T-272-14
Sentencia T-272/14
ACCION DE TUTELA DE CAJANAL CONTRA
SENTENCIA DE TUTELA DE JUZGADO-Caso en que Cajanal presenta tutela contra una sentencia de
tutela que le había ordenado reintegrar a los accionantes las sumas de dinero
que les habían sido descontadas por concepto de aportes a la Seguridad Social
en Salud
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
TUTELA-La prohibición de acción de tutela contra tutela no impide que
bajo ciertas y especialísimas circunstancias la Corte precise, module e
interprete el alcance de otras decisiones de tutela que llegan a su
conocimiento en desarrollo de su función de revisión
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Prohibición/ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia
Los precedentes han establecido que la acción de tutela dirigida
contra otra tutela no es procedente. No es procedente la tutela contra
tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional
para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron
seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo
cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría
el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte
Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues quedaría
indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela
decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue
adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En
este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena
de intentos hasta volver a vencer.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Eventual revisión de
fallos de tutela con fines de unificación de la jurisprudencia
La finalidad  de la revisión es, entre
otras, unificar la jurisprudencia. Pero además, su
propósito consiste en  permitir que la Corte Constitucional obre como
órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, de modo tal que contra sus
decisiones no procede recurso alguno. Se considera que, una vez ha
culminado el proceso de revisión por parte de la Corte, “no hay lugar para
reabrir el debate” y, por tanto, la decisión se torna inmutable y definitivamente
vinculante, con lo que está revestida de la calidad de cosa juzgada.
JUEZ DE TUTELA
TIENE EL DEBER DE REMITIR EL EXPEDIENTE PARA SU EVENTUAL REVISION A LA CORTE
CONSTITUCIONAL
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para
interpretar y modular decisiones judiciales proferidas en proceso de tutela
La Corte, ha
decidido en varios casos emplear la figura de los efectos inter comunis para
modular sus fallos con el fin de extender las decisiones adoptadas en procesos
de tutela a personas que, estando en situación equiparable a la de los
demandantes, no han instaurado la acción respectiva, acudieron a la tutela y
obtuvieron respuestas dispares, o acudieron a un procedimiento separado. En
este orden, si bien por regla general los efectos de la tutela son inter
partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias para asegurar el
derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo objetivo de
personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-La decisión de tutela proferida por
el juzgado accionado tuvo por objeto asegurar el reconocimiento y pago de una
prestación puramente económica
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-La decisión de tutela proferida por
el juzgado accionado concedió el amparo solicitado sin establecer previamente
el cumplimiento de los requisitos para la procedencia excepcional del amparo en
estos casos
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-La decisión de tutela proferida por
el juzgado accionado concedió el amparo en ausencia de una mínima valoración
probatoria respecto de cada uno de los accionantes, ya que no se aportaron
pruebas con respecto a la pretensión principal
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Procedencia
por evidenciarse un uso abusivo del recurso de amparo
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Procedencia excepcional por la
facultad que tiene la Corte para modular decisiones judiciales proferidas en
proceso de tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Orden a
Cajanal inaplicar la decisión de reembolsar las sumas descontadas de las
mesadas pensionales adicionales y reliquidaciones correspondientes a la pensión
gracia
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Orden a
Cajanal inaplicar la decisión de reconocer la pensión gracia a cada uno de los
accionantes
Referencia:
Expediente T-3190423 y T-3834856 (acumulados)
Acciones de tutela presentadas por la Caja Nacional de
Previsión Social Cajanal EICE
– en liquidación- contra el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal, y contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce
(2014)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos (i)
en primera instancia, por la Sala II Civil, Familia y Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, el seis (06) de abril de dos mil
once (2011), y en segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil once
(2011), dentro del proceso de tutela de Cajanal EICE –en liquidación,- contra
el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal; y (ii) en primera
instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, el veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012), y en
segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el cuatro (04) de diciembre de dos mil doce (2012), dentro del
proceso de tutela iniciado por Cajanal EICE –en liquidación- contra el Juzgado
Octavo Laboral del Circuito de Cartagena.
El expediente T-3190423 fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Nueve
(9), mediante auto proferido el dieciséis (16) de septiembre de dos mil once
(2011). El proceso T-3834856 fue seleccionado para revisión por la Sala
de Selección Número Cuatro (4), mediante auto proferido el quince (15) de abril
de dos mil trece (2013). El proceso T-3834856 fue acumulado al T-3190423
por esta Sala de Revisión, mediante auto del trece (13) de junio de dos mil
trece (2013).
I. ANTECEDENTES
Cajanal EICE –en liquidación- presentó dos acciones de
tutela, porque consideró que los jueces constitucionales que fallaron los
respectivos casos, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia.
La primera tutela (expediente T-3190423) está dirigida contra el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal, quien en sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete
(2007), condenó a la entidad a reintegrar los porcentajes de dinero que en su
opinión se le descontó en exceso al señor Jorge Elías Álvarez Salgado y otros[1]
de su pensión gracia, como aportes a la Seguridad Social en Salud.
La segunda acción de tutela (expediente T-3834856)
la interpuso contra el fallo del dieciséis (16) de diciembre de dos mil cinco
(2005) proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, en
donde esa autoridad judicial ordenó a la accionante expedir los actos
administrativos para reconocer a la señora Sara Mercedes Durán de Rodríguez y
otros[2]
la pensión gracia, en los términos que contempla la Ley 4° de 1966 “por la cual se provee de nuevos
recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de
jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.”
Debe aclararse que el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Protección Social ordenó la supresión y liquidación de la Caja
Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE mediante el Decreto 2196 de 2009, y
que el Decreto 4269 de 2011 asignó a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP - la atención de “las
solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones
económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011”.[3] Por esta razón,
las situaciones jurídicas que se resuelvan en esta sentencia tendrán como
destinatarios tanto Cajanal EICE – en liquidación - como a la UGPP.
Para
un mejor entendimiento de los hechos del caso de cada una de las acciones, a
continuación la Sala pasa a exponerlos de forma independiente:
Expediente (1) T-3190423
1. Hechos
1.1. Los hechos de la acción de tutela contra la cual
Cajanal interpuso una segunda acción de tutela, son los siguientes:
1.1.1. El señor Luis Carlos Sampayo, quien actúa en
calidad de apoderado judicial de Jorge Elías Álvarez Salgado y otras 439
personas, presentó dos derechos de petición a Cajanal en donde manifestó que a
sus representados les fue descontado del valor de sus mesadas pensionales por pensión
gracia, los aportes a la Seguridad Social en Salud. Asegura que esos
valores estuvieron por fuera de lo legalmente establecido y en consecuencia
solicitó efectuar el reintegro de lo que fue presuntamente cobrado en exceso.
Específicamente solicitó:
“el reconocimiento y reintegro de las
sumas de dinero descontadas irregularmente por concepto de APORTES EN SALUD en
un DOCE  (12%)  de cada mesada pensional, y las reliquidaciones pensionales en
los casos a que hubo lugar, cuando debió ser solamente el CINCO (5%), excediéndose
en su descuento de ley en un porcentaje del SIETE (7%) más de sus mesadas
pensionales, (…) y comprendido desde el momento mismo en que los docentes
adquirieron el estatus de Pensionado, hasta el mes de Agosto del año 2003,
cuando se modificó el porcentaje legal del aporte a salud de un CINCO (5%) a un
DOCE (12%) de cada mesada pensional” en virtud del art. 81 parágrafo 4 de la
Ley 812 de 2003”.
1.1.2. En respuesta a la solicitud elevada, la entidad
expidió los Oficios No. 252322 y No. 22444 del veintiocho (28) de diciembre de
dos mil cinco (2005), en los cuales señaló lo siguiente:
“1. La Ley 91 de 1989, en relación con la pensión de
gracia solo hace referencia a la competencia que tiene la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN social para el reconocimiento de la misma. La citada norma no
establece porcentajes de DESCUENTOS PARA SALUD sobre la PENSIÓN GRACIA por lo
que se aplica la norma general.
2. El Artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, establece
claramente que si el afiliado a un régimen de excepción percibe ingresos por
una actividad no propia de un sistema sujeto a este régimen de excepción como
puede ser salarios, honorarios, pensión, etc., por el origen de dicho ingreso
el empleador o administradora de fondo de pensiones se encuentra en la
obligación de cotizar por dichos conceptos al FOSYGA.
3. El Artículo 157 de la Ley 100 de 1993, y el
Artículo 25 del Decreto 806 de 1998 establece que son afiliados al Sistema de
Seguridad Social en Salud todos los residentes del territorio nacional, que se
encuentren afiliado al Régimen Contributivo o al Régimen Subsidiado…y como
COTIZANTES serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de
Seguridad en Salud los PENSIONADOS por jubilación, vejez, invalidez,
sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como del sector
privado.
De acuerdo con lo anterior, no hay lugar a la
devolución de cotizaciones por concepto de salud, teniendo en cuenta que los
pensionados por una entidad exceptuada del Artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
tienen la obligación de efectuar cotizaciones al FOSYGA de conformidad con el
Artículo 14 del Decreto 1703 de 2002”.[4]
1.1.3. Ante la negativa de Cajanal de acceder a la
pretensión de reintegro, el señor Luis Carlos Sampayo presentó acción de tutela
en su contra. Manifestó que el accionar de Cajanal desconoce los derechos a la
protección de la tercera edad, a la seguridad social en conexidad al derecho a
la igualdad.  Solicitó, en consecuencia, la devolución de las sumas alegadas a
sus representados y representadas. La pretensión principal contenida en el
escrito de tutela pide lo siguiente:
“Se ordene por parte del despacho a la CAJA NACIONAL
DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E efectúe el reembolso o devolución a mis
representados (…) las sumas de dinero correspondientes al descuento en exceso
en un siete (7%) por ciento que les ha sido descontado de las mesadas
pensionales, adicionales y reliquidaciones correspondientes a su PENSIÓN GRACIA
reconocida desde el momento en que adquirieron el estatus de pensionados hasta
el mes de agosto del año 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003,
así como los intereses moratorios y comerciales y la indexación de dichas sumas
de dinero, según el IPC hasta el momento del reconocimiento.”
1.1.4. El diecinueve (19) de septiembre de dos mil
siete (2007), el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, parte
accionada en el presente proceso, amparó los derechos fundamentales de
petición, al mínimo vital y a la seguridad social de cuatrocientos cuarenta (440)
accionantes. Para el efecto, ordenó a Cajanal rembolsarles: “(…) las sumas
descontadas de las mesadas pensionales adicionales y reliquidaciones
correspondientes a su pensión gracia, reconocida desde que se adquirió el
estatus de pensionado hasta el mes de agosto de 2003, sumas debidamente
indexadas hasta su cancelación.” Esta decisión no fue impugnada.
1.1.5.
El fallo de tutela no fue
radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional para su eventual
revisión sino hasta el siete (7) de diciembre de dos mil ocho (2008), es decir
luego de transcurrido más de un (1) año desde la fecha en que el Juzgado
accionado lo profirió.  El fallo fue excluido de selección mediante auto del
quince (15) diciembre del mismo año.[5]
1.2. En el presente proceso, Cajanal EICE – en
liquidación- presentó acción de tutela contra el Juzgado Segundo Promiscuo del
Circuito de Corozal por considerar que el fallo de tutela anteriormente
referido vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia. Solicitó el amparo a sus derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y que, en
consecuencia, se declare lo siguiente:
(i)
la existencia de un
defecto sustantivo, por haberse reconocido a la parte accionante el derecho al
reembolso de los aportes del 12% efectuado sobre su pensión gracia de
jubilación;
(ii)
la existencia de un
defecto fáctico porque el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal
reconoció el reembolso de una suma dineraria a favor de los pensionados y
pensionadas, sin que reposaran en el expediente pruebas suficientes que lo
llevaran al convencimiento de la vulneración efectiva de los derechos fundamentales
alegados, o la existencia de un perjuicio irremediable que requiriera la
adopción de una medida de protección urgente;
(iii)
la existencia de un
defecto procedimental por cuanto el Juzgado accionado no remitió a tiempo a
esta Corporación el fallo cuestionado para su eventual revisión.
1.2.1. En concordancia con lo anterior, solicitó al
juez constitucional lo siguiente:
“Se sirva de disponer la nulidad de la
sentencia del 19 de septiembre proferida por el Juzgado Segundo promiscuo de
Corozal para poner fin a la acción de tutela 2007-00247-00 y todas las
actuaciones posteriores a la misma.” y en su lugar “se sirva de proferir una
nueva sentencia dentro el marco del principio de legalidad, dejando sin efectos
toda actuación adelantada por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal dentro de la acción de tutela No. 2007-00247-00 por medio de la cual se
ordenó a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL reembolsar a los accionantes el
descuento efectuado de su pensión gracia por concepto de aportes en salud en un
12%.”
1.2.2. Finalmente, Cajanal EICE – en liquidación-
manifestó que si bien la acción de tutela objeto de revisión se presenta contra
una sentencia de tutela, y por lo tanto, en principio, es improcedente, la
entidad no tiene otra vía judicial para evitar asumir el costo de las
devoluciones prescritas por el juzgado accionado, que a su juicio, fueron
ordenadas de forma irregular, y sin justificación legal por una autoridad
judicial sin competencia para ello.
2. Respuesta del juzgado accionado
El Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal
no contestó la acción de tutela.
3. Decisiones objeto de revisión, e impugnación.
3.1. En primera instancia, la Sala II Civil, Familia y
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, mediante
fallo del seis (6) de abril de dos mil once (2011), declaró la improcedencia de
la acción. Sostuvo que en la sentencia SU-1219 de 2001[6], la Corte
Constitucional unificó la jurisprudencia relativa a la improcedencia general de
la acción de tutela contra sentencias de tutela.
Explicó igualmente que para dirimir los conflictos
constitucionales, los jueces aplican directamente la Constitución, y teniendo
en cuenta que ésta  debe ser uniforme, la protección de los derechos
fundamentales es inmediata, con una única decisión de inmediato cumplimiento.
Afirmó asimismo que la sucesiva presentación de acciones de tutela por una misma
situación, hace nugatoria la protección efectiva de los derechos fundamentales,
porque las órdenes de tutela se dilatarían de forma indefinida. Y precisó que
si es el caso en que el juez incurra en una arbitrariedad al momento de fallar,
será la Corte Constitucional, en sede de revisión, la competente para decidir
definitivamente sobre el asunto.
Sobre el caso concreto, la Sala señaló que la
sentencia de tutela atacada no fue impugnada, ni fue objeto de revisión por
esta Corte, y en consecuencia, la decisión adoptada hizo tránsito a cosa
juzgada constitucional.
3.2. Cajanal impugnó el fallo de primera instancia.
Reiteró que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Corozal
resolvió de forma definitiva un conflicto que debía ser resuelto en la justicia
ordinaria, con lo cual cerró la oportunidad para que el juez natural decida la
situación planteada. Aseguró que está de por medio la asignación de recursos de
una empresa del Estado y del Sistema General de Seguridad Social. Consideró que
al no existir otra vía para atacar la providencia, es la acción de tutela la
vía judicial disponible para corregir la situación que se generó con el primer
proceso de tutela.
3.3. En segunda instancia, la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, en fallo del treinta y uno (31) de mayo de dos
mil once (2011), confirmó el fallo proferido por el Tribunal. Consideró al
respecto lo siguiente:
“La Caja pretende, dejar sin valor ni efecto la
actuación de otra acción constitucional; alegando una supuesta violación de
unos derechos fundamentales, no obstante esta sala considera improcedente la
acción, toda vez que ha sido criterio reiterado, la improcedencia de este
amparo excepcional contra otro de la misma naturaleza, o para que se revoquen decisiones
proferidas en su trámite, como ocurre en el caso que aquí se plantea, pues
permitirlo sería tanto como postergar indefinidamente la decisión definitiva de
las peticiones de amparo de los derechos fundamentales.”
Para finalizar, señaló que si en gracia de discusión
se analiza la procedencia de la acción propuesta, la misma resultaría
improcedente por no cumplir el requisito de inmediatez. Precisa que el fallo
contra el cual se dirige es del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete
(2007) y la acción bajo estudio se presentó el veintitrés (23) de marzo de dos
mil once (2011), es decir, más de tres (3) años después.
4. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
Mediante auto del dieciséis (16) de diciembre de dos
mil once (2011), esta Sala de Revisión solicitó al Juzgado Segundo Promiscuo
del Circuito de Corozal, remitir copia del expediente de la acción de tutela
adelantada por el señor Jorge Elías Álvarez Salgado y otros, contra Cajanal
EICE –en liquidación,- que fue objeto de sentencia el diecinueve (19) de
septiembre de dos mil siete (2007). Lo anterior, a fin de precisar el problema
jurídico, y conocer las pruebas y las órdenes precisas que fueron dictadas.
También solicitó a Cajanal EICE –en liquidación- explicar a esta Sala el estado
actual del cumplimiento de la orden de tutela.
4.1. Las órdenes concretas de la Sala, fueron las
siguientes:
Primero.- OFICIAR al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal para que
remita a este Despacho copia del proceso de tutela de Jorge Elías Álvarez
Salgado y otros, contra Cajanal EICE –en liquidación,- en el cual
se profirió sentencia el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007).
Las copias deberán allegarse a más tardar el trece (13) de enero de dos mil
doce (2012).
Segundo.- OFICIAR al representante legal
de Cajanal EICE –en
liquidación- o a quien
haga sus veces, para que manifieste
a esta Sala si a los actores y actoras del proceso de tutela de Jorge Elías Álvarez
Salgado y otros, contra la misma entidad, les fueron devueltos los aportes que
en exceso se trasladaron al Sistema de Seguridad Social en Salud, y que fueron
objeto de la orden de reembolso en la sentencia del diecinueve (19) de
septiembre de dos mil siete (2007) del Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal. En caso afirmativo,
deberá también informar (i) a qué personas les fue realizado el reembolso, (ii)
la cuantía de los mismos, y (iii) la fecha en que se efectuaron. La información
requerida deberá ser remitida a este Despacho a más tardar el once (11) de
enero de dos mil doce (2012).
4.1.1. El Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal, a través de oficio radicado en la Secretaría General de la Corporación
el dieciséis (16) de enero de dos mil doce (2012), manifestó lo siguiente:
“Por medio del presente se da cumplimiento
a los dispuesto en providencia fechada 12 de enero de 2012, que ordenó REMITIR
a la secretaría General de la Corte Constitucional las copias del cuaderno de copias,
que reposa en este juzgado, del expediente de la acción de tutela interpuesta
por JORGE ELIAS ALVAREZ SALGADO Y OTROS contra CAJANAL EICE –EN LIQUIDACIÓN-
(2008-00247-00) en respuesta al oficio OPT-A-767/2011, puesto que el cuaderno
original que es el que tiene la actuación surtida por la Corte Constitucional y
que fue excluida de revisión, se encuentra en el Consejo Seccional de la
Judicatura de Sucre en actuación surtida dentro del proceso radicado
2009-00247-00”.
4.1.2. Las copias remitidas por el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Corozal, recibidas por este Despacho el
diecinueve (19) de enero de dos mil doce (2012), incluyen las siguientes piezas
procesales: (1) la demanda de tutela (fs. 1-20), (2) copia de un derecho de
petición presentado a Cajanal, narrado en los hechos (fs. 21-42), (3) copia de
la respuesta de Cajanal al derecho de petición negando la devolución de saldos
(fs. 43-56), (4) copia de un Concepto de la Sala de Consulta Civil del Consejo
de Estado sobre reajustes pensionales (fs. 57-68), (5) copias de los poderes
otorgados por los tutelantes a su abogado (fs. 69-450), (6) cuatro
declaraciones juramentadas (fs. 72-75) presentadas por los peticionarios Lilio
Esteban Romero, Antonio María Claret Pérez Ortiz, Álvaro Emilio Agamez Berrio y
Cipriano Rafael Guerrero Ortega; (7) constancia de notificación de la admisión
de la acción de tutela (fs. 451-461); y (8) copia de la sentencia de primera
instancia (fs. 464 -472).
4.1.3. Con relación a la procedencia de la
acción, el fallo menciona que los actores:
“son personas [que] en este momento
pertenecen de [sic] la tercera edad, y la pensión que devengan hace parte de su
mínimo vital, esta pensión se ha visto disminuida desde que les fue otorgada en
un 7% por cada mesada por una interpretación dada por la caja de previsión
nacional la cual no tenía sustento constitucional ni legal.
De esta manera y a espaldas de la
consagración legal se ha visto [sic] disminuidos los recursos de los docentes
pensionados, violando así su derecho constitucional fundamental a la seguridad
social.
El juzgado no avizora la existencia de un
medio judicial diferente que sea efectivo, para restablecer la violación de
este derecho, teniendo en cuenta que por las circunstancias específicas de los
docentes, la de ser pensionados de la tercera edad, la vía contenciosa
administrativa, demasiado larga y demorada, prolongaría en el tiempo la
violación infringida, la pensión por definición ha sido creada para satisfacer
las necesidades básicas de los tutelantes, finalidad esta que no sería cumplida
sino por un medio eficaz como la tutela”.
4.1.4. Debe destacarse que el fallo
cuestionado fue enviado en desorden y parece estar incompleto toda vez que
entre la penúltima y última página no hay relación entre los párrafos:
“En el presente caso observa el despacho
que se dan los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela: en
primer lugar las tutelantes son personas de la tercera edad, el perjuicio que
eventualmente sufren afecta la dignidad humana, la subsistencia en condiciones
dignas, existen lazos de conexidad con derechos fundamentales, además [cambio
de página] someten a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario
excesivamente gravoso, por otra parte se evidencia que existe un perjuicio
irremediable”.
4.1.5. Finalmente, las órdenes que la
decisión estableció son las siguientes:
“PRIMERO: TUTELAR LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES de PETICIÓN, MÍNIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL,
instaurada por todos los tutelantes arriba enumerados. En consecuencia se
ORDENARÁ que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación
de este fallo, el representante legal de “CAJANAL”, AUGUSTO MORENO
BARRIGA o quien haga sus veces, procederá a reembolsar las sumas descontadas
las mesadas descontadas de las mesadas pensionales [sic], adicionales y
reliquidaciones, correspondientes a su pensión gracia, reconocida desde que se
adquirió el status de pensionado, hasta el mes de agosto de 2003, sumas
debidamente indexadas hasta su cancelación”.
El Juzgado no remitió a esta Sala ningún
otro documento.
4.1.6. Por su parte, Cajanal EICE –en liquidación,- a
través de apoderada judicial, manifestó lo siguiente:
“En cuanto a su requerimiento le informo
que:
1.
Un total de treinta y
siete (37) accionantes de la acción de tutela presentada en contra de esta
entidad hoy en liquidación les fueron devueltos los aportes que en exceso se
trasladaron al Sistema de Seguridad Social en Salud, y que fueron objeto de la
orden de reembolso en la sentencia del 19 de septiembre de 2007 proferida por
el Juzgado Segundo promiscuo del Circuito de Corozal.
2.
Que la cuantía de esas
devoluciones atiende a la suma de $194.984.399,98 pesos moneda corriente, tal
como se establecen en el documento adjunto. (anexo 1)
3.
Que los desembolsos
fueron realizados a cada uno de estos accionantes, durante los años 1997 a
2001. (anexo 2)”.
4.2. Mediante Auto del veinte (20) de enero de  dos
mil doce (2012), esta Sala de Revisión decidió, como medida cautelar
transitoria, suspender los efectos de la sentencia de tutela dictada el
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) por el Juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Corozal, en la cual se ordenó al representante legal
de Cajanal efectuar los rembolsos de aportes a los cuatrocientos cuarenta (440)
ciudadanos a los que alude la acción de tutela bajo revisión. Lo anterior de conformidad
con lo consagrado en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 en donde se prevé
que el juez de tutela podrá tomar aquellas medidas provisionales necesarias
para proteger un derecho fundamental, entre ellas la de suspender “la
aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere” cuando el
funcionario judicial “expresamente lo considere necesario y urgente”.
En consecuencia, la Sala ordenó al representante legal
de Cajanal que, mientras se adopta una sentencia de fondo, se abstenga (i) de
dar cumplimiento al fallo de tutela dictado por el Juzgado Segundo Promiscuo
del Circuito de Corozal, y (ii) de realizar cualquier pago a quienes resultaron
beneficiarios de las órdenes de tutela allí dictadas.
Así mismo, ofició al representante legal de Cajanal
EICE –en liquidación, para solicitarle una copia completa del soporte
documental que tenga Cajanal en su poder sobre la historia de los aportes
efectuados por cada uno de los cuatrocientos cuarenta (440) ciudadanos que
interpusieron la acción de tutela ante el Juez de Corozal. Pidió igualmente
señalar qué monto de dichos aportes se alega que fue irregular en cada
oportunidad.
4.2.1. En respuesta a lo anterior, Cajanal aportó el
histórico de pagos expedido por el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional
– FOPEP – en relación con los accionantes. Con fundamento en esta prueba,
CAJANAL EICE en liquidación informó que a un total de treinta y siete (37)
accionantes les fueron devueltos los aportes que en exceso se trasladaron al
Sistema de Seguridad Social en Salud, y que fueron objeto de la orden de
reembolso en la sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete
(2007). Precisó que la cuantía de esas devoluciones asciende a la suma de
ciento noventa y cuatro millones novecientos ochenta y cuatro mil trescientos
noventa y nueve pesos con noventa y ocho centavos ($194.984.399, 98) (folio 33)
y que los desembolsos fueron realizados entre mil novecientos noventa y siete
(1997) y dos mil once (2011).
