C-100-01
Sentencia C-100/01
Sentencia C-100/01
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Aplicación
DAÑO ANTIJURIDICO-Definición
Esta Corporación, siguiendo la
jurisprudencia del Consejo de Estado, ha indicado que éste puede definirse como
aquella lesión patrimonial o extrapatrimonial, causada  en forma lícita o
ilícita, que el perjudicado no está en el deber jurídico de soportar.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO Y DE AGENTES-Distinción
Hay una diferencia entre la responsabilidad
del Estado y la de sus agentes. La obligación del Estado de reparar la lesión
causada al particular es directa, es decir, debe responder patrimonialmente
siempre que el daño antijurídico le es imputable, independientemente de que
exista  o no responsabilidad propia de uno de sus agentes. Sin embargo, el
Estado solo puede ejercer la acción de repetición contra el funcionario, si
ésta ha actuado en forma dolosa o gravemente culposa.
RESPONSABILIDAD
DE FUNCIONARIO Y EMPLEADO JUDICIAL-Actuación dolosa o gravemente culposa
ACCION DE
REPETICION POR RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Ejercicio por el Estado
ACCION DE
REPETICION POR RESPONSABILIDAD DE AGENTE JUDICIAL
ACCION DE
REPETICION POR RESPONSABILIDAD DE AGENTE-Titularidad para ejercicio
De acuerdo con el régimen de
responsabilidad del Estado y de sus agentes estatuido por el artículo 90 de la
Carta Política, el Estado, como titular del servicio o función pública, es
quien tiene la obligación principal de reparar completamente la lesión
antijurídica causada. Por lo tanto, el particular lesionado no está autorizado
para exigir directamente al agente el pago por los perjuicios causados, pues es
el Estado quien, luego de reparar el daño, tiene el deber constitucional de
repetir contra éste.
ACCION DE
REPETICION POR RESPONSABILIDAD DE AGENTE JUDICIAL-Titularidad para ejercicio
OMISION
LEGISLATIVA-Inexistencia
en responsabilidad patrimonial de jueces
REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE FUNCIONARIO JUDICIAL-Alcance
MORA JUDICIAL-Responsabilidad por negligencia/JUEZ-Responsabilidad
por demora en proceso
JUEZ-Observancia de términos procesales/PRINCIPIO
DE CELERIDAD DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Demora en procesos
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO Y DE AGENTES-No reclamo directo de agente
Referencia: expediente D-3205
Demanda de
inconstitucionalidad contra los  artículos 2 y 37 del Código de Procedimiento
Civil y el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo.
Actor: Jorge Luis
Pabón Apicella
Magistrada ponente:
Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., enero treinta y uno (31) de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE LUIS PABON APICELLA
demandó parcialmente los artículos 2° y 37 del Código de Procedimiento Civil y
el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas:
“CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
Artículo 2°.- Iniciación e impulso de los procesos. Los procesos sólo podrán iniciarse por demanda de parte, salvo los
que la ley autoriza promover de oficio.
Con excepción de los casos expresamente señalados en la ley, los jueces
deben adelantar los procesos por sí mismos y son responsables de cualquier
demora que ocurra en ellos, si es ocasionada por negligencia suya.”
(…)
Artículo 37.- Modificado.
D.E. 2282/89. Art.1°. num. 13. Deberes del juez. “Son deberes del juez:
1. Dirigir el proceso, velar por su rápida
solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y
procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad
por las demoras que ocurran.
2. Hacer efectiva la igualdad de las partes
en el proceso, usando los poderes que este código le otorga.
3. Prevenir, remediar y sancionar por los
medios que este código consagra, los actos contrarios a la dignidad de la
justicia, lealtad y probidad y buena fe que deben observarse en el proceso, lo
mismo que toda tentativa de fraude procesal.
4. Emplear los poderes que este código le
concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para
verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias
inhibitorias.
5. Guardar reserva sobre las decisiones que
deban dictarse en los procesos, so pena de incurrir en mala conducta. El mismo
deber rige para los empleados judiciales.
6. Dictar las providencias dentro de los
términos legales; resolver los procesos en el orden en que hayan ingresado a su
despacho, salvo prelación legal; fijar las audiencias y diligencias en la
oportunidad legal, y asistir a ellas.
