciarios de todo el país; al mismo tiempo que al
Ministerio de Justicia y del Derecho se le asigna la labor de administrar el
Fondo de Infraestructura Carcelaria, con el fin de financiar y generar la
infraestructura penitenciaria y carcelaria del país.
Por último, advierte que el departamento se encuentra en
intervención econó-mica para ajustarse fiscalmente y avanzar en su recuperación
financiera, por lo que solicita que se le exceptúe de cualquier responsabilidad,
pues los recursos existentes tan sólo permiten atender las necesidades
prioritarias estipuladas en el Plan de Desarrollo.
2.4.6. Contestación del municipio de Túquerres
El alcalde de Túquerres manifiesta que comparte la misma
preocupación en cuanto a la situación crítica de los centros carcelarios, no solo
en el departa-mento de Nariño sino a
nivel nacional, y que la obligación principal de sol-ventar tal circunstancia
recae en cabeza del INPEC y del Ministerio de Justicia y del Derecho.
En su caso, sostiene que el municipio ha adelantado acciones con el objeto de mejorar dicha
situación, entre las cuales, se encuentran: (i) la inclusión en el Plan de
Desarrollo de la política de mantenimiento del centro carcelario; (ii) la
entrega de seis camarotes para la adecuación de alojamientos del personal de
guardia; (iii) la reactivación del Comité de Derechos Humanos; y (iv) la
reali-zación de un censo de escolaridad, encontrando que
existen siete personas en el ciclo II, que estaban recibiendo atención a través
de la Institución Educativa Teresiano.
Por último, solicita que en el evento de imponer obligaciones con
cargas pecu-niarias adicionales, se consulte previamente la existencia de
disponibilidad presupuestal, de forma que se garantice la capacidad financiera
del municipio.
2.4.7. Contestación del municipio de Pasto
El
municipio de Pasto pide ser desvinculado del trámite, por cuanto no es
responsable de la dirección, administración y sostenimiento del Estableci-miento
Penitenciario de Mediana Seguridad de dicha ciudad. Por esta razón, a su
juicio, carece de legitimación por pasiva. Sobre el particular, resalta que tal
institución es propiedad de la Nación y administrada por el INPEC, por lo que
la responsabilidad por las acciones y omisiones que se hayan presentado recae
exclusivamente en esta última entidad.
De manera puntual, afirma que el municipio no cuenta con una
cárcel muni-cipal, por lo que debe suscribir convenios con el Establecimiento
Penitenciario de Mediana Seguridad de Pasto, para que reciban a las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen la priva-ción de la libertad por orden de
autoridad policiva. Estos convenios se dejaron de celebrar, pues en 2010, el director
del establecimiento les informó que no era posible recibir más aportes por
órdenes de la División Financiera del INPEC.
Por última, sostiene que los problemas de prestación de servicios
públicos que suceden al interior del plantel son responsabilidad del INPEC, o
en dado caso, de la Superintendencia de Servicios Públicos, de las Comisiones
de Regula-ción y/o del Ministerio de Comunicaciones.
2.4.8. Contestación del Establecimiento Penitenciario de Media
Seguridad y Carcelario de Ipiales
El director encargado del citado establecimiento, coincide con el
accionante, en relación con el alto índice de hacinamiento que se presenta en
el centro que dirige, el cual alcanza el
173.57%. Así mismo, confirma que allí no existen celdas o lugares especiales
para la atención de las visitas conyugales, cuya práctica se realiza en los
mismos lugares donde duermen los internos.
Por
otro lado, explica que se han venido presentando problemas en la presta-ción
del servicio de salud a cargo de Caprecom, quien se halla obligado en virtud de
un convenio suscrito en el año 2009. Sin embargo, destaca que en el
establecimiento existe un médico y un odontólogo de medio tiempo y una
enfermera de tiempo completo para atender las urgencias que se presenten. A
pesar de ello, enfatiza que se requieren más personas trabajando en dicha área,
al igual que mejorar el suministro de medicamentos.
A lo anterior agrega que el centro carcelario cuenta con un taller
para trabajar, el cual resulta insuficiente para albergar a todos los internos,
sin que exista, adicionalmente, el personal suficiente de guardia para su
custodia. A pesar de lo anterior, se puso de presente que se ha conseguido que
el SENA realice algunos cursos sobre actividades como bisutería y contabilidad.
En materia de servicios públicos, no hay un suministro continuo y
permanente de agua potable, pues se hace a través de un carro tanque que
realiza dos visitas diarias. Por último, indica que se ha incrementado el
beneficio adminis-trativo consistente en un permiso de 72 horas para los
internos, gracias a la acción conjunta de las dependencias del Estado
involucradas en el trámite.
2.4.9. Contestación del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana
Seguridad de Pasto
La directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Segu-ridad de Pasto manifiesta que carece de competencia para
pronunciarse sobre los hechos de la tutela, por lo que corrió traslado al
Director General del INPEC.
2.4.10. Contestación del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Tumaco
El director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Segu-ridad de Tumaco ratifica la grave situación de hacinamiento que
existe en el centro de reclusión. En este
sentido, afirma que la capacidad máxima del plantel es de 200 internos, pero se
hallan en el mismo 377 personas recluidas. Por lo demás, en relación con los
problemas de infraestructura y prestación de servicio de salud, enfatiza que se
trata de obligaciones que le corresponden al INPEC.
2.4.11. Contestación del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de La Unión
El director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Mediana Segu-ridad de La Unión manifiesta que los asuntos objeto de discusión
tienen un carácter financiero y deben ser manejados por la Unidad de Servicios
Penitenciarios, por lo que carece de
legitimación en la causa por pasiva.
A
pesar de ello, en relación con la situación del plantel, precisa que, gracias a
la dirección de la cárcel, se han adelantado brigadas jurídicas para disminuir
el número de internos, logrando un paso de 134 a 125. Así mismo, explica que el
servicio de salud ha sido continuo, pese a que se han presentado problemas en
su prestación, pues ha sido asumido directamente por el INPEC, a través del
médico de planta con que cuenta el establecimiento. Por otra parte, señala que
dentro de la cárcel se cuenta con un programa de actividades educativas y de
trabajo para realizar durante el día con el apoyo del SENA, para lo cual
existen dotaciones adecuadas. Por lo demás, se afirma que no es cierto que el
establecimiento tenga deudas pendientes por concepto de servicios públicos.
Finalmente, expone que se ha solicitado la colaboración del municipio
para mejorar la infraestructura carcelaria, sin que exista una respuesta
afirmativa por parte del ente territorial, pese a que es el responsable de los
sindicados.
2.4.12 Contestación del Establecimiento Penitenciario y Carcelario
de Mediana Seguridad de Túquerres
El director encargado del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Mediana Seguridad de Túquerres guardó silencio sobre los hechos
objeto de la acción de tutela.
2.4.13. Contestación de Caprecom EPS[29]
El
director regional de Caprecom EPS refiere que se suscribió un contrato con el
INPEC, con miras a asegurar en el régimen subsidiado a la población reclusa.
Los eventos excluidos del POS son cubiertos por el INPEC, con cargo a la póliza
QBE suscrita con la aseguradora La Aurora. En particular, se destaca que los servicios se prestan en las
instalaciones que ofrece el INPEC, aspecto sobre el cual no le asiste ninguna
responsabilidad a la citada EPS.
Por último, en cuanto a la procedencia del amparo, se afirma que
las preten-siones expuestas deben ser objeto de discusión a través de la acción
popular, pues lo que se busca es proteger los derechos colectivos de los
internos.
2.4.14. Contestación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcela-rios[30]
La Jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad de Servicios Peniten-ciarios y
Carcelarios solicita que
se declare su falta de legitimación por pasiva, en la medida en que sus
competencias se limitan a formalizar los contratos necesarios para el normal y
adecuado funcionamiento de los establecimientos carcelarios, por ejemplo,
determinando qué EPS debe prestar el servicio de salud para la población
reclusa, sin que le asista la obligación de verificar las condiciones de
cumplimiento. No obstante, informa que dadas las condiciones en que se
encuentra el sistema carcelario, a través de Resolución 001505 de 31 de mayo de
2013, el INPEC declaró el Estado de Emergencia
Carcelaria.
III. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
3.1. Primera instancia
3.1.1.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Juan de Pasto,
en sentencia del 1º de noviembre de 2012, decidió amparar los derechos
fundamentales invocados por el Defensor del Pueblo, en favor de la población
reclusa de los cinco centros de reclusión mencionados con anterioridad. A su
juicio, a pesar de que la problemática penitenciaria y carcelaria es un hecho
notorio a nivel nacional, en el asunto sub-judice, cabe destacar los
siguientes elementos:
-
En primer lugar, en todos los
centros de reclusión demandados existen graves problemas de hacinamiento[31],
las condiciones de salubridad son difíciles y no cuentan con una infraestructura
mínima que les permita a los internos permanecer en condiciones dignas, lo
cual, por lo demás, fue reconocido por varias de las entidades demandadas.
-
En segundo lugar, se presenta una
crisis en la prestación del servicio de salud, por factores como el vencimiento
de los contratos celebrados entre Caprecom y las IPS, la falta de profesionales
en los centros de reclusión para atender a la población reclusa y los pocos insumos
y medicamentos con los que se cuenta cada cárcel.
-
Finalmente, en algunos de los Establecimientos
Penitenciarios y Carce-larios demandados no se distingue entre sindicados y
condenados.
3.1.2. Enseguida advirtió que
el principal problema del sistema carcelario es la falta de articulación de la
política criminal. No obstante, en el marco actual se encuentran varias
responsabilidades claramente definidas en el Código Peni-tenciario y Carcelario.
Así, para comenzar, a quien le compete asegurar las condiciones básicas de los
internos es al INPEC, siendo el responsable directo de las instalaciones penitenciarias.
A dicho Instituto le asiste el deber de ofrecer los servicios de sanidad, la
provisión de alimentos, el expendio de los artículos de primera necesidad y los
mecanismos de redención de la pena. En materia de salud, su compromiso no se
limita a la suscripción de un convenio con una EPS, pues es necesario que
garantice el acceso de los reclusos a las prestaciones que éstos requieran, incluyendo
medicamentos y procedimientos médicos. En la medida en que ninguna de estas
obligaciones estaba siendo satisfecha de forma correcta, era claro que la
tutela propuesta estaba llamada a proceder en contra del INPEC.
A
continuación, puso de presente que por medio del Decreto 2897 de 2011, se creó
el Fondo de Infraestructura Carcelaria para la financiación y generación de tal
infraestructura. La administración del Fondo se asignó al Ministerio de
Justicia y del Derecho, quien, en su condición de ordenador del gasto, se
encuentra legitimado en la causa por pasiva. Para el a-quo, pese a las
políticas adoptadas por ese Ministerio y por el Departamento Nacional de
Planeación para solucionar a mediano y largo plazo la grave problemática
carcelaria, la situación en la que se encuentran los internos, requiere la
implementación de medidas que mejoren su condición en el corto plazo. A ello se agrega que, siguiendo lo expuesto por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el presupuesto asignado al INPEC para
el año 2012, era apenas suficiente para satisfacer sus gastos de funcionamiento,
más no para mejorar la infraestructura locativa.
Por
último, contrario a lo manifestado por el departamento de Nariño y por los municipios
demandados, el problema de la infraestructura no compete de forma exclusiva a
las entidades nacionales, ya que, según el artículo 17 del Código Penitenciario
y Carcelario, a dichas entidades les asiste “la creación, fusión o
supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia
de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad
policiva”. Además, la norma en cita establece que en los presupuestos
municipales y departamentales se deben incluir las partidas necesarias para los
gastos de sus cárceles, circunstancia por la cual los cinco establecimientos
penitenciarios y carcelarios demandados son igualmente responsables del déficit
de infraestructura y de la situación de hacinamiento en la que se hallan las personas
detenidas.
3.1.3.
Una vez expuesto lo anterior, el a-quo elaboró un recuento normativo y
jurisprudencial en torno a los derechos de la población privada de la libertad
e hizo especial énfasis en la Sentencia T-158 de 1998, que declaró el estado de
cosas inconstitucional en materia carcelaria. También se refirió a la relación
de especial sujeción en que se halla esta población, en virtud de la cual
algunos sus derechos son suspendidos o limitados, mientras que otros se
mantienen incólumes y, por lo mismo, han de ser garantizados plenamente por el
Estado.
Para
el caso en estudio, las condiciones de hacinamiento y de infraestructura
conducían a la violación de los derechos invocados en la demanda, lo cual se
agravaba por la deficiente prestación de los servicios públicos y la inadecuada
atención en salud. En suma, se concluyó que la
responsabilidad para dar una solución a la problemática planteada en las
cárceles del departamento de Nari-ño “se centra[ba] en un conjunto de
instituciones con funciones estipuladas constitucional y legalmente, donde se
encuentra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, el Departamento Nacional  de Planeación y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cada uno, en lo pertinente al rol
asignado, debiendo intervenir prontamente en la consecución de las soluciones
que inhiban los daños ocasionados a buena parte de la población carcelaria”[32]. En consecuencia, resolvió
tutelar los derechos invocados por el Defensor del Pueblo y profirió una serie de
órdenes a las autoridades accionadas a fin de restablecer los derechos
fundamentales de los internos[33].
3.2. Impugnación
3.2.1. Caprecom EPS
Inconforme
con la anterior decisión, Caprecom EPS presentó escrito de impugnación, en el
que manifestó que el a-quo le ordenó asumir la prestación de servicios
POS y no POS, cuando ella sólo está obligada a la prestación de los primeros.
3.2.2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El
Ministerio de Justicia y del Derecho insistió en los argumentos planteados al
momento de contestar la demanda, en especial aquellos relativos a la falta de
legitimación en la causa por pasiva. En tal sentido, alegó que la llamada a
enfrentar la problemática de los establecimientos de reclusión es la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
Sin
perjuicio de lo anterior, manifestó que el Ministerio viene adelantando
acciones con el objeto de mejorar la situación de las cárceles del país, por lo
que no cabe que se endilgue de su parte un comportamiento negligente. Con tal
fin, puso de presente que suscribió un convenio de asesoría y cooperación
técnica con la Corporación Andina de Fomento, cuya propósito es ampliar la
capacidad del Sistema Penitenciario y Carcelario mediante la construcción de
nuevos establecimientos de reclusión; creó un Comité Asesor para el Plan
Maestro de Cárceles, que busca controlar y vigilar el índice de hacinamiento; e
introdujo la Comisión de Seguimiento al Sistema Penitenciario y Carcelario, a
través de la Resolución 500 de 2012, cuyo objetivo es el de realizar
diagnósti-cos en relación con la crisis existente por los altos índices de
hacinamiento y con ellos asesorar al Consejo Superior de Política Criminal y a
las autoridades penitenciarias.
3.2.3. Departamento Nacional de Planeación (DNP)
El Departamento Nacional de Planeación reiteró que bajo ninguna circuns-tancia puede
desconocer los derechos fundamentales de los internos, ya que no hace parte de
las entidades que conforman el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario y,
por lo tanto, no tiene competencia para determinar la ejecución de proyectos de
adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y de
infraestructura requeridos para la gestión penitenciaria y carcelaria del país.
3.2.4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público destacó los mismos argumentos
expuestos en el escrito de contestación y acentuó en que carecía de compe-tencia
para apropiar recursos públicos para la
atención de las obligaciones del INPEC.
3.3. Segunda instancia
La
Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas número 2, de la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia del 19 de diciembre de 2012, resolvió revocar
la decisión adoptada por el a-quo y, en su lugar, declarar la
improce-dencia del amparo solicitado.
En
su criterio, a pesar de que se discuten las condiciones de vida digna de las
personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios y carcelarios
del departamento de Nariño, tal circunstancia no resulta novedosa, ya que este
Tribunal se refirió a ellas desde el año 1998 y declaró el estado de cosas
inconstitucional en la Sentencia T-153 de ese año. Por ello, como los
hechos alegados por el Defensor dan cuenta de que las situaciones que dieron
origen a la declaratoria del referido estado persisten, lo que cabe es que se
haga un seguimiento a las órdenes proferidas en la providencia previamente señalada.
De
esta manera, no resulta idóneo conceder un nuevo amparo, sino que lo procedente
es implementar las medidas que sean necesarias para que la protección que ya
fue brindada se materialice. En este sentido, se revocó la decisión adoptada en
primera instancia y, en su lugar, se corrió traslado de la acción a las
autoridades judiciales que conocieron del proceso que culminó con la Sentencia
T-153 de 1998.
IV. PRUEBAS RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE Y TRÁMITE
SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1.
En el expediente obran dos informes que corresponden a audiencias celebradas
por la Defensoría del Pueblo, sobre la situación de los estableci-mientos
penitenciarios y carcelarios del departamento de Nariño.
- El
primer informe del año 2009 está acompañado de fotografías, en las que se
observa humedad en las edificaciones, deterioro de las paredes y pisos,
filtraciones de agua, y deterioro en las instalaciones eléctricas y en las
baterías sanitarias. Además, en este documento se pone de presente la
insuficiencia en la capacidad instalada de redes de acueducto y alcantarillado,
hacinamiento, déficit espacial en comedores y lugares de educación –donde
incluso duerme la población reclusa–, trabajo y recreación –frente a los cuales
los cupos son limitados–, carencia de un tratamiento diferencial –por ejemplo,
en razón a las condiciones de salud mental o de género–, ausencia de un
verdadero sistema progresivo de redención de penas[34],
escasez de medicamentos, atención en salud que no cubre las 24 horas, falta de
atención a enfermedades de alto costo, demoras en la contratación de
profesionales en salud, dificultades para permisos de 72 horas, incumplimiento
en las órdenes de remisión o transporte de los internos, y ausencia de guardia
suficiente. Finalmente, también se refiere a la necesidad de reactivar la
Comisión Departamental de Seguimiento establecida en el Decreto 1365 de
1992[35].
- El segundo informe del año 2012 relata que la población reclusa de los cinco planteles
mencionados se está viendo afectada en sus derechos[36],
principal-mente, como consecuencia del hacinamiento, que incluso torna riesgosa
la seguridad y el control de la guardia que, además, es insuficiente. Se
menciona que en algunas cárceles comparten celdas sindicados y condenados.
Se
indica que las condiciones en que viven los reclusos no permiten adelantar la
reforma y readaptación social, que la infraestructura es deficiente –hasta el
punto de no tener lugares para las visitas conyugales e incluso que los internos
deben dormir en el suelo–, que las baterías sanitarias se hallan en mal estado,
que los espacios físicos como aulas y talleres son insuficientes para desplegar
labores educativas y laborales, y que la prestación de servicios públicos como
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y telefonía es deficiente.
Igualmente,
se señala que la redención de la pena es menor para el estudio que para
actividades laborales, lo que desincentiva a los reclusos a terminar prima-ria
e incluso secundaria. También se refiere a la crítica situación en la
prestación del servicio de salud, entre otras razones, por deudas de la EPS Caprecom
con IPS del departamento, deficiente suministro de medicamentos y la ausencia
de profesionales suficientes para atender las necesidades de los reclusos.
Por
último, entre los aspectos jurídicos y sociales que, en criterio de la
Defensoría, agravan el hacinamiento, se encuentran: (i) el incremento de las
penas y la configuración de nuevos delitos[37];
(ii) la restricción de beneficios administrativos y judiciales[38];
(iii) la lentitud por parte de los jueces de ejecución de penas para resolver
asuntos como la prisión domiciliaria o la obtención de vigilancia electrónica; (iv)
el aumento de los índices de criminalidad; y (v) los continuos traslados de
reclusos a estos establecimientos[39].
4.2. En el expediente se hallan varias actas correspondientes a
diligencias de inspección judicial en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios objeto de este proceso. Se trata de actuaciones surtidas en los
años 2012 y 2015.
- En
las diligencias del año 2012, se describe la precaria situación de la
infraestructura, que se presenta como consecuencia de varias causas, entre
ellas, la humedad, el deterioro y la inadecuada conservación. También se relata
la insuficiencia de baterías sanitarias, problemas en la prestación de
servicios públicos como acueducto y alcantarillado, y la falta de aulas para
actividades educativas, laborales y recreativas. Lo anterior se relaciona con
las dificultades para ofrecer oportunidades de resocialización y redención de
la pena.