4.2.2. Adicionalmente, Cajanal aportó copia del Acta
005 de diciembre de  dos mil doce (2012) suscrita por el Comité Jurídico[7]
de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en liquidación –
Patrimonio Autónomo Buenfuturo -,[8]
la cual indica que a cinco (5) de marzo de dos mil diez (2010), CAJANAL obraba
como demandada en mil ochocientos veinte (1820) acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho promovidas por beneficiarios de pensión gracia,
mediante las cuales se pretende la declaratoria de ilegalidad de los descuentos
realizados sobre las pensiones gracia de los demandantes por aportes al Sistema
de Seguridad Social en Salud – SGSS-S- y se solicita su devolución.
En la misma Acta, el Comité sostiene que la pensión
gracia no hace parte de las prestaciones propias del régimen exceptuado del
SGSS, razón por la cual sus beneficiarios tienen la obligación de realizar
aportes en salud sobre la misma en cumplimiento del principio de solidaridad.
Agrega que la prestación es financiada “sin necesidad de aportes previos por
parte de los docentes y es enteramente asumida por la Nación”. Bajo estas
circunstancias, como los beneficiarios son destinatarios de “la solidaridad
del conglomerado social al recibir una mesada pensional” sin haber aportado
para su consecución, resulta constitucionalmente razonable exigirles un aporte
para la sostenibilidad financiera del SGSS-S.
5. Intervención de la UGPP
El Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP) remitió escrito el once (11) de junio de dos mil
trece (2013) para que fuera incorporado al proceso. Señala que mediante
Resolución 474 del veintitrés (23) de diciembre de dos mil once (2011) le
fueron delegadas a la UGPP algunas de las funciones de representación judicial
y extrajudicial de Cajanal EICE en liquidación, razón por la cual interviene en
la presente acción de tutela.
5.1. Como fundamentos para su intervención,
señaló que el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011[9] estableció los
términos en los que la ejecución de los procesos misionales de carácter
pensional y demás actividades afines referidas en el mismo artículo debe
llevarse a cabo por parte de Cajanal EICE – en liquidación-  y la UGPP. En este
orden, señala que de conformidad con la norma, las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y
prestaciones económicas radicadas con anterioridad al ocho (8) de noviembre de
dos mil once (2011) están a cargo de Cajanal EICE – en liquidación-, y aquellas
radicadas a partir del ocho (8) de noviembre de dos mil once (2011), a cargo de
la UGPP.
El mismo artículo también establece que la UGPP, a
partir del mes de diciembre de dos mil once (2011), es la entidad responsable
de la administración de la nómina y que a partir del ocho (8) de noviembre de
dos mil once (2011), “[asumiría] integralmente el proceso de atención
a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los
documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de
solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación” de
acuerdo con la distribución de competencias arriba señalada.
5.2. En el escrito de intervención la UGPP precisa que
“a partir del 1 de Diciembre de 2012, la UGPP es la entidad competente para
resolver cualquier solicitud de carácter pensional de acuerdo con las funciones
señaladas legalmente, incluso aquellas anteriores al 8 de noviembre de 2011
que no fueron atendidas por CAJANAL… como es el caso en concreto la orden de
devolución de aportes de salud” (énfasis fuera del texto).
5.2.1 Luego de citar la normatividad relativa a los
aportes a salud que deben realizar los pensionados, la UGPP señaló que el
artículo 143 de la Ley 100 ordenó un reajuste para todos aquellos pensionados
que adquirieron su pensión antes del primero (1) de enero de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), con el fin de contrarrestar el aumento de la
cotización en salud versus el anterior porcentaje de cotización. En este
sentido, destacó que dió cumplimiento a lo prescrito por el artículo 42 del
Decreto 692 de 1994, el cual ordena a las entidades pagadoras de pensiones que
efectúen el reajuste a las pensiones “por la diferencia entre la cotización
que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a
partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura
familiar, sin exceder del 12%”.
5.2.2. De otro lado, la UGPP hizo alusión a
irregularidades que afectan la decisión de tutela de septiembre diecinueve (19)
de dos mil siete (2007) que sintetizó en una serie de errores de carácter
orgánico, procedimental, fáctico, y sustancial (por aplicación del principio el
fraude todo lo corrompe).[10]
5.2.3. La Unidad finalmente hizo referencia a la
decisión del veinte (20) de junio de dos mil doce (2012) proferida por la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura dentro del proceso
disciplinario adelantado contra la Juez Segunda del Circuito de Corozal, con
relación a sus actuaciones dentro del proceso de tutela cuestionado. Mediante
la referida decisión, el Consejo Superior de la Judicatura confirmó la decisión
de primera instancia que sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por
el  término  de  seis (6)  meses a Luz Marina Gaviria Ochoa, por incumplimiento
del deber descrito en el numeral 1 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996,[11]
en concordancia con el artículo 6-1 del Decreto 2591 de 1991, y por
desconocimiento del artículo 5 de la misma Ley.
En dicha decisión, el Consejo Superior de la
Judicatura resaltó que la discrecionalidad judicial “debe ser ejercida con
base en una fundamentación jurídica objetiva y razonable”, al tiempo que
precisó que en los eventos en que los funcionarios se apartan de estas pautas
que deben regir la interpretación racional y razonable que sustentan sus
decisiones “vulnera(n) de manera ostensible el debido proceso”:
“[C]uando el juez se aparta de estas
pautas y amparado en la independencia y autonomía judicial llega hasta las vías
de hecho para proferir su propia decisión, en este caso lo que existe es una
violación de la ley, de tal suerte que n o se puede confundir
‘discrecionalidad’ con ‘arbitrariedad’, pues la primera está rodeada de
juridicidad, la segunda de antijuridicidad, de tal suerte que la arbitrariedad
es una conducta antijurídica del representante de la justicia, luego su
diferencia con la discrecionalidad, es evidentemente teleológica, ya que el
acto arbitrario hace caso omiso de los fines de la Ley para evadirlos o contrariarlos”.
Bajo las anteriores circunstancias, sostuvo el Consejo
Superior de la Judicatura, no le es dable a la funcionaria disciplinada
ampararse en la autonomía judicial:
“Ahora,   para   la   Sala    resulta
claro  que,  el Juez disciplinado no puede ampararse en una supuesta autonomía
judicial, cuando las decisiones adoptadas corresponden a una evidente omisión
del    deber    de   cuidado   que   le  era   exigible en el estudio de la
acción de tutela impetrada   por la señora SIXTA CORONADO Y OTROS, pues la
funcionaria debía verificar si el amparo  cumplía con el test de
procedibilidad, atendiendo a las previsiones del artículo 86 de  la   Carta
Política en cuanto atañe a la naturaleza residual y excepcional de  la  acción
de tutela, a las causales de improcedencia contenidas  en   el   artículo 6º
numeral 1º del Decreto 2591 de 1991  y    a    la  profusa jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre el particular, lo cual  a   todas   luces  no
realizó,  pues por el contrario, concedió la misma, ordenándose a la entidad
accionada  procediera  a reembolsar a los tutelantes las sumas descontadas de
las mesadas pensionales, adicionales y reliquidaciones, correspondientes a su
pensión gracia, siendo a todas luces tal proceder totalmente contrario a la ley”.
En consecuencia, el Consejo Superior de la Judicatura
confirmó la sanción de suspensión del ejercicio del cargo por considerar que “la
orientación arbitraria de la juez” fue evidente.
5.3. Por las razones anteriores, la UGPP solicita que
se declare la procedencia de la tutela instaurada por Cajanal EICE en
liquidación contra el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal y se
tutelen el derecho fundamental al debido proceso de Cajanal. Como consecuencia
de lo anterior pide que “se declare la nulidad de todo lo actuado”
dentro de la acción de tutela proferida por el juzgado accionado el diecinueve
(19) de septiembre de dos mil siete (2007).
Expediente (2) T-3834856
1. Hechos
1.1. Los hechos de la acción de tutela contra la cual
Cajanal EICE – en liquidación- interpuso una segunda acción de tutela, son los
siguientes:
1.1.1. La señora Sara
Mercedes Durán de Rodríguez y
otras 29 personas interpusieron acción de tutela contra Cajanal EICE – en
liquidación-  con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión
gracia, en los términos que contempla la Ley 4° de 1966 “por la cual se
provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan
las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.”
Consideran que la negativa de Cajanal EICE a reconocer y pagar la pensión
gracia, está vulnerando sus derechos al mínimo vital, al debido proceso y a la
igualdad.
1.1.2. Mediante decisión del dieciséis (16) de
diciembre de dos mil cinco (2005), el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena resolvió negar por improcedente, el amparo al derecho al mínimo
vital. Sin embargo, decidió tutelar los derechos al debido proceso y a la
igualdad de los peticionarios y, en consecuencia, ordenó a Cajanal EICE –en
liquidación- que “en el término improrrogable de quince (15) días hábiles
[…] proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se les
reconozca la PENSIÓN GRACIA a cada uno de los accionantes […] en los términos
de la ley 4° de 1996, incluyendo todos los Factores Salariales causados en el
año inmediatamente anterior a aquel en que fue adquirido el status jurídico de
pensionado, con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación a que
puedan tener derecho” (subrayas fuera del original).
La anterior decisión no fue impugnada ni seleccionada
para revisión por la Corte Constitucional.
1.2. La apoderada de Cajanal EICE – en liquidación-
presentó acción de tutela contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena por considerar que el fallo de tutela del dieciséis (16) de diciembre
de dos mil cinco (2005) proferido por esta autoridad judicial, que le ordenó a
la entidad accionada expedir los actos administrativos para reconocer la
pensión gracia de varios peticionarios, no  cumple con los requisitos
establecidos por la ley y la jurisprudencia para su reconocimiento “toda vez
que la mayoría de los servicios fueron prestados en establecimientos del orden
NACIONAL, como se evidencia en los certificados de tiempos de servicios
expedidos por la Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla el día 24 de
noviembre de 1998.”
1.2.1. Aunado a lo anterior, sostuvo que el
reconocimiento de la pensión gracia a los actores dentro del proceso señalado
no se ajusta a los requisitos fijados por la Ley 114 de 1913 “que crea pensiones de jubilación a favor de los
Maestros de Escuela”. Lo anterior,
porque los accionantes no cumplían la exigencia contenida en el numeral 3° del
artículo 4° de la mencionada Ley, el cual dispone que para acceder a la pensión
gracia es preciso demostrar que no han recibido o reciben actualmente “otra pensión o recompensa de carácter nacional.”
1.2.2.
A juicio de la accionante, el fallo proferido por el juzgado demandado incurrió
en vía de hecho por defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del
precedente. Sobre cada uno de estos defectos sostuvo lo siguiente:
“a) Defecto SUSTANTIVO, al haberse reconocido la
pensión gracia a la accionante, quien ostentaba la calidad de docente del orden
NACIONAL, dando aplicación de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933,
normas estas de carácter especial, que tan sólo son aplicables para docentes
que laboraron en instituciones de orden Departamental, Municipal o Nacionalizado,
máxime que el fundamento normativo de la prohibición al reconocimiento de las
pensiones gracia a docentes del ORDEN NACIONAL se encuentra consagrado en el
artículo 4° numeral 3° de la Ley 114 de 1913 así:
Artículo 4- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso
que el interesado compruebe:
(…)
3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra
pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en
este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas
pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
b) Defecto FÁCTICO, porque el JUZGADO OCTAVO LABORAL
DEL CIRCUITO DE CARTAGENA reconoció la pensión gracia, sin que reposaran en el
expediente pruebas que lo llevaran al convencimiento que la accionante tenía
derecho a la pensión gracia. Así mismo, porque no efectuó una correcta
valoración de las pruebas documentales allegadas al informativo judicial
(certificados de tiempos de servicios con tiempos del orden Nacional,
secretaría Distrital de Educación de Barranquilla el día 24 de noviembre de
1998 en relación con la prohibición establecida en el artículo 4°, numeral 3°,
de la Ley 114 de 1913 antes transcrito), lo que confluye en lo que la Doctrina
ha denominado como “Defecto Fáctico por Valoración Defectuosa del Material
Probatorio”, el cual se suscita “cuando el funcionario judicial, en contra de
la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos
debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto Jurídico debatido”.
c) Desconocimiento del precedente jurisprudencial,
relativo a la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracias a docentes
del orden nacional, atendiendo su carácter especial y cuyo régimen excluye a
este tipo de docentes, en abierto desconocimiento de lo establecido en la
sentencia C-479 de 1998, y a lo definido por la reiterada jurisprudencia del
Consejo de Estado en materia de Pensión Gracia”.
1.2.3.
Asimismo, señaló que Cajanal EICE – en liquidación- no cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial para atacar el fallo proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena, salvo la acción constitucional que hoy es revisada, máxime si se
advierte que la entidad atraviesa por un proceso de liquidación y que el
deficiente funcionamiento de la misma en el cumplimiento de las funciones que
le son propias, llevó a esta Corporación a declarar el estado de cosas
inconstitucional. Ambas situaciones, adujo, deben ser consideradas por el
juez de tutela para entender la urgencia de la petición de amparo, que por lo
demás, tiene por objeto proteger dineros públicos de personas que usan la
acción constitucional para acceder a prestaciones a las que legalmente no
tienen derecho.
1.3.
Con fundamento en lo anterior, la apoderada de la entidad solicitó al juez de
tutela:
“Declarar que el fallo de fecha 16 de diciembre de
2005, proferido por el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA,
constituye una vía de hecho violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO
PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE hoy en liquidación. Teniendo en cuenta que dicha
corporación ordenó reconocer la Pensión Gracia a aquellos docentes que tenían
vinculación del orden nacional, tal y como lo prueban los certificados de
tiempos allegados al expediente administrativo, se configura una vía de hecho
por defecto sustantivo, vulnerando con ello las normas legales y la
jurisprudencia nacional”.
2. Respuesta del juzgado accionado
El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena no
contestó la acción de tutela.
3. Decisiones objeto de revisión, e impugnación
3.1. El veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce
(2012), la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena decidió no amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de Cajanal, por cuanto la acción de
tutela bajo revisión se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
Consideró la Sala:
“Es por ello que, en reiteradas oportunidades se ha
sostenido que la Acción de Tutela resulta improcedente contra sentencias, salvo
que se haya lesionado el derecho a acceder a la Administración de Justicia,
pues la sola existencia de un proceso terminado mediante providencia en firme
evidencia que el afectado tuvo a su disposición un medio judicial de defensa de
su derecho y que pudo ejercerlo, bien como demandante o como impugnador, hasta
agotarlo, que no es el caso que se presenta en esta oportunidad debido a que en
su momento, la parte que se encontró inconforme, en este caso sería CAJANAL,
debió impugnar el resultado del fallo emanado del Juzgado Octavo Laboral, y no
lo realizó, estando facultado para hacerlo, se evidencia así que no se presentó
un desconocimiento del debido proceso, ni una obstrucción al acceso a la
justicia; sumado a lo anterior, podemos precisar que cuando se trata de
acciones de tutela dirigidas contra fallos de tutela, la Corte en sentencia
SU1219 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, ha sido reiterativa al afirmar
que aquella es improcedente, dado que aceptar lo contrario sería fomentar la
prolongación indefinida del conflicto, en detrimento de la seguridad jurídica y
del goce efectivo de los derechos fundamentales”
3.2. La entidad accionante presentó escrito de
impugnación contra el fallo de primera instancia, en donde reiteró los
argumentos esgrimidos en su escrito de tutela.
3.3. El cuatro (4) de diciembre de dos mil doce
(2012), la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia revocó la
decisión de primera instancia. Las consideraciones de la Sala fueron las
siguientes, que por su importancia nos permitimos citar en extenso:
“En múltiples oportunidades se ha puntualizado que no
es posible admitir acción de tutela contra las decisiones adoptadas en similar
trámite constitucional, por cuanto de admitirse se lesionaría el principio de
seguridad jurídica, conllevando, una ruptura en la armonía social, amén de que
ningún pronunciamiento haría tránsito a cosa juzgada.
A pesar de lo anterior, resulta pertinente destacar
que la problemática planteada en este caso comprende serias irregularidades
violatorias del debido proceso, asuntos de suma importancia patrimonial y de
relevancia constitucional, en principio, porque lo que se procura en definitiva
es la protección del dinero público producto de derechos pensionales concedidos
en forma definitiva  por medio de la acción de tutela, que para tales casos,
resulta excepcionalmente y en forma provisional procedente, y porque, además,
se vislumbra afectado el erario de la Nación, lo cual involucra el interés
general. Por ende, esta Corporación estudia la acción interpuesta por este
excepcional caso, sin considerar la inmediatez o la subsidiariedad.
La Corte Constitucional, en sentencia T-068 del 5 de
marzo de 1998, declaró que la Caja Nacional de Previsión Social afrontaba un
estado de cosas inconstitucional que generaba la vulneración de los derechos
fundamentales individuales de sus afiliados y beneficiarios, y afectaba,
también, el aparato jurisdiccional al congestionarlo con la interposición en su
contra de frecuentes y múltiples acciones de tutela.
(…)
Se colige de lo anterior, que la entidad accionante ha
permanecido en un constante estado de imposibilidad funcional, logística y
administrativa que ha llevado una situación desfavorable tanto para sus
asociados, como para la misma entidad; este deplorable panorama ha motivado la
intervención de diversos organismos estatales en procura de su corrección, sin
obtener los resultados esperados. Precisamente este cúmulo de circunstancias
provocó que se le declarara en un estado que no se compadece con la
Constitución Política, y ello le ha impedido en múltiples oportunidades,
cumplir las decisiones judiciales que se le imparten, y de la misma forma,
ausentarse de los estrados judiciales cuando es demandada.
En ese orden, la congestión que afecta a Cajanal va
más allá del espectro administrativo que aquí se exhibe e inunda su órbita
judicial al truncarle la oportunidad de atender los requerimientos judiciales
que se realizan, omisión que se torna evidente ante los innumerables incidentes
de desacato  que en su contra se han iniciado, y que ineluctablemente
demuestran que ha sido su propio desequilibrio el que le ha impedido ejercer
las herramientas procesales ordinarias en el escenario jurídico idóneo.
No obstante, no puede pasarse por alto que los efectos
colaterales de la congestión administrativa que afronta Cajanal han sido
utilizados indebidamente, impidiéndole ejercer el control total sobre todas
acciones judiciales en las que se ve involucrada, al no haber podido actuar
oportunamente en defensa de sus intereses. Y justamente, por causa de ese
amplio margen de acción desatendido, es que se evidencia su imposibilidad de
ejercer plenamente su derecho de defensa, toda vez que, el estado de cosas
inconstitucionales en que se encontraba no le permitió controvertir en su
momento, el resultado adverso que hoy cuestiona, razón por la cual debe dejarse
de lado la inmediatez para negar el estudio de amparo.
La Sala, de forma pacífica y reiterada, ha sostenido
que los conflictos relacionados con el reconocimiento de una prestación, tal como
la pensión gracia, deben ser dilucidados, por regla general, ante el juez
correspondiente, y no ante el constitucional.
[…]
En este especifico caso el Juzgado Octavo Laboral del
Circuito de Cartagena, al proferir la sentencia aquí controvertida, usurpó las
competencias al Juez Contencioso Administrativo y procedió a conceder, de forma
definitiva, las pensiones gracias de los allí actores, lo que se encuentra en
contravía de la jurisprudencia tanto de esta Sala, del Consejo de Estado y de
la Corte Constitucional, hecho que no se puede pasar por alto, teniendo en
cuenta las consecuencias jurídicas, e incluso económicas, que ello conlleva
para el Estado; por esas razones se dejará sin efectos toda actuación
adelantada por el mencionado despacho dentro de la acción de tutela que
adelantó Sara Mercedes Duran de Rodríguez y otros contra la Caja Nacional de
Previsión Social –Cajanal-, incluyendo las que corresponden al cumplimiento de
la orden impartida en sentencia del dieciséis (16) de diciembre de dos mil
cinco (2005).
Finalmente se hace necesario compulsar copias de la
presente decisión a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General
de la Nación, a la sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de
la Judicatura de Cartagena y a la Agencia Nacional de defensa del Estado
–ANDJE-, para que se adelanten las investigaciones correspondientes, en
relación con el funcionario, abogados y demás intervinientes en la acción de
tutela inicial”.
4. Otras pruebas obrantes en el expediente
4.1. Copia de los Oficios No. UGPP 20137221734041,
20137221750491 y 20137221656441 suscritos por la Subdirectora de determinación
de derechos pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, en los
que informa que mediante las Resoluciones No. RDP 029375 y RDP 029656 de dos
mil trece (2013) se dio cumplimiento a la sentencia proferida el cuatro (4) de
diciembre de dos mil doce (2012) por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela acumulados dentro del trámite de
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación de los casos concretos y problemas
jurídicos a resolver en el presente proceso
Expediente (1) T-3190423
2.1. Cajanal EICE –en liquidación- presentó acción de
tutela contra la tutela proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito
de Corozal, por la presunta vulneración de su derecho fundamental del debido
proceso. Considera que la tutela proferida por el juzgado accionado el
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007), que ordenó a Cajanal
reintegrar a los accionantes las sumas de dinero que les habían sido
descontadas por concepto de aportes a la Seguridad Social en Salud, incurrió en
los siguientes defectos:
(i) defecto sustantivo, al haberse
reconocido a la parte accionante el derecho al reembolso de los aportes del 12%
efectuado sobre su pensión gracia de jubilación; (ii) defecto fáctico, porque
el juzgado reconoció el reembolso de una suma dineraria a favor de los pensionados
y pensionadas, sin que reposaran en el expediente de tutela pruebas suficientes
que lo llevaran al convencimiento de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales, o de la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) la
existencia de un defecto procedimental, por no remitir a tiempo a esta
Corporación el fallo cuestionado para su eventual revisión.
Expediente (2) T-3834856
2.2. Así mismo, Cajanal EICE –en liquidación- presentó
acción de tutela contra la decisión de tutela proferida por el Juzgado Octavo
Laboral del Circuito de Cartagena por la presunta vulneración de su derecho
fundamental del debido proceso. Estima que la providencia proferida por el
juzgado accionado el dieciséis (16) de diciembre de dos mil cinco (2005), que
reconoció la pensión gracia a los accionantes en ese proceso, incurrió en
violaciones al derecho al debido proceso.
2.3.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si las
acciones de tutela instauradas por Cajanal resultan procedentes para
cuestionar, en el estricto marco fáctico delimitado en las acciones objeto de
estudio, órdenes impartidas en decisiones de tutela ejecutoriadas que no fueron
seleccionadas por la Corte Constitucional, pero en la que se avizoran serias
irregularidades procesales y probatorias. De manera específica, la Sala debe
responder el siguiente problema jurídico:
¿La prohibición e imposibilidad de interponer acción
de tutela contra sentencias de tutela impide que la Corte Constitucional pueda,
en sede de revisión, cuestionar o precisar los efectos de un fallo de tutela
ejecutoriado, especialmente cuando se presentan un conjunto de circunstancias
excepcionalísimas que configuran una situación de amenaza a la vigencia misma
de los derechos fundamentales, de la finalidad propia de la acción de tutela y
en últimas de la Constitución?
Para
resolver este problema jurídico, la Sala reiterará la regla de improcedencia general de la acción de tutela para controvertir sentencias de
tutela previas. A continuación, la Corte explicará que la prohibición de acción
de tutela contra tutela no impide que bajo ciertas y especialísimas
circunstancias precise, module e interprete el alcance de otras decisiones de
tutela que llegan a su conocimiento en desarrollo de su función de revisión.
Para
estos fines, la Sala reiterará, en primer lugar, la regla de la improcedencia
de la acción de tutela contra sentencias de tutela para a continuación y dentro
del marco fáctico de los procesos en revisión (i) exponer los elementos que
configuran la situación compleja que enmarca los fallos de tutela cuestionados,
(ii) hacer algunas consideraciones sobre la naturaleza del juez de tutela y sus
deberes constitucionales, (iv) resolver los casos concretos sometidos a su
consideración e impartir las órdenes correspondientes.
3. Improcedencia general de la acción de tutela contra
sentencias de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. La Corte Constitucional ha consolidado una
extensa línea de precedentes, en donde ha fundamentado la posibilidad de
interponer una acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas
vulneran derechos fundamentales, especialmente el debido proceso o el acceso a
la administración de justicia.
La Corte, en la sentencia C-590 de 2005,[12]
con fundamento en múltiples precedentes jurisprudenciales que han sido
reiterados de forma constante por la jurisprudencia de esta Corporación, indicó
que dentro de los requisitos formales para que proceda la acción de tutela contra
providencias judiciales, se encuentran los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios
y extraordinarios- de defensa judicial, a menos que exista la posibilidad de
configurarse un perjuicio irremediable, c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, d. Que en caso de irregularidades procesales, estas tengan
incidencia directa en la decisión, e. Que sean identificados razonablemente los
hechos y los derechos involucrados.
Igualmente, en dicha oportunidad la Corte insistió en
los requisitos generales para la procedencia de tutela contra sentencias
judiciales, que sintetizó en los defectos a. Orgánico, b. Procedimental
absoluto, c.  Fáctico, d.  Material o sustantivo, f. Error inducido, g.
Decisión sin motivación, h. Desconocimiento del precedente, i. Violación
directa de la Constitución.
3.2. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional
también ha precisado que la posibilidad de interponer una acción de tutela
contra providencias judiciales no incluye aquellos casos en los cuales la
providencia judicial es otra tutela. Es decir, los precedentes han establecido
que la acción de tutela dirigida contra otra tutela no es procedente.  El
criterio unificado de la Corte frente a la improcedencia general de la acción
de tutela contra fallos de tutela, fue precisado en la sentencia SU-1219 de
2001[13].
En dicha providencia se reiteraron las razones constitucionales por las cuales
no procede la acción de tutela contra fallo de tutela.
