T-579-16
Sentencia T-579/16
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ A
PERSONAS QUE PADECEN ENFERMEDADES QUE DISMINUYEN SU CAPACIDAD LABORAL-Procedencia excepcional
Un proceso ordinario
supone una carga, en costos y en tiempo, adicional a los padecimientos que de
por sí suponen las graves condiciones socioeconómicas de una persona en estado
de discapacidad, por ende, declarar improcedente una tutela por la existencia
de otros mecanismos judiciales, en estos casos, resulta ser desproporcionado,
situación que cobra mayor relevancia tratándose de quienes padezcan enfermedades
crónicas, degenerativas o congénitas, para las cuales el paso del tiempo y las
alteraciones en sus condiciones de vida impacta de manera inminente sobre su
vida.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que
puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias
distintas: hecho superado y daño consumado
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
La carencia
actual de objeto por daño consumado se puede generar en situaciones como las
siguientes: (i) cuando el actor fallece y es obvio que desaparecen los
fundamentos fácticos que motivaron la solicitud de amparo”; (ii) cuando se ha
cumplido el término de la sanción impuesta por medio de un acto administrativo
a pesar de que se pueda establecer de manera posterior que dicho acto fue
expedido con violación al debido proceso”; o (iii) en una hipótesis similar,
cuando se ha cumplido el término de la sanción disciplinaria y, por tanto, no
tendría mayor objeto un pronunciamiento sobre la afectación de los derechos
fundamentales originados con la actuación investigativa y sancionadora de la
Procuraduría (…).”
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre
la existencia de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Fallecimiento del actor durante el trámite de la acción de tutela
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para
obtener reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Análisis y
desarrollo normativo sobre los requisitos para acceder a ésta
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Aplicación
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia
constitucional
ESTRUCTURACION DE LA INVALIDEZ-Fecha en
que se pierde la aptitud para trabajar es diferente a la fecha en que comenzó
la enfermedad u ocurrió el accidente
La estructuración de invalidez puede ocasionarse de
manera instantánea o paulatina.
FECHA DE ESTRUCTURACION DE LA INVALIDEZ-Concepto
Esta
Corporación ha señalado que “la fecha de estructuración debe entenderse como
aquella en la que se concreta el carácter de permanente y definitivo que
impiden que la persona desarrolle cualquier actividad laboral y continúe
cotizando, y no la señalada retroactivamente en la calificación, pues [ello]
sólo indica cuando se presentaron los primeros síntomas”.
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Se
advierte a Colpensiones
que, en adelante, al analizar una solicitud de pensión de invalidez, aplique la
condición más beneficiosa para resolver con eficiencia y pericia estas
solicitudes pensionales
Referencia: Expedientes T-5.581.205 y T-5.595.203 (Acumulados)
Demandantes: Marino Marcos Salas Cerón y Diego Gabriel
Cardona Moreno
Demandados: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinticuatro
(24) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Penal, mediante el cual
confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cali, dentro del expediente T-5.581.205, y del
fallo de tutela dictado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Civil, mediante el cual confirmó la sentencia emitida por el
Juzgado Quince Civil del Circuito de Cali, dentro del expediente T-5.595.203.
Los mencionados
procesos fueron escogidos para revisión por la Sala de Selección Número Dos,
mediante Auto del 30 de junio de 2016 y, por presentar unidad en la materia, se
acumularon para ser decididos en una misma providencia. Su estudio le
correspondió a esta Sala Cuarta de Revisión de Tutelas.
I.
ANTECEDENTES
1. Revisión metodológica del
presente pronunciamiento
Antes de abordar los asuntos objeto de revisión, se
advierte que fueron presentados a través de escritos separados, los cuales
coinciden en sus aspectos esenciales. Por consiguiente, para mayor claridad y
coherencia, se realizará una sola reseña de los supuestos fácticos relevantes
y, de ser necesario, al finalizar, se precisarán algunos aspectos puntuales de
cada caso.
2. La
solicitud
Marino Marcos
Salas Cerón y Diego Gabriel Cardona Moreno presentaron acción de tutela contra
Colpensiones para que les fueran protegidos sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, los cuales consideran vulnerados, en
atención a que la mencionada entidad les negó el reconocimiento de la pensión
de invalidez. Sin embargo, en su criterio, cumplen con los requisitos de ley para
acceder a dicha prestación, debido a que fueron calificados con pérdida de
capacidad laboral superior al 50 % y tienen, en el primer caso, 667,71 semanas
cotizadas en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones y, en el segundo, 985
semanas.
3. Hechos
3.1. Marino
Marcos Salas Cerón, accionante dentro del expediente
T-5.581.205, padece cáncer de estómago, diabetes mellitus, cirrosis del hígado,
trastorno de ansiedad, depresión, entre otras enfermedades. Por su parte, Diego
Gabriel Cardona Moreno, demandante en el expediente T-5.595.203, padece
distrofia muscular, enfermedad cuya evolución inició hace más de 9 años y que,
actualmente, compromete su independencia para desarrollar por sí mismo
actividades básicas de cuidado y aseo personal.
3.2. Los
demandantes manifiestan que fueron calificados con pérdida de capacidad laboral
superior al 50%, ambos por enfermedad de origen común. En el primer caso, la
pérdida corresponde al 71,73%, con fecha de estructuración del 6 de octubre de
2011. En el segundo, la pérdida corresponde al 55,5%; respecto a la fecha, debe
precisarse que en la calificación de invalidez emitida por Colpensiones, el 31
de marzo de 2015, se señaló que la enfermedad del accionante inició hace 9
años. Este, según indica, tuvo que dejar de ejercer su actividad laboral el 14
de diciembre de 2011, debido a que se desempeñaba como conductor de un vehículo
de carga (furgón de cinco toneladas) y la debilidad generada en sus
extremidades le impidió continuar. Finalmente, Colpensiones determina como
fecha de estructuración el 10 de marzo de 2014, fecha de “inicio del estudio”.
3.3. Los
demandantes cotizaron en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones por medio
del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. Marino Marcos Salas Cerón
aportó 667,71 semanas, de las cuales 480 fueron acumuladas antes de la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993. Diego Gabriel Cardona Moreno aportó 985 en
el período comprendido entre 1987 y el 2011.
3.4. Los
accionantes, por considerar que tenían derecho a la pensión de invalidez
solicitaron su reconocimiento, sin embargo, su pretensión fue despachada
desfavorablemente bajo el argumento de que no cumplen con el requisito
establecido en la Ley 860 de 2003, consistente en acreditar “50 semanas
cotizadas dentro de los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez”[1].
Esta decisión fue confirmada tras la presentación del recurso de apelación. En
el caso del señor Diego Gabriel Cardona Moreno se agregó que tampoco cumple con
las 26 semanas exigidas originalmente por la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente,
tampoco es posible reconocer la pensión bajo los términos de esa norma.
3.5. Los
accionantes advierten que carecen de recursos económicos suficientes para
cubrir sus necesidades básicas. Marino Marcos Salas Cerón afirma que, incluso,
debe recurrir a la caridad de sus parientes y Diego Gabriel Cardona Moreno
señala que depende económicamente de su esposa, quien devenga un salario
mínimo, con el cual cubren las necesidades de ellos y de su hija, quien tiene 6
años de edad.
4.
Pretensiones
Los accionantes solicitan que les sea
amparado su derecho fundamental al mínimo vital y a la seguridad social y, por
consiguiente, se ordene a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez. Marino Marcos Salas Cerón requirió, además, el pago de las
mesadas pensionales dejadas de percibir y el de los intereses de mora e,
igualmente, la aplicación de la indexación correspondiente.
5. Pruebas
que obran en los expedientes
5.1. Expediente
T-5.581.205:
-
Copia de la historia laboral del señor
Marino Marcos Salas Cerón emitida por Colpensiones el 24 de julio de 2015, en
la cual se reportan 667,71 semanas cotizadas (folios 8 y 9 Cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución GNR 370637,
expedida el 27 de diciembre de 2013 por Colpensiones, a través de la cual se
negó el reconocimiento de la pensión de invalidez (folios 23, 24 y 25 Cuaderno
2).
-
Copia de la Resolución VPB 11395,
expedida el 11 de febrero de 2015, por Colpensiones, a través de la cual se
confirmó la Resolución GNR 370637 (folios 44 y 45 Cuaderno 2).
-
Copia de la historia clínica de Marino
Marcos Salas Cerón (folios 46 al 76 Cuaderno 2).
-
Copia del Registro Civil de Defunción de
Marino Marcos Salas Cerón remitido por Ayda Luz Bedoya Giraldo, quien actuó
como apoderada del accionante en sede de tutela. En el certificado se reporta
como fecha de defunción el 13 de julio de 2016, (folio 14 Cuaderno principal).
-
Copia de dictamen emitido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, del 20 de diciembre de 2012, en el que
se indica que la pérdida de capacidad laboral corresponde al 71.73 % (folios 15
a 18 Cuaderno principal).
5.2. Expediente
T-5.595.203:
-
Copia de la historia laboral de Diego
Gabriel Cardona Moreno, emitida por Colpensiones el 17 de agosto de 2016, en la
cual se reportan 985 semanas (folios 2 a 30 Cuaderno principal).
