C-726-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-726/14
PROCESO MONITORIO-Garantía para el presunto deudor, con lo
cual no se presenta afectación de los derechos a la igualdad y debido proceso
Le correspondió a la Corte examinar si la
regulación del proceso monitorio contenida en los artículos 419 y 421 del
Código General del Proceso es contraria a los derechos a la igualdad y el
debido proceso (arts. 13 y 29 Const.), en cuanto supuestamente carece de una
estructura bilateral y el juez adopta una decisión de fondo, que además no es susceptible
de recursos, sin haber escuchado a la parte demandada. Para resolver sobre
estos cuestionamientos, la Sala consideró, entre otros aspectos relevantes, el
propósito y sentido del proceso monitorio, la forma como en tales casos se
integra el contradictorio y sus implicaciones, y la libertad de configuración
del legislador en materias procesales. En razón a la íntima relación existente
entre estos dos cargos, la Corte los examinó de manera conjunta, aplicando para
ello un test integrado de proporcionalidad y razonabilidad, que en este caso
fue de leve intensidad, teniendo en cuenta que en relación con las materias
procesales el legislador dispone de un amplio margen de configuración
normativa. A partir de este análisis, la Sala encontró, de una parte, que la
regulación acusada persigue una finalidad constitucionalmente legítima, como es
la de facilitar el acceso a la justicia, particularmente en relación con
controversias de mínima cuantía, y de otra, que pese a que en este caso se haya
invertido la secuencia que usualmente tienen los procesos judiciales, existen
en la normatividad acusada suficientes garantías del derecho de defensa del
demandado, entre ellas la imposibilidad de notificarle a través de curador ad
–lítem, o la regla según la cual, en caso de oposición fundada por parte del
demandado, el proceso se transforma en un trámite declarativo (proceso verbal
sumario), dentro del cual aquél podría ejercer plenamente su derecho de
defensa. Por ello concluyó que la aplicación de estas normas no rompe la
igualdad entre las partes procesales, ni tampoco lesiona el debido proceso,
como en este caso se alegó, razón por la cual estas normas resultan exequibles.
PROCESO MONITORIO-Procedencia y trámite
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
PROCESO MONITORIO-Naturaleza jurídica/CODIGO GENERAL DEL
PROCESO-Inclusión dentro de los procesos declarativos especiales el proceso
monitorio/PROCESO MONITORIO-Elementos
PROCESO MONITORIO-Derecho comparado
PROCESO MONITORIO-Etapas, integración del contradictorio,
requisitos de la demanda y notificación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
JUDICIALES-Límites
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL PRINCIPIO DE DOBLE
INSTANCIA-Criterios que debe respetar el legislador
EXCEPCIONES
A LA DOBLE INSTANCIA-Criterios
señalados por la Corte Constitucional
JURAMENTO ESTIMATORIO EN CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Jurisprudencia constitucional
TEST
DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades
según grado de intensidad/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del
test leve, mediano o estricto/IDONEIDAD O ADECUACION EN TEST DE
RAZONABILIDAD LEVE-Permite indagar si el medio escogido por el legislador
puede lograr el fin que la medida se propone alcanzar
PROCESO
MONITORIO-Características
De
conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el proceso
monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede iniciar y seguir contra el
deudor notificado personalmente, sin que este pueda ser representado por un
curador ad litem, circunstancia que constituye la mayor garantía de un
debido proceso; ii) solo procede para el pago de sumas de dinero de naturaleza
contractual, determinadas y exigibles, que sean de mínima cuantía, y (iii)
surtida la notificación personal, si hay oposición del deudor, el proceso debe
seguirse por el procedimiento verbal sumario. Es decir, la inversión del contradictorio, como
característica del procedimiento, no quebranta el debido proceso, porque la
obligatoria notificación personal asegura el derecho de defensa del deudor.
Referencia: Expediente D-10115
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones”.
Demandante: Leonardo Areniz Martínez
Magistrada (e) sustanciadora:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos
mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Leonardo Areniz Martínez
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 419 y 421 de la
Ley 1564 de 2012 “Por medio de
la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
La
demanda fue admitida mediante auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil
catorce (2014) proferido por el entonces Magistrado sustanciador Alberto Rojas
Ríos.
II.         NORMAS DEMANDADAS
De conformidad con el Diario
Oficial No. 48.489 del 12 de julio de 2012,  se procede a transcribir el texto de las
disposiciones demandadas:
LEY 1564 DE 2012
(julio 12)
Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones
CAPÍTULO
IV
PROCESO MONITORIO.
(…)
ARTÍCULO 419. PROCEDENCIA. Quien pretenda el pago de una obligación en dinero,
de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía,
podrá promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones de este
Capítulo.
(…)
ARTÍCULO 421. TRÁMITE. Si la demanda cumple los requisitos, el juez ordenará
requerir al deudor para que en el plazo de diez (10) días pague o exponga en la
contestación de la demanda las razones concretas que le sirven de sustento para
negar total o parcialmente 1a deuda reclamada.
El auto que contiene el requerimiento de pago no
admite recursos y se notificará personalmente al deudor, con la advertencia de
que si no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia que tampoco
admite recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se le condenará al pago
del monto reclamado, de los intereses causados y de los que se causen hasta la
cancelación de la deuda. Si el deudor satisface la obligación en la forma
señalada, se declarará terminado el proceso por pago.
Si el deudor notificado no comparece, se dictará la
sentencia a que se refiere este artículo y se proseguirá la ejecución de
conformidad con lo previsto en el artículo 306. Esta misma sentencia se dictará
en caso de oposición parcial, si el demandante solicita que se prosiga la
ejecución por la parte no objetada. En este evento, por la parte objetada se
procederá como dispone el inciso siguiente.
Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso
primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que
considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas
en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del
proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del
artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida
pruebas adicionales.
Si el deudor se opone infundadamente y es condenado,
se le impondrá una multa del diez por ciento (10%) del valor de la deuda a
favor del acreedor. Si el demandado resulta absuelto, la multa se impondrá al
acreedor.
PARÁGRAFO. En este proceso no se admitirá intervención de terceros, excepciones
previas reconvención, el emplazamiento del demandado, ni el nombramiento de
curador ad litem. Podrán practicarse las medidas cautelares previstas para los
demás procesos declarativos. Dictada la sentencia a favor del acreedor,
proceden las medidas cautelares propias de los procesos ejecutivos.”
III.      DEMANDA
El actor considera que las disposiciones demandadas
son contrarias al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, al debido proceso y al derecho de defensa, contenidos en el
artículo 29 de la Carta Política, por las razones que se explican a
continuación:
1.
El argumento principal de la demanda[1]
consiste en que la
procedencia y el trámite del proceso monitorio, en los términos establecidos en
el Código General del Proceso se rige por una estructura unilateral que vulnera
el derecho a la igualdad y el debido proceso, porque carece de la bilateralidad
propia de todo procedimiento judicial, en tanto el juez, cuando realiza el
requerimiento de pago, simultáneamente se pronuncia con efectos de cosa juzgada,
sin haber escuchado a la contraparte. Esta situación, a juicio del demandante transgrede
las garantías procesales del deudor.
2.
De manera concreta, el demandante enfoca su acusación en que el proceso
monitorio afecta el derecho de defensa y contradicción porque en el iter
procesal las partes no cuentan con la oportunidad de formular oposición y,
consecuentemente, debatir lo que la parte contraria hubiese expuesto. Con base
en este cargo, sostiene que en los tres supuestos posibles contemplados en el
proceso monitorio: i) atención del requerimiento y pago; ii) atención del
requerimiento y oposición parcial o total; y iii) desatención del requerimiento
sin presentar oposición, el procedimiento es netamente unilateral, lo que
quebranta el debido proceso. Todo lo cual es expresado en los siguientes
términos:
“En las tres diferentes etapas donde se concluye el
trámite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la bilateralidad
de un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo atienda, la
autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada sin ni
siquiera oír a la otra, vulnerando el derecho a la igualdad concerniente a que
la unilateralidad del trámite el deudor no gozará los mismos derechos del
acreedor ante el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual va en contravía
respecto que todos somos iguales ante la ley, y para hacer valer su derecho de
defensa, debe acudir siempre a un proceso posterior, dando paso a más desgaste
judicial, así mismo el trámite monitorio no pone fin a un litigio sino que
constituye o perfecciona un título, entonces difiere de lo que es realmente es
(sic) un proceso y extralimita sus alcances limitando derechos fundamentales
consagrado (sic) en la Carta Política[2].”
3.
En complemento de lo anterior, señala que el auto de requerimiento de pago es
violatorio del debido proceso porque no admite recursos y al haber sido eliminados
los actos procesales de intervención de terceros, el emplazamiento del
demandado, el nombramiento de curador ad litem, las excepciones previas
y la posibilidad de presentar demanda de reconvención, se limita el derecho de
defensa del demandado, con lo cual el juez se pronuncia con efectos de cosa
juzgada, sin haber oído al deudor frente a quien se constituye un título
ejecutivo.
IV.     INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
Mediante oficio recibido en la Secretaría
General de la Corte el 21 de marzo de 2014[3],
el Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del Director de la
Dirección de Desarrollo y del Ordenamiento Jurídico, solicita desestimar la
acción presentada contra los artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012 y, en
consecuencia, declarar su exequibilidad.  Después de hacer un recuento
sobre los antecedentes legislativos del denominado como proceso monitorio, el
interviniente justifica la constitucionalidad de las disposiciones demandadas en
que el requerimiento de pago no cuenta con recursos, precisamente, porque esa
actuación no constituye una orden definitiva y perentoria para que el deudor
pague, sino que se trata de una comunicación de la demanda del acreedor, frente
a la cual el deudor puede contestar ejerciendo su derecho de defensa.
Seguidamente, explica que contrario a lo expresado por
el actor en la demanda, no se trata de un proceso unilateral en el cual no se
escuche al deudor, puesto que se le concede un término de diez días para que
conteste la demanda, exponiendo las razones de negación total o parcial de la
deuda y para que presente las pruebas que den cuenta de ello, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 420 del Código General del
Proceso.
