T-391-20
Sentencia T-391/20
Referencia:
Expediente T-7.669.771
Acción de tutela
interpuesta por Gustavo Chavarro Ramírez contra la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones-
Magistrada
Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte
(2020).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los
magistrados José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Cristina Pardo
Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva y el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil Familia Laboral, en primera
y segunda instancia, respectivamente, dentro de la acción de tutela interpuesta
por Gustavo Chavarro Ramírez contra Colpensiones.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de
la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Once de la Corte Constitucional seleccionó para efectos de su revisión el
expediente de la referencia, el cual correspondió por reparto a este despacho[1].
I.
ANTECEDENTES
1.1.
Solicitud
El 29 de julio de 2019,
mediante apoderada judicial, el señor Gustavo Chavarro Ramírez solicitó
al juez de tutela la protección transitoria de sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, presuntamente vulnerados
por Colpensiones al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Pide que se ordene a esa entidad pagarle dicha prestación económica
hasta tanto se profiera sentencia por parte de la justicia ordinaria laboral.
Lo anterior, señala, a efectos de evitar un perjuicio irremediable, pues fue
calificado con un 77.57% de pérdida de capacidad laboral a causa de una
enfermedad crónica, y debido a ello se encuentra en una situación precaria que
le impide garantizar su mínimo vital hasta que se resuelva la demanda que
presentó contra esa entidad.
1.2.
Hechos narrados en el
escrito de tutela
1.2.1. Sostiene que nació el 19 de mayo de 1963, por lo que
actualmente tiene 56 años.
1.2.2. Indica que durante su vida laboral realizó aportes de
manera continua al sistema general de pensiones a través del Instituto de
Seguros Sociales, hoy Colpensiones, entre el 31 de mayo de 1982 y el 31 de
marzo de 2017. Cuenta con un total de 10.554,88 días laborados, equivalentes a
1.507,84 semanas cotizadas.
1.2.3. Manifiesta que mediante dictamen 9409 del 2 de octubre de
2018, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila lo calificó con
un 77.57% de pérdida de capacidad laboral por enfermedad de origen común, estructurada
el 18 de noviembre de 2003, con base en un diagnóstico de “P.O.P. CIRUGÍA
HERNIA DISCAL L4 5, DOLOR LUMBAR CRÓNICO, TAQUICARDIA SUPRAVENTRICULAR
RECIDIVANTE, HIPERTENSIÓN ARTERIAL CRÓNICA, DISMUNUCIÓN DE AGUDEZA VISUAL Y
TRASTORNO DE ANSIEDAD”.
1.2.4. Afirma que la Junta Regional de Calificación de Invalidez
del Huila remitió a Colpensiones citación para que se notificara personalmente
del dictamen de pérdida de capacidad laboral atrás referido. Comunicación que,
aduce, fue recibida el 9 de octubre de 2018 por parte de esa administradora de
pensiones.
1.2.5. Narra que en razón a que Colpensiones no se presentó dentro
de los cinco días siguientes a la comunicación del dictamen, la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Huila procedió a surtir la correspondiente
notificación por aviso, fijándolo el 17 de octubre de 2018 y desfijándolo el 31
del mismo mes y año.
1.2.6. Indica que de acuerdo con su historia laboral, cumple con
el requisito para acceder a la pensión de invalidez, dado que cotizó más de 50
semanas en los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, es
decir, en el periodo comprendido entre el 18 de noviembre de 2000 y el 18 de
noviembre de 2003, en donde cotizó un total de 140,22 semanas.
1.2.7. Por lo anterior, el 5 de diciembre de 2018 solicitó a
Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en los
términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993.
1.2.8. Colpensiones, mediante Resolución SUB 77625 del 29 de marzo
de 2019, negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez solicitada,
bajo el argumento de que esa administradora era quien debía determinar el
estado de invalidez, según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 100 de 1993,
y no una junta regional de calificación de invalidez.
1.2.9. El actor interpuso recurso de reposición y en subsidio
apelación contra la anterior decisión, pero esta fue confirmada por
Colpensiones mediante resoluciones SUB 114041 del 13 de mayo de 2019 y DPE 4101
del 7 de junio de 2019, entidad que manifestó no haber sido notificada del
dictamen 9409 de 2018 por parte de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Huila y, por tanto, no haber tenido la oportunidad de conocer la
decisión. También reiteró que como administradora debió emitir primero el
dictamen.
1.2.10. El 29 de julio de 2019, el accionante presentó demanda
ordinaria laboral contra Colpensiones solicitando el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez. Proceso que correspondió por reparto al Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Neiva, bajo el radicado 41001310500320190037200,
con auto de admisión fechado el 1 de agosto de 2019.
1.2.11. De acuerdo con los hechos descritos, el actor solicita la
protección transitoria de los derechos fundamentales invocados, hasta tanto se
profiera sentencia en la jurisdicción ordinaria laboral, “teniendo en cuenta
que (…) se encuentra en condiciones precarias de subsistencia para soportar la
espera prolongada que implica el trámite de una demanda laboral para obtener la
garantía de su mínimo vital”[2].
1.2.12. Agrega que “la pensión que hoy se reclama, generaría la
única fuente de ingresos (…) por lo que le permitiría sufragar los gastos
básicos diarios de subsistencia, en razón a que se encuentra en notorias
condiciones de total vulnerabilidad debido a sus quebrantos de salud de tipo
progresivo e irreversible que le impiden desarrollar cualquier tipo de
actividad laboral que permita atender su congrua subsistencia y la de su
familia (…)”[3].
1.3. Traslado y
contestación de la acción de tutela
Mediante auto del 12 de
agosto de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva admitió la
acción de tutela, ordenó correr traslado de la misma a Colpensiones y ofició al
Juzgado Tercero Laboral de esa ciudad para que remitiera copia de la demanda
ordinaria presentada por el accionante.
Posteriormente, en
auto del 21 de agosto del mismo año, para mejor proveer, el referido juez de
tutela citó a declarar al señor Gustavo Chavarro Ramírez para el día 26 de agosto
de 2019.
El 26 de agosto de
2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva recibió la declaración del
accionante, diligencia que registró en medio magnético[4].
