T-736-17
Sentencia T-736/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Cualquier persona puede exigir el
cumplimiento de los derechos de los niños
A pesar de que cualquier persona está
legitimada para interponer acción de tutela en nombre de los niños, en el
escrito de tutela debe constar la inminencia de la violación de sus derechos
fundamentales, la ausencia de representante legal o la negativa de padres o
guardadores de ejercer las acciones en nombre del menor de edad que encuentra
en grave riesgo sus derechos constitucionales.
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA
ACCION DE TUTELA-Requisitos
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR NOMBRAMIENTO DE DOCENTE EN
EDUCACION FISICA-Improcedencia por falta de legitimación por activa puesto que no se
probó el interés de las accionantes en el proceso de tutela
Se evidencia que la demanda es imprecisa, pues ni
siquiera se identifican los grados en los cuales supuestamente no se han
nombrado los docentes requeridos, ni se determina por qué los padres de los
estudiantes no pueden acudir a la tutela para solicitar la protección de sus
derechos. Adicionalmente, tampoco existe prueba de la inminencia de la
violación de los derechos fundamentales de los menores de edad, lo cual también
es un requisito para la procedencia de la agencia oficiosa.
Referencia: Expediente T-6.372.154
Acción de tutela presentada por Sandra
Patricia Rodríguez Moya y otra contra la Secretaría de Educación Municipal de
Quibdó.
Procedencia: Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de Quibdó.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., quince
(15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando
Reyes Cuartas, y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella
Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo de única instancia, adoptado por el Juzgado 1º Penal
Municipal de Conocimiento de Quibdó, el 24 de abril de
2017, que negó el amparo en el proceso de tutela promovido por Sandra
Patricia Rodríguez Moya y Yomaira Mosquera Maturín contra la Secretaría de
Educación Municipal de Quibdó.
Conforme a lo
consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2591 de 1991, la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional, mediante
auto del 26 de septiembre de 2017, escogió, para efectos de su revisión, el
asunto de la referencia.
De acuerdo con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
El
31 de marzo de 2017, Sandra
Patricia Rodríguez Moya y Yomaira Mosquera Maturín, practicantes
del Consultorio Jurídico de la Universidad Tecnológica del Chocó, interpusieron
acción de tutela contra la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a
la educación y a la igualdad de los niños y niñas que estudian
en la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de Quibdó, en razón a que la Secretaría de Educación no nombra un profesor
de educación física en la institución referida.
A.
Hechos
y pretensiones
1.
Las accionantes afirman que la Secretaría
de Educación de Quibdó ha omitido nombrar docentes que se desempeñen en el área
de educación física en la Institución Educativa Normal
Superior Manuel Cañizales de Quibdó.
2.
Sostienen que desde el año 2016, la
institución referida no cuenta con docentes de educación física, a pesar de que
según la Ley 115 de 1994, ésta es una asignatura obligatoria.
3.
Agregan que “una madre de familia”
informa que los padres deben pagar la suma de $1.500 pesos con el fin de que
una persona ajena a la institución les preste el servicio como profesor de
educación física.
4.
Indican que pese a las quejas de los
padres de familia, a la fecha de presentación de la tutela los estudiantes no
cuentan con un profesor que dicte la materia.
5.
Señalan que la omisión de la Secretaría
de Educación de Quibdó viola los derechos de los niños, a la educación y a la
igualdad, de los estudiantes de la Institución Educativa Normal Superior Manuel
Cañizales de Quibdó.
6.  Las accionantes solicitan al
juez de tutela que: (i) ordene a la entidad demandada realizar las gestiones
pertinentes “con la finalidad de proferir el acto administrativo de
nombramiento de docentes en el Área de Educación Física en la Institución Educativa Normal Superior Manuel
Cañizales de Quibdó”[1]; y (ii) conmine a la autoridad
accionada para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en omisiones como las
que dieron origen a esta tutela.
B. Actuación procesal en única instancia.
Mediante auto del 3 de abril de 2017[2],
el Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de Quibdó avocó el conocimiento
de la acción de tutela y ordenó vincular, en calidad de entidades accionadas, a la Secretaría de Educación
Municipal de Quibdó y al rector de la Institución Educativa Normal
Superior Manuel Cañizales de la misma ciudad.
Respuesta del Municipio de Quibdó
Mediante
escrito del 5 de abril de 2017[3], el apoderado del Municipio de Quibdó indicó que la institución
educativa cuenta con el número de docentes asignados al área de educación
física necesarios para prestar el servicio a la cantidad de alumnos inscritos.
En particular, señaló que la Secretaría de Educación de Quibdó ha cumplido la
obligación de garantizar la efectividad de la prestación del servicio educativo
en la institución mencionada “con la distribución de los docentes necesarios
en todas las áreas de conocimiento, establecidas en la Ley 115 de 1994”[4].
