C-162-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-162/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige la existencia de un contenido o materia legal a reglamentar
Existe en materia educativa una estricta vinculación
del reglamento a la ley, es decir el papel del reglamento es desarrollar y
precisar la ley y no llenar los vacíos legales, pues tal como ha dicho esta
Corporación “el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia
previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada”. La
potestad reglamentaria carece de un ámbito normativo autónomo.
GARANTIA INSTITUCIONAL-Reconocimiento constitucional/GARANTIA
INSTITUCIONAL-Limita la actividad del legislador
La categoría de garantía institucional es acuñada en
los años veinte de este siglo por la doctrina alemana para referirse a
determinadas instituciones no esenciales o centrales, pero si típicas, y por
tanto necesarias, de la organización político administrativa. Gracias a su
reconocimiento constitucional gozan de protección, especialmente frente al
legislador, pues a este último al regularlas le estaría vedado suprimirlas,
vaciarlas de contenido o desfigurarlas, con esta prohibición queda garantizada
la imagen maestra de la institución o Leit-Bild.
GARANTIA INSTITUCIONAL-Concepto
La garantía institucional no asegura un contenido
concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la
preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en
términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social
en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la
figura de los derechos fundamentales.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como garantía institucional
Esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada
sobre el alcance de la autonomía universitaria como garantía institucional,
siendo definida como “la capacidad de autorregulación filosófica y de
autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio
público de educación superior”. En esta definición se destacan las dos
“vertientes” que integran la figura en estudio, “[d]e un lado, la dirección
ideológica del centro educativo, lo cual determina su particularidad y su
especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa. Para
ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los planes de estudio y
los métodos y sistemas de investigación. Y, de otro lado, la potestad para
dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de
funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y
aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y
formación de sus docentes”. Igualmente, se ha reconocido que de la garantía
institucional de la autonomía universitaria derivan ciertas posibilidades
concretas de actuación en cabeza de los establecimientos educativos, dentro de
las cuales se cuentan: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos,
formativos, docentes, científicos y culturales; (iv) seleccionar a sus
profesores y admitir a sus alumnos; (v) asumir la elaboración y aprobación de
sus presupuestos y (vi) administrar sus propios bienes y recursos.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
GARANTIA INSTITUCIONAL Y RESERVA DE LEY-Propósitos diferentes
La garantía institucional y la reserva de ley
persiguen propósitos diferentes, pues mientras la primera cumple una función de
límite a la actividad legislativa, la segunda pretende precisamente lo
contrario, es decir, garantizar que ciertos contenidos constitucionalmente
predeterminados sean regulados en detalle exclusivamente por medio de normas
con fuerza de ley. Nótese entonces que la reserva de ley no preserva
necesariamente a una institución constitucionalmente garantizada, pues la
detallada regulación legal puede conducir precisamente a erosionar sus rasgos
distintivos. Lo anterior no obsta para que en ciertos eventos la Constitución combine
ambas técnicas y garantice la existencia de ciertas instituciones además de
prever que sus contenidos deben ser desarrollados exclusivamente por el
Legislador, pero esta peculiar combinación debe ser plasmada de manera expresa
en el texto constitucional.
REGLAMENTOS AUTONOMOS O INDEPENDIENTES-Competencias de regulación por el gobierno
subordinadas a la ley/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO PARA SEÑALAR
ESTANDARES DE CALIDAD EN PROGRAMAS DE FORMACION Y CRITERIOS DE EVALUACION-No
habilitada en la norma/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO PARA SEÑALAR
ESTANDARES DE CALIDAD EN PROGRAMAS DE FORMACION Y CRITERIOS DE EVALUACION-Por
existencia de otras disposiciones de rango legal que permiten delimitar el
alcance de la potestad gubernamental
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que en
el actual régimen constitucional, el gobierno carece en materia educativa, de
competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento
superior, están siempre subordinadas a la ley. En este sentido, ni la potestad
reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al
gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y en
ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley. Por ello, la
asignación al Gobierno del señalamiento de los estándares mínimos de calidad de
los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios de
evaluación de los mismos, prevista en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002
podría entenderse como una habilitación abierta a la discrecionalidad del
Ejecutivo, sin parámetro alguno, para establecer dichos estándares y criterios.
Esa comprensión del enunciado normativo demandado acarrearía su
inconstitucionalidad porque de ella se desprendería una potestad normativa
autónoma para regular la materia. Sin embargo, constata esta Corporación que en
el ordenamiento jurídico existen distintas disposiciones de rango legal que
permiten delimitar el alcance de la potestad reglamentaria gubernamental. En
efecto, para determinar el alcance de la disposición acusada no sólo es
relevante el precepto acusado sino que éste debe ser leído sistemáticamente, de
manera tal que de existir otras disposiciones, aun contenidas en leyes
diferentes, delimitadoras del alcance de la facultad de definir los estándares
de calidad de la educación superior técnica o tecnológica, estos preceptos
legales constituirán el contenido normativo, definido previamente por el
Legislador, a partir del cual se desarrolla la atribución gubernamental
contemplada en el artículo 9 de la Ley 749 de 2002, y en consecuencia la
reglamentación de los estándares mínimos de calidad de los programas de
educación superior, tiene que partir de los parámetros establecidos en dichas
disposiciones legales.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO PARA
DEFINIR ESTANDARES DE CALIDAD DE LA EDUCACION SUPERIOR TECNICA O TECNOLOGICA-Límites
El ejercicio de la potestad reglamentaria en ningún
caso puede afectar el contenido esencial de la garantía institucional de la
autonomía universitaria, ni podrán versar sobre los contenidos académicos, la
orientación filosófica de los docentes, los procesos de enseñanza o el derecho
fundamental a la educación.
Referencia: expediente D-6880
Demandante: Manuel José Sarmiento Arguello
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 8 y 9 (parciales) de la Ley 749 de 2002
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública establecida en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Manuel José Sarmiento Arguello
demandó los artículos 8 y 9 (parciales) de la Ley 749 de 2002.
Mediante auto fechado el día primero de agosto de 2007,
el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor; igualmente solicitó en la misma providencia que por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, se comunicara la iniciación del
proceso al Presidente de la República y al Ministerio de Educación Nacional para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio
de apoderado con el objetivo de indicar los motivos que, en su criterio,
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas
demandada. Para los mismos fines, invitó a participar a en el trámite de la
acción a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Autónoma,
de Cartagena, Javeriana, Libre, Nacional, de Pasto, Rosario y del Valle.
Dentro del término de fijación en lista presentó escrito
de intervención el Ministerio de Educación por medio de apoderada judicial,
posteriormente intervino la Universidad del Rosario. Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y rendido el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcriben los enunciados
normativos demandados:
LEY 749 DE 2002
(julio 19)
Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002
“Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica,”
(…)
“ARTÍCULO 8o. DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Para poder ofrecer y
desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional
de pregrado)[1], o
de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro
calificado del mismo. (El Gobierno Nacional reglamentará: el registro
de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de
los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y
evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación
superior)[2].”
“ARTÍCULO 9o. DE LA DEFINICIÓN DE ESTÁNDARES MÍNIMOS DE CALIDAD Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LA INFORMACIÓN. El Gobierno Nacional
con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país,
definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de
los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios
para la evaluación de los mismos, los cuales serán tenidos en cuenta, tanto
por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por quienes
efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas.”
III. LA DEMANDA.
El actor, Manuel José Sarmiento Arguello,
solicitó a la Corte Constitucional que declarara la inconstitucionalidad de enunciados
normativos contenidos en los artículos 8 y 9 de la Ley 749 de 2002 por
considerar que desconocen los siguientes preceptos constitucionales: el
artículo 67 (subordinación de la dirección de la educación a la ley); el artículo
68 (Competencia del legislador para establecer las condiciones de creación y
gestión de los establecimientos educativos); el artículo 69 (principio de
autonomía universitaria); el artículo 113 (separación de poderes); y el
artículo 114 (cláusula general de competencia del Legislador).