-
Copia de dictamen emitido por
Colpensiones, el 31 de marzo de 2015, en el que se indica que la pérdida de
capacidad laboral corresponde al 55.5% (folios 2, 3 y 4 Cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución GNR 310681,
emitida el 9 de octubre de 2015 por Colpensiones, por medio de la cual se
decidió negar el reconocimiento de la pensión de invalidez (folios 13 y 14
Cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución VPB 11652,
expedida el 9 de marzo de 2016 por Colpensiones, a través de la cual se
confirmó la Resolución GNR 310681 (folios 6, 7 y 8 Cuaderno 2).
-
Copia de la historia clínica de Diego
Gabriel Cardona Moreno (folios 15 a 56 Cuaderno 2).
6. Respuesta
de la entidad accionada
Colpensiones en
el primer caso guardó silencio (T-5.581.205). En el segundo, manifestó que la
acción de tutela resulta improcedente cuando existan otros medios ordinarios de
defensa judicial y destaca que, según la Corte Constitucional, la tutela no
procede para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas debido a su
naturaleza excepcional y subsidiaria. Igualmente, señaló que no es competencia
del juez constitucional realizar un análisis de fondo sobre el reconocimiento
de la prestación requerida                     (T- 5.595.203).
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Expediente
T-5.581.205
1.1. Primera
instancia
El Juzgado
Segundo Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cali, mediante
sentencia proferida el 15 de diciembre de 2015, declaró improcedente la acción
de tutela, al considerar que el accionante cuenta con otros medios ordinarios
de defensa judicial idóneos para acceder a lo pretendido. Igualmente, indicó
que no se demostró la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable
que amerite un amparo constitucional transitorio.
En este sentido,
destacó que no se alegó la negación de servicios de salud, sino que, por el
contrario, con las pruebas allegadas al expediente se evidenció que el
accionante tiene acceso a los servicios que requiere de acuerdo con sus
patologías.
1.2 Segunda
instancia
El Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Cali, mediante fallo del 19 de febrero de
2016, confirmó la sentencia de primera instancia, bajo el argumento de que no
se cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Especificó,
respecto a la inmediatez, que la última respuesta negativa emitida por
Colpensiones data del 11 de febrero de 2015, desde la cual trascurrió,
aproximadamente, un año hasta cuando se presentó la tutela.
Respecto de la
subsidiariedad, consideró que desde la mentada fecha el actor pudo acudir a la
jurisdicción ordinaria para acceder a lo pretendido, sin embargo, no adelantó
el correspondiente proceso  y, en todo caso, aún cuenta con otros medios
ordinarios para controvertir la legalidad de los actos administrativos que
generan su inconformidad.
En concordancia
con el juez de primera instancia, señala que no se demostró la existencia de un
perjuicio irremediable, puesto que “no hay prueba alguna que [demuestre que]
además de padecer cáncer de estómago, diabetes mellitus, cirrosis de hígado la
situación del petente sea de tal trascendencia que haga viable la participación
del juez de tutela y pueda ingresar al análisis de fondo del reconocimiento de
una pensión de invalidez” [sic].
Finalmente,
reitera los argumentos del juez de primera instancia en lo relacionado con el
acceso al servicio de salud del accionante.
2. Expediente T-5.595.203
2.1. Primera
instancia
El Juzgado
Quince Civil del Circuito de Bogotá, por medio de fallo proferido el 20 de
abril de 2016, negó el amparo invocado por el acciónate argumentando que no se
cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la discusión sobre la
legalidad de los actos administrativos no es competencia del juez
constitucional. Igualmente, indica que no se demostró la existencia de un
perjuicio irremediable, debido a que no se evidenció la condición de debilidad
manifiesta alegada por el actor ni tampoco la afectación al mínimo vital.
2.2. Segunda
instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, a través de sentencia dictada
el 12 de mayo de 2016, confirmó el fallo del a quo. Frente al requisito
de inmediatez, manifestó que el accionante dejó de trabajar en el año 2011. No
obstante, desde esa fecha y hasta la presentación de la acción de tutela, no adelantó
las gestiones pertinentes para acceder a la pensión de invalidez, “pudiendo
subsistir sin ella hasta el presente”.
Respecto al
requisito de subsidiariedad, considera que tampoco se cumple puesto que en sede
de tutela no es posible discutir “la concurrencia o no de las semanas cotizadas
para la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral”. En todo
caso, advierte, que no se probó el motivo por el cual los otros medios
ordinarios de defensa judicial existentes carecen de idoneidad. Sumado a esto,
insiste, en que no se demostró la posibilidad de que se configure un perjuicio
irremediable ni la afectación al mínimo vital.
III. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
CORTE
1. Una vez seleccionadas las acciones de tutela y puestas a
disposición de esta Sala de Revisión, el magistrado sustanciador consideró que
los procesos en revisión no contaban con los elementos de juicio suficientes
para adoptar una decisión de fondo, acorde con la situación fáctica planteada.
2. Con el propósito de verificar aspectos esenciales para la decisión
dentro del expediente T-5.581.205, el Despacho se comunicó telefónicamente con
la apoderada del señor Marino Marco, Doctora Ayda Luz Bedoya Giraldo, quien
informó que el accionante había fallecido. Por consiguiente, se procedió a
requerir el correspondiente certificado.
3. Adicionalmente, mediante Auto del 10 de agosto de 2016, el
magistrado sustanciador ordenó:
“PRIMERO. Por Secretaría General OFÍCIESE
a la señora Ayda Luz Bedoya Giraldo, quien actúa como apoderada judicial
del señor Marino Marcos Salas Cerón dentro del expediente T-5.581.205, ubicada
en la Carrera 3 No. 11-29, oficina 516, en la ciudad de Cali, para que en el
término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación del
presente Auto, remita a esta Sala, el Registro Civil de Defunción del señor
Marino Marcos Salas Cerón.
SEGUNDO. Por Secretaría General OFÍCIESE
al señor Diego Gabriel Cardona Moreno, quien actúa como demandante dentro
del expediente T-5.595.203, a través del correo electrónico dimanisa@hotmail.com,
para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de este Auto, remita copia de su historial laboral y,
adicionalmente, informe a esta Sala lo siguiente:
-
¿Cuál es su situación económica actual?
-
¿Se encuentra afiliado a alguna entidad de
salud? En caso afirmativo, señale si está afiliado en calidad de cotizante o
beneficiario.
-
¿Tiene personas a cargo? En caso afirmativo,
indique quiénes y cuántas.
-
¿Quiénes integran actualmente su núcleo
familiar, de dónde derivan sus ingresos económicos, tienen alguna profesión,
arte u oficio?
-
¿Es dueño de bienes muebles o inmuebles? En caso
afirmativo, indique cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
-
Informe la relación de gastos mensuales por todo
concepto (alimentación, vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos,
etc.).
Para atender este requerimiento, sírvase allegar los documentos que
soporten las respuestas correspondientes.
TERCERO. ORDENAR a la Secretaría
General de la Corporación que, una vez se haya recibido las pruebas
solicitadas, estas se pongan a disposición de las partes y de terceros con
interés por el término de tres (3) días hábiles para que se pronuncien respecto
de las mismas, plazo durante el cual, el expediente quedará a disposición de la
Secretaría General. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
64 del Acuerdo No. 02 de 2015, “por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional”.
4. Pruebas
allegadas en sede de revisión
4.1.
Expediente T-5.581.205:
La apoderada de
Marino Marcos Salas Cerón, remitió el Registro Civil de Defunción de quien fue
su representado, en el cual consta que falleció el 13 de julio de 2016.
Adicionalmente, anexó el dictamen de invalidez, en el que consta que este había
sido calificado con una pérdida de capacidad laboral del 71,73%.
4.2.
Expediente T-5.595.203:
Diego Gabriel
Cardona Moreno allegó al expediente una copia de su historia laboral en la que
se evidencia que cuenta con 985 semanas cotizadas entre el 28 de mayo de 1987
hasta el 30 de noviembre de 2011, año en que, según informa, dejó de trabajar
por su estado de discapacidad.
Se destaca el
siguiente extracto de la historia laboral:
Periodo de
cotización
Número de
semanas cotizadas
01/01/2009-31/01/2009
0,43
01/02/2009-31/05/2009
17,14
01/11/2009-30/11/2009
4,00
01/12/2009-31/12/2009
4,29
01/01/2010-31/05/2010
21,43
01/09/2010-30/09/2010
1,57
01/10/2010-31/10/2010
4,29
01/11/2010-30/11/2010
2,14
01/12/2010-31/12/2010
4,29
01/01/2011-31/01/2011
4,29
01/02/2011-28/02/2011
2,14
01/11/2011-30/11/2011
4,29
TOTAL
70.3
Frente a la
situación socioeconómica, señala que su núcleo familiar está compuesto por su
esposa e hija de 6 años de edad. Que la primera se encarga del sostenimiento
económico del hogar. Para el efecto, trabaja como vendedora “tienda a tienda en
una cooperativa multiactiva” y devenga un salario mínimo, sumado a lo que logre
recaudar por el número de ventas. Pone de presente que adquirieron una vivienda
de interés social cuyo valor corresponde a 55 millones de pesos y precisa que
es el único bien inmueble con el que cuenta.
Seguidamente,
relaciona sus gastos mensuales así:
Alimentación
$400.000
Administración
del conjunto
$50.000
Transporte
$270.000
Pensión del
colegio de la niña
$100.000
Servicios públicos
Servicio
público de agua
$40.000
Servicio
público de energía
$50.000
Servicio
público de gas
$15.000
Tarjeta de
crédito $3.500.000
$300.000 cuotas mensuales
Total
$1.225.000
Manifiesta que
no se relacionan gastos por vestuario ni por recreación porque el núcleo
familiar carece de capacidad económica para ello. Igualmente, indica que no
invierten en su salud, debido a que su enfermedad es incurable.
