C-006-93
Sentencia No
Sentencia
C-006/93
PROPIEDAD-Alcance constitucional
La propiedad en
la Constitución no se identifica con la propiedad privada, que indudablemente
es una de sus especies. Materialmente, la propiedad es un elemento fundamental
del sistema social que sirve para "organizar y aplicar la riqueza social
para que genere desarrollo económico" y permite satisfacer las necesidades
de la población. Jurídicamente, la propiedad - como concepto - se proyecta en
variados regímenes según el tipo de bien y las exigencias concretas de la
función social y en una pluralidad de titularidades privada, solidaria,
estatal.
FUNCION SOCIAL DE
LA PROPIEDAD
La función social
como expresión del principio de solidaridad y ecuación de los varios intereses
en conflicto, es una cláusula general que sólo puede especificarse en el
contexto histórico de las relaciones económicas y sociales, y por el Legislador
como máximo mediador del conflicto social, sobre todo si se tiene en cuenta que
la fórmula interviene entre los intereses de la producción y los que se derivan
de la justicia social y la igualdad.
EXTINCION DE
DOMINIO/REGISTRO MINERO
La consagración
del presupuesto -inscripción del título minero en el Registro en el término de
un año- se inspira en el interés general que exige determinar con precisión la
extensión del dominio público minero, entre otros fines, para dar un cauce
seguro a su explotación económica, en modo alguno ajena a la función social que
todo tipo de riqueza - pública o privada - debe cumplir. Trátese del
"módulo privado" o del "módulo público" de la propiedad, en
el plano constitucional y en la tradición histórica, la regulación de las
condiciones de ejercicio y extinción de los derechos es y ha sido siempre
materia legislativa ordinariamente contenida en los diferentes códigos,
expedidos directamente por el Congreso o por el Ejecutivo en desarrollo de
precisas facultades extraordinarias.
REGISTRO MINERO
La facultad
atribuida temporalmente al Ejecutivo para establecer el Registro Minero y
dictar las disposiciones sustantivas y de procedimiento para tal fin, comprende
la determinación de las consecuencias jurídicas que se siguen de la no
inscripción de un acto o título sujeto a dicho procedimiento. La disposición
acusada legítimamente estableció una carga de inscripción de los títulos
anteriores en el Registro Minero en el término de un año. Esta medida a la vez
que se constituye en el vehículo de protección que el Estado debe extender a la
propiedad minera privada, de otra parte, coadyuva a la delimitación de los dos
dominios cuando el título anterior no es directamente derivado del Estado sino
adquirido y perfeccionado con arreglo a las leyes preexistentes.
REF: Demanda No.
D-060
Actores: Alberto HernAndez Mora y HernAn Guillermo
Aldana
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1988,
Código de Minas y artículo 1º, numerales 4 y 10 de la Ley 57 de 1987 que otorgó
facultades extraordinarias para expedir el Código de Minas
Derecho de
Propiedad
Magistrado
Ponente:
Eduardo
Cifuentes Muñoz
Santa Fe de Bogotá,
D.C., enero 18 de 1993
Aprobado por Acta
No. 002
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad del artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1988 y
del artículo 1º, numerales 4 y 10 de la Ley 57 de 1987.
I. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de
las normas acusadas de la Ley 57 de 1987 es el siguiente:
Ley 57 de 1987
(diciembre 24)
Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas
funciones del Ministerio de Minas y Energía y de sus organismos adscritos o
vinculados, para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras
disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución Nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.
Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de
conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, por
el término de un (1) año, a partir de la promulgación de la presente ley, para
expedir un Código de Minas que comprenderá los recursos naturales no renovables
existentes en el suelo o en el subsuelo del territorio nacional, incluidos los
espacios marítimos jurisdiccionales. Se exceptuarán de dicho Código los
hidrocarburos en estado líquido o gaseoso. El Código de Minas regulará
íntegramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de disposiciones
sustantivas y de procedimiento, que metódica y sistemáticamente organizadas,
habrá de comprender los siguientes aspectos:
...
4. Establecer el
Registro Minero y la obligación de inscribir en él todos los actos y contratos
relacionados con las actividades mineras y dictar las disposiciones sustantivas
y de procedimiento requeridas con tal fin.
...
10. Regular las
condiciones extintivas de los derechos que a cualquier título hayan obtenido
los particulares, o empresas u organismos públicos sobre los yacimientos,
depósitos minerales y minas.
El tenor literal del
artículo 296 del Decreto 2655 de 1988 es el siguiente:
Artículo 296.
Registro de títulos anteriores. Dentro del término de un (1) año, contado a
partir de la vigencia de este Código, los títulos mineros anteriores deberán
inscribirse so pena de declararse su extinción ipso jure.
II. COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente proceso en virtud de lo
estatuído por el artículo 241 numerales 4º y 5º de la Constitución Política.
III. ANTECEDENTES
1. La Ley 57 de 1987
fue expedida por el Congreso de la República y publicada el 24 de diciembre de
1987 en el Diario Oficial Nº 38.164.
En su artículo 1º
facultó al Presidente de la República para expedir un Código de Minas que
comprendiera los recursos naturales no renovables existentes en el suelo o en
el subsuelo del territorio nacional, incluidos los espacios marítimos
jurisdiccionales, con excepción de los hidrocarburos en estado líquido o
gaseoso. El mencionado Código estaría llamado a regular íntegramente la
materia, constituyendo un cuerpo armónico de disposiciones sustantivas y de
procedimiento.
El numeral 4º de la
Ley facultó al Presidente para establecer el Registro Minero y la obligación de
inscribir en él todos los actos y contratos relacionados con las actividades
mineras.
El numeral 10º, por
su parte, lo facultó para regular las condiciones extintivas de los derechos
que a cualquier título hubieran obtenido los particulares o las empresas u
organismos públicos sobre los yacimientos, depósitos minerales y minas.
2. El Gobierno,
haciendo uso de las facultades conferidas expidió el Decreto 2655 de 1988 o
Código de Minas y en su artículo 296 consagró la obligación de inscribir en el
Registro Minero los títulos mineros, disponiendo que la no inscripción dentro
del año siguiente a la expedición del Decreto entrañaría su extinción ipso
jure.
3. El artículo 332
de la Constitución Política dispone que el Estado es propietario del subsuelo y
de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
4. Los ciudadanos
Alberto Hernández Mora y Hernán Guillermo Aldana Duque presentaron ante la
Secretaría General de esta Corporación demanda contra el artículo 296 del
Decreto 2655 de 1988 expedido en virtud de las facultades extraordinarias
otorgadas en la Ley 57 de 1987, y contra los numerales 4º y 10º del artículo 1º
de esta última.
5. Señalan los
demandantes que el artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1.988, al contemplar la
causal de extinción del dominio de la propiedad minera consistente en la no
inscripción de los títulos en el Registro Minero dentro del año siguiente a la
expedición del Decreto, viola el artículo 58 de la C.P que garantiza el derecho
de propiedad y señala como únicas excepciones a esta garantía, que por tanto
son de interpretación restrictiva, la extinción del dominio por la no
explotación económica de los predios - incumplimiento de la función social de
la propiedad - y la expropiación por motivos de utilidad pública o interés
general definido por el legislador, con o sin indemnización, únicas causas por
las cuales el legislador ordinario o extraordinario puede desconocer el derecho
sobre la propiedad adquirido conforme a leyes anteriores.
Sostienen que la Ley
57 de 1987 no facultó al Presidente para decretar nuevas causales de extinción
del dominio, pues sólo lo facultó para "ratificar" la establecida en
el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 - función social de la propiedad minera como
explotación económica -, tal como lo dispone el artículo 1º de la Ley 57 en su
numeral 5º, y para "regular" las condiciones extintivas de los
derechos sobre yacimientos, depósitos minerales y minas.
La inscripción de
títulos en nada se relaciona con la función social de la propiedad, sino que se
refiere a un requisito formal atinente a la titulación, que cumple los fines de
autenticidad, comprobación y publicidad de los derechos sobre las minas. Por
todo lo anterior el Código de Minas en su artículo acusado habría sido expedido
en exceso de las facultades extraordinarias concedidas.
En fin, sostienen
los demandantes que, en caso de entenderse que los ordinales 4º y 10º del
artículo 1º de la Ley 57 de 1987 sí hubieran facultado al Presidente para
establecer una nueva causal de extinción del dominio sobre los yacimientos,
depósitos minerales y minas, éstos serían violatorios del artículo 58 de la
Constitución.
6. El término de
fijación en lista de las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana
consagrada en el artículo 242-1 de la Constitución Política, transcurrió en
silencio.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR
El concepto fiscal
señala que el análisis de exequibilidad del Decreto Ley acusado ha de hacerse
frente a las normas constitucionales vigentes al momento de su expedición. Al
analizar la expedición del acto acusado, encuentra que fue dictado dentro del
término que le fijaba la Ley de facultades (Ley 57 de 1987).
En lo que se refiere
a la precisión de las facultades concedidas considera que la ley de facultades
habilitó al Presidente de la República para expedir un Código de Minas,
relativo a los recursos naturales no renovables existentes en el suelo y en el
subsuelo nacionales, que habría de comprender, entre otros aspectos, el establecimiento
del Registro Minero y la consiguiente obligación de inscribir en él todos los
actos y contratos relacionados con las actividades mineras y, de otra parte, la
regulación de las condiciones extintivas de los derechos que a cualquier título
hubiesen obtenido los particulares, empresas u organismos públicos sobre los
yacimientos, depósitos minerales y minas.
Afirma el señor
Procurador:  "cuando el artículo 296 ordena la inscripción de los
títulos mineros existentes, dentro del perentorio término de un año contado a
partir de la vigencia del Código, so pena de declararse la extinción ipso iure,
entiéndase de los mismos, no estaba más que adecuándose a los términos de las
facultades, pues es incuestionable que ordenaba la inscripción de los títulos según
el mandato de la atribución cuarta del artículo 1o. y establecía una condición
extintiva de un derecho según lo consignado en la atribución décima, que más
adelante tendremos la oportunidad de estudiar".
Conforme a lo
anterior, prosigue el concepto fiscal, no existe desbordamiento de las
facultades, por lo cual la norma acusada se ajusta a las exigencias de los
artículos 76-12 y 118-8 de la Carta de 1886, en lo que se refiere al aspecto
formal.
