C-738-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE LA RELATORIA: ESTA SENTENCIA FUE CORREGIDA EN SU PARTE RESOLUTIVA
MEDIANTE AUTO 271 DE 2006.
Sentencia C-738/06
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
MULTA POR TEMERIDAD-Necesidad de
garantizar derecho de defensa
SANCION POR ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Necesidad
de garantizar derecho de defensa
MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Procedimiento
para la imposición
MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Existencia
de procedimiento en la ley
El cargo de la demanda en cuanto a ausencia de elementos que
garanticen el derecho de defensa no prospera pues tanto en la Ley 1010 de 2006,
como en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y en el Código
Disciplinario Único sí se establece el procedimiento aplicable para la
imposición de multas por conducta temeraria, incluso la de temeridad en la
queja de acoso laboral.
MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Proporcionalidad
de la sanción/MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Criterios para la
tasación
La Sala coincide con lo señalado por la Vista Fiscal en cuanto a la
proporcionalidad de la sanción por temeridad. Considera que la tasación de la
multa no ofrece visos de desproporción, pues la misma es claramente más grave
para el responsable de acoso laboral que para el quejoso temerario,
independientemente de que el máximo de la multa por temeridad pueda ser
superior, según el caso, al mínimo de la multa por acoso laboral. En este
escenario, la Corte reitera que el monto de las sanciones corresponde
determinarlo al legislador, en ejercicio de su libre potestad de configuración,
y que más allá de la tasación que en este caso ha dispuesto, la Corporación no
observa una vulneración evidente de las proporciones entre lo que ha sido
fijado para una y otra conducta. No obstante, en
cuanto a la falta de criterios establecidos para la tasación de la multa, la
Corte discrepa de la posición jurídica de la Procuraduría. Ciertamente, la
Vista Fiscal indica que si bien se establece que la multa oscilará entre medio
y tres salarios mínimos, no hay criterios para la tasación de la multa que
tengan en cuenta la conducta. Para la Corte es claro que, aunque la norma no lo
indique expresamente, la tasación de la multa por temeridad debe hacerse de
acuerdo con los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad,
todos ellos aplicables a la valoración que sobre la conducta haga el
funcionario correspondiente, y respecto de la cual, además, caben los
respectivos recursos.
MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Vulneración
del principio de igualdad al establecer método de cobro más drástico que el
señalado para sanción por acoso laboral/MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO
LABORAL-Descuento del salario del quejoso es inconstitucional/SANCION
POR ACOSO LABORAL-Cobro por jurisdicción coactiva
Esta Sala considera que la forma en que debe hacerse el descuento de
la multa por temeridad es contraria al principio de igualdad, por no ser
necesaria en términos de protección del derecho y por establecer un tratamiento
más drástico en contra de quien comete una conducta de menor envergadura. Lo
anterior porque la Ley 1010 prescribe en su artículo 10 que la sanción por
acoso laboral podrá ser cobrada mediante la jurisdicción coactiva, pero para la
acusación temeraria, la ley ha dispuesto un procedimiento de ejecución directa,
desprovisto de las garantías propias de la jurisdicción coactiva. La
informalidad a que se somete el cobro de la multa a quien presenta una queja
temeraria contrasta con la preservación de las garantías del debido proceso que
se ofrecen al sancionado por acoso laboral, al permitirle someterse al proceso
de jurisdicción coactiva. La circunstancia de que la multa por temeridad no
siempre es inferior a la multa por acoso laboral, aunada al hecho de que la
disposición acusada habría conferido un trato más garantista al sancionado por
acoso laboral que al multado por temerario, obliga a la Corte a considerar que
el método de descuento para el quejoso temerario no encuentra justificación
alguna y, por el contrario, dispensa consecuencias más severas para quien
incurre en la falta menor. La drasticidad de la medida para quien temerariamente
presenta una queja se evidencia, además, en el hecho de que la sanción
imponible debe ser descontada directamente de su salario, mientras que al
sancionado por acoso laboral puede serlo de bienes de distinta procedencia,
dado que la jurisdicción coactiva permite a la autoridad ejecutante perseguir
recursos patrimoniales del ejecutado que no necesariamente están vinculados con
su salario.
MULTA POR TEMERIDAD EN ACOSO LABORAL-Cobro
por jurisdicción coactiva
La declaratoria de inexequibilidad de la expresión en comento
habilita adelantar el cobro de la multa por queja temeraria mediante el
mecanismo de la jurisdicción coactiva, promovida según el caso por el
Ministerio Público o por el Consejo Superior de la Judicatura, en donde el
sancionado tendrá los mismos derechos y garantías de oposición que el
sancionado por acoso laboral, contando siempre con la garantía adicional de
inembargabilidad de los salarios en las proporciones establecidas en la ley.
Referencia:
expediente D-6194
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006
Actor:  Franky
Urrego Ortiz
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá,
D.C., treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jaime
Córdoba Triviño - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente Sentencia con base en los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad,  Franky Urrego Ortiz,  actuando en
su calidad de ciudadano, haciendo uso de los derechos consagrados en el
artículo 40, numeral 6 y 95, numeral 7, de la Constitución Política,  demandó
la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 1010 de 2006.
II. NORMA ACUSADA
Se
transcribe el texto del artículo demandado:
“  LEY 1010 DE 2006
(enero 23)
Diario Oficial No. 46.160, de 23 de enero de 2006
CONGRESO DE COLOMBIA
Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y
sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones
de trabajo.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 14. TEMERIDAD DE LA
QUEJA DE ACOSO LABORAL. Cuando, a juicio del Ministerio Público o del juez
laboral competente, la queja de acoso laboral carezca de todo fundamento
fáctico o razonable, se impondrá a quien la formuló una sanción de multa entre
medio y tres salarios mínimos legales mensuales, los cuales se descontarán
sucesivamente de la remuneración que el quejoso devengue, durante los seis (6)
meses siguientes a su imposición.
Igual sanción se impondrá a quien formule más de una denuncia o
queja de acoso laboral con base en los mismos hechos.
Los dineros recaudados por tales multas se destinarán a la entidad
pública a que pertenece la autoridad que la impuso.”
III. LA DEMANDA
Señala el ciudadano Franky Urrego Ortiz que el artículo 14
trascrito establece la posibilidad de fijar una multa al demandante cuando, a
juicio del Ministerio Público o del juez laboral competente, la queja de acoso
laboral carezca de todo fundamento fáctico razonable. Igualmente, la
disposición acusada señala que la multa se descontará de la remuneración
devengada por el quejoso durante los 6 meses siguientes a su imposición.
Según el actor, a pesar de que la autoridad competente para
imponer la multa y el límite de ésta están establecidos en la ley la
disposición no fija el procedimiento a seguir para la imposición de la sanción.
Al ser esto así, se desconoce el debido proceso (artículo 29 C.P. y artículo 8
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) , en particular en lo
referente al derecho de defensa de los cuestionados por temeridad.  En efecto,
el sancionado no puede presentar pruebas ni controvertir las allegadas y la
multa se descuenta de manera automática de su salario sin que esta decisión
pueda ser impugnada.
El no establecimiento de un procedimiento desconoce, además,
la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual toda sanción
pecuniaria debe estar precedida por la existencia de una audiencia bilateral y
contradicción y no de actuaciones difusas sin definición jurídica, posición
sostenida, según el demandante, en la Sentencia SU-219 de 2003.
A la conclusión de que la actuación fue temeraria, indica
el demandante, no se puede llegar sólo con el “juicio” del Ministerio Público,
sin que para esto sea necesario presentar prueba que sustente la conclusión.
De otra parte, indica que la inconstitucionalidad de la
disposición se agrava si se observa que hay una desproporción en la
autorización de imponer la multa de forma automática sobre la remuneración del
quejoso. A juicio del demandante, si bien la recolección automática de la multa
puede tener un fin legítimo, a saber, la celeridad en recaudar el dinero a
favor de la entidad pública afectada con la temeridad, el mecanismo no es
necesario. El no cumplimiento del requisito de la necesidad se evidencia a través
de la posibilidad de la iniciación de un proceso de jurisdicción coactiva por
parte de la entidad afectada con la demanda.
Por otra parte, asegura el actor, se afecta el mínimo vital
del demandante y su familia pues la disposición no fija un límite respecto del
monto del descuento.
Por último, indica que la falta de debido proceso deriva en
una afectación de la dignidad humana del afectado con la multa. Si bien la
conducta puede ser reprochable, el demandante no pierde su dignidad humana,
indica el actor.
En consecuencia, el demandante pide se declare la
inexequibilidad del artículo acusado.
IV.
LAS INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Rafael Forero Rodríguez y Rafael Forero Contreras, como
académicos de número de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicitan se
declare la exequibilidad de la disposición acusada.
En criterio de los intervinientes, la sanción no se impone
de manera arbitraria, pues la multa sólo se impone si está probado que la queja
carece de “todo” fundamento fáctico o razonable.  La carencia de fundamento
fáctico implica que el hecho no existió y sólo estuvo en la mente del quejoso.
Por su parte, la falta de razón implica que ninguno de los argumentos
presentados por el querellante haya prosperado.
Indican los intervinentes que no se requeriría de un
trámite incidental pues únicamente se debe dar un acto de reflexión del quejoso
antes de interponer la acción temeraria. Si no se prueba el acoso si no la
temeridad, no es razonable abrir otro proceso paralelo para “demostrar lo
que ya se sabe y se demostró”, afirman quienes presentan concepto.
Por otra parte, indican que el descuento automático de la
multa se justifica porque es consecuencia de la conducta impensada del
demandante. En lo relativo a la afectación del mínimo vital, juzgan que no se
da, pues el monto de la multa y el tiempo de pago son razonables.
Terminan por señalar que la sanción por temeridad se
justifica pues con una demanda basada en hechos falsos se puede afectar el buen
nombre del demandado y se desgasta injustificadamente la administración de
justicia.
2.
Intervención del Colegio de Abogados del Trabajo
En nombre del Colegio de Abogados del Trabajo, intervino
Shirley Bolívar Gutiérrez, en cuyo concepto la disposición acusada debe ser
declarada inexequible. Afirma la interviniente que, debido a que la sanción
debe ser impuesta en la decisión de fondo (en la misma en la que se absuelve al
demandado) tiene el recurso de apelación, “por estar establecida en el Código
Único Disciplinario [,] en el inciso 3º del artículo 13 de la Ley 1010 de 2006
o en el Código Procesal del Trabajo.”
De otra parte, recuerda la demandante que en la legislación
colombiana existen otras disposiciones que imponen sanciones a quienes actúan
temerariamente. Así, por ejemplo, el artículo 50 del Decreto 196 de 1971 que
establece como falta al respeto debido a la administración de justicia las
actuaciones temerarias, el artículo 52, numeral 1, del Decreto 196 de 1971 que
fija como falta contra la lealtad a la administración de justicia la
interposición de recursos tendentes a entorpecer el proceso, el numeral 127 del
artículo 1 del Decreto Especial 2289 del 89 que condena a quien haya tachado de
falso un documento que no lo era, el artículo 392 del Código de Procedimiento
Civil  que establece la condena en costas y el artículo 38 del Decreto 2591 de
1991 que establece el rechazo o la decisión desfavorable para el demandante
cuando se ha interpuesto una tutela idéntica con anterioridad.
A esto se añade que los artículos 71, 73 y 74 del Código de
Procedimiento Civil indican que las partes deben obrar con lealtad, condenan
por actuación temeraria aparte de las costas y establecen las causales de
actuar de mala fe, respectivamente.
Por último, indica que no se afecta el mínimo vital con el
descuento automático pues éste se da por cuotas.
3.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
En representación del Ministerio de la Protección Social,
intervino Fanny Suárez Higuera en cuyo parecer  en la Ley 1010 de 2006 sí se
fija la competencia y se determina el debido proceso para la imposición de la
sanción.
En relación con la competencia se remite a los artículos 12
y 13 de la Ley según los cuales será el juez del trabajo quien imponga la
sanción en caso de que se trate de un empleador particular y el Ministerio
Público o las Salas Disciplinarias de los consejos superiores cuando se trate
de una falta disciplinaria de un funcionario público. Indica la interviniente
que después de que el funcionario competente ha adelantado todo el proceso por
acoso laboral, dentro del cual se encuentra una etapa probatoria, éste ya puede
tener certeza sobre lo que ocurrió. Agrega que habiendo existido un
procedimiento es exagerado que se pida que se fije uno nuevo para la imposición
de la multa.
Por último, señala que así como al servidor público se le
califica la actuación de acoso como falta gravísima y a quien en el sector
privado realice acoso laboral se le impone multa entre 2 y 10 salarios mínimos,
es reflejo del derecho a la igualdad que a quien actuó temerariamente se le
imponga una multa.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, considera que la Corte debe declarar exequible condicionadamente el
artículo demandado.
