T-867-09
Sentencia T-867/09
Sentencia T-867/09
ASISTENCIA HUMANITARIA-Procedimiento establecido para que se otorgue
ASISTENCIA HUMANITARIA-Beneficiarios
ACCION DE TUTELA CONTRA ACCION SOCIAL-Deber de informar los mecanismos legales y las
autoridades competentes para iniciar las acciones civiles y penales para
obtener la ayuda a la que tienen derecho
Referencia:
expediente T-2276181
Acción de tutela
instaurada por Alma María Noguera Bolaño, Humberto José Coronel Noguera,
Federmán Bladimir Coronel Noguera y Sandra Milena Coronel Noguera contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintisiete
(27) de noviembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez
y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos en el asunto de la referencia por
el Juzgado Cuarenta y Cinco Penal del Circuito de Bogotá, en primera instancia,
y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en segunda.
I.
ANTECEDENTES
1.1
Hechos
Alma
María Noguera Bolaño, Humberto José Coronel Noguera, Federmán Bladimir Coronel
Noguera y Sandra Milena Coronel Noguera ejercieron acción de tutela contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –
Acción Social – buscando la protección de sus “derechos fundamentales de
petición, ayuda humanitaria, a la verdad, justicia y reparación de las
víctimas, y al debido proceso administrativo”, de conformidad con los
siguientes hechos:
-
Señalan
que el 6 de mayo de 2003 el Sr. Federman Coronel Angulo, padre y esposo de los
peticionarios, falleció en hechos ocurridos en el Corregimiento “Loma Linda”,
jurisdicción de Bosconia (Cesar), producto de un ataque terrorista  perpetrado
por parte del autodenominado “Bloque Norte de las Autodefensas”.
-
Afirman
que Humberto José Coronel Noguera, uno de los accionantes, se encontraba
exiliado en Perú al momento del fallecimiento de su padre, producto de amenazas
que había recibido contra su vida.
-
Manifiestan
que aquél sólo pudo regresar a Colombia hasta julio de 2005, momento en el cual
las amenazas habían cesado.
-
Indican
que posteriormente, en el año 2008, acudieron ante la dependencia de Acción
Social de la ciudad de Santa Marta, en donde formularon petición de ayuda
humanitaria de conformidad con lo establecido en la Ley 418 de 1997 y demás
normas concordantes.
-
Comentan
que Acción Social se negó a recibir la petición, pues verbalmente les dijeron
que por la muerte de “Federman Coronel Angulo ya se había tramitado una solicitud
de ayuda humanitaria” a favor de Elvira Raquel González Toro y de Darwin
Enrique, Hugo Alberto, Yamit David, Cristián Camilo Coronel González, quienes
acreditaron la calidad de compañera permanente e hijos de la víctima,
respectivamente.
Como
consecuencia de lo anterior, los peticionarios pretenden que se le ordene a
Acción Social pagarles “sin más dilaciones, la ayuda humanitaria a la que se
refiere la Ley 418 de 1997”.
1.2 Contestación de la entidad demandada
Dentro del término legalmente establecido para ello,
Acción Social dio contestación a la demanda de tutela, manifestando que, de
conformidad con el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, la petición de asistencia
humanitaria debía formularse “dentro del año siguiente a la ocurrencia del
hecho respecto del cual la ley consagra el reconocimiento y pago de dicha
ayuda.
Asimismo, señaló que el reconocimiento del auxilio
humanitario a la Sra. Toro González y a sus hijos, el cual había esgrimido como
motivo para negar dicha petición, había ocurrido conforme a derecho, porque
verificó adecuadamente el parentesco y la calidad de víctimas de quienes lo
solicitaron.
1.3
Decisiones judiciales objeto de revisión
1.3.1
Sentencia de primera
instancia
En sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil nueve
(2009), el Juzgado Cuarenta y Cinco Penal del Circuito de Bogotá negó la tutela
solicitada. El a quo sostuvo que dentro de los elementos probatorios
obrantes en el expediente no se encontró derecho de petición alguno; ni se
demostró la existencia de un perjuicio irremediable que permitiera el
reconocimiento, aunque fuera transitorio, de la ayuda humanitaria. De igual forma,
indicó que el término para la solicitud de ayuda humanitaria había expirado, y
que, en consecuencia, resultaba contrario al fin de la acción de tutela
emplearla como mecanismo para alterar o revivir términos.