2.   Grupo de Acciones Constitucionales de la
Universidad Católica de Colombia
Los ciudadanos Francis Denise Suárez Beltrán, José
Calvo Rodríguez, Alexander Florez Muñoz, Paola Nader Bornacelli y Judi Díaz
Rangel, en su condición de miembros del Grupo de Acciones Constitucionales de
la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, así como los
estudiantes Mauricio Sosa Osorio, Wendy Julieth Jara Castellanos y Hernán Darío
Gutiérrez Velázquez de la Facultad de Derecho de la misma Universidad, por
medio de escritos del 25 de marzo de 2014[4],
solicitan la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Para tal efecto, señalan que el deudor y el acreedor
en el trámite del proceso monitorio tienen la oportunidad de actuar, ya que el
demandante lo hace en el momento en que inicia el proceso y el demandado cuando
el juez le otorga diez días para cancelar el valor de la obligación, cuyo
término es el mismo con que cuenta para oponerse a la pretensión.
Adicionalmente, plantean que el hecho de que el proceso monitorio no sea
susceptible de recursos no afecta el debido proceso, puesto que para iniciar
dicho procedimiento se requiere la notificación personal, la cual no admite el
emplazamiento.
3.   Consultorio Jurídico de la Universidad de los
Andes
Los estudiantes Fabio Andrés García Acero, Neyla Patricia
Martínez Guzmán, Juliana Márquez Pérez y Lauren Lucía Paternina Pérez en
representación del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes, mediante escrito[5]
recibido en la Secretaría de la Corte el 25 de marzo de 2014, solicitan la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. En
síntesis, sostienen que la finalidad del proceso monitorio es la celeridad de
las actuaciones judiciales, cuestión que justifica que las etapas procesales se
reduzcan, sin que su estructura afecte el debido proceso del deudor quien
cuenta con la oportunidad para ejercer el derecho de defensa.
4.        Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Ulises Canosa Suárez en representación del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, mediante escrito del 25 de marzo de 2014[6], solicita a
la Corte pronunciarse a través de una sentencia inhibitoria, por
ineptitud sustantiva de la demanda, porque en su criterio el actor se vale de
argumentaciones parciales de la violación de la Constitución, sin referir
razones de fondo que den lugar a un estudio de constitucionalidad.
No obstante lo anterior, el interviniente señala que las
normas que regulan el proceso monitorio no infringen los artículos 13 y 29 de
la Constitución Política, porque el proceso monitorio está instituido para
desarrollar un pilar fundamental de la Constitución, como lo es el acceso
eficiente a la administración de justicia y, además, porque las disposiciones
en juicio fueron expedidas en ejercicio legítimo de la potestad del legislador
para regular las reglas y etapas de los trámites judiciales.
En complemento de lo anterior, afirma que el proceso
monitorio fue creado exclusivamente para el conocimiento de procesos de mínima
cuantía y que en este procedimiento se eliminaron algunas etapas innecesarias
para agilizar el curso del proceso, pero que en su estructura simplificada, en todo
momento, se garantiza el derecho de contradicción del deudor, lo cual es planteado
por el interviniente en los siguientes términos: “...la decisión legitima de
eliminar etapas como (i) las excepciones previas, (ii) la demanda de
reconvención y (iii) la intervención de terceros, entre otros, obedece a la
naturaleza propia del debate que se surte en esta clase de litigios, en los que
tales figuras procesales opone  a la celeridad y al fin perseguido con el
procedimiento  monitorio, que como ya se dijo, es la constitución ágil de un
título ejecutivo a aquella persona que tiene a su favor una obligación de
mínima cuantía y que carece del documento que así lo refleje, sin menoscabo del
derecho del deudor.”[7]
5.      Facultad de Derecho de la  Universidad Libre de Bogotá
La Universidad Libre de Bogotá, representada por Jorge Kenneth Burbano Villamarín,
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y Jorge
Andrés Mora Méndez, docente del área de Derecho Procesal, mediante oficio recibido
en la Secretaría de la Corte el 25 de marzo de 2014[8], solicitan a
esta Corporación declararse inhibida para realizar un pronunciamiento de
fondo, por considerar que el demandante no realizó un análisis sistemático de
las normas demandadas que refleje de forma clara y específica en qué consiste
la violación de la Carta Política.
A pesar de lo anterior, frente al cargo por violación
del derecho al debido proceso los intervinientes señalan que, si bien el
proceso monitorio no atiende el principio de la doble instancia, no obstante,
la Corte Constitucional ha dado viabilidad a los procesos de única instancia
que constituyen una excepción a dicho principio, lo cual se justifica en este
caso, en que lo que se pretende dentro del proceso monitorio es el acceso
eficiente a la administración de justicia para aquellas personas que celebran sus
negocios jurídicos de manera informal.
6.  Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia
Por medio de escrito recibido en la Secretaría de la
Corte el 26 de marzo de 2014[9],
Ramiro Bejarano Guzmán en su condición de Director del Departamento de Derecho
Procesal y Mónica Alejandra León, investigadora de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, solicitan a la Corte declarar la exequibilidad
de las normas demandadas.
Para tal propósito, los intervinientes hacen
referencia a la finalidad del proceso monitorio, manifestando que busca tutelar
de forma efectiva el derecho de crédito, pues su objetivo primario se
circunscribe a que los acreedores cuenten con una herramienta simplificada que permita
hacer valer sus derechos de forma ágil, lo que evita dilatar el derecho a las
contraprestaciones de mínima cuantía con la demora de una decisión judicial.
En esta medida consideran que, contrario a lo
expresado por el actor, el proceso monitorio resulta acorde a lo dispuesto en el
artículo 82 del Código General del Proceso que regula los requisitos de la
demanda, disposición que radica en cabeza del juez el deber de requerir al
deudor para que sea vinculado al proceso monitorio, otorgándole al demandado
plena garantía de su derecho a la defensa para que controvierta las pruebas.
7.   Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional
Jairo Enrique García Olaya, miembro del Centro
Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, por medio de escrito recibido en
la Secretaría General de la Corte el 27 de marzo de 2014[10], solicita
declarar la exequibilidad de los preceptos demandados con fundamento en
dos argumentos principales, a saber:
En primer término, considera que el derecho de
contradicción, así como el de doble instancia no son derechos absolutos y, por
tanto, el legislador conforme lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, puede limitarlos con sujeción a criterios de razonabilidad.
En segundo lugar, manifiesta que las normas acusadas
no desconocen el derecho de contradicción o bilateralidad de la instancia, pues
el legislador es claro en establecer el término de diez días para las
diferentes posturas que pueda asumir la parte demandada y que, además, dicho
procedimiento no es el único en Colombia de esta naturaleza. Esto último es
expresado en los siguientes términos: “La previsión consagrada en el
artículo 421 del CGP, de que el silencio del demandado amerita sentencia
definitiva que hace tránsito a cosa juzgada, tampoco es invención del Código
General del Proceso. En efecto, en el Código de Procedimiento Civil,
encontramos procesos declarativos con idéntica consecuencia. Baste traer a
colación el proceso abreviado de entrega de la cosa por el tradente al adquirente
(art.417, inc. 4º); la rendición provocada de cuentas (art. 418 núm. 2º y 5º);
rendición espontanea de cuentas  (art. 419, inc. 1º.) o la restitución de
inmueble arrendado (art. 424, parágrafo 3o, numeral 1º). Más drástico aún que
en los anteriores procesos abreviados, en el de expropiación, donde “no son
admisibles excepciones de ninguna clase…” (art.453 C.P.C.) y fue encontrado
constitucional.”[11]
8.  Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario
Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Corte
el 3 de abril de 2014[12],
Gabriel Hernández Villarreal, actuando como Director de la Especialización en Derecho
Procesal de la Universidad del Rosario, solicita a esta Corporación declararse inhibida para
realizar un pronunciamiento de fondo en torno a la acción impetrada por
ineptitud sustantiva de la demanda. Esto, en atención a que el concepto de la
violación de la norma atacada por el demandante no está sustentado en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como lo ha señalado
insistentemente la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242.2
y 278.5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación
rindió el Concepto de Constitucionalidad Número 5761 del 11 de abril de 2014, a
través del cual solicita a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud
sustantiva de la demanda, en
relación con el cargo
formulado contra el artículo 419 de la Ley 1564 de 2012.
Esta petición la sustenta en que no se cumplieron los
requisitos de procedibilidad previstos en el numeral 3º del artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, en tanto el demandante se limitó a afirmar que el proceso
monitorio viola los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, sin
establecer una objeción concreta que demuestre la manera en que se quebrantan
estas disposiciones constitucionales, incumpliendo la carga argumentativa
mínima exigida por la jurisprudencia constitucional.
En cuanto al cargo formulado contra el artículo 421 de
la Ley 1564 de 2012, que regula el trámite del proceso monitorio, el Jefe del
Ministerio Público solicita declarar su exequibilidad, por considerar
que esa norma responde a criterios de eficiencia de un procedimiento concebido
para asuntos menos complejos o que, por razón de su cuantía, requieren un
juicio más sencillo que permita a los usuarios el acceso eficiente a la
administración de justicia, sin necesidad de agotar el trámite de un proceso de
conocimiento y que pueda ser iniciado sin la intervención de un abogado.
VI.      CONSIDERACIONES
1.  Competencia
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en
atención a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.     Cuestión Preliminar: Aptitud de la
demanda
El Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se dicta
el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante
la Corte Constitucional, establece que las demandas de inconstitucionalidad
deben presentarse por escrito, en duplicado y cumplir con unos requisitos
mínimos, a saber: i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y
transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación
oficial; ii) indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas;
iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
iv) cuando fuere el caso, si la demanda se basa en un vicio en el proceso de
formación de la norma acusada, se debe señalar el trámite previsto en la
Constitución para expedirlo y la forma en que este fue quebrantado; y v) la
razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la
demanda.
En desarrollo de estos preceptos, en las sentencias
C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisó el alcance de las condiciones
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que exige la
formulación del concepto de la violación del ordenamiento superior. Dichas
condiciones implican que la demanda debe ser suficientemente comprensible
(clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada
(cierta). Además, el demandante debe demostrar cómo la disposición vulnera la
Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional
(pertinencia). Finalmente, la demanda no solo debe estar formulada en forma
completa, sino que, además, debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia).
Ahora
bien, en el curso de un proceso de constitucionalidad, solo después de que se
profiere el auto admisorio de la demanda los ciudadanos en general, las
instituciones académicas y las entidades públicas cuentan con la oportunidad de
intervenir en el proceso. De igual modo, es a partir de ese momento procesal,
que el Ministerio Público debe presentar su concepto de rigor ante la Corte.
Tanto
las intervenciones, como el concepto rendido por el Procurador deben ser
tenidos en cuenta por la Corte, a efectos de adoptar una decisión. Es por ello
que si las intervenciones contienen observaciones relacionadas con la aptitud
de la demanda, como en efecto ocurre en el caso bajo estudio, es pertinente
proceder a su examen por parte de la Sala Plena.
