T-490-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-490/14
(Bogotá
D.C., Julio 10)
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CADUCIDAD EN
LOS PROCESOS DE REPARACION DIRECTA POR FALLA EN EL SERVICIO
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por no vulneración del debido proceso, ya que autoridades interpretaron,
conforme a la normatividad, la caducidad de la acción de reparación directa en
días calendario
Referencia: Expediente T-4.221.676.
Fallos de
tutela objeto de revisión: Sentencia proferida la
Sección Quinta del Consejo de Estado el 31 de octubre de 2013 que confirmó la
sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 9 de mayo de 2013 que
negó el amparo de los derechos invocados.
Accionantes: Diana Marcela Montoya y otros.
Accionados: Consejo de Estado y Tribunal Administrativo del Caquetá.
Magistrados de la
Sala Segunda de Revisión: Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: providencias
judiciales que presuntamente incurrieron en un defecto sustantivo al errar en
la interpretación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo al
decretar la caducidad de la acción de reparación directa por falla del servicio
y, por violar directamente la Constitución al desconocer que se trata de un
crimen de lesa humanidad.
1.1.3. Pretensión: dejar sin efecto los autos proferidos el 14 de abril de 2011 y el 21
de noviembre de 2012 por el Tribunal Superior de Caquetá y el Consejo de
Estado, respectivamente, que rechazaron por caducidad la demanda de reparación
directa interpuesta por los accionantes.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. Los señores Diana Marcela Montoya Castro, Martha Cecilia
Hoyos Zapata, Luis Antonio Alape, Luis Alberto Alape Hoyos, Denis Andrea Alape
Hoyos, Jenrry Medina Velásquez, Henry Alejandro Medina Alape, Alexander Alape
Trujillo y Olga Lucia Alape, por intermedio de apoderado judicial, ejercieron
la acción de reparación directa a fin de que se declarara responsable y se
condenara al resarcimiento de perjuicios a la Nación, Ministerio de Defensa
Nacional, Ejército Nacional y otros.
1.2.2. Los hechos que fundamentaron la acción de reparación directa
contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y otros
fueron los siguientes:
1.2.2.1. El 7 de diciembre de 2008 la Organización Internacional
para las Migraciones –OIM- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
–ICBF-, junto al Ejército Nacional coordinaron una misión médica a la vereda de
Campo Hermoso en el municipio de San Vicente del Caguán, con personal del
Hospital San Rafael. Dicha misión fue trasladada desde el hospital en un
vehiculo afiliado a la empresa Circular Florencia Ltda., que era conducido por
el señor Jhon Jader Alape Hoyos.
1.2.2.2. Mientras el vehículo se trasladaba con la misión médica, al
llegar al Puente Guzmán, estalló una carga explosiva que se encontraba al lado
de la vía y como consecuencia de la explosión, el carro se salió de la
carretera y rodó por un abismo. En el accidente, murió el señor Jhon Jader
Alape Hoyos.
1.2.3. El 15 de octubre de 2010 los accionantes presentaron
solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II
ante el Tribunal Administrativo de Caquetá. El 2 de diciembre de 2010, la
Procuraduría expidió una constancia en la que da por cumplido el requisito de
procedibilidad.
1.2.4. El 7 de febrero de 2011 los actores instauraron la demanda de
reparación directa presentada contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional,
Ejército Nacional y otros, por la muerte violenta del señor Jhon Jader Alape
Hoyos acaecida el 7 de diciembre de 2008.
1.2.5. Mediante auto del 14 de abril de 2011, el Tribunal
Administrativo de Caquetá rechazó la demanda de reparación directa porque para
el momento de la presentación de la misma, ya había operado la caducidad de la
acción, decisión que fue apelada por los actores, con fundamento en que la
autoridad accionada había contabilizado los términos de caducidad en días
calendario y no en días hábiles y, desconocer que la muerte de su familiar fue
un crimen de lesa humanidad y por lo tanto, era imprescriptible.
1.2.6. El 21 de noviembre de 2012 la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado profirió un auto confirmando la decisión de
rechazo de la demanda de reparación directa[2].
1.2.7. Afirman los actores que las autoridades judiciales accionadas
vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, pues con la decisión de rechazar la demanda de
reparación directa por haber operado la caducidad de la acción, incurrieron en
un defecto sustantivo “pues (…) debería haber sido contabilizado como días hábiles.”,
además, porque estiman que con la decisión de rechazar la demanda “desconoce
que el daño antijurídico sufrido por los demandantes es el resultado de una
vulneración grave de derechos humanos”, lo cual contraria los postulados de
la Constitución.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. Tribunal
Administrativo del Caquetá[3].
