T-923-11
Sentencia T-650/09
Sentencia
T- 923/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
La Sala debe insistir en que,
por regla general, la tutela no procede como mecanismo principal contra actos
expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros
instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción
procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio
irremediable.
ACTOS DE
EJECUCION DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES-Características
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, los actos de ejecución se caracterizan por (i)
no admitir recursos en vía gubernativa; (ii) en caso de que causen perjuicio al
administrado, éste podrá accionar conforme a las reglas de control de los actos
administrativos, contenidas en la parte segunda del Código Contencioso
Administrativo; y (iii) su naturaleza dependerá de su configuración, fines y
efectos, con prescindencia de la denominación que le acuerde la administración.
En este orden de ideas, como regla general, frente a los actos de ejecución de
las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control
judicial; sin embargo, sí procederán, de forma excepcional, cuando quiera que
la decisión de la administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en
la medida en que se cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica
entre el Estado y un particular.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por existir recursos por
vía gubernativa al acto de ejecución de sentencia que ordena devolver a la
administración una elevada suma de dinero
La Sala de Revisión estima que
(i) siguiendo la jurisprudencia constitucional y administrativa, si el
ciudadano estima que un acto de ejecución realmente crea, modifica o extingue
una relación jurídica, proceden los recursos por vía gubernativa y el control
judicial; (ii) no se vislumbra la existencia de vía de hecho alguna por cuanto
el Tribunal sí ordenó “dejar sin efecto todo lo actuado en primera instancia
con posterioridad al fallo de primer grado”, lo cual implica restituir el
dinero que le había sido entregado indebidamente en cumplimiento de
determinados actos administrativos de ejecución del fallo de primera instancia;
(iii) no se aportaron pruebas que evidencien la existencia de un perjuicio
irremediable.
Referencia: expediente T- 3.153.610
Acción de
tutela presentada por Bernardo José Charris Reyes contra el Ministerio de la
Protección Social-  Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de la Empresa Puertos de Colombia.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre
de dos mil once (2011)
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados María Victoria Calle, Luis
Ernesto Vargas Silva, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las
decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado,
los días 27 de abril y 23 de junio de 2011 respectivamente,  en el proceso de
amparo adelanto por el señor Bernardo José Charris Reyes contra el Ministerio
de la Protección Social- Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de la Empresa Puertos de Colombia.
I.
ANTECEDENTES
Hechos y
pretensión
1.
El peticionario laboró en la Empresa Industrial y Comercial del Estado
Puertos de Colombia como trabajador oficial, a lo largo del período comprendido
entre el 4 de agosto de 1977 y el 16 de diciembre de 1991, tiempo durante el
cual estuvo afiliado al Sindicato del Terminal Marítimo de Barranquilla, siendo
beneficiario, en materia pensional, de las convenciones colectivas suscritas
con la empresa.
2.
Afirma que al liquidarse el valor de su pensión equivalía a 17.4
salarios mínimos, con lo cual estuvo de acuerdo. Posteriormente, dicha pensión
fue objeto de los correspondientes ajustes legales, con lo cual, a partir de
enero de 1997 el monto de su mesada ascendía a $ 3.277.135 pesos, suma
equivalente a 19.5 s.m.l.v.
3.
Sostiene que hasta el 2 de mayo de 2003 recibió su pensión, de buena fe,
sin que se hubiese comprobado que la misma y sus respectivos reajustes hubiesen
sido obtenidos mediante documentos falsos o de forma contraria a la ley.
4.
Señala que, a partir del 3 de mayo de 2003 se le empezó a rebajar el
monto de su pensión por parte del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
Social de la Empresa Puertos de Colombia, disminuyéndosele de $. 5.755.102 a $ 5.407.500, equivalente a 17.5 s.m.l.v. de la época, mediante las resoluciones núms. 262
y 264 expedidas por el mencionado Grupo, las cuales fueron proferidas de forma
unilateral y sin que se le hubiese dado la oportunidad de ejercer su derecho de
defensa.
5.
Explica que el monto de 17.5 s.m.l.v., unilateralmente establecido,
tampoco ha venido siendo cancelado de forma completa, por lo que se constituye
un incumplimiento de un acto propio de la administración; por tal razón,
solicita el cumplimiento del tope máximo convencional de 17.5 s.m.l.v.,
actualizado, en procura de recuperar su capacidad adquisitiva.
6.
Asegura que la entidad accionada, mediante la expedición de la
resolución núm. 000040 del 28 de enero de 2011, so pretexto de emitir un acto
de ejecución de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santa Rosa
de Viterbo, en realidad se atribuyó funciones que no le corresponden, por
cuanto procedió a revisar nuevamente su situación pensional, ordenándole además
reintegrar la suma de $ 220.486.981.69 pesos.