1.3.2 Impugnación de los accionantes
Los peticionarios, inconformes con la decisión del a
quo, solicitaron la revocatoria del fallo acusado pues, en su criterio, el
juez desconoció que las peticiones ante las autoridades podían formularse de
manera verbal y también, que la Corte Constitucional, en múltiples
pronunciamientos, había reconocido la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo para el reconocimiento de la ayuda humanitaria. De similar manera,
los accionantes alegaron que el juez desconoció la imposibilidad que tuvieron
para formular la petición de ayuda humanitaria, la cual consistía en las
constantes amenazas de las que fueron víctimas durante casi 3 años.
1.3.3 Sentencia de segunda instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
mediante Sentencia del 1 de abril de 2009, confirmó la decisión del a quo,
indicando que si bien las peticiones pueden elevarse en forma verbal “ello no
implica que no se pueda probar” en qué fecha o época se hizo la solicitud.
Asimismo, sostuvo que aunque los accionantes manifestaron que fueron víctimas
de amenazas, solamente el Sr. Humberto Coronel estuvo refugiado en Perú,
mientras que “de las demás personas no existe prueba de haber estado por
fuera del país y que por presuntas amenazas no pudieron hacer la reclamación de
ayuda humanitaria”. Finalmente manifestó que Acción Social “se ciñó a
los parámetros legalmente establecidos para el otorgamiento de la ayuda
humanitaria a las personas que hicieron la reclamación como víctimas del Sr.
Coronel Angulo”, solicitándose y valorándose las pruebas allegadas para
acreditar los supuestos de hecho necesarios para su reconocimiento.
1.4 Pruebas
De los elementos probatorios obrantes en los
expedientes de instancia, la Sala destaca los siguientes:
-
Folios 8 a 13, denuncia presentada
por el Sr. Humberto José Coronel Noguera por el presunto delito de amenazas.
-
Folio 16, resolución No.
07-2003-CPR de la Comisión Especial para los Refugiados, en donde se reconoce
la condición de tal al Sr. Humberto José Coronel Noguera.
-
Folio 17, fotocopia del carné de
extranjería peruana del Sr. Humberto José Coronel Noguera.
-
Folio 18, registro civil de
matrimonio de Federman Coronel Angulo y Alma María Noguera Bolaño.
-
Folio 19, fotocopia de la cédula
de ciudadanía de la Sra. Alma María Noguera Bolaño.
-
Folios 21 y 22, registro civil de
defunción y acta de inspección de cadáver del Sr. Federman Coronel Angulo.
-
Folio 24, certificado de
fallecimiento del Sr. Federman Coronel Angulo por motivos ideológicos y
políticos en el marco del conflicto armado interno, expedido por el Personero
Municipal de Bosconia (Cesar).
-
Folios 26, 27 y 28, registros
civiles de nacimiento de Humberto José Coronel Noguera, Federmán Bladimir
Coronel Noguera y Sandra Milena Coronel Noguera.
1.5
Actuación surtida por la
Corte Constitucional
Mediante
Auto de fecha 26 de octubre del presente año, esta Sala de Revisión decidió
ordenar la práctica de algunas pruebas. Así, se ordenó que por Secretaría
General, se requiriera de inmediato a Acción Social para que allegara, en
calidad de préstamo o copia, la totalidad del expediente que contiene la
actuación que originó la presente acción de tutela. Así mismo, se ordenó que el
Personero Municipal de Bosconia (Cesar) informara cual fue el trámite que
adelantó para efectos de certificar la muerte violenta del Sr. Federman Coronel
Angulo.
Así,
mediante oficio de la Secretaria General de esta Corporación de 13 de noviembre
de 2009, se anexó copia del caso No.3399 de 2003, mediante el cual se reconoció
a la Sra. Elvira Raquel González Toro y a sus hijos el pago de asistencia
humanitaria y gastos funerarios.. Sin embargo, respecto de la orden impartida a
la Personería Municipal de Bosconia, según informe de Secretaría General de
esta Corporación, el término para pronunciarse sobre el presente caso venció en
silencio.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta
Sala de Revisión es competente para revisar las presentes decisiones de tutela,
de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Problemas Jurídicos
Sobre la base de los antecedentes expuestos, esta
Sala de Revisión deberá determinar si la entidad demandada  desconoció los
derechos fundamentales de petición, debido proceso y asistencia humanitaria de
los accionantes, al haber negado una solicitud de asistencia humanitaria de la
Ley 418 de 1997 bajo el argumento de que la había entregado previamente a la
compañera permanente de la víctima y a sus hijos.
