T-477-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-477/11
PENSION DE JUBILACION-Naturaleza
jurídica
La Corte ha subrayado que el objeto de esta pensión
consiste en garantizar al trabajador, una vez que cumpla los requisitos de ley,
como el tiempo necesario de prestación de servicios y la edad, que pueda pasar
al retiro sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos ingresos
regulares que le permitan una subsistencia digna para sí y su familia, durante
una etapa de la vida en que ya se ha cumplido con el deber social del trabajo y
su fuerza laboral se ha visto disminuida, pues para ese momento de la vida se
requiere una compensación por los esfuerzos realizados y la razonable
diferencia de trato que amerita el haber alcanzado la vejez. A su vez, la jurisprudencia
ha señalado que la pensión de jubilación consiste en un salario diferido del
trabajador, fruto del ahorro durante toda su vida de trabajo, justamente para
garantizar su subsistencia propia y la de su familia. En consecuencia, la
mesada pensional es un mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de
las personas de la tercera edad, como quiera que esta prestación periódica
dineraria permite a los pensionados acceder al conjunto de prestaciones
constitutivas del mínimo vital.
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Prohibición de revocar unilateralmente derecho pensional,
sin existir pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del
beneficiario del acto
La Sala reitera que está en principio prohibida la
revocatoria directa de un acto por medio del cual se reconoce una pensión, si
se adelanta sin consentimiento del beneficiario. Por lo cual, aun cuando la
pensión sea al parecer ilegal o inconstitucional, el derecho al debido proceso
administrativo (art. 29, C.P.), la garantía de los derechos adquiridos (art. 58, C.P.) y el derecho a la confianza legítima (art. 83, C.P.) prohíben revocarla directamente sin
consentimiento del titular, si no hay evidencia probada de fraude.
DEBIDO PROCESO Y MINIMO VITAL-Vulneración
al revocar acto administrativo que reconoció pensión de jubilación, por
considerar que accionante no tenía derecho
ACCION DE TUTELA CONTRA GRUPO
INTERNO DE TRABAJO PARA EL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA DEL MINISTERIO
DE TRABAJO-Orden de reanudar el pago de la pensión de jubilación
Referencia: expediente
T-2753981
Acción de
tutela instaurada por Hernando Castillo Mendoza contra el Ministerio de la
Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA[1]
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El señor Hernando Castillo Mendoza, quien actúa a través de
apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener el amparo
de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al
debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Ministerio de la Protección
Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos
de Colombia, al haber modificado y revocado su pensión de jubilación de manera
unilateral, esto es, sin contar con su autorización previa ni haber obtenido
autorización judicial.
El accionante fundamentó su solicitud en los siguientes
hechos:
1.1.   El señor Hernando Castillo Mendoza nació el 17 de
septiembre de 1940,[2]
e ingresó a laborar el 19 de septiembre de 1975 en la Empresa Puertos de
Colombia, Terminal Marítimo de Cartagena, en el cargo de odontólogo[3]. Dicho vínculo
laboral estuvo vigente hasta el 30 de diciembre de 1990, fecha a partir de la
cual el tutelante renunció a su cargo con el fin de disfrutar su pensión
vitalicia de jubilación[4].
1.2.   Mediante Resolución No. 0915 del 14 de mayo de 1991,
expedida por el Gerente del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena de la
Empresa Puertos de Colombia, se reconoció una pensión de jubilación al señor
Hernando Castillo Mendoza, por considerar que había cumplido con los requisitos
establecidos en el artículo 107 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente
en dicha empresa. En el momento en que le fue reconocida la pensión de
jubilación, el señor Castillo Mendoza tenía 50 años de edad, y contaba con 22
años, 9 meses y 8 días de servicios prestados al Estado, inicialmente en la
Cárcel del Distrito Judicial de Cartagena y posteriormente en la Empresa
Puertos de Colombia. Esta pensión de jubilación se le reconoció con base en el
80% del promedio mensual devengado en el último año de servicios. En esta misma
resolución, la Empresa Puertos de Colombia resolvió prestar al peticionario y a
sus familiares todos los servicios médico asistenciales que ofrecía la
Dirección Médica del Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena.[5]
1.3.   Manifiesta que luego de haber transcurrido
aproximadamente 14 años desde el momento en que se le reconoció la pensión de
jubilación, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución No.
000359 del 27 de abril de 2004, mediante la cual ordenó descontar el 12% de su
mesada pensional para sufragar las cotizaciones al Sistema General de Seguridad
Social en Salud y ordenó la restitución de los dineros pagados por concepto de
prestación de servicios médicos asistenciales desde la fecha del reconocimiento
de la pensión de jubilación, pues en concepto de la entidad accionada, ésta no
estaba en la obligación legal de cubrir dichos servicios[6]. El apoderado del accionante
señala que el Ministerio de la Protección Social no contó con la autorización
previa del señor Hernando Castillo Mendoza, ni con una sentencia judicial ejecutoriada,
que lo autorizara a modificar el acto administrativo que le reconoció la
pensión de jubilación al tutelante.
1.4.   Informa que mediante Resolución No. 001724 de 28 de
noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de la Protección Social, la
entidad accionada ordenó revocar directamente las Resoluciones 0915 y 039276 de
1991, a través de las cuales se le había reconocido su derecho a la pensión de
jubilación, aduciendo que éstas eran manifiestamente contrarias a la ley[7]. Afirma que
el Ministerio de la Protección Social tampoco contó con la autorización previa
del ciudadano Castillo Mendoza, ni con una sentencia judicial ejecutoriada que
lo autorizara a revocar directamente los actos administrativos mediante los
cuales se le reconoció la pensión de jubilación al tutelante.
En la copia de la Resolución No. 001724 de 2008, aportada
por el accionante en su escrito de tutela, se encuentra que el Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social, mediante Auto No. 000494 de 2006 y con fundamento en
el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, inició una actuación administrativa tendente
a revisar integralmente la pensión de jubilación concedida por la Empresa
Puertos de Colombia al señor Hernando Castillo Mendoza, pues al revisar la
historia laboral del pensionado, verificó que al momento de su retiro de la
empresa, desempeñaba el cargo de odontólogo, el cual revestía una naturaleza de
empleo público, de conformidad con el Acuerdo No. 0021 de 1988, aprobado por el
Decreto No. 2318 de 1988. Esta actuación administrativa fue comunicada al accionante,
quien se hizo parte dentro del proceso.
Dentro de la actuación administrativa adelantada en aras de
revisar integralmente la mesada pensional del señor Castillo Mendoza, la
entidad accionada encontró que mediante Resolución No. 0915 de 14 de mayo de
1991, confirmada por la Resolución No. 39276 de 31 de mayo de 1991, la Empresa
Puertos de Colombia le reconoció al tutelante una pensión de jubilación por
valor de $148.718,85, equivalente al 80% del promedio mensual devengado el
último año de servicios. Igualmente, encontró que mediante Resolución No. 2107
de 26 de mayo de 1998 suscrita por el Director General de Foncolpuertos, y de
conformidad con las Leyes 170 y 171 de 1961, se reajustó la mesada pensional
del señor Hernando Castillo Mendoza, teniendo en cuenta que fue diputado a la
Asamblea Departamental de Bolívar entre el 1° de enero de 1995 y el 31 de
diciembre de 1997, devengando un salario mensual promedio durante el último año
de $1.713.648, suma que fue incrementada desde 1991 y no desde 1998, dando como
resultado una mesada pensional equivalente al máximo legal de 20 salarios
mínimos legales, que para la época equivalían a la suma de $4.076.520.