Sobre el argumento
de los demandantes acerca de la violación del artículo 58 de la C.P, porque la
extinción del dominio que esta norma autoriza sólo se estaría refiriendo al
incumplimiento de la función social de la propiedad, el Procurador asevera que
es cierto que la institución jurídica de la extinción del dominio se fundamenta
en el derecho colombiano en el incumplimiento de las obligaciones sociales
predicables del derecho de propiedad, de suerte que la no explotación económica
de las minas origina la extinción de la propiedad, como lo dispone la Ley 20 de
1969.
"El artículo
16 del Código de Minas - expresa el Procurador -  define el título
minero como el acto administrativo escrito mediante el cual se otorga el
derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad de la
Nación. Son ellos, además, enseña la misma norma, las licencias de exploración,
los permisos, las concesiones, los aportes; actos jurídicos que confieren, a
voces del artículo 13 ibídem, el derecho exclusivo y temporal a establecer la
existencia de minerales en calidad y cantidad aprovechables, a apropiárselos
mediante su extracción y a gravar la propiedad superficiaria de terceros con
las servidumbres y usos necesarios para el ejercicio de aquella actividad."
"Llama la
atención la aclaración final del artículo 16 primeramente nombrado, cuando
determina que 'el derecho emanado del título minero es distinto e independiente
del que ampara la propiedad o posesión superficiarias, sean cuales fueren la
época y modalidad de éstas'.".
"Bajo el
anterior contexto se desvirtúa plenamente la violación del artículo 58
constitucional por las normas acusadas, pero en especial por las previsiones
del artículo 296 del Código Minero, puesto que dicha norma no dispone la
extinción de la propiedad, sino la de los títulos que no cumplieron la
exigencia de su inscripción en el Registro  Minero, dentro del perentorio
término de un año contado a partir de la vigencia del Estatuto de Minas".
Sostiene el señor
Procurador que en los diferentes ordenamientos sobre el aspecto minero, tales
como la Ley 20 de 1969 y el Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), se ha
consagrado la propiedad inalienable e imprescriptible de la Nación sobre todos
los recursos naturales o renovables del suelo y del subsuelo, confirmado hoy
por normas constitucionales (arts. 63, 101, 102, 332 y 360).
Por consiguiente, se
advierte en el concepto fiscal, este derecho de propiedad de la Nación puede
ser objeto de cesión en sus aspectos de uso y goce, como la exploración y
explotación, las cuales no confieren al titular de estos derechos el dominio.
Considera el
Procurador que lo anterior deja clara la diferencia entre el título minero y la
propiedad superficiaria, y más claramente la previsión del artículo 296,
relacionada con el primero. Además, recuerda que ya la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia de agosto 3 de 1989, había hecho claridad sobre la
mencionada diferencia.
Prosigue señalando
que el título minero, por sus características, se puede incluir dentro del
llamado 'acto de autorización', dado que en estos casos se permite a los
particulares ejercer una actividad determinada, sin que por ello se reconozcan
o concedan derechos. Dicha autorización se otorga por medio de actos
administrativos, los cuales pueden extinguirse por voluntad del legislador, sin
quebrantar el orden constitucional, dada la vocación transitoria de los títulos
mineros, debido a la naturaleza inalienable e imprescriptible de estos bienes
de la Nación.
En atención a lo
anterior, solicita el señor Procurador, se declare la exequibilidad de los
ordinales 4o. y 10o. del artículo 1o. de la Ley 57 de 1987 y el artículo 296
del Decreto Ley 2655 de 1988.
V. FUNDAMENTOS
La
propiedad en el Codigo Civil.
1. Definición
legal
El art 669 del C.C
define la propiedad en los siguientes términos: "El dominio (que
se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar
y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho
ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad".
El artículo
siguiente completa la definición, al preceptuar que "sobre las cosas
incorporales hay también una especie de propiedad. Así, el usufructuario tiene
la propiedad de su derecho de usufructo".
La propiedad se
concibe como ejercicio concreto de la libertad, de modo que respetando
la ley y el derecho ajeno, puede llegar a ser éste arbitrario, con lo cual se
ha buscado expresar que sobre el bien, su propietario, como soberano y señor,
despliega el máximo poder concebible - en principio ilimitado y renuente a la
introducción de elementos obligatorios - dentro del ordenamiento jurídico. De
otra parte, la definición presupone el sujeto, titular de dicho poder, cuya
manifestación voluntarista anima la definición al punto que la propiedad
resulta ser una de las más genuinas manifestaciones de la persona, como
quiera que ella lejos de tener una utilización o finalidad objetivas, obedece a
sus solos designios y deseos y así se justifica.
El papel de la ley
es el de asegurar y proteger la propiedad, coordinando adecuadamente las
diferentes titularidades, con miras a evitar colisiones e interferencias. La
ley no se ocupa de definir destinaciones y finalidades de los bienes, ámbito
decisional reservado exclusivamente a los propietarios. Fuera de la asignación
de los derechos, los límites que ella establece, en todo caso de carácter
excepcional, se consideran externos a esta especial modalidad de
ejercicio de la libertad en que consiste la propiedad.
Lo anterior ha
permitido a la doctrina construir un núcleo esencial de la propiedad como
situación activa de poder abarcadora de todas las posibles ventajas derivadas
del libre goce y disposición del bien, elementos que, en los términos de la
definición legal, integran genéricamente el concepto de propiedad y que, dada
su abstracción e indeterminación, remiten a una entelequia metafísica - innata
al hombre y anterior al estado - que coloca al ordenamiento positivo ante la
única alternativa de reconocerla o abjurar de la libertad y de la persona.
La indeterminación
de las facultades concretas que emanan de la situación de propiedad, en la
práctica conduce a obtener la definición de su contenido sólo por la vía
negativa, lo que equivale a decir que el propietario podrá hacer con su bien
todo lo que no le esté expresamente prohibido por la ley. Es precisamente esta
indeterminación, originada en la conformación de la propiedad como libertad,
la que resulta protegida y reconocida por el derecho, cuyas determinaciones
concretas no contribuyen a fijar el contenido de la propiedad sino sus límites,
entendidos como restricciones externas y excepcionales provenientes de la
esfera pública, por definición separada de la privada a la cual se atribuye la
titularidad y gestión de los bienes.
2. Definición de
propiedad y estructura económico-social.
Más que la respuesta
a una determinada concepción o idea sobre la propiedad, la definición legal es
el vehículo de recepción en el derecho colombiano de la análoga noción
consagrada en el artículo 544 del CC Francés, la cual se sustenta sobre una
particular realidad económica, social y política, cuyo entendimiento no puede
soslayarse sin riesgo de errar en su interpretación.
El artículo citado
del CC Francés señala: "La propiedad es el derecho de gozar y disponer
de las cosas de la manera más absoluta, con tal que no se haga de ellas un uso
prohibido por las leyes o por los reglamentos". La revolución
triunfante, con su programa codificador, se propuso desterrar el antiguo
régimen feudal, hostil a la libre circulación de bienes y a la expansión del
capital. En efecto, el sistema de la propiedad se fundaba en el privilegio
y consiguientemente en una pluralidad de regímenes de dominio y de usos de los
bienes. Las distinciones existentes de dominio eminente y dominio útil, entre
otras muchas, escindían y fraccionaban la propiedad en varios tipos de
relaciones con los bienes, despojándola de su carácter unitario y
adscribiéndole a la misma límites y obligaciones que gravaban con variada
intensidad a sus titulares.
La nueva definición
de propiedad se explica como una reacción a su concreta configuración feudal,
inhibitoria de la necesaria expansión del capitalismo. Contra el
fraccionamiento y pluralidad de dominios, se construye un régimen unitario, que
se refuerza más con la incorporación de un conjunto cerrado de derechos reales,
además de su misma estructura excluyente sujeto-bien, contraria a la
introducción de elementos obligacionales en el núcleo del derecho de propiedad,
destinado a ser ámbito propio, exclusivo y separado del más amplio poder
privado, netamente diferenciado de la esfera pública.
El proceso
económico, moldeado sobre el ideario liberal, necesitaba radicar en el sujeto
el poder de gestión económica sobre los bienes, con miras a estimular su
iniciativa y mediatamente la riqueza nacional. En este sentido el ejercicio
incondicionado del poder que al sujeto se atribuye sobre los bienes,
corresponde a la idea de que el interés general se sirve mejor a través de este
método que invisiblemente se da mañas para derivar del egoísmo humano un
dividendo social ciertamente tangible, de suerte que las situaciones de poder
individual, diseñadas jurídicamente como derechos subjetivos, por esta
vía cumplían, no se podía negar, una función social.
De ahí el acicate
prodigado a los propietarios y representado en el reconocimiento de una medida
abstracta de poder - la más amplia y discrecional - sobre los bienes. Esta
cláusula general e irrestricta de poder y autonomía, en que se hacía consistir
la propiedad, es la traducción racionalista en el lenguaje jurídico del esquema
económico de la primera fase del capitalismo que depositaba en sus miembros más
activos y en el grupo que conformaban la misión de crear, gestionar y
usufructuar la riqueza.
3. Papel de la
ley.
La noción
absolutista de la propiedad consagrada en el código Civil, no repelía cierto
tipo de limitaciones legales. No en vano, la misma definición excluía el
ejercicio de este derecho cuando  adquiriera visos contra legem.
Sin embargo, las
intervenciones de la ley debían circunscribirse a aquellas tendientes a
asegurar la coexistencia y simultáneo ejercicio de los diferentes derechos de
propiedad. La regulación de las relaciones de vecindad, uno de los centros de
gravitación de la misma, racionaliza y favorece la utilización de las posiciones
activas de poder. Así, la ley cumplía el cometido trazado por la Constitución
de 1.886 a las autoridades de " asegurar el respeto recíproco de los
derechos naturales " (art 19).
Al mismo fin de
armonización y coordinación de titularidades, se endereza el principio del
abuso del derecho y su simiente yacente en el Código Civil. La ley no extiende
su tutela al ejercicio del derecho que resulta perjudicial para quien debe
soportarlo e inútil para quien lo realiza. No se postula una función social que
deba cumplir la propiedad; ni se ordena sacrificio alguno en aras de la
comunidad. Simplemente, se introduce la regla del uso racional del derecho, con
el objeto de dirimir los conflictos que se suscitan entre propietarios.
Hasta aquí la
propiedad sigue siendo un derecho potencialmente ilimitado. De admitirse que
estas regulaciones tengan el carácter de límites a la propiedad, éstos son
externos a la misma, y a lo sumo reducen el ámbito o esfera en cuyo interior el
sujeto sigue actuando libremente con miras a la satisfacción de sus intereses y
deseos, sin necesidad de asumir una cierta conducta o perseguir determinados
objetivos, pues los límites, a diferencia de las obligaciones, se sitúan en la
periferia del derecho.
