T-433-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-433/07
DERECHO A LA SALUD-Criterios de protección
El derecho a la salud, no es un derecho cuya
protección se pueda brindar prima facie por vía de tutela. La garantía de este
derecho implica el reconocimiento de que su faceta prestacional obliga al
Estado a racionalizar la asignación de inversión suficiente para que su
garantía tenga un alcance integral, frente a la necesidad de sostenimiento que
tiene también la garantía de otros derechos. Y esto dentro de un contexto de
recursos escasos como el colombiano. Además, por consagrarse el derecho a la
salud en normas constitucionales de la forma principios generales, tal como la
mayoría de los derechos fundamentales, se hace necesario determinar su
contenido mediante la configuración de las prestaciones que lo definen, es
decir, se debe llenar de contenido. En este escenario, se debe por ello
racionalizar igualmente su prestación satisfactoria a cargo de los recursos que
conforman el sistema de salud en Colombia, sólo en casos en que su falta de
reconocimiento se pregone de: (i) prestaciones concretas incluidas en los
planes obligatorios siempre que su negativa no se haya fundamentado en un
criterio estrictamente médico y, (ii) situaciones en las que su contenido no
puede ser identificado con las prestaciones de los planes obligatorios, porque
se refiere a la incapacidad económica de asumir una prestación excluida de
dichos planes junto con la necesidad de garantizarla en razón a, por un lado,
que se trate de un sujeto de especial protección constitucional (menores, población
carcelaria, tercera edad, pacientes que padecen enfermedades catastróficas,
entre otros), o por otro, que se trate de una situación en la que se puedan
presentar argumentos válidos y suficientes de relevancia constitucional, que
permitan concluir que la falta de garantía del derecho a la salud implique un
desmedro o amenaza de otros derechos fundamentales de la persona, o un evento
manifiestamente contrario a la idea de un Estado constitucional de derecho.
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD-Definición
El artículo 169 de la ley 100 de 1993 define los
planes complementarios de salud, como aquellos que contienen prestaciones en
materia de salud que no están incluidos en el seguro obligatorio de salud, que
serán financiados en su totalidad por el afiliado con recursos distintos a las
cotizaciones obligatorias que se aplican a los afiliados al sistema de
seguridad social en salud.
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD-Su garantía no corresponde al Estado bajo
los principios de solidaridad y universalidad
A su turno, el artículo 17 del Decreto Reglamentario
806 de 1998, dispone que el carácter de los beneficios que conforman los planes
complementarios de salud, es adicional al que tienen derecho los afiliados como
servicio público esencial en salud, y su garantía no corresponde al Estado bajo
los principios de solidaridad y universalidad.
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD Y PLAN
OBLIGATORIO DE SALUD-Relaciones
jurídicas distintas
A su turno, sobre la alternativa de la Ley
100 de 1993 a los planes obligatorios de salud, consistente en planes
complementarios a aquellos, ha sostenido la Corte Constitucional que “[s]e
trata de dos relaciones jurídicas distintas, una derivada de las normas
imperativas propias de la seguridad social y otra proveniente de la libre
voluntad del afiliado, quien, con miras a mejorar la calidad de los servicios
que recibe de la EPS, resuelve incurrir en una mayor erogación, a su costa y
por encima del valor de las cuotas a las que legalmente está obligado, para
contratar la medicina prepagada a manera de plan de salud complementario del
básico.”
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD Y PLAN
OBLIGATORIO DE SALUD-Naturaleza
Sobre la naturaleza de dichos planes
complementarios, se afirmó en análisis de constitucionalidad de la norma legal
que los estipula, que “[l]a consagración constitucional del derecho a la salud
y la aplicación al sistema general de salud de los principios de solidaridad,
universalidad o integralidad, no apareja la obligación del Estado de diseñar un
sistema general de seguridad social que esté en capacidad, de una sola vez, de
cubrir integralmente y en óptimas condiciones, todas las eventuales
contingencias que puedan afectar la salud de cada uno de los habitantes del
territorio. En estas condiciones, quienes están en capacidad de sufragar u ofrecer
un mejor servicio - mejores condiciones hoteleras, tecnologías más avanzadas o
tratamientos cosméticos que no son cubiertos por el plan obligatorio - tienen
derecho a hacerlo dentro de unas condiciones de mercado particularmente
reguladas por el Estado.
PLAN OBLIGATORIO DE SALUD Y PLAN DE MEDICINA
PREPAGADA-Diferencias
ACCION DE TUTELA-Condiciones para procedencia excepcional
sobre controversias laborales
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversia sobre aplicación y alcance de
cláusula convencional
CONVENCION COLECTIVA-Rige los contratos de trabajo mientras la
relación laboral subsista
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación hasta la terminación del proceso
de liquidación de la entidad pública
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Cláusulas vigentes
durante la relación laboral
Sobre la vigencia misma de las cláusulas de las
Convenciones Colectivas de Trabajo, ha sostenido la Corte que se circunscribe a
la vigencia de la relación laboral.
DISOLUCION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES-Cláusulas de las Convenciones Colectivas
de Trabajo dejan de ser vinculantes por culminación del proceso liquidatorio o
desaparición de la entidad objeto del mismo
En casos específicos relativos a procesos de
liquidación la regla general es que las mencionadas cláusulas dejan de ser
vinculantes cuando culmina el proceso liquidatorio y la entidad objeto del
mismo desaparece.
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Retroceso contradice mandato de
progresividad/DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Prohibición prima facie
de retrocesos
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD DE PENSIONADOS
DE TELECOM-No
configuración de vulneración a la prohibición de regresibidad que afecte el
derecho a la salud
La cuestión en suma, es que no se ha
configurado una situación constitucionalmente relevante que sustente la
inclusión de los beneficios adicionales en salud que venían recibiendo los
pensionados de Telecom demandantes, en el contenido del derecho a la salud a
partir del cual se prohíbe retroceder en cuanto a su garantía. Por ello no
existen razones suficientes para no aplicar la regla general de los planes
complementarios de salud en Colombia, según la cual las prestaciones de estos
planes son adicionales y se accederá a ellas a costo del afiliado y no del
Estado o del sistema general de seguridad social; ni para desconocer la regla
general consistente en que las cláusulas convencionales tienen vigencia hasta
la culminación del proceso liquidatorio de la respectiva entidad.
Referencia: expedientes acumulados
T-1522549, T-1522607, T-1526359 y T-1524333.
Acciones de tutela interpuestas por William de Jesús Valencia Abdala, Edilma Chinchilla de Sánchez,
Orlando de Jesús Monsalve Sánchez  y Luxy Gaviria Mejía contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom, en
liquidación y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá
D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Dentro de los procesos de revisión de los fallos de tutela, en el
asunto de la referencia, dictados por:
·
Expediente T-1522549 (actor: William de Jesús
Valencia Zabala)
El Juzgado Undécimo del Circuito de Medellín, del 27 de septiembre
de 2006, en primera instancia; y el Tribunal superior de distrito Judicial de
Medellín Sala Octava de Decisión Civil, del 9 de septiembre de 2006, en segunda
instancia.
·
Expediente T-1522607 (actora: Edilma Chinchilla
de Sánchez)
Juzgado Trece Municipal de Bucaramanga, del 18 de octubre de 2006,
en única instancia.
·
Expediente T-1526359 (actor: Orlando de Jesús
Monsalve Sánchez)
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín, del 19 de octubre de
2006, en primera instancia; y el Tribunal Superior de Medellín, Sala octava de
decisión civil, del 24 de noviembre de 2006, en segunda instancia.
·
T-1524333 (actora: Luxy Gaviria Mejía)
Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín, del 23 de octubre de
2006, en primera instancia; y el Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, del
15 de noviembre de 2006, en segunda instancia.
I.
ANTECEDENTES
Por ser idénticos los fundamentos de las
demandas de tutela de cada uno de los actores, la Sala resumirá los hechos
relatados en éstas, de manera general para los expedientes acumulados que se
revisan.
Hechos
1.
Los demandantes antes referenciados, son
pensionados[1] de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones –Telecom-.
2.
Alegan que los derechos reconocidos en la
resolución de pensión, configuran derechos adquiridos, y “a partir de
adquirir el status de pensionada(o) incorporamos a nuestro patrimonio, con
justo título, el derecho a disfrutar del servicio médico integral, esto es,
servicios médico-quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y odontológicos, sin
sujeción a las restricciones establecidas en el plan obligatorio de salud (POS)...”.
[Énfasis fuera de texto]
3.
Agregan que los derechos adquiridos por los
pensionados de TELECOM sólo fueron disfrutados hasta el 31 de enero de 2006, “…fecha
en la que Telecom en Liquidación suspendió el contrato con Colsanitas para la
Prestación del Plan Complementario de Salud…”, desconociendo con ello los
artículos 53 y 58 de la Constitución Política, el artículo 7 de la Ley 4 de
1976, los artículos 11, 236, 272 y 289 de la Ley 100 de 1993 y las Convenciones
Colectivas de Trabajo 1994-1995[2] y 1998, entre otros.
4.
Solicitan que se reconozcan, restablezcan y
paguen los derechos adquiridos en su condición de pensionados de la extinta
TELECOM en lo que se refiere a los planes médicos y odontológicos adicionales
al POS, para lo cual piden al juez de tutela que ordene a los demandados la
celebración de contratos de medicina prepagada  “…cuyo paquete de servicios
contenga exactamente los mismos servicios que venían reconociéndose a los
pensionados”, con el objeto de mantener el esquema que se venía
aplicando antes del 31 de enero de 2006.
Pruebas
relevantes que obran en los expedientes.
1.
Resoluciones de pensión
de los demandantes:
·
William de Jesús
Valencia Zabala (Exp. T-1522549), resolución de pensión número 0850 del 11 de
junio de 1990 (Fls. 10 a 12. Cuad. 1)
·
Edilma Chinchilla de
Sánchez (Exp. T-1522607), resolución de pensión número 2126 del 13 de diciembre
de 2001. (Fls. 9 a 12. Cuad. 1)
·
Orlando de Jesús
Monsalve Sánchez (Exp. T-1526359), resolución de pensión número 000914 del 11
de febrero de 1983. (Fls. 3 a 5. Cuad 1)
·
Luxy Gaviria Mejía
(Exp. T- 1524333), resolución de pensión (en la modalidad de sustituta de
pensión) número 2364 del 11 de diciembre de 2002. (Fls. 2 a 4. Cuad 1)
2.
Sentencias de tutela de
los jueces de instancia:
·
Expediente T-1522549 (actor: William de Jesús
Valencia Zabala), sentencia de primera instancia del Juzgado Undécimo del
Circuito de Medellín, del 27 de septiembre de 2006 (Fls. 381 a 384. Cuad 1). Y
sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Medellín Sala Octava de Decisión Civil, del 9 de septiembre de 2006 (Fls. 403 a
408. Cuad. 1)
·
Expediente T-1522607 (actora: Edilma Chinchilla
de Sánchez), sentencia de única instancia del Juzgado Trece Municipal de
Bucaramanga, del 18 de octubre de 2006 (Fls, 124 a 130. Cuad 1).
