C-595-10
Sentencia C-595/10
Sentencia C-595/10
PRESUNCION
DE CULPA O DOLO EN MATERIA DE INFRACCIONES AMBIENTALES-No resulta
violatoria de la presunción de inocencia
PRESUNCION
DE CULPA O DOLO EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Se encaja dentro
de las denominadas presunciones legales –iuris tantum-
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para no dar aplicación de integración de
unidad normativa
ACUMULACION
DE DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
INTERES
SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-Deberes constitucionales y principios que
lo fundamentan
PERSONA Y
EL ENTORNO ECOLOGICO-Contenido
Colombia es un Estado
personalista fundado en el respeto de la dignidad humana (artículo 1º
superior). La Constitución reconoce la primacía de los derechos inalienables
del ser humano (artículo 5º superior). Se ha de proteger, entonces, el derecho
a la vida, esto es, que la persona exista, además de garantizar cierta calidad
de subsistencia (dignidad humana, artículo 1º superior). La persona es el
sujeto, la razón de ser y fin último del poder político por lo que se
constituye en norte inalterable en el ejercicio del poder y su relación con la
sociedad. Es a partir del respeto por la vida humana que adquiere sentido el
desarrollo de la comunidad y el funcionamiento del Estado. La Constitución
muestra igualmente la relevancia que toma el medio ambiente como bien a
proteger por sí mismo y su relación estrecha con los seres que habitan la
tierra. La conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto
incondicional al entorno ecológico, de la defensa a ultranza del medio ambiente
sano, en tanto factor insustituible que le permite existir y garantizar una
existencia y vida plena. Desconocer la importancia que tiene el medio ambiente
sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, a la supervivencia
presente y futura de las generaciones. En el mundo contemporáneo, la
preocupación ambientalista viene a tomar influencia decisiva solamente cuando
resulta incuestionable que el desarrollo incontrolado y la explotación sin
límites de los recursos naturales logran suponer su esquilmación definitiva.
CONSTITUCION
ECOLOGICA-Importancia
La Constitución de 1991
modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la
naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado […] que la protección del
medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que
la Carta contiene una verdadera "Constitución ecológica", conformada
por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la
naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente.
INTERES
SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-Disposiciones constitucionales que
demuestran su importancia
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Alcance
La defensa del medio
ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la forma organizativa de
Estado social de derecho acogida en Colombia. Ha dicho la Corte que
constitucionalmente: “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso,
aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los
ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo
sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de
ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por
nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos
para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias
para su garantía y su desarrollo. En efecto, la protección del medio ambiente
ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al
estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios
públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la
supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como
una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber
de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Carácter de derecho fundamental por conexidad
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Carácter de servicio público
BIODIVERSIDAD-Contenido
Colombia es uno de los países
que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en
materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha
sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor
diversidad. Sobre el particular, basta con remitirnos a la exposición de
motivos […] cuando presentaron ante el Congreso el proyecto de ley
correspondiente al Convenio de Diversidad ya referenciado: “países como
Colombia, catalogados como 'megabiodiversos' no pueden darse el lujo de anular
una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones internacionales
y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica.
En muchos casos esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas,
es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta (...). “Colombia
es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la
riqueza biológica. […] Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de
todas las especies animales y vegetales del globo, aunque representa menos del
1 por ciento de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en
uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y
número total de especies. “Un tercio de las 55.000 especies de plantas de
Colombia son endémicas, lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente
al 10% del total identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo,
con el 15% de las especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de
2.000 plantas medicinales identificadas y con un número elevado de especies de
frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son
comestibles o que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético
de especies cultivadas. “En el país se han clasificado 338 especies de
mamíferos, lo que representa un 8% del total de las conocidas en el Planeta; el
15% de las especies primates vivientes; 1.754 especies de aves (18%); y casi
3.000 vertebrados terrestres.”
MEDIO
AMBIENTE-Protección
Esta Corte desde el inicio de
sus funciones en el año de 1992, ha denotado la necesidad universalmente
reconocida de brindar una respuesta contundente a las intolerables agresiones
contra el medio ambiente, como puede apreciarse de la sentencia T-411: La
protección al ambiente no es un “amor platónico hacia la madre naturaleza”,
sino la respuesta a un problema que de seguirse agravando al ritmo presente,
acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o muerte: la contaminación
de los ríos y mares, la progresiva desaparición de la fauna y la flora, la
conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas grandes ciudades por la
polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido,
la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos químicos, los
desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el
empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc., son cuestiones tan
vitales que merecen una decisión firme  y unánime de la población mundial. Al
fin y al cabo el patrimonio natural de un país, al igual que ocurre con el
histórico - artístico, pertenece a las personas que en él viven, pero también a
las generaciones venideras, puesto que estamos en la obligación y el desafío de
entregar el legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros
descendientes.
MEDIO
AMBIENTE-Combinación de deberes contiguo al reconocimiento de derechos
Se acepta al medio ambiente
sano como un derecho del cual son titulares todas las personas, quienes a su
vez se encuentran legitimadas para participar en las decisiones que puedan
afectarlo y deben colaborar en su conservación. También como un deber que se le
impone a todos y particularmente al Estado: i) proteger su diversidad e integridad,
ii) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, iii) conservar las áreas
de especial importancia ecológica, iv) fomentar la educación ambiental, v)
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, vi) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, vii)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al
ambiente; y viii) cooperar con otras Naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera. En suma, el medio ambiente es un
bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse
no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de
los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades.
RELACIONES
ECOLOGICAS-Internacionalización
La protección del medio
ambiente, dentro del derecho internacional, se ha intensificado paralelamente
con el desarrollo de la legislación interna de la mayoría de los países, como
respuesta a la creciente degradación del mismo y las amenazas de una evidente
degradación futura. Es sabido que la mayor afectación del medio ambiente la
constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad
humana tendentes a la satisfacción de sus necesidades. Estas actividades,
desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos
industrializados y la población mundial se aceleraron tan abruptamente,
ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, generan un impacto negativo sobre
los recursos naturales y el ecosistema global. Dichos impactos sobre el medio
ambiente son evidentes: polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida,
agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción de especies de
fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre muchos otros. En
oposición al principio según el cual la soberanía de los Estados implica su
autodeterminación y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados
dentro del límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio
ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En
consecuencia, su protección se traduce en un propósito conjunto de todos los
Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro común.
MEDIO
AMBIENTE-Instrumentos internacionales
PRINCIPIO
DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Alcance
PRINCIPIO
DE PRECAUCION Y PREVENCION AMBIENTAL-Distinción
La prevención se basa en dos
ideas-fuerza: el riesgo de daño ambiental podemos conocerlo anticipadamente y
podemos adoptar medidas para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en
su formulación más radical, se basa en las siguientes ideas: el riesgo de daño ambiental
no puede ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente conocer
los efectos a medio y largo plazo de una acción. La posibilidad de anticipación
es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de
conocimientos científicos, los cuales son limitados e imperfectos. En
consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar
los riesgos de daños, porque éstos no pueden ser conocidos en su exactitud.
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Naturaleza
La forma organizativa de
Estado social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitución de
1991, implicó un cambio trascendental en la concepción del papel del Estado
contemporáneo. El tránsito del Estado liberal de derecho fundado, entre
otros, en el postulado laissez faire-laissez passer, al Estado social de
derecho (artículo 1º superior), ha conllevado a la asunción de una función
activa y protagónica del Estado actual como “promotor de toda la dinámica
social”. El cumplimiento de unos fines esenciales  y sociales del Estado, como
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (preámbulo y artículos. 2º y 365),  entre otros factores, ha
ocasionado un incremento considerable de las funciones de la Administración,
que a la vez ha conducido a la ampliación de los poderes sancionatorios del
Ejecutivo. El derecho administrativo sancionador reconoce que los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en
la realización de sus fines (artículo 113 superior). De esta manera, la
represión de los ilícitos que correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y
más concretamente a la Jurisdicción Penal, se muestra hoy insuficiente frente
al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de
las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se señaló, ha
incrementado sus funciones.
POTESTAD
SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Disposiciones constitucionales
Como normatividad
constitucional que soporta el derecho administrativo sancionador, pueden
mencionarse: (i) El artículo 2º, al establecer que “son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; […] asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas
las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.”  Sobre el particular, esta Corte ha indicado que “el
ejercicio de la función pública encomendada a la administración implica que si
ésta se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una conducta en
servicio del interés público, también debe estar facultada para lograr la
garantía del orden mediante la imposición de sanciones, frente al
incumplimiento de tales mandatos.” (ii) El artículo 4º al consagrar el “deber
de acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”
y el artículo 6º al señalar que “los particulares sólo son responsables ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.” (iii) El artículo 29, al indicar que “el debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”
Ha sostenido esta Corporación que “cuando la Carta habla del debido proceso
administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la
Administración de imponer sanciones, es decir la  potestad sancionadora de la
Administración.” (iv) En términos generales también pueden indicarse los
artículos 150.8, 189.21.22.24 y 26, 209, 334, 365, 366 y 370.
POTESTAD
SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD SANCIONATORIA PENAL-Distinción
La potestad sancionatoria
penal propende por la garantía del orden social en abstracto -bienes sociales
más amplios-; la consecución de fines retributivos, preventivos y
resocializadores; y presenta un mayor grado de afectación de los intereses
jurídicamente protegidos que daría lugar a la privación de la libertad. No
ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrativa al buscar
primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la
Administración, y cumplir los cometidos estatales; cuestionar el incumplimiento
de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados; que descartan la
imposición de sanciones privativas de la libertad.
POTESTAD
SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Distinción con las demás
especies del derecho sancionador
DEBIDO
PROCESO-Matización de principios del derecho penal en la aplicación al derecho
administrativo sancionador/ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicación
de garantías mínimas del debido proceso penal/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicación
a formas de actividad sancionadora estatal
El
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa está subordinado a las
reglas propias del debido proceso. El Constituyente de 1991 hizo extensivo el
debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art.
29 superior), por lo que las garantías mínimas del debido proceso penal
resultan aplicables a las actuaciones administrativas sancionatorias. No
obstante, no todo el derecho es de orden penal y, por lo tanto, no toda sanción
soportada en el derecho tiene tal carácter, dado que es posible encontrar “reglas
y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter
administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aún de
orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o
asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de
diversa categoría, las que, en veces(sic), coinciden sobre los mismos hechos,
sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Cada una de estas
regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y especializados
de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden encontrarse en
la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la potestad de
regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohíbe.” Dichos órdenes
jurídicos parciales y especializados cuentan con sus propias reglas, las cuales
pueden diferenciarse de la normatividad sustantiva y procedimental del derecho
penal, según se ha indicado. De ahí que esta Corte haya señalado que lo
preceptuado por el artículo 29 de la Constitución:  “no es que las reglas del
debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o
administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el
Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso
debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga
prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás
fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses
legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.”
De esta manera, este Tribunal ha señalado que las garantías del debido proceso
penal o los principios del derecho penal son aplicables con ciertos matices a
las demás formas de actividad sancionadora del Estado, conforme a las
diferencias establecidas. En efecto, “mientras en el derecho penal las
garantías del debido proceso tienen su más estricta aplicación, ya que en éste
no solamente se afecta el derecho fundamental a la libertad sino que, además,
sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros ámbitos sancionatorios
su aplicación es atenuada en razón de la naturaleza de la actuación, de los
fines que se persiguen con ella y del hecho de que sus normas operan en ámbitos
específicos, actividades o profesiones para las que se han establecido
determinados deberes especiales.”
POTESTAD
PUNITIVA DEL ESTADO-Competencias asignadas para imponer sanciones de
variada naturaleza jurídica/SANCION ADMINISTRATIVA-Aplicación del debido
proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal
En la
sentencia C-530 de 2003 la Corte indicó que “la potestad punitiva del Estado
agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para
imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación
administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la
potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está
subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación
de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices
apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción.”  En
suma, en materia sancionatoria administrativa la aplicación de las garantías
del debido proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal. Ya
esta Corte ha resaltado que la tendencia de algunas democracias es garantizar
el debido proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar
automáticamente la misma severidad de los principios que gobiernan el derecho
penal, ni desatender las especificidades de dicho tipo de sanciones en cada uno
de los contextos en que han sido establecidas por el legislador.
SISTEMA
SANCIONADOR-Principios de configuración y de aplicación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en
materia penal
REGIMEN
SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al derecho comparado
SANCION
ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptación excepcional
SANCION POR
RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Carácter excepcional y requisitos
Esta Corporación ha señalado
que la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la
Constitución en la medida que “(i) carezcan de la naturaleza de sanciones que
la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de
manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o
indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean
de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las
sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen
cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la
infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita
exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio
es contraria a las normas aduaneras).
PRESUNCION-Significado/PRESUNCION-Clases/PRESUNCION
LEGAL-Concepto
JUICIO DE
RAZONABILIDAD DE PRESUNCION LEGAL-Superación
PRESUNCION
LEGAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Inversión de la carga de la
prueba/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Presunción de culpa o dolo y
la consecuente inversión de la carga probatoria en diversos ámbitos/PRESUNCION-Establecimiento
en otros ámbitos del derecho
SANCION
ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL-Función
La función de las sanciones
administrativas en materia ambiental es preventiva, correctiva y compensatoria
para garantizar la efectividad de los principios y objetivos de la
Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento. Las medidas
preventivas tienen como función “prevenir, impedir o evitar la continuación de
la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de
una situación que atenta con el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana (artículo 4º, Ley 1333).
INFRACCION
EN MATERIA AMBIENTAL-Concepto
Se considera infracción en
materia ambiental i) toda acción u omisión que viole las normas previstas en el
Código de Recursos Naturales Renovables, el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99
de 1993, la Ley 165 de 1994 y demás normas ambientales, ii) la comisión de un
daño al medio ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil
extracontractual, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el
vínculo entre los dos (artículo 5º, Ley 1333).
PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO AMBIENTAL-Etapas
PRESUNCION
DE INOCENCIA-Es aplicable como criterio general en el derecho
administrativo sancionador
La Corte reitera su
jurisprudencia constitucional en orden a señalar que el principio de presunción
de inocencia es aplicable como criterio general en el derecho administrativo
sancionador. Sin embargo, la rigurosidad en su aplicación, propia del ámbito
del derecho penal, no es trasladable in toto -con el mismo alcance integral- al
derecho administrativo sancionador, dada la existencia de diferencias entre los
regímenes (naturaleza de la actuación, fines perseguidos, ámbitos específicos
de operancia, etc.), que lleva a su aplicación bajo ciertos matices o de manera
atenuada (ámbito de la responsabilidad subjetiva). Incluso, excepcionalmente,
podría establecerse la responsabilidad sin culpa (objetiva).
Referencia:
expediente D-7977
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del
artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Juan
Gabriel Rojas López.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., veintisiete (27) de
julio de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Gabriel Rojas López solicita a la Corte
la declaración de inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo
1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.
El Magistrado Sustanciador,
mediante auto del 19 de enero de 2010, dispuso: i) admitir la demanda; ii)
fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; y finalmente iv) invitar a la
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
ASOCARS; al Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia
CEPLAC; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DEJUSTICIA; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Comisión Colombiana de Juristas; y
a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, de
Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y
de los Andes, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la
referencia.
II.  TEXTO DE LAS NORMAS
ACUSADAS.
A continuación, se transcriben y
subrayan los apartes acusados de las normas legales:
“LEY 1333 DE 2009
(julio 21)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
DECRETA:
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA
EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular
de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de
las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas
Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los
grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de
la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere
el artículo 13 de
la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas
por la ley y los reglamentos.
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o
el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El
infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de
culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos
los medios probatorios legales.
TITULO II
LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL
ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera
infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación
de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables,
Decreto-ley 2811
de 1974, en la Ley 99 de
1993, en la Ley 165
de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan
o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental
competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un
daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la
responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la
legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o
dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren
darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la
responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se
presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2o. El
infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y
perjuicios causados por su acción u omisión.”
III.    LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD.
El demandante señala que los
apartes resaltados vulneran los artículos 29 y 4º de la Constitución, por las
siguientes razones:
1.  El principio de presunción de
inocencia es una de las mayores garantías con que cuenta el ciudadano dentro
del Estado social y democrático de derecho toda vez que se erige como elemento
de protección de los derechos fundamentales contra la posibilidad del ejercicio
arbitrario del poder estatal, que representado en el ius puniendi,
máxima expresión del poder material que puede tener frente a la persona,
consigue limitarlos a través de sus dos manifestaciones, esto es, la potestad
sancionadora penal o la administrativa.
2.  El ejercicio de la facultad
sancionadora (penal y administrativa) exige serios controles jurídicos
tendientes a evitar la violación de los derechos de quienes pueden verse
involucrados en una actuación de tal carácter. Ello significa que en ejercicio
de dicha potestad -representativa de un gran poder-, es al Estado a quien
corresponde, en cualquiera de los escenarios sancionatorios, acreditar la
culpabilidad del sujeto infractor, es decir, desvirtuar la presunción de
inocencia, para así imponer después de su garantía con plena observancia del
debido proceso, las sanciones penales o administrativas a que se haga acreedor
el infractor.
3.  Las disposiciones legales
respecto de cuyos apartes se solicita la declaratoria de inexequibilidad, al
contemplar expresamente que en materia ambiental se presume la culpa o el dolo
del infractor, contrarían abiertamente el artículo 29 de la Constitución, ya
que del mismo se desprende la aplicación obligatoria del principio de
presunción de inocencia “para toda serie de actuaciones sancionatorias y no
sólo penales, e invirtiendo inconstitucionalmente la carga de la prueba en este
ámbito del derecho administrativo sancionador”.
4.  Resulta tan clara la
violación del artículo 29 de la Carta, que el propio parágrafo 1º del artículo
5º de la Ley 1333 de 2009 entra en contradicción con el contenido del artículo
5º, al contemplar éste que cuando se presentan los elementos generadores de la
responsabilidad, entre los cuales se incluye “el hecho generador con culpa o
dolo”, se está apelando a un criterio de responsabilidad subjetiva, en el cual
es claro que le corresponde a la administración desvirtuar el principio de
presunción de inocencia, para habilitarse e imponer una sanción administrativa
ambiental.
5.   Por lo tanto, las normas
acusadas al establecer en un procedimiento sancionatorio administrativo la
presunción de culpabilidad del investigado -presunto infractor-, vulnera el
principio de presunción de inocencia, lo cual además representa el
desconocimiento flagrante del principio de supremacía de la Constitución
(artículo 4º), al prever que el Estado en un procedimiento sancionador queda
relevado de la carga de desvirtuar la presunción de inocencia y que es al
investigado a quien le corresponde descartar la presunción de culpabilidad.
IV.    INTERVENCIONES.
1.      Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-.
Ramón Leal Leal, Director
Ejecutivo de ASOCARS, solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones
parcialmente acusadas.
Inicia su exposición señalando la
relevancia que tiene la expedición de la Ley 1333 de 2009, al dotar de
efectivas herramientas de protección y sanción en materia ambiental a las
autoridades correspondientes. Indica que la presunción de culpa o dolo no
contraviene la Carta Fundamental porque es una manifestación del ius
puniendi en cabeza del Estado que se desarrolla con fundamento en los
artículos 79 y 89 constitucionales, los cuales garantizan el derecho a gozar de
un ambiente sano, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, y de imponer las sanciones legales.
Asevera que dada la especial
relevancia del bien jurídico tutelado, el legislador consagró la presunción legal
que se cuestiona, la cual, como sucede con otros regímenes sancionatorios, es
admitida como una disminución de la actividad probatoria del Estado, siendo,
entonces, garantizado el debido proceso aunque con una menor rigurosidad.
Agrega que se evidencia una redistribución de las cargas procesales sin que por
ello el Estado se despoje de la carga de probar la culpa.
Encuentra que no se exime al
Estado, representado en las diferentes autoridades ambientales, del deber de
proveer un juicio justo observando las normas y principios constitucionales y
legales, de imponer sanciones conforme a la gravedad de la infracción ambiental
debidamente probada y de garantizar la intervención del presunto infractor
dentro del proceso.
Afirma que la responsabilidad
objetiva no es un asunto nuevo en Colombia y se contempla de manera excepcional
tanto en los casos de responsabilidad civil como tributarios (sentencia C-506
de 2002).
Concluye anotando que el régimen
sancionatorio ambiental prevé todas las garantías constitucionales, facilitando
el pleno ejercicio de los derechos al presunto infractor, al contemplar las
etapas procesales, los términos, las medidas preventivas, las sanciones, los
recursos, las autoridades competentes, la obligación de la autoridad ambiental
de verificar los hechos constitutivos de la infracción, con el despliegue de
diligencias administrativas necesarias y pertinentes (art. 22, Ley 1333 de
2009), por lo que encuentra evidente el respeto al debido proceso en la
totalidad de sus etapas.
2.      Universidad del
Rosario.
Mauricio Rueda Gómez, profesor de
la especialización en derecho ambiental de la Universidad del Rosario, solicita
la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas.
Precisa que las normas que se
cuestionan no persiguen establecer un régimen de responsabilidad objetiva en la
medida en que la culpa y el dolo no han dejado de ser elementos necesarios para
que se imponga la sanción administrativa. Sin embargo, al presumir estos elementos
dentro del proceso sancionatorio ambiental, se pretende liberar a la autoridad
administrativa de la necesidad de demostrarlos e imponer al infractor la tarea
de recaudar todo el material probatorio que resulte necesario para desvirtuar
la presunción en su contra.
Encuentra una contradicción entre
las disposiciones parcialmente acusadas y la presunción de inocencia porque al
instituirse la presunción del dolo o de la culpa el legislador redime al
investigador de la valoración subjetiva -conducta- y se la traslada al
investigado, para que la falta de certeza se resuelva en su contra, presumiendo
la responsabilidad mientras no demuestre lo contrario. Así, considera vulnerado
el artículo 29 superior, por cuanto sobre ninguna persona puede presumirse la
culpabilidad e inocencia al mismo tiempo.
Asevera que la jurisprudencia
constitucional ha identificado como violatorio del derecho al debido proceso el
que el Estado traslade al procesado la totalidad de la carga probatoria, sin
satisfacer él una carga inicial razonable y suficiente (sentencia C-616 de
2002).
Explica, como lo advierte el
artículo 31 de la Ley 1333 de 2009, que una cuestión es el procedimiento para
compensar y restaurar el daño causado con la infracción, y otra muy distinta la
imposición de sanciones al infractor. Es así como en el plano sancionatorio la
protección ambiental debe garantizarse por medio de una gestión eficiente por
las autoridades administrativas, siendo la ley la llamada a dotarlas de las
herramientas indispensables para alcanzar tal propósito, en lugar de tratar de
redimirlas de la obligación constitucional de sujetarse a las normas propias de
cada juicio y de recaudar el material probatorio necesario para dar fundamento
jurídico a la sanción que se imponga.
Estima que el examen
constitucional debe incorporar parte del inciso 1º del artículo 5º de la Ley
1333 de 2009[1], al establecer los
parámetros constitutivos del régimen de responsabilidad administrativa
sancionatoria específica. Además, considera que atendiendo que la tipicidad y
la antijuridicidad se predican de la conducta misma, es necesario el análisis
de dicha disposición que establece las infracciones ambientales, más
concretamente “la comisión de un daño al medio ambiente”.
Explica que la definición de daño
ambiental como infracción presenta dos imprecisiones jurídicas con
consecuencias procesales y sustanciales importantes. Por una parte, el daño no
constituye una conducta sino que se produce como efecto de una o varias causas,
pudiendo incluirse una conducta -activa u omisiva-; de otra parte, el daño
ambiental puede tener origen -total o parcial- en una conducta lícita o aún
permitida.
Encuentra que frente a la primera
imprecisión al tipificar el daño al medio ambiente como una infracción, se
contraría el requisito constitucional de la existencia de una conducta
imputable -nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa-. Y respecto a la segunda imprecisión cuando la ley configura
una conducta como infracción, señala implícitamente su antijuridicidad por
considerar que es contraria al ordenamiento jurídico o que lesiona un bien
jurídico protegido. Pero cuando se equipara la infracción con el daño, se hace
antijurídica por ser una actividad que en principio es lícita e incluso
permitida.
De esta manera, considera que el
establecimiento de la antijuridicidad de manera general para cualquier conducta
en el momento que genere un daño ambiental, no sólo confunde el régimen de
responsabilidad sancionatoria con el de responsabilidad por el daño ambiental,
sino que vulnera el principio de legalidad y el debido proceso.
Precisa que el artículo 5º de la
Ley 1333 de 2009, introduce elementos de responsabilidad adicionales a los
incluidos en los parágrafos de los artículos 1º y 5º. En materia de
culpabilidad no sólo se trata de una distinta a la prevista en materia
sancionatoria, sino que en el régimen de la responsabilidad civil
extracontractual este elemento subjetivo no se presume. Aduce que dicha norma
introduce dos elementos adicionales a la carga probatoria de la administración
para efectos de sancionar una infracción: la existencia de un daño y el vínculo
causal entre éste y el hecho generador, que además debe corresponder a la
infracción como conducta antijurídica, lo cual no sólo resulta contrario al
principio de legalidad sino al deber constitucional de proteger la integridad del
ambiente e imponer las sanciones correspondientes.
De otra parte, sostiene que los
procesos administrativos sancionatorios en materia ambiental pueden partir de
una presunción que se ajusta al marco constitucional o legal vigente. No es la
que se busca introducir con las normas acusadas, sino la que se deriva del
artículo 9º del Código Civil -la ignorancia de las leyes no sirve de excusa-,
que no admite prueba en contrario.
Señala que las disposiciones
impugnadas parecieran dirigirse a zanjar los eventuales debates que se
presentan en el marco de los procedimientos sancionatorios ambientales. No
obstante, podría concluirse que en realidad se genera el efecto contrario, al
dar al infractor la posibilidad de plantear un debate sobre si deben tolerarse
las violaciones de la ley que se producen, como la ignorancia del infractor.
Por otro lado, indica que no es
claro el sentido de la “presunción de culpa o dolo”, ni la forma como podría
aplicarse en la práctica, ante la ausencia de criterios para establecer cuándo
habrá lugar a presumir el dolo y la culpa. Infiere que los parágrafos acusados
presentan una falta de claridad y unos problemas de aplicación que por lo menos
resultan inconvenientes para el ordenamiento jurídico, y la correcta atención
del interés supremo como es la protección del ambiente y los recursos naturales
renovables.
Concluye que la contrariedad de
los parágrafos acusados con la Constitución se ve reforzada por los problemas
procesales que presenta su aplicación dentro del procedimiento sancionatorio
ambiental.
3.      Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Orlando Sepúlveda Otálora,
apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, solicita la exequibilidad de las normas parcialmente impugnadas.
Señala que las presunciones
legales en principio no vulneran el debido proceso, toda vez que, como lo ha
sostenido la Corte, tienen por finalidad brindar seguridad a ciertos estados,
situaciones o hechos jurídicamente relevantes y proteger bienes jurídicos
particularmente importantes (sentencia C-669 de 2005), como es el caso del
medio ambiente como patrimonio de la humanidad, fundamental para la vida, lo
cual justifica que se permita una reversión en la carga procesal.
