T-771-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-771/04
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración
por cuanto resoluciones no prestan mérito ejecutivo por estar demandadas/PROCESO
ADMINISTRATIVO-Levantamiento de medidas cautelares en proceso contra
empresa de energía
Todo
comportamiento de la administración ajeno al trámite previsto en el título VIII
del Estatuto Tributario, arts. 823 y s.s., implica violación del derecho
fundamental al debido proceso administrativo y contra el mismo procede la
acción de tutela en las condiciones del artículo 86 de la Constitución
Política. Como lo ha explicado la Corte Constitucional, el principio de
legalidad está en la base del derecho al debido proceso administrativo, él
significa límite al ejercicio de la autoridad y garantía del derecho
fundamental que tiene toda persona para ser escuchada en condiciones justas y
razonables. La empresa EPSA fue convocada por la Tesorería municipal de Dagua
–Valle del Cauca-, contra ella se libraron resoluciones que fijan el monto de
una presunta obligación tributaria, estas resoluciones no prestan mérito
ejecutivo por cuanto fueron demandadas ante el Tribunal Administrativo del
Valle, es decir, según el artículo 829-4 del E.T., se trata de liquidaciones
oficiales no ejecutoriadas. Por lo mismo, la Tesorería municipal, atendiendo a
la petición de la representante de la empresa EPSA, debió ordenar el
levantamiento de las medidas preventivas ordenadas en su contra; al omitir este
comportamiento la administración local vulneró el derecho al debido proceso de
la accionante.
Referencia: expediente T-871534
Acción de tutela instaurada por la Empresa de Energia del Pacífico
S.A. ESP –EPSA S.A.- contra el municipio de DAGUA –Valle del Cauca-.
Magistrado Ponente (e):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, D.C.,
trece (13) de agosto dos mil cuatro (2004).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Uprimny Yepes, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite
de la petición de tutela promovida por la EMPRESA DE ENERGIA DEL PACIFICO S.A.
ESP –EPSA S.A.- contra el municipio de DAGUA –Valle del Cauca-.
I- ANTECEDENTES
1.- La Empresa
de Energía del Pacifico S.A. ESP –EPSA S.A. ESP-, ejerció acción de tutela como
mecanismo transitorio contra el municipio de Dagua –Valle del Cauca-, por
considerar que esta entidad territorial violó su derecho al debido proceso. La
demandante solicitó:
-
que fueran levantadas las medidas cautelares
ordenadas en contra suya dentro del proceso de cobro, iniciado a partir de la
liquidación de aforo notificada a EPSA;
-
que la demandada se abstuviera de decretar
cualquier otra medida cautelar, debido a que los actos administrativos que
servirían de fundamento no se encontraban ejecutoriados;
-
que la demandada se abstenga de iniciar un proceso
de cobro coactivo contra EPSA.
2.- Explicó la
accionante que la Tesorería del municipio de Dagua la emplazó por no declarar
el ICA durante los períodos de 1997 a 2000, ante lo cual EPSA se opuso
aportando las pruebas del respectivo pago. Sin embargo, mediante la resolución
de aforo número 017 de julio 1 de 2003, el municipio insistió en el cobro.
Contra la mencionada resolución EPSA interpuso el recurso de reconsideración,
pero el municipio confirmó la liquidación de aforo.
Posteriormente
el municipio libró oficio de embargo de depósitos bancarios contra EPSA, sin
proceder previamente a ordenar la inscripción de los actos de liquidación
oficial de aforo en los registros públicos, para que los bienes de EPSA
quedaran afectos al pago de la deuda, mientras se definía si realmente la deuda
existía.
3.- Para la
demandante el oficio de embargo no podía tener origen en un proceso de cobro
coactivo, ya que éste requiere de la existencia de un título ejecutivo el cual
no existente en el presente caso en la medida que el artículo 828 del Estatuto
Tributario establece que prestan mérito ejecutivo los siguientes títulos:
a.
las liquidaciones privadas y sus correcciones;
b.
las liquidaciones oficiales ejecutoriadas;
c.
los demás actos de la administración de
impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de
dinero a favor del fisco nacional;
d.
las garantías y cauciones prestadas para
afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del
acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las
obligaciones garantizadas;
e.
las sentencias y demás decisiones
jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en
relación con los impuestos, sanciones e intereses.
