T-708-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-708/04
ACCION DE TUTELA-Protección de derechos
fundamentales de revoladores o pregoneros
DEBIDO PROCESO-Se debe tener en cuenta
en la recuperación de espacios/DEBIDO PROCESO-Se les debe seguir a los
revoladores o pregoneros para el ejercicio de su oficio
Toda
politica estatal, encaminada a la recuperación de espacios, cualquiera fuere su
objetivo, comporte la sujeción al debido proceso, no sólo porque todas las
actuaciones administrativas asi lo requieren, sino porque las medidas estatales
tienen que considerar las particularidades de cada uno de sus destinatarios
directos, a fin de no violentar sus derechos y de llegar a desconocerlos
diseñar alternativas razonables, individuales o colectivas, para solventar sus
necesidades mínimas. De modo que si las
Terminales de Transporte, en cumplimiento de las previsiones del Decreto 2762
de 2001 y atendiendo a la homologación que les otorga el Gobierno Nacional,
resuelven impedir a los revoladores o pregoneros el ejercicio de su oficio, la
medida deberá estar precedida de un procedimiento adelantado con el pleno de
las garantías constitucionales y acompañado de alternativas alcanzables de
trabajo, de modo que los afectados no resulten de improviso abocados a recurrir
a la indigencia o a la delincuencia para solventar sus necesidades básicas.
PRINCIPIO
DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
PRINCIPIO
DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Revoladores o pregoneros de terminales
de transporte
DERECHO
A EJERCER PROFESION U OFICIO
AUTORIDADES-Restricciones
razonables a la oferta de pasajes en terminales de transporte/AUTORIDADES-Prohibición
de revoladores en terminales de transporte no es razonable
En ejercicio del
poder de policía las autoridades pueden imponer restricciones razonables a la
oferta de pasajes que se sucede dentro de las terminales de transporte,
tendientes a preservar la libre elección de los usuarios del servicio, siempre
que se trate de limitaciones proporcionadas y adecuadas a los fines
perseguidos. Por ello la prohibición de toda intermediación de revoladores
–como se designa a quienes anuncian a las empresas transportadoras de pasajeros
por carretera-en la venta de tiquetes no se entiende razonable, en cuanto no
regula el ejercicio de la actividad de promoción, con el objeto de preservar la
libre elección de quienes demandan un servicio, sino que la suprime. No resulta
por ello suficiente, que la Terminal de Transportes de Duitama y la Empresa de
Servicios Públicos de la misma ciudad resuelvan prohibir una actividad que se
muestra legítima, y que las mismas han tolerado y organizado, fundados en una
disposición de carácter general y abstracto, sin emprender la actuación
administrativa dentro de la cual los afectados tendrán que ser oídos y las
autoridades sopesar las situaciones que les serán propuestas. Porque sin entrar
a considerar la decisión, está claro que la sola omisión del procedimiento
comporta la vulneración de la Carta Política, y da lugar a la intervención del
Juez constitucional, para el restablecimiento de los derechos quebrantados.
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE REVOLADORES O PREGONEROS-Protección
Referencia : expediente T-781010
Acción de tutela instaurada por William Andrés Suárez y otros contra la
Empresa de Servicios Públicos de Duitama ESDU en liquidación y otro
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C. veintinueve (29) de julio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, en ejercicio
de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Duitama,
dentro de la acción de tutela instaurada por William Andrés Suárez, Ricardo
Delgado Rosas, Luis Eduardo Naranjo Palencia, Jairo Rodríguez, Darío Salazar,
Eurípides Chaparro, Pedro Nel Merchán, William Ríos, Edgar Velandia, Carlos
Eduardo Cucunubá, José del Carmén Patiño, Luis Hernán Vargas, José Edilberto
Gómez, Carlos Morales Fonseca, Jorge Páez Reyes, José Miguel Pérez, Jorge E.
Sánchez, Guarín Reyes, Hugo Mauricio Vargas, Guillermo Agudelo, Nelson Gabriel
Cárdenas, Eduardo Páez Buitrago, Luis Francisco Cuta, Carlos Julio Blanco,
Mauricio Mojíca, Marco Mojíca, Cesar Núñez, Henry Gutiérrez y Victor Julio Mesa
contra la Empresa de Servicios Públicos de Duitama ESDU y el Terminal de Transportes
de la misma ciudad.