·
Expediente T-1526359 (actor: Orlando de Jesús
Monsalve Sánchez), sentencia de primera instancia del Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Medellín, del 19 de octubre de 2006 (Fls. 118 a 123. Cuad 1). Y
sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior de Medellín, Sala octava
de decisión civil, del 24 de noviembre de 2006 (Fls. 281 a 286. Cuad 1).
·
T-1524333 (actora: Luxy Gaviria Mejía),
sentencia de primera instancia del Juzgado Catorce Civil del Circuito de
Medellín, del 23 de octubre de 2006 (Fls. 201 a 204. Cuad. 1). Y sentencia del
Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, del 15 de noviembre de 2006 (Fls.
221 a 229. Cuad 1)
4.-     Escritos de contestación de las
demandas de tutela.
·
Expediente T-1522549 (actor: William de Jesús
Valencia Zabala), respuestas del Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) y la
Previsora S.A, demandadas (Fls. 118 a 129. Cuad. 1).
·
Expediente T-1522607 (actora: Edilma Chinchilla
de Sánchez), respuestas del Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) y la
Previsora S.A, demandadas (Fls 151 a 166. Cuad 1).
·
Expediente T-1526359 (actor: Orlando de Jesús
Monsalve Sánchez), respuesta del Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) (Fls.
136 a 148. Cuad 1).
·
T-1524333 (actora: Luxy Gaviria Mejía),
respuesta del Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) (Fls. 188 a 200. Cuad 1).
5.- Además, en los distintos expedientes
obra:
·
Copia del Decreto 4781
del 30 de diciembre de 2005, mediante el cual se establece que el proceso de
liquidación y terminación de la existencia legal de Telecom se extendía hasta
el 31 de enero de 2006.
·
Copia de las
Convenciones Colectivas de Trabajo de Telecom de los años 1994-1995 y
1998-1999, en la que se estableció que se garantizaba dentro de los servicios
médicos-asistenciales a los jubilados, el Plan Complementario de Salud, a
partir de un contrato interadministrativo para tal efecto.
Argumentos de la respuesta del demandado
Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR).
El apoderado judicial del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR,
en respuesta a las demandas de tutela, allegó a los despachos judiciales
respectivos el mismo escrito. En el cual argumentó que la acción de tutela era
improcedente por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales de los
demandantes y porque no existe legitimidad por pasiva.
En primer término explica el accionado que lo pretendido por los
demandantes es la reanudación del convenio inter-administrativo entre el PAR y
Colsanitas, con el fin de que se reestablezca el plan complementario de salud
para los pensionados de la extinta Telecom, como parte de los beneficios en
salud que éstos reciben. Así, explica el demandado que el plan complementario
en cuestión es un beneficio convencional, pactado entre la desaparecida empresa
y sus trabajadores, por lo cual, “…como es natural, al desaparecer la
empresa desaparecieron todos los beneficios contemplados en dicha Convención”.
De otro lado, afirma que si lo que se busca es acceder al plan
complementario en salud de Colsanitas, los actores pueden hacerlo bajo su
cuenta y riesgo, como quiera que éstos gozan en la actualidad del servicio del
POS sin restricción alguna para optar por un servicio adicional.
Agrega que “…es pertinente aclarar que el contrato suscrito con
Colsanitas, no fue cedido para la extinta Telecom al PAR y que por lo tanto la
pretensión de celebración de un contrato por parte de éste para continuar con
la prestación del servicio integral de los pensionados no es posible; toda vez
que dicho contrato terminó el 30 de Enero de 2006, fecha en la se suscribió el
Acta de Liquidación (…)”.
Dice igualmente que los beneficios convencionales del plan
complementario de salud no configuran derechos adquiridos tal como lo afirman
los tutelantes, pues los derechos en seguridad social que le asisten a los
pensionados están contemplados en la ley (Ley 100 de 1993), y éstos son los que
se erigen como derechos adquiridos y en ningún momento han sido restringidos o
modificados. Por ello – es su opinión- solo los derechos de origen legal pueden
ser garantizados como derechos adquiridos.
También analiza lo relativo a la legitimidad por pasiva y concluye
que la extinta Telecom fue quien suscribió el convenio a partir del cual se
gestó el otorgamiento del plan complementario de salud, por lo que PAR  no
resultan ser los obligados a responder por la suspensión del mencionado plan.
Menciona que las obligaciones de estos Patrimonios Autónomos (PAR) se derivan
del contrato de fiducia, por lo cual no es viable adjudicarle finalidades
distintas a las contractuales, ni por parte de la sociedad fiduciaria ni por
terceros. Por lo anterior, afirma que “…resulta claro que PAR  no sólo
tienen la condición de terceros frente a las tutelas  instauradas contra la
Entidad liquidada, sino que además no ostentan relación alguna con el
Accionante, como tampoco le incumben, afectan o reflejan consecuencia alguna
derivada de las relaciones jurídicas de carácter sustancial que les dieron
origen (…)”
Concluye diciendo que no se configuran en el caso, ni se desprende
del escrito o pruebas anexadas en la demanda, la vulneración del derecho al
mínimo vital o la sospecha de un perjuicio irremediable, a causa de la
suspensión del plan complementario de salud. Asevera que se verificó en los
archivos la condición de pensionados de los demandantes y la respectiva
afiliación al POS, así como el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones que
por dicho concepto deben asumir los mencionados Patrimonios Autónomos.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
Para mayor claridad metodológica, la Sala de Revisión resumirá los
argumentos de los jueces de tutela que denegaron el amparo, que de manera
general corresponden a los jueces de primera instancia, salvo en el expediente T-1522607 (actora: Edilma Chinchilla de Sánchez) en donde sólo hubo
una instancia, y ésta concedió. De igual manera se presentarán en conjunto los
argumentos de los jueces de tutela que revocaron las tutelas concediendo lo
solicitado por los demandantes, los cuales por supuesto, corresponden a las
decisiones de los jueces de segunda instancia salvo el proceso comentado que no
fue impugnado.
Argumentos de los jueces que negaron el amparo.
De este modo, algunos jueces de primera instancia negaron la
protección elevada por los demandantes[3], por considerar que para
conseguir lo solicitado, contaban con otros medios judiciales como por ejemplo
demandar a las entidades correspondientes ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Esto, en tanto lo que está en discusión es la legitimidad de la
culminación de un convenio a partir del cual se prestaba el servicio
complementario de salud a los demandantes, y no lo relativo a la afiliación o
cumplimiento de las obligaciones propias del POS. Además, explicaron que no se
configuraba un perjuicio irremediable, pues no se determinó la existencia de
peligro alguno que amenazara de forma inminente la salud de los actores de
tutela.
Se expresó también, que no es de recibo el argumento de los
demandantes según el cual se vulnera su dignidad por el sólo hecho de no
acceder al planes complementarios de salud. En su parecer, “pensar que por
el sólo hecho de no tener un plan complementario de salud no se tiene una vida
digna, sería como decir que todas aquellas personas que sólo cuentan con los
beneficios del POS no tienen una subsistencia de tal calidad.”[4]
De otro lado, se argumenta por parte de estas autoridades
judiciales, que la discusión jurídica planteada es si derechos de seguridad
social cuyo origen es una convención colectiva de trabajo son o no derechos
adquiridos y si deben o no ser protegidos como tales, frente a la vicisitud de
la desaparición del patrono con el cual se convino. Así, ello remite a la
pregunta de quiénes son los obligados en tal virtud, teniendo en cuenta que
ante la desaparición del patrono se creó un patrimonio para hacerse cargo de
los pasivos de seguridad social; lo que en definitiva es una discusión, para el
caso concreto de Telecom, propia de los jueces de la jurisdicción contenciosa y
de los de de la jurisdicción constitucional.
Se afirma que a la luz de la regulación legal, la relación entre los
afiliados y las EPS, es una relación de derecho público, mientras que las de
los mismos con las compañías de medicina prepagada es de derecho privado, y no
implica deberes más allá de lo contratado. Luego, no se puede exigir como derecho
cuando no se ha contratado o cuando el contrato ha finiquitado como es el caso.
Aseveran que no hay vulneraciones al derecho a la salud, en la
medida en que –en su opinión-, del escrito de la demanda de tutela se revela “…el
temor de [los tutelantes] a que en el futuro se ven conculcados sus
derechos fundamentales por no tener el servicio médico complementario del cual
gozaban cuando existía Telecom, (…) en la acción no se aduce ningún perjuicio o
vulneración actual, cada hecho se funda en evitar un menoscabo en el futuro, ningún
señalamiento se hace respecto de que se le haya negado la prestación de un
servicio médico o un tratamiento o un medicamento, los argumentos
esbozados se refieren en pocas palabras a las incomodidades y restricciones que
comporta estar afiliado al plan básico de salud, lo que a juicio de este
Despacho, no vulnera derechos fundamentales(…)”[5]
[Énfasis del texto]
Argumentos de los jueces que concedieron el amparo
Los jueces que concedieron la protección solicitada por los
demandantes de tutela[6], argumentaron de manera
general que el compromiso de dar cierto alcance al derecho a la seguridad
social de los pensionados de Telecom, no puede desaparecer por el sólo hecho
que se haya extinguido el patrono. En atención a que el beneficio adicional se
estableció dentro del concepto de seguridad integral en materia de salud para
los pensionados en mención, no se puede desconocer, pues en tal virtud
configura un derecho adquirido por las condiciones especiales de los demandantes.
“Es claro que la condición de pensionada de la accionante en amparo
constitucional, implica necesariamente que ha agotado su vida laboral y que
cumplió con los presupuestos legales y convencionales para adquirir este
derecho. Es una situación de significación sustentada en el sentido común que
las personas cuando ingresan a la edad adulta y concretamente a la adulta
mayor, como en el caso de la accionante, son más vulnerables a afectaciones a
su salud e integridad personal y así lo ha concluido la Corte Constitucional al
concluir la procedencia de tutela frente a estas personas.”[7]
La anterior justificación es reforzada con la idea según la cual, la
suspensión del plan complementario de salud para los pensionados de Telecom
demandantes tiene una incidencia directa en la eficacia de la garantía de su
derecho a la vida, en la medida en que su especial condición implica cuidados
especiales en materia de salud. La “perdida de fuerza laboral (…) apareja la
aparición de enfermedades, como resultado del inexorable paso del tiempo”[8],
por lo cual los servicios adicionales al POS por este concepto representan para
estas personas derechos adquiridos frente a los cuales no se puede retroceder.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1. Esta
Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con
lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto
2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Planteamiento
del caso y del problema jurídico.
2.-
Cuatro demandantes de tutela, correspondientes a cuatro expedientes
seleccionados y acumulados por la Corte Constitucional para revisión, afirman
que son pensionados de la desaparecida Telecom y que hasta el 30 de enero de
2007 fueron beneficiarios de un plan complementario de salud, por virtud de
unas convenciones colectivas de trabajo suscritas por dicha empresa y sus
trabajadores en los años 1994-1995 y 1998-1999. Alegan que en la fecha
señalada, a raíz de la liquidación definitiva de Telecom, los mencionados
planes fueron suspendidos, con lo cual en su parecer se han vulnerado sus
derechos fundamentales a la vida, la dignidad, la salud y la seguridad social.