En síntesis, en esa decisión la Corte indicó que no es
procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría
instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con
anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena
interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de
seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de
la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería
su efectividad, pues “quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido
en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra
el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión
de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará
la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”.
3.3. Así mismo, la sentencia de unificación de la
Corte antes citada, precisó que cuando un juez de tutela falla en la
interpretación de la Constitución, incurre en una arbitrariedad o afecta el
debido proceso por configurar una vía de hecho, éstos pueden resolverse en el
proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional, consagrado en el
artículo 241 Superior.[14] En otras palabras, una interpretación
errada o incompleta de la Constitución puede ser ajustada en sede de revisión.
3.4. La finalidad  de la revisión es, entre otras,
unificar la jurisprudencia. Pero además, su propósito consiste
en  permitir que la Corte Constitucional obre como órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional, de modo tal que contra sus decisiones no procede
recurso alguno.[15]
En la citada sentencia SU-1219 de 2001, la Corte
desarrolló de forma detallada el alcance y significado de la revisión. Sostuvo
que la revisión de todos los fallos de tutela dictados supone “(…) un
proceso especial contra cualquier falta de protección de los derechos
fundamentales”. Así mismo, la Corte señaló que la decisión de no
seleccionar para revisión una sentencia de tutela “tiene como efecto
principal la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”.
Por lo anterior, incluso en la eventualidad de que el
juez de tutela, en contravía de sus obligaciones constitucionales y legales,
decida un caso mediante una argumentación que pueda encontrarse contraria al
ordenamiento jurídico, la solución existente, además del necesario
contradictorio entre las partes y los recursos propios existentes en sede del
proceso de tutela, es aquella contemplada expresamente en la Constitución: la
eventual revisión por parte de la Corte Constitucional, que “(…) no sólo
busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos
fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de
derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el
alcance de los mismos” .
Por estas razones, se considera entonces que, una vez
ha culminado el proceso de revisión por parte de la Corte, “no hay lugar
para reabrir el debate” y, por tanto, la decisión se torna inmutable y
definitivamente vinculante, con lo que está revestida de la calidad de cosa
juzgada. Así las cosas:
“(…) [d]ecidido un caso por la Corte
Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el
lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para
revisión (…), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243
numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de
tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir
el debate sobre lo decidido”.
En el mismo sentido, en la sentencia T-218 de 2012[16]
la Corte reiteró que la revisión de tutelas ante la Corte Constitucional, es un
eficaz e idóneo mecanismo de control, de todas aquellas decisiones que fueron
dictadas por jueces de tutela, y en donde se haya configurado afectaciones al
debido proceso y violaciones a los derechos fundamentales. En la citada
sentencia, la Corte además precisó que:
“la posibilidad que tiene cualquier persona
de elevar una solicitud de revisión ante la Corte Constitucional, frente a un
fallo que a su juicio incurrió en cualquier tipo de yerro, es una razón más
para concluir que no hay lugar a la acción de tutela contra sentencias de
tutela, pues ya hay un mecanismo que garantiza la corrección de cualquier falta
frente a la protección de los derechos fundamentales”.
Por último, la Corte en la sentencia T-104 de 2007,[17]
al reiterar lo establecido en la sentencia SU-1219 de 2001 acerca de la
improcedencia de la acción de tutela contra tutela, resaltó que la finalidad de
la prohibición es:
“hacer efectiva la protección de los
derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y (…)
garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad
de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera
indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección
constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales
será resuelto de una vez”.
En este sentido, la Corte enfatizó nuevamente que si
bien el juez de tutela puede equivocarse, existen mecanismos que solventarían
tales yerros, como lo es la revisión que, conforme con sus competencias
funcionales contempladas en el artículo 241 de la Constitución, puede hacer la
Corte Constitucional.
3.5. No sobra insistir en que una sentencia de tutela
de primera o segunda instancia debe decidir de forma definitiva la controversia
sobre los derechos fundamentales, o incluso, sobre la aplicación de un
principio constitucional. Si esto no sucede, la Corte, si así lo resuelve,
puede revisar la situación y fallar definitivamente. Y en caso de que la acción
no sea revisada, la decisión adoptada por las instancias de conocimiento, hace
tránsito a cosa juzgada constitucional.
En todo caso, se asume que la interpretación de las
instancias constitucionales, así como la revisión es definitoria, y por lo
tanto, no se puede reabrir el debate sobre la protección constitucional
mediante otra tutela. Como fue señalado en párrafos precedentes, esta
circunstancia crea una situación indefinida frente a la protección solicitada,
que atenta contra la seguridad jurídica y el goce efectivo de los derechos
fundamentales.
3.6. Específicamente en el caso de Cajanal EICE en
liquidación, esta Corporación ya se ha pronunciado sobre la improcedencia de la
acción de tutela contra tutelas que ordenan a dicha entidad el reconocimiento y
pago de diferentes prestaciones como lo son el reembolso de los aportes en
exceso por concepto de salud o la pensión gracia.
Así por ejemplo, en la sentencia T-208 de 2013,[18]
la Corte negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, que en ese momento fueron reclamados
por Cajanal EICE – en liquidación en un proceso de tutela instaurado por esta
entidad contra la decisión de tutela del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Manizales. La citada decisión ordenó a Cajanal efectuar la reliquidación de las
pensiones a 36 accionantes teniendo en cuenta: (i) el reconocimiento del cien
por ciento (100%) de la bonificación por servicios, (ii) las doceavas de los
demás factores que constituyen salario, (iii) el pago de la mesada indexada a
partir del momento del reconocimiento de la pensión y (iv) la aplicación de la
variación del IPC.
La Corte confirmó la denegación del amparo por considerarlo
improcedente. Señaló que la sentencia de tutela cuestionada fue proferida en
dos mil ocho (2008),[19]
y que luego de ser debidamente notificada, no fue ni contestada ni impugnada
por Cajanal EICE – en liquidación. Una vez enviado a la Corte Constitucional,
el fallo no fue seleccionado, razón por la que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional y por consiguiente no era posible controvertirla por vía de
tutela, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación.[20]
Se precisó que la posibilidad de que fallos de tutela
excluidos de la revisión puedan ser posteriormente cuestionados por la misma
vía, equivale a “reconocer la existencia de un recurso adicional ante esta
corporación para insistir en la revisión de los casos no seleccionados en un
primer momento”, lo cual resultaría contrario a la Constitución y a la
jurisprudencia constitucional, a la vez que terminaría por obstruir las
competencias propias de las Salas de Selección.
De otro lado, la Corte indicó que en el caso sometido
a su revisión, no se evidenciaba la presencia de “hechos nuevos como
situaciones de corrupción consolidadas que ameriten la intervención de la Corte
Constitucional”.[21]
Así mismo, en la sentencia T-449 de 2012[22]
la Corte estudió un caso en el que Cajanal EICE – en liquidación interpuso una
acción de tutela en contra del Juzgado 1° Penal del Circuito de Bogotá, en la
que argumentó que dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales
al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por
haber proferido, en dos mil cuatro (2004), una sentencia de tutela que ordenaba
la reliquidación de unas pensiones a las que, a juicio de la entidad, no tenían
derecho los jubilados.
En esta oportunidad la Sala verificó que durante el
trámite procesal Cajanal EICE – en liquidación no agotó los mecanismos que
tenía a su alcance, dado que no se presentó recurso contra la decisión. Señaló
Cajanal que ello se debió a la real incapacidad institucional para atender
todos los asuntos que corresponden a una entidad colapsada, circunstancia que
incluso fue constatada por la Corte y que llevó a la Corporación a declarar el
estado de cosas inconstitucional.[23]
Incluso, además la Corte estableció que esa entidad acudió varios años después
a una nueva acción de tutela con el objeto de invalidar la reliquidación de las
pensiones de los peticionarios, obtenidas en el dos mil cuatro (2004). En esa
ocasión Cajanal EICE – en liquidación sustentó su solicitud en la existencia de
irregularidades procesales y de un estado de cosas inconstitucional. La Corte
negó la solicitud de amparo y reiteró los parámetros jurisprudenciales
establecidos por esta Corporación en la sentencia SU-1219 de 2001, razón por la
cual declaró la improcedencia de la solicitud, específicamente porque constató
que se trataba de una acción de tutela dirigida contra otra sentencia de
tutela.
En suma, en los casos referidos (i) CAJANAL no dio
contestación ni impugnó el fallo de tutela que en esa ocasión atacaba; (ii)
tampoco solicitó ante la Corte Constitucional que en su momento revisara dicho
fallo y; (iii) la sentencia no fue seleccionada por la Corte Constitucional
para su revisión, por lo que adquirió el estatus de cosa juzgada
constitucional.
3.7. Vista la posición unificada de esta Corporación
frente a la improcedencia de acción de tutela contra providencia de tutela,
esta Sala precisa, que no puede pronunciarse sobre solicitudes de fondo
elevadas por Cajanal EICE –en liquidación, y así lo declarará en la parte
resolutiva de este fallo. No obstante, en virtud de las circunstancias
particulares de los casos en revisión, la situación compleja que los mismos
ponen en conocimiento de la Corte Constitucional, en la que se evidencia un
patrón de uso irregular de la acción de tutela y la posible afectación de
derechos fundamentales de terceros, la Sala considera necesario pronunciarse
sobre el alcance de los efectos de los fallos cuestionados y proferidos por los
juzgados accionados, como procede a explicar a continuación.
4. La competencia de la Corte Constitucional para
interpretar y modular las decisiones judiciales proferidas en procesos de
tutela.
4.1. No obstante las consideraciones anteriores, debe
precisarse que la prohibición de interponer acción de tutela contra tutela, no
puede confundirse con la competencia general de la Corte para interpretar y
excepcionalmente modular los efectos de las decisiones judiciales dictadas en
procesos de tutela. Lo anterior es especialmente relevante cuando existe
certeza razonable y evidente de que, si no lo hace, ocurrirá una vulneración de
otros derechos fundamentales en situaciones que no era posible prever, ya sea
por parte de los mismos jueces de tutela en las instancias en las cuales fue
dictado el fallo o en el proceso de eventual revisión ante la Corte
Constitucional. En este orden, es posible interpretar y modular los efectos de
una decisión en firme, en un escenario complejo e irregular que, de continuar,
terminaría por afectar derechos fundamentales de otras personas, poner en
riesgo la vigencia misma de la Constitución, y, como ocurre en los casos bajo
estudio, trastornar la finalidad central de la acción de tutela –a saber la
protección de los derechos fundamentales-, todo lo cual encuentra fundamento en
el deber de la Corte de garantizar la supremacía e integridad de la
Constitución Política.
4.1.1. Así por ejemplo, la Corte, ha decidido en
varios casos emplear la figura de los efectos inter comunis para modular
sus fallos con el fin de extender las decisiones adoptadas en procesos de
tutela a personas que, estando en situación equiparable a la de los
demandantes, no han instaurado la acción respectiva, acudieron a la tutela y
obtuvieron respuestas dispares, o acudieron a un procedimiento separado. En
este orden, si bien por regla general los efectos de la tutela son inter
partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias para asegurar el
derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo objetivo de
personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes.
En esta hipótesis, las personas que se encuentran en
la misma situación que los peticionarios en un proceso en el que el amparo fue
concedido con efectos inter comunis, pueden optar por impulsar la
garantía de sus derechos ante el juez encargado de asegurar el cumplimiento de
la sentencia, o, acudir a una nueva acción de tutela. En ambos eventos la
autoridad judicial debe contrastar la situación del solicitante con los
supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia que dictó los efectos comunes y,
en caso de encontrar acreditada la identidad entre un caso y otro, dar
aplicación a las medidas de protección ordenadas en dicha decisión.
En este sentido, la Corte concedió efectos inter
comunis a la decisión adoptada en la sentencia SU 254 de 2013[24]
con relación a la respuesta que debía dársele a todas las solicitudes de
indemnización administrativa realizadas por víctimas de desplazamiento forzado.
En esta decisión la Corte determinó que “el monto de indemnización
administrativa como reparación, es adicional a los subsidios que se conceden
como asistencia social”.[25]
Específicamente con relación a la posibilidad de
modular los efectos de fallos de tutela anteriores, la Corte estableció que los
efectos inter comunis en esa decisión debían cobijar a las solicitudes de indemnización administrativa realizadas por víctimas de
desplazamiento forzado presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de
Ley 1448 de 2011 “que fueron negadas y respecto de las cuales se interpuso
acción de tutela”. Al respecto, la Corte determinó la aplicación de los
efectos inter comunis en los siguientes términos:
“(…) esta Corporación entiende que los
casos análogos o similares a los que se deciden en esta oportunidad y cuyas
acciones de tutela no prosperaron, a pesar de tratarse de víctimas de
desplazamiento forzado que interpusieron en su momento solicitud de reparación
integral e indemnización administrativa ante la entidad responsable, obteniendo
respuesta negativa de la misma y que por tanto se vieron compelidos a
interponer sin éxito acción tutelar, quedarán igualmente cobijados por los
efectos inter comunis de esta sentencia, de manera que la ahora Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas deberá
concederles el monto máximo del régimen de transición fijado mediante este
fallo”.
Así mismo, la misma decisión moduló los efectos de
fallos de tutela que concedieron “la indemnización a las víctimas como
condena en abstracto, pero cuyos montos decididos por los jueces no fueron
pagados por Acción Social y [no habían] sido pagados por la ahora Unidad
Administrativa en virtud de la medida cautelar adoptada por la Corte mediante
el Auto 207 del 2010”.[26]
La medida cautelar consistió en ordenar a Acción Social suspender “el
cumplimiento de cualquier orden de pago relativa a la indemnización de
perjuicios ocasionados a víctimas del desplazamiento forzado que haya sido
emitida con ocasión de una acción de tutela o de un incidente de liquidación de
perjuicios ordenado por los jueces de tutela con base en el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con lo establecido por las sentencias
T-085 y T-299 de 2009”.
En este orden, la decisión en mención –SU254 de 2013-
determinó que en estos casos, sería la Unidad Administrativa Especial quien
debe pagar el monto máximo fijado en el fallo de acuerdo con el régimen de
transición.
4.1.2. Otro ejemplo relevante en el que la Corte ha
modulado los efectos de fallos de tutela atañe a las medidas adoptadas mediante
el Auto 100 de 2008.[27]
A través de este Auto, la Corte, adoptó una serie de mecanismos para resolver
la situación de grave afectación a los derechos fundamentales, de acceso a la
administración de justicia y de tutela judicial efectiva, que estaban
ocurriendo debido a la práctica recurrente de algunas autoridades judiciales de
no admitir a trámite acciones de tutela instauradas contra providencias de la
Corte Suprema de Justicia, y en consecuencia declarar la nulidad de todo lo
actuado.
La Corte, en esta ocasión, dispuso que para todos los
casos en que exista la misma situación de vulneración de derechos, los
ciudadanos y ciudadanas pueden hacer lo siguiente: (i) acudir ante cualquier
juez, incluyendo una Corporación de igual jerarquía a la Corte Suprema de
Justicia, para reclamar mediante una acción de tutela la protección del derecho
fundamental que consideran violado con la actuación de una Sala de Casación de
dicha Corte o ii) solicitar a la Secretaría General de la Corte Constitucional,
que radique para selección la decisión proferida por la Corte Suprema de
Justicia en la cual se concluyó que la acción de tutela era absolutamente
improcedente, acompañada de la correspondiente acción de tutela y de la providencia
objeto de la misma, con el fin de que surta el trámite fijado en las normas
correspondientes al proceso de selección.
La aplicación de las medidas adoptadas en este auto en
aras de asegurar el acceso efectivo a la administración de justicia, implicó
una modulación de aquellas decisiones de la Corte Suprema de Justicia que
inadmitían a trámite acciones de tutela instauradas contra providencias de la
Corte Suprema de Justicia y declaraban la nulidad de todo lo actuado. En efecto, el Auto 100 de dos mil ocho
(2008) señala que las decisiones de la Corte de Suprema de este tipo deben
entenderse como equivalentes a “un fallo mediante el cual se declaró
absolutamente improcedente la acción de tutela”. Así, con el objeto de
asegurar la protección de los derechos fundamentales de los demandantes,  La
Corte desarrolló este entendimiento jurisprudencial de las inadmisiones
realizadas por los jueces de instancia en procesos de tutela.
4.1.3. Por último, en anteriores oportunidades la
Corte ha admitido la procedencia de modular, en sede de revisión, los efectos
de sentencias de tutela que concedieron de manera irregular derechos
pensionales con cargo a Cajanal.  Así, en la sentencia T-218 de 2012,[28] la Corte identificó un caso de graves irregularidades
– tales como el desconocimiento
evidente del requisito de subsidiariedad y serias deficiencias probatorias - en el otorgamiento del amparo concedido en el dos mil
seis (2006) por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué a varios
accionantes que habían interpuesto acción de tutela contra Cajanal con el fin
de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La Corte abordó el
conocimiento de este fallo con ocasión de una nueva acción de tutela
interpuesta en 2009 por los mismos accionantes con el fin de que Cajanal diera cumplimiento al fallo proferido en el
2006 y en consecuencia los incluyera en nómina pensional. Lo anterior, porque
la entidad se había negado a pagar la pensión gracia que les fue concedida mediante
decisión judicial, aun después de haberse declarado que incurrió en desacato. Sin bien la Corte declaró improcedente la acción por tratarse de una
tutela contra sentencia de tutela y reiteró la inviabilidad procesal de este
mecanismo de defensa judicial para obtener el cumplimiento de órdenes
impartidas en sentencias de tutela e incidentes de cumplimiento, dejó sin
efectos el fallo que había ordenado el pago de prestaciones sociales no
acreditadas debidamente con fundamento en el principio constitucional de “el
fraude lo corrompe todo”.
En esta decisión, la Corte examinó en detalle los
fundamentos constitucionales de la cosa juzgada y reiteró que la cosa juzgada constitucional representa
una modalidad específica de esta institución, en virtud de la cual la decisión
judicial que resuelve con carácter definitivo un conflicto ius fundamental
se torna inimpugnable y puede ser materializada por la fuerza. Precisó que tal
cualidad sólo se adquiere una vez agotado el trámite ante la Corte
Constitucional, ya sea por haber sido excluida de revisión o, en el caso de las
sentencias de tutela seleccionadas, por haberse proferido el fallo de revisión
por parte de este Tribunal. No obstante, advirtió que un atributo de las
sentencias que adquieren fuerza de cosa juzgada constitucional, como las de
tutela, es que si bien la decisión de amparo es inmutable, las órdenes
específicas en ellas impartidas, a través de las cuales se materializa la
tutela del derecho, sí pueden ser objeto de modulación posterior.
Luego
de examinar las normas constitucionales y legales que imponen a los jueces la
obligación de evitar el fraude en los procesos judiciales y adoptar remedios
cuando advierta su ocurrencia, esta decisión se refirió de manera específica a
las circunstancias en las que se evidencia una cosa juzgada fraudulenta, la
cual, siguiendo a la doctrina, “se predica de un proceso que ha cumplido
formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un
negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio
ilícito a terceros y a la comunidad”. En tales circunstancias, quienes
obran de manera fraudulenta buscan precisamente obtener un pronunciamiento
revestido de cosa juzgada, la cual, “al darle seguridad y certeza a la
consecuencia jurídica buscada, la  hace difícil de combatir, permitiendo
incluso que sea exigible de manera coactiva”. Por ello, en la citada sentencia
la Corte concluyó que “sancionar y desvirtuar la cosa juzgada fraudulenta
supone reparar a la sociedad en su conjunto, pues el dolo atenta contra el bien
social de la administración de justicia”. Asimismo señaló que “existe un
deber de las autoridades judiciales, incluido el juez de tutela, de adoptar
todas las medidas que el ordenamiento jurídico le confiere para combatir que el
fraude corrompa la correcta administración de justicia”. Indicó que, en
cumplimiento de este deber, el juez está en la obligación de acudir a aquellos
mecanismos para dejar sin efectos la cosa juzgada fraudulenta previstos
expresamente por el legislador o, en su defecto, acudir a los principios del
derecho a efectos de lograr una adecuada ponderación en cada caso entre el
precepto de fraus omnia corrumpit y la cosa juzgada.
Al
adoptar la decisión en aquel caso concreto, la Corte cuestionó la validez del
título jurídico contenido en la sentencia de tutela proferida en 2006, que
confería a los accionantes el derecho a la pensión gracia. Entre los hechos a
los que confirió relevancia para controvertir dicha validez se refirió: (i) a
la sanción disciplinaria de destitución e inhabilitación por 10 años,
interpuesta por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, contra el
Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, autoridad que profirió el fallo
controvertido, en razón de su manifiesta falta de competencia para resolver
dicho amparo; (ii) la falta de soporte probatorio de las pretensiones
pensionales que los accionantes hicieron valer a través de la acción de tutela;
(iii) el que ninguno de los actores tuviera relación domiciliaria ni laboral
con el municipio de Magangué; (iv) el que no se estuviera en frente de un
perjuicio irremediable que ameritara la concesión transitoria del amparo. Con
fundamento estas consideraciones, la Corte determinó que la medida de dejar sin
efecto la sentencia de tutela proferida en dos mil seis (2006) -, para este
caso particular, no supondría una afectación desproporcionada a la cosa
juzgada, entre otras razones porque ella dejaba abierta a los accionantes la
posibilidad de acudir al juez natural para reclamar la prestación a la que
alegaban tener derecho.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala abordará la
decisión de los casos concretos sometidos a su consideración.
III. RESOLUCIÓN DE LOS CASOS CONCRETOS
Expediente (1) T-3190423
La accionante Cajanal EICE en liquidación interpuso
acción de tutela con la finalidad de dejar sin efectos la decisión del
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) proferida por el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal  que ordenó el reconocimiento y pago
de los aportes que se les descontó en exceso por concepto de aportes a la
Seguridad Social en Salud a cuatrocientos cuarenta (440) accionantes. La
peticionaria solicita dejar sin efectos la decisión del juzgado accionado del
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007), por considerar que está
incursa en diferentes defectos de tipo fáctico, sustantivo y procedimental.
La Sala considera que la presente acción de tutela es
improcedente por tratarse de una tutela contra una sentencia de tutela. No
obstante, la situación compleja advertida durante la revisión del presente
asunto, la cual evidencia un conjunto de irregularidades serias en el uso de la
acción de tutela para la obtención de prestaciones económicas que han debido
ventilarse en primer lugar ante el juez natural y una posible afectación de los
derechos de terceros beneficiarios y afiliados a Cajanal EICE –en liquidación,
exige que la Corte module los efectos de la acción de tutela cuestionada. Como
se explicará a continuación, el remedio constitucional más adecuado para dar
respuesta a esta situación compleja consiste en dar aplicación al precedente
establecido en la sentencia T-218 de 2012 y, en consecuencia, dejar sin efectos
la orden impartida por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal en
la sentencia de tutela proferida el 19 de diciembre de 2007, y en consecuencia,
ordenar a Cajanal EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en tal
decisión, dejando en todo caso abierta a las partes la posibilidad de que
acudan a la jurisdicción contenciosa administrativa para que sea el juez
natural quien decida de manera definitiva sobre sus derechos.  Procede la Sala
entonces a señalar las razones que fundamentan estas afirmaciones.
1. La acción de tutela no procede para obtener la
devolución de retenciones por aportes en salud efectuadas a docentes
beneficiarios de pensión gracia.
Con relación al asunto debatido en la decisión de
tutela que ahora cuestiona Cajanal EICE –en liquidación-, esta Corporación ha
sostenido que la tutela no es el mecanismo para exigir el reconocimiento y pago
de obligaciones monetarias, como ocurre con el reembolso de los “aportes en
exceso” en salud por parte de docentes que son beneficiados con la pensión
gracia. En sentencia T-359 de 2009,[29]
la Corte sostuvo explícitamente que el reclamo por vía de tutela de reembolsos
de aportes que por concepto de salud se les hace a los docentes que reciben una
pensión gracia es improcedente.
En esa ocasión, la Corte revisó el caso de setenta y
ocho (78) beneficiarios de la pensión gracia que estimaban que la aplicación de
descuentos por aportes de salud desconocía sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a la igualdad. La Corte negó el amparo por considerar que (i) la cotización
a salud sobre la mesada pensional es, sin excepción alguna, obligatoria, (ii)
dicha cotización beneficia a los accionantes toda vez que constituye un aporte
con una destinación fija, a saber el financiamiento del servicio médico
asistencial del afiliado o pensionado la cotización, y (iii) los porcentajes de
los aportes no tienen la entidad parta llegar a afectar el mínimo vital de los
accionantes. En este sentido sostuvo lo siguiente:
“en el caso concreto es evidente que
los docentes reciben el pago de sus mesadas pensionales, sin estar evidenciado
que el descuento hecho por salud, que es a beneficio de cada quien, afecte el
mínimo vital de ninguno […] Tampoco puede considerarse vulnerado el
derecho a la igualdad, la tercera edad o la seguridad social, pues se trata de
un pago que redunda en provecho propio de cada aportante, y no se pone de
presente una situación en la cual se manifieste que otras personas en
equiparables circunstancias, tengan mejores condiciones que aquéllos o se les
aplique un descuento inferior”.
Adicionalmente, como la Corte lo explicó en la misma
decisión, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían
con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de
salud. La Ley 100 modificó este porcentaje al establecer que la tasa de
cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería
hasta del 12%, independientemente del tipo de pensión de que se trate. Por su
parte, la pensión gracia de los docentes fue reajustada mensualmente en un
monto equivalente a la diferencia entre el 5% y el nuevo valor del aporte por
concepto de salud, que puede ser hasta del 12%.[30] Lo anterior,
con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales y no
afectar el derecho a la igualdad de los pensionados como consecuencia del
incremento en el aporte por concepto de salud ordenado por la Ley 100 de 1993.[31]
Esta circunstancia es una razón más que explica la improcedencia de la tutela
como mecanismo para exigir la devolución de posibles aportes en exceso por
concepto de salud.