1.3.1. Contestación
de Colpensiones
La Directora Adjunta
de la Dirección de Acciones Constitucionales de Colpensiones solicitó declarar
improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad. Fundó
su solicitud en los siguientes argumentos:
En relación con los
hechos que originaron la acción de tutela, indicó que mediante Resolución SUB
77625 del 29 de marzo de 2019, Colpensiones negó el reconocimiento de la
pensión de invalidez al accionante. Decisión confirmada mediante resoluciones
SUB 114041 del 13 de mayo de 2019 y DPE 4104 del 7 de junio de 2019, tras
resolver los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Precisó que la
respuesta negativa al actor se debió a que Colpensiones no fue notificada y,
por tanto, no tuvo la oportunidad de conocer la decisión adoptada por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Huila. Y que el hecho responder a una
solicitud no implica hacerlo de manera positiva o favorable a los intereses del
peticionario, pues en palabras de la Corte Constitucional, no existe vulneración
del derecho fundamental de petición cuando se ha respondido desfavorablemente
una solicitud[5].
Con fundamento en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y el 2 del Código General del Trabajo,
consideró que el amparo promovido por el actor no es procedente desde el punto
de vista formal, en la medida que el actor cuenta con el proceso ordinario
laboral, donde la pretensión sería la misma. Para la entidad, la naturaleza de
la tutela se vería afectada si de manera paralela se tramitan dos acciones con
la misma finalidad.
Por ello, concluyó que
el juez constitucional no es competente para analizar de fondo una solicitud de
reconocimiento y pago de pensión de invalidez, sino que tal función corresponde
al juez ordinario laboral. En el caso concreto, Colpensiones no advierte que el
accionante haya “agotado los mecanismos ordinarios a su alcance para
alcanzar el reconocimiento prestacional pretendido”[6].
1.3.2. Decisiones
objeto de revisión
1.3.2.1. Primera
instancia
Mediante sentencia del
26 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva, Huila,
tuteló transitoriamente los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social del accionante. En consecuencia, ordenó a Colpensiones
reconocerle pensión de invalidez de origen común hasta tanto se decida
definitivamente el proceso ordinario laboral promovido por él.
El funcionario
judicial tomó en consideración el hecho de que el accionante no percibe ningún
ingreso, vive en arriendo y se encuentra en grave estado de salud. Escenario
que, como juez de tutela, le permitió intervenir transitoriamente para proteger
el derecho fundamental al mínimo vital.
Aunado a lo anterior,
verificó que el actor cumple con los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, al tener una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y haber
cotizado más de 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la
estructuración de la invalidez.
Sin embargo, aclaró,
debido a que actualmente el accionante ya había iniciado un proceso ordinario
laboral en contra de Colpensiones, la protección transitoria tendría efectos
hasta tanto se emitiera una decisión por parte de la justicia laboral, que es
la única competente para definir lo relacionado con mesadas atrasadas,
prescripción, indexación, etc.
1.3.2.2. Impugnación
La representante de
Colpensiones impugnó la providencia de primera instancia alegando que la acción
de tutela presentada por el accionante era improcedente por incumplir el
requisito de subsidiariedad.
Adujo que el juez de
tutela no podía definir sobre la entrega de una prestación económica sin tener
competencia para ello, en atención a que el legislador estableció el proceso
ordinario laboral como mecanismo principal para resolver las controversias
referentes al Sistema de Seguridad Social surgidas entre los usuarios y las
entidades administradoras o prestadoras del mismo.
En tal sentido,
concluyó que la decisión impugnada desnaturaliza la acción de tutela como
mecanismo de protección constitucional porque en el caso concreto se surtió
paralelamente al proceso ordinario.
1.3.2.3. Segunda
instancia
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil, Familia, Laboral, en decisión
proferida el 25 de septiembre de 2019, revocó la sentencia del a quo por
considerar que la acción de tutela es improcedente al no estar satisfecho el
requisito de subsidiariedad.
El ad quem no
ignoró el hecho de que el accionante presentara una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%, pero no halló prueba alguna de que esto representara
un peligro inminente que habilitara al juez de tutela para tomar medidas de
protección urgente. Específicamente, dijo que “no se allegó probanza alguna
que conduzca a dilucidar un caso de vulnerabilidad en el que se configure una
desmejora irreparable para [el actor], pues más allá de su dicho, no se
acompañaron soportes que dieran fe de lo por este consignado”.
Sobre la
subsidiariedad, se apoyó en varias decisiones de la Corte Constitucional para concluir
que las sentencias de tutela no tienen la capacidad de decidir de fondo sobre
asuntos litigiosos propios del juez ordinario. Por tanto, concluyó que el juez
de tutela debe conocer el asunto sometido a su consideración con estricta
observancia del carácter subsidiario y residual del mecanismo de amparo y
elaborar su juicio entorno al hecho concreto del desconocimiento de un derecho
fundamental.
1.4.
Pruebas relevantes
que obran en el expediente
Aportadas por el
accionante
1.4.1. Poder especial otorgado por el señor Gustavo Chavarro
Ramírez a una profesional del derecho, para la interposición de la presente
acción de tutela. (Folio 2, cuaderno de primera instancia).
1.4.2. Copia de la cédula de ciudadanía del señor Gustavo Chavarro
Ramírez. (Folio 3, cuaderno de primera instancia).
1.4.3.  Copia del puntaje del accionante en el SISBÉN, con corte a
mayo de 2019, expedido por el Departamento Nacional de Planeación. (Folio 5,
cuaderno de primera instancia).
1.4.4. Copia de un documento titulado “CONSTANCIA DE EJECUTORIA” expedido
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila el 29 de noviembre
de 2018, en relación con el dictamen 9409 del 2 de octubre de 2018. (Folio 6,
cuaderno de primera instancia).
1.4.5. Copia del “FORMULARIO DE CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE
CAPACIDAD LABORAL Y OCUPACIONAL” expedido el 2 de octubre de 2018 por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Huila, donde el calificado es el
señor Gustavo Chavarro Ramírez. (Folios 7 al 10, cuaderno de primera
instancia).
1.4.6.  Oficios mediante los cuales la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila notifica, personalmente y por aviso, el
dictamen proferido respecto del señor Gustavo Chavarro Ramírez. (Folio 12 al
21, cuaderno de primera instancia).
1.4.7. Copia del “FORMULARIO DE SOLICITUD DE PRESTACIONES
ECONÓMICAS” de Colpensiones, diligenciado por el accionante y radicado el 5 de
diciembre de 2018 ante esa entidad, donde solicita el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez. (Folio 22, cuaderno de primera instancia).
1.4.8. Copia de la Resolución SUB 77625 del 29 de marzo de 2019,
mediante la cual Colpensiones niega la solicitud pensional del accionante.
(Folios 27 al 31, cuaderno de primera instancia).
1.4.9. Copia del recurso de reposición y en subsidio apelación
presentado por el accionante contra la resolución anterior. (Folio 34 a 37,
cuaderno de primera instancia).
