T-215-03
CONSTITUCIÓN
Sentencia T-215/03
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD FINANCIERA-Procedencia por prestación de servicio
público
La Corte Constitucional ha dejado
en claro, que si una entidad asume la prestación de la actividad bancaria
adquiere una posición de supremacía frente al usuario y en la medida que con
sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental
se requiere de la inmediata protección judicial, independientemente de su
naturaleza pública, privada o mixta, ya que su actuación se realiza en
ejercicio de una autorización del Estado y para cumplir unos fines de interés
público. Así las cosas resulta claro, que si bien quienes ejercen la actividad
bancaria, gozan de algunas prerrogativas propias de la labor que desempeñan,
también están obligadas a cumplir condiciones mínimas en garantía de los
derechos de los usuarios. Se concluye entonces, que la autonomía de la voluntad
para negociar de las entidades financieras, en muchos aspectos, está más
restringida que la del resto de particulares, pues se encuentra especialmente
limitada en razón de la función que desempeñan y dada su condición de instrumento
para garantizar derechos individuales, como quiera que la libertad de negociar
también se encuentra limitada por la prohibición de afectar
desproporcionadamente derechos fundamentales y por el impedimento del abuso del
derecho propio.
DERECHO DE PETICION ANTE ENTIDAD FINANCIERA-Respuesta oportuna sobre pagos efectuados
y copias de pagarés
De conformidad con los planteamientos anteriormente
esbozados y tomando en consideración que la jurisprudencia de esta Corporación
ha reconocido el carácter de servicio público de la actividad bancaria y que
adicionalmente se estima que el banco accionado es un particular que presta una actividad de interés público, esta
Sala de revisión, procederá a revocar la decisión de instancia y en su lugar
tutelará el derecho de petición, para ello, ordenará al dar respuesta a la
petición de la señora, en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de la presente sentencia.
Referencia: expediente T-672639
Acción de tutela instaurada por Martha
Lucía Morales García contra el Banco Davivienda.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos
mil tres (2003).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de la decisión
adoptada por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá, para decidir
la acción de tutela instaurada por Martha Lucía Morales García contra el Banco
Davivienda.
I. ANTECEDENTES
1. La acción de tutela
La señora Martha Lucía Morales García
instauró acción de tutela en demanda de la protección de su derecho fundamental
de petición, en razón de que el Banco Davivienda no contestó su comunicación
del 23 de julio de 2002, mediante la cual solicitó la expedición de la relación
histórica de todos los pagos efectuados y copias de los pagarés en relación con
los créditos hipotecarios Nos. 46920-5, 30036503 y 3059101-0.
Como sustento de su petición, aduce que lo anterior lo
requiere para establecer como realizaron la reliquidación de su crédito según
lo ordenado en la ley 546 de 1999 y si ésta se ajusta a lo preceptuado por las
sentencias de la Corte Constitucional.
2. Pruebas.
- Copia de la petición efectuada por la
demandante al Banco Davivienda de fecha 23 de julio de 2002.
3. La decisión judicial que se revisa.
El Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal
de Bogotá en providencia del 22 de octubre de 2002, denegó el amparo invocado
porque consideró que tratándose de particulares, la procedencia del derecho de
petición se encuentra supeditada a que la persona contra quien se instaure la
tutela actúe como autoridad, es decir, que la organización particular contra
quien vaya dirigida la acción preste un servicio público o realice alguna
actividad similar a la de una autoridad pública pues, en caso contrario, solo
procedería previa reglamentación del legislador.
En el caso sometido a estudio, la entidad accionada es
una persona jurídica de derecho privado que realiza diferentes actividades,
entre ellas prestar dinero a sus clientes para financiar vivienda, actividad
ésta, que no se encuentra dentro de las que el legislador autorizó para actuar
como autoridad conforme al artículo 42 del decreto 2591 de 1991. Además señala,
que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa ante las autoridades
judiciales ordinarias.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
La Sala Octava es competente para revisar
la providencia dictada en el asunto de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y
en cumplimiento del auto de 28 de noviembre de 2002, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Once de esta Corporación.
2. Materia Sujeta a Examen.
Esta Sala de Revisión observa que
en el asunto de la referencia, el problema jurídico se origina en que la actora
presentó acción de tutela contra el Banco Davivienda, pues éste no le contestó la comunicación elevada por
ella, el 23 de julio de 2002, mediante la cual solicitó se le expidiera la
relación histórica de todos los pagos efectuados y copia de los pagarés
suscritos, de las obligaciones que tiene con la accionada, con lo que estima vulnerado su derecho de petición.
