T-383-10
Sentencia T-383/10
Sentencia T-383/10
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL
PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
La
presunción obedece, de tal manera, al desarrollo de los principios de inmediatez
y celeridad que rigen la acción de tutela y se orienta a brindar eficacia a la
protección de los derechos constitucionales fundamentales y al cumplimiento de
los deberes que la carta política ha impuesto.
CUMPLIMIENTO DE ORDENES JUDICIALES E INCIDENTE DE DESACATO
La
actuación que ahora es revisada emana de las mismas circunstancias que fueron
objeto de la primera acción de tutela incoada, pues aunque se dirija al
incumplimiento del desacato, la nueva situación se contrae a que ni así el ante
accionado responde, sin que ese incumplimiento del fallo, aún a pesar del
desacato, constituya una real novedad fáctica que posibilite la procedencia de
una separada acción de tutela, que sólo conduciría a para repetir órdenes. Es
de recordar que entre las labores del juez de tutela se encuentra hacer
efectiva la resolución judicial, tanto que debe mantener la “competencia hasta
que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza”, desplegando instrumentos como el desacato, que contiene sanciones de
arresto y pecuniaria, e incluso propiciando actuaciones penales, con la
compulsación de copias si se infiere que el infractor podría haber incurrido en
una conducta punible (e. gr. fraude a resolución judicial, art. 53 D. 2591/91).
De esa manera, la ley ha provisto a los funcionarios judiciales de herramientas
suficientes para hacer cumplir sus decisiones y evitar que la vulneración de
derechos fundamentales se prolongue, afectando aún más al actor. De conformidad
con todo lo anterior, los hechos y lo pedido en esta acción ya fue resuelto por
el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta y reiterado por el Tribunal
Superior, Sala Civil Familia de esa ciudad, al pronunciarse en consulta sobre
el incidente de desacato.
ESTADO INCONSTITUCIONAL DE COSAS Y CAJANAL
Ha
de recordarse, de otra parte, que la Corte Constitucional no ha sido ajena al
gravísimo abatimiento funcional que, desde vieja data, vino degradando a la
Caja Nacional de Previsión, a tal punto que declaró un estado inconstitucional
de cosas, con varios desarrollos ulteriores, entre los cuales cabe mencionar
que mediante sentencia T-1234 de diciembre 10 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar
Gil, se constató una violación de derechos fundamentales al entonces Gerente de
Cajanal, EICE, al haber sido objeto de múltiples sanciones por desacato en
atención al incumplimiento de órdenes de tutela, situación que no era atribuible
a conductas suyas reprochables, sino a todo un problema estructural, que
precisamente llevó a declarar ese estado inconstitucional de cosas. Tal
situación sigue motivando la atención de la ahora Sala Cuarta de Revisión de
esta Corte, ante expectativas favorables de superación del quebrantamiento
perpetrado contra derechos fundamentales de afiliados a la Caja Nacional de
Previsión que, como el demandante, han multiplicado su abnegación y paciencia,
a la espera de cuándo se les resolverá. Es por lo anterior que esta Sala
reitera la exigencia de la máxima consideración, a favor de quienes se han
convertido en víctimas de la inoperancia de entes públicos como Cajanal, cuando
lo que está de por medio es nada menos que el probable acceso de un adulto
mayor a una prestación continua de infinito valor social, como la pensión de
vejez. Por tanto, aunque la presente acción resulte improcedente, es de nuevo
censurable el desentendimiento ante el grado de vulnerabilidad en el que se
encuentra, entre tantos otros, el demandante.
Referencia:
expediente T-2542181.
Acción de tutela instaurada por Eugenio
Leopoldo Vizcaino Vizcaino, contra la Caja Nacional de Previsión Social
(CAJANAL).
Procedencia: Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta.
Magistrado
Ponente:
Dr.  NILSON
PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.
C., veintiuno (21) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo proferido en septiembre 28 de
2009, por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, dentro de la
acción de tutela instaurada por Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, contra la
Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).
El expediente
llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala Segunda de Selección de la Corte, en febrero 19 de 2010, eligió este
asunto para su revisión.
I.
ANTECEDENTES.