En
el presente trámite de constitucionalidad, el señor Procurador General de la
Nación -respecto del artículo 419-, el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, la Universidad Libre y la Universidad del Rosario, consideran que
esta Corporación debe inhibirse para pronunciarse de fondo, con base en que los
cargos formulados por el
demandante no están sustentados en razones claras, ciertas, especificas,
pertinentes y suficientes, como lo ha señalado insistentemente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, se advierte que el ICDP
y la Universidad Libre también emiten concepto de fondo sobre la
constitucionalidad de los preceptos demandados.
Por
consiguiente, corresponde a la Sala Plena determinar de manera previa,  la
aptitud de la demanda presentada, según la cual, los artículos 419 y 421 del
Código General del Proceso que regulan el proceso monitorio, quebrantan el
derecho a la igualdad y el derecho al debido proceso.
Una
vez efectuado el análisis, la Corte observa que los argumentos por los cuales
el actor considera que las expresiones acusadas vulneran la Carta Política: (i)
son claros, en la medida en que permiten entender en qué consiste el
cuestionamiento propuesto respecto de la regulación en el nuevo ordenamiento
procesal general, del  proceso monitorio, respecto de las oportunidades de
defensa que tiene el deudor; (ii) son ciertos, al referirse a
disposiciones jurídicas existentes en el ordenamiento jurídico, como se
advierte de su texto, al indicar: “Entonces según la lectura de los artículos
419 y 421 de la Ley 1564 del 2012 la estructura del proceso monitorio hace
referencia por su definición y características a un trámite, cuyo fin es el
perfeccionamiento de un título ejecutivo, es decir, es un trámite preliminar,
donde se observan dos etapas.[13]”;
(iii) son específicos y pertinentes, en tanto confrontan las
disposiciones demandadas con mandatos de rango constitucional, como lo son los
artículos 13 y 29 de la Carta Política, al señalar: “En las tres diferentes etapas donde se
concluye el trámite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la
bilateralidad de un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo
atienda, la autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada
sin ni siquiera oír a la otra, vulnerando el derecho a la igualdad concerniente
a que la unilateralidad del trámite el deudor no gozará los mismos derechos del
acreedor ante el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual va en contravía
respecto que todos somos iguales ante la ley, y para hacer valer su derecho de
defensa…[14]”; y (iv) por tanto, el concepto de la violación
conduce a generar en el juez constitucional una duda plausible que amerita su
examen, de manera que la demanda cumple con el requisito de suficiencia.
En
tal virtud, los argumentos aducidos por el actor en la demanda reúnen las
condiciones mínimas establecidas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
de esta Corporación, para ser admitida y realizar un examen y proferir una
decisión de fondo,  razón por la cual, la Corte se pronunciará respecto de la
presunta vulneración de los artículos 13 y 29 de la Carta Política, precisando
que el cargo relacionado con la posible afectación del derecho a la igualdad
está inescindiblemente ligado al cargo por violación del debido proceso, porque
lo que alega el actor, es precisamente que en el trámite del proceso monitorio
se vulnera la igualdad procesal frente al acreedor, al no permitirle al  deudor
ejercer el derecho de defensa.
3.     Problema jurídico y metodología de resolución
De
acuerdo con los cargos formulados en la demanda, corresponde a la Sala Plena de
la Corte Constitucional,
determinar si los artículos 419 y 421 del Código General del Proceso, que
regulan el trámite del proceso monitorio, sin la posibilidad de que el
demandado interponga recursos contra el requerimiento de pago, así como contra
la sentencia que resuelve el proceso, vulneran el derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Constitución, al comparar las oportunidades de defensa
del deudor frente a la pretensión del acreedor y en consecuencia, el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
Para abordar este problema jurídico, la
Corte analizará los siguientes ejes temáticos: i) la naturaleza jurídica del
proceso monitorio, ii) el
proceso monitorio en el derecho comparado, iii) etapas, integración del contradictorio, requisitos de
la demanda y notificación personal en el proceso monitorio, iv) reiteración de la jurisprudencia
sobre la libertad de configuración normativa del legislador para establecer
modelos de procedimiento y, para finalizar se efectuará, v) el
examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas en el marco del
problema jurídico planteado.
4.     La naturaleza jurídica del proceso monitorio
Una
de las finalidades principales del Código General del Proceso está orientada hacia la adecuación de las
normas procesales a la Constitución de 1991, a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y a la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia. En tal sentido, esta nueva regulación propende por la eficacia de los procedimientos
judiciales para hacer efectivos los derechos reconocidos en la ley sustancial,
conforme lo ordena uno
de los pilares fundamentales del Estado de Derecho, como lo es la tutela
judicial efectiva  prevista en el artículo 229 de la Constitución.
Este
propósito de desformalización
o de atenuación de
formalidades se vislumbra con mucha claridad en la exposición de motivos del
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1564 de 2012, en la que
se indica que con esta normatividad, se busca fortalecer la celeridad de todos
los procedimientos judiciales:
“El Código General
del Proceso garantiza una verdadera tutela efectiva de los derechos. Este
Código persigue que los procesos tengan una duración razonable, sin detrimento
de las garantías de los justiciables. Pero no se trata de acelerar por la
rapidez misma, sino de lograr una cercanía real entre la incoación de la
demanda y la sentencia que permita evitar el lógico desgano y la razonable
pérdida de la confianza de los ciudadanos en su órgano judicial y evitar
que, como consecuencia de ello, se erosione la democracia. Como la
justicia tardía no es verdadera justicia, el nuevo Código fija un término
máximo de duración del proceso y proscribe las sentencias inhibitorias y evita
las nulidades innecesarias, permitiendo que en cada etapa del proceso exista un
saneamiento de los vicios no alegados, lo que genera la imposibilidad de alegar
esos hechos como causal de nulidad en etapa posterior del proceso. Se consagran
medidas de saneamiento, para que el justiciable tenga la seguridad que el
proceso donde se involucra terminará con sentencia que resuelva el asunto y no
con una gran frustración: la sentencia inhibitoria o la declaratoria de nulidad
de lo actuado. Esta contradice la aptitud y disponibilidad abarcadora que debe
tener la jurisdicción para resolver, de una vez por todas, el asunto sometido a
ella.”
En
esa dirección, el Código
General del Proceso en búsqueda de la unificación de los procedimientos, redujo
el número de procesos e incluyó dentro de los declarativos especiales el proceso monitorio, el cual está concebido como una
las herramientas procesales a través de las cuales el legislador se propone
descongestionar la administración de justicia. Siguiendo con la exposición de
motivos:
“El Código General del Proceso es innovador. Trae
nuevas instituciones y procedimientos verdaderamente novedosos en Colombia. Hay
muchos ejemplos: proceso monitorio para facilitar el acceso a la justicia a
quienes no tienen un título ejecutivo, notificaciones y emplazamientos más
agiles y con menos trámites, carga dinámica de la prueba, pruebas de
oficio, medidas cautelares innominadas, amplias y según las necesidades del
proceso, expediente electrónico, prueba pericial sustentada en audiencia por el
perito, juramento estimatorio para valorar las pretensiones y con las consecuencias
procesales que ello acarrea, inspección judicial, pruebas anticipadas,
ejecución provisional de sentencias de primera instancia (efecto devolutivo en
la apelación de los fallos judiciales), entre otras instituciones que sufren un
giro significativo en esta nueva concepción del procedimiento civil en
Colombia, muy a tono con las tendencias a nivel internacional.” (Subrayas no
son del texto)
El
legislador tuvo en cuenta que la simplificación de los trámites y
procedimientos contribuye sin duda a garantizar el adecuado y oportuno
funcionamiento de la administración de justicia y con ello, la tutela judicial
efectiva de los derechos sustanciales, que constituye uno de los pilares del
Estado de Derecho.
En
esa dirección, la introducción del proceso monitorio en el Código General del
Proceso constituye una
medida de acceso a la justicia para acreedores de obligaciones dinerarias de
pequeña o mediana cuantía que no pueden o no acostumbran documentar sus
créditos en títulos ejecutivos y que por lo complicado que resulta acudir a un
proceso judicial complejo y demorado,  desisten de su cobro. El nuevo proceso permite,
con la declaración del demandante, en forma rápida y fácil, obtener un
requerimiento judicial de pago y ante el silencio del demandado, acceder a la
ejecución
Es
así como, el proceso monitorio[15] se incluyó en el
Capítulo IV del Título III del Código General del Proceso, como un proceso
declarativo de naturaleza especial dirigido a que los acreedores de
obligaciones en dinero de mínima cuantía, que carezcan de título ejecutivo
puedan hacerlas exigibles de manera célere y eficaz, sustrayéndose de los
formalismos procedimentales que ordinariamente extienden de manera innecesaria
la duración de un proceso judicial. Esto, a través de un procedimiento
informal, expedito y simplificado, en el que la orden de pago emitida por el juez surge con base en la
simple afirmación del acreedor, sin que requiera necesariamente de una prueba documental
sobre la existencia de la obligación y en el que la oposición del deudor torna
ineficaz la orden de pago, de forma que en este evento se iniciaría el
contradictorio.
Lo anterior se desprende del informe de ponencia para
primer debate del Proyecto de Ley Número 159 de 2011 –Senado-, 196 de 2011
–Cámara- “por la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones.”, mediante el cual fue explicada la naturaleza
jurídica de este procedimiento especial, de la siguiente manera:
“El
proceso monitorio
1. Es un trámite procesal sencillo a través del cual
se facilita la constitución o el perfeccionamiento del título ejecutivo sin
necesidad de agotar el trámite del proceso declarativo, siempre que el deudor
no plantee oposición. Procede para quien pretenda el pago de una obligación en
dinero, de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima
cuantía.
2. Se prevé que en caso de oposición del demandado, la
disputa se podrá ventilar en proceso verbal sumario dentro del mismo
expediente.
3. El demandante deberá aportar los documentos que se
encuentren en su poder en relación con la obligación contractual objeto de la
pretensión. Cuando este no tenga en su poder tales documentos, deberá
manifestar dónde se encuentran o que no existen soportes documentales de la
relación contractual.”