7. Hacer personal y oportunamente el
reparto de los negocios.
8. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso
controvertido, o aquélla sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las
leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la
doctrina constitucional, la costumbre y las reglas generales de derecho
sustancial y procesal.
9. Verificar verbalmente con el secretario las cuestiones relativas
al proceso, y abstenerse solicitarle por autos informes sobre hechos que
consten en el expediente.
PAR.- La violación de los deberes de que
trata el presente artículo constituye falta que se sancionará de conformidad
con el respectivo régimen disciplinario.”
“CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Artículo 77.- Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde a La Nación y
las entidades territoriales o descentralizadas, o las privadas que cumplen
funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen
por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.”
(Se subraya lo demandado)
III. LA DEMANDA
El demandante sostiene que las normas
demandadas vulneran los artículos 6, 90 y 124 de la Constitucional Política y
los artículos 65 a 74 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
(Ley 270 de 1996), que integra el bloque de constitucionalidad.
En primer lugar, el actor afirma que la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (L. 270/96) suprimió la situación
preexistente de responsabilidad patrimonial personal y directa de los jueces
frente a las partes procesales perjudicadas, la cual se encontraba consagrada
en el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil. Expresa que, por lo tanto,
“las partes procesales ahora sólo podrán accionar directamente frente al
Estado, no contra los jueces; pues éstos últimos sólo tienen responsabilidad
patrimonial ante el Estado y por razón de las condenas impuestas a éste último
cuando la conducta del agente judicial haya sido dolosa o gravemente culposa;
supuestos de responsabilidad referidos en el artículo 90 C.P.” Explica, que lo
anteriormente se fundamenta en lo expresado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-244A/96, en la cual se indicó que el aludido artículo 40 del C.P.C.
había sido subrogado en su integridad “por el capítulo VI del Título III de la
Ley 270 de 1996, en cuyos artículos 65 a 74 se regula la responsabilidad
patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, por
la acción o la omisión de  sus agentes judiciales.” Precisa que, de conformidad
con el artículo 72 ibídem, los funcionarios judiciales “responden a su vez ante
el Estado, previa acción de repetición, por su conducta dolosa o gravemente
culposa que haya dado lugar a la condena.” De esta forma, concluye que las
normas demandadas al establecer la responsabilidad patrimonial directa y
personal de los jueces frente a las partes procesales, devienen en
contradicción del art. 90 C.P., así como de la Ley 270/96, la cual por
su carácter estatutario integra el bloque de constitucionalidad con los
artículos  6, 90 y 124 de la Carta Política.
Por otra parte, el actor sostiene que ni la
Constitución Política ni la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
excluyen o prohiben expresamente la responsabilidad patrimonial directa de los
jueces frente a las partes del proceso. En consecuencia, si como lo entendió la
jurisprudencia constitucional, la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia subrogó por completo el artículo 40 del C.P.C. referente a la responsabilidad
patrimonial de los funcionarios judiciales, existiría una omisión “relativa” en
dicha ley, al no ocuparse expresamente de tal materia. Por lo tanto, solicita a
la Corte pronunciarse respecto a la referida omisión.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
El apoderado judicial del Ministerio de
Justicia y del Derecho, intervino para defender la constitucionalidad de las
normas demandadas.
A su juicio, los apartes demandados de los
artículos 2 y 37 del Código de Procedimiento Civil (C.P.C.) consagran “la
responsabilidad genérica” del juez en el cumplimiento de su deber, como
director del proceso judicial, de adelantar los procesos de conformidad con el
principio de celeridad que asegura que la administración de justicia sea pronta
y cumplida. Indica que el alcance dado por el demandante a las expresiones
enjuiciadas, no corresponde con la realidad de los textos normativos, por
cuanto estos no establecen un régimen de responsabilidad objetiva, sino que
disponen que la responsabilidad del juez debe ser consecuencia directa de su
negligencia y no de factores externos no imputables a éste. Así mismo, precisa
que “se equivoca el actor al limitar la responsabilidad genérica de que trata
las expresiones acusadas del Estatuto de Procedimiento Civil a una de tipo
patrimonial, pues aquella es comprensiva de las especies disciplinaria y penal,
las cuales proscriben la responsabilidad objetiva.”
