C-421-95
Sentencia No. C-421/95
Sentencia No.
C-421/95
RETENCION EN LA
FUENTE-Naturaleza
Las normas que la
reglamentan establecen inequívocamente que es un medio para recaudar
gradualmente un impuesto, concepto diferente del impuesto en sí. Es claro, en
consecuencia, que no puede pretenderse que a la retención en la fuente se
aplique el procedimiento establecido para la determinación del impuesto.
RETENCION EN LA
FUENTE
La retención en
la fuente, tal como está establecida en las normas acusadas, en nada contraría
el artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido proceso. Pero como se
trata de una demanda dirigida contra  49 artículos del decreto ley 624 de 1989,
contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser contrarios al debido
proceso, la Corte los declarará exequibles sólo por no violar el artículo 29 de
la Constitución.
Ref:
Expediente D-821
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 365 a 419 del Decreto ley 624 de 1989
“Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.
Actor:
Franklyn Liévano
Fernández.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número treinta y nueve (39),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo a los veintiún
(21) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.  ANTECEDENTES.
El ciudadano
Franklyn Liévano Fernández, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6 y 241, numeral 5, de la Constitución, presentó ante esta Corporación,
demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 365 a 419 del
decreto ley 624 de 1989 " Por el cual se expide el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales."
Por auto del
veintisiete  (27) de febrero de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la
demanda, ordenó a la Secretaría General oficiar al Secretario General de la
Presidencia de la República que, por medio de la entidad competente, informara
sobre la vigencia del decreto acusado, y, una vez recibida la información
solicitada, procediera a la  fijación del negocio en lista, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo, dispuso
el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al señor
Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.  NORMAS
ACUSADAS.
Por la extensión del
texto de las normas acusadas, se anexa el diario oficial No. 38.756 donde fue
publicado el decreto ley 624 de 1989, del cual hacen parte las normas acusadas.
B.  LA DEMANDA.
El  actor considera
que las normas acusadas,  en su conjunto,  desconocen el derecho al debido
proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
El cargo de la
demanda gira en torno a la inexistencia de un procedimiento  para determinar la
retención en la fuente que, en concepto del demandante, es una obligación
tributaria sustancial. Las normas acusadas, afirma,  se limitan a establecer la
forma como debe recaudarse la retención, sin establecer un  procedimiento
previo que permita su determinación  y, sin el cual, no se puede definir si hay
lugar a tributar. Al respecto afirma el demandante:
"...se cobra un
tributo, cuando éste no se ha establecido aún por el respectivo
procedimiento.... ni determinado la naturaleza impositiva del ingreso, como
tampoco los costos , las deducciones, ni la exenciones aplicables, por lo que
necesariamente se infiere  que el mero pago o abono en cuenta, no es el
presupuesto legal  generador de la "Obligación Tributaria Sustancial""
El procedimiento que
echa de menos el demandante,  es el que el Estatuto acusado prevé para
determinar el impuesto de renta y complementarios, cuyas  etapas son:
determinación de ingresos, determinación de costos, proposición de deducciones,
descuentos, y la determinación de la renta bruta y líquida.  Al no existir un
procedimiento que permita agotar las etapas enunciadas, afirma el actor que se
desconoce el derecho de los administrados a contradecir, presentar pruebas, y
en general, a todas las actuaciones necesarias para garantizar un debido
proceso.
C.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del diez y nueve  (19) de abril de mil novecientos
noventa y cinco (1995), en el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de las normas demandadas, presentaron
escritos impugnando la demanda, los ciudadanos Manuel Duglas Avila Olarte y
Elizabeth Wittingham García, designados por el Ministerio de Hacienda y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional, DIAN, respectivamente.
1. Intervención
del ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte.
Para este
interviniente, el demandante parte de un supuesto errado, al considerar que la
figura de la retención en la fuente, es un impuesto más y no un sistema de
recaudo anticipado de un impuesto, tal como lo han definido la ley y la
jurisprudencia. Por tanto, no se puede pretender que exista un procedimiento
similar al que el legislador ha fijado para  determinar el impuesto de renta.
Así las cosas, este cargo del actor es infundado.
Afirma, sin embargo,
que el Estatuto Tributario consagra procedimientos para determinar el monto
sobre el cual opera la retención, así como para impugnar las decisiones que, en
aplicación de ese procedimiento, se lleguen a adoptar. Por tanto, no es válida
la afirmación del actor en el sentido de aseverar que el administrado carece de
recursos que le  permitan impugnar los actos que se produzcan en relación con
la determinación de la retención en la fuente.