Así  mismo, en relación con su utilidad, en dicha
oportunidad se dijo:
“4. Aumenta el acceso a la justicia y la hace más
asequible para el ciudadano de a pie, por ejemplo, mediante el
establecimiento del proceso monitorio. Este proceso podrá ser iniciado sin
intervención de abogado y tiene un trámite que facilita la constitución de
título ejecutivo sin necesidad de agotar todo el trámite de un proceso de
conocimiento. En ese sentido, el proyecto incorpora nuevas figuras procesales
ya probadas con éxito en otros países, como Venezuela, con los ajustes
necesarios para su debido acondicionamiento a la realidad colombiana.”[16] (Subrayado
no es del texto)
Lo subrayado en la exposición de motivos del
legislador indica que el proceso monitorio persigue una finalidad esencialmente
social, orientada a garantizar que las transacciones dinerarias informalmente
celebradas por los ciudadanos, cuenten con una resolución pronta y sin
dilaciones injustificadas. De esta manera, el proceso  monitorio se constituye en un procedimiento de acceso
a la justicia para acreedores de obligaciones de mínima cuantía, que en la
costumbre informal de sus transacciones dinerarias no documentan sus créditos
en títulos ejecutivos, sin que por ello se les deba someter a un proceso
judicial extenso y formal que desvanezca la eficiencia de la administración de
justicia.
De allí, que su estructura se caracterice por la simplificación de trámites e instancias,
cuestión esta que lo hace completamente distinto al tradicional proceso
ordinario y al ejecutivo, ya que tiene como base la celeridad de las
actuaciones y por eso, en su estructura la notificación personal
desempeña una función fundamental de garantía del debido proceso.
Ahora
bien, con la finalidad de determinar el verdadero alcance de este novísimo
procedimiento, la Corte estima necesario descomponer sus elementos, a partir de
su consagración en el artículo 419 del Código General del Proceso, de la
siguiente manera:
ARTÍCULO 419. PROCEDENCIA. Quien pretenda el pago de una obligación en dinero,
de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía,
podrá promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones de este
Capítulo.
Del
texto de la norma acusada, se pueden extraer los siguientes elementos: (i) la
exigencia de una obligación dineraria hace alusión a que se haya pactado
una cantidad de dinero en moneda de curso legal, esto es, que implique la
entrega material de un bien o una obligación de hacer o de no hacer; (ii) su
exigibilidad comporta que la obligación sea pura y simple o estando
sometida a plazo o condición puede cobrarse inmediatamente, porque el plazo está vencido o
cumplida la condición, es decir, que sea una deuda vencida. (iii) la
naturaleza contractual se refiere a que la obligación provenga de un
acuerdo de voluntades celebrado entre las partes en litigio y, por tanto, no pueda utilizarse para
cobrar perjuicios de naturaleza extracontractual. (iv) su
determinación implica que exista plena certeza sobre el monto de la
deuda cuyo pago se pretende; y (v) finalmente, la obligación debe ser de
mínima cuantía, por tanto, no debe superar el equivalente a cuarenta
(40) salarios mínimos legales mensuales vigentes[17],
en el momento de la presentación de la demanda.
La
desagregación de estos elementos visibles, permiten a la Corte inferir que el
ámbito de aplicación del proceso monitorio se restringe a las obligaciones que
cumplan estos requisitos y solo si se cumplen, el juez podrá proferir el respectivo
requerimiento de pago, en los términos y fases prescritas en el artículo 421
del Código General del Proceso.
De igual modo, se observa que el elemento distintivo del procedimiento monitorio
frente a los tradicionales
modelos procesales de conocimiento, está dado en que no habiendo oposición del
demandado notificado, el juez
en vez de fijar la audiencia, emite una orden de pago contra el deudor, que puede convertirse en sentencia definitiva
a favor del demandante con atribución de cosa juzgada, si el deudor no comparece, evento en el cual, se
proseguirá con la ejecución. A su turno, el demandado tiene la posibilidad de
oponerse y de esta manera concluir el proceso monitorio, dando paso a su transformación
hacia un proceso verbal sumario.
Pues bien, a simple vista se observa que el ámbito de aplicación y la
configuración simplificada del proceso, responde a que los altos y crecientes
índices de litigiosidad en las sociedades contemporáneas, han exigido la
transformación del proceso judicial de un conjunto riguroso de etapas
procedimentales, a trámites más simples que se proponen agilizar la resolución
de los casos; todo ello, en beneficio de prestar un servicio eficiente de
justicia.
5.
El proceso
monitorio en el derecho comparado
El
proceso monitorio[18]
tiene su antecedente más remoto en el “mandatum de solvendo” del derecho
medieval italiano, creado ante la necesidad de establecer procedimientos
que agilizaran el tráfico mercantil en las ciudades mercantiles que abrieron
espacio al comercio entre occidente y oriente. Esta institución prontamente se
convirtió en una alternativa efectiva frente al juicio ordinario para
constituir un título ejecutivo en casos en los que el acreedor no disponía de
los medios de prueba, con la finalidad de evitar las demoras del juicio plenario.
De esta manera, se configuró como procedimiento sin fase previa de cognición, caracterizado
por prescindir de la etapa probatoria, reduciendo así trámites y requisitos
formales en la resolución de controversias de carácter civil y mercantil.
De
allí se trasladó al derecho germánico, donde sería desarrollado durante varios
siglos y de donde fue tomado para múltiples ordenamientos jurídicos, en los que
ha adquirido una utilidad social significativa, al convertirse en el principal
procedimiento a través del cual, de manera simplificada y accesible, los
ciudadanos resuelven las controversias que se originan en los negocios y
transacciones civiles y comerciales informalmente celebradas. En palabras de Capelleti: “El
procedimiento ordinario corresponde a las preferencias ideológicas y a las
exigencias materiales de grupos ya firmemente consolidados en el poder,
mientras que los procedimientos especiales más simples, accesibles, rápidos,
económicos, sustraídos de las cavilaciones y maniobras fatigosas corresponden a
las exigencias de estratos sociales o grupos de presión relativamente nuevos,
pero lo suficientemente aguerridos como para estar en posibilidad de imponer su
propia voluntad en el derecho sustancial y en el derecho judicial.”[19]
Siguiendo al profesor Calamandrei[20], en el
derecho comparado han surgido un repertorio de categorías monitorias, siendo
las dos tipologías principales: el proceso monitorio puro y el proceso
monitorio documental. En el primero, la orden de pago que imparte el juez tiene
por base la sola afirmación unilateral y no probada del demandante. En cambio,
en el documental el mandato de pago presupone que los hechos constitutivos del
crédito sean probados mediante documentos.
No obstante lo anterior, es factible afirmar que en
cada ordenamiento ha adquirido particularidades propias.
5.1.
En Alemania se desarrolló desde mediados del siglo XIX, pero en su configuración
actual se denomina “Mahnverfahren” y está previsto en el artículo 688 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil. Se trata de un procedimiento puro en el que la orden de pago emitida por el juez se
otorga ante la sola afirmación del demandante sobre la existencia de la obligación.
Una vez dictado el requerimiento
de pago y notificado el demandado, éste puede oponerse en el plazo de dos
semanas, sin que proceda recurso contra dicho requerimiento y sin que exista límite para la cuantía de
la pretensión dineraria. En
1998 los juzgados y tribunales civiles de Alemania[21] emitieron
más de ocho millones de requerimientos de
pago.
5.2. En Austria desde el año 1895 en el artículo 488 del Código Procesal Civil, está previsto
el proceso monitorio
denominado “Mandatsverfahren”, que le otorga un plazo de cuatro semanas al demandado para recurrir
una resolución de requerimiento, término que se cuenta a partir de la
notificación personal. En cuanto a su aplicación, es preciso señalar que en el año 1994, los jueces austriacos emitieron un
total de 857.038 mandatos de pago, lo que representó el 78% de los procesos que
cursaron en la jurisdicción civil ese año[22].
5.3. En Italia desde el año 1922 se estableció en el artículo 637 del Código de Procedimiento
Civil la “Ingiunzione”.
Se trata de un proceso monitorio documental en el que el deudor cuenta con un plazo de cuarenta
días contados a partir de la notificación personal de la orden de requerimiento
para oponerse. Si no se presenta oposición, el requerimiento de pago será
definitivo y el deudor podrá ser ejecutado.
Con
relación a la operatividad de este procedimiento especial, las estadísticas dan
cuenta del incremento en su utilización, teniendo en cuenta que en 1985 los
juzgados y tribunales civiles italianos[23]
expidieron 272.837 mandatos de pago, cifra que en el año 1993 aumentó a 970.784
mandatos de pago.
5.4.
En Francia desde 1937 está
previsto en el artículo 1405 del Código de
Procedimiento Civil el proceso
monitorio documental denominado “injenction de payer”, que permite
constituir títulos ejecutivos a través de un procedimiento documental
simplificado.
5.5. En España fue incorporado en el año 1999 a partir de
la expedición del artículo 812 de la Ley
de Enjuiciamiento Civil que establece un proceso monitorio de tipo documental,
a través del cual es posible reclamar pretensiones dinerarias de cualquier
cuantía, mediante un procedimiento abreviado que le confiere al deudor un plazo
de veinte días para que pague o se oponga al requerimiento. Con relación a la
cuantía, es preciso señalar que esta ha aumentado gradualmente según la
utilización, pues en un primer momento se limitó a obligaciones que no
superaran treinta mil euros,
pero a partir de la Ley 13 de 2009 la cuantía aumentó a doscientos cincuenta
mil euros y en el año 2011 se liberó la cuantía para que fuera ilimitada.
En el informe sobre los datos de la estadística
judicial, el Consejo General del Poder Judicial reportó que durante el año 2011
se tramitaron un total de 811.634 procesos monitorios, de los cuales sólo el
6,2% se transformó en un procedimiento declarativo ordinario. Los 760.500 casos
resueltos, no generaron actividad judicial posterior, pues suponen la
finalización del procedimiento monitorio, sin transformación en un declarativo;
esta cifra constituye el 40,2% de toda la demanda de justicia tramitada por los
juzgados y tribunales de la jurisdicción civil[24].
5.6.
A nivel continental, el Reglamento 1896/2006 de la Unión Europea establece un
proceso monitorio puro que constituye un tipo de reclamación sumaria aplicable a las
obligaciones transfronterizas que se generan en un país, pero que se cobran en
otro. Este procedimiento tiene como característica procedimental que opera a través
de medios electrónicos para facilitar el funcionamiento del mercado común, sin
que exista limitación en la cuantía de la demanda y como claro efecto de la
integración política este proceso es comunitario y, por ende, de aplicación
inmediata en los Estados que conforman la Unión Europea, sin necesidad de
reglamentación interna.
