SU184-19
Sentencia SU184/19
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO
PUBLICO-Titularidad de derechos fundamentales/PERSONAS JURIDICAS DE
DERECHO PUBLICO-Legitimación por activa en tutela
Al igual que las personas naturales,
las personas jurídicas privadas y de derecho público son titulares de ciertas
garantías que resultan fundamentales, máxime cuando guardan relación con los
intereses legítimos perseguidos por esas entidades, en cumplimiento de las
atribuciones constitucionales y legales que les son propias. Las personas
jurídicas privadas o públicas también son titulares de derechos fundamentales
como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues se
derivan de su “capacidad para obrar”. Aunque en ciertos eventos la protección
de los derechos de una persona jurídica, privada o pública, se deriva de la
necesidad de amparar las garantías fundamentales de personas naturales
relacionadas con aquéllas, ello no es óbice para reconocer otros derechos
directamente, pues permiten a esas entidades desarrollar las labores que le son
propias
LEGITIMACION
EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Registraduría si tiene legitimación por
cuanto el derecho que alega es vulneración del debido proceso
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en
un extenso espacio de tiempo entre vulneración y presentación
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisito más estricto en el caso de entidades públicas
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por incumplir requisitos de inmediatez y subsidiariedad en proceso de
reparación directa
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido, en tratándose de acción de tutela contra
providencia judicial, que la revisión del requisito de inmediatez debe ser más
estricto y que, en materia de acción de tutela interpuesta por autoridad
pública, únicamente se debe flexibilizar el requisito de inmediatez, de manera
excepcionalísima, cuando la entidad pública accionante se encuentre en unas
condiciones institucionales que hayan impedido, de manera directa, la defensa
inmediata de sus intereses en sede jurisdiccional
Referencia: Expediente T- 6.882.209
Acción de tutela instaurada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve
(2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada
por las Magistradas y los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo
Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina
Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así
como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de
primera instancia proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, el 12 de abril del 2018 y de segunda instancia
proferido el día 14 de junio de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en la acción de tutela promovida
por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección C.
En virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta remitió a la Corte Constitucional
el expediente T-6.882.209. Posteriormente, la Sala de Selección Número Siete de
esta Corporación[1],
mediante Auto del veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018),
seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su revisión; el cual, por
reparto correspondió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
Mediante sesión del 26 de septiembre de
2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional, decidió asumir el conocimiento
del expediente de la referencia. En consecuencia, mediante Auto de 19 de
octubre de 2018, el Magistrado Sustanciador procedió a suspender los términos
para fallar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del Reglamento
Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015).
I.    ANTECEDENTES
1.     Hechos relevantes
1.1.    El señor Benjamín Herrera Agudelo fue
secuestrado por el frente 47 de la entonces guerrilla de las FARC desde el 31
de diciembre de 1997 hasta el 25 de junio de 1999. En su ausencia, fue inscrito
para las elecciones a la Cámara de Representantes por el departamento de
Risaralda, en el primer renglón, al candidato Octavio Carmona Salazar -con
firma- y, en segundo renglón de la correspondiente lista, al señor Benjamín
Herrera Agudelo -sin firma-.
1.2.    En las elecciones del 8 de marzo de 1998, el
candidato Octavio Carmona Salazar fue elegido Representante a la Cámara por el
departamento de Risaralda, el cual, mediante sentencia del 28 de junio del
2000, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
declaró la pérdida de su investidura. Por lo anterior, el Presidente de la
Cámara de Representantes procedió a nombrar a Luz Amparo Ramírez Garcés, quien
se encontraba en el renglón quinto de la lista -por tres meses- y,
posteriormente, a la señora Leonor Mary Marmolejo de Rojas, quien se encontraba
en el tercer renglón de la lista.
1.4.    Al no haber sido llamado para la posesión al
cargo de elección popular, Benjamín Herrera Agudelo elevó un derecho de
petición a la Presidencia de la Honorable Cámara de Representantes, por
considerar que al encontrarse en libertad era el segundo renglón para la curul
que había ocupado Octavio Carmona. Esta entidad, el 29 de enero de 2001,
informó que, como consecuencia de que su nombre no estuviera inscrito en la
lista definitiva -E-8-, no fue llamado a ocupar la curul.
1.5.    Luego de la negativa para ser posesionado en
el cargo, el señor Benjamín Herrera Agudelo presentó acción de reparación
directa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Congreso de la
República –Honorable Cámara de Representantes y el Ministerio del Interior. Lo
anterior, al considerar que la Registraduría Nacional del Estado Civil no
incluyó su nombre en el formulario E-8 y, de acuerdo con el Código Electoral,
los únicos que deben establecer quién está en el formato E-6, E-7 y E-8 son los
inscriptores del correspondiente partido. Asimismo, por estimar que el
Presidente de la Cámara de Representantes desconoció sus derechos políticos, al
no llamarlo para posesionarse en la curul del ex Representante a la Cámara,
señor Octavio Carmona Salazar.
1.6.    El 30 de noviembre de 2005, el Tribunal
Administrativo de Risaralda -primera instancia- dictó fallo inhibitorio
respecto de las pretensiones de la acción de reparación directa, por considerar
que la acción apropiada para solucionar la controversia planteada por el actor
era la de nulidad electoral.
1.7     La anterior sentencia fue objeto de recurso de
apelación, el cual conoció el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, quien mediante sentencia del
18 de mayo de 2017 revocó la sentencia de primera instancia.
1.8.  Dicha Corporación señaló que se había ocasionado
un daño antijurídico al señor Benjamín Herrera debido a que no había sido
llamado para ocupar el cargo como Representante a la Cámara, pese a que había
sido inscrito como candidato. Al respecto, sostuvo que la Registraduría omitió
injustificadamente que el actor había sido inscrito en los formularios E-6, sin
modificación en el E-7, y que había sido excluido del formulario E-8, pese a
que una decisión así solamente podía ser tomada por los inscriptores del propio
partido político. Además, señaló que la Cámara de Representantes había omitido
verificar si efectivamente se encontraba inscrito en los formularios E-6 y E-7,
con lo que las autoridades señaladas le ocasionaron un daño antijurídico al
cercenarle su derecho constitucional a elegir y ser elegido.
Por lo anterior, el Consejo de Estado - Sección
Tercera - Subsección “C”, mediante sentencia del 18 de mayo de 2017, declaró
administrativa y solidariamente responsables a la Registraduría Nacional del
Estado Civil y a la Cámara de Representantes y los condenó en abstracto a pagar
a favor del señor Benjamín Herrera Agudelo la suma de dinero a calcular partir
de la liquidación de perjuicios que se probara en el correspondiente incidente,
con base en los lineamientos expuestos en la parte considerativa de la
sentencia.
Esta sentencia se fijó en edicto desde el 2 de junio
de 2017 hasta el 6 de junio de 2017 y el término de ejecutoria para la
interposición de los recursos a que hubiere lugar se llevó a cabo desde el 7 de
junio de 2017 hasta el 9 de junio de 2017.
2.
Solicitud de
tutela
Con base en los hechos expuestos, el 1° de diciembre
de 2017, la Registraduría Nacional del Estado Civil promovió acción de tutela[2]
contra la sentencia del 18 de mayo de 2017 dictada por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, con la
finalidad de que se protegieran sus derechos al debido proceso, a la
administración de justicia, a la igualdad y “el principio de legalidad”.
En particular, planteó varios reproches con base en los siguientes argumentos:
En primer lugar, alegó que se omitió la interpretación
literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral, los cuales disponen
que una inscripción de candidato a cargo de elección popular cuente con la
certificación o firma del candidato que manifieste su aceptación a la
candidatura mencionada, y con ello se genera como antecedente que infringiendo
la normatividad y lo que ello implica (aval por partido político, obtención de
póliza, etc.), cualquier inscripción es válida, lo que trae serias
consecuencias a la democracia y a la configuración de los llamados defectos
material o sustantivo (…).”[3]
En segundo término, sostuvo que la sentencia objeto de
acción de tutela incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la parte
resolutiva, pues la decisión “‘in extenso’, habla de legalidad y de la
configuración de la falla en el servicio como generadora de la responsabilidad
del Estado al desconocer el precepto normativo, cuando se entiende que la entidad
todo lo que hizo fue acatar y estarse al tenor de los artículos 89 y 92 del
Código Electoral”[4].
Como tercer aspecto, señaló la configuración de una
violación directa de la Constitución, debido a que el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, contrarió el
ordenamiento jurídico, en particular los mandatos de Estado social de derecho
(artículo 1º C.N.), el deber de seguir el tenor literal de la Ley (artículo 6º
C.N.), no se respetó el principio de igualdad (artículo 13 C.N.), por
desconocer el debido proceso judicial al no existir título de imputación
(artículos 29 y 90 C.N.), y por haber considerado a la Registraduría Nacional
del Estado Civil como un órgano de control (artículos 113, 114, 115, 116, 117,
118, 119 y 120 C.N.).
