T-392-20
Sentencia
T-392/20
Referencia:
Expediente T-7.609.701
Acción
de tutela promovida por Esilda Francisca Araujo como agente oficioso de la
señora Gladis Guerra Cotes contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales
-UGPP-.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de
dos mil veinte (2020).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera, y los
magistrados Richard Ramírez Grisales (e) y Alberto Rojas Ríos, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia, por el Juzgado
Cuarenta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C, del 25 de
junio de 2019; y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante decisión del 14 de agosto del mismo año, dentro del
trámite de la acción de tutela incoada por la señora Esilda Francisca Guerra
Araujo, quien actúa en calidad de agente oficioso de la señora Gladis Guerra Cotes,
contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
La Sala de Selección de Tutelas Número
Diez de la Corte Constitucional, por Auto del 18 de octubre de 2019, seleccionó
el expediente T-7.609.701 para su revisión y, según el sorteo realizado, lo
repartió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos para que tramitara y
proyectara la sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
En calidad de agente oficiosa, la señora
Esilda Francisca Araujo presentó acción de tutela en contra de la UGPP por la presunta
vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en
condiciones dignas y al mínimo vital de la señora Gladis Guerra Cotes, que se
consideran fueron desconocidos por la UGPP, al negar el reconocimiento de la
pensión de sobrevivencia que solicitó en su condición de hermana en situación
de discapacidad, que además dependió económicamente de la causante.
Asimismo, mediante escrito del 22 mayo de
2019, Esilda Francisca Araujo afirmó que la señora Gladis Guerra Cotes, quien
es la titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no está
en condiciones de promover su propia defensa, en razón de su avanzada edad, la
ausencia de recursos económicos y el estado de incapacidad cognitiva.
1. Hechos
1.1.
Mediante
Resolución No. 33851 del 14 de julio de 2006, la
UGPP reconoció pensión de vejez a la señora Ivis María Guerra Cotes, quien
falleció el día 3 de abril de 2017 y era hermana de la señora Gladis Guerra
Cotes.
1.2.
Antes
de su fallecimiento, Ivis María Guerra Cotes vivía bajo el mismo techo con
Gladis Guerra Cotes, quien tiene 87 años de edad y dependió económicamente de
ella, a causa de su diagnóstico clínico de "de esquizofrenia y episodio
depresivo moderado".
1.3.
Como
consecuencia de la muerte de Ivis María Guerra Cotes, el 22 de mayo de 2019,
Esilda Francisca Araujo, como agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes, solicitó
ante la UGPP el reconocimiento y pago de la sustitución pensional[1], en
calidad de hermana “invalida” que dependía económicamente de Ivis María
Guerra Cotes.
1.4.
Mediante
Oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019, la UGPP informó que,
de conformidad con el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 y 74 de la Ley 1564 de
2012, la figura de agente oficioso se predica de los profesionales en derecho.
Por tal razón, al no aportar un poder especial para iniciar dicha diligencia,
la entidad no podría responder de fondo tal solicitud[2].
1.5.
Contra
la anterior decisión, el 10 de junio de 2019, Esilda Guerra Araujo, en calidad
de agente oficiosa, promovió acción de tutela en contra de la UGPP[3], por
la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y vida en condiciones dignas de la señora Gladis Guerra Cotes,
dado que no se estudió la solicitud para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes en su calidad de hermana dependiente económicamente de la
causante, porque no se adjuntó poder especial con firma y huella ante notario,
y por ende no se cumplió con el requisito del numeral 3 artículo 77 de la Ley
1437 de 2011.
2.
Solicitud
de tutela
El 10 de junio de 2019, Esilda Francisca
Araujo, como agente oficioso de la señora Gladis Guerra Cotes, promovió acción
de tutela contra la UGPP. Consideró desconocidos sus derechos fundamentales a
la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital en
cuanto: (i) la UGPP rechazó estudiar su solicitud en la que reclamaba
reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de hermana dependiente
económicamente de la causante; y por lo anterior, (ii) se negó el reconocimiento
de la prestación social a la que estima ser acreedora
Llamó la atención en que la UGPP
desconoció las condiciones de vulnerabilidad producto de sus patologías. Por
ello, consideró que la entidad accionada desconoció la condición de sujeto de
especial protección constitucional al negarle el estudió de fondo de la
solicitud en cuestión a partir de dichas exigencias procedimentales[4].
Finalmente, aseveró que la agenciada no
cuenta con fuentes de ingresos económicos de las que pueda derivar, de manera
autónoma, sus medios básicos de subsistencia, pues, su sustento era
exclusivamente el apoyo económico que provenía de la pensión de vejez de su
hermana fallecida, motivo por el cual, su sobrina está a su cuidado pero que,
por su inestabilidad laboral, no le es posible sufragar todos los gastos que la
peticionaria requiere[5].
3.
Contestación
por parte de la entidad demandada en el trámite de tutela
La UGPP, a través de oficio del 14 de
junio de 2019[6],
solicitó al juez de instancia que declare la improcedencia de la acción de
tutela y, a su vez, que conmine a la accionante para que allegue la información
pertinente, con la finalidad de realizar el estudio sobre la posibilidad de
declarar la sustitución pensional pretendida por la accionante a través de la
acción de tutela.
En primer lugar, aseveró que la
accionante debe cumplir con aportar los documentos exigidos para avocar
conocimiento de la solicitud. De manera concreta, estableció que, si se actúa
bajo el derecho de postulación, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, es necesario probar la condición de tal y, a su vez,
la realización de la presentación personal[7].
Asimismo, aseguró que es necesario que estas condiciones sean probadas por la
solicitante, de conformidad con las reglas de carga de la prueba[8].
Asimismo en segundo lugar, expuso que lo
pretendido por la accionante, en calidad de agente oficioso, desnaturaliza la
acción de tutela, pues se trata de una pretensión meramente económica[9];
existe otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces que permiten a la
accionante reclamar sus derechos pensionales; y, en esa medida, no se observa
la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez
constitucional que desplace al juez ordinario[10].
En tercer lugar, consideró que no existe
un nexo causal entre las actuaciones realizadas por dicha entidad y la supuesta
vulneración de derechos fundamentales, pues “el hecho de que esta entidad
requiera un poder legalmente conferido a un abogado en ejercicio para adelantar
el trámite de reconocimiento de una prestación pensional a la señora GLADIS
GUERRA COTES, no vulnera ninguno de los derechos fundamentales alegados por
el actor, por lo cual no queda camino diferente que solicitar a su honorable
despacho que despache de forma favorable las solicitudes de la presente acción
constitucional”[11].
Finalmente, en cuarto lugar, consideró
que las pretensiones de la accionante vulneran el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional[12]
y, por tanto, se estaría ante un desconocimiento de la órbita de competencia
del juez constitucional[13].
4.
Sentencia
de primera instancia
El Juzgado Cuarenta y Cuatro
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, en sentencia del veinticinco (25)
de junio de dos mil diecinueve (2019) negó la protección de los derechos
fundamentales de la agenciada[14].
En la resolución del caso concreto
estimó dos consideraciones. La primera consistió en que las exigencias
realizadas por la entidad accionante son razonables, comoquiera que debe
probarse la calidad mediante la cual se actúa[15].
En segundo lugar, aseveró que no se vulneró el derecho fundamental a la
seguridad social, pues no se ha proferido acto definitivo sobre la titularidad
del derecho pensional. Por el contrario, se ha expedido es un acto de trámite[16].
5.
Impugnación
La agente oficiosa presentó impugnación
contra la anterior decisión. Para ello argumentó que, en primer lugar, Gladis
Guerra Cotes no tiene la posibilidad física, psíquica o económica para otorgar
una autorización o un poder especial a un tercero para que agencia sus derechos
pensionales ante la administración. En segundo lugar, la acción de tutela es
procedente, pues, como consecuencia de las condiciones de inferioridad que
presenta la agenciada, la acción de tutela es el medio judicial más idóneo y
eficaz para la garantía de sus derechos fundamentales a la seguridad social,
vida en condiciones dignas y mínimo vital[17].
6.
Sentencia
de segunda instancia
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” modificó la decisión del juez de
primera instancia. En su lugar, declaró la improcedencia de la acción de
tutela. En efecto, al estudiar las condiciones de discapacidad de la agencia,
el Tribunal sostuvo lo siguiente como argumento para declarar la improcedencia
de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, a saber “En este estado de cosas, este Tribunal considera
que previo a acudir al mecanismo de amparo, es necesario agotar el
procedimiento judicial que permita obtener la representación legal del incapaz,
lo que de suyo, posibilita cumplir con los requisitos de validación necesarios
para que la UGPP, estudie de fondo la petición de reconocimiento y pago de
pensión de sobreviviente. Conforme lo expuesto, se impone modificar la
sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de
amparo, para en su lugar, declarar la improcedencia de la misma”[18].
7.
Actuaciones
en sede de revisión
A través del auto del 15 de enero de
2020, el magistrado sustanciador ordenó los siguiente a las partes:
“PRIMERO.-
ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional,
informe a esta Corporación:
(i)
Cual
fue el procedimiento que se adelantó respecto la solicitud para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Gladis Guerra
Cotes, por ser hermana dependiente económicamente de la causante y en situación
de discapacidad. Así mismo, responder si la accionante cumple con los
requisitos de ley para ser acreedora de la pensión del asunto en cuestión”
La documentación requerida sus soportes deberán ser allegados
en físico y, además, a los siguientes correos: secretaría2@corteconstitucional.gov.co y mariacv@corteconstituciona.gov.co
SEGUNDO-. OFICIAR
por la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses – Seccional Cesar para que, se sirva rendir
informe a esta Corporación si la supuesta demencia no especificada de la
accionante y su cuadro clínico depresivo moderado son enfermedades genéticas,
congénitas o adquiridas.
TERCERO.-
SOLICITAR a la agente oficiosa, que allegue la siguiente
información:
(i)
Señale
cómo está integrado el núcleo familiar de la señora Gladis Guerra Cotes y si
depende de ellos económicamente para su cuidado.
(ii)
Remitir
copia de la historia clínica actualizada y copia de las formulas médicas de los
insumos que requiere
(iii)
Informar
sobre su situación económica actual, es decir, con qué medio económico o
ingreso cuenta para satisfacer sus necesidades y cuáles son los gastos que
acarrea su estado de salud y avanzada edad.
(iv)
Copia
del certificado de afiliación al SISBEN y de la EPS en la que se encuentre la
señora Gladis Guerra Cotes
(v)
Examen
psiquiátrico por parte del centro médico competente en el que se logre
determinar el diagnóstico clínico de su estado cognitivo, los antecedentes de
la enfermedad y síntomas.”
-
Contestación
del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Mediante oficio radicado el 11 de marzo
de 2020, informó que “los conceptos por ustedes solicitados no hacen parte
de la pericia forense y los mismos pueden ser absueltos por el médico tratante
y/o por Neurología Clínica”[19].
-
Contestación
de Esilda Francisca Araujo Guerra al oficio de la Corte Constitucional
El 24 de enero de 2020, a través de
correo electrónico[20],
Esilda Francisca Guerra Araujo allegó los documentos solicitados y, asimismo,
contestó el cuestionario realizado por el despacho sustanciador. En el escrito,
la agente oficiosa aseguró que:
“La
señora IVIS MARÍA GUERRA COTES, convivía con su hermana GLADIS GUERRA COTES,
quien dependía económicamente de ella y se encontraba bajo su cuidado personal
al momento del fallecimiento, esto es el 03 de abril de 2017. Convivencia que
data del año dos mil (2000). Luego del deceso de la causante, he querido
ocuparme de su cuidado personal y brindarle apoyo económico y moral a mi tía
GLADIS GUERRA COTES, porque no cuenta con otro familiar que lo pueda hacer,
pero he tenido dificultades para suplir sus necesidades más elementales, dada
mi inestabilidad laboral, mi condición económica y mi estado actual de
desempleada. En la actualidad convivimos las dos, es decir que el grupo
familiar está integrado por Esilda y Gladis”[21].
Además de lo anterior, Esilda Francisca
Guerra Araujo (i) tiene 63 años de edad, es soltera y no tiene hijos[22]; ii)
no cuenta con un ingreso estable, ni tiene bienes en su patrimonio[23]; iii)
ha asumido el cuidado de Gladis Guerra Cotes, quien no tiene medios de
subsistencia[24],
pues iv) quien aseguraba sus condiciones económicas estables era Ivis María
Guerra Cotes, empero, al fallecer, Gladis Guerra Cotes quedó desamparada[25].
Con respecto al Examen psiquiátrico
por parte del centro médico competente en el que se logre determinar el
diagnóstico clínico de su estado cognitivo, los antecedentes de la enfermedad y
síntomas, la agente oficiosa informó lo siguiente:
“Al
respecto cabe indicar que la señora Gladis Guerra Cotes, actualmente con 87
años de edad, de estado civil soltera y sin hijos, fue diagnostica por la
médica psiquiatra, doctora Gilda De Jesús Godin Herrera con las enfermedades de
demencia y trastorno depresivo moderado, por lo tanto se ordenó mantener a la
paciente bajo prescripción médica con los medicamentos conocidos como
Sertralina de 50 miligramos y Trazadona de 50 miligramos. Además aplicar cada
día rivastigmina en la piel, parches de 4.6 miligramos. Cabe precisar que tales
enfermedades se han traducido, en la práctica como cambios en el comportamiento
de la paciente, quien ahora presenta olvidos más recurrentes, y alteraciones
del sueño con mayor frecuencia, por lo que muchas veces se torna intranquila,
agresiva e impulsiva e incluso presenta llanto fácil entre otras anomalías.
Es
del caso señalar que los síntomas asociados con la esquizofrenia y la depresión
moderada, diagnosticada por el médico especialista, los viene presentando la
señora Gladis Guerra Cotes, hace un poco más de cinco años, y cuyos síntomas
que cada día que pasa son más marcados.
Así
pues, la paciente está bajo prescripción médica y sometida a controles
periódicos por medicina psiquiátrica, servicio que le presta el régimen
subsidiado de salud en la ciudad de Valledupar, a donde debe desplazarse con el
fin de recibir la atención médica, dado que su lugar de domicilio es en el
municipio de San Diego, que dista aproximadamente a veinticinco kilómetros de
la capital.”[26].
Finalmente, la
agente oficiosa afirmó que elevó una petición al Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses Seccional Cesar para realizar la valoración por
psiquiatría forense de la señora Gladis Guerra Cotes, pero obtuvo como
repuesta, que "en la Seccional Cesar no se cuenta con personal
especializado en el área de psiquiatría forense", adicionalmente, que
ese examen se practica en las regionales de Barranquilla o Bucaramanga, o en su
defecto, en la capital del país[27].
-
Contestación
de la Unidad Administrativa de Gestión de Pensiones y Parafiscales -UGPP- al
oficio de la Corte Constitucional
A través de escrito con fecha del 20 de enero
de 2020, la UGPP solicitó conformar los fallos de instancia, con base en las
siguientes consideraciones[28].
En primer lugar, aseveró que Esilda
Francisca Araujo Guerra no prueba su calidad de abogado para realizar, en
calidad de agente oficiosa, la petición de sustitución pensional a favor de
Gladis Guerra Cotes[29].
Asimismo, consideró que este requisito no es caprichoso, sino, por el
contrario, es exigido en cumplimiento de las reglas previstas para ello[30]. Además
de ello, conforme con las reglas de carga probatoria previstas en el Código
General del Proceso, le corresponde a la peticionaria allegar dichos documentos
y no a la entidad[31].
En segundo lugar, con relación al
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, presentó el contenido
literal del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 43 de
la Ley 100 de 1993[32].
A partir de ello, expuso que “no basta simplemente con la presentación de la
solicitud. Para cualquier tipo de reconocimiento pensional, esta Unidad debe
realizar un estudio minucioso del caso, consistente en la revisión de los
documentos presentados por el solicitante, la realización de un trabajo de
campo el cual implica realización de visitas, entrevistas, publicaciones,
búsquedas de base de datos, entre otras actuaciones”[33]. En
ese sentido, consideró que es necesario realizar el dictamen de pérdida de
capacidad laboral para determinar la fecha de estructuración de invalidez “y
si esta necesita ayuda de un tercero, para así dar inicio al proceso de
interdicción, que conlleve a que le sea asignado un curador quien velará por
los recursos que le sean asignados en caso hipotético que tenga derecho a la
pensión que persigue por medio de la acción de tutela”[34].
Además de lo anterior, la Sala evidenció
las siguientes actuaciones realizadas por la entidad accionada con relación a
la petición de sustitución pensional presentada por Esilda Francisca Guerra
Araujo como agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes:
El 23 de enero de 2020, la UGPP, en
virtud del artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 -requerir al peticionario para
completar información de la petición-, conminó a Esilda Francisca Guerra Araujo
para que adjuntara una declaración de dependencia económica y el dictamen de
pérdida de capacidad laboral, para efectos de estudiar si cumple con los
requisitos para acceder a la sustitución pensional. En contestación del 18 de febrero de 2020, Esilda Francisca Guerra Araujo
sostuvo, por una parte, que era suficiente con las declaraciones
extrajudiciales aportadas por Gracielys Calderón y Leidys Oñate Araujo donde se
prueba su dependencia económica; y, por la otra, en torno al dictamen de
pérdida de capacidad labora, evidenció que (i) al no tener
vinculación laboral, no puede exigir a las entidades correspondientes la
práctica de dicho examen; (ii) acudir de manera particular a
ellas implica un costo económico alto que no pueden asumir; y, (iii)
para ello es suficiente la historia clínica que se había aportado.
En virtud de lo
anterior, la UGPP, a través de la Resolución RDP 006725 del 11 de marzo de
2020, negó “el reconocimiento del derecho de la pensión de sobrevivientes
con ocasión del fallecimiento de GUERRA COTES IVIS MARÍA por las razones
expuestas en esta providencia a: GUERRA COTES GLADIS ya identificado (a) en
calidad de Hermano (a) Invalido (a)”. Argumentó que Esilda Francisca Guerra
Araujo no había aportado el dictamen de pérdida de capacidad laboral de
conformidad con los artículos 38, 41 y 42 de la Ley 100 de 1993, los artículos
28 y 40 del Decreto 1352 de 2013 y que los debió aportar, en atención a la
carga de la prueba establecida en el artículo 167 del Código General del
Proceso.
