C-256-98
Sentencia C-256/98
Sentencia
C-256/98
PROCESO
LEGISLATIVO-Integrado por
funciones del Congreso y del Gobierno
Tratándose de las
leyes, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de 1886 y
en la actualmente vigente, el órgano legislativo es el llamado a producirlas
siguiendo un procedimiento en el que, además de las labores encomendadas al
Congreso, se le han atribuido al gobierno las funciones de presentar proyectos
en ciertas materias, formular objeciones cuando sea del caso, sancionarlas y
promulgarlas. A la luz de la Carta de 1886 y de la de 1991, no resulta válido,
entonces,  escindir las etapas que el Constituyente consagró como integrantes
de un mismo proceso y como manifestación de la colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público, para predicar que el proceso legislativo
sólo se halla conformado por las funciones que cumple el Congreso de la
República y no por las que atañen al Gobierno. Los actos cumplidos por el
Congreso y los realizados por el gobierno integran un solo procedimiento
compuesto por etapas formales a cargo de distintas instancias y cuyo resultado
final es la ley que, vista desde la perspectiva analizada, es un acto jurídico
de carácter formal, que es válido en la medida en que se hayan respetado las
condiciones esenciales fijadas en la Carta para su expedición. Es cierto que la
inobservancia del procedimiento afecta la validez de la norma, pero esa
circunstancia se presenta con independencia de su contenido que incluso puede
ser perfectamente constitucional.
SANCION DE LA LEY
La sanción es un
requisito esencial en el sentido de ser un trámite constitucionalmente
ordenado, que debe cumplirse y por medio del cual el  gobierno participa de la
función del Congreso en la etapa final del período de expedición de la ley. La
sanción que el gobierno imparte a los  proyectos de ley es un deber que para
nada incide en el contenido material de tales proyectos, carece del carácter
sustantivo que la demandante le atribuye y comparte, por ende, la naturaleza
formal de los diversos actos que integran el procedimiento orientado a la
formación de las leyes, naturaleza que no sufre modificación por la sola
circunstancia de que la tantas veces mencionada sanción sea cumplida por el
gobierno y no por el órgano de representación popular.
CADUCIDAD DE LA
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
No procederá la
Corte a verificar el cumplimiento de los referidos requisitos en la formación
de la ley 83 de 1925, ya que es claro que, tratándose de aspectos formales, la
acción de inconstitucionalidad ha caducado, pues habiendo entrado en vigencia
la carta de 1991 el 7 de julio de esa anualidad, se ha superado con creces el
término de caducidad por ella dispuesto. Por tal motivo, en relación con este
aspecto, la Corte se inhibirá.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Efectos de
la cosa juzgada constitucional
Es evidente que
por haberse efectuado su estudio a la luz de la Constitución de 1886, el
artículo 11 de la ley 83 de 1925 estuvo amparado por los efectos de la cosa
juzgada constitucional durante la vigencia de la Carta anterior, pero también
lo es que ante la Constitución de 1991 no resulta viable sustraerlo del control
de constitucionalidad aduciendo los efectos derivados del fallo citado, pues lo
cierto es que una disposición declarada exequible bajo el imperio del Estatuto
Fundamental derogado puede resultar contraria a la nueva preceptiva superior, y
no siendo plausible en tal caso mantenerla dentro del ordenamiento jurídico, se
torna indispensable comparar su contenido con las normas constitucionales
vigentes al momento de realizar el análisis de constitucionalidad.
MONOPOLIO-Se establece por una ley ordinaria
De la mención que
hace el artículo 336 de la Constitución de 1991 de "la ley que establezca
un monopolio" no surge que el Constituyente haya plasmado una especial
categoría normativa distinta de la ley ordinaria, por cuanto fuera de la
alusión a la materia que debe ser regulada mediante ley, el Constituyente no se
ocupó de establecer procedimientos o mayorías específicas para su expedición,
ni previó un control de constitucionalidad distinto del que corresponde a las
leyes comunes, como sí acontece, por ejemplo, con las estatutarias que
constituyen una modalidad diferenciable del resto de las leyes.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Inconstitucionalidad
sobreviniente
La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha sido nítida al considerar que la vigencia de la
Constitución de 1991 no trajo consigo la derogación en bloque de la legislación
preexistente, legislación que, conforme a lo anotado, a lo sumo podría ser
acusada de contrariar los nuevos preceptos superiores y, de acuerdo con esa
jurisprudencia, en caso de comprobarse tal contradicción lo procedente es
retirar la norma anterior a la Carta vigente, dada su inconstitucionalidad
sobreviniente.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE MONOPOLIO RENTISTICO/MONOPOLIO RENTISTICO-Debe ser autorizado por ley
En perfecta
armonía con los textos constitucionales citados esta Corte ha aceptado que el
establecimiento de los monopolios rentísticos y la fijación de su régimen por la
ley no impide la delegación de algunos aspectos. El tema de los monopolios
rentísticos guarda cierta similitud con la facultad que se le reconoce a las
entidades territoriales para imponer contribuciones, sujetándose en todo caso a
los dictados de la ley que crea o que simplemente autoriza esas contribuciones;
sujeción a los marcos legales que resguarda el principio de legalidad e indica,
a la vez, que esas entidades territoriales pese a gozar de la aludida facultad
carecen de la soberanía fiscal, situación que, mutatis mutandis, es
predicable tratándose del monopolio que ahora se examina, debido a que la ley
lo autoriza, correspondiéndole a los departamentos proveer a su aplicación
concreta sólo en atención a la ley que los autoriza para monopolizar la producción
del alcohol impotable, competencia ésta que no coloca los atributos propios de
la soberanía en cabeza de los departamentos.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No
configura modelo federal
Las prerrogativas
reconocidas a los departamentos y a las asambleas afianzan los principios de
descentralización y autonomía de los entres territoriales sin que alcancen a
configurar un modelo federal, dado que la consagración de estos principios se
hizo bajo el entendimiento de su coexistencia con el principio de unidad, que
al igual que aquellos es estructural y sirve de marco al ejercicio de la
descentralización y de la autonomía, resultando, a su turno, influido por
ellas, pues a la luz de la Constitución de 1991 no es posible concebir la forma
unitaria del Estado como un sinónimo de centralismo.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Organización,
administración, control y explotación de monopolio
En lo atinente a
la organización, administración, control y explotación del monopolio lo primero
que debe advertirse es que no existía en la Constitución anterior una norma
igual al inciso tercero del artículo 336 de la actual y que la exigencia de un
régimen legal contentivo de todos estos aspectos en la Carta de 1991 no produce
la inconstitucionalidad del artículo examinado, ya que la ley 83 de 1925 se
limitó a autorizar el establecimiento de un monopolio por los departamentos y
es ese el contenido llamado a ser juzgado frente a las normas constitucionales
que no han sido contrariadas por esa simple autorización concedida por el
legislador, no siendo válido que se llegue a la declaración de
inconstitucionalidad con fundamento en consideraciones relativas a la
insuficiencia de la norma o a la falta de previsiones no exigidas cuando fue
expedida, omisiones estas que, por lo demás, no pueden ser subsanadas por la
Corte Constitucional, ya que si a ello procediera invadiría la órbita funcional
del legislador. Los monopolios diferentes al de los licores y al de los juegos
de suerte y azar, establecidos antes de la Constitución de 1991 subsisten con
posterioridad a ésta, sin que su existencia se hubiera visto cuestionada por la
falta de la ley que regule todos los elementos exigidos por la nueva Carta
Política, dado que la exigencia de esos elementos no comporta la
inexequibilidad de una autorización legal a los departamentos para establecer
el monopolio de la producción del alcohol impotable, autorización que, en sí
misma, es plenamente ajustada a la Carta.
MONOPOLIO-Finalidad de interés público y social no
debe estar consagrada expresamente en la ley
Con independencia
de que en el texto constitucional de 1886 se aludiera o no al interés público o
social, la noción de monopolio como arbitrio rentístico no era ni es separable
de las finalidades de interés público y social, por cuanto las implica, dado
que esas finalidades son las únicas capaces de justificar el sacrificio de
derechos de contenido económico, tan caros al sector privado. Así las cosas,
siendo la producción del alcohol impotable un monopolio en favor de los
departamentos, el hecho de que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 no se haya
señalado expresamente una finalidad de interés público o social no significa
que se abra la posibilidad de que esa finalidad esté ausente cuando un
departamento decida establecer el monopolio y en caso de que en la práctica se
llegara a establecer el monopolio desatendiendo esa exigencia, en virtud del
carácter de norma suprema que tiene la Constitución, de sus efectos vinculantes
y de su condición de norma aplicable, la incuestionable inconstitucionalidad de
semejante medida daría lugar a la actuación de los remedios previstos en el
ordenamiento jurídico. Se atiende al tenor literal del artículo 336 superior,
la disposición constitucional exige que el establecimiento del monopolio se
haga como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público y social
que fuera de estar presente ha de ser constatable; empero, en estricto sentido
la norma no erige en requisito formal sine qua non que esa finalidad
deba estar consagrada expresamente en la ley; de ahí que lo importante sea la
existencia verdadera de esa finalidad pública y social y no su  simple mención
legal.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis
constitucional debe darse en abstracto
El juicio de
constitucionalidad comporta la comparación de una disposición
infraconstitucional con la preceptiva constitucional, cotejo efectuado en
abstracto y del cual se deriva la conformidad o inconformidad de la disposición
inferior con la superior, de modo que, en casos como el abordado, la Corte no
tiene por qué entrar a verificar situaciones o hechos extraños al contenido de
la disposición acusada, ya que es este contenido el que se examina a la luz de
la Carta y el que es susceptible de contrariar los postulados superiores.
Constituiría un despropósito disponer el retiro del artículo 11 de la ley 83 de
1925 del ordenamiento jurídico luego de haber sorteado con éxito el examen de
constitucionalidad, por la sola consideración de las implicaciones que su
aplicación práctica haya podido producir, implicaciones o vicisitudes que no
hacen parte de su contenido y que, en el supuesto de llegar a comprobarse,
tienen correctivos jurídicos distintos a la acción pública de
inconstitucionalidad.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No se
aplica a leyes anteriores a 1968
Antes de la
reforma constitucional de 1968 el legislador no se hallaba vinculado a la
observancia del principio de unidad de materia por no haber norma superior que
así se lo ordenara, y esa circunstancia no es irrelevante cuando se examina la
constitucionalidad de una ley anterior a la Carta de 1991 por la posible
violación del  mentado principio. Si es posterior a 1968, se impone la
declaración de inconstitucionalidad, mientras que en el segundo evento lo que
le corresponde a la  Corte Constitucional es declararse inhibida, pues frente a
una disposición expedida al amparo de un orden constitucional en que el
legislador no estaba limitado por la urgencia de acatar el principio de unidad
temática, carece de todo sentido proceder a cotejarla con la preceptiva
constitucional que con posterioridad exigió la observancia del referido
principio y más absurda resultaría la comparación de esa disposición con un
ordenamiento superior que no limitaba el cumplimiento de las tareas legislativas
al acatamiento del principio de unidad temática.
ACUERDO DE
CARTAGENA/DERECHO COMUNITARIO-Derecho
primario y secundario
El Acuerdo de
Cartagena es un tratado internacional que hace parte del derecho comunitario
andino pero que no es todo el derecho comunitario andino, dado que éste
"no se desarrolla únicamente a partir de tratados, protocolos o
convenciones, puesto que los órganos comunitarios están dotados de la
atribución de generar normas jurídicas vinculantes. Por eso, en el caso del
derecho comunitario se habla de la existencia de un derecho primario y un
derecho secundario, siendo el primero aquel que está contenido en los tratados
internacionales, y, el segundo, el que es creado por los órganos comunitarios
investidos de competencia para el efecto", cuyas decisiones "son
obligatorias desde el mismo momento de su promulgación, salvo que expresamente
se consagre que la norma concreta deba ser incorporada al derecho interno de
cada país. Así mismo debe destacarse que las normas comunitarias prevalecen
sobre las normas locales".
PREVALENCIA DE
TRATADOS INTERNACIONALES-Alcance
Es indispensable
advertir que en materia de prevalencia de tratados internacionales en el orden
interno, el artículo 93 de la Constitución establece la de los tratados internacionales
que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados
de excepción; sin que sea dable sostener que esa prevalencia tiene el alcance
de la supraconstitucionalidad, porque, desde la perspectiva del derecho
constitucional colombiano, la Constitución es "norma de normas", y al
armonizar ese mandato con lo preceptuado por el artículo 93 superior resulta
que "el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de
prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
‘bloque de constitucionalidad’, cuyo respeto se impone a la ley".