Fundamentan lo anterior en que dichos beneficios adicionales configuran derechos
adquiridos, por lo cual deben seguirse garantizando a cargo del Patrimonio
Autónomo PAR, cuya misión es justamente hacerse cargo de los pasivos de
Telecom, entre otros por concepto de la seguridad social de sus pensionados.
Solicitan pues a los jueces de tutela que ordene al PAR suscribir los convenios
interadministrativos necesarios para reestablecer la prestación del servicio
complementario de salud prestado por COLSANITAS a los pensionados de la extinta
Telecom.
Por
su parte, el apoderado judicial del PAR argumenta en el escrito de contestación
de la demanda de tutela que no se ha configurado vulneración alguna de los
derechos fundamentales de los actores, en tanto el beneficio del plan
complementario de salud es un beneficio convencional, por lo cual no se puede
afirmar que las obligaciones derivadas de él deban ser garantizadas como
derechos adquiridos. Esta categoría se predica de los derechos de seguridad
social de origen legal y no convencional.
De
otro lado, explica que no existe legitimidad por pasiva del PAR, pues el
convenio para la prestación del servicio complementario de salud se suscribió
entre Telecom y COLSANITAS, y la vocación de los Patrimonios Autónomos en
mención no es hacerse cargo de las obligaciones derivadas de convenios
suscritos por Telecom, sino solamente de la administración de su pasivo
correspondiente a las obligaciones en seguridad social de origen legal. Entre
otras cosas, porque el ámbito de sus obligaciones para con los pensionados está
circunscrito al objeto del contrato de fiducia, mediante el cual se contrató la
administración de los recursos correspondientes a dicho pasivo.
Agrega
que por virtud de lo anterior, PAR ha venido cumpliendo a cabalidad con los
pagos de las pensiones y los aportes correspondientes al POS de los pensionados
demandantes, por lo que no resulta acertado afirmar que se han vulnerado sus
derechos a la seguridad social. Esto sugiere igualmente que el acceso al plan
complementario objeto de la alegación tampoco ha sido vedado, y los actores
pueden acceder a él a su cargo, tal como es la idea que subyace a este tipo de
planes según la ley (L.100/93).
Algunos
jueces de primera instancia negaron el amparo solicitado por los demandantes, y
fundamentaron la improcedencia de la acción de tutela en la consideración según
la cual existían mecanismos judiciales idóneos para perseguir lo pretendido en
la jurisdicción constitucional. Explicaron que lo que está en discusión es la
legitimidad de la culminación de un convenio a partir del cual se prestaba el
servicio complementario de salud a los demandantes, y no lo relativo a la
afiliación o cumplimiento de las obligaciones propias del POS. En este orden,
dicha discusión debe ventilarse ante los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Señalan igualmente que de las demandas de tutela se deriva un temor hacia el
futuro de los actores, relativo a posibles eventos que pueden derivar en
vulneraciones a su derecho a la salud, teniendo en cuenta que en adelante no contarán
con los servicios del plan complementario en cuestión. Pero, no se alegan
amenazas y/o vulneraciones actuales y ciertas sino eventuales, para lo que no
es procedente la acción de tutela.
Añaden
que no se evidencia ni se alega incumplimiento alguno respecto de las
prestaciones en salud del POS, ni incapacidad de pago para acceder de manera
particular a los planes complementarios. Además, que no existe fundamento
alguno para afirmar que la suspensión de un plan complementario de salud,
cuando se respeta a cabalidad la permanencia en el sistema como beneficiario de
los planes obligatorios, implica la vulneración de la dignidad del afiliado;
más, cuando de dicha suspensión no de deriva una concreta falta de garantía de
la protección de la salud de los pensionados demandantes.
Los
jueces de segunda instancia, y alguno en primera instancia, revocaron las
anteriores decisiones y concedieron el amparo. Afirmaron que el plan
complementario de salud suspendido a los actores, representa el alcance del
carácter integral de su seguridad social en salud, y a partir de las
condiciones especiales de ellos (edad, culminación de la vida laboral, entre
otros), se puede concluir que dicho alcance se configura en derechos
adquiridos, que no pueden desaparecer por el sólo hecho que se haya extinguido
el patrono. Así, las expectativas que hacia el futuro pueden parecer inciertas,
se convierten en necesidades concretas que deben ser objeto de garantías que
den cuenta de la mayor vulnerabilidad de su estado de salud, sobre todo por su
edad.
Problema
Jurídico
3.-
De conformidad con lo anterior, esta Sala de Revisión debe determinar si la
suspensión del plan complementario de salud (habiendo quedado plenamente
vigente el plan obligatorio y sus beneficios) a los demandantes pensionados de
Telecom, con ocasión de la culminación del convenio entre la mencionada entidad
y COLSANITAS, en razón de la liquidación definitiva y consecuente desaparición
de Telecom, implica la vulneración de los derechos de seguridad social en salud
de los actores. De igual manera se tendrá que establecer si los beneficios
derivados del mencionado plan complementario, deben ser protegidos como
derechos adquiridos y si es razón suficiente la desaparición de Telecom para la
cancelación de su prestación. También debe la Sala precisar si de la suspensión
en cuestión se desprende la interrupción de una prestación concreta en materia
de salud, en detrimento de los demandantes.
Para
resolver los anteriores aspectos constitucionalmente relevantes, esta Sala de
Revisión se pronunciará sobre: (i) los aspectos relativos a la protección del
derecho a la salud mediante la acción de tutela, (ii) el alcance tanto de los
planes complementarios en nuestra legislación en materia de seguridad social en
salud, como de las convenciones colectivas de trabajo que contemplan estos
planes y (iii) el principio de prohibición de regresividad en materia de salud.
A la luz de lo anterior se analizará posteriormente el caso concreto.
Protección del Derecho a la salud mediante
acción de tutela. Reiteración de Jurisprudencia.
4.- La Corte ha sostenido que el artículo
49 de la Constitución Política, establece que la salud, en favor de todos los
habitantes del territorio Nacional, es tanto un derecho como un servicio
público[9]. Por ello, surge la
obligación del Estado de organizar, dirigir, reglamentar y garantizar su
prestación de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad[10].
5.- Con todo, se ha explicado por parte de
este Tribunal Constitucional que el mencionado derecho a la salud, no es un
derecho cuya protección se pueda brindar prima facie por vía de tutela.
La garantía de este derecho implica el reconocimiento de que su faceta
prestacional obliga al Estado a racionalizar la asignación de inversión
suficiente para que su garantía tenga un alcance integral, frente a la
necesidad de sostenimiento que tiene también la garantía de otros derechos. Y
esto dentro de un contexto de recursos escasos como el colombiano. Además, por
consagrarse el derecho a la salud en normas constitucionales de la forma
principios generales, tal como la mayoría de los derechos fundamentales, se
hace necesario determinar su contenido mediante la configuración de las
prestaciones que lo definen, es decir, se debe llenar de contenido. En este
escenario, se debe por ello racionalizar igualmente su prestación satisfactoria
a cargo de los recursos que conforman el sistema de salud en Colombia, sólo en
casos en que su falta de reconocimiento se pregone de: (i) prestaciones
concretas incluidas en los planes obligatorios siempre que su negativa no se
haya fundamentado en un criterio estrictamente médico y, (ii) situaciones en
las que su contenido no puede ser identificado con las prestaciones de los
planes obligatorios, porque se refiere a la incapacidad económica de asumir una
prestación excluida de dichos planes junto con la necesidad de garantizarla en
razón a, por un lado, que se trate de un sujeto de especial protección
constitucional (menores, población carcelaria, tercera edad, pacientes que
padecen enfermedades catastróficas, entre otros), o por otro, que se trate de
una situación en la que se puedan presentar argumentos válidos y suficientes de
relevancia constitucional, que permitan concluir que la falta de garantía del
derecho a la salud implique un desmedro o amenaza de otros derechos
fundamentales de la persona, o un evento manifiestamente contrario a la idea de
un Estado constitucional de derecho. Así, el derecho a la salud debe ser
protegido por el juez de tutela cuando se verifiquen los anteriores criterios.
6.- Respecto del primer criterio la Corte
ha señalado que, “(a)l adoptarse internamente un sistema de salud en el cual
se identifican los factores de riesgo, las enfermedades, medicamentos,
procedimientos y, en general, los factores que el sistema va a atender para
lograr la recuperación y el disfrute del máximo nivel posible de salud en un
momento histórico determinado, se supera la instancia de indeterminación que
impide que el propósito funcional del derecho se traduzca en un derecho
subjetivo[11]”.
Respecto del segundo criterio cabe señalar
que la incapacidad económica para acceder a servicios excluidos de los planes
obligatorios, al conjugarse con sucesos concretos como las condiciones
particulares - en relación con su especial consagración en la Constitución- de
quien alega la posibilidad de acceder a ellos, o como los eventos que rodean la
situación en que se solicita su garantía, pueden derivar en el desconocimiento
del carácter indivisible e interdependiente[12] de los
llamados derechos civiles y políticos, y los derechos económicos sociales y
culturales. El concepto mismo de salud, enmarcado dentro de los derechos
económicos sociales y culturales, se define a través de elementos relacionados
con el favorecimiento y realización de aspectos como la vida, la dignidad y el
desarrollo, los cuales a su vez se han enmarcado dentro de los derechos civiles
y políticos. En este sentido, la Corte ha reconocido que si en un caso concreto
se determina que la falta de garantía del derecho a la salud trae como consecuencia
hacer nugatorio su mismo alcance conceptual, entonces su protección debe
brindarse por el juez constitucional.
No resulta pues razón suficiente, cuando se
presentan las situaciones descritas, que los ciudadanos no puedan reclamar y
acceder a prestaciones excluidas de los planes obligatorios por el sólo hecho
de no tener como asumir su costo. De un lado, este Tribunal Constitucional ha
definido el principio de justicia que procura que los servicios de la medicina
se brinden en la sociedad equitativamente entre la población, “… que es una expresión específica del derecho de
igualdad en el campo de la salud (CP arts 13 y 49)”[13]. De otro, el inciso final del artículo 13
de la Constitución de 1991, establece una clara obligación en cabeza del Estado
de proteger especialmente a personas en condiciones desfavorables, incluso de
índole económica. Y, la protección que el juez de tutela brinda en estos casos,
no es más que el cumplimiento de dicha obligación.
Alcance
de los planes complementarios de salud y del contenido de las cláusulas de las
convenciones colectivas de trabajo en relación con ellos.