8.
Pruebas
que reposan en el expediente
·
Copia
del registro civil de defunción de Ivis María Guerra Cotes[35].
·
Copia
del registro civil de nacimiento de Ivis María Guerra Cotes[36].
·
Copia
de la cédula de ciudadanía de Ivis María Guerra Cotes[37].
·
Copia
de la cédula de ciudadanía de Gladis Guerra Cotes[38].
·
Copia
de la partida de bautismo de Gladis Guerra Cotes[39].
·
Copia
de extracto de la historia clínica de Gladis Guerra Cotes de la ESE hospital
Rosario Pumarejo de López suscrita por la profesional Gilda de Jesús Godín
Herrera[40].
·
Copia
de las ordenes médica de fórmula de medicamentos y el manejo externo para
Gladis Guerra Cotes de la ESE hospital Rosario Pumarejo de López[41].
·
Copia
de la declaración extraprocesal rendida por Gracielys María Calderón Arzuaga[42].
·
Copia
de la declaración extraprocesal rendida por Ledys Leonor Oñate Araujo[43].
·
Copia
de la cédula de ciudadanía de Esilda Francisca Guerra Araujo[44].
·
Copia
del formulario de la UGPP diligenciado por Esilda Francisca Guerra Araujo para
solicitar la pensión de sobrevivientes a favor de Gladis Guerra Cotes[45].
·
Copia
del derecho de petición presentado por Esilda Francisca Guerra Araujo a la UGPP
para solicitar la pensión de sobrevivientes a favor de Gladis Guerra Cotes[46].
·
Copia
de la respuesta del derecho de petición de la UGPP con radicado N°
2019180007727031[47].
·
Copia
del puntaje del SISBEN que indica un puntaje de 14.57[48].
·
Copia
del certificado de afiliación de Gladis Guerra Cotes a la EPS-AMBUQ ESS, en
calidad de subsidiado[49].
·
Copia
de certificado de afiliación de Esilda Francisca Guerra Araujo a Famisanar EPS
en condición de beneficiario del régimen subsidiado[50].
·
Copia
de la solicitud realizada por Esilda Francisca Guerra Araujo al Instituto
Nacional de Medicina Legal para determinar la pérdida de capacidad laboral de
Gladis Guerra Cotes[51].
·
Copia
de la respuesta del Instituto Nacional de Medicina Legal[52].
·
Copia
de extracto de la historia clínica de Gladis Guerra Cotes de la ESE hospital
Rosario Pumarejo de López suscrita por el profesional Jesús Manuel Altamar Peña[53].
·
Respuesta
dada por Esilda Francisca Guerra Araujo a los requerimientos realizados por el
despacho sustanciador[54].
·
Copia
de la historia clínica de la Sociedad Unidad Integral de Salud Mental SION
S.A.S[55].
·
Copia
del Instituto Nacional de Medicina Legal donde responde el requerimiento
realizado por el magistrado sustanciador[56].
·
Copia
del requerimiento de la UGPP de fecha de 23 de enero de 2020 a Esilda Francisca
Guerra Araujo para complementar información con la finalidad de resolver la
petición[57].
·
Copia
de la respuesta del 18 de febrero de 2020 al requerimiento de la UGPP por parte
de Esilda Francisca Guerra Araujo[58].
·
Copia
de la Resolución RDP 006725 del 11 de marzo de 2020 proferida por la UGPP donde
niega el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a Gladis Guerra Cotes[59].
9.
Presentación
del caso, formulación del problema jurídico y consideraciones
Ivis Guerra Cotes era titular de una
pensión de vejez la cual fue reconocida por la CAJANAL a través de la
Resolución No. 33851 del 14 de julio de 2006. En vida, convivió con Gladis
Guerra Cotes, hermana, hasta el 3 de abril de 2017, fecha en la cual Ivis
Guerra Cotes falleció.
Producto de ello, el 22 de mayo de 2019,
Esilda Francisca Guerra Araujo, en calidad de agente oficiosa, promovió derecho
de petición ante la UGPP para que dicha entidad reconociera la sustitución
pensional de la pensión de vejez que gozaba Ivis Guerra Cotes a favor de Gladis
Guerra Cotes. Sin embargo, a través de oficio con fecha del 28 de mayo de 2019,
la entidad no estudió la petición, pues no aportó poder especial y probó su
condición de profesional del derecho para agenciar oficiosamente a Gladis
Guerra Cotes en el trámite, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 1437 de
2011.
Como consecuencia de lo anterior, Esilda
Francisca Guerra Araujo, en calidad de agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes,
promovió acción de tutela contra la UGPP para la protección de sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la seguridad social de
su agenciada y, en ese sentido, se le ordenara a la UGPP que reconozca y pague
de manera inmediata la “pensión de sobrevivientes” a la cual tiene
derecho como única beneficiaria de la causante.
En el trámite de tutela, la UGPP
solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela; y, en su defecto,
declarar improcedente dicha acción. En su consideración, expresó que no es
caprichoso que se exijan las formalidades que, de conformidad con el Decreto
019 de 2012, deben acatar los peticionarios, tales como el poder autenticado,
más si se trata de trámites para el reconocimiento de derechos pensionales.
En sede de revisión, el 23 de enero de
2020, la UGPP, en virtud del artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 -requerir al
peticionario para completar información de la petición-, conminó a Esilda
Francisca Guerra Araujo para que adjuntara una declaración de dependencia
económica y el dictamen de pérdida de capacidad laboral, para efectos de
estudiar si cumple con los requisitos para acceder a la sustitución pensional.
En contestación del 18 de febrero de 2020, Esilda Francisca Guerra Araujo
sostuvo, por una parte, que era suficiente con las declaraciones
extrajudiciales aportadas por Gracielys Calderón y Leidys Oñate Araujo donde se
prueba su dependencia económica; y, por la otra, en torno al dictamen de
pérdida de capacidad labora, evidenció que (i) al no tener vinculación
laboral, no puede exigir a las entidades correspondientes la práctica de dicho
examen; (ii) acudir de manera particular a ellas implica un costo
económico alto que no pueden asumir; y, (iii) para ello es
suficiente la historia clínica que se había aportado.
En virtud de lo anterior, la UGPP, a
través de la Resolución RDP 006725 del 11 de marzo de 2020, negó “el
reconocimiento del derecho de la pensión de sobrevivientes con ocasión del
fallecimiento de GUERRA COTES IVIS MARÍA por las razones expuestas en
esta providencia a: GUERRA COTES GLADIS ya identificado (a) en calidad de
Hermano (a) Invalido (a)”. Para ello argumentó que la Esilda Francisca
Guerra Araujo no había aportado el dictamen de pérdida de capacidad laboral de
conformidad con los artículos 38, 41 y 42 de la Ley 100 de 1993, los artículos
28 y 40 del Decreto 1352 de 2013 y que los debió aportar, en atención a la
carga de la prueba establecida en el artículo 167 del Código General del
Proceso.
Por lo anterior, lo corresponde a la
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional resolver, por una parte, si
¿La UGPP vulneró los derechos fundamentales de petición y al debido proceso
administrativo al expedir el oficio N°2019180007727031, donde se abstuvo de
estudiar la petición por cuanto no demostró ser profesional del derecho y, por
tanto, no tener poder de representación?; y, por la otra, si ¿la UGPP vulneró
los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida
digna de Gladis Guerra Cotes al negar la sustitución pensional, a través de la
Resolución RDP 006725 del 11 de marzo de 2020, bajo el argumento de no
presentar el dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por una
autoridad correspondiente?
Para resolver los problemas jurídicos
planteados, la Sala Novena de Revisión describirá (i) la
protección internacional y nacional de las personas con discapacidad mental; (ii)
la capacidad legal de las personas con discapacidad mental mayores de edad; (iii)
los derechos de las personas de tercera edad en situación de discapacidad; (iv)
la distinción entre pensión de sobrevivientes y sustitución pensional; (v)
el exceso ritual manifiesto en los procedimientos administrativos; (vi)
la libertad probatoria en materia de sustitución pensional; y, finalmente, (vii)
resolverá caso concreto.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Sobre
la protección
internacional y nacional de las personas con discapacidad mental
Conforme la Constitución Política,
Colombia es un Estado Social de Derecho basado en principios y valores como la
vida, prevalencia del interés general sobre el particular, solidaridad y
dignidad humana. Estos están encaminados al goce efectivo de los derechos
consagrados en el ordenamiento constitucional. En Sentencia T-149 de 2002, la
Corte Constitucional insistió en que, una de las expresiones de los anteriores
mandatos consiste en que las autoridades públicas tienen bajo su
responsabilidad la implementación de medidas que fomenten a favor de grupos y
personas en condiciones de debilidad manifiesta, los fines sociales del Estado
tendientes a alcanzar diversos objetivos sociales que permitan la realización
de los derechos constitucionales y los deberes sociales de todos los
colombianos.
De igual manera, precisó que esta cláusula
no debía interpretarse de manera retórica, y en ese sentido, “así como las
actuaciones del Estado en el ámbito social no obedecen a una actitud
caritativa, compasiva o de mera liberalidad de las autoridades públicas, sino
al deber constitucional de asegurar las condiciones indispensables, para que
todas las personas, puedan hacer pleno uso de su libertad y gozar de sus
derechos fundamentales”.
Este modelo de Estado debe entrar en
acción como señaló la Corte Constitucional en Sentencia SU-747 de 1998, para
“contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos
las oportunidades para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios
materiales”.
Es entonces, “que el modelo social se
encuentra, muy relacionado con la consideración de la discapacidad como una
cuestión de derechos humanos que se centra en la dignidad intrínseca del ser
humano, y de manera accesoria y sólo en el caso que sea necesario en las
características médicas de la persona”.
En el ámbito internacional, la
Convención sobre los Derechos de las Personas Con Discapacidad de Naciones
Unidas incorpora el concepto de Discapacidad en un sentido amplio, describiendo
los aspectos que incluyen este concepto. Por esto, el Artículo 1° menciona que
discapacidad incluye la deficiencia, la interacción con las barreras sociales y
la limitación para participar en igualdad de condiciones.
Asimismo, existen varios instrumentos
que abordan directa o indirectamente, a las personas con discapacidad. Algunos
de ellos son: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención
Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos, el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales,
la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación en contra de las Personas con Discapacidad y la Convención de
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con discapacidad.
La Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con
Discapacidad  (CDPD) es un tratado internacional de Derechos Humanos de la ONU,
que se reconoció constitucionalmente por medio de la Sentencia C-293 de 2010,
en donde establece el modelo social de derechos y acepta su inclusión en el
Bloque de Constitucionalidad, dado que garantiza Derechos Humanos de un grupo
poblacional con protección especial establecida por el texto constitucional, y
cuya limitación no es susceptible en estados excepción.
El preámbulo señala que todas las
personas con discapacidad deben gozar de todos los derechos humanos y
libertades fundamentales en igualdad de condiciones a las demás personas. Por
ello, define la discapacidad como un concepto que resulta de la interacción
entre el diagnóstico médico de la persona y las barreras sociales e
institucionales que ésta enfrenta para participar plena y efectivamente en
comunidad, en pocas palabras, reviste su autonomía e independencia individual,
incluida la libertad de tomar sus propias decisiones.
En relación con la proscripción de toda
forma de discriminación contra las personas con discapacidad, los artículos 2°,
4° y 5° de este instrumento internacional imponen la obligación a los Estados
Parte de eliminar cualquier distinción y/o restricción que, por motivos de la
discapacidad, tenga como propósito obstaculizar o dejar sin efecto el
reconocimiento, goce o ejercicio de un derecho y/o libertad fundamental.
2.
La
capacidad legal de las personas con discapacidad mental mayores de edad
La capacidad jurídica es el atributo más
esencial de la personalidad jurídica de una persona. Es la aptitud para que
todo sujeto sea titular de derechos y de esta manera poder ejercerlos.
Tradicionalmente, se entiende que, quien padece una discapacidad
-principalmente cognitiva o psicosocial-, no puede tomar decisiones
jurídicamente relevantes, y, por tanto, los sistemas jurídicos designan un
tercero como remplazó de la persona en situación de discapacidad para la toma
de decisiones que a aquella le conciernen.
Sin embargo, no se debe equiparar la
capacidad jurídica con la capacidad mental. La primera es un derecho humano
reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y no puede
serle negado a nadie, independiente de la capacidad mental de cada persona.  En
este sentido, la capacidad mental de un sujeto no puede utilizarse como
justificación para negar su capacidad jurídica. Por el contrario, se debe
garantizar el derecho a la autonomía de la voluntad y las preferencias de estas
personas en la toma de decisiones, motivo por el cual, los sistemas de
sustitución o de interdicción son un obstáculo para el cumplimiento de dicho
propósito. Por ende, la medida adecuada para el pleno ejercicio de los derechos
de esta población, consiste en un sistema de apoyos.
Es por ello, que uno de los grandes
cambios que introdujo la CDPD fue el concepto de sistema de toma de decisiones
con apoyos, noción aparentemente nueva para el derecho en el ámbito de la
capacidad jurídica, pues consiste en que quienes se encuentran en situación de
discapacidad logren acceder sin intermediarios, sin restricciones, ni
condicionamientos al ejercicio de sus derechos. De esta manera, se migra del
sistema sustitutivo de la voluntad a un modelo de apoyo donde prevalece la
voluntad del titular del acto.
Marco Normativo Nacional
La Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad estableció que en ejercicio del derecho a la
igualdad, deben respetarse los derechos, voluntades y preferencias de esta población,
toda vez que “la capacidad jurídica es un atributo universal inherente a todas
las personas en razón de su condición humana. Por lo tanto, no existe ninguna
circunstancia que permita privar o limitar a una persona del reconocimiento de
este derecho, ni siquiera en situaciones excepcionales”. En consecuencia,
obliga a los Estados parte a proporcionar acceso y apoyo a este grupo de
personas, con el fin de que ejerzan su capacidad jurídica y logren interferir
en las decisiones que conlleven efectos jurídicos.
La Constitución Política de 1991 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional enfatizaron que el mandato de
abstención que se deriva del primer inciso del artículo 13 constitucional, y,
por ello, evita que se adopten por parte de las entidades del Estado medidas,
programas o políticas, abiertamente discriminatorios. Asimismo, también busca
“evitar la promulgación de medidas, programas o políticas, bajo el marco de
presupuestos generales y abstractos, que impacten desproporcionadamente a grupos
marginados o discriminados.”
En desarrollo de este mandato, la Ley
1346 de 2009 se promulgó como un primer avance en materia de los derechos de
las personas en situación de discapacidad acorde con los lineamientos
internacionales. Después, la Ley 1996 de 2019 concretó el sistema de apoyos
para personas en situación de discapacidad, como herramienta que busca ajustes
razonables que eviten las cargas desproporcionadas o indebidas, en lo que
respecta al goce o ejercicio de las personas en situación de discapacidad, para
de esta manera, en igualdad de condiciones, se promueva sus derechos humanos y
libertades fundamentales, en donde su voluntad no se releve a un tercero de
manera definitiva y forzada.
Al respecto el artículo 9° de esta
normativa establece que todas las personas con discapacidad, mayores de edad,
tienen derecho a realizar actos jurídicos de manera independiente y a contar
con apoyos para la realización de los mismos Por lo que, el mecanismo de apoyos
es un sistema de ayuda que garantiza su participación efectiva para la toma de
decisiones, como sujetos de derechos y obligaciones dentro de la relación
jurídica.
En la actualidad, la ley 100 de 1993
reglamenta el Sistema General de Seguridad Social Integral, y en ninguna de sus
disposiciones impone una carga adicional como la declaratoria de interdicción,
para garantizar los derechos a las prestaciones sociales de este grupo
poblacional. Sin embargo, se tiene la concepción de que la discapacidad mental
o cognitiva impide que la persona pueda dar su consentimiento libre e
informado, toda vez que se presume es incapaz jurídicamente o se decide sobre
la base de un diagnóstico general de desorden mental.
Otro de los problemas que existe en esta
materia, es el desconocimiento por parte de los beneficiarios de estas normas
quienes, en muchas ocasiones, son de escasos recursos y no conocen los derechos
que les asisten o, peor, aun conociéndolos, no pueden acceder a ellos, debido
al gran número de reformas y al complejo sistema de seguridad social en Colombia,
que exige a los interesados en mucho de los casos, recurrir a un abogado, por
lo que se desiste de reclamar, ante la imposibilidad de asumir los costos de
éstos procesos.
De este modo, se advierte que el inciso
final del artículo 13 de la Constitución Política señala que el Estado debe
proteger “especialmente a aquellas personas que, por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Dicho esto, el ordenamiento
constitucional, en armonía con los diversos instrumentos internacionales que
reconocen el derecho de las personas a la seguridad social, ya sea por: (i) su
carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento en los convenios y tratados
internacionales ratificados por el Estado colombiano, y (iii) su prestación
como servicio público en concordancia con el principio de universalidad ,
estableció que el reconocimiento de las pensiones es un componente esencial del
progreso universal de las sociedades, aunado al desarrollo supranacional de
valores jurídicos de gran trascendencia como la igualdad, la dignidad humana y
la solidaridad.
3.
Sobre
los derechos de las personas de tercera edad en situación de discapacidad
El artículo 46 de la Constitución prevé
que el Estado, la familia y la sociedad concurrirán para la protección y
asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la
vida activa y comunitaria. La protección de las personas de la tercera edad en
condición de discapacidad en materia pensional es un mandato derivado de la interpretación
conjunta de los artículos 13, 46 y 53, inciso 3°, de la Constitución Política.
A partir de la lectura conjunta de estos mandatos, la Corte Constitucional en
innumerables ocasiones i) ha reconocido que la edad no es el único requisito
para avalar la procedencia de la acción de tutela en materia pensional[60], sino
que, a su vez, ii) se deben evaluar otros factores como la palpable vulneración
a otros derechos fundamentales, tales como la vida digna y el mínimo vital o la
existencia expresa del reconocimiento de un derecho cierto e indiscutible[61].
