C-988-06
Referencia: expediente No
Sentencia
C-988/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor
en el juicio que aplica la Corte al examinar demanda no puede convertirse en un
método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por cumplimiento de requisitos de la demanda
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PENAL-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PENAL-Límites
PENA-Ultima ratio
PRINCIPIO DE NECESIDAD EN DERECHO PENAL-Alcance
PRINCIPIO DE MORALIDAD-Instrumentos para
reprimir su incumplimiento
Son variados
los instrumentos encaminados a reprimir el incumplimiento del principio de
moralidad,  por lo que  es claro que no  es solamente  la acción penal   (art. 250
C.P.) -cuando como responsable de la determinación  de la política criminal del
Estado el Legislador  tipifica determinadas conductas como delitos-  con la que
se cuenta en nuestro ordenamiento para asegurar su vigencia y respeto.
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios
ACTO LEGISLATIVO QUE IMPLEMENTO EL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Acogió el principio de oportunidad reglada
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO PENAL-Alcance
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Características
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Requisitos para
la aplicación en delitos contra la administración pública o recta impartición
de justicia
El Legislador estableció en el numeral 10 del
artículo 324 que el principio de oportunidad puede aplicarse  “cuando en
atentados contra bienes jurídicos de la administración pública o recta
impartición de justicia, la afectación al bien jurídico funcional resulte poco
significativa y la infracción al deber funcional tenga o haya tenido como
respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios”. El Legislador
supedita dicha posibilidad a dos precisos requisitos, a saber i) que la
afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa  -es decir que
la afectación de  la administración pública o de la eficaz y recta impartición
de justicia sea leve, valoración que deberá efectuar en concreto  la Fiscalía,
y el juez  de garantías encargado de realizar el respectivo análisis  de
antijuricidad y proporcionalidad con ocasión del control de legalidad
respectivo-  y  ii) que la infracción al deber funcional tenga o haya tenido
como respuesta adecuada el reproche y la sanción disciplinarios -es decir que
en relación con la misma conducta se configure una falta disciplinaria que dé o
haya dado lugar a la imposición de la  sanción respectiva. En relación con esta
última condición cabe precisar que  en la medida en que la disposición se
refiere expresamente al “deber funcional”  ha de entenderse que  se alude en
este caso  a hipótesis en que los servidores públicos  o los particulares  que
cumplan funciones públicas y como tal estén sometidos a la potestad
disciplinaria incurran en  conductas respecto de las cuales quepa  junto con la
imposición de la sanción penal  endilgarles  responsabilidad disciplinaria  por
el incumplimiento de dichos deberes funcionales.
PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA-No vulneración por aplicación del principio
de oportunidad en delitos contra la administración pública o recta impartición
de justicia
Para los
demandantes el  numeral 10 del artículo  324 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal”   desconoce el principio de
moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los
artículos 1° y 2° constitucionales. En particular destacan que no es posible
hablar de lesión “leve” cuando se está  ante atentados  a bienes jurídicos de
la administración  pública  o la recta administración de justicia, pues
cualquier comportamiento que defraude las expectativas de los asociados
implica  una lesión a los fundamentos de legitimación del Estado, entonces
siempre será “grave”. Al respecto la Corte constata que el Legislador no
desbordó  la potestad de configuración  que le es atribuida en materia penal y
específicamente no vulneró el principio de moralidad establecido en el artículo
209 superior ni  consecuentemente los artículos 1° y 2° superiores. Como se
desprende de las mismas consideraciones preliminares es claro que  para la
protección del principio de moralidad administrativa,  que   constituye  sin
duda un pilar esencial  del funcionamiento del Estado, el Legislador  no se
encuentra  obligado a acudir necesariamente a la acción penal para sancionar su
inobservancia. Como allí se señaló en el Estado de Derecho, a la sanción penal
en función del principio de necesidad sólo debe llegarse cuando se ha producido
una grave afectación de un bien jurídico, mediante un comportamiento merecedor
de reproche penal y siempre y cuando que la pena resulte estrictamente
necesaria.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Carácter excepcional/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Contenido
y alcance
El principio
de oportunidad establecido en el artículo 250 superior  tal  como fue
modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002 cuya naturaleza es estrictamente
excepcional (i) fue supeditado por el  Constituyente derivado a  la política
criminal del Estado; (ii) la aplicación de este principio no constituye una
antinomia del principio de legalidad, como quiera que constituye una
oportunidad reglada que, se reitera, es excepcional, no arbitraria, sujeta al
control de garantías, con presencia del Ministerio Público y con participación
de la víctima a la que se debe escuchar y está  sometida adicionalmente  en su
ejercicio  interno por la Fiscalía a  un reglamento  expedido por el Fiscal General de la Nación que deberá desarrollar el plan
de política criminal del Estado; (iii) este principio se predica de
conductas antijurídicas y lesivas del bien jurídico, que el legislador sustrae
con todos sus elementos de la acción punitiva, como resultado de una valoración
político criminal, que conduce a considerarlas de poca significación desde la perspectiva
de afectación del bien jurídico protegido; (iv)  dicho principio alude a
delitos  de entidad menor y específicamente  en el caso de los atentados contra
los bienes jurídicos de la administración pública o recta impartición de
justicia, a que alude el numeral acusado se prevé  claramente que la infracción
del deber funcional tenga o haya tenido una respuesta de orden disciplinario y
la afectación del bien jurídico resulte poco significativa;  (v) en este caso
no se trata de discriminar conductas con medidas distintas, para sustentarlas
del ámbito penal, sino que se atribuye al Estado la opción de no proseguir
excepcionalmente la acción penal en una hipótesis concreta –la señalada en el
numeral 10 acusado-, conforme a una valoración político criminal, para la cual
el constituyente autorizó al Legislador y que en el caso del numeral  acusado
se refiere específicamente a los denominados delitos “bagatela”.
Referencia: expediente D-6207
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 del artículo
324 de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal”.
Actor: JORGE FERNANDO PERDOMO TORRES Y  OTROS
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de  noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos
Jorge Perdomo Torres y Camilo Burbano Cifuentes demandaron el numeral 10 del
articulo 324 de   la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
Mediante auto del nueve (9) de marzo de 2006, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó
fijar en lista la disposición acusada para asegurar la intervención ciudadana y
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al
Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del
Interior y de Justicia, al Fiscal General de la Nación y al Defensor del Pueblo
para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada.
A través de oficio No. DP-034  del 21 de marzo de 2006, el
Procurador General de la Nación manifestó a la Corte que tanto él como el
Viceprocurador General de la Nación, se encontraban impedidos para conceptuar
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, toda vez que, en su
condición de Procurador General participó en la comisión redactora y el
Viceprocurador General participó en la subcomisión redactora del proyecto que
dio origen al nuevo Código de Procedimiento Penal –Ley 906 de 2004- objeto de
revisión.   En consecuencia, solicitó a esta Corporación que, de aceptar el
impedimento manifestado, dispusiera que el Procurador General en cumplimiento
de la función que le atribuye el numeral 33 del artículo 7º del Decreto Ley 262
de 2000 designara al funcionario que debe rendir el correspondiente concepto.
Mediante auto A-120 del 5 de abril de 2006, la Sala Plena
de la Corte Constitucional resolvió el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación para rendir el concepto fiscal dispuesto por el
artículo 242, numeral 2, en concordancia con el artículo 278 numeral 5 de la
Carta Política, en el expediente D-6207.  En dicha providencia, la Sala aceptó
el impedimento manifestado por el Procurador General y, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 17 numeral 3 del Decreto 262 de 2000, ordenó que una
vez levantada la suspensión decretada en el proceso de la referencia con
ocasión del impedimento propuesto por el Procurador General de la Nación, se
corriera traslado por el término restante al funcionario que designe el
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia.
Cumplidos los trámites propios de
esta clase de procesos, previo el concepto rendido por la Procuradora Auxiliar
para Asuntos Constitucionales, la Corte procede a decidir sobre las
pretensiones de la demanda de la referencia.
II.      DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.658
del treinta y uno (31) de agosto de 2004.
LEY 906 DE 2004
(agosto
31)
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.
(Corregida
de conformidad con el Decreto 2770 de 2004)
El
Congreso de la República
DECRETA
(...)
TITULO
V.
PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD
ARTÍCULO 324.
CAUSALES. El principio de oportunidad se aplicará en los siguientes casos:
(…)
10. Cuando en atentados contra bienes jurídicos
de la administración pública o recta impartición de justicia, la afectación al
bien jurídico funcional resulte poco significativa y la infracción al deber
funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción
disciplinarios.
(...)
III. LA DEMANDA
Para los
demandantes el  numeral 10 del artículo  324 de la Ley 906 de 2004 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”   desconoce el principio
de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los
artículos 1 y 2 constitucionales por cuanto  dicho numeral hace primar “la
figura excepcional de la oportunidad” en detrimento de uno de los valores
irrenunciables en la administración de justicia como función pública, a saber
el principio de moralidad de toda función estatal, con lo que se lesiona la
confianza de los ciudadanos en la acción del Estado.
Afirman que “El
especial deber  que está en cabeza de los funcionarios, la protección de la
confianza en su actividad, y por ende, de la moralidad no permite hablar de
lesión “leve” cuando se está  ante atentados  a bienes jurídicos de la
administración  pública  o la recta administración de justicia, pues cualquier
comportamiento que defraude las expectativas de los asociados implica  una
lesión misma a los fundamentos de legitimación del estado, entonces siempre
será grave”
Los actores
estructuran su demanda con los siguientes elementos:
1. Respecto
del “beneficiario de la norma”
Afirman que de
la redacción del numeral 10 del artículo 324 CPP en cuestión se desprende que
los directos destinatarios de la disposición son los servidores públicos,
quienes en tal calidad tienen deberes especiales positivos. Explican que cuando
la norma señala como necesaria la defraudación al deber funcional limita su
campo de acción a los delitos llamados por la doctrina penal como de infracción
de deber[1].
Afirman que  los
deberes especiales, son tales porque van más allá del deber general del
ciudadano de no hacer daño a otros. Explican que se trata de prestaciones
positivas que demandan a las personas especialmente obligadas a garantizar el
pleno cumplimiento del deber. Así mismo que el ejemplo paradigmático de los
delitos de infracción de deber son los llamados delitos de funcionarios.
Señalan que la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de
estos deberes positivos en cabeza del Estado y de los funcionarios que lo
representan, al definir por ejemplo la posición de garante de los miembros de
las fuerzas militares y de policía.[2]
Afirman que en ese orden de ideas  el deber funcional  a que alude
el numeral 10 del artículo 324 de la Constitución Política es el deber positivo
de los servidores del Estado, al tiempo que  solo frente a ellos se puede dar
una sanción o reproche disciplinario.
Al respecto,
afirman que esta Corporación “entiende que, tratándose de la relación de
tipicidad e ilicitud sustancial, no pueden existir faltas en las que no
se cuestione la infracción de un deber funcional. Si se quiere, la
interpretación de la Corte Constitucional suministra al operador disciplinario
un eje de configuración donde, además del cumplimiento del principio de
legalidad y tipicidad, con las especificaciones que anunciamos anteriormente,
se establece una exigencia clara orientada a que se observe estrictamente el
deber infringido y la intensidad de la vulneración para deducir la
antijuridicidad contenida en el artículo 5 del Código disciplinario".
2. De los
deberes de los funcionarios y la moralidad
Los actores
afirman que de conformidad con lo señalado en el artículo 209 de la
Constitución Política, la moralidad debe predicarse de toda actuación
desplegada por un funcionario público,  y que ésta es también objeto de
protección del Derecho Penal toda vez que éste pretende proteger no solo la
integridad del Estado mismo sino la confianza de los ciudadanos en el correcto
desempeño de la administración pública.
Señalan que la
Corte Constitucional ha señalado la prevalencia que el principio de moralidad
debe tener en el ordenamiento jurídico colombiano, incluso frente a otros
principios que rigen y orientan la función del Estado. Citan al respecto
apartes de la sentencia C-709 de 1996[3].
Afirman
igualmente que esta Corporación  se ha referido a  la íntima relación que
existe entre derecho y moral, tanto en sus límites, como en la necesidad de su
aplicación y correcto entendimiento para dotar de sentido a normas jurídicas[4].