7.- El artículo 169 de la ley 100 de 1993
define los planes complementarios de salud, como aquellos que contienen
prestaciones en materia de salud que no están incluidos en el seguro
obligatorio de salud, que serán financiados en su totalidad por el afiliado con
recursos distintos a las cotizaciones obligatorias que se aplican a los
afiliados al sistema de seguridad social en salud.[14]
A su turno, el artículo 17 del Decreto Reglamentario 806 de 1998, dispone que
el carácter de los beneficios que conforman los planes complementarios de
salud, es adicional al que tienen derecho los afiliados como servicio
público esencial en salud, y su garantía no corresponde al Estado bajo los
principios de solidaridad y universalidad.[15] En el mismo
sentido el artículo 18 del decreto en mención, establece que “se entiende
por plan de atención adicional [en salud], aquel conjunto de beneficios
opcional y voluntario, financiado con recursos diferentes a los de la
cotización obligatoria.”[16]
A su turno, sobre la alternativa de la Ley
100 de 1993 a los planes obligatorios de salud, consistente en planes
complementarios a aquellos, ha sostenido la Corte Constitucional que “[s]e
trata de dos relaciones jurídicas distintas, una derivada de las normas
imperativas propias de la seguridad social y otra proveniente de la libre
voluntad del afiliado, quien, con miras a mejorar la calidad de los servicios
que recibe de la EPS, resuelve incurrir en una mayor erogación, a su costa y
por encima del valor de las cuotas a las que legalmente está obligado, para
contratar la medicina prepagada a manera de plan de salud complementario del
básico.”[17]
Y, sobre la naturaleza de dichos planes
complementarios, se afirmó en análisis de constitucionalidad de la norma legal
que los estipula, que “[l]a consagración constitucional del derecho a
la salud y la aplicación al sistema general de salud de los principios de
solidaridad, universalidad o integralidad, no apareja la obligación del Estado
de diseñar un sistema general de seguridad social que esté en capacidad, de una
sola vez, de cubrir integralmente y en óptimas condiciones, todas las
eventuales contingencias que puedan afectar la salud de cada uno de los
habitantes del territorio. En estas condiciones, quienes están en capacidad de
sufragar u ofrecer un mejor servicio - mejores condiciones hoteleras,
tecnologías más avanzadas o tratamientos cosméticos que no son cubiertos por el
plan obligatorio -  tienen derecho a hacerlo dentro de unas condiciones de
mercado particularmente reguladas por el Estado.[18]
8.-
De la regulación al respecto de los planes complementarios en salud,
denominados por el artículo 18 del Decreto Reglamentario 806 de 1998 Planes
Adicionales de Salud (PAS), concluye esta Sala que corresponden a prestaciones
que no están incluidas en los planes obligatorios de salud. Además de que
configuran una prestación que debe ser asumida en principio por los usuarios de
manera particular, quedando explícitamente excluida la posibilidad de que se
adjudique como responsabilidad a cargo del Estado.
No
obstante lo anterior, el artículo 34 del Decreto Reglamentario 1703 de 2002,
dispone que los planes complementarios de medicina prepagada o de seguros de
salud, pueden ser ofrecidos por los empleadores a los trabajadores como parte
del paquete de beneficios laborales.[19] Esto supone una
alternativa adicional a la forma de acceder a estos planes complementarios, que
si bien no deja de aplicar la regla general según la cual éstos estarán a cargo
del afiliado, implica que dicho acceso puede surgir de un arreglo entre el
empleador y el trabajador. A su vez, una de las modalidades de ello podría ser
la suscripción de una convención colectiva de trabajo, tal como es el caso
objeto de revisión.
9.-
Ahora bien, el régimen de las convenciones colectivas que lleguen a pactar
condiciones en materia de seguridad social distintas a las establecidas en la
Ley 100 de 1993, tales como reconocer planes complementarios de salud, es el
establecido en el artículo 283 del mencionada Ley 100 de 1993[20].
El mencionado artículo dispone en su inciso tercero que “[a]quellas
convenciones que hacia el futuro se llegaren a pactar en condiciones diferentes
de las establecidas en la presente Ley, deberán contar con los recursos
respectivos para su garantía, en la forma que lo acuerden empleadores y
trabajadores”[21]. Igualmente, estipula en
su inciso primero que las prestaciones a cargo del sistema de seguridad social
integral en Colombia, son sólo las contempladas en la ley en mención, con lo
cual excluye -por supuesto- las de los planes complementarios cuya naturaleza
es adicional como se ha explicado. De ahí que, se concluya que los recursos
para garantizar prestaciones adicionales son distintos a los conformados por
las cotizaciones obligatorias, y no pueden cargarse al sistema.
En
esta materia, las regulaciones de seguridad social han dispuesto la alternativa
de constituir patrimonios autónomos, cuyo fin puede ser garantizar la
existencia de recursos para solventar las obligaciones de seguridad social de
los trabajadores.[22]
10.-
Desde otra perspectiva, sobre los beneficios adicionales en seguridad social a
los que acceden los trabajadores por virtud de una Convención Colectiva de
Trabajo, se puede señalar que son cuestiones que en principio desbordan la
competencia del juez de tutela. Las líneas jurisprudenciales de la Corte
Constitucional han sostenido de manera reiterada que la acción de tutela no es
procedente para resolver problemas de aplicación o interpretación de cláusulas
convencionales laborales[23]. “No obstante, esta
Corporación ha considerado que en ciertas circunstancias excepcionales, cuando
se plantee la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, es
posible acudir al amparo constitucional para resolver esta clase de conflictos.
Así, la Corte, tal como se encuentra consignado en la Sentencia T-1496 de 2000,
ha señalado que una controversia laboral puede someterse a juicio de tutela,
desplazando el medio ordinario de defensa cuando se reúnan las siguientes
condiciones:[24] (1) que
el problema que se debate sea de naturaleza constitucional, es decir, que pueda
implicar la violación de derechos fundamentales de alguna de las partes de la
relación laboral, puesto que si lo que se discute es la violación de derechos
de rango legal o convencional, su conocimiento corresponderá exclusivamente al
juez laboral;[25] (2) que
la vulneración del derecho fundamental se encuentre probada o no sea
indispensable un amplio y detallado análisis probatorio, ya que si para la
solución del asunto es necesaria una amplia controversia judicial, el
interesado debe acudir a la jurisdicción ordinaria pues dicho debate escapa de
las atribuciones del juez constitucional[26] y (3) que
el mecanismo alternativo de defensa sea insuficiente para proteger íntegramente
los derechos fundamentales amenazados o vulnerados y no resulte adecuado para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental.”[27]
[T-1077 de 2006]
En
este orden, se puede afirmar que el contenido de las Convenciones Colectivas de
Trabajo, así como la aplicación de sus cláusulas y en general su alcance,
escapa a la orbita del juez constitucional, en tanto no resulten en juego por
alguno de estos conceptos derechos fundamentales o situaciones de marcada
relevancia constitucional, cuya protección implique la necesidad de acudir a
una acción sumaria y expedita como la tutela. En estos casos, la reserva para
el juez constitucional se levanta parcialmente y la acción de amparo puede
proceder como mecanismo transitorio.
Al
margen de las aclaraciones procedimentales que surgen de los criterios
jurisprudenciales expuestos, cabe concluir también a partir de ellos que si la
discusión sobre el alcance de cláusulas convencionales cobra suficiente entidad
constitucional, entonces incumbe al juez constitucional pronunciarse sobre
dichos asuntos. Luego, la relevancia constitucional surge en este tipo de
análisis por la necesidad de proteger de manera urgente derechos fundamentales
que, de solicitar su garantía por los medios judiciales idóneos, ésta
resultaría ineficaz y se podría configurar un perjuicio irremediable.[28]
Ahora
bien, sobre la vigencia misma de las cláusulas de las Convenciones Colectivas
de Trabajo, ha sostenido la Corte que se circunscribe a la vigencia de la
relación laboral. En casos específicos relativos a procesos de liquidación la
regla general es que las mencionadas cláusulas dejan de ser vinculantes cuando
culmina el proceso liquidatorio y la entidad objeto del mismo desaparece[29].
No obstante, como se verá el contenido de algunas cláusulas convencionales
puede sugerir que su pérdida de vigencia pueda generar situaciones contrarias a
los principios constitucionales; pero sólo en dicha situación no sería aplicable
la regla descrita.
11.-
Para el caso que ocupa a la Sala de Revisión, el alcance de los beneficios
convencionales que establecían el reconocimiento de un plan complementario de
salud a los pensionados de la extinta Telecom, incumben al juez de tutela en la
medida en que la suspensión de las prestaciones adicionales en salud involucra
la consideración de si con ello se ha respetado la prohibición de regresividad,
a la cual está sujeto el Estado colombiano por virtud de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (art 26)[30] y el
Protocolo Adicional a dicha Convención en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales-DESC (art 1)[31].
Esto
resulta constitucionalmente relevante, porque a partir del alcance que se
establezca al principio de no-regresividad, según el cual los estados están
obligados entre otros a no desmejorar el goce de los DESC, la interpretación de
la disposición que estipula que el demandado (Patrimonio Autónomo de
Remanentes-PAR) se ha constituido para atender las obligaciones remanentes y
contingentes[32] de
TELECOM, podría ser que dentro de dichas obligaciones se encuentra el costo del
plan complementario en cuestión. O por el contrario se podría concluir que la
suspensión de dicho plan no vulnera la prohibición en mención, luego se deben
aplicar las reglas generales según las cuales los servicios adicionales en
salud, es decir los que están por fuera de los planes obligatorios, corresponde
asumirlos únicamente al afiliado; y la regla general relativa a la vigencia de
las cláusulas convencionales que se acaba de exponer.
Por
ello se hace necesario que la Sala desarrolle brevemente el alcance del
principio de no regresividad en materia de DESC, en el caso específico de la
salud y bajo los criterios que la Corte Constitucional ha delineado para su
aplicación.
Prohibición
de Regresividad en materia de garantía de DESC, en especial en relación con el
Derecho a la Salud.
12.-
La prohibición de regresividad representa un componente esencial de la garantía
de los DESC. La exigibilidad judicial de la protección de un derecho social,
debe ser complementada por la posibilidad de conformar contenidos o estándares
mínimos constituidos por prestaciones concretas, cuya garantía se pueda
posicionar de manera general como un punto de no retorno en cuanto al carácter
incuestionable de su satisfacción. “[E]el mandato de progresividad
implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia
libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve
menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido
a un control judicial estricto[33]. Para que
pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de
un derecho social prestacional.”[34]
En sentencia T-1318 de 2005 se
sistematizaron las fuentes normativas al respecto, y se señaló que de
conformidad con los mandatos constitucionales y con los compromisos
internacionales del Estado colombiano, éste tiene la obligación efectiva de
adoptar medidas para satisfacer los derechos de esta naturaleza[35].
Así lo ha interpretado el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales
al precisar el alcance del artículo 2.1. del Pacto Interamericano DESC
(PIDESC):
“La principal obligación en lo que atañe a
resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar
medidas "para lograr progresivamente... la plena efectividad de los
derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión "progresiva
efectividad" se usa con frecuencia para describir la intención de esta
frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del
hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este
sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el
artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos e incorpora
una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos
pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo,
o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se
ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo
contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las
dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga”[36] [Énfasis fuera de texto].
