T-811-03
í mayor de edad, vecino y domiciliado en
Sentencia T-811/03
ACCION DE TUTELA CONTRA PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION/PARTE CIVIL-Concepción
constitucional amplia
Al analizar esta Corporación una
demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 137 del Código de
Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000), consideró procedente modificar la
posición acogida en la sentencia C-293 de 1995, según la cual, el papel de la
parte civil se limitaba a la búsqueda de una reparación económica dentro del
proceso penal, para dar paso a una posición aceptada en el ámbito nacional como
internacional, según la cual, la víctima o perjudicado por un delito no sólo
tiene derecho a la reparación económica de los perjuicios que se le hayan
causado, trátese de delitos consumados o tentados, sino que además tiene
derecho a que a través del proceso penal se establezca la verdad y se haga
justicia.
REGIMEN DISCIPLINARIO-Fijación a cargo del legislador
El derecho disciplinario está integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar
las condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se
preste de manera eficiente, motivo por el cual su consagración en ordenamiento
jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho
sino un deber del Estado. Con el régimen disciplinario se pretende garantizar
“la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; propósito que está en
armonía con lo preceptuado en el artículo 209 de la C. P., porque como se
expresó antes, sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los
servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace
referencia la norma constitucional.
DERECHO
DISCIPLINARIO Y ACCION PENAL-Diferencias
Dentro del derecho administrativo
disciplinario puedan identificarse algunos elementos comunes con la acción
penal, tales acciones no pueden equipararse entre sí, pues los fines
perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus
particulares  contenidos, difieren  unos de otros. En efecto mientras la
prohibición legal de la conducta delictiva tiene por fin la  defensa de la
sociedad,  la falta disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor público,
con miras al cumplimiento de la función pública. De otro lado debe destacarse
que en las sanciones penales se dirigen en general, a la privación de la
libertad física y a la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso
que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados
de atención, suspensiones o separación del servicio y su análisis se hace sin
perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la
originaron.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Potestad constitucional para establecer
recursos en contra de actos administrativos
El establecimiento de los recursos en la
vía gubernativa y de la figura de la revocatoria directa en la ley, tiene su
fundamento y razón de ser en el hecho que la administración pública en
ejercicio de sus funciones no está exenta de producir actos irregulares o
injustos que, además de generar una vulneración del ordenamiento jurídico
vigente, pueden llegar a afectar los derechos subjetivos de los particulares y
por ello, el Código Contencioso  Administrativo vigente (Decreto 01 de 1984),
prevé recursos ante la misma administración, dentro de la vía gubernativa, así
como la revocatoria directa de los actos administrativos de oficio o a petición
de parte de conformidad con los requisitos establecidos por el legislador.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Norma especial para tramitar investigación
disciplinaria
Para efectos de la investigación y
declaratoria de la responsabilidad disciplinaria de un servidor público, existe
un procedimiento administrativo especial regulado por el Código Disciplinario
Único, lo que en principio imposibilita recurrir a otras disposiciones mediante
interpretaciones análogas, aun cuando éstas traten temas similares, toda vez
que pertenecen a regímenes jurídicos diversos.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional frente a
actuaciones administrativas por incurrirse en vía de hecho
De manera particular esta Corporación se ha
referido a que la acción de tutela no procede contra actos administrativos,
salvo que la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Ello en razón a que no le corresponde al juez de
tutela, por carecer de jurisdicción y competencia, declarar la nulidad de los
actos administrativos, ni decretar su suspensión provisional, etc. Ha de
manifestarse que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra
actuaciones administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de
la autoridad respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el
producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la
vulneración de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera
en lo que se ha denominado como "vía de hecho".
REVOCATORIA DIRECTA DE PROVIDENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Denunciante no está facultado para solicitarla
La entidad demandada dio aplicación a los artículos
122 a 127 de la Ley 734 de 2002-Código Disciplinario Único- vigente a la fecha
de decidir sobre la revocatoria directa solicitada por la actora, cuando
consideró que en razón de que la tutelante no era la persona sancionada con el
fallo y tampoco parte dentro del proceso disciplinario -puesto que la persona
denunciante en un proceso disciplinario no tiene la calidad de parte dentro del
mismo- no estaba facultada para solicitar la misma.
Referencia: expediente T-741359
Acción de tutela de Sandra del Pilar Ubaté
contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.
Bogotá D. C., dieciocho (18) de septiembre
de dos mil tres (2003).
En desarrollo de sus atribuciones
constitucionales y legales, la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de  los fallos
proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, y por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro
de la acción de tutela instaurada por Sandra del Pilar Ubaté contra la
Procuraduría General de la Nación.
I. ANTECEDENTES.
La ciudadana
Sandra del Pilar Ubaté Monroy interpuso acción de tutela en contra de la
Procuraduría General de la Nación por considerar que esta entidad con su
actuación le ha vulnerado los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a
la administración de Justicia, al negar la solicitud de revocatoria directa
impetrada, aduciendo que esta sólo puede ser presentada por el sancionado, y no
por la denunciante, quien para el caso, no ostenta la calidad de parte dentro
del proceso disciplinario.
1. Hechos:
1) Narra la accionante que el día 19 de mayo de 1995
fue objeto de desaparición forzosa en la ciudad de Cali su hermano Jhon Ricardo
Ubaté Monroy junto con su acompañante la señora Gloria Bogotá.
2) Desde el acaecimiento de ese hecho ha realizado
varias denuncias para que se investigue exhaustivamente ese crimen y los
culpables sean castigados.
3) En decisión adoptada el 19 de junio de 2001, la
Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos declaró
responsables disciplinariamente, y en tal medida sancionó con la destitución, y
la inhabilidad por 5 años para desempeñar cargos públicos al Mayor Manuel de
Jesús Lozada Plazas, comandante del UNASE de la ciudad de Santiago de Cali, al
señor José de Jesús León Bermúdez, agente de Policía adscrito al UNASE de la
misma ciudad, y de la Inspectora de SILOE, Dra. Amparo Ramírez Macias por la
desaparición Forzada cometida contra los señores Jhon Ricardo Ubaté Monroy y
Gloria Bogotá.
4) Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación,
correspondiendo conocer del proceso a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación, la cual mediante decisión del 7 de diciembre de 2001,
revocó parcialmente la sentencia impugnada, y declaró la prescripción de la
acción disciplinaria, por las conductas de privación ilegal de la libertad de
Jhon Ricardo Ubaté Monroy y Gloria Bogotá; por haberse ordenado el cambio de
pintura del vehículo utilizado para la retención de las mencionadas personas;
la adulteración de los libros diarios del UNASE y el aporte de documentos
falsos con el ánimo de desviar la investigación, así como también absolvió al
Mayor Manuel de Jesús Lozada Plazas y al agente José de Jesús León Bermúdez de
la conducta de desaparición forzada.
5) A juicio de la tutelante, el ad quem  tuvo en cuenta
a favor de los disciplinados el principio de IN DUBIO PRO REO, basándose en
argumentaciones contrarias a derecho, dejando de apreciar pruebas legalmente
aportadas al proceso, y aplicando el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 relativo
al término e interrupción de la acción disciplinaria,-según ella- con clara
intención de absolver a los miembros de la fuerza Pública.
