C-583-99
Sentencia C-583/99
Sentencia
C-583/99
CODIGO EDUCATIVO-Norma inexistente/CODIGO-Facultad
exclusiva del legislador para expedirlos
La falta de
precisión en las leyes que deberán conformar el "Código Educativo",
puede conducir a que normas repetidas, derogadas o superfluas, sean incluidas
en él, situación que es contraria a la coherencia y armonía propia de las
codificaciones. Al respecto, cabe advertir que ni el Ministerio de Educación,
en virtud de la autorización que le confiere la norma impugnada, ni otra
autoridad distinta al Congreso, podrían suprimir los preceptos sobrantes,
reiterativos o incoherentes pues, como bien lo ha manifestado la Corte, ésta es
una función que entra en el ámbito legislativo de la codificación. No hay duda
de que el artículo 215 de la ley 115 de 1994 viola la Carta, en especial el
artículo 150, numerales 2 y 10, porque no sólo dispone la conformación de un
código con una norma inexistente y con disposiciones reglamentarias que no
pueden estar incluidas en las codificaciones, sino que abre la puerta para que
autoridades distintas al Congreso ejerzan funciones que la Constitución le
reservó a éste. En consecuencia, la Corte procederá a declarar esta norma
inexequible, no sin antes advertirle al demandante que no es cierta su
afirmación, en el sentido de que al legislador le está vedado expedir un
"Código Educativo". Sobre el particular, debe recordarse que
"los códigos comprenden y desarrollan tantos temas como el legislador
quiera y es él, en últimas, quien resuelve acerca de su contenido y
alcances". Lo que sucede, es que esta facultad debe ser ejercida de
conformidad con los preceptos superiores, lo cual, en este caso, no aconteció.
Así mismo, debe precisarse, que el hecho de que se expida un código en materia
de educación,  no excluye la competencia constitucional de las asambleas
departamentales para regular este tema en sus respectivas entidades
territoriales, tal y como lo sugiere el actor, porque de acuerdo con el artículo
300 numeral 10 de la Constitución, esta función sólo puede llevarse a cabo
"en los términos que determine la ley", es decir que el alcance de
esas disposiciones, no puede trascender el plano de lo puramente
reglamentario.
Referencia:
Expediente D-2318
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 215 de la ley 115 de 1994.
Demandante: Hugo
Palacios Mejía
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C., once (11) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Hugo Palacios Mejía,
presentó demanda contra el artículo 215 de la ley 115 de 1994, por violación de
los artículos 2, 67, 68, 113 inciso 3°, 121, 150 numeral 10, 157, 160, 161,
162, 165, 166 y 300 numeral 10, de la Constitución.
II.
TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
Ley 115 de 1994
(Febrero 8)
"Por la cual se expide la Ley General
de Educación"
"Artículo
215. Código Educativo. La presente Ley, adicionada con la Ley 30 de 1992, con
la Ley estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y con
las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, constituyen
el Código Educativo.
Su estructura y
organización le compete al Ministro de Educación Nacional con la asesoría del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, del
Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, de la Junta Nacional de
Educación, JUNE y de dos miembros por cada una de las Cámaras legislativas
designadas por las Comisiones Sextas del Senado y Cámara de
Representantes."
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante
considera que el artículo 215 de la ley 115 de 1994 es inconstitucional, por lo
siguiente :
1. Tal y como lo
señaló la Corte Constitucional, para que un cuerpo normativo pueda ser
calificado como "código" debe tratar una materia determinada en forma
completa, integral y sistemática, no sólo para dar seguridad y certidumbre a
las personas respecto del orden jurídico vigente, sino para garantizar el
ejercicio de sus derechos. No obstante, en este caso, es claro que el conjunto
de normas a las que alude el legislador en el artículo demandado no puede
constituir un código, por varias razones:
a.     En primer lugar, porque una de las leyes
mencionadas, la ley estatutaria para la educación, no existe y, en
consecuencia, no hay una reglamentación completa sobre la materia.
