C-078-03
Sentencia C-922/00
Sentencia C-078/03
OBJECION PRESIDENCIAL-Análisis material
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROFESIONES-Competencia para determinar
autoridad encargada de ejercer inspección y vigilancia
LEGISLADOR-Atribución no
absoluta/LEGISLADOR-Debe contar con la iniciativa o aval gubernamental
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Génesis y antecedentes legislativos
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Funciones, conformación y naturaleza
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Ente público de creación legal por expresa decisión del
legislador
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Características
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Características propias de una entidad descentralizada
del orden nacional
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE INGENIERIA-Proyecto de ley no cumple con el requisito ineludible
de establecer expresamente a cuál Ministerio está inscrito
LEGISLADOR EN
CREACION DE CONSEJO NACIONAL DE INGENIERIA-No contó con la iniciativa
gubernamental que requería para modificar la estructura de la Administración
Nacional
Referencia: expediente O.P. 065
Objeciones Presidenciales a los artículos
25, 26, 27, 28 y 80 del  proyecto de Ley No. 44 de 2001 - Senado de la
República-,  218 de 2002 -Cámara de Representantes–, “Por la cual se
modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética
Profesional y se dictan otras disposiciones”.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C,  seis (6) de febrero
de dos mil tres (2003).
El Presidente del H. Senado de la República Dr. Luis
Alfredo Ramos Botero, remitió a esta Corporación con el oficio de fecha 11 de
diciembre de 2002, recibido el 19 de diciembre del mismo año, el proyecto de
ley  de la referencia, cuyo texto fue
objetado por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad.
El Congreso
declaró infundadas las objeciones presidenciales e insistió en la aprobación
del proyecto, de suerte que le corresponde a la Corte decidir sobre su
exequibilidad, según los términos del artículo 167 de la Carta Política y 32
del Decreto 2067 de 1961.
I.  TEXTO DE
LAS DISPOSICIONES OBJETADAS
A continuación se
reproduce el texto de las disposiciones objetadas por el Gobierno:
“Artículo
25. Naturaleza jurídica y funciones del Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia,
continuará funcionando como la autoridad pública con funciones de Tribunal de
Etica y policía administrativa, en la inspección, control y vigilancia del
ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y profesiones auxiliares,
sin perjuicio de las demás que le asignen otras leyes concordantes o los
decretos reglamentarios; ente autónomo con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus
necesidades y determinación.
“Artículo
26. Rentas y patrimonio. Las rentas y el patrimonio del Copnia estarán
conformados por los recursos públicos que en la actualidad posea o que haya
adquirido la Nación para su funcionamiento, por los recursos provenientes del
cobro por derechos de matrículas, tarjetas, permisos temporales, certificados y
constancias que expida en ejercicio de sus funciones y cuyo valor será fijado
de manera razonable de acuerdo con su determinación, como recursos propios y
por los que le sean asignados del Presupuesto General de la Nación, recursos
sobre los cuales ejercerá el control la Contraloría General de la República.
“Parágrafo.
Para ejercer su función de policía administrativa, el Copnia contará con el
apoyo, cuando así lo solicite, de las autoridades administrativas y de policía,
nacionales, seccionales y locales, según el caso.
“Artículo
27. Integración del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería. El
órgano rector del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, será la
Junta de Consejeros que estará integrada por los siguientes miembros:
1. Un Ingeniero delegado del Ministro de Transporte,
quien lo presidirá.
2. Un Ingeniero delegado del Ministro de Educación
Nacional, quien actuará como Vicepresidente.
3. Un Ingeniero delegado del Ministro del Medio
Ambiente.
4. El Decano de Ingeniería de la Universidad Nacional.
5. El Decano de una de las universidades privadas que
otorguen Título de Ingeniero, elegido en junta conformada por los Decanos y
convocada por el Presidente del Copnia para tal fin.
6. El Presidente de la Sociedad Colombiana de
Ingenieros.
7. El Presidente de una de las asociaciones de
profesionales auxiliares y afines a escala nacional, elegido en junta
conformada por ellos y convocada por el Presidente del Copnia para tal fin.
Parágrafo 1º. La delegación de que tratan los
numerales 1, 2 y 3 del presente artículo, sólo podrá realizarse en ingenieros
de las ramas vigiladas y controladas por el Copnia, debidamente matriculados y
su actuación como la de los miembros elegidos en junta será ad honorem.
Parágrafo 2º. El período de los Consejeros elegidos en
junta, será de dos años y podrán ser reelegidos sólo para el período
subsiguiente.
Parágrafo 3º. El Vicepresidente ejercerá la
presidencia en los casos de ausencia temporal y justificada del Presidente.
Parágrafo 4º. El Presidente del Consejo actuará como
Jefe del Organismo y representante legal del mismo.
“Artículo
28. Funciones específicas del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
Copnia. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, tendrá como
funciones específicas, las siguientes:
a) Dictar su propio reglamento interno y el de los
Consejos Seccionales o Regionales;
b) Confirmar, aclarar, derogar o revocar las
resoluciones de aprobación o denegación de expedición de Matrículas
Profesionales, de Certificados de Inscripción Profesional y de Certificados de
Matrícula Profesional a profesionales de la ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesionales auxiliares, respectivamente, expedidas por los
Consejos Seccionales o Regionales;
c) Expedir las Tarjetas de Matrícula, de Certificados
de Inscripción Profesional y de Certificado de Matrícula a los ingenieros,
profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería, respectivamente;
d) Resolver en única instancia sobre la expedición o
cancelación de los permisos temporales;
e)
Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones al ejercicio legal
de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
f) Denunciar ante las autoridades competentes los
delitos y contravenciones de que tenga conocimiento con ocasión de sus
funciones;
g) Resolver en segunda instancia los recursos que se
interpongan contra las determinaciones que pongan fin a las actuaciones de
primera instancia de los Consejos Seccionales o Regionales;
h) Implementar y mantener dentro de las técnicas de la
informática y la tecnología moderna, el Registro Profesional de Ingeniería
correspondiente a los profesionales de la ingeniería, de sus profesiones afines
y de sus profesiones auxiliares;
i) Emitir conceptos y responder consultas sobre
aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines
y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto
legal o profesional;
j) Servir de cuerpo consultivo oficial del Gobierno,
en todos los asuntos inherentes a la reglamentación de la ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
k) Establecer el valor de los derechos de Matrícula
Profesional, Certificado de Inscripción Profesional, Certificado de Matrícula
Profesional y sus respectivas Tarjetas, Certificados de Trámite, Certificados
de Vigencia y de los Permisos Temporales, en forma equilibrada y razonable, los
cuales se destinarán exclusivamente para sufragar los gastos que ocasione el
funcionamiento del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia y el de
sus Consejos Regionales y Consejos Seccionales;
l) Aprobar y ejecutar, en forma autónoma, el
presupuesto del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia y el de los
Consejos Regionales o Seccionales;
m) Con el apoyo de las demás autoridades
administrativas y de policía, inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional
de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus
profesiones auxiliares;
n) Crear, reestructurar o suprimir sus Consejos
Regionales o Seccionales, de acuerdo con las necesidades propias de la función
de inspección, control y vigilancia del ejercicio profesional y las
disponibilidades presupuestales respectivas;
o) Adoptar su propia planta de personal de acuerdo con
sus necesidades y determinación;
p) Velar por el cumplimiento de la presente ley y de
las demás normas que la reglamenten y complementen;
q) Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores,
observaciones sobre la expedición de visas a ingenieros, profesionales afines y
profesionales auxiliares de la ingeniería, solicitadas con el fin de ejercer su
profesión en el territorio nacional;
r) Presentar al Ministerio de Educación Nacional,
observaciones sobre la aprobación de los programas de estudios y
establecimientos educativos relacionados con la ingeniería, las profesiones
afines y las profesiones auxiliares de ésta;
s) Denunciar ante las autoridades competentes las
violaciones de las disposiciones que reglamentan el ejercicio de la ingeniería,
sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares y solicitar de aquellas la
imposición de las sanciones correspondientes;
t) Atender las quejas o denuncias hechas sobre la
conducta de los ingenieros, profesionales afines y profesionales auxiliares de
la ingeniería, que violen los mandatos de la presente ley, del correcto
ejercicio y del Código de Etica Profesional, absolviendo o sancionando,
oportunamente, a los profesionales investigados;
u) Las demás que le señalen la ley y demás normas
reglamentarias y complementarias
“Artículo 80. En adelante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
Copnia, reasumirá las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio
profesional de las ingenierías Pesquera, Agrícola, Agronómica y Forestal y de
sus respectivas profesiones auxiliares.
“Parágrafo. Para los efectos del presente artículo, la Oficina Jurídica
del Ministerio de Agricultura, proveerá las medidas necesarias para trasladar
al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, los
registros correspondientes a los profesionales inscritos en ese Despacho de
acuerdo con normas anteriores, cuyas Matrículas conservan su validez y se
presumen auténticas.