1.4.10. Copia de las resoluciones SUB 114041 del 13 de mayo de 2019
y DPE 4104 del 7 de junio de 2019, mediante las cuales Colpensiones resolvió el
recurso de reposición y apelación, respectivamente. (Folios 40 a 48, cuaderno
principal).
1.4.11. Copia del “REPORTE DE SEMANAS COTIZADAS EN PENSIONES” del
accionante, expedido por Colpensiones el 22 de julio de 2019. (Folios 49 a 62,
cuaderno de primera instancia).
1.4.12. Copia de la demanda ordinaria laboral presentada por el
accionante contra Colpensiones; y del auto admisorio proferido por el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Neiva. (Folios 63 a 84, cuaderno de primera
instancia).
Aportadas por la
parte accionada
1.4.13. Copia de la
Resolución No. DPE 4104 del 7 de junio de 2019, por la cual Colpensiones confirma
los actos administrativos que negaron la pensión de invalidez al accionante.
Decretadas de
oficio por el juez de primera instancia
1.4.14. Copia del
proceso ordinario laboral, iniciado por el señor Gustavo Chavarro Ramírez
contra Colpensiones, remitido al juez de tutela por el Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Neiva, Huila, donde cursa actualmente. (Folio 93 al 170,
cuaderno de primera instancia).
1.4.15. Un DVD
contentivo de la declaración rendida por el accionante ante el juez de primera
instancia el 26 de agosto de 2009 a las 8 A.M. (Folio 182, cuaderno de primera
instancia)
II.
CONSIDERACIONES
2.1.
Competencia y procedencia de la acción de tutela
De
conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y con el
Decreto 2591 de 1991, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en los
procesos de la referencia.
2.2. Problema jurídico por resolver
De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, para la Sala resulta
evidente que la pretensión principal del accionante es obtener un amparo
transitorio de sus derechos fundamentales, por lo que pide que se ordene a
Colpensiones reconocer en su favor la pensión de invalidez mientras el juez
laboral decide la demanda por él presentada con la misma finalidad.
Así las cosas, la Sala considera que el problema jurídico
por resolver es el siguiente:
¿Procede el amparo transitorio de los derechos fundamentales
al mínimo vital y a la seguridad social del señor Gustavo Chavarro Ramírez, a
efectos de reconocerle la pensión de invalidez mientras el juez ordinario
laboral decide sobre la demanda laboral presentada por él contra Colpensiones?
Para resolverlo, la Sala analizará (i) la procedencia de la
acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez;
(ii) los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez y, por
último, (iii) solucionará el caso concreto.
2.2.1. Procedencia de la acción de tutela para solicitar
el reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la
acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Siguiendo esta premisa constitucional, el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991 precisa que la acción de tutela es improcedente “cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[7].
Medios cuya eficacia el juez debe apreciar en concreto de acuerdo con las
circunstancias particulares del solicitante[8].
A partir de los anteriores postulados, la Corte
Constitucional ha interpretado invariablemente que la acción de tutela tiene
carácter subsidiario y su finalidad no es remplazar ni desplazar a los medios
judiciales previstos por el legislador para la protección del derecho
quebrantado.
Por ello, si existe un medio judicial a través del cual la
persona afectada puede lograr la protección del derecho fundamental vulnerado, debe
preferir este por sobre la acción de tutela. En caso contrario, si el ordenamiento
jurídico no contempla otro u otros mecanismos judiciales que permitan al
afectado solicitar dicha protección, puede entonces ejercer la acción de
tutela.
En todo caso, tal como lo indica el decreto reglamentario,
dichos medios judiciales diferentes al amparo deben ser valorados por el juez
en cuanto a su eficacia, pues “[n]o
siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela resulta
improcedente. Es necesario, además, una ponderación de la eficacia de los
mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios
existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la
acción de tutela misma”[9].
Sin embargo, como se advierte de la lectura de los artículos
86 superior y 6 del Decreto 2591 de 1991, la regla de la subsidiariedad tiene
una excepción y es que, incluso existiendo otro mecanismo judicial, la tutela
es procedente para proteger de manera transitoria los derechos fundamentales
vulnerados ante la inminente configuración de un perjuicio irremediable. Por
tanto, es oportuno repasar cómo la Corte Constitucional ha interpretado esta
última noción.
El concepto de perjuicio irremediable fue desarrollado
tempranamente por esta Corporación en la sentencia T-225 de 1993[10].
Allí, de manera concisa, indicó que el vocablo “irremediable” hace referencia a
que el bien jurídicamente protegido “se deteriora irreversiblemente hasta
tal punto, que ya no puede ser recuperado en su integridad”[11].
Y de modo amplio, señaló que para identificar cuándo se está en presencia de
un perjuicio irremediable, este ha de ser (i) inminente, es decir, que
está por suceder prontamente y es incontenible; (ii) se requiere adoptar medidas
urgentes para prevenirlo y evitarlo; (iii) debe tratarse de un perjuicio grave,
el cual debe ser determinable y recaer sobre un bien “de gran significación
para la persona”[12];
y, por último, (iv) que la acción de tutela sea impostergable, para
que la intervención del juez sea eficaz y oportuna, y no una vez el daño esté
consumado.
El requisito de subsidiariedad y su excepción ante la
proximidad de un perjuicio irremediable han sido tratados por la jurisprudencia
constitucional al revisar acciones de tutela en donde se solicitan prestaciones
económicas derivadas de la seguridad social como la pensión de invalidez.
Esta Corporación ha considerado que la acción de tutela como
mecanismo para solicitar la pensión de invalidez es, en principio, improcedente
ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial previstos para ese
fin. No obstante, excepcionalmente, lo ha permitido cuando quiera que el
mecanismo de defensa principal no cuenta con la idoneidad ni la eficacia
suficiente para proteger el derecho cuya protección se invoca, o para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, incluso luego de haberse iniciado el
juicio ordinario.
En la sentencia T-144 de 1995[13],
la Corte protegió los derechos fundamentales a la subsistencia, a la vida y a
la salud de un ciudadano y su familia, a quien el ISS había revocado la pensión
de invalidez. El amparo otorgado fue transitorio. En tal sentido, ordenó al ISS
que continuara pagándole la referida mesada hasta tanto el juez competente
definiera si le asiste o no el derecho a la misma. Y advirtió al actor que, en
caso de no instaurar la correspondiente acción ordinaria en el término
otorgado, cesarían los efectos de la protección transitoria.