Respecto al artículo 77 del Código de
Contencioso Administrativo, asevera que éste se ajusta plenamente a lo
dispuesto por la Carta Política puesto que se limita a señalar la procedencia
de la acción de repetición del Estado contra el agente que ha causado el daño
por su conducta dolosa o gravemente culposa, en los términos expuestos en el
inciso 2 del art. 90 CP. Por último, aclara, que el actor se equivoca al
afirmar que la norma demandada se refiere al funcionario judicial como sujeto
pasivo de la acción de repetición, pues, por el contrario, “la expresión
‘funcionarios’ contenida en la norma demandada, es predicable de todos los
agentes del Estado, con excepción de los funcionarios y empleados judiciales,
los cuales son responsables en los términos del artículo 72 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, en concepto de fecha 28 de noviembre de 2000, solicitó a
la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
En primer lugar,
indica que, en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos deben
responder política, disciplinaria, penal, fiscal y civilmente. Respecto a su
responsabilidad civil o patrimonial, manifiesta que ésta se encuentra
establecida en distintos textos legales mediante la acción de repetición de la
administración frente al funcionario público que por su obrar gravemente doloso
o culposo ha contribuido en la producción del daño causado a un particular.
Precisa que los artículos 2 y 37 del C.P.C. se limitan a señalar, de manera
general, que los jueces son responsables de cualquier demora que por su
negligencia ocurra en los procesos que adelantan, es decir, deben responder
cuando incumplan con el deber que les asiste de dar celeridad y rapidez a los
asuntos que manejan. En relación con el artículo 77 del CCA sostiene que éste
se limita a reafirmar la acción de repetición establecida en el artículo 90 de
la Carta Política.
En su concepto, las
normas demandadas no hacen más que reiterar “la obligación primaria y directa
por parte del Estado a la hora de responder por las actuaciones de sus
funcionarios judiciales, permitiendo así la reparación integral del daño, con
la posibilidad de que se ejerza enseguida la acción de repetición de la entidad
frente al agente que ha contribuido de alguna manera a la producción del
mismo.” Explica que las disposiciones impugnadas no establecen la
responsabilidad patrimonial directa y principal de los funcionarios judiciales,
ya que ésta se encuentra en cabeza del Estado y solo en el evento en que se
determine que el daño antijurídico fue producto de una conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo o tratándose de un agente judicial que,
por esta misma causa, incurra en mora en un proceso que adelante en su
despacho, le asiste la facultad de aplicar  la repetición ya sea a través del
llamamiento en garantía - dentro del mismo proceso - o, “por medio de una
acción posterior e independiente que es la de reparación directa.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 de la Constitución Política.
1. El problema planteado
El actor considera
que las normas demandadas consagran la responsabilidad patrimonial directa de
los jueces pues, a su juicio, permiten que los funcionarios judiciales sean
demandados directamente por los particulares perjudicados, para que estos y no
el Estado responda patrimonialmente. Explica que, si bien ni la Constitución ni
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia prohiben expresamente que
se establezca la responsabilidad patrimonial de los funcionarios judiciales, la
Corte Constitucional así lo señaló al declarar que el artículo 40 del C.P.C.,
que consagraba la responsabilidad patrimonial directa de los jueces frente a
las partes procesales, había sido subrogado por lo dispuesto en los artículos
65 a 74 de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia -.
En consecuencia, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas. Subsidiariamente, el demandante solicita al tribunal
constitucional pronunciarse respecto a la presunta “omisión legislativa
relativa” que hay en la regulación de la responsabilidad patrimonial directa de
los agentes judiciales en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Por su parte, el
apoderado judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho y  el jefe del
Ministerio Público, estiman que las normas demandadas no establecen
responsabilidad patrimonial directa de los funcionarios judiciales. En este
sentido, sostienen, que  los apartes demandados de los artículos 2 y 37 del
C.P.C. se limitan a consagrar una cláusula de “responsabilidad genérica” de los
jueces en el cumplimiento de su deber, como directores del proceso judicial.
Respecto al artículos 77 del CCA, indican que este solo reafirma lo consagrado
en el artículo 90 de la  Carta Política, sobre la acción de repetición del
Estado contra los servidores públicos.
