C-359-96
Sentencia C-359/96
Sentencia
C-359/96
FONDO
INTERNACIONAL DE INDEMNIZACION DE DAÑOS CAUSADOS POR LA CONTAMINACION DE
HIDROCARBUROS-Finalidad
Se conviene
constituir un fondo internacional de indemnización de daños causados por la
contaminación de hidrocarburos, cuyos fines básicos son: indemnizar a las
víctimas de los daños por contaminación en la medida en que la protección
establecida en el Convenio de Responsabilidad resulte insuficiente y exonerar a
los propietarios de las obligaciones financieras suplementarias que para ello
se derivan del Convenio de Responsabilidad.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Repercusión
internacional/DETERIORO AMBIENTAL-Protección
Los problemas
ambientales y específicamente los factores que conducen al deterioro ambiental,
no se pueden considerar en sus consecuencias, como asuntos que atañan
exclusivamente a un país en particular, pues aquéllos pueden tener efectos y
repercutir y por lo tanto concernir a algunos o a todos los estados. Es decir,
que la necesidad de preservar un ambiente sano, constituye un interés universal
de los estados. La repercusión internacional en el manejo, administración y
explotación de los recursos y de los problemas ambientales, impone la necesidad
de que a través de tratados o convenios internacionales se establezcan normas
reguladoras de la conducta de los estados que apunten a facilitar, hacer
operativas y viables, en todo sentido, las acciones que conciernen al referido
manejo y aprovechamiento y a asegurar la cooperación de los estados en lo que
concierne a la protección del ambiente y a contrarrestar las causas y efectos
del deterioro ambiental.
CONVENIO
INTERNACIONAL-Exequibilidad/INTERNACIONALIZACION
DE LAS RELACIONES ECOLOGICAS
El Constituyente
de 1991, consciente de la necesidad utilizar los instrumentos del derecho
internacional para regular las situaciones jurídicas a que puede dar lugar
tanto el manejo de los recursos naturales compartidos, como la problemática
atinente a la preservación y al deterioro del ambiente, consignó el deber del
estado de promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. La Corte estima que el
Convenio, el Protocolo y la ley aprobatoria,  sometidos a su revisión, se
avienen con los preceptos de la Constitución.
DETERIORO
AMBIENTAL-Indemnización
El Convenio,
consulta en un todo el sistema normativo ambiental contenido en la Constitución
y desarrolla los principios que rigen la responsabilidad en materia ambiental,
en el sentido de que todo aquél que causa un daño al ambiente debe
indemnizarlo, indemnización que comprende diferentes variables, es decir que no
está sólo destinada a reparar, restaurar o sustituir los elementos ambientales
afectados, sino también a minimizar o reducir sus efectos, y a reparar los
perjuicios a las víctimas identificadas que han sufrido en concreto el daño.
Referencia:
Expediente: L A T. 071.
Revisión de
constitucionalidad de la Ley 257 de enero 15 de 1996 por medio del cual se
aprueba "El Convenio Internacional de Constitución de un Fondo
Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de
Hidrocarburos".
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
Con oficio 428 del
19 de enero de 1996 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a esta Corporación, en cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 10
del artículo 241 de la Constitución Política, fotocopia auténtica de la Ley 257
de enero 17 de 1996, por medio de la cual se aprobó el Convenio Internacional
de Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados
por la Contaminación de Hidrocarburos, suscrito en Bruselas el 18 de diciembre
de 1971 y su Protocolo Modificatorio del 19 de noviembre de 1976.
El día 30 de enero
de 1996, el Magistrado Sustanciador a través de auto de la misma fecha, asumió
la revisión de la Ley 257 del 15 de enero de 1996 y de los instrumentos
internacionales que la misma aprobó, ordenó la práctica de pruebas, la fijación
del negocio en lista con el fin de permitir la intervención ciudadana y que se
corriera traslado al señor Procurador General de la Nación, para los efectos de
la emisión del concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites señalados en la Constitución y la ley para esta clase de procesos,
procede la Corte a pronunciar la decisión correspondiente, afirmando su
competencia en lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA QUE SE REVISA.
Se anexa fotocopia
auténtica de la Ley 257 de enero 17 de 1996, por medio de la cual se aprobó el
"Convenio Internacional de Constitución de un Fondo Internacional de
Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos",
suscrito en Bruselas el 18 de diciembre de 1971 y su Protocolo Modificatorio
del 19 de noviembre de 1976.
III.
INTERVENCIONES.
1. Intervención
del Ministerio del Medio Ambiente.
El ciudadano Luis
Fernando Macías Gómez, en calidad de apoderado especial del Ministerio del
Medio Ambiente presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad
de la Ley 257 de 1996, en el cual se exponen los siguientes argumentos:
Colombia es un país
privilegiado en cuanto a su posición geográfica, pues cuenta con grandes
extensiones de costa sobre los mares Atlántico y Pacífico, una extensa zona
económica exclusiva, un potencial de riqueza y una invaluable biodiversidad
marina. En razón de dicha posición debe soportar un enorme trafico de barcos
cargados con petróleo e hidrocarburos y provenientes de todas partes del mundo;
pero se anota además que dicho tráfico se acrecienta cada día mas, porque
Colombia es un país importador de hidrocarburos y potencialmente productor a
gran escala y exportador de petróleo.
Por las
circunstancias anotadas, es muy probable que se pueda ver afectada o que afecte
a otros países con mayor frecuencia por derrames de hidrocarburos.
Por ser un país en
vía de desarrollo, Colombia aún no cuenta con herramientas suficientes para
prevenir, mitigar o conjurar los efectos de desastres causados por derrames de
hidrocarburos, los cuales son nefastos para la preservación de los recursos
naturales renovables y, por lo tanto, para el equilibrio ecológico.
El Convenio, junto
con su Protocolo Modificatorio, son constitucionales y convenientes, toda vez
que los objetivos perseguidos con la creación del Fondo internacional para la
indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos, son,
entre otros, no sólo el de indemnizar a las víctimas de los perjuicios, en la
medida que el Convenio complementado resulte insuficiente, sino también la de
exonerar a los propietarios de las obligaciones financieras y suplementarias.
2. Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En escrito
presentado extemporáneamente la doctora Idoia Astrid Valladares Martínez, en
calidad de apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, expresa las
razones por las cuales considera que la Ley 257 de 1996 debe ser declarada
exequible. Por lo tanto, no se lo tendrá en cuenta para efectos de la decisión
que habrá de adoptarse en este proceso.
3. Intervención
de la Procuraduría General de la Nación.
El señor Procurador
General de la Nación rindió, dentro del término establecido para tal efecto, el
concepto de su competencia, con base en el cual solicita a esta Corporación declarar
la exequibilidad tanto de los aludidos Convenio y Protocolo Modificatorio, como
de la Ley 257 de 1996, por medio de la cual se aprueban aquellos.
Luego de llevar a
cabo el correspondiente análisis desde el punto de vista formal, y no encontrar
objeción alguna, procede a realizar la revisión desde la perspectiva material,
bajo la cual presenta los siguientes argumentos:
El Fondo a que
aluden los referidos Convenio y Protocolo es necesario para prevenir, corregir
e indemnizar los daños ocasionados a las personas, a sus bienes y a la
naturaleza por los derrames de hidrocarburos, durante su transporte, pues las
dimensiones de esta clase de siniestros superan la capacidad financiera de los
propietarios de los buques para responder por tales perjuicios.
Con base en ello y
habiendo reseñado las materias desarrolladas por el Convenio y su Protocolo
Modificatorio, el Procurador conceptúa que éstos no quebrantan la preceptiva
constitucional, sino por el contrario desarrollan los fines propios de nuestro
Estado, como son los referidos a la protección de las personas residentes en
Colombia en su vida y en sus bienes, y a la protección del medio ambiente, toda
vez que se garantiza una indemnización plena a todos aquellos que resulten
afectados con el derrame de hidrocarburos, cuando estos son transportados, y el
pago de todas las operaciones necesarias para tratar de evitar que se expandan
los daños originados por la ocurrencia de esta clase de siniestros.
Agrega, que los
instrumentos internacionales en estudio respetan las previsiones de los
artículos 9, 150-16, 226 y 227 de la Carta Fundamental, los cuales reconocen la
soberanía y autodeterminación de los pueblos, promueven la integración
económica y la internacionalización de las relaciones políticas, económicas
sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Antecedentes
del Convenio y su Protocolo Modificatorio.
- En la exposición
de motivos que del proyecto de ley aprobatoria del Convenio y su Protocolo,
hizo el Ministerio de Relaciones Exteriores ante el Senado de la República y la
Cámara de Representantes, se explican los antecedentes de aquellos, de la
siguiente manera:
"La organización
marítima Internacional "OMI" es el Organismo especializado de las
Naciones Unidas que se entiende única y exclusivamente de los asuntos marítimos
y brinda un sistema de colaboración entre los gobiernos en materia de
reglamentaciones prácticas gubernamentales, relativas a cuestiones técnicas de
toda índole concernientes a la navegación comercial internacional y de la cual
Colombia es miembro por virtud de la Ley 6a. de 1974, enmendada por la Ley 45
de 1984, e igualmente es parte de varios convenios de dicha Organización que
han servido para armonizar la legislación nacional con la internacional
mediante la elaboración de medidas, estándares y reglamentos."
"El Convenio
Internacional sobre la Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización
por daños causados por la Contaminación de Hidrocarburos 1971, fue elaborado
como complementario del Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por
daños causados por la contaminación de las aguas del Mar por Hidrocarburos 1969
"CLC69", aprobado éste último con su Protocolo/76, el cual amplía el
límite de indemnización, por Colombia mediante Ley 55 de 1989. Los dos
Convenios han sido enmendados mediante Protocolos en 1976 y 1984."
"El Fondo está
financiado por personas que reciben crudos y fuel-oil pesado en Estados Partes
del Convenio."
"Sólo los
Estados que hayan ratificado, aceptado o aprobado el "CLC" o que se
hayan adherido con posterioridad al mismo, pueden ratificar, aceptar o aprobar
el presente convenio o adherirse al mismo."
- En la ponencia
para segundo debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, al
hacerse alusión al Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por daños
causados por la contaminación de aguas del mar por hidrocarburos, suscrito en
el año de 1969 (CLC 69), al Protocolo 76, y a los instrumentos materia de
revisión, se dijo:
La perseverancia en
la lucha para que la reparación económica en el caso de daños causados por
contaminación en el territorio o en el mar territorial llegara a todos los
niveles afectados, "y la vigencia de la razón en cuanto a que la
indemnización debía cubrir la totalidad de los perjuicios demostrados y
cuantificados, condujo a los países a la implantación de algo que sin duda
puede considerarse como un criterio original y novedoso, como fue el de
vincular a este proceso a los dueños de la mercancía transportada, constituida
por el llamado fuel-oil, petróleo crudo o simplemente hidrocarburo, con lo cual
en cierto modo, también, se vino a aliviar la enorme carga económica que recaía
sobre los armadores, hasta ese momento señalados como los únicos responsables.
Fue así como finalmente surgió el Convenio Internacional sobre la Constitución
de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la
Contaminación del Agua del Mar por Hidrocarburos. suscrito en Bruselas el 18 de
diciembre de 1971."
"Como la
denominación del convenio lo indica y como se expresa en el texto del mismo, de
lo que se trata es de constituirse un fondo, obligación que compete solamente a
aquellas entidades que anualmente reciben volúmenes de crudo que superan
ciertos límites indicados en el Convenio o en los Protocolos Modificatorios del
mismo. El fondo así constituido se constituye en una reserva de la que se hace
uso cuando se presenta un siniestro, para lo cual se han establecido
condiciones de diversa índole, siendo la principal de ellas la de que con los
dineros del fondo sólo se podrán cubrir indemnizaciones que no se alcanzaron a
pagar por la empresas navieras y por las empresas a cuyo cargo se encontraban
los seguros de tales empresas. Este, podría afirmarse, es el espíritu y la
esencia del convenio de 1971."
"Otro problema
conexo con estos convenios fue el de la cuantía de la indemnizaciones, los
límites a las mismas y el tipo de moneda para el pago de estas reparaciones.
Esto se contempló en los protocolos suscritos al efecto en los años de 1976 y
1984 complementarios de los dos primeros instrumentos."
"De otra parte
es bueno señalar que esta ayuda que se brindó a las empresas navieras para aliviarlos
en la pesada carga de la indemnizaciones, también implica para estas algunas
obligaciones que al efecto se tomaron de la legislación marítima existente
desde mucho tiempo atrás y en la cual se imponen a estas diversas obligaciones
encaminadas a hacer mas segura la operación marítima. Las disposiciones que
tratan de esta materia aparecen contenidas en diversos convenios
internacionales, a saber:"
"A) Convenio
Internacional para prevenir la contaminación de las aguas del mar, suscrito en
el año de 1954. Este convenio fue modificado en 1962 y posteriormente fue
sustituido por el Convenio Internacional para prevenir la contaminación del mar
por buques, suscrito en 1973. Este convenio fue en parte revisado y contemplado
por los Protocolos suscritos en 1974 y 1978. Se le identifica como el Convenio
MARPOL 73/78."
"Colombia
aprobó este Convenio por la Ley 12 de 1981."
"B) Convenio
Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, suscrito en el año
de 1960, Se le complementó con un Protocolo suscrito en 1978."
"A este se le
conoce como el Convenio SOLAS 74/78."
"Colombia
aprobó este Convenio mediante la Ley 8 de 1978."
"C) Convenio
internacional para las Líneas de Carga, (LL/66) el cual fue aprobado por
Colombia mediante la Ley 3 de 1987."
"D) Reglamento
Internacional para Prevenir Abordajes en el Mar, suscrito en 1960. Este
reglamento fue sustituido por un convenio sobre la misma materia suscrito en el
año de 1972. Colombia es parte de este mediante la Ley 13/ 1981."
2. Revisión
formal.
En lo que respecta
al examen formal, la Corte analiza dos aspectos, a saber: La competencia para
la adopción del texto del Convenio Internacional de Constitución de un Fondo
Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de
Hidrocarburos suscrito en Bruselas el 18 de diciembre de 1971 y su Protocolo
Modificatorio del 19 de noviembre de 1976", y el procedimiento en la
formación de la Ley 257 del 17 de enero de 1996.
- El Convenio
Internacional de Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de
Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos, suscrito en Bruselas el
18 de diciembre de 1971 y su Protocolo Modificatorio del 19 de noviembre de
1976, son instrumentos multilaterales abiertos a la adhesión de los Estados,
entre ellos Colombia, como lo corroboran dichos instrumentos y el oficio 05691
del 14 de febrero de 1996, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores (folio 416).
El 1o de junio de
1993 el Presidente de la República aprobó el texto del Convenio y el Protocolo
antes mencionado, y dispuso someterlo a la consideración del Congreso de la
República, para su aprobación.
- Con respecto al
procedimiento relativo a la expedición de la ley aprobatoria del Convenio y su
Protocolo, la Corte revisó el expediente legislativo del proyecto de ley No.
019/94 (Senado) y 226/95 (Cámara), que dio origen a ésta, y verificó la
observancia de dicho procedimiento, así:
El día 2 de agosto
de 1994, a través de la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, Dra. Nohemí
Sanín de Rubio, y del Ministro de Defensa de aquélla época, Dr. Rafael Pardo
Rueda, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Senado de la República
el proyecto de Ley aprobatoria del Convenio y el Protocolo referidos, el cual
fue repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República y cuyo texto original y exposición de motivos fueron publicados en la
Gaceta del Congreso N° 109 del 3 de agosto de 1994.
La ponencia para
primer debate estuvo a cargo del congresista Gustavo Galvis Hernández y fue
publicada en la Gaceta del Congreso N° 256 del 19 de diciembre de 1994.
El proyecto de ley
fue considerado y aprobado por unanimidad (13 de los 13 miembros) en la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el 15 de diciembre de
1994, como consta en la certificación expedida por el señor Secretario General
de dicha Comisión.
La ponencia para
segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 40 de marzo 30 de
1995.
El segundo debate en
la Plenaria del Senado ocurrió el 4 de mayo de 1995. Con el quórum
constitucional, legal y reglamentario (92 de sus miembros) fue aprobado el
proyecto, como consta en el Acta 41 de la sesión ordinaria de la referida
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso el día 19 de mayo de 1995.
Para el primer
debate en la Cámara de Representantes rindió la correspondiente ponencia el Dr.
Guillermo Martinezguerra Zambrano, la cual fue publicada en la Gaceta del
Congreso Nº 321 del 6 de octubre de 1995.
El proyecto fue
aprobado por unanimidad (16 representantes) en primer debate el 24 de octubre
de 1995, según aparece en la certificación expedida el 12 de febrero de 1996,
suscrita por el Secretario General de dicha Comisión.
La ponencia para
segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 40, y el respectivo
proyecto fue aprobado por unanimidad (156 votos) el 22 de noviembre del mismo
año, como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la
Cámara.
El día 15 de enero
de 1996 fue sancionado por el Gobierno el referido proyecto de ley.
Y finalmente, el
texto de la ley 257 de 1996 fue remitido por el Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional para los efectos del respectivo control de constitucionalidad,
dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción (17 de enero del año en
curso), obedeciéndose en esta forma el contenido del numeral 10 del artículo
241 de la Constitución Nacional, el cual dispone que las leyes aprobatorias de
tratados internacionales deberán ser remitidas por el Gobierno a la Corte
Constitucional.
Conforme a lo
expuesto, el procedimiento de formación de la ley ante el Congreso de la
República y la ulterior sanción por el Gobierno Nacional, se ajustan a las
exigencias constitucionales requeridas para su producción.
3. Revisión
material.
3.1. Convenio.
3.1.1.
Definiciones y expresiones utilizadas en el Convenio y el Protocolo.
Dentro de las
distintas definiciones y expresiones que en su artículo 1 contiene el Convenio,
con el fin de precisar la naturaleza y el alcance de sus disposiciones, la
Corte destaca, como útiles para la decisión que habrá de adoptar, las
siguientes:
- “Convenio de
Responsabilidad”: se alude al Convenio internacional sobre Responsabilidad
Civil por Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos, adoptado en
Bruselas el 29 de noviembre de 1969.
- "Barco”: toda
nave apta para la navegación marítima y todo artefacto flotante en el mar que
esté transportando hidrocarburos a granel.
- “Persona”: todo
individuo o sociedad, o entidad de derecho público o privado, ya esté o no
constituida en compañía, inclusive un Estado o cualquiera de sus subdivisiones
políticas.
-
"Propietario”: persona o personas matriculadas como dueñas del barco o, si
el barco no está matriculado, la persona o personas propietarias del mismo. No
obstante, cuando un Estado tenga la propiedad de un barco explotado por una
compañía que esté matriculada en ese Estado como empresario del barco, se
entenderá que el "propietario" es dicha compañía.
-
"Hidrocarburos”: todo hidrocarburo persistente, como crudos de petróleo,
fuel-oil, aceite diesel pesado, aceite lubricante y aceite de ballena, ya sean
estos transportados a bordo de un barco como cargamento o en los depósito de
combustible de ese barco. Debe advertirse, que para los fines de estos
términos, se limita la noción de “hidrocarburos” a los hidrocarburos minerales
persistentes.
- "Daños por
contaminación": pérdidas o daños causados fuera del barco que transporte
los hidrocarburos por la contaminación resultante de derrames o descargas, e
incluye el costo de las medidas preventivas y las pérdidas o daños causados por
tales medidas preventivas.
- "Medidas
preventivas”: todas las medidas razonables tomadas por cualquier persona
después de ocurrir un siniestro con objeto de prevenir o minimizar los daños
por contaminación.
- "Siniestro”:
todo acontecimiento o serie de acontecimientos cuyo origen sea el mismo, que
cauce daños por contaminación.
-
"Organización”: corresponde a la Organización Consultiva Marítima
Intergubernamental.
-
"Hidrocarburos sujetos a contribución”: son el “petróleo crudo” y el
“fuel-oil”, según las siguientes definiciones:
- “Petróleo crudo”:
toda mezcla líquida de hidrocarburos naturales provenientes del subsuelo,
tratada o no para facilitar su transporte. Se incluyen asimismo los petróleos
crudos a los que se les ha eliminado algunas fracciones de destilación
(llamados a veces “crudos sin fracción de cabeza”), o a los que se han añadido
ciertas fracciones de destilación (conocidos también por crudos “descabezados”
o “reconstituidos”).
- "Fuel-oil”:
los destilados pesados o residuos de petróleo crudo o mezclas de estos
productos destinados a ser utilizados como carburante para la producción de
calor o de energía, de una calidad equivalente a las especificaciones de la
“American Society for Testing Materials- Especificación para Fuel-Oil núm. 4”.
(Designación D 396-69) o superiores.
- "Franco”: la
unidad constituida por 65 miligramos y medio de oro fino de novecientas
milésimas.
- "Arqueo del
buque”: es el arqueo neto más el volumen que para determinar el arqueo neto se
haya deducido del arqueo bruto por concepto de espacio reservado a la sala de
máquinas.  Cuando se trate de un barco cuyo arqueo no pueda medirse aplicando
las reglas corrientes para el cálculo de arqueo, se supondrá que el arqueo del
barco es el 40 por 100 del peso en toneladas (de 2.240 libras) de los
hidrocarburos que pueda transportar el barco.
- "Tonelada”:
aplicada a hidrocarburos, se entiende toneladas métricas.
- "Fiador”:
toda persona que proporcione un seguro u otra garantía financiera para cubrir
la responsabilidad del propietario según lo establecido en el Artículo VII,
párrafo 1, del Convenio de Responsabilidad, que establece que el propietario de
un barco que esté matriculado en un Estado contratante y transporte más de
2.000 toneladas de hidrocarburos a granel como cargamento tendrá que suscribir
un seguro u otra garantía financiera, como la garantía de un banco o un certificado
expedido por un fondo internacional de indemnizaciones por el importe a que
asciendan los límites de responsabilidad previsto en el artículo 5o., párrafo
1, para cubrir su responsabilidad por daños causados por la contaminación con
arreglo a este Convenio.
- "Estado de
Matrícula del barco": El estado en que el barco está matriculado y, con
relación a los barcos no matriculados, el Estado cuyo pabellón enarbola el
barco.
- "Instalación
terminal”: se refiere a cualquier lugar de almacenaje de hidrocarburos a granel
que permita recibir los transportados por mar, inclusive toda instalación
situada en la mar y conectada a dicho lugar.
3.1.2. Motivos y
finalidades del Convenio.
En el aparte
introductivo del Convenio se expresan los motivos y sus finalidades que
justificaron su celebración, así:
Los Estados Partes,
partícipes del "Convenio de Responsabilidad", son conscientes de los
peligros de contaminación que crea el transporte marítimo internacional de
hidrocarburos a granel, de la necesidad de asegurar una indemnización a las
víctimas de los daños por contaminación causados por derrames y descargas de
hidrocarburos desde buques, dado que dicho Convenio no proporciona en todos los
casos una indemnización plena a las víctimas de los daños por contaminación de
hidrocarburos, y que los referidos daños no deben ser soportados exclusivamente
por la industria naviera sino también por los intereses de la carga, expresan
la necesidad de crear un sistema de compensación e indemnización que
complemente el establecido por el referido Convenio para asegurar una plena
indemnización a las víctimas de los daños de la contaminación y exonerar al
mismo tiempo al propietario de las obligaciones suplementarias previstas en
éste.
Por las razones
anotadas, convienen en constituir un fondo internacional de indemnización de
daños causados por la contaminación de hidrocarburos, cuyos fines básicos son:
indemnizar a las víctimas de los daños por contaminación en la medida en que la
protección establecida en el Convenio de Responsabilidad resulte insuficiente y
exonerar a los propietarios de las obligaciones financieras suplementarias que
para ello se derivan del Convenio de Responsabilidad (art. 2).
3.1.3. Alcance
del Convenio.
Según el art. 3 el
Convenio se extiende al reconocimiento de las indemnizaciones por los daños
causados por contaminación en el territorio o en el mar territorial de un
Estado Contratante, y a las medidas adoptadas para prevenir o limitar esos daños,
e igualmente a las compensaciones a los propietarios y a sus fiadores, cuando
se trate de los referidos daños ocurridos en el territorio o en el mar
territorial de un Estado Parte del Convenio de Responsabilidad por un barco
matriculado o que enarbole la bandera de Estado Contratante, y a las medidas
destinadas a prevenir o limitar estos daños.
3.1.4. Contenido
del Convenio en los apartes que se consideran relevantes para el fallo.
a) Indemnización
y Compensación.
Es obligación del
Fondo indemnizar a toda víctima por un daño por contaminación, en la medida en
que no haya obtenido una indemnización plena y adecuada, con arreglo a las
disposiciones del Convenio de Responsabilidad, luego de haber adoptado las
medidas razonables para ejercer los recursos legales de que dispone, por
cualquiera de las siguientes causas: por no estar prevista la responsabilidad
por el daño; por incapacidad financiera del propietario responsable o cuando la
garantía financiera fuere insuficiente.
El Fondo reconoce
indemnización por los gastos incurridos en operaciones de limpieza en el mar o
en la playa. En lo que respecta a operaciones en el mar, los costos pueden
relacionarse con el despliegue de los buques, los salarios de tripulaciones, el
uso de barreras y el empleo de dispersantes, y en lo que atañe con operaciones
de limpieza en tierra, éstas comprenden costos de personal, equipo,
absorventes, etc.
Precisa el Convenio,
que las pérdidas económicas sufridas por quienes dependen directamente de
actividades en la costa o relacionadas con el mar, también son recuperables y
compensadas; es decir, en este evento el Fondo paga indemnización generada por
daño emergente y lucro cesante.
Asimismo, el Fondo
paga indemnizaciones por todas aquellas medidas que se tomen para prevenir o
minimizar los daños de contaminación por hidrocarburos que han escapado del
buque, a fin de evitar que este llegue a la costa.
Al Fondo se le
exonera de la obligación de pagar indemnización, si queda probado que los daños
ocasionados por contaminación se debieron a un acto de guerra o fueron
consecuencia de un derrame de hidrocarburos procedente de un buque de guerra, o
se derivan de culpa o negligencia del propietario que hubiere incumplido las
prescripciones relativas a la prevención de la contaminación y la seguridad de
la vida humana en el mar, u otras que se menciona en el artículo 5 numeral 3, o
son producto de la conducta dolosa del propietario.
Por otra parte, el
Fondo se obliga a compensar, conforme a los topes máximos fijados, a los
propietarios y a sus fiadores por la porción del límite total de su
responsabilidad a que les obliga el Convenio de Responsabilidad, en las
cuantías que se determinan en el Convenio objeto de revisión y que luego se
modifican en el Protocolo.
En cuanto al modo de
hacer efectivas la indemnización y compensación, el Convenio dispone:
- El Fondo sólo
reconoce la indemnización o la compensación, en cada caso, cuando la respectiva
responsabilidad sea declarada mediante proceso que debe adelantarse ante las
jurisdicciones competentes de los Estados Partes. Estos se obligan "a
otorgar a sus tribunales la competencia necesaria para conocer de toda acción
contra el Fondo", y adoptar las medidas necesarias para intervenir en
cualquier proceso judicial que se inicie contra un propietario o su fiador.
Las correspondientes
acciones deben ser instauradas dentro de los términos de caducidad que en el
Convenio se prevén.
- Cuando el tribunal
con jurisdicción haya pronunciado un fallo que sea ejecutorio en el Estado de
origen, en el cual ya no pueda ser objeto de recurso ordinario, será reconocido
en cualquier otro Estado Parte, excepto si en el juicio se actuó
fraudulentamente o si al demandado no se le dio la oportunidad de ejercer sus
defensas.
- Los fallos serán
ejecutorios en todos los Estados Parte, siempre que se cumplan las formalidades
requeridas por éstos, que no podrán consistir en la revisión de fondo de la
controversia ya decidida.
También, el Convenio
prevé la subrogación en favor del Fondo de todas las acciones y derechos que
correspondan a la víctima indemnizada en contra del propietario o de su fiador.
b). Las
Contribuciones.
El Convenio regula
las contribuciones que deben ser pagadas por las personas obligadas de acuerdo
con la cantidad de hidrocarburos transportados. Dichas contribuciones deben ser
recaudadas por cada Estado miembro, el cual se compromete a informar al
Director del Fondo sobre las personas obligadas a su pago.
Se señalan dos
clases de contribuciones: Las contribuciones iniciales y las anuales. Las
primeras son exigibles cuando un país se constituye en Estado Contratante del
Fondo; sin embargo, si durante el año anterior a aquél en que el Convenio entra
en vigencia para el Estado Contratante ninguna persona recibe hidrocarburos
sujetos a contribución en determinadas cantidades, no es necesario pagar la
contribución inicial. Y las segundas se establecen para satisfacer tanto los
pagos anticipados de compensación e indemnización del Fondo durante el año
siguiente, como los gastos administrativos de ese año.
En punto a las
contribuciones anuales se precisa: -éstas serán decididas, cada año, por la
Asamblea del Fondo; -cada contribuyente debe pagar una cantidad específica por
tonelada de hidrocarburos recibido y, -que a menos que la Asamblea decida de
otro modo, las contribuciones anuales se deben efectuar el 1 de febrero del año
siguiente a aquel en que ésta decide su monto.
c). La
Organización y Administración del Fondo.
En el Convenio se
establece que habrá una Asamblea General, un Comité Ejecutivo y una Secretaría
General, en el cual se determinan sus respectivas competencias, el
procedimiento a seguir en la toma de decisiones y las mayorías requeridas en
cada caso.
La Asamblea está
constituida por representantes de todos los Estados Contratantes o Partes, es
el órgano rector del Fondo, y se reúne ordinariamente una vez al año.
El Comité Ejecutivo
es elegido por la Asamblea y está integrado por un tercio de los miembros o 15
Estados Miembros, si este número es inferior. Su función principal es la de
aprobar la liquidación de las reclamaciones promovidas contra el Fondo.
La Secretaría está a
cargo de un Director.
d) Régimen de
exenciones, tributario y aduanero.
Según el artículo 31
el Fondo está exento de todo "derecho de aduana, contribución u otros
impuestos semejantes por aquellos objetos importados o exportados para su uso
oficial por si o a su nombre". Y "los Estados Contratantes
autorizarán, sin restricción alguna, cuantas transferencias y pagos de
contribuciones se hagan al Fondo, así como toda indemnización pagada por
éste". Sin embargo, las personas que contribuyan al Fondo, así como las
víctimas y propietarios que reciban compensaciones del mismo, quedaran sujetos
a la legislación fiscal del Estado del que sean contribuyentes.
e) Disposiciones
transitorias.
Las disposiciones
transitorias comprenden: -la fecha en que el Fondo comenzará a cubrir los
riesgos previstos en el Tratado, -la fecha en que se convocará a la Asamblea
para su primer período de sesiones, -los requisitos necesarios para vincular a
los Estados por las disposiciones del tratado, y -el procedimiento para su
entrada en vigor y para su denuncia.
3.1.5. Protocolo
Modificatorio del Convenio.
El Protocolo en
referencia, contiene las siguiente previsiones:
- Sustituye el
párrafo 4 del artículo 1 del Convenio en el sentido de definir lo que se
entiende por "unidad de cuenta" o "unidad monetaria".
- Modifica las
cuantías previstas en materia de indemnizaciones, compensaciones y
contribuciones iniciales y anuales, mencionadas en el Convenio en los artículos
4, 5, 11 y 12.
Finalmente, el
Protocolo regula lo atinente al procedimiento para la firma, adhesión,
ratificación, aceptación o aprobación por los Estados, la fecha en que entrará
en vigor y su denuncia, e igualmente, la posibilidad de convocar a una
Conferencia para revisar o enmendar sus cláusulas.
3.2. La
confrontación del Convenio y del Protocolo y su ley aprobatoria con las
disposiciones de la Constitución.
3.2.1. En
diferentes sentencias la Corte, a partir de una interpretación sistemática,
axiológica y teleológica del Preámbulo y de diferentes normas de la Carta
Política, alusivas, entre otras, al derecho a la vida, a la salud, a las
riquezas naturales y culturales, a la propiedad y su función social y al ambiente,
ha considerado a éste como bien jurídico susceptible de especial protección, lo
cual se manifiesta en la exigencia de deberes encaminados a asegurar no sólo su
preservación sino su restauración en caso de deterioro, en cabeza del Estado,
de los particulares y aún de la comunidad internacional.
El sistema normativo
constitucional que directa o indirectamente alude al ambiente y a la necesidad
de su protección, con la finalidad de asegurar una oferta constante de
elementos ambientales a las generaciones presentes y futuras, se encuentra
integrado básicamente por las siguientes disposiciones: artículos 7,
(reconocimiento de la diversidad étnica y cultural); 8, (obligación del Estado
y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la
Nación); 11, (derecho a la vida); 49, (reconocimiento, como servicios públicos
a cargo del Estado, la atención a la salud y al saneamiento ambiental); 58
(función ecológica inherente a la función social de la propiedad); 63, (parques
naturales y otros bienes, inalienables, imprescriptibles e inembargables); 66,
(los créditos agropecuarios como instrumento para superar cualquier calamidad
ambiental); 67, (la educación como instrumento para lograr y asegurar la protección
del ambiente); 72, (patrimonio cultural de la Nación); 79, (derecho de todas
las personas a gozar de un ambiente sano y deber del Estado de proteger la
diversidad e integridad del ambiente); 80, (planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales acorde con la filosofía de la idea
del desarrollo sostenible par asegurar su conservación, restauración
sustitución, prevenir los factores de deterioro ambiental, y exigir
responsabilidad por los daños causados); 81, (prohibición de la fabricación,
importación e introducción al país de ciertos bienes considerados nocivos para
el ambiente y protección de los recursos genéticos); 87 y 88, (acción de
cumplimiento y acciones populares en defensa del ambiente); 90,
(responsabilidad estatal por el daño antijurídico); 95-8, (deber de la persona
y del ciudadano de proteger los recursos naturales y culturales del país y
velar por la conservación de un ambiente sano); 215, (estado de emergencia
derivado de la perturbación o amenaza del orden ecológico); 226,
(internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional); 267, (valoración de los costos
ambientales como parte del ejercicio del control financiero de gestión y de
resultados que comprende la vigilancia de la gestión fiscal del Estado); 277-4,
(defensa del ambiente por parte de la Procuraduría General de la Nación); 289,
(programas de cooperación e integración de zonas fronterizas para la protección
ambiental); 300-2 y 313-7-9, (funciones de las Asambleas y de los Concejos
municipales en materia ambiental); 333, (delimitación por el legislador del
alcance de la libertad económica por razones de orden ambiental); 334,
(intervencionismo estatal para el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación
de un ambiente sano); 360, (facultad del legislador para regular las
condiciones en la explotación de los recursos naturales).
El referido conjunto
normativo constituye la preceptiva básica, a la cual debe ajustarse el Estado
para la creación del marco jurídico general, que contiene: las directrices
generales para el desarrollo de la política y la gestión ambiental, los deberes
u obligaciones que corresponden tanto al Estado como a los particulares en el
manejo, la preservación, conservación, sustitución y restauración del ambiente,
el cumplimiento de la función ecológica que es inherente a la función social de
la propiedad y de la empresa, el señalamiento de los instrumentos y medios para
lograr la finalidad de la conservación integral del ambiente y la manera de
exigir las correspondientes responsabilidades a los sujetos causantes del
deterioro ambiental.
Los problemas
ambientales y específicamente los factores que conducen al deterioro ambiental,
no se pueden considerar en sus consecuencias, como asuntos que atañan
exclusivamente a un país en particular, pues aquéllos pueden tener efectos y
repercutir y por lo tanto concernir a algunos o a todos los estados. Es decir,
que la necesidad de preservar un ambiente sano, constituye un interés universal
de los estados.
Específicamente,
cuando existen recursos naturales compartidos entre diferentes países, se
impone la necesidad de establecer reglas y mecanismos para efectos de su manejo
y explotación conjunta y para la adopción de medidas que impidan que el uso
puramente interno de un recurso natural renovable u otros elementos ambientales
en un determinado país pueda causar perjuicios a otros.
Igualmente, las
acciones nocivas producidas por diferentes agentes en uno o en algunos estados
en particular, causantes de deterioro ambiental, no sólo tienen una repercusión
dentro del ámbito interno de cada uno de ellos, sino que tienen una proyección
externa, es decir, hacia otros estados. Naturalmente, dichas acciones pueden
dar lugar a que se causen perjuicios y a que sea necesario que se establezcan y
declaren las correspondientes responsabilidades y que se provea a su
reparación.
La repercusión
internacional en el manejo, administración y explotación de los recursos y de
los problemas ambientales, impone la necesidad de que a través de tratados o
convenios internacionales se establezcan normas reguladoras de la conducta de
los estados que apunten a facilitar, hacer operativas y viables, en todo
sentido, las acciones que conciernen al referido manejo y aprovechamiento y a
asegurar la cooperación de los estados en lo que concierne a la protección del
ambiente y a contrarrestar las causas y efectos del deterioro ambiental.
También, dichos tratados y convenios han regulado un régimen de responsabilidad
internacional, sustentado en el principio de derecho constitucional
consuetudinario "sic utere tuo tu alienum non laedas", (usa tu
propiedad o tu pertenencia o ejercita tus derechos de manera que no causes
daños a los demás), que se encuentra consagrado en el principio 21 de la
Declaración de Estocolmo, así:
"Los estados
tienen, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y el principio de
derecho internacional, el soberano derecho a explotar sus propios recursos
siguiendo sus propias políticas ambientales y la responsabilidad de asegurar
que las actividades adelantadas en su jurisdicción o control no causen daño al
ambiente de otros estados".
El Constituyente de
1991, consciente de la necesidad utilizar los instrumentos del derecho
internacional para regular las situaciones jurídicas a que puede dar lugar
tanto el manejo de los recursos naturales compartidos, como la problemática
atinente a la preservación y al deterioro del ambiente, consignó en el artículo
226, el deber del estado de promover la internacionalización de las relaciones
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
3.2.2. La Corte
estima que el Convenio, el Protocolo y la ley aprobatoria,  sometidos a su
revisión, se avienen con los preceptos de la Constitución, por las razones
antes expuestas y, además, por las siguientes:
- Los derrames de
petróleo en el mar suelen ser devastadores, los daños ocasionados al ambiente
en las aguas y en los recursos hidrobiológicos que ellos contienen, afectan no
sólo el ecosistema marino y las zonas costeras, sino a las personas que de
alguna manera usan o explotan dichos elementos ambientales. Es decir, que
dichos derrames, pueden afectar el ambiente marino y la subsistencia de las
personas que dependen de la explotación de los recursos marinos, y tener
repercusión grave en actividades como el turismo y la recreación en las áreas
costeras y en las playas, y en el paisaje.
Tan necesario es
prevenir este tipo de contaminación, como contrarrestar o minimizar sus
efectos, porque las consecuencias de los siniestros que dan lugar a ella pueden
significar que tenga que ser padecida durante mucho tiempo, porque en estos
casos la recuperación de los ecosistemas es muy lenta.
Con el fin de atacar
los efectos de dichos daños, se utilizan productos y sistemas de lavado de las
orillas y de las playas y barreras flotantes; pero la utilización de éstos
requieren de personal calificado, maquinaria, buques, equipos, etc., que
necesariamente implica contar con suficientes recursos económicos para solventar
los costos que demanda las referidas operaciones, con los cuales no siempre
cuentan los agentes causantes o que deben responder de los siniestros.
Igualmente, se requiere contar con dichos recursos para reconocer las
indemnizaciones a las víctimas de los siniestros.
- El Convenio
vincula a los Estados en la formación del Fondo, el cual es alimentado con las
contribuciones y tiene las finalidades ya reseñadas. De este modo, a través de
la creación de un fondo común, se promueve la solidaridad internacional de los
Estados para dar una respuesta efectiva a los problemas de la contaminación
derivada del derrame de petróleo en el mar, y de paso se alivia, por las
razones ya vistas, la responsabilidad que deben asumir los agentes causantes de
los siniestros y sus aseguradores.
- La conformación
del Fondo es un desarrollo práctico del mandato consignado en el artículo 226,
pues es una forma de promover la internacionalización de las relaciones
ecológicas y de asegurar la cooperación de otros Estados, con miras a
contrarrestar los efectos de la contaminación por  el derrame de hidrocarburos
en el territorio o en el mar territorial, con motivo de su transporte, y de
asegurar la reparación de los perjuicios ocasionados a las víctimas de los
correspondientes siniestros.
El Convenio,
consulta en un todo el sistema normativo ambiental contenido en la Constitución
y al cual se hizo referencia antes y desarrolla los principios que rigen la
responsabilidad en materia ambiental, en el sentido de que todo aquél que causa
un daño al ambiente debe indemnizarlo, indemnización que comprende diferentes
variables, es decir que no está sólo destinada a reparar, restaurar o sustituir
los elementos ambientales afectados, sino también a minimizar o reducir sus
efectos, y a reparar los perjuicios a las víctimas identificadas que han
sufrido en concreto el daño.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, se declarará la exequibilidad del Convenio, el
Protocolo y la ley aprobatoria de éstos.
V. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR
EXEQUIBLES el Convenio Internacional de Constitución de un Fondo Internacional
de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos,
suscrito en Bruselas el 18 de diciembre de 1971, y su Protocolo Modificatorio
del 19 de noviembre de 1976.
Segundo. DECLARAR
EXEQUIBLE la ley 257 de 1996, por medio de la cual se aprueban los
referidos Convenio y Protocolo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
SECRETARIA GENERAL