II. TRÁMITE
LEGISLATIVO DEL PROYECTO PARCIALMENTE OBJETADO
El proyecto de ley parcialmente
objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la
República:
·
El
26 de julio de 2001, fue presentado ante el Senado de la República por el
Congresista José Jaime Nicholls Sc. (folio 1)
·
La
iniciativa fue debatida y aprobada en primer debate por la Comisión Sexta
Constitucional Permanente del Senado de la República el 10 de octubre de 2001
(folio 66) y por la plenaria de esa Corporación el 13 de diciembre del  mismo
año (folio 127)
·
Por
su parte, la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la  Cámara de
Representantes, debatió y aprobó el proyecto el día 15 de mayo de 2002 (folio
231 revés), mientras la plenaria de esta corporación adelantó el mismo trámite
el día 20 de junio del mismo año (folios 300)
·
Por
haberse presentado discrepancias entre los textos aprobados por ambas cámaras
legislativas se nombró una comisión accidental cuyo informe final fue aprobado
por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República
el 20 de junio de 2002 (folios 301 y 304, respectivamente)
·
El
proyecto de ley fue remitido por el Presidente del Senado al Presidente de la
República, quien lo recibió el 18 de julio de 2002 (folio 344) y lo devolvió
sin la correspondiente sanción el 15 de agosto del mismo año  formulando
objeciones de inconstitucionalidad.
·
En
el Congreso de la República las células legislativas integraron una Comisión
Accidental cuyo informe fue aprobado por la plenaria del Senado el 13 de
noviembre de 2002 (folio 343)  y por la plenaria de la Cámara de Representantes
el 3 de diciembre del mismo año (folio 382), insistiendo en que se diera
trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte
Constitucional para que decida sobre su exequibilidad.
III. OBJECIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Las objeciones
de inconstitucionalidad planteadas por el Ejecutivo se contraen a los
siguientes aspectos:
- Violación
del artículo 154 de la Constitución Política
El inciso 2° del artículo
154 de la Constitución Política dispone de manera privativa la facultad del
Gobierno Nacional para presentar determinados proyectos de ley, entre otros,
los que se refieren al artículo 150 numeral 7 de la misma Constitución, que
autorizan al Congreso para determinar la estructura de la administración
nacional y su estructura orgánica.
Visto lo anterior, el
artículo 25 del proyecto de ley, mediante el cual se fija 1a naturaleza
jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingenierías, Copnia, como
autoridad pública con funciones de tribunal de ética y policía administrativa,
y se crea como un “ente autónomo con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus
necesidades y determinación”, contraría el artículo 154 constitucional,
pues modifica la estructura de una entidad pública de carácter nacional
perteneciente a la Rama Ejecutiva, cuando la iniciativa legislativa para
ejercer tal atribución debe ser de origen gubernamental y no parlamentario,
como ocurrió en el presente caso.
Sobre la naturaleza del
Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, Copnia, el Consejo de Estado en un
fallo del año 1998 señaló que era la de una “entidad sui generis”, con
funciones de índole “administrativa”. En este mismo sentido se pronunció
la Corte Constitucional, al señalar que el Consejo Profesional de Arquitectura
e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración
y del tipo de función que desempeña, concluyendo que la facultad legal otorgada
a dicho organismo, como ente administrativo desarrolla el artículo 26 de la
Constitución.
Así mismo, el
artículo 26 del proyecto, vulnera el artículo 154 constitucional, al establecer
que las rentas y patrimonio del Consejo Profesional de Ingenierías, estarán
conformados entre otros, por los recursos públicos que en la actualidad posea,
o que haya adquirido para su funcionamiento, cuando al Ejecutivo se le ha
confiado la responsabilidad de orientar el gasto público partiendo del supuesto
de que él es el llamado a interpretar las necesidades del Estado, por lo que
era indispensable que el proyecto contara con la iniciativa o aval
gubernamental.
Por los argumentos
expuestos, son igualmente inconstitucionales los artículos 27 y 28 del proyecto
de ley, que establecen la conformación del Consejo Profesional Nacional de
Ingenierías, entre otros, por los delegados de Ministros de Transporte,
Educación Nacional y Medio Ambiente, así como por un delegado de la Universidad
Nacional, como las normas que regulan las funciones del nuevo órgano, la
discrecionalidad del mismo para crear Consejos Seccionales y Regionales y la
posibilidad de imponer sanciones dentro del procedimiento disciplinario por
violaciones al Código de Ética.
El artículo 80 del proyecto
vulnera igualmente el artículo 154 de la Carta, toda vez que altera la
estructura de la administración nacional sin contar con la iniciativa
gubernamental, al disponer que el Consejo Profesional Nacional de Ingenierías
reasumirá las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio profesional de
las ingenierías pesquera, agrícola, agronómica y forestal y de sus respectivas
profesiones auxiliares, y al ordenarle a la Oficina Jurídica del Ministerio de
Agricultura que provea las medidas necesarias para trasladar a este Consejo los
registros correspondientes a los profesionales inscritos en ese despacho.
- Violación
del artículo 338 de la Constitución Política
El artículo 26 del proyecto
desconoce la Carta, pues  según el Consejo de Estado los ingresos que percibe el
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería tienen el carácter de tasas, de tal
forma que al tenor de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, el
legislador es quien debe señalar el sistema y método para definir los costos y
beneficios relacionados con ella y no dejarlo al arbitrio del Copnia para
establecerlo, pues ello contraría el citado canon constitucional.
La Corte Constitucional en
Sentencia C-116 de 1996 consideró que la fijación del monto de las tarifas no
es asunto discrecional de la autoridad delegataria, pues es requisito
indispensable que el legislador haya determinado previamente el sistema y el
método para definir tales costos y la forma de hacer su reparto, según lo
prescribe el inciso segundo del artículo 338 de la Carta; también consideró que
se entiende por método las “pautas técnicas encaminadas a la previa
definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y
contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una
tarifa”, y por sistema las “formas específicas de medición económica, de
valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha
determinación”.
IV .
INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS
El Senado de
la República insistió en la constitucionalidad del proyecto que se revisa con
base en los siguientes argumentos:
§  El
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, fue creado por el artículo 6 de la
Ley 94 de 1937, y  reformado por el Decreto 1782 de 1954 y posteriormente por
la Ley 64 de 1978. En todas estas disposiciones este órgano tiene a su cargo la
expedición de la matrícula o certificación para ejercer la Ingeniería. En
particular los artículos 17 y 18 de la Ley 64 de 1978 señalan que el "Consejo
continuará funcionando como la entidad encargada del control y vigilancia de
estas profesiones, así como de sus auxiliares", y a la vez
establece la conformación del mismo incluyendo, entre otros, al Ministro de
Obras Públicas y Transporte y al Ministro de Educación Nacional o sus
delegados. Así pues tanto el Consejo Profesional de Ingeniería, contemplado en
las normas antes anotadas, como el que se establece en el artículo 25 del
proyecto de ley tiene una naturaleza pública la cual se deduce de su
integración y tipo de función que desempeña.
§  No es de recibo por lo tanto la objeción por presunta
violación al artículo 154 de la Constitución Nacional, pues el proyecto de ley
no pretende crear y de hecho no crea ninguna entidad de carácter nacional,
perteneciente a cualquiera de las ramas del poder público, pues el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería ya esta creado y funcionando desde
1937, como una típica entidad administrativa de carácter legal, creada para
vigilar y controlar el ejercicio de la actividad de la ingeniería. El
legislativo, para dar cumplimiento al artículo 150-8 de la Constitución
Política, debe expedir las normas para las funciones de inspección y vigilancia
y permitir que estas sean objeto de desconcentración por parte del legislador,
mediante la creación de organismos que considere adecuados para el desarrollo
de dicha función.
§  El
hecho de que al Copnia se le otorgue personería jurídica, y autonomía
administrativa y financiera no significa que se esté reestructurando una
entidad pública de carácter nacional ni mucho menos se esté creando un
organismo que pertenezca a la rama ejecutiva, por cuanto el otorgamiento de
personería es potestativo del legislador y tanto este atributo como el de la
autonomía se requieren para el cumplimiento de los fines encomendados.
§  En ninguna de las normas antes anotadas, que tocan con
el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, se determinó que dicho consejo
haría parte de algún organismo de la Rama Ejecutiva del poder Público. Si fuera
una entidad perteneciente a la estructura de la rama ejecutiva del poder
publico, el legislador no le habría otorgado la competencia de adoptar su
organización interna. Por tanto, el Consejo Nacional Profesional de Ingeniería
no es una entidad publica perteneciente a la rama ejecutiva, ejerce funciones
administrativas asignadas por la ley, pero no tiene el carácter de entidad
pública de la rama ejecutiva.
§  No
son de recibo los reproches contra los artículos 27 y 28 del proyecto que
establecen la conformación del Copnia, la creación de Consejos Seccionales  y
Regionales y la posibilidad  de imponer sanciones por violación al Código de
Ética,  pues la conformación de dicho organismo obedece a las directrices
trazadas en normas anteriores y es del resorte exclusivo del legislador expedir
el Código de Ética de las profesiones conforme a lo dispuesto en el artículo
150-2 Superior.