Para solucionar el anterior interrogante, la Corte
Constitucional analizará los siguientes
temas: (i) La asistencia humanitaria para las víctimas del conflicto armado
dentro de la Ley 418 de 1997, y (ii) El trámite administrativo para el
reconocimiento de dicha asistencia.
3.
Trámite administrativo para el reconocimiento de la asistencia humanitaria
El
artículo 29 de la Constitución Política señala que las actuaciones judiciales y
administrativas de cualquier tipo deberán respetar en todo momento el debido
proceso. La Corte Constitucional, en sentencia T-404 de 1993, definió el
concepto de debido proceso de la siguiente manera:
“El debido proceso es una manifestación de uno de los
fines del derecho objetivo: la seguridad jurídica.  Ese saber a qué
atenerse en que consiste ésta, se garantiza plenamente cuando la actuación de
los servidores públicos se sujeta siempre a procedimientos
preestablecidos.  Cuando  nada es resultado del capricho o de la
arbitrariedad. El debido proceso es, además, derecho de aplicación inmediata.[1]”
Por
consiguiente, Acción Social, en desarrollo de su función de brindar atención
humanitaria, deberá ceñirse a la normativa que establece el procedimiento
diseñado para su reclamación. De forma similar, las demás entidades
responsables del efectivo reconocimiento de la asistencia humanitaria
(Alcaldía, Personería, etc), deberán cumplir de forma eficiente sus funciones,
asegurándose que el derecho que les asiste a estos sujetos se materialice de
forma efectiva.
La
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en
ejercicio de su potestad reglamentaria y en concordancia con lo dispuesto en la
Ley 418 de 1997, estableció mediante la Resolución 7381 del 21 de septiembre de
2004 el procedimiento administrativo para hacer efectiva la asistencia
humanitaria para las víctimas del conflicto armado interno. Dicho
procedimiento, conforme a lo establecido en los artículos 29 y 228 de la
Constitución Política respectivamente, debe respetar en todo momento las reglas
del debido proceso e interpretarse de manera favorable a las víctimas del
desplazamiento y el conflicto armado interno.
De
acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997, el trámite del reconocimiento
de la asistencia humanitaria se inicia con la expedición del censo de las
víctimas del hecho violento suscitado en el marco del conflicto interno. Dicha
certificación deberá ser elaborada por el Alcalde o Personero Municipal o quien
haga sus veces y será enviada a Acción Social en el término de 8 días hábiles
contados a partir de la ocurrencia del hecho. Así mismo, la entidad responsable
del censo deberá expedir certificación individual a cada una de las víctimas,
la cual deberá contener los mismos datos del censo. Por consiguiente, el ente
encargado de la certificación está en la obligación de cerciorarse que todas
las personas afectadas por el hecho violento (víctimas directas e indirectas)
estén plenamente identificadas e incluidas dentro del censo.