Además, afirmó que la institución educativa cuenta con
155 alumnas en preescolar, 691 alumnas en la básica primaria, 953 alumnas en la
básica secundaria y media, y 39 alumnos en la complementaria. En consecuencia,
tiene una planta de personal de 78 docentes, de los cuales: (i) 3 profesores
corresponden al área de educación física, y prestan el servicio a las alumnas
de básica secundaria y media; y (ii) las alumnas de básica primaria y
preescolar sólo requieren un docente por grupo (hay 23 grupos y cada uno tiene
un docente asignado), al que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 3020
de 2002[5], le corresponde dictar todas
las materias, incluida educación física.
De otra parte, señaló que de conformidad con el
artículo 107 de la Ley 115 de 1994, “[e]s ilegal el nombramiento o
vinculación de personal docente o administrativo que se haga por fuera de la
planta aprobada por las entidades territoriales”, motivo por el cual en
caso de que en el trámite de la tutela se profiriera una orden dirigida a
nombrar un docente para preescolar y básica primaria en la institución
educativa, la Secretaría de Educación de Quibdó incurriría en el incumplimiento
de un deber legal.
Por último,
manifestó que no es cierto que a las alumnas de la institución educativa no les
dicten la asignatura de educación física desde el año 2016, por cuanto las estudiantes de básica secundaria y media tienen tres
profesores asignados, y las de básica primaria y preescolar sólo requieren un
docente por grupo que dicta todas las materias obligatorias, dentro de la cual
está incluida educación física. En consecuencia, afirmó que las accionantes “carecen
de objeto actual para pretender que se le protejan unos derechos fundamentales,
que no están siendo vulnerados”.[6]
Declaración del rector de la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales
de Quibdó
El
6 de abril de 2017[7], el rector de la Institución Educativa Normal Superior Manuel
Cañizales de Quibdó, rindió declaración ante el juez de única instancia.
En rector manifestó que la institución educativa
cuenta con profesores asignados al área de educación física para el nivel de
secundaria, pero para los grados de básica primaria, la asignatura es dictada
por un docente que tiene a su cargo todas las materias.
Sin embargo, señaló que un padre de familia informó
que algunas docentes de primaria estaban cobrando dinero para pagar a un
profesor que dictara la materia de educación física, es decir, para hacer el
trabajo que les correspondía como profesoras de primaria. En consecuencia, la
rectoría conminó a las docentes a suspender esta actuación irregular en una
reunión de profesores y mediante la Circular 01 del 27 de marzo de 2017.
De otra parte, al
ser preguntado sobre las medidas disciplinarias adoptadas por la rectoría,
indicó que no denunció la falta a las autoridades porque las docentes se
comprometieron a no repetir la conducta y en la actualidad no tiene
conocimiento de que la actuación irregular haya vuelto a suceder.
C.
Decisión objeto de revisión
Sentencia
de única instancia
En sentencia del 24
de abril de 2017[8],
el Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de Quibdó
negó el amparo en consideración a que, de conformidad con el artículo 11 del Decreto
3020 de 2002, es obligación de los docentes de grupo de los grados de educación
básica primaria, dictar todas las materias obligatorias, dentro de las cuales
está la de educación física.
De otro lado, en
relación con la contratación de un profesor de educación física para las
estudiantes de primaria por parte de los profesores, indicó: (i) que su actuación
fue irregular al incumplir el deber de impartir la asignatura, y (ii)
desconocieron que la educación es gratuita, y en esa medida, al cobrar a los
padres de familia por el servicio, transgredieron la Ley 115 de 1994.
En consecuencia,
indicó que los hechos de caso evidenciaban una irregularidad por parte de los
docentes de la institución y no una acción u omisión de la Secretaría de
Educación de Quibdó, por lo que negó el amparo deprecado. Además, indicó que no
era competente para decidir sobre las irregularidades en las que incurrieron
los docentes de la institución, razón por la cual ordenó compulsar copias de la
tutela a la Procuraduría Regional del Chocó para lo de su competencia.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Con fundamento en las facultades
conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en el
proceso de la referencia.
Asunto
objeto de análisis y problemas jurídicos
2.
Sandra Patricia Rodríguez Moya y
Yomaira Mosquera Maturín, practicantes del Consultorio
Jurídico de la Universidad Tecnológica del Chocó, interpusieron acción de tutela
contra la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a
la educación y a la igualdad de los niños y niñas que
estudian en la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de
Quibdó, en razón a que, “según afirma una
madre de familia” la Secretaría de Educación no nombra a un profesor de
educación física en la institución referida, por lo que los padres tienen que
pagar por el servicio de un profesor externo a la institución.
Tanto el
Municipio de Quibdó, como el rector de la institución en mención, determinaron
que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 3020 de 2002, las alumnas de
básica secundaria y media tienen tres profesores asignados, y las de básica
primaria y preescolar sólo requieren un docente por grupo que dicta todas las
materias obligatorias, dentro de la cual está incluida educación física.