6) Manifiesta la actora que con fecha 21 de julio de
2002, presentó ante el Procurador General de la Nación, una solicitud de
revocatoria directa de la providencia de segunda instancia, así como denuncia
disciplinaria contra los doctores Pedro A. Pulido Gutiérrez, Darío Alfonso
Botero Arango y Henry Navarro, funcionarios que resolvieron el recurso de
apelación en segunda instancia pues estima que la actuación realizada por éstos
fue favorecedora de la impunidad.
7) Precisa la tutelante que el 5 de Septiembre de 2002
el despacho del Procurador General de la Nación, expidió la decisión objeto de
esta acción de tutela, mediante la cual negó el estudio de la revocatoria
solicitada, por considerar que según las normas que regulan la revocatoria
directa de los fallos sancionatorios, el Procurador sólo puede revisar este
tipo de fallos a petición del sancionado, cuando se infrinjan manifiestamente las
normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deba fundarse, o
cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos
fundamentales, pero para el caso concreto, estimó que la misma no era
procedente en razón de que la denunciante no tiene la calidad de disciplinaria,
ni de parte dentro del proceso disciplinario.
8) La actora estima que con la decisión
adoptada por la entidad demandada se vulnera, por vías de hecho, el derecho a
acceder a la justicia en tanto se impide que se castigue a los responsables de
un hecho ilícito que se constituye en una grave violación a los derechos
humanos. Por tanto, para que el crimen cometido contra su hermano no quede en
la impunidad, solicita se ordene a la Procuraduría General de la Nación que
realice el correspondiente estudio de revocatoria directa.
2.  Pruebas que obran en el expediente.
A continuación se hace una
relación de las pruebas aportadas dentro del proceso de la referencia.
-Fallo de primera instancia, proferido por la
Procuraduría delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos de
fecha 19 de junio de 2001.
-Fallo de segunda instancia, emitido por la Sala
Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, fechada del 7 de
Diciembre de 2001.
-Solicitud de revocatoria directa de los fallos
sancionatorios y su contestación.
-Escrito emitido por la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación, de fecha 4 de febrero de 2003.[1]
3. Intervención de la entidad accionada.
A través de apoderada judicial la Procuraduría General
de la Nación manifiesta su oposición al amparo de tutela impetrado con
fundamento en las siguientes consideraciones:
3.1  En primer lugar señala, que deben tenerse en cuenta
las razones expuestas por el Presidente de la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación en su escrito dirigido al Jefe de la Oficina
Jurídica de ese organismo de fecha 4 de agosto de 2003, mediante el cual
plantea por qué estima que para el caso en estudio no es procedente la tutela:
-Considera que no le asiste razón a la
tutelante cuando afirma que se le ha vulnerado el derecho al acceso a la
administración de justicia y se ha configurado una vía de hecho con la
actuación, toda vez que el fallo de segunda instancia, no desconoció las
garantías previstas en la ley; la Sala Disciplinaria era competente para
conocer del asunto; hubo oportunidad para aportar pruebas y hacer uso de los
recursos correspondientes; se aplicó la ley preexistente al caso; la decisión
fue debidamente motivada y clara en su contenido; se respetaron los principios
de favorabilidad y la presunción de inocencia.
-Precisa así mismo, que el fallo
sancionatorio proferido en contra de la señora Amparo Ramírez Macías, no
fue revocado, sino que se declaró la prescripción de la acción disciplinaria y
en  lo que hace referencia a la declaración de la prescripción de la acción
disciplinaria “por las conductas de privación ilegal de la libertad de Jhon
Ricardo Ubaté Monroy, Gloria Bogotá y Jaime Muñoz; haber ordenado el cambio de
pintura del vehículo utilizado para la retención de las mencionadas personas;
la adulteración de los libros diarios del UNASE y aportar documentos falsos con
el ánimo de desviar la investigación (Num. 1º parte resolutiva), ello obedece a
que estos cargos los formularon independientemente de la conducta principal
(desaparición forzada).
-Aduce que como la actora manifiesta que se
dejó de aplicar el artículo 34 de la ley 200 de 1995, "relativa al término
e interrupción de la acción disciplinaria” (sic), pero que como
probablemente se refiere a la interrupción del “'término prescriptivo”
de la acción disciplinaria establecida en el parágrafo primero del
mencionado artículo, que consagraba la prórroga por seis meses del término
prescriptivo, debe tenerse en cuenta que dicho parágrafo fue declarado
inexequible en sentencia C-244 de 1.996.
3.2  De otra parte indica, que la revocatoria directa
que pretende la accionante, se rige por los artículos 122 a 127 de la Ley 734
de 2002, Código Disciplinario Único y a ellos dio aplicación estricta el señor
Procurador General de la Nación.
Señala además, que no le asisten razones a la
tutelante para afirmar que se han violado algunos derechos fundamentales porque
el proceso disciplinario se tramitó cumpliendo todas las etapas procesales
debidas, así como las leyes y la Constitución con todos los principios rectores
del proceso disciplinario.
Sostiene que la Procuraduría General de la Nación goza
de autonomía para investigar la conducta de los servidores públicos, de manera
que no le compete al Juez de Tutela inmiscuirse en dichos asuntos y que si
algún reparo se tiene contra los fallos sancionatorios deben ser demandados
ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues la vía de tutela no puede
suplantar el juez natural, y no se puede predicar como se dijo atrás, que se
haya violado derecho fundamental alguno.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN.
2.1  Fallo de Primera instancia.
Mediante decisión adoptada el 11 de marzo
de 2003, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá niega la tutela,
pues estima que este mecanismo es eminentemente subsidiario, solo procede
cuando la actuación de la autoridad carece de fundamento objetivo y sus decisiones
son el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como
consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona.
En el caso sujeto a análisis, no se encuentra el
quebrantamiento alegado por la actora, toda vez que, el Procurador General de
la Nación, se pronunció en ejercicio del poder interpretativo que la
Constitución y la ley le otorga dentro del preciso marco de sus funciones sin
que por otra parte se vislumbre infracción alguna de las normas que rigen el
proceso disciplinario.
2.2 Impugnación.
Inconforme con la decisión adoptada por
el juez constitucional de la primera instancia, la tutelante interpuso recurso
de apelación por considerar que la Procuraduría General de la Nación, sí
vulneró los derechos invocados, pues como víctima de las conductas investigadas
por la accionada, tiene derecho a participar dentro de este proceso, para
lograr el esclarecimiento de los hechos, tener derecho a conocer la verdad de
lo sucedido con su hermano, y el derecho a que se aplique una sanción a los
responsables de la desaparición forzada de su hermano.
De otro lado estima además, que al
habérsele negado la posibilidad de participar en el proceso disciplinario la
tutela se convierte en el único mecanismo para defender sus derechos.
2.3  Segunda instancia.
La Sala de Casación Penal, al decidir sobre
la impugnación presentada por la tutelante, confirmó el fallo proferido en
primera instancia, mediante providencia del 23 de abril de 2003, basándose en
las consideraciones que a continuación se sintetizan:
-Estima el ad quem que en el presente caso
no existe vía de hecho, por cuanto la autoridad competente se limitó a cumplir
con lo presupuestado por la ley, alejado de arbitrariedad o capricho alguno,
emitiendo una decisión en forma razonada como consecuencia del análisis
jurídico acorde con los preceptos normativos aplicables, además sostiene que la
tutelante dispone de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en
virtud del cual, puede solicitar no sólo que se declare la nulidad del acto
administrativo del 5 de septiembre de 2002 proferido por la Procuraduría
General de la Nación, sino también que eventualmente se le repare el daño que
se le hubiera podido ocasionar y se le restablezca el derecho.