Por medio de
apoderado, el señor Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino instauró acción de
tutela, contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), aduciendo
vulneración de los derechos de “petición, debido proceso, derecho a la
igualdad y mínimo vital”, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos
y relato contenido en la demanda.
1.  El señor Eugenio Leopoldo
Vizcaino Vizcaino trabajó en “varias entidades” y realizó los
correspondientes aportes para pensión de vejez, acreditando ante Cajanal “20
(veinte) años, 4 (cuatro) meses y 14 (catorce) días” y ante el Instituto
de los Seguros Sociales “264 semanas”; de esa forma, en marzo de
2006 presentó reclamación administrativa, con el “fin de
obtener el reconocimiento y pago de la pensión sustancial de vejez” (f. 1
cd. inicial).
2.  Precisó que trascurrido el
término que indica la norma para dar respuesta a la reclamación administrativa
esta “no fue contestada”, razón por la cual lo “solicitó a través de
derecho de petición” (f. 1 ib.). Posteriormente interpuso acción de tutela,
que fue resuelta favorablemente en abril 29 de 2008 por el Juzgado Cuarto Civil
del Circuito de Santa Marta, donde se ordenó a la Caja Nacional de Previsión
Social “se pronuncie de fondo sobre la petición presentada por el señor
EUGENIO LEOPOLDO VIZCAINO VIZCAINO, en el sentido de expedir el acto
administrativo que concede o no la pensión solicitada”. Luego presentó
incidente de desacato, que fue resuelto en agosto 8 de 2008, “sancionando a
la accionada” (f. 1 ib.).
3.  Adicionó que mediante
comunicación enviada por Cajanal al peticionario en “septiembre 20 y
13 de noviembre de 2007”, se informó que la  solicitud pensional se
encontraba en “proceso de digitalización y en manos de un abogado
sustanciador para su ‘pronta’ notificación” (f. 1 ib.).
4.  Agregó que ha realizado “todos
los trámites jurídicos posibles para que le sea resuelta de fondo su solicitud”,
incluso hizo parte a la “PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN para que
interviniera e hiciera cumplir el fallo de tutela que ordenó contestar la
reclamación” (f. 1 ib.).
5.  Precisó que han
“transcurrido más de 40 meses” sin obtener una respuesta clara a lo
solicitado, ni se ha dado “explicación a la dilación” que justifique de
alguna manera “semejante burla a los fines que presenta la seguridad social…
violando los derechos a un hombre de 70 años”, que sufre de hipertensión,
diabetes y que “carece de recursos económicos que le ayuden a solventar sus
enfermedades” (fs 1 y 2 ib.).
6.  Por lo anterior, pide que se
ordene a quien corresponda “de manera inmediata resolver de fondo la
solicitud a la prestación económica del accionante”, y requerir a la
“PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que demuestre las acciones encaminadas
a vigilar las actuaciones de la accionada en el caso particular” (f. 2
ib.).
B.
Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente.
1.     Sentencia
proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta, en abril 29
de 2008, que amparó el derecho fundamental de petición invocado por el señor
Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, y se ordenó a la Caja Nacional de Previsión
Social que “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación…, si aún no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre la petición
presentada por el señor Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, en el sentido de
expedir el acto administrativo que concede o no la pensión solicitada” (f.
22 ib.).
2.     Incidente
de desacato, resuelto en agosto 8 de 2008 por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Santa Marta y confirmado por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior de ese Distrito Judicial, al pronunciarse en consulta en noviembre 5
de 2008, resolviendo “sancionar a la representante legal de la Caja Nacional
de Previsión Social, con arresto de tres (3) días y multa de dos (2) salarios mínimos
mensuales legales vigentes”, y oficiar al “Ministerio de la Protección
Social para que separe del cargo a la funcionaria sancionada mientras dura el
cumplimiento de la sanción” (f. 16 ib.).
C.
Sentencia única de instancia.
