C-166-17
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-166/17
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA
Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de
restitución de tierras solicite representación en el trámite judicial
La Corte debe determinar en esta oportunidad, si la
expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011,
desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral,
al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la
administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional
reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los
titulares de la acción de restitución de tierras. Si la respuesta es
afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de
la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se
entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los
titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que
ellos se lo soliciten. Para abordar el estudio
del problema jurídico planteado, la Corte comienza por recordar su
jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a
la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la
restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá
a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su
relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese
marco, adelanta el estudio concreto de los cargos planteados como aptos. (…) La Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos
interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad
Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad
para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de
la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la
demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia
especializada, la cual resulta inconstitucional. (…) Una segunda interpretación
de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una
habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para
que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo
represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia
especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible
constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el
deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr
la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos
rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de
los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que
reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y
tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto
de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos
económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de
confianza.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE SOLICITUD DE
RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Alcance
a partir de los diferentes criterios de interpretación
DEMANDA CONTRA EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE
SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Ineptitud sustancial respecto al cargo por desconocimiento del
derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de
discriminación indirecta
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION
INTEGRAL Y A LA NO REPETICION-Estudio desde dos
ámbitos que se interrelacionan entre sí
En relación con los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no
repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos
ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales
derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de
la Constitución Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia
ha adoptado esta Corporación.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION
INTEGRAL Y A LA NO REPETICION-Instrumentos
internacionales
RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance
DERECHO A LA
RESTITUCION-Principios
Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la
jurisprudencia ha acudido a: (i)  los principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de
derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y
patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y
(iii) los principios rectores de los desplazamientos internos.
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Parámetros y estándares
constitucionales/DERECHO A LA RESTITUCION PARA LA REPARACION INTEGRAL DE LAS
VICTIMAS-Principios que deben orientar la política pública
Esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos
internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional
que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución,
propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a
título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las
Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016:  “(i) La restitución debe entenderse
como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser
un elemento esencial de la justicia restitutiva. (ii) La restitución es un
derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas
o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera
efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o
indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere
materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria
optare por ello. (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de
terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a
medidas compensatorias. (v) La restitución debe propender por el
restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a
la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía
de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron
origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. (vi) En caso de no ser
posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que
tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino
también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación
por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes
demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de
los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia
retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí
mismo, autónomo e independiente”.
DEFENSA TECNICA-Parte del derecho
fundamental al debido proceso
DEBIDO
PROCESO-Garantías
Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido
proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso
público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a
presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia
condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los
medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
DERECHO A LA
DEFENSA-Importancia
DERECHO A LA DEFENSA-Relación con el
derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial
efectiva
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Pilar
fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho
PROCEDIMIENTO DE RECLAMACION DE TIERRAS PARA LOGRAR SU RESTITUCION-Deberes del Estado y garantías de las víctimas
La Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar
asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más
concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica
especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia
mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos
administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela
judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al
debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en
condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la
defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para
hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a
lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las
violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del
debido proceso constitucional.
PRINCIPIO DE CONSERVACION
DEL DERECHO-Aplicación
Referencia: Expediente D-11545
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82
(parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Leydi Jhoana Dávila Cano.
Magistrado Ponente (e):
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Leydi Jhoana Dávila Cano
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011. Esto al considerar que vulnera el Preámbulo, los artículos
1º, 2º, 4º, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así
como diferentes instrumentos y documentos del derecho internacional de los
derechos humanos. Mediante auto del 23 de agosto 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso
admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de
la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas,
al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Superintendente de Notariado
y Registro.
Además, se invitó a las Facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de
los Andes, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de
Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran dentro
del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada.
Así mismo, se invitó a participar a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios sobre
Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, a la Comisión Colombiana de
Juristas, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Sociedad de
Agricultores de Colombia, al Centro de Investigación y Educación Popular
–CINEP, a la Contraloría General de la Nación, al Centro de Recursos para el
Análisis del Conflicto –CERAC, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a
la Corporación Excelencia en la Justicia, al Consejo Superior de la Judicatura,
al Instituto Latinoamericano para una Sociedad y Derecho Alternativo – ILSA, al
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Asociación Nacional de
Empresarios Colombianos – ANDI, a la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento – CODHES, y a la Fundación Forjando Futuros.
Una vez cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma subrayando el aparte acusado:
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO 82. SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR PARTE DE LA
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas podrá solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega
del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del
titular de la acción y representarlo en el proceso.
PARÁGRAFO. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma
colectiva las solicitudes de restitución o formalización de predios registrados
en la Unidad, en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los
bienes despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento.”
III. LA DEMANDA
La demandante solicita declarar inexequible la expresión
“podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, por
considerar que la misma limita el acceso a la justicia de las víctimas del
conflicto, a la vez que desconoce los derechos fundamentales a la igualdad, a
la dignidad humana, a la restitución de tierras, a la reparación integral y a
la defensa técnica de las víctimas de despojo y/o abandono de tierras en el
marco del conflicto armado interno colombiano, en tanto establece una facultad
discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a
las víctimas en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr
la restitución de las tierras despojadas y abandonadas.
Para tal fin invoca el quebranto del Preámbulo y de los
artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución
Política, así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, los artículos 2 y 18 de la Declaración Americana de los
Derechos del Hombre, los artículos 1, 8 24 y 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. También invoca como parámetro de control los Principios
Joinet 33, 34 y 36 sobre los derechos y deberes nacidos de la reparación, los
Principios Deng 28 y 29 sobre desplazamientos internos; y, el principio de
accesibilidad de los procedimientos de reclamación de restitución consagrado en
el numeral 13 de los Principios Pinheiro.
La actora funda su acusación en tres cargos estructurales
que se resumen así:
1. Desconocimiento del derecho a la igualdad y su
mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta (art. 13 de
la Constitución, artículos 1 y 2º de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, art. 2º de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre y arts.
1º y 24 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).
Aduce que la Ley 1448 de 2011, consagró la posibilidad
para que a las víctimas del conflicto armado se les restablezca el derecho
fundamental a la restitución de tierras como medida de reparación integral,
para lo cual creó un sistema complejo en donde la víctima como titular del
derecho subjetivo a la restitución de tierras debe cumplir unos requisitos en
la fase administrativa para ser inscrito un predio en el Registro de Tierras
Despojadas que lleva la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, y una vez obtenido el registro, aquella
puede elegir si acude a la vía judicial ante los jueces y magistrados de
restitución de tierras, de forma escrita o verbal, por sí misma o a través de
apoderado particular, o solicitando la representación formal de la Unidad en
favor de la víctima.
En criterio de la actora, la expresión acusada deja un
amplio margen de interpretación y discrecionalidad a la Unidad, porque lejos de
plantear una obligación, establece una facultad que le permite a esta decidir
en cuáles de los casos incluidos en el Registro de Tierras Despojadas puede
actuar en la etapa judicial con miras a lograr la restitución material de los
predios en favor de la víctima. Considera que la facultad así entendida,
vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras y a la igualdad
que se debe predicar frente a todas las víctimas que cumplieron los requisitos
de la fase administrativa, puesto que la restitución de tierras tiene una
connotación subjetiva y, por ende, su disposición como derecho solo radica en
cabeza del titular (víctima), sin que pueda fijarse una regla de
discrecionalidad en su garantía siendo titular el Estado para definir en qué
casos reclamar la protección y el restablecimiento de dicho derecho.
Precisa que el amplio margen de discrecionalidad que el
Legislador otorgó a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas para
determinar a quienes representa judicialmente, genera que se restrinja o
excluya el ejercicio del derecho a la restitución a ciertas víctimas, lo que
materializa en este caso una discriminación indirecta que viola el mandato de
abstención propio del derecho a la igualdad constitucional y convencional.
Esboza que dicha Unidad puede decidir de manera discriminatoria o arbitraria en
qué situaciones procede o no a presentar las solicitud judicial en nombre de
las víctimas.
2. Desconocimiento del acceso a la justicia y a la
defensa técnica como garantías del derecho fundamental al debido proceso (arts.
29 y 229 de la Constitución, arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, y arts. 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos
Humanos).
La actora expone que el debido proceso como derecho
fundamental puede materializarse a través del cumplimiento de una serie de
garantías tales como el acceso a la justicia, el juez natural, el principio de
contradicción, la buena fe y el acompañamiento de la defensa técnica. En igual
sentido, señala que las normas internacionales también han sido enfáticas en
que a las víctimas de violaciones de derechos humanos se les garantice acudir
ante los tribunales para obtener la protección judicial efectiva.
La demandante plantea que la expresión “podrá”,
al entenderse como una facultad y no una obligación de la Unidad de Restitución
de Tierras para presentar los casos ante la jurisdicción especial cuando media
solicitud expresa de la víctima, impide a ésta la posibilidad de acceder a la
justicia (art. 229 Superior) y de contar con la defensa técnica necesaria (art.
29 de la Constitución) cuando la Unidad decide negar la solicitud de elevar la
demanda ante los jueces y magistrados de restitución de tierras.
Expone que si bien las víctimas pueden presentar la
acción de restitución buscando representación diferente a la Unidad de
Restitución de Tierras Despojadas, no lo es menos que con la norma acusada se
establece una nueva carga a las víctimas, quienes por su condición de tal se
encuentran en estado de vulnerabilidad y difícilmente cuentan con una capacidad
económica estable y suficiente para contratar una defensa técnica adecuada con
el fin de materializar la garantía de su derecho fundamental a la restitución
de tierras.
Señala que el derecho a la administración de justicia
implica que todas las personas, en este caso las víctimas, puedan acudir en
condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales para reclamar el respeto
al ordenamiento jurídico, la debida protección o el restablecimiento de los
derechos vulnerados.
Concluye que la expresión demandada no es consecuente
con las normas internacionales y el desarrollo jurisprudencial sobre el derecho
humano de acceder a la justicia y que existan garantías para ello, “pues no
basta con la creación de tribunales especializado sobre tierras, si las
víctimas del conflicto no tienen la posibilidad de acceder a esta jurisdicción
por la ausencia de una representación técnica jurídica, que en principio debe
ser garantizada por el Estado cuando las víctimas la requieran y no cuando
quien esté en cabeza de la Unidad ‘pueda’ hacerlo, como lo estableció el
legislador”. Aduce que la norma acusada lleva al absurdo de que unas
víctimas tendrán la representación de la Unidad ante los jueces y Magistrados
asumida por la Unidad, y otras limitando sus derechos ante la carencia de
recursos económicos.
3. Vulneración del derecho fundamental a la
restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la
reparación integral (arts. 93 y 94 de la Constitución, Principios Deng y
Principios de Pinheiro).
La demandante comienza exponiendo algunas sentencias de
esta Corporación que han reconocido que la restitución de tierras es un derecho
fundamental. Al respecto, plantea que el derecho a la reparación integral del
daño causado a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos
humanos, es un derecho fundamental innominado que tiene varios componentes,
dentro de ellos la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido
despojada. Para tal fin, trae a colación los Principios Joinet 33 y 36, los Principios
Deng 21, 28 y 29, y los Principios de Pinheiro sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, en
especial el principio 13 que refiere a la accesibilidad de los procedimientos
de reclamación de tierras, disposiciones cuyo contenida explica e indica que
hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (art. 93-2 de la
Carta Política).
Apoyada en lo anterior, estima que el legislador, al
otorgarle la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de
representar a las víctimas del conflicto cuando lo considere, desconoce la
obligación constitucional que tiene el Estado de restituir los predios
despojados y de reparar íntegramente, toda vez que dejar al arbitrio de dicha
Unidad si representa o no judicialmente a las víctimas que así lo soliciten,
implica que las personas que piden la restitución de sus predios no tienen las
garantías de obtener una defensa técnica gratuita y de contar con la
accesibilidad en los procedimientos para reclamar las tierras, y lograr así la
reparación integral. De esta forma, muchas víctimas pueden obtener la mera
inclusión en el Registro de Tierras Despojadas sin que se conceda realmente la
posibilidad de materializar judicialmente el derecho a la restitución por una
arbitraria decisión administrativa de no representarlas en el proceso ante la
justicia especial. Indica que ello quebranta los derechos de las víctimas que
no tienen la posibilidad económica de iniciar el proceso judicial y de pagar
los honorarios de un profesional particular que las represente.
En consecuencia, reitera que el amplio margen de
discrecionalidad que fijó el legislador a través de la expresión acusada, con
relación a la función de la Unidad de Tierras para presentar las solicitudes de
restitución de tierras en representación de las víctimas ante los estrados,
genera una vulneración reprochable del derecho fundamental a la restitución de
tierras por cuanto las víctimas a quienes se les niegue llevar su caso
judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa,
no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de sus predios
despojados o abandonados. Advierte que de ninguna manera puede ser facultativa
la decisión por la entidad, sino que debe ser entendida como una obligación en
los casos en que las víctimas se lo requieran.
