T-231-17
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Sentencia T-231/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
BALDIOS-Naturaleza y finalidad
BALDIOS-No son objeto de
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio
En nuestro ordenamiento los bienes
baldíos están sometidos a un especialísimo tratamiento normativo, al punto que
su adquisición no está dada por la aplicación del régimen común, concerniente
a, por ejemplo, la prescripción como modo directo para adquirir el dominio,
sino que se encuentra sometida al trámite de la adjudicación, previo
cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 160 de 1994, y de lo cual
conoce, exclusivamente, el Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT).
PROCESOS DE
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION
DEL DOMINIO-Competencia del Incoder,
hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Juzgado incurrió en defecto fáctico
por no valorar los elementos de prueba obrantes en el expediente y no activar
sus facultades oficiosas destinadas a identificar de forma efectiva la
naturaleza jurídica del bien objeto de controversia en proceso de declaración
de pertenencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse
un defecto orgánico por falta de competencia del Juez
Referencia:
Expediente T-5961851
Acción de
tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder
(hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT), contra el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Yopal (Casanare).
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil
diecisiete (2017).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia, por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Yopal (Casanare), el doce (12) de agosto de dos mil dieciséis (2016);
y en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).[1]
I. ANTECEDENTES
El 25 de enero de 2016, el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras -
ANT)[2] promovió
acción de tutela contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
(Casanare) en defensa de su derecho fundamental al debido proceso, el cual
estima vulnerado por parte de la autoridad judicial accionada, pues esta
última, al resolver en sentencia del 13 de mayo de 2013 un proceso ordinario de
declaración de pertenencia iniciado por una persona natural contra sujetos
indeterminados, decidió declarar que el inmueble objeto de litigio era
propiedad de la demandante, errando desde su parecer en la identificación de la
naturaleza jurídica del bien, pues al no tener en cuenta que éste no disponía
de antecedentes registrales, dejó de valorar que podría corresponder a un
predio baldío y por tanto perteneciente a la nación colombiana, pretermitiendo
su deber de vincular dentro del trámite judicial al accionante, en tanto
instituto encargado de defender los intereses derivados de este tipo de
terrenos.
Con el fin de
desarrollar los antecedentes de forma precisa, a continuación la Sala se
referirá, en primer lugar, a las circunstancias fácticas y jurídicas que enmarcaron
el proceso ordinario que terminó con la sentencia acusada por la entidad
accionante; en segundo lugar, al contenido de la providencia judicial contra la
cual se promueve el recurso de amparo; en tercer lugar, a los reproches
expuestos por el actor contra el fallo controvertido en sede constitucional; en
cuarto lugar, a lo manifestado por los extremos accionados y vinculados al trámite
de la tutela; y por último a las decisiones de los jueces de instancia objeto
de revisión.
1. El proceso
civil ordinario promovido por Bertha Fuentes Rodríguez contra “personas
indeterminadas”
1.1. Mediante
Auto del 10 de octubre de 2012, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
(Casanare) admitió la demanda ordinaria de declaración pertenencia instaurada
por Bertha Fuentes Rodríguez, contra personas indeterminadas, cuya pretensión
se dirigía a adquirir la propiedad del predio rural denominado “El Gavan”,
ubicado en la vereda La Llanerita del municipio de Maní (Casanare).[3]
1.2. Como
fundamento fáctico de la demanda, la señora Fuentes Rodríguez expuso ante el
juez ordinario que el inmueble denominado “El Gavan”, identificado con el
código catastral N° 000100030034000 e integrado por un área de 335 hectáreas, debía
ser reconocido como de su propiedad, pues ella continuó la posesión del bien
que a partir de 1970 venía ejerciendo su padre y que le fue trasferida desde el
año 2010, con ocasión de la muerte de su progenitor y en calidad de única
heredera. En ese sentido, señaló que la suma total de posesiones superaba los
40 años, por lo que desde su parecer era clara la titularidad del derecho de
dominio que recaía sobre el predio en litigio.[4]
1.3. Por medio
de aviso fechado el 16 de octubre de 2012, el juzgado conocedor del asunto emplazó
a “las personas que se crean con derecho” sobre el bien objeto de controversia,
y el 6 de febrero de 2013 se designó un curador ad litem, posesionado el
12 de febrero de 2013, el cual, actuando como representante de los demandados
indeterminados, no se opuso a las pretensiones ni formuló excepciones durante
el trámite del proceso ordinario.[5]
1.4. En virtud
de lo anterior, la autoridad judicial decidió, mediante sentencia proferida el
23 de mayo de 2013, la demanda promovida por Bertha Fuentes Rodríguez. Esta
providencia, por constituir el acto controvertido en la acción de tutela que
aquí se estudia, a continuación será descrita en extenso.
2. Providencia
contra la que se promueve el recurso de amparo: sentencia proferida el
veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013) por parte del Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal (Casanare), dentro del proceso civil ordinario de
declaración de pertenencia con radicado N° 2012-00137
2.1. En la
sentencia bajo mención, el juzgado accionado resolvió:
“PRIMERO: Declarar que le pertenece a la señora BERTHA
FUENTES RODRIGUEZ identificada cc 23.725.123 de maní-Casanare, sobre el
predio denominado EL GAVAN Inmueble ubicado en la vereda la llanerita del
Municipio de Maní, Departamento de Casanare, distinguido con el código
catastral Núm. 000100030034000 de la oficina de catastro con sede en esta
ciudad, con un área de trescientas treinta y cinco hectáreas, (335
hectáreas) aproximadamente, cuyos linderos y colindantes individuales son: NORTE:
linda con FERNANDO LOPEZ en una extensión de 3165,12 metros
lineales; SUR: linda con el predio la Lucha de MARÍA DE JESÚS
RODRÍGUEZ, en una extensión de 3.276,65 metros lineales; OCCIDENTE:
linda con FEDERICO BEJARANO, en una extensión de 50,35 metros lineales y
encierra.
SEGUNDO: Ordenar abrir folio de
matrícula inmobiliaria en la Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal, para
este predio que corresponde al inmueble ubicado en la vereda la LLANERITA del
municipio de Maní – Casanare, predio denominado “EL GABAN” con un área
aproximada de trescientas treinta y cinco (335, Hectáreas), hágase la
inscripción del presente fallo en el mismo conforme lo dicho en la parte motiva
(Art. 69 inciso 2, del decreto 1250 de 1970).
TERCERO: Ordénese el
levantamiento de la medida cautelar, de inscripción de la demanda dentro de la
presente litis si se inscribió medida alguna.
CUARTO: Contra la presente
providencia, proceden los recursos de ley, sin que haya lugar a su consulta
ante el Superior, por expresa disposición del artículo de la Ley 794 de 2003” (sic).
2.2. Para llegar a la anterior determinación, el juez consideró que,
en primer lugar, del acervo probatorio obrante en el expediente, principalmente
con base en (i) las declaraciones rendidas ante el Despacho judicial por parte
de dos vecinos de la demandante, (ii) una diligencia de inspección judicial
realizada al inmueble en cuestión, y (iii) un dictamen pericial adelantado
sobre dicho predio, “se infiere con certeza (…) que el poseedor material del
inmueble objeto de la litis es la señora BERTHA FUENTES RODRIGUEZ”
(sic).
2.3. En segundo lugar, al referirse en abstracto a la figura de la
“prescripción” como modo de adquirir el dominio de un bien, el Juzgado Primero
bajo referencia hizo una brevísima aproximación a la naturaleza del predio en
discusión, señalando lo siguiente:
“En lo atinente a la legitimación en la causa, el mismo artículo
407 del C de P.C., permite a la persona que considere haber adquirido un bien
por cualquiera de estas clases de prescripción, promover la acción de
pertenencia, encaminada a obtener esa declaración judicial, vinculando para
ello a quienes figuren como titulares de derechos reales sobre el bien, de
acuerdo con el certificado que para el efecto expida la oficina de registro de
instrumentos públicos de Tunja. Si no figura alguien como tal, la certificación
obraría en ese sentido, sin que por esa circunstancia se pudiera entender
como baldío” (negrilla fuera del texto original).
2.4. Por último, la autoridad judicial determinó que, al haber
tenido lugar los hechos de la demanda con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 791 de 2002,[6]
en el caso era aplicable lo dispuesto en el artículo 2532 original del Código
Civil, según el cual el tiempo para adquirir por prescripción extraordinaria el
dominio de un bien corresponde a “20 años”. En ese sentido, estableció
que, habiéndose demostrado la posesión ininterrumpida y de buena fe por un
lapso superior a 40 años, el predio “El Gavan” le pertenecía a la demandante.
3. La acción de tutela instaurada por el Incoder contra el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare)
3.1. Escrito de tutela y solicitud
3.1.1. El Incoder, a través de apoderado, promueve recurso de amparo
contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal por considerar que éste,
al proferir la sentencia del 23 de mayo 2013, a la que ya se ha hecho mención, vulneró
su derecho fundamental al debido proceso por incurrir en tres tipos de defectos
(fáctico, sustantivo y orgánico) que, desde su parecer, dan cuenta de la
subsunción del caso en las causales especiales de procedibilidad de la tutela
contra providencias judiciales.