En suma,
considera la demandante que los actos de liquidación oficial de aforo que
sirven de fundamento al cobro coactivo en el presente caso, no están
ejecutoriados y, por ende, no son títulos ejecutivos. Antes de  proceder al
cobro coactivo de las sumas liquidadas de aforo, debió el municipio esperar la
ejecutoria de los actos administrativos correspondientes; sin embargo, hasta la
fecha de presentación de la petición de amparo el municipio no había notificado
el mandamiento de pago que originó el embargo de sus cuentas bancarias.
4.- En criterio
de la accionante, la acción de tutela debe ser concedida como mecanismo
transitorio pues afronta el riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, ya que
fueron bloqueadas sus operaciones laborales, tributarias, financieras y
comerciales. La demandante reconoce que ha ejercido la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mencionados, pero
también explica los perjuicios que la afectan, relacionados con el embargo de
sus cuentas bancarias, situación que se mantendría de no ser por la acción de
tutela.
Decisión de
primera instancia
5.- El juzgado
promiscuo municipal de Dagua –Valle del Cauca-, mediante fallo del 15 de
octubre de 2003, negó el amparo solicitado por EPSA. Consideró el a quo que
las actuaciones del municipio estuvieron amparadas en la ley, y el
levantamiento de las medidas cautelares sólo procede en las hipótesis allí
previstas. En cuanto al eventual perjuicio irremediable, explicó que el mismo
no puede ser generado en la actuación legitima de la autoridad pública.
Impugnación
6.- EPSA
impugnó la decisión exponiendo argumentos similares a los expresados en la
demanda de amparo y agregó que el proceso de cobro continuó a pesar de contar
con un paz y salvo a su favor, como también a pesar de haber interpuesto la
demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Por esta razón considera que el título no está ejecutoriado.
Explica la
representante de EPSA que contra las resoluciones de aforo expedidas por la
Tesorería Municipal de Dagua, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho, la cual fue admitida el 24 de octubre de 2003. Este hecho fue
propuesto como excepción en el proceso de cobro que se adelanta contra la accionante,
pero el Tesorero Municipal la declaró no probada aduciendo:
“Las resoluciones administrativas 017 de julio de 2003 y 20 de
septiembre 11 de 2003, como bien las enuncia EPSA S.A. E.P.S., fueron el objeto
de la demanda de nulidad y restablecimiento  ante la jurisdicción contencioso
administrativo, pero observando las mismas, ninguna de ellas es contentiva
del mandamiento de pago, porque la Tesorería encuentra que la excepción
otorgada por el artículo 831 numeral 5, no fue actuada por parte de la empresa
EPSA S.A. E.S.P. y que su actuar procesal es inconducente para ser invocada
como tal en este evento procesal y para el caso sub judice, pues la misma es
improcedente, al no constituir las resoluciones la esencia frente a la cual es
permisible la excepción propuesta, por lo que lo actuado igualmente conduce a
sustracción de materia, al referirse aquellas a las Resoluciones de Aforo y la
Resolución que desató el Recurso de Reconsideración”.
Explica
la recurrente que contra el mandamiento de pago, como acto desarrollado dentro
del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo proceden las excepciones
previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, entre las que se cuenta
la de haber interpuesto demanda ante lo contencioso administrativo. Esta demanda
fue presentada contra el título ejecutivo, representado por las resoluciones
oficiales de aforo.
7.- La
accionante dice no comprender los argumentos de la Tesorería Municipal, entidad
que al parecer ha acomodado las normas para dejar de aplicar el artículo 833
del Estatuto Tributario, según el cual: “si se encuentran probadas las
excepciones, el funcionario competente así lo declarará y ordenará la
terminación del procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las
medidas preventivas cuando se hubiesen decretado”.
Añade la
representante de EPSA que si el Tesorero Municipal no levanta las medidas
cautelares estaría violando la ley tributaria y causando un daño irremediable a
la empresa.
Fallo de segunda instancia
8.- El juzgado
11 civil del circuito de Santiago de Calí, mediante sentencia del 21 de
noviembre de 2003, revocó el fallo de primera instancia, concedió la tutela
como mecanismo transitorio y ordenó al municipio de Dagua  terminar el
procedimiento administrativo coactivo y levantar las medidas preventivas, hasta
cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva en forma
definitiva.
