T-552-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-552/12
DEMOCRACIA-Principio
estructural del Estado constitucional
El
principio democrático es la base del ordenamiento jurídico colombiano y,  en
esta medida todas las actividades de la administración deben estar supeditadas
al mismo, es decir que, la actuación exigida de las autoridades es
manifestación del significado jurídico adquirido por la democracia en virtud de
su inclusión en el contenido de la Constitución y de su carácter de principio
estructural resultante de esa formulación positiva que, lejos de concebirla
como una práctica apenas deseable dentro del comportamiento político de los
colombianos, expresamente la incorpora al ordenamiento como uno de sus
componentes esenciales y hace de ella un rasgo característico del Estado
constitucional y de su producción jurídica.
PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Garantía constitucional
El
principio democrático participativo se encuentra garantizado directamente por la
Constitución y, se traduce en la posibilidad de poder intervenir en las
cuestiones que afectan los intereses personales de cada individuo, razón por la
cual no se encuentra limitado a temas electorales y de envergadura nacional,
sino que se irradia a todos los sectores sociales, económicos, culturales y
familiares entre otros, pues es uno de los presupuestos máximos del ordenamiento
jurídico colombiano y, adquiere especial importancia cuando se trata de elegir
personas para que representen a una comunidad, ya sea a nivel nacional,
departamental, municipal o incluso al interior de entidades, pues se garantiza
así una participación por intermedio de aquellos que fueron escogidos en los
temas que le incumben a cada colectivo.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Concepto
El debido
proceso administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que tiene
por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde
la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del
principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una
determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el
marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las
personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios
con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas
respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál
autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho
fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la
administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido,
comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del
ámbito administrativo, de ceñirse a los principios que rigen la función
pública.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Límite jurídico al
ejercicio de las potestades administrativas
ADMINISTRACION
PUBLICA-Control frente a potestades discrecionales
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Alcance de la función de vigilancia y control
ACCION DE TUTELA CONTRA SUPERINTENDENCIA
FINANCIERA-Dar posesión inmediata al actor
en el cargo de miembro de la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Militar y
Policía para el periodo que fue elegido
Referencia: expediente T- 3.346.914
Acción de
tutela instaurada por Juan Bautista Pastrana Goez contra la Superintendencia
Financiera.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio
de dos mil doce (2012).
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos emitidos por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín el 14 de
junio de 2011 en primera instancia y, el Tribunal Superior de Medellín – Sala
Laboral el 5 de agosto de 2011 en segunda instancia, dentro del proceso de
tutela iniciado por Juan Bautista Pastrana Goez contra la Superintendencia
Financiera, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El 30 de mayo de 2011, el
ciudadano Juan Bautista Pastrana Goez, interpuso acción de tutela contra la
Superintendencia Financiera, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe y a la confianza
legítima, basándose en los siguientes hechos:
1. Hechos.
1.1 Mediante la Resolución 4623
de 2010 el Ministerio de Defensa Nacional convocó “al personal uniformado de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y al personal civil o no
uniformado del Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares,
afiliados a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, para la
elección de sus representantes en la Junta Directiva de la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía.”
1.2 Atendiendo a lo anterior, el
accionante se presentó a la convocatoria, y cumplió con todas las exigencias a
nivel profesional y personal para ser postulado como representante del personal
uniformado de la Policía Nacional.  Por lo tanto, fue incluido dentro de la
lista de candidatos para el cargo y, una vez realizado el proceso de elección[1]
obtuvo la mayor votación[2] por parte de las personas
a las que entraría a representar, de manera que fue elegido como representante
del personal uniformado de la Policía Nacional y quedó en espera de la posesión
del cargo.
1.3 Ahora bien, teniendo en
cuenta que el numeral 1.1. del artículo 1 del Capítulo X de la Circular Externa
No. 007 de 1996 de la Superintendencia Financiera y el literal g, del numeral
2° del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, establecen
que los miembros de junta directiva, consejo directivo o de administración,
principales y suplentes, de las entidades vigiladas, deben tomar posesión ante la
Superintendencia Financiera y, observando que la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía se encuentra bajo la vigilancia de ésta, la posesión del
actor fue puesta en conocimiento de la misma.
1.4 El 7 de diciembre de 2010,
mediante oficio No. 2010089091-000, el Comité de Posesiones de la
Superintendencia Financiera le informó al accionante, que su posesión había
sido negada porque “no cuenta con la experiencia en el ejercicio de las
funciones propias de los miembros de juntas directivas, que le permitan cumplir
con las responsabilidades requeridas para desempeñar el cargo postulado.
Lo anterior, al considerar que
el trabajo adelantado en la Policía Nacional como alumno del nivel ejecutivo
del 18/09/1995 al 27/08/1996 y como miembro del nivel ejecutivo del 28/08/01996
a la fecha, no le han permitido adquirir experiencia en temas relacionados con
el ejercicio de funciones propias de los miembros de juntas directivas, en
especial en entidades del sector vigilado por esta Superintendencia.”
1.5. Frente a esta decisión, el
actor interpuso recurso de reposición en donde le expuso a la Superintendencia
Financiera que cumplió con todos los requisitos que exige la ley para el
ejercicio del cargo ofertado y, que la alegada falta de experiencia en cargos
con funciones similares a las de la Junta Directiva, es subjetiva, de manera
que no puede ser descalificado por no acreditarla, pues al no estar contemplado
este requisito en ninguna norma se podría atentar contra el principio de
legalidad y su derecho al debido proceso.
1.6 El 19 de abril de 2011, el Comité
de Posesiones de la Superintendencia Financiera, resolvió confirmar la decisión
de negar la posesión del señor Pastrana Goez como miembro principal de la Junta
Directiva de la Caja de Vivienda Militar y de Policía, pues consideró que quienes
aspiren a este tipo de cargos, “deben acreditar su carácter, idoneidad y
experiencia, por cuanto en las actividades que ellos desempeñan está
comprometida la confianza pública y el interés general de la comunidad.”
1.7 Como resultado de lo
anterior, el 30 de mayo de 2011, el accionante pidió mediante acción de tutela que
se ampararan de manera transitoria sus derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y a la confianza legítima, que estima vulnerados por la
Superintendencia Financiera, pues considera que la vía ordinaria es ineficaz en
este caso, ya que tardaría demasiado en reconocer su derecho, teniendo en
cuenta que el cargo para el cual fue escogido tiene una duración de 2 años.
2. Intervención de la parte
demandada.
La Superintendencia Financiera
guardó silencio y no dio respuesta a la acción de tutela.
3. Pruebas relevantes
aportadas al proceso.
3.1 Resolución No. 004 de enero 3
de 2006 del Ministerio de Defensa Nacional, en la que se estableció el perfil
profesional y el procedimiento para las elecciones de los miembros de la Junta
Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. (Folios 14 a 19, cuaderno principal).
3.2 Resolución No. 4623 del 20 de
agosto de 2010, “Por la cual se convoca al personal uniformado de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y al personal civil o no uniformado
del Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares, afiliados a la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, para la elección de sus
representantes en la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y
de Policía.” (Folios 20 a 25, cuaderno principal).
3.3 Acta de Reunión de Trabajo
del 21 de octubre de 2010 de la oficina del Grupo de Talento Humano del
Ministerio de Defensa Nacional, en la que se evidencia que el señor Juan
Bautista Pastrana Goez, fue elegido como representante del personal uniformado
de la Policía Nacional con un total de 5.729 votos. (Folios 24, 25 y 26 del
cuaderno principal).
3.4. Copia del recurso de
reposición interpuesto ante el oficio que negó la posesión del accionante.
(Folios 27 – 31).
3.5. Copia del oficio No.
2010089091 de la Superintendencia Financiera con fecha del 19 de abril de 2011
mediante el cual el Comité de Posesiones confirmó la decisión de negar la
posesión del señor Pastrana Goez. (Folios 33 a 38).
3.6 Copia de la hoja de vida del
señor Juan Bautista Pastrana Goez y de sus anexos. (Folios 46 a 62, cuaderno principal).
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN.
1. Sentencia de Primera  Instancia.
El Juzgado 14 Laboral del
Circuito de Medellín, mediante sentencia del 14 de junio de 2011 resolvió
conceder el amparo solicitado por el señor Pastrana Goez y, en consecuencia
ordenó a la Superintendencia Financiera dar posesión inmediata al actor en el
cargo de miembro de la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Militar y Policía
para el periodo que fue elegido.
Consideró el a quo que,
mediante la Resolución 4 del 3 de enero de 2006 el Ministerio de Defensa
Nacional creó el perfil profesional de los representantes y el procedimiento
para las elecciones de los mismos para integrar la Junta Directiva de dicha
Caja de Vivienda, la cual no contempló el requisito que ahora le exige la
Superintendencia Financiera al actor para poder tomar posesión del cargo.
Estableció el Juez de conocimiento que “si se permitiera dicha conducta,
sería tanto como prohijar la defraudación de la confianza de los aspirantes,
inducida en virtud de la convocatoria, y se estaría asaltando igualmente la
buena fe de todos los mismos.”
Adicionalmente, dijo que si bien
la negativa de la Superintendencia Financiera se dio en virtud de una
competencia discrecional otorgada por la ley 510 de 1999 en concordancia con el
artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, también es cierto que dicha
facultad discrecional no es absoluta, y por lo tanto, “carece de fundamento
jurídico la simple manifestación de falta de experiencia del señor JUAN
BAUTISTA PASTRANA GOEZ para posesionarlo como miembro de la Junta Directiva de la
Caja de Vivienda Militar y de Policía (…)”.
2. Impugnación.
La Superintendencia Financiera apeló
el fallo de primera instancia, no sin antes manifestar que le dio pleno
cumplimiento al mismo. Explicó que el motivo de que éste tipo de cargos deban
posesionarse ante su despacho, obedece a que la Superintendencia tiene para el
efecto dos competencias, una objetiva que “conlleva la verificación de que
el aspirante no se encuentre incurso en las inhabilidades para el ejercicio del
cargo, evento en el cual corresponde al Comité de Posesiones remitirse a las
señaladas expresamente por la ley.” La otra competencia que es subjetiva,
“implica entre otros aspectos, verificar la idoneidad, experiencia y carácter
de quienes de conformidad con la ley solicitan su posesión (…) calidades que
implican igualmente preparación profesional, experiencia, carácter,
responsabilidad e idoneidad para dirigir a las entidades vigiladas, así como
trayectoria profesional, seriedad y desempeño de funciones relacionadas con
esta materia que garanticen la adecuada marcha de la respectiva entidad.”
