T-178-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-178/04
CONTROVERSIA CONTRACTUAL-Acceso, uso e
interconexión de redes de telecomunicaciones entre ETTEL y ORBITEL/CONTROVERSIA
CONTRACTUAL-Modificación del sistema de pago del servicio de interconexión
COMISION DE
REGULACION DE TELECOMUNICACIONES-Entidad administrativa que no puede asumir el conocimiento de controversias
contractuales
ACTO
ADMINISTRATIVO-Cuestionable
ante la jurisdicción contencioso administrativa/ACCION
DE TUTELA-Improcedencia para
cuestionar actos administrativos
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
Referencia: expedientes acumulados T-773691, 784949, T-786289,
T-786293 y T-786298
Acciones de tutela interpuestas por TELEARMENIA, EMTELSA, ETELL, ETB
y EPM BOGOTÁ contra la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones, CRT.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
tres (3) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de las
tutelas instauradas por TELEARMENIA, EMTELSA, ETELL, ETB y EPM BOGOTÁ contra la
Comisión Reguladora de Telecomunicaciones, CRT.
I.
ANTECEDENTES
A.  Reseña
fáctica
1.  En los
procesos acumulados se da cuenta de la suscripción de los siguientes contratos
de acceso, uso e interconexión de redes telefónicas:
a.  El 16 de
diciembre de 1998 se suscribió un contrato entre la Empresa de
Telecomunicaciones de Armenia, TELEARMENIA S.A. E.S.P., y ORBITEL S.A. E.S.P.
b.  El 27 de
agosto de 1998 se suscribió un contrato entre la Empresa de Telecomunicaciones
y Servicios Agregados, EMTELSA S.A. E.S.P., y la Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá, E.T.B. S.A. E.S.P.
c.  El 15 de
enero de 1999 se suscribió un contrato entre la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, TELECOM, y la Empresa de Telecomunicaciones del Llano,
ETELL S.A. E.S.P.
d.  El 22 de
septiembre de 2000 se suscribió un contrato entre EPM BOGOTÁ S.A. E.S.P. y
ORBITEL S.A. E.S.P.
e.  El 23 de
junio de 1999 se suscribió un contrato entre la Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá, E.T.B. S.A. E.S.P., y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones,
TELECOM.
2.  En los
citados contratos de acceso uso, e interconexión de redes telefónicas, las
partes contratantes acordaron que el régimen aplicable era la Ley 142 de 1995 y
las normas reguladoras expedidas por la CRT y el derecho privado.  Acordaron
también que el valor de los cargos de acceso se determinaría por tráfico o
minutos causados y no por capacidad.  Estipularon, además, un período de
vigencia de cinco años, con excepción del tercer contrato, en el que se previó
que se mantendría mientras a las partes les asista la calidad de operadores
telefónicos.  Finalmente, acordaron que las diferencias a que hubiere lugar con
ocasión de los contratos serían solucionadas, sucesivamente, por el Comité
Mixto de Interconexión, los representantes legales de las partes contratantes,
que podría solicitarse la mediación de la CRT o, en última instancia,
convocarse un tribunal de arbitramento.  En el segundo contrato se previó una
instancia adicional para la solución de conflictos, anterior a la CRT y al
tribunal de arbitramento:  El Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio
de Manizales.
3.  La CRT
profirió las resoluciones 463 de 2000 y 469 y 489 de 2002.  En ellas estableció
que los cargos de acceso para el uso de las redes de telecomunicaciones podían
pactarse en función de minutos, como se había acordado en los contratos ya
indicados, o en función de capacidad.  Dispuso, además, que los operadores de
TMC y TPBCLD podían mantener las condiciones y valores vigentes en las
interconexiones existentes al momento de la expedición de la resolución 463 o
acogerse a las condiciones previstas en ella para todas sus interconexiones.
4.  Ante esa situación,
ORBITEL, ETB y TELECOM, actuando en calidad de operadores solicitantes, se
dirigieron a TELEARMENIA, EMTELSA, ETELL, EPM BOGOTÁ y ETB y manifestaron su
intención de optar, en cada uno de los contratos, por el pago de cargos de
acceso por capacidad y no por minutos cursados, como estaba acordado.  Como los
operadores interconectantes no aceptaron esa solicitud sino que plantearon
iniciar procesos de negociación para acordar ese punto, los operadores
solicitantes se dirigieron a la CRT y le solicitaron adelantar actuaciones
administrativas con miras a solucionar los conflictos suscitados por la
aplicación de la resolución 463 de 2000.  La CRT inició sendas actuaciones,
corrió traslado de las distintas solicitudes y continuó con su trámite.
B.  Las tutelas
instauradas
Mediante
escritos de 10 y 6 de junio y 14, 7 y 12 de mayo de 2003, TELEARMENIA, EMTELSA,
ETELL, EPM BOGOTA y ETB interpusieron sendas acciones de tutela contra la CRT.
En ellas manifestaron que esta entidad, al iniciar actuaciones administrativas
orientadas a resolver las controversias surgidas por la aplicación de la
Resolución 463 de 2000 a los contratos de acceso, uso e interconexión suscritos
con ORBITEL, ETB y TELECOM, permitió que se desconocieran los procedimientos
acordados para la solución de diferencias y asumió el conocimiento de
controversias contractuales cuya decisión le incumbe a la rama judicial y no a
la administración.  Por ese motivo, solicitaron que se protejan sus derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a
la defensa y a la igualdad y que se le ordene a la CRT abstenerse de continuar
con los trámites administrativos promovidos a instancias de las solicitudes
formuladas por ORBITEL, ETB y TELECOM.
II.
