T-277-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-277/95
ACTO
ADMINISTRATIVO-Presunción
de legalidad
CAJANAL mediante
actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, de conformidad con
la Constitución y la ley, mientras no sean anulados o suspendidos por la
jurisdicción competente, le otorgó a la actora el derecho a la pensión de
jubilación y a la pensión gracia.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Irrevocabilidad
Creada una
situación jurídica individual, como la que se configuró para la accionante,
ésta es irrevocable unilateralmente por la administración, salvo que concurra
el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Por lo tanto,
cuando un acto administrativo reconoce un derecho como el de la pensión de
jubilación o la pensión gracia en favor de una persona, dicho derecho no puede
ser revocado ni desconocido unilateralmente por la misma entidad de previsión
sin el consentimiento expreso y escrito de su beneficiario, porque ello atenta
contra los derechos adquiridos
CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL-Expedición
de actos inconstitucionales/PENSION GRACIA/PENSION DOBLE
Si la misma Caja
ha llegado a la conclusión de que sus propios actos, que reconocen derechos
individuales de la actora, son violatorios del citado ordenamiento, lo
conducente no es impedir su ejecución sino hacer uso de las acciones
correspondientes, encaminadas a anular o suspender, por parte de la
jurisdicción competente las resoluciones respectivas ante la violación de la
Constitución o de la ley.
REF.: Expediente No. T-63273
PETICIONARIO: ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON contra la
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL.
PROCEDENCIA:  Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa
Fe de Bogotá.
TEMA: Derecho a la vida, a la igualdad, a la
seguridad social y al trabajo.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá,
junio 27 de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, procede a
revisar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa Fe
de Bogotá el diez (10) de febrero de 1995, en el proceso de tutela de la
referencia.
El expediente llegó
al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por
remisión que le hizo el Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá,
de acuerdo con lo dispuesto  en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Con
fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política, y 33 del Decreto
2591 de 1991, la Sala de Selección  Número Tres (3) de la Corte Constitucional,
escogió, para efectos de revisión, la presente acción de tutela.
I. ANTECEDENTES.
La señora ROSA DILMA
HEREDIA DE RINCON, mediante apoderado presenta demanda de acción de tutela
contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad social y al
trabajo debido a que la entidad accionada no la ha incluído en nómina, pese al
reconocimiento de su pensión mediante Resolución No. 6211 del 8 de marzo de
1993,  y también por dejar de cancelarle el pago de las mesadas pensionales a que
tiene derecho.
HECHOS:
1. A la señora ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON,
le fue reconocida una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de
$55.409.70, efectiva a partir del 3 de marzo de 1992, por parte de la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, mediante resolución No. 6211 del 8 marzo de 1993.
2. El 4 de agosto de 1993, la accionante
radicó un memorial ante el Jefe de Registro de Pensiones de Canajal,
solicitando la inclusión en nómina y anexando fotocopia debidamente autenticada
del Decreto No. 000845 del 28 de junio de 1993, mediante el cual le fue
aceptada la renuncia al cargo que venía desempeñando.
3. Por no estar de acuerdo con la resolución
No. 6211 de 1993, el apoderado de la accionante presentó recurso de apelación.
4. Mediante Resolución No. 5268 del 14 de
diciembre de 1993 la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL resolvió el recurso de
apelación, y modificó la cuantía de la pensión por el valor de $57.615.01. Al
momento de notificarse, el apoderado de la actora solicitó que su representada fuera
incluida en nómina, y hasta la fecha ello no ha ocurrido.
PRETENSIONES:
Con fundamento en
los hechos expuestos, y en el Decreto 2591 de 1991, la accionante solicita que
se incorpore en nómina de pensionados, que se le paguen las mesadas atrasadas dejadas
de percibir y que se le otorguen los beneficios de acceder a los servicios
médicos asistenciales.
II. LA DECISION
JUDICIAL QUE SE REVISA.
