T-339-10
Sentencia T- 339/10
Sentencia
T-339/10
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Concepto
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo
De acuerdo a la
jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad personal sólo se
puede invocar cuando su titular está sometido a un riesgo extraordinario.
Cuando se está en presencia de un riesgo extremo que amenace la vida o la
integridad personal, el individuo podrá exigir que las autoridades le brinden
protección especial en virtud de sus derechos a la vida y a la integridad personal.
Por el contrario, cuando la persona está sometida a un riesgo ordinario, en
virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, esta deberá asumirlo
y no podrá exigirle al Estado medidas concretas de protección.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas/DERECHO A
LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
Cuando la
jurisprudencia de esta Corporación antes reseñada, se refiere a los tipos de
riesgo que conducen a otorgar protección por parte del Estado (riesgo
extraordinario y riesgo extremo), se refiere con más exactitud al concepto de
amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible
daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer
que la integridad de la persona corre peligro. De esta manera, no se debe
hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas
pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en
la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de
la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la
medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la
alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la
integridad de la persona corre peligro. En este mismo sentido, para la
Sala resulta claro que, desde un punto de vista terminológico, es impreciso
hablar de riesgo consumado, pues una vez consumado un daño, no puede hablarse
de riesgo. Por este motivo, la Sala reemplazara dicha expresión por daño
consumado.
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Opera
para proteger a las personas de aquellas situaciones que se ubican en el nivel
de riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de
soportar
La Sala advierte que las personas que están sometidas a un riesgo
ordinario no pueden exigir medidas de protección especial por parte del Estado,
no en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, sino debido a
que en ese nivel, en realidad no se presenta una violación del derecho a la
seguridad personal. En efecto, teniendo en cuenta que el derecho a la seguridad
personal es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada
por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están
expuestas a amenazas que no tienen el deber jurídico de soportar, en el nivel
de riesgo, por el contrario, el derecho a la seguridad de la persona no se ve
afectado y, por eso, su protección no se puede exigir.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Escala de riesgos y amenazas aplicable a los casos en que
se solicita protección especial por parte del Estado
La Sala, retomando el análisis
de la sentencia T-719 de 2003, busca precisar
conceptualmente los alcances de la misma indicando que, para determinar cuándo
una persona tiene derecho a recibir protección especial por parte del Estado,
se debe recurrir a la escala de riesgos y amenazas. Según esta escala, cuando
la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación alguna
del derecho a la seguridad personal pues los riesgos, que se derivan de la
existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas las
personas. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se
presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en
el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad
personal, en el nivel de amenaza extrema. De allí que, la persona tenga el
derecho de exigirle al Estado que le ofrezca medidas especiales de protección,
como ocurre, según se ha anotado, cuando ya se lesionó el derecho a la
integridad personal.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-El demandante debe probar al menos sumariamente hechos
que demuestren o permiten deducir que se encuentra expuesto a una amenaza
Para exigir la protección del derecho a la seguridad
personal, el actor debe probar, al menos sumariamente, los hechos que demuestran
o permiten deducir que se encuentra expuesto a una amenaza. En esta medida,
debe acreditar: a) la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual
se pide protección y; b) que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o
especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado.
Respecto a este último punto, se hace necesario advertir que este derecho
adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su
condición o su contexto, deben recibir especial protección constitucional en la
medida en que están expuestas a amenazas de una intensidad tal que es altamente
factible que éstas se materialicen. Dentro de estos sujetos se encuentran los
reinsertados, pues se trata de un grupo de personas que está en una situación
de especial vulnerabilidad debido su posición en el conflicto interno y en el
contexto político. También pueden hacer parte de estos sujetos los defensores
de derechos humanos, pues el Estado tiene frente a ellos un deber de especial
protección debido al clima generalizado de intolerancia y violencia al que son
sometidos por dedicarse a la promoción de las garantías y derechos básicos del
ser humano.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-El
Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para
proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de
amenaza
Derecho fundamental a la seguridad personal, el Estado tiene la
obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para proteger a
aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza. En todo
caso, cuando el peticionario exige la protección de este derecho, deber
demostrar, al menos sumariamente, los hechos que demuestran o permiten deducir
que se encuentra sometido a una amenaza, siempre teniendo en cuenta que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha detectado ciertos grupos de
especial protección que, dada su condición o su contexto, históricamente han
estado más factiblemente expuestos a amenazas. Por último, en virtud del derecho
a la seguridad personal, las autoridades tienen el deber de prestar medidas de
protección individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque
no exista una norma concreta que las obligue pues los derechos fundamentales
son vinculantes y la Constitución tiene fuerza normativa directa.
OBLIGACION DEL ESTADO DE DARLE PROTECCION ESPECIAL A UNA PERSONA-Alcance de Acta de punto final
De acuerdo a
la jurisprudencia de esta Corporación antes reseñada, la obligación de darle
protección especial a una persona surge debido al nivel de amenaza a la que se
halla sometida. En esta medida, esa obligación no puede terminarse en virtud de
un acta de punto final sino cuando se demuestre que, como la persona ya no está
sometida a una amenaza, ya no requiere de medidas de protección especiales. Por
lo tanto, si una persona cobijada por dicha acta está sometida a una amenaza,
el Estado no le puede negar protección debido a que se declaró que ya no
existía ninguna obligación entre la
Administración y los ex miembros de la
Corriente de Renovación Socialista, pues el deber de otorgar medidas de
protección especial no nace ni de los acuerdos de paz ni de las obligaciones
contraídas entre las partes sino, como se vio en la primera parte de esta
sentencia, del deber constitucional, en cabeza
de las autoridades, de proteger la vida, la integridad y la tranquilidad de las
personas, deber que, por lo demás, ni fue ni podía ser limitado por dicha Acta
de Punto Final. Por este motivo, la Sala rechaza el alcance que algunas de las
entidades públicas que intervinieron en este proceso, le dieron a ese Acta de
Punto Final, en el sentido de suponer que con ese documento desapareció la
obligación del Estado de brindarle protección especial a aquellos ex miembros
de la Corriente de Renovación Socialista, independientemente de que estuvieran
o no sometidos a una amenaza.
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Responsabilidad
funcional del esquema de seguridad en caso del demandante
La Sala advierte que la responsabilidad
funcional de la organización del esquema de seguridad del peticionario está en
cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia. Así, el esquema de seguridad
que protege al actor fue ordenado por la
Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior. Una vez esta entidad fue
liquidada, el PVRC asumió sus funciones. A su vez, la entidad encargada de
dirigir el PVRC es actualmente la ACR, salvo en el tema de seguridad que es de
responsabilidad exclusiva del Ministerio del Interior y de Justicia cuando se trata
de reinsertados. Además, sabiendo que el Ministerio del Interior y de Justicia
tiene a su cargo los vehículos destinados a los esquemas de protección
ordenados por la extinta Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior y
que los gastos ocasionados por los agentes del DAS que protegen al peticionario
son sufragados por dicho Ministerio, se refuerza aún más el argumento según el
cual la organización del esquema de seguridad que protege al actor es de
responsabilidad del Ministerio del Interior y de Justicia.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-En este caso existe duda respecto del lugar que ocupa
el peticionario en la escala de riesgos y amenazas/ DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Medidas que deben ser tomadas por el Ministerio del
Interior y de Justicia
La Sala estima que existe duda respecto del lugar que ocupa el
peticionario en la escala de riesgos y amenazas antes estudiada. En efecto, por
una parte, en virtud del principio de la buena fe, en principio, se debe creer
en las afirmaciones hechas por el peticionario en el sentido de que está
amenazado. Y, por otra parte, en el estudio de nivel de riesgo y grado de
amenaza que se le realizó al actor, no se explica porqué, a pesar de que el
peticionario afirmó haber recibido amenazas, éste se encuentra en un nivel de
riesgo y no de amenaza. Adicionalmente, en materia de seguridad personal, el
peticionario es un sujeto de especial protección no sólo por trabajar
actualmente como defensor de derechos humanos sino también por tener la calidad
de reinsertado del ELN. Por estos dos motivos y, teniendo en cuenta que lo que
está en juego en la presente acción de tutela es el derecho a la seguridad
personal del actor, la Sala estima conveniente ordenarle al Ministerio del
Interior y de Justicia que, como medida provisional, equipe a los dos escoltas
que protegen al peticionario de avanteles y que ponga a su disposición un
automóvil que le permita desplazarse con seguridad. Dicho automóvil deberá
encontrarse en buenas condiciones mecánicas y los costos de su mantenimiento,
incluyendo el seguro obligatorio, deberán ser sufragados por el Ministerio del
Interior y de Justicia. Estas medidas deberán tomarse hasta que el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos correspondiente, determine si el actor
debe estar o no cobijado por el Programa de Protección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia, regulado por el Decreto 2816 de 2006.
Así, como el peticionario obtuvo su esquema de seguridad en virtud de su
condición de reinsertado en julio de 1997 pero en el escrito de tutela afirmó
estar actualmente amenazado debido a su condición de defensor de derechos
humanos, la Sala estima que éste deberá, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, presentar solicitud de
protección ante el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio
del Interior y de Justicia para que sea el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos correspondiente, el que determine definitivamente si el
peticionario es acreedor de medidas de protección especial debido a estar
sometido a una amenaza.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Advertencia al demandante que puede interponer otra acción de
tutela
La Sala estima conveniente advertirle al actor que, en el
futuro, puede interponer otra acción de tutela si surgieren nuevos hechos que
supusieren una vulneración de su derecho a la seguridad personal. Por los
motivos antes expuestos, la Sala procederá a revocar la providencia de única
instancia que negó la tutela de los derechos invocados por el actor y, en su
lugar, tutelará el derecho a la seguridad personal del actor.