Además, el rector de la institución educativa
reconoció que tuvo conocimiento de que algunas docentes de primaria cobraban
dinero para pagar un profesor que dictara la materia de educación física. En
consecuencia, conminó a las docentes a suspender esta actuación irregular en
una reunión de profesores y mediante la Circular 01 del 27 de marzo de 2017.
3.
La situación fáctica exige a la Sala
determinar si procede la tutela para solicitar la prestación del servicio a la
educación y, en particular, para ordenar la asignación de un docente y evitar
el cobro por la prestación del servicio.
Además, es preciso definir si se
cumple con el presupuesto de legitimación por activa para presentar la tutela,
pues las accionantes no identifican a qué estudiantes representan, ni en qué
calidad.
En caso de superar los requisitos
de procedencia de la acción de tutela y, en especial los problemas de
subsidiariedad y legitimación activa, será preciso entrar a analizar el fondo
del asunto, el cual plantea este interrogante: ¿se desconocen los derechos de los niños, a la educación y a la igualdad, cuando los
docentes de una institución educativa pública cobran por el servicio que están
obligados a prestar?
4.
Para resolver los cuestionamientos
planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) la subsidiariedad como
presupuesto de procedencia de la acción de tutela; y (ii) la legitimación en la
causa por activa cuando la acción de tutela se interpone con el fin de proteger
los derechos de los niños. Con fundamento en tales consideraciones, se
examinará la procedencia de la acción de tutela en el caso que se analiza.
La
subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela
5.
El inciso 4º
del artículo 86 de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como
requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta
acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”.
Del
texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa
judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los
derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y
no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que
cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le
sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales
contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte
decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del marco
estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado
bajo su competencia.[9]
No
obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y
6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita
la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es
procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii)
que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de
un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de
los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia
excepcional de la tutela.”[10]
6.
Con respecto al primer supuesto, la
aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso
concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo y al
derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la
procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el
derecho fundamental invocado.[11]
En particular, en sentencia T-822 de 2002[12],
esta Corporación señaló que para determinar si una acción principal es idónea, “se deben tener en cuenta tanto el objeto de la
acción prevalente prima facie, como su resultado previsible, en relación
con la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados,
dentro del contexto del caso particular.” (Negrillas en el texto
original)
7.
En relación con el segundo supuesto, la
Corte Constitucional ha establecido que cuando
la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio
judicial principal, se debe demostrar que la intervención del juez constitucional
es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio se caracteriza: “(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una
amenaza que está por suceder prontamente;(ii) por ser grave, esto es,
que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea
de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la
acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.”[13]
A continuación, la
Sala pasa a analizar el presupuesto de legitimación en la causa por activa,
específicamente, cuando la acción de tutela se interpone con el fin de proteger
los derechos de los niños.
La legitimación
en la causa por activa cuando la acción de tutela se interpone con el fin de
proteger los derechos de los niños
8.
El artículo 86 de la Constitución
Política establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción
de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, con el fin de reclamar
ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados.
La legitimidad para el
ejercicio de esta acción es regulada por el artículo 10[14]
del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que puede ser presentada: (i)
directamente por el afectado, (ii) a través de su representante legal, (iii)
por medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de agente oficioso.[15]
La Corte Constitucional ha
establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un
presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad
subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute
en el proceso de tutela. En ese sentido, esta exigencia supone que el derecho para cuya
protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del
demandante y no de otra persona.[16]
Así pues, está legitimado
por activa quien promueva una acción de tutela, siempre que se presenten las
siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de
representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente
oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales.[17]
9.
En virtud de la figura de la agencia
oficiosa es posible que un tercero represente al titular de un derecho, en
razón de la imposibilidad de éste para llevar a cabo su propia defensa. Así
pues, “(…) el agente oficioso carece, en principio, de un interés propio en
la acción que interpone, toda vez que la vulneración de derechos que se somete
al conocimiento del juez sólo está relacionada con intereses individuales del
titular de los mencionados derechos.”[18]
En ese orden de
ideas, la agencia oficiosa es una figura de carácter excepcional, pues requiere
que se presente una circunstancia de indefensión o impedimento del afectado que
le imposibilite recurrir a los mecanismos existentes para buscar por sí mismo
la protección de sus derechos[19].
De otra parte, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que son elementos
normativos necesarios para que opere la figura de la agencia oficiosa en el
ejercicio de la acción de tutela:
“(…) (i) La
manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal. (ii) La
circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar
expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el
titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para
promover su propia defensa. (iii) La existencia de la agencia no implica una
relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos
(…)”.[20]
En caso de presentarse los dos
primeros supuestos, se cumple con la legitimación en la causa por activa y el
juez de tutela debe pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones
de la demanda. De no ser así, tendrá la obligación de declarar improcedente la
acción.[21]
Ahora bien, la verificación de los
elementos normativos señalados no puede estar supeditada a la existencia de
frases sacramentales o declaraciones expresas, pues puede ocurrir que las
circunstancias que impiden que una persona actúe a nombre propio, se concluyan
de la narración hecha por el actor, cuya veracidad y alcance deberán ser
valorados por el juez.[22]
10.  Particularmente,
cuando se trata de menores de edad, los padres están
legitimados para promover la acción de tutela con el fin de proteger sus
derechos fundamentales afectados o amenazados, debido a que ostentan la
representación judicial y extra judicial de los descendientes mediante la
patria potestad[23].