La
Corte Constitucional, en sentencia T-417 de 2006, sostuvo lo siguiente, en
relación con la certificación atrás reseñada:
“(…) Tal como puede apreciarse, la ley no exige una
certificación sobre la naturaleza de los hechos, ni sobre los móviles de los
mismos, circunstancias que constituyen apenas un presupuesto para la
elaboración del censo. Esto es, la autoridad competente sólo elaborará un censo
de damnificados, en los términos del artículo 18 de la ley, cuando considere
que ha ocurrido uno de los eventos previstos en el artículo 15 de la misma. En
un supuesto tal, la autoridad competente no debe certificar sobre el origen de
los hechos, ni los móviles de los mismos, puesto que en el censo sólo se debe
incluir, de acuerdo con la ley, una descripción de lo ocurrido. De este modo,
cuando de manera objetiva se pueda constatar, y ello por lo general es un hecho
notorio, que han ocurrido atentados terroristas, combates, secuestros, ataques
o masacres en el marco del conflicto armado interno, la autoridad competente
elabora un censo de los damnificados, en el cual describen los hechos. (…)”[2]
Una
vez tramitada la etapa antes descrita, de conformidad con el artículo 16 de la
citada ley, la víctima deberá elevar la solicitud de reconocimiento de ayuda
humanitaria, dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos. La
Jurisprudencia de esta Corporación, teniendo en cuenta la especial situación de
indefensión en la que se encuentran estas personas, ha establecido que las
normas relativas a su protección deben interpretarse de manera flexible y
favorable, evitando que aquellas se conviertan en obstáculo para el goce
efectivo de sus derechos.[3]
Así,
en sentencia C-047 de 2001, estudiando la constitucionalidad de la disposición
que señala el término para presentar la solicitud de reconocimiento de ayuda
humanitaria, este Tribunal manifestó que el plazo de un año allí contemplado
debe aplicarse de acuerdo a las circunstancias especiales de las víctimas,
valorando cada caso en específico, pues no se puede desconocer que:
“el conflicto armado colombiano genera desplazamiento
de campesinos y enormes dificultades para proveer la seguridad a sectores de la
población, por lo que en ocasiones las víctimas de la confrontación armada
deben marginarse para no ser amenazadas. Así las cosas, resulta evidente para la
Corte, que dado la complejidad e intensidad de la controversia armada que
ocurre en nuestro medio, los destinatarios de la ayuda humanitaria a que se
refiere el artículo 16, no pueden, por razones de fuerza mayor o caso fortuito,
acudir ante la autoridad correspondiente para solicitarla. Por lo tanto, es
diferente la situación de quienes pueden acceder a las autoridades y quienes no
lo hacen porque están inmersos en hechos de fuerza mayor o caso fortuito, pese
a ello el Legislador otorgó el mismo trato jurídico. En consecuencia, la
exclusión de la fuerza mayor o del caso fortuito como condiciones relevantes
para la solicitud de la ayuda humanitaria, es discriminatoria”.[4]
Por
consiguiente, a juicio de la Corte, en lo relativo a la protección de los
desplazados y las víctimas del conflicto armado, conceptos como el de caso
fortuito o fuerza mayor, definidos en las leyes civiles y desarrollados ampliamente
por la jurisprudencia de la jurisdicción ordinaria, deben ser interpretados a
la luz de “las situaciones excepcionales de violencia que causaron el
desplazamiento y la especial situación de marginalidad y debilidad en la que se
encuentra la población desplazada[5]”. De esta forma,
resulta constitucionalmente reprochable que las autoridades encargadas de
realizar el reconocimiento de la asistencia humanitaria interpreten la ley  de
manera tal que les impongan “la exigencia de una carga probatoria alta o
desproporcionada que haga prácticamente imposible la protección del derecho.”[6]
Así,
una vez radicada la solicitud dentro del término establecido, el peticionario
deberá allegar la  documentación exigida por Acción Social de acuerdo a las
normas reglamentarias al respecto, la cual dependerá de la clase de asistencia
humanitaria solicitada y del tipo de víctima que la requiere. En todos los
casos, dicha documentación deberá ir acompañada de la certificación individual
señalada en el artículo 18 de la Ley 418 de 1997[7].
Luego
de recibida la documentación solicitada, Acción Social realizará el estudio del
caso y de ser procedente, realizará el reconocimiento de la ayuda humanitaria. De
acuerdo con el artículo 2 de la Resolución 7381 de 2004 y en virtud de la
vocación de auxilio que tiene la asistencia humanitaria, ésta se entregará por
una sola vez, en un monto de hasta cuarenta (40) salarios mínimos legales
vigentes del año de ocurrencia del hecho.
4.
Asistencia Humanitaria para las víctimas del conflicto armado interno.
Reiteración de Jurisprudencia
La
jurisprudencia de esta Corporación no ha sido ajena a los conflictos que se han
suscitado por la negativa de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social – de suministrar a las víctimas del
conflicto interno, por diversas razones, la asistencia humanitaria prevista en la
Ley 418 de 1997 y demás normas concordantes.
A
criterio de la Corte, el concepto de asistencia humanitaria alude al “conjunto
de actividades a cargo del Estado dirigidas a proporcionar socorro a las
personas desprotegidas en casos de desastres naturales, hambruna, terremotos,
epidemias y conflicto armado interno”[8] que se materializa en el
derecho en virtud del cual cada miembro de la población civil puede reclamar
del Estado la ayuda necesaria para superar la situación de emergencia en que se
encuentre.