El Juzgado Segundo
Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá, dictó sentencia el diez (10) de febrero
de 1995 y resolvió "Denegar los pedimentos impetrados por el Dr. EFRAIN
BONILLA CAMACHO, apoderado de la señora ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON, con
fundamento en la acción de tutela presentada, conforme lo indicado en la parte
motiva". No obstante, el citado despacho judicial decidió "conceder
la tutela al DERECHO DE PETICION, ordenando a la DIRECCION DE LA CAJA NACIONAL
DE PREVISION SOCIAL, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas desde la notificación de esta sentencia, proceda a dar respuesta a las
peticiones elevadas y reseñadas por el señor apoderado, notificando lo
pertinente a los interesados e informando a este juzgado sobre su
cumplimiento".-
El Juzgado
resolvió, con base en los siguientes argumentos:
"(...) Si
bien es cierto en la acción de tutela se indica que a la señora ROSA DILMA no
se le ha incluído en nómina en virtud del reconocimiento consignado en la
Resolución No. 6211 del 8 de marzo de 1993, no lo es menos que, como se aclara
en la Resolución No. 5268, no se le podía haber reconocido PENSION GRACIA,
porque ocupaba una cargo eminentemente administrativo, como era el de ECONOMA
en la NORMAL NACIONAL "LEONOR ALVAREZ PINZON", y como tal está
cobijada por las previsiones de la Ley 33 de 1985 para efectos de la liquidación
de su pensión, cargo que se demuestra fehacientemente con el decreto 0845 del
25 de junio de 1993, donde se le acepta la renuncia a una "funcionaria
administrativa" ( fl.45 ).
Evidentemente,
las leyes 50 de 1886, 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, regulan de manera
expresa la PENSION GRACIA exclusivamente para DOCENTES, entendiéndose por
PROFESION DOCENTE, según el artículo 20. del Decreto 2277 de 1979 "...el
ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en
los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta
definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación  de
los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación
y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de
educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de
educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los
términos que determine el reglamentos ejecutivo".
En este orden de
ideas, y quedando claro que el cargo de ECONOMA, que venía desempeñando la
señora ROSA DILMA, no encaja dentro de la definición de la profesión docente,
como se indica en respuesta a nuestro pedimento (fl.26), dado el cargo de
carácter administrativo, a aquella se le reconoció Pensión Derecho del Decreto
1848 de 1969, que contempla en el artículo 68 que "todo empleado oficial
que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o
discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señaladas en
el  artículo 1o de este decreto, tienen derecho a gozar de la pensión de
jubilación al cumplir cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón o
cincuenta (50) años de edad,  si es mujer." Por manera que al satisfacer
estas exigencias, la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL  produjo el acto
administrativo correspondiente, esto es la Resolución No. 11282, que dio lugar
a ser incluida en nómina, con una pensión de $124.942.48 pesos (fl.39),
radicándose su cancelación en la ciudad de Tunja. (...)
El profesional
del derecho manifiesta que se ha solicitado la inclusión en la nómina
respectiva, una vez notificado el apoderado de aquel entonces de la Resolución
5268 del 14 de diciembre de 1993, elevando pedimento radicado el 7 de marzo de
1994, allegado con la acción de tutela (fl.8).
Sobre este
aspecto, no obstante lo que quedó plasmado en esta providencia de la pensión
gracia y pensión derecho del Decreto 1848 de 1969, se tutelará el derecho de
los ciudadanos a recibir respuesta  a sus peticiones, ordenando a la DIRECCION
DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL para que en el término de CUARENTA Y
OCHO (48) HORAS, contadas a partir de la notificación de este fallo, produzca
el pronunciamiento correspondiente y relativo a las solicitudes indicadas por
el Dr. BONILLA CAMACHO como no contestadas."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar el fallo proferido por el
Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá.
Segunda. La
Materia.
La accionante
instaura demanda contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL para que sean
tutelados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad
social y al trabajo. Considera que sus derechos se encuentran lesionados por no
haber sido incluída en la nómina de pensionados y por no haber recibido el pago
de las mesadas atrasadas.
