C-737-01
Sentencia C-709/01
Sentencia
C-737/01
LEY-Proceso de formación
LEY-Finalidad del proceso de formación
LEY-Regulación del proceso de formación
La
regulación del proceso de formación de las leyes, que es una de las funciones
esenciales del Estado, y en particular del Congreso, pretende precisamente
potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del
régimen institucional diseñado por el Constituyente.
DEBATE
PARLAMENTARIO-Finalidad
del transcurso de ciertos días
LEY-Reglas constitucionales sobre formación
Las reglas constitucionales sobre formación de las
leyes adquieren pleno sentido si se tienen en cuenta los objetivos, pues ellos
muestran que esas disposiciones superiores no son formas vacías de cualquier
propósito. Ellas pretenden proteger el diseño de la forma de gobierno
establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el
principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea no sólo amplio
y vigoroso sino también lo más transparente y racional posible, y con pleno
respeto de los derechos de las minorías.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación de reglas constitucionales
sobre formación de las leyes
El principio de instrumentalidad de las formas, según
el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben
interpretarse teleológicamente, tiene entonces plena aplicación en la
interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de
las leyes.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Consecuencias complementarias en
interpretación de reglas constitucionales sobre formación de las leyes
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Normas que gobiernan la formación de las
leyes
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Entendimiento amplio
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Normas constitucionales sobre trámite
legislativo
LEY-Flexibilización
de reglas de formación/LEY-Respeto de reglas procedimentales sobre
formación/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Verificación de regularidad del
procedimiento de aprobación de las leyes/LEY-Flexibilización del trámite
no implica carencia de importancia de vicios
Aunque la
Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el
respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, por los
valores superiores que estas disposiciones protegen. Esto explica que sea una
función esencial de los tribunales constitucionales en general, y de esta Corte
Constitucional en particular, verificar la regularidad del procedimiento de
aprobación de las leyes. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilización
del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no significa que los
vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en
ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que
adolezca de los mismos”.
COMISION
ACCIDENTAL-Funciones
Estas comisiones tienen como función flexibilizar y
hacer más eficiente el proceso de aprobación de las leyes.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RIGIDO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Flexibilización
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Modificación por plenarias a lo aprobado
en comisión
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Límite a competencias de comisiones
accidentales
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN COMISION ACCIDENTAL-Límites a la competencia
COMISION ACCIDENTAL-Armonización de discrepancias
Esas comisiones no pueden introducir temas no
aprobados por las cámaras, ni modificar artículos en donde no haya habido
discrepancias, pues estarían desbordando sus funciones, que se circunscriben a
armonizar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto.
Así, en reciente oportunidad, esta Corte recordó que “si no hay discrepancias
entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el
presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado,
las mencionadas comisiones”
COMISION ACCIDENTAL-Finalidad/COMISION ACCIDENTAL-Límites
Las comisiones de conciliación fueron creadas para
permitir un proceso más flexible y eficiente de aprobación de las leyes, pero
respetando la estructura bicameral del Congreso y el reparto de competencias
entre las comisiones permanentes y las Plenarias. Esas comisiones accidentales
tienen que actuar dentro de los límites que le impone su función (conciliar discrepancias)
y respetando el principio de identidad de los proyectos de ley, pues esas
comisiones de conciliación no fueron instituidas para reemplazar la actividad
de las plenarias ni de las comisiones permanentes.
COMISION
ACCIDENTAL-Alcance y
competencia
PROYECTO DE LEY
DE REGALIAS-Finalidad
precisa
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Vacío
normativo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
amplia
Esta Corte
siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia, con el fin de
determinar si un artículo acusado desconoce o no la regla de unidad de materia,
o si un proyecto respetó en su trámite el principio de identidad. Así, en forma
reiterada, esta Corporación ha dicho que la “interpretación del principio de
unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el
principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante
del Estado Colombiano”, por lo cual únicamente “aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
de impedir incongruencias temáticas
La Corte recuerda
que esa regla de unidad de materia cumple funciones esenciales pues pretende
racionalizar el proceso legislativo, en la medida en que busca “impedir las
incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia
en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar
extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que
pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la
formación y expedición de las leyes”
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Temas
conocidos desde la propuesta
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Definición
clara de propósito y ámbito de regulación del proyecto
Desde la
presentación de un proyecto deben quedar claramente definidos su propósito y
ámbito de regulación, de manera tal que esa materia temática estructure y
racionalice los debates en el Congreso.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Diversidad
de propósitos y delimitación de ámbitos de regulación distintos
REGALIAS-Reparto en departamento de Sucre
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD-Aumento de
número de artículos
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Cambios
constitutivos y de título
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Modificación
integral y sustantiva
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE REGALIAS-Modificación integral y sustantiva del sentido y
temática del proyecto
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE REGALIAS-Propósito de proyecto y materia distintos
COMISION
ACCIDENTAL-Discrepancias
de un mismo proyecto
COMISION
ACCIDENTAL-Improcedencia
para el caso
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Posibilidad de saneamiento de vicios en la formación de las leyes/LEY-Posibilidad
de saneamiento de vicios en la formación
LEY-Irregularidad que no configura vicio en la
formación
LEY-Vicio convalidado en el proceso de
formación
LEY-Vicio no convalidado que puede subsanarse
en revisión de constitucionalidad/LEY-Vicio de procedimiento subsanable
LEY-Gravedad del vicio sin incidencias sobre
saneamiento o convalidación/LEY-Intensidad de la irregularidad/LEY-Factores
de determinación de convalidación o saneamiento del vicio
La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso
colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las
posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. La intensidad de la
irregularidad debe ser tomada en cuenta para examinar si ésta constituye o no
un vicio de procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la
gravedad no es el elemento más importante para determinar si existe o no
posibilidad de convalidación o de saneamiento, pues son otros factores los que
entran en juego en esta evaluación.
LEY-Vicios no subsanados en trámite son insubsanables
Los vicios que no hubieran sido convalidados en el propio trámite en el
Congreso se tornan entonces insubsanables, sin importar su gravedad.
TRATADO
INTERNACIONAL-Convalidación
de vicios graves en suscripción
LEY-Falta de quórum
LEY-Posibilidad de saneamiento no
desnaturaliza noción de vicio del procedimiento/LEY-Vicio saneable en el
procedimiento/LEY-Omisión de etapas estructurales del procedimiento/LEY-Ausencia
de procedimiento no saneable
La posibilidad de
saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer
en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un
alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del
procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el
procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya
cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la
omisión de éstas, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como
tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un
vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del
procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de
procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar
como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una
etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar
los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas
pretende preservar.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Criterios de determinación de
convalidación, saneamiento o invalidez de irregularidades en una ley/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios de determinación de convalidación,
saneamiento o invalidez de irregularidades de una ley
El principio de
instrumentalidad de las formas, implica que la constatación de que ocurrió una
irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez
constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que,
previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en
caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de
la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es
posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el
defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores
hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD-Irregularidad
grave
Para esta Corporación es obvio que la vulneración del principio de
identidad de un proyecto representa una irregularidad grave, pues no sólo
afecta la formación de la voluntad de las cámaras sino que desconoce la
estructura del Congreso diseñada por el Constituyente, ya que un proyecto
podría llegar a convertirse en ley sin recibir los debates correspondientes.
COMISION ACCIDENTAL-No convalidación de irregularidad grave/COMISION
ACCIDENTAL-No sustitución de comisiones permanentes ni plenarias
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Falta de debates reglamentarios
LEY-Falta de debates reglamentarios no objeto de convalidación
PROYECTO DE LEY-Presentación y publicación oficial antes de debate/PROYECTO
DE LEY-Exposición de motivos
PROYECTO DE LEY-Iniciativa y publicación
PROYECTO DE LEY-Reserva de iniciativa
LEY-Vicio de procedimiento por falta de presentación y publicación oficial
del proyecto
LEY-Enmienda equivale a rehacer integralmente el trámite de la ley
LEY-Vicio de procedimiento no convalidado y no saneable/LEY-Ausencia
de debates reglamentarios
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Alcance
Una sentencia de
inconstitucionalidad diferida, o de constitucionalidad temporal, es aquella por
medio de la cual el juez constitucional constata que la ley sometida a control
es inconstitucional, pero decide no retirarla inmediatamente del ordenamiento,
por la sencilla razón de que la expulsión automática de la disposición
ocasionaría “una situación peor, desde el punto de vista de los principios y
valores constitucionales”, por lo cual el Tribunal Constitucional establece “un
plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha
sido constatada”.
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD-Expulsión
automática que provoca vacío legal traumático
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD-Consecuencias
traumáticas de efectos inmediatos
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Naturaleza
Las sentencias de
inexequibilidad diferida nacen de la necesidad que tienen los tribunales
constitucionales de garantizar la integridad de la Constitución, en eventos en
donde no es posible expulsar del ordenamiento, de manera inmediata, una
regulación legal, por los efectos inconstitucionales que tendría esa decisión,
pero tampoco es posible declarar la constitucionalidad de la regulación, pues
el tribunal ha constatado que ésta vulnera alguna cláusula de la Carta. Una de
las salidas es entonces que el juez constate la inconstitucionalidad de la ley
pero difiera en el tiempo su expulsión del ordenamiento. Y esa modalidad de
sentencia no implica ninguna contradicción lógica, pues conceptualmente es
necesario distinguir dos aspectos: la verificación de la constitucionalidad de
una norma, que es un acto de conocimiento, y la expulsión del ordenamiento de
esa norma, por medio de una declaración de inexequibilidad, que es una
decisión.
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD-Efectos
traumáticos de inmediatez
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL-Modalidades de decisión
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación por tribunales constitucionales
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Importancia
La modulación de
los efectos temporales de los fallos, y en particular las sentencias de
constitucionalidad temporal, lejos de ser instrumentos contradictorios, buscan
consolidar un control constitucional vigoroso pero prudente y responsable.
Además, este tipo de sentencias crea un diálogo fecundo entre el juez
constitucional y el legislador, pues la decisión de exequibilidad temporal, en
vez de cerrar la discusión social sobre el tema, impulsa un nuevo examen
democrático del mismo por parte de Congreso. De esa manera, al acudir a esa
forma de decisiones, el juez constitucional vigoriza y cualifica la
deliberación social sobre los asuntos comunes, con lo cual la soberanía popular
y el principio democrático no pueden sino verse fortalecidos.
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación
de efectos/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aseguramiento
de integridad de la Constitución
En nuestro
ordenamiento el juez constitucional no está atrapado en la disyuntiva de
mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de
constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte
“se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, y
para ello debe  "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra las leyes" (CP 241). Por consiguiente, al
decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia
que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución. Y por ello, en reiteradas oportunidades, esta Corporación ha
sostenido que el juez constitucional cuenta con varias alternativas al momento
de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que
mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual
puede modular los efectos de sus sentencias, ya sea desde el punto de vista del
contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos
temporales.
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos
en el tiempo/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Carácter
excepcional y motivación
Puede en realidad
recurrir a dos formas diversas de sentencia para garantizar la integridad y
supremacía de la Carta. De un lado, y como ya se explicó, puede acudir a una
inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal. Pero, de otro
lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que produce la
declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una
modalidad de sentencia integradora. En efecto, por medio de esa sentencia, el
traumático vacío de regulación, que producía impactos inconstitucionales, es
llenado por medio de un nuevo mandato que la
sentencia integra al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos
constitucionales en el ordenamiento legal.
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Casos en que se puede recurrir
La Corte
Constitucional puede legítimamente recurrir a una sentencia de
constitucionalidad temporal, siempre y cuando (i) justifique esa modalidad de
decisión y (ii) aparezca claramente en el expediente que la declaración de
inexequibilidad inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que
el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya
inconstitucionalidad fue verificada en el proceso. Además, (iii) el juez
constitucional debe explicar por qué es más adecuado recurrir a una
inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá
tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración  tiene
el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores
constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el
ordenamiento. Finalmente,  y como es obvio, (iv) el juez constitucional debe
justificar la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en
gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos
constitucionales.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA EN LEY DE REGALIAS
REGALIAS-Importancia
Referencia:
expedientes D-3288 y D-3296 acumulados
Demanda contra la
Ley 619 de 2000, en su totalidad, por vicios de procedimiento y por razones de
contenido contra los  artículos 1,2 (parágrafos 1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, ,8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17(parágrafo 5), 18, 19, 22 y 23).
Demandantes:
Germán Ortíz Rojas,
Antonio José Pinillos Abozaglo, Jesús Ignacio García Valencia y Clara Pinillos
Abozaglo
Temas:
El proceso de
aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas, la
regla de unidad de materia y el alcance de las comisiones de conciliación.
El principio de la
instrumentalidad de las formas procesales y la posibilidad de saneamiento de
ciertos vicios en la formación de las leyes.
Posibilidades y
límites de las sentencias de constitucionalidad temporal o de inexequibilidad
diferida.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C., julio
once (11) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Germán Ortiz Rojas, en nombre y representación de Lormandy Martínez
Durán, alcalde y representante legal del municipio de San Antero, Córdoba,
solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 619 de
2000. No obstante, como el inciso final del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
fue declarado inexequible, la demanda presentada a nombre del alcalde resulta
improcedente. Sin embargo se admite la misma en cuanto el apoderado ostenta la
calidad de ciudadano colombiano. La demanda se dirige contra la totalidad de la
Ley 619 de 2000, por vicios de procedimiento, y contra algunos de sus artículos
por su contenido material.
Por su parte,
Antonio José Pinillos Abozaglo, Jesús Ignacio García Valencia, y Clara Pinillos
Abozaglo también presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1, 2 (parágrafos 1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,11, 12, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 22 y 23 de la ley 619 de 2000 por vicios de procedimiento.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe la totalidad de Ley 619 de 2000 demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No 44.200 del 20 de octubre de 2000:
LEY 619 DE 2000
(octubre 20)
por la cual se modifica la Ley 141 de 1994,
se establecen criterios de distribución y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.
Cuando un yacimiento de un recurso natural no renovable se encuentre ubicado en
dos o más entidades territoriales, la distribución de las regalías y de las
compensaciones se realizará en forma proporcional a la participación de cada
entidad en dicho yacimiento, en los términos estipulados en la Ley 141 de 1994,
independientemente del área que se esté explotando en la fecha de corte de la
liquidación. El Ministerio de Minas y Energía, teniendo en cuenta el área del
yacimiento y los volúmenes de producción, para cada caso, mediante resolución,
definirá la participación que corresponda a cada entidad territorial.
Artículo 2°. Para
las explotaciones de recursos naturales no renovables que se encuentren en los
espacios marítimos jurisdiccionales, la distribución de la participación de
regalías y de las compensaciones se realizará en forma proporcional a las
entidades territoriales con costas marinas que estén ubicadas hasta a 40 millas
náuticas de la zona de explotación, en los términos estipulados en la Ley 141
de 1994. El Ministerio de Minas y Energía, para cada caso, mediante resolución,
definirá cuáles y en qué proporción participará cada entidad territorial.
Parágrafo 1°. En
los eventos en que el yacimiento del recurso natural no renovable localizado en
los espacios marítimos jurisdiccionales, beneficie a dos o más entidades
territoriales, la distribución de las regalías y compensaciones se hará
aplicando los criterios del artículo 1° de la presente ley.
Parágrafo 2°. Las
regalías y compensaciones que se causen por las nuevas explotaciones de
recursos naturales no renovables en los espacios marítimos jurisdiccionales del
Mar Caribe en donde los departamentos productores sean diferentes al
Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina aquellos
cederán a este Departamento el diez por ciento (10%) de las participaciones de
regalías y compensaciones, las cuales deben ser utilizadas en los términos
establecidos en el artículo 14 de la Ley 141 de 1994.
Artículo 3°.
Cuando por primera vez se empiece a transportar por un municipio portuario,
marítimo o fluvial, recursos naturales no renovables y sus derivados, la
Comisión Nacional de Regalías, previo estudio y concepto del Ministerio de
Minas y Energía, hará la respectiva distribución de las regalías y
compensaciones causadas, de conformidad con los criterios del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994. La Comisión establecerá si el área de influencia por el cargue
y descargue de dichos recursos abarca otros municipios vecinos y, en
consecuencia los tendrá como beneficiarios de la respectiva distribución.
Artículo 4°
Cuando en un resguardo indígena, o en un punto ubicado a no más de cinco (5)
kilómetros de la zona del resguardo indígena, se exploten recursos naturales no
renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las regalías correspondientes
al Departamento por esa explotación, y el veinte por ciento (20%) de los
correspondientes al municipio se asignarán a inversión en las zonas donde estén
asentadas las comunidades indígenas y se utilizarán en los términos
establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
Parágrafo. Cuando
el resguardo indígena sea una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los
recursos directamente, en caso diferente, los recursos serán recibidos por los
municipios y ejecutados en concertación con las autoridades indígenas por el
respectivo municipio, atendiendo lo establecido en el presente artículo.
Artículo 5°. En
las explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad privada del
subsuelo, el dueño del subsuelo pagará el porcentaje equivalente al establecido
como regalía en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 para las explotaciones de
estos recursos, los cuales se distribuirán en los mismos términos y condiciones
que fija la Ley 141 de 1994, con las modificaciones y normas reglamentarias.
Artículo 6°. Para
efectos de la liquidación de las regalías carboníferas y con el fin de evitar
fraccionamientos artificiales en las empresas mineras, la liquidación se hará
sobre la producción total que corresponda a la unidad de explotación de un
mismo titular, aplicando los volúmenes y porcentajes establecidos en el
artículo 16 de la Ley 141 de 1994. El Gobierno Nacional hará la reglamentación
pertinente y el Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución, definirá
los linderos de la respectiva unidad de explotación.
Artículo 7°. El
parágrafo segundo del artículo 9° quedará así: Se define como departamento
productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones,
incluyendo los de sus municipios productores, sea igual o superior al tres por
ciento (3%) del total de las regalías y compensaciones que se generan en el
país. No se tendrán en cuenta las asignaciones de recursos propios del Fondo
Nacional de Regalías ni las recibidas por los departamentos como producto de
las reasignaciones establecidas en el artículo 54 de la Ley 141 de 1994.
Artículo 8°. El
primer inciso del parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
La Comisión
asignará el trece por ciento (13%) de los recaudos anuales propios del Fondo,
para proyectos presentados por las entidades territoriales de acuerdo con lo
establecido en esta ley y con los fines exclusivos que prescribe el artículo
361 de la Constitución Política, distribuidos así:
A este parágrafo
se le adiciona el numeral 17 el cual quedará así:
"17. El cero
punto trescientos setenta y cinco por ciento (0.375%) al municipio de
Sincelejo, durante los próximos diez años, destinados a las descontaminación y
canalización de los arroyos y caños".
Artículo 9°. El
parágrafo cuarto del artículo 1° de la Ley 141 de 1994, quedará así:
El ciento por
ciento (100%) de los recursos destinados al fomento de la minería deberán
aplicarse en los términos del artículo 62 de la presente ley. De estos el
treinta por ciento (30%) serán administrados por el Instituto de
Investigaciones de Geociencias, Minería y Química, Ingeominas y el setenta por
ciento (70%) restante por la Empresa Nacional Minera, Minercol, la cual lo
distribuirá de acuerdo con las prioridades del Gobierno Nacional y las
necesidades de desarrollo de los tres subsectores mineros a saber: metales y
piedras preciosas, minerales y materiales industriales, y minerales
energéticos.
De los recursos
anuales administrados por la Empresa Nacional Minera, el cuarenta por ciento
(40%) se destinarán a la ejecución de los proyectos mineros especiales y
aquellos contemplados en el artículo 62 de la presente ley. Para ello las
entidades territoriales deberán presentar anualmente ante la autoridad minera y
para su aprobación en el Fondo Nacional de Regalías un programa integrado por
los proyectos mineros especiales que se desarrollarán en el territorio de su
competencia.
Artículo 10. El
numeral 1° del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
1. Practicar,
directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades
territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones, y suspender el
desembolso de ellas cuando la entidad territorial esté haciendo uso de las
mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la
situación.
Artículo 11. El
artículo 14 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
Artículo 14. Utilización
por los departamentos de las participaciones establecidas en esta ley. Los
recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los
departamentos productores tendrán la siguiente destinación:
a) El noventa por
ciento (90%) a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el
plan general de desarrollo del Departamento o en los planes de desarrollo de
sus municipios, y
b) El diez por
ciento (10%) para la interventoría y la puesta en operación de los proyectos
que se ejecuten con estos recursos.
Mientras las
entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de
mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y
alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar por lo
menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para estos propósitos.
En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de
las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
El Gobierno
Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.
Parágrafo 1°.
Para los efectos de este artículo, también se tendrá como inversión las
transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y
compensaciones en favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y
Social, Corpes, o de la entidad que lo sustituya, y de los Fondos de Inversión
Regional, FIR.
Parágrafo 2°.
Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades
públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren
efectuado los departamentos y municipios.
Artículo 12. El
artículo 15 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
Artículo 15. Utilización
por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley. Los
recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios
productores y a los municipios portuarios tendrán la siguiente destinación:
a) En noventa por
ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el
plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento
ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura
de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto-ley número 2655
de 1998);
b) El diez por
ciento (10%) para la interventoría y la puesta en operación de los proyectos
que se ejecuten con estos recursos.
Mientras las
entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados
asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus
participaciones para estos propósitos.
En el presupuesto
anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se
destinen para los fines anteriores.
El Gobierno Nacional
reglamentará lo referente a la cobertura mínima.
Artículo 13. El
parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, quedará sí:
"Las
regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no
renovables o de sus derivados, por los municipios puertos marítimos del Golfo
de Morrosquillo en los departamentos de Córdoba y Sucre serán distribuidas
dentro de la siguiente área de influencia así:
a) Para los
municipios del departamento de Sucre
50%
b) Para los
municipios del Departamento de Córdoba
50%
Total a) + b)
100%
La totalidad de
estos recursos deberán ser invertidos por las entidades territoriales
beneficiadas en los términos del artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
El cincuenta por
ciento (50%) que corresponde a los municipios del departamento de Sucre serán
girados directamente así:
1. El diecisiete
punto cinco por ciento (17.5%) para el municipio portuario marítimo del
departamento de Sucre por donde se transporten los recursos naturales no
renovables o sus derivados.
De este
diecisiete punto cinco por ciento (17.5%) la tercera parte deberá ser invertida
dentro del área de influencia del puerto, en el Corregimiento de Coveñas, los
cuales serán manejados en cuenta separada. El incumplimiento de este mandato es
causal de mala conducta, sancionada con destitución.
2. El tres por
ciento (3%) en forma igualitaria entre los restantes municipios costaneros
portuarios marítimos del departamento de Sucre en el Golfo de Morrosquillo.
3. El excedente
hasta completar el cincuenta por ciento (50%), es decir el veintinueve punto
cinco por ciento (29.5%) se distribuirá entre los restantes municipios del
departamento de Sucre no contemplados en los incisos anteriores, ni productores
de gran minería, utilizando los siguientes mecanismos de ponderación:
El treinta por
ciento (30%) se distribuirá igualitariamente, entre todos los municipios del
departamento, no contemplados en el inciso anterior, ni productores de gran
minería.
El cuarenta por
ciento (40%) de la misma asignación se distribuirá proporcionalmente atendiendo
el censo poblacional de cada municipio beneficiario.
El treinta por
ciento (30%) restante se distribuirá en relación directamente proporcional con
el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas de cada municipio
beneficiario.
Para la obtención
de las cifras a distribuir entre los municipios se utilizará la siguiente
fórmula:
RCM
=
T (030
NoM
+
0.4 PM
PT
+
0.3 PMNBI)
PTNBI
RCM
=
Recursos que le
corresponde a cada municipio
T
=
Total de
recursos a distribuir
PT
=
Población total
municipios a beneficiar
PM
=
Población del
municipio
PTNBI
=
Población total
con NBI de los municipios a beneficiar
PMNBI
=
Población con
NBI del municipio
NoM
=
Número de
Municipios a beneficiar.
La
proporcionalidad utilizada en relación con la población y las necesidades
básicas insatisfechas se dará en razón de la suma que arrojen los municipios
beneficiarios, excluyendo los datos del municipio portuario marítimo del
departamento de Sucre por donde se transporten los recursos naturales no
renovables o sus derivados y los restantes municipios costaneros portuarios
marítimos del departamento de Sucre en el Golfo de Morrosquillo."