I.       ANTECEDENTES
Los antes
nombrados reclaman la protección transitoria de su derecho al trabajo que
consideran amenazado porque el Administrador de la Terminal de Trasportes de
Duitama les informó que en cuarenta y cinco días no podrían anunciar los
servicios que ofrecen las empresas de transporte usuarias del terminal, como
tampoco contactar posibles pasajeros, en razón de que “según orden del
Gobierno Nacional, a este terminal le había llegado una homologación a nivel
nacional (..)”.
1.     Situación fáctica
De conformidad con los documentos anexos al expediente, y las
manifestaciones de las partes, la pretensión de amparo constitucional de los
actores se enmarca dentro de las circunstancias que se describen:
-Los accionantes
derivan su sustento y el de sus familias de anunciar el servicio que prestan
las diferentes empresas usuarias del Terminal de Transportes del Municipio de
Duitama, y contactar a los posibles pasajeros.
-Los “38
revoladores” que desarrollan este oficio, en el Terminal aludido, desde
hace más de treinta años, porque así lo afirman y las demandadas no lo
controvierten, reciben una retribución por cada persona noticiada del servicio
que lo contrata efectivamente.
-Los potenciales
pasajeros identifican a quienes promocionan las rutas, que cada empresa
transportadora usuaria de la Terminal de Transportes de Duitama sirve, por la
dotación que éstas suministran a sus pregoneros, consistente, de ordinario, en
un chaleco con el nombre y distintivos de la transportadora.
-Las Empresas
usuarias de la Terminal de Transportes accionada no reconocen vinculación
alguna con los actores, y, en algunos casos, afirman no conocerlos.
-La Empresa de
Servicios Públicos de Duitama en liquidación “alguna vez” identificó a los
revoladores del terminal mediante la expedición de un carné, “por
cuestiones de seguridad y organización dentro de las instalaciones del
terminal, pero de ninguna manera compromete a ESDU con alguna obligación
laboral”.
-En razón de la
expedición de la Resolución 2902 de 2003, proferida por el Ministerio del
Transporte para conceder la homologación de la habilitación a la Terminal
accionada, su Director informó a los actores que no se les permitiría seguir
ejerciendo su oficio en razón de lo previsto en el Decreto 2762 de 2001.
2.      Pruebas
En el expediente
obran, en fotocopia, entre otros documentos:
-Sendas
comunicaciones dirigidas por las empresas usuarias de la Terminal de
Transportes de Duitama al Juez de instancia, en respuesta a los oficios
enviados por éste, respecto de la inexistencia de vínculos laboral o de
prestación de servicios con los accionantes.
-Resolución 574
de 2000, expedida por la Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Duitama
en liquidación, a fin de reglamentar el uso de la Terminal de Transportes de la
ciudad –preceptúa que las empresas de transporte no pueden utilizar “anunciantes
(revoladores) dentro de las instalaciones y plataforma de operación del
terminal”[1]-.
-Decreto 2762 de 2001[2],
expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar la creación, habilitación,
homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de
pasajeros por carretera. Normatividad que regula el asunto en estudio en los
artículos 13 y 16 como sigue:
“Artículo 13 Obligaciones. Son obligaciones de las empresas
terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera las
siguientes:
(..)
13. No permitir bajo ningún pretexto, dentro de las instalaciones de
las terminales el pregoneo de los servicios o rutas que prestan las empresas
transportadoras”.
Artículo 16°. Prohibiciones. Se prohíbe a las Empresas
Transportadoras de pasajeros, usuarias de los terminales:
(..)
5. Utilizar,
permitir, patrocinar, tolerar o practicar pregoneo o actos similares y emplear
sistemas o mecanismos que coarten al usuario, la libertad de elección de la
empresa transportadora de su preferencia para promover la venta de tiquetes”.
-Resolución 2902
de 2003 expedida por el Ministerio del Trasporte a fin de conceder la
homologación de la habilitación a la Terminal de Transportes de la ciudad de
Duitama, para continuar prestando el servicio público a los usuarios y empresas
de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera.