En ese sentido, conforme con la
jurisprudencia constitucional, “es indispensable otorgar a los adultos
mayores (y más aún cuando están en condiciones de discapacidad), u trato
preferente para evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales, ya
que cuando dichas personas sobrepasan el índice de promedio de vida de los
colombianos y no tienen otro medio de sustento eficaz, es la acción de tutela
la idónea para la efectividad de sus derechos”[62].
Así, de conformidad con lo anterior
-según la jurisprudencia-, aun cuando es imperiosa la protección de los
derechos de las personas pertenecientes a la tercera edad, de conformidad con
los postulados constitucionales, la protección aumenta su urgencia cuando la
persona padece de “enfermedades degenerativas o progresivas que evidencian
un elevado deterioro de la calidad de vida”[63].
Así, según la Corte, “no se puede ubicar en la misma situación a quien
adquiere su pensión de vejez por llegar a los sesenta años con quien habiéndola
adquirido ya entran en la respetabilísima etapa de la ancianidad donde cada día
que pasa es un inexorable y veloz alejamiento de la vida, con el agravante de
encontrarse en condiciones de discapacidad”[64].
De lo anterior se evidencia que las
categorías de vulnerabilidad que comprende el concepto de sujeto de especial
protección constitucional no son acumulativas -p,j. personas de tercera edad
con alguna discapacidad y en condición de habitanza de calle-, sino que son una
perspectiva obligatoria de reconocimiento por parte de los jueces
constitucionales para determinar ante qué persona se está discutiendo la
vulneración de los derechos fundamentales. En ese sentido, todos los sujetos de
especial protección constitucional merecen el mismo reconocimiento, empero, su
única diferencia radica en la identificación de las distintas circunstancias
que someten a estos sujetos a condiciones de vulnerabilidad y, por tanto, las
particulares formas de brindar protección por parte del Estado, la sociedad y
la familia.
4.
Sobre
la distinción entre pensión de sobrevivientes y sustitución pensional.
Reiteración de jurisprudencia
La ley 100 de 1993 reguló el Sistema General
de Seguridad Social. Este sistema está conformado por los sistemas de salud,
riesgos laborales y pensiones. Dentro del sistema de pensiones, se
establecieron dos prestaciones, las cuales tienen como finalidad “suplir la
ausencia repentina del apoyo económico del trabajador o del pensionado y así
evitar que se afecten las condiciones mínimas de subsistencia de quienes
dependían de sus ingresos en vida. Ese cometido hace de la pensión de
sobrevivientes y de la sustitución pensional instrumentos cardinales para la
protección del derecho al mínimo vital de las personas que dependían
económicamente del causante”[65].
La pensión de sobrevivientes y la
sustitución pensional están reglamentadas en los artículos 46 y 47 de la Ley
100 de 1993. Sin embargo, tienen diferencias concretas.
“ARTICULO
46. (Modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003). Requisitos para
obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes:
1.
Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo
común que fallezca y,
2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y
cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años
inmediatamente anteriores al fallecimiento (…)
Parágrafo
1°. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en
el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya
tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la
devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios
a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes, en los términos de esta ley. (…)”
A su vez, el artículo 47 señala quiénes
pueden ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o la sustitución
pensional:
“ARTICULO
47. (Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003). Beneficiarios de la
Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En
forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite
(…);
b) En
forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite (…);
c)
Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años,
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios (…); y, los hijos
inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen
ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para
determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de 1993[49];
d) A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente (…);
e) A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho,
serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste. (…)”. (Énfasis añadido).
La sustitución pensional se refiere a la
situación en la que, ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, tiene
lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar; en otras palabras, “es
el derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios
de una prestación económica antes percibida por la otra, lo cual no significa
el reconocimiento del derecho a la pensión, sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho (…)”[66]. Por
su parte, la pensión de sobrevivientes se refiere al caso en el cual muere la
persona afiliada al sistema de pensión y se genera una prestación a favor de
sus familiares de la que no gozaba el causante.
De lo anterior, -y para el caso concreto-
es posible concluir que los hermanos que prueben dependencia económica con el
causante y ostenten la condición de invalidez, tienen derecho a la sustitución
pensional o a la pensión de sobrevivientes, como medida de protección ante el
desamparo en que pueden quedar con ocasión de su muerte[67]. Ello
con la finalidad de prevenir que a la población en condición de invalidez que
dependía económicamente de sus hermanos, al fallecimiento de estos, quede en
desprotección. En ese sentido, el reconocimiento de estas prestaciones a su
favor les permite mantener el nivel de seguridad económica que tenían antes del
fallecimiento de su familiar, en aras de garantizar su mínimo vital[68].
De las normas transcritas se evidencia
que, en el caso de los hermanos inválidos es necesario que prueben, por una
parte, la dependencia económica y, por la otra, el estado de invalidez como
requisitos para acceder al dicho beneficio pensional.
En todo caso, la Corte ha insistido en
que el acceso a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes es un
derecho fundamental. Ello como consecuencia de que del reconocimiento y pago de
tales prestaciones depende la garantía del mínimo vital de los beneficiarios.
Asimismo, la fundamentabilidad se justifica, a su vez, en que los
directamente beneficiados son sujetos de especial protección constitucional
-adultos mayores, niños y personas con discapacidad-, que además se encuentran
en una situación de desamparo. Por tal motivo, la negativa injustificada de las
Administradoras de Fondos de Pensiones en reconocer el derecho a la sustitución
pensional o a la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios del causante
(pensionado o afiliado), se traduce en una vulneración de derechos
fundamentales a determinados sujetos de especial protección constitucional.
5.
Sobre
el exceso ritual manifiesto en los procedimientos administrativos
De conformidad con una interpretación
conjunta de los artículos 29 y 228 de la Constitución, en las actuaciones
administrativas también debe imperar el principio de prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental. En ese sentido, a la luz de los parámetros
constitucionales y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el concepto
de debido proceso es sustancial, y comprende las formalidades y etapas que
garantizan la efectividad de los derechos de las personas y las protegen de la
arbitrariedad de las autoridades, tanto en el desarrollo de un proceso judicial
o administrativo, como también frente a cualquier actuación que implique la
afectación de derechos constitucionales fundamentales.
En la sentencia T-735 de 2015, la
Corte se pronunció en el caso de una ciudadana de 81 años con retardo mental
moderado, quien solicitó la sustitución pensional derivada de la muerte de su
hermana. No obstante, la UGPP negó la petición por falta de una copia auténtica
del dictamen de calificación de invalidez. Para el caso en concreto, la Corte
exaltó que las mujeres en situación de discapacidad son sujetos de especial protección
constitucional; asimismo indicó que no puede exigirse a los ciudadanos que
acrediten el cumplimiento de los requisitos para acceder a la sustitución pensional
con formalidades no consagradas en la normativa vigente, ya que estas
actuaciones son desproporcionadas para el ciudadano y representan una carga
excesiva para sujetos de especial protección constitucional.
Si bien las formalidades o ritos son
parte de todo proceso judicial, dichas formas fueron establecidas para
garantizar a las partes intervinientes el cumplimiento de un debido proceso que
respete sus derechos. No obstante, al aplicarse de manera manifiesta las normas
atendiendo únicamente a su texto o haciendo una aplicación mecánica, se incurre
en un exceso ritual manifiesto. En pocas palabras, este se materializa cuando
se obstaculiza el goce efectivo de los derechos de los individuos, por simples
formalismos.
Existen dos tipos de defectos
procedimentales. El primero se denomina defecto procedimental absoluto. Este se
configura cuando se desconocen las formas propias de cada juicio. El segundo se
designa como defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Este se
presenta cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un
obstáculo para la eficacia de un derecho del cual es titular quien acude a la
administración. En este aspecto, la  Corte ha explicado que un funcionario incurre
en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i)
no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización
efectiva de los derechos de los ciudadanos; (ii) renuncia
conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el
caso concreto; o (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del
derecho procesal, pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de
derechos fundamentales.
Ahora bien, la Corte ha sido enfática al
manifestar que las autoridades administrativas gozan de legitimidad para
imponer ciertos requisitos a la hora de reconocer derechos o prestaciones
económicas a sus usuarios. No obstante, dichas exigencias no pueden convertirse
en obstáculos insuperables, porque se podrían traducir en pretextos para
desconocer y violar derechos fundamentales.
Así mismo, en la sentencia T-039 de
2017, la Corte indicó que “la imposición de trámites administrativos
excesivos constituye entonces una traba injustificada e inaceptable para el
goce efectivo de ciertos derechos fundamentales como la vida, la seguridad
social, el mínimo vital y el derecho al pago oportuno de las prestaciones
sociales, carga que no debe recaer ni ser soportada por el interesado. De igual
modo, la Corte concluyó en esta misma providencia que “las entidades
administradoras de los fondos de pensiones tienen el deber de garantizar los
derechos de los asegurados, sin que al respecto se les impongan trabas que
impliquen cargas administrativas susceptibles de ser resueltas por las mismas, más
no por el trabajador.”
En definitiva, las autoridades
administrativas deben demostrar una preocupación por las consecuencias mismas
de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido que
aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios,
valores y derechos constitucionales, más aún cuando quien reclama es un sujeto
de especial protección constitucional, ya sea por razones de su edad o
situación de discapacidad. Es decir, que la aplicación de las normas procesales
no puede convertirse en un proceder automático, que obstaculiza la efectividad
del derecho sustancial, por el contrario, los requisitos formales deben ser
ponderados con los principios que conforman el ordenamiento jurídico y así
evitar incurrir en la aplicación excesiva de la ritualidad, so pena de
desconocer lo consagrado en el artículo 228 de la Constitución.
6.
Sobre
la libertad probatoria en materia de sustitución pensional
Como se observa de las normas
anteriormente descritas, para acceder a la pensión de sobrevivientes o a la
sustitución pensional por parte de los hermanos, se requiere el cumplimiento de
los siguientes requisitos, a saber: (i) la relación filial; (ii)
la dependencia económica; y, (iii) la condición de invalidez.
-
Sobre
la relación filial
En reiteradas oportunidades la Corte
Constitucional ha sido enfática en que se debe demostrar dicha relación filial.
Sin embargo, esta debe probarse también a partir de los postulados
jurisprudenciales sobre las diferentes formas de composición de la familia como
núcleo de la sociedad[69].
En ese sentido, en consecuencia, a las entidades estatales o particulares
encargados del reconocimiento de dicha prestación, les está prohibido realizar
distinciones entre familias configuradas por vínculos de facto, pues ello se
traduce en la vulneración de los derechos fundamentales que los revisten como
parte de un grupo familiar. En todo caso, se deberá analizar el cumplimiento de
los requisitos establecidos en la ley para acceder a la sustitución pensional y
constatar la configuración de los presupuestos que permitan evidenciar la
existencia de la familia de crianza. A partir de esta consideración, la Corte
Constitucional ha sostenido que “los únicos documentos que se pueden exigir
para reconocer una pensión de sobrevivientes (…) son aquellos que sean idóneos
y pertinentes para acreditar [entre otros] la relación filial”[70].
El Decreto 1889 de 1994 reglamenta
parcialmente la Ley 100 de 1993[71].
En su artículo 13 reglamenta la prueba del estado civil y parentesco para
efectos de probar los requisitos para acceder a los beneficios pensionales. Allí
se establecen dos reglas temporales. La primera consiste en que las personas
demostrarán su condición filial con el certificado de registro civil[72]. Por
su parte, quienes hayan nacido con anterioridad, probarán su relación filial
conforme las reglas del Decreto 1160 de 1970[73].
El artículo 104 del Decreto 1260 de 1970
sostiene que “los hechos y actos relacionados con el estado civil de las
personas con posterioridad a la vigencia de la Ley 92 de 1938, se
probarán con copia de la correspondiente partida o folio, o con certificados
expedidos con base en los mismos”[74].
Sin embargo, la Ley 92 de 1938 no previó la prueba del estado civil con
anterioridad al 15 de junio de 1938 -fecha en la cual se expidió dicha Ley-.
Por esa razón, tanto el Consejo de Estado[75]
como la Corte Constitucional[76],
han reconocido que el documento para exigir a las personas nacidas con
anterioridad al 15 de junio de 1938 es la partida Eclesiástica de Bautismo.
Ello pues antes de dicha fecha, “este documento prestaba los mismos efectos
del registro civil de las personas, siendo un acto administrativo realizado por
las autoridades eclesiásticas, pero originado en la actividad de personas
privadas que desempeñaban funciones públicas, por ministerio de la ley”[77]. En
ese sentido, la labor que realizaba los curas párrocos antes de 1938 se
asimilaba a la que hoy tienen los notarios, “es decir, prestaban un servicio
de fe pública respecto de las circunstancias de la vida de una persona”[78].
Sin embargo, existen otros mecanismos
que el juez de tutela debe tener en cuenta a la hora de analizar el
cumplimiento de esta exigencia legal, por ejemplo, en la sentencia T-140 de
2013[79],
esta Corporación determinó que este requisito se encontraba satisfecho, pues el
fondo de pensiones demandado en más de una oportunidad afirmó que efectivamente
existía un vínculo filial entre la accionante y el titular de la pensión de
vejez. Así las cosas, ante la aseveración realizada y la inexistencia de oposición,
la Corte consideró que existía un indicio suficiente para entender satisfecho
el requisito de la demostración de la relación filial[80].
Igualmente, en la sentencia T-273 de
2018, la Corte Constitucional encontró probada la relación filial entre la peticionaria
y el causante no sólo a partir del registro civil de nacimiento y el registro
civil de defunción, sino además a partir de que la entidad demandada dio por
cierto dicha relación filial[81].
Asimismo, en la sentencia T-281 de
2018, la Corte encontró probada se encontró la existencia de la relación
filial de una familia de crianza a través de documentos, tales como (i)
declaraciones extrajudiciales[82];
(ii) las manifestaciones realizadas en el escrito de tutela[83]; (iii)
las notas de urgencias psiquiátricas donde se demuestran que los accionantes,
padres de crianza, se registraron como padres en el formulario de ingreso a
urgencias[84];
y, (iv) la historia clínica que evidenciaba dicha relación[85].
En ese sentido, la Corte Constitucional
ha establecido que, en el estudio de los requisitos por parte del juez
constitucional, se valoren circunstancias adicionales que le permitan demostrar
la relación filial, uno de esas circunstancias ha sido, por ejemplo, recurrir a
la aquiescencia de la administración sobre la relación filial o también acudir
a documentos pertinentes donde se demuestre dicha relación como la historia
clínica o las declaraciones extrajudiciales, como se evidenció en los casos
anteriormente reseñados.
-
Sobre
la dependencia económica
La jurisprudencia ha construido el
concepto de dependencia económica a partir de lo que se debe entender por
independencia económica. En efecto, para la Corte, la independencia
económica[86]
se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia
vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio propio, o la
posibilidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso económico o
disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir necesidades básicas
y, así garantizarse una vida en condiciones justas[87].
Por lo anterior, para la Corte[88] no es
necesario que, para poder acreditar la dependencia económica, se deba demostrar
la carencia total y absoluta de recursos -propio que se encuentra una persona
en condiciones graves de vulnerabilidad- sino, por el contrario, basta la
comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les
permita a los beneficiarios obtener ingresos indispensables para subsistir de
manera digna[89].
En ese sentido, se cumple con la dependencia económica cuando se demuestre (i)
la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios
del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto proporcionarse o
mantener su subsistencia[90];
y, además ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la
misma, ya que tan solo se es independiente cuando puede por sus propios medios
mantener su mínimo existencia en condiciones dignas[91].
La jurisprudencia constitucional ha
construido algunos criterios para identificar cuándo una persona es o no
dependiente económicamente para efectos de determinar su derecho a la pensión
de sobrevivientes, a saber
a.     Para
tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a
los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna[92].
b.     El
salario mínimo no es determinante de la independencia económica[93].
c.      No
constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre
otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la
pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal
j, de la Ley 100 de 1993[94].
d.     La
independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario
esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional[95].
e.      Los
ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir
ingresos permanentes y suficientes[96].
f.       Poseer
un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica[97].
Para probar la condición de dependencia
económica, la Corte Constitucional ha adoptado diferentes alternativas
probatorias que demuestren dicha condición. En la sentencia T-546 de 2015,
la Corte encontró probada la existencia económica de la solicitante a través
del puntaje del SISBEN, entrevistas a vecinos, amigos y familiares,
entre otras[98].
Asimismo, en la sentencia T-012 de
2017, la Sala consideró que existía dependencia económica de la
solicitante, pues i) las patologías que sufría le impedían realizar algún
trabajo remunerado alguno; ii) a partir de las afirmaciones realizadas por la
accionante sobre sus condiciones económicas; y, a través de las declaraciones
realizadas por los testigos en el proceso de interdicción que afirmaron en el
caso que la solicitante no poseía bienes algunos y, por tanto, necesita de la
ayuda de sus hermanos para su manutención. En la sentencia T-426 de 2019,
la Corte consideró, a partir de declaraciones extraprocesales y un contrato de
arrendamiento que existía dependencia económica entre la solicitante de la
pensión de sobrevivientes y el causante[99].
Finalmente, en la sentencia T-617 de 2019, esta Corporación encontró
probada la dependencia económica de la siguiente manera:
“Lo
mencionado [la dependencia económica] se refuerza aún más, al observar que,
mediante declaración juramentada realizada ante la Notaria 24 de Medellín, dos
vecinos del Barrio Castilla expusieron, bajo gravedad de juramento, que les
constaba que la señora Luz Marina Quintero Berrío es una persona en condición
de discapacidad, que dependía económicamente de la madre Clara Rosa Berrío de
Quintero, con la que había convivido bajo el mismo techo hasta la fecha del
fallecimiento de la última[115]. Adicionalmente, otros vecinos del mismo barrio
firmaron un documento del 6 de febrero de 2019, donde manifestaron, respecto de
la accionante, que “es de conocimiento público que la misma es separada desde
hace 30 años, y por su condición de discapacitada dependía económicamente de
sus señora madre y nuestra vecina Clara Rosa Berrío de Quintero (…) cada uno de
nosotros, dentro de nuestras limitaciones físicas, porque también somos pobres,
le regalamos alimentos en nuestras casas y hasta donde nos es posible le
suministramos medicamentos”[100].