El cincuenta por
ciento (50%) que corresponde a los municipios de Córdoba serán girados
directamente así:
1. El once punto
cinco por ciento (11.5%) para el municipio portuario marítimo del departamento
de Córdoba por donde se transporten los recursos naturales no renovables o sus
derivados.
2. El nueve por
ciento (9%) en forma igualitaria entre los restantes municipios costaneros
portuarios marítimos del departamento de Córdoba en el Golfo de Morrosquillo.
3. El veintisiete
punto cinco por ciento (27.5%) en forma igualitaria entre los restantes
municipios del departamento de Córdoba no contemplados en los incisos
anteriores ni productores de gran minería.
4. El excedente
hasta completar el cincuenta por ciento (50%), es decir, el dos por ciento
(2%), con destino al departamento de Córdoba para que sea transferido a la Corporación
Autónoma de los Valles del Sinú y del San Jorge "CVS" para
reforestación.
En el evento de
que llegare a constituirse en un mismo departamento (Córdoba o Sucre), dos (2)
o más municipios costaneros portuarios marítimos, por los cuales se transporten
los recursos no renovables o sus derivados, el porcentaje asignado a estos
municipios se aplicará a los volúmenes transportados por cada uno de ellos.
El escalonamiento
establecido en el artículo 53 de la Ley 141 de 1994, se aplicará
independientemente por cada municipio portuario por donde se transportes los
hidrocarburos o sus derivados.
De la cuantía o
monto total de las regalías y compensaciones de que trata el presente parágrafo
se descontará a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana de
Petróleos, Ecopetrol, o la Nación hayan entregado o entreguen a ellos a título
de préstamos o anticipos."
Artículo 14. El
artículo 41 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
"Artículo
41. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación
de níquel. Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para
la explotación de níquel, se distribuirán así:
Departamentos
productores
42.0%
Municipios o
distritos productores
2.0%
Municipios o
distritos portuarios
1.0%
Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se
efectúe la explotación
55.0%
Parágrafo. Las
compensaciones monetarias por la explotación de níquel asignadas al
departamento de Córdoba como departamento productor, se distribuirá entre los
municipios no productores de la zona del San Jorge así:
Municipio de
Puerto Libertador
9.0%
Municipio de
Ayapel
8.0%
Municipio de
Planeta Rica
8.0%
Municipio de
Pueblo Nuevo
7.0%
Municipio de
Buenavista
5.0%
Municipio de La
Apartada
5.0%
Total
42.0%"
Artículo 15. Para
los efectos de la presente ley, se entenderán por proyectos de pequeña minería,
los siguientes:
a) Para metales y
piedras preciosas. Cuando la capacidad total de extracción de materiales útiles
y estériles por año sea hasta doscientos cincuenta mil metros cúbicos (250.0003)
Si se trata de minería a cielo abierto, o hasta ocho mil (8.000) toneladas si
se trata de minería subterránea;
b) Para carbón.
Cuando la capacidad total de extracción de materiales útiles y estériles por
año sea hasta veinticuatro mil (24.000) toneladas de carbón si se trata de minería
a cielo abierto, o hasta treinta mil (30.000) toneladas de carbón si se trata
de minería subterránea;
c) Para
materiales de construcción. Cuando la capacidad total de extracción de
materiales útiles y estériles por año sea hasta diez mil (10.000) metros
cúbicos de material si se trata de minería a cielo abierto, o hasta treinta mil
(30.000) toneladas de material si se trata de minería subterránea;
d) Para otros
materiales no comprendidos en los literales anteriores: Cuando la capacidad
total de extracción de materiales útiles y estériles por año sea hasta cien mil
(100.000) toneladas de material si se trata de minería a cielo abierto, o hasta
treinta mil (30.000) toneladas de material si se trata de minería subterránea.
Artículo 16. Al
artículo 62 de la Ley 141 de 1994 se le adiciona el siguiente parágrafo:
"Parágrafo.
Para los efectos de la presente ley se entenderá además por promoción de la
minería, la que se hace a través de las transferencias de recursos provenientes
de regalías, destinadas preferentemente a los proyectos de integración de
títulos de pequeña minería, dadas sus condiciones sociales, económicas y
ambientales; con el objeto de hacer de dichos proyectos, una minería
sostenible."
Artículo 17.
Monto de las regalías. El artículo 16 de la Ley 141 de 1994 se modificará así:
"Artículo
16. Establécese como regalía por la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o
borde de mina o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar
la siguiente tabla:
Carbón (explotación mayor de 3 millones
de toneladas anuales)
10%
Carbón (explotación menor de 3 millones de toneladas
anuales)
5%
Níquel
12%
Hierro y cobre
5%
Oro y plata
4%
Oro de aluvión
en contratos de concesión
6%
Platino
5%
Sal
12%
Calizas, yesos,
arcillas y grava
1%
Minerales
radioactivos
10%
Minerales
metálicos
5%
Minerales no
metálicos
3%
Establécese como
regalía por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional sobre el
valor de la producción en boca de pozo, el porcentaje que resulte de aplicar la
siguiente escala:
Producción
diaria promedio mes
Porcentaje
Para una
producción igual o menor a 5 KBPD
5%
Para una
producción mayor a 5 KBPD e inferior a 125 KBPD
Donde X = 5 +
(producción KBPD - 5 KBPD)* (0.125)
X%
Para una
producción mayor a 125 KBPD e inferior a 400 KBPD
20%
Para una
producción mayor a 400 KBPD e inferior a 600 KBPD
Y%
Donde Y = 20 +
(Producción KBPD - 400 KBPD)* (0.025)
Para una
producción igual o superior a 600 KBPD
25%
Parágrafo 1°.
Para todos los efectos, se entiende por "producción KBPD" la
producción diaria promedio mes de un campo expresada en miles de barriles por
día. Para el cálculo de las regalías aplicables a la explotación de
hidrocarburos gaseosos, se aplicará la siguiente equivalencia: para campos
ubicados en tierra firme y costa afuera a una profundidad inferior a un mil
(1.000) pies, un (1) barril de petróleo equivale a diez mil (10.000) pies
cúbicos de gas; para campos ubicados costa afuera a una profundidad igual o
superior a un mil (1.000) pies, un (1) barril de petróleo equivale a doce mil
quinientos (12.500) pies cúbicos de gas.
Parágrafo 2°. La
presente norma se aplicará para todos los descubrimientos de hidrocarburos de
conformidad con el artículo 2° de la Ley 97 de 1993 o las normas que la
complementen, sustituyan o deroguen, que sean realizados con posterioridad a la
fecha de promulgación de la presente ley.
Parágrafo 3°.
Igualmente se aplicará esta disposición a la producción incremental proveniente
de los proyectos de producción incremental.
Parágrafo 4°. El
parágrafo segundo del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, quedará así: Del
porcentaje por regalías y compensaciones pactadas en el contrato vigente para
la explotación del níquel en Cerromatoso, municipio de Montelíbano, se aplicará
el primer cuatro por ciento (4%) a regalías y el cuatro por ciento (4%)
restante a compensaciones. Para los contratos futuros o prórrogas, si las
hubiere, se aplicará el porcentaje de regalías establecido en este artículo y
se distribuirá de la siguiente manera: El siete por ciento (7%) a título de
regalías y el cinco por ciento (5%) restante, a compensaciones.
Parágrafo 5°. El
parágrafo 3° del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, quedará así: "En el
contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un
quince por ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo
estipulado por dicho contrato, lo cual se distribuirá según lo establecido en
el artículo 32 de la presente ley. En el evento en que la empresa Carbocol sea
liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización privada, la
entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por
ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina, el cual se
liquidará así: Los cinco (5) primeros números porcentuales se aplicarán como
regalías y se distribuirán en los términos del artículo 32 de la Ley 141 de
1994 y los cinco (5) puntos porcentuales restantes se aplicarán como
compensaciones, que se distribuirán así: Un cincuenta por ciento (50%) para la
Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones
y un cincuenta por ciento (50%) para la región administrativa de planificación
o la región como entidad territorial a la que pertenezca el departamento
respectivo.
Mientras se crea
la región administrativa de planificación o la región como entidad territorial,
los recursos respectivos serán administrados por la Corporación Autónoma
Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones.
Parágrafo 6°. El
impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la explotación
de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho
tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador.
Parágrafo 7°. En
los casos en los cuales opere la integración de títulos mineros de pequeña
minería antes del 31 de diciembre del año 2010, los titulares de dicha
integración estarán obligados a pagar durante los veinticinco (25) años
siguientes a la fecha de la misma, el treinta por ciento (30%) del porcentaje
total de regalías y compensaciones a que están obligados por aplicación de esta
ley.
Parágrafo 8°.
Para efectos de liquidar las regalías por la explotación de minas de sal se
tomará el precio de realización del producto, neto de fletes y costos de
procesamiento. Se tomará por precio de realización, el precio de venta de la
Concesión Salinas o de la empresa que haga sus veces".
Artículo 18. El
artículo 49 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
"Artículo
49. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos
productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos
productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 14
y en el artículo 31 de la Ley 141 de 1994, se aplicará el siguiente
escalonamiento:
Promedio mensual
Participación
sobre su porcentaje de barriles/día departamentos
Para los
primeros 200.000 barriles
100%
Más de 200.000
y hasta 600.000 barriles
10%
Más de 600.000
barriles
5%
Parágrafo 1°.
Cuando la producción sea superior a doscientos mil (200.000) barriles promedio
mensual diario, el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la
aplicación de este artículo se distribuirá as!: sesenta y cinco por ciento
(65%) para el Fondo Nacional de Regalías y treinta y cinco por ciento (35%)
para ser utilizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la Ley
141 de 1994.
Parágrafo 2°. Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo se aplicarán para todos
los contratos considerados como nuevos descubrimientos de hidrocarburos de
conformidad con el artículo 2° de la Ley 97 de 1993 o las normas que la
complementen, sustituyan o deroguen, que sean realizados con posterioridad a la
fecha de promulgación de la Ley 141 de 1994."
Artículo 19. El
artículo 50 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
"Artículo
50. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios
productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios
productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 14
y en el artículo 31 de la Ley 141 de 1994, se aplicará el siguiente
escalonamiento:
Promedio mensual barriles/días
Participación sobre su porcentaje
de los municipios
Por los
primeros 200.000 barriles
100%
Más de 200.000
barriles
10%
Parágrafo 1°.
Para la aplicación de los artículos 5, 49 y 50, un barril de petróleo equivale
a 10.000 pies cúbicos de gas para campos ubicados en tierra firme y costa
afuera a una profundidad inferior a un mil (1.000) pies y a doce mil quinientos
(12.500) pies cúbicos de gas para campos ubicados costa afuera a una
profundidad igual o superior a un mil (1.000) pies.
Parágrafo 2°.
Cuando la producción sea superior a los doscientos mil (200.000) barriles
promedio mensual diario, el excedente de regalías y compensaciones que resulte
de la aplicación de este artículo se distribuirá así: Cuarenta por ciento (40%)
para el Fondo Nacional de Regalías y sesenta por ciento (60%) para ser
utilizado según lo establecido en el artículo 55 de la Ley 141 de 1994.
Parágrafo 3°. Los
escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a
aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991."
Artículo 20. El
artículo 17 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
"Artículo
17. Regalías correspondientes a esmeraldas y demás piedras preciosas.
Las regalías correspondientes a la explotación de piedras preciosas será del
uno punto cinco por ciento (1.5%) del valor del material explotado, se
liquidará por parte del Ministerio de Minas y Energía, o por la entidad que
éste designe y se declaran y pagarán directamente en la alcaldía del respectivo
municipio productor.
Las regalías
correspondientes a las esmeraldas y a las demás piedras preciosas que hayan
sido explotadas por fuera de los concesionarios del Estado, serán de un cuatro
por ciento (4%) y se declararán y pagarán directamente en la Alcaldía del
respectivo municipio productor".
Artículo 21. Los
proyectos de carácter regional serán aquellos que beneficien a agrupaciones de
municipios de diferentes departamentos o de un mismo departamento.
Parágrafo. La
Comisión Nacional de Regalías de acuerdo con lo estipulado en el artículo 1°
numeral 2 de la Ley 141 de 1994, con el objeto de controlar y vigilar la
correcta utilización de las regalías y compensaciones en los términos de los
artículos 14 y 15 de la mencionada ley, podrá disponer la contratación de
interventorías financieras y administrativas, públicas y/o privadas, para
vigilar la utilización de las particiones de regalías y compensaciones con
cargo a las respectivas entidades territoriales. El valor de estos contratos no
podrá superar el uno por ciento (1 %) de estos recursos.
La Comisión
solicitará a la entidad recaudadora el descuento de este concepto.
Artículo 22. El
artículo 35 del capítulo cuarto de la Ley 141 de 1994 quedará así:
"Distribución
de las regalías derivadas de la explotación de esmeraldas y demás piedras
preciosas.
Departamento de
Boyacá
10%
Departamento de
Cundinamarca
20%
Municipio de
Muzo
6%
Municipio de
Quípama
6%
Municipio de
San Pablo de Borbur
6%
Municipio de
Maripí
6%
Municipio de
Pauna
5%
Municipio de
Buena Vista
2%
Municipio de
Otanche
6%
Municipio de
Coper
2%
Municipio de
Briceño
2%
Municipio de
Tunungua
2%
Municipio de La
Victoria
2%
Municipio de
Chivor
8%
Municipio de
Ubalá
2%
Municipio de
Gachalá
2%
Municipio de
Macanal
2%
Municipio de
Almeida
2%
Municipio de
Somondoco
2%
Municipio de
Chiquinquirá
2%
Fondo Nacional
de Regalías
5%
Total
100%"
Artículo 23. El
artículo 43 del Capítulo IV de la Ley 141 de 1994, quedará así:
"Distribución
de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de las esmeraldas. Las compensaciones monetarias derivadas de
la explotación de la esmeralda se distribuirán así:
Departamento de
Boyacá
10%
Departamento de
Cundinamarca
20%
Municipio de
Muzo
7%
Municipio de
Quípama
7%
Municipio de
San Pablo de Borbur
7%
Municipio de
Maripí
7%
Municipio de
Pauna
5%
Municipio de
Buena Vista
2%
Municipio de
Otanche
5%
Municipio de
Coper
2%
Municipio de
Briceño
2%
Municipio de
Tunungua
2%
Municipio de La
Victoria
2%
Municipio de
Chivor
7%
Municipio de
Ubalá
2%
Municipio de
Gachalá
2%
Municipio de
Macanal
2%
Municipio de
Almeida
2%
Municipio de
Somondoco
2%
Municipio de
Chiquinquirá
2%
Minercol
3%
Total
100%"
Artículo 24. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
MARIO URIBE
ESCOBAR
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
MANUEL ENRIQUEZ
ROSERO
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
BASILIO
VILLAMIZAR TRUJILLO
El Secretario
general de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO
RIVERA
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Bogotá,
D. C., a 20 de octubre de 2000.
ANDRES PASTRANA
ARANGO
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Juan Manuel
Santos Calderón.
El Ministro de
Minas y Energía,
Carlos Caballero
Argáez.
III. DEMANDA
El ciudadano Germán
Ortiz Rivas, del proceso D-3288, demanda la inconstitucionalidad total de la
ley por vicios de procedimiento, por violación de los artículos 157, 160 y 161
de la Constitución, y 147, 151, 154, 161, 179 y 186, entre otros, de la Ley 5
de 1992.  El actor explica que el proyecto inicialmente presentado contenía
solamente tres artículos, y así fue aprobado en la Cámara. Luego fue  enviado a
la Comisión Quinta del Senado, en donde el ponente eliminó dos de los tres
artículos y los reemplazó por veintitrés nuevos provenientes del proyecto
158/99, que había sido negado por el Congreso. El Senado, según su parecer,
redactó un nuevo proyecto de ley, que fue aprobado finalmente por la Comisión
de Conciliación y por las Plenarias de ambas cámaras.
Además, explica el
ciudadano, el proyecto, cuando se encontraba en el trámite referido en el
Senado, fue objetado por vicios de procedimiento en su expedición, por los
ministros de Hacienda y Minas, según aparece en el oficio  000612 del 19 de
junio de 2000. Sin embargo, y sin que se modificara el proyecto, fue sancionado
por el Presidente.
El actor concluye
entonces que como el proyecto fue modificado sustancialmente por el Senado, no
podían existir discrepancias entre las dos Cámaras, debido a que la Cámara de
Representantes no había conocido del proyecto aprobado en el Senado, por lo
cual no era procedente recurrir a la referida Comisión de Conciliación, pues
éstas, tal y como esta Corte lo ha precisado, “no han sido instituidas por la
Constitución y la ley para suplir a las Comisiones constitucionales permanentes
de las cámaras o a las plenarias de las mismas en las decisiones legislativas.”
Por su contenido
material, el demandante considera que los artículos 1° y 2°, parágrafo 1° de la
Ley demandada violan el artículo 360 constitucional, por cuanto establecen una
distribución de las regalías teniendo en cuenta la ubicación territorial de los
yacimientos y no el territorio en donde se adelantan las explotaciones.
Igualmente, según su
parecer, el parágrafo 2° del artículo 1° de la ley demandada, vulnera los
artículos 360 y 361 de la Carta, según los cuales los beneficiarios exclusivos
de las regalías directas son los departamentos en cuyo territorio, se adelanten
explotaciones y los municipios por donde se transporten los recursos naturales.
Por consiguiente, argumenta el actor, no pueden recibir regalías aquellas
entidades territoriales, como San Andrés y Providencia, que no sean productoras
de recursos no renovables.
El demandante también considera que el artículo 10°
viola los artículos 360 y 361 de la Constitución, por cuanto confiere a la
Comisión Nacional de Regalías potestades sancionatorias propias de los
organismos de control, bajo una calificación que abre las puertas a la
subjetividad.
El artículo 13°
acusado, según su parecer, viola también el artículo 360 de la Constitución,
por cuanto desconoce el derecho de los municipios portuarios ubicados en el
Golfo de Morrosquillo a participar en la distribución de las regalías directas,
en la medida en que asigna los recaudos a otros entes que no satisfacen los
requisitos necesarios como son todos los municipios de Córdoba y Sucre.
Igualmente, agrega que algunos apartes de ese mismo artículo 13° desconocen el
principio de igualdad (CP art. 13°), pues asigna al municipio de San Antero un
promedio de 1.5% de las regalías, mientras que a Tolú le confiere un promedio
de 60 %, con lo cual, Tolú recibe mayor cantidad de regalías que San Antero, a
pesar de que Tolú sólo exporta 50.000 barriles diarios y el volumen de San
Antero es de aproximadamente 500.000 barriles diarios.
Finalmente, el
demandante también ataca el artículo 16°, parágrafo 5°, por desconocer la
igualdad, pues considera discriminatorio que esa disposición señale que
Intercor tiene a cargo una regalía del 15%, pero que el nuevo propietario, en
caso de privatización de Carbocol, sólo pagará el 10% por el mismo concepto.
Por su parte, en el
expediente D-3296, los ciudadanos Antonio José Pinillos  Abozaglo, Jesús
Ignacio García Valencia y Clara Pinillos Abozaglo atacan toda la ley, con
excepción del artículo 13, por no haber recibido las normas citadas los cuatro
debates exigidos en la Constitución para que pudieran convertirse en ley de la
República. La irregularidad, señalan los actores, consiste en que el proyecto
presentado y aprobado en la Cámara de Representantes sólo constaba de tres
artículos y en el Senado se le añadieron 23, que sólo fueron debatidos y
aprobados en el Senado, sin que se hubieran debatido en la comisión ni en la
plenaria de la Cámara.  Del texto final, el artículo 13 corresponde a los
artículos  1 y 2 del proyecto de Cámara, pero se cambia completamente en
porcentajes, municipios, etc.,  y se eliminan otros, violando por este conducto
los artículos 157 y 161 de la Constitución. Para sustentar sus acusaciones, los
actores adjuntan una comparación de los textos aprobados en la Cámara (de tres
artículos) y en el Senado (de 26 artículos).
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Minas y Energía
El señor Ministro de Minas y
Energía solicita la declaratoria de constitucionalidad de la Ley 619 de 2000,
por cuanto considera que su trámite se ajusta a lo preceptuado por la Carta.
Según su parecer, en el presente caso se respetó el principio de unidad de
materia que se aplica a la discusión sobre las discrepancias entre las dos
Cámaras en torno a los proyectos de ley. Según su parecer, si bien se
adicionaron algunos artículos, los mismos se relacionan con la materia que se
regula, esto es con las regalías por la explotación de recursos naturales no renovables.
Precisa el interviniente que el oficio señalado por el demandante no configura
una objeción presidencial al proyecto, por cuanto dicha comunicación fue
suscrita por los ministros de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público;
es decir, no por el gobierno, el cual, de conformidad con el artículo 115
superior, está conformado por el Presidente de la República y el ministro
respectivo. Además, dicho oficio fue aclarado en comunicación del 10 de agosto
de 2000, en la que manifiestan que, analizado de nuevo el proyecto, éste se
ajusta a las normas vigentes, en especial a los artículos 161 de la Carta y 186
de la Ley 5ª de 1992, teniendo en cuenta que las comisiones de conciliación
tienen la competencia para conocer acerca de las nuevas disposiciones
introducidas por el Senado.
Posteriormente,
la ciudadana Mónica Hilarión Maldarriaga, actuando en representación de ese
mismo Ministerio de Minas y Energía, presenta un escrito que adiciona la
intervención del señor Ministro. La finalidad de esa intervención es solicitar
que si la Corte concluye que la ley acusada está afectada por un vicio de
formación insubsanable, entonces que module el efecto del fallo "en el
sentido de declarar la inconstitucionalidad diferida de la Ley, hasta tanto el
Legislador regule nuevamente la materia." La ciudadana sustenta su
pretensión en la sentencia C-141 de 2001, en donde la Corte señaló cuando
procedía recurrir a esa modalidad de decisión, pues considera que esos
criterios son plenamente aplicables en el presente caso, debido a la
importancia de la ley acusada para el país y para sus entidades territoriales.
Según su parecer, el esquema de regalías variables ha permitido la firma de más
de treinta contratos de asociación, mientras que en 1999, con la regulación
previa, sólo se firmó uno, "situación que afecta de manera grave y directa
las finanzas de las entidades territoriales".
2 Intervención de
la Empresa Colombiana de Petróleos
(ECOPETROL).
El
ciudadano Alvaro Mauricio Echeverry Gutiérrez, en su calidad de Director
Jurídico de ECOPETROL, interviene en el proceso para impugnar la demanda. El
ciudadano comienza por señalar que la ley acusada tiene enormes implicaciones
"para la estabilidad económica del Estado colombiano", por lo cual es
necesario examinar las distintas posibilidades de decisión que tiene la Corte.
El
interviniente acepta que la ley acusada, a pesar de tener 24 artículos, inició
su trámite en la Cámara con un proyecto de sólo tres artículos y con un título
distinto. Sin embargo, según su parecer, no por ello hubo un vicio de
procedimiento, por cuanto el tema de la ley aprobado es el mismo que el del
proyecto propuesto en la Cámara (las regalías), por lo cual se respetó la
unidad de materia, que es lo que la Carta exige para que opere válidamente una
comisión de conciliación, tal y como la Corte lo ha precisado en varias
sentencias. Señala entonces el interviniente:
"El legislador, al darse cuenta de que no era posible entrar a
regular de manera única y limitada el tema de la distribución de regalías de
los hidrocarburos dentro de determinadas entidades territoriales –como sucede
con los puertos marítimos y fluviales- sin afectar otros aspectos del régimen
de regalías, prefirió regular de manera más integral el tema. Es así como
resultaba necesario revaluar el alcance de la distribución de regalías por
concepto de la explotación de los recursos naturales no renovables en general,
a la luz de los vacíos contenidos en la ley 141/94 y de las decisiones
jurisprudenciales que se habían dictado sobre el particular.
(...)
El que se hubiera establecido, por ejemplo, nuevos criterios para la
distribución de níquel o carbón, tiene clara conexión con el propósito de
reasignar la distribución de los recursos naturales renovables en general.