3.      La
demanda
Los señores
William Andrés Suárez, Ricardo Delgado Rosas, Luis Eduardo Naranjo Palencia,
Jairo Rodríguez, Darío Salazar, Eurípides Chaparro, Pedro Nel Merchán, William
Ríos, Edgar Velandia, Carlos Eduardo Cucunubá, José del Carmén Patiño, Luis
Hernán Vargas, José Edilberto Gómez, Carlos Morales Fonseca, Jorge Páez Reyes,
José Miguel Pérez, Jorge E. Sánchez, Guarín Reyes, Hugo Mauricio Vargas,
Guillermo Agudelo, Nelson Gabriel Cárdenas, Eduardo Páez Buitrago, Luis
Francisco Cuta, Carlos Julio Blanco, Mauricio Mojíca, Marco Mojíca, Cesar
Núñez, Henry Gutiérrez y Victor Julio Mesa reclaman del Juez constitucional la
protección transitoria de su derecho al trabajo, amenazado por la advertencia
de que no se les permitirá ejercer su oficio dentro de las instalaciones de la
Terminal de Transportes de Duitama.
Afirman que el
oficio de “revoladores” lo ejercen desde hace más de treinta años en la
Terminal de Transportes aludida, pero que su Administrador “nos notificó
(..) que había un plazo regresivo para nosotros no poder más revolar en el
Terminal de Trasportes, por una reestructuración en la administración de este
Terminal; porque según orden del Gobierno Nacional a este terminal le había
llegado la homologación a nivel nacional y que había un plazo de 45 días (..)”.
Aducen que el
tiempo que demora la protección de sus derechos por la vía ordinaria les da
derecho a ejercer la acción de tutela, a fin de evitar que la amenaza se haga
realidad ocasionándoles un perjuicio irremediable y grave.
4.      Intervención
pasiva
4.1    Contestación de Empresa accionada
La Empresa de
Servicios Públicos de Duitama ESDU En Liquidación intervino, por intermedio de
apoderado, a fin de poner de presente el marco jurídico dentro del cual el
Director del Terminal de Transportes de la misma ciudad “les comunicó a los
señores Revoladores que laboran en el terminal dichas disposiciones, lo cual no
se puede tomar como una violación del derecho al trabajo, consagrado en la
Constitución Política de Colombia, puesto que se está cumpliendo con un mandato
legal, como lo es el acto administrativo de orden nacional N° 2762 del 20 de
diciembre de 2001”.
Sostiene que la Empresa
que representa no tiene vínculo jurídico con los pregoneros de la terminal,
puesto que las empresas de transporte “son única y exclusivamente (..)
quienes requieren de los servicios de estos y son ellas quienes responden por
las obligaciones a que haya lugar por esta prestación de servicio; tanto es así
que son estas empresas transportadoras las que entregan la dotación o chalecos
a los mismos revoladores con el nombre de la empresa en ellos impresos. Tampoco
existe contrato alguno con la empresa ESDU”.
Agrega, que la
Empresa de Servicios Públicos accionada, en alguna oportunidad expidió un carné
a fin de identificar a quienes entonces ejercían el oficio de revoladores en el
Terminal de Transportes de Duitama, pero “únicamente se hizo por cuestiones
de seguridad y organización dentro de las instalaciones del terminal, pero que
de ninguna manera compromete a ESDU con alguna obligación laboral”.
5.      Decisión
que se revisa
El Juzgado
Primero Civil Municipal de Duitama negó la protección por improcedente, puesto
que existen “otros recursos o medios de defensa ante la decisión de carácter
general, impersonal y abstracta tomada sobre la reestructuración de la terminal
de transportes de esta ciudad”.
Expone el
fallador de instancia que de los hechos relatados por los accionantes se
desprende que éstos defienden “un interés constitucional de carácter
colectivo”, cuyo restablecimiento “debe perseguirse jurídicamente por
virtud del ejercicio de las Acciones Populares o de las también llamadas
Acciones de Clase o Grupo”, haciendo uso de los mecanismos cautelares
previstos en el ordenamiento, de ser preciso.
