T-207-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-207/94
CONCEJO
MUNICIPAL-Autonomía/PLAZAS
DOCENTES-Creación
A
los concejos municipales les corresponde la expedición de acuerdos mediante los
cuales cumplen, entre otras, la función de autorizar al Alcalde para celebrar
contratos. Desde luego, el Concejo es autónomo en el ejercicio de sus
competencias y, por tanto, es discrecional de la Corporación expedir o no un Acuerdo
en tal sentido, es decir, bien puede el Concejo Municipal autorizar al Alcalde
para celebrar contratos o convenios o abstenerse de hacerlo, sin que por
adoptar una u otra decisión sea posible forzarlo mediante el ejercicio de una
acción de tutela. En cuanto respecta al cargo que los accionantes formulan
contra el Concejo Municipal por no haber aprobado éste las partidas
indispensables para pagar maestros ya nombrados por decreto, encuentra la Corte
que, según el expediente, el Alcalde había sido requerido por el Concejo para
que presentara los correspondientes proyectos de Acuerdo creando los cargos, lo
cual no se hizo. El Alcalde procedió a nombrar a los maestros sin esperar a la
creación de los cargos, lo cual hacía del todo improcedente la tutela por el
aspecto señalado, ya que ella no ha sido establecida para sanear los vicios o
subsanar los errores en que se haya incurrido durante una determinada actuación
administrativa.
ACCION
DE TUTELA-Carencia
actual de objeto
Las
órdenes que se impartan con arreglo al artículo 86 de la Constitución están
llamadas, por su misma naturaleza y por sus fines, a tener un efecto cierto en
el campo de la protección de los derechos fundamentales. Es decir, el juez, al
proferir sentencia, está obligado a evaluar la repercusión práctica de la orden
que imparte y, en consecuencia, debe verificar que ella no carezca de objeto.
-Sala
Quinta de Revisión-
Ref.:
Expediente T-29185
Acción
de tutela instaurada por MANUEL SALVADOR DE LA HOZ y OSWALDO DE JESUS GONZALEZ
contra CONCEJO MUNICIPAL DE EL PIÑON (Magdalena)
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del veintiséis (26) de
abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Se
revisa la sentencia proferida el catorce (14) de diciembre de mil novecientos
noventa y tres (1993) por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón
(Magdalena).
I.
INFORMACION PRELIMINAR
MANUEL
SALVADOR DE LA HOZ y OSWALDO DE JESUS GONZALEZ DIAZ, respectivamente Alcalde y
Asesor Jurídico del Municipio de El Piñón (Magdalena) ejercieron acción de
tutela "contra la mayoría del Honorable Concejo Municipal" por los
siguientes hechos:
1.
El Ministerio de Educación Nacional, en desarrollo del Plan de Universalización
de la Educación básica primaria y del programa de ampliación de la cobertura de
la educación secundaria, ha continuado el programa de plazas docentes
municipales en la educación básica primaria y secundaria, para atender el
déficit de maestros del municipio.
2.
Para el año de 1993 fueron asignadas al municipio siete (7) plazas docentes
para educación primaria por valor de $8.938.327.65 y dos (2) plazas destinadas
a educación secundaria por un valor de $3.766.208.60.
Estas
plazas deberían haber sido cofinanciadas durante tres (3) años en proporción
del 70% por parte de la Nación-Ministerio de Educación Nacional y 30% a cargo
del municipio.
3.
El programa se ha debido ejecutar a través de un convenio por medio del cual el
municipio se comprometía a crear las plazas mencionadas y a efectuar el
nombramiento de maestros.
El
Ministerio exige al Ejecutivo municipal que antes de suscribir el Convenio
obtenga facultades del Concejo Municipal para poder cofinanciar. A ello se ha
negado rotundamente el Cabildo y, por tanto, no se ha expedido el Acuerdo
correspondiente, "sin conceder ninguna explicación a la comunidad, a la
administración municipal y mucho menos al sector educativo de este municipio".
4.
Como consecuencia de lo anterior se ha retardado el perfeccionamiento del
Convenio.
El
21 de agosto de 1993, hallándose el Concejo en sesiones extraordinarias, el
Alcalde presentó un proyecto de acuerdo mediante el cual se le concedían
facultades para celebrar el aludido Convenio. El proyecto fue rechazado.
5.
Dice la demanda que varios docentes fueron nombrados en propiedad y, a pesar de
estar incluídas las correspondientes partidas en el Presupuesto de Rentas y
Gastos, "fueron excluídos por parte de los honorables concejales, violando
de esta forma los derechos de igualdad, libre desarrollo de la personalidad,
libertad de aprendizaje, educación y cultura, formación integral, formación y
habilitación profesional, educación obligatoria y gratuita por parte del
Estado".