De
especial relevancia resulta el hacinamiento, que se presenta en los cinco
planteles y que conlleva a que los reclusos deban dormir en sitios que no
resultan idóneos como pasillos, comedores y salones de clase. Así mismo, se
expone que no existen lugares para las visitas conyugales, y que en algunas
cárceles se tiene un sistema de reclusión indistinto entre sindicados y
condenados. Finalmente, se afirma que la prestación del servicio de salud es
inadecuada por ausencia de personal idóneo y suficiente, al igual que por falta
de medicamentos y demoras en la realización de procedimientos[40].
- Por
su parte, en las inspecciones judiciales realizadas por los Juzgados Penales
del Circuito de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, comisionados por
esta Corporación mediante Auto del 21 de julio de 2015, se relatan los
problemas en el suministro de agua potable, energía eléctrica, redes de
acueducto y alcantarillado, y dificultades para las comunicaciones.
Se
insiste en la gravedad del hacinamiento y en los obstáculos que tienen las
instalaciones para la alimentación, ventilación, lugares para trabajo y
estudio, baterías sanitarias, humedad, deficiencias en el acceso a servicios
relacionados con el derecho fundamental a la salud, transporte para emergencias,
suministro de medicamentos, ausencia de lugares adecuados para las visitas
conyugales, inexistencia de pabellones para diferenciar entre condenados y
sindicados, e insuficiencia en el personal de guardia y de salud. Con todo,
también se destacan mejoras en la infraestructura, como las ampliaciones
dispuestas en la cárcel de Ipiales[41].
4.3. Por último, en el expediente constan varias declaraciones de
defensores públicos que desempeñan sus funciones en los establecimientos
penitenciarios y carcelarios objeto de este proceso. En general, la situación
se describe como muy crítica en virtud del hacinamiento, atención deficiente en
materia de salud, inseguridad por insuficiencia de personal de guardia,
carencia de lugares para la celebración de la visita íntima y falta de
oportunidades para la redención de las penas. Un planteamiento a destacar
supone que la situación debe ser abordada por
múltiples entidades para darle una solución, pues se requiere una política
criminal y punitiva que la afronte[42].
4.4. Tramite surtido ante la Corte Constitucional
4.4.1. En Auto del 9 de julio de 2013, el
Magistrado Sustanciador dispuso oficiar a la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios, para que se entendiera vinculada y se pronunciara sobre los
hechos y pretensiones en los que se funda la solicitud de amparo. La Unidad dio
respuesta al requerimiento realizado en los términos resumidos en el acápite
2.4.14 de esta providencia.
4.4.2. En Auto del 24 de julio de 2013, el
Magistrado Ponente solicitó al INPEC que allegara la siguiente información: (i)
un informe con las medidas que se hayan adoptado con ocasión de la Declaratoria de Estado de Emergen-cia Penitenciaria y Carcelaria en los Centros
Penitenciarios de Mediana Seguridad de Tumaco, La Unión, Túquerres, Ipiales y
Pasto; (ii) El cronogra-ma con las medidas que en lo sucesivo se adoptarán en
el marco del citado estado de emergencia, particularmente las relacionadas con
la problemática carcelaria en los cinco centros penitenciarios del departamento
de Nariño; y (iii) los documentos que soporten la ejecución de las medidas
enunciadas en los numerales anteriores. En la misma providencia, se resolvió
suspender los términos del proceso[43].
Sin embargo, vencido el término otorgado por esta Corporación para el efecto,
no se recibió respuesta alguna.
4.4.3. Por último, en Auto del 21 de julio
de 2015, como ya se advirtió, esta Corporación comisionó a los Jueces Penales
del Circuito de Pasto, Tumaco, Ipiales, Túquerres, y La Unión, con el propósito
de conocer si
persistía la situación de las cárceles del departamento de Nariño narrada en el
Informe Defensorial del año 2012. Los resultados de la comisión fueron
resumidos previamente en el acápite 4.2 del presente fallo.
V.  REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Esta Corte es competente para conocer del asunto de la referencia,
de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución. El expediente
fue seleccionado para revisión por medio de Auto del 15 de abril de 2013,
proferido por la Sala de Selección número Cuatro.
5.1. Insistencia presentada
El caso fue seleccionado por esta Corporación previa la
insistencia realizada por el Defensor del Pueblo, quien reiteró que la
situación que se vive en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del
departamento de Nariño es contraria a la dignidad humana. Insistió en las
condiciones de hacinamiento y en la pésima infraestructura, al igual que en las
dificultades para la prestación de servicios como salud, acueducto,
alcantarillado y telecomunicaciones. También mencionó, entre otras, el déficit
de oportunidades para la redención de las penas, las dilaciones injustificadas
en el otorgamiento de beneficios administrativos y la ausencia de lugares para
celebrar la visita íntima.
5.2. Problema jurídico y esquema de
decisión
A partir de los antecedentes expuestos en esta providencia,
le compete a esta Sala establecer si las entidades demandadas vulneraron los
derechos a la vida, a la integridad personal, a la dignidad humana, al trabajo,
a la educación y a la salud de la población privada de la libertad en los
establecimientos peniten-ciarios y carcelarios de Túquerres, La Unión, Ipiales, Tumaco y
Pasto, debido a las condiciones de reclusión a las que se encuentran sometidas.
Como
se indicó en líneas precedentes, para dar respuesta a este problema jurídico,
la Corte hará referencia a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, pues
se trata de fallos estructurales en los que previamente se abordó el análisis
de asuntos similares a los planteados en esta ocasión, incluso, como se expuso,
a través de un fallo que declara la existencia de un estado de cosas
inconstitucional[44].
A
continuación, y con miras a dar respuesta al problema planteado, se verificará
si la trasgresión alegada efectivamente se materializa, y si ello es así, se
adoptarán las órdenes puntuales para restablecer los derechos vulnerados.
VI. EXPOSICIÓN DE ELEMENTOS FÁCTICOS, CONSIDERACIONES Y ÓRDENES DE
LAS SENTENCIAS T-388 DE 2013 Y T-762 DE 2015[45]
6.1. Elementos fácticos de la Sentencia T-388 de 2013
En la Sentencia T-388 de 2013[46],
la Corte abordó el estudio de nueve casos en los cuales se evidenciaba la
trasgresión de los derechos fundamentales de la población reclusa en seis establecimientos
del país, los cuales correspondían a los Centros Penitenciarios y Carcelarios de
Cúcuta, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, la Tramacúa de Valledupar,
San Isidro de Popayán y Barrancabermeja. En dicha ocasión, entre los bienes ius
fundamentales vulnerados se hallaban la dignidad humana, la vida en
condiciones dignas, la inte-gridad personal, la salud y la reintegración social
de las personas privadas de la libertad, entre otras circunstancias, por las
condiciones de hacinamiento, salubridad, higiene, déficit de infraestructura,
insuficiencia de personal para la atención de los servicios básicos de salud,
falta de oportunidades para la redención de la pena y precarias condiciones de los
sistemas sanitarios, que los obligaba a vivir en un entorno indigno e inhumano.
6.2. Elementos fácticos de la Sentencia T-762 de 2015
En la Sentencia T-762 de 2015[47],
este Tribunal se pronunció sobre dieciocho expedientes acumulados que abarcaban la situación de 16
centros de reclusión del país[48].
De manera general, en todos ellos se discutía la violación de los derechos
fundamentales de la población privada de la libertad con ocasión de las
condiciones en que sobrevivían. Lo anterior, en atención a que en dichos
centros se evidenciaba hacinamiento, insuficiencias en la infraestructura y en
las condiciones sanitarias, falta de servicios asistenciales de salud,
dificultades de acceso a posibilidades de resocialización de la pena, carencia
de lugares para desarrollar la visita íntima e incumplimiento en el deber de
separar a las personas privadas de la libertad entre las sindicadas y aquellas
condenadas tras haber sido vencidas en un juicio.
6.3. Problemas jurídicos de las Sentencias T-388 de 2013 y T-762
de 2015
6.3.1. Dentro de los problemas jurídicos examinados en ese
momento, en la Sentencia T-388 de 2013, este Tribunal abordó dos cuestiones que
resultan esenciales en la presente causa. En primer lugar, se preguntó si las entidades
accionadas –muchas de las cuales también son parte en el presente proceso[49]–
vulneraron los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, por
las condiciones deplorables de reclusión en que subsistían.
Sobre este punto, la Corte concluyó que efectivamente existía una
violación de los derechos de esta población, pero enfatizó en que se trataba de
una situación que obedecía a un problema estructural, frente al cual no
podía responsabilizarse exclusivamente a una entidad, así como tampoco su
solución podía depender de una sola de ellas, exigiendo una respuesta del
Estado acorde con el principio de colaboración armónica. Como el citado
problema estructural ya había sido detectado en el pasado, en concreto, en la Sentencia
T-153 de 1998, surgía una segunda cuestión, que fue planteada por este Tribunal
en los términos que a continuación se exponen:
¿[D]ebe un juez de tutela tomar medidas de
protección concretas y específicas ante la solicitud de una persona privada de
la libertad, por las violaciones a las cuales está siendo sometida en la
actualidad –debido a la crisis que atraviesa el sistema penitenciario y
carcelario–, a pesar de que la Corte Constitucional ya se había pronunciado en
el pasado al respecto, en una sentencia en la que declaró el estado de cosas
inconstitucional e impartió órdenes de carácter general?
La respuesta a este interrogante fue afirmativa, al estimar que a
pesar de los elementos parecidos y las similitudes existentes entre la
situación de 1998 y la de 2013, se trataba de contextos y supuestos fácticos
diferentes. De hecho, se entendió por superado el ECI declarado en la Sentencia
T-153 de 1998, desde una perspectiva progresiva, en virtud de las medidas y políticas
adoptadas para ese entonces, sin perjuicio de considerar que el escenario de
violación masiva de los derechos volvía a presentarse, por la falta de implementación
de una política criminal con suficientes referentes técnicos. Por dicha razón, se
decidió declarar que el Sistema Penitenciario y Carcelario nuevamente está en
un estado de cosas contrario a la Constitución de 1991.
6.3.2. En la Sentencia T-762 de 2015, al igual que en la
providencia previa-mente mencionada, se evidenció por la Corte que parte del
problema radicaba en la ausencia de una verdadera política criminal, que se
distanciara del denominado “populismo punitivo” y que fijara parámetros
que permitieran reducir la sobrepoblación carcelaria. De hecho, se afirmó que
se apreciaba la concurrencia de los requisitos para reiterar que se estaba en
presencia de un ECI, “(…) de un lado, [por el] compromiso masivo y
generalizado de un número plural de derechos fundamentales y, de otro, (…)
[por] la relación de éste con fallas estructurales del Estado, que tornan
ineficaces las órdenes que el juez de tutela pueda emitir en forma aislada”[50].
Por ello, en el numeral segundo de la parte resolutiva se dispuso que: “REITERAR la existencia de un estado de cosas
contrario a la Constitución Política de 1991, en el Sistema Penitenciario y
Carcelario del país, declarado mediante la sentencia T-388 de 2013.”
6.4. Consideraciones y órdenes de las Sentencias T-388 de 2013 y
T-762 de 2015
6.4.1. Consideraciones y órdenes de Sentencia T-388 de 2013
6.4.1.1. Para comenzar, en las consideraciones de la Sentencia
T-388 de 2013, esta Corporación se pronunció sobre el ECI declarado en la Sentencia
T-153 de 1998, puntualizando que el mismo se había originado por el
hacinamiento y abandono del Sistema Penitenciario y Carcelario, que contaba con
una infra-estructura inadecuada para lograr los fines resocializadores de la
pena. A juicio de la Corte, gracias a las medidas legislativas y
administrativas que fueron adoptadas e implementadas, las cuales dieron lugar a
la apropiación de importantes recursos para la construcción de nuevos centros
penitenciarios y carcelarios, al igual que la mejora de los existentes, podía
considerarse que el problema abordado en aquel entonces se había superado. En
este sentido, era claro que las condiciones sometidas a decisión eran
distintas, por lo menos, en lo referente al manejo de las políticas públicas y a
la importancia administrativa que se le daba al tema.
Aunado a lo anterior, se evidenció que el problema del hacinamiento
no era el único o el más grave de los que enfrentaba el sistema carcelario en
Colombia, pues a pesar de las medidas adoptadas con posterioridad a la Sentencia
T-153 de 1998, la situación en los establecimientos de reclusión distaba de las
condiciones mínimas que demanda el respeto de la dignidad humana. Así, entre
otras, se puso de presente las dificultades derivadas de la carencia de
personal especializado en las labores del proceso de resocialización, la
deficiente prestación del servicio de salud, la sobrepoblación, las pésimas condiciones
sanitarias e higiénicas, y la privación indistinta de la libertad entre
personas sindicadas y condenadas. Por ello, las políticas enfocadas
exclusivamente en la construcción de cárceles no podrían superar la situación
descrita, máxime si los inconvenientes actuales avanzan en otros frentes.
Lo anterior, condujo nuevamente a la declaratoria de un estado de
cosas inconstitucional, por cuanto “(i) los derechos constitucionales de las
personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada;
(ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las
personas privadas de la libertad han sido incumplidas de forma prolongada; (iii)
el Sistema Penitenciario y Carcelario ha institucionalizado prácticas
inconstitucionales; (iv) las autoridades encargadas no han adoptado las medidas
legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar
efectivamente la vulneración de los derechos; (v) las soluciones a los
problemas constatados en el Sistema Penitenciario y Carcelario, comprometen la
inter-vención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado
de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
adicional importante; y, por último,  (vi) si todas las personas privadas de la
libertad acudieran a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial
mayor de la que ya existe actualmente”[51].
6.4.1.2. Una vez se constató y declaró la existencia de un nuevo
ECI, se expuso que el “goce efectivo de los derechos fundamentales en prisión
es un indicador de la importancia real [de] la dignidad humana para una
sociedad”[52].
De allí que, si bien los derechos fundamentales de las personas privadas de
la libertad pueden ser limitados razonable y proporcionadamente en atención al
fin resocializador de la pena, otros ámbitos se tienen por intangibles y deben
ser respetados y garantizados por el Estado en procura del respeto a la
condición intrínseca de todo ser humano.
Sobre el particular, en la sentencia en cita se enfatizó en la existencia
del “derecho constitucional de toda persona privada de la libertad a
estar en condiciones respetuosas de un mínimo vital [de] dignidad, [lo que]
implica, por lo menos: una reclusión libre de hacinamiento; una infraestructura
adecuada; el derecho a no estar sometido a temperaturas extremas; el acceso a
servicios públicos; a alimentación adecuada y suficiente; al derecho a la
salud, a la integridad física y mental[,] a vivir en un ambiente salubre e
higiénico [y a tener] visitas íntimas (…)”[53].
6.4.1.3. Con el fin de comprender el alcance y contenido del citado
derecho, en la referida providencia, se reiteró la jurisprudencia de esta
Corporación en torno a la condición en que se halla toda persona privada de la
libertad y que se denomina: relación especial de sujeción.
Esta categoría, como se indicó en la Sentencia T-596 de 1992[54],
se expresa en el poder disciplinario y en los límites que pueden imponerse a
algunos de los derechos de los internos. Comprende, en criterio de la Corte,
seis elementos característicos y cinco consecuencias jurídicas, que fueron
esbozados en la Sentencia T-388 de 2013 de la siguiente manera:
“(…) (i) la subordinación de una parte (el
recluso), a la otra (el Estado). (ii) Esta subordinación se concreta en el
sometimiento del interno a un régimen jurídico especial (controles
disciplinarios y administrativos especiales y posibilidad de limitar
el ejercicio de derechos, incluso fundamentales). (iii) Este régimen en cuanto
al ejercicio de la potestad disciplinaria especial y a la limitación de los
derechos fundamentales debe estar autorizado por la Constitución y la ley. (iv)
La finalidad del ejercicio de la potestad disciplinaria y de la limitación de
los derechos fundamentales, es la de garantizar los medios para el ejercicio de
los demás derechos de los internos (mediante medidas dirigidas a garantizar
disciplina, seguridad y salubridad) y lograr el cometido principal de la pena
(la resocialización). (v) Como consecuencia de la subordinación, surgen ciertos
derechos especiales (relacionados con las condiciones materiales de existencia:
alimentación, habitación, servicios públicos) en cabeza de los reclusos, los
cuales deben ser especialmente garantizados por el Estado. (vi) Simultáneamente
el Estado debe garantizar de manera especial el principio de eficacia de los
derechos fundamentales de los reclusos (sobre todo con el desarrollo de
conductas activas). (…)
Con relación a las consecuencias jurídicas
que suponen las relaciones especiales de sujeción, [se destaca] (…): (i) La
posibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales de los
reclusos (intimidad, reunión, trabajo, educación). (ii) La imposibilidad de
limitar el ejercicio de ciertos derechos fundamentales (vida, dignidad humana,
libertad de cultos, debido proceso, habeas data, entre otros). (iii) El
deber positivo en cabeza del Estado de asegurar el goce efectivo, tanto de los
derechos no fundamentales como de los fundamentales, en la parte que no sea
objeto de limitación cuando la misma procede, y en su integridad frente a los
demás, debido a la especial situación de indefensión o de debilidad manifiesta
en la que se encuentran los reclusos. (iv) El deber positivo en cabeza del
Estado de asegurar todas las condiciones necesarias que permitan a su vez
condiciones adecuadas para la efectiva resocialización de los reclusos.”
6.4.1.4. De los elementos probatorios se constató que la situación
padecida en los establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de las
acciones de tutela revisadas en la Sentencia T-388 de 2013 no garantizaba el mínimo
vital de dignidad expuesto, por lo que no bastaba con la declaratoria del ECI,
sino que era necesario dictar órdenes para reparar la trasgresión en que se
había incurrido.
Como se trataba de un problema estructural que demandaba medidas a
corto, mediano y largo plazo para ser superado y que, por lo mismo, exigía la
colaboración armónica entre varias entidades estatales, se abordó el alcance de
la respuesta desde la perspectiva de los derechos prestacionales y de la
progresividad en su satisfacción. Para el efecto, se explicó que las políticas
penitenciarias y carcelarias son parte de la política criminal general, en tal
sentido se afirmó que:
“La política criminal consta de tres (3)
elementos centrales, como lo ha resaltado la Comisión designada por el Gobierno
Nacional para enfrentar el problema carcelario. El primero de ellos es la
política penal, entendida como la decisión democrática de establecer cuáles son
aquellas conductas que merecen un reproche penal, así como el grado del mismo.
El segundo es la política de investigación y procesamiento del delito. Las
actuaciones de los estamentos y autoridades encargadas de investigar la
comisión de aquellos actos que han sido considerados delincuenciales, así como
su enjuiciamiento y procesamiento. Finalmente, el tercer elemento es la
política penitenciaria y carcelaria, esto es, el cumplimiento de la sanción
impuesta por el legislador a aquellos delitos que fueron investigados y
juzgados por las autoridades correspondientes”.
De lo anterior se infiere que tanto la definición de una conducta
punible, asunto que compete al Congreso de la República, como el juzgamiento de
los actos y omisiones en que incurre una persona, al igual que la decisión
sobre la aplicación o no de subrogados penales, incide en la ejecución de la
pena y medidas de seguridad, lo que se comprende como la tercera fase de la
política criminal. De esta última, hace parte el Sistema Penitenciario y Carcelario,
conformado por varias entidades a las que se refiere el artículo 15 del Código
Penitenciario y Carcelario, respecto de las cuales se manifiestan parte de las
consecuencias del ECI[55].
Al respecto, la norma en cita dispone que:
“Artículo 15. Sistema Nacional
Penitenciario. <Artículo
modificado por el artículo 7 de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> El Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado
por el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios (USPEC), como, adscritos al Ministerio de Justicia y del Derecho
con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa;
por todos los centros de reclusión que funcionan en el país; por la Escuela
Penitenciaria Nacional; por el Ministerio de Salud y Protección Social; por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y por las demás entidades
públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema. // El sistema se
regirá por las disposiciones contenidas en este Código y por las demás normas
que lo adicionen y complementen”.
Para la Corte, ante la existencia de un ECI, las medidas de amparo
que debe adoptar el juez de tutela tienen que comprender las vicisitudes que
demanda para el Estado el cumplimiento de las obligaciones relativas a la
materializa-ción de las facetas prestacionales y progresivas de los derechos involucrados,
en situaciones de altísima complejidad. Con todo, ello no supone –por ningún
motivo– que el juez constitucional pueda hacer caso omiso a las violaciones o
amenazas que se prueben y se verifiquen en los procesos de tutela. De hecho, a
la citada autoridad le compete pronunciarse al respecto y dar las órdenes que
sean procedentes, en la medida en que no se puede afectar la exigibilidad de
las garantías constitucionales básicas de las personas privadas de la libertad o
mantener un estado de incumplimiento permanente en la defensa del mínimo vital
de dignidad.