De lo anterior se observa que la Corte
Constitucional ha aceptados diversos medios probatorios -distintos documentos o
testimonios- de los cuales puede llevar al convencimiento sobre la dependencia
económica de los solicitantes de la pensión de sobrevivientes o la sustitución
pensional.
-
Sobre
la condición de discapacidad
El artículo 13 de la Ley 797 de 2003
-que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993- establece que son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, entre otros, los hijos o
hermanos “inválidos” si dependen económicamente del causante, mientras
subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo existe la “invalidez”,
el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 expresa que “se considera invalida la
persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocado
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
Este porcentaje, de acuerdo con el
artículo 40 de la Ley 100 de 1993, será determinado por las empresas promotoras
de salud, las aseguradoras de riesgos laborales o los fondos de pensiones.
Asimismo, en caso de que haya discusión sobre la calificación, le corresponderá
a las juntas Regionales de Calificación de Invalidez decidir el asunto; y, si
se apela esta decisión, quien conocerá de este recurso será la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez. Las decisiones de estas instancias se tomarán con
base en el manual único para la calificación de la invalidez vigente a la
realización.
Sobre la prueba de la pérdida de
capacidad laboral, la jurisprudencia ha señalado que las normas del régimen
general “deben ser analizadas en concordancia con el principio de libertad
probatoria, que deriva del debido proceso. En efecto, aunque los artículos que
regulan el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de un
familiar en situación de discapacidad, postulan que es inválido quien presenta
una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y tal circunstancia se prueba
mediante un dictamen expedido por las autoridades competentes, esto no obsta para
que se admita la presentación de otros medios que sean igualmente conducentes y
que sean de utilidad para la formación del convencimiento del juez, o para
demostrar la pérdida de capacidad laboral del beneficiario”[101].
En efecto, en la sentencia T-373 de
2015[102],
la Corte estudió una acción de tutela contra la UGPP, pues ésta negó el
reconocimiento y pago de la pensión de sustitutiva al no aportar certificado de
invalidez expedido por una junta regional con el fin de demostrar el porcentaje
de pérdida de capacidad laboral. En sede de revisión, la Corte consideró que
existían pruebas, tales como i) apartes de la historia clínica donde consta la
enfermedad del accionante -esquizofrenia-; ii) un certificado médico que resume
la información contenida en la historia clínica; iii) un informe pericial
realizado por el Instituto Nacional de Medicina Legal; y, iv) una sentencia de
interdicción donde se evidenció que el solicitante padecía de una “incapacidad
mental”[103].
De los anteriores documentos concluyó
que (i) el solicitante presentó una enfermedad crónica que
presenta mal pronóstico[104];
(ii) la pérdida de capacidad laboral es significativa, pues no
solo requiere de otras personas que lo representen y administren sus bienes,
sino que está totalmente incapacitado para trabajar[105]; y, (iii)
que la fecha de estructuración, por lo menos data de 1985, año en el que se
diagnosticó la enfermedad (es decir, antes de que falleciera la madre
pensionada). Por ello, la Corte consideró que la UGPP vulneró el derecho
fundamental al debido proceso del accionante, porque a pesar de que éste
presentó distintos documentos, que demostraban su pérdida de capacidad laboral,
omitió contradecirlos y optó por descartarlos porque no se presentó un dictamen
expedido por una junta de calificación de invalidez[106].
En materia similar, la sentencia T-317
de 2015[107]
estudió una acción de tutela contra un fondo de pensiones, pues este exigió la
tramitación de un proceso de interdicción[108]
y, por tanto, la asignación de un curador definitivo para que representara los
intereses del agenciado. En el caso concreto, la Sala evidenció que se vulneró
el derecho fundamental al debido proceso administrativo, a la seguridad social
y al mínimo vital, pues, por una parte, desconoció la línea jurisprudencial
sobre la libertad probatoria que existe para demostrar la condición de “invalidez”;
y, asimismo, exigió requisitos no previstos en la legislación para acceder a
dichas prestaciones de seguridad social[109]
De los diferentes pronunciamientos
realizados por la Corte Constitucional, es posible destacar las siguientes
reglas jurisprudenciales sobre la materia, a saber:
i)
Las normas que reglamentan los requisitos para
acceder a la pensión de sobrevivientes y/o sustitución pensional deben ser
leídas a partir del principio de libertad probatoria que rige el debido proceso
administrativo;
ii)
Aun cuando la norma establece que una persona es “invalida”
al tener un resultado superior al 50% de pérdida de capacidad laboral, esto no
obsta para que se admitan otras pruebas diferentes que demuestren la pérdida de
capacidad laboral y que la fecha de estructuración es anterior al fallecimiento
del causante;
iii)
Las entidades encargadas del reconocimiento de los
derechos pensionales no deben exigir requisitos adicionales a los establecidos
en la ley para acceder a dichas prestaciones. Lo contrario implicaría una
vulneración al debido proceso y un desplazamiento de la actividad del
legislador;
iv)
Es inconstitucional exigir a los solicitantes que
aporten pruebas que no guarden una estrecha relación de necesidad para
demostrar los requisitos exigidos por la Ley para ser beneficiario de los
derechos pensionales;
v)
Las personas pueden acreditar el cumplimiento de los
requisitos para acceder a los derechos pensionales en un marco de libertad
probatoria. En ese sentido, no existe la tarifa legal para probar los
requisitos para acceder a estas prestaciones sociales pensionales y, por tal
motivo, puede acreditarse dichos requisitos con las pruebas pertinentes y
conducentes para tal fin.
III.
CASO
CONCRETO
De conformidad con el planteamiento del
caso y la formulación del problema jurídico, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, con la finalidad de resolver el caso concreto, estudiará
si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia. Una vez
satisfechos, estudiará si concretamente el oficio N° 2019180007727031 del 28 de
mayo de 2019 y la Resolución RDP006725 del 11 de marzo del 2020 desconocieron
los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela.
A.    SOBRE
LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL CASO CONCRETO
Con la finalidad de revisar la
procedibilidad de la acción de tutela, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional verificará (i) la legitimación por activa y por pasiva; (ii)
el cumplimiento del principio de inmediatez; y, (iii) la superación del
principio de subsidiariedad.
1.     Sobre
la legitimación en la causa por pasiva y por activa
El artículo 86 de la Constitución
establece que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona que
considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales por parte de
actuaciones de autoridades públicas o, excepcionalmente, por particulares, de
acuerdo con las hipótesis previstas en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
-
Legitimidad
en la causa por activa en el caso concreto
Este enunciado constitucional se
concreta en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Allí se evidencia que la
acción de tutela puede ser instaurada por (i) la persona, natural o
jurídica, que considere vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; (ii)
la interposición de acción de tutela a través de apoderado judicial, caso en el
cual debe aportarse el poder especial; (iii) a través del Defensor del Pueblo
o de las Personerías Municipales; y, (iv) a través de la agencia
oficiosa.
En la agencia oficiosa, el inciso 2 del
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 sostiene que “se pueden agenciar los
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando esto ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud”. Esta figura, conforme con la jurisprudencia constitucional, se
fundamenta en el principio de solidaridad, eficacia de los derechos
fundamentales y el acceso a la administración de justicia. Asimismo, tiene como
objetivo proteger a las personas por encima de los requisitos procesales, en
especial cuando se encuentran en situación de vulnerabilidad, tales como lo son
los niños, los adultos mayores o las personas en condición de habitanza de
calle.
Conforme la norma citada, la
jurisprudencia ha exigido el cumplimiento de los siguientes requisitos para la
procedencia de la agencia oficiosa en la acción de tutela, a saber: (i)
la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal[110]; (ii)
la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela -explícita o
implícitamente-, de que el titular del derecho no está en condiciones para
promover su propia defensa[111];
(iii) la ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y
las pretensiones consignadas en el escrito de tutela por el agente, siempre que
ello resulte posible[112];
y, (iv) la existencia de la agencia no implica una relación formal entre
el agente y los agenciados titulares de los derechos[113]. En
este escenario del caso concreto, la Sala evidencia que el presente caso se
satisface el requisito de legitimación por activa a través de la agencia
oficiosa.
En primer lugar, en el escrito de
tutela, Esilda Francisca Araujo expresó que actúa en calidad de agente oficiosa
de Gladis Guerra Cotes. En segundo momento, Gladis Guerra Cotes tiene de 87
años de edad; tiene incapacidad cognitiva desde el año 2006 y su estado de
salud ha empeorado con el transcurrir del tiempo; no cuenta con recursos
económicos y tampoco familiares cercanos que la apoyen económicamente -salvo la
agente oficiosa-. Por estas razones, se constata que se encuentra en
condiciones de exigir sus derechos a nombre propio. Finalmente, en tercer
lugar, la Sala constata que, aun cuando no hay una aceptación de la agencia
oficiosa por parte de Gladis Guerra Cotes, de sus condiciones particulares de
salud física y mental conllevan a sostener que no está en la posibilidad de
realizar dicha aceptación ante el juez para permitir que se agencie la
protección de sus derechos.
-
Legitimidad
en la causa por pasiva en el caso concreto
El inciso primero del artículo 86
establece que la acción de tutela se presenta contra la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o, excepcionalmente, contra los particulares en los
casos previstos para ello. Ello implica que la acción de tutela se debe dirigir
contra la persona que tenga aptitud legal para responder sobre las causas de la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional considera que este requisito se encuentra superado. La UGPP es
una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el artículo 156 de la Ley 1151
de 2007. Además, el numeral 1° del artículo 156 determina la obligación que
tiene la UGPP sobre reconocer derechos pensionales, tales como las pensiones y
bonos pensionales, de conformidad con la Ley.
Al evidenciarse que tiene capacidad
jurídica para representarse y, asimismo, que en sus funciones está prevista la
obligación de reconocer los derechos pensionales, tales como los que en el
presente caso se reclama, la Sala considera que el requisito de legitimación en
la causa por activa se encuentra satisfecho.
2.     Sobre
el cumplimiento del principio de inmediatez
El artículo 86 de la Constitución
establece que la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento y
lugar”. Ello ha implicado la construcción básica de tres reglas
jurisprudenciales. La primera consiste en que no existe un término de caducidad
en la acción de tutela. Esta regla fue construida en la sentencia C-543 de
1992. Allí, al declarar la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto
2591 de 1991 -que preveían la caducidad y sus efectos en la acción de tutela-
sostuvo que el artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela
procederá en cualquier tiempo y, en consecuencia, la caducidad es
inconstitucional.
La segunda regla consiste en que el
principio de inmediatez es una verificación de la temporalidad basada en lo razonable[114],
pues se trata de una acción judicial para remediar la inmediata vulneración o
amenaza de derechos fundamentales. Así es una exigencia que reclama la
verificación, a partir de criterios de proporcionalidad y razonabilidad, de la
correlación entre la solicitud de tutela y el hecho que se enuncia como
vulnerador de derechos fundamentales.
La tercera regla consiste en que, aun
cuando la evaluación de este principio es bajo criterios de razonabilidad, si
la vulneración a los derechos fundamentales es actual, la acción de tutela
puede interponerse en cualquier tiempo mientras subsista la causa de la
vulneración[115].
Como ejemplo, en la sentencia T-001 de 2020, la Sala Séptima de Revisión
sostuvo que “la accionante solicita el reconocimiento y pago de una pensión
de sobreviviente (sustitución pensional), prestación económica periódica cuya
negación es considerada como una vulneración permanente y se proyecta en el
tiempo, lo que la habilita para invocar la protección de sus derechos mientras
subsista la causa de la violación” (resaltado fuera del texto).
En el presente caso, la acción de tutela
fue interpuesta con la finalidad amparar, entre otros, el derecho fundamental a
la seguridad social y, en consecuencia, otorgar la sustitución pensional. En
este escenario, la Sala constata que, aun cuando la UGPP
realizó actuaciones en sede de Revisión, estas siguen sin remediar una supuesta
vulneración de los derechos fundamentales. Por tanto, la vulneración a estos
continúa siendo actual en el tiempo y, por ello, se considera que la acción de
tutela supera el principio de inmediatez, además de lo anterior, si se revisa
con detenimiento la accionante instauró la acción de tutela el 10 de junio de
2019 contra el oficio N°2019180007727031 del 28 de mayo de 2019, es decir,
trascurrieron nueve (9) días hábiles entre la expedición del oficio que acusa
de vulnerador de los derechos fundamentales y la interposición de la acción de
tutela, término que la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
considera razonable.
3.     Sobre
el cumplimiento del principio de subsidiariedad
El inciso tercero del artículo 86
establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Conforme lo anterior, existen dos
escenarios de procedencia de la acción de tutela. El primero, ante un amparo
definitivo. Este se presenta en tres circunstancias, a saber: (i) ante
la inexistencia de un mecanismo judicial ordinario o extraordinario idóneo[116] o
eficaz[117]
para la protección de los derechos fundamentales; (ii) cuando, aunque
exista este mecanismo, el mismo es inidóneo para la protección de derechos
fundamentales; y, (iii) en similar hipótesis anterior, pero en este
escenario, el mecanismo judicial es ineficaz para la protección de los derechos
fundamentales. Para ello, se debe analizar los siguientes aspectos:
“i)
que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de la
decisión; ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la
situación en que se encuentra el afectado; iii) que el remedio que puede
ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por
ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del
derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades
de los sujetos, como cuando la resolución del problema (…) dependa
estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y
especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.”[118].
El segundo escenario consiste en la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Este escenario se presenta cuando existen mecanismos
judiciales ordinario y, además, son idóneos y eficaces y, por tanto, la
protección de los derechos fundamentales le corresponde definirla al juez
ordinario; empero, existen circunstancias que conllevan que el juez
constitucional proteja de manera transitoria los derechos fundamentales, hasta
tanto el juez competente decida de manera definitiva sobre la cuestión
planteada. Sin embargo, para que proceda esta regla, es necesario que el
accionante, dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la
notificación del fallo de tutela, acuda ante la jurisdicción competente para
resolver el litigio, pues, de no ser así, la protección cesa a la finalización
del cuarto mes[119].
Para establecer la procedencia del
mecanismo transitorio, la jurisprudencia ha precisado los elementos y
características que debe demostrar el accionante, a efectos de configurar la
posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, los cuales son[120]:
i)
El perjuicio debe ser inminente. Ello
significa amenaza o está por suceder;
ii)
las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes; en ese sentido, hay
necesidad de actuar de inmediato;
iii)
el perjuicio debe ser grave; ello implica la
posibilidad de existencia de una intensidad de daño considerable en la persona;
iv)
las medidas solicitadas en la acción de tutela deben
ser impostergables, en tanto necesaria para restablecer la integridad
del derecho.
En todo caso, el estudio de la
subsidiariedad de la acción de tutela exige la comprensión del accionante para
determinar la flexibilidad de la evaluación de este principio. En ese sentido,
será más flexible el estudio cuando se trate de sujetos de especial protección
constitucional[121]
y, en esa medida, la intensidad de la afectación en la valoración del perjuicio[122]. Además
de lo anterior, tratándose de personas de la tercera edad en condición de
discapacidad, toda vez que por tratarse de una persona en tales condiciones
implica en sí mismo el incremento de la vulnerabilidad del individuo[123].
En el caso concreto, la Sala Novena de
Revisión constata que la acción de tutela satisface este principio. En efecto,
del escrito de tutela y el material probatorio se evidencia que Gladis Guerra
Cotes:
(i)
es
una persona de 83 años de edad, que padece de enfermedades como demencia y
episodio depresivo moderado; en ese sentido, no tiene una vida laboral activa
debido a su edad y a sus padecimientos los cuales van empeorando
progresivamente;
(ii)
desde
que murió su hermana, las labores de cuidado propio son más difíciles de llevar
a cabo, pues, de conformidad con el expediente, el 60% de las actividades las
debe realizar con acompañante;
(iii)
la
causante era quien proveía económicamente por ella. Por tal razón, a partir de
su deceso, no cuenta con un ingreso fijo que le permita satisfacer sus
necesidades básicas, lo cual la expone a un grado de vulnerabilidad
considerable;
(iv)
las
declaraciones extraprocesales corroboran la dependencia económica hacia su
hermana, de tal manera que la pensión de sobreviviente que, por medio de
agencia oficiosa pretende, sustituiría de alguna manera el sustento que recibía
de su hermana;
(v)
debido
a la carencia de recursos económicos, no cuentan con la posibilidad de
contratar un profesional del derecho para que pueda llevar a cabo una defensa
técnica en la jurisdicción ordinaria
(vi)
aun
cuando existen estos medios ordinarios, los mismos son ineficaces, pues tardan
un tiempo considerable en resolver el problema jurídico planteado en la acción
de tutela.
De lo anterior, se evidencia que Gladis
Guerra Cotes (i) es un sujeto de especial protección
constitucional por su doble condición de mujer de la tercera edad y persona en
condición de invalidez; (ii) su derecho fundamental al mínimo
vital está en riesgo como consecuencia del no pago de la sustitución pensional
que reclama, toda vez que carece de una fuente de ingresos y está
imposibilitada para proveer recursos económicos; y, (iii) ha
puesto a conocimiento de la UGPP su situación a través de la presentación de
los documentos en el derecho de petición, así como los documentos solicitados a
través del oficio de requerimiento para completar información del expediente
pensional.
Como consecuencia, la acción de tutela
cumple con el principio de subsidiariedad, toda vez que los medios ordinarios
de defensa judicial resultan ineficaces para amparar sus derechos, pues, pese a
ser idóneos para resolver el problema que ella plantea, los tiempos y las
cargas que le son propios resultan exagerados ante la urgencia de la protección
que se requiere.
Por las anteriores circunstancias
fácticas, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional considera que
la acción de tutela promovida por Esilda Francisca Araujo como agente oficioso
de la señora Gladis Guerra Cotes satisface el principio de subsidiariedad. Por
tal motivo, la Sala estudiará la posibilidad de amparar los derechos
fundamentales de Gladis Guerra Cotes de manera permanente.