Por último,
señala que tiene una hija mayor de edad, quien se encuentra casada y no entrega
ningún tipo de aporte económico.
4.3. De las pruebas relacionadas se corrió traslado a la entidad
demandada con el fin de que se pronunciara sobre las mismas. Vencido el
término, Colpensiones se dirigió a esta Corporación haciendo alusión al caso
del señor Diego Gabriel Cardona Moreno. Reiteró que, en su consideración, la
acción de tutela resulta improcedente por no cumplir con el requisito de
subsidiariedad e, igualmente, explicó que el accionante no cumple con los
requisitos establecidos en la Ley 860 de 2003, en el texto original de la Ley
100 de 1993 ni en el Decreto 758 de 1990.
IV.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
A través de la
Sala Cuarta de Revisión, la Corte Constitucional es competente para examinar
las sentencias proferidas dentro de los procesos referenciados, con fundamento
en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedencia de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
Según lo
establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o
los particulares en los casos previstos en la ley, y no exista otro mecanismo
de defensa judicial idóneo para su protección efectiva.
En este sentido, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, “[p]or el cual se reglamenta la acción
de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, determina que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”. (Subrayado fuera del texto).
Marino Marcos
Salas Cerón actuó por medio de su apoderada judicial Ayda Luz Bedoya Garlado,
abogada en ejercicio, a quien otorgó poder debidamente anexado al expediente
(T-5.581.205). Diego Gabriel Cardona Moreno, por su parte, presentó la acción
de tutela en nombre propio (T-5.595.203).
En los dos
casos, los actores, quienes se encuentran en estado de discapacidad, acudieron
al juez constitucional en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social presuntamente vulnerados por la entidad
accionada al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez bajo el
argumento de no contar con 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores a
la fecha de estructuración. En tal virtud, esta Sala considera que se encuentran
legitimados para actuar en la presente causa.
2.2.
Legitimación pasiva
Según lo
establecido en los artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad
pública o un particular, en los casos determinados por la ley, cuando se les
atribuye la vulneración de un derecho fundamental.
Colpensiones es
una autoridad pública organizada como empresa industrial y comercial del
Estado, a la cual se le acusa de haber transgredido los derechos fundamentales
a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes. En esta medida, se
encuentra legitimada como parte pasiva en la presente acción de tutela.
2.3. Subsidiariedad
En este
sentido, se precisa que (i) la acción de tutela se torna improcedente cuando
quien la ejercita cuenta con otros medios de defensa judicial idóneos y
eficaces y no exista la posibilidad de que se configure un perjuicio
irremediable; (ii) procede de manera transitoria cuando, a pesar de que pueden
invocarse otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, esta se promueve
con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable y, finalmente,
(iii) procede de manera definitiva cuando no existen mecanismos judiciales
idóneos ni eficaces que permitan proteger los derechos fundamentales[2].
Teniendo en
cuenta que para reclamar el derecho a la seguridad social y, más
específicamente, derechos de carácter prestacional, existen diferentes
mecanismos de defensa judicial, la Corte Constitucional determinó, en
principio, la improcedencia de la acción de tutela. No obstante, esta postura
ha variado por considerarse que el desconocimiento de estos derechos podría
significar la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, el mínimo vital y a la dignidad humana[3].
En el estado actual de la jurisprudencia de esta
Corporación, se reconoce que el derecho a la seguridad social es fundamental, independiente y autónomo, susceptible de ser protegido
por vía de amparo[4]. De hecho, se ha determinado que tratándose de una
pensión de invalidez, los mecanismos ordinarios carecen de idoneidad y eficacia
y, en consecuencia, la tutela procede a pesar de existir otros medios
ordinarios de defensa judicial, ejemplo de ello, es la Sentencia T-376 de 2011,
reiterada en la Sentencia T-716 de 2015, en la cual se precisó que:
“[L]a jurisprudencia constitucional ha
manifestado que el proceso ordinario laboral, debido a su duración y a los
costos económicos que implica, no resulta idóneo y eficaz para salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas que, como el actor, han sido calificadas
como inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez, ya que
sus condiciones y la ausencia de la prestación referida implican, de entrada,
una afectación a la salud y al mínimo vital del peticionario”.
En efecto, un proceso ordinario supone una
carga, en costos y en tiempo, adicional a los padecimientos que de por sí
suponen las graves condiciones socioeconómicas de una persona en estado de
discapacidad, por ende, declarar improcedente una tutela por la existencia de
otros mecanismos judiciales, en estos casos, resulta ser desproporcionado[5],
situación que cobra mayor relevancia tratándose de quienes
padezcan enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas[6], para las cuales el paso del tiempo y las
alteraciones en sus condiciones de vida impacta de manera inminente sobre su
vida.
En los casos
objeto de revisión, se encuentra que Marino Marcos Salas Cerón fue calificado
con una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 71,73%, padecía cáncer
de estómago, diabetes mellitus, cirrosis del hígado, trastorno de ansiedad y
depresión, entre otros malestares que implicaron un deterioro degenerativo en
su salud. Aunado a ello, carecía de recursos económicos, al punto de depender
económicamente de la colaboración de amigos y familiares para su subsistencia.
Por su parte,
Diego Gabriel Cardona Moreno fue calificado con el 55.5% de la pérdida de
capacidad laboral. Está diagnosticado con distrofia muscular, enfermedad cuyos
primeros síntomas se evidenciaron hace más de 9 años y, en el momento,
comprometen sus extremidades inferiores y superiores, de ahí que depende de
otros para desarrollar actividades básicas de cuidado y aseo personal.
Adicionalmente, es una persona de escasos recursos económicos, puesto que
depende de su esposa quien devenga un salario mínimo con el cual cubre todos
los gastos del núcleo familiar.
En los dos
casos, se considera que los mecanismos ordinarios de defensa judicial no
resultan idóneos ni eficaces para adelantar el estudio del reconocimiento
prestacional. Al contrario, el prolongado paso del tiempo propio de un proceso
ordinario, al igual que los costos que este significa, resulta ser una carga
desproporcionada para ellos, quienes fueron diagnosticados con enfermedades
degenerativas y son personas de escasos recursos económicos. Las situaciones
fácticas que rodean los casos exigen la procedencia de un mecanismo expedito y sumario para garantizar la protección de sus derechos
fundamentales como resulta ser la acción de tutela.
2.4. Inmediatez
La tutela
procura garantizar una protección efectiva, actual y expedita frente a la
transgresión o amenaza inminente de un derecho fundamental, motivo por el cual,
por regla general, entre la ocurrencia de los hechos en que se funda la
pretensión y la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso
razonable.
No obstante,
cuando se pretende el reconocimiento de un derecho de carácter pensional, esta
Corporación ha sostenido que el requisito de inmediatez debe tenerse por
cumplido siempre, dado que se trata de “una prestación periódica de carácter
imprescriptible”[7]
que compromete de manera directa el mínimo vital de una persona. Por
consiguiente, las solicitudes relacionadas con su “reconocimiento guardan
constante actualidad y se pueden efectuar en cualquier tiempo”[8] .
Esta situación
asume mayor vigor cuando se trate de personas en estado de invalidez, quienes
son sujeto de especial protección constitucional, en parte, debido a que por su
condición ven menguada la posibilidad de acceder al mercado laboral y, por
ende, de satisfacer su mínimo vital y, a la vez, de garantizar el acceso a un
tratamiento de salud riguroso y constante, como, por lo general, exige su
discapacidad. Para ellos, el acceso a una prestación que permita su
subsistencia digna es una necesidad apremiante, independientemente del paso del
tiempo. Al respecto, esta Corporación haciendo referencia a derechos
pensionales ha sostenido que “resultaría desproporcionado privar a sus
destinatarios de la posibilidad de buscar su respeto en cualquier momento,
sometiéndolos, por el contrario, a un perpetuo estado de desamparo que
atentaría contra la dignidad humana[9].
Acorde con lo
anterior y teniendo en cuenta que los accionantes son personas calificadas con
pérdida de capacidad laboral superior al 50%, diagnosticadas con enfermedades
degenerativas, cáncer en el primer caso (T-5.581.205) y distrofia muscular en
el segundo (T-5.595.203) y que ambos cuentan con limitados recursos económicos,
se considera que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para estudiar la
procedencia del reconocimiento pensional. Ello, independientemente de la fecha
a partir de la cual se haya estructurado la invalidez o se haya negado el
reconocimiento de la prestación, pues, la afectación de los derechos de los
accionantes, como consecuencia de la falta de reconocimiento de la pensión de
invalidez, se mantiene a pesar del transcurso del tiempo y, aunado a ello, lo
contrario resultaría desproporcionado y desatendería la necesidad apremiante de
los accionantes de acceder a un ingreso que les permitiera sobrellevar su
enfermedad de manera digna.
3. Problema jurídico
En atención a la
situación fáctica expuesta y a las decisiones judiciales que se estudian,  le
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de los
accionantes, al negarles el reconocimiento de la pensión de invalidez bajo el
argumento de que no cumplen con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de invalidez, según se exige en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
En aras de
resolver el problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas:
(i) régimen jurídico de la pensión de invalidez. Requisitos de acceso; (ii) la
condición más beneficiosa y (iii) la fecha de estructuración de la invalidez a
partir del retiro material y efectivo del mercado laboral. Para, finalmente,
(iv) resolver los casos concretos.