A juicio del demandante, los preceptos
demandados parcialmente desconocen la reserva legal en materia educativa y las
consecuencias que de ella se derivan. Luego de exponer los que, en su opinión,
constituyen los rasgos más significativos de la técnica de reserva legal y su
estrecha relación con el principio de división de poderes, destaca el
demandante que la Constitución de 1991 ha establecido que “el marco jurídico
de ciertas materias solo puede estar consagrado en una ley en sentido formal,
esto es, elaborada por el Congreso de la República.” En su parecer, “la
vulneración de la reserva legal impuesta por la Constitución no solo es
inconstitucional por desconocer una norma de rango superior que establece dicha
limitación de regulación, sino también porque atenta contra los presupuestos
esenciales del Estado Social de Derecho.”
En esa misma dirección, añade el ciudadano
Sarmiento Arguello, la razón de ser de la reserva legal consiste en “darle
la competencia exclusiva al principal órgano de representación democrática:
puesto que éste está integrado por los representantes tanto de la mayoría como
de las minorías”. De lo anterior concluye que el desconocimiento de una
reserva legal implica la vulneración de principios fundamentales contenidos en la
Carta de 1991 como el principio democrático o la división de poderes.
Según el demandante, en efecto, la reserva
de ley no supone “que el legislador sea el único competente para regular la
materia objeto de reserva legal, ni que al legislador le quede por completo
prohibido expedir algún tipo de regulación sobre la misma.” Reconoce,
incluso, que “la potestad reglamentaria del ejecutivo le permite entrar a
reglamentar una ley con el objeto de materializar los fines perseguidos por la
norma”. No obstante, acentúa que resulta contrario a la Constitución el que
el legislador efectúe una regulación “en términos tan amplios y ambiguos que
le de total libertad al ejecutivo para establecer el marco jurídico que deberá
regir la materia.” Así las cosas, añade, “una ley que regule una materia
objeto de reserva legal debe contener al menos unas pautas y criterios mínimos
que limiten la potestad reglamentaria del ejecutivo. La falta de ello supone la
inconstitucionalidad de la norma.”
A renglón seguido, cita el demandante
algunas sentencias en las cuales la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre la temática (sentencias C-675 de 2005; C-734 de 2003, C-530 de 2003) y
luego pasa a referirse al tópico relacionado con la reserva legal en materia de
educación, con motivo del cual, trascribe apartes de la sentencia C-675 de 2005
en la que la Corte expresamente reconoció que la educación estaba sometida a
reserva legal de ley, posición que, advierte el actor, sido reiterada por la
Corporación en la sentencia C-852 de 2005.
Una vez efectuadas las aclaraciones
referidas, el ciudadano Sarmiento Arguello arriba a la conclusión que los
artículos 8 y 9 de la Ley 749 de 2002 resultaban “claramente
inconstitucionales puesto que desconocen la reserva legal en materia
educativa.” En opinión del actor, la Ley 749 tuvo como propósito regular lo
referente a la educación técnica y tecnológica, lo cual, a su juicio, es
materia objeto de reserva legal establecida por la Constitución ya que hacen
referencia al nivel de educación superior de carácter técnico profesional y
tecnológico.
Recuerda en relación con lo anterior, que la
Corte Constitucional mediante sentencia C-852 de 2005 había declarado la
inconstitucionalidad de un aparte del referido artículo 8º “que incluía
dentro de dicha regulación a los programas profesionales de pregrado puesto que
en ninguna norma de la Ley 749 de 2002 se indicaban las pautas para que el
ejecutivo reglamentara lo referente al registro calificado de este tipo de
programas.” Llama la atención el ciudadano Sarmiento Arguello, acerca de
que la Corte no se había pronunciado “sobre el resto de la norma debido a
que la demanda se circunscribía solo al aparte declarado inexequible.” Añade
que “en este orden de ideas el problema jurídico a resolver consiste en
determinar si en las normas que hacen parte del cuerpo normativo de la ley 749
de 2005 se señalan las pautas que debe seguir el Ejecutivo para reglamentar lo
referente al registro calificado de programas de formación técnica profesional
y tecnológica o de especialización.”
A juicio del demandante, una lectura
detallada del cuerpo normativo de la Ley 749 lleva a “concluir que no existe
ninguna norma que establezca una regulación básica o materialidad legislativa
al respecto, lo que hacía que la norma demandada fuera abiertamente
inconstitucional.” Insiste el actor respecto de que en la Ley no se
encontraban “los criterios que el ejecutivo debe seguir para reglamentar lo
referente al registro calificado de este tipo de programas.”
El actor destaca, más adelante, que lo
dicho en relación con el artículo 8º acusado, podía hacerse extensible al
artículo 9º también demandado, puesto que “en ninguna parte de la ley se
definen y se señalan las pautas mínimas que el ejecutivo debe tener en cuenta
para establecer los estándares mínimos de calidad de los programas de formación
técnica, profesional y tecnológica y los criterios de evaluación de los mismos,
es decir, no existe una materialidad legislativa para que el Ejecutivo pueda
ejercer la potestad reglamentaria, desconociendo abiertamente el principio
constitucional de la reserva legal, lo cual trae como consecuencia la
inexequibilidad de la norma.”
En relación con el cargo por
desconocimiento del principio constitucional de autonomía universitaria
derivado del artículo 69 superior, expresa el ciudadano Sarmiento Arguello que
se trata “de un principio fundamental para el adecuado funcionamiento de la
educación y que tenía aplicación respecto de “todas las instituciones de
educación superior”, esto es, que no se circunscribe “solo a las
universidades” sino de conformidad con la jurisprudencia constitucional
(sentencia T-023 de 2006) busca garantizar independencia y libertad de
enseñanza a las instituciones de educación superior. Lo anterior, añade el
demandante, coincide con las definiciones previstas en los artículos 1º y 2º de
la Ley 749 de 2002 que describen a las Instituciones Técnicas y Profesionales y
a las Instituciones Tecnológicas como instituciones de educación superior.
Admite el actor que el principio de
autonomía no es absoluto pues la Constitución misma establece que éste deberá
ser realizado en los términos que indique la legislación. Acentúa, sin embargo,
que los límites a la autonomía universitaria deberán someterse “a una
reserva legal, es decir, el legislador es el único competente para hacerlo.”
Insiste, de otra parte, en que el artículo 69 constitucional es muy claro al
afirmar que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos de acuerdo con la ley.” (Subrayas añadidas por el
demandante).
Concluye el actor que las normas demandadas
resultan contrarias al principio de autonomía universitaria por cuanto “dejan
en total libertad al ejecutivo para limitar la autonomía universitaria”.
Reconoce que en efecto el Legislador puede sentar restricciones al respecto
pero recalca que “dejar la regulación del mismo al arbitrio del gobierno, la
norma desconoce el mandato constitucional.” A su juicio, una situación
semejante se presenta en lo relativo a “la evaluación de los estándares de
calidad, pues el legislador no estableció los criterios mínimos que el
ejecutivo debe seguir.”
Por los motivos expuestos, el ciudadano
Sarmiento Arguello solicita que se declare la inconstitucionalidad de los
apartes demandados en los artículos 8º y 9º de la Ley 749 de 2002, “sin ningún
tipo de condicionamientos, ya que la inconstitucionalidad diferida o
constitucionalidad temporal del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 declarada en
sentencia C-852 de 2005 perdió sus efectos, al haberse incumplido la obligación
allí impuesta de expedir una ley que regulara las materias allí consagradas en
un término que venció el 16 de diciembre de 2006.”
IV.
INTERVENCIONES.
1.- Ministerio de Educación Nacional
Mediante intervención presentada en la
Secretaría de la Corte Constitucional el día 28 de agosto de 2007, Julia
Betancourt Gutiérrez solicita que se declare la constitucionalidad de los
preceptos acusados. Aporta las siguientes razones en apoyo de su solicitud.
En primer término, efectúa un análisis
acerca de la educación y de su doble carácter de derecho fundamental y servicio
público, reflexiona luego sobre la necesidad e importancia de la norma acusada
así como entorno a las competencias especiales del Gobierno en materia
educativa en virtud de los numerales 21 y 22 del artículo 189 constitucional,
los cuales le asignan al Presidente de la república el ejercicio de la
inspección y vigilancia de la enseñanza y de la prestación de los servicios
públicos. Sostiene que los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992 señalan “el
derrotero normativo respecto del cual debe desarrollarse el fomento, la
inspección y la vigilancia en educación superior”.