Mediante providencia
de septiembre 28 de 2009, que no fue impugnada, el Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Santa Marta negó la tutela, al estimar que “en virtud de  lo
solicitado por el accionante dentro del expediente, no aparece prueba alguna…
de haber realizado petición elevada en algún sentido, como para que se lleve a
cabo la acción de tutela interpuesta y el despacho pueda pronunciarse al
respecto sobre lo pedido y/o invocado en ella, ya que al  hacer el juzgado el
análisis de los hechos, pudo constatar que la misma situación quedó resuelta en
la acción presentada ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito donde se
llevaron a cabo y se surtieron las diferentes etapas procesales
Constitucionales las que culminaron con el desacato y  la orden de sanción del
mismo, por lo tanto, en este caso no es posible amparar el derecho de petición”
(f. 31 ib.).
Respecto al
requerimiento a la Procuraduría para que constate las acciones encaminadas a
vigilar las actuaciones de la accionada en el caso particular, señaló que “el
actor no demostró, ni aportó al plenario que se hayan iniciado investigaciones
disciplinarias”, anotando que “el juez constitucional no es
competente para hacer este tipo de requerimientos” (fs. 31 y 32 ib.).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Esta Corte es
competente para decidir ese caso en Sala de Revisión, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
El asunto objeto de decisión.
En
atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión decidirá si los derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y de petición, invocados por
el señor Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, fueron violados por Cajanal, al no
haber dado respuesta a la petición de reconocimiento pensional, reclamado en
marzo de 2006 y concedido mediante fallo de tutela en abril 29 de 2008,
proferido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta, decisión que
no fue cumplida por la entidad accionada, dando lugar a incidente de desacato,
decidido sancionatoriamente en primera instancia y confirmado por la Sala Civil
Familia del respectivo Tribunal Superior en noviembre 5 de 2008.
Pese
a todo lo anterior, el reclamado derecho a pensión no ha merecido
pronunciamiento alguno de Cajanal, generando la nueva petición de amparo.
Tercera. Cumplimiento
de las órdenes judiciales y naturaleza del incidente de desacato.
3.1 Reiteradamente
esta corporación ha resaltado que uno de los elementos básicos del Estado social
de derecho instituido por la carta política de 1991, es la facultad de acceder
a la administración de justicia (art. 229 Const.), que en sí misma involucra
que se decida en definitiva mediante determinación judicial en firme, la cual
debe ser efectivamente cumplida.
De similar manera, en el derecho
internacional la inobservancia de los fallos judiciales ha sido estimada como vulneración
al derecho fundamental de acceder a la administración de justicia. Así puede
constatarse en la Convención Americana de Derechos Humanos, a partir de la
interpretación sistemática de los artículos 1°-1 (Deberes Generales de Protección
y Garantía); 8° (Garantías Judiciales) y 25 (Protección Judicial).
De tal suerte,
el derecho de acceso a la administración de justicia no sólo es entendido en
términos de postulado y camino para el ejercicio de los demás derechos, sino
que recoge, a su vez, tres etapas: (i) el acceso efectivo al sistema judicial;
(ii) el transcurso de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales y
decidido en un plazo razonable; y (iii) la ejecución material del fallo.[1]
Esta Corte ha
reiterado que el derecho al amparo judicial efectivo y al debido proceso, así
como el principio de seguridad jurídica, obligan a quien está dirigida la orden
de tutela a cumplirla de manera cabal y oportuna, en los términos establecidos
por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para materializar la
protección de los derechos quebrantados y evitar la continuidad de la
afectación.
3.2 Para
ello, el Decreto 2591 de 1991 dotó al juez de tutela de algunos instrumentos
encaminados a lograr el cumplimiento de la decisión tomada, dentro de los
cuales se destaca lo dispuesto en sus artículos 23, 27, 52 y 53.
El referido
artículo 27 establece que el juez “mantendrá la competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”,
significando que es función de quien profirió la orden hacerla cumplir a
cabalidad, a través de los mecanismos que brinda la ley, para que cese la
afectación del derecho quebrantado.
Un
medio adicional especial radica en que el juez que profirió la orden o el de
primera instancia, según el caso, aplique el trámite incidental de desacato, contemplado
en el artículo 52 del citado Decreto, previsión que permite sancionar con multa
y arresto al renuente, que en todo caso procederá a realizar lo ordenado[2]
“y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.