3.1.2. Según expone la entidad accionante, la configuración del defecto
fáctico se presenta en este caso porque el juzgado accionado no sólo no
valoró elementos indiciarios disponibles en el expediente, sino que además no desplegó
sus facultades oficiosas para determinar con certeza la naturaleza jurídica del
predio en controversia. En ese sentido, el operador judicial no tuvo en cuenta
que, por ejemplo, el inmueble no presentaba antecedentes registrales ni
titulares de derechos reales o debidamente inscritos, lo que, desde su
perspectiva, perfectamente habrían podido llevarlo a concluir que se trataba de
un bien baldío y por tanto perteneciente a la nación colombiana.
3.1.3. Asimismo, se refiere el peticionario a un defecto orgánico,
pues en su criterio, al ser el inmueble del que se declaró la propiedad en
favor de la señora Bertha Fuentes Rodríguez un predio baldío, el juzgado
accionado desconoció la falta de competencia para definir la titularidad de
estos bienes, pues el ordenamiento jurídico otorgó el dominio y trámite de
adjudicación de los mismos al Incoder, por tratarse de terrenos cuya naturaleza
impide que sean adquiridos a través de declaración ordinaria de pertenencia.
3.1.4. Finalmente, alude a la estructuración de un defecto
sustantivo, pues con base en los dos anteriores puntos, desde su
perspectiva resulta claro que la autoridad judicial demandada aplicó normas que
no regulaban el acceso a la propiedad del inmueble en litigio.
3.1.5. De esta
manera, para la entidad el hecho de no haber considerado que el predio “El
Gavan” eran un baldío es constitutivo de una vulneración de su derecho al
debido proceso, pues al ser esta institución la encargada de velar por el
dominio y la salvaguarda de estos bienes, debía ser directamente vinculada al
proceso ordinario de declaración de pertenencia resuelto mediante la providencia
objeto de controversia, por ser un extremo claramente interesado en las
resultas del trámite judicial.
3.1.6. Solicitud.
Con base en lo anterior, el accionante solicita se ampare el derecho
fundamental al debido proceso y en consecuencia: (i) se declare “nulo de
pleno derecho” el proceso adelantado por el juzgado accionado, bajo el
radicado 2012-00137 y (ii) se deje sin efectos la sentencia proferida el 23 de
mayo de 2013.
3.2. Respuesta del accionado y los vinculados al trámite de la
tutela
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare) no se
pronunció frente al escrito de tutela. Sin embargo, (i) mediante auto del 27 de
enero de 2016 el Tribunal Superior del mismo distrito judicial, al admitir el
recurso de amparo, resolvió vincular a la señora Bertha Fuentes Rodríguez, al
curador ad litem de las personas indeterminadas demandadas dentro del
proceso ordinario de declaración de pertenencia al que aquí se ha hecho
mención, a la Procuraduría 23 Judicial II Ambiental y Agraria, y a la
Registraduría de la Oficina de Instrumentos Públicos de la ciudad de Yopal
(Casanare);[7]
y (ii) en auto del 3 de agosto de 2016 el mismo Tribunal dispuso, además, la
vinculación de la sociedad Comercializadora Sicomoro S.A.S.[8] Por ello, a
continuación se sintetizan las respuestas dadas por estas entidades y personas
(naturales y jurídicas) a la acción de tutela objeto de estudio.
3.2.1. Procuraduría 23 Judicial II Ambiental y Agraria
A través de escrito fechado el 1° de febrero de 2016, la representante
de la institución vinculada, actuando “como agente del Ministerio Público en
asuntos Ambientales y Agrarios para el Departamento de Casanare”, solicitó
al juez constitucional conceder el amparo invocado por el Incoder, pues desde
su perspectiva la autoridad judicial accionada incurrió en “vías de hecho”
al: (i) no cumplir su deber de recaudar oficiosamente el acervo probatorio que condujera
a determinar la naturaleza jurídica del bien cuya titularidad estaba siendo
controvertida en el proceso de declaración de pertenencia; (ii) desconocer la
competencia de la entidad accionante para adelantar “la clarificación de la
propiedad, el deslinde y la recuperación de baldíos contenida en la Ley 160 de
1994”; y (iii) no vincular al instituto mencionado dentro del trámite
ordinario, pese a ser el único que en nuestro ordenamiento cuenta con
facultades para definir si el inmueble objeto de litigio es o no un bien baldío.
3.2.2. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal –
Casanare
La registradora de instrumentos públicos de la oficina vinculada, al
pronunciarse sobre la acción de tutela de la referencia, expuso que la
sentencia proferida el 23 de mayo de 2013 por parte del juzgado Primero Civil
del Circuito de Yopal, dentro del proceso de declaración de pertenencia
promovido por Bertha Fuentes Rodríguez y que concedió la prescripción
adquisitiva en favor de la demandante, fue inscrita por dicha institución en un
nuevo folio de matrícula inmobiliaria al que le correspondió el número 106768.
Asimismo, indicó que tal actuación administrativa estuvo motivada estrictamente
por lo dispuesto en la providencia antes mencionada y que para la fecha en que
ello ocurrió no se había proferido la sentencia T-488 de 2014 de la Corte
Constitucional,[9]
ni las instrucciones conjuntas adoptadas por el gerente general del Incoder y
la Superintendencia de Notariado y Registro para dar cumplimiento a las órdenes
del Alto Tribunal.
3.2.3. Bertha Fuentes Rodríguez
A través de apoderado, la demandante dentro del proceso civil que
terminó con la sentencia controvertida en la acción de tutela de la referencia
se opuso a la prosperidad del amparo, pues desde su perspectiva: (i) no se
cumple el requisito de inmediatez; (ii) la providencia contra la que se ejerce
el mecanismo constitucional ya ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional;
(iii) el accionante omitió agotar los medios ordinarios y extraordinarios de
defensa para rebatir la sentencia cuestionada; y (iv) no es un tema de estricta
relevancia constitucional.
3.2.4. Comercializadora Sicomoro S.A.S.
Mediante apoderado, la sociedad comercial —actual titular del
derecho de dominio sobre el predio “El Gavan”— solicitó negar la acción de
tutela, porque en su criterio: (i) el Incoder no ejerció el recurso
extraordinario de revisión en la jurisdicción ordinaria; (ii) no es cierto que
se haya constituido un defecto orgánico, pues el inmueble en cuestión debía ser
presumido como susceptible de prescripción común, comoquiera que el artículo 2°
de la Ley 4ª de 1973[10]
dispone que “[s]e presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los
fundos poseídos por particulares”; (iii) el accionante desconoce que la
señora Bertha Fuentes Rodríguez hizo posesión pacífica e ininterrumpida del
predio “El Gavan” desde hace más de 40 años, a través de la construcción de
mejoras, mantenimiento de cercas y explotación de ganadería vacuna y equina,
así como el cultivo de árboles frutales, maderables y ornamentales; (iv) la
sola inexistencia de antecedentes registrales no da cuenta de la naturaleza del
bien, por lo que no haber concluido que se trataba de un baldío no es
suficiente para la prosperidad del amparo.
4. Decisiones de tutela objeto de revisión
4.1. Decisión de primera instancia: la Sala Única del Tribunal
Superior de Yopal (Casanare), en sentencia del 12 de agosto de 2016, decidió “negar
por improcedente” la acción de tutela de la referencia, luego de considerar
que aunque la sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional estudia la
procedencia de casos similares al que aquí se analiza, es necesario dar
preeminencia al criterio adoptado en un sentido contrario por parte de la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que dispuso, al resolver en
la sentencia STC1776-2016 del 16 de febrero de 2016 una acción de tutela
asimilable a la ahora analizada, que este tipo de controversias hacían improcedente
el recurso de amparo, pues impera la necesidad de agotar el recurso
extraordinario de revisión contra la sentencia que dio por finalizada la
declaración de pertenencia respectiva.
4.2. Decisión de segunda instancia: en conocimiento de la
impugnación presentada por el Incoder contra la sentencia de primer grado, la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 16
de noviembre de 2016, resolvió “confirmar” el fallo impugnado, por
estimar que la acción de tutela en este caso no cumple con el requisito de
subsidiariedad porque la entidad accionante: (i) cuenta con el recurso
extraordinario de revisión para hacer exigible las pretensiones formuladas en
el mecanismo de amparo; (ii) tiene la posibilidad de iniciar la actuación
administrativa tendente a la clarificación de la propiedad y recuperación del
predio alegado como baldío; (iii) dispone de los recursos de reposición y los
propios de la vía administrativa para rebatir el acto administrativo que decida
de fondo las etapas de clarificación y recuperación del predio; y (iv) puede
formular la acción de revisión ante el Consejo de Estado, contra el acto que se
refiera a dichas etapas.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el
inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.[11]
2. Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico
La Sala Primera de Revisión
estudia la acción de tutela formulada por el Incoder contra el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal (Casanare), en la que se controvierte la providencia
judicial que, en virtud de un proceso civil ordinario, declaró la pertenencia
de un bien rural en favor de un particular, sin que se estudiara, según el
accionante, la naturaleza jurídica del mismo y en ese sentido se dejara de
tener en cuenta que el predio correspondía a un baldío cuyo dominio está en
cabeza de la nación colombiana, razón por la cual se le debía vincular al
trámite judicial y de esta forma garantizar que, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 160 de 1994, la entidad accionante es la encargada
exclusiva de clarificar la propiedad de este tipo de terrenos y de definir su
recuperación, para posterior adjudicación.