Además,
el inciso 2º del artículo 44 de la Carta
Política, establece que "[l]a familia, la sociedad y el Estado tienen
la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo
armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona
puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los
infractores."
En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que cualquier persona está legitimada
para interponer acción de tutela en nombre de los niños o niñas, siempre y
cuando en el escrito o petición conste la inminencia de la violación de sus
derechos fundamentales, y/o la ausencia de representante legal. Este último
requisito se ha fijado con el fin de evitar intervenciones ilegítimas o
inconsultas[24].
A partir de lo
expuesto y particularmente teniendo en cuenta que es necesario contar con
herramientas que permitan identificar en qué casos debe el juez de tutela
considerar que existe legitimidad del agente oficioso para el caso de los
menores de edad. Por ende, la Sala considera que para el caso son aplicables
las reglas siguientes:
10.1. De manera
general y preferente, la representación legal de los niños y niñas corresponde
a sus padres o a quien ejerza la patria potestad. Son estas personas las llamadas
a ejercer las acciones legales pertinentes, entre ellas la acción de tutela,
cuando resulte necesario proteger los derechos de los menores de edad mediante
la actividad de las autoridades estatales. Como lo resalta la jurisprudencia
constitucional, “[l]os derechos que comprende la patria potestad, se reducen
a: (i) al usufructo de los bienes del hijo, (ii) al de administración de esos
bienes, y (iii) al de representación judicial y extrajudicial del hijo.
En relación con el derecho de representación, la legislación establece que el
mismo es de dos clases: extrajudicial y judicial. El primero, se refiere a la
representación que ejercen los titulares de la patria potestad, sobre los actos
jurídicos generadores de obligaciones que asume el hijo, y que no involucran
procedimientos que requieran decisión de autoridad. El segundo, el de
representación judicial comporta las actuaciones o intervenciones en
procedimientos llevados a cabo, no sólo ante los jueces, sino también ante
cualquier autoridad o particular en que deba participar o intervenir el hijo de
familia, ya sea como titular de derechos o como sujeto a quien se le imputan
responsabilidades u obligaciones.”[25]
Esta facultad que
tienen quienes ejercen la patria potestad está compuesta, en lo que respecta a
la agencia oficiosa, de dos elementos definidos. En primer lugar, los padres y
guardadores deben actuar, respecto de los derechos de acción de los niños y
niñas, basados en el principio de beneficencia y bajo el cumplimiento del
mandato de primacía del interés superior del menor. Por ende, resulta
obligatorio que quienes ejercen la patria potestad adelanten, en nombre del
niño, las acciones judiciales y administrativas que resulten necesarias y
pertinentes para la protección de las garantías constitucionales. En segundo
lugar, el ejercicio de la patria potestad también confiere un margen de
apreciación a padres y guardadores, en lo que respecta a la decisión sobre
cuándo es necesario hacer uso de los mecanismos judiciales y administrativo en
nombre del menor. En ese sentido, corresponderá a quien ejerce la patria
potestad evaluar si existen otras alternativas más simples o expeditas de
eficacia de los derechos interferidos, previa al uso de recursos judiciales o
administrativos.
10.2. Por supuesto,
este margen de apreciación está circunscrito a la vigencia de los principios y
mandatos antes señalados. Quiere esto decir que aquellos eventos en que esté en
grave riesgo de vulneración los derechos constitucionales del menor de edad y
no exista una vía alternativa a la cual puedan acudir sus padres o guardadores,
el margen en comento se elimina, resultando imperativo el uso de las acciones
mencionadas.[26]
10.3. El ejercicio
de la agencia oficiosa por parte de personas distintas a quien ejerce la patria
potestad del menor, por ende, impone un deber mínimo de justificación por el
agente oficioso. Así, deberá demostrarse, incluso de manera sumaria, que: (i)
no concurre persona que ejerza la patria potestad o la misma está formal o
materialmente inhabilitada para formular las acciones judiciales o
administrativas necesarias; o (ii) que si bien concurren los padres o
guardadores, existe evidencia que los mismos se han negado a formular las
acciones y dicha omisión afecta gravemente los derechos del niño o niña
concernida.
A este respecto,
debe insistirse en que los padres y guardadores son titulares de un margen de
apreciación en lo que respecta al ejercicio de acciones judiciales o
administrativas en nombre de los menores de edad. Por ende, el agente oficioso
devendrá su actuación legítima no solo cuando se demuestre que quien ejerce la
patria potestad se niega a formular la respectiva acción, sino que también debe
estarse ante un escenario de vulneración cierta y grave de los derechos
constitucionales de los niños y niñas, que requiere además la atención urgente
de los mismos, so pena de que se configura un perjuicio irremediable.