Ante
la existencia de tal mecanismo, no puede promoverse una segunda acción de
tutela para hacer efectivo lo ya resuelto por esta vía, donde las pretensiones,
las partes y los hechos sean los mismos, debiendo la nueva acción ser declarada
improcedente y eventualmente temeraria, toda vez que existe aquella
alternativa, que en situaciones normales es expedita para hacer cumplir el
fallo producido.
Cuarta. Presunción
de veracidad como instrumento para superar el desinterés o la negligencia de
una autoridad pública o un particular, según el caso. Reiteración de
jurisprudencia.
Dispone el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 que las entidades demandadas tienen la obligación
de rendir los informes que les sean requeridos en desarrollo del proceso de
tutela, dentro del plazo otorgado por el juez, pues de no hacerlo “se
tendrán  por ciertos los hechos”.
Se erige así
una presunción de veracidad, concebida como respuesta a la inacción, el
desinterés o la desidia de la autoridad pública o del particular contra quien
se haya interpuesto la demanda de tutela, en aquellos eventos en los que el juez
pide informes[3] y éstos no son
suministrados dentro del plazo indicado.
La Corte
Constitucional ha señalado que esa presunción de veracidad “encuentra
sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de
tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la
obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin
consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas
servidores o entidades públicas”[4].
Dicha
presunción obedece, de tal manera, al desarrollo de los principios de
inmediatez y celeridad que rigen la acción de tutela y se orienta a brindar
eficacia a la protección de los derechos constitucionales fundamentales y al
cumplimiento de los deberes que la carta política ha impuesto.
Quinta.
Análisis del caso concreto.
5.1
Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, mediante apoderado, solicita se le protejan
los derechos de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital, que
considera vulnerados por la Caja Nacional de Previsión, al no haber dado
respuesta en tiempo a su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez y
desconocer las órdenes impartidas por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Santa Marta en sentencia de abril 29 de 2008, incluido el incidente de desacato
cuyas órdenes sancionatorias fueron confirmadas por el Tribunal Superior de esa
ciudad, Sala Civil Familia, en noviembre 5 de 2008.
5.2
La Caja accionada no se manifestó en la acción, no obstante haber sido
requerida, lo cual confirma la realidad de lo aseverado por la parte actora
(art. 20 D. 2591 de 1991).
El Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Santa Marta, en fallo no recurrido dictado en
septiembre 28 de 2009, denegó la tutela actual, al estimar que “la misma
situación quedó resuelta en la acción presentada ante el Juzgado Cuarto Civil
del Circuito donde se llevaron a cabo y se surtieron las diferentes etapas
procesales Constitucionales las que culminaron con el desacato y la orden de
sanción del mismo, por lo tanto, en este caso no es posible amparar el derecho
de petición” (f. 31 cd. inicial).
La
actuación que ahora es revisada emana de las mismas circunstancias que fueron
objeto de la primera acción de tutela incoada, pues aunque se dirija al
incumplimiento del desacato, la nueva situación se contrae a que ni así el ante
accionado responde, sin que ese incumplimiento del fallo, aún a pesar del
desacato, constituya una real novedad fáctica que posibilite la procedencia de
una separada acción de tutela, que sólo conduciría a para repetir órdenes.
Es
de recordar que entre las labores del juez de tutela se encuentra hacer
efectiva la resolución judicial, tanto que debe mantener la “competencia
hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de
la amenaza”[5], desplegando
instrumentos como el desacato, que contiene sanciones de arresto y pecuniaria,
e incluso propiciando actuaciones penales, con la compulsación de copias si se
infiere que el infractor podría haber incurrido en una conducta punible (e. gr.
fraude a resolución judicial, art. 53 D. 2591/91).
De
esa manera, la ley ha provisto a los funcionarios judiciales de herramientas
suficientes para hacer cumplir sus decisiones y evitar que la vulneración de
derechos fundamentales se prolongue, afectando aún más al actor.
De
conformidad con todo lo anterior, los hechos y lo pedido en esta acción ya fue
resuelto por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta y reiterado
por el Tribunal Superior, Sala Civil Familia de esa ciudad, al pronunciarse en
consulta sobre el incidente de desacato.