SENTENCIAS JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.  Las
decisiones proferidas con ocasión de las tutelas instauradas fueron las
siguientes:
a.  La acción de
tutela interpuesta por TELEARMENIA, con ocasión del contrato suscrito con
ORBITEL, fue conocida por el Tribunal Administrativo del Quindío.  Esta
corporación, mediante sentencia del 25 de junio de 2003, negó la tutela
solicitada.  El fallo no fue impugnado.
b.  La acción de
tutela interpuesta por EMTELSA, en razón del contrato suscrito con ETB, fue
conocida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales.  Esta
corporación, mediante sentencia del 6 de junio de 2003, negó la protección
invocada.  Esta decisión fue confirmada en segunda instancia, el 12 de agosto
de 2003, por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
c.  La acción de
tutela interpuesta por ETELL, con ocasión del contrato suscrito con TELECOM,
fue conocida por el Tribunal Administrativo del Meta.  Esta corporación, en
sentencia de 29 de mayo de 2003, tuteló el derecho fundamental al debido
proceso de la actora.  En segunda instancia, este fallo fue confirmado por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
d.  La acción de
tutela interpuesta por EPM BOGOTÁ, en razón del contrato suscrito con ORBITEL,
fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.  Esta corporación,
en decisión de 21 de mayo de 2003, negó la protección requerida.  Este fallo
fue confirmado el 7 de mayo de 2003, por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
e.  La acción de
tutela interpuesta por ETB, con ocasión del contrato suscrito con TELECOM, fue
conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta corporación, en
sentencia del 29 de mayo de 2003, rechazó la tutela.  No obstante, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en
pronunciamiento del 24 de julio de 2003, tuteló el derecho fundamental al
debido proceso de la actora.
2.  Los
argumentos con base en los cuales se negaron las tutelas interpuestas son, en
su mayoría, coincidentes y se pueden sintetizar de la siguiente manera:
a.  Se trata de
una simple confrontación de criterios entre los actores y la CRT pues tanto
aquellos como ésta esgrimen argumentos razonables para hacer valer su
interpretación de las normas aplicables.  Por lo tanto, no se está ante una vía
de hecho de la administración.
b.  Se cuestiona
la legalidad de una actuación cumplida por una autoridad administrativa como la
CRT.  Tal cuestionamiento se lo puede hacer ejerciendo las correspondientes
acciones contenciosas ante el Consejo de Estado contra el acto que ponga fin a
ese trámite, pero no a través de la acción de tutela ya que ésta es de índole
subsidiaria.
c.  No concurren
los presupuestos del perjuicio irremediable para hacer procedente la tutela
como mecanismo transitorio de protección:  Inminencia y gravedad del perjuicio
y, además, urgencia e impostergabilidad de las medidas.
d.  El
reconocimiento de la primacía de los derechos inalienables de la persona humana
está limitado a los seres humanos y no puede extenderse a los entes que el
hombre crea.  Por lo tanto, los actores, como personas jurídicas, no están
legitimados para invocar protección de derechos fundamentales de los que no
pueden ser titulares.
4.  Los
argumentos con base en los cuales se concedieron las tutelas interpuestas
fueron los siguientes:
a.  La CRT es la
encargada de regular los aspectos técnicos, administrativos, operativos y
económicos de las empresas prestadoras del servicio público de
telecomunicaciones y en especial de lo relacionado con el acceso, uso de redes
e interconexión de los operadores y la determinación de los cargos de acceso.
Además, en razón de la función estatal delegada por el Presidente de la
República, puede dirimir conflictos que se presenten entre los operadores.  Lo
puede hacer de oficio cuando se requiera su intervención para garantizar la
eficiencia del servicio público y la libre y leal competencia.  Y lo puede
hacer a solicitud de parte, cuando el conflicto verse sobre asuntos
relacionados con la interconexión, contratos o servidumbres impuestas, pero
siempre que se trate de conflictos que no sean de conocimiento de otra
autoridad administrativa.
b.  La función
otorgada a la CRT por el artículo 73.8 de la Ley 142 , está condicionada por el
inciso primero de ese artículo, de acuerdo con el cual las comisiones de
regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los
servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los
demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios
públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores
sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y
produzcan servicios de calidad.  Por lo tanto, lo que no se relacione con esas
funciones, no es de conocimiento de la CRT.
c.  En los casos
planteados, no se trata de un conflicto originado en la nueva regulación
impuesta por la Resolución 463 de 2001, pues ésta se limita a establecer una
nueva opción de pago de los cargos de acceso.  Tampoco se trata de un asunto
relacionado con una situación de monopolio o la afectación a la libre y leal
competencia o a los derechos de los usuarios.  El conflicto surge porque una de
las partes del contrato decidió unilateralmente escoger una opción de pago de
los cargos de acceso distinta a la pactada en el contrato, con clara alteración
de las condiciones económicas acordadas.
d.  Por lo
tanto, se trata de un conflicto contractual que debe someterse a la cláusula
para la solución de diferencias acordada por las partes.  En esencia, se trata
de una controversia contractual cuyo conocimiento le incumbe a la rama judicial
del poder público, sin que ello sea obstáculo para que se desconozcan los
procedimientos prejudiciales pactados por las partes o la competencia asignada,
en últimas, al tribunal de arbitramento acordado.
e.  Como la CRT
intervino pero no como instancia de mediación acordada por las partes sino como
una instancia de decisión por petición de una de ellas, interfirió el
procedimiento acordado para la solución de diferencias y se abrogó una
competencia que no le corresponde y que es privativa de la jurisdicción.  Por
lo tanto, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los operadores
interconectantes.
III.   PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE
El 4 diciembre
de 2003, la Sala le solicitó a la CRT informar el estado en que se encontraban
las actuaciones adelantadas con ocasión de los contratos de acceso, uso e interconexión
de redes de telecomunicaciones de que dan cuenta estos procesos acumulados.
Atendiendo tal
solicitud, la CRT informó lo siguiente:
1.  La actuación
administrativa TELEARMENIA-ORBITEL fue suspendida a solicitud de las partes,
las que informaron que adelantarían un proceso de negociación directa.  La
actuación se encontraba próxima a archivarse.
2.  La actuación
administrativa EMTELSA-ETB fue resuelta por la CRT el 28 de octubre de 2003.
Al tiempo del suministro de la información, estaba por resolverse el recurso de
reposición interpuesto por aquellas.
3. La actuación
administrativa TELECOM-ETELL no fue decidida por la CRT en razón de la
prosperidad de la acción de tutela interpuesta por ésta.
4.  La actuación
administrativa EPMBOGOTA-ORBITEL fue resuelta por la CRT.  También lo fue el
recurso de reposición interpuesto oportunamente.
5.  La actuación
administrativa ETB-TELECOM no fue resuelta por la CRT en razón de la
prosperidad de la acción de tutela interpuesta por aquella.
