T-523-14
Sentencia T-523/14
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA EN PROCESO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION
DE HECHO
La Corporación
ha establecido que cuando se trata de una acción de tutela que busca
controvertir decisiones al interior de un proceso policivo, se siguen las
subreglas de la tutela contra providencias judiciales. Pero, en casos
similares al estudiado en esta oportunidad, diferentes Salas de Revisión han
sostenido que por ser personas desplazadas las querelladas en un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho, quienes buscan el amparo de su derecho
fundamental a la vivienda digna, es viable el estudio de fondo del caso sin el
análisis de los requisitos para evaluar la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, y llevarse a cabo dicho estudio a través de las
consideraciones propias del perjuicio irremediable y la subsidiariedad.
LANZAMIENTO POR OCUPACION DE
HECHO Y PROTECCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION DESPLAZADA-Suspensión de diligencias
Son múltiples los pronunciamientos en los cuales la Corte  ha
suspendido la ejecución de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de
hecho de familias víctimas del desplazamiento, hasta que la administración
adopte una medida previa de amparo frente al goce efectivo de su derecho
fundamental a la vivienda digna.
EFECTOS INTER COMUNIS-Se
adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de
hecho o de derecho en condiciones de igualdad
En algunas ocasiones la Corte Constitucional ha decidido extender los
efectos de sus sentencias a personas que a pesar de no haber acudido a la
acción de tutela en calidad de accionantes, se encuentran en las mismas
condiciones de éstos, es decir, les ha otorgado un efecto inter comunis.
EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos
Para dictar fallos con efectos inter comunis, deben observarse los siguientes requisitos: (i) que la protección ordenada sea definitiva para
salvaguardar tanto los derechos fundamentales de los peticionarios, como de las
personas no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y
los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que
con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines constitucionales
relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el
acceso a la tutela judicial efectiva.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO
Las personas víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a que el
Estado les ofrezca planes asistenciales a corto plazo (albergue o reubicación)
y a largo plazo (acceso a programas de vivienda de interés social) para
garantizar el goce efectivo de su derecho fundamental a la vivienda digna. En
los procesos policivos que se surtan contra este grupo especialmente protegido,
las autoridades responsables no pueden ejecutar acciones en perjuicio de la
garantía efectiva del derecho señalado, o amenazar o vulnerar otros derechos
superiores, como la integridad, la salud o la unidad familiar.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Orden a autoridades
abstenerse de realizar una nueva diligencia de lanzamiento a familias víctimas
de desplazamiento forzado, hasta tanto se les garantice albergue provisional en
condiciones dignas
Referencia: expedientes T-4290161 y                 T-4290718
Acciones de tutela presentadas por
Virginia Suárez Díaz y por Ramona Alicia Navarro Amaya, contra la Gobernación de
Norte de Santander, la Alcaldía de San José de Cúcuta y la Inspección Primera
Civil Urbana de Policía de Cúcuta
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil catorce (2014)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, el veinticuatro (24)
de enero de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela de Virginia Suárez  Díaz
contra la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de San José de Cúcuta
y la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Cúcuta, y en primera instancia,
por el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de
Cúcuta, el siete (7) de enero de dos mil catorce (2014), en el proceso de
tutela de Ramona Alicia Navarro Amaya, contra las entidades ya señaladas.
Los
expedientes de la referencia fueron seleccionados para revisión por la Sala de
Selección Número Tres (3), mediante auto proferido el treinta y uno (31) de
marzo de dos mil catorce (2014).
I.
ANTECEDENTES
Las
ciudadanas Virginia Suárez Díaz y Ramona Alicia Navarro presentaron sendas acciones
de tutela contra la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de San José
de Cúcuta y la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Cúcuta, por
considerar que esas entidades vulneraron sus derechos, los de sus familias y de
las familias integrantes de la Asociación de Parceleros la Prosperidad, a
la protección especial que merecen las personas víctimas del desplazamiento, y
a la vivienda digna. Explicaron que la presunta vulneración de sus garantías
constitucionales se originó en la decisión de la Inspección señalada de ordenar
su desalojo del predio Finca Sabaneta, una vez el dueño iniciara
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.
1.
Hechos
Los
hechos que fundamentan ambas acciones de tutela son los mismos, dado que las
peticionarias hacen parte del grupo de familias presuntamente afectadas por el
desalojo del predio sobre el cual versa la controversia. Por tanto, la Sala de
Revisión presentará un único grupo de hechos; sin embargo, sobre la respuesta
de las entidades accionadas, y las decisiones de instancia, se dirá lo
pertinente para cada caso.
1.1.
Manifestaron las accionantes que ellas, sus familias, y otras familias más,
todas víctimas del desplazamiento forzado interno, se asentaron en un predio
denominado Finca Sabaneta en el mes de abril de dos mil doce (2012),
ubicado en la vereda Quebrada Seca, en el departamento de Norte de Santander.
Explicaron que cuando se encontraban adecuando el terreno para organizar sus
viviendas, se presentó el señor Rafaele Caruzo, quien afirmó ser el propietario
del lote; que él les dijo que podían usar el predio, siempre y cuando,
afirmaron las tutelantes: “embelleciéramos el sitio con árboles y cultivos”.
Además, que también les propuso que, pasado un tiempo, vendería a cada familia
una porción del terreno, para que pudieran establecerse formalmente. A partir
de ese momento entonces, las personas ocupantes del terreno, se reunieron y
crearon la Asociación de Parceleros la Prosperidad.[1]
1.2.
Continuaron relatando que, no obstante acuerdos efectuados con el señor Caruzo,
en septiembre de dos mil doce (2012) aquél inició proceso por ocupación de
hecho ante la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Cúcuta, y afirmaron
que, con esa acción se contrarió “el artículo 4 del Decreto 747 de 1992 en
el cual se estipula que a la querella debe anexarse prueba siquiera sumaria de
que el querellante ha venido explotado económicamente el predio y de que la
invasión se inició dentro de los 15 calendarios anteriores a la presentación de
la misma”. Que en el proceso policivo se ordenó el desalojo de las familias,
pero a través de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras, el diez (10) de diciembre de dos mil
doce (2012), se ordenó la suspensión de todo lo actuado desde el auto admisorio
de la demanda,[2]
la ejecución de la orden se suspendió hasta los primeros meses de dos mil trece
(2013), cuando la policía intervino, de forma preventiva, para desocupar el terreno.
No
obstante afirmaron las peticionarias que, a pesar de este primer desalojo
preventivo, y dado que no tenían otro lugar para habitar, decidieron: “volver
a levantar los ranchos caídos y seguir con nuestros cultivos”.
1.3.