6.4.1.5. En desarrollo de lo anterior y conforme con el deber del
juez de tutela de precaver toda situación que trasgreda o amenace los derechos
fundamen-tales de las personas privadas de la libertad, en la sentencia en
mención se expidieron un conjunto órdenes orientadas a lograr que las
autoridades y personas responsables del tratamiento penitenciario y carcelario,
en el ejercicio de sus competencias, adoptaran las medidas a que había lugar.
De manera general, éstas se agrupan en dos conjuntos. El primero
corresponde a las órdenes generales que se extienden a la integridad del
sistema y, el segundo, involucra las órdenes particulares para hacerle
frente a la situación concreta de los casos puestos a consideración de este
Tribunal.
Para la realización de las órdenes generales se fijaron parámetros[56] y
niveles de cumplimiento[57],
pues bajo la lógica de tratarse de medidas progresivas, se admite que los
actores e instituciones encargadas de su materialización no tienen que llegar a
un resultado final inmediatamente, sino que pueden tomar acciones orientadas al
propósito de superar el ECI. Lo anterior, como se ya se dijo, sin que se
entienda que los jueces de tutela quedan excluidos de analizar, estudiar y
ordenar –de ser procedente– las medidas que se requieran en casos concretos,
para solventar los problemas que lleguen a presentarse respecto de la población
privada de la libertad. Las órdenes generales se sometieron a los
siguientes parámetros:
(i) Un primer parámetro supuso la necesidad de ajustar la política
criminal en general, pues la tercera fase –de la que hace parte el Sistema Penitenciario
y Carcelario– depende en buena medida de la política penal y de la política de
investigación y procesamiento del delito. Dicho esto, se constató que el uso
excesivo y sobredimensionado del derecho penal ha generado costos sociales y
económicos irrazonables y desproporcionados sobre las personas. Por ello, esta
Corporación hizo un llamado a la comprensión del derecho penal como ultima
ratio, lo que implica su uso como mecanismo excepcional, pues incide de
manera drástica en la libertad y en la presunción de inocencia, cuando una
persona todavía no ha sido vencida en juicio.
Como orden implícita frente a este parámetro[58], dirigida a superar el ECI en el
Sistema Penitenciario y Carcelario, se dispuso que:
“Se ordena a las autoridades carcelarias
competentes, adoptar las medidas adecuadas y necesarias para establecer una
política criminal coherente, razonable, proporcional y sostenible.
(…) Revisión de la política
criminal integralmente. Como parte de la defensa del principio de libertad
y dignidad, como medida de ayuda a superar la crisis actual y como
manifestación del principio de sostenibilidad fiscal, el Gobierno deberá tomar
las medidas adecuadas y necesarias para hacer un uso más eficaz y eficiente del
poder punitivo del Estado. Conservando las herramientas penales para los casos
más graves y urgentes de control, en los que convenga la privación de la
libertad, y considerando otras opciones de sanción o de control, que no
requieran necesariamente la privación total y continua de la libertad de las
personas.
La Administración, a través del
Departamento Nacional de Planeación también ha resaltado la necesidad de
establecer un plan de infraestructura de “largo plazo”. El diseño de las
políticas públicas no puede estar sometido a las coyunturas que surgen de
situaciones estructurales, o de casos concretos, con ocasión del ejercicio de algún
tipo de control por medios o tecnologías de información, de organizaciones
ciudadanas de participación o en virtud de control judicial. Los criterios a
los cuáles responda la construcción de tal política no deben ser coyunturales,
sino estructurales, como asegurar los derechos fundamentales o la demanda
carcelaria. La administración debe estructurar una política pública
adecuada, que respete, proteja y garantice el goce efectivo de los derechos
fundamentales de la población privada de la libertad, independientemente de si
existe o no una coyuntura de la cual derive una exigencia ciudadana en torno a
la cuestión carcelaria. En el momento en se cuente con una política adecuada,
se podrá atender adecuadamente cada uno de los reclamos que se hagan a la administración,
si es que estos se llegan a presentar y a tramitar.
Priorizar. Dado el estado de cosas en que se
encuentra el Sistema Penitenciario y Carcelario, dada su gravedad, la Sala
considera necesario precisar que una de las labores importantes de diseño de la
política pública criminal y carcelaria es definir las prioridades. No destinar
los recursos a la protección de derechos fundamentales importantes, pero no tan
urgentes como lo pueden ser otros. En un contexto de limitación y escasez de
recursos humanos y materiales es preciso definir las prioridades y evitar que
sea el día a día, con sus angustias, el que termine definiéndolas.  Ahora bien, priorizar
no es excluir. El que un ámbito de protección de un derecho fundamental no
se priorice como urgente, no puede implicar que no se planee y programe su
realización progresiva. Por tanto, la planeación debe priorizar, pero sin que
ello pueda justificar excluir de las políticas públicas. Es, si se quiere, una
cuestión de tiempos y momentos. Pero no de si se debe o no cumplir.”
(ii) Un segundo parámetro implicó la decisión de no iniciar un
proceso de seguimiento similar a aquellos adelantados con ocasión de la
expedición de las Sentencias T-025 de 2004 (protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada) y T-760 de 2008 (acceso a los
servicios de salud de la población). Por el contrario, se dispuso de un
seguimiento distinto, a cargo, en principio, del juez de tutela de primera
instancia[59].
(iii) Un tercer parámetro supuso entender que la política pública es
respetuosa de la dignidad humana y garantiza los bienes ius fundamentales de
la pobla-ción reclusa, cuando asegura los derechos de toda persona: (a) a contar
con un espacio vital, mínimo y digno, que permita el descanso; (b) a no ser
expuesta a temperaturas extremas y poder convivir en un ambiente salubre; (c) a
tener los elementos básicos como ropa, cobija y colchoneta; (d) a acceder al
agua potable y a una alimentación adecuada y suficiente, así como a los
utensilios para poder comer; (e) a disponer de instrumentos de aseo e higiene
personal;  (f) a contar con medidas que permitan su seguridad e integridad
personal; (g) a que se garantice el respeto a la intimidad, incluyendo los
medios para acceder a la visita íntima; y (h) a que se salvaguarde el acceso a
los servicios públicos que se requieran.
(iv) Un cuarto parámetro a destacar, para los efectos de esta
sentencia, se halla en que la tercera fase de la política criminal, referente a
la política peniten-ciaria y carcelaria, ha de asegurar que la resocialización
sea una realidad y permita que toda persona privada de su libertad acceda a
actividades que aseguren tal proceso, brindando posibilidades de vivir en una
sociedad libre y democrática[60].
Este proceso involucra el acceso a programas de educación, trabajo y
recreación.
(v) Un quinto parámetro supuso que, como quiera que se constató la
existencia de un ECI, el juez podía eximirse de considerar ciertas dimensiones
de los conflictos puestos a su jurisdicción, sin que ello implicara dejar de
pronun-ciarse sobre las particularidades del caso. Desde esta óptica, “todo
juez de tutela debe por lo menos (a) verificar la violación a los derechos
alegada; (b) declarar que esta ocurre, en caso de que así se haya constatado;
así como (c) informar y comunicar la situación”[61].
Entre las órdenes generales, siguiendo los parámetros
expuestos, se dispuso adoptar medidas adecuadas y necesarias por el Gobierno
Nacional para ajustar la política criminal en términos acordes con la dignidad
humana y con los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad, incluyendo su realización como ultima ratio, su revisión
integral, su ajuste con el criterio de sostenibilidad fiscal, la creación de
alternativas a la intervención penal, etc. Aun cuando estas medidas se
ajustaron a un método progresivo de realización mediante la presentación de
informes a lo largo de dos años dirigidos a la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, también se acompañaron de otras órdenes de ejecución
inmediata circunscritas a la realización de los derechos previamente expuestos.
Así, por ejemplo, en el caso del hacina-miento carcelario y con miras a reducir
la ocupación desmedida de cada plantel, se impuso la obligación de cumplir con las
reglas de equilibrio y de equilibro decreciente, las cuales fueron
explicadas en los siguientes térmi-nos[62]:
“El INPEC y el Gobierno Nacional, a través
del Ministerio de Justicia y del Derecho, deberá tomar las medidas adecuadas y
necesarias para que en aquellos casos en los que se esté enfrentando una
situación de hacinamiento grave y evidente, y hasta tanto no se disponga una
medida que asegure una protección igual o superior, se deberá aplicar una regla
de equilibrio decreciente, esto es, que sólo se puede autorizar el
ingreso de personas al centro de reclusión si  (i) el número de personas que
ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento
de reclusión, durante la semana anterior, por la razón que sea (por ejemplo, a
causa de un traslado o por obtener la libertad), y  (ii) el número de
personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con
las expectativas y las proyecciones esperadas. La regla de equilibrio decreciente deberá
aplicarse hasta tanto cese el hacinamiento y el estableci-miento no se
encuentre ocupado más allá de su capacidad total, momento a partir de cual se
deberá aplicar estrictamente la regla de equilibrio –para
evitar regresar al estado de hacinamiento– hasta tanto el establecimiento se
encuentre con un nivel de ocupación inferior a su capacidad total.
Ahora bien, se deberá tomar un tiempo
prudencial para adoptar estas reglas de manera generalizada. El problema del
hacinamiento se origina en una discordancia entre la población carcelaria y los
cupos disponibles en el sistema carcelario. Por tanto, las reglas de equilibrio y
de equilibrio decreciente sólo pueden funcionar en la medida
en que se adopten paralelamente medidas, tanto para disminuir la población
carcelaria como para incrementar los cupos disponibles en el Sistema. En tal
medida, la Sala entiende que la implementación de las reglas de equilibrio y equilibrio
decreciente sólo puede hacerse adecuadamente si se acompaña de las
medidas adecuadas, necesarias y suficientes. Así, podrá haber lugares en los
que su razonable implementación requiera de un mayor tiempo que en otros, así
como de mayores acciones adicionales. Por tanto, se requiere de un margen de
flexibilidad, propio del ejercicio de las facultades de administración, que
permitan aplicar con distintas gradualidades las reglas en cuestión, fundándose
en criterios objetivos y razonables que sustente dichas determinaciones. Así,
se deberá establecer en que contextos estas reglas deben ser aplicadas de
inmediato, y en que otros se deban realizar conjuntamente planes de
contingencia orientados a suplir, así sea de manera provisional cupos
adicionales.
En otras palabras, la aplicación de las
reglas de equilibrio y equilibrio decreciente deben hacer parte integral de un
plan de acción global que permitan adoptarlas las reglas en cuestión de manera
real y efectiva, sin poner en riesgo otros derechos, valores o principios
constitucionales. A más tardar en dos meses luego de notificada la sentencia,
el Ministerio de Justicia deberá indicar a esta Sala de Revisión, y comunicar a
la opinión pública en general, cómo serán aplicadas las reglas de equilibrio y equilibrio
decreciente, así como indicar cuáles serán las medidas complementarias para
asegurar la correcta implementación de las mismas. En cualquier caso, las
reglas de equilibrio y equilibrio decreciente deberán estar en plena vigencia
en un plazo máximo de dos (2) años después de notificada la presente
sentencia.”
Con todo, como se advierte de lo expuesto, en la referida
sentencia se hizo énfasis en que estas reglas deben ser aplicadas de forma
razonable y en procura de no arriesgar otros bienes constitucionales de igual o
mayor valía. Por esta razón, cabe excepcionar su aplicación ante hipótesis
extraordinarias que estén plenamente demostradas, sean justificadas por la
autoridad compe-tente y tengan un carácter temporal[63].
Aunado a lo anterior, igualmente se dispuso que otras entidades, como la Dirección
General del INPEC y el Gobierno Nacional, informaran a los jueces de instancia
sobre los planes de choque y emergencia diseñados para garan-tizar los
contenidos más básicos de los derechos fundamentales de la pobla-ción privada
de la libertad, al igual que el proceso de implementación, los alcances
logrados y consideraciones relativas a la necesidad de modificarlos. A ello se
sumó el deber, a través el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de adoptar
medidas para garantizar los recursos suficientes y oportunos, con el fin de
sostener los planes de choque a implementar.
6.4.1.6. En lo concerniente a las órdenes particulares para
los casos objeto de estudio, se dispuso que las alcaldías municipales, a través
de las secretarías de salud y en conjunto con la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales visitaran las
instalaciones de los establecimientos penitenciaros y constatarán las
situaciones atinentes a las trasgresiones de los derechos fundamentales, como
el acceso efectivo al agua potable, la higiene y salubridad en general y el
manejo de aguas negras.
A partir de allí, entre otras, se impuso el deber de informar a
las autoridades judiciales de instancia si se habían materializado medidas para
asegurar el goce efectivo de los derechos. En caso de que ello no fuera así, se
estableció que debería indicarse a las mismas autoridades cuáles serían las
medidas a adelantar, distinguiendo entre aquellas de carácter urgente, y
aquellas de mediano y largo plazo, para superar definitivamente el problema.
Lo anterior suponía, adicionalmente, que aquellas medidas urgentes
deberían ser establecidas en un plan de manejo especial, adoptados para mitigar
el impacto del ECI y para garantizar a los reclusos unas condiciones de
subsistencia dignas y humanas, lo cual implicaba –por ejemplo– asegurar (i) la
reparación de los sistemas sanitarios, las tuberías de desagüe, baños y duchas,
al igual que la entrega de implementos de aseo; (ii) la disponibilidad del
servicio médico en todo momento y su prestación de manera adecuada, tanto en lo
concerniente a los insumos, como en lo relativo al personal; (iii) la entrega a
cada preso, en especial a aquellos que no tuvieran celda de descanso, de una
dotación de colchón, cobija, sábana y almohada, que permitiera un mejor descanso,
y (iv) la implementación de brigadas jurídicas, para que se otorguen los
beneficios que permitan acceder a un estado de libertad[64].
Por último, se dispuso que, en el término de tres meses siguientes
a la notificación de fallo, se coordinarían visitas a los establecimientos para
verificar las condiciones de salud, en las que debían participar entidades del
orden nacional, local y organismos de control como la Procuraduría y Defensoría
del Pueblo[65].
6.4.2. Consideraciones y órdenes de la Sentencia T-762 de 2015
6.4.2.1. En cuanto a la Sentencia T-762 de 2015[66], se identificaron algunas de las
principales causas del ECI, entre las cuales fueron mencionadas que la política
criminal colombiana resulta poco reflexiva, dispersa en varias normas de
carácter ordinario y permeada por el uso excesivo de las medidas de
aseguramiento privativas de la libertad.
En todo caso, desde el punto de vista de los estándares
constitucionales míni-mos de una política criminal respetuosa de los derechos
humanos se estableció que, a pesar de ser gradual, debe ser verificable,
preventiva, sustentada en elementos empíricos, coherente, y sostenible, en la
cual el derecho penal sea la ultima ratio, se priorice la
libertad personal, se busque en forma primordial la efectiva resocialización de
los condenados[67] y se garantice las condiciones básicas
de subsistencia a todos los reclusos[68].
En este orden de ideas, se indicó que el hacinamiento no es el
único problema del Sistema Penitenciario y Carcelario y que, de hecho, también
se advierten insuficiencias en otros ámbitos como la salud, la higiene, la
implementación y mejoramiento de los programas de estudio y trabajo, y el
déficit de personal de guardia, entre otros. Por ello, se aludió a la
importancia de que en la ejecución del presupuesto no solo se destinen los
rubros para infraestructura, sino que igualmente se tengan en cuenta el resto
de programas y servicios requeridos por la población carcelaria. Así, por
ejemplo, en lo atinente a los mínimos en la prestación de salud, la sentencia
en comento indicó que se requería de un presupuesto para garantizar una
infraestructura que contara con zonas de atención prioritaria, pero también con
un stock mínimo de medicamentos y áreas de paso para monitorear a las personas
hospitalizadas, independiente de los recursos que aseguraran la existencia de
un equipo multidisciplinario en salud, que incluyera, por lo menos, médicos,
enfermeros y psicólogos.
En general se concluyó que, respeto de los casos analizados, la
situación carcelaria era contraria a la dignidad humana y al cumplimiento de
los deberes estatales en virtud de la relación de especial sujeción en que se
halla la pobla-ción privada de la libertad. Por ello, en procura de solventar tal
escenario, al igual que en la Sentencia T-388 de 2013[69], la Corte profirió órdenes
generales y particulares, que a continuación se resumen. Cabe
resaltar, por lo demás, que el conjunto de órdenes se vinculan con la
reiteración del estado de cosas inconstitucional, como se decretó en el numeral
2 de la parte resolutiva de la sentencia en cita[70].
6.4.2.2. Las órdenes de carácter general se vincularon con la
necesidad de incidir en el desarrollo de la política criminal y de lograr su
compatibilidad con el derecho a la dignidad humana. En este sentido, para
conjurar el ECI y bajo una perspectiva de largo, mediano y corto plazo, se
hallan imperativos para que el Congreso, el Gobierno Nacional y la Fiscalía
actúen conforme a sus competencias, siguiendo unos parámetros mínimos
mencionados en la citada sentencia. Así, por ejemplo, al Congreso se le exhortó
para contar con el concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo
Superior de Política Criminal para iniciar el trámite de proyectos de ley en
materia penal. Al Gobierno se le ordenó aplicar los estándares constitucionales
mínimos de una política criminal respetuosa de los derechos humanos, lo cual
también se le exigió a la Fiscalía General de la Nación, en especial frente a
la solicitud de medidas de aseguramiento. Finalmente, se dispuso que el INPEC,
la USPEC el DNP, el Ministerio de Justicia y del Derecho, y el Consejo Superior
de Política Criminal elaboraran un plan integral de programas y actividades de
resocialización.
Aunado a lo anterior, se consagró que la Defensoría del Pueblo
sería la entidad responsable de liderar el proceso de seguimiento y tendría que
apropiarse y promover las acciones conjuntas con otras instituciones
concernientes[71].
Entre ellas se mencionó a la Contraloría General de la República, a la
Procuraduría y a la Fiscalía General de la Nación, al igual que a sectores de
la academia y a organizaciones nacionales e internacionales, como el Comité
Internacional de la Cruz Roja.
Igualmente, en atención a que se trataba de un problema que
requiere medidas progresivas, se identificó un umbral de cumplimiento para la
superación del ECI, mucho más concreto que aquél establecido en la Sentencia T-388
de 2013. De manera general, para ello, se fijó la necesidad de tener en cuenta
y remitirse a los motivos de la declaratoria del ECI, así como a las actuaciones
que obedezcan a su superación.
Como quiera que lo anterior fue ampliamente desarrollado en la sentencia
en mención, por economía procesal, la Sala no abordará estos puntos, basta
decir que las metas, en cuanto a coordinación y complejidad se refiere, deben
ser fijadas por las entidades involucradas, como la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de la Presidencia. De hecho,
los indicadores de gestión, a partir de los cuales se evaluará el avance
progresivo, debieron ser fijados, acordados e identificados por las autoridades
concernidas, en los términos expuestos en la referida providencia. Sin embar-go,
sí se delimitaron algunos aspectos de tales parámetros. Así, por ejemplo,
frente al hacinamiento se mencionó la necesidad de tener en cuenta el
espacio total por recluso dentro de la celda, que varía según las horas que
pueda estar fuera de ella. También se aludieron otros elementos, que a modo de
ilustración se traen a colación. Entre ellos la necesidad de tener en cuenta
que los reclusos puedan dormir acostados, circular sin obstáculos dentro de las
celdas, contar con lugares para situar sus efectos personales y tener rutas de
evacuación para casos de emergencia[72].
En especial, se hizo referencia al suministro de elemen-tos mínimos para dormir,
conforme con las condiciones climáticas del lugar en el que la persona se halle
recluida. Entre ellos: una almohada, una cama (o en su defecto una colchoneta),
sábanas y cobijas.
A propósito de las condiciones sanitarias, se refirió que
se trata de los factores que inciden en la sanidad pública al interior del
establecimiento. Dicho esto, se hizo ahínco en que la reglamentación de las
actuaciones para abordar esa situación compete al Ministerio de Salud y
Protección Social. Sin perjuicio de lo anterior, se indicó que debía tenerse en
cuenta la frecuencia del aseo, la relación entre el número de sanitarios
necesaria y la población carcelaria, al igual que la frecuencia en la
recolección de basuras. Al respecto, cabe destacar que, se mencionó la posibilidad
de que las personas privadas de la libertad, previo entrenamiento y formación
técnica, pudieran vincularse a estas actividades, como mecanismo de
resocialización y redención de las penas.