4. Ahora bien, para contextualizar el debate en general,
la demandante finaliza poniendo de presente que en la Circular Interna No.
DJR-001 de 2015 expedida por la Unidad de Restitución de Tierras, la cual
imparte directrices generales frente a propietarios retornados, se indica que
los funcionarios de la Unidad se pueden negar a representarlos ante los jueces
y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una
facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá” más no “deberá”.
Así mismo, el artículo 4º del Decreto 440 de 2016 también señala que no es
necesario representar judicialmente a las personas que sean propietarios
retornados, con lo cual se establece un postulado facultativo o discrecional y
no una obligación legal.
En ese sentido, lo que cuestiona o acusa de la locución “podrá”
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, “no es que la actuación
de la Unidad de Tierras Despojadas sea subsidiaria o esté sometida a las
decisiones libre y autónoma de las personas que tenga legitimación para
realizar las solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados, (…)
[sino] que el legislador le otorgue a la Unidad un amplio margen de
interpretación y aplicación de la norma, al punto que los ciudadanos que
necesiten o le pidan a esta entidad que sea esta la que presente las
solicitudes de restitución de tierras ante los jueces y magistrados, esta
decida no hacerlo, ello bajo motivaciones subjetivas del funcionario de turno o
bajo directrices internas”. Así, insiste en que la locución demandada le
permite a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas abstenerse de
presentar las solicitudes de restitución a pesar de que las víctimas del
conflicto lo soliciten, es decir, le otorga un rango discrecional para brindar
la asistencia y representación, siendo su obligación hacerlo cuando
voluntariamente el titular del derecho subjetivo lo requiera porque no puede
acceder a una representación diferente a la de la Unidad.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1.
Ministerio de Justicia y del Derecho
La titular de la Dirección de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la
Corte proferir una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda,
o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la expresión “podrá”
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011.
Para cimentar la pretensión principal, plantea que la
demanda incumple los requisitos de pertinencia y suficiencia. Respecto del
primero, indica que la demandante a través de los cargos expone la violación de
los derechos fundamentales a la restitución de tierras, a la reparación
integral, a la igualdad y al debido proceso, pero no establece un reproche de
naturaleza constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de
la valoración de los artículos constitucionales que invocó, ni de las
disposiciones internacionales constitutivas del bloque de constitucionalidad.
Por el contrario, realiza apreciaciones sobre casos concretos en los que la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas optó
por no ejercer la potestad establecida en el artículo demandado, es decir, se
basa en la aplicación e interpretación de la disposición legal sin construir el
juicio de constitucionalidad; muestra de ello es que expone razones que se
apoyan en una norma de rango inferior como es la Circular Interna No. DJD 1 de
2015 emitida por la Unidad para dar directrices a sus funcionarios frente a los
propietarios retornados, acto administrativo que eventualmente puede ser objeto
de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de
determinar su legalidad, pero que para efectos de esta demanda no constituye
una acusación pertinente habida cuenta que no obedece a razones objetivas de
comparación entre la norma demandada y el texto constitucional, sino a una
aplicación no acertada por parte de los funcionarios de la Unidad en casos
concretos.
Sobre el incumplimiento del requisito de suficiencia,
señala que la demanda no establece una proposición jurídica completa que
permita realizar un examen de constitucionalidad ni emitir una decisión de
fondo, “porque la accionante no impugna una norma autónoma que pueda ser
comprendida integral y lógicamente sin tener en cuenta el resto de la
disposición en donde está contenida”. Máxime cuando la potestad de
solicitar la representación de la Unidad por parte del titular de la acción de
restitución se encuentra en el inciso final del artículo 81 de la Ley 1448 de
2011.
En cuanto a la pretensión subsidiaria de declaratoria de
exequibilidad, considera que la restitución de tierras supone la implementación
y la articulación de un conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas
al restablecimiento de la situación anterior a las violaciones sufridas como
consecuencia del conflicto armado interno. En ese sentido, sostuvo que el
artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 incluye dentro de las personas que puede
presentar la acción encaminada a la restitución de tierras, a quienes fueran
propietarios o poseedores de predios o explotadores de baldíos con fines de
adjudicación, su cónyuge o compañero permanente, los llamados a sucederlos, la
Unidad de Restitución de Tierras, y los representantes de menores de edad o de
personas con discapacidad.
Según el Ministerio, la posibilidad de ejercer la acción
por parte de la Unidad a nombre de los titulares, de manera alguna restringe o
elimina el derecho del titular mismo de la acción a ejercerla directamente, es
decir, la norma acusada no incorpora ninguna vulneración de los derechos de las
víctimas a la reparación integral, a la igualdad y al debido proceso. Plantea,
además, que la norma impugnada no puede ser interpretada aisladamente sino de
manera sistemática e integral dentro del contexto al cual pertenece, en
especial el procedimiento de restitución y protección de derechos de terceros
donde se establecen unos elementos procesales tales como la inscripción del
predio en el registro de tierras despojadas y el análisis de los casos para
determinar si la Unidad ejerce la acción judicial. Así las cosas, aduce que la
disposición hace parte de una estructura normativa que el legislador estableció
con el fin de garantizar esos mismos derechos por parte del titular de la
acción, quien puede ejercerla directamente, sin que ello lesione derechos
fundamentales.
1.2.
Del Consejo Superior de la Judicatura
La Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y
Asesoría Jurídica de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, intervino
en la presente causa para solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad
de la expresión acusada. Aduce que la Unidad de Restitución de Tierras
Despojadas, luego de adelantar la parte administrativa del proceso, puede
decidir si tiene los suficientes elementos probatorios para obtener la
titularidad del demandante ante los jueces de restitución de tierras, situación
que en su sentir no implica el desconocimiento del derecho a la igualdad, ni
del acceso a la justicia.
Esgrime que la expresión acusada no puede entenderse
como una discrecionalidad amplia, sino que debe ser interpretada integralmente
con su finalidad, teniendo en cuenta que el objeto de la reparación a las
víctimas es lograr la restitución plena de sus derechos. Entonces, si la Unidad
de Restitución de Tierras Despojadas se creó para cumplir con el deber de
protección de la población en el marco del conflicto armado, ello implica que
no puede seleccionar en qué casos representa a las víctimas que acreditan el
cumplimiento de los requisitos legales.
1.3.
De la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
El Director Jurídico de Restitución de dicha Unidad le
solicita a Corte emitir fallo inhibitorio ante la carencia de suficiencia
argumentativa en los cargos que propone la actora. Subsidiariamente solicita
declarar exequible la expresión demandada.
En primer lugar, afirma que la lectura de la demanda es
descontextualizada pues la interpretación de la norma demandada debe realizarse
de forma sistemática e integral con otros artículos de la Ley 1448 de 2011.
Así, el artículo 81 de tal ordenamiento establece que los titulares de la
acción de restitución de tierras podrán solicitar a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción
en su nombre y su favor, al igual que el artículo 83 de la misma ley señala que
el despojado podrá dirigirse directamente al juez o magistrado para
presentar la demanda escrita u oral mediante la cual solicite la restitución de
tierras. Precisa que bajo ese marco normativo, la víctima puede por sí misma, a
través de apoderado, o de la Unidad de Restitución, presentar la demanda de
restitución ante los jueces especializados, toda vez que la Ley 1448 busca
respetar la decisión de las víctimas para acudir ante la autoridad judicial
como bien lo desee. De esta forma, son las víctimas y no la Unidad las que
gozan de absoluta discrecionalidad para seleccionar su representación. Incluso,
en aras de proteger el acceso a la justicia, se prevé la posibilidad de que las
víctimas acudan directamente, sin representación de abogado o apoderado para el
efecto.
En ese orden de ideas, plantea que el sentido de la
expresión “podrá” que se demanda, no es el que erróneamente le asigna la
actora, según el cual la discrecionalidad reposa en cabeza de la Unidad, sino
que dicho enunciado constituye una razonable extensión de la prerrogativa que
tiene la víctima inscrita en el registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente (en adelante RTDAF), cuando voluntariamente decide que en el caso
específico la Unidad la represente. Por consiguiente, “la lectura adecuada
de la expresión ‘podrá’ contenida en la norma atacada no es la de que la Unidad
tiene la facultad de presentar la demanda restitutiva, sino la de la entidad
que tiene competencia legal para radicarla ante los jueces especializados
siempre y cuando así la víctima autorice a la entidad con tal finalidad”,
es decir, insiste en que no existe facultad alguna por parte de la Unidad para
presentar demandas de restitución a nombre y representación de unas personas y
de otras no de manera arbitraria como lo indica la demandante.
Concluye expresando que la norma contempla para la
Unidad un deber de realizar la representación de las víctimas en los procesos
judiciales de restitución de tierras donde sea autorizada, y no una mera
facultad o prerrogativa bajo un entendimiento descontextualizado de la Ley 1448
de 2011. Una visión sistemática de los artículos 81, 83 y 105 de dicha ley, “basta
para desvirtuar una interpretación poco coherente con la naturaleza y finalidad
de la acción de restitución de tierras” ya que la Unidad ha asumido la
función de representación de las víctimas durante la etapa judicial de manera
universal, sin diferencias o discriminación alguna, al punto que informa que a
corte del 14 de septiembre de 2016, de las 12.525 solicitudes inscritas en el
RTDAF, 10.910 han sido presentadas ante los jueces especializados por la Unidad
de Restitución de Tierras previa autorización de las víctimas, lo que equivale
a un 88% de los casos totales.
En segundo lugar, plantea que varios de los argumentos
que expone la actora se centran en la Circular Interna DJR 01 de 2015 de la
Unidad de Restitución de Tierras y en el Decreto 440 de 2016, documentos que se
ocupan de dar directrices en materia de restitución de tierras frente a los
propietarios retornados. Al respecto, señala que la acción pública de
inconstitucionalidad que se tramita ante la Corte Constitucional, no abarca la
realización de juicios de constitucionalidad sobre decretos reglamentarios ni
sobre actos administrativos, por lo cual también se impone el fallo
inhibitorio.
En tercer lugar, de asumir la Corte el estudio de fondo,
pide declarar exequible la expresión demandada por cuanto no lesiona los
derechos de las víctimas al acceso a la administración de justicia y a la
reparación integral, en la medida en que la manifestación de discrecionalidad
recae sobre aquellas, quienes deciden si acuden a la Unidad para que las
represente en la etapa judicial del proceso de restitución de tierras. Así, la
Unidad solo presenta las demandas cuando cuenta con la debida autorización de
las víctimas, porque de lo contrario éstas pueden ejercer su derecho a través
de apoderado diferente o por sí mismas.
1.4.
De la Contraloría General de la República
El apoderado especial de la Dirección Jurídica de la
Contraloría General de la República, le pide a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada del precepto demandado “bajo el entendido de que
la expresión de poder (…) debe entenderse como una atribución legal conferida a
la Unidad para determinar si su intervención en los procesos de restitución de
tierras se hace como solicitante y representante de la víctima o como opositor
de la solicitud”.
Para tal fin, indica que la acusación contra la
expresión acusada tiene su génesis en un error interpretativo por parte de la
actora y de la Unidad de Restitución de Tierras, porque el precepto acusado
refiere a la potestad como una atribución de poder, es decir, de una obligación
de actuar impuesta a dicha Unidad en beneficio del solicitante o de la víctima
que la autorice para representarla en el marco del proceso judicial de
restitución de tierras. Así, a partir de una lectura armónica de la Ley 1448 de
2011, la intervención de la Unidad sería obligatoria en todos los procesos de
restitución de tierras bien sea como reclamante o como opositora de la
solicitud, esto último de acuerdo con el artículo 89 de la misma ley. De allí
que ante dos posibles interpretaciones frente a la mera discrecionalidad y la
atribución de poder, se deba inclinar la Corte por aquella que mejor garantice
los derechos fundamentales de las víctimas.
2.
Intervenciones académicas
2.1.
Del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal –ICDP
Por intermedio de uno de sus miembros, el ICDP le solicita
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la locución “podrá”,
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que la misma sea
entendida como una potestad-deber que reside en cabeza de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Tierras Despojadas.
Para fundamentar lo anterior, comienza señalando que las
víctimas del conflicto armado en Colombia tienen derecho a la reparación
integral, lo cual incluye el derecho a la restitución de las tierras despojadas
cuya finalidad es devolver la titularidad de los predios al estado en que se
encontraban antes del desplazamiento forzado o de que las personas adquirieran
la condición de víctimas. Para efectivizar tal derecho, la Ley 1448 de 2011
creó la acción de restitución de tierras a los despojados, definiendo en el
artículo 85 quiénes son sus titulares, a la vez que el artículo 81 de la misma
ley estableció que los titulares le pueden solicitar a la Unidad de Restitución
de Tierras que ejerza la acción en su nombre y a su favor, “es decir, cuando
medie tal solicitud actúa el Estado como protector del titular del derecho de
acción para representarlo y formular las pretensiones correspondientes ante el
juez o magistrado especializado competente. (…) el Estado por medio de agentes
suyos representa en un proceso judicial a una persona particular para hacer
efectivo su derecho a la restitución como víctima cuando fue desplazado o
cuando las tierras donde antes vivía le fueron usurpadas (…)”. Según el
interviniente, esa figura del artículo 81 otorga una “legitimación
extraordinaria ad processum”.