Con base en lo expuesto,
corresponde a la Sala Primera de Revisión ocuparse de resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Vulnera una autoridad judicial
(Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal - Casanare) el derecho fundamental
al debido proceso del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT), al haber proferido
una sentencia en la que resuelve una demanda civil ordinaria de declaración de
pertenencia de un inmueble rural (“El Gavan”), disponiendo que éste es
propiedad de la demandante (Bertha Fuentes Rodríguez) por configurarse los
requisitos de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, sin
valorar algunos elementos probatorios disponibles en el expediente (como la
inexistencia de antecedentes registrales) o desplegar sus facultades oficiosas
para determinar la naturaleza jurídica del bien, y de esta forma garantizar que,
tratándose de un predio baldío, no era posible resolver su propiedad a través
del procedimiento ordinario, sino que era necesario vincular a la entidad accionante,
en tanto institución competente para clarificar, recuperar y adjudicar tal
inmueble?
Con
el fin de resolver el interrogante planteado, la Sala examinará si la acción de
tutela es procedente para controvertir la providencia judicial acusada, y
posteriormente, de cumplirse los requisitos generales de procedibilidad,
verificará si efectivamente con la sentencia controvertida se incurrió en algún
defecto constitucionalmente relevante.
3. Procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales
Si bien desde
sus inicios esta Corporación se ha ocupado de estudiar y desarrollar la
procedencia del recurso de amparo contra providencias judiciales,[12]
ha sido a partir de la sentencia C-590 de 2005[13]
—en la que se estudió una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el
artículo 185 (parcial)[14]
de la Ley 906 de 2004—[15]
que la Corte Constitucional ha consolidado los presupuestos de procedencia de
estas acciones de tutela, de tal forma que hoy se habla de, por un lado, los “requisitos
generales” de procedibilidad, de cuya superación depende un pronunciamiento
de fondo por parte del juez constitucional, y por otro, las “causales
especiales”, que a su vez dan lugar a determinar la vulneración de los
derechos fundamentales con ocasión de la decisión judicial objeto de
controversia en cada caso concreto.
En relación con los “requisitos generales de
procedibilidad”, se ha dicho que deben concurrir las siguientes
condiciones:[16]
(i) que la cuestión discutida sea de relevancia constitucional; (ii) que se
hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla con
el requisito de la inmediatez; (iv) que cuando se trate de una irregularidad
procesal, ésta sea decisiva o determinante en la sentencia que se controvierte
y afecta los derechos fundamentales del actor; (v) que la parte accionante
identifique razonablemente los hechos generadores de las vulneración y los
hubiere alegado en el proceso judicial, siempre que sea posible; (vi) que no se
trate de tutela contra sentencia de tutela.
Frente a los “requisitos o causales especiales de
procedibilidad”,[17]
la Corte ha aclarado que el caso concreto debe presentar por lo menos uno de
los siguientes defectos o vicios, los cuales, se advierte, integran verdaderos
escenarios de potencial conculcación, por lo que, pese a tener una denominación
jurisprudencial de “causales”, lo cierto es que no constituyen reglas taxativas
de aplicación rígida: (i) defecto orgánico;[18] (ii) defecto procedimental
absoluto;[19]
(iii) defecto fáctico;[20]
(iv) defecto material o sustantivo;[21]
(v) error inducido;[22]
(vi) decisión sin motivación;[23]
(vii) desconocimiento del precedente;[24]
(viii) violación directa de la Constitución.
De conformidad con lo anterior, a continuación la Sala
se ocupará de determinar si en el caso objeto de estudio se cumplen con los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la
providencia objeto de controversia. De ser así, se dispondrá a establecer si el
operador judicial accionado incurrió en alguna de las causales especiales antes
aludidas y si, como consecuencia de ello, vulneró los derechos fundamentales invocados
por el accionante.
4. La acción
de tutela promovida por el Incoder, contra el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Yopal (Casanare), cumple los requisitos generales de procedencia de
la tutela contra providencias judiciales
(i) Relevancia constitucional de la controversia
El asunto que enmarca la acción de tutela objeto de
estudio se dirige, básicamente, a considerar y determinar la naturaleza
jurídica de un predio, en virtud de un proceso judicial en el que se discute la
titularidad por prescripción adquisitiva de dominio de un bien sobre el cual el
Incoder afirma ser un baldío, y por tanto pertenecer a la nación.
Bajo ese panorama, para la Sala no hay duda de la
relevancia constitucional que presenta esta acción de tutela, pues, como lo ha
advertido esta Corporación en reiteradas oportunidades,[25] el
reconocimiento y existencia de los predios baldíos en Colombia tiene un
fundamento constitucional claro, relacionado con la materialización de los
principios de función social de la propiedad y acceso progresivo a ésta por
parte de los trabajadores agrarios, de conformidad con lo dispuesto, esencialmente,
el artículo 64 de la Carta Política.[26]
De esta forma, está en discusión la aparente salvaguarda
de un inmueble que, según lo manifestado por la entidad accionante, se trata de
un bien del que la nación es su titular, por lo que, sin entrar a pronunciarse
sobre el fondo o aspecto sustancial de la controversia, en este punto la Sala
encuentra de la mayor relevancia constitucional aludir, en caso de tornarse
procedente el recurso de amparo, a la reiterada jurisprudencia constitucional
que da cuenta de: (i) la necesidad de adelantar la vinculación procesal de la
entidad accionante dentro de un trámite ordinario de pertenencia en el que se debate
la propiedad de un predio cuya naturaleza, aparentemente, corresponde a la de
un baldío; (ii) los deberes de las autoridades judiciales e inmobiliarias en
relación con la definición y los trámites de las declaraciones ordinarias de
pertenencia realizadas frente a terrenos con las características antes
aludidas; y (iii) el carácter particular de este tipo de inmuebles así como su
consecuente sometimiento a un régimen especial de acceso a su propiedad.
Lo anterior se encuentra constitucionalmente soportado
en la preponderancia que esta Corporación ha reconocido a la protección de los
bienes baldíos y su necesaria clarificación, recuperación y consecuente
adjudicación, en búsqueda de lograr la urgente materialización de la finalidad
constitucional asignada a estos territorios, tal como ha sido desarrollado,
fundamentalmente, a partir de la sentencia T-488 de 2014[27] y,
entre otros, su auto de seguimiento A-040 de 2016.[28]
Como último aspecto determinante de la relevancia
constitucional del asunto, observa la Sala que, siendo los baldíos una
tipología de bienes cuya naturaleza corresponde a la de los fiscales
susceptibles de adjudicación, es claro que este caso integra un litigio que evidencia
una supuesta urgencia de proteger el patrimonio público, cuya preponderancia se
encuentra enmarcada por la primacía de lo “común” y en ese sentido por la
garantía del respeto del interés general por encima del particular, tal como en
adelante se abordará con mayor detalle, y que pone de presente al juez de
tutela la necesidad de activar sus funciones constitucionales orientadas a
salvaguardar la existencia de lo público cuando se advierta una potencial
amenaza de detrimento.
(ii) No disponibilidad y agotamiento previo de los
recursos ordinarios
Las decisiones de instancia tuvieron como fundamento
para negar la solicitud de amparo el incumplimiento del requisito de
subsidiariedad, en razón a que —según se estableció especialmente en la
decisión de segundo grado, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia— la entidad accionada contaba con los siguientes
mecanismos: (i) recurso extraordinario de revisión
contra la providencia controvertida; (ii) actuación administrativa tendente a
la clarificación de la propiedad y recuperación del predio alegado como baldío;
(iii) recursos de reposición y los propios de la vía administrativa para
rebatir el acto administrativo que decida de fondo las etapas de clarificación
y recuperación del predio; y (iv) acción de revisión ante el Consejo de Estado contra
el acto que se refiera a estas etapas.
Al respecto, esta Sala observa que, contrario a lo establecido en la
decisión de segunda instancia, en este caso el Incoder no contaba con mecanismo
alguno, distinto a la acción de tutela, con el que pudiera pretender la
salvaguarda de sus derechos fundamentales, en el marco de las circunstancias
fácticas descritas en la tutela por las razones que a continuación se exponen:
Frente al recurso extraordinario de revisión, esta Corporación ya ha
tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la pretermisión de dicho requisito en
asuntos estrictamente similares. En la reciente sentencia T-293 de 2016[29]
(precedente directo y por tanto de rigurosa aplicación en este caso, como se
verá con un mayor detalle al momento de resolver el fondo de la controversia),
se dijo que en situaciones como la de la referencia el mencionado medio
judicial extraordinario no se encuentra dotado de idoneidad y eficacia para solucionar
la problemática constitucional que enmarca a estas acciones de tutela, pues “dada la significativa relevancia que cobra el régimen
de baldíos y lo que implica el tratamiento como privado de un bien que tiene la
probabilidad de pertenecer a la Nación, se considera que la tutela es el
mecanismo adecuado para dirimir conflictos como el aquí planteado”.