DERECHO
COMUNITARIO Y TRATADOS DE INTEGRACION-No prevalecen sobre constitución/DERECHO COMUNITARIO-Se
adopta por ley ordinaria
Ni los tratados
de integración ni el derecho comunitario se acomodan a los supuestos normados
por el artículo 93 constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los
principios superiores del ordenamiento constitucional, su finalidad no es el
reconocimiento de los derechos humanos sino la regulación de aspectos
económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos, etc. No existe la
superioridad del derecho comunitario sobre la Constitución, y que no es cierto
que comparta con ella idéntica jerarquía. Adicionalmente, el derecho
comunitario tampoco conforma un cuerpo normativo intermedio entre la Carta
Fundamental y la ley ordinaria, ya que la aprobación de los tratados por el
Congreso se lleva a cabo mediante una ley ordinaria, de modo que, analizadas
las cosas desde la perspectiva del juicio de constitucionalidad, las presuntas
contradicciones entre la ley y el derecho comunitario andino no generan la
declaración de inexequibilidad, cuyo presupuesto es la inconformidad de una
norma inferior con otra superior y no con otra de la misma jerarquía o
proveniente de algún órgano comunitario.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
procede para resolver contradicciones entre normas nacionales y el derecho
comunitario
El juicio de constitucionalidad
de una norma de derecho interno es una cuestión diferenciable a)de la
constatación de contradicciones entre norma nacionales y el derecho comunitario
y b) del  incumplimiento de normas del derecho comunitario andino(i); que la
declaración de inexequibilidad de una ley corresponde a la Corte Constitucional
en tanto que a) la verificación de posibles contradicciones entre el derecho
nacional y el ordenamiento supranacional es un asunto que concierne a otras
autoridades y no a la Corte Constitucional encargada de examinar si una ley
colombiana se ajusta o no a la Constitución y b) ante el incumplimiento de la
norma supranacional constatado por un órgano igualmente supranacional, es el
Gobierno nacional el llamado a introducir los correctivos indispensables por
orden del organismo supranacional que verifique el incumplimiento (ii) y,
finalmente, que, dentro de este orden de ideas, la declaración de
inexequibilidad comporta el retiro de la norma contraria a la Carta del
ordenamiento jurídico interno, mientras que la oposición de una norma del
derecho nacional con una que pertenezca al derecho comunitario no trae como
obligada consecuencia la derogación o el retiro de la norma de derecho interno.
MONOPOLIO-No puede ser prohibido por vía de tratado público/TRATADO
PUBLICO-No es mecanismo idóneo para reformar la Constitución
La ley
aprobatoria de un tratado, y el tratado mismo, no puede ser la vía expedita
para que el propio legislador consienta en inhibir las funciones que se le
atribuyan en vista de los propósitos que signan el Estado Social de Derecho.
Legitimar esos instrumentos como mecanismos idóneos para reformar la Carta,
desvirtuando sus fines y paralizando las competencias que en función de ellos
se han distribuido, equivale, ni más ni menos, que a desdibujar la forma de
Estado que en buena hora decidió plasmar el Constituyente del 91, y por caminos
tortuosos que no son precisamente los que la misma Constitución estableció para
su reforma. Es válido sostener que la implementación de la supranacionalidad y
de la integración no despojan al Estado colombiano de la facultad
constitucional de buscar el interés público y social valiéndose de la
constitución de un arbitrio rentístico, posibilidad reconocida en el
ordenamiento supremo como uno de los medios de realizar los fines del Estado
Social de Derecho, que siendo un principio superior del ordenamiento
constitucional, debe ser preservado en la fase de ejecución del acuerdo
comunitario andino.
MONOPOLIO SOBRE
PRODUCCION DE ALCOHOL IMPOTABLE-Constitucionalidad
La figura del
monopolio no es en sí misma contraria a las ideas de supranacionalidad e
integración (i) que la autorización dada a los departamentos para establecer el
monopolio de la producción del alcohol impotable tiene soporte en la
Constitución de 1991 que en la parte referente a los monopolios tampoco se
halla en contradicción con normas supranacionales (ii), que las contradicciones
a las que alude la demandante,  de llegar a comprobarse, no se presentan entre
la norma legal que autoriza el establecimiento del monopolio y algunas normas
del derecho comunitario sino entre éstas y la manera como los departamentos
proceden en la práctica a establecer el monopolio (iii), que siendo así, conviene
insistir en la tesis planteada por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia
de diciembre 1º de 1927 en el sentido de que "una cosa es la facultad para
el establecimiento del monopolio, encontrada conforme con la Carta- y otra la
aplicación práctica, la ejecución de la ley", ejecución que escapa al
control ejercido por la Corte Constitucional y que cae en la órbita
competencial de otras autoridades nacionales o de órganos comunitarios.
REGIMEN SALARIAL
Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Fijación por ley
La Carta radica
en el Congreso la facultad de dictar las normas generales y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para
"fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos",
indicado que "Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son
indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán
arrogárselas".
Referencia:
Expediente D-1884
Acción Pública De
Inconstitucionalidad en contra la ley 83 de 1925, “Por la cual se provee a la
reparación de unas vías públicas y se dictan disposiciones sobre caminos y
puentes”.
Actora: María
Carolina Rodríguez Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, solicitó
a esta Corporación la declaración de inexequibilidad de la Ley 83 de 1925, “Por
la cual se provee a la reparación de unas vías públicas y se dictan
disposiciones sobre caminos y puentes”.
Por auto del 7 de
noviembre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,
ordenó su fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador
General de la Nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia, y
el envío de las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República,
a los señores Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, del
Transporte, de Salud, y al Director del Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos - INVIMA, al Decano de la Facultad de Ciencias de la
Universidad Nacional de Colombia, para que, en caso de estimarlo oportuno,
intervinieran en el proceso.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA LEY ACUSADA
El texto de las
disposiciones acusadas en la demanda es el siguiente:
“LEY 83 DE 1925
(Noviembre 18)
“Por la cual se
provee  a la reparación de unas vías públicas y se dictan disposiciones sobre
caminos y puentes.
“El Congreso de Colombia  decreta:
“Artículo  1º.  Destínase hasta setenta mil pesos
($70.000) para la completa reparación de la carretera que une los puertos del
río Magdalena denominados Arrancaplumas y Caracolí, de que hace
parte el puente Agudelo, de la ciudad de Honda.
“Parágrafo.  Destínase además la suma de veinte mil
pesos  ($20.000) para la reconstrucción de la carretera comprendida entre los
puertos denominados Bodegas de Bogotá  y Puerto Ferreira, sobre
el río Magdalena.
“Artículo 2º.  El Gobierno tomará a su cargo los
trabajos de reparación de que trata el precedente  artículo, y a efecto de que
los lleve debidamente  a cabo, se le faculta para abrir al Presupuesto de la
vigencia en curso, con prescindencia de los requisitos establecidos  por la ley
34 de 1923, pero sin exceder la cantidad que se deja destinada, los créditos
extraordinarios que fueren del caso.
“Artículo 3º.
Desde la vigencia de esta Ley queda terminantemente prohibido el cobro de
impuestos de peaje y pontazgo, nacionales, departamentales y municipales en
todas las vías  y puentes de carácter nacional.
“Artículo 4º.
En las vías departamentales que reciban auxilios  del Tesoro  Nacional no se
podrá cobrar peajes ni pontazgos.
“Artículos 5º. En lo sucesivo la Nación hará  los gastos
de conservación  del camino que une el interior del Departamento de Nariño con
el  puerto  fluvial de Barbacoas.
“Artículo 6º.  En caso de que antes del 20 de julio de
1926, fuere  necesario adquirir  para  el dominio ferroviario nacional alguna
vía  férrea -con el fin de atender al gasto que tal adquisición demande- podrá
el Gobierno abrir a la Ley de Apropiaciones el  crédito  necesario, sin
necesidad de llenar otras formalidades que la aprobación del Consejo de
Ministros.
“Artículo 7º.
En la tasación y recaudación  del impuesto sobre la renta se establece una
exención de cuatrocientos pesos ($400) para toda persona soltera, o casada que
no viva con su cónyuge y una de seiscientos pesos ($600) para el casado que
viva con su cónyuge.
“El marido y la
mujer que vivan juntos, sólo gozarán de una exención total de seiscientos pesos
($600) sobre sus rentas sumadas.  Se hace una exención adicional de cincuenta
pesos ($50)  por cada persona que no sea el cónyuge y que reciba del
contribuyente su principal apoyo y dependa de él, si dicha  persona es menor de
veintiún años o incapaz de sostenerse por deficiencia física o mental.  Queda
derogado el artículo 81 de la 31 de 1925 y toda disposición que sea contraria a
la presente.
“Artículo 8º.  Declárase días de fiesta nacional en la
ciudad de Medellín el 22, el 23 y el 24  de los corrientes en los cuales se
conmemorará en aquella ciudad el 5º. cincuentenario de su fundación.
“Artículo 9º.
Autorízase a las Asambleas Departamentales para decretar pensiones a favor de
los deudos de los ciudadanos que como Alcaldes o funcionarios de policía
recibieren muerte violenta a consecuencia del desempeño de sus deberes.
“Artículo 10.  El numeral  225 de la Tarifa de Aduanas
(ley 117 de 1913), quedará, así:
“Gotas amargas,
amargos y semejantes, con excepción de los ajenjos  que son de prohibida
introducción, tres pesos ($3).  Queda así interpretado el artículo 1º de la ley
102 de 1923.
“Artículo 11.  Autorízase a los Departamentos para
monopolizar la producción del alcohol  impotable.  Estos productos no podrán
tener un precio mayor de treinta centavos ($0,30) por litro.
“Artículo 12.  Abrese a la Ley de Apropiaciones de la
actual vigencia económica el siguiente crédito adicional.
“MINISTERIO DE INDUSTRIAS
“CAPITULO 45
“Gastos Varios
“Para pagar al
Secretario de la Comisión Interparlamentaria de Asuntos Sociales y Fomento de
la Agricultura por sus servicios prestados en los meses de enero, febrero,
marzo, abril, mayo, junio y julio de 1924, novecientos pesos ($900).
“Artículo 13.  El Gobierno incluirá en la Ley de
apropiaciones de la vigencia de 1926 la cantidad de ciento un mil cuatrocientos
cuatro  pesos ($101.404), para pagar los sueldos del personal de los empleados
establecido por la ley del corriente año, que crea unos Circuitos Judiciales,
varios Juzgados y unas plazas de Magistrados en varios Tribunales, y para
pagar  el auxilio  del Asilo de Mendigos de Tunja, de acuerdo con la respectiva
ley de 1925.
“Artículo 14.  Autorízase al Gobierno Nacional para
adquirir el lote de terreno situado  al frente del Teatro de Colón, con el fin
de que se construya una plazoleta y se ensanche el Palacio de San Carlos.  El
contrato  que se celebre en cumplimiento a lo dispuesto en este artículo sólo
necesita para su validez de la aprobación del Consejo de Ministros.
“Artículo 15.  Reconócese a favor del señor Carlos J.
Gaviria y a cargo del Fisco Nacional la suma de mil cuatrocientos cuarenta y
seis pesos cuarenta y ocho centavos ($1.446-48) por honorarios que le corresponden
en virtud  de  gestiones de cobro verificadas por dicho señor Gaviria de
acuerdo con el contrato de 5 de enero de 1923, celebrado  con el
Superintendente  de Impuestos Nacional y aprobado por el Gobierno Ejecutivo.
“Artículo 16.  Para devolver al Municipio de Quimbaya la
suma que depositó para la instalación de una Oficina Telegráfica que el
Gobierno gastó y ordenó devolverle, doscientos cincuenta pesos ($250).
“Artículo 17.
Prorróganse  hasta el 20 de julio próximo las facultades conferidas al Gobierno
Nacional por el artículo 4º de la ley  5ª  de 1925.
“Esta disposición
regirá desde la sanción de la presente ley.
“Artículo 18.  De las partidas que se asignen para el
Ministerio de Guerra en la ley de Apropiaciones, destínase  anualmente la suma
de quince mil pesos ($15.000), para estimular el mejoramiento de la raza de
ganado caballar en el país, teniendo en cuenta especialmente las necesidad del
Ejército de la República.
“Esta suma  se
invertirá  en premios concedidos a los criadores, o dueños de caballos, en las
exposiciones y carreras de caballos, que al respecto se organizarán anualmente
en aquellas ciudades  del país que se crea más conveniente, y en la forma que
el Gobierno crea más adecuada para lograr el fin que se busca con este artículo.