Expone que los apartes demandados
resumen la problemática encontrada en décadas de aplicación de la normatividad
ambiental frente al contaminador ambiental. La Ley 1333 de 2009 responde a la
experiencia y a la lógica que la misma genera, siendo concordante con el
artículo 1516 del Código Civil, que establece la posibilidad de presumir el
dolo en los casos especialmente previstos en la ley.
Resalta la importancia que tiene
para la humanidad el ambiente sano como patrimonio común, por lo que su
mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública e interés
social en las cuales deben participar el Estado y los particulares. Al igual,
encuentra su reconocimiento, protección y garantía en la denominada
“Constitución Ecológica”.
Precisa que la Corte ha avalado
constitucionalmente la presunción de mala fe (C-540 de 1995) y de dolo en
materia civil. Estima que los parágrafos impugnados no vulneran el debido
proceso porque el sujeto procesal, sobre el cual recae la presunción, puede
demostrar su inocencia a través de los medios probatorios respectivos que para
tal fin ha fijado la ley.
Encuentra evidente el
reconocimiento que hace la ley del derecho del investigado a desvirtuar la
presunción de dolo y culpa, como demostrar que la presunción no es cierta,
salvaguardando así el derecho de defensa y el debido proceso, además que la autoridad
ambiental le corresponde probar los otros elementos que configuran la
responsabilidad.
De otra parte, solicita a la
Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo en este asunto. Considera que
el accionante no precisa las razones por las cuales los apartes demandados
vulneran el artículo 4º de la Constitución. Tampoco integró los apartes
acusados con la demás normas concordantes sobre la materia. Específicamente,
encuentra que no se expone en debida forma el concepto de la violación por: i)
no indicarse de manera clara cómo los apartes impugnados vulneran las
disposiciones constitucionales  (claridad), no recaer sobre un texto real sino
uno deducido por el actor (certeza), iii) no explicar por qué razón y en qué
forma se contrarían las normas constitucionales (especificidad), iv) no
resultar pertinentes los argumentos expuestos y v) no desarrollar el concepto
de la violación (insuficiencia).
Por último, solicita la
acumulación al presente asunto del expediente radicado con el número D-7990.
4.      Universidad Nacional.
Genaro Alfonso Sánchez
Moncaleano, Decano encargado de la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, pide declarar la
inexequibilidad de los segmentos normativos cuestionados.
Menciona que la demanda plantea
una colisión entre principios y/o derechos como el debido proceso y el ambiente
sano, que debe sopesarse y resolverse a través del test de proporcionalidad.
Reconoce la importancia de
garantizar condiciones ambientales que le permitan a la humanidad proyectarse
por muchos años más; sin embargo, no justifica métodos que arrebaten principios
básicos ligados al Estado de derecho, como el debido proceso.
Luego de referir a la carga
dinámica de la prueba[2], manifiesta que en
materias como la responsabilidad médica aquella está en cabeza de los galenos y
en la administrativa radica en el Estado respecto al silencio administrativo,
sin que ninguna de dichas situaciones acarree la inversión de la carga y la
desestimación de la presunción de inocencia[3].
Considera que dicha inversión
probatoria sobre el presunto infractor no permite la realización efectiva de la
carga dinámica de la prueba por cuanto se limita el ejercicio probatorio
respecto de aquél, sin permitir examinar por parte del juez en el caso concreto
a quien le es más fácil probar.
Estima que sin duda la garantía
del debido proceso está en que con independencia de quien ostente la carga de
la prueba, la presunción de inocencia no será desvirtuada sino atendiendo el
proceso mismo. Encuentra clara la falta de técnica en el legislador, quien en
busca de fortalecer las medidas cautelares y de recalcar la concepción de que
el Estado como los particulares tiene una posición de garantes frente al
ambiente sano, terminan por consagrar una medida abiertamente violatoria de la
presunción de inocencia.
Colige así que el Estado no puede
descargar su responsabilidad de garante de un medio ambiente sano sobre los
asociados con una presunción que vulnera derechos fundamentales, máxime cuando
en la mayoría de las ocasiones la persona involucrada en la búsqueda de los
medios probatorios para su defensa se encontrará en estado de indefensión
frente a un complejo aparato estatal que tiene todos los recursos técnicos para
impulsar la controversia.
5.
Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI.
Luis Carlos Villegas Echeverri,
en calidad de ciudadano y en representación de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia, ANDI, pretende la inexequibilidad de los apartes
demandados.
Empieza por señalar el carácter
excepcional de la responsabilidad objetiva y de la presunción de culpa en el
derecho administrativo sancionador, citando las sentencias C-506 de 2002 y
C-616 de 2002, para así indicar que las sanciones previstas en la Ley 1333 de
2009 no están comprendidas dentro de los casos que admiten una disminución de
la actividad probatoria exigida por el Estado o puedan imponerse por
responsabilidad objetiva.
Concluye que la entidad de las
sanciones previstas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009[4]
y el hecho de que las mismas no derivan de circunstancias previamente probadas
o acreditadas, permite concluir que para imponerlas corresponde a la
administración establecer la culpa o dolo del infractor, pues de lo contrario
se desconoce el debido proceso.
6.      Eduardo Montealegre
Lynett.
El ciudadano Eduardo Montealegre
Lynett intervino para solicitar la inhibición o subsidiariamente la
inexequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
Sobre los numerales 1º y 2º de la
demanda señala que contienen afirmaciones generales sobre las garantías del
debido proceso y la presunción de inocencia en el Estado social de derecho, sin
que se realice confrontación real y directa con las normas acusadas.
En cuanto al numeral 3º de la
demanda expone que podría pensarse que concreta el cargo de
inconstitucionalidad, sin embargo, la elementalidad del planteamiento lo
convierte en un argumento circular al no explicar la razón por la cual la
inversión de la carga de la prueba en el derecho administrativo sancionador es
contraria a la Constitución y se limita a derivar de la misma premisa principal
su conclusión. Aunque la respuesta podría ser cierta, ha debido aportar
elementos de juicio adicionales a la sencilla descripción de las normas
confrontadas, dado que la simple inversión de la carga de la prueba no
desconoce por sí mismo el principio de presunción de inocencia, ni conduce
automáticamente a la inexequibilidad[5].
Respecto al numeral 4º de la
demanda indica que parecería que la acusación alegada no surge del cotejo con
las normas constitucionales, sino de la contradicción interna de la misma norma
legal (art. 5º, Ley 1333 de 2009), lo cual demuestra el incumplimiento de  los
requisitos de claridad y pertinencia. Si pretende demostrar que las expresiones
“el hecho generador de la culpa o el dolo” constituyen una herramienta de
responsabilidad subjetiva en el procedimiento administrativo sancionador,
resulta insuficiente dado que no sólo no altera el diseño de la responsabilidad
objetiva en materia ambiental, sino que no es cierto que regule alguna forma de
responsabilidad con culpa en este procedimiento. La referencia señalada no es
respecto a la culpabilidad sino del hecho constitutivo de la infracción que
origina el procedimiento sancionatorio ambiental. Concluye, entonces, que no es
correcto afirmar que la mención al hecho generador hubiere modificado el diseño
de la responsabilidad objetiva en materia ambiental.
En relación con el numeral 5º de
la demanda desprende que el demandante vuelve a utilizar un razonamiento
recíproco que no es suficiente para demostrar la inconstitucionalidad alegada,
pues no se expresan condiciones argumentativas mínimas para generar el debate
constitucional.
De otra parte, en caso de que la
Corte no proceda a declararse inhibida solicita la inexequibilidad de las
disposiciones cuestionadas, previa integración de la unidad normativa con la
totalidad de los artículos 3º y 8º[6], con las expresiones
“presunto infractor” de los artículos 23, 24, 25, 27 y 33, con el aparte
“presuntamente” del artículo 37 de la Ley 1333 de 2009, para que también se
declare su inexequibilidad.
Precisa que los argumentos que
apoyan la petición de inconstitucionalidad están consignados en la demanda que
formuló ante la Corte el 26 de enero del presente año, radicada bajo el número
D-8006, que presentó para este asunto de manera resumida y la acompaña como
anexo en su totalidad[7].
Como problemática integral,
conclusiones y premisas, el interviniente expone las siguientes, las cuales se
transcriben in extenso:
“En primer lugar, es importante, señor Magistrado,
tener en cuenta que la responsabilidad objetiva en materia ambiental no sólo
está contenida en las normas acusadas en el proceso de la referencia (artículos
1º y 5º (parciales) de la Ley 1333 de 2009), sino también en la descripción
expresa del investigado como ´presunto infractor´ contenida en los artículos
23, 24, 25, 27, 33 y 37, y, a título de omisión, en los artículos 3º y 8º. El
artículo 3º, en tanto que no contempla como principio rector aplicable al
procedimiento sancionatorio ambiental el principio de culpabilidad y, el
artículo 8º, al excluir como eximente de responsabilidad la demostración de la
ausencia de culpa y dolo. Luego se acusa de inconstitucional el diseño general
de la responsabilidad en materia ambiental, lo cual incluye, pero no lo agota,
la presunción de culpa y dolo e inversión de la carga probatoria, conceptos
regulados en las normas acusadas en esta oportunidad.
Para llegar a la conclusión de que la Ley 1333 de 2009
diseñó un verdadero caso de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria
ambiental, es necesario tener en cuenta:
Que la interpretación sistemática del procedimiento
sancionatorio ambiental y, en especial, de los eximentes de responsabilidad en
esta materia (referida única y exclusivamente a la causa extraña como medio de
defensa que rompe el nexo de causalidad y no la ausencia de culpa) y de las
causas de cesación de procedimiento (que tampoco autorizan a finalizar el
procedimiento en forma anticipada si hay prueba concluyente de la diligencia,
cuidado y pericia), deja en claro que las normas acusadas consagran una
presunción de responsabilidad y no una simple presunción de culpa.
Que las disposiciones impugnadas no regulan
situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas que permita
la aplicación de la teoría del riesgo en el procedimiento sancionatorio
ambiental, no sólo porque es una tesis propia de la responsabilidad civil
extracontractual y, por ende, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino
también porque la sanción administrativa surge de una infracción en materia
ambiental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa.
Que las normas acusadas consagran en realidad una
forma de responsabilidad por el resultado y no una mera inversión de la carga
de la prueba, pues en la práctica es imposible demostrar que no hubo culpa o
dolo en la acción u omisión imputada como infracción ambiental. Piénsese en los
casos en que se imputa omisiones de diligencia o cuidado o cuando se reprochan
hechos negativos: es fácil probar la negligencia o el descuido (prueba de la
culpa), más es imposible demostrar que ´no hubo culpa´.
Sobre esa conclusión, el desarrollo conceptual de la
inconstitucionalidad del régimen de responsabilidad en el derecho sancionatorio
ambiental, se adelantó con fundamento en estas premisas:
i)
El procedimiento sancionatorio
ambiental hace parte del derecho administrativo sancionador del Estado y, por
lo tanto, debe aplicársele las garantías del debido proceso administrativo.
ii)
A las disciplinas jurídicas que
forman parte del ius puniendi del Estado le son aplicables las garantías
del derecho penal, dentro de las cuales se encuentran la presunción de
inocencia y el principio nulla poena sine culpa.
iii)
El derecho general de libertad,
establecido por el artículo 16(sic) de la Constitución Política, hace imperioso
que la responsabilidad subjetiva en el ejercicio de la potestad sancionadora de
la administración sea la regla general. Por esta razón, la consagración legal
de la regla inversa, es decir, de un régimen general de responsabilidad
objetiva, puede vulnerar la Constitución.
iv)
Es bien cierto que la adopción de
un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador
no resulta inconstitucional en todos los casos, porque las garantías previstas
en el artículo 29 de la Constitución admiten cierta flexibilidad en este
contexto.
v)
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, existen situaciones en las cuales el legislador está
constitucionalmente autorizado a matizar las garantías de la presunción de
inocencia y el principio de culpabilidad. Sin embargo, es preciso estudiar cada
caso de manera individual para establecer si la matización que se pretende está
justificada en dicho supuesto y en qué medida lo está.
vi)
El establecer presunciones
generales de culpa y de dolo puede resultar no sólo contrario al debido proceso
y al derecho general de libertad, sino también al principio y derecho
fundamental a la igualdad. En efecto, estas presunciones pueden ser contrarias
al artículo 13 superior, porque la ley incluye en una regulación a más casos de
los que es debido (violación que en el derecho constitucional norteamericano se
denomina: overinclusiveness) y que consiste en otorgar un tratamiento
igualitario a casos que deben ser tratados de manera diversa.
vii)
El Legislador puede imponer la
responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador únicamente
cuando la sanción es monetaria, produce un impacto leve sobre los derechos
fundamentales de los administrados, no se origina en el poder correccional del
Estado y resulta razonable y proporcionada.
viii)
La responsabilidad objetiva en el
régimen sancionatorio ambiental es contraria al debido proceso administrativo,
al principio de culpabilidad y a la presunción de inocencia en el derecho
administrativo sancionador, por cuanto afecta gravemente derechos fundamentales
del sancionado, se origina en el poder correccional del Estado y es francamente
irrazonable y desproporcionada.
ix)
La responsabilidad objetiva en el
régimen sancionatorio ambiental desconoce el derecho de defensa del investigado
porque le impide presentar argumentos de exoneración de responsabilidad cuando
ha actuado lícitamente y dentro del riesgo que la misma administración ha
permitido.
x)
La responsabilidad objetiva en el
régimen sancionatorio ambiental es contraria a los derechos de defensa y debido
proceso del investigado porque viola el principio de tipicidad de la infracción
ambiental al no permitir que el investigado demuestre la ausencia de la
conducta administrativamente reprochable.
xi)
Las diferencias que surgen de la
estructura de la imputación en los procesos de responsabilidad civil
extracontractual y sancionador administrativo hacen imposible la aplicación de
la responsabilidad objetiva en el proceso sancionador ambiental.”
En desarrollo de lo trascrito, el
interviniente afirma que con la expedición de las normas demandadas se presenta
la vulneración:
- Del debido proceso. Se
desconocen dos prescripciones constitucionales que fundamentan el sistema de
fuentes del derecho administrativo sancionador -incluido el ambiental-, como
son: i) la aplicación de los principios constitucionales que rigen el ius
puniendi del Estado y concretamente el derecho penal y ii) que en el
derecho penal como en el derecho sancionatorio la responsabilidad por regla
general debe ser por culpa basada en la presunción de inocencia y la
antijuridicidad de la conducta, según la cual sólo hay responsabilidad cuando
hay daño. Así, considera que las disposiciones legales vulneran tales
principios constitucionales al establecer las presunciones de culpa y de dolo,
y al hacer posible que exista responsabilidad sancionatoria por la simple
infracción de las normas ambientales, más allá de que exista o no un daño al
medio ambiente o a otro bien jurídico en cada caso concreto.
- Del principio de
culpabilidad. Luego de referir a algunas decisiones de la Corte
Constitucional, anota que las medidas impuestas en el régimen sancionatorio
ambiental no sólo tienen impacto económico sino que comprometen los derechos
fundamentales del infractor por lo que la flexibilidad del principio de prueba
de la culpabilidad no resulta constitucionalmente admisible. Aduce que las
sanciones que se derivan afectan gravemente los derechos al trabajo, la libre
iniciativa privada y la confianza legítima. El cierre definitivo de empresas,
la revocatoria directa de licencias ambientales o permisos de funcionamiento,
la demolición de obras, el decomiso de bienes y el trabajo comunitario no
pueden considerarse medidas de poca entidad que puedan imponerse por el
resultado, es decir, sin valoración del grado de culpa o el “ánimo” con que se
realice la infracción.
Expone que los hechos que generan
responsabilidad administrativa general no son comparables con las que forjan
responsabilidad en materia ambiental. Explica que el tipo de análisis que
adelanta las autoridades administrativas por la ocurrencia de hechos
constitutivos de infracciones ambientales es distinto a los demás casos de
infracciones administrativas como la aduanera, cambiaria, fiscal o
disciplinaria. Cuando se trate de riesgos permitidos la autoridad competente
debe demostrar que se realizó con culpa y debe evaluar el grado en la
producción del daño.
Esgrime que la responsabilidad
objetiva en materia ambiental viola en forma desproporcionada el debido
proceso, la presunción de inocencia y la aplicación del principio de
culpabilidad. Si bien el objetivo propuesto es válido constitucionalmente,
desconoce los principios de necesidad y de proporcionalidad. El primero, porque
existen múltiples medios alternativos mucho más rápidos, eficaces y adecuados
para conseguir el resultado buscado, que no implican una afectación tan grave
al principio de culpabilidad. El acudir a mecanismos de prevención resulta más
eficaz. En cuanto al segundo, señala que el hecho de que tengan carácter
general la inversión de la carga de la prueba y las presunciones de culpa y
dolo, y de que se impida que el investigado pueda demostrar la diligencia y
cuidado para exonerarse de responsabilidad, implican una afectación grave de
las garantías al debido proceso respecto al principio de culpabilidad y la
presunción de inocencia. Indica que la responsabilidad objetiva implica un
sacrificio grave del derecho de defensa, que no se acompasa con el beneficio
leve o inexistente que de ella se deriva para la protección del medio ambiente.
- De la presunción de
inocencia. Las disposiciones cuestionadas vulneran tal presunción,
pues de manera general prevén lo contrario, esto es, la inversión de la carga
de la prueba, la presunción de culpa, la presunción de dolo y un régimen de
responsabilidad objetiva.
- De la igualdad, por
cuanto se equipara todas las infracciones ambientales en el sentido de
establecer que debe aplicarse un régimen de responsabilidad objetiva -trato
diferenciado de situaciones disímiles-. Asevera que aunque es posible que
algunas infracciones ambientales puedan admitir un régimen de responsabilidad
objetiva, no puede generalizarse.
- Del derecho de defensa.
Anota que el ámbito del derecho ambiental es un ejemplo de la aplicación
del principio de tolerancia del riesgo, pues en desarrollo del principio de
previsión regula las actividades que representan una amenaza para el ambiente
sano, pero que resultan necesarias para el funcionamiento social. Estima que la
flexibilización del principio de tipicidad en el derecho administrativo
sancionador no puede llegar al punto de afectar desproporcionadamente el
derecho de defensa. Si el legislador no le da al investigado la posibilidad de
demostrar que actuó dentro del riesgo permitido en las normas jurídicas y
técnicas que regulan la actividad, esto es, que no existe infracción ambiental,
le impone una sanción exclusivamente por el resultado afectando gravemente su
derecho a la defensa.
De otra parte, señala que la
responsabilidad civil objetiva en el daño ambiental no es aplicable al derecho
administrativo sancionador. Explica que los principios de aquella no se emplean
en ésta por cuanto la última tiene fundamentos distintos que comprueban su
autonomía e independencia. Las sanciones y las medidas preventivas en materia
ambiental tienen finalidades de prevención, correctivas y compensatorias, pero
no resarcitorias o indemnizatorias. De ahí que el fundamento jurídico de la
responsabilidad civil es diferente a la administrativa ambiental, no siendo
posible equiparar el modelo de culpabilidad exigida.
Concluye que los principios
jurídicos que soportan constitucionalmente la culpa presunta o la imputación
objetiva en la responsabilidad civil, no podrán ser implementados en la
actividad punitiva del Estado por cuanto la primera es típicamente resarcitoria
o compensatorio y casi siempre patrimonial, en tanto la segunda es
correccional. Adicionalmente, a diferencia de la responsabilidad civil
objetiva, en la sancionatoria ambiental no es posible su declaración sin la
demostración plena de la ocurrencia de la infracción ambiental, pues, de los
artículos 5º, 9º, 17 y 27 de la Ley 1333 de 2009, se deduce que la
responsabilidad del infractor sólo se declara cuando se ha demostrado que el
investigado es quien incurrió en una infracción ambiental, es decir, quien
desconoció la norma correspondiente.
7.      Ciudadano Miguel
Efraín Polo Rosero[8].
El ciudadano solicita a la Corte
que se declare la exequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas. En
su opinión, la presunción de culpabilidad establecida supera el juicio de
razonabilidad, pues lo que se pretende es la redistribución de las cargas
probatorias con la finalidad de proteger un interés superior como es el derecho
colectivo al medio ambiente sano.
Manifiesta que las infracciones
ambientales comprenden por lo general la realización de actividades peligrosas
que dado el riesgo que rodea su ejercicio suponen que el comportamiento dañoso
envuelva una conducta negligente, imprudente o maliciosa[9].
Encuentra innegable que la presunción de culpabilidad en materia sancionatoria
ambiental constituya una herramienta procesal idónea para salvaguardar un bien
jurídico particularmente importante, donde la prueba del elemento subjetivo que
soporta la responsabilidad se dificulta y resulta gravosa frente a una
modalidad de comportamiento que por el riesgo que involucra presupone un actuar
contrario al deber de diligencia.
Arguye que el fin
constitucionalmente válido está dado en lograr la efectiva protección del medio
ambiente sano, facilitando la imposición de medidas preventivas y
sancionatorias frente a comportamientos en los cuales la prueba del elemento
subjetivo es de difícil realización, más aún teniendo en cuenta que por la
peligrosidad y el riesgo que involucra el quehacer respecto al ambiente, es
legítimo entender que el comportamiento dañoso implica por su naturaleza una
infracción al deber de diligencia que tienen las personas.
Afirma que la medida adoptada es
proporcional al no implicar el sacrificio de ninguna garantía fundamental,
mientras logra el propósito trascendental de velar por la debida protección del
medio ambiente, en los términos consagrados por el artículo 80 de la
Constitución.
Es claro, anota, que las
presunciones establecidas existan solamente en el campo de la culpabilidad, lo
que no excluye a la administración de la obligación de probar la existencia de
la infracción ambiental, en los precisos términos de la ley. Además, considera
que dichas presunciones no impiden que se puedan desvirtuar por el presunto
infractor mediante los medios legales probatorios legales.
Indica que no es cierto que sea
imposible establecer presunciones de culpa en materias referentes al derecho
administrativo sancionador. Arguye que tales presunciones son válidas si
cumplen con las exigencias de razonabilidad, finalidad y proporcionalidad,
supuestos que en este caso se encuentran plenamente acreditados. Recuerda que la
Corte Constitucional ha avalado regímenes de responsabilidad objetiva frente a
presuntas violaciones del derecho de presunción de inocencia (C-599 de 1992 y
C-010 de 2003), por lo que no resultaría comprensible que admitiendo su
compatibilidad constitucional en determinados ámbitos del derecho
administrativo sancionador, se declarara inexequible la posibilidad de
consagrar presunciones de culpa y dolo.
8.      Universidad Externado
de Colombia[10].
Maria del Pilar García Pachón,
Directora (e.) del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad
Externado de Colombia, solicita la inexequibilidad de las expresiones
impugnadas.
En primer lugar, expone que se
parte de considerar “infractor” al sujeto que posiblemente incumplió la
normatividad ambiental o generó un daño al mismo. Indica que la Ley 1333 de
2009 no considera en ningún lugar que mientras se esté desarrollando el proceso
se encuentra frente a un inculpado, procesado o posible infractor. Precisa que
sería tanto como si en un procedimiento penal se partiera de calificar de
delincuente a quien apenas está siendo investigado.
No encuentra razonable esta
presunción por cuanto si bien busca protegerse un derecho de suma importancia
-ambiente sano-, no responde a las leyes de la lógica y de la experiencia. Se
parte de un hecho consistente en creer que todo infractor puede presentar
pruebas para desvirtuar el nexo de causalidad entre su conducta y la
infracción. Aduce que pareciera que el legislador desconociera que infractores
no son sólo las grandes multinacionales o las empresas con alguna posibilidad
de allegar al proceso múltiples estudios que demuestren, por ejemplo, que no se
generó un daño al medio ambiente o que las condiciones preexistentes del
ecosistema eran tales que con la actividad no se dio ningún daño.
Expone que la presunción de culpa
deja al infractor en una situación vulnerable frente a la administración, pues
no es posible que en todos los casos de infracción el administrado disponga de
los elementos necesarios para llevar al proceso los hechos que pueden
exculparlo. Considera que en el caso de daños al medio ambiente son las
autoridades ambientales las que tienen capacidad técnica para practicar las
pruebas pertinentes en cada caso.
Se pregunta si es posible probar
lo que no se ha hecho, si esto es lo que en últimas exige ser demostrado cuando
se traslada la prueba en el procedimiento sancionatorio ambiental. Anota que la
presunción establecida resulta desproporcionada para alcanzar el fin de
protección ambiental toda vez que la sanción no es el único medio con que cuenta
la administración para cumplir dicho objetivo. Recuerda que en la prevención
del daño debería centrarse el esfuerzo de la autoridad encargada de
salvaguardar los recursos naturales.
Finaliza indicando que además de
vulnerarse la presunción de inocencia se desconoce el principio de legalidad
por cuanto no se fija en la ley en qué casos se presumirá el dolo y la culpa,
quedando al arbitrio de la administración dicha calificación, lo cual agrava
aún más la situación del infractor.
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la
Nación, en concepto número 4929, recibido en la Secretaría General de esta
Corporación el 10 de marzo de 2010, solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de los apartes impugnados.
Inicia su exposición manifestando
que el Estado y los particulares tienen el deber de garantizar el derecho de
todas las personas a gozar de un ambiente sano, por lo cual se debe prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental y, en su caso, exigir la
reparación de los daños causados. No obstante, para cumplir dichas funciones no
es necesario adoptar medidas tan extremas como las de limitar otro derecho
relevante y fundamental como lo es el debido proceso.
Señala que en materia ambiental
es necesario tener en cuenta que el tipo de análisis que debe adelantar las
autoridades administrativas por la ocurrencia de hechos constitutivos de
infracciones ambientales es distinto a los demás casos de infracciones
administrativas como la aduanera, cambiaria, fiscal o disciplinaria, en los que
se reprocha una conducta ilegal o inconstitucional.
En este ámbito expone que los
particulares y el Estado no pueden eliminar todo tipo de riesgos ya que algunos
de éstos son asumidos como cargas soportables y necesarias para el desarrollo
social. Precisa que la sociedad soporta la creación de ciertos riesgos que se
consideran jurídicamente aprobados o permitidos y que no generan
responsabilidad, lo cual impone que cuando se trate de los riesgos permitidos,
la autoridad competente debe demostrar que se cometió con culpa y debe evaluar
su grado en la producción del daño.
Anota que la vulneración del artículo
29 superior depende del alcance que se otorgue al derecho al debido proceso en
las actuaciones administrativas, particularmente de la posibilidad de imponer
sanciones de plano en materia ambiental.
Argumenta que si lo perseguido
con los apartes demandados era imponer un régimen de responsabilidad objetiva
en materia ambiental, no resultaba necesario crear una presunción de culpa o
dolo en contra del infractor, lo cual es inconstitucional por atentar contra la
presunción de inocencia, en razón a que ni aún la notoriedad de la infracción o
la posible prueba objetiva de la misma, justifica una sanción que prive de
cualquier elemental garantía de defensa, quedando reducida al simple ejercicio
posterior de los recursos administrativos.