Esta Corporación consideró que el ISS no podía revocar su
propio acto administrativo, sino que debía demandarlo ante la jurisdicción
ordinaria. Y como dicha decisión trajo como consecuencia que el actor dejara de
gozar de una pensión de invalidez a la cual tuvo acceso por más de 15 años,
constituía un perjuicio irremediable para él que repentinamente viera
suspendida la entrega de la mesada, de la cual depende su subsistencia mínima.
En ese caso, el perjuicio irremediable estaba asociado a la
subsistencia mínima de una persona en situación de discapacidad, ya que la
mesada pensional constituía su único medio para garantizar el derecho al mínimo
vital.
La asociación de la pensión de invalidez con la garantía de
la subsistencia mínima de la persona permitió a la Corte Constitucional afirmar
en la sentencia T-1160ª de 2001[14]
que dicha prestación económica “representa un derecho fundamental para quien
ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede proveerse
por sí mismo de los medios indispensables para su subsistencia (CP art. 48). La
negligencia de la administración en el reconocimiento de las pensiones de
invalidez y su no pago oportuno amenaza el derecho a la vida y desconoce los
principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro
Estado Social de Derecho”.
Igual premisa adoptó en la sentencia T-888 de 2001[15]
al otorgar la protección solicitada tras considerar que la pensión de invalidez
es un derecho fundamental por conexidad con el derecho a la vida, la integridad
física, el trabajo y la igualdad, porque reconoce una suma de dinero a quien ha
sufrido una disminución en su capacidad laboral que le permite velar por su
subsistencia y la de su familia.
A partir de lo anterior, sostuvo que es un derecho que puede
ser protegido por vía de tutela de manera definitiva debido al elevado grado de
vulnerabilidad en que se encuentra la persona, “en la medida de que tratándose
de una persona que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y que no tiene la
capacidad de operar en el mercado laboral, negarle una pensión de invalidez,
equivale a someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o capacidad de
terceras personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la
autonomía”.(Subrayado no original).
Ya en la T-619 de 2005[16],
la Corte consideró excepcional la postura según la cual la pensión de
invalidez tiene carácter de derecho fundamental, y reiteró la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio cuando se encuentre demostrado la
situación de debilidad manifiesta y la afectación al mínimo vital.  Igual línea
adoptó en la T-875 de 2005[17],
donde concedió el amparo transitorio de la pensión de invalidez porque el
accionante “en ausencia de una pensión y al no poder laborar, no cuenta con
los recursos necesarios para atender los gastos que como consecuencia de su
enfermedad debe asumir” y “que si bien es la justicia laboral la
competente para resolver la situación aquí planteada, las circunstancias del
demandante hacen necesaria la intervención del juez de tutela para conjurar la
situación que está viviendo, por lo que de manera transitoria habrá de
concederse el amparo solicitado hasta que el juez competente tome una decisión”.
Para 2007[18],
a partir de las múltiples sentencias que sobre la materia se habían proferido,
donde la acción de tutela se consideró procedente como mecanismo para proteger el
derecho a la pensión de invalidez, la Corte Constitucional estableció unos
requisitos específicos que debían ser verificados para tales efectos:
“(1) que la persona
efectivamente tiene el derecho al pago de la pensión en los términos definidos
por la ley; (2) que el no pago se origina en una decisión injustificada
(desproporcionada, arbitraria o negligente) de la entidad o las entidades
responsables; (3) que la omisión vulnera su derecho fundamental al mínimo
vital”.
Ahora bien, resulta
particular la situación donde el proceso ordinario laboral ya ha iniciado,
pero, aun así, la persona que solicita la pensión de invalidez acude a la
acción de tutela para que se le conceda de manera transitoria, ante el riesgo
que representa para los derechos a la vida digna, a la salud y a la subsistencia
mínima el hecho de esperar varios años para obtener una solución judicial
definitiva.
Cuando la Corte
Constitucional ha revisado tales circunstancias de hecho, ha dejado claro que
la intervención del juez de tutela es procedente de manera transitoria para
evitar un perjuicio irremediable. En la sentencia T-441 de 2015[19], la respectiva sala de
revisión evidenció que se está ante la materialización de un posible
perjuicio irremediable porque las prestaciones económicas por concepto de
pensión “se erigen en garantías únicas de satisfacción del mínimo vital de
los tutelantes, por cuanto permitiría asegurar sus condiciones básicas de
subsistencia que no les es factible garantizar mediante otros ingresos, en
cuanto es innegable, como ya tuvo la oportunidad de anotarse, que se encuentran
en precarias condiciones económicas e imposibilitados para acceder al mercado
laboral, no solo por su edad, sino por el considerable deterioro de su estado
de salud”.
Recientemente, la Sala Séptima de
Revisión, en la sentencia T-104 de 2018[20],
estudió los fallos proferidos dentro de la acción de tutela promovida por una
persona calificada con 70% de pérdida de capacidad laboral, cuyo proceso
ordinario había sido admitido para casación. En cuanto a la subsidiaridad, esta
justificó el otorgamiento del amparo transitorio aun cuando no había culminado
el proceso ordinario, el cual, a pesar de ser el mecanismo idóneo, no resultaba
eficaz “por la demora generalizada en este tipo de procesos, que pueden
dilatar la garantía urgente de derechos fundamentales como el mínimo vital, la
vida digna y la seguridad social de una persona en situación de discapacidad y
extrema necesidad”. Circunstancias ante las cuales fue necesario adoptar
medidas urgentes para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Esto,
dada la condición de sujeto de especial protección constitucional del
accionante, quien no contaba con un ingreso económico y no tenía posibilidad de
vincularse laboralmente por su condición de salud.
Así también, la Sala Séptima
advirtió al accionante que podía volver a acudir nuevamente a la acción de
tutela contra providencias judiciales y lograr la garantía definitiva de sus derechos
fundamentales, en caso de considerar que la decisión judicial no era acorde con
la jurisprudencia constitucional e incurría en algún tipo de defecto.
Es así como esta Corporación a lo
largo de su jurisprudencia ha interpretado de forma amplia la procedencia de la
acción de tutela, como mecanismo definitivo o transitorio, para ordenar el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Cuando quiera que se adviertan (i) circunstancias
de debilidad manifiesta en quien la solicita, (ii) la persona reúne los
requisitos exigidos por la ley para tener derecho a dicha prestación y (iii) su
condición socioeconómica le impide soportar la espera que implica los procesos
ante la justicia ordinaria, que no obstante su idoneidad carece de la
eficiencia y eficacia necesarias para proteger de manera inmediata los derechos
fundamentales del individuo. Igualmente, el juez de tutela puede intervenir
legítimamente de forma transitoria en los casos donde el proceso ordinario está
en curso, siempre y cuando evidencie que se reúnan las anteriores subreglas.