Sin embargo,
antes de proceder, se hará referencia a la carencia actual de objeto por daño
consumado teniendo en cuenta el fallecimiento del accionante Marino Marcos Salas
Cerón.
4. Carencia
actual de objeto por daño consumado
La acción de
tutela fue regulada en el artículo 86 de la Constitución Política como un
mecanismo judicial autónomo, subsidiario y sumario, que le permite a los
habitantes del territorio nacional acceder a una herramienta de protección
inmediata, efectiva y cierta de sus derechos fundamentales, cuando resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o
por los particulares, según lo determinado en el artículo 42 del Decreto 2591
de 1991.
La carencia
actual de objeto se configura ante la ocurrencia de un daño consumado o un
hecho superado[10].
El primer evento se presenta cuando la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales
cuya protección se pretendía se consolida y, por consiguiente, al juez
constitucional no le es posible emitir una orden para impedir la configuración
del peligro o hacer cesar la violación[11].
El segundo, se presenta cuando las pretensiones invocadas por vía de tutela ya
se encuentran satisfechas.
La carencia
actual de objeto por daño consumado se puede generar, según lo determinado en
la Sentencia T-448 de 2004, reiterada en la Sentencia T-602 de 2014, en situaciones
como las siguientes:
“(i)
cuando el actor fallece y es obvio que desaparecen los fundamentos fácticos que
motivaron la solicitud de amparo”;[12]
“(ii)
cuando se ha cumplido el término de la sanción impuesta por medio de un acto
administrativo a pesar de que se pueda establecer de manera posterior que dicho
acto fue expedido con violación al debido proceso”[13]; o
“(iii)
en una hipótesis similar, cuando se ha cumplido el término de la sanción disciplinaria
y, por tanto, no tendría mayor objeto un pronunciamiento sobre la afectación de
los derechos fundamentales originados con la actuación investigativa y
sancionadora de la Procuraduría[14]
(…).”
El momento en el
cual se configura la carencia de objeto es determinante para el sentido del
fallo. Se pueden presentar dos situaciones (i) que el daño se consuma antes de
la presentación de la acción de amparo o, (ii) que el daño se consuma en el
trámite de la tutela, es decir, en primera instancia, en segunda o en sede de
revisión[15].
Si bien en ambos casos la tutela se torna improcedente[16], lo cierto es que,
respecto de la segunda situación[17],
esta Corporación ha determinado que el operador jurídico debe:
“(i)
Pronunciarse de fondo en la parte resolutiva de la sentencia sobre la
configuración del daño consumado lo que supone una determinación sobre la
ocurrencia o no de la vulneración de derechos fundamentales[18];
(ii)
Hacer una advertencia “a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a
incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela
(…) al tenor del artículo 24 del decreto 2591 de 1991[19];
(iii)
Informar a quien haya promovido el amparo o a sus familiares de las acciones
jurídicas a las que pueden acudir para la reparación del daño[20].
(iv)
De ser el caso, compulsar copias del expediente de tutela a las autoridades que
considere obligadas a investigar la conducta que generó el daño[21].”
Así las cosas,
cuando el daño sobreviene en el transcurso del trámite de la acción de tutela,
el juez constitucional procederá a pronunciarse de fondo, lo cual:
“deberá
estar conforme al ordenamiento jurídico y al sentido dado por el intérprete
constitucional frente a la situación en consideración. Por ello, tanto el juez
de segunda instancia en el trámite de la tutela como la Corte Constitucional en
el trámite de revisión, no obstante encontrar que el hecho haya sido superado,
si al verificar el trámite precedente se establece que con base en el acervo
probatorio existente a ese momento y los fundamentos jurídicos y
jurisprudenciales aplicables al caso, el juez ha debido conceder o negar el
amparo solicitado y no lo hizo, debe procederse a revocar la providencia
materia de revisión, aunque se declare la carencia actual de objeto, porque no
es jurídicamente viable confirmar un fallo contrario al ordenamiento superior.”[22]
Ahora bien, el
expediente T-5.581.205 fue seleccionado para revisión el 30 de junio de 2016.
Según se constató, el accionante falleció el 13 de julio siguiente, alrededor
de una semana después de la selección. En consecuencia, se evidencia la
configuración de un daño consumado en sede de revisión. Ahora, según se expuso,
cuando el daño se consuma en sede de revisión, la Sala conserva competencia
para emitir un pronunciamiento de fondo, por consiguiente, se procederá de esa
manera.
5. Régimen
jurídico de la pensión de invalidez
El derecho a la
seguridad social que se encuentra regulado en el artículo 48 de la Constitución
Política[23],
busca garantizar y proteger la dignidad humana frente a las contingencias de enfermedad, vejez y muerte.
Este derecho se contrae al reconocimiento de la pensión de vejez, invalidez o
de sobrevivientes, a través de las cuales se protege al trabajador y su núcleo
familiar en caso de proceder alguna de las citadas eventualidades.
La pensión de
invalidez, en particular, procede para quien ha sufrido una limitación física, sensorial o psíquica que le ha
ocasionado la pérdida de su capacidad laboral. Esta prestación comporta
especial importancia en un Estado Social de Derecho, habida cuenta que permite
a la persona en estado de discapacidad acceder a una prestación mensual que
garantice su subsistencia digna, con requisitos menos exigentes que la pensión
común de vejez, protegiendo, de esta manera, la igualdad material prevista en
el artículo 13 Superior.
Actualmente,
para estudiar la procedencia de su reconocimiento deben tenerse en cuenta los
requisitos exigidos en el Decreto 758 de 1990,
en el texto original de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 860 de 2003, por
consiguiente, es menester realizar un sucinto recuento de estos textos
normativos.
Por medio del Decreto 758 de 1990 se aprobó el Acuerdo
Número 049 de 1990 con el que “se [expidió] el Reglamento General del Seguro
Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte”. En el artículo 6º de esta
disposición se exigía, para reconocer la pensión de invalidez, que el cotizante
contara con 150 semanas cotizadas en los 6 años
anteriores a la fecha de estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo[24].
Esta disposición
fue derogada mediante la Ley 100 de 1993[25]
“[p]or la cual se crea el sistema de seguridad
social integral”. A través del artículo 39 se cambiaron los requisitos exigidos
para el reconocimiento de la pensión de invalidez, en los siguientes términos
(i) si la persona se encontraba cotizando debía tener 26 semanas
aportadas al Sistema de Seguridad Social; de lo contrario, (ii) debía contar
con 26 semanas cotizadas en el  año inmediatamente anterior a fecha en que se
produjera el daño.
Posteriormente,
se expidió la Ley 797 de 2003[26]
“[p]or la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Los requisitos para acceder a la pensión de invalidez fueron modificados a
través del artículo 11, no obstante, este fue declarado inexequible debido a
vicios de procedimiento[27],
situación que dio lugar a la expedición de la Ley 860 de 2003, que actualmente
se encuentra vigente.
A través de la
Ley 860 de 2003[28],
“[p]or la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”,
se aumentó a 50 el número de semanas que deben cotizarse al Sistema de
Seguridad Social y a 3 años el lapso durante el cual deben cotizarse con
anterioridad a la fecha de estructuración. Ello, a menos que a) la persona
tenga menos de 20 años, evento en el cual debe contar con 26 semanas cotizadas
en el último año; o b) que la persona cuente con el 75% de las semanas exigidas
para acceder a la pensión de vejez, en cuyo caso debe contar con 25 semanas
cotizadas en los últimos 3 años[29].
Así las cosas,
para efectos de este reconocimiento prestacional debe analizarse la Ley 860 de
2003, sin embargo, no puede dejarse de lado el Decreto 758 de 1990 y el texto
original de la Ley 100 de 1993, disposiciones que a pesar de estar derogadas
continúan aplicándose para quienes cumplieron con los requisitos para acceder a
la pensión de invalidez de acuerdo con una de estas normas antes de que las
mismas fueran derogadas. Verificación que cabría efectuar en virtud del principio
de la condición más beneficiosa.
6. La
condición más beneficiosa. Reiteración de jurisprudencia
Las normas
laborales, según lo determinado en el Código Sustantivo del Trabajo, artículo
16, son de orden público. Ello implica, por un lado, que producen un efecto
general e inmediato y, por otro, que no son retroactivas, por ende, no afectan
situaciones definidas o consumadas en el marco de una ley anterior. En
consecuencia, en materia pensional, la norma aplicable a cada caso es la
vigente al momento en que se consuman los supuestos fácticos correspondientes.
Tratándose de
las expectativas legítimas de quienes han cotizado en un determinado régimen
pensional, ante la modificación de la norma, el legislador ha establecido el
correspondiente régimen de transición, evitando que “la subrogación, derogación
o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones
válidas de los asociados”[30]. Sin embargo no ha
sucedido lo propio respecto de la pensión de invalidez.
En efecto, se
ha pretendido evitar que las personas declaradas en estado de invalidez,
quienes tengan expectativas legítimas por haber cotizado y cumplido los
requisitos exigidos en un determinado régimen antes de que fuera derogado,
queden desamparadas, generando un vacío jurídico violatorio del principio de
progresividad y, concomitantemente, de los derechos sociales y prestacionales
de personas que se encuentran en condición de debilidad manifiesta.
Para resolver
esta situación la Corte Constitucional ha acudido al criterio de interpretación
de la condición más beneficiosa, previsto en el artículo 53 Superior, el cual exige que cuando exista una duda entre una norma vigente y una norma
derogada, se aplique aquella que resulte más garantista para el involucrado.