Según
cifras del Ilustre[25]
Colegio Nacional de Secretarios Judiciales de España, durante el año 2012 en la
Unión Europea el 52% de los procesos judiciales comunitarios se tramitaron a
través de juicios monitorios.
En América Latina, también ha adquirido relevancia en varios
ordenamientos que lo prevén de distinta manera.
5.7. Así, por ejemplo, el ordenamiento uruguayo desde 1989
establece un procedimiento monitorio en el artículo 354 del Código General del
Proceso, que más que un proceso constituye una especie de medida cautelar (embargo
y orden de ejecución inmediata) que se adelanta a petición del acreedor, sin
darle noticia al deudor.
5.8. Por su parte, en Venezuela desde 1990 se implementó
el proceso por intimación como categoría especial del proceso ejecutivo,
en el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil:
“Artículo 640. Cuando la pretensión del demandante
persiga el pago de una suma líquida y exigible de dinero o la entrega de
cantidad cierta de cosas fungibles o de una cosa mueble determinada, el Juez, a
solicitud del demandante, decretará la intimación del deudor, para que pague o
entregue la cosa dentro de diez días apercibiéndole de ejecución. El demandante
podrá optar entre el procedimiento ordinario y el presente procedimiento, pero
éste no será aplicable cuando el deudor no esté presente en la República y no
haya dejado apoderado a quien pueda intimarse, o si el apoderado que hubiere
dejado se negare a representarlo.”
5.9. En Honduras desde el año 2006 está previsto el
proceso monitorio de tipo documental en el artículo 676 del Código Procesal
Civil:
“Artículo 676.- OBJETO. El proceso monitorio será el adecuado para la
interposición de pretensiones cuyo fin sea únicamente el pago de una deuda de
dinero, vencida y exigible, de cantidad determinada en Lempiras o en moneda
extranjera admisible legalmente, hasta un límite de Doscientos Mil Lempiras
(L.200, 000.00).
Esta referencia al derecho comparado, le permite a la Corte constatar
que, no obstante que en el derecho colombiano el proceso por intimación o
proceso monitorio aparece como una novedad recientemente incorporada al Código
General del Proceso, en otros entornos normativos es una institución longeva, utilizada
como procedimiento simplificado para la constitución de títulos de ejecución de
manera célere y eficaz.
6.
Etapas,
integración del contradictorio, requisitos de la demanda  y notificación
personal en el proceso monitorio
La
Corte ha definido el derecho fundamental al debido proceso, como: “la
regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y
establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo
que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio
arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la
ley.”[26]
Sobre
el contenido específico de esta garantía constitucional, recientemente la
jurisprudencia de esta Corporación precisó su alcance a partir del compuesto de
principios y reglas que lo integran:
“La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido
proceso  como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso
en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se
respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen
parte de las garantías del debido proceso:
(i) El derecho a la jurisdicción, que a su
vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y
autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las
decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo
decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural,
identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza
de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida
por la Constitución y la ley;
(iii) El derecho a la defensa,
entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser
oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho
al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los
derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante
la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que
intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público,
desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la
actuación no se vea sometida a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del
juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía
la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas
de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y
(vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del
juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los
hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios
anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[27]
(Subrayas fuera del texto)
En esencia, los diversos componentes que integran el
debido proceso prescriben que en todo proceso judicial o administrativo, las partes en general, y el sujeto pasivo,
en especial, tienen derecho a saber que existe un proceso instaurado en su
contra y consecuentemente, contar con la posibilidad de ser oídas en el
transcurso del mismo para garantizar su derecho de defensa en igualdad
probatoria.
6.1.
Etapas del
proceso monitorio
La
doctrina ha clasificado los procesos a partir de la diversa naturaleza de la
pretensión, agrupándolos en dos categorías, a saber: i) procesos de
conocimiento, caracterizados por la existencia de dos etapas diferenciadas:
la fase de cognición que se dirige a la declaración de certeza de un
derecho incierto o controvertido y la fase de ejecución cuando se ha
logrado demostrar la existencia de la obligación y, ii) los procesos
ejecutivos, caracterizados por la existencia del título que hace plena
prueba de un derecho cierto y en el que, por tanto, solo existe la etapa de
ejecución con la emisión de la orden de pago.
Ahora bien, en la mayoría de los casos, el proceso de
cognición constituye una fase previa o preparatoria a la ejecución para
constituir el título. No obstante, “nada impide que la cognición pueda ser
reducida, o aún omitida del todo, cuantas veces el ordenamiento jurídico ofrezca
para la construcción del título ejecutivo medios más expeditos y más económicos
que el proceso ordinario de cognición, lento, complicado y dispendioso”[28].
De esta forma, se encuentran dos tipos de procesos
ejecutivos: a) los ejecutivos autónomos, sin una fase previa de cognición,
autorizados cuando al acreedor tiene un título ejecutivo que permite la
ejecución inmediata, por hacer plena prueba contra el deudor; b) los de
cognición “con predominante función ejecutiva”, como el monitorio del
CGP, cuya finalidad es abreviar la cognición para facilitar la creación rápida
de un título ejecutivo. En este caso, se deja al demandado la oportunidad de
provocar el juicio contradictorio.
Como lo advierte uno de los intervinientes[29] la
comisión redactora del Código General del Proceso “optó por clasificar el
proceso monitorio como un modelo de proceso declarativo especial, aunque hay
autores que afirman que el monitorio es un ejecutivo especial y otros que es un
proceso intermedio entre el declarativo y el ejecutivo, porque se logra un
requerimiento de pago para obligaciones que no constan en un título ejecutivo e
incluso hay doctrinantes que lo califican como un proceso mixto”.
A simple vista, se observa que la estructura del proceso monitorio contempla alteraciones
procedimentales significativas con respecto a los esquemas procesales ordinarios,
pues su característica
esencial consiste en prescindir de etapas e instancias, con el fin de lograr
rápidamente la consecución del título ejecutivo, a través del sistema de
inversión de la carga de la prueba.
Se trata de un procedimiento dúctil en el que a diferencia del proceso de conocimiento
tradicional, donde el juez no emite pronunciamiento sino después de oír al
demandado, en el proceso monitorio, el acreedor solicita un requerimiento de
pago sin previo contradictorio y la fase de cognición solo se abre si el
demandado presenta oposición, porque si guarda silencio se consolida el derecho
reclamado. La ductilidad está dada porque la constitución del título depende de
la conducta del deudor.
De esta manera, el proceso monitorio depende de las
eventuales posturas que asuma el demandado, según se pasa a explicar.
De conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el
trámite del proceso monitorio contempla cuatro supuestos posibles, a saber: a) la atención
del requerimiento por parte del deudor y consecuente pago, caso en el cual, el
juez declarará terminado el proceso; b) que el deudor notificado no
comparezca, caso en el cual el juez dictará sentencia y se procederá con la
ejecución; c) la atención del requerimiento y oposición parcial o total,
caso en el cual el deudor debe presentar las pruebas que sustentan su
oposición. En este evento, el juez debe resolver la controversia a través del
proceso verbal sumario, lo que da origen a otro proceso judicial y, finalmente d)
oposición infundada del deudor y condena, caso en el cual el juez impondrá una
multa correspondiente al 10% del valor de la obligación que se pretende.
6.2.
Integración
del contradictorio
De la configuración técnica del proceso monitorio en
el sistema procesal colombiano, se observa que a diferencia del proceso
ordinario, en el que durante el iter cronológico primero se discute,
luego se prueba y por último se juzga, eventualmente se invierte el
procedimiento, puesto que desde el inicio se podría proferir la sentencia, si
el deudor notificado no comparece, a quien por demás, le corresponde desvirtuar
la inexistencia de la obligación, lo que per se comporta una inversión
de la carga probatoria. Sin embargo, también se observa, que la oposición del demandado hace ineficaz la
orden de pago y por consiguiente, muta la naturaleza del juicio a un proceso
verbal sumario.
6.3. Requisitos de la demanda
En
los sistemas procesales donde el monitorio se inicia con una mera solicitud, en
el evento de que el deudor presente oposición, el acreedor debe presentar la
respectiva demanda. En el Código General del Proceso, no hay que formular una nueva
demanda, puesto que la oposición del deudor implica que el proceso continúa sin
solución de continuidad en fase declarativa. Esto requiere que desde el primer
momento, la demanda monitoria contenga todos los elementos necesarios para
plantear la controversia.
De acuerdo con el  artículo 420 del Código General del Proceso, los
requisitos que debe contener la demanda monitoria son: a) La designación del juez a quien se dirige, que
según lo previsto en los artículos 17.1 y 28 del CGP, es el juez civil
municipal del domicilio del deudor; b) el nombre y domicilio del
demandante y del demandado y de sus representantes y apoderados, requisito
esencial de toda demanda; c) La pretensión de pago expresada con
precisión y claridad, indispensable para el deudor pueda ejercer sus derechos
de contradicción y defensa; d) los hechos que sirven de
fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y
numerados, con la información sobre el origen contractual de la deuda, su monto
exacto y sus componentes; e) la manifestación clara y precisa de que el
pago de la suma adeudada no depende del cumplimiento de una contraprestación a
cargo del acreedor; f) las pruebas que se pretenda hacer valer,
incluidas las solicitadas para el evento de que el demandado se oponga; g) El
lugar y las direcciones físicas y electrónicas donde el demandado recibirá
notificaciones[30];
h) Los  anexos pertinentes previstos en la parte general de este
código. Al respecto, se encuentra que entre estos anexos estaría el poder, si
se actúa mediante abogado –el cual no se exige en todo caso para iniciar el
proceso-; los certificados se existencia o representación de la persona
jurídica demandante o demandada –salvo que estén publicados en la página web de
la entidad encargada de esa certificación-; registros civiles de nacimiento del
demandante, si se trata de un incapaz (arts. 85 y 89 CGP).
Así
mismo, el artículo 420 del Código General del Proceso prevé que la demanda debe
ser presentada mediante un formato, el cual ya fue establecido por el Consejo Superior de la Judicatura
mediante Acuerdo PSAA13-10076 de diciembre 31 de 2013, que se encuentra
disponible en la página web de la Rama Judicial. Debe anotarse, que ya no es
aplicable lo relativo al arancel judicial señalado en el formato, toda vez que
dicho arancel fue declarado inexequible en la sentencia C-169 de 2014.