De esta manera concluye, que como contra la decisión
administrativa que se estima contraria al ordenamiento jurídico cabe la
posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial,  la garantía
constitucional deviene improcedente en este caso, en aplicación del artículo 6-1
del Decreto 2591 de 1991.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es
competente para revisar las anteriores providencias proferidas dentro del
proceso de tutela de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1.991 y en
cumplimiento del auto de fecha 13 de junio de 2003, expedido por la Sala de Selección
de Tutelas Número Seis de esta Corporación.
2.       La materia sujeta a  examen.
El problema jurídico se origina con la
actuación desplegada por la Procuraduría General de la Nación, quien con fecha
5 de Septiembre de 2002, negó la solicitud de revocatoria directa impetrada por
la actora, argumentando que ésta sólo puede ser presentada por el sancionado, y
no por la denunciante, quien por lo demás no ostenta la calidad de parte dentro
del proceso disciplinario.
Así las cosas, la revisión de los fallos de
tutela que esta Sala se propone realizar se dirigirá básicamente a analizar si la tutela es el
mecanismo idóneo para obtener lo pretendido y si con la actuación adelantada
por la Procuraduría General de la Nación que negó la revocatoria directa, se
vulneró el derecho fundamental a acceder a la administración de justicia que
reclama la tutelante e igualmente se analizará, si se ha incurrido en una vía
de hecho con dicha actuación.
3. Antecedentes Jurisprudenciales.
3.1 Parte civil en proceso penal. Concepción
constitucional amplia de derechos a la verdad, justicia y reparación económica.
Al analizar esta Corporación una demanda
de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 137 del Código de
Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000), consideró procedente modificar la
posición acogida en la sentencia C-293 de 1995, según la cual, el papel de la
parte civil se limitaba a la búsqueda de una reparación económica dentro del
proceso penal, para dar paso a una posición aceptada en el ámbito nacional como
internacional, según la cual, la víctima o perjudicado por un delito no sólo
tiene derecho a la reparación económica de los perjuicios que se le hayan
causado, trátese de delitos consumados o tentados, sino que además tiene
derecho a que a través del proceso penal se establezca la verdad y se haga
justicia.
En efecto en la sentencia C-228 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se dijo sobre el tema, lo siguiente:[2]
“Las razones señaladas permiten afirmar
que la visión de la parte civil sólo interesada en la reparación económica,
debe ser abandonada. La víctima de un delito o los perjudicados por éste tienen
derecho a participar en el proceso penal no sólo para obtener el resarcimiento
pecuniario, sino también para hacer efectivos sus derechos a la verdad y a la
justicia. Incluso, pueden intervenir con la única finalidad de buscar la verdad
y la justicia, sin que se les pueda exigir demostrar un daño patrimonial o una
pretensión de esta naturaleza. Así, la parte civil es un sujeto procesal en
sentido pleno.
Esta concepción de la parte civil tiene
trascendencia en la definición y alcances de la participación de la víctima o
los perjudicados tanto durante la investigación preliminar como dentro del
proceso penal. Por ejemplo, si sus derechos no están limitados a la búsqueda de
una reparación económica, la solicitud y presentación de documentos e
información relevante también podrá estar orientada a contribuir al esclarecimiento
de la verdad y a reducir el riesgo de impunidad y no sólo a demostrar la
existencia de un perjuicio ni a cuantificar el daño material. Esta concepción
también tiene implicaciones tanto en materia de los recursos que puede
interponer contra decisiones que puedan afectar sus derechos a la verdad y a la
justicia, como respecto la necesidad de que las providencias que puedan
menoscabar sus derechos sean conocidas oportunamente por la parte civil para
que pueda controvertirlas. Por ende, está legitimada, por ejemplo, para
impugnar decisiones que conduzcan a la impunidad o no realicen la justicia.
(..)(..)
Además, ya que los derechos de la parte
civil no están fundados exclusivamente en un interés patrimonial, sus derechos
a la verdad y a la justicia justifican plenamente que la parte civil pueda
intervenir en la etapa de investigación previa. En efecto, respecto de la
búsqueda de la verdad, la Corte ya ha admitido esta posibilidad en la sentencia
T-443 de 1994, donde afirmó lo siguiente:
"La pretensión de conocer o saber la
verdad sobre los hechos trascendentales de la existencia - nacimiento y muerte
de los seres humanos - que conciernan directamente a la persona, exhibe una
íntima relación con diversos derechos fundamentales (CP arts. 11, 12, y 16) cuya
efectividad depende de que aquélla reciba protección judicial (CP art. 2).
(..)
La situación de duda e incertidumbre sobre
lo sucedido en el curso de una actividad pública referida a hechos tan
trascendentales como el nacimiento o la muerte de un ser querido, afecta
directamente el libre desarrollo de la personalidad, la seguridad personal y la
salud de la peticionaria.[3]"
En consecuencia, y con el fin de proteger
los derechos de la parte civil, la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “a partir de la resolución de apertura de instrucción” contenida en
el artículo 47 de la Ley 600 de 2000, como quiera que los derechos a la verdad,
a la justicia y a la reparación económica dependen de que durante esta etapa se
le permita a la parte civil intervenir activamente aportando pruebas y
cooperando con las autoridades judiciales y conociendo y controvirtiendo las
decisiones que se adopten durante esta etapa, en especial la providencia
mediante la cual se decide no abrir formalmente la investigación.
Igualmente, condicionará la
constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 600 de 2000 sobre acceso al
expediente en ejercicio del derecho de petición, en el sentido de que una vez
que se haya constituido la parte civil, ésta podrá acceder directamente al
expediente desde el inicio de la investigación previa, pero si aún no se ha
constituido en parte civil, la víctima o perjudicado deberá acceder al
expediente en la forma prevista en el artículo 30, es decir, a través del
ejercicio del derecho de petición.”
3.2    Régimen disciplinario. Fijación a cargo
del legislador.
Dentro de un Estado Social de Derecho
como el nuestro, los servidores públicos deben desempeñar las funciones que les
han sido encomendadas con sujeción al ordenamiento jurídico vigente, de manera
que, se pueda deducir una responsabilidad de su comportamiento tanto por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 2º  y
6º ).
Lo expresado encuentra fundamento en el
hecho de que no puede el Estado alcanzar los fines que le corresponden, si
carece de un sistema jurídico que regule el comportamiento disciplinario de su
personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las
faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas
pues, es consustancial a toda organización política contar con dicho
instrumento.
Por mandato expreso del artículo 124
Superior y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150-23 y 277 de la
Constitución Política, corresponde al legislador fijar la responsabilidad
disciplinaria que puede ser atribuída a los servidores públicos frente a los
comportamientos  realizados por sus servidores que atente contra el
ordenamiento jurídico vigente y las finalidades que son propias de la función
pública, pero sin desconocer que dentro del proceso disciplinario debe dar
plena vigencia a los principios que integran el derecho fundamental al debido
proceso (C.P. art. 29), de manera que, las normas administrativas de naturaleza
disciplinaria no pueden desconocer los principios de legalidad,[4] autoridad
administrativa competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia,
defensa y contradicción.