En los demás casos,
la Sala considera que la agencia oficiosa resultaría en una extralimitación contraria
a las facultades que confiere la patria potestad. En ese sentido, corresponde
al juez de tutela determinar si en el evento concreto las condiciones
mencionadas están presentes. Es importante advertir que dicha labor de
escrutinio judicial, en especial cuando se trata de casos en los que exista
duda acerca de la procedencia o no de la agencia oficiosa, deben siempre
resolverse de manera que se otorgue eficacia al mandato de prevalencia del
interés superior del menor, sin que el reconocimiento de los efectos de la
patria potestad pueda operar como barrera para el cumplimiento de esta principio
constitucional.
Así pues, cabe
aclarar que la legitimación prevalente de los representantes legales para presentar
la tutela en favor de menores de edad, no impide que otras personas,
excepcionalmente, agencien sus derechos. En efecto, en casos límite en los
cuales los derechos fundamentales invocados y la gravedad de los hechos
demuestren que el niño está en riesgo de sufrir un perjuicio, es posible que
otra persona, distinta de los representantes legales, actúe en calidad de agente
oficioso.
10.4. Finalmente,
las reglas anteriores operan sin perjuicio de la posibilidad
constitucionalmente admitida que los niños y niñas que han adquirido una
capacidad cognitiva suficiente en razón de su edad, puedan hacer uso de las
acciones judiciales y administrativas en defensa de sus derechos y cuando el
ordenamiento jurídico así lo prevea. Para el caso particular de la acción de
tutela, la jurisprudencia de la Corte admite que la misma sea promovida por
jóvenes menores de edad.[27]
Con fundamento en las
consideraciones anotadas, a continuación se estudiará la procedencia de la
tutela en el asunto objeto de análisis.
Examen de
procedencia de la acción de tutela
-
Subsidiariedad
11.
Sandra Patricia Rodríguez Moya y
Yomaira Mosquera Maturín, practicantes del Consultorio
Jurídico de la Universidad Tecnológica del Chocó, interpusieron acción de
tutela contra la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a
la educación y a la igualdad de los niños y niñas que
estudian en la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de
Quibdó.
La tutela de la
referencia se presenta en razón a que, según las accionantes, “una madre de familia” informa que la Secretaría de Educación no nombra un
profesor de educación física en la institución referida, por lo que los padres
tienen que pagar por el servicio de un profesor externo a la institución.
En
consecuencia, solicitan que se
ordene a la entidad demandada: (i) realizar las gestiones pertinentes para
proferir el acto administrativo de nombramiento de docentes en el Área de
Educación Física en la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales
de Quibdó; y (ii) que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en omisiones como
las que dieron origen a esta tutela.
12.
En el caso que se analiza no parece
existir otro medio de defensa para obtener el amparo de los derechos a la educación
y a la igualdad, invocados por las accionantes. En efecto, para que puedan
acudir a un mecanismo de defensa, sería necesario instarlas a solicitar el servicio
directamente a las autoridades accionadas, para que reciban una respuesta y
posteriormente acudan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el
fin de controvertir el acto que niegue la asignación del docente.
No obstante, ese
argumento no puede ser admitido, pues conforme
a la sentencia SU-225 de 1998[28],
que estudió la protección especial de los derechos de los niños, la tutela es
el mecanismo idóneo para su garantía. La decisión referida determinó que los
derechos de los menores de edad “tienen un contenido esencial de aplicación
inmediata que limita la discrecionalidad de los órganos políticos y que cuenta
con un mecanismo judicial reforzado para su protección: la acción de tutela.”
En el mismo
sentido, el artículo 41 del Código de la Infancia y la Adolescencia dispone que, en cumplimiento de sus funciones, el
Estado debe:
“(…)
4. Asegurar la
protección y el efectivo restablecimiento de los derechos que han sido
vulnerados.
(…)
7. Resolver con
carácter prevalente los recursos, peticiones o acciones judiciales que
presenten los niños, las niñas y los adolescentes, su familia o la sociedad
para la protección de sus derechos.”
Por consiguiente,
cuando está de por medio la protección de los derechos fundamentales de los
niños, niñas y adolescentes, no se puede afirmar que la tutela no es el
mecanismo idóneo para su protección.
13.  En relación con el problema jurídico que se analiza,
la Corte Constitucional ha determinado que la tutela es el mecanismo idóneo
para proteger el derecho fundamental a la
educación de los menores de edad cuando no se nombra oportunamente a docentes
para garantizar la
enseñanza de los cursos programados.