“Artículo 19.  Para
pagar al Departamento de Boyacá la suma hasta de ciento seis mil cuatrocientos
ochenta  y tres pesos treinta y cuatro centavos ($106,483-34) y trece mil
quinientos diez y seis pesos sesenta y seis centavos ($13.516-66) por deuda de
la Nación al Departamento, provenientes por los gastos hechos por Boyacá en la
carretera  del Carare en el presente año, el Gobierno Nacional incluirá  dichas
partidas en el Presupuesto de la próxima vigencia:
“Artículo 20.
De la partida votada en el Presupuesto para la sanificación de puertos, se
tomará la suma necesaria para dar cumplimiento a la Ley 21 de 1924.
“Artículo 21.  Esta ley regirá desde su sanción.
“Dada en Bogotá a
diez y seis de noviembre de mil novecientos  veinticinco”.
III.  LA DEMANDA
Habida cuenta de que
en el acápite correspondiente a las consideraciones de la Corte se hará puntual
referencia a los cargos planteados por la actora, para responderlos, ahora se
hará un breve resumen de la demanda.
Según la actora la
ley cuestionada  viola los artículos 59 y 122 de la Constitución de 1886 por no
llevar la firma de todos los Ministros que a su juicio correspondían, según las
materias reguladas y, por la misma razón vulnera los artículos 115, 157-4 y 165
de la Constitución vigente. Afirma la demandante que el vicio anotado no es de
forma, por lo cual, a su juicio, no opera la caducidad de la acción de
inexequibilidad y por lo tanto la Corte Constitucional puede examinar su
contenido.
De otra parte,
estima la demandante que el artículo 9 vulnera el artículo 150, numeral 19,
literales e) y f), y el art. 299, de la Carta, debido a que ya que autoriza a
las Asambleas Departamentales para decretar pensiones, siendo que esa materia
debe ser regulada por el legislador y no es objeto de delegación en las
corporaciones locales.
También considera la
actora que los artículos 7, 9, 10, 11 y 18 de la ley 83 de 1925 quebrantan el
principio de unidad temática consagrado en los artículos 158 y 169 de la
Constitución de 1991, pues no guardan una relación causal, temática y
teleológica con las materias reguladas en la ley.
La mayoría de las
acusaciones formuladas atacan la constitucionalidad del artículo 11 de la ley
83 de 1925, en cuanto autoriza a los departamentos para monopolizar la producción
del alcohol impotable.
En criterio de la
demandante, el artículo 11 acusado viola el artículo 31 del acto legislativo
No. 3 de 1910, en la medida en que autorizó el establecimiento del monopolio de
la producción del alcohol impotable en favor de los Departamentos, a pesar de
encontrarse vigentes dos leyes que habían declarado la libertad tanto de la
producción como de la comercialización (Ley 84 de 1916 y Ley 88 de 1923) y por
ser necesaria la expedición de una “ley especial” para restablecer el monopolio.
Igualmente,
considera la actora que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 desconoce el
preámbulo y los artículos 3, 150-12 y 336 de la Constitución vigente, porque el
establecimiento de los monopolios es una competencia que el legislador no puede
delegar en las asambleas departamentales sin desconocer el principio unitario
y, además, porque, en su criterio, a partir de la vigencia de la Carta Política
de 1991 no pueden subsistir monopolios distintos a los mencionados en el
artículo 336 superior y cualquiera otro requiere de la expedición de la “ley
especial” a la que alude ese artículo.
Considera también la
demandante que el monopolio autorizado por el articulo 11 no persigue un
verdadero interés público o social, conclusión a la que llega luego de
referirse a factores tales como el encarecimiento de los productos que
requieren el alcohol impotable para su fabricación, la corrupción
administrativa, la quiebra de las industrias licoreras del país, la falta de
rentabilidad y los altos costos en que se incurre para producir alcohol
impotable, etc..
Finalmente, añade la
demandante que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 vulnera los artículos 150-16
y 227, así como el preámbulo de la Constitución; los artículos 41 a 46 del
Acuerdo de Cartagena y el artículo 27 de la Convención de Viena, ya que la
norma demandada, al autorizar el establecimiento del monopolio de la producción
del alcohol impotable, limita el libre comercio entre los países miembros del
pacto andino, introduce restricciones contrarias al programa de liberación del
Acuerdo y propicia un tratamiento tributario desigual que otorgan los
departamentos a los alcoholes provenientes de los países miembros del pacto
andino.
IV. INTERVENCIONES
OFICIALES
1. Del  ministro
de hacienda y crédito público
Dentro del término
legal intervino el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuyo apoderado
solicitó a la Corporación  declarar exequible el artículo 11 de la Ley 83 de
1925 e inhibirse en relación con las demás normas objeto de cuestionamiento.
En cuanto a la firma
de los ministros, opinó el interviniente que no se trata de un vicio de fondo
como lo sugiere la acusadora, sino de forma, por cuanto, así surge de la
lectura del artículo 157 de la Constitución Política de 1991, el cual prescribe
precisamente que para que un proyecto de ley sea norma requiere la sanción del
Gobierno. En consecuencia, por tratarse de una irregularidad en su expedición,
el término para incoar la acción respectiva de inconstitucionalidad es de un
año y ya feneció. No obstante lo anterior, opina el apoderado que la única
hipótesis en la cual proceden las firmas de todos los ministros como requisito
formal es el caso de los decretos expedidos con ocasión de los estados de
excepción.
De otra parte,
acerca del principio de unidad de materia, opina el interviniente que no se
puede dirigir este cargo contra la ley, por cuanto al tiempo en que se expidió
la norma cuestionada no existía en la Constitución ese principio, que sólo fue
incorporado por virtud de la reforma constitucional de 1968, situación que
desvirtúa el planteamiento de la actora.
Con respecto al
monopolio de la producción del alcohol impotable, el apoderado indica que el
artículo 11 de la Ley 83 de 1925 no es más que el desarrollo de lo establecido
en el artículo 4 del acto legislativo No. 3 de 1910, y en tal sentido, el
artículo cuestionado derogó, en lo pertinente, las leyes 84 de 1916 y 88 de
1923, que declaraban libres en el territorio nacional la producción y
comercialización del alcohol impotable; por lo tanto, como quiera que la ley 83
de 1925 estableció un monopolio rentístico en esta materia, a su juicio, no se
requiere una ley especial distinta de la anterior para radicar en cabeza de los
departamentos el establecimiento del monopolio comentado.
Apunta el
interviniente que los anteriores argumentos fueron compartidos por la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia del 1o. de diciembre de 1927 y señala,
adicionalmente, que es desacertada la afirmación de la demandante en el sentido
de que se viola el artículo 150-12 superior, pues el arbitrio rentístico
previsto en la ley, no tiene la naturaleza jurídica de los tributos, a los que
se refiere la disposición constitucional mencionada.
Respecto al interés
público o social estima el apoderado que el argumento conforme el cual la
supuesta ineficacia en el manejo del monopolio niega ese interés y conculca el
artículo 336 de la Carta Política, no es de recibo, porque el interés aludido
no se relaciona con la forma como funciona el monopolio sino con la destinación
de sus rentas y las necesidades que procura satisfacer. Fuera de lo anterior el
interviniente recuerda que algunos de los elementos exigidos por la actual
Constitución no estaban previstos cuando se expidió la ley cuestionada.
Finalmente, en
relación con las disposiciones supranacionales y las normas cuestionadas,
sostiene el interviniente que la Corte “no es competente para conocer de
acciones de inexequibilidad donde se controvierta la constitucionalidad de
disposiciones del derecho interno en relación con normas del derecho
internacional, distintas de aquellas que tengan como objeto los derechos
humanos”.
2. Intervención
de la Universidad Nacional
Mediante auto del 7
de Noviembre de 1997, el despacho del magistrado Sustanciador  solicitó al
Decano de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional de Colombia, que
si lo estimaba pertinente, se pronunciara sobre algunos puntos de orden técnico
solicitados por la demandante.
En la oportunidad
legal respectiva, el Decano de la Facultad de Ciencias de la Universidad
Nacional de Colombia se pronunció mediante comunicación No. 025042 (oficio No.
516) del 10 de Noviembre, informe cuyo contenido obra a folios 148 a 155 del
expediente.
3. Intervención
del Ministro de Transporte
El Ministro del
Transporte, mediante apoderado, intervino en el proceso y presentó un escrito
destinado a justificar la constitucionalidad de las normas acusadas.
En relación con la
firma de los ministros, anotó el apoderado que no hay que olvidar que bajo el
régimen constitucional anterior, el presidencialismo que imperó concentraba en
el Presidente los atributos de la autoridad y del poder, tal como se apreciaba
a propósito de la función consagrada en el art. 78 superior, consistente en
sancionar los proyectos de ley; por lo tanto, la forma de expedición de la Ley
83 de 1925, sancionada por el máximo representante de la rama ejecutiva cumplió
con el presupuesto exigido para su expedición, resultando inexistente el vicio
señalado por la actora.
En cuanto a la
violación del artículo 31 de la Constitución de 1886, apunta el interviniente
que es el mismo artículo constitucional el que autoriza la creación de monopolios
rentísticos mediante la ley, requisito que  cumple el artículo 11 cuestionado.
Luego de analizar
los cargos con relación a la Carta de 1886, el interviniente se centra en hacer
la defensa de la normatividad cuestionada frente a la Carta Magna de 1991,
solicitando a la Corporación que declare la caducidad de los vicios de
procedimiento alegados como presupuesto de la violación de los artículos115,
157-4 y 165.
Según el
interviniente, la actora crea un sofisma al pretender fraccionar  el proceso de
expedición de la ley distinguiendo lo que le corresponde al Congreso de lo que
atañe al Gobierno con la finalidad de conferirle a la sanción el carácter de
vicio de fondo, planteamiento que no es acertado, ya que el artículo 157
superior prescribe que para que un proyecto de ley se convierta en ley se
necesita la sanción del gobierno, sanción que, en consecuencia es un requisito
de forma.
De otra parte,
estima el apoderado del señor ministro de transporte que tampoco es acertado
hacer creer que el artículo 9 de la ley 83 de 1925 viola el artículo 150,
numeral 19, literales e) y f) y el artículo 299 de la Constitución vigente,
porque la disposición acusada encuentra fundamento constitucional en lo
establecido por el artículo 300 numerales 2º  y 11, ya que el reconocimiento
previsto “ no constituye prestación social pero sí amparo para los
descendientes de los servidores departamentales”.
A juicio del
apoderado, el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 no es contrario a los artículos
1, 3, 150 numeral 12 y 19, 287, 298, 299 y 336 superiores, ya que, al delegar
en los entes territoriales departamentales la creación de un monopolio sobre la
producción  del alcohol impotable “no existe traslado de función legislativa
alguna”.
Argumenta el
interviniente que el artículo 336 de la Constitución Política “no consagra la
expedición de una ley de naturaleza especial para la constitución de los monopolios”
y en lo atinente al interés público, luego de efectuar un análisis de los
cargos formulados en la demanda, concluye que “el interés público o social que
anima a una ley de establecimiento de monopolio, como categoría axiológica no
es desvirtuable a partir de factores exógenos al texto legal, que tienen
incidencia por concurrir al escenario de la realidad social en el que se
pretende aplicar la ley, pero no son inmanencias del contenido teleológico de
la disposición”.
En cuanto a la
vulneración del principio de "unidad de materia", el interviniente
defiende la constitucionalidad de la norma examinada, señalando que ella “tiene
cohesión temática delineada a través de los tópicos de la economía
departamental, del presupuesto y los planes de desarrollo”.
Por último, indica
el apoderado que el artículo 11 acusado no viola las normas supranacionales
invocadas por la demandante, ya que su ámbito de regulación es el monopolio de
la producción del alcohol impotable y no “la actividad comercial del producto”
regulada por otras normas que en caso de generar desequilibrios deben ser
atacadas por las vías dispuestas para tal efecto, sin que ello incida en la
constitucionalidad de l artículo11 de la ley 83 de 1925 “cuyo ámbito de
aplicación  es la producción del alcohol impotable y no su comercio, contexto
al interior del cual no consagra limitante ninguna de la oferta y de la demanda
del producto...”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 1467 de 19 de Diciembre de 1997,
rindió su concepto, solicitando a la Corporación que se declare inhibida para
conocer los cargos de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 de la Ley 83 de 1925,
pues sus mandatos se han ejecutado en el tiempo, toda vez que se trata de
disposiciones que cumplieron su cometido después de haber sido promulgadas, y
por esta razón, en opinión del señor Procurador, el control de constitucionalidad
resulta inocuo, toda vez que la finalidad de esta clase de análisis es la de
determinar si los preceptos demandados se ajustan a la Carta Política.