Finalmente, luego de exponer los reproches
en contra de la sentencia demandada, sostuvo que, “en gracia de discusión”,
el término que se tuvo como fundamento para calcular los perjuicios a pagar al
señor Benjamín Herrera Agudelo no podían calcularse a partir de la fecha de la
sentencia que declaró la pérdida de investidura del señor Octavio Carmona (28
junio de 2000), sino que se debía contabilizar desde la notificación y
ejecutoria de dicho fallo, esto es, desde agosto del mismo año[5].
3.
La decisión
judicial demandada: Sentencia del 18 de mayo de 2017 dictada por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”
3.1. La acción de tutela presentada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil se instauró contra la decisión dictada
el 18 de mayo de 2017 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”[6],
en la que se revocó la sentencia del 30 de noviembre de 2005 proferida por el
Tribunal Administrativo de Risaralda que había declarado la ineptitud
sustantiva de la demanda promovida por el señor Benjamín Herrera Agudelo por
indebida escogencia de la acción, dado que instauró acción de reparación
directa cuandoquiera que, según el Tribunal de primera instancia se trataba de
una controversia de nulidad electoral.
En su lugar, el Consejo de Estado decidió condenar
patrimonialmente y de manera solidaria a la Registraduría Nacional del Estado
Civil y a la Cámara de Representantes, por los daños ocasionados al señor
Benjamín Herrera Agudelo, debido a no haber sido llamado a ocupar la dignidad
que le correspondía como Representante a la Cámara.
Para fundamentar su decisión, señaló que si bien, en
principio, la discusión se centraba en el hecho de la elaboración del
formulario E-6, y en que el actor no firmó su postulación en el segundo renglón
para el cargo de Representante a la Cámara[7]
(folio 635, anverso), esta situación carecía de importancia pues según el
Código Electoral (Decreto 2241 de 1986, especialmente los artículos 88 y 89),
la falta de aceptación de la candidatura, esto es, la firma, simplemente
activaba la facultad de los inscriptores del partido de cambiar a su
voluntad de poner o quitar a una persona de la lista de candidatos.
Por lo anterior, afirmó que, si los inscriptores al
modificar la lista de candidatos en el formulario E-7 sólo lo hicieron respecto
del quinto renglón, el cual no tenía ninguna relación con el señor Benjamín
Herrera Agudelo, era porque su voluntad consistía en dejar incólume la decisión
de mantener en el segundo renglón al referido señor Herrera, quien, además,
estaba secuestrado para el momento en que se elaboraron los formularios.
En consecuencia, concluyó que la omisión de la
Registraduría Nacional del Estado Civil de dejar en blanco el segundo renglón
del formulario E-8 y la operación de la Cámara de Representantes de no llamar
al señor Herrera Agudelo a ocupar la curul vacante del señor Octavio Carmona
con fundamento en que aquel no figuraba en el formulario E-8, configuraban la
causación del daño antijurídico causado al demandante, debido a que “le
cercenaron un derecho constitucional amparado puesto que el Artículo 40 de la
Constitución Política consagra, entre otras cosas, que ‘Todo ciudadano tiene el
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político’ y que ‘Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser
elegido’.”[8]
De manera particular, manifestó que los delegados del
Registrador Nacional en el departamento de Risaralda obraron mal al omitir el
nombre del señor Benjamín Herrera Agudelo en el formulario E-8, puesto que los
inscriptores no realizaron ninguna manifestación sobre la inscripción de este
último, pues el formulario E-7 no modificó el segundo renglón correspondiente
al señor Herrera.
Reiteró que dicha consecuencia llevó a que la Cámara
de Representantes no llamara al señor Benjamín Herrera Agudelo a ocupar la
curul vacante del señor Carmona. Y agregó que la responsabilidad de la Cámara
de Representantes se imputaba porque no actuó con la diligencia de confrontar
el formulario E-8 con los formularios E-6 y E-7, en donde constaba que el actor
ocupaba el segundo renglón de la lista, y por tal motivo debía ser convocado a
suceder la vacante en la Corporación Legislativa.
Complementó su argumento, al indicar que la situación
del señor Herrera Agudelo había sido consultada por el Ministerio del Interior,
mediante consulta elevada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en la que se indicó que un candidato que había sido secuestrado y no
había firmado la aceptación de su candidatura a un cargo de elección popular,
efectivamente podía ser llamado a ocupar el cargo vacante por encontrarse en la
lista de candidatos para ese empleo.[9]
Por lo anterior, la Sala de decisión de la Subsección
“C” declaró la responsabilidad solidaria de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y de la Cámara de representantes por los daños y perjuicios
causados al actor, al no llamarlo a ocupar la curul vacante por el
correspondiente lapso del periodo 1998 a 2002, esto es entre el 28 de junio de
2000 y el 20 de junio de 2002. No obstante, precisó que la condena se profería
en abstracto y que liquidación de perjuicios se realizaría mediante incidente
posterior, debido a que en el expediente no obraba certificación o constancia
del salario correspondiente al empleo dejado de ejercer.
4.     Trámite impartido a la acción de tutela
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta asumió el conocimiento del amparo y, mediante
proveído del 7 de diciembre de 2017, admitió la acción de tutela y ordenó la
notificación y traslado a los magistrados del Consejo de Estado - Sección
Tercera - Subsección “C” y al Tribunal Administrativo de Risaralda[10].
Asimismo, ordenó notificar en calidad de terceros con interés a las siguientes
personas: al Ministro del Interior, al Presidente del Senado de la República,
al señor Benjamín Herrera Agudelo y al Director de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado[11].
4.1.
Contestación de
la demanda e intervenciones
Respuesta de la entidad accionada: Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección
“C”
Solicitó que se negara las pretensiones de la acción
de tutela[12].
Así, después de relatar los antecedentes del proceso ordinario de reparación
directa[13]
y hacer una descripción sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales[14],
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección “C” sostuvo que no hubo violación del derecho fundamental al debido
proceso[15],
así como a los principios de legalidad, igualdad y aplicación uniforme de la
ley[16].
Con respecto a la violación del derecho fundamental al
debido proceso, sostuvo que “se les respeto todas las garantías dentro del
proceso. Asimismo, no se les impidió a los accionados presentar su contestación
de demanda, y dentro de la misma, el ser oídos o hacer valer sus propias
razones y argumentos, controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra
y solicitar la práctica y evaluación de las que se estimaron favorables, por
cuanto dentro del proceso de reparación directa hicieron uso de todas las
etapas procesales otorgadas por la Ley para hacer uso [sic] de su
legítimo derecho de acceder a la justicia y obtener una solución efectiva, sin
que el juez impidiera dicho ejercicio”[17].
Sobre la vulneración a los principios de legalidad,
igualdad, y aplicación uniforme de la Ley, sostuvo que se aplicó las normas
pertinentes para la solución del caso y, al mismo tiempo, se realizó una
interpretación literal sin incurrir en una desviación de su contenido[18].
Tribunal Administrativo de Risaralda
Aunque fue notificado el Tribunal Administrativo de
Risaralda, no presentó oposición alguna con respecto a la acción de tutela.
Intervención del señor Benjamín Herrera
Agudelo
El señor Benjamín Herrera Agudelo señaló que se adhería
a las consideraciones de la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C.[19].
Adicionalmente, adujo que el Congreso de la República tuvo conocimiento de
otros hechos de igual naturaleza y en aquellos casos sí convocó a las personas
de la lista que no tenían firma con la finalidad de posesionarse. Así por
ejemplo, explicó que[20]
al ex Representante a la Cámara Luis Nolberto Guerra también se le decretó la
pérdida de investidura y, en consecuencia, el Presidente de la Cámara de
Representantes convocó al señor Guillermo Javier Zapata, quien tampoco había
firmado la lista de candidatos del formulario.
Igualmente, afirmó que el daño antijurídico no lo
causó un acto administrativo concreto, sino un conjunto de actuaciones, entre
las cuales está el “salto olímpicamente” dado por la Cámara de
Representantes para evadir el segundo puesto en la lista[21].
Ministerio del
Interior
Mediante escrito fechado del día 20 de diciembre de
2017, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior
solicitó declarar la existencia de “falta de legitimación material en la
causa por pasiva”. Ello por cuanto no existe nexo de causalidad entre la
presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y la acción u
omisión por parte del Ministerio del Interior.
Presidente del Senado de la República (en
calidad de representante legal del Congreso de la República)
Aunque el Presidente del Senado de la República fue
notificado, no presentó escrito respecto a la acción de tutela.[22]
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado
De igual manera, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado fue notificada. Sin embargo, no se manifestó respecto a la
acción de tutela de la referencia[23].
5.
Decisiones de
tutela objeto de revisión
5.1.
Sentencia de
tutela de primera instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Cuarta, mediante sentencia del 12 de abril de 2018, negó
las pretensiones de la acción de tutela por dos razones. La primera, porque el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección “C” efectuó una interpretación razonable de las disposiciones
pertinentes del Código Electoral para sostener que, si bien la falta de
aceptación de la candidatura conlleva a concluir que el candidato no aceptó,
esa determinación es potestativa de los inscriptores designados por el mismo
partido o movimiento político, no de las autoridades electorales[24].