Cabe observar, que la demanda monitoria no requiere de
presentación personal, pues basta que el secretario del despacho judicial al
cual va dirigida o de la oficina judicial respectiva, deje constancia de la
fecha de su recibo. De igual modo, le son aplicables todas las previsiones del
Código General del Proceso relativas al retiro de la demanda (art. 92),
corrección y reforma de la misma (art. 93); da lugar a la interrupción de la
prescripción, inoperancia de la caducidad y constituye en mora al deudor (art.
94 ).
Si
los requisitos previstos en el Código General del Proceso no se cumplen, el
juez se debe abstener de
librar requerimiento de pago.
6.4.  Notificación personal
En complemento de lo anterior, en este tipo de proceso
especial, el requerimiento que hace el juez reviste una doble naturaleza. De
una parte, constituye la notificación y a la vez, el requerimiento de pago, el
cual debe ser notificado personalmente, sin que sea posible la notificación por
aviso. El parágrafo del
artículo 421 del Código General del Proceso de manera expresa prohíbe el
emplazamiento del demandado, lo que comporta la garantía de la que dispone el
deudor para actuar en el proceso y no permitir que se constituya un título de
ejecución sin su conocimiento.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en
cuanto a que la notificación
en los procesos judiciales cumple una doble función de garantía del debido
proceso y de acceso a la administración de justicia:
“La notificación cumple dentro de
cualquier proceso judicial un doble propósito: de un lado, garantiza el debido
proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y
eficacia de la función judicial al establecer el momento en que empiezan a
correr los términos procesales[31].”
De otra parte, en la Sentencia C-641 de
2002, la Corte precisó que la finalidad de la notificación no necesariamente
está dada porque los sujetos procesales puedan interponer recursos, sino que
persigue propósitos constitucionales más amplios:
“La notificación como desarrollo específico del principio de
publicidad, busca no sólo garantizar la efectividad del derecho fundamental al
debido proceso sino alcanzar el logro de propósitos constitucionales más
amplios. En consecuencia, si la notificación de las providencias no tiene como
única finalidad que los sujetos procesales interpongan recursos, entonces no
existe ninguna razón válida para considerar que una providencia ejecutoriada no
deba ser notificada, más cuando a partir de su conocimiento surge la obligación
para los sujetos procesales de adecuar voluntaria o coactivamente sus actos a lo
ordenado por la autoridad judicial. Sin embargo, la Corte precisa que no se
trata de imponer la obligación de notificar todo tipo de providencias, sino más
bien de resaltar, que la firmeza de una providencia (entre ellas, las
sentencias, los autos interlocutorios o las resoluciones), por el hecho de
carecer de recursos o haberse resuelto los legalmente procedentes, no
constituye un motivo o una razón suficiente para excluirlas de notificación,
puesto que el principio de publicidad y la institución jurídica de la
notificación cumplen propósitos constitucionales de mayor relevancia.”
7.
Potestad de
configuración normativa del legislador para establecer modelos de procedimiento
7.1.
La configuración legal de todo proceso debe confeccionarse de tal manera que
garantice la supremacía de los derechos fundamentales. En la Sentencia C-124 de
2011, mediante la cual se efectuó el estudio de constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1395 de 2010[32], por el
cual se eliminó la etapa de objeción del dictamen pericial en el marco del
proceso verbal, la Corte lo planteó de la siguiente manera:
“En suma, el procedimiento judicial es el escenario
estatal que, por definición, debe estar conformado de manera que garantice los
derechos constitucionales y sirva de espacio para su realización.  Esto
conlleva que cuando la legislación que regula dicho trámite, en vez de
propiciar esa eficacia se configura como barrera para su ejercicio efectivo,
resulte contrario a los principios y valores previstos en la Carta.  Sobre
el tópico, este Tribunal ha indicado que el legislador no está facultado para
prever, bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades
procesales, “… pues no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe
proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de
asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una
justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben
propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso”.
En ese sentido, el
legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, está
facultado para establecer modelos de procedimiento que prescindan de recursos,
etapas, trámites o instancias, siempre y cuando obedezcan a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad. Sobre este punto, la Corte en la Sentencia
C-319 de 2013 que juzgó la constitucionalidad del artículo 16[33]
de la Ley 393 de 1997, por el cual se estableció la improcedencia de
recursos en el trámite de la acción de cumplimiento, se pronunció en los siguientes términos:
“El legislador está facultado para fijar modelos de
procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición que
(i) la limitación no verse sobre una instancia procesal prevista
específicamente por la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no
configura una barrera injustificada para el acceso a la administración de
justicia. Acerca de esta conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n
cuanto se refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones
judiciales o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, la Corporación
señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca
de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde
a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma limitación,
también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el
solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”
Este
criterio jurisprudencial había sido expuesto anteriormente en la Sentencia C-371 de 2011, de la siguiente
manera:
“De este modo, la Corte ha admitido que
algunas garantías procesales, -y entre ellas el derecho de defensa y
contradicción- no son absolutas y pueden ser limitadas por el legislador,
siempre que no se vea afectado su núcleo esencial, la limitación responda a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan otros
derechos fundamentales, como puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso,
ha señalado que la función, tanto del legislador como del juez constitucional,
es tratar de lograr que todos los principios y derechos que eventualmente
puedan entrar en tensión a la hora de regular los términos judiciales sean
garantizados en la mayor medida posible.”
En este orden de consideraciones, a la luz de la jurisprudencia
constitucional referenciada, la atribución de potestad normativa del Congreso
de la República prevista en
los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución para regular los
procedimientos judiciales está
limitada por las siguientes condiciones: En primer término, la limitación o restricción no
puede versar sobre una instancia procesal prevista específicamente en la
Constitución. En segundo lugar, la restricción correspondiente debe atender a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad y, finalmente, la limitación no
puede constituir una barrera injustificada para el acceso a la administración
de justicia y con ello, a la garantía de otros derechos fundamentales.
7.2. Aunado a lo anterior, como elemento central de este
asunto de constitucionalidad, es preciso tener en cuenta que el artículo 31 de la Constitución dispone como regla
general la doble instancia, salvo las excepciones que establezca la ley, entre
las cuales están los procesos de mínima cuantía, conforme lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, en las sentencias C-103 de 2005, C-542 de 2010,
C-718 de 2012 y C-099 de 2013.
En particular, en la Sentencia C-103 de
2005, la Corte fijó los parámetros a tener en cuenta por el legislador para establecer excepciones al
mandato constitucional de la doble instancia:
“ I) La exclusión de la doble instancia debe ser
excepcional;
II) Deben existir otros recursos, acciones u
oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y
el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven
afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia;
III. La exclusión de la doble instancia debe propender
por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima;
IV. La exclusión no puede dar lugar a discriminación.”
Esta postura jurisprudencial fue reiterada por la Sala Plena de la
Corte en la Sentencia C-718 de 2012, así:
“La Corte, en la sentencia C-103 de 2005, sintetizó
los parámetros a tener en cuenta por el legislador al momento de fijar
excepciones al mandato constitucional de la doble instancia.  Veamos: (i)
La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) Deben existir
otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración
de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en
procesos de única instancia; (iii) La exclusión de la doble instancia debe
propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; (iv) La
exclusión no puede dar lugar a discriminación.”
Para el caso bajo estudio, resulta de especial
relevancia, el pronunciamiento de la Corte que, en la misma línea que se viene
reseñando, avaló otra de las nuevas figuras introducidas por el Código General
del Proceso, el juramento estimatorio, el cual constituye un medio de
prueba del monto de una indemnización, compensación o pago de frutos que se
pretenda, mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria. Esto es,
de manera similar a lo que ocurre en el proceso monitorio, se invierte la carga
probatoria  frente a la declaración del demandante, sustentada en la supresión
de formalismos que contribuyan a la celeridad de los procedimientos y el
principio de buena fe.
En lo pertinente, en la sentencia C-279 de 2013, este
Tribunal señaló:
“El Código
General del Proceso exige un juramento estimatorio en aquellos eventos en los
que se pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago
de frutos o mejoras, constituyéndose el juramento estimatorio además de un
medio de prueba en un requisito de admisibilidad de la demanda, situación que
en modo alguno restringe el derecho a la administración de justicia, habida
cuenta que su finalidad es la de permitir agilizar la justicia y disuadir la
interposición de demandas temerarias y fabulosas, propósitos que claramente se
orientan a los fines de la administración de justicia. Además, en la medida que
la norma establece un procedimiento para la aplicación y contradicción del
juramento estimatorio se garantiza el derecho de defensa y el debido proceso,
además de permitirle al juez ordenar pruebas de oficio si advierte que la
estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión
o cualquier situación similar, y deberá decretar de oficio las pruebas que
considere necesarias para tasar el valor pretendido”.
8.
Examen de
constitucionalidad de las disposiciones acusadas frente a los criterios antes establecidos
A
la luz de los elementos conceptuales hasta el momento esbozados, con el fin de
determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones
demandadas, la Corte debe verificar que la estructura del proceso monitorio
ofrezca suficientes garantías a las partes en litigio, de acuerdo con la
especial naturaleza de dicho procedimiento.
Para
tal efecto, el examen de constitucionalidad que la Corte debe abordar, consiste
en verificar si el proceso monitorio se ajusta a los lineamientos del debido
proceso y del derecho a la igualdad, cuestión esta que debe analizarse al tenor
de la disciplina que rige su trámite, la cual conforme a lo explicado en
precedencia, eventualmente comporta varias fases.
8.1.
En la citada Sentencia
C-319 de 2013, esta
Corporación sistematizó los parámetros para que el legislador establezca
modelos de procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, los
cuales se pasan a examinar con relación al proceso monitorio.
En primer término, la ausencia de instancias, etapas o
recursos no debe versar sobre una instancia procesal establecida de manera
específica en la Constitución. Frente a este punto, el derecho al debido
proceso entendido como derecho fundamental de naturaleza compleja que aglomera
un conjunto de principios y reglas, prevé los derechos de defensa y
contradicción, los cuales según la ingeniería procesal contenida en los incisos
del artículo 421 del Código General del Proceso, se aseguran plenamente cuando
el deudor debe ser notificado de manera personal para que en igualdad de
condiciones y en el plazo de diez días, se oponga a la constitución de un
título de ejecución.
En segundo lugar, sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la medida,
es preciso tener en cuenta que en el curso del proceso monitorio el auto que
contiene el requerimiento de pago no admite recursos y que, así mismo, si el
deudor no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia, la cual
tampoco admite recursos. De lo anterior se sigue que esta restricción de
recursos o instancias deba analizarse con plena observancia de si cumple los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad prodigados por la jurisprudencia
constitucional.
