C-286-16
Sentencia
C-286/16
AVALUO
CATASTRAL PARA FIJAR EL PRECIO DE ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES REQUERIDOS EN
EXPROPIACION POR EL ESTADO-Cosa
juzgada constitucional frente al derecho de propiedad y principio de justicia
LEY SOBRE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Y
DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Cosa juzgada condicionada
AVALUO
CATASTRAL PARA FIJAR EL PRECIO DE ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES REQUERIDOS EN
EXPROPIACION POR EL ESTADO-Inhibición
frente al derecho a la igualdad, debido proceso y vivienda digna por ineptitud
sustantiva de la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA-Viabilidad y alcance del pronunciamiento
judicial
Referencia:
Expediente D-11050
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, “por
la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los demás
sectores que requieren expropiación en proyectos de inversión que adelante el
Estado y se dictan otras disposiciones”, modificatorio del artículo 37
(parcial) de la Ley 1682 de 2013, “por la cual se adoptan medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias”
Actor:
Alejandro
Cerro Giraldo
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  junio 1 de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los
siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.
Normas demandadas
En ejercicio de la acción pública
de constitucionalidad, el ciudadano Alejandro Cerro Galindo presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, modificatorio
del artículo 37 (parcial) de la Ley 1682 de 2013, cuyo texto se transcribe y
subraya a continuación:
“LEY 1742 DE 2014
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 49.376 de 26 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para
los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento
básico, y los demás sectores que requieran expropiación en proyectos de
inversión que adelante el Estado y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:4
(…)
ARTÍCULO 6o. El artículo 37 o de la Ley 1682 de 2013 quedará así:
Artículo 37. El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será
igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos
en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros,
criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC).
El valor comercial se determinará teniendo
en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al
momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su
destinación económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el
daño emergente y el lucro cesante.
El daño emergente incluirá el valor del
inmueble. El lucro cesante se calculará según los rendimientos reales del
inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis (6) meses.
En la cuantificación del daño emergente
solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En caso de no llegarse
a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será
cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la
indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de
expropiación judicial o administrativa.
El valor catastral que se tenga en
cuenta para el pago será proporcional al área requerida a expropiar para el
proyecto que corresponda.
Con el fin de evitar la especulación de
valores en los proyectos de infraestructura a través de la figura del
autoavalúo catastral, la entidad responsable del proyecto o quien haga sus
veces, informará al IGAC o a los catastros descentralizados el área de
influencia para que proceda a suspender los trámites de autoavalúo catastral en
curso o se abstenga de recibir nuevas solicitudes.
Para el cumplimiento de este artículo se
deberá tener en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013.”
“LEY 1682 DE 2013
(noviembre 22)
Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para
los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias.
(…)
ARTÍCULO 37. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1742 de 2014. El nuevo texto es
el siguiente:> El precio de adquisición en la etapa de enajenación
voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o por peritos
privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas,
métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
El valor comercial se determinará teniendo en cuenta
la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la
oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación
económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño
emergente y el lucro cesante.
El daño emergente incluirá el valor del inmueble. El
lucro cesante se calculará según los rendimientos reales del inmueble al
momento de la adquisición y hasta por un término de seis (6) meses.
En la cuantificación del daño emergente solo se tendrá
en cuenta el daño cierto y consolidado.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En caso de
no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio
será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y
la indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de
expropiación judicial o administrativa.
El valor catastral que se tenga en cuenta para
el pago será proporcional al área requerida a expropiar para el proyecto que
corresponda.
Con el fin de evitar la especulación de valores en los
proyectos de infraestructura a través de la figura del autoavalúo catastral, la
entidad responsable del proyecto o quien haga sus veces, informará al IGAC o a
los catastros descentralizados el área de influencia para que proceda a suspender
los trámites de autoavalúo catastral en curso o se abstenga de recibir nuevas
solicitudes.
Para el cumplimiento de este artículo se deberá tener
en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013.”.
1.2.
Cargos
1.2.1. Según el peticionario, las disposiciones anteriores
contravienen el Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 51 y 58 de la Carta
Política, por las razones que se indican a continuación:
1.2.2. En primer lugar, históricamente el valor
catastral de los inmuebles ha sido inferior al valor real del mismo, es decir,
a su valor de mercado o comercial. Esta situación se explica, entre otras
razones, porque la actualización catastral no se efectúa regular o
periódicamente, pues el mismo IGAC reconoce que “el catastro urbano se
mantuvo actualizado en niveles del 70%, en tanto que el rural solo alcanzó el
40% en promedio”, y porque además, el mismo ordenamiento jurídico avala
esta disparidad cuando en el artículo 24 de la Ley 1450 de 2011 se determina
que  “el avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos
de formación y actualización catastral a que se refiere este artículo, no podrá
ser inferior al sesenta por ciento (60%)  de su valor comercial”.
Siendo entonces un hecho notorio la discrepancia entre el avalúo
comercial y el avalúo catastral de los inmuebles, la norma que permite tomar
como valor de referencia el correspondiente a este último, y no su valor
comercial, a efectos de expropiar los predios que se requieran para desarrollar
proyectos de infraestructura, desconoce el principio de justicia, la exigencia
de un orden económico y social justo, y el derecho a la propiedad privada.
1.2.3. En segundo lugar, el precepto demandado
rige únicamente para las expropiaciones de predios destinados a la ejecución de
proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y
desarrollo de tecnologías de la información y telecomunicaciones, porque en los
demás casos son aplicables las directrices previstas en los artículos 58 y 67
de la Ley 388 de 1997, que ordenan otorgar la indemnización expropiatoria en
función del valor comercial de los inmuebles, y no en función del valor que
aparece en el avalúo catastral.