7.
En tal sentido, afirma que el mencionado acto administrativo contiene
unas órdenes que no fueron objeto de la sentencia a la que supuestamente está
dando cumplimiento, tal como reintegrar dineros que recibió de buena fe.
8.
Alega que, en virtud de la mencionada resolución se verá afectado su
derecho al mínimo vital.
En este orden
de ideas, el accionante pretende que se deje sin efectos el acto administrativo
adoptado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión Social de la Empresa
Puertos de Colombia.
3. Intervención de la entidad demandada.
El Ministerio de la Protección
Social interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la juez de
instancia negar la petición de amparo, por las siguientes razones.
Al respecto, afirma que el Grupo
de Trabajo no ha violado los derechos del accionante por cuanto (i) se le
comunicó oportunamente el inicio de la actuación administrativa, “se le ha
dado la oportunidad de aportar o solicitar pruebas y la misma se está
adelantando con la celeridad que las posibilidades del recurso humano con que
cuenta el Grupo lo permiten”; (ii) la actuación se ha llevado a cabo por
los funcionarios competentes para hacerlo; en primera instancia, la
Coordinación del Área de Pensiones; y en segunda,  por el Ministerio de la
Protección Social; (iii) las normas aplicables no exigen que el destinatario de
la actuación administrativa sea representado por un profesional del derecho.
Así pues, concluye que “este
Grupo no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante, porque mediante
Auto no. 525 de 2006, se dio inicio a la actuación administrativa de revisión
integral que en derecho corresponde para revisar integralmente la pensión, y en
consecuencia, la acción de tutela debe negarse por improcedente”.
Ahora bien, en cuanto a los
hechos que dieron lugar a la expedición de la Resolución núm. 40 del 28 de
enero de 2011, afirma lo siguiente:
“El Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, en sentencia del 28 de junio de
1995 y 4 de septiembre de 1996, dentro del proceso ordinario laboral adelantado
por el señor CHARRIS REYES, condenó a reajustar la mesada pensional y al pago
por diferencia de mesadas atrasadas. Foncolpuertos dio cumplimiento al fallo,
que no había sido debidamente ejecutoriado, puesto que respecto del mismo no se
había surtido el grado jurisdiccional de consulta, previsto en el artículo 69
del C.P.L., para salvaguardar los intereses de la Nación bajo el principio de
la doble instancia, ordenó reajustar la mesada pensional del actor y pagó los
valores resultantes, en razón de dicha orden.
(…)
En el caso del
ahora accionante, los Tribunales Superiores del Distrito Judicial de Santa Rosa
de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral y de Bogotá, en fallos del
6 de octubre de 2003 y 28 de febrero de 2002, revocó la sentencia de primera
instancia, definiendo en derecho la discusión sobre la existencia o no del
derecho, a esto último arribaron los Tribunales, situación que dejó sin
sustento los pagos efectuados al tutelante.
Como
consecuencia de lo anterior, la resolución que dio cumplimiento al fallo de
primera instancia, proferida por el entonces Gerente General de Foncolpuertos,
no podía seguir surtiendo efectos (numeral 2º del artículo 66 del C.C.A.), por
lo que era ineludible para la administración ajustar la mesada y ordenar el
reintegro de lo pagado de más como consecuencia de dicho acto administrativo,
manifiestamente ilegal al haberse sustentado en una falsa motivación, esto es,
que la sentencia de primera instancia se encontraba debidamente ejecutoriada.
En
cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal, la Coordinación General del Grupo,
con base en el estudio técnico contable elaborado por el Área de Sistema
Nacional de Pagos, determinó el nuevo monto de la pensión y el valor a
reintegrar, expidiendo la Resolución No. 40 de 28 de enero de 2011, en la que
se dispuso ajustar la mesada pensional del accionante.
El monto de la
pensión ajustada es el resultado de un estudio técnico contable, elaborado por
el Área del Sistema Nacional de Pagos, suma que realmente le corresponde de
acuerdo con las normas convencionales aplicables y tomando como base el 100 % de
lo devengado en el último año de servicios, por lo que se está cancelando la
mesada completa, con el monto que legalmente le corresponde. En el mencionado
estudio se determinó además que el pensionado recibió dineros en exceso por
diferencia de mesadas, que pertenecen a la Nación y por ende debían ser
reintegrados. La expedición de dicho acto administrativo obedeció al ejercicio
de un deber legal por parte de este Grupo, a quien la misma ley le impuso la
obligación de recuperar a favor de la Nación los valores cancelados indebida e
irregularmente, y  se constituyó en un ACTO DE EJECUCIÓN, según el artículo 49
del Código Contencioso Administrativo, al dar cumplimiento a un fallo judicial.”