La segunda, porque fue razonable concluir que la condición de secuestrado que
padecía el señor Benjamín Herrera Agudelo, que era conocida por las entidades
demandadas en la acción de reparación directa, ameritaba por parte de estas
autoridades, una actuación más diligente que, no obstante, se echó de menos[25].
Por las anteriores razones, el juez de tutela de
primera instancia resolvió denegar las pretensiones de la acción de tutela[26].
5.2.
Impugnación del
fallo de primera instancia
Mediante escrito radicado el 24 de abril del 2018, la
Registraduría Nacional del Estado Civil impugnó la sentencia de primera
instancia con base en los siguientes argumentos:
Además de reiterar los argumentos sobre la reiteración
de los cargos planteados en la demanda, afirmó que el fallo del Consejo de
Estado - Sección Tercera - Subsección “C” fundó su decisión en un testimonio
subjetivo y parcializado brindado por el señor Octavio Carmona, “antes que
la propia normatividad, desconociendo los preceptos de inicios del Código Civil
relativos a la interpretación y jerarquía de los imperativos (…).”[27]
Adicionalmente, alegó que se incurrió en una
vulneración a la seguridad jurídica, pues la decisión recurrida “implica una
seria modificación del alcance del texto legal, que convierte en potestativo un
requisito sustancial de manifestación de voluntad y que hace reprochable una
conducta que, de no desplegarse según lo previsto en la norma legal vigente,
acarreaba un reproche de orden disciplinario para el servidor público.”.[28]
E indicó que el Consejo de Estado - Sección Tercera -
Subsección C valoró el testimonio “subjetivo y parcializado” rendido por
el señor Octavio Carmona Salazar. De acuerdo con la accionante “la providencia
tuvo como fundamento o fuente de derecho un testimonio subjetivo y
parcializado, brindado por la cabeza de lista, antes que la propia normatividad
como quedó esbozado, desconociendo los preceptos de inicios del Código Civil
relativos a interpretación y jerarquía de los imperativos (…)”[29].
5.3.
Sentencia de
tutela de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Quinta, mediante sentencia del 14 de junio de 2018,
revocó el fallo de primera instancia al considerar que se había configurado un
defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación de los artículos
89, 92 y 93 del Código Electoral. En consecuencia, ordenó a la Subsección “C”
de la Sección Tercera de esa misma Corporación que profiriera una decisión de
reemplazo en la que tuviera en cuenta los parámetros indicados en el estudio
del defecto sustantivo[30].
Para ello, explicó como cuestiones preliminares que: a)
no procede la desvinculación del Ministerio del Interior, por cuanto éste fue
vinculado en calidad de tercero con interés, ya que también actuó como
demandado dentro del proceso ordinario;[31]
y, b) no se referiría a la existencia de errores en la valoración de las
pruebas porque al haber sido formulado en el escrito de impugnación y no en la
demanda inicial, no podía el Juez de segunda instancia conocer de dicho cargo.[32]
Con respecto a la incongruencia entre los fundamentos
y la decisión, consideró que para ello existía el recurso extraordinario de
revisión previsto en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 250 numeral 5. Por
tanto, consideró que, respecto a este cargo en particular, no se cumplía con el
requisito de subsidiaridad de la acción de tutela[33].
Ahora bien, frente al defecto sustantivo señaló que la
sentencia cuestionada incurrió en el tal cargo por indebida interpretación del
artículo 89 y por falta de valoración de los artículos 92 y 93 del Código
Electoral. Según el ad quem, no se puede afirmar que la falta de la
firma de aceptación de la candidatura por parte del candidato pueda ser
sustituida por la voluntad de los inscriptores para que la Registraduría
Nacional del Estado Civil proceda a elaborar la lista definitiva de candidatos.
En ese sentido, de acuerdo con el artículo 89 del Código Electoral, la potestad
de los inscriptores consiste únicamente en cambiar o no al candidato[34],
y no llenar el vacío que deja la falta de aceptación del candidato que no
firmó.
Con respecto al cálculo de los perjuicios, consideró
que “no se indicó qué norma debió aplicar la autoridad judicial accionada
para efectos de determinar el momento desde el cual se reconocen perjuicios
–ejecutoria del fallo de perdida de investidura vs resolución que da
cumplimiento al mismo- o qué precedente trató dicho tema y fue desconocido[35]”.
En ese sentido, sostuvo que el Juez Constitucional le está vedado inmiscuirse
en asuntos propios de la órbita de los jueces de la causa[36].
Por las anteriores razones, revocó la decisión de
primera instancia y ordenó dictar fallo de reemplazo.
6.     Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional en sede de revisión
Mediante auto de 4 de septiembre de 2018, el Magistrado
sustanciador en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias,
ordenó que, por Secretaría General de esta Corte, se oficiara al Tribunal
Administrativo de Risaralda para que remitiera el proceso ordinario de
reparación directa N° 66001-23-31-000-2002-00752-00 promovido por el señor
Benjamín Herrera Agudelo en contra del Ministerio del Interior, la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Congreso de la República - Cámara
de Representantes, para su estudio y evaluación.
En oficio 2267 del 12 de septiembre de 2018, la
Secretaria General del Tribunal Administrativo de Risaralda informó que el
expediente solicitado aún se encontraba en la Sección Tercera del Consejo de
Estado en calidad de préstamo, dentro del trámite de la acción de tutela de
radicado 11001-03-15-000-2017-03268-00.
Por lo anterior, el magistrado sustanciador dictó auto
el 24 de septiembre de 2018 en el que ordenó a la Secretaría General de este
Tribunal Constitucional, oficiar al Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección “C”, para que remitiera el proceso ordinario de reparación directa
antes referido.
Mediante comunicación recibida en la Secretaría
General de la Corte Constitucional el 25 de septiembre de 2018, la Secretaria
de la Sección Tercera del Consejo de Estado informó que la Sala de la
Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado había proferido
sentencia de reemplazo el 9 de julio de 2018, la cual se había notificado
mediante edicto del 24 de septiembre de 2018 y cuya ejecutoria cobraría efectos
el 1º de octubre del mismo. Indicó, además, que, una vez en firme la
providencia, el expediente sería remitido a esta Corte.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
de la Corte Constitucional
La Corte es competente para conocer de la presente
acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a
36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del once (11) de agosto de
dos mil diecisiete (2017) proferido por la Sala de Selección Número Ocho de
esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.
Presentación del caso bajo revisión,
planteamiento de los problemas jurídicos y estructura de la decisión
2.1. La Registraduría Nacional del Estado
Civil demanda la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, que revocó el fallo
inhibitorio del Tribunal Administrativo de Risaralda y que condenó a aquel
organismo electoral, de manera solidaria con la Cámara de Representantes, al
pago de una indemnización pecuniaria al ciudadano Benjamín Herrera Agudelo.
La entidad demandante centra su censura en
cuatro aspectos.
En primer lugar, alega que la decisión judicial omitió
la interpretación literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código
Electoral, según los cuales una inscripción de candidato a cargo de elección
popular cuente con la certificación o firma del candidato que manifieste su
aceptación a la candidatura mencionada, y con ello se genera como antecedente
que infringiendo la normatividad y lo que ello implica (aval por partido
político, obtención de póliza, etc.), cualquier inscripción es válida, lo que
trae serias consecuencias a la democracia y a la configuración de los llamados
defectos material o sustantivo, así como fáctico (…).”[37]
En segundo término, sostiene que la sentencia objeto
de acción de tutela incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la
parte resolutiva, pues la decisión “‘in extenso’, habla de legalidad y de la
configuración de la falla en el servicio como generadora de la responsabilidad
del Estado al desconocer el precepto normativo, cuando se entiende que la
Entidad todo lo que hizo fue acatar y estarse al tenor de los artículos 89 y 92
del Código Electoral”[38].
Como tercer aspecto, alega la configuración de una
violación directa de la Constitución, debido a que el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, infringió las
cláusulas de Estado social de Derecho (artículo 1º C.N.), el deber de seguir el
tenor literal de la Ley (artículo 6º C.N.), no respetó el principio de igualdad
(artículo 13 C.N.), desconoció el debido proceso judicial al no existir título
de imputación (artículos 29 y 90 C.N.), y por haber considerado a la
Registraduría Nacional del Estado Civil como un órgano de control (artículos
113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 y 120 C.N.).
Finalmente, luego de exponer los reproches
en contra de la sentencia demandada, sostiene que, “en gracia de discusión”,
el término que se tuvo como fundamento para calcular los perjuicios a pagar al
señor Benjamín Herrera Agudelo no podían calcularse a partir de la fecha de la
sentencia que declaró la pérdida de investidura del señor Octavio Carmona (28
de junio de 2000), sino que se debía contabilizarse desde la notificación y
ejecutoria de dicho fallo, esto es, desde agosto del mismo año[39].
La Sala observa que si bien los reproches
planteados por la entidad actora no son encausados de manera precisa a través
de los defectos o requisitos específicos de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales establecidos por la doctrina constitucional,
este Tribunal en desarrollo de las facultades oficiosas  que le son propias,
como garante de  los derechos fundamentales y en virtud del principio de
prevalencia del derecho sustancial que rige esta acción constitucional[40],
adecuará la formulación de los cargos para su correspondiente estudio.
