C-448-97
Sentencia C-448/97
Sentencia
C-448/97
VIOLACION DE
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Vicio
de competencia/VIOLACION DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance
La violación de
la reserva de ley estatutaria es un vicio de competencia y no de forma, aspecto
en el cual son plenamente aplicables, mutatis mutandis, los criterios
establecidos por esta Corporación cuando señaló que el desconocimiento de la
regla de unidad de materia y de la reserva de ley orgánica son vicios
materiales que no caducan.
Se viola la reserva de ley estatutaria cuando el Congreso regula por medio
de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha  reservado a
las leyes estatutarias. Se trata pues, en apariencia, de una impugnación
exclusivamente por vicios de forma, ya que parece referirse al puro
procedimiento legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento
de las leyes, pues la violación de la Constitución no ocurre porque el
contenido particular de un determinado artículo desconoce mandatos materiales
de la Carta, o ha sido expedido por una autoridad a quien no corresponde
hacerlo, sino únicamente porque fue incluido en una ley ordinaria  y no en una
ley estatutaria.
LEY ESTATUTARIA-Desconocimiento de reserva/VIOLACION DE
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Vicio de competencia
El
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no constituye un vicio
puramente formal, puesto que tiene que  ver con el contenido material de la norma
acusada. Así, una ley
ordinaria puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas
todas sus disposiciones conforme al procedimiento. Esto significa que el vicio
de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la reserva de ley
estatutaria, o de ley orgánica, o la regla de unidad de materia, no puede ser
formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el
Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa
forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son
inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a
la Constitución. La violación de la reserva de ley estatutaria no configura
entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el
Congreso no puede  tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de
la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y
a la forma más exigentes de la ley estatutaria. Ahora bien, la violación de la
reserva de ley estatutaria implica precisamente que el Congreso no tiene la
autorización constitucional -esto es, carece de competencia y de legitimidad-
para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha
atribuido a la forma de la ley estatutaria. Estamos pues en presencia de un
vicio de competencia no es de forma sino material.
CADUCIDAD DE LA
ACCION-Caso de
improcedencia en ley estatutaria
La acción contra
una ley ordinaria por haber violado la reserva de ley estatutaria no es un
vicio de  forma, y por ende la acción por tal razón no caduca.
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Alcance en
materia electoral/LEY ESTATUTARIA-Regulación período de Alcaldes
Son materias
propias de reserva estatutaria todas aquellas regulaciones permanentes de las
funciones electorales, por lo cual sólo pueden ser desarrollados por medio de
leyes ordinarias aquellos aspectos puramente operativos para facilitar una
elección concreta. Así las cosas, la fecha de iniciación del período del
alcalde electo y la unificación del momento de las elecciones del alcalde y los
miembros de las corporaciones públicas territoriales no son temas únicamente
operativos en la función electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias
cronológicas del proceso electoral son aspectos básicos que determinan el
sistema político y el gobierno democrático. Se trata pues de materias que deben
ser reguladas a través de ley estatutaria, por ser una reglamentación
permanente de las funciones electorales.
ELECCION POPULAR
DE ALCALDES-Vacancia
absoluta/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración por sujeción
de alcaldes al gobierno central
En todos los
casos de vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular,
no sólo como consecuencia de las claras reglas establecidas sino también como
lógica expresión de la soberanía popular y la democracia participativa,
principios constitutivos de nuestro ordenamiento constitucional. El Legislador
desconoció entonces el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones
que los afectan y a gobernarse por autoridades propias. Además, al otorgar al
Presidente de la República o a los gobernadores la facultad de nombrar en
propiedad a la primera autoridad municipal, la norma legal establece una
sujeción jerárquica de los alcaldes al ejecutivo central, que no está
autorizada en nuestro ordenamiento constitucional y que vulnera el contenido
esencial de las autonomía de las entidades territoriales. La Corte reitera entonces su
jurisprudencia sobre la necesidad de convocar a nuevas elecciones en caso de
vacancia definitiva al cargo de alcalde.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Nombramiento
temporal de alcalde/GOBERNADOR-Nombramiento temporal de alcalde
Los nombramientos
en interinidad que efectúe el Presidente de la República o los gobernadores
respectivos son admisibles pero tendrán vocación estrictamente temporal, pues
su realización sólo se justifica por la necesidad de garantizar el cumplimiento
oportuno de las tareas constitucional y legalmente encomendadas a la primera
autoridad municipal, mientras se elige, en la forma establecida en la Carta, al
nuevo alcalde.
AUTORIDAD LOCAL-Fecha de elección
Las elecciones de
Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Miembros de las Juntas
Administradoras Locales se realizarán el último domingo del mes de octubre”. La
Corte entiende que, como regla general en materia de elecciones, esta norma es
razonable y no contradice ningún precepto constitucional, por lo cual puede ser
considerada un desarrollo del artículo 293 de la Carta, que atribuye a la ley
la regulación de estos temas. Sin embargo, en circunstancias especiales de
vacancia absoluta del cargo, por revocatoria del mandato, por destitución, por
muerte, renuncia o cualquier situación en que definitivamente la alcaldía deja
de tener un titular elegido popularmente, debe iniciarse el proceso electoral
para la proclamación del electo representante de la voluntad popular, elección
que, como es obvio, puede no ser adelantada en la fecha prevista por esa norma.
Es pues necesario tener en cuenta tal precisión para que ese contenido
normativo se ajuste a la Carta.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Nombramiento
temporal de alcalde/GOBERNADOR-Nombramiento temporal de alcalde
Los nombramientos
en interinidad que efectúe el Presidente de la República o los gobernadores
respectivos son admisibles pero tendrán vocación estrictamente temporal, pues
su realización sólo se justifica por la necesidad de garantizar el cumplimiento
oportuno de las tareas constitucional y legalmente encomendadas a la primera
autoridad municipal, mientras se elige, en la forma establecida en la Carta, al
nuevo alcalde.
DEMOCRATIZACION
DE LA PLANEACION DE LA ACCION DEL ESTADO-Alcance/AUTORIDAD LOCAL-Elección
No debe
confundirse la democratización de la planeación de la acción del Estado con la
elección de las primeras autoridades locales, pues la participación democrática
en el sistema de definición de la gestión administrativa se garantiza en normas
constitucionales y legales que regulan tanto la integración del Consejo
Nacional de Planeación como el proceso de ejecución, fiscalización y evaluación
del plan, mientras que la materialización de las metas del elegido se plasman,
a nivel local, en el proceso de concertación política entre el alcalde y el
concejo municipal respectivo. Por lo anterior, la Corte considera que la
búsqueda de coherencia administrativa no es un argumento constitucional
suficiente para  desconocer una regla constitucional expresa, como aquella que
señala que el alcalde "será elegido popularmente para períodos de tres
años".
UNIDAD NORMATIVA-Alcance
La Corte debe
efectuar la unidad normativa cuando ella es necesaria para evitar que el fallo
sea inocuo, lo cual ocurre en particular cuando el contenido normativo de la
norma que será retirada del ordenamiento se  encuentra reproducido en otras
disposiciones, que deben entonces también ser declaradas inexequibles.  Esto
sucede en el presente caso, pues los artículos 51 y 52  de la Ley 241 de 1995
establecen casos en los cuales la vacancia absoluta de una alcaldía es llenada
por nombramiento del gobernador o el Presidente, y no por elección popular, tal
y como lo ordena la Carta.
VACANCIA TEMPORAL
DE ALCALDE-Vacio legal/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Aparente vacio legal/ALCALDE-Período
Esta sentencia
puede generar un aparente vacío normativo por cuanto son expulsadas del
ordenamiento las disposiciones legales que establecían como llenar las
vacancias absolutas del alcalde, por razones distintas a la revocatoria del
mandato, pues para este último caso existen normas estatutarias que regulan el
tema, uno de los efectos de una declaratoria de inexequibilidad de una
disposición es que se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias
al ordenamiento constitucional, las normas que habían sido derogadas por las
disposiciones declaradas inconstitucionales en la sentencia. Esto significa
entonces que las normas precedentes a la las leyes 136 de 1994 y 241 de 1995
que regulaban el tema, a saber los artículos pertinentes de las leyes 78 de 1986
y 49 de 1987, reviven y son aplicables para llenar este vacío legal, obviamente
en aquellos puntos en que su regulación se encuentre conforme a la
Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º). Si subsisten vacíos de
regulación, la Corte considera que, conforme a principios  clásicos de
integración normativa, éstos pueden ser llenados recurriendo a las
disposiciones estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, pues se
trata de una situación semejante. No se trata obviamente de conferir competencias
por medios analógicos, lo cual repugna al Estado de derecho (CP arts 1º, 6º y
121), sino de solucionar, recurriendo a los principios y reglas que rigen una
situación semejante, un vacío de regulación relativo al procedimiento para
llenar temporalmente las vacantes, mientras se convoca a las nuevas elecciones,
por medio de las cuáles se determinará quien es el nuevo alcalde en propiedad.