En ese mismo sentido, debe insistirse[30] en que la
procedencia del recurso de amparo, enmarcado por circunstancias como las del
asunto bajo estudio, se torna como el verdadero mecanismo disponible para
pronunciarse judicialmente sobre la vulneración alegada por la entidad
encargada de salvaguardar y gestionar la finalidad jurídica de los inmuebles
baldíos, pues en últimas lo que se pone de presente con este tipo de
actuaciones es la urgencia de proteger el patrimonio público, cuya destinación
estaría siendo sometida a un inminente riesgo por estarse, presuntamente,
otorgando su titularidad por vías no dispuestas en nuestro ordenamiento para
tal propósito, como lo es el adelantamiento de procesos ordinarios de
declaración de pertenencia y su finalización con el reconocimiento de la
propiedad, en favor de particulares, de los bienes fiscales susceptibles de
adjudicación.
Además, para esta Sala la exigibilidad del previo
agotamiento del recurso extraordinario de revisión en el caso concreto no constituye
un presupuesto que deba ser antepuesto para establecer la improcedencia de la
tutela, pues en nuestro ordenamiento jurídico no hay certeza frente a la viabilidad
procesal para ejercer este mecanismo y ventilar los aparentes yerros acusados
en la solicitud de amparo. Una muestra de ello es la disparidad de criterios
que al respecto existente al interior de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia (máximo órgano de la jurisdicción ordinaria) y que se hace
evidente en las sendas disidencias manifestadas por tres de los siete
integrantes de la Sala que decidió, en segunda instancia, la acción de tutela
de la referencia. En estos salvamentos de voto se dijo, en lo pertinente, que el
recurso mencionado no estaría llamado a prosperar, pues desde su perspectiva el
Incoder no cuenta con la calidad de parte procesal dentro de los procesos de
declaración de pertenencia y por tanto no estaría legitimado para adelantar el
medio extraordinario, inexistiendo así la subsidiariedad defendida por la
mayoría de sus colegas en la resolución de la tutela.[31]
Sin entrar a valorar jurídicamente los argumentos
expuestos por los magistrados disidentes, lo cierto es que ante la falta de
certeza abstracta de la idoneidad si quiera formal (en términos de su
procedencia) que tendría el recurso extraordinario de revisión, claramente la interposición
del mismo en este caso debe ceder frente a la procedibilidad de la acción de amparo,
pues, como se advirtió en precedencia, la importancia constitucional aunada a la
potencial vulneración de los derechos fundamentales de la entidad accionante,
en punto esencialmente de la urgente protección de los bienes públicos y por
tanto de la preeminencia del interés general, impone al juez de tutela
invalidar el sometimiento de la solución de estos asuntos al agotamiento de un
recurso carente de la certeza a la que se ha hecho alusión.
A esto se aúna el hecho de que el caso objeto de
estudio no se encuentra subsumido, en razón del tiempo, dentro las reglas
procesales dispuestas en el Código General del Proceso,[32] en cuyo
artículo 375 (numeral 9, inciso 2) se refiere a la obligación de los jueces
ordinarios de vincular al Incoder a los procesos ordinarios de declaración de
pertenencia. Por el contrario, le es aplicable la normatividad dispuesta en el
Código de Procedimiento Civil,[33]
en el que no se hace alusión alguna a la participación del Instituto bajo
referencia dentro de este tipo de trámites judiciales.
Todo lo anterior máxime si se tiene en cuenta que,
como lo ha advertido esta Corporación desde la sentencia T-488 de 2014,[34]
en Colombia existe una grave “problemática institucional y social en torno a
las tierras baldías”, reflejada en la ausencia de clarificación y recuperación
de estos bienes. Esta situación comporta una verdadera alerta para las
autoridades del Estado, dirigida a  propender por la superación de dicha
problemática, a lo que los jueces constitucionales no pueden ser ajenos.[35]
Habiendo aclarado la inidoneidad del recurso extraordinario de
revisión, para esta Sala no son de recibo las razones adicionales esgrimidas
por el ad quem respecto a la superación de la subsidiariedad, pues con
éstas se desconoce que el requisito general de procedencia relativo al “previo
agotamiento de los recursos ordinarios” se refiere estrictamente a los
medios con que el accionante dispone para controvertir la providencia a que se
refiere el recurso de amparo. En ese sentido, para la Sala es indudable que las
actuaciones administrativas dirigidas a clarificar y recuperar los predios
baldíos por parte del Incoder de ninguna manera pueden estar dirigidas a cuestionar
o dejar sin efectos una sentencia proferida con ocasión de una declaración
ordinaria de pertenencia, siendo esto último el objeto de la acción de tutela
bajo estudio, y tornándose, entonces, inadmisible la imposición del
adelantamiento de tales instrumentos jurídicos como fórmula para declarar
improcedente la solicitud de protección aquí analizada.
(iii) Inmediatez
Aunque la señora Bertha Fuentes Rodríguez, en
respuesta a la acción de tutela, señaló que ésta presentaba problemas de
inmediatez por haberse promovido el 25 de enero de 2016, pese a que la
sentencia controvertida fue proferida el 23 de mayo de 2013, para la Sala tal
afirmación no conduce al incumplimiento del requisito de inmediatez, dadas las
particularidades que presenta el caso concreto, porque:
a) Sin que hubiese sido vinculado o informado del
adelantamiento del proceso ordinario de declaración de pertenencia, o de la
sentencia que lo dio por terminado, el Incoder conoció de esta última por medio
de la Superintendencia de Notariado y Registro, a través del estudio registral
de títulos adelantado por dicha entidad sobre el predio “El Gavan”,
diligenciado en el mes de septiembre del año 2015.[36] Por
ello, teniendo en cuenta que entre esa fecha y el momento en el que se promovió
el recurso de amparo transcurrieron apenas cuatro meses, es claro que se trata
de un lapso razonable para controvertir, a través del ejercicio de la acción de
tutela, el fallo de declaración de pertenencia.
b) Adicionalmente, no puede perderse de vista que, en
tratándose de la potencial protección de bienes públicos, como lo son los
fiscales adjudicables, ciertamente el juez constitucional se encuentra en el
deber de dar primacía a la garantía de lo sustancial y de esta forma considerar
que la naturaleza imprescriptible e inalienable de la propiedad pública impone
la necesidad de su protección, de tal forma que debe propenderse por la
salvaguarda de su integridad y fortalecimiento, siempre bajo el estricto
gobierno de la supremacía del interés general sobre el particular. Este
criterio constitucional permite establecer que cuando una entidad del Estado advierta
en una acción de tutela la posible afectación a bienes públicos, la autoridad
judicial, al momento de analizar la superación de la inmediatez, debe
presuponer que la imposición de términos o límites temporales para el ejercicio
del mecanismo de amparo es abiertamente inadmisible, en razón de la naturaleza
jurídica del patrimonio estatal y el incontrovertible quebrantamiento del
interés colectivo.[37]
c) Lo anterior se robustece si se considera que las
consecuencias derivadas de una decisión judicial que declara la pertenencia de
un predio señalado como presuntamente baldío, en favor de un particular, naturalmente
están dotadas de un carácter permanente, por lo que debe partirse de que el
presupuesto de la inmediatez en estos casos se encuentra agotado por tratarse
de una potencial afectación continua del patrimonio público.
(iv) Que se trate de una irregularidad procesal
decisiva o determinante en la sentencia que se controvierte
El vicio en el que, según la entidad accionante,
incurrió el operador judicial al proferir la sentencia controvertida,
relacionado en lo fundamental con una indebida valoración de la naturaleza
jurídica del predio objeto de declaración de pertenencia, dio lugar a que se fallara,
inclusive y en perspectiva del peticionario, con base en defectos de tipo fáctico
y orgánico. En su criterio, si no se hubiera incurrido estos supuestos yerros,
las resultas del proceso no hubiesen sido las mismas y muy seguramente éste hubiese
desencadenado en, por lo menos, una falta de competencia de la autoridad
judicial accionada para resolver la propiedad del inmueble en disputa.
De acuerdo con las afirmaciones del actor y sin valorar
el fondo de las mismas, a juicio de la Sala el requisito general de procedencia
de la tutela analizado se cumple en este caso, pues hay claridad sobre las
razones por las que el actor estima que los defectos expuestos en la solicitud
de amparo fueron decisivos para determinar el sentido de la providencia acusada
en sede de tutela.
(v) Identificación razonable de los hechos generadores
de las vulneraciones
Como se desprende de la exposición de los
antecedentes, el Incoder presentó de forma inteligible los hechos que, desde su
parecer, son constitutivos de la vulneración alegada. En ese sentido, indicó
que en el curso del proceso ordinario de declaración de pertenencia no se le
vinculó o informó del mismo, así como tampoco se estudió la naturaleza jurídica
del predio, de tal forma que dejó de considerarse que este bien, aparentemente,
le pertenecía a la nación. Por ello, el actor identificó y sustentó de forma
razonable que la sentencia en la que se declaró que del inmueble era dueño el
particular demandante incurrió en: un defecto fáctico, por no tener en cuenta
los elementos de prueba obrantes en el expediente y que conducirían a
identificar el carácter imprescriptible del terreno; otro de tipo orgánico, por
ignorar que no tenía competencia para definir la titularidad de un bien
público; y finalmente uno sustantivo, por haber aplicado los requisitos de la
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, ignorando que este tipo de bienes
no son susceptibles de ser sometidos al régimen común de propiedad. Estos
planteamientos, como lo indicó el actor, no pudieron ser ventilados en el curso
del proceso, pues precisamente su falta de conocimiento del asunto es lo que da
lugar, en parte, a la interposición del recurso de amparo.