B.    SOBRE
LA VULNERACIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL CASO CONCRETO
1.     Sobre
la vulneración a los derechos fundamentales de petición[124],
al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y vida digna y el
desconocimiento de los derechos de las personas en condición de discapacidad
por parte de la UGPP
A continuación, la Sala Novena de
Revisión se pronunciará sobre las distintas respuestas que expidió la UGPP para
pronunciarse sobre la petición instaurada por Esilda Francisca Araujo como
agente oficioso de la señora Gladis Guerra Cotes para reclamar la pensión de
sobreviviente. Ello con la finalidad de verificar si en algunos actos se
vulneraron los derechos fundamentales alegados.
-
Sobre
el oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019
y la vulneración del derecho fundamental de petición, al debido proceso y el
desconocimiento de las normas de protección de las personas en condición de
discapacidad por parte de la UGPP
En la presentación de la solicitud de reclamación
de la Pensión de sobrevivientes, Esilda Francisca Guerra Araujo, en primer
lugar, sostuvo que era la sobrina y agente oficiosa de la señora Gladis Guerra
Cotes; y, en segundo lugar, aportó la siguiente las copias del i) registro civil
de defunción; ii) el registro civil de nacimiento; iii) la cédula de ciudadanía,
todos de Ivis María Guerra Cotes. Asimismo, anexó la partida de bautismo y la
historia clínica de Gladis Guerra Cotes.
Sin embargo, Saul Suancha Talero,
Director de Servicios Integrados de la entidad accionada, consideró en la
respuesta que, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011, sólo
los abogados en ejercicio podrán ser apoderados y, por tanto, “Si el
recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en
ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona
por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses”.
Como consecuencia de ello, se abstuvo de realizar el estudio de fondo de la
solicitud.
Por lo anterior, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional considera que la UGPP incurrió en una
vulneración al derecho fundamental de petición y al debido proceso, pues
incurrió en un exceso ritual manifiesto al exigirle a la accionante el
cumplimiento de requisitos que, para el caso concreto, son desproporcionados,
de conformidad con el punto tres de las consideraciones expuestas en la
presente providencia.
Con respecto a la vulneración al derecho
fundamental de petición, este consiste en que la UGPP interpretó
indebidamente la relación de representación que existe entre Gladis Guerra
Cotes y Esilda Francisca Guerra Araujo. En efecto, uno de los argumentos para
negar el estudio de fondo de la solicitud y, a su vez, de exigir que no se
revoquen las sentencias de instancia, consistió en que Esilda Francisca Guerra
Araujo no probó la calidad de ser apoderado judicial de Gladis Guerra Cotes y,
por tanto, no demostró el derecho de postulación de Esilda Francisca Guerra
Araujo.
Para la Sala, dicha respuesta carece de
todo sentido. En efecto, Esilda Francisca Guerra Araujo no sostiene que haya
actuado o esté actuando en calidad de abogada de Gladis Guerra Cotes. De la
copia de la petición a la UGPP se desprende que ella actúa en calidad de agente
oficiosa de Gladis Guerra Cotes; sin embargo, la enunciación de esta calidad no
implica necesariamente que quien la enuncie sea profesional del derecho. Por
tal motivo, existió una errónea interpretación de la norma -como se especificará
adelante- que conllevó impedir la respuesta de fondo a la solicitante. Por ello,
la Sala constata que, a la luz de los principios constitucionales,
convencionales y legales, la agencia oficiosa impetrada por Esilda Francisca
Guerra Araujo está plenamente justificada y, por tanto, debió ser resuelta de
fondo y bajo los términos que la Ley exige.
Bajo la perspectiva constitucional, la
solicitud presentada por Esilda Francisca Guerra Araujo está relacionada con el
legítimo ejercicio del derecho de petición en interés particular. De
conformidad con la sentencia T-207 de 1997, ni la Constitución ni la Ley
sostienen necesariamente que el interés particular se traduzca en el interés
propio del peticionario; en otras palabras, en lo referente al interés
particular, la norma no distingue -y de la Constitución no podría derivarse-
que el derecho de petición en esa modalidad esté exclusivamente representado
por el interés propio y exclusivo de quien dirige la petición, pues, la
diferencia entre el interés general y el interés particular consiste en que,
mientras en interés general la petición se realiza a nombre de personas
indeterminadas -de manera general-, en la segunda la petición se realiza a
nombre de personas determinadas[125].
En ese sentido, de conformidad con la jurisprudencia constitucional el “pedir
para otro” también es un ejercicio legítimo del derecho fundamental del
derecho de petición, e incluso el núcleo esencial del mismo es recibir una
respuesta de fondo de la petición.
En ese sentido, el interés particular consistía
en agenciar derechos a un familiar -persona determinada- que, por sus
condiciones, no podía agenciarlos de manera adecuada. En ese sentido, se evidencia
que Esilda Francisca Guerra Araujo inició la actuación administrativa conforme
con las reglas constitucionales y estatutarias del derecho de petición.
Igualmente, se evidencia que la
actuación de Esilda Francisca Guerra Araujo se desprende del mandato establecido
en el artículo 4°, literal H, de la Ley 1251 de 2008, el cual prescribe que “es
deber del Estado, la sociedad y la familia, frente al adulto mayor, brindar
apoyo y ayudar de manera preferente cuando esté en condición de vulnerabilidad”.
Además de ello, la actuación de Esilda Francisca Guerra Araujo no se
circunscribe en alguna de las actuaciones discriminatorias tendientes a
eliminar la autonomía de la voluntad de Gladis Guerra Cotes. Por el contrario,
su actuación se fundamenta en el numeral 4 del artículo 5 de la Convención
sobre las Personas con Discapacidad, el cual sostiene que “no se
considerarán discriminatorias, en virtud de la presente Convención, las medidas
específicas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de
las personas con discapacidad”.
Por tal motivo, la Sala considera que la
actuación realizada por Esilda Francisca Guerra Araujo es una expresión concreta
de los mandatos del derecho de petición, de los derechos de las personas en
condición de discapacidad y el deber de solidaridad de la familia para con las
personas de tercera edad.
En torno a la vulneración al derecho
fundamental al debido proceso, la UGPP aplicó el artículo 77, inciso
3 de la Ley 1437 de 2011 como fundamento legal para no dar respuesta al derecho
de petición; sin embargo, esta norma no era aplicable al caso bajo su estudio.
En el oficio sub examine, la UGPP
negó el estudio de la petición, pues la accionante no aportó prueba del derecho
de postulación, tal y como lo exige la norma en comento. La norma sostiene que
“Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra
como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y
prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien
obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses”. Sin
embargo, su aplicación es errónea tal y como se explicará a continuación.
El procedimiento administrativo antes
las autoridades públicas contiene dos etapas. La primera etapa consiste
en la interposición del derecho de petición -reglamentado en la Ley 1755 de
2011, que sustituye el Título II de la Ley 1437 de 2011, artículos 13 al 33-, y
culmina con la respuesta del mismo por parte de la autoridad competente, dentro
del procedimiento establecido en el Título III de la Ley 1437 de 2011
-artículos 34 al 73 L. 1437 de 2011 (reglas de notificación)-. Por su parte, la
segunda etapa implica el desarrollo de la interposición de recursos de
reposición, apelación o queja contra las decisiones de la administración. Esta
etapa inicia con su interposición -artículos 76 y 77 L.1437 de 2011- y culmina
con la correspondiente decisión y notificación -artículo 80 L.1437 de 2011-.
La norma invocada por la UGPP -art.77
L.1437 de 2011- hace referencia a los requisitos que deben cumplir las personas
que interpongan los recursos contra las decisiones que resuelven las peticiones
presentadas por las personas. Entre estos requisitos se encuentra que, si se
actúa por medio de agente oficioso, éste tiene el deber de demostrar su
condición de abogado y, en caso de no demostrarse, no podrá ser rechazado el
recurso, conforme el artículo 78 de la Ley 1437 de 2011.
En ese sentido, la UGPP aplicó una norma
que hace referencia a la segunda etapa del procedimiento administrativo
-interposición de recursos- al caso concreto donde se resolvía apenas un
derecho de petición. La aplicación de esta norma obligó a la accionante que
probara en el procedimiento su calidad de abogada, lo cual es imposible, pues
ella no ostenta dicha profesión, lo que culminaría con la vulneración del
derecho fundamental de petición de la Gladis Guerra Cotes. Por esta razón, se
evidencia que la UGPP, en el oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de
2019, incurrió en desconocimiento a la Ley y, por tanto, la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso de Gladis Guerra Cotes.
Frente al desconocimiento de las normas
de protección de las personas en condición de discapacidad por parte de la UGPP
y el Tribunal de segunda instancia del trámite de tutela. En
este aspecto, es necesario realizar dos consideraciones. La primera, sobre la
calidad de agente oficioso en el caso concreto; mientras que la segunda radica
en la posibilidad de iniciar un proceso de interdicción para la garantía de los
derechos fundamentales de las personas en condición de discapacidad.
Respecto al primer punto, Esilda
Francisca Araujo sostuvo actuar como agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes.
Para ello, aportó diferentes documentos -como la historia clínica- al
procedimiento administrativo, con la finalidad de demostrar la imposibilidad de
Gladis Guerra Cotes para iniciar de manera autónoma un procedimiento
administrativo para reclamar su derecho pensional. En ese sentido, la actuación
administrativa realizada por Esilda Francisca Guerra se enmarca en el numeral 4
del artículo 5 de la Convención Sobre los Derechos de las Personas en Condición
de Discapacidad, el cual sostiene que “No se considerarán discriminatorias,
en virtud de la presente Convención, las medidas específicas que sean
necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con
discapacidad”; y, por tal motivo, la administración debió eliminar toda
forma de obstáculos que impida la plena inclusión social de Gladis Guerra
Cotes; y no por el contrario, imponer, a partir de lecturas ilegales e
inconstitucionales de las normas pertinentes, obstáculos para la realización de
los derechos fundamentales de la agenciada.
Por otro lado -en torno al segundo
punto-, la subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, Juliana
Morantes Ariza, consideró necesario, para efectos de iniciar el inicio del
proceso de interdicción, realizar el proceso de verificación de pérdida de
capacidad laboral. En efecto, sostuvo que:
“Además
cabe resaltar que según prueba aportada en la acción de tutela la señora Gladis
Guerra Cotes, sufre de demencia no especificada y episodio depresivo moderado,
por lo que de conformidad con la normatividad antes descrita, sería necesario
que se realizara el correspondiente dictamen de pérdida de capacidad laboral
con el cual se determine la fecha de estructuración de la invalidez y si esta
necesita ayuda de un tercero, para así dar inicio al proceso de
interdicción, que conlleva a que le sea asignado un curador quien velara por
los recursos que le sean asignados en el caso hipotético que tenga derecho a la
pensión que persigue por medio de la acción de tutela” (subrayado fuera
del texto)
Asimismo, la Subsección “F” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo lo
siguiente:
“En
este estado de cosas, este Tribunal considera que previo a acudir al mecanismo
de amparo, es necesario agotar el procedimiento judicial que permita obtener la
representación legal del incapaz, lo que de suyo, posibilita cumplir con los
requisitos de validación necesarios para que la UGPP, estudie de fondo la
petición de reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente. Conforme lo
expuesto, se impone modificar la sentencia de primera instancia que negó las
pretensiones de la acción de amparo, para en su lugar, declarar la
improcedencia de la misma”[126].
El artículo 53 de la Ley 1996 de 2019
establece una prohibición expresa para iniciar procesos de interdicción o
inhabilitación, o solicitar la sentencia de interdicción para dar inicio a
cualquier trámite público o privado. Esta norma tiene como finalidad constatar
que las personas en condición de discapacidad pueden tomar sus propias
decisiones y, así, expresar sus propias preferencias, obligarse y cumplir sus
obligaciones de manera autónoma.
En contraste, la respuesta de la
apoderada de la UGPP y la sentencia del Tribunal de segunda instancia conllevan,
al sugerir el inicio de un proceso de interdicción, en aparente protección de
Gladis Guerra Cotes, una sustracción total de la
capacidad jurídica de la agenciada para definir de manera autónoma sobre la
administración de la sustitución pensional, por tanto, la Sala considera
reprochable la posición de la entidad accionada y de dicho tribunal.
-
Sobre
la Resolución RDP006725 del 11 de marzo del 2020 y la vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna de Gladis Guerra Cotes
En la Resolución RDP
006725 del 11 de marzo de 2020, la UGPP negó el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a Gladis Guerra Cotes. En su consideración, sostuvo
que, con base en el expediente pensional, al no evidenciarse un dictamen de una
justa de calificación de invalidez, no era posible declarar a Gladis Guerra
Cotes titular del derecho pensional solicitado.
Para la Sala, esta respuesta vulnera los
derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de Gladis
Guerra Cotes, como se explicará a continuación.
Con respecto a la vulneración al derecho
fundamental al debido proceso, de conformidad con la parte motiva de
esta sentencia, existe libertad probatoria para demostrar la condición de
invalidez que exige la norma para ser titular de la pensión de sobrevivientes.
En respuesta al requerimiento realizado
por el magistrado ponente, la UGPP expuso lo siguiente:
“Que
una vez recepcionada la petición de pensión de sobrevivientes, mediante correo
certificado radicado N° 2020200500111542 NOR 136596, de fecha 23 de enero de
2020, se solicita a la parte interesada que allegue a esta unidad:
DICTAMEN
DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL CC 26876615 copia auténtica del documento de
dictamen de invalidez expedido por la entidad competente (emitido por el
Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones, las Administradoras de Riesgos
Laborales, las Compañías de seguros que asumieron el riesgo de Invalidez o la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
Según
corresponda). El dictamen debe estar ejecutoriado y en firme.”
La UGPP consideró que, a la fecha de la
expedición de ese acto administrativo, no se había allegado a dicha unidad la
documentación requerida para realizar el estudio integral de la prestación y,
además, dicha prueba no le corresponde aportar a la entidad accionante; sino,
por el contrario, a la solicitante del derecho, de conformidad con el artículo
167 del Código General del Proceso.
Se evidencia que la única posibilidad
que otorgó la UGPP para declarar el derecho a favor de la agenciada consistió
en demostrar su condición de invalidez a través de un dictamen de pérdida de
capacidad laboral realizado por las instituciones legalmente reconocidas para
tal fin; y, en ese sentido, se abstuvo de estudiar la información sobre el
estado de salud mental y física que presentó Esilda Francisca Guerra Araujo
como agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes, a través de la copia de la
historia clínica que anexó a la solicitud de reconocimiento de la sustitución
pensional.
Por tal motivo, la Sala observa que la
UGPP vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la agenciada, porque a
pesar de que presentó distintos documentos que demostraban dicha condición,
omitió contradecirlos y optó por descartarlos, pues no fueron expedidos por una
junta de calificación de invalidez. En ese sentido, la actuación de la UGPP
desconoció las garantías que rigen el procedimiento administrativo y pretendió
imponer un medio de prueba como el único conducente para demostrar la pérdida
de capacidad laboral de Gladis Guerra Cotes.
En torno a la vulneración del derecho
fundamental a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, la
Sala Novena de Revisión considera que éste fue violentado por parte de la entidad
accionada. Para la Sala, la UGPP tenía información suficiente para otorgar la
sustitución pensional a Gladis Guerra Cotes. Concretamente, esta información
fue puesta a disposición de la agente oficiosa en tres (3) momentos distintos y
anteriores a la expedición de la Resolución RDP006725 del 11 de marzo del 2020.
En virtud de lo anterior, la Sala
entrará a estudiar si Gladis Guerra Cotes, de conformidad con la Constitución,
la Ley y la jurisprudencia constitucional, tiene derecho a ser beneficiaria de
la sustitución pensional. Para ello estudiará el cumplimiento de (i)
relación filial; (ii) la dependencia económica; y, (iii)
la situación de discapacidad.
Sobre la relación filial, la
Sala considera que se encuentra probado que Gladis Guerra Cotes es hermana de
Ivis María Guerra Cotes. En efecto, de la partida eclesiástica de bautismo de
Gladis Guerra Cotes y el registro civil de nacimiento de Ivis María Guerra
Cotes -causante- se evidencia que comparten los mismos padres, razón por la
cual, se encuentra satisfecho este requisito.
Con respecto a la dependencia económica, las
declaraciones extrajudiciales realizadas por Ledys Leonor Oñate Araujo y Gracielys
Calderón reflejan de manera similar lo siguiente:
“Conozco
de trato, vista y comunicación, de toda la vida a la señora GLADIS GUERRA
COTES, identificada con cedula de ciudadanía 26.879.615, por lo tanto, me
consta que la señora GLADIS GUERRA COTES es soltera, no tiene hijos y nunca se
ha casado, ni tiene una relación marital de hecho. Soy testigo de que ella
dependía económicamente de su hermana la señora IVIS MARÍA GUERRA COTES, quien
en vida se identificó con cédula de ciudadanía N° 26.868.839, para cubrir
necesidades básicas de alimentación, salud, vestuario, y en general todas las
que nos aseguren una vida digna. 2. Además me consta que la señora GLADIS
GUERRA COTES, tiene problemas de salud física y de memoria, porque se olvidan
todas las cosas”.
Asimismo, en revisión, Esilda Francisca
Guerra Araujo sostuvo que
“La
señora IVIS MARÍA GUERRA COTES, convivía con su hermana GLADIS GUERRA COTES,
quien dependía económicamente de ella y se encontraba bajo su cuidado personal
al momento del fallecimiento, esto es el 03 de abril de 2017. Convivencia que
data del año dos mil (2000). Luego del deceso de la causante, he querido
ocuparme de su cuidado personal y brindarle apoyo económico y moral a mi tía
GLADIS GUERRA COTES, porque no cuenta con otro familiar que lo pueda hacer,
pero he tenido dificultades para suplir sus necesidades más elementales, dada
mi inestabilidad laboral, mi condición económica y mi estado actual de
desempleada. En la actualidad convivimos las dos, es decir que el grupo
familiar está integrado por Esilda y Gladis”.
