T-195-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-195/03
SISBEN-La Corte no puede ordenar
oficiosamente la afiliación al sistema/SISBEN-Deben cumplirse requisitos
para lograr afiliación
A pesar de
que según declaración del alcalde municipal, el accionante y su familia hacen
parte de la población más desfavorecida, esto no es suficiente para que sean
automáticamente incluidos en el programa del Sisben, aunque sí es un indicio
que podrá ser usado cuando se inicie el estudio para su posible vinculación. La
Corte quiere hacer claridad en que no se requiere afectación en la salud para
ser beneficiario del Sistema de Salud. Sin embargo, en el presente fallo no se
concederá la acción de tutela a favor de las pretensiones del accionante por
cuanto no hay prueba de que se le haya negado el acceso a la atención en salud.
El hecho de que el accionante sea de escasos recursos no lo exime del deber de
adelantar los trámites necesarios para ser atendido por el Sisben en la categoría
y forma que corresponde según la ley. La Corte no puede oficiosamente ordenar
la afiliación al Sisben sin que se cumplan los trámites legales, por cuanto no
puede exonerar al accionante de cumplir tales requisitos.
Referencia: expediente T-692019
Peticionario: Oscar Antonio Carvajal Garzón
Accionado: Municipio de Piedecuesta
Magistrado Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,  seis (6) de marzo de dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados doctores, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Marco
Gerardo Monroy Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por los
Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Piedecuesta, Santander, el 18 de
diciembre de 2001, y Séptimo Penal del Circuito de Bucaramanga, el 26 de
noviembre de 2002.
I.
HECHOS
1.
Manifiesta el accionante, señor OSCAR ANTONIO
CARVAJAL GARZÓN, ser padre de siete hijos, encontrarse desempleado y sin
ingreso mensual alguno.
2.
Dice que sus dos hijos menores, gemelos de 10
meses de edad en el momento de interposición de la tutela, están enfermos y
requieren prescripción farmacéutica permanente, la cual no puede sufragar.
3.
Por considerar que reúne los requisitos
suficientes, SOLICITA ser afiliado, junto con su familia, al Sisben.
II. PRUEBAS
1.
Certificado de nacimiento de  Juan David
Carvajal Pinzon, nacido el 25 de enero de 2001, cuyos padres son Oscar Antonio
Carvajal Pinzón y Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.7
2.
Certificado de nacimiento de Daniel Yesid
Carvajal Pinzon, nacido el 25 de enero de 2001, cuyos padres son Oscar Antonio
Carvajal Pinzón y Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.8
3.
Certificado de nacimiento de José Luis Carvajal
Pinzón, nacido el 31 de enero de 1998, cuyos padres son Oscar Antonio Carvajal
Pinzón y Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.9
4.
Certificado de nacimiento de Ricardo Antonio
Carvajal Pinzón, nacido el 31 de enero de 1998, cuyos padres son Oscar Antonio
Carvajal Pinzón y Carmen ptricia Pinzón gualdrón.f.10
5.
Certificado de nacimiento de Oscar Andrés
Carvajal Pinzón, nacido el 22 de octubre de 1998, cuyos padres son Oscar
Antonio Carvajal Pinzón y Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.11
6.
Certificado de nacimiento de Claudia Patricia
Peña Pinzón, nacido el 31 de enero de 1998, cuyos padres son Pascual Peña
Jaimes y Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.12
7.
Certificado de nacimiento de Jairo Pascual Peña
Pinzón, nacido el 7 de mayo de 1989, cuyos padres son Pascual Peña Jaimes y
Carmen Patricia Pinzón Gualdrón.f.13
8.
Respuesta del alcalde de Piedecuesta,
Santander, a la acción de tutela interpuesta por Oscar Antonio Carvajal Pinzón,
con fecha del 11 de diciembre de 2001. Señala el alcalde que el señor Carvajal
Garzón y su familia pertenecen a la población urbana y se encuentra en el
primer nivel para poder acceder al régimen subsidiado en salud, teniendo en
cuenta los otros grupos de beneficiarios. Dice no desconocer la penosa
situación del accionante, pero advierte que tampoco se deben desconocer las
condiciones de los 11700 beneficiarios del régimen subsidiado del municipio que
podrían verse directamente afectados por decisiones judiciales que pondrían en
grave peligro el funcionamiento y la prestación adecuada de los servicios en el
régimen subsidiado en salud, ya que es imposible afiliar a todas las personas
que lo requieran a las A.R.S, dado que no existen los recursos disponibles para
el caso. Señala que si llegase a partir del hecho de que toda persona tiene
derecho a la protección integral a la salud y a la vida, llegará el momento en
que debería ser afiliada de manera obligatoria, pero indebida, a toda la
población afectada por algún problema de salud medianamente grave, en
detrimento de del funcionamiento del sistema subsidiado de salud.f.16
III.