Luego hace referencia al conjunto de
preceptos constitucionales (artículos 67, 189.11, 189.21, 189.22) y legales
(Ley 30 de 1992 artículos 3, 6, 27, 31 literal h, 32 y 33) que, en su opinión,
sirven de fuente normativa a los Exámenes de estado de Calidad de la educación
Superior –ECAES-. Afirma la interventora que éstos se “…erigen, como un
instrumento de medición que con observancia de los fines supremos de lo
educativo, complementan el sistema de evaluación que desde cada institución y
desde las estrategias de valoración y acreditación de los programas académicos
de educación superior, estimula prácticas que fomentan excelencia, la calidad
de la educación y aportan insumos que generen (sic) procesos de reflexión
institucional conjunta con el Estado, el sector productivo y la comunidad
académica y científica.”
Finalmente aborda la interventora lo
relacionado con la constitucionalidad de los enunciados demandados, al respecto
manifiesta que en la sentencia C-852 de 2005 se sostuvo que en la Ley 749 de
2002 existían contenidos normativos dirigidos a regular el alcance del registro
y los estándares de calidad de los programas de educación superior en las
modalidades de formación técnica profesional y tecnológica; afirmación en la
cual se basa para controvertir la postura del demandante en el sentido que la
Ley 749 de 2002 no incluye referencia alguna en su articulado respecto al
registro calificado de programas académicos y a los estándares mínimos de
calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los
criterios para la evaluación de los mismos. Añade que la potestad reglamentaria
del Ejecutivo en la materia no se deriva exclusivamente de la Ley 749 de 2002
sino del conjunto de disposiciones legales y reglamentarias que conforman el
Sistema Nacional de Educación Superior.
Esboza argumentos adicionales para defender
los preceptos demandados, los cuales propone como “excepciones” frente a las
acusaciones de inconstitucionalidad. El primero es la necesidad social de las
normas demandadas, pues alega que éstas son indispensables para que el Gobierno
pueda ejercer las funciones de inspección y vigilancia en materia de educación
superior. En segundo lugar sostiene que la Ley 749 de 2002 surtió el trámite de
rigor en el Congreso de la República y que en su elaboración participaron
ampliamente los congresistas y el sector educativo, razón por la cual el
otorgamiento de las facultades reglamentarias al Gobierno gozó de un amplio
consenso político y social.
2.- Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario presentó escrito
de intervención el día 3 de septiembre de 2007. Solicita a la Corte
Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas.
Estima la Universidad representada por el Decano de la Facultad de
Jurisprudencia, Alejandro Venegas Franco, que los apartes demandados
desconocían el principio de reserva de ley en materia de educación “en la
medida en que los artículos 8º y 9º de la Ley 749 de 2002 no definen los
parámetros para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del
Gobierno”.
Alude a la sentencia C-852 de 2005 en la
cual se dijo que la regulación de la educación estaba sometida a reserva de
ley, en esa medida sostiene que existen ciertas competencias que le
corresponden constitucionalmente al legislador y que para trasladarlas al
Gobierno resulta indispensable que exista “un mínimo de materialidad
legislativa.” Destaca el escrito de intervención que en el asunto bajo
examen ese mínimo no se presentaba y en consecuencia el Congreso se ha
desprendido “de la función que le corresponde por mandato constitucional y
[ha] excedido el ámbito de su competencia al haberle atribuido integralmente la
reglamentación del tema al gobierno.”
Según la Universidad del Rosario, “permitir
que estos límites sean impuestos por el Gobierno, sería permitir que se vulnere
la autonomía constitucional de la que gozan las instituciones de educación
superior, y desconocer que sólo la ley puede establecer dichas limitaciones
como expresión de los principios de soberanía popular y de pluralismo que
enmarcan el ejercicio de la democracia”.
Por los motivos expuestos solicita declarar
la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
Con fundamento en el Concepto No. 4378, el
señor Procurador General de la Nación solicita declarar la inexequibilidad del
artículo 8º y del artículo 9º de la Ley 749 de 2002 demandados parcialmente. En
apoyo de su solicitud manifiesta las razones que se sintetizan a continuación.
En primer lugar, al abordar el problema de
constitucionalidad planteado en la demanda, el Ministerio Público aclara que
debido a la semejanza de los cargos presentados contra los artículos 8 y 9 de la
Ley 749 de 2002 respecto de los examinados en el expediente D-6702, en su
concepto retomará algunos de los planteamientos manifestados en la anterior
oportunidad.
Acto seguido hace referencia a la normatividad
constitucional que regula la educación y sostiene que la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que “la facultad de regulación de la educación
que el constituyente le atribuyó al Estado le corresponde al legislador, pues
además de ser su función natural en virtud del principio de división de poderes
(artículo 113 superior), en el Congreso está radicada la representación
popular.”
También hace alusión a la reserva legal en materia de
servicios públicos, entre los cuales se encuentra la educación y cita en apoyo
de esta tesis algunas sentencias de constitucionalidad. De lo anterior concluye
que el ejercicio de la potestad reglamentaria “requiere, por un lado, la
existencia de una materia que pueda ser reglamentada y, por el otro, que la
autoridad que la ejerza respete el contenido de la misma, así como el
ordenamiento constitucional y las demás leyes”.
Del examen de la Ley 749 de 2002 deduce que los
artículos 7, 8, 9, 10 y 11, son los únicos preceptos consagrados en este
ordenamiento que hacen referencia al registro calificado de programas de
formación técnica profesional, tecnológica o de especialización y a los
estándares mínimos de calidad de tales programas, y que éstas disposiciones “no
contienen normas concretas sobre tales materias, sino que le asignan
expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentarlas”.
Sostiene además la Vista Fiscal que tampoco existe en
las normas generales sobre educación superior disposiciones específicas sobre
el registro calificado y los estándares mínimos de calidad, pues la Ley 30 de
1992 solo regula la acreditación voluntaria de programas y parcialmente los
exámenes del Estado (artículos 27, 36, numeral 3, y 38, literal k).
De lo anterior resulta a juicio del Ministerio Público
“(..) que el registro de programas de formación técnica profesional,
tecnológica o de especialización y los estándares mínimos de calidad de tales
programas, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos
de inspección y vigilancia de la educación superior, son materias que están
sujetas al principio de reserva de ley (artículos 67, 68, 150, numeral 23, y
365 constitucionales), y que no existe disposición legal específica que
consagre los criterios, los parámetros o las bases con fundamento en los cuales
el ejecutivo debe expedir la reglamentación de que tratan los artículos 8 y 9
de la Ley 749 de 2002, hay que concluir que las disposiciones acusadas
desconocieron el ordenamiento superior, razón por la que es preciso que la
Corte Constitucional declare su inexequibilidad.”
No obstante, precisa que si bien el actor solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad del aparte subrayado del artículo 8 de la
Ley 749 de 2002, el cual reza “(p)ara poder ofrecer y desarrollar un
programa de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización,
nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo”,
los cargos presentados en la demanda están dirigidos contra la parte final de
ese artículo la cual prevé que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el
registro de programas académicos…” en consecuencia, solicita que la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de este último aparte de la
norma, y no del primer enunciado normativo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta.
2. El asunto objeto de revisión.
Manifiesta el actor que distintos
enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y 9 de la Ley 749 de 2002 desconocen
el artículo 67 (subordinación de la dirección de la educación a la ley), el
artículo 68 (competencia del legislador para establecer las condiciones de
creación y gestión de los establecimientos educativos), el artículo 69
(principio de autonomía universitaria), el artículo 113 (separación de poderes)
y el artículo 114 (cláusula general de competencia del legislador) de la
Constitución Política.
A su juicio la previsión contenida en el
artículo 8 de la citada Ley según la cual corresponde al gobierno reglamentar
el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de la educación superior es inexequible porque desconoce la reserva de
ley en materia educativa, ya que ni la disposición acusada, ni otros preceptos
de la Ley 749 de 2002 señalan los criterios que debe seguir el Ejecutivo al
ejercer la potestad reglamentaria.