§  Fue voluntad del legislador reordenar en el artículo
80 del proyecto de ley algunas profesiones afines a la ingeniería, para evitar
la proliferación de tantas reglamentaciones dispersas que de uno u otro modo
podrían dificultar el control estricto sobre los riesgos que ellas impliquen.
Además tal disposición desarrolla la competencia del legislador para
reglamentar el ejercicio de las profesiones  y para dictar las normas básicas
sobre las cuales las autoridades competentes vigilen e inspeccionen el
ejercicio de las actividades que exijan formación académica o que impliquen
riesgo profesional.
§  No
se viola el artículo 338 Fundamental, porque el proyecto de ley recoge en
cuanto a la financiación de los costos que demande el funcionamiento del
Consejo Nacional Profesional de Ingeniería y de sus respectivas secciónales, lo
establecido en el artículo 163 del Decreto 2171 de 1992, dictado en desarrollo
una atribución conferida por el constituyente en el artículo 20 Transitorio de
la Constitución Política. Además, el Consejo de Estado se pronunció sobre la
constitucionalidad de la norma anotada, manteniendo vigente la facultad que se
le otorga al Consejo para determinar el valor de los derechos por esos
conceptos. Por lo tanto, el legislador no hizo otra cosa, que adicionar el
texto del artículo 163 del decreto 2171 de 1992, pero dándole al Consejo
Nacional Profesional de Ingeniería, la atribución de fijar el valor de dichos
ingresos de manera razonable y supeditado al control de la Contraloría General
de la República.  Además, históricamente, en casi todas las leyes expedidas por
el legislador, en cuanto a la reglamentación de las profesiones, se le confiere
a los Consejos Profesionales la facultad de fijar las normas que establezcan la
forma de financiar su funcionamiento.
Por su parte,
la Cámara de Representantes se opuso a las objeciones presidenciales con base
en estas razones:
§  No
se presenta  infracción al artículo 154 de la Carta porque de acuerdo con lo
decidido por el Consejo de Estado, el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería es un organismo sui generis, en el cual algunos de sus miembros
cumplen una función ad honorem, salvo los funcionarios públicos que por
razón del cargo que ocupan dentro de la administración pública lo conforman.
§  La reglamentación del ejercicio de las profesiones u
oficios cuyo ejercicio implica un riesgo social es del resorte privativo del
legislador ordinario, así como lo es  la expedición del respectivo Código de
Ética y el señalamiento de una autoridad que materialice su inspección y
vigilancia sin lo cual  sería inocua tal reglamentación.
§  Tal es la situación del Copnia cuya reestructuración
se realizó mediante la Ley 435 de 1998, sin que exista norma en el derecho
positivo que determine la naturaleza jurídica  de dicho Consejo como entidad de
la rama ejecutiva, omisión que pretende subsanarse en el proyecto, anotando que
el artículo 113 Superior admite la existencia de otros órganos de carácter
administrativo por fuera de las tres ramas de poder público.
§  El
autor de proyecto se fundamentó en los conceptos del Departamento
Administrativo de la Función Pública según los cuales  los Consejos
Profesionales son inherentes a la reglamentación legal de la respectiva
profesión y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura aunque
ejerce funciones administrativas no es una entidad pública perteneciente a la
rama ejecutiva.
§  El
proyecto de ley, no pretende crear y de hecho no crea ninguna entidad de
carácter nacional perteneciente a cualquiera de las ramas del poder público,
pues el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería ya esta creado y funcionando
desde 1937, siendo el objetivo primordial del proyecto adoptar el Código de
Ética de los ingenieros ajustando a la legislación moderna la reglamentación de
dicha profesión.
§  En el artículo 163 del Decreto 2171 de1992, expedido
por el Ejecutivo en virtud de las facultades especiales otorgadas en el
artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, se le entregó cierta
autonomía administrativa y financiera a dicho Consejo facultándolo para fijar
el valor de los derechos de matrícula, tarjeta de matrícula, constancias y
certificados que expida en ejercicio de sus funciones, para cubrir los costos
que demande su funcionamiento, así como para determinar su planta de personal
propia con cargo a los fondos arriba descritos, vislumbrándose la voluntad del
ejecutivo como legislador extraordinario, de sustraerlo de la órbita tutelar
del Ministerio de Transporte, hasta ese momento Ministerio de Obras Públicas y
Transporte,  que  de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 64 de 1978 debía el
gobierno Nacional debía sufragar los gastos que demandara su funcionamiento
§  Lo que busca el legislador en este proyecto de ley es
aplicar la técnica legislativa reuniendo en una sola norma una legislación
preexistente y dispersa. Las funciones que desarrolla actualmente el Consejo Profesional
de Ingeniería son las mismas que define el artículo 25 del proyecto y así han
sido reconocidas por la Corte Constitucional.  En lo relacionado con la
organización interna propia, la autonomía administrativa y financiera y su
definición como ente autónomo, que se predica en el artículo 25 del proyecto de
ley, tales atributos ya estaban definidos en el artículo 163 del Decreto 2171
de 1992, de tal manera que para aplicar en debida forma lo estipulado por dicho
artículo debe otorgársele al Consejo de Ingeniería personería jurídica con el
fin de que cumpla con los fines del Estado que le han sido encomendados, a
través de la autonomía administrativa otorgada con cargo a sus propios
recursos.
§  Las funciones objetadas a las que se refiere el
artículo 28 del proyecto están establecidas tanto en la Ley 64 de 1978, el
Decreto 2500 de 1987,  el Decreto 3112 de 1990, el Decreto 2171 de 1992, el
Decreto 239 de 2000 y en el artículo 27 de la Ley 435 de 1998 así como en
diferentes normas que le remiten la facultad de sancionar algunas faltas:
Decreto 2107 de 2001, artículo 55, numeral 5°; en la Resolución No. 5923/81 del
MOPT. ; y en la Ley 734 de 2002 entre otras normas vigentes.
§  El
artículo 80 del proyecto tampoco viola el artículo 154 superior porque es potestativo
del legislador ordinario unificar en un solo ente la inspección y vigilancia de
todas las ramas de la ingeniería, partiendo de la premisa según la cual la
ingeniería es una sola. Además la instrucción dada al Ministerio de Agricultura
para proveer las medidas necesarias sobre el traslado de los registros
profesionales tampoco cambia la estructura de la administración nacional, pues
constituye una consecuencia lógica de la facultad constitucional de
reglamentación legal de las profesiones que además se inspira en los principios
de la función administrativa.
§  La
objeción respecto de los artículos artículo 27 y 28 del proyecto referente a la
integración del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus funciones
específicas tampoco pueden ser de recibo, puesto que la regulación de estos
asuntos también es inherente a la reglamentación de las profesiones como
atribución privativa del legislador.
§  El reproche contra el artículo 26 del proyecto tampoco
está llamado a prosperar, puesto que  en el artículo 163 del Decreto
Constitucional 2171 de 1992, vigente se estableció qué tipo de gravámenes
entrarían a suplir los costos de funcionamiento del Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería. Así mismo, el valor correspondiente a dichas
contribuciones ha sido calificado como una tasa por el Consejo de Estado, la
que se encuentra actualmente definida y se reajusta anualmente de acuerdo con
el alza del IPC certificado por el DANE.
§  La frase “cuyo valor será fijado de manera
razonable de acuerdo con su determinación” contenida en dicho artículo debe
ser entendida en el sentido de que los reajustes a dichas tasas se hará de
acuerdo con lo establecido en la ley presupuestal. Además el legislador está
facultado para establecer este tipo de gravámenes de acuerdo con lo dispuesto
en el numeral 12 del artículo 150 Superior, en concordancia con lo dispuesto en
el inciso segundo del artículo 338 ibídem, y que corresponde a lo predicado en
el artículo 163 del Decreto 2171 de 1992 sobre cuya constitucionalidad se
pronunció el  Consejo de Estado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto del 20 de enero
del año en curso solicita a la Corte declarar FUNDADAS las objeciones
del Ejecutivo respecto de la expresión “ente autónomo con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia,
de acuerdo con sus necesidades y determinación”, contenida en el artículo
25, y las formuladas contra los artículos  26, 27. 28 y 80 del proyecto de ley
bajo revisión.
Considera que por tratarse de
una entidad perteneciente a la administración pública nacional, el otorgamiento
de personería jurídica al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -Copnia-
debió tener origen gubernamental, pues del análisis del marco normativo que ha regido a dicho
Consejo puede colegirse que desde su
nacimiento ha ostentado funciones públicas de policía administrativa en tanto
que es y ha sido la entidad encargada del control y vigilancia de la profesión
de ingeniería y de sus auxiliares o afines. Así mismo, el Consejo ha sido conformado por funcionarios de la
administración pública, verbigracia, el Ministro de Transporte o su delegado,
el Ministro de Educación o su delegado y el Rector de la Universidad Nacional o
el Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma institución.