El problema
planteado lleva a la Corte a determinar si el establecimiento de un régimen de
responsabilidad directa  patrimonial de los agentes judiciales, desconoce las
disposiciones de la Carta Política. De ser así, deberá la Corporación  examinar
si, como el demandante lo asegura, las normas demandadas consagran dicha forma
de responsabilidad patrimonial y, en consecuencia, contradicen las normas
superiores.
2. El régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado y de los funcionarios y empleados
judiciales
2.1.
El artículo 90 de la
Constitución Política consagra claramente la responsabilidad patrimonial del
Estado al disponer que  éste “responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o por la omisión de
las autoridades públicas”. En este sentido, se establece una cláusula general
de responsabilidad del Estado, cuya aplicación se determina por la
configuración de dos requisitos: (1) la existencia de un daño antijurídico y
(2) que éste sea imputable a la acción u omisión de una autoridad pública.
Respecto a la noción
de daño antijurídico, ya esta Corporación, siguiendo la jurisprudencia del
Consejo de Estado, ha indicado que éste puede definirse como aquella lesión
patrimonial o extrapatrimonial, causada  en forma lícita o ilícita, que el
perjudicado no está en el deber jurídico de soportar.[1] De esta manera, la
responsabilidad del Estado podría configurarse no solo cuando el daño es el
resultado de una actividad irregular o ilícita, sino también, cuando en el
ejercicio normal de la función pública se causa lesión  a un bien o derecho del
particular, el cual no está obligado a soportar. No obstante, para que el
Estado deba responder patrimonialmente, no basta con que se cause el perjuicio
antijurídico sino que éste haya sido causado por alguna autoridad pública en el
ejercicio de sus funciones.
El segundo inciso
del artículo 90 C.P., señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir
contra éste”. De su contenido, se deduce que hay una diferencia entre la
responsabilidad del Estado y la de sus agentes. La obligación del Estado de
reparar la lesión causada al particular es directa, es decir, debe responder
patrimonialmente siempre que el daño antijurídico le es imputable,
independientemente de que exista  o no responsabilidad propia de uno de sus
agentes. Sin embargo, el Estado solo puede ejercer la acción de repetición
contra el funcionario, si ésta ha actuado en forma dolosa o gravemente culposa.
2.2. Los anteriores
criterios constitucionales de responsabilidad del Estado y de sus agentes, son
retomados por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Capítulo VI
del Título III de la Ley 270/96), al regular lo relacionado con la
responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales. En efecto, el
artículo 65 de la Ley reitera que el Estado tiene la obligación de responder
por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u
omisión de sus agentes judiciales. En tal sentido, señala expresamente, que el
Estado responderá por (1) el defectuoso funcionamiento de la administración de
justicia, (2) el error jurisdiccional y (3) la privación injusta de la
libertad. Al estudiar la exequibilidad de la norma, la Corte precisó que si
bien ésta solo contempla la responsabilidad estatal cuando se presenta “falla
en el servicio” de la administración de justicia, ello no implica que  se
limite el artículo 90 de la Carta, pues éste se aplica directamente a todos los
casos.[2]
Por su parte, el artículo 71 se ocupa de
la responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales, reafirmando la
obligación constitucional del Estado de repetir contra el agente judicial
cuando haya sido condenado a responder patrimonialmente por un daño
antijurídico causado por la conducta dolosa o gravemente culposa del
funcionario o empleado judicial. La misma disposición indica algunos eventos en
los cuales se presume la actuación dolosa o gravemente culposa del agente
judicial, tales como “(1) la violación de normas de derecho sustancial o procesal,
determinada por error inexcusable, (2) el pronunciamiento de una decisión
cualquiera, restrictiva de la libertad física de las personas, por fuera de los
casos expresamente previstos en la ley o sin la debida motivación y (3) la
negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos
por la ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o
la realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse
el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejo de interponer.”
Así mismo, el artículo 72 señala que el Estado exigirá, mediante la
acción de repetición, la responsabilidad de los agentes judiciales por cuya
conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado. Precisa que en el
proceso de responsabilidad contra la entidad estatal, el funcionario o empleado
judicial pueda ser llamado en garantía. Adicionalmente, la disposición aclara
que dicha acción no es procedente si se ha ejercido la acción civil respecto de
conductas que puedan configurar hechos punibles. Al estudiar la
constitucionalidad de la mencionada norma, esta Corporación sostuvo lo
siguiente:
“El artículo
interpreta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 90 constitucional.