2.2. De acuerdo con los planteamientos anteriores,
esta Corporación debe resolver los siguientes asuntos:
En primer lugar, se debe establecer la procedencia
del amparo. Con tal propósito, se abordará si se encuentra satisfecho
el requisito de inmediatez, cuando la acción de tutela se propone el 1º de
diciembre de 2017 contra una providencia judicial del Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, proferida el
18 de mayo de 2017, el cual la fecha de fijación del Edicto fue desde el 2 de
junio de 2017 al 6 de junio de 2017 y el término de ejecutoria se dispuso desde
el 7 de junio de 2017 al 9 de junio de la misma anualidad que, a juicio de la
Registraduría Nacional del Estado Civil -entidad estatal que no se encuentra en
una situación de anormalidad institucional que justifique una falta al
cumplimiento de sus deberes constitucionales o una falla en el ejercicio de
defensa judicial de sus intereses- dio lugar al desconocimiento de sus derechos
fundamentales.
En segundo lugar, y en caso de dar respuesta
afirmativa a las cuestiones anteriormente planteadas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional deberá realizar un examen de fondo del caso. Para
tal efecto, se evaluará si:
(i)
¿Se configura un defecto sustantivo en la decisión del Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, al declarar
la responsabilidad del Estado en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado
Civil y de la Cámara de Representantes, al presuntamente desconocer la
interpretación literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral
(Decreto 2241 de 1986 vigente para la época) en relación con la elección
alegada por el señor Benjamín Herrera?
(ii) ¿Se configura una presunta incongruencia porque se declaró la
responsabilidad patrimonial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pese
a que dicha entidad acató las normas que regulaban el procedimiento de
inscripción de candidatos?
(iii) ¿Se configura una violación directa de la Constitución en la
sentencia demandada al emitir una decisión que trasgrede el Estado social de
derecho (artículo 1º C.N.), no siguió el tenor literal de la Ley (artículo 6º
C.N.), no respetó el principio de igualdad (artículo 13 C.N.), desconoció el
debido proceso judicial al no existir título de imputación (artículos 29 y 90
C.N.), y que consideró a la Registraduría Nacional del Estado Civil como un
órgano de control (artículos 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 y 120 C.N.). ?
(iv) Adicionalmente, deberá analizarse si ¿es oportuno analizar el argumento
planteado por el actor según el cual no era procedente calcular los perjuicios
como se señaló en la decisión que se censura pues se debían calcular a partir
de la fecha de la notificación de la condena patrimonial?
En consecuencia, para resolver los
problemas jurídicos planteados, la Corte Constitucional (i) reiterará su
jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; (ii) y avocará el caso concreto, momento
en el que, de resultar procedente, la Sala analizarán los cargos específicos
planteados en la demanda.
3. Procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política consagró la
acción de tutela y estableció expresamente que ella puede ser promovida para
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”. Con base en este mandato, la jurisprudencia
constitucional ha señalado reiteradamente desde sus primeros pronunciamientos
que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias emitidas
por los jueces de la República.[41]
Inicialmente, en la Sentencia C-547 de 1992, la Corte
declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, que regulaban la procedencia de la tutela contra sentencias judiciales.
En esa oportunidad la Corte explicó que: (i) por regla general, el
recurso de amparo no procedía contra providencias judiciales; (ii) la
jurisdicción ordinaria era el escenario natural para resolver las controversias
relativas a los derechos de los ciudadanos; (iii) las decisiones de los
jueces estaban revestidas por el efecto de la cosa juzgada, que garantiza la
seguridad jurídica como elemento esencial del Estado de Derecho; y (iv)
que se debe respetar el principio la autonomía e independencia de los jueces.
No obstante, en ese pronunciamiento se admitió que la tutela era procedente
contra actuaciones u omisiones del juez, distintas a la providencia judicial o
contra “vías de hecho judiciales”.[42]
La evolución jurisprudencial[43] en la
materia, llevó a concluir a la Corte, que, no obstante la relevancia constitucional
de los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, el amparo
constitucional podría proceder excepcionalmente cuando se reunieran un conjunto
de estrictos requisitos contemplados en la propia jurisprudencia.[44]
A propósito de una discusión en la que se veían envueltos estos criterios, la
Corte profirió la Sentencia C-590 de 2005, en la que estableció las causales de
orden general y especial que debe examinar el juez para determinar si la acción
de tutela procede como mecanismo de protección frente a la decisión adoptada
por otra autoridad judicial. En particular, la Corte advirtió que la tutela
procede únicamente cuando se verifica la concurrencia de la totalidad de los requisitos
generales de procedencia, que se mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión que
se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan agotado
todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla con el
requisito de la inmediatez;(…)
(iv)
Que, tratándose de
una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela (…)”.[45]
Los anteriores requisitos generales de
procedibilidad funcionan como parámetro de cumplimiento de intervención del
juez constitucional. En ese sentido, la superación de los anteriores requisitos
implica la aceptación de un estudio específico de los requisitos especiales
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por tanto, si no se
cumplen con ninguno de los anteriores, el juez constitucional no podrá
continuar con un examen de fondo sobre la vulneración de los derechos
fundamentales y, como consecuencia de ello, deberá declarar la improcedencia de
la acción de tutela.
III.
ANÁLISIS DEL
CASO CONCRETO
Para abordar el análisis del caso concreto, la Sala
inicialmente constatará la concurrencia de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela, en este caso contra la providencia judicial
impugnada a través de las sentencias de tutela que se revisan[46]. En este
análisis, de manera particular se verificará y delimitará si todos los cargos
son aptos para el posterior estudio de fondo. Si la Sala Plena de la Corte
Constitucional evidencia que la acción de tutela cumple con los presupuestos
generales exigidos por la jurisprudencia constitucional, procederá al examen de
la posible configuración de los yerros específicos de procedibilidad alegados
por la parte actora.
6. Constatación del cumplimiento de los presupuestos
generales de procedencia de la acción de tutela
En este acápite, la Sala Plena de la Corte
Constitucional analizará, como se sostuvo en la presentación del caso la
verificación del cumplimiento de las reglas de inmediatez que la jurisprudencia
constitucional ha señalado en materia de acción de tutela contra providencias
judiciales promovidas por autoridades públicas[47].
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la inmediatez
es una exigencia jurisprudencial que reclama la verificación de una correlación
temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de
los derechos fundamentales, que puede explicarse de la siguiente forma: es
improcedente la acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso
del tiempo es tan significativo, que es irrazonable y desproporcionado un
control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela[48].
En ese sentido, es necesario promover la acción de
tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo
contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda
en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del
derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con
anterioridad[49].
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la
posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial,
puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la
inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales[50].
Además de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que, tratándose de la verificación de la
inmediatez en tutela contra providencias judiciales, su examen debe ser más
exigente respecto a la actualidad en la vulneración de los derechos
fundamentales, pues como consecuencia de la acción de tutela podría dejar sin
efecto una decisión judicial[51].
En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la
argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la
distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el
momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de
justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones
judiciales y consolida los efectos de la sentencia[52].
A partir de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional, en aras de determinar que no existe una tardanza injustificada
o irrazonable al momento de acudir a la acción de tutela, ha evaluado dicho
periodo a partir de las siguientes reglas:
(i)
que exista un
motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii)
que la inactividad
justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión;
(iii)
que exista un
nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los
derechos fundamentales del interesado y;
(iv)
que el
fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación
violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no
muy alejado de la fecha de interposición[53].
En el estudio de la inmediatez, la Corte
Constitucional ha entrado racionalizar el debate en torno al tiempo de
presentación de la acción de tutela y los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada de las providencias que han sido objeto de acción de tutela. En
ese sentido, en el estudio de procedibilidad, la Corte Constitucional ha
tenido, entre otros elementos de juicio anteriormente reseñados, la calidad de
la parte accionante de la tutela y la vulneración actual de los derechos
fundamentales alegados.
Además de lo anterior, la jurisprudencia
Constitucional ha hecho más rigurosa las reglas de interpretación del principio
de inmediatez cuando la acción de tutela es presentada por entidades
estatales contra providencias judiciales[54].
Dentro de este escenario, se encuentra una línea jurisprudencial que evidencia
posturas opuestas de la jurisprudencia en torno al tratamiento de racionalidad
y proporcionalidad del principio de inmediatez, las cuales fueron
posteriormente armonizadas por la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
La primera consiste en una aplicación flexible del
principio de inmediatez a las entidades estatales que se encuentran
manifiestamente en incompetencia al estar inmersas un estado de cosas
inconstitucional declarado por el Juez Constitucional y, por tanto, se
encuentran en una imposibilidad material de atender sus funciones en forma
adecuada y oportuna[55].Dentro
de esta primera línea se encuentran las sentencias T-546 de 2014[56], T-835
de 2014[57]
y T-060 de 2016[58],
En estas providencias, las diferentes salas de
revisión consideraron que (i) dada la incapacidad para responder no solo
con sus obligaciones constitucionales y legales, sino también la falta de
capacidad institucional para responder demandas judiciales; y (ii) la
afectación de los derechos de la UGPP es permanente en el tiempo por “tratarse
del pago de prestaciones periódicas”. Por tanto, no le era aplicable con el
mismo rigor el principio de inmediatez exigido por la Corte Constitucional para
promover la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por otro lado, la segunda postura sostiene que la
flexibilización de las exigencias de procedencia no debe aplicarse a la UGPP,
en la medida en que no es un sujeto de especial protección o adolece de una
condición de vulnerabilidad y las prestaciones ordenadas por los jueces, a
pesar de ser periódicas, no pueden leerse desde la óptica del derecho
fundamental a la seguridad social. Esta postura se evidencia en las sentencias
T-893 de 2014[59],
T-922 de 2014[60]
y T-287 de 2015[61].