En razón a la seguridad jurídica a la que debe propender todo fallo judicial, y
en vista de que existen situaciones jurídicas consolidadas, la Corte
Constitucional, en ejercicio de la facultad que tiene para fijar los efectos de
sus sentencias, determinará que la presente decisión sólo surtirá efectos a
partir de la notificación del fallo. En consecuencia, aquellos alcaldes que
hayan sido elegidos popularmente, se entiende que lo fueron por los tres años
establecidos por la Constitución, incluso si la elección fue anterior a la
presente decisión. Y aquellos alcaldes que fueron nombrados en propiedad por el
Presidente de la República o por los gobernadores ante la vacancia absoluta de
la primera autoridad municipal, y en virtud de las normas declaradas
inexequibles, se debe entender que se trata de un nombramiento provisional, por
lo cual se deberá empezar a realizar las acciones necesarias para que se
proceda a la elección popular del nuevo alcalde.
Referencia:
Expediente D-1655
Normas acusadas:
Artículos 85 (parcial) y 107 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Actor: Claudio
Zambrano Pinzón.
Temas:
La violación de la
reserva de ley estatutaria es un vicio material que no caduca.
Contenido de la ley
estatutaria en materia electoral.
Democracia
participativa y nombramiento de alcaldes por el Presidente de la República o
por Gobernadores.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Claudio
Zambrano Pinzón, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
demanda algunas expresiones de los artículos 36 y 48 del Decreto 1421 de 1993
y, apartes de los artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, la cual fue
radicada con el número D-1655.  Mediante auto de mayo 14 de 1997, el Magistrado
Ponente rechazó la impugnación en relación con los artículos 36 y 48 del
Decreto 1421 de 1993, por cuanto esta Corporación no es competente para conocer
de demandas ciudadanas que se presenten contra ese decreto, toda vez que, de
acuerdo con lo dispuesto por la Sala disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en providencia del 13 de octubre de 1994, corresponde al Consejo de
Estado el conocimiento de estas acusaciones. El Magistrado Sustanciador decidió
la admisión respecto de los apartes impugnados de los artículos 85 y 107 de la Ley
136 de 1994, al verificar que sobre el asunto el líbelo cumplía los requisitos
exigidos por la ley.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DE LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE
REVISIÓN.
A continuación se
transcriben los artículos demandados y se subrayan los apartes acusados.
Ley 136 de 1994
(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 85.
Elección.  Los
alcaldes serán elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos en la misma
fecha en la cual se elijan gobernadores, diputados y concejales.
Los alcaldes
tendrán un período de tres (3) años que se iniciará el primero de enero
siguiente a la fecha de su elección y no podrán ser reelegidos para el
período siguiente.
Parágrafo
transitorio. Los
alcaldes elegidos para el período iniciado en 1992 ejercerán sus funciones
hasta el treinta y uno de diciembre de 1994, de conformidad con lo previsto en
el artículo transitorio 19 de la Constitución Política.
(...)
Artículo 107.
Convocatoria a elecciones.  Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridos
veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la
República o el gobernador respectivo, según sus competencias en el decreto de
encargo señalarán la fecha de elección del nuevo alcalde, la cual deberá
realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto.
El candidato a
nuevo alcalde deberá anexar a la inscripción de su candidatura, la cual debe
ser treinta días antes de la elección, el programa de gobierno que someterá a
consideración ciudadana.
Si la falta
absoluta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses del
período del alcalde,  el Presidente de la República o gobernador respectivo,
según sus competencias designará el alcalde para el resto del período, de la
misma filiación política del anterior, quién deberá gobernar con base en el
programa que presentó el alcalde electo.
Parágrafo.  Si la falta absoluta del Alcalde
Municipal es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se
convocará a nueva elección y el Presidente o Gobernador designará Alcalde de la
misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presentada
por quienes inscribieron la candidatura de la anterior.
Parágrafo
transitorio. Lo
dispuesto en este artículo sólo se aplicará a partir del 1º de enero de 1995.
III. LA DEMANDA.
Según criterio del
actor, las normas acusadas transgreden el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 14,
189, 259, 260, 287 y 305 de la Constitución.
En primer término,
el actor considera que las expresiones demandadas desconocen el principio
democrático, que es uno de los fundamentos de nuestro orden jurídico, pues “el
interés personal que se manifiesta en la renuncia de un mandatario no puede ser
visto con buenos ojos, y la manera de proveer su reemplazo no puede ser tan
simplista como el acto que la ocasiona”.  Por lo tanto, a su juicio, la manera
de resolver el relevo del alcalde debe ser la elección popular que “castigue la
negligencia de aquel que antepone sus intereses personales a los altos designios
comunitarios que se le han confiado, o que por el contrario, esa opinión
popular ratifique su confianza”. Además, señala el demandante, las normas
acusadas contrarían la noción de Estado Social de Derecho, pues imponen un
“origen estatista” a las relaciones de poder, las cuales de acuerdo con la
Constitución, deben nacer de la voluntad popular.
En el mismo sentido,
el ciudadano considera que las normas acusadas desconocen el principio de
autonomía de las entidades territoriales, puesto que cada región tiene derecho
a tomar sus propias decisiones, sin la autorización de los órganos del poder
central.  Por consiguiente, la intervención del Presidente de la República o de
los gobernadores en la designación de la primera autoridad local origina una
intromisión en asuntos de interés netamente local, toda vez que imponen una
decisión sin considerar la participación de los ciudadanos en los asuntos que
les conciernen, por lo cual las normas impugnadas contrarían los derechos
políticos de los ciudadanos.
Así mismo, el
demandante sostiene que los apartes acusados transgreden los artículos 189 y
305 de la Constitución, pues se atribuye al Presidente de la República y a los
gobernadores una función que no está prevista en la Carta, la cual, en ninguna
parte contempla el nombramiento presidencial en propiedad de gobernadores o
alcaldes. Esta omisión constitucional, según el actor, no es casual sino que es
coherente con la filosofía democrática de la Carta, en donde se establece una
relación jurídico-política directa entre el individuo y el gobernante. Por
consiguiente, concluye el actor, la imposición de un programa que no ha sido
avalado democráticamente por los interesados implica el desconocimiento del
principio democrático que inspira a nuestra Carta.
De otra parte, el
ciudadano considera que las normas acusadas violan la institución del voto
programático y el principio de la elección directa de alcaldes y gobernadores
pues, a su juicio, en todos los casos de vacancia absoluta del cargo, ya sea
por revocatoria del mandato o por renuncia, debe considerarse que existe
terminación del mandato. En consecuencia, en todos estos eventos debe
convocarse a nueva elección, lo cual se explica por la ausencia de norma
constitucional que exija la coincidencia forzosa de fechas para la elección de
las autoridades municipales.
Finalmente, el
demandante realiza un repaso por la jurisprudencia de esta Corporación y
concluye que la regla que fue fijada jurisprudencialmente para la revocatoria
del mandato debe aplicarse cuando existe renuncia del alcalde, por lo cual
también en este caso debe convocarse a nuevas elecciones. Según su criterio, la
tesis contraria vulnera los principios democrático y de la autonomía
territorial.
IV. INTERVENCIONES Y PRUEBAS
De acuerdo con lo
señalado en el informe de la Secretaria General de esta Corporación de julio 7
de 1997, durante el término de fijación en lista para la intervención ciudadana
no se presentó ningún escrito.
Por su parte, el
Magistrado Ponente consideró necesario incorporar al expediente pruebas
relacionadas con las posibles dificultades prácticas que podría generar en los
procesos electorales, la planeación y las transferencias de la Nación a las
entidades territoriales, el hecho de que se realizaran elecciones para los
alcaldes para períodos individuales de tres años, por lo cual ofició a la
Federación de Municipios, a la Registraduría Nacional, al Departamento Nacional
de Planeación, y los Ministerios de Hacienda y del Interior, para que
conceptuaran sobre esta materia. A continuación se transcriben los aspectos más
relevantes de tales conceptos.
4.1. Concepto de
la Federación Colombiana de Municipios
En respuesta al
cuestionario de la Corte, el Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, Gilberto Toro Giraldo, considera que la convocatoria a elecciones
de alcaldes en fechas diversas no es traumática para la gestión municipal, ni
para la autonomía local, ya que si estas “elecciones locales sólo interesan a
los lugareños, el hecho de que ellas no coincidan con las que se efectúan en
otros municipios permitirá afianzar esa disciplina de lo propio, refinar el
sentido de pertenencia, la palabra de oro de la ciencia política contemporánea:
legitimidad.”  Según su criterio, el único riesgo radicaría en el denominado
“trasteo de votos”, pero éste es muy fácil de conjurar pues basta con sentar el
principio de que el “censo electoral tiene una vigencia de tres años, es decir
que las personas durante el trienio respectivo sólo podrán votar en un único
municipio.” El interviniente considera que estos procesos electorales en
diferente fechas no afectan tampoco los procesos de concertación en materia de
planeación, ya que ésta “se logra por dos vías”, que son el “reparto de competencias,
y la necesaria participación de las entidades territoriales en los ámbitos más
amplios.”  Así, en virtud del primer mecanismo “cada entidad tiene un ámbito de
acción delimitado”, por lo cual no tiene por qué “haber entrecruzamiento de
planes, ni duplicación de actividades, si las entidades territoriales, y
especialmente la nación, aprenden el principio de responsabilidad que les
impone hacerse cargo de sus competencias exclusivas, participar en la medida
indicada en las concurrentes, y abstenerse en las ajenas.” Y el “segundo
mecanismo constituye también una expresión de la autonomía.” Con base en todo
lo anterior, la Federación considera que la Corte “debe reiterar su doctrina de
que la Ley no puede fijar período institucional al Alcalde, y de ser posible,
por aplicación de la unidad normativa, entrar a conocer de todas las normas con
base en las cuales otras corporaciones vienen declarando que en Colombia los
alcaldes inician período el 1º de enero y lo terminan el 31 de diciembre del
tercer año siguiente, de manera que toda elección que en el interin se realice
se entiende hecha por el resto del período.”