(vi) No es una tutela contra sentencia de tutela
La providencia cuestionada no es
una sentencia de tutela, sino una proferida en virtud de un proceso civil
ordinario de declaración de pertenencia, contra la cual el Incoder no había
instaurado acción de tutela con antelación.
Con base en todo
lo anterior, la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por lo
que, a continuación, la Sala Primera de Revisión entrará a examinar el fondo
del asunto y en consecuencia solucionar el problema jurídico formulado.
5. El
Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare)
incurrió en un defecto fáctico por no valorar los elementos de prueba obrantes
en el expediente y no activar sus facultades oficiosas destinadas a identificar
de forma efectiva la naturaleza jurídica del bien objeto de controversia en el
proceso de declaración de pertenencia, de lo cual se deriva, además, la
concurrencia de un defecto orgánico y otro sustantivo. – Subsunción estricta
del precedente constitucional directamente aplicable
Como se dijo con
anterioridad, esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre
casos estrictamente similares al que aquí se estudia, de tal forma que es
posible identificar un sólido desarrollo jurisprudencial al que se hará
referencia a continuación, por ser constitutivo del precedente constitucional directamente
aplicable en este caso.
Un punto de
partida determinante para abordar el tratamiento que la jurisprudencia
constitucional ha dado a las acciones de tutelas análogas a la de la referencia
es la sentencia T-488 de 2014.[38]
En ésta, la Sala Quinta de Revisión se pronunció frente a una solicitud de amparo
promovida contra una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, por parte de
un ciudadano al que, en virtud de una sentencia proferida dentro de un proceso
ordinario de declaración de pertenencia, se le había reconocido la titularidad
de un inmueble rural. Sin embargo, la entidad accionada se negó a inscribir en el
folio respectivo el fallo mencionado, bajo el argumento según el cual el
terreno de la controversia se trataba de un baldío y, contrario a lo dicho por
el juez civil, el inmueble no era objeto de prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio.
Al resolver el
caso, la Corporación estableció —luego de encontrar procedente la solicitud de
amparo y ordenar la vinculación de la autoridad judicial que decidió la
declaración de pertenencia en favor del accionante— que, en primer lugar,
el juzgado vinculado a la acción de tutela, al proferir la sentencia en que se
decidió reconocerle a un particular la propiedad de un predio aparentemente
baldío, había incurrido en dos errores que evidenciaban cómo dicha providencia
contrariaba el orden constitucional, así:
a) Un defecto
fáctico, pues pese a que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
accionada había manifestado en el curso del proceso ordinario que el predio en discusión
no tenía antecedentes de titularidad de derechos reales y que la demanda había
sido promovida contra “personas indeterminadas”, la autoridad judicial decidió
conceder las pretensiones del demandante, ignorando que las anteriores
circunstancias constituían verdaderos “indicios” que conducían
razonablemente a, por lo menos, tener en cuenta que el inmueble, probablemente,
podría corresponder a un baldío, cuya naturaleza imposibilitaba su adquisición
por vía de prescripción civil, y por tanto encontrándose en el deber de desplegar
sus funciones para determinar el carácter jurídico del bien, corriendo traslado
del expediente al Incoder para que éste, en cumplimiento de sus funciones, adelantara
la clarificación respectiva.
En ese sentido,
la Sala de Revisión concluyó que:
“[el juzgado] no
solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio (…) con
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus
deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran
si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto,
el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las
observaciones de una inspección judicial, para concluir que el accionante había
satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque
reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni
conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez
omitió entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre
la calidad del predio (…), presupuesto ‘sine qua non’ para dar inicio al proceso de
pertenencia”.
b) Desconocimiento del precedente y un defecto orgánico, porque,
por un lado, el fallo adoptado en la jurisdicción ordinaria no tuvo en cuenta
la reiterada jurisprudencia en la que se ha desarrollado  la
imprescriptibilidad de los bienes pertenecientes a la nación,[39] y por otro,
el juez civil carecía absolutamente de competencia para definir la titularidad
del terreno en disputa, pues en nuestro ordenamiento –señaló la Sala– la única
institución competente para adelantar los trámites de adjudicación de las
tierras baldías es el Incoder, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
12[40]
y 65[41]
de la Ley 160 de 1994.[42]
En segundo lugar, la Sala de Revisión se pronunció frente a
la actuación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos accionada, para
determinar que dicha institución no había vulnerado derecho fundamental alguno
al accionante y aclaró que aun cuando exista una providencia judicial
aparentemente susceptible de inclusión dentro de un folio de matrícula
inmobiliaria, si ésta es contraria al orden constitucional o legal, como era
evidente en el caso concreto por la concurrencia de los defectos a los que se
ha hecho mención, el funcionario respectivo se encuentra en el deber de no
adelantar el trámite respectivo, sin que ello constituya un acto trasgresor de
la seguridad jurídica, pues debe entenderse que dicho comportamiento
administrativo está basado en la no observancia de una decisión judicial
fundada en el error, negligencia o arbitrariedad. Como fundamento de ello, se determinó
que “la labor del registrador
constituye un auténtico servicio público que
demanda un comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario
realizar un examen del instrumento, tendiente a comprobar si reúne las
exigencias formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios
fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad,
según el cual ‘[s]olo
son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos
por las leyes para su inscripción’[43]”.
Posteriormente, en la sentencia T-293 de 2016,[44] la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional conoció la acción de tutela promovida
por el Incoder, contra un Juzgado Promiscuo Municipal, con ocasión de una
sentencia proferida en virtud de un proceso civil de declaración de
pertenencia, en la que se resolvió declarar que los demandantes se habían hecho
propietarios legítimos de un predio rural a través de la prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio, pese a que para el accionante era
necesario tener en cuenta que el expediente incorporaba indicios —como la
ausencia de antecedentes registrales y de matrícula inmobiliaria, y que la
demanda fue instaurada contra personas indeterminadas— que llevarían a, por lo
menos, sospechar que se trataba de un baldío, por lo cual no le era dable
fallar de la forma en que lo había hecho.
Al resolver el asunto particular se estableció que con la
providencia judicial controvertida se había incurrido en dos defectos, uno
fáctico y otro orgánico, constitutivos de una clara vulneración del debido
proceso de la entidad accionante. El primero, porque aun cuando el operador
jurídico accionado había decretado una inspección judicial, lo cierto es que no
desplegó su oficiosidad para identificar de forma efectiva la naturaleza
jurídica del bien, aun cuando disponía de indicios que claramente generaban incertidumbre
frente a si podría tratarse o no de un terreno sujeto a régimen especial de
adjudicación de baldíos, debiendo poner en conocimiento del accionante el
trámite del proceso con el fin de adelantarse la respectiva clarificación del
terreno.
El segundo, porque como consecuencia de no haber valorado de forma
rigurosa el acervo indiciario disponible en el expediente ni desplegado
diligentemente sus facultades oficiosas, y por tanto ante la incertidumbre
sobre el carácter jurídico del inmueble en disputa, la autoridad accionada no
contaba con elementos suficientes que lo dotaran de competencia para conocer de
la demanda de declaración de pertenencia en referencia y mucho menos para
otorgar la titularidad del predio en beneficio de un particular.[45]
Finalmente, en las sentencias T-548 y T-549 de 2016,[46] la Sala
Sexta de Revisión  estudió dos acciones de tutela promovidas por el Incoder
contra dos juzgados que decidieron acceder a las pretensiones formuladas en
demandas civiles de declaración de pertenencia instauradas contra “personas
indeterminadas”, y por tanto declaró que los inmuebles rurales en discusión le
pertenecían a los sujetos activos de los respectivos litigios, luego de hallar
configurados los requisitos para decretar la prescripción adquisitiva de
dominio sobre cada uno de estos predios.
En las acciones de tutela, el Incoder, en calidad de peticionario,
manifestó que su derecho fundamental al debido proceso había sido trasgredido,
debido a que, en ambos casos, las autoridades judiciales accionadas profirieron
las sentencias controvertidas sin tener en cuenta que: (i) en los respectivos
folios de matrícula inmobiliaria no existían antecedentes registrales ni de
titularidad de derechos reales sobre los bienes; y (ii) los operadores
jurídicos contra los que se promovieron las solicitudes de amparo se
encontraban en el deber de adelantar las gestiones judiciales tendentes a
determinar la naturaleza jurídica de los inmuebles, para de esta forma, ante la
ausencia de información inmobiliaria, presumir que probablemente se trataba de
terrenos baldíos y por tanto correr traslado al Incoder, buscando adelantar la
correspondiente clarificación.
Al resolver los casos concretos, la Sala Sexta de Revisión en las
dos sentencias concluyó que los juzgados accionados, en efecto, habían
vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante,
comoquiera que con las decisiones que concedieron las declaraciones ordinarias
de pertenencia incurrieron en: (i) un defecto fáctico, no sólo por dejar
de valorar los indicios derivados de la ausencia de antecedentes registrares,
sino también por omitir sus deberes oficiosos para gestionar el acervo
conducente para identificar la naturaleza del bien que, presuntamente, se
trataba de un baldío y por tanto no susceptible de prescripción. Con base en
ello, se dijo que los jueces accionados se encontraban en el deber de requerir
al Incoder para obtener un concepto sobre la clarificación del inmueble, lo
cual, según estableció la Sala, constituye un “presupuesto sine qua non
para dar continuidad al proceso de pertenencia”.