Luego esgrime que el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011,
puede plantear dos interpretaciones posibles frente a la expresión “podrá”:
una que corresponde a la mera discrecionalidad por parte de la Unidad para
escoger en qué casos inicia el proceso judicial de restitución de tierras, y
otro en donde la locución “podrá” ya no es una facultad que pueda
ejercerse o no, sino que adquiere la connotación de una función que se le
adscribe en este caso a esa Unidad Administrativa, lo que significa que no es
discrecional su utilización por esa autoridad del Estado, sino que ella se
erige como una potestad-deber cuya omisión implica responsabilidades.  En
criterio del interviniente, la segunda interpretación es la constitucionalmente
admisible porque garantiza los derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia y a la restitución de tierras en favor de las
víctimas.
Con base en ello, concluye, que el precepto demandado no
puede entenderse como una facultad discrecional por parte de la Unidad de
Restitución de Tierras para solicitar al juez o magistrado la titulación y
entrega de bienes incluidos en el registro de tierras despojadas, sino como una
potestad-deber que legitima a esa entidad del Estado para ejercer la acción
respectiva en nombre y a favor de la víctima a cuya protección se encuentra
imperativamente ligado el Estado. Significa lo anterior que “frente a dos
interpretaciones posibles la primera no se ajusta a Derecho ni a la
Constitución, por lo que debe descartarse para, en su lugar, declarar ajustada
al texto fundamental y al bloque de constitucionalidad la segunda
interpretación teniendo en cuenta la unidad del ordenamiento jurídico”.
2.2.
De la Universidad Libre de Colombia –
Seccional Bogotá
El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, y
algunos de sus miembros, solicitan a la Corte aplicar la figura de la
integración normativa con el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, el cual
establece que “cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere el
artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado,
según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda
escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado” (resaltado por
los intervinientes), toda vez que tiene una intrínseca relación frente al
derecho a la asistencia jurídica en los procesos de restitución de tierras y
porque los apartes resaltados pueden estar afectados por inconstitucionales. Lo
anterior por cuanto el artículo 13.11 de los Principios sobre la Restitución de
las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, que
según su entender hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato,
fija que los Estados deben garantizar la prestación de la asistencia jurídica
adecuada, y de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación
de restitución.
Conforme a la anterior disposición, señalan que el
artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 al establecer que las víctimas pueden por sí
mismas acceder a una reclamación de restitución de tierras, concilia su texto
con el mandato derivado de estos principios internacionales, toda vez que no
constituye una violación a los derechos de las víctimas puesto que les permite
acudir directamente ante el juez para el amparo de sus derechos fundamentales.
En ese sentido, el artículo 83 en comento “presenta una intrínseca relación
con la norma objeto de demanda en el entendido que la víctima, tal como sucede
con la acción de tutela, puede acudir a nombre propio ante los jueces de
restitución, evitando demoras burocráticas para la satisfacción inmediata y
efectiva de sus derechos fundamentales”. Así las cosas, pide que las
expresiones resaltadas del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 sean integradas y
se declare su constitucionalidad.
Después de ello, los intervinientes exponen que el
derecho a la reparación integral a las víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, igual jerarquía
que detenta el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las
personas en situación de desplazamiento han sido despojadas. Así, la
consagración del derecho a la reparación impone contar con la disponibilidad de
un recurso efectivo y adecuado, que sin discriminación alguna ayude a obtener
la reparación incluyendo la debida restitución de tierras. De esa forma,
plantean que el Estado tiene la obligación incondicional de diseñar
procedimientos de fácil acceso a las víctimas para la garantía de su derecho a
la reparación integral; no hacerlo implica vulnerar el debido proceso y agravar
la situación de vulnerabilidad y violación de derechos fundamentales de las
víctimas.
Apoyados en esas razones, solicitan a la Corte declarar
exequibles las expresiones “directamente” y “por sí misma” del
artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, bajo la figura de la integración normativa,
con el fin de que las víctimas puedan tener acceso directo a la etapa judicial
de la restitución de tierras de manera incondicional, de forma gratuita, o por
medio de apoderado particular. Como consecuencia de la anterior declaración,
piden que se declare exequible la expresión acusada del artículo 82 de la misma
ley, “en el entendido que la Unidad de Restitución puede representar a las
víctimas en la etapa judicial de restitución cuando así lo requieran”. Finalmente,
solicitan prevenir al Ministerio Público respecto de la especial labor que
desarrolla dentro de los procesos judiciales de restitución de tierras.
2.3.
De la Universidad del Rosario
A través del Observatorio de Restitución y Regulación de
Derechos de Propiedad Agraria, la Universidad del Rosario interviene en la
presente causa, solicitando a la Corte declarar exequible el precepto demandado,
bajo el entendido de que ante dos interpretaciones posibles de la norma, la
constitucionalmente admisible es aquella en la cual el reclamante de tierras
decide la forma en la que quiere ser representado en el proceso judicial, y no
como una facultad de la Unidad de Restitución de Tierras de decidir a discreción
si presenta la demanda y representa al solicitante. En ese sentido, el
entendimiento plausible de la norma es que una vez el reclamante solicita el
acompañamiento judicial a la URT, ésta tendrá la obligación de hacerlo
efectivo.
Para sustentar lo anterior, comienzan señalando que la
norma acusada presenta dos posibles lecturas: una de contenido literal, según
la cual la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448
de 2011 faculta a título discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras
para que seleccione en qué casos representará a las víctimas; y, otra
interpretación sistemática con los artículos 75 y 81 de la misma ley, que le
confieren a la víctima la posibilidad o facultad de solicitar la restitución
jurídica y material de los bienes inmuebles despojados o abandonados, así como
la posibilidad de solicitar que en el proceso judicial de restitución de
tierras concurra la asistencia y representación de la Unidad de Restitución de
Tierras. Esta última permite que la víctima sea la que decida si la Unidad la
representa o si el trámite judicial lo adelanta por sí misma.
Según los intervinientes, la primera interpretación de
la locución demandada es la que presenta problemas de inconstitucionalidad
porque desconoce el deber estatal de reparar íntegramente a las víctimas del
conflicto armado interno, vulnerando con ello el derecho que les asiste a la
restitución de las tierras despojadas con seguridad, dignidad y de forma
voluntaria. Precisan que la restitución de tierras es un componente preferente
y principal del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas,
por consiguiente, se deriva una obligación estatal de proporcionar asistencia a
aquellas personas que pretenden recuperar su propiedad y posesión. Así, el deber
primario de representación y asistencia legal a las víctimas de despojo y
abandono le corresponde a las autoridades estatales, y no a las víctimas.
A partir de lo anterior, consideran que en cabeza del
Estado existen deberes perentorios de ofrecer asistencia jurídica a las
víctimas para poder entablar las reclamaciones en torno a la restitución de
tierras y, además, esos medios los debe brindar en condiciones de oportunidad,
accesibilidad y gratuidad. De allí que el ejercicio de la acción de restitución
de tierras debe ser concebido como un imperativo y no de carácter optativo como
se desprende de una interpretación literal del aparte censurado.
Por último, manifiestan que las víctimas de
desplazamiento forzado han sido consideradas como sujetos en condición de
debilidad, vulnerabilidad e indefensión manifiesta. En razón de ello, están
cobijadas por una especial protección constitucional que obliga al Estado a
emprender acciones afirmativas en su favor, tendientes a la atención y
reparación integral de las víctimas y sus familias. De esa forma, el que el
artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 haya facultado a la Unidad de Restitución de
Tierras para representar a las víctimas de restitución que así lo quisieran,
deja a los reclamantes en libertad de decidir si presentan la demanda por sí
mismos o por apoderado diferente a dicha Unidad. Significa lo anterior que la
expresión “podrá” debe entenderse como una atribución o poder con que
fue dotada la Unidad, y no como una facultad de ejercicio discrecional que genera
un déficit de protección al privar a los reclamantes de tierras de las medidas
que garanticen su representación jurídica y acceso efectivo a la justicia.
2.4.
De la Universidad Industrial de Santander
(UIS)
El Grupo de Litigio Estratégico de la UIS solicita a la
Corte declarar inexequible la expresión “podrá” contenida en el artículo
82 de la Ley 1448 de 2011.
Para tal fin, considera que la facultad discrecional que
el precepto censurado le otorga a la Unidad de Restitución de Tierras de
acompañar judicialmente la solicitud de la víctima para lograr la realización
de un componente de la reparación integral, vulnera el principio de igualdad
material y tiene un grave efecto sobre el derecho a la defensa técnica que le
asiste a los reclamantes, pues se le obligaría a acudir a los servicio de un
abogado que incoe la solicitud ante las autoridades judiciales. Es tanto como
reconocer administrativamente que la víctima tiene la posibilidad de acceder a
una medida de reparación mediante la restitución de las tierras despojadas,
pero a su vez reservar la posibilidad de presentar los casos en el plano
judicial de acuerdo con la selección discrecional que adelante la Unidad.
Refuerza el anterior argumento indicando que la Circular
Interna No. DJR-001 de 2015, expedida por la Unidad como directriz general
frente a propietarios retornados, parte de la base del no ejercicio de la
acción de restitución en favor de éstos y de que se trata de una
función-facultad que lejos está de ser imperativa. Sobre el punto, concluye
arguyendo que “puede deducirse del contenido de la circular impartida por la
Dirección Jurídica de la Unidad, que el legislador, si bien cuenta con un
amplio margen de configuración normativa, es precisamente, este amplio margen
de discrecionalidad el que deviene en arbitrario, evento que requiere una
corrección en miras a la protección material de los derechos fundamentales de
las víctimas”, solicitando por consiguiente la declaratoria de
inexequibilidad.
3.
Intervenciones de organizaciones sociales
3.1.
De la Corporación Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
La Corporación Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, a través de una de sus representantes, solicita a la Corte emitir un
fallo de exequibilidad condicionada del artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de
2011, “en el entendido de que se garantice siempre el derecho al acceso a la
justicia, defensa técnica, dignidad humana, igualdad, reparación integral,
entre otros, a las víctimas que no cuenten con los medios para proveerse dicha
defensa por sus propios medios y manifiesten expresamente ante la
administración pública su deseo de recibir un defensor público en los casos de
restitución de tierras”.
Para sustentar su petición, aduce que la actora demostró
que como efectos de las múltiples interpretaciones a las que da cabida la norma
acusada, una de ellas implica la desprotección sistemática y abstracta de una
población vulnerable. Lo anterior al hacer facultativo, a potestad de la Unidad
de Restitución de Tierras y no de las víctimas, el acceso a la justicia y a la
reparación integral a través de una representación judicial estatal en el
proceso de restitución de tierras. Plantea que según la Circular No. DJR 001 de
2015, de la Unidad de Restitución de Tierras, los funcionarios públicos de dicha
Unidad no deben ejercer la acción de restitución, la cual se concibe en la
directiva interna como una facultad discrecional y no imperativa, alcance que
vulnera la Carta Política.
En criterio del interviniente, la interpretación del
precepto demandado que deja abierta la posibilidad de que la Unidad
facultativamente seleccione qué casos representará judicialmente ante los
jueces de restitución de tierras, contraviene el núcleo esencial de la dignidad
humana, niega el acceso a la administración de justicia y desconoce que las
víctimas del conflicto armado colombiano son sujetos de especial protección, en
especial los desplazados víctimas del despojo de tierras. Sobre el punto,
estima que ante la duda de los funcionarios sobre si garantizan o no la defensa
técnica, en tratándose de población sujeta a especial protección, esta
interpretación siempre debería resolverse a favor de ejercer dicha acción
afirmativa, salvo que el titular del derecho a la reparación integral
dispusiera que quiere y está en capacidad de garantizarse por sus propios
medios la defensa. De esta manera, debe preferirse la interpretación que sea
más favorable a las víctimas, más aún cuando carecen de recursos económicos
para contratar una defensa técnica y existen estándares internacionales de
gratuidad en la defensa técnica para personas desplazadas y víctimas.
Respecto a la asistencia jurídica apropiada, indica que
es un deber de los Estados garantizarla como derecho fijando condiciones claras
para comprobar la necesidad económica de la persona a quien se le provea la
defensa técnica estatal. En ese sentido, explica que se debe presumir
legalmente que la víctima es un sujeto de especial protección y que la carga de
demostrar que no son personas de escasos recursos económicos radica en el
Estado.
A partir de los anteriores planteamientos, concluye que
la única interpretación válida del precepto acusado, es aquella que impone la
obligación al Estado de proveer defensa técnica y gratuita a las víctimas de la
Ley 1448 de 2011 que han manifestado su voluntad y no cuentan con recursos para
proveerse dicha defensa por sus propios medios.
