T-632-01
Sentencia T-632/01
Sentencia T-632/01
DERECHO
DE PETICION- Resolución
de fondo/JUEZ DE TUTELA-Incompetencia para
reconocimiento de pensión/DERECHO
DE PETICION-Resolución
sobre reconocimiento de pensión
jubilación
DERECHO
DE PETICION-Término
para resolver/DERECHO DE
PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Aplicación analógica de término de cuatro meses para
resolver reconocimiento de pensiones legales.
Referencia:
expediente T- 426167
Acción de tutela
incoada por Francisco Javier Morales contra el Instituto de Seguros Sociales.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de junio de dos mil uno (2001).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86
y  241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado
Octavo Laboral del Circuito de Medellín.
ANTECEDENTES
1. Hechos y solicitud de amparo
El señor Francisco
Javier Morales formuló demanda en acción de tutela contra el Instituto de
Seguros Sociales, solicitando la protección de su derecho a la vida, a la
seguridad social y al pago oportuno de la pensión.
En punto a los
hechos expresó el actor que hace nueve meses presentó ante el Seguro Social solicitud
de pensión por invalidez en virtud de enfermedad común, sin que a la fecha le
hayan contestado.
La entidad demandada
contestó reconociendo que el peticionario acredita un total de 996 semanas
cotizadas, de las cuales 43 corresponden al último año anterior al estado de
invalidez, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el
artículo 39 de la ley 100 de 1993, a efectos de acceder a la pensión de
invalidez de origen común.  Luego agregó que el tiempo laborado en las
entidades públicas sin cotización al sistema general de pensiones del ISS,
genera la expedición del bono pensional tipo B.  Que en concordancia con esto
existe un procedimiento para obtener la emisión del bono pensional, de suerte
tal que mientras no se verifique esta emisión no le es dable al ISS reconocer
la prestación.
2. Sentencia
objeto de revisión
EL Juzgado Octavo
Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2000
negó por improcedente la acción incoada fundándose en que no se dan los presupuestos
para ordenar el pago de las correspondientes mesadas pensionales.
A tales efectos el a
quo afirmó que al juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las
decisiones que deben adoptar las autoridades públicas, como la de reconocer una
pensión.  Luego agregó:
"El
Instituto de Seguros Sociales da a entender mediante la comunicación remitida a
este Despacho que el peticionario sí tiene derecho al reconocimiento de la
prestación que solicita pero que es necesario (sic) la emisión de un bono
pensional tipo B, por el actor haber laborado en varias entidades públicas sin
cotización al Sistema General  de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales y
que solo cuando dicho bono se expida es que el I.S.S. puede entrar a reconocer
la prestación solicitada".
Bajo tales
parámetros concluyó el juez de instancia expresando que mientras no se resuelva
el derecho pensional y los términos del mismo, el juez constitucional carece de
competencia para ordenar el pago de las mesadas pensionales.  Aserto que
reforzó transcribiendo la parte pertinente de la sentencia T-038/97 de esta
Corporación.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
3.  Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar el fallo de instancia proferido en el trámite de este proceso, en
virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política;  corresponde a la Sala
Primera de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el
reglamento interno y el auto de la Sala de Selección Número 3 del 13 de marzo
de 2001.
4.  El
problema jurídico planteado
Corresponde a la
Sala determinar si la acción de tutela constituye el instrumento procesal
adecuado para que la demandante obtenga el reconocimiento de la pensión de
invalidez que reclama el actor.
2.1. El Derecho de Petición y el
reconocimiento pensional
Sobre este
particular la Corte Constitucional se pronunció en sentencia T-038 de 1997
diciendo:
"La Corte
Constitucional ha considerado que la protección del derecho a la seguridad
social de las personas no entraña la posibilidad de reconocimiento de los
derechos pensionales de las personas por parte del juez de tutela.