Asimismo encontró que mediante Resolución No. 121 de 13 de
marzo de 2003, en cumplimiento de lo ordenado mediante Resolución No. 264 de 3
de mayo de 2002, el Ministerio de la Protección Social ajustó la mesada
pensional del accionante a la suma de $5.661.404,10, y le solicitó reintegrar
la suma pagada en exceso a partir de mayo de 2003. Así, mediante Resolución No.
1740 de 15 de agosto de 2003, se ordenó al señor Hernando Castillo Mendoza
reintegrar las sumas pagadas en exceso.
Con fundamento en la información recaudada en la actuación
administrativa de revisión integral de la pensión de jubilación del señor
Castillo Mendoza, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social consideró que al
momento de su retiro de la empresa, el señor Hernando Castillo Mendoza se
desempeñaba como odontólogo, cargo que tenía la naturaleza de empleo público,
razón por la cual el accionante no podía beneficiarse de las prestaciones
reconocidas en la Convención Colectiva de Trabajo. Por lo anterior, la entidad demandada
consideró que el actor, al momento de su retiro, no cumplía con los requisitos legales
para el reconocimiento de la pensión de jubilación, pues tan sólo tenía 50 años
de edad, y de acuerdo con la legislación a él aplicable (Ley 33 de 1985 y Ley
62 de 1985), debía contar con 55 años para el reconocimiento de dicha
prestación, requisito que tan sólo cumplió el 17 de septiembre de 1995.
Igualmente consideró que no podía reconocer la pensión de jubilación
establecida en la Ley 33 de 1985, pues al momento en que el señor Hernando
Castillo Mendoza cumplió con los requisitos legales para acceder a la
prestación, éste se desempeñaba como Diputado en la Asamblea Departamental de
Bolívar, razón por la cual, el reconocimiento de la pensión de jubilación le
correspondía a la entidad de previsión social a la cual cotizó durante el
período en que ejerció dicho cargo.
Por las razones expuestas, la entidad accionada resolvió
revocar directamente la Resolución No. 0915 del 14 de mayo de 1991, al igual
que la Resolución No. 039276 de 31 de mayo de 1991, por ser manifiestamente
contrarias a la Constitución y a la ley. Igualmente, resolvió revocar
directamente la Resolución No. 2107 de 26 de mayo de 1998, mediante la cual el
Director General de Foncolpuertos reajustó la mesada pensional del señor
Hernando Castillo Mendoza. Como consecuencia de lo anterior, ordenó su
exclusión de la nómina de pensionados de la liquidada empresa Puertos de
Colombia, y ordenó al accionante que reintegrara a la Nación la suma de
$967.821.232,71, por ser lo que percibió sin haber tenido derecho a ello.
1.5.   El 28 de enero de 2009, el señor Hernando Castillo
Mendoza, actuando a través de apoderado, interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación en contra de la Resolución No. 001724 de 2008.[8] El apoderado
del accionante manifiesta que en la fecha de interposición de la acción de
tutela, el Ministerio de la Protección Social tan sólo había resuelto el
recurso de reposición, mediante la expedición de la Resolución 001074 del 28 de
agosto de 2009,[9]
confirmando en todas sus partes la resolución impugnada. Igualmente informa que
el Ministerio de la Protección Social le ordenó al Consorcio FOPEP suspender el
pago de su mesada pensional, aún sin haberse notificado la resolución que
resuelve el recurso de apelación por él interpuesto en contra de la Resolución
001724 de 2008.
1.6.   En concepto del apoderado del accionante, las
resoluciones que modificaron y revocaron los actos administrativos que
reconocieron la pensión de jubilación del tutelante tienen como fundamento
jurídico el Acuerdo 0016 de 1990 aprobado por el Decreto 0287 de 1991, normas
con base en las cuales la entidad accionada concluye que al momento de
renunciar a la Empresa Puertos de Colombia, el señor Hernando Castillo Mendoza
tenía la condición de empleado público y no de trabajador oficial. Por esta
razón la entidad consideró que el actor no podía beneficiarse de la pensión de
jubilación establecida en el artículo 107 de la Convención Colectiva de Trabajo
vigente entre la Empresa Puertos de Colombia y sus trabajadores.
No obstante, el apoderado del accionante afirma que en las
normas citadas se estableció que sólo los odontólogos vinculados a las sedes de
Bogotá y Tumaco de la Empresa Puertos de Colombia tenían la condición de
empleados públicos, y que en las normas citadas no se afectaba a los
odontólogos vinculados a dicha empresa en las sedes de Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla. Igualmente afirma que al momento en que estas normas entraron en
vigencia, el señor Hernando Castillo Mendoza ya había renunciado a la empresa,
y que en el Decreto 0287 de 1991, se estableció que las personas que venían
ocupando los cargos que debían ser desempeñados por empleados públicos con base
en lo establecido en el Acuerdo 0016 de 1990, conservarían sus derechos
adquiridos en materia salarial, asistencial y prestacional, hasta tanto
subsistiera su vinculación laboral.
1.7.   Por último, el apoderado afirma que el señor Hernando
Castillo Mendoza es una persona de la tercera edad a quien el Ministerio de la
Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de Puertos de Colombia, ha despojado de su única fuente de ingresos, con la
consecuente vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al
mínimo vital. Solicita, entonces, para que la afectación cese, se ordene a la
entidad demandada reactivar el pago de la mesada pensional a su poderdante, conforme
lo ordenó la Resolución No. 0915 de 14 de mayo de 1991, confirmada en todas sus
partes por la Resolución No. 039276 de 31 de mayo de 1991. Adicional a lo anterior,
solicita el reintegro del 12% que se descuenta al actor para el pago de salud
desde el año 2004, en virtud de la Resolución No. 000359 del 27 de abril de
2004, que, a su juicio, es ostensiblemente contraria a derecho.
2.  Respuesta de la entidad accionada
El Ministerio de la Protección Social, actuando a través de la
Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para
la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, presentó
informe sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, solicitando
que se negaran las peticiones del señor Hernando Castillo Mendoza, ya que en su
concepto, la acción de tutela es improcedente para resolver una controversia
sobre un derecho de rango legal como la planteada por el accionante en su
escrito de tutela.
De igual manera, informó que mediante Resolución No. 1183 del
17 de septiembre 2009, el Ministerio de la Protección Social resolvió el
recurso de apelación interpuesto por el accionante en contra de la Resolución
001724 de 2008, agotándose así la vía gubernativa[10], razón por la cual, el
accionante debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
controvertir la legalidad de los actos administrativos que revocaron su pensión
de jubilación.
3. Sentencia de primera instancia
El 30 de octubre de dos mil nueve 2009, la Sala Quinta de
Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, profirió sentencia en la que
tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna y al
mínimo vital del señor Hernando Castillo Mendoza. En consecuencia, dejó sin
efectos las Resoluciones Nos. 01724 del 28 de noviembre de 2008, 1074 del 28 de
agosto de 2009 y 1183 del 17 de septiembre de 2009, expedidas por el Ministerio
de la Protección Social.