Siguiendo con los ejemplos, puede agregarse que el que se hubiera entrado a
regular la forma como se llevará a cabo la distribución de regalías y
compensaciones en zonas limítrofes marinas o la coparticipación de dos o mas
entidades territoriales, guarda plena unidad temática si se tiene en cuenta que
la necesidad inicial de la Cámara de Representantes de regular la distribución
de regalías de manera específica para el Departamento de Sucre, se deriva justamente
del hecho de que dicha entidad territorial tiene el carácter de departamento
limítrofe, y es por todos conocida la discusión que se ha presentado en dos
municipios de ese departamento por los derechos sobre la asignación de
regalías. Por último, si para efectos de garantizar una mejor distribución de
las regalías entre las entidades territoriales, se hacía necesario entrar a
modificar los porcentajes mínimos de regalías o la forma de liquidación de las
mismas, entonces no podrá aducirse que razones de carácter fáctico relacionadas
con la estabilidad y mejoramiento de las finanzas territoriales, o razones de
unidad en la materia regulada, no hacían viable la introducción de esas
modificaciones. Todo lo contrario."
El
ciudadano también destaca que el proyecto modificado y el acta de conciliación
fueron ampliamente debatidos en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
como lo muestra la lectura de la Gaceta del Congreso 305 del miércoles 2 de
agosto de 2000. Por ello considera que "se dio cabal cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 161 constitucional y que, de igual manera, no era
necesario regresar todo el proyecto de ley para que la respectiva Comisión
Permanente de la Cámara de Representantes lo discutiera y lo aprobara de
nuevo".
El
ciudadano concluye entonces que la ley acusada debe ser declarada exequible.
Sin embargo, añade que si la Corte concluye que hubo vicios de procedimiento,
entonces, en vez de declarar la inexequibilidad total de la ley 619/00,
"podría ordenar que la misma fuese devuelta al Congreso de la República,
específicamente a la Cámara de Representantes, para que los vicios de forma
aducidos fueran subsanados". El interviniente sustenta su petición en los
siguientes elementos:
"1. El supuesto vicio en que se incurrió durante el trámite de la
ley es subsanable mediante la orden impartida a la Cámara de Representantes en
el sentido de que se vuelva a debatir y aprobar el proyecto de ley, con todas
las modificaciones impartidas por el Senado de la República.
2. En la medida en que se trata de una ley ordinaria, no sujeta a
requisitos especiales en cuanto a su trámite y aprobación –como sí sucede con
otras leyes como es el caso de las estatutarias, las orgánicas o la que aprueba
el plan general de desarrollo-, no existe impedimento constitucional o legal
para que la Cámara de Representantes pueda subsanar el vicio según lo
determinado por la Corte Constitucional.
3. El término legal contemplado en el artículo 45 del Decreto 2067/91
es más que suficiente para que se pueda subsanar el vicio en comento. Por lo
demás, si la Corte imparte la orden de que se dé trámite preferencial al debate
y aprobación del proyecto de ley, el vicio quedaría rápidamente subsanado.
4. Una vez subsanado el vicio, la Corte podría entrar a conocer las acusaciones
de fondo o materiales que se han hecho contra ciertos artículos de la ley
619/00.
5. Si la Corte imparte la orden a la que se ha venido haciendo
referencia, se entenderá que la ley 619/00 permanece vigente y produciendo
efectos hasta tanto la Corte no determine lo contrario como resultado del
análisis constitucional de la materia de la ley."
Finalmente, el ciudadano estudia
una tercera posibilidad, basada en la posibilidad que tiene la Corte de modular
los efectos temporales de sus decisiones. Según su parecer, la presente ley
tiene una enorme importancia para el país. La razón: esta ley, al modificar las
reglas sobre regalías, incide directamente sobre la actividad petrolera, que
tiene un gran peso macroeconómico, pues representa el 35% de las exportaciones,
y genera ingresos fiscales considerables. Ahora bien, explica el interviniente,
las modificaciones en las condiciones para la exploración y explotación de
recursos naturales no renovables introducida en la ley acusada han tenido un
efecto "trascendental dentro de las perspectivas económicas del país: en
el año 2000 se alcanzó un récord histórico de treinta y dos (32) contratos de
Asociación y tres (3) de Producción Incremental firmados. En lo corrido de 2001
ha sido celebrado un total de dieciséis (16) nuevos contratos, de los cuales
tres (3) son de producción incremental." Concluye entonces el ciudadano:
"Si se llegare a declarar la inexequibilidad de
la totalidad de la ley 619/00, sin dejar opción alguna al legislador para
regular la materia a tiempo, se estaría poniendo de por medio, seguramente en
grave peligro, la estabilidad buscada y lograda en materia de inversión de
recursos de capital para la exploración y explotación de recursos naturales no
renovables en el país. En ese orden de ideas, no se podría desconocer que
afectar de manera tan dramática el primer renglón de la economía del país,
compromete seriamente la existencia y estabilidad de ese orden económico justo
–o de lo que la Corte ha llamado la “Constitución económica”- junto con la
seguridad jurídica que demanda la estabilidad en unas reglas para quienes tomen
la decisión de invertir un capital –en algunos casos de riesgo- en el
país".
Por ello el interviniente solicita a la Corte que
difiera los efectos de una eventual declaración de inconstitucionalidad, a fin
de evitar un vacío de regulación traumático para los contratos de asociación
que fueron firmados. Para sustentar esas afirmaciones, el ciudadano adjunta
cuadros y gráficos sobre las proyecciones de exploración y producción petrolera
entre 2000 y 2010 y sus efectos sobre diversas variables macroeconómicas.
3. Intervención ciudadana
Los ciudadanos Hernando Herrera Vergara, Hugo Palacios
Mejía, Margarita Ricaurte Rueda y Luisa Fernández Mejía presentaron un escrito
conjunto con el objeto de coadyuvar las pretensiones de la demanda. Los
intervinientes restringen su análisis a ampliar los argumentos de los actores
con relación a los artículos 5 y 6 de la ley acusada, aclarando que lo anterior
no implica oposición a la pretensión de inexequibilidad total de la misma.
En primer término,
los intervinientes señalan que el proyecto de ley referido no cumplió con lo
dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, debido a que una vez aprobado
el proyecto en la Cámara, en el Senado se dio primer debate a una ponencia que
incluía cambios sustanciales, sin que ésta hubiera sido publicada, lo cual es
un grave vicio de procedimiento pues desconoce el derecho de los congresistas a
conocer, en forma oportuna, el estado de las iniciativas que se tramitan en el
Congreso. Concluyen entonces los ciudadanos al respecto:
“Como se observa, la publicación de la ponencia para
que el proyecto de ley iniciara su trámite en el Senado fue hecha el día 29 de
mayo, y su aprobación ocurrió el 24 de mayo. Es decir, la publicación oficial
fue posterior al respectivo debate. Por esta razón, se violaron los artículos
151 y 160 de la Carta, en concordancia con el inciso 1 del artículo 157 de la
ley 5 de 1992.
El expediente que contiene los antecedentes de la ley,
y de sus artículos 5 y 6, no da cuenta de que el Presidente hubiera ordenado la
reproducción mecánica de la ponencia. Y aun cuando se hubiere producido, no
habría podido faltar la publicación oficial oportuna de la ponencia.
La necesidad de la oportuna publicación de la ponencia
era mayor porque el proyecto aprobado en la Cámara era muy diferente al
propuesto al Senado. Es decir, no podían los Senadores conocer el contenido de
lo que aprobarían por las publicaciones que se  habían hecho antes del debate
en la Cámara, por cuanto el pliego de modificaciones alteró el  articulado
original casi por completo; la Cámara aprobó tres artículos, cuando el proyecto
de articulado propuesto al Senado tenía 24. Ni siquiera los tres artículos
aprobados por la Cámara se mantuvieron iguales en el proyecto presentado al
Senado. Hasta el título del proyecto cambió.
Y aunque se hubiese autorizado su reproducción
mecánica en los términos del artículo 156 de la ley 5 de 1992, no hay duda que
los Senadores no tuvieron tiempo de estudiar la propuesta que modificaba en
forma tan importante el régimen de regalías. En efecto; el informe fue
entregado por el ponente el mismo día que se realizó e debate, es decir, el
mismo 24 de mayo. ¿No era la intención del constituyente que se acabaran las
leyes aprobadas sin posibilidad de estudio? ¿Porqué establece la Constitución
un término de 15 días entre la aprobación en una de las Cámaras y la iniciación
del debate en la otra?. En el contexto de esas disposiciones, ¿no es claro que
debatir un proyecto que no ha sido publicado, y que modifica el texto aprobado
en otra Cámara, frustra el propósito de asegurar el estudio cuidadoso de los
proyectos de ley que se encuentra en el conjunto de las disposiciones constitucionales
sobre trámites legislativos?”
En segundo término,
los intervinientes indican que el texto final contiene innovaciones que no
fueron aprobadas en la Comisión de la Cámara, con lo que se violó el artículo
157, numeral 2º de la Carta, que exige que los proyectos de ley sean aprobados
en la Comisión Constitucional Permanente de cada cámara.
En tercer término,
los ciudadanos consideran que el artículo 5º de la Ley 619 viola el artículo
360 de la Constitución al imponer regalías a las exportaciones de recursos
naturales no renovables de propiedad particular, con lo cual se vulnera el
derecho a la propiedad privada, pues las regalías son una contraprestación en
favor del Estado debido a su condición de propietario del recurso. Para
sustentar esa afirmación, los intervinientes transcriben apartes de los debates
en la Asamblea Constituyente y de la jurisprudencia de esta Corte y del Consejo
de Estado. Además, añaden los intervinientes, el texto atacado no crea un
tributo y no define el sujeto activo de los recursos que generaría; no
obstante, dentro del régimen de la Ley 141 de 1994 al que el artículo se
remite, los beneficiarios de esos recaudos son funcionarios administrativos.
En cuarto término,
los ciudadanos argumentan que la regalía creada en el artículo  5º de la ley
demandada “discrimina, sin razón entre quienes participan de una misma
actividad, alterando los principios de equidad e igualdad que rigen en materia
económica, según lo establecen los artículos 13, 95 numeral 9 y 334, inciso 1°
de la Carta”. Y en esa medida, según su parecer, “también desconoce el derecho
a la libre competencia económica que consagra el artículo 333 de la
Constitución Política y confisca los ingresos que reporta la propiedad privada
del subsuelo a sus propietarios”. La razón esencial de esos cargos es, según
los intervinientes, que la norma acusada no distingue entre los recursos no
renovables que son propiedad del Estado y aquellos que son propiedad de los
particulares. Señalan entonces al respecto:
“La actividad minera con recursos naturales del Estado
se encontrará, entonces, en situación privilegiada frente a la misma actividad
que se adelante con recursos de particulares; la propiedad de éstos sobre  los
recursos naturales, que garantiza excepcionalmente el artículo 332 de la
Constitución, dejará de tener un valor económico, o lo tendrá muy disminuido.
La norma que garantiza tal propiedad habrá perdido, pues, las benéficas
consecuencias que el constituyente quiso darle, y será un enunciado mas, sin
contenido”.
Por último, los
ciudadanos resaltan que los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas
y Energía, en carta fechada el 19 de junio de 2000, advirtieron al Presidente
del Senado los vicios de inconstitucionalidad que afectan a la ley demandada.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Señor Procurador
General de la Nación, en concepto No 2458, recibido el 22 de febrero de 2000,
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 619 de 2000, por
vicios de procedimiento en su formación.
Según su parecer, la
integración de las comisiones accidentales por parte del Congreso de la
República se ajusta a la Carta Política, siempre que las modificaciones y
adiciones introducidas por las plenarias de las cámaras estén sometidas al
principio de unidad de materia y no desnaturalicen la esencia del  proyecto.
Para la Vista Fiscal, en ausencia de estos requisitos, todas las modificaciones
y adiciones deben cumplir los trámites reglamentarios previstos en el artículo
157 superior, en tanto esas nuevas materias deben ser consideradas por las
Cámaras en cuatro debates; de lo contrario se desconocería el principio
democrático. El Ministerio Público considera que las adiciones y modificaciones
introducidas por la Comisión Quinta del Senado no respetaron el principio de
unidad de materia, y como tal, las mismas han debido ser conocidas, debatidas y
aprobadas por la Cámara de Representantes, ya que los nuevos temas que fueron
adicionados al proyecto en el Senado lo convirtieron "en una nueva ley de
regalías que modificó esencialmente todos los criterios de distribución
contenidos en la Ley 141 de 1994”. Así, explica el Procurador, la nueva ley
señala, entre otras cosas, nuevos criterios para la distribución de las
regalías, define “proyectos de pequeña minería para metales y piedras
preciosas, para carbón, para materiales de construcción; límites a las
participaciones en las regalías y compensaciones en la explotación de
hidrocarburos, regalías correspondientes a las esmeraldas y la autorización a
la Comisión Nacional de Regalías para contratar interventorías financieras y
administrativas, etc." Esas materias, según la Vista Fiscal, exigían la
participación de la Cámara de Representantes en su aprobación, sin que la
intervención de la Comisión Accidental pueda subsanar el vicio en que se
incurrió en la aprobación de la ley. El Procurador explica entonces su tesis en
los siguientes términos:
“Las comisiones accidentales de mediación, que tienen
una función limitada, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por
la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en
comisión, o durante el segundo debate en la plenaria de cada Cámara, pues éstas
no pueden ir mas allá de armonizar los textos discrepantes sobre asuntos o
materias que han sido, en forma previa, debidamente aprobados en las dos
Cámaras, y su función se contrae, entonces, a introducir modificaciones,
adiciones o supresiones al proyecto, e incluso introducir artículos nuevos, si
ha existido la unidad de materia en lo que aprobaron cada una de las Cámaras.
Descendiendo al caso en estudio, se tiene que el
proyecto de ley que término sancionándose como ley 619 de 2000, fue modificado
y adicionado durante el tercer debate en el Senado, con materias nuevas en
relación a las debatidas en la Cámara de Representantes, razón por la que la
comisión accidental de mediación no podía ocuparse de conciliar los textos
aprobados en cada una de las plenarias, toda vez que las materias nuevas
introducidas en el Senado, no fueron consideradas en ningún momento por la
Cámara.
En este sentido, las adiciones introducidas al
proyecto de ley No. 170 de 1999 Cámara durante los debates en el Senado,
adiciones que no sólo tenían como objeto establecer los criterios y mecanismos
para la distribución de regalías petroleras, pues se regularon diversas
materias contenidas en la ley 141 de 1994, y que en nada se relacionan con el
tema de la distribución de regalías, requerían los cuatro debates
reglamentarios, de conformidad con lo prescrito en el artículo 157 superior.
Así, como en el proyecto aprobado por el Senado se
introdujeron nuevos artículos que regulaban temas diversos al tema principal
que fue originalmente considerado durante los debates de la Cámara de
Representantes, esas nuevas disposiciones no podían ser consideradas como
“discrepancias” y someterse al conocimiento de la comisión accidental de
mediación, porque sin la unidad de materia que se exige para la conformación de
éstas, el proyecto ha debido ser puesto a consideración de la Cámara de Representantes
para que allí, las nuevas materias que introdujo el Senado fueran consideradas
y aprobadas.
Y aunque en
apariencia podríamos decir que existió unidad de materia entre el tema
discutido en la Cámara de Representantes, y las “adiciones” introducidas por el
Senado de la República (por referirse a las regalías y compensaciones por la
explotación de recursos naturales no renovables), la aparente identidad de
materia se desvirtúa en tanto las adiciones introducidas en el Senado
transformaron la naturaleza del debate del proyecto de ley inicialmente
considerado en la Cámara de Representantes, hasta el punto que el trámite
legislativo dio como resultado la expedición de una nueva ley de regalías, que
no era el objeto en sí del proyecto votado por la Cámara de Representantes, y
que se circunscribía a llenar el vació legislativo que se presentó cuando fue
proferida la sentencia C-580 de 1999 (Ver antecedentes legislativos Gacetas del
Congreso de la República).
El Ministerio
Público concluye entonces que existió un vicio en la formación de la ley 619 de
2000 que la hace inexequible, por lo cual no se pronuncia sobre los cargos de
fondo que fueron formulados.
Por último, el
Procurador precisa que el proyecto de ley nunca fue objetado, puesto que el
memorando de los Ministros de Hacienda, y de Minas y Energía no tiene ese
carácter, ya que esos funcionarios no se encuentran facultados
constitucionalmente para este fin. Así mismo en el caso bajo estudio, el
memorando se presentó al Congreso de la República antes de que se enviara al
Ejecutivo para su sanción presidencial y cuando éste lo recibió no hizo uso de
la facultad referida.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de la Ley 619 de 2000, ya que se trata de una demanda
de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.
El asunto bajo
revisión.
2. Los actores,
algunos intervinientes y el Ministerio Público consideran que la ley acusada es
inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación, por cuanto la
Cámara de Representantes aprobó un proyecto de sólo tres artículos, que estaba
referido a un asunto muy puntual del régimen de regalías petroleras en el
departamento de Sucre, mientras que el texto aprobado en el Senado era muy
distinto, pues tenía más de 20 artículos y regulaba múltiples aspectos del
régimen de regalías. Según su parecer, la aprobación de esas modificaciones por
una comisión de conciliación, y posteriormente por las plenarias de las dos
cámaras, no subsana el vicio de procedimiento, por cuanto no se respetó la
regla de unidad de materia que delimita la competencia de esas comisiones
accidentales, ya que el texto tramitado en el Senado constituía verdaderamente
un nuevo proyecto de ley, al cual se le debieron dar los cuatro debates
reglamentarios exigidos por la Constitución.
Por el contrario,
otros intervinientes consideran que la tramitación de la ley acusada se ajusta
a la Carta, por cuanto las modificaciones introducidas por el Senado se
referían al mismo tema (las regalías), y los textos diversos aprobados por las
dos cámaras fueron ulteriormente armonizados por la comisión de conciliación,
cuyo informe fue ampliamente discutido y aprobado por las Plenarias de las dos
corporaciones. Por ello, según su parecer, el Congreso, al aprobar la Ley 619
de 2000, se ciñó estrictamente a los mandatos del artículo 161 de la Carta,
según el cual, es posible conciliar, por medio de una comisión accidental, las
discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto.
3. Conforme a lo
anterior, las presentes demandas plantean el siguiente problema constitucional:
¿hubo o no vicio de procedimiento en la formación de la ley  acusada, en la
medida en que el Senado introdujo al texto proveniente de la Cámara de
Representantes, que regulaba un asunto específico de regalías, numerosos nuevos
artículos sobre regalías, que fueron ulteriormente conciliados por una comisión
accidental, cuyo informe fue aprobado por las dos plenarias de las cámaras?.
Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar cuál es el
alcance de la competencia que tienen las comisiones de conciliación en el
proceso de formación de las leyes, para luego estudiar el trámite específico de
la ley acusada y determinar si ésta se ajustó a esos requerimientos
constitucionales.
Igualmente, para
adelantar ese examen, no es necesario que la Corte estudie previamente si se
está frente a un vicio de forma o un vicio material, pues en todo caso, la
acción no se encontraría caducada, pues no ha transcurrido un año entre la
publicación de la presente ley y la presentación de la demanda respectiva (CP
art. 242 ord 3º). En efecto, la Ley 619 de 2000 fue publicada en el Diario
Oficial del 20 de octubre de 2000, mientras que las demandas fueron presentadas
en noviembre de ese mismo año.
El proceso de
aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas y el
alcance de las comisiones de conciliación.
4. La Constitución
regula, con cierto detalle, el proceso de formación de las leyes. Así, la Carta
establece que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma
materia (CP art. 158), fue presentado por alguien que tenía iniciativa para tal
efecto (CP art. 154), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a
saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la
comisión respectiva, (ii)  haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara y (iii) en segundo debate en
la plenaria de la respectiva corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del
Gobierno (CP art. 157). Además, deben respetarse los respectivos quórums y
mayorías (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (CP art.
159) .
5. Estas exigencias
para la aprobación de un proyecto de ley no son formalidades gratuitas sino que
persiguen finalidades de gran importancia. Así, la Carta no sólo señala que
Colombia es un Estado democrático, fundado en la soberanía popular (CP arts 1º
y 3º), sino que además consagra un cierto diseño institucional, pues establece
una forma de gobierno presidencial, con separación entre las ramas de poder, y
en donde el órgano legislativo está organizado bicameralmente (CP arts 113, 114
y 115). La regulación del proceso de formación de las leyes, que es una de las
funciones esenciales del Estado, y en particular del Congreso, pretende
precisamente potenciar el principio democrático y preservar el contenido
esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente.
Por ejemplo, la
regla según la cual entre los distintos debates deben transcurrir un cierto
número de días (CP art. 160), no es un capricho del Constituyente sino que
pretende evitar la aprobación apresurada de normas legales, a fin de que no
sólo exista un debate racional y reposado sobre los proyectos en las cámaras,
sino que incluso sea posible “la eventual manifestación de la opinión pública a
través de la discusión de los resultados obtenidos en la etapa precedente”, tal
y como lo señalaron expresamente los delegatarios de la Asamblea Constituyente
de 1991[1].
Por su parte, la
posibilidad que tiene el Gobierno de objetar los proyectos de ley, por razones
de conveniencia como de constitucionalidad (CP arts 166 y 167), es una regla
que preserva ciertas prerrogativas propias del Presidente, en esta forma
presidencial de gobierno, mientras que la exigencia constitucional de que todo
proyecto surta los cuatro debates es una expresión del diseño bicameral
adoptado por el Constituyente, y del reparto de tareas que la Carta prevé entre
las comisiones permanente y las plenarias de cada una de las Cámaras.
6. Las reglas constitucionales sobre formación de las
leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos,
pues ellos muestran que esas disposiciones superiores no son formas vacías de
cualquier propósito. Ellas pretenden proteger el diseño de la forma de gobierno
establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el
principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea no sólo amplio
y vigoroso sino también lo más transparente y racional posible, y con pleno
respeto de los derechos de las minorías.
7. El principio de instrumentalidad de las formas,
según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[2], tiene entonces plena
aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la
aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias,
en apariencia contradictorias, pero en realidad plenamente complementarias.
De un lado, la Constitución consagra un Estado social
de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts
1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el
derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado
el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Esto explica,
por ejemplo, que esta Corporación haya señalado, en forma constante, que al
estudiar si una ley viola o no el principio de unidad de materia, la noción de
materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que un entendimiento
demasiado riguroso de su alcance, obstaculizaría indebidamente la aprobación de
las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el principio democrático
que ella misma pretende realizar. Y de manera más general, esta Corte ha dicho
que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben
interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la
expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de
las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la
primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”[3].
Pero de otro lado,
lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas
constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean
irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y
deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos
significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas
de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha
perdido su importancia, por los valores superiores que estas disposiciones
protegen. Esto explica que sea una función esencial de los tribunales
constitucionales en general[4],
y de esta Corte Constitucional en particular, verificar la regularidad del
procedimiento de aprobación de las leyes. Esta Corte ha aclarado entonces que
la flexibilización del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no
significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en
términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos”[5]. Y en forma más
general, desde sus primeras decisiones, esta Corporación había precisado lo
siguiente:
“El hecho de que
en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los cánones
del mismo Ordenamiento que consagran requisitos formales, para la expedición de
un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe
seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales
forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en
su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben respetarse”[6].
8. Es dentro de este
contexto que debe analizarse la función que juegan las comisiones accidentales
que la Carta prevé para solucionar las discrepancias que puedan surgir entre
las cámaras durante el trámite de una ley (CP atr. 161). Estas comisiones
tienen como función flexibilizar y hacer más eficiente el proceso de aprobación
de las leyes. En efecto, tal y como esta Corte Constitucional lo ha explicado[7], durante la vigencia de
la Constitución de 1886, la doctrina y la jurisprudencia entendieron que un
proyecto debía tener idéntico contenido en sus cuatro debates, lo cual
dificultaba la aprobación de las leyes, pues cambios menores obligaban a
rehacer todo el trámite. Ese ordenamiento preveía entonces un principio de
identidad rígido.
La Constitución de
1991 consagra variaciones importantes en este tema, pues establece que las
comisiones y las plenarias de las Cámaras puedan introducir modificaciones a un
proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra
Cámara no obligan a repetir todo el trámite, pues una comisión accidental prepara
un texto unificado que armonice las diferencias, y que es entonces sometido a
la aprobación de las plenarias.
9. Conforme a lo
anterior, la Carta de 1991 abandonó el principio de identidad rígido en el
trámite de los proyectos, ya que éstos no deben tener exactamente el mismo
tenor durante los cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden
introducir modificaciones, y corresponde a las comisiones accidentales
armonizar las discrepancias surgidas entre las cámaras. Sin embargo, el principio
de identidad no ha desaparecido sino que se ha flexibilizado, pues la Carta
establece con claridad que todo proyecto debe referirse a una misma materia.