El tránsito de un
sistema económico a otro, las exigencias que plantea el desarrollo económico,
la aparición de nuevos actores y la sucesiva declinación de otros,
conjuntamente con la variación de las fuerzas políticas que expresan en cada
momento el consenso correspondiente al nuevo equilibrio del poder social, entre
otros factores, se reflejan en las opciones que entre los intereses en
conflicto se ofrecen al legislador histórico. Sus respuestas, como se verá a
continuación, lo llevaron a aplicar el paradigma ya acuñado a la propiedad
industrial (i); favorecer la actividad empresarial frente a manifestaciones
puramente estáticas y rentistas de la propiedad inmobiliaria (ii); estimular y
regular formas de riqueza en las cuales titularidad y control se divorcian
(iii); supeditar la titularidad del dominio de la tierra (iv), del suelo urbano
(v) y de la minería privada (vi) a su efectiva y adecuada explotación y
utilización conforme a lo señalado por la ley; en fin, a imponer pautas de uso
y disfrute de los bienes, inspiradas en la preservación del medio ambiente.
La sistemática
apelación al instrumento legal impuesta por las anotadas exigencias, dió lugar
a una plétora de regímenes dominicales - prolíficos en limitaciones y
obligaciones a la propiedad -, alejada de la matriz unitaria de la concepción
civilista, frente a la cual no funcionan como excepciones o reglas especiales,
sino como superación de la misma, reducida ya a mera referencia histórica.
Los
Nuevos regimenes de la propiedad.
4. La propiedad
industrial (i).
El desarrollo
económico da lugar al surgimiento de nuevas formas de riqueza, cuya protección
se remite al esquema del derecho de propiedad que, si bien teóricamente admite
su ejercicio sobre las llamadas "cosas incorporales" (CC art
670), históricamente fue concebido a partir del modelo de la propiedad sobre
cosas corporales, deduciendo de su aprovechamiento sus facultades o atributos.
Patentes de
invención, dibujos y modelos industriales, marcas de productos y de servicios,
marcas colectivas, nombres comerciales y enseñas, por su carácter innovativo y
distintivo, según sea el caso, representan un valor actual o potencial, que ha
sido tomado en cuenta por el Legislador para atribuir titularidades que se
sujetan al esquema de la propiedad, precisamente para dotar a sus beneficiarios
de los medios de defensa asociados a esta situación activa de poder jurídico.
Esta extensión del
ámbito de la propiedad obliga a visualizar de una manera distinta la noción de
propiedad que se toma como marco de referencia. Lejos de pretenderse una
relación directa del sujeto con el bien, lo que se busca es la garantía de su
uso exclusivo para los efectos de la fabricación y comercialización de un
producto y para la conservación de una clientela.
Esta especie de
propiedad obliga a pensar en un genus desmaterializado, caracterizado
por el elemento de mera pertenencia o titularidad a la que se vincula un acervo
procesal de acciones para defenderla, y en la que la naturaleza intrínseca del
bien no tiene proyección sobre la noción misma de propiedad.
5. Arrendamiento
de inmuebles urbanos destinados a vivienda y locales comerciales (ii).
El estudio de las
leyes actualmente vigentes y de las dictadas en el pasado reciente en punto de
arrendamiento de inmuebles urbanos destinados a vivienda y locales comerciales,
pone de presente que el Legislador en ciertos casos ha incidido sobre las
ventajas, disfrute y libre disposición que sobre sus bienes deberían gozar
normalmente los propietarios, operando una parcial transferencia de riqueza y de
rentas al grupo de los no-propietarios (arrendatarios urbanos de ciertos
estratos, comerciantes e industriales).
Estas normas se
inspiran en el propósito de morigerar las difíciles condiciones de vida de
amplios sectores de la población, en un contexto de urbanismo creciente. De
otra parte, en lo que respecta a la legislación sobre locales comerciales, se
pretende privilegiar la propiedad dinámica representada por las empresas frente
a la propiedad estática encarnada por los terratenientes, cuyo beneficio se
reduce a fin de que no signifiquen un freno o límite a la expansión del capital
comercial e industrial ni absorban sin contraprestación el esfuerzo de otros
bajo la forma de plusvalía de sus inmuebles.
6. Titularidad y
control de la riqueza (iii).
La creación de
sociedades para la ejecución de actos y empresas mercantiles, evento ordinario
en los días que corren - no fue así en el pasado-, introduce en el tráfico un
sujeto con potencialidad para adquirir bienes y disponer directamente de los
mismos, que sólo mediatamente y en un sentido económico, que no jurídico,
entran en la órbita de los socios, beneficiarios últimos de la riqueza
corporativa.
En las sociedades
por acciones de carácter abierto, en las cuales el capital accionario se
encuentra ampliamente distribuido en manos del público inversionista, no sólo
la personificación jurídica se antepone a su beneficiario último - fenómeno
cuya compresión ciertamente no escapaba al legislador decimonónico -, sino que
aquí se llega a presentar un verdadero divorcio entre la propiedad y el manejo
de la riqueza. La minoría de control, en unos casos, y en otros el grupo de los
administradores, son quienes manejan a su discreción la riqueza, pese a carecer
de la titularidad mediata o inmediata bastante para legitimar, en los términos
clásicos, su privilegiada posición. Se desvanece la figura del
propietario-gestor único, modelo en el cual se basaba el liberalismo económico
competitivo. La gestión se libera de la propiedad. La libertad de disposición
del propietario rayaba en la arbitrariedad, en la seguridad que la eventual
pérdida de la propiedad fungía como mecanismo natural de inhibición de la
ilimitada libertad del sujeto. La administración no tiene, en cambio, este
freno natural, pues no está sustentada en la propiedad. El mercado de valores y
la regulación, son sus únicas instancias de control. Lo expuesto es suficiente
para concluir que la propiedad accionaria, la cual da cuenta de una porción
significativa de la riqueza nacional, no puede subsumirse siempre en el
concepto civilista de propiedad.
7. Régimen de
propiedad de los predios rurales.
El denominado
problema agrario ha sido objeto de varias normas, entre las cuales cabe
mencionar las leyes 200 de 1.936, 135 de 1.961, 4 de 1.973 y 30 de 1.988. La justa
distribución, redistribución y tenencia de la tierra, mecanismos de
adquisición, expropiación y extinción del dominio relativos a los inmuebles
rurales, su adecuada y racional explotación económica, la utilización de las
tierras rurales aptas para fines agropecuarios y de las incultas y ociosas,
desarrollo de programas de reforma agraria, elevación del nivel de vida de la
población campesina, promoción de las organizaciones campesinas, modernización
de la producción, dotación de infraestructura y servicios básicos a las
áreas rurales, son las materias objeto de las leyes citadas.
Los imperativos de
justicia social y los inherentes al desarrollo económico, han inspirado con
variada intensidad la copiosa actividad normativa. La inequitativa distribución
de la tierra, particularmente aquella de más fácil explotación económica, ha
sido en Colombia factor de violencia y causa innegable de marginalidad social
para amplios sectores de la población, que han optado finalmente por engrosar
las corrientes migratorias hacia las ciudades, generando mayores
desequilibrios. De otra parte, el desarrollo industrial demanda una paralela
modernización de la producción agrícola de modo que se garantice un determinado
nivel de oferta y abastecimiento de bienes primarios para los efectos de su
transformación y de consumo de los centros urbanos.
La concepción
clásica de la propiedad fue desbordada por las anotadas exigencias de justicia
y de desarrollo económico. Su base constitucional que, en la Constitución de
1.886, había por lo menos introducido el germen de lo público - según los arts.
31 y 32, "motivos de utilidad pública", obligaban a que el
interés privado pudiera ser desplazado por una ley expedida por dichos motivos
y los mismos, igualmente, podían dar lugar a la expropiación de la propiedad de
un particular mediante mandamiento judicial y previa "plena
indemnización" -, fue vigorizada en la reforma de 1.936 con la
introducción de la nueva concepción de la propiedad como "función
social" y la noción de interés social al lado de los motivos de utilidad
pública.
El artículo 9 del
Acto Legislativo No. 1 de 1.936, adicionó como deber de las autoridades el de asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. El
artículo 10 del indicado Acto Legislativo, señala " (...) Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la
necesidad reconocida en la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés
público o social. La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por
el Legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial o
indemnización previa. Con todo, el Legislador, por razones de equidad, podrá
determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto
favorable de la mayoría de los miembros de una y otra cámara".
Qué se proponía el
Constituyente? Responde uno de sus más brillantes propugnadores:
"Lo que
nosotros hemos querido es, pues, aflojar la traba que la Constitución del 86 le
puso al Legislador respecto de propiedad privada, teniendo como finalidad el
concepto de que la propiedad es una función social. Esto es, que quien tiene una
propiedad debe hacer uso de ella en forma tal que no sólo no perjudique a la
comunidad sino que sea útil a ella". (Intervención del Dr. Darío
Echandía en la Cámara de Representantes, 24 de febrero de 1.936, cit por CSJ,
Sala de negocios generales, sentencia de marzo 24 de 1.943, MP Dr. Aníbal
Cardozo Gaitán).
La filiación
espiritual de la concepción de la propiedad como función social - que la
constitución de 1.991 reitera e incorpora como conquista definitiva del derecho
constitucional Colombiano -, se vincula al Pensador Francés Leon Duguit,
cuyo pensamiento en la materia se recoge así en una de las primeras y más
iluminantes sentencias sobre la materia: "la propiedad que se apoya
únicamente sobre la utilidad social no debe existir sino en la medida de esta
utilidad social. El Legislador puede, por lo tanto, introducir a la propiedad
individual todas las restricciones que sean conformes con las necesidades
sociales a las cuales debe sujetarse. Si en un momento dado la propiedad
individual deja de corresponder a una necesidad social, el Legislador debe
intervenir para organizar otra forma de apropiación de las riquezas. En un país
en donde la propiedad individual esté reconocida por la legislación positiva,
el propietario tiene, por el hecho de ser propietario, una cierta función
social que realizar; la extensión de su derecho de propiedad debe ser
determinada por la ley y por la jurisprudencia que aplica ésta, según la
función social que le corresponde desempeñar: no puede pretender otro derecho
que el de poder cumplir libre, plena y enteramente su función social de
propietario. Puede decirse que de hecho la concepción de la propiedad derecho
subjetivo desaparece para dar lugar a la concepción de la propiedad función
social" (CSJ-sala Plena - marzo 10 de 1.938 - MP Dr Juan Francisco
Mújica).