En este orden de ideas, el legislador desconoce el principio de igualdad
al fijar un régimen más gravoso para los propietarios de inmuebles que deben
ser expropiados para la realización de proyectos de infraestructura de
transporte, agua potable, saneamiento básico y desarrollo de tecnologías de la
información y de las telecomunicación, y en contraste, crear un régimen
distinto respecto de los predios cuya expropiación atiende a otros fines
igualmente importantes, como la construcción de infraestructura en materia de
salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana, el desarrollo
de proyectos de vivienda de interés social, la reubicación de asentamientos
humanos ubicados en sectores de alto riesgo, la ejecución de programas y
proyectos de renovación urbana y de producción, ampliación, abastecimiento y
distribución de servicios públicos domiciliarios, la preservación del
patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, la constitución
de zonas de reservas para la protección del medio ambiente y los recursos
hídricos, y todos los demás previstos en la ley 388 de 1997: “No se
encuentra razón lógica que advierta la necesidad de un trato desigual en la
expropiación de los casos enmarcados en las leyes 1682 de 2013 y 1742 de 2014 y
la expropiación en los casos enmarcados en la Ley 388 de 1997”,
1.2.4. En tercer lugar, el actor sostiene que la previsión
normativa desconoce el derecho al debido proceso, en la medida en que al
determinar como consecuencia de no enajenar voluntariamente los predios al
Estado, el pago del inmueble con base en el avalúo catastral y no con base el
valor comercial, implícitamente establece una sanción en contra del propietario
del inmueble,  por compelerlo y constreñirlo para venderlo en los términos en
que propone el Estado, y en últimas, al impedirle controvertir la oferta
inicial de la administración: “El cambio de ofrecimiento de valor comercial
a valor catastral de una etapa a la otra sin ninguna justificación plausible da
la sensación de coerción, pues quien no acepte el ofrecimiento de la
administración o del contratista delegado de la administración (caso peor,
donde fácilmente puede primer el ánimo de lucro) se ve castigado con un menor
pago que en un principio se le ofreció por su predio. Estando así las cosas,
quien no esté de acuerdo con el avalúo comercial realizado por la
administración, o el contratista de su contratista –porque la administración
también se puede equivocar-, debe aceptar la oferta pues de no hacerlo ya no se
le pagará lo que supuestamente valía su predio según el estudio del expropiante
sino que se le pagará un menor valor, lo que claramente desmejora su situación
inicial y lo coacciona a aceptar la primera oferta”. En este orden de
ideas, la previsión normativa desconoce el derecho de defensa y de
contradicción, contemplado en el artículo 29 de la Constitución.
1.2.5. Finalmente, el actor sostiene que el aparte normativo
impugnado desconoce el derecho a la vivienda digna de las personas que son
expropiadas en los términos de las leyes 1382 de 2013 y 1742 de 2014, en la
medida en que cuando el Estado únicamente reconoce el valor del inmueble que
aparece en el avalúo catastral, y no el valor comercial, se impide al
propietario y a sus familias adquirir una nueva vivienda que tenga condiciones
iguales o semejantes a la que fue objeto de la expropiación.
1.3.    Solicitud
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el accionante solicita
la declaratoria de inexequibilidad simple de los fragmentos normativos
impugnados.
2.
Trámite procesal
2.1.
Mediante auto del día 19 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador inadmitió
la demanda en relación con el artículo 6.7 de la Ley 1742 de 2014 y en relación
con el artículo 37.7 de la Ley 1682 de 2013, y la admitió en relación con los
demás preceptos impugnados.
2.2.
Como quiera que el término de ejecutoria del auto inadmisorio venció en
silencio, mediante auto del día 11 de noviembre de 2015 se rechazó la demanda
en relación con el inciso 7 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014,
modificatorio del inciso 7 del artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, y ordenó
continuar con el trámite en relación con los demás apartes normativos
impugnados, frente a los cuales se había admitido previamente la demanda.
En
ese sentido, se ordenó: (i) Correr  traslado de la demanda al Procurador
General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto
de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la
iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del
Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, al Ministerio de Transporte, al Departamento
Administrativo de Planeación Nacional y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC), para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de
inconstitucionalidad; (iv) Invitar a participar dentro del proceso a  las
facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de
Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia, a la
Lonja Colombiana de Propiedad Raíz y a la Corporación Lonja de Propiedad Raíz
–Peritazgos y Avalúos Distrito Capital. .
3.     Intervenciones
3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio
(Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio[1],
Departamento Nacional de Planeación[2]
y Universidad de la Sabana[3])
Los intervinientes señalados estiman que la demanda no
satisface las condiciones para un pronunciamiento de fondo, por las siguientes
razones:
3.1.1. En primer lugar, se sostiene que el actor no
individualizó las razones de la infracción del ordenamiento superior, y que por
ende, al no haberse precisado el sentido de la incompatibilidad normativa entre
la norma impugnada y la Carta Política, en estricto no existe ningún cargo de
inconstitucionalidad que pueda ser objeto de un pronunciamiento judicial. Así las
cosas, y en tanto la sola afirmación de la existencia de una oposición de las
normas demandadas con el texto constitucional y la sola indicación de los
preceptos constitucionales presuntamente infringidos no logra configurar un
concepto de violación, la ineptitud sustantiva de la demanda hace imperativo un
fallo inhibitorio[4].
3.1.2. En segundo lugar, se argumenta que los
señalamientos de la demanda parten de una comprensión manifiestamente
inadecuada de la legislación, porque las acusaciones presuponen que la normatividad
impugnada dispone que en los casos de expropiación, el valor a pagar por el
bien objeto de la medida equivale necesariamente al valor que aparece en el
avalúo catastral, cuando de una interpretación textual y sistemática se
desprende que el avalúo catastral es únicamente un valor de referencia que debe
ser evaluado y tenido en cuenta por la administración pública al momento de
calcular el monto de la indemnización, pero que no corresponde necesariamente a
dicho valor.
En efecto, en los apartes normativos acusados se
establece que en caso de no llegarse a un acuerdo en la etapa de negociación
voluntaria, la cuantía a reconocer por el predio expropiado se determina “teniendo
en cuenta” el avalúo catastral, lo cual significa que el deber de la
entidad pública consiste, no en pagar este valor, sino en considerarlo al
momento de calcular la indemnización.
A esta conclusión se arriba también desde una
aproximación contextual, considerando que en la regulación de la enajenación
voluntaria se establece expresamente que el valor a pagar por el inmueble
corresponde al valor comercial, mientras que en el caso de la expropiación, se
utiliza una fórmula lingüística distinta, a saber, la de “tener en cuenta”. En
este orden de ideas, como el uso de formas verbales diferenciadas no es un
asunto fortuito, debe concluirse que la administración pública no está obligada
a cancelar el valor del avalúo catastral cuando se realiza una expropiación,
sino a considerarlo al momento de fijar la cuantía de la indemnización debida
al sujeto expropiado[5].
3.1.3. En este orden de ideas, en la medida en que la
demanda no habría individualizado los déficits normativos constitutivos de la
inexequibilidad, y en que los cargos habrían versado sobre una proposición
jurídica que no corresponde al derecho positivo, la Corte debe abstenerse de
efectuar el juicio de constitucionalidad, y en su lugar, proferir un fallo
inhibitorio.
3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria
de exequibilidad (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[6], Ministerio
de Hacienda y Crédito Público[7],
Ministerio de Transporte[8],
Departamento Nacional de Planeación[9],
Cámara Colombiana de Infraestructura[10],
Instituto Geográfico Agustin Codazzi[11])
Los referidos intervinientes sostienen que los cargos
planteados por el accionante no están llamadas a prosperar, y que por tanto, la
Corte debe declarar la exequibilidad de los apartes normativos impugnados. Esta
defensa se estructura a partir de tres líneas argumentativas:
3.2.1. El primer núcleo de argumentos se orienta a demostrar
que aunque las normas impugnadas efectivamente restringen el monto de la
indemnización expropiatoria, la limitación se encuentra justificada desde
distintas perspectivas.