Concluye que las normas
parcialmente acusadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades
peligrosas o riesgosas que permita la aplicación de la teoría del riesgo en el
procedimiento sancionatorio ambiental, no sólo por constituir una tesis propia
de la responsabilidad civil extracontractual y, por lo tanto, ajena a las
disciplinas sancionadoras, sino también porque la sanción administrativa surge
de una infracción en materia ambiental y no del ejercicio de una actividad
riesgosa o peligrosa.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto
por cuanto los preceptos parcialmente acusados hacen parte de una Ley de la
República (artículo 241.4 de la Constitución).
2.      Cuestiones previas.
2.1.   La demanda de
inconstitucionalidad. El accionante señala que el parágrafo del
artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, vulneran
el principio de presunción de inocencia (artículo 29 superior) y el artículo 4º
de la Constitución.
Afirma que el ejercicio del poder
punitivo del Estado, que encuentra sus expresiones en el derecho penal y en el
derecho administrativo sancionador, le impone acreditar la culpabilidad del
sujeto infractor, esto es, desvirtuar la presunción de inocencia que ampara a
todos los ciudadanos frente al ejercicio arbitrario del ius puniendi (numerales
1º y 2º de la demanda).
En esa medida, considera que los
apartes legales impugnados al presumir la culpa o el dolo del infractor
ambiental, invirtiendo la carga de la prueba, contrarían abiertamente el
principio de presunción de inocencia que resulta de aplicación obligatoria en
el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador (numeral 3º de la
demanda).
Ello, además, porque al
establecerse en un procedimiento administrativo sancionador la presunción de
culpabilidad del investigado, se termina relevando al Estado de la carga
probatoria y radicando en el mismo infractor descartar la presunción de
inocencia que lo ampara (numeral 5º de la demanda).
También señala que la
inexequibilidad pretendida se corrobora al interior del mismo artículo 5º
parcialmente acusado, toda vez que al prever su inciso 1º que para la
existencia de responsabilidad deba demostrarse “el hecho generador con culpa o
dolo”, se está apelando a un criterio de responsabilidad subjetiva (numeral 4º
de la demanda).
2.2.   Inexistencia
de inhibición. Algunos intervinientes solicitan a la Corte que se
inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
En opinión del Ministerio de
Ambiente no se expuso en debida forma el concepto de la violación al: no
indicarse de manera clara cómo los apartes demandados vulneran las
disposiciones constitucionales; no recaer los argumentos sobre un texto real
sino uno deducido por el actor;  no explicar por qué razón y en qué forma se
contrarían las normas constitucionales; no resultar pertinentes los argumentos
expuestos y no desarrollar el concepto de la violación (ausencia de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia). Además, indica que no se
precisaron las razones por las cuales se vulnera el artículo 4º de la
Constitución.
Para el ciudadano Montealegre
Lynett los numerales 1º y 2º de la demanda contienen afirmaciones generales
sobre garantías constitucionales como el debido proceso y la presunción de
inocencia. Sobre el numeral 3º de la demanda considera que no se explica la
razón por la cual la inversión de la carga de la prueba en el derecho
administrativo sancionador es contraria a la Constitución, por lo que el
accionante ha debido aportar elementos de juicio adicionales a la simple
descripción normativa, máxime cuando la presunción de culpa o dolo no desconoce
por sí misma el principio de presunción de inocencia, según lo ha sostenido la
Corte[11]. Respecto al numeral 4º
de la demanda señala que la acusación no surge del cotejo con las disposiciones
constitucionales sino de la contradicción interna de la norma legal, lo cual
muestra el incumplimiento de los requisitos de claridad y pertinencia. Y en
cuanto al numeral 5º de la demanda indica que no se expresaron los argumentos
mínimos que generen el debate constitucional.
Expone la Constitución que todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para la efectividad de este derecho puede interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 superior).
Ello permite caracterizar la
acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e
informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos
procesales. No obstante, la presentación de dicha acción no está exenta del cumplimiento
de un mínimo de requisitos[12], como señalar las
razones de inconstitucionalidad que deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
Tal valoración de la Corte debe
realizarse a la luz del principio pro actione según el cual “el examen
de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”[13].
Ingresando al examen del asunto, la
Corte encuentra que el demandante expone el concepto de la violación de manera
clara, cierta, específica, pertinente y suficiente.
La demanda expone con argumentos,
aunque breves y sencillos, el concepto de la violación que si bien no abunda en
ellos o resultan copiosos, al menos cuenta con una estructura jurídica sólida
que permite el advenimiento de un cargo de inconstitucionalidad a efectos de
proferir una decisión de fondo[14].
Aplicando los presupuestos
exigidos por la jurisprudencia constitucional para un pronunciamiento de fondo,
esta Corporación encuentra claramente establecido que:
i)
El actor pretende la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del
parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.
ii)
La demanda expone que como los apartes legales impugnados presumen la
culpa o el dolo del infractor en materia ambiental, invirtiendo la carga de la
prueba, vulneran visiblemente el principio de presunción de inocencia (artículo
29 superior).
iii)
El demandante señala que atendiendo el alcance de la presunción de
inocencia, que encuentra resulta de aplicación obligatoria al derecho penal y
al derecho administrativo sancionador, los segmentos normativos acusados al
instaurar en un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental la
presunción de culpabilidad del investigado, termina relevando al Estado de la
carga de probar la responsabilidad -ejercicio del ius puniendi- y
radicando en cabeza del presunto infractor la tarea de desvirtuar la presunción
de inocencia que le ampara constitucionalmente.
De esta manera, la acusación
formulada por el accionante por la vulneración del principio de presunción de
inocencia, aunque resulta breve se ampara en razones: i) claras, al
permitir comprender con facilidad la argumentación de la demanda y lo
pretendido; ii) ciertas, al atacar el contenido real y existente de las
normas parcialmente acusadas bajo una interpretación que se encuentra razonable[15];
iii) específicas, al mostrar con precisión la manera como se confrontan
los apartes legales acusados con el principio de presunción de inocencia; iv) pertinentes,
porque los argumentos expuestos son de naturaleza constitucional; y v) suficientes,
al generar una duda mínima en torno a la exequibilidad de lo cuestionado.
Ha de indicarse que la Corte
puede enfrentar al estudio de demandas en las cuales resulte más fácil
determinar la vulneración de derechos constitucionales, es decir, resulte posible
apreciar con mayor claridad la confrontación entre el texto legal y las normas
constitucionales, evento en el cual no se hará indispensable que el demandante
profundice en mayores lucubraciones al respecto.
De igual modo, el que la Corte
haya proferido algunas decisiones sobre la presunción de culpa o el dolo en el
derecho administrativo sancionador señalando que su establecimiento no conduce
necesariamente a la inexequibilidad[16], no implica per se
trasladar todo el rigor de su conocimiento, comprensión y exposición a quien
presente una acción de inconstitucionalidad, máxime cuando la aplicación de la ratio
decidendi de dichas decisiones está determinada por las particularidades
que ofrezca las disposiciones legales que se acusen -para este caso el medio
ambiente-, por lo que no es predecible la decisión que vaya a adoptar la Corte
Constitucional.
De otra parte, la afirmación del
accionante consistente en que la inexequibilidad pretendida se corrobora al
interior del mismo artículo 5º acusado, al prever su inciso 1º que para la
existencia de responsabilidad deba demostrarse “el hecho generador con culpa o
dolo”, si bien se expone como un argumento adicional en la demanda, no resulta
admisible para la Corte tal como lo sostiene uno de los intervinientes[17],
al formularse a partir de consideraciones puramente legales, es decir, de
contradicciones al interior de la norma legal (no pertinencia).
Tampoco aprecia esta Corporación
argumento alguno de inconstitucionalidad en relación con la presunta
vulneración del artículo 4º de la Constitución[18], por lo cual habrá de
inhibirse esta Corporación para pronunciarse en relación con dicho precepto
superior, como lo solicita uno de los intervinientes[19].
Conforme a lo expuesto, la Corte encuentra que la demanda presentada
habilita la formulación de al menos un problema de constitucionalidad, por lo
cual no se accederá a la solicitud de inhibición constitucional conforme a las
salvedades establecidas. Previo a la enunciación del problema jurídico, esta
Corporación debe resolver la solicitud de integración de la unidad normativa.
2.3.   Improcedencia  de la unidad normativa.
Un ciudadano solicita integrar la
unidad normativa con la totalidad de los artículos 3º (principios rectores) y
8º (eximentes de responsabilidad) por omisión legislativa relativa[20];
con las expresiones “presunto infractor” de los artículos 23 (cesación de
procedimiento), 24 (formulación de cargos), 25 (descargos), 27 (determinación
de la responsabilidad y sanción) y 33 (medidas preventivas sobre agentes y
bienes extranjeros), y con el aparte “presuntamente” del artículo 37
(amonestación escrita) de la Ley 1333 de 2009, para que también se declare su
inexequibilidad por violación de los artículos 13 (igualdad) y 29 (debido
proceso) de la Constitución, 14 numerales 2º y 3º del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y 8º numeral 2º de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Como fundamento de su pretensión aportó nuevos argumentos de
inconstitucionalidad a los contenidos en la presente demanda, los cuales se
encuentran consignados, según se expuso, en la demanda de inconstitucionalidad
posterior que presentó ante la Corte (D-8006).
A la vez, el Ministerio de
Ambiente aunque de manera general señala que no se integró la unidad normativa
con otras disposiciones legales concordantes.
Como lo ha expuesto la Corte, la
integración de la unidad normativa (inc. 3º, art. 6º, Decreto 2067 de 1991)[21],
reviste carácter excepcional dado que a la Corte no le corresponde revisar
oficiosamente las leyes (art. 241.4 superior), sino pronunciarse sobre aquellas
que fueran demandadas por un ciudadano -control rogado-, además que el proceso
de control de constitucionalidad se surte con la participación ciudadana, la
opinión de expertos y el concepto del Procurador General de la Nación (art.
242.1.2 superior). De esta manera, su procedencia se encuentra circunscrita a
situaciones restringidas, que la constituyen en un último recurso para impedir
un fallo inhibitorio[22].
En el presente caso la Corte no
encuentra indispensable aplicar la figura excepcional de la integración de la
unidad normativa toda vez que los parágrafos acusados: i) poseen un enunciado
normativo completo e independiente; ii) si bien algunas expresiones guardan
identidad con las previstas en otras disposiciones, estas últimas parten de un contenido
normativo diferente (hipótesis distintas); y iii) el interviniente expuso
nuevos argumentos de inconstitucionalidad, además de que identificó otras
disposiciones constitucionales y tratados internacionales de derecho humanos,
lo cual de avalarse cercenaría la participación ciudadana y la emisión del
concepto del Procurador General. En todo caso, en la demanda que posteriormente
presentó (D-8006), la Corte podrá abordar los demás interrogantes
constitucionales que invita este asunto.
Adicionalmente, debe indicarse
que en la medida en que la Ley 1333 de 2009 establece el procedimiento
sancionatorio ambiental, las distintas normas que la desarrollan al interior
(66 artículos), guardan semejanzas en su contenido material, sin que por tal
circunstancia se haga imperioso integrar la unidad normativa.
Para la Corte es posible examinar
de manera independiente la problemática constitucional que expone la demanda,
esto es, si al establecerse en un procedimiento administrativo sancionador
ambiental la presunción de culpabilidad del investigado se termina relevando al
Estado de la carga de probar la responsabilidad que le corresponde en ejercicio
del ius puniendi y radicando en cabeza del presunto infractor descartar
la presunción de inocencia que le ampara constitucionalmente. La Corte habrá de
establecer si la presunción de culpa o dolo del infractor en materia ambiental
y la consecuencia inversión de la carga de la prueba vulnera el principio de
presunción de inocencia.
En relación con los artículos 3º
y 8º de la Ley 1333 de 2009, la inconstitucionalidad alegada por el
interviniente lo es a titulo diferente de lo expuesto en la presente demanda,
toda vez que alega la existencia de una omisión legislativa relativa.
Igualmente, recae sobre  proposiciones jurídicas en principio diferentes como
son los principios rectores del procedimiento sancionatorio ambiental y las
eximentes de responsabilidad.
Las expresiones “presunto
infractor” contenidas en los artículos 23, 24, 25, 27, 33, además del aparte
“presuntamente” del artículo 37 de la Ley 1333 de 2009, parten de supuestos
diversos a los previstos en los parágrafos cuestionados, como son la cesación
de procedimiento, la formulación de cargos, los descargos, la determinación de
la responsabilidad y sanción, las medidas preventivas sobre agentes y bienes
extranjeros, y la amonestación escrita; lo cual para la Corte dificulta la
integración de la unidad normativa, máxime cuando se registran otras
disposiciones que contienen las expresiones mencionadas (artículos 9º y 15).
Debe tenerse en cuenta que el
interviniente expuso mayores argumentos de inconstitucionalidad a los
contenidos en la demanda que ahora ocupa la atención de la Sala, que consecuencialmente
procedió a soportar con otras normas constitucionales y tratados
internacionales de derechos humanos. Acoger la propuesta del interviniente
implicaría la asunción de oficio de múltiples situaciones, sin dar espacio a la
participación ciudadana y el concepto del Procurador General.
Conforme a lo señalado, estima la
Corte que no procede la integración de la unidad normativa y, por lo tanto, el
examen de constitucionalidad habrá de recaer exclusivamente sobre el contenido
normativo demandado y bajo el cargo formulado.
2.4.   Extemporaneidad en
las solicitudes de acumulación de expedientes.
El Ministerio de Ambiente en su
escrito de intervención del 11 de febrero de 2010 solicita que se acumule al
presente asunto el expediente número D-7990, dado la coincidencia en las
disposiciones acusadas. Posteriormente, el 18 de junio de 2010, solicitó
también la acumulación con otras demandas (D-8006, D-8019, D-8168 y D-8163).
La Corte advierte que la acumulación
de demandas de inconstitucionalidad se encuentra limitada al cumplimiento de
las exigencias previstas en el artículo 47 del Reglamento Interno de  esta
Corporación, el cual precisa:
“[S]ólo podrán acumularse aquellos procesos que se
incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y reparto, siempre y
cuando la propuesta de acumulación se justifique en los términos del artículo
5° del Decreto 2067 de 1991, sea formulada al momento de someterse al referido
programa a consideración de la Sala Plena y ésta la apruebe”.[23]
Ahora bien, del programa de
gestión de la Secretaría General de la Corte Constitucional puede apreciarse,
en relación con las demandas de inconstitucionalidad que se solicitan acumular,
lo siguiente:
D-7977.      Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º
del artículo 5º.
Fecha de reparto por Sala Plena: 10 de diciembre de 2009.
D-7990.      Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º
del artículo 5º. Fecha de reparto por Sala Plena: 14 de enero de 2010.
D-8006.      Normas acusadas:  1º, 5, 23, 24, 25, 27, 33 y 37
(parciales). 3º y 8º.
Fecha de reparto por Sala Plena: 27 de enero de 2010.
D-8019.      Normas acusadas: 32, 36 y 40 (parciales). 38, 39, 43, 44,
45, 46, 47, 48 y 49.
Fecha de reparto por Sala Plena: 10 de febrero de 2010.
D-8163 y
D-8168.      Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º
del artículo 5º (D-8163) y parágrafo del artículo 1º (D-8165).
Acumulados y repartidos por Sala Plena el 16 de junio de 2010.
Por lo anterior, en relación con
la petición de acumulación de los expedientes D-7977 y D-7990, basta señalar
que como fue formulada el 11 de febrero de 2010, no se accederá a tal solicitud
por su extemporaneidad (10 de diciembre de 2009 y 14 de enero de 2010).
Similar consideración de
extemporaneidad (10 de diciembre de 2009, 14 de enero de 2010, 27 de enero de
2010, 10 de febrero de 2010 y 16 de junio de 2010) habrá de realizarse respecto
a la acumulación de todos los expedientes referenciados (D-7977, D-7990,
D-8006, D-8019 y D-8163 y 8168), toda vez que la pretensión de acumulación se
presentó el 18 de junio de 2010.
Conforme a lo expuesto, no se
accede a las solicitudes de acumulación de expedientes dada su extemporaneidad.
3.      Problema jurídico a
resolver.
Como se ha expuesto, el
accionante pretende la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del
parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por vulneración del
principio de presunción de inocencia (artículo 29 superior), al presumir la
culpa o el dolo del infractor en materia ambiental e invertir la carga de la
prueba en su contra.
Expone que dado el alcance del
principio de presunción de inocencia, los segmentos normativos acusados, al
establecer en el procedimiento administrativo sancionador ambiental la
presunción de culpabilidad del investigado, termina relevando al Estado de la
carga de probar la responsabilidad que le corresponde en ejercicio del ius
puniendi y radicando en cabeza del presunto infractor la labor de descartar
la presunción de inocencia que le ampara constitucionalmente.
La Corte limitará su examen al
cargo mencionado, que se abordará bajo el siguiente problema jurídico: ¿El
parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de
2009, vulneran el principio de presunción de inocencia (art. 29 superior), al
presumir la culpa o el dolo del infractor e invertir la carga de la prueba en
el campo del derecho administrativo sancionador ambiental?
Para resolver tal interrogante, la
Corte habrá de referir a:
i)
El interés superior del medio ambiente sano, los deberes
constitucionales y los principios que lo fundamentan.
ii)
La potestad sancionatoria administrativa y la presunción de inocencia
(elemento de la culpabilidad). La responsabilidad subjetiva y objetiva.
iii)
Las presunciones legales en el derecho administrativo sancionador y la
inversión de la carga de la prueba.
iv)
Bajo estos elementos de juicio se abordará el análisis del caso
concreto.
4.      El interés
superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad. Los deberes
constitucionales y los principios que lo fundamentan.
4.1.   La persona y el entorno
ecológico. Colombia es una Estado personalista fundado en el respeto de la
dignidad humana (artículo 1º superior). La Constitución reconoce la primacía de
los derechos inalienables del ser humano (artículo 5º superior). Se ha de
proteger, entonces, el derecho a la vida, esto es, que la persona exista,
además de garantizar cierta calidad de subsistencia (dignidad humana, artículo
1º superior).
La persona es el sujeto, la razón de ser y fin último del poder
político por lo que se constituye en norte inalterable en el ejercicio del
poder y su relación con la sociedad. Es a partir del respeto por la vida humana
que adquiere sentido el desarrollo de la comunidad y el funcionamiento del
Estado.
La Constitución muestra igualmente la relevancia que toma el medio
ambiente como bien a proteger por sí mismo y su relación estrecha con los seres
que habitan la tierra.
La conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto
incondicional al entorno ecológico, de la defensa a ultranza del medio ambiente
sano, en tanto factor insustituible que le permite existir y garantizar una
existencia y vida plena. Desconocer la importancia que tiene el medio ambiente
sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, a la supervivencia
presente y futura de las generaciones.[24]
En el mundo contemporáneo, la preocupación ambientalista viene a tomar
influencia decisiva solamente cuando resulta incuestionable que el desarrollo
incontrolado y la explotación sin límites de los recursos naturales logran
suponer su esquilmación definitiva.[25]
4.2.   La Constitución ecológica. El Constituyente de 1991
instituyó nuevos parámetros en la relación persona y naturaleza. Concedió una
importancia cardinal al medio ambiente que ha llevado a catalogarla como una
“Constitución ecológica” o “Constitución verde”.[26]
Así lo sostuvo la Corte en la sentencia C-126 de 1998:
“La Constitución de 1991 modificó profundamente la
relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta
Corporación ha señalado […] que la protección del medio ambiente ocupa un lugar
tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una
verdadera "Constitución ecológica", conformada por todas aquellas
disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que
buscan proteger el medio ambiente”.
Numerosas cláusulas
constitucionales reconocen al medio ambiente un interés superior:[27]
1) obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas  culturales
y naturales de la Nación (art. 8°);
2) la atención del saneamiento ambiental como servicio público a cargo del
Estado (art. 49);
3) la función social que cumple la propiedad, siendo inherente una
función ecológica (art. 58);
4) condiciones especiales de crédito agropecuario teniendo en cuenta las
calamidades ambientales (art. 66);
5) la educación como proceso de formación para la protección del ambiente
(art. 67);
6) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; y el
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el
logro efectivo de estos fines (art. 79);
7) la obligación del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados; y cooperar con otras naciones en la protección de los
ecosistemas en las zonas fronterizas (art. 80);
8) la prohibición de fabricación, importación, posesión y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, como la introducción al territorio de residuos
nucleares y desechos tóxicos; la regulación de ingreso y salida del país de los
recursos genéticos y su utilización, conforme al interés nacional (art. 81);
9) el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del
espacio público y su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés
particular (art. 82);
10) las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos como el espacio y el ambiente; así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos  (art. 88);
11) el deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos
culturales y naturales del país y de velar por la conservación de un ambiente
sano (art. 95.8);
12) la función del Congreso de reglamentar la creación y funcionamiento de
corporaciones autónomas regionales (art. 150.7);
13) la declaratoria de la emergencia ecológica por el Presidente de la
República y sus ministros y la facultad de dictar decretos legislativos (art.
215);
14) el deber del Estado de promover la internacionalización de las
relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional (art. 226);
15) la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye un control
financiero, de gestión y de resultados fundado en la valoración de los costos
ambientales (art. 267, inc. 3°);
16) presentación por el Contralor General al Congreso de un informe anual
sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente (art. 268.7);
17) función del Procurador General de defender los intereses colectivos,
especialmente el ambiente (art. 277.4);
18) función del Defensor del Pueblo de interponer acciones populares (art.
282.5);
19) por mandato de la ley, la posibilidad que los departamentos y
municipios ubicados en zonas fronterizas adelanten con la entidad territorial
limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e
integración dirigidos a la preservación del medio ambiente (art. 289);
20) la competencia de las asambleas departamentales para regular el
ambiente (art. 300.2);
21) posibilidad legal de establecer para los departamentos diversas
capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal diferentes a las
mencionadas constitucionalmente, en atención a mejorar la administración o
prestación de los servicios públicos de acuerdo a las circunstancias ecológicas
(art. 302);
22) el régimen especial previsto para el departamento archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, uno de cuyos objetivos es la preservación
del ambiente y de los recursos naturales (art. 310);
23) la competencia de los concejos municipales para dictar normas
relacionadas con el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico
(art. 313.9);
24) la destinación mediante ley de un porcentaje de los tributos
municipales sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables (art. 317);
25) las funciones que se atribuyen a los territorios indígenas (consejos)
para velar por la aplicación de las normas sobre usos del suelo y la
preservación de los recursos naturales (art. 330, núms. 1º y 5°);
26) la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena la cual tiene entre sus objetivos el aprovechamiento y preservación
del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables
(art. 331);
27) el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes (art. 332);
28) la empresa tiene una función social que implica obligaciones; la ley
delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (art. 333);
29) la intervención del Estado por mandato de la ley en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano (art. 334);
30) la necesidad de incluir las políticas ambientales en el Plan Nacional
de Desarrollo (art. 339);
31) existencia de un Consejo Nacional de Planeación integrado por
representantes de los sectores ecológicos, entre otros (art. 340);
32) el señalamiento de la preservación del ambiente como una destinataria
de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (art. 361); y
33) la inclusión del saneamiento ambiental como uno de las finalidades
sociales del Estado (art. 366).
Este conjunto de disposiciones
permiten mostrar la trascendencia que tiene el medio ambiente sano y el vínculo
de interdependencia con los seres humanos y no humanos.
4.3.   El bien jurídico
constitucional del medio ambiente y los deberes correlativos. La
Constitución ecológica lleva implícita el reconocimiento al medio ambiente de
una triple dimensión: “de un lado, es un principio que irradia todo el
orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas
naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas
las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es
exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la Constitución
ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades y a los particulares.[28] Es más, en varias
oportunidades,[29] este Tribunal ha
insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es de tal
magnitud que implica para el Estado “unos deberes calificados de protección”.[30]
La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio
dentro de la forma organizativa de Estado social de derecho acogida en
Colombia.[31] Ha dicho la Corte que
constitucionalmente:
“involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad
biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros,
han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas
normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a
las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo. En
efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución
un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la
prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos
naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y
futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y
como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos”.[32]
Dados los factores perturbadores y el riesgo que enfrenta el medio
ambiente que le ocasionan daños irreparables e inciden nefastamente en la
existencia de la humanidad, la Corte ha sostenido el carácter de derecho
fundamental por conexidad, al resultar ligado indefectiblemente con los
derechos individuales a la vida y a la salud de las personas.[33]
Su reconocimiento general en el ordenamiento constitucional es como derecho
colectivo, cuya vía judicial de protección son las acciones populares (art.
88 superior).
El ambiente sano también tiene el
carácter de servicio público erigiéndose junto con la salud, la
educación y el agua potable en un objetivo social cuya realización material
encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento
de la calidad de vida de la población del país (artículos 2°, 49, 365 y 366
superiores).
En la sentencia C-519 de 1994
esta Corporación reconoció a Colombia como un país “megabiodiverso”,
fuente de riquezas naturales invaluables, sin par en el resto del planeta, que
amerita bajo una corresponsabilidad universal, una protección especial para el
bienestar de la humanidad:
“Colombia es uno de los países que mayor interés debe
tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La
razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel
mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad. Sobre el
particular, basta con remitirnos a la exposición de motivos […] cuando
presentaron ante el Congreso el proyecto de ley correspondiente al Convenio de
Diversidad ya referenciado: “países como Colombia, catalogados como
'megabiodiversos' no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas
comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del
siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica. En muchos casos
esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas
y no repetidas en lugar alguno del planeta (...). “Colombia es uno de los 13
países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. […]
Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies
animales y vegetales del globo, aunque representa menos del 1 por ciento de la
superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros
lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de
especies. “Un tercio de las 55.000 especies de plantas de Colombia son endémicas,
lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente al 10% del total
identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo, con el 15% de las
especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de 2.000 plantas
medicinales identificadas y con un número elevado de especies de frutos
comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son comestibles o
que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético de especies
cultivadas. “En el país se han clasificado 338 especies de mamíferos, lo que
representa un 8% del total de las conocidas en el Planeta; el 15% de las
especies primates vivientes; 1.754 especies de aves (18%); y casi 3.000
vertebrados terrestres.”
Esta Corte desde el inicio de sus
funciones en el año de 1992, ha denotado la necesidad universalmente reconocida
de brindar una respuesta contundente a las intolerables agresiones contra el
medio ambiente, como puede apreciarse de la sentencia T-411:
“La protección al ambiente no es un “amor platónico
hacia la madre naturaleza”, sino la respuesta a un problema que de seguirse
agravando al ritmo presente, acabaría planteando una auténtica cuestión de vida
o muerte: la contaminación de los ríos y mares, la progresiva desaparición de
la fauna y la flora, la conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas
grandes ciudades por la polución, la desaparición de la capa de ozono, el
efecto invernadero, el ruido, la deforestación, el aumento de la erosión, el
uso de productos químicos, los desechos industriales, la lluvia ácida, los
melones nucleares, el empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta,
etc., son cuestiones tan vitales que merecen una decisión firme  y unánime de
la población mundial. Al fin y al cabo el patrimonio natural de un país, al
igual que ocurre con el histórico - artístico, pertenece a las personas que en
él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que estamos en la
obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en condiciones
óptimas a nuestros descendientes[34].