IV.  FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
0
En la Sentencia
T-088-04 esta Sala de Revisión se ocupó del problema jurídico planteado en
estos procesos acumulados.  En esa ocasión la Sala revisó las sentencias
proferidas en el proceso de tutela promovido por ETELL S.A. contra la CRT.
Aquella había suscrito un contrato para el acceso, uso e interconexión de redes
telefónicas con ORBITEL y en él se había acordado que los cargos de acceso se
pagarían por minutos cursados.  Tras la expedición de la Resolución 463 de 2001,
ORBITEL manifestó su intención de pagar los cargos de acceso por capacidad y no
por minutos cursados.  Como ETELL no aceptó sino que dio cuenta de su intención
de adelantar negociaciones para llegar a un acuerdo, ORBITEL le solicitó a la
CRT adelantar un trámite administrativo para decidir la controversia
planteada.  La CRT aceptó la solicitud.  ETELL negó la competencia de la CRT
para conocer de ese conflicto e interpuso una acción de tutela invocando la
protección a sus derechos al debido proceso, el acceso a la administración de
justicia, a la igualdad y los derechos adquiridos.
Al revisar los
fallos proferidos en ese proceso, esta Sala determinó que el amparo
constitucional pretendido era improcedente dado que las controversias
suscitadas debían resolverse en escenarios distintos a la acción de tutela.
Sobre este particular, la Sala hizo los siguientes planteamientos, aplicables a
los casos ahora sometidos a consideración:
“…en su
momento se imponía una reflexión sobre el espacio institucional en el que debía
cuestionar ese proceder de la CRT.  En efecto, se estaba ante una actuación de
la administración desatada con base en la solicitud formulada por quien era
parte en un contrato y tal actuación se cuestionaba dado que no existía norma
legal alguna que radicara en ese organismo la competencia para conocer de
ella.  Es decir, se trataba de cuestionar la legalidad de una actuación de la
administración pública y bien se sabe que los actos administrativos son
cuestionables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Por lo
tanto, ETELL debió ejercer las acciones correspondientes ante esa jurisdicción
pues ellas constituían el mecanismo idóneo para la protección de sus derechos.
Ellas le permitían cuestionar la legalidad de los actos de trámite y de la
decisión tomada por la CRT e incluso pretender el restablecimiento de los
derechos en caso de estimar que ellos le habían sido vulnerados.
Existiendo
una jurisdicción especializada en controversias suscitadas con ocasión del
cuestionamiento de la legalidad de un acto de la administración, debía acudirse
a ella y no a la jurisdicción constitucional por vía de la acción de tutela.
Ello es así porque ésta comporta un mecanismo excepcional de protección de los
derechos humanos fundamentales.  Su finalidad no se orienta a sustraer las
controversias de los legítimos espacios de decisión previstos en otros ámbitos
del sistema jurídico.  Ni esa fue la pretensión del constituyente, ni tampoco
los jueces constitucionales pueden atribuirle ese alcance.
De allí que
la única posibilidad con la que ETELL podía pretender el amparo constitucional
de los derechos fundamentales que esgrimía como vulnerados, era planteando la
necesidad de evitar un perjuicio irremediable pues únicamente en estos casos el
juez constitucional está habilitado para brindar protección a tales derechos de
manera transitoria, hasta tanto los jueces competentes emitan una decisión
definitiva.  Sin embargo, ni tal perjuicio fue planteado por ETELL, ni se
advierte tampoco que como consecuencia de la actuación de la CRT haya surgido
esa necesidad ineludible.
En
consecuencia, no puede haber lugar a la tutela de manera definitiva, pues la
actuación administrativa a la que se imputa la vulneración de derechos
fundamentales es cuestionable ante otra jurisdicción.  Tampoco puede haber
lugar al amparo como mecanismo transitorio, pues nada indica que la Sala se
halle ante la necesidad de evitar un perjuicio irremediable.
Las razones
expuestas son suficientes para denegar el amparo invocado, motivo por el cual
se confirmará la sentencia de segunda instancia y se revocará la de primera”.
Solución de los casos concretos
La doctrina
expuesta en el citado precedente resulta aplicable a los procesos que en esta
oportunidad convocan la atención de la Sala pues el problema jurídico a
resolver es el mismo y también lo son los fundamentos jurídicos de la
decisión.
Es decir, las
controversias surgidas entre las partes contratantes podían resolverse
acudiendo a los mecanismos para la solución de diferencias contractualmente
acordados y, por otra parte, las actuaciones adelantadas por la CRT, una vez
decididas, pueden cuestionarse ante la jurisdicción contenciosa.
Luego, al contar
con mecanismos para la solución de las diferencias entre las partes y al
plantearse la posibilidad de demandar los actos de la administración, el amparo
pretendido es improcedente.  Mucho más si los actores no lo solicitaron como
mecanismo transitorio de protección, ni demostraron la existencia de un
perjuicio irremediable.
Lo ocurrido en
las actuaciones aludidas corrobora lo expuesto.  Obsérvese:
1.  La actuación
administrativa TELEARMENIA-ORBITEL fue suspendida a solicitud de las partes
pues éstas dieron cuenta de su intención de adelantar un proceso de negociación
directa.  Es decir, de común acuerdo, las partes acudieron a otro mecanismo de
solución de las diferencias surgidas entre ellas y por ello prescindieron de
continuar con esa actuación administrativa.  Suspendida ésta, pierde fundamento
la solicitud de amparo instaurada por aquella.
2.  Las
actuaciones administrativas EMTELSA-ETB y EPMBOGOTÁ-ORBITEL fueron decididas
por la CRT.  Las decisiones tomadas son cuestionables ante la jurisdicción
contenciosa y  ante la existencia de ese mecanismo judicial de defensa la
tutela resulta improcedente.
3.  La
actuaciones ETELL-TELECOM y ETB TELECOM no fueron decididas en razón del amparo
constitucional del derecho al debido proceso de ETELL y ETB dispuesto por el
Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.  No obstante, en estos casos
la tutela resulta improcedente porque  (i) las partes pueden acudir a los
mecanismos contractualmente acordados para la solución de sus diferencias  como
ya ocurrió en una de las actuaciones -; (ii) porque, una vez tomadas, las
decisiones de la CRT son cuestionables ante la jurisdicción contenciosa y (iii)
porque en estos casos la tutela no se interpuso como mecanismo transitorio de
protección ni se demostró que se haya causado un perjuicio irremediable.