4.2. Concepto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Director General
del Presupuesto Nacional, Mario Mejía Cardona, responde al cuestionario de la
Corte, en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Según su
criterio, “las elecciones individuales de alcaldes originan costos adicionales
al Estado”, ya que “se requiere de toda la infraestructura electoral para cada
uno de estos procesos”, se necesita la “contratación de personal calificado
para la obtención y transcripción de la información“, fuera de que “se
incrementan los costos de gastos de personal en razón a que se requiere de
horas extras para desarrollar el trabajo suplementario”, y no se pueden hacer
“economías de escala”. Estos gastos suplementarios “no son fácilmente
cuantificables en razón de que su costo depende del nivel de cada municipio y
de su potencial electoral”. Sin embargo, el Ministerio efectuó una simulación
del caso en que se realizan elecciones individuales de “alcaldes que no
coincidan con las elecciones de cuerpos colegiados y dignatarios del orden
regional y local”, y consideró que dichos costos adicionales pueden representar
el 61% del valor total del proceso, cifra que el mismo concepto reconoce como
aproximada pues “depende de las situaciones y el tipo de municipios en donde se
presenta.” De otro lado, según este concepto, como la elección individual de
alcaldes corresponde a casos fortuitos que se conocen con posterioridad a la
aprobación del presupuesto, tales situaciones “no permiten proceso alguno de
concertación, antes por el contrario obligan al Gobierno a arbitrar recursos
que no estaban contemplados en el presupuesto inicial”, por lo cual también se
“dificulta la transferencia de recursos a la periferia.”
4.3. Concepto del
Departamento Nacional de Planeación.
En respuesta al
cuestionario de la Corte, el Secretario Privado del Departamento Nacional de
Planeación, Carlos Alberto García Navia, señala que las elecciones individuales
de alcaldes pueden “generar limitaciones en la elaboración y armonización de
los planes, programas de desarrollo y presupuestos”, ya que “el presupuesto
para el primer año de gobierno ya ha sido elaborado por el alcalde saliente,
sin que necesariamente exista coincidencia en los programas y proyectos
propuestos”. Sin embargo, según su criterio, esta situación no constituye un
obstáculo invencible, ya que el alcalde entrante tiene instrumentos para
realizar algunas modificaciones al plan de desarrollo y al presupuesto. Así,
conforme a la Constitución y a la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, los alcaldes, una vez han tomado posesión del cargo, “tienen un
plazo de 2 meses para presentar al respectivo Consejo Territorial de Planeación
los respectivos borradores del plan de desarrollo municipal”. Esto significa,
según sugiere el concepto, que el nuevo alcalde puede introducir innovaciones
al plan de desarrollo, de conformidad con su programa de gobierno. Y una vez
establecidas tales modificaciones, ya sea por acuerdo o por decreto, el alcalde
podrá proponer los cambios que considere necesarios al “presupuesto municipal
para ejecutar su plan de desarrollo, en cumplimiento del principio de
armonización según el artículo 44 de la Ley 152. Las modificiaciones deben ser
presentadas por el alcalde al Concejo Municipal para su aprobación, cuyo
proceso no excederá los dos meses.”
De otro lado, según
Planeación Nacional, la elección de alcaldes en fechas diferentes no genera
mayores dificultades en los procesos de planeación, no sólo porque
constitucionalmente los períodos nacionales y locales no coinciden, ya que que
son de 3 y 4 años respectivamente, sino además porque el artículo 45 de la Ley
152 de 1994 prevé un mecanismo de ajuste, pues señala que si “durante la
vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en
las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar
para aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su Plan Plurianual de
inversiones para hacerlo consistente con aquellos”.
Igualmente, el nuevo
alcalde también enfrenta algunas dificultades en relación con la ejecución de
las inversiones. Así, “deberá incorporar dentro del presupuesto las partidas
que aseguren el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos, en cumplimiento
del principio de continuidad establecido en el numeral F del artículo 3 de la
ley 152 de 1994”. Además, “en caso de que existan dificultades para la posesión
del alcalde, si la gestión y concertación requerida para llevar a cabo
proyectos de cooperación técnica o de confinanciación no se da, puede ocurrir
que el municipio pierda dichas oportunidades de inversión y desarrollo”. A ello
habría que agregar que se pueden ver afectados los programas de “capacitación y
asistencia técnica que la nación a través de sus diversos ministerios,
entidades y programas le otorga a los diferentes alcaldes elegidos o recién
posesionados, en materia de planeación, presupuesto y transferencias”, ya que
estos programas se hacen “a gran escala, razón por la cual, muchos alcaldes
elegidos individualmente, o bien no recibirían la capacitación respectiva o lo
harían en fases muy avanzadas de sus respectivos gobiernos municipales,
perdiéndose así el impacto de mediano plazo esperado en estos programas de
capacitación.” Con todo, agrega el concepto, ninguna de esas dificultades
constituye un obstáculo insuperable.
Finalmente,
Planeación Nacional considera que “las elecciones individuales de alcaldes no
generan dificultades en el proceso de transferencia de los ingresos corrientes
de la nación a los municipios”, puesto que la asignación y distribución de
estos dineros “se somete a las reglas y condiciones dispuestas por la Ley 60 de
1993, en particular en lo relativo al calendario de giro de recursos, tal como
lo prevé el artículo 24 de esta Ley”.
4.4. Concepto del
Ministerio del Interior.
La Directora General
Jurídica del Ministerio del Interior, Liliana Stella Avendaño Rodríguez,
responde el cuestionario de la Corte y señala que la realización de las
elecciones de alcaldes en fechas diferentes podría ser traumática “para la
gestión fiscal, por cuanto implicaría un recorte del período institucional
establecido por la ley 136 de 1994, para los alcaldes. No podrían entonces
desarrollar de manera adecuada su programa de gobierno, por tener un período
recortado.” Igualmente considera el concepto que para las autoridades
nacionales “también es de importancia una sola fecha de elecciones, por cuanto
es indispensable para el desarrollo de sus programas, conocer de manera precisa
quienes son los Alcaldes y Gobernadores con los cuales se realizará la labor
relacionada con el desarrollo del país, labor que se entorpecería al estar en
permanente atención de un sin número de procesos electorales.” Finalmente, el
concepto añade que la elección de los alcaldes en fechas diversas también
genera obstáculos en materia presupuestal y de planeación, porque los
presupuestos “podrían haber sido ya presentados y aprobados”. Por ello
considera que es más beneficioso para los entes territoriales “que sus
autoridades sean elegidas en las fechas ya determinadas por la ley, para que,
también teniendo en cuenta las disposiciones legales que regulan las
actividades que sobre estas materias debe realizar el gobierno Nacional y
Departamental, puedan dentro de los plazos previstos, participar en la
concertación a realizarse para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
y/o Presupuesto General de la Nación.”
4.5. Concepto del
Registrador Nacional del Estado Civil.
En respuesta al
cuestionario de la Corte, el Registrador Nacional del Estado Civil, Orlando
Abello Martínez, señala que la Registraduría Nacional dispone del recurso
humano, técnico y la infraestructura necesaria para “llegar a todos los
municipios”, por lo cual “es factible la realización de elecciones de alcaldes
en fechas diferentes”, siempre y cuando se cuente con los recursos económicos
necesarios para  tal efecto.  Según su parecer, esas elecciones en fechas
diferentes generan costos suplementarios, pero es muy difícil estimar el
“porcentaje de incremento” ya que “los factores determinantes de los costos,
tales como censo electoral, número de puestos y mesas de votación, número de
listas y candidatos varían de acuerdo al municipio donde se realice este
evento.”
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, rinde el concepto de rigor y
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas acusadas.
La Vista Fiscal inicia su intervención con un recorrido por la jurisprudencia
de esta Corporación en relación con la exigencia constitucional de convocar a
nuevas elecciones populares en caso de revocatoria del mandato y destitución de
alcaldes y gobernadores. Así mismo, se refiere al principio de la democracia
participativa en la Constitución de 1991 como modelo político que se extiende
no sólo en el ámbito electoral sino también a todos los escenarios de la vida
pública y social en donde se adoptan decisiones y se concentran poderes. La
democracia participativa es entonces para la Vista Fiscal “un concepto
universal, en tanto compromete diversos aspectos de la vida social”.