Este inmenso desafío tiene una dimensión moral y
espiritual. La era pasada nos ha enseñado una muy buena lección: el hombre no
puede mandar sobre el viento y la lluvia. El hombre no es el amo omnipotente
del universo, con carta blanca para hacer impunemente lo que desee o lo que le
convenga en un determinado momento. Y, como sostiene el humanista Vaclav Havel,
el mundo en que vivimos está hecho de un tejido inmensamente complejo y
misterioso sobre el cual sabemos muy poco y al cual debemos tratar con
humildad.
Entre los habitantes de la tierra, son las tribus
indígenas las que aún conservan el respeto por ella; así lo manifestó el Jefe
Seattle de las tribus Dwasmich y Suquamech: ´Esto sabemos: la tierra no
pertenece al hombre; el hombre pertenece a la tierra. Todo va enlazado como la
sangre que une a una familia[35]´.”
Recientemente esta Corporación ha
denotado que “el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la
destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá
con ésta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que
representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que
con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y
desarrollarse a nuestra especie, estamos condenándonos a la pérdida de nuestra
calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición
de la especie humana”.[36]
Ello ha permitido afirmar la
importancia de preservar el medio ambiente sano a través de una labor conjunta
de todos los responsables.[37]
La Corte ha manifestado que la Constitución proporciona una combinación de
deberes contiguo al reconocimiento de derechos, que permiten advertir una
visión del asunto ambiental desde los puntos de vista ético, económico y
jurídico:
“Desde el plano ético se construye un principio
biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza, otorgándoles a
ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya no puede
extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al
interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación; encuentra
además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del Estado.
En el plano jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger
la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la
amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos
naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas
jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a
valores individuales.”[38]
El ambiente sano, como se ha
mencionado forma parte de los derechos colectivos cuya esencia
transciende el concepto de derecho individual para radicarse en el ser social,
el cual incumbe, además, a cada una de las esferas que componen el entramado
social, de manera que su conservación impone deberes correlativos a los
particulares, la sociedad, las empresas, al Estado y la comunidad
internacional.[39]
Se acepta al medio ambiente sano
como un derecho del cual son titulares todas las personas, quienes a su
vez se encuentran legitimadas para participar en las decisiones que puedan
afectarlo y deben colaborar en su conservación. También como un deber
que se le impone a todos[40]
y particularmente al Estado: i) proteger su diversidad e integridad, ii)
salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, iii) conservar las áreas de
especial importancia ecológica, iv) fomentar la educación ambiental, v)
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, vi) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, vii)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al
ambiente; y viii) cooperar con otras Naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera.[41]
En suma, el medio ambiente es un
bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse
no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de
los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades.[42]
4.4.   Internacionalización de
las relaciones ecológicas. Los problemas ambientales y los factores que
conducen a su deterioro no pueden considerarse hoy en día como asuntos que
conciernen exclusivamente a un país, sino que dado el interés universal que
revisten y la necesidad de su preservación, incumben a todos los Estados.
En materia de
internacionalización de las relaciones ecológicas (artículo 226 superior) y la
degradación ambiental, la Corte ha señalado:
“La protección
del medio ambiente, dentro del derecho internacional, se ha intensificado
paralelamente con el desarrollo de la legislación interna de la mayoría de los
países, como respuesta a la creciente degradación del mismo y las amenazas de
una evidente degradación futura. Es sabido que la mayor afectación del medio
ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de
la actividad humana tendentes a la satisfacción de sus necesidades. Estas
actividades, desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los
procesos industrializados y la población mundial se aceleraron tan
abruptamente, ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, generan un impacto
negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global. Dichos impactos
sobre el medio ambiente son evidentes: polución terrestre, aérea y marina,
lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción
de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre
muchos otros. En oposición al principio según el cual la soberanía de los
Estados implica su autodeterminación y la consecuente defensa de intereses
particulares, enmarcados dentro del límite de sus fronteras políticas, la
degradación del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en
un problema global. En consecuencia, su protección se traduce en un propósito
conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un
futuro común.”[43]
En la evolución del derecho
internacional ambiental autores como Philippe Sands identifican tres fases: la
era tradicional hasta 1970, la era moderna que concluye en 1992 y la era
posmoderna que completa nuestros días.[44] Entre los instrumentos
internacionales que se han expedido y buscan garantizar un ambiente sano pueden
destacarse:[45]
i) La Declaración de
Estocolomo para la Preservación y Mejoramiento del Medio Humano de la
Conferencia de las Naciones Unidas de 1972.[46]
Proclama que el hombre es obra y artífice del medio que lo rodea. Establece
principios que hacen énfasis en la necesidad de que los ecosistemas naturales
deban preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante
cuidadosa planificación u ordenación según convenga (principio 2),
evitando que la contaminación con sustancias tóxicas u otros materiales causen
daños graves e irreparables a los ecosistemas. Dispone que debe confiarse a
instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o
controlar (principio 17) la utilización de los recursos ambientales
con miras a mejorar la calidad del medio. Añade que la planificación
racional (principio 14) constituye instrumento indispensable para conciliar
las diferencias que puedan surgir entre  las exigencias del desarrollo y la
necesidad de proteger y mejorar el medio.
ii) La Carta Mundial de
la Naturaleza de las Naciones Unidas de 1982.[47]
Consciente de que la especie humana es parte de la naturaleza y la vida depende
del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales; convencida de que
toda forma de vida es única y reconociendo a los demás seres vivos su valor
intrínseco, el ser humano habrá de guiarse por un código de acción moral;
proclamó el respeto por la naturaleza y la no perturbación de sus procesos
esenciales; la no amenaza de la viabilidad genética de la tierra, la población
de todas las especies, silvestres y domesticadas; el deber de los Estados y las
empresas de cooperar en la tarea de conservar la naturaleza.
Establece el deber de asegurar la
disponibilidad de los medios financieros, los programas y las estructuras
administrativas necesarios para alcanzar los objetivos de la conservación de la
naturaleza (punto 17). Igualmente, los Estados y, en la medida de sus
posibilidades, las demás autoridades públicas, las organizaciones
internacionales, los particulares, las asociaciones y las empresas: a)
cooperarán en la tarea de conservar la naturaleza con actividades conjuntas y
otras medidas pertinentes, incluso el intercambio de información y las
consultas; b) establecerán normas relativas a los productos y a los
procedimientos de fabricación que puedan tener efectos perjudiciales sobre la
naturaleza, así como métodos para evaluar dichos efectos; c) aplicarán las
disposiciones jurídicas internacionales pertinentes que propendan a la
conservación de la naturaleza o a la protección del medio ambiente; d) actuarán
de manera tal que las actividades realizadas dentro de los límites de su
jurisdicción o bajo su control no causen daño a los sistemas naturales situados
en otros estados ni en los espacios ubicados fuera de los límites de la
jurisdicción nacional; e) Salvaguardarán y conservarán la naturaleza en los
espacios que estén más allá de los límites de la jurisdicción nacional (punto
21).
iii) Protocolo de Montreal
relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, adoptado en 1987,
firmado por 196 participantes.[48]
iv) La Declaración de Río
sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992.[49]
Reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la tierra, declaró
que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible; debe garantizarse la participación de todos los
ciudadanos interesados; han de promulgarse leyes eficaces en esta materia; y
reconoce que los pueblos indígenas desempeñan un papel fundamental en la ordenación
del medio ambiente.
Señala dicha Declaración que a
fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente debe
constituir parte importante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse
en forma aislada. Anota que los Estados deben cooperar con espíritu de
solidaridad mundial (principio 7) para conservar, proteger y restablecer la
salud y la integridad del ecosistema de la tierra. Establece que el mejor modo
de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos (principio 10), permitiéndoles informarse sobre las decisiones
de las autoridades y facilitándoles el acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y recursos
pertinentes. También resalta el papel del legislador en este campo, al señalar
que los Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre medio ambiente
(principio 11) las cuales deben reflejar el contexto al que se aplican. Así
mismo, pone de presente la necesidad de emprender una evaluación del impacto
ambiental en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier
actividad que haya de producir un efecto negativo en el medio ambiente (principio
17).  Igualmente, pone de relieve el papel que los pueblos indígenas y sus
comunidades locales desempeñan en la ordenación del medio ambiente (principio
22), por lo que los Estados deben reconocer y apoyar su identidad, cultura e
intereses y velar porque participen efectivamente en el logro del desarrollo
sostenible.
v) La Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992. Pretende lograr la
estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias peligrosas en el sistema
climático.
vi) El Protocolo de Kyoto de
las Naciones Unidas a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, 1997. No introduce nuevos compromisos para las partes sino que
persigue reafirmar los existentes y continuar con la implementación.
vii) Cumbre del Milenio de las
Naciones Unidas de 2000. Con el cambio de milenio, los países se
comprometieron con una nueva alianza estableciendo ocho metas conocidas como
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuyo plazo de vencimiento está fijado
en principio para el 2015. El Objetivo 7 denominado “Garantizar la
Sostenibilidad del Medio Ambiente”, parte del cumplimiento de cuatro metas
específicas: incorporar los principios del desarrollo sostenible en las
políticas y los programas nacionales, y reducir la pérdida de recursos del
medio ambiente; reducir y frenar la pérdida de diversidad biológica en 2010;
reducir a la mitad, para el 2015, la proporción de personas sin acceso
sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento; y mejorar
considerablemente, en el 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes
de barrios marginales.
viii) Acuerdo
de Copenhague de 2009, que busca limitar la subida de la temperatura,
reducir las emisiones y obtener la financiación para poner en marcha
iniciativas en los países en desarrollo a fin de combatir el cambio climático.
Ahora bien,
como pasará a explicarse de la normatividad constitucional e internacional
descrita pueden extraerse unos principios fundamentales para adelantar la
protección del medio ambiente.
4.5.   Principios que
fundamentan la protección del medio ambiente. Relevancia del principio de
precaución para el control de los factores de deterioro ambiental.
4.5.1. Colombia ha acogido el principio
de precaución en su legislación interna a partir de los convenios
internacionales de protección al medio ambiente. En la Declaración de Río de
Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se contempló dicho principio
en el artículo 15, bajo el siguiente tenor:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme con sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente”.
Principio que vino a ser
consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano en la Ley 99 de 1993,[50]
al señalar el artículo 1.1 que el proceso de desarrollo económico y social del
país se orientará conforme a los principios universales y de desarrollo
sostenible previstos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992. Esta
disposición fue demandada bajo el argumento de si constituía una norma jurídica
válida al haber incorporado un tratado internacional sin el cumplimiento de los
requisitos de trámite exigidos. La Corte en la sentencia C-528 de 1994, al
declarar su exequibilidad, indicó:
“No existe duda acerca del vigor jurídico, ni del
carácter normativo de la parte acusada del artículo 1o. de la Ley 99 de 1993,
así como de su capacidad para producir efectos jurídicos, pero bajo el
entendido de que en ella se establecen unos principios y valores de rango
legal, que sólo se aplican de modo indirecto y mediato, y para interpretar el
sentido de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las inferiores
cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos
específicos; en este sentido se encuentra que la norma que se acusa está
plenamente delimitada en cuanto al mencionado vigor indirecto y mediato dentro
del ordenamiento jurídico al que pertenece, sin establecer conductas
específicas y sin prever consecuencias determinadas, las cuales quedan
condicionadas a la presencia de otros elementos normativos completos. Este tipo
de disposiciones opera como pautas de interpretación y de organización del
Estado, y no se utilizan como reglas específicas de solución de casos.”
Esta Corporación ha señalado que el
principio de precaución se encuentra constitucionalizado, pues se
desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (artículo
266) y de los deberes de protección y prevención (artículos 78, 79 y 80).[51]
Al respecto, conviene traer a colación algunas decisiones de este Tribunal que
destacan la importancia de dicho principio para la preservación del medio
ambiente sano.
En la sentencia C-073 de 1995 la
Corte examinó la Ley 164 de 1994[52] que en el artículo 3º
incluyó el principio de precaución, sobre el cual se expuso que alienta la
protección del sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y
futuras:
“El artículo 3 enuncia los principios que
guían la aplicación de la convención con miras a alcanzar su objetivo. La
equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas según se trate de
países desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas, son las
bases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el sistema
climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras (art. 3-1). Las
necesidades y circunstancias específicas de los países en desarrollo son
tomadas en cuenta, de manera que éstos no tengan que soportar una carga anormal
o desproporcionada en virtud de la convención (art. 3-2). Las medidas de
precaución a adoptar en contra de las causas del cambio climático, a que se
comprometen las partes, deben tomar en cuenta los distintos contextos
socioeconómicos (art. 3-3), y las políticas y medidas de protección ser
apropiadas a dichas condiciones específicas, estar integradas en los programas
nacionales de desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de discriminación
arbitrario o injustificable ni una restricción encubierta al comercio
internacional (art. 3-5). Estos principios son consistentes con el respeto a la
autodeterminación de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores
del Estado colombiano (CP art. 9), con los deberes del Estado en materia de
protección del medio ambiente y de los recursos naturales (CP arts. 79 y 80), y
con la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que son las bases de las
relaciones internacionales del país (CP art. 228).”
Posteriormente, en la sentencia
C-671 de 2001 se revisó la Ley 618 de 2000,[53] en la cual se resaltó la
importancia de aplicar los principios desarrollados en el derecho internacional
para adelantar la protección del medio ambiente y consideró que la obligación
de acudir a tales principios atiende el mandato contenido en el artículo 266 de
la Constitución. Más adelante en la sentencia C-293 de 2002,[54]
se profundizó sobre el alcance del principio de precaución en los siguientes
términos:
“Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a
la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones
específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la
certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales
trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y
alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los
siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e
irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta
absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir
la degradación del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisión
sea motivado.
Es decir, el acto administrativo por el cual la
autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en
uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y,
como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se
enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones
arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano
tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga.
En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo
29 de la Constitución.”
En relación con la observancia
de dicho principio por los particulares se señaló que: “el deber de
protección […] no recae sólo en cabeza del Estado, dado que lo que está en
juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la propia
supervivencia de las futuras. Por ello, el compromiso de proteger el medio
ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a
los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia
universal. En el ámbito nacional, se trata de una responsabilidad enmarcada
expresamente por la Constitución como uno de los deberes de la persona y del
ciudadano.”
En la sentencia C-071 de 2003 se
examinó la Ley 740 de 2002[55] donde se reiteró el
principio denominado “criterio de precaución”, conforme al cual “cuando
haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio
ambiente, lo cual es completamente compatible con el deber constitucional de
prevenir y controlar los factores del deterioro del ambiente, los ecosistemas y
la diversidad biológica.”
En la sentencia C-988 de 2004,
atendiendo una demanda de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la
Ley 822 de 2003,[56] la Corte consideró que
los deberes de protección al medio ambiente se materializan “en gran medida” en
el principio de precaución el cual se encuentra constitucionalizado:
“En cierta medida, la Carta ha constitucionalizado
el llamado “principio de precaución”, pues le impone a las autoridades el
deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente”.
“Sin embargo, dicho principio, y en general los deberes de prevención que la
Carta asigna a las autoridades en este campo, no significan que únicamente cuando
se ha demostrado que un producto o un proceso no tiene ningún riesgo entonces
puede ser usado, pues es imposible demostrar la ausencia de riesgo. El
principio de precaución supone que existen evidencias científicas de que un
fenómeno, un producto o un proceso presentan riesgos potenciales a la salud o
al medio ambiente, pero esas evaluaciones científicas no son suficientes para
establecer con precisión ese riesgo. Y es que si no hay evidencias básicas de
un riesgo potencial, no puede arbitrariamente invocarse el principio de
precaución para inhibir el desarrollo de ciertas prácticas comerciales o
investigativas. Por el contrario, en los casos de que haya sido detectado un
riesgo potencial, el principio de precaución obliga a las autoridades a evaluar
si dicho riesgo es admisible o no, y con base en esa evaluación deben
determinar el curso de acción”.
Principio de precaución que
constituye un criterio hermenéutico para la aplicación de normas relativas a la
protección ambiental ante amenazas graves que no han sido científicamente
comprobadas y los límites que deben observar los operadores administrativos y
judiciales. En la sentencia T-299 de 2008, la Corte extrajo de su doctrina en
la materia las siguientes conclusiones:
“El Estado colombiano manifestó su interés por aplicar
el principio de precaución al suscribir la Declaración de Río sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo; (ii) el principio hace parte del
ordenamiento positivo, con rango legal, a partir de la expedición de la Ley 99
de 1993; (iii) esta decisión del legislativo no se opone a la Constitución; por
el contrario, es consistente con los principios de libre determinación de los
pueblos, y con los deberes del Estado relativos a la protección del medio
ambiente[57]; (iv) el Estado ha
suscrito otros instrumentos internacionales, relativos al control de sustancias
químicas en los que se incluye el principio de precaución como una
obligación que debe ser cumplida de conformidad con el principio de buena fe
del derecho internacional; (v) de acuerdo con recientes pronunciamientos[58],
el principio de precaución se encuentra constitucionalizado pues
se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (art.
266 CP) y de los deberes de protección y prevención contenidos en los artículos
78, 79 y 80 de la Carta.”
Puede, entonces, señalarse que el
principio de precaución constituye una herramienta constitucional y de
orden internacional de suma relevancia a efectos de determinar la necesidad de
intervención de las autoridades frente a peligros potenciales que se ciernen
sobre el medio ambiente y la salud pública. La precaución no sólo atiende en su
ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una
postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación
medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural.[59]
4.5.2. Conviene traer a colación,
el estudio realizado por Patricia Jiménez de Parga y Maseda denominado
“Análisis del principio de precaución en derecho internacional público:
perspectiva universal y perspectiva regional europea”[60],
que expone en la identificación de los principios estructurales del derecho
internacional del medio ambiente, los siguientes: i) el principio del
desarrollo sostenible y de equidad intergeneracional,[61]
ii) el principio de cooperación con espíritu de solidaridad mundial,[62]
iii) el principio de prevención, y iv) el principio de precaución.
En torno al principio de
prevención se expone en dicho artículo que “se ha producido, en nuestros
días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo)
sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio
de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del
Derecho Internacional Público. […] La finalidad o el objeto último del
principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a
producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas, es decir, se
impone una acción de prevención.”
Respecto a la distinción y
articulación jurídicas de los principios de prevención y de precaución
se indica que la diferencia gira en función del conocimiento científico del
riesgo. Se anota:
“La prevención se basa en dos ideas-fuerza: el riesgo
de daño ambiental podemos conocerlo anticipadamente y podemos adoptar medidas
para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en su formulación más
radical, se basa en las siguientes ideas: el riesgo de daño ambiental no puede
ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente conocer los
efectos a medio y largo plazo de una acción. La posibilidad de anticipación es
limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de
conocimientos científicos, los cuales son limitados e imperfectos. En
consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar
los riesgos de daños, porque éstos no pueden ser conocidos en su exactitud.
[…] Es necesario situar el principio de precaución en
el actual clima de relativismo del conocimiento científico en el que vivimos,
el cual nos está llevando a cuestionarnos acerca de nuestra propia capacidad de
prevención, más entendida ésta desde un perspectiva dinámica o activa, es
decir, tras haber agotado incluso las medidas constitutivas de lo hemos
denominado acciones preventivas. […] El principio de cautela o precaución con
ser importante, no puede ser ensalzado o cuando menos entendido como una fase
superior o más avanzada que la prevención desde una perspectiva estrictamente
jurídica, sino que debemos circunscribirlo por completo a los riesgos de daños
ambientales muy significativos o importantes, o más estrictamente, a los
irreversibles, luego, como un principio, no tanto superior, más avanzado e
incluso sustitutivo del principio de prevención, sino complementario (y por
tanto, actuante en su ámbito propio de aplicación) del principio de prevención.
Y éste es a nuestro entender, el auténtico sentido del
Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo:
´con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente´.”
4.5.3. De otro lado, este asunto
ha revestido el mayor grado de importancia para el derecho ambiental de la
Unión Europea, el cual se constituye en un cuerpo normativo de más de
trescientos instrumentos legales recogidos en más de treinta años, que
condiciona y determina la política y la materia ambiental en sus Estados
miembros. El artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
-TCE-[63], establece unos
principios que gobiernan la política ambiental europea, entre ellos: i) los
principios de cautela y de acción preventiva, ii) el principio “quien contamina
paga” y iii) el principio de corrección en la fuente de los atentados al medio
ambiente. Conviene destacar brevemente el alcance de dichos principios que han
sido recogidos, entre otros, por la doctrina española:[64]
i) Sobre los principios de
cautela y de acción preventiva se sostiene que se discute si dichos
principios son diferentes o no. La cautela se califica como el postulado
universal de la política y el derecho ambiental dado que la sociedad
post-industrial moderna es ante todo una “sociedad del riesgo” por la reducción
drástica del espacio vital tradicional que es reemplazado por un conglomerado
de mayor complejidad de incertidumbres y de peligros para la salud y el
entorno.[65]
En cuanto a la acción
preventiva que tiene menor atención, atiende al proverbio “más vale
prevenir que curar”, es decir, es mejor evitar la contaminación o el daño
ambiental, que una vez producida ésta sea demasiado caro su corrección o
irreversibles sus efectos. Mientras que en la cautela el riesgo de daño
ambiental no puede ser conocido anticipadamente en la preventiva sí es posible
conocerlo antes de que se produzca.
ii) El principio “quien
contamina paga” es definido por la Recomendación del Consejo
75/436/EURATOM, CECA, CEE de 1975, según la cual las personas físicas o
jurídicas que sean responsables de una contaminación deben pagar los gastos de
las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla.[66]
iii) El principio de corrección
en la fuente de los atentados al medio ambiente significa que la política
ambiental debe luchar contra el daño ambiental, evitando su nacimiento mismo.[67]
De esta manera, la comunidad internacional busca avanzar
significativamente en la consagración de principios, mecanismos e instituciones
jurídicas que le permitan una protección más adecuada, efectiva, sustancial y
presente del medio ambiente dada la problemática profunda que enfrenta y las
consecuencias sobre la subsistencia de la humanidad.[68]
4.5.4. Las preocupaciones
medioambientales más apremiantes en la actualidad como el cambio climático, la
destrucción de la capa de ozono y la pérdida de biodiversidad, son de alcance
mundial y requieren una actuación nacional e internacional coordinada y
decidida. Los problemas que aquejan a la naturaleza requieren una mejor
gobernanza mundial.
Hoy la humanidad centra su
atención en garantizar la sostenibilidad del medio ambiente por la
deforestación, el cambio climático, los hábitats de las especies en peligro de
extinción, la sobreexplotación de la pesca global, el suministro de agua
potable y los servicios sanitarios, entre otros. El cambio climático se ha
convertido en uno de los retos más importantes para el mundo.
Para la superación del peligro y
daño actual que se cierne sobre el medio ambiente se requiere la implantación
de nuevos objetivos que impliquen avanzar en regulaciones y políticas
públicas serias y más estrictas que hagan posible la supervivencia de la
humanidad. Ello debe partir del compromiso real y la participación de todos con
la finalidad de avanzar hacia un mundo más seguro, estable y justo.
La creciente y desmesurada amenaza
y afectación que se cierne sobre el medio ambiente impone una mayor
consciencia, efectividad y drasticidad en la política defensora del medio
ambiente. Los peligros y daños ambientales que se han generado lesionan
gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos los seres vivos. La cuestión
ambiental plantea la imperiosa necesidad de normas los procesos económicos y
tecnológicos.
La especial vulnerabilidad en que
se encuentra el ecosistema mundial, empuja la tendencia transnacional que
enarbola la bandera de la responsabilidad objetiva en el derecho
medioambiental. Países como Brasil, Argentina, Perú y España, además de la
Unión Europea, consagran en sus legislaciones lineamientos tendientes a entronizar
la responsabilidad objetiva en el derecho del medio ambiente a fin de contener
la amenaza que se cierne sobre el ecosistema.[69]
Otras legislaciones como la
chilena[70] y la panameña[71]
también estipulan la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo
sancionador. La Constitución de la República del Ecuador (2008), en el artículo
396 señala que “la responsabilidad por daños ambientales es objetiva”. Se
afirma que la incorporación de la responsabilidad objetiva busca favorecer la
consecución de los objetivos de protección ambiental atendiendo las
dificultades que representan para los demandantes probar la culpabilidad de la
parte demandada en los juicios de responsabilidad ambiental.[72]
5.      La potestad
sancionatoria administrativa y la presunción de inocencia (elemento de la
culpabilidad). La responsabilidad subjetiva y la objetiva.
5.1.   Naturaleza del
derecho administrativo sancionador. La forma organizativa de Estado
social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitución de 1991,
implicó un cambio trascendental en la concepción del papel del Estado
contemporáneo. El tránsito del Estado liberal de derecho fundado, entre otros,
en el postulado laissez faire-laissez passer, al Estado social de
derecho (artículo 1º superior), ha conllevado a la asunción de una función
activa y protagónica del Estado actual como “promotor de toda la dinámica
social.” [73]
El cumplimiento de unos fines
esenciales  y sociales del Estado, como la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (preámbulo y artículos. 2º y
365),  entre otros factores, ha ocasionado un incremento considerable de las
funciones de la Administración, que a la vez ha conducido a la ampliación de
los poderes sancionatorios del Ejecutivo.[74]
El derecho administrativo
sancionador reconoce que los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente en la realización de sus fines (artículo
113 superior). De esta manera, la represión de los ilícitos que correspondía
exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la Jurisdicción Penal,
se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones
producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el Estado
moderno que, como se señaló, ha incrementado sus funciones.[75]
5.2.   Disposiciones
constitucionales que fundamentan el ejercicio de la potestad sancionatoria de
la administración. Como normatividad constitucional que soporta el
derecho administrativo sancionador, pueden mencionarse:
(i) El artículo 2º, al establecer
que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; […] asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares.”
Sobre el particular, esta Corte
ha indicado que “el ejercicio de la función pública encomendada a la
administración implica que si ésta se encuentra facultada para imponer un mandato
o regular una conducta en servicio del interés público, también debe estar
facultada para lograr la garantía del orden mediante la imposición de
sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos.”[76]
(ii) El artículo 4º al consagrar
el “deber de acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades” y el artículo 6º al señalar que “los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.”
(iii) El artículo 29, al indicar
que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.” Ha sostenido esta Corporación que “cuando la Carta habla del
debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe
a la Administración de imponer sanciones, es decir la  potestad sancionadora de
la Administración.”[77]
(iv) En términos generales
también pueden indicarse los artículos 150.8,[78] 189.21[79].22[80].24[81]
y 26[82], 209[83],
334[84], 365[85],
366[86] y 370.[87]
5.3.   Potestad
punitiva penal y administrativa sancionadora. Modalidades de
sanciones administrativas. La potestad sancionatoria administrativa es
una clara manifestación del ius puniendi del Estado. Éste comprende
diversas disciplinas o especies como el derecho penal, el derecho
contravencional, el derecho correccional, el derecho de juzgamiento político -impeachment-
y el derecho disciplinario o correctivo de la función pública.[88]
El ejercicio del poder punitivo
del Estado se manifiesta generalmente por la vía administrativa y la vía
judicial penal. Las distinciones entre una y otra radican en los objetivos,
particularmente en los bienes jurídicos materia de protección.