Tratándose
de las víctimas del conflicto armado que se desarrolla actualmente en nuestro
país, el Congreso de la República, a través de la Ley 418 de 1997[9],
estableció los criterios de procedencia y mecanismos para reclamar asistencia
humanitaria de parte del Estado colombiano. Así, el artículo 16 de la ley
citada reconoce el derecho de dichos sujetos a recibir asistencia humanitaria
de la siguiente manera:
“En desarrollo del principio de solidaridad social, y
dado el daño especial sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia
humanitaria, entendida por tal la ayuda indispensable para sufragar los
requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido
menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15. Esta ayuda humanitaria
será prestada por las entidades públicas así: Por la Red de Solidaridad Social,
en desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el
efecto señale su Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas
señaladas en la presente Ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que
la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.”
En
concordancia con lo anterior, el artículo 15 de dicha normativa, modificado por
el artículo 6 de la Ley 782 de 2002[10], definió a las víctimas
beneficiarias de la asistencia humanitaria como “aquellas personas de la
población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas,
combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado
interno.”[11]
En
este punto, es pertinente resaltar que la ley no tiene en cuenta los grados de
parentesco ni el estado civil de los afectados con las conductas descritas. Así
las cosas, la categoría de víctimas en la Ley 417 de 1997 se extiende a toda
persona que haya sufrido un perjuicio en su personalidad o en su patrimonio
como consecuencia de las conductas perpetradas con ocasión del conflicto
interno armado.
En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que la disposición en
cita pretende proteger a “(i) las víctimas directas, es decir, quienes
sufren los actos violentos que causan un perjuicio en su vida, o grave
deterioro en la integridad personal o en sus bienes, así como (ii) las víctimas
indirectas, entendidas éstas como las personas que sufren el perjuicio por
causa de la muerte o afectación en su vida, integridad física, seguridad o
libertad de las personas más próximas.”[12]
Por
otra parte, la Corte ha señalado de manera enfática que dicha asistencia no
tiene el carácter de obligación reparatoria, ni implica el reconocimiento de la
responsabilidad del Estado “por los actos violentos perpetrados por grupos
ilegales, sino que se trata de prestaciones asistenciales dirigidas a mejorar
las condiciones mínimas de existencia de las víctimas que tienen su fuente en
el principio de solidaridad social.”[13]
Así,
las víctimas del conflicto armado interno pueden solicitar el reconocimiento y
pago de la ayuda humanitaria, estando también facultados para solicitar la
reparación individual por vía administrativa contemplada en el Decreto 1290 de
2008, para ser indemnizados de manera integral por los daños materiales y extrapatrimoniales
sufridos por conductas atribuibles a grupos armados al margen de la ley. Dicha
posibilidad no excluye, en ningún caso, el derecho que les asiste a estos
sujetos de reclamar la reparación por vía judicial de parte de los directos
responsables, como tampoco la responsabilidad subsidiaria o residual atribuible
al Estado, por las conductas activas u omisivas que permitieron la realización
de dichos perjuicios.
Teniendo
en cuenta el considerable número de personas que se encuentran en dicha situación
y la limitada cantidad de recursos con los que dispone el Estado colombiano
para atenderlos, la asistencia humanitaria, conforme a lo dispuesto en el
artículo 2 de la Resolución 7381 de 2004, será entregada por una sola vez. En
concordancia con lo anterior, y buscando hacer ágil y efectivo el trámite de su
reconocimiento, el artículo 1° de la resolución en cita señala que los
reclamantes de la asistencia humanitaria deberán afirmar, bajo la gravedad del
juramento, que no conocen otros beneficiarios con igual o mejor derecho que
ellos y que responderán ante los mismos, en caso que lleguen a aparecer.
5. Análisis del Caso Concreto
Los señores Alma María Noguera Bolaño, Humberto José
Coronel Noguera, Federmán Bladimir Coronel Noguera y Sandra Milena Coronel
Noguera ejercieron acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – buscando que se
ordenara a dicha entidad el reconocimiento y pago de la asistencia humanitaria
señalada en la Ley 418 de 1997 y demás normas concordantes.
Dentro
del expediente de tutela, está demostrado lo siguiente:
1.