3.2.
De la Fundación Forjando Futuros
Por intermedio de uno de sus representantes, la Fundación
Forjando Futuro manifiesta que coadyuva la pretensión de la demanda en el
sentido de declarar la inexequibilidad de la locución “podrá” contenida
en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011.
Luego de analizar que la demanda es apta para que la
Corte emita un fallo de mérito, plantea que el derecho a la reparación integral
de las víctimas del conflicto contempla como uno de sus componentes la
restitución de las tierras despojadas. Para tal fin se deben agotar dos etapas:
la administrativa y la judicial. Señala que frente a ésta última, la víctima,
como titular del derecho subjetivo es la que debe determinar si acude o no al
proceso judicial, y si lo hace de forma directa ya sea contratando un abogado
particular o acudiendo a los servicio de la Unidad de Tierras para que la
represente judicialmente. En ese sentido, manifiesta que el Principio Pinheiro
13.2 establece que los Estados deben velar porque todos los aspectos de los
procedimientos de reclamación de restitución, sean justos, oportunos,
accesibles y gratuitos.
Explica que desconociendo el estado de vulnerabilidad de
las propias víctimas de violaciones de Derechos Humanos, la Ley 1448 de 2011 “no
deja en cabeza de la víctima que ha sido registrada en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente sino en la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la decisión sobre la
representación por parte de esta entidad ante los estrados judiciales”. De
allí que estima “abiertamente inconstitucional” el que dicha Unidad
decida si representa o no a una víctima ante los jueces y magistrados de
restitución de tierras, cuando ello es un derecho fundamental del que solo
puede disponer la víctima. Así, plantea el quebranto de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la restitución de
tierras.
Agrega que la disposición acusada también desconoce el
derecho a la igualdad que les asiste a todas las víctimas, porque al otorgarle
la facultad a la Unidad de escoger qué casos va a representar judicialmente, no
establece criterios de selección y exclusión frente a quienes han cumplido con
los requisitos para ser incluidas en el Registro de Tierras Despojadas.
Arguye que el derecho fundamental a la restitución de
tierras no se materializa con la simple devolución de la tenencia del predio
sobre el cual se es propietario y/o poseedor y de las que fueron despojadas o
se vieron obligados a abandonar, sino que además, exige otras medidas
adicionales que permitan a la población sujeta a desplazamiento poder disfrutar
de los demás derechos humanos de que son titulares, entre ellos, la estabilidad
en el retorno y las condiciones dignas de vida.
Finaliza indicando que la posibilidad de denegación de
la representación judicial por parte de la Unidad de Tierras Despojadas, en los
eventos en que las víctimas opten por ésta, ubica a sujetos de especial
protección en un flagrante estado de indefensión, sobre todo en los casos en
que carezcan de los recursos económicos necesarios que les permitan obtener una
representación judicial ante los jueces y magistrados de restitución de
tierras. Estima que se convierte en una carga desproporcionada trasladar a la
víctima la obligación de asumir dichos costos, cuando lo cierto es que
corresponde a un deber del Estado que se cumple de forma gratuita.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
La Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las
competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución
Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que
solicita a la Corte declarar exequible condicionada la expresión demandada, “bajo
el entendido de que aquella hace referencia al otorgamiento de funciones a la
Unidad para que esta represente judicialmente a las víctimas cuando ellas lo
soliciten”.
En primer lugar, la Vista Fiscal manifiesta que comparte los
planteamientos elevados por la demandante, en el sentido de que darle a la
expresión “podrá” el significado de que con ella se describe la potestad
facultativa en cabeza de la Unidad para seleccionar qué casos presenta a la
jurisdicción, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la
reparación integral, al debido proceso y a la igualdad.
A pesar de ello, en criterio del Ministerio Público la locución
demandada también admite otro significado a partir del cual se materializan los
derechos constitucionales a las víctimas que en la demanda se invocan
vulnerados. Así, plantea que la expresión “podrá” se refiere a la
facultad especial de la cual se dota a la Unidad para que represente en un
proceso judicial a una persona particular (víctima) a fin de hacer efectivo su
derecho a la restitución, lo cual se justifica en la misma situación de
debilidad en la que ella se encuentra frente a los presuntos despojadores o
usurpadores. Por consiguiente, estima que en atención al principio de
conservación del derecho y teniendo en cuenta la interpretación que mejor se
adapte a la Carta Política, debe entenderse que la Unidad tiene la facultad
para representar judicialmente a las víctimas ante el juez de tierras, lo que
se relaciona con “la capacidad de hacer que tiene alguien o algo”.
Frente a esa interpretación que propone, indica que el artículo 81
de la Ley 1448 de 2011 facultó a las víctimas para poder solicitar a la Unidad
que ejerza su representación judicial, es decir, para que ejerza la acción
judicial de restitución de tierras correspondiente a su favor como titular del
derecho. No obstante, plantea la Procuradora, al hacerlo se incurrió en una
inconsistencia que hace pensar que este derecho está condicionado a la mera
voluntad de la Unidad para decidir si representa a la víctima o no. A pesar de
lo anterior, plantea que “para esta vista fiscal es claro que se superaría
esa inconsistencia si simplemente se entiende la expresión ‘podrá’ en el
sentido aquí ya señalado, esto es, que con ella se está indicando es que el
Estado faculta a la Unidad para que represente a las víctimas cuando ellas así
lo soliciten”, o en otras palabras que también indica, “como la
asignación de funciones que hace el Estado a la Unidad en pro de la garantía y
materialización de los derechos de las víctimas”.
Precisa que la Unidad no está obligada a iniciar de oficio la
actuación ante la autoridad judicial, y de allí que expresamente no sugiera que
la expresión sea reemplazada por el término “deberá” en tanto las
víctimas cuentan con otros medios para acceder ante el aparato judicial, siendo
la solicitud a la Unidad simplemente uno de esos medios posibles. Considera que
lo admisible es que si la víctima solicita la representación judicial a la
Unidad, ésta deba llevar a cabo el trámite correspondiente porque se trata de
una de sus competencias. Así, la interpretación que se basa en la existencia de
una facultad discrecional en cabeza de la Unidad desconoce el espíritu, la
teleología y los deberes consignados en la Ley de Víctimas, en tanto no
garantiza la protección y los beneficios consagrados en favor de ellas,
cuestión diferente a lo que sucede con la segunda interpretación que plantea y
con la cual solicita condicionar la locución censurada.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o.
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer
y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta
ocasión, por dirigirse contra un aparte de la Ley 1448 de 2011.
Cuestiones
preliminares: Examen sobre la aptitud de la demanda, alcance de la expresión
acusada e improcedencia de la integración normativa
2. Como quedó reseñado en los antecedentes, algunos de los
intervinientes presentan reparos contra la demanda que deben ser resueltos por
la Corte de forma previa con miras a evaluar la aptitud sustantiva de la misma.
Puntualmente los repartos se sintetizan en cuatro planteamientos:
2.1. La Unidad Administrativa Especial para la Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente
porque la interpretación que realiza la demandante del precepto censurado es
descontextualizado, siendo necesario revisar el alcance de la norma habida
cuenta que, según aquella, son las víctimas y no la Unidad las que gozan de
absoluta discrecionalidad para seleccionar su representación en la etapa
judicial de la restitución de tierras.
2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la
demanda es impertinente porque no establece un reproche de naturaleza
constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de una
valoración de los parámetros de control que invocó, es decir, no construyó un
juicio que amerite un pronunciamiento de mérito por parte de la Corte. Sumado a
lo anterior, sostiene que el objeto de control en realidad, se extienda a una
Circular Interna de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas y a un Decreto Reglamentario, frente a los
cuales esta Corporación es incompetente. Este último argumento es compartido
por la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas y
Abandonadas en su intervención.
2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho advierte que la demanda
es insuficiente porque la actora no logró construir una proposición
jurídica completa ya que la expresión “podrá” contenida en el artículo
82 de la ley 1448 de 2011 no es una locución autónoma frente a la cual se pueda
adelantar el juicio de constitucional. Por el contrario, esgrime que es
necesario evaluar su contenido a partir de un entendimiento sistemático con
todo el texto del mencionado artículo.
2.4. Por su parte, la Universidad Libre de Colombia solicita que se
realice una integración normativa de la expresión acusada con unos apartes
específicos del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, los cuales refieren a que
el despojado puede presentar la demanda de restitución de tierras por sí mismo
o a través de apoderado, por cuanto en sentir del interviniente tiene una
relación intrínseca con el derecho a la asistencia jurídica en los procesos de
restitución de tierras y porque esos apartes pueden resultar afectados con la
declaratoria de inconstitucionalidad.
3. Para atender cada uno de los anteriores planteamientos y, en
forma adicional, evaluar la carga argumentativa calificada que se exige a los
cargos que invocan la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario
comenzar recordando que la jurisprudencia constitucional, ha fijado un
precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas
que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad[1]. Si bien ello no
implica la adopción de una técnica específica, lo cierto es que son
indispensables unos requerimientos argumentativos para que pueda evidenciarse
una acusación jurídico constitucional objetiva y verificable. Así, la
jurisprudencia de esta Corte ha construido reglas definidas sobre las
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.
[2]
3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda
contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar
con nitidez el contenido de la censura y su justificación.  Aunque como se ha
indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no
resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros
procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de
presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean
plenamente comprensibles.
3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad
hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante,  implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de
inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la
interpretación del texto acusado.
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando
la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional,
en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este
requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el
demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[3]
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes
en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional,
esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que
se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[4].  En ese sentido,
cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida
por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [5]
4. A partir de lo anterior, la Corte evaluará la aptitud sustantiva
de la demanda.
4.1. En primer lugar, como la Unidad Administrativa Especial para la
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente
porque la interpretación que realiza la actora del precepto censurado es
descontextualizado en tanto son las víctimas las que seleccionan su
representación en la etapa judicial de restitución de tierras [ut supra 2.1],
la Sala considera necesario establecer el alcance de la expresión acusada con
el fin de determinar si la demanda cumple el requisito de certeza.
Alcance de la norma demandada a partir de los diferentes criterios
de interpretación
Para efectos de orientar el debate constitucional propuesto en la
presente causa, la Corte considera necesario determinar el alcance de la
expresión acusada en el contexto normativo en el que se inscribe (art. 82 de la
Ley 1448 de 2011), a partir de una interpretación literal, sistemática,
histórica y teleológica de la misma.
4.1.1. Interpretación literal: De acuerdo con la Real
Academia Española la palabra “podrá” significa “tener expedita la
facultad o potencia de hacer algo” o “tener facilidad de hacer algo”[6],
a su vez que entiende por facultad el “derecho de hacer alguna cosa”[7],
es decir, el ejercicio de hacer algo por voluntad o derecho del que es
facultado. Lo anterior, analizado en el contexto literal del artículo 82 de la
Ley 1448 de 2011, permite advertir que en cabeza de la Unidad Administrativa
Especial de Restitución de Tierras Despojadas se encuentra radicada una facultad
voluntaria de solicitar la titulación y la entrega del predio incluido en
el registro de tierras despojadas, ante los jueces y magistrados de restitución
de tierras. Ello la faculta para iniciar el respectivo proceso y para
representar en el trámite judicial al titular de la acción de restitución de
tierras.
Así las cosas, desde un entendimiento literal específico de esa
palabra y uno amplio con el resto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, es
posible la interpretación que realiza la actora cuando señala que la expresión “podrá”
denota una facultad discrecional que le permite a dicha Unidad escoger por
voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso
judicial ante la justicia especial de restitución de tierras. Es más, ese mismo
entendimiento lo comparten varios de los intervinientes señalando que se trata
de la capacidad que tendría la Unidad de decidir, de una prerrogativa y, de una
mera discrecionalidad por parte de la Unidad para escoger en qué casos
inicia el proceso judicial de restitución de tierras.
4.1.2. Interpretación sistemática y teleológica: La Ley 1448
de 2011 fue concebida con el objeto de establecer un conjunto de medidas
judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas,
en favor de las víctimas a quienes se les haya causado daño como consecuencia
de graves y manifiestas violaciones al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, así como infracciones al Derecho Internacional Humanitario; en ese
ámbito la pretensión central ha sido garantizar los derechos a la verdad, a la
justicia y a la reparación con garantía de no repetición. Justamente, el
artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 contempla como núcleo del derecho a la
reparación integral a las víctimas, las medidas de restitución, al igual que el
artículo 28 de la misma Ley fija como derechos de las víctimas: retornar a su
lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y
dignidad.