En los anteriores fallos, las diferentes salas de
revisión consideraron que i) la alegación genérica y abstracta del
estado de cosas inconstitucional de CAJANAL no es una razón suficiente que
exculpe por sí sola la falta de agotamiento de los medios ordinarios de defensa
judicial (…) y la tardanza en la interposición de la acción de tutela contra la
providencia atacada por vía constitucional; ii) la flexibilización del
principio de inmediatez únicamente opera en relación con los titulares del
derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital. En ese sentido, en
lo que atañe a la sostenibilidad financiera destacó que no son aplicables a los
casos concretos, toda vez que son de tipo estructural y han de ser aplicados
por los poderes ejecutivo y legislativo; y iii) que “no se considera
como justificación para la tardanza, el hecho de que quien interpone la demanda
de tutela sea una nueva entidad que asumió las funciones de quien antes fue
sujeto de un pronunciamiento en la jurisdicción ordinaria, en el entendido de
que con el reemplazo de la entidad, no se reviven términos”. Así, esta
última decisión fue enfática en afirmar que eximir o flexibilizar los
requisitos de procedencia a favor de las entidades que han experimentado
problemas estructurales, implica avalar y promover su negligencia.
El debate jurisprudencial giraba en torno a establecer
si la existencia de un estado de cosas inconstitucional -como circunstancia
excepcional de incapacidad institucional- permitía la flexibilización del
requisito de inmediatez de las acciones de tutela presentadas por entidades
estatales contra providencias judiciales.
Las anteriores posturas fueron objeto de unificación
por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU-427
de 2016 y SU-631 de 2017. En la sentencia SU-427 de 2016[62],
la Sala Plena de la Corte Constitucional identificó las anteriores posiciones
jurisprudenciales. A partir de ello, consideró que “juntas líneas
jurisprudenciales resultan razonables dentro del ordenamiento constitucional y
responden a una argumentación sólida que no puede tildarse de arbitraria, pues
ambas cumplen con las cargas mínimas de razonabilidad y racionalidad
enmarcándose dentro de la autonomía e independencia que se le ha conferido a
cada una de las salas de revisión[63].
Como consecuencia de ello, la Sala Plena estimó pertinente entender que el
plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día
en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con
posterioridad al 12 de junio de 2013[64].
Esta última decisión fue reiterada en la sentencia SU-631
de 2017. En dicha providencia, la Sala Plena consideró que el análisis
sobre la oportunidad en la interposición de la acción debe hacerse sin dejar de
lado las circunstancias y bloqueos institucionales de Cajanal, que
representaron un obstáculo para la defensa de sus intereses y de los del
sistema pensional[65],
así, la Sala Plena de la Corte Constitucional entendió que no puede ser inflexiblemente
rígida al momento de verificar el requisito de inmediatez, aunque, tampoco
puede excusarla de actuar con debida diligencia en el marco de un estado de
cosas inconstitucional.
En ese sentido, la sentencia expuso que el estado de cosas
inconstitucional en el que se encontró CAJANAL hasta el momento su liquidación,
implicó que no tuvo posibilidad material de defender sus intereses en
oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción judicial[66]. Por
ello, el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad fáctica de
respuesta al momento de verificar la procedibilidad de la acción de tutela. Por
lo anterior, atribuir a la UGPP la responsabilidad de haber emprendido acciones
imposibles, tanto para ella como para su antecesora, “resulta
desproporcionada y, en casos como estos, impediría la defensa de sus derechos y
menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible el sistema pensional, en
desmedro de los principios constitucionales que lo informan, como el de la
solidaridad”[67].
En efecto, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido, en tratándose de acción de tutela contra
providencia judicial, que la revisión del requisito de inmediatez debe ser más
estricto y que, en materia de acción de tutela interpuesta por autoridad
pública, únicamente se debe flexibilizar el requisito de inmediatez, de manera
excepcionalísima, cuando la entidad pública accionante se encuentre en unas
condiciones institucionales que hayan impedido, de manera directa, la defensa
inmediata de sus intereses en sede jurisdiccional, como por ejemplo, un estado
de cosas inconstitucional declarado por el Juez Constitucional.
En el caso concreto, la Sala encuentra que esta
exigencia no se encuentra debidamente acreditada. En efecto, la acción de
tutela de la referencia se presentó el 1° de diciembre de 2017, en contra de la
sentencia del 18 de mayo de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, en la que se
resolvió el proceso de reparación directa adelantado por Benjamín Herrera
Agudelo en contra de la Cámara de Representantes y la Registraduría Nacional
del Estado Civil.
Esta última decisión quedó ejecutoriada el 10 de junio
de 2017[68],
razón por la que entre esta última fecha y la presentación de la solicitud de
amparo constitucional -1º de diciembre de 2017- transcurrieron 5 meses y 21
días, plazo que se encuentra por fuera de los lineamientos que la
jurisprudencia constitucional ha estimado[69]
como razonable y proporcionado para la interposición de una tutela
contra una providencia judicial, a partir del hecho que originó la vulneración.
En efecto, como se explicó en las consideraciones,
existen providencias de las diferentes salas de la Corte Constitucional que han
considerado términos distintos para evaluar la razonabilidad del término de la
interposición de la acción de tutela. Ello se debe, al menos, a dos argumentos.
El primer consiste en que la acción de tutela no tiene un término de caducidad,
sino que la presentación de la acción de tutela se debe evaluar a la luz del
principio de razonabilidad. El segundo consiste –en línea con lo anterior- en
que su estudio se basa, de manera concreta, en las condiciones particulares del
accionante y el tipo de afectación a sus derechos fundamentales.
La Corte Constitucional considera que la entidad
pública accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para
desarrollar su función constitucional y la defensa de sus intereses ante la
jurisdicción[70],
razón por la cual, es exigible una debida diligencia para la protección de sus
intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito la gravedad
de la vulneración de sus derechos fundamentales, por ello, considera la Sala
que la vulneración alegada no es urgente, característica que corresponden a la
naturaleza del amparo ius fundamental. Además de lo anterior, la Sala Plena
de la Corte evidencia que no existe un motivo válido que justifique la
inactividad de la entidad accionante en un término prudencial, pues del escrito
de tutela no se evidencia ello. Asimismo, la Corte encuentra que no existe un
nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración
de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata
de sus intereses. Por lo anterior, no se evidencia un bloqueo institucional que
justifique la tardía presentación de la acción de tutela en un término
prudencial.
Para finalizar, en aras de discusión, la Sala Plena de
la Corte Constitucional considera que la acción de tutela tampoco cumple con el
principio de residualidad que la caracteriza. En efecto, los cargos
sobre la presunta incongruencia entre la parte motiva y la parte considerativa
y el cargo sobre la forma incorrecta en que se plasmó la condena en la
sentencia atacada, tienen en la jurisdicción contencioso administrativa
recursos respectivos, tales como el recurso extraordinario de revisión y el
incidente de liquidación de perjuicios para debatir dichos argumentos.
En efecto, en relación con el cargo por incongruencia
entre la parte motiva y la parte considerativa del fallo, éste constituye un
error que pudo ser alegado por vía del recurso extraordinario de revisión, como
lo ha reconocido la propia jurisprudencia del Consejo de Estado.[71]
Al respecto, dicha Corporación ha señalado que “(…) la causal de revisión
contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA –antes 6 del artículo 188
del C.C.A.- es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar
cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interno y/o
externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación
del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia
proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada
juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos
frente a los cuales no se podía pronunciar. ”
Bajo tal entendido, si lo que pretendía la entidad
actora era cuestionar la falta de conformidad entre los argumentos del fallo impugnado
y la decisión adoptada, lo que correspondía era acudir al recurso
extraordinario de revisión, por vía de la causal contenida en el artículo 250,
numeral 5º, conforme a la regla de temporalidad establecida en el artículo 251
de la Ley 1437 de 2011[72].
Por otra parte, la Sala considera que el argumento
sobre la incorrecta aplicación de la liquidación de perjuicios realizada en la
sentencia proferida el 18 de mayo de 2017 por la Subsección “C” de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado pudo
alegarse en el incidente de liquidación de perjuicio de que trata el artículo
193 de la Ley 1437 de 2011.