Señala que aun cuando la
normatividad antedicha hubiera omitido el señalamiento taxativo de la
naturaleza del Consejo no puede afirmarse, como lo hace el Congreso en su
escrito de insistencia, que se trata de una entidad privada, pues además de que
dicho ente ejerce funciones  administrativas con fundamento en la función de
policía administrativa propias de las autoridades competentes, está integrado
por funcionarios pertenecientes a la administración, su patrimonio está
constituido íntegramente por recursos públicos y, además no es producto de la
voluntad de asociarse de los pertenecientes al gremio.
Expresa el
Procurador que el Congreso es quien a la luz de la Constitución está facultado
para modificar la estructura de la administración pública.  No obstante, dicha facultad legislativa debe respetar la exigencia
contenida en  el inciso 2º del artículo 154 Superior, consistente en que dicha
modificación debe tener su origen e iniciativa en el Gobierno.
Agrega el
Jefe del Ministerio Público que según lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley
489  de 1998 la Administración Pública se integra por los organismos que
conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público “y por todos los demás
organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a
su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado colombiano”. En ese orden,
estima que aunque el artículo 25 objetado formalmente no esté creando un ente
nuevo, materialmente si lo está haciendo al cambiar sustancialmente la
naturaleza del COPNIA pues al dotarlo de personería jurídica y de autonomía
administrativa y financiera, está afectando la estructura de la administración
nacional, ya que de ser una entidad que dependía directamente del sector
central  pasaría a formar parte del sector descentralizado.
Sostiene que si el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería fuera de naturaleza privada, la sola asignación de recursos del
Presupuesto General de la Nación que realiza el artículo 26 también objetado lo
convertiría en un organismo público, de suerte que frente a esa hipótesis
también se hubiera hecho presente la exigencia de la iniciativa gubernamental
del artículo 154 constitucional.
Respecto de la supuesta vulneración al artículo 338 de
la Carta, el Procurador considera que el precepto superior permite que en tratándose
de tasas y contribuciones la tarifa de la obligación sea establecida por las
autoridades administrativas sin perder de vista, en todo caso, que la ley debe
fijar el método y el sistema para la determinación del tributo en función del
costo del servicio y la forma de distribuirlo entre los contribuyentes.  En su
parecer, no se trata de una absoluta remisión a las autoridades administrativas
para que fijen a su arbitrio dicho elemento de la tasa o la contribución.
Afirma que en
relación con la fijación legal de dichos métodos y sistemas la Corte
Constitucional ha adoptado una posición cada vez más flexible, pues  no es
necesario que la ley haga una
descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en
cuenta para establecer los costos y definir las tarifas, ya que tal exigencia
haría inútil la delegación prevista en el artículo 338 Superior y crearía un
marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes.
Señala que según el
Consejo de Estado los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería tienen el carácter de tasas y por ello su imposición debe respectar
los lineamientos constitucionales trazados por el artículo 338 de la Carta. Lo
anterior indica que la ley ha de determinar los parámetros dentro de los cuales
la administración puede fijar la tarifa del tributo. Sin embargo,  el artículo 26 objetado prevé que el valor
de las tarifas de los derechos de matrículas, tarjetas, permisos temporales,
certificados y constancias, sea fijado “de manera razonable de acuerdo con
su determinación”. Para el Procurador ésta expresión lejos de consagrar
pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia para determinar los costos y beneficios que inciden en la tarifa, lo
que hace es darle total autonomía al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
para establecer las mencionadas tasas, desconociéndose de esa forma el artículo
338 de la Constitución.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte es competente para
conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el
Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2. Trámite de las objeciones e
insistencia del Congreso
De conformidad con lo
establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
veinte días para devolver con objeciones el proyecto de ley, toda vez que esta
iniciativa tiene más de cincuenta artículos.
El Presidente de la República
actuó dentro del plazo establecido en la mencionada disposición, toda vez que
recibió el proyecto el día 18 de julio de 2002 y lo devolvió al Congreso el 15
de agosto del mismo año para segundo debate en los términos del artículo 167
del Ordenamiento Superior.
Por su parte, el procedimiento
del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución
Política, puesto que para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una
Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, la
cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.
3.  Examen material de las
objeciones
3.1 Supuesta infracción al
artículo 154 de la Constitución
Para el
Gobierno el artículo 25 del proyecto de ley bajo revisión es inconstitucional,
porque al fijar 1a naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de
Ingenierías, COPNIA, como autoridad pública con funciones de tribunal de ética
y policía administrativa, y como un ente autónomo con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo
con sus necesidades y determinación, modifica la estructura de una entidad
pública de carácter nacional perteneciente a la rama ejecutiva, desconociendo
lo dispuesto en el artículo 154 Superior, que para adoptar tal determinación
exige contar con la iniciativa legislativa del Gobierno, la cual no se dio
durante el trámite de la iniciativa en el Congreso de la República.
Por las mismas
razones el Ejecutivo considera que resultan inconstitucionales los artículos
26, 27, 28 y 80 del proyecto de ley que, en este orden, se refieren a las
rentas e integración del patrimonio del COPNIA, la conformación de este ente,
sus funciones y al ejercicio por parte del COPNIA de las funciones de
inspección y vigilancia del ejercicio profesional de las ingenierías pesquera,
agrícola, agronómica y forestal y de sus profesiones auxiliares.
Las cámaras
legislativas insisten en la constitucionalidad de las disposiciones objetadas,
pues consideran que mediante ellas no se está creando un nuevo ente ni se está
modificando su estructura en razón de que el COPNIA había sido creado
legalmente con anterioridad y desde entonces viene funcionando como la entidad
pública encargada de desarrollar funciones administrativas de inspección y
vigilancia de la profesión de ingeniero, para lo cual se le había reconocido
independencia y patrimonio propio, de suerte que el propósito de las normas
censuradas consiste en unificar y sistematizar la legislación anterior
referente a dicho organismo.
El Jefe del Ministerio Público, por su
parte,  estima que  las disposiciones cuestionadas se oponen al artículo 154
Superior, ya que  por tratarse de una
entidad perteneciente a la administración pública nacional el otorgamiento de
personería jurídica y de autonomía administrativa y financiera al Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA debió tener origen gubernamental.
Agrega que aunque el artículo 25 objetado formalmente no esté creando un ente
nuevo, materialmente si lo está haciendo pues cambia sustancialmente la
naturaleza del COPNIA, ya que de ser una entidad que dependía directamente del
sector central  pasaría a formar parte del sector descentralizado.
Para resolver
el interrogante que plantea la objeción presidencial, la Corte juzga pertinente
establecer previamente el fundamento constitucional que le sirvió de soporte al
Congreso para aprobar el proyecto de ley que se revisa “Por medio de  la cual
se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de
Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”.
Para la Corte
es evidente, que tal como lo anuncia el título del proyecto de ley, el Congreso
decidió modificar la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, sus
profesiones afines y auxiliares, para lo cual, definió su concepto; determinó
las actividades que se entienden como ejercicio de la ingeniería; señaló las
actividades consideradas como profesiones afines y auxiliares; determinó los
requisitos para ejercer esas profesiones y para obtener la matrícula, la
tarjeta de matrícula profesional y el certificado de inscripción profesional;
fijó el procedimiento de inscripción y matrícula;  definió lo que se entiende
por ejercicio ilegal de la profesión y las sanciones a los particulares que
violen las disposiciones de la ley; reguló el ejercicio de la profesión por
parte de los profesionales extranjeros; y además de establecer el Código de
Ética para el ejercicio de estas profesiones y el régimen disciplinario
correspondiente, dedicó el Título Tercero a la denominación, naturaleza
jurídica, integración y funciones del Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería y sus correspondientes regionales o seccionales.
Sin duda, al
aprobarse esta reglamentación, el legislador actuó con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 26 de la Constitución que lo habilita para regular
las profesiones y determinar las autoridades competentes que inspeccionarán y
vigilarán su ejercicio. Y además, con fundamento en lo dispuesto en el numeral
23 del artículo 150 Superior que autoriza al Congreso para expedir las leyes
que regirán el ejercicio de las funciones públicas, como son las de inspección y
vigilancia de las profesiones.
Esta
Corporación ha expresado, que en virtud de lo establecido en el artículo 26
Superior, el legislador goza de competencia para determinar la autoridad
encargada de ejercer la inspección y vigilancia de las profesiones -funciones
éstas que no son del exclusivo resorte del Ejecutivo (CP art. 189)-, y por
tanto el legislador “ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación
del órgano o entidad encargado de las funciones respecto de las profesiones
legalmente establecidas, la determinación de las funciones y la decisión de si
crea un órgano o entidad del orden nacional, o si más bien, en desarrollo del
mismo artículo 26, en concordancia con el artículo 103 de la  Constitución,
atribuye la función a la asociación profesional que se organice como Colegio
Profesional en los términos que señale la ley”[1].
También ha
precisado la Corte que si bien el legislador goza de una amplia potestad en la
determinación de la autoridad encargada de la inspección y vigilancia de las
profesiones legalmente establecidas, cuando para estos efectos opta por crear
un órgano o entidad del orden nacional debe, en cumplimiento a lo dispuesto en
el artículo 154 de la Carta Política, contar con la iniciativa o el aval
gubernamental.