Alega el demandante que los mismos cargos
son extensibles al artículo 9º, precepto que confía al Gobierno Nacional, con
la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, la
definición de los estándares mínimos de calidad de los programas de formación
técnica profesional y tecnológica al igual que los criterios para la evaluación
de los mismos, pues -siempre según el actor- en ninguna parte de la ley se definen
y señalan las pautas mínimas que debe seguir el Gobierno al regular tales
materias.
Finalmente sostiene que las normas demandas
resultan contrarias al principio de autonomía universitaria por cuanto, al no
señalar criterios para que el Ejecutivo reglamente el registro de programas
académicos, los estándares mínimos, los exámenes de calidad de la educación
superior, por una parte, y para que defina los estándares mínimos de calidad de
los programas de formación técnica profesional y tecnológica al igual que los
criterios para la evaluación de los mismos, por otra parte, dejan en total
libertad al Gobierno para limitar la autonomía universitaria en ejercicio de la
potestad reglamentaria.
La intervención de la Universidad del
Rosario secunda los cargos formulados en la demanda e igualmente el Ministerio
Público también solicita la declaratoria de inexequibilidad de los enunciados
normativos acusados contenidos en los artículos 8 y 9 de la Ley 749 de 2002 por
la vulneración de la reserva de ley en materia educativa. No obstante, aclara la
Vista Fiscal que si bien el actor señala que su demanda se dirige contra la
primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, la cual reza “Para
poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional,
tecnológica, (y profesional de pregrado)[3], o de
especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro
calificado del mismo”, realmente sólo formula cargos de
inconstitucionalidad contra el segundo contenido normativo de la citada
disposición, el cual faculta al Gobierno nacional a reglamentar lo relacionado
con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes
de calidad de la educación superior.
Por su parte, la apoderada judicial del
Ministerio de Educación defiende la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas. Afirma que no solo en la Ley 749 de 2002, sino también en otras
disposiciones legales y reglamentarias que conforman el Sistema Nacional de
Educación se encuentran plasmadas las directrices para el ejercicio de la
potestad reglamentaria que el demandante echa en falta.
Planteado en los anteriores términos el debate
constitucional, corresponde a esta Corporación establecer si los enunciados
normativos acusados contenidos en los artículos 8 y 9 de la Ley 749 de 2002 son
contrarios a la Constitución por infringir la reserva legal en materia
educativa y la autonomía universitaria, no obstante previamente es necesario
precisar cuál es realmente el contenido normativo del artículo 8 de la citada
ley sobre el cual recae la acusación formulada, pues de tratarse de la segunda
parte de esta disposición –como advierte el Ministerio Público- se habría
producido el fenómeno de cosa juzgada, ya que dicho segmento normativo fue
declarado inexequible por medio de la sentencia C-782 de 2007, y por lo tanto
sólo habría lugar a pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 9.
Dilucidada la anterior cuestión podrá abordarse el
estudio de los cargos formulados por el demandante para lo cual (i) se hará
referencia al carácter polivalente de la educación en el ordenamiento
constitucional colombiano y a la diversidad de fuentes formales que la regulan,
(ii) se examinará lo relacionado con el servicio público de educación y la
reserva de ley, (iii) se hará una breve alusión a la autonomía universitaria y
sus alcances, (iv) finalmente se examinará la constitucionalidad de los
preceptos acusados.
3. El enunciado normativo sobre el cual recaen las
acusaciones formuladas en la demanda y la sentencia C-782 de 2007.
El artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es una disposición
compleja, con al menos dos contenidos normativos claramente diferenciados, en
primer lugar prevé que las instituciones de educación superior para poder
ofrecer ciertos programas académicos requieren obtener un registro calificado. En
segundo lugar la misma disposición faculta al Gobierno Nacional a reglamentar
el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior.
En la demanda se señala como enunciado normativo
acusado el primer aparte del artículo 8, el cual reza de la siguiente manera: Para
poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional,
tecnológica, (y profesional de pregrado)[4], o
de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro
calificado del mismo. No obstante, los cargos formulados por el actor versan
sobre la supuesta vulneración de la reserva de ley en materia educativa, por
carecer la Ley 749 de 2002 de criterios que orienten al Gobierno en la reglamentación
del registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior. Como puede observarse, este último
contenido normativo no corresponde a las expresiones señaladas en la demanda, sino
al segundo aparte del mencionado artículo octavo cuyo tenor era el siguiente: El
Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los
estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación
superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos
de inspección y vigilancia de la educación superior.
En aras del principio pro actione, esta
Corporación podría obviar la falta de correspondencia entre los cargos
formulados y el texto señalado en la demanda como acusado, y proceder al examen
de la segunda parte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, empero esta no es una
alternativa posible debido a que este enunciado normativo fue declarado
inexequible en la sentencia C-782 de 2007.
En efecto, un reciente pronunciamiento de la Sala
Plena de esta Corporación expulsó del ordenamiento jurídico el texto que
facultaba al Gobierno Nacional a reglamentar las materias aludidas,
precisamente por considerar la mayoría que este enunciado vulneraba la reserva
de ley en materia educativa, es decir, se acogieron los cargos de
inconstitucionalidad formulados en aquella oportunidad los cuales eran muy
similares a los planteados en la demanda que dio origen a este proceso.
Se tiene entonces que (i) no es posible abordar el
examen de la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 debido a la
ausencia de cargos en el libelo acusatorio respecto de este enunciado
normativo, (ii) la segunda parte de la mencionada disposición –a la cual
corresponden los cargos planteados en la demanda- fue declarada inexequible y
respecto de ella opera el principio de cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, el actor también acusa al citado artículo
8 de vulnerar el principio de autonomía universitaria y en esa medida cabría
examinar el texto aun vigente de dicha disposición por la pretendida
vulneración del artículo 68 constitucional. Sin embargo, la acusación del actor
a este respecto tiene que ver también con la vulneración de la reserva de ley,
porque sostiene que la autonomía universitaria sólo puede restringirse mediante
una ley y que por lo tanto es inconstitucional conceder al ejecutivo la facultad
de reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y
los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior sin que la ley
señale los criterios para tal reglamentación. Es decir, la acusación sobre el
desconocimiento de la autonomía universitaria también recae sobre la segunda
parte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002 declarada inexequible y no sobre el
primer segmento de dicha disposición.
Entonces, debido a la ausencia de cargos respecto del
enunciado todavía vigente del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, esta
Corporación circunscribirá su estudio al artículo 9 de la citada ley.
Esclarecido así el objeto de estudio de la presente decisión se seguirá con el
orden propuesto en el acápite 2º de las Consideraciones y a continuación se
consignarán algunas reflexiones sobre la educación en el ordenamiento
constitucional colombiano.
4. El carácter polivalente de la educación
en la Constitución de 1991 y la diversidad de fuentes formales que la regulan.
En el texto de la Carta de 1991 aparecen múltiples
referencias a la educación; sin ánimo exhaustivo se pueden mencionar entre
otras el artículo 27 contempla la libertad de enseñanza, aprendizaje, libertad
y cátedra; el artículo 44 señala que es un derecho fundamental de los niños; el
articulo 45 contiene el derecho de los jóvenes a participar en los organismos
públicos y privados que tengan a cargo su educación; el artículo 64 señala que
es deber del Estado promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios
a los servicios de educación; según el artículo 67 se trata de un servicio
publico con función social y de un derecho de la persona; el artículo 68
consagra el derecho de los particulares a fundar establecimientos educativos;
el artículo 69 consagra la autonomía universitaria; de conformidad con el
artículo 70 el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la
educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y
profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional;
el numeral 21 del artículo 189 confiere al Presidente la atribución de ejercer
la inspección y vigilancia en la enseñanza; según el artículo 300 numeral 13
corresponde a las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios,
regular la educación; ordena el artículo 336 que las rentas obtenidas del
monopolio de licores han de ser destinadas de manera preferente a la salud y a
la educación; el artículo 356 prevé que los recursos del sistema general de
participaciones han de ser destinarán de manera prioritaria a la financiación
de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media; el
artículo 366 señala que el gasto en materia de educación hace parte del gasto
público social.