2.2.2. Requisitos legales para acceder a la pensión de
invalidez
De acuerdo con el precedente constitucional citado, esta
Corporación ha sostenido que para amparar de manera definitiva o transitoria el
derecho a la pensión de invalidez es necesario, entre otros, que exista certeza
al menos de que el accionante reúne los requisitos para acceder a dicha
prestación económica. Por ello, es necesario hacer un breve repaso por los
diferentes regímenes que han regulado este asunto.
La Ley 100 de 1993 creó dos regímenes excluyentes regidos
por el principio de solidaridad. Por un lado, está el régimen de prima media
con prestación definida, mediante el cual “los afiliados o sus beneficiarios
obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una
indemnización, previamente definidas”[21].
Y, por el otro, el régimen de ahorro individual con solidaridad, que es “el
conjunto de entidades, normas y procedimientos, mediante los cuales se
administran los recursos privados y públicos destinados a pagar las
prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados”[22].
Para la Corte Constitucional, aunque se trata de regímenes distintos y con
características propias, existe un elemento común entre ellos en virtud del
artículo 48 superior, pues su razón de ser es “garantizar el mínimo vital de
la persona que ha llegado al final de su vida laboral y se encuentra en una
edad en la que aumenta su vulnerabilidad (…)”[23].
De acuerdo con la mencionada ley, cada trabajador es libre
de elegir a cuál de los regímenes afiliarse. Sin embargo, si con posterioridad
a la primera afiliación surge el deseo de trasladarse al otro régimen, deben
cumplirse los siguientes requisitos: (i) es permitido el traslado por una sola
vez cada cinco (5) años, a partir de la selección inicial[24],
y (ii) no podrá haber traslado alguno cuando falten diez (10) años o menos para
cumplir la edad para acceder a la pensión de vejez[25].
Ahora bien, trazados los aspectos generales sobre los
regímenes a través de los cuales pueden asegurarse diferentes prestaciones
sociales, la Sala profundizará lo relacionado con el acceso a la pensión de
invalidez, por ser pertinente para el caso concreto.
De conformidad con la Ley 100 de 1993, se considera en “estado
de invalidez”[26]
a una persona que, por cualquier causa de origen no profesional y no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral[27].
Adicionalmente, comprobado el estado de invalidez la ley estipula que debe
reunirse el siguiente requisito para acceder a la mencionada pensión: haber
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres (3) años anteriores a la
fecha de estructuración[28].
Los requisitos descritos aplican para los dos regímenes. No
obstante, si el afiliado se encuentra en estado de invalidez y no ha cotizado
el suficiente número de semanas para acceder a la pensión, puede optar por el
retorno de los aportes a través de dos figuras: (i) la “indemnización
sustitutiva de la pensión de invalidez”[29]
, en el régimen de prima media y (ii) la “devolución de saldos por
invalidez”[30],
en el régimen de ahorro individual.
2.3. Caso concreto
2.3.1.
Legitimación en la causa por activa
Toda persona está legitimada para, por sí misma o a través
de un tercero, presentar acción de tutela cuando considere que sus derechos
fundamentales están siendo vulnerados por una autoridad pública o un
particular, según lo consagrado en los artículos 1 y 10 del Decreto 2591 de
1991.
Por eso, resulta esencial que quien acuda al juez de tutela
por la presunta vulneración de derechos, sea el titular de los mismos. Con
excepción de los casos donde materialmente no puede hacerlo por diferentes
factores para lo cual el legislador contempló la opción de la agencia oficiosa
o la representación judicial a través de apoderado.
En el presente caso, el señor Gustavo Chavarro Ramírez,
actuando mediante apoderada[31],
presentó tutela contra Colpensiones alegando que esta entidad vulneró sus
derechos fundamentales a al mínimo vital y a la seguridad social, al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. La Sala considera que el
actor cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa porque, además
de actuar a través de representante judicial, es el jurídicamente interesado en
la prestación económica reclamada dado que la negativa de otorgársela va
dirigida a él, según las copias de los actos administrativos que se aportan en
el expediente.
2.3.2. Legitimación en la causa por pasiva
Que una persona considere vulnerados sus derechos
fundamentales significa que hay un responsable por ello, sea porque actuó o
dejó de hacerlo (omisión). En el Decreto 2591 de 1991 el legislador estableció
que sólo se puede atribuir esa conducta a las autoridades públicas o a los
particulares en casos específicos.
Razón por la cual es deber del afectado dirigir la acción de
tutela contra la entidad o sujeto que vulneró sus derechos fundamentales. Esto
permite al juez identificar a la parte accionada y, también, le brinda certeza
sobre a quién dirigir la orden en caso de que encuentre probado que hubo algún
derecho vulnerado, obligándolo a cesar la vulneración del derecho protegido y,
consecuentemente, a que tome medidas para garantizarlo.
Estas breves consideraciones son suficientes para que la
Sala concluya que Colpensiones tiene legitimación en la causa por pasiva al ser
la entidad que expidió los actos administrativos que negaron la pensión de
invalidez al accionante, hecho que, a juicio de este, constituye una
vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad
social. Además, porque es la entidad constitucional y legalmente encargada de
atender la pretensión del demandante.
2.3.3. Inmediatez
El artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que la
acción de tutela tiene por finalidad “la protección inmediata de [los]
derechos constitucionales fundamentales (…)”. Expresión normativa que
contiene el principio de inmediatez, el cual se cumple cuando entre el hecho
que presuntamente vulneró un derecho fundamental y la solicitud de protección
del mismo ha transcurrido un tiempo prudencial y razonable. En otras palabras,
se trata de que este mecanismo de protección constitucional se ejerza
oportunamente, pues demoras injustificadas desdibujan la urgencia requerida por
quien invoca la protección de derecho fundamental alguno[32].
Por vía jurisprudencial se han diseñado subreglas jurídicas
que constituyen excepciones a la regla general del principio de inmediatez. Por
ejemplo, se ha considerado viable interponer la acción de tutela luego de
pasado un extenso periodo de tiempo tras ocurrido el hecho vulnerador, bajo el
entendido de que este es permanente en el tiempo y, como tal, la protección
puede solicitarse en cualquier oportunidad[33].
Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, en el caso concreto
el hecho generador de la vulneración de derechos alegada por el actor es el
último acto administrativo proferido por Colpensiones, que al resolver la
apelación confirmó la negativa de otorgar la pensión de invalidez. Se trata de
la Resolución No. DPE 4101 del 7 de junio de 2019. Contra esta decisión el
señor Gustavo Chavarro presentó acción de tutela el 9 de agosto de 2019,
aproximadamente dos meses después de culminada la actuación administrativa. La Sala
considera que este término es prudente y razonable en relación con la
presentación de la acción de tutela, cumpliendo con ello el requisito de
inmediatez.
2.3.4. Subsidiariedad
La Sala considera que en el presente caso está cumplido el
requisito de subsidiariedad y la acción de tutela es procedente para proteger de
forma transitoria los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital y a la salud del accionante, fuertemente ligados con su derecho a la
pensión de invalidez. Lo anterior, siguiendo el criterio de la sentencia T-104
de 2018, donde al existir un mecanismo ordinario en curso y haberse activado la
competencia del juez laboral, el amparo se otorgó de manera transitoria.
Sin embargo, no basta con que se haya acudido al mecanismo
ordinario para que la acción de tutela se conceda de manera transitoria, sino
que, conforme el precedente constitucional citado líneas atrás, es necesario
que se esté ante la posible configuración de un perjuicio irremediable y, así
mismo, debe existir certeza de que el accionante reúna los requisitos para
acceder a la pensión solicitada, en este caso, la pensión de invalidez. Por
tanto, la Sala comprobará si en el caso concreto se reúnen estos requisitos.
Frente al cumplimiento de los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez, se advierte que el señor Gustavo Chavarro Ramírez fue
calificado con un 77.57% de pérdida de capacidad laboral, estructurada el 18 de
noviembre de 2003. Y según el reporte de semanas cotizadas al régimen de prima
media con prestación definida, administrado por Colpensiones, acredita un total
de 1.507,84 semanas[34].
Para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez en el régimen de prima media con prestación definida, el vigente
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 exige que el afiliado, primero, se encuentre
en estado de invalidez y, segundo, haya cotizado un total de 50 semanas en los
tres años anteriores a la fecha de estructuración de la misma.
Así las cosas, está probado el estado de invalidez del señor
Gustavo Chavarro, con ocasión del dictamen proferido por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila. En cuanto a la densidad de semanas
requeridas, se desprende de la historia laboral del accionante que en los tres
años anteriores a la fecha de estructuración, esto es, entre el 18 de noviembre
de 2000 y la misma fecha de 2003, aportó un total de 140,22 semanas[35].
A partir de esta última fecha no realizó más aportes al sistema. En
consecuencia, la Sala también encuentra debidamente acreditado el referido
requisito.
Nótese que, en todo caso, Colpensiones no negó la pensión de
invalidez por el incumplimiento de las semanas cotizadas o por no contar con un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%. Las razones fueron
de otra naturaleza.
En la Resolución No.
SUB 77625 del 29 de marzo de 2019, la entidad negó el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez solicitada, bajo el argumento de que quien debió
efectuar el dictamen era esa administradora y no la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 8 de la Ley 100 de 1993.
Así mismo, al resolver
los recursos de reposición y apelación presentados por el accionante contra la
anterior decisión, confirmó la negativa mediante resoluciones SUB 114041 del 13
de mayo de 2019 y DPE 4101 del 7 de junio de 2019, con el argumento de que no
fue notificada del dictamen 9409 de 2018 por parte de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila.
Entonces, no se trata de una controversia en torno a la
validez del dictamen sino respecto de la entidad competente para emitirlo y de
la notificación del mismo. Por ello, para la Sala se presume la validez de ese
documento técnico al ser emitido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Huila, organismo autorizado por la ley para determinar la pérdida
de capacidad laboral de los trabajadores, en este caso, del señor Gustavo
Chavarro Ramírez[36].
Ahora bien, al no haber duda de lo anterior, queda por
establecer si el accionante se encuentra en inminente riesgo de sufrir un
perjuicio irremediable en caso de no reconocérsele la pensión de invalidez de
manera transitoria.
El señor Chavarro Ramírez tiene actualmente 56 años de edad[37]
y fue calificado con un 77.57% de pérdida de capacidad laboral debido a las
siguientes deficiencias médicas: “P.O.P. CIRUGÍA HERNIA DISCAL L4 L5 / DOLOR
LUMBAR CRÓNICO / TAQUICARDIA VENTRICULAR RECIDIVANTE / HIPERTENSIÓN ARTERIAL
CRÓNICA / DISMINUCIÓN AGUDEZ VISUAL / TRASTORNO DE ANSIEDAD”[38].
Además, en cuanto a su situación particular, según se desprende
de lo manifestado por el accionante en la audiencia donde rindió testimonio
ante el juez de tutela de primera instancia, su pareja no está vinculada
laboralmente porque es quien lo cuida, y económicamente dependen de la ayuda
que ocasionalmente le brindan sus dos hijos. En las imágenes de dicha
diligencia, se puede apreciar también que el accionante se apoya en dos muletas
para poder caminar y usa una estructura ortopédica que le ayuda a sostener el
abdomen y el tórax, en razón a dos hernias que, dice, aún debe operarse.
Igualmente, al escrito de tutela el actor adjuntó copia de su puntaje en el
SISBÉN, el cual es de 19.39.
Las características expuestas, que rodean la situación
particular de vida del señor Chavarro Ramírez, llevan a esta Sala a concluir
que de no recibir de manera oportuna la pensión de invalidez a la que tiene
derecho, está en riesgo de padecer un perjuicio irremediable no sólo sobre los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, según los invocó,
sino también a llevar una vida digna. Por tanto, requiere medidas urgentes para
su protección, las cuales son impostergables para evitar la consumación de un
daño grave al estar en un alto grado de vulnerabilidad y no contar con recursos
económicos para la subsistencia propia y la de su pareja. De allí que las
acciones que el juez constitucional debe tomar están destinadas a salvaguardar dichos
derechos, más cuando en este caso el proceso ordinario laboral, como
generalmente sucede, tardará varios años en llegar a su final. Muestra de ello
es que el actor presentó la demanda contra Colpensiones el 30 de julio de 2019,
fue admitida el 1 de agosto del mismo año y la última actuación registrada fue
la notificación de la misma a la parte demandada, ocurrida el 21 de noviembre
de 2019[39].
Circunstancias particulares del accionante que el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Neiva al resolver la acción de tutela sí valoró
luego de haber decretado la prueba de oficio donde recibió la declaración de parte
que le sirvió de base para otorgar el amparo transitorio. No obstante, estos
mismos hechos fueron totalmente ignorados por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil, Familia, Laboral,
quien afirmó que no concedía el amparo porque el actor no había probado su
condición de debilidad manifiesta, la cual estaba manifiestamente acreditada en
el proceso con ocasión de la prueba practicada por el a quo.