"La acción
de tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago de una pensión ya
reconocida por la institución de seguridad social respectiva. Sin embargo,
cuando se trata de una pensión que aún no ha sido reconocida, el particular
tiene derecho a obtener una decisión por parte de la administración con base en
su derecho fundamental de petición, sin que ello lo libere de la obligación de
cumplir con el trámite legal previsto para el reconocimiento.
"En efecto,
al Juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que
deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de
carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio
indispensables para resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y
efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la
Corporación en indicar que “los fallos emitidos en materia de acción de tutela
no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de
estos se predica su carácter legal”.
"El  Juez
de  la  tutela  no  puede, entonces, reemplazar a la autoridad competente para
resolver aquello que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de
protección de derechos propios de la persona humana en su primacía. Por ello,
no es pertinente como así ocurre en el presente asunto, formular la acción de
tutela, por cuanto supone desconocer los medios ordinarios para dirimir
controversias acerca de la titularidad de una pensión de jubilación.
"Así pues,
cuando se está frente a una solicitud de reconocimiento de una pensión que no
ha recibido respuesta oportuna, el juez de tutela no está facultado para
ordenar la expedición del respectivo acto administrativo, pues ello corresponde
exclusivamente a la autoridad administrativa. Pero lo que sí debe hacer el juez
constitucional, es proceder a determinar si los términos establecidos
legalmente para dar respuesta al peticionario han sido observados o no, y en
caso desfavorable, en aras de proteger el derecho constitucional fundamental de
petición, debe ordenar a la respectiva autoridad dar una respuesta que
comprenda y resuelva el fondo de lo solicitado, de manera que haga efectivo el
núcleo esencial del derecho, cual es la resolución pronta y oportuna de la
cuestión que el particular ha sometido a examen.
"De otro
lado, el derecho constitucional fundamental de petición sería inocuo si no se
obtiene un pronunciamiento eficaz y oportuno con respecto al mismo. Lo que hace
efectivo el derecho es que la respuesta contenga una decisión de fondo, pues de
nada serviría el derecho de petición, si la misma Constitucion no consagrara el
correlativo deber de las autoridades de proferir pronta resolución".
En lo atinente al
derecho de petición y al término que tiene la administración para resolver las
peticiones pensionales esta Corporación ha sostenido:
"3.1. El
artículo 23 de la Constitución Política, señala: “Todas las personas tiene
derecho a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta respuesta”. Derecho éste que, a
diferencia de otros ordenamientos como el español, está clasificado como
derecho fundamental, por cuanto a través de él,  se logra que entre la
administración y los administrados  exista un vínculo que permita a estos
últimos contar con un mecanismo que sirva de límite a los poderes de aquélla,
al tiempo que propicia la participación en  la gestión de  ésta, y facilita el
ejercicio y satisfacción de otros derechos individuales o colectivos.
"3.2.
Abundante ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional  en relación con
la naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental,  cuyo núcleo
esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una  pronta respuesta por
parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y,  ii) en una
respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea
favorable o desfavorable a los intereses del peticionario.
"Ha de
entenderse, entonces,  que existe vulneración del núcleo esencial de este
derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso
que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de “pronta
resolución”, o, cuando la supuesta respuesta  se limita a evadir la petición
planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su
consideración.
"3.3. En cuanto al primer aspecto,
es necesario precisar que en razón de la naturaleza del derecho de petición,  y
por tratarse de un aspecto que  toca directamente con el núcleo esencial de
éste, corresponderá única y exclusivamente al legislador fijar los términos
dentro de los cuales los distintos entes han de resolver las solicitudes que en
interés general o particular le sean presentadas. Términos que, en razón de la
esencia misma de los asuntos que le dan origen, deben ser razonables, a efectos
que la respuesta, en si misma, pueda satisfacer los requerimientos formulados.