Específicamente con relación a los desacuerdos que
puedan surgir respecto del monto de los aportes, la misma decisión señaló que
la acción de tutela, en virtud de su carácter residual y subsidiario, no es “el
mecanismo idóneo para la solución de las inconformidades aquí planteadas”.
A la luz del precedente establecido en la citada
decisión, es claro que la acción de tutela constituía un mecanismo judicial
manifiestamente improcedente para obtener el reconocimiento de las sumas de
dinero pretendidas por los accionantes.
2. La situación advertida durante la revisión del
presente caso exige la intervención de la Corte Constitucional para hacer
frente a una serie de irregularidades que tienen la entidad suficiente para
poner en riesgo el respeto de la Constitución y desvirtúan la finalidad misma
de la acción de tutela.
Sin perjuicio de lo señalado en el acápite anterior,
la Sala encuentra que debido a la situación compleja que viene presentándose
respecto de la acción y la función de los jueces de tutela y que advirtió en el
estudio del proceso objeto de revisión, es preciso modular los efectos del
fallo proferido por el juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal el
diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) en contra de Cajanal. Lo
anterior encuentra fundamento en su función de órgano de cierre, de garante de
los derechos fundamentales.
Con este objeto, la Sala procederá, primero, a
describir el conjunto de circunstancias que configuran la situación compleja
que enmarca los casos bajo estudio para, a continuación, señalar las
características específicas de esta situación cuyo grado de afectación al orden
constitucional amerita y justifica la intervención de esta Corporación.
2.1. Hechos que configuran la situación compleja
puesta en conocimiento de esta Corte en el proceso de revisión del expediente
T-3190423.
En el presente caso confluyen diversas circunstancias de
índole fáctica, procesal y jurídica que llevan a la Corte Constitucional a
actuar con especial prudencia como máximo juez de tutela, y a ejercer sus
atribuciones oficiosas a través de la aplicación de un nivel estricto de
escrutinio de la compleja situación que ha sido puesta en su conocimiento en
este proceso. Tales circunstancias son las siguientes:
2.1.1. La protección otorgada en el fallo de dos mil
siete (2007) no estaba dirigida a impedir o hacer cesar la vulneración del
núcleo de ningún derecho fundamental. En otras palabras, el fallo versa sobre
obligaciones dinerarias que no afectan el mínimo vital de los entonces
accionantes, a saber, el reembolso de los aportes pagados en exceso por
concepto de salud. En efecto, el posible pago en exceso es como máximo de siete
(7) puntos respecto de la pensión gracia, porque como lo indicó la Sala
anteriormente de conformidad con el artículo 204 de la  Ley 100 de 1993, los
pensionados deben contribuir hasta con un 12%. Ahora, incluso si se probara que
a los accionantes les fue descontado un 7% en exceso, no encuentra la Sala que
dicho porcentaje  tenga la entidad para poner en riesgo el mínimo vital de los
accionantes por tres razones: primero porque como fue señalado anteriormente,
la Ley 100 de 1993 y el Decreto 42 del Decreto 692 de 1994 ordenaron un
reajuste de las mesadas pensionales para cubrir la diferencia generada en el
aumento en la cotización por concepto de salud precisamente para evitar afectar
el derecho a la igualdad de los pensionados; segundo, porque la cotización por
concepto de aportes a la financiación del servicio de salud es en beneficio de
los pensionados; y tercero, porque incluso si fuera probado que el mencionado
porcentaje, es decir del 7%, fue pagado en exceso, no tiene la entidad para
afectar el mínimo vital de los pensionados. Sin embargo, de presentarse
circunstancias particulares que evidenciaran una posible afectación, está
tendría que ser probada en cada caso concreto.
Incluso en el expediente enviado a esta Corte por el
Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, no reposa prueba alguna que
permita constatar que a los accionantes les fue descontado el 7% en exceso.[32]
2.1.2. No obstante lo anterior, la decisión de tutela
proferida por el juzgado accionado (i) tuvo por objeto asegurar el
reconocimiento y pago de una prestación puramente económica; (ii) concedió el
amparo solicitado sin establecer previamente el cumplimiento de los requisitos
para la procedencia excepcional del amparo en estos casos, a saber la
inexistencia o inefectividad de otro mecanismo judicial de defensa y la
presencia de un perjuicio irremediable y; (iii) concedió el amparo en ausencia
de una mínima valoración probatoria respecto de cada uno de los accionantes, ya
que no se aportaron pruebas con respecto a la pretensión principal.
En efecto, la pretensión de la acción concernía la
definición del valor supuestamente irregular cotizado en exceso mediante
aportes a salud respecto de cuatrocientos cuarenta (440) personas. Ello
implicaba la realización de un análisis probatorio mínimo respecto de cada uno
de los actores para determinar en cada caso (i) la existencia o amenaza de un
perjuicio irremediable, (ii) la inexistencia o ineficacia de otros medios de
defensa judicial, y (iii) el porcentaje exacto pagado en exceso por concepto de
salud. Este último aspecto debía tener en cuenta requisitos particulares como
por ejemplo la verificación en cada caso de la existencia o inexistencia de
cobertura familiar en salud. Lo anterior, porque de conformidad con el artículo
42 del Decreto 692 de 1994, se ordenó un reajuste de las mesadas pensionales “por
la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la
nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se
determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%”.[33]
De este texto se deduce que la cobertura del grupo familiar en salud puede
requerir un aporte de hasta del 12% sobre la pensión, aspecto que debió ser
tenido en cuenta al analizar la procedencia de la acción de tutela para cada
uno de los accionantes.[34]
Sin embargo, ello no ocurrió.
2.1.3. La decisión del Juzgado Segundo Promiscuo del
Circuito de Corozal de ordenar el reintegro de los aportes a salud a
cuatrocientas cuarenta (440) personas, en cambio, implica una afectación de los
recursos públicos del sistema de seguridad social destinados a un proceso
liquidatorio complejo, así como a trámites y procesos de gestión específicos,
para efectos de ser canalizados hacia el sistema de seguridad social. En
efecto, estos recursos, están afectos al proceso liquidatorio de una entidad
del sistema de seguridad social cuyo objeto social mismo tiene una incidencia
directa sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales de sus afiliados y
beneficiarios.
2.1.4. Es evidente la tardanza del juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Corozal en remitir el expediente de tutela
correspondiente al fallo dictado el diecinueve (19) de septiembre de dos mil
siete (2007) a esta Corporación para su revisión. No sólo transcurrió más de un
(1) año desde la adopción del fallo y su recibo en la Secretaria General de
esta Corporación el siete (7) de diciembre de dos mil ocho (2008), sino que fue
preciso que la Procuraduría realizara una visita administrativa el seis (6) de
agosto de dos mil ocho (2008) al Juzgado para evidenciar (i) que el proceso estaba
perdido y (ii) que no había ninguna planilla de remisión de la tutela, ni
documento alguno con el número de guía que pudo habérsele asignado. Por lo
anterior, fue necesario que la jueza se comprometiera a buscar el proceso y
hacerlo llegar a la Procuraduría.
Adicionalmente, tal tardanza para la remisión del
expediente no solo constituyó en el caso concreto una omisión de la obligación
legal y constitucional del Despacho, sino que obstruyó la revisión oportuna de
una decisión que ordenaba un pago de carácter inmediato, a saber la devolución
de “lo descontado en exceso” por concepto de aportes a salud de la pensión
gracia de la que se benefician los accionantes.
2.1.5. La orden de tutela cuestionada en el presente
proceso, fue proferida el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete
(2007), es decir en el año inmediatamente anterior a la declaración por parte
de esta Corporación de un estado de cosas inconstitucional en 1998 respecto de
la situación de incapacidad estructural de respuesta de Cajanal EICE – en
liquidación-.[35]
Una década después, como lo advirtió esta Corporación en la sentencia T-1234 de
2008, dicho estado no había sido superado, razón por la que impartió una serie
de órdenes complejas encaminadas a su superación, y conformó una Sala Especial
de Seguimiento. Si bien esta circunstancia no exime a la entidad de su
obligación de garantizar los derechos fundamentales de sus beneficios y
afiliados, sí constituye uno de los elementos para comprender la situación
compleja que enmarca la presente acción de tutela.
2.1.6. Ninguna de estas circunstancias en particular
daría lugar a la posibilidad de modular los efectos y órdenes de un fallo en
firme como uno de los elementos constitutivos de un nuevo proceso de tutela.
Sin embargo, una vez evaluados en su conjunto, es posible, primero, comprender
la dimensión de la situación compleja que estudia la Corte en este caso, y,
segundo, entrar a modular en este contexto los efectos y órdenes de la decisión
de tutela cuestionada.
2.2. Características de la situación compleja que en
conjunto ponen en riesgo el respeto de la Constitución.
El caso bajo estudio pone en noticia al juez
constitucional de una situación más amplia y compleja que la exhibida por la
singularidad del fallo de tutela cuestionado. En efecto, la colección de hechos
particulares anteriormente mencionados evidencia una situación respecto de cual
la Corte no podía tener noticia al momento de decidir la no selección para
revisión de casos aislados, los cuales, a pesar de conceder el amparo
constitucional en ausencia de los requisitos mínimos para su procedencia, no
podían evidenciar las dimensiones de dicha situación. Tres aspectos críticos en
particular la caracterizan: a) un patrón de presunta arbitrariedad por parte de
los jueces de tutela que podría comprender un uso particular de la
jurisprudencia constitucional, b) la afectación de derechos fundamentales de
terceros, y c) la incidencia de las circunstancias estructurales de Cajanal
EICE –en liquidación. En conjunto, estos aspectos justifican el estudio de los efectos de una tutela
ejecutoriada, es decir el fallo proferido el 19 de septiembre por el Juzgado
accionado, como elemento configurador de una situación de hecho que llega
mediante revisión al conocimiento de la Corte.
2.2.1. Patrón de uso irregular de la acción de tutela
y de arbitrariedad por parte de los jueces de tutela encargados de decidirlas.
La Sala advierte que existe en este caso, un patrón de
uso irregular de la acción de tutela por parte de los accionantes, quienes en
lugar de acudir a la jurisdicción administrativa para ventilar sus
pretensiones, tomaron la vía del atajo y emplearon la tutela como mecanismo
para obtener una decisión revestida con la fuerza de cosa juzgada
constitucional y, por ello, inimpugnable a su vez por vía de tutela.
Asimismo, encuentra un patrón de decisión judicial caracterizado por la ausencia de motivación
y arbitrariedad en la determinación de las circunstancias fácticas y requisitos
jurídicos necesarios para la procedencia de una acción de tutela dirigida a
obtener el reconocimiento y pago de la devolución de aportes a salud
supuestamente pagados en exceso, con la existencia de protuberantes yerros en
la valoración de los medios de conocimiento.
2.2.1.1. El presente caso guarda una estrecha
proximidad con el resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de
2012,[36]
a la que antes se hizo alusión.[37]
En aquella oportunidad, la Corte
controvirtió la validez y ordenó dejar sin efectos el título jurídico contenido
en una sentencia de tutela que confería el derecho a la pensión gracia a un
número plural de accionantes, y en la cual se advertía: (i) un manifiesto
desconocimiento del requisito de subsidiariedad; (ii) falta de soporte
probatorio de los derechos pensionales que fueron concedidos; (iii) falta de
competencia territorial del juez que falló la tutela, razón por la cual este
último (iv) fue sancionado disciplinariamente.
Así mismo, en la sentencia T-052 de 2013,[38]
la Sala revocó el amparo concedido por un juez de tutela que ordenó a Cajanal
reliquidar la pensión a la peticionaria sin el lleno de requisitos para la
procedencia excepcional de la acción. En este caso, la Corte observó que los
jueces que concedieron el amparo no realizaron el examen mínimo de procedencia
de la acción de tutela por cuanto el amparo fue concedido a pesar de que,
primero, era claro que no se estaba en presencia de un perjuicio irremediable
con inminente afectación de derechos fundamentales de la peticionaria porque el
valor de la pensión que le fue reconocida, ajustado o no al que le correspondiere,
descartaba la afectación a su mínimo vital, y, segundo, porque la propia
demandante aseveró que no se había retirado del servicio activo, con lo que la
Corte concluyó que “ni por su edad actual (57 años), ni por alguna otra
situación (no menciona factor alguno de disminución de sus facultades
intelectuales o físicas) mereciere una protección reforzada”.
De otro lado, en la sentencia T-362 de 2013,[39]
la Sala tuvo noticia de la ocurrencia de serias irregularidades en el trámite
de pensiones y prestaciones económicas ante Cajanal que habían llegado al
conocimiento de la justicia penal. En esta ocasión la Corte negó el amparo
solicitado por dos docentes por considerar que las autoridades judiciales
accionadas no incurrieron en arbitrariedad alguna que desconociera su derecho
al debido proceso dentro del proceso penal adelantado en contra de las
accionantes, y en el cual resultaron condenadas por los delitos de peculado por
apropiación en calidad de intervinientes, en concurso con fraude procesal en
calidad de coautoras, ocultamiento y destrucción de documento público en
calidad de coautoras, uso de documento público falso en calidad coautoras y
falso testimonio.[40]
Al valorar los requisitos de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, la Corte estudió los elementos
probatorios obrantes dentro de la investigación penal, los cuales incluían los
resultados de las investigaciones de la Unidad Nacional Anticorrupción de la
Fiscalía General de la Nación respecto la práctica de procedimientos ilegales
para el otorgamiento de pensiones gracia a docentes del orden nacional, sin el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para tal fin. Entre los
resultados, la Fiscalía encontró, además de serias irregularidades al interior
de Cajanal en el reconocimiento y pago de pensiones, la existencia de un
consorcio que realizaba diferentes tareas con el objeto de obtener de manera
fraudulenta y sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley, el
reconocimiento de la pensión gracia a sus clientes. Entre las labores que
adelantaba el consorcio estaban la búsqueda de clientes y la eventual
interposición de acciones de tutela a favor de estos para que Cajanal pagara
mesadas atrasadas, pagos retroactivos, indexaciones, reliquidaciones, o el pago
de las pensiones que ya había reconocido dicha entidad.
2.2.1.2.
Ahora, en el caso bajo
estudio, las irregularidades son evidentes porque (i) las devoluciones fueron
ordenadas de manera irregular y sin justificación legal o constitucional, (ii)
el fallo carecía de valoración probatoria alguna frente a los más de
cuatrocientos (400) accionantes y (iv) la sentencia no fue remitida
oportunamente a la Corte Constitucional para su revisión.
Este tipo de decisiones que no son falladas en
derecho, afectan directamente los pilares de la independencia judicial y
obstruyen el ejercicio mismo de la justicia en sede constitucional, dada la
inusitada gravedad de los yerros cometidos. Así mismo, cuando las
irregularidades reseñadas se materializan en una decisión de tutela que no
protege derechos fundamentales sino que es empleada como una herramienta para
hacer efectivos otro tipo de pretensiones, las actuaciones judiciales que
deciden ampararlas entran en abierta contradicción con el derecho a la
administración de justicia y el principio de la tutela judicial efectiva.
Así mismo, un actuar repetitivo de jueces de tutela
para conceder el amparo con relación a prestaciones puramente económicas, a
pesar de la ausencia de motivación y de la arbitrariedad en la determinación de
las circunstancias fácticas necesarias para su procedencia, equivale a un
abandono del rol de juez de tutela por varias razones:
Primero, porque desconoce el fin del amparo
constitucional; segundo porque desnaturaliza la función judicial y sus
objetivos constitucionales toda vez que los jueces se apartan de los criterios
de necesidad, ponderación, legalidad y corrección que rigen el ejercicio de
labor de administrar justicia; y tercero, porque quebranta el deber de
imparcialidad en el desempeño de la función judicial porque privilegia, en
ejercicio de las funciones, intereses que son extraños a los fines típicos del
órgano del que se es titular.
Además, cuando los jueces de tutela fallan en
desconocimiento de las finalidades de la protección constitucional y de sus
deberes mínimos al momento de determinar la procedencia de la acción, también
desconocen la buena fe y la confianza que limitan las actuaciones de los jueces
en los sistemas democráticos en tanto que mediante sus fallos dan fe de
situaciones fácticas que no han sido evidenciadas ni siquiera sumariamente, con
lo cual, afectan también a la pluralidad de ciudadanos en general.
2.2.1.3. A la serie de irregularidades señaladas
anteriormente, debe agregarse un factor adicional que resquebraja la finalidad
de protección de derechos fundamentales que define a la acción de tutela, esto
es, el uso acomodaticio de la jurisprudencia constitucional. Este uso implica
un empleo retórico de las garantías y requisitos reconocidos por la
jurisprudencia constitucional en materia de protección de derechos
fundamentales amenazados y que se caracteriza por su mera enunciación en
ausencia de motivación alguna que evidencie la aplicación de la jurisprudencia
al caso concreto.
En el fallo cuestionado en este proceso de tutela, el
Juzgado accionado se limitó a afirmar que se dan los presupuestos para la
procedencia de la acción de tutela, sin siquiera referirse a tales presupuestos
y sin proceder a comprobar que efectivamente estaban acreditados.
Así, el juzgado, en primer lugar afirmó que los
peticionarios eran personas de la tercera edad en ausencia de la determinación
de este requisito en cada caso concreto y de manera confusa, toda vez que
también dijo en el párrafo anterior al citado que se trataba de “pensionados
cercanos a la tercera edad”. En segundo lugar no estableció las
circunstancias en cada caso que le permitieran concluir que el alegado
descuento en exceso del 7% sobre la mesada pensional por concepto de salud
afectara la dignidad humana y la subsistencia en condiciones dignas de los
accionantes. Así entonces, el juzgado empleó una referencia retórica a los
requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional para la
procedencia excepcional de la tutela, sin proceder a identificarlos en cada uno
de los cuatrocientos cuarenta (440) casos. Esto constituye un uso acomodaticio
de la jurisprudencia que no solo desconoce la finalidad de la acción de tutela
de protección de derechos fundamentales sino que está en contradicción con los
objetivos antes enunciados del principio de la autonomía judicial.
2.2.2. Afectación de los derechos fundamentales de
terceros
Ahora, el uso acomodaticio de la jurisprudencia en el
contexto señalado genera una grave vulneración del derecho a la igualdad de las
personas cuyo mínimo vital está siendo afectado por un retraso en el
reconocimiento y pago de su pensión por parte de Cajanal EICE –en liquidación-,
en relación con quienes, mediante la acción de tutela, obtuvieron la protección
de prestaciones puramente monetarias que no guardan una relación de garantía
con ningún derecho fundamental.
Estas circunstancias ameritan que la Corte tome
medidas para proteger a los terceros cuyo derecho a la igualdad está siendo
afectado y constituye otra de las razones que explican la necesidad de que la
Corte module los efectos que el fallo de tutela cuestionado tiene sobre la
compleja situación anteriormente detallada.
2.2.2.1. En casos extremos en los que concurre la
posibilidad de afectar derechos fundamentales de terceros como resultado de un
uso acomodaticio de la jurisprudencia constitucional en la situación compleja
antes evidenciada, la Corte debe entrar a ponderar los efectos de las
decisiones que descansan en circunstancias irregulares y los derechos
fundamentales de quienes pueden verse afectados en el marco de la situación
compleja que da origen a un nuevo escenario objeto de revisión de la Corte
Constitucional.
En varias oportunidades, la Corte ha advertido que en
virtud de las particularidades del caso, resulta necesario tener en consideración
a terceros que pueden ver afectados sus derechos fundamentales por una decisión
de tutela. Así por ejemplo, la Corte en la sentencia T-294 de 2004,[41]
anteriormente citada, adoptó órdenes para proteger los derechos de terceros. En
esta ocasión, la Corporación decidió que unas sentencias proferidas en mil
novecientos ochenta y siete (1987)  y mil novecientos ochenta y nueve (1989)
que declararon la prescripción adquisitiva de un bien inmueble de “uso
público”, el cual tenía además una importancia significativa en términos
del medio ambiente, habían vulnerado el derecho al debido proceso del
Departamento Administrativo del Medio Ambiente Damarena. Para arribar a esta decisión, la Corte tuvo en
consideración que (i) se trataba de un bien de uso público, (ii) que el juez omitió notificar el inicio del
proceso a cualquier autoridad pública, (iii) que el bien inmueble sufrió un
deterioro ambiental considerable, (iii) que la Nación no tuvo la oportunidad de
controvertir las decisiones judiciales mediante las cuales se declaró la
pertenencia del inmueble.
Bajo estas circunstancias, la Corte advirtió que sería
constitucionalmente inadmisible que los particulares que ocupan el bien de uso
público mencionado puedan ser propietarios de éste, cuando existe una expresa
prohibición constitucional de que ello suceda. Lo contrario implicaría un
desconocimiento de valores constitucionales protegidos como la destinación de
los bienes de uso público, y la protección de los recursos ambientales, “los
cuales prevalecen sobre eventuales derechos de propiedad que se hubieren podido
generar a partir de las equivocaciones de la jurisdicción civil, y del paso del
tiempo”.
No obstante la vulneración del derecho al debido
proceso, la Corte señaló que no le correspondía al juez de tutela anular dichas
sentencias, porque ello equivaldría a (i) desconocer el extenso lapso
transcurrido desde que fueron proferidas; (ii) desconocer los derechos de las
personas beneficiadas por las providencias judiciales y terceros de buena fe; y
(iii) afectar de manera excesiva los principios de la cosa juzgada  y de la
seguridad jurídica que rigen la administración de justicia.
En
este contexto, la Corte identificó “una tensión entre dos conjuntos de valores e intereses
constitucionales”, de un
lado “el derecho al debido proceso de la Nación, el ordenamiento
constitucional de protección del medio ambiente, y la norma de orden superior
dirigida a la destinación de algunos bienes al uso público” y de otro “los
derechos de propiedad que han surgido sobre las personas que adquirieron el
predio o a favor de quienes fue declarada la pertenencia del terreno”
además de los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. En vista
de la tensión, la Corte estimó que la solución más apropiada para asegurar la
protección al debido proceso de Damarena sin afectar de manera excesiva los
principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica era reabrir la
posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión contra las
sentencias acusadas. Ahora, toda vez que tal resolución podría afectar a
terceros que de buena fe pretendieran adquirir parcial o totalmente el inmueble
o a quienes se les diera en garantía el terreno, la Corte decidió proteger sus
derechos, para lo cual ordenó “(i) a la oficina de instrumentos públicos de
Cartagena, que registre las limitaciones al dominio del inmueble dispuestas en
la presente providencia judicial y (ii) a los propietarios del bien, que se
abstengan de perfeccionar cualquier acto o contrato que implique la
transferencia parcial o total de la propiedad del inmueble, sin que se le
informe al comprador acerca de la posible destinación del bien al uso público y
del pleito judicial pendiente”.
La Corte también adoptó medidas para proteger los
derechos fundamentales de terceros cuyos derechos fundamentales podrían verse
afectados por su decisión en un proceso de tutela en la sentencia SU1023 de
2001.[42]
En esta ocasión la Corte decidió que sus órdenes debían tener efectos inter
comunis con el fin de proteger los derechos de todos los pensionados de la
Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., por considerar que conceder
el amparo únicamente a los peticionarios, afectaría a los demás pensionados que
no habían interpuesto la acción.[43]
Toda vez que la empresa se encontraba en proceso de
liquidación obligatoria y los activos ilíquidos con los que contaba resultaban
insuficientes para asumir los crecientes pasivos pensionales, la Corte
consideró que la protección de derechos fundamentales de los pensionados
mediante la orden del pago de mesadas pendientes, desconocía el derecho a la
igualdad de los no tutelantes.
Con relación a las razones que fundamentan la
protección de derechos fundamentales de terceros en un fallo de tutela, la
Corte expresó:
“Existen circunstancias especialísimas
en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial
subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales
solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de
derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos
fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su
naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de
derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para
proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido
directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren
en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la
orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e
inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no
tutelantes”.
Varios aspectos confluyeron para que la Corte
decidiera tutelar los derechos de todos los pensionados de la Flota Mercante.
Primero, la Corporación advirtió que para al momento en que fueron concedidas
las primeras tutelas que ordenaron el pago de mesadas pensionales a un reducido
grupo de beneficiarios, resultaba imposible de prever la situación compleja en
que se encontraría la empresa. Las primeras tutelas disminuyeron
desproporcionadamente los activos de la compañía, e incentivaron, en virtud de
la inmediatez de la acción, a otros pensionados que esperaban la finalización
del proceso de liquidación obligatoria, a interponer acciones de tutela
masivamente para obtener el reconocimiento de las mesadas pensionales dejadas
de pagar por más de quince (15) meses.[44]
Ante estas circunstancias la Corte sostuvo que todos los pensionados,
peticionarios o no, tenían el derecho de beneficiarse, en igualdad de
condiciones, de la distribución de los activos disponibles en la liquidación de
la Flota Mercante, el que se traducía en un derecho de participación
proporcional. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la Corte
determinó que tutelar aisladamente el derecho de uno o algunos pensionados provocaría
la vulneración de los derechos de quienes no acudieron de manera directa  a la
acción de tutela, toda vez que “su mínimo vital [estaba] igualmente
comprometido con el no pago de las acreencias pensionales”. En este
sentido, la Corte precisó que en este caso no
se trataba de un conflicto entre las normas del proceso liquidatorio y los
derechos fundamentales de los pensionados “sino de la ponderación y
armonización de los derechos constitucionales de los accionantes y los derechos
constitucionales del resto de la población pensional”.