Así pues, se remitió a los
argumentos expuestos en la respuesta del recurso de reposición interpuesto por
el actor, en donde explicó que su actuar no fue arbitrario o caprichoso, sino
que en ejercicio de su facultad discrecional evaluó la idoneidad del candidato,
es decir que examinó si la persona era la adecuada o no para el desempeño de la
función dada su experiencia y profesionalidad. Para el caso encontró “que el
aspirante ha centrado su labor profesional desde el año 2001 hasta la fecha en
cargos de sustanciador y secretario en la justicia penal militar, y que su
formación académica se centra en temas de derecho penal y disciplinario. Esta
formación y experiencia no se relaciona con las funciones de administración y
gerencia al máximo nivel de una institución financiera, por lo que no puede
considerarse que el recurrente cuente con la experiencia requerida para ejercer
como miembro de la Junta Directiva de [sic] Cavimpro, entidad sujeta a
una normatividad específica, autorizada para desarrollar unas operaciones y
gestionar unos riesgos especiales, respecto de cuya gestión el aspirante no ha
tenido contacto”.
3. Sentencia de segunda
instancia.
La Sala Laboral del Tribunal
Superior de Medellín, mediante sentencia del 5 de agosto de 2011 resolvió
confirmar íntegramente el fallo de primera instancia emitido en el proceso de
la referencia. Expuso que se “debe descartar el argumento de la
Superfinanciera, pues su actitud consiste llanamente en una arbitrariedad,
pretendiendo escaparse a las facultades regladas que en un estado
constitucional y democrático de derecho permiten ejercer labores o funciones,
con previa regla legal que otorguen competencia. // Suponer que
discrecionalmente se puede determinar si alguien elegido y con plenos
requisitos, puede o no ostentar tal cargo por mera valoración subjetiva es algo
que no puede tolerarse.”
III. INSISTENCIAS.
1.
Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
El Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla presentó insistencia ante la Sala de Selección para que el caso fuese
escogido en sede de revisión, pues a su juicio más allá del amplio desarrollo
jurisprudencial en relación con el ejercicio de facultades de nombramiento y
remoción de servidores públicos, no existen pronunciamientos a nivel general
por parte de esta Corte sobre las facultades discrecionales de la
administración. Adicionalmente señaló que “en caso de mantenerse la decisión
de los jueces de instancia, la Superintendencia Financiera quedaría acusada de
obrar de manera arbitraria en perjuicio de los derechos fundamentales del
ciudadano accionante, y sintiéndose en imposibilidad de cumplir adecuadamente
su función de inspección y vigilancia, encaminada a garantizar la confianza del
público en las instituciones del sistema financiero”.
2.
Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
El Magistrado Humberto Antonio
Sierra Porto, también presentó insistencia para la selección del caso, y
argumentó que al actor no se le han vulnerado sus derechos fundamentales pues “[l]a
Superintendencia Financiera al negar la Posesión del accionante en la Junta
Directiva de [sic] (Caprovinco), hizo uso de facultades discrecionales,
que le permiten valorar criterios subjetivos, otorgadas por el ordenamiento a
fin de garantizar la estabilidad del sistema financiero y el mercado de
valores. Tales competencias, independientemente de la afectación del interés
particular del actor en el caso concreto, están encaminadas a proteger la
confianza del público en el sistema, por lo que a fin de garantizar los
derechos del Sr. Pastrana, no se puede desconocer el interés general y la
estabilidad del sistema financiero que busca proteger el ente supervisor con la
determinación de negar la posesión del accionante.”
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de
Selección número tres,  mediante Auto del 22 de marzo de 2012, dispuso su
revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de la revisión de
los fallos materia de acción de tutela, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso por la Sala de Selección.
2. Problema jurídico.
1. En el presente asunto, corresponde a la Sala establecer si
la Superintendencia Financiera cuenta con una facultad discrecional para
negarse a dar posesión al actor para hacer parte de la Junta Directiva de la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, como representante del
personal uniformado de la Policía Nacional, para estudiar si la actuación de la
misma se dio dentro del marco de los límites a las potestades de la
administración, con el fin de determinar si en consecuencia, con dicha
actuación se vulneraron los derechos al debido proceso, a la buena fe y la
confianza legítima de Juan Bautista Pastrana Goez.
Para resolver la cuestión
planteada esta Sala se referirá a: (i) el derecho a la participación el marco
de una sociedad democrática, (ii) el derecho al debido proceso administrativo
como límite a las facultades discrecionales de la administración y, (iii) la
potestad de la Superintendencia Financiera para dar posesión a los miembros de
juntas directivas de las entidades que vigila. Finalmente (iv) resolverá el
caso en concreto.
El derecho a la participación
en el marco de una sociedad democrática.
2. La Constitución Política
colombiana establece en su preámbulo que el texto que se promulga se dio en un
contexto de un marco jurídico democrático y participativo. En su primer
artículo establece que Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista. En igual sentido, el
artículo 2º dice que uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la
participación de todos en las decisiones que nos afectan entre otros.
3. Así pues, el principio
democrático es la base del ordenamiento jurídico colombiano y,  en esta medida
todas las actividades de la administración deben estar supeditadas al mismo, es
decir que, “[l]a actuación exigida de las autoridades es manifestación del
significado jurídico adquirido por la democracia en virtud de su inclusión en
el contenido de la Constitución y de su carácter de principio estructural
resultante de esa formulación positiva que, “lejos de concebirla como una
práctica” apenas “deseable dentro del comportamiento político de los
colombianos”[3], expresamente la
incorpora al ordenamiento como uno de sus componentes esenciales y hace de ella
un rasgo característico del Estado constitucional y de su producción jurídica.”[4]
4. Antes bien, existen varias y
distintas manifestaciones del principio democrático, sin embargo, para lo que
ahora nos interesa se hará referencia a la participación, que se refiere al
derecho a intervenir en los asuntos que interesan a todos, lo cual no sólo
aplica al ámbito electoral cuando se escoge a las personas que ocuparán cargos
de elección popular, sino que es un principio que debe estar presente en todas
las actividades que se realizan en sociedad, pues se trata de un pilar del
estado democrático que es expansivo y cobija  a todas las relaciones sociales
en general. Sobre este punto ha dicho la Corte:
“El principio de participación  democrática expresa no
sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social
y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la
protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de
los ciudadanos en la definición del destino colectivo.
El concepto de democracia participativa lleva ínsita la
aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a
esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un
dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su
papel en la vida nacional.
No comprende simplemente la consagración de mecanismos para
que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o
para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica
adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo
de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación,
democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual.
La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral
alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas
colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse
de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más
viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales
oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene
derecho.” [5]
5. En concordancia con lo anterior,
esta Corte ha sostenido que el principio democrático cuenta con especiales
características: en primer lugar, es universal puesto que abarca varios
escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados, y también porque
tiene en cuenta todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la
comunidad y al Estado y, que “por lo tanto pueda afectar la distribución,
control y asignación del poder social”[6]; y en segundo
lugar, este principio es expansivo, porque “su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su defensa.”[7].
6. En suma, el principio
democrático participativo se encuentra garantizado directamente por la
Constitución y, se traduce en la posibilidad de poder intervenir en las
cuestiones que afectan los intereses personales de cada individuo, razón por la
cual no se encuentra limitado a temas electorales y de envergadura nacional,
sino que se irradia a todos los sectores sociales, económicos, culturales y
familiares entre otros, pues es uno de los presupuestos máximos del
ordenamiento jurídico colombiano y, adquiere especial importancia cuando se
trata de elegir personas para que representen a una comunidad, ya sea a nivel
nacional, departamental, municipal o incluso al interior de entidades, pues se
garantiza así una participación por intermedio de aquellos que fueron escogidos
en los temas que le incumben a cada colectivo.
El derecho al debido proceso
administrativo.
(i) El debido proceso
administrativo.
7. Esta Corporación se ha
referido en varias ocasiones al debido proceso en diversos escenarios
constitucionales[8]. En esta oportunidad la
Sala efectuará una referencia a los lineamientos generales del debido proceso
en el ámbito administrativo reiterando brevemente los criterios y subreglas que
servirán de marco de análisis del caso concreto.
8. El debido proceso es un
derecho fundamental cuya titularidad radica en todas las personas y tiene por
destinatarios, tanto a las autoridades públicas como a los particulares cuando
se presentan supuestos de subordinación jurídica. Este derecho comprende una
serie de garantías diversas que, en su conjunto, pretenden evitar que los
trámites administrativos y judiciales estén viciados por actuaciones
arbitrarias. Así pues, una de las notas sobresalientes del debido proceso tal
como fue concebido por el Constituyente de 1991 es la extensión de su ámbito de
aplicación desde los procesos judiciales a todas las actuaciones de la
administración pública[9].
9. Como el debido proceso es, en
sentido amplio, la principal salvaguarda de las personas frente al ejercicio
abusivo o arbitrario del poder, su trascendencia para la protección de todos
los derechos fundamentales es evidente, y sus garantías se particularizan por
diversas vías. Así, la manifestación más básica del debido proceso es el
principio de legalidad, en tanto ajusta la acción de los poderes públicos al
marco de facultades previamente establecidas y conocidas por los ciudadanos
quienes, además, gracias al carácter general y abstracto de la ley pueden
aspirar a recibir un trato igualitario por parte de las autoridades.
10. Finalmente, en el estado
constitucional de derecho, donde las actuaciones estatales están vinculadas y
limitadas por los derechos fundamentales, el principio del debido proceso se
traduce también en los mandatos de razonabilidad y proporcionalidad, para
evitar restricciones injustificadas de los mismos. En tal sentido, ha expresado
la Corte:
“4.1.1. El
debido proceso administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que
tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así “que ninguna
de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio,
sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la
ley”[10].
Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación
del principio de legalidad con arreglo al cual “toda competencia ejercida
por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como
también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de
adoptar una determinada decisión” (artículos 4º y 122 C. N.)[11]. De este
modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema
normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente
afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir
las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben
presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad.
Ha subrayado
la Corte Constitucional[12]
que la garantía del debido proceso en asuntos administrativos supone que el
Estado se ajuste a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no
sólo cuando se trata de adelantar trámites a partir de los cuales sea factible
deducir responsabilidades de orden disciplinario o los atinentes al control y
vigilancia. Esta garantía debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites
que las personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante la
administración o con el fin de cumplir con una obligación y abarca el estricto
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. El propósito
consiste, pues, en evitar que la suerte de las personas quede al albur de una
decisión arbitraria o de una ausencia de decisión por dilación injustificada.”[13]
11. En el marco de los
procedimientos administrativos, ha determinado la Corte que: “[e]l debido
proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las
reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones
que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de
carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su
actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante
la administración o con el objeto de cumplir una obligación. || El artículo 29
de la Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas, e incluye como elemento básico del
mismo la observancia “de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, lo
que en materia administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito
en la ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite.” [14]
En el fallo citado, esta
Corporación agregó que el debido proceso incluye también la efectividad de los
principios que rigen la función pública, tales como “igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” y
definió el debido proceso administrativo como[15]
“(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal[16].
El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado funcionamiento
de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y (iii) salvaguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[17].
12. En conclusión, el debido
proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una
garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los
límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad,
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación
de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse a los
principios que rigen la función pública.
En cada escenario específico, el
debido proceso incluye el respeto por las formas propias de cada juicio y/o de
cada trámite; el derecho a ser oído, a presentar y controvertir pruebas, y el
derecho de defensa, así como las garantías específicamente diseñadas por el
legislador para cada trámite o procedimiento. Por ejemplo, en el ámbito de las
decisiones administrativas ha explicado la Corte Constitucional que el debido
proceso incluye el respeto por los principios de necesidad y proporcionalidad,
entre otros.
(ii)
Los límites constitucionales a las potestades discrecionales de la
Administración, como manifestación del derecho al debido proceso.
13. Sobre la discrecionalidad
esta Corte ha sido enfática en establecer que bajo ninguna circunstancia puede
ser confundida con arbitrariedad, pues el artículo 36 del código contencioso
administrativo, establece que los actos proferidos en uso de tales facultades
deben tener una estructura que sea “adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, es decir, que
debe existir una justificación razonable que explique las razones por las
cuales se toma una decisión discrecional, y las mismas deben guardar concordancia
con el objetivo que persigue la norma que otorgó dicha facultad, se trata pues
de demostrar la necesidad de adoptar la medida específica.
14. Ahora bien, tal como se
vio anteriormente, existe un mandato constitucional según el cual el debido
proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas[18],
en esta medida, el debido proceso es un derecho fundamental de aplicación
inmediata, que en relación con las actuaciones administrativas, tiene como
objetivo regular el ejercicio de las facultades discrecionales de la
Administración, cuando en virtud de éstas puedan verse comprometidos los
derechos de los particulares.[19]
Siendo entonces un desarrollo
del principio de legalidad, el debido proceso administrativo se presenta como
un límite jurídico al ejercicio de las facultades discrecionales de la
Administración, en tanto las autoridades jamás podrán actuar por fuera del
marco de garantías que éste derecho fundamental supone.
15. El conjunto de límites que
regulan el uso de las facultades discrecionales de la administración, tiene
fundamento en la garantía del principio de legalidad como manifestación del
derecho al debido proceso. Es decir, que existe un marco legal de obligatorio
cumplimiento para el ejercicio de las potestades discrecionales que, incluye
algunos parámetros específicos que permiten identificar si la administración se
ha excedido y, que reglamenta la forma en la que deberá actuar, por lo menos en
cuanto a las garantías mínimas que deben ser otorgadas a los ciudadanos que se
puedan ver afectados en el proceso.[20]
16. Así pues, reiterando que
las facultades discrecionales no son absolutas, la Sala encuentra que si bien
no existe una reglamentación específica sobre el tema, la jurisprudencia
constitucional ha desarrollado algunas pautas partiendo de la base de que éstas
deben estar siempre enmarcadas dentro de los principios de legalidad y el
debido proceso con el fin de salvaguardar los principios fundantes del Estado
colombiano y, de no afectar los derechos de particulares. Esta Corporación ha
señalado que entre otros ejemplos, las siguientes son figuras jurídicas que
ayudan a preservar el control judicial en cuanto al desarrollo de dichas
potestades: los vicios en la formación del acto administrativo, el error en su
apreciación, la desviación del poder, y  los principios de necesidad y
proporcionalidad, instituciones éstas que a continuación se reseñan brevemente.
(a) Los
vicios en la formación del acto: éste límite se refiere al control sobre
las solemnidades que impone el ordenamiento jurídico para la manifestación de
la voluntad de la Administración. Cuando un acto se profiere sin el lleno de
los requisitos legales que previamente habían sido estipulados, el mismo no
puede producir efectos jurídicos, al respecto ha dicho la Corte:
“La Constitución consagró el derecho fundamental al debido
proceso, entendido éste como el conjunto de garantías que procuran la
protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa,
para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada
juicio. La norma constitucional lo consagra para todo tipo de actuaciones, de
manera que las situaciones de controversia que se presenten en cualquier
proceso estén previamente reguladas en el ordenamiento jurídico, el cual debe
señalar las pautas que procuren el respeto de los derechos y obligaciones de
las partes procesales para que ninguna actuación de las autoridades tenga
origen en su propio arbitrio, sino que obedezca a los procedimientos descritos
en la ley y los reglamentos”[21].
(b) El error en la
apreciación: esta figura se presenta cuando la Administración cree poseer
una facultad discrecional y actúa conforme a éstas, siendo que en realidad se
encontraba frente a un concepto jurídico indeterminado. “En esta última
hipótesis, las autoridades públicas lejos de poder escoger libremente por una
determinada opción que se considere justa y válida, como sería lo propio del
ejercicio de su poder discrecional, se encuentran sujetos a una única solución
frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico a través de los
distintos métodos de interpretación, les impone dicha decisión”[22].
Para explicar la diferencia
entre estas dos figuras, primero es importante señalar el concepto de facultad
discrecional. Al respecto, esta Corte estableció en la sentencia C-179 de 2006[23],
que “[l]a discrecionalidad no es otra cosa que una facultad más amplia que
se concede por la ley a una autoridad para que ante situaciones específicas
normadas explícitamente pueda acudir a una estimación particular atendiendo las
circunstancias singulares del caso concreto”, esto teniendo en cuenta que
no existe en el ordenamiento jurídico una discrecionalidad absoluta y, en
consecuencia la administración no puede actuar arbitrariamente y sin justificar
sus actos en virtud de este tipo de facultades.
Por el contrario, en Colombia
existen facultades discrecionales relativas, que contrarias a dejar una
decisión al capricho de los funcionarios, lo que hacen es que les permiten “apreciar las circunstancias de hecho y las
de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole[s] la posibilidad de actuar o de no
hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las
finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares
implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional.”[24]
Ahora bien, en cuanto a la
definición de concepto jurídico indeterminado, la Corte en la sentencia C-371
de 2002[25] se refirió a esta figura
con ocasión del examen de constitucionalidad de la expresión “buena
conducta” prevista en el Código de Procedimiento Penal, como requisito para
acceder a los mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad:
“Lo propio de
este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben
ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a
una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro
de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al
ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.
En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos
fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse
siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten
aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del
concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones
injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales
restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan
las respectivas normas constitucionales y legales. [26]
Agregó la Corte que en estos casos un “...mínimo de justicia material se
concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que
justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” [27]
Entonces, mientras una potestad
discrecional le permite a la Administración escoger entre actuar o no en
determinados casos o, elegir el contenido de determinada facultad, entre otros;
en contraposición, un concepto jurídico indeterminado no obstante su inicial imprecisión, debe ser explícitamente
concretado en el momento de su aplicación.
(c) Desviación de
poder: se presenta cuando en el ejercicio de una facultad atribuida a las
autoridades públicas, no se observa el fin que ha previsto la norma en la cual
se fundamenta la existencia de la potestad misma. Entonces, cuando la autoridad
actúa sin tener el cuenta el objeto de la norma o el interés público que la
sustenta y, por ejemplo favorece o perjudica a un tercero, o lo hace con fines
puramente políticos, religiosos o con un interés meramente particular, actúa
con desviación del poder.[28]
(d) Principio de
necesidad: la Corte ha dicho que este principio “supone confrontar los
efectos que en relación con los valores, principios y derechos constitucionales
se producirían a partir del ejercicio de una facultad discrecional reconocida
en la ley. De suerte que si demuestra que no existe ninguna otra medida que, de
manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual
resultado a un menor costo, la decisión adoptada por la Administración resulta
acorde con el ordenamiento jurídico.”[29]
(e) Principio
de proporcionalidad: la actuación discrecional de la Administración también
debe estar enmarcada en este principio según el cual, el resultado de la decisión
que se tome no puede desconocer valores, principios y derechos de mayor
trascendencia constitucional que el que se busca satisfacer por medio del uso
de las facultades discrecionales reconocidas en la ley. Al respecto ha dicho
esta Corporación:
“En relación
con el juicio de proporcionalidad que el juez constitucional debe adelantar
sobre este tipo de disposiciones que introducen límites a los derechos
fundamentales, la jurisprudencia ha definido que la verificación debe recaer no
solo sobre el hecho de que la norma logre una finalidad legítima, sino que
también debe establecerse si la limitación era necesaria y útil para alcanzar
tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea constitucional, se
requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto. ‘Este paso del
juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva
constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los
beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional
que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en
consecuencia, debe ser declarada inconstitucional’[30]”[31].
17. Hasta aquí hemos señalado
entonces, que el derecho al debido proceso administrativo tiene una estrecha
relación con las facultades discrecionalesde la administración, pues actúa como
límite y marco de referencia para las mismas, en desarrollo de lo cual se
mencionaron algunas de las situaciones que deben respetarse, so pena de
incurrir en una vulneración a este derecho fundamental.
