C-064-98
Sentencia C-064/98
Sentencia
C-064/98
PATRIMONIO
ECOLOGICO LOCAL-Competencia
concurrente/PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Concepto
Determinada la
competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o
indígenas en relación con el tema del patrimonio ecológico estrictamente local,
la Corte delimitó la órbita de cada una de estas competencias concurrentes
acudiendo al principio de rigor subsidiario que recoge el artículo 288
constitucional, con fundamento en el cual sostuvo que  "las normas
nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o
restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o
permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no
más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales
inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una
normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este
principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos
municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser
limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso
desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí
puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección
del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional."
PUBLICIDAD
EXTERIOR VISUAL-Competencia
residual de concejos distritales, municipales y autoridades de territorios
indígenas
Las normas
acusadas son exequibles, en el entendido de que se trata de una legislación
nacional básica de protección al medio ambiente, que, de acuerdo al principio
de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los
concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios
indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar
normas para la protección del paisaje.
Referencia:
Expediente D-1765
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 140 de 1994.
Actor: Oscar Held
Klee
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Oscar
Held Klee, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de la totalidad del articulado de la Ley 140 de 1994, “por la
cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional”.
Por existir
pronunciamiento de la Corte Constitucional en la Sentencia C-535 de 1996 sobre
la exequibilidad de los artículos 1º, 3º, 6º, 8º, 10, 11, 12 y 15 de la Ley 140
de 1994, la demanda presentada contra dichas normas fue rechazada en su
oportunidad. Admitida la demanda contra los artículos restantes, se ordenaron
las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en
lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya  y resalta lo
demandado.
“Ley 140 de 1994
(junio 23)
“Por la cual se reglamenta la Publicidad
Exterior Visual en el territorio nacional.”
El Congreso de Colombia
Decreta
“Artículo 1º. Campo de aplicación. La presente Ley
establece las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en
el Territorio Nacional.
“Se entiende por
Publicidad Exterior Visual el medio masivo de comunicación destinado a informar
o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas,
inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las
vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres,
fluviales, marítimas o aéreas.
“No se considera
Publicidad Exterior Visual para efectos de la presente Ley, la señalización
vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos,
turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo,
cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por
encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza
siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje
o aviso. Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones
artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes
comerciales o de otra naturaleza.
“Artículo
2°.  Objetivos.  La
presente ley tiene por objeto mejorar la calidad  de vida de los habitantes del
país, mediante la descontaminación visual  y del paisaje, la protección del
espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la
simplificación de la actuación  administrativa en relación con la Publicidad
Exterior Visual.
“La ley deberá
interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta los anteriores objetivos.
“Artículo 3º. Lugares de ubicación. Podrá colocarse
Publicidad Exterior Visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo
en los siguientes:
“a) En las áreas
que constituyen espacio público de conformidad con las normas municipales,
distritales y de las entidades territoriales indígenas que se expidan con
fundamento en la Ley 9a. de 1989 o de las normas que la modifiquen o
sustituyan. Sin embargo, podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en los
recintos destinados a la presentación de espectáculos públicos, en los
paraderos de los vehículos de transporte público y demás elementos de
amoblamiento urbano, en las condiciones que determinen las autoridades que
ejerzan el control y la vigilancia de estas actividades;
“b) Dentro de los
200 metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales;
“c) Donde lo
prohiban los Concejos Municipales y Distritales conforme a los numerales 7º y
9º del artículo 313 de la Constitución Nacional,
“d) En la
propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor;
“e) Sobre la
infraestructura, tales como postes de apoyo a las redes eléctricas y
telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otra estructura de
propiedad del Estado.
“Artículo 4°.
Condiciones de la
Publicidad Exterior Visual en zonas urbanas y rurales.  La Publicidad Exterior
Visual que se coloque en la áreas urbanas de los municipios, distritos y
también en los territorios indígenas, deberá reunir los siguientes requerimientos:
“a.) Distancia.
Podrán colocarse hasta dos vallas contiguas con la Publicidad Exterior Visual.
La distancia mínima con las más próximas no puede ser inferior a 80 metros.