3.2.1.1. De una parte, la restricción se justificaría
en razón de su finalidad, ya que la medida cuestionada responde a la necesidad
legítima de agilizar los procesos de construcción, mantenimiento y
rehabilitación de infraestructura, procesos que históricamente han tenido como
cuello de botella, entre otros factores, la adquisición de predios[12].
En efecto, pese a que la construcción de la
infraestructura en el país constituye una actividad de interés general, por su
relación directa con el desarrollo económico y social del país y por su
contribución a la prestación de los servicios públicos y a la garantía de los
derechos, según calificación de la propia Ley 1682 de 2013, en Colombia existe
un gran rezago en esta materia por las dificultades para la obtención de
licencias ambientales, para la construcción de redes de servicios públicos y
para la adquisición de los predios, entre otros[13]. Para enfrentar esta
última dificultad, el legislador diseñó algunos mecanismos para incentivar la
negociación directa y evitar los procesos expropiatorios que dilatan la
ejecución de los referidos proyectos, desgastan la administración pública y exigen
cuantiosos recursos en términos financieros y temporales para la transferencia
de un bien que resulta indispensable para garantizar el bienestar general.
Dentro de estas medidas se encuentra justamente la de establecer valores de
referencia diferenciados cuando la enajenación de los inmuebles se efectúa
mediante la vía de la enajenación voluntaria, y cuando se materializa a través
de la expropiación: en el primer caso, el legislador dispuso que el valor a
reconocer por el inmueble se determina a partir del valor comercial del predio,
y en el segundo, a partir del valor catastral. De este modo, la diferenciación
entre la negociación voluntaria y la expropiación a efectos de determinar el
valor de la compensación por la transferencia del inmueble se encuentra
justificada en diferencias empíricas constitucionalmente relevantes entre estas
hipótesis, ya que la segunda implica un mayor desgaste del Estado para
garantizar el interés común. Así, la medida cuestionada tiene por objeto la
agilización del proceso de adquisición predial, y por esta vía el
fortalecimiento de la construcción de infraestructura en el país, y el
consecuente desarrollo económico y social asociado a esta infraestructura.
Por lo demás,  carecería de todo sentido que el monto del
valor a reconocer en la etapa de expropiación sea equivalente al que se fijó en
la etapa de negociación voluntaria, ya que justamente, si la negociación
voluntaria fracasó porque el propietario del inmueble no está de acuerdo con el
avalúo comercial, mal podría imponerse a este sujeto el mismo valor en la etapa
expropiatoria que previamente rechazó[14].
3.2.1.2.Asimismo, aun cuando efectivamente la norma
puede representar alguna desventaja económica para los propietarios que no
optan por transferir su bien en la etapa de la negociación voluntaria, el
eventual rezago económico se enmarca dentro de los estándares constitucionales
sobre la indemnización en casos de expropiación de bienes inmuebles, así[15]: (i) el
cálculo de la indemnización debe responder tanto a los intereses del particular
afectado como a los de la comunidad, y en principio no tiene un carácter
integral y restitutivo, salvo cuando afecte sujetos y bienes especialmente
protegidos por la Constitución; (ii) las limitaciones cuestionadas se justifican
porque la expropiación no configura por sí sola un daño antijurídico, en cuanto
responde al deber de todos los ciudadanos de colaborar en la concreción de los
fines de interés general, y en cuanto las eventuales afectaciones económicas
corresponde a un actividad legítima de la administración pública; y en la
medida en que en estos casos no se configura un daño antijurídico propiamente
dicho, la indemnización que otorga el Estado se puede sustraer de las
exigencias del artículo 90 de la Carta Política, que regula la responsabilidad
patrimonial del Estado fundada en la producción de daños antijurídicos
generados por la actuación de las autoridades públicas; (iii) asimismo, las
eventuales limitaciones al reconocimiento de la propiedad privada tampoco configuran
una infracción del ordenamiento constitucional, ya que según el mismo artículo
58 de la Carta Política, esta cumple una función social, y en razón de ella el
titular del dominio debe asumir cargas y obligaciones en beneficio de la
sociedad, como ocurre justamente cuando el predio del propietario es requerido
para la construcción de la infraestructura del país; (iv) aunque las reglas
indemnizatorias para la expropiación previstas en las leyes 1742 de 2014 y 1682
de 2013 difieren del régimen general contemplado en la Ley 388 de 1997, el
establecimiento de estas directrices especiales se justifica
constitucionalmente porque el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración en la definición de los procedimientos y criterios
expropiatorias, tal como se estableció en las sentencias C-227 de 2011 y C-764
de 2013[16];
por lo demás, y contrariamente a la suposición del demandante, el régimen
especial cuestionado es más garantista que el previsto en la Ley 388 de 1997,
porque mientras en este último el avalúo comercial constituye tan solo un punto
de referencia para la determinación del valor que se reconoce al propietario de
inmueble objeto de enajenación, en las leyes 1742 de 2014 y 1682 de 2013 se
prevé que este valor corresponde no solo al que aparece en el avalúo catastral,
sino también a la indemnización tasada en la etapa de enajenación voluntaria,
en función de los perjuicios sufridos[17];
y en todo caso, la diferenciación normativa encuentra sustento la existencia de
diferencias empíricas relevantes, porque la Ley 388 de 1997 y la Ley 1742 de
2014 se enmarcan en procesos expropiatorios distintos, ya que mientras los
previstos en esta última ley se refieren a aquellos en los que la transferencia
del dominio tiene por objeto permitir la realización de proyectos de
infraestructura especiales, como los de infraestructura de transporte, o la ejecución
de proyectos de tecnologías de la información y las telecomunicaciones,
financiados con las tasas retributivas, o el desarrollo de proyectos de
vivienda rural y proyectos de agua potable y saneamiento básico rural y urbano,
la Ley 388 de 1997 fue diseñada para regular otros tipo de procesos expropiatorios,
como son los enunciados en el artículo 58 de la correspondiente ley; así las
cosas, como cada uno de estos cuerpos normativos obedecen a diferentes motivos
de utilidad pública, la diferenciación se encuentra justificada[18].
Así pues, por las particularidades de la indemnización
en casos de expropiación por motivos de utilidad pública, la regla que ordena
tomar como valor de referencia el valor del avalúo catastral, y no el valor
comercial del predio objeto de la expropiación, no desconoce la preceptiva
constitucional[19].
3.2.1.3. Y finalmente, las restricciones al valor
reconocido por el Estado por el bien expropiado se justifican porque el avalúo
catastral es el parámetro que utiliza el propio propietario del inmueble para
determinar su carga tributaria. De hecho, en la Exposición de Motivos y durante
el proceso de aprobación legislativa se justificó la medida en estos términos,
argumentando que la regla que establece el valor del inmueble expropiado en
función del avalúo catastral tiene sentido en cuanto este es el valor que el
dueño del predio toma como referencia para calcular sus obligaciones
tributarias[20]:
“Se hace necesario implementar un sistema de pago basado en los avalúos
catastrales expedidos por las autoridades competentes, cuando se requiera
acudir a la figura de la expropiación administrativa o judicial, en razón a que
el particular ha pagado impuestos sobre dicho valor y no ha accedido a la
enajenación voluntaria en aras de la utilidad pública y el interés general que
se encuentran inmersos en la ejecución de los proyectos de infraestructura”[21].