Por ello la Corte ha entendido que una interpretación sistemática de los
artículos 158, 160 y 161 de la Constitución permiten concluir que las plenarias
pueden introducir modificaciones a lo aprobado en la Comisión Permanente, pero
“siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida”[8].  Igualmente, es claro
que una comisión permanente puede introducir modificaciones a lo aprobado en la
otra cámara, pero siempre y cuando conserve la identidad del proyecto. En ese
mismo sentido, este principio de identidad flexible también limita la
competencia de las comisiones accidentales, que pueden zanjar las discrepancias
entre los textos divergentes aprobados en las cámaras, siempre y cuando entre
ellos exista la correspondiente unidad temática. Así, ha dicho al respecto esta
Corte:
“Es claro que si las
modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen
referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no
existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe
ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la
materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión
accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en
una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se
repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo
que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al
asunto correspondiente.[9]”
10. El anterior
análisis muestra que el principio de identidad flexible constituye uno de los
límites a la competencia de las comisiones accidentales. El segundo límite
deriva de la propia naturaleza de esas comisiones, cuya función es armonizar
las discrepancias que surjan entre las dos cámaras. Es obvio entonces que esas
comisiones no pueden introducir temas no aprobados por las cámaras, ni
modificar artículos en donde no haya habido discrepancias, pues estarían
desbordando sus funciones, que se circunscriben a armonizar las discrepancias
que se hayan suscitado respecto de un proyecto. Así, en reciente oportunidad,
esta Corte recordó que “si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados
por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se
integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones”[10].
11. El examen precedente muestra entonces que las
comisiones de conciliación fueron creadas para permitir un proceso más flexible
y eficiente de aprobación de las leyes, pero respetando la estructura bicameral
del Congreso y el reparto de competencias entre las comisiones permanentes y
las Plenarias. Esas comisiones accidentales tienen entonces que actuar dentro
de los límites que le impone su función (conciliar discrepancias) y respetando
el principio de identidad de los proyectos de ley, pues esas comisiones de conciliación
no fueron instituidas para reemplazar la actividad de las plenarias ni de las
comisiones permanentes. Esto ya la había precisado esta Corte en los siguientes
términos:
“Unas Comisiones
Accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de
un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será
sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden
llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de
la materia durante el  primer debate en la Comisión Constitucional Permanente,
y  durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se
trata de una Comisión integrada por un número limitado de Senadores y
Representantes  cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad
de una Comisión Constitucional Permanente, y que aun en el segundo debate que
se propone en la Plenaria  el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en
el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la
naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido
“pupitrazo", uno de los vicios más denostados del procedimiento
parlamentario[11]”.
Precisado así el
alcance y la competencia de las comisiones de conciliación, entra la Corte a
estudiar el proceso de aprobación de la ley acusada, con el fin de determinar
si éste se ajusta o no a los anteriores requerimientos constitucionales.
El trámite de la
Ley 619 de 2000.
12. La ley bajo
revisión tuvo su origen en el proyecto 170/99 de la Cámara, que fue presentado
por el Representante Luis Felipe Villegas Angel. Según consta en la exposición
de motivos[12],
ese proyecto de sólo tres artículos, tenía una finalidad muy precisa: intentaba
regular el reparto de las regalías en el departamento de Sucre, pues existía un
vacío normativo sobre el tema, debido a insuficiencias del artículo 29 de la
Ley  141 de 1994 y a los efectos de la sentencia C-580 de 1999 de la Corte
Constitucional.
Conforme a la
descripción del Ponente, la situación que intentaba ser corregida era la
siguiente: el artículo 29 de la ley 141 de 1994 consagraba los derechos de
participación en las regalías de los municipios portuarios y establecía que hay
lugar a la redistribución de un porcentaje de la regalías correspondientes a
los municipios portuarios  marítimos, cuando factores de índole ambiental o
ecológico, determinen que el área de influencia de un puerto comprende varios
municipios o departamentos. Sin embargo, el parágrafo 1º de ese artículo
consagraba una excepción a la regla anterior, pues definía directamente el área
de influencia del Puerto de Coveñas en el Municipio de Tolú y ordenaba que un
porcentaje de los recursos, que de otro modo corresponderían a dicho municipio,
fueran distribuidos en esa zona. Igualmente, señalaba ese parágrafo, que las
asignaciones directas a los municipios de Córdoba y Sucre irían a un fondo
especial, para luego ser distribuidas. El parágrafo indicaba que la
distribución entre los municipios en Córdoba sería igualitaria, pero guardaba
silencio sobre los criterios de reparto en Sucre.
En tal contexto, la
sentencia C-580 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró la inexequibilidad
de la expresión “irá en calidad de depósito a un fondo especial en el
departamento de Sucre” y de la expresión “irá en calidad de depósito a
un fondo especial en el Departamento de Córdoba”, ambas del parágrafo 1º
del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, pues la Corte consideró que ellas
otorgaban a una “entidad departamental una función constitucionalmente asignada
al Fondo Nacional de Regalías”.
Según el
Representante ponente, esta sentencia de la corte Constitucional provocó un
vacío normativo, pues no existía ningún criterio legal para repartir las
regalías en el departamento de Sucre, por lo cual era necesaria una regulación
legal puntual que corrigiera la situación. Y ése era el exclusivo propósito del
proyecto 170/99 de Cámara. El Ponente lo explicó en los siguientes términos:
“Conforme a la
preceptiva constitucional y a la reiterada jurisprudencia de nuestra Corte
Constitucional el proyecto de ley que someto a consideración del
honorable Congreso de la República a través de la Cámara de Representantes está
llamado a llenar un ostensible vacío legislativo denunciado por la
Jurisdicción Constitucional, tal como corre en la citada sentencia C-580/99 en
la cual se advierte además, en forma perentoria que “la Constitución adscribe
directamente al legislador la función de definir los criterios que habrán de
ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes de las
regalías” (C.P. artículo 361).
Aplicando los
diversos criterios que conforme a la jurisprudencia, podrán eventualmente
definir los parámetros que equitativamente determinen la distribución de las
asignaciones directas de las participaciones en las regalías, hemos acudido al
reparto parcial en proporción idéntica para todos los municipios como también a
criterios materiales de asignación fijados por la ley 141, relativos al número
de habitantes de cada municipio y a la población con necesidades básicas
insatisfechas. El grado de afectación que sobre la jurisdicción tiene la
actividad desarrollada a través del Puerto de Coveñas ya lo determinó la misma
ley (artículo 29 de la ley 141 de 1994[13]
(subrayas no originales)”.
13. El mencionado
proyecto fue aprobado, prácticamente sin modificaciones, en la Comisión Quinta
Permanente de la Cámara de Representantes, el 14 de diciembre de 1999, y
posteriormente en la Plenaria de la misma Corporación, el 11 de abril de 2000.
El título y el texto
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes corresponden a esa
limitada temática del proyecto presentado, Así, el encabezado habla de la ley
“por la cual se establecen los criterios y mecanismos para la distribución
equitativa de unas asignaciones directas de regalías petroleras” y su
articulado era el siguiente[14]:
“Artículo 1º. Las asignaciones directas de las
participaciones en las regalías y compensaciones monetarias, provenientes por
cualquier concepto de los recursos naturales no renovables, destinadas a los
municipios del departamento de Sucre no determinados en el literal a) y en
inciso primero del ordinal 1b del parágrafo 1º del artículo 29, de la ley 141
de 1994, se distribuirán equitativamente  teniendo siempre como criterios
la igualdad objetiva, el tamaño de la población de cada ente territorial y la
población con necesidades básicas insatisfechas, conforme a los principios de
proporcionalidad, beneficio y equidad.
Artículo 2º. Para determinar la distribución
equitativa entre los municipios beneficiarios de las asignaciones directas a que
se refiere el artículo anterior, se utilizarán los siguientes mecanismos de
ponderación.
a) El treinta por ciento (30%) del total de la
asignación dispuesta legalmente para los municipios de Sucre, a excepción de
Tolú, Coveñas y San Onofre, se distribuirá igualitariamente, es decir en
veintidosavas partes;
b) El cuarenta
por ciento (40%) de la misma asignación se distribuirá proporcionalmente
atendiendo el censo poblacional de cada municipio beneficiario.
c) El treinta por
ciento (30%) restante se distribuirá en relación directamente proporcional con
el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas de cada municipio
beneficiario.
Para la obtención
de las cifras a distribuir entre los municipios se utilizará la siguiente
fórmula:
RDM = T(0.0136 +
0.4PP + 0.3PNBI)
De donde
RDM                            =
Recursos a distribuir por municipio.
T                                   =
Total de recursos a distribuir
PP                 =
Proporción de población del municipio
PNB1                           =
Constante derivada de 1/22 x 0.3.
0.0136                         =
Constate derivada de1/22 x 0.3
Paragrafo. La
proporcionalidad utilizada en relación con la población y las necesidades
básicas insatisfechas se dará en razón de la suma que arrojen los veintidós
municipios beneficiarios, excluyendo los datos de Tolú, Coveñas y San Onofre
Artículo 3º. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias” (subrayas no originales”.
14. Luego de ser aprobado en la Cámara de
Representantes, el proyecto pasó al Senado, en donde fue radicado como 277 de
2000, y fue aprobado por la Comisión Quinta el 24 de mayo de 2000. Según la
ponencia, que fue publicada en la Gaceta del Congreso del 29 de mayo de 2000,
el proyecto experimentó importantes transformaciones, pues no sólo aumentó
cuantitativamente, ya que pasó de tres a 24 artículos, sino que entró a regular
numerosos aspectos del régimen de regalías.
15. El proyecto fue entonces aprobado por la Plenaria
del Senado el 19 de junio de 2000. Como era obvio que entre los textos
aprobados por ambas cámaras existían importantes diferencias, entonces fue
nombrada una comisión de conciliación, cuyo informe fue aprobado el 16 de
agosto de 2000 en la Plenaria del Senado y el 2 de agosto de 2000 en la Cámara
de Representantes.
16. El principal interrogante que plantea el proceso
de formación de la Ley 619 de 2000 es entonces si realmente el Congreso respetó
el principio de identidad que debe tener todo proyecto durante su trámite. En
efecto, si la Corte concluye que entre el proyecto aprobado inicialmente por la
Cámara y el proyecto aprobado por el Senado existe unidad de materia, al punto
de que puede ser considerado el mismo proyecto, entonces era legítimo que
interviniera una comisión accidental para conciliar las diferencias entre las
dos cámaras, por cuanto era obvio que entre los textos aprobados en las dos
cámaras había profundas diferencias. Por el contrario, si el análisis del
contenido de los textos aprobados por las dos cámaras lleva a considerar que no
existe tal unidad temática, entonces la comisión de conciliación carecía de
competencia, y habría ocurrido un vicio en la formación de la Ley 619 de 2000.
El principio de
identidad del proyecto, la regla de la unidad de materia y la formación de la
Ley 619 de 2000
17. Como ya se
señaló anteriormente, esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la
noción de materia, con el fin de determinar si un artículo acusado desconoce o
no la regla de unidad de materia, o si un proyecto respetó en su trámite el
principio de identidad. Así, en forma reiterada, esta Corporación ha dicho que
la “interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar
su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, por lo cual
únicamente “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[15].
Esta amplitud de la
noción de materia llevó a esta Corte a considerar que no había vicios en la
formación de un proyecto, que en la Cámara había establecido la emisión de una
estampilla en favor de un hospital universitario específico, cuyo texto fue ampliado
en el Senado, que instituyó ese beneficio tributario para todos los hospitales
universitarios del país. La sentencia C-922 de 2000, MP Antonio Barrera
Carbonell, consideró que en ese caso era válido que una comisión accidental
conciliara las diferencias, pues se había respetado el principio de identidad.
Dijo entonces la Corte:
“Es evidente que en el caso en estudio la plenaria del
Senado modificó el proyecto aprobado por la Comisión y la Plenaria de la
Cámara, pero es cierto también, que el asunto debatido en la Cámara guarda
identidad de materia con el examinado y aprobado por la Plenaria del Senado, al
punto que sólo difieren en la comprensión del concepto, es decir, en relación
con los beneficiarios, porque todos los demás elementos que lo integran como
son: la clase de tributo, los objetivos que se buscan financiar, el manejo y
control del mismo, las tarifas, el límite de los recaudos, etc., se mantienen
intactos.
En este orden de ideas, forzoso es admitir que la
regulación de la materia que aprobó finalmente el Senado en su plenaria, fue
objeto de debate en la Cámara. Y al existir discrepancias entre los textos
aprobados en dichas Corporaciones  se justificaba la intervención de la
comisión de mediación para conciliarlas”.
18. Conforme a lo
anterior, la temática de una ley debe ser entendida en forma amplia, y una de
las cámaras puede expandir el asunto debatido por la otra, sin que por ello se
rompa el principio de identidad. Por consiguiente, podría argumentarse, como lo
hace uno de los intervinientes, que en el presente caso no hubo ruptura del
principio de identidad en el trámite de la ley acusada, puesto que el proyecto
inicial presentado en la Cámara versaba sobre regalías, y los nuevos artículos
incorporados en el Senado estaban referidos al mismo asunto. Según esa tesis,
lo único que hizo el Senado fue ampliar el ámbito regulado, con lo cual no
rompió la unidad de materia, pues las regalías siguieron siendo el tema
dominante del proyecto.
19. A pesar de su
aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento es inaceptable,
pues la noción de materia no puede extenderse al punto de hacer perder toda
eficacia al principio de identidad. La Corte recuerda que esa regla de unidad
de materia (CP art. 158) cumple funciones esenciales pues pretende racionalizar
el proceso legislativo, en la medida en que busca “impedir las
incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o
subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de
resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo
que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé
para la formación y expedición de las leyes” (subrayas no originales)[16]. Igualmente, en
reciente ocasión, esta Corporación reiteró que esta regla “tiene la virtualidad
de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza
una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el
mismo surgimiento de la propuesta,” a fin de que “los debates y la
aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas (subrayas
no originales). [17]”
Esto muestra que esta regla de unidad de materia, y el principio de identidad
de todo proyecto que deriva de ella, exigen que desde la presentación de un
proyecto deben quedar claramente definidos su propósito y ámbito de regulación,
de manera tal que esa materia temática estructure y racionalice los debates en
el Congreso.
Ahora bien, es cierto que en el presente caso el
proyecto presentado y aprobado ante la Cámara versaba sobre regalías, y que los
artículos introducidos y aprobados por el Senado también se refieren a las
regalías. Sin embargo, existe una diferencia profunda entre ambos textos ya que
persiguen propósitos diversos y delimitan ámbitos de regulación distintos. Así
el proyecto inicial estaba limitado a un tema muy específico puesto que, como
se mostró al describir el trámite de la ley acusada, buscaba únicamente llenar
un vacío de la Ley 141 de 1994 relativo al reparto de las regalías en el
departamento de Sucre. En cambio, el texto aprobado por el Senado, y que, con
algunas pocas modificaciones, fue adoptado por la comisión de conciliación y se
convirtió en la ley acusada, si bien versa sobre las regalías, tiene una
temática muchísimo más amplia, al punto de que prácticamente equivale a un
nuevo régimen de regalías, como se verá a continuación.
20. De un lado, la ley aprobada aumentó considerablemente
su número de artículos, que pasaron de tres (proyecto inicial) a 24 en el
Senado. Es cierto que esa sola dimensión cuantitativa no es suficiente para
demostrar que hubo ruptura del principio de identidad, pues podría suceder que,
a pesar de un considerable aumento del texto, la temática de un proyecto siga
siendo la misma. Por ejemplo, puede ocurrir que un proyecto inicial regule de
manera muy general, y en pocos artículos un tema, que luego es reformado por la
otra Cámara a fin de adoptar una normatividad mucho más específica, y por ende
más extensa. En un evento de esa naturaleza, a pesar de la diferencia
cuantitativa, el proyecto conserva su unidad de materia.  Sin embargo, no por
ello deja de ser significativo que haya existido un incremento tan considerable
en el número de artículos en el presente caso, que aumentó en un 800% en el
tránsito de un cámara a la otra.
21. En segundo término, los propios ponentes en el
trámite en el Senado sintieron la necesidad de cambiar el título del proyecto,
pues consideraron que el encabezado que provenía de la Cámara era demasiado
limitado y no reflejaba la nueva regulación que se pretendía aprobar, tal y
como lo explica la ponencia para el primer debate en la Comisión Permanente del
Senado, que expresamente dice al respecto:
“Antes de sustentar el articulado del proyecto de ley,
es necesario aclarar que el título anterior del proyecto de ley,
por el cual se establecen criterios y mecanismos para la distribución
equitativa de unas asignaciones directas de regalías fue modificado dado que
es necesario complementar el proyecto de ley de una maneara más amplia con
adiciones y modificaciones de otros artículos de la ley 141 de 1994,
relacionadas con las regalías de hidrocarburos y otros minerales, guardando
siempre la unidad de materia del proyecto de ley” (subrayas no originales)[18].
Y efectivamente, el
proyecto pasó de llamarse ley “por la cual se establecen los criterios y
mecanismos para la distribución equitativa de unas asignaciones directas de
regalías petroleras” a otra denominación muy diversa: ley “por la cual se
modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se
dictan otras disposiciones”.
22. Finalmente, estos cambios cuantitativos y de
título reflejan una transformación profunda del contenido del proyecto. Así,
inicialmente el proyecto aprobado en la Cámara quería  subsanar un vacío muy
concreto de la Ley 141 de 1994, relativo a los criterios de reparto de ciertas regalías
en un departamento del país (Sucre). En cambio, el texto tramitado y aprobado
en el Senado representa en realidad una reforma “integral” a ese régimen
contenido en la Ley 141 de 1994, como lo señala expresamente la ponencia para
segundo debate en el Senado, que describe el contenido general del proyecto
así:
“La propuesta para modificar la ley 141, es una medida
tendiente a reformar el régimen de regalías vigente y su distribución de
manera integral para el sector minero y de hidrocarburos en Colombia,
dado que después de su expedición han sobrevenido hechos que demandan la
incorporación a la ley de una serie de modificaciones que subsanen vacíos y la
hagan más acorde con las actuales condiciones del país” (subrayas no
originales) [19].
Posteriormente, el mismo ponente explicó con mayor
detalle los nuevos temas incorporados al proyecto. Conviene transcribir in
extenso su presentación, puesto que ella muestra el carácter integral y
sistemático de la regulación del tema de regalías discutido y aprobado en el
Senado.  Dijo entonces el ponente:
“El proyecto busca complementar y modificar ciertos
aspectos de la ley 141 de 1994 estableciendo normas claras para resolver
situaciones que no fueron previstas en dicha ley, tales como la coparticipación
de dos o más entidades territoriales en un yacimiento, la participación de las
entidades territoriales en la explotación de los recursos naturales no
renovables que se encuentren en la plataforma submarina y la asignación de
parte de los recursos de las regalías a las comunidades indígenas cuando  los
yacimientos están total o parcialmente en su territorio. Así mismo, ratifica el
concepto de la regionalización de las regalías de los puertos marítimos y
fluviales cuya área de influencia puede afectar a varias entidades
territoriales, la necesidad de fomento a la integración de títulos de la
pequeña minería y la importancia que representa el incentivo a través de un
esquema flexible de regalías para los hidrocarburos y su distribución
equitativa entre entes territoriales.
El proyecto de ley propone un mecanismo  para la
asignación de regalías y compensaciones que le da facultades al Gobierno para
que, con criterios objetivos y teniendo en cuenta las necesidades de las
regiones establezca mecanismos de distribución, que le permitan a las entidades
territoriales planificar su desarrollo en forma estable y autosostenible.
Además proporciona herramientas para que el Estado
defina el área de influencia afectada y distribuya las regalías y
compensaciones causadas, cuando por primera vez se empiecen a transportar
recursos naturales no renovables o sus derivados por un puerto marítimo o
fluvial, buscando así tener una cobertura amplia y equitativa que contribuya al
bienestar general de la población.
Uno de los
avances más significativos que tendremos con la presente ley es el de hacer más
equitativos los beneficios provenientes de la explotación de nuestros recursos
minero-energéticos a las costas marinas, que participan hoy en día en forma
marginal de las regalías y compensaciones producto de la explotación de los
recursos naturales no renovables en el espacio marítimo jurisdiccional. El
proyecto hace extensivos estos beneficios al departamento Archipiélago de San
Andrés y Providencia en la explotación de nuevos hallazgos que se produzcan
durante la vigencia de la ley, haciendo más equitativa la asignación y
contribuyendo en forma más efectiva al desarrollo económico y social de la
Isla.
Con el fin de contribuir al
bienestar social de las comunidades indígenas, el presente proyecto las incluye
expresamente dentro de la asignación de los beneficios económicos que se
generen por la explotación de nuestros recursos minero-energéticos cuando el
yacimiento está ubicado, total o parcialmente, en su territorio. Así define la
participación que les corresponde tanto de las regalías y compensaciones
departamentales como de las municipales a la vez que señala el derecho de
recibir y ejecutar los recursos directamente cuando el territorio indígena sea
una entidad territorial definida por la ley.
De igual manera
busca normalizar y poner en pie de igualdad a las explotaciones que se hacen de
los recursos naturales no renovables de propiedad privada y aquellos de propiedad
estatal, dándole cumplimiento a lo establecido en la Constitución Política, que
en su artículo 360 dispone: “La explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”. Según el
mandato constitucional, las regalías se causan por la explotación de cualquier
recurso natural no renovable, independientemente de quien sea el dueño del
subsuelo. De otra parte, es prioritario disponer de un mecanismo adecuado para
liquidar las regalías provenientes de la explotación del carbón, de tal forma
que se eliminen las diferentes interpretaciones cuando dos o más concesiones
son adyacentes y explotadas por un mismo titular.
En la medida en que se aumenten las regalías, el
número de departamentos que por ley se catalogarían como productores es cada
vez menor. En la actualidad sólo dos llenan este requisito. El proyecto
disminuye el tope requerido de participación de los ingresos del departamento
en el total de regalías del 7% al 3% para que un departamento sea considerado
productor. Así habilita a otros departamentos para hacer parte, en su calidad
de departamentos productores de la Junta de la Comisión Nacional de Regalías.
Igualmente es
importante buscar la forma de hacer seguimiento a la ejecución de los recursos
provenientes de regalías, con el fin de propender por una adecuada y óptima
utilización social de los mismos. El proyecto subsana las dificultades que se
han presentado para poner en funcionamiento mecanismos que garanticen, en
primer lugar, la dotación de las obras o proyectos ejecutados con los recursos
de las regalías y compensaciones y en segundo lugar, las interventorías
técnicas, que garanticen la calidad de las obras que se ejecutan.
Hoy, con una
producción diaria promedio superior a 720.000 barriles, el sector de los
hidrocarburos representa aproximadamente el 4.5% del PIB Nacional, aporta más
del 20% de la balanza comercial positiva, genera a través de Ecopetrol más del
35% del total de las ingresas del sector público no financiero y genera vía
regalías más del 20% del total de transferencias a las entidades
descentralizadas.
Para que el
sector de hidrocarburos continúe participando de igual manera en la economía
nacional es necesario incrementar el nivel de reservas remanentes. De no
aumentar el nivel de estas reservas la producción empezará a decrecer a partir
del 2001, hasta llegar a niveles de 200.000 barriles/día en el 2010. Estos
pronósticos de producción se basan tanto en las curvas de producción
proyectadas para los campos actuales como en la evolución reciente de las
reservas remanentes.
Con el fin de
alcanzar las metas propuestas, contribuyendo al desarrollo económico y social
del país y de los entes territoriales es indispensable mantener el nivel de
producción de hidrocarburos que se registra a la fecha. En este sentido el
proyecto plantea una modificación que conlleva la fijación de porcentajes de
regalías diferenciales para distintos niveles de producción, que varían durante
la etapa de explotación de los campos, de acuerdo con el volumen de producción
registrado para cada período de liquidación. Este régimen de regalías se
propone para nuevos descubrimientos de hidrocarburos e igualmente se aplicará
para las producciones incrementales provenientes de proyectos incrementales.
Los porcentajes de regalías aplicables a una producción dada se fijan de
acuerdo con la escala que inicia con una regalía del 5% y termina con una
regalía del 25%.