Como parámetros de cumplimiento, también se mencionaron las medidas
para superar la precariedad en los servicios de salud. Frente a ellas se
indicó la necesidad de que la asistencia fuese permanente y que la prestación
del servicio se diera de manera coordinada con la Secretaría de Salud (municipal
o departamental) del ente territorial en el que se ubique el establecimiento
penitenciario.
En lo referente al acceso al agua potable, se dispuso que el mismo
debe ser continuo, el líquido debe estar adecuadamente almacenado y debe ser
idóneo para el consumo humano. Lo mismo se predicó de la alimentación, en la
que se exige que su valor nutritivo sea suficiente para la salud y fuerzas de
la persona. Por último, se abordó la necesidad de que se cuente con lugares
para ejercer el derecho a la visita conyugal, que se relaciona con la libertad
sexual y reproductiva que le asiste a la población reclusa.
6.4.2.3. Frente a las órdenes particulares, su expedición se
justificó en la necesidad de contener las consecuencias del hacinamiento y
otras situaciones como la insalubridad, dada la capacidad del Sistema
Penitenciario y Carcelario de adoptar medidas de respuesta inmediata. Con tal
propósito, entre otras, se ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho, a
través del INPEC y de la USPEC, la labor de suministrar los elementos básicos
para el alojamiento de los reclusos, como lo son una colchoneta, sábanas,
cobija y una almohada, en especial, para el descanso nocturno de las personas
privadas de la libertad[73].
Aunado a lo anterior y respecto de la infraestructura, se dispuso
que, en un término de seis meses, el INPEC, la USPEC y Ministerio de Justicia y
del Derecho, emprendieran las acciones necesarias para constatar las
necesidades de adecuación para el manejo de aguas, sin perjuicio de la
necesidad de ejecutar un plan maestro en un lapso máximo de dos años[74].
Con todo, de forma inmediata, se ordenó proceder a iniciar la construcción de
sanitarios y duchas[75].
También se dispuso que, en coordinación con los establecimientos penitenciarios
y carcelarios objeto de los procesos de tutela, se garantizara a los reclusos
espacios para adelantar la visita íntima[76].
Igualmente, se estableció a cargo de la Defensoría del Pueblo, la
obligación de planear un cronograma para instaurar brigadas jurídicas
periódicas en los establecimientos de reclusión. En lo referente al derecho a
la salud, entre otras cosas, se dispuso que el INPEC, la USPEC y el Ministerio
de Justicia y del Derecho debían adecuar las áreas de sanidad de los
establecimientos para asegurar unas condiciones mínimas de prestación del servicio[77].
Finalmente, un último aspecto a destacar fueron las órdenes orientadas a
involucrar a los entes territoriales en los cuales se hallaban ubicados los
establecimientos, asunto que debía lograrse bajo el apoyo del Ministerio del
Interior, de conformidad con el principio de colaboración armónica[78].
6.5. De la relación de ambas providencias con el presente caso
6.5.1.
Como se observa, los supuestos fácticos de las dos sentencias previamente
reseñadas son iguales a aquellos que motivan la revisión del presente caso. En
efecto, se trata de una violación masiva y múltiple de los derechos
fundamentales de la población reclusa de varios establecimientos carcelarios y
penitenciarios, por una situación estructural que envuelve: hacinamiento; defi-ciencias
en infraestructura y en las condiciones sanitarias; falta de servicios
asistenciales de salud; dificultades de acceso a las posibilidades de resocia-lización
de la pena (trabajo, estudio y recreación); carencia de lugares para ejercer el
derecho a la visita íntima o conyugal; déficit en la prestación de los
servicios públicos, especialmente, en lo que atañe al agua; y reclusión con-junta
e indistinta de las personas condenadas y aquellas sujetas a medidas de
aseguramiento privativas de la libertad. Por ello, no cabe duda que los casos
objeto de estudio se enmarcan dentro del ECI declarado mediante la Sentencia
T-388 de 2013[79],
que fue reiterado en la Sentencia T-762 de 2015[80].
6.5.2.
Lo anterior implica tener en cuenta las consideraciones que allí se expusieron
en torno a la relación de especial sujeción en que se hallan los reclusos y a
los deberes del Estado que surgen de tal situación, entre los cuales se destaca
la obligación de garantizar el derecho constitucional a estar privado de la
libertad en condiciones respetuosas de un mínimo vital de dignidad. Sin
embargo, en esta oportunidad, no cabe abordar nuevamente el examen de los
problemas estructurales que dieron origen a la declaratoria del ECI, ni tampoco
reproducir las órdenes generales que se profirieron con miras a
conseguir  –paulatinamente– su superación, pues debe entenderse que los asuntos
que aquí se revisan son una manifestación concreta y adicional del escenario de
violación masiva de derechos que ya fue abordado, más aún cuando muchas de esas
órdenes deben ser satisfechas de acuerdo con el mandato de progre-sividad, que
subyace en la generación e implementación de una política crimi-nal acorde con
los postulados del Estado Social de Derecho. Por ello, en el caso bajo examen,
se reitera que la Sala se abstendrá de referirse de nuevo a cada uno de los
elementos tratados en las sentencias aludidas, al igual que a las órdenes
generales dadas en esa oportunidad.
No
obstante, en ambas providencias, también se dijo que lo anterior no exime a la
autoridad judicial de adoptar, en el caso sub-judice, las órdenes
concretas que resulten necesarias para solventar situaciones puntuales que
puedan ser reparadas en el corto plazo, frente a ello el juez de tutela tiene
que verificar si existe la violación alegada, informar y comunicar sobre su
ocurrencia a las autoridades competentes para el seguimiento de las decisiones adoptadas
en virtud del ECI, y disponer de las medidas inmediatas que sean indispensables
para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales vulnerados. Con base en estas consideraciones, la Sala procederá a
resolver el asunto sometido a revisión.
VII. DEL CASO SOMETIDO A REVISIÓN
7.1. De la procedencia de la acción de
tutela en el caso concreto
7.1.1. En cuanto a la legitimación en la causa por
activa, cabe destacar que toda persona puede encausar una acción de tutela,
ya sea directamente o por interpuesta persona, con miras a asegurar la
protección de sus derechos fundamentales[81]. Esta última posibilidad admite
diferentes escenarios de actuación, como lo son el ejercicio de la acción a
través de un representante legal, de un apoderado judicial, de la agencia
oficiosa o de las atribuciones especiales que se otorgan a la Defensoría del
Pueblo.
Precisamente, esta Corporación ha señalado
que cabe el uso de la acción de amparo a través de los funcionarios que
representan al citado organismo del Ministerio Público, en cumplimiento de su
misión constitucional de velar por la guarda y promoción de los derechos
fundamentales (CP art. 282). Bajo este supuesto, el artículo 46 del Decreto
2591 de 1991 permite su actuación en dos hipótesis. La primera, cuando la
persona interesada se lo solicite y, la segunda, cuando los interesados se
hallen en una situación de desamparo e indefensión. Esta última posibilidad se
activa, como se advirtió en la Sentencia T-331 de 1997[82],
sin tener que exhibir un poder dado por la(s) persona(s) afectada(s), pues de
lo que se trata es de velar por la protección efectiva de los derechos de quienes
por alguna razón no pueden promover su propia defensa o tienen mayores
limitaciones o barreras que dificultan su acceso al sistema judicial.
Así, por ejemplo, se ha avalado la actuación de defensores o
personeros para defender los derechos de grupos en estado de vulnerabilidad,
como ocurrió en la Sentencia T-1102 de 2000[83], en la que se estableció que existía
legitimación en la causa por activa, cuando se actuaba en representación de
estudiantes afectados por la falta de nombramiento de docentes.
A lo anterior cabe agregar que, para que
proceda la acción de tutela ante la violación masiva de derechos fundamentales de
un número plural de personas representadas por un agente del Ministerio
Público, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, es preciso que
los sujetos presuntamente afecta-dos se encuentren individualizados o sean
fácilmente determinables[84],
toda vez que el amparo se justifica como un medio de defensa personal y no
colectivo, que responde a la violación concreta del derecho subjetivo de una
persona.
En el caso bajo examen, el Defensor Regional Nariño promueve la
acción de tutela en defensa de los derechos a la vida, a la integridad
personal, a la dignidad humana, al trabajo, a la salud y a la educación de los
internos que se encuentran en los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad
de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, respecto de los cuales, en
criterio de esta Corporación, se considera que existe una situación de indefensión, por la dificultad que tienen
para plantear directamente un conflicto que surge de una falla estructural del
sistema carcelario, que genera barreras para acceder a la justicia ordinaria y
obtener una pronta solución de cara a las condiciones en que se encuentran
privados de la libertad. Por lo demás, se trata de personas que sí son
determinables, ya que el amparo se orienta exclusivamente a las personas
recluidas en dichos centros, en relación con las cuales se predica el déficit
de protección en su mínimo vital de dignidad. Por ello, en la medida en que el amparo se ajusta a las labores misionales
de la Defensoría del Pueblo, esta Sala considera que está plenamente acreditada
la legitimación por activa.
7.1.2. Respecto de la legitimación por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e
inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas[85] o por el actuar de los particulares,
en los casos previstos en la Constitución y en la ley[86]. En este contexto, según lo señalado de manera reiterada la Corte, en lo que respecta a esta
modalidad de legitimación es necesario acreditar dos requisitos, por una parte,
que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y
por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho
fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u
omisión[87].
En el asunto objeto de estudio, no cabe
duda de que se satisface este requisito de procedencia, en primer lugar, porque
la mayoría de las entidades demanda-das tienen la condición de autoridades
públicas[88]
y la única ajena a tal condi-ción, esto es, Caprecom EPS, corresponde a un
particular que se encarga de la prestación del servicio público de salud, respecto
del cual la acción resulta igualmente procedente, en virtud de lo previsto en
el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[89]; y en segundo lugar, porque la presunta vulneración de los derechos
que se invocan guarda relación con las atribuciones y deberes que se encuentran
a cargo de los entes demandados, con miras a garantizar el mínimo vital de
dignidad de la personas privadas de la libertad. Por lo anterior, se entiende
que está plenamente acreditado el requisito de legitimación por pasiva.
Ahora bien, cabe aclarar que, respecto de Caprecom EPS, desde el
31 de marzo de 2016, no tiene competencia ni facultades para prestar el
servicio de salud. Precisamente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
66 de la Ley 1709 de 2014[90],
la USPEC suscribió el 23 de diciembre de 2015, el contrato de fiducia mercantil
No. 363 (3-1-40993) con el consorcio Fondo de Atención en Salud a la PLL 2015,
cuyo objeto consiste en “administrar y pagar con los recursos dispuestos por
el fideicomitente en el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad”. En virtud de lo anterior, es importante señalar que, por una
parte, (i) cualquier problema o inconveniente de coordinación que exista en los
cambios derivados de la implementación de los nuevos prestadores del servicio
de salud no puede usarse como pretexto para imponer barreras a los usuarios de
dicho servicio, a quienes, en todo caso, se les debe garantizar su prestación
de forma oportuna, permanente y continua; y por la otra, (ii) que de impartirse
órdenes específicas en temas de salud a los establecimientos penitenciarios,
las mismas deben darse al USPEC, para que en ejercicio de sus facultades
legales, previa coordinación con el INPEC[91]
y demás entes encargos de la prestación directa del servicio, adopte la
solución que corresponda.
7.1.3. También se satisface el requisito de inmediatez[92],
pues las violaciones que se invocan respecto de los derechos fundamentales de
las personas priva-das de la libertad, se derivan de una falla estructural,
permanente y continua, que se ha venido presentado desde el año 2009 en los
cinco establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Nariño[93], tal como
se constata en los informes defensionales que fueron acompañados como prueba[94]. En este
contexto, siguiendo la jurisprudencia reiterada de la Corte[95], es
procedente el ejercicio de la acción de tutela frente a vulneraciones persistentes en el tiempo,
como sucede en este caso, ya que la situación desfavorable que conduce al irrespeto
de los derechos alegados conserva su carácter vigente y actual, sin importar
que el hecho que se presenta como causa tenga un pasado remoto.
7.1.4. Finalmente, en cuanto a la subsidiariedad, es de anotar que la acción de tutela se
encuentra consagrada como un mecanismo residual o subsidiario, por virtud del cual solo procede
cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. No obstante,
aun existiendo otros instrumentos a los cuales puede acudir el accionante, la
jurisprudencia de la Corte ha admitido que la acción de tutela está llamada a
prosperar, cuando se acredita que los mismos (i) no son lo suficientemente
expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el
cual se otorgará un amparo transitorio[96]; o (ii) no son lo suficientemente
idóneos y eficaces para brindar un amparo integral, caso en el cual la tutela
procederá como mecanismo definitivo de protección[97].
En el asunto bajo examen, la acción de tutela resulta
procedente como mecanismo definitivo de protección de los derechos
fundamentales, porque las personas privadas de la libertad, en los cinco
centros penitenciarios y carcelarios del departamento de Nariño, no cuentan con
otro medio idóneo y efectivo para evitar que continúen las condiciones que, de
manera estructural y sistemática, están generando la violación de sus derechos.
En efecto, a pesar de que individualmente se pueden controvertir aspectos
vinculados con las condicio-nes de reclusión, ya sea en sede administrativa[98] o judicial[99], lo cierto
es que la grave situación que se presenta en dichos establecimientos, excluye
la posibi-lidad de adoptar medidas particulares, dirigidas a cada sujeto en
específico, cuyo alcance no soluciona las fallas orgánicas que han sido alegadas
en esta providencia.
Por lo demás, si bien en algunos aspectos cabría la viabilidad
de interponer una acción popular[100],
su procedencia –en este caso– se ve desplazada por la acción de tutela, ya que la
defensa judicial que se reclama, y que se constata en los hechos que le sirven
de fundamento, prioriza el ámbito de protección de los derechos fundamentales, a
partir del amparo que se solicita a la vida digna, a la integridad física, a la
dignidad humana, al trabajo, a la salud, etc.[101]
7.2. Del examen del caso concreto
Una vez superado el estudio de procedencia de la acción de
tutela, le compete a esta Sala verificar, en primer lugar, si se constata la
trasgresión alegada en el asunto bajo examen. En caso de que ello ocurra, en
segundo lugar, deberá identificar el alcance de la violación y dictar las
órdenes correspondientes para corregir la situación, con el propósito de
asegurar la garantía del mínimo vital de dignidad de las personas privadas de
la libertad. Ahora bien, en la medida en que el ECI tiene repercusión a nivel
nacional, resulta innecesario que esta Sala de Revisión aborde nuevamente cada
una de las aristas sobre las cuales se ha pronunciado este Tribunal, con miras
a lograr su superación. De hecho, debe ser cuidadosa de las órdenes a impartir,
pues podría incidir de forma negativa en el despliegue de la política criminal
que, tras las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, se ha adelantado. Finalmente,
y en caso de que ello resulte necesario, se dispondrá la comunicación de este
fallo a las autoridades involucradas en el seguimiento del ECI, para que incluyan
en el ejercicio de sus competencias a los establecimientos penitenciarios y
carcelarios que dan origen a la presente acción.
Para solventar cada uno de estos pasos, la Sala se referirá
inicialmente a los elementos fácticos del caso, para constatar si se presenta o
no la vulneración alegada. A partir de allí y si a ello hay lugar, se agotará
el examen del resto de temas propuestos.
7.3. Verificación de la vulneración
alegada
7.3.1. Como se infiere de los antecedentes de esta providencia, a
partir de los informes realizados por la Defensoría del Pueblo sobre los cinco
establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de este proceso, es
posible advertir que en ellos existe un hacinamiento alarmante; problemas en su
infraestructura; falta de lugares y elementos para que los internos descansen;
insuficiencia de baños y duchas para las necesidades de los reclusos; falta de
oportunidades para redimir la pena (trabajo, educación y recreación); ausencia
de sitios para realizar la visita íntima; déficit en la prestación de servicios
de salud por falta de personal idóneo para atender a los reclusos y/o ausencia
de insumos y medicinas; problemas en la prestación de los servicios de energía
eléctrica, agua y comunicaciones; y privación indistinta de la libertad entre
condenados y sindicados.
7.3.2. En efecto, en los hechos de la demanda, se puso de presente
el informe defensorial de la Regional Nariño del año 2009 sobre la situación de
dichos establecimientos, en el que se observan múltiples fotografías en las que
se ve el pésimo estado de la infraestructura. Igualmente se exponen las cifras
de hacinamiento y se denuncia el déficit en la prestación de servicios, como
ocurre con la salud, por la ausencia de medicamentos y/o personal idóneo para
atender a las personas privadas de la libertad.
Luego, en el informe elaborado por la misma entidad para el año
2012 no se muestra una mejoría. De hecho, en él se enfatiza la imposibilidad de
adelantar actividades tendientes a la resocialización o a la redención de la
pena bajo las condiciones expuestas[102];
al mismo tiempo, se refiere a la inexistencia de lugares para las visitas
íntimas e incluso a las dificultades que tienen los reclusos para pernoctar en
condiciones de dignidad, pues han llegado a tener que dormir en los comedores o
en el suelo.
La misma información se desprende de las actas correspondientes a
las inspecciones judiciales realizadas en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios durante ese año[103].
En ellas, las autoridades judiciales, además de reiterar la situación descrita,
en especial el hacinamiento, indicaron que las baterías sanitarias son
insuficientes, alertan sobre el manejo del agua y aluden a la reclusión
indistinta de sindicados y condenados. Así las cosas, es claro que, para el
momento en el cual fue instaurada la acción de tutela, la situación en los
establecimientos penitenciarios y carcelarios de La Unión, Túquerres, Ipiales, Tumaco y
Pasto era crítica, y que ella obedecía a un asunto estructural comprendido bajo la denominación del ECI.
Esa situación se pudo ratificar con las inspecciones judiciales
adelantadas en julio de 2015[104],
en donde se aprecia que la crítica situación continúa vigente, pues se reitera
el problema de hacinamiento, el déficit en infraestructura y las dificultades
en la prestación del servicio de salud. A ello se agrega las defici-entes
condiciones de las redes de acueducto y alcantarillado, más los inconve-nientes
en el suministro de servicios básicos como el agua potable y la energía
eléctrica.
7.3.3. Dentro
del proceso, las
autoridades públicas demandadas, al momento de ejercer su derecho de defensa,
no desconocieron la gravedad de la situación expuesta. En su mayoría, la
describieron como crítica, y aceptaron no solo la falta de lugares idóneos para
la realización de la visita íntima, sino también que la prestación del servicio
de salud era deficiente, tanto por la falta de personal como por la carencia de
insumos y/o medicamentos para atender las necesidades de la población reclusa. Se
aludió, igualmente, a las dificultades existentes para brindar oportunidades de
educación y trabajo con el fin de contribuir a la resocialización o a la
redención de la pena, y se aceptó la existencia de dificultades en la
prestación de servicios como el acueducto y alcantarillado.
La mayoría de las razones que se invocaron para oponerse al
amparo, según se explicó en el acápite de antecedentes, se agruparon en
problemas de legitimación y subsidiaridad, los cuales fueron superados en el
examen de procedencia de la acción, aunado a que las transgresiones expuestas,
corresponden a fallas estructurales, las cuales exigen una respuesta armónica
por parte de varias de las entidades demandadas, como se advirtió en las
Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.
7.3.4. En desarrollo de lo anterior, se colige que la situación en que viven las
personas privadas de la libertad de los cinco centros de reclusión mencionados
es contraria a la dignidad
humana, a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, a la salud y
a la reintegración social. En otras palabras, es claro que la trasgresión de los derechos
fundamentales se presenta no solo por lo que obra en los medios probatorios,
sino también por lo que se admite en la contestación de varias de las entidades
demandadas. En este orden de
ideas, y a partir de lo descrito, es claro que el derecho de toda persona
privada de la libertad a estar recluido en condiciones respetuosas de un mínimo
vital de dignidad está siendo trasgredido, por los problemas de hacinamiento
que existen, por las carencias de infraestructura que fueron demandadas, por
las dificultades de acceso a los servicios públicos y a una apropiada
prestación del servicio de salud, por los inconvenientes para realizar la
visita íntima y, sobre todo, por la imposibilidad de participar en actividades
para redimir la pena.