Por ello, la asiste razón al juez de tutela de primera
instancia en el sentido de que la acción de tutela es el mecanismo que permite
al actor salvaguardar sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y a la vida digna, de forma tal que sobre los mismos no
recaiga un perjuicio irremediable.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión de tutela de
segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Neiva, Sala Civil, Familia, Laboral, quien revocó y negó “por improcedente” el
amparo transitorio inicialmente otorgado por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Neiva, sentencia esta que será confirmada.
3.
Decisión
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia proferida el
25 de septiembre de 2019 por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, que negó “por improcedente” la
acción de tutela presentada por el señor Gustavo Chavarro Ramírez contra
Colpensiones.
SEGUNDO. - En consecuencia, CONFIRMAR la
decisión emitida el 26 de agosto de 2019 por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Neiva, en tanto otorgó el AMPARO TRANSITORIO de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del accionante; a lo que
se suma la protección de su derecho fundamental a la vida digna, según lo
expuesto por esta Sala.
TERCERO. - ORDENAR a Colpensiones que, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la comunicación de esta
sentencia, reconozca y pague la pensión de invalidez al señor Gustavo Chavarro
Ramírez, hasta tanto la justicia ordinaria laboral decida definitivamente la
controversia suscitada en torno a dicha prestación económica.
CUARTO. - LIBRAR las comunicaciones -por
Secretaría General de la Corte Constitucional-, así como DISPONER las
notificaciones a las partes -a través del Juez de primera instancia-, previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, publíquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A
LA SENTENCIA T-391/20
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
aclaración de voto a la providencia proferida en el asunto de la referencia.
1.  En esta ocasión, la Sala se ocupó de resolver la acción de tutela
que presentó el señor Gustavo Chavarro Ramírez contra la Administradora
Colombiana de Pensiones -Colpensiones- al considerar que se vulneraron sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido
proceso. En este sentido, reprochó que esa entidad no le reconoció una pensión
de invalidez como consecuencia de problemas relacionados con la competencia de
la entidad que emitió su dictamen de pérdida de capacidad laboral (Junta
Regional de Calificación) y con la notificación de ese documento.
2.  El Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva concedió de forma
transitoria el amparo reclamado. En consecuencia, le ordenó a Colpensiones que
reconociera la pensión de invalidez de origen común hasta que se decidiera el
proceso ordinario laboral que el señor Chavarro Ramírez había iniciado. Sin
embargo, la Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Neiva revocó la decisión del a quo y, en su lugar,
declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se encontraba
satisfecho el requisito de subsidiariedad.
3.  La Sala Octava de Revisión, por medio de la sentencia T-391 de 2020,
revocó la sentencia de tutela de segunda instancia y, en su lugar, confirmó el
fallo que profirió el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva. Como
consecuencia de ello, le ordenó a Colpensiones reconocer y pagar de forma
inmediata la pensión de invalidez reclamada por el accionante hasta que la
justicia ordinaria laboral decidiera definitivamente la controversia suscitada
en torno a dicha prestación económica.
4.  Como fundamento de su determinación, la Sala consideró que en este
caso se encontraban satisfechos los requisitos formales de procedencia de la
acción de tutela. Al examinar el requisito de subsidiariedad, consideró que la
problemática planteada por Colpensiones no estaba relacionada con la validez
del dictamen de pérdida de capacidad laboral, sino con la entidad competente para
emitirlo y con su notificación. En esa medida, indicó que se presumía la
validez de ese documento al haberse emitido por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila, “organismo autorizado por la ley para
determinar la pérdida de capacidad laboral de los trabajadores”. Asimismo,
encontró que el accionante estaba expuesto a la posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable, por lo que el amparo procedía de forma transitoria.
5.  Si
bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el asunto de
la referencia, en tanto resulta acorde con la situación en la que se
encontraba el actor, no comparto la forma en la que se llevó a cabo el estudio
del requisito de subsidiariedad. De igual modo, considero que en la providencia
se hubiesen podido explicar con más profundidad los motivos por los cuales los
reproches presentados por Colpensiones en torno al reconocimiento de la pensión
de invalidez no resultaban de recibo.
6.  En relación con la procedibilidad formal de la acción de tutela,
encuentro que el esquema de decisión utilizado no resulta adecuado en tanto
primero avala el cumplimiento de los requisitos que en relación con el acceso a
la pensión de invalidez debe cumplir el accionante, y después estudia si el
juez de tutela es formalmente competente para resolver el asunto. En esa
medida, inicialmente debieron haberse presentado las razones por las cuales en
este caso se evidencia la posible configuración de un perjuicio irremediable,
lo que habilita formalmente la competencia de la Corte para pronunciarse sobre
el fondo del asunto, y después examinar si, en efecto, cumplía con la densidad
de semanas y la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
7.  Ahora bien, en lo que respecta a la validez el dictamen de pérdida
de capacidad laboral, considero que resultaba necesario reforzar los argumentos
presentados en la sentencia por al menos dos motivos. El primero porque los
artículos 41 a 44 de la Ley 100 de 1993 establecen un procedimiento según el
cual “[c]orresponde al Instituto de Seguros Sociales [y a la] Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- […] determinar en una primera
oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y
el origen de estas contingencias”[40]. El segundo porque si bien el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013
contempla los escenarios en los cuales el trabajador, o su empleador, el
pensionado por invalidez o el aspirante a beneficiario pueden presentar la
solicitud de calificación directamente ante la Junta Regional de Calificación
de Invalidez, la sentencia nada menciona acerca de que el accionante estuviere
cobijado por alguno de esos casos[41].
De ahí que sea Colpensiones la entidad que, en principio, está llamada a
efectuar la calificación de la pérdida de capacidad laboral y que solamente en
ciertas circunstancias se puede recurrir directamente a las Juntas Regionales
de Calificación de Invalidez.
8.  En esa medida, echo de menos que en la sentencia se hubiesen
precisado los motivos por los cuales el accionante estaba facultado para ser
calificado directamente por la Junta Regional de Calificación de Invalidez o
las razones por las cuales, a pesar de no estar habilitado para ello, en este
caso se debía exceptuar la aplicación del procedimiento establecido sobre la
materia[42].