Adicionalmente, resulta propio de los aspectos que deben ser regulados por una
ley estatutaria de administración de justicia el fijar un procedimiento - que,
por lo demás respeta los principios esenciales del debido proceso - para hacer
efectiva la acción de repetición en los casos de responsabilidad del Estado. En
iguales términos, estima la Corte que se ajusta a la Carta Política el hecho de
que se excluya el ejercicio de la acción de repetición en los procesos penales,
pues para ello el Estado se podrá constituir en parte civil dentro del
respectivo trámite judicial y lograr, así, la reparación de los perjuicios
causados por la acción dolosa o gravemente culposa del funcionario.”[3]
En conclusión, las  referidas normas de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia reafirman lo dispuesto por el artículo 90 de la
Constitución Política, respecto a la obligación del Estado de reparar el daño
antijurídico que se le impute y  su deber de repetir contra el agente, por cuya
conducta dolosa o gravemente culposa se haya causado dicho perjuicio.
Al consagrarse, en el artículo 72 de la ley, la acción civil de
repetición en cabeza del Estado y su procedimiento, como único medio para hacer
efectiva la responsabilidad patrimonial del agente judicial que haya actuado
con dolo o culpa grave, el Legislador simplemente interpreta el inciso segundo
del artículo 90 C.P., de cuyo contenido, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, se desprende que los particulares afectados no pueden reclamar
directamente al funcionario la indemnización por el perjuicio causado.  En este
sentido, la Corte ha manifestado:
“Según el inciso
segundo del art. 90 de la Constitución, sólo en el evento de que el Estado sea
condenado a la reparación patrimonial del daño antijurídico, que haya sido
determinado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
puede aquél repetir lo pagado contra éste. Ello significa, en consecuencia, que
los perjudicados no pueden reclamar directamente del funcionario la
indemnización por el daño. Con ello se garantiza, de un lado, la reparación al
perjudicado, porque queda debidamente asegurada con el respaldo patrimonial del
Estado, y, de otro, se consigue que pueda establecerse dentro del proceso el
dolo o la culpa grave del funcionario en los hechos dañosos, para efectos de la
acción de repetición.”[4]
Así las cosas, de
acuerdo con el régimen de responsabilidad del Estado y de sus agentes estatuido
por el artículo 90 de la Carta Política, el Estado, como titular del servicio o
función pública, es quien tiene la obligación principal de reparar
completamente la lesión antijurídica causada. Por lo tanto, el particular
lesionado no está autorizado para exigir directamente al agente el pago por los
perjuicios causados, pues es el Estado quien, luego de reparar el daño, tiene
el deber constitucional de repetir contra éste. En este sentido, el régimen de
responsabilidad patrimonial de los agentes judiciales, definido por la Ley 270
de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia - no admite la
posibilidad de que el particular perjudicado demande directamente al
funcionario o empleado judicial, para que éste responda patrimonialmente por el
daño antijurídico causado por su conducta, ya que únicamente el Estado  está
legitimado para  comprometer la responsabilidad de sus agentes. En principio,
el Estado es quien debe asumir dicha responsabilidad, pues es él quien tiene la
potestad jurisdiccional y, sólo en caso de que exista dolo o culpa grave del
agente judicial, podrá repetir contra éste. El único evento en el que es
permitido que el funcionario o empleado judicial responda directamente con su
patrimonio frente al perjudicado, es cuando se ejercita en su contra la acción
civil dentro un proceso penal, lo cual es razonable  pues en este caso la
responsabilidad civil del agente es consecuencia del daño causado por la
comisión de una conducta punible y no solo por su actuación como autoridad
pública.