En este orden de ideas, solicita
la entidad accionante se declare la improcedencia del amparo solicitado.
4. Decisiones judiciales
objeto de revisión
4.1.
Primera Instancia
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de abril de 2011
decidió conceder el amparo solicitado, y en consecuencia, ordenó dejar sin
efecto el numeral 8 de la Resolución núm. 40 del 28 de enero de 2011.
Al
respecto, estimó el Tribunal que, al constituir la resolución 40 de 2011 un
acto de ejecución de una sentencia, carece de control judicial, motivo por el
cual la tutela se torna en la única vía procesal existente para controvertirlo.
En el caso
concreto, según el fallador, el Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, en
ningún momento al revocar el fallo de primera instancia dispuso la adopción de
otras medidas “ni mucho menos con la consecuencia jurídica que generó el
mismo se puede deducir o inferir que es obligación del administrado devolver o
reintegrar los dineros cancelados por el reajuste de su pensión de jubilación
que fue ordenado mediante acto administrativo en cumplimiento del fallo
judicial de primera instancia proferido dentro del proceso laboral adelantado
por el Juzgado Cuarto Laboral de Barranquilla; por lo que estima este cuerpo
colegiado que la entidad accionada hace uso de un acto de ejecución, que deja
sin posibilidad al actor de atacar dicho acto administrativo y arbitrariamente
toma la decisión de ordenar el reintegro de dineros al actor sin que el fallo
judicial así lo haya dispuesto”.
Por las
anteriores razones, el fallador estimó que la entidad accionada se había
extralimitado al ordenarle al peticionario el pago de $ 220.486.981 millones de
pesos.
4.2.
Impugnación
La
representante del Ministerio de la Protección Social impugnó el fallo alegando
que (i) el auto núm. 525 de 2006, mediante el cual se inició la actuación
administrativa se le dio a conocer en tiempo al accionante; (ii) el
procedimiento se adelantó por las instancias competentes, habiéndose respetado
siempre el debido proceso; y (iii) las normas aplicables no exigen que el
destinatario en sede administrativa requiera ser abogado.
Aunado a lo
anterior, insiste la entidad accionada en la improcedencia del amparo por
cuanto éste no procede contra actos administrativos.
4.2.
Segunda Instancia
La Sección
Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de junio
de 2011, decidió revocar el fallo a través del cual se había decidido el amparo
de los derechos fundamentales del peticionario.
En pocas
palabras, el Consejo de Estado estimó improcedente la acción de amparo por
cuanto (i) si bien es cierto se está adelantando en este momento una actuación
administrativa de revisión integral de la pensión del accionante, tal
procedimiento está en curso, es más, aún no se ha emitido una decisión por
parte de la primera instancia, la Coordinación del Área de Pensiones; y (ii) si
bien el Ministerio de la Protección Social estimó que se trataba de un acto de
ejecución, tal calificación puede ser controvertida por el accionante ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5.
Pruebas que reposan en el expediente
Las
principales pruebas documentales que obran en el expediente son las siguientes:
-
Resolución núm. 40 del 28 de enero de 201, con sus anexos y memorando ASNP
2356.
-Sentencia
del Tribunal de Santa Rosa de Viterbo.
-Resolución
núm. 0443973 del 17 de marzo de 1992.
-Resolución
núm. 2741 del 30 de diciembre de 1996.
-Documentos
relacionados con obligaciones financieras adquiridas por el peticionario.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de
las acciones de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En la presente oportunidad,
corresponde a la Sala determinar si procede por vía de amparo, tal y como lo
solicita el peticionario, dejar sin efectos la Resolución núm. 40 del 28 de
enero de 2011 “Por la cual se aplicación a un fallo del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo; se revocan unas resoluciones;
se ordena un reintegro y una compensación”, al igual que “la nota
interna con radicado GPSPC-ASNP 1887 de fecha 29 de mayo de 2009 y del
memorando con radicado GIT- GPSPC-ASNP 2356 de fecha 28 de diciembre de 2010,
del Área de Sistema Nacional de Pagos del Grupo, los cuales hacen parte
integral de dicho acto administrativo para todos los efectos legales”.