La Vista Fiscal inicia por indicar que la Ley de acoso laboral es
resultado de una tendencia global en la cual se ha demostrado que existe
relación entre motivación y productividad, relaciones laborales y dignidad
humana y ambiente laboral y salud mental y física del empleado. Como respuesta
a lo anterior, Suecia, en los años 80, y España, con posterioridad, calificaron
el acoso laboral como conducta penal.
Indica el Procurador que el objeto de la Ley es “prevenir,
corregir y sancionar las conductas reprochables que tiene (sic) lugar en las
relaciones laborales que afectan a los trabajadores y al proceso productivo, en
tanto que tienden a disminuir o anular, personal o profesionalmente, a uno de
los actores de la relación laboral”
Entrando al análisis de la temeridad en la presentación de la
demanda de acoso laboral, afirma que el artículo 7º establece las conductas que
no representan acoso laboral por corresponder al giro normal de las relaciones
laborales, al poder de la dirección de las empresas y a sus tareas de
supervisión del recurso humano. Las conductas mencionadas en ese artículo, en
parecer de la Procuraduría, son parámetros para juzgar la temeridad de la
queja.
Al analizar si los elementos necesarios para el respeto del debido
proceso están consagrados en la disposición acusada, indica la Vista Fiscal que
están establecidos tanto los sujetos activo y pasivo, los bienes jurídicamente
protegidos, la conducta y la sanción. Por otra parte, señala que el hecho de
que la multa por queja temeraria pueda cobrarse directamente se justifica por
el hecho de que si bien la multa por acoso laboral va de 2 a 10 salarios
mínimos y puede estar acompañada de despido, la de la queja sólo oscila entre
medio y 3  salarios mínimos.
A lo anterior se añade el hecho de que la Ley prevé varios
mecanismos de prevención y corrección del acoso como el replanteamiento de los
reglamentos internos a la luz de la nueva regulación legal y establecimiento de
instancias para la prevención y corrección del acoso laboral y el señalamiento
de un procedimiento para el trámite de las quejas. Además, los inspectores del
trabajo, los inspectores municipales de Policía, los personeros municipales o
la Defensoría del Pueblo reciben las denuncias de la persona afectada para que,
preventivamente, se tomen medidas. Estas medidas de prevención y corrección
educan en relación con las situaciones que efectivamente constituyen acoso
laboral, aspecto que evitará la presentación infundada de quejas.
De otro lado, indica el Procurador que si bien el legislador cuenta
con una amplia libertad de configuración de los procedimientos en materia
sancionatoria, tal libertad se limita por el respeto del debido proceso.  En el
caso de la temeridad se sanciona al quejoso por abusar de su derecho. El abuso
del derecho implica una actitud dolosa; es decir que la temeridad implica
conciencia de la falta de razón o de la actuación injusta, elemento que no es
sencillo de establecer en el caso de acoso laboral por implicar un alto
componente de subjetividad. El factor subjetivo de la temeridad se demuestra
con el hecho de que tenga un tratamiento separado al cobro de las costas
procesales. Al existir la presunción de buena fe en la Constitución (art. 83),
el dolo en el actuar debe estar debidamente probado.
Con el anterior marco, indica el Procurador que “la multa por
temeridad en la queja de acoso laboral no contiene todos los elementos que
garanticen el debido proceso, pero en atención al principio de conservación del
derecho, ello puede ser corregido a través de una interpretación sistemática.”
Acto seguido, afirma la Vista Fiscal que la punición de la temeridad
se fundamenta en el artículo 6º constitucional (responsabilidad de particulares
y servidores públicos), lo que se refuerza en el caso de los particulares por
el artículo 95 C.P. que fija el deber de colaborar con la administración de
justicia y en el de los funcionarios con el hecho de que de incumplirse en
deber de garantizar la buena marcha del Estado el legislador está facultado
para fijar la responsabilidad de éstos (art. 124 C.P.).
Posteriormente, el Procurador entra a  señalar qué elementos existen
en el artículo 14 acusado para garantizar el debido proceso. Así, indica que se
consagra:
a.
La conducta sancionada (“presentación de
queja de acoso laboral sin fundamento fáctico o razonable o formulación de más
de una queja con base en los mismos hechos”)
b.
La autoridad competente para imponerla (“el
juez laboral en el caso de trabajadores particulares, el Ministerio Público
frente a los funcionarios públicos y el Consejo Superior de la Judicatura
respecto de los funcionarios judiciales.”)
c.
La cuantía de la multa (“entre medio y tres
salarios mínimos legales mensuales.”)
d.
La forma de cobro (“descuento por nómina
durante los seis meses siguientes a su imposición”)
e.
Y la destinación de la multa (“entidad a que
pertenece la autoridad que la impuso.”)
No obstante, advierte las siguientes falencias:
a)
No se fija mecanismo para la defensa del sancionado.
b)
No se establece ningún recurso contra la
decisión administrativa o judicial
c)
No hay criterios para la tasación de la multa
teniendo en cuenta la conducta, la situación del servidor o a la posibilidad de
descontarla por nómina.
Las mencionadas deficiencias derivarían en la inconstitucionalidad
del artículo. No obstante, en desarrollo del principio de la conservación del
derecho y la guarda de un interés legítimo como es evitar el abuso de las
quejas por acoso laboral, la Procuraduría estima que se debe proferir una
sentencia interpretativa.
Pide la Procuraduría que se declare la exequibilidad “bajo el
entendido de que en estos aspectos, para garantizar el debido proceso, debe
aplicarse por remisión lo dispuesto en el Código Disciplinario Único o en el
Código de Procedimiento Laboral y Civil y en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, según el caso, para imponer la sanción por
temeridad de la queja.” Tal afirmación la hace con base en la remisión que
se hace en la Ley a lo Códigos Disciplinario Único y Procesal del trabajo
frente a los no previsto por ésta.
En lo relativo al monto de la sanción, indica el Procurador que se
deben aplicar los criterios generales de medición de la sanción observando las
circunstancias de las conductas y la situación económica del quejoso, para que
la multa sea proporcionada.
Para llenar el vacío procedimental de la Ley, la Vista Fiscal
sugiere tener en cuenta el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil que
señala los casos en que puede haber temeridad o mala fe, causales que fueron
adoptadas por el Código de Procedimiento Penal, artículo 146.  De igual manera
señala que se deberían aplicar los artículos 40 y 72 del Código de
Procedimiento Civil que establecen el deber de las partes de actuar sin
temeridad y fijan la sanción por temeridad, independientemente de las costas.
Para los servidores públicos, en lo no regulado por el Código
Disciplinario Único, por remisión de éste al Código de Procedimiento Civil (art.
21), se aplicarán las normas generales del C.P.C.. En caso de que aún queden
vacíos se deben aplicar los principios constitucionales y generales del derecho
procesal.
En lo relativo a la aplicación del Código Disciplinario Único, la
Vista Fiscal indica en particular la necesidad de regirse por los parámetros
generales del artículo 150, parágrafo 2, de la Ley 734 de 2002. Para aplicar lo
ahí dispuesto, según el Procurador, deberá haberse proferido un acto
debidamente ejecutoriado en el que se reconozca la temeridad de la queja.
Cuando se trate de conflictos del sector privado, el juez deberá
aplicar, además de lo señalado en el Código de Procedimiento Civil y el de
Procedimiento Laboral, lo indicado en la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, artículos 58, 59 y 60.
En conclusión la disposición acusada debe ser declarada exequible
teniendo en cuenta los condicionamientos de integración normativa anteriormente
indicados.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Problemas jurídicos
En la presente ocasión corresponde
a la Sala determinar:
(i) Si la imposición de la multa
por temeridad en la presentación de queja de acoso laboral en la forma
establecida en el artículo 14 no reúne los elementos necesarios para el respeto
al debido proceso y, por tanto, vulnera tal derecho fundamental.
(ii) Si la imposición de la
mencionada multa, al descontarse de manera automática del salario y no tener
límite prefijado respecto del monto del descuento,  es desproporcionada y llega
a vulnerar el mínimo vital del sancionado
Para resolver los cuestionamientos
planteados, la Sala desarrollará un recuento jurisprudencial relativo al a
libertad de configuración del legislador en materia procesal y los límites de
ésta y, posteriormente, profundizará en la necesidad del respeto al derecho a
la defensa como elemento del debido proceso, particularizando en el respeto al
debido proceso en la imposición de multas. Por último, determinará si el pago
de multas, según lo establecido por la Corte, puede llegar a ser
desproporcionado por vulnerar el mínimo vital de los sancionados.
Antes de abordar los problemas
jurídicos, la Sala estima necesario aclarar que, a pesar de que varios
intervinientes centran sus escritos en la legitimidad de la imposición de una
sanción por actuar temerario, la Corte no abordará este aspecto pues la demanda
no pretende cuestionar la legitimidad de la imposición o no de la multa por
temeridad sino el respeto del debido proceso para imponerla. Igualmente, se
estima oportuno presentar un marco general de la Ley 1010 que aborda el acoso
laboral.
3. Marco general de la Ley 1010 de 2006 “Por
medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el
acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.”
Como se indica en el artículo 1º de la Ley 1010, ésta tiene como
propósito “definir, prevenir, corregir y
sancionar las diversas formas de agresión, maltrato, vejámenes, trato
desconsiderado y ofensivo y en general todo ultraje a la dignidad humana que se
ejercen sobre quienes realizan sus actividades económicas en el contexto de una
relación laboral privada o pública.”  para proteger
así “el trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad, la intimidad,
la honra y la salud mental de los trabajadores, empleados, la armonía entre
quienes comparten un mismo ambiente laboral y el buen ambiente en la empresa.”
Para el cumplimiento de tal propósito, la Ley 1010 desarrolla, la
definición y modalidades de acoso laboral,  sus conductas atenuantes, las
circunstancias agravantes,  la graduación de la conducta, los sujetos y ámbito
de aplicación de la ley,  las conductas que constituyen y no constituyen acoso
laboral, las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral, el
tratamiento sancionatorio al acoso laboral, las garantías contra las
actitudes retaliatorias, el procedimiento sancionatorio aplicable y  las
facultades correccionales del juez dentro del proceso en el cual se conozca de
la queja laboral.
En relación con este último punto desarrollado por la ley es que el
demandante presenta sus objeciones en el marco señalado en el acápite del
problema jurídico el cual pasa la Corte a desarrollar.
4. Libertad de configuración
del legislador en aspectos procedimentales –límites a la regla general-
4.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme en
señalar que el legislador tiene un amplio margen de libertad de configuración
en la forma de establecer procedimientos. Sin embargo, la Corte ha sido clara
en señalar que no está dentro de la competencia del legislador el omitir
elementos esenciales para la garantía al debido proceso. A continuación se hará
un recuento jurisprudencial en el cual se puede corroborar la anterior
afirmación.
Así, en la Sentencia C-927/00[1] se dijo en
relación a la libertad de configuración del legislador en materia procesal:
“de conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del
Ordenamiento Constitucional, le corresponde al Congreso de la República
“Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones”, es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de
amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y
acciones originadas en el derecho sustancial.
Por lo tanto, como lo tiene establecido la doctrina constitucional,
el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración
legislativa”, que le permite desarrollar plenamente su función constitucional
y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas,
características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento
judicial.”[2]
Posteriormente,
en la Sentencia C-1104/01[3] se hizo énfasis en que si
bien existía un amplio margen de libertad de configuración del legislador en lo
relativo a la fijación del procedimiento, esta facultad debía ser ejercida con
respeto a los principios y valores constitucionales y debía ser razonable y
proporcional. Dijo la Corporación:
“La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido constante en manifestar que conforme
a lo dispuesto en los artículos 29, 150 y 228 de la Carta Política, el
legislador se haya investido de amplias facultades para configurar los
procedimientos judiciales, siempre y cuando al hacerlo respete los principios y
valores constitucionales y obre conforme a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. [4]
En
desarrollo de esta competencia, el legislador está habilitado para regular los
siguientes aspectos:
  El legislador goza de libertad de configuración en lo
referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. Es
la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición,
apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley,
por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de
las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,
cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que
deben darse para su ejercicio. [5]
  Corresponde al Congreso fijar las etapas de los diferentes
procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir. Sin
embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos límites, representados
fundamentalmente en su obligación de atender los principios y fines del Estado
y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos.[6]
  La radicación de una competencia en una
determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole
exclusivamente constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del
legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla
de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado.[7]
  Compete al legislador regular lo concerniente
a los medios de prueba. Como algo consustancial al derecho de defensa, debe el
legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los
siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el
derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el
derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho
de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es,
observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la
obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las
pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y
efectividad de los derechos; y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador
las pruebas incorporadas al proceso.[8]
Especialmente,
al legislador también se le reconoce competencia para establecer dentro de los
distintos trámites judiciales imperativos jurídicos de conducta consistentes en
deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aún a
terceros intervinientes, ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del
trámite procesal,  proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para
prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o
algunos de ellos.”[9]
Igualmente, en la Sentencia
C-642/02[10] se recordó que si bien
existía un amplio margen en la libertad de configuración del legislador ésta
tenía límites en la proporcionalidad de lo legislado. Dijo la Corte:
“si bien Legislador, por mandato
constitucional, tiene una  amplia potestad de configuración legislativa para
evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que
integran cada procedimiento judicial[11], éste no puede
desconocer las garantías fundamentales consagradas en la Constitución, y debe
proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad  con el
fin de asegurar precisamante  la  primacía del derecho  substancial (art. 228
C.P.) así como el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de
justicia (art. 229 C.P.).”