Afirmó que la decisión
proferida por el Tribunal se ajusta a la normatividad aplicable, pues al
momento de la presentación de la demanda de reparación directa, al 7 de febrero
de 2011, ya había transcurrido más de los dos años que establece el artículo 136
C.C.A. para que opere la caducidad de la acción. Sostuvo que si bien es cierto
que la jurisprudencia del Consejo de Estado en desarrollo del principio pro
actioni y pro damato ha establecido que existen casos excepcionales en
los cuales el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha en que el
interesado tuvo conocimiento del hecho que causo el daño; en el caso concreto
no se dio, pues el daño se concretó el 7 de diciembre de 2008.
Frente al defecto sustantivo
señaló que de acuerdo con los artículos 59 y 62 del Código de Régimen Político
y Municipal por año y por mes se entienden los días calendario. Respecto a la
violación directa de la Constitución alegada por los accionantes, sostuvo que
la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de delitos de lesa humanidad
no es extensiva en sus efectos a las acciones de índole indemnizatorio. Por lo
tanto, afirmó que el Tribunal no vulneró los derechos fundamentales de los
actores.
Otro de los magistrados que
conformaba la Sala[4],
dio respuesta a la acción de tutela, afirmando que el defecto sustantivo
alegado por la aplicación del término de caducidad establecido para las
acciones de reparación directa porque la muerte –el daño-, según alegan los
actores, se ajusta al tipo penal de homicidio en persona protegida no es
válido, pues la única excepción planteada por el artículo 136
C.C.A para calcular el término de caducidad de la acción de reparación directa
es en los casos de desaparición forzada. Y reiteró que el término de dos años
establecido para la caducidad, debe ser contado conforme al calendario y, “los
días que faltaban para completarse los dos años, dada la suspensión del término
de caducidad en virtud al trámite de la conciliación prejudicial surtido como
requisito de procedibilidad, también debían contarse conforme al calendario,
pues no se trata de un término diferente, sino la continuación del faltante
para completar los dos años previstos para este tipo de acción”.
En virtud de lo anterior,
sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados y que la
acción de tutela no debe tomarse como una tercera instancia para controvertir las
razones suficientemente motivadas y ajustadas a la normatividad vigente.
2.2.
Policía Nacional[5].
Sostuvo que la
Policía Nacional no tiene competencias normativas ni constitucionales para
tomar decisiones judiciales, razón por la cual en el caso concreto, no estaba
legitimado por pasiva.
2.3.
Instituto de Bienestar Familiar[6].
Señaló que los
autos por medio de los cuales se rechazó la demanda de reparación directa
fueron debidamente motivados y se basaron en una interpretación normativa razonable
para contabilizar el término de caducidad, por lo cual la acción de tutela
debía declararse improcedente.
2.4.
Consejo de Estado[7].
Solicitó que
se negará el amparo de los derechos constitucionales invocados, pues la
decisión judicial que se reprocha se baso en fundamentos normativos, interpretados
en el ejercicio de la autonomía judicial, sin que se hayan transgredido
principios fundamentales. Por lo tanto, sostuvo que no se puede permitir que
los actores reabran el debate que se surtió en sede contencioso administrativa,
pues los jueces ordinarios motivaron razonadamente por qué la acción de
reparación directa estaba caduca al momento de la presentación de la demanda.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Sentencia de la Sección Cuarta,
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de mayo de
2013[8].
Decidió negar el amparo de los derechos
fundamentales invocados. Consideró que aunque se cumplen los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
las entidades judiciales accionadas no vulneraron los derechos fundamentales
invocados, porque las decisiones proferidas son producto de la aplicación e
interpretación de normas nacionales e internacionales que consagran el término
para promover la acción de reparación directa. Por otro lado, señaló que “la
figura de la imprescriptibilidad sólo es aplicable en materia penal y, por ende
no tiene incidencia alguna en las acciones indemnizatorias (…)”, y es
razonable interpretar que el calculo de días para la suspensión de términos,
mientras se adelanta la conciliación prejudicial, debe contabilizarse en días
calendario, por lo cual la decisión de declarar la caducidad fue acertada y no caprichosa
ni arbitraria.