18. Ahora bien, evidentemente
la forma en la que la Administración manifiesta sus potestades es mediante la
expedición de actos administrativos y, para controvertir la legalidad de ellos
están previstas las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en las cuales se puede
solicitar la suspensión del acto desde la demanda como medida cautelar. Así
pues, recordando que la acción de tutela tiene un carácter residual y
subsidiario, su procedencia está limitada a los siguientes casos: (i) cuando la
persona no cuenta con otro medio de defensa judicial, (ii) cuando el medio
judicial existente es ineficaz, o (iii) cuando se interpone para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo deberá ser
transitorio.
18.1 En concordancia con lo
anterior, esta Corte ha sostenido que solamente en los casos en que exista un
perjuicio irremediable, la tutela resulta procedente y habilita al juez
constitucional para suspender la aplicación del acto administrativo[32]
u ordenar que el mismo no se ejecute[33] mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Adicionalmente, cuando los medios
ordinarios de defensa no son efectivos o idóneos para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable al titular del derecho, la tutela es procedente
únicamente como mecanismo transitorio. Concretamente, sobre el tema la
sentencia T-972 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, indicó que:
“En aquellos
eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un
medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional
resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio
judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de
los derechos fundamentales. Si la respuesta a esta primera cuestión es
positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si
concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la
jurisprudencia legitiman el amparo transitorio”.
19. En este orden de ideas, son
dos las excepciones al principio de subsidiariedad en la acción de tutela: (i)
cuando la tutela se interpone como un  mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable[34], y (ii) cuando
existiendo otro medio de defensa en la práctica es ineficaz para amparar el
derecho fundamental cuya protección se invoca.[35]
20. Así pues, en cuanto al caso
específico de las potestades discrecionales, ha dicho esta Corte que “la
presunción de legalidad que acompaña al acto discrecional, tan sólo puede ser
desvirtuada a través de las acciones ordinarias previstas en la ley, o
eventualmente, por intermedio de la acción de tutela, siempre y cuando prospere
la demostración evidente y notoria de un vicio de procedimiento en su
formación, de un error de apreciación, de una desviación de poder, o por el
desconocimiento de los principios de necesidad y proporcionalidad que limitan
su ejercicio. De no ser así se correría el riesgo de suplantar a la
Administración Pública, en los juicios de conveniencia, eficacia y oportunidad
que a ella prudentemente le corresponde realizar”[36]
La facultad de la
Superintendencia Financiera de posesionar a los miembros de juntas directivas
de las entidades sometidas a su vigilancia y control.
21. Para el caso que ahora ocupa
a la Sala, es importante señalar que la Superintendencia Financiera de Colombia
es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
que surgió de la fusión de la Superintendencia Bancaria de Colombia y la
Superintendencia de Valores, de conformidad con lo establecido en el artículo 1
del Decreto 4327 de 2005. La entidad resultante asumió entonces las funciones
de vigilancia y control que antes estaban en cabeza de dichas
superintendencias.
22. El
artículo 189 constitucional numeral 24, le dio al ejecutivo  funciones
específicas de inspección vigilancia y control, sobre las entidades y
establecimientos que realizan actividades financieras, bursátiles, aseguradoras
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados por el público[37], en igual sentido, el
artículo 335 de la Constitución Política de Colombia implantó un régimen de
intervención estatal reforzada sobre este tipo de actividades, toda vez que se
trata de operaciones económicas que comprometen el interés público[38].
En consecuencia, la Superintendencia lleva a cabo diferentes modalidades de
supervisión, vigilancia y control[39], sobre las entidades y
establecimientos  mencionados.
22.1 Dentro del marco de éstas
facultades, la Superintendencia Financiera tiene a su cargo las funciones
previstas en el artículo 325[40] del decreto 663 de 1993
Estatuto Orgánico del sistema Financiero. Así pues, son tres las principales
potestades con las que cuentan las Superintendencias, supervisar, vigilar y
controlar  a las entidades sobre las cuales tienen competencia y, éstas tienen
diferentes grados de intensidad, dependiendo de la gravedad de la situación en
la que se encuentre el organismo que deba ser intervenido por la
Superintendencia.
Sobre este tema se refirió la
Corte en la Sentencia C-233 de 1997[41], en la que explicó:
"[M]ientras
que la inspección comporta una leve y ocasional injerencia en las sociedades
comerciales no vigiladas por la Superintendencia Bancaria, con el fin de
confirmar y analizar información sobre la situación jurídica, contable,
económica y administrativa o sobre operaciones específicas; la vigilancia
entraña un seguimiento permanente acompañado de facultades de más hondo calado,
respecto de las sociedades no sometidas a la vigilancia de otras
superintendencias y para velar por que en la formación, en el funcionamiento y
en el desarrollo de su objeto social se ajusten a la ley y a los
estatutos". Por su parte, "la noción de control, introducida por el
artículo 85 de la Ley 222 de 1.995, involucra atribuciones de mayor intensidad,
ejercitables por la Superintendencia de Sociedades siempre que cualquier
sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia atraviese por una
situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo que
haga indispensable la adopción de correctivos enderezados a subsanarla".
23. En este contexto, es claro
que en general las Superintendencias cuentan con un amplio espectro de
facultades que se derivan de las funciones de inspección, vigilancia y control,
dentro de las cuales es posible que existan algunas potestades discrecionales,
en aras de salvaguardar la confianza del público y el interés general. Éstas
entidades generalmente observan las actividades que realizan las vigiladas, es
decir que se trata de un control posterior, dentro del cual incluso, se les han
conferido potestades sancionadoras[42]. Así mismo, pueden
existir algunos controles previos, los cuales deben estar específicamente
reglamentados y, exigen una interpretación estricta y restringida de las normas
en las que se fundamentan, con el fin de evitar injerencias indebidas en las
actividades que desempeñan los entes vigilados.
24. Por ejemplo,
específicamente la Superintendencia Financiera cuenta con la función de dar
posesión a los miembros de juntas directivas de las entidades bajo su
vigilancia, pues así se dispuso en el Decreto 663 de 1993 Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, el cual establece en su artículo 20:
“2o. Funciones respecto de la
actividad de las entidades. En el desarrollo de la actividad de las
entidades, la Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones:
(…)
g) Posesionar y tomar juramento
a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales,
a los funcionarios a que hace referencia el inciso primero del numeral 3 del
artículo 102 del
presente Estatuto, y en general, a quienes tengan la representación legal de
las instituciones vigiladas, excepto los gerentes de sucursales.
Los requisitos objetivos y las
calidades subjetivas valoradas por la Superintendencia Bancaria para autorizar
la posesión de los administradores y revisores fiscales de las entidades
vigiladas, deberán acreditarse y conservarse por los mismos, durante todo el
tiempo en que se desempeñen en cargos que requieran posesión.
La Superintendencia Bancaria
está facultada para revocar la posesión, a los administradores y revisores
fiscales que no conserven las calidades objetivas y subjetivas evaluadas al momento
de autorizar su posesión.
Se conformará un Comité de
Posesiones, integrado por el Superintendente Bancario o su representante y los
Superintendentes Delegados, el cual decidirá sobre las solicitudes de posesión
y revocatorias de posesión de los directores, administradores, revisores
fiscales y los representantes legales de las instituciones vigiladas, excepto
los gerentes de sucursales.
Igualmente, decidirá sobre las
posesiones y revocatorias de posesión de los representantes de las oficinas de
representación de instituciones financieras y reaseguros del exterior.
El Superintendente Bancario
señalará el reglamento al cual deberá sujetarse el Comité de Posesiones para el
cumplimiento de sus funciones.”
Esta potestad, supone un
control previo a la entrada en vigencia de las juntas directivas, pues la
Superintendencia deberá evaluar las candidaturas que se sometan a su
conocimiento y, se encuentra reglamentada en la Circular externa 007 de 1996 de
la Superintendencia Financiera, que establece en su Capítulo Décimo denominado
“Actuaciones ante la Superintendencia”, lo siguiente:
“1.
Instrucciones relativas a la posesión ante la Superintendencia Financiera de
Colombia de representantes legales, miembros de junta directiva, consejos
directivos o de administración, revisores fiscales, oficiales de cumplimiento
para la prevención del lavado de activos de las entidades vigiladas y
defensores del consumidor financiero.
Corresponde a
los representantes legales, miembros de juntas directivas o consejos directivos
o de administración, revisores fiscales, oficiales de cumplimiento para la
prevención de lavado de activos, representantes de las oficinas de
representación de instituciones financieras y de reaseguros del exterior,
representantes designados para Colombia de las instituciones financieras y de
reaseguros del exterior que decidan acogerse a las excepciones establecidas en
los numerales 8 y 9 del artículo 2º del Decreto 2951 de 2004, así como a los
defensores del consumidor financiero, tomar posesión de sus cargos ante la SFC
para lo cual deben atender las instrucciones que se señalan en el presente
capítulo.
Lo anterior, en
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 73 numeral 3º, 74 numeral 4, 79
numeral 3º y 326 numeral 2º literal g) del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (EOSF), artículo 22 de la Ley 964 de 2005, artículo 21 de la Ley 45
de 1990, artículo 11.2.1.5.1 del Decreto 2555 de 2010, artículo 40 de la
Ley 454 de 1998, artículo 14 del Decreto 2514 de 1987,  el artículo 10 del
Decreto 2951 de 2004, artículo 18 de la Ley 1328 de 2009 y artículo 2º del
Decreto 2281 de 2010 .
(…)
1.4. Reglas relativas al
trámite de posesiones.  || Es deber de cada entidad vigilada, a través del
funcionario responsable del trámite de posesión en los términos previstos en el
subnumeral anterior, solicitar ante la SFC la posesión dentro de los cuarenta
y cinco (45) días corrientes siguientes a la fecha de designación del
respectivo aspirante. Vencido tal plazo sin que se haya presentado la solicitud
de posesión, será necesario que el órgano nominador correspondiente ratifique
la designación del aspirante para surtir el trámite.
Para el efecto
se adelantará vía electrónica el siguiente procedimiento:
1. Previa la
revisión y verificación respectiva, el responsable del trámite en los términos
del numeral 1.3 deberá diligenciar en su integridad la proforma F.0000-19
“Solicitud de Posesión”, la cual estará disponible en la página Web de la
Superintendencia Financiera de Colombia en el link: “Trámites y atención al
usuario”.