2.2.2.2. Ahora, en el caso bajo estudio, la Sala
considera preciso proteger los derechos de todos aquellos que están a la espera
del reconocimiento de su pensión por parte de Cajanal EICE –en liquidación- y
la UGPP; derechos cuyo reconocimiento se ve obstaculizado por los retrasos que
acciones de tutela como la cuestionada, en la cual se ordena de manera
prioritaria reconocer prestaciones puramente económicas que no tienen la
entidad para afectar el mínimo vital de los accionantes, pero que en virtud de
su número – 440- dilatan el trámite del reconocimiento de otras prestaciones
cuya demora sí puede llegar a afectar los derechos fundamentales de sus
titulares. Lo anterior por cuanto la decisión de tutela cuestionada comporta la
dedicación de funcionarios para su cumplimiento, causando un retraso en el
reconocimiento de los derechos a la pensión de otros afiliados y beneficiarios
de la Caja, y del otro, porque implica una erogación económica que está
haciendo atendida con prelación a aquellas solicitudes de pensión que sí
cuentan con un sustento claro y cuyo retraso en el reconocimiento y pago sí
puede llegar a afectar gravemente los derechos fundamentales de los titulares
del derecho a la pensión.
2.2.3. Las circunstancias estructurales de Cajanal
EICE –en liquidación.
El tercer aspecto a tener en cuenta para la
caracterización de la situación compleja que enmarca el caso en revisión,
enunciado anteriormente, está constituido por las circunstancias estructurales
de Cajanal EICE –en liquidación- que afectaron por más de una década su
capacidad de respuesta a peticiones elevadas por sus beneficiarios y afiliados.
2.2.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación
identificó en mil novecientos noventa y ocho (1998), una situación de
fallas estructurales que afectaban el funcionamiento de la Caja Nacional de
Previsión Social. Estas fallas se tradujeron concretamente en la imposibilidad
de atender de manera oportuna las solicitudes que le presentaban los usuarios,
en especial con relación al trámite y reconocimiento de pensiones.[45]
Ante esta situación, la Corte decretó, en la sentencia T-068 de 1998,[46]
la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la Caja Nacional de
Previsión Social.[47]
En esa oportunidad, la Sala constató que más de
treinta mil (30.000) acciones de tutela contra las Cajas de Previsión Social
del país con identidad de pretensiones y de derechos afectados habían sido
remitidas a esta Corporación. La Caja Nacional de Previsión, específicamente,
adujo como causales del retardo en la resolución de las peticiones el considerable
volumen de trabajo y carácter dispendioso del procedimiento administrativo para
reconocer pensiones de jubilación así como sus correspondientes
reliquidaciones. Por lo anterior, resolvió decretar una inspección judicial, en
donde encontró varias problemáticas:
(i)
una gran cantidad de
empleados de la Caja Nacional de Previsión dedicado a la atención de las
solicitudes eran vinculados mediante contrato de prestación de servicios, entre
otras razones, porque  como lo manifiesta la entidad, “la planta de personal
ha sido no sólo insuficiente, sino que además las vacantes se mantuvieron
congeladas”. Así mismo, existen épocas del año donde, por apropiación
presupuestal o por terminación de la vigencia presupuestal, se disminuye el
personal idóneo, lo cual prácticamente paraliza la gestión administrativa.
(ii)
La Caja no parecía
contar con los suficientes elementos de apoyo físico para su gestión
(computadores, máquinas de escribir);
(iii)
La Caja detectó un número
importante de solicitudes fraudulentas que hizo necesario implementar exigentes
medidas de control;
(iv)
De acuerdo con los
datos expuestos por la Subdirectora General de Prestaciones económicas, en 1993
existía un retraso en la resolución de cerca de 45.000 peticiones, por lo tanto
se requerían entre 2 y 3 años para proferir el acto administrativo
correspondiente. Para el año de 1997, las peticiones se estaban resolviendo
básicamente en 8 meses, y se aspiraba que en 1998 fuera posible atenderlas en 4
meses;
(v)
De acuerdo con
estadísticas que presentó Cajanal, durante los años 1995, 1996 y 1997 se
instauraron cerca de 14.086 acciones de tutela en su contra.
En la misma decisión, la Corte señaló que la situación
que entonces atravesaba Cajanal,
“no sólo afecta derechos individuales
tendientes a viabilizar las pretensiones, a través de tutela, sino también
afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona y lo afecta en la
efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones” y que “el
juez constitucional no puede ser indiferente a la situación irregular que se
presenta, pues todas las entidades del Estado, lo que incluye a la Caja
Nacional de Previsión, son instrumentos al servicio de la comunidad y se
instituyen no como fin en sí mismas sino como medio para cumplir con los fines
del Estado. Por consiguiente, si una entidad incumple parte de los objetivos
para lo que se creó se le impone la necesidad de adecuar su estructura
institucional a las nuevas exigencias de la Constitución”.
2.2.3.2. Diez
años (10) después, en la sentencia T-1234 de 2008,[48] la Corte Constitucional,
luego de recalcar la constante proliferación de acciones de tutela contra
Cajanal, manifestó que el estado de cosas inconstitucional no había sido
superado.[49]
En efecto, a partir de la información suministrada por la propia entidad  a
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil siete (2007),  la decisión constató
que existían cuarenta y un mil (41.000) solicitudes acumuladas, y que para mayo
de dos mil ocho (2008) la suma era de  treinta y siete mil doscientos doce
(37.212) solicitudes acumuladas.
La
Sala estimó que mientras no se resolviera el problema estructural que afecta a
Cajanal, la demora en la respuesta que no excediera el plazo requerido estimado
por la entidad no podía considerarse como una violación del derecho de
petición, susceptible de amparo constitucional. Lo anterior, siempre y cuando
(i) la entidad suministrara al interesado información sobre las razones del
atraso y sobre las medidas que se adelantan para superarlo, así como un tiempo
estimado de respuesta, y que (ii) el juez constitucional considere este plazo
razonable.[50]
Ante
este contexto dominado por problemas estructurales y con el fin de dar una
respuesta a la grave situación de incumplimiento en la respuesta de múltiples
peticiones dirigidas a la entidad, la Corte consideró preciso modificar las
reglas que gobiernan el trámite de los incidentes de desacato una vez evidenció
que la aplicación de ésta medida en el caso concreto, antes que garantizar los
derechos fundamentales de los pensionados o de quienes solicitaban el reconocimiento
de sus derechos pensionales estaba agravando su situación. Por esta razón,
resolvió prescindir de la imposición de sanciones por desacato al gerente de
Cajanal por omisiones que no le eran atribuibles a título de culpa, y,
concretar una decisión que le permitiera abordar los mencionados problemas. En
ese sentido, la Corte señaló lo siguiente:
“Advierte la Corte que, no obstante que el problema
estructural que existe en CAJANAL se traduce en una afectación cierta del
derecho de petición, y, complementariamente, de otros derechos fundamentales, y
que las autoridades públicas están en la obligación de agotar los instrumentos
a su alcance para resolver esa situación, de tal manera que cese el estado de
cosas inconstitucional que ha sido advertido por la Corte, en la presente
oportunidad se trata de estudiar, desde la perspectiva de los derechos
fundamentales, las sanciones que se han impuesto a una persona, en su calidad
de Gerente de Cajanal, por unas omisiones institucionales que no estaría en
posibilidad de impedir en los casos concretos, sin perjuicio de la
responsabilidad que le corresponda en la adopción de los mecanismos orientados
a una pronta superación del Estado de cosas inconstitucional”.[51]
En
consecuencia, en vez de la sanción por desacato, la Sala optó por exigirle al
director de Cajanal compromisos concretos, como la elaboración y ejecución de
un plan de acción, en donde incluyera medidas para superar el atraso de la
entidad para dar respuesta a las diversas solicitudes, incluyendo las de
reconocimiento de prestaciones económicas represadas. Mediante Auto 305 de dos
mil nueve (2009)[52]
la Sala aprobó el plan de acción presentado por Cajanal[53] y reiteró que estas
medidas, antes que una “excusa para desconocer el derecho de los usuarios a
obtener una respuesta en el término fijado en la ley”, estaban orientadas a
garantizar su derecho fundamental de petición.
Posteriormente,
y ante la manifestación del Gerente de la EICE de que las fallas estructurales
de la entidad eran más complejas de las apreciadas por la Corporación en la
sentencia del año dos mil ocho (2008), la Corte, en el Auto 243 de dos mil diez
(2010), aprobó el reajuste del Plan de Acción presentado por dicho funcionario,
el cual debía ejecutarse antes del treinta (30) de noviembre de ese año.
Es
claro entonces que la
perdurabilidad de las dificultades estructurales de Cajanal  para dar respuesta
a las peticiones elevadas por sus afiliados e identificadas por la Corte en mil
novecientos noventa y ocho (1998) condujo a que la Corte tomara medidas
específicas para dar respuesta a la situación. Lo anterior constituye, como se
indicó anteriormente, uno de los elementos que caracterizan la compleja
situación que enmarca el caso en revisión.
En este punto, la Sala estima importante precisar, por
último, que la referencia a las dificultades
que afectaron a Cajanal como uno de los elementos a considerar en la decisión
del presente caso, no puede interpretarse
como una excusa que justifique el desconocimiento de los derechos fundamentales
de los ciudadanos y ciudadanas que han elevado y continúan elevando peticiones
a Cajanal EICE –en liquidación- o a la UGPP.
En este orden, como lo indicó esta Corporación en la
sentencia T-1234 de dos mil ocho (2008), anteriormente mencionada, las medidas
adoptadas frente a Cajanal como consecuencia de la no superación del estado de
cosas inconstitucional declarado en mil novecientos noventa y ocho (1998), no
pueden entenderse como un desconocimiento del derecho de petición. Al respecto,
la Corte sostuvo que cuando existen problemas estructurales en las entidades,
“las personas conservan su derecho a obtener una
respuesta oportuna, la cual debe surtirse en los términos de ley de la manera
como han sido fijados en la jurisprudencia. Sin embargo, lo que es necesario
tener en cuenta es que en esos casos, la acción de tutela no resulta el
mecanismo adecuado de protección de los derechos en los casos individuales, porque
ello exige la adopción de medidas estructurales, que pueden ser impulsadas por
el juez constitucional, como ocurrió con la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional, que puede asociarse con la posterior mejoría en el desempeño
y en los tiempos de respuesta.”
Así, la Sala reitera que el estado de cosas
inconstitucional y la prolongación por varios años de las dificultades de
Cajanal para dar respuesta oportuna a las peticiones no pueden entenderse como
una razón que justifique la vulneración de los derechos fundamentales de sus
afiliados y beneficiarios, pero sí como uno de los factores a considerar en la
decisión de casos como el presente.
3. Ante el conjunto de irregularidades y a la compleja
situación advertida por esta Sala en este proceso de revisión, es necesario
dejar sin efectos el título jurídico conferido en la sentencia de tutela
proferida por el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal y, en
consecuencia, ordenar a Cajanal EICE en liquidación que inaplique la orden
impartida en dicha sentencia, dejando abierta a los interesados la posibilidad
de acudir a la justicia de lo contencioso administrativo para dirimir de manera
definitiva la cuestión relativa a la posible devolución de los pagos en exceso
por concepto de salud.
Al aplicar las anteriores apreciaciones al caso
concreto, la Corte encuentra necesario modular los efectos de la sentencia de
tutela cuestionada en el presente proceso para proteger los derechos
fundamentales de los pensionados de Cajanal EICE. Los presupuestos fácticos y
jurídicos así lo reclaman, en consideración a la siguiente estructura
argumentativa. Así mismo, en el caso concreto, el problema jurídico que aborda
la Corte se refiere a los efectos de un fallo de tutela ejecutoriado en una
situación caracterizada por múltiples y generalizadas tutelas, en las cuales
fueron reconocidos de manera irregular derechos pensionales o prestaciones
monetarias.
3.1. Mediante
providencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil nueve (2009), el
Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, condenó a Cajanal EICE –en
liquidación- a la devolución a varios extrabajadores de la entidad, de los
aportes que, en opinión del juzgado, fueron descontados por exceso de sus
mesadas pensionales (pensión gracia), como aportes al Sistema de Seguridad
Social en Salud. Esa acción de tutela, presentada por Jorge Elías Álvarez
Salgado y otros, contra Cajanal EICE –en liquidación,- llegó para su eventual
revisión a esta Corporación el siete (7) de diciembre de dos mil ocho (2008),
más de un (1) año después de proferido el fallo. La acción de tutela fue
excluida de revisión mediante auto del quince (15) de diciembre del mismo año.
Cajanal EICE –en liquidación- adujó en su escrito de
tutela que el fallo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo de Corozal
adolece de varios defectos: (i) defecto sustantivo, al haberse reconocido a la
parte accionante el derecho al reembolso de los aportes del 12% efectuado sobre
su pensión gracia de jubilación; (ii) defecto fáctico, porque el juzgado
reconoció el reembolso de una suma dineraria a favor de los pensionados y
pensionadas, sin que reposaran en el expediente de tutela pruebas suficientes
que lo llevaran al convencimiento de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales, o de la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) la
existencia de un defecto procedimental, por no remitir a tiempo a esta
Corporación el fallo cuestionado para su eventual revisión. Además, sostuvo (iv)
que el juzgado accionado no tenía competencia para pronunciarse de fondo sobre
la situación propuesta en la acción de tutela, pues se trataba de un asunto que
debía ser resuelto por la jurisdicción ordinaria, y (v) que los dineros
requeridos para cumplir el fallo, son recursos que ya fueron trasladados al
Sistema de Salud.
3.2. De conformidad con el criterio unificado de esta
Corporación, la acción de tutela presentada por Cajanal EICE –en liquidación,-
contra el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, es improcedente,
porque se trata de una acción que ataca otra sentencia de tutela proferida por
el juzgado accionado el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007)
dentro el proceso de tutela de Jorge Elías Álvarez Salgado y otros, contra
Cajanal EICE –en liquidación.- En ese orden de ideas, la Sala deberá confirmar
las sentencias de los jueces de instancia que resolvieron negar el amparo.
3.3. No obstante, esta Sala encontró que en el trámite
de la sentencia de tutela que se ataca mediante esta acción (i) existió un
patrón irregular de uso de la acción de tutela, con evidente desconocimiento
del carácter subsidiario de este mecanismo judicial, en el que se advierte el
recurso a esta garantía constitucional como una suerte de atajo para obtener un
pronunciamiento revestido con fuerza de cosa juzgada constitucional, en
circunstancias donde ello es manifiestamente improcedente; (ii) presenta
falencias en su trámite y decisión por parte del juez que conoció de ella, toda
vez que sin suficiente soporte probatorio, con una argumentación que evidencia
un uso acomodaticio de la jurisprudencia constitucional y con evidente falta de
competencia territorial, se reconoció la devolución de sumas de dinero a los
440 accionantes; (iii) existieron notorias irregularidades en el envío del
proceso para su eventual revisión a esta Corporación, que motivaron la
intervención del Ministerio Público; (iv) se trató de un fallo de tutela que
ordenó la devolución de aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, con
recursos públicos, y cuya disposición, considera esta Sala, debía estar
enmarcada en un debate más amplió ante la justicia contenciosa, competente para
determinar si existió o no irregularidad en los descuentos alegados.
3.4. Ahora, la suma de circunstancias de índole fáctica, procesal y jurídica
presentadas reclama que la Corte Constitucional, dentro del marco de sus
competencias, adopte una decisión que permita poner freno a una situación como
la expuesta, en la que se evidencia un uso irregular y abusivo de la acción de
tutela, por cuanto (i) se acude a este valioso y excepcional mecanismo de
protección de derechos fundamentales por fuera de las condiciones de
procedibilidad del mismo; (ii) con el propósito de reclamar prestaciones económicas
que han debido ser discutidas ante la jurisdicción ordinaria; (iii) a través de
una misma acción de tutela se solicita y obtiene la protección de un elevado
número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente
examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para
fallar; (iv) sin acreditar la grave afectación del mínimo vital ni demás
circunstancias excepcionales que tornan procedente la tutela en cada uno de los
casos; (v) en un contexto en el que se acciona contra una entidad que, por
estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una menguada
capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y
beneficiarios y (vi) cuando el cumplimiento del fallo de tutela así obtenido
amenace el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros.  La
concurrencia de estas circunstancias da cuenta de una anómala estrategia de
litigio y decisión judicial, a través de la cual se espera obtener las
prestaciones reclamadas por la vía de una sentencia de tutela, la cual, por
tener fuerza de cosa juzgada constitucional, no puede ser objeto de
cuestionamiento ulterior a través de ningún otro mecanismo judicial.
Como quedó expuesto, para garantizar la efectividad
del mecanismo de protección consagrado en el artículo 86 de la Constitución, y
la cosa juzgada constitucional de la que están revestidas las sentencias de
tutela, al juez constitucional le está vedada la competencia para conocer de
acciones de tutela contra fallos de tutela. Sin embargo, en situaciones en las
que se avizora la existencia de situaciones de fraude, es su deber activar los
remedios de los que dispone el ordenamiento para impedir que se consumen los
efectos de decisiones judiciales en las que se avizora un uso fraudulento de
los mecanismos administrativos y judiciales a través de los cuales se pretende
el reconocimiento irregular de prestaciones económicas.
Algunos de estos remedios contra patrones irregulares
de litigio y decisión en materia prestacional han sido previstos de manera
específica en el ordenamiento jurídico. Tal es el caso de la ley 797 de 2003[54],
donde el legislador dispuso mecanismos excepcionales para hacer frente a
situaciones en las que se avizora un uso fraudulento del derecho, en virtud de
los cuales es posible dejar sin efectos decisiones en las que se otorga de
manera irregular prestaciones económicas y derechos pensionales. Tal es el caso
de la  revocatoria directa[55]
y de la revisión excepcional[56]
de los actos administrativos y las providencias de la jurisdicción ordinaria y
administrativa que ordenan este tipo de erogaciones con cargo al tesoro
público.
A ellos se suma, para el supuesto específico de las
sentencias de tutela, la posibilidad de que la Corte Constitucional, en
situaciones excepcionalísimas como las que se plantea en el presente caso, con
fundamento en el precedente establecido en la sentencia T-218 de 2012,  module a
posteriori las órdenes proferidas en fallos de tutela ya ejecutoriados y
que en su momento no fueron seleccionados para revisión. Esta última representa
una medida excepcionalísima que sólo la Corte Constitucional ha de emplear como
un remedio constitucional extremo, precisamente cuando ello sea imprescindible
para corregir y hacer frente a una situación en la que se evidencia un uso
abusivo de esta acción constitucional, a través del cual se desvirtúa su razón
de ser y se arriesga su efectividad. En este tipo de situaciones, en las que
concurran los seis (6) factores antes mencionados, que evidencian una
estrategia de litigio anómala y abusiva, la Corte Constitucional puede
interpretar y modular los efectos de una sentencia de tutela ya ejecutoriada, que
en su momento no fue seleccionada para revisión, y que guarde relación con un
proceso de tutela que sí es objeto de revisión y a través del cual se activa su
competencia para conocer de manera integral de una controversia cuya
complejidad sólo pudo ser advertida a posteriori.
3.5. En virtud de lo anterior, considera la Sala que
las decisiones de instancia proferidas por la Sala Civil –Familia – Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo y la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia que declararon improcedente el amparo
solicitado deben confirmarse. Sin embargo, con fundamento en las anteriores
consideraciones y en desarrollo de sus competencias como órgano de cierre y de
unificación de la jurisprudencia, la Corte estima indispensable ordenar a CAJANAL EICE en liquidación que
inaplique la orden impartida en el fallo de tutela del diecinueve (19) de
septiembre de dos mil siete (2007), proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo
del Circuito de Corozal, en el proceso promovido por Jorge Elías Álvarez
Salgado y otros 439 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación, por cuanto
las irregularidades advertidas desvirtúan la validez del título conferido en
virtud de esta providencia judicial. Esta decisión, en cualquier caso, no
desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la jurisdicción
administrativa para controvertir la validez de los actos administrativos en
virtud de los cuales se determina el monto de retención de aportes en salud y,
en su caso, para que decida sobre las sumas de dinero que ya fueron devueltas a
los interesados.[57]
3.6. Por último, es necesario precisar que en el caso
concreto la Sala no entró a cuestionar si los accionantes tienen o no el
derecho al reembolso de lo que aducen fue descontado en exceso de sus mesadas
pensionales por concepto de salud, porque además en el expediente no se
encontraron pruebas de ello. En este sentido es importante resaltar que la
intervención no afecta derechos fundamentales, porque aunque la orden es
modulada, el núcleo del derecho de los accionantes permanece incólume. Esta es
la razón por la cual la Sala no procederá a revocar los fallos sino a modular e
interpretar sus efectos, con lo cual deja abierta la posibilidad a las partes
para definir ante el juez natural la determinación de su derecho a los
reembolsos en los casos a que haya lugar.
Expediente (2) T-3834856
1. Cajanal interpuso acción de tutela contra el fallo
de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena el
dieciséis (16) de diciembre de dos mil cinco (2005), por considerar que el
mismo desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al  acceso a la
administración de justicia. Sostiene que el fallo cuestionado, que ordenó a
Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia a treinta peticionarios,
no cumple con los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para
el reconocimiento de dicha pensión. Lo anterior, por las siguientes razones:
(i) La mayoría de los servicios fueron prestados por
los accionantes en establecimientos del orden nacional; (ii) estas personas no
cumplían la exigencia contenida en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114
de 1913[58],
en donde se establece que para acceder a dicha prestación es preciso que los
peticionarios demuestren que no han recibido o reciben actualmente “otra pensión o recompensa de carácter nacional”; y (iii) el fallo incurrió en vía de hecho
por defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.[59]
Con
relación a la procedencia de la acción de tutela, adujo dos razones. Primero,
que Cajanal no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para atacar el
fallo referido. Segundo, que
el proceso de liquidación que atraviesa la entidad, aunado al  deficiente
funcionamiento de la misma en el cumplimiento de las funciones que le son
propias y que llevó a esta Corporación a declarar el estado de cosas
inconstitucional, justifican la urgencia de la petición de amparo.
La Sala considera que en el presente caso debe
reiterarse la regla de improcedencia general de la acción de tutela contra
sentencias de tutela. Por esta razón la Sala da aplicación a la línea
jurisprudencial desarrollada por esta Corte en la sentencia SU-1219 de 2001 que
ya ha sido descrita en esta providencia y, en consecuencia, declarará
improcedente el amparo. Sin embargo, considera que también en este caso
concurren las circunstancias excepcionales que habilitan a la Corte
Constitucional para modular el alcance del fallo de tutela objeto de
controversia. Para justificar la procedencia excepcional de este remedio en el
presente caso, la Sala (i) reiterará la regla jurisprudencial según la cual el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales a través de la acción de tutela
tiene un carácter limitado y excepcional; (ii) sustentará por qué en el
presente caso concurren las circunstancias que evidencian un uso anómalo de la
acción de tutela y, por tanto, habilitan a este Tribunal para modular los
efectos de la sentencia de amparo proferida por el Juzgado 8º Laboral del
Circuito de Cartagena; (iii) precisará el modo en que se modulará el fallo en
este caso concreto, en el sentido de ordenar a CAJANAL EICE en liquidación
inaplicar la orden impartida en la mencionada sentencia, por tratarse de un
título jurídico obtenido de manera irregular, dejando en todo caso abierta la
posibilidad de que los interesados acudan a la jurisdicción administrativa para
solicitar el reconocimiento de la pensión gracia.
2. El reconocimiento y pago de prestaciones sociales
como la pensión gracia tiene un alcance limitado y excepcional.
2.1. La tutela, como lo ha reiterado la Corte en
múltiples ocasiones, no es el mecanismo idóneo para resolver controversias
sobre el reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales[60].
Sin embargo el amparo puede  proceder como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, aun cuando exista otro medio de defensa judicial,
evento en el cual deberá demostrarse tal circunstancia. En este sentido, la
sentencia T-851 de 2006, la Corte señaló que la acción “deviene procedente
para el reconocimiento de pretensiones prestacionales en materia pensional, si
su desconocimiento compromete de forma conexa derechos fundamentales como el
mínimo vital y la vida digna”.
Así mismo, en la sentencia T-885 de 2006[61]
en un caso de solicitud de reliquidaciones de pensión ante Cajanal, la Corte consideró
que ésta era improcedente hacerla a través de la acción de tutela. Para
concluir lo anterior, la Corte sostuvo que no se acreditaron las especiales
condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional para la procedencia
del amparo como mecanismo transitorio de defensa de los derechos invocados. No
obstante, la Corte reiteró que la improcedencia de la acción de tutela no surge
de la simple existencia de otro medio de defensa, sino que requiere que este no
sea idóneo y eficiente para garantizar de manera concreta los derechos de quien
acude al amparo. Por esta razón, en cada caso concreto “el juez
constitucional debe hacer un análisis ponderado y razonable en cuanto a la
validez y efectividad del medio alternativo de defensa”. Así, un requisito
imprescindible para la procedencia excepcional del amparo transitorio es la
consideración de las circunstancias específicas de cada accionante en cada
caso, lo cual excluye la posibilidad de conceder protección constitucional de
forma masiva e indiscriminada.[62]
En la sentencia T-307 de 2007,[63] la Corte
sintetizó los requisitos que debe verificar el juez de tutela, para que
excepcionalmente sea procedente la solicitud de amparo relacionada con
reconocimiento de acreencias laborales como la pensión: “(i) que se
trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto especial
de protección;  (ii) que se acredite siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos
requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo; (iii) que se
haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) que la falta
de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación
de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital”.