Por lo tanto, se
revocarán las sentencias que concedieron la tutela de los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia y se confirmarán las que
negaron el amparo invocado.
V. DECISION
Con fundamento
en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Confirmar las sentencias de primera instancia proferidas
por el Tribunal Administrativo del Quindío, la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Manizales y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las
sentencias de segunda instancia proferidas por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
Segundo.  Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el
Tribunal Administrativo del Meta y las sentencias de segunda instancia
proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Tercero.
Dése cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de voto
a la Sentencia T-178/04
CORTE
CONSTITUCIONAL-Determinación
de vulneración o no de derechos fundamentales/CORTE
CONSTITUCIONAL-Determinación
de concurrencia o no de otros medios de defensa judicial (Aclaración de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS-Prestación
eficiente/SERVICIOS PUBLICOS-Remisión a la ley para la regulación de su régimen
jurídico/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Regulación, control y vigilancia de los
servicios públicos (Aclaración de voto)
CONTRATOS DE
EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance (Aclaración de voto)
SERVICOS
PUBLICOS-Alcance de la
regulación, control y vigilancia/COMISIONES ESPECIALES
DE REGULACION-Finalidad
(Aclaración de voto)
COMISIONES
ESPECIALES DE REGULACION-Funciones
(Aclaración de voto)
LEGISLADOR-Desarrolla pero no desborda las facultades del Presidente de la
República en materia de servicios públicos (Aclaración de voto)
COMISION DE
REGULACION DE TELECOMUNICACIONES-Función para dirimir conflictos de interconexión es típicamente
administrativa (Aclaración de voto)
COMISION DE
REGULACION DE TELECOMUNICACIONES-Opciones para la determinación de los cargos de acceso a redes de
telefonía (Aclaración de voto)
CONTROVERSIA
CONTRACTUAL ENTRE OPERADORES TELEFONICOS-Legitimación para conocer y resolver el conflicto
(Aclaración de voto)
CONTROVERSIA
CONTRACTUAL-Su conocimiento
compete a la rama judicial (Aclaración de voto)
CONTROVERSIA
CONTRACTUAL-La CRT podía
actuar como instancia de mediación pero no de decisión del conflicto/COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES-No tiene competencia para conocer
conflictos que competen a los jueces de la República (Aclaración de voto)
DEBIDO
PROCESO-Vulneración por la
CRT/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por la CRT/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vulneración por la CRT/PRINCIPIO DE SEPARACION
DE PODERES-Vulneración por
CRT (Aclaración de voto)
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Improcedencia
de tutela (Aclaración de voto)
Como lo hice en
la Sentencia T-088-04, también en esta ocasión me veo en la necesidad de
aclarar mi voto pues el problema jurídico a resolver es el mismo y también lo
son lo fundamentos jurídicos de la decisión.  Me remito a los planteamientos
que expuse en esa oportunidad:
“Comparto la decisión tomada en esta sentencia por la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional pues el amparo constitucional de los
derechos invocados era improcedente.  No obstante, me aparto del fundamento de
esa decisión pues la Sala, de manera directa, argumentó que concurrían otros
mecanismos de protección y por ello negó el amparo constitucional invocado.
En mi criterio, la Sala debió ocuparse de dos
situaciones.  Por una parte, determinar si se habían o no vulnerado los
derechos fundamentales de la entidad accionante.  Y, por otra, en caso de
establecer que tales derechos sí se habían vulnerado, determinar si concurrían
otros mecanismos de protección.  Esta metodología resultaba imperativa pues a
la consideración de la concurrencia o no de otros mecanismos de protección sólo
se llega bajo el supuesto de que efectivamente se está ante derechos vulnerados
o puestos en peligro.
Ateniéndose a
ese procedimiento, se advierte que en el caso presente, la CRT, con la
actuación adelantada a instancias de ORBITEL, sí vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de
ETELL.  No obstante, la tutela es improcedente ya que esta entidad cuenta con
otro mecanismo idóneo de protección:  Puede acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de la actuación
promovida por ORBITEL y tramitada y decidida por la CRT.
La afirmación que hago en el sentido que la entidad
accionada si vulneró los derechos fundamentales de la actora, merece una
detenida exposición.  A ello procedo.
1.  De acuerdo con el artículo 365
superior, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado y su deber es asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional.  En la regulación que el constituyente hizo de los
servicios públicos, resaltan dos situaciones:  Por una parte, la frecuente
remisión a la ley para la regulación de su régimen jurídico. Por otra, el
énfasis en la función de regulación, control y vigilancia que le incumbe al
Estado y en las especificas tareas que en ese ámbito se le asignan al
Presidente de la República.
En cuanto a
lo primero, la Carta remite a la ley determinación del régimen jurídico al que
estarán sometidos los servicios públicos  (Art.365); la fijación de las
competencias y responsabilidades relativas a su prestación, cobertura, calidad,
financiación y régimen tarifario y las entidades competentes para establecer
las tarifas  (Art.367); la determinación de los deberes y derechos de los
usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio
(Art.369) y la fijación de las normas a que se debe sujetar el Presidente de la
República para ejercer las funciones que el constituyente le asigna en esa
materia  (Art.370).
Y en cuanto a
lo segundo, el artículo 365, inciso segundo, ordena que  “En todo caso, el
Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios”  y el artículo 370 determina que le  “Corresponde al Presidente de
la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios
y ejercer, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”.
Nótese,
entonces, cómo desde la Constitución se advierte cuál es la finalidad de la
intervención del Presidente de la República en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios.  Ella se orienta a señalar las políticas generales de
administración y control de eficiencia y a ejercer el control, la inspección y
vigilancia de las entidades prestadoras de tales servicios.
2.  Por medio
de la Ley 142 de 1994 se estableció el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictaron otras disposiciones.  Esta ley consagra los
principios generales, indica las personas que pueden prestar los servicios
públicos, prevé el régimen de sus actos y contratos, regula su régimen laboral,
desarrolla el control y vigilancia del Estado en los servicios públicos,
establece el régimen tarifario de las empresas prestadoras de servicios,
consagra la organización y los procedimientos administrativos relacionados con
el régimen de servicios públicos domiciliarios, prevé el régimen del contrato
de servicios públicos y contempla un régimen de transición.