3.2. Impugnación[9].
El apoderado judicial de los accionantes
impugnó la decisión del a quo, por estimar que en el caso concreto se
cumplen con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales y, además, las decisiones judiciales reprochadas
incurrieron en un defecto sustantivo, pues la decisión de rechazar la demanda
de reparación directa no se hizo conforme a una interpretación razonable de las
normas nacionales e internacionales que regulan la materia, ni frente a las
normas que regulan la oportunidad para promover la acción de reparación
directa, ni respecto a la imprescriptibilidad de la acción penal, pues el daño
sufrido por los actores es el resultado de una grave violación de derechos
humanos. Por lo tanto, rechazar la demanda por caducidad de la acción, es
contrario a la Constitución Política y al Derecho Internacional Humanitario. Por
último sostuvo que los jueces erraron en la aplicación de las normas al
contabilizar los términos después de que se declarará fallida la audiencia de
conciliación en días calendario y no en días hábiles, los días que hacían falta
para la caducidad de la acción, con lo cual se le esta dando prevalencia al
derecho procesal sobre el sustancial.
3.3. Sentencia de la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de
octubre de 2013[10].
Decidió confirmar el fallo proferido por el
juez de primera instancia. Sostuvo que en el caso concreto se cumplen los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, sin embargo, no se evidenció la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, toda vez que la decisión adoptada por las autoridades
judiciales accionadas concluyó que existe una diferencia entre la
imprescriptibilidad de la acción penal por la comisión de delitos de lesa
humanidad y la caducidad de las acciones indemnizatorias como la reparación
directa. Igualmente, el método utilizado para contar el término de caducidad de
dicha acción se soportó suficientemente en las normas aplicables al caso y en
la jurisprudencia contencioso administrativa.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[11].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración de
los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de
justicia e igualdad (arts. 1, 13 y 228C.P).
2. 2. Legitimación activa. Los señores Diana Marcela Montoya Castro, Martha Cecilia Hoyos
Zapata, Luis Antonio Alape, Luis Alberto Alape Hoyos, Denis Andrea Alape Hoyos,
Jenrry Medina Velásquez, Henry Alejandro Medina Alape, Alexander Alape Trujillo
y Olga Lucia Alape, familiares del afectado- y quienes
obraron como demandantes en el proceso de reparación directa, que fue rechazado
en dos instancias por encontrarse caduca la acción, son los titulares de los
derechos fundamentales invocados y ellos interpusieron acción de tutela a
través de apoderado judicial[12].
2.3. Legitimación pasiva. El Tribunal Administrativo del Caquetá y la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado son autoridades judiciales y como tal, son
demandables en el proceso de tutela (art. 86
C.P; art. 1º D. 2591/91, sentencia C-543 de 1992).
2.4. Causales
genéricas de procedencia de la demanda de tutela contra providencia judicial.
Reiteración de jurisprudencia.
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por autoridades públicas y
particulares. Las decisiones judiciales, al ser proferidas por una autoridad
pública son excepcionalmente materia de la acción de tutela, solo cuando se
compruebe la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Esta Corporación ha reiterado que el
mecanismo de amparo contra providencias judiciales es excepcional, con el fin
de proteger los principios de seguridad jurídica, autonomía judicial e
independencia de las autoridades judiciales, sin embargo, cuando es evidente
que éstas vulneran derechos fundamentales, deben ser revocadas[13].
En virtud de lo anterior, se ha establecido
unos requisitos generales de procedibilidad para la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, que es necesario que se acrediten previo
al estudio de los requisitos especiales de procedibilidad y por ende, al
análisis de fondo, según lo establecido en la sentencia C-590 de 2005[14].
2.4.1. En el caso concreto.
2.4.1.2. Relevancia constitucional. La
Sala considera que el conflicto presentado tiene relevancia constitucional, en
la medida en que involucra la presunta vulneración de dos derechos de raigambre
constitucional, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia,
puesto que la parte actora sostiene que las autoridades judiciales accionadas
erraron en la interpretación de una norma jurídica que establece el término de
caducidad de la acción de reparación directa por la falla en el servicio, por
la muerte de su familiar.
2.4.1.3. Subsidiariedad. Los accionantes pretenden que se
revoquen las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Caquetá
y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en un proceso de
reparación directa iniciado por los actores contra la
Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y otros, con ocasión
a la muerte de su familiar que fungía como conductor de una misión humanitaria.
De conformidad con los fundamentos de la acción de
tutela, los actores consideran que las autoridades judiciales accionadas
incurrieron en un defecto sustantivo al considerar que había operado la
caducidad de la acción de reparación directa, pues calcularon los términos de
suspensión por presentar la conciliación ante la Procuraduría, en días
calendario y no en días hábiles. Por otro lado, porque señalan que la decisión
de rechazar la demanda desconoce que el daño sufrido por los demandantes es el
resultado de un crimen de lesa humanidad, por lo cual es imprescriptible de
acuerdo con la Constitución Política.