Desde el análisis armónico y sistemático de la mencionada Ley, cabe
señalar que la restitución es concebida como la realización de medidas para el
establecimiento de la situación anterior a las violaciones de derechos que
causaron daños. De allí que de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 1448 de
2011, el Estado colombiano deba adoptar las medidas necesarias para la
restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados,
bajo la orientación de los principios de preferencia, independencia,
progresividad, estabilización, seguridad jurídica, prevención, participación y
prevalencia constitucional. En esa medida, el artículo 75 de la mencionada Ley
establece que son titulares del derecho a la restitución de tierras: (i)
las personas propietarias o poseedoras de predios, y, (ii) las
personas explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas
a abandonarlas como consecuencia directa o indirecta de los hechos que
configuran graves violaciones al Derechos Internacional de los Derechos Humanos
e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Para tal fin, el procedimiento diseñado incluye dos etapas
relevantes: una administrativa que culmina con la inclusión del predio de la
víctima en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, previo
el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 76 de la Ley 1448
de 2011. Solo si esa etapa ha finalizado como requisito de procedibilidad, es
posible iniciar la acción de restitución de tierras que configura la segunda
etapa, es decir, el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esta
justicia especial. Sobre el punto, importa resaltar que de acuerdo con el
artículo 81 de la Ley 1448 de 2011, son titulares de la acción de
restitución de tierras: (i) las personas a que hace referencia el
artículo 75 ya relacionado; (ii) su cónyuge o compañero permanente con
quien conviva al momento en que ocurran los hechos o amenazas que llevaron al
despojo o al abandono forzado; (iii) en caso de fallecimiento o
desaparición de ellos, los herederos con vocación sucesoral. De tal forma que
son estos los llamados a disponer del derecho subjetivo y de la acción
respectiva tendiente a lograr la restitución jurídica y material de los predios
despojados o abandonados.
La acción de restitución de tierras puede ser ejercida por sus
titulares de dos formas posibles haciendo un entendimiento sistemático de los
artículos 81 -inciso final- y 83, una vez cumplan el requisito de
procedibilidad relacionado con el agotamiento de la etapa administrativa. Esas
formas le otorgan al despojado una facultad de seleccionar entre: (i)
dirigirse directamente al juez o magistrado de restitución de tierras
presentando la demanda escrita u oral, por sí mismo o a través de apoderado
particular; y, (ii) solicitar a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor.
Es pues esta segunda vía en la que se concentra el artículo 82 de la Ley 1448
de 2011, que incluye la expresión acusada.
Justamente la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como una “entidad
especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y
patrimonio independiente” (art. 103), que tiene como “objetivo
fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la
restitución de tierras de los despojados” (art. 104). Una de sus funciones,
según el numeral 5° del artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, es “tramitar
ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los
despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares
de la acción, en los casos previstos en esta ley”.
Uno de esos casos es el que contempla el artículo 82 parcialmente
acusado, en el sentido de indicar que la Unidad “podrá” solicitar al
juez o magistrado la titulación o entrega del respectivo predio incluido en el
registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción de restitución
de tierras y ejercer su representación en el proceso, situación que supone la
autorización por parte del titular para adelantar el trámite judicial. Ahora
bien, en este contexto relevante, esa potestad otorgada a la Unidad puede ser
entendida como una habilitación que la obliga a actuar cuando el titular de
la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite
judicial, imponiendo así a la Unidad la obligación de actuar sin que medie
una selección discrecional de los casos que pretenda representar ante los
magistrados y jueces de restitución de tierras. Entonces, como se observa, la
expresión acusada también puede ser interpretada como una habilitación que
obliga a la Unidad a actuar en cumplimiento de sus funciones legales.
4.1.3. Interpretación histórica: Haciendo un seguimiento a
los antecedentes legislativos del proyecto que ley[8] que culminó
con la expedición de la Ley 1448 de 2011, la Sala advierte que en la versión
original del proyecto de ley 107 de 2010 que fue radicado en la Cámara de
Representantes, el articulado no hacía referencia a la acción de restitución de
tierras, ni a la posibilidad de que la Unidad adelantara el trámite judicial
respectivo. Solo a partir de la integración de esa iniciativa con el proyecto
de ley 85 de 2010 Cámara[9],
presentándose en la acumulación varias modificaciones, fue que el legislador
incluyó el proceso de restitución de tierras radicando la titularidad de la
acción en cabeza del despojado y otorgando la facultad (“podrá”) a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para
representarlo en el trámite judicial.
Por ejemplo, para el tercer debate ante la Comisión Primera del
Senado de la República[10],
el informe de ponencia indicó que el texto propuesto en materia de restitución
de tierras “tiene como propósito hacer
realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia
armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley, mediante la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien
impulsará el proceso, aporte los elementos probatorios que permitan al
Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores
de Distrito, dictar la sentencia con suficientes elementos de juicio, de tal
forma que en corto término se produzca un fallo definitivo, que restituya la
tierra al despojado y determine las sumas que deba pagarse a los terceros que
hayan demostrado sus derechos legítimos en el proceso”. Como se advierte, en esa oportunidad no se explicó de forma cierta
si la facultad concedida a la Unidad para representar al despojado en los
trámites judiciales, le permitía a ésta seleccionar con mera discrecional los
casos que presentaría para impulsar ante los jueces y magistrados de restitución
de tierras, o si se trataba de una habilitación que la obligaba a actuar. De
hecho, la parte citada es la única referencia que se hace al proceso judicial y
a la intervención de la Unidad en el mismo, sin que el legislador haya definido
la connotación que encierra la palabra “podrá”. Se concluye entonces que
a partir del análisis histórico no se puede establecer con certeza cuál fue la
interpretación fidedigna que consagró el legislador por medio de la locución
demandada.
4.1.4. En este orden de ideas, luego de haber cumplido el análisis
de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de
2011 teniendo en cuenta los diferentes medios de interpretación, es posible
advertir que el alcance de la misma presenta dos posibles acepciones, a saber:
(i)
una facultad discrecional que le permite a
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción
para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de
tierras; y,
(ii)      una habilitación que se
relaciona con un otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando
el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente
en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial.
Precisamente, la primera interpretación en comento es la que expone
la actora como vulneradora de derechos fundamentales y es la que comparten
algunos intervinientes como posible. Incluso, para apoyar dicha interpretación,
la demandante puso de presente el contenido de la Circular Interna No. DJR-001
del 2015 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, en la cual se imparten directrices a los
funcionarios de la entidad respecto de los propietarios retornados, señalando
que a pesar de mediar solicitud del despojado se pueden negar a representarlos
ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque
se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá”,
excluyendo la de “deberá”. Así las cosas, la Sala advierte que la
demanda cumple con el requisito de certeza porque se basa en una
interpretación posible de la locución acusada.
Ineptitud sustancial de la demanda respecto al cargo por
desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a
medidas de discriminación indirecta
4.2. Según plantea la accionante, la interpretación de la expresión
acusada, en el sentido que faculta discrecionalmente a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para decidir en qué
casos representa al titular de la acción de restitución de tierras para iniciar
la etapa judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, genera
una discriminación contraria al derecho a la igualdad que se predica de todas las
víctimas que cumplieron los requisitos de la fase administrativa, creando una
restricción o exclusión en el ejercicio del derecho a la restitución de tierras
a algunas de ellas, lo que materializa una discriminación indirecta que viola
el mandato de abstención propio de la igualdad.
4.2.1. Para evaluar la aptitud sustantiva de este cargo, la Corte
comienza señalando que, de forma consistente, la jurisprudencia constitucional
ha decantado que el principio de igualdad, en términos generales, ordena dar un
trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato
diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho[11]. Esta formulación
general no refleja, sin embargo, la complejidad que supone su eficacia en un
orden jurídico orientado por los principios del Estado Social de Derecho, ni
deja en claro qué elementos son relevantes para el derecho al momento de
verificar las condiciones de hecho, considerando que todas las personas y
situaciones presentan semejanzas y diferencias.
Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato
complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13
Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre
armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante
la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las
disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su
aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de
discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto
(no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos
como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los
derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii)
el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas
afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante
circunstancias fácticas desiguales[12].
En cuanto a la prohibición de discriminación que también se denomina
mandato de abstención o de interdicción de tratos discriminatorios, la
Constitución la impide por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica, por lo cual la demanda que
apele a este patrón de igualdad debe explicar en qué consiste la discriminación
directa o indirecta para lograr su exclusión del ordenamiento jurídico. Lo
anterior conlleva a materializar que casos idénticos reciban consecuencias
idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno
distinto, pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los
criterios de comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso
para determinar la presunta discriminación.
4.2.2. De esta forma, la Corporación ha resaltado que el principio
de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben
establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser
contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales
y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se
encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico,
para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias
normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos
grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de
comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes
fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe
constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un
tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si persigue un fin
constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de
los grupos en comparación.
Así, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la
igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las
circunstancias de hecho comunes a esos grupos que justifican iniciar el examen
de igualdad; la existencia de un trato diverso a partir de un parámetro de
comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas
desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto[13].
4.2.3. En el presente caso la Sala advierte que el cargo por
desconocimiento a la igualdad incumple la carga argumentativa cualificada que
exige la jurisprudencia constitucional.
En primer lugar, la actora no logra identificar con claridad los
grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato
discriminatorio, ya que refiere a todas las víctimas que cumplieron con el
requisito de la fase administrativa y a quienes se les limita el reclamo
judicial de la restitución de tierras. Sobre el punto podría pensarse, a partir
de una interpretación acentuada de la demanda, que se trata, de un lado, de las
víctimas que acuden a la Unidad solicitando ser representadas en el trámite
judicial de restitución de tierras y respecto a las cuales ésta decide
presentar los casos ante los jueces y magistrados de la justicia especial, y
del otro lado, aquellas a quienes se les niega tal representación judicial a
pesar de haberla pedido expresamente. Sin embargo, como se indica, la actora no
logra establecer con claridad si los extremos a comparar frente a los cuales se
dirige el reparo, son los dos grupos antes mencionados, o si corresponde a otros
grupos de víctimas como son aquellas que acuden directamente o mediante
apoderado de confianza a presentar la demanda de restitución de tierras.
En segundo lugar, la demandante no explica por qué el trato
introducido por la interpretación que predica de la expresión censurada, funda
la vulneración del derecho a la igualdad. Se limita a señalar que genera una
restricción o excluye el derecho a la restitución de tierras a ciertas
víctimas, sin esbozar puntualmente en qué consiste la discriminación indirecta
o el desconocimiento al mandato de abstención. Y en tercer lugar, tampoco
expone qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido que aduce del
precepto acusado en beneficio de lograr la igualdad entre las víctimas de
despojo de tierras, es decir, olvida mencionar la inexistencia de razones
válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen el tratamiento
distinto que advierte como violatorio del derecho a la igualdad.
Así las cosas, la Corte estima que el cargo por desconocimiento del
derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de
discriminación indirecta, incumple el requisito de suficiencia habida
cuenta que la actora no expresó todos los elementos de juicio que le impone la
carga argumentativa mínima calificada para iniciar el estudio de
constitucionalidad, sumado a que tal cargo no tiene el alcance persuasivo
necesario debido a los argumentos limitados. En consecuencia, la Sala se
declara inhibida para pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta
violación del derecho a la igualdad.
4.3. Establecido lo anterior, la Sala Plena evaluará los reparos de impertinencia
e insuficiencia que señalan el Ministerio de Justicia y del Derecho, la
Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas y la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá, en contra de
la demanda bajo estudio [ut supra 2.2. a 2.4.].
4.3.1 La Corte considera que los cargos sobre vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso y a la restitución de tierras que
expone la actora son pertinentes porque se encuentran construidos sobre
argumentos de índole constitucional que enfrentan el contenido de las normas
superiores y convencionales que se invocan como parámetros de control, con la
interpretación literal y amplia del precepto acusado.
En efecto, la demandante explica que la locución “podrá”
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece como
posible interpretación una facultad discrecional en cabeza de la Unidad de
Restitución de Tierras Despojadas, permite a ésta seleccionar los casos en los
cuales llevará la representación judicial de las víctimas que así lo soliciten
pretendiendo reclamar la restitución material de las tierras despojadas y
abandonadas ante los jueces y magistrados de la justicia especial. Justamente,
plantea que esa facultad discrecional quebranta (i) el acceso a la
justicia y la defensa técnica como garantía del debido proceso analizadas a
partir del contenido de los artículos 29 y 229 de la Constitución, 8 y 10 de la
Convención Universal de Derechos Humanos y, 8 y 25 de la Convención Americana
de los Derechos Humanos, porque aquellas víctimas a quienes se les niega
discrecionalmente la representación judicial por parte de la Unidad en su
mayoría no cuentan con recursos económicos estables y suficientes para
contratar un profesional que las represente, situación que a la vez impide el
acceso a la justicia especial para lograr la restitución efectiva de los bienes
despojados; y, (ii) el derecho fundamental a la restitución de tierras
como supuesto para la realización del derecho humano a la reparación integral
de las víctimas, explicado desde el bloque de constitucionalidad, los
Principios Deng y los Principios de Pinheiro, habida cuenta que las víctimas a
quienes la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas les niegue llevar su
caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera
directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de
los predios despojados o abandonados.