Con relación al
gas natural, las reservas remanentes en el país se estiman del orden de 6.641
GPC (1 GPC = 109 pies
cúbicos), de las cuales más de un 60% no se encuentran operacionalmente
disponibles para su inmediato aprovechamiento. De otra parte, la información
geológica adquirida hasta el momento en las diferentes regiones del país, ha
permitido estimar un potencial de recursos gasíferos por descubrir del orden
superior a los 100.000 GPC, con un alto porcentaje localizado en las regiones
costaneras y áreas marinas y submarinas de Colombia, con las ventajas y las
dificultades técnicas y operacionales que esto representa.
Para desarrollar
totalmente las reservas descubiertas e impulsar la búsqueda del potencial
gasífero, es necesario incorporar mayores incentivos para la exploración de gas
natural y normalizar el mercado generando una demanda creciente, principalmente
en sectores de consumo estable que puedan no sólo consumir las reservas
existentes sino también absorber los nuevos descubrimientos que se sucedan.
Para convertir la
producción de gas a barriles de petróleo equivalentes, el parágrafo primero del
artículo 50 de la Ley 141 y el Decreto 2319 establecen una equivalencia de un
(1) barril de petróleo equivalente a cinco mil setecientos (5.700) pies cúbicos
de gas o 5.7KPC.
El uso de la
equivalencia energética como factor de conversión para propósitos de
valorización de la producción de las reservas de gas, puede dar resultados
engañosos y por ende conducir a la toma de decisiones equívocas. En efecto, si
se trata de quemar petróleo crudo o gas natural como combustible, es más
costoso mover una unidad de energía en gas natural desde el yacimiento hasta el
consumidor final que mover la misma unidad de energía en petróleo.
Además de lo
anterior, el precio del petróleo es ampliamente más alto que el del gas y no
guarda una relación directa con éste. En Colombia el precio promedio del
petróleo crudo y del gas en boca de pozo, oscila entre US$5.0-US$10 por barril
y entre US$0.6-US$0.8 por cada mil pies cúbicos, respectivamente. Una rápida
estimación entre estos valores indica que el petróleo tiene un precio entre 6.3
y 20 veces más favorable que la misma cantidad de gas, medida en términos de
equivalencia calórica. Con relación a los costos, independientemente del tipo
de hidrocarburos que se exploten (petróleo o gas), la magnitud de las
inversiones de exploración y desarrollo es similar.
En conclusión,
dado que la exploración y producción de hidrocarburos (petróleo y/o gas)
demandan el mismo esfuerzo y costos semejantes, pero el menor precio del gas
con respecto al petróleo crudo castiga la economía de los proyectos de gas,
asumiendo una demanda permanente para este energético primario, es necesario
que el régimen de regalías para la explotación de gas natural tenga en cuenta
esta desigualdad, buscando equilibrar las regalías provenientes de los campos
de gas con las de petróleo. Lo anterior en una proporción similar a la que
guardan los precios de estos dos hidrocarburos para lo cual se propone
modificar los valores de equivalencia entre un barril de petróleo y gas””[20].
23. El anterior
examen es suficiente para concluir que el proyecto discutido y debatido en la
Cámara Senado no tenía unidad de materia con el proyecto discutido y aprobado
posteriormente en el Senado, puesto que el primero era un ajuste muy específico
del régimen de regalías en un departamento, mientras que el segundo constituyó
una reforma integral, y de alcance nacional, a la legislación vigente sobre el
tema. Nótese que en el trámite en el Senado se incluyeron temas estratégicos de
la política petrolera del país, como, entre otros, la consagración de un
régimen diferencial de regalías, según los niveles de producción, con el fin de
hacer más atractiva la exploración en el país. No se trata pues de cambios
menores y puntuales sino de una modificación integral y sustantiva de la
política legislativa sobre regalías.
Es más, el debate en
el Congreso explica que ese cambio se debió esencialmente a la caída del Plan
de Desarrollo, en donde estaban incluidas estas regulaciones sobre regalías,
razón por la cual, y según petición de varios ministros, los senadores
decidieron incluir toda esta temática en el proyecto que venía de la Cámara de
Representantes, lo cual muestra la profunda modificación del sentido y temática
del proyecto. Así, en la Plenaria de la Cámara de Representantes del 20 de
junio de 2000, cuando se discutía la aprobación del acta de conciliación, el
señor Ministro de Minas y Energía, Carlos Caballero Argáez, dijo al respecto:
“Cuando se estaba
discutiendo ese artículo por iniciativa repito el Senador Salomón Náder, vino
la declaratoria de inexequibilidad, el Plan de Desarrollo y el Senador Náder
consultó con el Gobierno, consultó específicamente con el Presidente de
Ecopetrol y conmigo la conveniencia de incluir en el proyecto de regalías que
se estaba estudiando, los artículos del Plan de Desarrollo referidos a las
regalías petroleras en la forma en la cual habían salido del Congreso, es decir
no en la forma en que se había presentado originalmente por parte del Gobierno
al Congreso, la Ley del Plan de Desarrollo sino en la forma en la cual habían
salido que creaba el esquema de las regalías escalonadas y además corregía
porque en la presentación original del Plan de Desarrollo no se incluyeron las
regalías correspondientes a algunos minerales. Entonces el Senador consultó con
el Gobierno la conveniencia de incluir esos artículos y el Gobierno le dio su
visto bueno para que quedara por ley y con suficiente certidumbre y solidez
jurídica las disposiciones de regalías del Plan de Desarrollo[21].”
Así las cosas, el
hecho de que ambos proyectos se hubieran referido a las regalías no es
suficiente para generar la necesaria relación temática que debió existir entre
los textos aprobados en las dos cámaras, para que no se perdiera la identidad
del proyecto, por la sencilla razón de que el propósito de los dos proyectos, y
por ende su materia, fueron totalmente distintos: la Cámara pretendía
solucionar un vacío sobre el reparto de regalías en Sucre, mientras que el
Senado buscó una reforma integral de la regulación de las regalías. El
argumento de que se trataba del mismo tema, por cuanto ambos proyectos se
referían a las regalías no es de recibo, como lo ilustra el siguiente ejemplo:
supongamos que un proyecto aprobado en una cámara modifica la pena del delito
de abuso de confianza, y que luego la otra cámara amplía ese proyecto y expide
un nuevo código penal, que incluye modificaciones también de la Parte General.
¿Sería razonable argumentar que se trata del mismo proyecto por cuanto ambos
textos estaban referidos al tema penal? Obviamente que no, por cuanto el
primero es un ajuste puntual de la legislación penal existente, mientras que el
segundo implica una reforma integral de la misma.
24. Es pues claro
que hubo ruptura del principio de identidad, y que por ende no era posible que
el Congreso recurriera a una comisión accidental para conciliar las diferencias
entre lo aprobado en el Senado y en la Cámara, por la sencilla razón de que no
se trataba de armonizar discrepancias de un mismo proyecto sino de que el
Senado tramitó un proyecto distinto al aprobado en la Cámara de Representantes.
Así las cosas, los actores, la Procuraduría y algunos de los intervinientes
tienen razón en señalar que el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento
en la formación de la Ley 619 de 2000, en la medida en que recurrió a una
comisión de conciliación, cuando ésta no era procedente.
25. En este punto,
la Corte no puede dejar de destacar que durante el trámite en el Congreso, y en
especial, con ocasión de la discusión del acta de conciliación en la Cámara,
varios parlamentarios señalaron claramente que estaba ocurriendo un vicio de
procedimiento. Así, en la Plenaria del 2 de agosto de 2000 en la Cámara, el
Representante Antonio José Pinillos señaló al respecto:
“Sobre el proyecto hay todavía varias inquietudes,
este proyecto pasó por la Cámara de Representantes con 5 artículos, que fueron
debatidos en la Comisión y en la Plenaria, posteriormente fue al Senado, en
donde se introducen más o menos 17 artículos, artículos que no fueron
discutidos ni en la Comisión, ni en la Plenaria de la Cámara. Un Acta de
Conciliación, lo ha dicho la Corte Constitucional, en ningún momento corrige el
vicio de trámite que puede tener este proyecto, y ya lo vimos, distinguidos
colegas, en proyectos de ley que se han caído precisamente parque se alteró el
proceso cumplido en el trámite de la ley. Entonces digo, distinguidos colegas y
señor Presidente, que este proyecto es mejor que lo veamos con más detenimiento
y yo pediría con todo respeto, señor Presidente que aplazáramos quince días el
estudio de este proyecto, esto no es de una Acta de Conciliación, esto es más
de fondo, entonces yo no veo cuál sea el afán de sacar el proyecto, cuando
realmente lo que estamos discutiendo nosotros es que se pretermitió la
aprobación de 17 artículos más o menos, yo no venía preparado para esta
discusión, porque creímos y entendíamos que se iban a someter los artículos que
habían aparecido en el Senado, por lo menos a la aprobación de la Plenaría de
la Cámara. Entonces con todo respeto yo sí les solicito a los colegas, que por
favor miremos con más detenimiento el proceso que estamos cumpliendo con este
proyecto, para que mañana no nos dé al traste todo el esfuerzo, la Corte
Constitucional, tumbando algo tan importante y que tiene que ver precisamente
con la vida de las regiones. Gracias señor Presidente”[22].
Y en esa misma sesión, el Representante Gustavo
Cabrera Silva añadió
“Señor
Presidente. Considero que lo manifestado por el doctor Antonio José Pinillos,
es absolutamente cierto y acertado, no puede la Cámara de Representantes en
este momento salir a aprobar un Acta de Conciliación, cuando de hecho conocemos
los Representantes a la Cámara, que va a quedar con unos vicios de fondo,
vicios de tipo constitucional, porque no se dieron los trámites a esos 17
artículos, que fueron introducidos solamente en la vuelta que dio al Senado de
la República. Considero señores Representantes, colegas, que este proyecto debe
ser revisado en sus 17 artículos y darles el trámite correspondiente, para
evitar vicios de fondo y no permitir que se pierda ese tiempo, porque el
proyecto sí es muy importante para la vida de las regiones. Entonces que le
demos el trámite correcto y no se discuta en este momento y no se apruebe esta
acta de conciliación. Gracias Presidente”[23].
Igualmente, algunos
ministros plantearon también reparos sobre la constitucionalidad del proceso de
aprobación de este proyecto. Así, en comunicación dirigida al Presidente del
Senado le indicaron que el nuevo contenido introducido por el Senado no tendría
la “probabilidad de ser analizado en el seno de la Comisión Quinta de la Cámara
de Representantes”[24].
A pesar de esas
enormes dudas sobre la regularidad del procedimiento, tanto por el  Gobierno
como por varios Congresistas, el informe de la comisión de conciliación fue
aprobado por las plenarias, y la ley fue sancionada.
26. Una vez
constatado que ocurrió una irregularidad en la formación de la presente ley,
varias preguntas surgen: ¿Es posible sostener, como lo hace uno de los
intervinientes, que el vicio fue convalidado en la medida en que las cámaras
debatieron y aprobaron el informe de la comisión de conciliación? ¿O por el
contrario, el vicio subsiste? Y en caso de que sea así, ¿implica ese vicio la
declaración de inexequibilidad de la ley? ¿O se trata de un vicio subsanable y
debe la Corte recurrir a lo preceptuado en el parágrafo del artículo 241 de la
Carta y devolver la ley al Congreso para que éste enmiende el defecto
observado? Entra pues la Corte a responder estos interrogantes, para lo cual
tomará en cuenta el alcance que tiene el principio de la instrumentalidad de
las formas procesales en la convalidación y saneamiento de los vicios de
procedimiento.
El principio de
la instrumentalidad de las formas procesales y la posibilidad de saneamiento de
vicios en la formación de las leyes.
27.
El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes
sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la
formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos
defectos procedimentales.
Así,
en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la
formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia
nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional
Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el
Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley,
pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de
formación de la voluntad de la Cámara[25].  Y en el caso colombiano, esta Corte ha
señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir
firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre
ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición
mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa
situación "no tiene la
suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe
ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no
pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de
conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”[26].
28.
En segundo término, en otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero
sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que
se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger,
o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía
competencia para efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado,
la doctrina y la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la
votación, puede entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la
ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues la finalidad de la votación
(determinar si existe o no una mayoría) se habría cumplido[27].
Y en Colombia, esta Corte Constitucional ha señalado, en numerosas ocasiones,
que un vicio de representación durante la suscripción de un tratado se entiende
saneado, si obra dentro del expediente la correspondiente confirmación
presidencial[28]. Igualmente, esta Corporación ha
entendido que la violación de la exclusividad de iniciativa que tiene el Gobierno en ciertas materias
puede ser convalidada en el proceso legislativo, para lo cual basta con que los
ministros coloquen su rúbrica en el texto del artículo por ellos redactado,
pues “aunque la iniciativa es la manifestación expresa, clara e inequívoca del
ejecutivo, de que considera necesaria la adopción de tal o cual medida que
afectará la estructura de la administración nacional, se ha admitido que estos
requisitos se satisfacen con el llamado aval ministerial” [29].
En
tal contexto, si un vicio de procedimiento existió pero fue convalidado, es
obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228),
no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición
acusada.
29.
En tercer término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley,
y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser
subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento,
la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la
norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
ésta proceda a subsanarlo (CP art 241 par). En esos casos, mientras se surte ese
trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades,
esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control
para que un vicio de procedimiento fuera subsanado.
30.
Finalmente,  puede ocurrir que
existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido
convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma
Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión. Por
ejemplo, cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo
propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe,
efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia
C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente
los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en
cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de
un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza
cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta
con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que
se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su
constitucionalidad bajo tal entendido[30].
31.
La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la
gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de
saneamiento o convalidación del mismo. La intensidad de la irregularidad debe
ser tomada en cuenta para examinar si ésta constituye o no un vicio de
procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la gravedad no es
el elemento más importante para determinar si existe o no posibilidad de
convalidación o de saneamiento, pues son otros factores los que entran en juego
en esta evaluación. Por ejemplo, esta Corte ha señalado que si la Constitución
fija plazos determinados para que una ley sea aprobada, como sucede con las leyes
estatutarias o la ley del plan[31], entonces el juez constitucional no puede
devolver la ley al Congreso para la eventual corrección del defecto observado,
pues los términos constitucionales ya estarían vencidos. Los vicios que no
hubieran sido convalidados en el propio trámite en el Congreso se tornan
entonces insubsanables, sin importar su gravedad. En cambio, la Corte ha
aceptado la convalidación por medio de la confirmación presidencial, de vicios graves
en la suscripción de un tratado, puesto que afectaban la representación
internacional del Estado colombiano. E igualmente, esta Corporación consideró
que una falta de quórum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su
gravedad, y ordenó la devolución al Congreso de una ley afectada por ese vicio,
para que éste fuera subsanado, mediante la realización del debate
correspondiente. Según la Corte, el vicio podía ser saneado “por cuanto era factible repetir el
segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de
leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de
tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una
sola legislatura”[32].
Un
vicio grave puede entonces llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que
vicios de menor entidad pueden carecer de esa posibilidad.
32.
Con todo, la Corte precisa que
en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que
otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable;
en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio,
que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento
legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el
procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya
cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la
omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de
las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento
legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión
respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un
vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o
inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es
imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la
repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario,
se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de
instrumentalidad de las formas pretende preservar.
33.
Conforme a lo anterior, el
principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el
artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una
irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez
constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que,
previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en
caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de
la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es
posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el
defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores
hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
Con
base en los anteriores criterios, entra la Corte a examinar si el defecto
observado en la formación de la ley acusada implica o no su
inconstitucionalidad.
Examen de la posibilidad de saneamiento del defecto procedimental
constatado.
34.
Para esta Corporación es obvio que la vulneración del principio de identidad de
un proyecto representa una irregularidad grave, pues no sólo afecta la
formación de la voluntad de las cámaras sino que desconoce la estructura del
Congreso diseñada por el Constituyente, ya que un proyecto podría llegar a
convertirse en ley sin recibir los debates correspondientes. No hay pues duda
alguna de que ocurrió un vicio de procedimiento susceptible de afectar la
validez de la Ley 619 de 2000.
35.
En ese mismo orden de ideas, es igualmente claro que, contrariamente a lo
sostenido por uno de los intervinientes, la aprobación del acta de conciliación
por la Plenaria de la Cámara de Representantes no convalida el vicio, puesto
que, como ya se recordó en esta providencia, las comisiones accidentales no
sustituyen a las comisiones permanentes ni a las plenarias. Y es que el
Constituyente quiso que todo proyecto fuera primeramente debatido en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, con la idea básica de que
esos cuerpos legislativos, más pequeños y especializados, cumplen una función
esencial e insustituible en la formación de las leyes, en la medida en que
permiten un debate más reposado sobre el tema, mientras que corresponde a la
Plenaria brindar el apoyo mayoritario a las decisiones legislativas. Y en el
presente caso, la Ley 619 de 2000, debido a la ruptura del principio de
identidad, nunca recibió el debate reglamentario en la Comisión Permanente ni
en la Plenaria de la Cámara de Representantes, puesto que el proyecto tramitado
en el Senado fue distinto al que fue originariamente presentado en la Cámara.
El
vicio subsiste entonces al momento en que esta Corte realiza el examen de
constitucionalidad de la ley. La pregunta obvia que surge entonces es la
siguiente: ¿es posible que el vicio sea subsanado actualmente por el Congreso,
a fin de decidir si procede o no que la Corte devuelva la ley a esa autoridad
para que ésta enmiende el defecto constatado?
36. El defecto
básico observado es que la ley no recibió los debates correspondientes en la
Cámara de Representantes. Ahora bien, no obstante ser perfectamente posible que
esos debates y la sanción presidencial se realicen en los 30 días que el
ordenamiento prevé para la corrección de los vicios de procedimiento, observa la
Corte que, de admitir tal posibilidad, se estaría extendiendo en forma
irrazonable la facultad de convalidación que se viene explicando. En efecto,
como se señaló arriba, uno de los límites para la posibilidad de sanear un
vicio es el principio de razonabilidad, que impide cubrir con la apariencia de
un saneamiento lo que, en realidad, equivale a rehacer un paso fundamental del
proceso de formación de la ley. Y es indudable que los debates ante una de las
cámaras legislativas tienen tal carácter estructural. Por lo tanto, no se está
frente a un vicio susceptible de ser saneado por el Congreso.
37. Además, la
ausencia de los debates en la Cámara de Representantes no es el único defecto
en la formación de la Ley 619 de 2000, pues sucede que esta ley (en su versión
final, como fue aprobada en Senado) nunca
fue oficialmente presentada al Congreso, ni contó con su correspondiente
exposición de motivos, mientras que la Carta y el Reglamento del Congreso
exigen que todo proyecto sea presentado y publicado oficialmente antes de darle
debate en la comisión permanente respectiva (CP arts 154 y 157, Ley 5 de 1992
arts 139 y ss). En efecto, nótese que el proyecto 170/99, presentado ante la
Cámara, fue totalmente transformado en el Senado y se convirtió en un proyecto
distinto. Esto significa que el proyecto inicial 170/99 Cámara, que fue
oficialmente presentado en la Cámara, no recibió trámite en el Senado, y por
ello debe entenderse negado. Por su parte, el proyecto 277/99 Senado, que fue
el que realmente fue aprobado como Ley 619 de 2000 (sin los correspondientes
debates en las cámaras) en realidad nunca fue oficialmente presentado, ni fue
publicado, ni contó con la correspondiente exposición de motivos.
Ahora bien, la
exigencia constitucional de que todo proyecto tenga formalmente una iniciativa
y sea publicado, con su correspondiente exposición de motivos, protege valores
constitucionales importantes. En efecto, un análisis elemental permite concluir
que ese requisito cumple básicamente cuatro propósitos. De un lado, es un
mecanismo para poner en marcha el Congreso y la actividad legislativa pues,
como ha dicho esta Corte, “iniciativa significa tanto como acción tendiente a
iniciar o comenzar un proceso o actuación[33]”.
De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, esa formalidad protege lo
que puede ser llamado la reserva de iniciativa, en el sentido de que sólo
determinadas personas pueden presentar proyectos de ley, y en ciertas materias
sólo el Gobierno puede activar el proceso legislativo (CP art. 154 y ss). En
efecto, esta Corte ha señalado que también “se entiende por iniciativa la facultad,
confiada por la Constitución a ciertos órganos o reconocida al pueblo, de
presentar proyectos de ley o de acto legislativo”[34]. En tercer término,
esa exigencia protege la reserva de cámara, pues en determinados asuntos, los
proyectos deben comenzar su camino obligatoriamente por una de las cámaras (CP
art. 154). Y, finalmente, la presentación del proyecto, y en especial su
exposición de motivos, cumple una función de publicidad, pues permite no sólo
conocer la existencia de la iniciativa, sino además su contenido y los
fundamentos que la sustentan.
Los importantes
valores que ampara la exigencia de que todo proyecto sea oficialmente
presentado y publicado son suficientes para concluir que su incumplimiento no
representa una irregularidad irrelevante, sino que constituye un vicio de procedimiento,
puesto que puede afectar la estructura bicameral del Congreso y las
prerrogativas presidenciales, (debido a la eventual vulneración de la reserva
de cámara y de iniciativa), así como la transparencia y claridad de la
formación de la voluntad democrática en las cámaras. Y eso es así pues, como ha
dicho esta Corte, “la Constitución define las reglas de la iniciativa” a fin de
indicar “la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un
proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado
en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República”[35]. Igualmente, en otra
ocasión, esta Corporación precisó que “la iniciativa legislativa tiene una
trascendental importancia al constituirse en el principal acto del proceso de
formación de la ley, pues, además de que con ella se inicia el proceso
legislativo, es una forma eficaz de participación en la actuación del poder
político”[36].
Esto muestra que la ruptura de la identidad de un proyecto no sólo
implica que ciertos debates en el Congreso son pretermitidos sino que además
genera otra grave irregularidad, por cuanto se trata de leyes que nunca fueron
oficialmente presentadas como proyectos al Congreso ni contaron con la
correspondiente publicación y exposición de motivos. Y, obviamente, para
enmendar ese defecto, habría que retrotraer la ley al momento en que el proyecto
debía ser presentado, con su correspondiente exposición de motivos. Eso
equivale obviamente a reproducir todo el procedimiento de formación de la ley
acusada, pues deberían ser repetidos los cuatro debates posteriores, con  lo
cual no se justifica que la Corte devuelva la ley al Congreso para su
corrección, pues la enmienda equivale a rehacer integralmente el trámite de la
ley. Nuevamente hay que concluir que el vicio que afecta a la Ley 619 de 2000
no puede ser razonablemente subsanado por el Congreso.
38. Las anteriores
consideraciones muestran que tampoco es posible que la Corte misma subsane el
vicio detectado, puesto que no es ella, organismo jurisdiccional por
definición, quien está llamada a suplir la ausencia de un debate legislativo
plenamente respetuoso del principio democrático.
Estudio de los
efectos temporales del fallo.
39. El examen
precedente ha mostrado que la Ley 619 de 2000 adolece de un vicio de
procedimiento, que no fue convalidado en el trámite legislativo y que no puede
ser saneado. Este vicio afecta entonces la validez y la constitucionalidad de
la ley, por lo cual, en principio esa ley debe ser retirada del ordenamiento.
Sin embargo, algunos intervinientes argumentan que una sentencia de
inexequibilidad inmediata de la Ley 619 de 2000 tendría un impacto
macroeconómico negativo muy grave, por lo cual solicitan a la Corte que difiera
en el tiempo los efectos de la decisión, a fin de permitir que el Legislador
llene el vacío legislativo que sería creado por la decisión de la Corte. Entra
pues la Corte a examinar si procede o no dictar una sentencia de
inconstitucionalidad diferida, para lo cual esta Corporación comenzará por
recordar brevemente las razones generales que justifican ese tipo de
decisiones,  para luego estudiar su viabilidad en el presente caso.
Fundamentos de
las sentencias de constitucionalidad temporal o de inexequibilidad diferida.
40. Una sentencia de
inconstitucionalidad diferida, o de constitucionalidad temporal, es aquella por
medio de la cual el juez constitucional constata que la ley sometida a control
es inconstitucional, pero decide no retirarla inmediatamente del ordenamiento,
por la sencilla razón de que la expulsión automática de la disposición
ocasionaría “una situación peor, desde el punto de vista de los principios y
valores constitucionales”, por lo cual el Tribunal Constitucional establece “un
plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha
sido constatada” [37].