Para el ad
quem  está demostrado que la accionante presentó demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las resoluciones oficiales de aforo, la
misma fue admitida y de este hecho se dio aviso oportuno al municipio de Dagua,
entidad que debió proceder a declarar como probada la excepción contemplada en
el artículo 837 del Estatuto Tributario, que en el parágrafo establece:
“Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor
demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que ésta se
encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo se ordenará levantarlas.
“Las medidas cautelares también podrán levantarse cuando admitida la
demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa contra las resoluciones
que fallen las excepciones ordenan llevar adelante la ejecución, se presta
garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado”.
Selección por
la Corte Constitucional
9.- La Sala
de Selección número cinco, mediante auto del 7 de mayo de 2004, escogió el
presente caso y lo asignó a la Sala Séptima de Revisión.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el presente
caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones concordantes.
Problema
jurídico
2.- El actor,
que es la EMPRESA DE ENERGIA DEL PACIFICO S.A. E.S.P. –EPSA S.A.-, considera
que el municipio de Dagua –Valle del Cauca-, violó su derecho al debido
proceso, pues no suspendió el proceso administrativo de cobro coactivo iniciado
en su contra, ni levantó las medidas cautelares relacionadas con una orden de
embargo a las cuentas bancarias de la empresa por cuantía de $
13.500.000.000.oo, a pesar de que EPSA demandó ante el Tribunal Administrativo
del Valle las resoluciones oficiales de aforo que sirvieron de fundamento para
librar el mandamiento de pago. Por esta razón, solicita que se conceda la
tutela como mecanismo transitorio, pues considera que el municipio ha violado
su derecho al debido proceso administrativo.
Por su parte,
el municipio argumenta que la empresa demandó ante el Tribunal Administrativo
las resoluciones oficiales de aforo, mas no el mandamiento de pago, el cual se
encuentra vigente y con fundamento en él libró la orden de embargo.
3.- La Corte
Constitucional deberá resolver si en el presente caso procede la tutela como
mecanismo transitorio y luego establecerá si el municipio demandado violó el
derecho al debido proceso del cual es titular EPSA. Para este propósito,
analizará las condiciones de procedibilidad de la acción como mecanismo
temporal, para examinar luego la eventual violación al derecho al debido
proceso, como garantía estrechamente vinculada con el principio de legalidad.
Tutela
como mecanismo transitorio
4.- Como lo
prevé al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela puede ser
ejercida como mecanismo subsidiario ante la inexistencia de otro medio de
defensa judicial, como también como mecanismo transitorio, cuando a pesar de
existir otro medio de defensa judicial, el peticionario se encuentra en riesgo
de sufrir un perjuicio irremediable, susceptible de ser evitado únicamente a
través de un amparo temporal que se mantendrá vigente hasta cuando la autoridad
judicial que según las reglas ordinarias sea competente, decida de manera
definitiva sobre el litigio.
Cuando la
acción es ejercida como mecanismo transitorio, el juez de tutela debe evaluar
la eficacia e idoneidad del otro medio de defensa judicial, para determinar si
en el caso que le es llevado resulta procedente conceder el amparo transitorio,
mientras la jurisdicción común decide. Tratándose de la acción de tutela contra
actos administrativos, los cuales, en principio, son susceptibles de ser
controvertidos a través de las acciones previstas en el código contencioso
administrativo, el decreto 2591 de 1991, ha establecido en su artículo 8º:
“LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Aún cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la
sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
Si no la instaura, cesarán los efectos de éste.
Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño
irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la
acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En estos casos, el juez
si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular
respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita,
mientras dure el proceso”. (Subraya la Sala).
5.- Para
explicar el concepto de perjuicio irremediable como condición para conceder la
tutela transitoriamente, la Corte Constitucional recientemente expresó:
“ (...) en múltiples oportunidades
esta Corporación ha indicado que el único perjuicio que habilita la procedencia
transitoria de la acción de tutela es aquel que cumple las siguientes
condiciones: (1) se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental; (2) de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido;
(3) su ocurrencia es inminente; (4) resulta urgente la medida de protección
para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y,
(5) la gravedad de los hechos, es de tal magnitud que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”. Sentencia No. T-600 de 2002, M.P. Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa.