Referencia: expediente T-2446041
Acción de tutela instaurada por Luis Alberto
Cabeza Espinel contra la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia.
Magistrado Ponente
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.
Bogotá D.C. once (11) de mayo
de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander en la acción de tutela instaurada por Luis Alberto Cabeza Espinel contra la
Nación – Ministerio del Interior y de Justicia.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Luis Alberto Cabeza Espinel interpuso acción de tutela contra la
Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, con el
objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a
la igualdad que habrían sido vulnerados como consecuencia de los siguientes:
1.1.- Hechos:
1.
El peticionario afirma ser beneficiario del
Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia “por haber
sido vocero público del proceso de paz de la
Corriente de Renovación Socialista y en los años posteriores (…) por [su]
actividad social como defensor de derechos humanos (…), asesorando a víctimas
del conflicto armado”[1] en la
Corporación Nuevo Arcoiris.
2.
En este contexto, desde 1997, el peticionario ha
sido protegido por un esquema de seguridad consistente en: a) un conductor
escolta de la Policía Nacional armado con una pistola 9
mm.; b) un agente escolta del DAS armado con una pistola 9
mm.; c) una camioneta Nissan modelo 1994.
3.
El actor considera que el Ministerio del
Interior y de Justicia le está violando sus derechos a la vida y a la igualdad
pues su esquema de seguridad no funciona de manera óptima. Así, afirma que, por
un lado, la camioneta que le fue asignada se encuentra inmovilizada en los
parqueaderos de la Policía Nacional por lo que desde hace tres meses “[se]
moviliza en automóviles prestados, en taxi, en moto y hasta en buses”[2].
Por otro lado, manifiesta que el Ministerio del Interior y de Justicia no
asume el mantenimiento mecánico del vehículo ni el costo del SOAT (Seguro
Obligatorio para Accidentes de Tránsito). Adicionalmente, afirma que “en la
actualidad el esquema no tiene asignados ni radios, ni avanteles, ni celulares,
lo que significa que estamos incomunicados”[3].
4.
Por estos motivos, solicita que se fortalezca su
esquema de seguridad asignándole un vehículo que esté en buenas condiciones,
dotando “al equipo de protección de avanteles y/o celulares”[4]
y asumiendo “el mantenimiento permanente del vehículo, incluido los
seguros SOAT y contra todo riesgo”[5].
1. 2.
Intervención de las entidades demandadas
1. 2. 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
En el auto admisorio de la acción de tutela, el juez de primera instancia
ordenó a la entidad rendir un informe detallado sobre los hechos del caso.
Dentro del
término legal, Alfredo José Mendoza Fortich, en calidad de Profesional
Universitario de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y
de Justicia (en adelante DDH-MIJ), contestó la demanda informando que el
peticionario no se encontraba incluido dentro del Programa de Protección de la
DDH-MIJ y que, en tal medida, dicha entidad no tenía la competencia legal para
modificar el esquema de seguridad del mismo.
Así, afirmó que
“el señor CABEZA ESPINEL cuenta con un esquema de seguridad implementado en
razón [del acuerdo de paz suscrito entre la
Corriente de Renovación Socialista y el Gobierno nacional] y no porque sea
beneficiario del Programa de Protección de la DDH-MIJ”[6].
En esta medida, manifestó que el peticionario debía dirigirse ante la
Alta Consejería para la
Reintegración (en adelante ACR), pues esta entidad fue creada “para
coordinar los esfuerzos del Gobierno en materia de reintegración, [y] asumió
las funciones del Programa de Reincorporación a la Vida Civil”[7].
Adicionalmente,
declaró que al actor no se le estaba violando el derecho a la vida pues “el
DAS nos allegó Estudio de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza (…) en el cual
manifiesta que el Comité Técnico de la
Oficina de Protección Especial (…) avaló el nivel de riesgo del señor CABEZA
ESPINEL, como ORDINARIO”[8].  En
esta medida y, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, una persona que, como el peticionario, tenía un riesgo
ordinario, no debía ser beneficiario de un esquema de seguridad.
Finalmente, sostuvo que en el año
2003, el Ministro del Interior, el vocero de la
Corriente de Renovación Socialista y el Director Ejecutivo de la
Corporación Nuevo Arcoiris, “suscribieron un “ACTA DE PUNTO FINAL
ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LA CORRIENTE DE RENOVACIÓN SOCIALISTA – CRS”
en la que se consigna que: “La corriente de Renovación Socialista declara al
Estado Colombiano a Paz y Salvo por los siguientes conceptos:
-
Por los compromisos nacidos de los Acuerdos de Paz.
(…)
-
Por todas las obligaciones pendientes entre las partes, aunque no
hubieren sido explícitamente relacionadas en esta Acta de punto final”[9].
Teniendo en cuenta el contenido
de dicha acta, afirmó que “los compromisos adquiridos por el Gobierno
Nacional, entre ellos los de implementación de esquemas de seguridad a ciertas
personas desmovilizadas, fueron finalizados con esta Acta”[10].
1.2.2. Intervención de la
Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de las personas y Grupos Alzados en Armas (en
adelante ACR).
Mediante auto de 11 de diciembre
de 2009, el Magistrado sustanciador ordenó vincular al presente proceso a la
ACR.
Dentro del término legal, María
Carolina Rojas Charry, en su condición de apoderada del Presidente de la
República y del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, contestó la demanda señalando que la
ACR “no tiene antecedentes del proceso de desmovilización y reinserción del
accionante y no tiene la competencia ni la legitimación en la causa para
pronunciarse acerca de los hechos y pretensiones en que se fundamentó la acción
de tutela interpuesta por el señor Luis Alberto Cabeza Espinel, toda vez que la
competencia funcional de lo peticionado por éste se encuentra en cabeza del
Ministerio del Interior y de Justicia”[11].
Así, la
ACR ofrece beneficios dirigidos únicamente a las personas desmovilizadas a
partir del 23 de enero de 2003 y el accionante se desmovilizó en el año 1994.
Por último, manifestó que, de
acuerdo a lo establecido en los Decretos 3043 de 2006 y 128 de 2003, la
ACR adelanta “una labor de información a las entidades encargadas de
brindar la protección y seguridad a los participantes del Programa de
Reintegración”[12] y, en esta
medida, “no tiene dentro de sus funciones la de establecer esquemas de
seguridad a favor de persona alguna”[13], pues son el
Ministerio de Defensa Nacional o el Ministerio del Interior, los encargados de
ofrecer, a través del DAS y la
Policía Nacional, las medidas necesarias para brindarle seguridad a los
desmovilizados.
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
2.1.- Mediante
sentencia proferida el día 15 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo
de Santander, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el
peticionario al considerar, en primer lugar, que el accionante no allegó prueba
alguna que indicara “el nivel de riesgo que se le determinó, las medidas de
protección que se recomendaron para el caso, y la duración de las mismas, ni
tampoco [indicó] cuál dependencia u oficina específicamente [era] la responsable
de implementar tales medidas de protección”[14]. De
tal suerte, no se tenía certeza sobre el nivel de riesgo que podía generarle al
peticionario el hecho de no contar con un vehículo para movilizarse.
Adicionalmente,
estimó que, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en el caso concreto no existía una vulneración de los
derechos invocados por el peticionario puesto que, según la información
suministrada por el DAS, el peticionario presentaba un nivel de riesgo
catalogado como ordinario, con lo cual no debía ser beneficiario de un esquema
de seguridad.
Esta providencia
no fue impugnada por el peticionario.
III.
ACTUACIÓN SURTIDA ANTE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto de
once (11) de diciembre de dos mil nueve (2009), proferido por el magistrado
sustanciador, se dispuso que:
“Primero:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al Departamento
Administrativo de Seguridad (D.A.S.) ubicado en la
Cra. 28 No. 17 A - 04 Paloquemao (Bogotá D.C.) para que, en el término de tres
(3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto,
allegue a este Despacho el Estudio de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza que se
le realizó al peticionario e informe cuál es el nivel de riesgo al que este
está sometido”[15].
Dentro del
término legal, el DAS allegó a este Despacho el estudio del nivel de riesgo y
grado de amenaza realizado al peticionario el día 22 de septiembre de 2009 por
esa entidad.
Debido a que,
según el artículo 21 de la Ley 1288 de 2009[16], que regula
las actividades de inteligencia y contrainteligencia que realiza el Estado, los
informes sobre el nivel de riesgo y grado de amenaza son reservados, la
Sala se remitirá al texto que se encuentra en el expediente y sólo presentará
los lineamientos generales que de dicho informe sean necesarios para la
solución del caso concreto.
En esta medida, la
Sala se limita a decir que en el estudio que se le realizó al peticionario, se
valoró que está sometido a un riesgo ordinario que tiene el deber jurídico de
soportar.
Por otra parte, mediante auto de 16 de febrero de 2010,
el magistrado sustanciador resolvió:
“Primero:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al Departamento
Administrativo de Seguridad (D.A.S.) ubicado en la
Cra. 28 No. 17 A - 04 Paloquemao (Bogotá D.C.) para que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente
auto, responda las siguientes preguntas:
1.
¿A qué programa de protección pertenece en la actualidad el
peticionario? ¿Siempre ha pertenecido a dicho programa?
2.