Por ello, tratándose del asunto bajo revisión, la
Corte debe establecer de qué manera el legislador ejerció la referida
atribución, para lo cual será necesario referirse a la génesis y antecedentes
legislativos del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,  pues ya el
legislador de tiempo atrás venía ocupándose de su reglamentación.
Mediante la Ley 94 de 1937, por la cual se reglamentó
el ejercicio de la profesión de Ingeniería para efectos de intervenir o actuar
en las obras o empresas públicas nacionales, departamentales y municipales y el
ejercicio de cargos públicos que demanden conocimientos de ingeniería,   se
creó en Bogotá el Consejo Profesional de Ingeniería al que le correspondía
verificar la inscripción de los ingenieros que cumplieran con los requisitos
establecidos en la misma ley. Dicho Consejo estaba integrado por el Decano de
la Facultad de Matemáticas e ingeniería de la Universidad Nacional, un
ingeniero nombrado por el Ministerio de Educación  Nacional, el Ministro de
Obras Públicas o un ingeniero delegado por él, y el Presidente de la Sociedad
Colombiana de Ingenieros. Además, se le dio la posibilidad al Gobierno de crear
consejos profesionales de la ingeniería en las capitales de los departamentos y
en las demás ciudades donde exista personal idóneo para su constitución (arts.
6 y 7)
Posteriormente, el Decreto Legislativo 1782 de 1954,
al reglamentar el ejercicio de las profesiones de ingeniería y arquitectura
dispuso en su artículo 7° la creación en Bogotá del Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería y Arquitectura para la expedición de las matrículas o
certificados de matrícula a los profesionales de las distintas ramas de la
ingeniería y de la arquitectura. El Consejo estaba integrado por el Ministro de
Obras Públicas o un delegado por él, que debía ser ingeniero o arquitecto
titulado y matriculado; por el Decano de la Facultad de Matemáticas e
Ingeniería de la Universidad Nacional; por el Decano de la Facultad de
Arquitectura  de la Universidad Nacional; por el Presidente de la Sociedad
Colombiana de Ingenieros; por el Presidente en ejercicio de la Sociedad
Colombiana de Ingenieros. En el artículo 8°, el Decreto autorizó al Gobierno
para crear, en las capitales de los departamentos, Consejos Profesionales
Seccionales de Ingeniería y Arquitectura y en su parágrafo segundo se dispuso
que el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas,
sufragaría los gastos ocasionados por el funcionamiento de dicho Consejo y los
departamentos los que ocasionen los Consejos Profesionales Seccionales.
La Ley 64 de 1978, que derogó el Decreto 1782 de 1954,
reglamentó el ejercicio de la Ingeniería, la Arquitectura y profesiones
auxiliares, y en sus artículos 17 y 18 señaló que el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería y Arquitectura “continuará funcionando como la
entidad encargada del control y vigilancia de estas profesiones, así como de
sus auxiliares”, para lo cual estaría integrado por los Ministros de Obras
Públicas y Transporte, de Educación Nacional o sus delegados, por el Rector de
la Universidad Nacional o Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma, un
representante de las universidades privadas y los Presidentes de la Sociedad
Colombiana de Ingenieros y la Sociedad Colombiana de Arquitectos. De
conformidad con el artículo 20 de la citada ley, el Consejo debía ejercer las
siguientes funciones: conocer, por recurso de apelación o de consulta, de las
resoluciones que dicten los Consejos Profesionales Seccionales de Ingeniería y
Arquitectura, y resolver sobre ellas; resolver sobre la cancelación o
suspensión de tales matrículas o certificados; velar por el cumplimiento de la
ley y de sus decretos reglamentarios; presentar al Ministerio de Relaciones
Exteriores observaciones sobre la expedición de visas de Ingenieros,
Arquitectos y auxiliares, solicitadas con el fin de ejercer su profesión en
Colombia; presentar al Ministerio de Educación Nacional observaciones sobre la
aprobación de nuevos programas de estudios y establecimiento de centros
educativos relacionados con la Ingeniería y la Arquitectura y las profesiones
afines; elaborar y mantener actualizado un registro de Ingenieros y Arquitectos
y profesionales auxiliares; denunciar ante las autoridades competentes las
violaciones comprobadas de las disposiciones legales que reglamentan el
ejercicio de la Ingeniería, la Arquitectura y las profesiones auxiliares y
solicitar de aquellas la imposición de las penas correspondientes; y las demás
funciones que les señalen la ley y los decretos reglamentarios. Además, el
artículo 24 de  la referida ley le atribuyó al Consejo el carácter de Tribunal
de Ética al habilitarlo para imponer las sanciones de suspensión y cancelación
de la matrícula profesional allí reguladas, a los ingenieros y arquitectos con
base en el Código de Ética Profesional. El artículo 25 dispuso, por su parte,
que el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas,
continuaría sufragando los gastos que demande el funcionamiento del Consejo
Profesional de Ingeniería y Arquitectura.
La Ley 9ª de 1990 modificó la Ley 64 de 1978 para
redefinir el concepto de ingeniería y arquitectura y sus profesiones
auxiliares  y facultó al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
Arquitectura para ampliar el
alcance de las actividades a que se refiere la clasificación contenida en el
artículo primero de dicha ley, teniendo en cuenta las características
especiales del país.
El Decreto 2171 de 1992, por el cual se reestructuró
el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte, en
su artículo 163 dispuso que los gastos que demande el funcionamiento del
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura y de sus respectivas
seccionales “serán cubiertos con los ingresos que por los derechos de
expedición de matrícula, tarjeta de matrícula profesional, certificados y
constancias fije el Consejo” y que el mismo “tendrá su planta de
personal propia de acuerdo con la determinación del mismo, con cargo a los
fondos a que hace referencia el presente artículo”.
Finalmente, la Ley 435 de 1998 reglamentó el ejercicio
de la profesión de arquitectura y sus profesiones auxiliares, creó el Consejo
Profesional de  Arquitectura y reestructuró el Consejo Profesional de
Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus
profesiones auxiliares (artículo 25), señalando que estará integrado por el
Ministro de Transporte o su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de
Educación nacional o su delegado; el rector de la Universidad Nacional o el
Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma; el Presidente de la Sociedad
Colombiana de Ingenieros; y un representante de las universidades privadas.
Igualmente, fijó en dos años el período de los miembros del Consejo con posibilidad
de reelección (art. 26), autorizó al Consejo para crear Consejos Seccionales
(art.27)  y  dispuso la liquidación de los bienes y remanentes con que contaba
el anterior Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura
correspondiéndole una tercera parte de los mismos al Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares y las dos terceras partes
restantes al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones
auxiliares.
El anterior recorrido nos muestra lo siguiente: que el
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería fue creado por el legislador para
ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de dicha
profesión; que tal Consejo siempre ha estado conformado por funcionarios
públicos y particulares; y que además para su funcionamiento dependía de los
recursos públicos asignados por el Ministerio de Obras Públicas, lo que permite
concluir que se trata de una entidad de naturaleza pública como así ya lo había
reconocido con anterioridad esta Corporación en Sentencia C-964 de 1999, donde
dijo:
“...el Consejo Profesional de Arquitectura
e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración
y del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la
Corte Constitucional[2]
cuando estudió la naturaleza del Consejo Profesional de Topografía. Allí se
dijo que ese ente ejerce funciones “meramente administrativas… con fundamento
en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes,
la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo
dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”.  Por lo anterior, la Corte
concluye que la facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la
función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor,
desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán
exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines” .[3]
Naturaleza
pública que significa que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no es
una entidad de carácter privado que ejerza funciones administrativas -como
parece proponerlo el Senado de la República en su insistencia-, sino que es un
ente público, pues pese a que también está conformado por particulares su
creación legal no responde a una necesidad asociativa de sus miembros sino a la
decisión expresa del legislador de constituirlo como un ente encargado de
ejercer la inspección y vigilancia de la profesión de ingeniero, función ésta
de naturaleza administrativa que difiere de la que desarrollan las asociaciones
establecidas al amparo del derecho de asociación consagrado en el artículo 38
de la Carta para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad, cuya finalidad principal es la de representar y defender
intereses privados.
Por lo
anterior no cabe duda que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería en el
momento en que se presenta el proyecto de ley bajo análisis reúne un conjunto
de características que permiten catalogarlo como un órgano del nivel central
del orden nacional, puesto que fue creado por el legislador como una entidad
conformada por autoridades públicas y particulares, que ejerce funciones
administrativas y cuyos gastos de funcionamiento han sido sufragados con
recursos públicos.
No escapa a la
Corte la posibilidad permitida por la Constitución de que los particulares
puedan ejercer funciones administrativas (art. 210 de la CP), sin que por esta
razón se conviertan en entidades públicas. En este evento se trata de entes
creados por particulares con naturaleza privada a los que posteriormente se le
asignan funciones públicas. Tal es el caso de las Cámaras de Comercio, como lo
ha reconocido la Corte Constitucional[4].
Tampoco puede desconocerse que como los entes privados tienen su origen en la
libertad de asociación (art. 38 de la CP) su creación no puede ser impuesta por
legislador sin que viole este derecho fundamental.