2.3. De acuerdo con
lo expuesto, la Corte estima que no le asiste razón al actor, al afirmar que
existe una omisión del legislador respecto a la regulación de la
“responsabilidad directa patrimonial de los jueces”. Si bien es cierto que el
artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, que establecía la
responsabilidad patrimonial de jueces por los perjuicios que causaran a las
partes procesales, ha sido subrogado por las disposiciones de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia,  como lo indicó esta Corporación
en la Sentencia C-244A/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo), no puede
considerarse que en la normatividad vigente haya un vacío sobre la referida
materia. En efecto, respecto al régimen de responsabilidad patrimonial de los
funcionarios judiciales consagrado en la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, esta Corporación sostuvo lo siguiente:
“(…), la
normatividad estatutaria recoge todas las disposiciones anteriores referentes a
la responsabilidad patrimonial de los jueces, en cuanto plasma de manera
integral la pertinente regulación del tema, con unas determinadas causales y
bajo ciertos criterios, que no en todos los aspectos coinciden con las normas
precedentes, pues el estatuto en nada depende de las disposiciones que venían
rigiendo, a la vez que concentra en el Consejo de Estado y en los tribunales
administrativos la competencia para definir lo relativo a tal responsabilidad,
reiterando la procedencia de la acción civil de repetición de la que es titular
el Estado cuando se le hubiere condenado, sin perjuicio de las sanciones que se
deriven de aquellas conductas que puedan configurar hechos punibles.
Ello significa que
los particulares afectados por perjuicios que hayan tenido origen en el dolo o
en la culpa grave de quienes administran justicia deben actuar ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por el mecanismo de la reparación
directa, con base en cualquiera de las causales señaladas en el nuevo
ordenamiento. Tan sólo después, como consecuencia del fallo adverso, el sistema
que el legislador estatutario consagró hace posible la acción de repetición a
favor del Estado, salvo el caso del llamamiento en garantía.”[5]
En este sentido,
según lo ha señalado la Corte, la regulación del régimen patrimonial del Estado
y de los agentes judiciales contenida en la Ley 270 de 1996 se ajusta a lo
dispuesto en los artículos 6 y 90 C.P. sobre la responsabilidad de los
servidores públicos y el deber de repetición del Estado contra estos. Como se
mencionó, de conformidad con las disposiciones constitucionales, el Estado es
el único legitimado para exigir la responsabilidad patrimonial del agente
cuando, por la conducta dolosa o gravemente culposa de éste, haya sido
condenado a reparar el daño antijurídico causado al particular. Por lo tanto,
la consagración de una acción civil de responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado en forma directa, no sería compatible con el ordenamiento
constitucional.
3. El régimen de
responsabilidad de los agentes judiciales y las normas demandadas
3.1. El actor
asegura que los apartes demandados de los artículos 2 y 37 del C.P.C. y el
artículo 77 del CCA “posibilitan la responsabilidad patrimonial directa y
personal de los jueces frente a las partes procesales”. Manifiesta que aunque
la Constitución y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no
prohiben expresamente que se establezca un régimen de responsabilidad
patrimonial directa de los funcionarios judiciales, así lo dio a entender la
Corte en la sentencia C-244A/96 al declarar que la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) había suprimido la responsabilidad
patrimonial de los jueces frente a las partes procesales. En consecuencia,
afirma que, de acuerdo con la interpretación de la Corte, las normas demandadas
resultan violatorias de los artículos 6, 90 y 124 de la Carta Política, así
como de los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996.
De acuerdo con lo
expresado en el fundamento anterior, es claro que el orden constitucional
vigente no permite el establecimiento de un régimen de responsabilidad
patrimonial directa de los servidores públicos frente a los particulares que
resultaren perjudicados por su acción u omisión en el desempeño de sus
funciones. Por lo tanto, de ser cierta  la afirmación del demandante respecto a
que las normas acusadas establecen la responsabilidad directa de los agentes
judiciales, la Corte tendría que retirarlas del ordenamiento jurídico, por ser
contrarias al artículo 90 C.P. y a las normas de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia. Sin embargo, los intervinientes afirman que las
disposiciones demandadas no consagran la responsabilidad patrimonial de los
jueces pues, por una parte, los artículos 2 y 37 del C.P.C. se limitan a
definir genéricamente la responsabilidad del juez como director del proceso
judicial. De otro lado, aseguran que el artículo 77 de CCA solo reafirma la
atribución constitucional del Estado de ejercer la acción de repetición contra
los funcionarios por cuya conducta dolosa o gravemente culposa haya sido
condenado.