¿Cuál es la entidad encargada de administrar dicho programa?
3.
¿Cuál entidad dio la orden de organizar el esquema de seguridad
para proteger al peticionario? ¿Dicha entidad todavía existe? De responder
negativamente a esta pregunta ¿Esta entidad se encontraba adscrita, vinculada o
hacía parte de alguna otra dependencia u órgano del Estado? ¿Cuál entidad
asumió sus funciones?
4.
¿Cuál entidad aporta en la actualidad los recursos necesarios
para sufragar los gastos ocasionados por el esquema de seguridad que protege al
peticionario?
5.
¿El peticionario perteneció al Programa de Reincorporación a la
Vida Civil?
6.
¿Cuál entidad asumió los esquemas de seguridad del Programa de
Reincorporación a la Vida Civil?
7.
¿Cuál es el procedimiento administrativo que se debe seguir para
otorgar y suprimir los beneficios derivados de los programas de protección a
cargo del Estado Colombiano? Anexe las normas que regulan dicho procedimiento.
8.
¿Qué recursos existen para controvertir el estudio de nivel de riesgo
y grado de amenaza?
9.
¿Qué recursos existen para controvertir las recomendaciones sobre
las medidas de protección que hace el Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos (CRER)? (Artículo 15 del Decreto 2816 de 2006).
10.
¿Cuáles fueron las recomendaciones sobre las medidas de
protección que hizo el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER)
en el caso del peticionario?
11.
¿Dichas recomendaciones se le notificaron al actor, de
conformidad con lo establecido en numeral 4 del artículo 20 del Decreto 2816?”[17]
Segundo:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la
Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas de la
Presidencia de la República, ubicada en la
Cll 7 No. 6 – 54 (Primer Piso – Departamento Administrativo – Bogotá D.C) para
que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación del presente auto, responda las siguientes preguntas:
1.
¿A qué programa de protección pertenece en la actualidad el
peticionario? ¿Siempre ha pertenecido a dicho programa?
2.
¿Cuál es la entidad encargada de administrar dicho programa?
3.
¿Cuál entidad dio la orden de organizar el esquema de seguridad
para proteger al peticionario? ¿Dicha entidad todavía existe? De responder
negativamente a esta pregunta ¿Esta entidad se encontraba adscrita, vinculada o
hacía parte de alguna otra dependencia u órgano del Estado? ¿Cuál entidad
asumió sus funciones?
4.
¿Cuál entidad aporta en la actualidad los recursos necesarios
para sufragar los gastos ocasionados por el esquema de seguridad que protege al
peticionario?
5.
¿El peticionario perteneció al Programa de Reincorporación a la
Vida Civil?
6.
¿Cuál entidad asumió los esquemas de seguridad del Programa de
Reincorporación a la Vida Civil?
7.
¿Cuál es el procedimiento administrativo que se debe seguir para
otorgar y suprimir los beneficios derivados de los programas de protección a
cargo del Estado Colombiano? Anexe las normas que regulan dicho procedimiento.
8.
¿Qué recursos existen para controvertir el estudio de nivel de
riesgo y grado de amenaza?
9.
¿Qué recursos existen para controvertir las recomendaciones sobre
las medidas de protección que hace el Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos (CRER)? (Artículo 15 del Decreto 2816 de 2006).
10.
¿Cuáles fueron las recomendaciones sobre las medidas de
protección que hizo el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER)
en el caso del peticionario?
11.
¿Dichas recomendaciones se le notificaron al actor, de
conformidad con lo establecido en numeral 4 del artículo 20 del Decreto 2816?
12.
En respuesta a la acción de tutela de la referencia, el
Ministerio del Interior y de Justicia afirmó que la
ACR “asumió las funciones del Programa de Reincorporación a la
Vida Civil, que hacia parte del Ministerio del Interior y de Justicia, por lo
que es ante la ACR, a la que se debe dirigir el accionante”. ¿Qué tiene que
decir al respecto de esta afirmación?   Se anexa copia de la respuesta a la
acción de tutela.
Tercero:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia,
ubicada en la Cra. 8 No. 13 – 31 (piso 4 – Bogotá D.C.) para que, en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente
auto, responda las siguientes preguntas:
1.
¿A qué programa de protección pertenece en la actualidad el
peticionario? ¿Siempre ha pertenecido a dicho programa?
2.
¿Cuál es la entidad encargada de administrar dicho programa?
3.
¿Cuál entidad dio la orden de organizar el esquema de seguridad
para proteger al peticionario? ¿Dicha entidad todavía existe? De responder
negativamente a esta pregunta ¿Dicha entidad hacía parte del Ministerio del
Interior y de Justicia? ¿Cuál entidad asumió sus funciones?
4.
¿Cuál entidad aporta en la actualidad los recursos necesarios
para sufragar los gastos ocasionados por el esquema de seguridad que protege al
peticionario?
5.
¿El peticionario perteneció al Programa de Reincorporación a la
Vida Civil?
6.
¿Cuál entidad asumió los esquemas de seguridad del Programa de
Reincorporación a la Vida Civil?
7.
¿Cuál es el procedimiento administrativo que se debe seguir para
otorgar y suprimir los beneficios derivados de los programas de protección a
cargo del Estado Colombiano? Anexe las normas que regulan dicho procedimiento.
8.
¿Qué recursos existen para controvertir el estudio de nivel de
riesgo y grado de amenaza?
9.
¿Qué recursos existen para controvertir las recomendaciones sobre
las medidas de protección que hace el Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos (CRER)? (Artículo 15 del Decreto 2816 de 2006).
10.
¿Cuáles fueron las recomendaciones sobre las medidas de
protección que hizo el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER)
en el caso del peticionario?
11.
¿Dichas recomendaciones se le notificaron al actor, de
conformidad con lo establecido en numeral 4 del artículo 20 del Decreto 2816?
12.
En respuesta a la acción de tutela de la referencia, la
Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas de la
Presidencia de la República (ACR) afirmó que: “no tiene antecedentes del
proceso de desmovilización y reinserción del accionante y no tiene la
competencia ni la legitimación en la causa para pronunciarse acerca de los
hechos y pretensiones en que se fundamentó la acción de tutela interpuesta por
el señor Luis Alberto Cabeza Espinel, toda vez que la competencia funcional de
lo peticionado por éste se encuentra en cabeza del Ministerio del Interior y de
Justicia”. Igualmente, de acuerdo a lo establecido en los Decretos 3043 de 2006
y 128 de 2003, la ACR adelanta “una labor de información a las entidades
encargadas de brindar la protección y seguridad a los participantes del
Programa de  Reintegración” y, en esta medida, “no tiene dentro de sus
funciones la de establecer esquemas de seguridad a favor de persona alguna”
pues es el Ministerio de Defensa Nacional o el Ministerio del Interior, los
encargados de ofrecer, a través del DAS y la
Policía Nacional, las medidas necesarias para brindarle seguridad a los
desmovilizados. ¿Qué tiene que decir respecto a estas afirmaciones? Se anexa
copia de la respuesta a la acción de tutela.
13.
¿Si el peticionario no es beneficiario del Programa de Protección
de Derechos Humanos, porqué el Ministerio del Interior y de Justicia solicitó
al DAS la realización del estudio de su nivel de riesgo y grado de amenaza?
Cuarto:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al señor Luis Alberto
Cabeza Espinel, domiciliado en la Cra. 20 No. 34 – 47 Interior 3  (Bucaramanga
– Santander) para que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación del presente auto, allegue las pruebas que demuestran
que tiene un riesgo y un grado de amenaza que amerite el suministro de
protección por parte del Estado.
Dentro del término legal, Oswaldo Ramos Arrendó, Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica del DAS, informó a este Despacho que el
peticionario “es beneficiario de medidas de protección desde el día 01 de
julio de 1997 hasta la fecha como consecuencia de los acuerdos de paz
[celebrados] entre el Gobierno Nacional y los miembros de la
Corriente Renovación Socialista, según la
Ley 104 de 1993 derogada por el artículo 131 de la
Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la
Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002 (…), reglamentada por el Decreto 128 de
22 de enero de 2003 (Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil)”[18].
Adicionalmente, señaló que el actor pertenece, hoy en
día, al Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil, a cargo del Ministerio del Interior y de
Justicia en coordinación con el Ministerio de Defensa, según lo dispuesto en el
artículo 1 del Decreto 128 de 2003. Antes, pertenecía al Programa de reinserción
del Plan Nacional de Rehabilitación de la
Presidencia de la República.
Por otra parte, afirmó que los recursos necesarios para
sufragar los gastos ocasionados por el esquema de seguridad que protege al
peticionario son “transferidos (al DAS) por el Ministerio del Interior y de
Justicia, Dirección de Derechos Humanos a través del Ministerio de Hacienda”[19].
A continuación, manifestó que los procedimientos
administrativos que se deben seguir para otorgar y suprimir los beneficios
derivados de los programas de protección a cargo del Estado están regulados en
las siguientes normas:
·
Decreto 978 de 2000 que se aplica para los
dirigentes, miembros y sobrevivientes de la
Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano;
·
Ley 782 de 2002, que prorroga la vigencia de la
Ley 418 de 1997;
·
Decreto 2816 de 2006, que regula el Programa de
Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia;
·
Decreto 4200 de 2004, por el cual se crea el
Programa de Protección Temporal a participantes en diálogos, negociaciones,
procesos y acuerdo de paz;
·
Ley 975 de 2005, que regula el tema de la
reincorporación a la vida civil de miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley y,
·
Decreto 3570 de 2007, por medio del cual se crea
el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la
Ley 975 de 2005.