2.2. En suma, de los anteriores precedentes
jurisprudenciales se infiere que la tutela no procede en principio para el
reconocimiento de la pensión gracia, pero que puede serlo de forma excepcional
en las siguientes circunstancias: la primera, consiste en determinar si el
medio judicial alterno carece de la idoneidad y eficacia necesarias para la
defensa de los derechos fundamentales frente a las circunstancias particulares
del actor, lo cual debe constatarse a partir de los elementos fácticos que se
desprendan del caso concreto.
Si la respuesta a esa cuestión es negativa, debe
determinarse si concurren los elementos del  perjuicio irremediable, que
conforme a la jurisprudencia  legitiman el amparo transitorio. Le corresponde
entonces al juez de tutela evaluar estos requisitos en cada caso, para lo cual
debe ordenar las pruebas que considere conducentes con las que pueda respaldar
fácticamente la procedencia de la acción de tutela. Los efectos de los fallos
de tutela que conceden el amparo de manera transitoria son entonces relativos y
no tienen, por definición, vocación de permanencia, salvo que se acrediten
debidamente las circunstancias excepcionales en las que procede el
reconocimiento de derechos pensionales con carácter definitivo a través de la
acción de tutela.
3. Improcedencia de la acción de tutela de Cajanal
EICE en liquidación contra el fallo de tutela del 16 de diciembre de 2005
proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena.
En el presente caso la Sala encuentra que la acción de
tutela objeto de revisión ha sido interpuesta contra la sentencia de tutela
proferida el 16 de diciembre de 2005 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito
de Cartagena en el proceso promovido por la señora Sara Mercedes Durán de
Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación. Por tal
motivo, de conformidad con los precedentes jurisprudenciales antes referidos,
el otorgamiento del amparo solicitado por esta entidad resulta improcedente. En
consecuencia, se revocará la sentencia del 4 de diciembre de 2014, proferida
por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en segunda instancia
había concedido la tutela y, en su lugar, se confirmará la decisión de la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, fechada el 26
de septiembre de 2012, que declaró improcedente este recurso de amparo.
4. Ante el conjunto de irregularidades y a la
compleja situación advertida por esta Sala en este proceso de revisión, es
necesario dejar sin efectos el título jurídico conferido en la sentencia de
tutela proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena y,
en consecuencia, ordenar a Cajanal EICE en liquidación que inaplique la orden
impartida en dicha sentencia, dejando abierta a los interesados la posibilidad
de acudir a la justicia de lo contencioso administrativo para solicitar el
reconocimiento de la pensión gracia.
4.1. En atención a la situación compleja en la que fue
proferido el fallo de tutela del 16 de diciembre de 2005, en el que se otorgó
la pensión gracia solicitada por los docentes accionantes, la Sala observa que
es necesario modular su alcance, en el sentido de dejar sin efectos el título
jurídico establecido en tal decisión judicial y, en consecuencia, ordenar a
Cajanal EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en la misma. Como
quedó expuesto en párrafos anteriores, de manera excepcionalísima la Corte
Constitucional es competente para modular a posteriori los efectos de
fallos de tutela ya ejecutoriados y que en su momento no fueron seleccionados
para revisión, cuando ello sea imprescindible para corregir y hacer frente a
una situación en la que se evidencia un uso abusivo de esta acción
constitucional. Para que proceda este remedio excepcional es preciso que
concurran las siguientes circunstancias: (i) exista evidencia de que el fallo
de tutela fue proferido sin que se verificaran las condiciones de
procedibilidad de este mecanismo excepcional de protección de derechos
fundamentales; (ii) se acudió a la acción de tutela para reclamar prestaciones
económicas que han debido ser discutidas ante la jurisdicción ordinaria; (iii)
a través de una misma acción de tutela se solicita la protección de un elevado
número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente
examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para
fallar; (iv) no se acredita la afectación del mínimo vital ni demás
circunstancias excepcionales que tornan procedente la tutela en cada uno de los
casos; (v) se acciona contra una entidad que, por estar sumida en un estado de
cosas inconstitucional, presenta una menguada capacidad para ofrecer respuesta
oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios; (vi) el cumplimiento
del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenace el goce
efectivo de derechos fundamentales de terceros y (vii) al momento de haber sido
excluido de revisión, no hayan sido advertidas las irregularidades que
evidenciaban un uso anómalo de la acción de tutela.
4.2. En el presente caso, el Juzgado Octavo Laboral
del Circuito de Cartagena no ofreció argumento alguno para evidenciar las
circunstancias de cada accionante, que le permitieran concluir la procedencia
del amparo con relación al derecho a la igualdad y al debido proceso –toda vez
que desestimó la vulneración al mínimo vital de los accionantes. En efecto, si
bien el juzgado consideró que “resulta necesario confrontar la situación de
cada uno de los accionantes …”, ese ejercicio de confrontación nunca fue
realizado. Un déficit similar de motivación se identifica cuando el fallo,
luego de citar de manera literal una decisión del Consejo Superior de la
Judicatura que hace referencia a la procedencia excepcional y transitoria del
amparo para evitar un perjuicio irremediable,[64]
procedió a afirmar en ausencia de fundamentos que le dieran sustento, lo
siguiente:
“En este orden de ideas y sentadas las
anteriores premisas y analizadas las situaciones en que se encuentra cada uno
de los accionantes, encuentra el Despacho la viabilidad de resolver un
conflicto planteado en la presente acción de tutela, habida cuenta si bien se
avizora un mecanismo alternativo de defensa ordinario al cual se puede acudir,
también lo es que el mismo no resultaría en el presente caso, tan idóneo, ágil
y eficaz, como lo reclaman objetivamente las situaciones en que se encuentran
cada uno de los accionantes, constituidas entre otros elementos por la
inaplicación del derecho sustancial oportuno, trato desigual y prolongación
injustificada al reconocimiento de un derecho”.
No obstante la afirmación anterior, el juzgado
accionado (i) no analizó la situación de cada accionante, ni la ausencia de
pruebas en que se soportaban las declaraciones, (ii) no expuso las razones por
las que el mecanismo alternativo de defensa judicial no resultaba idóneo y
(iii) no explicó cuáles eran las situaciones individuales de los accionantes
que permitían reclamar objetivamente el amparo, especialmente si estaba
demostrado al menos sumariamente para cada accionante la existencia o amenaza
de un perjuicio irremediable.
4.3. En segundo lugar, el fallo de tutela objeto de
modulación resolvió con efectos definitivos una controversia en torno a
derechos prestacionales, en este caso el otorgamiento de pensiones gracia, que
en principio debe ser dirimida por la jurisdicción administrativa. En este
sentido, la Corte Suprema de Justicia, acertadamente, evidenció varios indicios
que permiten identificar la dimensión de las irregularidades graves del fallo
cuestionado así como el uso acomodaticio de la jurisprudencia en el mismo.
Específicamente, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia observó con preocupación que el juzgado accionado
concediera por vía de tutela la pensión gracia a pesar de que la resolución de
los conflictos relacionados con el reconocimiento de esta prestación está por
regla general a cargo del Juez Contencioso Administrativo. Sostuvo que la
concesión de la acción de tutela se realizó en contravía de los requisitos
establecidos por la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, y del Consejo de Estado, para que de manera excepcional
proceda el amparo respecto de este tipo de pretensiones, con lo cual resultó
afectado el interés general.[65]
La sentencia de tutela proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito
de Cartagena el dieciséis (16) de diciembre de dos mil cinco (2005), no ofrece
argumentos que demuestren la necesidad de otorgar este tipo de amparo, ni de
forma definitiva ni de manera transitoria.  La parte considerativa de la
sentencia hizo alusión a una decisión del Consejo Superior de la Judicatura
sobre procedencia excepcional y transitoria del amparo para evitar un perjuicio
irremediable, pero este argumento no fue desarrollado ni se vio reflejado en la
parte resolutiva de aquella providencia.
4.4. En tercer lugar, el Juzgado Octavo Laboral del
Circuito de Cartagena resolvió, a través de una misma acción de tutela, la
situación pensional de un elevado número de accionantes, cuya situación
individual no fue debidamente considerada y sin que se evidenciara y
justificara la afectación del mínimo vital ni demás circunstancias
excepcionales que tornan procedente la tutela respecto de cada uno de los
peticionarios. De otro lado, la acción de tutela fue dirigida contra Cajanal
EICE, una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional,
presenta una menguada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas
de sus afiliados y beneficiarios. En tal contexto, el cumplimiento de este
fallo de tutela, en el que se ordena el pago de pensión gracia a los treinta
(30) accionantes, amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de otros
afiliados a Cajanal, quienes esperan el reconocimiento de sus derechos
pensionales por parte de dicha entidad. Por último, en el momento en que la
Corte Constitucional decidió no revisar este fallo de tutela, no fueron
advertidas las irregularidades que evidenciaban un uso anómalo de este
mecanismo de defensa judicial.
4.5. La Corte Constitucional considera que el remedio
a adoptar frente a las irregularidades advertidas, consiste en hacer uso de los
mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para evitar que un título
jurídico viciado de fraude continúe produciendo efectos. Como quedó expresado
en la decisión del caso anterior, para el caso de decisiones reconocen de manera
irregular derechos prestacionales, dichos remedios han sido establecidos por el
propio legislador en la Ley 797 de 2003 y, tratándose de providencias de
tutela, a través del mecanismo excepcional de revisión del que ha hecho uso
esta Corporación, entre otras, en la sentencia T-218 de 2012, antes citada. Con
fundamento en estas consideraciones y, en aplicación de la regla de decisión
establecida en esta última sentencia, se impone dejar sin efectos el título jurídico conferido en el
fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena en el proceso promovido por la señora Sara Mercedes Durán de
Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación. Como
consecuencia de esta decisión, se ordenará a esta entidad inaplicar la orden
impartida en dicha sentencia, dejando abierta a los interesados la posibilidad
de acudir a la justicia de lo contencioso administrativo para solicitar el
reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en lo previsto en el
artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley 1437 de 2011.[66]
5. Conclusiones
5.1. En el presente trámite se acumularon dos acciones
de tutela interpuestas por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE –
en liquidación contra las sentencias de tutela proferidas, en el primer caso,
por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal (expediente T-3190423)
donde se ordenó el reembolso de las sumas retenidas por concepto de aportes en
salud a 440 docentes que devengan pensión gracia de jubilación; en el segundo
caso, por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena (expediente
T-3834856), en la cual se reconoció y ordenó el pago de pensión gracia a los 30
accionantes que la solicitaban. En atención al precedente fijado por esta
Corporación, conforme al cual no es procedente interponer este amparo
constitucional contra providencias que a su vez han resuelto acciones de
tutela, la Sala declarará improcedente ambas acciones de tutela.
5.2. No obstante, tras examinar los hechos de cada
caso y el contexto en el que fueron promovidas las acciones de tutela que
originan la presente controversia, la Sala constató que en cada uno de los
casos analizados existió un uso irregular y abusivo de la acción de tutela. En
consecuencia, la Sala empleará el remedio constitucional extremo al que ha
acudido en casos anteriores, consistente en modular a posteriori fallos
de tutela ya ejecutoriados y que en su momento no fueron seleccionados para
revisión, cuando ello sea imprescindible para corregir y hacer frente a una
situación en la que se evidencia un uso abusivo del recurso de amparo.[67]
Las circunstancias que dan lugar a la aplicación de este remedio constitucional
se presentan cuando (i) exista evidencia de que el fallo de tutela fue
proferido sin que se verificaran las condiciones de procedibilidad de este
mecanismo excepcional de protección de derechos fundamentales; (ii) se acudió a
la acción de tutela para reclamar prestaciones económicas que han debido ser
discutidas ante la jurisdicción ordinaria; (iii) a través de una misma acción
de tutela se solicita la protección de un elevado número de peticionarios, cuya
situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término
de diez (10) días del que dispone el juez para fallar; (iv) no se acredita la
afectación del mínimo vital ni demás circunstancias excepcionales que tornan
procedente la tutela en cada uno de los casos; (v) se acciona contra una entidad
que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una
menguada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus
afiliados y beneficiarios; (vi) el cumplimiento del fallo de tutela proferido
en las circunstancias descritas amenace el goce efectivo de derechos
fundamentales de terceros y (vii) al momento de haber sido excluido de
revisión, no hayan sido advertidas las irregularidades que evidenciaban un uso
anómalo de la acción de tutela.
La concurrencia de estas circunstancias da cuenta de
una anómala estrategia de litigio y de decisión judicial, a través de la cual
se acude a la jurisdicción constitucional para obtener, a través de una
sentencia de tutela, prestaciones económicas que en principio deben ser
reclamadas ante el juez natural. En estas circunstancias, el recurso a la
acción de tutela es utilizado como una suerte de atajo para lograr una decisión
que, por tener fuerza de cosa juzgada constitucional, no puede ser objeto de
cuestionamiento ulterior a través de ningún otro mecanismo judicial.
5.3. En el expediente T-3190423 se verifican las
anteriores condiciones, en tanto: (i) la sentencia de tutela proferida el 19 de
septiembre de 2007 por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal fue
expedida sin que existiera una mínima verificación de las condiciones de
procedibilidad del amparo, en particular la existencia de otros mecanismos de
defensa judicial y la presencia de un perjuicio irremediable, y el trámite
estuvo rodeado de irregularidades, en tanto se dilató por más de un año el
envío del expediente para revisión ante esta Corporación, lo que sólo tuvo
lugar tras el requerimiento efectuado por la Procuraduría General de la Nación.
(ii) En esta acción de tutela se ventiló el pago de prestaciones económicas –
el reembolso de las deducciones efectuadas a unos docentes pensionados por
concepto de aportes a salud – que en principio debieron ser reclamadas ante la
jurisdicción ordinaria. (iii) A través de una sola acción de tutela se obtuvo
el reconocimiento de tales pretensiones para 440 accionantes, lo que claramente
impedía que las circunstancias de cada uno de los accionantes fueran
consideradas dentro del estricto término de diez (10) días en que debe ser
resuelta esta acción constitucional. (iv) Por lo anterior, no se acreditó la
afectación del mínimo vital ni de las demás circunstancias que tornaran
procedente la tutela respecto de cada uno de los 440 accionantes. (v) la acción
de tutela fue dirigida contra Cajanal EICE, una entidad que, por estar sumida
en un estado de cosas inconstitucional, presenta una menguada capacidad para
ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y
(vi) el cumplimiento del fallo de tutela, expedido en un contexto irregular, y
en el que se ordena el reembolso un porcentaje de lo deducido por aportes a
salud a los 440 accionantes, amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales
de otros afiliados a Cajanal, quienes esperan el reconocimiento de sus derechos
pensionales por parte de dicha entidad; (vii) la tutela objeto de controversia
en su momento no fue seleccionada para revisión por la Corte Constitucional.
En virtud de lo anterior, en relación con este caso la
Sala confirmará las decisiones de instancia proferidas por la Sala Civil
–Familia – Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo y la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que declararon
improcedente el amparo solicitado. Sin embargo, modulará los efectos del fallo
de tutela proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal el
diecinueve (19) de septiembre
de dos mil siete (2007) en el sentido de ordenar a CAJANAL EICE en liquidación
que inaplique la orden impartida en el fallo de tutela del diecinueve (19) de
septiembre de dos mil siete (2007), proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo
del Circuito de Corozal, en el proceso promovido por Jorge Elías Álvarez
Salgado y otros 439 accionantes contra CAJANAL EICE en liquidación, por cuanto
las irregularidades advertidas desvirtúan la validez del título conferido en
virtud de esta providencia judicial. Esta decisión, en cualquier caso, no
desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la jurisdicción
administrativa para controvertir la validez de los actos administrativos en
virtud de los cuales se determina el monto de retención de aportes en salud y,
en su caso, para que decida sobre las sumas de dinero que ya fueron devueltas a
los interesados.
5.4. También en el caso del expediente T-3834856 se
verifican las condiciones que de manera excepcional habilitan a este Tribunal
para modular los efectos del fallo de tutela proferido el 16 de diciembre de
2005 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, pues como quedó
expuesto: (i) los accionantes
hicieron uso de este excepcional mecanismo de protección de derechos
fundamentales por fuera de las condiciones de procedibilidad del mismo; (ii)
con el propósito de reclamar derechos prestacionales, en este caso el
reconocimiento de pensión gracia, los cuales, en principio, han debido ser
ventilados ante la jurisdicción ordinaria; (iii) a través de una misma acción
de tutela se resolvió la situación pensional de un elevado número de
accionantes (30 personas), cuya situación individual no podía ser debidamente
considerada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para
fallar; (iv) en ninguno de los casos se acreditó la grave afectación del mínimo
vital ni demás circunstancias excepcionales que tornan procedente el amparo
definitivo respecto de cada uno de los peticionarios; (v) la acción de tutela
fue dirigida contra Cajanal EICE, una entidad que, por estar sumida en un
estado de cosas inconstitucional, presenta una menguada capacidad para ofrecer
respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y (vi) el
cumplimiento del fallo de tutela, expedido en un contexto irregular, y en el
que se ordena el pago de pensión gracia a los treinta (30) accionantes, amenaza
el goce efectivo de derechos fundamentales de otros afiliados a Cajanal,
quienes esperan el reconocimiento de sus derechos pensionales por parte de
dicha entidad; (vii) la tutela objeto de controversia en su momento no fue
seleccionada para revisión por la Corte Constitucional, por cuanto la
irregularidad que pone de manifiesto el presente caso sólo pudo ser advertida a
posteriori.
En consecuencia, revocará la sentencia del 4 de diciembre de 2012,
proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en segunda
instancia había concedido la tutela y, en su lugar, confirmará la decisión de
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena,
fechada el 26 de septiembre de 2012, que declaró improcedente el recurso de
amparo interpuesto por Cajanal EICE – en liquidación, contra el fallo proferido
por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena en la sentencia del 16
de diciembre de 2005.
Sin embargo, en lo referente a los alcances de la
sentencia demandada, la Sala los modulará en el sentido de dejar sin efectos el
título jurídico conferido en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo
Laboral del Circuito de Cartagena en el proceso promovido por la señora Sara
Mercedes Durán de Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en
liquidación. Como consecuencia de lo anterior, se ordenará a esta entidad
inaplicar la orden impartida en dicha sentencia, dejando abierta a los
interesados la posibilidad de acudir a la justicia de lo contencioso
administrativo para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, con
fundamento en lo previsto en el artículo 164, numeral 1, literal c) de la Ley
1437 de 2011.[68]
5.5. Las irregularidades advertidas en el trámite de
la acción de tutela resuelta por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal (expediente T-3190423) y por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena (expediente T-3834856), deben ser puestas en conocimiento de las
autoridades correspondientes. Por lo tanto, por conducto de la Secretaría de la
Corte Constitucional se remitirá copia completa de los expedientes objeto de
revisión y de la presente sentencia a la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, se
remitirán copias de esta providencia al Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Sincelejo, Sala Penal, las cuales fueron solicitadas por dicha Corporación
mediante oficio No. 0278 del 29 de julio de 2013.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término para decidir el asunto de la referencia.
Segundo.- En relación con el expediente T-3190423, CONFIRMAR la
sentencia de segunda instancia proferida por Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011), que a su vez
confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala II Civil,
Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, el
seis (06) de abril de dos mil once (2011), que
declaró improcedente el amparo solicitado por CAJANAL EICE en
liquidación contra el Juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Corozal, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Tercero.-
En relación con el expediente T-3190423, ORDENAR a CAJANAL EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en el
fallo de tutela del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007),
proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, en el
proceso promovido por Jorge Elías Álvarez Salgado y otros 439 accionantes
contra CAJANAL EICE en liquidación, por cuanto las irregularidades advertidas
desvirtúan la validez del título conferido en virtud de esta providencia
judicial. Esta decisión, en cualquier caso, no desconoce el derecho de los
interesados de acudir ante la jurisdicción administrativa para controvertir la
validez de los actos administrativos en virtud de los cuales se determina el
monto de retención de aportes en salud y, en su caso, para que decida sobre las
sumas de dinero que ya fueron devueltas a los interesados.
Cuarto.- En relación con el expediente T-3834856, REVOCAR la
sentencia la sentencia del cuatro (04) de diciembre de dos mil doce (2012)
proferida por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, que en segunda instancia había concedido la
tutela y, en su lugar, CONFIRMAR la
sentencia del veintiséis (26)  de septiembre de dos mil doce (2012) del
Tribunal Superior del Distrito judicial de Cartagena Sala Laboral, que declaró improcedente
el amparo solicitado por CAJANAL EICE en liquidación contra el Juzgado
Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Quinto.-
En relación con el expediente T-3834856, ORDENAR a CAJANAL EICE en liquidación que inaplique la orden impartida en el
fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena el 16 de diciembre de 2005, en el proceso promovido por la señora
Sara Mercedes Durán de Rodríguez y otros 29 accionantes contra CAJANAL EICE en
liquidación, por cuanto las irregularidades advertidas desvirtúan la validez
del título conferido en virtud de esta providencia judicial. Esta decisión, en
cualquier caso, no desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la
jurisdicción administrativa para solicitar el reconocimiento de la pensión
gracia, con fundamento en lo previsto en el artículo 164, numeral 1, literal c)
de la Ley 1437 de 2011.
Sexto.- Por conducto de la Secretaría de la Corte Constitucional, REMITIR copia
completa de los expedientes objeto de revisión y de la presente sentencia a la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía
General de la Nación, para lo de su competencia. Asimismo, REMITIR copias
de esta providencia al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo Sala
Penal, que mediante oficio No. 0278 del veintinueve (29) de julio de dos mil
trece (2013) solicitó a esta Corporación su envío.