Dentro de los (2)  kilómetros de carretera siguiente al límite urbano y
territorios indígenas, podrá colocarse una valla cada 200 metros, después de
este kilometraje se podrá colocar una valla cada 250 metros;
“b.) Distancia de
la vía:  La Publicidad Exterior Visual en las zonas rurales deberá estar a una
distancia mínima  de quince metros lineales (15 mts/L) a partir del borde de la
calzada.  La ubicación  de la Publicidad Exterior Visual en las zonas urbanas
la regularán los Concejos Municipales.
“d.)
Dimensiones:  Se podrá colocar Publicidad Exterior Visual en terrazas,
cubiertas y culatas de inmuebles construidos, siempre y cuando su tamaño no
supere los costados laterales de dichos  inmuebles.
“La dimensión de
la Publicidad Exterior Visual  en los lotes sin construir, no podrá ser
superior a cuarenta y ocho metros cuadrados (48 mts).
“Artículo 5°.
Condiciones de la
publicidad que use servicios públicos.  La Publicidad Exterior Visual
que utilice servicios públicos deberá cumplir con los requisitos establecidos
para su instalación, uso y pago.
“En ningún caso
la Publicidad Exterior Visual puede obstaculizar la instalación, mantenimiento
y operación de los servicios públicos domiciliarios.
“Artículo 6º. Aviso de proximidad. Salvo en los lugares
que prohiben los literales a) y b) del artículo 3º, podrá colocarse Publicidad
Exterior Visual en zonas rurales para advertir sobre la proximidad de un lugar
o establecimiento.
“Dicha publicidad
sólo podrá colocarse al lado derecho de la vía, según el sentido de circulación
del tránsito en dos (2) lugares diferentes dentro del kilómetro anterior al
establecimiento. Los avisos deberán tener un tamaño máximo de cuatro metros
cuadrados (4 mtrs2) y no podrán ubicarse a una distancia inferior a quince
metros (15 mtrs/1), contados a partir del borde de la calzada más cercana al
aviso.
“No podrá
colocarse publicidad indicativa de proximidad de lugares o establecimientos
obstaculizando la visibilidad de señalización vial y de nomenclatura e
informativa.
“Artículo 7°.
Mantenimiento.  A
toda Publicidad Exterior Visual deberá dársele adecuado  mantenimiento, de tal
forma que no presente condiciones de suciedad, inseguridad o deterioro.  Los
alcaldes deberán efectuar revisiones periódicas para que toda publicidad que se
encuentre colocada en el territorio de su jurisdicción dé estricto cumplimiento
a esta obligación.
“Artículo 8º. Duración. La Publicidad Exterior Visual que
cumpla con las condiciones previstas en la ley podrá permanecer instalada en
forma indefinida.
“Artículo 9°.
Contenido.  La
Publicidad Exterior Visual no podrá contener mensajes que constituyan actos de
competencia desleal ni que atenten contra las leyes de la moral, las buenas
costumbres o conduzcan a confusión con la señalización vial e informativa.
“En la Publicidad
Exterior Visual  no podrán utilizarse palabras, imágenes o símbolos  que
atenten contra el debido respeto a las figuras o símbolos consagrados en la
historia nacional.  Igualmente se prohiben las que atenten contra las creencias
o principios religiosos, culturales o afectivos  de las comunidades  que
defienden los derechos humanos  y la dignidad de los pueblos.
“Toda publicidad
debe contener el nombre y teléfono  del propietario de la Publicidad Exterior
Visual.
“Artículo 10. Libertad de ejercicio y principio de
legalidad. La colocación de la Publicidad Exterior Visual en los lugares donde
no está prohibida, es libre y por consiguiente no requiere sino del
cumplimiento de las condiciones establecidas autorizadas por la presente ley.
“Ninguna
autoridad podrá exigir la obtención de permisos o licencias previas para su
colocación. Tampoco podrá impedir la colocación u ordenar la remoción de la
Publicidad Exterior Visual que cumpla con las condiciones previstas en la ley.
“Artículo 11. Registro. A más tardar dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes a la colocación de la Publicidad Exterior Visual,
deberá registrarse dicha colocación ante el alcalde del municipio, distrito o
territorio indígena respectivo o ante la autoridad en quien está delegada tal
función.