En ese orden de ideas consideran  que la moralidad es esencial en tres
aspectos fundamentales: i) es necesaria para interpretar el correcto alcance de
las normas jurídicas en un contexto social o su incompatibilidad con normas
superiores, lo que incluye aquellas que desarrollan preceptos constitucionales;
ii) se debe examinar como un mandato constitucional en sí mismo y precisan que
en el presente caso son relevantes para determinar la inexequibilidad del
numeral 10 del articulo 324 del CPP los artículos 1 y 2 superiores que
instituyen el interés general como elemento fundamental en un Estado social y
democrático de derecho y el deber del Estado en proteger tal interés y de
garantizar el cumplimiento de los deberes sociales, tanto de los particulares
como del Estado mismo. Junto con lo anterior está el artículo 209
constitucional, el cual de manera expresa establece el interés general como
finalidad de la función administrativa, desarrollado con el principio de
moralidad, en tanto los funcionarios deben encaminar sus actuaciones siempre
transparentemente en beneficio de tal interés; iii) se debe entender como un
factor de cohesión para el mantenimiento de un orden social justo (artículo 2º
de la Constitución Política), aspecto que engloba a los anteriores, pero que
además los supera dando una visión general del carácter irrenunciable de este
principio, ya que su defraudación implica un quiebre en la confianza en el
orden jurídico y en las instituciones que lo representan, situación que a todas
luces  en su criterio contraría la Constitución.
Concluyen que
los tipos penales contenidos en el título XV del Código penal “son expresión de
la necesaria garantía de la confianza de los ciudadanos en el Estado y en el
correcto funcionamiento de sus instituciones” y que “la moralidad en el
ejercicio de la función pública como  principio constitucional, es garantizada
de esta forma”.
3. Del carácter irrenunciable de la protección de la moralidad y el
mayor alcance del proceso penal frente al disciplinario
Sostienen que el
principio de oportunidad tiene carácter excepcional frente al principio de
legalidad, como  lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-673 de 2005[5].
Señalan que aunque el principio de oportunidad es una excepción de manera
alguna puede controvertir los postulados constitucionales, como en su criterio
sucede con la aplicación de este principio en el presente caso, al desestimar
la acción penal en casos que la ley califica como  “leves” sin tener en cuenta
que la moralidad no admite graduación pues se trata de la defensa de la
transparencia de la administración pública, que debe ser protegida contra
cualquier atentado.
Indican que su
argumentación se sustenta, también, en las normas sobre autoría y participación
que rigen en la moderna doctrina penal para los delitos de infracción de deber
y que, a partir de la sentencia de la Corte Constitucional SU-1184 de 2001, ha
sido desarrollada por la Corte Suprema de Justicia en diversos
pronunciamientos.  Señalan que en este sentido las reglas de la autoría para el
delito de infracción de deber son estrictas y responden a la calidad especial
del deber que se lesiona. Éste es, afirman “un argumento más para excluir la
aplicación del principio de oportunidad a la disposición demanda”.
Finalmente,
sostienen que la condición impuesta por el numeral 10 del artículo 324 no es
suficiente para salvaguardar el principio de la moralidad, ya que, como lo ha
afirmado la Corte en varias ocasiones, la protección y los fines que busca el
proceso disciplinario difieren sustancialmente del proceso penal, razón por la
cual no se afecta la prohibición constitucional de la doble incriminación[6].
IV. INTERVENCIONES
4.1   Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación, Doctor Mario
Germán Iguarán Arana, interviene en el presente proceso, el día cinco (5) de
abril de 2006, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la
disposición demandada, con base en los argumentos que se resumen a continuación.
El señor Fiscal
señala que el problema jurídico que surge a partir de lo argumentos planteados
por los demandantes -los cuales hacen referencia a que en los delitos contra la
administración pública y la recta impartición de justicia no se puede acudir a
la insignificancia-, es el siguiente: ¿Los delitos contra la administración
pública o recta impartición de justicia, pueden ser o no insignificantes? O
desde otra perspectiva ¿Los delitos contra la administración pública o recta
impartición de justicia son siempre graves?.
Para dar
respuesta al problema jurídico referido, el Fiscal señala que  la significancia
de la afectación de un bien jurídico protegido está dada por la relevancia del
hecho delictivo, el daño ocasionado, y el interés público en la persecución del
delito. Cuando estos aspectos son de poca importancia y en ocasiones escasos,
el Estado puede optar por la no investigación de la conducta punible realizada,
pues los costos pueden superar al interés social y político en su persecución.
Aduce que desde
la relevancia del hecho se ha elaborado toda la teoría de la antijuridicidad
material[7], a partir del principio
de lesividad, cuya construcción depende del concepto de bien jurídico, es así
que donde no existe una lesión a un bien jurídico o ésta es insignificante no
existe antijuridicidad penal, o “nos encontramos ante un delito que
doctrinalmente se llama bagatela”.
El señor Fiscal
comparte lo señalado en la demanda, cuando se afirma que la función del derecho
penal no es sólo proteger los bienes jurídicos, sino también el mantenimiento
de un orden social justo, precisamente a través del afianzamiento de la
confianza de sus asociados en los valores básicos representados en la
Constitución,  pero aclara que ello es así en el entendido, que no hay
infracción penal sin una lesión material a un bien jurídico tutelado. Precisa
además que la afectación al bien jurídico, es uno de lo puntos que determina la
gravedad de la conducta punible y de este análisis no se pueden exceptuar los
delitos contra la administración pública y de la recta impartición de justicia,
pues ello implicaría la violación del principio de lesividad al que se le ha
reconocido relevancia constitucional  -invoca la sentencia C-070 de 1996-.
Advierte
entonces que  una visión del derecho penal que parte de la violación de bienes
jurídicos, implica una gradualidad en su gravedad, lo que permite que se pueda
hablar de delitos insignificantes, aún en la administración pública y recta
impartición de justicia. Señala que dicha insignificancia, no solo se predica
de la lesividad de la conducta, sino también del interés público en la
persecución del delito.
Explica,
invocando  la doctrina, que en una sociedad compleja como la actual, el derecho
penal no pretende sino ser un medio a través del cual sean posibles las
relaciones sociales. Esta función la logra estructurando expectativas
normativas y ésta misma señala de esta forma cuál es el límite de la
expectativa, es decir hasta donde puedo actuar, hasta dónde puedo esperar que
otro actúe sin que traspase mi ámbito de injerencia.
Aduce que la
norma penal y disciplinaria comportan como reacción en caso de frustración, el
mantenimiento de la expectativa a través de la sanción.  Explica que si bien la
sanción penal reafirma la expectativa, la  misma puede verse reafirmada simplemente
a través de la sanción disciplinaria. En esas circunstancias, en donde ya está
reafirmada la expectativa, acudir a la sanción penal, puede resultar
desproporcionado e irracional y por ello dentro de un marco de política
criminal del Estado, se puede renunciar a la persecución penal, sin que ello
implique una renuncia a la protección de la moralidad de la administración
pública la cual se ve reafirmada mediante la sanción disciplinaria.
Precisa que la
aplicación del principio de oportunidad resulta una herramienta para la
descriminalización cuando existan sanciones más eficaces que pueden resultar de
mayor impacto para la sociedad y mayor punibilidad para el imputado, o cuando
resulte innecesario iniciar un proceso penal o penalizar al imputado con otra
sanción.
Explica que el
Estado con la aplicación de la disposición demandada, declina la acción penal
en beneficio de la acción disciplinaria por considerar que existen eventos en
que ésta es incluso más aflictiva que la vía penal, como, por ejemplo, a través
de la  inhabilitación del ejercicio de funciones públicas, que priva al
funcionario del derecho al trabajo.  Señala que además puede lograrse la
reparación de los perjuicios que se hubiesen causado por esa vía a través de
la actuación  fiscal, o la acción de repetición.
Señala que si
bien es cierto que el derecho disciplinario tiene diferentes fines a las del
derecho penal, no por esta razón la sanción disciplinaria no cumple con sus
funciones de prevención y corrección que garantizan la efectividad de los
principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados
internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública
(artículo 16 Código Disciplinario Único).
Reitera que
cuando ya se ha garantizado la protección de los principios que desarrolla la
función administrativa, por medio de una sanción disciplinaria, no se hace
necesario la persecución de una conducta punible por parte del ente acusador.
Advierte que esta clase de investigaciones, comportan un desgaste para la
administración de justicia que evita  concentrar la actuación de las
autoridades  en delitos más graves y ocasiona una gran congestión en el sistema
penal que  por el contrario requiere mayor celeridad y eficacia.
De acuerdo con
los razonamientos expuestos, el Señor Fiscal  Fiscalía solicita que se
desestime la demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo 324, numeral 10
de la Ley 906 de 2004, pues tal disposición no viola el principio
constitucional de moralidad que se exige a quienes desempeñan una función en
representación del Estado, y por lo tanto no es contraría a  los artículos 1, 2
y 209 constitucionales.
4.2.   Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El Secretario de
la Academia Colombiana de Jurisprudencia atendiendo la invitación efectuada por
esta Corporación remitió el concepto suscrito por los Doctores Bernardo Gaitán
Mahecha y Juan Carlos Prias Bernal donde   manifiestan que la disposición
acusada  no debe ser declarada inconstitucional y exponen los siguientes
argumentos:
Los
intervinientes recuerdan que en materia penal el legislador tiene una amplia
potestad de configuración que  en todo caso está sujeta a los principios de
racionalidad y proporcionalidad así como a los principios y valores de la
Constitución[8]:
Señalan que no
resulta ni razonable ni proporcionado que se penalicen conductas que no son
significativas en la lesión o puesta en peligro del interés jurídicamente
tutelado, y que además cuentan con una adecuada respuesta en "el reproche
y la sanción disciplinaria".
De otro lado,
afirman que la antijuridicidad material, constituye un principio fundamental de
nuestro derecho penal y así lo ha venido reiterando la legislación de carácter
sustancial expedida en desarrollo de la Constitución de 1991, de tal manera que
no es posible prever como punible una conducta que no lesione o ponga en
peligro sin justa causa un interés jurídicamente tutelado.
Exponen que la
situación enunciada adquiere tal realce que de manera expresa el Código Penal
colombiano consagra la posibilidad de que en ciertos delitos -delitos culposos
o con penas no privativas de la libertad- y en ciertas condiciones se pueda
prescindir de la imposición de la sanción penal cuando ella no resulte
necesaria. De manera específica, aún para delitos que involucran intereses de
tal trascendencia como la vida y la integridad personal, se autoriza igualmente
prescindir de la pena en atención a las especiales condiciones de motivación
del agente y atendiendo al criterio de necesidad de la pena.
Afirman que es
frecuente que el legislador a partir del “desvalor de acción o de resultado” de
una conducta derive  criterios que permitan la disminución e incluso la
prescindencia de las penas, que es precisamente lo que ocurre en la
reglamentación del principio de oportunidad dentro del nuevo régimen de
procedimiento penal. Así pues, aunque la hipótesis de hecho prevista en la
norma demandada no excluye por completo la antijuridicidad material de la
conducta, su poca trascendencia y la existencia de otros mecanismos de control
social ameritan la decisión de no activar suntuariamente la jurisdicción penal.
Manifiestan que
no se trata, como pretenden los accionantes, de una confrontación entre el
principio de la eficiencia en la administración de justicia y la moralidad
pública como criterio fundante del ejercicio de la función pública, sino de la
libre apreciación que en torno de la aplicación del postulado de la
antijuridicidad material concede de manera amplia el constituyente a la ley.
De esta forma
afirman que mal podría aceptarse como un principio general la hipótesis
planteada por los accionantes, en el sentido de que jamás la ley podría graduar
la significancia de la afectación a unos intereses jurídicos como los aludidos,
pues sería negar que efectivamente lo hace en muchas ocasiones, como cuando
considera las circunstancias diminuentes o atenuantes de manera general para
todas las conductas punibles o de manera específica para los delitos en
particular como ocurre en el caso de algunos delitos contra la administración
pública o la recta impartición de justicia.
Precisan que la
norma demandada, lejos de constituir un desbordamiento a las posibilidades de
aplicación del principio de oportunidad, significa una limitación importante a
su uso, y de manera específica, al caso de los delitos contra la administración
pública o la recta impartición de justicia, toda vez que específicamente se
determina que solo es procedente cuando "la afectación al bien jurídico
funcional resulte poco significativa", y además, haya adecuado como medio
de control social el ejercicio correspondiente de la acción disciplinaria.
Por ultimo,
señalan que contrario a lo que sostienen los demandantes  la aplicación del
principio de oportunidad en los términos de la norma demandada, lo que
posibilita es que la acción de la justicia pueda aplicarse de manera
preferencial en aquellos casos en los cuales la afectación de la moralidad
pública sea significativa y amerite el ejercicio de la acción penal, en una
efectiva y real protección de los intereses jurídicos tutelados.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante Concepto 4142, remitido a la
Corte Constitucional el cinco (5) de julio de 2006, la Procuradora Auxiliar
para Asuntos Constitucionales, doctora María Claudia Zea  Ramírez intervino a
nombre de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la designación que
para este efecto le fuere hecha, habida cuenta que la Sala Plena de la Corte
aceptó el impedimento  para este asunto  de los señores Procurador y
Viceprocurador General de la Nación.