"Lo anterior
significa que el señalamiento de los términos en que han de resolverse las
peticiones, por tratarse de un aspecto esencial del derecho de petición, no
puede ser objeto de regulación por cada uno de los entes que componen la
administración, como de aquellos particulares que cumplen una función pública o
presten un servicio público, dado que esta atribución es exclusiva del
legislador.  En efecto, corresponde a éste, en uso del principio de
configuración legislativa, señalar en cada caso, si así lo considera
conveniente, o de forma general, términos claros en los que ha de darse
respuesta de fondo a las distintas peticiones que presenten los administrados,
así como los procedimientos que se deben agotar para el efecto.
"La fijación
de estos plazos, estará determinada por la naturaleza misma del asunto que da
origen a la solicitud, en donde ha de tenerse en cuenta los trámites que ha de
agotar la entidad correspondiente para contestar en debida forma la petición
planteada. En este sentido, los principios de razonabilidad y proporcionalidad
jugarán un papel preponderante en la labor que el legislador está llamado a
realizar, a fin de darle contenido a la expresión “pronta resolución” que
emplea la Constitución para fijar los elementos constitutivos de este derecho.
“...la ley puede
establecer términos especiales de mayor amplitud para ciertas peticiones y si,
dentro de ellos se responde, no se vulnera la Carta, ni el derecho fundamental
del que se trata. (Cfr. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-264 del 7 de julio
de 1993). Claro, siempre y cuando el término más amplio lo establezca
directamente el legislador, único autorizado para hacerlo, y no la propia
Administración, pues si esto último ocurre, ella modifica inconstitucionalmente
el término legal y atropella el derecho fundamental de petición, como lo ha
advertido esta Sala respecto de la fijación arbitraria y generalizada de un
término de varios meses en materia de trámites sobre pensiones en la Caja
Nacional de Previsión. (Cfr. sentencias T-392 y 672 de 1997de 1997).
"3.4. Dentro
de este contexto, ha de entenderse que mientras el legislador no fije un
término distinto al señalado en el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo para dar respuesta a las solicitudes elevadas a la
administración para determinados casos o en forma general, los organismos
estatales y los particulares que presten un servicio público, han de observar
el término de quince (15) días establecido en esta norma. Término que, tal como
se ha indicado en algunos pronunciamientos de esta Corporación, pese a ser de obligatorio
cumplimiento, puede ser ampliado de forma excepcional, cuando la
administración, en razón de la naturaleza misma del asunto planteado, no pueda
dar respuesta en ese lapso, evento en cual así habrá de informárselo  al
peticionario, indicándole, además de las razones que la llevan a no responder
en tiempo, la fecha en que se estará dando una contestación que satisfaga el
segundo aspecto del derecho de petición, cual es la respuesta de fondo. Término
éste que ha de ser igualmente razonable.  Al respecto se ha afirmado en la
jurisprudencia constitucional:
“El artículo 6o.
del (Código Contencioso Administrativo), establece que las peticiones  de
carácter general o  particular, se resolverán o contestarán dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo,  prevé que en
ese mismo término, la administración debe informar al solicitante, cuando sea
del caso,  su  imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando
los motivos y señalando el término en el cual  se producirá la
contestación.  Norma que por lo general no se cumple en ninguna entidad,
hecho que se traduce en un desconocimiento del derecho de petición.
“Si bien la
citada norma, no señala  cuál es el término  que  tiene la administración para
contestar o resolver el asunto planteado, después de que ha hecho saber al
interesado que no podrá hacerlo en el término legal, es obvio  que dicho
término debe ajustarse a los parámetros de la razonabilidad,  razonabilidad
que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir  para el
solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para
resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de
una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que
determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la
solicitud, fue razonable, y si se satisfizó el núcleo esencial del derecho de
petición: la pronta resolución.
“Algunos autores
han considerado que el término que tiene la administración para contestar una
solicitud, cuando no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días
señalados en el artículo 6o. del C.C.A, es el término para la configuración del
silencio administrativo negativo, es decir,  tres (3) meses, pues, transcurrido
dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo establece el artículo
40 del Código Contencioso.  En opinión de la Sala,  éste podría ser un criterio
que podría tenerse en cuenta, sin embargo, deben analizarse otros factores,
como por ejemplo,  la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidarse que
la figura del silencio administrativo negativo, es sólo un mecanismo que el
legislador ha puesto al alcance del solicitante, para que sea el juez
contencioso quien  resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la
administración, se presume denegada. Además, la configuración del silencio
administrativo, no exime a la administración de su obligación de resolver la
petición.