“Las autoridades
municipales, distritales y de los territorios indígenas abrirán un registro de
colocación de Publicidad Exterior Visual, que será público.
“Para efectos del
registro, el propietario de la Publicidad Exterior Visual o su representante
legal deberá aportar por escrito y mantener actualizados sus datos en el
registro la siguiente información:
“1. Nombre de la
Publicidad, junto con su dirección, documento de identidad, Nit, y demás datos
necesarios para su localización.
“2. Nombre del
dueño del inmueble donde se ubique la publicidad, junto con su dirección,
documento de identidad, Nit, teléfono y demás datos para su localización.
“3. Ilustración o
fotografías de la Publicidad Exterior Visual y transcripción de los textos que
en ella aparecen. El propietario de la Publicidad Exterior Visual también
deberá registrar las modificaciones que se le introduzcan posteriormente.
“Se presumirá que
la Publicidad Exterior Visual fue colocada en su ubicación de registro, en el
orden en que aparezca registrada.
“Las personas que
coloquen publicidad distinta a la prevista en la presente Ley y que no la
registren en los términos del presente artículo, incurrirán en las multas que
para el efecto señalen las autoridades municipales, distritales y de los
territorios indígenas, en desarrollo de lo previsto en el artículo 13 de la
presente Ley.
“Artículo 12. Remoción o modificación de la Publicidad
Exterior Visual. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo
1005 del Código Civil y el artículo 8º de la Ley 9a. de 1989 y de otras
acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en
sitio prohibido por la Ley o en condiciones no autorizadas por ésta, cualquier
persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o
distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito
de conformidad con el artículo 5º del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo).
“De igual manera
y sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, los alcaldes podrán iniciar
una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior
Visual se ajusta a la Ley.
“Recibida la
solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la
publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si
no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se
ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se
remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las
condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando
ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden
público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,
salubridad y circulación de personas y cosas o graves  daños al espacio
público.
“En los casos
anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la
actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una
Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3)
días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido la
remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de
policía la remuevan a costa del infractor.
“Cuando la
Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos
previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la
iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces
competentes para solicitar la remoción o modificación de la publicidad. En
estos casos acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la
publicidad.
“Parágrafo. En
las entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la
autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las
funciones que se asignan a las alcaldías distritales y municipales en el
presente artículo.
“Artículo
13°.  Sanciones.
La persona natural o jurídica que anuncie cualquier mensaje por medio de  la
Publicidad Exterior Visual  colocada en lugares prohibidos, incurrirá en una
multa por un valor de uno y medio (1 ½) a diez (10) salarios mínimos mensuales,
atendida la gravedad de la falta y las  condiciones de los infractores.  En
caso de no poder ubicar al propietario de la Publicidad Exterior Visual, la
multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios, etc., o
usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha publicidad.
“Dicha sanción la
aplicará el alcalde. Las resoluciones así  emitidas y en firme prestarán mérito
ejecutivo.
“Parágrafo.
Quien instale Publicidad Exterior Visual en propiedad privada, contrariando lo
dispuesto en el literal d) del artículo 3° de la presente Ley, debe retirarla
en el término de 24 horas después de recibida la notificación que hará el
alcalde.
“Artículo
14°.  Impuestos.
Autorízase a los Concejos Municipales, Distritales y de las entidades
territoriales indígenas que se creen, para que a partir del año calendario
siguiente al de entrada en vigencia de la presente Ley, adecuen el impuesto
autorizado por la Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refieren la ley 14
de 1983, el Decreto-Ley 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 de suerte que también
cubra la colocación de toda Publicidad Exterior Visual, definida de conformidad
con la presente Ley.  En ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione
cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos
mensuales por año.
“Las autoridades
municipales tomarán las medidas necesarias para que los funcionarios encargados
del cobro y recaudo  del impuesto reciban los nombres y número de Nit de las
personas  que aparezcan en el registro de Publicidad Exterior Visual de que
trata el artículo 12 de la presente ley.
“Articulo 15. Toda valla instalada en el territorio
nacional cuya publicidad que por mandato de la ley requiera un mensaje
específico referente a salud, medio ambiente, cultura y cívico, no podrá ser
superior a 10% del área total de la valla.