En su escrito la
Procuradora Auxiliar solicita a la Corte Constitucional efectuar los siguientes
pronunciamientos:
1.
INHIBIRSE
para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada contra el
artículo 324, numeral 10, de la Ley
906 de 2004, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.
En subsidio, declarar EXEQUIBLE el artículo 324, numeral 10, de la Ley 906 de
2004, en lo acusado y únicamente respecto del cargo aquí examinado.
La Procuradora
Auxiliar afirma que la demanda presentada contra el numeral 10 del artículo 324
de la Ley 906 de 2004 es inepta, pues las razones por las cuales se estima
infringida la Constitución Política no son específicas ni suficientes. Explica
que el concepto de violación debe ser específico, tiene que definir la manera
como la norma legal desconoce el texto superior, mediante la formulación de por
lo menos un cargo concreto contra la norma demandada; además, recuerda que la
suficiencia del cargo de inconstitucionalidad está relacionada con los
argumentos y elementos probatorios que sustentan la demanda, los cuales si no
convencen al juez, por lo menos han de despertar duda sobre la exequibilidad
del precepto atacado.
Afirma que la
argumentación de los demandantes se limita a señalar que la disposición acusada
desconoce o desprotege el cumplimiento del principio de moralidad, sin entrar a
exponer las razones fácticas o jurídicas concretas por las cuales dicha
afectación se produce en la vigencia del referido principio constitucional.
No obstante, señala que si la Corte en aplicación del
principio pro actione resuelve adelantar el juicio respectivo la
disposición acusada debe ser declarada exequible frente al cargo planteado
Explica que
dentro del marco de la amplia potestad de configuración que tiene el
Legislador  es razonable y proporcionado aplicar el principio de oportunidad y,
por tanto, no juzgar y sancionar a los responsables de comportamientos que
afectan en mínima medida la administración pública y de justicia, cuando han
sido sancionados disciplinariamente por esta conducta.
Precisa que la
disposición acusada se fundamenta, “no en la total insignificancia del injusto,
sino en la poca entidad del daño causado, es decir de la antijuridicidad
material”.
Sin embargo,
destaca que en razón de la naturaleza del bien jurídicamente protegido y la
necesidad de garantizar el cumplimiento de los principios que gobiernan el
ejercicio de funciones públicas, entre ellos, la moralidad a que alude el
actor, el legislador previó como requisito de aplicación del principio de
oportunidad, que la  conducta “tenga o haya tenido como respuesta adecuada
el reproche y la sanción disciplinarios”.
Señala que así
la conducta reprochable no queda en la absoluta impunidad, por cuanto la
disposición acusada exige como presupuesto la imposición de la respectiva
sanción disciplinaria por el deber funcional infringido, la cual en virtud de
la entidad del daño ocasionado, constituye una respuesta proporcional y
adecuada que cumple al mismo tiempo su función preventiva especial, sin
menoscabar la finalidad preventiva general predicable del Código Penal.
En este orden de
ideas, si el funcionario judicial, al examinar cada caso concreto, considera
que la sanción disciplinaria es la respuesta adecuada a la conducta, la
imposición de una pena se torna innecesaria y hasta desproporcionada, por lo
que resulta, totalmente, razonable que el legislador le haya permitido a la Fiscalía
General de la Nación renunciar, suspender o abstenerse del ejercicio de la
acción penal en estos casos, materializando con ello el principio de necesidad
de la pena.
Aduce que no
debe olvidarse que la necesidad, la proporcionalidad y razonabilidad son los
tres principios a los cuales debe responder la imposición de cualquier pena[9].
Explica que  la
severidad de las sanciones disciplinarias imponibles, como la destitución, la
suspensión y las correspondientes inhabilidades para el ejercicio de funciones
públicas, desde el punto de vista preventivo especial, impiden ver en la
respuesta disciplinaria un mecanismo ineficaz para proteger el principio de
moralidad.
Manifiesta que
ello es evidente frente a las conductas cometidas en forma dolosa, pues de
acuerdo con el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 734 de 2002 (Código
Disciplinario Único) constituyen faltas gravísimas sancionables con destitución
e inhabilidad, las cuales pueden fijarse por un período entre 10 y 20 años.
Con base en las
anteriores consideraciones, concluye que la aplicación del principio de
oportunidad, en los supuestos descritos en el artículo 324, numeral 10, de la
Ley 906 de 2004, no desconoce el principio de moralidad en la función
administrativa. Todo lo contrario, refuerza la posibilidad de que ciertas
conductas sean sancionadas penal o disciplinariamente, cuando sus autores
decidan apartarse del cabal cumplimiento de los deberes funcionales asignados,
en desmedro del ejercicio de la función pública y del interés general que
subyace a la misma, pero teniendo en cuenta los parámetros de necesidad,
proporcionalidad y razonabilidad que deben imperar en la imposición de las
sanciones.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte
de una  Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Para los
demandantes el  numeral 10 del artículo  324 de la Ley 906 de 2004 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”   desconoce el principio
de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los
artículos 1° y 2° constitucionales por  cuanto dicho numeral hace primar “la
figura excepcional de la oportunidad” en detrimento de uno de los “valores
irrenunciables en la administración de justicia” como función pública, a saber
el principio de moralidad de toda función estatal, con lo que se lesiona la
confianza de los ciudadanos en la acción del Estado. En particular destaca que
en  materia de respeto del principio de moralidad  y de los deberes
funcionales  de los servidores  del Estado  no es posible hablar de lesión
“leve” cuando se está  ante atentados  a bienes jurídicos de la administración
pública  o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento
que defraude las expectativas de los asociados implica  una lesión a los fundamentos
de legitimación del Estado, entonces siempre será grave.
El señor Fiscal
General de la Nación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral
acusado  y para el efecto hace énfasis en que i)  cuando no existe lesión a un
bien jurídico o ésta es insignificante  no existe antijuricidad penal; ii) el
derecho penal en el Estado Social de Derecho no se puede fundamentar
únicamente en lesiones a deberes jurídicos  sino que igualmente debe
evidenciarse una lesión material a bienes jurídicos, iii) la afectación  del
bien jurídico  es uno de los  aspectos  que determinan la gravedad de la
conducta  punible -lo que permite hablar de delitos insignificantes-  y de ese
análisis  no se pueden exceptuar  los delitos contra la administración pública
y la recta impartición de justicia pues ello implicaría la violación del
principio de lesividad al que se le ha reconocido relevancia constitucional;
iv) cuando la infracción al deber funcional   ha tenido como respuesta  una
sanción disciplinaria no se hace necesaria la persecución penal cuando la
referida  infracción es de poca significancía  pues  la sanción disciplinaria,
-además de las otras  acciones que puedan resultar aplicables como la fiscal o
la de repetición-, es  idónea para proteger los principios de la función
pública y en particular el principio de moralidad  sin necesidad de incurrir en
el desgaste de una acción penal  que congestione la actuación judicial y evite
concentrar los esfuerzos en la persecución de las conductas más graves.
Los intervinienes
en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia igualmente
solicitan a la Corte declarar la  exequibilidad del numeral acusado.  Hacen
énfasis en que i) la disposición acusada no desborda la potestad de
configuración del Legislador  que en materia de  regulación del principio de
oportunidad  no encuentra obstáculo para  incluir dentro de las hipótesis de
dicho principio lo referente a los delitos contra la administración pública o
la administración de justicia; ii) la antijuridicidad material constituye un
principio esencial del derecho penal  reconocido por la jurisprudencia
constitucional y frecuentemente tomado en cuenta por el Legislador  iii) aunque
la hipótesis prevista  en la disposición acusada no excluye por completo la
antijuridicidad material de la conducta, su poca trascendencia  y la existencia
de otros mecanismos de control social ameritan la decisión de no activar
innecesariamente  la acción penal iv)  en el presente caos contrario a lo que
afirman los accionantes no se trata  de una confrontación entre el principio de
eficiencia  en la administración de justicia y la moralidad pública  como
criterio fundante de la función pública , sino de la libre apreciación  que en
torno a la aplicación  del postulado de la antijuridicidad material   concede
de manera amplia la Constitución al Lgislador; v) mal podría aceptarse como
principio general que jamás la ley puede graduar la significación  de la
afectación de unos bienes jurídicos  como la administración pública o la recta
impartición de justicia pues sería negar que efectivamente lo hace en muchas
ocasiones  en materia de diminuentes y atenuantes  respecto de delitos que
atentan contra dichos bienes jurídicos.
La Procuradora
Auxiliar para  asuntos constitucionales  solicita a la Corte abstenerse de
emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Empero
señala que si la Corte en aplicación del principio pro actione resuelve
adelantar el juicio respectivo la disposición acusada debe ser declarada
exequible frente al cargo planteado.
Destaca al
respecto que i) el Legislador previó en este caso precisas condiciones para
aplicar el principio de oportunidad,  a saber que la antijuridicidad material
o afectación del bien jurídico funcional haya sido poco significativa  y que la
conducta haya sido objeto de reproche y sanción disciplinario, ii) en este
sentido la conducta no queda impune  al tiempo que la sanción disciplinaria
constituye una respuesta proporcional y adecuada  que además, dada la severidad
de  las sanciones disciplinarias en determinadas circunstancias, puede llegar
incluso  a ser más eficaz como instrumento de disuasión para evitar la
vulneración de los referidos bienes jurídicos, iii) no debe olvidarse que la
necesidad, proporcionalidad y razonabilidad  son principios a los que debe
responder toda pena en el Estado Social de Derecho.
Corresponde a
la Corte en consecuencia establecer si asiste o no razón a los demandantes
cuando afirman que el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 vulnera
el principio de moralidad (art. 209 C.P.) y consecuentemente los artículos 1 y
2 superiores  al establecer como una de la hipótesis en que puede darse
aplicación al principio de oportunidad “Cuando en atentados contra bienes
jurídicos de la administración pública o recta impartición de justicia, la
afectación al bien jurídico funcional resulte poco significativa y la
infracción al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el
reproche y la sanción disciplinarios”.
3.  Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a: i)  la solicitud de inhibición,   ii) la potestad de
configuración del legislador en materia penal y la relevancia en este campo de
los principios de necesidad y de antijuricidad,  iii) el principio de moralidad establecido
en el artículo 209  superior su significado según la jurisprudencia y los
diferentes instrumentos de protección  a disposición del legislador,  y iv) el principio de oportunidad, sus
presupuestos  y el contenido y alcance del numeral acusado,  que resultan pertinentes para el análisis del  cargo
planteado en la demanda.
3.1 La solicitud de inhibición
La Procuradora
Auxiliar para asuntos constitucionales  solicita a la Corte abstenerse de
emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda por
cuanto en su criterio los demandantes no expresaron
claros y específicos argumentos para sustentar la acusación que formulan.
Empero señala que si la Corte en aplicación del principio pro actione resuelve
adelantar el juicio respectivo la disposición acusada debe ser declarada
exequible frente al cargo así  planteado.
Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera
reiterada que en la medida en que el juicio de constitucionalidad se fundamenta
en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política[10],
al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional[11].
Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no
sólo de manera formal sino también materialmente con este requisito, pues si no
lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo[12].
Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que
contrario a lo afirmado por la Procuradora Auxiliar para asuntos
constitucionales, los demandantes  no solo invocan las normas constitucionales
que consideran vulneradas respecto de las cuales se admitió la demanda, -a
saber los artículos 1, 2 y 29 superiores-, sino que explican que la vulneración
de los mismos  se da por cuanto “El especial deber
que está en cabeza de los funcionarios, la protección de la confianza en su
actividad, y por ende, de la moralidad no permite hablar de lesión “leve”
cuando se está  ante atentados  a bienes jurídicos de la administración
pública  o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento
que defraude las expectativas de los asociados implica  una lesión misma a los
fundamentos de legitimación del Estado, entonces siempre será grave”
En este orden de ideas no puede afirmarse que los
demandantes hayan incumplido la carga que les corresponde asumir para permitir
el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente
cuál  es el numeral que se acusa, cuáles normas superiores se violan y cuáles
las razones por las que se consideran vulneradas. Recuérdese que una cosa es
la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las
pretensiones.
Ahora bien ha de recordarse que si bien los
requisitos establecidos en el artículo  2° del Decreto  2067 de 1991 deben
cumplirse,   el rigor en el juicio que aplica la Corte
al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan
estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir
ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una sentencia[13].
Tales fueron las
razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada  y son las
que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte no atenderá la solicitud formulada por la
Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales y procederá a analizar la
acusación planteada en la demanda.