Ha
de recordarse, de otra parte, que la Corte Constitucional no ha sido ajena al
gravísimo abatimiento funcional que, desde vieja data, vino degradando a la
Caja Nacional de Previsión, a tal punto que declaró un estado
inconstitucional de cosas[6], con varios desarrollos
ulteriores, entre los cuales cabe mencionar que mediante sentencia T-1234 de
diciembre 10 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, se constató una violación de
derechos fundamentales al entonces Gerente de Cajanal, EICE, al haber sido
objeto de múltiples sanciones por desacato en atención al incumplimiento de
órdenes de tutela, situación que no era atribuible a conductas suyas
reprochables, sino a todo un problema estructural, que precisamente llevó a
declarar ese estado inconstitucional de cosas.
Tal situación sigue motivando la atención de la ahora Sala Cuarta de
Revisión de esta Corte, ante expectativas favorables de superación del
quebrantamiento perpetrado contra derechos fundamentales de afiliados a la Caja
Nacional de Previsión que, como Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, han
multiplicado su abnegación y paciencia, a la espera de cuándo se les resolverá[7].
Es por lo anterior que esta Sala reitera la exigencia de la máxima consideración,
a favor de quienes se han convertido en víctimas de la inoperancia de entes
públicos como Cajanal, cuando lo que está de por medio es nada menos que el probable
acceso de un adulto mayor a una prestación continua de infinito valor social,
como la pensión de vejez.
Por
tanto, aunque la presente acción resulte improcedente, es de nuevo censurable
el desentendimiento ante el grado de vulnerabilidad en el que se encuentra,
entre tantos otros, el señor Vizcaino.
Con todo,
esta Sala Sexta de Revisión no puede tutelar de nuevo a la parte actora y lo
que procede es modificar el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Santa Marta en noviembre 4 de 2009, que denegó el amparo de los
derechos fundamentales reclamados por el señor Eugenio Leopoldo Vizcaino
Vizcaino. En su lugar, se declarará la improcedencia, siendo claro que
corresponde al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta hacer cumplir
la decisión que tomó en sentencia de abril 29 de 2008.
Adicionalmente,
se solicitará al Procurador General de la Nación que, en virtud de sus
funciones constitucionales y legales, como la contenida en el artículo 277
numeral 1° de la Constitución Política, vigile el cabal cumplimiento de lo
decidido en la sentencia proferida en abril 29 de 2008 por el Juzgado Cuarto
Civil del Circuito de Santa Marta, mediante la cual ordenó a la Caja Nacional
de Previsión Social que “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación… se pronuncie de fondo sobre la petición presentada por el
señor EUGENIO LEOPOLDO VIZCAINO VIZCAINO, en el sentido de expedir el acto
administrativo que conceda o no la pensión solicitada”.
III.-
DECISIÓN
En mérito de lo manifestado en
precedencia, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- MODIFICAR el
fallo dictado por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta en
noviembre 4 de 2009, que denegó el amparo de los derechos fundamentales
reclamados por el señor Eugenio Leopoldo Vizcaino Vizcaino, para en su lugar DECLARAR
LA IMPROCEDENCIA de esta nueva acción de tutela, siendo claro que
corresponde al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta hacer cumplir
la sentencia que profirió el 29 de abril de 2008.
Segundo.-
SOLICITAR al Procurador General de la Nación que vigile el cabal
cumplimiento de lo decidido en la mencionada sentencia, dictada en abril 29 de
2008 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta.
Tercero.-
Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. T-897 de septiembre 16 de 2008 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[2] Cfr. T-554 de
octubre 23 de1996 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), T-766 de diciembre 9 de 1998
(M. P. José Gregorio Hernández Galindo) y T-465 de mayo 6 de 2005 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño), entre otras.
[3] Decreto 2591 de 1991, artículo 19.
[4] T-391 de agosto 19 de 1997 (M. P. José Gregorio
Hernández Galindo) y T-232 de marzo 6 de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[5] Decreto 2591 de
1991, artículo 27.
[6] T-068 de
marzo 5 de 1998 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).
[7] T-274 de abril
17 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).