Explicaron que el veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece (2013), a las
6:00 a.m., el señor Rafaele Caruzo, acompañado de doscientos (200) integrantes
del ESMAD, cincuenta (50) Policías, el Secretario de Gobierno Municipal de
Cúcuta, la Inspectora Primera Civil Urbana de Cúcuta, y un grupo de cincuenta (50)
jóvenes contratados para demoler las viviendas, se presentaron en el terreno
para iniciar la diligencia de desalojo. Comentaron sobre este evento que: “50
casas, entre ranchos, chozas, viviendas de material, fueron destruidos, los
corrales de animales dañados, los cultivos arrasados, 10 personas resultaron
heridas como consecuencia de los golpes y los gases, disparados por miembros de
la Policía Nacional”.
1.4.
Después de efectuada la diligencia anterior, y de acuerdo con lo afirmado por la
Inspección Primera Civil Urbana de Cúcuta, las familias asentadas volvieron por
segunda vez a ocupar el predio Finca La Sabaneta,[3]
y para protegerse de nuevas órdenes de desalojo, es que solicitan al juez
constitucional su intervención en el proceso de tutela que es objeto de
revisión.
1.5.
En concreto, los accionante consideran que a su situación se debe ofrecer el
tratamiento que la Corte Constitucional, a través de la sentencia T-239 de
2013, dio a las familias asentadas en el barrio El Progreso, ordenando a la
Alcaldía de Cúcuta suspender los desalojos forzosos de las familias, y permitirles
su estadía en los predios ocupados, hasta que el Estado les garantice una
solución para acceder a la vivienda digna. Explicaron que con base en la
sentencia señalada: “hablamos con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía,
quien nos dijo que ese fallo no nos cobijaba a nosotros y que tarde o
temprano nos iba a desalojar a las buenas o a las malas, y que para ellos este
fallo no tenía valor y primero estaban los intereses y los derechos de los
dueños de las tierras que los que se hacían llamar desplazados, que sólo éramos
unos delincuentes invasores de tutelas. Les mostramos nuestra documentación
para que viera nuestra condición de victimas que nos daba el Estado (…)”.
1.6.
Las tutelantes solicitan que se les protejan los derechos fundamentales a ellas,
a sus familias, y las familias residentes en el predio Finca Sabaneta,
y se ordene a la Alcaldía de Cúcuta parar el desalojo forzoso de sus viviendas,
y se les permita continuar residiendo en el terreno, mientras se ofrece una
solución real para su problema de vivienda.
2.
Respuesta de las entidades accionadas
Las
entidades que se señalan, enseguida contestaron la acción de tutela en relación
con el expediente T-4290161 (proceso de la señora Virginia Suárez  Díaz). No se
pronunciaron frente al expediente T-4290718 (proceso de la señora Ramona Alicia
Navarro Amaya), a excepción de la Gobernación de Norte de Santander y la
Alcaldía de San José de Cúcuta, que presentaron el mismo escrito de contestación,
cada una, para ambas acciones de tutela.
2.1.
Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Cúcuta
Sobre
el trámite de la querella por ocupación de hecho presentada por el señor Rafaele
Caruzo contras las accionantes, sus familias, y los residentes del predio Finca
Sabaneta, explicó la Inspectora: (i) que el tres (3) de septiembre de dos
mil doce (2012), el señor Caruzo formuló lanzamiento por ocupación de hecho contra
personas indeterminadas, del predio rural Finca Sabaneta, cuya posesión
material acreditó a través de la documentación requerida; (ii) que el Juez
Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras, a través de fallo
del diez (10) de diciembre de dos mil doce (2012), declaró la nulidad de todo
lo actuado, por falta de notificación del auto admisorio de la demanda al
Procurador Agrario; (iii) que reiniciado el proceso, el veintiuno (21) de
febrero de dos mil trece (2013) se efectuó una inspección ocular, así como recepción
de testimonios, y se decretó el lanzamiento de todos los ocupantes, rechazando la
oposición presentada. Además, se resolvió recurso de reposición formulado, se
concedió la apelación, y mediante la Resolución No. 000232 del veintidós (22)
de mayo de dos mil trece (2013), la Gobernación del Departamento de Norte de
Santander confirmó en todas sus partes la decisión tomada por la Inspección;
(iv) que la diligencia de desalojo se llevó a cabo el veintiuno (21) de
noviembre de dos mil trece (2013), pero que se alejan de toda realidad las
afirmaciones de la accionante sobre que la misma se efectuó a través de actos
de violencia; y finalmente, (v) que varias personas ocupantes han presentado
acciones de tutela por los mismos hechos, declaradas todas ellas improcedentes por
los jueces de la causa.
2.2.
Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta
La
apoderada general del municipio contestó la acción de tutela, solicitando que
se declare su improcedencia. Afirmó, que en el trámite de la querella
presentada por el señor Rafaele Caruzo se respetó el derecho al debido proceso
de los querellados, quienes participaron y fueron escuchados en cada una de las
etapas del proceso.
2.3.
Gobernación de Norte de Santander
El
Secretario Jurídico del Departamento pidió al juez constitucional negar la
acción de tutela frente a la posible responsabilidad de esa entidad en la
vulneración de los derechos fundamentales de los ocupantes del predio Finca Sabaneta.
Como fundamento de su petición explicó (i) que su participación en el proceso aludido
se limitó a resolver el recurso de apelación presentado contra el fallo
policivo del veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013), en el cual se
ordenó el desalojo de las familias, y que fue negado por considerar que no se
vulneró el derecho al debido proceso de los interesados, pues la Inspección
Primera Civil Urbana de Policía actuó con sujeción a la ley, especialmente, a lo
dispuesto en el Decreto 747 de 1992. Por otra parte, (ii) que corresponde a
FONVIVIENDA atender la solicitud de vivienda elevada por las familias
desalojadas del predio al que se ha hecho referencia, y que el departamento
otorga el subsidio departamental complementario cuando se verifique la
disponibilidad de recursos propios dirigidos a la complementación del subsidio
nacional otorgado por dicha entidad.
2.4.
INCODER
El
Director Territorial de Norte de Santander del INCODER y el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de esa misma entidad, designado por la Gerencia General, contestaron
la acción de tutela. Solicitaron que se declare que el INCODER carece de
legitimación por pasiva para responder por la presunta vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante, su familia y las demás familias involucradas en
el asunto. Afirmaron, que la entidad no ha adelantado actuación alguna en
relación con la ocupación del terreno Finca Sabaneta. Además, que su
competencia se suscribe a ofrecer programas para que las familias campesinas y
desplazadas, indígenas y afrodescendientes, accedan a proyectos para la
asignación de subsidios integrales de tierra, pero que actualmente no hay información
del nivel central sobre convocatorias para postulación de nuevos beneficiarios
de proyectos.
3.
Decisiones objeto de revisión
3.1.
Expediente T-4290161, proceso de la señora Virginia Suárez  Díaz
3.1.1.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, en fallo de primera
instancia del veinticuatro (24) de enero de dos mil catorce (2014), declaró la
improcedencia de la acción de tutela. Explicó que si la accionante considera
que la sentencia T-239 de 2013 de esta Corporación, la cobija a ella y a su
familia y demás familias ocupantes del predio Finca Sabaneta, debía
acudir al incidente de desacato, y no a la acción de tutela, toda vez que el
asunto que a su juicio vulnera sus derechos constitucionales, ya fue resuelto y
hay cosa juzgada constitucional.