En la sentencia
citada se precisa que el "Constituyente de 1.936 relativizó el derecho
fundamental de la propiedad, acentuando la sumisión de ésta a los intereses de
la colectividad y con ello la limitación del arbitrio del propietario. Este
Constituyente dió a la propiedad individual el fundamento de la función social
que implica obligaciones, conformándose a las teorías modernas de los
defensores de aquélla, quienes presciden de la forma fija y siempre idéntica
que las aludidas escuelas económicas atribuían a esa institución, para admitir
que, desde luego que la propiedad ha revestido en la historia formas muy
diversas y es susceptible de modificaciones muy grandes, sólo se garantiza
plenamente por el art. 26 de la codificación Constitucional en la medida en que
responda a las necesidades colectivas de la vida económica".
Las nuevas
coordenadas constitucionales que ubicaron a la propiedad privada en el terreno
de la función social, de la cual derivaba su contenido, alcance y
justificación, permitieron al Legislador expedir la Ley 200 de 1.936, y
contemplar en ella la figura de la extinción del dominio, desde entonces
reiterada y perfeccionada en las sucesivas reformas del régimen de tierras.
"Establécese en favor de la Nación - disponía su artículo 6º - la
extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los
cuales se dejare de ejercer la posesión en la forma establecida en el artículo
1º de esta ley, durante diez años continuos...".
La conciencia de que
la matriz civilista de la propiedad, había ya dejado de gobernar esta
institución, y que su eje se había trasladado a la misma constitución, se
percibe en la visión del Procurador de la época, que sostenía según lo refiere
la Corte Suprema de Justicia en su fallo del 24 de marzo de 1.943 (MP Dr Aníbal
Cardozo Gaitán): " (...) la reforma constitucional implica la
modificación de la norma consignada en el Código Civil y que los jueces
teniendo en cuenta que la Constitución prevalece sobre la ley, han de aplicar
aquélla y no ésta cuando quiera que se ocupen en fallar cuestiones sobre
dominio...". En la misma sentencia asevera la Corte: "Si la
existencia de tierras inexplotadas perjudica a la sociedad, porque entraba su
progreso, la ley, como lo hizo la ley 200 de 1.936, irá consagrando normas que
conduzcan a la explotación de la tierra o su paso a otras manos que la hagan
fructificar. Tal propósito parece perseguir la prescripción extintiva del
dominio consagrada en el artículo 6º de la ley 200 de 1.936".
La disposición
comentada fue declarada exequible mediante sentencia de la CSJ del 6 de
Noviembre de 1.967, en la cual se advirtió que la extinción del dominio
significa la pérdida de la tutela jurídica del Estado siempre que el titular
del derecho de propiedad omita cumplir las obligaciones legales derivadas de la
función social inherente a la propiedad. Situación diferente, a juicio de la
Corte, corresponde a la expropiación, la cual presupone una situación de hecho
conforme con las reglamentaciones del ejercicio de la propiedad privada, esto
es, con la función social, a la que se pone fin por motivos de utilidad pública
o interés social que tornan necesario su traslado al dominio público,
debiéndose surtir para ello el proceso de expropiación previsto en la
Constitución.
No solamente el
elemento "arbitrariedad", contemplado en la superada definición
civilista de la propiedad, resulta erosionado - en cuanto el titular no es
libre, so pena de sufrir la extinción del dominio, de sustraerse a la obligación
legal de explotar económicamente su propiedad - sino que su libertad de
disposición puede supeditarse a las exigencias de interés social, con lo cual
la "alteridad"  eclipsa la otrora "subjetividad absoluta"
del derecho de propiedad. En efecto, dispone el artículo 22 de la ley 30 de
1.988 que son susceptibles de adquisición por negociación directa y de
expropiación para la realización de los fines de la reforma agraria, todos los
inmuebles rurales cuya adquisición sea necesaria para el desarrollo y ejecución
de los programas y por los motivos previstos en dicha ley. La CSJ al declarar
la exequibilidad del anterior precepto recordó la concepción solidarista de
la propiedad que obliga a su titular a ejercer el derecho dentro de los cauces
del bien común. "En consonancia con esta obligación impuesta al
propietario - prosigue la CSJ en su sentencia del 17 de Agosto de 1.989
- se introdujo el concepto de 'interés social' para que con fundamento en
motivos de esta índole definidos por el Legislador pudiese haber expropiación,
la cual conforme a las normas fundamentales anteriores no procedía sino por
razones de 'utilidad pública'; idea que se circunscribía, sin tener esa
connotación específica, a las vías de comunicación y en general a las obras
públicas. Ciertamente, como lo anota el demandante, las tierras sometidas a una
explotación continua regular y adecuada cumplen una función social, pero no por
ello deben considerarse excluidas de la posibilidad de ser expropiadas por
razones de 'interés social definidos por el Legislador', porque puede darse el
caso que existan razones superiores que no puedan satisfacerse cabalmente con
el sentido social que los propietarios le den a su derecho por existir
necesidades sociales de distinto orden al de generar empleo o aumentar los
niveles de productividad, ya que en el caso de la ley de la reforma agraria no
son éstos todos los objetivos a los cuales está orientada y que, como es bien
conocido, no habían podido cumplirse dentro de los esquemas de la ley anterior".
8. Régimen de
propiedad del suelo urbano.
Como lo reconoció la
CSJ (sentencia del 9 de Noviembre de 1.989 MP Dr. Fabio Morón Díaz), la
realidad de los asentamientos humanos da lugar a un dinámico problema social
urbano, cuyas características se proyectan de manera inapelable sobre la esfera
de lo público, acorde con la naturaleza de los intereses y asuntos en juego, de
modo que el ordenamiento de las ciudades, sus magnitudes y su configuración
presente y futura, dejan de pertenecer "al arbitrio exclusivo de los
intereses concretos y subjetivos de los propietarios del suelo" (ibid,
pág 15).
Agrega la sentencia
de la CSJ: " (...) no siendo en verdad suficiente la actuación
indirecta del Estado por la mera limitación de las libertades privadas, el
Legislador puede señalar como obligación social de los propietarios atender los
procesos de planeación y gestión urbanística y, en estas condiciones, puede o
no admitir una facultad absoluta de los propietarios para decidir sobre la
existencia y disposición de las ciudades y condicionar la garantía al derecho
de propiedad a su uso social planificado, en términos de construcción y
urbanización".
La publificación del
régimen del suelo urbano, explica la expedición de la ley 9a. de 1.989, por la
cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes. Esta ley contempla en relación con los predios urbanos
la figura jurídica de la extinción del dominio (art 70). En la sentencia
ya citada se reiteró el pensamiento jurídico nacional sobre la materia
cuestionada: "La institución jurídica - afirma la CSJ - de la
extinción del derecho de dominio, de recibo en nuestro derecho público, se
fundamenta en que, como al propietario se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de la función social que le es naturalmente inherente, su
abandono, o lo que es lo mismo según lo puede disponer de manera general la
ley, la falta de actos posesorios indicadores de una explotación económica en
la forma y durante el lapso que ella establece, constituye omisión en el
cumplimiento de las obligaciones de naturaleza constitucional del derecho de
propiedad y conduce a la imposibilidad de seguir garantizándolo jurídicamente
(...); empero, esta última noción (función social) no necesariamente se reduce
a ser un concepto vacío o abstracto, pues es la ley, en una cabal
interpretación del citado artículo 30 en relación con lo dispuesto por los
artículos 10 y 16 de la Constitución Política y en desarrollo de la atribución
general del Congreso de hacer las leyes, a la que le corresponde señalar los
deberes y las obligaciones sociales a que están sometidos los particulares, en
lo que hace especialmente al derecho de propiedad (...). No se trata pues, de
someter la función social de la propiedad a unas supuestas atribuciones
discrecionales de las autoridades locales en materia de desarrollo, sino de
imponer como deber del titular del derecho de propiedad sobre bienes urbanos,
el de usarlos conforme los planes urbanísticos locales, debiendo éstos últimos
ser desarrollo administrativo de la ley, o lo que es lo mismo, en función
aplicativa de la ley".
Igualmente, la ley 9
de 1.989, autoriza a la Nación, a las entidades territoriales y a otros entes
públicos de diferentes niveles, para adquirir por medio de enajenación
voluntaria o mediante expropiación, inmuebles urbanos o suburbanos para llevar
a cabo las actividades previstas en su artículo 10. De otra parte, consagra la afectación
temporal de la propiedad por causa de una obra pública - dependiendo de la obra
pública la medida oscila entre 3 y 9 años - que impide y limita la obtención de
licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de
funcionamiento, lo que en la práctica conduce a un virtual
"congelamiento" de la propiedad. El conjunto de las normas sobre las
materias reseñadas fue declarado exequible por la CSJ, a través de varias
sentencias (Sentencia del 14 de Septiembre de 1.989 MP Dr Jaime Sanín
Greiffenstein - sentencia del 28 de Septiembre de 1.989 MP Dr. Dídimo Páez
Velandia).
De conformidad con
la ley estudiada, los planes de desarrollo incluirán "un plan y un
reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas
urbanísticas específicas". De esta manera el usus, en el
esquema clásico, facultad esencial derivada de la propiedad, se subordina a la
concreta determinación, general y específica de las instancias públicas de
planeamiento y desarrollo urbano. De otro lado, las denominadas en la ley
"cesiones obligatorias gratuitas" - destinadas al uso público
de las vías, parques zonas verdes etc -, ponen de presente desmembraciones
reales del derecho de propiedad y la introducción de un mecanismo de
transferencia de bienes al dominio público con el objeto de satisfacer
necesidades comunitarias. Sobre este último aspecto, señaló la CSJ: "
(...) tampoco tiene el alcance de una expropiación razón por la cual el
Legislador no previó pago de indemnización, pues no tiene significación
distinta a un acto de enajenación voluntaria, no propiamente donación según se
desprende del artículo 1455 del Código Civil, que deben hacer los propietarios
de los predios con fines urbanísticos de claro interés social, ligados a la
función social de la propiedad y que puede exigir el Estado en ejercicio de las
facultades que le asiste de dictar normas para planificar ordenadamente el
urbanismo de las ciudades y que los Concejos Municipales desarrollan según lo
dispone el Estatuto Fundamental (art 197-1)" (CSJ, sentencia del 9 de
Noviembre de 1.989 MP Dr. Jairo E Duque Pérez).
9. Régimen de la
propiedad minera (vi).
