T-621-19
Sentencia T-621/19
ACCION DE TUTELA Y
ACCION POPULAR-Cuando se
trata de proteger derechos fundamentales la acción de tutela desplaza la acción
popular como medio eficaz de protección
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE
DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
i) Exista conexidad
entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un
derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza al derecho fundamental
sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación al derecho
colectivo; (ii) el accionante sea la persona directa o realmente
afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza
subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza al derecho fundamental
no sea hipotética sino que aparezca probada en el expediente;
y (iv) la orden judicial busque el restablecimiento del derecho
fundamental afectado, y no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese
a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza
DERECHO
A LA ACCESIBILIDAD FISICA DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Protección constitucional,
internacional y legal
DERECHO
A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Responsabilidad del Estado
de garantizar la movilidad de las personas en situación de discapacidad en
iguales condiciones que las otras personas
LIBERTAD
DE LOCOMOCION-Concepto
DERECHO
A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Se protege a través de la
garantía de accesibilidad
La accesibilidad de
las personas en situación de discapacidad en igualdad de condiciones,
particularmente de aquellas que se movilizan en sillas de ruedas, y ha
proferido distintas órdenes con el fin de remover las barreras y obstáculos
existentes. En la mayoría de los casos, la Corporación ha protegido
principalmente los derechos a la igualdad y a la libertad de locomoción, sin
embargo, también ha extendido la protección a otros derechos fundamentales como
la vida, la dignidad humana, la educación, el trabajo, la vivienda digna y la
recreación, en atención a las solicitudes específicas de los accionantes
DERECHO
A LA ACCESIBILIDAD FISICA DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Escenarios en los que se
garantiza
(i) En medios masivos
de transporte público y en sus instalaciones; (ii) en espacios
públicos como vías y andenes; (iii) en edificaciones o instalaciones
abiertas al público; (iv) en copropiedades residenciales; (v) en
viviendas de interés social; y (vi) en ambientes deportivos y
recreativos
GARANTIA
DE ACCESIBILIDAD EN EDIFICACIONES O INSTALACIONES ABIERTAS AL PUBLICO-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO
A LA ACCESIBILIDAD FISICA Y DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden a Alcaldía Municipal retirar bolardos, adecuar las
barreras físicas, o adoptar las soluciones para brindar accesibilidad a las
personas con discapacidad
Referencia: expediente T-7.265.724
Acción de tutela presentada por Héctor
Alonso Bedoya Gaviria en contra de las alcaldías municipales de Pereira y La
Virginia, con vinculación del Instituto Nacional de Vías –Invías– y el Área
Metropolitana Centro Occidente –AMCO–.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo
Schlesinger y Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, pronuncia la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos, en
primera instancia, por el Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia
Múltiple de Pereira, el 20 de septiembre de 2018, y en segunda instancia, por
el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pereira, el 6 de noviembre de 2018,
dentro del proceso de tutela iniciado por Héctor Alonso Bedoya Gaviria en
contra de los Municipios de Pereira y La Virginia, con vinculación del
Instituto Nacional de Vías –Invías– y el Área Metropolitana Centro Occidente
–AMCO–.
El expediente de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, mediante auto
del 10 de abril de 2019, y
notificado el 2 de mayo del mismo año[1].
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y solicitud
El señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria, de 54 años[2], presentó acción de
tutela en contra de los Municipios de Pereira y La Virginia, con el propósito
de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la libre movilidad y
locomoción, a la dignidad humana y a la integridad física, al estimarlos
vulnerados en razón de la negativa de las administraciones municipales a
retirar los bolardos y otros “obstáculos” ubicados en la entrada y la
salida del puente Bernardo Arango, que impiden el libre tránsito de las
personas en situación de discapacidad que se ven en la necesidad de utilizar
sillas de ruedas, muletas o caminadores para procurarse el desplazamiento[3].
A continuación, se exponen los hechos más relevantes
que fueron descritos en la demanda:
1.1. El accionante es habitante del corregimiento de
Caimalito del Municipio de Pereira y se encuentra en situación de discapacidad
ya que tiene una “limitación física para la marcha”[4], por lo que debe
desplazarse en una silla ruedas[5].
1.2. Sostuvo que él en particular y los habitantes de
dicho corregimiento y comunidades aledañas (habló de diecisiete mil habitantes
del sector) se han visto afectados por la ubicación de unos bolardos y otros “obstáculos”
en la entrada y la salida del puente Bernardo Arango ya que, en razón de su
localización, es imposible el paso de personas en sillas de ruedas, con muletas
o caminadores, o con coches para bebé. Lo anterior, con la consecuente puesta
en riesgo de la integridad física de las personas en situación de discapacidad,
los adultos mayores y niños y niñas de hasta tres años, grupos poblacionales
que son considerados como de especial protección constitucional.
1.3. Narró que los habitantes del corregimiento
tuvieron varias reuniones con las administraciones municipales de Pereira y La
Virginia, el Invías, el Área Metropolitana Centro Occidente –AMCO–, algunos
concejales y el corregidor de Caimalito, en donde se solicitó el retiro de los
bolardos y los otros obstáculos ubicados en la entrada y la salida del puente
Bernardo Arango, por el riesgo que implicaban para las personas en situación de
discapacidad y el impacto negativo en sus derechos fundamentales a la libre
movilidad y locomoción, a la dignidad humana y a la integridad física.
1.4. Señaló que el puente Bernardo Arango
supuestamente fue declarado patrimonio arquitectónico, histórico y cultural de
la Nación[6]
y que, en razón de ello, se han tomado medidas para conservarlo y preservarlo.
Sin embargo, no se han tenido en consideración los derechos de las personas con
movilidad reducida, ya sea por una situación de discapacidad o por tratarse de
adultos mayores, o de niños y niñas de hasta tres años, que por ello requieren
de ayudas para movilizarse como sillas de ruedas, muletas, caminadores o
coches.
1.5. Lo anterior, explicó, ha afectado en gran medida
los derechos a la salud y a la vida de las personas en situación de
discapacidad que están enfermas y deben trasladarse de Caimalito al Municipio de
La Virginia para recibir atención de urgencia, ya que no pueden utilizar el
puente Bernardo Arango, obra que durante muchos años fue de tránsito vehicular.
Al respecto, narró el caso de dos mujeres que padecían enfermedades graves, una
de ellas niña con síndrome de Down, quienes fallecieron antes de llegar a la ambulancia,
ubicada al final del puente referido.
1.6. Sostuvo que si bien es cierto que en las mesas
técnicas programadas en relación con la problemática descrita, se dijo por
parte de los ingenieros que se realizó un estudio técnico que contemplaba el área
exacta para el paso de sillas de ruedas médicas y no de sillas de ruedas hechas
de forma artesanal; también lo es que la mayoría de las personas en condición
de discapacidad “tienen sillas de ruedas hechizas o sillas con un pedal en
la mano de fácil manejo para la persona con movilidad reducida”. Consideró,
entonces, que no son de recibo las razones señaladas por los funcionarios en el
sentido de que las obras realizadas tuvieron en cuenta el “Manual de
Accesibilidad Universal”[7],
pues, en razón de la marginalidad y situación económica de gran parte de los
habitantes de Caimalito, las personas en situación de discapacidad que
presentan movilidad reducida no cuentan con los recursos necesarios para la
compra de sillas de ruedas médicas.
1.7. Expresó que los bolardos y los obstáculos
ubicados a la entrada y la salida del puente tienen la finalidad de “evitar
la circulación de motos y carros”, para proteger la seguridad de las
personas que transitan a pie por dicha obra, pese a que ello puede ser
vigilado, controlado y sancionado por parte de las autoridades competentes,
para lo que pueden ser instaladas cámaras de seguridad, o, en todo caso, acudir
a otras medidas que no sean tan restrictivas de la libertad de tránsito y
locomoción, como, por ejemplo, la adecuación del puente con el diseño inicial
aprobado por toda la comunidad en las mesas técnicas y que consistía en “dos
carriles peatonales izquierda y derecha  y por el centro sillas de ruedas y
triciclos”[8].
1.8. Citando la Sentencia T-304 de 2017, señaló que no
son las personas en situación de discapacidad las que deben adaptarse al
entorno físico que ha sido construido para las personas que gozan de plenas
capacidades funcionales, sino que es la sociedad la obligada a garantizar
espacios respetuosos de la diversidad y de las distintas situaciones humanas.
1.9. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se
tutelen los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene a
las entidades territoriales accionadas que, de manera inmediata, procedan al
retiro de los bolardos y de todo obstáculo ubicado en el puente Bernardo
Arango, que limite la libre movilidad y locomoción de personas en situación de
discapacidad, adultos mayores, niños y niñas de hasta tres años que sean
transportados en un coche para bebé y personas enfermas que deban ser atendidas
de urgencia.
Con la demanda se aportaron las siguientes pruebas documentales
relevantes:
-
Fotocopia de la
respuesta con radicado No. 74 del 12 de enero de 2017, firmada por el
secretario de planeación y desarrollo económico de la Alcaldía Municipal La
Virginia, y dirigido a los peticionarios Luis Gonzaga Galeano y José Jesús
Avaid[9],
del corregimiento de Caimalito. En dicho documento se lee: “[…] el municipio
no puede acceder a su pretensión porque el desmonte de dichos bolardos es lo
que a la fecha garantiza la vida útil de la estructura que es patrimonio
ARQUITECTÓNICO, HISTÓRICO Y CULTURAL según lo preceptuado en la Ley 1185 de
2008 que modifica y adiciona la Ley 397 de 1997. […]. || Además me permito [controvertir]
la situación descrita por los peticionarios toda vez que en espacios de diálogo
con [las Alcaldías] de Pereira, de La Virginia y la comunidad donde se ha
discutido ampliamente la solicitud, se ha concluido que la estructura si
permite el normal uso y disfrute de la misma a personas en condiciones de
discapacidad y movilidad reducida según lo normado en los artículos 4 y 22 de
la Ley General de Cultura, igualmente se ha señalado, que el número de personas
que han solicitado dicha apertura son muy pocos (sic) en contraste con más de
4.000 usuarios permanentes de la estructura que la usan como medio de tránsito
peatonal o como destino turístico entre el corregimiento y el municipio […]”[10].
-
Fotocopia de las actas
del 24 de enero y del 28 de febrero de 2018, que dan cuenta de las reuniones realizadas
en la Personería de Pereira con ocasión de las mesas de trabajo convocadas con
la comunidad y funcionarios de la administración municipal y el Área
Metropolitana Centro Occidente –AMCO–, para analizar la “[p]roblemática de
la comunidad de Caimalito con el uso del puente peatonal Bernardo Arango para
los tricicleros y discapacitados”[11].
En el documento del 24 de enero de 2018, se lee que miembros de la comunidad de
Caimalito manifestaron “que el puente tiene unos bolardos, que imposibilita
el paso de las personas discapacitadas, con movilidad reducida en silla de
ruedas que son aproximadamente 70 personas”[12].
-
Fotocopia del “concepto
técnico aclaratorio respecto a la posibilidad de variar la carga viva de diseño
en el puente Bernardo Arango del municipio de La Virginia Risaralda”,
realizado por el ingeniero civil John Alexander Vásquez, el 28 de febrero de
2018, y dirigido al Invías, Dirección Territorial de Risaralda[13].
-
Fotocopia del acta de
reunión No. 1 del 1 de marzo de 2018, en el Área Metropolitana Centro Occidente
–AMCO–. Tema: “[…] conocer de primera mano, las condiciones técnicas que
rodearon la decisión de restringir el paso a los tricicleros y otros vehículos
por el puente Bernardo Arango”. A dicha reunión asistieron el corregidor de
Caimalito, una delegada de la Personería de Pereira, concejales de La Virginia,
funcionarios del AMCO, un funcionario de la Secretaría de Movilidad de Pereira,
un funcionario del Invías Territorial Risaralda e invitados técnicos[14].
-
Fotocopia del oficio
fechado el 17 de marzo de 2018, dirigido por la comunidad a la defensora del
pueblo del departamento de Risaralda, Elsa Gladys Cifuentes, en donde los
firmantes le ponen de presente la problemática generada por la colocación de
unas barreras de hierro en el puente Bernardo Arango, que están afectando la
libre movilidad de personas en situación de discapacidad que transitan en
sillas de ruedas. El documento aparece firmado por el señor Héctor Alonso
Bedoya Gaviria[15].
-
Fotocopia de la memoria
de la reunión realizada en la sede de la oficina de la Corregiduría de
Caimalito el 4 de abril de 2018, con asunto “Visita de verificación queja
bolardos y situación puente Bernardo Arango”, y con asistencia de
funcionarios de la Defensoría del Pueblo de la Regional Risaralda y de la Corregiduría
de Caimalito, de la Junta de Acción Comunal y de líderes de la comunidad. En
dicho documento se lee: “[…] se aborda el tema de los bolardos instalados en
la entrada y la salida del puente Bernardo Arango, tanto el comisario como los
líderes de la comunidad exponen las situaciones de vulnerabilidad que se
presenta[n,] especialmente con las personas con limitaciones físicas, madres
gestantes, madres con hijos menores de tres años, personas mayores de 60 años y
los tricicleros, razón por la cual el clamor de los habitantes de Caimalito es
retirar los bolardos instalados en la entrada y la salida del puente y para
evitar el tránsito de motocicletas y/o vehículos, se instalen cámaras de
seguridad, reforzar la vigilancia o compromiso de la comunidad. || Ante la
petición de los líderes, se tomarán acciones inmediatas, oficiando a INVIAS, al
Área Metropolitana, solicitando información al respecto con el fin de
documentarnos para poder estudiar la viabilidad de interponer acciones
constitucionales”[16].
-
Fotocopia del oficio
fechado el 12 de abril de 2018, según entrada No. 26896 del 09/04/2018,
dirigido por el director territorial de Risaralda del Invías a la defensora del
Pueblo de la Regional Risaralda. Allí se indica que la entidad firmó el
Convenio 3261-2013 con el Municipio de La Virginia con el objeto de “aunar
esfuerzos para la rehabilitación del puente Bernardo Arango sobre el río Cauca
carretera La Virginia - Caimalito municipio de La Virginia departamento de
Risaralda”, por un valor inicial de $3.000.000.000,00. Y se agrega: “el
CDP que soporta este convenio es el No. 259214 de fecha 06/03/2014, el rubro o
imputación presupuestal es: C-113-600-618 MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO PARA LA
CONECTIVIDAD REGIONAL, RECURSOS DE LA NACIÓN, con una autorización de vigencias
futuras de fecha 07/11/2013. Posteriormente tuvo una Adición 1 por valor de
$730.000.000,00 y otra adición 2 por valor de 1.120.000.000, para un total de
convenio de $4.850.000.000,00, de los cuales se ejecutaron $4.846.132.909,00;
la intervención terminó el 30/09/2015. En [el] marco de este convenio el
Municipio de La Virginia celebró el contrato de Obra No. 001-2014, con el
Consorcio San Carlos; la interventoría a ese contrato de obra la ejecutó el Consorcio
MDS”[17]
(mayúsculas originales). En relación con el tema de la movilidad de personas en
situación de discapacidad, el documento señala: “Para las personas con
movilidad reducida, se tuvo en cuenta que las barreras permitían el paso para
una silla de ruedas médica y no para una silla de ruedas Hechiza (es decir una
construida o elaborada con tubería de forma artesanal)”[18].
-
Fotocopia del oficio
STYM.110-000205-E-2018 del 26 de abril de 2018, a través del cual la directora
y la subdirectora de transporte y movilidad del Área Metropolitana Centro
Occidente le informan a la defensora del pueblo de la Regional Risaralda que la
autoridad de tránsito competente en relación con el control del puente Bernardo
Arango, hasta el corregimiento de Caimalito, es el Instituto de Movilidad de
Pereira, y que en la jurisdicción del Municipio de La Virginia, la competencia
es de la Secretaría de Tránsito y Movilidad de dicha administración municipal[19].
2. Respuestas de las entidades demandadas y
vinculadas
2.1. El Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y
Competencia Múltiple de Pereira, mediante auto No. 2274 del 19 de julio de
2018, admitió la acción de tutela descrita y ordenó la vinculación del Invías[20].
2.2. En respuesta oportuna a la acción de tutela, se plantearon
las siguientes solicitudes y argumentaciones:
2.2.1. La Alcaldía Municipal de La Virginia solicitó
rechazar por improcedente la acción de tutela en razón de la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial, y, en su defecto, negar la pretensión
invocada, debido a que no ha vulnerado derechos fundamentales de las personas
con movilidad reducida[21].
Adicionalmente, explicó: (i) el puente Bernardo
Arango fue construido entre 1926 a 1928 por el constructor Gonzalo Echeverri,
con la finalidad de conectar el Municipio de La Virginia con “la orilla
pereirana del Río Cauca”[22],
pero, desde 1971 y debido a su deterioro, para entonces de casi 50 años, se
destinó solo para paso peatonal con el fin de evitar posibles accidentes y un
colapso de la estructura debido a su obsolescencia y antigüedad; además, en
relación con la reciente intervención de la obra, resaltó que “para su
construcción y adecuación, los ingenieros pensaron en las personas con
discapacidad en sillas de ruedas médicas y se estableció el paso de las mismas
por medio de dichos bolardos”[23].
(ii) Las personas que necesitan atención médica del corregimiento de
Caimalito son atendidas en el Hospital San Pedro y San Pablo de La Virginia, y
el acceso al municipio puede lograrse de forma peatonal, cruzando el puente
Bernardo Arango, o por medio vehicular por la vía principal, la cual conecta
con las carreteras principales de los demás municipios. (iii) La
colocación de los bolardos se hizo para evitar el paso vehicular y para impedir
un “accidente de gran magnitud debido a que la estructura posee casi 100
años”[24].
(iv) No es cierto que se impida la movilidad de las personas en
situación de discapacidad, o de adultos mayores o niños y niñas, ya que el paso
peatonal es libre para todos los ciudadanos de los Municipios de Pereira y La
Virginia, además, los ingenieros realizaron un estudio técnico que consideró el
acceso de sillas de ruedas médicas.
2.2.2. El Instituto Nacional de Vías, Territorial
Risaralda, solicitó negar la tutela de los derechos invocados por el señor
Bedoya Gaviria en relación con dicha entidad, debido a que no ha vulnerado
derecho fundamental alguno[25].
Adicionalmente, precisó: (i) el puente Bernardo
Arango fue acogido como patrimonio mediante el Decreto 625 del 17 de octubre de
2007, “Por medio del cual se adopta el inventario de bienes patrimoniales de
conservación arquitectónica, histórica y cultural y se dictan otras
disposiciones”, emanado de la administración municipal de Pereira; con
todo, según el Grupo de Investigación y Documentación, Programa Vigías del
Patrimonio, de la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura, “revisada
la lista de Bienes de Interés Cultural a nivel nacional, no se encuentra
registro del Puente Metálico BERNARDO ARANGO, ubicado en el Municipio de La
Virginia Risaralda”[26],
por lo que concluyó que la obra referida “NO fue elevado a Patrimonio
Arquitectónico de la Nación”. (ii) El puente Bernardo Arango no hace
parte del inventario vial del Instituto, ni se encuentra dentro de su objeto,
por lo que no es competente para tomar decisiones acerca del retiro o
permanencia de los elementos denominados bolardos. (iii) En el marco del
convenio interadministrativo No. 3261 de 2013, cuyo objeto era “[a]unar
esfuerzos para la rehabilitación del puente Bernardo Arango sobre el río Cauca
- carretera La Virginia - Caimalito, municipio de La Virginia, departamento de
Risaralda”[27],
el Invías le proporcionó a la administración municipal todos los recursos
necesarios para la realización de la rehabilitación que fue terminada el 30 de
septiembre de 2015[28].
3. Decisión que se revisa del juez de
tutela de primera instancia
3.1. El
Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pereira, mediante
sentencia del 31 de julio de 2018[29],
tuteló los derechos fundamentales a la igualdad, la movilidad y la libre
locomoción del señor Bedoya Gaviria y, en consecuencia, ordenó a los
representantes legales y/o a quien haga sus veces de la Alcaldía de La
Virginia, la Alcaldía de Pereira y el Instituto Nacional de Vías –Invías–, que
“modifiquen el ingreso y salida del puente Bernardo Arango que comunica a
los municipios de Pereira y La Virginia de manera tal que las personas en
situación de discapacidad con sillas de ruedas fijas o hechizas puedan acceder
al mismo”[30].
El fallo precisó que se pretende proteger los derechos
fundamentales de las personas con movilidad reducida, más no los derechos de
los tricicleros del sector y mucho menos de los conductores de motocicletas y
vehículos; por lo que es responsabilidad de las administraciones municipales de
La Virginia y Pereira, adoptar las medidas necesarias para vigilar, controlar y
sancionar a cualquier persona diferente a aquellos en situación de discapacidad
que hagan uso del puente Bernardo Arango.
3.2. Extemporáneamente,
la Alcaldía Municipal de Pereira solicitó declarar la improcedencia de la
acción de tutela por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial,
entre ellos la acción popular, además, porque no se demostró la existencia de
un perjuicio irremediable. Adicionalmente, precisó que “el puente Bernardo
Arango se encuentra bajo la tutela del Área Metropolitana Centro Occidente
(AMCO)”[31],
situación que deja sin competencia al ente territorial para realizar el retiro de
los bolardos solicitado. Así, a continuación, alegó la falta de legitimación en
la causa en la presente acción constitucional[32].