Con
posterioridad, en la Sentencia C-736/02[12] la
Corporación en relación con la amplia facultad de configuración legislativa en
lo procedimental[13] dijo:
“3.1. Con fundamento en la cláusula de competencia general del
Congreso de la República para la expedición de las leyes, consagrada en el Art.
150 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en los Arts.
29 y 228 ibídem, y específicamente con base en lo previsto en el Num. 2 del
primer artículo, en virtud del cual corresponde a aquella corporación “expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, la
Corte Constitucional ha expresado numerosas veces que el legislador tiene
libertad de configuración para crear y modificar los procesos y actuaciones
judiciales, en sus diversos aspectos, siempre y cuando respete los derechos,
garantías, principios y valores contemplados en la misma Constitución y obre
conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.”
A la luz del principio de libertad de configuración del legislador
en materia procesal, la Corte ha llegado a sostener, incluso, que la ley puede
no consagrar recursos contra algunas decisiones judiciales. Así, en la
Sentencia C-788/02[14] se dijo:
“Por regla general, la regulación de los diversos procedimientos
judiciales en la medida en que no haya sido efectuada directamente por el
constituyente, corresponde al legislador en ejercicio de su libertad de
configuración. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, “la
doble instancia, cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no
es sin embargo, forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión
judicial, pues el legislador, dentro de la facultad que tiene de regular su
trámite, bien puede decidir en cuáles procede la segunda instancia y en cuáles
no, siempre y cuando con esa determinación no vulnere normas constitucionales,
especialmente, las que consagran derechos fundamentales de las partes
procesales”.[15]
En virtud de este principio, el legislador puede también instituir
recursos diferentes al de apelación para la impugnación de las decisiones
judiciales o establecer, por razones de economía procesal, las circunstancias y
condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y
decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso, tal como lo ha
reconocido esta Corporación en la sentencia C-005 de 1994, [16]
donde expresó lo siguiente:
“Así, pues, si el legislador decide consagrar un
recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”
En esta
materia es amplia la potestad configurativa del legislador para regular los
medios de impugnación y defensa. Por lo anterior,
corresponde a la Corte determinar si la disposición del artículo 392 que señala
la improcedencia de recursos contra la decisión sobre el control de legalidad
formal y material de la medida de aseguramiento o de las medidas relativas a
bienes, resulta una limitación irrazonable a los derechos del procesado o de la
parte civil. La Corte estima que ello no es así por las siguientes razones.”
(subrayas ajenas al texto)
De igual manera, la Corte ha
encontrado que algunas manifestaciones de la libertad de configuración del
legislador son contrarias a la Constitución. En la Sentencia C-316/01, en la
cual se analizaba si un monto mínimo exigido como caución prendaria para
obtener la libertad condicional, sumado a la eliminación de la caución
juratoria, vulneraba el derecho a la igualdad por el hecho de que había
personas que si bien reunían los requisitos para poder pedir la libertad
condicional no tenían dinero para cubrir la caución mínima, la Sala Plena
recordó que  “la imposición de un requisito económico rígido como criterio
para permitir el acceso de los particulares a la administración de justicia va
en contra de las preceptivas constitucionales”. En esa medida, declaró
inexequible la disposición relativa a la cuantía mínima acusada. Como
consideración general sobre el alcance de la libertad de configuración del
legislador y sus límites constitucionales dijo la Corte:
“la eliminación
de una estructura procedimental no quebranta per se los derechos sustanciales
que con ella se vinculan. Es sabido que las normas y las instituciones
procesales son entidades que sirven de instrumentos para garantizar la
realización del derecho. En ese sentido, como las instituciones del
procedimiento no son fines en sí mismas, sino vías a través de las cuales se
realiza la justicia, su desaparición no afecta automáticamente ningún derecho
sustancial.
Aunque en
principio –como se ha dicho- las decisiones legislativas que determinan la
estructura y diseño de los procedimientos son autónomas, por lo que su
cuestionamiento no le está permitido hacerlo al juez constitucional, aquellas
resultan susceptibles de reproche jurisdiccional cuando por su conducto se
quebrantan principios y garantías constitucionales. Es así como la eliminación
de una institución procesal puede generar el desamparo de un derecho, cuando
quiera que el ordenamiento jurídico no ofrezca alternativas diferentes para
protegerlo.
Es precisamente en este escenario en el que el control
jurisdiccional de la Corte resulta definitivo: excluida del debate acerca de la
pertinencia o impertinencia de los modelos procedimentales, la Corte reclama su
competencia cuando se trata de definir si el legislador ha hecho uso ilegítimo
de la autonomía de configuración que le confiere el constituyente. En esos
términos, el Tribunal determina si la potestad configurativa se ejerció
respetando los principios constitucionales y las garantías protegidas por el
constituyente o si éstas han quedado desamparadas por la decisión legislativa
que se estudia.”
A manera de
ejemplo de los requisitos que debe cumplir un procedimiento sancionatorio para
estar acorde con la Carta, vale la pena citar la Sentencia T-457/05, en la cual
se analizó la vulneración del debido proceso por parte de una universidad. En
relación con los requisitos dijo la Corte:
“En particular, el derecho al debido proceso, en los procedimientos
sancionadores aplicados por las instituciones educativas, sólo queda
garantizado si el mencionado procedimiento comporta, como mínimo, las
siguientes actuaciones:
(1) la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario
a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción;
(2) la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o
escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las
conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar (con la
indicación de las normas reglamentarias que consagran las faltas) y la
calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias;
(3) el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que
fundamentan los cargos formulados;
(4) la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos (de manera oral o escrita), controvertir las pruebas
allegadas en su contra y aportar las que considere necesarias para sustentar
sus descargos;
(5) el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes
mediante un acto motivado y congruente;
(6) la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron, y
(7) la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones de las autoridades
competentes [17].”[18]
4.1.2. Uno de los elementos indisponibles por el legislador para la
garantía del debido proceso es el señalamiento de mecanismos para el ejercicio
del derecho de defensa. Como se expondrá a continuación, la jurisprudencia de
esta Corporación ha sido uniforme en velar por la garantía de tal derecho en
todo procedimiento.
Así, en la Sentencia C-561/04, la Corte analizó la
constitucionalidad de una disposición del Código de Procedimiento Civil que
señalaba que la nulidad de las decisiones del juez comisionado por exceso en el
ejercicio de las facultades, primero, sólo era susceptible del recurso de
reposición y, segundo, sólo podía ser alegada  en el momento de iniciarse la
práctica de la diligencia. El actor señalaba que con la disposición acusada se
desconocía el principio de doble instancia y que el término para solicitar la
nulidad era demasiado breve. Para analizar la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas a la luz de los cargos presentados, la Corte consideró:
“(…) las excepciones introducidas por el Legislador al principio de
doble instancia deben respetar en cualquier caso el derecho constitucional de
defensa. Así, en la sentencia C-040 de 2002 se precisó que “aunque el
Legislador puede establecer excepciones a la doble instancia y tiene una amplia
libertad de configuración para establecer los distintos procesos y recursos,
sin embargo es claro que debe garantizar en todos los casos el derecho de
defensa y la plenitud de las formas de cada juicio… un proceso de única
instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la
eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes
cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de
defensa[19]”.
(subrayas ajenas al texto)
Para la Sala Plena, a pesar de que no se consagraba el recurso de
apelación sí se garantizaba el derecho de defensa.
Para analizar la validez del término dado para solicitar la nulidad
consideró la Corte:
“Ahora bien, el respeto por el derecho de defensa no precluye que el
Legislador, al regular la procedencia y el momento para alegar las nulidades
procesales, disponga que corresponde a las partes una determinada carga
procesal con miras a hacer uso del derecho de invocar, en cierto momento del
proceso, una causal de nulidad determinada. Es decir, bien puede el Legislador
disponer que una determinada causal de nulidad sólo podrá ser alegada en una
determinada etapa del proceso, sin que por ello se entienda que se desconoce el
derecho de defensa de quienes deben cumplir con la carga procesal de hacer uso
oportuno de la posibilidad otorgada por la ley.
(…)
En consecuencia, bien puede el Legislador señalar que una
determinada causal de nulidad sólo puede ser alegada en una determinada etapa
procesal; sin embargo, tal disposición legal debe ser interpretada y aplicada
razonablemente, en forma tal que, entre otros, (i) se respete plenamente el
derecho de defensa en el curso del proceso como tal sin someter su ejercicio a
cargas irrazonables, (ii) no se afecte la facultad del juez del proceso de
declarar de oficio las nulidades que vicien lo actuado en cualquier momento del
trámite, y (iii) se respete, en cualquier caso, la disposición constitucional
según la cual “es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del
debido proceso” – puesto que éste mandato expreso del constituyente no puede
ser restringido en ningún caso por la ley.”[20] (subrayas
ajenas al texto)
En el mismo sentido, en la Sentencia
C-670/04[21] en relación con el
respeto al derecho de defensa se dijo:
“El legislador tiene libertad de configuración para diseñar los
procedimientos judiciales así como la regulación específica de ciertas pautas
procesales, así como que dicho margen de discrecionalidad no es absoluto sino
que encuentra límites en los principios y derechos constitucionales cuyo núcleo
esencial tiene el deber de salvaguardar y garantizar, y por lo tanto, las
normas procedimentales que expida deben ser razonables y proporcionadas a fin
de salvaguardar tales propósitos. Es por ello que el diseño de los
procedimientos judiciales debe propugnar por el derecho de defensa y el
debido proceso, la primacía del derecho sustancial y así mismo garantizar el principio
de imparcialidad[22].
(…)
La norma acusada le restringe a las partes de manera absoluta, la
posibilidad de invocar faltas o irregularidades de carácter sustancial o
procesal que pudieren hacer ineficaces o indebidos los actos de notificación, y
que bien podrían dar lugar a la  nulidad total o parcial del proceso.(…)
Así las cosas, en el caso concreto,
la medida perseguiría un fin constitucionalmente legítimo, cual es, imprimirle
una mayor celeridad a los procesos judiciales de restitución de tenencia del
inmueble arrendado. Sin embargo, el medio seleccionado por el legislador
para la consecución del mencionado propósito, consistente en hacer nugatorio el
ejercicio del derecho de defensa del demandado, en el sentido de despojarlo de
toda posibilidad de invocar, en el curso del proceso, cualquier clase de
nulidad por ineficacia o indebida notificación sustancial o procesal, resulta
ser injustificado, por cuanto bien hubiera podido el legislador elegir un medio
igualmente eficaz y que ocasionase un menor traumatismo al ejercicio del
derecho fundamental al debido proceso. Así pues, la grave afectación que
sufre el ejercicio del derecho de defensa del demandado no se compadece con la
consecución de una mayor celeridad procesal.” (subrayas ajenas al texto)
En la Sentencia
T-287/03[23] se hizo énfasis en la
relación inescindible entre debido proceso y garantía del derecho a la defensa.
Como consideraciones generales que enmarcaron el estudio del caso dijo la
Corte:
“Como parte integrante del debido proceso encontramos el derecho de
defensa. Derecho que implica necesariamente que el Estado, en ejercicio de su
poder punitivo debe dar la posibilidad al procesado de aportar pruebas,
contradecir las que se alleguen en su contra, interponer los recursos y
sustentarlos dentro del término legal, etc, lo que significa que, antes de
imponer una sanción se debe dar al sindicado la posibilidad de ser oído y
vencido en juicio,  en cumplimiento de las garantías y siguiendo en estricto
sentido los procedimientos establecidos para cada caso.”
4.1.2.1 Dentro
del respeto del derecho a la defensa como elemento esencial del debido proceso
se ha hecho énfasis en la necesidad de notificar la decisión que afecta alguna
de las partes del proceso.