Como fundamento de su decisión, el juez colegiado de primera
instancia consideró que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente
para resolver en forma definitiva la controversia sobre el derecho a la pensión
de jubilación del señor Hernando Castillo Mendoza, ya que éste es una persona
de la tercera edad y, adicionalmente, no existe claridad sobre cuál es la
jurisdicción competente para resolver la controversia sobre el derecho
pensional objeto de estudio, razón por la cual podría generarse un conflicto de
jurisdicción, dilatándose así el trámite del proceso. Respecto del asunto de
fondo, consideró que la revocatoria directa de los actos administrativos que
reconocen un derecho pensional sólo procede en aquellos casos en los que el
beneficiario del derecho no cumple con los requisitos legales para su
reconocimiento, pero por haber recurrido a la comisión de una conducta punible
verificable objetivamente, para acceder al reconocimiento del derecho.
Específicamente dijo:
“[…] es precisa la verificación
objetiva de una conducta tipificada como punible por la [l]egislación penal, la
cual debió ser determinante en el reconocimiento de la pensión, esto es, ha de
partirse de la base que la persona en principio no reunía los requisitos para
acceder al reconocimiento y pago de la prestación; no obstante, al haber
acudido el beneficiario, bien de manera directa o bien longa manus a
conductas delictivas, distorsionó la verdad para que le fuera reconocido el
derecho respectivo.
De conformidad con lo anterior
se tiene que, para la procedencia de la revocatoria directa a que alude el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, es ineludible descartar previamente que el
pensionado haya actuado de buena fe, la cual se presume de acuerdo con el
artículo 83 de la Norma Fundamental. Así las cosas, la mala fe se enarbola como
elemento esencial para que pueda ser revocada una pensión reconocida a quien
reunía los requisitos de manera aparente […].”
La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar
señaló que la revocatoria de los actos administrativos que reconocieron la
pensión de jubilación del señor Hernando Castillo Mendoza, no tuvieron como
fundamento la verificación de la ocurrencia de una conducta punible con base en
la cual se reconoció el derecho pensional en forma irregular, sino que las
razones de la revocatoria hacen referencia a la aplicación equivocada de un
régimen jurídico. Por esta razón, concluyó que el Ministerio de la Protección
Social no estaba facultado para revocar directamente la pensión de jubilación y
por lo tanto, debió obtener la autorización previa del beneficiario de la prestación
o acudir a la jurisdicción competente para que fuera ésta quien decidiera cuál
era el régimen jurídico aplicable.
4. Impugnación
La coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de
Colombia impugnó el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos
planteados en su escrito de contestación a la acción de tutela. Solicitó así la
revocatoria de la sentencia por considerar que esta acción constitucional es
improcedente para resolver la controversia objeto de estudio.
Mediante comunicación posterior, la entidad accionada
presentó argumentos adicionales para que fueran tenidos en cuenta por el juez
de segunda instancia al momento de resolver la impugnación de la sentencia de
tutela. En este escrito, la entidad consideró que los argumentos presentados
por el juez de primera instancia para deducir la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo principal para decidir la controversia sobre el derecho a
la pensión de jubilación del señor Hernando Castillo Mendoza, constituyen por
sí mismos una vía de hecho que vulnera el derecho fundamental al debido proceso
de la entidad accionada.
La entidad demandada argumentó, asimismo, que la Sala Quinta
de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar erró al omitir analizar en
todo su sentido y alcance el texto de las resoluciones que resolvieron la
actuación administrativa de revisión integral de la pensión de jubilación que
le fue reconocida al señor Hernando Castillo Mendoza. En concepto de la
entidad, la revisión integral de los actos administrativos que reconocieron la
prestación objeto de controversia se fundamentó en motivos reales, objetivos,
trascendentes y verificables, como lo fue la constatación de que el tutelante
tenía la calidad de empleado público al momento de renunciar a la Empresa
Puertos de Colombia, por lo cual se concluyó que dicha prestación se había
reconocido sin el cumplimiento de los requisitos legales, pues por su condición
de empleado público, no le era aplicable la Convención Colectiva de Trabajo,
razón suficiente para revocar directamente los actos administrativos que
reconocieron su derecho pensional.
Finalmente expuso el Ministerio que el juez de primera
instancia interpretó erróneamente la sentencia C-835 de 2003, pues en su
concepto, en la sentencia citada, la Corte Constitucional manifiesta que es
suficiente que el incumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho
pensional esté tipificado como delito, aunque no se den los otros elementos de
la responsabilidad penal, para que proceda la revocatoria directa del derecho
pensional. Y que en casos de manifiesta ilegalidad, la aplicación del principio
de buena fe debe hacerse a favor de la administración para proteger el interés
público. La entidad accionada afirmó que, con todo, para el juez de primera
instancia, es necesario probar que el beneficiario del derecho pensional actuó
de mala fe para que proceda la revocatoria, interpretación que consideró contraria
a lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia citada.
Por las razones expuestas, el Ministerio de la Protección
Social concluyó que no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a
la vida digna y al mínimo vital del señor Hernando Castillo Mendoza, y en consecuencia
solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia.
5. Sentencia de segunda instancia
Mediante fallo del 18 de marzo de 2010, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la
impugnación revocando el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Bolívar el 30 de octubre de 2009. Amparó únicamente como mecanismo transitorio
el derecho al mínimo vital del señor Hernando Castillo Mendoza, ordenando la
suspensión de la Resolución 001724 del 28 de noviembre de 2008, así como de las
Resoluciones 001074 y 01183 de 2009, y el pago de una mesada pensional al peticionario
por valor de $2.000.000, suma con la que consideró el juez de segunda
instancia, se evita la vulneración del derecho al mínimo vital del actor.
Como fundamento de esta decisión, el Consejo de Estado
consideró que el señor Hernando Castillo Mendoza es una persona de la tercera
edad, quien por esa circunstancia se encuentra excluido del mercado laboral y
depende por completo de los recursos que percibe por su mesada pensional,
circunstancias que lo facultan para acudir a la acción de tutela pese a la
existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
Igualmente, el juez de segunda instancia consideró que las
resoluciones que revocaron la pensión del actor, en las cuales se ordenó
adicionalmente que el tutelante reintegrara la suma de $967.821.232,37, ponen en
peligro los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana del
accionante, razones suficientes para que proceda la acción de tutela como
mecanismo transitorio para amparar estos derechos.
Respecto de la presunta vulneración del derecho al debido
proceso del tutelante mediante la revocación directa de los actos
administrativos que reconocieron su derecho a la pensión de jubilación, el
Consejo de Estado consideró que no debía analizar el tema, pues un su concepto,
esta controversia debe ser objeto de estudio por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Por esta razón concedió al tutelante un término de 4 meses para
interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las
Resoluciones 001724 de 2008, 001074 de 2009 y 01183 de 2009, pues de no
hacerlo, cesarán los efectos del fallo de tutela.
II. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Pruebas decretadas en el trámite de revisión
1.1. Mediante auto de dos (2) de diciembre de 2010, la Sala
Primera de Revisión ordenó oficiar al señor Hernando Castillo Mendoza para que
explicara: (i) Por qué su mínimo vital está siendo afectado; (ii) por qué no
puede esperar el resultado de acudir a un mecanismo judicial alternativo –como
el ordinario-; y (iii) cómo mejoraría su situación en el goce efectivo de sus
derechos si se accede a su pretensión. Asimismo, le solicitó que aportara al
proceso (i) copia de la convención colectiva suscrita por la Empresa Puertos de
Colombia con su sindicato de trabajadores, y vigente para los años 1989-1990; y
(ii) el Acuerdo No. 021 de 1988, aprobado por el Decreto 2318 de 1988.