El Magistrado
Ponente, mediante oficio dirigido a CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL dispuso
que dicha entidad informara si se han venido pagando las mesadas
correspondientes a la pensión vitalicia de jubilación que se le reconoció a la
señora ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON en cumplimiento de la Resolución No. 11282
de fecha 09 de marzo de 1993 emanada de CAJANAL; si ha pagado las mesadas
correspondientes a la pensión vitalicia de jubilación que se le reconoció a la
señora ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON en cumplimiento de las Resoluciones Nos.
6211 del 8 de marzo de 1993 y 5268 del 14 de diciembre de 1993 expedidas por
accionada; y finalmente, si se dio cumplimiento a la sentencia proferida por el
Juzgado Segundo Penal Municipal de la ciudad de Santa Fe de Bogotá el 10 de
febrero de 1995, en relación con la respuesta a las peticiones elevadas por el
apoderado de la señora ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON, respecto a la inclusión en
nómina y el pago de la pensión que le fue reconocida mediante Resolución No.
6211 de 1993, modificada parcialmente por la Resolución No. 5268 del mismo año
en cuanto al monto de la asignación mensual en favor de la demandante.
La entidad
accionada, mediante escrito suscrito por el Coordinador de Asuntos Judiciales,
hizo saber a esta Corporación lo siguiente (folio 72):
"1. Según
certificación adjunta, expedida por la Coordinadora Grupo Nóminas, la señora
HEREDIA DE RINCON ROSA DILMA, ingresó en nómina en agosto/93, por Resolución
No. 11282/93 que reconoció Pensión Ordinaria (1848/69) y se le pagó las mesadas
(sic) atrasadas por la suma de $77.434.50 correspondiente a la diferencia entre
la fecha de retiro del servicio 1o. de julio/93 y el 1o. de agosto/93 fecha de
inclusión.
2. Respecto al
reconocimiento efectuado por Resolución 6211/93 y modificado por Resolución
5268/93 no se ha pagado valor alguno.
3. En cuanto al
fallo del Juzgado Segundo Penal, me permito manifestar que mediante oficio
C.A.J. 1027/95 emanado de este Grupo, se contestó la petición elevada por el
doctor Avellaneda Tarazona referente a la inclusión en nómina de su
representada ROSA DILMA HEREDIA DE RINCON."
Dentro de la
documentación enviada a esta Corporación, obra el oficio No. G.N. 2731 del 18
de mayo de 1995 suscrito por la Jefe de Nómina de la accionada, en el que se
expresa lo siguiente (folio 73):
"Con la
presente informo a usted que verificado el Listado General de Pensionados
figura relacionada:
NOMBRE                        :
HEREDIA DE RINCON ROSA DILMA
CEDULA                        :
20'313.463
RESOLUCION                :
11282/93
FECHA DE INGRESO   :
AGOSTO/93
VALOR PENSION          :
$124.942,48
LUGAR DE PAGO                   :
CAJA AGRARIA DE TUNJA,                                               BOYACA.
LISTADO DE
PAGOS ADMINISTRATIVOS:
NOMBRE                        :
HEREDIA DE RINCON ROSA DILMA
CEDULA                        :
20'313.463
RESOLUCION                :
11282/93
NOMINA MESADAS
ATRASADAS: MAYO-DICIEMBRE/93
FECHA DE
CANCELACION: ENERO/94
VALOR CANCELADO   :
$77.434,50
LUGAR DE PAGO                   :
CAJANAL SECCIONAL BOYACA
Con respecto a
las Resoluciones Nos. 5268/93 y 6211/93, estas se devolvieron según GN-510 de
Abril 18/94 dirigido al Grupo de Notificaciones por cuanto se trata de un
reconocimiento igual a la prestación de la cual goza pensión (sic) la señora
HEREDIA." (subrayado fuera del texto)
Así mismo, CAJANAL
envió copia de la respuesta dada a la petición de inclusión en nómina formulada
por el apoderado de la accionante, fechada el 27 de marzo de 1995 mediante la
cual le hace saber lo siguiente:
"Revisados
cuidadosamente los dos cuadernos administrativos, se establece que la señora
HEREDIA DE RINCON ROSA DILMA se desempeñó como funcionaria Administrativa
(ecónoma) de una Normal. (...)