3.2.2. La segunda línea argumentativa apunta controvertir
la tesis de que las reglas de la indemnización expropiatoria previstas en la
normatividad demandada representan una desventaja económica para el propietario
del predio, tesis sobre la cual se sustentan los cargos de la demanda.
Para estos efectos, los intervinientes hacen las
siguientes puntualizaciones: (i) según lo dispone el Decreto 1420 de 1998, los
propietarios de los inmuebles cuya adquisición se pretende pueden presentar
auto avalúos, y también pueden intervenir activamente en el proceso del avaluó
catastral, presentando sus observaciones para que sean tenidas en cuenta por el
avaluador, y controvirtiendo, incluso por vía judicial, aquellos valoraciones
que se apartan de la realidad económica de los precios[22]; (ii) el ordenamiento
jurídico prevé la actualización del catastro, actualización que descarta el
rezago entre el valor del avalúo catastral y el valor comercial de los
inmuebles; este ajuste permanente se garantiza por dos vías: por un lado,
porque es un deber del Estado mantener actualizado el catastro de los bienes
inmuebles dentro de períodos máximos de 5 años; y de hecho, los catastros
descentralizados, que operan fundamentalmente en Antioquia y Bogotá, presentan
un alto índice de actualización[23];
y por otro lado, mediante la facultad de los propietarios de los inmuebles de
solicitar la apertura del procedimiento de conservación catastral, según lo
dispone la Ley 1450 de 2011[24];
(iii) además, las obligaciones patrimoniales del Estado frente al sujeto
expropiado no se circunscriben al pago del valor del predio, sino que se
extienden también al pago de la indemnización que garantizan el resarcimiento
de los perjuicios generados al particular[25];
(iv) en caso de que el propietario considere que el valor que le fue reconocido
en el procedimiento expropiatorio no corresponde a la realidad económica, puede
acudir ante la jurisdicción para hacer valer sus derechos, facultad que en modo
alguna se encuentra restringida o anulada en el artículo 6 de la Ley 1742 de
2014[26];
(v) las leyes 1742 de 2014 y 1682 de 2013 prevén que el valor que se reconoce
al propietario del inmueble expropiado corresponde no solo al que aparece en el
avalúo catastral, sino también a la indemnización tasada en la etapa de
enajenación voluntaria, cuya determinación está en función de los perjuicios
sufridos[27];
por este motivo, la regla demandada no constituye un castigo para “los
propietarios que no tranzan en etapa de ejecución voluntaria, pues en todo caso
a estos últimos –por deber constitucional y legal- les será pagada una
indemnización justa que comprenderá el valor del bien (que puede ser igual al
comercial en el caso de algunos catastros con actualizaciones vigentes), el
lucro cesante y el daño emergente” [28];
por este mismo motivo, incluso cuando los inmuebles expropiados están
destinados a la vivienda no se afecta este derecho, porque la indemnización
justa que asegura la ley permite adquirir un nuevo inmueble afecto a esta misma
función, y en las mismas condiciones y términos de la anterior[29];
Así las cosas, las acusaciones de la demanda habrían
partido de una premisa empírica que no corresponde a la realidad, porque no es
cierto que las reglas expropiatorias previstas en la normatividad demandada se
alejen de la dinámica económica inmobiliaria, o que generen necesariamente una
desventaja financiera para los propietarios de los predios expropiados.
3.2.3. Finalmente, un tercer grupo de argumentos
apunta a demostrar que la medida cuestionada ya fue objeto del juicio de constitucionalidad,
juicio en el cual la propia Corte Constitucional avaló las reglas
indemnizatorias que hoy se cuestionan.
Es así como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
señala que la respuesta a la pregunta por la constitucionalidad de la medida
legislativa cuestionada ya ha sido dada por la propia Corte Constitucional,
cuando en el marco la sentencia C-750 de 2015[30]
se evaluó la validez del inciso 5 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2013, que
contiene, entre otras reglas, aquella que ordena tomar como punto de referencia
el valor del avalúo catastral para fijar el valor que se reconoce al
propietario expropiado. En esta sentencia, la Corte consideró ajustada al
ordenamiento constitucional la regla demandada, amparada en las siguientes
precisiones: (i) por regla general, en los procesos expropiatorias la
indemnización tiene una función compensatoria, y tan solo de manera excepcional
cumple también una función restitutoria, como cuando los afectados sean sujetos
o bienes de especial protección (madres cabeza de familia, personas con
discapacidad, niños, personas de la tercera edad, o vivienda sujeta a
patrimonio de familia), y solo en estos eventos se puede pretender que el valor
reconocido al propietario del inmueble expropiado compense la totalidad de los
perjuicios sufridos; (ii) la norma únicamente establece que el valor del avalúo
comercial es un punto de referencia para determinar el valor a reconocer al
propietario expropiado, pero no un criterio que deba ser atendido forzosamente
por la administración pública, por lo cual, la acusación de los demandantes
carece de todo fundamento normativo; (iii) la medida se justifica en razón de
la función social y ecológica de la propiedad.
4.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de
inexequibilidad (Universidad
Externado de Colombia[31])
La
Universidad Externado de Colombia estima que el aparte normativo impugnado
contraviene el ordenamiento superior.
A
su juicio, para valorar la constitucionalidad de la medida legislativa se debe
tener en cuenta un hecho constitucionalmente relevante, como es el rezago del
avalúo catastral frente al valor comercial de los inmuebles, hecho que se
explica por el crecimiento de los centros urbanos, la parcelación de las áreas
rurales, las limitaciones tecnológicas, y la complejidad misma de la valoración
de los inmuebles. En cualquier caso, es indiscutible que el valor de los
avalúos catastrales no refleja los precios del mercado.
Esta
discrepancia ha sido reconocida por el propio Estado al diseñar e implementar
distintos instrumentos de ajuste a los avalúos catastrales. Dentro de estas
herramientas se encuentran las siguientes: (i) en el Código General del Proceso
se establece que en el marco de los procesos ejecutivos, el valor de los bienes
inmuebles es el valor del avalúo catastral incrementado en un 50%, sin
perjuicio de que en caso de que este valor no corresponda al precio real, la
parte interesada puede solicitar su revisión con base en un dictamen[32]; (ii) en el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se adoptaron medidas para eliminar los
rezagos de los avalúos catastrales, como el establecimiento del deber de
actualización periódica cada cinco años, así como el de diseñar e implementar
metodologías de actualización y de valoración adecuados que se ajusten a las
dinámicas del mercado inmobiliario, y la creación de un estándar mínimo, para
que el avalúo catastral corresponda al menos al 60% del valor comercial de los
inmuebles[33];
(iii) la misma jurisprudencia ha reconocido la necesidad de implementar
mecanismos de ajuste a los avalúos catastrales, a efectos de asegurar que los
valores que arrojen se enmarquen en la realidad del mercado[34].