Lo anterior contiene pues, la denominada
cláusula de no retroceso en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, la cual en definitiva supone que una vez logrados ciertos avances
en la concreción de los derechos económicos, sociales y culturales en medidas
de carácter legislativo o reglamentario, las condiciones preestablecidas no
pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa
por las autoridades competentes.[37] Esta obligación ha sido
interpretada por la jurisprudencia constitucional colombiana en la sentencia
C-038 de 2004[38], en la que además se
estableció que no es posible aplicar mecánicamente el mandato de progresividad,
y así la prohibición de regresividad, “…si aparece claro que el fin
constitucional que se persigue y que eventualmente podría justificar un
retroceso en la protección de los derechos sociales, hace necesario aplicar la
medida”[39], lo cual exige que
dichas justificaciones estén acordes con el principio de proporcionalidad.[40]
13.- En materia de salud puede señalarse
que un importante límite para la aplicación de la prohibición de regresividad,
lo configuran aquellas prestaciones en salud establecidas por el legislador
dentro de los planes obligatorios cuya cobertura pretende ser universal y
solidaria. Dicho contenido se puede interpretar como un mínimo sobre el cual no
aplicar medidas que impliquen un retroceso, en razón a que, a su consagración
medió la determinación de su carácter esencial en relación con su vocación de
llenar de contenido el artículo 43 de la Constitución y así concretar, hacia el
cumplimiento de cuáles obligaciones debía tender el Estado al diseñar el
sistema general de salud.[41]
Con todo, en aplicación de cláusulas
constitucionales que contemplan principios tales como el de dignidad,
solidaridad, protección reforzada de ciertos sujetos y de ciertos sujetos en
ciertas situaciones entre otros, junto con el artículo 43 de la Carta, los
jueces constitucionales han interpretado que el conjunto de prestaciones en
salud garantizado por los planes obligatorios en algunos supuestos no configura
el mínimo esencial que debe conformar el derecho a la salud en un estado social
de derecho. En tal caso, resulta contrario a la Constitución hacer coincidir el
contenido del derecho a la salud con el contenido los planes obligatorios.
Deben aplicarse entonces criterios relativos a la consideración de la
incapacidad de pago de los ciudadanos para acceder a alguna prestación excluida
de dichos planes, en situaciones de urgencia o en la que se pueda determinar
que se afectan gravemente aspectos relativos al sentido mismo del cuidado de la
salud, como la vida o la dignidad. Lo anterior se ha explicado en los
fundamentos jurídicos número 5 y 6 de esta sentencia.
Así pues, de las dos situaciones que se
acaban de describir cabe derivar dos criterios: (i) está prohibido prima
facie tomar medidas que acarreen el desconocimiento de prestaciones
incluidas en los planes obligatorios de salud y se debe tender a ampliar dicho
conjunto de prestaciones[42], y (ii) en
circunstancias especiales y constitucionalmente relevantes, el mínimo esencial
a partir del cual no se puede retroceder en su satisfacción, se extiende a la
protección requerida para evitar una situación contraria a la Constitución,
salvo que las razones para lo contrario resulten aún mas poderosas, tal como se
acaba de explicar.
De
conformidad con lo desarrollado se analizará el caso concreto objeto de la
revisión.
Caso
concreto.
14.-
Los demandantes son pensionados de la extinta Telecom y a partir de su
liquidación definitiva y subsiguiente desaparición (30 de enero de 2007), se
suspendió la prestación del servicio complementario de salud que venían
recibiendo como parte de las prestaciones de seguridad social. Estos beneficios
adicionales habían sido otorgados por las Convenciones Colectivas de Trabajo
suscritas en 1994-1995 y 1998-1999 entre Telecom y sus trabajadores. Solicitan
mediante acción de tutela que se reconozcan, restablezcan y paguen los derechos
adquiridos en su condición de pensionados de la extinta Telecom en lo que se
refiere a los planes médicos y odontológicos adicionales al POS, para lo cual
piden al juez de tutela que ordene a los demandados la celebración de contratos
de medicina prepagada “…cuyo paquete de servicios contenga exactamente los
mismos servicios que venían reconociéndose a los pensionados”.
Tanto
los jueces de tutela que negaron el amparo como el demandado (PAR), aducen que
las prestaciones derivadas del plan complementario de salud corresponden al cumplimiento
de cláusulas convencionales pactadas por Telecom y los pensionados, donde el
obligado era justamente Telecom. Por ello, habiendo desaparecido la entidad, ni
de las normas que regularon su liquidación, ni del contrato de fiducia mediante
el cual el demandado administra el patrimonio autónomo de remanentes de la
entidad liquidada, se puede deducir la subrogación de dicha obligación. De otro
lado, consideran que los servicios que venían recibiendo por concepto del plan
complementario en cuestión, no configuran derechos adquiridos, en tanto no son
parte del plan obligatorio, sino adicionales a éste. Además de que el
cumplimiento de las prestaciones del POS no ha tenido reparo.
Los
jueces de segunda instancia y el a quo del expediente T- 1522607, concedieron
lo solicitado por los tutelantes. Explicaron que el plan complementario de
salud suspendido a los actores, da cuenta del carácter integral de su seguridad
social en salud, por lo que se puede concluir, a partir de su condición
especial (edad, culminación de la vida laboral, entre otros), que dichas
prestaciones configuran derechos adquiridos, que no pueden desaparecer por el
sólo hecho que se haya extinguido el patrono.
15.-
Esta Sala asumió el análisis del caso desde la perspectiva consistente en que
las prestaciones concretas en materia de salud contenidas en los planes
complementarios, están reguladas en Colombia como prestaciones adicionales a
aquellas principales que se deben garantizar a cargo del sistema de seguridad
social, por mandato legal (inc. final art. 43 C.N y art. 169 L.100/93). Así, la
regla general es que el Estado y el sistema mismo no están obligados a
satisfacerlas, y se accede a ellas si el afiliado asume voluntaria y
particularmente su costo. Pese a esto, es posible que los empleadores ofrezcan
a los empleados el acceso a planes complementarios en salud, como parte de las
prestaciones correspondientes en seguridad social (art. 34 D. R. 1703 de 2002);
y un ejemplo de ello podría ser la estipulación de lo propio en una Convención
Colectiva.
A su
turno, se analizó que el sentido de los planes complementarios en salud es el
acceso a prestaciones adicionales a aquellas que la ley dispone garantizar
obligatoriamente. Esto converge con el sentido de la obligación de
progresividad en materia de derecho a la salud y en general de los DESC (art.
26 CADH y art. 1º PIDESC), la cual se refiere precisamente a que frente a la
existencia de “unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas”[43],
éste debe tender también al “reconocimiento de prestaciones mayores y
superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales”[44],
como es caso del mencionado derecho a la salud. De la obligación descrita se
deriva la prohibición de regresividad, según el cual los estados están
obligados entre otros a no desmejorar el nivel de goce de derechos sociales
como la salud. Su alcance ha sido interpretado por la jurisprudencia
constitucional bajo la significación de que la prohibición de regresividad no
se aplica de manera estricta, “…si aparece claro que [un] fin
constitucional que se persigue (…) eventualmente podría justificar un retroceso
en la protección”[45].
16.-
Así, esta Sala de Revisión encontró que la suspensión de las
prestaciones adicionales en salud a los demandantes, involucra la consideración
de si con ello se ha incumplido la prohibición de regresividad. Consideración
esta, de relevancia constitucional por cuanto la prohibición de regresividad
representa un elemento esencial de la garantía judicial de los DESC, luego del
derecho a la salud. De este modo, dependiendo del alcance del principio de
no-regresividad en el caso concreto, se podría autorizar una interpretación
consistente en que dentro de las obligaciones del PAR contenidas en los
numerales 12.28 y 12.29 del artículo 12 del Decreto 1615 de 2003 (modificado
por el art. 3º del Decreto 4781 de 2005)[46], está la de
asumir el costo del plan complementario en cuestión. O por el contrario, se
podría concluir que la suspensión de dicho plan no vulnera la prohibición en
mención, luego se deben aplicar las reglas generales según las cuales los
servicios adicionales en salud, es decir los que están por fuera de los planes
obligatorios, corresponde asumirlos únicamente al afiliado.
Inexistencia
de vulneración de los derechos fundamentales
17.-
De las líneas jurisprudenciales referidas en los acápites pertinentes, se puede
concluir que la suspensión del plan complementario de salud a los pensionados
de Telecom demandantes, a raíz de la liquidación y desaparición definitiva de
la entidad en mención, no configura una vulneración a la prohibición de
regresividad con entidad suficiente para afectar el goce del derecho a la salud
de los actores, en un nivel que haga nugatoria la garantía de los aspectos
principales a los que se dirige la protección de la salud, tales como la vida,
la dignidad o la calidad de vida. No resulta por tanto una medida desproporcionada
en relación con la situación jurídica de la empresa y el estado actual de la
garantía de su derecho a la salud. Esta conclusión se sustenta en varias
razones.
18.-
En primer término, se determinó por parte de esta Sala que la mencionada
suspensión de los servicios del plan complementario, no implicó la interrupción
de la garantía de una prestación concreta que viniera prestándose con
anterioridad. Esto es, no se encuentran en las pruebas que obran en el
expediente ni se alegó en tal sentido en la demanda de tutela, la afectación
del principio de continuidad en la prestación del servicio de salud, que tantas
veces ha protegido la Corte Constitucional[47], y que no es
más que una expresión de la prohibición de regresividad en materia de salud.
Para
el efecto, mediante Auto del 4 de mayo de 2007[48] se ordenó a
la EPS Sanitas (empresa que tiene a cargo la garantía del POS de los actores)
informar si a los demandantes se les han negado procedimientos médicos o
elementos farmacéuticos requeridos pero excluidos del POS, y si tienen por este
o por otro concepto prestaciones pendientes. La EPS en mención informó que a
ninguno de los demandantes se les ha prescrito ni han solicitado tratamientos
excluidos del POS, ni tampoco tienen pendiente por esta o por otra razón
prestación alguna respecto de su servicio de salud[49].
19.-
En segundo término, la desaparición de la entidad que suscribió la convención
que contemplaba el acceso a los beneficios adiciones, es prima facie una
razón válida para derivar de ello que el acceso a dichos beneficios debe
desaparecer también. Aunque, de conformidad con lo explicado, excepcionalmente
no se aplicaría dicha regla si la suspensión de los beneficios adicionales
acarreara a su vez la vulneración de los derechos fundamentales como por
ejemplo la interrupción de algún tratamiento necesario. Para tal evento,
existen los Patrimonios Autónomos PAR y PARAPAT, los cuales se constituyeron
justamente para asumir obligaciones de la entidad liquidada, entre otras, en
materia de seguridad social.
En el
caso revisado, la suspensión de las prestaciones complementarias no representa
de por sí una garantía deficiente del derecho a la salud de los demandantes, y
no se encuentran entonces razones suficientes y de peso constitucional para
interpretar que dentro de las obligaciones del PAR está también el plan
complementario de cuestión. Es decir, que las prestaciones de este plan deben
asumirse como parte del mínimo sobre el cual no se puede retroceder.