Anexó fotocopia del “concepto técnico aclaratorio
respecto a la posibilidad de variar la carga viva de diseño en el puente Bernardo
Arango del municipio de La Virginia Risaralda”, realizado por el ingeniero
civil John Alexander Vásquez, el 28 de febrero de 2018, y dirigido al Invías,
Dirección Territorial de Risaralda. En dicho documento, obran las siguientes
conclusiones y recomendaciones:
“Respecto a la posibilidad
de permitir el paso de vehículos (triciclos cargados), nos permitimos
manifestar que dicha petición no es procedente para aprobarse desde el
componente estructural, lo cual se fundamenta en las siguientes razones.
a.    Permitir el paso de
triciclos cargados, abre las posibilidades de que otros vehículos (motocicletas
y automóviles) pudieran intentar transitar por el puente.
b.   La seguridad de los
usuarios del puente se vería comprometida al mezclar tráfico de vehículos con
flujo peatonal.
c.    En el diseño de
reforzamiento no [s]e consideraron cargas cíclicas, efectos puntuales por
ruedas, ni solicitaciones derivadas del frenado de vehículos (impacto); debido
a que las cargas peatonales se pueden considerar estáticas y uniformemente
repartidas en la superficie donde actúan.
d.   La prueba de carga
realizada al puente en octubre de 2015, resultó satisfactoria para las
solicitaciones consideradas y la misma se aplicó de manera estática, acorde con
los criterios concebidos para el diseño; por lo anterior se pretende hacer
claridad que en el evento de permitirse actuar en el puente cualquier tipología
de carga diferente a la utilizada en el cálculo del reforzamiento, el
comportamiento futuro de la estructura en este caso será responsabilidad del
funcionario o entidad que determine o apruebe dicha cambio”[33].
3.3. Luego
de impugnada la sentencia del 31 de julio de 2018 por parte del Invías[34] y la Alcaldía
Municipal de Pereira[35],
el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pereira, mediante auto del 10 de
septiembre de 2018, declaró la nulidad de las diligencias a partir del fallo de
primera instancia, debido a la falta de vinculación del Área Metropolitana
Centro Occidente –AMCO–, por lo que devolvió el expediente al juez de primera
instancia a efectos de que se surtiera la vinculación requerida[36].
3.4. Una
vez vinculada por el Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple
de Pereira[37],
el Área Metropolitana Centro Occidente –AMCO–  solicitó negar la pretensión
invocada por el accionante debido a que no le vulneró derecho fundamental
alguno[38].
Adicionalmente, precisó: (i) la entidad no
tiene dentro de sus funciones ni el diseño ni la construcción ni el
mantenimiento del puente, y no fue la encargada de su reconstrucción y de colocar
las barreras técnicas para impedir el tránsito de vehículos automotores (motos,
automóviles y triciclos), lo que fue realizado a través de un convenio
interadministrativo suscrito entre el Invías y la Alcaldía Municipal de La
Virginia, en el que se tuvo en cuenta que la obra pública solo tendría un uso
peatonal. (ii) La obra de restauración la adelantó el consorcio San
Carlos mediante contrato de obra pública No. 001 de 2014, suscrito entre este y
la Alcaldía de La Virginia, y la interventoría estuvo a cargo del consorcio
MSD. (iii) La participación de la entidad en algunas reuniones con la
comunidad “no fue dentro de la órbita de sus competencias [Ley 1625 de 2013]
sino buscando de manera articulada una solución conjunta con las comunidades”[39]. (iv) El puente
Bernardo Arango no figura dentro de los activos o bienes de propiedad del Área
Metropolitana Centro Occidente. (v) El puente antes de su restauración
permitía el desplazamiento de vehículos automotores como automóviles,
motocicletas, triciclos, entre otros. (vi) El Invías y las alcaldías
municipales de Pereira y La Virginia “definieron en diversos comités
técnicos que al puente se le daría un uso peatonal con la posibilidad de tener
un carril central para ciclorutas”[40],
además, que permitir un uso diferente al peatonal afectaría la carga viva con
la cual fue diseñado estructuralmente al momento de su restauración. Por ello,
no es posible cambiar las características actuales del puente, por cuanto se
alterarían los diseños estructurales “liberándose totalmente de
responsabilidad quien ejecutó las obras”[41].
Concluyó que cualquier ciudadano en condiciones
normales puede desplazarse peatonalmente “caminando, trotando, en bicicleta”[42] por la obra pública, y
que una persona en situación de discapacidad puede desplazarse en silla de
ruedas “conservando las condiciones establecidas en el Manual de
Accesibilidad Universal, al que se le debe dar cumplimiento por estar
debidamente reglamentado y no pretender que cualquier diseño se deba adaptar de
manera particular a la situación esgrimida y no probada por el actor […]”[43].
3.5. El Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y
Competencia Múltiple de Pereira, mediante sentencia del 20 de septiembre de
2018, tuteló los derechos fundamentales a la igualdad, la movilidad y la libre
locomoción del señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria y, en consecuencia, le ordenó
al representante legal y/o a quien haga sus veces de la Alcaldía de La
Virginia, que realice las modificaciones o tome las medidas que sean necesarias
para permitir el ingreso y salida del puente Bernardo Arango que comunica a los
Municipios de Pereira y La Virginia, de las personas con movilidad reducida,
con sillas de ruedas fijas o hechizas. Adicionalmente, desvinculó a la Alcaldía
de Pereira, al Instituto Nacional de Vías –Invías– y Área Metropolitana Centro
Occidente –AMCO–[44].
Reiterando los argumentos de la decisión originalmente
tomada, se precisó que el fallo pretende proteger los derechos fundamentales de
las personas con movilidad reducida, más no los derechos de los tricicleros del
sector y mucho menos de los conductores de motocicletas o automotores; y que
tampoco se pretende poner en riesgo la seguridad vial del puente, por lo que es
responsabilidad de la administración municipal de La Virginia con ayuda de las
autoridades competentes, adoptar las medidas necesarias para vigilar, controlar
y sancionar a cualquier persona diferente a aquellos en situación de
discapacidad que hagan mal uso del puente Bernardo Arango, una vez se garantice
la movilidad para ese grupo poblacional.
4. Impugnación
El 27 de septiembre de 2018, la Alcaldía Municipal de La Virginia impugnó la sentencia
del 20 de septiembre de 2018, reiterando los argumentos de improcedencia de la
acción de tutela señalados en ideas anteriores; en su defecto, solicitó negar
la pretensión de protección constitucional[45].
Adicionalmente,
precisó: (i) el puente Bernardo Arango constituye una infraestructura
pública que presta servicios para la movilidad y el transporte de la población
entre el corregimiento de Caimalito de la ciudad de Pereira y el Municipio de
La Virginia, siendo de gran importancia para la población del corregimiento que
demanda en su mayoría bienes y servicios que se prestan en La Virginia, por lo
que el flujo de personas tiene mayor representación en la población de
Caimalito (estimada para el 2016 en 6.952 personas). (ii) Si bien el
accionante mencionó que se pone en riesgo la vida de los habitantes del
corregimiento por la restricción del acceso de vehículos por el puente objeto
de solicitud de intervención, es importante resaltar que el corregimiento
cuenta con acceso al Municipio de La Virginia por el puente Francisco
Jaramillo, a través del cual se conectan los Municipios de Pereira y La
Virginia, estando Caimalito a escasos cinco minutos. (iii) En caso de
que haya pronunciamiento de fondo, y previo cuestionamiento acerca de la falta
de razones para desligar a las entidades inicialmente vinculadas, solicitó
modificar el sentido del fallo en cuanto este no debe excluir a la Alcaldía de
Pereira y al Área Metropolitana Centro Occidente, porque, además de tener
responsabilidad con la obra pública, el Municipio de La Virginia carece de la
capacidad institucional, técnica, operativa, financiera y presupuestal para
asumir los costos de las obras que implica la intervención ordenada por la
decisión.
5. Decisión
que se revisa del juez de tutela de segunda instancia
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Pereira, mediante sentencia del 6 de noviembre de 2018, revocó la decisión del
Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pereira y, en su
lugar, declaró improcedente la acción de tutela al considerar la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial[46]. Con todo, señaló que los derechos
fundamentales del señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria “no están siendo
vulnerados, pues las modificaciones realizadas a la aludida estructura,
estuvieron debidamente reglamentadas y no se omitió tener en cuenta [a las
personas con movilidad restringida], no siendo posible ordenar que el diseño,
reconstrucción y modificación se deba adecuar de manera particular a la
situación de cada persona, pues existen conceptos de expertos que aseguran que
se cumplieron con las normas universales para ello”[47].
6. Actuaciones en sede de revisión
6.1. La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 26
de julio de 2019[48],
decretó algunas pruebas con la finalidad de obtener elementos
de juicio que le permitieran adoptar una decisión más informada en el caso
objeto de estudio; además, suspendió los términos del presente proceso. Las
pruebas decretadas fueron las siguientes:
6.1.1. Solicitó a la Alcaldía Municipal de La Virginia
y a la Alcaldía Municipal de Pereira que informaran: (i) el marco de sus
competencias legales en relación con la adecuación, el mantenimiento, la
vigilancia y el cuidado del puente Bernardo Arango ubicado en circunscripción
territorial de La Virginia. (ii) Si la obra pública referida ha sido
reconocida como patrimonio arquitectónico, histórico y cultural de la Nación,
anexando el acto de reconocimiento. (iii) Si existe una política pública
municipal orientada a las personas en situación de discapacidad, anexando los
respectivos soportes de ello. (iv) Si se ha realizado una
caracterización de las personas en situación de discapacidad que requieren
transitar por el puente. (v) Si dada la problemática planteada en
relación con el tránsito por el puente Bernardo Arango de algunas personas en
situación de discapacidad, se ha buscado articular una solución con la
comunidad directamente afectada. (vi) Si se han realizado campañas
viales para prevenir el tránsito de vehículos, entre ellos, motocicletas y
triciclos, por el puente Bernardo Arango y si hay autoridades de tránsito u
otras, que hagan vigilancia en la obra. (vii) Cualquier otro hecho o
fundamento que se considere sea necesario tener en cuenta para la decisión del
caso estudiado. Adicionalmente, se solicita a la Alcaldía de Pereira, (viii)
aportar el Decreto 625 del 17 de octubre de 2007, “Por medio del cual se
adopta el inventario de bienes patrimoniales de conservación arquitectónica,
histórica y cultural y se dictan otras disposiciones”.
6.1.2. Solicitó al Área Metropolitana Centro
Occidente –AMCO– que informara: (i) el marco de sus competencias legales
en relación con la adecuación, el mantenimiento, la vigilancia y el cuidado del
puente Bernardo Arango ubicado en circunscripción territorial de La Virginia. (ii)
El marco de sus competencias legales en relación con la movilidad y el
transporte en el puente Bernardo Arango. (iii) Si existe una política
pública metropolitana orientada a las personas en situación de discapacidad,
anexando los respectivos soportes de ello. (iv) Si dada la problemática
planteada en relación con el tránsito por el puente Bernardo Arango de algunas
personas en situación de discapacidad, se ha buscado articular una solución
conjunta con las administraciones municipales implicadas y la comunidad
directamente afectada. (v) Cualquier otro hecho o fundamento que se
considere sea necesario tener en cuenta para la decisión del caso estudiado.
6.1.3. Solicitó al Instituto Nacional de Vías
–Invías– que informara: (i) el marco de sus competencias legales en
relación con la adecuación, el mantenimiento, la vigilancia y el cuidado del
puente Bernardo Arango ubicado en circunscripción territorial de La Virginia.
(ii) Cuáles son las normas y especificaciones técnicas que deben cumplir
las obras peatonales (en este caso el puente Bernardo Arango del Municipio de
La Virginia, Risaralda) para permitir la libre locomoción de personas en
situación de discapacidad que se movilizan en sillas de ruedas. (iii)
Cualquier otro hecho o fundamento que se considere sea necesario tener en
cuenta para la decisión del caso estudiado.
6.1.4. Solicitó a la Dirección de Patrimonio
del Ministerio de Cultura que (i) informara si el puente Bernardo Arango
ubicado en La Virginia, Risaralda, está incluido en el inventario de bienes que
administra. Y, en atención a su experiencia en la conservación, protección,
recuperación y sostenibilidad del patrimonio arquitectónico, histórico y
cultural de la Nación, (ii) presentara un concepto acerca del caso
estudiado, que expone la problemática generada por la colocación de unos
bolardos en las entradas de la obra pública descrita, que impiden la libre locomoción
de personas en situación de discapacidad que se movilizan en sillas de ruedas
no médicas.
6.1.5. Solicitó al señor Héctor Alonso Bedoya
Gaviria que (i) enviara la información contenida en el CD anexo a la
acción de tutela, que incluye un registro fotográfico de las obras realizadas
en el puente Bernardo Arango que están impidiendo su libre locomoción, debido a
que los archivos digitales existentes en el expediente de tutela no permiten su
lectura; (ii) explicara en qué consisten los “otros obstáculos
ubicados en la entrada y la salida del puente Bernardo Arango”, y (iii)
ampliara cualquier otro hecho o fundamento que considere sea necesario tener en
cuenta para la decisión del caso estudiado.
6.1.6. Invitó a Dejusticia, al Programa de Acción por
la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS), a Temblores ONG, a la Sociedad
Colombiana de Ingenieros y a la Asociación de Ingenieros de Risaralda, para que
participaran en el proceso brindando sus respectivos conceptos acerca del caso
estudiado.
6.2. Mediante comunicación del 26 de agosto de 2019[49], la Secretaría General
de la Corporación informó que dio cumplimiento a lo ordenado en el auto del 26
de julio de 2019 y que en término oportuno recibió las siguientes respuestas:
6.2.1. El 2 de agosto de 2019, el director de
patrimonio y memoria del Ministerio de Cultura[50]
dio respuesta en los siguientes términos[51]:
(i) una vez revisado el listado de Bienes de Interés Cultural (BIC) del
ámbito nacional administrado por el ministerio, “se encontró que el inmueble
denominado Puente Bernardo Arango de La Virginia, Risaralda, NO cuenta con
declaratoria como BIC del ámbito nacional, ni se encuentra localizado en zona
de influencia de un bien declarado para dicho ámbito”[52] (mayúsculas
originales), por lo tanto no está encargado de su administración. (ii)
En virtud de las competencias asignadas en la Ley 397 de 1997 (Ley General de
Cultura) y en el Decreto Reglamentario 1080 de 2015, según las cuales
corresponde al Ministerio de Cultura la aplicación del Régimen Especial de
manejo y Protección de los bienes de interés cultural del ámbito nacional, se
abstiene de conceptuar acerca del presente caso, debido a que el manejo y
administración de dicho inmueble corresponde al ámbito territorial.
6.2.2. El 6 de agosto de 2019, el apoderado judicial
de la Alcaldía de Pereira[53]
dio respuesta en los siguientes términos[54]:
(i) por ser el puente Bernardo Arango una obra nacional le compete al
Ministerio de Transporte, a través del Invías o la Agencia Nacional de
Infraestructura –ANI–, “realizar el mantenimiento, el reforzamiento
estructural, la vigilancia y el cuidado”[55]
de la obra, que comunica al Municipio de La Virginia con el corregimiento de
Caimalito del Municipio de Pereira. Prueba de lo anterior es que la
restauración se realizó como resultado de un convenio interadministrativo
(3261-2013) suscrito entre el Invías y el Municipio de La Virginia. (ii)
El puente no ha sido reconocido como patrimonio arquitectónico, histórico y
cultural de la Nación. (iii) Por medio del Acuerdo 55 de 2011 se adoptó
la política pública de discapacidad en el Municipio de Pereira 2011-2021. (iv)
No se ha realizado una caracterización de las personas en situación de
discapacidad que requieren transitar por el puente; con todo, la Secretaría de
Salud de Pereira informó que en el corregimiento de Caimalito “se encuentran
134 discapacitados a corte mes de julio del presente año, de los cuales 88 se
han registrado en el mes de junio y los restantes en el mes de julio calendario”[56]. (v) Se han
desarrollado unas mesas de trabajo conjunta entre la Defensoría del pueblo, las
alcaldías de Pereira y La Virginia, la Personería de Pereira, el Concejo
Municipal de La Virginia, el Área Metropolitana Centro Occidente y el Instituto
de Movilidad de Pereira, para determinar la viabilidad técnica de abrir el
acceso del puente para tricicleros y otro tipo de automotor, pero, según el
ingeniero John Alexander Vásquez (asesor de estructura metálica), no debe
sobrepasarse la carga considerada en el diseño. (vi) La entidad
encargada de formular las políticas, los planes, programas y proyectos en
materia de movilidad del Municipio de Pereira es el Instituto de Movilidad, que
aportó el “Plan de movilidad a implementar durante el desarrollo del
proyecto de intervención para el cierre del puente Bernardo Arango, municipio
de La Virginia de Risaralda”. Sin embargo, a la fecha no se han realizado
campañas viales para prevenir el tránsito de vehículos ni motocicletas, como
tampoco la instalación de cámaras de seguridad o ubicación de agentes de
tránsito para vigilar la circulación, “ya que el puente presenta un acceso
restringido con bolardos de gran calibre, lo que conlleva[ría] un gasto
innecesario”[57].
(vii) En las actas derivadas de las mesas de trabajo realizadas con las
distintas entidades, que contaron con el apoyo de profesionales expertos en la
materia, como el ingeniero John Alexander Vásquez, se indica: “Al inicio de
la ejecución de las labores de consultoría estructural, se definió en diversos
comités técnicos que se sostuvieron con las autoridades participantes del
proceso (Invías, Municipio de Pereira y Municipio de La Virginia) que al puente
se le daría UN USO PEATONAL con la posibilidad de tener un carril central para
cicloruta”[58];
de acuerdo con lo anterior la “concepción de diseño del reforzamiento se
fundamentó en la premisa de un puente peatonal con cicloruta”[59]. (viii) Precisó
que “se hizo una inspección de campo al puente objeto de la discusión, pudiendo
constatar que en sentido Caimalito - La Virginia, ya no se encuentran algunas
barreras y/o obstáculos para permitir el acceso de las personas discapacitadas
en sillas de ruedas, […], caso contrario en el sentido La Virginia - Caimalito
si se encuentra la totalidad de las barreras […]” (adjuntó registro
fotográfico)[60].
6.2.3. El 9 de agosto de 2019, el alcalde del Municipio
de La Virginia[61]
dio respuesta en los siguientes términos[62]:
(i) entre los años 2014 y 2015 se realizó una rehabilitación del puente
Bernardo Arango, mediante el convenio interadministrativo No. 3261 de 2013
celebrado entre el Invías y el ente territorial, con base en los estudios y
diseños proporcionados por el Área Metropolitana de Centro Occidente –AMCO–.
Refirió el informe técnico realizado por el ingeniero civil John Alexander
Vásquez, el 28 de febrero de 2018, y dirigido al Invías, Dirección Territorial
de Risaralda. (ii) Revisados los archivos de Planeación Municipal, no se
encontró certificación o acto alguno de reconocimiento del puente Bernardo
Arango como patrimonio arquitectónico e histórico de la Nación ni del
departamento, ni evidencia de que se hubiera realizado ese trámite, “como
equivocadamente se afirmó inicialmente”[63].
(iii) Si bien no existe una política pública municipal orientada a las
personas en situación de discapacidad, sí se cuenta con un Comité de
Discapacidad creado mediante Acuerdo 02 del 23 de febrero de 2009 por el
Concejo Municipal. (iv) Se realizó una caracterización de las personas
en situación de discapacidad en forma general, pero no específicamente de
quienes transitan por el puente, debido a que son “los habitantes de
Caimalito que pertenecen al Municipio de Pereira […] los que usan el puente
hacia La Virginia, cuando requieren servicios de salud o educación”[64]. Precisó que gestionó
con el AMCO una ruta especial para transportar personas en situación de
discapacidad a un costo más bajo que el precio normal de los pasajes. (v)
La estructura sí permite el normal uso y paso de las personas en situación de
discapacidad con movilidad reducida que se transportan en “sillas de ruedas
normales”[65];
el número de personas que han solicitado la apertura es muy bajo en contraste
con más de 4.000 usuarios permanentes de la estructura que la utilizan para el
tránsito peatonal o como destino turístico entre el corregimiento y el
municipio. Informó que en el marco de la intervención vial que está ejecutando
la concesión Pacíficotres sobre el puente Francisco Jaramillo Ochoa, que
constituye otra ruta de acceso de Caimalito al Municipio de La Virginia, “se
ha socializado la posibilidad que en la ampliación del mismo se
considere un paso exclusivo para triciclos, bicicletas y peatones, mitigando
así las condiciones de riesgo que describen los peticionarios al usar este otro
puente”[66]
(negrillas fuera de texto). (vi) La administración municipal ha
realizado campañas viales para prevenir el tránsito de vehículos, entre ellos,
motocicletas y triciclos por el puente Bernardo Arango y sí hay autoridades de
tránsito que hagan vigilancia en el bien público. Precisó que el puente es solo
peatonal y que fueron construidos unos dispositivos para evitar el tránsito de
motocicletas y triciclos.
6.2.4. El 11 de agosto de 2019, el señor Héctor Alonso
Bedoya Gaviria envió CD con la información referida en su solicitud de amparo y
un registro fotográfico que permite identificar los elementos instalados al
ingreso del puente Bernardo Arango, entre los que se observan unos bolardos que
impiden el libre tránsito de personas que se movilizan en sillas de ruedas,
incluso, médicas[67].