El caso
concreto, se trataba de un proceso de reparación directa, el cual tanto el
Tribunal Administrativo de Caquetá como el Consejo de Estado decidieron
rechazar la demanda por encontrarse caduca la acción[15] y que fue tramitado en vigencia del Código Contencioso Administrativo
–Decreto 1 de 1984-, que en el artículo 188 prevé las causales taxativas para
la procedencia del recurso extraordinario de revisión, como son:
“1. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de
dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso
por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Aparecer, después de dictada
la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo
favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia,
o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia
penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la
sentencia.
6. Existir nulidad originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
7. Haberse dictado la sentencia
con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en
su expedición.
8. Ser la sentencia contraria a
otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Así, como en
el presente evento no se cumple ninguno de los requisitos para interponer el
recurso extraordinario de revisión, por lo cual no existe otro medio judicial
ordinario por medio del cual los accionantes puedan alegar la presunta
vulneración de los derechos fundamentales invocados.
2.4.1.4. Inmediatez. La demanda de tutela fue presentada[16] cuatro meses y
veinte días después de que se profiriera la decisión de la Sección Tercera del
Consejo de Estado[17]
que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá de rechazar la
demanda de reparación directa presentada, decisiones cuya constitucionalidad
reprochan en el caso concreto los actores, esto es, un término razonable para
la interposición de la acción de tutela.
2.4.1.5. Identificación razonable de
los hechos que generaron la vulneración y los derechos fundamentales
vulnerados. El apoderado judicial de los actores
hizo alusión a los hechos que dieron origen al proceso de reparación directa
contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional,
Ejército Nacional y otros, además de pronunciarse sobre las actuaciones
judiciales realizadas en el curso del mencionado proceso. Sin embargo, el
apoderado alega que las autoridades judiciales accionadas, con la decisión de
rechazar la demanda de reparación directa, vulneraron los derechos
fundamentales al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, al calcular los términos
de suspensión de la acción por presentar la conciliación ante la Procuraduría,
en días calendario y no en días hábiles. Por otro lado, porque señalan que la
decisión de rechazar la demanda desconoce que el daño sufrido por los
demandantes con la muerte de su familiar, es el resultado de un crimen de lesa
humanidad, por lo cual es imprescriptible de acuerdo con la Constitución
Política.
2.4.1.6. Las irregularidades
alegadas tienen incidencia directa y decisiva en la providencia que se acusa de
ser vulneratoria de los derechos fundamentales. Tal
como se mencionó anteriormente, los actores interpusieron acción de tutela por
la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso y el acceso
a la administración de justicia contra las autoridades judiciales que decidieron
rechazar la demanda de reparación directa por la falla en el servicio ocasionada
por la muerte de su familiar en el curso de una misión humanitaria. Lo
anterior, porque las autoridades judiciales consideraron que el término de caducidad
de la acción debía contabilizarse en días calendario, de acuerdo con la Ley 4
de 1913 y porque, las acciones de carácter indemnizatorio no tienen la misma
suerte a la imprescriptibilidad de la acción penal, por lo tanto, sostienen los
accionantes que incurrieron en defecto sustantivo y en una violación directa de
la Constitución.
En este orden de ideas, estima la Sala que las irregularidades
planteadas por los actores tienen incidencia directa y decisiva en las
providencias judiciales que se reprochan, ya que fueron el sustento normativo
para rechazar la demanda de reparación directa por caducidad.
2.4.1.7. No se controvierte una
sentencia de tutela. Tratándose de una acción de tutela contra
providencia judicial, es improcedente dirigirla contra una sentencia que
resuelve un recurso de amparo, cuestión no planteada en el caso concreto, pues
se controvierten providencias judiciales adoptadas en la jurisdicción
contencioso administrativo dentro de un proceso de reparación directa, iniciado
por los accionantes.
3. Problema Jurídico.
De acuerdo con los antecedentes narrados previamente, corresponde a
la Sala establecer si: ¿el Tribunal Administrativo de Caquetá y el Consejo de
Estado vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia al incurrir en un defecto sustantivo y en una
violación directa de la Constitución, al contabilizar la caducidad de la acción
de reparación directa iniciada por los aquí accionantes contra la Nación,
Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y otros, por la falla en el
servicio, en días calendario y declarar la caducidad a pesar de que el daño
antijurídico se diera como consecuencia de la muerte del familiar de los
accionantes que tuvo lugar en el desarrollo de una misión humanitaria?
4.
Vulneración del derecho al debido proceso.
4.1 Causales especificas de procedencia
de la demanda de tutela contra providencia judicial. Reiteración de jurisprudencia.