La potestad sancionatoria
penal propende por la garantía del orden social en abstracto -bienes
sociales más amplios-; la consecución de fines retributivos, preventivos y
resocializadores; y presenta un mayor grado de afectación de los intereses
jurídicamente protegidos que daría lugar a la privación de la libertad. No
ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrativa al
buscar primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la
Administración, y cumplir los cometidos estatales; cuestionar el incumplimiento
de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados; que descartan la
imposición de sanciones privativas de la libertad.[89]
En la sentencia C-616 de 2002, se sostuvo:
“La potestad sancionadora administrativa se diferencia
cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una
función preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su aplicación
persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines
difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o
resocializador, en la persona del delincuente", mientras que con la potestad
administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales[90].
La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un
medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio
de sus funciones. En efecto, "[l]a fracción de poder estatal radicada en
cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias
o potestades específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria,
jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las
finalidades que le son propias"[91].”
Bajo esta perspectiva, la Corte
ha señalado que la facultad sancionadora de la administración pública se
distingue de las demás especies del derecho sancionador, especialmente por los
siguientes factores:
“(i) La
actividad sancionatoria de la Administración “persigue la realización de los
principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el
artículo 209 de la Carta”.[92]
(ii) La sanción
administrativa constituye la “respuesta del Estado a la inobservancia por parte
de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o
específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la
Administración”.[93]
(iii) Dicha potestad se ejerce “a partir de la
vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese
contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho
de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una
norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y
voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe
deliberadamente.”[94]
(iv) En relación con la sanción aplicable “dentro del
ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la
interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la
multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento
legalmente establecido.”[95]
(v) Y finalmente
“la decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control
judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.[96]”
También, ha indicado esta
Corporación que “i) la potestad sancionadora propia
de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus
funciones y la realización de sus fines[97], pues ii)
permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la
asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a
sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento […] de una
disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus
cometidos[98] y iii)
constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas.”[99]
Derecho administrativo
sancionador que constituye una expresión de poder jurídico indispensable para
la regulación de la vida en sociedad y así pueda la Administración cometer
apropiadamente sus funciones y realizar sus fines. Si bien se activa a partir
del desconocimiento de reglas preestablecidas, tiene una cierta finalidad
preventiva al proponer un cuadro sancionador como consecuencia del
incumplimiento de las prescripciones normativas.[100]
Por sanción ha de
entenderse “un mal inflingido por la Administración a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción)
consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de
una obligación de pago de una multa [...].”[101]
Potestad de la administración que
se traduce normalmente en la facultad de imponer i) sanciones disciplinarias
para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas en las que incurren los
servidores públicos o aquellas personas que sin tener dicha calidad están
habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y ii) sanciones
correctivas que se aplican a los particulares que infringen las obligaciones y
restricciones que se les han impuesto.[102]
Dicha potestad igualmente ha sido
relacionada con la función de policía “que supone el ejercicio de facultades
asignadas al ejecutivo por el legislador, con miras a garantizar el orden
público en sus diversas facetas. Así las facultades administrativas relativas,
por ejemplo, a la organización del transporte público, la comercialización de
alimentos, a la preservación del medio ambiente, al régimen de cambios
internacionales, etc., tienen su justificación en la necesidad de mantener las
condiciones de salubridad, tranquilidad y seguridad implicadas en la noción de
orden público.”[103]
Igualmente ha sido vinculada
por un sector de la doctrina administrativa tradicional como una expresión
del  poder de policía “en cuya virtud el Estado tiene la atribución de
regular el ejercicio de las libertades individuales con el fin de garantizar el
orden público. La sanción viene a ser el instrumento coactivo para hacer
cumplir la medida de policía.”[104]
5.4. El
debido proceso. Matización de principios del derecho penal en la
aplicación al derecho administrativo sancionador. El ejercicio de la
potestad sancionadora administrativa está subordinado a las reglas propias del
debido proceso. El Constituyente de 1991 hizo extensivo el debido proceso a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 superior), por
lo que las garantías mínimas del debido proceso penal resultan aplicables a las
actuaciones administrativas sancionatorias.
No obstante,
no todo el derecho es de orden penal y, por lo tanto, no toda sanción soportada
en el derecho tiene tal carácter, dado que es posible encontrar “reglas y
procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter
administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aún de
orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o
asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de
diversa categoría, las que, en veces(sic), coinciden sobre los mismos hechos,
sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Cada una de estas
regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y especializados
de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden encontrarse en
la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la potestad de
regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohíbe.”[105]
Dichos órdenes jurídicos
parciales y especializados cuentan con sus propias reglas, las cuales pueden
diferenciarse de la normatividad sustantiva y procedimental del derecho penal,
según se ha indicado. De ahí que esta Corte haya señalado que lo preceptuado
por el artículo 29 de la Constitución:  “no es que las reglas del debido
proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas
o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es
que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que
impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los
principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del
Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y
los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.”[106]
De esta manera, este Tribunal ha
señalado que las garantías del debido proceso penal o los principios del
derecho penal son aplicables con ciertos matices a las demás formas de
actividad sancionadora del Estado, conforme a las diferencias establecidas.[107]
En efecto,[108] “mientras en el derecho
penal las garantías del debido proceso tienen su más estricta aplicación, ya
que en éste no solamente se afecta el derecho fundamental a la libertad sino
que, además, sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros ámbitos
sancionatorios su aplicación es atenuada en razón de la naturaleza de la
actuación, de los fines que se persiguen con ella y del hecho de que sus normas
operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones para las que se han
establecido determinados deberes especiales[109].”
En la
sentencia C-530 de 2003 la Corte indicó que “la potestad punitiva del Estado
agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para
imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación
administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la
potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está
subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la
aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con
los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la
sanción.”
En suma, en
materia sancionatoria administrativa la aplicación de las garantías del debido
proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal. Ya esta Corte ha
resaltado que la tendencia de algunas democracias es garantizar el debido
proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar automáticamente
la misma severidad de los principios que gobiernan el derecho penal, ni
desatender las especificidades de dicho tipo de sanciones en cada uno de los
contextos en que han sido establecidas por el legislador.[110]
5.5.   La
atenuación de la presunción de inocencia en el derecho administrativo
sancionador. La imputación subjetiva y objetiva. Dentro de los
principios de configuración y de aplicación del sistema sancionador, esta
Corte, en la sentencia C-827 de 2001, precisó lo siguiente:
“En la doctrina[111]se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius
puniendi del Estado está sometida a
claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos
proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda
sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden
quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos
sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador,
como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso -régimen disciplinario
o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de
reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[112]),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador
administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones
privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica
y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido.”[113]
Recientemente
la doctrina especializada expone que dentro de los principios más
trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: i) el principio
de legalidad, ii) el principio de tipicidad, iii) el debido proceso, iv) el
derecho de defensa, v) el derecho a no declarar contra sí mismo, vi) el
principio de presunción de inocencia, vii) el principio in dubio pro reo,
viii) el principio de la prohibición de las sanciones de plano, ix) el
principio de contradicción, x) principio de imparcialidad, xi) el principio de
razonabilidad, xii) el principio de la prohibición de la analogía, xiii) el
principio nulla poena-sine lege, xiv) principio del non bis in idem,
xv) el principio de no retroactividad de la ley, xvi) el principio de
favorabilidad, xvii) el principio del caso fortuito o de la fuerza mayor,
xviii) el principio solve et repete, xix) el principio de prohibición de
imponer sanciones privativas de la libertad, xx) el principio prohibitivo de la
reformatio in pejus, xxi) el principio de culpabilidad, xxii) el
principio de la personalidad de las sanciones o dimensión personalísima de la
sanción, xxiii) el principio de proporcionalidad, y xxiv) el principio de
oportunidad.[114]
De igual modo, debe acogerse como
principios aplicables a la función administrativa: i) la igualdad, ii) la
moralidad, iii) la eficacia, iv) la economía, v) la celeridad, vi) la
imparcialidad y vii) la publicidad (artículo 209 superior).[115]
Conviene destacar que cuando se trata
del principio de legalidad de las sanciones administrativas “sólo exige
que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de
las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con
posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada
de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las
normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se
trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición
legal de carácter sancionador.”[116]
Dicho principio se materializa a su vez
en el de reserva de ley y el de tipicidad. En virtud del principio de
tipicidad, que tiene también una aplicación más flexible en materia
administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos
fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la
conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii)
la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los
aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o
la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el
procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición.”[117]
También ha de señalarse que a la tipificación en el derecho sancionatorio de la
administración, el sistema le impone recurrir a la prohibición, a la
advertencia, al deber, etc., para seguidamente establecer la sanción.[118]
En cuanto al principio de
presunción de inocencia, ha de recordarse que el artículo 29
constitucional señala que “toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente culpable”. Es por lo tanto la culpabilidad
en el ámbito del derecho penal elemento ineludible y necesario de la responsabilidad
como de la imposición de la pena, por lo que  la actividad punitiva del Estado
tiene lugar sobre la base de la responsabilidad subjetiva. En tales
términos “resulta abiertamente inconstitucional la norma de la ley penal que
prevea hechos punibles sancionables objetivamente, esto es, únicamente por la
verificación de que la conducta del sujeto encaje materialmente en los
presupuestos normativos, sin que se tenga en cuenta la culpabilidad.”[119]
En el derecho sancionador de la
Administración, la presunción de inocencia y el elemento de la culpabilidad
resultan aplicables como criterio general. No obstante, como se verá a
continuación, pueden ser objeto de ciertos matices -ámbito de la
responsabilidad subjetiva- y excepcionalmente establecerse la responsabilidad
sin culpa -objetiva-.
En la sentencia C-616 de 2002,[120]
la Corte señaló que: “el margen de configuración del legislador en materia de
sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la
gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la
actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las
cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien,
por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de
imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos
pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de
éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no
restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición.”
En dicha decisión la Corte, luego de
realizar una breve referencia al derecho comparado[121]
respecto a la tendencia observada en varias democracias de garantizar el debido
proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar maquinalmente el
mismo rigor garantista del derecho penal, constató la existencia de una amplia
gama de alternativas de configuración legislativa respecto al tipo de elemento
subjetivo requerido y de la distribución de la carga probatoria, encontrando
las siguientes variantes según las especificidades de cada caso. Dijo entonces:
“(i)
En un extremo, el legislador puede disponer iguales exigencias a las que rigen
el derecho penal para la imposición de ciertas sanciones administrativas; no
obstante, también puede (ii) prescribir que la administración cumpla con una
carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea necesario
demostrar de manera específica la culpa, la cual se deduce de lo ya probado, y
permitir que el investigado demuestre que obró diligentemente o de buena fe; (iii)
concluir que el comportamiento del que cometió un error es prueba de un grado
de imprudencia como la simple inobservancia, pero suficiente para imponer la
sanción; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la comisión de ciertas
infracciones y reglamentar las condiciones en las que se puede presentar prueba
en contrario; y (v) en el otro extremo, el legislador puede permitir la
imposición excepcional, bajo estrictas condiciones, de sanciones por
responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe que el investigado pruebe su
diligencia ni su buena fe.”[122]
De otra parte, en materia de responsabilidad
objetiva es importante, en primer lugar, traer a colación el artículo 88 de
la Constitución, al exponer que la ley definirá los casos de responsabilidad
civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.[123]
La Corte ha avalado de manera
excepcional la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva en algunos
campos del derecho administrativo sancionador, evento en el cual ha considerado
que al sujeto de esta acción debe rodeársele de todas las garantías procesales
constitucionales. Además, ha estimado que debe examinarse con detenimiento cada
caso atendiendo las particularidades de las normas legales acusadas. Así lo
sostuvo en la sentencia C-616 de 2002:
“La jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de manera excepcional,
atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la
responsabilidad objetiva.
La Corte ha admitido, de manera excepcional […] la
responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho administrativo
sancionador, cuya exequibilidad debe ser objeto de estudio por parte de esta
Corporación en cada caso de acuerdo con las características propias de la norma
que se juzga.
En algunas ocasiones la Corte ha declarado la
exequibilidad de normas en las que se prevén sanciones administrativas por
responsabilidad objetiva sin hacer explícito el análisis sobre las fuentes
subjetivas y objetivas de dicha responsabilidad[124].
También ha declarado la exequibilidad de normas que parecerían permitir la
imposición de sanciones por responsabilidad objetiva sin que la Corte haya
negado dicho tipo de responsabilidad ni condicionado su aplicación a la previa
determinación de culpabilidad del investigado.”[125]
En la sentencia C-690 de 1996,
esta Corporación había validado excepcionalmente, a la luz de la Carta
Política, la responsabilidad objetiva en materia de infracciones cambiarias, al
traer a colación la sentencia C-599 de 1992:
“La Corte ha declarado la constitucionalidad de
ciertas formas de responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho
administrativo, como es el régimen de
cambios, en donde la Corporación ha considerado que dados los intereses en
juego "se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la
conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad,
la culpabilidad e incluso la imputabilidad". Dijo entonces la Corte:
´El establecer por vía de la regulación legal
correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la
responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor,
o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la
infracción cambiaria es de índole objetiva, como lo disponen en las partes
acusadas los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna
norma constitucional. Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele
de todas las garantías constitucionales de la libertad y del derecho de
defensa, como son la  preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento
y de la sanción, las formas propias de cada juicio, la controversia probatoria,
la favorabilidad y el non bis in idem en su genuino sentido, que proscribe la
doble sanción de la misma naturaleza ante un mismo hecho´.”
Esta Corporación ha señalado que
la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la
Constitución en la medida que “(i) carezcan de la
naturaleza de sanciones que la doctrina[126] llama
'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el
ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii)
tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en
términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o
en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción
corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del
decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre
el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas
aduaneras).”[127]
Por
último, la Corte ha sostenido que la responsabilidad objetiva en el derecho
administrativo sancionador debe estar consagrada de manera expresa por el
legislador.[128]
6.   Las presunciones legales
en el derecho administrativo sancionador y la inversión de la carga de la
prueba. Justificación a la luz de la jurisprudencia constitucional.
6.1. De conformidad con el
artículo 66 del Código Civil,[129] se contemplan dos
clases de presunciones: las legales -iuris tantum- que admiten prueba en
contrario y las de derecho -iuris et de iure- que no permiten prueba en
contrario.[130]
Como ha sido señalado por la
Corte,[131] una parte de la
doctrina sostiene que la palabra “presumir” viene del vocablo latino "praesumere"
que significa "tomar antes, porque la presunción toma o tiene por
cierto un hecho, un derecho o una voluntad, antes de que la voluntad, el
derecho o el hecho se prueben”.[132] Del mismo modo, se ha
señalado que dicho término se deriva de las locuciones “prae” y “mumere”,
por lo que la palabra presunción sería equivalente a “prejuicio sin prueba”.[133]
En ese orden de ideas, presumir significaría dar una cosa por cierta “sin que
esté probada, sin que nos conste”.[134]
6.2. Esta Corporación siguiendo
los lineamientos indicados por la Corte Suprema de Justicia,[135]
ha manifestado que las presunciones legales –iuris tantum- que admiten
prueba en contrario, son “hechos o situaciones que, en virtud de la ley, deben
suponerse como ciertas siempre que se demuestren determinadas circunstancias o
hechos relevantes”. En esa medida, al establecerse una presunción, el
legislador “se limita a reconocer la existencia  de relaciones lógicamente
posibles, comúnmente aceptadas y de usual ocurrencia, entre hechos o
situaciones jurídicamente relevantes, con el fin de proteger bienes jurídicos
particularmente valiosos”.[136]
Una presunción legal releva a una
de las partes de la carga de probar el hecho presumido. Sin embargo, en la
mayoría de las ocasiones a quien favorece la presunción debe demostrar la
ocurrencia del hecho antecedente a partir del cual se deriva la existencia del
hecho presumido, cuya demostración no es comúnmente un asunto complicado. La
ley que establece la presunción al beneficiar a una de las partes termina por
afectar a la otra parte ya que resulta obligada a demostrar la inexistencia del
hecho presumido de manera directa o desvirtuando el hecho antecedente. Luego,
las presunciones tienen como efecto procesal el invertir la carga de la prueba.[137]
6.3. La Corte se ha preguntado si la inversión de las carga procesal
producto de la existencia de una presunción legal vulnera el debido proceso,
particularmente el derecho de defensa y la presunción de inocencia. La
respuesta ha sido consistente en el sentido que la consagración de presunciones
legales no desconoce, en principio, el derecho al debido proceso.[138]
Para que una presunción legal resulte ajustada a la Constitución es
menester que “aparezca como razonable, es decir, que responda a las leyes de la
lógica y de la experiencia, que persiga un fin constitucionalmente valioso, y
que sea útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el
mencionado fin”. Así lo sostuvo este Tribunal en la sentencia C-388 de 2000,[139]
acogida recientemente en la sentencia C-055 de 2010:[140]
“Nada obsta para que el legislador, con el fin de dar
seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de
proteger bienes jurídicos particularmente valiosos, respetando las reglas de la
lógica y de la experiencia, establezca presunciones legales. En estos casos, la
ley reconoce la existencia empírica de situaciones reiteradas y recurrentes,
comúnmente aceptadas, para elevarlas, por razones de equidad, al nivel de
presunciones.
En otras palabras,
la razonable correspondencia entre la experiencia -reiterada y aceptada-, y la
disposición jurídica, así como la defensa de bienes jurídicos particularmente
importantes, justifican la creación de la presunción legal y la consecuente
redistribución de las cargas procesales. Si bien, en principio, los sujetos
procesales están obligados a demostrar los hechos que alegan como fundamento de
su pretensión, lo cierto es que, en las circunstancias descritas y con el fin
de promover relaciones procesales más equitativas o garantizar bienes jurídicos
particularmente importantes, el legislador puede invertir o desplazar el objeto
de la prueba. Es por lo anterior que un segmento importante de las presunciones
legales tiende a corregir la desigualdad material que existe entre las partes
respecto del acceso a la prueba y a proteger la parte que se encuentra en
situación de indefensión o de debilidad manifiesta.
Ahora bien, resulta evidente que el legislador no puede establecer presunciones que no
obedezcan a las leyes de la lógica o de la experiencia, o que no persigan un
fin constitucionalmente valioso. Ciertamente, cuando las presunciones aparejan
la imposición de una carga adicional para una de las partes del proceso, es
necesario que las mismas respondan, razonablemente, a los datos empíricos
existentes y que persigan un objetivo que justifique la imposición de la
mencionada carga. De otra manera, se estaría creando una regla procesal
inequitativa que violaría la justicia que debe existir entre las partes y, en
consecuencia, el derecho al debido proceso del sujeto afectado.”
En palabras de la Corte, el juicio de razonabilidad sobre la
presunción establecida se superaría “al verificar que, según las reglas de la
experiencia, es altamente probable que, de ocurrir el hecho base o antecedente,
se presente el hecho presumido. La probabilidad se define,
principalmente, a partir de datos empíricos. No obstante, en algunas
circunstancias el legislador puede encontrar probable la conducta que, según el
ordenamiento jurídico, debe seguir un sujeto razonable. En consecuencia, para
consagrar una determinada presunción, la ley puede tener en cuenta expectativas
sociales adecuadamente fundadas, siempre que tales expectativas puedan ser
razonablemente satisfechas”.[141]
Además, la carga procesal
impuesta al demandado consistente en desvirtuar la existencia del hecho
presumido, sólo puede justificarse “si con ella se persigue un fin
constitucionalmente valioso y si no resulta desproporcionada respecto del
mencionado fin. En este sentido, la Corte debe definir si, al establecer la
presunción legal demandada, el legislador persigue un fin constitucionalmente
importante, si la misma es útil y necesaria para alcanzar ese fin y, por
último, si el efecto negativo que produce resulta menor que el beneficio
constitucional que alcanza”.[142]
6.4.   De igual modo, esta Corte
ha afirmado que las presunciones no son realmente un medio de prueba sino más
bien un razonamiento orientado a eximir de la prueba. Ha dicho la Corte que “en
el caso de las presunciones iuris tantum, lo que se deduce a partir del
hecho indicador del hecho presumido no necesita ser mostrado. Se puede, sin
embargo, desvirtuar el hecho indicador. Se admite, por tanto, la actividad
orientada a destruir el hecho a partir del cual se configura la presunción. Deben
existir elementos lógicos, fácticos y valorativos suficientes que permitan
hacer compatible la configuración de presunciones con la justicia, con el
debido proceso y con la eficacia.”[143]
Las presunciones no son un juicio
anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia porque se trata
de un típico procedimiento de técnica jurídica empleada por el legislador, en
ejercicio de la facultad de configuración de las instituciones procesales, con
la finalidad de convertir en derecho lo que simplemente es una suposición
fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren, ante el riesgo de
que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de ese derecho
afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad.[144]
El que la ley permita probar en contrario lo que se deduce de una
presunción o la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean
ciertas las circunstancias de que lo infiere la ley, obedece a que las
presunciones se fundamentan en probabilidades que en su condición de tales no
excluyen la posibilidad de error. Entonces, dada esa posibilidad de
equivocación, es apenas natural que la deducción sea siempre desvirtuable por
prueba en contrario.[145]
Las presunciones legales buscan
corregir la desigualdad material que pueda existir entre las partes respecto del
acceso a la prueba y proteger a la parte que se encuentre en situación de
indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a
quien las alega a su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de esta
forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes jurídicos
particularmente importantes.[146]
6.5. Ahora bien, la Corte ha
examinado la constitucionalidad de las presunciones de culpa o dolo y la
consecuente inversión de la carga probatoria en diversos ámbitos del derecho
administrativo sancionador, como puede apreciarse a continuación:
a) Presunciones de culpa o
dolo en acción de repetición contra agentes del Estado. En la sentencia C-374 de 2002 la Corte estudió los
artículos 5° y 6º de la Ley 678 de 2001, que establecen las presunciones de dolo y de culpa grave de la
conducta de los agentes del Estado para los efectos de la acción de repetición,[147]
por vulneración del principio de presunción de inocencia.
Este Tribunal sostuvo que los hechos en los que se fundamentan las
presunciones de dolo y de culpa grave se refieren a probabilidades fundadas en
la experiencia que por ser razonables o verosímiles permiten deducir la
existencia del hecho presumido. Dichas presunciones persiguen finalidades
constitucionalmente valiosas, pues al facilitar el ejercicio de la acción de
repetición, en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación
patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o
gravemente culposas de sus agentes, permiten alcanzar los objetivos de
garantizar la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la
función pública.[148]
b) Presunción de culpa en
materia tributaria. En la sentencia C-690 de 1996, la Corte examinó el
artículo 557 y los numerales a) y d) del artículo 580 del Decreto 624 de 1989.[149]
En dicha oportunidad se sostuvo que es razonable suponer que ha actuado de
manera dolosa o negligente quien ha incumplido un deber tributario como es la
presentación de la declaración tributaria en debida forma, por lo cual resulta
natural considerar que la prueba del hecho -la no presentación de la
declaración-, es un indicio muy grave de la culpabilidad de la persona.
Teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la
declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber
es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio
de eficiencia, la Corte consideró que una vez probado por la administración que
la persona fácticamente no ha presentado su declaración fiscal, resulta
admisible que la ley presuma que la actuación ha sido culpable, esto es, dolosa
o negligente.
Lo anterior no implica una
negación de la presunción de inocencia, lo cual sería inconstitucional, pero sí
constituye una disminución de la actividad probatoria exigida al Estado, pues
ante la evidencia del incumplimiento del deber de presentar la declaración
tributaria, la administración ya tiene la prueba que hace razonable presumir la
culpabilidad del contribuyente.
La flexibilidad del principio de
prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero condonación de la
prueba para la administración, puesto que en sanciones de tipo administrativo,
tales como las que se imponen en ejercicio del poder de policía o las sanciones
de origen tributario, deben estar sujetas a la evidencia del incumplimiento, en
este caso a la no presentación de la obligación tributaria, la cual hace
razonable la presunción de negligencia o dolo del contribuyente. Sin embargo, el
principio de culpabilidad quedaría anulado con grave afectación del debido
proceso administrativo, y principalmente del derecho a ser oído, si no se le
permite al contribuyente presentar elementos de descargo que demuestren que su
conducta no ha sido culpable.
En otra decisión más reciente,
sentencia C-506 de 2002,[150] la Corte indicó en
materia de sanciones tributarias que sin llegar a admitir la responsabilidad
objetiva este Tribunal ha tolerado la disminución de la actividad probatoria de
la Administración encaminada a probar la culpa del sancionado: esto es, a
partir de ciertas circunstancias debidamente probadas, ha estimado que puede
presumirse la culpa y que corresponde al sancionado demostrar la exonerante de
culpabilidad. En tales casos el procedimiento de aplicación de la sanción debe
dar espacio para el ejercicio del derecho de defensa.
Una vez que está probada la
inexactitud o extemporaneidad de las declaraciones tributarias, o su falta
absoluta de presentación, la imposición subsiguiente de sanciones
administrativas no desconoce la presunción de inocencia. La sola demostración de
esas circunstancias, constituye fundamento probatorio sólido para proceder a su
aplicación, sin perjuicio del derecho que asiste al sancionado de demostrar las
eximentes que, como la fuerza mayor o el caso fortuito, descartan la culpa en
el cumplimiento de los deberes tributarios.[151]
6.6.   De otra parte, esta
Corporación ha justificado constitucionalmente el establecimiento de
presunciones en otros ámbitos del derecho como:
a) Presunción de culpa sobre
administrador de sociedad comercial. En la sentencia C-123 de 2006,[152]
la Corte indicó que se trata de presunciones simplemente legales dado el
contenido del artículo que las contiene, en el cual no se hizo la consagración
expresa de tratarse de aquellas de derecho y se dispuso la posibilidad expresa
de prueba en contrario. Señaló la posibilidad que tiene de desvirtuar la
presunción probando que cumplió con sus funciones o no se extralimitó en ellas,
que no violó la ley o los estatutos, o que no tuvo conocimiento de la acción o
la omisión, o votó en contra de la decisión o no la ejecutó. Así la Corte
explicó que no se vulneran los artículos 29 de la Constitución y 8.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto siendo la presunción de
culpa establecida para el administrador, en los casos contemplados en los
incisos 3º y 4º del artículo 24 de la Ley 222 de 1995 de carácter legal, no
impide el ejercicio de su derecho de defensa y puede presentar prueba en
contrario a fin de  desvirtuarla.
b) Presunción de acoso laboral.