Al tiempo que
valora la naturaleza del perjuicio, el juez debe examinar la eficacia e
idoneidad del otro medio de defensa judicial, considerando la situación
particular del accionante, es decir, el operador jurídico tendrá en cuenta la
inminencia y gravedad del riesgo al que se encuentra sometido y la posibilidad
de que los medios judiciales ordinarios resulten útiles para poner fin a la
amenaza. En los casos en los cuales procede la acción de nulidad o la de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa, inclusive con solicitud de suspensión provisional, el juez de
tutela verificará, en cada caso, si a pesar de éstos instrumentos la acción de
tutela constituye el único mecanismo idóneo para proteger temporalmente a la
persona ante la amenaza a uno de sus derechos fundamentales.
6.- Puede
ocurrir que un acto administrativo susceptible de ser demandado a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, represente para el accionante
un grave e inminente riesgo de sufrir un perjuicio irremediable por la amenaza
a un derecho fundamental; en este evento, será el juez de constitucionalidad el
encargado de valorar la situación para determinar si procede el amparo como
mecanismo transitorio.
Principio
de legalidad y debido proceso
7.- El
principio de legalidad, según el cual todo comportamiento de la administración
debe estar previamente determinado en la ley, representa un límite a la
autoridad del Estado y, al mismo tiempo, un derecho a favor del administrado,
quien está facultado para conocer, en virtud del principio de publicidad, el
contenido de las decisiones para poder controvertirlas.
En desarrollo
de estos postulados, la Constitución Política ha previsto en el artículo 29 el
derecho fundamental al debido proceso administrativo, según el cual las
decisiones de la administración deben ser adoptadas teniendo en cuenta la
forma, el contenido y los términos establecidos en el ordenamiento jurídico. En
principio, el desconocimiento de este derecho permite al afectado ejercer las
acciones ordinarias previstas en el código contencioso administrativo; sin
embargo, en determinados casos la persona, además de éste procedimiento, podrá
ejercer la acción de tutela como mecanismo transitorio.
8.- En
relación con el derecho al debido proceso administrativo, la Corte
Constitucional ha expresado:
“Cualquier quebranto, desconocimiento o trasgresión a las normas
procesales, como las formas propias de cada juicio, vulnera el debido proceso y
pone en peligro el derecho a la defensa. El cumplimiento de las formas propias
del juicio no debe entenderse como una simple sucesión de formas, requisitos y
términos, se requiere comprender su verdadero sentido vinculado
inescindiblemente con el respeto y efectividad de los derechos fundamentales,
por ello, su cumplimiento debe revelar a cada paso el propósito de protección y
realización del derecho material de las personas”. Sentencia
T-1263 de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
9.- El
respeto a las reglas jurídicas que establecen el procedimiento a seguir por
parte de la administración, está vinculado, además, con el derecho a la
igualdad, pues puede ocurrir que ante una misma hipótesis otra persona reciba
de la administración un tratamiento diferente, generándose un atentado contra
la garantía establecida en el artículo 13 superior. Es decir, la violación al
derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, puede
representar una conducta pluriofensiva, en cuanto podría acarrear atentado a
varios derechos de rango constitucional fundamental.
El
desconocimiento de las reglas propias del debido proceso podría significar
también atentado contra la prevalencia del interés general, fundamento del
Estado Social de Derecho previsto en el artículo 1º. de la Carta Política, por
cuanto la comunidad estaría afectada al observar como la administración se
aparta de lo establecido en las normas jurídicas aplicables a los tramites que
ante ella deben ser adelantados.
Análisis
del presente caso
10.- El
procedimiento administrativo de cobro al cual se ha sometido a la empresa EPSA,
se encuentra regulado a partir del artículo 461 del código de rentas del
municipio de Dagua –Valle del Cauca-, acuerdo No. 036 del 23 de diciembre de
1999. El artículo 467 del código de rentas, concordante con el 828 del Estatuto
Tributario Nacional, establece que prestan mérito ejecutivo:
“1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las
declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su
cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente
ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del
fisco nacional.
4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para
afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del
acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las
obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas,
que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos,
anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección
General de Impuestos Nacionales.
Parágrafo. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente
artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su
delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u
oficiales.
Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de
ellos haya efectuado el funcionario competente”.
De su parte,
el artículo 469 del código municipal, en concordancia con el 829 del Estatuto
Tributario, sobre ejecutoria de los actos, preceptúa:
“Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de
fundamento al cobro coactivo:
1.Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.
2.Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se
hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3.Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de
ellos, y
4.Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las
acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan
decidido en forma definitiva, según el caso.