En varias ocasiones, esta Corte ha recurrido a ese tipo de sentencias de
constitucionalidad temporal o inconstitucionalidad diferida. Así, la sentencia
C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco
años, del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. Por su parte,
la sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la sentencia
C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del
artículo 21 del Decreto 2274 de 1991.
41. Estas sentencias
de exequibilidad temporal han sido criticadas por algunos sectores de la
doctrina y la jurisprudencia, quienes consideran que no sólo son
contradictorias, sino que además la Corte carece de competencia para
proferirlas. Así, algunos objetan que
ninguna parte la Constitución autoriza a la Corte a proferir ese tipo de
decisiones. Y, de otro lado, los críticos consideran que riñe con la
lógica jurídica que lo que es inconstitucional  prolongue su existencia en el
tiempo con posterioridad al fallo que declara la inconstitucionalidad; afirman
que las sentencias de inconstitucionalidad diferida son inaceptables por cuanto
vulneran el principio lógico de no contradicción. Según su parecer, o la ley es
constitucional y debe entonces ser mantenida en el ordenamiento, o ésta es
inconstitucional y debe entonces ser declarada inexequible, pero lo que es
inconsistente es que la Corte declare que la ley es inconstitucional pero la
mantenga en el ordenamiento[38].
42. A pesar de su
aparente fuerza, las anteriores objeciones no son de recibo, por cuanto se
basan en un desconocimiento de la función propia de la Corte Constitucional
como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241),
como se verá a continuación.
43. Para entender la
necesidad de este tipo de sentencias de inconstitucionalidad diferida,
supongamos un caso en donde el juez constitucional verifica que una regulación
sometida a control vulnera un determinado precepto de la Carta, pero igualmente
constata que la expulsión automática de esa regulación provoca un vacío legal
tan traumático, que la situación sería peor, desde el punto de vista de los
principio y valores constitucionales, que si la ley inconstitucional siguiera
rigiendo. En tales circunstancias, ¿es razonable que el juez constitucional
declare la inexequibilidad inmediata de la ley revisada, a pesar de que esa
decisión genera una situación todavía más inconstitucional? Obviamente que no,
pues la Corte, en vez de proteger la integridad de la Constitución, estaría
atentando contra ella, puesto que su decisión de retirar la ley acusada del
ordenamiento estaría provocando una situación constitucionalmente mas grave.
Pero, para evitar esas consecuencias traumáticas de una decisión de
inexequibilidad, tampoco puede la Corte declarar la constitucionalidad de una
ley que adolece de vicios de inconstitucionalidad. En tales circunstancias ¿qué
puede hacer un juez constitucional cuando constata que una regulación es
inconstitucional, pero que no es posible retirarla del ordenamiento, por cuanto
la decisión de inexequibilidad genera un vacío legal, que es
constitucionalmente más grave? Tal y como lo ha mostrado esta Corte en varias
sentencias[39],
es precisamente en tales eventos que se justifica que el juez constitucional
recurra a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal,
pues por medio de ellas, la Corte  declara la inconstitucionalidad de la norma
acusada, pero confiere un plazo prudencial para que el Legislador corrija el
vacío legal, y de esa manera se eviten los efectos traumáticos que tendría una
decisión de inexequibilidad inmediata, para la realización misma de los valores
constitucionales.
44. Las sentencias
de inexequibilidad diferida nacen entonces de la necesidad que tienen los
tribunales constitucionales de garantizar la integridad de la Constitución, en
eventos en donde no es posible expulsar del ordenamiento, de manera inmediata,
una regulación legal, por los efectos inconstitucionales que tendría esa
decisión, pero tampoco es posible declarar la constitucionalidad de la
regulación, pues el tribunal ha constatado que ésta vulnera alguna cláusula de
la Carta. Una de las salidas es entonces que el juez constate la
inconstitucionalidad de la ley pero difiera en el tiempo su expulsión del
ordenamiento. Y esa modalidad de sentencia no implica ninguna contradicción
lógica, pues conceptualmente es necesario distinguir dos aspectos: la
verificación de la constitucionalidad de una norma, que es un acto de
conocimiento, y la expulsión del ordenamiento de esa norma, por medio de una
declaración de inexequibilidad, que es una decisión. Por ende, no existe
ninguna inconsistencia en que el juez constitucional constate la
incompatibilidad de una norma legal (acto de conocimiento) pero decida no
expulsarla inmediatamente del ordenamiento (decisión de constitucionalidad
temporal), por los efectos traumáticos de una inexequibilidad inmediata. En la
sentencia C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero, esta Corporación
explicó in extenso la necesidad de ese tipo de decisiones de
constitucionalidad temporal. Dijo entonces la Corte:
“Con esta
decisión, de carácter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad
de que, en  ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del
plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias
constitucionales verificadas en el artículo demandado.
(….)
Así, a veces el
tribunal puede constatar que una disposición legal es contraria a la Carta, por
lo cual no puede declararla constitucional sin matiz; sin embargo, una
ponderación de los principios anteriormente mencionados, puede llevar al juez
constitucional a la convicción de que la expulsión pura y simple de esa
disposición del ordenamiento puede conducir a una situación legal que es peor,
desde el punto de vista de los valores constitucionales, ya sea por los vacíos
que se pueden generar, ya sea porque la propia decisión del juez constitucional
vulnera la libertad de configuración del Congreso. Se explica así la aparente
paradoja de que la Corte constate la inconstitucionalidad material de una norma
pero decida mantener su vigencia, ya que en estos casos resulta todavía más
inconstitucional la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento por
los graves efectos que ella acarrea sobre otros principios constitucionales.[40]”
45. El anterior
examen ha mostrado que las sentencias de constitucionalidad temporal, además de
no ser contradictorias, son expresión de la dinámica misma de la justicia
constitucional. Por ello, lejos de ser una invención de esta Corte
Constitucional, un breve examen de derecho comparado muestra que numerosos tribunales
constitucionales recurren a esas modalidades de decisión. Así, el Tribunal
Constitucional Austríaco[41]
establece constitucionalidades temporales, por medio de las cuales ordena que
la ley declarada contraria a la Carta continúe en vigor por un período de
tiempo no superior a un año, a fin de permitir al Congreso su modificación
durante ese lapso.
Por su parte, el
Tribunal Constitucional alemán también ha recurrido a múltiples variantes de
sentencias desde el punto de vista temporal[42].
Así, en determinadas ocasiones, el Tribunal declara la
"incompatibilidad" de una ley con la constitución o
"inconstitucionalidad simple" pero no la "anula", esto es,
no la expulsa inmediatamente del ordenamiento, con el fin de evitar efectos
traumáticos.  Un ejemplo fue la sentencia 381/383 de 1995, relativa a la
minería del carbón, en donde el tribunal constató la inconstitucionalidad de la
regulación, pero no declaró su nulidad, por cuanto ésta provocaría “que el
pretendido fomento de la producción de energía eléctrica a partir del carbón
perdiese su propio fundamento”, por  lo que la sentencia se limitó a una mera
“declaración de incompatibilidad” y ordenó la “vigencia transitoria de la norma
en cuestión”[43].
Igualmente, el
Tribunal Constitucional Italiano también ha recurrido a formas de
constitucionalidad temporal, por medio de decisiones que la doctrina ha denominado
como “sentencias de inconstitucionalidad constatada, pero no declarada”[44].
Finalmente, el
Tribunal Constitucional Español también ha señalado que no siempre la
consecuencia ineluctable de la constatación de la inconstitucionalidad de una
ley es la nulidad de la misma, por los graves perjuicios que una tal decisión
anulatoria podría generar en ciertos casos, por lo cual ha concluido que son
procedentes las sentencias que constatan la inconstitucionalidad de la ley,
pero mantienen la disposición acusada en el ordenamiento[45].
46. La modulación de
los efectos temporales de los fallos, y en particular las sentencias de
constitucionalidad temporal, lejos de ser instrumentos contradictorios, buscan
consolidar un control constitucional vigoroso pero prudente y responsable.
Además, este tipo de sentencias crea un diálogo fecundo entre el juez
constitucional y el legislador, pues la decisión de exequibilidad temporal, en
vez de cerrar la discusión social sobre el tema, impulsa un nuevo examen
democrático del mismo por parte de Congreso. De esa manera, al acudir a esa
forma de decisiones, el juez constitucional vigoriza y cualifica la
deliberación social sobre los asuntos comunes, con lo cual la soberanía popular
y el principio democrático no pueden sino verse fortalecidos (CP. Arts. 1º y
3º).
Con todo, podría
argumentarse que a pesar de lo anterior, la Corte Constitucional no puede
recurrir a ese tipo de sentencias, por cuanto la Carta no las autoriza
expresamente, y esta Corporación debe ejercer sus atribuciones en “los
estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior. Sin embargo, esa objeción no es de recibo,
ya que en nuestro ordenamiento el juez constitucional no está atrapado en la
disyuntiva de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento
(declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte
“se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, y para
ello debe  "decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes" (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre estas demandas, la
Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Y por ello, en
reiteradas oportunidades, esta Corporación ha sostenido que el juez
constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una
determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita
asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los
efectos de sus sentencias, ya sea desde el punto de vista del contenido de la
decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales[46].
47. El examen
precedente es suficiente para mostrar que las sentencias de
inconstitucionalidad diferida están plenamente justificadas en el ordenamiento
constitucional colombiano. Sin embargo, este instrumento de decisión, si bien
es de uso lícito, no deja de plantear dificultades. Por ello, para determinar
si es viable en este caso recurrir a una modalidad de decisión de ese tipo, es
necesario que esta Corte recuerde y sistematice cuáles son las condiciones que
permiten recurrir a una sentencia de inconstitucionalidad diferida.
Ahora bien,
elementales razones de seguridad jurídica recomiendan que exista una regla
general sobre los efectos en el tiempo de las sentencias del juez
constitucional. Y en el caso colombiano, la norma general es la siguiente: la
constatación de que una ley adolece de un vicio de inconstitucionalidad implica
su declaración de inexequibilidad por la Corte Constitucional, y esa decisión
tiene efectos hacia el futuro o ex nunc, a diferencia de lo que sucede
en otros ordenamientos constitucionales, como el Alemán o el estadounidense, en
donde el fallo tiene efectos retroactivos o ex tunc. Esto significa que
una sentencia de inconstitucionalidad diferida representa una excepción a la regla
general sobre los efectos temporales de las decisiones de la Corte, lo cual
tiene una obvia consecuencia: el recurso a ese tipo de decisiones no sólo debe
ser de uso excepcional sino que debe estar expresamente motivado, pues el juez
constitucional tiene una carga de argumentación, ya que debe explicar
convincentemente por qué se separa de la regla general. Por ello esta Corte
había señalado al respecto:
“Es necesario señalar
que para que proceda una declaración de inconstitucionalidad diferida se requiere
que esta sea la única alternativa que posibilite la defensa integral del orden
constitucional. No se trata entonces de una decisión sujeta a valoraciones
políticas o de conveniencia, sino al resultado de un estudio de los efectos del
fallo de inexequibilidad sobre las normas constitucionales. Tampoco
constituyen, este tipo de fallos, una opción del Juez constitucional. Siempre
que exista la posibilidad de excluir o mantener definitivamente una norma en el
ordenamiento debe optarse por esta alternativa, pues ella genera mayor
certidumbre y confianza en el sistema jurídico-constitucional. Sin embargo, en
casos límites en los cuales quede claramente establecido el virtual efecto
inconstitucional de un fallo, la Corte debe modularlo para garantizar la protección
integral del orden constitucional”[47].
De otro lado, y
conforme a lo explicado anteriormente, es claro que el recurso a esas
sentencias de constitucionalidad temporal se justifica únicamente en aquellos
casos en los que la  Corte  ha constatado que la regulación impugnada es
inconstitucional, pero no procede su declaración de inexequibilidad inmediata,
por cuanto esa determinación afectaría de manera aún más grave los principios y
valores constitucionales.
48. Sin embargo, y
tal y como la Corte lo explicó en ocasiones anteriores[48], en estos eventos, el
juez constitucional puede en realidad recurrir a dos formas diversas de
sentencia para garantizar la integridad y supremacía de la Carta. De un lado, y
como ya se explicó, puede acudir a una inconstitucionalidad diferida, o
constitucionalidad temporal. Pero, de otro lado, puede también la Corte llenar,
ella misma, el vacío legal que produce la declaración de inexequibilidad de la
disposición acusada, por medio de una modalidad de sentencia integradora[49]. En efecto, por medio
de esa sentencia, el traumático vacío de regulación, que producía impactos
inconstitucionales, es llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia integra al sistema jurídico,
proyectando directamente los mandatos constitucionales en el ordenamiento
legal.
Una pregunta surge
naturalmente del anterior análisis: si la disposición acusada es
inconstitucional, pero no procede expulsarla inmediatamente del ordenamiento
por cuanto se genera una vacío legal, que es traumático desde el punto de vista
constitucional, ¿en qué casos debe el juez constitucional recurrir a una
inconstitucionalidad diferida y en qué casos es procedente una modalidad de
sentencia integradora? En anteriores oportunidades, esta Corte concluyó que
aunque no existen reglas simples al respecto, el punto decisivo es el siguiente[50]:
“Si el
mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo
de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de
regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al
Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento,
una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático
(CP art 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de
configuración del Legislador. Por el contrario, es deseable una sentencia integradora en aquellas situaciones en donde
la Constitución impone una solución clara a un determinado asunto, o es
imposible mantener en el ordenamiento la disposición acusada sin causar un
grave perjuicio a los valores constitucionales”[51].
49. Conforme a lo
anterior, la Corte Constitucional puede legítimamente recurrir a una sentencia
de constitucionalidad temporal, siempre y cuando (i) justifique esa modalidad
de decisión y (ii) aparezca claramente en el expediente que la declaración de
inexequibilidad inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que
el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya
inconstitucionalidad fue verificada en el proceso. Además, (iii) el juez
constitucional debe explicar por qué es más adecuado recurrir a una
inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá
tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración  tiene
el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores
constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el
ordenamiento. Finalmente,  y como es obvio, (iv) el juez constitucional debe
justificar la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en
gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos
constitucionales, tal y como esta Corte lo explicó, en los siguientes términos:
“Conforme a la
práctica constitucional de esta Corte, en estos casos de inconstitucionalidad
diferida, o de constitucionalidad temporal, la extensión del plazo conferido al
legislador depende de la complejidad del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en el desarrollo de los principios y derechos
constitucionales. Por ejemplo, entre más grave sea la afectación de los valores
constitucionales, menor deberá ser el término conferido al Legislador, que es
lo que explica que el plazo previsto por la sentencia C-221 de 1997 haya sido
considerablemente más largo (5 años) que el señalado en la sentencia C-700 de
1999 (nueve meses). En efecto, la primera decisión se fundó en la falta de
regalías sobre la explotación de la arena en los ríos, situación indudablemente
menos delicada que la estudiada en la segunda ocasión, en donde la Corte
constató una grave afectación del derecho a la vivienda digna, por ausencia de
planes adecuados de financiación (CP art. 51)”[52].
Análisis del caso
de la Ley 619 de 2000.
50. Con los
anteriores elementos, la Corte procede a estudiar si en el presente caso se
justifica o no recurrir a una inexequibilidad diferida, para lo cual comienza
esta Corporación por evaluar los eventuales efectos inconstitucionales que
tendría retirar, de manera inmediata, la ley acusada.
El punto esencial en
este análisis es, según varios intervinientes, el siguiente: la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 619 de 2000 deja sin piso el actual régimen de
regalías petroleras, y de esa manera incide negativamente sobre la exploración
petrolera por la inseguridad jurídica que genera. Ahora bien, teniendo en
cuenta que el petróleo representa el 35% de
las exportaciones y produce ingresos fiscales considerables, estos
intervinientes concluyen que esa decisión generaría dificultades muy grandes a
nivel presupuestal y en la balanza de pagos, lo cual compromete la estabilidad
económica del país y dificulta notablemente la obtención de un orden económico
justo, que es un objetivo que la Carta asigna a las autoridades (CP Preámbulo y
art. 2º). Entra pues la Corte a examinar esos argumentos.
51.
Conforme a la información suministrada por el representante de ECOPETROL, y que
se encuentra incorporada al expediente, uno de los elementos básicos de la Ley
619 de 2000 es que varió el régimen de regalías petroleras, que tenía una
tarifa fija de 20%, la cual fue sustituida por una tarifa incremental que varía
entre el 5% y el 25%, según los niveles de producción. Esta nuevo régimen
variable de regalías pretende aumentar la rentabilidad del negocio petrolero en
el país, y de esa manera atraer inversión para la exploración y perforación,
debido a que en los últimos años esas actividades se habían estancado, no sólo
por los problemas de orden público sino también por el sistema de regalías fijo
existente, que no parecía compensar adecuadamente los riesgos asumidos por los
inversionistas, por lo cual, las mejores compañías petroleras se estaban
alejando del país
De
conformidad con el documento de ECOPETROL, ese cambio legislativo, incorporado
inicialmente en la Ley del Plan y ratificado posteriormente por la Ley 619 de
2000, ha tenido efectos positivos, pues Colombia pasó de un promedio de unos 10
contratos de asociación anuales entre  1993 y 1998, a firmar 32 contratos de
asociación en 2000 y 16 nuevos contratos en lo que va corrido de 2001. Según
los análisis de ECOPETROL, la probabilidad de que alguno de estos nuevos
contratos permita nuevos descubrimientos de petróleo significativos es alta,
precisamente porque se han logrado firmar numerosos contratos con empresas
importantes, con lo cual Colombia mantendría no sólo su autoabastecimiento
petrolero sino que además preservaría su condición de país exportador. Esos
efectos empezarían a sentirse únicamente dentro de unos tres años, que es el
tiempo que suele transcurrir entre la firma de un contrato de asociación y el
comienzo efectivo de las actividades de exploración, pero las probabilidades
indican que gracias a esos cambios legislativos, el petróleo seguirá siendo uno
de los principales renglones de la balanza de pagos y representará también un
componente importante de los ingresos fiscales. Por el contrario, sin esos
nuevos contratos, y contando únicamente con las reservas actuales, en pocos
años, aproximadamente en 2007, Colombia debería importar petróleo para
satisfacer el consumo interno, lo cual tendría efectos fiscales y en la balanza
de pagos muy negativos.
Para
ilustrar esas consideraciones, el documento de ECOPETROL analiza tres
escenarios macroeconómicos posibles. El primero, que llama escenario PO, es el
que muy probablemente ocurriría de no haberse firmado los nuevos contratos. El
escenario P80, que tiene una probabilidad de 78%, es el que se desarrollaría si
las exploraciones derivadas de estos nuevos contratos conducen al menos al
descubrimiento de un campo de importancia. Y, finalmente, el escenario P50, que
tiene una probabilidad de 41%, supone el descubrimiento de dos pozos
significativos, a partir de estos nuevos contratos. El siguiente cuadro resume
los análisis de ECOPETROL sobre el impacto que cada uno de estos escenarios
tendría en la balanza de pagos, y específicamente en el déficit de la cuenta
corriente:
Impactos de distintos
escenarios en el déficit de la cuenta corriente*
Escenario PO
Escenario P80
Escenario P5O
Años
Millones
de U$
%
del PIB
Millones
de  U$
%
del PIB
Millones
de  U$
%
del PIB
2001
-608
-0.7
-604
-0.7
-367
-0.4
2002
-3099
-3.3
-3051
-3.2
-2581
-2.7
2003
-3711
-3.6
-3565
-3.5
-2807
-2.8
2004
-4311
-3.9
-3951
-3.6
-2628
-2.4
2005
-4887
-4.1
-4169
-3.5
-2467
-2.1
2006
-5758
-4.5
-4749
-3.7
-3073
-2.4
2007
-6066
-4.4
-4212
-3.1
-2778
-2
2008
-6420
-4.4
-3716
-2.5
-2203
-1.5
2009
-6540
-4.1
-3483
-2.2
-1847
-1.2
2010
-6727
-3.9
-3189
-1.9
-1361
-0.8
*: No incluye los egresos de renta de los
factores del sector
El
anterior cuadro indica que, por ejemplo, en 2008, el déficit de cuenta
corriente sin los nuevos contratos de asociación, sería de 6420 millones de
dólares, que representaría un 4.4 del PIB, mientras que en el escenario P80 el
déficit representaría únicamente 2.5% del PIB y en el escenario P50 sería de
1.5% del PIB. Esta situación, como es natural, tiene consecuencias sobre las
necesidades de financiamiento del déficit de cuenta corriente. El siguiente
cuadro resume esas necesidades de financiamiento, excluyendo el sector
petróleo:
Impactos de los distintos escenarios
sobre las necesidades de financiamiento déficit de cuenta corriente *
Escenario PO
Escenario P80
Escenario P5O
Años
Millones
de U$
%
del PIB
Millones
de U$
%
del PIB
Millones
de U$
%
del PIB
2001
-942
-1.1
-909
-1
-712
-0.8
2002
-3023
-3.2
-2904
-3.1
-2495
-2.6
2003
-3494
-3.4
-3049
-3
-2577
-2.5
2004
-4055
-3.7
-3304
-3
-2222
-2
2005
-4734
-4
-3211
-3.7
-1874
-1.6
2006
-5880
-4.6
-4095
-3.2
-2514
-2
2007
-5982
-4.4
-3832
-2.8
-2599
-1.9
2008
-6516
-4.4
-3972
-2.7
-2365
-1.6
2009
-6686
-4.2
-4935
-2.5
-2096
-1.3
2010
-6916
-4
-3930
-2.3
-2063
-1.2
*: No incluye el financiamiento petrolero
El
anterior cuadro implica que sin los nuevos contratos, en el año 2008, las
necesidades de financiamiento del déficit de cuenta corriente se elevarían a
6516 millones de dólares, que representan 4.4.% del PIB, mientras que en el
escenario  P80 estas necesidades financieras equivaldrían a 2.7% del PIB y en
el escenario P50 a sólo 1.6% del PIB.
A
partir de esos datos, el documento de ECOPETROL concluye que sin esos nuevos
contratos de asociación, el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos
sería cada vez más difícil de financiar, lo cual podría llevar al país a una
crisis cambiaria. En cambio, en el escenario P80, el déficit de la cuenta
corriente sería financiable y consistente con una estabilización en la relación
deuda externa sobre PIB, mientras que el escenario P50 permite no sólo
financiar el déficit de cuenta corriente sino incluso reducir el indicador
deuda externa sobre PIB.
Por
todo lo anterior, la intervención de ECOPETROL concluye que la expulsión
inmediata del régimen de regalías tendría consecuencias macroeconómicas, muy
graves, puesto que dejaría sin piso jurídico todos estos contratos de
asociación, lo cual colocaría al país en el escenario PO, en donde los riesgos
de crisis cambiaria son altos, con el correspondiente impacto que tal situación
tiene sobre la estabilidad económica general y el nivel de vida de la
población.
52.
Los anteriores datos son suficientes para que la Corte concluya que efectivamente
la expulsión inmediata de la ley acusada genera una situación
constitucionalmente peor que su mantenimiento por un período de tiempo
determinado, por lo cual se justifica que esta Corporación recurra a una
sentencia de constitucionalidad temporal.
Así,
es claro que el petróleo tiene un  peso considerable sobre la actividad
económica del país, y en especial sobre el sector externo: por ejemplo, en el
año 2000, las exportaciones de hidrocarburos generaron unos 4.600 millones de
dólares (aproximadamente 35% de las exportaciones totales) y representaron un
componente importante de los ingresos corrientes del Estado. Igualmente, las
proyecciones suministradas por ECOPETROL, y que fueron resumidas en el
fundamento anterior de esta sentencia, muestran con claridad que sin los
contratos de asociación, firmados en los últimos dos años, disminuye
considerablemente la probabilidad de que Colombia mantenga o incremente su
producción petrolera, lo cual tendría graves consecuencias sobre la balanza de
pagos y el equilibrio fiscal, precisamente debido a la gran participación que
tiene el petróleo en el conjunto de las exportaciones colombianas. Esta
situación, que podría incluso provocar una crisis cambiaria, tiene una
relevancia constitucional innegable pues la Carta no es indiferente frente a la
dinámica macroeconómica. Así, la Constitución no sólo indica que la consecución
de un orden justo y la promoción de la prosperidad general son cometidos de las
autoridades (CP Preámbulo y art  2º) sino que además establece que la dirección general de la economía está a
cargo del Estado, quien debe intervenir en los procesos económicos, para
racionalizarlos con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, y para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (CP art. 334). En tales
circunstancias, es indudable que una situación de la balanza de pagos cada vez
más difícil, y una disminución de los ingresos corrientes del Estado,
dificultan considerablemente que las autoridades logren promover la prosperidad
general o conseguir un orden justo. En efecto, no sólo la economía tendría que
acomodarse a esa crítica situación cambiaria, con los dolorosos efectos
sociales que tienen esos procesos de ajuste, sino que, además, la disminución
de los ingresos corrientes del Estado dificulta a las autoridades el
cumplimiento de sus tareas en la realización de los derechos constitucionales
(CP art. 2º).