2. Intervención
de la ciudadana Elizabeth Wittingham García.
La interviniente
hace un breve análisis sobre los conceptos de obligación tributaria sustancial,
así como del sistema de retención, para concluir:
" 2.- El
sistema ordinario de depuración de la renta y el mecanismo de la retención en
la fuente son instituciones jurídicas de carácter sustantivo, general y
abstracto que constituyen una sola unidad normativa dentro del régimen
impositivo;  luégo no es el primero un instrumento procesal al que deba
subordinarse el segundo.
" 3.- El
sistema ordinario de depuración de la renta y el mecanismo de retención en la
fuente tienen un mismo origen, el  hecho generador constituído por la
percepción del ingreso gravado, pero difieren en cuanto a su objetivo, porque
el primero busca definir la renta mediante la conjugación de los elementos que
puedan afectarla y el segundo persigue el recaudo instantáneo del
tributo."
El actor pretende
que al mecanismo de la retención, se le apliquen  las etapas de depuración que
operan en relación con la obligación tributaria sustancial, hecho que no es
posible, pues ello sería crear un sistema alternativo de determinación de la
renta que tendría que ejecutarse siempre que se perciba el ingreso, lo que equivaldría
a establecer períodos gravables distintos que dependerían de la ocurrencia del
hecho generador.
El mecanismo de
recaudo anticipado del impuesto a la renta no desconoce ningún precepto
constitucional. En especial, no se vulnera el derecho al debido proceso, pues
las normas acusadas señalan los hechos generadores del impuesto así como la
forma de obtener su recaudo anticipado. Y sólo cuando el contribuyente no
realiza en debida forma su pago,  la administración despliega toda su actividad
para obtenerlo, evento en el cual, se le debe respetar al contribuyente su
derecho al  debido proceso.
D.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio
número 629, de mayo quince (15) de 1995, el Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los artículos 365 a 419 del
Estatuto Tributario, decreto ley 624 de 1989.
El Ministerio
Público empieza por explicar la figura de la retención en la fuente como un
mecanismo que le permite al contribuyente la extinción anticipada de su
obligación tributaria sustancial, y, al fisco, una recaudación anticipada de la
misma,  obligación tributaria que, para el caso concreto, es el impuesto a la
renta. Esta forma de pago y recaudo anticipado no constituye un impuesto nuevo
ni un mecanismo para determinar la renta a gravar. Al respecto afirma:
" Se tiene
pues, que la retención en la fuente si bien contempla el mismo hecho generador
de la obligación tributaria sustancial, vale decir la realización del ingreso,
no es un mecanismo a través del cual se determine la renta, sino un
procedimiento por el cual se obtiene el recaudo anticipado del impuesto.
"...
"Por otra
parte, el Estatuto Tributario contempla un procedimiento propio para todos los
eventos en que procede la retención en la fuente, y en los cuales la
administración tributaria se cuida de que el mecanismo no se torne en odioso al
punto de que las retenciones efectuadas lleguen a resultar mayores al verdadero
impuesto a cargo del contribuyente. Es así como los artículos 383 en adelante
determinan el procedimiento cuando se trata de retenciones originadas en
relaciones laborales, legales y reglamentarias..."
Por otra parte, es
necesario tener en cuenta que el mismo Estatuto, en sus artículos 588, 709 y
859, entre otros,  consagra algunos mecanismos para que los contribuyentes
puedan efectuar reclamaciones o solicitar devoluciones, si después de efectuada
la liquidación de su impuesto, demuestran que se les han efectuado retenciones
excesivas, o ha existido algún error en su recaudo. Por tanto, concluye el
Procurador, "...la retención en la fuente, mirada de manera global y como
modalidad tributaria de recaudo del impuesto a la renta no es violatoria de
ninguna norma constitucional vista en el contexto del debate constitucional que
aquí se originó."
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la sentencia correspondiente a este proceso, previas
las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo
dispuesto por  el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, pues la
demanda está dirigida contra normas que hacen parte de un decreto ley.
Segunda.- Cosa
juzgada.
La Corte
Constitucional, en sentencia C-222 de 1995, con ponencia del magistrado José
Gregorio Hernández Galindo, declaró parcialmente exequible el artículo 389 y
exequible en su integridad el artículo 390 del decreto ley 624 de 1989, razón
por la cual el análisis que se efectuará en esta sentencia no cobijará los
textos declarados exequibles, por existir  una sentencia que ha hecho tránsito
a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la
Constitución.
Tercera.- Lo que
se debate.