b. En segundo lugar,
porque la norma acusada no identifica cuáles son las disposiciones legales y
reglamentarias que deben hacer parte del "Código Educativo", ni
establece criterios para determinar la jerarquía de estas normas una vez
codificadas, ni define cuáles están modificadas o derogadas. De esta manera, la
disposición analizada se aparta del propósito de brindar seguridad jurídica
acerca de la materia objeto de codificación.
c. En tercer lugar,
lo dispuesto en el artículo 215 de la ley 115 de 1994 no puede configurar el
"Código Educativo", porque las normas que en este precepto se
consagran en un mismo plano jurídico, como la ley estatutaria (que aún no ha
sido expedida) y los reglamentos, tienen distinta jerarquía.
d. Finalmente, la
norma que se acusa lejos de responder al  principio garantista que debe
inspirar las codificaciones, genera incertidumbre sobre los derechos
fundamentales de las personas en materia educativa (entre otras, porque alude a
una ley estatutaria inexistente) "y permite cuestionar la vigencia y el
alcance de las normas garantistas que puedan encontrarse en otras partes de la
legislación".
2. Además de lo
anterior, el Congreso, al darle la categoría de código a un conjunto de normas
indeterminadas e inexistentes, violó el artículo 2 de la Constitución, pues
"le restó eficacia" a algunos de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta, como se mostrará a continuación:
a.     El artículo 67 establece que la Nación y
las entidades territoriales son responsables de dirigir, financiar y administrar
los servicios educativos estatales en los términos que señale la ley, y el
artículo 68 superior dispone que la ley establecerá las condiciones para crear
y gestionar los establecimientos educativos particulares. Con el simple
señalamiento de que hay un "código" en materia de educación, es
evidente que los particulares y las autoridades públicas deberán suponer que
existe ya un conjunto sistematizado, completo y  jerarquizado de normas para
ejercer los derechos y deberes constitucionales que se relacionan con la
educación, cuando en realidad lo que se crea con el artículo 215 de la ley 115
de 1994 es una simple ficción. Ello, "genera incertidumbre sobre el
alcance de los derechos y disminuye la efectividad de las garantías y
atribuciones que la Constitución otorga a las personas y a las autoridades en
materia educativa."
b. Afirmar que
existe un "Código Educativo", es decir, una reglamentación íntegra en
materia educativa, equivale a desconocer la competencia de las asambleas
departamentales para regular la educación en sus respectivas entidades
territoriales, tal y como lo dispone el artículo 300 numeral 10 de la Carta.
Por esta razón, se insiste, "no puede haber "códigos" en
materia educativa."
c. Así mismo, la
disposición acusada al hacer referencia a los reglamentos como parte integrante
del Código Educativo, viola los artículos 157, 160, 161, 162, 165 y 166 de la
Constitución, en los que se consagra el procedimiento legislativo, pues la
competencia para expedir este tipo de normas es del ejecutivo y aquéllas no
están sometidas a los trámites que la Constitución prescribe para las leyes. En
otros términos, "elevar los reglamentos a  rango de leyes, con
categoría de códigos, sin identificarlos siquiera, implica, de hecho, y más
allá de consideraciones puramente formales, hacer fraude a las disposiciones
constitucionales que regulan los trámites y mayorías necesarias para que un
determinado texto normativo se convierta en ley."
d. Finalmente, y en
relación con lo anterior, la ficción de que existe un código educativo,
integrado, entre otras normas, por reglamentos, desconoce la competencia del
ejecutivo para modificar aquellas disposiciones reglamentarias sobre la materia
(artículo 189, numeral 11 C.N.) y elimina la posibilidad de que le puedan ser
conferidas facultades extraordinarias para expedir normas sobre educación
(artículo 150, numeral 10 C.N.).