“La publicidad
Exterior Visual de que trata la presente Ley son aquellas que tienen una
dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
“No estarán
obligadas a lo dispuesto en este artículo las vallas de propiedad de: La
Nación, los Departamentos, El Distrito Capital, los Municipios, organismos
oficiales, excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de
economía mixta, de todo orden, las entidades de beneficencia o de socorro y la
Publicidad Exterior Visual de partidos, movimientos políticos y candidatos,
durante las campañas electorales.
“Artículo 16°.  Disposiciones transitorias.  La Publicidad Exterior Visual cuya
colocación hubiese sido autorizada antes de la entrada en vigencia de la
presente Ley, podrá seguir colocada  durante el plazo concedido por la licencia
o permiso respectivo y en las condiciones autorizadas por éstos.  Vencido este
plazo o en el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de la
presente Ley, en caso de que no se le hubiese señalado plazo en la “licencia o
permiso, debe ajustarse a las  disposiciones aquí señaladas.
“Artículo 17°  Vigencia.  La presente Ley entra vigencia a partir de la fecha de su
promulgación y deroga de las disposiciones que le sean contrarias.
“El
Gobierno Nacional debe publicar íntegramente las leyes modificadas o reformadas
parcialmente por la presente Ley, incorporándoles las modificaciones de que
hayan sido objeto.
“El
Presidente del honorable Senado de la República,
Jorge Ramón Elías Náder
“El
Secretario General del honorable Senado de la República
Pedro Pumarejo Vega
“El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes
Francisco José Jattín Safar
“El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes
Diego Vivas Tafur
“El
Presidente de la República
Cesar Gaviria Trujillo
“El
Ministro de Desarrollo Económico
Mauricio Cárdenas Santamaría
“El
Ministro de Transporte
Jorge Bendeck Olivella”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias del artículo 313 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos de la demanda
El impugnante
asegura que la Constitución Política reconoce en su artículo 313, numerales 7º
y 9º, la facultad que tienen los concejos municipales para regular el uso del
suelo y para controlar y defender el uso del patrimonio ecológico y cultural
del municipio, lo cual incluye la capacidad de regular el manejo de la
publicidad exterior visual en su jurisdicción. En tal sentido, la Ley 140 de
1994, al “reglamentar”, como lo indica el título de la norma, la publicidad
exterior visual en todo el territorio nacional, ha usurpado, según él, las
competencias que por voluntad constitucional les corresponde ejercer de manera
exclusiva a los concejos municipales.
Prueba de sus
afirmaciones, dice el actor, resulta ser la exposición de motivos que se
encuentra a la base del Acuerdo N° 17 de 1997 expedido por el Concejo Municipal
de Santafé de Bogotá, según las cuales, el artículo 313 constitucional reconoce
la autonomía de los concejos municipales para regular la publicidad en sus
respectivas jurisdicciones.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio del Medio Ambiente
En representación
del Ministerio del Medio Ambiente, intervino en el proceso el doctor Remberto
Quant González para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de las
normas demandadas.
El representante
judicial del Ministerio asegura que no es posible que la Corte Constitucional
emita un nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad de la ley demandada, por
cuanto en la Sentencia C-535 de 1996, esta Corporación declaró ajustados a
derecho los artículos 1°, 3º, 6º, 11 y 15, e inconstitucionales los artículos
8º y 10°. Asegura que dicho pronunciamiento deja sin piso la pretensión del
demandante.
Afirma,
adicionalmente, que el actor no formula un cargo preciso contra los artículos
de la ley, sino que se limita a cuestionar la constitucionalidad del título de
la misma. En este sentido, solicita declarar ajustadas a la Constitución las
normas objeto de debate.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación declarar
constitucionales los artículos 2º, 5º, 7º, 9º, 13, 14, 16 y 17 de la Ley 140 de
1994, y constitucional bajo condición el artículo 4º del mismo ordenamiento, de
acuerdo con los argumentos que se resumen a continuación.
En concepto del
procurador, dentro del contexto del Estado unitario y del manejo integral del
entorno ecológico, el legislador está facultado para establecer una
normatividad básica relacionada con el manejo de los recursos naturales, que en
manera alguna pugna con la autonomía con que cuentan las entidades municipales
para reglamentar de manera local el manejo de dichos recursos. “Por
consiguiente - asegura - las entidades territoriales no detentan competencia
exclusiva, sino subsidiaria para regular esta materia”.