Resulta claro de lo dicho, que el derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la
actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente, motivo por
el cual su consagración en ordenamiento jurídico especial de las reglas y
sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado.
Además con el régimen disciplinario se pretende
garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; propósito que está
en armonía con lo preceptuado en el artículo 209 de la C. P., porque como se
expresó antes, sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los
servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace
referencia la norma constitucional.[5]
Ahora bien, para efectos de la determinación de la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el ejercicio de la
mencionada potestad sancionatoria se encuadra dentro de lo que se ha denominado
el “derecho administrativo disciplinario,” y se realiza a través del respectivo
proceso disciplinario, que reviste las siguientes características: i) de un
lado, presenta la modalidad del derecho penal en virtud de su finalidad
eminentemente sancionatoria,[6]pero
de otro, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la materia
sobre la cual trata -referente al incumplimiento de deberes administrativos en
el ámbito de la administración pública-, de las autoridades de carácter
administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase de sanciones a imponer,
así como de la forma de aplicarlas[7].
No obstante lo manifestado anteriormente
en el sentido de que dentro del derecho administrativo disciplinario puedan
identificarse algunos elementos comunes con la acción penal, tales acciones no
pueden equipararse entre sí, pues los fines perseguidos, la naturaleza de las
faltas en general, y las sanciones por sus particulares  contenidos, difieren
unos de otros.
En efecto mientras la prohibición legal de
la conducta delictiva tiene por fin la  defensa de la sociedad,  la falta
disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor público, con miras al
cumplimiento de la función pública.
De otro lado debe destacarse que en las
sanciones penales se dirigen en general, a la privación de la libertad física y
a la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio y su análisis se hace sin perjuicio de
los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron.
Así lo sostuvo la Corte en la sentencia
C-175 de 2002,[8]
cuando dijo:
“3.3.4.  Como tal responsabilidad puede ser
de índole civil, penal o disciplinaria, ha de recordarse ahora que las
modalidades de la misma son de naturaleza jurídica diferente, son
independientes la una de la otra y, en virtud de ello, un mismo hecho puede
generar distintas consecuencias respecto de cada uno de los tipos de
responsabilidad aquí mencionados.
3.3.5.  El derecho disciplinario, entendido
como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la
potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por
infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer
efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública, en el
Derecho Moderno ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental
importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la legislación
que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto singular,
guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el
Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que forma
parte de un mismo sistema jurídico”.
Y, de la misma manera, para precisar la
distinción existente entre el proceso disciplinario y el proceso penal, la
Corte, en sentencia C-244 de 30 de mayo de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
señaló que “Cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una
misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que
exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno
de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios”.
En la misma dirección, cabe recordar que en
sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, para explicar la
razón de ser del derecho disciplinario, esta Corte, examinados los antecedentes
de la Ley 200 de 1995, transcribió apartes de la exposición de motivos, en la
cual se expresó entonces que “Es incuestionable que el Estado Colombiano debe
tener un código o estatuto unificado para la realización del control
disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional
se cumpla de manera eficaz y además, se convierta en herramienta eficiente en
la lucha contra la corrupción administrativa” (Gaceta del Congreso, año IV,
número 73, citada en la sentencia aludida).”
De igual manera en la sentencia C-181 de
2002[9] se señaló al respecto
lo siguiente:
“De otro lado, la Corte reconoció que en su
condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se acerca íntimamente a
las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables muchos de los principios
que orientan y guían esta disciplina del derecho. En relación con dicha
conexidad, la Corte Constitucional precisó que:
“El derecho disciplinario que respalda este
poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que
permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus
deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e
incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley.
“Este tipo de responsabilidad  ha dado
lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada
"derecho administrativo disciplinario". Un amplio sector de la
doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil,
penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a
los principios y garantías propias del derecho penal. Según esta
interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y
en su aplicación debe observarse las mismas garantías y  los mismos principios
que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de
ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean
aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio,
que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que
el término   derecho   penal   es   impropio (pues existen, como se ve, varios
derechos penales)  y empieza a hacer carrera la revitalización del término
"derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos
propiamente dichos.” (Sentencia T-438 de 1992)
“Así mismo, reconociendo que entre el
derecho disciplinario y el penal existen también importantes diferencias,
derivadas fundamentalmente de los intereses que pretende proteger cada
disciplina, la Corte sentó la siguiente jurisprudencia que ha sido
posteriormente reiterada por el mismo tribunal.
“Así las cosas, cuando se adelanta un
proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos
hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni
identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es
distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual
que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos
se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance
propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el
comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más
amplios.
“Si bien es cierto que entre la acción
penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan
de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que
consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado
y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos
previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se
identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de
subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito
de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una
prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su
finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del
organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad
administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que
tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores
estatales.” (Sentencia C-244 de 1996)
Aunque para los efectos de esta
introducción son suficientes las consideraciones generales vertidas en la
jurisprudencia que se cita, queda por decir que aspectos más puntuales de la
regulación disciplinaria han sido tratados en numerosos fallos de la Corte
Constitucional, a los cuales se acudirá en su momento cuando las exigencias del
análisis que corresponde a cada artículo demandado así lo impongan.”
3.3.  De la potestad de configuración del legislador
en materia de recursos y medios de defensa contra los actos que profieren las
autoridades administrativas.
En ejercicio de la potestad de configuración que
corresponde al legislador derivada de la competencia general que le otorga al
Congreso el artículo 150 de la Constitución en armonía con lo establecido en el
artículo 124 del Estatuto Superior que delega en el legislador la fijación del
sistema de responsabilidad de los servidores públicos, corresponde a la Ley establecer
los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra
los actos que profieren las autoridades administrativas diseñando las reglas
dentro de las cuales determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en
qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos
y negativos- que deben darse para su ejercicio.
Sobre el particular dijo la Corte en la
Sentencia C-742 de 1999, lo siguiente:
“La Corte ha destacado en numerosas providencias
que el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades.
Es la ley, no la Constitución, la que señala
si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida
respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en
todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser
interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles
son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.
(..)
Pero, además, por si las actuaciones
correspondientes en el interior mismo de la Administración pudiesen ser insuficientes
respecto de las garantías reconocidas a los administrados, éstos, agotada la
fase gubernativa, pueden acudir a la vía contenciosa, ante los tribunales, para
que la Rama Judicial del poder público decida en forma definitiva acerca de la
validez o nulidad de los actos que los afectan y, en su caso, en torno a las
posibilidades de restablecimiento del derecho lesionado.
La revocación directa tiene un propósito
diferente: el de dar a la autoridad la oportunidad de corregir lo actuado por
ella misma, inclusive de oficio, ya no con fundamento en consideraciones
relativas al interés particular del recurrente sino por una causa de interés
general que consiste en la recuperación del imperio de la legalidad o en la
reparación de un daño público.
(..)
La revocación directa no corresponde, por
tanto, a la categoría de recurso y, como tiene un carácter extraordinario -en
especial cuando están de por medio situaciones jurídicas individuales y
concretas fundadas en el acto administrativo-, deben reunirse al menos los
requisitos mínimos que el legislador considere necesarios para proteger los
derechos de quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con
miras a la realización de la seguridad jurídica.