Séptimo.- Por la Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO 1: Accionantes proceso T-3190423
NOMBRE
CÉDULA
1
ÁLVAREZ SALGADO JORGE ELÍAS
6.662.444
2
AGAMEZ PUENTE HERNAN EZAU
2.754.292
3
AGAMEZ PUENTE JULIO ELIAS
6.855.725
4
AGAMEZ SUAREZ OLFA REGINA
33.140.936
5
AGMEZ SUAREZ ALICIA
25.840.188
6
AGOSTA CORONADO SIXTA
25.867.525
7
AGRESOT DE PARRAS ADALGIZA
34.962.830
8
ALARCON VALVERDE FANNY
34.957.736
9
ALEAN DE SUELVAS ANA ROSA
25.761.593
10
ALEAN LOPEZ YANFTH DEL CARMEN
25.765.226
11
ALEAN MARTINEZ El SA BERENICE
26.043.200
12
ALMAIRO COAVAS NORMA ISABEL
25.954.875
13
ALMANZA CARDENAS CARMEN
41.554.745
14
ALMANZA MARTINEZ MARIO
6.572.302
15
ALMENTERO ESPITIA DAMARIS
28.015.067
16
ALVAREZ QUINTERO ALCIRA
26.044.166
17
ALVAREZ REYES ALGEMIRO
6.872.100
18
ACOSTA UPARELA PEDRO
6.808.253
19
ALVAREZ TOBIAS GABRIEL
6.859.118
20
ALVIZ PEREZ ARMINDA
22.753.828
21
ANAYA JIMENEZ BENILDA
22.405.238
22
ANAYA NOBLE JORGE
6.571.871
23
ANAYA VARGAS JOSE FRANCISCO
15.015.507
24
ANDRADE BELEÑO ANA JOSEFINA
34.962.623
25
ANGULO CABRERA MAGALIS
22.400.696
26
ANIBAL LOPEZ YADIRA ESTHER
2.239.425
27
AÑVAREZ PEÑATA MARIO ISAAC
15.017.233
28
APARICIO JIMENEZ CECIÜA 34.957.599 –
29
APARICIO JIMENEZ NINFA
25.764.448
30
APARICIO LORA LLIS FELIPE
992.652
31
ARANGO CADAVID MARIA
23.171.810
32
ARCIA AVILEZ DE JESUS
6.859.749
33
ARDILA ARROYO CAROLINA
33.137.130
34
ARGEL IBANEZ MARIA LIBRADA
34.956.884
35
ARGEL JIMENEZ RAMON
34.961.670
36
ARGUMEDO VIDAL ALBENIO
6.665.462
37
ARIAS FLOREZ CESAR TULIO
6.812.262
38
ARIEL IBANEZ MARIA LIBRADA
34.956.884
39
ARRIELA GUERRA ROSMERI
25.886.808
40
ARRIETA VERGARA MARIA
22.840.352
41
ARTEAGA JIMENEZ MANUEL VICENTE
6.586.754
42
ARTEAGA LOPEZ ROSA MARIANA
25.954.021
43
ARTEAGA PAYARES ROSARIO
25.953.653
44
ASSIA IMITOLA PEDRO
3.917.338
45
AVILEZ PASTRANA ALFREDO
2.754.537
46
AVILEZ YANEZ FIDEL ANTONIO
2.754.333
47
AYAZO GALVAN FRANCISCO
26.170.063
48
AYUS CASTILLA ROQUELINA
30.561.298
49
BABILONIA NEGRETTE NILSE
25.955.163
50
BADEL DE VELJLLA BERTHA
22.862.917
51
BAIZ DE RAMOS CECILIA
23.211.831
52
BALLESTA JULIO SARA BELEN
22.595.641
53
BALLESTERO PUCHE MARIA
25.953.789
54
BANDEJA SALAZAR TULIO
15.051.998
55
BARCENAS CORENA MARGARITA
25.908.224
56
BARRAGAN MARTZ ELIRBA
34.956.320
57
BARRETO TIRADO CARLOS
9.060.374
58
BARRIOS DE CAMARGO CARMEN
25.804.241
59
BARRIOS PAZ PRODIGA
33.140.894
60
BEDOYA DE FRANCO ELVIA SUSANA
26.045.728
61
BELEÑO SUAREZ OSCAR LUIS
24511290
62
BELTRAN REYES BETTY CECILIA
36.533.025
63
BENAVIDES VERTEL LAUREANO
2.803.677
64
BENEDETTI VARGAS MANUEL
10.936.483
65
BERDEJO ONSIGNARES RAFAEL
17.150.358
66
BLANQUICET MARTINEZ SANTANDER
6.865.174
67
BOGOLLO GONZAI EZ FRANCISCA
25.953.025
68
BOLAÑO ORTEGA BETTY
34.965.306
69
BUELVAS DE GUERRA PABLA
34.959.317
70
BURGOS ALMANZA MAURA
25.867.654
71
BURGOS DE TOLEDO ANA
25.885.680
72
BUSTOS SABALETA CORNELIA
25.867.524
73
CABALLERO LOZANO RODOLFO
66.588.307
74
CABRAI FS CALVO TITO
6.868.880
75
CABRALES CALVO MARIELA
20.318.009
76
CALAO DIAZ ANTONIO JOSE
15.018.970
77
CALAO GUTIERREZ LUIS
6.743.224
78
CAMPO MOIVTERROZA HOLANDA
34.962.096
79
CANCHILA MORENO GLADYS
42.200.704
80
CANCINO DE CASTRO IVANHOE
23.116.056
81
CANTERO HOYOS ENEIDA
26.005.166
82
CARDOZO DIAZ ANGEL HERNAN
15.660.190
83
CARRENO NUNEZ MANUEL
19.090.627
84
CARROZA GONZALEZ RAFAEL
9.062.835
85
CARVAJAL GARCIA LINO
19.142.546
86
CASARRUBLA BERROCAL PETRONA
34.957.631
87
CASTAÑO GONZALEZ DANIEL
2.754.767
88
CASTILLO GONZALEZ CARMEN
33.128.895
89
CASTILLO KIRIAKI MARLYN
25.839.9
90
CASTRO DIZ LIBIA ROSA
26.108.826
91
CASTRO GOMEZ CRISTINA
25.765.307
92
CAUSADO SALCEDO ORLANDO
12.535.411
93
CAUSAL MESTRA JAIRO
2.754.352
94
CAVADIA CORCHO MIGUEL
6.862.821
95
CEPEDA CASTILLO ETELVERTO
6.570.509
96
CERVAITTES DE RANGEL NELLYS
22.630.788
97
CHAVEZ SERPA VITELMA
22.920.170
98
CHICA DE FUENTES DORIS
25.867.591
99
CONDES ANICHIARICO DILIA
25.764.915
100
CORDERO PASTRANA VERTILDA
25.867.431
101
CORDOBA LOPEZ ZENAIDA
25.953.563
102
CORONADO LOPEZ DIEGO
6.860.930
103
CORRALES ALGASIN CARMEN
26.046.486
104
CORRALES CORREA MANUEL
6.811.125
105
CORRALES DE NISERUZA YOLANDA
25.952.441
106
CORRALES MANGONEZ NORMA
25.953.974
107
CORREA DE LADELITH ROSA
33.129.521
108
CORREA DE MEDRANO AVELINA
22.763.879
109
CORREA MONTALVO CECILIA
25.950.983
110
CORREA NARVAEZ CESAR
15.017.273
111
COSTA VASQUEZ IVAN DARIO
4.970.294
112
DAWIDSON NIEVES ENITH YENITH
33.124.285
113
DE LA CRUZ BUELVAS UTIA
25.952.451
114
DE LA CRUZBUELVAS GUALBERTO
3.794.775
115
DE LA OSSA CALVO ADA LUZ
34.960.180
116
DE LA OSSA DE LA OSSA RAFAEL
6.866.027
117
DE LEON DE LEON CARMEN
25.867.742
118
DE LEON POMBO MARIA TERESA
25.841.176
119
DE SANTIS VEGA MILENA
34.958.359
120
DELBARRE INDIGNARES ARMANDO
7.454.675
121
DIAZ DE GONZALEZ JULIA
22.860.083
122
DIAZ DE SANTOS GUADALUPE
42.201.779
123
DIAZ DIAZ NHORA CECILIA
25.954.028
124
DIAZ GOMEZ ROGERS
3.835.345
125
DIAZ LARA NAYI DEL CARMEN
33.139.792
126
DIAZ LOPEZ SILSA ISABEL
25.954.044
127
DIAZ MONTALVO JORGE
6.864.022
128
DIAZ NAAR MARLENE
25.955.713
129
DIAZ OSORIO ARMANDA
15.035.616
130
DIAZ UPARELA RODOLFO
9.079.488
131
DOMINGUEZ MARQUEZ JOSE
3.835.450
132
DOMINGUEZ MARTINEZ ROSA
4.220.571
133
DORIA DE CORDERO BETTY
34.955.892
134
DORIA PEREZ YOLANDA YIDES
25.765.294
135
DUARTE CABALLERO JAIRO LUIS
2.754.379
136
DUARTE CABALLERO MERCEDES
25.865.091
137
DUARTE DE GOMEZ DIOSELINA
34.959.888
138
DUARTE DE VILLOJIN GRACIELA
25.837.807
139
DURANDO VILLADIEGO JAVIER
2.754.596
140
DURANGO CASTAÑO ALCIDES
2.754.509
141
DURANGO CAUSAL NACIRA
26.045.520
142
DURANGO COGOLLO AURORA
34.955.146
143
DURANGO COGOLLOTE
25.869.182
144
DURANGO MENDOZA HERNAN
6.864.212
145
DURANGO VILLADIEGO VICTORIA
34.956.032
146
ECHENIQUE DURANGO TERESA
25.865.639
147
ECHENIQUE OVIEDO JUANA
34.958.740
148
ESCAMILLA GANATE EDGARDO
4.990.324
149
ESCOBAR ALGARIN CARMELO
6.856.981
150
ESCOBAR VASQUEZ HILMER
16.340.626
151
ESPTTIA SANCHEZ AMAIRE
34.957.974
152
ESTRELLA DE GOMEZ OMAIRA
25.760.166
153
FAJARDO LAGARES SARELDA
25.954.277
154
FERNANDEZ AYALA NELLY
26.083.376
155
FIGUEROA OTERO CARMEN ADELA
26.082.990
156
FLOREZ DE BRANCAMOMTE
26.045.839
157
FLOREZ DE CARABALLO EDTTH
34.957.659
158
FLOREZ MONTES RAFAEL
2.754.768
159
FLOREZ OSORIO CECILIA
26.046.765
160
FLOREZ PEREZ ALBERTO
6.860.010
161
FRANCO CAUSAL LUIS ROBERTO
2.754.598
162
FUENTES CASTRO ALCIRA
25.953.988
163
FUENTES GUERRA LUIS JOAQUIN
6.621.633
164
FUENTES MARTINEZ RAFAELA
25.867.787
165
GALE DE MESOA ILDA
23.163.562
166
GALVAN DE DUARTE ENIBERTA
34.964.839
167
GANES VALERO GLORIA MERCEDES
25.954.271
168
GARCES DE REYES YOLANDA
25.948.729
169
GARCES GARCES IRMA ISABEL
26.109.375
170
GARCIA BARRERA RODRIGO
6.889.113
171
GARCIA FUENTES ANTONIO MARIA
15.035.113
172
GARCIA TUIRAN ENTTH SUSANA
34.958.663
173
GARCIA TUIRAN MANUEL IGNACIO
6.871.082
174
GIL MENDOZA REGIS DE JESUS
42.200.567
175
GOMEZ CACERES VILLADIEGODANIEL
6.866.188
176
GOMEZ CHAMORRO ANIBAL
3.834.908
177
GOMEZ DE PUVZA DORIS
34.963.563
178
GOMEZ FUENTE JOSE ANTONIO
2.754.307
179
GOMEZ GALVAN ESTHER
33.080.366
180
GOMEZ MOLINA ADRES
6.860.061
181
GOMEZ VELEZ GLORIA MARINA
25.867.705
182
GOMEZ VERA MARIA ISABALE
34.963.449
183
GONZALEZ ALVIRA ARMINDA
26.005.127
184
GONZALEZ ASTRID MARIA GUIOMAR
34.958.855
185
GONZALEZ DE BARBOSA LINA
23.211.794
186
GONZALEZ ESTRELLA ALVARO
6.834.734
187
GONZALEZ HOYOS AGUSTÍNN
6.864.092
188
GONZALEZ ROJAS CECILIA
25.842.513
189
GUERRA DE REVOLLO GILDA
34.956.751
190
GUERRERO COLON RAFAEL
15.018.224
191
GUEVARA MADRID NIDIA
28.012.919
192
GUTIEREZ MEJIA JOSE MANUEL
6.863.765
193
GUZMAN DERUIZ ELIDA
25.954.727
194
HERAZO DE PORTO DYDO
22.770.979
195
HERAZO GOMEZ TERESA
42.201.553
196
HERNANDEZ AMADOR ORLANDO
6.861.550
197
HERNANDEZ BERROCAL GUILLERMO
6.863.777
198
HERNANDEZ CANO NORA
32.458.366
199
HERNANDEZ COLEY RICARDO
3.990.476
200
HERNANDEZ HERNANDEZ INES
30.647.441
201
HERNANDEZ JARAMILLO LIGIA
27.073.628
202
HERNANDEZ PATERNITA ORLANDO
6.865.578
203
HERRERA BERROCAL NIDIA
22.403.717
204
HERRERA VELEZ MAYDA
25.840.617
205
HINESTROSA RIOS FRANCISCO
6.862.267
206
HOYOS CHAMORRO MARIELA
26.023.937
207
HOYOS DE PEREZ CONSUELO
34.959.803
208
HOYOS GONZALEZ LUIS ABELARDO
15.036.038
209
HOYOS PAYARES ELADIO
15.016.711
210
HUMANEZ HUMANEZ RUTH TAYLOR
25.864.319
211
HUMANEZ POLOFERNANDO JOSE
15.035.738
212
IBANEZ BUELVAS ABEL
6.865.350
213
JABIV RUIZ JUDTT
26.046.806
214
JARABA DORADO GUSTAVO
2.754.238
215
JIMENEZ MONTIEL FIDELIA
21.638.369
216
JIMENEZ MONTIEL OLIMPO
8.866.150
217
JIMENEZ PATRON MANUEL SANTOS
15.660.549
218
JIMENEZ ROBLE PEDRO
9.306.248
219
JIMENEZ SOSA BIENVENIDA
34.956.797
220
JULIO ORTEGA GRISELDA
33.142.620
221
LAFONT MERCADO ALFONSO
2.754.776
222
LARA FERIA CESAR
6.865.579
223
LASTRA ROYERT EZEQUIEL
9.082.298
224
LEMUS PACHECO ALFONSO
6.867.451
225
LENES GONZALEZ LIBA LUEY
25.867.599
226
LEON LACHARME MIGUEL ESTEBAN
6.860.212
227
LOPEZ ARTEAGA MERCES
34.958.786
228
LOPEZ DE VERGARA BLANCA
22.862.748
229
LOPEZ FIGUEROA RAFAEL
6.864.690
230
LOPEZ LORA LUIS LORENZO
7.440.467
231
LOPEZ MONTES CARMEN ALCIRA
34.958.496
232
LOPEZ MORALES ANA MARIA
26.108.009
233
LOPEZ MORALES INES EUGENIA
25.948.730
234
LOPEZ NEGRETTE ROSEMBERG
6.867.766
235
LOPEZ PEREZ ARCESIO
6.866.302
236
LOPEZ SOLANO LUIS ALFONSO
6.864.954
237
LORA DE MERCADO MANUEL
26.158.680
238
LORA GONZALEZ ALICIA
34.959.990
239
LUGO DE BENAVIDES CATALINO
25.755.764
240
LUNA MENDEZ VANUA
25.865.823
241
MACEA FLOREZ JOSE FRANCISCO
6.616.180
242
MACEA GONZALEZ HERNAN
6.865.828
243
MACHADO JIMENEZ AYDEE
25.841.723
244
MADERA DE PEREZ ENA SOFIA
23.196.126
245
MADERA P. ALVARO ANDRES
9.058.797
246
MADERA PATERNINA DIUA
26.087.051
247
MADERA PATERNINA NORMA
33.138.800
248
MANGONES PORRAS AMELIA
22.385.994
249
MANOTAS ESCOBAR RUTH E
25.908.563
250
MARIN MEZA FABIO ARTURO
8.340.789
251
MARQUEZ MARTINEZ JAVID
7.471.809
252
MARRIAGA LUGO EMIGDIO
7.476.530
253
MARTINEZ ANAYA NICOLAS
9.083.645
254
MARTINEZ BRAVO CLAVER
6.863.528
255
MARTINEZ BRAVO WILLIAN
6.863.729
256
MARTINEZ CASTELLON JOHNNY
15.016.728
257
MARTINEZ CUELLO HERNEILDA
22.860.506
258
MARTINEZ DE C. MARCIA
25.952.606
259
MARTINEZ DE FALCON ROSALBA
23.157.052
260
MARTINEZ DE LLOREN  ELVIRA
26.171.377
261
MARTINEZ DE MEDINA MIRIAN
42.201.469
262
MARTINEZ FLOREZ ANGEL
7.453.891
263
MARTINEZ GOMEZCACERES ENITH
33.143.542
264
MARTINEZ HERNANDEZ JOSE RAFAEL
9.306.793
265
MARTINEZ JIMENEZ AUGUSTO
11.055.958
266
MARTINEZ M. PERLA RAQUEL
26.209.473
267
MARTINEZ OVIEDO NIDIA ESTHER
34.962.072
268
MARTINEZ PEREZ RAFAEL
6.573.035
269
MARTINEZ POLO IRIS
26.084.796
270
MARTINEZ TORRES AMAURY
9.261.435
271
MARTINEZ VERGARA BASILIA
26.041.876
272
MEDINA PEREZ BLADIMIRO
3.834.755
273
MEDINA PEREZ VICTOR
9.305.428
274
MEDINA VILLAR MARTHA
34.960.204
275
MEJIA MEZA MARIA AMPARO
25.832.415
276
MENA GARCIA JULIO HERNAN
4.792.590
277
MENA MENA ARCINDO
8.293.574
278
MENDEZ ACOSTA JUAN
9.307.647
279
MENDIVIL TRESPALACIOS ROGER
3.834.719
280
MENDOZA GOMEZ FAUSTO
6.861.852
281
MENDOZA MARTINEZ JORGE
9.309.051
282
MENDOZA PINEDO HEBERTO
6.885.982
283
MENDOZA RAMOS ENAN
2.754.464
284
MERCADO BOHORQUEZ MARCELIANO
9.306.316
285
MERCADO DE LA B. ELIGIO
6.588.791
286
MESTRA PEREZ JORGE ELIECER
7.374.135
287
MEZA HERNANDEZ ANA
22.393.051
288
MIRANDA DE TIRADO ANA CARMELA
25.868.437
289
MIRANDA PITALUA PABLO M.
2.754.394
290
MIRANDA ROMERO LUIS FER.
6.860.828
291
MOLINELLO DE LOPEZ MARIELA
25.953.575
292
MONTERROSA M. CARLINA
23.174.795
293
MONTERROSA M. LUIS
6.617.223
294
MONTERROSA MONTERROSA NORIS
23.213.061
295
MONTES ALVAREZ MICAELA
26.082.482
296
MONTESINO PEREZ ELKIN
6.860.284
297
MONTIEL ESPITIA NINI ROSARIO
34.964.036
298
MONTOYA ORTEGA JOSE
3.835.682
299
MORALES CORDERO TOMAS
2.754.504
300
MORELOS MONTERROSA HILDA
25.752.454
301
MOVILLA BELLO EIRA ISABEL
34.956.727
302
MUÑOZ CALDERA ALFONSO
3.941.879
303
MURILLO LOPEZ JUAN JOSE
6.816.315
304
NARANJO MARTINEZ ALFREDO
6.865.884
305
NARANJO PEREIRA PEDRO E.
2.754.766
306
NARVAEZ LOPEZ LACIDEZ
6.154.225
307
NAVARRO DE DIAZ TERESA
33.080.649
308
NAVARRO GOMEZ JACOBA
33.080.966
309
NAVARRO HERRERA LEDYS E.
25.956.009
310
NAVARRO JORGE REBECA
33.080.187
311
NEGRETTE ESTRADA RAMON
1.549.562
312
NEGRETTE LOPEZ ANA 1.
34.958.68
313
NEGRETTE LOPEZ ELSY N.
25.960.827
314
NEGRETTE ORTIZ ROSIRIS DE JESUS
34.957.961
315
NIEVES FLOREZ NACIRA
25.949.720
316
NIEVES JIMENEZ DIEGO
9.061.646
317
NIEVES REYES JORGE ALFONSO
6.864.526
318
NIÑO NUNEZ AMILKAR
1.573.475
319
NUNEZ DE COLEY ENILSE
33.080.558
320
OKENDO PEINADO LUCINDA
25.949.105
321
OLIVERA DIAZ CECILIA
23.066.313
322
OLIVO VITOLA ADONAIS
639.075
323
OLMOS DE BENITTES FIDELIA
26.024.127
324
OLMOS MENDOZA JAIME
6.857.683
325
ORDOSGOITIA DE A. ISABEL
25.908.455
326
OROZCO VALETA MABUJA
22.404.558
327
ORTEGA DE LA OSSA EDITH
25.842.562
328
ORTEGA ORTEGA JUAN
6.812.446
329
ORTEGA VIVERO ANA
42.201.386
330
OSORIO DIAZ GUILLERMO
6.590.062
331
OSPINA SOTO OYORBY
34.960.499
332
OTERO GOMEZ ELIECER
15.035.448
333
OTERO VEGA NIDIA
34.958.068
334
OVIEDO BRAVO ANDRES
6.857.810
335
OVIEDO BRAVO ANEIDA
42.200.491
336
OVIEDO CELINS LINA
33.173.884
337
PACHECO CHAVEZ RAFAEL
4.021.699
338
PACHECO DE CHICA ROCIO
25.868.076
339
PACHECO RODRIGUEZ DAVID
9.789.892
340
PACHECO TIRADO CARMEN E.
25.908.525
341
PACHECO USTA LOURDES
25.765.323
342
PACHECO VERGARA CONSUELO
33.170.330
343
PADILLA CAFFIEL MANUEL
6.589.924
344
PADILLA DE BUST. ERCILIA
25.954.131
345
PADILLA GONZALEZ HERMINIA
34.958.614
346
PADILLA GONZALEZ SUSANA
26.045.219
347
PALACIO BENITEZ JULIO
6.861.898
348
PALACIO PEREA JOSE
6.783.174
349
PALACIO PEREZ FLAMINIO
4.819.119
350
PALOMINO CUETO ELIAS
3.990.842
351
PARODI PARODI TOBIAS
5.162.325
352
PARRAS DIAZ OSCAR ELIAS
6.865.048
353
PASTRANA SALGADO MARLITT
25.867.776
354
PATERNINA DE MART. MARIA
23.166.023
355
PATERNINA NEGRETTE SERGIO
2.803.420
356
PATRON JABIB FERNANDO
6.574.366
357
PAYARES AGUAS SONIA
36.527.095
358
PAYARES ANAYA MACARIO
15.017.535
359
PEÑA GOMEZ DAVID
862.245
360
PEÑA HERNANDEZ JUDIT
34.959.033
361
PEÑA VELASOUEZ NIRDIA
26.327.064
362
PERALTA VILLERO JAIRO
6.860.327
363
PERDOMO ARGUMEDO MIGUEL
2.754.856
364
PEREA PALACIO BADILIO
4.939.182
365
PEREA PEREA JAFET
11.185.239
366
PEREZ DE FERNANDEZ MARIA
26.082.781
367
PEREZ FUENTES EUBERTO
6.659.719
368
PEREZ GOMEZ DELSA MARIELA
26.158.653
369
PEREZ GOMEZ GLORIA
26.158.642
370
PEREZ MONTIEL FRANCISCO
6.866.076
371
PEREZ PEREZ LUIS ARMANDO
3.835.207
372
PEREZ RIVERO OSVVALDO
6.863.604
373
PEREZ VEGA MILTON
15.035.202
374
PETRO DORIA RUBY DEL S.
34.962.346
375
PINEDA HERNANDEZ ALCIRA
42.200.487
376
PINEDO CARDENAS EMILIO A.
6.862.068
377
PINTO TORDECILLA LEOCADIS
34.961.958
378
POLO DE DIAZ DULCE NOMBRE
23.212.830
379
POLO NUÑEZ NEYLA MARIA
34.956.228
380
POSADA ROMERO CANDELARIA
24.764.443
381
PRETEL BUSTOS SILVA ROSA
25.866.841
382
PRETEL DIAZ CELINA
25.755.739
383
PRETEL DURANGO BETTY
25.866.842
384
PRETIL DE MONTES MARIA
25.165.278
385
PUCHE DE URIBE SIXTA
25.761.994
386
PUCHE LOPEZ WISTON
6.588.472
387
PUCHE MENDOZA JORGE
6.867.172
388
RADAS FRANCO MIGUEL ANGEL
6.870.408
389
RAMIREZ ORTIZ ERUNDINA
25.981.074
390
RAMIREZ RAMIREZ MIGUEL
15.015.829
391
RAMOS GONZALEZ AURA
25.849.178
392
RAMOS GUZMAN MARTHA
25.908.788
393
RAMOS PANTOJA INES
26.046.868
394
RANGEL SEPULVEDA JULIO
15.035.352
395
RENTERIA MOSQUERA OLIVIA
26.022.520
396
RENTERIA RENTERIA JESUS
1.588.478
397
REVOLLO ALVAREZ VICTOR
9.055.735
398
REYES COGOLLO ARMANDO
6.862.963
399
REYES MONTALVO RODOLFO
6.866.303
400
REYES ORTEGA IRMELIA
26.171.346
401
REYES PALENCIA EVA
25.952.204
402
RICARDO RODRIGUEZ GLADYS
32.506.630
403
RIOS TRAVECEDO RAFAEL A.
17.116.029
404
RIVERA AMADOR DANIEL
6.638.680
405
RIVERA DEL GASTELBON TERESA
26.021.417
406
RIVERA HERNANDO WILFRIDO
6.569.225
407
RIVERO RUIZ FRANCISCO
15.535.797
408
ROCAS HERRERA EGEL
7.450.215
409
RODRIGUEZ CARMONA ISOLINA
33.135.822
410
RODRIGUEZ DE ACOSTA MARIA
25.986.351
411
RODRIGUEZ DE TORRES CATALINA
25.842.567
412
RODRIGUEZ FLOREZ ANA
25.867.664
413
RODRIGUEZ FLOREZ ROSMIRA
25.867.780
414
RODRIGUEZ GARRIDO ELVIRA
42.202.355
415
RODRIGUEZ JULIO CIRCE
33.170.281
416
RODRIGUEZ MEJIA ALFREDO
6.856.781
417
RODRIGUEZ MENDEZ NANCY
33.171.022
418
ROJAS DE PEINADO DORISLENA
41.457.720
419
ROJAS MARTINEZ DORA
25.981.644
420
ROJAS MARTINEZ RIGOBERTO
2.800.998
421
ROMERO ARRIETA GLADYS
34.964.474
422
ROMERO DE SANCHEZ LUPE
25.954.986
423
ROMERO DE SOTO CARMEN
23.169.803
424
ROMERO GARCES DOINICIO
6.572.369
425
ROSALES DE BELLOGIL ANSELMA
33.115.959
426
ROYERT IRIARTE MARGOTH
33.080.224
427
RUELLO DE RAMOS MARIELA
34.959.952
428
SALGADO MEDRANO ESTELLA
22.862.722
429
SALGADO MEDRANO MARTHA
42.202.020
430
SIMAHAN JARABA LATIFE
33.080.161
431
SOTOMAYOR DE NAVARRO MYRIAN
23.213.353
432
SUELVAS DE GUERRERO ROSARIO
34.958.876
433
TAMARA MONTES ELVIRA
33.171.535
434
TATIS DIAZ FERNANDO
9.307.119
435
VASQUEZ MOLINA LUZ MERY
33.170.082
436
VEGA LASTRE MARTINA
33.080.906
437
VERGARA LAZARO TULIO
3.835.561
438
VIZCANO TERAN HERNAN
3.756.854
439
ZAMBRANO CORONADO ANGELA
25.867.750
440
ZAMBRANO TAMARA ZOLIA
33.169.135
ANEXO 2: Accionantes proceso T-3834856
NOMBRE
CÉDULA
1
SARA MERCEDES DURAN DE
RODRIGUEZ
22.367.821
2
ALVARO RODRIGUEZ ALARCON
19.170.928
3
AMIN RAFAEL RUIZ ALVAREZ
6.616.345
4
ANTONIO JOSE AVENDAÑO
CUERVO
346.633
5
BELLA DE LA CANDELARIA
FLORIAN DE MARQUEZ
41.319.254
6
BERTHA JIMENEZ PLANETA
22.400.255
7
DANIEL ARTURO DELGADO
SALGUERO
332.457
8
EFRAIN JIMENEZ MORENO
18.760.015
9
GABRIEL ANGEL HENAO CARDENO
17.009.869
10
GLORIA DE JESUS DURAN DE
DEBACKER
22.358.171
11
GUILLERMO REY BOLAÑOS
17.176.308
12
JENARO NICOLAS ANAYA DRAGO
3.869.123
13
JORGE ALONSO ROSAS SUAREZ
5.683.445
14
JOSE HUMBERTO VERA CASTRO
13.348.316
15
LIDA LUCIA DE LA HOZ DE
JIMENEZ
22.339.940
16
LUCILA AVILA DE ROYERO
20.276.108
17
LUDY MALDONADO DE SARMIENTO
37.795.294
18
LUIS HERNANDO MEJIA
GONZALEZ
6.810.871
19
LUIS HUMBERTO MORA GOMEZ
12.576.272
20
MAGALLY DE JESUS BORNACELLY
ROMERO
22.760.752
21
MARCELIANO ENRIQUE PEREZ
GARRIDO
9.307.001
22
MIGUEL ANTONIO CIFUENTES
PEÑALOZA
19.138.856
23
ORLANDO OLIVARES CONSUEGRA
7.410.501
24
PEDRO AGUSTIN HERNANDEZ
SEPULVEDA
4.111.727
25
PEDRO VICENTE BOSIGA
FIGUEREDO
6.750.117
26
PLINIO ANTONIO CONTRERAS
HERNANDEZ
3.995.491
27
RAMON DE JESUS MOLINA
TONCEL
5.158.945
28
RODRIGO DE LA ESPRIELLA
BRIEVA
6.817.049
29
ALFONSO EMILIO DEBACKER
ROGMANS
103.994
30
WILLIAM RAFAEL CORENA PEREZ
6.815.945
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
A LA SENTENCIA T-272/14
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Caso en que se debatió la procedencia
excepcionalísima de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza
(Salvamento parcial de voto)
Estimo que la
decisión en el caso concreto, debió ser tomada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional al tratarse de un caso en el que se debatió la procedencia,
excepcionalísima, de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza.