Acerca de las
excepciones que pueden ser propuestas contra el mandamiento de pago, el
artículo 472 del régimen local, en concordancia con el 831 del Estatuto
Tributario, prevé:
“Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes
excepciones:
1. El pago efectivo.
2. La existencia de acuerdo de pago.
3. La de falta de ejecutoria del título.
4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión
provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.
5. La
interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de
revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. La prescripción de la acción de cobro, y
7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que
lo profirió”. (Subrayas no originales).
En relación
con las excepciones probadas, el artículo 474 del código municipal, concordante
con el 833 del Estatuto Nacional, dispone que cuando esto ocurra el funcionario
así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento cuando fuere del
caso y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren
decretado.
En cuanto a
la intervención del contencioso administrativo, el artículo 477 del régimen
local, en concordancia con el 835 del Estatuto Tributario, prevé que dentro del
proceso administrativo de cobro coactivo, sólo serán demandables ante la
jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones
y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende
el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista
pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. El texto de estas normas es
el siguiente:
“ARTICULO 473 concordante con el 832 del Estatuto Tributario
Nacional. TRAMITE DE EXCEPCIONES. Dentro del mes siguiente a la presentación
del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario
competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las
pruebas, cuando sea del caso.
ARTICULO 474 concordante con el 833 del Estatuto Tributario
Nacional. EXCEPCIONES PROBADAS. Si se encuentran probadas las excepciones, el
funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del
procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas
preventivas cuando se hubieren decretado. En igual forma, procederá si en
cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las
obligaciones”.
En relación
con las medidas preventivas, el artículo 480 del código de rentas del
municipio, concordante con el 837 del Estatuto, dispone:
“MEDIDAS PREVENTIVAS. Previa o simultáneamente con el mandamiento de
pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los
bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar
los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las
informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán
obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la
Administración, so pena de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal
a).
PARAGRAFO. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el
deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que
esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se ordenará levantarlas.
Las medidas cautelares también podrán levantarse cuando admitida la
demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra las
resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución,
se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado”. (Subraya la Sala).
11.- En el
presente caso, la empresa EPSA fue emplazada por la Tesorería Municipal de
Dagua – Valle del Cauca-, para que procediera al pago del impuesto de industria
y comercio correspondiente a los años de 1997 a 2000. Posteriormente, el
municipio expidió contra la accionante la resolución oficial de aforo No. 017
de julio de 2003; contra este acto administrativo se interpuso el recurso de
reconsideración y mediante la resolución No. 020 del 11 de septiembre de 2003,
el municipio confirmó la liquidación. Con base en estos actos, la Tesorería
libró OFICIO DE EMBARGO DE DEPOSITOS BANCARIOS contra EPSA. Contra estos actos
se interpuso por parte de EPSA demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle.
Después de
haber sido librado el oficio de embargo, la empresa EPSA ofreció a la Tesorería
municipal afianzar la presunta obligación mediante la constitución de una
póliza o a través de una hipoteca, mientras la jurisdicción de lo contencioso
administrativo decidía sobre la legalidad de los títulos ejecutivos presentados
como fundamento jurídico del proceso administrativo de cobro.
12.- El
embargo de los depósitos bancarios de la empresa EPSA por una cuantía de $
13.500.000.000.oo, le acarrearía graves consecuencias, tales como dejar de
cumplir con sus obligaciones en materia laboral, con sus deberes comerciales y
financieros. Debido a esta medida preventiva la accionante estuvo, hasta antes
del fallo de segunda instancia, ante la inminencia de sufrir un perjuicio
irremediable, susceptible de ser conjurado a través de la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
13.- Para la
Sala de Revisión está demostrado que en el presente caso la empresa EPSA
presentó demanda contra las resoluciones de aforo y que la misma fue admitida
el 24 de octubre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Es
decir, el cotejo de estos hechos con lo dispuesto en el código de rentas del
municipio, el cual es concordante con el artículo 831, numeral 5 del Estatuto
Tributario y con lo establecido en los artículos 833 y 837 del mismo, permite
establecer que la Tesorería Municipal de Dagua, atendiendo a las solicitudes
del accionante, debió proceder al levantamiento de las medidas cautelares
ordenadas contra la mencionada empresa.
Además, la
accionante solicitó al Tribunal Administrativo que le fuera fijada una caución,
su petición fue aceptada y la empresa EPSA la constituyó mediante una póliza de
seguros por la cuantía que estableció la Corporación Judicial.