Cuando la disposición acusada estatuye que
no podrá pedirse la revocación directa de actos administrativos respecto de los
cuales el peticionario haya ejercido los recursos de la vía gubernativa, está
fijando un requisito de naturaleza negativa para que la solicitud del
interesado pueda prosperar. Y ello nada tiene de inconstitucional, pues el
legislador obra dentro de sus atribuciones; ni afecta, como lo entiende el
actor, derechos fundamentales, pues no impide el derecho de defensa del
administrado, y no limita ni restringe su acceso a la justicia.
Es claro que la norma no impide la
revocatoria del acto si hay lugar a ella, de oficio, por la Administración,
sino que formula una exigencia dirigida a quien eleva solicitud en tal sentido,
es decir, cuando la revocatoria se impetra por persona interesada.
Se parte de un supuesto de gran
importancia, cual es de que ya el solicitante ha tenido ocasión de hacer valer
sus razones, al ejercitar los recursos por la vía gubernativa, lo que
precisamente destaca que el sistema consagra mecanismos suficientes para
alcanzar su protección, sin adicionar un nuevo recurso que ponga en peligro la
firmeza de las actuaciones anteriores.
La revocación directa es la prerrogativa
que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de
parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten
contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna
persona. Y es una
prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir sus propios actos
por las causales previstas en la ley y está facultada para hacerlo en cualquier
momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante lo
contencioso administrativo; pero, también es una obligación que forzosamente
debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la ocurrencia de
una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración tiene el deber
de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o atentatorio
del interés público o social o que causa agravio injustificado a una persona.
Claro está, como lo tiene dicho la
jurisprudencia, si hay un derecho particular y concreto en cabeza de alguna
persona, fundado en el acto correspondiente, se debe proceder a la obtención de
la autorización expresa y escrita de quien resultaría afectado por la
revocación, o la Administración debe proceder a demandar su propio
acto.”(negrilla adicionada)
El establecimiento de los recursos en la
vía gubernativa y de la figura de la revocatoria directa en la ley, tiene su
fundamento y razón de ser en el hecho que la administración pública en
ejercicio de sus funciones no está exenta de producir actos irregulares o
injustos que, además de generar una vulneración del ordenamiento jurídico
vigente, pueden llegar a afectar los derechos subjetivos de los particulares y
por ello, el Código Contencioso  Administrativo vigente (Decreto 01 de 1984),
prevé recursos ante la misma administración, dentro de la vía gubernativa, así
como la revocatoria directa de los actos administrativos de oficio o a petición
de parte de conformidad con los requisitos establecidos por el legislador.
3.4  El Código Disciplinario Único.
Ahora bien, en desarrollo de la atribución
conferida en el artículo 124 constitucional, el Congreso de la República
adoptó, mediante la expedición de la Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario
Único (CDU), como un cuerpo orgánico que señala los deberes, prohibiciones,
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores
públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones disciplinarias
que se pueden imponer, aplicable a todos los funcionarios salvo las excepciones
establecidas en la ley, posteriormente se expidió la Ley 734 de 2002 que es la
norma que está actualmente vigente en materia disciplinaria.
De esta manera se tiene, que para efectos
de la investigación y declaratoria de la responsabilidad disciplinaria de un
servidor público,[10]
existe un procedimiento administrativo especial regulado por el Código
Disciplinario Único, lo que en principio imposibilita recurrir a otras
disposiciones mediante interpretaciones análogas, aun cuando éstas traten temas
similares, toda vez que pertenecen a regímenes jurídicos diversos.
No obstante lo afirmado debe señalarse que
en lo no previsto por dicha normatividad se debe recurrir a las normas
generales contenciosas administrativas, en la medida en que el proceso
disciplinario es de naturaleza administrativa, y según lo autoriza el del
Código Contencioso Administrativo (art. 10 Decreto 01 de 1984.).
En lo pertinente a la revocatoria directa
cabe señalar que en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002,[11] se regula todo lo
relacionado con esta figura estableciendo cuándo procede de oficio a petición
de parte, sus requisitos, efectos etc.
3.5 Acción de Tutela -improcedencia contra
providencia judicial salvo que se trate de una Vía de Hecho.
La Constitución Política de 1991 estableció
la acción de tutela como un mecanismo para proteger los derechos fundamentales
de las personas cuando se encuentren amenazados o sean vulnerados por parte de
una autoridad pública o de un particular, pero solo bajo ciertos supuestos
legales, esto es cuando no exista otro medio de defensa judicial, o cuando,
existiendo  éste, se busque para evitar un perjuicio irremediable.
Lo anterior es comprensible, si se tiene en cuenta que
dentro de un Estado Social de Derecho, existe todo un sistema de acciones,
recursos y procedimientos, que pueden interponer ante diferentes autoridades
con el fin que se garanticen la eficacia de  los derechos constitucionales.
De manera particular esta Corporación se ha referido a
que la acción de tutela no procede contra actos administrativos, salvo que la
tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Ello en razón a que no le corresponde al juez de tutela, por
carecer de jurisdicción y competencia, declarar la nulidad de los actos
administrativos, ni decretar su suspensión provisional, etc.
Recuérdese cómo en el artículo 237 de la Constitución
Política se dispone que corresponde al Consejo de Estado desempeñar las
funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y en el artículo
238 Superior, se establece que “la jurisdicción de lo contencioso
administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los
requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que
sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
Tomado en consideración lo anterior, esta Corporación
al resolver sobre  una demanda de tutela contra un acto administrativo
manifestó en la Sentencia T-267 de 2002, lo siguiente:
“Por lo tanto, a juicio de la Sala de
Revisión, la controversia que ahora se plantea escapa por completo a la acción
de tutela, pues, es la ley la que dispone que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, se encuentra instituida para juzgar las controversias y
litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas
(art. 82 C.C.A.), a su vez, el artículo 83 ejusdem dispone que la jurisdicción
de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos. Siendo ello
así, el juez constitucional no puede usurpar ni invadir las competencias
jurisdiccionales que han sido conferidas a otras instancias judiciales, de
suerte, que cuando la ley ofrece un mecanismo especial idóneo para restablecer
el derecho que se considera vulnerado, se debe acudir a él a fin de preservar
el orden jurídico y la especialidad de la jurisdicción, pero sobre todo, el
debido proceso.
No obstante lo afirmado, ha de manifestarse
que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones
administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad
respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de
una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración
de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se
ha denominado como "vía de hecho".
Con base en los criterios expresados, la
Sala entra a revisar la decisión de tutela que resolvió el proceso de la
referencia.
4.   Análisis del caso sub exámine.
El Procurador General de la Nación en decisión
adoptada el día 5 de septiembre de 2002, negó la solicitad de revocatoria
directa formulada por la actora, al considerar que de conformidad con los
artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2001, que regulan la institución de la
revocatoria directa de los fallos sancionatorios, la tutelante no estaba
facultada para presentar dicha solicitud en consideración a que la norma sólo
permite que sea la persona sancionada con el fallo, la que puede solicitarla y
que la denunciante para el caso no tiene la calidad de parte dentro del proceso
disciplinario.