En consecuencia, lo que
corresponde definir en el asunto sub exámine, es si es procedente la acción de
tutela contra el banco accionado, toda vez que el mismo es una entidad
financiera de carácter particular y en caso de ser procedente la acción, sí
efectivamente se le vulneró el derecho de petición a la actora.
Previo a realizar el respectivo estudio, la Sala
Octava ctava O Oode Revisión de la Corte
estima, que para resolver la cuestión planteada, debe referirse a algunos
aspectos relacionados con el caso, que han sido tratados anteriormente en
decisiones proferidas por esta Corte:
3.     La
acción de Tutela y el derecho de petición frente a particulares.
Según lo establece
artículo 23 de la Constitución Política[1] es claro el propósito del Constituyente de
reconocer, dentro de la categoría de derecho fundamental y de aplicación
inmediata (C.P., art. 85), la facultad de las personas[2], de
elevar solicitudes respetuosas por motivos de interés general o particular,
ante las autoridades públicas y obtener una decisión pronta y efectiva que les
resuelva lo peticionado; así como también la posibilidad de que ante las
organizaciones particulares se pueda hacer uso de ese mismo derecho, una vez el
legislador reglamente su ejercicio.
En tal medida el derecho de petición en
principio es vinculante solamente para las autoridades públicas, no obstante la
misma norma prevé la posibilidad de extender la figura, a las organizaciones
privadas y con el único objeto de garantizar los derechos fundamentales[3],
lo cual no ha sucedido a la fecha en nuestro ordenamiento jurídico, al no haber
sido reglamentada esta figura por parte de la ley.
En armonía con lo
señalado en el artículo 86 inciso 5º de la C.P., se establece que la acción de
tutela procede contra aquellos particulares que se encuentren encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado
de subordinación o indefensión, y en los casos que la ley establezca, como
ocurre en el Decreto 2591 de 1.991 que reglamenta su ejercicio.
4. Procedencia de la
acción de tutela contra entidades financieras. Carácter de servicio público de
la actividad bancaria.
Es de señalarse que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de servicio
público de la actividad bancaria, es así como en sentencia C-122 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz se dijo: La actividad
bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de
organización jurídico - política propia del Estado Social de Derecho, es un
servicio público.
Igualmente en la sentencia SU- 157 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero expresó:
“pese a que no existe
norma que de manera expresa así lo determine[4], en el derecho
Colombiano es claro que la actividad bancaria es un servicio público, pues sus
nítidas características así lo determinan. En efecto, la importancia de la
labor que desempeñan para una comunidad económicamente organizada en el sistema
de mercado, el interés comunitario que le es implícito, o interés público de la
actividad y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad
de su acción, indican que la actividad bancaria es indispensablemente un
servicio público.”
Reiterando la anterior jurisprudencia esta Corporación
en la sentencia T-661de 2001, M.P. Jaime Cordoba Triviño se dijo sobre el tema:
“Procedencia de la acción de tutela
“El presente caso no requiere de la
explicación sobre la procedencia de la acción de tutela frente a los
particulares que prestan el servicio bancario, debido a que las dos entidades
financieras Banco Granahorrar y Banco Central Hipotecario, operan bajo el
régimen de las empresas industriales y
comerciales del Estado. De este modo, cumplen con dos de los aspectos previstos
en el artículo 86 de la Constitución para que frente a su actividad las personas
puedan utilizar la acción de tutela, las dos entidades financieras prestan un
servicio público y además pertenecen al Estado. Sin embargo, resulta
oportuno mencionar la posición de la Corte para conceder el amparo contra
entidades financieras por considerar la actividad como un servicio público[5].