En la sentencia C-780 de 2007,[153] se manifestó que quien
es denunciado por haber desplegado presuntamente alguna de las conductas que
configuran acoso laboral, aún cuando lo haya hecho de manera reiterada y
pública, tiene la posibilidad, dentro del proceso, ya sea judicial o
disciplinario, de controvertir las pruebas en aras de demostrar que los hechos
que dieron lugar a tal proceso no ocurrieron o que, en caso de haber tenido
lugar, no configuran la conducta de acoso laboral. Expuso esta Corporación que
la presunción establecida no contraría el principio de presunción de inocencia,
pues se trata de una redistribución de las cargas procesales que no hace
nugatorio el derecho de defensa de quien debe desvirtuar el hecho o la
consecuencia deducida. Se trata de una institución jurídica que permite al
legislador invertir o desplazar el objeto de la prueba, con el propósito de
corregir la desigualdad material que existe entre las partes respecto del
acceso a la prueba en favor de quien se encuentra en situación de indefensión o
de debilidad manifiesta, en este caso como manifestación directa del principio in
dubio pro operario para la protección de bienes jurídicos particularmente
valiosos. Presunción que no compromete el principio de presunción de inocencia,
pues cuenta en todo momento con la posibilidad de desvirtuar los hechos, así
como la consecuencia deducida a partir de los mismos.[154]
c)  Presunción de devengar al
menos el salario mínimo en alimentos. Sentencias C-388 de 2000 y C-055 de
2010. Las disposiciones que establecen la responsabilidad de los padres
respecto de los hijos, el deber de solidaridad familiar y los derechos
fundamentales de los menores, permiten que la sociedad albergue, con justicia,
la expectativa de que quienes han decidido optar por la maternidad o la
paternidad, están dispuestos a hacer lo que esté a su alcance para aumentar su
nivel de ingresos de forma tal que puedan satisfacer las obligaciones que
tienen para con sus hijos. Nada en las disposiciones legales estudiadas permite
afirmar que el deudor será condenado a pagar una suma que le resultaría
imposible sufragar y que el incumplimiento va a culminar con una sanción penal
en su contra. Por el contrario, la imposibilidad de pagar por insuficiencia de
recursos debidamente documentada constituye justa causa para disminución o suspensión
temporal de la obligación alimentaria y sirve para desvirtuar la
responsabilidad penal por el delito de inasistencia alimentaria.
d)  Presunción de paternidad
(sentencia C-243 de 2001)[155] y presunción en
materia de servicios públicos domiciliarios (sentencia C-389 de 2002)[156].
6.7.   Por último, puede traerse
a colación un caso en que si bien no atiende al establecimiento de una
presunción legal, sí invierte la carga de la prueba (sentencia C-740 de 2003). La
Corte examinó la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 793 de 2002, que
establece las reglas que gobiernan la extinción de dominio, cuyo parágrafo 1º
señala que el afectado deberá probar a través de los medios idóneos los
fundamentos de su oposición. Para el actor al invertir la carga de la prueba
vulnera el principio de presunción de inocencia.
La Corte sostuvo que la extinción de dominio es una acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el Constituyente y relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad. No se trata, en manera alguna, de una institución que
haga parte del ejercicio del poder punitivo del Estado y por ello no le son
trasladables las garantías constitucionales referidas al delito, al proceso
penal y a la pena.  Por lo tanto, en el ámbito de la acción de extinción de
dominio no puede hablarse de la presunción de inocencia y, en consecuencia, de
la prohibición de inversión de la carga de la prueba, pues estas garantías
resultan contrarias a la índole constitucional de la acción.
De allí que al afectado con el
ejercicio de la acción de extinción de dominio, le sea aplicable la teoría de
la carga dinámica de la prueba, de acuerdo con la cual quien está en mejores
condiciones de probar un hecho, es quien debe aportar la prueba al proceso.
Así, en el caso de esta acción, ya que el titular del dominio sobre los bienes
es el que está en mejores condiciones de probar su origen lícito, es él quien
debe aportar las pruebas que acrediten ese hecho y que desvirtúen el alcance de
las pruebas practicadas por las autoridades estatales en relación con la
ilícita procedencia de esos bienes.
6.8. Por todo lo anterior, no ha
sido extraño a la jurisprudencia constitucional el establecimiento de
presunciones legales y la inversión de la carga de la prueba en el derecho
administrativo sancionador, las cuales en principio no comprometen el debido
proceso y particularmente el principio de presunción de inocencia (artículo 29
superior), en la medida que se ajusten a las exigencias constitucionales que se
han plasmado.
7.      El caso concreto. La
constitucionalidad de los parágrafos legales acusados. El carácter subjetivo de
la responsabilidad.
7.1. Con la expedición de la Ley
1333 de 2009, se procura otorgar una lectura más renovada de la protección del
medio ambiente y los principios que la inspiran en el mundo contemporáneo,[157]
en la búsqueda de avanzar significativamente frente a las debilidades del
procedimiento administrativo sancionador. Así declara la titularidad del poder
sancionatorio administrativo en cabeza del Estado, establece un procedimiento
ambiental claro y expedito que garantice el debido proceso administrativo,
define las medidas preventivas y sancionatorias en materia ambiental, entre
otros aspectos.[158]
Específicamente, instituye unas disposiciones generales (Título I),
las infracciones en materia ambiental (Título II), el procedimiento para la
imposición de medidas preventivas (Título III), el procedimiento sancionatorio
(Título IV), las medidas preventivas y sanciones (Título V), la disposición
final de especímenes de fauna y flora silvestres restituidos (Título VI), el
Ministerio Público Ambiental (Título VII), los portales de información para el
control de la normatividad ambiental (Título VIII) y las disposiciones finales
(Título XIX).
La función de las sanciones administrativas en materia ambiental es preventiva,
correctiva y compensatoria para garantizar la efectividad de los
principios y objetivos de la Constitución, los tratados internacionales, la ley
y el reglamento. Las medidas preventivas tienen como función “prevenir,
impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización
de una actividad o la existencia de una situación que atenta con el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana (artículo 4º,
Ley 1333).
Se considera infracción en materia ambiental i) toda acción u omisión
que viole las normas previstas en el Código de Recursos Naturales Renovables,
el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y demás
normas ambientales, ii) la comisión de un daño al medio ambiente bajo las
mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual, a saber: el daño,
el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo entre los dos (artículo 5º,
Ley 1333).
De igual modo, establece causales de atenuación y agravación de la
responsabilidad en materia ambiental (artículos 6º y 7º, Ley 1333). También, el
procedimiento para la imposición de medidas preventivas (artículos 12-16, Ley
1333).
A continuación, se instituye el procedimiento sancionatorio ambiental
que está compuesto por las siguientes etapas, que pretenden determinar si se ha
incurrido en una infracción y en caso afirmativo imponer la sanción
correspondiente:
1) Indagación preliminar (art. 17).[159]
2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18).[160]
3) Notificaciones (art. 19).[161]
4) Intervenciones (art. 20).[162]
5) Remisión a otras autoridades (art. 21).[163]
6) Verificación de los hechos (art. 22).[164]
7) Cesación de procedimiento (art. 23).[165]
8) Formulación de cargos (art. 24).[166]
9) Descargos (art. 25).[167]
10) Práctica de pruebas (art. 26).[168]
11) Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27).[169]
12) Notificación (art. 28).[170]
13) Publicidad (art. 29).[171]
14) Recursos (art. 30).[172]
15) Medidas compensatorias (art. 31).[173]
Como tipos de medidas preventivas
se consagran las siguientes: i) amonestación
escrita; ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción; iii) aprehensión preventiva de
especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres; y iv)
suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el
medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando
el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión,
autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los
mismos (artículo 36).
Las sanciones que pueden
imponerse son: i) multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos
mensuales legales vigentes; ii) cierre temporal o definitivo del
establecimiento, edificación o servicio; iii) revocatoria o caducidad de
licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; iv) demolición
de obra a costa del infractor; v) decomiso definitivo de especímenes, especies
silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción; vi) restitución de especímenes de
especies de fauna y flora silvestres; y vii) trabajo comunitario según
condiciones establecidas por la autoridad ambiental. Estas sanciones se
aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que
hubiere lugar (artículo 40).
7.2. En el presente asunto, se demanda la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 1º que establece: “en materia ambiental, se presume la
culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El
infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de
culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos
los medios probatorios legales”. Igualmente, se cuestiona la constitucionalidad
del parágrafo 1º del artículo 5º que señala: “en las infracciones ambientales
se presume la culpa o el dolo del infractor, quien tendrá a su cargo
desvirtuarla”.
El accionante sostiene que los
segmentos normativos acusados al establecer en un procedimiento administrativo
sancionador ambiental la presunción de culpabilidad del investigado, termina
relevando al Estado de la carga de probar la responsabilidad que le corresponde
en ejercicio del ius puniendi y radicando en cabeza del presunto
infractor descartar la presunción de inocencia, que le ampara
constitucionalmente. De ahí que la Corte deba responder al interrogante de si
los apartes legales impugnados vulneran el principio de presunción de inocencia
(artículo 29 superior).
7.3. Del contenido normativo cuestionado se expone que en materia
sancionatoria ambiental i) se presume la culpa o el dolo sobre quien se
denominará inicialmente “presunto infractor”, ii) dicha presunción dará lugar a
medidas preventivas, iii) se procederá a sancionar definitivamente al presunto
infractor, iv) si no logra desvirtuar la presunción, v) para lo cual tendrá la
carga de la prueba, y vi) podrá utilizar todos los medios probatorios legales.
La acusación formulada no se dirige en contra de una presunción legal
en concreto, es decir, sobre una infracción ambiental específica que establezca
un deber o una prohibición prevista en el Código de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente, y demás normas ambientales
concordantes. Lo que se demanda es la regla general instituida en materia
sancionatoria ambiental que lleva a presumir la culpa o el dolo en las
infracciones ambientales.
En esa medida, esta Corporación limitará su examen constitucional a
los parágrafos legales demandados, sin que ello sea óbice para que cualquier
ciudadano a través de la acción de inconstitucionalidad pueda alegar la
vulneración del debido proceso frente a una presunción en particular.
7.4. En primer lugar, la Corte
reitera su jurisprudencia constitucional en orden a señalar que el principio de
presunción de inocencia es aplicable como criterio general en el derecho
administrativo sancionador. Sin embargo, la rigurosidad en su aplicación,
propia del ámbito del derecho penal, no es trasladable in toto -con el
mismo alcance integral- al derecho administrativo sancionador, dada la
existencia de diferencias entre los regímenes (naturaleza de la actuación,
fines perseguidos, ámbitos específicos de operancia, etc.), que lleva a su
aplicación bajo ciertos matices o de manera atenuada (ámbito de la
responsabilidad subjetiva). Incluso, excepcionalmente, podría establecerse la
responsabilidad sin culpa (objetiva).
7.5. Según se explicará, la ley
cuestionada conserva una responsabilidad de carácter subjetiva en materia
sancionatoria ambiental toda vez que los elementos de la culpa y el dolo
continúan vigentes por disposición expresa del legislador. Ello además
permitirá sostener que cuando las infracciones ambientales constituyan a su vez
ilícitos penales, frente al ámbito penal operará a plenitud la presunción de
inocencia (artículo 29 superior).
7.6. La presunción de culpa o
dolo establecida en el procedimiento sancionatorio ambiental se encaja dentro
de las denominadas presunciones legales -iuris tantum-, toda vez
que admiten prueba en contrario, como puede advertirse de una lectura literal
de los parágrafos legales cuestionados. En esa medida, hasta antes de imponerse
la sanción definitiva, el presunto infractor podrá desvirtuar la presunción
utilizando todos los medios probatorios legales.
Una presunción legal resulta ajustada a la Constitución en la medida
que aparezca como razonable, es decir, que responda a las leyes de la lógica y
de la experiencia, que persiga un fin constitucionalmente valioso, y que sea
útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el fin.
7.7. Esta Corporación considera
que la presunción legal establecida y la consecuente inversión de la carga de
la prueba no desconocen el principio de presunción de inocencia.
El legislador ha establecido en
esta oportunidad un mecanismo producto de la libertad de configuración de
instituciones procesales y la definición del régimen de responsabilidad administrativa
ambiental. Este procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador
busca hacer efectivos bienes jurídicos constitucionales de vital importancia
para la preservación de la humanidad como lo es la conservación del ambiente
sano.
Bien constitucional que
constituye un objetivo de principio dentro del Estado social de derecho
(artículos 1º, 2º y 366 superiores), un derecho fundamental por conexidad al
estar ligado con la vida y la salud (artículos 11 y 49 superiores), un derecho
colectivo (ser social) que compromete a la comunidad (artículo 88 superior) y
un deber constitucional en cabeza de todos (artículos 8º, 79, 95 y 333
superiores).
De ahí el reconocimiento
internacional de que el medio ambiente es un patrimonio común de la humanidad porque
su protección asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras.[174]
La responsabilidad administrativa
ambiental que se establece en las normas parcialmente demandas, surge como
consecuencia de la degradación de bienes de naturaleza generalmente demanial
(aguas, montes, espacios naturales) o de valores difusos (salud humana).[175]
El “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente” como objetivo de
desarrollo del milenio (Meta 7ª) de la Organización de las Naciones Unidas,
representa las necesidades humanas y los derechos básicos de todos los
individuos del planeta y el no alcanzarlo podría multiplicar el riesgo mundial
de inestabilidad y degradación del medio ambiente.
La deforestación global, el
cambio climático (emisiones globales de dióxido de carbono CO2. Sustancias que
destruyen la capa de ozono), la pérdida de la biodiversidad que continúa
implacablemente, la no protección adecuada de los hábitats de las especies en
peligro, el crecimiento de especies en peligro de extinción, la
sobreexplotación de la pesca global, constituyen claro ejemplo de ello.[176]
La sociedad post-industrial contemporánea que se caracteriza por la economía
globalizada ha sido catalogada como una sociedad de riesgo “donde el espacio
vital tradicional se reduce drásticamente y es reemplazado por un conglomerado
cada vez más complejo de incertidumbres y de peligros para la salud y el
entorno (dioxinas, amianto, vacas locas, ftalatos, etc.)”.[177]
Así surgen como principios
basales de la política internacional ambiental los de cautela y de acción
preventiva, entre otros.[178] La superación de las
dificultades para la puesta en marcha de tales principios como otros, evitaría
a tiempo numerosos daños irreversibles al medio ambiente y con las
consecuencias propias para la humanidad.[179] La aplicación de los
principios que inspiran al derecho ambiental, resulta, entonces, imperiosos
para la supervivencia de la humanidad.
La aprobación de la Ley 1333 de
2009 obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones problemáticas
recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia trascendental para la
sociedad. Atiende la preocupación universal de consagrar mecanismos efectivos
para la protección del ambiente sano y la garantía de un modelo sostenible de
desarrollo que se soporte en pro de la vida.
7.8. Los parágrafos demandados en su momento fueron objetados por
inconstitucionales por el Gobierno Nacional bajo una presunta vulneración del
principio de presunción de inocencia. Esta Corporación mediante sentencia C-196
de 2009, dispuso inhibirse por cuanto no se presentaron dichas objeciones por
el Gobierno conforme a las reglas establecidas por la Constitución, esto es, no
se observaron las normas de competencia de haber sido firmadas por el Ministro
del ramo correspondiente -Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial- y no
como sucedió por el Ministro de Minas y Energía. Mientras el Ministro de Minas
sostenía que las normas objetadas son claramente inconstitucionales con base en
la aplicación de los principios constitucionales sobre el procedimiento penal,
el Ministro de Ambiente consideraba que en nada riñen con principio
constitucional alguno.
Los motivos que llevaron al Congreso a aprobar los apartes legales cuestionados,
que aparecen recogidos en la argumentación expuesta para rechazar las
objeciones presidenciales, se transcriben in extenso para su cabal
comprensión:
“En este orden de ideas, y teniendo en cuenta la
objeción propuesta, surge entonces el siguiente interrogante: ¿En el campo del
derecho administrativo sancionador, una de cuyas expresiones es el régimen
sancionatorio ambiental previsto en el Proyecto de ley número 092 de 2006
Senado, 238 de 2008 Cámara, rige con la misma intensidad la prohibición reconocida
por la honorable Corte Constitucional, en materia penal?
[…]
En este sentido, teniendo en cuenta la menor
rigurosidad de las garantías del debido proceso en el campo del derecho
administrativo sancionador, la honorable Corte Constitucional, en jurisprudencia
reiterada, ha sostenido que: “entre esta modalidad del derecho punitivo del
Estado y las presunciones de culpa existe plena afinidad constitucional, pues
estas últimas en nada controvierten los derechos fundamentales al debido
proceso y a la presunción de inocencia. […]
En el caso bajo examen, la presunción de culpabilidad
establecida en las normas objetadas supera el citado juicio de razonabilidad,
pues lo que se pretende a través de ellas es realizar una redistribución de las
cargas probatorias, a favor de la protección de un interés de raigambre
Superior, como lo es, la salvaguarda del derecho colectivo al medio ambiente
sano, el cual por su estrecha relación con los derechos a la vida, a la
integridad física y a la salud puede igualmente considerarse como un derecho
fundamental por conexidad.
La razonabilidad de la medida adoptada por el
legislador descansa en reconocer que las infracciones que se cometen frente al
medio ambiente, por lo general subyacen en la realización de actividades peligrosas,
las cuales por el riesgo inherente que rodea su ejercicio, suponen que el
comportamiento dañoso envuelve una conducta negligente, imprudente o maliciosa.
Así las cosas, es innegable que la presunción de culpabilidad en materia
sancionatoria ambiental, aparece como una herramienta procesal idónea para
salvaguardar un bien jurídico particularmente importante respecto del cual la
prueba del elemento subjetivo que fundamenta la responsabilidad, se dificulta y
resulta excesivamente gravosa frente a una modalidad de comportamiento que, por
el riesgo que ella misma involucra, supone necesariamente un actuar contrario
al deber de diligencia. Así, por ejemplo, en esta misma dirección se encuentra
el artículo 52 de la Ley 19.300 de 1994, proferida en la República de Chile.
En lo que respecta a la búsqueda de un fin
constitucionalmente válido, es preciso manifestar que la presunción
consagrada en las disposiciones objetadas apela a lograr la efectiva protección
y salvaguarda del medio ambiente, facilitando la imposición de medidas
preventivas y sancionatorias frente a comportamientos en los que la prueba del
elemento subjetivo es de difícil realización, más aún, teniendo en cuenta que
por la peligrosidad y el riesgo que involucra el quehacer frente al medio
ambiente, es válido entender que el comportamiento dañoso implica por su propia
naturaleza una infracción al deber de diligencia que tienen todas las personas.
Es más el propio Constituyente de 1991 fue consciente de esta realidad, al
admitir sin excepción o salvedad alguna, en los casos de responsabilidad civil,
la posibilidad de consagrar un régimen de responsabilidad objetiva (aún más
gravoso al previsto en las normas objetadas, el cual parte de una
responsabilidad subjetiva con presunción de culpabilidad), en los casos de
lesión o menoscabo a los derechos colectivos, como lo es, el derecho al medio
ambiente.
Finalmente, la medida adoptada es
proporcional para alcanzar el mencionado fin, pues no implica el sacrificio
de ninguna garantía fundamental de los ciudadanos, mientras logra el propósito
trascendental de velar por la debida protección del medio ambiente, en los
términos consagrados en el artículo 80 de la Carta Política. Ya la honorable
Corte Constitucional ha dicho, en otras ocasiones, que la presunción legal
resultaría desproporcionada si, con la decisión adoptada, se impidiese
materialmente el ejercicio del derecho de defensa o se pasase inmediatamente a
la sanción, sin la comprobación por lo menos del comportamiento reprochable.
En el caso objeto de análisis, en primer lugar, es
claro que la presunción existe solamente en el campo de la culpabilidad, por lo
que no se excluye a la Administración de la obligación de probar la existencia
de la infracción ambiental, en los estrictos y precisos términos dispuestos en
la ley; y en segundo término, la presunción consagrada no impide que la misma
se pueda desvirtuar por el presunto infractor mediante los medios legales
probatorios previstos en la ley, pues tal facultad aparece reiterada en
ambas normas objetadas. Por consiguiente, se concluye que:
i) No es cierto que sea imposible
establecer presunciones de culpa en materias referentes al derecho
administrativo sancionador, pues así lo ha permitido la jurisprudencia de la
honorable Corte Constitucional; además: ii)
Dichas presunciones son válidas si cumplen con las exigencias de razonabilidad,
finalidad y proporcionalidad, supuestos que en el caso bajo examen se
encuentran plenamente acreditados.
Por último, basta por señalar que
la jurisprudencia de la Corte ha sido tan clara en delimitar la autonomía del
régimen sancionatorio administrativo, que en ciertos casos, ha avalado
regímenes de responsabilidad objetiva, frente a presuntas violaciones al
derecho a la presunción de inocencia, como ocurrió en las Sentencias C-599 de
1992 y C-010 de 2003, referentes a las infracciones cambiarias y de tránsito.
Por lo anterior, acudiendo a un principio de interpretación de la lógica
jurídica, conforme al cual: “el que puede lo más, puede lo menos”;
resultaría absolutamente desconcertante que admitiendo la compatibilidad
constitucional de la responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho
administrativo sancionador, se declarará inconstitucional la posibilidad de
consagrar presunciones de culpa dentro de un régimen de responsabilidad
subjetiva, cuando estas cumplen un fin constitucionalmente válido y además se
ajustan a los principios de razonabilidad y proporcionalidad
jurisprudencialmente establecidos.”[180]
Entonces, en opinión del Congreso
de la República los apartes legales se avienen a la presunción de inocencia
porque: i) tal principio puede atenuarse en su rigurosidad en el campo del
derecho sancionatorio administrativo; ii) se supera el juicio de razonabilidad
al pretender una redistribución de las cargas probatorias a favor del interés
de superior del medio ambiente sano en conexión con la vida; iii) se facilita
la imposición de medidas preventivas y sancionatorias; iv) la presunción existe
solamente en el campo de la culpabilidad por lo que no excluye a la
administración de la obligación de probar la existencia de la infracción
ambiental y no impide que la misma se pueda desvirtuar mediante los medios
legales probatorios; e v) incluso la Corte en
ciertos casos ha avalado regímenes de responsabilidad objetiva referentes
a las infracciones cambiarias y de tránsito.
7.9.  Para esta Corporación la
creación de la presunción legal resulta razonable por cuanto atiende la
correspondencia entre la experiencia -circunstancias ambientales descritas- y
la defensa del bien jurídico constitucional -medio ambiente sano-, bajo los
principios internacionales ambientes que se han mencionado.
Si bien la regla general es que
los sujetos procesales deben demostrar los hechos que alegan como fundamento de
su pretensión -onus probandi incumbi actori-, también lo es que con el
ánimo de propender por la efectividad de los bienes jurídicos
constitucionalmente relevantes, el legislador podía liberar al Estado de la
carga de la prueba -redistribución de las cargas procesales-, sin perjuicio de
que el presunto infractor pueda desvirtuar la culpa o el dolo mediante prueba
en contrario.
Por lo tanto, los hechos en que se funda la presunción general
establecida atienden a circunstancias acreditadas y a posibilidades fundadas en
la experiencia que resultan razonables dado el bien jurídico constitucional que
se protege -medio ambiente sano- para la preservación de las generaciones
presentes y futuras.
Adicionalmente, este Tribunal ha sostenido que “en sociedades diversas
donde los conflictos se presentan con bastante frecuencia, las presunciones
juegan un papel importante. Aseguran, de un lado, que materias sobre las que
tanto la experiencia como la técnica proyectan cierto grado de certeza, no sean
sometidas a la crítica y se acepten de manera más firme. Acudir a presunciones
contribuye, de otro lado, a agilizar ciertos procesos pues exime de la
actividad probatoria en casos en los que tal actividad es superflua o demasiado
difícil.”[181]
7.10. La Corte considera que la
presunción general establecida se acompasa con la Constitución toda vez que no
exime al Estado de su presencia activa en el procedimiento sancionatorio
ambiental a efectos de verificar los hechos u omisiones constitutivas de
infracción a las normas ambientales. Las distintas etapas previstas en el
procedimiento sancionatorio -Ley 1333 de 2009-, son una clara muestra de las
garantías procesales que se le otorgan al presunto infractor -debido proceso-.
Los parágrafos demandados no
establecen una “presunción de responsabilidad” sino de “culpa” o “dolo” del
infractor ambiental. Quiere ello decir que las autoridades ambientales deben
verificar la ocurrencia de la conducta, si es constitutiva de infracción
ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximente de responsabilidad
(art. 17, Ley 1333). Han de realizar todas aquellas actuaciones que estimen
necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos
de infracción y completar los elementos probatorios (artículo 22, Ley 1333).
No se pasa, entonces,
inmediatamente a la sanción sin la comprobación del comportamiento reprochable.
La presunción existe solamente en el ámbito de la culpa o el dolo, por lo que
no excluye a la administración de los deberes establecidos en cuanto a la
existencia de la infracción ambiental y no impide desvirtuarla por el mismo
infractor a través de los medios probatorios legales.
La presunción legal puede recaer
sobre la violación de las normas ambientales y el daño al medio ambiente.
Corresponde al presunto infractor probar que actuó en forma diligente o
prudente y sin el ánimo de infringir las disposiciones generadoras de
prohibiciones, condiciones y obligaciones ambientales, a pesar de las
dificultades que en ciertos eventos pueda representar su demostración.
Además, el artículo 8º de la Ley
1333, establece los eximentes de responsabilidad, como son: “1. Los eventos de
fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos
contenida en la Ley 95 de 1890. 2. El hecho de un tercero, sabotaje o acto
terrorista”. De igual modo, el artículo 90, ejusdem, contempla las
causales de cesación del procedimiento en materia ambiental: “1º. Muerte del
investigado cuando es una persona natural. 2º. Inexistencia del hecho
investigado. 3º. Que la conducta investigada no sea imputable al presunto
infractor. 4º. Que la actividad esté legalmente amparada y/o autorizada.”
Las sanciones, como se expuso
inicialmente, se encuentran establecidas en el artículo 40 de la Ley 1333.
Además, la decisión sancionatoria adoptada por la administración, está sujeta a
control judicial por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
7.11. Todo lo anterior permite a la
Corte afirmar que los parágrafos acusados mantienen una responsabilidad de
carácter subjetiva, conforme a unas características especiales,
particularmente porque los elementos de la culpa y el dolo siguen presentes por
disposición del legislador, además de otros factores que la diferencia de la
responsabilidad objetiva, esto es, la presunción de culpabilidad por el sólo
incumplimiento de la ley, y finalmente la existencia de otras causales que
exculpan al presunto infractor. Es claro que si además la conducta investigada
administrativamente constituye un delito, al corresponder al campo penal opera
en toda su dimensión el principio de presunción de inocencia (artículo 29
superior).
La circunstancia que en el
artículo 8º de la Ley 1333 de 2009 no aparezca establecido como causal eximente
de responsabilidad la demostración de la ausencia de culpa o dolo, atiende a
dos (2) factores: i) el que dicha disposición obedece, como su nombre lo
indica, únicamente a las causales que exoneran de responsabilidad, esto es,
apreciado el conjunto de elementos que determinan la incursión en la infracción
ambiental para imponer la sanción, mientras que los parágrafos cuestionados se
limitan a presumir la culpa o el dolo como agentes determinantes de la
responsabilidad; y ii) los mismos parágrafos cuestionados instituyen la causal
de exculpación al prever que el presunto infractor podrá desvirtuar la
presunción del culpa o dolo con los medios probatorios legales.
Como se ha expuesto, sólo
excepcionalmente la responsabilidad objetiva ingresa en el ámbito del derecho
administrativo sancionador, evento en el cual se requiere que así lo establezca
expresamente el legislador.[182] Figura que para la
Corte no es la que encaja en el asunto que nos ocupa, aunque el mundo avance
hacia nuevas formas y mecanismos de cautela y prevención en la protección del
ambiente sano.