3.2 La potestad de configuración del legislador en materia
penal y la relevancia del principio de necesidad
3.2.1 La jurisprudencia de la Corte ha
sido constante  en  afirmar la  amplia potestad de configuración del legislador
en materia penal. Esta potestad  sin embargo,  se encuentra  claramente
delimitada  por los valores, preceptos y principios constitucionales  y en
particular  por los  principios de racionalidad y proporcionalidad a los que se
ha referido la Corte en numerosas sentencias.
Así ha dicho la Corte de manera reiterada que:
“En principio, por virtud de la cláusula general
de competencia legislativa que le atribuyen los artículos 114 y 150 de la
Carta, el Congreso cuenta con la potestad genérica de desarrollar la
Constitución a través de la creación de normas legales; ello incluye, por
supuesto, la facultad de legislar sobre cuestiones penales y penitenciarias. No
obstante, como lo ha reconocido ampliamente esta Corporación, dicha libertad de
configuración del legislador encuentra ciertos límites indiscutibles en la
Constitución, la cual no le permite actuar arbitrariamente, sino de conformidad
con los parámetros que ella misma establece. Es decir, se trata de una potestad
suficientemente amplia, pero no por ello ilimitada; y en materia penal y
penitenciaria, estos límites son
particularmente claros, por estar de por medio derechos fundamentales muy
caros para la persona humana, como lo son la libertad personal y el debido
proceso, así como valores sociales tan importantes como la represión del delito
o la resocialización efectiva de sus autores.
Entre los
principales lineamientos que han sido señalados por la jurisprudencia
constitucional para la acción del Legislador en estas áreas, se encuentra aquel
según el cual las medidas que se tomen deben estar orientadas por los
parámetros de una verdadera política criminal y penitenciaria, que sea razonada
y razonable, y en ese sentido se ajuste a la Constitución. Quiere decir esto,
que en desarrollo de sus atribuciones, el Congreso de la República puede
establecer cuáles conductas se tipifican como delitos, o cuáles se retiran del
ordenamiento; puede asignar las penas máxima y mínima atribuibles a cada una de
ellas, de acuerdo con su ponderación del daño social que genera la lesión del
bien jurídico tutelado en cada caso; e igualmente, puede contemplar la creación
de mecanismos que, orientados hacia la efectiva resocialización de quienes
hayan cometido hechos punibles, favorezcan el desestímulo de la criminalidad y
la reinserción de sus artífices a la vida en sociedad. En los términos
utilizados recientemente por la Corte en la sentencia C-592/98 (M.P. Fabio
Morón Díaz),“el legislador, en ejercicio de las competencias constitucionales
de las que es titular, puede establecer procedimientos distintos y consagrar
regímenes diferenciados para el juzgamiento y tratamiento penitenciario de
delitos y contravenciones, pudiendo, incluso, realizar diferenciaciones dentro
de cada uno de estos grupos, en la medida en que unos y otros se fundamenten en
criterios de razonabilidad y proporcionalidad que atiendan una valoración
objetiva de elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta
ilícita, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico
lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado
de culpabilidad, entre otros”[14].
Es claro entonces que la potestad de
configuración en este campo no es  ilimitada, pues necesariamente está sometida
a los valores, preceptos y principios constitucionales
y a los referidos   principios de racionalidad y proporcionalidad.
3.2.2 Para efectos de la presente sentencia resulta
relevante  recordar que en esta materia la Corte ha  hecho énfasis en que es al
Legislador a quien corresponde determinar la política criminal del  Estado[15]
y que desde esta perspectiva, a él compete, por principio, efectuar  una
valoración en torno de los bienes jurídicos que ameritan protección penal, las
conductas susceptibles de producir lesiones en tales bienes, el grado de
gravedad de la lesión que de lugar a la aplicación del ius puniendi, y el quantum
de la pena que deba aplicarse.
Así mismo ha señalado que salvo los casos en que
existe un deber constitucional de sancionar penalmente conductas tales como la
tortura, el genocidio, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones
forzadas.[16]-  no existe, de
manera expresa, un imperativo constitucional conforme al cual determinados
bienes jurídicos deban, necesariamente, protegerse a través del ordenamiento
penal[17]. En ese orden de ideas
la criminalización de una conducta solo puede operar como última alternativa[18]
y sólo debe acudirse  entonces al derecho penal cuando no exista otro medio de
protección de los bienes jurídicos que resulte menos invasivo de las libertades
individuales.
Es
lo que se ha llamado el principio de necesidad que  se materializa a través de
la exigencia de que la penalización solamente debe operar como ultima ratio,
cuando las demás medidas no resultan efectivamente conducentes para lograr la
protección adecuada de un bien jurídico.
Al
respecto la Corte de manera reiterada[19] ha señalado lo
siguiente:
“En  un Estado social de derecho, fundado en la dignidad humana y en
la libertad y autonomía de las personas (CP arts 1º, 5º y 16)  resulta
desproporcionado que el Legislador opte por el derecho penal para amparar
bienes jurídicos de menor jerarquía que la libertad autonomía personales. Y es
que el derecho penal en un Estado social de derecho tiene el carácter de última
ratio, por lo que, resultan inconstitucionales aquellas penalizaciones que sean
innecesarias. Así lo reiteró esta Corte, en la sentencia C-647 de 2001, MP
Alfredo Beltrán Sierra, fundamento 4º, en donde señaló que “el derecho penal en
un Estado democrático sólo tiene justificación como la ultima ratio que se
ponga en actividad para garantizar la pacífica convivencia de los asociados”,
por lo cual la “utilidad de la pena, de manera ineluctable, supone la necesidad
social de la misma; o sea que, en caso contrario, la pena es inútil y, en
consecuencia, imponerla deviene en notoria injusticia.” Por consiguiente, como
consecuencia ineluctable de los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
es claro que existen comportamientos, que por no afectar ningún bien jurídico
de importancia, se encuentran excluidos del poder punitivo del Estado. Como se
explicó en aparte anterior, la razón de estos límites materiales al derecho
penal es que éste implica una afectación muy intensa de la libertad de las
personas, por lo cual, sólo se justifica su presencia cuando se trate de
amparar bienes jurídicos de mayor trascendencia que la propia libertad.”[20]
En
ese orden de ideas, la Corte ha declarado la exequibilidad  de diferentes
disposiciones  penales que eliminaban el carácter criminal de  algunas
conductas. Así, por ejemplo en la sentencia C-226 de 2002[21]
la Corte declaró la constitucionalidad de una disposición de la Ley 599 de
2000, que eliminaba algunos tipos penales establecidos en el anterior Código
Penal,  y frente a la cual  un ciudadano solicitó que se declarara su
inconstitucionalidad parcial, para establecer que la bigamia y los matrimonios
ilegales debían continuar siendo conductas punibles. La Corte afirmó:
“El actor acierta entonces en señalar la importancia de la familia
en el orden constitucional y los deberes de protección que las autoridades
tienen frente a esa institución. Igualmente, es claro que la Constitución
reconoce y protege el matrimonio como una de las maneras de conformar una
familia (CP art. 42). Por consiguiente, el demandante tiene también razón en
concluir que la familia surgida del matrimonio está reconocida y protegida por
la Carta, como una de las posibles formas familiares a la que pueden recurrir
los colombianos.
“Sin embargo, de las anteriores premisas, no se sigue, en manera
alguna, que la ley deba penalizar la bigamia y el matrimonio ilegal, por la
sencilla razón de que la Carta, en ninguna parte, establece que la protección a
la familia matrimonial deba obligatoriamente pasar por la criminalización de
los comportamientos que la afecten. Como bien lo señalan los intervinientes,
bien puede la ley recurrir a otras formas de protección de esa modalidad de
familia matrimonial, como pueden ser las sanciones civiles, consistentes en la
declaratoria de nulidad de ciertos matrimonios, que no reúnan los requisitos
legales.
“En tales circunstancias, no teniendo el Legislador la obligación
imperativa de criminalizar esos comportamientos, bien podía el Congreso, al
expedir el nuevo estatuto penal, despenalizar esas conductas, sin violar por
ello la Constitución.”[22]
En similar
sentido en la sentencia C-804 de 2003[23] la Corte declaró la
constitucionalidad de una norma del artículo 15 de la Ley 733 de 2002 – “por
medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de
secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras disposiciones” -, que
derogaba el art. 172 del Código Penal y, en consecuencia, eliminaba la sanción
penal para aquellas personas que intervinieran en la celebración de un contrato
para asegurar el pago del rescate en el caso de un secuestro. En aquella
ocasión la Corte manifestó que el Legislador estaba autorizado para  prescindir
de la sanción penal para esa conducta, la cual pasaba entonces a ser objeto de
sanciones de carácter civil. Así mismo reafirmó su posición acerca de que la sanción
penal debía ser la última ratio.
Señaló la
Corporación lo siguiente:
“6. Por otra parte, esta corporación ha manifestado que, en virtud
del principio de intervención mínima, el ejercicio del poder punitivo por parte
del Estado debe ser el último de los recursos, y, así mismo, debe ser lo menos
gravoso posible para los derechos individuales, así:
‘La Corte considera oportuno en primer lugar advertir que no es
cierto lo que plantea el actor en el sentido de que todas las actividades deben
penalizarse, ya que en virtud del principio de intervención mínima la actuación
punitiva del Estado, que restringe el campo de la libertad y que mediante la
pena priva de   derechos fundamentales o condiciona su ejercicio, por una
parte, debe ser el último de los recursos (ultima ratio) de los que el mismo
tiene a su disposición para tutelar los bienes jurídicos y, por otra parte,
debe ser lo menos gravoso posible para los derechos  individuales, mientras
resulte adecuado para alcanzar los fines de protección que se persiguen. Ello
significa que:
‘i) El Derecho Penal sólo es aplicable cuando para la protección de
los bienes jurídicos se han puesto en práctica otras medidas no represivas, que
pueden ser, por ejemplo, de carácter laboral, administrativo o mercantil, y
ellas han resultado insuficientes; por tanto, sería desproporcionado e
inadecuado comenzar con una protección a través del Derecho Penal.
‘ii) El Estado debe graduar la intervención sancionadora
administrativa y penal, de modo que siempre que sea posible alcanzar el amparo
del bien jurídico mediante el recurso a la potestad sancionadora de la
Administración, debe preferir ésta a la penal, por ser menos gravosa, al menos
para las conductas menos dañosas o menos peligrosas.
‘Ello permite señalar el carácter subsidiario del Derecho Penal
frente a los demás instrumentos del ordenamiento jurídico y, así mismo, su
carácter fragmentario, en cuanto no tutela todos los ataques a los bienes
jurídicos relevantes sino únicamente los más graves o  más peligrosos.” [24]
Recientemente la Corte reiteró los anteriores criterios al declarar
la inexequibilidad del artículo 12 de la Ley 890 de 2004, que introdujo
un segundo inciso en el artículo 454 del Código Penal según el cual   se
impondría la pena fijada para el fraude a resolución judicial - prisión de
dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto sesenta y seis
(6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes-  “al
asistente en audiencia ante el juez que ejerza la función de control de
garantías, ante el juez de conocimiento, ante el tribunal o la Corte Suprema de
Justicia, que se niegue deliberadamente a cumplir las órdenes del juez o
magistrado”.
Señaló la Corporación:
“24. Como ya se ha indicado, en el presente caso se observa que para
la conducta descrita por la norma acusada existe otro tipo de sanciones
distintas a la penal, que son  menos drásticas en lo que se refiere a la
afectación de los derechos del asistente a la audiencia que no acate una orden
judicial, y tienen eficacia semejante para alcanzar los fines anteriormente
mencionados. Pues bien, a pesar de la existencia de las normas correccionales
para sancionar la conducta indicada en la norma, el legislador decidió
consagrar también la posibilidad de sancionarla penalmente. Sin embargo, en
ninguna de las instancias de debate sobre la norma –es decir, ni en el trámite
legislativo ni durante este proceso de constitucionalidad - surgió el más leve
fundamento o razón para  explicar por qué conductas de baja lesividad social
debían ser elevadas a la categoría de delitos y sancionadas de manera tan
drástica como lo dispone la norma acusada.
La situación descrita es censurable desde la perspectiva constitucional,
puesto que de ninguna manera es evidente la gravedad del daño que genera la
conducta sancionada por la norma. Como ya se señaló, dentro del concepto de
órdenes no caben ni las sentencias ni los autos, ni las instrucciones dirigidas
a evitar la perturbación de la audiencia. Ello significa que, en principio, las
órdenes cuya desatención podría generar la sanción penal estipulada pueden ser
consideradas como no fundamentales para el desarrollo del proceso penal y la
misma majestad de la justicia. Es por eso que la agravación de su tratamiento
requeriría de una fundamentación suficiente, para ajustarse al principio que
establece que el derecho penal es la última ratio.