A juicio del señor
Procurador General de la Nación, la Corte debe únicamente estudiar la constitucionalidad
del artículo 11 de la ley 83 de 1925, respecto del cual solicita que se declare
exequible con el argumento de que no viola el ordenamiento superior, ya que el
Estado, en ejercicio de su soberanía fiscal, tiene la facultad de establecer
monopolios con el objeto de costear los gastos que demande el funcionamiento de
la administración pública.
Estima el señor
Procurador que el artículo 31 de la Constitución anterior radicaba en el
legislador la competencia para crear monopolios como arbitrios rentísticos, al
igual que lo hace el artículo 336 superior vigente, pero sujetando el ejercicio
de dicha atribución a la iniciativa gubernamental.
Para el señor Procurador
el precepto acusado, que autorizó a los departamentos para monopolizar la
producción de alcohol impotable se ajusta a lo establecido en la norma de
normas, ya que el legislador otorgó a los entes territoriales citados el
monopolio en la elaboración de este compuesto químico, con la finalidad de
proveer a los departamentos de los recursos necesarios para prestar los
servicios públicos que tienen a su cargo.
Además, la
disposición objeto de examen no contradice lo dispuesto por el Constituyente,
toda vez que el artículo 150-5 de la Constitución establece que el Congreso
puede conferirle atribuciones especiales a las asambleas departamentales para
regular el funcionamiento del arbitrio rentístico, en la respectiva entidad
territorial, sin que estos organismos puedan válidamente arrogarse la facultad
legislativa de crear el respectivo monopolio, criterio respaldado por la Corte
Suprema de Justicia, mediante sentencia de diciembre 1 de 1927.
De otra parte,
señala el Procurador General de la Nación que no es acertado afirmar que la
normatividad no cumple con el principio constitucional de "unidad de
materia", como lo sostiene la demandante, ya que cuando se expidió la ley
en comento, no existía el enunciado consagrado hoy en el artículo 158 superior,
y así, atendiendo al aforismo latino locus regit actum y tempus regit actum,
lo que estuvo válidamente expedido, conforme a la normatividad superior
vigente al tiempo de su emisión, no puede devenir inconstitucional frente al
nuevo Texto Fundamental.
Finalmente, señala
la vista fiscal que el cargo referente a la firma de los Ministros es
inaceptable, porque en armonía con lo establecido en el art. 242-3 de la Carta
Política, es claro que los reproches por vicios de forma solamente pueden
formularse en el término de un año, contado a partir de la publicación del
respectivo acto y en este sentido la ley fue publicada en el diario oficial No.
20055 del 23 de Noviembre de 1925, con lo cual de suyo ya caducó la acción.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada en contra de
la ley 83 de 1925, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Carta Política.
Segunda. La
materia
Se ocupará la Corte
de examinar los cargos formulados en contra de la constitucionalidad de la ley
83 de 1925 siguiendo el orden del libelo demandatorio, que fue dividido por la
actora en tres partes, referentes a violaciones de la Constitución de 1886, de
la Constitución de 1991 y de “normas superiores de carácter supranacional”.
1. Cargos por violación de la Constitución de 1886 y de
la Constitución de 1991.
1.1. El proceso
formativo de las leyes y la sanción del gobierno
A juicio de la
demandante, la ley cuestionada, “por la cual se provee a la reparación de unas
vías públicas y se dictan disposiciones sobre caminos y puentes”, desconoció
los artículos 59 y 122 de la Carta Política de 1886, relativos a la integración
del gobierno, pues habiéndose ocupado de muy distintas materias, al momento de
ser sancionada no concurrieron a suscribirla todos los ministros que, de
acuerdo con los temas tratados, han debido firmarla.
Similar reparo se
plantea frente a la Constitución de 1991, cuyos artículos 115, 157-4 y 165
serían los quebrantados, advirtiéndose en la demanda que no se trata de vicios
formales, por cuanto, en criterio de la actora, una cosa es el proceso de
formación de las leyes en el Congreso de la República y otra la sanción
posterior que en ejercicio de su “función administrativa” cumple el gobierno,
etapa esta última diferente del “proceso legislativo”, a punto tal que los
vicios que durante ella pudieren producirse subsisten y no generan la caducidad
de la acción de inconstitucionalidad.
Conviene recordar
que entre las numerosas nociones que de la Constitución se han dado, existe una
que define el Estatuto Superior del Estado como la fuente de las fuentes del
derecho o norma normarum del ordenamiento jurídico, por cuanto pretende
ordenar la génesis del derecho, estableciendo, por ejemplo, cuáles son los
actos normativos capaces de innovar el ordenamiento, cuáles son los órganos o
sujetos con capacidad para producirlos y con arreglo a qué procedimientos, cuál
es el valor de las normas creadas y cuál es su posición dentro del sistema de
las fuentes del derecho.
De ahí que
únicamente sean válidas las normas dictadas según lo dispuesto por la
Constitución, esto es, atendiendo las competencias y los trámites fijados en
ella para tal efecto.
Tratándose de las
leyes, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de 1886 y
en la actualmente vigente, el órgano legislativo es el llamado a producirlas
siguiendo un procedimiento en el que, además de las labores encomendadas al
Congreso, se le han atribuido al gobierno las funciones de presentar proyectos
en ciertas materias, formular objeciones cuando sea del caso, sancionarlas y
promulgarlas.
Así pues, por clara
manifestación del poder Constituyente, los trámites surtidos en el Senado de la
República y en la Cámara de Representantes no agotaban bajo el imperio de la
Constitución derogada y tampoco ahora agotan el proceso de formación de las
leyes.
A la luz de la Carta
de 1886 y de la de 1991, no resulta válido, entonces,  escindir las etapas que
el Constituyente consagró como integrantes de un mismo proceso y como
manifestación de la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder
público, para predicar que el proceso legislativo sólo se halla conformado por
las funciones que cumple el Congreso de la República y no por las que atañen al
Gobierno.
Limitar el proceso
de producción normativa a los trámites que se adelantan en el Congreso de la
República habría implicado bajo el imperio de la Constitución derogada e
implicaría al tenor de lo preceptuado en la actual, no sólo desmembrar lo que
fue plasmado bajo una concepción unitaria, sino despojar de su sentido a las
disposiciones constitucionales atinentes a las funciones reconocidas al
Gobierno.
Difícil sería
aceptar que la iniciativa de los proyectos cuya presentación se reserva
exclusivamente al Gobierno no hace parte del proceso legislativo, por la simple
razón de que los proyectos no tienen origen en las Cámaras sino en el Gobierno.
En lo que hace a la
sanción, cabe destacar que con independencia de algunas reformas introducidas
al proceso de formación de las leyes, desde su redacción original la
Constitución de 1886 contenía la regla recogida por la carta de 1991, según la
cual, ningún proyecto será ley, “sin haber obtenido la sanción del gobierno”.
Tanto en la
jurisprudencia anterior a la Carta de 1991, como en la producida con
posterioridad a ella se ha aceptado que la “sanción de un proyecto de ley es el
acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y
autenticidad”, acto que “constituye un requisito esencial que pone fin
al proceso formativo de la ley...”.[1]
Tanto es cierto lo
anterior que al proyecto que ha superado todos los trámites en el Congreso de
la República, ni en la Constitución de 1886 ni en la de 1991 se le denomina
ley, ya que en ambas se continúa hablando de un proyecto que el ejecutivo puede
objetar y que, en caso de no objeción o de improsperidad de las objeciones
formuladas, debe ser sancionado por el Gobierno o, en su defecto, por el
Presidente del Congreso.
Ahora bien, la
sanción es un requisito esencial en el sentido de ser un trámite constitucionalmente
ordenado, que debe cumplirse y por medio del cual el  gobierno participa de la
función del Congreso en la etapa final del período de expedición de la ley.
Empero, es pertinente detenerse en el alcance de esa participación, ya que si
bien constituye un paso más en el proceso legislativo no convierte al gobierno
en colegislador, pues la cotitularidad del poder legislativo, propia de las
monarquías constitucionales decimonónicas que radicaban la potestad de hacer
las leyes en la representación popular y en el rey, resulta extraña en una
república como la organizada en las constituciones de 1886 y de 1991.
La sanción, en
consecuencia, no implica decisión de ninguna índole sobre el contenido del
proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o determinar
ese contenido lo que le corresponde al Presidente de la República es
“atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de
los trámites cumplidos en su expedición”,[2]
dando fe “de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las
objeciones presidenciales y trámites subsiguientes”[3].
Tampoco concierne al
ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para que el
proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente convertirse en
ley, dado que la sanción constituye una especie de acto debido al que ha de
proceder el presidente por mandato constitucional, que era perentorio en la
Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual.
En efecto, se
señalaba en la Carta derogada y se señala en la que ahora rige que si
transcurren los términos previstos sin que se hayan formulado objeciones a un
proyecto de ley, el presidente “deberá sancionarlo”; así mismo ambos textos
constitucionales son claros al indicar que en caso de haberse presentado
objeciones por motivos de inconveniencia el Presidente “sancionará”, sin poder
presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado, “fuere aprobado por
la mitad mas uno de los miembros de una y otra cámara” y, tratándose de
objeciones por motivos de inconstitucionalidad, se lee en las dos
constituciones que el fallo del órgano encargado de efectuar el control de
constitucionalidad “obliga al Presidente a sancionar la ley”, y también
coinciden la Carta derogada y la vigente al indicar que si el Presidente no
cumple “el deber” de sancionar las leyes, en los términos y condiciones
establecidas, “las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”.
Así las cosas, por
cuanto la sanción que el gobierno imparte a los  proyectos de ley es un deber
que para nada incide en el contenido material de tales proyectos, carece del
carácter sustantivo que la demandante le atribuye y comparte, por ende, la
naturaleza formal de los diversos actos que integran el procedimiento orientado
a la formación de las leyes, naturaleza que no sufre modificación por la sola
circunstancia de que la tantas veces mencionada sanción sea cumplida por el
gobierno y no por el órgano de representación popular.
En resumidas
cuentas, los actos cumplidos por el Congreso y los realizados por el gobierno
integran un solo procedimiento compuesto por etapas formales a cargo de
distintas instancias y cuyo resultado final es la ley que, vista desde la
perspectiva analizada, es un acto jurídico de carácter formal, que es válido en
la medida en que se hayan respetado las condiciones esenciales fijadas en la Carta
para su expedición.
Es cierto que la
inobservancia del procedimiento afecta la validez de la norma, pero esa
circunstancia se presenta con independencia de su contenido que incluso puede
ser perfectamente constitucional, por ello, la Constitución Política vigente,
dentro de un principio de conservación del derecho, dispone que “Cuando la
Corte encuentre vicios subsanables en la formación del acto sujeto a su
control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser
posible, enmiende el defecto observado” y adicionalmente, establece que “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto” (C.P. arts. 241 parágrafo y 242-3).
En reiterada
jurisprudencia esta Corte ha sostenido que al examen de forma de las leyes
sometidas a su control ha de procederse no con fundamento en el texto vigente
al momento de efectuar el análisis, sino con base en los textos vigentes al
momento de su expedición.
Sin embargo, no
procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los referidos requisitos en
la formación de la ley 83 de 1925, ya que es claro que, tratándose de aspectos
formales, la acción de inconstitucionalidad ha caducado, pues habiendo entrado
en vigencia la carta de 1991 el 7 de julio de esa anualidad[4], se ha superado con
creces el término de caducidad por ella dispuesto. Por tal motivo, en relación
con este aspecto, la Corte se inhibirá.
2. Cargos por
violación de la Constitución de 1991
Dilucidado el
anterior cargo, se ocupará la Corte de contestar el resto de los ataques,
orientados a cuestionar, por razones de fondo, la constitucionalidad de los
artículos 7, 9, 10, 11 y 18 de la ley 83 de 1925.
2.1. Examen de
los cargos formulados en contra del artículo 11 de la ley 83 de 1925. Su
vigencia
Por ser las más
numerosas, un criterio metodológico sugiere examinar en primer término las
acusaciones esgrimidas en contra del artículo 11, que autoriza a los
departamentos “para monopolizar la producción del alcohol impotable”,
debiéndose establecer, como cuestión previa, si se encuentra o no vigente.
Al respecto, es
pertinente transcribir algunos apartes de la sentencia proferida el 14 de julio
de 1995 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del h.