Así las cosas, los argumentos de la demanda se relacionan directamente
con los parámetros de control señalados y con ellos construyó un juicio que habilita
el estudio de fondo dado el problema jurídico constitucional verificable.
4.3.2. Ahora bien, revisada la demanda en su integridad, la Sala
advierte que la actora no vincula directamente la Circular Interna No. DJD 1 de
2016 ni el Decreto 440 del mismo año, como parámetros de control para adelantar
el presente juicio de constitucionalidad, al igual que tampoco pide a la Corte
emitir pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de ese acto administrativo
o del mencionado decreto presidencial; por ende, no se trata de un problema de incompetencia
que la Corte deba analizar porque la construcción de los cargos y la censura no
los ubica como objeto de la revisión ni como lineamiento normativo de
vulneración. Tanto la Circular Interna como el Decreto 440 de 2016 son traídos
a colación como sustento de la interpretación que la actora realiza de la norma
acusada.
4.3.3. Descartado lo anterior, como el Ministerio de Justicia y del
Derecho considera que la demanda es insuficiente porque la actora no
construyó la proposición jurídica completa, la Sala comienza por reconocer que,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad
normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “…
cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[14]. A partir de
esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración
normativa: (i) la consolidación de la proposición jurídica completa y (ii)
la técnica de la unidad normativa.[15]
El primero
dirigido a completar el sentido de la disposición acusada con otros enunciados
normativos inescindiblemente relacionados con ella, con miras a asegurar que el
control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e
inteligible. Y el segundo previsto para extender el efecto de la decisión a
otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los que la
integración busca preservar el principio de supremacía constitucional,
garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive
de sentido al texto legal acusado.
En el
presente caso, la Corte estima que la demanda es suficiente
porque el precepto, si bien se limita a una sola expresión dentro del contexto
del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, no es menos que se trata de una
proposición jurídica completa con un contenido deóntico claro del cual es
posible extraer la interpretación normativa que la actora presenta en su
demanda y que indica lesiona derechos fundamentales y convencionales, tema que
también advirtieron varios de los intervinientes. De hecho la locución “podrá”
admite de forma autónoma e inteligible el entendimiento literal de que la
Unidad de Restitución de Tierras cuenta con una facultad discrecional para
determinar qué casos representa ante el trámite judicial cuando las víctimas se
lo solicitan como titulares del derecho a la restitución de tierras despojadas
o abandonadas. El que el precepto demandado sea contextualizado con el resto
del artículo 82 de la ley 1448 de 2011, o incluso con otras normas de la misma
Ley para fijar su alcance y los posibles entendimientos que se desprenden, no
significa que sea indispensable para pronunciarse de fondo completarlo con
otros apartes del mismo artículo 82, más aún cuando se presentan elementos
solidos que prima facie generan el alcance persuasivo de la demanda que
permiten emitir un fallo de mérito.
4.3.4. De otro lado, la Universidad Libre de Colombia sostiene que
la Corte como paso previo a la adopción de la sentencia, debe aplicar el
fenómeno de la unidad normativa con las expresiones “el despojado podrá
dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través
de apoderado” contenidas en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 que, a su
juicio, conforman una unidad inescindible que denomina “relación intrínseca”
con el precepto acusado y pueden resultar afectos con la declaratoria de
inexequibilidad.
Sobre el
particular, conviene recordar que según la decantada y pacífica jurisprudencia
constitucional[16],
la Corte podrá aplicar el fenómeno de la unidad normativa en el marco de la
acción pública de inconstitucionalidad en tres hipótesis y de manera
excepcional:  (i) en
aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra
reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) cuando
la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera
vista, genera serias dudas de constitucionalidad; o (iii) cuando el
precepto demandado no tiene un contenido claro o unívoco, de manera que, para
entenderlo y aplicarlo, resulte absolutamente imprescindible integrar su
contenido con el de otra disposición que no fue acusada.
Para el caso
planteado, se tiene que el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011[17]
consagra la posibilidad de que la solicitud de restitución o formalización de
tierras sea presentada directamente por parte de la víctima, o a través de
apoderado judicial particular, ante los jueces o magistrados de esta justicia
especial, una vez haya culminado la etapa administrativa previa. Significa lo
anterior que el despojado como titular del derecho a la restitución de tierras
puede acceder directamente ante la justicia, o como se desprende del artículo
82 que incorpora la expresión acusada, también puede hacerlo solicitando a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
que lo represente en el trámite judicial y obre a su favor. No obstante, el
debate que se presenta en esta oportunidad no gira en torno a quién ejerce la
titularidad de la acción de restitución de tierras o qué mecanismos tiene para hacerlo,
sino con la facultad que definió el legislador para que la Unidad eleve la
solicitud de restitución o formalización de tierras cuando la víctima titular
de la acción le ha pedido asistencia jurídica. Entonces, el artículo 83 en
comento no tiene una relación intrínseca e imprescindible con la expresión
acusada “podrá” que amerite realizar una integración normativa, más aún
cuando los mismos intervinientes en nombre de la Universidad Libre de Colombia
consideran que los apartes que piden integrar se ajustan a la Constitución y en
especial al derecho a la asistencia jurídica en los proceso de restitución de
tierras, es decir, no quedarían afectos de una eventual declaratoria de
inexequibilidad.
Sumado a
ello, la solicitud de integración normativa tampoco se enmarca en las otras dos
causales que habilitan su procedencia, en la medida en que la locución
censurada no se encuentra reproducida en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2001,
ni está inserta en un sistema normativo cuya inconstitucionalidad se advierta prima
facie. Por consiguiente, la Sala estima que en el presente caso resulta
improcedente la unidad normativa de los apartes “el despojado podrá
dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través
de apoderado” contenidos en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011.
4.4. Ahora bien, lo que si advierte la Sala es el incumplimiento de
los requisitos de especificidad y suficiencia respecto de la
vulneración de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, habida
consideración a que la actora se limita a enunciarlos al principio de su
demanda como parámetros para ejercer el control de constitucionalidad que
propone, pero omite presentar los argumentos tendientes a estructurar al menos
un cargo en el cual demuestre la existencia de una oposición objetiva y
verificable entre la expresión demandada y aquellas normas constitucionales.
Así las cosas, ante la indeterminación y la omisión de concretar las
acusaciones respecto de los mismos, la Corte se inhibe de emitir
pronunciamiento sobre esos parámetros de control en el presente juicio de
constitucionalidad.
5. En síntesis, la Sala constató que la demanda cumple los
requisitos de claridad y certeza en la medida en que la expresión
“podrá” contenida en el artículo 82 de la ley 1448 de 2011 presenta dos
posibles interpretaciones:  (i) se trata de una facultad discrecional
que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de
la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de
restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se
relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando
el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente
en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial. Justamente
la acusación cuestiona la primera de esas interpretaciones posibles.
Así mismo, evidenció que los cargos por desconocimiento del acceso a
la justicia y a la defensa técnica como garantías el derecho fundamental al
debido proceso, y por vulneración del derecho fundamental a la restitución de
tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación
integral, cumplen los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia
que habilitan a la Corte para emitir un pronunciamiento de mérito.
No sucede lo mismo frente al cargo por desconocimiento del derecho a
la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación
indirecta, toda vez que la demandante incumplió con la carga argumentativa
calificada que impone un cargo de esa naturaleza, en la medida que no logró
establecer con claridad y suficiencia los grupos involucrados, el trato
introducido por el precepto acusado que genera la vulneración del derecho a la
igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la
locución censurada. Por consiguiente, la Sala se declara inhibida para
pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta violación del derecho
a la igualdad.
Asimismo, se declara inhibida para decidir sobre el presunto
desconocimiento de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, ya que la
actora solo los enunció en su líbelo sin construir la argumentación debida tendiente
a soportar al menos un cargo de inconstitucionalidad.
Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión
6.  La Corte deberá determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”,
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos
fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su
núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se
interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué
casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de
tierras.
Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una
segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente
admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para
que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de
tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten.
7. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte
comenzará por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a
la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el
fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral.
Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho
fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la
administración de justicia. Trazado ese marco, adelantará el estudio concreto
de los cargos planteados como aptos.
Los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la
reparación integral, y a la no repetición. El derecho a la restitución como
componente de la reparación integral a las víctimas
8. En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la
jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se
interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el
marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución
Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta
Corporación.
9. En cuanto al primero de tales ámbitos, los derechos de las
víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos
humanos, se encuentran reconocidos por el derecho internacional, lo cual tiene
una evidente relevancia constitucional (i) de conformidad con el
artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su
limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii)
por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad
con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii)
porque esta Corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de
Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, y los derechos fundamentales en general de las víctimas del conflicto
armado interno de nuestro país.
En ese sentido, dentro de los instrumentos internacionales más
relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación, se encuentran la Declaración Universal de Derechos
Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la
Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de
delitos y del abuso del poder –arts. 8 y 11-, el Protocolo II adicional a los
Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios para la protección y
la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios
Joinet” –arts. 2, 3, 4 y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos,
la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la
Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los
refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a los desplazados
internos - parte III, párrafo 5-, la Declaración de San José sobre Refugiados y
Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el
Estatuto de los Refugiados[18] de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional[19].
En este
marco puntual, se ha reconocido que las víctimas de delitos en general y de
graves violaciones a los derechos humanos en particular, tienen el derecho a
obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido[20],
a la vez que debe ser justa, suficiente y proporcional a la gravedad de
las violaciones y a la entidad del daño mismo.
El mismo
criterio ha sido recogido en los pronunciamientos que ha emitido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos como órgano jurisdiccional e intérprete
autorizado de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto la
sentencia C-715 de 2012 sintetizó la postura que sobre tales derechos ha asumido
ese órgano internacional, la cual se transcribe a continuación debido a su
importancia:
“ (…) en relación con el derecho a la justicia,
la CIDH ha reiterado en múltiples oportunidades que este derecho implica, de un
lado, (i) una obligación de prevención de los atentados y violaciones de
derechos humanos, y de otra, (ii) una vez ocurrida la violación, la garantía de
acceso a un recurso judicial sencillo y eficaz por parte de las víctimas, lo
cual supone a su vez (iii) la obligación de los Estados partes de investigar y
esclarecer los hechos ocurridos, así como (iv) la de perseguir y sancionar a
los responsables, (v) accionar que debe desarrollarse de manera oficiosa,
pronta, efectiva, seria, imparcial y responsable por parte de los Estados.  Así
mismo, (vi) ha establecido la CIDH que estos recursos judiciales se deben
adelantar con respeto del debido proceso, (vii) dentro de un plazo razonable, y
(viii) que figuras jurídicas tales como la prescripción penal, la exclusión de
la pena o amnistías son incompatibles con graves violaciones de los derechos
humanos.
Finalmente, (ix) ha insistido la CIDH que todas estas
obligaciones se dirigen a cumplir con el deber de los Estados de prevenir y
combatir la impunidad, la cual es definida por la Corte como la falta de
investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los
responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención
Americana. En el mismo sentido, (x) ha insistido la Corte en la gravedad de las
consecuencias que apareja la impunidad, tales como la repetición crónica de las
violaciones y la indefensión de las víctimas y sus familiares.
Respecto del derecho
a la verdad, la CIDH ha afirmado que este implica (i) el derecho de las
víctimas y de sus familiares a conocer la verdad real sobre lo sucedido, (ii) a
saber quiénes fueron los responsables de los atentados y violaciones de los
derechos humanos, y (iii) a que se investigue y divulgue públicamente la verdad
sobre los hechos. Así mismo, (iv) en el caso de violación del derecho a la
vida, el derecho a la verdad implica que los familiares de las víctimas deben
poder conocer el paradero de los restos de sus familiares. De otra parte, (v)
la CIDH ha resaltado el doble carácter del derecho a la verdad, que no solo se
predica respecto de las víctimas y sus familiares, sino respecto de la sociedad
como un todo con el fin de lograr la perpetración de la memoria histórica.
Finalmente, (vi) la CIDH ha evidenciado la conexidad intrínseca entre el
derecho a la verdad, y el derecho a la justicia y a la reparación.
Acerca del derecho a la reparación, la Corte
ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de
tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum, esto es, la
restitución de las víctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y que
(ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se deben adoptar
medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así mismo, (iii) la CIDH ha
determinado que la reparación debe ser justa y proporcional al daño sufrido,
(iv) que debe reparar tanto los daños materiales como inmateriales, (v) que la
reparación del daño material incluye tanto el daño emergente como el lucro
cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que la reparación debe tener
un carácter tanto individual como colectivo, este último referido a medidas
reparatorias de carácter simbólico.
En relación con el derecho a la reparación, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de reparar
e indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos en la
Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 63.1
de la Convención.[21]”.