El retiro inmediato
de la ley acusada tiene entonces un impacto inconstitucional considerable, en
la medida en que sustrae el piso jurídico a esos nuevos contratos de
asociación, que son esenciales al desarrollo de la política petrolera del
Estado colombiano. Por el contrario, el mantenimiento de esa ley en el
ordenamiento no tiene tanta gravedad, por cuanto la Corte ha verificado que ese
cuerpo normativo adolece de vicios en su formación, pero esta Corporación no ha
constatado que el contenido material de esa ley vulnere directamente alguna
cláusula constitucional. Es obvio que esos vicios procedimentales distan de ser
nimios pues, como se explicó en esta sentencia, las reglas que rigen la
aprobación de las leyes no son formas  vacías sino que desarrollan valores
constitucionales esenciales, en la medida en que protegen el principio
democrático y amparan la forma de gobierno diseñada por el Constituyente. Sin
embargo, el mantenimiento temporal de esa ley en el ordenamiento no afecta tan
profundamente el principio democrático, ni la forma de gobierno, pues el
Congreso conserva la facultad plena de decidir si mantiene ese régimen de
regalías, o lo deroga, o lo modifica, con lo cual el debate democrático sobre
este tema, lejos de verse entorpecido, se ve fortalecido con la decisión de la
Corte. Además, si esta Corporación limita temporalmente la exequibilidad de la
Ley 619 de 2000, entonces la afectación del principio democrático es aún menor,
por cuanto obligatoriamente el nuevo régimen de regalías deberá ser debatido y
aprobado por el Congreso, pues si no lo hace, después de que transcurra el
plazo establecido por la Corte, la mencionada Ley 619 de 2000 será automáticamente
retirada del ordenamiento en virtud de la decisión de inexequibilidad diferida
que sería tomada por esta sentencia.
53. El análisis
precedente permite concluir que la expulsión inmediata del ordenamiento de la
Ley 619 de 200 genera una situación constitucionalmente peor que su
mantenimiento. Además, es claro que la mejor alternativa en el presente caso es
recurrir a una inconstitucionalidad diferida, y no a una sentencia integradora,
por cuanto el Legislador cuenta con múltiples posibilidades para regular el
tema de las regalías, ya que es un tema en donde la Carta confiere una amplia
libertad al Congreso (CP arts 360 y 361). La Corte concluye entonces que la
decisión adecuada es declarar la exequibilidad temporal de la ley acusada o, lo
que es lo mismo, declarar su inconstitucionalidad, pero diferir sus efectos en
el tiempo, a fin de permitir que en ese término el Congreso expida, con la
libertad de configuración que le es propia, el régimen de regalías que juzgue
conveniente.
54. Con todo, algunos
podrían objetar que el anterior análisis justifica que se difieran los efectos
del fallo únicamente en relación con los artículos de la Ley 619 de 2000
referidos al régimen variable de regalías petroleras, pero no con las otras
disposiciones de esa ley, que regulan otros temas de las regalías, las cuáles
deberían ser expulsadas inmediatamente del ordenamiento. Sin embargo, ese
reparo no es de recibo por cuanto, como se señaló en esta sentencia, la Ley 619
de 2000 estableció un régimen integral de regalías, uno de cuyos elementos
básicos es precisamente el sistema de tarifas variables para la explotación de
petróleo. En tales condiciones, el sistema de tarifas variables en materia de
hidrocarburos  adquiere sentido en ese nuevo régimen general de regalías diseñado
por la Ley 619 de 2000, por lo cual no podría la Corte, sin introducir
incoherencias legislativas y afectar gravemente la libertad de configuración
del Congreso, entrar  a delimitar cuáles artículos o incisos de la Ley 619 de
2000 son expulsados inmediatamente del ordenamiento, y cuáles otros, por el
contrario, son declarados exequibles en forma temporal.
55. Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la totalidad de la Ley 619 de 2000 debe ser
declarada exequible, pero de manera temporal. Resta entonces únicamente definir
cuál es el plazo que será conferido al Legislador para corregir la
inconstitucionalidad que ha sido constatada.
Como ya se señaló en
esta sentencia, este término depende, en gran medida, de la complejidad misma
del tema a ser regulado y del posible impacto negativo de la preservación de
esa normatividad en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.
Ahora bien, las regalías son de gran importancia en el esquema constitucional
colombiano, puesto que no sólo, como ya se explicó, tienen un gran impacto
macroeconómico sino que, además, la Carta, en forma expresa, confiere tareas
expresas al Legislador en la materia (CP 360 y 361). Es pues importante que el
Congreso defina, en forma rápida, si realmente ratifica el régimen establecido
por la Ley 619 de 2000, o si lo deroga, o lo modifica. Por ello, el término
establecido por la Corte debe ser breve. Sin embargo, la regulación de las
regalías es un tema complejo, en donde la libertad del Legislador es además muy
amplia, por lo cual es necesario que el Congreso goce de un tiempo suficiente
para debatir adecuadamente las distintas posibilidades de política en este
campo. El plazo no puede ser entonces excesivamente estrecho. En tales
condiciones, y teniendo en cuenta que esta sentencia será notificada cuando se
está iniciando la presente legislatura del Congreso, la Corte concluye que un
término razonable es diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad
hasta que termine la presente legislatura.
La Corte procederá
entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia, a declarar su
inexequibilidad diferida hasta el fin de la legislatura en curso; esto es,
hasta el 20 de junio de 2002. Como es obvio, si en ese término es expedida una
ley que subrogue la Ley 619 de 2000, entonces la inconstitucionalidad
constatada carecerá de efecto, por sustracción de materia. Por el contrario, si
el anterior plazo expira, sin que el Congreso apruebe y el Presidente sancione
una nueva ley que sustituya la Ley 619 de 2000, entonces la
inconstitucionalidad constatada surtirá plenos efectos a partir del 21 de junio
de 2002.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  Declarar INEXEQUIBLE la Ley 619 de
2000.
Segundo: Conforme a lo expuesto en el fundamento 55
de esta sentencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD
quedan diferidos hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso, dentro
de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que
subrogue la Ley 619 de 2000.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
de voto a la Sentencia C 737/01
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Amplitud
del concepto (Salvamento de voto)
Cuando
la Corte ha estudiado la constitucionalidad de leyes acusadas de desconocer el
principio de unidad de materia, siempre ha afirmado que la noción de materia
debe ser entendida de manera amplia. Así, al definir el objeto de este
principio, ha señalado que el mismo busca tecnificar el proceso legislativo, a
fin de lograr que las distintas disposiciones que se insertan en un proyecto de
ley tengan conexidad con el tema general de la misma, evitando que se introduzcan
disposiciones referentes a temas completamente ajenos a su asunto. También ha
estimado, que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”,
por lo cual “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley.” Y en otra oportunidad afirmó que “La expresión "una sola materia"
debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no tiene otra
finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan normas
aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del proyecto y que puedan,
por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite legislativo.”
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Cuerpo
extraño (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD-Carácter
flexible (Salvamento de voto)
El principio de
identidad en el trámite de los proyectos de ley, según el cual el proyecto
inicialmente presentado a consideración del Congreso debe corresponder con el
finamente adoptado como ley de la República, también tiene una connotación
flexible en nuestra Constitución, flexibilidad propia del sistema bicameral que
caracteriza nuestro régimen, en el cual no se le desconoce iniciativa
legislativa a la segunda de las cámaras que asume la aprobación de los textos.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones en segundo debate/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD-Correspondencia entre proyecto inicial y el final/COMISION
ACCIDENTAL-Flexibilización del trámite legislativo (Salvamento de voto)
Las normas
superiores permiten que durante el segundo debate cada cámara introduzca
cambios al proyecto. Así, la correspondencia entre el proyecto inicial y el
finalmente aprobado no tiene que ser absoluta, por lo cual las normas
superiores prevén también la existencia de comisiones de conciliación, que
justamente buscan flexibilizar el trámite legislativo para superar las
divergencias entre los textos aprobados en una y otra cámara, que naturalmente
provienen de la facultad de ellas de modificar el proyecto original.
COMISION
ACCIDENTAL-Discrepancias
(Salvamento de voto)
COMISION ACCIDENTAL-Facultad de segunda
cámara de adicionar o suprimir textos de la otra/PROYECTO DE LEY-Igualdad
de atribución de células legislativas (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Modificaciones por
cualquiera de las células legislativas/PROYECTO DE LEY-Modificaciones
nuevas/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Aumento
del ámbito regulado y de la regulación (Salvamento de voto)
La relación entre el principio de unidad de materia y el de identidad
en el proceso legislativo en la Constitución, permite a cualquiera de las
células legislativas introducir modificaciones al proyecto que se somete a su
consideración y aprobación, incluyendo disposiciones nuevas, siempre y cuando
esas modificaciones guarden relación con la materia del proyecto. El principio
de unidad de materia, como lo ha dicho la Corporación, solo exige vínculos de
naturaleza temática, sistemática, teleológica o causal entre todas las
disposiciones que conforman un proyecto de ley. Este principio no impone
límites en razón de la amplitud o extensión de la regulación, siempre y cuando
exista la vinculación o conexidad mencionada. Por lo tanto, el principio de
identidad no impide aumentar el espectro de hipótesis reguladas y la regulación
misma, siempre y cuando exista conexidad de materia, sin que este hecho –el
aumento del ámbito regulado y de la regulación- imponga que el proyecto deba
nuevamente surtir el trámite legislativo devolviéndose a la cámara de origen.
Referencia: expedientes D- 3288 y D-3296
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 619 de 2000, en su totalidad por vicios de
procedimiento, y por razones de contenido contra los artículos 1, 2 (parágrafos
1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (parágrafo 5), 18,
19, 22 y 23.
Demandantes: Germán Ortiz Rojas, Antonio José
Pinillos Abozaglo, Jesús Ignacio García Valencia y Clara Pinillos Abozaglo.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el debido
respeto me permito salvar mi voto respecto del fallo adoptado en el asunto de
la referencia, por las razones que expongo a continuación:
1. La decisión de
inexequibilidad adoptada por la mayoría, parte de la base del irrespeto del
principio de identidad en el proceso de formación de la Ley 619 de 2000. Es
decir, se consideró que el proyecto aprobado inicialmente por la Cámara de
Representantes y el finalmente acogido por el Senado de la República, eran
sustancialmente diferentes, dándose una falta de unidad de materia entre uno y
otro que hacía devenir la Ley en inconstitucional. Como fundamento de esta
decisión, se adujo que el texto de la Ley que finalmente había sido aprobado
era considerablemente más extenso que el inicialmente propuesto a consideración
de la Cámara, no sólo por el número de artículos que se añadieron durante el
trámite en el Senado, sino también porque el alcance normativo del texto final
superaba el del proyecto original, en cuanto éste sólo pretendía llenar un
vacío legislativo existente en el tema del reparto de regalías en el
Departamento de Sucre, al paso que aquél resultó ser una reforma integral al
régimen de regalías.
A mi juicio, no se
presentaba la falta de unidad de materia que detectó la Sala Plena, si este
concepto es entendido como lo ha hecho la jurisprudencia constitucional.
2. Efectivamente,
cuando la Corte ha estudiado la constitucionalidad de leyes acusadas de desconocer
el principio de unidad de materia, siempre ha afirmado que la noción de materia
debe ser entendida de manera amplia. Así, al definir el objeto de este
principio, ha señalado que el mismo busca tecnificar el proceso legislativo, a
fin de lograr que las distintas disposiciones que se insertan en un proyecto de
ley tengan conexidad con el tema general de la misma, evitando que se
introduzcan disposiciones referentes a temas completamente ajenos a su asunto.[53] También ha estimado,
que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar
su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”[54], por
lo cual “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley.”[55]
Y en otra oportunidad afirmó que “La expresión "una sola
materia" debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no
tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan
normas aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del proyecto y que
puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite legislativo.”[56]
En este mismo orden
de ideas, la Corte ha dicho que “un tema no se aviene con la materia de un
proyecto de ley, cuando al examinarse dentro del contexto global de aquél,
resulta como una especie de "cuerpo extraño" que invade sin
explicación su contenido”[57]
y que , “toda materia tiene varias dimensiones de manifestación sobre
las cuales puede recaer la regulación legal, sin que se viole el principio de
unidad de materia, siempre y cuando estas dimensiones guarden una conexidad
razonable.”[58]
3. El principio de
identidad en el trámite de los proyectos de ley, según el cual el proyecto
inicialmente presentado a consideración del Congreso debe corresponder con el
finamente adoptado como ley de la República, también tiene una connotación
flexible en nuestra Constitución, flexibilidad propia del sistema bicameral que
caracteriza nuestro régimen, en el cual no se le desconoce iniciativa
legislativa a la segunda de las cámaras que asume la aprobación de los textos.
En efecto, las normas superiores permiten que durante el segundo debate cada
cámara introduzca cambios al proyecto. El segundo inciso del artículo 160 de la
Carta expresamente lo autoriza cuando dice: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias.” Así, la
correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente aprobado no tiene que
ser absoluta, por lo cual las normas superiores prevén también la existencia de
comisiones de conciliación, que justamente buscan flexibilizar el trámite
legislativo para superar las divergencias entre los textos aprobados en una y
otra cámara, que naturalmente provienen de la facultad de ellas de modificar el
proyecto original.
Sobre el tipo de
modificaciones que pueden ser introducidas por las plenarias de las Cámaras, la
Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso, aclara suficientemente
que ellas pueden consistir en agregar disposiciones nuevas, es decir antes
inexistentes en el proyecto. El artículo 186 de dicha Ley, otorga a las
comisiones de conciliación facultades para armonizar los textos discrepantes,
incluyendo las “disposiciones nuevas”.
En efecto, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992
dispone:
“ARTICULO 186-. Comisiones accidentales. Para efectos de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
“Las comisiones prepararán el texto que será sometido
a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.
“Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas.”
(negrillas fuera del texto original).
Considerar que las comisiones de conciliación sólo
puede ejercer su labor sobre la base de textos aprobados en ambas cámaras,
elimina la facultad constitucional de la segunda cámara que estudia el
proyecto, de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra
cámara legislativa. Con ello no solo se vulnera el artículo 160 superior y el
186 del Reglamento del Congreso, que antes se transcribieron, sino que también
se desconoce la naturaleza de nuestro régimen bicameral en el cual, como se
dijo, ambas células legislativas tiene igualdad de atribución legislativa, y
ninguna puede considerarse como simple confirmadora de las iniciativas de la
otra. Además, se recorta el alcance del principio democrático, pues limita las
facultades legislativas de  aquella cámara en la cual se lleva a cabo en
segundo término el trámite de expedición de las leyes.
4. La relación entre
el principio de unidad de materia y el de identidad en el proceso legislativo
en la Constitución, permite a cualquiera de las células legislativas introducir
modificaciones al proyecto que se somete a su consideración y aprobación,
incluyendo disposiciones nuevas, siempre y cuando esas modificaciones guarden
relación con la materia del proyecto. El principio de unidad de materia, como
lo ha dicho la Corporación, solo exige vínculos de naturaleza temática,
sistemática, teleológica o causal entre todas las disposiciones que conforman
un proyecto de ley. Este principio no impone límites en razón de la amplitud o
extensión de la regulación, siempre y cuando exista la vinculación o conexidad
mencionada. Por lo tanto, el principio de identidad no impide aumentar el
espectro de hipótesis reguladas y la regulación misma, siempre y cuando exista
conexidad de materia, sin que este hecho –el aumento del ámbito regulado y de
la regulación- imponga que el proyecto deba nuevamente surtir el trámite
legislativo devolviéndose a la cámara de origen. Así lo reconoció la Corte en
reciente pronunciamiento contenido en la Sentencia C-1488 de 2000[59]:
“La respuesta a este
interrogante lo dá la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que
todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán "inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
(subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse sistemáticamente
con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá
introducir  al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias". En este sentido, es claro que si las
modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen
referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no
existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe
ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la
materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión
accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en
una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se
repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo
que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al
asunto correspondiente.”
A juicio del
suscrito, dicha unidad de materia era evidente en el proyecto que devino en la
Ley 619 de 2000, y por ello no ha debido ser declarado inexequible. La
conexidad temática se presentaba, pues tanto el texto inicialmente presentado
al Congreso como el finalmente adoptado, se referían al régimen de regalías,
sin que pueda decirse que por ser este último de carácter general estuviera
desvinculado del inicial. Al contrario, el tema inicialmente regulado quedó
comprendido en el finalmente normatizado. La conexidad teleológica igualmente
se da, pues si bien la finalidad perseguida por el proyecto inicial era llenar
un vacío legal, dicha finalidad fue subsumida en la obtenida finalmente por el
texto final, que como se dijo, regula un régimen general. Ahora bien, razones
de conexidad sistemática, aconsejaban regular de manera general todo el tema de
regalías, evitando la atomización de normas que se produciría de aprobarse por
separado el proyecto original y las adiciones propuestas durante el trámite legislativo.
Justamente este propósito de unificación y tecnificación del quehacer
legislativo, que facilita la consulta de la legislación, es el que está insito
en el principio de unidad de materia.
Por las razones
expuestas, me aparto de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-737/01
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación excepcional
de efectos (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No constreñimiento de
otros órganos del Estado (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expedientes D-3288 y D-3296 acumulados.
Demanda contra la
Ley 619 de 2000, en su totalidad, por vicios de procedimiento y por razones de
contenido contra los artículos 1, 2 (parágrafos 1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (parágrafo 5), 18, 19, 22 y 23.
Magistrado
Ponente:
Dr. Eduardo
Montealegre Lynett
Con el habitual respeto, expreso a
continuación las razones del salvamento parcial de voto manifestado en la
sesión correspondiente de la Sala Plena, en torno de la decisión en referencia.
Conforme a la decisión mayoritaria se
resolvió declarar inexequible la Ley 619 de 2000, pero diferir los efectos de
la declaratoria “... hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso,
dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que
subrogue la Ley 619 de 2000.”
Mi desacuerdo se circunscribe  precisamente
a la decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad, por cuanto
considero que si bien es cierto que la Corte como órgano de control
constitucional puede realizar una modulación de los efectos de sus decisiones,
ésta  ha de ser excepcional, con el fin de evitar que se generen efectos
desproporcionadamente
nocivos en el ordenamiento jurídico y en
las realidades sociales que la norma excluida del ordenamiento estaba llamada a
regular.
En el presente
caso, según el texto mayoritariamente adoptado, el aplazamiento de los efectos
propios de la decisión se basa en el impacto presunto de la misma en el campo
macroeconómico, pues “al modificar las reglas de juego establecidas en la
distribución de regalías se afecta de manera importante la inversión extranjera
en el sector y por ello, puede llegar a producir un grave desequilibrio
económico que compromete cuantiosos recursos en los siguientes cinco año, no
sólo en el sector petrolero, sino en el crédito externo en general”. (Acta
de Sala Plena del 11 de julio de 2000).
No obstante,
como tuve ocasión de expresarlo, no encontré justificada la aplicación  de la
medida excepcional a la regla general del efectos erga omnes de los
fallos de constitucionalidad, ya que los contratos que con base en la ley
estuviesen celebrados y en ejecución, no se afectan con esa decisión, se siguen
rigiendo por la ley vigente al momento de su celebración.
De otra parte, no se debe olvidar que el
juicio constitucional no puede de ordinario constreñir a los otros órganos del
Estado que tienen sus propias responsabilidades y las potestades de apreciación
sobre la oportunidad para el cumplimiento de sus funciones.
Fecha ut supra
ALVARO
TAFUR GALVIS
Salvamento de voto a la Sentencia C-737/01
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Artículos
iniciales y aprobados referentes al mismo tema (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
para controlar la cantidad de materia de proyecto de ley (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Cantidad de
materia de proyecto de ley (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Cantidad de materia (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Distinción (Salvamento de voto)
COMISION
ACCIDENTAL-Conciliación de
diferencias por unidad de materia (Salvamento de voto)
SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Misión
de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Efectos
inmediatos de decisión de inexequibilidad (Salvamento de voto)
Resulta
paradójico que una norma que el propio guardián de la Constitución, ha
declarado inconstitucional, siga rigiendo en el mundo jurídico, cuando ya no
existe duda de que es contraria a la Constitución.  Al permitir que una ley,
que se sabe inconstitucional, siga rigiendo se le coloca por encima de la
Constitución y con ello se destruye el principio de supremacía de la
Constitución, se acaba con el estado de derecho y se vulnera el artículo 4 de
nuestra Carta Magna.
LEY-Presunción de constitucionalidad
(Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos
que produce (Salvamento de voto)
Si
la sentencia declara que una ley es contraria a la Constitución, no es lógico
que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos
en el orden jurídico; lo lógico es que dejara de producirlos inmediatamente ya
que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constitución. El
único lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificación para que
continúe rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se
produce el fallo y la publicación de la sentencia.
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-No existencia de
facultad expresa/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos
diferidos (Salvamento de voto)
No
existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer
una excepción a la regla general (que es que la norma deja de regir
inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la
consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo. La Corte
Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución no tiene poder
constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se encuentra
sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy claramente que
"ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la Ley".
SEGURIDAD
JURIDICA-Competencia
expresa (Salvamento de voto)
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario público
(Salvamento de voto)
En
el estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente
opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que
no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la
autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas.
REF.: Expedientes
D-3288 y D-3296 acumulados
Demanda contra la
Ley 619 de 2000, en su totalidad, por vicios de procedimiento y por razones de
contenido contra los artículos 1, 2 (parágrafos 1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (parágrafo 5), 18, 19, 22 y 23.
Me separo de la decisión adoptada por la
mayoría respecto de dos temas que tocaré separadamente: El primer tema tiene
que ver con fundamentos de la sentencia y el segundo con la decisión de que la
inconstitucionalidad quedó diferida hasta el 20 de junio del año 2002.
Primer Tema. Fundamentos de la decisión.
Me separo de los fundamentos de la decisión
por las siguientes razones:
a)     Porque como lo acepta la propia sentencia
el punto jurídico a definir no era ni la falta de debates, ni la falta de
mayorías, ni la unidad de materia.
Definido entonces
que no se trataba de la unidad de materia, ya que tanto los artículos
iniciales, como los aprobados se referían al mismo tema, que eran las regalías,
el argumento de fondo era que el proyecto había iniciado con tres artículos y
había terminado con cerca de 20 artículos.  Como se puede observar aquí se
controló por la Corte Constitucional la cantidad de materia, no la
unidad de materia.
b)    En mi sentir la Corte Constitucional
realizó un acto para el cual no tenía competencia, como es el de controlar la
cantidad de materia; pues su competencia se limita a controlar la unidad de
materia.  El artículo 158 de la Constitución establece la necesidad de que un
proyecto se refiera a la misma materia y este es el fundamento constitucional
para que la Corte controle si el proyecto respeta el principio de unidad de
materia.  Empero, no existe una norma que establezca límite a la cantidad de
materia que pueda contener un proyecto de ley; al contrario, lo que existe es
una autorización expresa para adicionar cualquier proyecto de ley, que se
encuentra consagrada en el numeral 2 del artículo 160 de la Constitución y que
permite en el segundo debate realizar todas las adiciones que cada Cámara
juzgue necesarias.
La Constitución no
prohibe que un proyecto de ley que inicia con tres artículos termine siendo un
proyecto de veinte artículos; a contrario sensu, tampoco prohibe que un
proyecto que comience siendo de treinta artículos termine siendo de tres
artículos; o que termine con el mismo número de artículos pero todos esos
artículos modificados durante el recorrido de la ley; esto hace parte de la
autonomía del Congreso y no puede la Corte Constitucional invadir esa órbita de
autonomía de la rama legislativa.
c)     No se puede confundir el principio de
unidad de materia con el principio de identidad del texto aprobado; pues
definido que se trata de una misma materia la manera de lograr la identidad de
los textos, (en los casos en que ha existido modificación, adición o supresión)
es por medio de las comisiones de conciliación, que es la manera de lograr la
identidad de texto en todos los sistemas, donde existe un legislador que tiene
más de una Cámara (normalmente un legislador bicameral) y donde además todas la
Cámaras tienen el mismo poder, o sea que no hay primacía de una Cámara sobre la
otra. En sistemas bicamerales como estos, donde cada Cámara puede modificar
adicionar o suprimir, lo que viene de la otra Cámara, es necesario que
finalmente se pongan de acuerdo en un único e idéntico texto de la ley y para
ello la fórmula son las Comisiones de Conciliación, que fue lo que sucedió en
este caso concreto, donde existiendo unidad de materia las Cámaras conciliaron
sus diferencias y esa conciliación fue aprobada por ambas Cámaras.