Finalmente, respecto a los recursos jurídicos que
existen para controvertir las recomendaciones sobre las medidas de protección
que hace el CRER, señaló que “a pesar de que no fueron establecidos
taxativamente recursos para controvertir [dichas] recomendaciones (…), la
persona puede acudir a los establecidos legalmente”[20].
Por su parte, la señora María Carolina Rojas
Charry, en su condición de apoderada del Presidente de la
República y del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, informó a este Despacho que el actor no hace
parte del Programa de Reintegración liderado por la
ACR, pues dicho programa sólo se aplica a aquellas personas desmovilizadas con
posterioridad al 24 de enero de 2003 (artículo 1° del Decreto 395 de 2007).
Agregó además, que el peticionario no puede ser beneficiario del Programa de
Reincorporación a la Vida Civil, debido a que su desmovilización se produjo
como resultado de los acuerdos de paz celebrados por el Gobierno con la
Corriente de Renovación Socialista en 1994. En ese orden, de conformidad con
el artículo 28 del Decreto 128 de 2003, “los beneficios establecidos en
dicha normatividad no cobijarán a los desmovilizados o beneficiarios por
acuerdos de paz, ni a quienes ya los hayan recibido con anterioridad a la
vigencia del mismo”[21].
En este mismo sentido, afirmó que el día 8 de agosto de 2003, los
representantes de la Corriente de Renovación Socialista suscribieron el “Acta
de acuerdo de punto final” en la cual se declaró que el Estado Colombiano
estaba a paz y salvo “por todas las obligaciones pendientes entre las
partes, aunque no hubieren sido explícitamente relacionadas en esta Acta de
punto final”[22].
Adicionalmente, señaló que “con fundamento en el acuerdo de paz
celebrado por el Gobierno Nacional con los representantes de la
Corriente de Renovación Socialista, la
Dirección General de Reinserción del Ministerio del Interior estableció
algunos esquemas de seguridad a favor de desmovilizados de dicho grupo. Estos
esquemas de seguridad fueron asumidos por la
Dirección de Derechos Humanos al momento de entrar en vigencia del Decreto 128
y de puesta en marcha del Programa de Reincorporación a la
Vida Civil”[23].
Dentro del término legal, el señor Carlos Eduardo Bernal Medina, en
calidad de Profesional Especializado de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia,
informó a este Despacho que el peticionario hacía parte de unos esquemas de
protección implementados por la extinta Dirección de Reinserción del Ministerio
del Interior, pero que “los mismos no fueron implementados en desarrollo de
disposición legal alguna”[24]. En esta medida,
advirtió que el actor no hacía parte del Programa de Reincorporación a la
Vida Civil.
Señaló que la Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior
desapareció con la fusión de los Ministerios de Justicia y del Interior y que
dicha entidad pertenecía al extinto Ministerio de Justicia. Sus funciones
fueron asumidas por el Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas, “excluyendo
el tema de seguridad, que es de responsabilidad de la
Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS,
conforme al artículo 8 del Decreto 128 de 2003”[25]
.
En segundo lugar, afirmó que el actor “no ha sido beneficiario de
medidas de protección otorgadas por alguno de los CRER de los grupos
poblacionales que cubre el programa de Protección”[26],
pero que el 16 de julio de 2003 “el Programa de Reincorporación a la
Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del Interior
y de Justicia, hizo entrega a la
Dirección de Derechos Humanos para su administración, los vehículos adquiridos
para la protección de los desmovilizados por acuerdos de paz, que están en
cabeza de la extinta Dirección General de Reinserción. Los demás componentes del
esquema quedaron a cargo de los organismos de seguridad del Estado (DAS –
Policía)”[27].
En tercer lugar, manifestó que el Ministerio de Justicia sufragaba
únicamente los gastos de los vehículos del esquema de seguridad del
peticionario pues no tenía manejo sobre los demás componentes del esquema como
armas, unidades de escolta, que eran administrados por el DAS y la
Policía Nacional.
Finalmente, el peticionario anexó copia del concepto de estudio de nivel
de riesgo y grado de amenaza realizado por el DAS en el mes de septiembre de
2009, en el cual se estableció que el nivel de riesgo y grado de amenaza es
ORDINARIO.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
4.1.- Competencia
1. Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
4.2.- Problema jurídico y esquema de resolución
1. La Sala estima que el problema jurídico planteado en
el caso concreto es el siguiente: ¿vulneran las entidades demandadas el derecho
fundamental a la seguridad personal al negarse a reforzar un esquema de
seguridad a favor de una persona que tiene un riesgo ordinario?
2. Para resolver el caso concreto, en una primera parte,
la Corte determinará el contenido y el alcance del derecho fundamental a la
seguridad personal (4.3.), delimitando su concepto (4.3.1) y luego, pondrá de
presente la diferencia que existe entre los conceptos de amenaza y riesgo.
Posteriormente, a partir de dicha diferenciación, precisará la escala de
riesgos y amenazas que la Corte ha venido aplicando hasta ahora (4.3.2).
Finalmente, en una segunda parte, resolverá el caso concreto (4.4).
4.3-. Contenido y alcances del derecho a la
seguridad personal.
4.3.1-. Derecho a la seguridad personal. Concepto.
3. De acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación[28],
diversas fuentes han servido para reconocer la existencia y el carácter ius
fundamental del derecho a la seguridad personal. Por un lado, en la
Constitución Política aparecen de manera expresa ciertos mandatos que obligan
a las autoridades a proteger la seguridad personal de los ciudadanos. Así, el
artículo 2 superior dispone que las autoridades colombianas están instituidas
para brindar protección a las personas, protegiendo su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades. En este mismo sentido, en los
artículos 11 y 12 de la Constitución se consagran los derechos a la vida y a la
integridad personal, que tienen una relación inescindible con el derecho a la
seguridad personal. Y, por otro lado, en virtud del bloque de
constitucionalidad (art. 93 y 94 superiores), el Estado colombiano tiene la
obligación de reconocerlo y protegerlo. En este sentido, por ejemplo, el
artículo 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José,
incorporada a nuestro ordenamiento mediante la
Ley 16 de 1972, establece que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad
y a la seguridad personales”. Otro tanto dispone el artículo 9 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la
Ley 74 de 1968, en el cual se establece que “1. Todo individuo tiene
derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
Por lo tanto, el reconocimiento del derecho
fundamental a la seguridad personal surge de una lectura sistemática de la
Constitución Política y se deriva del deber elemental, en cabeza de las
autoridades, de proteger la vida, la integridad y la tranquilidad de las
personas.
4. En este orden, el derecho fundamental a la
seguridad personal ha sido definido por esta Corporación como aquel que faculta
a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas,
en aquellos casos en los cuales están expuestas a riesgos excepcionales
que no tienen el deber jurídico de soportar[29].
5. Teniendo en cuenta que la
Corte ha atado la protección de este derecho a la existencia de riesgos de
determinada índole, en la sentencia T-719 de 2003, en la que la
Corte Constitucional analizó el caso de un desmovilizado de las FARC que
estaba siendo amenazado por ese grupo al margen de la ley, se estableció la
existencia de una escala de riesgos que ha permitido, desde entonces,
delimitar objetivamente cuando una persona puede exigir protección especial por
parte de la Administración[30].
De conformidad con lo anterior, esta Corporación, en
dicha sentencia, manifestó que existen los siguientes cinco niveles de riesgo:
a) Nivel de riesgo mínimo: se refiere a aquel
en el cual la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad
naturales. Ninguna persona se ubica en este nivel porque, al vivir en sociedad,
las personas se ven sometidas a otro tipo de riesgos.
b) Nivel de riesgo ordinario: se refiere a
aquel riesgo que es soportado por igual por quienes viven en sociedad. A
diferencia del riesgo mínimo, el riesgo ordinario también proviene de factores
externos a la persona[31]. Frente a esta clase de
riesgo, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas generales para
proteger a la sociedad. Por ejemplo, debe ofrecer un servicio de policía eficaz
que proteja a las personas. Sin embargo, un individuo que esté sometido a esta
categoría de daño, no puede exigir medidas de protección especial por parte de
las autoridades porque, en virtud del principio de igualdad ante las cargas
públicas, todas las personas deben someterse en igualdad de condiciones al
riesgo ordinario.
c) Nivel de riesgo extraordinario: hace alusión
a aquel riesgo que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar. Para
saber cuándo se está en presencia de un riesgo de esta naturaleza, el
funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si el riesgo tiene alguna de las siguientes características: i) no
puede tratarse de un riesgo genérico pues debe ser específico e
individualizable; ii) debe ser concreto en la medida en la que se debe basar en
acciones o hechos particulares; iii) debe ser presente, es decir, no remoto ni
eventual; iv) tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto; v) debe ser serio, esto es, de
materialización probable; vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible,
no de una contingencia o peligro difuso;  vii) tiene que ser excepcional, pues
no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas
y; finalmente iii) debe ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva
la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando concurran
varias de estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental
a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado.
d) Nivel de Riesgo extremo que amenaza la vida o la
integridad personal: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a un riesgo que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además que es: i) grave e inminente y; ii) que amenaza con
lesionar la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el
individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la
integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la
seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.
En efecto, en este nivel la intensidad del riesgo es de tal magnitud que, para
exigir la intervención del Estado, se puede exigir la protección de los
derechos a la vida y a la integridad personal, sin necesidad de invocar el
derecho a la seguridad personal.
e) Riesgo consumado: se presenta cuando el
riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado,
lesionando los derechos a la vida o integridad personal. En este caso, proceden
las acciones sancionatorias y reparatorias, no las preventivas.