Los anteriores argumentos conducen a la conclusión de que la norma
acusada vulnera el principio de necesidad. Como se ha mencionado,  no existe
ningún argumento que justifique de alguna manera la consagración como delito de
la conducta analizada y que indique que las sanciones correccionales eran
insuficientes para asegurar la obediencia de las órdenes accesorias que dicten
los jueces dentro de las audiencias. De esta forma, se introdujeron recias
condenas penales para situaciones que hasta ahora venían siendo tratadas a
través de medidas correccionales, sin que por ninguna parte apareciera alguna
razón que justificara la necesidad de adoptar esta decisión punitiva.[25]
Lo anterior constituye una vulneración flagrante del principio de necesidad de
la pena, que amerita que la norma también sea declarada inconstitucional por
esta causa.
Sobre este punto cabe precisar que el respeto al amplio margen de
configuración normativa que tiene el legislador en materia penal impone que
solamente de manera excepcional se pueda declarar la inconstitucionalidad de
una norma penal con base exclusiva en la violación del principio de la última
ratio. Ello puede ocurrir en situaciones extremas como la presente, donde hay
certeza de que existen en la propia legislación vigente medios alternativos
menos lesivos y de eficacia semejante para lograr los objetivos perseguidos por
la norma establecida en el artículo 12 acusado[26].
De todo lo anterior se desprende que en el Estado de
Derecho, a la sanción penal sólo debe llegarse cuando se ha producido una grave
afectación de un bien jurídico, mediante un comportamiento merecedor de
reproche penal y siempre y cuando la pena resulte estrictamente necesaria[27].
En este contexto,  el legislador bien  puede optar
por prescindir de la protección penal, cuando considere que basta con los
mecanismos previstos en otros ordenamientos, como v.gr. la nulidad de los actos
jurídicos o la indemnización de perjuicios en el derecho civil o la
responsabilidad patrimonial y disciplinaria en el derecho administrativo. O
puede atenuar las medidas de protección penal, restringiendo el ámbito del tipo
penal, o reduciendo el quantum de la pena, o, en fin, excluir la
responsabilidad o la punibilidad. Y todo dentro de la valoración, también, de
la medida en que se estima vulnerado el bien jurídico protegido[28].
3.3 El
principio de moralidad establecido en el artículo 209  superior.  Su
significado según la jurisprudencia y los diferentes instrumentos de
protección  establecidos en la Constitución
3.3.1 Cabe
recordar que la organización administrativa del Estado tiene a su cargo,
primordialmente, el ejercicio de la función administrativa estatal, la que, de
conformidad con lo prescrito en el artículo 209 de la Constitución colombiana “...
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones”.
En ese orden de
ideas, la búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone a
las autoridades una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la
observancia, entre otros, de los principios enunciados en el artículo
constitucional transcrito, propios del quehacer administrativo público.
Se acepta,
igualmente que la aplicación del derecho público significa generalmente
facilidad en la demostración del incumplimiento o infracción de ciertos
principios de toda actuación del Estado y de las autoridades administrativas,
en especial, los de moralidad, publicidad e imparcialidad, que aseguran, en su
conjunto, la transparencia en la consecución y preservación de los intereses
públicos[29].
De otra parte,
en el plano de los deberes jurídicos  ha de recordarse que el artículo 6° de la
Constitución Política señala que “los particulares sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”.  Es decir que de acuerdo con dicho texto
superior los servidores públicos no pueden hacer sino aquello que les está
permitido por la Ley  y que serán responsables por la  omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo que en tal calidad
se comprometen a   cumplir y defender la Constitución  y desempeñar los
deberes  que les incumben  ejerciendo sus funciones  en la forma prevista en dicho
texto superior, en   la Ley y el reglamento y  tomando en cuenta que  están al
servicio del estado y  de la comunidad  y no de sus propios intereses (arts.
122-2 y 123-2 C.P.).
Al respecto, ha
señalado la Corporación:
“La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica de
-servidores públicos- para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría
están al servicio del Estado y de la comunidad (art. 123 C.P.) y que no
desempeñan los cargos o empleos -por importantes que ellos sean- en su propio
beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la
confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por
sus acciones u omisiones (art. 6 C.P.).”[30]
En el mismo
sentido  esta Corporación al tiempo que  ha  destacado el carácter finalista y
no simplemente nominal de la noción de servidor público[31],
ha hecho énfasis en el derecho y la obligación para el Estado  de controlar y
sancionar  las actuaciones de dichos servidores que se desvían del cumplimiento
de sus deberes funcionales en función de la protección los referidos
principios  del artículo 209 superior.
Ha precisado la
Corte:
“Cuando el servidor público no sólo deja de ser la herramienta
eficaz para el logro de los fines, sino que, mediante actuaciones que no
cumplan los principios enunciados de “de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” (art. 209 de la Carta), nace
para el Estado el derecho de controlar, a través de la jurisdicción contencioso
administrativa, tanto el acto o contrato administrativo en que quedó plasmada
la actuación del servidor público en violación de los fines últimos del Estado,
como su responsabilidad desde los demás ámbitos, penal, civil, disciplinario,
laboral”[32].
3.3.2  En relación con el principio de moralidad a que se alude en
el artículo 209 superior respecto de la función administrativa[33],
la Corte ha señalado que este es extensible a toda la actividad estatal, en
virtud de los artículos 1° y 2° superiores[34].
Dicho principio
de moralidad irradia entonces toda la actuación de los servidores públicos y de
los particulares que cumplen funciones públicas[35]
y para su protección  en la Constitución se establecieron múltiples
instrumentos encaminados a asegurar su  respeto. Así por ejemplo, el texto
superior señala claros mandatos destinados a asegurar  el cumplimiento
transparente  e imparcial  de las funciones públicas (arts. 83,  122, 123, 124,
125, 126, 127,128, 291, 292 C.P. )  establece directamente un  régimen de
inhabilidades incompatibilidades y prohibiciones  para el caso de los
Congresistas, ( arts 179 a 186),    así como para el caso del  Presidente de la
República  (art. 197 C.P.) los Magistrados de la Corte Constitucional (art. 240
y 245 C.P.), del Consejo Nacional Electoral (art. 264 C.P.), del los Diputados
( art. 299 C.P.)  y confiere al legislador competencia para establecer el de
los demás servidores   (arts.  123, 150-23, 253, 279, 293, 312  C.P. )
establece  diferentes acciones y recursos  para exigir el cumplimiento de las
funciones públicas  de acuerdo con la Constitución y la Ley  (arts. 87, 89,  92
C.P.). Particular mención merece el establecimiento de la acción de repetición
(art 90 inciso 2)  así como  las acciones populares  (art. 88 C.P.) dentro de
cuyo objeto se señala expresamente  la defensa de la moralidad administrativa[36].
En similar
sentido  ha de recordarse que el  control fiscal (art. 267 C.P.), el control
disciplinario ( art. 277 C.P.),  el control interno (art. 209- segundo inciso
C.P. )  tienen como uno de sus objetivos asegurar precisamente el cumplimiento
de  los principios enunciados en el artículo 209 superior y dentro de ellos
obviamente el principio de moralidad.
El Legislador en
armonía con  dichos enunciados  ha señalado  en múltiples disposiciones, el
necesario respeto de este y los demás principios  señalados como presupuesto de
toda actuación pública. Así a titulo simplemente de ejemplo cabe recordar  el
artículo 3° de la Ley 489 de 1998  donde se señala que la función
administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en
particular los de buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía,
imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad
y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la
prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su
naturaleza y régimen. Así mismo que  los principios de la función
administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el
Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las
entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta
de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales,
legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés
colectivo sobre el particular.
De lo anterior
se concluye que son pues variados los instrumentos encaminados a  reprimir el
incumplimiento del principio de moralidad,  por lo que  es claro que no  es
solamente  la acción penal   (art. 250 C.P.) -cuando como responsable de la
determinación  de la política criminal del Estado el Legislador  tipifica
determinadas conductas como delitos-  con la que se cuenta en nuestro
ordenamiento para asegurar su vigencia y respeto.
3.4 El
principio de oportunidad, sus presupuestos  y el contenido y alcance del
numeral acusado
De acuerdo con el artículo 250 superior tal como
quedó modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002  “ La
Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la
acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características
de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición
especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y
circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá,
en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo
en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de
oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el
cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías. -resalta la Corte-. Se exceptúan los
delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en
relación con el mismo servicio”.
Al respecto la Corte ha explicado[37]
que el Acto Legislativo 03 de 2002 establece como principio general el de legalidad
en su acepción procesal, que responde a una concepción de retribución absoluta,
en el sentido de que el Estado, para la consecución de sus fines, tiene el
deber de investigar y castigar cualquier violación de la ley penal. Dicho
principio, apunta a garantizar un tratamiento igual para  todos los ciudadanos,
así como el derecho de toda persona a i)acceder a la administración de
justicia, ii) a la seguridad jurídica y iii) a que no quede en manos de las
autoridades la decisión de quien debe ser castigado en cada caso concreto. De
allí que el proceso penal no sólo sea considerado un instrumento para la
aplicación de la ley sustantiva, sino que aquél se torna irrenunciable cuando
se produce en la realidad el supuesto de hecho previsto en la ley. Así pues, el
inicio del proceso, o la continuación del mismo,  no es asunto del que puedan
disponer libremente el fiscal, el juez o la víctima.
De tal suerte que, el Estado ejerce el ius puniendi
sin consideración a la voluntad del ofendido, salvo en los delitos
querrellables, interviniendo en la investigación de todos los hechos punibles
de que tenga noticia “siempre y cuando medien suficientes motivos y
circunstancias fácticas que indiquen la posible comisión del mismo”. En
consecuencia, le está vedado a la Fiscalía suspender, interrumpir o renunciar
al ejercicio de la acción penal.
No obstante lo anterior, el Acto Legislativo 03 de
2002 introdujo como novedad, y con carácter excepcional, el principio de
oportunidad.
La Corte en  la Sentencia C- 673 de 2005 precisó  que
el Acto Legislativo 03 de 2002 acogió la fórmula del principio de oportunidad
reglada[38],
regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, es decir, que al
momento de aplicarlo para suspender, interrumpir o renunciar al ejercicio de la
acción penal, lo podrá hacer solo con fundamento en alguna de las causales
expresamente señaladas por el legislador, con el debido control de la legalidad
ante un juez de control de garantías.
En dicha sentencia la Corte señaló que un examen
atento de los antecedentes legislativos[39] del nuevo
Código de Procedimiento Penal evidencia que partiendo del texto del Acto
Legislativo 03 de 2002,  el principio de oportunidad  tal como fue regulado en
la Ley 906 de 2004  -del que hace parte la disposición acusada- presenta las
siguientes características:
(i) El Legislador diseñó un modelo acusatorio propio
con aplicación del principio de oportunidad reglado; (ii) antes que ser
concebido como un simple mecanismo de descongestión de la justicia penal, se
buscó con aquél racionalizar la ejecución de la política criminal del Estado;
(iii) se establecieron diversos límites normativos y controles materiales
judiciales concretos y efectivos al ejercicio de dicho principio, en el sentido
de que no quedase su aplicación al completo arbitrio de la Fiscalía General de
la Nación[40]; (iv) fue la voluntad
del Congreso de la República que el principio de oportunidad se aplicase
esencialmente para los delitos “bagatela” pero también que se constituyera en
un instrumento para combatir el crimen organizado; y (v) las víctimas fuesen
tenidas en cuenta al momento de adoptar una decisión en la materia.
Ha de recordarse que la Ley 906 de 2004 dispuso
claramente, que la aplicación del principio de oportunidad deberá hacerse con
sujeción a la política criminal del Estado[41]; recalcó que la
Fiscalía General de la Nación está obligada a perseguir a los autores y
partícipes en los hechos que revistan las características de una conducta
punible que llegue a su conocimiento, excepto por la aplicación del principio
de oportunidad, en los términos y condiciones previstos en este código[42];
que la Fiscalía General de la Nación podrá suspender, interrumpir o renunciar a
la persecución penal, en los casos que establece el código para la aplicación
del principio de oportunidad[43]; y, dispuso 17 casos en
los cuales se puede aplicar dicho principio[44], posibilidad
que  en todo caso debe ser valorada en concreto en cada caso por el juez de
garantías[45]  y con participación de
las víctimas[46]
Dentro de esos casos  el Legislador estableció en el
numeral 10  del artículo 324 -disposición acusada- que el principio de
oportunidad puede aplicarse  “cuando en atentados contra bienes jurídicos de la
administración pública o recta impartición de justicia, la afectación al bien
jurídico funcional resulte poco significativa y la infracción al deber
funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la sanción
disciplinarios”.