De lo anterior, el
Procurador General concluye que la designación de la primera autoridad
municipal por el Presidente de la República o por los gobernadores cuando la
falta absoluta se produce después de transcurridos 24 meses del período,
armoniza  plenamente con la naturaleza del mandato que los electores otorgan al
alcalde elegido popularmente, pues este sistema conserva los dos elementos
vinculados con la expresión de la voluntad, los cuales son: la necesidad de
designar a un alcalde de la misma filiación política del elegido popularmente y
la obligación del nuevo funcionario de gobernar con base en el mismo programa
presentado por el alcalde electo. Por consiguiente, a juicio del Ministerio
Público, las designaciones autorizadas en la norma acusada no significan una
confiscación de la voluntad popular por parte del ejecutivo. Por el contrario,
lo impugnado impone el respeto por el mandato conferido a los gobernantes y
otorga primacía al principio de soberanía popular. Por ello, la Vista Fiscal
manifiesta que la sustitución del alcalde por el Presidente o por el gobernador
en las condiciones previstas en la norma acusada no afecta de manera sustancial
la estructura de la democracia participativa, pues su carácter expansivo y
universal permite la utilización de múltiples mecanismos que pueden ser
desarrollados por el Legislador, siempre y cuando respete la voluntad popular
expresada mediante el voto programático. Según su criterio, la elección de
gobernadores y alcaldes “no apunta de manera principal a escoger un candidato,
sino a escoger la mejor opción programática que se presente”, toda vez que “el
voto programático marca el paso de la cultura de sujeción predicable del
clientelismo, tan enraizado en nuestras culturas políticas, a una cultura de la
participación”
Finalmente, el
Ministerio Público considera que la coincidencia forzosa de los períodos de las
autoridades locales y seccionales armoniza con la Carta pues constituye una
razonable “medida de armonización estatal”. Así, según su parecer, la norma
acusada reconoce la relación directa de los programas de gobierno municipales y
los planes económicos y sociales de sus respectivos municipios, los cuales, de
acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, deben estar conformes y deben
elaborarse de manera concertada con los planes de desarrollo del Gobierno
nacional.  Por consiguiente, la convocatoria a nuevas elecciones significaría,
de un lado, la aprobación eventual de programas distintos de los que se venían
adelantando y, de otro lado, el desconocimiento de la vigilancia sobre el
cumplimiento del programa aprobado que exigen la Constitución y los artículos
5º y 6º de la Ley 131 de 1994 o ley estatutaria que reglamenta el voto
programático. Por ello, según criterio del Procurador General, la norma se
justifica por la necesaria racionalidad que debe caracterizar el funcionamiento
administrativo y macroeconómico del Estado, y por la garantía de eficacia de
los programas socio-económicos del ejecutivo.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
ordinal 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 85
y 107 de la Ley 136 de 1994, ya que se trata de la demanda de un ciudadano
contra normas de rango legal.
La reserva de ley
estatutaria y los vicios de forma.
2. Comienza la Corte
por recordar que el control constitucional de los actos sometidos a su análisis
no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar
las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la
Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. En tales circunstancias, si la Corte
encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad
materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe
entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado[1]. Por ello, y aunque el
actor no incluyó entre los cargos la eventual violación de la reserva de ley
estatutaria, debe esta Corporación analizar este aspecto. En efecto, las normas
acusadas consagran una excepción a la elección popular de alcaldes, pues el
Legislador considera que ante la vacancia absoluta de la autoridad, cuando
hubiesen transcurrido más de 24 meses de su período constitucional, el
Presidente o los gobernadores competentes deberán nombrar a un alcalde
provisional para que ejerza la función por el resto del período, pues esas
elecciones deben coincidir con la de gobernadores, diputados y concejales cuyo
período se inicia el 1º de enero siguiente a la fecha de la elección. Las
disposiciones impugnadas establecen entonces ciertas reglas relacionadas con la
elección democrática o designación de la primera autoridad municipal. Ahora
bien, de acuerdo con lo establecido en el numeral c) del artículo 152 de la
Constitución, la materia referente a “funciones electorales” debe aprobarse a través
de ley estatutaria. Por ello, debe la Corte estudiar si la regulación de la
época de elección, la designación de alcaldes ante la vacancia absoluta de los
elegidos popularmente, y el señalamiento de la fecha de posesión de esas
autoridades, son temas propios del concepto de función electoral, que están
entonces sometidos a la reserva de ley estatutaria, o si por el contrario son
materias que pueden regularse a través de una ley ordinaria, como lo es la Ley
136 de 1994.
3- Con todo, se
podría sostener que no corresponde a la Corte efectuar ese examen, por cuanto
la Ley 136 de 1994 fue promulgada el 2º de junio de ese año, y la presente
demanda fue presentada el 1º de abril de 1997, por lo cual ya habría caducado
el término para presentar acciones contra esa ley por vicios de forma (CP art.
242 ord. 3º). La Corte considera sin embargo que esa objeción no es de recibo,
por cuanto la violación de la reserva de ley estatutaria es un vicio de
competencia y no de forma, aspecto en el cual son plenamente aplicables, mutatis
mutandis, los criterios establecidos por esta Corporación cuando señaló que
el desconocimiento de la regla de unidad de materia y de la reserva de ley
orgánica son vicios materiales que no caducan[2].
Así, se viola la
reserva de ley estatutaria cuando el Congreso regula por medio de una ley
ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha  reservado a las leyes
estatutarias. Se trata pues, en apariencia, de una impugnación exclusivamente
por vicios de forma, ya que parece referirse al puro procedimiento legislativo,
esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la
violación de la Constitución no ocurre porque el contenido particular de un
determinado artículo desconoce mandatos materiales de la Carta, o ha sido
expedido por una autoridad a quien no corresponde hacerlo, sino únicamente
porque fue incluido en una ley ordinaria  y no en una ley estatutaria. Ahora
bien, la diferencia entre una ley ordinaria y una ley estatutaria parece ser
puramente de trámite pues ambas normas son expedidas por el mismo órgano
constitucional: el Congreso. Por consiguiente, si ese mismo contenido es
aprobado por medio del trámite de ley estatutaria, puede ser exequible, lo cual
parece confirmar que estamos en presencia de un vicio formal que caduca.
Sin embargo, un
análisis más detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de ley
estatutaria no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que  ver
con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley ordinaria puede
haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus
disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el
Reglamento del Congreso. Esa ley ordinaria es pues formalmente inatacable; sin
embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar
la reserva de ley estatutaria, si su contenido normativo es de aquellos que la
Constitución ha ordenado que se tramiten por medio de esas leyes de especial
jerarquía que son las leyes estatutarias.  Y sin embargo, se repite, la ley
ordinaria es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el
proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el
vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la reserva de
ley estatutaria, o de ley orgánica, o la regla de unidad de materia, no puede
ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de
que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en
esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son
inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a
la Constitución.
La violación de la
reserva de ley estatutaria no configura entonces un vicio de forma sino una
falta de competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por
medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
estatutaria. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad -en
este caso el Congreso- está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por
medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en
irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley
estatutaria es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el
problema no está en la forma -que puede ser perfecta- sino en el hecho de que
el Congreso está incorporando en una forma -la ley ordinaria- ciertos
contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma -la ley
estatutaria-. Esto  configura  un verdadero vicio material de competencia pues,
como ya lo ha dicho esta Corporación, la competencia es el "presupuesto
esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a
la forma[3]".
Ahora bien, la violación de la reserva de ley estatutaria implica precisamente
que el Congreso no tiene la autorización constitucional -esto es, carece de
competencia y de legitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para
materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley estatutaria. Estamos pues
en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha
señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material.[4].
4- De otro lado, la
violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso
legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran
el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular
fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser
desconocidos por una ley ordinaria. Además, el establecimiento de una mayoría
más exigente para la aprobación y modificación de las leyes estatutarias, así
como su revisión por la Corte, no son un capricho del Constituyente sino que
tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los
derechos fundamentales y la protección de las minorías, por lo cual el
Constituyente ha querido que esos contenidos normativos, que considera
particularmente importantes, no estén sujetos a la mayoría simple sino a una
mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la
regulación de esas materias. Por ello, si  la Corte admitiera que la violación
de la reserva de ley estatutaria es un vicio de forma que caduca, entonces
estaría permitiendo que el paso del tiempo afecte el carácter reforzado de
estas leyes especiales, esto es su particular jerarquía y su vocación de
permanencia y estabilidad.  De esa manera quedarían sujetos al principio de
mayoría simple temas que el Constituyente expresamente quiso sustraer de esa
dinámica.
Todo lo anterior
muestra que la acción contra una ley ordinaria por haber violado la reserva de
ley estatutaria no es un vicio de  forma, y por ende la acción por tal razón no
caduca. Debe entonces la Corte entrar a estudiar si efectivamente las normas
impugnadas desconocieron esa reserva.
El alcance de la
reserva de ley estatutaria en materia electoral y las normas impugnadas.
5. Esta Corporación
tuvo ya la oportunidad de pronunciarse ampliamente sobre el contenido de la ley
estatutaria electoral[5].
Según la Corte “las funciones electorales son la expresión orgánica del principio
democrático” puesto que constituyen los medios gracias a los cuales “la
sociedad democrática se autogobierna”.  Esto explica que la reserva estatutaria
sea en este caso amplia, ya que implica la necesidad de una regulación
exhaustiva del tema, pues lo contrario no sólo vacía el contenido del numeral
c) del artículo 152 de la Carta, en la medida en que “las funciones electorales
se disolverían en los mecanismos y derechos de participación”, sino que
desconocería la importancia constitucional del principio democrático, el cual
se hace efectivo a través de reglas electorales para su funcionamiento. Esta
amplitud de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales
no es entonces caprichosa sino que -tal y como la Corte lo señaló en la citada
sentencia- encuentra fundamento en el sentido mismo de las reglas electorales,
las cuales son “los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades
resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin
recurrir a la violencia”. Por ello es lógico que las reglas electorales no
estén ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías simples ya que podrían
“convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las
minorías de la dinámica política”, todo lo cual explica que la regulación del
conjunto de las funciones electorales se encuentre envuelto de mayores
garantías, como es la reserva de ley estatutaria.  A partir de todo lo
anterior, la Corte concluyó en esa sentencia al respecto:
“... a
diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las
funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos
esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el
ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye
asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o
aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la
dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento
de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de
votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de
escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones
electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera
excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes
ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente
operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan
conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales ,
como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas
elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes
ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria (subrayas no
originales).”