En
un escenario como este, tomar este criterio como marco de referencia para fijar
el valor a reconocer a los propietarios de los predios expropiados desconoce no
solo los lineamientos constitucionales relativos al reconocimiento de la
propiedad, sino también una vulneración del derecho a la igualdad, ya que de
manera general la Ley 388 de 1997 toma como valor referencial el valor
comercial de los predios, y en este caso particular, en cambio, sin
justificación alguna se adopta una línea distinta cuando la expropiación tiene
por objeto la construcción de infraestructura del país.
Y
aunque en las leyes 1682 de 2013 y 1742 de 2014 se pretendió agilizar el
proceso de compras de predios para la construcción de la infraestructura del
país, la medida cuestionada no garantiza este objetivo, y por el contrario,
antes que dinamizar las etapas de negociación, se “presiona la aquiesencia
del propietario expropiado por medio de la manipulación del valor a pagar, que
denota una prelación de la celeridad sobre el justiprecios, y es, en
definitiva  [un mecanismo que denota] un afán de la administración de castigar
el libre derecho al disenso y al ejercicio del derecho de defensa por parte del
propietario, con el agravante de poder enmascarar un enriquecimiento sin justo
título en favor del estado, al apropiarse de una diferencia en valor que ya ha
podido ser determinada en la primera fase de negociación, al haberse adelantado
el avalúo comercial del mismo (…) No es de estirpe democrática el establecer,
argumentando la celeridad, la economía y el beneficio general, esta clase de
trampas legales para constreñir la voluntad del propietario legítimo”.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la Universidad Externado de
Colombia solicita la declaratoria de inexequibilidad de los apartes normativos
demandados.
4.
Concepto de la Procuraduría
General de la Nación
4.1.
Mediante concepto rendido el día
22 de enero de 2016, la Procuraduría General de la Nación solicita a esta
Corporación declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas. La defensa
de los fragmentos normativos atacados se estructura a partir de dos tipos de
argumentos.
4.2.
La primera línea argumentativa  se
orienta a demostrar que la medida legislativa se enmarca dentro de los
estándares constitucionales del derecho a la propiedad.
Para
este efecto, la Vista Fiscal identifica los criterios constitucionales para
valorar la medida atacada, para posteriormente efectuar el correspondiente
juicio de constitucionalidad.
En
este sentido, en el concepto se identifican dos tipos de criterios: (i) por un
lado, se enfatiza que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
legislativa para fijar el monto de la indemnización por expropiación; (ii) y
por otro lado, se indican algunos criterios materiales, en el sentido de que en
razón de la función social de la propiedad privada, en los procesos
expropiatorios no es indispensable que el valor reconocido por el Estado al
particular comprenda la totalidad de los perjuicios causados, y que, en todo
caso, este valor debe fijarse no solo en consideración a los intereses del
propietario, sino también en consideración a los de la comunidad.
Desde
esta perspectiva, la regla que ordena tener en cuenta el valor del avalúo
catastral para efectos de fijar el valor debido por el Estado al particular
expropiado en razón de la transferencia del dominio sobre el inmueble que se
requiere para la realización de proyectos de infraestructura, no desconoce el
derecho a la propiedad privada, ya que las restricciones que se imponen a la
indemnización responden a intereses superiores protegidos constitucionalmente,
y en cuanto, además, en los procesos expropiatorios la reparación no tiene un
fin restitutorio.
4.3.
Por otro lado, con respecto a la
acusación por la presunta infracción del principio de igualdad por la
diferenciación en los criterios indemnizatorios según la etapa en la que se
materializa la transferencia del dominio, la Vista Fiscal concluye que el trato
diferenciado se encuentra justificado por las siguientes razones.
4.3.1. De una parte, la norma se ampara en diferencias
empíricas constitucionalmente relevantes entre la transferencia del dominio realizada
en la etapa de la negociación previa, y la materializada en la fase
expropiatoria. En efecto, en el primer caso se celebra un contrato de
compra-venta sobre el bien inmueble, en el que, justamente por existir una
relación negocial, las partes tienen la potestad para negociar libremente el
valor del predio, según lo ha determinado la propia Corte Constitucional en la
sentencia C-1074 de 2002[35].
Este elemento no se encuentra presente en la expropiación, como quiera que por
definición, a esta figura se apela cuando no se logra concretar un acuerdo
entre el Estado y el particular.
4.3.2. En segundo lugar, se aclara que la regla controvertida
tiene por objeto estimular la enajenación voluntaria y las negociaciones
directas de los bienes que el Estado requiere para la construcción de
infraestructura, pues esta vía procesal es más expedita, útil y provechosa,
tanto para la comunidad en general que se beneficia de las obras de
infraestructura, como para el particular que transfiere la propiedad sobre el
inmueble requerido por el Estado. Y como por otro lado la expropiación no tiene
estas ventajas, el legislador se encuentra habilitado para promover la primera
de estas vías a través de  estímulos económicos como el que se controvierte en
esta oportunidad, porque en condiciones regulares el propietario del predio prefiere
recibir el valor comercial de inmueble, que el correspondiente al avalúo
catastral.
De
hecho, en la sentencia C-1074 de 2002[36]
la propia Corte Constitucional ha avalado medidas diferenciadoras análogas,
como cuando declaró la exequibilidad de la norma que otorgaba beneficios
tributarios a la enajenación de bienes de utilidad pública e interés social.
Así
las cosas, la Vista Fiscal concluye que “el trato diferente establecido en
la norma demandada para el caso de enajenación voluntaria o negociación directa
no viola el principio de igualdad y que, en consecuencia, las normas acusadas
tampoco desconocen el derecho al debido proceso, por cuanto, se destaca, el
trato diferente no constituye una sanción al propietario que no enajena
voluntariamente el inmueble”.
4.4.
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, el Procuraduría General de la Nación solicita la
Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud del artículo 241.4
de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de un
enunciado contenido en una ley de la República.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los antecedentes
expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, se debe
determinar la viabilidad y el alcance del pronunciamiento judicial, ya que a lo
largo del proceso judicial se pusieron en evidencia dos circunstancias que
eventualmente podría, tornar inocuo el juicio de constitucionalidad. Por un
lado, la sentencia C-750 de 2015 se pronunció sobre la constitucionalidad del
inciso 5 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, declarando su exequibilidad, “por
los cargos estudiados en la presente providencia, bajo el entendido que cuando
se cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del
resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y probados con
posterioridad a la oferta de compra del bien”; así las cosas, se debe
determinar si se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada, y si esta
circunstancias descarta de plano el nuevo escrutinio judicial. Y por otro lado,
en la medida en que algunos de los intervinientes estimaron que no había lugar
a un fallo de fondo por cuanto los términos de los cargos de la demanda
tendrían falencias insalvables que impedirían estructurar el juicio de
constitucionalidad, se debe determinar si los señalamientos del escrito de
acusación contienen los elementos de juicio necesarios para evaluar la
constitucionalidad de la preceptiva demandada.