4.1.1. La jurisprudencia de esta
Corporación, ha establecido que la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales está igualmente circunscrita al cumplimiento de los
requisitos específicos de procedibilidad, que deben ser plenamente probados
dentro del proceso de tutela. Dichos requisitos consisten en: (i) defecto orgánico[18],
(ii) sustantivo[19],
(iii)  procedimental[20],
(iv) fáctico[21];
(v) error inducido[22];
(vi) decisión sin motivación[23];
(vii) desconocimiento del precedente constitucional[24]; y (viii)
violación directa de la Constitución[25].
4.1.2. Por lo tanto, la acción de tutela procede
excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan los
derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto
de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos generales
y específicos de procedibilidad enunciados, por cuanto no cualquier error
judicial está resguardado por el principio de autonomía judicial, pues solo en
el evento en que una providencia judicial resulte arbitraria, caprichosa o
irrazonable y sea contraria a la
Constitución, el juez constitucional tiene la facultad de intervenir.
4.2. Caracterización del defecto
sustantivo.
4.2.1. La Corte Constitucional ha dispuesto
que el juez ordinario incurrirá en una vía de hecho por defecto sustantivo
cuando en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda con su
interpretación la Constitución o la ley.  Puede presentarse cuando el juez: (i)
fundamenta su decisión en una norma derogada o declarada inexequible, (ii) basa
su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, (iii) el
fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable[26], (iv) la interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes
que han definido su alcance[27], (v) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones
normativas aplicables[28], (vi) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto[29], (vii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la
norma al caso concreto, por fuera del ámbito de interpretación razonable[30] o “la aplicación final de la regla es
inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación
contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de
las partes”[31] o
cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”[32].
4.2.2. Sin embargo, no cualquier
divergencia frente al criterio interpretativo en una decisión judicial
configura un defecto sustantivo, solo aquellas que resultan irrazonables,
desproporcionadas, arbitrarias y caprichosas pueden ser objeto de la acción de
tutela.
4.2.3. Caducidad en los procesos de reparación directa por falla en
el servicio.
4.2.3.1. La jurisprudencia constitucional
ha establecido que la caducidad es el fenecimiento de un término perentorio
fijado por la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando una autoridad
pública lesiona un derecho particular, por medio de un acto, hecho, omisión u
operación administrativa[33].
Por otro lado, de acuerdo con la normatividad procesal civil, el juez debe
rechazar de plano la demanda cuando “exista un término de caducidad para
instaurarla, si de aquella o sus anexos aparece que término está vencido”[34]
4.2.3.2.
Así las cosas, se ha dispuesto que el legislador puede establecer previamente
un término para el ejercicio de la acción judicial, vencido el cual, se
extingue la facultad para que el demandante demande, razón por lo cual se ha
entendido que la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial de
oficio[35]
y “en
el evento que se deje transcurrir los plazos fijados por la ley el derecho
termina sin que pueda alegarse excusa para revivirlos.  Dichos plazo
constituyen soporte fundamental y garantía esencial para la seguridad jurídica
y el interés general”[36].
4.2.3.3.
El Código Contencioso Administrativo en el numeral 8 del artículo 136 establece
que la acción de reparación directa “caducará
al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente
del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad
ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. (…)”.
4.2.3.4. Esta
Corporación en la sentencia C-115 de 1998 declaró exequible el término de caducidad
de la acción de reparación directa de dos años contados a partir de la
ocurrencia del hecho. La demanda de inconstitucionalidad se fundamentó en que
el término de dos años para la caducidad de la acción de vulneraba el derecho
de las víctimas al acceso a la administración de justicia para efectos de buscar
la reparación de perjuicios. Entendió la Sala Plena que los términos de
caducidad, “representan[n] el límite dentro del
cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la
actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto
de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades
procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a
perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
En dicha sentencia se recordó que la caducidad de la acción
tiene fundamento en las cargas procesales y las obligaciones impuestas a los
ciudadanos sobre el deber de colaboración con la justicia, como una función
pública –art. 228 CP-, que fenece por la inactividad del titular del derecho de
reclamar a tiempo el ejercicio de su derecho a accionar. En este sentido, tal
como lo señaló la Corte en la sentencia C-418 de 1994:
"El derecho de acceso a la administración de justicia,
sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los
demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a
los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción
conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia...
En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta".
4.2.3.5. Por
lo tanto, vencido el término establecido por la normatividad vigente para la
caducidad de la acción de reparación directa, no puede ser protegido ni ejercer
la acción quien estaba legitimado para actuar, sin que éste pueda justificar su
actitud negligente.
