C-207-00
Sentencia C-207/00
Sentencia C-207/00
REGALIAS-Destinación
REGALIAS-Competencia del legislador en
determinación de porcentajes de participación y destinación/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Determinación de porcentajes de participación y
destinación de regalías
Cuando se hace
referencia a la repartición y uso de las regalías, se ha señalado que las
disposiciones que definen los porcentajes de participación de las entidades
territoriales y la destinación de las transferencias provenientes de la
explotación de recursos naturales no renovables, son herramientas cuya
determinación compete al legislador, y en consecuencia, éste goza de plena
autonomía y libertad de configuración.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Existencia de
marco normativo donde se procura asignación eficiente
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Financiación de
proyectos de energización
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Señalamiento
legal puede contemplar programas y proyectos no explícitos en norma fundamental
DEBERES DEL
ESTADO-No se reducen a las
consagrados expresamente en normas constitucionales
REGALIAS-Control en la asignación
PRINCIPIO DE
INTANGIBILIDAD DE RENTAS FISCALES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Impuestos y regalías son figuras distintas
SENTENCIA
INHIBITORIA POR NORMA DEROGADA
REGION-Definición constitucional
En términos constitucionales la
región es un criterio de organización funcional que a partir de un espacio
territorial determinado, busca facilitar las tareas de administración a través
de la prestación descentralizada de servicios, del fomento de proyectos de
desarrollo, o de la ordenación de recursos -materiales o monetarios- para su
eficaz inversión. La definición concreta de una región, es decir, las zonas del
país que afecta, las finalidades que cumple y los auxilios financieros con los
que cuenta para su gestión, son asuntos que corresponde fijar a la ley.
REGION-Características y facultad del legislador
para estructurarla
REGION
ADMINISTRATIVA Y DE PLANIFICACION-Desarrollo integral de sectores del país en distintos frentes
REGALIAS-Definición de proyecto regional para
precisar que tipo de iniciativas resultan elegibles/REGION-Concepto
constitucional/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Organización de regiones de
planeación o proyectos regionales
Una norma consagrada por el
legislador -en este caso el parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 141 de 1994-
en la que se establece una definición de proyecto regional, con el propósito de
precisar qué tipo de iniciativas resultan elegibles para el otorgamiento de
recursos provenientes del reparto de regalías, no resulta inconstitucional,
pues no hace otra cosa que desarrollar, dentro de las directrices que señala la
propia Carta Política, la posibilidad de crear divisiones territoriales que
faciliten el gasto racional, y el desarrollo equilibrado de distintas porciones
del país. El concepto de región que se desarrolla en la Constitución hace
referencia a una modalidad de organización -necesariamente interdepartamental-,
que puede presentarse en diferentes ámbitos, dentro de los que la ordenación
del territorio -i.e. la región como entidad territorial-, es tan sólo una
posibilidad.  Así, el Congreso cuenta con una amplia facultad para determinar,
de acuerdo con las necesidades de la administración y las demandas de la
comunidad, la organización de regiones de planeación o proyectos regionales,
mediante el uso de sus atribuciones ordinarias. La creación de regiones o la
referencia a proyectos regionales tampoco desconoce la existencia de otras
entidades territoriales dentro del mapa administrativo del país, puesto que
para efectos de su participación en el reparto de las regalías,  todas las
entidades territoriales cuentan con las mismas garantías legales y con iguales
posibilidades de presentar –de manera conjunta, individual o asociada-
proyectos de inversión en obras prioritarias para la comunidad.
Consecuentemente, la propia Ley 141 de 1994 consigna claras exigencias para la
aprobación de propuestas -regionales o no-, y así, asegurar que la asignación
de partidas que haga la Comisión Nacional de Regalías -órgano legalmente
encargado de esta función- satisfaga necesidades locales reales.
REGION-Finalidad
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Destinación concreta
de recursos para ciertas zonas del país
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Asignación de
recursos al Departamento de Córdoba
AUTONOMIA
LEGISLATIVA-Criterios de
distribución del ingreso generado por regalías/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Posibilidad de disponer de recursos en cuantía y con
destinación específica
La Constitución
reconoce al legislador autonomía para fijar los criterios de distribución del
ingreso generado por las regalías -artículo 361 C.P.-; dicha libertad de
configuración se expresa, concretamente, en la posibilidad de disponer de
recursos en cuantía y con destinación específicas, siempre y cuando se respeten
los principios y finalidades referidas por la Constitución, es decir, si se
intenta contrarrestar los efectos que en el medio ambiente produce la
extracción de recursos naturales no renovables, o impulsar el desarrollo de
zonas agobiadas por el atraso y la carencia de recursos.  La misma ley, de otra
parte, con el propósito de asegurar la adecuada utilización de los dineros, ha
condicionado la transferencia de los mismos, a la presentación de proyectos
debidamente calificados como prioritarios para la población. Son criterios
materiales los que ha tomado en cuenta el legislador a la hora de establecer un
reparto porcentual de las regalías, que en ningún momento pueden catalogarse
como formas de discriminación o desconocimiento del principio de igualdad que
reconoce la Carta Política.