Conforme a todo lo
anterior, son materias propias de reserva estatutaria todas aquellas
regulaciones permanentes de las funciones electorales, por lo cual sólo pueden
ser desarrollados por medio de leyes ordinarias aquellos aspectos puramente
operativos para facilitar una elección concreta.
6. Así las cosas, la
Corte encuentra que la fecha de iniciación del período del alcalde electo y la
unificación del momento de las elecciones del alcalde y los miembros de las
corporaciones públicas territoriales no son temas únicamente operativos en la
función electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias cronológicas del
proceso electoral son aspectos básicos que determinan el sistema político y el
gobierno democrático. Se trata pues de materias que deben ser reguladas a
través de ley estatutaria, por ser una reglamentación permanente de las
funciones electorales.  Con mayor razón, se considera que el mecanismo de
designación de los nuevos alcaldes, en los eventos de vacancia absoluta, es un
asunto que debe definirse en la legislación estatutaria de funciones
electorales, pues es un aspecto determinante en la dirección de los intereses
locales. Por tales motivos la Corte Constitucional declarará inexequibles, por
violación de la reserva de ley estatutaria, las disposiciones acusadas. En
efecto, a pesar de que el actor demandó únicamente algunos apartes de estos
artículos, esta Corporación procederá a retirar del ordenamiento la totalidad
de las disposiciones, por estar ellas integralmente afectadas por este vicio de
competencia.
Democracia
participativa y nombramiento de alcaldes por el ejecutivo.
7. El actor impugnó
las normas por razones de fondo y el Ministerio Público emprendió un estudio en
el mismo sentido. Por tal razón, la Corte también analizará la
constitucionalidad del contenido normativo de los artículos acusados, tal y
como lo hizo en anterior ocasión cuando estudió la constitucionalidad de la Ley
84 de 1993. En efecto, la sentencia C-145 de 1994 no se limitó a determinar si
las normas acusadas de esa ley habían desconocido la reserva de ley estatutaria
de funciones electorales sino que procedió también a estudiar la
constitucionalidad del contenido normativo de aquellos artículos que habían
sido impugnados por razones de fondo. Y ello deriva de elementales razones de
economía procesal, pues si la disposición acusada es también materialmente
inexequible, no es razonable que la Corte no se pronuncie sobre este aspecto,
pues su abstención podría sugerir que el único vicio de las normas acusadas fue
la violación de la reserva de ley estatutaria, con lo cual se podría pensar que
basta con corregir ese vicio en la formación del acto para que éste sea exequible.
Sin embargo, como se verá en esta sentencia, esto no es cierto en el presente
caso pues las disposiciones impugnadas son inconstitucionales también debido a
su contenido normativo. Finalmente, en la presente ocasión, este examen
material encuentra una justificación suplementaria pues, como bien lo señala
uno de los conceptos allegados al expediente, otras disposiciones legales
reproducen parcialmente el contenido normativo de las regulaciones impugnadas,
lo cual podría hacer necesaria una unidad normativa. Entra pues la Corte al
examen material de los cargos formulados por el demandante.
8- Según el actor,
las normas acusadas transgreden los principios democrático, de autonomía de las
entidades territoriales y de elección directa de alcaldes, por cuanto la
Constitución señala como única forma de designación de alcaldes la elección
popular directa, lo cual explica que constitucionalmente no se exija la
coincidencia forzosa de fechas en la elección de las primeras autoridades
municipales.  En cambio, el Ministerio Público considera que la forma como está
instituida la designación de alcaldes en las normas acusadas no afecta el
principio de soberanía popular, pues se respeta la voluntad ciudadana que
escogió no sólo un alcalde sino un programa a desarrollar.  En estas
circunstancias, la Corte encuentra que la demanda centra sus reproches en la
designación de alcaldes por el ejecutivo, por considerar que viola el mandato
constitucional según el cual los alcaldes son elegidos popularmente por un
período de tres años, por lo cual no puede haber, según el actor, una forzosa
homogeneización de la elección e iniciación del período de todos los alcaldes
del país. Esta Corporación debe entonces precisar si, conforme a la Carta, la
designación definitiva de alcaldes debe tener siempre origen popular.
9- En dos
pronunciamientos anteriores, la Corte Constitucional se ha referido a la
conducta a seguir ante la vacancia absoluta de alcaldías y gobernaciones
derivadas ya sea de la revocatoria del mandato[6]
o ya sea de la destitución de su titular[7].
En ambos casos, esta Corporación consideró que, conforme a la filosofía que
inspira la Constitución de 1991 que propende por mayores espacios de
participación ciudadana, los cuales principalmente se reflejan en los
principios de autonomía de las entidades territoriales (art. 1º) y de elección
popular directa de las primeras autoridades locales (art. 260), quien reemplace
al alcalde, en las dos circunstancias, debe ser designado a través de nuevas
elecciones populares, independientemente del tiempo transcurrido en el
ejercicio del cargo, y que el nuevo mandatario tiene un período de tres años,
tal y como lo establece la Carta (CP art. 314). Una pregunta obvia surge: de
acuerdo con los preceptos constitucionales, ¿la terminación de la
representación por destitución del alcalde o por revocatoria del mandato son
casos esencialmente diferentes de otras situaciones que originan igualmente la
vacancia absoluta del cargo? Dicho de otra manera, la finalización de la
representación por la muerte, la renuncia, la incapacidad médica permanente u
otras eventualidades que representen la vacancia absoluta del cargo de alcalde
¿justifican una decisión de la Corte Constitucional diferente a las anteriores
o, por el contrario, debe esta Corporación mantener su línea jurisprudencial?
10- Conforme a los
argumentos desarrollados por la Procuraduría, podría sostenerse que los casos
son distintos y que, por ende, la decisión de la Corte no tiene por qué ser
igual. Conforme a este razonamiento, la revocatoria y la destitución implican
un cuestionamiento a la persona misma del alcalde, por lo cual se justifica una
nueva elección. En cambio, en las otras hipótesis, en la medida en que la
vacancia absoluta del cargo no deriva de una impugnación al alcalde, la
designación de un sustituto por parte del gobernador o el Presidente, según el
caso,  es razonable. Este nombramiento no sólo conserva el núcleo del mandato
popular -pues el nuevo alcalde debe ser del mismo grupo político y conservar el
programa de gobierno- sino que se justifica como medio para lograr una mayor
coherencia y armonía entre las distintas entidades territoriales, en especial
en los procesos de planeación. Sin embargo, para la Corte esta interpretación
no es de recibo, pues no sólo desconoce el alcance de los precedentes
jurisprudenciales en este campo sino que, además, vulnera mandatos
constitucionales relativos a la elección popular de los alcaldes (CP arts 259,
260 y 314) y es contraria a principios constitucionales fundamentales, como la
soberanía popular y la naturaleza participativa de nuestra democracia (CP arts
1º y 3º).
11- En primer lugar,
el artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa a los
alcaldes y gobernadores. Por su parte el artículo 314 establece que en cada
municipio habrá un alcalde “elegido popularmente para períodos de tres años”.
Una interpretación armónica de estas dos disposiciones muestra que la Carta
establece una regla precisa sobre la forma de designación de los alcaldes, ya
que en todos los casos estos funcionarios deben ser electos popularmente para
períodos de tres años. Por ende, sólo pueden acceder a ese cargo público los
candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, de tal
manera que siempre debe mantenerse la relación entre la voluntad del cuerpo
electoral y la proclamación del candidato.  En estas circunstancias, se observa
claramente que la Constitución le reservó a la voluntad popular la posibilidad
de tomar decisiones fundamentales, tales como la elección de la primera
autoridad local para un período de tres años.
Esta regla, y no las
razones por las cuales puede ocurrir la vacancia del cargo, fue el fundamento
de las decisiones anteriores de la Corte sobre esta materia. Así, en la
sentencia C-586 de 1995, la Corte, basándose en el precedente establecido en la
sentencia C-011 de 1994, claramente señaló “que en caso de vacancia absoluta
del cargo de Gobernador o Alcalde, siempre deberá convocarse a nuevas
elecciones” (Fundamento Jurídico No 11). Por ende, la interpretación de la
Vista Fiscal contradice estos claros mandatos constitucionales y desconoce los
precedentes establecidos por esta Corporación.
12- Por tales
razones, no es tampoco admisible el argumento de la Procuraduría según el cual
la elección ciudadana es ante todo una escogencia entre programas, por lo cual
es indiferente quien ocupe el cargo, siempre y cuando se comprometa a cumplir
el plan de gobierno. En efecto, la Constitución es clara en señalar que en las
elecciones locales los votantes no sólo escogen un proyecto político (CP art.