6. Por lo tanto, de acuerdo a la jurisprudencia de
esta Corporación, el derecho a la seguridad personal sólo se puede invocar
cuando su titular está sometido a un riesgo extraordinario. Cuando se
está en presencia de un riesgo extremo que amenace la vida o la
integridad personal, el individuo podrá exigir que las autoridades le brinden
protección especial en virtud de sus derechos a la vida y a la integridad
personal. Por el contrario, cuando la persona está sometida a un riesgo ordinario,
en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, esta deberá
asumirlo y no podrá exigirle al Estado medidas concretas de protección.
4.3.2. Precisión de la  escala de riesgos y
amenazas. Diferencia entre amenaza y riesgo.
6. De lo anterior, se puede concluir que la
Corte no ha precisado con el nivel deseable los conceptos de riesgo y de
amenaza[32]. En efecto, de acuerdo
al diccionario de la Real Academia de la
Lengua, el riesgo es la “contingencia o proximidad de un daño”, y la
contingencia es la “posibilidad de que algo suceda o no suceda” o “cosa
que puede suceder o no suceder”. Por su parte, la amenaza es la “acción
de amenazar” y, a su vez, amenazar significa “dar indicios de estar
inminente algo malo o desagradable”. En esta medida, el riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de “signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño”[33].
Por este motivo, “cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier
riesgo es una amenaza”[34].
Por lo tanto, cuando la jurisprudencia de esta
Corporación antes reseñada, se refiere a los tipos de riesgo que conducen a
otorgar protección por parte del Estado (riesgo extraordinario y riesgo
extremo), se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es
suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe
haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de
la persona corre peligro.
De esta manera, no se debe hablar únicamente de escala
de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros
niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que,
en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño
se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe
un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen
hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso
pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona
corre peligro.
En este mismo sentido, para la
Sala resulta claro que, desde un punto de vista terminológico, es impreciso
hablar de riesgo consumado, pues una vez consumado un daño, no puede
hablarse de riesgo. Por este motivo, la Sala reemplazara dicha expresión por daño
consumado.
7.
Adicionalmente, la Sala advierte que la escala de riesgos adoptada en la
sentencia T-719 de 2003, presenta otro problema de índole conceptual. En
efecto, de acuerdo a dicha escala, cuando la persona está sometida a un riesgo
ordinario, no tiene derecho a obtener protección especial por parte del
Estado debido a que, en virtud del principio de igualdad ante las cargas
públicas, todos los ciudadanos se deben someter, en igualdad de condiciones, al
riesgo. En dicha sentencia la Sala Quinta de Revisión hizo un recuento de la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la responsabilidad estatal bajo el
régimen de falla del servicio y bajo el régimen de daño especial y concluyó
que:
“Esta amplia jurisprudencia del
máximo tribunal contencioso - administrativo es notoriamente coherente en
cuanto a la razón de fondo que le da sentido, a saber, que en virtud de los
principios de igualdad ante las cargas públicas y equidad, las personas
tienen derecho a no verse expuestas a situaciones de peligro excepcional para
su vida o integridad personal, más allá de los riesgos ordinarios que conlleva
la vida en sociedad; y que en esa medida, el Estado tiene el deber de
garantizar –en lo posible- que la seguridad de los individuos no se vaya a ver
comprometida, bien sea por una falla en el actuar de sus propios órganos (por
acción u omisión), bien por la presencia de un riesgo anómalo que trasciende la
órbita de lo jurídicamente aceptable, y frente al cual las autoridades deben
adoptar medidas suficientes de protección. Este derecho de las personas, como
se vio, corresponde a una obligación primaria del Estado, que constituye el
fundamento último de la responsabilidad administrativa declarada en los casos
que se reseñan”.
Sin embargo, para esta Sala, la equidad y el principio
de igualdad ante las cargas públicas, en tanto régimen jurídico de
responsabilidad o si se quiere título jurídico de imputación o fundamento de la
misma, se refieren únicamente a las hipótesis en las cuales el Estado, en
desarrollo de una actividad legítima, crea una amenaza excepcional que perjudica
a un ciudadano o a un grupo específico de ciudadanos. De manera que la
existencia de dicha amenaza supone el rompimiento de la igualdad ante las
cargas públicas, en la medida en la que ese ciudadano o ese grupo específico de
ciudadanos, están sometidos a un peligro de tal magnitud, que se exceden las
cargas que normalmente han de soportar los demás administrados, sin que se
pueda predicar en el caso concreto una falla de servicio por acción o por
omisión[35].
En este sentido, no es adecuado fundamentar el no
derecho a exigir protección por parte de la Administración en una teoría que sólo se aplica a la responsabilidad del Estado por daño
especial.
Por este motivo, la
Sala advierte que las personas que están sometidas a un riesgo ordinario no
pueden exigir medidas de protección especial por parte del Estado, no en virtud
del principio de igualdad ante las cargas públicas, sino debido a que en ese
nivel, en realidad no se presenta una violación del derecho a la seguridad
personal. En efecto, teniendo en cuenta que el derecho a la seguridad personal
es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte
de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestas a amenazas
que no tienen el deber jurídico de soportar, en el nivel de riesgo, por el
contrario, el derecho a la seguridad de la persona no se ve afectado y, por
eso, su protección no se puede exigir[36].
Por los motivos expuestos y recapitulando, la escala
de riesgos y amenazas, aplicable a los casos en los que se solicita protección
especial por parte del Estado, es la siguiente:
1)
Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la
vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos
categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona
sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo
ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos
que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está
facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su
derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[37],
en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor
de los casos, un riesgo de lesión.
2)
Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del
uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la
integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la
amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico
de los derechos fundamentales[38], debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la
destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo
se convierte en amenaza. Dependiendo se su intensidad, este nivel se divide en
dos categorías:
a)
amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el
funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.
existencia de un peligro específico e
individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;
ii.
existencia de un peligro cierto, esto es, con
elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable
de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción
definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o
eventual.;
iii.
tiene que ser importante, es decir que debe
amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por
ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser excepcional, pues no debe ser un
riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser desproporcionado frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el
sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para
recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el
inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un
perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la
persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de
la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio
de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b)
amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una
amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y
además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad
personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección
directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico
para exigir protección por parte de las autoridades[39].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo
el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además,
también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de
la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a
que el Estado le brinde protección especializada.
3)
Daño consumado: se presenta cuando ya hay una
lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el
evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también
genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino
también frente a la vida.
8. Como se observa en los párrafos anteriores, la
Sala, retomando el análisis de la sentencia T-719 de 2003,
busca precisar conceptualmente los alcances de la misma indicando que, para
determinar cuándo una persona tiene derecho a recibir protección especial por
parte del Estado, se debe recurrir a la escala de riesgos y amenazas. Según
esta escala, cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se
presenta violación alguna del derecho a la seguridad personal pues los riesgos,
que se derivan de la existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser
soportados por todas las personas. Por el contrario, cuando la persona está
sometida a una amenaza, se presenta la alteración del uso pacífico del derecho
a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria,  y de los derechos a
la vida y a la integridad personal, en el nivel de amenaza extrema. De allí
que, la persona tenga el derecho de exigirle al Estado que le ofrezca medidas
especiales de protección, como ocurre, según se ha anotado, cuando ya se
lesionó el derecho a la integridad personal.
9. Adicionalmente, para exigir
la protección del derecho a la seguridad personal, el actor debe probar, al
menos sumariamente, los hechos que demuestran o permiten deducir que se
encuentra expuesto a una amenaza. En esta medida, debe acreditar: a) la
naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección y;
b) que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a
la materialización del inicio del daño consumado.
10. Respecto a este último punto, se hace necesario
advertir que este derecho adquiere especial importancia en el caso de ciertos
sujetos que, dada su condición o su contexto, deben recibir especial protección
constitucional en la medida en que están expuestas a amenazas de una intensidad
tal que es altamente factible que éstas se materialicen. Dentro de estos
sujetos se encuentran los reinsertados, pues se trata de un grupo de personas
que está en una situación de especial vulnerabilidad debido su posición en el
conflicto interno y en el contexto político[40]. También
pueden hacer parte de estos sujetos los defensores de derechos humanos, pues el
Estado tiene frente a ellos un deber de especial protección debido al clima
generalizado de intolerancia y violencia al que son sometidos por dedicarse a
la promoción de las garantías y derechos básicos del ser humano[41].
11. Finalmente, cuando se dan los presupuestos necesarios para
invocar el derecho a la seguridad personal, surgen las obligaciones, en cabeza
del Estado, de identificar el nivel de amenaza que gravita sobre la persona y
de adoptar las medidas necesarias y proporcionales de protección individual
para evitar la materialización de la amenaza.
12. En esta medida, la efectividad del derecho a la seguridad
personal impone una carga prestacional y un determinado costo económico a cargo
del Estado. De allí que el legislador juegue un papel primordial en el
desarrollo del contenido del derecho. En efecto, la dimensión prestacional de
este derecho se debe materializar, primordialmente, a través de los programas,
procedimientos, medidas e instituciones diseñados por el legislador. Lo
anterior no significa, sin embargo, que las autoridades se puedan exonerar de
su deber invocando ausencia de norma aplicable al caso concreto, pues eso
supondría el desconocimiento del valor normativo directo de los derechos
fundamentales reconocidos en la
Constitución.
De acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, en los casos en
los que no hay norma aplicable al caso concreto, la autoridad administrativa
competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación,
adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la
persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso.
En este ejercicio de ponderación, el funcionario deberá prestar
atención, entre otras, a la tensión que se presenta entre la amenaza cuya
materialización se busca evitar, y el principio de solidaridad en virtud del
cual una persona no se puede desprender de riesgos que debe soportar, o
pretender mejorar su seguridad personal a costa de incrementar la inseguridad
de los demás miembros de la sociedad.
13. En resumen, en virtud del derecho fundamental a la seguridad
personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección
necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un
nivel de amenaza. En todo caso, cuando el peticionario exige la protección de
este derecho, deber demostrar, al menos sumariamente, los hechos que demuestran
o permiten deducir que se encuentra sometido a una amenaza, siempre teniendo en
cuenta que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha detectado ciertos grupos de especial protección que,
dada su condición o su contexto, históricamente han estado más factiblemente
expuestos a amenazas. Por último, en virtud del derecho a la seguridad
personal, las autoridades tienen el deber de prestar medidas de protección
individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque no exista
una norma concreta que las obligue pues los derechos fundamentales son
vinculantes y la Constitución tiene fuerza normativa directa.
4.4-.
Caso concreto.
14. El ciudadano
Luis Alberto Cabeza Espinel interpuso acción de tutela contra la
Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, con el
objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a
la igualdad. Según el peticionario, esos derechos habrían sido vulnerados como
consecuencia de que, debido a la actitud omisiva de la entidad demandada, su
esquema de seguridad no funciona en condiciones óptimas, ni le han asignado un
vehículo para trasportarse, ni han dotado al equipo de protección de avanteles
y celulares.
15. En su
escrito de tutela, el peticionario afirmó ser actualmente beneficiario del
Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia “por haber sido vocero público del proceso de paz de la
Corriente de Renovación Socialista y en los años posteriores (…) por [su]
actividad social como defensor de derechos humanos (…), asesorando a víctimas
del conflicto armado”[42].
16. Sin embargo,
en la respuesta de la demandada, el Ministerio del Interior y de Justicia
aseguró que el actor no era beneficiario del Programa de Protección de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia (en
adelante DDH – MIJ), pues su esquema de seguridad había sido implementado como
consecuencia del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno y la
Corriente de Renovación Socialista en el año de 1994. Adicionalmente, expresó
que la responsabilidad del esquema de seguridad del peticionario estaba a cargo
de la Alta Consejería para la
Reintegración (ACR).
17. Una vez
vinculada al presente proceso, la ACR negó toda responsabilidad en torno del
esquema de seguridad del peticionario, pues la competencia funcional de estos
asuntos estaba en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia. Así, señaló
que de acuerdo con los decretos 3043 de 2006 y 128 de 2003, la
ACR adelantaba “una labor de información a las entidades  encargadas
de brindar la protección y seguridad a los participantes del Programa de
Reintegración”[43] y, en esta
medida, “no tiene dentro de sus funciones la de establecer esquemas de
seguridad a favor de persona alguna”[44], por cuanto eran
el Ministerio de Defensa Nacional o el Ministerio del Interior, los encargados
de ofrecer, a través del DAS y la
Policía Nacional, las medidas necesarias para brindarle seguridad a los
desmovilizados.
18. Ante esta
contradicción, mediante auto de once (11) de diciembre de 2009, el magistrado
sustanciador solicitó pruebas al DAS y al Ministerio del Interior y de Justicia
con el fin de determinar cuál entidad era la responsable de la organización del
esquema de seguridad del peticionario.
Una vez
recibidas las pruebas solicitadas, la Sala advierte que:
i) El
peticionario es beneficiario de medidas de protección desde el día 1° de julio
de 1997, esto es, hace más de doce (12) años respecto del momento en que
solicitó el amparo. Dichas medidas fueron implementadas por la extinta
Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior, perteneciente al
Ministerio del Interior de la época. Debido a la fusión entre los Ministerios
de Justicia y del Interior, esa entidad desapareció. Las funciones de esa
entidad fueron asumidas por el Programa de Reincorporación a la
Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas.
ii) Según el
DAS, el peticionario pertenece en la actualidad al Programa de Reincorporación
a la Vida Civil. Sin embargo, según la ACR, el peticionario no hace parte de
dicho programa puesto que el artículo 28 del Decreto 128 de 2003, establece
que: “Los beneficios económicos a que se refiere el presente Decreto
no cobijarán a los desmovilizados o beneficiarios por acuerdos de paz, ni a
quienes ya los hayan recibido con anterioridad a la vigencia del mismo” (subrayado
por fuera de texto). A su vez, el Ministerio del Interior y de Justicia
asegura que el peticionario no hace parte de dicho programa porque antes de la
fecha de su creación, el Gobierno Nacional firmó un Acta de Punto Final entre la
Corriente de Renovación Socialista en el que se declaró al Estado a paz y
salvo “por los compromisos nacidos de los acuerdos de paz (…) y por todas
las obligaciones pendientes entre las partes, aunque no hubieren sido
explícitamente relacionadas en esta Acta de punto final”[45].
Por otra parte, de acuerdo a la ACR, el peticionario tampoco pertenece al
Programa de Reintegración liderado por la
ACR desde el año 2003, toda vez que dicho programa sólo beneficia a personas
que se han desmovilizado con posterioridad al 24 de enero de 2003[46].
En este mismo sentido, el Ministerio del Interior y de Justicia afirma que el
peticionario tampoco es beneficiario del Programa de Protección de la
Dirección de Derechos Humanos en la medida en que su esquema de seguridad fue
implementado en virtud del acuerdo de paz celebrado entre el Gobierno y la
Corriente de Renovación Socialista (en adelante CRS) en 1994.
iii) El Programa
de Reincorporación a la Vida Civil entregó a la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, para
su administración, los vehículos destinados a los esquemas de seguridad que
estaban a cargo de la extinta Dirección General de Reinserción.
iv) Según la
información suministrada por el DAS, los recursos necesarios para sufragar el
esquema de seguridad del peticionario le son transferidos por el Ministerio del
Interior y de Justicia, a través del Ministerio de Hacienda[47].
19. Teniendo en
cuenta lo anterior, la Sala considera que lo primero que se debe establecer, es
quién es la autoridad responsable de disponer el esquema de seguridad del
peticionario; esto es, quién es el sujeto pasivo de la acción por cuya omisión
presuntamente se ha vulnerado el derecho a la seguridad personal del actor.
A este respecto,
la Sala considera que, una vez desapareció la entidad que implementó el
esquema de seguridad del peticionario, fue el Programa de Reincorporación a la
Vida Civil (en adelante PRVC) el que asumió el manejo del esquema de
seguridad del actor, como lo demuestra el hecho de que dicho programa haya
entregado al Ministerio del Interior y de Justicia los vehículos destinados a
los esquemas de seguridad que estaban a cargo de la extinta Dirección General
de Reinserción.
En esta medida, la
Sala no comparte el argumento según el cual las medidas de seguridad para
proteger al actor no pudieron nunca ser de competencia PRVC en virtud de lo
dispuesto en el artículo 28 del Decreto 128 de 2003. En efecto, en el Capitulo
III de dicho decreto, se consagraron diferentes tipos de beneficios: algunos
económicos[48], y otros de naturaleza
diversa, como por ejemplo, el beneficio de la protección que se traduce en la
implementación de esquemas de seguridad[49]. Por este
motivo, el beneficio de protección, al no ser un beneficio de tipo económico,
sí puede cobijar a los desmovilizados o beneficiarios por acuerdos de paz
anteriores.
La Sala tampoco comparte el argumento según el cual el
esquema de seguridad del peticionario no pudo nunca ser de competencia del PRVC
debido a que, antes de la fecha de su creación, el Gobierno Nacional firmó un
Acta de Punto Final con la Corriente de Renovación Socialista, en la que se
declaró que el Estado estaba a paz y salvo “por los compromisos nacidos de
los acuerdos de paz (…) y por todas las obligaciones pendientes entre las
partes, aunque no hubieren sido explícitamente relacionadas en esta Acta de
punto final”. En efecto, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación
antes reseñada, la obligación de darle protección especial a una persona surge
debido al nivel de amenaza a la que se halla sometida. En esta medida, esa
obligación no puede terminarse en virtud de un acta de punto final sino cuando
se demuestre que, como la persona ya no está sometida a una amenaza, ya no
requiere de medidas de protección especiales.
Por lo tanto, si
una persona cobijada por dicha acta está sometida a una amenaza, el Estado no
le puede negar protección debido a que se declaró que ya no existía ninguna
obligación entre la Administración y los ex miembros de la
Corriente de Renovación Socialista, pues el deber de otorgar medidas de
protección especial no nace ni de los acuerdos de paz ni de las obligaciones
contraídas entre las partes sino, como se vio en la primera parte de esta
sentencia, del deber constitucional, en cabeza de las
autoridades, de proteger la vida, la integridad y la tranquilidad de las
personas, deber que, por lo demás, ni fue ni podía ser limitado por dicha Acta
de Punto Final.
Por este
motivo, la Sala rechaza el alcance que algunas de las entidades públicas que
intervinieron en este proceso, le dieron a ese Acta de Punto Final, en el
sentido de suponer que con ese documento desapareció la obligación del Estado
de brindarle protección especial a aquellos ex miembros de la
Corriente de Renovación Socialista, independientemente de que estuvieran o no
sometidos a una amenaza.