Según lo sentado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, tal
principio se aplica: “(i) en el tránsito
legislativo, y ante la ausencia de un régimen de transición; (ii) [cuando] se
debe cotejar una norma derogada con una vigente, y (iii) [cuando] el
destinatario posee una situación jurídica concreta, la cual es protegida, dado
que con la nueva ley se le desmejora”[31].
Presupuestos
que concurren en el caso de la pensión de invalidez, debido
a que se debe estudiar (i) la procedencia del reconocimiento pensional frente a
normas derogadas, cuyo régimen de transición no se ha definido, (ii) se debe
cotejar una norma derogada con una norma vigente y, por lo general, (iii) el
desarrollo legislativo en materia de pensión de invalidez ha tendido a hacer
más restrictivo el acceso a tal prestación.
Debe tenerse en
cuenta que se busca proteger el principio de la confianza legítima y garantizar
los derechos de seguridad social que puedan resultar exigibles de acuerdo con
situaciones ciertas, por ende, para la aplicación de este criterio es un
requisito sine qua non que antes del cambio de legislación, el afiliado
haya cumplido con los requisitos de la norma cuya aplicación se pretende, de
tal manera que si la contingencia se hubiere presentado antes del cambio
normativo hubiera podido acceder a la pensión.
En aplicación de
la condición más beneficiosa, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, por
medio de  Sentencia del 5 de julio de 2005[32],
reiterada en la Sentencia
del 5 de febrero
de 2008[33] de esa misma Corporación, en
un caso en el cual la accionante había sufrido pérdida de capacidad laboral del
51.20% a partir del 21 de febrero de 2000 y cotizado 971 semanas al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, ordenó el reconocimiento de la pensión de
invalidez con fundamento en el Decreto 758 de 1990, dejando de lado el
requisito exigido por la Ley 100 de 1993. La Corte consideró que:
“(…
) No se desconoce el efecto general inmediato de las normas laborales, con
arreglo a lo dispuesto por el artículo 16 del C. S. del T. Lo que ocurre es que
en eventos como el analizado, se debe tener  en cuenta que para acceder a
la pensión  de invalidez, así como a la causada por muerte, no resulta
válido considerar  como único parámetro para determinar si existe o no el
derecho correspondiente, la fecha del respectivo acontecimiento (incapacidad
para laborar o deceso); es necesario adicionalmente observar el conjunto de
postulados y la naturaleza misma del derecho a la seguridad social, con miras a
lograr el amparo y la asistencia propuestos constitucionalmente, y a los cuales
se arriba con la puesta en vigor de las instituciones legalmente previstas.
Resultaría
el sistema ineficaz, sin sentido práctico y dinámico además, si se negara el
derecho pensional a quien estuvo o está afiliado a la seguridad social, y
cumplió con un número de aportaciones tan suficiente-971- que, de no haber
variado la normatividad, se repite, para disminuir la densidad de cotizaciones,
con inmediatez al año anterior al infortunio, hubiera obtenido el derecho
pensional sin reparo alguno”.
En esa misma
orientación ha procedido la Corte Constitucional. Ejemplo de ello es la
Sentencia T-1064 de 2006, en la cual se decidió aplicar el Decreto 758 de 1990
y no la Ley 100 de 1993, la cual se encontraba vigente al momento en el cual se
solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez. Siguiendo lo sentado por
la Corte Suprema de Justicia, se señaló:
“La
Corte ha procedido a garantizar el reconocimiento de la pensión de invalidez al
inaplicar disposiciones del ordenamiento legal vigente bajo los cuales se
estructuró la pensión de invalidez, cuando ha verificado, en el caso concreto,
la violación de derechos fundamentales de los sujetos de especial protección
constitucional, por la existencia de medidas regresivas que imponen requisitos
más exigentes a los previstos bajo el régimen legal anterior y sin que hubiere
tomado el legislador ordinario medida de transición alguna”.
Igualmente, se
destaca la Sentencia T-872 de 2013, a través de la cual se estudió el caso de
una persona a quien se le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez
bajo el argumento de que no contaba con 50 semanas cotizadas antes de la fecha
de estructuración de la invalidez. En esta oportunidad se determinó que:
“En
aplicación del principio de la condición más beneficiosa, previsto en el
artículo 53 de la Constitución política, la Sala procede a concluir que las disposiciones
que rigen el asunto y que le dan derecho a la demandante a la pensión de
invalidez, son los artículos 5° y 6° del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el
Decreto 758 del mismo año. Ello es así, porque la señora Rodríguez acreditó una
pérdida de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50% y cotizó más
de 300 semanas antes del 1de abril de 1994, fecha en que empezó a regir la Ley
100 de 1993.”
En este texto
jurisprudencial la Corte Constitucional advirtió que ante casos que compartan
los mismos supuestos de hecho, en aplicación del artículo 13 Constitucional, se
debe fallar en el mismo sentido; puntualmente, se indicó que “frente a casos
fácticamente semejantes al presente, cuando una persona declarada en situación
de invalidez haya cotizado por lo menos 300 semanas antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 (abril 1° de 1994), puede acceder a la pensión
bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990”[34].
Recientemente,
esta Corporación profirió la Sentencia SU-442 de 2016 a través de la cual se
unificó la jurisprudencia sentada respecto al principio de condición más
beneficiosa en el marco del régimen jurídico de la pensión de invalidez. En
esta providencia se estudió el caso de una persona de 72 años de edad, quien
aportó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones 653 Semanas, de las cuales
359 fueron cotizadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Fue
calificada con una pérdida de capacidad laboral del 50,21%, con fecha de
estructuración 17 de octubre de 2013. Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de
invalidez bajo el argumento de que no tenía 50 semanas cotizadas en los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración exigidas en la Ley 860 de 2003, ni tampoco
26 semanas en el año anterior a la estructuración, requeridas en el texto
original de la Ley 100 de 1993. La Corte Constitucional precisó que:
“[E]l principio de la condición más
beneficiosa no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de
la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo
esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya
contraído una expectativa legítima, concebida conforme a la jurisprudencia. Por
lo demás, una vez la jurisprudencia ha interpretado que la condición más
beneficiosa admite sujetar la pensión de invalidez a reglas bajo cuya vigencia
se contrajo una expectativa legítima, no puede apartarse de esa orientación en
un sentido restrictivo, a menos que se ofrezcan razones poderosas suficientes
que muestren que: (i) la nueva posición tiene mejor sustento en el orden legal
y constitucional, (ii) los argumentos para apartarse priman sobre los
principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad de trato que
están a la base del respeto al precedente constitucional, y (iii) está en
condiciones de desvirtuar la prohibición de retroceso injustificado en materia
de derechos sociales fundamentales, establecida en los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Colombia. Hasta el momento no se han
aportado razones de esta naturaleza, por lo cual la jurisprudencia de esta
Corte, encargada de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución,
se mantiene y es vinculante para todas las autoridades, incluidas las
judiciales (CP. Art. 241)”.
En conclusión,
si bien por regla general en materia pensional las normas aplicables son
aquellas que se encuentran vigentes cuando se estructuran los supuestos
fácticos, lo cierto es que deben tenerse en cuenta las expectativas legítimas
de quienes cumplieron los requisitos para acceder a las prestaciones de un
régimen antes de que fuera derogado. En estos casos, la Corte Constitucional ha
dado lugar a la aplicación de la condición más beneficiosa, en virtud de la
cual, aun en la actualidad, se continúa aplicando el Decreto 758 de 1990 y el
texto original de la Ley 100 de 1993, disposiciones que necesariamente deben
estudiarse y, de ser pertinente, aplicarse cuando se solicite el reconocimiento
de la pensión de invalidez.
Esta
consideración responde a una reiteración de jurisprudencia y, por ende, a una
regla uniforme sentada por esta Corporación, por consiguiente, no resulta de
recibo para una administradora de pensiones no aplicarla, lo contrario implica
el desconocimiento del precedente jurisprudencial constitucional, a la vez que
la transgresión del artículo 13 y 48 Superiores los cuales se pretende
garantizar por medio de la pensión de invalidez como se anunció en el primer
capítulo de esta providencia.
7. Fecha de
estructuración de la invalidez a partir del retiro material y efectivo del
mercado laboral
Ahora bien, los
criterios en los cuales se sustenta el legislador para determinar el
reconocimiento de la pensión de invalidez se centran en el porcentaje de la
pérdida de capacidad laboral, el cual debe ser igual o superior al 50%, y el
cúmulo de un monto de semanas cotizadas antes de la fecha de estructuración.
La pérdida de
capacidad laboral se determina, en principio, por “Colpensiones, las
Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), las Compañías de Seguros que
asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud EPS”[35]. Ello, a través de un
dictamen expedido conforme con el Decreto 1507 de 2014, “Manual Único para la
Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”. Este debe
contener: el grado de la invalidez, la fecha de estructuración y el origen de
las contingencias; así como los fundamentos de hecho y de derecho que motiven
la decisión.
La fecha de
estructuración, según el artículo 3º del Decreto 1507 de 2014[36], responde a los
siguientes criterios: (i) se determina teniendo en cuenta el momento a partir
del cual una persona alcance el 50% de pérdida de capacidad laboral u
ocupacional, ya sea por una enfermedad o accidente (de acuerdo con “la
evolución de las secuelas”); (ii) debe fundamentarse en la historia clínica,
los exámenes médicos y de ayuda diagnóstica o, en su defecto, en la historia
natural de la enfermedad; (iii) puede ser anterior o corresponder a la fecha en
que se declare la pérdida de la capacidad laboral; (iv) debe estar argumentada
por el calificador, de lo cual se debe dejar constancia en la correspondiente
determinación y (v) no depende de que “el solicitante se encuentre laborando y
cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral”.