En el artículo 202
de la Constitución de 1.886, se determinaban los bienes de propiedad de la
Nación y que anteriormente habían pertenecido a la Unión Colombiana y a los
Estados, comprendiendo dicho dominio, entre otros bienes, los baldíos, minas,
salinas, minas de oro, plata, platino y piedras preciosas, advirtiendo que
dicha propiedad pública se debía entender sin perjuicio de los derechos
constituidos a favor de terceros por los antiguos Estados y también sin
desmedro de los derechos adquiridos por descubridores y explotadores. Esta
disposición constitucional que ha dado lugar a un cierto dualismo en la
propiedad minera - pública y privada -, tiene una expresión más vigorosa y
reivindicativa del dominio público minero en el artículo 332 de la nueva
Constitución que, sin embargo, extiende la garantía y reconocimiento jurídico,
a los "derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes".
En relación con el
componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la
presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes
estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el Siglo XVI hasta la
fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so
pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la
función social de la propiedad minera se consagró en la Ley  38 de 1.887.
Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre
todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza
minera, la ley 20 de 1.969, en su artículo 3º dispuso lo siguiente: "Los
derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación,
redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por
cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo
fuerza mayor o caso fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes
a la fecha de la sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado
la explotación económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una
vez iniciada, se suspende por más de un  año".
En la recordada
exposición de motivos de la ley citada, el entonces Ministro de Minas y
Petróleos, Dr. Carlos Gustavo Arrieta, sintetizó a título de proemio los que
serían los dos objetivos principales de la iniciativa, que sirven para formarse
una idea sobre su trascendencia: "Adaptar la legislación minera al
espíritu de la Constitución y eliminar algunos obstáculos que desde hace más de
un siglo han venido entorpeciendo el desarrollo de las actividades de
exploración, explotación y beneficio de los recursos no renovables".
En otros apartes, relacionados con el sentido de la disposición transcrita, la
exposición de motivos, precisa: "Aunque son bastante incompletos los
datos estadísticos sobre las minas adjudicadas, redimidas a perpetuidad o
adquiridas por los particulares a cualquier otro título, bien puede afirmarse,
sin temor a errar, que todas ellas alcanzan a una cantidad superior a las seis
mil. Si de este número se descuentan las que no están en condiciones de
producción por haberse agotado sus reservas recuperables o por otras
circunstancias de diversa índole, queda todavia una cifra muy elevada de
yacimientos comercialmente aprovechables que no se han explorado técnicamente y
que tampoco se explotan en forma económica. Sólo un porcentaje mínimo se está
beneficiando en la actualidad. El resto, que por cierto es bastante
considerable, se mantiene en reserva. De esta manera se han venido perjudicando,
de tiempo atrás, los intereses nacionales y entorpeciendo el desarrollo de la
riqueza pública y privada. (...) Por tales motivos, en el proyecto se propone
al Congreso que adopte la fórmula de la extinción de los derechos que puedan
tener los particulares sobre las minas adjudicadas, redimidas a perpetuidad o
adquiridas a cualquier otro título semejante, cuando los interesados no las
exploten técnicamente o no las exploten dentro de términos prudenciales, o
cuando suspendan la producción sin causa justificativa alguna (...). Las
700.000 héctareas a que me he referido, se han venido explotando a un ritmo
bastante lento y  perezoso, no obstante la urgencia que tiene el país de
aumentar al máximo su producción aurífera, de vigorizar su moneda, de incrementar
sus medios de pago internacional y de abrir nuevas posibilidades de trabajo
(...). Ese es el motivo para solicitar al Congreso que autorice la extinción de
derechos (...) que se declare como motivo de utilidad pública y de interés
social el desarrollo inmediato y eficaz de las actividades de explotación,
procesamiento etc y que se elimine el sistema de la adjudicación minera".
En la ponencia para
primer debate, acerca de la figura de la extinción del dominio de los derechos
constituidos sobre minas, sostuvo el Dr. Indalecio Liévano Aguirre,
Representante a la Cámara: "El ponente juzga que estas disposiciones
del proyecto son convenientes y necesarias para aclarar la inmensa confusión
que existe en el país sobre la propiedad minera y el carácter dudoso de muchos
títulos privados sobre el subsuelo. Tales normas tienen, por lo demás,
numerosos antecedentes en nuestra historia legislativa, como lo son la ley 38
de 1.887, el Decreto Legislativo de 1.932, y el sistema adoptado en la ley de
tierras para sanear los títulos de dominio privado sobre el suelo. Nada puede
ser más conveniente, en estos momentos, que la expedición de un estatuto que
ligue expresamente la validez de los títulos mineros a la explotación de los
yacimientos y le otorgue, sin desconocer derechos legitimos, un necesario
estímulo a la productividad y mejora de esa importante actividad
económica".
El Código de Minas
(D.L 2655 de 1.988) conserva el mecanismo de la extinción de derechos de los
particulares sobre el suelo, el subsuelo minero o sobre las minas, en relación
con los derechos de los particulares que hubieren conservado su validez por
iniciar y mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de
la Ley 20 de 1.969, si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal
como se previó en el literal b) de dicho artículo. El Artículo 7º del comentado
Código, de otra parte, declara de utilidad pública y de interés social la
industria minera en sus diferentes ramas, a fin de que el Ministerio de Minas y
Energía, a solicitud de parte legítimamente interesada, pueda decretar las
expropiaciones de bienes y derechos necesarios para su ejercicio o su eficiente
desarrollo.
La obligación que
recae sobre el titular del derecho minero de explotar ininterrumpidamente la
mina, al punto que su suspensión, sin justa causa, por más de un año, extingue
su derecho, no se concilia con la discrecionalidad que el derecho Civil clásico
reservaba al propietario, y traduce un marco jurídico penetrado profundamente
por las exigencias sociales históricamente presentes y positivamente recogidas
por el Legislador.
10. Fundamento de
las transformaciones sociales y jurídicas de la propiedad.
El desarrollo
económico y social es el responsable último de la mutación del concepto y del
sentido que la sociedad Colombiana tiene y asigna a la propiedad privada. Las
leyes expedidas a partir de los años treinta, brevemente reseñadas en esta
sentencia, se inscriben bajo el signo de la sociabilidad, como lo atestiguan
sus textos y la copiosa jurisprudencia que se ha ocupado de las mismas, que
remiten incesantemente a las categorías del interés social y de la función
social de la propiedad. El alejamiento de la matriz subjetivista del Código
Civil es notorio y denuncia con elocuencia un cambio de la base económica y del
fundamento mismo del derecho de propiedad, que se conserva y garantiza, pero a
partir de los postulados constitucionales del interés social y de la función
social. En este sentido, la afectación legislativa expresa de actividades e
importantes ámbitos de la propiedad privada al interés social, ha permitido
sustentar medidas expropiatorias tendientes a fortalecer y facilitar programas
de desarrollo social y económico, a través de los cuales se han articulado políticas
de justicia distributiva. Por su parte, en términos generales, la vinculación
intrínseca de la propiedad privada a la función social, ha querido subordinar
la garantía de la misma a los requerimientos de la producción y de la
generación de riqueza.
Por lo visto, la
propiedad privada, como todos los derechos y garantías, debe comprenderse a
partir de la formulación constitucional. Eso además lo indica la evolución del
derecho positivo nacional y su jurisprudencia. De ahí la necesidad de pasar
revista a la nueva consagración constitucional de la propiedad que, como se
verá, reitera y profundiza la concepción solidarista que ha caracterizado al
Derecho Constitucional Colombiano durante la mayor parte de este siglo.
La
propiedad en la Constitucion de 1.991.
Para los efectos del
presente fallo conviene precisar algunas - no todas - innovaciones del nuevo
ordenamiento Constitucional.
11. La función
social.
El artículo 58 de la
C.P repite el precepto anterior: "La propiedad es una función social
que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica".
La conservación del
principio, proveniente del ordenamiento anterior y adicionado con la función
ecológica, fue objeto de aguda controversia en las Comisiones de la Asamblea
Nacional Constituyente. Su reiteración y la superación de las discusiones,
mediante la adopción del texto transcrito, evidencia un propósito deliberado y
resuelto en favor del fundamento social de la propiedad. A este respecto el
Ponente para segundo debate, Dr. Jesús Pérez González-Rubio, expresó: "La
libre empresa tiene su fundamento en la propiedad privada. Ella es la piedra
angular de la economía. De ahí que la constitución anterior y la nueva la
garanticen como un derecho; el cual, sin embargo, solo se justifica como tal en
cabeza de su titular, en la medida en que se cumple una función social. Es una
idea que desde 1.936 se expresa con la siguiente frase, que ahora se repite:
"la propiedad es una función social que implica obligaciones"
(Gaceta Constitucional No 113, pág 29).
En el informe
ponencia para primer debate (Gaceta Constitucional Nº 58, págs 5 y ss), se
advierte que la discusión sobre si la propiedad "es", "debe
ser" o "tiene" una función social, debe ser dejado atrás. Lo
importante - a juicio de los ponentes Drs. Iván Marulanda Gómez y Jaime Arias
López - es determinar lo que se entiende por función social.
En un sentido
negativo - se dice en este informe-ponencia, la "propiedad no tiene
nada que ver con la función social si es monopolista, si es improductiva, si
aumenta riqueza para unos y empobrece a otros". En un sentido
positivo, afirman los ponentes, "la función social, en relación con la
propiedad, encierra la solidaridad, legitima la expropiación, cuando el interés
social lo exige, aún sin indemnización, permite la participación de todos en
los frutos recogidos, no discrimina derechos, de acuerdo a las riquezas".
Las innovaciones que
la nueva Constitución incorpora en punto de procedimientos ágiles de
expropiación y democratización de la propiedad, según se reconoce en el
informe-ponencia citado, deben interpretarse como desarrollos "prácticos"
de la función social de la propiedad.
En efecto, la
fijación de la indemnización - en los eventos de expropiación -, consultando
los intereses de la comunidad y del afectado, unida a la posibilidad de que la
expropiación pueda adelantarse por vía administrativa en los casos que
determine el Legislador, son dos elementos nuevos que buscan imprimir a ésta
prontitud y eficacia, con miras a impulsar " la expropiación como
práctica de una cierta función social de la propiedad" ( ibid pág 6).
Los tradicionales motivos de utilidad pública y de interés social,
justificativos de la expropiación, caben ser concebidos en el marco de la
función social, como que su necesidad puede ser impuesta por ella, a fin de
proyectarla en la realidad concreta - los ponentes prefieren el término  "práctica".