Para concluir
sostiene que “la vía ordinaria” con que cuentan los actores procede
incluso ante “la amenaza o violación de un derecho fundamental individual de
la persona accionante en concreto”.
6.
Trámite en sede de revisión
Al acometer la
revisión de su competencia, esta Sala pudo constatar que la Empresa de
Servicios Públicos de Duitama ESDU en Liquidación afirma actuar en cumplimiento
del Decreto 2762 del 2001 expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar la
creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de
transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, en consecuencia, y
de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991,
dispuso la vinculación del Ministerio del Transporte.
Cumplida la
orden impartida sin que el Ministro en comento hubiese intervenido, no obstante
haber sido notificado sobre la indebida integración del contradictorio, el
asunto fue devuelto por el Juez de instancia para continuar con la revisión, en
la forma ordenada.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la sentencia
proferida en el asunto de la referencia, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento
del auto del 8 de septiembre del 2003, expedido por la Sala de Selección de
Tutelas Número Nueve de esta Corporación.
2.
Problema jurídico planteado
Corresponde a la Sala revisar la
decisión adoptada por el Juez Civil Municipal de Duitama que no le concede a
los actores la protección invocada, fundado en que la acción de tutela es
subsidiaria y residual, y el ordenamiento tiene previsto un procedimiento
eficaz para el restablecimiento de los derechos o intereses colectivos, así
estos comporten la conculcación o amenaza de un derecho fundamental.
Deberá en
consecuencia esta Sala analizar, primeramente, si los actores cuentan con una
acción que les permita conjurar la amenaza que se cierne sobre su derecho al
trabajo, debido a la advertencia proferida por el Director de la Terminal de
Transportes accionado, acorde con la cual a partir del día cuarenta y cinco no
podrán, en las instalaciones del Terminal, ejercer el oficio de revoladores.
Ahora bien, establecida la
procedencia de la acción, la Sala considera pertinente reiterar la
jurisprudencia constitucional sobre el compromiso estatal con la población que
ejerce el oficio del que deriva su sustento en los espacios que las autoridades
requieren preservar, al igual que la atinente al deber de las autoridades de
adoptar medidas coherentes en la materia, a fin de preservar la credibilidad de
los asociados en el diseño e implementación de las políticas públicas, porque
los artículos 1°, 2°, 5°, 13, 25, 29 y 83 de la Carta Política así lo indican.
3.      Consideraciones
preliminares
3.1    Procedencia
de la acción
Los señores William Andrés Suárez, Ricardo Delgado Rosas, Luis
Eduardo Naranjo Palencia, Jairo Rodríguez, Darío Salazar, Eurípides Chaparro,
Pedro Nel Merchán, William Ríos, Edgar Velandia, Carlos Eduardo Cucunubá, José
del Carmén Patiño, Luis Hernán Vargas, José Edilberto Gómez, Carlos Morales
Fonseca, Jorge Páez Reyes, José Miguel Pérez, Jorge E. Sánchez, Guarín Reyes,
Hugo Mauricio Vargas, Guillermo Agudelo, Nelson Gabriel Cárdenas, Eduardo Páez
Buitrago, Luis Francisco Cuta, Carlos Julio Blanco, Mauricio Mojíca, Marco
Mojíca, Cesar Núñez, Henry Gutiérrez y Victor Julio Mesa reclaman del Juez
constitucional la protección transitoria de su derecho al trabajo, que está siendo
amenazado por la Empresa de Servicios Públicos de Duitama ESDU y el Terminal de
Transportes de la misma ciudad, pero el Juez de instancia les negó la
protección, porque los nombrados pueden ejercer una acción popular o una acción
de grupo.
Ahora bien, cuando varias personas reúnen condiciones uniformes
respecto de una causa que les originó perjuicios individuales pueden ejercer
una sola acción, con miras a obtener la indemnización a la que creen tener
derecho, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado en los
artículos 46 y 55 de la Ley 472 de 1998[3].