3.1.2.
La accionante presentó impugnación contra la anterior decisión. Solicitó al
juez de tutela determinar si a ella y a las familias asentadas en el predio Finca
Sabaneta, las cobija efectivamente el fallo de tutela T-239 de 2013 de
la Corte Constitucional, no por ser parte actora de dicho proceso, sino por
tener dicha providencia efectos inter comunis. Este recurso fue negado
por extemporáneo, mediante auto del once (11) de febrero de dos mil catorce (2014),
proferido por el juez de la causa.
3.2.
Expediente T-4290718, proceso de la señora Ramona Alicia Navarro
El
Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de  Garantías de Cúcuta,
en sentencia de primera instancia del siete (7) de enero de dos mil catorce (2014),
decidió no amparar los derechos fundamentales de la tutelante y su familia.
Sostuvo el juzgado que las autoridades involucradas en el proceso de desalojo
de las familias asentadas en el predio Finca Sabaneta, actuaron
respetando el procedimiento establecido en la normatividad vigente y que: “(…) tampoco
se observa que se le haya vulnerado, truncado o impedido ejercer la facultad,
derecho o garantía de participar dentro de la diligencia de lanzamiento por
ocupación a través de una oposición o interposición de recursos”. Y
concluyó, que si bien se trata de personas que se encuentran en situación de
vulnerabilidad por razón del desplazamiento forzado interno, no pueden ampararse
en tal hecho para desconocer el ordenamiento jurídico y atentar contra los
bienes de otros ciudadanos.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro
del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
2.1. Las señoras Virginia Suárez  Díaz y Ramona Alicia
Navarro presentaron acciones de tutela contra la administración de Norte de
Santander y del municipio de Cúcuta, y contra la Inspección Primera Civil
Urbana de Policía de esa ciudad, por considerar que ellas, sus familias y otras
familias asentadas en el predio Finca Sabaneta, todas víctimas del
desplazamiento forzado, no deben ser nuevamente desalojadas de dicho terreno,
porque no tienen otro lugar al cual irse a vivir.  Explicaron, que si el Estado
decide ordenar su lanzamiento, debe ofrecerles, primero, una solución para su
problema habitacional. Por su parte, las entidades accionadas afirmaron que en
el proceso se escuchó a todas las partes intervinientes, y que la decisión de
desalojo se fundamentó en la normativa aplicable, como el Decreto 747 de 1992. Los
jueces de instancia negaron la protección invocada por los accionantes, en el
primer caso, por existir un incidente de desacato en curso contra la sentencia
T-239 de 2013, fallo que presuntamente cobijó a la tutelante, su familia y
demás familias afectadas, y en el segundo caso, por estimar que el que el
procedimiento de desalojo se efectuó bajo el lleno de los requisitos legales.
2.2. Con base en los hechos expuestos, la Sala de
Revisión considera que el problema jurídico que debe resolver en esta ocasión
es ¿vulneró la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía Municipal de
Cúcuta y la Inspección Primera Civil Urbana de Cúcuta, el derecho fundamental a
la vivienda digna de un grupo de familias desplazadas, asentadas en un predio
rural privado, por ejecutar una orden de desalojo del terreno que ocupan, sin
ofrecerles previamente una solución a corto plazo para su problema
habitacional? Para contestar esta cuestión, la Sala reiterará la jurisprudencia
constitucional en torno al derecho que les asiste a las personas víctimas del
desplazamiento forzado, a que el Estado, en el marco de un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho de un predio privado, dé una solución pronta
al problema de acceso a la vivienda digna.
3. La Gobernación de Norte de Santander y la Alcaldía
de Cúcuta, debían trabajar armónicamente entre sí, y en coordinación con la
Inspección Primera Civil Urbana de Cúcuta, para ofrecer a las  familias
asentadas en el predio Finca Sabaneta, una solución de acceso a la
vivienda digna, en el marco del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho,
en el cual se ordenó su desalojo de dicho terreno
3.1.
Tratándose de casos de personas víctimas del desplazamiento forzado, que por
causa de la especial situación de vulnerabilidad y a falta de una oportuna
asistencia estatal en materia de acceso a la vivienda digna, se asientan de
forma irregular en un predio rural
privado, esta Corporación ha considerado que para que proceda la orden de
desalojo en el marco de un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, es
preciso que la administración, previamente, ofrezca una solución habitacional
al grupo de personas afectadas. De lo contrario, la orden de lanzamiento que se
ejecute sin materializar un plan alternativo que, en un tiempo razonable,
permita a los ocupantes su reubicación regular en otro predio o el acceso
efectivo a programas territoriales o nacionales de vivienda, vulnera sus
derechos fundamentales, especialmente la garantía de protección especial, que
se deriva directamente de la Norma Superior (arts.
13 y 51).
3.2.
En dichos casos, como se advirtió, la Corte Constitucional ha ordenado a la
administración buscar una solución previa de vivienda, antes de desalojar a las
personas ocupantes del predio rural privado. Esta decisión se ha sustentado, de
forma unánime y pacífica, sobre la base de las siguientes consideraciones:
(i)
la acción de tutela es procedente para estudiar la presunta vulneración de los
derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado,
frente a la orden de desalojo tomada en un proceso policivo de lanzamiento
por ocupación de hecho de bienes rurales. Este proceso está regulado por el
Decreto 747 de 1992 “por el cual se dictan medidas policivas con el fin de
prevenir las invasiones en predios rurales que están ocasionando la alteración
del orden público interno en algunos departamentos; de conformidad con
dicha norma, el ocupante puede oponerse a la ejecución efectiva del lanzamiento
dentro del proceso policivo, ya sea (i) presentando pruebas conducentes para
aclarar los hechos (art. 8°) o (ii) mediante recursos de reposición y apelación
ante la autoridad competente (art. 10). No obstante, esta Corporación ha
señalado que la oposición al lanzamiento, contenida en el Decreto 747 de 1992,
no se orienta específicamente a la protección de los derechos de la población
desplazada, como grupo especialmente protegido por la Norma Superior, pues es
materialmente imposible que ellos acrediten la tenencia legitima sobre el
predio. Así, la aplicación de la norma desconoce el hecho de que el
asentamiento obedece a una situación de urgencia manifiesta y no a una
discusión, por ejemplo, sobre el derecho de dominio del predio, la cual debería
abordarse en el marco de un proceso civil.
Finalmente,
para analizar la procedencia se aplican los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela (art. 86 de la C.P. y el Decreto 2591 de
1991), y no se examinan los requisitos de procedencia contra providencias
judiciales, los cuales deben ser acreditados en otros casos de naturaleza
policiva.[4]
(ii) el marco normativo de protección del derecho a la
vivienda digna para la población desplazada: (1) Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para
la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos
por la violencia en la República de Colombia”, que integra como componente de
la consolidación y
estabilización socioeconómica, el
derecho a la vivienda, rural o urbana,
para la población desplazada; (2) el Decreto 951 de 2001
“por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997,
en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población
desplazada”, dispone en su artículo 4º que los programas que desarrollen la
asignación del subsidio de vivienda para la población desplazada, deben tener
en cuenta los componentes de (a) retorno voluntario de las familias al
municipio del que fueron desplazadas, siempre y cuando las condiciones de orden
público lo permitan y (b) reubicación de las familias desplazadas en municipios
distintos al de origen del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno.