En efecto,  en dicho fallo se señaló lo siguiente:
“9. Liquidación de perjuicios
Solicitó la parte actora el reconocimiento
de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante causados por lo
dejado de percibir durante el tiempo que debió ejercer como representante a la
Cámara. Dicho periodo está comprendido desde el 28 de junio de 2000 (fecha en
la que el señor Octavio Carmona perdió la investidura) hasta el 20 de junio de
2002 (fecha en la cual terminaba el periodo legislativo).
Sin embargo, no reposa en el expediente
prueba alguna que certifique o haga constar el salario devengado por un
representante a la cámara para los años 2000, 2001 y 2002; motivo por el cual
la Sala reconocerá el pago de la prestación debida por las entidades
demandadas, aunque lo hará en abstracto en atención a que como se dijo
anteriormente, no obra dentro del material probatorio prueba que especifique
cuál era el sueldo que para la época devengaba un representante a la cámara.
De manera que la Sala procede a fijar los
criterios que el Tribunal debe acoger para realizar el incidente de
liquidación, a saber, los siguientes:
1. Deberá solicitarse a la Honorable Cámara
de Representantes certificación del valor del sueldo devengado por un
representante a la cámara para los años 2000, 2001 y 2002, en el que se
incluyan primas, cesantías y vacaciones a que tenía derecho.
2. La suma a reconocer será debidamente
indexada por cada año, es decir, se indexará el sueldo correspondiente al [año]
2000, al igual que el de 2001 y a lo que tenga derecho del año 2002 con
aplicación de la fórmula acogida por el Consejo de Estado, (…)
El IPC inicial será el 28 de junio de 2000,
fecha correspondiente al día en que el señor Octavio Carmona Salazar perdió la
investidura y le asistía el derecho al señor Benjamín Herrera Agudelo de ocupar
la curul vacante como segundo renglón. (…)
3. Luego de actualizada la renta, se
procederá a reconocer el lucro cesante consolidado con aplicación de la fórmula
acogida por el Consejo de Estado, (…)
La cual deberá aplicarse por cada año, es
decir, 2000, 2001 y lo correspondiente de 2002.”
Estas mismas previsiones quedaron fijadas en la parte
resolutiva la de decisión, en la que se estableció:
“(…)
SEGUNDO: DECLARAR administrativa y
solidariamente responsables a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la
Honorable Cámara de Representantes por los daños ocasionados al señor Benjamín
Herrera Agudelo de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa
de la providencia.
TERCERO: CONDENAR solidariamente a la
Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Honorable Cámara de
Representantes a pagar a favor del señor Benjamín Herrera Agudelo, la suma
resultante dentro del incidente que deberá adelantar el Tribunal de origen con
aplicación de los siguientes criterios:
1. Deberá solicitarse a la Honorable Cámara
de Representantes certificación del valor del sueldo devengado por un
representante a la cámara para los años 2000, 2001 y 2002, en el que se
incluyan primas, cesantías y vacaciones a que tenía derecho.
2. La suma a reconocer será debidamente
indexada por cada año, es decir, se indexará el sueldo correspondiente al [año]
2000, al igual que el de 2001 y a lo que tenga derecho del año 2002 con
aplicación de la fórmula acogida por el Consejo de Estado, (…)
El IPC inicial será el 28 de junio de 2000,
fecha correspondiente al día en que el señor Octavio Carmona Salazar perdió la
investidura y le asistía el derecho al señor Benjamín Herrera Agudelo de ocupar
la curul vacante como segundo renglón. (…)
3. Luego de actualizada la renta, se
procederá a reconocer el lucro cesante consolidado con aplicación de la fórmula
acogida por el Consejo de Estado, (…)
La cual deberá aplicarse por cada año, es
decir, 2000, 2001 y lo correspondiente de 2002.”
Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte
Constitucional considera que los reproches formulados por el actor pudieron ser
agotados a través del mecanismo establecido en el ordenamiento jurídico para
fijar el monto de la condena en abstracto. Pues será el juez del respectivo
incidente quien determine si los salarios y demás pretensiones a los que
efectivamente tendría derecho Benjamín Herrera Agudelo deben contabilizarse
desde la fecha del fallo que declaró la condena o desde el momento de su
ejecutoria. Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la sentencia censurada
hace referencia a la sentencia que declaró la pérdida de investidura del
ciudadano que ocupaba el cargo al que pretendía ocupar Benjamín Herrera
Agudelo, lo cierto es que también hace referencia a la liquidación de los
emolumentos salariales y prestacionales “a que tenía derecho”.
Dicha discusión que es plausible y razonable abordar,
corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, máxime cuando la
condena en términos concretos no ha sido efectivamente fijada y bien puede y
debe ser discutida probatoriamente ante el juez natural. Sobre este tema, el
artículo 193 del CPACA “cuando la condena se haga en abstracto se liquidará
por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga
la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta
(60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la
notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la
liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.”
Como se explicó en las consideraciones de esta
sentencia, el juicio de amparo contra providencia judicial parte del respeto
por la autonomía de los jueces y el análisis del margen de razonabilidad
constitucional de sus decisiones. Esto implica que no se puede partir de
supuestos sobre decisiones que no han sido efectivamente adoptadas, y las que,
por regla general, es el juez natural quien debe resolver. La Sala recaba en
que el análisis que realiza el juez constitucional en el marco de la doctrina
de la acción de tutela contra providencia es un análisis de razonabilidad
y no de corrección de la decisión judicial, en el entendido que esta
última le corresponde, por esencia, al juez común y sólo de manera excepcional,
en el ámbito de la razonabilidad constitucional, al juez de tutela cuando se
evidencia una decisión que de manera concreta vulnera el ordenamiento superior,
y en particular los mandatos de debido proceso y el acceso a la administración
de justicia.
Bajo las anteriores consideraciones, el cargo que
reprocha la forma en que se estableció el cálculo de la condena deberá agotar
el correspondiente incidente ante el juez contencioso-administrativo, razón por
la que su análisis en este estadio procesal resulta improcedente.
Por las anteriores razones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional revocará la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida
en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, que revocó la sentencia del 12 de abril de
2012, emitida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, la cual a su vez negó el amparo a
los derechos fundamentales. En su lugar declarará improcedente la acción
de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la
sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, con base en las
consideraciones expuestas.
En consecuencia, dejará sin efectos el fallo de
reemplazo del 9 de julio de 2017 de la Subsección “C” de la Sección Tercera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del
proceso de reparación directa promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra
de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Cámara de Representantes, el
cual fue dictado en acatamiento de lo ordenado por la Sección Quinta de esa
misma Corporación en sede de tutela y, por tanto, dejará en firme la sentencia
dictada el 18 de mayo de 2017 por la Subsección “C” de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso
de reparación directa promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y la Cámara de Representantes. Finalmente,
remitirá, a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
expediente número 32736 (66001-23-31-000-2002-00752-00) contentivo del proceso
de acción reparación directa que se promovió en su oportunidad por Benjamín
Herrera Agudelo contra el Ministerio del Interior, la Registraduría Nacional
del Estado Civil y el Congreso de la República - Cámara de Representantes a la
Secretaría de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
IV.
SÍNTESIS
En el presente caso, correspondió a la Sala Plena de
la Corte Constitucional revisar los fallos proferidos en relación con la acción
de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la
sentencia del 18 de mayo del 2017 expedida, en segunda instancia, por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección C, que condenó a la accionante, de manera solidaria junto con la Honorable
Cámara de Representantes, al pago de los perjuicios ocasionados a Benjamín
Herrera Agudelo, respecto de esta última como consecuencia de su negativa a
posesionarlo en el cargo de elección popular como Representante a la Cámara por
el Departamento de Risaralda.
Según los argumentos de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, la providencia expedida por el Consejo de Estado incurrió en
varios defectos específicos de procedibilidad, a saber: (i)
incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la providencia, al concluir
que procedía la condena pese a que la autoridad electoral había acatado el
tenor literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral; (ii)
orden de calcular el pago de la condena de manera equivocada; (iii)
indebida interpretación de las normas que regulan el procedimiento de
inscripción y aceptación de candidatura a cargos de elección popular, esto es,
los artículos 89, 92 y 93  del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986); y (iv)
finalmente, violación directa de la Constitución debido a que la decisión
demandada transgredió los mandatos de Estado social de Derecho (artículo 1º
C.N.), no siguió el tenor literal de la Ley (artículo 6º C.N.), no respetó el
principio de igualdad (artículo 13 C.N.), desconoció el debido proceso judicial
al no existir título de imputación (artículos 29 y 90 C.N.), y porque consideró
a la Registraduría Nacional del Estado Civil como un órgano de control
(artículos 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 y 120 C.N.)
La Sala constató que la acción de tutela no cumple con
el presupuesto general de procedibilidad inmediatez. En efecto consideró que,
de acuerdo con las sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017 (que
unifican las reglas establecidas en las sentencias T-546 de 2014, T-835 de
2014, T-060 de 2016, T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015 sobre
interpretación del requisito de inmediatez en acciones de tutela presentadas
por entidades estatales contra providencias judiciales), la flexibilización del
requisito de inmediatez únicamente opera cuando las entidades estatales se
encuentra en una incapacidad institucional -estado de cosas inconstitucional-
que le impida cumplir oportunamente no sólo con sus deberes constitucionales,
sino con la adecuada defensa judicial de sus intereses, en forma efectiva.