Para los
efectos de esta aclaración de voto, importa destacar lo siguiente:
a.  Cuando la ley se ocupa del régimen
de los actos y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos,
autoriza la celebración, entre otros, de los contratos en virtud de los cuales
dos o más entidades prestadoras de servicios públicos o éstas con grandes
proveedores o usuarios, regulan el acceso compartido o de interconexión de
bienes indispensables para la prestación de servicios públicos, mediante el
pago de remuneración o peaje razonable.  La ley dispone que ese contrato puede
celebrarse también entre una empresa de servicios públicos y cualquiera de sus
grandes proveedores o usuarios.  Ordena, además, que si las partes no se
convienen, la comisión de regulación podrá interponer una servidumbre de acceso
o de interconexión a quien tenga el uso del bien  (Art.39.4).
b.  Cuando la ley se ocupa de la
regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios públicos, crea los
Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios
(Arts.62 a 66), asigna funciones a los Ministerios de Minas y Energía, Comunicaciones
y Desarrollo  (Art.67)  y le ordena al Presidente de la República señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios por medio de las comisiones de regulación de los
servicios públicos, si decide delegarlas (Art.68).  Para tal efecto, la ley
crea la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la
Comisión de Regulación de Energía y Combustible y la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, adscritas a los Ministerios de Desarrollo Económico, de
Minas y Energía y de Comunicaciones, respectivamente  (Art.69).
c.  Estas comisiones son unidades
administrativas especiales; con independencia administrativa, técnica y
patrimonial y adscritas al respectivo ministerio.  Cada una de ellas está
integrada por el Ministro respectivo, tres expertos comisionados de dedicación
exclusiva designados por el Presidente de la República y el Director del
Departamento Administrativo Nacional de Planeación  (Art.71)
d.  En ese
marco, el artículo 73 regula las funciones y facultades de las comisiones
especiales de regulación en los siguientes términos:
Las comisiones de regulación tienen la
función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos,
cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de
promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las
operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente
eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios
de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
Y entre tales
funciones están las siguientes:
-  Resolver, a petición de cualquiera
de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los
contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a
otras autoridades administrativas.  La resolución que se adopte estará sujeta
al control jurisdiccional de legalidad  (Art.73.8).
-  Establecer
los requisitos generales a los que deben someterse las empresas de servicios
públicos para utilizar las redes existentes y acceder a las redes públicas de
interconexión y establecer las fórmulas tarifarias para cobrar por el
transporte e interconexión a las redes  (Art.73.22).
e.  Y entre las funciones específicas de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones se encuentran las siguientes:
-  Promover
la competencia en el sector de las telecomunicaciones, y proponer o adoptar las
medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante, pudiendo proponer
reglas de comportamiento diferenciales según la posición de las empresas en el
mercado  (Art.74.3.a.)
-  Establecer los requisitos generales
a que deben someterse los operadores de servicios de telefonía básica de larga
distancia nacional e internacional para ejercer el derecho a utilizar las redes
de telecomunicaciones del Estado; así mismo, fijar los cargos de acceso y de
interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas
en la ley  (Art.74.3.c).
f.  La ley
prevé las reglas a que se sujetan lo procedimientos que tengan el propósito de
producir los actos administrativos unilaterales a que dé origen el cumplimiento
de ella y que no hayan sido objeto de normas especiales  (Arts. 106 a 115).
En tal
sentido, consagra la manera como se han de surtir las citaciones y
comunicaciones, el período probatorio, la práctica de pruebas, los impedimentos
y recusaciones, el término para decidir, las notificaciones y los recursos
contra las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas.
En relación
con este último punto, el artículo 113 dispone que, salvo que la ley prevea
otra cosa, contra las decisiones de los personeros, alcaldes, gobernadores,
ministros, superintendente de servicios públicos y de las comisiones de
regulación que pongan fin a las actuaciones administrativas sólo cabe el
recurso de reposición, que puede interponerse dentro de los cinco días
siguientes a la notificación o publicación.  La norma precisa que cuando haya
habido delegación de funciones por funcionarios distintos al Presidente de la
República, contra los actos de los delegados cabe el recurso de apelación.
3.  Según lo
expuesto, tiene sentido el régimen que la Ley 142 de 1994 consagra, en su
Título IV, para la regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios
públicos y en virtud del cual, entre otras cosas, crea los Comités de
Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios y le ordena
al Presidente de la República señalar las políticas generales de administración
y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios por medio de
las comisiones de regulación de servicios públicos, si decide delegarlas.   De
igual manera, tiene sentido la atribución de competencias que se hace a tales
comisiones para  “regular los monopolios en la prestación de los servicios
públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás
casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos,
para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean
económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y
produzcan servicios de calidad” y para “Resolver, a petición de cualquiera de
las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los
contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a
otras autoridades administrativas”  (Art.73.8).
Nótese cómo
la ley se limita a desarrollar las facultades que la Carta le otorga al
Presidente de la República en materia de servicios públicos para señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios y ejercer el control, la inspección y la vigilancia de
las entidades que los presten.  El legislador desarrolla, mas no desborda, esas
facultades y de allí que la atribución de competencias que hace a las
comisiones de regulación sea para regular materias como los monopolios y
promover la competencia y, en ese estricto ámbito, resolver los conflictos que
surjan entre empresas con ocasión de los contratos o servidumbres que existan
entre ellas y que tal atribución sea procedente bajo el entendido que tales
conflictos no corresponden decidir a otras autoridades administrativas.  Es
decir, se trata de conflictos susceptibles de ser decididos por la
administración y que, por no haber sido confiados a otras autoridades de esa
índole, incumben a las comisiones de regulación.
Este proceder
es legítimo pues si la Carta le asigna al Presidente la función de señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios y ejercer el control, la inspección y la vigilancia de
las entidades que los presten, mal podría el legislador desbordar ese ámbito
para asignarle funciones no sólo no previstas por ella, sino, además,
incompatibles con la concepción que el constituyente tuvo para fijar la
estructura y funcionalidad del poder público en Colombia y con la incidencia de
esa estructura y funcionalidad como fundamento de legitimidad del poder
constituido.