4.2.3.6. En algunos casos, la jurisprudencia contencioso
administrativa ha admitido excepciones al término de caducidad establecido en
el numeral 8 del artículo 136 C.C.A., pues en razón de la equidad y la
justicia, es razonable inferir que el legitimado para actuar no obró
negligentemente sino que, por particularidades del caso concreto, se debe
valorar el momento en que el actor conoció del daño para empezar a contabilizar
el término de caducidad. Resaltando que no se debe confundir el agravamiento de
los daños con el tiempo, a fenómenos sucesivos que causen daños continuos, pues
en este último caso la caducidad debe ser igualmente contada desde el
acaecimiento del hecho que le dio origen, caso distinto en eventos en que el
daño se produce paulatinamente como consecuencia de hechos sucesivos. Otra excepción
planteada ha sido el término de caducidad de la acción de reparación directa
con ocasión a la desaparición forzosa, el cual se contará desde el momento en
que la víctima aparezca o se haya ejecutoriado el fallo definitivo en un
proceso penal –apartado adicionado por el artículo 7 de la Ley 589 de 2000-.
4.2.3.7. Por otro lado, es necesario recalcar que de acuerdo
la normatividad vigente, los términos de caducidad que se establezcan en años o
meses, tal como lo señala el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, “Los términos de meses y de años se contarán conforme al
calendario.” Asimismo, los artículos 59 y 62 de la
Ley 4 de 1913, “sobre régimen político y
municipal”, establecen respectivamente que “todos
los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá
que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se
entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro
horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley
penal”. (Subrayas fuera de texto) y, “en los plazos de días que se
señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y
de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se
computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de
vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” En virtud de lo
anterior, la jurisprudencia contencioso administrativa[37], ha reseñado que los
términos para contabilizar la caducidad de la acción de reparación directa, se
deben calcular en días calendario.
4.2.3.8. Por último, también ha señalado la
jurisprudencia del Consejo de Estado que, aun cuando el daño antijurídico que
se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación se dé como
consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o un crimen de lesa
humanidad, el término de caducidad será el mismo al contemplado en el numeral 8
del artículo 136 C.C.A., pues la imprescriptibilidad de la acción penal
derivada de crímenes de lesa humanidad y contra el derecho internacional
humanitario no es extensiva en sus efectos a las acciones de carácter
indemnizatorio.
Lo anterior, por cuanto la legislación nacional consagra
varias posibilidades para restablecer el derecho a la reparación de las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y tiene como finalidad
promover la justicia, tales como acciones civiles y contencioso administrativas
para que puedan satisfacer su derecho a la verdad y la reparación;  incluso el
sistema penal prevé una reparación para el tercero civilmente responsable, así,
la prescripción que pueda darse respecto a las primeras acciones de carácter
indemnizatorio no debe ser extensiva a la posibilidad de demandar al autor
penalmente responsable del daño, ni excluye al Estado de la responsabilidad de
investigar y sancionar a los responsables de las violaciones graves de los
derechos humanos. Tal como lo estableció la Asamblea General de Naciones Unidas
aprobó los Principios y Directrices Básicos Sobre el Derecho de las Víctimas de
Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, “las
disposiciones nacionales sobre la prescripción de otros tipos de violaciones
que no constituyan crímenes en virtud del derecho internacional, incluida la
prescripción de las acciones civiles y otros procedimientos, no deberían ser
excesivamente restrictivas.”
5. Caso concreto.
5.1. Los accionantes interpusieron acción
de tutela contra dos providencias judiciales proferidas por el Tribunal
Administrativo de Caquetá y la Subsección A de la Sala Tercera del Consejo de
Estado, en las cuales se decidió rechazar la demanda de reparación directa
iniciada por ellos contra la Nación, el Ministerio de Defensa y otros, con el
fin de reclamar los perjuicios sufridos con ocasión a la muerte de su familiar
- Jhon Jader Alape Hoyos-, que tuvo lugar el 7 de diciembre de 2008 después de
que estallará una bomba mientras él conducía un automotor que trasladaba una
misión humanitaria.
5.2. Las decisiones de las autoridades
judiciales accionadas se fundamentaron en que: (i) según el artículo 136
C.C.A., la acción de reparación directa caduca a los dos años contados a
partir del día siguiente del acaecimiento del daño, que en el caso concreto fue
el 7 de diciembre de 2008 –día en que falleció el señor Jhon Jader Alape-, por
lo cual, en principio, el término de caducidad era el 8 de diciembre de 2010.
Sin embargo, (ii) los demandantes presentaron solicitud de conciliación  extrajudicial
ante la Procuraduría 25 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Caquetá,
que fue declarada fallida el 2 de diciembre de 2010; lo cual a la luz del
artículo 21 de la Ley 640 de 2001 suspende los términos de caducidad hasta que
se expidan las constancias, por lo tanto, (iii) una vez se reanudaron los
términos de caducidad de la acción, los días debían ser contabilizados como
calendario y no como días hábiles –según la Ley 4 de 1913-, por lo cual, (iv)
la acción de reparación directa había caducado el 26 de enero de 2011 y los
actores interpusieron la demanda el 7 de febrero de 2011. Por último, (v) que
la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de delitos de lesa humanidad
y contra el derecho internacional humanitario no resulta extensiva en sus
efectos a las acciones indemnizatorias.