7.12. Conforme a lo anterior, la
presunción general consagrada en las normas legales objetadas tiene un fin
constitucionalmente válido como lo es la efectiva protección del ambiente sano
para la conservación de la humanidad. Con ello se facilita la imposición de
medidas de carácter cautelar o preventivo respecto a comportamientos en los
cuales la prueba del elemento subjetivo resulta de difícil consecución para el
Estado, máxime atendiendo el riesgo que representa el quehacer respecto al
ambiente sano, que permite suponer una falta al deber de diligencia en las
personas.
Es idónea la medida al contribuir
a un propósito legítimo -ya mencionado- y guardar relación con el fin
perseguido, esto es, el establecimiento de la presunción de culpa y dolo y, por
tanto, la inversión de la carga de la prueba, resulta adecuada a la salvaguarda
de un bien particularmente importante como lo es el medio ambiente.
También es necesaria al no
avizorarse con el mismo grado de oportunidad y efectividad la existencia de
otra medida que obtenga el fin perseguido y sea menos restrictiva de los
derechos. En la medida que la presunción se establece solamente en el campo de
la culpa o dolo, no excluye a la administración del deber de probar la
existencia de la infracción ambiental en los términos dispuestos en la ley, ni
tampoco impide que pueda desvirtuarse  por el presunto infractor mediante los
medios probatorios legales. Finalmente, se constata un equilibrio válido a la
luz de la Constitución entre los beneficios obtenidos y los resultados que
implica su aplicación, al permitir demostrar que se actuó sin culpa y dolo,
además de las eximentes de responsabilidad y causales de cesación de
procedimiento, bajo una serie de etapas que le garantizan el debido proceso
administrativo.
Conforme a lo expuesto, la Corte
declarará la exequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del
artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por el cargo formulado.
VII.   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES el
parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de
2009, por el cargo formulado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al
Gobierno, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Será también constitutivo de infracción
ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones
que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el
Código Civil y la legislación complementaria, a saber: el daño, el hecho
generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos.”
[2] Expone: “el desarrollo casuístico y aplicado
del ´derecho vivo´, ha construido la regla de la carga dinámica de la prueba,
en la que sin que esto implicara la abolición de la presunción de inocencia, sí
implicaba que aquel que alegaba, no siempre tenía la carga de probar lo
alegado. Se reconoce que la aplicación de esta consideración se da en los casos
en los que era más fácil de probar o improbar un hecho con cargo al sujeto
pasivo de la acción judicial, como también en los que existía una carga de
responsabilidad mayor, es decir, cuando el sujeto pasivo de la acción judicial
tenía una posición de garante frente al hecho del daño”.
[3] Cita decisiones de la Corte Constitucional
(T-406 de 1993) y del Consejo de Estado (Sección Tercera, expediente 15191,
sentencia 5 de mayo de 2005; Sección Tercera, expediente 14850, sentencia 8 de
marzo de 2007; y Subsección A, NI 1811-04, 29 de septiembre de 2005).
[4] Transcribe para el efecto las siguientes: “1.
Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales
vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o
servicio. 3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización,
concesión, permiso o registro. 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5.
Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y
subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción. 6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora
silvestres. 7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad
ambiental”.
[5] Cita para el efecto las sentencias C-506 de
2002, C-374 de 2002, C-455 de 2002 y C-780 de 2007.
[6] Más adelante expone el interviniente:
“Debemos precisar que la inconstitucionalidad alegada de esas dos normas fue
presentada a título de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa,
en tanto que el legislador omitió el deber de consagrar el principio de
culpabilidad como rector del procedimiento sancionatorio ambiental (artículo 3º
de la Ley 1333 de 2009) y la ausencia de culpa o la demostración de la
ocurrencia de un riesgo permitido o la prueba de la diligencia como eximentes
de responsabilidad administrativa sancionatoria (artículo 8º de la Ley 1333 de
2009)”.
[7] La demanda de inconstitucionalidad consta de
80 folios.
[8] Este escrito fue presentado el 02 de marzo de
2010 y según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el
término de fijación en lista del asunto venció el 11 de febrero.
[9] Cita una sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, del 24 de agosto de 2009, con ponencia del
Magistrado William Namén Vargas.
[10] Este escrito fue presentado el 09 de marzo de
2010 y según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el
término de fijación en lista del asunto venció el 11 de febrero.
[11] El interviniente relaciona las sentencias
C-780 de 2007, C-506 de 2002, C-455 de 2002 y C-374 de 2002.
[12] Así lo exige el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 y lo ha sostenido esta Corte en las sentencias C-372 de 2009, C-1087 de
2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-889 de 2002, C-183 de 2002
y C-1052 de 2001.
[13] Cft. Sentencias C-069 de 2009, C-508 de 2008,
C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001.
[14] Cft. Sentencias C-523 de 2009 y C-149 de
2009.
[15] Cft. Sentencia C-641 de 2002.
[16] El ciudadano interviniente señor Montealegre
Lynet relaciona las sentencias C-780 de 2007, C-506 de 2002, C-455 de 2002 y
C-374 de 2002.
[17] Ciudadano Eduardo Montealegre Lynett.
[18] “La Constitución es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y
de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y
obedecer a las autoridades.”
[19] Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
[20] Agrega el interviniente: “Debemos precisar
que la inconstitucionalidad alegada de esas dos normas fue presentada a título
de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, en tanto que el
legislador omitió el deber de consagrar el principio de culpabilidad como
rector del procedimiento sancionatorio ambiental (artículo 3º de la Ley 1333 de
2009) y la ausencia de culpa o la demostración de la ocurrencia de un riesgo
permitido o la prueba de la diligencia como eximentes de responsabilidad
administrativa sancionatoria (artículo 8º de la Ley 1333 de 2009)”.
[21] “El magistrado sustanciador tampoco admitirá
la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser
demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el
trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará
de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”.
[22] Cft.
Sentencias C-558 de 2009, C-409 de 2009 y C-1201 de 2003. En la sentencia C-753
de 2008, la Corte señaló: “[E]sta Sala pasará a recordar la doctrina de esta
Corporación respecto de la integración de unidad normativa, la cual sólo
procede en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar, en el
caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido normativo
claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su contenido
normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de completar el
enunciado normativo demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en
segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido
en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que
el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición
demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con
otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de
constitucionalidad. [É]ste requiere a su vez la verificación de dos requisitos:
(i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e íntima relación entre la
norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales
formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no
demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de
su constitucionalidad”.
[23] Cft. sentencias C-923 de 2001 y C-736 de
2000. Autos de Sala Plena números 157 de 2004, 085 de 2001, 078 de 2000, 018 de
2000, y 006 de 1997.
[24] Cft. Sentencia T-411 de 1992.
[25] Raúl Canosa Usera.
Constitución y Medio Ambiente. Jurista Editores. 2004. Pág. 27.
[26] En la sentencia C-750 de 2008, se reiteró:
“En Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación para la
Asamblea Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la
Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución moderna puede
sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la
comunidad nacional, sino para toda la humanidad” (Cft. Sentencia T-254 de
1993).
[27] En la sentencia C-431 de 2000, se manifestó:
“El tema ambiental constituyó , sin lugar a dudas, una seria preocupación para la
Asamblea Nacional Constituyente, pues ninguna Constitución moderna puede
sustraer  de su normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la
comunidad nacional, sino para toda la humanidad; por ello, se ha afirmado con
toda razón, que el ambiente es un patrimonio común de la humanidad y que su
protección asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. Como
testimonio de lo anterior y afirmación de su voluntad por establecer los
mecanismos para preservar un ambiente sano, en la Asamblea Nacional
Constituyente se expresó lo siguiente: "La protección al medio ambiente es
uno de los fines del Estado  Moderno, por lo tanto toda la estructura de éste
debe estar iluminada por este fin, y debe tender a su realización. "La
crisis ambiental es, por igual, crisis de la civilización y replantea la manera
de entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se
traducen en desajustes ambientales  y éstos a su vez reproducen las condiciones
de miseria" (Gaceta Constitucional No. 46. Págs. 4-6). Sentencia T-254 de
1993.
[28] Ver las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994, C-495
de 1996 y C-535 de 1996.
[29] Ver las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996.
[30] Sentencia C-126 de 1998. Además se sostuvo:
“La dimensión ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de
desarrollo sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias
jurídicas de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos
sociales, que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad
al desconocer los mandatos ecológicos superiores. La Corte precisó lo anterior
en los siguientes términos: “Es indudable que la dimensión ecológica de la
Constitución, como norma de normas que es (CP art. 4º), confiere un sentido
totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos.
Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con
criterios cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino que deben ser
interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que
en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a
los principios del desarrollo sostenible. Por todo lo anterior,  considera la
Corte que hoy no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y
conceptos que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los
valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e
internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en
particular con el concepto de que la colonización puede ser predatoria, puesto
que, por las razones  empíricas y normativas señaladas anteriormente, estos
procesos son inaceptables ya que se efectúan en contradicción con los
principios ecológicos establecidos por la Constitución. Hoy en Colombia no es
legítima una colonización incompatible con la preservación del medio ambiente y
el desarrollo sostenible.” (Sentencia C-058 de 1994).
[31] Sentencia C-431 de 2000.
[32] Sentencias T-254 de 1993, T-453 de 1998 y
C-671 de 2001.
[33] Sentencia T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de 2002,
C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009.
[34] Se han tenido como fundamento los siguientes documentos:
Terradillos
Bosoco, Juan. El Delito Ecológico. Editorial Trotta. Madrid 1992.
Martín Mateo,
Ramón. La Calidad de vida como valor Jurídico. Estudios sobre la Constitución
Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Volumen II De los
Derechos y Deberes Fundamentales. Editorial Civitas S.A. Madrid 1991. Página
1437.
Alzaga
Villamil, Oscar. Comentario Sistemático ala Constitución Española de 1978.
Ediciones el Foro. Madrid, 1978. Página 323.
Revistas:
Desarrollo
Mundial (Revista de la Organización de Naciones Unidas) Octubre de 1991.
[35] Derechos Humanos y Modernidad. Personeria Municipal de Cali. 1989.
Pág. 171.
[36] Sentencia C-339 de 2002.
[37] En materia de desarrollo sostenible, la
Corte sostuvo en la sentencia C-519 de 1994: “como puede apreciarse, la
satisfacción de las necesidades presentes requiere de planificación económica y
de responsabilidad en materia de desarrollo, con el fin de que, como se señaló,
las generaciones futuras cuenten con la capacidad de aprovechar los recursos
naturales para satisfacer sus propias necesidades. Esa planificación y esa
responsabilidad, para el caso colombiano, les compete, por mandato
constitucional, al Estado y a sus agentes, así como a todos los particulares,
sin importar en cuál campo económico, político o social se encuentren. Para
ello, se requiere de una tarea constante y permanente que implica siempre un
alto grado de participación, de conciencia comunitaria y de solidaridad
ciudadana. En otras palabras, como lo explica el profesor Martín Mateo:
"Sólo puede salvar a la Humanidad y al Planeta la sincronización de sus
mútuas exigencias". (Cft. Sentencia C-750 de 2008).
En
materia de ecologización de
la propiedad privada señaló la Corte en la sentencia C-126 de 1998:  “en la
época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo
cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no sólo
debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte
(función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven
limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las
generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea
del desarrollo sostenible.  Por ello el ordenamiento puede imponer  incluso
mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las
facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de
propiedad privada sufre importantes cambios”.
-En
materia de límites a la propiedad privada, en la sentencia C-524 de 1995 se
manifestó: “[l]a libertad de empresa le otorga a toda persona el derecho de
ejercer y desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo con el modelo
económico u organización institucional que, como ya se anotó, en nuestro país
lo es la economía de mercado, libertad que al tenor del Estatuto Supremo no es
absoluta, ya que el legislador está facultado para limitar o restringir su
alcance cuando así lo exijan "el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación". Además, no puede olvidarse que la
empresa, como base del desarrollo, tiene una función social qué cumplir, la que
implica ciertas obligaciones, y que la libre competencia económica "supone
responsabilidades". Así las cosas, el Estado al regular la actividad
económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras
de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio
cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En
consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas,
permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de
idoneidad técnica, etc.” (Cft. Sentencia C-486 de 2009).
[38] Sentencia C-339 de 2002.
[39] Sentencia T-299 de 2008.
[40] Fue tan firme la protección conferida a los
recursos naturales que el Constituyente involucró a los particulares en el
deber de cuidado correspondiente.
[41] Sentencias C-431 de 2000 y C-486 de 2009.
[42] Sentencias C-320 de 1998, C-150 de 2005 y C-443 de 2009.
[43] Sentencia C-671 de 2001. Cft. C-750 de 2008.
[44] Citado en el texto
“Derecho Internacional Ambiental” de Diego Uribe Vargas y Fabián Augusto
Cárdenas Castañeda. Pág. 85.
[45] Sentencias T-760 de 2007. Cft. Sentencias T-354 de 2010, C-750 de 2008
y C-245 de 2004. “La doctrina que ha estudiado la formación del Derecho
Internacional del Medio Ambiente ha definido las características que regían
este tipo de normatividad antes de la Declaración de Estocolmo en 1972: (i) “la
mayoría de reglas internacionales sobre la conservación del medio ambiente se
presentó dispersa en tratados bilaterales concertados en el marco tradicional
de la cooperación transfronteriza”; (ii) “los pocos tratados multilaterales concluidos
con un objetivo medioambiental específico se limitaron, bien a proteger ciertas
especies (de flora y fauna), elegidas en su mayoría por su mera utilidad
económica”. Vid.  Remiro Brotóns, Antonio.  Derecho Internacional.  Capítulo
XXXIX, pág. 1126.  McGraw-Hill, Madrid, 1997.”
[46] Compuesta por 26 principios, en cuyo preámbulo se lee: “La Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del
5 al 16 de junio de 1972. Atenta a la necesidad de un criterio y principios
comunes que ofrezcan a los pueblos del mundo inspiración y guía para preservar
y mejorar el medio ambiente humano. Proclama que:
“1. El hombre
es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el sustento
material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social
y espiritualmente.
Los dos
aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales
para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos
fundamentales, incluso el derecho a la vida misma.
2. La
Protección y mejoramiento del medio ambiente humano en una cuestión fundamental
que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo
entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos
los gobiernos.
3.  A nuestro
alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el hombre en
muchas regiones de la Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el
aire, la tierra y los seres vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico
de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves
deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del hombre, en el
medio por el creado, especialmente en aquel en que vive y trabaja.
6.  Por
ignorancia o indiferencia, podemos causar daños inmensos e irreparables al
medio terráqueo del que dependen nuestra vida y nuestro bienestar.
Por el
contrario, con un conocimiento más profundo y una acción más prudente, podemos
conseguir para nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de vida
mejores en un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones de
vida del hombre.”
Además, de
los principios consignados en esta Declaración, es necesario resaltar, por lo
menos, los siguientes:
“Principio 1.
“El hombre
tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar
una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger
y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.
“Principio
2.
Los recursos
naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la
fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales,
deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante
una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.
“Principio
4.
El hombre
tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el
patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que se encuentren
actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos.”
[47] Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 37/7 de octubre 28
de 1982.  Sobre el conjunto de valores consignados en este documento la Corte
no puede dejar de resaltar las siguientes declaraciones y principios:
“La especie
humana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento
ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuente de energía y de
materias nutritivas,
“Toda forma
de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el
hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco,
el hombre ha de guiarse por un código de acción moral,
“Los
beneficios duraderos que se pueden obtener de la naturaleza dependen de la
protección de los procesos ecológicos y los sistemas esenciales para la
supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales quedan en
peligro cuando el hombre procede a una explotación excesiva o destruye los
hábitats naturales,
“El deterioro
de los sistemas naturales que dimana del consumo excesivo y del abuso de los
recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado entre los pueblos
y los Estados, socavan las estructuras económicas, sociales y políticas de la
civilización.
“I.
PRINCIPIOS GENERALES
“1. Se
respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales.
“2. No se
amenazará la viabilidad genética de la tierra; la población de todas las
especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por lo menos
suficiente para garantizar su supervivencia; asimismo, se salvaguardarán los
hábitats necesarios para este fin.
“3. Estos
principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie
terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial
a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los
diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitats de las especies o en peligro.
“4. Los
ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y
atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal
de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en
peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que coexistan.
“5. Se
protegerá a la naturaleza de la destrucción que causan las guerras u otros
actos de hostilidad”.
[48] 16 de septiembre de 2009.
[49]  Anexa al informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
medio ambiente y el desarrollo, celebrada en la ciudad de Río de Janeiro, del 3
al 14 de junio de 1992. Contiene 27 principios que, aunque pretenden
desarrollar los valores de la Declaración de Estocolmo, se reducen a pautas
sobre desarrollo sostenible.
[50] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
[51] Sentencias C-071 de 2003, C-988 de 2004, T-299 de 2008 y T-360 de
2010.
[52] Aprobatoria de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
[53] Por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda del Protocolo de Montreal
aprobada por la Novena Reunión de las Partes’, suscrita en Montreal el 17 de
septiembre de 1997.
[54] Esta Corporación se pronunció sobre una demanda en contra de los artículos
1º, numeral 6º (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3º (parcial), de la Ley
99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena
el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental,
SINA, y se dictan otras disposiciones.”
[55] Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo de Cartagena sobre
Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica”,
hecho en Montreal, el veintinueve (29) de enero de dos mil (2000).
[56] Por la cual se dictan normas relacionadas con los agroquímicos
genérico. Artículos 1º, 3º parcial, 4º parcial y 6º parcial.
[57] Sentencia C-073 de 1995.
[58] Sentencias C-071 de 2003 y C-988 de 2004.
[59] En el caso Gabcíkovo-Nagymaros, entre
Eslovaquia y Hungría por el incumplimiento de esta última del tratado firmado
por ambos Estados para la construcción de una represa en su zona limítrofe,
aduciendo incertidumbre de los efectos que podría tener sobre el medio
ambiente, la Corte Internacional de Justicia resolvió que las partes estaban
obligadas a tomar todas las medidas indispensables para obtener la protección
del medio ambiente, en particular sobre la calidad de las aguas, la naturaleza
y la pesca. Se refirió al concepto de estado de necesidad para justificar la
terminación del tratado de 1977. (Información extraída del texto “Derecho Internacional Ambiental”. Diego Uribe Vargas y
Fabián Augusto Cárdenas Castañeda. Colaboración de Felipe Cadena García para la
primera edición. Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Edición 2010. Págs.
194, 199 y 200 (tener en cuenta pág. 191). Se cita “Sands, Philippe, óp. Cit.,
supra nota 3, p. 275”).
[60] Política y Sociedad. 2003. Vol. 4. Núm. 3. Departamento de Derecho
Internacional Público y Privado, Universidad Complutense de Madrid. Págs. 7-22.
[61] “La evolución actual del Derecho Internacional Ambiental tiende a
convertir el desarrollo sostenible de objetivo último, o también denominado
´matriz conceptual´, a auténtico principio, mas principio que tiene una doble
faceta: por una parte, estructurante de todo este sector del derecho
internacional público, por otra, con un contenido, si no plenamente normativo,
sí con una tendencia hacia su propia normatividad, ya que su constante mención
en instrumentos jurídicos pone en evidencia una opinio iuris que se ha ido
consolidando a lo largo del tiempo. […] El de equidad intergeneracional, ha ido
adquiriendo una importancia muy particular. Existe, en efecto, una relación muy
estrecha entre uno y otra, porque si el desarrollo sostenible es, en síntesis,
aquél que se ejerce de tal modo que satisfaga tanto las necesidades de
desarrollo, o sea, de mejora socio-económica, como las ambientales, de las
generaciones presentes y futuras, lo cierto es que tal satisfacción se debe
llevar a cabo de manera justa o equitativa. Esto significa que la satisfacción
de las necesidades de las generaciones presentes no puede amenazar o impedir
que las generaciones futuras satisfagan sus necesidades tanto de desarrollo
como de protección ambiental.”
[62] “La cooperación aparece a nuestros ojos como la principal vía para la
solución de los problemas ambientales. Y esto resulta de la razón expuesta: el
´gap´ entre la dimensión espacial del problema y su solución: el único remedio
es cooperar. Precisamente porque la tierra es un único ecosistema, los
problemas que la afectan deben solventarse en el nivel institucional adecuado a
dicho ecosistema, o sea, el nivel internacional; pero dado que no existe en
este plano una autoridad capaz de imponer un orden jurídico, éste tiene que
surgir de la cooperación entre los sujetos internacionales: Estados y
Organizaciones Internacionales. Además, porque se trata de un ´patrimonio
recibido y que hay que transmitir´, requiere de la solidaridad mundial.
[63] “1. La política de la Comunidad en el ámbito del
medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: La
conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; La
protección de la salud de las personas; La utilización prudente y racional de
los recursos naturales; El fomento de medidas a escala internacional destinadas
a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. 2. La
política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo
alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de
situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en
los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección
de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el
principio de quien contamina paga”.
[64] Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional,
regulación sectorial y aplicación en España. Ángel  Manuel Moreno Molina.
Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado.
Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56.
[65] También se señala que “el principio de cautela ´se produce por
definición en un contexto de incertidumbre científica´. Y ahí viene la cuestión
central: ¿hasta qué punto y con qué extensión están las instituciones obligadas
a probar que existe el riesgo? Éste es el nudo gordiano del principio de
cautela: ¿es la administración la que tiene que probar que un producto es
peligroso para poder acto seguido desautorizar su comercialización, o es la
empresa interesada la que tiene que probar que su producto es inocuo antes de
conseguir la autorización”. El Tribunal ha dicho que “no cabe exigir que la
evaluación de riesgos aporte obligatoriamente a las instituciones comunitarias
pruebas científicas concluyentes de la realidad del riesgo y de la gravedad de
los efectos perjudiciales potenciales en el supuesto de que el riesgo se
materializara (…) el principio de cautela sólo puede aplicarse por tanto cuando
exista un riesgo, y en particular un riesgo para la salud humana, que, sin estar
basado en meras hipótesis no verificadas científicamente, aún no ha podido ser
plenamente demostrado”.
[66] La siguiente cita es al margen del texto en
comento: hoy se habla de los efectos perversos del principio “el que contamina
paga” toda vez que en ocasiones los empresarios industriales prefieren pagar el
impuesto, canon o multa, a tener que realizar inversiones para evitar la
contaminación (Extraído del libro “Derechos Ambientales en Perspectiva de
Integralidad”. Concepto y fundamentación de nuevas demandas y resistencias
actuales hacia el ´Estado Ambiental de Derecho´. 2ª edición. Gregorio Mesa
Cuadros. Universidad Nacional de Colombia. Serie de investigaciones
jurídico-políticas. Sede Bogotá. 2010. Pág. 120).
[67] Se señala: “por ejemplo, para evitar los residuos de envases habría
que prohibir o limitar seriamente que hubiera envases, o, para evitar la
contaminación industrial, no autorizar ninguna instalación nueva, o sólo
autorizar las que contaminen cero.”
[68] Del texto “Derechos Ambientales en Perspectiva de
Integralidad”, del profesor Gregorio Mesa Cuadros, págs. 127 a 138, puede
extraerse algunos de los principios ambientales más destacados en el debate
nacional y global: principio de realidad, principio de globalidad e
interdependencia, principio de solidaridad, principio de regulación jurídica
integral, principio de responsabilidad, principio de la introducción de la
variable ambiental en la toma de decisiones, principio de transpersonalización
de las normas jurídicas, principio el que contamina paga, principio de
precaución, principio de sostenibilidad, principio de participación ambiental,
principios de los derechos intra e intergeracionales, principio de conjunción
de aspectos colectivos e individuales y principio de gradación normativa, rigor
subsidiario y armonía regional.
[69] Derecho administrativo sancionador. Una aproximación dogmática. Jaime
Ossa Arbeláez. Segunda Edición. Legis. Págs. 719-745. En el texto se trae a
colación a España y Brasil, veamos: “España, por ejemplo con la Ley 26 del 23
de octubre del 2007, dictada en cumplimiento de la Directiva 2004/35 CE del
Parlamento Europeo y del Consejo del 21 de abril del 2004 sobre responsabilidad
medio ambiental en relación con la prevención y reparación de daños
medioambientales, debido principalmente a los graves episodios de contaminación
que vive Europa, es un ejemplo de lo que viene diciéndose. La responsabilidad
objetiva está allí establecida. “Es objetiva la responsabilidad porque las
obligaciones se imponen al operador al margen de cualquier tipo de culpa, dolo
o negligencia, según información de Internet. Se esgrime como razón para implantar
este tipo de responsabilidad, la de que el damnificado con los perjuicios
ambientales es la comunidad que carece de personalidad visible y por lo tanto
se vuelve un tercero desconocido que no tiene dolientes. Nadie lo cuida ni de
él nadie se preocupa. Por lo demás, en el Brasil el artículo 225-3 de la
Constitución Federal consagra, así mismo, la responsabilidad objetiva en el
medio ambiente.”
[70] Ley 19.300. Bases Generales del Medio Ambiente. Promulgada el 1º de
marzo de 1994. Artículo 52. Se presume legalmente la responsabilidad del autor
del daño ambiental, si existe infracción a las normas de calidad ambiental, a
las normas de emisiones, a los planes de prevención o de descontaminación, a
las regulaciones especiales para los casos de emergencia ambiental o a las
normas sobre protección, preservación o conservación ambientales, establecidas
en la presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias. Con todo,
sólo habrá lugar a la indemnización, en este evento, si se acreditare relación
de causa a efecto entre la infracción y el daño producido.
www.bienes.cl/recursos/t_activa/archivos.
[71] Ley número 41 de 1998. Artículo 109. toda persona natural o jurídica
que emita, vierta, disponga o descargue sustancias o desechos que afecten o
puedan afectar la salud humana, pongan en riesgo o causen daño al ambiente,
afecten o puedan afectar los procesos ecológicos esenciales o la calidad de
vida de la población, tendrá responsabilidad objetiva por los daños que puedan
ocasionar graves perjuicios, de conformidad con lo que dispongan las leyes
especiales relacionadas con el ambiente. www.lawyers-abogados.net/.../Panama.
[72] Programa Estudios Socioambientales FLACSO, Sede Ecuador. Artículo
sobre la responsabilidad objetiva por daños ambientales y la inversión de la
carga de la prueba en la nueva Constitución. Ricardo Crespo Plaza. http://www.flacsoandes.org/web/images
[73] Sentencias C-506 de 2002 y SU.1010 de 2008.
[74] Ibídem.
[75] Sentencia
C-506 de 2002.
[76] Sentencia SU.1010 de 2008.
[77] Sentencias
SU.1010 de 2008 y C-506 de 2002.
[78] “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para
el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución.”
[79] “Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: 21. Ejercer la inspección y vigilancia de la
enseñanza conforme a la ley.”
[80] “Ejercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
[81] “Ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del públicos. Así mismo sobre
las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.”
[82] “Ejercer
la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus
rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial
se cumpla con la voluntad de los fundadores.”
[83] “La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”
[84] “La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano.”
[85] “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, mediante ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa
del Gobierno decida reservarse determinadas actividades estratégicas o
servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en
virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.”
[86] “El
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.”
[87] “Corresponde
al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios
y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
[88] Corte Suprema de Justicia. Salvamento parcial
de voto a la sentencia número 51 del 14 de abril de 1983, por los magistrados
Manuel Gaona Cruz, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José
Eduardo Gnecco Correa (adhiere), Gustavo Gómez Velásquez (con adición de
salvamento), Alvaro Luna Gómez y Pedro Elías Serrano Abadía.