Bajo esos
supuestos, es comprensible también la atribución que la Ley 142 de 1993 le hace
a la CRT para “Establecer los requisitos generales a que deben someterse los
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional para ejercer el derecho a utilizar las redes de
telecomunicaciones del Estado; así mismo, fijar los cargos de acceso y de
interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas
en la ley”  (Art.74.3).  Esto es así por cuanto, al establecer esos requisitos
generales, la CRT señala una política general de administración y control de
eficiencia del servicio público de telecomunicaciones y realiza una de las
atribuciones que la Carta le hace, en esa materia, al Presidente de la
República.
4.  Ahora
bien.  Por medio del Decreto 1130 de 1999 se reestructuraron el Ministerio de
Comunicaciones y algunos organismos del sector administrativo de
comunicaciones.  En él se detallaron las funciones de la CRT  (Art.37).  Entre
ellas se destacan las siguientes:
-  Regular
los aspectos técnicos y económicos relacionados con la obligación de
interconexión de redes y el acceso y uso de instalaciones esenciales, recursos
físicos y soportes lógicos necesarios para la efectividad de interconexiones y
conexiones, así como con la imposición de servidumbres de interconexión o de
acceso y uso de tales bienes, respecto de aquellos servicios que la comisión
determine  (Numeral 7).
-  Imponer,
de conformidad con la ley, servidumbres de interconexión y de acceso y uso de
instalaciones esenciales, recursos físicos y soportes lógicos necesarios para
la interconexión o conexión de redes de telecomunicaciones así como señalar la
parte responsable de cancelar los costos correspondientes  (Numeral 13).
-  Dirimir
conflictos sobre asuntos de interconexión, a solicitud de parte  (Numeral 14).
5.  En este
punto surge un interrogante:  ¿Qué lectura debe hacerse de la facultad que le
asiste a la CRT para dirimir los conflictos sobre asuntos de interconexión, a
solicitud de parte?.  Es decir, ¿Se trata de una facultad que debe
contextualizarse en el marco de sus fundamentos constitucionales y legales?  O,
por el contrario, ¿Se trata de un facultad que debe determinarse con
independencia de tales fundamentos y susceptible de legitimarse a partir de una
racionalidad desprendida de sí misma?
En mi
criterio, la lectura que debe hacerse de la facultad que un decreto ejecutivo
le reconoce a la CRT para dirimir los conflictos sobre asuntos de
interconexión, a solicitud de parte, es una que sea compatible con la índole de
las funciones que en materia de servicios públicos la Carta le reconoce al Presidente
de la República y con las reglas que ha configurado el legislador para el
ejercicio de esa facultad.  Es decir, se trata de funciones típicamente
administrativas, orientadas, en este caso, a la fijación de las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios y al ejercicio del control, la inspección y la vigilancia de las
entidades prestadoras del servicio público de telecomunicaciones.  Con mayor
razón si la misma ley ha señalado que  “Las comisiones de regulación tienen la
función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos,
cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de
promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las
operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente
eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios
de calidad”.
Ese es el
contexto en el que debe determinarse el alcance de la facultad que se le
reconoce a la CRT para dirimir conflictos sobre asuntos de interconexión pues a
la administración no le está dado concebir la ejecución de la ley bajo unas
condiciones que renieguen de los fundamentos constitucionales y legales de la
institución de cuya ejecución se trata.
6.  Ahora
bien.  El 27 de diciembre de 2001, la CRT, por medio de la resolución 463,
fijó los cargos de acceso a las redes de telefonía a partir del primero de
enero de 2002  (Art.1º).  Para ello dispuso que los operadores telefónicos
deberán ofrecer por los menos las siguientes dos opciones de cargos de acceso a
los operadores que les demanden interconexión:  Cargos de acceso máximos por
minuto y cargos de acceso máximos por capacidad.  Determinó también el cargo de
acceso a las redes de los operadores con posición dominante en el mercado
(Art.2º), los cargos por concepto del acceso a los bienes considerados como
instalaciones esenciales  (Art.3º) y fijó un esquema de actualización de los
cargos de acceso  (Art.4º).  Finalmente, en los dos últimos artículos, dispuso:
ARTICULO 5.  Los operadores de TMC y TPBCLD[1] que así
lo deseen, podrán mantener las condiciones y valores vigentes en las
interconexiones actualmente existentes a la fecha de expedición de la presente
resolución o acogerse, en su totalidad, a las condiciones previstas en la
presente resolución para todas sus interconexiones.
ARTICULO 6.  VIGENCIA Y DEROGATORIAS.  La presente Resolución rige a
partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga las
disposiciones que le sean contrarias, particularmente el Capítulo X del Título
V de la Resolución CRT 087 DE 1997.  A partir del primero de enero de 2002 el
Anexo 008 que hace parte integral de la presente Resolución, reemplaza al Anexo
008 de la Resolución CRT 087 de 1997.
De lo
expuesto se infiere que la CRT, en ejercicio de sus facultades legales, por
medio de la Resolución 463 de 2001, fijó dos opciones para la determinación de
los cargos de acceso a las redes de telefonía, estableció que tales cargos se
aplicarían a partir de la publicación de la resolución  -29 de diciembre de
2001-  y reconoció expresamente las facultades de los operadores de TMC y
TPBCLD de mantener las condiciones y valores vigentes en las interconexiones existentes
o acogerse a las condiciones fijadas en ese acto.
7.  Los
efectos temporales de la aplicación de este acto administrativo son claros:  En
el mismo texto de la resolución se indica que ella rige a partir de la fecha de
su publicación en el Diario Oficial, es decir, se aplica hacia futuro.  No
obstante, surge un problema jurídico que es necesario advertir:  ¿Qué ocurre
con aquellos contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de la
Resolución 463 de 2001 y en los que el operador interconectante y el operador
solicitante acordaron una sola opción para la determinación de los cargos de
acceso?.  En estos casos, ¿se mantiene el acuerdo por el término de vigencia
del contrato?.  O, por el contrario, ¿los operadores se hallan en el deber de
adecuar el contrato al nuevo régimen?.