(ii) Un defecto orgánico, pues la falta de certidumbre frente
a la naturaleza del bien objeto de controversia acarrea, necesariamente, la
incertidumbre sobre si verdaderamente era un predio privado, lo cual —señaló la
Sala— hace que no exista claridad sobre la competencia de las autoridades
judiciales accionadas y por tanto se vulnere el debido proceso al resolver la
propiedad de los inmuebles, estando potencialmente desconociendo que dicha labor
está asignada exclusivamente al Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT).
(iii) Un defecto sustantivo, puesto que al ignorar la
probable naturaleza de baldío que presentaba el bien, debía hacerse una lectura
armónica del ordenamiento jurídico, de tal manera que se acatara: (a) el
artículo 63 de la Constitución Política,[47]
del cual se desprende la potestad constitucional asignada al legislador para
determinar qué bienes del Estado tienen el carácter de imprescriptibilidad; (b)
la Ley 160 de 1994, relativa al régimen jurídico de los predios baldíos, en
tanto bienes inalienables, especialmente lo dispuesto en el artículo 65 de
dicho cuerpo normativo, en el que se asigna la competencia para definir la
adjudicación de estos bienes al Incoder; y (c) la presunción de bien baldío que
tienen estos predios dentro de un proceso de declaración de pertenencia, pues
la Sala estableció que aun cuando el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 señala
que se presume como bien privado aquellos explotados económicamente, el
artículo 2 de la misma Ley señaló que “se presumen baldíos los predios rústicos
no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”, por lo que
de una lectura constitucional de esta aparente contraposición normativa se
muestra con claridad que en aquellos casos en los que hay incertidumbre sobre
la naturaleza del bien, pues se tiene duda de si es un bien privado o uno
público, y por tanto del cumplimiento de los requisitos para adquirir su
titularidad, la protección del patrimonio público y del interés general se
sobrepone por sobre el particular, de tal forma que debe darse preeminencia, en
caso de aparente conflicto, a la segunda de estas presunciones.
Con base en lo expuesto, en las precitadas sentencias se resolvió
conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso en favor del
Incoder, y como consecuencia se dispuso, entre otras: (i) declarar la nulidad
de todo lo actuado dentro de los procesos ordinarios en virtud de los cuales
emergieron las sentencias controvertidas; (ii) ordenar a la oficina de la
Registraduría de Instrumentos Públicos respectiva eliminar la inscripción
realizada en el folio de matrícula de los predios de la pertenencia declarada
por las autoridades judiciales demandadas; y (iii) ordenar al Incoder (hoy
Agencia Nacional de Tierras - ANT) iniciar el proceso de clarificación de los
inmuebles objeto de discusión, durante cuyo trámite no podrá ser perturbada la
posesión/ocupación de quien se encuentre en los terrenos, manteniendo
suspendidos los procesos judiciales de declaración de pertenencia hasta tanto
este Instituto no determine si, en efecto, se trata de propiedades de la Nación.
Así, a partir de la pacífica línea jurisprudencial integrada por los
precedentes estrictamente aplicables, dada su rigurosa similitud fáctica con el
caso de la referencia, la Sala encuentra que en este caso el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal, efectivamente, vulneró el derecho al debido
proceso del Incoder, por haber incurrido concomitantemente en los siguientes defectos:
(i) El defecto fáctico en el caso concreto
La
jurisprudencia constitucional ha definido el defecto fáctico como aquel vicio
que surge cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se fundamentó
un juez para resolver determinado asunto es absolutamente inadecuado o
insuficiente.[48]
En ese sentido, no se trata de un simple error, pues éste debe ser ostensible y
determinante para la decisión objeto de análisis.[49]
En estudio de
este tipo de defectos, la Sala Plena de la Corte, mediante sentencia SU-159 de
2002,[50]
definió que “[s]i bien el juzgador goza de un
amplio margen para valorar el material probatorio en el cual ha de fundar su
decisión y formar libremente su convencimiento, ‘inspirándose en los principios
científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L)’,[51]
dicho poder  jamás
puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria
implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos,[52] no
simplemente supuestos por el juez, racionales,[53]
es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas
allegadas, y rigurosos,[54] esto es, que
materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a
los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”
(subraya fuera del texto).
Asimismo, esta
Corporación ha fijado el alcance del defecto bajo estudio, identificando dos
dimensiones en las que se puede manifestar: una positiva y otra negativa.[55] La primera,
cuando el juez (i) acepta una prueba que es ilícita –ya sea por ilegal o
inconstitucional–,[56]
o (ii) da por probados supuestos de hecho, sin que exista prueba de los mismos.[57] La segunda
dimensión se da en aquellos eventos en los que el operador judicial (i) ignora
o no valora, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el
desenlace del proceso;[58]
(ii) decide sin el “apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en
el que se sustenta la decisión”;[59] o (iii) no decreta
pruebas de oficio en los procedimientos que está legal y constitucionalmente
obligado.[60]
Para esta
Sala el asunto bajo estudio se encuentra subsumido integralmente en la segunda
dimensión, así:
El Juzgado
accionado “ignoró o no valoró, injustificadamente, una realidad determinante
en el desenlace del proceso”, pues pese a contar, como lo enuncia en la
providencia, con el certificado inmobiliario de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, no tuvo en cuenta la ausencia absoluta de antecedentes
registrales o titulares de derechos reales sobre el predio, lo cual, como se ha
reconocido por parte de esta Corporación de acuerdo con la exposición
precedente, no sólo constituye un indicio para sospechar de la potencial
pertenencia del inmueble a la nación, sino que integra un verdadero elemento
determinante para el curso del proceso civil ordinario, pues de la no
identificación certera de la naturaleza jurídica del predio se llega,
inclusive, a cuestionar la competencia para conocer del asunto, tal como se vio
en el recuento jurisprudencial antes descrito y como se analizará más adelante.
De esta
forma, para la Sala el juez ordinario se encontraba obligado a considerar dos
alertas fácticas que incorporan una clara duda razonable sobre el tipo de bien
que está pretendiendo ser adquirido por un particular: en primer lugar, la
carencia de antecedentes a la que se ha hecho mención, y en segundo lugar el
hecho de estar dirigida contra personas indeterminadas, pues este último
presupuesto no sólo lo hace estar obligado a poner en conocimiento del proceso
a los civiles interesados, sino también al Estado en sí mismo, en procura de
evitar a toda costa una afectación del patrimonio público a través de la
indebida entrega de un bien fiscal susceptible de adjudicación. La falta de una
juiciosa valoración de estas circunstancias, e inclusive la indiferencia del
juez en relación con las mismas, impidió que el accionado si quiera considerara
remotamente la posibilidad de que en sus manos estuviera el destino de una
propiedad pública.
Lo anterior
lleva a establecer, además, que el Juzgado Primero bajo referencia no contó con
el “apoyo probatorio que diera lugar a la aplicación del supuesto legal en
el que se sustentó la decisión”, debido a que, contrario a reconocer la
duda que emergía dentro del trámite judicial respecto del carácter jurídico del
inmueble en disputa, asumió, de entrada, que éste era un bien de tipo privado, soportando
su fallo en las normas civiles cuya aplicación no era clara en ese caso. Al
respecto, debe recordarse que, como se indicó con anterioridad, la supremacía
del interés público en escenarios donde se discute la protección del patrimonio
del Estado hace que se imponga la preponderancia de la presunción según la cual
el predio sobre el que no es evidente su naturaleza jurídica corresponde a una
tierra baldía.
Esta
situación se agrava cuando se encuentra que el accionado no decretó pruebas de
oficio conducentes a establecer si el terreno objeto de declaración de
pertenencia se trataba de un baldío. En este punto es importante tener en
cuenta que, aunque en el proceso ordinario se decretaron y valoraron
testimonios y se ordenó la realización de una inspección judicial, lo cierto es
que estos medios de prueba nunca tuvieron por propósito descubrir la naturaleza
jurídica de la propiedad, sino, únicamente, acreditar si la demandante cumplía
o no los requisitos civiles para adquirir el dominio del bien por vía de la
prescripción extraordinaria, sobre cuya aplicación el juez ni siquiera
consideró duda alguna.
Contraria a
la actitud asumida por el Juzgado, para esta Sala, de acuerdo con el desarrollo
jurisprudencial antes expuesto, éste estaba constitucionalmente obligado a
procurar la prueba realmente conducente para la identificación de la naturaleza
del bien a la que aquí se ha hecho alusión, cual es poner en conocimiento del
Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT) el curso
del proceso y esperar el informe de clarificación del predio, de cuyo resultado
debió hacerse depender la declaratoria de pertenencia pretendida por la
demandante, pues, inclusive, hoy el estatus constitucional del concepto de esta
institución, dentro de los trámites en los que existe duda sobre si en inmueble
es de la nación, corresponde al de “presupuesto sine qua non”, tal como
ha sido señalado por esta Corporación y en los términos ya enunciados.