Que el Sr. Federman Coronel
Angulo, cónyuge y padre de los peticionarios, falleció el 6 de mayo de 2003 por
motivos ideológicos y políticos, en un hecho relacionado con el conflicto
armado interno colombiano (Folios 21, 22 y 24 del cuaderno de primera
instancia).
2.
Que el Personero de Bosconía
(Cesar) expidió la certificación señalada en el artículo 17 de la Ley 418 de
1997 por el fallecimiento del Sr. Federman Coronel Angulo. (Folio 24 del
cuaderno de primera instancia)
3.
Que la Sra. Elvira Raquel González
Toro, solicitó el reconocimiento de asistencia humanitaria por el fallecimiento
del Sr. Federman Coronel Angulo. (Folio 69 del cuaderno de primera instancia)
4.
Que en el trámite del
reconocimiento de la ayuda humanitaria, la Sra. González Toro, por indicación
de Acción Social, afirmó bajo la gravedad del juramento no conocer otros
beneficiarios del Sr. Federman Coronel Angulo con igual o mejor derecho,
aceptando responder “civil, penal y pecuniariamente en caso de que lleguen a
aparecer.” (Folio 55 del cuaderno de revisión)
5.
Que Carmen Rosado de Atuesta y
Luis Emilio Atuesta Rosado, rindieron declaración para fines extrajudiciales
ante la Notaría 2da del Círculo de Valledupar (Cesar), en donde afirmaron que la
Sra. Elvira Raquel González Toro era la compañera permanente del Sr. Federman
Coronel Angulo y que aquel nunca estuvo casado con ninguna otra mujer. (Folio
47 del cuaderno de revisión)
6.
Que Acción Social, mediante
Resolución 5556 de 2006, reconoció y ordenó el pago a la Sra. Elvira Raquel
González Toro y a sus hijos, y a Cristián Camilo Coronel Rada, la suma de
$13.280.000 a título de asistencia humanitaria y gastos funerarios por el
fallecimiento del Sr. Federman Coronel Angulo. (Folios 69 y 70 del cuaderno de
primera instancia)
7.
Que el peticionario Humberto José
Coronel Noguera, fue reconocido, mediante resolución No. 07-2003-CPR de la
Comisión Especial para los Refugiados, en calidad de tal. (Folio 16 del
cuaderno de primera instancia)
Así las cosas, el contexto fáctico anteriormente
reseñado permite deducir que la entidad accionada desplegó una conducta ceñida
fielmente a los lineamientos legales y constitucionales y en consecuencia, no
desconoció los derechos fundamentales de petición y debido proceso
administrativo invocados por los accionantes. Lo mismo es predicable del
derecho fundamental a la asistencia humanitaria, lo cual no obsta para que esta
Corporación realice algunas precisiones respecto a su forma de protección en
situaciones similares a la que está bajo estudio.
En efecto, la entidad demandada inició el trámite del
reconocimiento de ayuda humanitaria con la certificación expedida por el
Personero de Bosconia, allegada por la Sra. Elvira Raquel González Toro, la
cual cumplía con los lineamientos señalados en el artículo 17 de la Ley 417 de
1997 y el artículo 1 de la Resolución 7381 de 2004. Asimismo se observa que
Acción Social le exigió a la Sra. González Toro que allegara copia del registro
civil de defunción del Sr. Coronel Angulo, copia del registro civil de
nacimiento de los hijos de la víctima y los demás documentos exigidos en la resolución
en cita; también le exigió que demostrara mediante dos declaraciones
extraproceso la calidad de compañera permanente que afirmaba tener. De forma
similar, el expediente refleja que Acción Social le exigió a la Sra. González
Toro que afirmara, bajo la gravedad del juramento que desconocía de la
existencia de otras personas que pudieran reclamar igual o mejor derecho en
relación con la ayuda humanitaria por la muerte del Sr. Coronel Angulo.
Producto de lo anterior, los peticionarios quedaron
sin posibilidad de acceder al reconocimiento y pago de ayuda humanitaria. Sin
embargo, esta circunstancia no puede ser imputable a Acción Social, porque
actuó amparada en el principio de legalidad y siguiendo las exigencias del
principio constitucional de buena fe, bajo el convencimiento de que dichas
afirmaciones estaban ajustadas a la realidad.[14] Sería desproporcionado,
irrazonable y contrario a la reglamentación fijada para el reconocimiento de
asistencia humanitaria, exigirle a Acción Social que verifique en todos los
casos la veracidad de las afirmaciones realizadas por los solicitantes.