Nótese que
este problema -cuya decisión no le incumbe al juez constitucional- no solo
remite a la aplicación de un acto administrativo proferido por la CRT sino que
remite también al alcance que se le ha de dar a una cláusula contenida en un
contrato de interconexión suscrito entre dos operadores telefónicos:  En tanto
que éstos acordaron un cargo de acceso, aquél acto le impone al operador
interconectante el deber de ofrecer dos alternativas para determinar los cargos
de acceso y consagra el derecho correlativo del operador solicitante de optar
por una de tales alternativas.
Luego, el problema jurídico suscitado no se circunscribe a la facultad
de la CRT para regular los cargos de acceso, uso e interconexión de las redes de
telecomunicaciones pues nadie ha desconocido esa facultad.  Tampoco se trata de
una actuación de la CRT relacionada con la regulación de un monopolio en esa
área, ni con la afectación de la libre competencia y los derechos de los
usuarios.  Por el contrario, se trata de una discusión que remite a los efectos
que está llamada a producir una resolución proferida por la CRT sobre un
contrato previamente suscrito y en el que se acordó, en términos diferentes, el
pago de los cargos de acceso.
En este
punto, surge un nuevo interrogante:  ¿Qué ámbito de la función pública está
legitimado para conocer y resolver esa controversia?.  ¿Lo está la
administración en cumplimiento de sus funciones de señalar las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios; ejercer el control, la inspección y la vigilancia de las
entidades que los presten y regular los monopolios y promover la libre y leal
competencia?.  O, por el contrario, ¿Lo está la jurisdicción en cumplimiento de
su tarea de impartir justicia en las controversias contractuales derivadas de
la aplicación de un acto administrativo a un contrato previamente suscrito?
En mi
criterio, la respuesta a este interrogante es clara:  Por tratarse de una
controversia contractual, quien está legitimada para conocer de ella y para
adoptar la decisión que en derecho corresponda es la jurisdicción pues la
administración no puede ser juez de sus propios actos.  Si bien ésta se
encuentra habilitada para señalar las políticas generales, controlar la
eficiencia de los servicios públicos; ejercer control, inspección y vigilancia
sobre quienes los presten y regular los monopolios y promover la libre y leal
competencia; estas facultades, con fundamento constitucional, desarrolladas por
la ley y reglamentadas por la administración, no la habilitan para resolver las
controversias contractuales surgidas con ocasión de la divergencia existente
entre lo acordado en una cláusula contractual y actos administrativos
sobrevinientes.
Así, una vez
determinado el contexto constitucional y legal de las facultades atribuidas a
la CRT y el ámbito de la función pública legitimado para conocer y resolver la
controversia contractual suscitada entre dos operadores telefónicos con ocasión
de la aplicación de un acto administrativo expedido por aquella, debía pasarse
al análisis y decisión del caso concreto.
8.  Del
contrato suscrito el 27 de mayo de 1999 entre ETELL y ORBITEL, para efectos de
esta aclaración de voto, se destacan los siguientes apartes:
a.  En la
cláusula cuarta se acordó que el valor del contrato está constituido por el
valor de los cargos de acceso y uso de la red de ETELL, que serán pagados por
ORBITEL, conforme a las condiciones establecidas en los anexos 1 y 2 y por los
montos acordados por las partes para la prestación de servicios adicionales y
para el uso de instalaciones esenciales y suplementarias  (p.27).
b.  En la
cláusula sexta del Anexo No.1 Técnico Operacional se acordó que la medición de
los cargos de acceso se haría en función de minutos cursados.  Este punto fue
objeto de una detenida regulación contenida en 12 numerales.
c.  En la
cláusula décima primera se acordó que las estipulaciones contractuales sólo
podrán ser modificadas por los representantes legales de las partes, de común
acuerdo, mediante actas de modificación bilateral del contrato  (p. 29).  En el
parágrafo primero de esta cláusula se dispuso que cuando las modificaciones se
originen en disposiciones de las autoridades regulatorias, que sean de obligatorio
cumplimiento en las relaciones reguladas por el contrato, las mismas entrarán a
regir de inmediato y deberán ser incorporadas al contrato mediante un acta de
modificación bilateral que se suscribirá dentro de los 30 días siguientes a la
vigencia de la disposición o en el término que determine el organismo
regulador.
d.  En la cláusula vigésima segunda se
acordó el siguiente procedimiento para la solución de diferencias:
En las
diferencias que surjan de la interpretación, ejecución, desarrollo, terminación
y liquidación de este contrato, las partes buscarán su solución en forma ágil y
directa y párale efecto se acuerda el siguiente procedimiento de solución de
controversias:  a)  Comité Mixto de Interconexión.  Este Comité queda facultada
para que en un término de hasta treinta  (30)  días calendario procure
solucionar directa y amigablemente, las diferencias derivados del contrato.
b)  Si en la instancia del Comité Mixto de Interconexión no se logra llegar a
un acuerdo, las partes acudirán a una segunda instancia conformada por los
representantes legales de cada una de las partes, quienes buscarán una solución
aceptable al conflicto planteado dentro de los diez  (10)  días siguientes.  En
esta etapa las partes podrán acudir a la CRT para que medie en la solución del
conflicto, siempre y cuando así lo convengan.  c)  Si tal mediación no se
acuerda por las partes o si el desacuerdo persiste, las partes acudirán a uno
de los centros de conciliación de la ciudad donde tenga su sede principal
cualquiera de las partes; dicho centro de conciliación será escogido dentro de
los tres  (3)  días hábiles siguientes al cumplimiento del término indicado en
el literal anterior.  d)  Si dentro del plazo que se acaba de indicar no hubo
acuerdo sobre el centro de conciliación al que se recurrirá, o si transcurridos
quince  (15)  días calendario de la mediación del centro de conciliación no ha
habido acuerdo, las diferencias serán resueltas de manera definitiva por un
Tribunal de arbitramento, que se constituirá, deliberará y decidirá de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2279 de 1989 y demás disposiciones
concordantes o complementarias o por las que lleguen a modificarlas o
sustituirlas de acuerdo con las siguientes reglas:  El arbitraje será
adelantado por un Centro de Conciliación y Arbitraje especializado en el sector
de las Telecomunicaciones y a falta de éste o de acuerdo en su designación por
las partes será adelantado en el Centro de Conciliación y Arbitraje de la
Cámara de Comercio de la ciudad de Santafé de Bogotá.  El fallo de los árbitros
será en Derecho, a menos que se trate de aspectos exclusivamente técnicos a
juicio del Comité Mixto de Interconexión, caso en el cual el arbitramento será
técnico y los árbitros deberán pronunciar su fallo en razón de sus específicos
conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio, en los términos
establecidos en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998.  En cualquier caso, el
fallo de los árbitros tendrá los efectos que la Ley da a tales providencias
para el arbitraje en derecho, los árbitros deberán ser abogados titulados, con
especialidad o experiencia comprobada en derecho de las telecomunicaciones;
para el arbitraje en aspectos técnicos, los árbitros serán ingenieros
especializados o con experiencia comprobada en telemática o telecomunicaciones
(ps.31 y 32).