En caso de que sea viable el
pronunciamiento judicial, se abordará el análisis propuesto por el actor, para
determinar si la norma que fija la cuantía de los inmuebles en función de su
avalúo catastral, en los procesos expropiatorios que se enmarcan en los
proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y
en los demás sectores que requieran inversión estatal, vulnera la preceptiva
constitucional, y en particular, los siguientes preceptos: (i) el principio de
justicia, la exigencia de un orden económico y social justo y el derecho a la
propiedad, porque el valor de referencia para calcular el valor del inmueble
expropiado es el valor que aparece en el avalúo catastral, que normalmente
tiene un rezago significativo frente a su valor comercial; (ii) el principio de
igualdad, porque la previsión anterior rige exclusivamente respecto de los
predios destinados a la ejecución de proyectos de infraestructura, mientras que
en los demás casos se siguen las pautas de la Ley 388 de 1997, que sí reconocen
el valor comercial de los inmuebles en los procesos de expropiación; (iii) el
derecho al debido proceso, en la medida en que la regla impugnada, claramente
desfavorable a los propietarios de los inmuebles, únicamente opera cuando
fracasa la etapa de negociación voluntaria, en la que sí se tiene en cuenta
como precio de referencia el valor comercial de los predios, de modo que en
últimas, se establece una forma de constreñimiento ilegítima, por vía de una
sanción implícita, en contra de los propietarios que se niegan a transferir
voluntariamente sus predios al Estado.
3.
La viabilidad y el alcance
del pronunciamiento judicial. La configuración del fenómeno de la cosa juzgada
en relación con la sentencia C-750 de 2015, y aptitud de los cargos
3.1.
Tal como se expresó anteriormente,
la sentencia C-750 de 2015 se pronunció sobre la exequibilidad del inciso 5 del
artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, modificatorio del artículo 37 de la Ley 1682
de 2013. Este precepto fue demandado por cuanto, al establecer el precio del
inmueble expropiado en función del avalúo catastral y no en función de su valor
comercial, habría quebrantado el derecho de propiedad previsto en el artículo
58 de la Constitución de 1991.
La
Corte descartó la vulneración del referido precepto, argumentando que  la
medida materializa la función social de la propiedad, en cuanto a través de
este mecanismo el Estado adquiere bienes en interés general, de que el precio
cancelado por el inmueble es justo y razonable, en cuanto atiende a la
necesidad de promover los arreglos directos en los procesos de enajenación de
predios destinados a la realización de proyectos de infraestructura, y que la
referencia de la ley al avalúo catastral es un parámetro no obligatorio para
las partes. Así las cosas, la Corte concluyó que la previsión normativa no se
oponía al derecho de propiedad ni al imperativo de justicia que debe irradiar
en los procesos expropiatorios.
En
este mismo fallo, la Corte condicionó la exequibilidad de este mismo inciso,
pero en relación con otro contenido normativo, distinto del relativo a la
remisión al avalúo catastral como parámetro para calcular el valor del predio
expropiado. En este sentido, se determinó que “cuando se cuantifique la indemnización en la
etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los
daños generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien”.
3.2.
Lo anterior significa que el contenido normativo
impugnado en esta oportunidad ya fue objeto de un pronunciamiento judicial, en
relación con el derecho a la propiedad previsto en el artículo 58 de la Carta
Política y en relación con el principio de justicia, previsto en el artículo 2
de este mismo cuerpo normativo. Por tanto, en relación con los cargos
planteados en la presente demanda por la infracción de los artículos 2 y 58 de
la Constitución, la Corte debe estarse a lo resuelto en el referido fallo
judicial. Subsisten, sin embargo, las acusaciones por la presunta infracción
del principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior, del derecho al
debido proceso previsto en el artículo 29 del texto constitucional, y del
derecho a la vivienda digna.
3.3.
Sin embargo, en relación con estos
cargos, también existen cuestionamientos a su aptitud. En efecto, en el auto
admisorio de la demanda el magistrado sustanciador efectuó una valoración
provisional del escrito de acusación, concluyendo que, en principio, los cargos
de la demanda admitían un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, a lo largo del
proceso judicial algunos de los intervinientes sostuvieron que las acusaciones
tenían deficiencias infranqueables que impedían la estructuración del juicio de
constitucionalidad. Corresponde entonces valorar las objeciones de estos
intervinientes, a efectos de determinar la procedencia del pronunciamiento de
fondo.
3.4.
El primer reparo de los
intervinientes apunta a señalar que el accionante únicamente afirmó la
existencia de una oposición entre los preceptos demandados y los derecho a la
igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna, pero que no indicó el
sentido de la incompatibilidad normativa, señalando las razones por las que la
regla que hace depender el valor reconocido a los propietarios de los inmuebles
objeto de la expropiación del valor que aparece en el avalúo catastral, es
incompatible con referidos derechos constitucionales. Por su parte, la segunda
objeción de los intervinientes a la aptitud de la demanda se orienta a señalar
que los cargos parten de una comprensión manifiestamente inadecuada de la
legislación, en la medida en que en estos se supone que la cuantía que el
Estado reconoce por el bien expropiado corresponde siempre y en todo caso al
que aparece en el avalúo catastral, cuando en realidad este es únicamente un
valor de referencia que debe ser tenido en cuenta por la administración
pública, pero que no constituye un criterio definitivo e irrebatible.
3.5.
La Corte comparte la apreciación
de los intervinientes. Por un lado, los cargos de la demanda parten de la base
de que la referencia de la ley al avalúo catastral constituye un criterio
vinculante para la administración pública para calcular el valor del inmueble
expropiado, cuando ya en la sentencia C-750 de 2015 se determinó que se trata
únicamente de un “parámetro no obligatorio para las partes”.
3.6.
Asimismo, la Sala Plena estima
que los cargos por la presunta lesión del principio de igualdad, del derecho al
debido proceso y del derecho a la vivienda digna, no satisfacen las condiciones
para el pronunciamiento judicial, pues no se indicaron los elementos
estructurales del juicio de constitucionalidad que se propone a la Corte.
Con respecto al principio de
igualdad, en la demanda únicamente se señala que la regla demandada que vincula
el valor de los inmuebles al valor que aparece en el avalúo comercial, es más
gravosa que la que rige en general en los procesos expropiatorios, procesos en
los que el valor de referencia es el valor comercial del inmueble y no el que
aparece en el avalúo comercial, y que esta diferenciación es injustificable
porque en todos los casos la expropiación atiende a fines asociados al interés
general. A partir de esta consideración, se concluye que “no se encuentra
razón lógica que advierta la necesidad de un trato desigual en la expropiación
en los casos enmarcados en las leyes 1682 de 2013 y 1742 de 2014 y la
expropiación en los casos enmarcados en la Ley 388 de 1997”.