El proyecto de
ley No. 44 de 2001 -Senado de la República-, 218 de 2002 -Cámara de
Representantes- bajo revisión, anuncia modificaciones a la reglamentación del
ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares y
específicamente en el artículo 25 objetado dispone que el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería “continuará funcionando como la autoridad pública con
funciones de Tribunal de Ética y policía administrativa, en la inspección,
control y vigilancia del ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y
profesiones auxiliares, sin perjuicio de las demás que le asignen otras leyes
concordantes o los decretos reglamentarios; ente autónomo con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia,
de acuerdo con sus necesidades y determinación”. (Subrayas fuera de
texto). Aunque el legislador pone de presente la continuación de dicho Consejo
le  atribuye una configuración institucional nueva, pues la norma  le otorga el
carácter de ente autónomo con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y
determinación, características que corresponden a las propias de una entidad
descentralizada del orden nacional.
En efecto, el
artículo 38 de la Ley 489 de 1998 -por la cual se regula la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional-  dispone en su numeral
segundo que la rama ejecutiva en el sector descentralizado por servicios está
integrada por “g. Las demás entidades administrativas nacionales con
personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder público”. Y el artículo 68 ibidem, establece
que son entidades descentralizadas del orden nacional, además de los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades públicas  y las sociedades de economía mixta, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios
“y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto
principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de
servicios públicos o la realización de actividades industriales y comerciales,
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”.
De acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 210 de la Constitución, la ley establecerá el
régimen jurídico de las entidades descentralizadas y por lo tanto el acto de
creación de un organismo o entidad administrativa deberá cumplir con los
requisitos exigidos en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998.[5]
En el caso
bajo análisis, si bien el proyecto de ley cumple con la mayoría de los
requisitos establecidos en el citado artículo 50, y con las características
propias de una entidad descentralizada,  se observa que no  indica expresamente
el Ministerio al cual estará adscrito el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería;  y aunque pudiera entenderse que lo es al Ministerio de Transporte,
dado que es el Ministro de dicha quien lo preside, es un deber ineludible de la
ley cumplir con dicho requisito.
Lo anterior no obsta para que la Corte concluya que el
legislador está desplazando al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería del
sector central al descentralizado, pues le atribuye personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera, y además le asigna recursos del
Presupuesto General de la Nación (art. 26). Este cambio implica una
modificación a la estructura de la administración nacional (CP art. 150-7) pues
está creando un establecimiento del sector descentralizado, facultad que si
bien está atribuida al legislativo por virtud el artículo 150-7 de la Carta,
ella no puede ser ejercida autónomamente sino contando con la iniciativa
gubernamental según lo dispuesto en el artículo 154 ibidem.
Como quiera que del acervo que reposa en el expediente
legislativo y de las mismas manifestaciones hechas por las cámaras legislativas
al insistir en ella constitucionalidad del proyecto de ley se desprende que el
mismo no contó con la iniciativa o aquiescencia del Ejecutivo, ha de concluirse
que las mismas están afectadas de inconstitucionalidad y por ello deben
declararse fundadas las objeciones del Ejecutivo.
Por las mismas razones prosperan las objeciones contra
los artículos 26, 27, 28 y 80 también objetados que se refieren al patrimonio y
rentas del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, su integración y
funciones específicas, y a las funciones de inspección y vigilancia del
ejercicio profesional de las ingenierías pesquera, agrícola, agronómica y
forestal y de sus respectivas profesiones auxiliares.
4.
Infracción al artículo 338 Superior
Considera
también el Ejecutivo que el artículo 26 del proyecto de ley que se revisa
desconoce el artículo 338 de la Carta, pues como los derechos de matrícula,
tarjeta, permisos temporales, certificados y constancias que debe cobrar el
Consejo Nacional Profesional de Ingeniería son verdaderas tasas, el legislador
en cumplimiento del precepto constitucional ha debido señalar directamente el
sistema  y método para determinar los costos y beneficios relacionados con este
tributo, y no dejar la definición de estos asuntos en manos del Consejo
Nacional Profesional de Ingeniería.
Las cámaras
legislativas insisten en la constitucionalidad de la disposición censurada,
pues juzgan que como el legislador goza de competencia para crear tributos se
puede habilitar al Consejo Nacional Profesional de Ingeniería para que fije de
manera razonable y de acuerdo con su determinación el valor de dichos derechos.
En cambio, el
Procurador General de la Nación estima que la Corte debe declarar fundadas las
objeciones pues conforme a lo dispuesto e el artículo 338 Fundamental el
legislador no puede autorizar el cobro de las tarifas de los servicios que
prestan las entidades públicas sin que previamente haya definido el sistema y
el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
El problema
jurídico que debe resolver la Corte consiste entonces en establecer si el cobro
por derechos de matrícula, tarjetas, permisos temporales, certificados y
constancias que expida el COPNIA en ejercicio de sus funciones es una tasa cuyo
valor pueda ser fijado de manera razonable de acuerdo con la determinación de
dicho Consejo.
Para despejar
el anterior cuestionamiento debe tenerse en cuenta que  la Corte en Sentencia
C-530 de 2000 analizó el numeral 3° y el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43
de 1990, que se refiere a la atribución de la Junta Central de Contadores para
expedir, a costa del interesado, la tarjeta profesional y su reglamentación,
las certificaciones que esté autorizado legalmente para expedir, y para señalar
el valor de dichas certificaciones. En dicho pronunciamiento, la Corte sostuvo:
“c) La
expedición de la tarjeta, que debe ser a costa del interesado, necesariamente
implica la existencia de un hecho gravable, como es el costo del servicio que
presta la Junta de Contadores por dicha labor. Por lo tanto, la determinación
del valor de la expedición de la tarjeta debe hacerse de conformidad con los
términos de la ley, la cual señalará el sistema y el método para definir la
recuperación de los costos de los servicios que se prestan a los usuarios o la
participación de los servicios que se les proporcionan y la forma de hacer su
reparto, según el art. 338 de la Constitución.
“d) El parágrafo
del art. 20 se ajusta a la Constitución, porque no se trata propiamente de
recuperar los costos de un servicio (inciso 2 art. 338) sino simplemente de
reparar un costo directo”.
De lo anterior
puede concluirse, que en el mismo sentido, el valor que se cobra por los
derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales es una tasa pues
corresponde al costo del servicio que presta el COPNIA por dicha labor. Por lo
tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta dicho valor no
puede ser señalado de manera discrecional por el COPNIA  sino conforme a los
parámetros que debe establecer la ley, que para el caso hacen relación al
diseño de una metodología que permita establecer los criterios relevantes a
partir de los cuales se reconozcan los costos económicos requeridos para la
prestación del servicio, y de un sistema de medición económica y social de
aquellos factores que deben manejarse para repartir en forma equitativa esos
costos entre los usuarios.  [6]
El artículo
objetado dispone que el COPNIA establecerá el valor de los derechos “en
forma razonable de acuerdo con su determinación”, sin que en parte alguna
se haya señalado el sistema, el método y la forma de hacer el reparto. Sin
duda, tal expresión resulta inconstitucional respecto del cobro por derechos de
matrícula, tarjetas y permisos temporales,  puesto que conforme con lo
dispuesto en el artículo 338 de la Carta el legislador no puede asignar la fijación
de la tarifa en la autoridad sin que previamente le haya señalado el método y
el sistema para definir los costos y beneficios y la forma de hacer el reparto,
razón por la cual se declarará fundada la objeción presidencial. En cambio, el
señalamiento de manera razonable de acuerdo con su determinación respecto del
cobro por los derechos de certificados y constancias no resulta
inconstitucional, pues como lo dijo la Corte en la Sentencia C-530 de 2000, en
este caso no se trata propiamente de recuperar los costos de un servicio sino
simplemente de reparar un costo directo.
La Corte
considera que para que la decisión no resulte inocua, en el presente caso
resulta procedente integrar la unidad normativa con el literal k) del artículo
28 del proyecto de ley, pues aunque no fue objetado por el Ejecutivo también
dispone que es función del COPNIA establecer el valor de los derechos de
matrícula profesional, certificados de inscripción y matrícula profesional y
sus respectivas tarjetas, certificados de trámite y vigencia y los permisos
temporales  “en forma equilibrada y razonable”, con lo cual se está
autorizando a esta entidad para que en contravención a lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, proceda a determinar las
tarifas por el servicio que presta atendiendo única y exclusivamente a su
propia determinación, sin sujeción a ningún parámetro legal que le señale el
sistema, el método y la forma de hacer el reparto. Por tanto, la anotada
expresión también resulta inexequible pero solo respecto del valor de los
derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales, porque en relación con
los certificados y constancias se ajusta a la Constitución.
Por
las anteriores razones se declarará fundada la objeción presidencial respecto
de la expresión “en forma
razonable de acuerdo con su determinación” contenida en el artículo 26 pero
solo en relación con el cobro por derechos de matrículas, tarjetas y permisos
temporales, y de la expresión “en forma equilibrada
y razonable” del literal k) del artículo 28 pero, igualmente, solo en relación con el
establecimiento del valor de los derechos de matrículas profesional, expedición
de tarjetas  y permisos temporales.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales respecto de
los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 del proyecto de Ley
No. 44 de 2001 - Senado de la República-, 218 de 2002 -Cámara de
Representantes-, por cuanto
estas disposiciones infringen el artículo 154 de la Constitución.