14.- La
empresa EPSA presentó excepciones contra el mandamiento de pago expedido con
fundamento en las resoluciones de aforo que habían sido demandadas ante el
Tribunal Administrativo del Valle. El tesorero encontró no probada la excepción
alegada y prevista en el artículo 831, ordinal 5 del Estatuto Tributario,
expresando:
“A LA SEGUNDA EXCEPCION DEL NUMERAL 5 DEL ARTICULO 831 DEL ESTATUTO
TRIBUTARIO –EL MANDAMIENTO DE PAGO CONTENIDO EN LA RESOLUCIÓN NO. 025 DE 3 DE
OCTUBRE DE 2003 DEL TESORO MUNICIPAL DE DAGUA, EN QUE SE EXIGE A LA EMPRESA DE
ENERGIA DEL PACIFICO S.A. E.S.P. EPSA S.A. E.P.S. CANCELAR AL MUNICIPIO DE
DAGUA LA SUMA DE $ 9.422.892.738.oo, NO PUEDE PROSPERAR DEBIDO A QUE LA EMPRESA
DE ENERGIA DEL PACIFICO S.A. E.S.P. EPSA E.S.P. CON FECHA DE 6 DE OCTUBRE DE
2003 INTERPUSO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ANTE EL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA CONTRA LAS RESOLUCIONES No. 017 DE
1 DE JULIO Y No. 20 DE 11 DE SEPTIEMBRE DE 2003 DEL TESORERO MUNICIPAL DE
DAGUA”.
Explica el
Tesorero municipal que en su criterio las resoluciones mencionadas fueron
objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, “pero ninguna
de ellas es contentiva del mandamiento de pago, por lo que la tesorería
encuentra que la excepción otorgada por el artículo 831, numeral 5, no fue
actuada por parte de la empresa EPSA S.A. E.S.P. y que su actuar procesal es
inconducente para ser invocada como tal en este evento procesal y para el caso
sub judice, pues la misma es improcedente, al no constituir las resoluciones la
esencia frente a la cual es permisible la excepción propuesta, por lo que lo
actuado igualmente conduce a la sustracción de materia, al referirse aquellas a
la Resolución de aforo y la Resolución que desató el recurso de
reconsideración”.
15.- La
interpretación sistemática del Estatuto Tributario, aplicable al presente caso
por remisión del código de rentas del municipio de Dagua, permite a la Sala de
Revisión afirmar que el proceso administrativo de cobro coactivo puede tener
origen, entre varias hipótesis, en las liquidaciones oficiales siempre y cuando
éstas se encuentren ejecutoriadas, tal como lo prevé el artículo 828,
numeral 2 del mencionado Estatuto.
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 64 del código contencioso administrativo:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al
concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para
que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados”.
En el asunto
sometido a examen de la Sala se presenta una excepción a esta regla, por cuanto
a pesar de haber concluido el procedimiento administrativo, la liquidación
oficial no quedará ejecutoriada (art. 829 numeral 4 del E.T.), hasta cuando la
acción de restablecimiento del derecho ejercida por EPSA haya sido decidida en
forma definitiva.
El carácter
lógico de estas normas se pone en evidencia con lo dispuesto en el artículo
831, numeral 5 del Estatuto Tributario,  según el cual contra el mandamiento de
pago el deudor puede excepcionar demostrando que ha interpuesto demandas de
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Cuando se demuestra que el deudor ha actuado de esta manera, el funcionario
deberá declararlo, ordenar la terminación del procedimiento cuando fuere del
caso y proceder al levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren
decretado (art. 833 del E.T.).
16.- El
legislador previó que la administración pudiera adelantar el cobro coactivo de
las obligaciones tributarias existentes a su favor, asignándole un poder
excepcional, pero señalando al mismo tiempo un régimen jurídico que, atendiendo
al principio de legalidad de los actos administrativos, debe ser observado
estrictamente so pena de atentar contra los derechos del contribuyente, con las
consecuencias que estas conductas acarrean para el erario, cuando después de
presentadas las respectivas demandas la administración resulta condenada por
las autoridades jurisdiccionales.
Las normas
que se vienen analizando distinguen entre el proceso administrativo de cobro
coactivo, el cual se inicia con un título ejecutivo merced al cual se libra un
mandamiento de pago, y el proceso contencioso administrativo que el
contribuyente puede iniciar contra los actos administrativos que presuntamente
prestan mérito ejecutivo. La admisión de ésta demanda produce claros efectos
para el proceso administrativo de cobro coactivo, en el cual, según el caso,
deberán levantarse las medidas cautelares.