Por su parte la tutelante pretende que a
través de este mecanismo se deje sin efecto el acto administrativo emitido por
el Procurador General de la Nación, mediante el cual, se declaró improcedente
la solicitud de revocatoria directa del fallo de segunda instancia proferido
por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y en su lugar
solicita que se ordene a la Procuraduría se realice el correspondiente estudio
de revocatoria directa.
Para resolver el caso se estima:
- En el asunto sub exámine la entidad demandada dió
aplicación a los artículos  122 a 127 de la Ley 734 de 2002-Código
Disciplinario Único- vigente a la fecha de decidir sobre la revocatoria directa
solicitada por la actora, cuando consideró que en razón de que la tutelante no
era la persona sancionada con el fallo y tampoco parte dentro del proceso
disciplinario -puesto que la persona denunciante en un proceso disciplinario no
tiene la calidad de parte dentro del mismo- no estaba facultada para solicitar
la misma.
En efecto si se atiende a lo establecido en el
artículo 197 del Código en mención, se observa que dentro de la acción
disciplinaria únicamente son sujetos procesales el disciplinado, su defensor y
el Ministerio Publico.
- Así las cosas se estima entonces que para el caso no
procede la tutela, porque no existió vía de hecho, ya que la autoridad
demandada se limitó a cumplir con lo establecido en la Ley 734 de 2002 , que
exige que la petición de revocatoria directa sea presentada por el funcionario
sancionado (art. 122 y 125 Código Disciplinario Único), además se estima que la
decisión adoptada se emitió en forma razonada como resultado del análisis
jurídico e interpretativo sobre los preceptos normativos aplicables al caso,
alejado de arbitrariedad o capricho alguno, igualmente debe tenerse en cuenta
que la demandante dispone de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho (art. 85 del C. C. A.), en virtud de la cual puede solicitar no sólo
que se declare la nulidad del acto administrativo dictado por la entidad
accionada el 5 de septiembre de 2002, sino además, que eventualmente se le
repare el daño que se le hubiera podido ocasionar y se le restablezca el
derecho.
- Adicionalmente debe señalarse que la
figura de la revocatoria directa de un acto administrativo no forma parte de la
vía gubernativa, ni constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión
unilateral de la administración en cumplimiento de un deber de revisión del Estado
de sus propios actos, que se sustenta en el principio de legalidad y justicia,
que le permite rectificar su actuación o decisión sin la necesidad de acudir al
conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos (art. 69 y 70
C.C.A.). También procede a solicitud de parte, pero siempre que se cumplan los
requisitos establecidos en la ley que hagan viable la misma (art.73 y 74
C.C.A.).
- Al respecto es oportuno recordar además, que como lo
ha señalado esta Corporación[12]
en reiterados pronunciamientos la revocación directa de un acto administrativo
por medio del cual se creó una situación jurídica particular y concreta o se
reconoció un derecho de igual categoría, solo procede cuando la autoridad que
expidió el acto obtiene el consentimiento expreso y escrito del titular de esa
situación o ese derecho para poder proceder a revocarlo válidamente. [13]
- Ello en razón a la seguridad jurídica que debe
existir y al respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también
la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.
- Igualmente como se indicó anteriormente la acción de
tutela resulta en principio improcedente cuando se promueve contra actos
administrativos, dada la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de
tutela, que le impide al juez constitucional pronunciarse sobre la legalidad de
actos como el emitido por el Señor Procurador General de la Nación, pues ello
implicaría el desconocimiento de los otros medios de defensa judiciales, y
resquebrajar la estructura funcional del ordenamiento jurídico.
- Recuérdese que la vía de hecho,
susceptible de control constitucional de la acción de tutela se configura solo
cuando la conducta del agente carece de todo fundamento objetivo, obedece a su
sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los
derechos fundamentales de la persona, pero se estima que para el caso concreto
no está acreditada la misma.
- Así mismo se observa que dentro de la acción
disciplinaria no está contemplada la intervención de la parte civil,
posibilidad que sí se encuentra establecida dentro del proceso penal.
- Por las consideraciones anotadas, esta
Sala considera, que no se ha vulnerado el derecho a acceder a la justicia, pues
en el presente caso no se evidencia que se haya incurrido en un defecto
sustantivo, fáctico, orgánico o de procedimiento, que constituya por su
arbitrariedad una vía de hecho, pues el demandado no se desvió del
procedimiento fijado por la ley, al hacer una interpretación para la cual
estaba válidamente facultado.
Conclusión.
En suma no se advierte una
absoluta desconexión entre la actuación del Procurador y la formulación del
ordenamiento jurídico, ni se encuentra probada una vía de hecho en su
actuación, pues el vicio alegado no es constatable a simple vista, ya que al
analizar la providencia objeto de esta acción se observa que en ella se obró
razonadamente al aplicar lo dispuesto en la ley, y al estimar además, que como se indicó anteriormente en ningún caso
la tutela puede utilizarse como recurso procesal suplementario, pues a la
jurisdicción constitucional le está vedado resolver conflictos propios de otras
jurisdicciones, así como evaluar los alcances de decisiones adoptadas en virtud
de la autonomía e independencia de determinados funcionarios, cuando las mismas
se han expedido de conformidad con lo dispuesto por el legislador, por lo
expuesto considera entonces la Sala, que la acción de tutela aquí planteada debe denegarse
y en ese orden de ideas se confirmarán las providencias de objeto de
revisión.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMANSE los fallos
proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, y por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de
fechas 11 de marzo  y 23 de abril de 2003,  mediante los cuales se negó la tutela
impetrada por Sandra del Pilar Ubaté contra la Procuraduría General de la
Nación.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Aclaración de voto a la Sentencia T-811/03
DENUNCIA ANTE PROCURADURIA GENERAL DE LA
NACION-Casos en que
denunciante debe ser considerado como sujeto procesal (Aclaración de voto)
Cuando se cometen graves violaciones de los
Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario o de los delitos de
competencia de la Corte Penal Internacional; quien denuncia ante la
Procuraduría debe ser considerado como sujeto procesal y parte del proceso
disciplinario y en consecuencia puede pedir pruebas, interponer recursos o
solicitar la revocatoria directa del fallo, aún en el evento de que este último
sea absolutorio.
Referencia: Expediente T-741359
Magistrado Ponente: Dr. Alvaro Tafur Galvis
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, procedo a aclarar mi voto, las razones son las
siguientes:
1. Si bien es cierto la sentencia se ajusta
a la regla general y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin
embargo, la defensa de los derechos fundamentales, debe permitir excepciones
para casos donde se cometan graves infracciones de los Derechos Humanos o del
Derecho Internacional Humanitario o de los delitos que son de competencia de la
Corte Penal Internacional.
2. A mi juicio, cuando se cometen graves
violaciones de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario o de
los delitos de competencia de la Corte Penal Internacional; quien denuncia ante
la Procuraduría debe ser considerado como sujeto procesal y parte del proceso
disciplinario y en consecuencia puede pedir pruebas, interponer recursos o
solicitar la revocatoria directa del fallo, aún en el evento de que este último
sea absolutorio.
3. En estos eventos de grave violación de
los Derechos Humanos el Procurador General de la Nación tiene que tener el
poder de revocar dentro de un cierto plazo los fallos absolutorios, de la misma
manera que la Corte Penal Internacional puede hacerlo cuando se trata de los
graves delitos sobre lo que esa Corte tiene competencia.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] A folios 189, 190 y 191 del expediente.