Ahora
bien, respecto de las prestaciones excluidas de los planes obligatorios que
pretenden ser protegidas constitucionalmente como parte del contenido del
derecho a la salud, se ha manifestado que sólo en ciertos casos resulta
inadmisible que se pretenda identificar el contenido mínimo del derecho a la
salud con el contenido de los planes obligatorios. Estos casos excepcionales
presentan características tales como precaria situación económica, que
conjugada con la necesidad urgente de protección del derecho o del sujeto de
especial protección constitucional, autorizan la extensión del contenido del
derecho a prestaciones excluidas de los planes obligatorios. Estos eventos no
se verifican en los casos objeto de revisión, luego no es dable afirmar que los
pensionados de Telecom demandantes tengan en sí mismos una necesidad adicional
de protección a otros pensionados, aunque se insiste en que la situación sería
distinta si a partir de las prestaciones del plan complementario se hubiese
venido prestando algún servicio concretos de salud a los actores, y la
suspensión del plan hubiese derivado en la interrupción de un tratamiento[50].
La
situación particular de los tutelantes, enmarcada en su condición de
pensionados, con edades dentro de la definición de adulto mayor, mas no de la
tercera edad, amerita por supuesto consideraciones especiales en materia de su
seguridad social. Sin embargo, estas consideraciones no pueden en principio ser
diferentes a las que se han dispuesto para establecer el alcance de la
seguridad social de todos los pensionados en general.
Los
pensionados demandantes gozan de una pensión y del servicio de salud del POS.
Ahora bien, el retroceso en cuanto a prestaciones adicionales a ello (pensión y
POS), no resulta contrario a los principios constitucionales, si además se
respeta cabalmente como límite mínimo, salvo justificaciones excepcionales y
poderosas, que no se dan en el presente caso.
20.- En tercer término y en relación con lo
anterior, procede traer al caso un criterio bastante controvertido adoptado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CORIDH)[51],
que destaca la necesidad de afectación general, sobre el conjunto de la
población, para que se configure una vulneración a las obligaciones de
progresividad y no regresividad. Si bien a primera vista se presenta como una
interpretación restrictiva de las obligaciones citadas que amerita ciertos
matices, en el presente caso, y con esta intención, puede complementarse dicho
criterio.
Así, la idea accesoria a la de la CORIDH,
sería que en ausencia de una justificación suficiente para que un beneficio
adicional al POS se incluya como mínimo sobre el cual se prohíbe algún
retroceso, resultaría inequitativo establecerlo así sólo para unos pensionados.
Teniendo en cuenta además que a dichos beneficios se accede por mandato legal a
cargo del afiliado, la consecuencia sería ofrecerlos a algunos como parte de
las obligaciones del sistema y a otros bajo su propio cargo.
En este contexto, la ausencia de
justificación para ello se representa en que la situación de los pensionados
demandantes permite concluir que pueden acceder en igualdad de condiciones a
otros pensionados a dichos planes. Precisamente, porque no existe una situación
constitucionalmente relevante que sugiera un tratamiento especial, ni para que
el sistema asuma el costo de estos beneficios por ellos, ni para que dichos
beneficios se incluyan para cada demandante dentro del contenido mínimo sobre
el cual se prohíben medidas de retroceso.
Se insiste en que esto no quiere decir que
sólo se configura incumplimiento de la prohibición de regresividad, cuando la
medida de retroceso afecte a todos los miembros de un grupo determinado, y que
nunca pueda configurarse particularmente respecto del derecho de una persona.
Por el contrario, los criterios que la Corte Constitucional ha establecido para
determinar el contenido al que se debe aplicar la prohibición, apuntan a
analizar las condiciones y características propias del titular del derecho en
el momento justo en el que alega la protección. Esto permite aplicar las
obligaciones de progresividad y no regresividad a la garantía individual del
derecho.
21.- La cuestión en suma, es que no se ha
configurado una situación constitucionalmente relevante que sustente la
inclusión de los beneficios adicionales en salud que venían recibiendo los
pensionados de Telecom demandantes, en el contenido del derecho a la salud a
partir del cual se prohíbe retroceder en cuanto a su garantía. Por ello no
existen razones suficientes para no aplicar la regla general de los planes
complementarios de salud en Colombia, según la cual las prestaciones de estos
planes son adicionales y se accederá a ellas a costo del afiliado y no del
Estado o del sistema general de seguridad social; ni para desconocer la regla
general consistente en que las cláusulas convencionales tienen vigencia hasta
la culminación del proceso liquidatorio de la respectiva entidad.
22.- Por último, resulta relevante resaltar
que en casos anteriores revisados por la Corte Constitucional en sentencias
T-047 de 2007[52] y T- 324 de 2007[53],
pensionados de la extinta Telecom alegaban la misma protección solicitada en
los casos que se revisan mediante esta sentencia. En las sentencias citadas la
Corte decidió, al igual que se hará en la presente sentencia, no conceder el
amparo solicitado. Estos precedentes configuran una razón adicional para
determinar el sentido de la decisión que se adoptará en la parte resolutiva.
En las mencionadas sentencias, las
distintas Salas de Revisión consideraron que era improcedente la acción de
tutela en tanto no se configuraba un perjuicio irremediable que autorizara
desconocer la vía contencioso administrativa, para discutir lo relativo a la
legalidad de la culminación del convenio entre Telecom y COLSANITAS (entidad
que prestaba el servicio complementario de salud), a raíz de la desaparición de
Telecom. Este criterio no es contrario ni contradictorio respecto del análisis
hecho en la presente sentencia, pues de un lado en la presente no se adujo nada
en relación con la legalidad de la culminación del convenio entre Telecom y
COLSANITAS, y eso no impide que se aborde en el futuro la discusión planteada por
los demandantes desde dicha perspectiva; y de otro, el punto de vista adoptado
es distinto pero lleva a la misma conclusión.
Por todo lo explicado esta Sala de Revisión
REVOCARÁ las sentencias de segunda instancia correspondientes a los
expedientes T-1522549,
T-1526359 y T-1524333 y la de
primera instancia del expediente T-1522607, que concedieron el amparo a los
tutelantes en el sentido de ordenar a los demandados tomar las medidas para
reanudar la prestación del servicio complementario de salud por parte de
COLSANITAS.
Y en consecuencia, CONFIRMARÁ las
sentencias de primera instancia correspondientes a los expedientes T-1522549, T-1526359 y T-1524333 y NEGARÁ
el amparo solicitado respecto del expediente T-1522607; en ambos casos por la razones expuestas en
esta sentencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, la decisión adoptada en
segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Medellín-Sala Octava de Decisión Civil, el 9 de septiembre de 2006, dentro del
proceso de tutela adelantado por William de Jesús Valencia Zabala contra
Telecom y otros, y correspondiente al Expediente T-1522549; y en consecuencia,
por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia
CONFIRMAR en el sentido de NEGAR EL AMPARO solicitado, la decisión
adoptada en primera instancia, por el Juzgado Undécimo del Circuito de
Medellín, del 27 de septiembre de 2006, en el mismo asunto.
SEGUNDO.- REVOCAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, la decisión adoptada en
única instancia por el Juzgado Trece Municipal de Bucaramanga, el 18 de octubre
de 2006, dentro del proceso de tutela adelantado por Edilma Chinchilla de
Sánchez contra Telecom y otros, y correspondiente al Expediente T-1522607; y en
consecuencia NEGAR EL AMPARO solicitado, por la razones expuestas en la
parte motiva de la presente sentencia.
TERCERO.- REVOCAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, la decisión adoptada en
segunda instancia por el Tribunal Superior de Medellín -Sala Octava de Decisión
Civil-, el 24 de noviembre de 2006, dentro del proceso de tutela adelantado por
Orlando de Jesús Monsalve Sánchez contra Telecom y otros, y correspondiente al
Expediente T-1526359; y en consecuencia, por las razones expuestas en la parte
motiva de la presente sentencia CONFIRMAR en el sentido de NEGAR EL
AMPARO solicitado, la decisión adoptada en primera instancia, por el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín, el 19 de octubre de 2006, en el
mismo asunto.
CUARTO.- REVOCAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, la decisión adoptada en
segunda instancia por el Tribunal Superior de Medellín - Sala Civil-, el 15 de
noviembre de 2006, dentro del proceso de tutela adelantado por Luxy Gaviria
Mejía contra Telecom y otros, y correspondiente al Expediente T-1524333; y en
consecuencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente
sentencia CONFIRMAR en el sentido de NEGAR EL AMPARO solicitado,
la decisión adoptada en primera instancia, por el Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Medellín, del 23 de octubre de 2006, en el mismo asunto.
LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El señor William de Jesús Valencia Zabala (Expediente T-1522549) acredita el
estatus de pensionado mediante la resolución de pensión número 0850 del 11 de
junio de 1990 (Fl. 1 Cuad 1, Exp. T-1522549). La señora Edilma Chinchilla de
Sánchez (Expediente T-1522607) acredita el estatus de pensionada mediante la
resolución de pensión número 2126 del 13 de diciembre de 2001. (Fl. 1. Cuad 1.
Exp. T-1522607). El señor Orlando de Jesús Monsalve Sánchez (Expediente
T-1526359) acredita el estatus de pensionado mediante la resolución de pensión
número 000914 del 11 de febrero de 1983. (Fl. 80. Cuad 1. Exp. T-1526359). La
señora Luxy Gaviria Mejía (Expediente T-1524333) acredita el estatus de
pensionada en la modalidad de sustituta de pensión, mediante la resolución de
pensión número 2364 del 11 de diciembre de 2002. (Fl 83. Cuad. 1. Exp.
T-1524333).
[2]
Convención Colectiva de Trabajo suscrita para los años 1994-1995. “Artículo
25.- La Empresa continuará prestando a todos sus trabajadores,
pensionados y beneficiarios los servicios médico asistenciales en forma
integral a través de Caprecom, en las mismas condiciones en que lo venía
haciendo”.
[3]
En el expediente T-1522549 (actor: William de
Jesús Valencia Zabala), se niega el amparo mediante sentencia de primera
instancia del Juzgado Undécimo del Circuito de Medellín, del 27 de septiembre
de 2006. En el expediente T-1526359 (actor: Orlando de Jesús Monsalve Sánchez),
se niega el amparo mediante sentencia de primera instancia del Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Medellín, del 19 de octubre de 2006 (Fls. 118 a 123. Cuad
1). Y, en el expediente T-1524333 (actora: Luxy Gaviria Mejía), se niega el
amparo mediante sentencia de primera instancia del Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Medellín, del 23 de octubre de 2006 (Fls. 201 a 204. Cuad. 1).
[4]
Exp. T-1522549. Fl. 383. Cuad 1 [Juez 11 Circuito de Medellín, sentencia de
primera instancia del 27 de septiembre de 2006]
[5]
Exp. T-1524333,. Fl 203 Cuad 1. [Sentencia de primera instancia del Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Medellín, del 23 de octubre de 2006]
[6] En el expediente T-1522549 (actor: William de Jesús
Valencia Zabala), se revocó la sentencia de primera instancia, concediéndole el
amparo al demandante mediante sentencia de segunda instancia del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Medellín Sala Octava de Decisión Civil, del 9
de septiembre de 2006 (Fls. 403 a 408. Cuad. 1). En el expediente T-1522607
(actora: Edilma Chinchilla de Sánchez), se concedió el amparo mediante
sentencia de única instancia del Juzgado Trece Municipal de Bucaramanga, del 18
de octubre de 2006 (Fls, 124 a 130. Cuad 1). En el expediente T-1526359 (actor:
Orlando de Jesús Monsalve Sánchez), se revocó la sentencia de primera
instancia, concediéndole el amparo al demandante mediante sentencia de segunda
instancia del Tribunal Superior de Medellín, Sala octava de decisión civil, del
24 de noviembre de 2006 (Fls. 281 a 286. Cuad 1). En el expediente T-1524333
(actora: Luxy Gaviria Mejía), se revocó la sentencia de primera instancia,
concediéndole el amparo a la demandante mediante sentencia del Tribunal
Superior de Medellín, Sala Civil, del 15 de noviembre de 2006 (Fls. 221 a 229.