En efecto, el conocimiento del adelantamiento de la actuación -es
decir, la notificación- es indispensable para poder ejercer el derecho de
defensa y así garantizar plenamente el debido proceso. En este orden de ideas,
en la Sentencia T-1263/01[24] dijo la Corte:
“La relación existente entre el derecho al debido proceso y el
derecho a la defensa es inescindible. Las formas propias del juicio que
garantizan el derecho a la igualdad al prescribir las normas para que todos,
sin excepción, sean juzgados bajo las mismas reglas, tiene en el derecho a la
defensa el complemento necesario que le permite al interesado controvertir,
aportar o solicitar las pruebas que conduzcan al real esclarecimiento de los
hechos sobre los que ha de fundarse la decisión de la autoridad. Conforme a ello,
el garantizar que la persona interesada esté debidamente enterada de las
decisiones que en particular comprometen sus derechos, es un deber indeclinable
de las autoridades. Es mediante el acto de la notificación que la
administración cumple con el principio de publicidad y garantiza con ello, que
la persona pueda ejercer el derecho a la defensa. En un Estado de derecho no se
pueden considerar como válidas las decisiones que se tomen a espaldas de los
interesados. (…)
El debido y oportuno conocimiento que deben tener las personas de
los actos de la administración es un principio rector del derecho
administrativo, en virtud de éste las autoridades están obligadas a poner en
conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos y esta no es una
actividad que se pueda desarrollar de manera discrecional sino por el contrario
se trata de un acto reglado en su totalidad. La debida notificación de los
actos administrativos no sólo persigue la legitimidad y eficacia de la acción
del Estado sino que también garantiza el debido proceso y el derecho a la
defensa.”
En la Sentencia C-555/01, la Corte conoció de una demanda que
cuestionaba que, dentro de un proceso disciplinario sólo se ordenara comunicar
la apertura de la investigación y no notificarla personalmente. Después de
reiterar que en materia procedimental el legislador tiene un margen amplio de
libertad de configuración, sólo restringido por el respeto al debido proceso,
la Corte consideró que el artículo 29 constitucional no se veía garantizado con
la mera comunicación. Dijo la Sala Plena:
“(…) se pregunta la Corte si la disposición que ahora analiza,
cuando prescribe que “iniciada la investigación preliminar o la investigación
disciplinaria se comunicará al interesado para que para que ejerza sus
derechos de contradicción y de defensa”, resulta ser suficiente garantía de los
derechos que pretende proteger. Y al anterior interrogante responde
negativamente, si se entiende que la expresión comunicará, se refiere a
cualquier medio apto para hacer saber la decisión al interesado, y no a la
notificación personal como medio específico de comunicación de las decisiones
adoptadas dentro del proceso disciplinario. En efecto, resulta evidente que la
simple comunicación del auto que inicia la investigación preliminar, cuando
ésta tiene lugar, o de lo contrario del auto que inicia la investigación
disciplinaria, en manera alguna garantiza al disciplinado la posibilidad de
concurrir al trámite para solicitar pruebas, controvertir las aducidas, y en
general ejercer su derecho de defensa en estos estadios procesales, toda vez
que, como se dijo claramente en la Sentencia anteriormente citada, las normas
del Código Disciplinario Único no señalan de manera precisa la forma en la cual
deben realizarse las “simples comunicaciones”, por lo cual no se asegura que
sean efectivamente conocidas, ni que el contenido de las decisiones que
pretenden “comunicar” pueda ser controvertido. Tampoco dichas normas indican
cuándo han de producirse dichas comunicaciones, ni a partir de qué fecha deben
entenderse surtidas.
Tratándose además, de hacer saber a los interesados el contenido de
providencias que son las primeras que se dictan dentro del proceso
disciplinario (la que inicia la investigación preliminar cuando la hay, o la
que inicia la investigación disciplinaria en caso contrario), resulta
imprescindible que las mismas sean comunicadas a través del principal mecanismo
de publicidad de la decisiones que se adoptan dentro de este procedimiento,
cual es la notificación personal”
En consecuencia, si bien en aplicación del principio de conservación
del derecho se mantuvo la expresión comunicará dentro del ordenamiento
jurídico, tal decisión se tomó bajo el entendido de que la comunicación debía
darse de la misma forma y con iguales garantías que una notificación personal
y, en subsidio, una notificación por edicto.
En la Sentencia C-640/02[25],  con relación a la
trascendencia de la notificación para el respeto al debido proceso –y en
particular el derecho de defensa- dentro del procedimiento administrativo dijo
la Corte:
“Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo
que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero concatenados con
miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa
definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los
instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y
los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa,
deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento
administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo,
adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar,
debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la
función publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad.
De esta manera
hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el
legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las
garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio
de la función pública.
9. Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como
etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter
particular, la notificación,  entendida como la diligencia mediante el cual se
pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas
se produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de
contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se
refiere el artículo 29 de la Constitución Política. En efecto, la notificación
permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación
administrativa la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los
medios jurídicos a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero más allá
de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto
en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo
inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos
para oponerse a ella. De esta manera, la notificación cumple dentro de
cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el
debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y
de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia
de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los
términos  de los recursos y acciones que procedan en cada caso. También la
notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la función pública.”
4.1.2.2 Descendiendo
al tema de la referencia, la Corte ha dicho que el debido proceso debe ser
respetado en la imposición de sanciones correccionales y, en particular, en la
imposición de multas por temeridad.
Así, en la
Sentencia C-620/01, la Corte tuvo la oportunidad de precisar que las sanciones
correccionales impuestas por el juez también deben enmarcarse en el debido
proceso. Al respecto indicó esta Corporación:
“Las
sanciones correccionales, por su parte, son impuestas por el juez en virtud del
poder disciplinario de que está investido como director y responsable del
proceso, de manera que no tienen el carácter de "condena", sino que
son medidas que adopta excepcionalmente el funcionario, con el objeto de
garantizar el cumplimiento de sus deberes esenciales. En este sentido,
“…durante el desarrollo de un determinado proceso, las partes
actúan, no frente a la persona del juez, la cual amerita respeto, sino ante el
pueblo soberano que ha depositado en aquel la facultad que le es propia de
impartir justicia, lo que hace que la relación no sea simétrica, entre
ciudadanos, sino asimétrica, entre éstos y la majestad misma de la justicia, a
la cual se someten y le deben el máximo respeto y consideración; de ahí la
gravedad de aquellos comportamientos que impliquen irrespeto, pues no sólo se
están desconociendo los derechos del juez como individuo, sino los del pueblo
soberano representado en él; ello, por sí solo, justificaría la
constitucionalidad del poder disciplinario que se le otorga al funcionario a
través de las normas impugnadas, poder cuestionado por el actor, para quien
dicha facultad atenta, en el marco de un Estado Social de Derecho, contra el
derecho fundamental al debido proceso.”[26]
Ahora bien, es importante resaltar que este  poder disciplinario del
juez  no es  absoluto, pues a la luz de la Constitución de 1991, dichas
actuaciones deben enmarcarse dentro del ámbito del derecho fundamental al
debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior. Así las cosas, el poder
disciplinario del juez, consistente en la facultad de imponer sanciones
correccionales a quienes pretendan obstaculizar o irrespetar la administración
de justicia, debe sujetarse al desarrollo previo de un proceso, no obstante
éste sea sumario, que garantice al presunto infractor el derecho a la defensa,
sin que con ello se desconozca la suprema autoridad de que esta investido el
Juez, ni su capacidad y calificación.
Así, deben cumplirse unos presupuestos esenciales en la imposición
de las medidas correccionales, a saber: que el comportamiento que origina la
sanción correctiva constituya, por acción u omisión, una falta al respeto que
se le debe al juez como depositario que es del poder de jurisdicción; que
exista una relación de causalidad entre los hechos constitutivos de la falta y
la actividad del funcionario judicial que impone la sanción; que con
anterioridad a la expedición del acto a través del cual se impone la sanción, y
con el fin de garantizar el debido proceso, el infractor tenga la posibilidad
de ser oído y la oportunidad de aportar pruebas o solicitar la práctica de las
mismas.”
Después de
considerar lo anterior, la Sala estimó que señalar el ejercicio de facultades
sancionatorias judiciales dentro del proceso no era incompatible con señalar
que éstas no serían óbice para adelantar las investigaciones disciplinarias o
penales a que hubiere lugar por conducta cuestionada por el juez.
Dentro
de las facultades sancionatorias del juez, la multa por actuación temeraria
dentro de un proceso se ha encontrado legítima siempre y cuando se haya
respetado el derecho a la defensa. Teniendo en cuenta
que en la imposición de una multa por temeridad debía observarse el debido
proceso y, por tanto, respetar el derecho de defensa, en la Sentencia T-721/03
no se condenó por temeridad a una mujer desplazada que había interpuesto una
tutela dos veces por el mismo hecho, en virtud de que el juez no había
escuchado en breve incidente las razones por las cuales se había presentado tal
conducta. Al respecto del ejercicio del derecho defensa en materia de
imposición de multas dijo la Corte:
“[La
tutela habrá de concederse] aunque la accionante haya presentado dos demandas,
con igual contenido ante dos autoridades judiciales competentes, porque, así el
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 prevea el rechazo de las dos peticiones, y
el Código de Procedimiento Civil la imposición de sanciones pecuniarias para
repeler la deslealtad procesal, la actora no fue oída respecto de la acusación
de temeridad que se le imputa, y no pudo, en consecuencia, ejercer su derecho a
la defensa.
Ahora
bien, tanto el artículo 38 en cita, como los artículos 72 y 73 del Código en
mención permiten imponer las sanciones por temeridad dentro del mismo asunto,
pero, en este caso, como en todas las actuaciones judiciales y administrativas,
deberán respetarse la audiencia y contradicción del imputado; aspectos de
especial significación y cuidado, cuando quien acude en demanda de protección
constitucional lo hace sin asesoría de un profesional del derecho.
Por
ello el Código en mención, si bien prevé la sanción, asimismo regula un trámite
incidental para imponerla, amén que, de ordinario, en los asuntos civiles las
partes y los terceros acceden a la justicia debidamente representados.
De
suerte que el Fallador de instancia conculcó las garantías constitucionales de
la actora al sancionarla, sin permitirle ejercer su derecho a la defensa, de
modo que la sanción tendrá que ser revocada.”
Posteriormente,
en la Sentencia T-184/05 se revocó una multa impuesta por haber interpuesto
tutela con triple identidad (en atención a los artículos 72 y 73 del C.P.C)
puesto que a pesar de que ésta estaba probada no se le había dado oportunidad a
la parte para justificar el hecho de haber interpuesto una nueva tutela con
idénticos supuestos. Tal decisión se tomó en procura del derecho al debido
proceso y del respeto al principio de la presunción de buena fe. Se dijo en esa
oportunidad:
“7. Acudiendo a lo previsto en los artículos
72 y 73 del Código de Procedimiento Civil, se ha reconocido en materia de
tutela, las sanciones susceptibles de ser interpuestas cuando se ejerce de
forma temeraria la acción de amparo constitucional. Para dichos fines
sancionatorios, se ha dicho que es posible establecer una multa de entre 10 y
20 salarios mínimos[27], sin perjuicio de la
responsabilidad civil atribuible al actor por los daños que se ocasionen a la
contraparte por el actuar temerario o de mala fe[28].
En todo caso, y en aras de hacer efectivos los principios
constitucionales de buena fe y de presunción de inocencia previstos en los
artículos 29 y 83 del Texto Superior, esta Corporación ha determinado que la
imposición de cualquier sanción pecuniaria debe someterse al respeto del
derecho de audiencia bilateral y contradicción. Así
las cosas, es imprescindible otorgar al imputado, en el mismo proceso en que
supuestamente se incurrió en la actuación temeraria, la oportunidad de ser oído
respecto del comportamiento desleal que se le endilga, de ejercer cabalmente su
derecho de defensa y de presentar las pruebas que corroboren su punto de vista.
(…)
8.  Para deducir que una misma demanda
de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición
prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable
acreditar: [identidad de partes, de causa petindi, e identidad de objeto.]
(iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir
en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a
rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación
a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de
excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la
duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. Esta ha sido la posición
reiterada y uniforme de esta Corporación, a partir de la interpretación del
tenor literal de la parte inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,
conforme al cual: “Cuando sin motivo expresamente justificado la
misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante
ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemte
todas las solicitudes”[29]. (subrayas
ajenas al texto)
La Corporación recordó, no obstante, que la carga de la prueba sobre
el motivo para presentar la nueva tutela recaía en cabeza del accionante.
Una vez analizada la importancia del respeto al derecho a la defensa
para una plena garantía del debido proceso, pasa la Sala a analizar los
parámetros que debe respetar una multa para no desconocer el debido proceso.