6.2.5. El 12 de agosto de 2019, el director del Área
Metropolitana Centro Occidente[68]
dio respuesta en los siguientes términos[69]:
(i) el marco general que regula las competencias de la entidad, se
encuentra en la Ley 1625 de 2013, Régimen para las Áreas Metropolitanas. Señaló
que no construye obras de infraestructura vial, pero sí ejerce funciones como
autoridad de transporte público y de transporte masivo, de acuerdo con la Ley
105 de 1993, la Ley 310 de 1996, la Ley 336 de 1996 y el Decreto 3109 de 1997, siendo
el Acuerdo Metropolitano 017 del 27 de diciembre de 2001, la norma que
constituyó al AMCO como autoridad única de transporte metropolitano;
adicionalmente, que no tiene ninguna competencia funcional en relación con el
mantenimiento, la conservación, la reparación, el cuidado y la vigilancia del
puente Bernardo Arango, que comunica los Municipios de Pereira y La Virginia. (ii)
Mediante el Acuerdo Metropolitano 016 del 23 de octubre de 2009 la movilidad
fue declarada como hecho metropolitano. En el caso particular del puente,
señaló que el Plan de Movilidad Metropolitano formulado en el año 2005-2006, en
el proyecto de área de manejo especial en el Municipio de La Virginia,
establece el “Mejoramiento del Puente Peatonal sobre el río cauca: aplicación
de piso existente, pintura y señalización que permita ampliar su capacidad y
manejo diferenciado de la circulación peatonal y de bicicletas, consolidándolo
como uno de los principales elementos de identidad, memoria patrimonial y de
encuentro de la ciudad”[70];
frente al deterioro sistemático del puente Bernardo Arango y la amenaza a la
seguridad de los usuarios, después de muchas gestiones interinstitucionales, se
logró entre el Municipio de la Virginia y el Invías suscribir el convenio
interadministrativo No. 3261 de 2013; desde el inicio de la ejecución de las
obras se definió en diversos comité técnicos que se le daría “UN USO PEATONAL
con la posibilidad de tener un carril central para cicloruta”[71] (mayúsculas
originales); desde el momento en que se terminaron las obras ha habido
inconformidad por parte de los tricicleros en razón de la ubicación de “unos
mecanismos físicos (BOLARDOS) en los accesos del puente”[72] (mayúsculas
originales), lo que generó solicitudes de apertura del puente a las distintas entidades
implicadas, entre ellas, el Concejo Municipal de La Virginia, en donde en dos
sesiones realizadas en 2018 se insistió en la apertura del puente para los
tricicleros, por lo que el Invías concertó una reunión técnica en la que se
señaló: “el tema no es de carga sino de seguridad vial y que frente a las
personas con movilidad reducida se tuvo en cuenta que las barreras permitían el
paso para una silla de ruedas médica y no de una silla de ruedas hechiza”[73]; que como institución
articuladora que buscaba facilitar soluciones a la problemática presentada,
realizó varias reuniones con las diferentes entidades en donde se acordó
consultar al Invías, quien se pronunció en el sentido de que el puente solo
puede ser objeto de paso peatonal, para lo cual se tuvo en cuenta el concepto
técnico del ingeniero John Alexander Vásquez, quien señaló que no era
procedente autorizar el paso de vehículos (triciclos cargados) teniendo en
cuenta el componente estructural de la obra, además porque se pone en riesgo la
seguridad de los peatones; el Área metropolitana no es competente para regular,
controlar ni vigilar el flujo peatonal en el puente, pues dicha función está
atribuida a los organismos de tránsito de los municipios implicados. (iii)
Dentro de la política pública para la movilidad sustentable, adoptada mediante
Acuerdo Metropolitano 016 del 29 de diciembre de 2011, se prevé en el punto
referente al ser humano que “[l]a accesibilidad, será parte integrante de la
movilidad de tal forma que esté permitido el acceso de toda la población (con o
sin limitaciones cognitivas o físicas) a bienes o servicios ofrecidos en la
región AMCO”[74];
adicionalmente, en el punto referente al Estado y el territorio, se indica que
“toda infraestructura construida por el AMCO, deberá incluir como prioridad
aquellos elementos para el servicio a las personas especialmente en [situación
de discapacidad]”[75].
(iv) El Área Metropolitana ha participado en varias reuniones buscando
articular soluciones que permitan atender las inquietudes de la comunidad
dentro del marco de la legalidad, la accesibilidad y la seguridad, que son
soportes fundamentales de la movilidad[76].
6.2.6. El 12 de agosto de 2019, el director territorial
de Risaralda del Invías[77]
dio respuesta en los siguientes términos[78]:
(i) las competencias legales del Invías en relación con el puente
Bernardo Arango se dieron únicamente a través del convenio interadministrativo
No. 3261 de 2013, del cual derivaron las obligaciones para el instituto de
trasferir los recursos económicos al Municipio de La Virginia y la de contratar
la interventoría de las obras objeto del convenio. El Invías no es responsable
ni propietario de la obra de infraestructura, toda vez que no se encuentra
contemplada en el inventario vial, de acuerdo con la Resolución No. 5133 de
2016[79],
en razón de ello, la adecuación, mantenimiento, vigilancia y cuidado del puente
no es función, deber, ni responsabilidad de la entidad. (ii) El
Ministerio de Transporte tiene un manual de “Accesibilidad al medio físico y
al transporte” publicado en el 2000, cuyo objetivo “es establecer
parámetros adecuados y definir pautas en torno a las características y
condiciones necesarias para la circulación, permanencia y accesibilidad de
todas las personas y en especial […] las personas con algún tipo de
discapacidad a los espacios, edificios y transporte público. Como todo manual
es una guía y a pesar de que no hay un capítulo especial sobre acceso a puentes
peatonales, se da una noción al diseñador de cómo podrían ser las rampas de
accesos”[80].
Señaló que el problema de accesibilidad en el puente “radica en que, si se
deja libre el acceso al puente, se genera un problema de seguridad vial, pues
entrarían toda clase de vehículos al puente, tales como motocicletas que
generan riesgo al peatón”[81].
Indicó que el puente tiene una rampa de acceso y un elemento regulatorio para
que pase el peatón y la persona que se moviliza en silla de ruedas. (iii)
Finalmente, planteó la falta de legitimación en la causa de la entidad en
relación con la presente acción de tutela[82].
6.2.7. El 12 de agosto de 2019, la directora ejecutiva
de la Sociedad Colombiana de Ingenieros[83]
señaló la imposibilidad de brindar concepto técnico frente al caso que se
discute en razón de su naturaleza jurídica[84].
6.2.8. El 12 de agosto de 2019, el presidente y el
coordinador técnico de la Asociación de Ingenieros de Risaralda[85] señalaron que realizaron
una inspección ocular al puente Bernardo Arango, ubicado en el Municipio de La
Virginia, y que “[e]s evidente que las estructuras instaladas al acceso al
citado puente limitan el desplazamiento de las personas en situación de
discapacidad. No hay necesidad de acudir a un concepto técnico para visualizar
tal situación”[86].
6.2.9. El 14 de agosto de 2019, el Programa de Acción
por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) del Consultorio Jurídico de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes[87] aportó algunos
elementos de juicio frente al caso objeto de análisis, con la finalidad de
solicitar a la Sala que estructure un fallo en favor de las pretensiones del
accionante tras el análisis de: (i) el alcance que tiene el derecho a la
libertad de locomoción de las personas con discapacidad y su relación con la
accesibilidad y los criterios de igualdad vinculantes para el Estado colombiano
por parte del orden nacional e internacional, y (ii) las obligaciones
del Estado para garantizar los derechos de las personas con discapacidad en
relación con los juicios de ponderación para el ejercicio de políticas públicas
y acciones afirmativas. En el concepto se concluyó:
“Lo[s] hechos de la acción
de tutela dan cuenta sobre la falta de accesibilidad con la que cuenta el
puente Bernardo Arango ubicado en el municipio de La Virginia. Los bolardos
impuestos por la administración de esta estructura no solo representan una
lesión de derechos fundamentales de la población que se moviliza en silla de
ruedas aledaña al puente, sino que se erige como una medida de discriminación
directa bajo un criterio sospechoso en el que la medida sólo afecta a la
población con discapacidad física.
La acción fue atacada
desde un comienzo por la parte accionada bajo el argumento de que existe otro
medio de defensa, pero como ya se mencionó este argumento resulta impertinente
y escueto bajo dos precisiones: (i) no existe otro medio de defensa idóneo
mediante el cual el accionante pudiese obtener la protección de sus derechos
fundamentales, por lo que exigir la prejudicialidad constitucional por una vía
distinta a la que Héctor Bedoya acudió sería imponer una carga desproporcionada
al accionante sin causa justificada. Por otra parte, (ii) la Corte ha sido
enfática en conceder el requisito de subsidiaridad de la tutela cuando se
presenta en tensión derechos fundamentales de sujetos bajo especial protección
constitucional, y en este caso también nos encontramos bajo este criterio, pues
se acudió a la jurisdicción constitucional dada la urgencia de proteger la
libre locomoción, la vida y la integridad de una persona con discapacidad.
Ahora bien, después de
haber analizado el marco normativo nacional e internacional vinculante que
permitiese resolver los temas de fondo del caso sub examine, es claro
que el principio y derecho a la accesibilidad funge como un criterio anterior
al goce de todos los derechos que tienen las personas con discapacidad. Es
deber del Estado garantizar el acceso a esta población a los espacios físicos y
arquitectónicos no solo a través de la eliminación de barreras ya existentes,
sino que a través del diseño previo de sus políticas y proyectos para que de
esta forma siempre se tenga en cuenta la diversidad humana existente en la
sociedad. La accesibilidad se encuentra encaminada a toda la población con
discapacidad, debe contar con un diseño universal que siempre debe ser previo y
que por lo tanto no excluye la posibilidad de aplicar ajustes razonables
concretos una vez el proyecto o la política se encuentre concretada. Es por
esto que todas aquellas previsiones o medidas de seguridad propias de cualquier
proyecto diseñado por el Estado deben contar con un enfoque diferencial que
permita un diseño previo adecuado a las necesidades de la población en situación
de discapacidad.
Por consiguiente, no es
válido el argumento de los accionados sobre la permanencia de los bolardos dada
la seguridad que éstos brindan al impedir el paso de vehículos y así garantizar
la seguridad de los peatones y la estabilidad de la estructura. Sobre este
aspecto se le presentó a la Corte de forma muy respetuosa un test de
proporcionalidad en el que se concluyó lo siguiente: la medida si bien es
idónea porque en principio alcanza los fines propuestos por la administración,
no es necesaria ya que resulta ser altamente lesiva frente al beneficio que
representa y el cual se puede alcanzar a través de otras medidas tales como el
acompañamiento de personal de tránsito o la supervisión con cámaras. La medida
puede considerarse como discriminación indirecta hacia un sector de la
población, teniendo en cuenta el alcance que de ella hace la CDPD[88].
Finalmente, se mencionó un
argumento residual que consideramos puede surgir en el curso del proceso, en
relación con la posible calidad que el puente Bernardo Arango puede tener de
patrimonio cultural arquitectónico. Frente a esto, en el expediente no obra
prueba idónea ni conducente que dé certeza sobre tal afirmación, por lo que en
principio dicho argumento no tiene nacedero en el presente caso. Pese a esto,
en el caso en el que diera certeza sobre la calidad de patrimonio cultural de
este puente, se esboz[aron] en la presente intervención argumentos suficientes
que permiten concluir que el deber del Estado en garantizar la accesibilidad de
las personas con discapacidad a espacios públicos se extiende a aquellos
lugares declarados patrimonios culturales. Esto, no solo por respetar el
derecho a la libre locomoción, sino por también garantizar el acceso a la
cultura que se resguarda en dicha arquitectura”[89].
6.2.10. El 20 de agosto de 2019, Temblores ONG[90] presentó concepto sobre
la accesibilidad, el diseño universal y el derecho a la ciudad de las personas
con discapacidad, aplicado al caso concreto, bajo el modelo social
materializado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (CDPD) que “elimina la concepción de la discapacidad como algo
inherente a la persona”[91],
y “se propone una aceptación social de la diferencia, y de esta forma, una
intervención no en los individuos, sino directamente en las estructuras
sociales, que son las que impiden la inclusión y el pleno goce de los derechos
de las personas con discapacidad”[92].
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, se sostuvo que sugerir que
el mecanismo idóneo para la imposición de la carga de la transformación
estructural es la acción popular, constituye una forma de violencia
institucional que perpetúa la sistemática situación de negación de derechos que
experimenta el accionante. Ahora, en relación con el fondo del asunto, se
solicitó tutelar los derechos fundamentales del señor Héctor Alonso Bedoya
Gaviria a la libre movilidad y locomoción, a la dignidad humana y a la
integridad física, principalmente, con fundamento en los siguientes argumentos:
“[…] si bien se debe
partir de los principios de diseño universal para la construcción y diseño de
obras tales como el puente Bernardo Arango, en el caso concreto el Estado tiene
la obligación de eliminar las barreras –cuando éstas ya existen– de manera
progresiva y sin excusarse en que no hay presupuesto suficiente, lo cual
asegura el cumplimiento del derecho a la accesibilidad que tienen las personas
con discapacidad. Ahora bien, el concepto de ajustes razonables no es
procedente en el caso concreto, pues si bien en principio este derecho opera ex
nunc y la accesibilidad ex ante, la colocación de los bolardos no
sólo afecta las necesidades particulares del accionante, sino que también
afecta la accesibilidad de todas las personas con discapacidad en sillas de
ruedas[93].
[…]
Desde Temblores ONG hemos
identificado que a [las personas en situación de discapacidad] se les niega
sistemáticamente su derecho a ocupar un lugar en el territorio, se les impide
construir su identidad en el espacio público, se les niega su derecho al
trabajo, a la movilidad y que lo anterior, sin lugar a dudas, no solo figura
como una práctica estatal de negación sistemática de sus derechos
fundamentales, sino que también representa la negación de su derecho a la
ciudad. En efecto, las prácticas de expulsión del espacio público de las
personas en situación de discapacidad (esto es, la segregación que producen las
ciudades que han excluido de su planeación y de sus planes de desarrollo a las
personas con discapacidad), la ausencia de una infraestructura accesible para
personas con movilidad reducida y la interposición de obstáculos físicos en el
espacio público, como los bolardos a la entrada y la salida del puente Bernardo
Arango, no solo figuran como ejemplos de la negación del derecho a la ciudad,
sino como dispositivos estatales de negación de los derechos a la vida digna, a
la integridad personal, a la autonomía, a la libertad de locomoción y a la no
discriminación en razón de la discapacidad.
Los planes de ordenamiento
y [la] regulación del uso del espacio público han legitimado, en nombre del
desarrollo urbano, peligrosas prácticas de exclusión socio-espacial que
terminan por convertirse en mecanismos de negación del derecho a la ciudad. Si
bien el derecho a la ciudad no figura dentro de la carta de derechos, como
categoría de análisis, resulta útil para entender cómo, a través de la negación
de este derecho, se ponen en riesgo principios constitucionales de protección a
los derechos fundamentales. Así, en el caso de la referencia, se observa cómo
la disposición de los bolardos a la entrada y la salida del puente Bernardo
Arango (i) representa un obstáculo directo entre el accionante y el goce de su
derecho a la libertad de locomoción; (ii) afecta de manera desproporcionada la
accesibilidad y la movilidad de las personas en situación de discapacidad;
(iii) genera prácticas de segregación socio-espacial que perjudican
primordialmente a la población en situación de discapacidad, pues deben tomar
rutas alternas para movilizarse; (iv) se convierte en un dispositivo violatorio
de la dignidad humana de las personas con discapacidad, pues el tiempo que
deben emplear para movilizarse es considerablemente mayor al del resto de la
ciudadanía”[94].
Finalmente, se hicieron las siguientes
recomendaciones: (i) ordenar a las administraciones locales retirar los
bolardos ubicados a la entrada y la salida del puente, así como los demás
objetos que impidan la libertad de locomoción del accionante; (ii) ordenar
a la Secretaría de Planeación Municipal de La Virginia incluir la participación
de las personas con discapacidad en la elaboración de los planes de desarrollo
y de ordenamiento territorial, e incorporar en sus actuaciones el modelo social
de la discapacidad; (iii) ordenar a la Alcaldía de La Virginia
constituir una mesa técnica, que involucre la participación de personas con
discapacidad, que tenga como propósito convertir los espacios del municipio en
espacios accesibles para las personas con discapacidad.
6.2.11. El 22 de agosto de 2019, dentro del
término de traslado de las anteriores respuestas, el alcalde municipal de La
Virginia[95]
señaló: (i) el puente Bernardo Arango es una vía peatonal desde hace más
de quince años, que permite la movilidad de los habitantes del corregimiento de
Caimalito de Pereira y de La Virginia; está acondicionado para el
desplazamiento de personas en situación de discapacidad y, concretamente, en
sillas de ruedas; por razones de protección y seguridad de los peatones y de la
estructura misma, tiene instalados unos bolardos que impiden el tránsito de
vehículos de transporte público y privado. (ii) La intervención
estructural del puente, realizada entre el 2014 y el 2015, obedeció a estudios
y diseños y cumplió con las normas técnicas conforme a su condición de paso
peatonal; en dicha obra se invirtieron cuantiosos recursos públicos; la
ubicación de los bolardos era esencial para restringir el tránsito de
motocicletas y triciclos entre el corregimiento de Caimalito y la ciudad de La
Virginia, para no afectar la estructura del puente ni poner en riesgo la
seguridad de las personas que hacen uso de la obra. (iii) Reiteró lo
planteado en el informe técnico del ingeniero John Alexander Vásquez y en el
oficio DT-RIS 15217 del 12 de abril de 2018, emanada del director territorial
del Invías, en el que se señaló: “[…] el tema no es de carga, sino de
seguridad vial, ya que sería un riesgo permitir que al mismo tiempo estuvieran
circulando peatones y triciclos, y si se apertura a los triciclos, detrás del
triciclo vendría la motocicleta y aún los vehículos. || Para las personas con
movilidad reducida, se tuvo en cuenta que las barreras permitan el paso para
una silla de ruedas médica y no para una silla de ruedas hechiza (es decir una
construida o elaborada con tubería de forma artesanal”[96]. (vi) Lo
pretendido por el accionante es el amparo de derechos colectivos no
susceptibles de protección mediante la acción de tutela sino de una acción
popular. (v) El accionante afirmó que se pone en riesgo la vida de los
habitantes del corregimiento de Caimalito por la restricción del tránsito de
vehículos por el puente Bernardo Arango, lo que no corresponde a la realidad ya
que el corregimiento cuenta con una vía principal de tránsito motorizado y no
motorizado que permite el acceso al Municipio de La Virginia, a través del puente
vehicular Francisco Jaramillo, obra que permite conectar el corregimiento al Municipio
de La Virginia a escasos cinco minutos; además, existe transporte público de
buses entre estos dos puntos. (vi) Cuestionó la afirmación en el sentido
de que el Municipio de La Virginia sea el propietario o administrador de la
obra en discusión, además de que no hay prueba de ello, debido a que “hay
una clara conurbación y responsabilidad tanto del municipio de Pereira quien
tiene la competencia y jurisdicción en el domicilio del accionante, como del
Área Metropolitana […] y también [del] INVÍAS como lo demuestra el convenio
interadministrativo suscrito para la intervención del puente”[97].
6.3. Mediante oficio del 27 de agosto de 2019[98], la Secretaría General
de la Corporación remitió otras comunicaciones recibidas dentro del término de
traslado de las respuestas referidas en el punto anterior, a saber:
6.3.1. La apoderada judicial del Área Metropolitana
Centro Occidente[99]
señaló que de la información y documentación aportada se puede confirmar que: (i)
el AMCO no ejecutó ninguna de las obras de restauración del puente Bernardo
Arango, realizadas como consecuencia del convenio interadministrativo No. 3261
de 2013, firmado entre el Municipio de La Virginia y el Invías. (ii) La
destinación peatonal del uso del puente se definió en diferentes comité
técnicos que se sostuvieron con las entidades participantes y con expertos,
entre ellos, el ingeniero John Alexander Vásquez. (iii) El AMCO no
autorizó ni colocó los bolardos en relación con los cuales se generó la
inconformidad. (iv) El Área Metropolitana no es competente para regular,
controlar y vigilar el flujo peatonal en el puente Bernardo Arango, pues esta
función está atribuida a los organismos de tránsito de los Municipios de
Pereira y La Virginia, en su condición de autoridad de tránsito, de acuerdo con
el artículo 3 de la Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 1383 de 2010;
adicionalmente, no se ha constituido como organismo de apoyo de las autoridades
de tránsito. (v) Todas las actuaciones del Área Metropolitana, que es
una entidad administrativa y no territorial, se han realizado dentro del ámbito
de sus competencias, buscando ser un articulador entre las diferentes entidades
territoriales y organismos de control, en aras buscar la mejor solución a la
problemática presentada, además, porque “le corresponde ejercer actividades
que busquen el desarrollo integral de los municipios que la conforman, caso
particular de la movilidad que es un elemento fundamental en la organización y
planificación del territorio, pero sin olvidar la autonomía de los municipios”[100]. (vi) El
puente Bernardo Arango no está incluido en el inventario físico de bienes de
propiedad del AMCO. (vii) El Ministerio de Cultura fue categórico en
afirmar que, una vez revisado el listado de bienes de interés cultural (BIC)
del ámbito nacional que administra, el puente Bernardo Arango no cuenta con
declaración de BIC, absteniéndose de brindar concepto por cuanto el manejo y
administración de dicho inmueble corresponde al nivel territorial. (viii) Que
la obra sí fue declarado como patrimonio cultural por parte del Municipio de
Pereira. (ix) Reiteró lo señalado por el ingeniero John Alexander
Vásquez en el sentido de que “la seguridad de los usuarios del puente se
vería comprometida al mezclar tráfico de vehículos con flujo peatonal”[101]. (x)
Corresponde a los Municipios de Pereira y La Virginia tomar las decisiones
relacionadas con la movilidad sobre el puente que comunica a sus poblaciones,
cuya destinación es peatonal, y que “permite el paso de personas en
condición de discapacidad en sillas de ruedas que se adecuan al manual de
accesibilidad universal”[102].
Por lo anterior, solicitó la desvinculación de la entidad que representa, pues
no ha ocasionado vulneración a los derechos fundamentales invocados por el accionante.