9.  Después de que la CRT expidió la resolución 463 de 2001, ORBITEL
le manifestó a ETELL que estaba interesada en optar por pagar cargos de acceso
en función de la opción por capacidad.  Ésta contestó que el contrato suscrito
no se podía desconocer pero que estaba dispuesta a adelantar negociaciones para
llegar a un acuerdo consentido y de mutuo beneficio.  Ante tal situación,
ORBITEL se dirigió a la CRT y le solicitó adelantar un procedimiento con miras a
la solución del conflicto suscitado.  La CRT, con base en la solicitud
formulada por ORBITEL, inició una actuación con base en el artículo 4.4.6. de
la Resolución CRT 87 de 1997.  Luego, mediante las resoluciones 782 del 30 de
julio de 2003 y 884 del 4 de noviembre de 2003, dispuso que ORBITELL le
reconozca mensualmente a ETELL, la suma establecida para cargos de acceso
máximo por capacidad contemplada en la Resolución 463 de 2001 para empresas de
esa índole y no por minutos, como estaba contractualmente acordado.
10.  Al
examen de la actuación cumplida por la CRT, se advierte lo siguiente:
a.  El conflicto surgido entre ORBITEL y ETELL no se circunscribe
únicamente a la aplicación de la resolución 463 de 2001 expedida por la CRT.
Él se extiende al contrato previamente suscrito entre tales operadores
telefónicos pues en él se acordó un cargo de acceso ceñido al régimen jurídico
vigente en ese momento y se pactó la manera como se realizarían las
modificaciones originadas en las disposiciones de las autoridades
regulatorias.  Específicamente, el problema surge ante la decisión unilateral
del operador solicitante de escoger una nueva opción de pago, distinta a la
prevista en el contrato y susceptible de alterar sus condiciones económicas.
b.  Por lo
tanto, se trata de una controversia contractual en la que se deben determinar
los efectos de la nueva regulación sobre el contrato suscrito y si las partes
se encontraban obligadas o no realizar, en la forma acordada, modificaciones a
tal contrato.
c.  Tratándose
de una controversia contractual, su conocimiento es privativo de la rama
judicial del poder público.  Ésta es la habilitada para determinar el
cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones contractuales y para
determinar las responsabilidades consecuentes.  Desde luego, esto no se opone
al agotamiento del procedimiento para solución de diferencias pactado por las
partes, incluida la convocatoria de un tribunal de arbitramento.
d.  Como se trataba de una controversia contractual y no de un conflicto
administrativo relacionado con la regulación de un monopolio o con la promoción
de la libre y leal competencia, la CRT no podía intervenir como instancia de
decisión del conflicto.  De acuerdo con lo contractualmente acordado por las
partes, la CRT podía intervenir como instancia de medicación pero no como
instancia de decisión pues no está legitimada para conocer de las controversias
contractuales suscitadas por la aplicación de sus propios actos administrativos
a contratos preexistentes.  Su conocimiento recae sobre conflictos no adscritos
a otras autoridades administrativas pero no sobre conflictos de conocimiento de
los jueces de la república.
e.  Esa
situación explica los inconvenientes con que tropezó la CRT para afirmar su
competencia sobre el conflicto planteado por ORBITEL y para determinar el
procedimiento aplicable pues, en rigor jurídico, no está facultada para conocer
de controversias contractuales sino únicamente para dirimir conflictos sobre
interconexión que no sean privativos de la jurisdicción y no atribuidos a otras
autoridades administrativas.
f.  Si la CRT
asume el conocimiento de ese tipo de conflictos, no solo ejerce funciones
ajenas a su competencia, sino que se convierte en juez de sus propios actos y
desconoce el principio de separación de los poderes y la estructura que el
constituyente le dio al poder público.
11.  Lo
expuesto evidencia que la CRT, con su actuación, vulneró el derecho fundamental
al debido proceso pues al avocar el conocimiento de la actuación promovida por
ORBITEL, despojó a ETELL del derecho a exigir que para la solución de las
diferencias surgidas se respetara el procedimiento contractualmente acordado.
Vulneró también el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia pues la CRT, con su proceder, vació la competencia de la jurisdicción
para pronunciarse sobre esa controversia contractual.  Además, no solo expidió
la Resolución 463 de 2001, sino que afirmó su competencia para conocer y
resolver los conflictos derivados de su aplicación.  Finalmente, socavó el
principio de legalidad al ejercer funciones que no le están atribuidas y
desconoció el principio de separación de los poderes públicos en tanto que,
tratándose de una instancia administrativa, emprendió funciones
jurisdiccionales.
En estas
condiciones, se puede ya advertir el fundamento de mi postura:  La CRT vulneró
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de ETELL.  El primero, porque asumió el conocimiento de un conflicto
contractual sin estar legitimada para ello.  Y el segundo, por cuanto, sin
fundamento legal alguno, desconoció el procedimiento contractualmente acordado
por las partes para la solución de sus diferencias y en el que se incluía la
convocatoria de un tribunal de arbitramento.
Sin embargo,
y en esto comparto el criterio de mis compañeros de Sala, no había lugar al
amparo constitucional invocado dada la existencia de otro mecanismo idóneo de
protección”.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1]
TPBCLDN:  Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia Nacional
TPBCLDI:  Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga
Distancia Internacional
TPBCLE:  Telefonía Pública Básica Conmutada de Local
Extendida
TMC:  Telefonía Móvil Celular
PCS:  Personal Comunications System