Asimismo, el artículo 5º prevé que para cada componente se promoverá un tipo de
solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado; (3) Decreto 4911 de
2009 “por el cual se
modifican los artículos 2°, 5°, 8°, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y
se dictan otras disposiciones en relación con el subsidio familiar de vivienda
para la población en situación de desplazamiento”; (4) la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones” dispuso en el artículo 123: “las  víctimas
cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o
menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de
vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y
adquisición de vivienda, establecidos por el Estado”; y finalmente (5) el Decreto 4800 de 2011 “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y
se dictan otras disposiciones”, que reglamentó las medidas de restitución de vivienda de
las víctimas incluidos en el Registro Único de Víctimas en los artículos 131 y
siguientes.
(iii) el precedente fijado en la sentencia T-585 de
2006[5].
En esa oportunidad la Sala Sexta de Revisión explicó que el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada implica, cuando menos, las siguientes
obligaciones: (1) su reubicación, cuando se han visto obligados a asentarse en
terrenos de alto riesgo; (2) brindarles soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En tal sentido, no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo
plazo si mientras tanto no se provee un alojamiento temporal en condiciones
dignas; (3) proporcionarles asesoría sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas de acceso a vivienda; (4) tomar en consideración
las especiales necesidades de los subgrupos que existen al interior de la población
desplazada, como las personas de la tercera edad, madres cabeza de familia,
niños, personas discapacitadas, y diseñar los planes y programas de vivienda
con enfoque diferencial; y (5) eliminar las barreras que impiden su acceso a
los programas de asistencia social del Estado, entre otras; y,
(iv)
instrumentos de derecho internacional. (1) Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos de la ONU. Establece en el principio 18, literal
b, que las autoridades competentes deben proporcionar a los desplazados, entre
otros componentes “alojamiento y vivienda básicos”; (2) Principios
Sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas, también de la ONU. Dispone en el principio 8.2 “los
Estados deben adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los
refugiados y desplazados que no tienen viviendas adecuadas”; y (3) la
Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Precisa como necesarios los siguientes requisitos, para  la
efectividad del derecho a la vivienda digna: seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura; gastos soportables; habitabilidad; asequibilidad;
lugar; y, adecuación cultural[6].
3.3.
Son múltiples los pronunciamientos en los cuales la Corte  ha suspendido la
ejecución de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de
familias víctimas del desplazamiento, hasta que la administración adopte una
medida previa de amparo frente al goce efectivo de su derecho fundamental a la
vivienda digna, con base en los presupuestos constitucionales, normativos y
jurisprudenciales ya señalados.
3.3.1.
En la sentencia T-946 de 2011[7]
la Sala Primera de Revisión conoció de la situación de ochocientas (800)
familias desplazadas, quienes se asentaron de forma pacífica en el predio La
Sabana, en Valledupar. El propietario del inmueble presentó querella por
ocupación de hecho contra el grupo de familias. Acto seguido, en enero de dos mil nueve (2009), el Alcalde de
Valledupar admitió la querella y ordenó el lanzamiento de todas las personas
que ocupaban el terreno. No obstante, el veinticuatro (24) de marzo de dos mil
once (2011), el apoderado de los accionantes presentó solicitud de aplazamiento
del desalojo; la petición fue negada el veintinueve (29) de marzo de dos mil
once (2011) por el Consejo de Gobierno, fijando como fecha para llevar a cabo la
diligencia de desalojo, el seis (6) de abril de dos mil once (2011). Con
fundamento en esos hechos, los peticionarios pretendían: (i) la suspensión del
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho; (ii) su reubicación en viviendas
dignas; y (iii) la apropiación, por parte de Acción Social, del Departamento
del Cesar, y de la Alcaldía de Valledupar, de los recursos necesarios para
ejecutar programas de vivienda destinados a esa población.
La
Sala de Revisión afirmó que el desalojo forzoso de familias o grupos de
personas víctimas del desplazamiento, que se han asentado en un predio,
público, fiscal o privado, sin la observancia de un procedimiento que les
permita acceder a soluciones alternativa de vivienda, a corto y largo plazo,
atenta contra el mandato constitucional de protección especial de las personas
más vulnerables en la sociedad. Explicó que, con base en la Observación General
No. 7° del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Cultural del Comité
de DESC de la ONU, se entiende por desalojo forzoso: “el hecho de
hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras
que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados
de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin
embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos
forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos”. Y concluyó respecto:“[c]omo se
observa, si bien en principio los desalojos forzosos resultan contrarios al
derecho a una vivienda digna, aquellos que se realicen de manera legal y
respeten los contenidos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos se consideran
compatibles con las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados.”[8]
De
la misma forma, llamó la atención sobre el párrafo 16 de la Observación General
No. 7°, que previene para que en los procesos de desalojo no haya personas que
queden sin vivienda o que sean expuestas a vulneración o amenaza de otros de
sus derechos fundamentales, y para asegurar tal protección “cuando los
afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá
adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos,
para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras
productivas, según proceda”.
En esa oportunidad, la Sala ordenó a la administración
disponer de un albergue provisional para las familias afectadas con la orden de
lanzamiento y, en un término no mayor a seis (6) meses, inscribirlas en planes
de acceso a vivienda de interés social. La orden cobijó a todas las familias
que ocupaban el predio, y no sólo aquellas que acudieron directamente a la
acción de tutela.
No obstante, de forma complementaria a las órdenes
adoptadas en el fallo citado, la Corte ha dicho que no se puede materializar la
orden de desalojo, hasta tanto se ejecute la medida de protección para
garantizar el acceso a la vivienda digna. Y para ello, ha advertido a la
administración que el proceso policivo no puede continuarse.
3.3.2. En la sentencia T-119 de 2012[9]
la Sala Novena de Revisión ordenó a la administración de Riohacha suspender la
diligencia de lanzamiento de un grupo de personas desplazadas, moradores de la invasión
VILLANEL, hasta que se efectuara, con arreglo a los lineamientos
establecidos en dicha providencia, un plan de albergue provisional. El proceso
policivo fue iniciado por la rectora del colegio que colindaba con el predio
ocupado, tras demostrar que el mismo pertenecía al terreno más amplio en que se
encontraba la institución.