Se descarta entonces que las acciones previstas en el inciso segundo
del artículo 88 de la Carta puedan ser utilizadas por los actores, como lo
afirma el Juez de instancia, para evitar la realización del perjuicio que
sufrirán si la administración del Terminal de Transportes de Duitama decide
hacer efectiva su advertencia; puesto que las acciones de grupo han sido
establecidas para obtener reparaciones económicas, por daños subjetivos
efectivamente ocasionados[4],
que los accionantes precisamente tratan de evitar.
Tampoco la acción popular puede ser instaurada por los tutelantes,
para evitar que el Administrador del Terminal de Transportes de Duitama cumpla
con su advertencia y les impida ejercer su oficio; porque las acciones
populares han sido previstas para la defensa de los derechos e intereses
colectivos, y si bien pueden evitar la realización de daños individuales, esto
ocurre cuando el perjuicio particular está comprendido en el colectivo que
permite ejercer la acción.
No entiende la Sala, por consiguiente, cómo y por qué la amenaza que
denuncian los actores sobre su subsistencia y la de sus familias puede ser
evitada, al decir del Juez de instancia, mediante el ejercicio de una acción
establecida para la defensa de intereses relacionados con la comunidad entera,
como vienen a serlo el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica,
y otros de similar naturaleza.
Quiere decir entonces que la sentencia que se revisa, en cuanto
consideró que los actores podían acudir a una acción popular o a una acción de
grupo, tendrá que ser revocada.
En este orden de ideas, podría argüirse que es a la jurisdicción en
lo contencioso administrativo a quien compete considerar la actuación del
Administrador de la Terminal de Transportes de Duitama y la situación de los
actores, pero para que esto ocurra la advertencia del funcionario tendría que
haberse materializado y ejecutado, porque las acciones administrativas de restablecimiento
y reparación no han sido establecidas para que los administrados reclamen sobre
amenazas, así estas sean proferidas por las autoridades públicas.
Podría argüirse también que los actores podrían acudir a la acción
de simple nulidad, en cuanto la Empresa accionada funda la advertencia
proferida por el Administrador de la Terminal de Transportes en las previsiones
del Decreto 2762 del 2001; pero a los accionantes no los anima el respeto
abstracto del orden jurídico, sino que sus situaciones individuales no sean
violentadas, como se les advirtió que ocurriría, asunto que no podría ser
considerado en ejercicio de esta acción[5].
De suerte que la acción que se revisa es procedente, porque el
ordenamiento no cuenta sino con la acción de tutela para que la Empresa de
Servicios públicos de Duitama en Liquidación ESDU y la Terminal de Transportes
de la misma ciudad sean compelidos a considerar la situación de cada una de las
personas a quienes se les impide el ejercicio de su oficio, antes de hacer
efectivas las medidas encaminadas a privarlas de su sustento.
3.2    Reiteración
de Jurisprudencia. El ejercicio de las potestades administrativas tiene que
consultar los intereses legítimos de los administrados
a) Esta Corte se
ha referido en diversas oportunidades a la responsabilidad de las autoridades
con la realización de la fórmula del Estado social de derecho, adoptada en el
artículo 1° de la Carta Constitucional, que comporta el deber de adoptar y
realizar políticas públicas[6] encaminadas a promover condiciones de vida dignas para todos, en
especial para aquellos que no alcanzan a satisfacer los minimos exigibles,
solventando de esta manera la marginalidad, la exclusión y la desigualdad a que
se hallan expuestos[7].
El compromiso
institucional con las personas que soportan condiciones económicas precarias ha
sido considerado, entre otros aspectos, en relación con la recuperación de los
espacios en donde se les ha permitido el ejercicio del comercio informal;
puesto que si bien las autoridades están en el deber de proteger y preservar
los andenes, las calles, las plazas, los parques y las avenidas, tienen que
considerar a su vez medidas que compensen la satisfacción de las necesidades
básicas de quienes serán privados de su sustento, porque la defensa de los
derechos e intereses colectivos, a costa de la total pauperización de grupos
vulnerables y marginados, es moral, económica y juridicamente inadmisible[8].