La expedita
configuración constitucional de la expropiación, no está llamada a actualizarse
de inmediato. Su utilización se vincula al ejercicio histórico del principio
democrático. La esfera política - expresada en la ley - asume la garantía de la
propiedad, a la vez que la determinación y  realización concretas de la función
social, operando el consiguiente desplazamiento de los intereses privados, con
lo cual el derecho de propiedad se ha relativizado. Se lee en el informe -
ponencia sobre la propiedad, en lo que concierne a la expropiación por vía
administrativa: " (...). Es un cambio sustancial, por cuanto la
expropiación sería más expedita, lo que quiere decir que la voluntad política
de las mayorías se vería expresada en realidades sociales por la sola decisión
de quienes reciben un mandato que implique este tipo de procedimientos para
convertirse en realidad. Si esas mayorías representadas en el Ejecutivo y en el
Parlamento tienen en el programa con el que ganaron el respaldo popular, por
ejemplo, planes de reforma agraria, podrán aprobar la ley respectiva y luego
proceder con agilidad a la obtención de los predios necesarios que están en sus
propias manos". (Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry,
Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta
Constitucional Nº 46, pág 26).
Las numerosas normas
sobre acceso a la propiedad (C.P. Arts 13, y Inc. 2, 60, 64 334), se inscriben
en el marco de la justicia distributiva y propenden por darle base real a los
principios de la democracia participativa y de la igualdad de oportunidades.
Democracia con
hambre es utopía y farsa. La inequitativa distribución del ingreso y de los
bienes, sólo es compatible con la declaración de derechos, más no con su
ejercicio pleno. Al lado de la faceta de adecuada explotación económica del
bien asociada tradicionalmente a la función social de la propiedad, debe ahora
colocarse la idea de igualdad, en cuanto aquélla no se limita a ser
condición de legitimación de la titularidad privada sino además justificación
de los procesos reivindicativos y emancipatorios del  mayúsculo número de los
no - propietarios.
Sobre este particular,
expresa el informe- ponencia para primer debate: " En este punto de
democratizar la propiedad, se nos presenta otro medio que hace inteligible su
función social. Si queremos ir más allá de los engaños y ejercer un mandato de
las mayorías, las nuevas normas constitucionales deben permitir el acceso a la
propiedad para todos, con mecanismos, de ser necesarios como la expropiación.
Sólo así dejará de darse la concentración nacional de riquezas; sólo así se
dará el paso a una verdadera democracia participativa, pues no se tiene
claridad de decisión, sin necesidades mínimas insatisfechas"
(Ponentes: Iván Marulanda Gómez y Jaime Arias López. Gaceta Constitucional Nº
58, pág 6).
La mayoría de las
normas comentadas sobre acceso a la propiedad, como acontece con las relativas
a la expropiación, están íntimamente ligadas con el principio democrático -
traducible en las leyes de la República - y se han introducido en la
Constitución para permanecer como opciones libradas al devenir político del
país, el cual se quiere abierto y libre. Para ello el Constituyente ha
preferido, antes que adoptar una decisión de fondo, conceder al Legislador un
márgen amplio de preferencias, en el marco de las alternativas constitucionales
que se incorporan en la Carta como repertorio libre y neutral de instrumentos
para el cambio social y económico. No solamente se relativiza el derecho de
propiedad, también se flexibilizan las facultades constitucionales del Estado.
En el
informe-ponencia sobre propiedad ya citado, se afirma a este respecto: "Un
partido que crea en el intervencionismo del Estado en la economía y que obtenga
el favor popular, podrá encontrar en este breve inciso que estamos tratando -
anota la Corte que se refiere a la frase 'Todos tienen derecho a acceder a la
propiedad', cuya idea básica se recogió en el texto constitucional del
artículo 60: "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a
la propiedad..." - y que se refiere al derecho de todas las personas para
acceder a la propiedad, una fuente jurídica para actuar en materia de
redistribución, complementado con otras piezas jurídicas como la expropiación,
en los términos de este mismo artículo y que más adelante se explican. Ahora
bien, si quien recibe el respaldo de las mayorías sustenta su liderazgo en la
Nación sobre la base de las bondades del libre juego de la oferta y la demanda
en el mercado, entonces querrá decir que no recurrirá a este tipo de
expedientes para adelantar su obra de gobierno. Los textos quedarían escritos
hasta cuando alguien creyera que necesita utilizarlos en beneficio de sus
planes y programas". (Ibid, pág 26).
A la luz de los
antecedentes estudiados, la referencia que se hace a la "función
social", como se abundará más adelante, no es simplemente retórica. Para
comenzar tiene como efecto elevar la aludida "función social" a
elemento estructural del derecho a la propiedad privada. Como parte integrante
del contenido del aludido derecho a la propiedad privada se deben incluir, al
lado de las facultades dominicales, los deberes y obligaciones establecidos por
la ley, que traducen los valores, intereses y finalidades sociales que su
titular debe cumplir como premisa de la atribución del correspondiente derecho
y de su ejercicio. En esta perspectiva, el interés social y el interés individual,
bajo el módulo de la función social, contribuyen a conferirle contenido y
alcance al derecho de propiedad.
12. Las
diferentes titularidades.
El artículo 58 de la
C.P garantiza la propiedad privada, es decir, la que "actúa en función
del lucro monetario directo" (Informe de ponencia sobre la propiedad,
Gaceta Constitucional Nº 46, pág 26). El mismo artículo extiende la tutela
constitucional a las formas asociativas y solidarias de propiedad, en las
cuales el beneficio para los asociados y miembros de la empresa colectiva no se
materializa mediante la distribución de utilidades "sino en el
mejoramiento directo de su calidad de vida, bien sea por el uso que hacen de
esos bienes y servicios, o por la oportunidad de empleo que les ofrece su
esfuerzo solidario" (ibid, pág 26).
De otra parte, de
conformidad con el artículo 332 el Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. Se reitera, gracias a su
amplia formulación, el contenido básico del artículo 202 de la Codificación
constitucional anterior. La propiedad inmueble se desmembra en propiedad
superficiaria y en subsuelo; al Estado pertenece éste último, así como los
recursos no renovables, se encuentren en la superficie o en el subsuelo. Se
consagra en favor del Estado una reserva expresa sobre los recursos no
renovables, dominio público éste que se configura sin perjuicio de la propiedad
privada minera constituida en virtud de derechos adquiridos y perfeccionados
con arreglo a leyes preexistentes.
El Estado es
propietario de otros bienes y medios de producción (C.P arts 150-7, 333 y 334)
y como tal se erige en importante actor de la vida económica, estimulando la
generación de riqueza y la plena utilización de los recursos humanos.
En estas
condiciones, la propiedad en la Constitución no se identifica con la propiedad
privada, que indudablemente es una de sus especies. Materialmente, la propiedad
es un elemento fundamental del sistema social que sirve para "organizar
y aplicar la riqueza social para que genere desarrollo económico"
(Informe de ponencia sobre propiedad, pág. 26) y permite satisfacer las
necesidades de la población. Jurídicamente, la propiedad - como concepto - se
proyecta en variados regímenes según el tipo de bien y las exigencias concretas
de la función social y en una pluralidad de titularidades ( privada, solidaria,
estatal, entre otras).
13. Extinción del
dominio en los casos de enriquecimiento ilícito.
De conformidad con
lo establecido en el artículo 34 de la C.P, por sentencia judicial, se
declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social.
No es indiferente,
para los efectos de la garantía constitucional de la propiedad, su origen.
Colombia, como Estado social fundado en el trabajo y en la solidaridad,
supedita la tutela estatal de la propiedad a que ella sea fruto del trabajo
honrado, única legitimación que la sustenta. La propiedad se inscribe en la
ética del trabajo (Véase la apelación que en el informe ponencia para primer
debate, se hace a John Locke y a las encíclicas papales Rerum Novarum y
Quadragésimo Anno, pág 5). La riqueza sustentada en el trabajo honrado merece
la más amplia tutela y garantía por parte del estado y se eleva a paradigma
social. Otra diferente, carente de justo título.
14. Seguridad
Jurídica.
Un mecanismo
constitucional de garantía de la propiedad - y en  general de los derechos
patrimoniales -, sería incompleto si no se extendiera, como en efecto lo hace
el artículo 58 de la C.P - a los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles. La garantía de las situaciones jurídicas consolidadas y
perfeccionadas, incorporadas ya en el patrimonio de sus titulares, se hace
consistir, en que las mismas no pueden ser vulneradas ni desconocidas por leyes
posteriores, con la salvedad de que "cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social".
La intangibilidad de la propiedad y de los demás derechos adquiridos con justo
título, no es absoluta en cuanto que el interés público puede desplazar el
derecho, lo que deja ver su anotada relatividad. Con todo, la garantía se
asocia igualmente a la necesidad de que el statu quo sólo es modificable en virtud
de una ley - no de otro acto - de las características mencionadas y a que, en
principio, el sacrificio del derecho o su supresión, debe suscitar el
procedimiento expropiatorio y el pago de una previa indemnización.
La propiedad y el
conjunto de los derechos patrimoniales serán regulados por ley, la que en cada
caso determinará las facultades que comprende de conformidad con el criterio de
la función social. La configuración del contenido del derecho de propiedad -
tarea que compete a la ley - no podrá traspasar su contenido mínimo esencial,
pues de hacerlo, ya de manera general o singular, aquélla se tornaría
expropiatoria y, en esas condiciones, el resultado buscado sólo será posible
por esta vía y mediante el pago del equivalente.
La configuración legal
de la propiedad, como traducción de la función social, puede apuntar
indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su ejercicio
condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de alguna de ellas. La
ley que, de manera no singularizada, procede a regular del modo indicado la
propiedad, no tiene carácter excepcional y contra sus intervenciones no se
puede exigir indemnización. Es evidente que no puede la regulación legal
quebrantar el principio de igualdad imponiendo sacrificios especiales excesivos
en relación con otros sujetos situados en la misma situación, dado que
degeneraría en expropiación.
La delimitación
legal del contenido del derecho de propiedad, no puede desvirtuar la
institución de la propiedad, sin que ello signifique la necesidad de mantenerla
en todos los casos. De una parte, la propiedad está expresamente garantizada en
la Constitución. De otra, la misma está ligada con la libertad económica,
igualmente protegida como base del sistema económico (C.P arts 333 y 150-21). La
regulación legal debe, pues, dejar un ámbito, así sea reducido y condicionado,
que permita la satisfacción del interés privado y la adopción de concretas
posibilidades de acción por parte de su titular, ámbito que en modo alguno
puede construirse de manera apriorista y abstracta.