A partir de lo anterior, es posible concluir que en el derecho
internacional se ha establecido una conexión importante entre los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación predicables como garantías básicas a
las que tienen derechos las víctimas. En especial, respecto de este último se
ha precisado que (i) las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos, del
derecho internacional humanitario o de crímenes de lesa humanidad tienen
derecho a ser reparadas de manera adecuada, proporcional, integral y eficaz
respecto del daño sufrido; (ii) la reparación se concreta a través de la
restitución íntegra o plena al estado anterior al hecho que generó la
victimización, pero también a través de la indemnización, de la rehabilitación,
de la satisfacción de alcance colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii)
la reparación a las víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los
daños materiales como a los inmateriales, (iv) la reparación se concreta
a través de medidas tanto individuales como colectivas, y que (v) estas
medidas se encuentran encaminadas a restablecer a la víctima en su dignidad por
el grave daño ocasionado.
10. Ahora bien, en el segundo ámbito enunciado, que corresponde a los
derechos de las víctimas en la Constitución Política y en los desarrollos
jurisprudenciales adoptados por esta Corporación, la Sala considera necesario
resaltar que, a partir de una interpretación armónica de los artículos 1, 2,
15, 21, 93, 229 y 250 de la Carta, así como de los estándares internacionales
sobre los derechos de las víctimas, se ha consolidado una línea jurisprudencial
pacífica y uniforme, en la cual ha sostenido que los derechos de las víctimas
de delitos no se agota con la reparación económica de los perjuicios
ocasionados, sino que se integra de otros componentes adicionales[22].
Así, se ha entendido que existe un derecho fundamental a la reparación del daño
causado. Justamente en lo relacionado con el derecho a la reparación
integral, las reglas jurisprudenciales fueron unificadas de la siguiente
forma:
“En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia de
la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales, en
armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:
(i) el reconocimiento expreso del
derecho a la reparación del daño causado que le asiste a las personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos,
y de que por tanto éste es un derecho internacional y constitucional de las
víctimas, como en el caso del desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la reparación integral y las medidas que este
derecho incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en todos
sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los
beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser respetados
por los Estados obligados;
(iii) el derecho a la reparación de las víctimas es integral, en la
medida en que se deben adoptar distintas medidas determinadas no solo por la
justicia distributiva sino también por la justicia restaurativa, en cuanto se
trata de la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los
derechos fundamentales de las víctimas;
(iv) las obligaciones de reparación incluyen, en principio y de
manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum), que hace
referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho
de la violación, entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos
fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitución de las
tierras usurpadas o despojadas a las víctimas;
(v) de no ser posible tal restablecimiento pleno es procedente la
compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño
causado;
(vi) la reparación integral incluye además de la restitución y de
la compensación, una serie de medidas tales como la rehabilitación, la
satisfacción y garantías de no repetición. Así, el
derecho a la reparación integral supone el derecho a la restitución de los
derechos y bienes jurídicos y materiales de los cuales ha sido despojada la
víctima; la indemnización de los perjuicios; la rehabilitación por el daño
causado; medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de
la dignidad de las víctimas; así como medidas de no repetición para garantizar
que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas
y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de
derechos se repitan;
(vii) la reparación integral a las víctimas de graves violaciones
a los derechos humanos tiene tanto una dimensión individual como colectiva;
(viii) en su dimensión individual la reparación incluye medidas
tales como la restitución, la indemnización y la readaptación o rehabilitación;
(ix) en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a
través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se
proyecten a la comunidad (…)”.[23] (Resaltado fuera del texto original).
Como se observa, el daño acaecido por la violación grave de los derechos
humanos genera a favor de la víctima el derecho fundamental a la reparación
integral de los perjuicios directamente ocasiones con la transgresión, a través
de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la
garantía de no repetición.
11. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha catalogado el
derecho a la restitución como un componente de la reparación integral a las
víctimas[24].
11.1. Para tal fin, la Corte, en la Sentencia C-820 de 2012, sostuvo que
el derecho a la restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o
que se ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir
que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los
intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se
encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.
11.2. También ha invocado instrumentos internacionales[25]
que permiten comprender las obligaciones del Estado frente a los procesos de
restitución, definiendo que “las víctimas de abandono y despojo de bienes
tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la
propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición”[26].
11.3. Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la
jurisprudencia ha acudido a: (i)  los principios y directrices básicos
sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales
de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución
de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y
desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los
desplazamientos internos.
Por ejemplo, en el caso de los principios sobre la restitución de
viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados
internos, éstos establecen previsiones normativas amplias y detalladas para
proteger la restitución de tierras. Puntualmente señala que (i) es una
obligación del Estado definir herramientas para la restitución de las
viviendas, la tierra y el patrimonio para todos los refugiados y desplazados
que hayan sido privados de ellos de forma arbitraria o ilegalmente; (ii)
los Estados deben establecer procedimientos, instituciones y mecanismos
eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la
restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, garantizando en todo
caso la accesibilidad a los procedimientos diseñados para tal fin[27].
11.4.
En el contexto del derecho interno, la Corte ha identificado los artículos 2,
29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 de la Constitución Política, de los cuales
puede desprenderse que el derecho a la reparación integral incluye el
componente de restitución de tierras. Para la Corporación, esa restitución constituye
un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral
y su conexión con los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad. En
palabras de la sentencia C-330 de 2016, “como la
reparación integral hace parte de la triada esencial de
derechos de las víctimas, y el derecho a la restitución de tierras a víctimas
de abandono forzado, despojo o usurpación de bienes es el mecanismo preferente
y más asertivo para lograr su eficacia, la restitución posee también el estatus
de derecho fundamental”.
12.
Sobre el punto, esta Corporación, después de analizar los diferentes
instrumentos internacionales en comento, la Constitución Política y la
jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del
derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó
de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012,
reiterada en las Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016:
“(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y
principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la
justicia restitutiva.
(ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente
de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente
sus territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o
indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere
materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria
optare por ello.
(iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de
terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a
medidas compensatorias.
(v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de
la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos
de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en
cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo,
usurpación o abandono de los bienes.
(vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben
adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles
que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos
de indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado
un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos,
constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo
claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e
independiente”.
13. Justamente un reflejo que consigna con
anterioridad esos parámetros es la Ley 1448 de 2011, en cuyo artículo 25 se
materializa el derecho fundamental a la reparación integral, indicando que las
víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada,
transformadora y efectiva por el daño que han sufrido, en el componente de
restitución, entre otros.
Con el fin de desarrollar ese componente
específico, el Título IV de esa Ley denominado “Reparación de las víctimas”,
entiende por restitución “la realización de medidas para el restablecimiento
de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la
presente ley”. Con esa orientación, el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011
define las acciones de restitución de los despojados determinando la obligación
del Estado de adoptar “las medidas requeridas para la restitución jurídica y
material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la
restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”. Significa
lo anterior que el Estado debe enderezar su política pública y legislación a
procurar la total satisfacción de la restitución de tierras como componente de
la reparación integral a las víctimas.
La defensa técnica como parte del derecho
fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la
administración de justicia
14. El artículo 29 de la Constitución Política
consagra el derecho fundamental al debido proceso y establece su aplicación a
todas las actuaciones judiciales y administrativas. Dicho derecho lo integran
un conjunto garantías previstas directamente en el propio
ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo
sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer
valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades
propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de
justicia.
15. Dentro de las garantías que conforman el núcleo
esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el
derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del
juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar
la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo
de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable[28]. Justamente, respecto de éste último el inciso 4° del artículo 29
Superior consagra que “quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación
y el juzgamiento”. Vale la pena precisar que si bien tal redacción se
enfoca al proceso penal, lo cierto es que el derecho a la defensa se extiende a
todo tipo de procesos administrativos y judiciales.
De hecho, también tiene reconocimiento en distintos
tratados que hacen parte del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
que ha suscrito Colombia, obligándose a garantizar el derecho a la defensa.  En
ese sentido, el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[29] establece como una de las garantías judiciales, el derecho
irrenunciable a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado en los
casos en que la persona no pueda auto defenderse o no pueda nombrar un abogado
de confianza. Del mismo modo, el artículo 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos[30] fija como una de las garantías mínimas debidas que tiene toda
persona, el poder ejercer la defensa directamente o por medio de un defensor
que puede ser de confianza o designado por el Estado.
No cabe duda, entonces, que en el plano internacional el
derecho a la defensa adquiere una connotación especial, la cual impacta el
sistema interno en la medida que se trata de instrumentos internacionales
suscritos por Colombia que, además, conforme lo ha definido la jurisprudencia
constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto.
16. A la luz de las garantías
reconocidas en la Constitución y en los tratados de derechos humanos, la
jurisprudencia ha decantado que el derecho a la defensa comprende dos
modalidades, a saber: (i) la defensa material que es aquella que ejerce
y direcciona directamente el interesado o implicado; y, (ii) la defensa
técnica que ejerce a través de la representación jurídica a cargo de un
profesional en leyes. En este sentido, dicha defensa técnica se materializa con
el nombramiento del abogado de confianza o mediante la designación de un
defensor nombrado por el Estado que represente al implicado adelantando una
actuación diligente y eficaz.
17. En plena relación con el derecho a la defensa, se
encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229
Superior), también conocido como derecho a la tutela judicial efectiva[31].
Como expresión medular del carácter democrático y
participativo del Estado, la tutela judicial efectiva es un pilar fundamental
de la estructura del Estado Social de Derecho porque adquiere una relación
directa con la justicia como valor[32],
y de paso apunta al cumplimiento de sus fines esenciales, dentro de los cuales
se destacan los de garantizar la efectividad de los derechos, velar por el respeto
a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los
asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades
públicas.
En palabras de este Tribunal, el derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva “se traduce en la posibilidad, reconocida a
todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la
integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento
de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los
procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las
garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[33].
Justamente, el derecho a la tutela judicial efectiva halla plena relación con
el derecho a la defensa técnica como garantía de acceso en igualdad de
condiciones a los procedimientos judiciales.
18. Ahora bien, esta Corporación también ha explicado
que la tutela judicial efectiva hace parte del núcleo esencial del debido
proceso y desde esta perspectiva se proyecta como derecho fundamental de
aplicación inmediata que “se garantiza a través de las distintas acciones y
recursos que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos”[34],
con la advertencia de que “el diseño de las condiciones de acceso y fijación
de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador”[35].
19. En relación con lo anterior, cabe destacar que,
dentro de las modalidades del derecho a la defensa técnica, la oficiosa es uno
de los instrumentos con que cuenta el Estado para hacer efectivo el derecho a
la administración de justicia. En particular, respecto de aquellos sujetos que
no se encuentran en condiciones de acceder por sus propios medios, como podría
ser el caso de las víctimas en el marco del proceso de restitución de tierras.
En ese contexto, es relevante afirmar que, mediante la
Ley 1448 de 2011, el legislador creó una jurisdicción especial que tiene como
objetivo lograr la restitución de los predios abandonados o despojados, a favor
de las víctimas del conflicto armado. Conforme con ello, creó la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con el
propósito de gestionar la restitución jurídica y material de las tierras, para
alcanzar que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las
violaciones de sus derechos. Significa lo anterior que el Estado es facilitador
de las condiciones para que este grupo vulnerable disfrute del derecho a la
restitución de tierras y se haga efectivo.
20. De allí que un primer paso para alcanzar la
restitución de tierras en favor de las víctimas, es facilitar su acceso al
procedimiento establecido por la ley para el efecto, esto es, brindarles la
posibilidad de acudir ante los jueces y magistrados de la justicia
especializada, propósito que se conecta con diferentes garantías consignadas en
documentos internacionales que refieren al deber del Estado de otorgar
asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más
concretamente su componente de restitución.
21. Sobre el punto, diferentes lineamientos
internacionales establecen que al Estado le corresponde garantizar que todos
los refugiados y desplazados puedan acceder a los procedimientos de reclamación
de tierras para lograr su restitución, a la vez que debe velar por proporcionar
a las personas que lo necesiten una asistencia especial que asegure el acceso
efectivo a los procedimientos de reclamación de tierras. Para tal fin debe otorgar
una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita para quienes
deseen presentar una reclamación de restitución.
22. En este orden de ideas, la Corte concluye que (i)
el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación
integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha
asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la
administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en
todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las
víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del
núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el
Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces
y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de
los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a
la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean
restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello
garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.
23. Con base en el anterior marco constitucional,
seguidamente la Sala se ocupará del estudio concreto de los cargos que propone
la actora.
Análisis concreto: La interpretación
constitucionalmente admisible de la expresión acusada que mejor garantiza los
derechos de las víctimas
24. Como quedó reseñado, la demandante considera que la
expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en
tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar
los casos en los cuales representará a la víctima en el trámite judicial ante los
jueces y magistrados para lograr la restitución material y jurídica de las
tierras despojadas o abandonadas, desconoce el acceso a la administración de
justicia y la defensa técnica jurídica como garantías del derecho fundamental
al debido proceso, a la vez que quebranta el derecho a la restitución de las
tierras como supuesto para la materialización de la reparación integral a las
víctimas.