Con todo, el accionante guardó silencio ante el
requerimiento de la Sala de Revisión.
1.2. En el mismo auto, esta Sala ordenó oficiar a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, Distrito Turístico
para que remitiera un certificado que (i) diera cuenta de si el señor Hernando
Castillo Mendoza tiene registrados bienes inmuebles a su nombre, y (ii) de ser
así, que especificara cuáles.
En respuesta a esta solicitud, la Registradora
Principal de Instrumentos Públicos allegó comunicación a la Secretaría General
de la Corte Constitucional el 15 de diciembre de 2010. Anexó copia simple de dos
folios de matrícula inmobiliaria donde figura inscrito como propietario el
ciudadano Hernando Castillo Mendoza[11]
y que corresponden a un garaje y un apartamento situados en la ciudad de Cartagena.
En los documentos se lee que ambos han sido embargados.
1.3. De igual manera, mediante el auto de dos (2) de
diciembre de 2010, la Sala Primera de Revisión ordenó oficiar a la Cámara de
Comercio de Cartagena, Distrito Turístico, para que remitiera un certificado
que: (i) diera cuenta de si el señor Castillo Mendoza está registrado como socio
de alguna persona jurídica, y (ii) de ser así, que especificara de cuál(es) lo
es, y su naturaleza.
Por escrito allegado el 16 de diciembre a esta
Corporación, la Coordinadora de Estadísticas – RUE y Entidades Estatales de la
Cámara de Comercio de Cartagena certificó que el señor Hernando Castillo
Mendoza figura como socio y como representante legal suplente de las siguientes
sociedades:
-
El condado Castillo Gómez S.A.S.
-
Servicios Médicos, Odontológicos y
Asistenciales Ltda.
Adicionalmente, adjuntó certificado de cancelación y
copia del acta de liquidación de la sociedad Playa Blanca Barú S.A.[12]
1.4. Por último, se ordenó oficiar al Ministerio de la
Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de Puertos de Colombia para que remitiera copia de la convención colectiva suscrita
por la Empresa Puertos de Colombia con su sindicato de trabajadores, y vigente
para los años 1989-1990 (con constancia de depósito); y (ii) el Acuerdo No. 021
de 1988.
Por oficios recibidos en la Secretaría de esta
Corporación el 16 de diciembre de 2010 y el 12 de enero de 2011, la
Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, hizo llegar copia del
Acuerdo No. 021 de 1988, aprobado por el Decreto 2318 de 1988 y de la
Convención Colectiva de Trabajo entre la empresa y sus trabajadores, vigente
para los años 1989 – 1990, respectivamente.
Adicionalmente, por oficio que aportó el 26 de enero
de 2011, la funcionaria manifestó su preocupación por la solicitud de los
documentos requeridos por auto de 2 de diciembre de 2010. Señaló que dicha
convención, como ya había puesto de presente la entidad, no puede beneficiar al
peticionario en la presente acción de tutela, pues de conformidad con el
Acuerdo 021 de 1988, estaba clasificado como empleado público y, por ende, no
podía beneficiarse de prerrogativas convencionales.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos
de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
2. Presentación del caso y problema jurídico objeto de
estudio
2.1. El señor Castillo Mendoza, por intermedio de apoderado
judicial, interpuso acción de tutela con el fin de que se ampararan sus
derechos a la vida digna, al mínimo vital y al debido proceso, los cuales
considera vulnerados en virtud de la revocatoria unilateral que hiciera el
Ministerio de la Protección Social de la Resolución No. 0915 de 1991, por la
cual le había sido reconocida la pensión de jubilación al retirarse de la liquidada
Empresa Puertos de Colombia.
2.2. Para proceder a revocar el reconocimiento de la
prestación, el Ministerio adujo que el actor no cumplía con los requisitos para
acceder a ésta, como quiera que la naturaleza del cargo que había ocupado en la
extinta empresa (odontólogo) era de empleado público y no de trabajador
oficial. De allí se deriva, según su opinión, que el señor Castillo Mendoza no
podía verse beneficiado con las prerrogativas contempladas en la convención colectiva
de trabajo que regía en esa época y que fue justamente con base en la cual se
le reconoció la pensión erróneamente cuando sólo contaba con 50 años de edad.
2.3. El Tribunal Administrativo de Bolívar concedió el
amparo de los derechos del tutelante tras considerar que el Ministerio de la
Protección Social había incurrido en una clara violación de su derecho al
debido proceso a causa de la revocatoria de la pensión que le había sido
reconocida, sin su previo consentimiento. Consideró, además, que dicho yerro había
conllevado una grave afectación del mínimo vital del ciudadano Castillo Mendoza
y, en consecuencia, ordenó dejar sin efectos las resoluciones mediante las
cuales su pensión fue revocada y ordenó que continuara efectuándose el pago de
la prestación.
En segunda instancia, el Consejo de Estado revocó el fallo
para amparar el derecho al mínimo vital del peticionario transitoriamente,
hasta tanto éste interpusiera la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, espacio procesal
idóneo para definir la presente controversia pensional.
2.4.
En consideración a los antecedentes reseñados, corresponde a la Sala Primera de
Revisión resolver si los derechos fundamentales del actor se han visto
vulnerados por las actuaciones de la entidad demandada al haber revocado
directa y unilateralmente la Resolución mediante la cual había sido reconocida
su pensión de jubilación. La Sala procederá a mostrar las razones que le
asisten para considerar que sí se le violaron.
3. La naturaleza jurídica de la pensión de jubilación
Esta Corporación ha sostenido en jurisprudencia constante
que la pensión de jubilación constituye un derecho subjetivo para los
beneficiarios, a la vez que un crédito contra la entidad o la persona que los
otorga.[13]
De igual manera, la Corte ha subrayado que el objeto de esta
pensión consiste en garantizar al trabajador, una vez que cumpla los requisitos
de ley, como el tiempo necesario de prestación de servicios y la edad, que
pueda pasar al retiro sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos
ingresos regulares que le permitan una subsistencia digna para sí y su familia,
durante una etapa de la vida en que ya se ha cumplido con el deber social del
trabajo y su fuerza laboral se ha visto disminuida, pues para ese momento de la
vida se requiere una compensación por los esfuerzos realizados y la razonable
diferencia de trato que amerita el haber alcanzado la vejez.
A su vez, la jurisprudencia ha señalado que la pensión de
jubilación consiste en un salario diferido del trabajador, fruto del ahorro
durante toda su vida de trabajo, justamente para garantizar su subsistencia
propia y la de su familia. En consecuencia, la mesada pensional es un mecanismo
que garantiza el derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad,
como quiera que esta prestación periódica dineraria permite a los pensionados
acceder al conjunto de prestaciones constitutivas del mínimo vital.[14]
Se entiende, pues, que el acto administrativo que reconoce
el acceso y pago de este derecho prestacional, constituye un acto de contenido
particular y concreto que afecta a una persona específica.
4. La prohibición de revocar unilateralmente un derecho
pensional o dejar sin efectos los actos que los reconocen, sin la existencia de
un pronunciamiento judicial o el consentimiento expreso del beneficiario del
acto.
4.1. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 consagraba en su
sentido literal un deber de revocar directamente, y sin consentimiento
del beneficiario, cualquier acto que reconociera pensiones, en caso de que
lograra comprobarse por lo menos una de dos hipótesis: (i) o bien que no
se cumplían los requisitos legales y reglamentarios exigidos para ello, (ii)
o bien que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa. Como
se ve, las hipótesis eran amplias, y configuraban ese deber de un modo general.