[2]
Cabe anotar al respecto, que el Magistrado Jaime Araujo Renteria presentó
aclaración de voto a la sentencia C-228 de 2002 donde indica lo siguiente:
“La Corte Constitucional
mediante sentencia C-1149 de 2001, con ponencia del suscrito, dejó claramente
establecido que la finalidad de la parte civil dentro del proceso penal militar
no era sólo la búsqueda de la verdad, sino también la reparación del daño, la
justicia y el efectivo acceso a ella.  Esta nueva perspectiva del papel y
finalidades de la parte civil, es aplicable de manera idéntica al procedimiento
penal ordinario y trae consecuencias importantísimas que se proyectan en varias
direcciones: La primera y una de las más importantes es que la parte civil en
el proceso penal debe contar con las mismas facultades y derechos procesales
que el sindicado, como por ejemplo, la del acceso directo al expediente, desde
el momento mismo de su existencia o creación del expediente, aunque no se haya
dictado resolución de apertura de instrucción; el titular del bien jurídico
protegido, llámese perjudicado, víctima del hecho punible, sujeto pasivo,
heredero o sucesor de ellos, debe poder intervenir desde el inicio de la
investigación previa y tener acceso al expediente desde el momento mismo en que
este comienza a formarse aunque no se halla llegado a la etapa de instrucción y
en las mismas condiciones y con los mismos derechos del sindicado.  Lo anterior
no es más que consecuencia de la nueva perspectiva señalada por la Corte
respecto de la parte civil pues ésta no persigue un interés meramente
patrimonial, sino también la búsqueda de la verdad, la realización de la
justicia y el efectivo acceso a ella.
Como consecuencia de la nueva
dimensión constitucional del papel de la parte civil es que en esta sentencia
en el numeral primero se declara una exequibilidad condicionada del artículo
137 de la ley 600 de 2000 y se declara inexequible parte del artículo 47 de la
misma ley, con la que queda claro que puede existir constitución de parte civil
aún antes de la etapa de instrucción.  Y lo que es más importante que la nueva
proyección de la Constitución sobre el procedimiento penal que se refleja
especialmente sobre la parte civil, trae como consecuencia que la parte civil
tiene las mismas facultades y derechos que el sindicado y desde el mismo
momento que este último goza de ellos.”
[3]Sentencia T-443/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
Igualmente en la sentencia T-275/94, MP: Alejandro Martínez Caballero, la Corte
sostuvo que “"Todo lo anterior muestra que la participación de
familiares y perjudicados en un proceso penal desborda la pretensión puramente
reparatoria ya que deriva también de su derecho a conocer qué ha sucedido con
sus familiares (...) Este derecho de los familiares a conocer la suerte de
los suyos, sean desaparecidos o fallecidos, no se agota entonces con la
percepción visual del cadáver, ni se limita a una escueta información, ni puede
quedarse en  una conclusión simplista, sino que el Estado debe facilitar el
acercamiento a la verdad permitiéndoles participar en el proceso penal
(subrayas no originales)”.
[4] En la Sentencia C-653 de 2001 se señaló en relación con el
principio de legalidad lo siguiente:
Esta Corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica
de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite
conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en
materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y
administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de
derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen
que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa (artículo 29)[4]. Esta Corte también
ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la
legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer.
[5] Ver Sentencia C-948 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[6] Ver las Sentencias C-095 /98, T-438/92,  C-195/93, y C-280/96,
entre otras.
[7]. Ver Sentencia C-095 /98.
[8] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[9] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] Sobre la
responsabilidad disciplinaria del servidor público y del particular que cumple
funciones públicas  en el Estado Social de  Derecho se dijo en la sentencia
C-653 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, lo siguiente:
“Uno de los
elementos mas importantes en el proceso de edificación del Estado Social de
Derecho lo constituye la relevancia que ha tomado en el ordenamiento jurídico
el principio de responsabilidad, mirado no solamente desde la orbita del Estado
sino también de los particulares.
La afirmación
del principio de responsabilidad  se hace evidente, en efecto,  a través de
varios elementos que reorientan en forma significativa  tanto las relaciones
entre los ciudadanos y el Estado,  como el entendimiento del papel de los
agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas.  Así,  la
consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño
antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de
responsabilidad del agente estatal  en relación con sus funciones y la
posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias,
el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad  entre el Estado y los
ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar  la visión
tradicional  de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado,  son
entre otras[10],
manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este
principio  que busca garantizar el cumplimiento eficiente  de las tareas
públicas.
La Carta de
1991  estableció en el artículo 90,  en este sentido,  la cláusula general de
responsabilidad patrimonial  que cabe por el daño antijurídico que sea
imputable al Estado, por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo
que ha significado un importante avance para garantizar a los ciudadanos el
resarcimiento de los perjuicios que les hayan sido causados con ocasión del
ejercicio de funciones públicas.
El mismo
artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente
suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado.
Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del
Constituyente de  obligar al servidor público a tomar conciencia de la
importancia de su misión y de su deber de actuar  de manera diligente en el
cumplimiento de sus tareas[10]. El Constituyente
también quiso en este sentido someter  al servidor público a un severo régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta
que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos
atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento
de los fines del Estado.
La noción de
servidor público establecida en la Carta[10] tiene en
este sentido  una connotación finalista y no puramente nominal. Al respecto,
recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades
están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor del
artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la
función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
[11] Artículo 122.
Procedencia. Los fallos
sancionatorios podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado,
por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió.
Artículo 123. Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el
funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.
Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos
sancionatorios expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir
directamente el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere
necesario, caso en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente.
Artículo 124. Causal de revocación de los fallos
sancionatorios. Los fallos
sancionatorios son revocables sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas
constitucionales, legales o reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente
cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos
fundamentales.
Artículo 125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la
revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere
interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es
procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso
administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva.
Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por
causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional.
La solicitud de revocación deberá decidirla el
funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su
recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la actuación se
remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para
investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superior funcional,
quien la resolverá en el término improrrogable de un mes designando a quien
deba reemplazarlo. Cuando el recusado sea el Procurador General de la Nación,
resolverá el Viceprocurador.
Artículo 126. Requisitos para solicitar la revocatoria
de los fallos. La solicitud
de revocatoria se formulará dentro de los cinco años siguientes a la fecha de
ejecutoria del fallo, mediante escrito que debe contener:
1.El nombre completo del investigado o de su defensor,
con la indicación del documento de identidad y la dirección, que para efectos
de la actuación se tendrá como única, salvo que oportunamente señalen una
diferente.
2.La identificación del fallo cuya revocatoria se
solicita.
3. La sustentación expresa de los motivos de
inconformidad relacionados con la causal de revocatoria en que se fundamenta la
solicitud.
La solicitud que no reúna los anteriores requisitos
será inadmitida mediante decisión que se notificará personalmente al
solicitante o a su defensor, quienes tendrán un término de cinco días para
corregirla o complementarla. Transcurrido éste sin que el peticionario
efectuare la corrección, será rechazada.
Artículo 127. Efecto de la solicitud y del acto que la
resuelve. Ni la petición de
revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos
legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas.
Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a
la aplicación del silencio administrativo. (negrilla adicionada)
[12] Ver entre otras las sentencias T- 1162 de 2001,T-095 de 1998.