En este orden de ideas, la acción de tutela
procede tanto por la violación al derecho de petición como por las
vulneraciones que puedan emanar de una relación asimétrica como es la que se
entabla entre una entidad financiera y los usuarios, al tener los bancos
atribuciones que los colocan en una posición de preeminencia desde la cual
pueden con sus acciones y omisiones desconocer o amenazar derechos
fundamentales de las personas. Independientemente de su naturaleza pública,
privada o mixta los bancos actúan con una autorización del Estado para prestar
un servicio público por ello, los usuarios están facultados para utilizar los
mecanismos de protección que garanticen sus derechos.   (negrilla y subrayado adicionado)
Mas adelante el mismo fallo al analizar el caso en
concreto señaló, lo siguiente:
“El ad quem desestima por completo la
necesidad que tiene cualquier usuario del sector financiero de conocer en forma
clara, precisa y definida la fuente de sus obligaciones cambiarias. La
información pedida por el señor Uribe se refiere directamente al objeto del
contrato bancario por lo tanto la ausencia de respuesta expresa respecto a la
razón por la que existen diferencias ostensibles en cuanto al monto de las
obligaciones, constituye una vulneración de los derechos del usuario del sector
financiero.
En relación con las obligaciones que emanan de los
contratos bancarios si algo debe saber el usuario, sin ninguna duda en forma
expresa, diáfana y clara, es cuánto debe y por qué concepto, máxime si la
entidad financiera emite comunicados contradictorios e ininteligibles.
El análisis hecho por el juez de segunda instancia se
separa abiertamente de la interpretación constitucional y del conjunto fáctico
probado dentro del proceso. En el análisis probatorio el juez de instancia
califica las peticiones de información pormenorizada sobre el monto de la
obligación cambiaria de un usuario del sector financiero, como una carga
estéril, dispendiosa y lesiva para el servicio (folio 104 del expediente). Si
los clientes de las entidades bancarias no pueden preguntar sobre las
condiciones exactas de sus créditos ¿qué tipo de peticiones pueden entonces
hacerse a los bancos y corporaciones de crédito? Se pregunta esta Corte.
Los jueces de instancia desconocen
abiertamente la doctrina de esta Corte en un acto contrario al deber que tiene
el juez en el Estado social de derecho, pero fundamentalmente su comportamiento
constituye un acto de denegación de justicia al no proteger los derechos y
garantías de las personas en situación de desequilibrio frente a un poder
preeminente como el que tienen las entidades financieras.   (negrilla y subrayado adicionado)
De esta manera la
Corte Constitucional[6] ha dejado en claro, que si una
entidad asume la prestación de la actividad bancaria adquiere una posición de
supremacía frente al usuario y en la medida que con sus acciones u omisiones
pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental se requiere de la
inmediata protección judicial, independientemente de su naturaleza pública,
privada o mixta, ya que su actuación se realiza en ejercicio de una
autorización del Estado y para cumplir unos fines de interés público.
Así las cosas resulta
claro, que si bien quienes ejercen la actividad bancaria, gozan de algunas
prerrogativas propias de la labor que desempeñan, también están obligadas a
cumplir condiciones mínimas en garantía de los derechos de los usuarios.
La propia Constitución
establece como requisito previo e indispensable para el desarrollo de la
actividad bancaria, la autorización del Estado, ello es comprensible en razón
del alto riesgo social que implica esa actividad y en la necesidad de que la
labor se realice en condiciones de seriedad, liquidez y eficiencia, capaz de
generar la confianza pública nacional e internacional.[7]
De lo expuesto, se
concluye entonces, que la autonomía de la voluntad para negociar de las
entidades financieras, en muchos aspectos, está más restringida que la del
resto de particulares, pues se encuentra especialmente limitada en razón de la
función que desempeñan y dada su condición de instrumento para garantizar
derechos individuales, como quiera que la libertad de negociar también se
encuentra limitada por la prohibición de afectar desproporcionadamente derechos
fundamentales y por el impedimento del abuso del derecho propio.[8]
Con base en
las anteriores consideraciones, la Sala entra a estudiar el caso bajo examen,
para establecer la procedencia de la acción de tutela.
El caso concreto
En el caso concreto, se observa, que la señora Martha
Lucía Morales García, presentó una solicitud ante el banco accionado, la cual -
según lo probado en el expediente-, no fue contestada.
En ese orden de ideas, y de conformidad con
los planteamientos anteriormente esbozados y tomando en consideración que la
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter de servicio
público de la actividad bancaria y que adicionalmente se estima que el banco
accionado es un particular que presta una
actividad de interés público[9], esta Sala de revisión, procederá a
revocar la decisión de instancia y en su lugar tutelará el derecho de petición,
para ello, ordenará al dar respuesta a la petición de la señora, en el término
máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la
presente sentencia.