259) sino que, además, eligen a un determinado funcionario encargado de
llevarlo a cabo (CP art. 260 y 365).  Por ende, si bien la democracia
participativa confiere un valor fundamental a la selección de una opción
programática, la escogencia de la persona que debe ejecutar los objetivos y
proyectos escogidos no es secundaria o indiferente, pues los aspectos subjetivos
que rodean a la figura del alcalde son en muchas ocasiones el factor decisivo
de la elección de los ciudadanos. Por ello la Carta no sólo reconoce sino que
protege la importancia que juegan las condiciones personales de los candidatos
en las opciones de los votantes. No otro puede ser el sentido del mandato del
artículo 258 de la Constitución, según el cual la organización electoral tiene
la obligación de suministrar a los votantes los instrumentos necesarios para
que identifiquen con claridad y en igualdad de condiciones a todos los
candidatos. Por consiguiente, es indiscutible que existe una conexidad
necesaria entre la representación política y la elección popular de uno u otro
candidato, de modo que solamente pueden ser considerados representantes
aquellos titulares de cargos públicos cuya designación resulta directamente de
la elección popular.
13- Finalmente, a
todo lo anterior hay que agregar la importancia del principio de soberanía
popular, que en forma expresa consagran el preámbulo y el artículo 3º de la
Constitución, y que exige que el operador jurídico interprete las normas
jurídicas de tal manera que se potencia el respeto a la voluntad popular, la
cual se encuentra en íntima conexión con el sistema jurídico que la hace
efectiva. Así mismo, el principio democrático (C.P. Preámbulo, art. 1º) reclama
el establecimiento de reglas sobre la formación de la voluntad que afiancen la
interacción entre el Estado y la sociedad a través de la participación de los
ciudadanos en la organización política y económica del país. (C.P. art. 1º, 2º,
40, 103).  En ese orden de ideas, la interpretación constitucional debe
maximizar estos principios constitucionales, de tal suerte que siempre se debe
preferir aquella hermenéutica que mejor permita la realización de la democracia
y el desarrollo de la participación política, como formas efectivas de ejercer
la soberanía popular. Por ello esta Corporación ya había señalado que “la
interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta
inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar
o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación
que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio
democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien
extendiendo su imperio a un nuevo ámbito[8].
En ese orden de ideas, la interpretación de la Vista Fiscal es inaceptable pues
lejos de potenciar el principio democrático y la realización de la soberanía
popular, tiende a erosionar la fuerza de estas normas, al admitir que la ley
sustituya la elección popular de los alcaldes por su designación por el
Presidente o por el gobernador.
14- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que en todos los casos de vacancia absoluta, los
alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no sólo como consecuencia de las
claras reglas establecidas por los artículos 260 y 365 de la Carta sino también
como lógica expresión de la soberanía popular y la democracia participativa,
principios constitutivos de nuestro ordenamiento constitucional (CP arts 1º y
3º). El Legislador desconoció entonces el derecho de los ciudadanos a
participar en las decisiones que los afectan y a gobernarse por autoridades
propias (C.P. art. 287 inciso 1º). Además, al otorgar al Presidente de la
República o a los gobernadores la facultad de nombrar en propiedad a la primera
autoridad municipal, la norma legal establece una sujeción jerárquica de los
alcaldes al ejecutivo central, que no está autorizada en nuestro ordenamiento
constitucional y que vulnera el contenido esencial de las autonomía de las
entidades territoriales (CP art. 1º).
15- Con todo, podría
considerarse que las anteriores conclusiones no son válidas, por cuanto el
artículo 293 defiere a la ley la regulación de la fecha de posesión, las faltas
absolutas y temporales, así como la forma de llenar las vacantes de quienes resulten
elegidos para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales. Según esta interpretación, esta norma constitucional autoriza a
la ley a establecer la forma de llenar las vacancias absolutas de los alcaldes,
por lo cual bien podía la disposición impugnada señalar que si la falta
absoluta se produce después de transcurridos veinticuatro meses del período,
el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus
competencias designará el alcalde para el resto del período. Sin embargo, esta
hemernéutica no es admisible, por cuanto expresamente el artículo 293 confiere
esa competencia a la ley, pero claramente establece que esa atribución se
efectúa “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”. Y es obvio que
así sea, pues la Constitución es norma de normas en nuestro ordenamiento (CP
art. 4º). Por consiguiente, la ley debe regular estos temas pero sin desconocer
los mandatos constitucionales, por lo cual no puede la ley alterar el origen de
los alcaldes, que es por elección popular, ni su período, que es de tres años.
La Corte reitera entonces su jurisprudencia sobre la necesidad de convocar a
nuevas elecciones en caso de vacancia definitiva al cargo de alcalde, por lo
que también se declarará la inexequibilidad, por razones materiales, de los
apartes acusados del artículo 107 de la Ley 136 de 1994.
16- Como es obvio,
estas consideraciones no significan que, con el fin de evitar vacíos de
autoridad, la ley no pueda regular nombramientos provisionales de los alcaldes,
mientras se adelantan todos los pasos necesarios para realizar la nueva
elección del mandatario local. En este caso encuentra plena aplicación el
citado artículo 293 superior, puesto que la Constitución no establece una regla
específica sobre la forma de llenar temporalmente las vacancias absolutas.  Por
ello esta Corporación ya había mostrado la diferencia entre los nombramientos
provisionales en estos casos, cuya regulación corresponde a la ley (CP art.
293), y la designación en propiedad,  que constitucionalmente sólo puede tener
origen popular (CP arts 260 y 314). Dijo entonces la Corte:
Cosa distinta es
que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el presidente de
la República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos
del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío
de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una
vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de
quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación
lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la
República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término
del período, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio
de régimen que en esta materia se produjo primero en la Reforma constitucional
de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la
provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de
una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional[9].
Por consiguiente,
los nombramientos en interinidad que efectúe el Presidente de la República o
los gobernadores respectivos son admisibles pero tendrán vocación estrictamente
temporal, pues su realización sólo se justifica por la necesidad de garantizar
el cumplimiento oportuno de las tareas constitucional y legalmente encomendadas
a la primera autoridad municipal, mientras se elige, en la forma establecida en
la Carta, al nuevo alcalde.
Fecha de elección
de autoridades locales y de iniciación de labores.
17.  Como
consecuencia lógica de la inconstitucionalidad del artículo 107 de la Ley 136
de 1994, la Corte concluye que las fechas de elección e iniciación del período
de alcaldes no deben coincidir imperativamente con los comicios electorales de
otras autoridades locales y el comienzo de sus períodos pues, como ya se
manifestó en la sentencia C-011 de 1994, en la Constitución nada impide que el
período de alcaldes y gobernadores sea individual. En ese pronunciamiento esta
Corporación señaló:
Observa la Corte
que la Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del
período de los alcaldes o gobernadores. Tampoco advierte ella que el período de
todos estos funcionarios tengan que ser, forzosamente, coincidente, como sí lo
hace en cambio, por ejemplo, con el del Contralor General de la República, el
cual, al tenor del artículo 267, debe coincidir con el del presidente, y, obviamente
con el de los congresistas, que es de cuatro años y comienza el 20 de julio
siguiente a su elección (Art. 132 de la C.P.); de igual manera resulta lógico
que lo sea, también, el de los diputados a las Asambleas Departamentales, el de
los concejales municipales o el de los ediles de las juntas administradoras
locales, puesto que se trata de cuerpos colegiados para los cuales en nuestro
ordenamiento constitucional no está prevista su renovación parcial en términos
intermedios, como ocurre en otros países. En cambio, los de los magistrados de
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de
ocho (8) años, son individuales (Arts. 233 y 239 de la C.P.), esto es, que de
producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el
período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años,
contados a partir del momento de su posesión.
(...)
Es evidente que
ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al
legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los
alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende,
individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los
gobernadores (Art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de
determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar
al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno
cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período constitucional
cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la elección popular
de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello
ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a
partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél
cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años.
Ahora bien, el
artículo 1º de la Ley 163 de 1994[10]
o ley estatutaria en materia electoral señala que “las elecciones de
Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Miembros de las Juntas
Administradoras Locales se realizarán el último domingo del mes de octubre”. La
Corte entiende que, como regla general en materia de elecciones, esta norma es
razonable y no contradice ningún precepto constitucional, por lo cual puede ser
considerada un desarrollo del artículo 293 de la Carta, que atribuye a la ley
la regulación de estos temas. Sin embargo, en circunstancias especiales de
vacancia absoluta del cargo, por revocatoria del mandato, por destitución, por
muerte, renuncia o cualquier situación en que definitivamente la alcaldía deja
de tener un titular elegido popularmente, debe iniciarse el proceso electoral
para la proclamación del electo representante de la voluntad popular, elección
que, como es obvio, puede no ser adelantada en la fecha prevista por esa norma.
Es pues necesario tener en cuenta tal precisión para que ese contenido normativa
se ajuste a la Carta. En efecto, conviene recordar que si bien el Legislador
estatutario es libre de determinar las fechas de elección individual y la
iniciación del período de alcaldes en los casos a que se ha referido esta
sentencia, estas regulaciones deben sujetarse a los límites prescritos por la
Constitución. Por consiguiente, no puede la ley desconocer el período de tres
años fijado constitucionalmente para los alcaldes (CP art. 314), ni olvidar que
no es posible elegir en la misma fecha a autoridades locales y miembros del
Congreso, ni que la elección de Presidente y Vicepresidente no puede coincidir
con ninguna otra elección (CP art. 260).
Principio
democrático, coherencia administrativa, planificación y período de los
alcaldes.