En el caso concreto, la Sala verificó que la
Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con todas las capacidades
institucionales para desarrollar su función constitucional y la defensa de sus
intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, es exigible una debida
diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime
cuando argumentó en el escrito de tutela la gravedad de la vulneración de sus
derechos fundamentales. La Sala Plena estimó entonces que la alegación alegada
no es grave ni urgente, características que corresponden a la naturaleza del
amparo ius fundamental.
La Sala Plena de la Corte evidencia que no existe un
motivo válido que justifique la inactividad de la Registraduría Nacional del
Estado Civil en un término que supera la prudencia juiciosa de quien reclama
con urgencia la vulneración de sus derechos fundamentales, pues del escrito de
tutela no se evidencian las razones para que ello hubiere ocurrido y, a su vez,
no existe un nexo causal entre el ejercicio notablemente tardío de la acción de
tutela y la vulneración iusfundamentales, al punto que a través de su
vigorosa capacidad jurídica, económica y funcional de la Autoridad Electoral
del Estado podía haber ejercido la defensa inmediata de sus intereses iusconstitucionales.
Además de lo anterior, en gracia de discusión, la Sala
considera que la acción de tutela no cumple con el presupuesto de
subsidiariedad o residualidad en términos de agotamiento de la totalidad de
mecanismos judiciales al alcance de actor. En ese sentido, con respecto al
cargo por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia
censurada podía haberse resuelto mediante la causal del recurso extraordinario
de revisión con fundamento en la causal establecida en el artículo 250, numeral
5°, del CPACA[73];
de otra parte, evidenció que, en tanto la condena irrogada en la sentencia se
profirió en abstracto, la parte actora pudo acudir o intervenir en el incidente
de liquidación previsto en el artículo 193 del CPACA, para controvertir u oponerse
a la forma en que se debe realizarse la liquidación y el pago de los
correspondientes perjuicios causados al señor Benjamín Herrera Agudelo.
Por las anteriores razones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional revocó la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida en
segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, que revocó, a su vez, la sentencia del 12 de
abril de 2012, emitida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que había negado el amparo a los
derechos fundamentales. En su lugar declara improcedente la acción de
tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la
sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, con base en las
consideraciones expuestas.
En consecuencia, deja sin efectos el fallo de
reemplazo del 9 de julio de 2017 de la Subsección “C” de la Sección Tercera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del
proceso de reparación directa promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra
de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Cámara de Representantes, el
cual fue dictado en acatamiento de lo ordenado por la Sección Quinta de esa
misma Corporación en sede de tutela y, por tanto, deja en firme la sentencia
dictada el 18 de mayo de 2017 por la Subsección “C” de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso
de reparación directa promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y la Honorable Cámara de
Representantes. Finalmente, remite, a través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, el expediente número 32736
(66001-23-31-000-2002-00752-00) contentivo del proceso de acción reparación
directa que se promovió en su oportunidad por Benjamín Herrera Agudelo contra
el Ministerio del Interior, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el
Congreso de la República - Cámara de Representantes a la Secretaría de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en este proceso
mediante auto del 19 de octubre de 2018.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida en
segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, que revocó la sentencia del 12 de abril de
2012, emitida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, la cual a su vez negó el amparo a
los derechos fundamentales. En su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la acción
de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la
sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
TERCERO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el fallo de
reemplazo del 9 de julio de 2017 de la Subsección “C” de la Sección Tercera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del
proceso de reparación directa promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra
de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Cámara de Representantes, el
cual fue dictado en acatamiento de lo ordenado por la Sección Quinta de esa
misma Corporación en sede de tutela.
CUARTO.- DEJAR EN FIRME la sentencia dictada el 18 de mayo de 2017 por la
Subsección “C” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa
promovido por Benjamín Herrera Agudelo en contra de la Registraduría Nacional
del Estado Civil y la Honorable Cámara de Representantes.
QUINTO.- REMITIR, a través de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, el expediente número 32736
(66001-23-31-000-2002-00752-00) contentivo del proceso de acción reparación
directa que se promovió en su oportunidad por Benjamín Herrera Agudelo contra
el Ministerio del Interior, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el
Congreso de la República - Cámara de Representantes a la Secretaría de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
SEXTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con Aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conformada por la Magistrada Diana Fajardo
Rivera y el Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[2] Folio 1 a 10.
[3] Folio 1 del expediente de tutela.
[4] Folio 4 del expediente de tutela.
[5] Folios 8 a 9 del expediente de tutela.
[6] Folios 621 a 638 del cuaderno principal 2
del expediente del proceso de reparación directa.
[7] Folios 635 del cuaderno principal 2 del
expediente del proceso de reparación directa.
[8]
Folio 635 (anverso) del cuaderno principal 2 del expediente del proceso de
reparación directa.
[9]
Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del
2 de noviembre de 2000, Radicado 1.296 (C.P. Luis Camilo Osorio Isaca). Folios
15 a 23 del expediente del proceso ordinario de reparación directa.
[10] Folio 32.
[11] Folio 32.
[12] Folio 44.
[13] Folio 43.
[14] Folio 44.
[15] Folio 49.
[16] Folio 49 a 50.
[17] Folio 49.
[18] Folio 49 a 50.
[19] Folio 58 a 64.
[20] Folio 64.
[21] Folio 69.
[22] Folio 35.
[23] Folio 36.
[24] Folio 104.
[25] Folios 104 a 105.
[26] Folio 105.
[27] Folio 121.
[28] Folios 122 y 123.
[29] Folio 121.
[30] Folio 185.
[31] Folio 179.
[32] Folio 180.
[33] Folios 180 y 181.
[34] Folio 185.
[35] Folio 184.
[36] Folio 184 del expediente de tutela.
[37] Folio 1 del expediente de tutela.
[38] Folio 4 del expediente de tutela.
[39] Folios 8 a 9 del expediente de tutela.
[40] Cfr. Artículo 3° del Decreto 2591 de 1991.
[41] Cfr. Sentencia SU-210 de 2017.
[42] Cfr. Sentencia C-543 de 1992.
[43] Al respecto, se pueden consultar las
Sentencias T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-640 de 1998, SU-168 de 1999, T-1625
de 2000, SU-014 de 2001, T-522 de 2001, T-1031 de 2001, SU-1184 de 2001 y T-114
de 2002.
[44] En la Sentencia T-079 de 1993 la Corte
desarrolló con mayor profundidad la doctrina de la “vía de hecho judicial”.
Posteriores sentencias señalaron que la tutela podía proceder contra sentencias
que no fueran vías de hecho siempre que contra las mismas no existiera recurso
alguno, que violaran directa o indirectamente los derechos fundamentales, por
ejemplo porque llevaran o indujeran a error a los funcionarios judiciales
(Sentencia SU-014 de 2001), que presentaran graves problemas en la
justificación de la decisión (Sentencia T-114 de 2002), que desconocieran el
precedente judicial (Sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999), que
constituyeran una interpretación contraria a la Constitución (Sentencias
SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-1031 de 2001), y que implicaran una
violación manifiesta de la Constitución (Sentencia T-522 de 2001). Cfr.
Sentencia SU-210 de 2017.
[45] Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
[46] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005.
[47] La Sala Plena de la Corte Constitucional no verificará los
demás requisitos en este acápite, por cuanto i) no se trata de una
irregularidad procesal; ii) no se trata de una acción de tutela contra una sentencia
de tutela; y iii) como se verificó en los antecedentes, la parte actora
identificó de manera clara y razonable los derechos vulnerados.
[48] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-578 de 2006, T-879
de 2012 y T-189 de 2009. En esta última sentencia, la Corte Constitucional
consideró que, específicamente en lo que tiene que ver con la inmediatez como
requisito general de procedencia, cabe insistir que se trata de una exigencia
de acuerdo con la cual la acción debe ser instaurada oportunamente, en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. La
vocación de tutela es la de servir como instrumento para reclamar ante los
jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o
amenazados por la actuación u omisión de una autoridad pública. Para que ello
sea viable, es imperativo que las personas hagan uso de la acción con la misma
presteza con la que la jurisdicción constitucional debe atenderla. Tratándose
de acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte ha establecido que
el análisis sobre la inmediatez debe ser más estricto, dado que se trata de
cuestionar en fallo que ya ha puesto fin a un conflicto, presumiblemente de
acuerdo con la Constitución y la ley.
[49] Corte Constitucional. Sentencia T-879 de 2012.
[50] Ibid.
[51] Corte Constitucional. Sentencia T-581 de 2012.
[52] Ibíd. Asimismo Cfr. T-491 de 2009 y T-189 de 2009.
[53] Ibíd.
[54] Esta línea jurisprudencia ha sido construida con base en las
acciones de tutela presentadas por CAJANAL -posteriormente UGPP- en donde la
Corte Constitucional ha evaluado argumentos sobre la capacidad institucional
para flexibilizar el estudio de procedencia de inmediatez en la acción de
tutela contra providencias judiciales.
[55] Corte Constitucional. Sentencia T-068 de 1998. En esta sentencia,
la Corte Constitucional declaró la existencia de un Estado de Cosas
Inconstitucional al advertir el carácter estructural de la ineficiencia e
inoperancia administrativa de CAJANAL.