14.  Por ejemplo, en la sentencia T-1027 de 2007[29], este
Tribunal estudió la tutela en la
que se solicitaba el nombramiento de tres docentes en una institución
educativa. Al analizar la procedencia de la acción, determinó que el mecanismo
judicial era idóneo para solicitar el amparo invocado en tanto los “problemas
derivados de la
protección del derecho fundamental a la educación, que además de tener dicho
rango por mandato expreso del artículo 44 de la Carta (derechos de los niños),
que tiene prioridad y prevalencia, comporta una obligación constitucional de
prestación para el Estado, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución
Política.”
15.  Así mismo, en la sentencia T-137 de 2015[30],
esta Corporación estudió la tutela presentada contra la Secretaría de Educación
del Magdalena con el fin de que se diera la asignación de personal docente en
una institución educativa en la que no se había efectuado el nombramiento de
algunos profesores de planta.
Al
analizar la subsidiariedad de la acción, la Corte determinó que la tutela era
procedente por las siguientes razones: (i) estaban en juego los derechos
fundamentales de niños, niñas y adolescentes, los cuales prevalecen sobre los
derechos de los demás sujetos de la sociedad; (ii) estaba comprometido el
contenido mínimo del derecho de acceso a la educación, en particular su calidad
y continuidad; (iii) la accionada no había adoptado acciones para garantizar la
satisfacción de los derechos fundamentales en tensión; y (iv) la educación es
un derecho fundamental de aplicación inmediata y directamente exigible a las
autoridades públicas.
16.
En este orden de ideas, en
este caso la tutela es el mecanismo
idóneo para discutir la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la
educación y a la igualdad de menores de edad, como consecuencia de la presunta falta
de asignación de docentes. En efecto, el
Estado tiene la obligación de resolver con carácter prevalente las acciones
judiciales que se presenten con el fin de obtener la protección de derechos de
los niños y adolescentes.
-
Legitimación
activa
17.
La presente tutela es interpuesta por Sandra Patricia Rodríguez Moya y Yomaira
Mosquera Maturín, quienes se identifican como
practicantes del Consultorio Jurídico de la Universidad Tecnológica del Chocó,
y solicitan el amparo de los derechos fundamentales a la educación y a
la igualdad de “los niños y niñas que estudian en la
Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de Quibdó”.
De
conformidad con los fundamentos jurídicos 8 a 10 de esta
sentencia, para que se acredite la legitimidad para actuar, es preciso que se
demuestre que la tutela se presenta: (i) directamente por el afectado, (ii) a
través de su representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv)
por medio de agente oficioso. Además, para el caso particular de la agencia
oficiosa, deben tenerse en cuenta las reglas definidas en el fundamento
jurídico 10.
18.
La Sala observa que en este caso las
accionantes no son titulares de los derechos fundamentales invocados, ni actúan
como apoderadas judiciales o representantes legales de los estudiantes de la
Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de Quibdó.
Ahora bien, aunque podría pensarse
que actúan como agentes oficiosas de los estudiantes de la entidad, en este
caso no existe la manifestación de las accionantes en el sentido de actuar como
tal y del escrito de tutela no es posible inferir que los padres de los menores
de edad, en calidad de representantes legales, no estén en condiciones para
promover su defensa.  En ese sentido, para el caso no se cumple con la carga de
justificación que es requerida para la validez del ejercicio de la agencia
oficiosa.
En efecto, a pesar de que cualquier persona está legitimada para interponer
acción de tutela en nombre de los niños, en el escrito de tutela debe constar
la inminencia de la violación de sus derechos fundamentales, la ausencia de
representante legal o la negativa de padres o guardadores de ejercer las
acciones en nombre del menor de edad que encuentra en grave riesgo sus derechos
constitucionales. Así pues, se evidencia que la demanda es imprecisa, pues ni
siquiera se identifican los grados en los cuales supuestamente no se han
nombrado los docentes requeridos, ni se determina por qué los padres de los
estudiantes no pueden acudir a la tutela para solicitar la protección de sus
derechos.
Adicionalmente, tampoco existe
prueba de la inminencia de la violación de los derechos fundamentales de los
menores de edad, lo cual también es un requisito para la procedencia de la
agencia oficiosa, como se explicó en referencia. Antes bien, la actuación de
las demandantes se fundamentó en lo expresado por una madre de familia que no
se identifica y, adicionalmente, de las pruebas obrantes en el expediente se
encuentra que el centro del debate es un asunto administrativo de la
institución educativa, sin que se demuestre que los alumnos hayan sido privados
de sus clases, en particular la de educación física. En ese orden de ideas, la
controversia jurídica en el presente asunto se concentra en falencias de tipo
administrativo, incluso con una posible consecuencia disciplinaria, pero no en
la vulneración de los derechos fundamentales de los niños.
19.
En consecuencia, la Sala advierte que las
accionantes no acreditaron su legitimidad para actuar, pues nunca se probó que
tuvieran interés en el proceso de tutela. En efecto, no eran titulares de los
derechos fundamentales invocados ni demostraron actuar como agentes oficiosas
de los estudiantes de la institución educativa.
Por consiguiente, es preciso
concluir que en este caso no se satisface el presupuesto de legitimación activa
y, en esa medida, la tutela es improcedente.