8.2.
A efectos de analizar posibles
situaciones contrarias al derecho a la igualdad o el posible desconocimiento de
otros derechos fundamentales, la Corte de manera constante se ha valido de los tests[34] de
razonabilidad y proporcionalidad. En la Sentencia C-673 de 2001 se fusionaron
estas metodologías interpretativas en un test integrado que involucra el
escrutinio, tanto de la razonabilidad, como de la proporcionalidad de la
medida, consultando distintos niveles de intensidad.
En ese sentido, el análisis sobre una determinada
medida legislativa y la posible afectación de derechos fundamentales, se
realiza examinando tres diversos niveles, a saber: leve, intermedio y estricto.
El examen leve de razonabilidad se limita a determinar
la legitimidad del fin perseguido por la medida y la adecuación de
esta para alcanzarlo. En reiterada jurisprudencia[35]
la Corte ha señalado que con el fin de salvaguardar el principio democrático,
el tipo de estudio que preferiblemente debe aplicarse es el examen leve de una
medida legislativa:
“Estos precedentes, y la anterior
reflexión conceptual, muestran que en aquellos campos en donde la Carta
confiere a las mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia
libertad de apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe
ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la
propia Constitución protege. En estos eventos, y por paradójico que parezca,
el estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea
respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez
constitucional no invada las competencias propias del Legislador.”[36]
Por otra parte, la jurisprudencia ha precisado que entre
otros casos, procede la aplicación de un test leve ”cuando del contexto
normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el
derecho en cuestión”, mientras que el test intermedio procede cuando “la
medida prima facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un
derecho fundamental” [37].
En tal virtud, el test leve será el tipo de escrutinio
que se utilizará para abordar el problema jurídico planteado, teniendo en
cuenta el amplio margen de configuración normativa que le asiste al Congreso de
la República en el diseño de los diversos procedimientos judiciales que
requiere cada jurisdicción (art. 150.1 C.P.).
8.3.
A partir de los elementos
jurisprudenciales referenciados, es preciso tener en cuenta que el cargo
relacionado con la posible afectación del derecho a la igualdad está
inescindiblemente ligado al cargo por violación del debido proceso, porque lo
que alega el actor es precisamente, que se vulnera la igualdad procesal del
demandado frente al acreedor, al no proporcionársele el derecho a la defensa.
Es por esto que el juicio integrado sobre los dos cargos, se debe efectuar bajo
un mismo análisis.
Así las cosas, a juicio de esta Corporación, la medida
prevista por el legislador persigue un fin constitucionalmente legítimo, toda
vez que conforme a la exposición de motivos del legislador se propone dotar de
celeridad las actuaciones judiciales de naturaleza dineraria de menor cuantía.
El artículo 229 de la Constitución ordena garantizar a toda persona el acceso
efectivo a la administración de justicia. De allí, que el legislador esté
facultado para adoptar medidas tendientes a lograr su cumplimiento eficaz, a
través de la eliminación de recursos, trámites e instancias en las diversas etapas
que componen los procesos judiciales.
8.4.
En segundo lugar, el estudio
de idoneidad o adecuación en un test de razonabilidad leve, permite indagar si
el medio escogido por el legislador puede lograr el fin que la medida se
propone alcanzar.
Frente a esta parte del escrutinio, la exclusión de
recursos contra el requerimiento de pago o contra la providencia que condena al
deudor notificado, cuando no presenta oposición durante las eventuales fases del
procedimiento monitorio, es adecuada para lograr esos fines, pues se
materializa el derecho sustancial de manera célere, sin afectar los derechos
fundamentales del demandado, quien puede defenderse en igualdad de condiciones
durante toda la actuación, al punto de que si presenta oposición cambia la
naturaleza del proceso a uno verbal sumario.
De
conformidad con el artículo 421 del Código General del Proceso, el proceso
monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede iniciar y seguir contra el
deudor notificado personalmente, sin que este pueda ser representado por
un curador ad litem, circunstancia que constituye la mayor garantía
de un debido proceso; ii) solo procede para el pago de sumas de dinero de
naturaleza contractual, determinadas y exigibles, que sean de mínima
cuantía, y (iii) surtida la notificación personal, si hay oposición del deudor,
el proceso debe seguirse por el procedimiento verbal sumario. Es decir, la inversión del contradictorio,
como característica del procedimiento, no quebranta el debido proceso, porque
la obligatoria notificación personal asegura el derecho de defensa del deudor.
Al hacer la confrontación entre las normas demandadas y las
disposiciones constitucionales que se indican infringidas por el demandante, la
Corte encuentra que esta estructura procesal garantiza el acceso efectivo e
integral a la administración de justicia, ya que las partes en las diversas
fases que lo componen tienen la posibilidad de ser oídas, estando en igualdad
procesal y a través de un procedimiento que prevé la plenitud de formas
procesales garantes del debido proceso.
En este procedimiento, la Corte resalta que a
diferencia del proceso ordinario en el que primero se discute, luego se prueba
y por último se juzga, eventualmente se invierte el procedimiento, puesto que
desde el inicio se podría proferir la sentencia, si el deudor notificado no
presenta oposición. Sin embargo,
la oposición del demandado hace ineficaz la orden de pago y, por consiguiente,
muta la naturaleza del proceso a un proceso verbal sumario. Esta eventualidad
en la que el deudor se opone, ofrece una garantía que la Corte estima preserva
el derecho a la igualdad y al debido proceso y, por tanto, no le asiste razón
al demandante cuando descontextualiza la disposición afirmando que: “En las tres diferentes etapas donde se
concluye el tramite monitorio es netamente unilateral es decir carece de la
bilateralidad de un proceso en tanto atienda el requerimiento o no lo
atienda, la autoridad competente se pronuncia constituyéndose en cosa juzgada
sin ni siquiera oír a la otra…[38]”
La rigurosidad con la que el inciso segundo del artículo 421 del Código
General del Proceso dispone que “El
auto que contiene el requerimiento de pago no admite recursos y se notificará personalmente
al deudor…”, así como el
parágrafo “En este proceso no se
admitirá intervención de terceros, excepciones previas reconvención, el
emplazamiento del demandado…” (negrillas no son del texto), otorga plenas garantías del derecho de
defensa y demuestran con nitidez, conforme a lo indicado en precedencia, que no
se desconocen los derechos fundamentales alegados por el actor.
Como garantía adicional del debido proceso y del
derecho de defensa, el inciso cuarto del artículo 421 del CGP dispone: “Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso
primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que
considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas
en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del
proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del
artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida
pruebas adicionales.”
Del mismo modo, la Corte advierte que el actor pasa de
largo sin tener en cuenta el contenido dispositivo del artículo 420 contiguo a
las normas demandadas, que regula los requisitos de la demanda monitoria, al
establecer en el numeral 6º que el demandante debe aportar las pruebas que dan
cuenta de la obligación adeudada y en caso de que no existan soportes
documentales, la afirmación unilateral sobre la existencia de la obligación se
debe prestar bajo la gravedad de juramento, al disponer que“El demandante deberá aportar con la demanda los
documentos de la obligación contractual adeudada que se encuentren en su poder.
Cuando no los tenga, deberá señalar dónde están o manifestar bajo juramento que
se entiende prestado con la presentación de la demanda, que no existen soportes
documentales.”
Cabe
resaltar que, en todo caso, el juez solamente procederá a requerir al deudor,
si la demanda cumple con los requisitos previstos en el artículo 420 del Código
General del Proceso.
Ahora bien, un aspecto que la Corte estima debe
analizarse a la luz del examen integrado, es la garantía constitucional del
derecho de contradicción que se materializa con la igualdad de oportunidades
que tienen las partes durante el proceso para probar sus pretensiones. En este
punto, es preciso observar, que en Colombia se adoptó un modelo de proceso
monitorio puro, sin exigencia estricta de prueba documental en la demanda.
De acuerdo con el artículo 420 del Código General del
Proceso existen tres supuestos probatorios para el demandante, estos son: i)
deberá aportar con la demanda los documentos que den cuenta de la existencia de
la obligación dineraria, ii) cuando no cuente con los documentos, deberá señalar
donde se encuentran, o en su defecto iii) debe manifestar bajo la gravedad de
juramento que no existen soportes documentales. Este último evento en el que
bajo la gravedad de juramento manifiesta la existencia de la obligación, supone
que la sola afirmación del acreedor conduzca al requerimiento de pago que
efectúa el juez.
A su turno, si el demandado contesta con explicación
de las razones por las cuales considera no debe en todo o en parte, de
conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 421 del Código
General del Proceso, “deberá aportar las pruebas en que se sustenta su
oposición”. Precisamente, esta es la oportunidad que el legislador
estableció para que el deudor ejerza su derecho de defensa y contradicción.  Al
mismo tiempo, el sentido gramatical que surge de esta descripción normativa, da
lugar a que siempre que el demandado quiera oponerse, solo lo pueda hacer con
la presentación de las pruebas.
Para la Corte, este diseño procesal debe analizarse a
la luz del principio de la igualdad probatoria, en la medida en que el
demandante con la sola afirmación juramentada constituye el requerimiento de
pago, pero el demandado para desvirtuarlo, debe aportar las pruebas en que
sustenta su oposición, lo cual podría considerarse un trato con  mayor carga
probatoria para este último.
Sin embargo, es claro que la actuación del demandado
en este sentido, plantea una controversia que deriva en la continuación de un
proceso verbal sumario que deberá adelantarse de conformidad con lo regulado en
los artículos 372 y 373 del CGP, a partir de la audiencia que debe citar el
juez, evento en el cual el demandante tiene la oportunidad de pedir pruebas
adicionales.
En el caso concreto, la Corte encuentra que la
expresión “para lo cual deberá aportar las pruebas en que sustente su
oposición”, contenida en el inciso cuarto del artículo 421 del Código
General del Proceso debe entenderse, a la luz de una interpretación sistemática
del Código General del Proceso, que busca un equilibrio procesal (art 4
CGP) entre las partes a través de una carga dinámica. Así, es claro que ante la oposición del demandado, la carga
de la prueba de la obligación corresponde ahora al demandante; la de su
extinción, al demandado, en los términos del artículo 1757 del Código Civil que
en la fase declarativa del proceso monitorio se aplica sin excepción, en cuanto
“incumbe probar las obligaciones o su extinción, a quien alega aquéllas o
ésta”. De esta manera,
en todo momento se preserva la igualdad probatoria como contenido esencial del
debido proceso.