REGALIAS-Tratamiento especial en la asignación a
favor de ciertas entidades territoriales
REGALIAS-Asignación de recursos al Departamento de
Córdoba
DEBIDO PROCESO-Campo de aplicación exclusiva en
actuaciones judiciales y administrativas
Referencia:
expediente D-2480
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 5, todos en forma
parcial, de la Ley 141 de 1994.
Demandante: Luis
Enrique Olivera Petro
Magistrado ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1º) de
marzo del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano LUIS ENRIQUE OLIVERA PETRO, presentó demanda
contra apartes de los articulos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 141 de 1994, "por
la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de
Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones".
Mediante auto del 23 de agosto de 1999, el
Magistrado sustanciador rechazó la demanda contra los artículos 2 y 4, pues el
actor, al exponer el concepto de la violación, no formuló ningún argumento de
constitucionalidad que sirviera de fundamento para el estudio que debe realizar
la Corte y tampoco hizo corrección alguna, tal como se le ordenó en auto del 9
de agosto de 1999; además, respecto del inciso 2° del artículo 4 existe cosa
juzgada constitucional.  El análisis que se hará se restringe, entonces, a
los apartes impugnados de los artículos 1, 3 y 5 de la Ley 141 de 1994.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 5 de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir
definitivamente, sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas de
los artículos 1, 3 y 5 de la Ley 141 de 1994.
III. DE LA METODOLOGIA ADOPTADA EN EL
PRESENTE FALLO
Con el propósito de facilitar la lectura y
comprensión del fallo, se procederá a presentar, por separado, el texto de cada
precepto demandado junto con los reparos que hace el actor; a continuación, se expondrán
las apreciaciones del interviniente y el concepto del Procurador; finalmente,
en cada apartado, se expresarán las consideraciones de la Corte.
IV. ARTICULO 1 DE LA LEY 141 DE 1994
1. Norma
demandada
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41414
del 30 de junio de 1994 y se   subraya lo demandado:
Ley 141 de 1994
(28 de junio)
Por la cual se crea el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 1°.
Constitución del Fondo Nacional de Regalías.  Créase el Fondo Nacional de
Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los
departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios de
conformidad con lo establecido en esta Ley.
El Fondo será un
sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica. Sus recursos
serán destinados, de Conformidad con el artículo 361 de la Constitución
Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la
financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios
en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Parágrafo 1°.
Durante los quince (15) años siguientes a la promulgación de la presente Ley,
el Fondo asignará el quince por ciento (15%) de sus recursos para financiar
proyectos regionales de inversión en energización que presenten las entidades
territoriales y que estén definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo respectivos.
Cuando se
trate de proyectos eléctricos los recursos podrán aplicarse a la generación,
transporte, transformación, ampliación y remodelación de redes, mantenimiento,
control y disminución de pérdidas de energía distribuídos así:
1.
Un sesenta por
ciento (60%) para zonas interconectadas.  El cinco por ciento (5%) de estos
recursos para financiar la ejecución de proyectos regionales hidroeléctricos en
el Departamento de Santander, aprobados a través de su electrificadora, siempre
y cuando estén incluídos en el plan nacional de expansión y definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo regional.  El excedente de estos
recursos se destinará a la electrificación rural, con prelación para aquellas
zonas con menor cobertura en el servicio, hasta obtener una cobertura regional
similar en todo el país, y
2. Un cuarenta
por ciento (40%) para zonas no interconectadas.
El reglamento
dispondrá los criterios de selección de los proyectos.  En todo caso, la
ejecución de estos proyectos requerirá la aprobación del Ministerio de Minas y
Energía, con base en los planes de desarrollo de las empresas del sector.
Parágrafo 2°.  El
total de los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías, una vez
descontadas las asignaciones contempladas en el artículo 1° parágrafo 1°.,
artículo 5° parágrafo, artículo 8° numeral octavo y artículo 30 de la presente
ley, se destinará a la promoción de la minería, a la preservación del medio
ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión, aplicando
los siguientes parámetros porcentuales como mínimo:
20% para el
fomento a la minería
20% para la
financiación del medio ambiente
59% para la
financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios
en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Parágrafo 3º. Los
proyectos destinados a la financiación y cofinanciación de proyectos regionales
de inversión deberán distribuirse en forma equitativa entre las regiones
integradas por los CORPES regionales, o por las entidades que lo sustituyan,
teniendo en cuenta la densidad poblacional, las necesidades básicas
insatisfechas de la población y otros indicadores de pobreza, conforme a los
criterios establecidos en la presente Ley y en la reglamentación que expida
para el efecto la Comisión Nacional de Regalías.
Cuando el Fondo
Nacional de Regalías reciba recursos por regalias originadas en exportaciones
en territorios indígenas que no pertenezcan a ningún municipio, se separará de
la suma recibida la parte que hubiere correspondido al municipío de haber existido
éste, y se destinará a la financiación de proyectos de promoción de la minería,
de protección del medio ambiente y para proyectos regionales  definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo del respectivo departamento o
territorio indígena, y que beneficien directamente a las comunidades que
habitan el corregimiento departamental, inspección departamental o el
territorio indígena donde se adelanta la explotación que origina las regalías.