5.3. Los
actores interpusieron la acción de tutela pues consideran que las autoridades
judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo al considerar que
había operado la caducidad de la acción de reparación directa, pues calcularon
los términos de suspensión por presentar la conciliación ante la Procuraduría,
en días calendario y no en días hábiles. Por otro lado, porque señalan que la
decisión de rechazar la demanda desconoce que el daño sufrido por los
demandantes es el resultado de un crimen de lesa humanidad, por lo cual es
imprescriptible de acuerdo con la Constitución Política.
5.4. Por lo tanto, corresponde a la Sala
determinar si el Tribunal Administrativo de
Caquetá y el Consejo de Estado vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia al incurrir en un defecto
sustantivo y en una violación directa de la Constitución, al contabilizar la
caducidad de la acción de reparación directa iniciada por los aquí accionante
contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y otros,
por la falla en el servicio, en días calendario y declarar la caducidad a pesar
de que el daño antijurídico se diera como consecuencia de la muerte del
familiar de los accionantes que tuvo lugar en el desarrollo de una misión
humanitaria.
5.5. Según lo establece el artículo 267
del C.C.A. en las materias no reguladas por dicho código, se regirá por lo
dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, por su parte, el artículo 121
C.P.C consagra que los términos de años se contarán “conforme al
calendario”.  A su vez, los artículos 59 y 62 de de
la Ley 4 de 1913 establecen que todos los plazos en años se entienden “los
de calendario común”. Así las cosas, el artículo 136
C.C.A., numeral 8, consagra el término de caducidad de la acción de reparación
directa “al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa (…)”.
5.5.1. En este orden de ideas, en el caso
concreto el daño antijurídico se produjo el 7 de diciembre de 2008, lo cual
implica que, en principio y de acuerdo con la normatividad mencionada
anteriormente, la acción de reparación directa caducaba el 8 de diciembre de
2010.  Sin embargo, cuando se presenta una conciliación extrajudicial, que es
un requisito de procedibilidad de la acción de reparación directa[38],
se suspende el término de caducidad de la acción hasta que no haya acuerdo
conciliatorio o se expidan las actas declararan fallida la conciliación, y se
reanudaran los términos, contabilizándose igualmente en días calendario.
5.6. Por último,
la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dispuesto que cuando el daño
antijurídico que se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación,
haya sido acaecido como consecuencia de una grave violación a los derechos
humanos o al derecho internacional humanitario, el término de caducidad será el
mismo al contemplado en el numeral 8 del artículo 136
C.C.A.  Lo anterior, en la medida en que es diferenciable la imprescriptibilidad
de la acción penal de crímenes de lesa humanidad, que busca resguardar el
derecho a la verdad y la justicia de las víctimas, a las acciones de carácter
indemnizatorio que pretenden garantizar el derecho a la reparación.
5.6.1. Sin embargo, tal como se mencionó en
la parte considerativa de esta providencia, las acciones civiles y contencioso
administrativas cuyo fin es buscar la reparación económica, están sujetas al
fenecimiento de un término perentorio fijado por la ley para el ejercicio de
éstas y, en todo caso, no excluye la posibilidad de que en el interior de un
proceso penal se pueda solicitar a través del incidente de reparación, al
patrimonialmente responsable del daño causado.
5.7. En este orden de ideas, considera la
Sala que las autoridades judiciales accionadas actuaron de conformidad con la
autonomía judicial e interpretó de manera razonable el alcance de la
normatividad descrita, no actuaron de manera desproporcionada, arbitraria o
caprichosa, razón por la cual no vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
5.8. En virtud de lo anterior, la Sala
confirmará las sentencias proferidas por la Sección Quinta del Consejo de
Estado el 31 de octubre de 2013 que a su vez confirmó la sentencia de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado del 9 de mayo de 2013, que negó el amparo
de los derechos invocados.
III. CONCLUSIÓN.
1. Síntesis del caso.
Se
niega el amparo de los derechos al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia de unos actores que interpusieron acción de tutela
contra providencias judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo del Caquetá
y el Consejo de Estado en las que se decidió rechazar la demanda de reparación
directa impetrada por los accionantes contra varias entidades del Estado, tras
considerar que el término para interponerla había fenecido a la luz del numeral
8 del artículo 136 CCA, porque dichos plazos debían ser contabilizados en días
calendario según las normas procesales.