Con base en estas
consideraciones generales, y analizadas una a una las normas cuya exequibilidad
no fue definida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-535 de 1996, la
vista fiscal afirma que se avienen a los preceptos superiores los artículos 2°,
5°, 7°, 9°, 13, 14, 16 y 17 de la Ley 140 de 1994, en la medida en que estos
desarrollan aspectos básicos y parámetros genéricos en el manejo de los
recursos naturales, y que no desconocen la autonomía en el manejo de sus
recursos que tienen los concejos municipales.
Sin embargo, frente
al artículo 4º de la Ley 140, el procurador general advierte que en él se
inserta una regulación exhaustiva de la materia y no simplemente una
normatividad básica, por lo que considera la posibilidad de tenerlo por
constitucional, sólo en la medida en que se lo interprete como un instrumento
para establecer mediciones de carácter técnico aplicables en el territorio
nacional, que puede ser desarrollado por los municipios y las autoridades
indígenas. Señala el procurador que esta opción es viable en atención a los
principios de la conservación del derecho y de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad de las entidades estatales.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra  disposiciones  que forman  parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2.
Armonización de los principios autonómico y unitario del Estado Colombiano en
cuanto a la distribución de competencias de regulación en materia de publicidad
exterior visual.
Como se indicó en
el acápite de los antecedentes, esta Corporación mediante Sentencia C-535
de 1996 (M .P. doctor Alejandro Martínez Caballero), se pronunció sobre la
constitucionalidad de varios de los artículos de la ley demandada en la
presente oportunidad, por lo cual en relación con tales normas operó el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, lo que llevó al magistrado
sustanciador  a rechazar la demanda respecto de esas normas. Por esto   el
presente examen recae únicamente sobre los restantes artículos,  no demandados
en aquella ocasión.
La referida
Sentencia, contiene un pormenorizado análisis de la manera como a la luz de los
preceptos constitucionales debe operar el reparto de las competencias entre el
legislador y los concejos municipales en lo relativo a la regulación de la
publicidad exterior visual, como un aspecto del medio ambiente. La Corte estima
oportuno reiterar los postulados contenidos en dicho fallo, y , a la luz de los
criterios sentados en esa jurisprudencia, llevar a cabo el examen de la parte
de la Ley demandada respecto del cual no se pronunció en aquella oportunidad.
Se dijo en esa
ocasión, que la regulación relativa a la publicidad exterior visual era tema
referente a la obligación estatal de preservar el medio ambiente, y, más
específicamente, de conservar el paisaje como recurso natural renovable. Que
debido al carácter global e integrado del medio ambiente y a la
interdependencia de los distintos ecosistemas, en principio su regulación
competía prima facie al poder central. En este orden de ideas, se señaló
que la Carta Política contiene varias normas que plantean una forma unitaria y
nacional de regulación del medio ambiente, entre ellas los artículos 2°, 79
inciso 2°, 80, 333, 334, 366, 268  y  277 ordinal 4°.
No obstante lo
anterior, dicha jurisprudencia también reconoció que existían otras
disposiciones en el Estatuto Superior, que  indicaban que el asunto de la
regulación del medio ambiente era un tema en el que concurrían las competencias
nacional, departamental y municipal, y citó entre otras los artículos 300, 313,
331,  289 y  330.  De ello  dedujo que en materia de medio ambiente había temas
de interés nacional y otros meramente locales. La Corte entonces determinó que
de manera particular la Constitución atribuía a los concejos municipales, como
competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del
patrimonio ecológico municipal (CP art. 313 ord 9º), por lo cual consideró que
existían unos fenómenos ambientales que terminaban en el límite municipal o del
territorio indígena, que por ello mismo podían ser regulados autónomamente por
las autoridades municipales o indígenas. Entre estos fenómenos se ubica el de
la contaminación visual del paisaje por efecto de la colocación de publicidad
exterior visual.