5. Posible afectación del mínimo vital por la forma desproporcionada
en el cobro de las multas
En la Sentencia C-799/03, la Corte señaló que si bien el legislador
puede establecer formas para materializar el pago de multas, éstas deben
atender el principio de proporcionalidad y, en consecuencia, respetar el
contenido mínimo de los derechos fundamentales. En esa ocasión, la Corte
conoció de la demanda de una disposición que preveía como forma de garantizar
el efectivo pago por infracciones de tránsito la retención del pase. Para la Corporación
al percibir ciertos conductores un ingreso cercano al salario mínimo el
retenerles el pase como forma de hacer efectiva la sanción podía llegar a
afectar su mínimo vital, pues, so pena de limitar considerablemente su libertad
de circulación o, en ocasiones, el derecho al trabajo si se tratase de
conductores de transporte público, se los dejaba sin ingreso para su
subsistencia. Tal vulneración se constituía más aún existiendo, paralelamente,
la jurisdicción coactiva para el cobro de la multa. Dijo la Corte:
“La Corte aprecia que por su cuantía las
multas previstas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre son, en ciertos
casos, sanciones rigurosas. Las multas más cuantiosas corresponden al
equivalente de treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes, es decir
a un salario mínimo legal mensual.[30] Si se tiene en cuenta
que al tenor del artículo 145 del Código Sustantivo del Trabajo, el salario
mínimo “es el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a
sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y
cultural”, respecto del cual la Corte ha dicho que es “la contraprestación menor aceptable para la jornada
legalmente establecida, de las labores que no requieren calificación alguna”[31], debe
concluirse que para aquellos conductores de vehículos automotores que sólo
alcanzan este nivel de ingresos, las multas previstas por la comisión de las
infracciones más graves son ciertamente sanciones severas, y que su pago, en
esos casos, sólo puede lograrse afectando el mínimo vital de subsistencia del
conductor sancionado y de su familia.
(…)
Este grupo de conductores se ve ante la siguiente disyuntiva: o
pagar inmediatamente la multa con afectación de su mínimo vital de
subsistencia, o verse expuesto a la limitación indefinida de su libertad de
circulación y, en ciertos casos, privado de su elemento de trabajo.
(…)
[P]ara el caso de los conductores de servicio público las facultades
concedidas a la Administración para lograr el pago forzado de las multas
incluyen las siguientes atribuciones: (i) acudir al proceso de ejecución
coactiva; (ii) imponer, “en todo caso” o la retención de la licencia o
la inmovilización del vehículo; (iii) no renovar la licencia de conducción si
no se han cancelado las multas pendientes.
Todo lo anterior lleva a concluir que el legislador, al
disponer que en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo
o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados
treinta días de la imposición de la multa ésta no ha sido debidamente cancelada,
concedió a las autoridades de tránsito facultades exorbitantes y
desproporcionadas que, dado su carácter general, al ser ejercidas pueden
implicar el sacrificio desproporcionado de derechos fundamentales.  En tal
virtud declarará la inexequibilidad de la expresión acusada, debido a la
desproporción de dichas facultades.
Lo anterior, sin embargo, no quiere decir que de manera general no
sea posible al legislador consagrar medidas coactivas para lograr el pago de
las multas y la efectividad de las sanciones, con miras a asegurar la
obligatoriedad del orden jurídico, ni que esas medidas legislativas no puedan
ser diferentes al proceso de ejecución coactiva. Dentro de su libertad de
configuración puede diseñar medios para lograr el pago forzado de las sanciones
de multa, que bien pueden ser de la naturaleza de los que en la norma acusada
se describían. Empero, en el diseño de estos mecanismos coactivos debe respetar
parámetros de proporcionalidad que ponderen adecuadamente los fines de interés
general perseguidos, frente a la limitación de derechos fundamentales a través
de la cual pretenden conseguirse. Estos últimos derechos no pueden verse
excesivamente limitados, con afectación de su núcleo esencial, so pretexto de
proteger el interés colectivo.” (subrayas ajenas al
texto)
Atendiendo los límites que debe tener el medio del cobro de la multa
para ser proporcionado y no llegar a desconocer el mínimo vital, entra la Corte
a analizar el caso de la referencia.
6. Caso concreto
El ciudadano Franky Urrego Ortiz acusa el artículo 14 de la Ley 1010
de 2006 por considerar que desconoce el debido proceso al no señalar un
procedimiento a través de cual se pueda determinar la existencia de temeridad
en la denuncia por acoso laboral. Además, por juzgar que la forma en que se
establece el cobro de la multa vulnera el mínimo vital y constituye una acción
desproporcionada pues se da un descuento automático del salario del denunciante
y no se establece un límite para tal forma de deducción.
La mayoría de intervinientes enfocan sus escritos a señalar que es
válido que se castigue la conducta temeraria y de tal validez derivan la
exequibilidad de la disposición acusada. Algunos intervinientes señalan que a
la validez se añade la inexistencia de vulneración al debido proceso pues la
disposición sí reúne los elementos necesarios para el respeto de tal derecho
fundamental.
No obstante, el Procurador General encuentra que, a pesar de la
legitimidad en la sanción por temeridad –derivada de los artículos 6, 95 y 124
constitucionales-, el artículo acusado presenta un vacío procedimental que
podría derivar en la inconstitucionalidad de la disposición acusada. Indica la
Vista Fiscal que, a pesar de que el artículo reúne varios elementos del debido
proceso -a saber, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la conducta sancionable y
la sanción imponible - no consagra la forma en que se podrá ejercer el derecho
de defensa por  parte del sancionado, qué recursos podrá ejercer contra la
imposición de la sanción ni de qué manera se tasará la multa.
La Vista Fiscal, sin embargo, afirma que, en aplicación del
principio de conservación del derecho, la disposición debe permanecer,
aplicando el proceso establecido en la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, el Código Disciplinario Único, el Código Procesal del Trabajo y el
Código de Procedimiento Civil para la imposición de sanción por temeridad. A lo
anterior agrega que las conductas que están consagradas en la Ley 1010 como no
constitutivas de acoso laboral, sumadas a la pedagogía que se ha desarrollado
en aplicación de la Ley a nivel interno en las empresas servirán como parámetro
para el juez al momento de determinar qué conductas carecen de todo fundamento
para haber iniciado una demanda por acoso laboral.
Por otra parte, en lo relativo a la presunta desproporción en la
forma en que se permite cobrar la multa, indica el
Procurador que se debe observar las circunstancias de las conductas y la
situación económica del quejoso, para que la multa sea proporcionada.
A la luz de los criterios jurisprudenciales establecidos y
atendiendo, principalmente, las observaciones realizadas por la Procuraduría,
la Sala analizará si el artículo 14 presenta un vacío procedimental en lo
relativo al ejercicio del derecho de defensa y a la forma de tasación de la
multa.
En precedente fijado tanto por sentencias de constitucionalidad como
de tutela la Corte ha sido unánime en establecer que no se puede obviar la
garantía del derecho de defensa como elemento del debido proceso. Como se
observó en la parte considerativa general, la libertad de configuración del
legislador protege la forma en que el Congreso regule el ejercicio del derecho
de defensa mas no le da la potestad de garantizarlo o no. Establecer espacios
procesales para que el sujeto pasivo pueda controvertir pruebas y presentar las
que él estime favorables es, por tanto, indisponible por la ley.
En particular, como se observó en las sentencias T-721/03 y
T-184/05, al imponer multas por actuación temeraria es indispensable que se
garantice el derecho de defensa.
El artículo 14
señala de la Ley 1010 de 2006 señala:
“Cuando, a juicio del Ministerio Público o
del juez laboral competente, la queja de acoso laboral carezca de todo
fundamento fáctico o razonable, se impondrá a quien la formuló una sanción de
multa entre medio y tres salarios mínimos legales mensuales, los cuales se
descontarán sucesivamente de la remuneración que el quejoso devengue, durante
los seis (6) meses siguientes a su imposición.
Igual sanción se impondrá a quien formule más de una denuncia o
queja de acoso laboral con base en los mismos hechos.
Los dineros recaudados por tales multas se destinarán a la entidad
pública a que pertenece la autoridad que la impuso.”
Como indicaron
el Procurador y ciertos intervinientes, la disposición acusada consagra varios
elementos que garantizan el debido proceso, a saber:
a. La conducta sancionada: presentar una queja que carezca de todo
fundamento fáctico o razonable o formular más de una denuncia o queja de acoso
con base en los mismos hechos. Al señalamiento de la conducta sancionada se
añade el hecho de que, como indica el Procurador, determinar cuándo se presenta
tal conducta se facilita al observar las actuaciones
que están consagradas en la Ley 1010 como no constitutivas de acoso laboral,
sumadas a la pedagogía que se ha desarrollado en aplicación de la Ley a nivel
interno en las empresas.
b. La autoridad competente para imponerla. El artículo 14 establece
que la sanción se impondrá a juicio del Ministerio Público o el juez laboral
competente. Es decir que impondrá la multa quien esté juzgando la existencia de
acoso laboral. Tales funcionarios se pueden determinar atendiendo el artículo
13 y 17 de la Ley. Con fundamento en el artículo 13 de la Ley 1010,  será
competente el Ministerio Público, si se trata de funcionarios públicos, el juez
laboral si quien presentó la demanda es un trabajador particular; y de acuerdo
al artículo 17 de la Ley, tendrá competencia el Consejo Seccional o Superior de
la Judicatura cuando se trate de un funcionario judicial y el Congreso cuando
se trate de los  funcionarios a los que se refiere el artículo 174
constitucional.
c. La cuantía de la multa: “entre medio y tres salarios mínimos
legales mensuales.”
d. La forma de
cobro: descuento sucesivo “de la remuneración que el quejoso devengue,
durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.”
e. La destinación de la multa:“entidad pública a que pertenece la
autoridad que la impuso.”
No obstante, la Sala observa que el artículo 14 no contiene los
elementos para garantizar el derecho de defensa.
Antes de
analizar el punto enunciado, la Corte estima preciso señalar que las remisiones
normativas han sido consideradas válidas para respetar el derecho al debido
proceso. Así, en la Sentencia C-107/04, la Corte
conoció de una demanda contra el numeral 8 del artículo 92 del Código
Disciplinario Único, dado que si bien se consagraba el derecho a presentar
alegatos de conclusión no se fijaba una etapa procesal para que el investigado
fuera notificado en debida forma sobre el término de traslado para alegar,
dejando en manos del operador disciplinario la determinación de los topes
relativos a dicha oportunidad procesal.  Como preámbulo del estudio del caso
concreto, la Corte estimó que:
“La cabal realización del debido proceso implica la previa
existencia de un régimen normativo que contemple todos los extremos de las
potenciales actuaciones y procedimientos;  esto es, un estatuto rector que
establezca y regule los principios, las hipótesis jurídicas y sus
consecuencias;  los actos y etapas, los medios probatorios, los recursos e
instancias correspondientes, y por supuesto, la autoridad competente para
conocer y decidir sobre los pedimentos y excepciones que se puedan concretar al
tenor de las hipótesis jurídicas allí contempladas.  El debido proceso debe
comprender todos estos aspectos, independientemente de que su integración
normativa se realice en una sola ley o merced a la conjunción de varias leyes.”
Al analizar el
caso concreto estimó que la disposición acusada estaba acorde con la Carta en
virtud de que el vacío denunciado no existía, toda vez que el Código
Disciplinario Único podía ser complementado en aplicación de las remisiones
normativas en él contenidas. Dijo la Corporación:
“Ahora bien, según se expuso en el numeral 3º de esta sentencia, el
debido proceso debe comprender todos sus elementos estructurantes,
independientemente de que su integración normativa se realice en una sola ley o
merced a la conjunción de varias leyes.
(…)
Pues  bien, de acuerdo con el artículo 21 de la ley 734 de 2002 el
Código Disciplinario Único debe aplicarse privilegiando los principios
establecidos en esta ley y en la Constitución Política.  En lo no previsto se
aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios
internacionales de la OIT ratificados por Colombia[32],
y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento
Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del
derecho disciplinario.
En desarrollo de esta norma de reenvío, tal y como lo expresó la
Vista Fiscal, la solución al caso planteado por el actor se consigue mediante
la aplicación del artículo 165 del Código de Procedimiento Penal, esto es,
entendiendo que el término de traslado para alegar es de cinco (5) días
contados a partir de la ejecutoria de la notificación del auto pertinente.”
La Sala observa que el presupuesto que determinó la exequibilidad de
la disposición fue la existencia de remisión normativa.
Considerando lo anterior, entra la Corte a estudiar si  el vacío del
artículo 14 acusado se podría llenar con una lectura sistemática de la Ley 1010
de 2006. Para el efecto, es preciso atender a lo dispuesto por el artículo 13
de la Ley que indica:
“ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO.
Para la imposición de las sanciones de que trata la presente Ley se seguirá el
siguiente procedimiento:
Cuando la competencia para la sanción correspondiere al Ministerio
Público se aplicará el procedimiento previsto en el Código Disciplinario único.