2. Regla de decisión.
Se niega el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración en una acción
de tutela interpuesta contra providencias judiciales cuando no se cumplen con
los requisitos específicos de procedibilidad, porque no se comprueba que la
autoridad judicial incurrió en los defectos alegados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
las sentencias proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 31 de
octubre de 2013 que confirmó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de
Estado del 9 de mayo de 2013, que negó el amparo de los derechos invocados, por
las razones aquí expuestas.
SEGUNDO.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el primero (1) de abril de 2013.
(Folios 1 a 69 del cuaderno No. 2).
[2] Folios 80 a 85 del cuaderno No. 2.
[3] Folios 138 a 150  del cuaderno No. 2.
[4] Folios 152 a 156 del cuaderno No. 2.
[5] Folios 110 a 113 del cuaderno No. 2.
[6] Folios 121 a 126 del cuaderno No. 2.
[7] Folios 128 a 132 del cuaderno No. 2.
[8] Folios 165 a 178 del cuaderno No. 2.
[9] Folios 186 a 197 del cuaderno No. 2.
[10] Folios 330 a 336 del cuaderno No. 2.
[11] En Auto del dieciocho (18)  de marzo de 2014 la Sala de Selección
de tutela Número Tres de la
Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y
se procedió a su reparto.
[12]  Mediante poder especial conferido al señor Juan Carlos Peláez.
(Folio 70 a 79 del cuaderno No. 2).
[13] Así lo estableció la sentencia C-543 de
1992 respecto a la garantía de preservación de los derechos fundamentales debe
darse bajo el entendido del respeto a los principios antes enunciados, esto es,
el de seguridad jurídica e independencia judicial, razón por la cual la
procedencia de la acción de tutela sólo se da bajo el entendido que en el marco
de un proceso judicial que finaliza con una providencia, la vulneración a un
derecho fundamental tenga una evidente relevancia constitucional.
[14] La sentencia C-590 de 2005 resumió las causales generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales así:
“ a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional (...)
b. Que se hayan agotado todos los
medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable
y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.
e. Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela.
25.  Ahora, además de los
requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra
una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o
causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente
demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la
Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se
presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.”
[15] Según el inciso 3º del artículo 143 CCA: “Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción”.
[16] La acción de tutela fue interpuesta el primero (1º) de abril de
2013.
[17] Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A del Consejo de Estado fue proferida el 21 de noviembre de
2012.
[18] Cuando existe una carencia absoluta de competencia por parte del funcionario judicial que profiere la sentencia.
[19] Cuando la decisión judicial se fundamenta en normas inexistentes o inconstitucionales o, en fallos que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C- 590 de 2005, SU-817 de 2010
[20] Surge cuando el
funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente
establecido para el caso concreto. Al respecto ver sentencias SU- 159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006,
T-508 de 2011.
[21] Hace referencia a la producción, validez
o apreciación de los elementos probatorios. En razón
de la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por
defecto fáctico es bastante restringido. Ver sentencias SU-817 de 2010, SU-447
de 2011, SU-195 de 2012.
[22] Hace referencia al evento en el cual, a
pesar de una actuación razonable del juez, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque
el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la administración de justicia, por ausencia
de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias SU-214 de 2001, T-1180
de 2001, y SU-846 de 2000.
[23] Es deber de los funcionarios públicos, en razón de la necesidad
de legitimidad de las decisiones adoptadas en un ordenamiento democrático, la
motivación amplia y suficiente de las decisiones, en aras de garantizar el
derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos frente a dichas
disposiciones. Ver sentencia T-114 de 2002.
[24] Se presenta cuando habiendo la
Corte Constitucional establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez
ordinario aplica una ley limitando su alcance. Ver sentencias SU-047  de 1997, SU-640 de 1998 y SU-168
de 1999.
[25] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00,
y T1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar
de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el
proceso.  Ver sentencia T- 701/04.
[26] Sentencia T-244 de 2007.
[27] Sentencia T-790 de 2010.
[28] Sentencia T-790 de 2010.
[29] Sentencia T-058 de 2009.
[30] Sentencia T-051 de
2009
[31] Sentencia T-462 de 2003.
[32] Sentencia T-066 de 2009.
[33] Sentencia C-115 de 1998.
[34] Artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
[35] Sentencia C-574 de 1998.
[36] Sentencias SU-447 de 2011, C- 115 de
1998.
[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de mayo de 2013, Radicado: 46200. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Sentencia del 14 de marzo de 2002, Radicado: 7117.
C.P: Manuel Santiago Urueta Ayola.
[38] Según el artículo 13 de la Ley 1285 de
2009.