Ahora bien,
solicita inclusión en nómina por la Resolución #5268/93 modificada por la
#6211/93, mediante la cual se reconoce, pensión graciosa en los términos de Ley
37/33 (sic), lo que no es viable jurídicamente en la medida en que una
operación de la administración no puede estar por encima de un precepto
constitucional, como lo es el Artículo 128 de la Carta Política.
Por lo tanto es
preciso que la pensionada exprese en forma inequívoca a cuál de los dos
reconocimientos se acoge para continuar incluida y consecuencialmente dar
consentimiento expreso para revocar el acto administrativo al cuál no se
acoge."
Presunción de
legalidad de los actos administrativos.
En el asunto
sometido a estudio de esta Corporación se presenta una  discusión jurídica
acerca de un derecho que la accionante alega en su favor, en cuanto que
actualmente goza de una pensión de jubilación reconocida mediante la resolución
No. 11282 del 09 de marzo de 1993, pero a su vez solicita la inclusión en
nómina para que se le pague la pensión gracia que, a su juicio, le fue
reconocida mediante las resoluciones Nos. 6211 del 8 de marzo de 1993 y 5268
del 14 de diciembre de 1993, ambas expedidas por la entidad accionada.
Así mismo, CAJANAL
manifiesta que no le ha cancelado a la accionante suma alguna con base en éstas
últimas dos resoluciones, debido a que "se trata de un reconocimiento
igual a la prestación de la cual goza pensión (sic) la señora HEREDIA",
lo que en su concepto vulnera el artículo 128 de la Carta Política que prohibe
a los servidores públicos "recibir más de una asignación que provenga
del tesoro público, o de empresas o instituciones en las que tenga parte
mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley".
Con fundamento en
las pruebas que obran en el expediente, y de conformidad con la jurisprudencia
que sobre el particular ha proferido esta Coporación, concluye la Sala que en
el caso sub exámine procede la acción de tutela por las siguientes razones.
La CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL mediante actos administrativos que gozan de presunción de
legalidad, de conformidad con la Constitución y la ley, mientras no sean
anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, le otorgó a la actora el
derecho a la pensión de jubilación y a la pensión gracia. Si a juicio de dicha
entidad los derechos reconocidos mediante las resoluciones Nos. 6211 y 5268 de
1993 no tienen fundamento legal, aquélla, de conformidad con el artículo 73 del
C.C.A., que establece que "Cuando un acto administrativo haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular...", (se
subraya), lo que indica que mientras no se produzca dicho consentimiento, la
Administración en forma directa no puede revocarlos u oponerse a su ejecución y
cumplimiento.
Al respecto, ha
sostenido el H. Consejo de Estado[1] que tanto el
artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, subrogado por el Decreto 01 de 1984
(C.C.A.),como el inciso 1o. del 73 del C.C.A., tienen por finalidad, garantizar
la protección de los derechos individuales y la firmeza de las situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto, para que no puedan ser revocados
ni los unos ni las otras, en forma unilateral por la administración.
Lo que se busca con
la prohibición o restricción legal al ejercicio de la revocatoria por parte de
la administración, se funda en la inmutabilidad de los actos administrativos
que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un particular
-inmutabilidad que se sustenta en la necesaria seguridad jurídica que debe
asistir a los administrados en sus relaciones con la administración-, los
cuales gozan del principio de la irrevocabilidad por parte de la
administración, a fin de evitar que ésta sea el juez de sus propios actos.
En consecuencia,
creada una situación jurídica individual, como la que se configuró para la
accionante en virtud de las resoluciones Nos. 6211 y 5268 de 1993 emanadas de
CAJANAL, ésta es irrevocable unilateralmente por la administración, salvo que
concurra el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Pero en
caso de que este no se produzca, la misma Administración, si estima que sus
propios actos riñen con la Constitución o la ley, debe ejercer contra ellos las
acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa como
organismo competente para anular o suspenderlas provisionalmente.