20. Teniéndose
en cuenta la anterior, la Sala considera que corresponde al PRVC asumir las
funciones de la extinta Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior,
incluyendo la coordinación del esquema de seguridad del peticionario.
A su vez, el
Decreto - Ley 300 de 2003, en el numeral 19 del artículo 6° estableció que una
de las funciones del Ministerio del Interior y de Justicia era “Coordinar y
dirigir la acción del Estado conducente a desarrollar el “Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas” (…)
en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional”.
Posteriormente, en
la misma tónica, la implementación y ejecución del PRVC fue asignado a otra
entidad. Así, según lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 3041 de 2006, el
desarrollo del Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas,
debe ser cumplido por el Departamento Administrativo de la Presidencia[50],
salvo en lo relacionado con el tema de seguridad, pues este tema es de
competencia del Ministerio del Interior y de Justicia que debe coordinar con el
DAS las medidas necesarias para brindarle seguridad a los desmovilizados y a
los reincorporados. En efecto, el artículo 8 del Decreto 128 de 2003, dispone
que el Ministerio del Interior debe coordinar con el DAS las medidas necesarias
para brindarle seguridad al reincorporado.
21. Por los
motivos antes expuestos, la Sala advierte que la responsabilidad funcional de
la organización del esquema de seguridad del peticionario está en cabeza del
Ministerio del Interior y de Justicia.  Así, el esquema de seguridad que
protege al actor fue ordenado por la
Dirección de Reinserción del Ministerio del Interior. Una vez esta entidad fue
liquidada, el PVRC asumió sus funciones. A su vez, la entidad encargada de
dirigir el PVRC es actualmente la ACR, salvo en el tema de seguridad que es de
responsabilidad exclusiva del Ministerio del Interior y de Justicia cuando se
trata de reinsertados.
Además, sabiendo
que el Ministerio del Interior y de Justicia tiene a su cargo los vehículos
destinados a los esquemas de protección ordenados por la extinta Dirección de
Reinserción del Ministerio del Interior y que los gastos ocasionados por los
agentes del DAS que protegen al peticionario son sufragados por dicho
Ministerio, se refuerza aún más el argumento según el cual la organización del
esquema de seguridad que protege al actor es de responsabilidad del Ministerio
del Interior y de Justicia.
22. Una vez
asignada la competencia de la organización del esquema de seguridad que protege
al gestor del amparo, la Sala debe entrar a determinar si se le está violando
el derecho a la seguridad personal.
23. Consta en el
expediente que el DAS allegó a este Despacho el estudio del Nivel de Riesgo
realizado al peticionario el día 22 de septiembre de 2009 por esa entidad. Como
en virtud del artículo 21 de la Ley 1288 de 2009[51],
que regula las actividades de inteligencia y contrainteligencia que realiza el
Estado, los informes sobre el nivel de riesgo y grado de amenaza son
reservados, la Sala reitera que se limita a decir, por un lado, que en el
estudio que se le realizó al peticionario, se valoró que está sometido a un
riesgo ordinario que tiene el deber jurídico de soportar. Y por otro lado, que
el peticionario manifestó ante el detective del DAS que realizó dicho estudio,
haber recibido amenazas telefónicas y escritas en razón de su trabajo.
Por otra parte,
este Despacho solicitó al peticionario aportar pruebas tendientes a demostrar
que debía ser beneficiario de medidas de protección especiales. Dentro del
término legal, el actor allegó a este Despacho el oficio por el cual fue
emitido el concepto del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza que le
hizo el DAS el 22 de septiembre de 2009.
24. Con base
en estas pruebas, la Sala estima que existe duda respecto del lugar que ocupa
el peticionario en la escala de riesgos y amenazas antes estudiada. En efecto,
por una parte, en virtud del principio de la buena fe, en principio, se debe
creer en las afirmaciones hechas por el peticionario en el sentido de que está
amenazado. Y, por otra parte, en el estudio de nivel de riesgo y grado de
amenaza que se le realizó al actor, no se explica porqué, a pesar de que el
peticionario afirmó haber recibido amenazas, éste se encuentra en un nivel de
riesgo y no de amenaza.
Adicionalmente,
en materia de seguridad personal, el peticionario es un sujeto de especial
protección no sólo por trabajar actualmente como defensor de derechos humanos
sino también por tener la calidad de reinsertado del ELN.
Por estos
dos motivos y, teniendo en cuenta que lo que está en juego en la presente
acción de tutela es el derecho a la seguridad personal del actor, la
Sala estima conveniente ordenarle al Ministerio del Interior y de Justicia
que, como medida provisional, equipe a los dos escoltas que protegen al
peticionario de avanteles y que ponga a su disposición un automóvil que le
permita desplazarse con seguridad. Dicho automóvil deberá encontrarse en buenas
condiciones mecánicas y los costos de su mantenimiento, incluyendo el seguro
obligatorio, deberán ser sufragados por el Ministerio del Interior y de
Justicia. Estas medidas deberán tomarse hasta que el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos correspondiente, determine si el actor debe estar o no
cobijado por el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
y de Justicia, regulado por el Decreto 2816 de 2006.
Así, como el
peticionario obtuvo su esquema de seguridad en virtud de su condición de
reinsertado en julio de 1997 pero en el escrito de tutela afirmó estar
actualmente amenazado debido a su condición de defensor de derechos humanos, la
Sala estima que éste deberá, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a
la notificación de esta sentencia, presentar solicitud de protección ante el
Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia para que sea el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos
correspondiente, el que determine definitivamente si el peticionario es
acreedor de medidas de protección especial debido a estar sometido a una
amenaza.
25.
Finalmente, la Sala estima conveniente advertirle al actor que, en el futuro,
puede interponer otra acción de tutela si surgieren nuevos hechos que
supusieren una vulneración de su derecho a la seguridad personal.
26. Por los
motivos antes expuestos, la Sala procederá a revocar la providencia de única
instancia que negó la tutela de los derechos invocados por el actor y, en su
lugar, tutelará el derecho a la seguridad personal del actor.
V.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el día 15 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Santander
que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el peticionario.
En su lugar, TUTELAR el derecho a la seguridad personal del actor.
Segundo.-
ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, equipe a los dos escoltas que protegen al peticionario de avanteles
y ponga a su disposición un automóvil que le permita desplazarse con seguridad.
Dicho automóvil deberá encontrarse en buenas condiciones mecánicas y los costos
de su mantenimiento, incluyendo el seguro obligatorio, deberán ser sufragados
por el Ministerio del Interior y de Justicia. Estas medidas deberán tomarse
hasta que el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos correspondiente,
determine si el actor debe estar o no cobijado y en qué nivel -en caso
afirmativo- por el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio
del Interior y de Justicia, regulado por el Decreto 2816 de 2006.
Tercero.-
ORDENAR al peticionario que, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, presente solicitud de
protección ante el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio
del Interior y de Justicia para que sea el Comité de Reglamentación y Evaluación
de Riesgos correspondiente el que determine definitivamente si tiene derecho a
ser beneficiario de medidas de protección especial debido a estar sometido a
una amenaza.
Cuarto.-
ADVERTIR al peticionario que, en el futuro, puede interponer otra acción de
tutela si surgen nuevos hechos que supongan una vulneración de su derecho a la
seguridad personal.
Quinto.- Por Secretaría LIBRAR la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 1,
Cuaderno 2.
[2] Folio 2, Cuaderno 2.
[3] Ibídem.
[4] Folio 3, Cuaderno 2.
[5] Ibídem.
[6] Folio 26, Cuaderno 2.
[7] Folio 28, Cuaderno 2.
[8] Folio 27, Cuaderno 2.
[9] Ibídem.
[10] Folio 28, Cuaderno 2.
[11] Folio
34, Cuaderno1.
[12] Ibídem.
[13] Ibídem.
[14] Folio
38, Cuaderno 2.
[15] Folio
10, Cuaderno 1.
[16]“ARTÍCULO 21. RESERVA.
Por la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos que desarrollan
actividades de inteligencia y contrainteligencia, sus documentos, información y
elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo
de 40 años y tendrán carácter de información reservada según el grado de
clasificación que les corresponda en cada caso.
PARÁGRAFO. El servidor público que decida ampararse
en la reserva para no suministrar una información debe hacerlo motivando por
escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y fundándola en esta
disposición legal. En cualquier caso, frente a tales decisiones procederán los
recursos y acciones legales y constitucionales del caso”.
[17] Folio
43, Cuaderno 1.
[18] Folio
56, Cuaderno 1.
[19] Ibídem.
[20] Folio
58, Cuaderno 1.
[21] Folio
61, Cuaderno 1.
[22] Folio
62, Cuaderno 1.
[23] Ibídem.
[24] Folio
76, Cuaderno 1.
[25] Folio
76, Cuaderno 1.
[26] Folio
75, Cuaderno 1.
[27] Ibídem.
[28]
Para profundizar sobre las fuentes del derecho a la seguridad personal, se
puede analizar, entre otras, la sentencia T-719 de 2003, en la cual la
Corte Constitucional resolvió el caso de un desmovilizado voluntario que
estaba siendo amenazado por las FARC.
[29]
Esta definición fue adoptada por esta Corporación, entre otras, en la sentencia
T-1101 de 2008 en la que se estudió la solicitud de amparo instaurada por una
señora que había sido declarada objetivo militar de las FARC, viéndose obligada
a desplazarse de su lugar de origen.