El anterior universo normativo puede ser agrupado de
conformidad a su temática, aunque se trata de una labor que presenta algún grado
de imprecisión, debido precisamente a los múltiples contenidos normativos
presentes en cada una de las disposiciones constitucionales; se destaca un
primer conjunto de preceptos relacionados con el derecho a la educación y los derechos
de libertad, de participación y colectivos en materia educativa (artículos 27, 44,
45, 67 de la Constitución); también están las disposiciones relacionadas con el
servicio público de educación, su regulación y las facultades de las distintas
ramas del poder público en la materia (artículos 67, 68, 189.21 de la Carta); otros
enunciados normativos establecen concretos deberes estatales en materia
educativa (artículos 64 y 70 constitucionales); se cuentan también previsiones
relacionadas con la financiación del servicio público de educación estatal (336,
356 y 366 de la Carta); e igualmente también se advierte la presencia de enunciados
que asignan competencias normativas a las entidades territoriales en materia
educativa (el numeral 13 del artículo 300 de la Constitución).
Ahora bien, de la diversa índole de las materias
abordadas por las disposiciones constitucionales aludidas, se deriva a su vez
la pluralidad de fuentes formales encargadas de desarrollar sus contenidos. En
este sentido resulta incuestionable, por ejemplo, que los preceptos encargados
de configurar, actualizar, precisar los elementos estructurales, los aspectos
inherentes a su ejercicio y el ámbito constitucionalmente protegido de la
libertad de enseñanza, aprendizaje y cátedra han de tener naturaleza
estatutaria, debido a la reserva que establece el artículo 152 constitucional,
empero como ha sostenido la jurisprudencia constitucional tal reserva no
implica que todo lo relacionado con éstos derechos fundamentales ha de ser
regulado mediante este tipo especial de ley[5].
En otros casos el texto constitucional establece
reservas de ley ordinaria, por ejemplo cuando el inciso primero del artículo 68
señala que las condiciones para la creación y gestión de establecimientos
educativos por particulares han de ser fijadas por ley; o cuando el artículo
356 constitucional prevé que los criterios para la distribución de los recursos
del sistema nacional de participaciones, destinados a financiar el servicio
público de la educación deben ser señalados por la ley.
Ahora bien, junto con las reservas puntuales de ley
señaladas en el texto constitucional a las que se ha hecho referencia, esta
Corporación ha sostenido que corresponde a la ley regular los aspectos
centrales de la educación.
Esta postura ha sido defendida en recientes
pronunciamientos de esta Corporación, así en la sentencia C-852 de 2005 se
sostuvo:
Por
consiguiente, en razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más
aún cuando existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible
que el legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le
permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de
regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al
reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije los
parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria,
habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que
contenidos que de acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por
el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en
realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido
conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes
o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo
con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito
propio del reglamento.
Existe por lo tanto en materia educativa una estricta
vinculación del reglamento a la ley, es decir el papel del reglamento es
desarrollar y precisar la ley y no llenar los vacíos legales, pues tal como ha
dicho esta Corporación “el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere
la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser
reglamentada”[6], por
lo tanto, a diferencia de lo previsto en el ordenamiento constitucional
anterior, la potestad reglamentaria carece de un ámbito normativo autónomo.
5. La garantía institucional de la autonomía
universitaria y la reserva de ley.
El primer inciso del artículo 69
constitucional señala textualmente: “Se garantiza la autonomía
universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley”. Este precepto introduce en
nuestro ordenamiento jurídico una garantía institucional, tal como ha
reconocido desde sus comienzos la jurisprudencia de esta Corporación[7].
Ahora bien, de la naturaleza jurídica de la
figura contemplada en el artículo 69 constitucional se derivan importantes
consecuencias en cuanto a su alcance y comprensión. Como es sabido la categoría
de garantía institucional es acuñada en los años veinte de este siglo por la
doctrina alemana para referirse a determinadas instituciones no esenciales o
centrales, pero si típicas, y por tanto necesarias, de la organización político
administrativa. Gracias a su reconocimiento constitucional gozan de protección,
especialmente frente al legislador, pues a este último al regularlas le estaría
vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido o desfigurarlas, con esta
prohibición queda garantizada la imagen maestra de la institución o Leit-Bild
[8].
En esa medida la garantía institucional no
asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e
inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una
determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma
tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían
importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales[9].
Esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada
sobre el alcance de la autonomía universitaria como garantía institucional, así
en la sentencia T-310 de 1999 la definió como “la capacidad de
autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona
jurídica que presta el servicio público de educación superior”. En esta
definición se destacan las dos “vertientes” que integran la figura en estudio, “[d]e
un lado, la dirección ideológica del centro educativo, lo cual determina su
particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y
participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los
planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de otro lado,
la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta
en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de
elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la
selección y formación de sus docentes”.
Igualmente, se ha reconocido que de la garantía
institucional de la autonomía universitaria derivan ciertas posibilidades
concretas de actuación en cabeza de los establecimientos educativos, dentro de
las cuales se cuentan: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iv) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos; (v) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (vi) administrar sus propios bienes y recursos[10].
Los cuales, por otra parte, aparecen enunciados en el
artículo 29 de la Ley 30 de 1992 con el siguiente tenor:
ARTÍCULO
29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y
de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de
acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos:
a)
Darse y modificar sus estatutos.
b)
Designar sus autoridades académicas y administrativas.
c)
Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los
correspondientes títulos.
d)
Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas,
culturales y de extensión.
e)
Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.
f)
Adoptar el régimen de alumnos y docentes.
g)
Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de
su función institucional.
PARÁGRAFO.
Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere
notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES).
Finalmente también se
ha puesto de manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan límites a
la autonomía universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad
reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia
de la educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al
legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales
las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos (Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa
para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios
públicos (Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo
de los derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución).
Plasmadas las anteriores consideraciones en
torno a la figura de la garantía institucional en general, y sobre la autonomía
universitaria en particular, es posible abordar la relación entre éstas y la
reserva de ley con el propósito de adelantar algunas apreciaciones que permitan
resolver los cargos formulados por el demandante.
En primer lugar, como antes se consignó,
desde la perspectiva de la teoría constitucional la figura de la garantía
institucional ha sido concebida como un límite a la actividad del Legislador y
en general de los poderes públicos, quienes no pueden vaciar de contenido la
respectiva institución constitucionalmente garantizada, sin embargo, lo
anterior no significa que la garantía institucional equivalga a una reserva de
ley, o dicho en otras palabras, que las instituciones garantizadas por la
Constitución requieran para su regulación de una ley.
En efecto, como antes se dijo, la finalidad
de la garantía institucional es fijar una frontera al ámbito competencial de
los órganos que hacen parte de las distintas ramas del poder público, dentro de
los cuales ocupa un lugar destacado el Legislador -especialmente por la
libertad de configuración normativa de la cual está revestido- para asegurar
que éstos no desdibujen los elementos conformadores de la respectiva institución
garantizada, pero eso no debe conducir a la errónea comprensión que la
regulación de las garantías institucionales goza de reserva de ley.
Se concluye entonces que la garantía
institucional y la reserva de ley persiguen propósitos diferentes, pues
mientras la primera cumple una función de límite a la actividad legislativa, la
segunda pretende precisamente lo contrario, es decir, garantizar que ciertos
contenidos constitucionalmente predeterminados sean regulados en detalle exclusivamente
por medio de normas con fuerza de ley. Nótese entonces que la reserva de ley no
preserva necesariamente a una institución constitucionalmente garantizada, pues
la detallada regulación legal puede conducir precisamente a erosionar sus
rasgos distintivos.
Valga aclarar en todo caso, que lo anterior
no obsta para que en ciertos eventos la Constitución combine ambas técnicas y
garantice la existencia de ciertas instituciones además de prever que sus
contenidos deben ser desarrollados exclusivamente por el Legislador, sin
embargo, esta peculiar combinación debe ser plasmada de manera expresa en el
texto constitucional.