DECISIONES JUDICIALES
A.
Primera Instancia
En sentencia del 18 de diciembre de 2001, el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Piedecuesta, Santander, decidió negar por improcedente
la acción de tutela instaurada por el señor Oscar Antonio Carvajal Garzón en
contra de la alcaldía municipal de Piedecuesta. Considera el juzgador que lo
que en el fondo persigue el peticionario con la tutela es que el accionado lo
afilie a él y a su familia a una A.R.S para poder acceder a la prestación de
servicios médicos de salud para él y su familia, como quiera que la ley establece
para las personas pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisben, una atención
prioritaria, y no está buscando la protección de su vida. Señala que el
accionante no demuestra que sus hijos requieran asistencia farmacéutica
constante, ni tampoco la necesidad inminente de aquellos a recibir atención
médica ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Por todo esto, dice que
ni el accionante ni su familia padecen de una enfermedad que imponga la
necesidad inminente de tratamiento médico, y que la no demostración de la
enfermedad de dos de sus hijos, como así lo asegura, no deja ver un perjuicio
irremediable por la puesta en peligro de un derecho fundamental. Sin embargo,
reconoce que el accionante tiene razón en solicitar la mencionada afiliación
por cuanto se encuentra en el nivel 1 del Sisben, y reconoce que su situación
es apremiante dada su numerosa familia, esto no incide directamente en el
derecho fundamental de la vida. En todo caso, considera el Juez aunque el
accionante tiene todas las características para ser afiliado al Sisben esto no
es posible, por cuanto esto  no está sometido a la liberalidad del alcalde sino
a la existencia de cupos, los cuales no hay disponibles en el momento de
presentación de la tutela. Concluye que la tutela se torna improcedente como
quiera que se evidencia la existencia de un atentado directo contra el derecho
fundamental a la vida que torne al mecanismo procedente por vía de excepción,
pues la pretensión exclusiva de la afiliación a una A.R.S para el accionante y su
familia no surten efectos mediante tutela ya que esto está condicionado a la
existencia de una cobertura que le permita a él así como a muchos otros
habitantes - incluso en niveles más apremiantes- la afiliación invocada en el
sistema subsidiado de salud pública.
B.
Segunda instancia
En sentencia del 26 de noviembre de 2002, el Juzgado Séptimo del
Circuito del Distrito Judicial de Bucaramanga decidió, en su calidad de juez de
segunda instancia, confirmar en su integridad el fallo de primera instancia de
la acción de tutela instaurada por el señor Oscar Antonio Carvajal Garzón en
contra de la alcaldía municipal de Piedecuesta. El motivo de su decisión se
basó en que no encontró que en ningún momento se avizorara que el señor Antonio
Carvajal Garzón o alguno de los miembros de su familia presente necesidad
inminente de tratamiento médico, quirúrgico o droga que determine un perjuicio
irremediable a su vida y menos que en momento alguno se conculque el derecho
por él impetrado. Señala que a pesar de que el tutelante es persona de escasos
recursos económicos, carente de trabajo y cabeza de familia numerosa, cierto es
que no se observa peligro real o inminente que ponga en peligro la vida del
grupo ni de alguno de sus integrantes, por lo que habrá de confirmarse en su
totalidad el fallo impugnado.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241
de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el
presente fallo de tutela.
B. Fundamentos
a.
Problema jurídico
El problema jurídico objeto de la presente tutela consiste en
determinar si a pesar de la ausencia de pruebas sobre los hechos que alega el
accionante, la Corte puede reconocer el derecho a la seguridad social.
b. Concepto del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas
Sociales
El Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales,
conocido como SISBEN, y el principal instrumento con el que cuentan las
autoridades de las entidades territoriales para focalizar el gasto social
descentralizado. Tiene como fin seleccionar a los beneficiarios de los
programas sociales que estén dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables
de la población colombiana que son financiados, principalmente, con los
recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales, así como está
contenido en los artículos 356 y 357 de la Carta Política y en el artículo 30
de la Ley 60 de 1993.
El
régimen subsidiado, establecido por la Ley 100 de 1993, incluyó dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, la afiliación de todas aquellas
personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de las cotizaciones a
su cargo. Al régimen subsidiado pertenecen las personas integrantes de los
estratos 1 y 2, es decir, la población mas pobre y vulnerable, y sin capacidad
de pago. del país en las áreas rural y urbana[1].
El artículo
213 de la ley 100 de 1993 contiene los requisitos para ser beneficiario del
SISBEN: "Será beneficiario del régimen subsidiado toda la población pobre
y vulnerable, en los términos del artículo 157 de la presente ley.