[13] Sobre el
particular en la sentencia C-095 de 1998 dijo la Corte en relación con el
derecho a la defensa, los recursos ordinarios y la revocación directa de los
actos administrativos de la administración pública, lo siguiente:
“Toda actuación que
se adelante dentro del proceso disciplinario debe dar plena vigencia a los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, en cuanto
aplicable tanto a las actuaciones administrativas como a las judiciales (C.P.
art. 29); de manera que, las normas administrativas de naturaleza disciplinaria
no pueden desconocer los principios de legalidad, autoridad administrativa
competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y
contradicción.
En efecto, la plena vigencia de los
presupuestos que conforman el debido proceso, constituye exigencia básica de la
validez constitucional del proceso disciplinario, en forma tal que las
actuaciones que allí se efectúen deberán estar sujetas al ejercicio del derecho
de defensa amplia y oportuna, al igual que a la posibilidad de impugnación de
las decisiones adoptadas, haciendo viables las garantías sustanciales y
procesales pertinentes para la protección de los derechos fundamentales y las
libertades de los servidores públicos.
En este orden de ideas, se destaca que
constituye elemento medular que garantiza el referido derecho fundamental,
durante el trámite de la actuación disciplinaria, la facultad en cabeza del
investigado de controvertir las decisiones disciplinarias de fondo que allí se
adopten por la autoridad competente, especialmente, los fallos con finalidad
condenatoria.
Forma parte, entonces, del campo de la
regulación de la estructura de la administración pública, de su funcionamiento
y de la legalidad misma de las decisiones que adopte, la posibilidad de
cuestionar sus resoluciones a través de los medios de impugnación y revisión en
los términos legalmente establecidos, toda vez que la administración en
ejercicio de sus funciones no está exenta de producir actos irregulares,
injustos e inconvenientes que, además de generar una vulneración del
ordenamiento jurídico vigente, pueden llegar a afectar los derechos subjetivos
e intereses de sus gobernados. Con ese propósito, la normatividad contenciosa
administrativa vigente prevé recursos ante la misma administración, dentro de
la vía gubernativa, (C.C.A., arts. 49-55), así como la revocatoria directa de
los actos administrativos de oficio o a petición de parte (C.C.A., art. 69-74),
y el ejercicio del derecho de acción para que se lleve a cabo el control
jurisdiccional de la actividad administrativa ante la jurisdicción contenciosa
administrativa (C.C.A., Parte Segunda, Libro Segundo, Títulos X y XI).
Resulta de interés para el presente estudio
precisar que, contra los actos administrativos, proceden los recursos
ordinarios de la vía gubernativa, exceptuándose aquellos de carácter general,
los de trámite, preparatorios o de ejecución, salvo los casos expresamente
previstos por la ley (C.C.A., art. 49). Su finalidad consiste en permitir la
controversia de los actos contrarios al ordenamiento jurídico ante la misma
administración, previamente a una posible acción ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, de manera que se facilite a las personas la
presentación de la solicitud de revisión, modificación o aclaratoria de los
mismos y sobre la cual habrá de pronunciarse la administración.
Adicionalmente, la mencionada normatividad
consagra la posibilidad de la revocatoria directa de los actos administrativos,
según la cual los mismos funcionarios que los expidieron, o sus superiores
inmediatos, pueden retirarlos del ordenamiento jurídico, de oficio o a
solicitud de parte, en una forma de autocontrol que se le reconoce a la
administración para dejar sin efectos jurídicos sus propias decisiones, en
desarrollo del principio de economía de los trámites y actuaciones
administrativas, cuando sea manifiesta su oposición al ordenamiento superior o
a la ley, o no esté conforme con el interés público o social, o atenten contra
él, o cause agravio injustificado a una persona (C.C.A., art. 69).
Así las cosas, la figura de la revocatoria
directa de un acto administrativo no forma parte de la vía gubernativa, ni
constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión soberana y unilateral
de la administración en cumplimiento de un deber de revisión del Estado de sus
propios actos, que se sustenta en el principio de legalidad, y en los valores
fundantes constitucionales a la libertad de los administrados y a la justicia,
que le permite rectificar su actuación o decisión sin la necesidad de recurrir
al conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos.
En un pronunciamiento general de esta Corte,
sobre las características individuales de la revocatoria directa, se señaló lo
siguiente :
“ Uno de los caracteres propios del acto
administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la
administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos
sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o
legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el
mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia
del interés público o social.
Según la legislación que nos rige, los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan
expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte,
cuando se den las causales previstas en el art. 69 del C.C.A. esto es, por
razones de legitimidad o legalidad -oposición con la Constitución o la ley- o
por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén conforme con el interés
público social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Cuando se trate de actos de contenido
general es admisible su revocabilidad por la administración, sin ninguna
limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En cambio, los
actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situación
jurídica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino
con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho. (art. 73
inciso 1 del C.C.A.).
Razones de seguridad jurídica y de respeto a
los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de
legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo.
Es cierto que según el inciso 2o. del art.
73 en referencia es posible la revocación de los actos administrativos de
contenido subjetivo o particular y concreto "cuando resulten del silencio
positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta norma debe ser
entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto
presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una
situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una persona.
Dicho de otra manera, los actos
administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un
derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados
(arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe
que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe
proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo
directamente. (Sentencia T-347/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.).
Para concluir, se puede observar que la
naturaleza y elementos particulares de la revocatoria directa le imprimen un
carácter de autonomía dentro del ordenamiento jurídico que la diferencian de
otros institutos jurídicos, como ocurre con los recursos ordinarios, en la
forma en que el H. Consejo de Estado destacó en un muy conocido
pronunciamiento, del cual se transcriben algunos de sus apartes:
´´ Dichas instituciones
presentan diferencias y son las siguientes :
´´ 1.  La revocatoria directa de un acto
administrativo no podrá operar si se han ejercido los recursos de la vía
gubernativa, conforme lo estatuye el artículo 70 ibídem, lo cual pone de
presente la incompatibilidad que existe entre ellas.
´´2.  Los recursos gubernativos se deciden a
solicitud de parte”del afectado”; la revocatoria directa puede proceder a
petición de parte o de oficio.
´´3.  La revocatoria directa puede operar en
cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya
acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que en este
último caso no se haya proferido auto admisorio de la demanda ; los
recursos de la vía gubernativa deben interponerse dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación personal o por edicto, o a la publicación del acto
objeto de los mismos.
´´4.  La revocatoria directa procede, por
regla general, contra toda clase de actos generales o particulares ;
´´5.  La revocación directa se puede pedir
ante el mismo funcionario que expidió el acto o su inmediato superior ;
mientras los recursos gubernativos solamente se pueden intentar así: el de
reposición ante el mismo funcionario que expidió el acto y los de apelación y
queja ante el inmediato superior.
´´6.  La revocación directa sólo procede
cuando se dan las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., mientras en
la vía gubernativa se pueden impugnar los actos por cualquier clase de
inconformidad.
´´7.  La revocatoria directa de los actos de
carácter particular está sujeta a normas especiales contenidas en los artículos
73 y 74 ibídem ; en tanto que en la vía gubernativa no hay restricción
alguna ´´. (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente
No. 1.856, Noviembre 23 de 1992.).”