Cuando la sanción fuere de competencia de los Jueces del Trabajo se
citará a audiencia, la cual tendrá lugar dentro de los treinta (30) días
siguientes a la presentación de la solicitud o queja. De la iniciación del
procedimiento se notificará personalmente al acusado de acoso laboral y al
empleador que lo haya tolerado, dentro de los cinco (5) días siguientes al
recibo de la solicitud o queja. Las pruebas se practicarán antes de la
audiencia o dentro de ella. La decisión se proferirá al finalizar la audiencia,
a la cual solo podrán asistir las partes y los testigos o peritos. Contra la
sentencia que ponga fin a esta actuación procederá el recurso de apelación, que
se decidirá en los treinta (30) días siguientes a su interposición. En todo lo
no previsto en este artículo se aplicará el Código Procesal del Trabajo.”
Como se observa, el inciso primero del artículo extiende el
procedimiento en él consagrado a “la
imposición de las sanciones de que trata la presente Ley”. La principal sanción imponible es aquella derivada del acoso
laboral, objeto central de la ley. No obstante, esta no es la única sanción
prevista. En el artículo 14 analizado en la presente sentencia se consagra la
sanción de multa cuando se incurra en temeridad al presentar la queja por acoso
laboral. Así las cosas, atendiendo al tenor literal del artículo 13 para
imponer la multa existirían dos alternativas:
a)
Aplicar el Código Disciplinario Único cuando la
competencia para la sanción correspondiere al Ministerio Público. En relación
con el procedimiento para la imposición de sanciones por actuaciones
temerarias, indica el artículo 150, parágrafo 2:
“ARTÍCULO 150. PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE LA INDAGACIÓN
PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación
disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Advertida la falsedad o temeridad de la queja, el
investigador podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos legales
diarios vigentes. La Procuraduría General de la Nación, o quienes
ejerzan funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad
de la queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso,
por medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso
de apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su
notificación.” (subrayas ajenas al texto)
b)
Si bien se enuncia un procedimiento a seguir
cuando la competencia radique en los jueces del trabajo, por la extensión de
los términos, éste es claramente predicable del proceso de la queja misma y no
de la temeridad por la presentación de la queja. Por tanto, por no estar
expresamente previsto en la Ley 1010 al juzgar la temeridad se acudiría al
Código Procesal del Trabajo para llenar el vacío, como lo prevé el artículo 13
trascrito.
Sin embargo, al acudir al Código Procesal del Trabajo se observa que
éste tampoco prevé trámite aplicable por presunta actuación temeraria. En
efecto, la normatividad relativa a actuación de acuerdo a la lealtad procesal
indica:
“Artículo 49. Las partes deberán comportarse con lealtad y probidad
durante el proceso y el juez hará uso de sus poderes para rechazar cualquier
solicitud o acto que implique una dilación manifiesta o ineficaz del litigio, o
cuando se convenza de que cualquiera de las partes o ambas se sirven del
proceso para realizar un acto simulado o para perseguir un fin prohibido por la
ley.”
No obstante, nada se dice acerca del trámite para juzgar el
desarrollo de la lealtad. Se podría pensar que con la remisión que hace el
Código Procesal del Trabajo al Código de Procedimiento Civil se llena el vacío
del trámite para determinar la efectiva existencia de conducta temeraria e
imponer la respectiva sanción. Tal remisión normativa se sustenta en el artículo
145 del Código de Procedimiento Laboral que indica:
“Artículo 145. Aplicación analógica. A falta de disposiciones
especiales en el procedimiento de trabajo se aplicarán las normas análogas de
este decreto y, en su defecto, las del Código Judicial.”
La Sala observa, sin embargo, que al acudir al Código de
Procedimiento Civil (antiguo Código Judicial), tampoco es posible llenar el
vacío procedimental. Lo anterior, pues en lo relativo a actuación temeraria y
lealtad procesal lo único dispuesto por el C.P.C. es lo indicado en los
artículos 71, 72 y 74 que, respectivamente, señalan:
“Artículo 71. Son deberes de las partes y sus apoderados:
1. Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos.
2. Obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el
ejercicio de sus derechos procesales.
(…)
Artículo 72. Responsabilidad patrimonial de las partes. Cada una de
las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales,
temerarias o de mala fe, cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en
el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin
perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena
en la sentencia o en el auto que las decida. Si no le fuere posible fijar allí
su monto, ordenará que se liquide en la forma prevista en el inciso cuarto del
artículo 307, y si el proceso no hubiere concluido, los liquidará en proceso
verbal separado.
(…)
Artículo 74. Temeridad o mala fe. Se considera que ha existido
temeridad o mala fe, en los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la
demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya
sustituido a éste.
2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.
3. Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que
haya sustituido a éste o recurso, para fines claramente ilegales o con
propósitos dolosos o fraudulentos.”
Como se observa, si bien se aborda el tema de la lealtad procesal,
la temeridad o mala fe y la sanción por actuar de mala fe, no se fija un
procedimiento a través del cual se pueda establecer que efectivamente se actuó
contrariando la buena fe y, por tanto, es pertinente imponer sanción.
A pesar de que con acudir al Código Procesal del Trabajo y al Código
de Procedimiento Civil no se llena el vacío denunciado por el demandante, la
Sala observa que al ir a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
aplicable a todos los jueces que, según su competencia[33],
conozcan de quejas de acoso laboral, tal vacío es llenado parcialmente. En
efecto, la LEAJ establece en sus artículos 58, 59 y 60.
“ARTÍCULO 58. MEDIDAS CORRECCIONALES. Los Magistrados, los Fiscales
y los Jueces tienen la facultad correccional, en virtud de la cual pueden
sancionar a los particulares, en los siguientes casos:
(…)
4. <Numeral adicionado por el artículo 8 del Decreto 2637 de
2004. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se presentan escritos o
recursos manifiestamente improcedentes o con fines dilatorios, como en los
casos de recursos inexistentes, o de asuntos ya resueltos en la causa o
proceso, o de aquellos que de conformidad con la jurisprudencia reiterada del
superior son material o procesalmente improcedentes. La decisión se adoptará
mediante resolución motivada contra la cual solamente procede el re curso de reposición..
(…)
ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO. El magistrado o juez hará saber al
infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato
oirá las explicaciones que éste quiera suministrar en su defensa. Si éstas no
fueren satisfactorias, procederá a señalar la sanción en resolución motivada
contra la cual solamente procede el recurso de reposición interpuesto en el
momento de la notificación. El sancionado dispone de veinticuatro horas para
sustentar y el funcionario de un tiempo igual para resolverlo.
ARTÍCULO 60. SANCIONES. Cuando se trate de un particular, la sanción
correccional consistirá, según la gravedad de la falta, en multa hasta de diez
salarios mínimos mensuales.
Contra las sanciones correccionales sólo procede el recurso de
reposición, que se resolverá de plano.”
Ahora bien, con la Ley Estatutaria y el procedimiento establecido en
el artículo 59 se observa que no existe vacío frente al trámite que debe
adelantar el juez sólo cuando conozca de quejas de acoso laboral presentadas
por particulares, es decir cuando las conozcan los jueces laborales.
En caso de que la queja la presente un funcionario público contra
quien presuntamente está acosándolo laboralmente tampoco existe vacío. En
efecto, el artículo 195 del Código Disciplinario Único extiende el
procedimiento en él establecido al régimen disciplinario de los funcionarios de
la rama judicial. Señala el artículo 195:
“ARTÍCULO 195. INTEGRACIÓN
NORMATIVA. En la aplicación del régimen disciplinario para los funcionarios
judiciales prevalecerán los principios rectores de la Constitución Política,
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia,
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las normas aquí
contenidas y las consagradas en el Código Penal y de Procedimiento Penal.”
(subrayas ajenas al texto)
Atendiendo a la remisión, la Sala observa que en el Código
Disciplinario Único, artículo 150, parágrafo 2º,  se indica:
“ARTÍCULO 150. PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE LA INDAGACIÓN
PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación
disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Advertida la falsedad o temeridad de la queja, el
investigador podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos legales
diarios vigentes. La Procuraduría General de la Nación, o quienes ejerzan
funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad de la
queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso, por
medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso de
apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su
notificación.” (subrayas ajenas al texto)
Considerando el aparte subrayado, la Sala observa que las quejas por
acoso laboral conocidas por los Consejos Seccionales de la Judicatura, Sala
Disciplinaria, o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria,
deberán aplicar los parámetros señalados por el parágrafo 2 para el respeto del
debido proceso. Tal normatividad es aplicable independientemente de que a ésta
no haga remisión la Ley 1010 pues el Código Disciplinario Único –aplicable a
funcionarios judiciales- se refiere, sin excepción, a la imposición de
sanciones de multa por temeridad.
En conclusión, el cargo de la demanda en cuanto a ausencia de
elementos que garanticen el derecho de defensa no prospera pues tanto en la Ley
1010 de 2006, como en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y en el
Código Disciplinario Único sí se establece el procedimiento aplicable para la
imposición de multas por conducta temeraria, incluso la de temeridad en la
queja de acoso laboral.
7. Proporcionalidad de la multa, criterios de tasación y forma de
descuento
Hecho el análisis precedente, pasa la Corte a estudiar la
proporcionalidad de la sanción por conducta temeraria y la figura del descuento
como mecanismo para hacerla efectiva. Establece el artículo 14 de la Ley 1010
lo siguiente:
ARTÍCULO 14. TEMERIDAD DE LA QUEJA DE ACOSO LABORAL. Cuando,
a juicio del Ministerio Público o del juez laboral competente, la queja de
acoso laboral carezca de todo fundamento fáctico o razonable, se impondrá a
quien la formuló una sanción de multa entre medio y tres salarios mínimos
legales mensuales, los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración
que el quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.
Para el Procurador General, la multa a que se refiere la norma es
proporcionada, pues mientras que al actor que incurre en conducta constitutiva
de acoso laboral se le impone una sanción de 2 a 10
salarios mínimos y ésta puede estar acompañada de despido, la de la queja sólo
oscila entre medio y 3 salarios mínimos.
La Sala coincide con lo señalado por la Vista Fiscal en cuanto a la
proporcionalidad de la sanción por temeridad. Considera que la tasación de la
multa no ofrece visos de desproporción, pues la misma es claramente más grave
para el responsable de acoso laboral que para el quejoso temerario, independientemente
de que el máximo de la multa por temeridad pueda ser superior, según el caso,
al mínimo de la multa por acoso laboral. En este escenario, la Corte reitera
que el monto de las sanciones corresponde determinarlo al legislador, en
ejercicio de su libre potestad de configuración, y que más allá de la tasación
que en este caso ha dispuesto, la Corporación no observa una vulneración
evidente de las proporciones entre lo que ha sido fijado para una y otra
conducta.
No obstante, en cuanto a la falta de criterios establecidos para la
tasación de la multa, la Corte discrepa de la posición jurídica de la
Procuraduría. Ciertamente, la Vista Fiscal indica que si bien se establece que
la multa oscilará entre medio y tres salarios mínimos, no hay criterios para la
tasación de la multa que tengan en cuenta la conducta.
Para la Corte es claro que, aunque la norma no lo indique
expresamente, la tasación de la multa por temeridad debe hacerse de acuerdo con
los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad, todos ellos
aplicables a la valoración que sobre la conducta haga el funcionario
correspondiente, y respecto de la cual, además, caben los respectivos recursos.
La falta de señalamiento de los criterios que deben aplicarse para
determinar el monto de la multa no autoriza al Ministerio Público o al Juez
Laboral para imponer sanciones arbitrarias, pues los principios generales que
inspiran el ejercicio del ius punendi limitan esa competencia. Así,
aunque no conste explícitamente en la disposición, es evidente que la medida
impositiva debe estar debidamente motivada, sustentada en los hechos que le dan
origen y plenamente justificada en cuanto a la necesidad de la sanción, las
circunstancias en que se presentó la queja temeraria, la calidad de la misma y
las condiciones específicas del quejoso, lo cual implica evaluar su condición
económica, en el contexto de cada caso.
La apreciación del operador sancionatorio al momento de decidir
sobre la aplicación de la multa no es una figura ajena al ordenamiento jurídico
y, por tanto, no puede ser descalificada por el hecho de que los criterios de
graduación no estén taxativamente indicados en la ley. Incluso en materia
penal, en donde la sujeción del juicio al precepto legal es estricta, el
operador sancionatorio está habilitado por la ley para determinar, dentro de
ciertos límites, la sanción imponible, atendiendo a las condiciones
particulares del autor del ilícito y de las circunstancias concretas en que se
ejecutó la conducta. Esta franja de apreciación resulta especialmente
importante para el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, porque
permite a la Administración valorar en cada caso las circunstancias específicas
de la falta, actividad que resulta imposible desplegar al legislador desde la
descripción abstracta de la conducta.