Por tal motivo, se evidencia que Gladis
Guerra Cotes dependía económicamente de Ivis María Guerra Cotes, pues se
evidencia que esta era la directa responsable de los cuidados de aquella para
garantizar un nivel de vida digna acorde con sus capacidades económicas.
Finalmente, en torno a la
situación de discapacidad, la entidad accionada tenía el conocimiento
sobre el estado de salud de Gladis Guerra Cotes, pues, por una parte, Esilda
Francisca Guerra Araujo, en calidad de agente oficiosa, presentó como anexo a
la petición realizada el día 22 de mayo de 2019 la historia clínica de Gladis
Guerra Cotes. En dicho documento se expresa lo siguiente por parte de la
profesional Gilma de Jesús Godín Herrera:
“PACIENTE
DE 84 AÑOS NRP- SAN DIEGO-CESAR, SOLTERA, NO TIENE HIJOS. VIVÍA CON UNA HERMANA
QUE FALLECIÓ. ACTUALMENTE VIVE SOLA. SE DEDICA A OFICIOS DOMÉSTICOS. CON
HISTORIA DE ATRASTORNO DE COMPORTAMIENTO DE VARIOS MESES DE EVOLUCIÓN
CONSISTENTE EN APATIA, ASTENIA, ADINAMIA, DISMINUCIÓN DE LA CONCENTRACIÓN (…)
FRECUENTES, DESORIENTACIÓN TEMPOROESPACIAL OCASIONAL, SUEÑO IRREGULAR, CUADRO
QUE HA EMPEORADO DESDE HACE DOS MESES LUEGO DE FALLECIMIENTO DE LA HERMANA ( DE
74 AÑOS)) CON LA CUAL CONVIVIA, ACOMPAÑADO DE DEPRESIÓN MARCADA, TRISTEZA
PROFUNDA, LLANTO FACIL, DESESPERANZA, ANSIEDAD, ANGUSTIA, NO QUIERE ESTAR SOLA,
TIENEN MIEDO A LA OSCURIDAD, DESCUIDO PERSONAL, OCASIONALMENTE SIN CONTROL DE
ESFINTERES, HIPOREXIA, DISMINUCIÓN DE PESO, TENDENCIA A LA CLINOFILIA Y AL
MUTISMO, AISLAMIENTO, POR LO CUAL ES REMITIDA
AL
EXAMEN MENTAL CUADRO COMPLATIBLE CON SMO: DEMENCIA NO ESPECIFICADA + TRASTORNO
DEPRESIVO RECURRENTE MODERADO”.
Asimismo, se evidencia las declaraciones
de Gracielys María Calderón Arzuaga y de Ledys Leonor Oñate Araujo donde
manifiestan que, a partir del comportamiento de Gladis Guerra Cotes, “tiene
problemas de salud mental (pérdida de memora) y problemas de salud física”.
Asimismo, concuerdan en que la agenciada dependía económicamente de su hermana
fallecida Ivis María Guerra Cotes.
Lo reflejado por la historia clínica
-demencia no especificada, entre otros síntomas- era suficiente para que la
UGPP declarara la sustitución pensional a favor de Gladis Guerra Cotes.
En segundo momento, el 23 de enero de
2020, La UGPP, con la finalidad de complementar la información de la carpeta
pensional de Gladis Guerra Cotes, requirió a Esilda Francisca Guerra Araujo, a
través del oficio 202020050011542, para que aportara la declaración de
dependencia económica de Gladis Guerra Cotes bajo la gravedad de juramento a su
hermana fallecida y, a su vez, el dictamen de pérdida de capacidad laboral. En
contestación a dicho oficio, argumentó que:
“Debo
señalar que la Historia Clínica de la señora Gladis Guerra Cotes, en la que se
puede corroborar su estado de salud mental, reposa en el expediente, sin
embargo, allego con este escrito las recientes valoraciones realizadas por el
Psiquiatra doctor JESÚS MANUEL ALTAMAR PEÑA, médico especialista
tratante de mi agenciada y el Neuropsicólogo doctor ANTONIO AMARIS,
quienes coinciden con el diagnóstico médico emitido por la Psiquiatra doctora GILDA
DE JESÚS GODÍN HERRERA. Cabe precisar que las recientes valoraciones en
tal sentido datan del 19 de diciembre de 2019 y el 28 de enero de 2020,
respectivamente”.
En efecto, en el diagnóstico realizado
por el doctor Jesús Manuel Altamar Peña el día 19 de diciembre de 2019 se
constata lo siguiente
“PACIENTE
DE 86 AÑOS NRP DE SAN DIEGO-CESAR, SOLTERA, NO TIENE HIJOS, VIVÍA CON UNA
HERMANA QUE FALLECIÓ, ACTUALMENTE VIVE CON UNA SOBRINA, CON ANTECEDENTES DE
CAMBIOS EN EL COMPORTAMIENTO ACOMPAÑADO DE LLANTO FÁCIL, INTRANQUILIDAD CON
OLVIDOS FRECUENTES, SE TORNA AGRESIVA IMPULSIVA, SE OPRDENO (SIC) LORAZEPAM Y
MEMANTINA MEDICAMENTOS QUE TOMO EN ESE MOMENTO DE FORMA IRREGULAR. NIEGA
ANTECEDENTES DE HIPERTENSIÓN ARTERIAL O DIABETES. MANIFIESTA EL FAMILIAR QUE
TIENE ANTECEDENTES DE ALZAHIMER (SIC) UNOS HERMANOS.
AL
EXAMEN MENTAL ACTUAL. ALERTA ORIETADA (SIC) CON CONCIENCIA PARCIAL DE LOS
SÍNTOMAS, SE RELACIONA POCO CON EL MEDIO, NIEGA ALUCINACIONES, PENSAMIENTO
LÓGICO SIN IDEAS DELIRANTES, SIN PLAN SUICIDA, AFECTO NIEGA TRESTASE (SIC) SI
ALGO DE ANSIEDAD DE FONDO, CICLO DEL SUEÑO SIN ALTERACIÓN. CON ALTERACIONES EN
LA MEMORIA RESIENTE. ITROSPECCIÓN PARCIAL, PROSPECCIÓN INCIERTA.
ANÁLISIS:
PACIENTE CON SÍNTOMAS CLAROS DE ENFERMEDAD DEMENCIA NO ESPECIFICADAS CON
ALTERACIONES EN LA MEMORIA, EL AFCTO (SIC) Y LA PRESENCIA DE LIMITACIONES
COGNITIVA.
DX. DEMENCIA SIN
ESPECIFICAR---EPISODIO DEPRESIVO SIN ESPECIFICAR”.
Por su parte, el doctor Antonio Amaris,
en su diagnóstico del 28 de enero de 2020, resalta lo siguiente en enfermedad
actual:
“paciente
femenino que asiste a consulta en compañía de su sobrina, cuadro clínico hace
más de 5 años caracterizado por olvidos recurrentes, pregunta por familiares
fallecidos, episodios de tristeza, agresiva; orientada como persona,
desorientada en tiempo y en espacio, sueño intranquilo, memoria e inteligencia
no exploradas en su totalidad por lo que se sugiere aplicación de protocolo
neuropsicológico completo”.
Asimismo, se anota en “REVISIÓN POR
SISTEMAS” Psicológico: DEMENCIA DE LA MEMORIA; y, en “SISTEMA
NEUROLÓGICO”: DEMENCIA. De igual manera, en la sección “historia
familiar”, se evidencia que Gloria Guerra Cotes se “independiente en el
40% de las actividades de la vida diaria”; y, finalmente, se le
diagnostica: ENFERMEDAD DE ALZHEIMER, NO ESPECIFICADA.
En ese sentido es claro que la UGPP
tenía conocimiento, desde la presentación del derecho de petición, sobre las
condiciones físicas y mentales de Gladis Guerra Cotes, las cuales eran
suficientes para demostrar la condición de invalidez de Gladis Guerra Cotes y,
por tanto, su incapacidad para laborar.
En consecuencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional declara que la Unidad de Gestión Pensional
y Parafiscales -UGPP-, al proferir el oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo
de 2019 y la Resolución RPD 006725 del 11 de marzo de 2020 vulneró los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso administrativo, a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna. Por ello, la Sala amparará estos
derechos fundamentales vulnerados a la señora Gladis Guerra Cotes. En consecuencia,
(ii) revocará las decisiones que se profirieron en el trámite de
tutela; (ii) dejará sin efectos el oficio N° 2019180007727031 del
28 de mayo de 2019 y la Resolución RPD 006725 del 11 de marzo de 2020,
proferidos por la entidad accionada; y, (iii) ordenará que, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
la presente providencia, la entidad accionada expida un acto donde declare la sustitución
pensional a favor de la señora Gladis Guerra Cotes.
2.     Sobre
la incursión en deslealtad procesal por parte de la UGPP en el caso concreto
Ahora bien, en lo que respecta a la
actuación que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales adelantó posterior
al auto que emitió la Sala de Revisión Novena de esta Corporación con la
finalidad de verificar y esclarecer los hechos que motivaron la acción de
tutela que instauró la señora Esilda Francisca Guerra y es objeto de estudio,
se observó que la UGPP no obró conforme los principios de buena fe y lealtad
procesal, pues estos actos se omitieron sin razón, aun cuando sustentan la
decisión que niega la sustitución pensional de la señora Gladis Guerra Cotes.
De modo que, la decisión que la UGPP
emite el 11 de marzo de 2020 omitió evaluar el concepto que se aportó como material
probatorio y fue puesto a conocimiento ante la UGPP por la señora Esilda
Francisca en el mes de febrero, y que emite la Sociedad Unidad Integral de
Salud Mental (SION) S.A y tiene plena validez, pues determina que la señora
Gladis Guerra Cotes desde hace 5 años padece de esquizofrenia, y esta la obliga
a depender de un tercero en un 60%.
Así las cosas, es innegable que los
fines atados al Estado Social de Derecho fueron desconocidos por la UGPP, quien
en un principio rechazo la petición, conforme con argumentos incongruentes,
para después adelantar una actuación que no informó a esta Corporación e
impulsó requisitos imposibles de cumplir en medio de las medidas que el
Gobierno Nacional dispuso en cuidado de la población mayor, en razón del
Covid-19.
En síntesis, dicha actuación de la UGPP
fue incongruente y negligente pues dilató el proceso objeto de estudio al
esquivar hechos notorios, que en efecto generan zozobra desde el año 2019 hasta
fecha, y una merma en los derechos fundamentales de la señora Gladis Guerra
Cotes, toda vez que, se corrobora del material probatorio que dependía
económicamente de la señora Ivis María Guerra Cotes desde el año 2015 por
motivos de la esquizofrenia que padece la señora Gladys Guerra Cotes
determinada mediante concepto del médico especialista de la EPS a la que está
afiliada, y de la que recibe el respectivo tratamiento de años atrás, además de
que en este concepto se informa de manera precisa que cuenta con un 40% de
autonomía, es decir, que tiene una pérdida del 60% de su capacidad que la
obliga a depender de un tercero, y en vista del tratamiento y suministro de
medicamentos que se ordena, según la historia clínica y los dictámenes de los
médicos tratantes, su enfermedad con el tiempo tiende a empeorar.
3.     Órdenes
a adoptar en el caso concreto
Como consecuencia de la vulneración a
los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital, al derecho de petición y al debido proceso
de Gladis Guerra Cotes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la
presente providencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
adoptará las siguientes órdenes para la protección de los derechos
fundamentales.
En primer lugar, revocará las sentencias
proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C, del 25 de junio de 2019 que
negó la protección de los derechos fundamentales; y en segunda instancia, la
decisión proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “F”, mediante la cual modificó la
sentencia de primera instancia para declarar improcedente la acción de tutela.
En consecuencia, amparará los derechos fundamentales a la seguridad social, a
la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al derecho de petición y al
debido proceso de Gladis Guerra Cotes, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de la presente providencia.
En segundo lugar, dejará sin efectos el
oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019 y la Resolución RDP006725 del
11 de marzo del 2020 proferidas por la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales -UGPP-, de conformidad con las consideraciones de la presente
providencia. En seguida, ordenará a la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales -UGPP- que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de la presente providencia, expida el acto
administrativo en el cual reconozca a Gladis Guerra Cotes como beneficiaria de
la sustitución pensional de la causante Ivis María Guerra Cotes. La entidad
deberá incluir en nómina la actora para que la primera mesada pensional sea
cancelada, a más tardar, dentro del mes siguiente a la notificación de la
presente providencia.
En cuarto lugar, ordenará a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales que, en el
término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente
sentencia, pague a la señora Gladis Guerra Cotes el retroactivo de las mesadas
pensionales causadas no prescritas desde el fallecimiento de Ivis María Guerra
Cotes hasta el día en que se haga efectivo el reconocimiento de la sustitución
pensional.
En efecto, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional[127],
si bien la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela no es el
medio para resolver la posibilidad de reconocer el retroactivo pensional debido
a que es una pretensión económica, en determinadas ocasiones el reconocimiento
de esta pretensión económica conlleva la garantía de derechos fundamentales[128]. Por
ello, ha sostenido que, para la procedencia del reconocimiento de este derecho[129], es
necesario que se identifiquen las siguientes dos (2) condiciones, saber: (i)
certeza en la configuración del derecho pensional; y, (ii)
evidencia sobre la afectación del derecho fundamental.
En el caso concreto, se evidencia el
cumplimiento de estos dos requisitos. En primer lugar, como se estudió atrás,
la agenciada cumple con la relación filial, dependía económicamente de Ivis
Guerra Cotes -fallecida- y se encuentra en una condición de discapacidad, de
conformidad con las pruebas aportadas al presente proceso de tutela. En segundo
lugar, al estudiar la dependencia económica de la agenciada, se evidencia que
la falta del reconocimiento del derecho pensional afecta de manera grave el
derecho fundamental al mínimo vital, pues sostenía una vida en condiciones
dignas gracias a la ayuda económica que le otorgaba su hermana gracias a que
recibía la pensión de vejez. En ese sentido, se configuran las exigencias
jurisprudenciales para el reconocimiento del retroactivo pensional del que es
titular Gloria Guerra Cotes.
Finalmente, en virtud del artículo 53 de
la Ley 1996 de 2019 y a partir de las consideraciones expuestas, advertirá a la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales que no podrá exigir el inicio de
trámite de interdicción para reconocer la sustitución pensional que solicita en
los procesos de solicitud de pensión de sobrevivientes o sustitución pensional,
de conformidad con lo expuesta en la parte motiva de la presente providencia.
IV.
SÍNTESIS
Le corresponde a la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional estudiar las sentencias de tutela
proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C, del 25 de junio de 2019; y, en
segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante
decisión del 14 de agosto del mismo año, dentro del trámite de la acción de
tutela incoada por la señora Esilda Francisca Guerra Araujo, quien actúa en
calidad de agente oficioso de la señora Gladis Guerra Cotes, contra la Unidad
de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
Ivis María Guerra Cotes era titular de
la pensión reconocida por CAJANAL -hoy UGPP- y convivió con Gladis Guerra Cotes
hasta el 3 de abril de 2017, día del fallecimiento. Por lo anterior, el 22 de
mayo de 2019, Esilda Francisca Guerra Araujo, en calidad de agente oficioso,
presentó derecho de petición a la UGPP con la finalidad de que esta entidad
reconozca la sustitución pensional a favor de Gladis Guerra Cotes, por ser
hermana en condición de invalidez. En respuesta del 28 de mayo de 2019, la UGPP
se abstuvo de pronunciamiento de fondo, pues no probó la calidad de profesional
del derecho para agenciar oficiosamente el derecho pensional de Gladis Guerra
Cotes, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior, el 10 de junio de 2019,
Esilda Francisca Guerra Araujo, en calidad de agente oficiosa, presentó acción
de tutela contra la UGPP, donde solicitó la protección a los derechos
fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social y, en
consecuencia, pretendió que se le reconozca la titularidad de la sustitución
pensional a Gladis Guerra Cotes por ser hermana en condición de invalidez. En
respuesta, la UGPP consideró que la acción de tutela se debe declarar
improcedente, pues la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar
prestaciones económicas; y, en su defecto, solicitó que se debe negar las
pretensiones, en virtud de que las exigencias solicitadas para el
reconocimiento de la sustitución pensional están amparadas por la Ley.
En sede de revisión, el 23 de enero de
2020, se evidenció que la UGPP requirió a Esilda Francisca Guerra Araujo con la
finalidad de que aportara a la carpeta pensional pruebas que demostraran la
dependencia económica que tenía Gladis Guerra Cotes a Ivis María Guerra Cotes.
Asimismo, solicitó que allegara el dictamen de pérdida de capacidad laboral
para probar la condición de invalidez.
En respuesta al requerimiento, el 18 de
febrero de 2020, Esilda Francisca Guerra Araujo sostuvo que era suficiente con
las declaraciones extrajudiciales aportadas por Gracielys Calderón y Leidys
Oñate Araujo donde se prueba su dependencia económica; y, en torno al dictamen
de pérdida de capacidad laboral, expresó que (i) al no tener
vinculación laboral, no puede exigir a las entidades correspondientes la
práctica de dicho examen; (ii) acudir de manera particular a
ellas implica un costo económico alto que no pueden asumir; y, (iii)
para ello es suficiente la historia clínica que se había aportado. Por lo
anterior, la UGPP, a través de la Resolución RDP 006725 del 11 de marzo de
2020, negó el reconocimiento de la sustitución pensional a Gladis Guerra Cotes.
Argumentó que Esilda Francisca Guerra Araujo no había aportado el dictamen de
pérdida de capacidad laboral de conformidad con los artículos 38, 41 y 42 de la
Ley 100 de 1993, los artículos 28 y 40 del Decreto 1352 de 2013 y que los debió
aportar, en atención a la carga de la prueba establecida en el artículo 167 del
Código General del Proceso.
En la resolución del caso concreto, la
Sala Novena de Revisión estudia la procedencia de la acción de tutela y la
eventual vulneración a los derechos fundamentales invocados por la agente
oficiosa.