Respecto al
primer criterio, esto es, que la fecha de estructuración de invalidez se
determina a partir del momento en el cual una persona alcanza el 50% de pérdida
de capacidad laboral, se precisa que ello puede ocasionarse instantánea o
paulatinamente. En el primer evento, la fecha de estructuración corresponde a
aquella en la que se produce el daño, lo cual coincide, por lo general, con la
ocurrencia de un accidente. En todo caso dependerá del dictamen médico. En el
segundo, el criterio radica en la pérdida definitiva y permanente de la
capacidad laboral, producida con ocasión al desarrollo de una enfermedad,
situación que se presenta, por lo general, en pacientes que padecen
enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas.
En el segundo
caso, esto es, cuando se trata de enfermedades con deterioro progresivo, es
dable entender que la fecha de diagnóstico o aquella en la que aparece el
primer síntoma no coincida con la fecha en que la persona pierda la capacidad
definitiva y permanente de ejercer una actividad laboral. No obstante,
reiteradamente esta Corporación ha conocido casos en los cuales las entidades
calificadoras determinan la fecha de estructuración siguiendo esos dos
parámetros. Situación que ha sido objeto de debate puesto que, por un lado, ha
dado lugar a que la calificación de invalidez obedezca a una ficción jurídica
ajena a la situación real del afectado[37]
y, a la par, ha sido una justificación para que las administradoras de
pensiones desconozcan las semanas cotizadas con posterioridad a tal fecha de
estructuración.
Comúnmente, esta
circunstancia ha sido conocida por la Corte Constitucional a través de la
pérdida de capacidad laboral residual, frente a la cual, siguiendo lo dicho,
una persona a pesar de estar diagnosticada con una enfermedad degenerativa,
crónica o congénita, conserva su capacidad laboral. Al efecto, esta Corporación
ha señalado que “la fecha de estructuración debe entenderse como aquella en la
que se concreta el carácter de permanente y definitivo que impiden que la
persona desarrolle cualquier actividad laboral y continúe cotizando, y no la
señalada retroactivamente en la calificación, pues [ello] sólo indica cuando se
presentaron los primeros síntomas”[38].
Siguiendo
este parámetro, cuando se evidencia que la pérdida de capacidad laboral se
estructura en una fecha que dista de la señalada en el dictamen emitido por la
entidad calificadora, la Corte Constitucional ha señalado, con fundamento en la
pérdida de capacidad laboral permanente y definitiva, diferentes criterios a
partir de los cuales se ha presumido y definido la pérdida de capacidad
laboral. Por ejemplo, se ha
determinado como fecha de estructuración aquella en la cual se realizó la
última cotización[39],
la fecha en la que se realizó el dictamen de pérdida de capacidad laboral[40] e,
incluso, con fundamento en la fecha en la cual se solicitó el reconocimiento de
la pensión de invalidez[41].
En todo caso, el núcleo esencial de estos criterios radica en
que la persona, por sus padecimientos, no pueda continuar desempeñándose
laboralmente[42].
Al efecto, se destaca la Sentencia T-427 de 2012 a través de la cual se estudió
el caso de una persona diagnosticada con retardo mental severo, cuya fecha de
estructuración de invalidez se determinó como la fecha de su nacimiento. A
pesar de que el accionante padecía una enfermedad congénita, había trabajado y
cotizado al Sistema de Seguridad Social hasta el momento en el cual fue
retirado de su empleo y, desde entonces, no le fue posible acceder a una nueva
oferta laboral. En esta oportunidad, la Corte Constitucional señaló:
“(…) Integrando la interpretación de las normas
reglamentarias que regulan la fecha de estructuración del estado de invalidez
de las personas (Decreto 917 de 1999) con las normas constitucionales e
internacionales que actualmente garantizan la protección de los derechos de las
personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las demás, la Sala de
Revisión debe concluir que la fecha en que el actor dejó de trabajar constituye
el momento en que su discapacidad se convirtió en invalidez, porque fue en ese
momento en el que la barrera social de la discriminación le impidió seguir
trabajando, ya que no tuvo acceso a una oportunidad laboral debido a su
condición especial, constituyéndose en la causa directa por la que no pudo
seguir laborando y aportando al Sistema General de Pensiones”[43].
Igualmente,
se pone de presente la
Sentencia T-308 de 2016, por medio de la cual se estudió el caso de una persona
con 35 años de edad, quien padecía, entre otras enfermedades distrofia muscular, enfermedad degenerativa, que
se caracteriza, principalmente, por el debilitamiento
muscular progresivo y la pérdida de masa muscular[44]. En esta
oportunidad, la Corte Constitucional advirtió que:
“una
vez el fondo de pensiones verifica que la invalidez se estructuró como
consecuencia de una enfermedad congénita, crónica o degenerativa y que la
fecha de estructuración no coincide con la realidad fáctica del momento en el
cual el peticionario perdió de manera permanente y definitiva su capacidad
laboral (…) deberá tener en cuenta la fecha de la última cotización
efectuada por el afiliado para, a partir de allí, contabilizar si cuenta con 50
semanas cotizadas dentro de los tres años anteriores a dicha fecha”[45].
8. Casos concretos
8.1.
Expediente T-5.581.205. Marino Marcos Salas Cerón
Conforme se
expuso en la parte considerativa de esta providencia, el caso en comento fue
seleccionado para revisión el 30 de junio de 2016, sin embargo, el accionante
falleció el 13 de julio siguiente, alrededor de una semana después de la
selección. En consecuencia, se configuró la carencia actual de objeto por daño
consumado en sede de revisión.
Según se
advirtió, siguiendo lo sentado por esta Corporación, cuando se configura la
carencia de objeto por daño consumado en sede de
revisión, el juez constitucional conserva competencia para emitir un
pronunciamiento de fondo, con el fin de estudiar la procedencia de la solicitud
y, en caso afirmativo, emitir las órdenes de prevención correspondientes. En
consecuencia, se procede de conformidad.
De acuerdo con
lo que se logró comprobar, el accionante fue calificado con una pérdida de
capacidad laboral correspondiente al 71,73%, con fecha de estructuración del 6
de octubre de 2011. Cotizó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones 667,71
semanas, de las cuales 480 fueron cotizadas antes de la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993. Padecía cáncer de estómago, diabetes mellitus, cirrosis del
hígado, trastorno de ansiedad y depresión, entre otros. Al momento de presentar
la tutela dependía económicamente de la caridad de amigos y familiares.
Solicitó el
reconocimiento de la pensión de invalidez a Colpensiones, entidad que, por
medio de Resolución emitida el 27 de diciembre de 2013, confirmada el 11 de febrero de 2015, negó el
reconocimiento de la prestación, centrando sus argumentos en que el actor no
cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003, consistentes en
haber cotizado 50 semanas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.
Según lo
estudiado en esta providencia, en materia pensional las normas aplicables son
aquellas que se encuentran vigentes en el momento en que se estructuran los
supuestos fácticos que dan lugar al reconocimiento prestacional. En el presente
caso, la fecha de estructuración se configuró el 6 de noviembre de 2011, por
consiguiente, en principio, la norma aplicable era la Ley 860 de 2003. En la
historia laboral no se reporta ninguna semana cotizada en los 3 años anteriores
a la estructuración, por consiguiente, como lo señaló Colpensiones, el demandante
no cumplía con tales presupuestos
Sin embargo, el
estudio del reconocimiento prestacional no se circunscribía a esa norma. Conforme
se señaló en la parte considerativa, si bien por regla general en materia
pensional las normas aplicables son aquellas que se encuentran vigentes cuando
se estructuran los supuestos fácticos, lo cierto es que deben tenerse en cuenta
las expectativas legítimas de quienes cumplieron los requisitos para acceder a
las prestaciones de un régimen antes de que fuera derogado. En estos casos, la
Corte Constitucional ha dado lugar a la aplicación de la condición más
beneficiosa, en virtud de la cual, aun en la actualidad, se continúa aplicando
el Decreto 758 de 1990, disposición que necesariamente debía estudiarse.
El actor contaba
con 480 semanas cotizadas en vigencia del Decreto 758 de 1990, según el cual
para acceder a la pensión de invalidez se debía contar con 150 semanas
cotizadas en los 6 años anteriores a la fecha de estructuración o 300 semanas
en cualquier tiempo. Resulta claro que el accionante cumplía con el segundo de
estos requisitos, tenía una expectativa legítima para pensionarse y, por
consiguiente, el reconocimiento prestacional resultaba de una interpretación
casi silogística, en aplicación del criterio de la condición más beneficiosa. Este
presupuesto debía ser aplicado en el presente caso y, con mayor razón, si se
tenía en cuenta que se trataba de un sujeto de especial protección
constitucional quien necesitaba con urgencia el acceso a una prestación que le
permitiera sobrellevar su enfermedad de manera digna.
En consecuencia,
teniendo en cuenta que, si no se hubiese configurado la carencia actual de
objeto por daño consumado, se habría ordenado el reconocimiento de la pensión
de invalidez, resulta necesario revocar, en el expediente T-5.581.205, la
Sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala
Penal, el 19 de febrero de 2016, la cual confirmó la sentencia emitida por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali con Funciones de Conocimiento, el 15
de diciembre de 2015, a través de la cual se negó el amparo de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del accionante. En su
lugar, se declarará la configuración de la carencia actual de objeto por daño
consumado, conforme con lo expuesto en esta providencia.