De dicho texto se desprende que el Legislador en ejercicio de su
potestad de configuración  estableció la posibilidad de, excepcionalmente
no ejercer la acción penal  en aplicación del principio de oportunidad  frente
a conductas que configuren delitos en contra  de la administración pública o la
recta impartición de justicia.
Al respecto ha
de recordarse que  los títulos  XV y XVI  del Libro Segundo  de la Ley 599 de
2000 “Por la cual se expide el Código Penal”   actualmente establecen  respectivamente los
delitos  contra la administración pública (arts. 397 a 434)[47]
y contra la eficaz y recta impartición de justicia (arts. 435 a 454c)[48],
bienes jurídicos  funcionales a los que se alude en la disposición acusada.
El Legislador supedita dicha posibilidad a dos
precisos requisitos, a saber i) que la afectación al bien jurídico funcional
resulte poco significativa  -es decir que la afectación de  la administración
pública o de la eficaz y recta impartición de justicia sea leve, valoración que
deberá efectuar en concreto  la Fiscalía, y el juez  de garantías encargado  de
realizar el respectivo análisis  de antijuricidad y proporcionalidad con
ocasión del control de legalidad respectivo-  y  ii) que la infracción
al deber funcional tenga o haya tenido como respuesta adecuada el reproche y la
sanción disciplinarios -es decir que en relación con la misma conducta se
configure una falta disciplinaria que dé o haya dado lugar a la imposición de
la  sanción respectiva.
En relación con
esta última condición cabe precisar que  en la medida en que la disposición se
refiere expresamente al “deber funcional”  ha de entenderse que  se alude en
este caso  a hipótesis en que los servidores públicos  o los particulares  que
cumplan funciones públicas y como tal estén sometidos a la potestad
disciplinaria incurran en  conductas respecto de las cuales quepa  junto con la
imposición de la sanción penal  endilgarles  responsabilidad disciplinaria  por
el incumplimiento de dichos deberes funcionales.
Recuérdese que el fundamento de la imputación y, en
consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado en materia
disciplinaria  está determinado por la infracción de los deberes funcionales[49]
y que ello puede predicarse tanto de los servidores públicos como de los
particulares que cumplen funciones públicas[50].
Es pues en relación con dichos servidores públicos o
con dichos particulares que cumplen funciones públicas que ha de entenderse
entonces establecida  la posibilidad de dar aplicación al principio de
oportunidad  si se reúnen las condiciones a que aludió el Legislador en el
numeral acusado.
4.  El
análisis del cargo
Para los
demandantes el  numeral 10 del artículo  324 de la Ley 906 de 2004 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”   desconoce el principio
de moralidad establecido en el artículo 209 superior y consecuentemente los
artículos 1° y 2° constitucionales por  cuanto dicho numeral hace primar “la
figura excepcional de la oportunidad” en detrimento de uno de los “valores
irrenunciables en la administración de justicia” como función pública, a saber
el principio de moralidad de toda función estatal, con lo que se lesiona la
confianza de los ciudadanos en la acción del Estado. En particular destacan que
en  materia de respeto del principio de moralidad  y de los deberes
funcionales  de los servidores  del Estado  no es posible hablar de lesión
“leve” cuando se está  ante atentados  a bienes jurídicos de la administración
pública  o la recta administración de justicia, pues cualquier comportamiento
que defraude las expectativas de los asociados implica  una lesión a los
fundamentos de legitimación del Estado, entonces siempre será “grave”.
Al respecto la Corte constata que como se desprende de las
consideraciones preliminares de esta sentencia y contrario a lo afirmado por
los demandantes, con la expedición del numeral acusado el Legislador no
desbordó  la potestad de configuración  que le es atribuida en materia penal y
específicamente no vulneró el principio de moralidad establecido en el artículo
209 superior ni  consecuentemente los artículos 1° y 2° superiores.
Como se desprende de las mismas consideraciones preliminares es
claro que  para la protección del principio de moralidad administrativa,  que
constituye  sin duda un pilar esencial  del funcionamiento del Estado[51],
el Legislador  no se encuentra  obligado a acudir necesariamente a la acción
penal para sancionar su inobservancia.
Como allí se señaló en el Estado de Derecho, a la
sanción penal en función del principio de necesidad sólo debe llegarse cuando
se ha producido una grave afectación de un bien jurídico, mediante un
comportamiento merecedor de reproche penal y siempre y cuando que la pena resulte
estrictamente necesaria[52].
Valga reiterar lo señalado por la Corte Constitucional en este
sentido en diferentes sentencias  de las que se concluye que:
“i) El Derecho Penal sólo es aplicable cuando para la protección de
los bienes jurídicos se han puesto en práctica otras medidas no represivas, que
pueden ser, por ejemplo, de carácter laboral, administrativo o mercantil, y
ellas han resultado insuficientes; por tanto, sería desproporcionado e
inadecuado comenzar con una protección a través del Derecho Penal.
‘ii) El Estado debe graduar la intervención sancionadora
administrativa y penal, de modo que siempre que sea posible alcanzar el amparo
del bien jurídico mediante el recurso a la potestad sancionadora de la
Administración, debe preferir ésta a la penal, por ser menos gravosa, al menos
para las conductas menos dañosas o menos peligrosas.
‘Ello permite señalar el carácter subsidiario del Derecho Penal
frente a los demás instrumentos del ordenamiento jurídico y, así mismo, su
carácter fragmentario, en cuanto no tutela todos los ataques a los bienes
jurídicos relevantes sino únicamente los más graves o  más peligrosos.” [53]
A ello debe agregarse que  como igualmente se ha explicado la
posibilidad de que  mediante otros instrumentos se proteja dicho principio
lleva a que el legislador bien  pueda optar por prescindir de la protección
penal, cuando considere que basta con los mecanismos previstos en otros ordenamientos,
-como en este caso en la normatividad disciplinaria-, o  pueda atenuar las
medidas de protección penal, restringiendo el ámbito del tipo penal, o
reduciendo el quantum de la pena, o, en fin, excluir la responsabilidad o la
punibilidad. Y todo  ello dentro de la valoración, también, de la medida en que
se estime vulnerado el bien jurídico protegido[54].
Ahora bien, desde esta perspectiva y  contrario a lo afirmado por
los actores  no es cierto que en esta materia  no quepa ningún tipo de
graduación   de la conducta  de los servidores públicos o de los particulares
que cumplen funciones públicas que incurran en  actuaciones que atenten  contra
bienes jurídicos de la administración  pública  o la recta administración de
justicia y por consiguiente no pueda  optarse por el Legislador  por  un
determinado mecanismo de protección  -penal o disciplinario-  ni pueda
graduarse la  sanción a imponer  -que en criterio de los actores necesariamente
debería ser siempre  la máxima dada la gravedad que siempre tiene  el
incumplimiento de los deberes funcionales  por parte de dichos servidores y
particulares  tratándose  de la afectación de la administración pública y la
administración de justicia-.
Ello no solo desconoce  el principio de necesidad a que se ha hecho
referencia sino el principio de antijuricidad material que ha sido acuñado por
la doctrina jurídico penal y recogido en la legislación como uno de los
elementos necesarios del delito. Principio al que esta Corporación ha
reconocido  como ya se señaló clara relevancia constitucional[55].
Ahora bien, como lo ponen de presente los intervinientes en
representación de la Academia  Colombiana de Jurisprudencia  en el presente
caso no se trata, contrario a lo que afirman  los accionantes[56],
de una confrontación entre el principio de la eficiencia en la administración
de justicia y la moralidad pública como criterio fundante del ejercicio de la
función pública, sino de la libre apreciación que en esta materia atribuye el
Constituyente al Legislador bajo presupuestos de razonabilidad y
proporcionalidad.
En ese orden de ideas y en  la medida en que el presupuesto del que
parten los demandantes, a saber, la imposibilidad de graduar la potestad
punitiva  respecto de la violación del principio de moralidad   no es cierto,
la  acusación así formulada  pierde claramente su fundamento.
A ello debe
agregarse que el principio de oportunidad establecido en el artículo 250
superior  tal  como fue modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002 cuya naturaleza
es estrictamente excepcional (i) fue supeditado por el  Constituyente derivado
a  la política criminal del Estado; (ii) la aplicación de este principio no
constituye una antinomia del principio de legalidad, como quiera que constituye
una oportunidad reglada que, se reitera, es excepcional, no arbitraria, sujeta
al control de garantías, con presencia del Ministerio Público y con
participación  de la víctima a la que se debe escuchar y está  sometida
adicionalmente  en su ejercicio  interno por la Fiscalía a  un reglamento
expedido por el Fiscal General de la Nación que
deberá desarrollar el plan de política criminal del Estado; (iii) este
principio se predica de conductas antijurídicas y lesivas del bien jurídico,
que el legislador sustrae con todos sus elementos de la acción punitiva, como
resultado de una valoración político criminal, que conduce a considerarlas de
poca significación desde la perspectiva de afectación del bien jurídico
protegido; (iv)  dicho principio alude a delitos  de entidad menor y
específicamente  en el caso de los atentados contra los bienes jurídicos de la
administración pública o recta impartición de justicia, a que alude el numeral
acusado se prevé  claramente que la infracción del deber funcional tenga o haya
tenido una respuesta de orden disciplinario y la afectación del bien jurídico
resulte poco significativa;  (v) en este caso no se trata de discriminar
conductas con medidas distintas, para sustentarlas del ámbito penal, sino que
se atribuye al Estado la opción de no proseguir excepcionalmente la acción
penal en una hipótesis concreta –la señalada en el numeral 10 acusado-.,
conforme a una valoración político criminal, para la cual el constituyente
autorizó al Legislador y que en el caso del numeral  acusado  se refiere específicamente
a los denominados delitos “bagatela”.
Ha de concluirse entonces  que  en relación exclusivamente con el
cargo por el supuesto desconocimiento del artículo 209 constitucional y
consecuentemente de los artículos 1° y 2° superiores por parte,  exclusivamente
también, del numeral 10 del artículo  324 de la Ley 906 de 2004, la Corte no
encuentra razones para que la demanda prospere  y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, exclusivamente en relación con el cargo
analizado,  el numeral 10 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C -
988 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: D- 6207.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 del artículo
324 de la Ley 906 de 2004
Magistrado Ponente
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito presentar Salvamento
de Voto frente a la presente sentencia, por las siguientes razones de fondo:
1. En primer
lugar, sostengo que es un error considerar que el principio de oportunidad es
consustancial al proceso acusatorio, cuando es todo lo contrario, ya que este
sistema le atribuye a la Fiscalía el monopolio para acusar y por ende, le
impone el deber de adelantar y realizar la investigación de los hechos que
constituyan un delito, de los cuales tenga conocimiento. En mi opinión, este
principio es una anomalía de un sistema, en el que sólo puede acusar el Estado,
por lo que siempre debería acusar.
2. En segundo
lugar, considero que la aplicación del principio de oportunidad en ciertas
hipótesis, como la prevista en la norma acusada, viola el principio de
legalidad, puesto que tipificado un delito y cometido éste, el Estado no puede
dejar de investigar.
3. En tercer
lugar, es de recordar que el derecho penal actúa como última ratio  del
legislador y en virtud del principio de fragmentación sólo entra a actuar
frente a ciertas conductas que se consideran un atentado contra bienes
jurídicos que debe proteger.
4. En cuarto
lugar, el principio de oportunidad implica, a mi juicio, una contradicción
interna en el ordenamiento penal, puesto que no se entiende, cómo, de un lado,
tiene el legislador potestad para despenalizar conductas y, de otro lado,
frente a conductas que siguen siendo delitos, se prosiga la acción penal en
unos casos y en otros no.
5. En quinto
lugar, considero que es contrario a una democracia escoger a quién se
investiga, lo que es tanto como decirle al juez que disponga de la acción
penal, más en un sistema como el nuestro, en donde se pueden introducir razones
de orden político. Por ello sostengo que la aplicación del principio de
oportunidad rompe la igualdad frente al sistema penal.
6. En sexto
lugar y respecto del principio de igualdad, sostengo que el principio de
oportunidad en el numeral acusado, viola el derecho de igualdad de dos personas
que han incurrido en la misma conducta, en cuanto una es investigada y
eventualmente sancionada penalmente, mientras que la otra no.  Aún en el
ejemplo que consideramos en sesión de la Sala Plena (la del servidor público
que sustrae lápices para sus hijos), la objeción de igualdad no se supera, pues
las sanciones serían distintas para dos personas que han incurrido en la misma
conducta punible. Además, no todas las conductas sancionadas penalmente, son
también objeto de sanción disciplinaria, como también no toda falta
disciplinaria constituye un delito.