En pocas palabras, el accionante
alega que tales decisiones de la administración constituyen vías de hecho por
cuanto van mucho más allá de lo decidido en su momento por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 6 de
noviembre de 2003, por cuanto la entidad demandada le está ordenando reembolsar
la suma de $ 220.486.981.69 pesos, decisión que no fue adoptada por el referido
Tribunal. Agrega además afectación del derecho al mínimo vital de su familia y
carecer de otras vías procesales para controvertir tales decisiones, por cuanto
se trata de actos de ejecución de una sentencia, frente a los cuales ni
siquiera proceden recursos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante sentencia del 27 de abril de 2011 decidió amparar los derechos
fundamentales del peticionario, ordenando dejar sin efectos los actos
administrativos atacados en relación con el reintegro del dinero.
Por el contrario, La Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de junio
de 2011, decidió revocar el fallo a través del cual se había decidido el amparo
de los derechos fundamentales del peticionario.
En pocas palabras, el Consejo de
Estado estimó improcedente la acción de amparo por cuanto (i) si bien es cierto
se está adelantando en este momento una actuación administrativa de revisión
integral de la pensión del accionante, tal procedimiento está en curso, es más,
aún no se ha emitido una decisión por parte de la primera instancia, la
Coordinación del Área de Pensiones; y (ii) si bien el Ministerio de la
Protección Social estimó que se trataba de un acto de ejecución, tal
calificación puede ser controvertida por el accionante ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
Así las cosas, le corresponde a la
Sala de Revisión determinar si procede el amparo solicitado contra los actos
administrativos atacados por el peticionario. Para tales efectos; (i) se
analizará la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos; (ii) se examinará el tema de los actos de ejecución de providencias
judiciales; y (iii) se resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia
Como ha sido reiterado en
múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo
de origen constitucional de carácter residual y subsidiario, encaminado a la
protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo
amenazados o conculcados.  Ello en consonancia con el artículo 86 de la
Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que
establecen como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.  La existencia de
dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.  El
carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte
Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las
peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más
aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas
acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran
la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.
En este sentido, la
jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de
tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta
observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este sentido
en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:
"El
sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es
decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento
integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo
tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la
realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger
instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por
virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de
particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre
se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la
situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No
puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la
acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o
complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección
que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento
jurídico.”
Sobre el mismo asunto la Corte en
sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta
Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el
carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe
superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria
de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de
2001 afirmó:
“el
desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela
implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de
los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario
y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se
pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o
cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
Sobre este mismo aspecto la
Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó:
“Así pues,
la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de carácter residual
que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros mecanismos judiciales
que permitan contrarrestar la inminente vulneración de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que un derecho
sea amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i) su carácter
definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias
del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la
vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la
efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente
para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente
amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración
compromete gravemente un derecho directamente fundamental”.
Atendiendo lo expuesto, esta
Corporación en sentencia T-514 de 2003, estableció que no es, en principio, la
acción de tutela el medio adecuado para controvertir las actuaciones
administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de
tutela procedería como mecanismo transitorio de protección de los derechos
fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción
contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al
respecto consideró lo siguiente:
“La Corte
concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,
como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales
para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo
transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos
casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo
(artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique
(artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Igualmente, en fallo T-1048 de
2008, la Corte continuó con la línea jurisprudencia ahora expresada al concluir:
“La
jurisprudencia de esta Corte  ha estimado que la acción de tutela no es un
medio alternativo que pueda ser empleado en reemplazo de las acciones
judiciales ordinarias, pues conllevaría el desconocimiento de la estructura
jurisdiccional del Estado. Así, esta acción tampoco resulta procedente cuando
el titular del derecho amenazado o vulnerado ha contado con la posibilidad de
ejercer las acciones ordinarias o especiales ante las autoridades
jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios originados en actos de
la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela
contra actos de la administración cuando proceden otros mecanismos judiciales
de defensa, este Tribunal  ha advertido las siguientes consecuencias:
(…)
“la
paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y
de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la
acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la
acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez
ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el
deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos
fundamentales (artículo 2 Superior)  y (iii) que se abran las puertas para desconocer
el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el
desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos
ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la
transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de
conocimiento (no sumarios)’ ”.
Así pues, a manera de conclusión,
la Sala debe insistir en que, por regla general, la tutela no procede como
mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa
pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo
de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe
la existencia de un perjuicio irremediable.
4. Los actos de ejecución de
las providencias judiciales
El actual artículo 49 del Código
Contencioso Administrativo dispone lo siguiente:
“ARTICULO 49. IMPROCEDENCIA. No
habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en
norma expresa”.