Consejo de Estado:
“Amplia es por demás
la legislación nacional en asunto de monopolios en la producción, introducción
y venta de licores destilados o embriagantes, partiendo del Decreto Legislativo
No. 41 de 1905 que establece como renta nacional el aguardiente de caña y sus
compuestos. En esa evolución Legislativa es dable mencionar la ley 15 del mismo
año, el Acto Legislativo No. 3 de 1910 en el que se estableció el principio
elevado a rango constitucional según el cual los monopolios solamente pueden
establecerse como arbitrio rentístico, en virtud de una ley y previa
indemnización de quienes eran perjudicados con la medida; la Ley 4ª de 1913 o
Código Político y Municipal; la Ley 34 de 1925 que hace referencia a los
alcoholes industriales o impotables y a los utilizados en la fabricación de
vinos; la Ley 83 del mismo año la cual, habiendo sido dictada para proveer a
la reparación de unas vías públicas y tomar otras disposiciones sobre caminos y
puentes, se toman medidas en los artículos 10 y 11 sobre ‘gotas amargas,
amargos y semejantes, con excepción de los ajenjos que son de prohibida
introducción’ y se autoriza a los departamentos para monopolizar la producción
del alcohol impotable; la Ley 88 de 1928 en la que se fijan tarifas en
‘relación con cada botella de 720 gramos’; el Decreto 2956 de 1955 ratificado
por la Ley 33 de 1968; el Decreto 131 de 1958; la Ley 14 de 1983 y el Decreto
1222 de 1986 o Código de Régimen Político Departamental en cuyos artículos 121
y 123 se desarrollan disposiciones de la Ley 14 de 1983 sobre la
producción, introducción y venta de licores destilados, sobre el monopolio y
sobre la autorización a los departamentos para celebrar contratos de
intercambio que permitan agilizar el comercio de estos productos.
“Es de anotarse
que en el artículo 72 de la Ley 14 de 1983 se derogan otras disposiciones
anteriores y las demás normas que le sean contrarias pero no comprende la
derogatoria las disposiciones que se han reseñado como contentivas del régimen
sobre alcoholes en general, sin discriminar entre potables e impotables”[5] (Negrillas fuera de
texto)
2.1.1. Acerca de
la exigencia de “una ley especial” para el restablecimiento del monopolio de la
producción del alcohol impotable
La Corte prohíja los
anteriores criterios, de acuerdo con los cuales el artículo 11 de la ley 83 de
1925 se encuentra vigente, y sobre esta base emprenderá el estudio de la
demanda en la que se plantea la vulneración adicional del artículo 31 de la
Constitución de 1886, correspondiente al  artículo 4º del Acto Legislativo No.
3 de 1910, debido a que, a juicio de la actora, las leyes 84 de 1916 y 84 de
1923 declararon la libertad en la producción y en la comercialización del
alcohol impotable, requiriéndose, en los términos de la norma constitucional
citada, de una ley especial que restableciera el monopolio en favor del
Estado, en ausencia de la cual “el legislador no podía impartir la autorización
a los departamentos para que establecieran dicho monopolio sobre su producción,
como lo hizo la ley 83 de 1925 demandada”.
Sobre el particular
es indispensable apuntar que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 en su momento
fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad, entre otros motivos por el
presunto quebrantamiento “del Acto Legislativo No. 1 de 1921, sobre libertad de
industria” y del Acto Legislativo No. 3 de 1910 en la parte referente al
establecimiento de monopolios de arbitrio rentístico, y que fue hallado
exequible por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de
diciembre 1º de 1927, de la que fue ponente el h. Magistrado Francisco Tafur.[6]
En tales
condiciones, es evidente que por haberse efectuado su estudio a la luz de la
Constitución de 1886, el artículo 11 de la ley 83 de 1925 estuvo amparado por
los efectos de la cosa juzgada constitucional durante la vigencia de la Carta
anterior, pero también lo es que ante la Constitución de 1991 no resulta viable
sustraerlo del control de constitucionalidad aduciendo los efectos derivados
del fallo citado, pues lo cierto es que una disposición declarada exequible
bajo el imperio del Estatuto Fundamental derogado puede resultar contraria a la
nueva preceptiva superior, y no siendo plausible en tal caso mantenerla dentro
del ordenamiento jurídico, se torna indispensable comparar su contenido con las
normas constitucionales vigentes al momento de realizar el análisis de
constitucionalidad.
Así pues, no es
apropiado en esta ocasión adelantar el estudio del cargo formulado con base en
la Constitución de 1886, imponiéndose entonces llevarlo a cabo con fundamento
en la Constitución de 1991, que al decir de la actora es desconocida por el
artículo 11 de la ley 83 de 1925, pues, según su parecer, de los antecedentes
del artículo 336 superior se desprende que por voluntad del Constituyente el
establecimiento del monopolio sobre el alcohol impotable requiere de una ley
especial, toda vez que la norma constitucional solamente consagró de manera
expresa el monopolio de los licores y el los juegos de suerte y azar y “fuera
de estos últimos, no se puede admitir que existan o hayan subsistido otros
monopolios rentísticos (como el de la producción de alcohol impotable) hasta
que se expida la ley de iniciativa gubernamental que los establezca, lo cual
hasta la fecha no ha ocurrido”.
Acerca de la
exigencia de una “ley especial” para el establecimiento de un monopolio cabe
anotar que el hecho de que  con anterioridad a la ley 83 de 1925 se hubieran
dictado algunas leyes que declararon libre la producción y monopolización del
alcohol impotable no podía implicar en vigencia de la Constitución de 1886 ni
puede implicar actualmente bajo el imperio de la Carta de 1991 una especie de
prohibición al legislador para restablecer el monopolio de la producción o una
suerte de condicionamiento, por virtud del cual al restablecimiento del
monopolio en la producción del alcohol impotable solamente hubiera podido
procederse en el pasado y debiera procederse en la hora presente recurriendo a
una ley de características singulares.
De la mención que
hace el artículo 336 de la Constitución de 1991 de “la ley que establezca un
monopolio” no surge que el Constituyente haya plasmado una especial categoría
normativa distinta de la ley ordinaria, por cuanto fuera de la alusión a la
materia que debe ser regulada mediante ley, el Constituyente no se ocupó de
establecer procedimientos o mayorías específicas para su expedición, ni previó
un control de constitucionalidad distinto del que corresponde a las leyes
comunes, como sí acontece, por ejemplo, con las estatutarias que constituyen
una modalidad diferenciable del resto de las leyes.
La referencia a la
ley, contenida en el artículo 336 superior, es explicable en la medida en que
el monopolio “constituye una excepción a la iniciativa privada y a la libertad
de empresa y (...) supone la reserva estatal de ciertas actividades cuyo
desarrollo se prohibe a los particulares, introduciéndose un factor que
distorsiona la libre competencia”,[7]
de modo que, en razón de ese carácter restrictivo de ciertos ámbitos de la
libertad, el Constituyente reservó al Congreso el establecimiento de los
monopolios, pero de allí no se sigue la obligatoriedad de una ley de naturaleza
“especial”.
En este orden de
ideas, el restablecimiento del monopolio de la producción del alcohol impotable
por el artículo 11 de la ley 83 de 1925 obedece a la función propia del
Congreso de la República, que no es otra diversa de la de expedir las leyes,
modificarlas o derogarlas, sin que la existencia de normas de rango legal que
antes de 1925 declaraban libre la producción o la comercialización del alcohol
impotable erija una barrera en el cumplimiento de las labores inherentes al
órgano de representación popular, encargado de hacer las leyes y también de
derogarlas total o parcialmente, otorgándole así una expresión concreta al
principio jurídico según el cual en derecho las cosas se deshacen de la misma
manera como se hacen.
La conclusión que se
deja expuesta emana de las consideraciones hechas por  la Corte Suprema de
Justicia al declarar exequible el artículo que ahora ocupa la atención de esta
Corporación en cuya jurisprudencia se ha consignado que “Según se desprende de
la regulación constitucional y del carácter de límite a la libertad de empresa,
al derecho a la libre competencia económica y al derecho de propiedad que
entrañan los monopolios estatales; las disposiciones que los establecen y el
régimen propio al que se refiere el artículo 336, deben contenerse en una ley,
en sentido formal, ubicable en la categoría de las ordinarias mas no en la
de las estatutarias, porque las dichas leyes no regulan un derecho fundamental,
sino que desarrollan la facultad que la Constitución atribuye al Estado para
establecer monopolios y regular la actividad respectiva” (Negrillas fuera de
texto).[8]
2.1.2. La
incidencia de la Constitución de 1991 sobre el monopolio de la producción del
alcohol impotable, autorizado antes de su vigencia
De otra parte, aduce
la demandante que la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 entraña la
inexistencia de monopolios distintos a los consagrados expresamente en el
artículo 336, de manera que ningún otro monopolio pudo subsistir.
No comparte la Corte
el anterior aserto, por cuanto el argumento esgrimido por la actora conduciría
a aceptar que la Carta Política de 1991 derogó el artículo 11 de la ley 83 de
1925 y, en contra de ese entendimiento, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido nítida al considerar que la vigencia de la Constitución
de 1991 no trajo consigo la derogación en bloque de la legislación
preexistente, legislación que, conforme a lo anotado, a lo sumo podría ser
acusada de contrariar los nuevos preceptos superiores y, de acuerdo con esa
jurisprudencia, en caso de comprobarse tal contradicción lo procedente es
retirar la norma anterior a la Carta vigente, dada su inconstitucionalidad
sobreviniente.
En este sentido, la
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del h. Consejo de
Estado,  en sentencia fechada el 17 de abril de 1997, plasmó criterios que esta
Corte suscribe:
“De otra parte,
considera la apelante que el monopolio de los alcoholes no existe, dado que el
artículo 336 de la Carta Política solamente se refirió al monopolio de los
licores y de los juegos de suerte y azar.
“Al respecto observa
esta Corporación que dicha interpretación no es correcta, ya que el mismo
artículo 336 en comento establece que los monopolios sólo podrán ser
establecidos en virtud de una ley, lo cual no implica que dicha ley no pueda
ser anterior a la reforma constitucional de 1991.
(...)
“En síntesis, se
concluye que el monopolio del alcohol potable fue consagrado en la Ley 15 de
1905 y el del alcohol impotable mediante la Ley 83 de 1925, sin que la
circunstancia de que el artículo 336 de la Carta Política no se haya referido
expresamente a los mismos, signifique que no existen”.[9]
2.1.3. De la manera como el artículo acusado
regula el monopolio de la producción del alcohol impotable
Una vez demostrado
que el legislador podía introducir el monopolio de la producción del alcohol
impotable, sin necesidad de acudir a categorías legales especiales y que la
Constitución Política de 1991 no afectó la vigencia de las normas anteriores
que consagraron monopolios distintos del de los de licores y del de los juegos
de suerte y azar, resta analizar la manera como en la ley 83 de 1925 se reguló
el monopolio de la producción del alcohol impotable.
Al respecto, el
artículo 11 de la mencionada ley se limita a autorizar a los departamentos
“para monopolizar la producción del alcohol impotable” y en ello la actora ve
varios motivos de inconstitucionalidad, ya que, en su criterio, “el Congreso
transfirió a los departamentos una función indelegable de carácter
eminentemente legislativo, vulnerando el preámbulo de la Constitución y los
artículos 3º, 150-12 y 336 superiores que radican en el órgano legislativo,
titular de soberanía política e impositiva, la facultad de imponer tributos y
establecer monopolios rentísticos; así mismo, los artículos 1º y 287 de la
Carta, en la medida en que el ejercicio de competencias de carácter legislativo
por las entidades territoriales desvertebra la organización unitaria del Estado
colombiano y, finalmente, los artículos 150-5, 298 y 299 superiores, por cuanto
los departamentos y las asambleas solamente ejercen funciones de índole
administrativa y expiden actos administrativos, “por medio de los cuales no
pueden establecer o crear los monopolios y mucho menos prever en ellos la
indemnización que se concederá a los particulares que estén ejerciendo una
actividad económica que vaya a ser objeto de monopolio”.