Ahora bien, en lo relacionado con el derecho a la
asistencia humanitaria, la Corte debe advertir que no obstante que dicho
auxilio de emergencia debe entregarse por una sola vez y dentro del término de
un año, no significa que en el caso de aparecer otros beneficiarios, Acción
Social no tenga obligación alguna para con ellos y que resulte
constitucionalmente admisible que se limite a manifestarles que deben acudir
ante los primeros para obtener la parte que constitucional y legalmente les
corresponde. La entidad accionada desconoce el derecho constitucional a la
asistencia humanitaria de una víctima del desplazamiento o del conflicto
interno armado cuando, bajo el pretexto de haberla reconocido a favor de otros
beneficiarios, no realiza las diligencias tendientes a que aquellos obtengan de
parte los primeros favorecidos la parte que les corresponde.
Así, Acción Social debe intentar, como primera medida,
dependiendo de las condiciones de urgencia de cada caso particular, reconocer y
pagar directamente la asistencia humanitaria al beneficiario, asegurándose de
obtener el reembolso de las sumas pagadas en exceso a los primeros favorecidos.
De la misma forma, puede exigir el reembolso voluntario de parte de los
primeros beneficiarios, o en su defecto, a través de los mecanismos
administrativos de los que dispone, para posteriormente asignarlo a los
segundos. Asimismo, en los casos en que los otros beneficiarios no requieran
con vital urgencia la asistencia humanitaria, debe instruir a las personas
acerca de los mecanismos legales y las autoridades competentes para exigir de
parte de los primeros favorecidos, la parte que les corresponde. No se trata de
realizar un nuevo desembolso a favor de los beneficiarios que no concurrieron
al trámite de reconocimiento de ayuda humanitaria.
La Ley 418 de 1997, al considerar las limitaciones
presupuestales que enfrenta el Estado para atender a estos personas y teniendo
en cuenta la gran cantidad de reclamantes en situación de emergencia que faltan
por recibir asistencia por la ocurrencia de un hecho violento, decidió limitar
la entrega de la prestación económica a una sola vez.
Así las cosas, en el presente asunto, las pruebas obrantes
en el expediente y las afirmaciones hechas por los mismos peticionarios,
permiten sostener que han transcurrido más de tres años desde que aquellos se
encontraban en posibilidad de hacer efectivo su derecho. En el escrito de
tutela, el Sr. Humberto José Coronel Noguera, manifiesta que luego de haberse
visto obligado a dejar el país en el año 2002, producto de las múltiples
amenazas de las que fue víctima, regresó al país en julio de 2005, momento en
el cual sintió que el nivel de riesgo había bajado. Sin embargo, elevó petición
en tal sentido solamente  hasta el año 2008.
Esta Corporación, al realizar una interpretación de
dicha disposición, y seguir el precedente jurisprudencial antes reseñado[15],
entiende, al igual que lo hicieron los jueces de instancia, que las
dificultades que tuvo que afrontar la familia Coronel Noguera durante los 2
años siguientes a la muerte del Sr. Federman Coronel Angulo, se convirtieron en
un obstáculo que imposibilitó, de manera absoluta, la solicitud del
reconocimiento y pago de ayuda humanitaria.
No ocurre lo mismo respecto a los años 2005 en
adelante, en los cuales ninguno de los peticionarios afirma haber sufrido
circunstancia alguna de fuerza mayor o caso fortuito que hiciera imposible
elevar solicitud de reconocimiento de ayuda humanitaria. Incluso, el expediente
de tutela hace ver que si bien el Sr. Humberto Coronel Noguera estuvo
claramente imposibilitado para realizar la solicitud entre los años 2002 a
2005, los demás peticionarios ni siquiera afirmaron la existencia de
circunstancia similar.
Pasaron cerca de 6 años desde la muerte del cónyuge y
padre de los peticionarios hasta el momento de la solicitud de asistencia
humanitaria, lo cual indica que el auxilio no tiene carácter urgente, por
tanto, pueden acudir a las otras vías judiciales (civiles y penales) para
obtener el efectivo reconocimiento de la proporción de asistencia a la cual
eventualmente pudieran tener derecho. De acuerdo a lo señalado anteriormente,
Acción Social, teniendo en cuenta el tiempo que tardaron los peticionarios para
realizar su solicitud (pudiendo hacerla), solo estará obligada a instruirlos de
manera detallada sobre las autoridades competentes, el trámite y los requisitos
que deben cumplir para ejercer las acciones legales con las que cuentan para
obtener la proporción de la ayuda humanitaria que les corresponde, a pesar de
que otros familiares ya la reclamaron.