7. En séptimo
lugar, considero necesario recordar que en nuestro sistema pueden haber
simultáneamente sanciones de diferente naturaleza por la misma conducta. Por
ello, el principio de oportunidad no equivale a la preclusión, en la medida en
que de adelantarse la investigación se podría llegar a una condena, de
conformidad con el principio de legalidad y el debido proceso penal.
8. En octavo
lugar y atendiendo a consideraciones de derecho comparado, creo conveniente
observar que en Estados Unidos el principio de oportunidad es un principio
amplio, pero esto en un sistema en que la Fiscalía forma parte de la rama
ejecutiva del poder y por lo tanto responde políticamente. En Alemania, la
aplicación de dicho principio pasa por el control de unas causales legales, y
los criterios son más claros, como el de duración de la pena.
9. En noveno
lugar, quiero expresar claramente que a mi juicio el principio de oportunidad
es reprochable e inmoral, lo mismo que la negociación de penas. Lo importante
en el juicio sobre la moralidad de estas instituciones es la intención y no el
resultado, a pesar de mi convicción utilitarista. En la hipótesis que plantea
el principio de oportunidad se deja de aplicar el artículo 209 de la
Constitución, lo cual es contrario a la moralidad desde el punto de vista moral
kantiano. En este caso está de por medio la correcta administración pública,
frente a conductas en las cuales la antijuridicidad está presente. Es del caso
advertir, que ya siendo en sí misma inmoral la negociación de las penas, se
suma para mayor gravedad la aplicación relativa y subjetiva del principio de
oportunidad que quebranta los principios de legalidad e igualdad.
10. En décimo
lugar, manifiesto que aún cuando estoy de acuerdo en que los delitos bagatela
sean excluidos de la sanción penal, no lo estoy respecto de los delitos
mencionados en el numeral acusado, los cuales atentan contra el interés
general.
11. Finalmente,
me permito precisar que no he negado que exista la excepción respecto del
principio de oportunidad, lo que he señalado es que la aplicación del principio
de oportunidad no debe llevarse al extremo de que se vuelva una regla general.
Por lo tanto me permito llamar la atención sobre el numeral acusado, pues no se
entiende cuándo una conducta que atenta contra la administración pública o la
impartición de la recta jurídica es grave o no para la administración. Por esta
vía, se puede introducir cualquiera de esas conductas en el supuesto del citado
numeral.
Por las razones
expuestas salvo mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Los actores citan a Claus Roxin, Autoría y dominio del
hecho en derecho penal, Barcelona, 2000, p. 387 en el siguiente aparte   "el elemento que (...) decide sobre la autoría constituye
una infracción de un deber extrapenal que no se extiende necesariamente a todos
los implicados en el delito, pero que es necesario para la realización del
tipo, se trata siempre de deberes que están antepuestos en el plano lógico a la
norma y que, por lo general, se originan en otras ramas jurídicas”.
[2] Los actores citan apartes de la Sentencia SU-1184 de 2001, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Citan apartes de la Sentencia C-404 de 1998,
M.P. Carlos Gavina Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz:.
[5] Invocan la  Sentencia C-673 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[6] Al respecto citan apartes de las  sentencias C- 554 de 2001  y  C- 244
de 1996..
[7] Invoca la sentencia C-070 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[8] Al respecto citan apartes de las  Sentencia C-064 de 2003, M. P. Jaime
Araujo Rentería y C-173/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis .
[9]
Invoca la Sentencia
C-647 de 2001M.P. Alfredo Beltrán Sierra .
[10] Defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-519 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-177 de 2001
M.P. Fabio Morón Díaz,   C-013 de 2000 y C-362 de 2001 M.P. Alvaro Tafur
Gálvis, C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   entre varios
pronunciamientos.
[11] Sentencia C-044 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[12] Ver, entre otras, las sentencias C-509 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-013 de 2000, C-362 de 2001 y C-045 de 2003, M.P. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[13] Ver entre otras las Sentencias C-1052/01 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-362/01 y C-510/04 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[14]  Sentencia  C-1404/2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz y
Alvaro Tafur Galvis.  En el mismo sentido ver entre otras la sentencia C-173/01
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[15] Al respecto la Corte en la sentencia C-420/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño señaló “Si bien es cierto que el parlamento no es, ni mucho menos,
la única instancia del poder público en la que se pueden diseñar estrategias de
política criminal, no puede desconocerse que su decisión de acudir a la penalización
de comportamientos no sólo es legítima frente a la Carta por tratarse del
ejercicio de una facultad de la que es titular sino también porque ella cuenta
con el respaldo que le transmite el principio democrático.  Es una conquista
del mundo civilizado que normas tan trascendentes en el ámbito de los derechos
fundamentales como las que tipifican conductas penales y atribuyen penas y
medidas de seguridad a sus autores o partícipes, sean fruto de un debate
dinámico entre las distintas fuerzas políticas que se asientan en el parlamento
pues sólo así se garantiza que el ejercicio del poder punitivo del Estado se
ajuste a parámetros racionales y no se distorsione por intereses particulares o
necesidades coyunturales.
De este modo, entonces, el legislador cuenta con un
margen de libertad para el diseño de la política criminal del Estado y, en
consecuencia, para la tipificación de conductas punibles.  Sin embargo, es
evidente que no se trata de una potestad ilimitada, pues, como se sabe, en el
constitucionalismo no existen poderes absolutos.  En el caso de la política
criminal, no obstante contar el legislador con un margen de maniobra, es claro
que no podrán concebirse mecanismos que sacrifiquen los valores superiores del
ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y los derechos
fundamentales.  Esto es así por cuanto el diseño de la política criminal del
Estado implica ejercicio de poder público y no existe un solo espacio de éste
que se halle sustraído al efecto vinculante del Texto Fundamental.
Entonces, el único supuesto en el que el criterio
político-criminal del legislador sería susceptible de controvertirse ante el
juez constitucional se presentaría cuando ha conducido a la emisión de normas
que controvierten el Texto Fundamental.  No obstante, en este caso es claro que
lo que se cuestionaría no sería un modelo de política criminal en sí sino la
legitimidad de reglas de derecho por su contrariedad con la Carta y de allí
que, en esos supuestos, la decisión de retirarlas del ordenamiento jurídico tenga
como referente esa contrariedad y no el criterio de política criminal que
involucran.” En similar
sentido ver la sentencia C- 646/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Ver  entre otras las sentencias C-225/95 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-368/00 M.P  Carlos Gaviria Díaz, C-177/01 M.P Fabio Morón
Diaz,  y C-226/02  M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[17] Al respecto ver entre otras la Sentencia
C-689/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis  en la que se señaló “Tratándose de una facultad
legislativa, debe tenerse claro que la Carta no contiene un mandato ineludible
dirigido al Legislador para que el control social de una conducta se haga de
una u otra manera. Ello es así en cuanto son las circunstancias propias de la
realidad de cada época  las que en su momento debe valorar la instancia
legislativa para inferir las consecuencias imponibles a los transgresores de
una norma.
De no ser así resultaría que los delitos  y
las contravenciones actualmente existentes deberían asumirse como unas
instituciones estáticas sin la menor posibilidad de reconsiderarse en atención
a las necesidades político criminales que puedan llegar a identificarse por el
Legislador”.
[18] Ver Sentencia C-489/02 M.P. Rodrigo Escobar
Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.      Sentencia que declaró la
exequibilidad  del artículo 225 y del numeral octavo del artículo 82 de la Ley
599 de 2000, por los cargos analizados en esa providencia- En el mismo sentido
ver entre otras las sentencias  C-647/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierrra S.V.
Marco Gerardo Monroy y  Rodrigo Escobar  Gil A.V. Jaime Araujo Rentería,
Alfredo  Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda  Espinosa,  Clara Inés Vargas
Hernández, C-312/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  C-370/02 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett  S.V. Rodrigo Escobar Gil S.P.V. Eduardo Montealegre
Lynett,   C-897/05 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Al respecto ver la síntesis efectuada en
las sentencias C-489/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil  A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa y  C-897/05 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa cuyos considerandos se
reiteran en los siguientes apartes.
[20] Sentencia C-939 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett S. V. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil. -sentencia que declaró la
inconstitucionalidad del Decreto 1900 de 2002, dictado en ejercicio de las
facultades derivada de la declaración del estado de conmoción interior mediante
el cual  se  creaban distintos tipos penales..  En el
mismo sentido ver entre otras  la sentencia C-252 de 2001 M.P. Carlos Gaviria
Díaz.  S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Galvis  A.V Manuel José
Cepeda Espinosa  -sentencia que  versó sobre distintas normas de la Ley 553 de
2000,  modificatorias del régimen del recurso de casación- .
[21] M.P. Álvaro Tafur Galvis. A. V. Manuel José Cepeda Espinosa y
Eduardo Montealegre Lynett. .
[22] Sentencia C-226 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[23] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[24] Sentencia C-356 de 2003. M. P. Jaime Araújo Rentería. -Sentencia
que versó sobre el artículo 294 del Código Penal, demandado en ese proceso
porque no había penalizado la falsedad en el documento electrónico-.
[25] En este punto es importante mencionar que el análisis de la norma a
partir de la premisa de la ultima ratio o subsidiariedad se traslapa en
ocasiones con el análisis que se realiza desde la perspectiva de la
proporcionalidad. Ello se explica porque, como dice Jacobs, “el principio de
subsidiariedad constituye la variante penal del principio constitucional de
proporcionalidad, en virtud del cual no está permitida la intervención penal si
el efecto se puede alcanzar mediante otras medidas menos drásticas.” (Jacobs,
Günther: Derecho penal. Parte general. Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 61. Ver
también sobre el mismo punto a Roxin, Claus: Derecho penal. Parte General.
Civitas, 1997, pp. 65-67).
[26] C-897/05 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] Ver Sentencia C-489/02 M.P. Rodrigo Escobar
Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.. En el mismo sentido ver entre otras las
sentencias  C-647/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierrra S.V. Marco Gerardo Monroy y
Rodrigo Escobar  Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo  Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda  Espinosa,  Clara Inés Vargas Hernández, C-312/02 M.P.
Rodrigo Escobar Gil  C-370/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett  S.V. Rodrigo
Escobar Gil S.P.V. Eduardo Montealegre Lynett
[28] Ver Sentencia C-489/02 M.P. Rodrigo
Escobar Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.     A lo anterior no sobra
agregar que como lo ha puesto de presente la Corte  en otras ocasiones el
principio de lesividad o de antijuridicidad material ha sido acuñado por la
doctrina jurídico penal y recogido en la legislación como uno de los elementos
necesarios del delito. Este principio no ha sido expresamente consagrado en la
Constitución Política, lo cual no significa que carezca de relevancia
constitucional o que no pueda ser deducido de las normas constitucionales. En
efecto, podría afirmarse que las autoridades están instituidas para proteger la
vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de las personas residentes en
Colombia (CP art. 2), pero que, en materia de ejercicio del ius puniendi
del Estado, esta protección no debe comportar una restricción injustificada de
los derechos fundamentales, como podría suceder, por ejemplo, cuando, a pesar
de la reducida importancia de un bien, se limita irrazonablemente la libertad
personal del infractor.
Al respecto la Corte ha dicho lo
siguiente:
“10. Sin necesidad de elevar el principio
de antijuridicidad (Código Penal, art. 4) al rango de principio supralegal,
bien puede afirmarse que éste tiene su corolario constitucional en el principio
de proporcionalidad o 'prohibición de exceso', deducido jurisprudencialmente de
los artículos 1º (Estado social de derecho, principio de dignidad humana), 2º
(principio de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución), 5º (reconocimiento de los derechos inalienables de la
persona), 6º (responsabilidad por extralimitación de las funciones públicas),
11 (prohibición de la pena de muerte), 12 (prohibición de tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes), 13 (principio de igualdad) y 214 de la
Constitución (proporcionalidad de las medidas excepcionales).
El Estado Social de derecho, donde la
dignidad humana ocupa un lugar de primer orden, sustrae del amplio margen de
libertad legislativa para la configuración del ordenamiento penal, la facultad
de fijar cualquier pena con independencia de la gravedad del hecho punible y su
incidencia sobre los bienes jurídicos tutelados. El Constituyente erigió los
derechos fundamentales en límites sustantivos del poder punitivo del Estado,
racionalizando su ejercicio. Sólo la utilización medida, justa y ponderada de
la coerción estatal, destinada a proteger los derechos y libertades, es
compatible con los valores y fines del ordenamiento” Sentencia C-070 de 1996 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz..