Cuad 1)
[7]
Exp. T-1522607. Fl. 128 Cuad 1 [Sentencia de única instancia del Juzgado Trece
Municipal de Bucaramanga, del 18 de octubre de 2006]
[8]
Exp. T-1524333,. Fl 226 Cuad 1. [Sentencia de primera instancia del Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Medellín, del 23 de octubre de 2006]
[9]
En relación con el derecho a la salud, esta Corporación ha señalado que este es
un derecho asistencial, porque requiere para su efectividad de normas
presupuestales, procedimentales y de organización que hagan viable le eficacia
del servicio público. Ver sentencia T-544 de 2002 y T-304 de 2005, entre otras.
[10] Al respecto, consultar sentencias
C-577 de 1995 y C-1204 de 2000.
[11]
Sentencia T-859 de 2003.
[12]
Cfr. Comité de Derechos Económicos sociales y culturales, Observación General
2, Medidas internacionales de asistencia técnica, 1990. Párrafo 6;
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 3, La
índole de las obligaciones de los Estados Partes, 1990, Párrafo 8.
[13] SU-337
de 1999
[14]
Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 169. PLANES COMPLEMENTARIOS.
Las Entidades Promotoras de Salud podrán ofrecer planes complementarios al Plan
Obligatorio de Salud, que serán financiados en su totalidad por el afiliado con
recursos distintos a las cotizaciones obligatorias previstas en el artículo 204
de la presente Ley.”
[15] Decreto Reglamentario 806 de 1998: “ARTICULO
17. OTROS BENEFICIOS. Dentro del Sistema General de Seguridad Social
en Salud pueden prestarse beneficios adicionales al conjunto de beneficios a
que tienen derecho los afiliados como servicio público esencial en salud, que
no corresponde garantizar al Estado bajo los principios de solidaridad y
universalidad. Estos beneficios se denominan Planes Adicionales de Salud y son
financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares.
Estos planes serán ofrecidos por las Entidades
Promotoras de Salud, las Entidades Adaptadas, las compañías de medicina
prepagada y las aseguradoras.”
[16]
Decreto Reglamentario 806 de 1998: “ARTICULO
18. DEFINICIÓN DE PLANES ADICIONALES DE SALUD, PAS. Se entiende por plan de atención adicional, aquel
conjunto de beneficios opcional y voluntario, financiado con recursos
diferentes a los de la cotización obligatoria.
El acceso a estos planes será de la exclusiva
responsabilidad de los particulares, como un servicio privado de interés
público, cuya prestación no corresponde prestar al Estado, sin perjuicio de las
facultades de inspección y vigilancia que le son propias.
El usuario de un PAS podrá elegir libre y
espontáneamente si utiliza el POS o el plan adicional en el momento de
utilización del servicio y las entidades no podrán condicionar su acceso a la
previa utilización del otro plan.”
[17]
T-533 de 1996 [Fundamento Jurídico número 5]
[18] C-599
de 1998 [Fundamento Jurídico número 7]
[19] Decreto Reglamentario 1703 de 2002: “Artículo 34.
Contratación de planes adicionales de salud por empleadores. Los empleadores
que ofrezcan a sus trabajadores como parte del paquete de beneficios laborales
planes complementarios, de medicina prepagada o seguros de salud, deberán
verificar que no se incluyan en las pólizas o los contratos correspondientes a
personas no afiliadas previamente al régimen contributivo del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, en la forma y términos que rige para la
contratación de los planes adicionales de salud dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud. (…)”
[20] Ley
100 de 1993: “ARTÍCULO
283. EXCLUSIVIDAD. El Sistema de
Seguridad Social Integral, con cargo a las cotizaciones previstas en la
presente Ley, pagará exclusivamente las prestaciones consagradas en la misma.
Los recursos destinados para el pago de las
prestaciones diferentes de las consagradas en la presente Ley para el sector
público, se constituirán como patrimonios autónomos administrados por encargo
fiduciario, cuando las reservas requeridas para dichas prestaciones, excedan
las proporciones de activos que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
Aquellas convenciones que hacia el futuro se llegaren
a pactar en condiciones diferentes de las establecidas en la presente Ley,
deberán contar con los recursos respectivos para su garantía, en la forma que
lo acuerden empleadores y trabajadores.
Esta Ley no vulnera derechos adquiridos mediante
convenciones colectivas del sector privado o público, sin perjuicio del derecho
de denuncia que asiste a las partes.”
[21] Énfasis
fuera de texto.
[22]
Inciso segundo del artículo 283 de la Ley 100 de 1993. También
es una muestra de ello, el Decreto Reglamentario 941 de 2002, en materia de
pensiones.
[23] A este respecto se sostuvo en sentencia T- 997 de
2006: “[L]a Corte ha sostenido que, en principio, el
cumplimiento de la convención colectiva es un problema ajeno a la jurisdicción
constitucional [SU-547-97], ya que la legislación laboral contempla acciones
idóneas (artículos 475 y 476 del CST [Estos artículos disponen: Art. 475.
Acciones de los sindicatos. Los sindicatos que sean parte de una convención
colectiva tienen acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y
perjuicios. Art. 476. Acciones de
los trabajadores. Los trabajadores obligados por una convención colectiva
tienen acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios,
siempre que el incumplimiento les ocasione un perjuicio individual. Los
trabajadores pueden delegar el ejercicio de esta acción en su sindicato.]) para solucionar esta clase de controversias, de forma
que es la jurisdicción laboral la llamada a efectuar el recaudo probatorio
pertinente, a interpretar lo pactado convencionalmente y a pronunciarse
respecto de las controversias derivadas de ella [T-297-96,  T-001, T-344 y SU-547 de 1997 , T-430-99  y
T-367-03 ]. En particular, en
relación con la procedencia de la acción de tutela tratándose de la
interpretación y/o aplicación de cláusulas contenidas en una convención
colectiva, la Corte afirmó en la sentencia T-367 de 2003 [En el mismo sentido, ver las sentencias T-344 y SU
547 de 1997; T-1153-01]: <Las
controversias derivadas de la interpretación y aplicación de las cláusulas de
toda Convención Colectiva de Trabajo deben ser llevadas ante la jurisdicción
laboral, mediante las acciones previstas en el ordenamiento respectivo,
como lo señala el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, pues de otra
manera la acción de tutela perdería su naturaleza residual y subsidiaria, para
convertirse en instrumento principal a la hora de controvertir actuaciones de
las partes vinculadas mediante pactos o acuerdos laborales colectivos. La
excepción a esta regla se encuentra representada, entre otras hipótesis, por la
posibilidad de que la persona afectada con el incumplimiento de las cláusulas
de la Convención Colectiva, además de ver comprometido un derecho de rango
constitucional fundamental y de contar con otro mecanismo de defensa judicial,
afronte el riesgo de sufrir un perjuicio irremediable>.
Sobre este último aspecto se pronuncio la sentencia
T-367 de 2003. En este
caso, la Sala Séptima de Revisión se pronunció sobre Acción de tutela
instaurada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Bavaria
-SINALTRABAVARIA - contra Bavaria S.A., aduciendo que la empresa había desconocido
el procedimiento previsto en la Convención para lograr la solución de los
conflictos internos, negándose a conceder los permisos sindicales remunerados
previstos en la Convención Colectiva. La sala consideró que el perjuicio
alegado por el accionante no tenía el carácter de un perjuicio irremediable, en
los términos del artículo 86 de la Constitución Política. Por tanto, concluyó
que la controversia entre SINALTRABAVARIA y Bavaria debía debatirse ante la
jurisdicción laboral ordinaria “toda vez que se trata de una discrepancia
originada en la interpretación y aplicación de la Convención Colectiva que rige
entre el sindicato y la empresa”. En este orden de ideas, la Sala resolvió
confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual fue negado el amparo
solicitado por SINALTRABAVARIA contra Bavaria S.A., por la presunta violación
de los derechos de asociación sindical y al debido proceso.”
[24]
[Cita del aparte trascrito] Sentencia T-335 de 2000, MP Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[25]
[Cita del aparte trascrito] Sentencias SU-342 de 1995, M.P. Antonio Barrera
Carbonell y  SU-547 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26]
[Cita del aparte trascrito] Sentencia T-079 de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[27]
[Cita del aparte trascrito] SU-547/97 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y
SU-667/98 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[28]
T-1077 de 2006 [Fundamento Jurídico 2.1]
[29]
C- 902 de 2003: “Ciertamente las convenciones colectivas rigen los contratos
de trabajo mientras la relación laboral subsista. De ahí, que en un proceso de
liquidación de una entidad u organismo administrativo nacional, la convención
que se encuentre vigente al momento de la liquidación del organismo, debe ser
aplicada hasta la terminación del proceso de liquidación, caso en el cual lógicamente
se dan por terminados los contratos de trabajo ante la desaparición de la
entidad, sin que se pueda colegir, como lo hace el demandante, una vigencia
indeterminada de la misma aun en el evento de la disolución y liquidación de
una entidad, pues, como lo expresa la vista fiscal eso contradice toda lógica,
como quiera que terminadas las relaciones laborales a consecuencia de la
disolución y posterior liquidación de una entidad, pierden vigencia las normas
convencionales que regían las mismas.” Reiterada en la C-280 de 2007
[30] Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley 16
de 1972): “Capitulo III. Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y
sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados.”
[31]
El aparte pertinente del artículo se cita in extenso
más adelante en el fundamento jurídico número 12
[32]
Decreto Reglamentario 1615 de 2003, artículo 12.29 (modificado por el art. 3°
Decreto 4781 de 2005)
[33]
[Cita del aparte trascrito]
Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997.. Fundamento 8.,
SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000. En
la citada C-671 de 2001 se sostuvo: “Precisamente, con base en esos
criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que reducía
la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues consideró que esa
disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de la
seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-1165
de 2000, (…):<Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el
régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado
constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad
Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a
menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de
quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad
positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales. Resulta igualmente
vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de la Ley 344 de 1996, pues,
como fácilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el artículo 366 de la
Constitución en el sentido de que el "gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación", la norma acusada, por razones
que obedecen a otros criterios, so pretexto de la ´racionalización del gasto
público´, optó por disminuir en forma drástica los aportes del Presupuesto
Nacional con destino a las necesidades de salud de los sectores más pobres de
la población colombiana, destinatarios obligados de la norma y directamente
afectados por ella. Otra sería la conclusión si por la extensión progresiva de
la cobertura de la Seguridad Social esta ya hubiera abarcado la totalidad de la
población colombiana, o si se encontrara demostrado que la disminución de los
recursos ocurre como consecuencia de haber disminuido el número de quienes
necesitan acudir al régimen subsidiado de salud porque no pueden cotizar al
régimen contributivo, pero, como es otra muy distinta la realidad social
actualmente existente, de manera transparente surge como conclusión ineludible
que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, sólo es un instrumento para hacer más
pequeño, disminuyéndolo en los porcentajes allí señalados, el aporte del
Presupuesto Nacional al régimen subsidiado de salud en los recursos asignados o
que deben asignarse al Fondo de Seguridad y Garantía necesario para la
operancia de ese régimen creado por el legislador en beneficio de quienes,
salvo sus necesidades de salud, nada pueden aportar y por eso no caben en el
régimen contributivo>.”