La Corte coincide
con lo expresado por los intervinientes, por cuanto el actor se equivoca al
interpretar el contenido normativo de las disposiciones acusadas.
3.2. Ciertamente,
los artículos 2 y 37 del C.P.C. se limitan a señalar que el juez, como
encargado de la dirección del proceso judicial, tiene el deber de actuar con
celeridad y diligencia y, por lo tanto, será responsable por las demoras que
ocurran por el  incumplimiento de éste deber. Por su parte, el artículo 2 del
C.P.C. establece una cláusula genérica de responsabilidad del juez, cuando éste
descuide su función de administrar justicia pronta y cumplidamente. De su
contenido, no se desprende que su responsabilidad sea civil o patrimonial. De
otro lado, el artículo 37 del C.P.C. indica expresamente, que el juez que
incumpla con sus deberes, entre estos la observancia del principio de
celeridad, será sancionado de acuerdo con el régimen legal disciplinario.
Así las cosas, si
bien el retardo en las decisiones y trámites judiciales puede causar graves
perjuicios a los destinatarios de la administración de justicia y, por ende,
configurar conductas que comprometan la responsabilidad estatal y la del mismo
funcionario, en principio es el Estado quien responde directamente con su
patrimonio ante el particular. Por lo tanto, debe entenderse que la
responsabilidad de los funcionarios judiciales a la que se refieren las normas
demandadas, no es patrimonial - por lo menos frente a los particulares -, sino
de otro tipo, ya sea responsabilidad   disciplinaria o  penal.
Además, lo consagrado
por los apartes demandados de los artículos 2 y 37 del C.P.C., se adecua a lo
dispuesto por el artículo 228 de la Carta Política y por el artículo 4 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (L.270/96), respecto a la
necesaria observancia de los términos procesales por parte de los agentes
judiciales. Estas disposiciones de naturaleza superior estatuyen el principio
de celeridad como un deber fundamental en la administración de justicia. De
esta forma, el artículo 228 consagra que “(…)Los términos procesales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.(…).”Así
mismo, el artículo 4 de la Ley 270 de 1996 dispone:
“ARTICULO 4º
CELERIDAD. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los
términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de
los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
Lo mismo se
aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria”.
Al estudiar la
constitucionalidad del mencionado artículo, esta Corporación manifestó lo
siguiente sobre la relevancia constitucional de observar los términos
procesales:
“(…), el derecho
fundamental de acceder a la administración de justicia implica necesariamente
que el juez resuelva en forma imparcial, efectiva y prudente las diversas
situaciones que las personas someten a su conocimiento. Para lograr lo
anterior, es requisito indispensable que el juez propugne la vigencia del principio
de la seguridad jurídica, es decir, que asuma el compromiso de resolver en
forma diligente y oportuna los conflictos a él sometidos dentro de los plazos
que define el legislador. Por ello, esta Corporación ha calificado, como parte
integrante del derecho al debido proceso y de acceder a la administración de
justicia, el “derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin
retrasos indebidos”[6].
Lo anterior, por lo demás, resulta especialmente aplicable para el caso de los
procesos penales, pues, como la Corte señaló: “Ni el procesado tiene el deber
constitucional de esperar indefinidamente que el Estado profiera una sentencia
condenatoria o absolutoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el
señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra
en la comunidad”[7].
A lo anterior, cabe
agregar que la labor del juez no puede jamás circunscribirse únicamente a la
sola observancia de los términos procesales, dejando de lado el deber esencial
de administrar justicia en forma independiente, autónoma e imparcial. Es, pues,
en el fallo en el que se plasma en toda su intensidad la pronta y cumplida
justicia, como conclusión de todo un proceso, donde el acatamiento de las
formas y los términos, así como la celeridad en el desarrollo del litigio
judicial permitirán a las partes involucradas, a la sociedad y al Estado tener
la certeza de que la justicia se ha administrado debidamente y es fundamento
real del Estado social de derecho.
Consecuencia de los
argumentos precedentes, fue la consagración en el artículo 228 superior del deber
del juez de observar con diligencia los términos procesales y, principalmente,
de sancionar su incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen establece que de
darse esta situación, el respectivo funcionario podrá ser sancionado con causal
de mala conducta. La Corte se aparta así de las intervenciones que cuestionan
este precepto, pues, como se vio, él contiene pleno respaldo constitucional.