2. Una vez
diligenciada la proforma F.0000-19 “Solicitud de Posesión” corresponde al
responsable del trámite firmarla digitalmente con un certificado digital
emitido por una entidad de certificación digital abierta debidamente autorizada
por la Superintendencia de Industria y Comercio y transmitirla a la SFC.
Transmitida la proforma, se entiende que el responsable del trámite ha revisado
la información aportada, por lo tanto no se podrán hacer modificaciones a la
misma salvo autorización expresa de la SFC. Con dicha transmisión se entiende
iniciado formalmente el trámite de posesión. La información suministrada por el
postulado se entenderá bajo la gravedad de juramento.
3. La entidad
recibirá un registro electrónico con el número asignado al trámite. De la
proforma diligenciada deberá conservarse en la entidad un soporte físico
debidamente suscrito por el responsable del trámite y por el postulado. Con el
número asignado se podrá hacer el seguimiento al estado del trámite a través de
la página Web.
4.El sistema
remitirá la proforma al Grupo de Registro de la SFC, el cual con base en la
información allí consignada, generará un reporte al Superintendente Delegado
Institucional respectivo y/o al Comité de Posesiones sobre los antecedentes del
postulado.
5.        En el
evento de existir inconsistencias en la información consignada en la proforma
corresponderá al Grupo de Registro requerir directamente al responsable del
trámite para que efectúe las aclaraciones a que haya lugar. Subsanadas las
inconsistencias presentadas, se procederá a verificar si el postulado incurre
en alguna de las causales de inhabilidades e incompatibilidades previstas para
el ejercicio del cargo. En caso de incurrir en alguna causal, el Grupo de
Registro remitirá al Comité de Posesiones el informe respectivo para su
análisis y decisión. La decisión tomada por dicho comité será comunicada al
responsable del trámite a través del Grupo de Registro.
En caso de no
encontrar inconsistencias en la información consignada ni causales de
inhabilidad o incompatibilidad para el ejercicio del cargo, el Grupo de
Registro enviará el trámite al Superintendente Delegado Institucional
competente para que en desarrollo de la función establecida en el numeral 19
del artículo 44 del Decreto 4327 de 2005 profiera concepto sobre la solicitud
de posesión. Dicho concepto se enviará al Comité de Posesiones para su
decisión.
6.
El
Comité de Posesiones evaluará y decidirá sobre las solicitudes de posesión
sometidas a su consideración en el orden de presentación de las mismas. El
Secretario del Comité de Posesiones elaborará un acta con las decisiones
adoptadas.
7.        La
decisión tomada por el Comité de Posesiones será comunicada al responsable del
trámite a través del Grupo de Registro. En caso de negarse la posesión deberá
además notificarse personalmente al postulado
En cualquier
estado del trámite la SFC podrá solicitar los documentos y aclaraciones
adicionales del caso, los cuales deberán remitirse a más tardar dentro de los
dos meses siguientes a la solicitud. Transcurrido dicho plazo sin que el
responsable haya suministrado la información solicitada, se entenderá que se ha
desistido de la solicitud y se tendrá por finalizado el trámite, en los
términos del artículo 13 del Código Contencioso Administrativo. (…)” Negrilla
dentro del texto.
25. De acuerdo con lo
anterior, dentro de las potestades con las que cuenta la Superintendencia
Financiera, está incluida la posibilidad de vetar a quienes deben tomar
posesión de sus cargos ante ella, como es el caso de los miembros de juntas
directivas de entidades que se encuentran bajo su inspección y vigilancia. Sin
embargo, ésta facultad debe ser interpretada de una forma estricta y reglada
por tratarse de un control previo, de manera que con ésta no se superen los
límites que impone el ordenamiento jurídico a las actuaciones de la
Superintendencia Financiera y, asegurar que se adecuen siempre al marco del
debido proceso.
26. En concordancia con lo
anterior, la Sala encuentra que la normatividad que regula la materia si bien
utiliza un concepto jurídico indeterminado al establecer que la
Superintendencia Financiera deberá evaluar los requisitos objetivos y “las
calidades subjetivas” de los candidatos, ésta no llega a configurarse como
una facultad discrecional de acuerdo con la interpretación que a continuación
realizará la Sala.
26.1 Nótese que, de conformidad
con la reglamentación realizada en la Circular externa 007 de 1996 de la
facultad otorgada por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la
Superintendencia Financiera debe realizar una serie de verificaciones antes de
posesionar a los miembros de juntas directivas de las entidades sometidas a su
control, pues por un lado debe estudiar la ausencia de inhabilidades e
incompatibilidades previstas para el ejercicio del cargo y, por otro tiene que
analizar cada solicitud que se le presente, para constatar en cada caso en
concreto que la persona que se encuentra esperando la posesión cumpla con los
requisitos necesarios para el cargo, los cuales deben haber sido previamente
señalados por la normatividad específica y vigente que resulte aplicable a cada
cargo, para el efecto, puede incluso solicitar documentación o soportes
adicionales a los que se hayan presentado inicialmente.
26.2 Así las cosas, teniendo en
cuenta que se trata de una situación de control previo y, a partir de una
interpretación armónica y en todo caso restringida del artículo 20 literal g)
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y el numeral 1.4 del capítulo
décimo de la Circular externa 007 de 1996 de la Superintendencia Financiera,
esta Sala encuentra que al estudiar los elementos objetivos y las calidades
subjetivas de los candidatos la Superintendencia tiene la facultad de negarse a
dar posesión a los mismos, pero esto no es una potestad discrecional, pues lo
que en un principio quedó plasmado como un concepto jurídico indeterminado,
posteriormente fue explícitamente reglamentado por el ordenamiento que
estableció los casos en los cuales debe hacerlo. Por lo tanto,  al existir una
regulación específica de la mencionada facultad, su aplicación no es
discrecional sino que, tiene unos supuestos específicos.
Entonces, la Superintendencia
Financiera sólo puede abstenerse de dar posesión a los candidatos de los cargos
mencionados cuando encuentre que la persona (i) está incursa en alguna de las
inhabilidades o incompatibilidades que se han previsto para el ejercicio del
mismo o, (ii) no cumple con la totalidad de requisitos que fueron señalados
como los necesarios para el cargo.
27. Concluidas las
consideraciones anteriores, a continuación, la Sala procederá a determinar si
en el caso concreto, la Superintendencia Financiera de Colombia incurrió en una
violación al derecho al debido proceso administrativo, al negarse a dar
posesión en el cargo para el cual fue elegido el señor Juan Bautista Pastrana
Goez.
Análisis del caso en concreto.
28. En el caso bajo estudio el
señor Juan Bautista Pastrana Goez, se presentó a la convocatoria para la
elección del representante del personal uniformado de la Policía Nacional, ante
la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía,
realizada mediante la Resolución 4623 de 2010 del Ministerio de Defensa
Nacional.
El accionante cumplió con todos
los requisitos que eran solicitados para el cargo y su postulación junto con la
de los demás candidatos fue sometida a votación por parte del personal
uniformado de la Policía Nacional. El actor obtuvo el mayor número de votos por
parte de los electores, y en esta medida quedó a la espera de tomar en posesión
el cargo para el cual había sido elegido.
Ahora bien, como la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una entidad que se encuentra bajo
la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, los miembros de su
junta directiva deben posesionarse ante la misma. Así pues, la documentación
requerida fue enviada a la Superintendencia para efectos del trámite
mencionado.
Una vez evaluada la solicitud de
posesión por el Comité de posesiones, consideró que en este caso el actor no
cuenta con la experiencia necesaria para desempeñar el cargo para el que fue
elegido. Por lo tanto, al considerar que en la Circular externa 007 de 1996[43],
se otorgó una facultad discrecional a la Superintendencia Financiera, ésta
resolvió negar la posesión del actor como miembro de la junta directiva de
Caprovimpo, en su calidad de representante del personal uniformado de la
Policía Nacional.
Lo anterior constituye para el
actor, una violación a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, a la buena fe y la confianza legítima, pues consideró que la entidad
demandada le impuso un requisito adicional a los que habían sido determinados
por el Ministerio de Defensa Nacional, en el momento de la convocatoria.
29. Presentado el caso, como
primera medida la Sala abordará el estudio de procedencia de la acción de
tutela, de conformidad con los lineamientos señalados en la parte considerativa
de la presente providencia, pues tal como se dijo, en principio no es la acción
de tutela la llamada a prosperar cuando se trata de controversias surgidas con
ocasión de la expedición de actos administrativos, ya que el ordenamiento
jurídico colombiano ha provisto las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho para el efecto.
Sin embargo, también se
estableció que existen algunos criterios que, de presentarse, configuran una
excepción a la regla de improcedencia expuesta, en tanto se divise la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual, para el caso que se estudia
se materializa en las condiciones que se estudiarán más adelante.
29.1 Sobre la eficacia de los
medios ordinarios de defensa, la Sala considera que en el caso concreto, las
acciones contencioso administrativas no resultan idóneas para la protección de
los derechos del actor, pues el artículo 4 de la ley 973 de 2005, en su
parágrafo 1° establece:
“Parágrafo 1°.
El Ministerio de Defensa Nacional, establecerá el perfil profesional, sin
considerar los grados de jerarquía castrense, de los representantes de los
afiliados descritos en los numerales 7, 8 y 9[44] del presente artículo y
determinará el procedimiento para su elección por parte del personal que
representan, para un período de dos (2) años.”
De la norma citada se extraen dos
conclusiones: (i) el periodo para el cual fue elegido el accionante es de 2
años y, (ii) los representantes a la junta directiva de Caprovimpo los
afiliados uniformados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, son
elegidos por la comunidad a la que van a representar. En consecuencia, el actor
necesita de un medio expedito para la protección de sus derechos, porque
mientras se desata el debate en la vía ordinaria, ya habrá culminado el periodo
para el cual fue elegido.