2. La demanda
Afirma el actor que el parágrafo 1°, y una
expresión del parágrafo 2º, del artículo 1 de la Ley 141 de 1994, violan los
artículos 361 y 366 de la Carta Política por las siguientes razones:
a. El artículo 361
de la Constitución, que crea el Fondo Nacional de Regalías, "es
taxativo y concluyente", cuando señala que los recursos de dicho fondo
se asignarán a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y
la financiación de proyectos regionales de inversión, definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales. Dice el demandante: "por ninguna parte aparecen los
proyectos regionales de energización de que habla el Parágrafo 1º del Artículo
1 que acuso; y como se ve claramente los proyectos regionales de inversión de
energización hacen parte de los proyectos regionales de inversión sin que
necesariamente sean el 15% de estos".
b. Las
disposiciones constitucionales relacionadas con la ejecución del gasto
público -artículo 366 C.P. entre otras-, crean prioridades claras y
definidas "y por ningún lado aparecen los proyectos de energización o
eléctricos".
c. La norma
acusada acuerda un tratamiento preferencial en favor de proyectos eléctricos,
infringiendo así los principios rectores que señala el artículo 294 de la
Constitución sobre la intangibilidad de las rentas fiscales. Además, "los
proyectos regionales de energización deben ser presentados como parte de los
proyectos regionales de inversión, "y como ello no se hace, se
transgrede el debido proceso".
3. Intervención
del  Ministerio de Minas y Energía
El ciudadano Justo Enrique Fonseca
Rodriguez, en su calidad de apoderado del Ministerio de Minas y Energía,
intervino con el propósito de defender la exequibilidad de la norma  acusada
por considerar que no viola precepto constitucional alguno. Son estos los
argumentos en que se fundamenta su defensa:
a. Obedeciendo lo
dispuesto en la norma constitucional "que establece que el Fondo
Nacional de Regalías debe distribuir sus recursos -entre otros-, para señalar
proyectos regionales de inversión que aparezcan como prioritarios en los planes
de desarrollo de las entidades territoriales, el legislador -observando además
la realidad nacional- simplemente se refiere al financiamiento de proyectos
regionales de inversión en energización, condicionados a que estos se definan
como prioritarios en los planes de desarrollo de las correspondientes entidades
territoriales".
b. "Dentro
del territorio nacional existen entidades territoriales o regionales que no
cuentan con la adecuada infraestructura energética que permita satisfacer las
esenciales necesidades de la comunidad, dejándolas así, en desventaja con
respecto a otras entidades o regiones; por tal razón, no debe observarse la
norma acusada como motivo de odiosa preferencia sino como fuente que propende
por la igualdad de derechos".
4. Concepto del
Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación pide a
la Corte que declare exequible la norma acusada por no infringir la Carta
Política. Este es el argumento que se expone como fundamento de la petición:
"En materia de regalías la Carta ha
diferido (sic) en el
legislador una amplia libertad de configuración, que le permite no sólo regular
los porcentajes de participación de los entes beneficiarios de los mismos, sino
también determinar las áreas en las cuales deben ser invertidos los recursos
recaudados por el Fondo Nacional de Regalías, puesto que se trata de recursos
de fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales".
5. Consideraciones
y fundamentos
5.1. Problema
jurídico a resolver
El fundamento del reclamo que contra
algunos apartes del artículo 1 de la Ley 141 de 1994 presenta el actor,
descansa en el hecho de que dichas disposiciones contrarían las normas
constitucionales que regulan la creación del Fondo Nacional de Regalías y la
destinación de sus recursos. Así, cuando el precepto impugnado asigna los
dineros provenientes de las regalías, hace referencia a actividades no
contempladas expresamente en la Carta Política -i.e. proyectos de
energización-.
Con el propósito de establecer si las
previsiones del legislador infringen o no la Carta Política, corresponde a la
Corte analizar en qué medida la destinación de regalías a la
financiación de programas de energización, contradice lo dispuesto por el
constituyente sobre la materia.
5.2.
La destinación de las regalías
Este
Tribunal ha establecido una consistente jurisprudencia sobre el desarrollo
legal de los principios constitucionales que rigen la distribución de los
recursos obtenidos por el Estado a título de regalías[1].  De hecho, se han
identificado una serie de reglas que dan buena cuenta de los parámetros dentro
de los que se desarrolla la legislación vigente:
"(1)
Las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades
territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación y
transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación directa
en las regalías, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos
provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las entidades territoriales
que ostenten el derecho constitucional de asignación directa, deben depositarse
en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al legislador definir los
términos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de
participación de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional
de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de
administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a los términos
definidos por el legislador, los derechos de participación en las regalías de
las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la minería, la
preservación del ambiente y la financiación de proyectos territoriales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico
de todas las regiones"[2].