Esta línea argumentativa no
da cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad, ya
que no se indican las razones por las que el legislador estaba obligado a
mantener un régimen unificado para todos los procesos expropiatorios, y por las
que estaba impedido para establecer reglas especiales para valorar los bienes
objeto de la medida expropiatoria, pese al margen de configuración legislativa
que le otorga la propia Constitución, y pese a las particularidades de los
procesos de enajenación de inmuebles que se enmarcan en el desarrollo de los
proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico,
cuya realización se ha visto obstaculizada por la dilación en los procesos de
enajenación de inmuebles requeridos para este efecto.
Lo propio ocurre en relación
con el derecho al debido proceso. En efecto, el accionante sostiene que la
norma demandada vulnera este derecho por imponer una sanción a los propietarios
de inmuebles que se niegan a transferir voluntariamente al Estado sus bienes,
al tomar como precio de referencia de los inmuebles un valor que normalmente es
inferior a su valor comercial. Esta explicación no suministra los elementos
necesarios para el juicio de constitucionalidad, ya que no se indica cuál de
los componentes del derecho al debido proceso fue transgredido por la norma, ni
las razones de la infracción constitucional. No se indica, por ejemplo, si se
desconoció el derecho de defensa, la prohibición de aplicación retroactiva de
la ley, o el principio de favorabilidad en materia sancionatoria. Tampoco se
indica, en relación con este componente del derecho al debido proceso, las
razones por las que la previsión legal transgrede el referido contenido
normativo. Así las cosas, el accionante no suministra los elementos de juicio
para el escrutinio judicial del precepto legal.
Finalmente, el actor alega el
desconocimiento del derecho a la vivienda digna argumentando que la previsión
normativa impide a los propietarios de los inmuebles expropiados adquirir una
nueva vivienda similar a la anterior, pero no indica las razones por las que la
valoración de los inmuebles a ser expropiados, a partir del precio que se les
asigna en el avalúo catastral, deviene en la transgresión del derecho a la
vivienda digna, máxime cuando a la luz de la sentencia C-750 de 2015, a la que
se hizo referencia anteriormente, el avalúo catastral constituye un parámetro
no obligatorio ni vinculante.
3.7.
Teniendo en cuenta que el cargo
por la presunta afectación de los artículos 2 y 58 de la Carta Política ya fue
objeto de pronunciamiento judicial en la sentencia C-750 de 2015, y que los
demás cargos no satisfacen las condiciones para la estructuración del juicio de
constitucionalidad, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en aquel fallo, e
inhibirse de pronunciarse en relación con las acusaciones por la presunta
lesión de los derechos a la igualdad, al debido proceso, y la vivienda digna.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-750 de 2015, que declaró la exequibilidad del inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, “bajo el entendido que cuando se cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación,
el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y
probados con posterioridad a la oferta de compra del bien”.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de pronunciarse
sobre la exequibilidad de las expresión “catastral” prevista en los
inciso 5 y 6 del artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo
6 de la Ley 1742 de 2014, por los cargos por la presunta afectación de los
derechos a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-286/16
LEY SOBRE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Y
DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Corte debió precisar las razones de
inhibición frente al desconocimiento de los derechos de igualdad, debido
proceso y vivienda digna (Aclaración de voto)
LEY SOBRE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Y
DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Sala omitió referenciar los errores
específicos en que incurrió el libelista, de acuerdo con los requisitos de
admisión y de pronunciamiento de mérito que ha construido la Corte
Constitucional (Aclaración de voto)
LEY SOBRE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Y
DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Corte debió precisar que los cargos
interpuestos carecían de certeza y especificidad (Aclaración de voto)/LEY
SOBRE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
BASICO Y DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION
DEL ESTADO-Mayoría de la Sala renunció a su función de pedagogía
constitucional y en detrimento de su legitimidad en decisiones que restringen
principios fundamentales (Aclaración de voto)
LEY SOBRE
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO Y
DEMAS SECTORES QUE REQUIEREN EXPROPIACION EN PROYECTOS DE INVERSION DEL ESTADO-Aclaración frente a la aplicación de los
requisitos establecidos para emitir una sentencia de mérito (Aclaración de
voto)/LABOR DEL JUEZ EN LA CONSTRUCCION DE SUS DECISIONES-Pedagogía
constitucional contribuye a su legitimidad (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-11050
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 1742
de 2014, ‘Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos
de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los
demás sectores que requieran expropiación en proyectos de inversión que adelante
el Estado y se dictan otras disposiciones’ y el artículo 37 (parcial) de la
Ley 1682 de 2013 “por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los
proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias”
Demandante:
Alejandro Cerro Giraldo
Magistrado
Ponente:
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Aclaro mi voto en la decisión
asumida en esta oportunidad por la Corte Constitucional. Lo hago con inmenso respeto por las determinaciones adoptadas por
los miembros de la Sala Plena. Comparto el sentido de la Sentencia C-286
de 2016 y los argumentos que sustentaron la decisión. Sin embargo, considero
que la Corte debió precisar las razones que sirvieron para inhibirse en
relación con los cargos que se fundamentaron en el desconocimiento de los
derechos de la igualdad, del debido proceso y de la vivienda digna.
1.
Frente a la vulneración de los
artículos 13 de la Carta Política, la mayoría de la Sala señaló que el
demandante incumplió la carga argumentativa que requieren los cargos de
igualdad para que sean estudiados por parte de esta Corporación, dado que
omitió justificar las razones que obligan al legislador a mantener un sistema
unificado de expropiación. Lo propio sucedió con la censura de la desatención
del artículo 29 Superior, en la medida en que el ciudadano no explicó los
contenidos quebrantados del debido proceso y las razones de esa infracción.
Además, en la Sentencia C-286
de 2016, se concluyó que el ataque que se fundamentó en la vulneración del
derecho a la vivienda carece de la argumentación necesaria para pronunciarse de
fondo, como quiera que el ciudadano no esbozó las razones que advierten que
fijar el precio del inmueble objeto de expropiación con base en el avalúo
catastral vulnera ese derecho. Inclusive, el actor soslayó que la Sentencia
C-750 de 2015 había reconocido que el avalúo catastral es un ítem optativo para
tasar el precio del bien.
2.
Comparto la inhibición que se
formuló frente a los cargos que se sustentaron en la vulneración de los
derechos de la igualdad, del debido proceso y de la vivienda digna. Sin
embargo, estimo que no se precisó el yerro en que incurrió el actor en la
demanda, defecto que justifica el fallo inhibitorio. A folio 18, se reseñó que
el ciudadano otorgó una comprensión a la norma que no tiene. A su vez, en el
folio 19, se indicó que los cargos que se fundamentaron en el desconocimiento
de esos derechos carecen de argumentos que sustenten la censura. Empero, la
mayoría de la Sala omitió referenciar los errores específicos en que incurrió
el libelista, de acuerdo con los requisitos de admisión y de pronunciamiento de
mérito que ha construido la Corte Constitucional. Esa precisión era necesaria
con el fin de explicar al ciudadano de manera clara y especifica en qué se
equivocó.