Sostiene el actor
que como la "obligación tributaria sustancial" sólo se origina al
realizarse los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto
que conforman el proceso de determinación de la renta y complementarios",
el mecanismo de retención en la fuente viola el debido proceso, caracterizado
por los principios de audiencia, contradicción y prueba. Agrega que por medio
de la retención en la fuente se cobra el tributo cuando éste no se ha establecido
aún.
Dicho en otras
palabras, en la demanda se afirma que es contrario al debido proceso el hacer
retenciones destinadas al pago de un impuesto aún no liquidado en definitiva.
Cuarta.- La
retención en la fuente no es un impuesto, sino un procedimiento para el recaudo
de un impuesto.
La inconformidad del
demandante parte del supuesto de que la retención en la fuente es un impuesto,
premisa inexacta. Las normas que la reglamentan establecen inequívocamente que
es un medio para recaudar gradualmente un impuesto, concepto diferente del
impuesto en sí. Basta leer el artículo 367 del decreto ley  demandado, que
determina la finalidad de la retención:
"Finalidad
de la retención en la fuente.-  La retención en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual
que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en
que se cause".
Es claro, en
consecuencia, que no puede pretenderse que a la retención en la fuente se
aplique el procedimiento establecido para la determinación del impuesto.
Quinta.- La
retención en la fuente, en sí, tiene su propio procedimiento.
Entendido el
procedimiento como el "método de ejecutar algunas cosas", o, más
exactamente, como la "actuación por trámites judiciales o
administrativos", es claro que la retención en la fuente tiene su propio
procedimiento. Este está determinado precisamente en las normas demandadas, que
definen quién debe retener, sus obligaciones, los conceptos sujetos a retención,
etc.
Y en este
procedimiento señalado para la retención en la fuente, no se observa
quebrantamiento alguno de los principios del debido proceso.
Sexta.- La
retención en la fuente no es contraria a la Constitución.
En la demanda parece
insinuarse la tesis de que las normas que permiten el recaudo gradual de un
impuesto, es decir, los anticipos al mismo, son contrarias a la Constitución.
Pero, no existe tal contradicción.
En primer lugar, no
existe una norma constitucional que prohiba la retención. El artículo 363, por
ejemplo, establece que "El sistema tributario se funda en los principios
de equidad, eficiencia y progresividad". Y, si bien se mira, es claro que
la retención en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es contraria
a los de equidad y progresividad.
En el campo de los
impuestos, la Constitución se ha limitado, como debe ser, a fijar unos
principios generales. Así, el numeral 9 del inciso tercero del artículo 95,
establece como un deber de la persona y del ciudadano, el de "contribuír
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad". Y el numeral 12 del artículo 150 asigna al Congreso
la función de  "Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley."
Pero la Constitución
no entra en el detalle de cómo se recaudan los impuestos decretados por el
Congreso, porque ello sería contrario a la técnica jurídica.
En un caso
particular, el artículo 317 de la Constitución determina que "Sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble."
En conclusión: la
retención en la fuente, tal como está establecida en las normas acusadas, en
nada contraría el artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido
proceso. Pero como se trata de una demanda dirigida contra  49 artículos del
decreto ley 624 de 1989, contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser
contrarios al debido proceso, la Corte los declarará exequibles sólo por no
violar el artículo 29 de la Constitución.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  ESTÉSE a lo resuelto por la Corte
Constitucional, en la sentencia C-222/95, en relación con el artículo 390 y el
aparte que a continuación se transcribe,  del inciso segundo, del artículo 389
del decreto ley 624 de 1989:
"... en cuanto
excedan la parte no constitutiva de renta ni ganancia ocasional establecida de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 49."
Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos
365 a 388 y 391 a 419 del decreto ley 624 de 1989 "Por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales", solamente  en cuanto estas disposiciones no
desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución.
Tercero.-  Decláranse EXEQUIBLES los siguientes
apartes del artículos 389 del decreto ley 624 de 1989, en cuanto los mismos no
desconocen el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución.
Artículo 389:  "Cuáles
están sometidos a retención. Los dividendos y participaciones percibidos
por sociedades u otras entidades extranjeras, por personas naturales
extranjeras sin residencia en Colombia y por sucesiones ilíquidas de causantes
extranjeros que no eran residentes en Colombia, están sometidos a la retención
en la fuente.
"Igualmente,
estarán sometidos a retención en la fuente los dividendos y participaciones que
perciban los socios, accionistas, asociados, suscriptores o similares, que sean
personas naturales residentes en el país, sucesiones ilíquidas de causantes que
al momento de su muerte eran residentes en el país, o sociedades
nacionales..."
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General