29.2 Con base en lo anterior, la
Sala considera que la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Bautista
Pastrana Goez procede para la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso administrativo, al trabajo y a la confianza legítima, ya que los
medios de defensa ordinarios no resultan lo suficientemente expeditos ni
idóneos para la garantía de los derechos fundamentales del actor; y como quiera
que para el momento de interposición de la presente acción de tutela el actor
se encontraba en tiempo de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
pues solo pasó algo más de un mes entre la expedición del último acto
administrativo y la presentación de la misma[45]. Adicionalmente, el
amparo también procede por existir un perjuicio irremediable, para los derechos
del actor:
(i) El perjuicio al que se
encuentra expuesto el actor es inminente en tanto la amenaza a sus
derechos ocurriría en corto plazo pues,  la Superintendencia Financiera ha sido
clara al establecer que cuenta con una facultad discrecional en virtud de la
cual puede vetar a los candidatos para hacer parte de una junta directiva como
la de Caprovimpo. (ii) la situación descrita requiere medidas urgentes,
para evitar que se materialice el perjuicio del que se viene hablando, que como
se vio, de ocurrir dejaría al actor ante la imposibilidad de desempeñar el
cargo para el que fue elegido, pues su periodo solo dura 2 años. Así las cosas,
el perjuicio señalado tiene un (iii) carácter grave, pues, el debido
proceso administrativo es un derecho fundamental que cumple una importante
función de control frente a las facultades discrecionales de la administración,
y garantiza que el ejercicio de las mismas se hará siempre en observancia del
fin y el objeto que le fijó la norma facultativa. Finalmente, (iv) se trata de
un amparo impostergable, pues la situación descrita merece que se tomen
medidas de forma inmediata, con el fin de evitar que se cause un daño
irreparable a los derechos fundamentales del actor.
30. Habiendo concluido el
análisis de procedencia de la acción de tutela, pasará la Sala a verificar el
asunto de fondo que le fue puesto en conocimiento.
31. Como se vio anteriormente, la
Superintendencia Financiera decidió no dar posesión al accionante como
representante del personal uniformado de la Policía Nacional ante la junta
directiva de Caprovimpo, argumentando que cuenta con una serie de facultades
discrecionales a raíz de sus funciones de vigilancia y control sobre las
entidades que manejan recursos obtenidos del público, dentro de las cuales se
encuentra la de poder negar la posesión a las personas que aspiran a los cargos
que deben pasar por su control previo antes de entrar en ejercicio.
32. No obstante lo anterior, la
Sala recuerda que la facultad a la que se ha hecho referencia se encuentra estipulada
en el artículo 20 literal g) del Estatuto Orgánico del Sistema financiero, que
estableció que para dar posesión a los miembros de juntas directivas, la
Superintendencia debe evaluar tanto elementos objetivos como facultades
subjetivas en los candidatos, esto podría interpretarse en un principio como
una facultad discrecional, sin embargo, se trata de un concepto jurídico
indeterminado, pues la potestad señalada fue reglamentada por la Circular
externa 007 de 1996 de la Superintendencia Financiera, en el numeral 1.4., de
donde se desprende que, sólo puede negarse a dar posesión a los miembros de
juntas directivas, cuando estos se encuentren incursos en alguna de las
inhabilidades o incompatibilidades previstas para el cargo, o si se demuestra
que no cumplieron con alguno de los requisitos que se habían señalado para el
ejercicio del mismo.
33. Así las cosas, en este caso la
Superintendencia Financiera excedió uno de los límites que han sido señalados
por esta Corporación a la actuación de la Administración, puesto que incurrió
en un error en la apreciación, que como se vio previamente, ocurre cuando la
Administración confunde la existencia de una facultad discrecional con un
concepto jurídico indeterminado, es decir que negar la posesión de un miembro
de junta directiva de las entidades que se encuentran sometidas a la vigilancia
de la Superintendencia Financiera, no puede sustentarse únicamente en la
pertinencia para salvaguardar “la confianza pública y el interés general de
la comunidad”, lo cual sería lo propio del ejercicio de una facultad
discrecional, sino que, tal como se dejó sentado en el párrafo inmediatamente
anterior, son sólo dos las circunstancias en las que puede efectuar un veto a
los candidatos.
Entonces, la Superintendencia se
equivocó al entender que puede discrecionalmente abstenerse de dar posesión a
las personas mencionadas, cuando por el contrario el mismo ordenamiento reguló
el ejercicio de ésta especie de derecho al veto que posee.
34. Ahora bien, en el caso bajo
estudio la Sala encuentra que la actuación de la Superintendencia Financiera
vulneró el derecho al debido proceso del señor Juan Bautista Pastrana Goez,
pues no se demostró que el actor esté incurso en alguna de las inhabilidades o
incompatibilidades para desempeñarse como representante del personal uniformado
de la Policía Nacional ante la junta directiva de Caprovimpo, esto es las
previstas en el decreto ley 128 de 1976, ley 80 de 1993  y demás normas que las
modifiquen, adicionen o sustituyan, en concordancia con el artículo 102 de la
ley 489 de 1998.
Adicionalmente, cumplió con todos
los requisitos que fueron impuestos para el cargo, en la Resolución 004 de 2006
emitida por el Ministerio de Defensa Nacional, que en su artículo 3° estableció
el perfil profesional de los representantes de los afiliados. Así pues, el
actor demostró:
a) Ser afiliado a la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía[46].
b) Poseer título
universitario en carrera relacionada con aspectos Económicos o Financieros o
Administrativos o de Ingeniería o de Derecho o Arquitectura. Acreditar además
formación avanzada, de especialización o posgrado.
En efecto se encuentra acreditado
que el accionante es abogado graduado de la Universidad Cooperativa de
Colombia, a partir del 21 de mayo de 2004[47] y, que cursó y aprobó la
especialización en derecho público, área de derecho constitucional y sistema
procesal acusatorio, de la Universidad Autónoma Latinoamericana, el 7 de
septiembre de 2007[48].
c) Tener habilidades
analíticas, gerenciales y de liderazgo  y ser de mentalidad global, integradora
y estratégica; altamente responsable, discreto y reservado. De gran solvencia
ética y moral.[49]
d) Para el representante
de los afiliados uniformados de la Policía Nacional haber obtenido mínimo 1.000
puntos, en las evaluaciones anuales durante los tres (3) últimos años, habiendo
demostrado conducta ejemplar, liderazgo y visión integradora y ser miembro
activo de las Fuerzas Militares con una antigüedad no menor a 9 años.[50]
e) No ser miembro de
Juntas Directivas, Consejos Directivos o Comités del Ministerio de Defensa o de
sus Entidades Descentralizadas.
No existe en el expediente prueba
alguna que establezca que el accionante se ha desempeñado en alguno de estos
cargos y, adicionalmente la falta de experiencia en el ejercicio de los mismos
es precisamente la razón por la que la Superintendencia se negó a posesionarlo.
f) No tener negocios ni
estar litigando en contra del Ministerio de Defensa Nacional, de la Policía
Nacional ni de sus entidades descentralizadas.
Sobre el particular, no se
encuentra prueba en contrario en el expediente.
35. Teniendo en cuenta lo
anterior, para la Sala la actuación de la Superintendencia Financiera excedió
los límites constitucionales a las facultades de la administración, pues como
se vio solo puede negarse a posesionar a los candidatos a las juntas directivas
de las entidades que se encuentran bajo su vigilancia y control, cuando éstos
estén incursos en alguna inhabilidad o incompatibilidad o, cuando no cumplan
con los requisitos necesarios para el cargo. En este caso, es claro entonces
que como el accionante no incurrió en ninguna de las causales señaladas, la
Superintendencia debió posesionarlo y, al abstenerse de hacerlo vulneró no solo
el derecho al debido proceso del accionante, sino también los derechos a la
participación y a la representación de los afiliados a Caprovimpo, que también
se encuentran afectados, tal como se pasará a ver a continuación.
36. Durante el estudio de la
posesión del señor Pastrana Goez, como representante del personal uniformado de
la Policía Nacional en la junta directiva de Caprovimpo, la Superintendencia
Financiera argumentó que se abstenía de darle posesión al mismo previendo la
salvaguarda del interés general de los afiliados a Caprovimpo, pues a su manera
de ver el hecho de no tener experiencia en altos cargos directivos no le
permitirá desempeñar a cabalidad las funciones de un miembro de junta
directiva, sin embargo, con esta decisión se afectan derechos políticos de suma
relevancia en una sociedad democrática como lo es la colombiana, ya que se
vulnera el principio de la democracia participativa  de la comunidad de
afiliados a dicha entidad.
37. Para este caso es sumamente
relevante tener en cuenta que el accionante fue postulado para ser miembro de
la junta directiva de Caprovimpo, como representante del personal uniformado de
la Policía Nacional no solo porque cumplió con todos los requisitos que fueron
señalados como los necesarios para tener el perfil profesional adecuado por el
Ministerio de Defensa Nacional, sino además, porque así lo quisieron quienes
van a ser representados por él ante la junta, es decir que el actor cuenta con
un respaldo democrático que no puede ser pasado por alto por la Sala.
37.1 Es preciso mencionar que
anteriormente, el decreto ley 353 de 1994 había modificado la caja de vivienda
militar familiar y, en su artículo 5° establecía:
“Artículo 5. La
Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar, estará integrada por
los siguientes miembros:
1. El Ministro
de Defensa Nacional o el Viceministro para coordinación de las entidades descentralizadas,
quien la presidirá.
2. El Ministro
de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
3. El Ministro
de Desarrollo Económico o su delegado.
4. El Director
del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
5. El
Comandante General de las Fuerzas Militares o su delegado.
6. El
Comandante del Ejército o su delegado.
7. El
Comandante de la Armada o su delegado.
8. El
Comandante de la Fuerza Aérea o su delegado.
9. El Director
General de la Policía Nacional o su delegado.
10. El Director
del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía
Nacional. (…)”
Éste régimen fue modificado por
la ley 973 de 2005, que determinó en su artículo 4, que el citado artículo 5°
del decreto ley 353 de 1994, quedaría de la siguiente forma:
“ART. 5º—Junta directiva. La junta directiva de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía, estará integrada por los siguientes miembros:
1. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado quien la presidirá.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
3. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su
delegado.
4. El director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
5. El Comandante General de las Fuerzas Militares o su delegado.
6. El Director General de la Policía Nacional o su delegado.
7. Un representante de los afiliados uniformados de las Fuerzas
Militares.