17.- Las
normas sometidas a estudio demuestran la prudencia del legislador, pues ha
prohibido que se adelanten procesos administrativos de cobro coactivo con
fundamento en títulos que no presten mérito ejecutivo, como ocurre con las
liquidaciones oficiales no ejecutoriadas.
La facultad
otorgada al deudor para interponer recursos en la vía gubernativa y para presentar
demandas contra las liquidaciones oficiales, garantiza el derecho de defensa
del contribuyente y al mismo tiempo protege a la administración, pues si ha
extralimitado la órbita de sus atribuciones y es condenada a devolver sumas de
dinero, los perjuicios para la administración y para el demandante serán
menores si, como lo prevén las normas que se examinan, el cobro coactivo se
adelanta habiendo levantado las medidas cautelares que hayan sido ordenadas.
El eventual
derecho patrimonial de la administración no resulta ilusorio, si en el proceso
contencioso administrativo iniciado por el contribuyente se fija una caución
como garantía por el monto de las sumas de dinero presuntamente adeudadas. Como
ha ocurrido en el presente caso, la empresa ESPA prestó caución ante el
Tribunal Administrativo del Valle, suscribiendo una póliza que afianza el monto
del dinero en controversia.
18.- Los
argumentos presentados por la Tesorería municipal para negar las pretensiones
de la actora, según los cuales la demanda contencioso administrativa debió
comprender el mandamiento de pago, desconocen el carácter lógico y consecuente
del proceso administrativo de cobro coactivo, pues la demanda se presenta
contra el título ejecutivo, es decir contra la resolución oficial de aforo y la
que decide sobre el recurso de reconsideración, de esta manera la resolución no
queda ejecutoriada hasta que la jurisdicción decida de manera definitiva.
El
mandamiento de pago se libra con fundamento en el título ejecutivo y frente
aquél se puede excepcionar demostrando que se ha presentado demanda contencioso
administrativa contra el título ejecutivo. Al quedar demostrado este hecho, la
Tesorería debe, según el caso, levantar las medidas cautelares. Considerar,
como erróneamente lo ha hecho la autoridad municipal, que la demanda debió
comprender el mandamiento de pago, resulta ilógico, ajeno a lo dispuesto en el
Estatuto Tributario y, por lo tanto, violatorio del derecho al debido proceso
administrativo.
19.- Todo
comportamiento de la administración ajeno al trámite previsto en el título VIII
del Estatuto Tributario, arts. 823 y s.s., implica violación del derecho
fundamental al debido proceso administrativo y contra el mismo procede la
acción de tutela en las condiciones del artículo 86 de la Constitución
Política. Como lo ha explicado la Corte Constitucional, el principio de
legalidad está en la base del derecho al debido proceso administrativo, él
significa límite al ejercicio de la autoridad y garantía del derecho
fundamental que tiene toda persona para ser escuchada en condiciones justas y
razonables.
La empresa
EPSA fue convocada por la Tesorería municipal de Dagua –Valle del Cauca-,
contra ella se libraron resoluciones que fijan el monto de una presunta
obligación tributaria, estas resoluciones no prestan mérito ejecutivo por
cuanto fueron demandadas ante el Tribunal Administrativo del Valle, es decir,
según el artículo 829-4 del E.T., se trata de liquidaciones oficiales no
ejecutoriadas. Por lo mismo, la Tesorería municipal, atendiendo a la petición
de la representante de la empresa EPSA, debió ordenar el levantamiento de las
medidas preventivas ordenadas en su contra; al omitir este comportamiento la
administración local vulneró el derecho al debido proceso de la accionante,
razón por la cual la Corte Constitucional dispondrá conceder el amparo
solicitado, confirmando el fallo de segunda instancia, pronunciado por el
juzgado once civil del circuito de Santiago de Cali.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de noviembre
de 2003 por el juzgado once civil del circuito de Santiago de Cali, mediante la
cual fue concedida la tutela como mecanismo transitorio a favor de la EMPRESA
DE ENERGIA DEL PACIFICO S.A. E.P.S.
Segundo. Por Secretaría líbrese la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(e)
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H.
Magistrada doctora CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ, no firma la presente sentencia
por encontrarse en permiso debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)