18- Con todo, podría
sostenerse que la anterior argumentación no es válida, por cuanto debe existir
una coherencia administrativa, en especial en los procesos presupuestales y de
planeación, que justifica la constitucionalidad de la norma acusada. Según esta
tesis, defendida por la Vista Fiscal, la coincidencia del período de alcaldes
es necesaria para permitir una aprobación concertada entre los planes locales y
los nacionales. Habría entonces, según esta interpretación, argumentos de
coherencia y eficacia administrativa que justifican que después de dos años,
las faltas absolutas de los alcaldes sean llenadas por nombramiento a fin de
completar el período. La Corte considera que este argumento no es de recibo,
por las siguientes razones.
En primer término,
esta hermenéutica altera la relación que debe existir entre los principios y
reglas constitucionales y el manejo administrativo del Estado, ya que esta
tesis subordina el alcance del principio democrático a ciertas exigencias
administrativas, mientras que la Constitución exige todo lo contrario, esto es,
que la administración se sujete a los principios y valores constitucionales, y
en especial a la soberanía popular y a la democracia participativa (CP arts 1º
y 3º). En efecto, desde sus primeras decisiones, la Corte ha aclarado que la
“Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma
solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los
principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma”. Por
ello, ha señalado esta Corporación, “no es posible, entonces, interpretar una
institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los
contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”[11]. En ese orden de
ideas, si la Constitución ordena la elección popular de los alcaldes por un
período de tres años y, además, confiere un carácter participativo a los
procesos de planificación, mal podrían invocarse las necesidades de la
planificación para erosionar el principio democrático de elección popular de
los alcaldes.
20- En segundo
término, la Corte encuentra que las normas constitucionales no exigen una
coincidencia forzosa de los períodos de alcaldes con los procesos nacionales de
planificación, pues debe observarse que la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo tiene efectos en el cuatrenio presidencial (C.P. art. 190), mientras
que el período de los alcaldes es de tres años improrrogables (C.P. art. 314).
Por ello los alcaldes, incluso aquellos que tienen períodos coincidentes, no
siempre pueden concertar los lineamientos del plan nacional de desarrollo con
el Gobierno sino que, sin menoscabo de su autonomía, deben ajustarse a los marcos
establecidos por las autoridades centrales, ya sea porque al momento de
posesionarse se encontraba vigente el Plan Nacional, o ya sea porque en el
curso de su período se aprueba un nuevo Plan de Desarrollo Nacional, al cual
debe ajustarse la acción local, pues existe una supremacía de la planeación
nacional. Esto explica que el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 o ley orgánica
del plan de desarrollo señale que “si durante la vigencia del plan de las
entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel
más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para aprobación de la
Asamblea o del Concejo, ajustes a su Plan Plurianual de inversiones para
hacerlo consistente con aquellos”. Así pues se evidencia que el diseño y la organización
de la gestión administrativa local no es totalmente libre, toda vez que se
imponen los lineamientos político administrativos propios de una República
unitaria (C.P. art. 1º) con autonomía de las entidades territoriales dentro de
los límites de la Constitución y la Ley (C.P. art. 287), por lo cual se deja en
manos de las autoridades nacionales la definición de la política económica
general (C.P. art. 303 y 315) .
No debe entonces
confundirse la democratización de la planeación de la acción del Estado con la
elección de las primeras autoridades locales, pues la participación democrática
en el sistema de definición de la gestión administrativa se garantiza en normas
constitucionales y legales que regulan tanto la integración del Consejo
Nacional de Planeación como el proceso de ejecución, fiscalización y evaluación
del plan, mientras que la materialización de las metas del elegido se plasman,
a nivel local, en el proceso de concertación política entre el alcalde y el
concejo municipal respectivo.[12]
21- Por todo lo
anterior, la Corte considera que la búsqueda de coherencia administrativa no es
un argumento constitucional suficiente para  desconocer una regla
constitucional expresa, como aquella que señala que el alcalde “será elegido
popularmente para períodos de tres años” (CP art. 314). Esto no significa que
los problemas prácticos y el intento por armonizar las tareas de planificación
y los procesos presupuestales no tengan ninguna relevancia constitucional, pues
esta Corte ha reconocido que las consecuencias prácticas de cualquier decisión
jurisdiccional deben sopesarse cuidadosamente; sin embargo, esta misma
Corporación  tiene bien establecido que, a fin de asegurar la naturaleza
judicial del control constitucional, estos efectos prácticos no pueden llegar
hasta el punto de distorsionar la objetividad del derecho y poner en peligro su
aplicación futura por causa de las repercusiones que pueda tener una resolución
judicial[13].
Por ello, la Corte considera que esas consideraciones fácticas pueden
constituir un argumento constitucional suficiente para interpretar el alcance
del artículo 314 de la Carta en forma distinta a su tenor literal únicamente
si el impacto práctico de la existencia de períodos individuales de los
alcaldes es de tal magnitud que compromete otros valores y principios
constitucionales. Ello sucedería, por ejemplo, si esos períodos
individualizados constituyeran obstáculos insalvables a los procesos
presupuestales o a la planificación, o generaran tales costos que hicieran
imposible la realización misma de las elecciones, ya que en tales eventos se
estarían sacrificando otros principios y normas constitucionales debido a un
entendimiento puramente literal de una determinada disposición. Sin embargo
ello no ocurre en este caso, pues si bien la existencia de períodos no
coincidentes en las alcaldías de ciertos municipios puede ocasionar algunos
traumatismos administrativos y mayores necesidades de coordinación entre las
distintas entidades territoriales, se trata de dificultades que no son
insalvables, como lo muestran las pruebas reunidas por la Corporación en esta
materia. Así, las elecciones pueden tener mayores costos pero son realizables;
igualmente los nuevos alcaldes pueden ajustar, obviamente con algunas
limitaciones, los presupuestos y planes locales al programa por el cual
resultaron electos.
Conforme a lo
anterior, la Corte reitera su jurisprudencia, según el cual el período
constitucional de los alcaldes electos es en todos los casos de tres años, tal
y como lo preceptúa inequívocamente el artículo 314 de la Carta. Por ende, los
apartes impugnados por el actor del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 son
materialmente inexequibles, y la fijación de fechas por parte de la ley en las
elecciones locales es legítima, siempre y cuando se entienda que ella es una
regla general, pero que no implica una coincidencia forzosa de las elecciones y
fechas de posesión de todos los alcaldes del país
Unidad normativa.
22- Según el
artículo 6º del decreto 2067 de 1991, la Corte debe efectuar la unidad
normativa cuando ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo, lo cual
ocurre en particular cuando el contenido normativo de la norma que será retirada
del ordenamiento se  encuentra reproducido en otras disposiciones, que deben
entonces también ser declaradas inexequibles.  Esto sucede en el presente caso,
pues los artículos 51 y 52  de la Ley 241 de 1995 establecen casos en los
cuales la vacancia absoluta de una alcaldía es llenada por nombramiento del
gobernador o el Presidente, y no por elección popular, tal y como lo ordena la
Carta. Dicen las citadas disposiciones:
Artículo 51. El
artículo 112 de la Ley 104 de 1993 quedará así:
“En caso de destitución
de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el gobernador, según el caso,
convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y
cuando no haya transcurrido mas de la mitad del período y las condiciones de
orden público lo permitan. Mientras tanto el Presidente y los gobernadores
según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma
prevista en el artículo 111 de esta ley.
Cuando de acuerdo
con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el
resto del período en la forma prevista en el articulo 114.”
Artículo 52.  El
artículo 114 de la Ley 104 de 1993 quedará así:
“En caso de que
un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación o
presión de grupos subversivos, de milicias populares rurales o urbanas, de las
llamadas autodefensas terroristas o de organizaciones delincuenciales, o sea
secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo verifique
la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar
libremente su reemplazo.”
La Corte considera
que es necesario efectuar unidad normativa y retirar del ordenamiento estas dos
disposiciones. De un lado, se trata de artículos que, haciendo parte de una ley
ordinaria, entran a regular en forma permanente funciones electorales, con lo
cual están desconociendo la reserva de ley estatutaria en esta materia (CP art.
152). Y, de otro lado, estas normas permiten al Presidente o a los gobernadores
nombrar en propiedad a los alcaldes, en determinados casos de vacancia
absoluta, con lo cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia,
su contenido normativo viola la Carta. Sin embargo, la Corte reitera que, como
ya se señaló en el fundamento jurídico 16 de esta sentencia, la ley puede
perfectamente establecer, con el fin de evitar vacíos de autoridad,
nombramientos interinos de alcaldes por parte del Presidente o de los
gobernadores, mientras se toman los pasos necesarios para la realización de la
elección respectiva. Por consiguiente, en aquellos casos en que sea imposible
la realización de las elecciones, por ejemplo por graves problemas de orden
público, no se viola la Carta si se prevén nombramientos transitorios de
alcaldes por el gobernador o el Presidente, mientras se superan esas
condiciones de anormalidad. La razón por la cual el artículo 52  de la Ley 241
de 1995 desconoce la Constitución es por cuanto esa norma permite un
nombramiento en propiedad del alcalde por parte del Presidente, con lo cual se
vulnera la regla según la cual esos dignatarios locales son elegidos por voto
popular.