Sin embargo, como quiera que la situación descrita obedece a una
falla estructural que, como se vio, condujo a la declaratoria del ECI en la Sentencia
T-388 de 2013[105],
el cual fue reiterado en la Sentencia T-762 de 2015[106], no cabe volver a proferir órdenes
generales distintas a las allí previstas, por lo que el amparo se ha de
enfocar en la adopción de medidas puntuales que permitan morigerar, en
el corto plazo, las condiciones que conducen a la violación del mínimo vital de
dignidad previamente descrito en esta sentencia. Con tal fin, no resulta
posible responsabilizar exclusivamente a una entidad, ya que el conjunto de
obligaciones y deberes que existen frente a las personas privadas de la
libertad, se predican, en general, de las autoridades que integran el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario[107].
7.4. Decisiones a adoptar
7.4.1. Como se expuso en líneas precedentes, en las sentencias
reiteradas, se ahondó en la necesidad de implementar una política criminal
acorde con el Estado Social de Derecho, que incida favorablemente en la
superación del ECI. Con tal objetivo, se fijaron estándares mínimos para que dicha política
fuera respetuosa de los derechos humanos y también se indicó que la misma debe
ser gradual, verificable, preventiva, sustentada en elementos empíricos,
coherente y sostenible. Esta Sala considera innecesario transcribir nuevamente
dichos estándares, los cuales, en su mayoría, se encuentran agrupados en la
Sentencia T-762 de 2015[108].
Con todo, tras la declaratoria de la trasgresión de los
derechos fundamentales que en esta sentencia se realiza, como ya se advirtió, es
claro que se requiere la adopción de órdenes puntuales para superar la
situación en la que se halla la población privada de la libertad en el corto
plazo. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que el contexto carcelario y
penitenciario se encuentra en constante cambio, por una parte, por la ejecución
de las órdenes generales dispuestas para la superación del ECI; y por la otra,
por la adopción de políticas públicas autónomas que, con la misma finalidad, se
expidan por las autoridades que integran el Sistema Nacional Penitenciario y
Carcelario.
7.4.2.
No obstante, antes de proceder en tal sentido, la Sala se referirá a las
decisiones de instancia adoptadas por las autoridades judiciales y los motivos
por los cuales ellas no pueden ser confirmadas. En cuanto al fallo del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de San Juan de Pasto, se aprecia que esta autori-dad encontró que la masiva vulneración
de los derechos fundamentales de la población reclusa requería la adopción no solo
de imperativos que condujeran al mejoramiento de la infraestructura de los
centros penitenciarios y carce-larios objeto de la tutela, sino también medidas
concretas en relación con la prestación del servicio de salud y el resto de
vicisitudes alegadas. Por ello, ordenó la elaboración de un plan de construcción
y refacción carcelaria, luego de lo cual, una vez dichas mejoras estuviesen
disponibles, debía procederse con la separación de sindicados y condenados.
Igualmente, se impuso a los entes territoriales la adopción de medidas para
crear y mantener centros de reclusión propios; se prescribió a cargo de Caprecom
la prestación integral del servicio de salud; se ordenó a las alcaldías municipales
realizar las acometidas necesarias para la prestación del servicio de acueducto
y alcantarillado y se decretó a cargo del INPEC la obligación de adelantar las
gestiones para aprovisionar los centros con el servicio de telefonía. Por
último, se dispuso que esta entidad debía responsabilizarse de la creación y/o
mantenimiento de los espacios físicos para que los reclusos pudieran acceder a
programas con fines de resocialización.
A pesar de que dicha autoridad judicial evidenció, de
manera correcta, la necesidad de adoptar medidas para superar las condiciones
que se presentaban en los cinco establecimientos penitenciarios y carcelarios
que motivan esta acción de tutela, no es posible reiterar dichas órdenes, pues
las mismas pueden incidir en la materialización de lo dispuesto en las Sentencias
T-388 de 2013[109] y T-762 de 2015[110], al
tratarse de asuntos que fueron objeto de las medidas dispuestas para superar el
ECI, a partir de la adopción de medidas de mediano y largo plazo.
Por su parte, en relación con la decisión de segunda instancia, la cual se
profirió por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, este
Tribunal encuentra que no le asiste razón a dicha autoridad para declarar que
el amparo solicitado resulta improcedente, al entender que el asunto debía ser
remitido a esta Corporación para que adelantara el seguimiento de la Sentencia
T-153 de 1998. En efecto, como previamente se indicó, en la Sentencia T-388 de
2013 se declaró un nuevo ECI, pues aquél observado 15 años antes, se entendió
como superado. Además, en la misma providencia, se hizo referencia a que esta
Corporación no preservó competencia para conocer eventuales solicitudes de
cumplimiento, por lo que no cabe el argumento expuesto.
Por lo anterior, en la parte resolutiva de esta
providencia, se revocará la
sentencia proferida el 19 de diciembre de 2012 por la Sala de Casación Penal,
Sala de Decisión de tutelas Número 2, de la Corte Suprema de Justicia, que
declaró improcedente el amparo solicitado por el Defensor del Pueblo, Regio-nal
Nariño, en su lugar, como ya se advirtió y dentro del marco de protección que
se reclama, se ampararan los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, a
la salud, a la integridad personal, a la intimidad y a la resocialización de
las personas privadas de la libertad que se encuentran recluidas en los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto,
Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión.[111]
7.5. Órdenes a adoptar
7.5.1. Con el fin de lograr el amparo de los derechos
fundamentales que en esta sentencia se protegen, es preciso adoptar medidas que
resulten armónicas con las órdenes generales derivadas del conjunto
sistemático y coordinado de acciones que fueron dispuestas en las mencionadas Sentencias
T-388 de 2013 y T-762 de 2015.
Como se ha advertido, en dichas providencias se decretaron varias medidas de
mediano y largo plazo, cuyo propósito es superar el ECI que existe en el
Sistema Penitenciario y Carcelario del país. En consecuencia, es posible que
las condiciones que actualmente se presentan en los estableci-mientos
penitenciarios y carcelarios objeto de este proceso hayan variado y a fin de
incidir favorablemente en la salvaguarda de los derechos de las personas
privadas de la libertad, se requiera de información reciente para esclarecer
las acciones que caben en el corto plazo.
7.6.2. Por tal razón, como primera medida, la Sala ordenará que a
través de los funcionarios designados por la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación, en conjunto con los representantes del INPEC, la USPEC, las Alcaldías y las Personerías
Municipales de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, previa
coordinación con los Directores de los Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios de Mediana Seguridad de los citados municipios, se haga una visita
a sus instalaciones y constaten la situación que en ellos se vive actualmente,
con el fin de adoptar, si es necesario, un plan de atención prioritaria.
La vinculación de estas autoridades encuentra respaldo en las
consideraciones y órdenes decretadas en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de
2015, así como en el marco legal y reglamentario sobre la materia.
Precisamente, en relación con la Defensoría, la Procuraduría y las Personerías
basta con señalar que, por mandato constitucional y legal, dentro de sus
funciones se encuentra la de velar por la defensa de los derechos humanos y
asegurar su efectiva protección[112].
De ahí que, en la medida en que se evidenció que las condi-ciones en que viven
los reclusos de los cinco establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto
de este proceso son contrarias a la dignidad humana, cabe concluir que a las
referidas autoridades les compete adoptar acciones para superar dicha
situación.
Por su parte, en cuanto al INPEC, de conformidad con los artículos
14 y 16 del Código Penitenciario y Carcelario[113], así como
siguiendo lo dispuesto en el Decreto 4151 de 2011[114], no existe duda de que es la
entidad responsable de la ejecución de la pena privativa de la libertad
impuesta a través de una sentencia penal condenatoria, al igual que de las
medidas de aseguramiento, por lo que le asiste el control y la dirección sobre
las condiciones en que se realiza dicha ejecución. Ello incluye, entre otras,
(i) la dirección y vigilancia de los establecimientos penitenciarios[115]; (ii) la determinación de las
necesidades en materia de infraestructura[116];
(iii) la coordinación en la ejecución de las políticas encaminadas al respeto
de la dignidad humana y de los derechos universalmente reconocidos[117];  (iv) la implementación de los
servicios de atención en salud, incluyendo las gestiones para realizar la
vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud[118]; y (v) la definición de estrategias
para la forma-ción y desarrollo de competencias en la productividad y
generación de ingresos[119].
Aunado a lo anterior, los directores de los centros penitenciarios
y carcelarios, de conformidad con la Ley 65 de 1993, son los jefes de gobierno
interno de cada uno de estos planteles, por lo que deben intervenir en la
solución de la situación en comento[120].
En cuanto a la USPEC, el Decreto 4150 de 2011[121] establece que
su objeto “[es] gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación
de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y
administrativos requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios
penitenciarios y carcelarios a cargo del [INPEC]”. De allí que, a juicio de
Sala, igualmente le compete asumir acciones en la solución de la situación
planteada.
Finalmente, en lo que atañe a las alcaldías municipales, el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993 les impone la obligación de administrar y
sostener las cárceles para personas detenidas preventivamente y
condenadas por contravenciones[122].
En este sentido, como quiera que está demostrado que en los planteles objeto de
esta sentencia, se presenta el fenómeno de la reclusión indistinta de personas
sindicadas y condenadas, es innegable que también deben intervenir en la
solución de esta causa.
7.6.3. En la labor previa de verificación, el INPEC, la USPEC, las
Alcaldías y los directores de los Centros Penitenciarios y Carcelarios demandados
deberán informar a los funcionarios designados por la Defensoría del Pueblo y
la Procuraduría General de la Nación, el nivel actual de implementación y
desarrollo de las órdenes adoptadas en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de
2015, respecto de cada uno de los centros de reclusión objeto de la presente
acción. Con tal propósito, y vistos los problemas estructurales referenciados
en este caso, se deberá especificar el grado de cumplimiento de las órdenes
dictadas con miras a superar el hacinamiento, mejorar la infraestructura, asegurar
la atención en salud, permitir el ejercicio del derecho a las visitas íntimas, formalizar
el plan integral de programas y actividades de resocializa-ción, diferenciar
los pabellones y el trato de los sindicados y condenados, facilitar el acceso
al agua, y garantizar la permanente y eficiente prestación de los servicios
públicos, incluyendo el acceso al servicio de telecomunicaciones[123].
En el evento de que su nivel de cumplimiento sea todavía
insuficiente y no garantice las condiciones mínimas de dignidad de las personas
privadas de la libertad, asunto que se tendrá que determinar por la Defensoría
del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación[124], se deberá adoptar un plan de atención
prioritaria, cuya principal responsabilidad –en el ámbito de sus competencias– recaerá
en el INPEC, la USPEC, las Alcaldías y los Directores de los Establecimientos
Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco,
Túquerres y La Unión, con el propósito de garantizar los derechos de los
reclusos a unas condiciones de subsistencia dignas y humanas.
Dicho plan implicará lo siguiente:
(a) Medidas
de largo plazo: (i) Frente al hacinamiento. En principio, la
Sala de Revisión se abstendrá de adoptar una orden particular, en la medida en
que dicha problemática fue asumida a través de órdenes generales, con efectos
para todas las cárceles del país, en las Sentencias T-388 de 2013[125] y T-762 de 2015[126]. En la primera mediante la
implementación de las reglas de equilibrio y equilibro decreciente[127]; y, en la segunda, además de la
exigibilidad del estándar constitucional mínimo de una política respetuosa de
los derechos humanos[128],
a través del señalamiento de un cronograma de brigadas jurídicas periódicas[129].
No obstante, como parte del plan de atención
prioritaria, en el evento de que las órdenes puntuales adoptadas en las citadas
sentencias frente al hacinamiento todavía no se hayan ejecutado respecto de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de este fallo[130]; se dispondrá a cargo del INPEC, en
coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho, y la dirección de
cada uno de los centros de reclusión demandados, la elaboración de un
cronograma con las circunstancias de tiempo y modo en el cual dichas órdenes serán
implementadas, de lo cual se informará al juez de primera instancia en un plazo
máximo de cuatro (4) meses. El cronograma que se asuma será de obligatoria
observancia y supondrá, como mínimo, un plazo de dos
(2) años para proceder a su cumplimiento.
(ii) Frente a las actividades tendientes a la resocialización o
redención de la pena. La orden vigésima segunda, en el punto 13, de la
Sentencia T-762 de 2015[131], refiere a la obligación del INPEC, en
coordinación con la USPEC, el Ministerio de Educación, el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el Departa-mento Nacional de Planeación y el Consejo
Superior de Política Criminal, de elaborar un plan integral de programas y
actividades de resocialización, tendiente a garantizar el fin primordial de
la pena en todos los estableci-mientos penitenciarios y carcelarios del país[132]. Dicho plan deberá tener en cuenta los
parámetros específicos señalados en la citada providencia, contar con fases y
plazos de implementación y ejecución, sin superar el término de dos años.
Para esta Sala de Revisión, como parte del plan de atención
prioritaria, en el evento de que las órdenes puntuales adoptadas frente a la
resocialización todavía no se hayan ejecutado respecto de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios objeto de este fallo, se dispondrá a cargo del
INPEC, en coordinación con la USPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho, y
la dirección de cada uno de los centros de reclusión demandados, la elaboración
de un cronograma con las circunstancias de tiempo y modo en el cual dichas
órdenes serán implementadas, de lo cual se informará al juez de primera
instancia en un plazo máximo de cuatro (4) meses. El cronograma que se asuma
será de obligatoria observancia y supondrá, como mínimo, un plazo de dos (2)
años para proceder a su cumplimiento.
(iii) Frente a la no distinción de las personas condenadas
respecto de las sindicadas. Según se afirma en la demanda, en las cárceles
de La Unión y Túquerres, por problemas de infraestructura, se están mezclando
indistintamente a condenados con detenidos. Lo anterior implica que no se está
cumpli-endo con la clasificación de internos que ordena el artículo 63 del
Código Penitenciario y Carcelario[133], así como con los tratados
internacionales que regulan la materia, ni con las reglas de las Naciones
Unidas sobre el tratamiento de los reclusos. En efecto, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 10, numeral 2, dispone que: “Los
procesados estarán separados de los condenados, salvo en circunstancias
excepcionales y serán sometidos a un tratamiento distinto adecuado a su
condición de personas no condenadas”. Por su parte, las mencionadas reglas
de las Naciones Unidas establecen que: “85. 1) Los acusados serán mantenidos
separados de los reclusos condenados”.
Como parte del plan de atención, y entendiendo que la problemática
planteada no es ajena a las dificultades de infraestructura y de hacinamiento,
se ordenará al INPEC,
a los Alcaldes Municipales y
a los Directores de cada uno de los centros de reclusión objeto de este fallo
que, en el ámbito de sus competen-cias, previo censo de la situación jurídica
de cada uno de los internos de los Establecimientos
Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco,
Túquerres y La Unión, adopten las medidas necesarias para que, en el plazo
máximo de dos (2) años, se logre una separación definitiva de los detenidos.
(b) Medidas
de mediano plazo: (i) Frente a los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado, energía eléctrica y garantía del derecho al agua. La
prestación de los servicios públicos constituye un instrumento fundamental para
la realización de los fines del Estado Social de Derecho. Su prestación en
condiciones de eficiencia, continuidad, regularidad, calidad, universalidad y
solidaridad resulta necesaria para la materialización de los mandatos que
pretenden la solidaridad social y la promoción de condiciones de igualdad real
y efectiva entre todos los ciudadanos.
Si bien las relaciones jurídicas entre los usuarios y las
empresas prestadoras de los servicios públicos tienen su fundamento en un
contrato, el deber constitucional en cabeza del Estado de garantizar la
prestación de los servicios públicos, cuando de por medio existe una relación
de especial sujeción, hace que el asunto se torne de competencia del juez
constitucional, con miras a evitar o dar solución a las consecuencias lesivas e
irreparables que puedan derivarse de su falta de continuidad, regularidad,
calidad o acceso respecto de los derechos fundamentales de las personas que se encuentran
recluidas en un estableci-miento penitenciario y carcelario.
Como lo advirtió este Tribunal en la Sentencia T-639 de
2004[134], los servicios de acueducto,
alcantarillado y energía tienen una incidencia trascendental en la población carcelaria, pues son
indispensables para que existan buenas condiciones de higiene, que haya
suficiente agua para limpiar y preparar alimentos y que los reclusos puedan
dedicar sus jornadas a actividades productivas que les generen conocimientos y
destrezas como parte de su resocialización. La prestación de estos servicios
también resulta necesaria para garantizar la seguridad y la convivencia
pacífica dentro del recinto, así como para brindar un trabajo digno a los
guardias y demás funcionarios de la institución[135].
Aun cuando para la Corte es claro que la prestación de
estos servicios no es un asunto que le compete al INPEC o a la USPEC, ello no
excluye su deber de garantía y resguardo de los derechos de los internos, por
lo que deben asumir la vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones de las
entidades prestadoras del servicio, e incluso, si es del caso, iniciar las
acciones correspondientes.
En el caso concreto, se advierte de varias dificultades en
la prestación de los servicios, como lo son, la interrupción en el flujo de la
energía eléctrica (cárcel de Tumaco), la falta de conexión a la red pública de
acueducto y alcantarillado (en el caso de la cárcel de Ipiales), y la
existencia de una deuda por concepto de agua potable (cárcel de La Unión).
Por lo anterior, y como parte del plan de atención
prioritaria, se ordenará al INPEC, a la USPEC, y a los Directores de cada uno de los centros de reclusión
objeto de este fallo que, en el término máximo de dos (2) meses, si ello
todavía resulta necesario, inicien las gestiones administrativas y presupuestales
necesarias, en el ámbito de sus competencias, para asegurar la prestación en
condiciones de eficiencia, continuidad, calidad y regularidad de los servicios
de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, en los Establecimientos
Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco,
Túquerres y La Unión. En todo caso, en un plazo de un (1) año se tendrá que
asegurar la plena regularización de los servicios.
(ii) Frente al acceso al servicio de telecomunicaciones. El
artículo 111 de la Ley 65 de 1993 establece, como regla general, el derecho de
los internos a sostener relación constante con el mundo exterior, para lo cual
consagra, entre otras herramientas, la autorización de llamadas telefónicas o
las salas virtuales para visitas, estas últimas sujetas a la existencia de
redes de comunicación interconectadas o internet. En el asunto sub-judice,
se afirma que en la cárcel de Tumaco los teléfonos se hallan en mal estado,
circunstancia por la cual se ordenará al INPEC, a la USPEC, y al Director de dicho centro de reclusión que, en el plazo máximo
de un (1) año, en el ámbito de sus competencias, adopten las medidas necesarias
para realizar el mantenimiento y/o los cambios de equipos que sean indispensables,
si tal circunstancia persiste, con el fin de normalizar el contacto de las
personas privadas de libertad con el mundo exterior.
(iii) Frente la garantía del derecho a la visita íntima. Cabe
exigir el cumplimiento de los estándares mínimos señalados en el fundamento 169
de la Sentencia T-762 de 2015[136]. Sin embargo, mientras ello ocurre, si es
necesario, y dentro del plan de atención prioritaria dispuesto en esta
pro-videncia, se ordenará al INPEC, a la USPEC y a los Directores de cada uno
de los establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de este fallo que,
por intermedio de sus representantes legales o de quienes hagan sus veces, y de
acuerdo con sus respectivas competencias, aseguren las condiciones para que los
internos puedan tener visitas conyugales o íntimas en condiciones de higiene e
intimidad, en un lapso de un (1) año. El Ministerio de Justicia y del Derecho,
como el de Salud y Protección Social, prestarán la orientación del caso.
(c) Medidas urgentes: (i) Frente a los problemas
de infraestructura y de dotación mínima para el descanso. En lo que atañe
al déficit de infraestructura que se pone de presente en los cinco
establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de esta decisión, esta
Sala concluye que sus adecuaciones y refacciones hacen parte de las medidas y
órdenes generales derivadas del ECI decretado en la Sentencia T-388 de 2013 y
reiterado en la Sentencia T-762 de 2015. No obstante, como parte del plan de
atención prioritaria, se dispondrán dos órdenes particulares. En primer lugar,
se ordenará al INPEC, a la USPEC, y a los Directores de cada uno de los
centros de reclusión objeto de este fallo que, en el ámbito de sus
competencias, previo
análisis de las necesidades de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad
de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, valorados a través del número actual de
reclusos, pongan a disposición de los internos una cantidad razonable de duchas
y baterías sanitarias, si ello todavía resulta necesario, en óptimo estado de
funcionamiento, en un lapso no superior a seis (6) meses.