6.3.2. El director territorial de Risaralda del Invías[103] informó que no tiene
pronunciamientos adicionales a los ya realizados en las oportunidades
anteriores.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del proceso de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9° del
artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Cuestión previa
La Sala precisa que en esta oportunidad concretará su
análisis a la verificación de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales del accionante, quien, por su situación de discapacidad, se moviliza
en silla de ruedas y encuentra una limitación a su libertad de locomoción a
raíz de las estructuras tipo laberinto y los bolardos ubicados en las entradas del
puente Bernardo Arango, que conecta el corregimiento de Caimalito del Municipio
de Pereira y el Municipio de La Virginia. Lo anterior, sin desconocer que una
posible orden orientada a la protección de sus derechos beneficiará a todas las
personas que se encuentren en su misma situación o que, por tratarse de adultos
mayores o de niños y niñas en edad temprana, requieran de otras ayudas para la
movilidad, como muletas, caminadores o coches.
En ese orden, no entrará a considerar la situación de
los tricicleros.
3. Examen de procedencia de la acción de
tutela
Antes de la formulación del problema jurídico
relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados
por Héctor Alonso Bedoya
Gaviria, la Sala debe analizar
el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela. Para ello, estudiará si en el presente asunto se demuestran los
presupuestos de: (i) legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii)
subsidiariedad; y (iii) inmediatez.
3.1. Legitimación en la causa
3.1.1. Legitimación
en la causa por activa.
El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de
defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. Además, el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991[104] establece que “podrá ser ejercida, en
todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante”.
En esta oportunidad, el señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria presentó acción de tutela en contra de las
alcaldías municipales de Pereira y La Virginia, con el propósito de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales a la libre movilidad y locomoción, a la
dignidad humana y a la integridad física, al estimarlos vulnerados en razón de
la negativa de las administraciones municipales a retirar los bolardos y otros obstáculos
ubicados en las entradas del puente Bernardo Arango, que impiden su libre
locomoción, pues en razón de su situación de discapacidad se ve en la necesidad
de movilizarse en silla de ruedas. Dados los hechos, el accionante se encuentra
legitimado en la causa para actuar en el presente trámite.
3.1.2. Legitimación en
la causa por pasiva. El
mismo artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1 y 5 del Decreto
2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra cualquier
autoridad pública e incluso contra particulares[105]. Así, la legitimación por pasiva se
entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige
la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.
En el caso objeto de análisis, se
advierte que las alcaldías
municipales de Pereira y La Virginia, que son las
entidades territoriales a las que el señor Bedoya Gaviria les atribuye la
vulneración de sus derechos fundamentales, están legitimadas en la causa por
pasiva para actuar en este proceso.
3.2. Subsidiariedad
3.2.1. De acuerdo con los artículos 86 de
la Constitución y 6 del
Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela está revestida de un carácter subsidiario. El principio de
subsidiariedad determina que dicho mecanismo de protección es procedente
siempre que (i) no exista otro medio de defensa judicial; o aunque
exista, (ii) este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso
concreto, o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional
para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los
derechos constitucionales.
Con todo, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, el
examen de procedencia de la acción tutela debe tener en cuenta su eficacia,
apreciada en concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el
accionante, en particular cuando se trata, como en el presente caso, de
personas en situación de discapacidad y, por lo mismo, de sujetos de
especial protección constitucional.
3.2.2. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela es excepcionalmente
procedente para la protección de intereses colectivos cuando se busca el
resguardo, a su vez, de un derecho fundamental[106]. Así, ha determinado que procede “i) cuando la afectación de los
derechos colectivos requiere la intervención urgente e inmediata del juez
constitucional para evitar un perjuicio irremediable. […]. En este caso, es
fundamental demostrar la premura de la intervención judicial y ii) cuando la
amenaza o vulneración de un derecho colectivo, produce la afectación directa de
un derecho fundamental […]”, agregando que, “[n]o determina la procedencia de la acción
popular o de la acción de tutela el número de personas que accede a la
justicia, ni el nombre del derecho que se busca proteger”[107].
De igual
forma, es necesario verificar que: (i) exista conexidad entre la
vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza al derecho fundamental sea
consecuencia inmediata y directa de la perturbación al derecho colectivo; (ii)
el accionante sea la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii)
la vulneración o la amenaza al derecho fundamental no sea hipotética sino que
aparezca probada en el expediente; y (iv) la orden judicial busque el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y no del derecho colectivo
en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido,
igualmente, un derecho de esta naturaleza[108].
3.2.3. Diferentes salas de
revisión de este Tribunal han admitido la procedencia de acciones de tutela en
casos en los que se persigue la eliminación de barreras físicas y/o
arquitectónicas instaladas en espacio público, vías o edificaciones, con afectación
del derecho a la libertad de locomoción. Veamos:
-
Sentencia T-024 de
2000. La Sala Sexta de
Revisión estudió una acción de tutela presentada por el personero de Bogotá,
quien actuaba en defensa de los derechos de un invidente, en contra de la Alcaldía
Distrital de Bogotá, su Secretaría de Tránsito y Transporte y el Instituto de
Desarrollo Urbano del Distrito Capital. La solicitud se fundamentaba en la
afectación de la libertad de locomoción y la accesibilidad del accionante a su lugar
de trabajo, el Instituto Nacional para Ciegos –INCI–, debido a los múltiples
bolardos que se encontraban ubicados en inmediaciones de la sede.
-
Sentencia T-030 de
2010. La Sala Novena de
Revisión analizó el caso de una señora con poliomielitis que se desplazaba en
silla de ruedas y se veía afectada por las barreras arquitectónicas y la
ausencia de rampas en los andenes de la ciudad de Popayán, circunstancia que
lesionaba su movilidad y su oficio como vendedora de lotería. En esa
oportunidad, la Sala señaló que la acción de tutela era procedente para que
cesara la discriminación a la que se encontraba sometida la accionante, como
persona en situación de discapacidad, y se protegieran sus derechos
fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad y a la libertad de
locomoción, a pesar de la existencia de la acción popular[109].
-
Sentencia T-747 de 2015. La Sala Segunda de Revisión estudió una
acción de tutela presentada en contra de Unitel S.A. ESP por una persona en
situación de discapacidad que, en razón de ello, se movilizaba en una silla de
ruedas. Entendió que se vulneraban sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción,
a la igualdad y a la dignidad, al haber instalado unos postes de telefonía
básica en los andenes por los que debía circular a diario para llegar a su casa
y que obstruían su paso.
-
Sentencia T-094 de
2016. La Sala Tercera de
Revisión estudió una acción de tutela presentada por una persona con esclerosis
múltiple en contra de Salud Total EPS, por la vulneración de su derecho a la
libertad de locomoción al colocar obstáculos (conos y bolardos) en la vía
pública frente a sus centros de atención, que impedían que el vehículo que la
transportaba la dejara en la entrada de la entidad de salud y, además, la
obligaban a levantar las piernas para superar las barreras, lo que consideraba
que constituía una carga excesiva, debido a que la esclerosis múltiple es una
patología que reduce la movilidad de quien la padece de forma significativa.
3.2.4. Volviendo al caso concreto, la Sala
resalta que se pretende la protección de derechos fundamentales de un sujeto de
especial protección constitucional. Adicionalmente, tomando en consideración
los parámetros que deben ser verificados para la procedencia de la acción de
tutela en eventos en los que se presenta una intersección entre un derecho de
naturaleza individual (la libertad de locomoción) y un interés colectivo (el
espacio público), encuentra que: (i) la perturbación del espacio público
–derecho colectivo– puede implicar una afectación de los derechos a la libertad
de locomoción y a la igualdad del accionante, causada por la ubicación de unas
barreras físicas en las entradas del puente Bernardo Arango, toda vez que no
permiten el paso de sillas de ruedas; (ii) quien interpone la acción de
tutela es la persona que afirma estar directamente afectada en sus derechos
fundamentales; (iii) la presunta vulneración de los derechos
constitucionales se atribuye a la omisión de las administraciones de adoptar medidas
afirmativas que tengan en cuenta los derechos de las personas en situación de
discapacidad que deben utilizar el puente y se movilizan en sillas de ruedas, como
es el caso del señor Bedoya Gaviria, a quien, según alega, se le impide
transitar libremente en razón de la existencia de barreras físicas; y (iv)
la protección que se pretende procurar por medio de la acción de tutela tiene
por finalidad garantizar el goce efectivo de los derechos a la libertad de
locomoción y a la igualdad del señor Bedoya Gaviria, así implique,
correlativamente, cesar la perturbación del espacio público.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala estima que
la acción de tutela para garantizar la protección de los derechos fundamentales
del señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria, cumple el requisito de
subsidiariedad.
3.3.  Inmediatez
3.3.1. El principio de
inmediatez exige que la acción de tutela sea interpuesta en un tiempo razonable en relación con el acto que
generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Con todo,
cuando el juez constitucional advierte que entre el momento de presentación de
la acción y la ocurrencia del acto que conculcó los derechos alegados,
transcurrió un lapso de tiempo considerable, este debe analizar los motivos por los cuales se presentó la
inactividad del accionante, en tanto es inconstitucional otorgarle un término
de caducidad a la solicitud de amparo, o rechazarla, únicamente con fundamento
en el paso del tiempo[110].
En este orden de ideas, en la Sentencia
T-1028 de 2010[111], la Sala Octava de Revisión señaló lo
siguiente:
“Insistentemente ha
resaltado esta Corporación que la razonabilidad del plazo no puede determinarse
a priori, lo que se traduciría en la imposición de un término de caducidad o
prescripción prohibido por el artículo 86 de la Constitución, sino de
conformidad con los hechos de cada caso concreto. Es por ello que ‘en algunos
casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela
improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar
razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las
particularidades del caso […]”[112].
3.3.2. Así, surtido el análisis de los
hechos del caso concreto, el juez constitucional puede llegar a la conclusión
de que una acción de tutela, que en principio parecería carente de inmediatez
por haber sido interpuesta después de un tiempo considerable desde la amenaza o
vulneración del derecho fundamental, en realidad resulta procedente debido a
las particulares circunstancias que rodean el asunto. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha determinado algunos eventos, no taxativos, en
que esta situación se puede presentar[113]:
“(i) La existencia de
razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo[114], la ocurrencia de un
suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del
actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un
hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las
circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del
paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como
consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que
adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la
inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de
tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos
fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de
la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta
desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se
encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por
el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan’”[115] (cursivas originales).
3.3.3. Aplicando lo anterior al
caso objeto de estudio, encuentra la Sala que si bien transcurrieron casi cuatro
años entre la terminación de la rehabilitación del puente Bernardo Arango, el
30 de septiembre de 2015[116], que incluyó la instalación de las
barreras físicas cuyo retiro se solicita, y la presentación de la acción de
tutela, el 19 de julio de 2018, confluyen circunstancias que permiten
interpretar que el plazo no es irrazonable. Lo anterior, porque la presunta
vulneración de los derechos fundamentales permanece en el tiempo, es decir,
continúa y es actual, toda vez que aún están las barreras físicas instaladas en
las entradas de la obra pública limitando la libre locomoción del accionante,
quien, por su situación de discapacidad, se ve en la necesidad de utilizar
silla de ruedas para movilizarse.
Adicionalmente, se observa que el señor Bedoya Gaviria
ha intentado tramitar su reclamación directamente con las entidades accionadas,
sin obtener resultados satisfactorios. Así, ha estado involucrado en las mesas
de trabajo convocadas entre representantes de la comunidad del corregimiento de
Caimalito y funcionarios de la Alcaldía de Pereira y del Área Metropolitana
Centro Occidente, con el objeto de discutir la problemática que se presenta por
la afectación del derecho a la libertad de locomoción de las personas en situación
de discapacidad[117]. Incluso, el 17 de marzo de 2018, el
accionante suscribió una petición dirigida por la comunidad a la Defensora del Pueblo
del Departamento de Risaralda, Elsa Gladys Cifuentes, en donde los firmantes, buscando
una interlocución con las autoridades competentes, le plantearon la
problemática generada por la colocación de unas barreras físicas en el puente
Bernardo Arango, que afectan la libre locomoción de personas con movilidad
reducida[118].
Por lo anterior, la Sala considera que el requisito de
inmediatez se encuentra satisfecho en el caso concreto.
4. Planteamiento del problema jurídico
Acreditados los requisitos de procedencia de la acción
de tutela en el asunto de la referencia, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneraron
los Municipios de La Virginia y Pereira
los derechos fundamentales a la igualdad y a la
libertad de locomoción de Héctor Alonso Bedoya Gaviria, quien se encuentra en situación de discapacidad y se moviliza en
silla de ruedas, al no garantizarle la accesibilidad al puente Bernardo
Arango debido a la instalación de unas barreras físicas en las entradas de la obra pública que
impiden el paso de personas en sillas de ruedas?
Para dar respuesta al anterior
interrogante, la Sala recordará las reglas fijadas en la jurisprudencia
constitucional sobre (i) la protección
especial que debe brindar el Estado a las personas en situación de
discapacidad, específicamente en materia de accesibilidad; y (ii)
el derecho a la accesibilidad como presupuesto de la libertad de locomoción de
las personas en situación de discapacidad. A
continuación, (iii) resolverá el caso concreto.
5. La protección especial que debe brindar el Estado a
las personas en situación de discapacidad, específicamente en materia de
accesibilidad[119]
5.1. Las personas en situación de discapacidad han
pertenecido a una población históricamente invisibilizada y excluida que ha
sido objeto de marginación y discriminación, producto de la ignorancia y los
prejuicios existentes en la sociedad, así como de los sentimientos de
incomodidad, lástima y vergüenza que suelen despertarse por quienes comparten
los mismos espacios con personas diferentes[120].
Adicionalmente, la existencia de múltiples barreras de
distinta naturaleza (físicas, culturales, legales, arquitectónicas) no solo ha
dificultado el ejercicio pleno de los derechos de esta población, sino que ha
limitado su movilidad, interacción y participación en la sociedad[121]. Así, muchas de las dificultades que
afronta este grupo derivan de un espacio físico que no se encuentra
adaptado a sus condiciones y particularidades, razón por la cual, su adecuación
cumple un papel relevante en relación con la inclusión social de las personas
en situación de discapacidad[122].
5.2. La Constitución Política en varios de sus
artículos establece una protección reforzada a favor de las personas en
situación de discapacidad[123]. Veamos: (i) la prohibición de
discriminación y el deber del Estado de adoptar medidas a favor de grupos
históricamente discriminados o marginados y de brindar una protección especial
a quienes se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta por su
condición económica, física o mental (art. 13); (ii) el derecho a
circular libremente por el territorio nacional (art. 24); (iii) el deber
del Estado de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales
y psíquicos, y de prestarles la atención especializada que requieran (art.
47); (iv) la protección especial en materia laboral a favor de las
personas en situación de discapacidad (art. 54); y (v) la promoción de
la educación de las personas con discapacidad física o mental, o con
capacidades excepcionales (art. 68).
5.3. La jurisprudencia constitucional ha resaltado la
necesidad de interpretar esta protección de conformidad con los distintos
instrumentos internacionales que reconocen derechos a favor de las personas en
situación de discapacidad y que abogan por su garantía en igualdad de
condiciones, dentro de los cuales se destacan la Convención Interamericana
para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad, adoptada por la OEA en 1999, y la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la ONU en 2006[124].
De un lado, la Convención
Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad, incorporada al ordenamiento jurídico interno
mediante la Ley 762 de 2002[125], tiene como objetivos prevenir y eliminar todas las expresiones de
discriminación contra las personas en situación de discapacidad, y propiciar su
plena integración a la sociedad (art. 2). El artículo 1 de la Convención
dispone que “el término ‘discapacidad’ significa una deficiencia física,
mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que
limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida
diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”.
En el marco
de dicho instrumento, y con el fin de lograr los objetivos propuestos, los
Estados parte se han comprometido a adoptar, entre otras, medidas para eliminar
progresivamente la discriminación y promover la integración social por parte de
los entes públicos y privados, y para que las edificaciones e instalaciones que
se construyan faciliten el acceso a las personas que se encuentren en situación
de discapacidad[126].
De otro lado, la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad (CDPD), integrada al orden interno a través de la Ley
1346 de 2009[127], tiene como propósito promover,
proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los
derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas en situación
de discapacidad, y promover el respeto de su dignidad (art. 1). El artículo 3 del
instrumento establece unos principios generales, dentro de los cuales se
incluye la accesibilidad, que es definida en el artículo 9 en los
siguientes términos: “A
fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y
participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes
adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con
discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el
transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las
tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e
instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como
rurales”.
Frente a la accesibilidad, el referido artículo dispone que tales
medidas, que deberán incluir la identificación y eliminación de
obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán a los edificios, las vías
públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como
escuelas, viviendas, centros médicos y lugares de trabajo[128].
5.4. Ahora
bien, el legislador colombiano ha expedido normas relacionadas con la
protección y la garantía de los derechos de las personas en situación de
discapacidad, referidas al componente de accesibilidad.
Así, promulgó
la Ley 361 de 1997, mediante
la cual se establecieron mecanismos de integración social de las personas en
situación de discapacidad. El título IV de la Ley se denomina “De la
accesibilidad” y, de una parte, establece entre sus finalidades “suprimir
y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y
espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o
reestructuración de edificios de propiedad pública o privada” (art. 43). De otra parte, define la
accesibilidad como “la condición que permite en cualquier
espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la
población en general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios
instalados en estos ambientes. Por barreras físicas se entiende a todas
aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limiten o impidan la
libertad o movimiento de las personas. […]” (art. 44).
Adicionalmente,
la ley establece que la accesibilidad “es un elemento esencial de los
servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en
cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos
servicios” (art. 46). Y agrega que “[e]n todo complejo vial y/o medio de
transporte masivo, incluidos los puentes peatonales, túneles o estaciones que
se construyan en el territorio nacional, se deberá facilitar la circulación de
las personas [en situación de discapacidad]” (art. 55).
La Ley 361 de 1997 fue reglamentada por el Decreto
1538 de 2005, que establece que todas sus disposiciones son aplicables al “diseño, construcción, ampliación, modificación y en general,
cualquier intervención y/u ocupación de vías públicas, mobiliario urbano y
demás espacios de uso público” (art.
1). Además, presenta las siguientes definiciones, entre otras (art. 2):
-
Accesibilidad:
condición que permite, en cualquier espacio o ambiente ya sea interior o
exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general y el uso
en forma confiable, eficiente y autónoma de los servicios instalados en esos
ambientes.
-
Barreras
físicas: son todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que
limitan o impiden la libertad o movimiento de las personas.
-
Barreras
arquitectónicas: son los impedimentos al libre desplazamiento de las personas,
que se presentan al interior de las edificaciones.
-
Movilidad
reducida: es la restricción para desplazarse que presentan algunas personas
debido a una discapacidad o que sin ser discapacitadas presentan algún tipo de
limitación en su capacidad de relacionarse con el entorno al tener que acceder
a un espacio o moverse dentro del mismo, salvar desniveles, alcanzar objetos
situados en alturas normales.
-
Plan
para la adaptación de los espacios públicos, edificios, servicios e
instalaciones dependientes: es el conjunto de acciones, estrategias, metas,
programas, y normas de los municipios o distritos, dirigidas a adecuar los
espacios públicos y edificios abiertos al público en lo relacionado con la
eliminación de barreras físicas y la accesibilidad dentro de los plazos
dispuestos en la Ley 361 de 1997 y sus decretos reglamentarios.
-
Vía de
circulación peatonal: zona destinada a la circulación peatonal, conformada por
las franjas de amoblamiento y de circulación peatonal, tales como andenes,
senderos y alamedas.
Frente a la accesibilidad al
espacio público, el artículo 7 del Decreto dispone que, en las vías de
circulación peatonal, se deberán eliminar todos los elementos y estructuras que
obstaculicen la continuidad de la franja de circulación peatonal y que los
espacios públicos peatonales no se podrán cerrar ni obstaculizar con ningún
tipo de elemento que impida el libre tránsito peatonal[129].
Con posterioridad al decreto
reglamentario, se expidió la ley estatutaria de los derechos de las personas
con discapacidad, Ley 1618 de 2013, cuyo objeto es garantizar y asegurar el
ejercicio efectivo de los derechos de este grupo poblacional, “mediante la
adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables y
eliminando toda forma de discriminación por razón de discapacidad, en
concordancia con la Ley 1346 de 2009” (art. 1).
El artículo 2 de la referida ley establece una serie
de definiciones que resultan relevantes para el presente caso.
-
Personas con y/o en
situación de discapacidad: aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales,
intelectuales o sensoriales a mediano y largo plazo que, al interactuar con
diversas barreras incluyendo las actitudinales, puedan impedir su participación
plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.
-
Inclusión social: es un
proceso que asegura que todas las personas tengan las mismas oportunidades, y
la posibilidad real y efectiva de acceder, participar, relacionarse y disfrutar
de un bien, servicio o ambiente, junto con los demás ciudadanos, sin ninguna
limitación o restricción por motivo de discapacidad, mediante acciones
concretas que ayuden a mejorar la calidad de vida de las personas con
discapacidad.
-
Acciones afirmativas:
políticas, medidas o acciones dirigidas a favorecer a personas o grupos con
algún tipo de discapacidad, con el fin de eliminar o reducir las desigualdades
y barreras de tipo actitudinal, social, cultural o económico que los afectan.
-
Acceso y accesibilidad:
condiciones y medidas pertinentes que deben cumplir las instalaciones y los
servicios de información para adaptar el entorno, productos y servicios, así
como los objetos, herramientas y utensilios, con el fin de asegurar el acceso
de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones, al entorno
físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los
sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, tanto en
zonas urbanas como rurales. Las ayudas técnicas se harán con tecnología
apropiada teniendo en cuenta estatura, tamaño, peso y necesidad de la persona.
-
Barreras físicas:
aquellos obstáculos materiales, tangibles o construidos que impiden o
dificultan el acceso y el uso de espacios, objetos y servicios de carácter
público y privado, en condiciones de igualdad por parte de las personas con
discapacidad.