En suma, la Corte constata que el procedimiento
monitorio garantiza los contenidos inmanentes del debido proceso, como lo son
la defensa, el derecho de contradicción, la celeridad en los términos
procesales y, aun constituyendo una excepción a la doble instancia, como quiera
que esta garantía no es una condicio sine qua non, cuando la regulación
se ajusta a las condiciones establecidas en la jurisprudencia constitucional[39], como en
efecto ocurre en este caso. De esta manera, al amparo del test leve de razonabilidad, la medida persigue un fin legítimo,
y es adecuada, porque en su
curso no se rompe el equilibrio de las partes en las diversas fases del
procedimiento.
8.5.
Si bien la conclusión de este
análisis integrado es suficiente para declarar la exequibilidad de las normas
demandadas por los cargos examinados, aun así para la Corte es pertinente
agregar que la alegada restricción al debido proceso, en sus facetas de defensa
y contradicción, no tiene el alcance aparentemente incontrovertido, por cuanto el demandante hace una
interpretación aislada del contenido general del Código General del Proceso.
En virtud de la regulación integral que prevé el Código General del
Proceso, en su artículo 4º se
estipula que el juez debe hacer uso de
los poderes que este Código le otorga para lograr la igualdad real de las
partes. Esta atribución conferida al juez constituye una garantía general para
que en el transcurso del proceso, en todo momento de manera oficiosa se
propenda por la igualdad sustancial de las partes.
Con lo anterior, queda desvirtuado lo manifestado por
el demandante cuando afirma que dentro del proceso monitorio “se profiera un
pronunciamiento judicial sin ni siquiera oír la contra parte” y, por lo
tanto, contrario a lo alegado en la
demanda, la ausencia de recursos contra el auto de requerimiento y contra la
sentencia que pone fin al proceso, cuando el deudor notificado no presenta
oposición, establecidos en el inciso 2º del artículo 421 del Código General del
Proceso, no desconocen las disposiciones constitucionales señaladas. Esto, como
ya se dijo en la medida en que tales prescripciones se enmarcan dentro de la
libertad de configuración del legislador en materia de procedimiento, sin
sobrepasar los límites de razonabilidad y proporcionalidad trazados por la
jurisprudencia constitucional.
8.6.
Sobre este punto se
impone una consideración adicional, la configuración técnica del proceso
monitorio está soportada en doble vía en el principio de la buena fe, ya que la orden de pago emitida por el juez
surge con base en la simple afirmación unilateral y sin prueba alguna del
acreedor sobre la existencia de la obligación y, su vez, la buena fe del deudor
se contempla siendo que su oposición torna ineficaz la orden de pago, lo cual está
acorde con la presunción de buena fe
contenida en el artículo 83 de la Constitución, al reconocer la realidad de los
negocios y de las relaciones civiles y comerciales, sin
romper con las garantías del debido proceso.
En consecuencia, frente al denunciado contraste entre
las normas demandadas y el artículo 13 y 29 de la Constitución, la Corte
encuentra que la compatibilidad entre el proceso monitorio y el texto superior
es manifiesta, pues conforme a lo dicho en precedencia, tal procedimiento cuenta
con la suficiente arquitectura procesal garante de los derechos fundamentales.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que las normas demandadas persiguen
propósitos constitucionales legítimos y razonables que no son contrarios a las disposiciones constitucionales
invocadas por el actor y, en consecuencia, serán declaradas exequibles por los
cargos estudiados.
Finalmente, tratándose de un proceso especial de trascendental alcance
social que utilizaran las personas para resolver controversias informales de
menor cuantía, la Corte estima necesario hacer un llamado a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que divulgue
a la comunidad en general la regulación, el trámite, los beneficios y efectos
del proceso monitorio, antes de su entrada en vigor.
Para tal efecto, es preciso tener en cuenta que el
artículo 627 del Código General del Proceso estableció que esta regulación
entraría a regir a partir del 1 de enero de 2014 “en la medida en que
se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se
disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos
judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el
funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determine el Consejo
Superior de la Judicatura”. No obstante, a través del Acuerdo No.
PSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura dispuso que la Ley 1564 de 2012, sería implementada en Bogotá,
a partir del 1 de diciembre de 2015. Posteriormente, mediante Acuerdo No.
PSAA14-10155 del 28 de mayo de 2014, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura[40]
suspendió el cronograma de ejecución del Código General del Proceso “hasta
tanto el Gobierno Nacional apropie los recursos indispensables y que fueron
solicitados, para su entrada en vigencia”.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 419 y 421 de la Ley
1564 de 2012, por los cargos examinados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
ANDRÉS  MUTIS VANEGAS
Secretario
General (e)
[1] La demanda se compone de cuatro (4) folios.
[2] Folio 3.
[3] Folio 29.
[4] Folio 45.
[5] Folio 52.
[6] Folio 66.
[7] Folio 132.
[8] Folio 66.
[9] Folio 115.
[10] Folio 182.
[11] Folio 184.
[12] Folio 191.
[13] Folio 2.
[14] Folio 3.
[15] Según el profesor Piero Calamandrei “el
proceso monitorio es aquel en el que, en virtud de la simple petición escrita
del acreedor, el juez competente libra, sin oír al deudor, una orden
condicionada de pago dirigida al mismo”. Calamandrei, Piero, “El Proceso
Monitorio”, Ed. Bibliográficas, Argentina, 1946.
[16] 4.2.1. Resumen de las principales
novedades del proyecto de ley, incluyendo las modificaciones para tercer debate
Informe de ponencia para primer debate Proyecto de ley número 159 de
2011 Senado, 196 de 2011 Cámara, por la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[17] Artículo 25 Código General del Proceso.
[18] Chiovenda Giuseppe. “Las Formas en la Defensa Judicial del
Derecho”. En Ensayos de Derecho Procesal Civil, Ediciones E. He. A, Vol. 1,
Buenos Aires, Argentina, 1949
[19] Mauro Capelletti, Giustizia e Societá, 1972. Citado por Parra
Quijano Jairo en El Procedimiento Monitorio en América Latina. Editorial Temis,
2013.
[20] Calamandrei Piero “El procedimiento
monitorio”, Buenos Aires, 1946.
[21] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso
monitorio en la nueva ley de enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega. Recuperado
de: http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).
[22] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso monitorio en la nueva ley
de enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega. Recuperado de: http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).
[23] Delcasso Correa, Juan Pablo. El proceso monitorio en la nueva ley
de enjuiciamiento civil. Revista Xuridica Galega. Recuperado de: http://rexurga.net/pdf/COL164.pdf (septiembre 1 de 2014).
[24] Situación actual de la Administración de Justicia en España: un
análisis desde el Derecho Procesal. Informe sobre los datos de la estadística
judicial y los datos generales sobre “panorámica de la Justicia” contenidos en
la Memoria del Consejo General del Poder Judicial (Págs 19-20). Referenciado
por: Facultad de Derecho-Universidad Autónoma de Madrid. Recuperado de: http://www.lawyerpress.com/news/2013_07/Informe_datos_estad%C3%ADsticos_CGAE_UAM.pdf
(septiembre 1 de 2014).
[25] Ilustre
Colegio Nacional de Secretarios Judiciales. El secretario judicial en
cifras-informe 2012. Recuperado de: file:///D:/Users/AdhARR/Downloads/SJ_EN_CIFRAS_CNSJ_2012%20(2).pdf
(septiembre 1 de 2014).
[26] Sentencia C-641 de 2002.
[27] Sentencia C-341 de 2014.
[28]
CALAMANDREI, Piero. El procedimiento monitorio. Editorial bibliográfica
Argentina. Buenos Aires-Argentina. 1946. Págs. 19 y ss.
[29] CANOSA SUÁREZ
ULISES, Miembro y Secretario General del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal e integrante de la Comisión Redactora y Revisora del Código General
del Proceso
[30] Corregido
por el art. 10, Decreto Nacional 1736 de 2012.
[31] Sentencia C-648 de 2001.
[32] El Artículo  25 de la Ley 1395
de 2010 fue derogado por el
literal c) del art. 626 de la Ley 1564 de 2012.
[33] Artículo  16º.- Recursos. Las providencias que se dicten en
el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia,
carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la
práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser
interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más
tardar al día siguiente (Subrayas propias).
[34] Para abordar este tipo de
interpretaciones la Corte se ha valido de los métodos de interpretación,
surgidos del test de igualdad utilizado por la jurisprudencia norteamericana
desde 1920 que se aplica a través de niveles de intensidad, así como del test
de proporcionalidad europeo aplicado desde 1958 que se basa en la aplicación de
sub principios y el test resultante de la fusión entre estas dos metodologías
que desde el año 2001 aplica la Corte Constitucional ha sido denominado Test
Integrado o Test de Razonabilidad. En la consideración jurídica No. 6 de la Sentencia C-673 de 2001, la
Corte Constitucional Colombiana explica la fusión de los dos métodos: “6- La
complementariedad entre el juicio de proporcionalidad y los tests de igualdad,
así como sus fortalezas y debilidades relativas, han llevado a la doctrina, con
criterios que esta Corte prohíja, a señalar la conveniencia de adoptar un
“juicio integrado” de igualdad, que aproveche lo mejor de las dos metodologías.
Así, este juicio o test integrado
intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad,
por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de
examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto senso.
Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica
constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea
adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la
naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar
en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad,
retomando así las ventajas de los tests estadounidenses. Así por ejemplo, si el
juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser
estricto, entonces el estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no
bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así sea en forma
parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente sea útil para
alcanzar propósitos constitucionales de cierta envergadura. Igualmente, el
estudio de la “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser
graduado. Así, en los casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea
manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los juicios estrictos,
la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia
de restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo
constitucional [...] 7.- La posibilidad de combinar ambas metodologías no solo
es conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la
jurisprudencia de esta Corporación, y no solo en el campo de la igualdad sino
también en otros ámbitos relacionados con la posible afectación de otros
derechos fundamentales”.
[35] Ver Sentencia C-015 de 2014.
[36] Sentencia C-093 de 2001.
[37] Sentencia C-401 de 2013.
[38] Folio 3.
[39] Sentencia C-718 de 2012.
[40] Mediante  Acuerdo PSAA13-10076 de diciembre 31 de 2013 el Consejo
Superior de la Judicatura estableció el formato a
través del cual se puede presentar la demanda, así
como el formato de contestación de la demanda-.