Por esa razón, la norma fue demandada ante la Corte, y en la sentencia C-835 de
2003,[15]
se declaró la exequibilidad de ese precepto, con la condición de que se
interpretara de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de ese fallo.
En síntesis, la Corte Constitucional señaló que esas
condiciones debían entenderse como requisitos necesarios para cumplir con el
deber establecido en la ley, pero no como requerimientos suficientes. Pues,
según la Corporación, esa obligación jurídica no surgía sino en casos en los
cuales las hipótesis estipuladas en la Ley se adecuaran a un comportamiento
tipificado legalmente como delito. Por eso sintetizó el condicionamiento de la
siguiente manera:
“[s]ólo bajo estos
lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la
ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere
siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
(subrayas y negrillas fuera del texto).
4.2. Ahora bien,
este condicionamiento debe ser entendido en el contexto no sólo de la norma
demandada, sino también del desarrollo argumentativo ofrecido por la misma
sentencia C-835 de 2003 y la jurisprudencia. En ese sentido, en primer lugar es
importante indicar que para proceder a la revocatoria directa de una pensión,
basta con que el comportamiento desplegado para obtener la pensión sea típico;
es decir, que esté tipificado en la ley penal como delito. No es indispensable,
por lo tanto, que estén presentes los demás elementos de la responsabilidad
penal, y así lo señaló expresamente la Corte Constitucional en su fallo:
“la Corte señala
claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que
la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la
responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento
se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento
de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas
por la ley penal”.
4.3.  Pero, además, en
segundo lugar es del caso aclarar que el juicio sobre la tipicidad penal del
comportamiento debe estar soportada en evidencias, y no en simples sospechas de
fraude. Como lo dijo la Corte en la citada sentencia C-835 de 2003, “la
decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse […] en
una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente”. Lo cual
significa que la revocación unilateral no procede, a menos que se trate de una
abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta,
debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual quebranto al
orden jurídico.[16] Pero, esa conclusión sólo es válida si además
previamente la administración le ha respetado al beneficiario de la pensión
todas las garantías propias del debido proceso administrativo, referidas de la
siguiente manera por la Corte en la sentencia de constitucionalidad del
artículo 19, Ley 797 de 2003, antes referida:
“[d]esde luego que en desarrollo del debido proceso la
revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que
cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan.  Vale
decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual
se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la
consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.
Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.  Igualmente, mientras
se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe
continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación
económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de
continuidad.  Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia,
le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que
acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga
de la prueba corre a cargo de la Administración”.
4.4. Ciertamente,
en algunos casos la administración también puede revocar directamente una
pensión sin consentimiento del particular, si una autoridad judicial o con
funciones jurisdiccionales (art. 116, C.P.) ordena su suspensión, que es
equivalente a una revocatoria, o emite un acto luego de un procedimiento con
suficientes garantías, a partir del cual se puede concluir que el
comportamiento por medio del cual fue obtenida la pensión está tipificado en la
ley penal como delito. De hecho, así lo ha entendido no solamente esta Corte,[17] sino también
la Sección Segunda del Consejo de Estado, por ejemplo, en la sentencia del
diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010). En esta última ocasión, el “Tribunal
Supremo de lo Contencioso-Administrativo” (art. 137-1, C.P.), decidió negar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra un
acto de revocatoria de una pensión sin consentimiento de su titular, por cuanto
consideró que como la Fiscalía no precluyó la investigación por un
comportamiento asociado a la pensión, la revocatoria unilateral estaba
justificada:
“la aplicación de la potestad
revocatoria conferida por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, resulta
inconstitucional cuando se utiliza por posibles falencias formales de los
actos, problemas de interpretación del derecho y/o aparentes o presuntos vicios
de ilegalidad, pues las controversias sobre estos tres supuestos son
competencia exclusiva de los jueces, quienes definen en últimas la legalidad de
todos los actos particulares y concretos, cuyos titulares no consintieron su
revocatoria.
Por el contrario, habrá que decir
sobre la aplicabilidad de [e]sta medida excepcionalísima sin el consentimiento
del pensionado, que en nada contraria la Constitución cuando se utiliza para
revocar actos abiertamente ilegales como consecuencia de una posible conducta
delictiva, esto es, una acción u omisión encuadrada en cualquier tipo penal
(tipicidad). En tales casos afirmó el Juez Constitucional, “basta con la
tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda
revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal,….”
Conforme a las pruebas del proceso
sí encuentra la Sala que la motivación de la revocatoria fue la tipificación de
una conducta, situación que cobró aún mayor justificación con lo resuelto en la
etapa investigativa penal iniciada con ocasión de la actuación administrativa,
cuando la Fiscalía General de la Nación no precluyó la investigación, dejando
tipificado el delito de estafa, tal y como lo reconoce la misma parte actora en
los hechos sucintos de la demanda”.[18]
4.5. Por
consiguiente, la Sala reitera que está en principio prohibida la revocatoria
directa de un acto por medio del cual se reconoce una pensión, si se adelanta
sin consentimiento del beneficiario. Por lo cual, aun cuando la pensión sea al
parecer ilegal o inconstitucional, el derecho al debido proceso administrativo
(art. 29, C.P.), la garantía de los derechos adquiridos (art. 58, C.P.) y el derecho a la confianza legítima (art. 83, C.P.)[19]
prohíben revocarla directamente sin consentimiento del titular, si no hay
evidencia probada de fraude. Así lo dijo la Corte Constitucional en la
sentencia T-830 de 2004, al examinar la tutela instaurada por una persona a la
cual le habían revocado una pensión:[20]
“[d]e la jurisprudencia hasta aquí
reseñada, es posible extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa
del acto propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro
ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dadas ciertas circunstancias,
atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible,
de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento
jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral
(i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa
constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación
subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b)
cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando
la Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad
que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede
presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar
ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o
pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la
prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido
acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo del
beneficiario”.
4.6. De igual manera, en constante jurisprudencia, esta
Corporación ha señalado que los actos administrativos de carácter particular y
concreto son en general irrevocables sin el consentimiento del particular, en
los términos señalados en la ley.[21]
Así las cosas, para la Sala es claro por una parte que  para revocar
directamente los  actos administrativos que hayan creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, es necesario obtener el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular para poder proceder a su revocatoria directa. Salvo, eso sí,
que el acto sea resultado de la aplicación del silencio administrativo
positivo, y que el acto administrativo haya sido obtenido ilícitamente. En cualquier
caso, la administración debe agotar como mínimo un procedimiento como el
previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso
Administrativo, y garantizar que la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas
reprochadas, como de los medios utilizados para lograr la expedición del acto
administrativo, esté plenamente probada en el procedimiento administrativo que
contemplan las referidas disposiciones.
4.7. En múltiples ocasiones, las diferentes Salas de
Revisión de esta Corporación han aplicado las reglas que acaban de reseñarse a
casos de revocatoria directa y sin consentimiento del afectado, de actos
administrativos mediante los cuales habían sido reconocidos derechos pensionales.