Segundo Tema. Deferir los efectos del fallo
en el tiempo.
Las razones por las cuales considero que la
Corte Constitucional no puede deferir los efectos de su fallo en el tiempo son
las siguientes:
a)     De conformidad con el artículo primero de
nuestra Constitución, Colombia es un estado social de derecho.  Principio
basilar del estado de derecho es la supremacía de la Constitución, de tal
manera que ninguna norma de inferior jerarquía a la Constitución (ya sea ley,
reglamento, etc.), puede regir si se opone a la Constitución. La propia
existencia de la Corte Constitucional no tiene otra razón de ser, que la de
hacer efectivo este principio; ya que la misión de la Corte no es otra que
impedir que normas de inferior jerarquía a la Constitución, la violen.
Por eso resulta
paradójico que una norma que el propio guardián de la Constitución, ha
declarado inconstitucional, siga rigiendo en el mundo jurídico, cuando ya no
existe duda de que es contraria a la Constitución.  Al permitir que una ley,
que se sabe inconstitucional, siga rigiendo se le coloca por encima de la
Constitución y con ello se destruye el principio de supremacía de la
Constitución, se acaba con el estado de derecho y se vulnera el artículo 4 de
nuestra Carta Magna.
b)    Adicionalmente me permito reiterar los
argumentos que exprese en el salvamento de voto a la sentencia C-442 de 2001 y
que son:
1.     Antes de la declaratoria de
inexequibilidad, la ley tiene una presunción de constitucionalidad.  De manera
tal que si el fallo encuentra la norma ajustada a la constitución, no ha
variado la situación jurídica anterior.
2.     El problema se presenta cuando el fallo de
la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la
norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico y no debe seguir produciendo
efectos.
3.     Si la sentencia declara que una ley es
contraria a la Constitución, no es lógico que una norma que ya se sabe que es
inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es
que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha
constatado que se opone a la Constitución.
4.     El único lapso de tiempo entre el cual se
encuentra alguna justificación para que continúe rigiendo la norma declarada
inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicación de
la sentencia.  La razón por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicación
de la sentencia es una razón de seguridad jurídica y que en el fondo es la
misma por la cual la ley sólo tiene eficacia con su publicación pues sólo con
la publicación la conocen sus destinatarios; de manera tal que así como la
eficacia de la ley sólo tiene inicio con la publicación de la deliberación
legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, sólo tiene
efecto a partir de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio
conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del artículo 56
de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendrá la fecha en que se
adopte; pues una cosa es la fecha de la decisión y otra distinta a partir de
cuando produce efectos la decisión, que no puede ser si no hasta que sea
conocida y este objetivo lo cumple la publicación.
5.     Fuera de ese lapso de tiempo que media
entre la producción de la sentencia y la publicación de la misma no existe
ninguna razón lógica para que la norma inconstitucional siga rigiendo.
6.     Hans Kelsen el gran teórico y creador de
los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales
eran una especie de legisladores y más exactamente de legislador negativo; por
oposición a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores
positivos.
La diferencia
fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador
positivo (Congreso o Parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y
de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba.  El legislador positivo
podía simultáneamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por
otra distinta, de manera tal que no existan vacíos legislativos.  En cambio el
legislador negativo (Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma
jurídica, no tenía el poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo
podía realizarla el Parlamento.  Pues bien, entre el momento en el cual la
Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el
Congreso dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley
inconstitucional, puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y
pueden, además, verse afectadas ciertas instituciones del Estado.  Con el fin
de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional
que se creó y que fue la Constitución Austriaca de 1920 ideó un mecanismo que
permitía deferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con
el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley
ajustada a la constitución que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con
ese propósito se permitía a la Corte Constitucional Austriaca en una norma de
la propia constitución deferir los efectos de sus fallos por un término máximo
de seis (6) meses y se exigía además un pronunciamiento expreso de la Corte
cuando hacía uso de esta facultad.  Posteriormente por una reforma de la
Constitución Austriaca se amplió dicho término hasta por un (1) año, que es el
que actualmente rige.
7.     Como se puede observar en la Constitución
Austriaca existía una norma expresa que permitía deferir en el tiempo los
efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que
precisamente hace falta en la Constitución Colombiana. No existiendo norma
expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepción a
la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha
publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte
carece de competencia para hacerlo.
La Corte
Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución no tiene poder
constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se encuentra
sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy claramente que
"ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la Ley".
8.     La filosofía del derecho señala, que al
lado del bien común y de la justicia, existe el valor fundamental de la
seguridad jurídica que solo la da la existencia de una facultad o competencia
expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitución Austriaca se conoce
de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo máximo que se
pueden deferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe
un término establecido en la Constitución, y se defieren los efectos, estos
pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por
un lapso de ocho (8) meses, pero mañana podría deferirse por un lapso de ocho
(8) años o por un tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de
que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional
siga rigiendo ochenta (80) años más.  Cuando hay norma expresa y que fija un
límite en el tiempo, existe consecuencialmente un límite para el poder de la
propia Corte Constitucional.  Todo órgano constituído incluida la Corte
Constitucional debe tener unos límites, que es la garantía de los derechos de
los ciudadanos y de la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el
estado de derecho así este órgano sea la Corte Constitucional.
9.   En
el estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente
opuesta a la del funcionario público.  El individuo puede hacer todo aquello
que no le esté expresamente prohibido por la ley.  En cambio, el gobernante, la
autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al
individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está
permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le
está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está
prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este
mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo
faculte para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa
actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre
expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por
analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los
funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte
Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional,
no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución,
siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución
Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un
órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de
manera tal que el vacío sobre la falta de norma para deferir los efectos de sus
fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el
contrario, debe ser colmado por el propio constituyente.
Por todas estas razones me separo de la
decisión mayoritaria de la Honorable Corte Constitucional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-737/01
SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia
por inexistencia de condiciones para el caso (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA EN LEY DE REGALIAS-Inexistencia de vacío por revivir normatividad
anterior (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia (Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre
Lynett
Procesos acumulados  D-3288 y D-3296
Con el acostumbrado respeto doy
a conocer los motivos que llevan a salvar parcialmente mi voto en el asunto de
la referencia, pues si bien estoy plenamente de acuerdo con  la declaración de
inexequibilidad de la Ley 619 de 2000, por violación del principio
constitucional de la identidad temática de los proyectos de ley,  no comparto
la determinación adoptada en  el numeral 2° de la parte resolutiva de la citada
sentencia de diferir los efectos de este pronunciamiento.
La razón de mi
desacuerdo estriba en que materialmente no se daban las condiciones para que la
Corte procediera a postergar los efectos de la declaración de inexequibilidad
de la Ley 619 de 2000 hasta el 21 de junio del 2002, toda vez que no es del
todo cierto que “la expulsión inmediata de este ordenamiento jurídico
acarreara un impacto inconstitucional considerable, en la medida en que se
sustrae el piso jurídico a los nuevos contratos de asociación, que son
esenciales al desarrollo de la política petrolera del Estado colombiano”.
En efecto, la
inconstitucionalidad de la Ley 619 de 2000 realmente no generaba un vacío
normativo en materia de distribución de las regalías provenientes de la
explotación de recursos naturales de propiedad del Estado,  puesto que a
consecuencia de tal declaración revivía ipso iure la Ley 141 de 1994,
cuyos preceptos podían seguir siendo aplicados por los operadores jurídicos por
tratarse de un conjunto normativo que fue técnicamente concebido con el fin de
desarrollar los artículos 360 y 361 de la Constitución Política.[60]
En dicha legislación
fueron regulados aspectos importantes referidos al esquema institucional básico
para el manejo de las regalías, medidas sobre el uso de las participaciones y
asignaciones, reglas operacionales del Fondo Nacional de Regalías etc.,
instrumentos éstos, que al ser diseñados bajo el criterio fundamental de la
universalidad o generalidad de las regalías, en nada reñían con el
establecimiento de un régimen variable de regalías petroleras como el
contenido en la Ley 619 de 2000.
Ahora bien, debido a
que el sistema de tarifas variables previsto en la Ley 619 de 2000 estaba inspirado
en la necesidad de estimular la inversión extranjera en un renglón
significativo de la economía nacional, se justificaba la preocupación expresada
en la sentencia sobre las consecuencias negativas que en el plano
macroeconómico podría desatar los efectos inmediatos de la inconstitucionalidad
de la mencionada ley.
Sin embargo,  no era
indispensable que la Corte se esforzara en diferir los efectos de su
pronunciamiento con el fin de conjurar esta situación, porque las cláusulas
contractuales acordadas bajo la vigencia de la Ley 619 de 2000 -entre ellas las
relacionadas con las tarifas de las regalías-, estaban amparadas con la
intangibilidad derivada del principio general consignado en el artículo 38 de
la Ley 153 de 1887, según el cual “En todo contrato se entenderán
incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”.
En mi sentir, este
amparo también se extendía a los contratos de explotación de recursos naturales
no renovables que  en el  momento de la declaración de inexequibilidad estuvieran
en curso de perfeccionarse, pues habría sido a todas luces inconstitucional
establecer para ellos un tratamiento tarifario diferente fundado en esta
circunstancia, máxime cuando  se sabe que la contratación estatal persigue el
cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos de los contratistas, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 80 de 1993.
Quiero manifestar
que las razones de este disentimiento no evidencian un rechazo de mi parte a la
facultad que tiene la Corte Constitucional de aplazar los efectos de sus
decisiones, cuando advierte que el pronunciamiento de inconstitucionalidad
ocasiona graves perjuicios en términos de principios y valores
constitucionales, pues considero que  la aplicación de este mecanismo
excepcional, dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, le
brinda a la Corte la posibilidad de ejercer con dinamismo y efectividad la
tarea de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución según las
voces del canon 241 Superior.
Precisamente, con
este criterio he avalado algunas decisiones de la Corte donde se  le han
otorgado efectos diferidos a los fallos de inexequibilidad, luego de haber
comprobado que en el caso particular materialmente se daban los presupuestos
indispensables para adoptar  una determinación de tal naturaleza que, por los
motivos anotados,  están ausentes en el caso analizado en la sentencia de la
cual discrepo.
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-737/01
PRESUNCION DE
CONSTITUCIONALIDAD-Inmediatez
de decisión de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos
inmediatos (Salvamento parcial de voto)
El suscrito
magistrado, con respeto por la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia
C-737 de 11 de julio de 2001, en el sentido de diferir los efectos de la
declaración de inexequibilidad de la Ley 619 de 2000 hasta el 20 de junio del
año 2002, salvo parcialmente el voto por las razones que a continuación se
expresan:
1ª.  En principio,
la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en los estados de excepción, se encuentran amparados
por la presunción de constitucionalidad.
2ª. No obstante,
cuando dicha presunción se destruye y así se declara por la Corte
Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaración, la norma sobre
la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener
aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de
inmediato la "inejecución" de lo dispuesto en ella.
3ª.  Si bien es
verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para colaborar
armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 113 de la
C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del
interés general (artículo 2º Constitución Política), lo cual podría explicar la
decisión de diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un
lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la República, sí así lo
considera procedente, una nueva ley que regule los asuntos a que se refiere la
Ley 619 de 2000, a mi juicio, la inejecutabilidad de las norma acusada ha
debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un
decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta
Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda
de la integridad y primacía de la Constitución (artículo 241 Constitución
Política), riñe con la lógica jurídica que lo que es inconstitucional prolongue
su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así se declara
por esta Corporación.
4ª. Tales han sido
los razonamientos con fundamento en los cuales de manera invariable he salvado
el voto en otras sentencias de esta Corte en las que se ha optado por diferir
los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de normas legales
sometidas a su control.
5ª. En esta
oportunidad, ha de agregarse que la inconstitucionalidad de la Ley 619 de 2000,
ahora declarada por la Corte en la Sentencia C-737 de 11 de julio de 2001, se
funda en que la Corporación encontró protuberantes vicios de trámite de la
misma en el Congreso de la República que, sencillamente llevaron a la
conclusión de la inexistencia de voluntad legislativa de las dos Cámaras sobre
el contenido de la ley, lo que impone de suyo la declaración de inexequibilidad.
La consecuencia
obligada de tal declaración, no puede ser distinta a la de que, si el Congreso
así lo quiere, se expida entonces una nueva ley. Pero lo que resulta, a mi
juicio, profundamente equivocado es que verificada por la Corte la trasgresión
de la Constitución Política en el trámite de una ley, como ocurrió en este
caso, se diga sin embargo que esa ley continúa rigiendo, como aquí se hizo en
la parte resolutiva del fallo “hasta el 20 de junio de 2002”, por razones del
“gran impacto macroeconómico” que puede ocasionarse con la inexequibilidad
inmediata de la ley, pues esa son razones de conveniencia –que no de
constitucionalidad-, por una parte; y, por otra, no es cierto que en ese caso
desaparezca por completo el régimen legal que regule la distribución de
regalías provenientes de la explotación minera o de los hidrocarburos, pues,
como se dijo en la Sala Plena, lo que ocurre es que continuaría rigiendo la Ley
141 de 1994 que se pretendió modificar por la fallida Ley 619 de 2000.
6ª. Tampoco puede
aceptarse que deba continuar rigiendo de manera transitoria y “hasta el 20 de
junio de 2002” la Ley 619 de 2000 declarada inconstitucional por la Corte en la
Sentencia C-737 de 11 de julio de 2001, porque ello se hace indispensable para
darle “seguridad jurídica” a la “inversión” (¿o intervención?) extranjera, pues
la única seguridad que se les puede dar a tales inversionistas es la que deben
someterse a la Constitución y a las leyes de Colombia, sin que puedan violar,
con “seguridad” el ordenamiento jurídico vigente.  A ello equivale aceptar que
la Ley 619 de 2000, pese a su inconstitucionalidad tenga prioridad sobre la
Constitución “hasta el 20 de junio de 2002”, pues así se quebranta de manera
ostensible el artículo 4º de la Carta que hace de ella una “norma de normas”.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
[1] Ver Informe Ponencia para Primer Debate.
Gaceta Constitucional No 79, pag 10.
[2] Cfr. Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo
Montealegre Lynett. El Proceso Penal. Universidad Externado de
Colombia. Bogotá, 1995. Págs. 284 y 285.
[3] Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 6.
[4] Sobre el control constitucional del procedimiento de
formación de las leyes, ver
Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 19 y ss, en donde esta autora
describe como en Italia, Alemania, Francia y España, es claro que el juez
constitucional tiene la facultad de controlar la regularidad del proceso de
formación de una ley. Específicamente ver, Corte Constitucional Italiana,
sentencia 9 de 1959, en donde decidió asumir el control de los vicios de
procedimiento, o Tribunal Constitucional Español, sentencias S-108 de 1986 y
S-57 de 1989, en donde ese tribunal verificó la regularidad de la forma de
aprobación de determinadas leyes.
[5] Sentencia C-500 de 2001. MP Alvaro Tafur
Galvis.
[6] Sentencia C-026 de 1993. MP Jaime Sanín
Greiffenstein. Consideración I.2.
[7] Ver, entre otras, la sentencia C-922 de
2000 y C-1488 de 2000.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-922 de
2000. MP Antonio Barrera Carbonell.
[9] Sentencia C-1488 de 2000. MP Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[10] Sentencia C-500 de 2001. MP Alvaro Tafur
Galvis, Fundamento 3.1.
[11] Sentencia C-702 de 1999. MP Fabio Morón
Díaz.
[12] Ver Gaceta del Congreso No
439 del 16 de noviembre de 1999
[13] Ibídem, pag 3.
[14] Gaceta del Congreso No 125 del 27 de
abril de 2000, pp 11 y 12.
[15] Sentencia C-025 de 1993, MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento 43, criterio reiterado en numerosas sentencias
posteriores.
[16] Sentencia C-657 de 2000. MP Vladimiro Naranjo
Mesa. En el mismo sentido, ver entre otras, las sentencias C-025 de 1993. MP
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-531 de 1995 MP Alejandro Martínez Caballero,
C-390/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-500 de 2001. MP Jaime
Córdoba Triviño.
[17] Sentencia C-501 de 2001. MP Jaime
Córdoba Triviño, Fundamento D.
[18] Gaceta del Congreso No 163 del 29 de
mayo de 2000, p 5.
[19] Gaceta del Congreso No 175 del 31 de
mayo de 2000, pp 5 y 6.
[20] Gaceta del Congreso No 175 del 31 de
mayo de 2000, pp 5, 6 y 7.
[21] Ver el acta correspondiente en Gaceta
del Congreso. No 305 del 2 de agosto de 2000. p 28.
[22] Ver Gaceta del Congreso.
No 345 del 28 de agosto de 2000. p 11.
[23] Ibidem, p 11
[24] Ver folio 69 del expediente la
comunicación del 19 de junio de 2000, radicación 000612 del Despacho del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y suscrita por los ministros de Minas
y Energía y Hacienda y Crédito Público.
[25] Ver Paloma Biglino Campos. Los vicios
en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1991, pp 36 y ss
[26] Sentencia
C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
[27] Ver la decisión No 225 del 23 de enero
de 1987 del Consejo Constitucional Francés. A nivel más general, ver Paloma Biglino
Campos. Op-cit, pp 134 y ss,
[28] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-225 de 1995
y C-400 de 1998.
[29] Sentencia C-032 de 1996. MP José
Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver sentencias C-266 de 1995 y
C-1707 de 2000
[30] La postura mayoritaria de la Corte es
que esta Corporación únicamente puede efectuar un saneamiento de esta índole
cuando se trata de leyes ordinarias a las cuales se ha dado el trámite de leyes
orgánicas, puesto que la decisión de la Corte sólo puede tener por efecto la
disminución de categoría de una determinada ley; es decir, que no podría esta
Corporación atribuir a la norma acusada una jerarquía o fuerza vinculante mayor
que la que el Congreso le quiso atribuir, ya que con ello se estaría limitando
el principio democrático. No obstante, los magistrados Eduardo Montealegre y
Manuel José Cepeda consideraron, en la aclaración de voto a la sentencia C-579
de 2001, que la Corte también podría efectuar un pronunciamiento del segundo
tipo, es decir, declarar que una ley nominalmente ordinaria, es en realidad una
ley orgánica, por haberse cumplido con los requisitos de fondo exigidos por la
Carta -a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme parte de la
reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías
correspondientes-, y por faltar únicamente el requisito consistente en que haya
existido una voluntad legislativa expresa, en el sentido de tratarse de una ley
orgánica (cf. Sentencia C-540/01). En criterio de los citados magistrados, esta
Corporación se encuentra habilitada para darle mayor jerarquía a una ley (por
ejemplo, a pesar de haber sido tramitada como ordinaria, reclasificarla como
orgánica) subsanando así el vicio referido, siempre y cuando se cumpla con los
siguientes requisitos:
a)    Que no se desvertebre el sistema de
control constitucional, cuya estructura impone límites a la actuación de esta
Corporación. Así, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes
estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que están
sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedición; en ese
sentido, no podría la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado,
reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como
ordinarias o como orgánicas, ya que ello contravendría el esquema de
funcionamiento mismo de la jurisdicción constitucional.
b)    Que con la declaración mediante la cual
se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democrática del
Congreso; así, no se podrá declarar que una ley es orgánica, si no se presenta,
como mínimo, la votación mayoritaria requerida por la Carta; y
c)    Que se trate de vicios que no hagan
imperativa la devolución del proyecto al Congreso, para que allí se surta una
etapa que fue omitida.
[31] Ver, entre otras, las sentencias C-555
de 2000.
[32] Sentencia
C-203 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración C.
[33] Sentencia C-393 de 2000. MP José
Gregorio Hernández Galindo.
[34] Ibídem
[35] Sentencia C-1707 de 2000. MP Cristina
Pardo Schlesinger.
[36] Sentencia C-385 de 1997. MP Carlos
Gaviria Díaz.
[37] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de
2000. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17.
[38] Un problema similar al que se discute
con las inexequbilidades diferidas, fue debatido antes de la creación de la
Corte Constitucional, en vigencia de la Constitución de 1886. En efecto, la
posibilidad de que una ley declarada inconstitucional pueda seguir produciendo
efectos jurídicos, aun después de ser decretada la inexequibilidad inmediata,
fué planteada hace más de quince años por la doctrina penal. El punto
estudiado, fue el siguiente: ¿Pueden aplicarse ultractivamente, normas
penales mas favorables que han sido declaradas inconstitucionales y retiradas
del ordenamiento jurídico por una sentencia de inexequibilidad?.
[39] Ver sentencias C-221 de 1997, C-700 de
1999, C-112 de 2000 y C-141 de 2001
[40] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 27
[41]Ver Felix Ermacora. "El Tribunal Constitucional
Austríaco" en Varios  Autores. Tribunales constitucionales europeos
y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1984, pp  274, 282 y 287. Ver igualmente Heinz Schaffer. “Austria:
La relación entre  el tribunal constitucional y el legislador” en Eliseo Aja (Ed) Las tensiones entre el
Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Barcelona:
Ariel, 1998
[42]Para el caso alemán ver, entre otras, las siguientes
obras: Hans Peter Schneider. Democracia y Constitución.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 62 y 218 y ss. Klaus
Schlaich. "El Tribunal Constitucional Federal Alemán" en Varios
Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp 192 y ss. Donald P Kommers. The Constitutional
Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Durham: Duke
University Press, 1989, pp 60 y ss. Ver Albrecht Weber. “Alemania” en
Eliseo Aja (Ed) Las tensiones entre
el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual.
Barcelona: Ariel, 1998, pp 77 y ss.
[43] Citado por Albrecht Weber.  Op-cit,
p 78.
[44] Ver Roberto Romboli. “Italia” en Eliseo Aja (Ed) Las tensiones entre el
Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Barcelona:
Ariel, 1998, pp 112 y ss.
[45] Ver sentencias STC 13 de 1992 y STC 45
de 1989. Ver igualmente Javier Jiménez Campo. “Sobre los límites del control de
constitucionalidad de la ley” en en Eliseo
Aja (Ed) Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador
en la Europa actual. Barcelona: Ariel, 1998, pp 193 y ss
[46] Ver, entre otras, las sentencias C-109 de 1995, C-221 de 1997 y C-112 de
2000.
[47] Sentencia C-221 de 1997. Fundamento 27.
[48] Ver sentencias C-112 de 2000 y C-141 de
2001.
[49] Sobre los fundamentos y el sentido de
las decisiones integradoras, ver la sentencia C-109 de 1995, fundamentos 17 y
ss.
[50] Ver sentencias C-112 de 2000 y C-141 de
2001.
[51] Sentencia C-141 de 2001, MP Alejandro
Martínez Caballero, fundamento 19.
[52] Sentencia C-141 de 2001, Fundamento 20.
[53] Cf. Sentencia C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[54] Sentencia C- 022 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[55] Ibídem
[56] Sentencia C-596 de 1995, M.P Jorge Arango Mejía
[57] Sentencia C- 414 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[58] Sentencia C- 084 de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero
[59] M.P Martha Sáchica de Moncaleano
[60] De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la declaratoria de inconstitucionalidad de una
ley restaura ipso iure las normas derogadas por la norma inexequible. En
sentencia C-145 de 1994, se dijo: “Si la inexequibilidad de la ley no
restaura "ipso jure" la vigencia de las normas que la ley
inconstitucional considera como derogadas, habría que concluir que el mecanismo
de control se tornaría ineficaz y esta equivocada conclusión vulneraría la
supremacía de la Constitución y la guarda de la misma ( artículos 4º y 241
C.P.). Por consiguiente, cualquier tesis que atente contra los efectos
naturales del control constitucional debe ser rechazada”. Sin embargo, en
la sentencia C-226 de 1994 se precisó que este fenómeno se producía siempre y
cuando las normas revividas no sean contrarias a la Constitución Política,
doctrina que ha sido reiterada en las sentencias C-498 de 1995 y C-700de 1999.