Frente al componente de acceso y accesibilidad,
la Ley Estatutaria dispone que, como manifestación directa de la
igualdad material y con el objetivo de fomentar la vida autónoma e
independiente de las personas en situación de discapacidad, “las entidades
del orden nacional, departamental, distrital y local garantizarán el acceso de
estas personas, en igualdad de condiciones, al entorno físico, al transporte, a
la información y a las comunicaciones, incluidos los sistemas y tecnologías de
la información y las comunicaciones, el espacio público, los bienes públicos,
los lugares abiertos al público y los servicios públicos, tanto en zonas
urbanas como rurales” (art. 14).
Para tal fin, las entidades deberán adoptar una serie
de acciones, tales como (i) diseñar un plan de adecuación de vías y
espacios públicos, así como de accesibilidad al espacio público y a los bienes
públicos de su circunscripción, que fije los ajustes razonables necesarios para
avanzar progresivamente en la inclusión de las personas con discapacidad[130]; (ii) implementar las medidas
apropiadas para identificar y eliminar los obstáculos y para asegurar la
accesibilidad universal de todas las personas con discapacidad al ambiente
construido, transporte, información y comunicación, asegurando las condiciones
para que las personas con discapacidad puedan vivir independientemente[131]; y (iii) dar efectivo cumplimiento
a la normativa sobre accesibilidad en la construcción o adecuación de las obras
que se ejecuten sobre el espacio público y privado que presten servicios al
público, debiendo cumplir con los plazos señalados[132].
La Ley Estatutaria 1618
de 2013 fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-765 de 2012[133]. En esa oportunidad, sostuvo que los
objetivos y el contenido de dicha normativa apuntan al logro de la igualdad
real y efectiva frente al disfrute de los derechos de las personas en situación
de discapacidad, por medio de acciones afirmativas, lo cual encuentra
correspondencia con los valores y principios que inspiran el Estado social de
derecho[134].
5.5. En síntesis, la Constitución consagra diversas
normas a favor de la protección y garantía de los derechos de las personas en
situación de discapacidad, de lo cual se deriva una salvaguardia especial en
cabeza del Estado respecto de esta población. Esta protección se refuerza y
complementa con distintos instrumentos internacionales que protegen esos
derechos y que se ocupan, entre otras, del elemento de accesibilidad,
estableciendo obligaciones y medidas específicas a cargo de las entidades
públicas tendientes a remover las barreras y obstáculos que impiden su
garantía. Asimismo, el ordenamiento jurídico interno contempla diversas normas
que materializan dichos postulados y que abogan por la adecuación del entorno
físico como presupuesto de inclusión de este grupo poblacional.
6. El derecho a la accesibilidad como presupuesto de
la libertad de locomoción de las personas en situación de discapacidad[135]
6.1. El artículo 24 de la Constitución consagra el
derecho a la libertad de locomoción en los siguientes términos: “[t]odo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
Colombia”.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la
libertad de locomoción es un derecho fundamental que se deriva a su vez del
derecho a la libertad que es inherente a la condición humana; además, reviste
una especial importancia en tanto permite el ejercicio de otros derechos como
la educación, el trabajo, la salud, el libre desarrollo de la personalidad y la
autonomía[136].
En relación con las personas en situación de
discapacidad, esta Corporación ha precisado que la libertad de locomoción
comprende la obligación de remover las distintas barreras físicas y
arquitectónicas existentes en el transporte, en las edificaciones, en las vías
y en el espacio público, con el fin de brindarles accesibilidad universal,
efectiva y segura en condiciones de igualdad[137], para que puedan vivir independientemente.
6.2. La garantía de accesibilidad se ha desarrollado
en diversos ámbitos: (i) en medios masivos de transporte público y en
sus instalaciones[138]; (ii) en espacios públicos como
vías y andenes[139]; (iii) en edificaciones o
instalaciones abiertas al público[140]; (iv) en copropiedades
residenciales[141]; (v) en viviendas de interés social[142]; y (vi) en ambientes deportivos y
recreativos[143].
En dichos escenarios este Tribunal ha garantizado la accesibilidad
de las personas en situación de discapacidad en igualdad de condiciones,
particularmente de aquellas que se movilizan en sillas de ruedas, y ha
proferido distintas órdenes con el fin de remover las barreras y obstáculos existentes.
En la mayoría de los casos, la Corporación ha protegido principalmente los
derechos a la igualdad y a la libertad de locomoción, sin embargo, también ha
extendido la protección a otros derechos fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la educación, el trabajo, la vivienda digna y la recreación,
en atención a las solicitudes específicas de los accionantes.
Como fundamento de las decisiones, la Corte se ha
respaldado principalmente en: (i) la protección constitucional a favor
de las personas en situación de discapacidad; (ii) la prohibición de
discriminación; y (iii) la libertad de locomoción.
6.3. Ahora bien, por resultar relevante para la
resolución del presente asunto, se hará un breve recuento de los casos
resueltos por esta Corporación en los que se ha garantizado la accesibilidad
de las personas en situación de discapacidad en edificaciones o instalaciones
abiertas al público, y en espacios públicos como vías y andenes.
6.3.1. La garantía de accesibilidad en
edificaciones o instalaciones abiertas al público. En la Sentencia
T-1639 de 2000, la Sala Novena de Revisión estudió dos casos acumulados en
los cuales se presentaban barreras físicas para el acceso y desplazamiento de
personas en sillas de ruedas. En uno de ellos, un estudiante solicitaba la
protección especial del Estado para acceder en condiciones de igualdad a la
Universidad de Antioquia, ante la ausencia de rampas en el campus
universitario. En el otro caso, el accionante reclamaba la accesibilidad a un
edificio del Centro Administrativo Municipal de Chiquinquirá que carecía de
ascensor y de rampas para las personas en situación de discapacidad.
La Sala subrayó que la tutela procede para proteger el
derecho a la igualdad de las personas en situación de discapacidad sometidas a
discriminación y estimó que, en ambos casos, las entidades accionadas no se
habían comprometido con el respeto de este derecho, por lo que correspondía
ordenarles que tomaran las medidas necesarias para restablecer el equilibrio
quebrantado en la prestación de los servicios que ofrecían, utilizando los
medios y recursos apropiados a las circunstancias de los actores, respecto de
quienes se predicaba un tratamiento especial.
En consecuencia, concedió la protección de los
derechos invocados y ordenó (i) a la Universidad de Antioquia que
programara las actividades académicas en espacios adecuados con la especial
situación del solicitante; y (ii) a la Alcaldía de Chiquinquirá, dentro
de plazos razonables, que dispusiera lo necesario para que el accionante
realizara la gestión de sus asuntos ante la referida entidad, en igualdad de
condiciones a los ciudadanos de dicho municipio.
En la Sentencia T-276 de 2003, la Sala Cuarta
de Revisión conoció de una acción de tutela presentada contra la Alcaldía de
Mariquita por un concejal que se movilizaba en silla de ruedas, debido a que el
palacio municipal no contaba con rampas y ascensores que permitieran su ingreso
y desplazamiento, circunstancia que le impedía cumplir con las funciones
políticas y administrativas que el cargo le exigía.
La Sala indicó que, a partir de los principios
constitucionales, las normas del derecho internacional, las disposiciones
legales y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, el ámbito de
protección especial de la locomoción de una persona con discapacidad contempla
la accesibilidad a las instalaciones y edificios abiertos al público en
condiciones de igualdad, es decir, sin tener que soportar obstáculos, barreras
o limitaciones que supongan cargas excesivas. En ese sentido, constató una
omisión en el cumplimiento de las disposiciones que garantizaban la accesibilidad
física a los lugares abiertos al público y subrayó que ello afectaba de manera
particular al accionante, quien debía frecuentar las oficinas del palacio
municipal para el cabal cumplimiento de sus funciones.
En consecuencia, protegió los derechos fundamentales a
la igualdad y a la libertad de locomoción del solicitante, y ordenó al Concejo
Municipal y a la Alcaldía Municipal de Mariquita, Tolima, que adoptaran las
acciones necesarias para eliminar las barreras arquitectónicas existentes en el
lugar.
Más adelante, en la Sentencia T-1258 de 2008, la Sala Quinta de Revisión conoció
de una acción de tutela presentada contra la Corte Constitucional por una
persona de talla baja, porque estimaba que la altura de las ventanillas de
atención al público del Tribunal constituía una barrera que le impedía acceder
en forma adecuada a la información y, con ello, se vulneraban sus derechos a la
dignidad personal y a la igualdad.
La Sala reconoció que los parámetros y diseños de una infraestructura
física, inadecuada para personas de talla pequeña, representan una amenaza o,
incluso lesión, de los derechos de acceso a la información y atención de estas
personas, no solo en el ámbito de la administración de justicia sino del Estado
en su conjunto. Por ello, consideró que había fallado en su deber de ofrecer un
trato especial que le asegurara al accionante el disfrute de sus derechos
constitucionales, toda vez que afrontaba barreras arquitectónicas que le
impedían acceder a la información de la entidad.
Por consiguiente, ordenó a la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura que elaborara una política sectorial de accesibilidad y de
adecuación de la infraestructura física de la Rama Judicial, que garantizara el
carácter programático de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a
la información y atención públicas del accionante y de las personas de talla
baja, en los diferentes escenarios de atención al público del órgano, a fin de
superar, en el ámbito de las sedes judiciales, la omisión en el trato de este
grupo poblacional y los problemas de integración social de estas personas.
En la Sentencia T-553 de 2011, la Sala Séptima
de Revisión conoció el caso de un abogado litigante que se desplazaba en silla
de ruedas y que estimaba vulnerados los derechos a la igualdad y a dignidad
humana por parte del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que el complejo
judicial de Paloquemao carecía de condiciones de accesibilidad dentro del
edificio, pues no había ascensores y las salas de audiencia eran muy estrechas,
circunstancia que afectaba su desempeño profesional.
En dicha oportunidad, la Sala resaltó que el derecho a
la accesibilidad constituye un puente para el disfrute de otras
garantías constitucionales como la libertad de locomoción, el libre desarrollo
de la personalidad y la autonomía como expresión de la dignidad humana, pues a
través de la posibilidad de acceder a diferentes espacios físicos, el individuo
puede elegir hacia dónde quiere dirigirse de manera autónoma y seguir el plan
de vida que él mismo se ha trazado. En esa medida, la Corporación advirtió que
la entidad accionada había omitido el deber de trato diferenciado, como quiera
que el accionante era una persona con discapacidad a la cual se le marginaba y
excluía del acceso al ambiente físico en el referido complejo judicial y que,
además, no tenía una forma alternativa para movilizarse y cumplir las labores
inherentes a su ejercicio profesional y, por tanto, se encontraba en desventaja
frente a los demás abogados que sí podían movilizarse por todas las
instalaciones.
Con base en dichas consideraciones, encontró que el
ejercicio pleno de su derecho a la igualdad de oportunidades en el desempeño de
su oficio y de otras garantías constitucionales como el trabajo, el mínimo
vital y la dignidad humana, estaban siendo limitadas sin justificación alguna,
por lo cual profirió distintas órdenes con el fin de que se lograra la
adecuación física de la edificación. Adicionalmente, dispuso que se diseñara un
plan específico que garantizara la libertad de locomoción de las personas en
situación de discapacidad.
Posteriormente, en la Sentencia T-269 de 2016,
la Sala Primera de Revisión conoció de una acción de tutela presentada por un
comerciante que se movilizaba en silla de ruedas y que requería desplazarse
dentro de un centro comercial para vender sus productos, por cuanto dicho
establecimiento carecía de las condiciones físicas necesarias para su libre
locomoción.
La Sala resaltó que tanto la Constitución, que
instituye la protección reforzada de que gozan las personas en situación de
discapacidad, como las disposiciones internacionales y legales vigentes, que
regulan la accesibilidad y protegen sus derechos, “establecen obligaciones
para todas las instalaciones y edificaciones independientemente del servicio
que se preste, orientadas a asegurar que este sector de la población no sea
marginado de la vida social, pública, política, comercial, cultural, educativa
o deportiva eliminando en consecuencia las barreras y obstáculos que impiden su
natural desenvolvimiento en sociedad”[144].
Así, concedió el amparo de los derechos fundamentales
a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la
libertad de locomoción al encontrar que no existía un plan específico que
garantizara gradualmente la accesibilidad física de las personas en situación
de discapacidad a las instalaciones del establecimiento comercial, lo que
desconocía la especial protección constitucional de la que son titulares. En ese
sentido, ordenó al ente accionado que diseñara un plan específico para
garantizar los derechos de este grupo poblacional.
En la Sentencia T-382 de 2018, la Sala Sexta de
Revisión analizó el caso de una niña en situación de discapacidad, que utilizaba
una silla de ruedas para su desplazamiento, que tenía afectados sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la accesibilidad y a la libertad de locomoción
debido a que no contaba con rampas que permitieran su acceso al planchón La
Bala del Sinú desde el Parque Lineal Ronda del Sinú, donde atraca o zarpa dicha
barca cautiva en las márgenes izquierda y derecha del río.
La Sala, entre otras medidas, ordenó a la Alcaldía de Montería que
diseñara en forma definitiva un plan específico que garantice el derecho
fundamental de la niña a la accesibilidad y a la
libertad de locomoción, de forma que se adecúe la infraestructura del parque
lineal, para garantizar su ingreso al planchón La Bala del Sinú, de acuerdo con las
obligaciones constitucionales derivadas de los artículos 13, 24 y 47, las
normas internacionales aplicables y la legislación nacional, específicamente la
Ley 1618 de 2013. Y, realizado lo anterior, que iniciara inmediatamente su
ejecución, incluyendo la construcción de la respectiva rampa de acceso en las
márgenes izquierda y derecha del Río Sinú.
Finalmente, en la Sentencia T-455 de 2018, la
Sala Segunda de Revisión estudió una acción de tutela presentada por un joven,
que debido a su estado de salud requería de una silla de ruedas para
movilizarse, en contra de la Biblioteca Darío Echandía, el Banco de la
República y la Alcaldía Municipal de Ibagué. Argumentó que se estaban
vulnerando sus derechos fundamentales a la cultura, a la igualdad y a la
libertad de locomoción debido a la imposibilidad de acceder a la biblioteca
pública en razón de la existencia de barreras físicas, pues el ingreso del
público se hacía a través de unas escaleras y no se incluían rampas para las
personas que se movilizaban en sillas de ruedas.
La Sala recordó “que las personas en situación de
discapacidad son sujetos de especial protección, fundada en las condiciones de
vulnerabilidad, debilidad manifiesta y en la desprotección histórica y
generalizada, por lo cual es un deber del Estado y de la sociedad, realizar
acciones para la garantía de los derechos fundamentales de esta población,
mediante la prohibición de obstáculos para la realización de sus derechos y
adoptando acciones afirmativas”[145].
Así, concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados
por el accionante y, en consecuencia, ordenó (i) a la Biblioteca Pública
Darío Echandía que adoptara las medidas pertinentes para readecuar la rampa de
acceso para las personas en situación de discapacidad, eliminando la barrera
física de los 8 escalones; y (ii) a la Alcaldía Municipal de Ibagué que
adoptara las acciones pertinentes para adecuar la vía y los andenes que permitieran
acceder a la Biblioteca, para lo que era necesario que removiera las barreras y
obstáculos presentes, lo que significaba construir rampas en los andenes para
acceder al sendero peatonal que conduce a la Biblioteca.
6.3.2. La garantía de accesibilidad en espacios
públicos como vías y andenes.
En la Sentencia T-024 de 2000, la Sala Sexta de
Revisión estudió una acción de tutela presentada por el personero de Bogotá,
quien actuaba en defensa de los derechos de un invidente, en contra de la
Alcaldía Distrital de Bogotá, su Secretaría de Tránsito y Transporte y el
Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital. La solicitud se
fundamentaba en la afectación de la libertad de locomoción y la accesibilidad
del accionante a su lugar de trabajo, el Instituto Nacional para Ciegos –INCI–,
debido a los múltiples bolardos que se encontraban ubicados en inmediaciones de
la sede.
En las consideraciones de la sentencia, fueron
establecidos unos parámetros que debía tener en cuenta la administración demandada
respecto a las personas con discapacidad. Al respecto, señaló:
“Las autoridades deben
propender por la protección de la integridad del espacio público y su
destinación al uso común, sin olvidar que según la Constitución se debe dar
trato preferencial a los disminuidos físicos no solo porque el artículo 47
ordena protegerlos sino porque el artículo 13 expresamente determina que el
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta. Lo anterior implica que, en lo relativo al espacio público,
atendiendo el derecho a la igualdad como lo consagra la Constitución, se debe
facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y
tránsito, hacia y en el espacio público, que no solo garanticen la movilidad
general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra
disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad. En otras
palabras, la accesibilidad, al y en el espacio público, es esencial para los
disminuidos físicos. Y si no se les viabiliza la accesibilidad, se viola la
diferenciación positiva consagrada en el artículo 13 de la C.P.”.
En consecuencia, la Sala concedió el amparo de los
derechos fundamentales a la vida y a la igualdad en cuanto trato preferente, y
ordenó a la Alcaldía de Bogotá que iniciara la concertación con las directivas
del INCI para retirar los obstáculos que dificultaban el desplazamiento del
ciudadano en situación de discapacidad, en la zona cercana a su lugar de
trabajo.
Más adelante, en la Sentencia T-030 de 2010, la
Sala Novena de Revisión conoció el caso de una ciudadana con poliomielitis que
se desplazaba en silla de ruedas y se veía afectada por las barreras arquitectónicas
y la ausencia de rampas en los andenes de la ciudad de Popayán, circunstancia
que lesionaba su movilidad y su oficio como vendedora de lotería.
Adicionalmente, por pertenecer al Concejo Municipal de Discapacitados, la
solicitante desarrollaba una labor social de acompañamiento y asesoría a grupos
vulnerables que le exigía desplazarse a distintas entidades públicas –como la
Gobernación y la Alcaldía Municipal–, las cuales carecían de rampas para su
acceso.
La Sala constató una omisión del deber de trato
especial a favor de la accionante, ya que a pesar de los intentos por
garantizar su accesibilidad, aún persistían obstáculos que impedían su
desplazamiento en los sitios por ella descritos. En consecuencia, ordenó a la
Gobernación del Cauca que ejecutara las acciones pertinentes para la efectiva
eliminación de las barreras arquitectónicas que implicaban la violación de sus
derechos fundamentales, incluyendo la realización de rampas, la adecuación de
los andenes y la instalación de baños públicos accesibles y teléfonos públicos
que pudieran ser utilizados por las personas que se trasladan en sillas de
ruedas.
En la Sentencia T-747 de 2015, la Sala Segunda
de Revisión estudió una acción de tutela presentada en contra de Unitel S.A.
ESP por una persona en situación de discapacidad que se movilizaba en una silla
de ruedas. Entendió que se vulneraban sus derechos fundamentales a la libertad
de locomoción, a la igualdad y a la dignidad, debido a que la empresa de
servicios públicos había instalado unos postes de telefonía básica en los
andenes del barrio donde residía, impidiéndole su libre desplazamiento desde y
hacia su vivienda.
La Sala resaltó que las personas en situación de
discapacidad son sujetos de especial protección debido a las condiciones de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta y a la desprotección histórica y
generalizada que han tenido que padecer, por lo que es un deber del Estado y de
la sociedad adelantar acciones afirmativas para la garantía de los derechos
fundamentales de esta población, mediante la prohibición de obstáculos para la
realización de sus derechos.
Frente al caso concreto, señaló que se vulnera la
libertad de locomoción cuando se imponen barreras que impiden el tránsito de
una persona en espacios o vías públicas que, además, deben ser accesibles para
todos los miembros de la sociedad. En ese sentido, aclaró que la afectación de
los derechos del accionante proviene de la omisión de retirar los postes que
impedían el paso y de no realizar conductas tendientes a garantizar la
accesibilidad al espacio público de una persona con discapacidad[146].
En consecuencia, la Sala tuteló los derechos
fundamentales a la locomoción y a la igualdad del accionante, y le ordenó a la
empresa de servicios públicos y al Departamento de Planeación Municipal de
Yumbo (vinculado por el juez de instancia), que procediera a realizar un plan
para que, de acuerdo con las competencias constitucionales y legales, retirara
los postes cuya ubicación fue cuestionada, o se otorgara una alternativa viable
para garantizar el derecho a la libre locomoción del accionante, eliminando las
barreras físicas o arquitectónicas.
Finalmente, en la Sentencia T-094 de 2016, la
Sala Tercera de Revisión estudió una acción de tutela presentada por una
persona con esclerosis múltiple en contra de Salud Total EPS, por la
vulneración de su derecho a la libertad de locomoción al colocar obstáculos
(conos y bolardos) en la vía pública frente a sus centros de atención, que
impedían que el vehículo que la transportaba la dejara en la entrada de la
entidad de salud y la obligaban a levantar las piernas para superar las barreras,
lo que consideraba una carga que no tenía que soportar.
En esa oportunidad, la Sala tuteló el derecho
fundamental a la libertad de locomoción de la usuaria, y le ordenó a la EPS que
dispusiera de una zona próxima a sus centros de atención ubicados en la ciudad
de Bogotá, debidamente señalizada y libre de obstáculos, con el fin de que los
vehículos que transportaran personas en situación de discapacidad, pudieran
estacionar mientras los pacientes ingresaban al establecimiento médico[147].
6.4. En resumen, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la accesibilidad al espacio público de las personas en situación de
discapacidad, en igualdad de condiciones, como presupuesto necesario para
garantizar la libertad de locomoción de este grupo poblacional y permitir el
disfrute de otros derechos fundamentales como la igualdad, la dignidad humana y
el trabajo. Esta garantía supone la adopción de diferentes medidas con el fin
de remover las respectivas barreras y obstáculos a los que se ven enfrentadas
dichas personas.