El gobierno
nacional, previa recomendación del Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud definirá los criterios generales que deben ser aplicables por las
entidades territoriales para definir los beneficiarios  del Sistema, según las
normas del régimen subsidiado. En todo caso, el carácter del subsidio, que
podrá ser una proporción variable a la Unidad de pago por capitación, se
establecerá según la capacidad económica de las personas, medida en función de sus
ingresos, nivel educativo, tamaño de la familia, y la situación sanitaria y
geográfica de su vivienda.
Las personas que cumplan con los criterios  establecidos por el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como posibles beneficiarios del
régimen de subsidios se inscribirán ante la Dirección de Salud correspondiente,
la cual calificará su condición de beneficiario del subsidio, de acuerdo con la
reglamentación que se expida para el efecto.”
El SISBEN goza de importancia constitucional no sólo por ser un
instrumento que contribuye a la efectividad de derechos económicos, sociales y
culturales consagrados en la Constitución Política, como son la salud y la vida[2], sino que también
porque dicha protección está destinada a parte de la población más
desfavorecida del país.
c. Operancia del mecanismo de selección de los beneficiarios
El Acuerdo 77 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
trata sobre la forma y las condiciones como opera el régimen subsidiado, y
determina su forma de operar así como su procedimiento “para identificar a los
potenciales beneficiarios  de los subsidios y el mecanismo de selección de los
beneficiarios; el procedimiento de afiliación a las Administradoras del Régimen
Subsidiado; y la contratación y ejecución de los recursos” (artículo
1°).
En la Sentencia T-961 de 2000 explicó la Corte que "Los
mecanismos de identificación de los potenciales beneficiarios obedecen a un
sistema de selección que se hace en los municipios, bajo la responsabilidad de
las alcaldías, previa solicitud del ciudadano. Se procede a una encuesta, se
hace la clasificación y el informe deberá ser remitido a las Direcciones
Seccionales de Salud. A su vez las Direcciones Locales, las Personerías Municipales,
las Veedurías comunitarias, las Mesas de solidaridad  y los Consejos
territoriales de seguridad social en salud  verificarán no solamente que las
personas identificadas son efectivamente las mas pobres y vulnerables del
municipio, sino que “Así mismo revisarán que se encuentren
incluidas las personas que tendrían derechos a los subsidios”(artículo 7°).
Posteriormente se hace una selección de beneficiarios para lo cual las
Alcaldías elaborarán la lista de potenciales afiliados al régimen subsidiado, priorizándose
de conformidad con el puntaje. Dice en uno de sus apartes el artículo 9°
del mencionado Acuerdo que “Igualmente es obligación de las entidades
territoriales identificar a los limitados físicos, síquicos y sensoriales,
mediante certificación expedida por la autoridad o institución que determine el
alcalde”. Viene finalmente el período de afiliación a una ARS.
"También existen los participantes vinculados, o sea
aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logren ser
beneficiarios del régimen subsidiado tienen derecho a recibir los servicios de
atención de salud que presten las instituciones públicas y las privadas que
tengan contrato con el Estado.[3]"
En sentencia T-219 de 2002[4],
la Corte señaló que "Corresponde a las direcciones locales, distritales
o departamentales de salud la dirección del citado régimen de salud; a las
direcciones departamentales, la colaboración con los municipios no certificados
en la operatividad del régimen subsidiado, de manera especial para desarrollar
y aplicar los mecanismos de identificación de beneficiarios definidos por el
C.N.S.S.S.; a los municipios, en cabeza del alcalde, la aplicación,
implementación y administración del Sistema de Identificación de potenciales
beneficiarios –SISBEN-; y a todos, la creación de una base de datos de la
totalidad de los beneficiarios del régimen subsidiado a nivel territorial
–Decreto 2357 de 1995 y Acuerdo 077-."
Los grupos de población vulnerable deben ser
beneficiados en el siguiente orden: 1.Mujeres en embarazo y niños menores de 5
años
2.Población con limitaciones físicas, psíquicas y
sensoriales,
3.Miembros de la tercera edad,
4.Mujeres cabeza de familia,
5.Población pobre y vulnerable no comprendida en los
anteriores numerales.
d. La seguridad social es un derecho fundamental de los niños
La Constitución Política consagra el derecho a la seguridad
social de los niños como un derecho fundamental[5],
y al estado colombiano como un estado social de derecho. Por ser la niñez uno
de los segmentos más vulnerables de la población, merece protección especial
por parte de la familia, la sociedad y el Estado. Por tratarse de un Estado
Social de Derecho, "la igualdad material es determinante como principio
fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las
desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar
a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca
realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las
autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden
constitucional[6]."