Concretamente,
cuando se hace referencia a la repartición y uso de las regalías, se ha
señalado que las disposiciones que definen los porcentajes de participación
de las entidades territoriales y la destinación de las transferencias
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, son
herramientas cuya determinación compete al legislador (artículo 360 C.P.), y en
consecuencia, éste goza de plena autonomía y libertad de configuración. Ha
dicho la Corte:
"...de
conformidad con lo establecido en el artículo 360 de la Carta Política, la
configuración del derecho de participación de las entidades territoriales sobre
las regalías, así como la fijación de los alcances del mismo, constituyen
cuestiones que deben ser determinadas por la ley. De este modo, en
materia de regalías, el legislador ostenta un amplio poder de configuración que
lo autoriza no sólo a establecer en qué porcentaje participan los departamentos
o municipios productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías
que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no
renovables, sino, también, a fijar su destinación.[3] En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías
constituyen una fuente exógena de financiamiento de las entidades
territoriales,[4] la ley puede indicar
su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos
287-3 y 362 de la Carta"[5] (subrayas no
originales).
Cuando
por mandato de la Constitución se defiere al órgano legislativo la creación del
Fondo Nacional de Regalías "cuyos recursos se destinarán a las
entidades territoriales" y "se aplicarán a la promoción de la
minería, a la preservación del medio ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales"[6], no se está haciendo
una enumeración taxativa del tipo de actividades que pueden o no patrocinarse
con el producto de la explotación de recursos naturales no renovables, sino que
se crea un marco normativo dentro del cual, se procura la asignación
eficiente de ciertos bienes de propiedad estatal, para la satisfacción de las
necesidades de la comunidad.
La
referencia hecha en la Ley 141 de 1994  (específicamente, en los parágrafos 1°
y 2º del artículo 1°) a la financiación de proyectos de energización,
como una de las posibilidades definidas por el legislador para la inversión de
las regalías, cumple con claros preceptos constitucionales que velan por el
bienestar general (artículos 1 y 2 C.P.), por la adecuada disposición de los
recursos del Estado (artículo 360 C.P.), y por el respeto a la autonomía
funcional que se reconoce a cada rama del poder público (artículo 113 C.P.).
Debe
recordarse que "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población", son "finalidades sociales del
Estado" (Cfr. artículo 366 C.P.) y, por tanto, resulta admisible que
las leyes que desarrollan los mandatos de la Constitución contemplen programas
y proyectos, que sin estar explícitamente señalados en la Norma Fundamental,
son congruentes con los objetivos que se intentan alcanzar con la ayuda del
ordenamiento jurídico.  Los deberes del Estado frente a la comunidad no se
reducen a la satisfacción de las necesidades expresamente contempladas por las
normas constitucionales (salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable), pues dichas enunciaciones no agotan -en principio-, el panorama de
los frentes que la administración debe atender para servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar los principios, derechos y deberes
que se reconocen a todos los colombianos[7].
5.3.
Sobre el control en la asignación de las regalías
Ahora
bien: la satisfacción de necesidades a las que, genéricamente hablando, se
encamina la asignación de las regalías, crea un gran campo de acción  tanto
para las entidades del orden nacional, encargadas de su reparto, como para las
de orden territorial, que materialmente disponen de los dineros.  Sin embargo,
ni la administración, ni la disposición de recursos están exentas de control.
La misma Ley 141 de 1994 ha creado un sistema para que las regalías se destinen
a proyectos efectivamente prioritarios, técnicamente
concebidos y encaminados al desarrollo integral del territorio
nacional. Como bien lo ha recordado este Tribunal, el proceso de elección de
un proyecto busca crear barreras al despilfarro y el gasto irracional:
"La aprobación de los proyectos
presentados por las entidades territoriales que reciban asignación del Fondo
Nacional de Regalías la otorga la Comisión Nacional de Regalías (art. 8-4)
previo concepto de un comité técnico constituido por cinco expertos de
reconocida experiencia en evaluación de proyectos (art.8-12). En el citado
comité deben tener representación las diferentes regiones del país (art. 8-12).
La función del comité técnico, es la de garantizar mediante el análisis y
estudio técnico (sic),
la calidad de los proyectos de inversión que pretendan financiarse con cargo a
recursos del Fondo Nacional de Regalías (art. 8-12). Una vez expedido el
concepto del comité sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos,
la Comisión Nacional de Regalías procederá a aprobar, conforme a los criterios
definidos por la propia Ley 141, aquellos proyectos que serán financiados con
los recursos del Fondo"[8].
5.4.
Sobre los tributos
territoriales
No
asiste razón al demandante al señalar que la canalización específica de las
regalías para proyectos de energización (que contempla la norma parcialmente
impugnada), viola el principio de intangibilidad de las rentas fiscales de los
entes territoriales -contenido en el artículo 294 C.P.-.  Dicho precepto ampara
solamente a los ingresos de naturaleza tributaria -los impuestos-, y dentro de
la estructura de la hacienda pública, impuestos y regalías constituyen
dos categorías diferentes. Nada impide, entonces, que el legislador señale la
destinación de recursos no tributarios, que obtiene como el resultado del
desarrollo de actividades específicas -v.gr. la explotación de hidrocarburos­-,
a la financiación y fomento de otros proyectos útiles para la comunidad.  Ha
dicho este Tribunal:
"A pesar de tener en ocasiones
similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regalías y los
impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una
finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la
Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la define como una
"contraprestación" que se causa por la explotación de los recursos
naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por ende, las
regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un
derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es
titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad
limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en varias
ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza
tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el
particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad
de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la
relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona
voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación,
mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se
cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un
impuesto no surge entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni
de la concesión de una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento
del hecho previsto por la ley tributaria"[9] (subraya no original).