7. La Alcaldía de La Virginia vulneró los derechos
fundamentales a la igualdad y a la libertad de locomoción de Héctor Alonso
Bedoya Gaviria
7.1. Pasa la Sala a argumentar por qué concluye que la
Alcaldía de La Virginia vulneró los
derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad de
locomoción de Héctor Alonso Bedoya Gaviria, quien se encuentra en situación de discapacidad física y se
moviliza en silla de ruedas, al no garantizarle la accesibilidad al
puente Bernardo Arango debido a la instalación de unas barreras físicas en las
entradas de la obra
pública que impiden el paso de personas en sillas de ruedas.
Para la
solución del caso concreto la Sala tiene en cuenta la siguiente regla: el
Estado, en todos sus niveles, tiene el deber de garantizar el acceso a los
espacios físicos de uso público de las personas con discapacidad, ya sea a
través del diseño previo de sus políticas públicas y de proyectos adecuados a
sus necesidades, o de la eliminación de las barreras físicas ya existentes, para
posibilitarles que puedan vivir en forma independiente y participar plenamente
en todos los aspectos de la vida, en igualdad de condiciones con las demás
personas.
Adicionalmente,
tiene en consideración lo señalado por la Sala Octava de Revisión en la Sentencia T-257 de 2018:
“El entorno físico está
concebido para individuos sin ningún tipo de limitación lo cual corresponde al
imaginario acerca de la perfección, la belleza, el paradigma del sujeto
“normalmente” habilitado. Muchas de sus dificultades surgen precisamente de un
espacio físico no adaptado a sus condiciones pues un medio social negativo
puede convertir la discapacidad en invalidez. Por el contrario, un ambiente
social positivo e integrador puede contribuir de manera decisiva a facilitar y
aliviar la vida de estas personas permitiéndoles llevar a cabo sus aspiraciones
más profundas. De lo anterior surge entonces que el ambiente físico tiene una
gran importancia en términos de inclusión/exclusión social para las personas en
[situación] de discapacidad”[148].
7.2. El puente Bernardo Arango ubicado en el Municipio
de La Virginia, Risaralda, constituye una infraestructura pública que presta
servicios para la movilidad de la población entre el corregimiento de Caimalito
del Municipio de Pereira y el Municipio de La Virginia. Debido a su deterioro por
el paso de los años, tuvo una rehabilitación entre el 16 de diciembre de 2013
(fecha de inicio de las obras) y el 30 de septiembre de 2015 (fecha de
terminación), que implicó el cambio de la funcionalidad de la obra pública de
uso vehicular a uso peatonal.
Según informó el Invías, Territorial Risaralda, la
entidad firmó el Convenio Interadministrativo No. 3261 de 2013 con el Municipio
de La Virginia con el objeto de “aunar esfuerzos para la rehabilitación del
puente Bernardo Arango sobre el río Cauca carretera La Virginia - Caimalito
municipio de La Virginia departamento de Risaralda”. Además, aclaró que el
dinero fue entregado por parte del Invías al Municipio de La Virginia para que
este contratara las obras, quien, en el marco del convenio, celebró el contrato
de obra No. 001-2014 con el Consorcio San Carlos. También precisó que de forma
independiente a los mencionados recursos, el instituto contrató la
interventoría que realizó la vigilancia y control del contrato, estando a cargo
del Consorcio MDS[149].
7.3. De las pruebas aportadas al expediente de
revisión quedó claro que (i) el puente Bernardo Arango de La Virginia,
Risaralda, no hace parte de los Bienes de Interés Cultural (BIC) del ámbito
nacional administrados por el Ministerio de Cultura[150]; (ii) tampoco
figura dentro de los activos o bienes de propiedad del Área Metropolitana
Centro Occidente –AMCO–[151];
y (iii) que la Alcaldía Municipal de Pereira, a través del Decreto No.
625 del 17 de octubre de 2007, enlistó la obra pública como inmueble
patrimonial de conservación arquitectónica, histórica y cultural (art. 1).
Lo anterior se precisa porque los hechos fueron
incorporados por las entidades accionadas o vinculadas. Sin embargo, debe
señalarse que el carácter de Bien de Interés Cultural u otra categoría, no
obsta para que el Estado en sus diferentes niveles conciba políticas públicas,
medidas y acciones, que consideren la accesibilidad de las personas con
discapacidad[152]
y cumplan el deber de aplicar el diseño universal en todos los proyectos[153]; además, cuando sea
necesario, adopte acciones afirmativas, como los ajustes razonables[154], encaminadas a
eliminar en la mayor medida posible los obstáculos y barreras de acceso[155].
7.4. Las
barreras físicas que se cuestionan en la presente acción de tutela corresponden
a unas estructuras tipo
laberinto y unos bolardos ubicados en las entradas del puente Bernardo Arango (la
Alcaldía de Pereira habló de “bolardos de gran calibre”[156], la Alcaldía de La
Virginia de  “unos dispositivos para evitar el tránsito de motocicletas y
triciclos” y el AMCO de “unos mecanismos físicos (BOLARDOS)”[157]), que fueron
instalados con la finalidad de impedir el tránsito de vehículos, principalmente
de triciclos y motocicletas (ver imágenes 1 y 2).
Si bien el Área Metropolitana Centro Occidente –AMCO– fue
insistente en afirmar que no es cierto que se impida la movilidad por el puente
de las personas en situación de discapacidad, porque la obra se desarrolló bajo
los lineamientos de accesibilidad para la circulación de usuarios en sillas de
ruedas, de acuerdo con el Manual de Accesibilidad Universal[158], del registro
fotográfico existente en el expediente es claro que la obra pública está limitando
la libertad de locomoción del accionante, quien, en razón de su situación de
discapacidad, se moviliza en silla de ruedas (ver imágenes 1 y 2)[159]. Lo anterior, fue
confirmado por el presidente y el coordinador técnico de la Asociación de
Ingenieros de Risaralda[160]
quienes, después de una inspección ocular realizada al puente, afirmaron que “[e]s
evidente que las estructuras instaladas al acceso al citado puente limitan el
desplazamiento de las personas en situación de discapacidad”[161].
En el término probatorio del presente trámite de
revisión, la Alcaldía Municipal de Pereira informó que “se hizo una
inspección de campo al puente objeto de la discusión, pudiendo constatar que en
sentido Caimalito - La Virginia, ya no se encuentran algunas barreras y/o
obstáculos para permitir el acceso de las personas discapacitadas en sillas de
ruedas, […], caso contrario en el sentido La Virginia - Caimalito si se
encuentra la totalidad de las barreras […]” (ver imágenes 3 y 4)[162]. Pese a esta
aclaración, persiste la discriminación alegada por el accionante debido a que
tiene afectada su libertad de locomoción entre el corregimiento de Caimalito de
la ciudad de Pereira, lugar en donde reside, y el Municipio de La Virginia,
porque no puede cruzar el puente en su silla de ruedas (ver imagen 2).
7.5. En relación con el Manual de Accesibilidad
Universal[163],
debe señalarse que es un documento realizado en Chile que si bien puede ser indicativo
no es vinculante en Colombia. La Presidencia de la República, la Consejería
para la Política Social, el Ministerio de Desarrollo y el Ministerio de
Transporte de Colombia elaboraron el Manual de referencia de accesibilidad al
medio físico y al transporte[164],
cuyo objetivo es “establecer parámetros adecuados y definir pautas en
torno a las características y condiciones necesarias para la
circulación, permanencia y accesibilidad de todas las personas, y en
especial a las personas con algún tipo de discapacidad, a los espacios,
edificios y transporte públicos”[165].
La Territorial Risaralda del Invías señaló que el documento se constituye en
una guía y que pese a que no tiene un capítulo especial sobre acceso a puentes
peatonales, sí se da una noción al diseñador de cómo podrían ser los
accesos. También está disponible la Guía de diseño accesible y universal
elaborada por el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, entre otras
instituciones[166].
De una parte, el Manual de referencia de accesibilidad
al medio físico y al transporte establece que la distancia mínima entre
bolardos, horquillas y pilarotes (elementos que constituyen un medio de
protección y delimitación de los andenes para evitar que sean invadidos por los
vehículos), “debe ser de 90 cms libres”[167]. De otra parte, la
Guía de diseño accesible y universal señala que los bolardos deben tener entre
ellos “una luz libre de 1 metro”[168].
Estas dimensiones no se satisfacen en las barreras físicas instaladas en las
entradas del puente Bernardo Arango.
Ahora, independientemente del documento que debió
orientar las obras de rehabilitación del puente, lo cierto es que se incumplió con
el deber de diseño universal y accesibilidad, que busca garantizar que las personas en situación de
discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en
todos los aspectos de la vida, en igualdad de condiciones con las demás.
7.6. El Municipio de La Virginia tenía el deber de
contratar la ejecución de un proyecto de rehabilitación del puente Bernardo
Arango que aplicara un diseño universal que garantizara la accesibilidad de las
personas con discapacidad, en los términos del artículo 9 de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD)[169]. En esa medida, previamente
a la intervención, debió tener en cuenta a la población que se vería impactada
como consecuencia de la medida, particularmente, a las personas con
discapacidad.
Lo anterior es de gran importancia si se tienen en
cuenta las siguientes afirmaciones: (i) el alcalde del Municipio de La
Virginia señaló que son “los habitantes de Caimalito que pertenecen al
Municipio de Pereira […] los que usan el puente hacia La Virginia, cuando
requieren servicios de salud o educación”[170]; y (ii) el
alcalde del Municipio de Pereira, al precisar que no se ha realizado una
caracterización de las personas en situación de discapacidad que requieren
transitar por el puente, planteó que la Secretaría de Salud de Pereira informó
que en el corregimiento de Caimalito “se encuentran 134 discapacitados a
corte mes de julio del presente año, de los cuales 88 se han registrado en el
mes de junio y los restantes en el mes de julio calendario”[171]. Ello deja en
evidencia que hay un grupo poblacional con discapacidad (sin que haya claridad
en los datos cualitativo y cuantitativo) que bien podría ser usuario del puente
para procurarse sus bienes y acceder a los servicios requeridos.
La Sala observa que no se atendieron adecuadamente las
necesidades de la población con discapacidad en el diseño de la renovación y
restauración del puente. El Área Metropolitana Centro Occidente –AMCO– señaló
que el Invías y las alcaldías municipales de Pereira y La Virginia “definieron
en diversos comités técnicos que al puente se le daría un uso peatonal con la
posibilidad de tener un carril central para ciclorutas”[172], lo que fue
ratificado por la Alcaldía de Pereira[173].
Este diseño finalmente no fue realizado. Ninguna de las entidades participantes
en el trámite de revisión realizó una caracterización de los posibles usuarios
de la obra que se movilizarían en sillas de ruedas. Ello muestra un desinterés
por involucrar de manera efectiva a este grupo poblacional para la toma de las
decisiones[174]
y para adoptar medidas concretas que hubieran permitido su acceso al espacio físico de uso público en
igualdad de condiciones con otras personas.
7.7. Varias
de las entidades participantes señalaron que la preservación de las estructuras
y los bolardos ubicados en las entradas del puente tienen como finalidad evitar
que transiten vehículos, principalmente triciclos y motocicletas, para
garantizar la seguridad de los peatones y preservar la indemnidad de la obra
pública.
Para
analizar la proporcionalidad de la instalación de las barreras físicas en los
accesos del puente Bernardo Arango, la Sala acude al test o juicio de proporcionalidad. Según dicho test, primero, se
debe estudiar si la medida es o no adecuada, es decir, si constituye un
medio idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente válido. Segundo, se debe
examinar si el trato diferente es necesario o indispensable, punto
en el que se debe evaluar si existe otra medida que sea menos gravosa, en
términos del sacrificio de un derecho o un valor constitucional, que tenga la
virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto. Finalmente, se debe
analizar la proporcionalidad en estricto sentido para determinar si el
trato desigual sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor
relevancia que los alcanzados con la medida diferencial. La intensidad del
juicio descrita es importante cuando se está ante un trato diferente que
involucra una categoría sospechosa, por ejemplo, en la medida en que limita el
goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de personas que amerita
una especial protección del Estado[175].
En efecto, las barreras físicas instaladas en los
ingresos de la obra pública impiden el tránsito vehicular, por lo que podría
concluirse que se trata de una medida idónea para materializar el objetivo
propuesto. Con todo, las barreras físicas instaladas no son necesarias para alcanzar
dicho propósito si se tiene en cuenta que, primero, han implicado una
discriminación directa bajo un criterio sospechoso debido a que excluye del uso
del puente a las personas con discapacidad física, entre ellas, el accionante[176]; y, segundo, que la
finalidad perseguida puede alcanzarse a través de otros medios que no resulten
lesivos de los derechos fundamentales de las personas con movilidad reducida
que requieren de ayudas como sillas de ruedas. En ese orden, la medida adoptada
no es proporcional.
La Sala encuentra que los organismos de tránsito de
los Municipios de La Virginia y de Pereira, en su condición de autoridades de
tránsito, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1383 de 2010[177] que modificó el
artículo 3 de la Ley 769 de 2002, deben articular esfuerzos para cumplir
funciones de regulación, control y vigilancia en el puente Bernardo Arango en
los respectivos accesos a sus municipalidades, con la finalidad de evitar el
tránsito de vehículos como tricliclos y motocicletas.
7.8. Así las cosas, la Sala concluye que el Municipio de
La Virginia, en el
proceso de rehabilitación del puente Bernardo Arango, desatendió las disposiciones
en materia de accesibilidad contenidas en la Ley 361 de 1997, el Decreto
1538 de 2005, la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[178]
y la Ley 1618 de 2013, que están orientadas
a garantizar el acceso al espacio público, los bienes públicos y los lugares
abiertos al público, de las personas en situación de discapacidad física, en
igualdad de condiciones con las demás. Lo anterior, en la medida en que los
excluyó del uso del puente al instalar en los accesos de la obra unas
estructuras y unos bolardos que impiden que las personas que se movilizan en
sillas de ruedas puedan hacer uso de la obra pública. Ello vulneró de forma
particular los derechos fundamentales a la igualdad y a
la libertad de locomoción de Héctor Alonso Bedoya Gaviria, quien, debido a su situación de discapacidad física, debe
movilizarse en silla de ruedas, y frecuentemente necesita utilizar el
puente para transitar desde el corregimiento de Caimalito del Municipio de
Pereira (en donde reside) hacia el Municipio de La Virginia.
En relación con las personas en situación de
discapacidad, esta Corporación ha precisado que la libertad de locomoción
comprende la obligación de remover las distintas barreras físicas existentes en
las vías y en el espacio público, con el fin de brindarles accesibilidad
universal, efectiva y segura en condiciones de igualdad[179], para que puedan
vivir independientemente.
En razón de lo anterior, la Sala le ordenará a la
Alcaldía Municipal de La Virginia que remueva o adecúe las barreras físicas
existentes en las entradas del puente Bernardo Arango, o adopte las soluciones
que resulten más adecuadas dentro de su obligación de brindar accesibilidad a las
personas con discapacidad al espacio físico de uso público, con el objeto de garantizar
la libre locomoción del accionante y, en general, de las personas que requieren
transitar por dicho puente en sillas de ruedas, teniendo en cuenta los
parámetros de accesibilidad universal aplicables en Colombia.
7.9. Por lo anterior, revocará la
sentencia del 6 de noviembre de 2018 del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Pereira, que revocó el fallo de primera instancia y declaró improcedente la
acción de tutela, y confirmará la sentencia del 20 de septiembre de 2018 del
Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pereira, solo en
lo que tiene que ver con el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad
y a la libertad de locomoción del señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
LEVANTAR la suspensión de términos ordenada dentro del trámite de revisión
mediante auto del 26 de julio
de 2019.
SEGUNDO. REVOCAR la
sentencia del 6 de noviembre de 2018 del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Pereira, que revocó el fallo de primera instancia y declaró improcedente la
acción de tutela, y CONFIRMAR la sentencia del 20 de septiembre de 2018 del
Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pereira, en relación
con el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad de
locomoción del señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria.
TERCERO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de La Virginia que, en el
término de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente a la
notificación de la presente sentencia, remueva o adecúe las barreras físicas
existentes en las entradas del puente Bernardo Arango, o adopte las soluciones
que resulten más adecuadas dentro de su obligación de brindar accesibilidad a
las personas con discapacidad al espacio físico de uso público, con el objeto de garantizar
la libre locomoción del accionante y, en general, de las personas que requieren
transitar por dicho puente en sillas de ruedas, teniendo en cuenta los
parámetros de accesibilidad universal aplicables en Colombia.
CUARTO. SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que vigile el
cumplimiento de la presente decisión judicial, de conformidad con el numeral 1º
del artículo 277 de la Constitución Política.
QUINTO. LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-621/19
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ-Criterios para determinar el cumplimiento a pesar de que no exista un
término de caducidad de la acción de tutela (Aclaración de voto)
Para la verificación de
que la tutela fue ejercida en un plazo razonable de conformidad con su carácter
inmediato, es decisivo que los jueces establezcamos en forma adecuada cuándo
ocurrió el hecho u omisión presuntamente violatoria de los derechos
fundamentales invocados y que dieron lugar a la interposición del amparo. Esa
claridad inicial, asegura un entendimiento racional de las reglas de
procedencia de la tutela y un adecuado cumplimiento del requisito de
inmediatez, que no es otra cosa que la preservación de la tutela como mecanismo
residual y preventivo. El carácter
permanente de la presunta vulneración del derecho fundamental como criterio de
análisis del requisito de inmediatez no puede aplicarse como la regla general
en el trámite de la tutela, sino que debe ser de aplicación excepcional, pues
solo tiene lugar una vez se ha advertido que la tutela no se ha ejercido en
forma oportuna por circunstancias insuperables del actor, de acuerdo con los
hechos del caso. Este carácter excepcional del parámetro es reforzado, si se
tiene en cuenta que algunas providencias de la Corte Constitucional lo
consideran un supuesto en el que es aceptable la inaplicación del requisito de
inmediatez.
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ-Aplicación del criterio de vulneración permanente en el tiempo debe reservarse para aquellos casos excepcionales en los que los hechos
no evidencien en forma determinante que hubo un ejercicio inoportuno de la
acción de tutela (Aclaración de voto)
Referencia:
Expedientes T-7.265.724.
Acción
de tutela instaurada por Héctor Alonso Bedoya Gaviria contra las alcaldías municipales de Pereira y La Virginia.
Magistrado
Ponente:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en
la Sentencia T-621 de 2019, adoptada por la mayoría de la Sala Quinta de
Revisión, en sesión del 19 de diciembre de ese mismo año.
1. La
presente aclaración de voto tiene como finalidad explicar mi diferencia con el
análisis que hizo la sentencia sobre el cumplimiento del requisito de
inmediatez en el caso concreto, pues si bien estoy totalmente de acuerdo con
conceder el amparo a los derechos fundamentales vulnerados y de que la
solicitud de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, el estudio
de este requisito efectuado por la mayoría afecta la naturaleza de la acción
constitucional. Paso a explicar mi posición.
2. La providencia mencionada estudió la
acción de tutela presentada por Héctor
Alonso Bedoya Gaviria contra
los
Municipios de Pereira y La Virginia con
ocasión de la presunta
vulneración de sus derechos
fundamentales a la libre movilidad y locomoción,
a la dignidad humana y a la integridad física, como consecuencia de la
negativa de los accionados, de retirar los obstáculos ubicados en la entrada y
la salida del puente Bernardo Arango, que impiden el libre tránsito de personas
que, como el actor, se encuentran en situación de discapacidad y que se ven en
la necesidad de utilizar sillas de ruedas, muletas o caminadores para
movilizarse.
3. La Sentencia T-621 de 2019 revocó el
fallo de tutela de segunda instancia que declaró improcedente el amparo y confirmó
la providencia de primera instancia que tuteló los derechos fundamentales
del accionante a la igualdad y a la libertad de locomoción. Así lo decidió,
luego de establecer que la Alcaldía de La Virginia no garantizó al señor Bedoya
la accesibilidad al puente Bernardo Arango debido a la instalación de barreras
físicas en las entradas de la infraestructura del puente, que impedían que él
pudiera movilizarse en su silla de ruedas. Con esta actuación, la accionada
incumplió el deber estatal de
garantizar el acceso a los espacios físicos de uso público de las personas en
situación de discapacidad, ya sea a través del diseño previo de políticas
públicas y de proyectos adecuados a sus necesidades, o de la eliminación de las
barreras físicas ya existentes, para posibilitarles que puedan vivir en forma
independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, en
igualdad de condiciones respecto de las demás personas. También expuso que las
barreras físicas instaladas no superan el juicio de proporcionalidad, al
concluir que la
finalidad perseguida puede alcanzarse a través de otros medios que no resulten
lesivos de los derechos fundamentales de las personas con movilidad reducida y
que requieren de ayudas como sillas de ruedas.
Previo a resolver el asunto de fondo, la
Sala Quinta de Revisión concluyó que se cumplieron los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela. En particular, estimó acreditado el
presupuesto de inmediatez porque “la presunta vulneración de los derechos fundamentales
permanece en el tiempo, es decir, continúa y es actual, toda vez que aún están
las barreras físicas instaladas en las entradas de la obra pública limitando la
libre locomoción del accionante, quien, por su situación de discapacidad, se ve
en la necesidad de utilizar silla de ruedas para movilizarse”. Lo anterior, en
consideración a que al momento de la interposición de la acción de tutela
transcurrieron casi cuatro años desde la terminación de la rehabilitación del
puente Bernardo Arango, el 30 de septiembre de 2015.