Según
los accionantes, el derecho a la educación no solamente fue violada por la
abstención del Concejo en lo relativo al trámite del Acuerdo para autorizar la
celebración de un Convenio con el Ministerio de Educación, sino por no haber
aprobado las partidas necesarias para pagar a los maestros que ya habían sido
nombrados por decreto.
Agrega
la demanda que, según el artículo 123 de la Constitución, los concejales son
servidores públicos y por lo tanto deben estar prestos al servicio del Estado y
de la comunidad y ejercer sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.
Se
solicitó al juez ordenar a la Nueva Directiva del Concejo citar a los
concejales "en el término de la distancia" para que trataran y
aprobaran los proyectos presentados por el Alcalde Municipal.
II.
La decisión judicial que se revisa
El
Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón decidió sobre la acción de tutela
instaurada mediante sentencia del 14 de diciembre de 1993.
El
fallador resolvió conceder la protección pedida y, en consecuencia, ordenó al
Concejo Municipal reunirse y dar el trámite legal correspondiente al Proyecto
de Acuerdo, presentado por la administración municipal, "Por medio del
cual se otorgan facultades al Alcalde Municipal". Para ello -agregó- el
Alcalde Municipal deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Según
la providencia, el Concejo debía reunirse en el término de tres (3) días
contados a partir de la notificación de aquélla.
Expresó
la sentencia:
"Al
respecto la Honorable Corte Constitucional en su Sentencia T-079/93, de febrero
24 sostuvo:
A
los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones les está vedado
actuar por fuera de las funciones atribuídas por la Constitución o la ley. El
Estado Social de Derecho (CP art. 1), los fines sociales del Estado (CP art. 2)
y el principio de igualdad ante la ley (CP art. 13) constituyen el marco
constitucional de la doctrina de las vías de hecho, la cual tiene por objeto
prescribir las actuaciones arbitrarias de la autoridad que vulneren los
derechos fundamentales de las personas.
Por
eso el ordenamiento jurídico sí cuenta con la suficiente fuerza constitucional
y legal, y la acción de tutela es una de ellas, para impedir la violación de
los derechos constitucionales fundamentales, que generalmente se sucede cuando
la autoridad erróneamente cree que dispone de facultades discrecionales.
Las
funciones de los Concejos Municipales están señalados en el artículo 313 de la
Constitución Política.
Entre
ellos está la de reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los
servicios a cargo del municipio, adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
Siendo
la educación un servicio cuya prestación también está a cargo del municipio, no
cabe ninguna clase de duda, entonces, que es función pública del Concejo
Municipal la de reglamentar la eficiente prestación de ese servicio educativo
en toda la comprensión municipal, dándole cumplimiento a la obligación
constitucional de tramitar los proyectos que en ese sentido se le presenten y
no sustraerse a ello, por cuanto con esta conducta podrían vulnerarse derechos
fundamentales de los niños que con tanto celo defiende la Carta y con más
énfasis si se trata de los que tocan con su Educación. De ahí que el artículo
132 del Código de Régimen Político y Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), le
atribuye al Alcalde la función de cuidar que el Concejo se reuna oportunamente,
desempeñe los deberes que le correspondan y convocarlo a reuniones
extraordinarias.
Dentro
de este marco funcional, el Alcalde le pidió al Concejo autorización para
suscribir el convenio de coofinanciación de personal docente para ampliar la
cobertura del servicio educativo y hacerlo más eficiente e idóneo. La
obligación y deber del Concejo, era darle, pues, el trámite correspondiente al
proyecto, es decir, debatirlo en las oportunidades que la ley señala y conceder
o no dichas autorizaciones. Pero el Concejo Municipal omitió el cumplimiento de
ese deber y en razón de la calidad de servidores  públicos que tienen de
acuerdo con el artículo 124 de la Carta, están al servicio del Estado y de la
comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La
Corte Constitucional es el tribunal competente para revisar la sentencia
mencionada, según lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política, y
el Decreto 2591 de 1991.
Autonomía de los concejos municipales en el
ejercicio de sus competencias. Improcedencia de la acción de tutela para
dirimir conflictos entre ramas u órganos.
Siendo
Colombia un Estado de Derecho, los órganos y servidores del poder público
ejercen su actividad dentro de los límites y para los fines previstos en la
Constitución, la ley o el reglamento (artículos 122 y 123 de la Constitución).
La ley habrá de determinar su responsabilidad y la manera de hacerla efectiva
(artículos 6º y 124 de la Carta).
En
el nivel municipal -que interesa para los fines del presente proceso- el
Concejo y el Alcalde tienen órbitas de competencia expresamente definidas por
la Constitución y por las leyes (artículos 313 y 315 Ibídem).