Pues bien, la Corte en sentencia
C- 339 de 1996 declaró exequible la expresión “ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa",
del artículo 49 del C.C.A., por las siguientes razones:
“Como se ha
visto, el artículo 49 del CCA, define como regla general, que no se concederán
recursos administrativos contra las providencias preparatorias o de ejecución;
así, pretende el legislador agilizar la toma de las decisiones de las
autoridades, lo cual hace entender que los actos de trámite y preparatorios,
que son aquellas actuaciones preliminares que produce  la administración para
una posterior decisión definitiva sobre el fondo de un asunto, generalmente, no
producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean,
extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito,
ni afectan sus intereses jurídicos.
En
consecuencia es razonable entender que contra los mismos no proceden los
recursos, tal como lo quiere el legislador en la disposición acusada
parcialmente y que la Corte Constitucional halla conforme con la Carta
Política.
En efecto,
algunas de estas actuaciones de trámite o preparatorias a veces son actos de
perfección de otras actuaciones, como los conceptos que se emiten sobre la
legalidad de un decreto o resolución que se pretende dictar; los actos
definitivos o principales son los actos administrativos que resuelven
definitivamente algún asunto o actuación administrativa.
(…)
En este
sentido el Consejo de Estado ha dicho sobre los anteriores actos que:
“Como es
sabido, al lado de los actos administrativos que resuelven determinado asunto o
actuación de esa índole (administrativo) conocidos como actos definitivos,
existen los que sirven de medio para que los anteriores se pronuncien llamados
actos de trámite. Más, en ocasiones los últimos deciden, de manera directa o
indirecta el fondo de los asuntos o actuaciones, asumiendo el carácter de
definitiva.
De otro
lado, es evidente que el control sobre los actos de ejecución,
los cuales están excluidos de la vía gubernativa deben ser realizados para
cumplir un acto ejecutoriado y ejecutorio, es decir que por sí mismo permite a la
Administración hacerlo efectivo conforme a los artículos 64, 65 y 68 del Código
Contencioso Administrativo, ya sea porque contra el acto definitivo se
interpusieron los recursos, ora porque se decidieron. En caso de que no se haya
ejecutoriado el acto que se cumple el artículo 153 consagra la posibilidad de
suspender provisionalmente su ejecución. Así mismo, en caso de que los
actos materiales de ejecución causan perjuicio al administrado, éste podrá
accionar conforme a las reglas de control de los actos administrativos
contenidos en la parte segunda del Código Contencioso Administrativo.”
(Sentencia de 27 de octubre de 1972.  Anales del Consejo de Estado TLXXXIII,
nos.  435- 436 pág. 429 de 1972).
De lo
expuesto anteriormente, estima la Corte que en el asunto sub examine no se
configura una violación al régimen constitucional del debido proceso dentro de
la regulación general del procedimiento administrativo, por el hecho de no
consagrarse un recurso de vía  gubernativa contra cierto tipo de actuaciones
administrativas, como a las que se contrae la norma acusada, mientras que se
reconoce como procedente contra otros, puesto que se parte del supuesto según
el cual  estos operan y deben operar por regla general contra aquellos actos
que produce la administración y cuyo contenido particular, subjetivo y concreto
generan efectos específicos hacia los administrados respecto de los cuales
éstos pueden tener interés.
De esta
manera, la vía gubernativa en el sistema colombiano opera, salvo los casos
previstos en norma expresa, sólo contra los actos administrativos creadores de
situaciones individuales o concretas,  siempre a instancias de las personas
afectadas con las mismas y con miras a lograr una nueva decisión de la
administración que los aclare, modifique o revoque; la nueva decisión que se
produce en su respuesta se integra en esta concepción a la primera decisión
recurrida, para formar así una unidad que, como tal, podrá considerarse para
efectos del control judicial contencioso administrativo.
En
consecuencia, no encuentra la Corte que los apartes demandados de la norma que
se revisa sean inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de
derecho que tuvo el legislador en cuenta para establecer la improcedencia de
recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios
o de ejecución, y para limitar la procedencia de aquellos
recursos, atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la
inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo
excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de
los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.
Definir el
objeto material preciso de los recursos garantiza la eficacia de la actuación y
establece un ámbito razonable  dentro del trámite de la decisión que responde a
criterios de conveniencia legítima y de efectividad de la actuación;  además,
esta medida se establece para garantizar el respeto al principio de la eficacia
de la actuación administrativa y para establecer un ámbito razonable dentro del
trámite de la actuación que responda a criterios de  conveniencia y de
efectividad de la decisión.
Ahora bien,
dentro de la nueva Carta  Política esta diferencia también permite  que la
administración se ciña a los principios constitucionales de eficiencia,
eficacia y celeridad previstos en el artículo 209  del C.P. y por ello
encuentra pleno fundamento normativo constitucional, salvo disposiciones
expresas en las que se garantice la participación concreta de los administrados
en el proceso administrativo de gestión o en su control.