8. Un representante de los afiliados uniformados de la Policía Nacional.
9. Un representante de los afiliados civiles o no uniformados, vinculados
al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
PAR. 1º—El Ministerio de Defensa Nacional, establecerá el perfil
profesional, sin considerar los grados de jerarquía castrense, de los
representantes de los afiliados descritos en los numerales 7º, 8º y 9º del
presente artículo y determinará el procedimiento para su elección por parte del
personal que representan, para un período de dos (2) años.(…)”
37.2 De lo anterior se desprende
que con la última reforma se incluyeron en la junta directiva de Capovimpro las
figuras de los representantes del personal uniformado tanto de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, como del personal no uniformado o civil
afiliado al Ministerio de Defensa, a las Fuerzas Militares o a la Policía
Nacional. Así mismo, se dispuso que serían elegidos por parte de aquellos a los
que representan, de manera que cuenten con el aval de las personas que
finalmente se verán afectadas con las decisiones que se adopten en el seno de
la junta directiva de dicha entidad.
37.3 Para la Sala, el fin que
buscó la reforma a la Caja de Vivienda Militar y de Policía que se acaba de
reseñar, evidentemente fue el de otorgar a quienes se benefician de los
programas que ésta ofrece las garantías del principio democrático participativo,
pues con la inclusión de los representantes en la junta directiva se asegura
que éstas personas elegirán directamente al menos uno de los miembros que se
encargará de gestionar sus intereses ante la misma, es decir que se asegura el
derecho a la participar de las decisiones que afectarán sus proyectos de vida,
específicamente en cuanto a la adquisición de vivienda se refiere.
37.4 De igual forma y como
consecuencia inmediata de lo anterior, con la decisión adoptada por la
Superintendencia Financiera también se afecta el derecho de representación con
el que cuenta el accionante, en virtud de la voluntad de sus electores, quienes
lo escogieron como la persona idónea para que los representara en la junta
directiva de Caprovimpo.
37.5 En suma, la actuación de la
Superintendencia Financiera no solo resultó en una vulneración al derecho
fundamental al debido proceso de Juan Bautista Pastrana Goez, sino que además pasó
por alto los importantes principios y derechos políticos de participación y
representación, con los que cuenta el accionante mismos y el personal
uniformado de la Policía Nacional afiliado a Caprovimpo.
38. Por otra parte, es importante
tener en cuenta que la facultad de la Superintendencia Financiera que se viene
reseñando, es meramente administrativa, pues claramente en este caso el
nominador del accionante es el Ministerio de Defensa Nacional, por lo tanto
vetar a un miembro de junta directiva de entidades vigiladas, por razones
distintas a la presencia de inhabilidades o incompatibilidades, o por la falta
de concurrencia de los requisitos fijados previamente para el cargo, significa
una ingerencia indebida de la Superintendencia en la conformación de las
mismas. Dicho de otra manera, la facultad de dar posesión a los miembros de
juntas directivas con la que cuenta la Superintendencia Financiera, se limita a
la constatación de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades y, del
cumplimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio del cargo.
39. Finalmente, debe señalarse
que la decisión adoptada por la Superintendencia demandada, no era necesaria
para garantizar la confianza del público vinculado a Caprovimpo, pues la simple
afirmación de falta de experiencia del actor para ser miembro de la junta
directiva de Caprovimpo, con la cual justificó el veto a la candidatura del
mismo, no es suficiente para demostrar el fin superior que se pretende
salvaguardar con esta decisión. Así pues, teniendo en cuenta que el señor
Pastrana Goez pasó por una serie de filtros y pruebas psicotécnicas, que
demostraron la idoneidad de sus habilidades y conocimientos para el cargo que
fue ofertado; varios expertos analizaron no solo su hoja de vida y experiencia
profesional, sino además distintas cualidades personales que le fueron exigidas
de conformidad con los términos de la convocatoria y, en este sentido su
ausencia de experiencia no significa necesariamente que no cuente con los
conocimientos para ejercer el cargo para el cual fue elegido o que no pueda
desempeñar responsablemente sus funciones y, por lo tanto no es posible afirmar
que su presencia en la junta directiva comprometa per se la confianza pública y
el interés general de la comunidad.
39.1 Por otro lado, esta Corte
considera que la junta directiva de Caprovimpo está conformada por expertos de
las más altas calidades, obsérvese que, no será únicamente el representante del
personal uniformado de la Policía Nacional quien tome las importantes
decisiones al interior de dicho órgano, sino que lo hará al lado de los
Ministros de Defensa Nacional, de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial o sus delegados; así como del director del
Departamento Nacional de Planeación, el Comandante General de las Fuerzas
Militares, y el Director General de la Policía Nacional o sus delegados y, del
representante de los afiliados no uniformados o civiles, vinculados al
Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,
quienes dado el caso de una eventual falta de conocimiento de alguno de los
miembros de la junta sobre los temas que se estudien, pueden orientar a las
personas con menos experiencia sobre las virtudes y falencias de tomar una
decisión en uno u otro sentido, así como proponer debates democráticos sobre
los temas que se sometan a su conocimiento.
39.2 En consecuencia, la medida
adoptada por la Superintendencia Financiera en este caso, no es necesaria para
salvaguardar la confianza pública y el interés general de la comunidad, pues
éstos valores constitucionales se encuentran plenamente garantizados con la
conformación actual de la junta directiva de la Caja de Vivienda Militar y de
Policía y, la forma en que son escogidos sus miembros.
40. Adicionalmente, la actuación
de la Superintendencia Financiera tampoco obedece al principio de
proporcionalidad, pues como consecuencia de la determinación se desconocieron
valores, principios y derechos de mayor envergadura constitucional que el que
se pretendió garantizar.
40.1 Al abstenerse de dar
posesión al actor como miembro de la junta directiva de Capovimpro, se vulneró
no solo el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Juan
Bautista Pastrana Goez, sino también, los derechos a la participación y a la
repesentación que les fueron otorgados a los afiliados a dicha Caja de
vivienda, con el proceso democrático que se llevó a cabo; además, es preciso
resaltar que como se vio en el numeral inmediatamente anterior, su nombramiento
no significa un riesgo para la confianza de los afiliados, sino que contrario a
lo afirmado por la entidad demandada, impedir que el actor haga parte de la
junta directiva mencionada sí rompería la confianza de sus electores, y el
derecho a la participación de los mismos en la Caja de vivienda Militar y de
Policía.
41. En conclusión, en el caso
bajo estudio la Superintendencia Financiera excedió en el uso de sus
facultades, pues al vetar al accionante para ser miembro de la junta directiva
de Caprovimpo, excedió varios los límites constitucionales.
Lo anterior en tanto, confundió
un concepto jurídico indeterminado con una facultad discrecional, ya que la
potestad de no dar posesión a un miembro de junta directiva de las entidades
que se encuentran bajo su inspección y vigilancia, lejos de ser discrecional,
tiene unos límites específicos, esto es que la persona no haya cumplido alguno
de los requisitos necesarios para acceder al cargo, o que se encuentre incursa
en alguna de las inhabilidades o incompatibilidades señaladas para el mismo. De
igual forma, la actuación de la Superintendencia no supera el análisis de los
principios de necesidad y proporcionalidad, pues la pertenencia del accionante
a la junta directiva de Caprovimpo, así no cuente con experiencia en el
ejercicio de las funciones propias de los miembros de éstos órganos, no
compromete la estabilidad del sistema financiero, ya que como se vio, varios
expertos consideran que el señor Pastrana Goez cuenta con las aptitudes
mentales, emocionales y profesionales necesarias para hacer parte de la misma,
y estará acompañado de varios expertos en las políticas financieras, entre
quienes se tomarán las decisiones correspondientes, por lo tanto no es
necesario suprimir su presencia en la junta directiva para garantizar la
confianza del público en la misma.
Adicionalmente, se vulneran los
derechos a la participación y a la representación del accionante y de los
afiliados y beneficiarios de Caprovimpo, quebrantando así las garantías del
sistema democrático que se instituyó con la reforma de la composición de la
junta directiva efectuada por la ley 973 de 2005.
42. Ahora bien, se dijo que
generalmente el amparo que se concede en este tipo de casos es transitorio, en
la medida que se necesita de una protección urgente a los derechos
fundamentales de las personas, pero debe ser el juez de lo contencioso
administrativo quien resuelva finalmente el asunto. Sin embargo, en esta
ocasión la Sala hará una excepción y el amparo que se otorgue al accionante es
definitivo.
Esto porque la suspensión
provisional prevista en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo
solo opera en casos específicos, para el caso de los actos proferidos que
afectan al actor sólo “ante la manifiesta violación de una norma superior
susceptible de percibir con la simple comparación de la disposición acusada y
la demostración del perjuicio”[51]; lo cual resulta
prácticamente imposible para el caso que se estudia, pues como se vio fue
necesario realizar un análisis detallado de la normatividad pertinente y, armonizar
un conjunto de disposiciones y actuaciones para esclarecer si existía o no la
facultad discrecional que argumentó poseer la Superintendencia Financiera.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que el periodo para el cual fue elegido el
accionante es solo de dos años, sin duda alguna la jurisdicción ordinaria no es
idónea para la protección de sus derechos.
43. En consecuencia, la Sala
confirmará los fallos emitidos por el Juzgado 14 Laboral del circuito de
Medellín en primera instancia y, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín en segunda instancia que confirmó la decisión del a quo, en
cuanto garantizaron los derechos fundamentales del actor, pero, por las razones
expuestas en esta sentencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
CONFIRMAR los fallos
emitidos por el Juzgado 14 Laboral del circuito de Medellín en primera
instancia y, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín que confirmó
la decisión de primera instancia, en tanto tutelaron los derechos fundamentales
del señor Juan Bautista Pastrana Goez, al debido proceso administrativo, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El parágrafo 1° del artículo 4° de la Ley 973 de 2005, establece que el Ministerio de Defensa Nacional, señalará la forma en que será elegido el representante
del personal uniformado de la Policía Nacional. Así pues, la Resolución No. 4 de 2006 del Ministerio de Defensa Nacional, estableció que dicho cargo para la Junta Directiva de Caprovimpo, sería sometido a un proceso de elección por votación y, el
procedimiento para el efecto fue consignado en los artículos 7 a 19 de la misma.