Segundo.
Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales
respecto de la expresión “en
forma razonable de acuerdo con su determinación” contenida en el artículo
26 pero solo en relación con el cobro por derechos de matrículas, tarjetas y
permisos temporales; y de la expresión “en forma
equilibrada y razonable” del literal k) del
artículo 28, pero solo en
relación con el establecimiento del valor de los derechos de matrículas
profesional, expedición de tarjetas  y permisos temporales, ambas del proyecto de Ley No. 44 de 2001 -Senado de la República-, 218 de 2002
-Cámara de Representantes, por infringir el artículo 338 de la Constitución.
Tercero. Por Secretaría General remítase el expediente legislativo y copia
de esta sentencia al señor Presidente del Congreso de la República, con el fin
de que se dé cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 167 de la
Constitución y 33 del Decreto 2067 de 1991.
Cópiese, notifíquese y comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-078/03
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Organo mixto que no modifica la
administración nacional (Salvamento de voto)
COLEGIO DE PROFESIONALES-Manifestación del ejercicio de la
autonomía privada, no le es dable al legislador ordenar su creación (Salvamento
de voto)
CONSEJO DE PROFESIONALES-Entidad pública, por ende el Gobierno no
es el único que puede presentar proyectos de ley para su creación (Salvamento
de voto)
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-No puede sostenerse que la expresión
autoridades competentes del art. 26 superior se refiere únicamente a entidades
públicas (Salvamento de voto)
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Opciones de creación (Salvamento de voto)
AUTORIDAD PUBLICA-Sentido de la expresión (Salvamento de
voto)
COLEGIO DE PROFESIONALES-Asignación de funciones (Salvamento de
voto)
Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria
de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto
que fue manifestado en la Sala Plena del día seis (6) de febrero de 2003,
respecto de la sentencia C-078 de 2003.
En dicha providencia, la Corte resolvió
declarar fundadas las objeciones del Gobierno a los artículos 25, 26, 27, 28 y
80 del Proyecto de ley No. 44/01 Senado - 218/01 Cámara “Por el cual se
modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética
Profesional y se dictan otras disposiciones”. El fundamento para tal
decisión fue que estas disposiciones estaban creando un organismo modificatorio
de la administración nacional, pues el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería reúne las características propias de las entidades descentralizadas
del orden nacional. Así, al modificar la estructura de la administración
nacional debió contar con la iniciativa o aquiescencia del gobierno, tal como
lo consagra la Constitución (art. 150-7). Además, el proyecto objetado no
adscribió este organismo a ningún Ministerio. Así, los artículos referidos a
ese Consejo o que incluían en su texto consecuencias derivadas del
funcionamiento de esta entidad, habrían vulnerado la reserva de iniciativa
legislativa en cabeza del gobierno.
A pesar de lo anterior, el Suscrito
Magistrado considera que sólo una interpretación literal de los artículos
objetados puede llevar a la conclusión de que el mencionado Consejo es un
órgano que integra la administración nacional. Una conclusión diferente, esto
es, que se trata de un órgano mixto que no modifica la administración nacional
se sigue de considerar estas normas a la luz de sus funciones de acuerdo con la
Constitución. Esta posición encuentra sustento en el propio texto del proyecto
objetado y en el ordenamiento superior. Así, de conformidad con el proyecto de
ley, las funciones de este Consejo se concentran en inspeccionar y vigilar la
profesión, aparte de realizar funciones disciplinarias y administrativas en el
marco de la previsión consagrada en el artículo 26 constitucional. Esta
Corporación ha interpretado tal norma en un sentido restrictivo:[7] o la
inspección y vigilancia se lleva a cabo por conducto de entidades públicas o se
realiza por intermedio de colegios de profesionales. Como quiera que los
colegios son manifestación del ejercicio de la autonomía privada, no le es
dable al legislador ordenar su creación. Así las cosas, ante la creación de un
consejo de profesionales (o cualquier otra denominación), debe entenderse que
se trata de una entidad pública. Por lo mismo, únicamente el gobierno nacional
puede presentar los proyectos de ley que ordenen su creación, pues se modifica
la estructura de la administración pública (C.P. Arts. 150 y 154).
Esta interpretación apoya la idea de que
las labores de vigilancia y control sobre las profesiones son realizadas por
entidades públicas -que pueden ser creadas por ley- o se realizan a través de
entes privados -colegios- de creación autónoma. Ello apareja que (i) la
Constitución ha establecido una cláusula cerrada sobre la libertad de
configuración legislativa, en el sentido de que únicamente puede crear órganos
de naturaleza pública y (ii) que todas las entidades son públicas si son
creadas mediante ley. Por tanto en esta materia el Estado se puede reservar las
facultades de control y vigilancia o las puede entregar -por vía de la
descentralización por colaboración- a entidades privadas. Estaría prohibido
entonces que existieran entes de naturaleza intermedia que asumieran tales
funciones.
Pero el artículo 26 de la Constitución
establece que corresponderá a las “autoridades competentes” ejercer la
inspección y vigilancia sobre las profesiones. Así mismo que podrá asignarles
funciones públicas a los colegios de profesionales. Considero que resulta
legítimo que el legislador asigne funciones de control y vigilancia a los
colegios profesionales. Por tanto pienso que es necesario revisar la
interpretación restrictiva que se ha hecho del inciso primero de este artículo,
pues, como se verá, no consulta la naturaleza jurídica del Estado colombiano
como Estado social de derecho.
La interpretación de la expresión autoridades
competentes, del artículo 26 de la Carta como referente a entidades
públicas, únicamente se puede explicar bajo los postulados del Estado de
derecho liberal. Bajo dicho modelo, la sociedad se comprendió como algo
enfrentado al Estado, de manera que una entidad o una actividad se ubicaba,
inexorablemente, en alguno de los dos ámbitos. La existencia de tales ámbitos,
por otra parte, fijaba los límites a cada una de las partes. Entre los aspectos
decisivos, se cuenta la relación entre Estado y asociados. En sentencia SU-747
de 1998, esta Corporación señaló que: “el Estado de derecho liberal y el
Estado social de derecho se diferencian en la relación que construyen entre el
Estado y los asociados: así [...] el primero busca ante todo limitar el poder,
de tal manera que no pueda amenazar los derechos y libertades de los
ciudadanos”. De lo anterior se desprende que, salvo figuras extrañas -como
la descentralización por colaboración- y expresa autorización normativa, no le
era dable a los particulares ejercer autoridad. Dicho ejercicio caracterizaba
lo público. Así, bajo un Estado de derecho, la expresión autoridad,
necesariamente aludía al Estado.
El Estado social de derecho, por su parte,
si bien se basa en la distinción Estado-sociedad civil, no la asume en sentido
absoluto. La Corte ha indicado que el Estado social de derecho, así como se
estructura sobre el control del poder público, también impone la realización de
diversos fines en la sociedad, lo que autoriza una fuerte intervención en la
misma[8].
Hasta la fecha, la Corte ha hecho hincapié en las obligaciones materiales del
Estado social de derecho -precisamente, por lo social- y en los deberes
derivados de dicho modelo estatal. Empero, desde sus primeras decisiones,
recalcó que el Estado social de derecho se cimentaba sobre dos elementos: el
Estado asistencial y la democracia constitucional. Sobre el segundo elemento,
en sentencia T-406 de 1992, precisó que el “Estado constitucional
democrático […] se manifiesta institucionalmente a través de la creación de
mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el
ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de
principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el
funcionamiento de la organización política”.
Entre los elementos que se deben destacar del perfil
institucional del Estado social de derecho, se encuentra la democracia
participativa, pues la participación ciudadana es un deber de la persona y del
ciudadano (C.P., art. 95); y esto “ya ha llegado a identificarse
constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial del Estado social
de derecho colombiano (C.P., Preámbulo y arts. 1 y 2).”[9]
Por lo anterior, la democracia
participativa no se apoya en la dicotomía propia del Estado liberal, esto es,
en la separación absoluta entre Estado y sociedad civil, sino que supone la
posibilidad de que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones y
en el ejercicio del control sobre el Estado y sobre la sociedad. La fuerza de
la democracia participativa no se agota en las instancias electorales o los
espacios de decisión asignados al soberano (el Pueblo), sino que se refleja en
diversos espacios institucionales, en los cuales el interés del Estado (en
cuanto expresión del poder) no se contrapone directamente al interés privado,
sino que se confunde con éste o alguno de sus sectores. Así, por ejemplo, el
Estado tiene un interés directo en proteger al menor (C.P. Art. 44) o en
fomentar ciertas actividades productivas[10].