En torno a la procedencia, la Sala
constata que se cumple con la legitimidad por activa y por pasiva, pues
Esilda Francisca Guerra Araujo expresa que actúa expresamente en condición de
agente oficiosa de Gladis Guerra Cotes; existe imposibilidad física y psíquica
para que Gladis Guerra Cotes agencie directamente la protección de sus derechos
fundamentales y, en ese sentido, es desproporcionado que exprese aceptación
sobre la agencia oficiosa, de conformidad con la jurisprudencia constitucional.
Frente a la legitimidad por pasiva, la Sala encuentra que es la UGPP quien, por
ministerio de la ley, debe reconocer derechos pensionales como los que se
solicita en el presente caso.
Frente al principio de subsidiariedad,
la Sala encuentra que, aun cuando dispone del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, dicha acción es ineficaz, pues, por una parte, la
agenciada es un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en
graves condiciones de vulnerabilidad -insatisfacción de algunas necesidades
básicas que impide la contratación de un abogado, enfermedad psíquica, entre
otras. Por tal motivo, los medios ordinarios de defensa judicial resultan
ineficaces para amparar sus derechos, pues pese a ser idóneos para resolver el
problema que ella plantea, los tiempos y las cargas que le son propios resultan
exagerados ante la urgencia de la protección que se requiere.
Sobre el criterio de inmediatez,
se evidencia que, conforme con la jurisprudencia constitucional, aun cuando la
UGPP realizó actuaciones en sede de Revisión, estas siguen sin remediar una
supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegada por la agente
oficiosa. Por tanto, la vulneración a estos continúa siendo actual en el tiempo
y, por ello, se considera que la acción de tutela supera el principio de
inmediatez.
Una vez concluida la verificación de los
requisitos de admisibilidad de la acción de tutela, la Sala encontró que la
UGPP desconoció los derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de Gladis Guerra Cotes, a
través del oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019 y la Resolución
RDP 006725 del 11 de marzo de 2020.
En torno al oficio N° 2019180007727031
del 28 de mayo de 2019, la Sala encuentra que la UGPP vulneró los
derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo. En
efecto, evidenció que la entidad accionada interpretó indebidamente la calidad
de representación de Esilda Francisca Guerra Araujo con respecto a Gladis
Guerra Cotes. De la petición presentada, la agente oficiosa nunca expuso que
ella era abogada y, por tanto, actuaba en tal condición. Por ello, la UGPP le
pidió una prueba imposible de demostrar como lo es acreditar la condición de
abogada. Por el contrario, el inicio de una actuación administrativa a través
de la agencia oficiosa se enmarca dentro de una de las formas legítimas del
derecho de petición en interés particular, pues lo hace con respecto a una
persona determinada; y, a su vez, cumple con los mandatos de la Ley 1251 de
2008 y la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, al
realizar acciones tendientes para la mejora de las condiciones de vida de una
persona de la tercera edad en condición de discapacidad.
Además de lo anterior, la UGPP utilizó
una norma que no era aplicable al caso concreto. El artículo 77 de la Ley 1437
de 2011 -que aplicó la entidad- hace referencia a que, en el evento de
interponer los recursos de ley contra los actos de la administración, el agente
oficioso debe tener la calidad de abogado. Sin embargo, la accionante no estaba
interponiendo recurso de reposición o apelación. Por el contrario, hasta ahora
se encontraba iniciando un derecho de petición para solicitar la sustitución
pensional de Gladis Guerra Cotes.
Asimismo, consideró que la UGPP
desconoció las normas de protección a las personas en condición de
discapacidad. La UGPP sostuvo que es necesario obtener el dictamen de pérdida
de capacidad laboral para así iniciar un proceso de interdicción, que conlleva
la asignación de un tutor para que velara por los eventuales recursos que le
fueran asignados. Frente a ello, la Sala considera que, en virtud del artículo
53 de la Ley 1996 de 2019, está prohibido iniciar trámites de interdicción o
cualquier trámite público o privado con la finalidad de coartar la autonomía de
las personas en condición de discapacidad. En ese sentido, la afirmación
realizada por la UGPP, lejos de atender derechos fundamentales, sugiere una
sustracción total de la capacidad jurídica de la agenciada para definir de
manera autónoma sobre la administración de la sustitución pensional, por tanto,
la Sala considera reprochable la posición de la entidad accionada.
Por su parte, sobre la Resolución
RDP006725 del 11 de marzo del 2020, la Sala constata la vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna de Gladis Guerra Cotes
Sobre la trasgresión al derecho
fundamental al debido proceso, la Sala considera que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, el exigir el dictamen de pérdida de capacidad
laboral como único medio probatorio para demostrar la discapacidad de Gloria
Guerra Cotes vulnera el principio de libertad probatoria que rige el
procedimiento administrativo. Por tal motivo, imponer como tarifa probatoria el
dictamen de pérdida de capacidad laboral, desconoce que dicha situación fáctica
puede ser comprobada a través de otros medios que tiene la misma idoneidad
probatoria de dicha condición.
En virtud de lo anterior, se desconocieron
los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida
digna. Ello como consecuencia de que, al considerar como prueba única el
dictamen de pérdida de capacidad laboral, no examinó otros documentos que
probaban, no solo la condición de discapacidad, sino los demás requisitos
exigidos para acceder a la sustitución pensional. De las pruebas aportadas al
trámite administrativo y de revisión, la Sala logra corroborar que (i)
Gladis Guerra Cotes es hermana de Ivis María Guerra Cotes a partir de los
documentos pertinentes; (ii) Gladis Guerra Cotes dependía
económicamente de Ivis María Guerra Cotes según declaraciones extrajudiciales;
y, (iii) con anterioridad al fallecimiento de Ivis María Guerra
Cotes, según el historial clínico, Gladis Guerra Cotes padecía de afecciones
psíquicas que le impedían tener conciencia clara de la realidad; asimismo, las
actividades que realiza a diario debe desarrollarlas mayoritariamente
acompañada y estas afecciones, de conformidad con las pruebas, incrementan sus
efectos con el paso del tiempo, razón por la cual, se encuentra probado el
requisito de discapacidad.
Como consecuencia de la vulneración a
los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital, al derecho de petición y al debido proceso
de Gladis Guerra Cotes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la
presente providencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
adoptará las siguientes órdenes para la protección de los derechos
fundamentales.
En primer lugar, revocará las sentencias
proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C, del 25 de junio de 2019 que
negó la protección de los derechos fundamentales; y en segunda instancia, la
decisión proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “F”, mediante la cual modificó la
sentencia de primera instancia para declarar improcedente la acción de tutela.
En consecuencia, amparará los derechos fundamentales a la seguridad social, a
la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al derecho de petición y al
debido proceso de Gladis Guerra Cotes, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de la presente providencia.
En segundo lugar, dejará sin efectos el
oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019 y la Resolución RDP006725 del
11 de marzo del 2020 proferidas por la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales -UGPP-, de conformidad con las consideraciones de la presente
providencia. En seguida, ordenará a la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales -UGPP- que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de la presente providencia, expida el acto
administrativo en el cual reconozca a Gladis Guerra Cotes como beneficiaria de
la sustitución pensional de la causante Ivis María Guerra Cotes. La entidad
deberá incluir en nómina la actora para que la primera mesada pensional sea
cancelada, a más tardar, dentro del mes siguiente a la notificación de la
presente providencia.
En cuarto lugar, ordenará a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales que, en el
término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente
sentencia, pague a la señora Gladis Guerra Cotes el retroactivo de las mesadas
pensionales causadas no prescritas desde el fallecimiento de Ivis María Guerra
Cotes hasta el día en que se haga efectivo el reconocimiento de la sustitución
pensional.
Finalmente, en virtud del artículo 53 de
la Ley 1996 de 2019 y a partir de las consideraciones expuestas, advertirá a la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales que no podrá exigir el inicio de
trámite de interdicción para reconocer la sustitución pensional que solicita en
los procesos de solicitud de pensión de sobrevivientes o sustitución pensional,
de conformidad con lo expuesta en la parte motiva de la presente providencia.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las
sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C, del 25 de junio de 2019 que
negó la protección de los derechos fundamentales; y en segunda instancia, la
decisión proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “F”, mediante la cual modificó la
sentencia de primera instancia para declarar improcedente la acción de tutela.
En consecuencia, AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad
social, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al derecho de
petición y al debido proceso de Gladis Guerra Cotes, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO.- DEJAR SIN
EFECTOS el oficio N° 2019180007727031 del 28 de mayo de 2019 y la
Resolución RDP006725 del 11 de marzo del 2020 proferidas por la Unidad de
Gestión de Pensiones y Parafiscales -UGPP-, de conformidad con las
consideraciones de la presente providencia.
TERCERO.- ORDENAR a
la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales -UGPP- que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente
providencia, expida el acto administrativo en el cual reconozca a Gladis Guerra
Cotes como beneficiaria de la sustitución pensional de la causante Ivis María
Guerra Cotes. La entidad debe incluir en nómina la actora para que la primera
mesada pensional sea cancelada, a más tardar, dentro del mes siguiente a la
notificación de la presente providencia.
CUARTO.- ORDENAR
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales que,
en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, pague a la señora Gladis Guerra Cotes el retroactivo de las
mesadas pensionales causadas no prescritas desde el fallecimiento de Ivis María
Guerra Cotes hasta el día en que se haga efectivo el reconocimiento de la
sustitución pensional.
QUINTO.- En virtud del
artículo 53 de la Ley 1996 de 2019 y a partir de las consideraciones expuestas,
ADVERTIR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales que no podrá
exigir el inicio de trámite de interdicción para reconocer la sustitución
pensional que solicita en los procesos de solicitud de pensión de
sobrevivientes o sustitución pensional, de conformidad con lo expuesta en la
parte motiva de la presente providencia.
SEXTO.- Por Secretaría
General de la Corte Constitucional, LIBRAR las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
RICHARD RAMIREZ GRISALES
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A
LA SENTENCIA T-392/20
Expediente:
T-7.609.701
Magistrado
ponente: Alberto Rojas Ríos
Con el debido respeto por las decisiones
adoptadas por la Sala Novena de Revisión, presento aclaración de voto en
relación con la sentencia de la referencia. Comparto plenamente los resolutivos
de la decisión; sin embargo, considero necesario precisar el alcance de las reglas
fijadas en la parte motiva en relación con (i) la facultad del
juez de tutela para reconocer el retroactivo pensional; y (ii) la
libertad probatoria para demostrar la condición de invalidez.
1.
La
facultad del juez de tutela de reconocer el retroactivo pensional
Concuerdo con la mayoría de la Sala en
que en este caso era procedente reconocer el retroactivo pensional. Sin
embargo, considero necesario delimitar el alcance de la regla por virtud de la
cual el juez de tutela puede reconocer este tipo de pretensiones y precisar las
razones por las cuales considero que en este caso era procedente ordenar su
pago.
a. El carácter excepcional del
reconocimiento del retroactivo pensional. Por regla
general, el juez de tutela no está facultado para ordenar el reconocimiento
retroactivo de mesadas pensionales. Esto, porque la solicitud de pago del
retroactivo es una pretensión de contenido económico que, en principio, carece
de relevancia iusfundamental y cuyo estudio corresponde al juez
ordinario. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional[130]
ha sostenido que, excepcionalmente, el juez de tutela puede ordenar su
pago si se cumplen tres requisitos. Primero, que la existencia del derecho sea cierta,
lo que implica que de las pruebas obrantes en el proceso se pueda inferir de
manera clara y evidente que el accionante es titular de la pensión y del
retroactivo. Segundo, debe existir evidencia que demuestre inequívocamente
que el no pago del retroactivo afecta el mínimo vital del accionante dado que
la mesada pensional, (i) es su único medio de subsistencia, y (ii)
es insuficiente para cubrir sus necesidades básicas. Tercero, la afectación al
mínimo vital debe ser imputable a una conducta antijurídica de la entidad
accionada. Para acreditar este último requisito no basta con que la entidad
accionada se haya negado al reconocimiento, sino que es necesario demostrar que
la negativa hubiere sido manifiestamente arbitraria.
b. La procedencia del reconocimiento del
retroactivo en este caso. La sentencia no realizó una valoración
pormenorizada del cumplimiento de los primeros dos requisitos descritos y
omitió referirse al tercero. Considero que un estudio riguroso de estos
requisitos era fundamental, no solo para garantizar la línea jurisprudencial en
la materia, sino para evitar que en casos futuros se realice un análisis que
desconozca la competencia del juez ordinario y, correlativamente, la naturaleza
excepcional de la facultad del juez de tutela para reconocer el retroactivo
pensional. En cualquier caso, encuentro que en el sub examine estos
requisitos se encontraban acreditados, porque (i) existía certeza del
derecho pensional; (ii) el no pago del retroactivo hubiera vulnerado el
mínimo vital de la accionante, quien se encuentra en una situación de extrema
vulnerabilidad dado que tiene 87 años, padece de enfermedades psiquiátricas y
dependía económicamente de su hermana fallecida; y (iii) la UGPP
incurrió en un exceso ritual manifiesto al negarse a reconocer la pensión, pues
condicionó su pago al cumplimiento de requisitos formales, que no estaban
dispuestos en la ley, y que carecían de utilidad para acreditar el derecho a la
pensión.
2.
La
prueba de la condición de invalidez
La mayoría de la Sala Plena concluyó que
la historia clínica de la accionante debía admitirse como prueba de su
condición de invalidez, con fundamento en una regla general, por virtud de la
cual, los ciudadanos pueden acreditar el cumplimiento de cualquier requisito
para acceder a un derecho pensional “en un marco de libertad probatoria”.
Concuerdo con la mayoría de la Sala con que en este caso la historia
clínica debía admitirse como prueba de la condición de invalidez; sin embargo,
discrepo de la regla general de libertad probatoria que sirvió de fundamento
para llegar a esta conclusión.
De acuerdo con la ley y la
jurisprudencia constitucional[131],
por regla general, la condición de invalidez debe probarse mediante el dictamen
proferido por las juntas de calificación de invalidez. En efecto, los artículos
41, 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 prescriben que las juntas de calificación de
invalidez son las encargadas de dictaminar la condición de invalidez de los
ciudadanos que desean acceder a un derecho pensional. Asimismo, prevén la metodología
y contenido del dictamen. En concreto, disponen que el dictamen debe realizarse
con fundamento en el manual único de calificación y precisan que este
debe contener la definición del porcentaje de pérdida de capacidad
laboral.
En estos términos, concluyo que el
legislador determinó que el documento con la pertinencia, conducencia y
utilidad para probar de forma inequívoca el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral, y por ende la condición de invalidez, es el dictamen de la junta de
calificación. Por lo tanto, el juez de tutela únicamente puede aceptar que la
condición de invalidez se acredite mediante un documento distinto solo de
manera excepcional. En particular, en aquellos casos en los que, como el
sub examine: (i) exigir al accionante acudir al proceso de
calificación de invalidez ordinario constituye una carga desproporcionada que
puede afectar sus derechos fundamentales; y (ii) los documentos
aportados por el accionante demuestran la condición de invalidez requerida para
tener derecho al reconocimiento a la prestación económica.
Cordialmente,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
[1] Tanto en el escrito
presentado a la UGPP como en el escrito de tutela, la agente oficiosa hace
referencia a la pensión de sobrevivientes. Sin embargo, la Sala se referirá a
ella como sustitución pensional, pues, como se estudiará más adelante, aun
cuando tienen similar regulación, son diferentes en su naturaleza y requisitos
para acceder a ellas; y, para el caso, concreto, como se reclama la pensión ya
obtenida de Ivis María Guerra Cotes, la figura correspondiente es la
sustitución pensional.
[2] Folios 30 a 33 del
cuaderno de primera instancia.
[3] Folios 1 a 10 del
cuaderno de primera instancia.
[4] Folios 3 a 8 del
cuaderno de primera instancia.
[5] Folios 4 y 5 del
cuaderno de primera instancia.
[6] Folios 43 a 51 del
cuaderno de primera instancia.
[7] Folios 45 y 45
reverso del cuaderno de primera instancia.
[8] Folios 45 reverso y
46 del cuaderno de primera instancia.
[9] Folios 46 reverso y
47 del cuaderno de primera instancia.
[10] Folios 48 y 49 del
cuaderno de primera instancia.
[11] Folio 49 reverso del
cuaderno de primera instancia.
[12] Folio 49 reverso del
cuaderno de primera instancia.
[13] Folio 50 del cuaderno
de primera instancia.
[14] Folio 86 del cuaderno
de primera instancia.
[15] Folio 85 reverso del
cuaderno de primera instancia.
[16] Folio 86 del cuaderno
de primera instancia.
[17] Folios 93 y
siguientes del cuaderno de primera instancia.
[18] Folios 9 reverso y 10
del cuaderno de segunda instancia.
[19] Folio 107 del
cuaderno de revisión.
[20] Folio 72 del cuaderno
de revisión.
[21] Folio 74 del cuaderno
de revisión.
[22] Folio 74 reverso del
cuaderno de revisión.
[23] Folio 74 reverso del
cuaderno de revisión.
[24] Folio 74 reverso del
cuaderno de revisión.
[25] Folio 74 reverso del
cuaderno de revisión.
[26] Folios 74 reverso y
75 del cuaderno de revisión.
[27] Folio 75 de cuaderno
de revisión.
[28] Folios 44 a 49 del
cuaderno de revisión.
[29] Folio 45 reverso del
cuaderno de revisión.
[30] Folio 46 del cuaderno
de revisión.
[31] Folio 46 del cuaderno
de revisión.
[32] Folio 46 reverso del
cuaderno de revisión.
[33] Folio 47 del cuaderno
de revisión.
[34] Folio 47 del cuaderno
de revisión.
[35] Folio 12 del cuaderno
de primera instancia.
[36] Folio 13 del cuaderno
de primera instancia.
[37] Folio 14 del cuaderno
de primera instancia.
[38] Folio 15 del cuaderno
de primera instancia.
[39] Folio 16 del cuaderno
de primera instancia.
[40] Folio 17 del cuaderno
de primera instancia.
[41] Folios 18, 19 y 20
del cuaderno de primera instancia.