Por
estas razones y únicamente respecto de los cargos analizados, se declarará
exequible el parágrafo 1° del artículo 1 de la Ley 141 de 1994. Ahora, debido a
que el parágrafo 2° del mismo artículo -también parcialmente demandado- fue
derogado mediante el artículo 72 de la Ley 508 de 1999, la Corte se inhibirá
para conocer sobre el particular.
V.
ARTICULO 3 DE LA LEY 141 DE 1994
1. Norma demandada
Artículo 3°. Elegibilidad de los proyectos.
Para que un proyecto sea elegible deberá ser presentado ante la Comisión
Nacional de Regalías por las entidades territoriales, bien sea de manera
individual, conjunta o asociada y contar con el previo concepto del Consejo
Regional de Planificación Económica y Social -CORPES- o de la región
administrativa y de planificación, o de la región como entidad territorial, o
de la Corporación Autónoma Regional que tenga jurisdicción en el territorio de
la entidad solicitante.  Los proyectos regionales de inversión deberán ser
definidos como prioritarios en el correspondiente plan de desarrollo, y venir
acompañados de los estudios de factibilidad o preinversión, según el caso, que
incluya el impacto social, económico o ambiental.
Parágrafo 1°.  Una vez se encuentre
aprobada la asignación para los proyectos sometidos a consideración de la
Comisión, estos se inscribirán en el Banco de Proyectos de inversión a que se
refiere la Ley 38 de 1989.
Parágrafo 2°.  Para los efectos de la
presente ley se entiende como proyecto regional aquel que al ejecutarse
produzca beneficios en dos (2) o más departamentos.
Parágrafo 3°.  En casos excepcionales,
proyectos considerados por el Gobierno como de interés nacional, que cuenten
con la debida solicitud de los entes territoriales, y que hayan sido aprobados
por la Comisión Nacional de Regalías podrán recibir apoyo del presupuesto
nacional.
Parágrafo 4°. Los proyectos regionales de
inversión para su aprobación deberán cumplir con los requisitos establecidos en
el presente artículo y contar además con la financiación completa para asegurar
su terminación conforme a lo señalado en los estudios de factibilidad
respectivos, para lo cual podrán comprometer vigencias futuras.
Parágrafo
5°. Los excedentes anuales que llegaren a resultar por recursos del Fondo
Nacional de Regalías no comprometidos serán los utilizados por la Comisión
Nacional de Regalías para financiar los proyectos regionales de inversión.
Se
subraya lo demandado.
2. La demanda
Expresa
el actor:
La expresión proyectos regionales contenida
en el Parágrafo 2º del Artículo 3 de la Ley 141 de 1994, no se puede tomar
en el sentido indicado en la norma, pues supone la existencia de las “regiones”
dentro de la organización territorial del país, desconociendo que dicho
concepto no existe aún, y no ha sido reglamentado por el legislador. Así,
cuando por vía legal se supone "la existencia de una región -de dos o
más departamentos-, que no existe (sic), se deja por fuera la mayoría de
municipios colombianos y resguardos indígenas". El artículo 361 C.P.
le abre la vía a los municipios colombianos para que presenten proyectos de
inversión "y el parágrafo demandado le cierra el camino a la inmensa
mayoría de proyectos porque no producen beneficios en dos o más
departamentos".
3. Intervención del
Ministerio de Minas y Energía
Sobre
los cargos concretos se dice:
No es posible afirmar que el parágrafo 2°
del artículo 3 de la Ley 141 de 1994 establezca un tratamiento desigual entre
departamentos, puesto que las necesidades de cada ente territorial, "si
bien es cierto son similares, se diferencian como consecuencia de la ubicación
geográfica, idiosincrasia, número de habitantes e inclusive rentas recibidas en
cada centro administrativo, factores estos que conllevan a que se de prelación
para el prioritario desarrollo de determinadas regiones", y en ese
orden de ideas, justifican que se recurra a mecanismos administrativos idóneos
para la disposición de recursos -la creación de regiones-[10].
4. Concepto del
Procurador General de la Nación
Estas
son las razones en las que el señor Procurador fundamenta su solicitud de
exequibilidad:
a. La noción de proyecto
regional al que se refieren varias veces los artículos demandados,
entendido como el que produzca beneficios en dos o más departamentos, está en
concordancia con el canon 306 de la Carta, que autoriza la constitución de
regiones administrativas y de planificación por parte de esa clase de entes
territoriales, con el objeto de alcanzar el desarrollo económico y social de la
respectiva región.  Ahora bien: "para que dos o más departamentos
puedan presentar proyectos de asignación de recursos ante la Comisión Nacional
de Regalías, no deben constituirse obligatoriamente en una región como entidad
territorial, bajo los parámetros de la ley de ordenamiento territorial".
b. La definición
de proyecto regional "no implica el desconocimiento de los derechos de
los restantes entes territoriales a los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, porque el artículo 3 de la Ley 141 de 1994 es diáfano al prescribir
que todas las entidades pueden presentar sus proyectos de asignación de
recursos de manera individual ante el Fondo, cumpliendo con los requisitos allí
establecidos".