En segundo lugar, también se ordenará al INPEC,
a la USPEC y a los Directores
de cada uno de los centros de reclusión objeto de este fallo que, en el ámbito
de sus competencias,
previo censo y determinación de las condiciones de vida de los internos,
valorados por el lugar y las condiciones en que pernoctan, pongan a disposición
de cada uno de ellos, en un término máximo de tres (3) meses, un kit de aseo,
una colchoneta, almohada, sábana(s) y cobija(s) en caso de ser necesarias, para
su descanso nocturno. Cada persona que ingrese a dichos centros de reclusión
deberá contar con la misma garantía.
(ii) Frente a la salud. Sobre el particular, la orden
vigésima segunda, en el punto 26, de la Sentencia T-762 de 2015[137],
refiere a las medidas que se deben adoptar para lograr una adecuada prestación
del servicio de salud al interior de los establecimientos penitenciarios y
carcelarios del país. Sin embargo, tal como se dispuso en dicha providencia y
en la Sentencia T-388 de 2013[138],
cabe ordenar al INPEC, a la USPEC y al Ministerio de Justicia y del
Derecho, por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces,
y de acuerdo con sus respectivas competencias, que en un término máximo de dos
(2) meses, si ello todavía resulta necesario, adecúen todas las áreas de
sanidad de los establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de esta
acción a las condiciones mínimas de prestación del servicio de salud
señaladas en los fundamentos 92 y 156 de la Sentencia T-762 de 2015[139]. Para efectos de lo anterior podrán
solicitar la colaboración del caso a los demás ministerios y entes
territoriales involucrados.
(iii) Frente al agua potable. Siguiendo la jurisprudencia
reiterada de la Corte, y con miras a asegurar el citado derecho fundamental, mientras
se supera el ECI y se cumplen los parámetros señalados en la Sentencia T-762 de
2015[140],
debe garantizarse por los Directores de cada uno de los centros de reclusión
objeto de este fallo, si ello todavía resulta necesario, un abastecimiento
diario razonable de agua potable equivalente a quince (15) litros por persona,
con excepción de Tumaco que, por razones del clima, se fijará en veinticinco
(25) litros por persona, salvo que, por motivos justificados, deba
suministrarse un volumen distinto. También se les deberá facilitar a los
presos, en caso de ser necesario, los utensilios para que puedan almacenar el
líquido en sus celdas especialmente durante la noche en cantidades no
inferiores a cinco (5) litros para el consumo, para vaciar los baños y realizar
tareas de limpieza.
7.6.4. Finalmente, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y del Departamento Nacional de Planeación, y previa iniciativa del
INPEC y la USPEC, se deberán adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
asegurar los recursos suficientes y oportunos, que permitan el cumplimiento de
todas las órdenes dispuestas en esta sentencia, las cuales se entienden
incluidas dentro del esfuerzo financiero que ha venido realizando el Gobierno
Nacional para cumplir las órdenes dispuestas en la citada Sentencia T-762 de
2015.  De igual manera, y siguiendo lo señalado en la mencionada sentencia, la
labor de seguimiento de este fallo se asignará a la Defensoría del Pueblo, en
coordinación con la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que
adopten y promuevan las medidas que resulten pertinentes en caso de
incumplimiento. Para ello, en el evento de la Defensoría del Pueblo, este rol
se podrá cumplir por el Grupo de Seguimiento cuya creación se dispuso en
la providencia previamente citada[141].
VIII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de
términos decretada en el curso del presente proceso.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida el 19
de diciembre de 2012 por la Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas
Número 2, de la Corte Suprema de Justicia, que declaró improcedente el amparo
solicitado por el Defensor del Pueblo, Regional Nariño.
Tercero.-
DECLARAR que las condiciones en que
subsisten las personas privadas de la libertad en los Establecimientos Penitenciarios
y Carcelarios de Mediana Seguridad de La Unión, Túquerres, Ipiales, Tumaco y Pasto son contrarias a la dignidad humana, al mínimo vital, a la salud, a la
integridad personal, a la intimidad y a la resocialización de las personas
privadas de la libertad.
Cuarto.-
ORDENAR que, en el término de diez (10) días contados a partir de
la notificación de esta sentencia, a través de los funcionarios designados por
la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, en conjunto
con los representantes del INPEC, la USPEC, las Alcaldías y las Personerías de
Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, previa coordinación con los
Directores de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana
Seguridad de los citados municipios, se haga una visita a sus instalaciones y
constaten la situación que en ellos se vive actualmente, en relación con las
transgresiones de los derechos fundamentales observadas en esta providencia.
En
esta labor de verificación, el INPEC, la USPEC, las Alcaldías y los directores
de los Centros Penitenciarios y Carcelarios demandados deberán informar a los
funcionarios designados por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General
de la Nación, el nivel de implementación y desarrollo de las órdenes adoptadas
en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, respecto de cada uno de los
centros de reclusión objeto de la presente acción. Con tal propósito, en
concreto, se deberá especificar el grado de cumplimiento de las órdenes
dictadas con miras a superar el hacinamiento, asegurar la atención en salud, mejorar
la infraestructura, permitir el ejercicio del derecho a las visitas íntimas,
formalizar el plan integral de programas y actividades de resocialización,
diferenciar los pabellones y el trato de los sindicados y condenados, facilitar
el acceso al agua, y garantizar la permanente y eficiente prestación de los
servicios públicos, incluyendo el acceso al servicio de telecomunicaciones.
Este
deber de información podrá efectuarse de forma coetánea con la visita o mediante
la entrega de un documento explicativo en el término máximo de treinta (30)
días siguientes a dicha actuación.
Quinto.-
En caso de que el cumplimiento de las
órdenes adoptadas en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 sea todavía
insuficiente y no garantice las condiciones mínimas de dignidad de las personas
privadas de la libertad, asunto que se tendrá que determinar por la Defensoría
del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, en un plazo máximo de tres
(3) meses contado desde la realización de la visita o de la entrega del
documento explicativo al que se refiere el numeral anterior, se deberá adoptar
un plan de atención prioritaria, cuya principal responsabilidad –en el
ámbito de sus competencias– recaerá en el INPEC, la USPEC, las Alcaldías y los
Directores de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana
Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, con el fin de
garantizar los derechos de los reclusos a unas condiciones de subsistencia
dignas y humanas.
Dicho
plan implicará, como medidas de largo plazo, las siguientes:
5.1.-
Se DISPONE a cargo
del INPEC, en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho, y la
dirección de cada uno de los centros de reclusión demandados, la elaboración de
un cronograma con las circunstancias de tiempo y modo en el cual serán
implementadas las órdenes adoptadas en las citadas sentencias frente al hacinamiento
que todavía no se hayan ejecutado respecto de los establecimientos penitenciarios
y carcelarios objeto de este fallo[142],
de lo cual se informará al juez de primera instancia en un plazo máximo de
cuatro (4) meses contado desde el momento en el cual se deter-mine que no están
dadas las condiciones mínimas de dignidad. El cronograma que se asuma será de
obligatoria observancia y supondrá, como mínimo, un plazo de dos (2) años para
proceder a su cumplimiento.
5.2.- Se DISPONE
a cargo del INPEC, en coordinación con la USPEC, el Ministerio de Justicia y
del Derecho, y la dirección de cada uno de los centros de reclusión demandados,
en el ámbito de sus competencias, la elaboración de un cronograma con las
circunstancias de tiempo y modo en el cual será implementado el plan
integral de programas y actividades de resocialización dispuesto en la
Sentencia T-762 de 2015, de lo cual se informará al juez de primera instancia
en un plazo máximo de cuatro (4) meses contado desde el
momento en el cual se determine que no están dadas las condiciones mínimas de
dignidad. El cronograma que se asuma será de obligatoria observancia y
supondrá, como mínimo, un plazo de dos (2) años para proceder a su
cumplimiento.
5.3.- ORDENAR al INPEC, a los Alcaldes Municipales
y a los Directores de cada
uno de los centros de reclusión objeto de este fallo que, en el ámbito de sus
competencias, previo censo de la situación jurídica de cada uno de los internos
de los Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, adopten las
medidas necesarias para que, en el plazo máximo de dos (2) años contado desde
el momento en el cual se determine que no están dadas las condiciones mínimas
de dignidad, se logre una separación definitiva de los detenidos respecto de
los condenados.
Como medidas de mediano plazo se decretan las siguientes:
5.4.- ORDENAR al INPEC, a la USPEC, y a los Directores de cada uno de los
centros de reclusión objeto de este fallo que, en el término máximo de dos (2)
meses contado desde el momento en el cual se determine que no están dadas las
condiciones mínimas de dignidad, inicien y formalicen las gestiones administrativas y
presupuestales necesarias, en el ámbito de sus competencias, para asegurar la
prestación en condiciones de eficiencia, continuidad, calidad y regularidad de
los servicios de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, en los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto,
Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión. En todo caso, en un plazo de un (1) año,
contabilizado a partir del vencimiento del término previamente dispuesto, se
tendrá que asegurar la plena regularización de los servicios.
5.5.- ORDENAR
al INPEC, a la USPEC,
y al Director del
Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Tumaco que, en el ámbito de sus
competencias y en el plazo máximo de un (1) año contado desde el momento en el
cual se determine que no están dadas las condiciones mínimas de dignidad,
adopten las medidas necesarias para realizar el mantenimiento de los teléfonos
y/o los cambios de equipos que sean indispensables para asegurar el acceso al
servicio de telecomunicaciones, con el fin de normalizar el contacto de las
personas privadas de libertad con el mundo exterior.
5.6.- ORDENAR
al INPEC, a la USPEC y a los Directores de cada uno de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios objeto de este fallo que, por intermedio de sus
representantes legales o de quienes hagan sus veces, y de acuerdo con sus
respectivas competencias, aseguren las condiciones para que los internos puedan
tener visitas conyugales o íntimas en condiciones de higiene e intimidad, en un
lapso de un (1) año contado desde el momento en el cual se determine que no
están dadas las condiciones mínimas de dignidad. El Ministerio de Justicia y
del Derecho, como el de Salud y Protección Social, prestarán la orientación del
caso.
Finalmente, como medidas urgentes o apremiantes se adoptan
las siguientes:
5.7.- ORDENAR al
INPEC, a la USPEC, y a los
Directores de cada uno de los centros de reclusión objeto de este fallo que, en
el ámbito de sus competencias, previo análisis de las necesidades de los Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La
Unión, valorados a
través del número actual de reclusos, pongan a disposición de los internos una
cantidad razonable de duchas y baterías sanitarias, en óptimos estado de
funcionamiento, en un lapso no superior a seis (6) meses contado desde el momento en el cual se
determine que no están dadas las condiciones mínimas de dignidad
5.8.- ORDENAR al INPEC, a la USPEC y a los Directores de cada uno de los
centros de penitenciarios y carcelarios objeto de este fallo que, en el ámbito
de sus competencias,
previo censo y determinación de las condiciones de vida de los internos,
valorados por el lugar y las condiciones en que pernoctan, pongan a disposición
de cada uno de ellos, en un término máximo de tres (3) meses contado desde el momento en el cual se
determine que no están dadas las condiciones mínimas de dignidad, un kit de aseo, una colchoneta,
almohada, sábana(s) y cobija(s) en caso de ser necesarias, para su descanso
nocturno. Cada persona que ingrese a dichos centros de reclusión deberá contar
con la misma garantía.
5.9.- ORDENAR al INPEC, a la USPEC y al Ministerio de Justicia y del
Derecho, por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces,
y de acuerdo con sus respectivas competencias, que se proceda en un término
máximo de dos (2) meses, cuando se establezca que no están dadas las
condiciones mínimas de dignidad, a la adecuación todas las áreas de sanidad de
los establecimientos penitenciarios y carcelarios objeto de esta acción a las condiciones
mínimas de prestación del servicio de salud señaladas en los fundamentos 92
y 156 de la Sentencia T-762 de 2015. Para efectos de lo anterior podrán
solicitar la colaboración del caso a los demás ministerios y entes
territoriales involucrados.
5.10.- ORDENAR al INPEC, a la USPEC, y a los Directores de cada uno de los centros de reclusión objeto
de este fallo que, en el término máximo de diez (10) días contado desde el
momento en el cual se determine que no están dadas las condiciones mínimas de
dignidad, se proceda a un abastecimiento diario razonable de agua potable
equivalente a quince (15) litros por persona, con excepción de Tumaco que, por
razones del clima, se fijará en veinticinco (25) litros por persona, salvo que,
por motivos justificados, deba suministrarse un volumen distinto. También se
les deberá facilitar a los presos, en caso de ser necesario, los utensilios
para que puedan almacenar el líquido en sus celdas especialmente durante la
noche en cantidades no inferiores a cinco (5) litros para el consumo, para
vaciar los baños y realizar tareas de limpieza. Esta orden perdurará mientras
se supera el ECI y se cumplen los parámetros señalados en la Sentencia T-762 de
2015 sobre el acceso a agua potable.
Sexto.- El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del
Departamento Nacional de Planeación, y previa iniciativa del INPEC y la USPEC, deberá
adoptar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar los recursos
suficientes y oportunos, que permitan el cumplimiento de todas las órdenes
dispuestas en esta sentencia, las cuales se entienden incluidas dentro del
esfuerzo financiero que ha venido realizando el Gobierno Nacional para cumplir
las órdenes dispuestas en la Sentencia T-762 de 2015.
Séptimo.- ACLARAR que la implementación de las órdenes adoptadas en
esta providencia ha de entenderse de manera armónica con el conjunto sistemático y coordinado de acciones
que se dispuso en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015. Por ello, ninguna entidad del Estado mencionada en esas
providencias podrá considerarse como excluida de las responsabilidades allí
señaladas o de las que surgen como consecuencia del plan de atención
prioritaria dispuesto en el numeral quinto de la parte resolutiva de esta
providencia.
Octavo.- De
acuerdo con lo señalado en la Sentencia T-762 de 2015, la labor de seguimiento
de este fallo se asignará igualmente a la Defensoría del Pueblo, en
coordinación con la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que
adopten y promuevan las medidas que resulten pertinentes en caso de
incumplimiento. Para ello, en el evento de la Defensoría del Pueblo, este rol
se podrá cumplir por el Grupo de Seguimiento cuya creación se dispuso en
la citada providencia u otro que la entidad disponga. En ejercicio de esta
función y según el marco funcional de cada autoridad, se podrán realizar nuevas
visitas de seguimiento con los entes demandados y requerir la entrega de
informes adicionales.
Noveno.-
Por Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1]
La Defensora del Pueblo Regional Nariño obró a través de apoderado judicial.
(Cuaderno 1, folio 301).
[2]
Tras vinculación oficiosa realizada por el juez de primera instancia.
[3]
Entre otras pueden consultarse las Sentencias: T-750A de 2012, T-898 de 2012,
T-739 de 2012, T-232 de 2012, T-669 de 2012, T-163 de 2012, T-764 de 2012,
T-175 de 2012, T-097 de 2012, T-377 de 2012, T-328 de 2012, T-792 A de 2012,
T-865 de 2012, T-311 de 2013, T-895 de 2013, T-035 de 2013, T-861 de
2013,         T-815 de 2013, T-857 de 2013, T-077 de 2013, T-266 de 2013, T-709
de 2013, T-846 de 2013, T-849 de 2013, T-744 de 2013, T-866 de 2013, T-921 de 2013,
T-372 de 2013, T-589 de 2013, T-376 de 2013, T-439 de 2013, T-282 de 2014,
T-588 A de 2014, T-017 de 2014, T-662 de 2014, T-642 de 2014, T-422 de
2014,       T-002 de 2014, T-440 de 2014, T- 428 de 2014, T-077 de 2015, T-126
de 2015, T-111 de 2015, T-127 de 2015, T-208 de 2015, T-391 de 2015, T-323 de
2015, T-244 de 2015, T-267 de 2015, T-536 de 2015, T-409 de 2015, T-378 de
2015, T-479 de 2015, T-470 de 2015, T-685 de 2015, T-078 A de 2016, T-013 de
2016,       T-127 de 2016, T-132 de 2016, T-287 de 2016, T-186 de 2016, T-312
de 2016, T-049 de 2016, T-075 de 2016, y T-151 de 2016.
[4]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[6]
Sentencia T-153 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[8]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[9]
Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[10]
La norma en cita dispone: “Decisiones de revisión. Las decisiones de
revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia
constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales
deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas”.
[11]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12]
Cuaderno 1, folios 164 a 168.
[13]
Cuaderno 3, folios 3 a 10. Puntualmente, los elementos probatorios se concretan
en seis declaraciones e inspecciones judiciales a los establecimientos
penitenciarios y carcelarios del INPEC, ubicados en Ipiales, Tumaco, Túquerres,
La Unión y Pasto (Cuaderno 1, folios 489 y 490).
[14]
Cuaderno 1, folios 376 y 377.
[15]
Cuaderno 1, folio 102.
[16]
En particular llama la atención respecto del servicio de telefonía.
[17] En términos del Defensor, la pretensión fue la
siguiente: “Ordenar al Instituto Carcelario y Penitenciario- INPEC, al
Ministerio de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al
Departamento Nacional de Planeación, Gobernación de Nariño y Municipios de
Pasto, Tumaco, Ipiales, Túquerres y la Unión Nariño que en conjunto y en un
término prudencial contados a partir de la notificación del fallo que no supere
los dos meses, elaboren los estudios pertinentes y tracen un plan de acción
dirigido a la construcción y refacción de la infraestructura carcelaria para
los cinco centros de reclusión del Departamento de Nariño, de acuerdo a los
requerimientos legales de una adecuada infraestructura orientada a garantizar a
sus reclusos condiciones de vida digna. // Ordenar al INPEC, al Ministerio de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento
Nacional de Planeación, Gobernación de Nariño y Municipios de Pasto, Tumaco,
Ipiales, Túquerres y la Unión Nariño, y a las directivas de los cinco
establecimientos penitenciarios y carcelarios de Nariño, que conforme a sus
competencias, apropien los recursos financieros suficientes y adelanten las
acciones y obras de infraestructura pertinentes para ampliar, optimizar,
reemplazar y adecuar toda la infraestructura carcelaria del Departamento de
acuerdo a los estudios realizados en virtud de la pretensión anterior. Esta
obligación deberá estar cumplida máximo en el término de un año contado a
partir de la elaboración de los estudios. // Ordenar al INPEC, al Ministerio de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento
Nacional de Planeación, Gobernación de Nariño y Municipios de Pasto, Tumaco,
Ipiales, Túquerres y la Unión Nariño, y a las directivas de los cinco
establecimientos penitenciarios y carcelarios de Nariño, que conforme a sus
competencias, adelanten las acciones y obras de infraestructura pertinentes
para ampliar, optimizar, reemplazar y adecuar los sistemas y redes de
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y telefonía fija para los cinco
establecimientos carcelarios del Departamento de Nariño a fin de garantizar
estos servicios públicos en condiciones de oportunidad y eficiencia. // Ordenar
al INPEC, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y al Departamento Nacional de Planeación, Gobernación de Nariño y
Municipios de Pasto, Tumaco, Ipiales, Túquerres y la Unión Nariño, y a las
directivas de los cinco establecimientos penitenciarios y carcelarios de
Nariño, que conforme a sus competencias, adelanten las acciones y obras de
infraestructura pertinentes para la construcción o mejoramiento de lugares
adecuado para cumplir con la obligatoriedad del trabajo que tienen los internos
en los distintos Establecimientos Carcelarios del departamento y la
implementación de centros educativos para el desarrollo de programas de
ecuación permanente de los privados de la libertad. Lo anterior para el
cumplimiento de los fines de la resocialización. // Ordenar al INPEC garantizar
la oportuna y eficiente prestación de los servicios públicos de salud y
seguridad social a los reclusos de los establecimientos carcelarios y
penitenciarios del Departamento; para el efecto deberá designar o contratar el
personal médico, odontológico y paramédico suficiente que se encargue de velar
por la salud física y mental de los reclusos y el suministro de medicamentos
acordes con la enfermedad de los internos y revisar el cumplimiento cabal de
las obligaciones a cargo de CAPRECOM E.P.S., con miras a cambiar de contratista
en la prestación de los servicios de salud para la población carcelaria del
departamento de Nariño.// Ordenar a los Municipios de Pasto, Ipiales, Tumaco,
Túquerres y La Unión que adelanten las obras civiles y acciones necesarias que
garanticen la disponibilidad suficiente de los servicios públicos de acueducto
y alcantarillado, a favor de la población interna y trabajadores de los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del Departamento.// Ordenar al
INPEC y a las directivas de los cinco establecimientos penitenciarios y
carcelarios de Nariño: Pasto, Ipiales, Túquerres, La Unión y Tumaco, adecuen
espacios necesarios para las visitas conyugales en los establecimientos de
reclusión, en condiciones adecuadas, de higiene, privacidad, seguridad, etc.,
teniendo en cuenta que éstas hacen parte del derecho a la intimidad personal y
familiar, y al respeto de la dignidad humana, como uno de los principios
rectores del Estado Social de derecho” (Cuaderno 1, folio 19 y 20).