[42] Folio 21 del cuaderno
de primera instancia.
[43] Folio 22 del cuaderno
de primera instancia.
[44] Folio 23 del cuaderno
de primera instancia.
[45] Folios 24 y 25 del
cuaderno de primera instancia.
[46] Folios 26 a 28 del
cuaderno de primera instancia.
[47] Folios 30 a 33 del
cuaderno de primera instancia.
[48] Folio 73 del cuaderno
de revisión.
[49] Folio 77 del cuaderno
de revisión.
[50] Folio 77 reverso del
cuaderno de revisión.
[51] Folio 78 del cuaderno
de revisión.
[52] Folios 78 reverso y
79 del cuaderno de revisión.
[53] Folio 79 respaldo a
81 respaldo del cuaderno de revisión.
[54] Folios 83 a 86 del
cuaderno de revisión.
[55] Folios 101 reverso a
102 reverso del cuaderno de revisión.
[56] Folio 107 del
cuaderno de revisión.
[57] Folio 108 del
cuaderno de revisión.
[58] Folio 109 del
cuaderno de revisión.
[59] Folio 110 del
cuaderno de revisión.
[60] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012.
[61] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012.
[62] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012.
[63] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012.
[64] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012 y sentencia T-111 de 1994.
[65] Corte Constitucional.
Sentencias T-273 de 2018, T-806 de 2011 y T-957 de 2012.
[66] Corte Constitucional.
Sentencia SU-453 de 2019.
[67] Corte Constitucional.
Sentencia T-613 de 2016.
[68] Corte Constitucional.
Sentencia T-613 de 2016.
[69] Corte Constitucional.
Sentencia T-281 de 2018.
[70] Corte Constitucional.
Sentencia T-471 de 2014.
[71] Esta norma aparece
derogada en virtud del artículo 4 de la Ley 1574 de 2012 “Por la cual se
regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes”. El artículo 4° de dicha norma establece lo siguiente:
“Artículo 4. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga los Decretos 1160 de 1986 y 1889 de 1994 en lo
pertinente”. En ese sentido, la norma deroga de manera expresa, tácita u
orgánica la totalidad del Decreto 1889 de 1994. Por el contrario, su vigencia
está condicionada a las materias reglamentadas expresamente por la Ley y que
suprimen la vigencia que de ellas se refleje en el decreto en comento. De
manera particular, la Ley no reglamenta o estatuye elemento alguno o contrario
a lo establecido por el Decreto 1889 de 1994 en materia probatoria del Estado
Civil y Parentesco para efectos de la reclamación de derechos pensionales. Por
tal motivo, el artículo 13 del Decreto 1889 de 1994 continúa vigente.
[72] Decreto 1889 de 1994
“Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”. Artículo
13.
[73] Decreto 1889 de 1994
“Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”. Artículo
13, parágrafo único. De conformidad con el concepto 1492 de 2009, El Instituto
de Seguros Sociales consideró que debe leerse que la norma a la que hace
referencia el artículo 13 del Decreto 1889 de 1994 es al Decreto 1260 de 1970.
[74] Decreto 1260 de 1970
“Por el cual se expide el estatuto del registro del estado civil de las
personas”. Artículo 105.
[75] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia
13001233100020000033202 (39307). Sentencia del 22 de agosto de 2013. CP. Hernán
Andrade.
[76] Corte Constitucional.
Sentencia T-822 de 2008.
[77] Corte Constitucional.
Sentencia T-822 de 2008.
[78] Corte Constitucional.
Sentencia T-822 de 2008.
[79] Corte Constitucional.
Sentencia T-140 de 2013.
[80] Corte Constitucional.
Sentencia T-140 de 2013. En efecto, la Corte consideró que “con base en
el expediente administrativo, esta Corporación estima que existe parentesco de
padre e hija, entre el causante el señor Martín Caballero Garrillo y la señora
Mary Caballero Gómez, la peticionaria de la pensión de sobrevivencia. Este
vinculó fue demostrado ante CAJANAL, entidad que en la resolución UGM 020276
del 14 de diciembre de 2011 aceptó que no existe otro beneficiario con mejor
derecho que la actora (folio 15 Cuaderno No 2).   Adicionalmente, las instituciones
demandadas en ningún acto del procedimiento administrativo y del presente
proceso judicial afirmaron que no existe la relación entre los sujetos
referidos.”
[81] Corte Constitucional.
Sentencia T-273 de 2018. Al respecto sostuvo lo siguiente: “Se encuentra
acreditado (…) El parentesco, pues el peticionario allegó el registro civil
de nacimiento de su hermana Yomaira y el registro civil de defunción de su
padre. Además, tal relación civil fue admitida por la entidad accionada, al
resolver la solicitud reconocimiento de la sustitución pensional y los recursos
interpuestos.”
[82] Corte Constitucional.
Sentencia T-281 de 2018.
[83] Corte Constitucional.
Sentencia T-281 de 2018.
[84] Corte Constitucional.
Sentencia T-281 de 2018.
[85] Corte Constitucional.
Sentencia T-281 de 2018.
[86] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017.
[87] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017.
[88] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017
[89] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017 y C-111 de 2006.
[90] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017
[91] Corte Constitucional.
Sentencia T-012 de 2017. En la sentencia T-187 de 2016, la Corte sostuvo que “En
relación con el requisito de la dependencia económica entre el solicitante y su
familiar fallecido, se ha presentado una discusión sobre el grado de
dependencia requerido. Más particularmente, la pregunta que se ha hecho la Sala
Plena y las distintas Salas de Revisión de esta Corporación es la siguiente:
¿Es necesario que el solicitante carezca de todo tipo de ingreso para reclamar
la pensión de sobrevivientes o, por el contrario, puede acceder a tal
prestación aun cuando tiene ingresos adicionales? La respuesta es afirmativa,
pero está condicionada a que los ingresos adicionales haya y sigan siendo
insuficientes para convertir a la persona en situación de invalidez en un
sujeto económicamente autosuficiente. En ese sentido, la Corte ha rechazado
toda equiparación entre la dependencia económica y el estado de indigencia o
absoluta pobreza, afirmando que siempre habrá subordinación cuando la persona
requiera total o parcialmente de los ingresos de otra para cubrir sus
necesidades básicas. Una postura contraria, vulneraría los derechos
fundamentales del actor a la seguridad social y al mínimo vital, desconociendo
los arduos esfuerzos que ha emprendido para mejorar su nivel de vida, pese a
las serias limitaciones físicas, laborales y sociales que enfrenta.”
[92] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[93] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[94] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[95] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[96] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[97] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015 y C-111 de 2006.
[98] Corte Constitucional.
Sentencias T-546 de 2015.
[99] Corte Constitucional.
Sentencia T-426 de 2019. Al respecto, la Corte Constitucional encontró probada
dicha dependencia económica a partir de las siguientes pruebas: “(i)
las declaraciones con fines extraprocesales rendidas por los señores Blanca
Edith Valderrama Castro, Edgar Jiménez Gutiérrez, Humberto Rodríguez Rojas,
Jorge Eliecer López Alvarado, Yamile Andrea Reyes Silva, Miguel Valderrama
Castro, Abel Valderrama Castro, Alfredo Valderrama Castro y Nancy Valderrama
Castro, mediante las cuales los comparecientes afirmaron que la peticionaria y
el señor Alexander Valderrama vivían bajo el mismo techo, y este último cubría
todos los gastos de la solicitante; (ii) el contrato de arrendamiento de
la vivienda que la actora compartía con su hijo, en el que ella aparece como
arrendataria y su hijo como codeudor; y (iii) una declaración
extrajuicio rendida por el señor Edgar Jiménez Gutiérrez, en la que asegura que
el señor Alexander Valderrama Castro pagaba el canon de arrendamiento del
apartamento que él les arrendaba. De las pruebas reseñadas se deduce, primero,
que el señor Alexander Valderrama compartió techo con su madre mientras vivía y
le brindó lo necesario para vivir en condiciones dignas. De lo anterior dan
cuenta las múltiples declaraciones extrajuicio y el contrato de arrendamiento
aportados. En segundo lugar, la accionante no está en la capacidad de proveerse
los medios necesarios para subsistir. Lo anterior, porque (i) debido a su
avanzada edad no está en capacidad de trabajar; (ii) debe recurrir a un nieto
que, mientras estudia, le brinda lo necesario para alimentarse y pagar el canon
de arrendamiento; (iii) no recibe ninguna otra prestación económica o salario;
y (iv) si bien posee un predio en El Puejil, este no le reporta ningún
ingreso.”
[100] Corte Constitucional.
Sentencia T-617 de 2019.
[101] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[102] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[103] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[104] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[105] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[106] Corte Constitucional.
Sentencia T-373 de 2015.
[107] Corte Constitucional.
Sentencia T-317 de 2015.
[108] Corte Constitucional.
Sentencia T-317 de 2015.
[109] Corte Constitucional.
Sentencia T-317 de 2015.
[110] Corte Constitucional.
Sentencia T-995 de 2008.
[111] Corte Constitucional.
Sentencia T-995 de 2008.
[112] Corte Constitucional.
Sentencia T-995 de 2008. Al respecto, véase la sentencia T-531 de 2002. En dicha
providencia se señaló lo siguiente: “el requisito de ratificación se
introduce de una manera incipiente pero determinante en la sentencia T-044 de
1996. En ese caso no se concede la tutela pretendida por un falso agente debido
a que la agenciada no ratificó ni los hechos ni las pretensiones de la acción
incoada. En la sentencia T-277 de 1997 el agente oficioso esposo de la titular
del derecho a la salud, interpone una acción de tutela con el fin de que se
ordenara una intervención quirúrgica, la titular con posterioridad se dirigió
al juzgado y ratificó los hechos y las pretensiones, por lo cual la Corte
consideró que se configuraba en el caso la legitimación en la causa, por
consiguiente, consideró procedente entrar al examen de fondo sobre los hechos (…)”.
En todo caso, la Corte debe evaluar la situación fáctica que impide que el
titular de los derechos fundamentales no pueda ejercer de manera autónoma su
correspondiente defensa.
[113] Corte Constitucional.
Sentencia T-995 de 2008.
[114] Corte Constitucional.
Sentencias SU-961 de 1999 y SU-184 de 2019.
[115] Corte Constitucional.
Sentencias T-001 de 2020. En esta providencia se sostuvo que la acción de
tutela satisfacía el principio de inmediatez, pues, aun cuando se hubiese
interpuesto la acción de tutela en un término razonable, lo cierto es que se
trata de la reclamación de la sustitución pensional y, por tanto, la presunta
vulneración de derechos fundamentales se
y SU-1073 de 2012. En este caso
puntual, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que no aplica el
requisito en los casos de indexación de la primera mesada pensional.
[116] De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la idoneidad hace referencia a la aptitud del
medio para dar respuesta a la pregunta constitucional.
[117] Por su parte, la
eficacia consiste en la evaluación de la oportunidad e integralidad de la
respuesta.
[118] Corte Constitucional.
Sentencias T- 001 de 2020, T-472 de 2018 y SU-772 de 2014, entre otras.
[119] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 8. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional, como subregla
excepcional, ha sostenido que el juez constitucional puede conferir a la
entidad accionada la carga de acudir, dentro de los cuatro meses siguientes a
la notificación del fallo, a la jurisdicción correspondiente; y, en caso de no
hacerlo, la protección se torna definitiva. Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-322 de 2016, T-898 de 2018 y T-014 de 2015.
[120] Véase entre otras, la
sentencia T-007 de 2010. Allí se indicó que “En lo relativo a los requisitos
para la acreditación de la inminencia de un perjuicio irremediable, también
existe una doctrina constitucional consolidada, la cual prevé que para que
resulte comprobado este requisito debe acreditarse en el caso concreto que (i)
se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado
suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el
perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien
susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona;
(iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser
adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar
las circunstancias particulares del caso; y, (iv) las medidas de protección
deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de
oportunidad y eficiencia, que eviten la consumación de un daño irreparable”.
[121] De acuerdo con la
jurisprudencia, “la categoría de sujetos de especial protección
constitucional es una identificación y reconocimiento por parte del Estado a un
grupo de personas que, en virtud del artículo 13, inciso 3, de la Constitución
Política, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y, por tanto,
necesitan acciones institucionales concretas encaminadas a una especial
protección constitucional para remediar dicha situación de desigualdad.” En
ese sentido, la jurisprudencia ha indicado que, entre otros, se encuentran
dentro de esta categoría los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los
disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, las mujeres cabeza de familia, las
personas victimas de la violencia y aquellas que se encuentran en extrema
pobreza. Al respecto véase las sentencias T-001 de 2020, T-486 de 2010, T-719
de 2003, T-456 de 2004, T-700 de 2006, T-953 de 2008, T-707 de 2009, T-979 de
2011, T-1000 de 2012, T-395 de 2013, T-456 de 2004, T-684 de 2016, T-717 de
2016 y T-228 de 2017, entre otras que han identificado estos grupos poblacionales
como sujetos de especial protección constitucional.
[122] Han existido
escenarios constitucionales concretos donde la Corte Constitucional no ha
aplicado los mismos criterios para determinar la superación del principio de
subsidiariedad. Por ejemplo, en la sentencia T-001 de 2020, la Corte consideró
que se encontraba ante un sujeto de especial protección constitucional y, por
tanto, aun cuando existía medios judiciales de defensa para la protección de
sus derechos fundamentales -en el caso concreto de la reclamación de la pensión
de sobrevivientes ante la UGPP-, las condiciones particulares de la persona y
la desproporcionalidad que implicaba obligarla acudir a los mecanismos
ordinarios, hacían procedente la acción de tutela. Por el contrario, en el
escenario de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando la parte
accionante es una entidad pública -SU-184 de 2019-, la Corte Constitucional ha
exigido el cumplimiento de los mecanismos ordinarios y extraordinarios de
manera más rigurosa, pues no se evidenciaba afectación grave a derechos
fundamentales y, a su vez, no se encontraba ante un sujeto de especial
protección constitucional. En ese sentido, conforme con la jurisprudencia, “exigir
idénticas cargas procesales tanto a las personas que soportan diferencias
materiales relevantes como las que no se encuentran en estado de vulnerabilidad
alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción
constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de
condiciones”. Al respecto véase: Corte Constitucional. Sentencia T-074 de
2015.
[123] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012, T-239 de 2008, T-580 de 2008. En dicha providencia, la
Corte sostuvo que “la procedencia excepcional de la acción de tutela en los
casos de reconocimiento de pensiones, adquieren cierto grado de justificación
cuando sus titulares son personas de la tercera edad, ya que se trate de
sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentran en
situación de debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles un tratamiento
especial y diferencial más digno y proteccionista que el reconocido a los demás
miembros de la comunidad. Para la Corte, la tardanza o demora en la definición
de los conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a
través de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar
los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e
incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el
desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales”.
[124] De conformidad con el
artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, y en reiterada jurisprudencia, se ha
considerado que jueces constitucionales -incluso la Corte Constitucional-,
tienen el deber de amparar derechos fundamentales, aun cuando no se hayan
advertido por parte de los accionantes, cuando así lo evidencien. En ese
sentido, “la acción de tutela es una orientación preliminar del juez, quien
tiene a cargo la responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la
normatividad a las circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar
que ha sido desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto
del invocado y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe
a la luz de la Constitución.” Al respecto, entre muchas otras, puede
consultarse las sentencias T-067 de 2017, T-062 de 1995, T-310 de 1995, T-553 de 2008, T-146 de 2010 y SU-195 de
2012.
[125] Corte Constitucional.
Sentencia T-207 de 1997. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional
consideró que “En lo relativo a las finalidades que puede perseguir quien se
dirige respetuosamente a la autoridad pública, y en su caso a los particulares,
invocando el artículo 23 de la Constitución, cabe distinguir, como lo hace la
propia Carta, entre los motivos de interés general y los de interés particular.
Los primeros aluden a una cierta colectividad o a un grupo de personas, en cuyo
nombre actúa alguien para dirigirse al destinatario de la petición. En lo
referente al interés particular, si bien la norma no distingue y de la
Constitución no podría derivarse que el derecho de petición en esa modalidad
esté exclusivamente representado por el interés propio y exclusivo de quien
dirige la petición, es claro que, si quien dice representar a alguien adelanta
una gestión profesional, como la que cumple el abogado, y no simplemente
voluntaria, las normas aplicables a las peticiones que el representante eleve
ante la autoridad son las propias de esa profesión, que tiene en nuestro
sistema jurídico un régimen especial, además de las consagradas para el tipo de
asunto que se tramita. Así, si se trata de un proceso judicial, serán las
reglas propias del respectivo juicio las que deban observarse, con arreglo al
artículo 29 de la Carta.”
[126] Folios 9 reverso y 10
del cuaderno de segunda instancia.
[127] Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 2018.
[128] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 2018.
[129] Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 2018, T-431 de 2014,
T-722 de 2012 y T-480 de 2012. De conformidad con dichas sentencias “el
fundamento constitucional para ordenar el pago retroactivo pensional radica en
que la Corte debe reconocer los derechos desde el momento exacto en que se
cumplen los presupuestos fácticos y jurídicos que dan a lugar a su
configuración. En consecuencia, “cuando la Corte ordena el pago retroactivo ha
verificado que el supuesto de hecho de la disposición jurídica se ha consumado
y, de esa normativa, queda autorizada a realizar la calificación jurídica que
tal disposición anuncia. Luego, se colige que la Corte declara el derecho desde
el instante preciso en que dicha prestación existe en el ámbito del derecho. La
labor del juez de tutela es meramente declarativa, quien al advertir que el
derecho pensional ha sido negado indebidamente por la entidad, debe remediar
una situación que ha contrariado los principios de la Carta Política”.
[130] Sentencias T-421 de
2011, T-435 de 2016, T-037 de 2016 y T-608 de 2019 entre otras.
[131] Sentencia T-349 de
2015: “son las Juntas de Calificación de invalidez las encargadas de emitir
los dictámenes de la pérdida de capacidad laboral, cuando las personas
requieran obtener el reconocimiento y pago de cualquier prestación social
tendiente a salvaguardar su mínimo vital y vida digna”.