La Convención sobre Derechos del Niño, ratificada por Colombia y
aprobada mediante la Ley 12 de 1991[7]
reconoce el derecho a la seguridad social de los menores. En el orden jurídico
se debe mencionar el Decreto Ley 1298 de 1994, mediante el cual se expidió el
Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, señala en
el artículo 10 que "De conformidad con lo dispuesto en la Ley 12 de 1991,
el Estado reconocerá a todos los niños el derecho a beneficiarse de la
seguridad social, y adoptará las medidas necesarias para lograr la plena realización
de este derecho de conformidad con la legislación vigente"[8].
Del caso en concreto
El presente caso trata sobre un adulto que, dada su precaria
situación económica, solicita ser incluido, junto con su familia, como
beneficiario por el Sisben. El alcalde de Piedecuesta, Santander, señaló al
Juez Promiscuo Municipal, el 11 de diciembre de 2001, que el señor Carvajal
Garzón y su familia pertenecen a la población urbana y se encuentran en el
primer nivel para poder acceder al régimen subsidiado en salud, teniendo en
cuenta los otros grupos de beneficiarios. Sin embargo, expresa que no existen
los recursos disponibles para atender este caso. Señala que si llegase a partir
del hecho de que toda persona tiene derecho a la protección integral a la salud
y a la vida, llegará el momento en que debería ser afiliada de manera
obligatoria, pero indebida, toda la población afectada por algún problema de
salud medianamente grave, en detrimento del funcionamiento del sistema
subsidiado de salud.
Consideró el Juez de primera instancia, Juez Promiscuo Municipal de
Piedecuesta, que a pesar de que el accionante tiene todas las características
para ser afiliado al Sisben, esto no es posible, por cuanto esto  no está
sometido a la liberalidad del alcalde, quien reconoció que a pesar de que el
accionante cumple con todos los requisitos para ser incluido, debido a que no
hay cupos disponibles en el momento de presentación de la tutela, ello no puede
ser posible.
El Juez de segunda instancia, Juez Séptimo del Circuito del Distrito
Judicial de Bucaramanga, encontró que en ningún momento se observa que el señor
Antonio Carvajal Garzón, o alguno de los miembros de su familia, presente
necesidad inminente de tratamiento médico, quirúrgico o droga que determine un
perjuicio irremediable a su vida, y menos que en momento alguno se conculque el
derecho por él impetrado.
En efecto, a pesar de que según
declaración del alcalde municipal de Piedecuesta, el accionante y su familia
hacen parte de la población más desfavorecida, esto no es suficiente para que
sean automáticamente incluidos en el programa del Sisben, aunque sí es un
indicio que podrá ser usado cuando se inicie el estudio para su posible
vinculación. Acorde con el artículo 213 de la Ley 100, "Las personas que
cumplan con los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud como posibles beneficiarios del régimen de subsidios se
inscribirán ante la Dirección de Salud correspondiente, la cual calificará su
condición de beneficiario del subsidio, de acuerdo con la reglamentación que se
expida para el efecto."
Una de las categorías de afiliados al Sistema de Seguridad Social,
es la de afiliado mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211
de la Ley 100, correspondiente a las personas sin capacidad de pago para cubrir
el monto total de la cotización. Será subsidiada en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural
y urbana[9].
La Corte quiere hacer claridad en que no se requiere afectación en
la salud para ser beneficiario del Sistema de Salud. Sin embargo, en el
presente fallo no se concederá la acción de tutela a favor de las pretensiones
del accionante por cuanto no hay prueba de que se le haya negado el acceso a la
atención en salud. El hecho de que el accionante sea de escasos recursos no lo
exime del deber de adelantar los trámites necesarios para ser atendido por el
Sisben en la categoría y forma que corresponde según la ley. La Corte no puede
oficiosamente ordenar la afiliación al Sisben sin que se cumplan los trámites
legales, por cuanto no puede exonerar al accionante de cumplir tales
requisitos. Por lo tanto, se confirmará las sentencias objeto de revisión por
ajustarse a derecho.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia
proferida por el Juzgado Séptimo del Circuito del Distrito Judicial de
Bucaramanga, el 26 de noviembre de 2002.
SEGUNDO: Para los efectos del artículo
36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las
notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta
sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] T-961
de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[2] T-270
de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[3] T-961 de 2001, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[4] T-219
de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[5] artículo 44,
Constitución Política de Colombia
[6] Sentencia C-1064 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;  Jaime Cordoba
Triviño
[7] Ley
12 de 1991, artículos 24,25 y 26.
[8] Al respecto, ver
Sentencia T-001 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[9]
artículo 211,
Ley 100,"(...)Tendrán particular importancia, dentro de este grupo,
personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y período
de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago."