T-285-04
II
Sentencia T-285/04
VIA DE
HECHO EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Desconocimiento de sentencia de la Corte
Constitucional
La decisión proferida por la
Contraloría, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor,
quien debe considerarse como apelante único, constituyó una verdadera vía de
hecho, ya que no sólo agravó su situación, sino que además desconoció una
disposición constitucional anterior al pronunciamiento fiscal. Por ende, no
puede esta Sala ratificar la conducta asumida por la Contraloría y considerar
que la decisión proferida en contra del actor fue simplemente confirmada, pues
es claro que sólo si la culpa es grave, hay lugar al juicio de responsabilidad
fiscal conforme a la sentencia C-619 de agosto 8 de 2002. Por ello, es claro
para la Corte que en este caso es indiscutible la existencia de una vía de
hecho, pues resulta evidente que para confirmar la sanción se desconoció por
completo la decisión contenida en la sentencia C-619 de 2002, razón esta por la
cual la acción de tutela impetrada habrá de prosperar.
PRINCIPIO
DE NO REFORMATIO IN PEJUS EN PROCESO DISCIPLINARIO-Cambio de calificación de la falta de leve a grave
La vía de hecho consistente en el
desconocimiento de lo resuelto en la sentencia C-619 de 2002 que surte efectos
erga omnes, implica, por lo expuesto la violación del principio de reformatio
in pejus consagrado constitucionalmente y hace procedente el amparo solicitado,
en el sentido de decretar la nulidad del fallo 002 de enero 14 de 2003, por
medio del cual se decidió en primera instancia el proceso de responsabilidad
fiscal adelantado en contra del demandante, debido a que la garantía
constitucional que prohíbe la reformatio in pejus, cuando se trata de apelante
único, no admite excepciones, pues sólo así se garantiza la efectividad del
artículo 31 de la Carta y del principio de certeza jurídica en el fallo.
Referencia: expediente T-824663
Acción de tutela de León Darío Tobón Orrego
contra Contraloría General de Antioquia.
Procedencia: Juzgado Doce Penal del
Circuito de Medellín.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales han proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo proferido por el
Juzgado Doce Penal del Circuito de Medellín, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor León Darío Tobón Orrego, en contra de la Contraloría
General de Antioquia.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que hizo la Secretaría del Juzgado, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
El señor Tobón Orrego presentó acción de tutela el día
diez (10) de septiembre de dos mil tres, ante el Juzgado Doce Penal del
Circuito de Medellín, reparto por los hechos que se resumen a continuación:
A. Hechos.
El actor afirma que en el mes de febrero
de 1998, se inició en su contra un proceso de responsabilidad fiscal, por
detrimento patrimonial al municipio de Sopetrán, en un contrato cuyo objeto era
la rehabilitación de la vía Sopetrán  -Guayabal.
El 14 de enero de 2003, se dictó fallo de
primera instancia, en el cual se declaró su responsabilidad fiscal por la suma
de cinco millones seiscientos mil pesos (5.670.000). En esa providencia, se
determinó que debía cancelar la citada suma como consecuencia de un sobrecosto,
respondiendo a título de culpa leve.
Para el actor, la mencionada providencia
desconoció un fallo proferido por la Corte Constitucional que declaró
inexequible la totalidad del parágrafo segundo del artículo 4 de la ley 610 de
2002 y la expresión “culpa leve” del artículo 53 de la ley 610 de 2002, por
contradecir el artículo 90 de la Constitución Nacional.
En consecuencia, apeló el fallo proferido en su
contra, pero sin hacer mención a la sentencia proferida por la Corte
Constitucional. Por cuanto el apoderado del señor Hernán Álvarez, quien había
sido igualmente declarado responsable fiscal en la misma providencia había
interpuesto recurso de apelación haciendo alusión a la mencionada providencia.
El recurso del actor fue desestimado, pero el auto que
resolvió su recurso cambió la graduación de la culpa de leve a grave sin
explicar las razones de tal determinación.
Expresa, que el Contralor Departamental desconoció que
la declaratoria de inexequibilidad de una norma genera su exclusión inmediata
del ordenamiento, razón por la cual, jurídicamente se hace inaplicable, por
consiguiente, era imposible emitir fallo de responsabilidad fiscal a título de
culpa leve con posterioridad a la sentencia de agosto de 2002.
Agrega que el 11 de abril de 2003,
solicitó que se declarará la prescripción del proceso en comento, por cuanto
han transcurrido mas de cinco años después de que se decretó la apertura del
proceso. Sin embargo, el Contralor hizo caso omiso a  sus peticiones.
Posteriormente, en mayo del mismo año, solicitó
mediante derecho de petición que respondiera la solicitud de abril 11, pero la
respuesta fue negativa aduciendo que no lo había hecho en el momento procesal
oportuno. Para el actor, la Contraloría desconoce que a pesar de que la
providencia fue proferida el 4 de marzo de 2003, la notificación se hizo el 15
de mayo, es decir, fue en ésta última fecha cuando quedó ejecutoriada.
Igualmente, desconoce que la institución de la prescripción tal como está
concebida en la ley 610 de 2000, no requiere petición de parte, sino que es obligación
del funcionario decretarla cuando se dan los presupuestos necesarios para ello.
B. La demanda de tutela.
El actor considera que se vulnera su
derecho al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), por cuanto, existe
una irregularidad procesal. Igualmente, el derecho al trabajo, debido a que si
es declarado responsable fiscalmente no podrá contratar nuevamente con el
Estado.
C. Pretensión.
Solicita se ordene como mecanismo transitorio la
protección de sus derechos fundamentales. Por cuanto, aunque puede acudir a la
jurisdicción contenciosa, actualmente, tiene un contrato de asesoría jurídica
con el Ministerio de Transporte y si el fallo continúa en firme deberá
declararse la caducidad del misma
D. Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del veintidós (22) de septiembre de
dos mil tres (2003), el Juzgado Doce Penal del Circuito de Medellín denegó el
amparo solicitado por el señor Tobón Orrego, al considerar la naturaleza
residual y subsidiaria de la acción de tutela, pues el actor puede acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa y demandar el acto que considera
vulnera sus derechos.
Consideró que no es cierto que exista un
perjuicio irremediable, por cuanto el demandante es un profesional que puede
desempeñarse sin necesidad de estar vinculado a una entidad publica. Además, la
jurisdicción contenciosa le ofrece mecanismos a través de los cuales pueden
suspenderse los efectos de la sentencia hasta que se resuelva su situación.
Agregó que “el proceso adelantado en contra del
accionante no merece reparo alguno, pues fue sancionado y utilizó los
mecanismos que estaban a su alcance, como lo fue la interposición oportuna de
recursos, para tratar de hacer cambiar por el superior la decisión que había
tomado en su contra, la actuación fue conocida por el funcionario competente y
las decisiones fueron oportunamente notificadas”.
En consecuencia, consideró que no existe la
vulneración de ningún derecho fundamental.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala es competente para decidir, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34
del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Se afirma que la Contraloría General de
Antioquia, incurrió en vía de hecho, al declarar responsable fiscalmente al
actor en primera instancia a título de culpa leve. Decisión que no tuvo en
cuenta la sentencia de constitucionalidad proferida por esta Corporación, en
donde se declaró inexequible la expresión “leve” contenida en el artículo 53 de
la ley 610 de 2000, razón por la que interpuso recurso de apelación pero en
segunda instancia se confirmó la decisión, cambiando la graduación de la pena,
de leve a grave.
Igualmente, se afirma que la Contraloría no
tuvo en cuenta que han transcurrido mas de cinco años, después de que se
decretó la apertura del proceso. Es decir, que debía operar el fenómeno de la
prescripción.
Dentro de este contexto, corresponderá a
esta Sala establecer si, tal como lo afirma el demandante, en el proceso fiscal
adelantado en su contra, la Contraloría General de Antioquia, incurrió en
conductas que puedan ser tachadas como vías de hecho.
Tercera.  La responsabilidad fiscal.
3.1. Por definición de la ley 610 de
2000, el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
Al respecto se ha dicho:
“El proceso de
responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la
Constitución, según el cual el Contralor General de la República tiene la
atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,
imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma,
facultades que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y
control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los
particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo.
Funciones éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales
(art. 272, inc. 6º C.P.).
Conforme a lo
anterior, las competencias que asisten a todas las contralorías se expresan a
través de dos momentos teleológicamente concatenados, sin que el segundo de
ellos deba darse necesariamente en todos los casos.  Es decir, en un primer
momento las contralorías realizan el control fiscal dentro de sus respectivas
jurisdicciones, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones,
recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen
de los actos de gestión fiscal seleccionados.  Si con ocasión de esa
vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información
concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal,
procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, esto es, del
proceso de responsabilidad fiscal.  El cual, en todo caso, está sujeto a la
oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción.
Dicho proceso permite establecer la
responsabilidad de quien tiene a su cargo bienes o recursos sobre los cuales
recae la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el
resarcimiento de los daños causados al erario público.  De esta forma, el
proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a obtener una declaración
jurídica en el sentido de que un determinado servidor público, o particular que
tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas
de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o
culposa, en la administración de los dineros públicos[1].
El proceso de responsabilidad fiscal es de
naturaleza administrativa;[2]
de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la
responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal,
puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas la responsabilidad
que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa,
dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter
subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es
patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el
resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e
independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del
debido proceso[3]
según voces del  artículo 29 Superior.
Anteriormente
el proceso de responsabilidad fiscal se hallaba regulado por la ley 42 de
1993.  Sin embargo, ante las ostensibles inconsistencias de contenido que
acusaban los artículos pertinentes, y habida consideración de la necesidad de
estipular unas reglas muchos más idóneas sobre la materia, se expidió la ley
610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. (Sentencia C-840 de
2001)
3.2. Ahora bien, sobre la caducidad de la
acción fiscal en sentencia T-1159 de 2001, la Corte afirmó que la ley 610 de
2003, a diferencia de la ley 42 de 1993, estableció expresamente, un término de
caducidad de la acción fiscal y respetó el pronunciamiento que en su
oportunidad hizo esta Corporación en sentencia C-046 de 1994 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
Para la Corte, la ley 610 confirmó el
criterio que estableció el momento a partir del cual debía comenzar a
contabilizarse el término para que operará la caducidad de la acción fiscal,
modificando únicamente el plazo de caducidad de dicha acción, ampliándola a
cinco (5) años.
Asimismo, se afirmó que el artículo 67 de
la ley 610 de 2000 señaló que: “En los procesos de
responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente ley, se hubiere
proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de
juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad
con el procedimiento regulado por la Ley 42 de 1993. En los demás procesos, el
trámite se adecuará a lo previsto en la presente ley. En todo caso, los
términos que hubieran empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren en curso, se regirán por la ley vigente”.
Por tanto, la ley que rige el caso objeto
de revisión, es la ley 610 de 2000, pues agotada la etapa de investigación
fiscal el 17 de febrero de 1998, se profirió auto de cierre y calificación
fiscal el 17 de agosto de 2000, por medio de la cual se declaró abierta la
etapa de juicio fiscal.
3.3. Dentro de este contexto, el 14 de
enero de 2003, la dirección de responsabilidad fiscal de la Contraloría General
de Antioquia, decidió en primera instancia declarar responsable fiscalmente al
actor “en calidad de exalcalde del Municipio de Sopetrán, por el detrimento
patrimonial causado al municipio que indexado asciende a la suma de cinco
millones seiscientos setenta mil pesos”.
En la parte motiva de la providencia (fl 26) se afirmó
que el señor León Darío Tobón Orrego responderá fiscalmente a título de
culpa leve, por la falta de diligencia y cuidado al no consultar los
precios del mercado al momento de adjudicar y celebrar el contrato de obra
pública.
El actor, junto con el apoderado del señor Hernán
Álvarez, quien había sido igualmente declarado responsable fiscal en la misma
providencia apelaron esa decisión, pero el fallo de responsabilidad fiscal fue
confirmado el cinco (5) de marzo de 2003. Sin embargo, la Contraloría entró a
analizar y adecuar la responsabilidad de los agentes, considerando que actuaron
a título de culpa grave.
3.4. Para el demandante, la decisión de la Contraloría
desconoció la sentencia de constitucionalidad C-619 de agosto 8 de 2002, en
donde se declaró inexequible la expresión leve contenida en el artículo
53 de la ley 610 de 2000.
En efecto, en dicha providencia esta Corporación
señaló:
“La responsabilidad fiscal es la que se
deriva de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, es de naturaleza
administrativa y patrimonial en cuanto busca la reparación del daño causado por
la gestión fiscal irregular y es de carácter independiente y autónomo.  Pero, a
diferencia de lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no
señala un criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal
-entendiendo por tal una razón de justicia que permita atribuir el daño
antijurídico a su autor-, pues ni en las normas constitucionales referidas al
control fiscal (C.P. arts. 267, 268 y sig.) ni en la integridad del articulado
del Texto Superior aparece definido tal criterio normativo.
6.2. En ese contexto, es entendible que el
criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal sea determinado
por el legislador con base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el
cual “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva”.  De este modo, ante el silencio del
constituyente, el ámbito jurídico habilitado para la determinación del
precitado criterio normativo de la responsabilidad fiscal es la ley. Así lo
había entendido esta Corporación al sostener en la Sentencia C-840/2001 (M.P.
Jaime Araujo Rentería), a propósito de una demanda formulada contra el inciso
1° del artículo 4° de la Ley 610 de 2000 referente al objeto de la
responsabilidad fiscal, que “en tratándose de responsabilidad fiscal
resultaría impropio situarse en los dominios del artículo 90 Superior...”.
6.3. Pero entonces, surge el siguiente
cuestionamiento: ¿El legislador es autónomo para determinar la fuente de la
responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de
configuración política, en particular para regular los procedimientos
judiciales y administrativos, aquél se encuentra sometido al conjunto de
valores, principios, derechos y garantías que racionalizan el ejercicio del
poder en el Estado constitucional. Al respecto, la Corte ha sido enfática en
sostener que “en la medida en que el propio constituyente se ha ocupado de
incorporar al ordenamiento constitucional valores, principios, reglas,
postulados y presupuestos -de contenido sustancial y procedimental-, que se
proyectan sobre el conjunto de los derechos fundamentales y comportan una
garantía para el ejercicio legítimo de los mismos, el margen de autonomía o
discrecionalidad reconocida al legislador (...) no es del todo absoluto pues se
encuentra limitada y subordinada a los mandatos que en esa materia emergen de
la propia Carta Política.”[4]
6.4. Pero no sólo eso. El Legislador
también está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza
de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos.
Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema
de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio
que debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos
han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso
2° del artículo 90 de la Carta. Ello, en el entendido que, según lo dijo la
Corte en la citada Sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
la responsabilidad fiscal es tan sólo una “especie de la responsabilidad que en
general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen
funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio
público.”
6.5. Y es precisamente en ese punto en
donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto
Superior, toda vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad
fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la
responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de
repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a
la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de
responsabilidad y remite a la culpa leve. Así, mientras un agente estatal que
no cumple gestión fiscal tiene la garantía y el convencimiento invencible de
que su conducta leve o levísima nunca le generará responsabilidad patrimonial,
en tanto ella por expresa disposición constitucional se limita sólo a los supuestos
de dolo o culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable
fiscalmente, de acuerdo con los apartes de las disposiciones demandadas, sabe
que puede ser objeto de imputación no sólo por dolo o culpa grave, como en el
caso de aquellos, sino también por culpa leve.
6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera
el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad
patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho
más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad
patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición.  Esos dos
regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación
proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño
causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la
producción de un daño antijurídico que la persona no estaba en la obligación de
soportar y que generó una condena contra él, y, en el caso de la
responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la
gestión fiscal que se tenía a cargo.
6.7. Es cierto que quienes cumplen gestión
fiscal manejan directamente recursos estatales, que por ello les asiste el
deber de orientar esos recursos a la realización de las finalidades que le
incumben al Estado y que el incumplimiento de ese deber los hace responsables
penal, disciplinaria y fiscalmente. No obstante, los agentes estatales que no
cumplen gestión fiscal, si bien no manejan directamente recursos estatales,
también se hallan en el deber de proceder con estricto apego al principio de
legalidad que rige sus actos y por ello, al apartarse de esa directriz, pueden
también incurrir en responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial.  Si
ello es así, no hay motivos para que la ley establezca un régimen de
responsabilidad fiscal y patrimonial con distintos fundamentos de imputación.
6.8. Téngase en cuenta que ambas
modalidades de responsabilidad                  tanto la patrimonial como la
fiscal- tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del
patrimonio económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas
responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria
(reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o
resarcitoria, están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación
subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los
mismos elementos axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado,
la acción u omisión imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el
daño y la actividad del agente. Entonces, es evidente que en el plano del
derecho sustancial y a la luz del principio de igualdad material, se trata de
una misma institución jurídica, aún cuando las dos clases de responsabilidad
tengan una consagración normativa constitucional diferente -la una el artículo
90-2 y la otra los artículos 267 y 268 de la Carta- y se establezcan por
distinto cauce jurídico -tal y como lo había señalado esta Corte en la
Sentencia C-840/2001-. Diferencias éstas que, además, tan sólo se orientan a
imprimirle eficiencia a la actividad del Estado en lo que corresponde a la
preservación de los bienes y recursos públicos, pero que no alteran el
fundamento unitario que reside en un principio constitucional el cual es común
e indivisible a ambas modalidades de responsabilidad: la garantía del
patrimonio económico del Estado.
6.9. Así las cosas, el criterio de
imputación a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor
al que el constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial del
funcionario frente al Estado, pues se estaría aplicando un trato diferencial de
imputación por el solo hecho de que a la declaración de responsabilidad se accede
por distinta vía. En efecto, conforme a lo estatuido en la normas impugnadas,
si el cauce jurídico escogido por el Estado para establecer la responsabilidad
del funcionario es el proceso de responsabilidad fiscal, éste podría ser
declarado responsable por la presencia de la culpa leve en su actuar. Pero si
el Estado opta por constituirse en parte civil dentro del proceso penal, o por
adelantar un proceso contencioso administrativo -a través del llamamiento en
garantía dentro de la acción de reparación directa o en ejercicio directo de la
misma acción-, o finalmente decide ejercer la acción de repetición, el
funcionario sería exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con
culpa leve, dada la irrelevancia que en estas vías de reclamación tiene dicha
grado de culpa. De aceptarse tal tratamiento diferencial, se estaría
desconociendo abruptamente el fundamento unitario y la afinidad y concordancia
existe entre los distintos tipos de responsabilidad que, se repite una vez más,
confluyen sin distingo ninguno en la defensa del patrimonio público.
6.10. En relación con esto último, valga
destacar que la Corte, primero en la Sentencia C-046 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y luego en la Sentencia T-973 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis), advirtiendo el vacío legislativo dejado por la Ley 42 de 1993
-relativa a la organización del sistema de control fiscal financiero-, ya se
había ocupado de reconocer el alto grado de afinidad temática existente entre
la responsabilidad patrimonial y la responsabilidad fiscal, al establecer que a
esta última le era aplicable el mismo término de caducidad fijado por el Código
Contencioso Administrativo para la acción de reparación directa (C.C.A. art.
136-78). En efecto, recogiendo el criterio sentado en la providencia
inicialmente citada, dijo la Corporación en la Sentencia T-973 de 1999, lo
siguiente:
“El código contencioso administrativo
establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de
1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción
de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que,
por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las
normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad
que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de
responsabilidad fiscal”.
6.11. En consecuencia, queda pues superada
aquella percepción equivocada, de que el daño patrimonial que le pueden causar
al Estado los agentes que no cumplen función fiscal tiene tal grado de
diferenciación con el perjuicio que le pueden causar los fiscalmente
responsables, que justifica o admite respecto de los segundos un tratamiento de
imputación mayor. Por el contrario, visto el problema desde una óptica
estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato
que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto
aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus
características y fines políticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad
material. En esta medida, el grado de culpa leve a que hacen referencia expresa
los artículos 4° parágrafo 2° y 53 de la Ley 610 de 2000 es inconstitucional y
será declarado inexequible en la parte resolutiva de esta Sentencia”.[5]
3.5. Por otra parte, al contestar la acción de tutela,
instaurada en su contra, el representante legal de la Contraloría General de
Antioquia, expresó que los hechos expuestos por el actor ya fueron objeto de
tutela, no por el mismo demandante, sino por el otro ex-alcalde de Sopetrán
ante el Juzgado 20 Penal del Circuito de Medellín, quien negó sus pretensiones,
al considerar que si bien es cierto la decisión de primera instancia fue
equivocada por responsabilizar al accionante frente a una conducta imputable
como leve, ésta fue aclarada en segunda instancia, sin que se hubiera
modificado la sanción impuesta, por lo que no existió la violación al principio
de reformatio in pejus, pues dicho principio se violaría siempre y cuando se
hubiere impuesto una sanción superior (fl 52).
3.6. Contrario a lo afirmado por el representante de
la Contraloría General, esta Sala considera que la decisión que resolvió el
recurso de apelación, no sólo desconoció un pronunciamiento constitucional,
sino que además agravó la situación del demandante, pues según la sentencia
C-619 de 2003 “el funcionario sería exonerado de responsabilidad civil por
haber actuado con culpa leve, dada la irrelevancia que en estas vías de
reclamación tiene dicha grado de culpa”. No así, si desde el principio se
hubiera calificado su responsabilidad a título de culpa grave, mas aún cuando
el fallo de constitucionalidad, fue anterior a la decisión fiscal.
En este orden de ideas, “cualquier decisión
judicial que se aparte de los efectos constitucionales reconocidos al principio
de la no reformatio in pejus, en el sentido de que en ningún caso es admisible
la agravación de la condena de quien actúa como apelante único, antes que
constituir una actuación legítima, ubicada en el campo de la interpretación y
presuntamente amparada por el principio de autonomía judicial, es por esencia
un proceder arbitrario, resultado de la inobservancia deliberada de
disposiciones constitucionales interpretadas con autoridad por la Corte
Constitucional y constitutivo de una vía de hecho”. (Sentencia T-082 de
2002).
Así las cosas, la decisión proferida por la
Contraloría, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor,
quien debe considerarse como apelante único, constituyó una verdadera vía de
hecho, ya que no sólo agravó su situación, sino que además desconoció una
disposición constitucional anterior al pronunciamiento fiscal.
Por ende, no puede esta Sala ratificar la conducta
asumida por la Contraloría y considerar que la decisión proferida en contra del
actor fue simplemente  confirmada, pues es claro que sólo si la culpa es grave,
hay lugar al juicio de responsabilidad fiscal conforme a la sentencia C-619 de
agosto 8 de 2002. Por ello, es claro para la Corte que en este caso es
indiscutible la existencia de una vía de hecho, pues resulta evidente que para
confirmar la sanción se desconoció por completo la decisión contenida en la
sentencia C-619 de 2002, razón esta por la cual la acción de tutela impetrada
habrá de prosperar.
No puede aducirse para mantener la decisión de la
Contraloría General de Antioquia en el proceso de responsabilidad fiscal de que
se trata que existen otros mecanismos de defensa judicial, pues la vía de hecho
consistente en el desconocimiento de lo resuelto en la sentencia C-619 de 2002
que surte efectos erga omnes, implica, por lo expuesto la violación del
principio de reformatio in pejus consagrado constitucionalmente y hace
procedente el amparo solicitado, en el sentido de decretar la nulidad del fallo
002 de enero 14 de 2003, por medio del cual se decidió en primera instancia el
proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del señor Tobón Orrego,
debido a que la garantía constitucional que prohíbe la reformatio in pejus, cuando
se trata de apelante único, no admite excepciones, pues sólo así se garantiza
la efectividad del artículo 31 de la Carta y del principio de certeza jurídica
en el fallo.
Por consiguiente, habrá de ordenarse a la Contraloría
General de Antioquia, que en el término de cuarenta y ocho horas, contadas a
partir de la notificación de esta providencia, declare la nulidad del fallo
proferido el enero 14 de  2003 en contra del actor dentro del proceso de
responsabilidad fiscal.
Finalmente, la Sala aclara que no hace ningún
pronunciamiento sobre la caducidad de la acción fiscal, por cuanto al ser
declarado nulo el fallo 002 de 2003, la Contraloría General de Antioquia,
deberá rehacer todas las actuaciones proferidas dentro del proceso.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Revocase la sentencia proferida por el Juzgado Doce Penal del
Circuito de Medellín,  que negó la acción de tutela instaurada por el
señor            León Darío Tobón Orrego, en contra de la Contraloría General
de Antioquia. En consecuencia, Concédase el amparo solicitado.
Segundo: Ordenase al Contralor General de Antioquia o a quien haga sus
veces que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, declare la nulidad del fallo 002 de enero 14
de 2003 proferido dentro del proceso fiscal adelantado en contra del señor León
Darío Tobón Orrego.
Tercero: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se refiere
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Op. Cit. SU 620 de 1996.
[2] Ciertamente, la Corte ha
entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva
que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la
gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia
de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del
Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad
pueda cumplir sus fines. En este sentido, "la atribución de carácter
administrativo a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa
entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene
como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. (…) Es pues una labor en donde los servidores
públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado
de esa administración activa existe una administración pasiva o de control,
cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad
y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración
activa." Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara
[3] En la sentencia varias
veces citada SU 620 de 1996 se establece el alcance del derecho al debido
proceso en el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos:
"la norma del artículo 29 de la Constitución es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad
administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de
defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a
través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de
las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos
contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones
injustificadas, y ano ser juzgado dos veces por el mismo hecho."
[4] Sentencia C-762/2002, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[5] Sobre esta decisión
salvaron el voto, entre otros, el Magistrado, Manuel José Cepeda Espinosa quien
consideró  que: “la decisión aunque bien intencionada, no sólo no se
desprende del texto constitucional, sino que va en contravía del propósito
constituyente de luchar contra la corrupción. La voluntad legislativa de hacer
responsables a los gestores fiscales hasta por culpa leve como instrumento para
promover los principios de moralidad y eficacia en la administración pública
(artículo 209 de la Constitución), no es suficientemente atendida en esta
oportunidad por la Corte al declarar inexequibles las normas parcialmente
demandadas, con el efecto de hacer más laxa la responsabilidad de quienes
tienen a su cargo o manejan recursos públicos. Considero que esta decisión, no
valora en su plena dimensión el compromiso del Constituyente en la lucha contra
la corrupción y el saqueo del patrimonio público”