9.  Si bien la competencia que en el curso del proceso de calificación
recae en las juntas regionales de calificación resulta relevante para
considerar la validez del dictamen emitido, no encuentro que ese solo argumento
sea adecuado, pues, prima facie, se estaría inaplicando una
disposición legal sin presentar motivos suficientes que fundamentan su
decisión. En mi criterio, el fallo ha debido desarrollar con más profundidad
ese aspecto, pues, independientemente de que el amparo se hubiese concedido de
forma transitoria, la Corte estaba obligada a estudiar el cumplimiento de los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez y, con ello, la legalidad del
procedimiento que dio origen al dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Fecha ut
supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1]
La Sala de Selección No. Once de 2019, integrada por la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y el magistrado Alejandro Linares
Cantillo, decidió seleccionar el expediente T-7.669.771, el cual fue repartido
a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que fueran fallados en una
misma sentencia.
[2]
Folio 69, cuaderno de primera instancia.
[3]
Ibidem.
[4]
Folio 184, cuaderno de primera instancia.
[5]
Al respecto, cita la sentencia T-146 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[6]
Folio 177, cuaderno de primera instancia.
[7]
Decreto 2591 de 1991, artículo 6, numeral 1.
[8]
Ibidem.
[9]
Sentencia T-181 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[10]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11]
Ibidem.
[12]
Ibidem.
[13]
M.P. Antonio Barrera Carbonell. Caso de una persona a quien el ISS le revocó la
pensión de invalidez luego de 15 años de habérsela reconocido, con fundamento
en que, a pesar de ser invidente, se comprobó que esta condición la había
adquirido antes de comenzar a cotizar al sistema. El accionante alegó que esta
decisión vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y
a la salud, entre otros.
[14]
M.P. Manuel José Cepeda.
[15]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta Corporación conoció el caso de una
persona que había perdido el 63.20% de su capacidad laboral debido a una
enfermedad incurable denominada “esclerosis lateral amiotrófica”, quien
solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez, pero, por
inconsistencias en el cómputo de semanas, la respuesta definitiva se retrasó
por parte de la entidad accionada. Por tanto, el actor presentó acción de
tutela para que le fuera reconocida la referida prestación.
[16]M.P.
Álvaro Tafur Galvis. A una ciudadana con pérdida de capacidad laboral superior
al 80%, La Previsora S.A. le negó la pensión de invalidez con el argumento que
debía esperar a que la justicia ordinaria decidiera la pretensión, dado que el
proceso estaba en curso. Acudió a la acción de tutela para solicitar el pago de
la pensión desde la fecha de estructuración, las mesadas atrasadas, los
intereses, etc. Solicitó el amparo transitorio debido a que debía movilizarse
en silla de ruedas, no podía trabajar y su sustento dependía de la pensión de
la que tiene derecho.
[17]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
Sentencia T-726 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino. La Corte analizó la
acción de tutela interpuesta por la cónyuge de una persona calificada con 66%
de pérdida de capacidad laboral, a quien la administradora de pensiones le negó
la pensión de invalidez alegando que la misma era de origen laboral y no común.
A su vez, la ARL la negó porque consideró que el accidente fue de origen común
y no laboral.
[19]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Dos accionantes pidieron por vía de tutela
que la entidad accionada pague la pensión de invalidez que les fue reconocida
en sentencia de segunda instancia durante un proceso ordinario laboral. Sin
embargo, la entidad se negaba a hacerlo porque estaba pendiente de ser decidido
el recurso de casación que interpuso contra la sentencia de segunda instancia.
[20]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[21]
Ley 100 de 1993, artículo 31.
[22]
Ídem, artículo 59.
[23]
Sentencia C-401 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[24]
Ídem, artículo 13, literal e), modificado por el art. 2º de la
Ley 797 de 2003.
[25]
Ídem.
[26]
Artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
[27]
Ibidem.
[28] Artículo 39 Ibidem.
[29]
Artículo 45 Ibidem.
[30]
Artículo 72 Ibidem.
[31]
Folio 2, cuaderno de primera instancia.
[32]
Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33]
Sentencia SU-391 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[34]
Folio 53, cuaderno de primera instancia.
[35]
Folios 49 a 62, ibidem.
[36]
A partir de los artículos 41 a 44 de la Ley 100 de 1993, en
relación con la calificación de la invalidez, tanto por las administradoras
como por las juntas regionales, la Corte Constitucional señaló en la sentencia
T-044 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) lo siguiente: “corresponde
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia
la PCL, el estado de invalidez y determinar su origen. La Junta Nacional tiene
la competencia para resolver, en segunda instancia, las controversias relativas
a las decisiones de las juntas regionales”.
[37]
Folio 3, cuaderno de primera instancia.
[38]
Folio 8, cuaderno de primera instancia.
[39]
Así se evidencia en la página web de la Rama Judicial al
consultar el estado del proceso ordinario laboral presentado por el accionante
contra Colpensiones, bajo radicado 41001310500320190037200. Información
consultada el 9 de marzo de 2019 en el siguiente enlace https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial#DetalleProceso
[40]
Ley 100 de 1993, artículo 41.
[41]
Decreto 1352 de 2013, artículo 29: “Casos en los cuales se
puede recurrir directamente ante las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez. El trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o
aspirante a beneficiario podrán presentar la solicitud de calificación o
recurrir directamente a la Junta de Calificación de Invalidez en los siguientes
casos: a) Si transcurridos treinta (30) días calendario después de terminado el
proceso de rehabilitación integral aún no ha sido calificado en primera
oportunidad, en todos los casos, la calificación no podría pasar de los
quinientos cuarenta (540) días de ocurrido el accidente o diagnosticada la
enfermedad, caso en el cual tendrá derecho a recurrir directamente a la Junta.
Lo anterior sin perjuicio que dicho proceso de rehabilitación pueda continuar
después de la calificación, bajo pertinencia y criterio médico dado por las
instituciones de seguridad social. b) Cuando dentro de los cinco (5) días
siguientes a la manifestación de la inconformidad, conforme al artículo 142 del
Decreto 19 de 2012, las entidades de seguridad social no remitan el caso ante
la Junta Regional de Calificación de Invalidez”.
[42]
En lo que respecta a los motivos presentados en el pie de página número 36 de
la sentencia, encuentro que aún en la decisión que allí se cita se reconoce que
la competencia en primera instancia de las juntas regionales se desarrolla “[s]in
perjuicio de las funciones asignadas a las entidades descritas en el fundamento
jurídico 18.2”. A su vez, el fundamento jurídico 18.2 de esa decisión
refiere: “[e]n una primera oportunidad, la calificación de la PCL
corresponde a COLPENSIONES, a las administradoras de riesgos laborales y a las
compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, así como a
las entidades promotoras de salud”.