Sin embargo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que entre
en mora respecto del cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que
debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, el responsable de evaluar la
situación deberá estimar si dicho funcionario ha actuado en forma negligente o
si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las
causales de justificación de responsabilidad, tales como la fuerza mayor, el
caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y
razonable. (…).” (C-37/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
En consecuencia, los
apartes demandados de los artículos 2 y 37 del C.P.C. se adecuan a las normas
constitucionales, por cuanto reafirman el deber del juez de observar con
diligencia los términos procesales, so pena de ser sancionado.
3.3. De otro lado,
el artículo 77 del CCA señala que los funcionarios serán responsables de los
daños que causen por su culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones,
sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda al Estado. En criterio del
actor, la norma consagra la responsabilidad patrimonial de los funcionarios
judiciales frente a los particulares.
A este respecto, la
Corte coincide con el  representante del Ministerio de Justicia y del Derecho
en su intervención, en que el artículo 77 del CCA no se aplica a los
funcionarios y empleados judiciales como erróneamente lo entiende el actor.
Para estos, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia definió, en su
integridad, un  régimen de responsabilidad dentro del cual se estableció  la
acción de repetición  del Estado contra sus agentes judiciales (artículo 72).
No obstante,
respecto al artículo 77 del CCA, la Corte estima  pertinente precisar  que éste
debe ser interpretado de conformidad con el artículo 90 de la Carta Política.
En este sentido, quien tiene la obligación primaria y directa de reparar el
daño antijurídico es el Estado, el cual luego repetirá contra el funcionario
causante del daño por su actuación dolosa o gravemente culposa. En
consecuencia, el particular lesionado  no puede reclamar directamente al agente
la reparación del daño. Así lo indicó la Corte al declarar la exequibilidad del
artículo 78 del CCA, que autoriza al lesionado a demandar a la entidad, al
funcionario o a ambos. En efecto, en dicha oportunidad la Corte consideró:
“(…) la referida norma [art.78 CCA] debe ser
entendida bajo la idea de que sólo después de que se declare la responsabilidad
y se condene a la entidad pública, es cuando ésta puede repetir contra el
funcionario. De manera que con la demanda simultánea de la entidad y del agente
no se vulnera la mencionada norma constitucional, sino que se atiende a la
economía procesal, porque en un mismo proceso se deduce la responsabilidad que
a cada uno de ellos corresponde.
Según lo anterior, la norma debe
interpretarse en el sentido de que únicamente puede perseguirse al funcionario
por la vía de la acción de repetición, sólo después de que se haya resuelto
mediante sentencia la condena del Estado por el daño antijurídico por el cual
debe responder. La demanda que pueda incoar el perjudicado contra la entidad
responsable o contra su agente, de manera conjunta o independientemente, no
contraviene el artículo 90 de la Constitución, porque la norma acusada no
autoriza que se pueda perseguir exclusivamente al funcionario, sin reclamar la
indemnización del Estado.” (C-430/00 MP ABC)
En estos términos,
debe entenderse que si bien el artículo demandado es anterior a la Constitución
Política de 1991, se ajusta a su mandato, puesto que no hace más que reiterar
en los términos descritos, la procedencia de la acción de repetición del Estado
contra sus agentes consagrada en el inciso segundo del artículo 90 de la
Constitución Política.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “y son responsables
de cualquier demora que ocurra en ellos, si es ocasionada por negligencia suya”
contenida en el artículo 2º del Código de Procedimiento Civil y “so
pena de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran”,
consignada en el numeral 1) del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 77 del
Código Contencioso Administrativo
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
J OSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (e)
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA
MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Sentencia C-333/96 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[2]
Sentencia C-037/96 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[3]
Sentencia C-037/96 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[4]
Sentencia C-430/00 MP (Antonio Barrera Carbonell).
[5]
Sentencia C-244A/96 (MP José Gregorio Hernández).
[6]
Corte Constitucional. Sentencia No. T-006/92, citada.
[7]
Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 7. Sentencia No. T-450 del 12 de
octubre de 1993. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.