Por último, la Sala pasa a hacer
referencia a la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación,
realizada por el juez de única instancia, que profirió la sentencia que se
revisa.
Sobre la compulsa de copias a la
Procuraduría General de la Nación
20.  En el trámite
de la tutela, tanto
el Municipio de Quibdó, como el rector de la institución en mención,
determinaron que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 3020 de 2002,
las alumnas de los grados de básica secundaria y media tienen tres profesores
asignados, y las de los grados de básica primaria y preescolar sólo requieren
un docente por grupo que dicta todas las materias obligatorias, dentro de la
cual está incluida educación física.
Además,
el rector de la institución educativa testificó que tuvo conocimiento de que
algunas docentes de primaria cobraban dinero para pagar un profesor que dictara
la materia de educación física. En consecuencia, conminó a las docentes a
suspender esta actuación irregular en una reunión de profesores y mediante la
Circular 01 del 27 de marzo de 2017.
21.
De los hechos mencionados se evidencia
que, contrario a lo que afirman las accionantes, la Secretaría de Educación de
Quibdó asignó los docentes requeridos para garantizar la prestación del
servicio en la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de
Quibdó. Sin embargo, de la declaración del rector se advierte que pudo existir
una irregularidad disciplinaria por parte de los docentes de la institución, la
cual no sería imputable a la Secretaría de Educación de Quibdó, y ya fue
superada.
22.
De conformidad con el artículo 6º de la Carta, los servidores
públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el mismo
sentido, el artículo 123 Superior determina que los servidores públicos
ejercerán sus funciones en la forma en que ello se encuentre previsto por la
Constitución, la ley y el reglamento.
Así pues, el principio de responsabilidad reconocido
expresamente por la Carta constituye el fundamento de la potestad
sancionatoria, la cual permite a las autoridades del Estado evaluar el
comportamiento de los servidores públicos y, en caso de ser procedente, imponer
las sanciones correspondientes. El ejercicio de tal potestad tiene como
finalidad asegurar el cumplimiento de los principios que
regulan el ejercicio de la función pública, como son la igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
El artículo 277-6 de la Constitución consagra el poder
disciplinario de la Procuraduría General de la Nación. En particular, la
disposición mencionada: (i) asigna al Procurador la competencia preferente para
conocer los asuntos con
relevancia disciplinaria; (ii) define los sujetos respecto de los cuales se
ejerce el poder disciplinario -todos aquellos que tengan a su cargo el
ejercicio de funciones públicas-; (iii) asigna al Procurador la competencia
para investigar conductas; y (iv) le atribuye el poder de sancionar
a los funcionarios sometidos al poder
disciplinario.[31]
23.
En este caso, el
Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de Quibdó indicó que los hechos evidenciaban una irregularidad
por parte de los docentes de la institución y no una acción u omisión de la
Secretaría de Educación de Quibdó, por lo que ordenó compulsar copias de la
tutela a la Procuraduría Regional del Chocó para lo de su competencia.
La Sala comparte el
análisis realizado por el juez de única instancia en la decisión que se revisa,
en relación con el deber de la Procuraduría General de la Nación de investigar
las actuaciones irregulares de los docentes de la Institución Educativa Normal
Superior Manuel Cañizales de Quibdó. En efecto, corresponde al Ministerio
Público investigar las actuaciones mediante las cuales los servidores públicos puedan
transgredir el principio de moralidad administrativa.
Por consiguiente, es
preciso confirmar la orden mediante la cual el juez de única instancia efectuó
la compulsa de copias.
Conclusiones y
decisión a adoptar
Del análisis
del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
-
En esta oportunidad se satisface
el presupuesto de subsidiariedad, pues la acción de tutela es el mecanismo
judicial idóneo para discutir la vulneración de los derechos de los niños a la
educación y a la igualdad, ante la supuesta falta de nombramiento de docentes
en la institución educativa.
-
Las estudiantes de derecho,
Sandra Patricia Rodríguez Moya y Yomaira Mosquera Maturín, no acreditaron su legitimación activa para solicitar
el amparo de los derechos de los estudiantes de la institución educativa
accionada. En efecto, no manifestaron actuar en calidad de agentes oficiosas ni
aportaron los medios de prueba para demostrar que los representantes legales de
los menores de edad no pudieran promover su propia defensa. Asimismo, tampoco demostraron
que se estuviera ante una situación de inminencia en la vulneración de los
derechos de los menores de edad, que permitiera la procedencia de la agencia
oficiosa.
Por ende, es preciso modificar el
numeral primero de la sentencia de única instancia, que negó la tutela, para en
su lugar, declarar improcedente el amparo porque no se cumple con el
presupuesto legitimación activa.