5.
Consideraciones y fundamentos
5.1. Problema jurídico a resolver
La Corte debe determinar si la definición
de la expresión proyecto regional, como criterio de evaluación
para la planeación o ejecución de proyectos y la distribución de recursos, se
ajusta a la Constitución.
5.2.
El concepto de región
Una
revisión sistemática de la manera como en la Constitución se alude a la región,
permitirá establecer si la definición del parágrafo 2° del artículo 3 de la Ley
141 de 1994 resulta contraria o no al Estatuto Superior.
En
términos constitucionales la región es un criterio de organización funcional
que a partir de un espacio territorial determinado, busca facilitar las tareas
de administración a través de la prestación descentralizada de servicios, del
fomento de proyectos de desarrollo, o de la ordenación de recursos -materiales
o monetarios- para su eficaz inversión. La definición concreta de una región,
es decir, las zonas del país que afecta, las finalidades que cumple y los
auxilios financieros con los que cuenta para su gestión, son asuntos que
corresponde fijar a la ley.
Si
bien no hay una norma Superior que señale de manera unívoca lo que ha de
entenderse cuando se habla de región, las distintas referencias que hace
la Carta Política perfilan algunas de las características de esta figura
administrativa y confirman la facultad del legislador para
estructurarla. Veamos:
a. Desde el punto de
vista de la organización territorial del Estado, es clara la referencia que se
hace en el Capítulo 1 del Título XI del Estatuto Fundamental a la entidad
regional cuando se contempla que: "fuera de la división general del
territorio -es decir, los departamentos, los municipios, los distritos y
los territorios indígenas-, habrá las que determine la ley para el
cumplimiento de las funciones y servicios [estatales]"[11]; en este sentido, una
norma expedida por el legislador "podrá darles el carácter de entidades
territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de
la Constitución..."[12].
Se trata de una fórmula en la que, sin perder de vista que Colombia es un
Estado unitario, se permite la utilización de mecanismos de descentralización
cualitativas y cuantitativas para el cumplimiento de las funciones
administrativas (v.gr. servicios de salud)[13].
b. Pero la figura
regional no limita su campo de acción a la reorganización de actividades
tradicionalmente encomendadas a la administración -i.e. la prestación
de servicios públicos-, ni a una forma concreta de ordenación del territorio,
sino que admite la posibilidad de contribuir al desarrollo integral de sectores
del país en distintos frentes.  El artículo 306 C.P. permite que dos o más
departamentos se constituyan en "regiones administrativas y de
planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio". Su
objeto principal será "el desarrollo económico y social del respectivo
territorio".
c. La entidad regional
también puede concebirse como una manera de canalizar eficientemente los
recursos estatales, y en ese sentido, la ley orgánica de ordenamiento
territorial que ha de expedir el Congreso, debe establecer "las
atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y
su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías.  Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región"[14].
d. El propósito de
complementar las posibilidades de organización territorial para la ejecución de
labores de la administración, al que sirve la región, también
puede lograrse mediante la integración de entes territoriales de distinto
nivel. Dice el artículo 325 Superior: "Con el fin de garantizar la
ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna
y eficiente de los servicios a su cargo, dentro de las condiciones que fijen la
Constitución y la ley, el Distrito Capital podrá conformar un área
metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades
territoriales de carácter departamental".
Estas
constataciones permiten afirmar, entonces, que una norma consagrada por el
legislador -en este caso el parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 141 de 1994-
en la que se establece una definición de proyecto regional, con el
propósito de precisar qué tipo de iniciativas resultan elegibles para el
otorgamiento de recursos provenientes del reparto de regalías, no resulta
inconstitucional, pues no hace otra cosa que desarrollar, dentro de las
directrices que señala la propia Carta Política, la posibilidad de crear
divisiones territoriales que faciliten el gasto racional, y el desarrollo
equilibrado de distintas porciones del país.
No
es acertado afirmar que la creación de las regiones  está supeditada de manera
exclusiva a la expedición de una ley particular –v.gr. la ley orgánica
de ordenamiento territorial-, pues como se ha visto, el concepto de región
que se desarrolla en la Constitución hace referencia a una modalidad de
organización -necesariamente interdepartamental-, que puede presentarse en
diferentes ámbitos, dentro de los que la ordenación del territorio -i.e. la
región como entidad territorial-, es tan sólo una posibilidad.  Así, el
Congreso cuenta con una amplia facultad para determinar, de acuerdo con las
necesidades de la administración y las demandas de la comunidad, la
organización de regiones de planeación o proyectos regionales, mediante el uso
de sus atribuciones ordinarias.  La disposición demandada es, así, un ejemplo
de esta facultad reconocida al legislador.