Lo dicho anteriormente tiene plena vigencia
en materia de la autonomía universitaria. Como se trata de una garantía
institucional eso significa que su finalidad es asegurar a las instituciones de
educación superior un ámbito de actuación que no puede ser desdibujado por los
poderes públicos, el cual tiene por lo tanto origen constitucional y ha sido
reconocido por la jurisprudencia constitucional con unos contenidos concretos a
los que ya se hizo alusión, empero eso no significa que los límites a la
autonomía universitaria deban tener origen legal, porque la Constitución no
establece una reserva de ley en la materia. Cosa distinta es, como se expuso en
el acápite anterior, que en virtud de la cláusula general de competencia
legislativa y de la sujeción positiva del reglamento a la ley, las entidades
que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público, carezcan de una
potestad normativa autónoma que pueda ser ejercida sin sujeción a las
disposiciones legales que regulen la materia.
Cabe agregar, por otra parte que la
jurisprudencia constitucional ha definido y precisado los alcances de la
autonomía universitaria, en esa medida no todo lo relacionado con la educación
superior guarda relación con dicha garantía institucional, sino específicamente
lo relacionado con “la dirección ideológica del centro educativo, lo cual
determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad
pluralista y participativa” y lo que tiene que ver con “la potestad para
dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de
funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y
aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y
formación de sus docentes”.
Si bien jurisprudencialmente se ha
reconocido que dentro del primer ámbito de la autonomía universitaria se
incluye la potestad de los establecimientos educativos de “señalar los
planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”, esto no
comprende la competencia para fijar los estándares mínimos de calidad de los
programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para
la evaluación de los mismos –precisamente los aspectos a los que hace
referencia el artículo 9 de la Ley 749 de 2002- , por lo tanto no puede
entenderse que la normatividad relacionada con estos tópicos constituya un
límite a la autonomía universitaria.
6. El examen de la disposición acusada.
Fundamenta el demandante la supuesta
inconstitucionalidad de la expresión “[e]l Gobierno Nacional con la
participación de la comunidad académica y el sector productivo del país,
definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de
los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios
para la evaluación de los mismos”, contenida en el artículo 9 de la Ley 749
de 2002, en la vulneración de principio de reserva legal en materia educativa.
Como se sostuvo en un acápite precedente de esta decisión
la jurisprudencia constitucional ha reiterado que en el actual régimen
constitucional, el gobierno carece en materia educativa, de competencias de
regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están
siempre subordinadas a la ley. En este sentido, ni la potestad reglamentaria,
ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la
expedición de reglamentos autónomos o independientes y en ambos casos, sus
competencias están subordinadas a la ley.
Por ello, la asignación al Gobierno del señalamiento
de los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica y los criterios de evaluación de los mismos, prevista
en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002 podría entenderse como una habilitación
abierta a la discrecionalidad del Ejecutivo, sin parámetro alguno, para
establecer dichos estándares y criterios. Esa comprensión del enunciado
normativo demandado acarrearía su inconstitucionalidad precisamente porque de
ella se desprendería una potestad normativa autónoma para regular la materia.
Sin embargo, constata esta Corporación que en el ordenamiento jurídico existen
distintas disposiciones de rango legal que permiten delimitar el alcance de la
potestad reglamentaria gubernamental.
En efecto, considera esta Corporación que para
determinar el alcance de la disposición acusada no sólo es relevante el precepto
acusado sino que éste debe ser leído sistemáticamente, de manera tal que de
existir otras disposiciones, aun contenidas en leyes diferentes, delimitadoras
del alcance de la facultad de definir los estándares de calidad de la educación
superior técnica o tecnológica, estos preceptos legales constituirán el
contenido normativo, definido previamente por el Legislador, a partir del cual
se desarrolla la atribución gubernamental contemplada en el artículo 9 de la Ley
749 de 2002.
Para tales efectos resulta relevante la Ley 30 de
1992, por la cual se reglamenta el servicio público de la educación superior.
Es preciso señalar que esta Corporación considera que dicho estatuto al
establecer el marco normativo de la educación superior igualmente es aplicable
a la educación superior técnica y tecnológica, en esa medida el artículo sexto
de la citada ley al señalar los objetivos de la educación superior y de sus
instituciones en su literal c) define como uno de ellos “prestar un servicio
de calidad el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y
procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones
cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla
cada institución”.
De conformidad con la disposición antes trascrita, la
calidad de la educación superior tiene que ver con (i) los resultados
académicos, los medios y procesos empleados, (ii) la infraestructura
institucional, (iii) las dimensiones cualitativas y cuantitativas del servicio
público de educación, y (iv) las condiciones en que éste es prestado por cada
institución.
En esa medida la definición de los estándares de
calidad de la educación superior hace referencia a los temas antes señalados,
materias a las cuales estaría circunscrita la actividad normativa de la Administración. A lo que se suma el
conjunto de disposiciones legales que hace referencia a cada uno de los
anteriores tópicos, así por ejemplo el artículo 3º de la Ley 749 de 2002 señala el contenido de los ciclos de formación de ciertos
programas:
ARTÍCULO
3o. DE LOS CICLOS DE FORMACIÓN. Las instituciones técnicas profesionales y
tecnológicas de educación superior organizarán su actividad formativa de
pregrado en ciclos propedéuticos de formación en las áreas de las ingenierías,
la tecnología de la información y la administración, así:
a)
El primer ciclo, estará orientado a generar competencias y desarrollo
intelectual como el de aptitudes, habilidades y destrezas al impartir
conocimientos técnicos necesarios para el desempeño laboral en una actividad,
en áreas específicas de los sectores productivo y de servicios, que conducirá
al título de Técnico Profesional en..
La
formación técnica profesional comprende tareas relacionadas con actividades
técnicas que pueden realizarse autónomamente, habilitando para comportar
responsabilidades de programación y coordinación;
b)
El segundo ciclo, ofrecerá una formación básica común, que se fundamente y
apropie de los conocimientos científicos y la comprensión teórica para la
formación de un pensamiento innovador e inteligente, con capacidad de diseñar,
construir, ejecutar, controlar, transformar y operar los medios y procesos que
han de favorecer la acción del hombre en la solución de problemas que demandan
los sectores productivos y de servicios del país. La formación tecnológica
comprende el desarrollo de responsabilidades de concepción, dirección y gestión
de conformidad con la especificidad del programa, y conducirá al título de
Tecnólogo en el área respectiva;
c)
El tercer ciclo, complementará el segundo ciclo, en la respectiva área del
conocimiento, de forma coherente, con la fundamentación teórica y la propuesta
metodológica de la profesión, y debe hacer explícitos los principios y
propósitos que la orientan desde una perspectiva integral, considerando, entre
otros aspectos, las características y competencias que se espera posea el
futuro profesional. Este ciclo permite el ejercicio autónomo de actividades
profesionales de alto nivel, e implica el dominio de conocimientos científicos
y técnicos y conducirá al título de profesional en..
Las
instituciones técnicas profesionales y tecnológicas de educación superior en
forma coherente con la formación alcanzada en cada ciclo, podrán ofrecer
programas de especialización en un campo específico del área técnica,
tecnológica y/o profesional. Esta formación conducirá al título de Especialista
en…
En conclusión, la regulación de los estándares mínimos
de calidad y de los criterios de evaluación de los mismos, que la disposición
acusada encomienda al Gobierno, debe circunscribirse a los aspectos físicos e
instrumentales que pueden ser valorados de manera objetiva, referentes a las
materias específicas señaladas en la misma Ley 749 de 2002 y en el artículo 6º
de la Ley 30 de 1992. Es decir, que la reglamentación de los estándares mínimos
de calidad de los programas de educación superior, tiene que partir de los
parámetros establecidos en dichas disposiciones legales.