El juez constitucional tiene
una función pedagógica que contribuye a la formación de ciudadanía, por cuanto
las personas pueden identificar la dogmática requerida para formular acciones
de inconstitucional. Así se viabiliza que las personas ejerzan uno de sus
derechos políticos, es decir, la posibilidad de que asuman la defensa de la
Constitución.
Adicionalmente, la exactitud
sobre esos aspectos es importante para aumentar la legitimidad de esta
Corporación en una decisión inhibición, determinación que en principio cercena
los derechos de acceso a la administración de justicia y al ejercicio del
control al poder político. Los jueces deben fundamentar de forma racional sus
decisiones, pues esos servidores públicos sustentan su legitimidad en la
motivación de las providencias[37],
como quiera que motivar y argumentar las sentencias permite que la comunidad
las reconozca como justas, adecuadas y razonables[38]. Además, permite a las
personas discutir y controlar los fallos del poder judicial[39].
3.
En el caso sub-judice, la
Corte debió precisar que los cargos interpuestos carecían de certeza y de especificidad.
El primero, porque el ciudadano atribuyó una comprensión que no tiene la norma,
hermenéutica contraría a la Sentencia C-750 de 2015, y que consiste en entregar
fuerza obligatoria al avalúo catastral para establecer el precio del inmueble
en la fase de expropiación. El segundo, en la medida en que el peticionario
jamás formuló argumentos que delimitaran el contenido superior que era
quebrantado por la disposición cuestionada. Por consiguiente, la mayoría de la
Sala renunció a su función de pedagogía constitucional y en detrimento de su
legitimidad en decisiones que restringen principios fundamentales.
Dejo aquí
las razones que me llevaron a aclarar mi voto frente a la Sentencia C-286 de
2016, en relación con la aplicación de los requisitos establecidos por la Corte
para emitir una sentencia de mérito. Lo expuesto precedentemente, es una visión
constitucional de la labor del juez en la construcción de sus decisiones, cuya
pedagogía constitucional contribuye a su legitimidad.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1]
Como pretensión principal.
[2]
Como pretensión principal.
[3]
La Universidad de la Sabana actúa a través de Vicente F.
Benítez, quien solicita la inhibición como pretensión principal.
[4]
Planteamiento del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
[5]
Planteamiento de la Universidad de la Sabana.
[6]
Como pretensión subsidiaria.
[7]
Como pretensión única.
[8]
Como pretensión única.
[9]
Como pretensión subsidiaria.
[10]
A través de Juan Carlos Quiñones Guzmán, en calidad de
Director Jurídico de la Cámara Colombiana de Infraestructura.
[11]
Como pretensión única.
[12]
Argumento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de
la Cámara Colombiana de Infraestructura,  del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de la Universidad de la
Sabana..
[13]
En este sentido, en la intervención del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio se reseña el documento del Departamento Nacional
de Planeación denominado “Lineamientos de política para el desarrollo de
proyectos de interés nacional y estratégicos”, en el que se indica que los
puntos críticos para la ejecución de los proyectos de infraestructura son los
problemas ambientales (77%), las dificultades asociadas a la consulta previa y
a la participación comunitaria (22%), y los problemas en la adquisición de
predios (20%).
[14]
Argumento del Ministerio de Transporte.
[15]
Estas reglas se extraen de las sentencias C-306 de 2013 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla), C-1074 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)  y
C-153 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[16]
Argumento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[17]
Tesis del Ministerio de Transporte.
[18]
Tesis del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
[19]
Argumento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,  del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística y de la Universidad de la Sabana.
[20]
Tesis de la Cámara Colombiana de Infraestructura y del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[21]
Exposición de Motivos al Proyecto de Ley 175. Gaceta 722 de
2014.
[22]
Tesis del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del
Ministerio de Transporte.
[23]
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público extrae esta
conclusión del CONPES 3824 de 1014, sobre la situación catastral del país a 1
de enero de 2014.
[24]
Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[25]
Argumento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del
Ministerio de Transporte.
[26]
Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la
Universidad de la Sabana.
[27]
Tesis del Ministerio de Transporte.
[28]
Tesis del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[29]
Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del
Ministerio de Transporte.
[30]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[31]
A través de Julio Roberto Piza Rodríguez.
[32]
El artículo 444 del Código General del Proceso establece al
respecto lo siguiente: “AVALÚO Y PAGO CON PRODUCTOS. Practicados el embargo
y el secuestro, y notificado el auto o la sentencia que ordene seguir adelante
la ejecución, se procederá al avalúo de los bienes conforme a las siguientes
reglas: (…) 4. Tratándose de bienes inmuebles el valor será el del avalúo
catastral del predio incrementado en un cincuenta por ciento (50%), salvo que
quien lo aporte considere que no es idóneo para establecer su precio real. En
este evento, con el avalúo catastral deberá presentarse un dictamen obtenido en
la forma indicada en el numeral 1”.
[33]
El artículo 24 de la Ley 1450 de 2011 establece lo siguiente:
“FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS CATASTROS. Las autoridades catastrales
tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los
municipios de país dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de
revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones
físicas, variaciones de uso o de productividad, obas públicas o condiciones
locales del mercado inmobiliario. Las entidades territoriales que se beneficien
de este proceso, lo cofinanciarán de acuerdo a sus competencias y al reglamento
que expida el Gobierno Nacional.// El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
formulará, con el apoyo de los catastros descentralizaos, una metodología que
permita desarrollar la actualización permanente, para la aplicación por parte
de estas entidades. De igual forma, establecerá para la actualización modelos
que permitan estimar valores integrales de los predios acordes con la dinámica
del mercado inmobiliario.// PARÁGRAFO. El avalúo catastral de los bienes
inmuebles fijado para los procesos de formación y actualización catastral a que
se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta por ciento (60%) de
su valor comercial”.
[34]
En este sentido, en el escrito de intervención se transcriben
apartes de la sentencia C-077 de 2012 en los que se aclara que el deber de
actualización del catastro con la participación del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, a efectos de calcular el impuesto predial, no afecta la
autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria.
[35]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37]Alexy,
Robert, teoría de la Argumentación Jurídica, Centro de Estudios
Constitucionales de Madrid, Madrid 1989, pp. 19 y 43.
[38]
Perelman, Chaim, La lógica Jurídica y la nueva retórica,
Ed. Civitas, 1980 Pág. 214
[39]Atienza,
Manuel, «Argumentación jurídica», en GARZÓN VALDÉS, Ernesto y LAPORTA,
Francisco J. (eds.), El Derecho y la Justicia, Madrid: Trotta, 1996, pp.
231-232.