De allí que la doctrina también sostenga que “una vez ordenadas
las infracciones se advierten las sanciones dentro de un sistema
consecuencialmente flexible, en forma que es la administración a la que le
compete señalar la pena, atendiendo a las previsiones de gravedad o de levedad
del ilícito (…) Todo lo anterior lleva a que las sanciones son el fruto de
un acto reglado y no de la libre elección de la Administración, lo que implica,
a su vez, que la administración debe situarse rigurosamente en el límite de la
norma autorizante y obrar prudentemente, con el albedrío de la
discrecionalidad racional que le brinda la ley al momento de aplicar la
sanción correspondiente”[34].
Adicionalmente, sobre la facultad de apreciación de la
Administración en ejercicio de su potestad sancionatoria, la Corte
Constitucional ha sostenido que la misma cuenta con una garantía de control a
partir de la necesidad de motivación de la decisión, lo cual permite impugnarla
cuando el afectado discrepe de la sanción:
“La garantía para que esto se cumpla, se concreta, precisamente, en
el acto administrativo por medio del cual se impone la sanción correspondiente,
toda vez que la administración, en cumplimiento del mandato según el cual esta
clase de decisiones ha de ser motivada, debe señalar expresamente qué
circunstancias fueron las que determinaron la tasación de la multa y las
pruebas que se tuvieron en cuenta para el efecto. A partir de ese señalamiento,
el sancionado podrá controvertir la valoración y solicitar su modificación, a
través de los recursos  consagrados para el efecto, por la vía gubernativa
cuando ellos existieren, así como las acciones pertinentes ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, cuando se  considere que hubo falta de
motivación, exceso o desviación de poder al determinar la cuantía de la multa
impuesta como sanción.
“Lo anterior, aunado al parámetro que se señaló en la norma
parcialmente acusada, y que hace referencia al tope máximo que puede alcanzar
la multa que puede imponerse, es garantía suficiente del principio de legalidad
de la sanción que se consagra en el precepto demandado.
“Así, la exigencia de tasar la multa con fundamento en las
circunstancias objetivas  que rodearon la comisión de la infracción y el máximo
que ésta puede tener, garantizan que la sanción que se imponga, sea proporcional
y razonable, presupuestos estos que hacen a la sanción que contempla el
artículo 3 del decreto 1746 de 1991, acorde con el principio de legalidad
consagrado en  el artículo 29 de la Constitución". (Sentencia C-546 de
2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
En el caso de la norma acusada, la ley señala los máximos y mínimos
dentro de los que puede moverse el operador sancionatorio para imponer la
multa, lo cual garantiza, como primera medida, el principio de tipicidad de la
sanción, pero también deja la determinación del quantum de la misma al
criterio de la autoridad, criterio que, como se dijo, puede ser de todos modos
impugnado mediante los recursos procedentes.
Por lo dicho anteriormente, esta Corporación no considera que la
norma que permite la imposición de una multa de medio a 3 salarios mínimos
legales mensuales por queja temeraria constituya una vulneración del principio
del debido proceso, pues definidos el mínimo y el máximo imponibles –que de
todas formas se ofrecen en un margen muy estrecho de acción-, la fijación de la
multa queda a juicio de la valoración concreta que se haga de la conducta.
Con todo, esta Sala considera que la forma en que debe hacerse el
descuento de la multa por temeridad es contraria al principio de igualdad, por
no ser necesaria en términos de protección del derecho y por establecer un
tratamiento más drástico en contra de quien comete una conducta de menor
envergadura.
El legislador está habilitado por la cláusula general de competencia
para regular libremente los procedimientos administrativos y judiciales. Dicha
libertad le permite someter a reglas diversas, situaciones jurídicas distintas.
No obstante, la misma se encuentra limitada por la preservación de los
principios constitucionales que, implícitos en la finalidad de preservación del
orden justo (art. 2º C.P), imponen al legislador el deber de establecer
procedimientos proporcionados, ajustados a la realidad de los hechos y a la
calidad de los sujetos que intervienen en los procedimientos. En últimas,
aunque el legislador ejerce con amplia competencia la función de diseñar los
procedimientos administrativos y judiciales, la observancia de la realidad
fáctica y jurídica sometida a regulación constituye una exigencia de la
normativa que garantiza, entre otras, la legitimidad constitucional del
procedimiento.
Sobre este particular, la Corte ha sostenido que la libertad de
configuración del legislador en materia procesal constituye materia ajena al
control constitucional, excepto cuando por virtud de dicha libertad se comprometen
los principios y derechos constitucionales y se ignora la realidad objeto de
regulación:
“Aunque en
principio –como se ha dicho- las decisiones legislativas que determinan la
estructura y diseño de los procedimientos son autónomas, por lo que su
cuestionamiento no le está permitido hacerlo al juez constitucional, aquellas
resultan susceptibles de reproche jurisdiccional cuando por su conducto se
quebrantan principios y garantías constitucionales. Es así como la eliminación
de una institución procesal puede generar el desamparo de un derecho, cuando
quiera que el ordenamiento jurídico no ofrezca alternativas diferentes para
protegerlo.
“Es precisamente en este escenario en el que el control
jurisdiccional de la Corte resulta definitivo: excluida del debate acerca de la
pertinencia o impertinencia de los modelos procedimentales, la Corte reclama su
competencia cuando se trata de definir si el legislador ha hecho uso ilegítimo
de la autonomía de configuración que le confiere el constituyente. En esos
términos, el Tribunal determina si la potestad configurativa se ejerció
respetando los principios constitucionales y las garantías protegidas por el
constituyente o si éstas han quedado desamparadas por la decisión legislativa
que se estudia. (Sentencia C-316 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Hecha la precisión anterior, esta Corporación encuentra que en la
regulación del procedimiento de cobro de la multa por queja temeraria, el
legislador ha establecido una diferencia de trato que no se halla justificada
en virtud de la diferencia fáctica que existe entre la queja temeraria y el
acoso laboral y que resulta desproporcionada en términos de la gravedad de la
conducta y de la calidad del sujeto sancionado.
En los términos indicados, para la Sala, la regulación específica
del cobro de la multa por queja temeraria no consulta la realidad objeto de
regulación y establece diferencias injustificadas y desproporcionadas en
relación con la calidad de los sujetos y la materia objeto del procedimiento.
Lo anterior porque la Ley 1010 prescribe en su artículo 10 que la
sanción por acoso laboral podrá ser cobrada mediante la jurisdicción coactiva,
pero para la acusación temeraria, la ley ha dispuesto un procedimiento de
ejecución directa, desprovisto de las garantías propias de la jurisdicción
coactiva.
La informalidad a que se somete el cobro de la multa a quien
presenta una queja temeraria contrasta con la preservación de las garantías del
debido proceso que se ofrecen al sancionado por acoso laboral, al permitirle
someterse al proceso de jurisdicción coactiva. En este sentido, la Sala observa
que el precepto acusado –sin justificación visible- trata con mayor severidad a
quien incurre en temeridad –conducta de evidente menor envergadura que la de
acoso laboral- que a quien directamente propicia el acoso.
El trato desigual no justificado se consolida incluso frente a la
objeción de que la sanción por temeridad es inferior a la de acoso laboral y
que, por tal razón, es permitido disponer un medio expedito de cobro, pues del
análisis de las normas pertinentes se tiene que la sanción por temeridad puede
ser en ciertos casos superior a la sanción por acoso laboral. Ciertamente, la
sanción de multa por acoso laboral oscila entre 2 y 10 salarios mínimos legales
mensuales, al tiempo que la multa por temeridad lo hace entre medio y 3 salario
mínimos legales mensuales. Así, aunque en términos generales la multa por acoso
laboral es superior a la multa por temeridad, dicha superioridad no constituye
la regla, pues el monto máximo de la multa por temeridad es superior al mínimo
de la multa por acoso laboral. Por tanto, en abstracto, una queja por temeridad
podría ser sancionada con mayor rigor que el acoso laboral en sí mismo
considerado, circunstancia que demuestra el tratamiento desproporcionado
propiciado por este sistema de cobro.
La circunstancia de que la multa por temeridad no siempre es
inferior a la multa por acoso laboral, aunada al hecho de que la disposición
acusada habría conferido un trato más garantista al sancionado por acoso
laboral que al multado por temerario, obliga a la Corte a considerar que el
método de descuento para el quejoso temerario no encuentra justificación alguna
y, por el contrario, dispensa consecuencias más severas para quien incurre en
la falta menor.
La drasticidad de la medida para quien temerariamente presenta una
queja se evidencia, además, en el hecho de que la sanción imponible debe ser
descontada directamente de su salario, mientras que al sancionado por acoso
laboral puede serlo de bienes de distinta procedencia, dado que la jurisdicción
coactiva permite a la autoridad ejecutante perseguir recursos patrimoniales del
ejecutado que no necesariamente están vinculados con su salario.
Así las cosas, esta Corte considera que la expresión “los cuales se descontarán sucesivamente de
la remuneración que el quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes
a su imposición.”, contenida en la disposición
acusada, es contraria a la Constitución Política por establecer un trato
diferenciado no justificado de mayor drasticidad -y, por tanto,
desproporcionado-, en contra de quien ejecuta una conducta de menor gravedad
que la conducta principal, que es el acoso.
Para la Corte es claro que la declaratoria de inexequibilidad de la expresión
en comento habilita adelantar el cobro de la multa por queja temeraria mediante
el mecanismo de la jurisdicción coactiva, promovida según el caso por el
Ministerio Público o por el Consejo Superior de la Judicatura, en donde el
sancionado tendrá los mismos derechos y garantías de oposición que el
sancionado por acoso laboral, contando siempre con la garantía adicional de
inembargabilidad de los salarios en las proporciones establecidas en la ley[35].
Por todo lo anterior, la Corte declarará exequible el artículo 14 de
la Ley 1010 de 2005 -por no presentarse vacío en el procedimiento que deba
adelantar el juez para la imposición de la sanción ni desproporción en el monto
de la sanción a imponer- a excepción de la expresión “los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración que el
quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.” en virtud de la vulneración constitucional del principio de
igualdad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 1010 de 2005, por los cargos analizados en
la presente sentencia, a excepción de la expresión “los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración que el
quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.” la cual será declarada INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Auto 271/06
Referencia: sentencia C-738 de
2006.
Expediente D-6194
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006
Actor:  Franky
Urrego Ortiz
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en uso de sus potestades legales, y
CONSIDERANDO
1. Que por un
error involuntario de transcripción, la parte resolutiva de la Sentencia C-738
de 2006 se refirió a la Ley 1010 de 2005, cuando en realidad ha debido
mencionarse la Ley 1010 de 2006.
2. Que el error anterior necesita ser corregido,
RESUELVE
PRIMERO.- Corregir
la parte resolutiva de la Sentencia C-738 de 2006, de manera tal que se
entienda que la ley cuyo artículo se declara parcialmente exequible es la Ley
1010 de 2006.
SEGUNDO.- Que
en vista de lo anterior, en lo sucesivo, la parte resolutiva de la Sentencia
C-738 de 2006 quedará así:
“DECLARAR EXEQUIBLE  el artículo 14 de la Ley 1010 de 2006, por los cargos analizados en
la presente sentencia, a excepción de la expresión “los cuales se descontarán sucesivamente de la remuneración que el
quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a su imposición.” la cual será declarada INEXEQUIBLE.”
TERCERO.- Que cualquier otra mención que en la parte considerativa
de la Sentencia C-738 de 2006 se refiera a la misma ley debe entenderse hecha a
la Ley 1010 de 2006.
Cópiese y adiciónese a la Sentencia
C-738 de 2006, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En este fallo se analizaba la
constitucionalidad del hecho de que en el procedimiento civil se pudieran
cambiar las preguntas del interrogatorio únicamente hasta antes de la
audiencia, sólo pudieran plantearse de forma oral las nuevas preguntas y su
número fuera limitado.
[2] En este orden de ideas, la Corte estimó
que las formas procesales cuestionadas en la demanda encajaban dentro del
amplio margen de actuación del legislador y, por tanto, eran exequibles.
Además, consideró que el límite de preguntas no contrariaba el ánimo de buscar
la verdad en el proceso pues a las hechas por la parte podían sumarse las que
el juez considerara necesarias. Por otra parte, la oralidad del interrogatorio
sólo era una posibilidad, que no una obligación, que se daba cuando el
interrogado acudía a la audiencia.
[3] En esta sentencia se analizaba si la
posibilidad de declarar la perención del procedimiento civil así no se hubiera
notificado a todos los demandados o citados vulneraba el debido proceso.