III.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno
Civil Municipal de Bogotá del día 22 de octubre de 2002, y en su lugar CONCEDER
la tutela por violación del derecho de petición.
Segundo. ORDENAR al Banco Davivienda dar respuesta a la petición de la
señora Martha Lucía Morales García en el término máximo de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia.
Tercero.-. LÍBRESE por Secretaría, la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales.”.
[2] Nacionales o extranjeras, naturales o juridicas.
[3]Corte Constitucional. Sentencia No. T-172 de 4 de mayo de 1993.
M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.
[4] El Decreto 1593 de 1959, que se expidió
con fundamento en el inciso i) del artículo 1º del Decreto 753 de 1956, fue
derogado por el 3º de la Ley 48 de 1968, razón por la cual no está vigente.
[5] Ver entre otras sentencias T-507 y T-172 de 1993, T-134 de 1994,
T-105 de 1996,C-122, SU-157 SU-166 de 1999 y T-693 de 2000.
[6] Sentencia C-134 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[7]
Ibídem
[8]
Ver sentencia T-693/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[9]
Aclaración de voto del Magistrado Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia T-693/00:
“.. En
acatamiento y consideración de la  reiterada jurisprudencia de la Corte acerca
de la catalogación como servicios públicos de las actividades cumplidas por las
entidades financieras he proyectado y suscrito las sentencias de reiteración de
jurisprudencia.  No obstante en esta ocasión estimo pertinente dejar
consignadas a manera de aclaración de voto las siguientes reflexiones sobre el
régimen constitucional de tales actividades  y su relación con la noción de
servicio público.
Atendido el
modelo económico constitucional, la calificación de una actividad como de
servicio público no queda a la libre conformación por parte del legislador es
necesario que en ausencia de calificación constitucional expresa ( por ej.
educación, seguridad social, salud publica y saneamiento) confluyan
características especiales en la actividad de que se trate para que sea
acreedora al régimen especial que a partir del artículo 365 de la Constitución
Política compete establecer al legislador. En ese orden de ideas, es evidente
que las características, naturaleza y régimen especial de las actividades
financiera, bursátil, aseguradora  se proyecta desde la Constitución y no puede
ser ignorado por el legislador.
Efectivamente,
si bien es cierto que el régimen jurídico de los servicios públicos depende del
legislador ( Artículo 365 en concordancia con el artículo 150,23) no es menos
cierto que la Constitución de 1991 parece haber diseñado un régimen especial
para actividades como la financiera   tipificando además, especialmente las
instituciones cuyo objeto sea precisamente el adelantamiento de  las mismas.
En ese orden
de ideas, debe anotarse que el Constituyente en varios textos se refiere y
regula de manera específica las actividades financiera, bursátil y aseguradora,
de manera tal que no sea dable al legislador a mi juicio en cumplimiento de la
función de calificar una actividad como de servicio público  asignarle tal
condición a las financiera, bursátil y aseguradora.
Precisamente,
el artículo 335 define las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del
Artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.
En
concordancia con esta disposición, la Constitución da un tratamiento especial -
precisamente en el citado numeral 19 del Artículo 150 - a la regulación que
puede expedir el legislador y también el Artículo 189 establece como función
específica del Presidente de la República, la de ejercer de acuerdo con la ley
la inspección vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Por su
parte, como es sabido y ya se ha expresado, la Constitución a partir de la
disposición del Artículo 365 prevé la formulación de un régimen legal especial
de los servicios públicos dentro del cual se contemplan funciones específicas
de inspección y vigilancia y un régimen especial, teniendo en cuenta las
características de esas actividades.
Así las
cosas, en el marco de  la Constitución vigente, bien puede afirmarse, que no
toda actividad  de interés público es servicio público y no ha de estar sujeta
necesariamente a las reglas del servicio público . En consecuencia la
proyección de la noción y consecuencial trato como actividades de servicio
público a las actividades financieras, bursátiles y aseguradoras quizá no se corresponde
en la actualidad con los enunciados constitucionales.
Lo anterior, por supuesto
no empece que el legislador establezca tratamientos especiales para ellas, en
consideración a su catalogación constitucional como de interés público, pero
sin que se confundan con el tratamiento propio de las actividades calificadas
como servicios públicos que, se reitera,  responden a  una axiología
diferente.”