De otro
lado, los fines que se propuso el legislador al expedir la norma  demandada y
que establece la distinción entre los tipos de actos susceptibles de los
recursos de vía gubernativa, no son irracionales, ni arbitrarios, ni
caprichosos, ni despóticos, como lo entiende la demanda, ni la disposición
acusada conduce  a situaciones contrarias a la justicia, a la razón ni a la
naturaleza de las cosas.
Finalmente,
de acuerdo a lo expuesto por la misma jurisprudencia de esta Corte, el artículo
49 del Código Contencioso Administrativo no desconoce el derecho  a la igualdad
por el hecho de no establecer algunos recursos contra cierto tipo de actos
administrativos, ya que las reglas razonablemente dispuestas por la ley se
dirigen y aplican a todos los destinatarios por igual”. (negrillas y
subrayados agregados).
De igual manera, en sede de
tutela, la Corte se ha manifestado sobre la naturaleza jurídica de los actos de
ejecución, y sobre su calificación como tales por parte de la administración.
En tal sentido, en sentencia T- 841 de 2009 consideró lo siguiente:
“Aun cuando
la administración estime que la naturaleza de su acto es de ejecución, lo
determinante para establecer si contra él proceden las acciones de ley, es la
configuración, naturaleza, fines y efectos del mismo, y no la simple voluntad
exteriorizada de la administración. Por consiguiente, la Corte considera que
con independencia de cuál sea la naturaleza del acto, no es suficiente para
determinar si es cuestionable ante la jurisdicción el que la administración
considere expresamente que no lo es. En este caso, entonces, para definir si es
posible cuestionar el acto mediante las acciones contenciosas, es necesario
verificar cuáles han sido los criterios para establecer cuándo un acto es de
ejecución.”
Así las cosas, de conformidad con
la jurisprudencia constitucional, los actos de ejecución se caracterizan por
(i) no admitir recursos en vía gubernativa; (ii) en caso de que causen
perjuicio al administrado, éste podrá accionar conforme a las reglas de control
de los actos administrativos, contenidas en la parte segunda del Código
Contencioso Administrativo; y (iii) su naturaleza dependerá de su configuración,
fines y efectos, con prescindencia de la denominación que le acuerde la
administración.
De igual manera, en numerosas
oportunidades el Consejo de Estado se ha manifestado acerca de las
características de los actos de ejecución. Así por ejemplo, la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2009, estimó lo
siguiente:
“Se trata
de un acto de ejecución, expedido para dar cumplimiento a la sentencia de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que
tuteló los derechos del señor CLAROS PINZON y ordenó suspender los efectos de
las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria por las
cuales se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de
cargos públicos. El Decreto acusado no tiene el carácter de acto administrativo
susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto de ejecución
que se limita a dar cumplimiento a una orden judicial y por ende no entraña una
decisión autónoma que ponga fin a una actuación administrativa. Como lo
ha señalado esta Corporación, los actos que dan cumplimiento a una decisión
judicial son actos de ejecución y solamente tendrán control jurisdiccional si
suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello
implicaría una nueva decisión y no la mera ejecución. En el caso
concreto, mediante el citado fallo de tutela la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los
efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria y
la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia,
ordenó el reintegro en forma inmediata al cargo de Gobernador del Caquetá del
señor Juan Carlos Claros Pinzón. Por ello, una vez proferida la orden judicial
le correspondía a la administración expedir el acto respectivo, en acatamiento
del fallo de tutela, pues cualquier otra decisión adoptada hubiese constituido
un abierto desacato a una orden judicial. Ahora bien, tratándose de un acto de
ejecución proferido en cumplimiento de una decisión judicial perentoria, no es
procedente examinar el fondo ni el condicionamiento de la decisión, ni pueden
ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las
sentencias judiciales que sirvieron de fundamento al acto de reintegro. Así las
cosas, al no existir acto administrativo definitivo para enjuiciar es del caso
declararse inhibido para decidir el fondo del asunto. Por estas razones y de
acuerdo con el criterio jurisprudencial, ha de declararse probada la excepción
de inepta demanda por no ser pasible de enjuiciamiento el acto acusado”.
(negrillas y subrayados agregados).
En este orden de ideas, como regla
general, frente a los actos de ejecución de las sentencias no procede
recurso alguno en vía gubernativa ni control judicial; sin embargo, sí
procederán, de forma excepcional, cuando quiera que la decisión de la
administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en la medida en que se
cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica entre el Estado y
un particular.