Referencia: Expedientes
T-3190423 y T-3834856 (acumulados).
Accionante: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE – en liquidación- .
Accionados: Juzgado Segundo Promiscuo
del Circuito de Corozal, y contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Cartagena.
Magistrado Ponente: María Victoria Calle
Correa.
Salvo parcialmente mi
voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional en sesión del seis (6) de
mayo de dos mil catorce (2014)), por las razones que
a continuación expongo:
En el presente caso, la Sala resolvió declarar improcedente la
acción de tutela presentada por la Caja Nacional de
Previsión Social Cajanal EICE – en
liquidación-  contra Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de
Corozal, y contra el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, en el
cual la entidad alegaba la vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y el acceso a la administración de justicia como consecuencia de (i) la existencia de un defecto sustantivo por haber reconocido el
reembolso de los aportes del 12%, (ii) un defecto fáctico porque las
autoridades judiciales no contaban con pruebas suficientes que lo llevaran al
convencimiento de la vulneración efectiva de los derechos fundamentales, (iii)
un defecto procedimental por no remitir a tiempo a la Corte Constitucional el
fallo para su eventual revisión y, (iv) desconocimiento del precedente.
Si bien la sentencia declaró la improcedencia de la acción de
tutela, decidió modular los efectos de dos fallos de tutela proferidas en el
año 2007 –Exp. T-3190423- y 2005 –Exp. T-3834856-, que en su
momento no fueron seleccionadas para su revisión por parte de esta Corporación,
razón por la cual, a la luz de la jurisprudencia constitucional, había operado
el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En este orden de ideas, estimó que
la decisión en el caso concreto, debió ser tomada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional al tratarse de un caso en el que se debatió la procedencia,
excepcionalísima, de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] En el Anexo 1 aparecen
los nombres de los 440 accionantes en el proceso de tutela T-3190423.
[2] Ver Anexo 2 aparecen los nombres de los 30
accionantes en el proceso de tutela T-3834856.
[3] Decreto 4269 de 2011, ‘por
el cual se distribuyen unas competencias’.
[4] Folio 6 del cuaderno
principal. En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte
del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[5] Mediante escrito del dieciséis (16) de
enero de dos mil nueve (2009), el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto
insistió en la revisión del fallo de tutela ante la Sala de Selección Número
Uno. No obstante el fallo no fue seleccionado para revisión. La radicación en
la Secretaría General de la Corporación de la sentencia proferida por el
juzgado accionado, estuvo procedida de los siguientes hechos: (i) mediante el
memorial No. DP 606 del catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008), el
Procurador General de Nación le manifestó a esta Corporación que la tutela
fallada el diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007), no había sido
radicada para su eventual revisión, y que se trataba de un fallo que debía ser
revisado por ser “(…) de gran impacto tanto en las finanzas como en las
consideraciones jurídicas sobre las cuales se había soportado, al versar el
reconocimiento sobre una discusión meramente legal, sobre el monto de los
aportes en salud.[5] Esta cuestión fue
reiterada por el Procurador mediante oficios del dieciséis (16) de junio de dos
mil ocho (2008) y del doce (12) de agosto de dos mil ocho (2008); (ii) que como
consecuencia de que a casi un año de expedida la providencia en cuestión, la
misma no había sido radicada para su eventual revisión en esta Corporación, el
seis (6) de agosto de dos mil ocho (2008), la Procuraduría realizó una visita
administrativa al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal. De esa
visita, según lo expuso la entidad, se concluyó: “(…) Se le solicitó a la
doctora Luz Marina Gaviria Ochoa, titular del despacho el libro radicador
correspondiente y el fólder de archivo de oficios remitidos encontrando que
como fecha de remisión anotada en el libro radicador aparece la del doce (12)
de febrero de 2008 según oficio JSPC OFICIO CONSTITUCIONAL No.1989: igualmente
se constató la existencia de dicho oficio en copia firmado por la secretaria
Amparo Nieto de Arroyo. Acto seguido se solicitó el fólder donde reposan las
planillas de correo y el número de guía que se le asignó al envió de la tutela
mencionada con destino a la Corte Constitucional para su eventual revisión,
constatando que después de una búsqueda del fólder de archivo respectivo; no
se encontró ninguna planilla de remisión de la tutela No. 01131 de 2007, ni
logró encontrar documento alguno que contenga el número de guía que se le
asignara.” (Subrayado y negrilla en el texto original). La titular del
despacho visitado manifiesta que se compromete a seguirla buscando y que la
hará llegar a la Procuraduría Judicial II penal 168 de Sincelejo, a la mayor
brevedad posible (folio 4)”; y (iii) Acto seguido, el Procurador General de
la Nación remitió el Oficio No. 843 del doce (12) de agosto de dos mil ocho
(2008) al doctor Angelino Lizcano Rivera, Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura, solicitando examinar la conducta de la juez titular del Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, por no remitir la mencionada
sentencia para su eventual revisión a la Corte Constitucional, después de casi
un año de proferido el fallo.
[6] Corte Constitucional,
sentencia SU1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] La razón para convocar
al -comité fue la de establecer la posición jurídica respecto de reclamaciones
efectuadas por los beneficiarios de pensión gracia para la devolución de los
aportes a SGSS.
[8] Con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 3°, inciso 3°, del Decreto 2196 de 2009, Cajanal EICE
– en liquidación-, celebró con la sociedad fiduciaria FIDUPREVISORA S.A. el
contrato de fiducia mercantil No. 3-1-123984 de 12 de junio de 2009, a través
del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo denominado PA BUEN FUTURO,
encargado de adelantar los trámites tendientes al reconocimiento de
obligaciones pensionales y demás actividades a fines con dicha gestión.
[9] Decreto 4269 de 2011,
‘por el cual se distribuyen unas competencias’ con relación a Cajanal EICE –en
liquidación- y la UGPP.
[10] Esta referencia alude a
la sentencia T-218 de 2012, (MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[11] El
numeral 1 del artículo 153 y el artículo 5 de la Ley 270 de 1996 establecen: “ARTÍCULO 153. DEBERES.  Son deberes de los funcionarios y empleados, según
corresponda, los siguientes: 1. Respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su
competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos”. “ARTÍCULO 5o. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y
autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar
justicia.
Ningún
superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar,
exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las
decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias”.
[12] MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[13] (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). La posición unificada que contiene esta sentencia, ha sido reiterada
por las diferentes Salas que han integrado esta Corporación: T-174 de 2002 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), T-192 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynnet), T-217 de
2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-354 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-444 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería), T-200 de 2003 (MP. Rodrigo
Escobar Gil), T-536 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-059 de 2006
(MP. Álvaro Tafur Galvis), T-104 de 2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-210 de
2008 (MP. Jaime Araujo Rentería), T-282 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T-137 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-151 de 2010
(MP. Nilson Pinilla Pinilla), y T-813 de 2010 (MP. María Victoria Calle
Correa).
[14] Artículo 241: A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: 9.revisar, en la forma que determine la
ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los
derechos constitucionales. Por su parte, el artículo 33 del Decreto 2591 de
1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución,” señala: revisión por la Corte
Constitucional: La Corte Constitucional designará dos de sus Magistrados para
que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de
tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o el
Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela
excluido por éstos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de
un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean
excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán
ser decididos en el término de tres meses. Sobre el propósito de la
eventual revisión ante la Corte Constitucional, en la sentencia SU-1219 de 2001
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Clara Inés Vargas Hernández) la Sala
Plena explicó: “ (…) el deber de remisión de todos los fallos de tutela a la
Corte Constitucional obedece a la necesidad de que sea un órgano centralizado
al cual se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución
el que finalmente determine cuáles son los fallos de tutela que representan una
aplicación adecuada de los derechos constitucionales y así ejerza la tarea de
unificación jurisprudencial en materia de derechos fundamentales y de
desarrollo judicial de la Constitución. Con esta decisión el Constituyente ha
creado el mecanismo más amplio, y a la vez eficaz, para evitar que los derechos
fundamentales no obtengan la protección que merecen como principios medulares
de la organización política colombiana. Es así como la Corte Constitucional
debe mirar la totalidad de las sentencias de tutela, bien sea para seleccionar
las sentencias que ameritan una revisión o para decretar su no selección pero
en cualquiera de estos dos eventos debe estudiar el fallo de instancia y
adoptar una decisión al respecto.”
[15] El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 “por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional” señala: “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no
procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional
sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades
que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el
pleno de la Corte anule el proceso.”
[16] (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez).
[17] (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[18] (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[19] Fallo de tutela del
veintiséis (26) de febrero de dos mil ocho (2008) proferido por el Juzgado
Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
[20] En este sentido, la
decisión citó las siguientes decisiones: sentencias  SU-1219 de 2001, T-021 de
2002, T-192 de 2002, T-217 de 2002, T-354 de 2002, T-432 de 2002, T-623 de
2002, T-200 de 2003, T-1028 de 2003, T-1164 de 2003, T-502 de 2003, T-582 de
2004, T-536 de 2004, C-590 de 2005, T-368 de 2005, T-944 de 2005, T-059 de
2006, T-104 de 2007, T-137 de 2010, T- 813 de 2010, T-414 de 2011, T-474 de
2011, T- 649 de 2011, T-701 de 2011,  T-964 de 2011, T- 449 de 2012 y T-494 de
2012.
[21] Con relación a esta
hipótesis, la decisión citó el caso abordado por la Corte en la sentencia T-218
de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). En esta ocasión, la Corte sostuvo que
la ocurrencia de hechos nuevos afectados por el principio “el fraude lo
corrompe todo” puede justificar su intervención incluso respecto de asuntos
que han sido considerados cosa juzgada constitucional. No obstante, la decisión
precisó que su intervención en estas circunstancias no está orientada a revocar
la decisión cuestionada sino a dejar sin efectos una situación de corrupción
consolidada.
[22] (M.P. Mauricio González
Cuervo).
[23] T-068 de 1998 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[24] (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, A.V. Mauricio González Cuervo, S.P.V. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[25] La Corte llegó a esta
conclusión con fundamento en los principios fijados en el artículo 25 de la
Ley  1448 de 2011, el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 y en la
interpretación que el Gobierno Nacional ha dado al monto de la indemnización
administrativa, de acuerdo con la cual “el monto de indemnización
administrativa no es el mismo ni descontable del subsidio de vivienda para
población desplazada, sino que es un monto adicional y acumulable al mismo”.
[26] En el Auto 207 de 2010,
la Corte evidenció “la necesidad de unificar los criterios jurídicos que han
dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las
cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos
supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización a víctimas
del desplazamiento forzado”. La Corte identificó esta situación en
desarrollo del estudio de revisión de varios expedientes de tutela acumulados
en los que los peticionarios, quienes compartían la condición de ser víctimas
del desplazamiento forzado, solicitaban el reconocimiento por parte de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-
Acción Social- de su derecho fundamental a la indemnización justa e inmediata
de todos los daños y perjuicios ocasionados por el desplazamiento los
accionantes interpusieron acciones de tutela contra.
[27] Auto del 16 de abril de
2008 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
[28] MP. Juan Carlos Henao
Pérez.
[29] MP. Nilson Pinilla
Pinilla.
[30]  En efecto, cuando
exista cobertura familiar la cotización puede ser mayor al 5%, aunque nunca
puede ser superior al 12%. Esta mayor cotización esta enunciada en el artículo
42 del Decreto 692 de 1994, que reglamentó la Ley 100 en lo relativo al
reajuste de la mesada pensional, cuando establece que el reajuste operará “por
la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la
nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se
determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%” (énfasis
añadido).
[31] Ley 100 de 1993, ‘Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones’.  El Artículo 143 señala con relación al reajuste lo siguiente:
“A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido
la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir
de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la
cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley.//La
cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los
pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla
mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación
laboral”. En cuando al máximo de cotización por concepto de salud que debían
realizar los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el
artículo 204 de la Ley 100 -con anterioridad a la modificación introducida por
el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007- señalaba lo siguiente:  “La
cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo
del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al
salario mínimo […]”.
[32] Cuaderno tercero del
expediente T-3190423 consta de 476 folios.
[33] ‘Por el cual se
reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993’. El artículo 42 establece lo
siguiente: “Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes
con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de
vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles
efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los
requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que
con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la
cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993. En consecuencia, las
entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en
este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los
pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o
la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En
el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los
pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían
aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y
transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud.
Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de
solidaridad y garantía en salud”.
[34] Además, la orden
prescrita en la parte resolutiva de la decisión no precisa el monto en exceso
descontado a cada accionante y que debía serles reembolsado, toda vez que hace
referencia, de manera general y ambigua a “las sumas descontadas de (sic) de
las mesadas pensionales adicionales y reliquidaciones correspondientes a su
pensión gracia”, para efectos de la devolución.
[35] Declarado en la
sentencia T-068 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[36] MP. Juan Carlos Henao
Pérez.
[37] Ver considerando 4.1.3.
de esta providencia.
[38] MP. Nilson Pinilla
Pinilla.
[39] MP. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[40] La Corte encontró que
no había existido vulneración al debido proceso de las accionantes porque las
decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron  en un defecto fáctico por
omisión en la valoración de las pruebas  ni  en un defecto orgánico por
vulneración del principio del juez natural.
[41] (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[42] (M.P. Jaime Córdoba
Triviño, A.V. Jaime Araujo Rentería).
[43] En desarrollo de los
efectos inter comunis ordenados en esa decisión, en la sentencia T-034
de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte señaló que toda vez que la acción
de tutela que revisaba fue interpuesta por un pensionado de la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante S.A. con el fin de obtener el pago de las
mesadas adeudadas por esa empresa desde 1999, la Sala, amparó los derechos
invocados por el actor, de conformidad con lo establecido en sentencia SU.1023
de 2001.
[44] En este sentido, la
decisión expresó que “Según reportó el liquidador de la CIFM, en diferentes
lugares del país se han interpuesto más de 600 tutelas por pensiones, cerca de
100 tutelas por salud y más de 200 incidentes de desacato, pero no existe caja
disponible para cancelar los montos concedidos a través de la nuevas tutelas”.
[45] En la sentencia T-016
de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), la Corte hizo un recuento de las fallas
estructurales que Cajanal empezó a enfrentar en 1966 y que se intensificaron a
partir de 1994.
[46] (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[47] En este sentido, el
numeral sexto de la parte resolutiva dispuso: “DECLARAR que el estado de cosas
que originó las acciones de tutela objeto de revisión es contrario a la
Constitución, en consecuencia por Secretaría General de la Corte Constitucional
deberá COMUNICARSE la presente providencia al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, al Ministro del Trabajo y Seguridad Social, al jefe del Departamento
Administrativo de la Función Pública, a la gerencia de la Caja Nacional de
Previsión, a la Subdirección de prestaciones económicas de la Caja Nacional de
Previsión, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de esta
sentencia, corrijan en la práctica, dentro de los parámetros legales, las
fallas de organización y procedimiento que afectan la pronta resolución de
solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones y se adecuen las
relaciones laborales, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta
sentencia”.
[48] (M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
[49] En el interregno, la
gravedad de la situación condujo incluso a disponer mediante el Decreto 3902
del tres  (3) de noviembre de dos mil seis (2006) la suspensión de la atención
al público y por ende de las actuaciones administrativas en Cajanal durante el
periodo comprendido entre el siete (7) de noviembre de dos mil seis (2006) y el
cinco (5) de marzo de dos mil siete (2007).
[50] En este orden, la Corte
sostuvo y prescribió lo siguiente: “La doctrina constitucional que se fija
en esta providencia habrá de tenerse en cuenta por los jueces, tanto al
resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición en
Cajanal, como en los eventuales incidentes de desacato, conforme a los
siguientes lineamientos: […] 2. Mientras no se resuelva el problema estructural
que afecta a Cajanal y que dio lugar a la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional, cumplido el anterior requisito, no se considerará una
violación del derecho de petición susceptible de amparo constitucional la
demora en la respuesta que no exceda del plazo requerido estimado por la entidad,
siempre que éste se considere razonable por el juez constitucional. 3. Por las
anteriores consideraciones, no habrá lugar a imponer sanciones por desacato
cuando la orden de tutela incumplida se haya proferido antes de vencido el
plazo que la entidad ha estimado e informado al peticionario”.
[51] En el mismo sentido, la
decisión señaló además lo siguiente: “Es claro que cuando hay un problema
estructural no cabe el desacato en los casos individuales, por ausencia de
responsabilidad subjetiva.  // Es preciso tener en cuenta, además, que, de
ordinario, las situaciones de problemas estructurales que impiden la oportuna
atención del derecho de petición se presentan frente a volúmenes muy altos de
solicitudes que, por lo mismo, dificultan o imposibilitan la intervención de la
respectiva entidad en el trámite del desacato. Dicha intervención también puede
verse inhibida cuando los precedentes judiciales la muestren como
inconducente.// Lo anterior pone de presente que, en situaciones como esa,
deben alterarse las reglas que gobiernan el trámite de los incidentes de
desacato, porque exigir la oportuna intervención de la entidad para justificar
la mora como manera de obviar la sanción, desconoce la realidad del problema
estructural”.
[52] (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[53] En síntesis, el plan de
acción indicaba en materia de tiempos para responder solicitudes represadas, lo
siguiente: (i) reconocimiento de pensiones en un término de nueve (9) meses;
indemnizaciones sustitutivas en diez (10) meses; reliquidación de pensiones en
diez (10) meses y derechos de petición en tres (3) meses.
[54] “Por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
[55] La Ley 797 de 2003, en su artículo 19, señala: “Artículo
19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes.”. En la sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería,
SPV. Rodrigo Escobar Gil), la Corte examinó la constitucionalidad de esta
disposición y fijó los parámetros conforme a los cuales debe ser interpretada y
aplicada.
[56] El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 señala que: “Las
providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el consejo de estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación.// La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial.// La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse
en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y
además: a. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido
proceso y,// b. Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de
acuerdo con la Ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.”. En la sentencia C-835 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería,
SPV. Rodrigo Escobar Gil) la Corte declaró inexequible la expresión “en
cualquier tiempo” y exequible el resto de la disposición. En relación con lo
primero señaló que correspondía al legislador fijar el término dentro del cual
debía interponerse este mecanismo de revisión extraordinaria. Con tal fin, el
artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 (Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) reguló específicamente este plazo en 5 años siguientes a la
ejecutoria de la providencia judicial que pretende ser revisada.
[57] De conformidad con las
pruebas aportadas por CAJANAL, a un total de treinta y siete (37) accionantes
de la acción de tutela presentada en contra de esta entidad hoy en liquidación
les fueron devueltos los aportes que en exceso se trasladaron al Sistema de
Seguridad Social en Salud, y que fueron objeto de la orden de reembolso en la
sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007) proferida
por el Juzgado Segundo promiscuo del Circuito de Corozal. En virtud de las
consideraciones antes señaladas, la determinación de la legalidad o ilegalidad
de estas devoluciones le corresponde entonces al juez natural.
[58] Ley 114 de 1913 “que
crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.
[59] Cajanal planteó que la
providencia cuestionada incurrió en los mencionados defectos en los siguientes
términos: “a) Defecto SUSTANTIVO, al haberse reconocido la pensión gracia a la
accionante, quien ostentaba la calidad de docente del orden NACIONAL, dando
aplicación de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, normas estas de
carácter especial, que tan sólo son aplicables para docentes que laboraron en
instituciones de orden Departamental, Municipal o Nacionalizado, máxime que el
fundamento normativo de la prohibición al reconocimiento de las pensiones
gracia a docentes del ORDEN NACIONAL se encuentra consagrado en el artículo 4°
numeral 3° de la Ley 114 de 1913.
b) Defecto FÁCTICO, porque el
JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA reconoció la pensión gracia,
sin que reposaran en el expediente pruebas que lo llevaran al convencimiento
que la accionante tenía derecho a la pensión gracia. Así mismo, porque no
efectuó una correcta valoración de las pruebas documentales allegadas al
informativo judicial (certificados de tiempos de servicios con tiempos del
orden Nacional, secretaría Distrital de Educación de Barranquilla el día
veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) en
relación con la prohibición establecida en el artículo 4°, numeral 3°, de la Ley
114 de 1913 antes transcrito),
c) Desconocimiento del precedente
jurisprudencial, relativo a la improcedencia del reconocimiento de la pensión
gracias a docentes del orden nacional”.
[60] En este sentido, por
ejemplo, en  la sentencia
T-410 de 2008 la Corte señaló lo siguiente: “en virtud del principio de
subsidiariedad, en reiteradas oportunidades esta Corte ha señalado que la
acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión.
Recordemos que, la Corporación ha indicado que ello es así, porque la acción de
tutela no es el medio procesal idóneo para tramitar y decidir las controversias
suscitadas alrededor del reconocimiento de derechos de tal naturaleza. En
consecuencia, el juez de tutela no puede indicarle a una entidad encargada del
reconocimiento de una pensión, el contenido, alcance y efectos de sus
decisiones en este sentido”.
[61] MP. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[62] En este sentido, la
Corte señaló los siguientes aspectos que el juez de tutela debe evidenciar
reconocer las situaciones de facto en las que se encuentra una persona con el
fin de considerar la protección transitoria de los derechos invocados con relación
a pretensiones de reliquidación de pensiones: (i) constatar que se trata de un
sujeto de especial protección constitucional y que tenga la calidad de
jubilado, es decir, que se le haya reconocido su derecho pensional; (ii)
constatar que el perjuicio sufrido afecta o es susceptible de vulnerar derechos
constitucionales fundamentales como la dignidad humana, la salud, o el mínimo
vital, (iii) acreditar que el sometimiento de la persona a los trámites de un
proceso judicial ordinario resultaría excesivamente gravoso. Por su parte los
peticionarios deben acreditar que (i) agotaron los medios de defensa en sede
administrativa y la entidad se mantenga en negar lo pedido; (iii) han acudido a
la jurisdicción competente o que de no haberlo hecho se deba a causa ajena que
no les es imputable, (iv) sus especiales condiciones y la inminente
concurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable que hacen necesaria la
intervención del juez constitucional. En un sentido similar, ver la sentencia
T-797 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) en la que la Corte sostuvo lo
siguiente; “Como puede apreciarse, sin perjuicio de la improcedencia general de
la acción de tutela para disponer el reconocimiento y reliquidación de
prestaciones sociales, corresponde al juez de tutela evaluar las circunstancias
sometidas a su consideración, con el fin de ponderar la inminencia e
irreparabilidad del daño en el caso concreto, en función de la claridad del
derecho.”
[63] (M.P. Jaime Araújo
Rentería). En esta decisión, la Corte estudió el caso de varias personas a
quienes les fue negada la pensión de gracia. La Corte negó el amparo y precisó
que en ese caso concreto no fue acreditado, ni siquiera con pruebas sumarias,
que existía una afectación o amenaza al mínimo vital de los accionantes y que
éstos no contaban con otros mecanismos de defensa judicial idóneos.
[64] En este sentido uno de
los apartes que cita señala lo siguiente: “Ante todo es necesario tener en
cuenta que de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en
principio no procede la tutela cuando exista otro medio de defensa.
Excepcionalmente, prospera cuando se interpone como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”.
[65] Como fue referido en
los Antecedentes de esta decisión, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia argumentó las siguientes razones para fundamentar en el
caso concreto la procedencia excepcional de la acción de tutela impetrada por
Cajanal EICE –en liquidación: “no puede pasarse por alto que los efectos colaterales
de la congestión administrativa que afronta Cajanal han sido utilizados
indebidamente, impidiéndole ejercer el control total sobre todas acciones
judiciales en las que se ve involucrada, al no haber podido actuar
oportunamente en defensa de sus intereses. Y justamente, por causa de ese
amplio margen de acción desatendido, es que se evidencia su imposibilidad de
ejercer plenamente su derecho de defensa, toda vez que, el estado de cosas
inconstitucionales en que se encontraba no le permitió controvertir en su
momento, el resultado adverso que hoy cuestiona, razón por la cual debe dejarse
de lado la inmediatez para negar el estudio de amparo”.
[66] Esta norma dispone que
podrán ser presentadas en cualquier tiempo demandas dirigidas contra “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones
periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe”.
[67] Sentencia T-218 de 2012 (MP. Juan
Carlos Henao Pérez).
[68] Esta norma dispone que
podrán ser presentadas en cualquier tiempo demandas dirigidas contra “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones
periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe”.