No obstante, debido
a que al accionante le asistía el reconocimiento de la pensión de invalidez
conforme lo analizado en esta providencia, se ordenará a Colpensiones emitir una
resolución por medio de la cual se reconozca el derecho a la pensión de
invalidez que le asistía a Marino Marcos Salas Cerón, accionante dentro del
expediente T-5.581.205, conforme lo determinado en la parte considerativa de
esta providencia.
Ahora bien, la
regla aplicada en virtud de la condición más beneficiosa responde a un criterio
uniforme sentado por esta Corporación. Sorprende que Colpensiones se hubiese
limitado a negar la pretensión con fundamento en la Ley 860 de 2003, cuando la
aplicación del Decreto 758 de 1990 para el reconocimiento pensional responde a
una interpretación silogística que no requiere ningún tipo de elucubraciones.
Situación preocupante si se tiene en cuenta que se trataba de una persona con
un deteriorado estado de salud, el cual culminó en su fallecimiento en
condiciones inadmisibles en un Estado Social de Derecho. La omisión de
Colpensiones comporta una evidente transgresión a la Constitución Política, la
cual exige actuar con especial protección frente a quienes se encuentren en
condición de debilidad manifiesta.
En consecuencia,
se procederá a advertir a Colpensiones que, en adelante, al analizar una
solicitud de pensión de invalidez, aplique la condición más beneficiosa para
resolver con eficiencia y pericia estas solicitudes pensionales. Para lo cual,
deberá estudiar la procedencia de la petición a la luz de la Ley 860 de 2003
actualmente vigente, como del texto original de la Ley 100 de 1993 y del
Decreto 758 de 1990.
8.2.
Expediente T-5.595.203. Diego Gabriel Cardona
Moreno
Según se logró
constatar, el accionante es una persona calificada con pérdida de capacidad
laboral del 55,5% que cotizó al Sistema de Seguridad Social en Pensiones 985
semanas. Padece distrofia muscular, enfermedad degenerativa, cuyos primeros
síntomas iniciaron hace 9 años y en el 2011 lo obligaron a retirarse del
mercado laboral, debido a que se desempeñaba como conductor de un furgón y la
afección en sus extremidades, según informa, le impidieron continuar, so pena
de poner en riesgo su vida y la de muchas personas. En el dictamen de pérdida
de capacidad laboral Colpensiones determinó como fecha de estructuración el 10
de marzo de 2014. Según se aduce, día del “inicio de estudio”, sin expresar una
motivación al respecto adicional a la invocación del Decreto 1507 de 2014.
De acuerdo con
lo manifestado, el actor depende económicamente de su esposa, quien se
desempeña como vendedora tienda a tienda y devenga un salario mínimo mensual,
así como emolumentos adicionales por concepto de ventas. Ingresos que se tornan
insuficientes para lograr una subsistencia digna para ellos y su hija menor de
edad, al punto de que no pueden cubrir los gastos de salud que demanda su
enfermedad.
Solicitó el
reconocimiento de la pensión de invalidez, no obstante, la solicitud fue
despachada desfavorablemente bajo el argumento de que no cuenta con 50 semanas
cotizadas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la
enfermedad.
Ahora bien, el
reconocimiento de esta prestación está sujeto a la calificación de invalidez en
un porcentaje igual o superior al 50%, a la fecha de
estructuración y a contar con un determinado número de semanas cotizadas antes
de esa fecha. En este caso, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
(55.5%) no fue objeto de discusión por ninguna de las partes involucradas. Sin
embargo, no sucede lo mismo en cuanto a la fecha de estructuración de la
invalidez y, en consecuencia, en cuanto al momento a partir del cual se deben
contar las semanas cotizadas. Por consiguiente, la discusión se centrará en
estos dos presupuestos.
En cuanto a la
fecha de estructuración, según quedó sentado, el accionante no pudo continuar
ejerciendo su actividad laboral a partir del 14 de diciembre de 2011, debido a
que el avance de la distrofia muscular lo obligó a retirarse del mercado
laboral. Esta situación no fue objeto de discusión por parte de la entidad
accionada y, sin embargo, ofrece una duda razonable respecto a la fecha de
estructuración determinada en el dictamen de calificación, en el cual se señala
el 10 de marzo de 2014 como fecha de estructuración, sin especificar una
motivación para el efecto, aparte de la citación del Decreto 1507 de 2014.
Según se expuso
en la parte considerativa de esta providencia, la estructuración de invalidez
puede ocasionarse de manera instantánea o paulatina. En el segundo caso, debe
tenerse en cuenta que esta Corporación ha reiterado que “la fecha de
estructuración debe entenderse como aquella en la que se concreta el carácter
de permanente y definitivo que impiden que la persona desarrolle cualquier
actividad laboral y continúe cotizando”[46].
El actor padece
una enfermedad degenerativa, como es la distrofia muscular, la cual fue
diagnosticada en el año 2006, sin embargo, pudo continuar ejerciendo su
actividad laboral hasta el 14 de diciembre de 2011, momento a partir del cual
la afectación de sus extremidades le impidió continuar trabajando como
conductor de furgón, lo contrario implicaba poner en riesgo su vida y la de
muchas personas. En consecuencia y siguiendo lo sentado en la jurisprudencia
constitucional, la Sala considera que el 14 de diciembre de 2011 es la fecha de
estructuración de invalidez del accionante, fecha en la cual tuvo que retirarse
del mercado laboral y no pudo continuar procurándose los medios económicos para
su subsistencia, más no así el 10 de marzo de 2014, fecha que carece de
justificación razonable.
Bajo esta
determinación, el número de semanas cotizadas al Sistema de Seguridad Social
deben contabilizarse a partir del 14 de diciembre de 2011.
Teniendo en
cuenta que la norma vigente al momento en que se constituyó la pensión de
invalidez corresponde a la Ley 860 de 2003, es menester concluir que se deben
contar 50 semanas en los tres años anteriores a la estructuración de la
invalidez para determinar si le asiste al accionante el derecho deprecado. Es
decir, este debe contar con 50 semanas cotizadas entre el 14 de diciembre de
2008 y el 14 de diciembre de 2011. Por ende, se procede a transcribir el
siguiente extracto de su historia laboral:
Periodo de
cotización
Número de
semanas cotizadas
01/01/2009-31/01/2009
0,43
01/02/2009-31/05/2009
17,14
01/11/2009-30/11/2009
4,00
01/12/2009-31/12/2009
4,29
01/01/2010-31/05/2010
21,43
01/09/2010-30/09/2010
1,57
01/10/2010-31/10/2010
4,29
01/11/2010-30/11/2010
2,14
01/12/2010-31/12/2010
4,29
01/01/2011-31/01/2011
4,29
01/02/2011-28/02/2011
2,14
01/11/2011-30/11/2011
4,29
TOTAL
70.3
Teniendo en
cuenta, por un lado, que el número de semanas exigidas por la Ley 860 de 2003
es de 50 y el accionante cuenta con 70.3 semanas cotizadas antes de la fecha de
estructuración de invalidez y que, aunado a ello, se encuentra diagnosticado
con pérdida de capacidad laboral superior al 50%, forzoso es concluir que
cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez.
Bajo estos
considerandos, se procederá a tutelar, dentro del
expediente                T-5.595.203, los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social del señor Diego Gabriel Cardona Moreno y, en
consecuencia, se revocará la Sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, el 12 de mayo de 2016, mediante la
cual se confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Quince Civil del Circuito
de Bogotá, el 20 de abril de 2016, a través de la cual se negó el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.
Por
consiguiente, se ordenará a Colpensiones que, si aún no lo ha hecho, en un
término no mayor de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta
sentencia, reconozca la pensión de invalidez del accionante, a partir de la
fecha en que se consolidó su derecho, 14 de diciembre de 2011, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. En todo caso,
la pensión deberá comenzarse a pagar en un lapso no mayor a treinta (30)
días calendario.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, en
el expediente T-5.581.205, la Sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Cali, Sala Penal, el 19 de febrero de 2016, la cual
confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali
con Funciones de Conocimiento, el 15 de diciembre de 2015, a través de la cual
se negó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social del accionante. En su lugar, se declarará la configuración de
la carencia actual de objeto por daño consumado, conforme con lo expuesto en
esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR Colpensiones emitir una resolución por medio de la cual se
reconozca el derecho a la pensión de invalidez que le asistía a Marino Marcos
Salas Cerón, accionante dentro del expediente T-5.581.205, conforme lo
determinado en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO.-
ADVERTIR a Colpensiones que, en adelante, al
analizar una solicitud de pensión de invalidez, aplique la condición más
beneficiosa para resolver con eficiencia y pericia estas solicitudes
pensionales. Para lo cual, deberá estudiar la procedencia de la petición a la
luz de la Ley 860 de 2003 actualmente vigente, como del texto original de la
Ley 100 de 1993 y del Decreto 758 de 1990.
CUARTO.-
TUTELAR, dentro del expediente T-5.595.203, los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Diego
Gabriel Cardona Moreno y, en consecuencia, se revocará la Sentencia proferida
por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, el 12 de
mayo de 2016, mediante la cual se confirmó la sentencia emitida por el Juzgado
Quince Civil del Circuito de Bogotá, el 20 de abril de 2016, a través de la
cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social.
QUINTO.- ORDENAR a Colpensiones que, si aún no lo ha hecho, en un
término no mayor de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta
sentencia, reconozca la pensión de invalidez del accionante, a partir de la
fecha en que se consolidó su derecho, 14 de diciembre de 2011, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. En todo caso,
la pensión deberá comenzarse a pagar en un lapso no mayor a treinta (30)
días calendario.