Así las cosas, sólo en la primera
hipótesis el accionante no contaría con ninguna vía procesal a efectos de
controvertir la decisión adoptada por la administración, razón por la cual, en
estos casos podría eventualmente proceder la acción de tutela. Por el
contrario, en el segundo escenario, el peticionario contaría con las debidas
acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el
cual el amparo se tornaría improcedente, salvo como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, en los términos del artículo 86 Superior.
5. Análisis del caso concreto
El accionante laboró en la
Empresa Puertos de Colombia como trabajador oficial entre el 4 de agosto de
1977 y el 16 de diciembre de 1991, período durante el cual estuvo vinculado a la
Asociación Sindical SINDEOTERMA.
Señala que en virtud de la
anterior situación adquirió su pensión de jubilación, de conformidad con la
convención colectiva, y que aquélla periódicamente ha sido reajustada. Que
además, en 1997 su mesada pensional fue reajustada a la suma de $ 3.227.135
pesos, que para ese año equivalían a 19.5 s.m.l.m.v.
Indica igualmente el accionante
que siempre recibió sus mesadas de buena fe, de acuerdo con los parámetros
anteriormente reseñados, y que no presentó ninguna clase de documentación falsa
o adulterada.
Relata asimismo que, a partir del
año 2003, el monto de su pensión fue reducido de forma unilateral por la
administración, pasando de recibir $ 5.755.102 pesos a $ 5.407.500 pesos, los
cuales para la época equivalían a 17.5 smlmv.
Posteriormente, el Ministerio de la
Protección Social, mediante Resolución núm. 40 del 28 de enero de 2011,
nuevamente revisó su pensión, argumentando que estaba cumpliendo una sentencia
proferida el 6 de octubre de 2003 por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante la cual se revocó un fallo emitido
por el Juzgado Cuarto Laboral de Barranquilla el 28 de junio de 1995, por medio
del cual se había accedido, en demanda ordinaria, a una reliquidación de
algunas prestaciones sociales.
Así las cosas, a juicio del
peticionario, la resolución expedida por el Ministerio de la Protección Social
mediante la cual se le ordena pagar la suma de $ 220.486.981.69 pesos, por
concepto de unos dineros que recibió de buena fe, resulta ser arbitraria por
cuanto el Tribunal en momento alguno decidió aquello. Dado que se trata de un
simple acto de ejecución de una sentencia, no cuenta con la posibilidad de
acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el
cual,  en su concepto, procede la acción de tutela como único mecanismo
judicial existente.
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de abril de 2011 decidió amparar los
derechos fundamentales del peticionario, ordenando dejar sin efectos los actos
administrativos atacados en relación con el reintegro del dinero.
Por el contrario, La Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de junio de 2011,
decidió revocar el fallo a través del cual se había decidido el amparo de los
derechos fundamentales del peticionario.
En pocas palabras, el Consejo de
Estado estimó improcedente la acción de amparo por cuanto (i) si bien es cierto
se está adelantando en este momento una actuación administrativa de revisión
integral de la pensión del accionante, tal procedimiento está en curso, es más,
aún no se ha emitido una decisión por parte de la primera instancia, la
Coordinación del Área de Pensiones; y (ii) si bien el Ministerio de la
Protección Social estimó que se trataba de un acto de ejecución, tal calificación
puede ser controvertida por el accionante ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Pues bien, una vez analizados (i)
la situación fáctica; (ii) el problema jurídico planteado; (iii) los argumentos
de las partes y de los jueces de instancias; así como (iv) las pruebas obrantes
en el expediente, la Sala de Revisión considera que debe ser confirmado el
fallo de amparo proferido por el Consejo de Estado por las siguientes razones.
5.1. Contenido y alcance de la
sentencia proferida el 6 de octubre de 2003 por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo
El Tribunal  Superior del
Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 6 de octubre
de 2003  analizó por vía de consulta el contenido de un fallo proferido el 28
de junio de 1995 por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla,
dentro del proceso ordinario seguido por el señor Bernardo Charris Reyes contra
la Empresa Puertos de Colombia- Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla.
Al respecto, es necesario
precisar que el demandante había solicitado se condenara a Foncolpuertos a
pagarle el reajuste de las primas de antigüedad y de servicios proporcional,
cesantía definitiva y reliquidación de pensión especial de jubilación, “incluyendo
en la liquidación todos los factores salariales de conformidad con la
Convención Colectiva de Trabajo; la indemnización por salarios moratorios y las
costas del proceso”.
El Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Barranquilla, mediante fallo proferido el 28 de junio de 1995,
decidió condenar a Foncolpuertos a pagarle al demandante determinadas sumas de
dinero por concepto de (i) reliquidación de la prima de antigüedad
proporcional; (ii) sueldo dejado de cancelar; (iii) reliquidación de la prima
de servicio proporcional; (iv) reliquidación de cesantía definitiva; y  (iv)
salarios moratorios. De igual manera, ordenó reajustar la pensión de jubilación
en la suma de $ 65.201.67 pesos, a partir del 16 de diciembre de 1991, más los
reajustes legales.
Foncolpuertos, dando cumplimiento
al citado fallo, expidió la Resolución núm. 2741 de 1996, ordenando el reajuste
de la mesada pensional en $ 267.047.00 pesos, quedando en febrero de 1997 en $
3.277.135.00 pesos. Así mismo, ordenó el pago de $ 3.466.067.00 pesos por
diferencias pensionales. Luego, mediante Resolución núm. 714 de 1998, ordenó
otro pago, a favor del accionante, por $ 205.500.000.00 millones de pesos.
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 6 de octubre de 2003
decidió revocar el fallo, y en su lugar, absolvió de todas las pretensiones a
Foncolpuertos. Al respecto, resulta pertinente traer a colación el siguiente
extracto del fallo:
“Y como
consecuencia de ello ha entendido, reiterada y pacíficamente la jurisprudencia,
que al ser la convención colectiva de trabajo un acto solemne, la prueba de su
existencia está atada a la demostración de que se cumplieron los requisitos
legalmente exigidos para que se constituya en un acto jurídico válido, dotado
de poder vinculante, razón por la cual, si se le aduce en el litigio del
trabajo como fuente de derecho, su acreditación no puede hacerse sino allegando
su texto auténtico, así como el del acto que entrega noticia de su depósito
oportuno ante la autoridad administrativa del trabajo”
Ahora bien, lo cierto es que en
la parte resolutiva del fallo se dispuso (i) revocar el fallo de primera
instancia; (ii) absolver al demandado de todas las pretensiones; (iii) “dejar
sin efecto todo lo actuado en primera instancia con posterioridad al fallo de
primer grado” y (iv) condenar en costas al demandante. Quiere ello
significar que las resoluciones que habían sido expedidas a favor del
peticionario quedaron sin efectos, entre ellas, las relacionadas con el pago de
$ 205.500.000 millones de pesos.
5.2. La Resolución núm. 40 del
28 de enero de 2011, “Por la cual se da aplicación a un fallo del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo; se revocan unas
resoluciones; se ordena un reintegro y una compensación”
El Ministerio de la Protección
Social, mediante Resolución núm. 40 del 28 de enero de 2011, decidió (i)
revocar las resoluciones Nos. 2741 de 1996 y 714 de 1998, y parcialmente la No.
2070 de 1998, “toda vez que la sentencia de primera instancia que les dio
origen fue revocada”; (ii) ordenar que el peticionario reintegre a la
administración la suma de $220.486.981.69 pesos; (iii) aplicar compensación de
deudas para recuperar lo debido; y (iv) compulsar copias de lo actuado a los
órganos de control para lo de su competencia.
Sobre el particular, es necesario
señalar  que en el artículo 8 de la citada resolución se afirma que “contra
la resolución no procede recurso alguno, por cuanto se trata de un acto de
ejecución ya que el mismo es consecuencia de una sentencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de
Viterbo, Sala Civil, Familia, Laboral, entregándole copia íntegra y gratuita de
la misma”.
Ahora bien, el accionante estima
que tal resolución desconoce sus derechos fundamentales por cuanto lo obliga a
devolverle a la administración una elevada suma de dinero, a lo cual no fue
condenado por el Tribunal,  y que además, por tratarse de un acto de ejecución
no procede recurso alguno, razón por la cual la tutela es la única vía procesal
existente.
Sobre el particular, la Sala de
Revisión estima que (i) siguiendo la jurisprudencia constitucional y
administrativa, si el ciudadano estima que un acto de ejecución realmente crea,
modifica o extingue una relación jurídica, proceden los recursos por vía
gubernativa y el control judicial; (ii) no se vislumbra la existencia de vía de
hecho alguna por cuanto el Tribunal sí ordenó “dejar sin efecto todo lo
actuado en primera instancia con posterioridad al fallo de primer grado”,
lo cual implica restituir el dinero que le había sido entregado indebidamente
en cumplimiento de determinados actos administrativos de ejecución del fallo de
primera instancia; (iii) no se aportaron pruebas que evidencien la existencia
de un perjuicio irremediable.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la
sentencia de tutela proferida el 23 de junio de 2011 por la Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado, en el proceso de amparo adelanto por el
señor Bernardo José Charris Reyes contra el Ministerio de la Protección Social-
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa
Puertos de Colombia.
Segundo.- Por
Secretaría LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General