[29] Ver  Sentencia C-629/03 M.P Alvaro Tafur
Galvis
[30] Sentencia C-222/99 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[31] Ver Sentencia  C- 037/03  M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[32] Sentencia C-917/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra S.V. Jaime Araujo Rentería.
[33] No sobra precisar que la Constitución hace referencia a las expresiones
“función pública” y  “funciones públicas”  de manera específica  en el capítulo
II del título V sobre la organización del Estado, en el que se  establecen los
principios que rigen el cumplimiento de “funciones públicas” por los servidores
públicos.  Cabe recordar, así
mismo, que la Constitución califica  expresamente como “funciones públicas” la
administración de justicia (art. 228 C.P.) y  el control fiscal (art. 267
C.P.), en tanto que el artículo 209  se refiere a  la “función administrativa”
(art. 209 C.P.) especie dentro del género función pública.  Ver sentencia
C-037/03 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[34] Ver Sentencia C-561/92 M.P Alejandro
Martinez Caballero.
[35] Según la idea que
fluye del artículo 123 de la Constitución, servidor público es en este sentido
toda persona que ejerce a cualquier título una función pública y, en tal
virtud, ostentan dicha condición los miembros de las corporaciones públicas,
los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios (C.P. arts. 123 y 125).
Así las cosas, la noción de “función pública” atañe al
conjunto de las funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las
ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113)
y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus
diferentes fines.
Empero, debe la Corte señalar que la posibilidad de
desempeñar funciones públicas se predica no solo de las personas que se
vinculan con el Estado mediante la elección o nombramiento y la posesión en un
cargo, sino también de los particulares que, en los casos taxativamente
señalados en la Constitución y la ley, puedan investirse de la autoridad del
Estado y desempeñar funciones  públicas. Ver la Sentencia C-037 de 2003 M.P.
Álvaro Tafur Galvis .
[36] ARTÍCULO 88.- La
ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños
ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil
objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
[37] Ver la Sentencia C- 673 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
cuyos considerandos sobre este punto se reiteran a continuación.
[38] En
la referida sentencia la Corte explicó  que para algunos  podría considerarse
que  el principio de oportunidad resultaría ser la antítesis del principio de
legalidad, por cuanto el Estado está obligado a investigar y sancionar
cualquier comportamiento que haya sido tipificado como delito, de forma tal que
el ejercicio de la acción penal es indisponible y obligatorio. Tal es el caso
de los países en los cuales no está previsto el principio de oportunidad, como
ocurría en Colombia antes del Acto Legislativo 03 de 2002. Empero,  como allí
se dijo, una segunda concepción entiende el principio de oportunidad como una
manifestación del principio de legalidad. Es lo que se  conoce como principio
de oportunidad reglada, y consiste en que el legislador establece directamente
las causales de aplicación de dicho principio, y por ende, el fiscal únicamente
puede invocar aquellas que previamente se encuentren consagradas en la ley.
[39] Gaceta del Congreso núm. 564 de 2003; Gaceta del Congreso núm. 89
del 25 de marzo de 2004; Gaceta del Congreso núm. 104 del 26 de marzo de 2004;
Gaceta del Congreso núm. 44 del 26 de febrero de 2004; Gaceta del Congreso
número 167 del 4 de mayo de 2004; Gaceta del Congreso núm. 200 de 2004; Gaceta
del Congreso núm. 378 del 23 de julio de 2004.
[40]  Al
respecto la Corte  hizo en efecto las siguientes precisiones  que es pertinente
recordar “ En relación con las causales de aplicación del principio de
oportunidad, la Corte considera que para que se ajusten a lo previsto en el
artículo 250 Superior, es decir, que efectivamente se apliquen en los casos que
establezca la ley, deben ser definidas por el legislador de manera clara y
precisa, de suerte que la facultad discrecional de aplicación no se convierta
en una posibilidad de aplicación arbitraria.
En efecto, habiendo acogido un principio de
oportunidad reglado, al legislador le está vedado establecer causales
extremadamente vagas o ambiguas de invocación de aquél, por cuanto los
ciudadanos no tendrían certeza alguna acerca de bajo qué condiciones el órgano
de investigación del Estado puede acudir o no ante el juez de control de
garantías para efectos de solicitar la suspensión, interrupción o renuncia del
ejercicio de la acción penal.”
[41] Ley 906 de 2004, art. 321.
[42] Ley 906 de 2004, art. 322.
[43] Ley 906 de 2004, art. 323.
[44] Ley 906 de 2004, art. 324.
[45] Ley 906 de 2004, art. 327
[46] Ley 906 de 2004, art. 328.
[47] Peculado por
apropiación (art. 397),  Peculado por uso (art. 398),           Peculado por
aplicación  oficial diferente (art. 399), Peculado culposo  (art. 400), Omisión
del agente retenedor o recaudador  (art. 402), Destino de recursos del tesoro
para el estímulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales
preciosos (art. 403), Concusión (art. 404), Cohecho propio (art. 405), Cohecho
impropio (art. 406), , Cohecho por dar u ofrecer (art. 407),  Violación del
régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades (art.
408),             Interés indebido en la celebración de contratos (art. 409),
Contrato sin el cumplimiento de requisitos legales (art. 410), Tráfico de
influencias de servidor público  (art. 411), Enriquecimiento ilícito  (art.
412), Prevaricato por acción (art. 413), Prevaricato por omisión (art. 414),
Abuso de autoridad por acto arbitrario o injusto (art 416) Abuso de autoridad
por omisión de denuncia  (art. 417), Revelación de secreto (art. 418 ),
utilización de asunto sometido a secreto o reserva (art 419),  utilización
indebida de  información oficial privilegiada (art420), Asesoramiento y otras actuaciones
ilegales  (art. 421),   intervención en política (art 422),  Empleo ilegal de
la fuerza pública  (art. 423),    Omisión de apoyo  (art. 424),  Usurpación de
funciones públicas (art. 425),  simulación de  investidura o cargo (art 426),
Abuso de función pública (art. 428), Violencia contra servidor público  (art.
429), Perturbación de actos oficiales  (art. 430 ),  utilización indebida de
información obtenida  en el ejercicio de funciones públicas (art 431),
utilización indebida de influencias  derivadas del ejercicio de la función
pública (art 432), Soborno transnacional (art. 433), Asociación para la
comisión de un delito contra la administración pública (art. 434)..
[48] Falsa denuncia
(art. 435), Falsa denuncia contra persona determinada  (art. 436), Falsa
autoacusación
(art. 437), Omisión de denuncia de particular  (art. 441),
Falso testimonio (art 442), Soborno (art 444), Soborno en la actuación penal
(art 444a), Infidelidad a los deberes profesionales  (art. 445), Favorecimiento
(art. 446), Receptación (art.447), Fuga de presos (art. 448), Favorecimiento de
la fuga (art. 449), Favorecimiento de la fuga Modalidad culposa  (art. 450),
Fraude procesal (art 453), Fraude a resolución judicial (art 454), amenazas a
testigo   (art 454a),  ocultamiento, alteración o destrucción de elemento
material probatorio (art 454b), impedimento o perturbación de la celebración  de
audiencias públicas  (art 454c).
[49]
Al respecto ha señalado la Corte:  “En punto del derecho disciplinario, se impone resaltar
por qué el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la
potestad sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los
deberes funcionales del servidor público. (…)
Entonces, nótese cuál es el fundamento de la
imputación disciplinaria:  La necesidad de realizar los fines estatales le
impone un sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades.
Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los
intereses generales, desarrollar los principios de la función administrativa y
desempeñar para ello los deberes que les incumben.  Una actitud contraria de
las autoridades lesiona tales deberes funcionales.  Como estos deberes surgen
del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su respeto constituye
un medio para el ejercicio de los fines estatales orientados a la realización
integral de la persona humana, es entendible que su infracción constituya el
fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario.  De allí que la
antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del
deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple
funciones públicas.
Así, el derecho disciplinario es uno de los ámbitos del derecho
sancionador del Estado cuyo ejercicio no compromete la libertad personal de los
sujetos disciplinados; que tiene un espacio de aplicación restringido en cuanto
tan sólo recae sobre quienes se hallan bajo el efecto vinculante de deberes
especiales de sujeción; que formula una imputación que se basa en la infracción
de deberes funcionales y en el que se aplican los principios que regulan el
derecho sancionador como los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad y non bis in ídem, entre otros,
pero, desde luego, con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza.” Sentencia C-252
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En similar sentido  ver entre muchas otras la
sentencia C-507/06 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[50] Ha
de tenerse en cuenta que los particulares también están en posibilidad  de
ejercer funciones públicas  (art 123 C.P.) y que  en ese sentido  las normas
disciplinarias  se aplican  en determinadas circunstancias a dichos
particulares. Ver la Sentencia C-037 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En lo
pertinente  las normas disciplinarias actuales  contenidas en la Ley 734 de
2002 señalan:  ARTÍCULO 25. DESTINATARIOS DE LA LEY
DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos
aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en
el artículo 53 del Libro Tercero de este código.(…)
ARTÍCULO
52. NORMAS APLICABLES. El régimen disciplinario para los particulares
comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo
especial de faltas imputables a los mismos.
ARTÍCULO
53. SUJETOS DISCIPLINABLES. El presente régimen se aplica a los
particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales;
que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten
servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366
de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las
empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.
La Corte en la
Sentencia C-037 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis  declaró EXEQUIBLE el aparte
en letra itálica, en  “el entendido de que el particular que preste un servicio
público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique
la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y éstas sean asignadas
explícitamente por el Legislador".
[51] Ver  Sentencia
C-629/03 M.P Alvaro Tafur Galvis.
[52] Ver Sentencia C-489/02 M.P. Rodrigo Escobar
Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.. En el mismo sentido ver entre otras las
sentencias  C-647/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierrra S.V. Marco Gerardo Monroy y
Rodrigo Escobar  Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo  Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda  Espinosa,  Clara Inés Vargas Hernández, C-312/02 M.P.
Rodrigo Escobar Gil  C-370/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett  S.V. Rodrigo
Escobar Gil S.P.V. Eduardo Montealegre Lynett.
[53] Sentencia C-356 de 2003. M. P. Jaime Araújo Rentería. Esta
sentencia versó sobre una demanda instaurada contra el artículo 294 del Código
Penal, por cuanto no había penalizado la falsedad en el documento electrónico.
La providencia declaró la constitucionalidad de la norma acusada por el cargo
analizado.
[54] Ver Sentencia C-489/02 M.P. Rodrigo
Escobar Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] Ver Sentencia C-070 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[56] Los accionantes
invocan la sentencia C-709 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, que
declaró inexequible el artículo 24 de la Ley 190 de 1995, modificatorio del
artículo 143 del anterior Código Penal,  donde la Corte manifestó: “La norma
acusada plantea un conflicto entre la eficacia y la impunidad. En efecto,
dentro del deber que tiene el Estado de perseguir y sancionar el delito,
indudablemente las acciones que despliegue con este propósito se vinculan con
la idea de eficiencia y eficacia, de modo que los hechos delictuosos no queden
impunes. En este orden de ideas, podría admitirse que dicha norma es eficaz en
cuanto tiende a debilitar o romper el acuerdo o concierto entre el particular y
el funcionario en lo relativo a la negociación de actos propios de la función
pública y de todas maneras persigue punitivamente a uno de y los autores o
participes del hecho ilícito. No obstante, la ganancia que se produce en
términos de eficacia, se convierte en una perdida por la impunidad que se
genera al no perseguir penalmente a una de las personas que participaron en el
ilícito. La lucha del Estado contra la impunidad de los hechos delictuosos
tiende una relevancia constitucional, porque se vincula con el principio de
moralidad de la función pública que esta consagrado en el artículo 209 de la
Constitución y se infiere igualmente de diferentes preceptos de ésta, entre
otros, los que consagran la obligación que tienen los funcionarios públicos al
tomar posesión del cargo y retirarse del mismo o cuando la autoridad competente
lo solicite, de declarar el monto de sus bienes y rentas; la inhabilitación
perpetua del servidor público que sea condenado por delitos contra el
patrimonio público para el desempeño de funciones públicas; la figura de la
extinción del derecho de dominio sobre bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito en perjuicio del interés público o grave deterioro de
la moral social y, en general, el régimen de inhabilidades previstas en la
Constitución o que ésta impone al legislador desarrollar. La Corte considera
que debe darse prevalecía al principio de moralidad de la función pública,
sobre el principio de eficacia de la actividad estatal. En este sentido, se considera
que la norma acusada no se justifica constitucionalmente, porque el beneficio
de la extinción de la acción penal es un factor que genera impunidad, en cuanto
exonera de la acción a quien denuncia no obstante ser autor o participe del
delito”