SEXTO.- LÍBRENSE por la Secretaría General de esta
Corporación, en cada uno de los procesos, la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
En el primer caso, el accionante solicitó el reconocimiento el 16 de noviembre
de 2012, pretensión negada mediante la Resolución GNR 370637, emitida el 27 de
diciembre de 2013 y confirmada mediante la Resolución VPB 11395, expedida el 11
de febrero de 2015, al resolver el recurso de apelación (T-5.581.205). En el
segundo caso, el tutelante solicitó el reconocimiento de la pensión de
invalidez a Colpensiones el 5 de junio de 2015, pretensión negada mediante la
Resolución GNR 310681, expedida el 9 de octubre de 2015 y confirmada mediante
la Resolución VPB 11652, expedida el 9 de marzo de 2016, al resolver el recurso
de apelación.
[2]
T-308 de 2016.
[3]
T-619 de 1995, reiterada en la Sentencia T-194 de 2016.
[4]
T-194 de 2016: “el derecho a la seguridad social en pensiones reviste el
carácter de fundamental, independiente y autónomo, susceptible de ser protegido
por vía de acción de tutela en los eventos en los cuales se compruebe la
existencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad del medio
judicial ordinario. En efecto, esta Corte ha precisado que el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez es susceptible de protección por vía de tutela
al tratarse de un derecho fundamental propiamente dicho.”
[5]
T-671 de 2011, reiterada en la Sentencia T-022 de 2013: “De conformidad con lo
expuesto es posible sostener que sólo cuando la persona que solicita la pensión
de invalidez está inmersa en una de las categorías que han sido consideradas
por esta Corporación como de especial protección y se compruebe que no cuenta
con los medios económicos para asumir y aguardar los resultados del proceso
ordinario sin compromiso de sus derechos fundamentales y los de su familia, es
procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo, pues los mecanismos
legales ordinarios en estos casos, debido a su duración y a los costos
económicos que implican, no resultan idóneos y eficaces para salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas que han sido calificadas como inválidas
y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez”.
[6]
T-308
de 2016: la Corte precisó que “el proceso ordinario laboral no es un mecanismo eficaz para
resolver controversias de personas que padecen
alguna enfermedad crónica, degenerativa o congénita, calificadas con pérdida de
capacidad para laborar de más del 50%, y con evidente afectación de su mínimo
vital”.
[7]
T-774 de 2015.
[8]
Ibidem.
[9] T-774 de 2015, texto jurisprudencial en el
cual se manifiesta que “[e]sta posición se encuentra en armonía con el artículo
86 de la C.P. que prescribe que toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, “en todo momento y lugar”, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o
amenazados; y con la sentencia C-543 de 1992, que declaró inexequible el
artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que establecía una caducidad de dos meses
para impetrar la tutela frente providencias judiciales. En un sentido semejante
se pueden consultar las sentencias T-1038 de 2010, T-783 de 2009, T-299 de
2009, T-593 de 2007, T-792 de 2007, T-692 de 2006, T-654 de 2006, T-468 de
2006, T-503 de 2005 y T-526 de 2005”.
[10]
T-170 de 2009, T-685 de 2010 y T-602 de 2014.
[11]
T-585 de 2010 y T-788 de 2013.
[12]
T-165 de 2013 y T-199 de 2013.
[13]
T-758 del 2003.
[14]
T-873 de 2001.
[15]
T-602 de 2014.
[16]
Artículo 6º, numeral 4º del Decreto 2591 de 1991.
[17]
T-602 de 2014.
[18]
T-309 de 2006, T-496 de 2003 y SU-667 de 1998.
[19]
T-803 de 2005, SU-667 de 1998, T-428 de 1998 y T-476 de 1995.
[20]
T-170 de 2009 y T-576 de 2008.
[21]
T-808 de 2005, T-662 de 2005, T-980 de 2004, T-288 de 2004, T-496 de 2003 y
SU-667 de 1998.
[22]
T-722 de 2003,  T-199 de 2013 y T-602 de 2014.
[23]
T-295 de 2015.
[24]
Decreto 758 de 1990, artículo 6º: “a) Ser inválido permanente total o inválido
permanente absoluto o gran inválido y, b) Haber cotizado para el Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis
(6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300)
semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez.”
[25]
Ley 100 de 1993, “ARTÍCULO 39. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los
afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados
inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos:
a. Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.
b. Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis
(26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el
estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del
cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en
cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.”
[26]
Ley 797 de 2003, Artículo 11. “Tendrá derecho a la pensión de invalidez el
afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma.
PARÁGRAFO. Los menores de
20 años de edad solo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el último
año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria”.
[27]
Sentencia C-1056 de 2003.
[28]
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a
lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres
(3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad
de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por
accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres
(3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su
fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores
de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis
(26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el
afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.”(Subrayado fuera del texto).
Cabe destacar que el
requisito de fidelidad subrayado en el aparte que se acaba de transcribir fue
declarado inexequible a través de la Sentencia C-428 de 2009, bajo el argumento
de que se vulneraba el principio de progresividad.
[29]
Originalmente, en esta norma se exigía cumplir con el requisito de fidelidad,
no obstante este fue declarado inexequible por medio de la Sentencia C-980 de
2009.
[30]
C-428 de 2009, citada en la Sentencia T-137 de 2016.
[31] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
sentencia 40662 del 15 de febrero de 2011, citada en la Sentencia T-681 de
2015.
[32]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, sentencia 242809 del 5 de julio de 2005.
[33]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, sentencia 242809 del 5 de febrero de 2008.
[34]
Presupuesto reiterado en la Sentencia T-194 de 2016.
[35]
Ley 100 de 1993, artículo 41.
[36]
“Se entiende como la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de
su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de
una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las
secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser
determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta
por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.
Esta fecha debe soportarse
en la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede
ser anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la
capacidad laboral. Para aquellos casos en los cuales no exista historia
clínica, se debe apoyar en la historia natural de la enfermedad. En todo caso,
esta fecha debe estar argumentada por el calificador y consignada en la
calificación. Además, no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado
laborando y cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral”.
[37]
En este sentido, por medio de la Sentencia T-885 de 2011 se determinó que: “por
tratarse de enfermedades cuyas manifestaciones empeoran con el tiempo, la
persona puede continuar su vida laboral con relativa normalidad, hasta el
momento en que por su condición de salud le es imposible continuar cotizando al
sistema. Así, aunque legalmente una persona adquiere el derecho a la pensión de
invalidez cuando pierde la capacidad para continuar trabajando, las Juntas de
Calificación de Invalidez crean la ficción de situar el momento a partir del
cual se considera que una persona no podrá seguir trabajando, en una etapa de
la enfermedad en que la persona sigue siendo un trabajador productivo y
funcional, y puede aportar al sistema”.
[38]
T485 de 2014, reiterada en la Sentencia T-194 de 2016.
[39]
T-962 de 2011 y T-153 de 2016.
[40]
T-789 de 2014 y
T-717 de 2015.
[41]
T-022 de 2013.
[42]
Ante esta situación, esta Corporación ha señalado que “la fecha de estructuración
debe entenderse como aquella en la que se concreta el carácter de permanente y
definitivo que impiden que la persona desarrolle cualquier actividad laboral y
continúe cotizando, y no la señalada retroactivamente en la calificación, pues
[ello] sólo indica cuando se presentaron los primeros síntomas”. T485 de
2014, reiterada en la Sentencia T-194 de 2016.
[43]
En este texto jurisprudencial se concluyó que: “Una persona que haya nacido con
discapacidad no puede ser excluida del derecho a la pensión de invalidez, bajo
el argumento de que no reúne 50 semanas antes de la estructuración de su
invalidez porque esta se estableció a partir de su nacimiento, si se constata
que, i) está en las mismas condiciones de vulnerabilidad de quienes sí son, por
disposición legal expresa, beneficiarios de la pensión, ii) se afilió al
sistema y ha aportado un número relevante de semanas (50 o más), iii) no hay
pruebas de que lo haya hecho con el ánimo de defraudar al sistema. Esta
diferencia de trato, a juicio de la Corte, no tiene ninguna justificación. En
cambio, sólo puede ser fruto de una concepción médica de la discapacidad, que
si bien en principio es constitucionalmente admisible, en ciertos casos no lo
es por la discriminación injustificada a la que conduce. En casos específicos
en los cuales una persona que ha nacido con una discapacidad se le niega la
pensión de invalidez, es preciso examinar y ajustar razonablemente las
instituciones del sistema de seguridad social, con el fin no sólo de evitar
discriminaciones injustificadas, sino de cumplir el mandato constitucional de
promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y [adoptar]
medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.
[44]
http://www.genagen.es/area-pacientes/informacion-genetica-y-enfermedades-hereditarias/enfermedades-geneticas-mas-frecuentes/distrofias-musculares-de-duchenne-y-becker/
[45]
La Sala resalta que existen
precedentes jurisprudenciales en los cuales la Corte Constitucional ha resuelto
casos sobre pensiones de invalidez fundada en la excepción de
inconstitucionalidad. Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-1291 de
2005, T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-699ª de 2007, T-550 de 2008, T-1203 de 2008, T-658 de
2008, T-826 de 2008 y T-789 de 2014,
entre otras.
[46]
T485 de 2014, reiterada en la Sentencia T-194 de 2016.