[34]
C-671 de 2002
[35]
De conformidad con la Observación General No. 3 las obligaciones contraídas por
los Estados partes del Pacto Interamericano DESC (PIDESC) se dividen en
obligaciones de comportamiento y en obligaciones de resultado, dentro de estas
últimas se incluye la obligación de adoptar medidas para la progresiva
satisfacción de los derechos contemplados en el Pacto, es decir, el mandato de
progresividad y la prohibición de medidas regresivas en materia de los DESC.
[36]
Observación General No 3 del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, “La índole de las obligaciones de los estados partes (párrafo 1
del artículo 2 del Pacto)” adoptada en el Quinto Período de Sesiones de 1990,
figura en el documento E/1991/23.
[37]
La prohibición de regresividad ha sido aplicada por la Corte Constitucional,
entre otras en las siguientes sentencias: T-595 de 2002, T-025 de 2004, SU-388
de 2005, T-1030 de 2005, T-884 de 2006 y C-991 de 2004.
[38]
Fundamento Jurídico número 22: “El mandato de progresividad implica que una
vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden
hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido
alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta
sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa
que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en
principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está
sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional,
las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”
[Énfasis fuera de texto]
[39]
C-038 de 2004. En esta sentencia se examinaba la
exequibilidad de ciertas disposiciones de la Ley 789 de 2002 que a juicio de
los demandantes significaban un retroceso en materia de derechos laborales. La
Corte examinó las disposiciones demandadas a la luz del principio de
progresividad, específicamente respecto a la aplicación temporal de normas
legales en materia laboral que establecen una regulación menos favorable, y
sostuvo: Sin embargo, esa regulación sobre los efectos temporales de las
disposiciones laborales debe ser armonizada con el mandato de progresividad, el
cual, como ya se ha explicado largamente, prohibe prima facie, los
retrocesos en la protección de los derechos sociales. Ahora bien, cuando las
nuevas normas son más favorables a los trabajadores que se encuentran
empleados, el efecto general e inmediato de las normas incorporadas al CST no
plantea ningún problema constitucional, pues desarrolla el principio de
progresividad, al dar aplicación a los contratos laborales en curso de los
avances en la protección de los derechos de los trabajadores. Por el contrario,
ese efecto general inmediato es constitucionalmente problemático cuando las
nuevas regulaciones representan menores garantías para los trabajadores
empleados, puesto que la aplicación inmediata a los contratos ya existentes
hace aún más grave el retroceso en la protección de los derechos laborales. Por
ello la Corte considera que no es posible aplicar mecánicamente la norma sobre
efectos temporales inmediatos de las regulaciones laborales. A fin de
armonizarla con el mandato de progresividad, las nuevas disposiciones que
reduzcan la protección a los trabajadores pueden tener aplicación inmediata, si
aparece claro que el fin constitucional que se persigue y que eventualmente
podría justificar un retroceso en la protección de los derechos sociales, hace
necesario aplicar la medida a los contrato en curso. En caso de que no aparezca
necesaria esa aplicación, la regla de los efectos generales e inmediatos se
torna inconstitucional por su afectación del principio de progresividad, y por
ende los contratos existentes continúan rigiéndose por la normatividad
derogada. Con esos criterios, entra la Corte a analizar si la aplicación general
e inmediata de las normas impugnadas vulnera o no el mandato de progresividad.
No obstante, en el caso concreto luego de examinar las disposiciones demandadas
a la luz del principio de progresividad concluyó que éstas no eran
inconstitucionales.
[40]
Este criterio excepcional de aplicación estricta de la
prohibición de regresividad, cuando existan razones válidas y suficientes que
no hagan desproporcionado tomar medidas regresivas en materia a de DESC, se
puede ver aplicado entre otras en las sentencias C-130 de 2002, T-025 de 2004 y
T-739 de 2004
[41]
Sentencia T-859 de 2003: “(a)l
adoptarse internamente un sistema de salud en el cual se identifican los
factores de riesgo, las enfermedades, medicamentos, procedimientos y, en
general, los factores que el sistema va a atender para lograr la recuperación y
el disfrute del máximo nivel posible de salud en un momento histórico
determinado, se supera la instancia de indeterminación que impide que el
propósito funcional del derecho se traduzca en un derecho subjetivo”
[42] C-671 de 2001: “La Constitución y los tratados de
derechos humanos señalan que si bien los derechos sociales prestacionales no
son de aplicación inmediata e integral, sin embargo los Estados tienen no sólo
el deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización
progresiva integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a
todos los habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, en plena armonía
con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de progresividad
no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la
protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado colombiano tiene
claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los
derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado
tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la
completa realización de ese derecho. De otro lado, existen unos contenidos
mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe
garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al
reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de
esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no
excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea
posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal
y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad” [Énfasis fuera de texto] (Cr. también
sentencias C-251 de 1997, fundamentos 8 y 9, y sentencia SU-225 de 1998,
Fundamentos 11 y ss)
[43] C-671 de 2001
[44] Ibídem
[45] C-038 de 2004
[46]
Decreto 4781 de 2005: Artículo 3º. Modifícanse
los numerales 12.1, 12.2 y 12.4; y adiciónanse los numerales 12.26 y 12.27 al
artículo 12 del Decreto 1615 de 2003, los cuales quedarán así:
Artículo 12°. Funciones de Liquidador
12.28.
Determinar previamente al cierre del proceso liquidatorio el pasivo contingente
a cargo de la Empresa en Liquidación y provisionarlo hasta el monto de los
recursos con que cuente la Liquidación al momento de la terminación de su
existencia legal. El pasivo pensional y el saldo  restante del pasivo
contingente, dentro del cual se encuentran las condenas derivadas  de los
procesos judiciales o administrativos y las obligaciones condicionales, que
no se hayan provisionado, los gastos de funcionamiento del PAR y el pago de las
demás obligaciones que el Liquidador identifique con anterioridad al cierre del
proceso liquidatorio, se financiarán tanto con los recursos provenientes del
Contrato de Explotación Económica suscrito con el Gestor del Servicio, como con
los recursos excedentes del PAR, una vez éste cubra los gastos a que se refiere
el siguiente inciso. El financiamiento del fondo para atender los gastos de
conservación, guarda y depuración de los archivos, los gastos que demande la
atención de los procesos judiciales o administrativos, los gastos que se
deriven de la administración del PAR y el cumplimiento de las demás
obligaciones que no tengan una fuente específica de financiamiento o respecto
de las cuales la entidad en liquidación no haya trasladado los recursos
correspondientes al PAR, se pagarán con el producto obtenido de las actividades
de administración y/o realización de los activos no afectos al servicio.
12.29.
Celebrar un contrato de fiducia mercantil para la constitución del PAR, cuya
finalidad será la administración, enajenación y saneamiento de los activos no
afectos al servicio; la administración, conservación, custodia y transferencia
de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes,
así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la
terminación del proceso liquidatorio, y el cumplimiento de las demás
actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente Decreto o que
de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias."
(Énfasis fuera de texto)
[47] Cr. T-170 de 2002, T-1210 de 2003, T-777 de 2003. En la C-800 de 2003 se determinó “la necesidad como criterio para
establecer cuándo es inadmisible que se interfiera el servicio público. Por
necesarios, en el ámbito de la salud, deben tenerse los tratamientos o
medicamentos que de ser suspendidos implicarían la grave y directa afectación
del derecho a la vida o a la integridad (…) [así] el principio de
continuidad busca evitar que se deje de prestar un servicio básico para todas
las personas…” [F.J. 3.3.2
y 3.3.3].
En la T-1198 de 2003, se sostuvo: “…(i) las prestaciones en salud, como servicio
público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de
calidad, (ii) las entidades que tiene a su cargo la prestación de este servicio
deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que
supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los
conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades
o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso
de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos
ya iniciados (…) [N]o sólo aquellos casos en donde la suspensión del
servicio ocasione la muerte o la disminución de la salud o la afectación de la
integridad física debe considerarse que se está frente a una prestación asistencial
de carácter necesario. La jurisprudencia ha fijado casos en los que desmejorar
inmediata y gravemente las condiciones de una vida digna ha dado lugar a que se
ordene continuar con el servicio.” [Reiterada en la T-148 de 2007]
[48]
Fls. 12 a 14. Cuad Ppal Exp. T-1522549
[49] Fls. 18 a 22. Cuad Ppal
Exp. T-1522549
[50]
Este caso se presentó en la T-236 de 2003. En
dicha sentencia, la Corte determinó que la no renovación de un contrato de
medicina prepagada a un ciudadano que padecía de cáncer, implicaba la
vulneración de sus derechos fundamentales, en tanto de ello se derivó la
interrupción de tratamientos de quimioterapia prescritos con carácter urgente
por el médico tratante; luego el debate jurídico que tenía un origen
eminentemente administrativo, podía ser conocido por el juez constitucional en
aras de proteger los derechos fundamentales en juego. Se sostuvo que “…afectada
gravemente la salud del actor y encontrándose en manifiesto peligro su vida, el
panorama cambia radicalmente pues ya no se trata de una controversia con
matices exclusivamente legales y por tanto sujeta a la decisión de la
jurisdicción ordinaria sino de un conflicto al que le es consustancial la
vulneración de derechos fundamentales pues tal y no otra es la incidencia de la
actitud asumida por la entidad prestadora del servicio.  Por lo tanto, la
jurisdicción constitucional queda habilitada no sólo para conocer de ese
conflicto sino también para disponer el amparo constitucional de los derechos
fundamentales vulnerados”.
[51]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso “Cinco
pensionistas vs. Perú”, sentencia del 28 de febrero de 2003, Serie C, N° 96. “Allí
la Corte interpretó la norma del art.  26 de la Convención en el sentido de que
prevé obligaciones legales vinculantes y no como simple formulación de
objetivos programáticos. Sin embargo, estableció que el desarrollo progresivo
se debe medir en función de la creciente cobertura de los derechos económicos,
sociales y culturales en general, y del derecho a la  seguridad social y a la
pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo
presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las
circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente
representativos de la situación general prevalecientes (párr. 147)”
[ROSSI Julieta. “La obligación de no regresividad en la jurisprudencia del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales”. En CUORTIS Christian
(Comp). Ni un paso atrás. CEDAL y CELAS. Argentina 2006. Pp. 85]
[52] Sala
Novena de Revisión
[53] Sala
Quinta de Revisión