Por otra parte el ejercicio de esta potestad
reglamentaria en ningún caso puede afectar el contenido esencial de la garantía
institucional de la autonomía universitaria, al cual se hizo alusión en el
acápite anterior de esta decisión, ni podrán versar sobre los contenidos
académicos, la orientación filosófica de los docentes, los procesos de
enseñanza o el derecho fundamental de educación.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad del
artículo 8 de la Ley 749 de 2002.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 9 de la Ley 749 de 2002,
respecto de los cargos examinados en la presente decisión, en el entendido que
los estándares de calidad se circunscriben a los aspectos físicos e
instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias
específicas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del
artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definición de los
estándares mínimos de calidad y los criterios de evaluación de los mismos, no
podrán versar sobre los contenidos académicos, orientación filosófica de los
docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá afectar el contenido de la
autonomía universitaria ni el derecho fundamental a la educación.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-162 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE
NORMA QUE FACULTA AL GOBIERNO PARA DEFINIR ESTANDARES DE CALIDAD DE LA
EDUCACION SUPERIOR TECNICA O TECNOLOGICA-Improcedencia (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Contradicción normativa (Salvamento de
voto)
CALIDAD DE PROGRAMAS DE FORMACION TECNICA Y
TECNOLOGICA-Concepto no
determinado ni definido (Salvamento de voto)
CALIDAD DE PROGRAMAS DE FORMACION Y
ACREDITACION-Conceptos
diferentes (Salvamento de voto)
LEGISLADOR-Competencia exclusiva para definir los estándares de
calidad de la educación superior técnica o tecnológica (Salvamento de voto)
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO PARA
SEÑALAR ESTANDARES DE CALIDAD EN PROGRAMAS DE FORMACION Y CRITERIOS DE
EVALUACION-No contemplada
en la norma/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO PARA SEÑALAR ESTANDARES DE
CALIDAD EN PROGRAMAS DE FORMACION Y CRITERIOS DE EVALUACION-Derivada de
indebida aplicación de norma de ámbito material determinado en otro distinto
(Salvamento de voto)
A mi juicio debió tenerse en cuenta que el punto de
partida de un ordenamiento jurídico son las “normas”, que están en relación y
tienen cuatro ámbitos de aplicación: personal, temporal, territorial y material.
Así, es de observar que en este caso las dificultades surgen, cuando una norma
con un ámbito material determinado trata de aplicarse en otro distinto, lo cual
no es posible.
Referencia: expediente
D-6880
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 9 (parciales) de la Ley 749 de
2002
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la
decisión, con fundamento en las siguientes razones y consideraciones:
1. En primer lugar, el suscrito magistrado
considera que  no obstante el condicionamiento de la exequibilidad del artículo
9 de la Ley 749 de 2002, “en el entendido que los estándares de calidad se
circunscriben a los aspectos físicos e instrumentales objetivamente medibles,
que hacen referencia a las materias específicas previstas en la misma Ley 749
de 2002 y en el literal c) del artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo
caso, la definición de los estándares mínimos de calidad y los criterios de
evaluación de los mismos, no podrán versar sobre los contenidos académicos,
orientación filosófica de los docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá
afectar el contenido de la autonomía universitaria ni el derecho fundamental a
la educación”,el resultado es el mismo, esto es, se convierte al Gobierno
en legislador.
En este sentido, considero que la
preocupación por los derechos no puede subsanarse con una constitucionalidad
condicionada, que lo que demuestra es la inconstitucionalidad.
2. Así mismo, considero que la presente
sentencia entraña una contradicción normativa, por cuanto, de un lado, se
asegura que el legislador no puede invadir la autonomía universitaria, pero de
otro, se acepta que el Gobierno sí puede hacerlo. Así, es pertinente observar
que la norma quedaría contradictoria, así como que el concepto de calidad no se
encuentra determinado ni definido por las normas que se citan, y que adicionalmente
en el literal c) del artículo 6º de la Ley 30 de 1992 es tan amplio e
indefinido que cabe todo como criterio de calidad.
3. En relación con el punto anterior, es de
añadir que la acreditación es un tema distinto al de los estándares de calidad
que debe cumplir un programa educativo, pues la acreditación no es obligatoria.
Por ello, los criterios de acreditación no pueden servir para definir los
estándares mínimos de calidad, puesto que uno es el control de calidad y otra
la acreditación. Sin embargo, el legislador podría establecerlo así, no la
Corte. Por esta razón no puedo suscribir esta sentencia.
Así mismo, considero que los estándares de
calidad deben ser iguales para todos y este magistrado no ve en el presente
caso de dónde se van a sacar dichos estándares. Es de advertir que dichos
estándares de calidad no se refieren solamente a factores de orden técnico,
sino también a  elementos personales. En este sentido, debo reiterar que es el
Legislador quien debe definirlos.
4. A lo ya observado, el suscrito
magistrado se permite agregar que el Estado no es sólo el Gobierno. En
realidad, la voluntad del Estado la expide el Congreso y la desarrolla el
Gobierno, por lo que darle esas atribuciones al Gobierno lo convierte en
dictadura y es mi deber alertar sobre las consecuencias de ello.
Así, cuando la Constitución atribuye una competencia
al Estado, no la atribuye por regla general al Gobierno o al Ejecutivo, sino
que la atribuye en principio al Legislador como representante de la soberanía y
voluntad popular, representación que debe manifestarse como voluntad de Estado.
Esto se entiende en cuanto, el legislador goza de
primacía frente a los otros dos poderes, precisamente por manifestar el
principio democrático. Por consiguiente, la voluntad del Estado se expresa por
medio de la Ley y las competencias otorgadas por la Constitución al Estado
deben entenderse en principio otorgadas al Legislador. En este sentido es que
Rousseau afirmaba que la Ley es la expresión de la voluntad general, la cual
debe expresar a su vez la voluntad de Estado en el marco de un estado
democrático y constitucional de derecho. Por ello también Kelsen afirmaba el
primado del Parlamento frente a los otros dos poderes, el cual implica una
supremacía del legislador, por cuanto es éste quien expresa la voluntad del
Estado en una democracia constitucional. Por el contrario, el Ejecutivo se
limita a ejecutar -por esto mismo se denomina ejecutivo- la voluntad que ha
expresado ya el legislador y de ninguna manera puede sustituirlo, reemplazarlo
y mucho menos usurparlo.
En este orden de ideas, cuando la Constitución
manifiesta por ejemplo, que alguna función corresponde al Estado -como sucede
con el artículo 67 CP que afirma que corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia en materia de educación-, sin indicar nada más,
en realidad está atribuyendo una competencia y esa competencia queda en cabeza
del Legislador. Es la rama Legislativa quien ejerce dicha competencia y se
expresa, como se expresa el Legislador, por medio de las leyes. La Ley es
entonces la expresión de la voluntad del Estado.
De este modo, si la Constitución consagra que corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de alguna
materia o ámbito jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que el
legislador es quien fija los parámetros fundamentales que deben existir en el
tema de que se trate y que éstos no pueden ser determinados por el Ejecutivo.
El Legislador determina entonces los contenidos y criterios esenciales de
regulación y el ejecutivo controla que esos parámetros fijados por la ley se
cumplan, pero dichos parámetros normativos no los puede crear el Ejecutivo.
Por tanto, considera el suscrito magistrado que cuando
la Constitución asigna las competencias de regulación e inspección y vigilancia
al Estado, esta atribución debe entenderse en el sentido de que es el
legislador quien regula y a partir de dicha regulación fija los criterios y
parámetros a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de inspección
y vigilancia.
Por consiguiente, en armonía con el
principio de división de poderes, la primacía del legislativo, y la expresión
de la voluntad del Estado a través de la Ley en un Estado constitucional y
democrático de Derecho, este magistrado entiende que cuando la Constitución
expresa en forma general la asignación de una competencia al Estado, con esa
expresión en realidad le está entregando dicha competencia al Legislador, y
ello por cuanto los otros dos órganos son subordinados al legislativo y les
corresponde ejecutar la ley y proteger los derechos. En esta medida, la Corte
insiste en la necesidad de leer e interpretar correctamente la Constitución
cuando ésta utiliza expresiones como “corresponde al Estado”, en el entendido
de que se está otorgando una competencia al Legislador, máxime cuando se trata
expresamente de la función de regulación, a partir de la cual, se ejerce la
inspección y vigilancia del cumplimiento de la misma.
5. De otra parte, a mi juicio debió tenerse
en cuenta que el punto de partida de un ordenamiento jurídico son las “normas”,
que están en relación y tienen  cuatro ámbitos de aplicación: personal,
temporal, territorial y material. Así, es de observar que en este caso las
dificultades surgen, cuando una norma con un ámbito material determinado trata
de aplicarse en otro distinto, lo cual no es posible.