23- Por las razones
anteriores, la Corte también considera necesario condicionar el alcance del
artículo 280 de la Ley 4 de 1913, el cual señala que “siempre que se haga una
elección después de principiado un período, se entiende hecha para el resto del
período en curso”. En efecto, esta norma puede constituir una regla general
razonable en los casos de períodos institucionales, pero es obvio que es
inconstitucional, y por ende no se aplica, a aquellos casos en que, conforme a
la Constitución, se trata de un período subjetivo, tal y como sucede en el caso
de los alcaldes.
Declaración de
inexequibilidad y vacíos legales
24- La Corte no
desconoce que la presente decisión de inexequibilidad puede tener algunas
consecuencias jurídicas y prácticas negativas, por lo cual considera necesario
efectuar algunas precisiones. Así, esta sentencia puede generar un aparente
vacío normativo por cuanto son expulsadas del ordenamiento las disposiciones
legales que establecían como llenar las vacancias absolutas del alcalde, por
razones distintas a la revocatoria del mandato, pues para este último caso
existen normas estatutarias que regulan el tema, a saber los artículos 13 y 14
de la Ley 131 de 1994  y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994.  La pregunta obvia que
surge es entonces la siguiente: frente a este aparente vacío legal ¿cómo se
llenan las vacancias absolutas de los alcaldes cuando éstas tienen otras
causas?
Para responder a
este interrogante, es necesario tener en cuenta que la Constitución es no sólo
una norma con eficacia normativa propia sino que es la norma de normas (CP art.
4º). Ahora bien, la razón material de la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, así como de los artículos 51 y 52  de
la Ley 241 de 1995, es que esas disposiciones violan la regla constitucional
establecida por el artículo 314 de la Carta, según la cual los alcaldes son
elegidos popularmente por un período de tres años. Por consiguiente, en este
aspecto no existe ningún vacío normativo, pues la norma constitucional se
aplica directamente, por lo cual es claro que la provisión en propiedad del
cargo de alcalde sólo puede hacerse por elecciones y por un período de tres
años.  El problema se limita entonces a cómo llenar temporalmente esos vacíos
mientras se convoca a nuevas elecciones, y cuál es el término para tal
convocatoria, aspecto sobre el cual no existe una regla constitucional clara,
pues el tema es deferido a la ley.  ¿Cuál es entonces el procedimiento
aplicable en estos eventos?
Para responder a
este segundo interrogante, la Corte recuerda que, conforme a jurisprudencia
reiterada, uno de los efectos de una declaratoria de inexequibilidad de una
disposición es que se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean
contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que habían sido
derogadas por las disposiciones declaradas inconstitucionales en la sentencia[14]. Esto significa
entonces que las normas precedentes a la las leyes 136 de 1994 y 241 de 1995
que regulaban el tema, a saber los artículos pertinentes de las leyes 78 de
1986 y 49 de 1987, reviven y son aplicables para llenar este vacío legal,
obviamente en aquellos puntos en que su regulación se encuentre conforme a la
Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º). Finalmente, si subsisten
vacíos de  regulación, la Corte considera que, conforme a principios  clásicos
de integración normativa, éstos pueden ser llenados recurriendo a las
disposiciones estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, en especial
a los artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994  y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994,
pues se trata de una situación semejante. No se trata obviamente de conferir
competencias por medios analógicos, lo cual repugna al Estado de derecho (CP
arts 1º, 6º y 121), sino de solucionar, recurriendo a los principios y reglas
que rigen una situación semejante, un vacío de regulación relativo al
procedimiento para llenar temporalmente las vacantes, mientras se convoca a las
nuevas elecciones, por medio de las cuáles se determinará quien es el nuevo
alcalde en propiedad.
Efectos de la
sentencia.
25- En razón a la
seguridad jurídica a la que debe propender todo fallo judicial, y en vista de
que existen situaciones jurídicas consolidadas, la Corte Constitucional, en
ejercicio de la facultad que tiene para fijar los efectos de sus sentencias,
determinará que la presente decisión sólo surtirá efectos a partir de la
notificación del fallo. En consecuencia, aquellos alcaldes que hayan sido
elegidos popularmente, se entiende que lo fueron por los tres años establecidos
por la Constitución, incluso si la elección fue anterior a la presente
decisión. Y aquellos alcaldes que fueron nombrados en propiedad por el
Presidente de la República o por los gobernadores ante la vacancia absoluta de
la primera autoridad municipal, y en virtud de las normas declaradas
inexequibles, se debe entender que se trata de un nombramiento provisional, por
lo cual se deberá empezar a realizar las acciones necesarias para que se
proceda a la elección popular del nuevo alcalde. Finalmente, la Corte precisa
que en relación con los casos de vacancia absoluta de las alcaldía por causas
de destitución o revocatoria, debe entenderse que existe cosa juzgada constitucional,
pues el asunto ya había sido decidido por las sentencias C-011 de 1994 y C-586
de 1995, por lo cual los efectos deben entenderse a partir de esas decisiones.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLES, por las razones señaladas en esta sentencia, los
artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, así como los artículos 51 y 52  de la
Ley 241 de 1995.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 280 de la Ley 4 de 1913, en el entendido de que es una regla
general para los casos de períodos institucionales, pero que no se aplica a
aquellos casos en que la Constitución establece un período individual para el respectivo
servidor público.
Tercero.- Esta
sentencia producirá efectos a partir del día siguiente de su notificación,
conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 25 de la parte motiva.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                             EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                  Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ              JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-448/97
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Vicio formal
(Aclaración de voto)
No comparto la tesis de la Corte en el
sentido de que la violación de las normas constitucionales que consagran la
reserva de ley estatutaria para determinados temas configure un vicio material
o sustancial del respectivo acto. A mi juicio, en tales eventos se desconocen
disposiciones constitucionales todas las cuales aluden a aspectos de trámite
legislativo, es decir, formales. Si,  -como lo creo- que dicho vicio es apenas formal, bien podría
el Congreso en el futuro, observando el trámite de ley estatutaria, establecer
de nuevo el mismo contenido de la norma, sustancialmente ajustado a la Carta,
sin desconocer la cosa juzgada constitucional.
Referencia.: Expediente D-1655
Santa
Fe de Bogotá, dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y siete
(1997).
Aclaro
mi voto en el siguiente sentido:
Como
ya lo he expresado en otras oportunidades, no comparto la tesis de la Corte en
el sentido de que la violación de las normas constitucionales que consagran la
reserva de ley estatutaria para determinados temas configure un vicio material
o sustancial del respectivo acto.
A
mi juicio, en tales eventos se desconocen disposiciones constitucionales como
las del artículo 153, todas las cuales aluden a aspectos de trámite
legislativo, es decir, formales. Y, en consecuencia, resulta extraña la
aseveración de que su inobservancia afecte el contenido mismo del cotejo que
debe hacerse con la Constitución Política.
Obsérvese
que podría encontrarse una norma totalmente ajustada a la Carta desde el punto
de vista material, pero violatoria de ella en razón del trámite surtido, si
requiriendo ley estatutaria se hubiese proferido por ley ordinaria.
En
ese evento, al admitir la tesis de la mayoría, la declaración de inconstitucionalidad
haría tránsito a cosa juzgada, en los términos del artículo 243 de la
Constitución, de tal manera que ninguna autoridad podría reproducir el
contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo mientras
subsistan en la Carta las reglas del artículo 153. Y semejante consecuencia
implicaría la exclusión definitiva de un contenido normativo que, en la
hipótesis, se aviene a las prescripciones fundamentales, pero que se condena de
modo tan grave e irreversible sólo por razones vinculadas al trámite seguido al
expedirlo.
Si,
por el contrario, se entendiera -como lo creo- que dicho vicio es apenas
formal, bien podría el Congreso en el futuro, observando el trámite de ley
estatutaria, establecer de nuevo el mismo contenido de la norma, sustancialmente
ajustado a la Carta, sin desconocer la cosa juzgada constitucional.
No
obstante todo lo dicho -y puesto que estas consideraciones ya están consignadas
en salvamentos de voto anteriores-, acato la jurisprudencia reiterada de la
Corte, con la esperanza de que en el futuro sea reconsiderada.
Como
en este proceso el tema principalmente debatido no es el que aquí destaco, y
comparto los criterios de fondo que la Corte hace valer en la Sentencia, me
limito a depositar aclaración y no salvamento de voto.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-531/95, Fundamento
Jurídico No 2º.
[2]Sentencia C-531/95. MP Alejandro Martínez Caballero y Sentencia
C-600A/95. MP Alejandro Martínez Caballero.
[3]Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz.
Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la
sentencia C-531/95
[5] Ver la sentencia C-145 de 1994 . M.P. Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento Jurídico No 3.
[6] Sentencia C-011 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[7] Sentencia C-586 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Sentencia C-089/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 1.4
[9] Sentencia C-011 de 1994. 0
[10] Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en
sentencia C-353 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía
[11] Sentencia T-406/92. MP Ciro Angarita Barón. Fundamento Jurídico
No 7.
[12] Sobre el proceso de aprobación interno del plan de desarrollo
local, pueden consultarse las sentencias C-152 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía
y Eduardo Cifuentes Muñoz y C-538 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[13] Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, Fundamentos
Jurídicos No 22 y ss, y   C-320 de 1997, Fundamentos Jurídicos No 15 y ss.
[14] Ver, entre otras, las sentencias C-145 de 1994. Fundamento
Jurídico No 5 y sentencia C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 7.