2.1.3.1. De la
autorización a las asambleas para establecer el monopolio de la producción del
alcohol impotable
Con la finalidad de
responder los cargos, es de mérito recordar los argumentos que sirvieron de
base a la h. Corte Suprema de Justicia para declarar la exequibilidad del
artículo 11 de la ley 83 de 1925, a al luz de la Constitución de 1886:
“...el acusador pierde
de vista que el legislador tiene por otro lado la facultad, de que puede hacer
uso en cualquier tiempo, para monopolizar en favor de la Nación industrias
lícitas, como la de que se trata, y para dar autorizaciones a los Departamentos
para que por medio de sus Asambleas establezcan también ese monopolio como
arbitrio rentístico, en virtud de lo que disponen el artículo 4º del Acto
Legislativo número 3 de 1910 y del numeral 3º del artículo 76 de la
Constitución Nacional, pues el primero preceptúa lo siguiente:
“ ‘Ninguna ley que
establezca un monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido indemnizados
los individuos que en virtud de ella deban quedar privados de una industria
lícita. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en
virtud de la ley...’
“Y el segundo
establece:
“ ‘Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones:
‘3ª Conferir
atribuciones a las Asambleas...”
Si tales
afirmaciones fueron hechas por la h. Corte Suprema de Justicia en una sentencia
de 1927, durante una época en la que se hallaba en pleno apogeo la concepción
centralista impuesta por la Carta Política de 1886, ¿cómo podría sostenerse la
inconstitucionalidad de la misma disposición bajo el imperio de la constitución
de 1991, que aún cuando mantiene la fórmula del estado unitario la ha
morigerado, otorgándole expresión a los principios de descentralización y de
autonomía de las entidades territoriales?
Repárese,
adicionalmente, en que la Constitución vigente  “reproduce exactamente la
atribución sobre concesión de facultades especiales a las Asambleas: según el
numeral 5 del artículo 150, puede el Congreso por medio de leyes, ‘Conferir
atribuciones especiales a las Asambleas departamentales’. Y las Asambleas
cumplen, además de las funciones señaladas en los primeros diez numerales del
artículo 300, las demás que les asignen la Constitución y la ley (numeral 11,
artículo citado)”.[10]
En perfecta armonía
con los textos constitucionales citados esta Corte ha aceptado que el
establecimiento de los monopolios rentísticos y la fijación de su régimen por
la ley no impide la delegación de algunos aspectos y ha acotado sobre el
particular que “Sería absurdo, además, que unas normas ceñidas a la
Constitución anterior, en la cual se reconocía a los departamentos
‘independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las
limitaciones que establece la Constitución’ (artículo 182, inciso primero),
fueran contrarias a la que hoy nos rige, que les reconoce esa misma autonomía,
y aun la amplía (artículos 287, inciso primero y 298, inciso primero)”.[11]
Las prerrogativas
reconocidas a los departamentos y a las asambleas en estas materias afianzan
los principios de descentralización y autonomía de los entres territoriales sin
que alcancen a configurar un modelo federal, dado que la consagración de estos
principios se hizo bajo el entendimiento de su coexistencia con el principio de
unidad, que al igual que aquellos es estructural y sirve de marco al ejercicio
de la descentralización y de la autonomía, resultando, a su turno, influido por
ellas, pues a la luz de la Constitución de 1991 no es posible concebir la forma
unitaria del Estado como un sinónimo de centralismo, por cuanto de lo que se
trata es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el
reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial,
religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se
integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico”.[12]
El tema de los
monopolios rentísticos guarda, en el punto que se examina, cierta similitud con
la facultad que se le reconoce a las entidades territoriales para imponer
contribuciones, sujetándose en todo caso a los dictados de la ley que crea o
que simplemente autoriza esas contribuciones; sujeción a los marcos legales que
resguarda el principio de legalidad e indica, a la vez, que esas entidades
territoriales pese a gozar de la aludida facultad carecen de la soberanía
fiscal, situación que, mutatis mutandis, es predicable tratándose del monopolio
que ahora se examina, debido a que la ley lo autoriza, correspondiéndole a los
departamentos proveer a su aplicación concreta sólo en atención a la ley que
los autoriza para monopolizar la producción del alcohol impotable, competencia
ésta que no coloca los atributos propios de la soberanía en cabeza de los
departamentos.
2.1.3.2. Del
arbitrio rentístico y de la previa indemnización
Sin embargo, no
escapa a la Corte que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 se limita a autorizar
el monopolio de la producción del alcohol impotable en favor de los
departamentos, echándose de menos en la disposición la regulación del arbitrio
rentístico o de la manera como ha de procederse a indemnizar a los individuos
privados del ejercicio de una industria lícita y, más aún, el señalamiento de
la finalidad de interés público o social y del régimen de su organización,
administración, control y explotación.
En relación con el
arbitrio rentístico y con la previa indemnización, cabe apuntar que estos
elementos están contenidos en el artículo 336 de la Constitución de 1991 y que
estuvieron presentes en la regulación que del tema de los monopolios hacía la
Carta de 1886, circunstancia que no fue obstáculo para que la h. Corte Suprema
de Justicia declarara ajustado a la Carta el artículo 11 de la ley 83 de 1925,
pese a no manifestar que el monopolio del que trata se establece como arbitrio
rentístico y a guardar silencio sobre la indemnización.
En efecto, estimó la
Corte Suprema que la autorización del monopolio sólo es viable en la forma en
que la Constitución lo permite y que “una cosa es la facultad para el
establecimiento del monopolio y otra su aplicación práctica, la ejecución de la
ley”, que no podrá ser aplicada sin que la autoridad competente y siempre que
haya lugar a ello, indemnice; criterios conformes a la actual normatividad
constitucional y que esta Corte no duda en avalar.
2.1.3.3. De la
organización, administración, control y explotación del monopolio
En lo atinente a la
organización, administración, control y explotación del monopolio lo primero
que debe advertirse es que no existía en la Constitución anterior una norma
igual al inciso tercero del artículo 336 de la actual y que la exigencia de un
régimen legal contentivo de todos estos aspectos en la Carta de 1991 no produce
la inconstitucionalidad del artículo examinado, ya que como en su momento lo
indicó la h. Corte Suprema de Justicia, la ley 83 de 1925 se limitó a autorizar
el establecimiento de un monopolio por los departamentos y es ese el contenido llamado
a ser juzgado frente a las normas constitucionales que, según lo hasta aquí
expuesto, no han sido contrariadas por esa simple autorización concedida por el
legislador, no siendo válido que se llegue a la declaración de
inconstitucionalidad con fundamento en consideraciones relativas a la
insuficiencia de la norma o a la falta de previsiones no exigidas cuando fue
expedida, omisiones estas que, por lo demás, no pueden ser subsanadas por la
Corte Constitucional, ya que si a ello procediera invadiría la órbita funcional
del legislador.
Coincide la anterior
interpretación con la que ha sido acogida por el h. Consejo de Estado que,
según la sentencia transcrita más arriba, considera que los monopolios
diferentes al de los licores y al de los juegos de suerte y azar, establecidos
antes de la Constitución de 1991 subsisten con posterioridad a ésta, sin que su
existencia se hubiera visto cuestionada por la falta de la ley que regule todos
los elementos exigidos por la nueva Carta Política, dado que la exigencia de
esos elementos no comporta la inexequibilidad de una autorización legal a los
departamentos para establecer el monopolio de la producción del alcohol
impotable, autorización que, en sí misma, es plenamente ajustada a la Carta.
Es más, la
naturaleza de la actividad objeto del monopolio que se analiza impone un margen
mas o menos amplio de flexibilidad en las regulaciones legales, porque las
condiciones de los departamentos no son idénticas y por ese motivo las
respectivas asambleas departamentales deben considerar, por ejemplo, el tamaño
de las plantas de producción, las necesidades que quieren solventar, la
capacidad económica de la entidad territorial; aspectos todos que no
resistirían una disciplina legal absolutamente uniforme.
Ya la h. Corte
Suprema de Justicia indicó que “no se sabe si harán uso” los departamentos de
la autorización para monopolizar y lo cierto es que hoy en día la mayoría de
los departamentos no producen alcohol impotable y que, en cualquier caso, tal
como lo manifiesta la propia actora, “De hecho, en la práctica, cada
departamento ejerce su monopolio sobre el alcohol impotable de una manera
totalmente diferente (tasas y reglamentaciones distintas, etc.)”, lo cual, en
contra de lo afirmado en la demanda, no vulnera la Constitución sino que
armoniza con el fortalecimiento de la autonomía territorial querido por el
Constituyente de 1991.
2.1.3.4. De la
finalidad de interés público y social y de las vicisitudes a que puede dar
lugar la explotación del monopolio
Predicados
semejantes a los que se dejan consignados en los anteriores párrafos son
aplicables al silencio del legislador de 1925 sobre la finalidad de interés
público o social. Sin embargo, conviene citar una vez más la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con cuyas voces “para legislar sobre
monopolio de una industria como arbitrio rentístico, el legislador solamente
tiene que atenerse a lo que dispone el Acto Legislativo citado, sin necesidad
de expresar que lo hace por motivos de utilidad pública, porque la
disposición constitucional los implica, ya que también es atribución
constitucional del Congreso establecer las rentas nacionales o dar facultad a
las entidades de derecho público, departamentos o Municipios, para que las
establezcan, a fin de que puedan subsistir”(Negrillas fuera de texto).
Es decir, las
previsiones de la Carta anterior no aludían a la finalidad de interés público o
social, pero subyacía en ellas una consideración de utilidad pública y de
interés social, y no podía ser de otra forma si se atiende a la naturaleza
misma de los monopolios que no pueden ser instituidos para generar un
privilegio o un provecho en beneficio de particulares, pues es justamente del
ámbito privado de donde se sustraen las actividades monopolizadas con evidente
sacrificio de la libertad de empresa, y ese sacrificio no podía estar
justificado bajo la Carta anterior, ni puede estarlo en la actualidad, sino por
razones superiores vinculadas al interés público o social causante de la
creación del arbitrio rentístico del sector público.
En otras palabras,
con independencia de que en el texto constitucional de 1886 se aludiera o no al
interés público o social, la noción de monopolio como arbitrio rentístico no
era ni es separable de las finalidades de interés público y social, por cuanto
las implica, dado que esas finalidades son las únicas capaces de justificar el
sacrificio de derechos de contenido económico, tan caros al sector privado.
Así las cosas,
siendo la producción del alcohol impotable un monopolio en favor de los
departamentos, el hecho de que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 no se haya
señalado expresamente una finalidad de interés público o social no significa
que se abra la posibilidad de que esa finalidad esté ausente cuando un departamento
decida establecer el monopolio y en caso de que en la práctica se llegara a
establecer el monopolio desatendiendo esa exigencia, en virtud del carácter de
norma suprema que tiene la Constitución, de sus efectos vinculantes y de su
condición de norma aplicable, la incuestionable inconstitucionalidad de
semejante medida daría lugar a la actuación de los remedios previstos en el
ordenamiento jurídico, debiendo advertirse que en tal evento cobraría
relevancia la interpretación de la h. Corte Suprema de Justicia, de conformidad
con la cual una cosa es la facultad para el establecimiento del monopolio
-ajustada a la Carta- y otra la aplicación práctica.
Además, si se
atiende al tenor literal del artículo 336 superior, la disposición
constitucional exige que el establecimiento del monopolio se haga como arbitrio
rentístico y con una finalidad de interés público y social que fuera de estar
presente ha de ser constatable; empero, en estricto sentido la norma no erige
en requisito formal sine qua non que esa finalidad deba estar consagrada
expresamente en la ley; de ahí que lo importante sea la existencia verdadera de
esa finalidad pública y social y no su  simple mención legal.
Ahora bien,  la
Corte comparte la apreciación del apoderado del señor ministro de hacienda y
crédito público en el sentido de que “el interés público o social se relaciona
con el objeto que pretende financiarse a través del monopolio”, con “la
destinación de sus rentas y las necesidades que están orientadas a satisfacer”;
cuestiones estas que han de presidir su establecimiento y que, por lo mismo,
deben definirse desde el instante en que el legislador o la autoridad por él
autorizada adopte la decisión de privar a los particulares del ejercicio de una
industria lícita.
Desde esta perspectiva
interesa destacar dos elementos importantes: las rentas que se obtienen del
monopolio y su destinación a la satisfacción de la finalidad de interés público
o social. Cuestiones por entero diferentes a la satisfacción de la finalidad de
interés público y social de que se trate son las vicisitudes que vayan
surgiendo durante la explotación de la industria monopolizada, vicisitudes que,
de una parte, no son apreciables en el momento mismo en que se establece o se
autoriza el establecimiento del monopolio y que, en consecuencia, no sirven al
propósito de fundar prematuras acusaciones de inconstitucionalidad y que, de
otra parte, no constituyen la pauta para que en un juicio de constitucionalidad
se evalúe si la norma que autoriza el monopolio viola o no la Constitución.