La Sala de Revisión reiteró que un desalojo que se
efectúe al margen de la regulación legal vigente y sin garantizar la efectiva
participación en el mismo a las personas afectadas, es contrario a la Observación
General No. 7º del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la
ONU, y por lo tanto desconoce la Constitución. Sobre este dijo: “los
desalojos legales pueden ajustarse al PIDESC siempre que respeten determinados
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad; y puede haber también desalojos
legales que sean abiertamente contrarios al Pacto, cuando no se ajusten a esos
límites (…)”. La aplicación de los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad en el caso concreto, llevó a la Sala a afirmar:
“Desde el punto de vista de la proporcionalidad de la
medida, la Sala observa, en primer término, que (i) la medida de desalojo
resulta apropiada para lograr el fin que se persigue, pues permitiría a la
Alcaldía de Riohacha devolver a la querellante la posesión pacífica sobre el
predio, de manera que se encuentra satisfecho el requisito de idoneidad; (ii)
el análisis del asunto desde sub principio de necesidad lleva a considerar que
la actuación es desproporcionada si no se brinda a los peticionarios una alternativa
de vivienda digna, pues cualquier acuerdo sobre la restitución del inmueble
lesionaría en menor medida los derechos de los accionantes, en comparación con
un desalojo forzoso.
Sin embargo, ello no es suficiente para dar por
terminado el examen de proporcionalidad, pues la Sala debe aclarar cuándo
resultaría procedente el desalojo.
Para responder ese interrogante, se evaluará la
proporcionalidad en sentido estricto de la medida, o en otros términos, se
ponderarán los bienes jurídicos en conflicto, manteniendo presente que la
decisión será legítima si el beneficio de los fines constitucionales
perseguidos con la diligencia de desalojo es superior a la lesión de los bienes
constitucionalmente relevantes que pueden verse afectados en el trámite policivo.
El ejercicio adecuado de la ponderación requiere, en
primer lugar, de la determinación de los bienes en conflicto. Para la Sala, el
desalojo persigue proteger el orden público y la igualdad formal en desarrollo
del principio de legalidad como consecuencia principio democrático. La
suspensión del desalojo, de otro lado, pretende garantizar la especial
protección de la población desplazada y tiene fundamento en estándares del
derecho internacional que se han ocupado de resaltar la especial afectación que
supone un desalojo para personas víctimas del citado fenómeno y otros grupos
vulnerables.
Siguiendo a la doctrina más autorizada, la ponderación
se llevará a cabo mediante la determinación de (i) el peso abstracto prima
facie de los bienes en conflicto; (ii) la evaluación de la gravedad de la
intervención en cada uno de ellos, y (iii) la certeza de que se verán
lesionados a partir de la información empírica disponible en este trámite.
(i) La Sala considera que tiene un peso superior prima
facie la garantía de los derechos de la población desplazada dado que se trata
de sujetos de especial protección constitucional. Además, como lo advirtió el
Defensor Regional del Pueblo entre los ocupantes se encuentran personas menores
de edad, de la tercera edad, indígenas, madres cabezas de familia, en quienes
confluye una situación de vulnerabilidad adicional. Esto, sin  desconocer que
la actuación de la Alcaldía de Riohacha responde a las competencias asignadas
de conformidad con el principio de legalidad.
La Corte reconoce que el desarraigo al que han sido
sometidas las personas en situación de desplazamiento forzado genera una
múltiple vulneración de sus garantías constitucionales y que de producirse el
lanzamiento se agudizaría la afectación intensa de sus derechos fundamentales.
Por su parte, la no ejecución de la orden de desalojo implica una alteración
intermedia de los derechos de la querellante que confía en que las actuaciones
de la administración están guiadas por el principio, de legalidad, la igualdad
formal y el respeto al orden público. Lo anterior, considerando que el bien
ocupado no está destinado a la satisfacción de su derecho a la vivienda pues la
querella se interpone como representante legal del Colegio Helión Pinedo Ríos.
En el análisis sobre gravedad de la intervención en el
caso concreto, prevalecen también los intereses de los accionantes.
Finalmente, resulta cierta la vulneración de los
derechos de los peticionarios frente a un eventual desalojo pues no cuentan con
una alternativa de vivienda en condiciones dignas. De hecho, la Alcaldía de
Riohacha reseñó de forma genérica que el municipio sí tiene contratado por
intermedio de una asociación un albergue en cumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 3º de la Ley 387 de 1997 pero que era necesario identificar la
población desplazada que se encuentra ocupando el predio objeto de esta acción
constitucional.
Por último, la afectación del statu quo también debe
darse por cierta dado que sin la ejecución del lanzamiento se desconocen las
herramientas previstas por el ordenamiento jurídico para preservar los derechos
de la querellante a evitar actos que perturben la posesión pacífica de sus
bienes.”
Sin
embargo, la orden a la administración de abstenerse de realizar cualquier
diligencia de desalojo sobre los predios ocupados por personas víctimas del
desplazamiento forzado, se ha adoptado en fallos posteriores, sin suspender
concretamente los efectos de la decisión que ordena el lanzamiento. Al respecto
se pueden ver las sentencias T-349 de 2012[10],
en la que se dispuso “ordenar a (…) que se abstengan de realizar
cualquier actuación tendiente a ejecutar la diligencia de desalojo en el predio
objeto de ocupación, hasta tanto la Alcaldía Municipal de Yopal de manera
principal y la Gobernación de Casanare, de forma subsidiaria, le garanticen a
la población afectada que reside allí una solución de vivienda adecuada, en
principio temporal, lo cual no debe superar el término de tres (03) meses
(…)”; y T-239 de 2013[11]
en la cual la Sala Primera de Revisión advirtió a la administración responsable
que debía “abstenerse de ordenar y realizar cualquier diligencia de desalojo
o lanzamiento sobre los predios denominados (…), hasta tanto no se les
garantice a las personas desplazadas asentadas en ellos un albergue provisional
en condiciones dignas”.
3.3.3.
Una vez abordadas las consideraciones pertinentes a efectos de resolver el caso
concreto, la Sala de Revisión pasará a referirse, previamente, a los efectos
inter comunis del presente fallo.
3.4.
Los efectos inter comunis de esta providencia
El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “las sentencias en que se revise
una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. No obstante, en algunas ocasiones
la Corte Constitucional ha decidido extender los efectos de sus sentencias a
personas que a pesar de no haber acudido a la acción de tutela en calidad de
accionantes, se encuentran en las mismas condiciones de éstos, es decir, les ha
otorgado un efecto inter
comunis. Al respecto, en la sentencia SU-1023 de 2001[12]
se dijo: “hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la
vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del
tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela,
siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de
derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento
de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones
comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
A
fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se les
vulneran o amenazan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela,
y aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la
calidad de parte activa en el proceso, es preciso que la decisión del juez
constitucional sea uniforme, y tenga los mismos efectos para todas las personas
posiblemente afectadas. Así, y disconformidad con la sentencia señalada, para
dictar fallos con efectos inter
comunis, deben
observarse los siguientes requisitos: (i)
que la protección ordenada sea definitiva para salvaguardar tanto los derechos
fundamentales de los peticionarios, como de las personas no tutelantes; (ii)
que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren
en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo
de  fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce
efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial
efectiva.