Sostiene, en primer lugar, que el precepto acusado, al
entenderse como una facultad y no como una obligación para dicha Unidad de
presentar los casos ante la justicia especializada en restitución de tierras
cuando medie la solicitud expresa de la víctima en ese sentido, restringe el
acceso a la administración de justicia de ésta en los casos en que la Unidad
decide discrecionalmente no llevar a cabo la representación judicial. Ello, por
cuanto la víctima, como titular de la acción de restitución de tierras, al
encontrarse en un estado de vulnerabilidad, puede carecer de la capacidad
económica necesaria para contratar un defensor de confianza que la represente
en el proceso de restitución de tierras. Plantea que no basta con la creación
de tribunales especializados sobre tierras, sino que además el Estado debe
garantizar a las víctimas la accesibilidad a los procedimientos mediante la
asistencia jurídica en condiciones de igualdad con miras a lograr la reparación
integral.
En segundo lugar, esgrime que el legislador al otorgarle
la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de representar a
las víctimas cuando lo considere, desconoce la obligación constitucional que
tiene el Estado de restituir los predios despojados y de reparar íntegramente,
en la medida en que aquellas ante la imposibilidad de actuar directamente o por
conducto de apoderado particular, no cuentan con otro mecanismo para lograr la
devolución material y jurídica de sus predios.
25. La Sala, luego de estudiar el alcance de la expresión
censurada, verificó que admite dos posibles interpretaciones: (i) se
trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger
en qué casos representa a la víctima titular de la acción para incoar el
proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii)
se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de
funciones a dicha Unidad, para que actúe cuando el titular de la acción de
restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial
ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, por no contar con los
recursos económicos necesarios para proveerse una defensa de confianza.
26. Como la demanda cuestiona la primera de esas interpretaciones, la
Corte en esta oportunidad debe determinar si la expresión “podrá”
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, al admitir como posible que
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima
titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente
instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y
magistrados de esa justicia especializada, vulnera los derechos fundamentales a
la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las
víctimas, y al debido proceso en sus núcleos de defensa técnica y de acceso a
la administración de justicia.
27. Sobre el punto, la Sala considera que esa interpretación posible del
precepto censurado, deja al descubierto una medida restrictiva de derechos
respecto de aquellas víctimas a quienes se le niegue la asistencia jurídica
especializada y estatal para incoar la demanda de restitución de tierras,
cuando lo han solicitado como titulares de la acción.
En efecto, una de las vías posibles es que las víctimas pueden acudir a
la Unidad solicitando ser representadas en el proceso judicial de restitución
de tierras. Si la Unidad cuenta con la facultad discrecional para seleccionar
sin criterios legales los casos que presentará ante los jueces y magistrados de
restitución de tierras, se genera una situación vulneradora de derechos en la
medida en que solo algunas víctimas, las escogidas, podrían verse representadas
por la Unidad en el trámite judicial hasta obtener la definición material y
jurídica de la propiedad de un bien incluido en el Registro de Tierras
Despojadas. En contraposición con lo anterior, otro grupo de víctimas, las no
escogidas, en especial aquellas que carecen de recursos económicos para
sufragar una defensa técnica de confianza, no contarían con esa vía especial de
acceso al proceso de restitución, con lo cual podría verse afectado su derecho
de acceso a la administración de justicia y, por contera, su derecho a la
restitución de tierras.
Frente a ese grupo de víctimas excluidas de la representación judicial
por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, se predica un desconocimiento del Estado de otorgar
asistencia jurídica especial en condiciones de igualdad con miras a que puedan
acceder a los procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan
evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las
viviendas, las tierras y el patrimonio, es decir, se limita el derecho al
retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que
abandonaron forzosamente o de las que fueron desposeídos.
Justamente, tal situación redunda en una afectación del derecho a la
tutela judicial efectiva como parte del núcleo esencial del derecho fundamental
al debido proceso, ya que el Estado debe garantizar a todas las víctimas el
acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia. Lo
anterior apareja que, al no poder acceder a la justicia especializada en
restitución de tierras, algunas víctimas no podrían obtener una reparación
integral y digna, particularmente, respecto de uno de sus componentes
esenciales.
Así las cosas, la Sala advierte que la medida restrictiva no aporta
ningún beneficio en favor de las víctimas titulares de la acción de restitución
de tierras que solicitan la representación judicial de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras. Por el contrario, sacrifica la
protección a los bienes de las víctimas, la igualdad entre ellas, la reparación
integral a las víctimas en el marco de justicia transicional y el acceso
efectivo a la administración de justicia especializada en restitución de
tierras. Sobre todo en aquellos casos en los cuales las víctimas carecen de
recursos económicos para asumir su representación o contratar los servicios de
asesoría jurídica de un particular.
28. En este orden de ideas, la Corte considera que la interpretación de
la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011,
que admite como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos
representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que
solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante
los jueces y magistrados de esa justicia especializada, es inconstitucional,
toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos
de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas
o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral. Lo anterior
impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente.
29. Ahora bien, cuestión opuesta acontece con la segunda interpretación del
precepto demandado, la cual supone que la palabra “podrá” denota una habilitación
que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para
que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite
que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la
justicia especial.
Tal interpretación resulta admisible constitucionalmente, en la medida
que: (i) permite al Estado cumplir con el deber de otorgar asistencia
jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, específicamente en
el componente de restitución de tierras, en la medida que la Unidad fue dotada
de la potestad-deber de actuar en el trámite judicial cuando la víctima lo
solicite; (ii) permite garantizar a las víctimas el acceso a los
recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y
jurídica de los predios despojados o abandonados; (iii) a la vez que les
permite el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de
restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una
población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos
para representarse directamente o por medio de su abogado de confianza.
30. Visto lo anterior, la Corte dando estricta aplicación al principio de
conservación del derecho[36],
procederá a declarar la exequibilidad de la expresión acusada, bajo el
entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el
titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en
el trámite judicial.
Conclusiones
31. En el presente caso, le correspondió a la Corte
resolver, a título de problema jurídico, si la interpretación de la expresión “podrá”
contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, según la cual la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas goza de
una facultad discrecional de escoger en qué casos representa judicialmente al
titular de la acción de restitución de tierras, desconoce los derechos
fundamentales de las víctimas a la restitución de tierras como componente de la
reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica y de acceso
a la administración de justicia.
32. En primer lugar, la Corporación consideró que debía
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo por “desconocimiento
del derecho de igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación
indirecta”, toda vez que la demanda incumplió con la carga argumentativa
cualificada que exige la jurisprudencia constitucional. En particular, no
identificó con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica
el presunto trato discriminatorio, ni acreditó con suficiencia todos los
elementos de juicio para generar el alcance persuasivo necesario sobre la
discriminación indirecta que predica.
33.  En segundo lugar, la Corte encontró que la
expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría
como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos
representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite
expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los
jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta
inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor medida un componente
fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la
restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de
la reparación integral.
Lo anterior, impone excluir esa interpretación por no ser
admisible constitucionalmente, en tanto (i) desconoce la obligación que
le asiste al Estado de otorgar asistencia jurídica especial a las víctimas del
conflicto armado interno; (ii) impide el acceso a los procedimientos,
las instituciones y los mecanismos eficaces que permiten garantizar el derecho
al retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que las
víctimas del conflicto abandonaron forzosamente o de las que fueron
desposeídos; y, (iii) afecta el derecho a la tutela judicial efectiva
como parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.
34. Una segunda interpretación de la expresión “podrá”
contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se
relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el
titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite
judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó
que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta
que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar
asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii)
garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces
para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados
forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las
víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de
restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una
población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos
para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza.
35. En consecuencia, el Tribunal observó que esta
situación de protección no se advirtió en la interpretación posible que
presenta la demandante, quien comprende la expresión acusada de acuerdo con la
primera de las interpretaciones indicadas, la cual, como se indicó, vulnera los
postulados constitucionales toda vez que sacrifica en mayor media un componente
fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la
restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de
la reparación integral, contando con mecanismos idóneos que privilegien el acceso
a esa justicia especializada.
36. Así las cosas, acorde con el principio de conservación del derecho,
la Corte declarará la exequibilidad condicionada del vocablo “podrá”
contenido en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que se entienda que refiere
a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de
restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “podrá” contenida en el
artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que refiere a una habilitación
para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le
solicite que lo represente en el trámite judicial.
Notifíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En específico aquella establecida en la sentencia C-1052 de
2001, que ha sido reiterada pacíficamente por la Corte.
[2]
La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia
C-1052 de 2001.
[3]
Sentencia C-1052 de 2001, fundamento jurídico 3.4.2.
[4]
Ibídem.
[5]
Ibídem.
[6]
Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de
febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/?id=TU1KCfY
[7]
Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de
febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/?id=TU1KCf.
[8]
Proyecto de Ley 107 de 2010 Cámara (acumulado con el proyecto
de ley 85 de 2010 Cámara) y 213 de 2010 Senado.
[9]
Denominado en su momento “por la cual se establecen normas
transicionales para la restitución de tierras”. De acuerdo con la Gaceta
del Congreso 617 de 2010 que contiene la exposición de motivos del Proyecto de
Ley 85 de 2010 Cámara, se proponía un procedimiento judicial de restitución de
tierras en el cual el titular de la acción era el Estado en favor del
despojado; por consiguiente, en todos los casos era la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Tierras Desplazadas a quien le correspondía impulsar el
proceso judicial y aportar las pruebas tendientes a obtener la restitución de
tierras.
[10]
Gaceta del Congreso 63 del 1º de marzo de 2011.
[11]
Así lo han determinado las sentencias T-422 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-371 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (MP Alejandro
Martínez Caballero), C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime
Araújo Rentería), entre muchas otras.
[12]
Al respecto se puede consultar la sentencia C-178 de 2014 (MP María Victoria
Calle Correa).
[13]
En la sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte
estableció que los cargos referentes a la vulneración del derecho a la
igualdad, “deben señalar con claridad los grupos involucrados, el trato
introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a
la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las
normas acusadas”.
[14] Sentencia
C-320 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[15] Sentencias
C-804 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-228 de 2010 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), C-889 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de
2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-329 de 2016 (MP María Victoria Calle
Correa) y C-568 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo).
[16]
Sentencias C-228 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-889
de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez), entre otras.
[17]
Artículo 83: “SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR
PARTE DE LA VÍCTIMA. Cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere
el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado,
según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda
escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado”.
[18]
Aprobada en Colombia mediante la Ley 35 de 1961.
[19]
Aprobado en Colombia mediante la Ley 65 de 1979.
[20]
Así lo establece la Resolución No. 60/147 aprobada por la
Asamblea General de Naciones Unidas, Capítulo VII No. 11 de los Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Sobre el
punto, el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
dispone dentro de las competencias de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la reparación debida y la justa indemnización a la parte lesionada.
[21] De conformidad con el artículo 63.1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos: “Cuando decida que hubo violación
de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que
se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.
Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias
de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el
pago de una justa indemnización a la parte lesionada.”
[22]
Al respecto se pueden consultar las sentencias C-178, C-228,
C-578, C-580, C-695 y C-916 todas del 2002; C-004 y C-228 de 2003; C-014 de
2004, C-928, C-979 y C-1154 de 2005; C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006;
C-209 de 2007 y C-1199 de 2008; C-715 de 2012, C-694 de 2015 y C-330 de 2016.
[23]
Sentencia C-715 de 2012, reiterada en las sentencias C-099 de
2013 y C-795 de 2014.
[24]
Sentencia C-795 de 2014. Allí incluso se resaltó su naturaleza
principal y preferente.
[25]
Ha identificado los siguientes instrumentos internacionales: (i)
la Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 1, 2, 8 y 10; (ii) la
Declaración Americana de Derechos del Hombre, art. XVII; (iii) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. 2, 3, 9, 10, 14 y 15; (iv)
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63;
y, (v) el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, art. 17, entre
otros.
[26]
Sentencia C-330 de 2016.
[27]
Al respecto, se pueden consultar los principios 2, 12 y 13
sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos, también conocidos como Principios Pinheiro.
[28]
Sentencia C-341 de 2014.
[29]
Incorporado al sistema jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972.
[30]
Incorporado al ordenamiento jurídico nacional por medio de la Ley 74 de 1968.
[31]
Sentencia C-086 de 2016.
[32]
Sentencia C-426 de 2002. Ver también las Sentencias C-059 de 1993, C-416 de
1994, C-037 de 1996, C-1341 de 2000, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013.
[33]
Sentencia C-426 de 2002.
[34]
Sentencia C-207 de 2003.
[35]
Sentencias C-086 de 2016 y C-583 de 2016. Sobre el punto se
precisa que en virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2), el
Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración legislativa
para fijar los procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando
observe los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
[36]
Sobre su definición y desarrollo en la jurisprudencia constitucional
se pueden consultar las sentencias C-078 de 2007, C-444 de 2009 y C-284 de
2010.