4. Ahora bien, a pesar de que comparto lo
decidido en la providencia e incluso estoy de acuerdo con que en el presente
caso se cumple el requisito de la inmediatez, no comparto la aproximación hecha en la sentencia
sobre la naturaleza continua y permanente de la vulneración que soporta el
accionante. En este caso el problema es sencillo porque, si bien se considera
que la acción vulneradora de los derechos fundamentales invocados por el
accionante es la respuesta del 12 de abril de 2018, en la que el director
territorial del INVIAS manifiesta que las barreras impuestas permiten el paso
de sillas de ruedas médicas y no de aquellas como la del accionante, la
interposición de la tutela el 19 de julio de 2018 evidencia que el plazo fue
razonable y además coincide con la necesidad urgente de protección del derecho.
Como en otras providencias que han
recurrido al parámetro de violación permanente y actual de los derechos
fundamentales para analizar el requisito de inmediatez, considero que su
aplicación es innecesaria en este caso, y cuestiona en últimas, la naturaleza
inmediata de la protección de derechos que se efectúa con la acción de tutela.
5. Los artículos
86 de la Constitución y 1° del Decreto 2591 de 1991 establecen la acción de
tutela para reclamar la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. Así mismo, la Sentencia C-543 de 1992[180], al declarar la inconstitucionalidad de
las reglas de caducidad de la acción de tutela, recordó que por mandato
constitucional, la protección puede reclamarse en cualquier tiempo.
6. Además, la Sentencia SU-691 de 1999[181] establece que “la
inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de
tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable”[182].  Es decir, es
una obligación del juez de tutela “verificar,
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”[183].
Con el propósito de
cumplir esta exigencia, es el juez de la causa el  “encargado de establecer si la tutela se interpuso
dentro de un tiempo prudencial y adecuado”[184], de acuerdo con los
hechos del caso.
7. Por ello, la jurisprudencia
constitucional ha dicho que la tutela es improcedente, “cuando la demanda se
interpone después de transcurrido un lapso considerable desde la fecha en que
sucedieron los hechos o viene presentándose la omisión que afecta los derechos
fundamentales del peticionario”[185]
y que justifican su solicitud. El cumplimiento de esta regla tiene entre sus
propósitos que no se premie “la inactividad
de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y
la [desidia]”[186] y
que no se comprometa la seguridad jurídica.
De lo expuesto, quisiera destacar que
para la verificación de que la tutela fue ejercida en un plazo razonable de
conformidad con su carácter inmediato, es decisivo que los jueces establezcamos
en forma adecuada cuándo ocurrió el hecho u omisión presuntamente violatoria de
los derechos fundamentales invocados y que dieron lugar a la interposición del
amparo. Esa claridad inicial, asegura un entendimiento racional de las reglas
de procedencia de la tutela y un adecuado cumplimiento del requisito de
inmediatez, que no es otra cosa que la preservación de la tutela como mecanismo
residual y preventivo.
8. Con todo, para los casos en que existe duda acerca del
cumplimiento del requisito en mención, la Corte “ha
precisado algunos parámetros jurisprudenciales de carácter excepcional
para determinar el cumplimiento del requisito [indicado]”[187]
entre los que se encuentra, “[l]a permanencia en el tiempo de la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales del accionante, esto es, su situación
desfavorable como consecuencia de [una] afectación de sus derechos [que es]
continúa y (…)actual”[188].
Algunas sentencias, de hecho, han considerado que uno
de los motivos que puede dar lugar a la inaplicación excepcional del requisito
de inmediatez es precisamente “la permanencia en el tiempo de la
vulneración, o su agravación con el paso de los días”[189].
Lo anteriormente expuesto permite
subrayar que el carácter permanente de la presunta vulneración del derecho
fundamental como criterio de análisis del requisito de inmediatez no puede aplicarse
como la regla general en el trámite de la tutela, sino que debe ser de
aplicación excepcional, pues solo tiene lugar una vez se ha advertido que la
tutela no se ha ejercido en
forma oportuna por circunstancias insuperables del actor, de acuerdo con los
hechos del caso. Este carácter excepcional del parámetro es reforzado, si se
tiene en cuenta que algunas providencias de la Corte Constitucional lo
consideran un supuesto en el que es aceptable la inaplicación del requisito de
inmediatez. En otras palabras, dado que acudir al criterio de vulneración
permanente en el tiempo puede implicar la inaplicación de un requisito de
procedencia de la tutela que tiene un claro fundamento constitucional, su
aplicación debe reservarse para aquellos casos excepcionales en los que los
hechos no evidencien en forma determinante que hubo un ejercicio inoportuno de
la acción de tutela.
9. La Sentencia T-621 de 2019 consideró
en primer lugar, que no había dudas acerca de que la respuesta negativa del 12 de abril de 2018 -para retirar las barreras físicas en el
puente Bernardo Arango-, fue el hecho vulnerador de los derechos fundamentales a
la igualdad y a la libertad de locomoción del accionante. Este análisis es consistente con la
pretensión del señor Bedoya García de que retiraran los bolardos y demás
obstáculos ubicados en el puente.
Así las cosas, el hecho a partir del cual
debía analizarse el cumplimiento del requisito de inmediatez en la acción de
tutela era la respuesta que
obtuvo el accionante el 12 de
abril de 2018, a su solicitud
de remoción de los distintos obstáculos en el puente Bernardo Arango.
10. En consecuencia, optar en el presente caso por el criterio del carácter permanente de
vulneración del derecho fundamental a la igualdad y a la libertad de locomoción
como fundamento de análisis del requisito de inmediatez era innecesario, dada
la actualidad de la afectación de los derechos por la respuesta del director
territorial del INVIAS, de abstenerse de retirar los bolardos y demás obstáculos
al paso del puente.
Esta aplicación flexible, innecesaria y
que no atiende al carácter excepcional del parámetro de permanencia en el
tiempo de la violación del derecho, de conformidad con la jurisprudencia
anteriormente expuesta, cuestiona la evidencia del cumplimiento del requisito
de inmediatez para el caso concreto y compromete la excepcionalidad del
criterio previamente expuesto, ya que solo debió aplicarse en el caso de que la
tutela no se hubiera ejercido
en forma oportuna, o estuviera latente la duda sobre el cumplimiento del
requisito, ante la negativa de la administración de cumplir con los criterios
de accesibilidad para las personas en situación de discapacidad.
11. En síntesis, en el presente caso se cumple el requisito de inmediatez, no
porque la violación tuviera carácter permanente, sino porque la acción de
tutela se interpuso tres meses después de que fue conocido por el peticionario que el director
territorial del INVIAS no ordenará la remoción de las barreras impuestas que
impiden el paso de sillas de ruedas médicas, como la del accionante, lo cual
evidentemente le afectó sus derechos fundamentales.
De esta manera, expongo las razones que me
conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia T-621 de 2019, adoptada por la Sala Quinta de Revisión.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folios 2 al 21 del cuaderno de revisión.
[2] A folio 8 del cuaderno principal obra fotocopia de la cédula de
ciudadanía en la que se indica como fecha de nacimiento de Héctor Alonso Bedoya
Gaviria, el 2 de noviembre de 1965. En adelante, los folios a que se haga
referencia corresponderán al cuaderno principal a menos que se señale otra
cosa.
[3] La demanda y sus anexos obran a folios 2 al 31.
[4] Folio 2.
[5] A folio 9 obra fotocopia de la constancia de registro del
accionante para localización y caracterización de personas con discapacidad de
la Alcaldía Municipal de La Virginia.
[6] Al respecto, el accionante señaló que no se conoce el acto
administrativo a través del cual se hace la mencionada declaración de la obra
pública descrita.
[7] Folio 3.
[8] Folio 3.
[9] El derecho de petición obra a folio 14. En dicho documento se
solicita estudiar la posibilidad de retirar los bolardos del puente Bernardo
Arango, y aplicar otras medidas de control para impedir el paso de motocicletas
por parte de las autoridades de tránsito.
[10] Folios 15 y 16.
[11] Folios 27 al 32.
[12] Folio 30.
[13] Folios 23 y 24.
[14] Folios 19 al 22.
[15] Folio 10.
[16] Folios 11 y 12.
[17] Folios 25 y 26.
[18] Folio 25, reverso.
[19] Folio 33.
[20] Folio 34.
[21] La respuesta obra a folios 38 al 40.
[22] Folio 38.
[23] Ibídem.
[24] Folio 38, reverso.
[25] La respuesta obra a folios 41 al 43.
[26] Folio 92, reverso.
[27] Folio 91.
[28] Indicó que se contó con un presupuesto total de 4.850 millones de
pesos, y un plazo final de veintiún meses y catorce días, siendo la fecha de
inicio de las obras de rehabilitación el 16 de diciembre de 2013 y la fecha de
terminación el 30 de septiembre de 2015. Además, aclaró que el dinero fue
entregado por parte del Invías al Municipio de La Virginia para que este
contratara las obras de rehabilitación, y de forma independiente a dichos
recursos, el Invías contrató la interventoría que realizó la vigilancia y
control del contrato de obra (folio 91, reverso).
[29] La
providencia obra a folios 44 al 48.
[30] Folio 48, reverso.
[31] Folio 54.
[32] La respuesta y sus anexos obran a folios 51 al 66.
[33] Folio 64.
[34] La impugnación obra a folios 68 al 70.
[35] La impugnación obra a folios 71 al 75.
[36] Folio 96.
[37] La vinculación se hizo a través de auto No. 3072 del 11 de
septiembre de 2018 (folio 98).
[38] El escrito de respuesta obra a folios 101 al 114.
[39] Folio 102.
[40] Folio 105.
[41] Folio 106.
[42] Folio 105.
[43] Ibídem.
[44] El fallo obra a folios 115 al 120.
[45] El escrito de impugnación obra a folios 124 al 137.
[46] La
providencia obra a folios 4 al 7 del cuaderno de impugnación.
[47] Folio 7 del cuaderno de impugnación.
[48] Folios 28 al 33 del cuaderno de revisión.
[49] Folios 221 y 222 del cuaderno de revisión.
[50] Doctor Alberto Escovar Wilson-White.
[51] El escrito obra a folio 148.
[52] Folio 148 del cuaderno de revisión.
[53] Doctor Jovany Sánchez Tabares.
[54] La respuesta obra a folios 59 al 62 del cuaderno de revisión.
[55] Folio 59 del cuaderno de revisión.
[56] Folio 59, reverso, del cuaderno de revisión.
[57] Folio 60 del cuaderno de revisión.
[58] Folio 60, reverso, del cuaderno de revisión.
[59] Ibídem.
[60] En CD anexo aportó las siguientes pruebas (folio 62
del cuaderno de revisión): Acuerdo 055 de 2011, “por el cual se adopta la
política pública de discapacidad en el municipio de Pereira 2012-2021”. Actas
de reunión realizadas en abril de 2018 con el siguiente objetivo: “[…] tener
una herramienta técnica para los funcionarios competentes [de tomar la]
decisión de abrir o dar paso por el puente Bernardo Arango a los tricicleros y
otros medios de transporte de manera libre y sin restricciones”; se incluye el
informe técnico del ingeniero John Alexander Vásquez. Base de datos de
discapacitados del corregimiento de Caimalito, Pereira, en cuya casilla 71 se
identifica al señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria, con fecha de nacimiento del 2
de noviembre de 1965, quien padece una discapacidad motriz. Decreto No. 625 del
17 de octubre de 2007, “por medio del cual se adopta el inventario de bienes
patrimoniales de conservación arquitectónica, histórica y cultural y se dictan
otras disposiciones”. En el artículo 1 se enlista como inmueble patrimonial de
conservación arquitectónica, histórica y cultural, el “Puente Bernardo Arango.
Sobre el Río Cauca” (número de ficha 39), con un nivel de protección N1L, que,
según el artículo 4, corresponde a una conservación integral, “[a]plicado a Inmuebles de valor
arquitectónico relevante sin alterar, cuyo valor individual y en el conjunto
los hacen susceptibles de un nivel de protección máximo y permiten establecer
restricciones importantes a las acciones de transformación […]”. Plan de
Movilidad para el cierre del puente Bernardo Arango de junio de 2014. Siete
imágenes fotográficas del puente que permiten ver los obstáculos ubicados en
las entradas de la obra.
[61] Doctor Javier Antonio Ocampo López.
[62] El escrito obra a folios 55 al 57 de cuaderno de revisión.
[63] Folio 56 del cuaderno de revisión.
[64] Ibídem.
[65] Folio 56, reverso, del cuaderno de revisión.
[66] Ibídem.
[67] Folio
150 del cuaderno de revisión.
[68] Doctor Herman de Jesús Calvo Pulgarín.
[69] El escrito y sus anexos obran a folios 69 al 141 de cuaderno de
revisión.
[70] Folios 88 y 89 del cuaderno de revisión.
[71] Folio 89 del cuaderno de revisión.
[72] Ibídem.
[73] Folio 90 del cuaderno de revisión.
[74] Folio 93 del cuaderno de revisión.
[75] Folio 94 del cuaderno de revisión.
[76] En CD anexo a la respuesta aportó el Plan Integral de Movilidad Metropolitana
en el territorio de los municipios que conforman el Área Metropolitana del
Centro Occidente –AMCO– del 20 de junio de 2006 (folio 96 del cuaderno de
revisión). Adicionalmente incluyó la siguiente información: fotocopia de la
solicitud suscrita por la comunidad y dirigida a la Defensora del Pueblo de
Risaralda, Elsa Gladys Cifuentes, en donde se expone la problemática presentada
por el cierre del puente Bernardo Arango; fotocopia de las actas de reunión del
4 de abril de 2018, con el objetivo: “Visita de verificación queja bolardos y
situación puente Bernardo Arango”, del 5 de abril de 2018, con el objetivo: “[…]
tener una herramienta técnica, para que los funcionarios competentes para la
toma de decisión abrir o dar paso por el puente Bernardo Arango a los
tricicleros y otros medios de transporte de manera libre y sin restricciones”,
entre otras; fotocopia del informe técnico del ingeniero civil John Alexander
Vásquez, con fecha del 28 de febrero de 2018; fotocopia de diferentes
comunicaciones enviadas por la comunidad a la Alcaldía Municipal de Pereira en
torno a la problemática discutida; fotocopia del Acuerdo Metropolitano 017 del
27 de diciembre de 2001, “En virtud del cual el Área Metropolitana del Centro
Occidente se constituye en Autoridad Única de Transporte Público
Metropolitano”; fotocopia del Acuerdo Metropolitano 016 del 29 de diciembre de
2011, “Por el cual se adopta la política pública para la movilidad sustentable
en el Área Metropolitana Centro Occidente”; fotocopia del Acuerdo Metropolitano
017 del 29 de diciembre de 2011, “Por el cual se adopta el Plan Integral de
Movilidad Metropolitano en el territorio de los municipios que conforman el
Área Metropolitana Centro Occidente –AMCO– (folios 97 al 140).
[77] Doctor Fabio Botero Echeverry.
[78] El escrito y sus anexos obran a folios 143 al 145 del cuaderno de
revisión.
[79] “Por la que se expide parcialmente la categorización de las vías
que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional
correspondiente al Instituto Nacional de Vías, INVIAS”.
[80] Folio 144, reverso, del cuaderno de revisión.
[81] Ibídem.
[82] En CD anexo a la respuesta aportó: acta de liquidación del convenio interadministrativo No. 3261 de 2013;
acta de recibo del convenio interadministrativo No. 3261 de 2013; acta de la
reunión realizada en el Área Metropolitana Centro Occidente el 1 de marzo de
2018, cuyo objetivo fue “[…] tener una herramienta técnica, para que los
funcionarios competentes para la toma de decisión de abrir o dar paso por el
Puente BERNARDO ARANGO a los Tricicleros y otros medios de transporte de manera
libre y sin restricciones” (mayúsculas originales), que contó con la
participación del ingeniero estructural John Alexander Vásquez, diseñador de la
repotenciación del puente a cargo del contratista de obra Consorcio San Carlos;
informe técnico realizado por el ingeniero Vásquez el 28 de febrero de 2018; Manual
de Accesibilidad al medio físico y al transporte del Ministerio de Transporte,
entre otros documentos.
[83] Doctora Odette Spir.
[84] El escrito obra a folios 173 al 177 del cuaderno de revisión.
[85] Doctores Carlos Emilio Arango Buitrago y Álvaro Diego Giraldo
Castrillón, respectivamente.
[86] El escrito obra a folio 179 del cuaderno de revisión.
[87] La intervención obrante a folios 151 al 172 del cuaderno de
revisión, aparece firmada por la directora de PAIIS, Juliana Bustamante Reyes,
el asesor jurídico Federico Isaza Piedrahita, y el estudiante Jaime Santiago
Salgado López.
[88] Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
[89] Folios 170 y 171 del cuaderno de revisión.
[90] El concepto está firmado por los investigadores Daniela Rojas
Molina, Sebastián Lanz Sánchez y Alejandro Lanz Sánchez. Folios 207 al 215 del
cuaderno de revisión.
[91] Folio 208 del cuaderno de revisión.
[92] Folio 209 del cuaderno de revisión.
[93] Folio 212, reverso, del cuaderno de revisión.
[94] Folios 214, reverso, y 213 del cuaderno de revisión.
[95] Doctor Javier Antonio Ocampo López. El escrito obra a folios 217 al
220 del cuaderno de revisión.
[96] Folios 217, reverso, y 218 del cuaderno de revisión.
[97] Folio 219 del cuaderno de revisión.
[98] Folio 223 del cuaderno de revisión.
[99] Doctora María Elida Álvarez Pino. El escrito y sus anexos obran a
folios 225 al 228.
[100] Folio 226 del cuaderno de revisión.
[101] Folio 226, reverso, del cuaderno de revisión.
[102] Folio 226, reverso, del cuaderno de revisión.
[103] Doctor Fabio Botero Echeverry. El escrito obra a folio 230 del
cuaderno de revisión.
[104] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[105] Frente a este segundo grupo, el inciso quinto del artículo 86 de la
Constitución precisa que la acción de tutela procede contra particulares
encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave
y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión.
[106] Corte Constitucional, Sentencias T-192 de
2014 y T-747 de 2015.
[107] Corte Constitucional, Sentencia T-888 de 2008.
[108] Corte Constitucional, Sentencias
T-1451 de 2000 y T-661 de 2012.
[109] Adicionalmente, precisó “que a diferencia de lo estimado por el
Alcalde Municipal de Popayán y por el juez de instancia, en este caso sí es
procedente la acción de tutela y no las acciones consagradas en los artículos
87 y 88 de la Carta Política por cuanto se trata de derechos fundamentales de
la accionante, quien, por cierto, actúa a título personal, como lo expuso
claramente en su escrito de presentación de la acción. Por lo tanto, tal como
se indicó en las sentencias T-1639 de 2000 y T-276 de 2003, procede por esta
vía la protección judicial de los derechos fundamentales de la accionante para
adoptar medidas concretas que mitiguen la situación de discriminación en que se
encuentra”.
[110] En ese sentido, puede consultarse la Sentencia C-543 de 1992, en la que la
Corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto
2591 de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era
interpuesta contra providencias judiciales.
[111] En el marco de una acción de tutela instaurada por una ciudadana en
contra de las decisiones judiciales adoptadas por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Santa Marta, ámbito en el que el análisis de la
razonabilidad del plazo debe ser más estricto por tratarse de una acción de
tutela que controvierte providencias judiciales; la Sala Octava de Revisión
consideró su procedencia a pesar del paso del tiempo (habían transcurrido dos
años y ocho meses, aproximadamente, entre la expedición de la sentencia de
casación atacada y la presentación de la solicitud de amparo), porque: (i) la
supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante permanecía,
es decir, continuaba y era actual, ya que seguía sin disfrutar de la pensión de
sobrevivientes a la que tenía derecho, lo que la había llevado a “una situación
crítica de pobreza” al no tener “una fuente de ingresos regular”; (ii) la carga
de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resultaba
desproporcionada dada su condición de persona de la tercera edad (75 años) y su
situación de debilidad manifiesta originada en la precaria situación económica
que vivía, la cual era consecuencia, precisamente, de la falta del
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes; y (iii) en razón del estado de
salud de la accionante, que también ha sido un criterio relevante en la
jurisprudencia de este Tribunal (ver Sentencia T-654 de 2006).
[112] Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. En esa
oportunidad, la Sala Quinta de Revisión se pronunció sobre la negativa del
acceso a la pensión de sobrevivientes de una mujer, quien formuló la acción de
tutela 32 meses después del hecho vulnerador. Consideró que debía efectuarse un
análisis flexible de la inmediatez, teniendo en cuenta la edad de la peticionaria,
el carácter permanente y actual de la violación alegada y su situación de
vulnerabilidad económica. En aquella oportunidad, el alto Tribunal
Constitucional sostuvo que a pesar de haberse presentado la tutela despues de
32 meses del hecho vulnerador, “[l]a finalidad de la exigencia de la inmediatez
no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino
asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales
que requiera, en realidad, una protección inmediata, como se logra ver en el
presente caso”.
[113] Ver, Corte Constitucional, Sentencias T-526 de 2005, T-1110 de 2005,
T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-468 de 2006, T-654 de 2006, T-692 de 2006,
T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006,  T-593 de 2007,
T-696 de 2007, T-792 de 2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-189 de 2009,
T-265 de 2009,  T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010, T-1028
de 2010, T-429 de 2011, T-998 de 2012, SU-158 de 2013, T-521 de 2013, T-483 de
2014, entre otras.
[114] Corte Constitucional, Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de 2009
(cita original).
[115] Corte Constitucional, Sentencia T-1028 de 2010. Esta posición ha
sido reiterada en varias oportunidades, entre ellas, en la Sentencia T-087 de
2018, ya referida.
[116] Folio 91.
[117] Folios 27 al 32.
[118] Folios 19 al 22. Dicha solicitud fue contestada mediante oficio
fechado el 12 de abril de 2018, dirigido por el director territorial de
Risaralda del Invías a la defensora del Pueblo de la Regional Risaralda. En esa
ocasión, en relación con el tema de la libertad de locomoción de la personas en
situación de discapacidad, el documento señaló que las barreras instaladas
permitían el paso de una silla de ruedas médica y no de una silla de ruedas
hechiza (folio 25, reverso).