[2] Folio 25, cuaderno principal.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994. M .P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Sentencia C-230 A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[6] Cfr. Sentencia C-089 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Ibídem.
[8] El contenido del derecho fundamental al debido proceso administrativo
ha sido analizado en amplio número de decisiones y escenarios jurídicos. Entre
los fallos relevantes, se encuentran las sentencias T-545 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-982 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-595 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-430 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-338 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. En esta oportunidad, la Sala seguirá de cerca la sistematización
realizada en el fallo T-909 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[9] T-552
de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte expresó: “La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el  derecho al debido proceso en las actuaciones
judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se
produce una innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un
derecho de los asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía
parte del concepto original propio del derecho al debido proceso (Tomado de la T-595/07).Corte Constitucional. Sentencia T-048
de 2008. En aquella oportunidad tuvo la Corte que establecer si la Universidad del Atlántico había vulnerado el derecho constitucional fundamental a la
garantía del debido proceso administrativo al haber suspendido unilateralmente
la prima técnica en cabeza de los peticionarios sin que previamente los hubiera
notificado negándoles el derecho a oponerse a la suspensión. La Corte otorgó el amparo solicitado y ordenó reanudar el pago de la prima técnica que venían
recibiendo los peticionarios así como exigió restituir las primas no pagadas en
virtud de la suspensión de dicho pago. Exigió que la orden se mantuviera
vigente hasta tanto se ejercieran por parte de los demandantes las acciones
ordinarias pertinentes para cuestionar la validez de la suspensión para efectos
de lo cual concedió un plazo de cuatro meses contados a partir de la
notificación del fallo.”
[10] Corte Constitucional. Sentencia T-917 de
2008. En aquella ocasión le correspondió a la sala de Revisión determinar si en
el caso sub judice la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, al abstenerse de levantar las medidas cautelares que recaían sobre
bienes y derechos sucesorales del peticionario “pese a existir proceso
contencioso administrativo atacando el mandamiento de pago y la decisión
negativa a las excepciones” había desconocido los derechos constitucionales
fundamentales del actor y se procedía conferir la tutela como mecanismo
transitorio para resolver un perjuicio irremediable. La Corte efectuó un conjunto de consideraciones muy importantes respecto de la importancia de
respetar el debido proceso en las actuaciones administrativas y resolvió
conceder el amparo invocado.
[11] Ibíd. Consultar asimismo Corte
Constitucional. Sentencia T-982 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Corte Constitucional. Sentencia T-1308 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En aquella ocasión el correspondió a la sala de Revisión determinar si
el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, al haberse abstenido de
proclamar el resultado de las votaciones efectuadas para designar al rector,
había desconocido los derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, a la participación ciudadana, a elegir y ser elegido,
al trabajo y a ejercer profesión u oficio de la persona que obtuvo las mayorías
requeridas para ser elegida rector de la Universidad accionada. Llegó a la conclusión la Corte que en el caso bajo análisis se había acreditado de manera plena
la mayoría exigida en las normas reglamentarias de la Universidad “para proceder a la designación del rector de dicho centro educativo, y que, por
ello, al negarse el Consejo Superior a declarar el resultado electoral a favor
del accionante vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo,
en cuanto a la obligación de acatar las formas propias de cada juicio.
[13] T-909 de 2009 M.P Mauricio González Cuervo.
[14]  “[el]
cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa,
relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin,
todo de acuerdo con la disposición que de ellos realice la ley.” Sentencia
T-552 de 1992. M.P. Fabio  Morón Díaz, C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y T-595 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
[15] Corte Constitucional. Sentencia T-653 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Por medio de esta sentencia la sala de Revisión resolvió que
cuando se declara la insubsistencia de un funcionario que desempeñaba en
provisionalidad un cargo de carrera mediante acto administrativo no motivado,
se vulneran los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a
la igualdad.
[16] Ver sentencia T-552 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz. En esta providencia se indicó también que “El proceso administrativo,
denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso
judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende
el conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o
posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento de la actuación
administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la
administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[17] Ibíd.
[18] Artículo 29, Constitución Política de
Colombia.
[19] Sentencia T-982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Idem.
[21] Sentencia T-073 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22] Sentencia T-982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[24] Sentencia C-734 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Sentencia T-706 de 1996.  (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta
Sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos constitucionales de
los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de ciertos conceptos
jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la difusión dentro del penal
de informaciones legítimas dentro de un orden democrático.
[27] Ibíd.
[28] Al respecto ver sentencias T-982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil,  C-816 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimy Yepes,
T-068 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil y, C-533 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] Sentencia T- 844 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Sentencia C-448 de 1997 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este tema
también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-309 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-068 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-741 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz., C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-110 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell y, C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Sentencia C-648 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] Artículo 7° del Decreto 2591 de 1991.
[33] Artículo 8° ibídem.
[34] En
sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se explicaron los
elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder
prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible
daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un
corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo
probable y no una mera conjetura hipotética. (...) // “B). Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  (...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave,
lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en
el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia
que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de
manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y
diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de
cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien
de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. //  “D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de
tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...) “De acuerdo con lo
que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones
en que de continuar las circunstancias de  hecho en que se encuentra una
persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio. (…)”
[35] Ver la sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[36] Sentencia T- 982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Ver sentencia SU-157 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[38] Sobre la justificación de este intervencionismo estatal, ver la
sentencia C-860 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[39] “[E]ntre las que cabe destacar (i) concesión de autorización
de funcionamiento para las entidades vigiladas; (ii) expedición de
autorizaciones para llevar a cabo determinadas actividades (vgr. fusiones,
transformaciones, apertura de filiales, horarios de servicio, adquisición de
activos fijos); (iii) regulación mediante la expedición de reglamentos técnicos
(vgr. contabilidad bancaria, determinación de prácticas inseguras, definición
de la información que debe brindarse al mercado, sistema de información
comercial de centrales de riesgo); (iv) de inspección a las entidades vigiladas
mediante la realización de visitas; (v) de información consistente en cuidar
que los establecimientos sometidos a su vigilancia provean suficiente información
al público acerca de su situación y las características de sus productos; (vi)
de certificación (vgr. tasa de interés bancario corriente); (vii) de
elaboración de doctrina por medio de la expedición de conceptos; (viii)
sancionatorias derivadas de su calidad de ente de alta policía administrativa
encaminadas a mantener y salvaguardar el orden público económico; y (ix) de
prevención consistente en la emisión de órdenes o instrucciones necesarias para
que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales, no autorizadas o
inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de
saneamiento cuando la Superintendencia considere que una entidad vigilada está
violando sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté
manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura.” Sentencia C-860
de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[40] Artículo 325. 1. Naturaleza y objetivos. La Superintendencia Bancaria es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente
de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas
que realicen la actividad financiera y aseguradora, y que tiene a su cargo el
cumplimiento de los siguientes objetivos:
a) Asegurar la confianza pública en el sistema financiero y velar
porque las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez económica
y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones. || b)
Supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su
control y vigilancia no sólo respecto del cumplimiento de las normas y
regulaciones de tipo financiero, sino también en relación con las disposiciones
de tipo cambiario.|| c) Supervisar las actividades que desarrollan las
entidades sometidas a su control y vigilancia con el objeto de velar por la
adecuada prestación del servicio financiero, esto es, que su operación se
realice en condiciones de seguridad, transparencia y eficiencia.|| d) Evitar
que las personas no autorizadas, conforme a la Ley, ejerzan actividades exclusivas de las entidades vigiladas. || e) Prevenir situaciones que puedan derivar en
la pérdida de confianza del público, protegiendo el interés general y,
particularmente, el de terceros de buena fe. || f) Supervisar en forma
comprensiva y consolidada el cumplimiento de los mecanismos de regulación
prudencial que deban operar sobre tales bases, en particular respecto de las
filiales en el exterior de los establecimientos de crédito. || g) Procurar que
en el desempeño de las funciones de inspección y vigilancia se de la atención
adecuada al control del cumplimiento de las normas que dicte la Junta Directiva del Banco de la República. || h) Velar porque las entidades sometidas a su
supervisión no incurran en prácticas comerciales restrictivas del libre
mercando y desarrollen su actividad con sujeción a las reglas y prácticas de la
buena fe comercial. || i) Adoptar políticas de inspección y vigilancia
dirigidas a permitir que las instituciones vigiladas puedan adaptar su
actividad a la evolución de las sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que
aseguren un desarrollo adecuado de las mismas.
[41] M.P. Fabio Morón Díaz.
[42] Sobre la potestad sancionadora, y su reglamentación ver sentencia
C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43] Al respecto, ver supra numerales 6 y 7 de la parte considerativa de
esta Sentencia.
[44] 7. Un representante de los afiliados uniformados de las Fuerzas
Militares. || 8. Un representante de los afiliados uniformados de la Policía Nacional. || 9. Un representante de los afiliados civiles o no uniformados,
vinculados al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
[45] En efecto, el acto administrativo emitido por la Superintendencia Financiera que negó el recurso de reposición interpuesto por el accionante
frente a la negativa de efectuar su posesión, data del 19 de abril de 2011 y,
la acción de tutela fue interpuesta el 30 de mayo de la misma anualidad.
[46] Folio 44, cuaderno principal.
[47] Folio 46, cuaderno principal.
[48] Folio 47, cuaderno principal. Adicionalmente, se encuentran
referencias a varios diplomados y seminarios cursados por el actor. (Folios 58
y 59, cuaderno principal).
[49] El parágrafo 1° del artículo mencionado establece: “Para el literal
c, las oficinas de Desarrollo Humano o quien haga sus veces, evaluarán las
competencias de acuerdo con el perfil aquí establecido mediante pruebas
psicotécnicas, que podrá realizar una firma especializada, contratada para tal
fin.” Sobre el particular, nada se dijo durante el transcurso del proceso,
acerca de la ausencia de algunas de las calidades exigidas.
[50] En los folios 53, 54 y 55 del cuaderno principal, se encuentra el
extracto de la hoja de vida del accionante, emitido por el Grupo de Desarrollo
Humano del Departamento de Policía de Antioquia, en donde se certifica lo
correspondiente.
[51] Sentencia T-525 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.