IV. CONCEPTO FISCAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar inconstitucional el artículo
215 de la ley 115 de 1994. Considera que el conjunto de normas que se enuncian
en la disposición acusada, no puede conformar el Código Educativo, en primer
lugar, porque no existe una ley estatutaria sobre educación, ni se sabe con
certeza cuándo será expedida, ni cuál será el tratamiento que se le dará a ese
derecho fundamental, con lo cual se desvirtúa la finalidad garantista que debe
orientar a las codificaciones. En segundo lugar, porque al incluirse dentro de
las materias que harán parte de ese supuesto código, "las demás disposiciones
legales y reglamentarias sobre la materia", sin especificar cuáles son, se
deja en manos del Ministerio de Educación la facultad de determinarlas, a pesar
de que la Constitución expresamente prohibe que autoridades ajenas al Congreso,
aún en uso de facultades extraordinarias, puedan expedir códigos (artículo 150,
numeral 10).
En este sentido,
insiste en que la expedición de los códigos es de competencia exclusiva del
Congreso, y para ello es indispensable surtir el respectivo procedimiento
legislativo.
Finalmente, el jefe
del Ministerio Público estima que "pareciera que el Congreso, antes que
expedir un Código, hubiera querido compilar en un sólo cuerpo normativo todas
las disposiciones en materia de educación, labor ésta que no requería de
disposición legal, pues cualquier persona, entidad u organismo público o
privado, puede realizar esta labor con el fin de facilitar la consulta de todas
las normas que regulan la materia. Pero al consagrar en forma expresa su
intención de expedir un Código, sin que se observen los mandatos superiores, se
vulnera la Constitución Política, razón por la cual el artículo 215 de la ley
115 de 1994 debe ser declarado inexequible."
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución.
2. El problema
planteado
De acuerdo con los
términos de la demanda, corresponde a la Corte determinar si a la luz de la
Constitución, el conjunto de normas que se enuncia en el artículo 215 de la ley
115 de 1994 puede conformar el "Código Educativo".
Pasa la Corte a
ocuparse de ello.
3. La Competencia
exclusiva del legislador para expedir códigos y el concepto de código.
La Constitución
Política en el artículo 150 numeral 2, le otorgó al Congreso competencia para
expedir códigos en todos los ramos de la legislación y para reformar sus
disposiciones. El constituyente del 91 quiso, también, que tal facultad fuera
ejercida en forma exclusiva por la rama legislativa y, en consecuencia,
prohibió conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para tales efectos.
Dice el artículo 150, numeral 10, de la Carta:
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones :
(...)
10. Revestir
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las
previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos." (Negrillas
fuera de texto).
Esta norma, además,
ha sido interpretada por esta Corporación, en el sentido de que la prohibición
constitucional de expedir códigos se extiende a la adición o modificación de
estos textos jurídicos. Al respecto, dijo la Corte:
"En
síntesis, la prohibición constitucional del otorgamiento de facultades
extraordinarias se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la
adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados
como propios de lo que hace parte de un código ; por consiguiente la
prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en
consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición y
modificación de los códigos.
(...)las
regulaciones específicas sobre cuestiones que directamente atañen a la materia
propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas. Así
entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema
normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal
envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma
tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias".[1]
Ahora bien: es claro
que la prohibición constitucional en comento, hace indispensable definir con
claridad qué se entiende por código, pues aunque ordinariamente este concepto
designa "un conjunto de normas que regulan de manera completa,
sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del
derecho"[2],
no todo cuerpo jurídico que agrupe en forma sistemática y comprensiva unas
determinadas normas jurídicas, conforma este tipo de regulación[3]. Un ejemplo de ello,
son las compilaciones y los estatutos, que pueden reunir tales características,
pero cuya expedición, entre otras diferencias,  no es de competencia exclusiva
del legislador.
Para delimitar,
entonces, el concepto de código, esta Corporación en la sentencia C-365 de 1996[4] estableció ciertas
directrices que permiten distinguir las codificaciones de otras regulaciones
jurídicas. Dijo la Corte en la sentencia aludida:
"(...)[E]sta
Corporación considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado
como un código debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes:
a) Que el
cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral
y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un código
cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten
con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en
este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran
parte integrante del mismo;
b) Que
exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que
un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La Corte ha expresado ya
en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas
constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a
diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo,
subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son
suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos
se ha de recurrir a la cláusula general de competencia  que en materia
legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia
comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se
reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él
pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes
determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica
legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano
encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código,
concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve
darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no
hacerlo.