-
No obstante, de conformidad
con los fundamentos jurídicos 20 a 23 de esta providencia, es preciso confirmar
el numeral segundo de la sentencia de única instancia, mediante el cual se
ordenó la compulsa de copias de la presente tutela a la Procuraduría Regional
del Chocó. En efecto, corresponde a la Procuraduría General de la Nación
investigar las actuaciones irregulares en las que parecen haber incurrido los
docentes de la Institución Educativa Normal Superior Manuel Cañizales de Quibdó.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- MODIFICAR el numeral
primero del fallo de única
instancia, adoptado por el Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de Quibdó, el 24 de abril de 2017, que negó el amparo, en el sentido de DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida
por Sandra Patricia Rodríguez Moya y Yomaira Mosquera
Maturín contra la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó.
SEGUNDO.-
CONFIRMAR el
numeral segundo del fallo de
única instancia, adoptado por el Juzgado 1º Penal Municipal de Conocimiento de
Quibdó, el 24 de abril de 2017.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
4, Cuaderno principal.
[2] Folios 9-10, Cuaderno
principal.
[3] Folios 13-21, Cuaderno principal.
[4] Folio 13. Cuaderno principal.
[5] Artículo
11. “Alumnos por docente. Para la ubicación del personal docente se tendrá
como referencia que el número promedio de alumnos por docente en la entidad
territorial sea como mínimo 32 en la zona urbana y 22 en la zona rural.
Para el cumplimiento del proceso educativo,
las entidades territoriales ubicarán el personal docente de las instituciones o
los centros educativos, de acuerdo con los siguientes parámetros:
Preescolar y educación básica primaria:
un docente por grupo. Educación básica
secundaria y media académica: 1,36 docentes por grupo. Educación media técnica:
1,7 docentes por grupo. Cuando la entidad territorial certificada haya superado
los promedios nacionales de cobertura neta en los niveles o ciclos
correspondientes, certificados por el Ministerio de Educación Nacional, previa
disponibilidad presupuestal y con base en estudios actualizados, podrá variar
estos parámetros con el fin de atender programas destinados al mejoramiento de
la calidad y la pertinencia educativa.
Para fijar la planta de personal de los
establecimientos educativos que atienden estudiantes con necesidades educativas
especiales, o que cuenten con innovaciones y modelos educativos aprobados por
el Ministerio de Educación Nacional o con programas de etnoeducación, la
entidad territorial atenderá los criterios y parámetros establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional.” (Negrillas
fuera del texto)
[6] Folio
17, Cuaderno principal.
[7] A folio 24
del Cuaderno principal se encuentra el acta de la declaración rendida por el
señor Andrés María García Cossio, rector de la Institución Educativa Normal
Superior Manuel Cañizales de Quibdó.
[8] Folios
25-34, Cuaderno principal.
[9]
En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un
dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como
objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales,
en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en
el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de
tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de
las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones
de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos
dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
[10] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Ver sentencias
T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta decisión fue reiterada por la
sentencia T-892A de 2006.
[13] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[14] ARTICULO
10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.
[15] Sentencia
T-531 de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[16] Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub.
[17] Sentencia T-435 de 2016; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] Sentencia
T-452 de 2001; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Sentencia T-614 de 2012; M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[20] Sentencia
T-531 de 2002; M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[21] Sentencia
T-950 de 2008; M.P. Jaime Araújo Rentería.
[22] Sentencias
T-1135 de 2001; M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-608 de 2009; M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. Ver también la Sentencia T-350 de 2000; M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la que la Corte Constitucional se pronunció al respecto en los siguientes términos: "A juicio
de la Corte, corresponde al juez de tutela, ponderando las circunstancias del
caso, definir si, en efecto, la persona de cuyos derechos fundamentales se
trata podría haber presentado por sí misma la demanda, evento en el cual
carecería de sustento jurídico la agencia oficiosa y se configuraría la
ilegitimidad en la causa por el aspecto activo. La norma legal es
suficientemente comprehensiva y guarda relación con hechos de cualquier naturaleza
o con situaciones que imposibilitan la comparecencia directa del interesado. No
puede elaborarse de antemano una lista de circunstancias justificantes de la
forma en que se ha llegado a los estrados. Empero, en el marco normativo
encajan todas las eventualidades que limitan a quien se considera afectado para acudir ante el juez, siendo claro que debe
tratarse de circunstancias que lleven razonada y fundadamente al agente
oficioso a obrar sin poder expreso, como debería ocurrir normalmente."
[23] Sentencia
C-145 de 2010; M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[24] Sentencia T-498 de 1994; MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[25] Sentencia C-145 de 2010; M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[26] Un
ejemplo de estas circunstancias de emergencia es la afectación de la vida, la
salud o la integridad física del menor. En estos casos la agencia oficiosa
procede incluso ante la negativa del padre o guardador.  Cfr. Sentencia
T-411 de 1994; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[27] Entre otras, Sentencias T- T-895 de 2011; M.P. Gabriel
Mendoza Martela
[28] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[29] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[30] M.P. María Victoria Calle Correa.
[31] Sobre
el particular, ver sentencia C-500 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.