A esas vicisitudes
se refiere la actora cuando intentando desvirtuar la finalidad de interés
público o social del monopolio sobre la producción de alcohol impotable, se
duele del encarecimiento de ciertos productos que requieren de él para su
fabricación, del entorpecimiento de los proyectos de producción de alcohol como
sustituto de la gasolina, como aditivo o como combustible alterno para sectores
marginados de la población; de que Colombia en lugar  de ser exportador de
alcohol haya frenado su desarrollo industrial, sustituyéndolo por productos
importados de aplicaciones riesgosas, de la quiebra y de la ineficiencia de las
industrias licoreras del país, de la contaminación ambiental causada por la
producción de alcohol, de los altos costos en que  incurren los departamentos
para operar las plantas, del inconveniente pago de regalías, de la
consolidación de verdaderos “muros de Berlín” entre los departamentos cuando de
licores y alcoholes se trata, etc., concluyendo, finalmente, que el interés
público o social no estuvo presente en la autorización que impartió a los
departamentos la ley 83 de 1925.
Frente a estos
planteamientos la Corte reitera que el juicio de constitucionalidad comporta la
comparación de una disposición infraconstitucional con la preceptiva
constitucional, cotejo efectuado en abstracto y del cual se deriva la
conformidad o inconformidad de la disposición inferior con la superior, de modo
que, en casos como el abordado, la Corte no tiene por qué entrar a verificar
situaciones o hechos extraños al contenido de la disposición acusada, ya que es
este contenido el que se examina a la luz de la Carta y el que es susceptible
de contrariar los postulados superiores.
Constituiría un
despropósito disponer el retiro del artículo 11 de la ley 83 de 1925 del
ordenamiento jurídico luego de haber sorteado con éxito el examen de
constitucionalidad, por la sola consideración de las implicaciones que su
aplicación práctica haya podido producir, implicaciones o vicisitudes que no
hacen parte de su contenido y que, en el supuesto de llegar a comprobarse,
tienen correctivos jurídicos distintos a la acción pública de
inconstitucionalidad.
Si en gracia de
discusión se admitiera la competencia de la Corte para declarar la
inexequibilidad de la disposición estudiada con fundamento en sus implicaciones
o en su incorrecta aplicación, la desnaturalización de la acción pública de
inexequibilidad sería la obligada consecuencia.
En efecto, tendría
la Corte que entregarse a la tarea de comprobar  uno por uno los efectos
nocivos de una mala aplicación de la disposición y en esa tarea nada fácil, se
encontraría ante no pocas perplejidades. En primer lugar debería analizar la
ejecución de la ley en cada uno de los departamentos que producen alcohol
impotable y ese esfuerzo no arrojaría conclusiones similares, por ejemplo, si
se lograra constatar que en algún departamento el monopolio funciona
correctamente y en los otros no, ¿cuál sería la decisión de la Corte? Si
declarara la inexequibilidad afectaría al departamento que cumple y tampoco
podría pensarse en que la norma fuera constitucional para un departamento e
inconstitucional para los otros.
Una declaración de
inexequibilidad producida en esas condiciones y con esos fundamentos arrebataría
el control de las posibles situaciones anómalas de manos de las autoridades
competentes para realizarlo, impediría la introducción de correctivos y sería
prematura en relación con los departamentos que todavía no se han decidido a
producir el alcohol impotable, ya que se les privaría de la oportunidad de
hacerlo por motivos ajenos a ellos.
Todo lo anterior
comprueba que los asuntos planteados por la actora escapan a la órbita del
control constitucional y atañen a otras autoridades. Así, por ejemplo, ante la
comprobada ineficiencia, el artículo 336 de la Carta prevé que “El gobierno
enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a
terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de
eficiencia, en los términos que determine la ley” y, de otra parte, apreciar la
conveniencia del mantenimiento del monopolio concierne al Congreso, que tiene
competencia para derogar la ley que autoriza a los departamentos su
establecimiento y para adicionarla, modificarla o sustituirla por otra.
2.1.4.
Acusaciones por la presunta violación del principio de unidad de materia
Por último, dentro
del conjunto de los cargos por violación de la Constitución Política de 1991,
la actora estima que el artículo 11 de la ley 83 de 1925 vulnera los artículos
158 y 169 superiores, porque la autorización a los departamentos para
establecer el monopolio del alcohol impotable es un tema extraño al enunciado
en el título de la ley, dictada con el propósito de proveer a la reparación de
unas vías públicas y de adoptar otras disposiciones sobre caminos y puentes.
Le asiste la razón a
la demandante al considerar que el desconocimiento del principio de unidad de
materia no se reduce a un vicio de forma, sino que entraña una violación
material de la Constitución que no da lugar a la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad.
Del anterior aserto
la demandante extrae una consecuencia inevitable: la inexequibilidad de las
leyes expedidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de
1991 que no hayan observado el principio de unidad de materia. La Corte lejos
de desconocer la validez de esa consecuencia, la ha adoptado en varias
sentencias. Sin embargo, es indispensable tener en cuenta que los antecedentes
de los artículos 158 y 169 superiores son los artículos 77 y 92 de la
Constitución de 1886 en los que el Constituyente colombiano incorporó el
principio de unidad temática, pero sólo a partir de la reforma constitucional
de 1968.
Fluye de lo anotado
que antes de la reforma constitucional de 1968 el legislador no se hallaba
vinculado a la observancia del principio de unidad de materia por no haber
norma superior que así se lo ordenara, y esa circunstancia no es irrelevante
cuando se examina la constitucionalidad de una ley anterior a la Carta de 1991
por la posible violación del  mentado principio.
En efecto, no basta
constatar que una disposición aprobada antes del 7 de julio de 1991 no se
aviene a la materia enunciada en el título de una ley para automáticamente
derivar de allí la inconstitucionalidad, pues a continuación debe averiguarse
si la ley de la que hace parte esa disposición es posterior o anterior a la
reforma constitucional de 1968.
Si es posterior se
impone la declaración de inconstitucionalidad, mientras que en el segundo
evento lo que le corresponde a la  Corte Constitucional es declararse inhibida,
pues frente a una disposición expedida al amparo de un orden constitucional en
que el legislador no estaba limitado por la urgencia de acatar el principio de
unidad temática, carece de todo sentido proceder a cotejarla con la preceptiva
constitucional que con posterioridad exigió la observancia del referido
principio y más absurda resultaría la comparación de esa disposición con un
ordenamiento superior que no limitaba el cumplimiento de las tareas
legislativas al acatamiento del principio de unidad temática.
Por las razones
anotadas, la Corte no examinará si el artículo 11 acusado guarda una relación
causal, temática o teleológica con el contenido general de la ley 85 de 1925 y
se declarará inhibida en relación con el cargo relativo a la presunta violación
de los artículos 158 y 169 de la Constitución de 1991.
3. Cargos de
inconstitucionalidad por violación de “normas de carácter supranacional”.
Bajo el título
“Normas violadas de carácter supranacional” la actora presenta algunos cargos
de inconstitucionalidad en contra del artículo 11 de la ley 83 de 1925 por
cuanto, en su criterio, contradice algunas normas del Acuerdo de Cartagena
“según las cuales no pueden existir gravámenes y restricciones que incidan
sobre la importación de productos originarios de cualquiera de los países
miembros de la Comunidad Andina” y la Junta del Acuerdo de Cartagena ha
estimado que ciertas medidas de los departamentos colombianos “que impiden o
dificultan las importaciones de alcoholes y licores provenientes de otros
países miembros del Grupo Andino, constituyen un incumplimiento, por parte del
Gobierno de Colombia, de obligaciones que conforman el ordenamiento jurídico
del Acuerdo de Cartagena, y específicamente del Capítulo V sobre Programa de
Liberación del Acuerdo”, incumplimiento que también tiene lugar cuando el
Gobierno de Colombia admite “que algunos de sus departamentos otorguen un trato
más favorable en materia tributaria y de regulaciones internas a los licores
locales, que el que otorgan a los licores de fuera del departamento, incluyendo
a los provenientes de otros países miembros del Grupo Andino”, siendo que según
las voces del artículo 27 de la Convención de Viena, ningún país miembro puede
invocar normas jurídicas internas para justificar el incumplimiento de una
obligación emanada de un tratado.
3.1. El derecho
comunitario y la Constitución
El concepto de
supranacionalidad tiene un amplio respaldo en la Constitución de 1991 como
quiera que al tenor de su artículo 9º las relaciones internacionales se
orientarán “hacia la integración latinoamericana y del Caribe”, que el artículo
150-16 otorga al Congreso la facultad de celebrar tratados en los que “sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional” se transfieran
“parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que
tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros
Estados” y que el artículo 227 eijusdem encarga al Estado de promover
“la integración económica, social y política con las demás naciones y
especialmente, con los países de América Latina y del Caribe  mediante la
celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad,
creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad
latinoamericana de naciones”.
El Acuerdo de
Cartagena es un tratado internacional que hace parte del derecho comunitario
andino pero que no es todo el derecho comunitario andino, dado que éste “no se
desarrolla únicamente a partir de tratados, protocolos o convenciones, puesto
que los órganos comunitarios están dotados de la atribución de generar normas
jurídicas vinculantes. Por eso, en el caso del derecho comunitario se habla de
la existencia de un derecho primario y un derecho secundario, siendo el primero
aquel que está contenido en los tratados internacionales, y, el segundo, el que
es creado por los órganos comunitarios investidos de competencia para el
efecto”, cuyas decisiones “son obligatorias desde el mismo momento de su
promulgación, salvo que expresamente se consagre que la norma concreta deba ser
incorporada al derecho interno de cada país. Así mismo debe destacarse que las
normas comunitarias prevalecen sobre las normas locales”.[13]
De las
consideraciones que la actora vierte en su libelo se desprende la supremacía
del derecho comunitario sobre el derecho interno, de modo que por virtud del
traslado de competencias a los organismos supranacionales, las decisiones que
éstos adopten rigen inmediata y automáticamente en cada uno de los países
miembros y adquieren una prevalencia que torna ineficaces las normas de derecho
nacional contrarias al derecho comunitario.
En primer término,
es indispensable advertir que en materia de prevalencia de tratados
internacionales en el orden interno, el artículo 93 de la Constitución
establece la de los tratados internacionales que reconocen los derechos humanos
y que prohiben su limitación en los estados de excepción”; sin que sea dable
sostener que esa prevalencia tiene el alcance de la supraconstitucionalidad,
porque, desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, la
Constitución es “norma de normas”, y al armonizar ese mandato con lo
preceptuado por el artículo 93 superior resulta que “el único sentido razonable
que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos
humanos y de derecho internacional humanitario es que éstos forman con el resto
del texto constitucional un ‘bloque de constitucionalidad’, cuyo respeto se
impone a la ley”.[14]
Ni los tratados de
integración ni el derecho comunitario se acomodan a los supuestos normados por
el artículo 93 constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los
principios superiores del ordenamiento constitucional destacado en la citada
sentencia No.  C-231 de 1997, su finalidad no es el reconocimiento de los
derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales,
aduaneros, monetarios, técnicos, etc., de donde surge que una prevalencia del
derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el
artículo 93 de la Carta, carece de sustento.
Así pues, vistas las
cosas a partir del artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el
bloque de constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la
Carta Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de
que la incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad
tuviera una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es
de mérito anotar que para esta Corte, “la incorporación de una norma al bloque
de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta”[15] y, en verdad, las
distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad y a la
integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos
fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados
en el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados
internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,
que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser
tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los
preceptos de la Carta”.[16]
Sirven los
anteriores argumentos al propósito de demostrar que no existe la superioridad
del derecho comunitario sobre la Constitución, y que no es cierto que comparta
con ella idéntica jerarquía. Adicionalmente, el derecho comunitario tampoco
conforma un cuerpo normativo intermedio entre la Carta Fundamental y la ley
ordinaria, ya que la aprobación de los tratados por el Congreso se lleva a cabo
mediante una ley ordinaria, de modo que, analizadas las cosas desde la
perspectiva del juicio de constitucionalidad, las presuntas contradicciones
entre la ley y el derecho comunitario andino no generan la declaración de
inexequibilidad, cuyo presupuesto es la inconformidad de una norma inferior con
otra superior y no con otra de la misma jerarquía o proveniente de algún órgano
comunitario.