La forma de garantizar a la ciudadanía
espacios de participación en los sectores en los cuales se interceptan las
esferas públicas y privadas no se agota en las soluciones tradicionales de
organización de las funciones públicas: Estado o descentralización por
colaboración. En esta materia, no existen reservas normativas. Por el
contrario, el Constituyente acoge la posibilidad de que sean creados modelos
que respondan directamente a tales situaciones, sin que se recurra a la
ubicación exclusiva dentro del ámbito de lo público o lo privado. Así, por
ejemplo, el artículo 56 de la Constitución dispone que la ley reglamentará la
composición y funcionamiento de “una comisión permanente integrada por el
Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores” que
tendrá por función fomentar “las buenas relaciones laborales” y la
concertación de las políticas salariales y laborales.
Así las cosas, bien puede admitirse la
existencia de órganos que están a mitad de camino entre lo público y lo
privado, que asumen funciones propias del Estado -autoridad- y, a la vez, el
despliegue de actividades privadas. Como, por ejemplo, las cámaras de comercio.
La selección de este modelo no es imperativo, sino que le corresponde al
legislador, atendiendo a razones de conveniencia y razonabilidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, no puede
sostenerse que la expresión autoridades competentes del artículo 26 de
la Constitución se refiera exclusivamente a entidades públicas. Por el
contrario, hace referencia a que dicha intervención y vigilancia deberá
realizarse por una organización competente para ello; autorizada
normativamente para realizar dicha función. De ahí que el hecho de que el
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería sea un órgano creado por la ley, no
implica que de manera automática suponga la existencia de una entidad pública.
Habiéndose establecido la posibilidad de
que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no sea una entidad pública,
sino un ente “a mitad de camino”, a continuación serán enunciadas las
condiciones para que una entidad ostente dicha naturaleza.
Una opción consiste en que sea de creación
legal. Así, todo ente creado por ley, es Estatal. Esta postura se apoya en la
idea antes discutida de que únicamente existen entes públicos o privados.
Además, dicha postura obliga, sin que exista razón constitucional alguna, a que
el Estado asuma directamente todo lo relacionado con la intervención y
vigilancia o la entregue al sector privado. Es decir, o ejerce la autoridad o
se despoja de ella. Le priva, en consecuencia, al Estado de la posibilidad de
ejercer la autoridad de manera coordinada con la sociedad civil. Esta
interpretación resta fuerza y extrema las soluciones al derecho de los
colombianos a participar en las decisiones que los afectan y “en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación” (C.P. Art. 2). El Estado (en este caso el legislador) puede tener un
interés especial en crear un instrumento de intervención y de vigilancia en el
cual los directamente afectados (como una profesión) tengan espacio para
incidir en la forma en que se ejerce dicho control y vigilancia. De esta manera,
se garantiza que el ejercicio de la autoridad no esté, de manera absoluta, en
manos privadas; lo que redunda en garantías para los vigilados e
inspeccionados, en la medida en que se respetarán los intereses generales y no,
de manera exclusiva, aquellos de quienes ostenten una situación de poder o de
dominio dentro de la organización privada. Así mismo, se garantiza que la
gestión de intereses privados (en este caso, gremiales) no sea resuelto por el
Estado, lo que supone preservar amplios espacios para el ejercicio de la
libertad y la autonomía privada. Este último punto debe relevarse, pues de
asumir que por el hecho de ser de creación legal, automáticamente se integra a
la administración pública, el ente quedará bajo la tutela presidencial, quien
tendrá facultades inmensas para definir el funcionamiento, las políticas,
programas y demás asuntos gremiales. No interesa que se trate de una situación
de adscripción o vinculación, pues, en todo caso, y con grados distintos, dicha
tutela existe, pues únicamente el Presidente de la República ostenta la calidad
de Suprema Autoridad Administrativa.
Otra opción podría ser el hecho de la
participación de funcionarios públicos. La presencia de tales funcionarios (en
este caso 4: un ingeniero delegado del Ministerio de Transporte, otro del
Ministerio de Educación, otro del Ministerio de Medio ambiente y, finalmente el
Decano de Ingeniería de la Universidad Nacional) no obliga a deducir su
naturaleza pública. Si bien debe admitirse que se trata de un indicador
importante que sugiere dicha naturaleza, no puede estimarse en suficiente. El
hecho de que funcionarios públicos participen de los procesos de toma de
decisiones[11]
o conformen la entidad[12],
no la torna en pública. Tal es la situación, no sobra recordarlo, de las
sociedades de economía mixta donde el Estado tiene participación minoritaria.
Por último, podría aducirse el hecho de
cumplir una función pública. Sin embargo, el hecho mismo de que la Constitución
autoriza al sector privado a ejercer determinadas funciones públicas -como
administrar justicia (C.P. Art. 116), prestar la seguridad social (C.P. Art.
48), salud (C.P Art. 49), o ejercer inspección y vigilancia sobre las
profesiones (C.P. Art. 26)- lo inhabilita como criterio para determinar la
naturaleza pública de la entidad.
Las anteriores razones no son suficientes,
aunque sí necesarias para calificar a un órgano como estatal. Dicha
calificación, entonces, únicamente puede derivarse de la intención, prevista
normativamente, de integrar la administración (u otra rama del Estado) y el
hecho de administrar y funcionar con recursos públicos. Tales condiciones, en
particular la disposición positiva, son necesarias.
En relación con el presente caso no se
observa que el legislador hubiese expresado su intención de que el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería integrara la administración pública. No
existe, salvo la expresión contenida en el artículo 25 “autoridad pública”,
indicación alguna que sugiera que se modifique una entidad pública de carácter
nacional que pertenezca a la Rama Ejecutiva.
Teniendo en cuenta que la expresión
“autoridad pública” puede generar dudas, es necesario entonces establecer su
sentido. Una interpretación literal de dicha expresión en realidad no sugiere
nada sobre su naturaleza. Se trata, por lo tanto, de una expresión que designa
naturaleza de máximo órgano de inspección y vigilancia sobre la profesión de
Ingeniero, teniendo en cuenta que según la legislación anterior, la entidad
recibía recursos públicos. Con todo, su labor puede ser ejercida por una
entidad pública, privada o “a medio camino”. En suma, a pesar del tenor del
texto, su interpretación literal no es de recibo, ya que de la expresión “autoridad
pública” no se deriva necesariamente la pertenencia del organismo a la
estructura de la administración nacional, según lo visto anteriormente.
Aceptarlo sería incurrir en la confusión de asimilar la naturaleza de algunos
rubros que componen sus recursos -los recursos públicos que aún posee y los que
le sean asignados del Presupuesto General del la Nación- con su naturaleza como
entidad pública de carácter nacional perteneciente a la Rama Ejecutiva.
Se concluye entonces que dado que las
profesiones pueden organizarse en colegios, la ley les puede asignar también
funciones públicas referidas a la profesión que representen. En ese sentido,
los colegios profesionales o las autoridades competentes pueden ejercer este
tipo de funciones cuyo interés ya ha sido estudiado en repetidas ocasiones por
la Corte.[13]
En este caso, es necesario aceptar que existen entidades que se ubican en un
espacio intermedio entre los entes públicos que desempeñan funciones
administrativas que les son propias respecto de las profesiones, y los entes
privados que el Estado puede facultar para desarrollar ese mismo tipo de
funciones. En ese orden de ideas, es claro para el suscrito Magistrado que si
la Constitución permite el ejercicio de tan delicadas funciones a los
particulares y no cierra la posibilidad de que lo hagan, con mayor razón lo
debe permitir a entidades de carácter mixto, en las cuales se conjuga tanto el
celo estatal, como la autonomía de lo privado en aras de ejercer funciones de
inspección y vigilancia frente a las profesiones.
El análisis precedente me permite concluir
que las disposiciones objetadas debieron ser declaradas exequibles pues no se
presenta alteración en la estructura de la administración nacional.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1]
Sentencia C-482 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Gálvis
[2]
Sentencia C-606 de 1992
[3]
Sentencia C-964 de 1999
[4]
Sentencias C-144 de 1993, C-1142  y C1319 de 2000
[5]
ARTICULO 50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACION. La ley que
disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar
sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte
presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
La estructura orgánica de un
organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes
aspectos:
1. La denominación.
2. La naturaleza jurídica y el
consiguiente régimen jurídico.
3. La sede.
4. La integración de su
patrimonio.
5. El señalamiento de los
órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de
designación de sus titulares, y
6. El Ministerio o el
Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
PARAGRAFO.
Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades
administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos
administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás
organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su
acto de creación.  (Subrayas fuera de
texto)
[6]
Sentencias C-455 de 1994, C-577 de 1995, C-116 de 1996 y C-530 de 2000
[7]  Ver sentencias C-226 de 1994, C-399 de 1999 y C-964
de 1999.
[8]  Sentencia SU-747 de 1998, entre muchas.
[9]  Sentencia C-643 de 2000.
[10]  Al respecto ver sentencia C-254 de 1996.
[11]  Ver al respecto Sentencia C-263 de 1996 en materia
de servicios públicos, en la que se analizó la competencia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para conocer de las
apelaciones contra decisiones de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios.
[12]  Artículo 56 de la Constitución.
[13]  Ver entre otras, las sentencias C-064 de 2002, C-251
de 1998 y C-226 de 1994.