De acuerdo
con lo dicho, el defecto fáctico en este caso se constituye en la principal
causa de la violación del debido proceso del Incoder, en tanto institución
encargada jurídicamente de salvaguardar, proteger y tramitar la clarificación, recuperación
y adjudicación de los baldíos. La entidad de este yerro judicial es tal que,
como lo ha reconocido esta Corte en las sentencias constitutivas del precedente
constitucional vinculante, da lugar a la concomitancia de, por lo menos, un defecto
orgánico y otro sustancial, como en adelante se explica.
(ii) El defecto orgánico en el caso concreto
Sin haberse identificado en debida forma la naturaleza jurídica del
predio, antes de sentenciar su pertenencia en favor de un particular, es claro
que el juez accionado profirió el fallo sin tener certeza sobre la competencia para
decidir el asunto. Esto puesto que en nuestro ordenamiento los bienes baldíos
están sometidos a un especialísimo tratamiento normativo, al punto que su
adquisición, como se dijo en previos acápites considerativos, no está dada por
la aplicación del régimen común, concerniente a, por ejemplo, la prescripción
como modo directo para adquirir el dominio, sino que se encuentra sometida al
trámite de la adjudicación, previo cumplimiento de los requisitos consagrados
en la Ley 160 de 1994, y de lo cual conoce, exclusivamente, el Incoder (hoy
Agencia Nacional de Tierras - ANT).[61]
Ante la incertidumbre que se cierne sobre la autorización jurídica
con que contaba la autoridad judicial accionada para conocer del asunto, para
la Sala no hay duda de que la lectura constitucionalmente admisible, en procura
de proteger y respetar la relevancia que en nuestro ordenamiento presenta la
salvaguarda de los bienes públicos, no conduce a otra conclusión más que a
establecer que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal no era competente
para resolver las pretensiones formuladas por la señora Bertha Fuentes
Rodríguez, por lo menos hasta tanto no se hubiese obtenido un pronunciamiento
del Incoder dirigido a que el predio no pertenece a la nación.
(iii) El defecto sustantivo en el presente caso
Derivado de los defectos antes enunciados, en este caso concurre un
evidente yerro sustantivo, cuya comprensión emerge de manera lógica si se
observa que, como consecuencia de no haber tenido certeza sobre naturaleza
jurídica del predio “El Gavan”, el Juzgado demandado se precipitó a aplicar de
forma irreflexiva las disposiciones del Código Civil, relativas a la
prescripción extraordinaria para adquirir el dominio de un bien, desconociendo
que dada la potencialidad de que se tratara de un baldío, el inmueble no sólo
era imprescriptible, tal como ha sido establecido por parte de esta Corporación
y como se evidenció en la exposición jurisprudencial antes agotada, sino que
debía estar sometido a un régimen jurídico especial y ciertamente distinto al
común.
Así las cosas, hallándose configurada la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso del Incoder, en los términos antes desarrollados,
esta Sala revocará la sentencia proferida en segunda instancia por parte de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), en la que se
confirmó integralmente el fallo de primer grado, proferido por la Sala Única de
Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal (Casanare), el
doce (12) de agosto de dos mil dieciséis (2016); y en su lugar se amparará la
garantía constitucional conculcada, para en consecuencia: (i) declarar la
nulidad de todo lo actuado dentro del proceso civil de declaración de
pertenencia con radicado No. 2012-00137, desde el auto admisorio de la demanda,
y que terminó con la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil
trece (2013) por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare);
(ii) ordenar a la autoridad judicial accionada que disponga la suspensión del
trámite de la demanda civil de declaración de pertenencia promovida por la
señora Bertha Fuentes Rodríguez, hasta tanto no se obtenga el concepto del
Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT)
respecto de la naturaleza jurídica del predio “El Gavan”; (iii) ordenar al
Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT)
que, en el término máximo de quince (15) días, contados a partir del día
siguiente a la notificación de esta providencia, inicie el
procedimiento de clarificación sobre el inmueble “El Gavan”, cuyas resultas
deberán ser comunicadas de manera inmediata al Juzgado aquí accionado, lo cual
en todo caso no podrá tardar más de seis (6) meses contados a partir de la
notificación de esta sentencia; (iv) advertir al Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT) que
mientras no esté finalizado el proceso de clarificación, la posesión/ocupación
de quienes se encuentran en el predio no podrá ser perturbada por parte de
dicha institución; y (v) ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Yopal (Casanare) que, en el término máximo de dos (2) días
siguiente a la notificación de esta providencia, se suprima la inscripción realizada
en el folio de matrícula del predio “El Gavan”
y que se llevó a cabo en cumplimiento del fallo proferido el veintitrés
(23) de mayo de dos mil trece (2013) por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Yopal (Casanare).
5.
Conclusiones
De acuerdo con
la pacífica línea jurisprudencial desarrollada por esta Corporación,[62]
siempre que una autoridad judicial avoque conocimiento y resuelva una demanda
ordinaria de declaración de pertenencia: (i) contra personas indeterminadas, y
(ii) sin registro de antecedentes registrales o inmobiliarios; ésta deberá
presumir que el bien objeto de controversia corresponde a un bien baldío, por
lo que estará obligada a poner en conocimiento del proceso al Incoder (hoy
Agencia Nacional de Tierras - ANT) con el fin de obtener su concepto respecto
de la naturaleza jurídica del inmueble y, en caso de corresponder a un bien
perteneciente a la nación, declararse incompetente para conocer del asunto,
pues es labor exclusiva de esta entidad adelantar el trámite de adjudicación y
consecuente titulación del respectivo inmueble, previa verificación de los
requisitos contenidos, especialmente, en la Ley 160 de 1994[63] y
estudiados, entre otras, en la sentencia SU-426 de 2016.[64]
En caso
contrario, es decir que, pese a los dos presupuestos fácticos antes enunciados,
el operador judicial no sólo avoque el conocimiento de la demanda ordinaria, sino
que profiera sentencia en favor del demandante, sin tener certeza sobre la
naturaleza jurídica del inmueble, se entenderá que éste ha vulnerado el derecho
fundamental al debido proceso del Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras -
ANT), por incurrir en la concomitancia de por lo menos tres tipos de defectos,
a saber: uno fáctico en su dimensión negativa, otro orgánico y finalmente uno
sustantivo, tal como ha sido subsumido en la resolución de este caso concreto.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia por parte de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), en la que se decidió
confirmar integralmente el fallo de primer grado, proferido por la Sala Única
de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal (Casanare), el
doce (12) de agosto de dos mil dieciséis (2016) y en el que, a su vez, se
resolvió “negar por improcedente” la acción de tutela promovida por el
Incoder contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare). En su
lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de la entidad
accionante, con base en las consideraciones de esta providencia.
Segundo.- DECLARAR LA
NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso civil de
declaración de pertenencia con radicado No. 2012-00137, desde el auto admisorio
de la demanda, y que terminó con la sentencia proferida el veintitrés (23) de
mayo de dos mil trece (2013) por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
(Casanare).
Tercero.- ORDENAR al Juzgado
Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare) que, en el término máximo de
cinco (5) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta
sentencia, disponga la suspensión del trámite de la demanda civil de
declaración de pertenencia promovida por la señora Bertha Fuentes Rodríguez,
hasta tanto no se obtenga el concepto del Incoder (hoy
Agencia Nacional de Tierras - ANT) respecto de la naturaleza jurídica del predio
“El Gavan”, de lo cual se hará depender el reinicio del proceso ordinario.
Cuarto.- ORDENAR al Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT) que, en el
término máximo de quince (15) días, contados a partir del día siguiente a la
notificación de esta providencia, inicie el procedimiento de clarificación sobre el
inmueble “El Gavan”, cuyas resultas deberán ser comunicadas de manera inmediata
al Juzgado aquí accionado, lo cual, en todo caso, no podrá tardar más de seis
(6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Quinto.- ADVERTIR al Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT) que
mientras no esté finalizado el proceso de clarificación, la posesión/ocupación
de quienes se encuentran en el predio “El Gavan” no podrá ser perturbada por parte
de dicha institución.
Sexto.- ORDENAR a la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal (Casanare) que, en el término
máximo de cinco (5) días contados a partir del día siguiente a la notificación
de esta providencia, suprima la inscripción realizada en el folio de matrícula
del predio “El Gavan” y que se llevó a cabo en cumplimiento del fallo
proferido el veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013)
por parte del Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare).
Séptimo.- LÍBRESE por Secretaría de esta Corporación la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Comuníquese y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
ROCIO
LOAIZA MILIAN
Secretaria
General (e)
[1] El
proceso de la referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de
Selección Número Dos de la Corte Constitucional, mediante Auto del catorce (14)
de febrero de dos mil diecisiete (2017), bajo el criterio complementario
“preservación del interés general”, en el que, además, se decidió el reparto de
su sustanciación a la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
[2] Mediante el Decreto Ley 2363 de 2015, en cumplimiento
de lo dispuesto en el literal a del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se
creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y se fijó tanto su objeto como su
estructura. Asimismo, mediante el Decreto 2365 de 2015 se dispuso la supresión
del Incoder, y la respetiva sucesión procesal a la ANT.
[3] Ver
folio 28 del cuaderno principal (en adelante, siempre que se haga alusión a un
folio deberá entenderse que pertenece al cuaderno principal, a menos que se
diga otra cosa).
[4] Así
lo describió el juez en la sentencia controvertida. Ver folio 29.
[5] Ver
folio 30.
[6] “Por
medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil”.
[7] Cfr.
Folio. 49.
[8] Ver
folio 124.