En el caso sub
exámine, encuentra la Corte que la entidad accionada se ha sustraído de la
ejecución de su propio acto, tal como se expresa en el oficio C.A.J. No. 1027
del 27 de marzo de 1995, por medio del cual dió cumplimiento a la orden de
resolver la petición formulada por el apoderado de la accionante, según lo
dispuso el Juzgado de instancia, en la que el Coordinador de Asuntos Judiciales
manifiesta que "solicita inclusión en nómina por la Resolución #5268/93
modificada por la #6211/93 (sic), mediante la cual se reconoce, pensión
graciosa en los términos de la ley 37/33, lo que no es viable jurídicamente en
la medida en que una operación de la administración no puede estar por encima
de un precepto constitucional, como lo es el Artículo 128 de la Carta
Política."
Ciertamente el
citado precepto constitucional prohibe la percepción simultánea de dos
asignaciones provenientes del Tesoro Público. Pero agrega "Salvo los
casos expresamente determinados por la ley", lo que indica que si la
misma Caja ha llegado a la conclusión de que sus propios actos, que reconocen
derechos individuales de la actora, son violatorios del citado ordenamiento, lo
conducente no es impedir su ejecución sino hacer uso de las acciones
correspondientes, encaminadas a anular o suspender, por parte de la
jurisdicción competente las resoluciones respectivas ante la violación de la
Constitución o de la ley.
De manera que, la
finalidad perseguida por la accionada, mediante la referida respuesta, es no
acatar su propia decisión adoptada a través de las citadas resoluciones, sin
que para ello haya solicitado el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular, como lo ordena el artículo 73 del C.C.A.
Como lo señaló esta
misma Sala en providencia No. T-516 del 10 de noviembre de 1993, cuando un acto
administrativo reconoce un derecho como el de la pensión de jubilación o la
pensión gracia en favor de una persona, dicho derecho no puede ser revocado ni desconocido
unilateralmente por la misma entidad de previsión sin el consentimiento expreso
y escrito de su beneficiario, porque ello atenta contra los derechos
adquiridos, los cuales se encuentran plenamente garantizados por el artículo 58
de la Carta Política.
En el caso presente,
no se encuentra acreditado que la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, a través
de su Directora haya revocado las resoluciones que reconocen los derechos de la
actora sino que fue un funcionario de superior jerarquía de la misma entidad,
en el oficio que obra a folio 74, quien manifestó que una operación de la
Administración no puede estar por encima de un precepto constitucional, lo que
de un lado implica desconocer los mismos actos de la Caja, que gozan de
presunción de legalidad mientras no sean anulados o suspendidos por la
jurisdicción competente, y del otro equivale a convertirse en juez de sus
propios actos, lo que le está vedado a la misma Administración.
De conformidad con
lo anterior, encuentra la Sala que el fallo objeto de revisión deberá
revocarse, y en su lugar acceder a la tutela instaurada por la señora ROSA
DILMA HEREDIA, ordenando a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL que incluya a
la accionante en nómina para el pago de las mesadas pensionales, de conformidad
con las resoluciones Nos. 6211 de 1993, modificada por la No. 5268 del mismo
año, sin que haya lugar al pago de las mesadas atrasadas que, de conformidad
con la jurisprudencia de la Corporación, no es procedente la tutela por existir
otros medios de defensa judicial. Tampoco resulta pertinente ordenar que se
otorguen los servicios ordenar que se otorguen los servicios médicos
asistenciales que están ya derivados de la primera resolución que reconoció la
pensión a la demandante.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional obrando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Segundo Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá el diez (10) de febrero de 1995
en cuanto negó la tutela de los derechos de la accionante, y en su lugar CONCEDER
la protección de los derechos de la accionante. En consecuencia, se ordena a la
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL incluir en la nómina de pensionados para pago
hacia el futuro de las mesadas pensionales a la señora ROSA DILMA HEREDIA DE
RINCON, identificada con cédula de ciudadanía No. 20'313.463, de conformidad
con el reconocimiento que la entidad efectuó mediante las resoluciones Nos.
6211 y 5268 de 1993.
Para hacer la
inclusión en nómina, la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL dispondrá del término
de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia.
SEGUNDO. NIEGANSE
las demás solicitudes de
la demanda.
TERCERO. LIBRENSE
por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de
mayo 6 de 1992. Sección Segunda.