[119] Se sigue de cerca la Sentencia T-455 de 2018. En esa oportunidad la
Sala Segunda de Revisión estudió una acción de tutela presentada por un joven,
que debido a su estado de salud requería de una silla de ruedas para
movilizarse, en contra de la Biblioteca Darío Echandía, el Banco de la
República y la Alcaldía Municipal de Ibagué. Argumentó que se estaban
vulnerando sus derechos fundamentales a la cultura, a la igualdad y a la
libertad de locomoción debido a la imposibilidad de acceder a la biblioteca
pública en razón de la existencia de barreras físicas, pues el ingreso del
público se hacía a través de unas escaleras y no se incluían rampas para las
personas que se movilizaban en silla de ruedas. La Sala concedió el amparo de
los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, ordenó: (i) a
la Biblioteca Pública Darío Echandía que adoptara las medidas pertinentes para
readecuar la rampa de acceso para las personas en situación de discapacidad,
eliminando la barrera física de los 8 escalones; y (ii) a la Alcaldía
Municipal de Ibagué, que adoptara las acciones pertinentes para adecuar la vía
y los andenes que permiten acceder a la Biblioteca por la calle 11 entre
carreras 3 y 4, con el fin de garantizar la accesibilidad de las personas en
situación de discapacidad, tanto al espacio público como a la Biblioteca. Para
tal efecto, era necesario que removiera las barreras y obstáculos presentes, lo
que significaba construir rampas en los andenes para acceder al sendero
peatonal que conduce a la Biblioteca.
[120] Así lo han señalado diferentes salas de revisión de este Tribunal,
entre otras, en las Sentencias T-207 de 1999, T-553 de 2011, T-269 de 2016 y
T-455 de 2018.
[121] Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 2016.
[122] Ibídem.
[123] Ver, entre otras, las Sentencias T-1639 de
2000, T-276 de 2003, T-553 de 2011, T-708 de 2015, T-747 de 2015, T-269 de 2016,
T-304 de 2017, T-180A de 2017 y T-455 de 2018.
[124] Corte Constitucional, Sentencias T-276 de
2003, T-747 de 2015, T-269 de 2016, T-180A de 2017 y T-455 de 2018. Dentro de
los instrumentos internacionales mencionados en las providencias se encuentran:
la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975, proclamada por la ONU;
el Pacto Internacional de Derechos Sociales,
Económicos y Culturales, adoptada por la ONU en 1966, y la
Observación General Número 5 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 2006; el Convenio sobre la
Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas, adoptado por la
Organización Internacional del Trabajo en 1983; el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado por
la OEA en 1988; la Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad,
adoptada por la OEA en 1999; y la Convención
sobre los Derechos de las Personas en Situación de Discapacidad, adoptada por
la ONU en 2006, aprobada en Colombia a través de la Ley 1346 de 2009 y
ratificada el 10 de mayo de 2011.
[125] Avalada por la Corte Constitucional a
través de la Sentencia C-2001 de 2003.
[126] El artículo 3 de
la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, establece: “Para lograr
los objetivos de esta Convención, los Estados parte se comprometen a: || 1.
Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de
cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las
personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad,
incluidas las que se enumeran a continuación, sin que la lista sea taxativa: ||
a) Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la
integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas
en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y
actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la
vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y
los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración; ||
b) Medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se construyan
o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte, la
comunicación y el acceso para las personas con discapacidad; || c) Medidas
para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos,
de transporte y comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitar el
acceso y uso para las personas con discapacidad; y || d) Medidas para asegurar
que las personas encargadas de aplicar la presente Convención y la legislación
interna sobre esta materia, estén capacitados para hacerlo. […]” (negrillas fuera de texto).
[127] Avalada por esta Corporación en la Sentencia C-293 de 2010.
[128] El artículo 9 de la CDPD,
señala: “Accesibilidad. || 1. A fin de que las personas con discapacidad puedan
vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de
la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el
acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las
demás, al entorno físico, el transporte, la información y las
comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y
las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público
o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas,
que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de
acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: || a) Los edificios, las
vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores
como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo; || b) Los
servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los
servicios electrónicos y de emergencia. || 2. Los Estados Partes también
adoptarán las medidas pertinentes para: || a) Desarrollar, promulgar y
supervisar la aplicación de normas mínimas y directrices sobre la accesibilidad
de las instalaciones y los servicios abiertos al público o de uso público; || b)
Asegurar que las entidades privadas que proporcionan instalaciones y servicios
abiertos al público o de uso público tengan en cuenta todos los aspectos de su
accesibilidad para las personas con discapacidad; || c) Ofrecer formación a
todas las personas involucradas en los problemas de accesibilidad a que se
enfrentan las personas con discapacidad; || d) Dotar a los edificios y otras
instalaciones abiertas al público de señalización en Braille y en formatos de
fácil lectura y comprensión; || e) Ofrecer formas de asistencia humana o animal
e intermediarios, incluidos guías, lectores e intérpretes profesionales de la
lengua de señas, para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones
abiertas al público; || f) Promover otras formas adecuadas de asistencia y apoyo
a las personas con discapacidad para asegurar su acceso a la información; || g)
Promover el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y
tecnologías de la información y las comunicaciones, incluida Internet; || h)
Promover el diseño, el desarrollo, la producción y la distribución de sistemas
y tecnologías de la información y las comunicaciones accesibles en una etapa
temprana, a fin de que estos sistemas y tecnologías sean accesibles al menor
costo” (negrillas fuera de texto).
[129] El artículo 7 del Decreto 1538 de 2005 dispone: “Artículo 7°.
Accesibilidad al espacio público. Los elementos del espacio público deberán ser
diseñados y construidos dando cumplimiento a los siguientes parámetros: || A.
Vías de circulación peatonal. || 1. Los andenes deben ser continuos y a nivel,
sin generar obstáculos con los predios colindantes y deben ser tratados con
materiales duros y antideslizantes en seco y en mojado. || 2. Para permitir la
continuidad entre los andenes y/o senderos peatonales se dispondrán los
elementos necesarios que superen los cambios de nivel en los cruces de
calzadas, ciclorrutas y otros. En estos casos se utilizarán vados, rampas,
senderos escalonados, puentes y túneles. || 3. En los cruces peatonales los
vados deben conectar directamente con la cebra o zona demarcada para el
tránsito de peatones. || 4. Sobre la superficie correspondiente a la franja de
circulación peatonal se debe diseñar y construir una guía de diferente textura
al material de la superficie de la vía de circulación peatonal que oriente el
desplazamiento de las personas invidentes o de baja visión. || 5. Para
garantizar la continuidad de la circulación peatonal sobre la cebra, en los
separadores viales se salvarán los desniveles existentes con vados o nivelando
el separador con la calzada. || 6. Cuando se integre el andén con la calzada,
se debe prever el diseño y la construcción de una franja de textura diferente y
la instalación de elementos de protección para los peatones, para delimitar la
circulación peatonal de la vehicular. || 7. Las rampas de acceso a los sótanos
de las edificaciones deberán iniciarse a partir del paramento de construcción y
en ningún caso sobre la franja de circulación peatonal del andén. || 8. Se
deberán eliminar todos los elementos y estructuras que obstaculicen la
continuidad de la franja de circulación peatonal. || 9. Los espacios públicos
peatonales no se podrán cerrar ni obstaculizar con ningún tipo de elemento que
impida el libre tránsito peatonal […]”.
[130] Numeral 3º del artículo 14.
[131] Numeral 4º del artículo 14.
[132] Numeral 5º del artículo 14.
[133] Con excepción de un apartado del artículo
17 de la ley, referente al derecho a la cultura, que fue declarado inexequible.
[134] Lo anterior guarda correspondencia con la
jurisprudencia constitucional que ha reconocido a las personas en situación de
discapacidad como sujetos de especial protección, por lo cual surge el deber
tanto del Estado como de la sociedad de adoptar acciones a favor de este grupo,
con miras a garantizar sus derechos y remover los obstáculos que impiden su
plena realización. Ver, entre otras, Sentencias T-096 de2009, C-824 de 2011, C-606 de 2012 y T-747 de 2015.
[135] Se sigue de cerca la Sentencia T-455 de 2018, ya citada.
[136] Ver, entre otras, Sentencias T-150 de 1995,
T-1639 de 2000, T-595 de 2002, T-192 de 2014, T-304 de 2017, T-269 de 2016 y
T-180A de 2017.
[137] Ver, entre otras, Sentencias T-553 de 2011,
T-747 de 2015, T-269 de 2016, T-304 de 2017 y T-180A de 2017.
[138] Corte Constitucional, Sentencias T-595 de
2002, T-192 de 2014 y T-708 de 2015.
[139] Corte Constitucional, Sentencias T-024 de
2000, T-030 de 2010, T-747 de 2015 y T-094 de 2016.
[140] Corte Constitucional, Sentencias T-1639 de
2000, T-276 de 2003, T-1258 de 2008, T-553 de 2011, T-269 de 2016 y T-455 de
2018.
[141] Corte Constitucional, Sentencias T-285 de
2003, T-810 de 2011, T-416 de 2013 y T-304 de 2017.
[142] Corte Constitucional, Sentencias T-024 de
2015 y T-180A de 2017.
[143] Corte Constitucional, Sentencias T-288 de
1995 y T-297 de 2013.
[144] Corte Constitucional, Sentencia T-269
de 2016.
[145] Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2018.
[146] En esa oportunidad la Sala de Revisión concluyó que “el derecho a
la libertad de locomoción de personas en [situación] de discapacidad supone un
esfuerzo mancomunado del Estado, los particulares que prestan un servicio
público y la sociedad en general –en aplicación del principio de solidaridad
establecido en el artículo 95 CP– de suprimir las barreras arquitectónicas,
físicas, en el transporte, vías y espacio público, para que en condiciones de
igualdad se brinde accesibilidad a las personas que se encuentran en situación
de discapacidad”.
[147] En relación con la libertad de locomoción de las personas en
situación de discapacidad, la Sala precisó que “es un derecho que además de ser
constitucional, ha sido objeto de desarrollo en distintos instrumentos
internacionales como se vio en párrafos anteriores, así como en la Ley 361 de
1997, particularmente en el título que se refiere a la accesibilidad,
normatividad que es clara en afirmar que éstas personas tienen derecho a
acceder al espacio público, en condiciones de igualdad y, esto implica que, no
deben existir barreras que se conviertan en una carga excesiva, como sucede en
el caso que estudia esta Sala. Los bolardos y conos que ubica Salud Total EPS
en la vía pública son obstáculos que, además de impedir que el vehículo en el
que se transporta la accionante se estacione frente al centro de atención de la
EPS, la obligan a levantar las piernas, situación que se constituye en una
carga excesiva, debido a que la esclerosis múltiple, es una patología que
reduce la movilidad de quien la padece de forma significativa”.
[148] Corte Constitucional, Sentencia T-257 de 2018.
[149] Folio 91.
[150] Folio 148 del cuaderno de revisión.
[151] Folio 102.
[152] La Observación general sobre el artículo 9: accesibilidad (2014)
de las Naciones Unidas señala: “1. La accesibilidad es una condición previa
para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y
participar plenamente en la sociedad en igualdad de condiciones. Sin acceso al
entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos
los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a
otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, las
personas con discapacidad no tendrán iguales oportunidades de participar en sus
sociedades respectivas” (p. 2).
[153] De conformidad con el artículo 2 de la CDPD “[p]or ‘diseño
universal’ se entenderá el diseño de productos, entornos, programas y servicios
que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin
necesidad de adaptación ni diseño especializado. El ‘diseño universal’ no
excluirá las ayudas técnicas para grupos particulares de personas con
discapacidad, cuando se necesiten”.
[154] El artículo 2 de la CDPD entiende por ajustes razonables “las
modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga
desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para
garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de
condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales”.
[155] La Observación general núm. 6 (2018) sobre la igualdad y la no
discriminación de las Naciones Unidas precisó: “24. La obligación de realizar
ajustes razonables es diferente de las obligaciones en materia de
accesibilidad. Los dos tipos de obligaciones tienen por objeto garantizar la
accesibilidad, pero la obligación de proporcionar accesibilidad mediante el
diseño universal o tecnologías de apoyo es una obligación ex ante, mientras que
la de realizar ajustes razonables es una obligación ex nunc: || a) Al
ser una obligación ex ante, la accesibilidad debe integrarse en los sistemas y
procesos sin que importe la necesidad de una persona con discapacidad concreta
de acceder a un edificio, un servicio o un producto, por ejemplo, en igualdad
de condiciones con las demás. Los Estados partes deben establecer normas de
accesibilidad que se elaboren y aprueben en consulta con las organizaciones de
personas con discapacidad, de conformidad con el artículo 4, párrafo 3, de la
Convención. La obligación de proporcionar accesibilidad es una obligación
proactiva y sistémica; || b) Al ser una obligación ex nunc, los ajustes
razonables, deben realizarse desde el momento en que una persona con
discapacidad requiera acceder a situaciones o entornos no accesibles, o quiera
ejercer sus derechos. Los ajustes razonables son solicitados a menudo, aunque
no necesariamente, por la persona que requiere el acceso o los representantes
de una persona o un grupo de personas facultados para hacerlo. Los ajustes
razonables deben negociarse con el solicitante o los solicitantes. En
determinadas circunstancias, los ajustes razonables realizados pasan a ser un
bien público o colectivo. En otros casos, solo beneficiarán a quienes los
solicitan. La obligación de realizar ajustes razonables es una obligación
reactiva individualizada, que debe atenderse desde el momento en que se recibe
una solicitud de ajustes. Los ajustes razonables exigen que el garante de los
derechos entable un diálogo con la persona con discapacidad. Es importante señalar
que la obligación de proporcionar ajustes razonables no se limita a situaciones
en que una persona con discapacidad haya pedido un ajuste o en que se pueda
demostrar que el garante de los derechos en cuestión era consciente de que esa
persona tenía una discapacidad. También se aplica cuando el posible garante de
los derechos debería haberse dado cuenta de que la persona en cuestión tenía
una discapacidad que tal vez obligara a realizar ajustes para que esta pudiera
superar obstáculos al ejercicio de sus derechos” (p. 7).
[156] Folio 60 del cuaderno de revisión.
[157] Folio 89 del cuaderno de revisión.
[158] Folios 105 y 226, reverso, del cuaderno de revisión.
[159] En el registro
fotográfico enviado por el señor Héctor Alonso Bedoya Gaviria (ver CD obrante a
folio 150 del cuaderno de revisión), se observan varias
imágenes en donde aparece en una silla de ruedas médica en la que no puede
ingresar a la obra pública, debido a que las estructuras tipo laberinto son rematadas con la colocación
de unos bolardos de mediana altura en toda la mitad, que están impidiendo el
paso de una silla de ruedas (ver imagen 1).
[160] Doctores Carlos Emilio Arango Buitrago y Álvaro Diego Giraldo
Castrillón, respectivamente.
[161] El escrito obra a folio 179 del cuaderno de revisión.
[162] Folio 61 del cuaderno de revisión. En las fotografías anexadas se
observa que fueron retirados algunos bolardos ubicados entre las estructuras
tipo laberinto en la entrada del corregimiento de Caimalito de la ciudad de
Pereira (ver imágenes 3 y 4).
[163] Corporación Ciudad Accesible Boudeguer & Squella ARQ,
Santiago de Chile, 2010. Recuperado de https://www.ciudadaccesible.cl/wp-content/uploads/2012/06/manual_accesibilidad_universal1.pdf
(noviembre de 2019).
[164] Presidencia de la República, la Consejería para la Política Social,
el Ministerio de Desarrollo y el Ministerio de Transporte de Colombia. Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de Artes, y Oficina de Proyectos
Consejería para la Política Social, Bogotá, 2000. Recuperado de http://www.cnree.go.cr/documentacion/publicaciones/ACCESIBILIDAD%20AL%20MEDIO%20FISICO%20Y%20AL%20TRANSPORTE.pdf
(noviembre de 2019).
[165] Ibídem, p. 2.
[166] Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES, Comité
Paralímpico Colombiano - CPC, Asociación Colombiana de
Universidades - ASCUN y Federación Colombiana de Organizaciones de
Personas con Discapacidad Física - FECODIF, Bogotá, Colombia, 2019.
Recuperado de http://www.keroul.qc.ca/DATA/PRATIQUEDOCUMENT/90_fr.pdf
(noviembre de 2019).
[167] Presidencia de la República, la Consejería para la Política Social,
el Ministerio de Desarrollo y el Ministerio de Transporte de Colombia. Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de Artes, y Oficina de Proyectos
Consejería para la Política Social, Bogotá, 2000, p. 21.
[168] Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES, Comité
Paralímpico Colombiano - CPC, Asociación Colombiana de
Universidades - ASCUN y Federación Colombiana de Organizaciones de
Personas con Discapacidad Física - FECODIF, Bogotá, Colombia, 2019, p.
81.
[169] El artículo 9 de la CDPD señala: “Accesibilidad || 1. A fin de que
las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar
plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán
medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en
igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el
transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las
tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e
instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como
rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de
obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: || a) Los
edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones
exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y
lugares de trabajo […]” (negrillas fuera de texto).
[170] Folio 56 del cuaderno de revisión.
[171] Folio 59, reverso, del cuaderno de revisión.
[172] Folio 105.
[173] Folio 60, reverso, del cuaderno de revisión.
[174] El artículo 29, literal b, de la CDPD establece que los Estados
deben “[p]romover activamente un entorno en el que las personas con
discapacidad puedan participar plena y efectivamente en la dirección de
los asuntos públicos, sin discriminación y en igualdad de
condiciones con las demás, y fomentar su participación en los
asuntos públicos […]”. En la misma línea, el artículo 22 de la Ley
Estatutaria 1618 de 2013 regula la participación en la vida política y pública
de las personas con discapacidad.
[175] En relación con el test de proporcionalidad ver la Sentencia C-093
de 2001, reiterada en la Sentencia T-371 de 2015, entre otras. En la Sentencia
C-093 de 2001 la Corte hizo referencia a ciertos casos en que el juez
constitucional debe hacer un escrutinio más intenso. Señaló: “[…] de un lado, cuando
la ley limita el goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de
personas, puesto que la Carta indica que todas las personas tienen derecho a
una igual protección de sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado,
cuando el Congreso utiliza como elemento de diferenciación un criterio
prohibido o sospechoso, como la raza, pues la Constitución y los tratados de
derechos humanos excluyen el uso de esas categorías  (CP art. 13). En tercer
término, cuando la Carta señala mandatos específicos de igualdad, como sucede
con la equiparación entre todas las confesiones religiosas (CP art, 19), pues
en esos eventos, la libertad de configuración del Legislador se ve menguada. Y,
finalmente, cuando la regulación afecta a poblaciones que se encuentran en
situaciones de debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una especial
protección del Estado (CP art. 13)”.
[176] Al respecto, PAIIS señaló que la “actuación vulnera el derecho a la
libre locomoción del accionante y de todos aquellos usuarios de sillas de
ruedas que pretendan cruzar el puente debido a que se presenta como una
restricción que a su vez ubica a este grupo en una posición de desigualdad ante
los demás, toda vez que no pueden gozar ni acceder a un bien de uso público como
sí lo hacen sus conciudadanos sin discapacidad física” (folio
168 del cuaderno de revisión). También Temblores ONG expresó que “el hecho de
haber incorporado los bolardos se puede entender como un acto que vulnera el
derecho a la igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad, al
igual que el derecho a la libertad de locomoción conforme a las disposiciones
de la CDPD” (folio 211, reverso, del cuaderno de revisión).
[177] “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de
Tránsito, y se dictan otras disposiciones”.
[178] Adoptada por la ONU en 2006, aprobada en Colombia a través de la
Ley 1346 de 2009 y ratificada el 10 de mayo de 2011.
[179] Ver, entre otras, Sentencias T-553 de 2011,
T-747 de 2015, T-269 de 2016, T-304 de 2017 y T-180A de 2017.
[180] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[181] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[182] Sentencia
SU-691 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, consideración jurídica 5.
[183] Ibídem.
[184] Ibídem.
[185] Sentencias
T-001 de 2007, T-335 de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-1236 de 2008 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[186] Sentencias
T-575 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-178 de 2012 M.P. María Victoria
Calle Correa.
[187] Sentencia
T-185 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería, consideración jurídica 3.2. El
carácter excepcional de aplicación de estos parámetros fue reiterado en las
Sentencias T-672 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-681 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y T-905 de 2006 MP: Humberto Sierra Porto.
[188] Sentencia
T-185 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería, consideración jurídica 3.3.
[189] Sentencias
T-022 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,  T-150 de 2013 M.P. Alexei
Julio Estrada, T-663 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango, T-981 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-206 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa
y T-1028 de 2010 MP. Humberto Antonio Sierra Porto. La Sentencia T-206 de 2011
específicamente dijo lo siguiente: “A partir de esa concepción del principio
de inmediatez, la Corporación ha destacado una serie de elementos que deben
tomarse en cuenta al momento de efectuar el estudio del requisito en mención, y
ha previsto algunos eventos en los cuales el análisis tiende a ser más
flexible, o el requisito es directamente inaplicable, siempre concibiendo las
exigencias de procedibilidad de la tutela como medios para la eficacia de
principios constitucionales de mayor relevancia. […] // Y, entre los motivos que puedan dar lugar a la inaplicación
del requisito se encuentran, en primer término, las condiciones de vulnerabilidad
del peticionario pues, en virtud del principio de igualdad material, las cargas
procesales deben distribuirse de acuerdo con las posibilidades fácticas de
cumplimiento de los interesados; y, en segundo término, la
permanencia en el tiempo de la vulneración, o su agravación con el paso de los
días, aspecto que se evidencia especialmente en el escenario de los
derechos pensionales”.