Sin embargo, no
concluyó que la anterior circunstancia dejara por fuera de la competencia del
legislador la protección del patrimonio ecológico estrictamente municipal o de
los territorios indígenas. En ese sentido afirmó lo siguiente :
“Lo anterior no
significa, empero, que la ley no pueda regular en manera alguna la protección
del patrimonio ecológico municipal o de los territorios indígenas. En efecto,
no sólo, en términos generales, las competencias autónomas de las entidades
territoriales se ejercen dentro de los límites de la ley (CP art. 287) sino
que, además, el Estado tiene unos deberes generales de protección y
preservación del medio ambiente a fin de garantizar el derecho de todas las
personas al mismo (CP arts 79 y 80). Igualmente la ley debe garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el paisaje,
como elemento integrante del medio ambiente (CP art. 80). El Estado tiene
entonces, en materia ambiental, unos deberes calificados de protección...
...
“Por
consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales
calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que
evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al
medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la
persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el
concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La
competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el
patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad
básica nacional que el Congreso expida sobre la materia.”
Determinada así la
competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o
indígenas en relación con el tema del patrimonio ecológico estrictamente local,
la Corte delimitó la órbita de cada una de estas competencias concurrentes
acudiendo al principio de rigor subsidiario que recoge el artículo 288
constitucional, con fundamento en el cual sostuvo que  “las normas
nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o
restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o
permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no
más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales
inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una
normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este
principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos
municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser
limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso
desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí
puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección
del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional.”
De esta manera, la
Corporación fue precisa al determinar que la competencia concurrente del
legislador no podía ser tan exhaustiva que vaciara de contenido a la de las
autoridades locales mencionadas, pues de ser así se afectaría el núcleo
esencial del principio de autonomía reconocido a los entes municipales y a los
territorios indígenas en materia ambiental.
3. Examen de constitucionalidad de los
artículos demandados de la Ley 140 de 1994
Debe aclararse, en
primer lugar, que el examen de constitucionalidad se circunscribirá en esta
oportunidad a los cargos de la demanda, los cuales se resumen en que  el
legislador al proferir  las normas acusadas usurpó competencias constitucionales
de los concejos municipales  para regular el uso del suelo y defender el
patrimonio ecológico y cultural en sus jurisdicciones.
A la luz de los
criterios anteriormente expuestos, y concretándose a los cargos de
inconstitucionalidad esgrimidos por el demandante,  la Corte encuentra que
aunque algunas de las normas bajo examen introducen  limitaciones a la
competencia de las autoridades municipales, distritales e indígenas, en la
medida en que unas señalan de manera general y otras  de forma detallada
requisitos a los que debe sujetarse  la publicidad que reglamentan, todas ellas
dejan margen para el ejercicio de una competencia residual por parte de las
corporaciones públicas territoriales, las cuales, de conformidad con el
principio de rigor subsidiario antes explicado, podrían determinar requisitos
más gravosos a los señalados por la legislación básica nacional contenida en
las normas demandadas, que por esta vía podría ser desarrollada, complementada
y precisada.
En efecto, algunos
de los artículos demandados dejan a salvo una amplia gama de posibilidades de
regulación, que puede ser abocada por las autoridades locales competentes; es
este el caso de los artículos 2°, 5°, 7°y 9°. En otros casos, la normatividad
demandada introduce limitaciones más fuertes a la competencia territorial al
prescribir de manera muy detallada requisitos o sanciones precisos en relación
con la publicidad exterior visual; pero aun en estos casos, como son los de los
artículos 4° y 13° de la Ley, se respeta cierto margen de acción a las
autoridades locales, quienes conservan una competencia residual, y, por lo
tanto, pueden referirse a aspectos no regulados por  las referidas normas, o si
se refieren a éstos  pueden determinar requisitos o sanciones más exigentes a
los señalados por ella.
Así las cosas, la
Corte estima que las normas acusadas contenidas en los artículos 2°, 4°, 5°,
7°, 9, 13, 14, 16 y 17 de la Ley  son exequibles, en el entendido de que se
trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente, que,
de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera
más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades
de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales
propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a lo
señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta, y así lo declarará.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 2°, 4°, 5°, 7°, 9, 13  14, 16 y 17 de la Ley 140 de 1994,  en
los términos de la parte considerativa de esta Sentencia y solamente en
relación con los cargos analizados en ella.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General