[18]
“Artículo 25. El trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas.” “Artículo 67. La educación es un derecho de la persona y un
servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura. // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente. // El Estado, la sociedad y la familia son
responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica. // La educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos. // Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. // La Nación y las entidades territoriales participarán en
la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.” “Artículo
68. Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley
establecerá las condiciones para su creación y gestión. // La comunidad
educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. // La
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente. // Los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo
de educación para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna
persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa. // Las <sic>
integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y
desarrolle su identidad cultural. //La erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado.”
[19]
“Artículo 49.  La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos
a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios
de promoción, protección y recuperación de la salud. // Corresponde al Estado
organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los
habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su
vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo
en los términos y condiciones señalados en la ley. // Los servicios de salud se
organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación
de la comunidad. // La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. // Toda persona
tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad.
// El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está
prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores
la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico,
profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El
sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado
del adicto. // Así mismo el Estado dedicará especial atención al enfermo
dependiente o adicto y a su familia para fortalecerla en valores y principios
que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de
la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará
en forma permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o
sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos.”
[20]
Sobre el particular, el Defensor refiere a los artículos 311, 365 y
subsiguientes de la Constitución, al igual que a las Leyes 65 de 1993, 136 de
1994 y 715 de 2001. En el tema de los sindicados se destaca lo previsto en el
Código Penitenciario y Carcelario, conforme al cual: “Artículo 17.- Cárceles departamentales y municipales. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas
metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión
o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y
vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas
por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de
autoridad policiva. // Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con
pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de
los mismos. Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones
especiales. // El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la
inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales. // En
los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios. // Los
gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar
según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los
requisitos señalados en este artículo. // La Nación y las entidades
territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el
mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión de sistema penitenciario y carcelario.”
[21]
Que actualmente se halla en liquidación.
[22]
Al respecto, se refiere a la siguiente norma del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos: “Los procesados estarán separados de los
condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un
tratamiento distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas”. PIDCP,
art. 10.
[23]
Adicionalmente, el Defensor cita las Sentencias T-059 de 1992, T-457 de 1992,
T-219 de 1993, T-388 de 1993, T-427 de 1998, SU-111 de 1997, T-1303 de 2005 y
T-213 de 2011.
[24]
En la elaboración de este acápite se tienen en cuenta las respuestas otorgadas
frente al juez de primera instancia, como respecto de las vinculaciones
ordenadas por las distintas autoridades judiciales que conocie-ron del caso,
tanto en segunda instancia como en sede de revisión.
[25]
Cuaderno 1, folio 317.
[26]
En concreto la suma corresponde a $ 1.202.174.529.951.
[27]
Cuaderno 1, folio 414.
[28]
Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
–SPC, se determina su objeto y estructura.
[29]
En Auto del 10 de octubre de 2012, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, cuando conoció de la acción de tutela en segunda
instancia, como ya se advirtió, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado
a partir, inclusive, de la providencia mediante la cual el a quo avocó
el conocimiento de la acción, dejando a salvo las pruebas recaudadas, pues
encontró que el contradictorio no había sido debidamente integrado al no
vincular a Caprecom EPS. Por lo anterior, mediante Auto del 17 de octubre de
2012, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
dispuso la vinculación señalada.
[30]
Entidad vinculada en sede de revisión por Auto del 9 de julio de 2013.
[31]
Según la autoridad judicial de primera instancia, la siguiente era la situación
de hacinamiento para el momento en que profirió su sentencia (Cuaderno 1, folio
571):
Nombre del
Establecimiento
Capacidad de internos
Número de internos
Pasto
562
1034
Ipiales
190 H y 120 M
412H y 81 M
Tumaco
200
355 H y 22 M
Túquerres
88 H y 16M
167H y 16 M
La Unión
80
125
[32]
Cuaderno 1, folio 533.
[33]
“(…) Ordenar al INPEC, al Ministerio de Justicia y del
Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar, en un término de
seis meses a partir de la notificación de este fallo, un plan de construcción y
refacción carcelaria tendiente a garantizar a los reclusos condiciones de vida
dignas (sic) en los Establecimientos Carcelarios y Penitenciarios de Pasto,
Tumaco, Ipiales, Túquerres y La Unión del departamento de Nariño. Para la
financiación de los gastos que demanda la ejecución del plan de construcción y
refacción carcelaria en estos cinco centros carcelarios; se adelantaran ante
las entidades y organismos competentes, las gestiones tendientes a la consecución
del presupuesto que se requiere para esa finalidad. // 3°. Ordenar al INPEC,
que una vez se encuentren disponibles las nuevas estructuras carcelarias,
proceda a separar a los internos sindicados de los condenados en los centros de
reclusión de Nariño. Así mismo, el INPEC, al Ministerio de Justicia y del
Derecho y al Ministerio de Hacienda deberán adoptar las medidas necesarias para
solucionar las carencias de personal especializado en las prisiones y de la
Guardia Penitenciaria en los cinco establecimientos penitenciarios de Nariño.
// 4°. Ordenar al Gobernador del Departamento de Nariño y los alcaldes de los
municipios de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, adopten las medidas
necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de
reclusión propios, o de aportar los dineros correspondientes cuando tengan
infractores por su cuenta en los establecimientos del INPEC. // 5°. Ordenar a
la señora Ministra de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario que, mientras se ejecutan las obras carcelarias
ordenadas, tomen las medidas necesarias para garantizar un trato digno y el
respeto de los derechos fundamentales de los internos en los establecimientos
de reclusión de Nariño. // 6°. Ordenar a CAPRECOM E.P.S. preste la atención
integral que necesiten los reclusos, como acceso a servicio médico
especializado, además de la entrega de medicamentos P.O.S. y no P.O.S. De igual
manera, deberá estudiar la posibilidad sobre la designación en cada uno de los
cinco centros de reclusión de un médico de planta para que pueda llevar control
médico rutinario a los internos que necesiten atención en salud; además deberá
llevarse a cabo una actualización del dispensario de medicamentos con el que
cuentan los establecimientos penitenciarios a fin de verificar el inventario
–dada la existencia– de medicamentos ya caducados. // 7°. Instar al INPEC para
que esté vigilante al cumplimiento de lo contratado con CAPRECOM EPS, pues en
el caso de persistir la deficiente prestación del servicio, deberá optar por el
cambio de contratista en la prestación de la atención en salud. // 8°. Ordenar
a las alcaldías municipales de Tumaco, Túquerres, Ipiales y La Unión para que,
a través de sus empresas de acueducto y alcantarillado, provean lo necesario a
fin de realizar las acometidas adecuadas a los Centros de Reclusión de Tumaco,
Túquerres, Ipiales y La Unión prestan el servicio de manera eficiente y sin
interrupciones. // 9°. Ordenar el INPEC adelante todas las gestiones
pertinentes a fin de aprovisionar de este servicio donde no lo hay o proveer lo
necesario a fin de reparar el servicio de telefonía, pues, se encuentra que
pese a existir las líneas y los aparatos telefónicos estos no funcionan. //
10°. Ordenar al INPEC adecue provisionalmente los espacios físicos idóneos para
que las personas recluidas en los cinco establecimientos penitenciarios de
Nariño puedan acceder a programas con fines de resocialización.”
[34]
Frente al particular, se indica que se hace necesaria una reforma legal que les
dé al trabajo y al estudio el mismo valor de descuento para la pena.
[35]
Folio 28 a 97 del cuaderno 1.
[36]
En el informe se hace una descripción detallada de todas las cárceles, con
excepción del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad
de Ipiales en el que tan sólo se refiere al problema de haci-namiento. Cuaderno
1, folio 113.
[37]
Puntualmente, refiere las Leyes 890 de 2004 y 1453 de 2011.
[38]
Refiere las leyes 1098 de 2006, 1121 de 2006, y 1142 de2007.
[39]
cuaderno 1. Folios 98 a 161.
[40]
Cuaderno 1, folios 308 a 315; cuaderno 2, folios 19 a 20, 218 a 225, 245 a 258,
315 a 328.
[41]
Cuaderno 5, folios 104 a 111, 113 a 115, 124 127, 130 a 133, 169 a 171, 198 a
203, y 226 a 292.
[42]
Cuaderno 2, folios 103 a 106, 107 a 112, 113 a 116, 117 a 120, 330 a 333 y 334
a 337.
[43]
Cuaderno 5, folios 85 y 86.
[44]
Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[45]
En las consideraciones siguientes se plantean aspectos centrales de las
Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, que resultan relevantes para abordar
los casos objeto de estudio. Sin embargo, por economía procesal y en virtud de
que asuntos como el presente han sido ampliamente tratados por este Tribunal,
la Sala no elaborará una exposición exhaustiva de ambas providencias.
[46]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[47]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[48]
Puntualmente, se trataba de la Cárcel Modelo de Bucaramanga; la Cárcel la 40 de
Pereira; el EPMSC de Santa Rosa de Cabal; el EPMSC El Pedregal; la Cárcel
Modelo de Bogotá; el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de
Cúcuta; el EPMSC de Anserma (Caldas); el EPMSC de San Vicente de Chucurí; el
EPMSC de Cartago; el EPAMS CAS de Palmira, el EPMSC El Cunduy de Florencia; el
EPAMS CAS de Itagüí; la Cárcel Villa Inés de Apartadó; el EPMSC La Vega de
Sincelejo; el EPMSC de San Sebastián de Roldanillo y el EPMSC de
Villavicencio.
[49]
En concreto, en la Sentencia T-388 de 2013 se analizaron las actuaciones y
omisiones de la Presidencia de la República, el Congreso, el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el INPEC, varios directores de centros de reclusión,
jueces de ejecución de penas y fiscales.
[50]
Sentencia T-762 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51]
Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[52]
Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[53]
Ibídem.
[54]
M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[55]
Con esta afirmación no se pretende señalar que todas las consecuencias del ECI
se manifiestan en la tercera fase de la política criminal. Por el contrario,
una de ellas puede ser la pérdida de legitimidad del Estado ante la impunidad o
la disminución de la confianza ciudadana en que los comportamientos ajenos a la
convivencia serán efectivamente perseguidos y sancionados.
[56]
En la sentencia se hizo referencia a la existencia de tres parámetros de
cumplimiento: “(1) de estructura; (2) de proceso; y (3) de resultado”.
En todo caso, se hizo ahínco en que no existen indicadores o parámetros
abstractos que resulten aplicables a todos los derechos.
[57]
En términos de la sentencia en comento: “(…) las órdenes pueden tener al menos,
cuatro (4) tipos de nivel de cumplimiento. A saber, (i) nivel de cumplimiento
alto, (ii) nivel de cumplimiento medio, (iii) nivel de cumplimiento bajo e (iv)
incumplimiento (…)”.
[58]
Puntualmente, en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia en
mención se ordenó “al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia
y del Derecho y al INPEC que convoque al Consejo Superior de la Política
Criminal para que continúe tomando las medidas adecuadas y necesarias para
superar el estado de cosas inconstitucional penitenciario y carcelario,
teniendo en cuenta, de forma preponderante, los parámetros establecidos en el
capítulo (8) y el apartado (10.3) de las consideraciones de la presente
sentencia”. Estas últimas comprenden, precisamente, todo lo referente a la
obligación del Estado de tener una política criminal y carcelaria favorable a
la libertad y que se use como ultima ratio.
[59]
Expresamente, en la parte resolutiva de la sentencia, se indicó: “Vigésimo
tercero.- Se reconoce la competencia de los jueces que decidieron en
primera instancia cada una de las acciones de tutela objeto de revisión, para
adelantar, de la mano con los auxiliares y colaboradores de la justicia, el
cumplimiento de las órdenes impartidas. No obstante, la Corte Constitucional, a
través de la Sala Primera de Revisión o de la que se disponga para el efecto,
se reserva la posibilidad de asumir el seguimiento al cumplimiento de alguna de
estas órdenes”.
[60]
Para efectos de esta sentencia, es importante clarificar que el tratamiento
penitenciario se refiere a las personas condenadas. Sin embargo, nada
excluye la posibilidad de brindar posibilidades de aprovechamiento del tiempo
para las personas que se hallan privadas de la libertad por la aplicación de
medidas de asegura-miento.
[61]
Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[62]
Ibídem.
[63]
Sobre el particular, en la citada Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria
Calle Correa, se expuso que: “La Sala debe advertir que las reglas de equilibrio y equilibrio
decreciente deben ser aplicadas de forma razonable y sin poner en riesgo
otros bienes constitucionales en igual o mayor medida. Como se dijo
previamente, el cierre completo de ciertas cárceles, precisamente por la
situación de crisis generalizada, puede generar un impacto inusitado en el
sistema penitenciario y carcelario, al no poderse enviar a ciertos centros de
reclusión a nadie más. Esta situación puede ser dramática y crítica en ciertos
contextos y regiones del país. Por tanto, las reglas de equilibrio y equilibrio
decreciente, como cualquier otra regla jurídica, tienen excepciones que deben
ser consideradas y aplicadas, siempre y cuando estén (i) plenamente demostra-das, (ii)
sean debidamente justificadas y (iii) sean sólo temporales. Es decir, la
Administración tiene la carga de probar que existe un contexto fáctico en el
que se justifica exceptuar la aplicación de la regla, debe dar los argumentos
que así lo justifiquen y, a la vez, indicar que medidas adecuadas y necesarias
se están adoptando para superar la excepcionalidad y volver a aplicar las
reglas de equilibrio y equilibrio decreciente.”
[64]
Por ejemplo, en la providencia referida se ordenó: “Décimo tercero.- A
partir de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente sentencia, deberán implementarse todas las medidas adecuadas y
necesarias tendientes a garantizar a los reclusos del Complejo Carcelario y
Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (COCUC), la Cárcel la Tramacúa de
Valledupar, el Establecimiento Carcelario La Modelo de Bogotá, el
Establecimiento Penitenciario y Carcelario Bellavista, el Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Popayán – San Isidro
y el Establecimiento Penitenciario de Barrancabermeja unas condiciones de
subsistencia dignas y humanas, de acuerdo con los términos de esta sentencia,
las cuales deberán asegurar:  [i] que los horarios de alimentación y ducha se
ajusten a los del común de la sociedad, y se ponga a disposición de los
internos agua potable en la cantidad y frecuencia por ellos requerida; [ii] que
los alimentos que se proporcionen estén en óptimas condiciones de conservación,
preparación y nutrición;  [iii] que el sistema sanitario, las tuberías de
desagüe, baños y duchas estén en condiciones adecuadas de calidad y cantidad
para atender al número de personas recluidas en cada establecimiento;
igualmente deberán entregar a los reclusos una dotación de implementos de aseo
mensualmente; [iv] que el servicio médico esté disponible de manera continua y
cuente con medicinas, equipos y personal idóneos para los requerimientos de la
población carcelaria;  [v] que los servicios de aseo e higiene de las
instalaciones se amplíen y fortalezcan en procura de evitar enfermedades,
contagios e infecciones; [vi] que se entregue a cada persona, especialmente a
quienes no tienen celda para su descanso, una dotación de colchón, cobija,
sábana y almohada, que permita un mejor descanso en un espacio adecuado para
ese propósito; [vii] que se fomente la creación de espacios de trabajo y
estudio, así como de actividades lúdicas y recreativas para las personas
recluidas en estos establecimientos”.
[65]
En la sentencia en comento se ordenó: “Décimo cuarto.- En el término
de tres (3) meses, contado a partir de la notificación de la presente
sentencia, los Ministerios de Salud y de Justicia, en coordinación con la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las secretarías
de salud de las entidades territoriales en las que se encuentran ubicadas las
seis (6) cárceles que fueron objeto de alguna de las acciones de tutela de la
referencia, deberán efectuar una visita a cada uno de estos establecimientos
para verificar las condiciones de prestación de los servicios de salud (…)”.
[66]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[67]
Sobre este mínimo constitucional, se expuso que: “El principal costo del
castigo y la sanción penal, tiene impacto sobre el derecho a la libertad de las
personas privadas de la libertad. [También] se están afectando gravemente los
derechos fundamentales de toda la sociedad, pues si la prisión no permite la
resocialización real de los condenados, no reduce la reincidencia. (…) El
impacto sobre los derechos de los reclusos es mucho más alto, pues a pesar de
que allí solo se les priva de la libertad, en las condiciones actuales de
reclusión se afectan la dignidad humana, la salud, la alimentación y la
libertad sexual, entre otros. (…)”.
[68]
Entre algunos elementos referidos que deben garantizarse se hallan: (i)
horarios de alimentación y ducha ajustados al común de la sociedad; (ii) acceso
al agua potable de manera suficiente; (iii) condiciones adecuadas del sistema
sanitario, de los desagües, baños y duchas; (iv) el aseo del recinto; (v) la
disponibilidad del servicio médico –en cuanto a medicinas, equipos y personal
se refiere–, (vi) la dotación de un kit para dormir –que incluya colchón,
cobija, sábana y almohada–, y (vii) el fomento a espacios de trabajo y estudio.
[69]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[70]
“SEGUNDO.- REITERAR la existencia de un estado de cosas contrario a
la Constitución Política de 1991, en el Sistema Penitenciario y Carcelario del
país, declarado mediante la Sentencia T-388 de 2013”.
[71]
Entre los ámbitos en que debería coordinar actuaciones se hallan: “(i) las
fases de la criminalización, con especial atención en los efectos de cada una
de ellas sobre las demás; (ii) las disposiciones generales con las realidades
locales, en vista de la presencia regional de la institución y del
reconocimiento amplio de la ejecución de la política criminal a lo largo y
ancho del territorio nacional; como, (iii) los derechos constitucionales y las
políticas públicas en materia criminal. [Y la obligación de informar] a esta
Corporación sobre la evolución de la situación, los aciertos y las dificultades
en el avance hacia la superación del ECI, con una periodicidad semestral”. Esta
información debería estar consignada en la página web: http://www.politicacriminal.gov.co/.
[72]
Cabe señalar que, al respeto, en la sentencia en comento se enfatizó: “Ni el
metraje mínimo de alojamiento por persona, ni el tiempo de actividad al
exterior de la celda, serán un parámetro inamovible e impositivo. En cambio,
los establecimientos penitenciarios podrán maniobrar entre rangos de tiempo y
de espacio, conforme la realidad de cada uno de ellos, teniendo en cuenta si el
recluso se encuentra en alojamiento individual o colectivo”.
[73]
Puntualmente, en la sentencia en cita se dispuso: “Vigésimo sexto.-
Ordenar al INPEC y a la USPEC, por intermedio de sus representantes legales
o de quienes hagan sus veces y de acuerdo a sus respectivas competencias, que,
previo censo y determinación de las condiciones de vida de los internos de cada
uno de los 16 centros penitenciarios sobre los que versa esta sentencia,
valorados por el lugar y las condiciones en que pernoctan, pongan a disposición
de cada interno, en un término máximo de tres (3) meses, kit de aseo,
colchoneta, almohada, sábanas y cobija(s) en caso de ser necesarias, para su
descanso nocturno; cada persona que ingrese al penal debe contar con esta misma
garantía”.
[74]
Sobre el particular, se dispuso: “Treintagésimo.- Ordenar al INPEC, a
la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho (…) emprendan las acciones
necesarias para constatar las necesidades reales de adecuación en infraestructura
en relación con el manejo de aguas (suministro de agua potable y evacuación
adecuada de aguas negras) respecto de los 16 establecimientos de reclusión
estudiados. En virtud de esta orden deberán presentar un informe y un plan de
acción para cubrir las necesidades insatisfechas, que en todo caso no podrá
superar los dos (2) años para su ejecución total (…)”.
[75]
Textualmente, se señaló: “Vigésimo séptimo.- Ordenar al INPEC y a la
USPEC, por intermedio de sus representantes legales o de quienes hagan sus
veces y de acuerdo a sus respectivas competencias, que, previo análisis de las
necesidades en cada uno de los 16 centros penitenciarios sobre los que versa
esta sentencia, valorados a través del número actual de reclusos, pongan a
disposición de los internos una cantidad razonable de duchas y baterías
sanitarias, en óptimos estado de funcionamiento, en un lapso de tres (3) meses
contados a partir de la notificación de esta sentencia”.