El
constituyente del 91 al referirse a las regiones expresó con claridad el deseo
de impulsar la cooperación entre los departamentos como una forma eficaz de
aunar esfuerzos y beneficiar a amplios sectores de la población, y al mismo
tiempo, permitir el desarrollo de proyectos en zonas geográficas que pertenecen
a más de un ente departamental.
La
creación de regiones o la referencia a proyectos regionales tampoco desconoce
la existencia de otras entidades territoriales dentro del mapa administrativo
del país (los departamentos o los municipios), puesto que para efectos de su
participación en el reparto de las regalías,  todas las entidades territoriales
cuentan con las mismas garantías legales y con iguales posibilidades de
presentar –de manera conjunta, individual o asociada- proyectos de inversión en
obras prioritarias para la comunidad.  Consecuentemente, la propia Ley 141 de
1994 consigna claras exigencias para la aprobación de propuestas -regionales o
no-, y así, asegurar que la asignación de partidas que haga la Comisión
Nacional de Regalías -órgano legalmente encargado de esta función- satisfaga
necesidades locales reales.
VI.
ARTICULO 5 DE LA LEY 141 DE 1994
1. Norma demandada
Artículo 5°. Distribución de los recursos
entre proyectos elegibles.  Para distribuir los recursos entre los distintos
proyectos elegibles y establecer la magnitud de las asignaciones con relación
al valor total de cada proyecto, la Comisión tendrá en cuenta, entre otros, los
siguientes criterios:
1. Equilibrio
regional con fundamento en las necesidades básicas instisfechas de la
población.
2. Desarrollo
armónico del país y de las distintas regiones que lo conforman, según las
previsiones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Distribución
de los recursos del Fondo Nacional de Regalías entre los proyectos presentados
para financiar el fomento de la minería, la protección del medio ambiente y los
proyectos regionales  de inversión en el país, en concordancia con lo
establecido en el artículo 1° de la presente ley.
4. Impacto
ambiental, social y económico de los proyectos.
5. Grado de
participación de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social,
CORPES, y de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el estudio, diseño y
ejecución de proyectos.
6. Efectos
causados a la respectiva entidad territorial como consecuencia de las
actividades de exploración, transporte, manejo y embarque de los recursos
naturales no renovables o de sus derivados.
7. Financiación
de los planes de desarrollo de la respectiva entidad territorial.
8. Densidad
poblacional.
Parágrafo.  La Comisión asignará el doce
punto seiscientos veiticinco por ciento (12.625%) de los recursos anuales del
Fondo, para proyectos presentados por las entidades territoriales de acuerdo
con lo establecido en esta ley y con los fines exclusivos que persigue el
artículo 361 de la Constitución Política así:
1. El dos por ciento (2%) para el
Departamento de Córdoba, por diez (10) años a partir de la vigencia de la
presente ley, para proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los respectivos planes de desarrollo de la entidad territorial.
(....)
Se
subraya lo demandado.
2. La demanda
El
numeral 1º del parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, desconoce lo
dispuesto en los artículos 13, 29 y 294 constitucionales. "Todos los
departamentos colombianos son iguales ante la ley para presentar proyectos
regionales de inversión; se viola el debido proceso al asignar al Departamento
de Córdoba un 2% que debería ser asignado a todos los departamentos de Colombia".
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
Este
es el argumento que se expone para sustentar la constitucionalidad de la norma
demandada:
"La
asignación del 2% de los recaudos anuales del Fondo Nacional de Regalías, por
un término de 10 años, que se fija en el numeral acusado del parágrafo del
artículo 5 -Ley 141 de 1994-, con destino al departamento de Cordoba, no
constituye una medida discriminatoria, puesto que en los restantes numerales de
dicho parágrafo, se fijan porcentajes de participación en la distribución de
los recursos del Fondo, en favor de los entes territoriales que cumplen las
condiciones allí establecidas".
4. Consideraciones y
fundamentos
4.1. Problema jurídico a
resolver
Resta
a la Corte establecer hasta qué punto los principios de igualdad y del debido
proceso resultan vulnerados cuando se establece la destinación concreta de los
recursos del Fondo Nacional de Regalías con el propósito de fomentar el
desarrollo de ciertas zonas del país (el departamento de Córdoba).
4.2.
La asignación de recursos al departamento de Córdoba
La
asignación de un porcentaje fijo y pro tempore (2% durante 10 años) al
departamento de Córdoba, proveniente de la distribución de una fracción de los
recaudos anuales del Fondo Nacional de Regalías (12.625%), para la realización
de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los
respectivos planes de desarrollo, no constituye, a diferencia de lo que cree el
actor, un trato diferenciado entre distintos entes territoriales.
Recuérdese
de nuevo, que la Constitución reconoce al legislador autonomía para fijar los
criterios de distribución del ingreso generado por las regalías -artículo 361
C.P.-; dicha libertad de configuración se expresa, concretamente, en la
posibilidad de disponer de recursos en cuantía y con destinación específicas,
siempre y cuando se respeten los principios y finalidades referidas por la
Constitución, es decir, si se intenta contrarrestar los efectos
que en el medio ambiente produce la extracción de recursos naturales no
renovables, o impulsar el desarrollo de zonas agobiadas por el atraso y la
carencia de recursos.  La misma ley, de otra parte, con el propósito de
asegurar la adecuada utilización de los dineros, ha condicionado la
transferencia de los mismos, a la presentación de proyectos debidamente
calificados como prioritarios para la población[15].