[4] En sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte
al respecto:  “...el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no
puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello
las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos
los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de
primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,
de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso”. También en sentencia C-927 de 200º se dijo: “De conformidad
con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento Constitucional, le
corresponde al Congreso de la República “Expedir los códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones”, es decir, goza el Legislador,
por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en
los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial. Por
lo tanto, el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración
legislativa”, que le permite desarrollar plenamente su función constitucional
y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas,
características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento
judicial”. Esta doctrina ha sido vertida en múltiples pronunciamientos:
C-803 de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000
[5] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de
2000,  C-803 de 200 entre otras
[6] Sentencia C-728 de 2000
[7] Sentencia C-111 de 2000
[8] Sentencia C-1270 de 2000
[9] En el mismo sentido, ver la Sentencia
C-573/03 en la cual se encontró exequible la disminución, en la tercera
licitación, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada para los
procesos ejecutivos.
[10] En esta ocasión la Corte declaró inexequible, por desproporcionada –en
virtud de la carencia de fin legítimo claro-, la exigencia de presentar
personalmente la demanda ante lo contencioso administrativo únicamente ante el
secretario del Tribunal competente –a diferencia de otros procesos en los
cuales se permitía que la presentación personal se hiciera ante notario o ante
otros secretarios judiciales-.
[11] Ver entre otras las sentencias C-742 de 1999, C-803
de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000,  C-927 de 2000, C-1717 de 2000
[12] En esta ocasión, la Corte declaró
exequible la disposición que señalaba que no estaba permitida la reforma de la
demanda de revisión, puesto que al hacer uso de la libertad de configuración en
materia procesal, en esta ocasión, el legislador había respetado los límites
que a ésta le impone la Constitución. En efecto, la demanda podía ser
corregida, en el resto de recursos no procedía la reforma del mismo y la simple
consagración del recurso extraordinario de revisión era, per se, una garantía
al acceso a la administración de Justicia.
[13] En el mismo sentido, en la Sentencia
C-296/02 se encontró que el hecho de que el servidor público al ser capturado
en flagrancia fuera dejado en libertad a diferencia de los particulares en
general no desbordaba el ámbito de configuración del legislador pues con esto se
pretendía garantizar el ejercicio de la función pública y además, en la ley
estaba previsto que el dejarlo en libertad se daría siempre que prestara las
garantías suficientes para que no eludiera la justicia. En esa sentencia se
reafirmó el principio general de libertad de configuración del legislador en
materia procesal y sus límites en la proporcionalidad. Igualmente,
en la Sentencia C-1075/02 la Corte encontró que el hecho de que los mecanismos
consagrados en la Ley 600 de 2000 para que el tercero civilmente responsable
ejerciera su derecho de defensa dentro del proceso penal, a pesar de ser
diferente a aquéllos consagrados en el procedimiento civil, sí garantizaban el
derecho de defensa y no vulneraban el derecho a la igualdad. En esta ocasión,
la conducta del legislador se vio como una actuación válida dentro de su
libertad de configuración y el margen que a ésta le prevé la Constitución. Recalcando la libertad de configuración del
legislador, en esa ocasión en el establecimiento del término de prescripción de
la acción civil dentro del proceso penal, ver la Sentencia C-570/03. Ver también la Sentencia C-309/02.
[14] En
esta ocasión se consideró que el hecho de que no se concediera ningún recurso
contra la decisión de revisión de legalidad por parte del juez de la medida de
aseguramiento y las decisiones que afecten a la propiedad, posesión, tenencia o
custodia de bienes muebles o inmuebles, proferidas por el Fiscal General de la
Nación o su delegado no era contrario a la Carta. Lo anterior, pues “tal
limitación no impide cuestionamientos a otras decisiones distintas de la del
control de legalidad que puedan afectar sus derechos”, “cumple una finalidad
legítima, constitucionalmente relevante, cual es, asegurar la eficacia de la
justicia y la celeridad del proceso”, “el control de legalidad establecido en
la norma cuestionada es adicional al control interno que ejerce la propia
Fiscalía” y “como quiera que los fiscales pertenecen a la rama judicial, el
control regulado es ejercido por un juez externo a la Fiscalía respecto de la
providencia proferida por otro funcionario judicial”.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1995, MP:
Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte declaró la exequibilidad de una norma que
establecía la no procedencia de ciertos recursos en el proceso verbal sumario y
en el proceso de ejecución de mínima cuantía. Ver también la sentencia C-377 de
2002, MP: Clara Inés Vargas Hernández, en la que la Corte declaró la
exequibilidad de una norma que establecía que el auto que inadmitía la demanda
de una acción popular era inapelable. En esta sentencia salvaron el voto 4
magistrados: Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra y Clara Inés Vargas Hernández.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-005 de 1996, MP:
José Gregorio Hernández Galindo, fallo en el que la Corte declaró la
exequibilidad de varias normas de  que establecían la improcedencia de recursos
contra ciertas providencias judiciales.
[17] Sentencia T-301 de 1996 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[18] La tutela solicitada se negó por parte de
la Corte pues esta Corporación encontró que acreditada “no sólo la existencia
del reglamento interno sino también la previsión en él tanto de las faltas
disciplinarias como de las sanciones y del procedimiento aplicable, sin que se
observe transgresión alguna de sus disposiciones, como tampoco del derecho
fundamental invocado al debido proceso”
[19] Sobre los criterios que puede usar el
legislador para el establecimiento de las formas propias de cada juicio pueden
consultarse las sentencias C-1512 de 2000, T-323 de 1999 y C-502 de 1997.
[20] Con base en las consideraciones expuestas al analizar el caso concreto
estimó que “(b) al limitar [el recurso de apelación] no incurre en una
actuación irrazonable, puesto que el objetivo perseguido es uno de economía
procesal, y en cualquier caso subsisten las demás oportunidades procesales
establecidas en la ley para hacer valer el derecho de defensa.”
En cuanto al término para solicitar la nulidad indicó:
“Ahora bien, se resalta que la imposición legal de dicha carga procesal, que
debe ser cumplida por quienes han de asistir a la diligencia efectuada por el
juez comisionado, debe ser aplicada por los jueces competentes en forma tal que
(a) se respete el derecho de defensa de los afectados, de manera sustancial,
durante el curso del proceso correspondiente,” Para que esto fuera efectivo
consideró necesario hacer el siguiente condicionamiento:
“(…) la disposición acusada del último
inciso de la norma demandada, para ser respetuosa de la Constitución, debe ser
interpretada y aplicada en forma razonable, de tal manera que quien no puede
cumplir con la carga procesal en ella impuesta por circunstancias objetivas y
justificadas, ajenas a su voluntad, que le hacen imposible estar presente al
inicio de la diligencia, pueda alegar dicha circunstancia ante el juez
comisionado o ante el de conocimiento, en un momento posterior al de la
iniciación de la diligencia, de forma tal que dicho juez pueda evaluar si es o
no aceptable la invocación de la nulidad de lo actuado por falta de competencia
territorial en un momento diferente al indicado en el inciso final acusado,
concretamente, dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del
auto que ordena agregar el despacho diligenciado al expediente.”
Obsérvese cómo un presupuesto en el que se hizo
hincapié para considerar que una determinación legislativo procedimental
respete la Constitución en lo referente al debido proceso fue en la garantía
del derecho de defensa. Una vez ésta sea efectiva, el Legislador podrá entrar a
determinar el cómo del proceso.
[21] En esta ocasión se determinó que el
hecho de que en un proceso de restitución de inmueble arrendado arrendadores,
arrendatarios, codeudores y fiadores, que tenían el deber de indicar en el
contrato, la dirección en donde recibirán las notificaciones judiciales y
extrajudiciales relacionadas directa o indirectamente con el contrato de
arrendamiento, no pudieran alegar ineficacia o indebida notificación sustancial
o procesal era contrario al debido proceso por coartar de manera plena el
ejercicio del derecho de defensa frente a el demandante que sabiendo la
dirección de notificación pudo haberla omitido.
[22] Sentencia C-925 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[23] En esta ocasión, el actor alegaba que el
derecho de defensa se le había vulnerado porque el recurso de apelación le
había sido negado por falta de sustentación sin tener en cuenta que esto se
había debido a que en el momento en que le fue notificada la sentencia
condenatoria su apoderada había renunciado. La Corte consideró que si bien la
apoderada había presentado renuncia el juzgado no se la había aceptado. Esto
implicaba que no fuera alegable en sede de tutela la vulneración del derecho de
defensa cuando debió haberse ejercido idóneamente dentro del proceso ordinario.
[24] En esta ocasión se analizaba si la DIAN
había vulnerado el debido proceso al no haber notificado a la nueva dirección
allegada. La Corte encontró que, en primer lugar, la parte afectada con la
medida administrativa sí podía haber estado al tanto de lo hecho por la DIAN y
que ésta había notificado de acuerdo a lo previsto por la Ley; además, que se
había acudido a la tutela dejando vencer el término para interponer la acción de
nulidad, motivo que la hacía improcedente.
[25] En esta sentencia, la Corte declaró
exequible una disposición que establecía que el acto de registro no implicaba
notificación de éste, al entender que si bien era imprescindible la
notificación dentro de todo procedimiento administrativo, la finalidad de ésta
podía verse cumplida cuando el afectado, por haber tenido conocimiento del
procedimiento previo del cual derivó el acto registrado, conocía o podía
conocer también del registro mismo.
[26] Sentencia C-218 de 1996, M.P. Fabio
Morón Díaz
[27]            Dispone,
al respecto, el artículo 73 del Código de Procedimiento Civil: “Al apoderado
que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá la condena de que trata el
artículo anterior y la de pagar las costas del proceso, incidente, trámite
especial que lo sustituya, o recurso. Dicha condena será solidaria si el
poderdante también obró con temeridad o mala fe.
El juez impondrá
a cada uno, multa de diez a veinte salarios mínimos mensuales.
Copia de lo
pertinente se remitirá a la autoridad que corresponda, con el fin de que
adelante la investigación disciplinaria al abogado por faltas a la ética
profesional”.
[28]            Determina
el artículo 72 del Código de Procedimiento Civil: “Cada una de las partes
responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales, temerarias o
de mala fe, cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o
incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las
costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o
en el auto que los decida. Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará
que se liquide en la forma prevista en el inciso cuarto del artículo 307, y si
el proceso no hubiere concluido, los liquidará en proceso verbal separado.
A la misma
responsabilidad y consiguiente condena están sujetos los terceros
intervinientes en el proceso o incidente”
[29]             Subrayado por fuera del
texto legal.
[30] De conformidad con lo prescrito por el
Decreto 3232 de 2002, a partir del primero (1º) de enero del año 2003 regirá
como salario mínimo legal mensual para los trabajadores de los sectores urbano y
rural, la suma de trescientos treinta y dos mil pesos ($ 332.000).
Por lo
tanto, el salario mínimo diario legal vigente corresponde, para este mismo año,
a la suma de once mil sesenta y seis pesos con sesenta y seis centavos. (
$11.066,66)
[31] Sentencia SU-995 de 1999. M.P Carlos
Gaviria Díaz
[32] Al respecto deben tenerse en cuenta las
precisiones hechas por la Corporación en sentencia C-067 de 2003, a propósito
del bloque de constitucionalidad.
[33] Jueces laborales como magistrados del Consejo
Seccional o Superior de la Judicatura en caso de que quien se acuse de acoso
sea un empleado judicial.
[34] “Derecho Administrativo Sancionatorio, Hacia una teoría
general y una aproximación para su autonomía”. Ossa Arbelaez, Jaime. Editorial
Legis. 2000. Página 565
[35] Código Sustantivo del Trabajo, modificado por la Ley 11 de 1984.
Artículo 154  "Regla general.- No es embargable el salario mínimo
legal o convencional".
Artículo 155. modificado por la Ley 11 de 1984
"Embargo parcial del excedente. El excedente del salario mínimo mensual
solo es embargable en una quinta parte".
Decreto 3135 de 1968, “Artículo 12.- Los habilitados cajeros y pagadores
no pueden deducir suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores
sin mandamiento judicial o sin orden escrita del trabajador, a menos que se
trate de cuotas sindicales, de previsión social, de cooperativas o de sanción
disciplinaria conforme a los reglamentos.
"No se puede cumplir la deducción ordenada por el
empleado o trabajador cuando afecte el salario mínimo legal o la parte
inembargable del salario.
"Es embargable hasta la mitad del salario para el
pago de las pensiones alimenticias de que trata el artículo 411 del Código
Civil y de las demás obligaciones que para la protección de la mujer o de los
hijos establece la ley. En los demás  casos, sólo es embargable la quinta parte
del exceso del respectivo salario mínimo legal".
Decreto 1848 de 1969.  "Artículo 96.- 1. Es embargable hasta la mitad
del salario para el pago de las pensiones alimenticias que se deban conforme a
lo dispuesto en el artículo 411 del Código Civil, lo mismo que para satisfacer
las obligaciones impuestas por la ley para la protección de la mujer y de los
hijos.
2. En los demás casos, solamente es embargable la
quinta parte de lo que excede del valor del respectivo salario mínimo legal”.