6. Finalmente, me permito insistir en que
con la formula de esta sentencia se llega al resultado que en realidad se
quiere: volver al Gobierno legislador permanente, con el ítem que es él mismo
el que decide la materia, con lo cual se  viola tajantemente el artículo 150-10
y se rompe la igualdad.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO
DE LA MAGISTRADA CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
A LA SENTENCIA C-162 DE 2008
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE
NORMA QUE FACULTA AL GOBIERNO PARA DEFINIR ESTANDARES DE CALIDAD DE LA
EDUCACION SUPERIOR TECNICA O TECNOLOGICA-Improcedencia (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Habilitación irregular de competencias al
Gobierno (Salvamento de voto)
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6880
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 8º y 9º (parciales) de la Ley 749 de 2002, “Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de
formación técnica profesional y tecnológica”.
Accionante: Manuel José Sarmiento Arguello.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional me permito hacer explícitos los argumentos que me llevaron
a salvar el voto en esta oportunidad sobre la sentencia C-162 de 2008, en
cuanto dispuso “Declarar exequible el artículo 9º de la Ley 749 de
2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisión, en el
entendido que los estándares de calidad se circunscriben a los aspectos físicos
e instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias
específicas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del
artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definición de los
estándares mínimos de calidad y los criterios de evaluación de los mismos, no
podrán versar sobre los contenidos académicos, orientación filosófica de los
docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá afectar el contenido de la
autonomía universitaria ni el derecho fundamental a la ecuación”.
Discrepo de dicha decisión por considerar que la Corte
ha debido declarar inexequible esa disposición legal (art. 9 Ley 749 de 2002),
al constituir una habilitación irregular de competencias al Gobierno toda vez
que la “definición” de los estándares mínimos de calidad y los criterios para
la evaluación de los mismos, corresponde al Congreso de la República. No existe
en el presente caso un referente legal mínimo y suficiente para que la
reglamentación pueda efectuarse de conformidad con la cláusula general de
competencia legislativa o la reserva general de ley por tratarse del servicio
público de educación (arts. 67, 68, 69, 150-23, 189-11 y 365 de la
Constitución).
Como lo ha sostenido esta Corporación, la educación tiene
el carácter de servicio público con función social por lo que se encuentra
determinada no solamente por la cláusula general de competencia legislativa
sino también por el principio de reserva legal. Además, el ejercicio de la
potestad reglamentaria por el Gobierno exige que esté previamente presente en
la legislación la existencia de una regulación básica o materialidad
legislativa mínima que orienten la actividad reglamentaria[11].
Esto precisamente acaece en el presente caso porque la
norma acusada deja en manos del Gobierno la facultad de definir los estándares
mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y
tecnológica, y los criterios para la evaluación de los mismos, cuando ello
claramente corresponde al ejercicio de la función legislativa por parte del
Congreso de la República. Igualmente, en nuestro sistema constitucional el
ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra sujeto a la ley y, en este
caso, no existen los parámetros generales básicos que deben orientar al
Gobierno sobre la materia examinada.
Ello es tan cierto que la mayoría de la Corte para
poder mantener la validez de la norma cuestionada tuvo que acudir a
legislaciones anteriores como la Ley 30 de 1992 y entrar a condicionarla bajo
una serie de supuestos generales para poder llenar la inexistencia de un
referente legal preexistente, sin que tampoco alcance realmente a salvaguardar
las garantías constitucionales, pues, lo cierto es que no hay límites claros y
precisos para esa reglamentación.
De esta manera, la norma demandada termina entregando
al Gobierno una atribución que no le corresponde como el definir los estándares
mínimos de calidad de los programas de formación y los criterios de evaluación
de los mismos, motivo por el cual la Corte ha debido declararla inexequible.
Así dejo expresado los argumentos que me llevan a
salvar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-782- de 2007. Los efectos de la
declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008.
Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo
[2] Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-852 de 2005. Los efectos de la declaración de
inexequibilidad quedan diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.
[3] Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-782- de 2007. Los efectos de la
declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008.
Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo
[4] Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-782- de 2007. Los efectos de la
declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008.
Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo
[5] Así en la sentencia  C-013 de 1993 se sostuvo que “las
leyes estatutarias no pueden pretender desarrollar de manera exhaustiva y
casuística todos los aspectos ligados con los derechos fundamentales, pues de
llegarse a tal extremo se entorpecería la labor del legislador ordinario ya que
toda legislación en mayor o menor medida requiere abordar aspectos relacionados
con derechos fundamentales”.
[6] Sentencia C-675 de 2005.
[7] Así lo señala, por ejemplo, la sentencia T-574 de
1993, en la cual se consigna literalmente:
El artículo 69 de la CP consagra una garantía
institucional cuyo sentido es el de asegurar la misión de la universidad
y que, por lo tanto, para ésta adquiere, en cierto sentido, el carácter de
derecho constitucional. Según la norma citada: "se garantiza la
autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la Ley". El alcance
de la ley, en esta materia, tiene carácter limitado, pues la premisa que la
Constitución asume es que la Universidad para cumplir su misión histórica
requiere de autonomía y ésta se manifiesta básicamente en una libertad de auto
- organización - "darse sus directivas" - y de auto-regulación -
"regirse por sus propios estatutos" -. Ambas prerrogativas
institucionales deben desarrollarse dentro de las coordenadas generales
señaladas por la ley. Esta última se hace cargo de los aspectos de interés
general inherentes a la  educación - particularmente de los relativos a la
exigencia de unas condiciones mínimas de calidad en su prestación y de los
derivados de su carácter de servicio público, así como de las limitaciones que
proceden de la coexistencia de otros derechos fundamentales (CP art. 67) -,
pero siempre respetando la intangibilidad de la autonomía universitaria, la que
resulta indispensable garantizar a fin de que la universidad realice cabalmente
su misión (negrillas originales).
[8] Cfr. J.
José Solozabal. Voz “garantía institucional” en Enciclopedia Jurídica
Básica.
[9] La doctrina señala la evolución en las
relaciones entre garantía institucional y derecho fundamental en la teoría
constitucional. Un primer momento estaría marcado por una contraposición en las
figuras, en el cual se destaca el carácter “pre-estatal” del derecho
fundamental, al igual que su titularidad individual y su protección mediante
mecanismos constitucionalmente predeterminados, en contraste con la garantía
institucional la cual solo se encuentra recogida in nuce en la Constitución,
pues su régimen jurídico históricamente ha sido configurado por el legislador,
su titularidad corresponde a una institución no aun sujeto y carece de
mecanismos específicos de protección jurisdiccional. Un segundo momento está
caracterizado por la influencia entre ambas figuras, en el cual la construcción
del derecho fundamental se verá influida por la contribución institucional,
sobre todo por la estructura homóloga que le dan a ambas instituciones ciertas
constituciones como la Ley Fundamental de Bonn.
[10] Sentencia C-1245 de 2000.
[11] C-782 de 2007. M.P. Jaime Araujo Rentería. SV y AV. Jaime Araujo
Rentería. SV. Humberto Antonio Sierra Porto.
En
esta sentencia además se señaló: “Esto significa, que en materia de
educación, y por ser ésta un servicio público con función social, está
determinada no solamente por la cláusula general de competencia legislativa,
como todos los demás ámbitos del ordenamiento jurídico, sino que además, las
materias relativas a la educación, están sujetas al principio de reserva legal.
Lo anterior significa, de un lado, que el Legislador no puede delegar o
trasladar su función regulativa mediante leyes generales en materia de
educación; y de otro lado, que el Ejecutivo no puede usurpar la función
regulativa en esta materia, alegando facultades de inspección y vigilancia o la
potestad reglamentaria, por cuanto, como lo ha reiterado la Corte, la facultad
de regulación general, mínima y esencial corresponde al Legislador, máxime
cuando el servicio público de la educación se encuentra sometido a reserva
legal…si una habilitación para ejercer dicha potestad no se encuentra
acompañada de un referente legal preexistente y debidamente desarrollado, que
se encuentre en capacidad para orientar la reglamentación de la ley, constituye
una deslegalización de la materia y una transferencia indebida e irregular de
competencias”.
Cft.
C-852 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto.
SPV. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Alvaro Tafur Galvis.