[56] Corte Constitucional. Sentencia T-546 de 2014. La Sala Sexta
de revisión de la Corte Constitucional examinó una acción de tutela presentada
por la UGPP contra determinados Juzgados Administrativos, los cuales
resolvieron la nulidad de varios actos administrativos proferidos por Cajanal.
En dichos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con la
sentencia, la entidad perdió dichos procedimientos y omitió apelar dichas
sentencias; asimismo, dejó pasar un tiempo considerable para acudir a la acción
de tutela. En dicha oportunidad, la Sala encontró una justificación razonable
para entender que la inmediatez se había cumplido en el caso concreto. En
efecto, la sentencia sostuvo que existen criterios especiales que deben tenerse
en cuenta al momento de evaluar la razonabilidad del plazo para interponer la
acción de tutela, estos son: i) que existan argumentos válidos para la
inactividad, como la fuerza mayor, el caso fortuito o la incapacidad o
imposibilidad para interponer la acción de tutela en un término razonable; y
ii) la prolongación en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales.
En el caso concreto, la
Sala encontró que la vulneración de los derechos fundamentales de la UGPP es
permanente por tratarse del pago de prestaciones periódicas, “lo anterior
sumado a la situación especialísima derivada en que la UGPP sólo asumió las
funciones de defensa judicial de CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto
se observa que frente a la oportunidad de la tutela objeto de estudio no
estamos en presencia de una desidia de la administración sino ante una
imposibilidad jurídica y material para interponer la acción de un término
menor.” , razón por la cual consideró que la acción de tutela cumplía con el
requisito de inmediatez.
[57] Corte Constitucional. Sentencia T-835 de 2014. La Sala
Quinta de revisión de la Corte Constitucional, al analizar una acción de tutela
promovida por la UGPP contra diferentes fallos judiciales, argumentó que el
requisito de inmediatez se superaba al existir una violación permanente por
tratarse de prestaciones periódicas. Asimismo, arguyó que no se está ante un
descuido de la administración -UGPP y Cajanal-.
[58] Corte Constitucional. Sentencia T-060 de 2016. La Sala
Tercera de revisión de la Corte Constitucional abordó un caso de una acción de
tutela presentada por la UGPP contra varios fallos judiciales. En dicha
oportunidad sostuvo que “el periodo empleado para la defensa de los derechos
fundamentales que la accionante estima conculcados, se torna adecuado y por
ende la acción es procedente ante la grave afectación de recursos públicos. Por
tal razón, y al evidenciarse que el presente caso versa sobre un daño
continuado, como lo es el pago de una obligación de tracto sucesivo -mesada
pensional- y no se evidencia desidia en la defensa jurídica por parte de la
entidad pública accionante, es posible aplicar el mismo criterio empleado por
las Salas de Revisión Quinta y Sexta, y por lo tanto, el requisito de
inmediatez será tenido por satisfecho.”
[59] Corte Constitucional. Sentencia T-893 de 2014. la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional revisó una acción de tutela
promovida por la UGPP contra una providencia judicial expedida por el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Yopal. Para argumentar el
cumplimiento del requisito de inmediatez, la UGPP sostuvo i) que si bien el
estudio de las solicitudes prestacionales con el objeto misional en pensiones
fueron asumidas en su totalidad el 1 de diciembre de 2012 por la UGPP, la
sustitución procesal y defensa judicial de CAJANAL se inició a partir del 12 de
junio de 2013 ; ii) la mesada pensional es una prestación económica que se
causa periódicamente, por lo cual la vulneración continúa en el tiempo, empero,
debe cesar de inmediato para garantizar la sostenibilidad financiera del
sistema pensional ; iii) el estado de cosas inconstitucionales constituye una
razón de fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad ;
iv) teniendo en cuenta la fecha del fallo tutelado, ya caducó el término de
interposición del recurso extraordinario de revisión, y de cara a lo
anteriormente expuesto no queda camino distinto a la presente vía
constitucional ; v) si bien la sentencia quedó en firme en el mes de febrero de
2012, lo cierto es que lo ordenado en esta, se traduciría en un aumento irregular
de la mesada pensional, lo cual implica una vulneración al precedente judicial
y la Ley aplicable al caso .La Corte Constitucional consideró que el estado de
cosas inconstitucionales de Cajanal EICE en liquidación no justifica la falta
de interposición del recurso de apelación frente a la sentencia cuestionada en
sede de tutela, ni la demora en la presentación de la acción de amparo
constitucional. En efecto, para la Sala, los argumentos de Cajanal no resultan
apropiados, pues i) la entidad tuvo cerca de una década para tomar las medidas
necesarias para superar el estado de cosas inconstitucionales; ii) la situación
en que se sumió Cajanal fue producto de su propia negligencia; iii) las medidas
como el fortalecimiento de la defensa judicial de la entidad que se observan de
manera diligente por la UGPP debieron ser tomadas de manera oportuna. Por lo
anterior, la Sala consideró que eximir de toda responsabilidad a las entidades
estatales y a sus directivos argumentando problemas estructurales, supone
avalar prácticas negligentes que generaron las aludidas dificultades e
incentivar el abandono de la administración en la prestación diligente y
adecuada del servicio público de seguridad social
[60] Corte Constitucional. Sentencia T-922 de 2014. la Sala
Novena de revisión de la Corte Constitucional decidió un caso de una acción de
tutela promovida de la UGPP contra un fallo emitido por el Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Popayán. En dicha oportunidad, la Sala consideró
que i) los problemas estructurales a los que se enfrentan las entidades
estatales no son razón suficiente para justificar la inacción judicial de las
mismas ; ii) existe evidencia de inacción judicial, tal como la no contestación
de la demanda, no apeló el fallo objeto de tutela y, aunque no se surtió el
grado de consulta, allegó un oficio titulado “alegatos de conclusión” donde
expresamente no se oponía a la pretensión principal de la liquidación ; y, iii)
no es procedente el argumento sobre que el asunto objeto de tutela se trata del
reclamo periódico y, por tanto, es actual la vulneración, pues la UGPP no es
titular del derecho a la seguridad social; no se encuentra reclamando el
reconocimiento de una pensión, ni es sujeto de especial protección
constitucional . Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declaró
improcedente la acción de tutela
[61] Corte Constitucional. Sentencia T-287 de 2015. la Corte
Constitucional asumió el conocimiento de una acción de tutela instaurada por la
UGPP contra un fallo del 25 de septiembre de 2008 proferido por el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Buga -Valle-. La acción de tutela se
interpuso el 28 de octubre de 2013. En el estudio de la procedencia de la
acción de tutela y, de manera concreta, en la verificación del requisito de
inmediatez, la Corte Constitucional consideró que no era procedente el
argumento sobre la asunción de la defensa técnica desde el año 2013. En efecto,
la Corte sostuvo que Cajanal sí tenía la obligación de intervenir en los
procesos judiciales. Asimismo, aseguró que dicho argumento implicaría que cada
vez que exista un cambio de entidad jurídica, se reabrirían los términos para
que la nueva entidad intente, por vía de tutela, la nulidad de las sentencias
proferidas en contra de la anterior ignorando el principio de seguridad
jurídica
[62] Corte Constitucional. Sentencia SU-427 de 2016.
[63] Ibíd.
[64] Ibíd.
[65] Corte Constitucional. Sentencia SU-631 de 2017.
[66] Ibíd.
[67] Ibíd.
[68] Consulta de proceso del Consejo de Estado:
http://anterior.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=66001233100020020075202
[69] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias T-033 de 2010, T-288 de 2011, T-187 de 2012, T-797 de
2013, T-936 de 2013, T-047 de 2014, T-643 de 2014, T-332 de 2015 y T-060 de
2016.
[70] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-033 de 2010, T-328 de 2010 y T-060 de 2016.
[71] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda –Plena–, Sentencias de 28 de
febrero de 2013, Radicado: 54001-23-31-000-2000-01331-01 (1216-09); y Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión
número 22, Sentencias de 2 de febrero de 2016, Radicado:
11001-03-15-000-2015-02342-00.
[72] El artículo 251, inciso 1º, de la Ley 1437 de 2011 establece que el
recurso extraordinario de revisión deberá interponerse dentro del año siguiente
al término de ejecutoria de la respectiva sentencia, salvo para el caso de los
numerales 3º, 4º y 7º y los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, los cuales tienen reglas especiales. En este caso, la sentencia objeto de
tutela se expidió el 18 de mayo de 2017. Asimismo, la fecha de fijación del
edicto fue desde el 2 de junio de 2017 al 6 de junio de 2017, en ese sentido,
el término de ejecutoria data desde el 7 de junio de 2017 al 9 de junio de
2017, por tanto, el recurso extraordinario de revisión debió ejercerse hasta el
11 de junio de 2018.
[73] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda -Plena-, Sentencias de 28 de febrero de 2013,
Rad. 54001-23-31-000-2000-01331-01 (1216-09); y Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número 22, Sentencia del
2 de febrero de 2016. Rad. 11001-03-15-000-2015-02342-00.