[76]
Así, se dispuso que: “Vigésimo octavo.- Ordenar al INPEC, a la USPEC
y a los directores [de los establecimientos que] aseguren las condiciones para
que los internos puedan tener visitas conyugales en condiciones de higiene e
intimidad, conforme lo precisado en esta sentencia, en un lapso de un (1) año
contado a partir de la notificación de esta sentencia”.
[77]
Puntualmente, en la providencia se ordenó: “Vigésimo quinto.- Ordenar al
INPEC, a la USPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de
sus representantes legales o quienes hagan sus veces y de acuerdo a sus
respectivas competencias, que en un término de un (1) año a partir de la
notificación de esta sentencia, adecúen todas las áreas de sanidad de los 16
establecimientos de reclusión bajo estudio para que se cumplan con las condiciones
mínimas de prestación del servicio de salud propuestas en el fundamento 92
y 156 de la presente providencia. Para efectos de lo anterior podrán solicitar
la colaboración del caso a los demás Ministerios del Gobierno Nacional y a los
entes territoriales involucrados”.
[78]
En la sentencia se dispuso: “Vigésimo tercero.- Ordenar al Ministerio
de Justicia y del Derecho, con apoyo del Ministerio del Interior, por
intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término
de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, que
integre, si aún no lo ha realizado, a los entes territoriales involucrados en
las presentes acciones de tutela, al proceso de formación y adecuación que está
adelantando ese Ministerio, de acuerdo a lo establecido en la Ley 65 de 1993 y
sus reformas (…)” A lo cual se sumó: “Vigésimo cuarto.- Instar a
los Municipios (…) para que emprendan todas las acciones administrativas,
presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el
proceso seguido, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para
cumplir con las obligaciones consagradas en la Ley 65 de 1993, sus
modificaciones y las órdenes que surjan de esta providencia”.
[79]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[80]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[81]
El artículo 86 de la Constitución Política establece que: “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales
fundamentales (…)”. Igualmente, en el Decreto 2591 de 1991 se dispone lo
siguiente: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
// También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
[82]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[83]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[84]
Véanse, entre otras, las Sentencias T-078 de 2004, T-249 de 1015 y T-579 de
2015.
[85]
Decreto 2591 de 1991, arts. 1 y 13.
[86]
El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de procedencia
de la acción de tutela contra particulares.
[87]
Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime Araujo
Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito de
procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración
de los derechos del demandante y la acción u omisión de la autoridad o el
particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente (…)”.
[88]
Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Departamento Nacional de Planeación, Gobernación de Nariño, INPEC, USPEC,
alcaldías de Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión, y los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de Pasto,
Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión.
[89]
Sobre el particular, la norma en cita dispone que: “Artículo 42.-
Procedencia. La acción de tutela procede-rá contra acciones u omisiones de
particulares en los siguientes casos: (…) 2.- Cuando aquél contra quien
se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio
público de salud. (…)”.
[90]
“Artículo 105. Servicio médico penitenciario y carcelario. El
Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios (USPEC) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial,
integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de
la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado
con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como
mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria
en salud. // La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) será
la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de
Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los
establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la
atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en
salud del que trata el presente artículo. // Parágrafo 1.- Créase el
Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una
cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y
estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos
del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados
por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado
tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, la Unidad Administrativa de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato
de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el
debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en
desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será
una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que
se generen. // Parágrafo 2.- El Fondo Nacional de Salud de las Personas
Privadas de la Libertad, se encargará de contratar la prestación de los
servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de
conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente
artículo. // El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad
tendrá los siguientes objetivos: // 1. Administrar de forma eficiente y
diligente los recursos que provengan del Presupuesto General de la Nación para
cubrir con los costos del modelo de atención en salud para las personas
privadas de la libertad. // 2. Garantizar la prestación de los servicios
médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones
que imparta el Consejo Directivo del Fondo. // 3. Llevar los registros
contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de la prestación
del servicio de salud y garantizar un estricto control del uso de los recursos.
// 4. Velar porque todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de
Salud de las Personas Privadas de la Libertad, cumplan oportunamente con el
pago de sus obligaciones. // Parágrafo 3.-  En el contrato de fiducia
mercantil a que se refiere el parágrafo 1o del presente artículo, se preverá la
existencia de un Consejo Directivo del Fondo Nacional de Salud de las Personas
Privadas de la Libertad, integrado por los siguientes miembros: – El Ministro
de Justicia y del Derecho o el Viceministro de Política Criminal y Justicia
Restaurativa, quien lo presidirá. // – El Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado. // – El Ministro de Salud y Protección Social o su
delegado. // – El Director de la Unidad Administrativa de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios, entidad que ejercerá la Secretaría Técnica del
Consejo Directivo. // – El Director del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC). // – El Gerente de la entidad fiduciaria con la cual se
contrate, con voz pero sin voto. // Parágrafo 4.- El Consejo Directivo
del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad tendrá las
siguientes funciones: – Determinar las políticas generales de administración e
inversión de los recursos del Fondo, velando siempre por su seguridad, adecuado
manejo y óptimo rendimiento. // – Analizar y recomendar las entidades con las
cuales celebrará los contratos para el funcionamiento del Fondo. // – Velar por
el cumplimiento y correcto desarrollo de los objetivos del Fondo. // –
Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al
cual serán atendidas las prestaciones en materia de salud frente a la disponibilidad
financiera del Fondo, de tal manera que se garantice una distribución
equitativa de los recursos. // - Revisar el presupuesto anual de ingresos y
gastos del Fondo y remitirlo al Gobierno Nacional para efecto de adelantar el
trámite de su aprobación. // – Las demás que determine el Gobierno Nacional. //
Parágrafo 5.- Los egresados de los programas de educación superior del área
de la Salud podrán, previa reglamentación que se expida para tal fin dentro del
año siguiente a la promulgación de la presente ley, llevar a cabo su servicio
social obligatorio creado por la Ley 1164 de 2007 en los establecimientos
penitenciarios y carcelarios. El Ministerio de Salud y Protección Social
reglamentará el diseño, dirección, coordinación, organización y evaluación del
servicio social que se preste en estas condiciones. // Parágrafo transitorio.-
Mientras entra en funcionamiento el modelo de atención de que trata el presente
artículo, la prestación de los servicios de salud de las personas privadas de
la libertad deberá implementarse de conformidad con lo establecido en los
parágrafos 1o a 5o del presente artículo, de forma gradual y progresiva. En el
entretanto, se seguirá garantizando la prestación de los servicios de salud de
conformidad con las normas aplicables con anterioridad a la entrada en vigencia
de la presente ley.”
[91]
El numeral 3 del artículo 19 del Decreto 4151 de 2011 dispone que: “Son
funciones de la Subdirección de Atención en Salud [del INPEC] las siguientes:
(…) 3. Realizar las acciones necesarias para la vinculación al Sistema
General de Seguridad Social en Salud y la gestión del aseguramiento (riesgo en
salud, prestación de servicios, garantía de calidad y financiamiento), que
reconozca las necesidades diferenciales de la población privada de la libertad,
en coordinación con las autoridades competentes”.
[92]
Al respecto, cabe señalar que la procedibilidad de la acción de tutela también
exige que su interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado
a partir del momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, de manera que el amparo responda a la exigencia constitucional de
ser un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con
miras a asegurar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de
violación o amenaza.”
[93]
Los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Mediana Seguridad de
Pasto, Ipiales, Tumaco, Túquerres y La Unión.
[94]
Véase, al respecto, el acápite 4.1 de esta providencia.
[95]
Véase, al respecto, las Sentencias T-502 de 2011, T-844 de 2011 y T-663 de
2012.
[96]
El artículo 86 del Texto Superior dispone que: “(…) Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. (…)” La jurisprudencia constitucional ha
establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza
de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible. Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes
elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que está por
suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes;
(iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de generar un daño
transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige una respuesta
impostergable para asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.
Véanse, entre otras, las Sentencias C-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[97]
Esta hipótesis de procedencia se deriva de lo previsto en el numeral 1 del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “La acción de tutela
no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”. Subrayado por fuera del texto original.
Sobre esta regla constitucional, se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias T-287 de 1995, T-384 de 1998, T-554 de 1998, T-716 de 1999, SU-086
de 1999, T-156 de 2000, T-418 de 2000, T-815 de 2000, SU-1052 de 2000, T-482 de
2001, T-1062 de 2001, T-135 de 2002, T-500 de 2002, T-179 de 2003, T-1007 de
2012, T-885 de 2013,         T-823 de 2014, T-568 de 2015 y T-740 de 2015. En
cuanto al concepto de eficacia, la Corte ha señalado que el mismo
consiste en que el mecanismo judicial este “diseñado de forma tal que brinde
oportunamente una protección al derecho”. Sentencia T-113 de 2013, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[98]
Sobre el particular, se puede acudir al ejercicio del derecho de petición en
los términos regulados en el Código de Procedimiento y de lo Contencioso
Administrativo.
[99]
Así, por ejemplo, el artículo 51 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley
1709 de 2014, autoriza a los jueces de ejecución de penas y medidas de
seguridad para “(…) hacer seguimiento a las actividades dirigidas a la
integración social del interno. Para ello deberá conceptuar periódicamente
sobre el desarrollo de los programas de trabajo, estudio y enseñanza”; a la
par de lo anterior, cono atribución de la misma autoridad, se dispone “conocer
de las peticiones que los internos o apoderados formulen en relación con el
reglamento interno y tratamiento penitenciario en cuanto se refiera a los
derechos y beneficios que afecten la ejecución de la pena”.
[100]
Tal circunstancia podría ocurrir en relación con la prestación eficiente de los
servicios públicos, al tenor de los literales h) y j) del artículo 4 de la Ley
472 de 1998.
[101]
Al respecto, en la Sentencia T-306 de 2015, M.P. Mauricio
González Cuervo, esta Corporación advirtió que si bien en las Sentencias SU-1116
de 2001, T-219 de 2004, T-135 de 2008 y T-661 de 2012, se reconoció que “la
acción popular es el medio idóneo y eficaz para solicitar la protección de los
derechos colectivos; cuando de los hechos se deriva la posible vulneración de
derechos fundamentales, como es el caso particular, donde, además, se está
debatiendo una posible afectación de sujetos de especial protección
constitucional, es pertinente que el juez de tutela adelante un estudio de
fondo sobre el caso y adopte una decisión tendiente a garantizar la protección
de los derechos fundamentales afectados.”
[102]
Cuaderno 1, folios 98 a 161.
[103]
Cuaderno 1, folios 308 a 315; cuaderno 2, folios 19 y 20, 218 a 225, y 245 a
258, 315 a 328.
[104]
Cuaderno 5, folios 104 a 111, 113 a 115, 124 127, 130 a 133, 169 a 171, 198 a
203, y 226 a 292.
[105]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[106]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[107]
Sobre el particular se puede consultar lo dispuesto en los artículos 14 y
subsiguientes del Código Peniten-ciario y Carcelario.
[108]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Véase, al respecto, el acápite 124 y
subsiguientes.
[109]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[110]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[111]
Cabe aclarar que aun cuando se invocaron derechos como la educación y el
trabajo, los mismos son objeto de amparo, en el caso de las personas privadas
de la libertad, a través de un concepto más amplio como lo es la
resocialización. De igual manera, la protección que se solicita a la seguridad
social se circunscribe a la salvaguarda del derecho a la salud. Por último, la
salvaguarda del derecho a la intimidad, en este caso, se vincula con el acceso
efectivo a la visita intima.
[112]
CP arts. 277 y 282.
[113]
“Artículo 14.- Corresponde al Gobierno Nacional por conducto del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la ejecución de la pena
privativa de la libertad impuesta a través de una sentencia penal condenatoria,
el control de las medidas de aseguramiento, del mecanismo de seguridad
electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado”. “Artículo
16.- Los establecimientos de reclusión del orden
nacional serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC.
// El INPEC, en coordinación con la USPEC, determinará los lugares donde
funcionarán dichos establecimientos. // Cuando se requiera hacer traslado de
condenados el director del INPEC queda facultado para hacerlo dando previo
aviso a las autoridades competentes. // Se faculta al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público asignar los recursos suficientes a la USPEC para la creación,
organización y mantenimiento de los establecimientos de reclusión. // Parágrafo
1.- Todos los nuevos centros de reclusión contarán con un perímetro de
aislamiento de por lo menos 200 metros de distancia de cualquier desarrollo
urbano. // Parágrafo 2.- Todos los establecimientos de reclusión
deberán contar con las condiciones ambientales, sanitarias y de infraestructura
adecuadas para un tratamiento penitenciario digno.”
[114]
“Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones”.
[115]
Ley 65 de 1993, art. 22.
[116]
Decreto 4151 de 2011, art. 2, núm. 16.
[117]
Decreto 4151 de 2011, art. 8, núm. 11.
[118]
Decreto 4151 de 2011, art. 19, núm. 3.
[119]
Decreto 4151 de 2011, art. 22, núm. 1.
[120]
De conformidad con el artículo 36 del Código Penitenciario y Carcelario: “El
director de cada centro de reclusión es el jefe de gobierno interno. Responderá
ante el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del
funcionamiento y control del establecimiento a su cargo (…)”.
[121]
Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
–SPC, se determina su objeto y estructura.
[122]
El inciso primero del artículo en cita establece: “Corresponde a los (…)
municipios (…) la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva”.
[123]
Ley 65 de 1993, art. 111.
[124]
Esta obligación es concordante con lo dispuesto en la Sentencia T-762 de 2015,
en la que se les asignó a dichas instituciones, con carácter preferente, la
labor de seguimiento a las órdenes adoptadas para superar el EIC.
[125]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[126]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[127]
En la última parte del numeral tercero de la parte resolutiva del fallo en cita
se dispuso que: “(…) En cualquier caso, las reglas de equilibrio y
equilibrio decreciente deberán estar en plena vigencia dos (2) años después de
notificada la presente sentencia, de modo tal que la Corte pueda examinar su
ejecución en el momento en que se envíe a esta Corporación el segundo de los
informes a los que se refiere el párrafo anterior”.
[128]
Sobre ello giró gran parte de los numerales de la orden vigésima segunda.
[129]
Punto 14 de la orden vigésima segunda.
[130]
En concreto (i) la dispuesta en el numeral tercero de la Sentencia T-388 de
2013, sobre la implementación de las reglas de equilibrio y equilibro
decreciente y (ii) las señaladas en los puntos 14, 20 y 21 de la orden
vigésimo segunda de la Sentencia T-762 de 2015, sobre la ejecución del programa
de brigadas jurídicas periódicas, la elaboración de bases de datos y
estadísticas para determinar la capacidad real de los centros de reclusión y la
marcha de proyectos a partir de las condiciones mínimas de subsistencia digna y
humana. Las órdenes en mención establecen que: “14. ORDENAR al
Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Justicia y del Derecho
que, bajo la coordinación de la Defensoría del Pueblo, en el término de dos (2)
meses contados partir de la notificación de esta sentencia, emprenda todas las
acciones necesarias para diseñar un cronograma de implementación de las
brigadas jurídicas periódicas en los establecimientos de reclusión del país.
Para tal efecto, deberá, entre otras: i) coordinar a los consultorios jurídicos
de las Universidades del país, con el fin de lograr su participación en la
realización de las brigadas jurídicas; ii) coordinar el trabajo de los jueces
de ejecución de penas y medidas de seguridad para que concedan, a quienes
corresponde, los beneficios establecidos en la ley, y para que las solicitudes
se resuelvan a la mayor brevedad posible; y iii) en caso de ser necesario,
crear cargos de descongestión para tal efecto.” “20. ORDENAR al INPEC, a
la USPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de sus
representantes legales o quienes hagan sus veces, que en el término de quince
(15) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia,
rehagan las bases de datos y estadísticas respecto de la capacidad real de los
establecimientos de reclusión en el país, teniendo en cuenta que sólo puede
contar cupos que cumplan con las condiciones mínimas de subsistencia digna y
humana propuestas en la presente providencia y validadas, transformadas o
identificadas por el Comité Interdisciplinario. Lo anterior, con el objetivo de
establecer cuál es el nivel real de hacinamiento si se tiene en cuenta el
referido estándar.” “21. ORDENAR al INPEC, a la USPEC, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación,
por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, que en
un término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta
decisión, ajusten todos los proyectos que se estén ejecutando o implementando a
las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas en la
presente providencia.”
[131]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[132]
“ORDENAR al INPEC que, en coordinación con la USPEC, el Ministerio de
Educación, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de
Planeación y el Consejo Superior de Política Criminal, elabore un plan integral
de programas y actividades resocialización, tendiente a garantizar el fin
primordial de la pena en todos los establecimientos penitenciarios y
carcelarios del país. Dicho plan deberá tener en cuenta los parámetros fijados
en los fundamentos 57 y 155 de esta sentencia. Adicionalmente, deberá fijar
fases y plazos de implementación y ejecución, con el objetivo de medir
resultados graduales, y en todo caso, dichos plazos no podrán superar el
término de dos (2) años contados a partir de la notificación de esta
sentencia”.
[133]
En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “Los detenidos
estarán separados de los condenados”.
[134]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[135]
Sentencia T-235 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[136]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[137]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[138]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[139]
El fundamento 92 señala como condiciones mínimas las siguientes: 1.-  En
infraestructura: las áreas de sanidad de los establecimientos deben disponer de
todo lo necesario para contar con (i) una zona de atención prioritaria, (ii) un
stock mínimo de medicamentos; (iii) un área de paso para monitorear a los
reclusos que fueron hospitalizados o que lo serán. Dichos espacios deben ser
higiénicos. 2.-   En personal médico: Los
establecimientos penitenciarios y carcelarios deben cumplir con personal
multidisciplinario en salud. Tal personal debe incluir por lo menos médicos,
enfermeros y psicólogos. El fundamento 156 refiere a la atención permanente, a
las jornadas mínimas anuales de atención medica general, a la existencia de
personal de psiquiatría, a la atención prioritaria de urgencias, etc.
[140]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Los parámetros mínimos de acceso al agua
potable para la población carcelaria, como consecuencia del ECI, fueron
señalados en los fundamentos 162 a 166 de la providencia en cita.
[141]
Orden vigésima segunda, punto 28.
[142]
En particular (i) la dispuesta en el numeral tercero de la Sentencia T-388 de
2013, sobre la implementación de las reglas de equilibrio y equilibro
decreciente y (ii) las señaladas en los puntos 14, 20 y 21 de la orden
vigésimo segunda de la Sentencia T-762 de 2015, sobre la ejecución del programa
de brigadas jurídicas periódicas, la elaboración de bases de datos y
estadísticas para determinar la capacidad real de los centros de reclusión y la
marcha de proyectos a partir de las condiciones mínimas de subsistencia digna y
humana. Las órdenes en mención establecen que: “14. ORDENAR al
Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Justicia y del Derecho
que, bajo la coordinación de la Defensoría del Pueblo, en el término de dos (2)
meses contados partir de la notificación de esta sentencia, emprenda todas las
acciones necesarias para diseñar un cronograma de implementación de las
brigadas jurídicas periódicas en los establecimientos de reclusión del país.
Para tal efecto, deberá, entre otras: i) coordinar a los consultorios jurídicos
de las Universidades del país, con el fin de lograr su participación en la
realización de las brigadas jurídicas; ii) coordinar el trabajo de los jueces
de ejecución de penas y medidas de seguridad para que concedan, a quienes
corresponde, los beneficios establecidos en la ley, y para que las solicitudes
se resuelvan a la mayor brevedad posible; y iii) en caso de ser necesario,
crear cargos de descongestión para tal efecto.” “20. ORDENAR al INPEC, a
la USPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de sus
representantes legales o quienes hagan sus veces, que en el término de quince
(15) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia,
rehagan las bases de datos y estadísticas respecto de la capacidad real de los
establecimientos de reclusión en el país, teniendo en cuenta que sólo puede
contar cupos que cumplan con las condiciones mínimas de subsistencia digna y
humana propuestas en la presente providencia y validadas, transformadas o
identificadas por el Comité Interdisciplinario. Lo anterior, con el objetivo de
establecer cuál es el nivel real de hacinamiento si se tiene en cuenta el
referido estándar.” “21. ORDENAR al INPEC, a la USPEC, al Ministerio
de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación, por
intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, que en un
término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta
decisión, ajusten todos los proyectos que se estén ejecutando o implementando a
las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas en la
presente providencia.”