Ese núcleo
irreductible de poder, garantizado por la Constitución, se refiere al nivel
mínimo que pueden objetivamente tener las facultades de goce y disposición del
bien para permitir a su titular extraer su utilidad económica en términos de
valor de uso o de valor de cambio que, en la conciencia social, alcancen a
justificar la presencia de un interés privado y a reconocer como subsistentes
los rasgos que distinguen un cierto tipo de propiedad. Indudablemente, aquélla
y éstos se esfumarían si las limitaciones y obligaciones sociales impuestas al
propietario son irrazonables y coartan toda posibilidad efectiva de utilidad
puramente individual del derecho.
La garantía de la
propiedad privada no puede desconocer que el criterio de la función social -
con mayor intensidad en el caso de los bienes económicos - afecta su estructura
y determina su ejercicio. En el Estado social de derecho, los derechos se
atribuyen a la persona como miembro de la comunidad y como tal vinculada por los
principios de solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P art 1).
Precisamente, la función social inherente a la propiedad se orienta a realizar
el interés de la comunidad y por ello busca atraer al sujeto de manera que, sin
dejar de perseguir la satisfacción de sus propios móviles, se logre la
realización de intereses que trascienden la esfera meramente individual, bajo
la amenaza en caso de carencia de cooperación del titular de dar por extinguido
el derecho, al decaer el presupuesto social de la atribución. La necesidad de
relaciones equitativas de poder en la sociedad, impide que la propiedad se
pueda escindir de la comunidad y aislarse abstractamente de la misma. Por el
contrario, la legislación da cuenta que en ella convergen múltiples intereses
que están llamados a encontrar equilibrio en la fórmula concreta de función
social que se adopte.
Con el objeto de
entender cabalmente el sentido de la garantia constitucional, es importante
advertir que la función social no es un dato externo a la propiedad. Se
integra, por el contrario, a su estructura. Las obligaciones, deberes y
limitaciones de todo orden, derivados de la función social de la propiedad, se
introducen e incorporan en su propio ámbito. La naturaleza social de la
atribución del derecho determina que la misma esté condicionada a la
realización de funciones y de fines que traza la ley, los cuales señalan los
comportamientos posibles, dentro de los cuales puede moverse el propietario,
siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien según el más
alto patrón de sociabilidad, concebido en términos de bienestar colectivo y
relaciones sociales más equitativas e igualitarias. No es posible determinar de
una vez para siempre las cotas del aludido patrón de sociabilidad deseada. La
función social como expresión del principio de solidaridad y ecuación de los
varios intereses en conflicto, es una cláusula general que sólo puede
especificarse en el contexto histórico de las relaciones económicas y sociales,
y por el Legislador como máximo mediador del conflicto social, sobre todo si se
tiene en cuenta que la fórmula interviene entre los intereses de la producción
y los que se derivan de la justicia social y la igualdad.
15. Propiedad
privada: módulo privado.
El derecho a la
propiedad privada morfológicamente - para efectos explicativos - puede
entenderse compuesto por dos módulos sustancialmente integrados, pero
distinguibles. Un módulo corresponde a la función social y coincide con el
momento comunitario y solidario de la propiedad, analizado en otro lugar de
esta sentencia. El otro puede denominarse, al amparo de la idéntica licencia
verbal, módulo privado, y se orienta a la satisfacción del interés individual y
contiene, por tanto, además de la titularidad del derecho, los poderes y
facultades en que se vierte la relación de pertenencia.
La titularidad,
poderes y facultades que integran el módulo privado de la propiedad, en buena
medida se encuentran librados a la necesidad, o, mejor, a la conveniencia
práctica de la ejecución de ciertos actos jurídicos y materiales por parte del
individuo, a fin de realizar determinadas finalidades, entre ellas su efectiva
configuración, que sirven exclusivamente a su propio interés. La inejecución de
tales actos naturalmente repercute negativamente sobre la esfera del sujeto,
pues pierde o no alcanza a recabar para sí los efectos favorables derivados de
la verificación real de los supuestos a los cuales el derecho objetivo vincula
la titularidad del derecho de propiedad, sus poderes y facultades.
Esta faceta del
derecho de propiedad privada, relacionada con la adquisición y ejercicio de una
situación jurídica activa de poder, está gobernada por un principio de libertad
que se expresa en la autotutela y autoresponsabilidad del sujeto que, como artífice
y gestor de su propio interés, puede encauzar su voluntad en un sentido activo
o pasivo, logrando en un caso obtener la tutela del Estado para su derecho y su
consiguiente ejercicio y, en el otro, perdiendo dicha garantía o no
alcanzándola.
La ley - generalmente
a través de los diferentes Códigos -, en razón de sus competencias específicas
y generales, ordinariamente se ha ocupado del módulo privado de la propiedad,
como que su único cometido no se ha circunscrito a determinar su contenido
desde el punto de vista de su función social. En esta órbita el propósito de la
regulación es el de facilitar el ejercicio del derecho de propiedad privada y
la consecución del máximo beneficio individual; de ahí su acento en la certeza
jurídica, indispensable para el despliegue coordinado y simultáneo de las
diferentes titularidades. En este orden de ideas, la ley determina la forma y
el modo de adquisición, prueba, ejercicio y extinción del derecho de propiedad
y demás derechos patrimoniales. Si bien la ley a este respecto se pone al
servicio de las necesidades de coordinación y seguridad jurídica, de manera
preponderante, no debe descartarse que algunas exigencias legales en punto de
constitución y ejercicio de los derechos respondan igualmente a la connotación
de función social que apareja la propiedad.
La inobservancia de
la conducta prevista en la norma legal como necesaria para adquirir, conservar
o gozar de un derecho y, en este sentido, quedar bajo el amparo de la tutela
jurídica y material del Estado, no da lugar a sanción jurídica o económica
alguna contra el sujeto. La privación del efecto favorable a que se expone
quien no adecúa su conducta a la norma, lejos de tener carácter sancionatorio,
es el resultado normal de su conducta omisiva, que ha podido evitarse por él
mismo realizando las conductas que el ordenamiento ha identificado como
presupuestos para derivar los beneficios en ella contemplados. En ausencia del
comportamiento requerido, no se puede discernir la tutela del Estado y debe
éste, a través del Juez o de la Administración, según el caso y en la
oportunidad correspondiente, negar el pretendido derecho o su ejercicio, y en
su lugar reconocer que otro es su titular o que la presunción de una
determinada titularidad por no haber sido desvirtuada se mantiene. Es
inevitable que la conducta omisiva o negligente exponga ineluctablemente a la
persona al riesgo de que su pretendido derecho no sea reconocido y que,
correlativamente, otros derechos resulten afirmados.
Desde el ángulo de
la función social, en contraste, la misma titularidad, poderes y facultades -
en el marco de la ley que la define en su contenido y alcances - representan
para el propietario la obligatoriedad, según un esquema de típica coacción, de
realizar u omitir conductas impuestas por el derecho objetivo con miras a
tutelar un interés social que trasciende al individuo. En este evento, la
inobservancia de la conducta ordenada adquiere el cariz de incumplimiento y
enfrenta al propietario a variadas sanciones, casi siempre inspiradas en la
pérdida de legitimación social de su titularidad, la que puede llevar inclusive
a su extinción.
La inobservancia de
ciertas conductas ligadas a la adquisición y conservación de un derecho y a su
ejercicio, establecidas por la ley en beneficio exclusivo del sujeto, puede ser
causa de que no se defiera la tutela del Estado y que el derecho no nazca o se
extinga, en este último caso con un efecto desfavorable semejante al que se
sigue del incumplimiento de la función social de la propiedad. Los dos eventos
de extinción del derecho son diferentes en su etiología y en la finalidad de
las normas que los contemplan. Uno se refiere a la inobservancia de un
presupuesto previsto en una ley ordinaria como necesario para dar por
configurado el derecho o admisible su ejercicio, de modo que la realización de
la conducta endereza a obtener el beneficio favorable en ella consagrado
interesa exclusivamente al sujeto. El otro evento de extinción posee carácter
sancionatorio y supone la previa existencia y ejercicio del derecho, que se
extingue como consecuencia de la violación de la ley que ha definido la función
social específica que vincula al propietario a la realización de una conducta
que interesa a la comunidad. Con lo dicho queda claro que la extinción del
derecho no se limita al denominado módulo social de la propiedad como quiera
que a ella puede arribarse como consecuencia de la inobservancia de las
conductas postuladas en las leyes ordinarias que regulan los modos de
adquisición, prueba y conservación de los derechos.
Normas
acusadas y cargos de incoNstitucionalidad.
16. Según los
demandantes el artículo 296 del DL 2655 de 1.988 al ordenar que "Dentro
del término de un año, contado a partir de la vigencia de este código, los
títulos mineros anteriores deberán inscribirse so pena de declararse su
extinción ipso jure", viola el artículo 58 de la C.P que, a su juicio,
"no permite al Estado extinguir el derecho de propiedad privada sino cuando
se justifique la expropiación por las razones que el mismo texto establece, con
indemnización o sin ella, o por el no cumplimiento de la función social que la
ley le señale, que en estos casos no es otra que su explotación económica, como
el propio legislador lo tiene establecido". (Ver demanda a folio 36
del cuaderno principal).
17. La inscripción
en el Registro Minero constituye la única prueba de los actos a él sometidos y
ninguna autoridad podrá admitir prueba distinta que la sustituya, complemente o
modifique (DL 2655 de 1.988, art. 290). Para tal fin el Decreto establece un
riguroso procedimiento de registro que comprende la identificación de las áreas
de los títulos y el archivo, aparte del registro en sí mismo. Adicionalmente,
luego de la radicación del acto o título, se procede a su calificación que
supone establecer si la documentación presentada cumple con los requisitos
legales, y solo si el examen es positivo se pasa el título o acto para su
registro (DL 2655 de 1.988, arts 291-299).
18. El Decreto
sujeta los títulos mineros anteriores al Registro Minero cuyo objeto
fundamental expresamente declarado por el Legislador es el de servir como
sistema único de prueba de los actos y títulos a él sometidos. El
reconocimiento del derecho minero privado, por parte del Estado y de los
terceros requiere, como todo derecho, se aporte por el interesado la prueba que
acredite su existencia. La ley establece que la única prueba del derecho minero
será su inscripción en el Registro Minero. Es evidente que si dicha prueba no
se presenta y constituye de la manera indicada, el Estado es incapaz de
reconocer la existencia del pretendido derecho minero y no puede, por ende,
extender su tutela jurídica, generándose en la práctica una situación
equivalente a la extinción del derecho, admitiendo que éste haya podido
preexistir.