En
casos similares, diferentes Salas de Revisión han sostenido que procede decretar el efecto inter
comunis de un pronunciamiento relativo al lanzamiento o desalojo por
ocupación de hecho de un grupo de personas desplazadas, con base en que (i)
generalmente quien acude a la acción de tutela es una de las personas que se
han asentado de forma irregular, lo cual no significa que no haya otras que se
encuentren en igualdad de condiciones, pues estos asentamientos se caracterizan
por estar conformados por un número amplio de familias; (ii) en tales casos es
indispensable ordenar a la administración que realice un censo para determinar
las familias desplazadas de forma irregular, y serán las familias censadas que ostenten
la calidad de personas víctimas del desplazamiento forzado quienes accederán a
la protección concreta que dicte la sentencia; y (iii) se trata de una
protección que se otorga en cumplimiento de un mandato especial que la
Constitución Política contiene, frente a las personas que, como la población
desplazada, han sufrido graves afectaciones de sus derechos fundamentales. Por
lo tanto, la medida responde a la necesidad imperiosa de protegerlos, para que
su situación de vulnerabilidad no se refuerce.[13]
Teniendo en cuenta lo dicho, la Sala, en el caso
concreto, no sólo protegerá a las partes que acudieron directamente a la
tutela, si no a todas las familias desplazadas que se encuentren ocupando el
predio Finca Sabaneta, supeditando el reconocimiento de su calidad de
personas desplazadas, a través del censo que se ordenará efectuar a la
administración, pues como se verá más adelante, a aquellas familias que no son víctimas del desplazamiento
forzado, pero que paralelamente se encuentran en situación de vulnerabilidad,
la administración les deberá informar cuáles son las políticas públicas
(municipales, departamentales y nacionales), destinadas a garantizar el acceso
a una vivienda de interés social y los procedimientos y requisitos que deben
cumplir para ser incluidos en dichos programas,
3.5.
Del caso concreto
La
señora Virginia Suárez  Díaz (expediente T-4290161) solicitó que en su caso se
aplique la decisión adoptada en la sentencia T-239 de 2013. Sobre este asunto
hay que decir que a pesar de que la Sala, en esa providencia, dio efecto inter
comunis a las órdenes allí tomadas, lo hizo con relación a las  familias
asentadas en los predios El Espinal, El Paraíso Perdido y El Espinal 2,
ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo, fracción de
Quebrada Seca del municipio de Cúcuta. Y el presente caso, versa sobre la
ocupación de un terreno diferente, el predio Finca Sabaneta, es decir,
un inmueble distinto de los que fueron objeto de debate en la sentencia T-239
de 2013.
Teniendo en cuenta que ni la situación concreta de las
familias ocupantes del predio Finca Sabaneta, ni la del señor Rafaele
Caruzo, querellante en el proceso policivo surtido ante la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Cúcuta, fueron consideradas en la sentencia T-239 de 2013, la
Sala Primera de Revisión se encuentra ante una situación que propone la
resolución de un problema jurídico independiente, aunque similar, al que fue
resuelto en la precitada providencia, y por ello puede tomarse como precedente
para este caso, en aras de proteger la seguridad jurídica y el principio de
igualdad.
Con
base en las consideraciones expuestas en el apartado [3.] de esta sentencia, la
Sala Primera de Revisión estima que las entidades accionadas en el proceso de
la referencia, vulneraron el derecho a la especial protección que merecen las
personas desplazadas y el derecho a la vivienda digna, de las señoras Virginia Suárez
Díaz y Ramona Alicia Navarro, así como de sus familias, y las familias
asentadas en el predio Finca Sabaneta.
De
manera uniforme, la Corte ha señalado que en los procesos de lanzamiento por
ocupación de hecho, no pueden tomarse medidas que atenten contra la protección
del derecho fundamental a la vivienda de las personas desplazadas, o pongan en
riesgo o vulneren sus demás garantías constitucionales. En consideración a
esto, le asiste a las peticionarias la razón, al señalar que la Gobernación de Norte
de Santander y la Alcaldía de Cúcuta, así como la Inspección Primera Civil
Urbana de Policía de Cúcuta, desconocieron el precedente jurisprudencial fijado
por esta Corporación en cuanto a que los desalojos forzosos, sólo pueden
efectuarse cuando se compruebe que la administración ha adoptado un plan
concreto de reubicación (a corto plazo) y de acceso a vivienda (a largo plazo)
que les permita a las personas afectadas continuar con su plan de vida, obstaculizado
por razón del conflicto interno armado.
Para
la Corte, el asentamiento de las familias víctimas del desplazamiento, en
predios ajenos de carácter privado (o incluso públicos), es una situación que
se origina en la especial condición de vulnerabilidad que atraviesan, que les
hace adoptar medidas de hecho, como la ocupación, con el fin de proteger sus
derechos fundamentales. Esto es especialmente cierto, cuando las personas no
han contado con la asistencia del Estado para superar su situación de
desarraigo. En cualquier caso, no se trata de medidas legítimas que estén
amparadas por la jurisprudencia. Pero en desarrollo del deber de protección del
Estado frente a la población desplazada, cuando tales hechos ocurren, las
actuaciones para solucionar conflictos, por ejemplo, con el presunto dueño del
predio afectado, deben observar siempre el derecho interno y los instrumentos
de derecho internacional que protegen a las personas víctimas del
desplazamiento frente a cualquier arbitrariedad que agudice su situación de
debilidad manifiesta.
De conformidad con lo expuesto, es claro que en este
caso las autoridades involucradas no han garantizado a las accionantes ni demás
ocupantes del predio Finca Sabaneta el derecho a una vivienda digna. La
Sala observa que las entidades territoriales competentes, no unieron esfuerzos para
brindar otras alternativas habitacionales a las familias (como el albergue o
reubicación) ni procuraron elaborar con base en estudios previos, un proyecto
para inscribirlo en sus correspondientes departamentos de planeación para
desarrollar un plan que a mediano o largo plazo tuviese la finalidad de
garantizar a estas familias su derecho a una vivienda digna. Es así, como de producirse
el lanzamiento sin reubicar a las familias, se interferiría intensamente en el
goce efectivo de su derecho fundamental a la vivienda, pues las obligarían a
dejar atrás, nuevamente, su lugar de habitación, sometiéndolas a la difícil
labor de encontrar otro espacio para vivir, por sus propios medios.
De igual forma, la Sala considera que la decisión de
proteger a las accionantes y las demás familias ocupantes, no afecta el derecho
que el señor Rafaele Caruzo tiene sobre
el predio Finca Sabaneta, en tanto: (i) se trata de la ocupación de una
porción de su predio hasta tanto la administración, en un tiempo perentorio que
fijará la Sala, adopte la medida de protección; y (iii) no se cuestiona tampoco
el proceso policivo que surtió la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de
Cúcuta, en tanto no se constató que las actuaciones adelantadas vulneran el
debido proceso.