Además,
si se hace una lectura integral del artículo 5, parcialmente impugnado, se
puede constatar que las demandas de cada ente territorial, a saber, necesidades
básicas insatisfechas, el desarrollo armónico del país, la densidad
poblacional, etc., constituyen la razón última para aprobar la transferencia de
partidas para una u otra zona, y que por tanto, son criterios materiales los
que ha tomado en cuenta el legislador a la hora de establecer un reparto
porcentual de las regalías, que en ningún momento pueden catalogarse como
formas de discriminación o desconocimiento del principio de igualdad que
reconoce la Carta Política (artículo 16 C.P.).
La
propia Constitución es la primera en aceptar "un tratamiento especial
en la asignación de regalías"  y aun "en la participación que
les corresponda en los ingresos corrientes de la nación" en favor de
ciertas entidades territoriales[16];
y si bien dicha concesión -expresa en la Carta Política-, se reconoce a los
municipios ribereños del río Magdalena, nada impide que en otros eventos, y mediante
indices objetivamente establecidos -como es el caso de la Ley 141 de 1994-, se
permita la destinación de partidas para un departamento determinado.  Sobre el
particular ha dicho este Tribunal:
"Para la Corte Constitucional resulta
incontrovertible que la Constitución Política no consagra como uno de sus
postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura
fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y
los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en
términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador
para establecer categorías de municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe
surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos
fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden
resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se
consagren.
Pero, además, la ley puede considerar, en
razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos municipios
participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros, dadas
precisamente las diferencias entre ellos"[17].
De
nada serviría una división proporcional de las regalías entre los departamentos
-falsamente igualitaria-, para efectos de cumplir las finalidades
constitucionales y legales que se buscan con la inversión de estos dineros. Es
necesario tener claras las zonas donde la demanda de inversión es mayor y donde
la canalización de recursos resulta productiva, bien porque se intenta paliar
las consecuencias que sobre el ambiente y la sociedad se desprenden de la
actividad de extracción, bien porque se busca fomentar la minería en sectores
propicios para esta labor, o bien porque se quiere lograr un desarrollo
armónico de todas las regiones atendiendo proyectos prioritarios. Todos estos
son objetivos legítimos que en nada atentan contra los derechos reconocidos a
los entes territoriales, y que respetan el régimen ordinario de distribución de
las rentas públicas -cargas tributarias-.
4.3. Del debido proceso
Tampoco
es posible afirmar que la manera como la ley decide regular la distribución de
las regalías viola el debido proceso.  Como ya lo ha dicho la Corte[18], la garantía contenida
en el artículo 29 de la Constitución encuentra su campo de aplicación en las
actuaciones de carácter judicial y administrativo exclusivamente. Así, no se
puede afirmar que las normas demandadas señalen procedimientos que desconozcan
las garantías reconocidas a todas las personas por la Constitución.
La
norma parcialmente impugnada de declarará exequible, pero únicamente por los
cargos analizados.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar EXEQUIBLES,
respecto de los cargos formulados, el parágrafo 1° del artículo 1, el parágrafo
2° del artículo 3 y el numeral 1° del parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de
1994.
Segundo.- INHIBIRSE de conocer la
demanda contra la expresión impugnada del parágrafo 2° del artículo 1 de la Ley
141 de 1994 por sustracción de materia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias: C-075
de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz; C-593 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz;
C-036 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-219 de 1997. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-128 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz; C-299 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y
C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional Sentencia C-580 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Véanse las sentencias T-141 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa; C-691 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-028 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero; Sentencia C-428 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; C-402 de 98
M.P. Fabio Morón Díaz y C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de
financiamiento de las entidades territoriales, véase la sentencia C-219
de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. De acuerdo con esta sentencia, las
fuentes endógenas de financiamiento de los entes territoriales están
constituidas por los denominados recursos propios, los cuales, por ser de
propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a "la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador". Por el contrario, los recursos
territoriales originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias,
regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la
ley.
[5] Corte Constitucional Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6] Cfr. Artículo 361 C.P.
[7] Cfr. Artículo 2 C.P.
[8] Ibid. Sentencia C-580 de 1999.
[9] Corte Constitucional Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro
Martinez Caballero.  En el mismo sentido puede consultarse, entre otras, la
sentencia C.541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Este mismo argumento habrá de servirle al interviniente cuando
defienda la exequibilidad del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, parcialmente
demandado.
[11] Cfr. Artículo 285 C.P.
[12] Cfr. Artículo 286 C.P.
[13] Sobre la divición del territorio nacional y la manera como han de
complementarse los principios de autonomía y descentralización,
pueden consultarse, entre muchas, las sentencias T- 478 y T-517 de 1992.
[14] Cfr. Artículo 307 C.P.
[15] Cfr. Artículos 7 y 8 de la Ley 141 de 1994.
[16] Cfr. Artículo 331 C.P.
[17] Corte Constitucional Sentencia C-036 de 1996. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.