[89] Sentencia
C-506 de 2002.
[90] Sentencia C-214 de 1994. En este punto, la
Corte se apoyó en: Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Curso de
Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1986.
[91] Ibídem.
[92] Sentencia C-506 de 2002.
[93] Ibídem.
[94] Sentencia C-597 de 1996, Ibíd.
[95] Sentencia C-827 de 2001.
[96] Ibídem.
[97] Sentencia C-597 de 1996.
[98] Ibídem.
[99] Sentencia C-214 de 1994.
[100] Sentencias C-530 de 2003 y C-597
de 1996.
[101] Curso de Derecho Administrativo II. Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Novena Edición. Thomson. Civitas. 2004. Pág.
163.
[102] Cft. Sentencias SU.1010 de 2008, C-229 de 1995 y
C-214 de 1994.
[103] Sentencia C-506
de 2002.
[104] Sentencias C-506 de 2002 y C-214 de 1994. En la
sentencia T-145 de 1993, se señaló que el poder de policía se predica
igualmente del poder sancionatorio de la administración.
[105] Sentencia C-599 de 1992.
[106] Ibídem.
[107] Sentencias C-599 de 1992, T-145 de 1993, C-597 de
1996, C-506 de 2002, C-827 de 2001, C-616 de 2002, C-530 de 2003 y SU.1010 de
2008.
[108] Sentencia
SU.1010 de 2008.
[109] En el mismo sentido, en la sentencia T-145 de 1993 la
Corte sostuvo: “El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido
proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las
garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas
atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. (…) La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido”.
[110] Sentencia C-616 de 2002.
[111] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho
Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo
II. Segunda Edición. 2000.
[112] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo.
Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su
control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[113] Cft. Sentencia
SU.1010 de 2008 y T-145 de 1993.
[114] Derecho
Administrativo Sancionador. Una aproximación dogmática. Jaime Ossa Arbeláez.
Segunda Edición. Legis. 2009. Págs. 187 a 424.
[115] Ver, artículo 3º de la Ley 489 de 1998.
[116] Sentencia
SU.1010 de 2008.
[117] Ibídem.
[118] Derecho
Administrativo Sancionador. Una aproximación dogmática. Jaime Ossa Arbeláez.
Segunda Edición. Legis. 2009. Págs. 141 a 143.
[119] Sentencia C-626
de 1996.
[120] En esta decisión la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 41 (sanción de clausura de establecimiento de
comercio) de la Ley 633 de 2000, "Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial."
[121] En el análisis comparado la Corte consultó los
siguientes libros: Franck
Moderne, Sanctions
Administratives et Justice Constitutionnelle, Economica, 1993. Juan Alfonso
Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Vol. II, 2da Edición,
Centro de estudios Ramón Areces, 2000. Alejandro Nieto, Derecho Administrativo
Sancionador, 2ª Edición, Tecnos, Madrid, 2000. Giannini Massimo Severo, Diritto
Amministrativo, I Vol., 3ª Edición, Dott. A. Giuffrè Editore, Milán, 1993 y
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernandez, Curso de Derecho
Administrativo, II Vol., Civitas, Madrid, 1991.
[122] Sentencia C-616
de 2002.
[123] La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sentencia del
24 de agosto de 2009, M.P. William Namén Vargas, en su labor de unificación
respecto a la responsabilidad civil por actividades peligrosas, concluyó: “a)
Es una responsabilidad cuyos elementos estructurales se reducen al ejercicio de
una actividad peligrosa, el daño y la relación causal entre éste y aquella. b)
es una responsabilidad objetiva  en la que no opera presunción alguna de
responsabilidad, de culpa, de peligrosidad, ni se basa en la culpabilidad, sino
en el riesgo o grave peligro que el ejercicio de estas actividades comporta
para los demás. La noción de culpa está totalmente excluida de su estructura
nocional, no es menester para su constitución, tampoco su ausencia probada la
impide ni basta para exonerarse. Se trata del reconocimiento de la existencia
de actos ejecutados, sin torcida, oculta o dañina intención, aún sin culpa,
pero que por la actividad peligrosa o riesgosa y, en virtud de ésta, hacen responsable
al agente y conducen a la obligación de resarcir al ofendido; en ella “[n]o se
requiere la prueba de la culpa para que surja la obligación de resarcir, no
porque la culpa se presuma sino porque no es esencial para fundar la
responsabilidad y por ello basta la demostración del daño y el vínculo de
causalidad” (Sentencia de 31 de agosto de 1954, LXXVIII, 425 y siguientes). c)
La responsabilidad recae en quien desarrolla una actividad que pueda estimarse
como generadora de riesgos o peligros para la comunidad, en cuanto con la misma
se incrementan aquellos a los que normalmente las personas se encuentran
expuestas y, por ende, será responsable quien la ejerza, de hecho o de derecho,
o esté bajo su dirección, manejo o control. d) En este sistema, por lo general,
exonera sólo el elemento extraño, esto es, la fuerza mayor o el caso fortuito,
la intervención de la víctima o de un tercero, cuando actúa como causa única y
exclusiva o, mejor la causa extraña impide la imputación causal del daño a la
conducta del supuesto autor. e) En las actividades peligrosas concurrentes, el
régimen jurídico aplicable es el consagrado en el artículo 2356 del Código
Civil y, en su caso, las normas jurídicas que existan sobre la actividad
concreta”. Aclaraciones de voto de los magistrados Ruth Marina Díaz Rueda,
César Julio Valencia Copete y Edgardo Villamil Portilla. También ha de
señalarse que dicha Corte en sentencia del 13 de mayo de 2010, M.P. Edgardo
Villamil Portilla, señaló: “En todos estos casos, así como en este, se dedujo
la culpa de la demandada por ejercer una actividad de suyo peligrosa […].Pero
además de la ya mencionada presunción de culpa y del hecho de que no es
predicable la existencia de una fuerza extraña, hay circunstancias debidamente
acreditadas que ponen de relieve la falta de prudencia de la demandada […]”.
Aclaraciones de voto de los Magistrados William Namén Vargas y Arturo Solarte
Rodríguez.
[124] Por ejemplo, en la Sentencia C-586 de 1995 […] la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se prevé
que el envío de "mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible" dará
lugar a la suspensión inmediata del servicio por el concesionario. En esa
oportunidad salvaron el voto […] quienes consideraron, entre otras, que la
limitación que imponía la norma a la libertad de expresión era desproporcionada
con respecto a la eficiencia de la misma.
[125] Por ejemplo, (i) en la Sentencia C-010 de 2000 […] la
Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se dispone que "si no fuere posible identificar al autor de los conceptos,
declaraciones o comentarios emitidos [en los programas informativos o
periodísticos], o si dicho autor no puede responder por los perjuicios civiles
y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad y sus
efectos recaerán exclusivamente sobre el director del programa" […]
presentaron sendos salvamentos parciales de voto […] [y] aclaración de voto); (ii) en la Sentencia C-329 de 2000
[…] ya mencionada en este fallo, la Corte declaró la exequibilidad del artículo
del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, según el cual: "Cualquier red de
telecomunicaciones que opere sin autorización previa será considerada como
clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de
policía procederán a suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de
las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a
las normas legales y reglamentarias vigentes". Se afirma allí que "es
errónea la apreciación del demandante cuando considera que la norma cuestionada
vulnera el principio mencionado y la presunción de inocencia y que consagra un
tipo de responsabilidad objetiva, pues la norma en esencia lo que hace es
considerar como sujeto de la infracción al titular de la concesión, permiso o
autorización, cuando se compruebe dentro del debido proceso administrativo su
participación, por acción u omisión, en la comisión de la respectiva infracción".
No obstante, la sanción consiste en operar cualquier red de telecomunicaciones
sin autorización previa.
[126] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho
Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A.
Madrid, 2001, segunda edición, pág. 397.
[127] Sentencia C-616
de 2002.
[128] Sentencia T-270 de 2004.
[129] “Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos
antecedentes o circunstancias conocidas. Si estos antecedentes o circunstancias
que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se
llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se
presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo
infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba,
supuestos los antecedentes o circunstancias. Si una cosa, según la expresión de
la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba
contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias.”
[130] En la sentencia C-857 de 2008, la Corte sostuvo: “la
institución de las presunciones ha sido creada dentro de la legislación con el
objetivo de facilitar el esfuerzo probatorio a favor de un determinado sujeto
procesal con fundamento en la dificultad de realizar la certera acreditación de
hechos cuya demostración representa una labor compleja. La estructura de las
presunciones sigue un modelo en el cual participan dos elementos que se
encuentran vinculados por una relación de necesidad física o lógica de normal
ocurrencia: un hecho antecedente y un hecho presumido.”
[131] Sentencias C-731 de 2005 y C-780 de 2007.
[132] Julio González Velásquez, Manuel Práctico de la
Prueba Civil, Librería Jurídica Ltda., Bogotá, 1951, Pág. 280.
[133] Ibíd.
[134] Jairo Parra Quijano, Tratado de la prueba judicial.
Indicios y Presunciones, Librería del Profesional, Bogotá, 2001, p. 187.
[135] Sala de Casación Civil. Sentencia No. 14. del 16 de
febrero de 1994. M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss. Expediente No. 4109. En
esta decisión se sostuvo: “a) Siguiendo de cerca de Domat y Pothier, cuyas
enseñanzas respecto del tema aparecen por cierto reflejadas con singular
claridad en el artículo 66 del Código Civil , es usual decir de las
presunciones que son juicios lógicos del legislador o de los jueces por virtud de
los cuales, de la existencia de un hecho de antemano reconocido como cierto
según los medios autorizados, se deduce en general –si de presunciones legales
se trata- o para el caso específico de un determinado pleito –en el evento de
las llamadas presunciones simples o de hombre- la existencia de otro hecho
distinto que es preciso demostrar. Toda presunción supone, pues, un antecedente
conocido, un razonamiento intelectual y un hecho que por fuerza de este último
se “deduce”, razonamiento que como acaba de señalarse, puede aparecer realizado
previamente en mandatos positivos expresos que “…son de derecho estricto…”(G.J.
Tomo LXVIII, pág. 753) en cuanto la presunción no puede desplegar sus efectos
sino en la medida en que “precisamente” se den las circunstancias que esos
mismos mandatos tomaron como base para establecerla, o bien ofrecerse aquél
como fruto del trabajo del juez que, frente a las particulares exigencias de
juzgamiento de cada litigio, lleva a cabo inferencias indiciarias a favor o en
contra de la verosimilitud de los hechos que son allí materia de prueba. b) En
este orden de ideas, las presunciones son de dos clases, legales y simples o
judiciales, al paso que las primeras pueden presentar a su vez dos modalidades
diferentes según que admitan o no prueba en contrario, factor éste de
conformidad con el cual se las divide en presunciones legales en sentido
estricto o “iuris tantum” y presunciones de derecho y por derecho (iuris et de
iure), con lo que viene a quedar puntualizado que esta últimas más se
entrelazan con las ficciones y por lo tanto no guardan relación inmediata con
las reglas que gobiernan el peso de la prueba en el proceso civil, mientras que
aquellas es exactamente en este ámbito donde tienen su campo de acción, toda
vez que gracias a ellas la parte a quien benefician se libera de la carga que
entraña la demostración del hecho presumido, siempre en el entendido que su
finalidad no es otra distinta a imprimirle seguridad a situaciones que con
justicia y fundamento pueden suponerse existentes, pero sin que de manera
tajante quede excluida la posibilidad de probar con variables amplitud contra
ese hecho a cuya certeza se llega mediante la presunción. c) Así tratándose de
las presunciones legales propiamente dichas, relativas o “iuris tantum”, que
sin duda encuentran expresivo ejemplo en las consagradas por el artículo 6º de la
Ley 75 de 1968, y en procura de evitar lamentables confusiones respecto del
modo como funciona el mecanismo probatorio que en ellas va envuelto, forzoso es
distinguir con rigurosa precisión entre los hechos “base” en que la presunción
se asienta y aquellos que se “deducen” al aplicarla por obra del raciocinio del
cual es autor el legislador directamente y cuya exactitud no tiene que demostrar
quien en su favor la invoca. Los primeros, es decir los antecedentes o
circunstancias en que se apoya una presunción legal corriente, ha de probarlos
“debidamente” la parte interesada (Arts. 176 y 177 del Código de Procedimiento
Civil) pues de lo contrario la proposición enunciada en la ley y que determina
el contenido de dicha presunción, quedará eliminada, mientras que de lograrse
esta prueba se habrá acreditado así mismo la vitalidad que la ameritada
proposición tiene en el marco de un supuesto litigioso concreto, vitalidad que
no es de suyo invencible en tanto que, no obstante ser ciertas aquellas
circunstancias antecedentes, resulta admisible establecer la “falsedad” de la
presunción rindiendo prueba contraria capaz de infirmarla de acuerdo con la ley,
esto por cuanto la fuera de la operación lógica de carácter normativo que a la
presunción le es inherente, no es indefectiblemente idéntica en todos los
casos; “…La presunción legal –explicaba acerca de este particular el Dr. José
Vicente Concha- admite en los casos ordinarios prueba en contrario; es entonces
una simple interpretación o una explicación de los hechos que desaparece cuando
se llega a demostrar que los hechos mismos no existen. Por lo común, cuando la
presunción es sólo de primer grado, el único objeto que la ley se propone es
hacer considerar ciertos hechos como la señal aparente del derecho, por
ejemplo, la posesión como signo de propiedad; pero sin prohibir la prueba en
contrario. A veces, no obstante, sin que se considere la presunción como verdad
absoluta, es de tal naturaleza que no es posible admitir contra ella cualquier
clase de prueba. En materia de legitimidad, por ejemplo, la prueba contraria a
la regla de que el hijo nacido durante el matrimonio tiene por pardre al
marido, no se admite sino en caso de imposibilidad física comprobada…”
(Elementos de Pruebas Judiciales, Cap. XXII)”.
[136] Sentencia C-388 de 2000.
[137] Ibidem. Cft. Sentencia C-669 de 2005.
[138] Cft. Sentencias C-015 de 1993, C-109 de 1995, C-540
de 1995, C-690 de 1996, C-238 de 1997, C-622 de 1997, C-665 de 1998, C-388 de
2000, C-374 de 2002, C-669 de 2005, C-731 de 2005 y C-055 de 2010, entre otras.
[139] Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 155 (presunción de devengar al menos el salario mínimo legal en
proceso de alimentos) del Decreto 2737 de 1989, “Por el cual se expide el
Código del Menor”.
[140] Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 129 (parcial) sobre alimentos, 150 (parcial), 158 (parcial), 197
(parcial) y 199 (parcial) de la ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el
Código de la Infancia y la Adolescencia”.
[141] Sentencia C-388 de 2000. Cft. Sentencia C-669 de
2005.
[142] Ibídem.
[143] Ibídem.
[144] Sentencia C-374 de 2002.
[145] Ibídem.
[146] Ibídem.
[147] “Artículo 5°. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado
quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del
Estado. Se presume que existe dolo  del agente público por las siguientes
causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto
administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de
hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la
realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de
la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a
título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la
responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la Resolución, el
auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.”
“Artículo
6°. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando
el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley
o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes
causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de (sic) decisión anulada,
determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de
la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error
inexcusable. 4. Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo
referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con
detención física corporal."
[148] La
Corte resolvió declarar exequibles los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001,
por los cargos específicos analizados en esta providencia. Cft. sentencias C-374 de 2002, C-455 de 2002 y C-778 de 2003,
entre otras.
[149] Normas acusadas: Artículos 557 y 580 (parcial) del
Decreto Ley 624 de 1989.
“Artículo 580. Declaraciones que se tienen por no presentadas. No se
entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los
siguientes casos: a) Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados
para tal efecto; b) Cuando no se suministre la identificación del
declarante, o se haga en forma equivocada; c) Cuando no contenga los factores
necesarios para identificar las bases gravables; d) Cuando no se presente
firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita
la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal;
e) Cuando no contenga la constancia del pago del impuesto, en el caso de la
declaración del impuesto de timbre.”
[150] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
565, 588, 596, 599, 602, 606, 637 (total), 640, 641, 642, 643, 644, 646, 651,
655, 656, 657, 658, 662, 664, 667, 668, 671, 678, 682, 685, 688, 691, 701, 704,
708, 709, 713, 715, 716, 718, 721, 722 y 735 (total) del Decreto 624 de 1989
(Estatuto Tributario); los artículos 4, 6, 7, 9, 35, 36, 37, 38, 41, 42, 45,
48, 50, 52, 55, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 64, 67, 68, 69, 70, 71 (total), 74, 75,
77, 81, 99, 131, 145, 146, 147 y 153 del Decreto 2503 de 1987; el artículo 2º
del Decreto 2512 de 1987, y los artículos 5º, 11, 18, 19, 22, 31, 32, 33 y 39
del Decreto 1071 de 1999.
[151] Cft. sentencias C-015 de 1993, C-690 de 1996, C-054
de 1999 y C-506 de 2002.
[152] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
24, incisos 3 y 4 (parcial), y 171 de la Ley 222 de 1995; y artículos 2,
numerales 28 y 29, y 9, numerales 7 y 14 del Decreto 1080 de 1996.
“Artículo 24. Responsabilidad de los administradores. El artículo 200 del Código de Comercio quedará así:
ARTÍCULO 200. Los administradores responderán solidaria e ilimitadamente de los
perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad a los socios o a
terceros. No estarán sujetos a dicha responsabilidad, quienes no hayan tenido
conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en contra, siempre y cuando
no la ejecuten. En los casos de incumplimiento o extralimitación de sus
funciones, violación de la ley o de los estatutos, se presumirá la culpa del
administrador. De igual manera se presumirá la culpa cuando los
administradores hayan propuesto o ejecutado la decisión sobre distribución de
utilidades en contravención a lo prescrito en el artículo 151 del Código de Comercio y demás
normas sobre la materia. En estos casos el administrador responderá por las
sumas dejadas de repartir o distribuidas en exceso y por los perjuicios a que
haya lugar. Si el administrador es persona jurídica, la responsabilidad
respectiva será de ella y de quien actúe como su representante legal. Se
tendrán por no escritas las cláusulas del contrato social que tiendan a
absolver a los administradores de las responsabilidades ante dichas o a
limitarlas al importe de las cauciones que hayan prestado para ejercer sus
cargos.”
[153] Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7° (parcial) de la Ley 1010 de 2006,
“Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el
acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las  relaciones de
trabajo”.
“Artículo 7°. Se presumirá que hay acoso
laboral si se acredita la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de
las siguientes conductas: […]”.
[154] Cft. sentencias C-665 de 1998 y C-780 de 2007.
[155] Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6,
numeral 4º, inciso 3º de la Ley 75 de 1968 (parcial). “Artículo 6:  El artículo
4° de la ley 45 de 1936 quedará así: “Se presume la paternidad natural y hay
lugar a declararla judicialmente: “4° En el caso de que entre el presunto padre
y la madre hayan existido relaciones sexuales en la época en que según el
artículo 92 del Código Civil pudo tener lugar la concepción. “Dichas relaciones
podrán inferirse del trato personal y social entre la madre y el presunto
padre, apreciado dentro de las circunstancias en que tuvo lugar y según sus
antecedentes, y teniendo en cuenta su naturaleza, intimidad y continuidad. “En
el caso de este ordinal no se hará la declaración si el demandado demuestra la
imposibilidad física en que estuvo para engendrar durante el tiempo en que pudo
tener lugar la concepción, o si prueba, en los términos indicados en el
inciso anterior, que en la misma época, la madre tuvo relaciones de la misma
índole con otro y (sic) otros hombres, a menos de acreditarse que aquél por
actos positivos acogió al hijo como suyo.”
[156] El artículo 141 de la Ley 142 de 1994 que se acusa,
permite a la empresa de servicio público tener por resuelto el contrato y
proceder al corte del servicio por las siguientes causas: (i) El incumplimiento
del contrato por un periodo de varios meses, (ii) El incumplimiento del
contrato en forma repetida; y (iii) El incumplimiento del contrato en materias
que afecten gravemente a la empresa o a terceros. La norma además considera dos
casos en los que se presume la afectación grave a la empresa, como son el
atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal
de suspensión dentro de un periodo de dos años.
[157] Normatividad ambiental colombiana: Decreto 2811 de 1974, por el cual
se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente; Ley 29 de 1982, aprueba el Protocolo de Montreal relativo a las
sustancias agotadoras de la Capa de Ozono, suscrito el 16 de septiembre de
1987; Ley 165 de 1994, por la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad
Biológica, elaborado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992; Decreto 1277 de
1994, por el cual se organiza y establece el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM; Decreto 1600 de 1994, por el cual se
reglamenta parcialmente el Sistema Nacional Ambiental SINA, en relación con los
Sistemas Nacionales de Investigación Ambiental y de Información Ambiental;
Decreto 2915 de 1994, por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial
del Sistema de Parques Nacionales Naturales, se asignan funciones y se dictan
otras disposiciones; Ley 373 de 1997, por la cual se establece el programa para
el uso eficiente y ahorro de agua; Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo
Territorial; Ley 430 de 1998, Ley de Residuos Peligrosos; Ley 629 de 2000,
aprueba el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático; Decreto 216 de 2003, determina los objetivos, la
estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorio; Decreto 1200 de 2004, por el cual se determinan los instrumentos de
planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones; Decreto 1323 de 2007,
por el cual se crea el Sistema de Información del Recurso Hídrico SIRH; y Resolución
0964 de 2007 sobre los indicadores mínimos que deben ser considerados para el
seguimiento y evaluación de las gestiones corporativas así como los
instrumentos de planificación regional, los Planes de Gestión Ambiental
Regional PGAR, los Planes de Acción Trienal PAT y el Presupuesto Anual de
Rentas y Gastos PARG.
[158] Exposición de motivos al proyecto de ley número 92 de 2006 Senado.
Gaceta del Congreso No. 300 del 22 de agosto de 2006. Págs. 32-33. Gaceta del
Congreso No. 485 del 26 de octubre de 2006. Págs. 20-21
[159] Con el objeto de establecer si existe o no mérito
para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación
preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como
finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva
de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes
de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6)
meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la
investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos
del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean
conexos.
[160] El procedimiento sancionatorio se adelantará de
oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida
preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará
personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo,
el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los
hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales. En
casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.
[161] En las actuaciones sancionatorias ambientales las
notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso
Administrativo.
[162] Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier
persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario
competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de
la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de
las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental.
[163] Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren
constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción
administrativa, la autoridad ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades
correspondientes de los hechos y acompañará copia de los documentos
pertinentes. PARÁGRAFO. La existencia de un
proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión
del procedimiento sancionatorio ambiental.
[164] La autoridad ambiental competente podrá realizar todo
tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras,
exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas
actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los
hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.
[165] Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las
causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado
mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento
contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión.
La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de
formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho
acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de
la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las
condiciones establecidas en los artículos 51 y 52
del Código Contencioso Administrativo.
[166] Cuando exista mérito para continuar con la
investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo
debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor
de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de
cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que
constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se
estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el
pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal
o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para
efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la
formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento
consagrado en el artículo 44
del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la
Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por
el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare
a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le
entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha
situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento
del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los
efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso
sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición
dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto
devolutivo.
[167] Dentro de los diez días hábiles siguientes a la
notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o
mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por
escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes
y que sean conducentes. PARÁGRAFO. Los gastos
que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite.
[168] Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad
ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de
acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además,
ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se
practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por
una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca
la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo que niegue
la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La
autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la
práctica de las pruebas decretadas.
[169] Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a
la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según
el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la
responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se
impondrán las sanciones a que haya lugar. PARÁGRAFO.
En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los
artículos 8o y 22 de
la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores,
mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos
infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser
procedente, se ordenará el archivo del expediente.
[170] El acto administrativo que ponga fin a un proceso
sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros
intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados
en el Código Contencioso Administrativo.
[171] El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio
ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de
la Ley 99 de 1993.
[172] Contra el acto administrativo que ponga fin a una
investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y
siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser
interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo. PARÁGRAFO. Los actos
administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio
ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62
del Código Contencioso Administrativo.
[173] La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de
las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer
para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La
sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una
estricta proporcionalidad.
[174] Artículo 2º del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente: “Fundado en el principio de que el ambiente es
patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el
desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1º.
Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según
criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos
recursos, la disponibilidad permanente de estos y la máxima participación
social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros
habitantes del territorio nacional. 2º. Prevenir y controlar los efectos
nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los
demás recursos. 3º. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la
actividad de la administración pública, respecto del ambiente y de los recursos
naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y
conservación de tales recursos y de ambiente.”
[175] Derecho Comunitario del Medio Ambiente. Marco institucional,
regulación sectorial y aplicación en España. Ángel Manuel Moreno Molina.
Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado.
Marcial Pons. 2006. Pág. 309.
[176] Página de la Organización de las Naciones Unidas ONU. 2015
Objetivos de Desarrollo del Mileno. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/environ.shtml.
[177] Derecho Comunitario del Medio Ambiente. Marco institucional,
regulación sectorial y aplicación en España. Ángel Manuel Moreno Molina.
Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado.
Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56. Además, se sostiene: “El
vertiginoso ritmo de producción competitiva hace que se introduzcan en el
mercado, con velocidad exponencial, nuevos productos y servicios que, mediante
el empleo de sustancias, productos y técnicas novísimas ofrecen nuevos placeres
para el consumidor, pero que también pueden albergar en su interior peligros
ocultos. Así “¿es inocua la telefonía móvil? ¿cuál es el efecto sobre la salud
de la exposición a los campos electromagnéticos de alta tensión? ¿es cierto que
las emisiones de los vehículos diesel aumentan el poder de los alérgenos y aún
de las sustancias cancerígenas? ¿cuáles son los peligros de los organismos
modificados genéticamente? Los ejemplos pueden multiplicarse, evidentemente. En
todos los casos plantea una duda: ¿hay que autorizar sin más estos nuevos
productos y servicios, como corolario natural de la libertad de empresa, o
deben ser sometidos a algún tipo de control, regulación o comprobación previa
por parte de los poderes públicos? ¿qué intensidad debe tener esta actuación de
intervención administrativa?”
[178]
Ibídem.
[179] El Ministerio de Ambiente en la intervención
efectuada en el expediente OP-115, que dio lugar a la sentencia C-196 de 2009,
señaló: “En el caso del derecho colectivo a un ambiente sano, es claro que para
el Estado resulta muy oneroso asumir los costos de los pasivos ambientales que
durante muchos años han dejado algunas actividades en nuestro país. El costo
del deterioro ambiental en Colombia ha sido muy alto y le ha correspondido al
Estado en la mayoría de los casos asumirlo. Por esta razón resulta necesario
establecer esta clase de presunciones para proteger bienes con especial valor
como es el patrimonio natural del país”.
[180] Gaceta del Congreso No. 111 de 2009. Págs. 27-35.
[181] Sentencia C-731 de 2005.
[182] En la sentencia T-270 de 2004, se señaló: “la imposición de sanciones
por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional razón por la cual la
misma debe estar consagrada de forma expresa por el legislador”.