Finalmente, debe precisarse que la
protección otorgada en este caso sigue los lineamientos jurisprudenciales de este
Tribunal Constitucional, reiterados en la parte considerativa de este
pronunciamiento. Sobre este aspecto, la razón que ha llevado a las diferentes
Sala de Revisión a proteger a las personas desplazadas que ocupan de hecho un
predio ordenando a las administraciones no llevar a cabo actos de desalojo, sin
antes buscar soluciones para las familias, se fundamenta en el derecho que les
asiste a no sufrir más desarraigos. Dado que uno de los impactos más fuertes
del desplazamiento por violencia es la pérdida de la vivienda, la Corte no es
ajena a la necesidad de suplir dicha carencia, a través de medios que en otros
escenarios no serían idóneos, como la ocupación.
Bajo ese orden de ideas, el
fundamento esencial de la protección señalada es la condición de
desplazamiento. La Corporación considera que la posible interrupción del
derecho de dominio, afectado con una ocupación de hecho, se trata de un amparo
excepcional que se otorga sobre la base de una condición de necesidad y
vulnerabilidad extremas, y es con base en ello que se solicita la concurrencia
del particular, mientras la administración busca, en un plazo razonable,
soluciones idóneas.
Por tanto, la Sala Primera de Revisión:
(i) revocará los fallos de primera instancia
proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta,
en el proceso de Virginia Suárez  Díaz, que declaró la improcedencia de la
acción de tutela, y por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías en el caso de la señora Ramona Alicia Navarro, que negó la
protección de los derechos fundamentales invocados;
(ii) ordenará a la Gobernación de Norte de Santander, a
la Alcaldía de San José de Cúcuta y a la Inspección Primera Civil Urbana de
Policía de Cúcuta, que se abstengan de realizar cualquier nueva diligencia de
lanzamiento de las familias asentadas en el predio Finca Sabaneta hasta
tanto se les garantice albergue provisional en condiciones dignas, y teniendo
en cuenta que las accionantes afirmaron que fueron desalojadas en una
oportunidad previa, pero que se volvieron a asentar porque no tenían a donde
ir, y por ello volvieron a reconstruir sus viviendas, para poder cuidar sus
cultivos, y;
(iii) comoquiera que de los hechos de la acción de
tutela no se desprende que, efectivamente, todas las familias que ocupan el predio
La Sabaneta han sido afectadas por el desplazamiento forzado interno, y
teniendo en cuenta que con base en las consideraciones expuestas anteriormente,
el fundamento principal de la protección a adoptar es que las familias asentadas
en el predio ostenten tal calidad, la Sala ordenará
a la Alcaldía de Cúcuta (1) que en coordinación con la  Unidad de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, realice un nuevo censo de las familias
asentadas en el predio Finca Sabaneta, con el fin de identificar quiénes ostentan la condición de personas
desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos por la
jurisprudencia constitucional; (2) que una
vez se lleve a cabo el censo, garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas
en predio señalado, en un término de tres (3) meses después de efectuado el censo.
El albergue se ofrecerá hasta tanto existan condiciones que hagan posible su
traslado hacia otro lugar que ofrezca condiciones mínimas de dignidad. En ese
mismo sentido, se deberá informar a las familias la forma de acceder a programas
de vivienda de interés social; y (4) que a aquellas familias que no son
víctimas del desplazamiento forzado, pero que igualmente se encuentran en
situación de vulnerabilidad, la administración les informe por escrito, de
manera clara y detallada cuáles son las políticas públicas (municipales,
departamentales y nacionales), destinadas a garantizar el acceso a una unidad
de vivienda de interés social y los procedimientos y requisitos que deben cumplir
para ser incluidos en dichos programas, teniendo en cuenta que dentro de este
grupo de personas pueden encontrarse sujetos de especial protección
constitucional para quienes se deben adoptar
medidas de diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial
debilidad, vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato
preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos; y,
(iv) comunicará esta decisión a la Defensoría del
Pueblo Regional de Norte de Santander, para que realice el seguimiento al
cumplimiento de las decisiones adoptadas por la Sala, y si lo considera
pertinente, informe a las autoridades y a esta Corte sobre los avances y las
dificultades que su ejecución conlleve.
4.
Conclusión
Las personas víctimas del desplazamiento forzado tienen
derecho a que el Estado les ofrezca planes asistenciales a corto plazo
(albergue o reubicación) y a largo plazo (acceso a programas de vivienda de
interés social) para garantizar el goce efectivo de su derecho fundamental a la
vivienda digna. En los procesos policivos que se surtan contra este grupo
especialmente protegido, las autoridades responsables no pueden ejecutar
acciones en perjuicio de la garantía efectiva del derecho señalado, o amenazar
o vulnerar otros derechos superiores, como la integridad, la salud o la unidad
familiar.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Revocar los fallos proferidos en
primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de
Cúcuta, el veinticuatro (24) de enero de dos mil catorce (2014), en el proceso
de tutela de Virginia Suárez  Díaz contra la Gobernación de Norte de Santander,
la Alcaldía de San José de Cúcuta y la Inspección Primera Civil Urbana de
Policía de Cúcuta, que declaró la improcedencia de la acción, y por  el Juzgado
Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta, el siete
(7) de enero de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela de Ramona
Alicia Navarro Amaya contra las entidades ya señaladas, que negó la protección
de los derecho invocados, y en su lugar AMPARAR los derechos de las accionantes,
sus familias, y demás personas residentes en el predio Finca Sabaneta a
la protección especial de las personas víctimas del desplazamiento forzado
interno y a la vivienda digna.
Segundo.-
ORDENAR a la Gobernación de Norte de
Santander, a la Alcaldía de San José de Cúcuta y la Inspección Primera Civil
Urbana de Policía de Cúcuta, que se abstengan de realizar una nueva diligencia
de lanzamiento de las familias asentadas en el predio Finca Sabaneta,
hasta tanto se les garantice albergue provisional en condiciones dignas.
Tercero.- ORDENAR a
la Alcaldía de Cúcuta que (i) en coordinación con la  Unidad de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, y en un plazo no mayor a 30 días hábiles
contados a partir de la notificación e esta sentencia, realice un censo de
familias asentadas en el predio Finca Sabaneta, con el fin de identificar quiénes ostentan la
condición de personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros
establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación; (ii) que  dentro del término de tres (3) meses contados a
partir del momento en que se realice el censo, garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas
en predio señalado; (iii) que informe por escrito, de manera clara y detallada,
a las personas que no han parte de la población desplazada, cuáles son las
políticas públicas (municipales, departamentales y nacionales), destinadas a
garantizar el acceso a una unidad de vivienda de interés social y los
procedimientos y requisitos que deben cumplir para ser incluidos en dichos
programas.
Cuarto.- COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría del Pueblo  Regional de Norte de
Santander, para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones
adoptadas por la Sala, y si lo considera pertinente, informe a las autoridades
y a esta Corte sobre los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.