“Con fundamento
en lo expuesto, no es válida la conducta de las entidades públicas que,
argumentando cúmulo de trabajo, la espera de documentación que no le
correspondía aportar al solicitante, e.t.c., retardan injustificadamente  una
respuesta, pues ello, a todas luces desconoce  el derecho de petición.  En este
punto, es necesario tener en cuenta que el peticionario no debe correr con la
negligencia y falta de organización de algunas entidades públicas y de sus
funcionarios, quienes amparados en la falta de una norma que  imponga términos
precisos para resolver, se abstienen de contestar rápida y diligentemente,
hecho éste que no sólo causa perjuicios al solicitante sino a la administración
misma”   (sentencia T-076 de 1995, T-373 y T-672 de 1997,  T-308, T-309 y T-310
de 1998, entre otras).
"3.5. Con
fundamento en lo expuesto en los numerales anteriores, es claro que pueden
coexistir normas de carácter legal que establezcan lapsos diversos y superiores
al señalado en forma general en el Código Contencioso Administrativo para dar respuesta
a las diversas peticiones que eleven las personas. Normas éstas que, en
últimas, deben garantizar el núcleo esencial del derecho de petición, en lo que
la pronta respuesta se refiere.
"3.6. En
el caso sometido a estudio, se afirma que el Seguro Social no ha desconocido el
derecho de petición del señor Ramírez Giraldo,  por cuanto existe norma expresa
que lo faculta para resolver las solicitudes relacionadas con pensiones de
vejez, invalidez y sobrevivivencia en un término máximo de cuatro (4) meses.
"La norma a la que se hace
referencia, es al  artículo 19 del decreto 656 de 1994, por el cual se
establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades  que administren
fondos de pensiones. El mencionado artículo, faculta al Gobierno Nacional para
establecer plazos y procedimientos  para que las administradoras de fondos de
pensiones decidan las solicitudes que sobre las diversas clases de pensiones
que se les presenten, plazo que en ningún caso puede ser superior a cuatro (4)
meses. Al tiempo que el artículo 21 del mismo decreto, impone sanciones en el
evento en que dicho  término sea incumplido, sanción que consiste en el pago de
una pensión provisional hasta tanto exista un reconocimiento definitivo de la
prestación.
"3.7. El Gobierno hasta la fecha
no ha reglamentado esta norma, pese a su importancia. Sin embargo,  es claro
que el artículo en comento  consagra un límite máximo que no sólo obliga al
Gobierno sino a las sociedades administradoras de pensiones, pues el mencionado
precepto sirve de parámetro-límite tanto a la función reglamentaria de aquél
como a la discrecionalidad de éstas al momento de decidir sobre esta clase de
solicitudes. Así las cosas, la  inexistencia de reglamentación sobre los plazos
y procedimientos de que trata la norma en mención, no impide  su aplicación, en
cuanto ella determina el  límite máximo para dar respuesta a las solicitudes
sobre reconocimiento de pensión, en cualquiera de sus modalidades.
"3.8. Lo
expuesto hasta aquí, aunado a la facultad que tiene el legislador de establecer
plazos diversos al señalado en el artículo 6 del  Código Contencioso
Administrativo, en relación con el término para dar respuesta a las peticiones
que presenten los administrados en interés particular o general, como el que se
señala en el decreto 656 de 1994, nos llevaría a concluir que para el momento
en que el actor instauró la acción de tutela de la referencia, aún no habían
transcurrido los cuatro (4) meses de que ella trata, para que el Seguro Social
decidiera la solicitud de pensión ante él radicada.