Siendo así, la
prevalencia de las normas comunitarias sobre las normas locales y la
obligatoria aplicación directa de las decisiones de los órganos comunitarios
creadoras de derecho secundario son situaciones distintas al juicio abstracto
de constitucionalidad, y comportan unos alcances singulares, por cuya virtud la
apreciación de las eventuales contradicciones entre las prescripciones
regionales y el derecho interno corresponde a los jueces y a los operadores
jurídicos encargados de resolver esos conflictos concretos, teniendo como norte
los efectos especiales y directos que en el ordenamiento interno despliegan las
normas supranacionales, cuya prevalencia sobre las normas locales reguladoras
de una misma materia implica el desplazamiento que no la derogación de la norma
nacional.
En atención a lo
hasta aquí reseñado, encuentra esta Corporación que el valor normativo, la
fuerza jurídica interna de los tratados de integración y del derecho secundario
que encuentra en ellos su origen no se desconoce por el simple hecho de que la
Corte Constitucional no los tenga en cuenta como pauta para apreciar la
constitucionalidad de una ley y se niegue a declarar la inexequibilidad de una
norma de derecho interno que los contradiga o cuya aplicación práctica
desconozca normas comunitarias. Sencillamente lo que se ha afirmado es que la
vía del control abstracto no es la apropiada para ventilar supuestas
contradicciones entre las normas internas y las del derecho comunitario o entre
éste y la puesta en práctica de una norma nacional y que, en la eventualidad de
conflictos de semejante naturaleza, son otras las autoridades y otros los
mecanismos establecidos en el derecho nacional y en el comunitario para
procurar la solución adecuada.
En síntesis, queda
en claro: que el juicio de constitucionalidad de una norma de derecho interno
es una cuestión diferenciable a)de la constatación de contradicciones entre
norma nacionales y el derecho comunitario y b) del  incumplimiento de normas
del derecho comunitario andino(i); que la declaración de inexequibilidad de una
ley corresponde a la Corte Constitucional en tanto que a) la verificación de
posibles contradicciones entre el derecho nacional y el ordenamiento
supranacional es un asunto que concierne a otras autoridades y no a la Corte
Constitucional encargada de examinar si una ley colombiana se ajusta o no a la
Constitución y b) ante el incumplimiento de la norma supranacional constatado
por un órgano igualmente supranacional, es el Gobierno nacional el llamado a
introducir los correctivos indispensables por orden del organismo supranacional
que verifique el incumplimiento (ii) y, finalmente, que, dentro de este orden
de ideas, la declaración de inexequibilidad comporta el retiro de la norma
contraria a la Carta del ordenamiento jurídico interno, mientras que la
oposición de una norma del derecho nacional con una que pertenezca al derecho
comunitario no trae como obligada consecuencia la derogación o el retiro de la
norma de derecho interno, pues como lo apuntó la Corte “la legislación expedida
por el organismo supranacional goza de un efecto de prevalencia sobre
las normas nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de
conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga -y cabría agregar, no
torna inexequible-) -dentro del efecto conocido como preemption - a la
norma nacional” (iii).[17]
Resta señalar que la
actora funda su acusación en vicisitudes relativas a la importación de
alcoholes originarios de cualquiera de los países miembros de la comunidad
andina, en la existencia de restricciones y gravámenes impuestos a la
circulación de estos productos y en la consiguiente alteración de la
competitividad, aspectos que tienen que ver con la comercialización de los
productos y que resultan extraños al contenido de la preceptiva acusada, que como
se ha visto, no autoriza en favor de los departamentos el establecimiento del
monopolio de la comercialización sino el establecimiento del monopolio de la
producción del alcohol impotable.
3.2. La
supranacionalidad y los monopolios a la luz de la Constitución
Ahora bien,
analizada la cuestión a la luz de las normas constitucionales y en particular
de las relativas a la supranacionalidad y a la integración, la única manera de
concluir en la inexequibilidad del artículo 11 de la ley 83 de 1925 sería
considerar que el establecimiento del monopolio por él autorizado es contrario
a las mencionadas supranacionalidad e integración.
Sin embargo, ha de
repararse en que la delegación de competencias en organismos supranacionales no
opera en todos los ámbitos sino en unos cuantos y en que la Constitución
colombiana contiene los fundamentos de la supranacionalidad y a la vez autoriza
el establecimiento de monopolios, sin que haya en ello contradicción alguna.
Recuérdese que con
motivo de la declaración de inexequibilidad de un segmento del artículo 6º del
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno del Reino
Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, aprobado por la ley 246 de 1995,
que prohibía el establecimiento de monopolios, esta Corte hizo énfasis en que
el estímulo a la inversión extranjera no entraña el sacrificio de los
monopolios, que contribuyen a consolidar los fines del Estado Social de
Derecho. En aquella oportunidad, puntualizó la Corporación:
“Es decir, que
mientras la Carta autoriza la constitución de un arbitrio rentístico, por
mandato del legislador, en función de un interés público o social (lo que puede
implicar la nacionalización de una actividad que antes podía ser cumplida por
extranjeros), el literal en cuestión la prohibe de manera terminante.
“Que en un Estado
social de derecho deba inhibirse el legislador de perseguir fines de interés
público o de utilidad social, que el Constituyente le señala, en aras del
estímulo a la inversión extranjera, es algo que pugna con la esencia de esa
forma de organización política, plasmada en la carta de 1991. El literal en
cuestión es, pues, abiertamente transgresor de la letra y el espíritu de la
Constitución.
“La ley aprobatoria
de un tratado, y el tratado mismo, no puede ser la vía expedita para que el
propio legislador consienta en inhibir las funciones que se le atribuyan en
vista de los propósitos que signan el Estado Social de Derecho. Legitimar esos
instrumentos como mecanismos idóneos para reformar la Carta, desvirtuando sus
fines y paralizando las competencias que en función de ellos se han
distribuido, equivale, ni más ni menos, que a desdibujar la forma de Estado que
en buena hora decidió plasmar el Constituyente del 91, y por caminos tortuosos
que no son precisamente los que la misma Constitución estableció para su
reforma”. [18]
De la  misma manera
es válido sostener que la implementación de la supranacionalidad y de la
integración no despojan al Estado colombiano de la facultad constitucional de
buscar el interés público y social valiéndose de la constitución de un arbitrio
rentístico, posibilidad reconocida en el ordenamiento supremo como uno de los
medios de realizar los fines del Estado Social de Derecho, que siendo un
principio superior del ordenamiento constitucional, según los explícitos
términos de la sentencia C-231 de 1997, debe ser preservado en la fase de
ejecución del acuerdo comunitario andino.
Coinciden los
anteriores planteamientos con los vertidos por la Junta del Acuerdo de
Cartagena en la resolución No. 453 de 23 de enero de 1997, anexada por la
actora a la demanda, en la que, entre otros aspectos, se indica que:
“...la utilización
de la figura del monopolio rentístico a favor de los departamentos, como forma
de asegurar la obtención de rentas para el financiamiento de actividades de
entes públicos locales, no es en sí misma incompatible con obligaciones
emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena.
(...)
“Así pues, si la
forma en que tales monopolios están siendo administrados  resulta en un
incumplimiento de obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena, existe una
responsabilidad directa sobre el gobierno de presentar las iniciativas que
correspondan a fin de introducir correctivos al régimen. Más aún, no obstante
que la Constitución Política establece la posibilidad de creación de monopolios
departamentales  para efectos de la renta generada por los licores, son
disposiciones legales y, más aún normas departamentales las que extienden el
ejercicio de este monopolio a  aspectos tales como la producción,
comercialización y distribución de alcoholes  y licores. Finalmente, las
medidas discriminatorias aplicadas por los departamentos en contra de alcoholes
y licores importados no se originan, ni en la Constitución Política, ni en las
leyes nacionales, sino en la actividad de los propios departamentos;
“Que , por las
razones anteriores, queda claro que las situaciones que afectan la importación
y comercialización en el mercado colombiano de alcoholes y licores provenientes
de Países Miembros del Grupo Andino no tienen su origen directo en la
Constitución de Colombia y que las mismas pudieran ser corregidas por la
iniciativa del gobierno, mediante una modificación del régimen de organización,
administración,  control y explotación de los monopolios rentísticos de
licores...”
En lo atinente al
monopolio sobre la producción de alcohol impotable autorizado por el artículo
11 de la ley 83 de 1925 a los departamentos surgen las siguientes conclusiones:
que la figura del monopolio no es en sí misma contraria a las ideas de
supranacionalidad e integración (i) que la autorización dada a los
departamentos para establecer el monopolio de la producción del alcohol
impotable tiene soporte en la Constitución de 1991 que en la parte referente a
los monopolios tampoco se halla en contradicción con normas supranacionales
(ii), que las contradicciones a las que alude la demandante,  de llegar a
comprobarse, no se presentan entre la norma legal que autoriza el
establecimiento del monopolio y algunas normas del derecho comunitario sino
entre éstas y la manera como los departamentos proceden en la práctica a
establecer el monopolio (iii), que siendo así, conviene insistir en la tesis
planteada por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de diciembre 1º de
1927 en el sentido de que “una cosa es la facultad para el establecimiento del
monopolio, encontrada conforme con la Carta- y otra la aplicación práctica, la
ejecución de la ley”, ejecución que escapa al control ejercido por la Corte
Constitucional y que cae en la órbita competencial de otras autoridades
nacionales o de órganos comunitarios.
Por lo expuesto, no
prospera el cargo.
4. Otros cargos de inconstitucionalidad
4.1. Artículos 7,
9, 10 y 18 de la ley 83 de 1925
Plantea también la
actora la violación del principio de unidad de materia previsto en los
artículos 158 y 169 superiores por los artículos 7, 9, 10 y 18 de la ley 83 de
1925. Al respecto la Corte se remite a lo considerado en relación con la
acusación que por este mismo aspecto se planteó en contra del artículo 11 y se
declarará inhibida en relación con este cargo.
4.2. Artículo 9
de la ley 83 de 1925
En relación con el
artículo 9º de la ley 83 de 1925 contentivo de una autorización a las Asambleas
Departamentales “para decretar pensiones a favor de los deudos de los
ciudadanos que como Alcaldes o funcionarios de Policía recibieren muerte
violenta a consecuencia del desempeño de sus deberes”, la Corte estima que el
cargo consistente en la violación del artículo 150-19 de la Constitución de
1991 está llamado a prosperar, por cuanto la Carta radica en el Congreso la
facultad de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para “fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos”, indicado que “Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”.
5. Algunas cuestiones planteadas por la actora en
relación con el trámite impartido a la demanda
Por último, la Corte
deja constancia de que, en ejercicio de sus competencias, no consideró
pertinente decretar todas las pruebas solicitadas por la actora, efectuar la
deliberación previa sobre el asunto, convocar a la audiencia pública pedida en
el libelo demandatorio ni dar curso a la solicitud formulada el 13 de mayo del
presente año en el sentido de suspender el proceso mientras se obtiene la
interpretación por el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena de las
normas supranacionales invocadas, ya que, de una parte la naturaleza de la
cuestión debatida es eminentemente jurídica y no técnica y, de otra parte,
contaba la Corte con todos los elementos de juicio indispensables para juzgar
la constitucionalidad de las normas acusadas.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE
en relación con los cargos referentes a vicios de procedimiento en la
formación de la ley 83 de 1925, por haber operado el término de caducidad
previsto en el artículo 243-3 de la Constitución Política.
Segundo. INHIBIRSE
en relación con los cargos formulados en contra de los artículos 7, 9, 10,
11 y 18 de la ley 83 de 1925, por violación de los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política, en razón de las consideraciones consignadas en la parte
motiva de esta providencia.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 9º de la ley 83 de 1925.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 11 de la ley 83 de 1925 en la parte que dice: “Autorízase a los
departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrada (E)
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-084 de 1996. M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[2] Cf.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de mayo 25 de 1981.
[3] Cf.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de junio 3 de 1976. M.P. Dr.
José Gabriel de la Vega.
[4] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-533 de 1992. M.P. Dr. Jaime
Sanín Greiffenstein.
[5] Consejero
Ponente Dr. Yesid Rojas Serrano. Expediente No. 2713
[6] Cf.
Gaceta Judicial. Organo oficial de la Corte Suprema de Justicia de febrero 15
de 1928. Tomo XXXIV. Números 1763 y 1764. Páginas 129 y 130.
[7] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-647 de 1997. M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz.
[8] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-313 de 1994. M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[9] Consejero
Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola. Expediente No. 4005.
[10] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-338 de 1997. M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía.
[11] Ibídem.
[12] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[13] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-231 de 1997. M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-225 de 1995. M. P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[15] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-358 de 1997. M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-327 de 1997. M. P. Dr. Fabio
Morón Díaz.
[17] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-137 de 1996. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[18] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-358 de 1996. M. P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.