Quinto.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Las familias asentadas en el predio se encuentran
organizadas a través de la Asociación de Parceleros la Prosperidad, la
cual se ha encargado de realizar un censo, caracterizando las personas que
componen la familia, su estado actual en el Sistema General de Seguridad
Social, las condiciones particulares de vulnerabilidad y la fuente de ingresos
de que goza cada una de ellas (folio 13). Sin embargo, no hay en el expediente
un documento oficial de creación y conformación de la asociación.
[2] Sobre
el fallo de tutela referido, la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de
Cúcuta informó: “el Juez Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras al resolver la acción de tutela el 10 de diciembre de 2012, declara
nulidad de todo lo actuado a partir del admisorio de la demanda de lanzamiento
(…). La nulidad decretada tenía que ver con la falta de notificación del
admisorio de la demanda al Procurado Agrario”.
[3] Folio
27.
[4] La Corporación ha establecido que cuando se trata de una acción de tutela que busca
controvertir decisiones al interior de un proceso policivo, se siguen las
subreglas de la tutela contra providencias judiciales. Pero, en casos
similares al estudiado en esta oportunidad, diferentes Salas de Revisión han
sostenido que por ser personas desplazadas las querelladas en un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho, quienes buscan el amparo de su derecho
fundamental a la vivienda digna, es viable el estudio de fondo del caso sin el
análisis de los requisitos para evaluar la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, y llevarse a cabo dicho estudio a través de las
consideraciones propias del perjuicio irremediable y la subsidiariedad. Así por
ejemplo,  pueden verse, entre
otras, las sentencias T-323 de 2010 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla), T-264
de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), y T-239 de 2013 (M.P.
María Victoria Calle Correa). Específicamente, en la sentencia T-119 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Sala Novena de Revisión sostuvo en
concreto: “(…) si bien en la solicitud de amparo frente a procesos policivos
sigue las subreglas de
la tutela contra providencias judiciales, en el caso especial de los
desplazados, es viable el estudio de fondo sin el análisis de los exigentes
requisitos sentados por la Corte para evaluar contravenciones a los derechos
fundamentales originadas en decisiones judiciales.”
[5] Corte
Constitucional, Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra): en
esa ocasión se estudiaba la acción de tutela presentada por más de cincuenta (50)
personas desplazadas a quienes en
diciembre de dos mil cuatro (2004), Fonvivienda les otorgó subsidios para la
adquisición de vivienda nueva o usada de interés social, los cuales debían
hacer efectivos antes del treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005).
Afirmaron, en su escrito de tutela que en mayo de dos mil cinco (2005) aún no
habían podido hacer efectivos los subsidios porque (i) no contaban con recursos
suficientes para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una
vivienda nueva o usada; (ii) en los municipios demandados la vivienda de
interés social era escasa y en su gran mayoría se encontraba edificada en zonas
declaradas de alto riesgo; y, (iii) la caja de compensación familiar por
intermedio de la cual tramitaron los subsidios, era muy estricta a la hora de
expedir el certificado de viabilidad de las viviendas usadas a las que
solicitan aplicar el subsidio y, además, les exigía pagar quince mil ($15.000)
pesos por cada visita para efectos de la expedición dicho documento.
[6] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de la ONU, Observación General No. 4: “(…) así pues, el concepto de
adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la
vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que
tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede
considerar que constituyen una "vivienda adecuada" a los efectos del
Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores
sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole,
el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de
ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier
contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes: a) Seguridad jurídica de la tenencia. La
tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado),
la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la
vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de
tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas
deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente,
los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir
seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad
carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos
afectados. b) Disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada
debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la
comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada
deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua
potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a
instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de
eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. c) Gastos soportables. Los gastos
personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no
impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades
básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el
porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los
niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda
para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de
financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De
conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se
debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o
aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los
materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de
construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para
garantizar la disponibilidad de esos materiales. d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada
debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios
de Higiene de la Vivienda preparados
por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más
frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades
en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas
condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a
tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas. e) Asequibilidad. La vivienda adecuada
debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en
situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados
para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración
prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las
personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos
terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos
de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben
tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos
Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra
o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la
política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar
el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el
acceso a la tierra como derecho. f) Lugar.
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto
en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros
para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias
excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la
vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad
inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los
habitantes. g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos
modernos”.
[7] Corte
Constitucional, sentencia T-946 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[8] La
Observación General No. 7 dispone en el párrafo 15: “el Comité considera que entre las
garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos
forzosos figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas
afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las
personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.”
[9] Corte
Constitucional, sentencia T-119 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En
esta sentencia la Sala puso de presente que en los primeros casos en que la
Corte tuvo conocimiento del desalojo de un grupo de personas desplazadas en un
predio, público, fiscal, o privado, no ordenó suspender la decisión de
desalojo.
Explicó la Sala que en sentencias T-078 de
2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-770 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y T-967 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa) no se consideró viable la suspensión del desalojo, y
por el contrario en la sentencia T-068 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, S.V. Humberto Antonio Sierra Porto) se afirmó que el desalojo se
encuentra prohibido cuando involucra personas en situación de desplazamiento,
en virtud de los estándares internacionales de protección al derecho a la
vivienda digna y la obligación de restitución de bienes a las víctimas de
desplazamiento forzado interno; a juicio de la Sala, las posiciones disimiles
se debían a que (i) en los primeros dos casos, la improcedencia de suspender la
diligencia se debía a que los afectados ocupaban lugares de alto riesgo de
inundación o deslizamiento, de manera que la permanencia en el lugar ocupado
comportaba una seria amenaza a sus derechos constitucionales y,
particularmente, a su integridad y seguridad personal, y a su vida; y (ii) en
el tercer caso se consideró que suspender el desalojo implicaba una
legitimación de conductas de hecho por parte del juez de tutela, en desmedro del
principio de legalidad. Concluyó la Sala que la discusión, en ese momento era
incipiente en la Corporación, y por tanto, perfilar el sentido de las decisión
hacia una posición protectora de los derechos de las personas desplazadas, con
ajuste estricto a la los instrumentos de derecho internacional, estaba aún en
construcción. Y advirtió para llegar a la decisión sobre la medida a adoptar en
casos como el actual, se deben tomar en cuenta todos los principios y aspectos
relevantes “como la naturaleza del bien ocupado, y el uso que se esté
realizando del mismo al momento de la ocupación, interpretados desde la óptica
de la función social y ecológica de la propiedad, son sin duda relevantes; las
circunstancias económicas, sociales y culturales del grupo ocupante, el número
de potenciales afectados por el desalojo, la presencia de “otras
vulnerabilidades” como la edad, la eventual afectación de personas con
discapacidad o de mujeres embarazadas; y las posibles consecuencias del
desalojo, son también aspectos a considerar.”
[10] Corte Constitucional, sentencia T-349 de 2012 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[11] Corte Constitucional, sentencia T-239 de 2013 (M.P.
María Victoria Calle Correa).
[12] Corte
Constitucional, sentencia SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[13] Ver
las sentencias  T-908 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), T-689 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-239 de 2013 (M.P. María Victoria Calle
Correa), y T-907 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre otras.