"3.9. Sin
embargo, esta Sala debe precisar que el decreto 656 de 1994 no tiene como
destinatario al  Seguro Social. Veamos.
"El decreto
656 de 1994 fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República en el artículo 139 de la ley 100 de 1993, entre
otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades
administradoras de fondos de pensiones. Estas sociedades, son aquellas que por
disposición del artículo 90 de la ley 100 de 1993, tienen por objeto
administrar los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con
solidaridad, constituido por el ahorro individual  que efectúan sus afiliados y
por  los rendimientos que éste produce. Este régimen es diverso al que
administra el Seguro Social, denominado  régimen solidario de prima media con
prestación definida, artículo 52 de la 100 de 1993,  que se basa en unas
cotizaciones previamente establecidas por la ley, en donde la cuantía de la
pensión también está preestablecida por el legislador.
"Así las
cosas, es claro que el decreto 656 de 1994 tiene como únicos destinatarios a
las sociedades administradoras de fondos del régimen de ahorro individual y no
al Seguro Social.
"3.10.
Significa lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo
específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que
le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de
petición por el  artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según el
cual la respuesta a las peticiones en carácter particular o general, deben ser
resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una
petición de carácter particular.
"Sin
embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de
pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o
denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que
la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de
entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo,
núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al
solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario
señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para
resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable.
Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario,  y que en su
momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver
sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un caso
concreto. Por tanto, se puede afirmar que la inexistencia de un término exacto
señalado directamente por el legislador,  genera, en si mismo, inequidades
entre los diversos afiliados al sistema de seguridad social.
"3.11. Lo
anterior  evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en
esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un
procedimiento, que permitan tanto al Seguro Social como a sus afiliados, tener
certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta
clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que,
según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter
fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que
principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia  que imperan la función
administrativa tengan plena ejecución.
"3.12. Así,
mientras el legislador cumple su función de establecer  un término razonable
en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar respuesta a las
solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de
pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el
lapso  contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las
solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro
(4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste
que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia
el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.
"De esta
manera, no sólo se protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que
se salvaguarda el derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen
de pensión diverso al que administra el Seguro Social, y aquellos que han
seleccionado éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no
sólo contempla un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por
su desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del
solicitante".[1]
2.2.    Solución
al problema planteado
Con arreglo a todo
lo anterior la Sala destaca, de una parte, la improcedencia de la presente demanda
en cuanto mira al reconocimiento pensional por parte del juez de tutela, y de
otra, el quebrantamiento del
derecho de petición en contra del peticionario.  Siendo claro frente a esto último
que el demandante presentó ante el ISS su solicitud pensional hace más de
cuatro meses, sin que a la fecha de formulación de su demanda tutelar se
hubiese producido alguna respuesta por parte de la entidad demandada, tal como
ésta lo reconoció en su escrito de respuesta ante el a quo.  Es decir, de
acuerdo con el acervo probatorio no cabe duda de que el ISS no se ha
pronunciado de fondo en cuanto a si al peticionario le asiste o no el derecho a
obtener su pensión de invalidez.  Por lo mismo, aunque el actor no aludió al
derecho de petición, dado el carácter fundamental del mismo y su evidente
quebrantamiento, la Sala procederá a tutelarlo en la forma en que luego se
verá.
Consecuentemente la
Sala revocará el fallo de primera instancia resolviendo en su lugar lo
pertinente,
IV.   DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- REVOCAR
la sentencia del 5 de
diciembre de 2000 proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Medellín, por la cual se denegó la tutela impetrada por el señor Francisco
Javier Morales contra el Instituto de Seguros Sociales.
Segundo.-
CONCEDER la tutela del
derecho fundamental de petición, y en consecuencia, ordenar al Instituto de
Seguros Sociales, que si todavía no lo ha hecho, en el término de las 48 horas
siguientes a la notificación de esta providencia resuelva sobre la petición de
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez formulada por el señor
Francisco Javier Morales.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
999 entre otras.
[1]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[1] C-17