[30]
La escala de riesgos adoptada en la sentencia T-719/03, fue aplicada
nuevamente, por ejemplo, en la sentencia T-976 de 2004 en la cual la
Corte estudió el caso de un docente amenazado.
[31]
Algunos factores externos a la persona son los desastres naturales, la acción
del Estado y la acción de los demás ciudadanos.
[32]
Sobre la diferencia entre los conceptos de amenaza y riesgo, se puede consultar
el artículo “De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre
derechos ambientales como daño cierto”  HENAO PÉREZ, Juan Carlos,
publicado en Daño ambiental, Tomo II , Universidad Externado de
Colombia, Bogotá D.C., 2009.
[33] Ibídem.
P. 16.
[34] Ibídem. P. 16.
[35]
Así, por ejemplo, en la sentencia T-1206 de 2001, en la que los peticionarios
solicitaban la reubicación de ciertas estaciones de policía que eran objetivo
militar de las FARC, la Corte aplicó adecuadamente el principio de la igualdad
ante las cargas públicas para determinar si los derechos invocados debían ser o
no amparados.
[36]
Este planteamiento se debe precisar en el sentido de que, si bien en el nivel
de riesgo no existe una violación del derecho a la seguridad personal, como se
ha dicho, por ejemplo, en las sentencias T-719 de 2003 y T-976 de 2004, esto no
significa que cuando se produce un daño por la concretización de un riesgo, la
persona quede desamparada pues, tal y con se afirmó en la sentencia T-1101 de
2008, “los regímenes de responsabilidad en el derecho civil
y el derecho público, a los cuales se tiene acceso mediante la interposición de
acciones ordinarias ante las respectivas jurisdicciones, pretende remediar o
indemnizar la consumación de estos riesgos”. En
este sentido, en la sentencia T-1101 de 2008, la
Sala Octava de Revisión manifestó que en
todos los niveles de la escala, se presentaba una infracción del derecho a la
seguridad personal pero únicamente cuando se producía un daño debido a la
realización del riesgo. En este caso, sin embargo, nos referimos a un riesgo
cuya consumación no se ha producido y, en consecuencia, no hay daño.
[37]
Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es aquel que
faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener protección
especial por parte del Estado.
[38]
Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se
vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria,
se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza
extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y a la
integridad personal.
[39]
Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a
la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el
derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[40]
Respecto a este tema, se puede consultar la sentencia T-439 de
1992 en la que la Corte se pronunció sobre la acción de tutela interpuesta por
un militante del partido comunista y miembro de la
Unión Patriótica en contra de las autoridades y organismos de seguridad del
Estado. En esa oportunidad, esta Corporación afirmó que: “El
surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de
la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial
protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto,
la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la
participación político - democrática y la renuncia de la violencia como método
para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por
todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando
la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la
población y permita la convivencia pacífica… Los integrantes de minorías
políticas que individualmente ostentan la condición de civiles pueden verse
afectados con ocasión de las actividades militares y tienen derecho a solicitar
del Estado su protección específica, mediante el ejercicio de los medios
jurídicos más efectivos para ello, en particular de la acción de tutela...”
[41]
Para profundizar esta obligación, se puede consultar, entre
otras, la sentencia T-590 de 1998, en la que se afirmó que en Colombia era
indispensable: “construir un avanzado sistema de protección jurídica y real
para los defensores humanos. Máxime cuando la actitud de los defensores de los
derechos humanos es un componente básico de la vida política de una nación”.
[42] Folio
1, Cuaderno 2.
[43] Ibídem.
[44] Ibídem.
[45] Folio
77, Cuaderno 1.
[46]
Así, la ACR afirma que en 1997 se expidió la
Ley 418, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, en
virtud de la cual algunos desmovilizados pueden beneficiarse de los programas
de reincorporación socioeconómica que para tal efecto establezca el Estado.
Luego, se expidió el Decreto 128 de 2003 en el que se estableció que: “Artículo
28. Campo de aplicación. Los beneficios económicos a que se refiere el presente
Decreto no cobijarán a los desmovilizados o beneficiarios por acuerdos de paz,
ni a quienes ya los hayan recibido con anterioridad a la vigencia del mismo”.
Esta norma fue recogida en el art. 1 del Decreto 395 de 2007 que establece: “Los
beneficios, que en el marco de la reintegración, reciban las personas
desmovilizadas, a partir de la vigencia del Decreto 128
de 2003, de grupos armados organizados al margen de la ley en forma individual
o colectiva, podrán concederse a cada persona, de acuerdo con los criterios que
previamente determine la
Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos Alzados en Armas, y
terminarán cuando culmine el proceso de reintegración social y económica, el
cual se fijará a partir del progreso de cada persona.
PARÁGRAFO
1o. Las personas que para la fecha de expedición del presente decreto se
encuentren vinculadas al proceso de reintegración social y económica, serán
evaluadas periódicamente por la
Alta Consejería con base en los indicadores previamente establecidos por esta,
los cuales permitirán identificar su voluntad de paz, su compromiso con el
proceso y el estado de su reintegración.
PARÁGRAFO 2o. Las personas
desmovilizadas individual y colectivamente que no hubiesen completado su
proceso de reintegración de acuerdo a los criterios que para tal fin determine
previamente la Alta Consejería para la
Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos Alzados en Armas,
podrán acceder a los beneficios que indique dicha Alta Consejería, los cuales
se definirán teniendo en cuenta la actividad del desmovilizado durante el
tiempo que estuvo fuera del proceso, su progreso como ciudadano que respeta las
leyes, y el estado de la atención que recibió con los programas sociales y
económicos del Gobierno Nacional. Estas personas deberán voluntariamente
presentarse ante la Alta Consejería para iniciar el proceso de evaluación y
verificación de requisitos. Una vez sea seleccionado, la permanencia de la
persona en el proceso estará sujeta a los requisitos y directrices planteadas
en el parágrafo 1o y en el artículo 5o
de este decreto”.
[47] Folio
56, Cuaderno 1.
[48]
Esta clase de beneficios se consagraron en los artículos 9 y 10 del mencionado
decreto 128 (“Artículo 9°. Beneficios por colaboración. El desmovilizado que
voluntariamente desee hacer un aporte eficaz a la justicia entregando
información conducente a evitar atentados terroristas, secuestros o que
suministre información que permita liberar secuestrados, encontrar caletas de
armamento, equipos de comunicación, dinero producto del narcotráfico o de
cualquier otra actividad ilícita realizada por organizaciones armadas al margen
de la ley, de conformidad con las disposiciones legales vigentes o la captura
de cabecillas, recibirá del Ministerio de Defensa Nacional una bonificación
económica acorde al resultado, conforme al reglamento que expida este
Ministerio”.
“Artículo 10. Beneficios
por entrega de armas. El desmovilizado que haga entrega de armamento, munición,
explosivos y armas de destrucción masiva recibirá del Ministerio de Defensa
Nacional una bonificación económica, conforme al reglamento que expida este
Ministerio”.
[49]
Así, en el artículo 7 se creó un beneficio para salud y en el 8 un beneficio de
seguridad (Artículo 7°. Beneficio para salud. El desmovilizado y su grupo
familiar recibirán servicios de salud a través de la red hospitalaria, para lo
cual bastará certificación expedida por el Ministerio de Defensa Nacional. Una
vez sea certificado por el Comité Operativo para la
Dejación de las Armas, CODA, podrá acceder a los beneficios contemplados en el
Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, con el siguiente grupo
familiar: el (la) cónyuge o el compañero (a) permanente, los padres, los hijos
y los hermanos menores y/o mayores discapacitados.
El Ministerio del
Interior deberá tramitar ante el Ministerio de Salud la consecución de los
cupos necesarios para brindar acceso a este beneficio.
Parágrafo. El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud mantendrá cupos permanentes para la
afiliación de los reincorporados al Régimen Subsidiado de Seguridad Social en
Salud”.
“Artículo 8°. Beneficios
de protección y seguridad. El Ministerio de Defensa Nacional o el Ministerio
del Interior, según corresponda, coordinarán con el Departamento Administrativo
de Seguridad, DAS, y la
Policía Nacional, las medidas necesarias para brindar seguridad tanto al
desmovilizado o reincorporado como a su grupo familiar, en los casos en que
esto último fuese necesario”.
[50]
El artículo 1 del Decreto 3041 de 2006, establece que “Las funciones
señaladas (…) en el numeral 19 del artículo 6 del Decreto-ley 200 de 2003 serán
cumplidas por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República”. Por su parte, el numeral 19 del artículo 6
del Decreto-ley 200 de 2003 dispone: “Coordinar y dirigir la acción del
Estado conducente a desarrollar el “ Son funciones del Ministerio del Interior
y de Justicias: (….) 19. Coordinar y dirigir la acción del estado conducente a
desarrollar el “Programa para la
Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas”,
mediante el cual se atenderán a las personas y grupos armados y organizaciones
al margen de la ley que se desmovilicen y hagan dejación voluntaria de las
armas, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional”.
[51]“ARTÍCULO 21. RESERVA.
Por la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos que desarrollan
actividades de inteligencia y contrainteligencia, sus documentos, información y
elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo
de 40 años y tendrán carácter de información reservada según el grado de
clasificación que les corresponda en cada caso.
PARÁGRAFO. El servidor público que decida ampararse
en la reserva para no suministrar una información debe hacerlo motivando por
escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y fundándola en esta
disposición legal. En cualquier caso, frente a tales decisiones procederán los
recursos y acciones legales y constitucionales del caso”.