19. Aparte de la
cláusula general de competencia, compete al Legislador expedir Códigos en
todos  los ramos de la Legislación. La regulación de los medios de adquisición
del dominio y de su prueba, así como de su extinción, es una materia que no
escapa a la órbita de la ley. En desarrollo de las anotadas atribuciones,
tradicionalmente a través de ella se han establecido reglas sobre la
adquisición, conservación, prueba y extinción de los derechos, cuya
inobservancia por parte del interesado lo expone a verse privado de los
beneficios allí contemplados. En este orden de ideas, la ley puede subordinar
el reconocimiento de un derecho minero privado al acto de su inscripción en un
registro y prever su extinción si éste no se hace en un término razonable. La
prueba y la extinción de un derecho, en ningún momento y bajo ninguna
circunstancia, han dejado de ser materia legislativa.
Tratándose en este
caso de la aplicación de un régimen probatorio y de extinción del dominio a
títulos mineros anteriores, cabe recordar el criterio interpretativo consagrado
en el artículo 28 de la Ley 153 de 1.887: "Todo derecho real adquirido
bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en
cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán
las disposiciones de la nueva ley".
20. La extinción del
dominio, como consecuencia de la no inscripción del título anterior dentro del
año siguiente a la vigencia del Código, no se deriva propiamente del
incumplimiento de las obligaciones sociales que la ley ordena respecto de la
propiedad minera privada. Compromete esta modalidad de extinción el módulo
privado de la propiedad y no su módulo social. La inobservancia del presupuesto
que la ley ordinaria establece para discenir la protección del Estado a la
propiedad originada en títulos anteriores al código, es la circunstancia que
genera la extinción del derecho que, como se explicó anteriormente, lejos de
tener carácter sancionatorio es el resultado normal de la conducta omisiva del
sujeto que ha abdicado del cuidado de su propio interés.
21. Dado que el
Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las
leyes preexistentes (C.P art 332), corresponde a los titulares de estos últimos
la carga de probar el presupuesto que el derecho objetivo indica como necesario
para reconocer una situación jurídica de propiedad. La afirmación de la
propiedad que hace la constitución en favor del Estado convierte a la carta en
título de esta reserva minera. Los títulos privados adquiridos con arreglo a
leyes preexistentes desafían la situación de dominio eminente y normal del
Estado, de modo que la carga de su prueba corresponde al interesado en
desplazar en su beneficio una parte de la riqueza minera. A este respecto, la
ausencia de prueba, su insuficiencia o la falta de diligencia del particular en
acreditar su existencia de conformidad con los dictados del derecho objetivo,
no suponen una transferencia del bien de la esfera privada a la pública sino la
reafirmación del dominio eminente del Estado sobre el subsuelo y sus recursos
que como titular originario no habrá sufrido mengua en ese caso. En este
supuesto resulta absurdo siquiera imaginar que el Estado deba reconocer al
particular una indemnización por la extinción de su derecho que, en estricto
rigor, debería llamarse simplemente pretensión.
22. Si bien la
exigencia de la inscripción de los títulos mineros anteriores en el registro
minero que organiza el código, se instituye con miras a otorgar a los mismos la
garantía constitucionalmente consagrada en favor de la propiedad privada, ella
igualmente se inspira en un interés general ligado a la función social de la
propiedad minera aún en cabeza del Estado. En efecto, la inscripción obligada
de los titulos mineros anteriores, particularmente de los que sustentan el
dominio privado, permiten determinar con nitidez el ámbito preciso y válido del
dominio público. En estas condiciones puede el Estado con seguridad otorgar
licencias y celebrar una amplia gama de contratos con el objeto de explotar de
la mejor manera posible la riqueza del subsuelo y los recursos naturales no
renovables, lo que equivale a realizar la función social de la propiedad
minera, por lo menos de manera mediata. A esta exigencia igualmente se une la
necesidad de que la inscripción de los títulos anteriores, se lleve a cabo
dentro del año siguiente a la vigencia del código. Aparte de ser un término
razonable, uno abierto o más prolongado interferiría con la utilización social
del dominio público minero que, en razón de la reserva constitucionalmente
consagrada en favor del Estado, lo expondría con grave peligro de los intereses
suyos y de terceros a contratar sobre áreas y minas que luego podrían
reclamarse como privadas.
23. En un cierto
sentido la extinción del título contemplada en la norma acusada, tiene relación
con la explotación económica en la que se resuelve la función social de la
propiedad privada minera (Ley 20 de 1.969, art 3). Para iniciar y mantener la
explotación económica, so pena de incurrir en el delito de ejercicio ilegal de
actividades mineras, se requiere de título registrado y vigente (DL 2655 de 1.988).
La inscripción del título es, además, condición indispensable para la
explotación económica de la mina, sin la cual se incumple la función social y
se extinguen en favor de la Nación los derechos de los particulares. La no
inscripción del título anterior en el término del año previsto en la norma, ha
podido de suyo dar lugar a un ejercicio ilegal de la actividad minera y a la
consiguiente extinción del dominio.
24. La figura de
extinción del derecho, de otra parte, no viola la garantía constitucional del
debido proceso, pues debe ser declarada ya sea en el curso de un proceso
judicial o en sede administrativa, en cuyo caso una vez ejecutoriado el acto
administrativo puede ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
25. De otra parte, solicitan
los demandantes se declaren inexequibles los ordinales 4 y 10 del Artículo 1º
de la Ley 57 de 1.987, si se considera que éstos estaban confiriendo facultades
extraordinarias al Presidente para instituir causales de extinción de los
derechos de propiedad de los particulares sobre los yacimientos, depósitos
minerales y minas, como la establecida en el artículo 296 del Decreto 2655 de
1.988, evento en el cual dichas disposiciones violarían el artículo 58 de la
C.P a cuyo amparo sólo pueden consagrarse causales de extinción del dominio
originados en el incumplimiento de la función social de la propiedad,
consistente en ese caso en su adecuada explotación económica.
26. La figura de la
extinción del dominio, por las razones anteriormente expresadas, cabe
igualmente en relación con la regulación del denominado aquí "módulo
privado de la propiedad". Las modalidades y condiciones de ejercicio y
extinción de los derechos patrimoniales, son materias incorporadas en la
competencia ordinaria y tradicional del  Legislador.
27. La causal de
extinción contemplada en el artículo 296 del Código de Minas, no se limita a
orientar en un determinado sentido el ejercicio del derecho derivado del
título. La consagración del presupuesto - inscripción del título minero en el
Registro en el término de un año - se inspira en el interés general que exige
determinar con precisión la extensión del dominio público minero, entre otros
fines, para dar un cauce seguro a su explotación económica, en modo alguno
ajena a la función social que todo tipo de riqueza - pública o privada - debe
cumplir.
28. El Gobierno,
finalmente, contaba con suficientes facultades para introducir la causal de
extinción prevista en el artículo 296 del mencionado Código. El ordinal 10 de
la Ley 57 de 1.987 revistió al Presidente de  facultades extraordinarias para
"regular las condiciones extintivas de los derechos que a cualquier
tipo hayan obtenido los particulares o empresas u organismos públicos sobre los
yacimientos, depósitos minerales y minas". Estas facultades se
adicionaron - y se tratan diferentemente - a las contenidas en el ordinal 5 de
la misma ley enderezadas a "Ratificar la extinción de los derechos de
los particulares sobre las minas a que se refiere el artículo 3º  de la Ley 20
de 1.969". Luego, no es posible pretender que el repertorio y el
alcance de las causales de extinción del dominio minero, sean únicamente las
referidas en el artículo 3º de la Ley 20 de 1.969.
29. El Gobierno, en
virtud de la citada ley, fue revestido de facultades extraordinarias con el
objeto primordial de expedir "un Código de Minas ... que regulará
integramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de disposiciones
sustantivas y de procedimiento" ( Ley 57 de 1.987, art. 1º). Trátese
del "módulo privado" o del "módulo público" de la
propiedad, en el plano constitucional y en la tradición histórica, la
regulación de las condiciones de ejercicio y extinción de los derechos es y ha
sido siempre materia legislativa ordinariamente contenida en los diferentes
códigos, expedidos directamente por el Congreso o por el Ejecutivo en
desarrollo de precisas facultades extraordinarias. En este caso, la causal de
extinción se predica de los títulos privados y, con mayor razón, de aquellos
derivados del Estado, como son las licencias, permisos, concesiones y otros
contratos, por definición y en razón de su fuente de nacimiento, restringibles
y extinguibles.
30. La facultad
atribuida temporalmente al Ejecutivo para establecer el Registro Minero y
dictar las disposiciones sustantivas y de procedimiento para tal fin (ley 57 de
1.987, art 1º, ord 4), comprende la determinación de las consecuencias
jurídicas que se siguen de la no inscripción de un acto o título sujeto a dicho
procedimiento.
31. La reafirmación
del principio de que el subsuelo y los recursos naturales no renovables
pertenecen a la Nación en forma inalienable e imprescriptible, sin perjuicio de
los derechos constituidos a favor de terceros (Ley 57 de 1.987, art 1º, ord.
1), cometido fundamental del Código - que retoma el hilo histórico de
reivindicación, pese a transitorias inconsecuencias, del dominio público minero
- no podía seriamente intentarse ni postularse sin delimitar dicho
dominio del perteneciente a los particulares. Por ello la disposición acusada
legítimamente estableció una carga de inscripción de los títulos anteriores en
el Registro Minero en el término de un año. Esta medida a la vez que se
constituye en el vehículo de protección que el Estado debe extender a la
propiedad minera privada, de otra parte, coadyuva a la delimitación de los dos
dominios cuando el título anterior no es directamente derivado del Estado sino
adquirido y perfeccionado con arreglo a las leyes preexistentes (C.P art 332).
32. Finalmente, en
lo que tiene que ver con la norma acusada, el ejercicio concreto de las
facultades, corresponde a su alcance preciso y se llevó a cabo dentro del
término de habilitación legal. Cabe agregar que el espíritu de dicha norma se
inspira y no escapa al mandato del Legislador que ordenó "Declarar de
utilidad pública o interés social la industria minera" (Ley 57 de
1987, art 1º, ord. 7).
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declarar
Constitucionales el Artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1988 y el Artículo 1º,
Ordinales 4 y 10 de la Ley 57 de 1987.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.                     ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General