(...)
Queda por
resolver si la facultad del Congreso de determinar si un cuerpo legal es y
continúa siendo un código debe tener algunos límites. La Corte considera que sí
y que esas restricciones deben referirse a la tradición jurídica y al objetivo
garantista que animó el surgimiento de la codificación."
Con fundamento en
estas directrices, la Corte procederá a resolver la demanda.
4. La norma acusada.
El artículo 215 de
la ley 115 de 1994, "por la cual se expide la Ley General de
Educación" dispone:  "La presente Ley, adicionada con la Ley 30 de
1992, la Ley  estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y
con las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia,
constituyen el Código Educativo." Así mismo, esta norma consagra que su
estructura y organización compete al Ministerio de Educación Nacional, con la
asesoría de diferentes entidades en materia educativa y de dos miembros por
cada una de las Cámaras legislativas designadas por las Comisiones Sextas del
Senado y la Cámara de Representantes.
Al estudiar esta
disposición a luz de los criterios jurisprudenciales antes reseñados, no cabe
duda de que el conjunto normativo al que ella alude, en manera alguna puede
conformar un "código" en materia de educación pues, como se mostrará,
a pesar de que el Congreso en ejercicio de su potestad legislativa, dejó
expresamente consignada su voluntad en tal sentido, las demás características
propias de los códigos, están lejos de ser cumplidas.
4.1. En efecto, la
disposición acusada, por una parte, incluye como norma constitutiva del
"Código Educativo" la ley estatutaria que desarrolla la educación, la
cual no ha sido expedida por el Congreso. En este sentido, mal podría afirmase
que se está en presencia de un cuerpo legal que desarrolla en forma completa,
íntegra y sistemática una materia, cuando un determinado precepto, que el
legislador estima indispensable para hacer parte de la codificación, ni
siquiera existe. De igual manera, es evidente que esta referencia a una ley que
no ha sido dictada, no se compadece con el propósito de seguridad y certeza
jurídica, ni con el de la garantía de los derechos, propio del tipo de
regulación que se analiza.
4.2. Por otra parte,
como el Congreso es la única autoridad competente para expedir códigos y
modificar o derogar sus disposiciones, es claro que aquéllos deben estar
integrados exclusivamente por leyes, o por normas con fuerza de ley. Esta es, además,
una de las características que distingue a las codificaciones de los estatutos,
conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional.[5] No obstante, el
artículo 215 de la ley 115 de 1994, materia de acusación, señala que el Código
Educativo estará conformado, entre otras disposiciones, por los reglamentos en
materia de educación, a pesar de que éstos son decretos expedidos por el
Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria (artículo
189, numeral 11 C.N).
De esta manera, no
sólo se desconoce el artículo 150 numeral 2 de la Carta, sino también aquellas
disposiciones superiores que consagran el procedimiento legislativo, pues, con
una simple alusión, se pretende elevar unos preceptos reglamentarios a la
categoría de leyes, sin que éstos hubieren surtido el correspondiente trámite
ante el Congreso.
Sobre este mismo
punto, y como bien lo manifiesta el demandante, el hecho de afirmarse que los
reglamentos hacen parte de un código, hace pensar que aquéllos no pueden ser modificados
por la autoridad que los expidió, con lo cual se desvirtúa la potestad
reglamentaria que la Constitución asigna al Presidente de la República, en el
artículo 189, numeral 11.
4.3. Por último,
estima la Corte que la norma acusada, al contemplar que las "demás leyes
sobre la materia" también hacen parte del "Código Educativo",
deja el campo abierto para que una autoridad distinta al Congreso precise
cuáles configuran un código y cuáles no (las que de acuerdo con su libre arbitrio
considere relacionadas con el asunto objeto de la codificación), a pesar de que
esta atribución, como lo dispone la Carta, es exclusiva del Congreso y no puede
ser delegada ni siquiera en el legislador extraordinario. En este caso, es
evidente que tal facultad terminaría siendo ejercida por el Ministerio de
Educación que, según la disposición demandada, es quien deberá determinar la
estructura y organización del "Código Educativo", para lo cual, como
se ha indicado, carece de competencia.