[9] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[10] “Por
la cual se introducen modificaciones a las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1ª
de 1968. Se establecen disposiciones sobre renta presuntiva, se crea la Sala
Agraria en el Consejo de Estado y se dictan otras disposiciones”.
[11] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[12] Ver,
por ejemplo, las sentencias T-006 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, SV.
José Gregorio Hernández Galindo; C-543 de 1992, MP. José Gregorio Hernández Galindo,
SV. Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero; T-079 de 2003, MP. Jaime Araujo Rentería; T-231 de 1994, MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-1017 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-666 de 1996,
MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] MP. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Artículo
185: “Artículo 185.  Decisión. Cuando la Corte aceptara
como demostrada alguna de las causales propuestas, dictará el fallo dentro de
los sesenta  (60)  días siguientes a la audiencia de sustentación,
contra el cual no procede ningún recurso ni acción, salvo la de
revisión.|| La Corte está facultada para señalar en qué estado queda el proceso
en el caso de determinar que éste pueda recuperar alguna vigencia.  En
caso contrario procederá a dictar el fallo que corresponda. || Cuando la Corte
adopte el fallo, dentro del mismo lapso o a más tardar dentro de los
cinco  (5)  días siguientes, citará a audiencia para lectura del
mismo” (el aparte
subrayado fue contra el que se promovió la demanda de inconstitucionalidad
estudiada en la sentencia C-590 de 2005).
[15] “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
[16] Según
lo establecido en la ya citada sentencia C-590 de 2005.
[17] Siguiendo
en cita de la sentencia C-590 de 2005.
[18] “Se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello”.
[19] “Se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido”.
[20] “Surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión”.
[21] “Son los casos en que se decide con base
en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión”.
[22] “Cuando el juez o tribunal fue víctima
de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales”.
[23] “Implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional”
[24] “Se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado”.
[25] Ver
principalmente las sentencias T-488 de 2014, MP. Jorge Iván Palacio Palacio y
SU-426 de 2016, MP. María Victoria Calle Correa.
[26] Artículo
64: “Es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en
forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos”.
[27] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[28] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[29] MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] Así
se dijo en la precitada sentencia T-293 de 2016, ibídem.
[31] Ver
los salvamentos de voto de los magistrados Álvaro Fernando García Restrepo,
Luis Alfonso Rico Puerta y Ariel Salazar Ramírez (folios 66 a 107 del tercer
cuaderno).
[32] Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide
el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[33] Decreto 1400 de 1970, “Por los cuales se expide el
Código de Procedimiento Civil”.
[34] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] En la mencionada
sentencia, la Sala Quinta de Revisión, previo a desarrollar la conclusión antes
referida, señaló que la gestión de los bienes baldíos en Colombia presenta dos
problemáticas que llevan al déficit institucional en la materia, por un lado,
puso en evidencia una clara ausencia de “información actualizada y completa por
parte de la institución responsable de la administración y adjudicación de los
baldíos”, y por otro una “excesiva concentración de las tierras”. La Corte
advirtió que la indisponibilidad de un inventario de tierras baldías conduce a
la apropiación indebida de las mismas por parte de sujetos no beneficiarios del
sistema de reforma agraria, sin posibilidades de ejercer auditoría alguna sobre
la situación. Dadas estas circunstancias, la Sala dispuso medidas estructurales
para superar la problemática evidenciada, ordenando, entre otras: (i) al
Incoder la adopción de un plan en el que se diseñe al agotamiento en un proceso
nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación; (ii) a la
Superintendencia de Notariado y Registro la expedición de una directriz general
dirigida a todas las oficinas seccionales, en las que se haga alusión a la
imprescriptibilidad de los predios baldíos, a los supuestos de hechos que
suelen dar cuenta de un bien de esta naturaleza, y se incorpore un protocolo de
actuación institucional por parte de la entidad ante el conocimiento de casos
que incorporen la discusión sobre este tipo de inmuebles; (iii) a la misma, la
presentación de un informe consolidado sobre los terrenos que probablemente
hayan sido adjudicados de forma irregular y cuyo registro se haya agotado en
sus dependencias o seccionales, con remisión de copias a la Fiscalía General de
la Nación y al Incoder; y a este último instituto, proceder con el agotamiento
de los procedimientos destinados a la recuperación de los predios expuestos por
la Superintendencia antes aludida.
[36] Ver
folios 24 y 25.
[37] En
la reciente sentencia T-548 de 2016, MP. Jorge Iván Palacio Palacio, la Sala
Sexta de Revisión, al estudiar una acción de tutela promovida por el Incoder,
contra una autoridad judicial, con base en condiciones fácticas especialmente
similares a las del caso que aquí se estudia, se dijo que: “(…) el requisito de inmediatez debe
observarse con cierta flexibilidad en estos casos, ya que se busca la
recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente
imprescriptibles, por lo que la procedencia de la acción que garantiza su
defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos”.
[38] Óp.
Cit.
[39] Por ejemplo y especialmente las sentencias C-595 de
1995, MP. Carlos Gaviria Díaz; C-097 de 1996, MP. Carlos Gaviria Díaz; C-530 de
1996, MP. Jorge Arango Mejía.
[40] Fundamentalmente el numeral 13, según el cual: “[s]on
funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (…) 13.  Administrar en nombre del Estado las
tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos,
constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo
con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva”.
[41]
Artículo 65: “[l]a propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado
a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las
que delegue esta facultad. || Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a
la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. || La
adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante
solicitud previa de parte interesada o de oficio. || Como regla general, el
INCORA decretará la reversión del
baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de
las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las
obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se
dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la
reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga
el reglamento. || No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación
previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a
las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales
renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y
cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada
municipio o región del país señale la Junta Directiva”.
[42] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
[43] Artículo 3 de la Ley 1579 de 2012, “[p]or la cual
se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras
disposiciones”.
[44] MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[45] En
ese mismo sentido se pronunció la Sala Sexta de Revisión en la sentencia T-461
de 2016, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[46] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[47] Artículo 63. “[l]os bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
[48] Ver,
entre otras, sentencia T-567 de 1998, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-972 de
2007, T-1100 de 2008, MP. Humberto Antonio Sierra Porto; T-077 de 2009, MP.
Clara Inés Vargas Hernández; SU-400 de 2012, MP. Adriana Guillén Arango; SU-195
de 2012 y SU-515 de 2013, MP. Jorge Iván Palacio Palacio; SU-949 de 2014, MP.
María Victoria Calle Correa; SU-416 de 2015, MP. Alberto Rojas Ríos.
[49] Al
respecto ver, por ejemplo, la sentencia SU-159 de 2002, MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[50] MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. Esta postura se ha convertido en un claro criterio
jurisprudencial. Al respecto, pueden verse, entre otras, las sentencias T-780
de 2002, MP. Jaime Araujo Rentería; SU-1159 de 2003 y T-039 de 2005, MP. Manuel
José Cepeda Espinosa; T-109 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-489 de
2005, MP. Álvaro Tafur Galvis; T-639 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-808
de 2006, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; T-358 de 2007, MP. Humberto Antonio
Sierra Porto; T-1078 de 2008, MP. Jaime Araujo Rentería; T-599 de 2009 y T-763
de 2010, MP. Juan Carlos Henao Pérez.
[51] Sentencia T-442 de
1994 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[52] Sentencia SU-1300 de
2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable
la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia
anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El
hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó
de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios
testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale
el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23
cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando
información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que
aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”.
[53] Sentencia T-442 de
1994 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[54] Sentencia T-538 de
1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela
al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta
asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos
términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la
interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal.
[55] La
estructuración de esta clasificación puede verse, entre otras, en las
sentencias T- 654 de 2009, T-969 de 2009, T-589 de 2010, T-172 de 2012, T-178
de 2012, T-521 de 2012 y SU-636 de 2015, MP. María Victoria Calle Correa; T-386
de 2010, MP. Nilson Pinilla Pinilla; T-388 de 2011, MP. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-140 de 2012 y T-2013 de 2012 MP. Luis Ernesto Vargas Silva; SU-226
de 2013, MP. Alexei Julio Estrada; SU-074 de 2014 y SU-774 de 2014, MP.
Mauricio González Cuervo.
[56] Ver
sentencia T-233 de 2007, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[57] La
sentencia SU-159 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, y con especial
atención la T-479 de 2009, MP. María Victoria Calle Correa.
[58] Sentencia T-442 de 1994, MP. Antonio
Barrera Carbonell.
[59] Este
criterio fue estudiado desde la sentencia T-008 de 1998, MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz; sin embargo, respecto de decidir sin las pruebas suficientes, la Corte
se pronunció en sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[60] Ver,
entre otras, sentencia T-417 de 2008, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[61] Sobre
los requisitos y presupuestos legales para ser beneficiario de la adjudicación
de un predio baldío ver, especialmente, la sentencia SU-426 de 2016, MP. María
Victoria Calle Correa.
[62] Integrada
esencialmente por las sentencias T-488 de 2014, MP. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-293 de 2016, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-461 de 2016, MP. Jorge
Iván Palacio Palacio; T-548 de 2016, MP. Jorge Iván Palacio Palacio, y T-549 de
2016, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[63] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
[64] MP.
María Victoria Calle Correa.