Así por ejemplo, en la sentencia T-277 de 2010,[22]  concedió la tutela a un
ciudadano a quien se le había suspendido transitoriamente el pago de la mesada
pensional que le fuera reconocida por Puertos de Colombia, sin que se le
hubiesen notificado de la actuación, ni se le hubiese solicitado su
consentimiento expreso. En esta sentencia, la Corte hizo unas consideraciones pertinentes
para el caso que ahora ocupa a esta Sala:
“[e]specíficamente, en relación
con los actos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del C.C.A,
determina la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del
titular del derecho para poder proceder a revocarlo. Luego, el elemento
esencial para la legalidad del procedimiento de revocatoria, es la
participación del titular del derecho que se intenta desconocer, máxime cuando
se trata de una prestación  pensional, generalmente constituida para asegurar
la congrua subsistencia de las personas de la tercera edad; la actuación en
contrario atenta contra los postulados de orden constitucional y legal. || La
Corte ha sido enfática en afirmar la irrevocabilidad[23] de los actos
administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del
particular, en los términos señalados en la ley[24]. Pues, resulta indudable
que el afectado no puede ser el llamado a ejercer las acciones correspondientes
ante la jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que los errores de la
administración prevalecen sobre los derechos y las garantías de los
administrados.[25]
De igual manera, la Corte ha considerado que la suspensión de los actos
administrativos que reconocen pensiones debe sujetarse al mandato del artículo
69 del CCA, en cuanto ha sido asimilada a una revocatoria directa con
implicaciones sobre el mínimo vital de los administrados. Al respecto, se ha
manifestado: no sobra reiterar que, cuando se produce la suspensión
unilateral del acto administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso
de la administración, lo que se presenta en realidad es una revocatoria directa
del mismo, puesto que tal decisión -o actuación- hace imposible el ejercicio
del derecho.[26]
Lo anterior significa que la
Administración no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar
una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al
debido proceso. Cabe recordar que cuando exista duda respecto de la legalidad
del nacimiento de un beneficio prestacional, sólo se puede suspender el pago
cuando haya indicio grave de fraude en la producción del mismo. Lo contrario
sería un inconstitucional desconocimiento de los principios de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica. ||
De todas formas, es indudable que
existe un interés superior en la custodia de los recursos públicos y la
investigación del mal uso y desviación del cual pueden ser objeto. Sin embargo,
lo anterior no hace nugatorio los derechos fundamentales de las personas a que
les sea adelantado un debido proceso, en caso de que exista duda respecto de la
legalidad del nacimiento de su título de reconocimiento prestacional. Tal y
como se señaló en la sentencia C-835 de 2003, si no existe certeza respecto
de las maniobras fraudulentas que provocaron el nacimiento del acto
administrativo de reconocimiento de la pensión, no se puede suspender su pago hasta
tanto haya sido demostrado tal supuesto en el contexto de un debido proceso
administrativo. Se vulnera, en consecuencia el derecho fundamental al
debido proceso administrativo, cuando sin iniciar la actuación administrativa
de rigor, ordena previamente la abstención de pagos.
Teniendo en consideración que no
puede suspenderse el pago de mesadas pensionales a los beneficiarios que, con
certeza, no han obtenido por medios fraudulentos su derecho, hasta tanto tal
ilegalidad esté probada en el contexto de un proceso, pasará la Corte a
reiterar el derecho de los pensionados a recibir oportunamente el pago de sus
mesadas y a resaltar la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando
la suspensión de la prestación implica una grave afectación de sus derechos
fundamentales”.
5. Análisis del caso concreto
5.1. El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social procedió a
revocar de manera directa y unilateral una resolución mediante la cual la
Empresa Puertos de Colombia había reconocido al señor Castillo Mendoza una
pensión de jubilación. Esta decisión se produjo en un contexto en el cual la
entidad demandada sometió a revisión todas las pensiones reconocidas por Foncolpuertos,
con el objetivo de identificar presuntas irregularidades en los procedimientos
seguidos para reconocer los derechos pensionales. Después de revisado el
expediente del peticionario, el Ministerio concluyó que éste no tenía derecho a
adquirir la prestación, en tanto se le aplicó una disposición convencional que
no lo cobijaba por desempeñar un cargo de odontólogo que no pertenecía a la
clase de los trabajadores oficiales (quienes sí podían beneficiarse de la convención),
sino a la de los empleados públicos (quienes no podían beneficiarse de la
convención). Asimismo, la entidad identificó un aumento considerable en el
monto de la pensión del ciudadano Castillo Mendoza, pues tiempo después del
reconocimiento de su pensión, se reliquidó con arreglo el salario devengado
como Diputado de la Asamblea Departamental de Bolívar. El actor agotó los
recursos de la vía gubernativa sin obtener resultados favorables, ante lo cual
acudió a esta acción constitucional por considerar vulnerados sus derechos al
debido proceso administrativo, a la seguridad social y al mínimo vital.
5.2. Así las cosas, en el presente caso se evidencia que el
Ministerio accionado no observó los requisitos para revocar conforme a Derecho
la pensión del tutelante. En efecto, no inició el proceso judicial correspondiente
para poder proceder a revocar el reconocimiento de la pensión del señor
Castillo Mendoza. Además, la actuación no se dio en virtud de alguno de los dos
supuestos excepcionales en los cuales se puede revocar un acto particular y
concreto sin contar con el consentimiento expreso del beneficiario, cuales son:
(i) no es un acto que sea resultado de la aplicación del silencio administrativo
positivo, y (ii) no se encuentra probado que el acto administrativo hubiera
sido obtenido por medios ilícitos.
5.3. Ahora bien, el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo
de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social planteó
que pudo haber ocurrido alguna actuación irregular en el aumento del monto de
la pensión del actor. Sin embargo, nunca acreditó con suficiencia alguna
irregularidad en este sentido y en cambio utilizó, como argumento principal de
la revocatoria, la indebida aplicación que se había hecho de normas
convencionales al señor Castillo Mendoza para otorgarle la pensión cuando sólo
contaba con 50 años de edad, cuando la naturaleza de su cargo como odontólogo
era de empleado público y no de trabajador oficial, por lo cual no podía
haberse visto beneficiado por la Convención Colectiva de Trabajo vigente a la
fecha del reconocimiento de su pensión.
5.4. En consecuencia, la
Sala considera que la actuación surtida por la Administración en el presente
caso no se ajustó a los presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido
proceso administrativo, el derecho a la confianza legítima y a la garantía de
los derechos adquiridos. Pero aparte de eso, de las pruebas recaudadas se
concluye que además le violó el derecho al mínimo vital. En efecto, actualmente
el señor Hernando Castillo Mendoza tiene embargadas sus propiedades[27], y si bien
es cierto es socio de dos empresas inscritas en la Cámara de Comercio de la
ciudad de Cartagena, no lo es menos que el capital de cada una de ellas no supera
los $6’000.000[28].