Más aún, observa
esta Corporación, que la falta de precisión en las leyes que deberán conformar
el "Código Educativo", puede conducir a que normas repetidas,
derogadas o superfluas, sean incluidas en él, situación que es contraria a la
coherencia y armonía propia de las codificaciones. Al respecto, cabe advertir
que ni el Ministerio de Educación, en virtud de la autorización que le confiere
la norma impugnada, ni otra autoridad distinta al Congreso, podrían suprimir
los preceptos sobrantes, reiterativos o incoherentes pues, como bien lo ha
manifestado la Corte[6],
ésta es una función que entra en el ámbito legislativo de la codificación.
En este orden de
ideas, queda claro que los requisitos para que un cuerpo normativo pueda ser
calificado como código, no se satisfacen con lo dispuesto en el artículo 215 de
la ley 115 de 1994.
Con todo, en defensa
de la constitucionalidad de la norma acusada, podría argumentarse que lo que
pretendió el legislador no fue expedir un código, sino autorizar una
compilación sobre las distintas normas en materia educativa -para lo cual ni
siquiera se requiere de autorización legal-. Sin embargo, para la Corte es un
hecho que donde el legislador no distinguió, al intérprete le está vedado
hacerlo y, en este caso, dicha autoridad dejó claramente expresado en el
artículo que se demanda, que las leyes 115 de 1994, 30 de 1992, la Ley
Estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y las demás
disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, "constituyen
el Código Educativo".
Por tanto, no hay
duda de que el artículo 215 de la ley 115 de 1994 viola la Carta, en especial
el artículo 150, numerales 2 y 10, porque no sólo dispone la conformación de un
código con una norma inexistente y con disposiciones reglamentarias que no
pueden estar incluidas en las codificaciones, sino que abre la puerta para que
autoridades distintas al Congreso ejerzan funciones que la Constitución le
reservó a éste.
En consecuencia, la
Corte procederá a declarar esta norma inexequible, no sin antes advertirle al
demandante que no es cierta su afirmación, en el sentido de que al legislador
le está vedado expedir un "Código Educativo". Sobre el particular, debe
recordarse que "los códigos comprenden y desarrollan tantos temas como el
legislador quiera y es él, en últimas, quien resuelve acerca de su contenido y
alcances"[7].
Lo que sucede, es que esta facultad debe ser ejercida de conformidad con los
preceptos superiores, lo cual, en este caso, no aconteció. Así mismo, debe
precisarse, que el hecho de que se expida un código en materia de educación,
no excluye la competencia constitucional de las asambleas departamentales para
regular este tema en sus respectivas entidades territoriales, tal y como lo
sugiere el actor, porque de acuerdo con el artículo 300 numeral 10 de la
Constitución, esta función sólo puede llevarse a cabo "en los términos
que determine la ley", es decir que el alcance de esas disposiciones,
no puede trascender el plano de lo puramente reglamentario.
V. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 215 de la Ley 115 de 1994, "Por la cual se expide la Ley
General de Educación".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Corte
Constitucional. Sentencia C-252 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]
Corte
Constitucional. Sentencia C-252 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Vladimiro Naranjo Mesa. Ver además las sentencias C-558 de 1992, C-216 de 1993
y C-129 de 1995.
[3]
Ibidem.
[4]
M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5]
Ver al respecto:
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena,  sentencia N° 15  de marzo 3 de 1987.
M.P. Hernando Gómez Otálora. Ver también : Corte Constitucional,
sentencias C-588 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón y C-362 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Ver, entre
otras, la Sentencia C-397 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Corte
Constitucional. Sentencia C-435 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Eduardo Cifuentes Muñoz.