En
el cumplimiento de su función cada uno de estos órganos actúa de manera
autónoma, aunque debe colaborar con el otro para el logro de los fines del
Estado (artículo 113 de la Constitución).
A
los concejos municipales les corresponde la expedición de acuerdos mediante los
cuales cumplen, entre otras, la función de autorizar al Alcalde para celebrar
contratos (artículos 313, numeral 3, de la Carta Política). Desde luego, el
Concejo es autónomo en el ejercicio de sus competencias y, por tanto, es
discrecional de la Corporación expedir o no un Acuerdo en tal sentido, es
decir, bien puede el Concejo Municipal autorizar al Alcalde para celebrar
contratos o convenios o abstenerse de hacerlo, sin que por adoptar una u otra
decisión sea posible forzarlo mediante el ejercicio de una acción de tutela,
como ha acontecido en el caso que ocupa la atención de la Corte.
En
consecuencia, no podrá prosperar la acción instaurada por el Alcalde y el
Asesor Jurídico del Municipio de El Piñón si se encaminaba a obtener del
Concejo una aprobación que éste, pudiendo válidamente optar entre una y otra
alternativa, no quería impartir.
No
son esas las funciones que cumple en nuestro sistema el mecanismo consagrado en
el artículo 86 de la Constitución, ya que él ha sido instituído con el
exclusivo fin de procurar la defensa actual y efectiva de los derechos
constitucionales fundamentales. Por tanto, no es procedente utilizarlo como
medio para dirimir conflictos entre ramas u órganos del poder público.
Ahora
bien, si de lo que se trataba era de contrarrestar una conducta del Concejo
Municipal, o de algunos de sus miembros o funcionarios, en cuya virtud la
Corporación se hubiera abstenido de dar el trámite requerido a una iniciativa
del Alcalde Municipal debidamente presentada, tampoco era la tutela el
procedimiento adecuado para obtener que el Cabildo cumpliera con sus funciones
constitucionales. Al efecto, lo indicado era remitir los documentos pertinentes
al Ministerio Público, para que éste verificara los hechos y estableciera sobre
quiénes recaía la responsabilidad correspondiente, o a la justicia penal en el
caso de que pudiera alegarse la comisión de delitos en relación con dicho
trámite.
En
cuanto respecta al cargo que los accionantes formulan contra el Concejo
Municipal por no haber aprobado éste las partidas indispensables para pagar
maestros ya nombrados por decreto, encuentra la Corte que, según el expediente,
el Alcalde había sido requerido por el Concejo para que presentara los
correspondientes proyectos de Acuerdo creando los cargos, lo cual no se hizo.
El Alcalde procedió a nombrar a los maestros sin esperar a la creación de los
cargos, lo cual hacía del todo improcedente la tutela por el aspecto señalado,
ya que ella no ha sido establecida para sanear los vicios o subsanar los
errores en que se haya incurrido durante una determinada actuación
administrativa.
Carencia de objeto
Según
se aprecia por la lectura del expediente, la Alcaldía de El Piñón tenía en un
plazo perentorio para firmar con el Ministerio de Educación el Convenio
respecto del cual se hacía indispensable la autorización, no otorgada, del
Concejo Municipal. El término vencía el 15 de diciembre de 1993.
Pese
a conocer tal situación, el juez de instancia resolvió conceder la tutela
mediante fallo del 14 de diciembre,ordenando al Concejo que se reuniera dentro
de los tres días siguientes para estudiar lo relativo a la mencionada
autorización.
Se
impartió, entonces, una orden judicial que -aún en el supuesto de ser aplicable
al caso controvertido- resultaba a todas luces inócua: por una parte no podía
ser vinculante para el Concejo en el sentido de conceder la autorización
impetrada por los accionantes y, por otra, en el evento de que el Cabildo
hubiese accedido a autorizar al Alcalde para celebrar el mencionado convenio,
ella hubiera resultado extemporánea.
Independientemente
de lo que haya podido acontecer en el caso concreto como efecto de la decisión
judicial que concedió la tutela, la Corte estima necesario insistir de nuevo en
que las órdenes que se impartan con arreglo al artículo 86 de la Constitución
están llamadas, por su misma naturaleza y por sus fines, a tener un efecto
cierto en el campo de la protección de los derechos fundamentales. Es decir, el
juez, al proferir sentencia, está obligado a evaluar la repercusión práctica de
la orden que imparte y, en consecuencia, debe verificar que ella no carezca de
objeto.
Será
revocada la providencia que, al otorgar el amparo, impartió unas órdenes al
Concejo Municipal y, en su lugar, se negará la tutela.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la
Corta Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia de fecha catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y tres
(1993), proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón (Magdalena).
Segundo.- NEGAR la
tutela impetrada.
Tercero.- LIBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
HERNANDO
HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                            Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General