Así pues, esta Sala considera que la interrupción abrupta del pago de su mesada
pensional lo privó de los recursos necesarios para su manutención. Se debe
tener en cuenta, asimismo, que la Administración ha procedido a cobrarle las
sumas percibidas durante casi 20 años por concepto de mesada pensional al haber
revocado el reconocimiento de este derecho, por considerar que no cumplía los
requisitos para acceder a éste, monto que asciende a los $967’821.232,37 que,
como se ve, resulta bastante elevado para alguien que no cuenta con ingresos y
en la actualidad tiene 70 años de edad. Por último, y esta es una razón de más
para considerar que le vulneró los derechos fundamentales del actor, la Sala
constata que la entidad demandada le suspendió la prestación de los servicios
de salud que venía recibiendo.[29]
5.5. En mérito de lo expuesto, la
Corte procederá a revocar la decisión proferida por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 18 de marzo de
2010, que a su vez revocó parcialmente el fallo proferido el 30 de octubre de
2009 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, en
el cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida
digna y al mínimo vital. En su lugar, confirmará este último y concederá el
amparo definitivo de los derechos fundamentales a la confianza legítima,
a la garantía de los derechos adquiridos, al mínimo vital y a la seguridad
social del señor Hernando Castillo Mendoza. En
consecuencia, le ordenará al Ministerio de la Protección Social - Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de
Colombia, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de esta sentencia, ordene a quien corresponda, efectuar el pago
de las mesadas pensionales dejadas de percibir por el accionante, así como
aquellas que se causen a futuro, las cuales no podrán volverse a suspender sin
que medie autorización judicial para ello, o se pruebe cabalmente que están
dadas las condiciones fijadas en la Constitución y en la jurisprudencia de esta
Corte para ello, so pena de incurrir en las sanciones penales y disciplinarias
a que hubiere lugar (art. 52-53 Decreto 2591 de 1991). De igual manera, deberá
restablecer la prestación de los servicios de salud del actor, Hernando
Castillo Mendoza. Lo anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia. La Sala no se pronunciará sobre la solicitud de devolución
del 12% que se le retenía para seguridad social, por considerar que es un
asunto puramente económico, y que no hay razones suficientes para resolver ese
punto en sede de tutela. Al respecto, el actor puede reclamar las sumas que
crea se le adeudan ante la jurisdicción competente.
5.6. La decisión de proteger los derechos fundamentales del
actor es procedente en un espacio de tutela, porque aun cuando formalmente el
demandante cuenta con otro medio de defensa judicial, exigirle que sea él quien
demande el acto de revocatoria ante la justicia contenciosa administrativa, es
trastocar la distribución de cargas que han establecido la Ley y la
jurisprudencia de esta Corte. Porque estas últimas han dicho que cuando no
estén dadas las condiciones para revocar una pensión sin consentimiento del
titular, el único modo de dejarla sin efecto es por la demanda del acto
mediante una acción de lesividad ante la justicia administrativa.  En un
contexto de esa naturaleza, no puede decirse que el actor cuente con otro medio
de defensa judicial eficaz, y así lo ha reconocido la Corte por ejemplo en la
sentencia T-460 de 2007,[30] al concederle la tutela a una persona a la cual le
habían revocado directamente una pensión sin su consentimiento:
“[i]gualmente, en los casos en
que la administración revoca actos particulares y concretos en contra de un
individuo, sin que medie su consentimiento, resulta evidente que el afectado no
puede ser el llamado a ejercer las acciones correspondientes ante la
jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que los errores de la
administración prevalecen sobre los derechos y las garantías de los
administrados.
“En conclusión, la acción de
tutela resulta ser el medio de defensa más eficaz en los casos en los que la
administración, motu propio, ha decidido revocar actos que tienen el carácter
de particular y concreto, pues a través de esta acción constitucional se evita
que se siga ocasionando la lesión de derechos fundamentales, y obliga a la
entidad correspondiente a agotar los mecanismos legales que le han sido dados
para obtener la revocación o modificación de dichos actos.”
IV.
DECISIÓN
La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución Política
RESUELVE:
Primero.-  LEVANTAR
la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR el fallo proferido el 18 de marzo de 2010 por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que a su vez revocó parcialmente el fallo proferido el 30 de octubre de
2009 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar.  En su lugar, confirmar esta última providencia y
TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la confianza
legítima, a la garantía de los derechos adquiridos, al mínimo vital y a la
seguridad social del señor Hernando Castillo Mendoza.
Tercero.-  Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR
al Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, ordene a quien corresponda, efectuar el pago de las mesadas
pensionales dejadas de percibir por el accionante, así como aquellas que se
causen a futuro, las cuales no podrán volverse a suspender sin que medie
autorización judicial para ello, so pena de incurrir en las sanciones penales y
disciplinarias a que hubiere lugar (art. 52-53 Decreto 2591 de 1991). De igual
manera, restablecer la prestación de los servicios de salud del actor, Hernando
Castillo Mendoza. Lo anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
Cuarto.- Por Secretaría LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
Ausente en
comisión
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el
proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala de Decisión Quinta del Tribunal Administrativo de Bolívar el 30 de octubre de 2009, y en
segunda instancia, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 18 de marzo de 2010, dentro de la acción de
tutela promovida por el señor Hernando Castillo Mendoza contra el Ministerio de
la Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. || El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil diez (2010), proferido por la Sala de Selección Número Ocho.
[2]
En la Resolución No. 001724 de 2008, expedida por el
Ministerio de la Protección Social, se indica que: “3. Esta Coordinación procedió a revisar directamente la historia laboral del señor CASTILLO MENDOZA y de tal modo verificó la existencia, entre otros, de los siguientes documentos: (…) f) Certificación original expedida el 24 de diciembre de 1990 por la Alcaldesa Municipal de Soplaviento, Bolívar, en la cual hace constar que el Tomo No. 1, folio
32 del Registro Civil de Nacimientos que se lleva en esa Alcaldía, aparece
inscrita la partida de HERNANDO CASTILLO MENDOZA, nacido en Soplaviento el 17
de septiembre de 1940.(…) j) Fotocopia simple de la cédula de ciudadanía
No. 4.007.656 de Soplaviento Bolívar, expedida a HERNANDO CASTILLO MENDOZA, en
la que consta que nació el 17 de septiembre de 1940 ” (negrilla en texto original). (folios 25 – 67. En adelante, los folios que se refieran
harán parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo
contrario).
[3]
En el expediente obra copia del contrato de trabajo suscrito
entre la empresa Puertos de Colombia y el señor Hernando Castillo Mendoza
(folios 16 y 17).
[4]
En la Resolución No. 001724 de 2008, expedida por el
Ministerio de la Protección Social, se indica que: “3. Esta Coordinación procedió a revisar directamente la historia laboral del señor CASTILLO MENDOZA y de tal modo verificó la existencia, entre otros, de los siguientes documentos: (…) c) Original de la carta fechada el 17 de diciembre de 1990, con sello de recibida en el Terminal Marítimo de Cartagena al día siguiente, dirigida al Gerente, mediante la cual HERNANDO CASTILLO MENDOZA renuncia a partir del 30 de diciembre de 1990, al cargo de “Odontólogo”, con el fin de disfrutar de pensión vitalicia de jubilación “de acuerdo con los establecido en la convención colectiva de trabajo vigente”. (negrilla en texto original). (folios 25 – 67).
[5]
En el expediente obra copia de la Resolución No. 0915 de 1991, expedida por el Gerente del Terminal Marítimo y Fluvial de
Cartagena de la Empresa Puertos de Colombia. (folios 18 y 19).
[6]
En el expediente obra copia de la Resolución No. 000359 de 27 de abril de 2004. (folios 20 – 24).
[7]
Folios 25 – 67.
[8]
Folios 68 – 115.
[9]
Folios 130 – 146.
[10]
En el expediente obra copia de la Resolución No. 1183 de 17 de septiembre de 2009, por la cual el Ministerio de la Protección Social resolvió confirmar en su integridad las Resoluciones Nos. 001724 y 001074
de 2008 y 2009, respectivamente. (folios 216 – 232).
[11]
Folios 49 – 54, del cuaderno No. 2.