En consecuencia, se confirmará la decisión judicial de
segunda instancia, pero se ordenará a Acción Social informar a Alma María
Noguera Bolaño, Humberto José Coronel Noguera, Federmán Bladimir Coronel Noguera
y Sandra Milena Coronel Noguera, los mecanismos legales y las autoridades
competentes para iniciar las acciones civiles y, si es necesario, penales para
obtener de parte de las señoras Elvira Raquel González Toro y Iris Johanna
Prada Caro y sus hijos, las sumas de dinero por concepto de ayuda humanitaria y
gastos funerarios por la muerte violenta del Sr. Federman Coronel Angulo a que
tienen derecho.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la
sentencia del 1 de abril de 2009 de la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Alma María Noguera Bolaño,
Humberto José Coronel Noguera, Federmán Bladimir Coronel Noguera y Sandra
Milena Coronel Noguera contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que instruya a los peticionarios de los mecanismos legales y las
autoridades competentes para obtener de parte de las señoras Elvira Raquel
González Toro y Iris Johanna Prada Caro y sus hijos, la proporción que les
corresponde de la asistencia humanitaria entregada en virtud de la Resolución
5556 del 3 de enero 2006.
Tercero.-
ADVERTIR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, cuando cualquier
víctima del desplazamiento o del conflicto armado solicite el reconocimiento de
ayuda humanitaria y ella haya sido pagada previamente a otros beneficiarios, dependiendo
de las condiciones de urgencia de cada caso deberá: (i) reconocer y pagar
directamente la asistencia humanitaria al solicitante, asegurándose de obtener
el reembolso de las sumas pagadas en exceso a los primeros favorecidos; (ii)
exigir el reembolso voluntario o administrativo de parte de los primeros
beneficiarios, para posteriormente asignarlo a los segundos o (iii) instruir a
las personas acerca de los mecanismos legales y las autoridades competentes
para exigir de parte de los primeros favorecidos, la parte que les corresponde.
Cuarto.- LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-404 de 1993
[2] Sentencia  T-417 de 2006
[3] Sentencias C-047 de 2001,
T-025 de 2004 y T-895 de 2007, entre otras.
[4] Sentencia C-047 de 2001
[5] Sentencia
T-895 de 2007
[6] Ibíd.
[7]
El texto de la disposición es el siguiente: “Cuando
quiera que ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la
presente ley, la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que
haga sus veces, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en su vida,
en su integridad personal o en sus bienes, que contenga como mínimo la
identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y
enviarlo a la Red de Solidaridad Social en un término no mayor a 8 días hábiles
contados a partir de la ocurrencia del mismo”.
[8]
Sentencia T-1094 de 2007
[9]
Prorrogada por la Ley 548 de 1999; prorrogada y modificada por la Ley 782 de
2002, y prorrogada por la Ley 1106 de 2006
[10]
Prorrogado por la Ley 1106 de 2006
[11] De
forma similar, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 418 de 1997,
se considerarán también víctimas “los desplazados en los términos del
artículo 1 de la Ley 387 de 1997”, así como “toda persona menor de edad
que tome parte en las hostilidades”
[12] Sentencia T-1094 de 2007
[13] Ibíd.
[14]
El principio de buena fe, entendido por esta Corporación en Sentencia C-1194 de
2008 como “aquel que exige a los particulares y a
las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta,
leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona
correcta (vir bonus)” impone, confiar, dar
credibilidad y tener por cierta la palabra dada, sin perjuicio de la exigencia
legal, en algunos casos, de presentar pruebas para acreditar determinada
situación.
Conforme a este principio constitucional, consignado
en el artículo 83 de la Constitución Política:“(i) las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el
principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los
particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las
relaciones jurídico administrativas, pero dicha presunción solamente se
desvirtúa con los mecanismos consagrados por el ordenamiento jurídico vigente,
luego es simplemente legal y por tanto admite prueba en contrario.”
[15]  Sentencias C-047 de 2001 y T-895 de 2007,
entre otras.