[12]
Los certificados obran a folios 66 – 70 del cuaderno No. 2.
[13]
Ver sentencia T-1364 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz).
[14]
Sentencia C-1000 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, AV. Jaime Araújo
Rentería).
[15]
(MP. Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Córdoba Triviño).
[16]
Como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia T-450 de 2002 (MP. Jaime
Araújo Rentería), en un caso en el cual tuteló el derecho al debido proceso de
una persona a quien le habían revocado sin su consentimiento una pensión, a
pesar de no estar debidamente probado que se hubiera tratado de una abrupta,
abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta.
[17] Así, en la sentencia T-954 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional concluyó que a una persona no se le violó el debido proceso cuando se le
suspendió el pago de una mesada pensional por orden de la Fiscalía, en el contexto de un proceso penal, para evitar el detrimento patrimonial que
podría seguirse como consecuencia de un posible hecho penalmente sancionable.  La Corporación dijo entonces que “En el
caso bajo estudio, contrario a lo que afirma el accionante, no se está ante la
hipótesis de violación del debido proceso administrativo por la revocatoria o
suspensión unilateral de un acto administrativo de carácter particular y
concreto sin el consentimiento de los afectados, como quiera que el fundamento
de la suspensión es la adopción de una medida cautelar para impedir que
continúe el detrimento patrimonial del Estado por la comisión de un delito.
Tampoco se está ante una decisión unilateral sin fundamento adoptada por el
Ministerio de la Protección Social, sino frente al cumplimiento de una medida decretada por la Fiscalía General de la Nación, con base en lo que establece el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, que prescribe que “el funcionario judicial
deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la
comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan a estado anterior y se
indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible”. Aun cuando no se
ha dictado sentencia definitiva en el proceso penal, la aceptación pura y
simple de los cargos por parte del exgerente y de la tacha de presunta
ilegalidad de las resoluciones firmadas por él, así como la orden impartida por
la Fiscalía constituyen un fundamento suficiente para la adopción de la medida
administrativa cuestionada de cumplimiento de lo ordenado en la ley y por la Fiscalía”.
[18] Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, Sentencia del diecinueve (19) de agosto de dos mil diez
(2010), Radicación número:
25000-23-25-000-2006-01141-01(0026-08).
[19] Así, en
sentencia T-214 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) esta Corte sostuvo que
la prohibición para la Administración pública de revocar de manera directa y
unilateral sus propios actos, se origina en el principio de la buena fe que
debe regir estas actuaciones. Al respecto, señaló: “el principio de buena fe que debe informar las
relaciones entre los particulares, cobra especial relevancia cuando de la
administración pública se trata. En tales circunstancias, actuaciones como la
negación del acto propio, las demoras injustificadas, el abuso de la posición
dominante y el exceso de requisitos formales –entre otros- vulneran de manera
flagrante el principio superior en mención. El mandato de lealtad en este
preciso ámbito supone que, en las actuaciones que adelanten la administración y
el administrado, debe primar la buena fe en el perfecto desarrollo y extinción
de las relaciones jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a los
contratos que se celebren con la administración, como a las actuaciones que
ésta despliegue unilateralmente por mandato legal y que generen situaciones
subjetivas y concretas para las personas, debiendo mantenerse durante todo el
tiempo en que se surte la relación. || En punto de la teoría de los actos
propios, el imperativo de buena fe se traduce en la obligación de mantener en
el futuro la conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen
–entre otras cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto
vinculante de sus decisiones para los particulares y la seriedad del
procedimiento administrativo. La revocatoria del acto propio por parte de la Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones jurídicas subjetivas
configuradas, desplegada de manera irregular y contradictoria de la voluntad
inicialmente manifestada, contraviene los principios de lealtad y buena fe
(art. 83 C.P.)”. En esa
ocasión, la Sala Séptima de Revisión decidió en aquella ocasión conceder el
amparo, al considerar que las entidades demandadas (Grupo Interno de Trabajo
del Ministerio de la Protección Social y Foncolpuertos) habían vulnerado el debido proceso administrativo de los
actores, con ocasión de la expedición de una resolución mediante la cual se
ordenaba la suspensión del pago de sus mesadas pensionales por no haber encontrado
los soportes documentales de reconocimiento del derecho a la pensión.
[20]
(MP.-E- Rodrigo Uprimny Yepes).
[21] De igual manera, en constante jurisprudencia,
esta Corporación ha señalado que los actos administrativos de carácter
particular y concreto son irrevocables sin el consentimiento del particular, en
los términos señalados en la ley. Ver, al respecto, la sentencia C-672 de 2001
(M.P. Álvaro Tafur Galvis). En cuanto a la normatividad aplicable en general
para la revocación de los actos administrativos de carácter particular y
concreto, debe decirse que esta decisión tiene que ajustarse a lo establecido
en el artículo 73, que dice lo siguiente: “Artículo
73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un
acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. ||
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales. || Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos
administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”. Por
lo demás, es importante anotar que la revocatoria en todo caso debe seguirse
con estricto cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 74 del
Código Contencioso Administrativo, según el cual: “ARTÍCULO 74.
PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO.
Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes de este Código […]”. Se ve pues, que el artículo 74 remite
al artículo 28 del mismo Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el
cual hay un deber de comunicar la actuación administrativa iniciada de oficio
cuando haya particulares que puedan resultar afectados en forma directa. Este
último, a su vez, remite a las normas relativas a la citación del interesado
(art. 14 C.C.A.), la oportunidad para presentar pruebas (art. 34 C.C.A.) y los presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35 C.C.A.). La revocación entonces debe sujetarse a un debido proceso, que el funcionario de
conocimiento deberá aplicar cuando se le haya advertido de la ausencia de los
requisitos a que alude la norma referida.
[22]
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[23] Sentencia T-347 de 1994 (MP. Antonio Barrera
Carbonell): “Razones de seguridad
jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también
la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. Es cierto
que según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de
los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona. Dicho de otra manera, los actos
administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un
derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados
(arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe
que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá
revocarlo directamente.”
[24]
Entre muchas, se pueden revisar las sentencia T-376 de 1996 (MP. Hernando
Herrera Vergara), T-556 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara), T-1067 de 2004,
(MP. Humberto Antonio Sierra), y T-460 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy).
[25] En sentencia C-835 de 2003, se señalo: “[…]
en desarrollo del debido proceso
la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que
cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale
decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual
se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la
consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.
Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras
se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe
continuar pagando al titular -o a los causahabientes- de la pensión o
prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución
de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de
inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga
de la prueba corre a cargo de la Administración.”
[26]
Entre otras, en la sentencia T-648 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández), la Corte afirmó: “es importante señalar que la suspensión de hecho y unilateral del pago de
la pensión de jubilación por parte del empleador, debe entenderse como una
revocación directa del acto administrativo que concedió la prestación, toda vez
que no es posible hacer efectivo el derecho por él reconocido.”
[27]
Folios 49 – 54 del cuaderno No. 2.
[28]
Folios 66 – 70 del cuaderno No. 2.
[29] Sentencia
T-1036 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). Los servicios de salud deben prestarse de manera continua a grupos de especial
protección constitucional, por lo que no es posible dejar sin servicio de
salud a una persona perteneciente a un grupo de especial protección
constitucional. En este caso, sin embargo, eso fue lo que ocurrió, pues el
demandante pertenece al grupo de personas de la tercera edad.
[30]
(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).