Por ello de manera reiterada las
autoridades administrativas han sido conminadas por el juez constitucional a
diseñar estrategias que combinen el legitimo interés de proteger el espacio
para la movilidad, el tránsito y el esparcimiento con programas que garanticen
el sustento a los sectores vulnerables que soportarán las medidas, en especial
cuando se trata de personas de particular protección constitucional –artículos
13, 43, 46 y 47 C.P.-.[9]
Con este
propósito se ha dicho que las autoridades requieren adelantar estudios sobre la
problemática de las personas que ocupan los bienes públicos antes de ordenar su
desalojo, a fin de que las politicas en la materia consideren las diversas
situaciones que la ocupación solventa y aseguren a los afectados alternativas a
su alcance, dentro de plazos razonables.
De alli que toda
politica estatal, encaminada a la recuperación de espacios, cualquiera fuere su
objetivo, comporte la sujeción al debido proceso, no sólo porque todas las
actuaciones administrativas asi lo requieren, sino porque las medidas estatales
tienen que considerar las particularidades de cada uno de sus destinatarios
directos, a fin de no violentar sus derechos y de llegar a desconocerlos
diseñar alternativas razonables, individuales o colectivas, para solventar sus
necesidades mínimas. Señala la Corte:
“El adelantamiento, en condiciones como las del caso presente, de
políticas y programas de recuperación del espacio público, es difícilmente
compatible con un Estado Social de Derecho fundado, entre otras, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que lo integran (art. 1, C.P.), y además
equivale a aplicar medidas que no se adecúan a las dimensiones presentes de la
realidad social y económica en cuyo contexto habrán de surtir efectos –que hoy
en día es una de inocultable pobreza y marginación de grandes masas
poblacionales en la capital-. Privar a quien busca escapar de la pobreza de los
únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para efectos de despejar
el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna de subsistencia,
equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada frente a un
interés general formulado en términos abstractos e ideales, lo cual desconoce
abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés general en
preservar el espacio público prima, en principio, sobre el interés particular
de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las autoridades no
pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal interés general, sino
buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y
satisfagan al máximo los primados de la Carta. Así, según ha indicado la Corte,
“el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y
cuando exista proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento
de las reglas del debido proceso previo, y que se dispongan políticas que
garanticen que sus ocupantes no quedarán desamparados, porque estamos en un
Estado Social de Derecho”[10].
De lo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general”
consistente en contar con un espacio público holgado, se asistiría –como de
hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias y comunidades enteras a
quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa económica viable, que buscan
trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los
mártires forzosos de un beneficio general”.[11]
De modo que si las Terminales de
Transporte, en cumplimiento de las previsiones del Decreto 2762 de 2001 y
atendiendo a la homologación que les otorga el Gobierno Nacional, resuelven
impedir a los revoladores o pregoneros el ejercicio de su oficio, la medida
deberá estar precedida de un procedimiento adelantado con el pleno de las
garantías constitucionales y acompañado de alternativas alcanzables de trabajo,
de modo que los afectados no resulten de improviso abocados a recurrir a la
indigencia o a la delincuencia para solventar sus necesidades básicas
–artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 13, 25, 29, 53, y 83 C.P.-.
b) Además esta Corte tiene una jurisprudencia debidamente
consolidada y decantada sobre la cargas previas que deben atender las
autoridades, cuando tratan de desconocer situaciones que las mismas generaron o
estados que toleraron, así de éstas no se deriven derechos ciertos e
indiscutibles, porque el postulado de la buena fe no se sustenta en la
legalidad formal, sino en el deber de las autoridades de mantener una actitud
que infunda confianza en los administrados.
De modo que quien viene utilizando un inmueble de propiedad pública
o un espacio destinado al uso de todos –artículos 674 y 676 C.C.-, con la
tolerancia implícita o explicita de la administración, puede exigir una
explicación suficiente ante el cambio intempestivo de actitud, así no ostente
una titularidad que le permita enfrentarse al interés general o al sometimiento
a la legalidad, expuestos por la autoridad.
El asunto ha
sido considerado siempre que las autoridades públicas dan inicio a actuaciones
que no culminan, así la expedición de normas legales justifiquen su omisión[12]; también cuando la
administración se beneficia de situaciones irregulares que la misma propicia,
para luego desconocer los compromisos asumidos[13];
al igual que en los casos en que las omisiones de las autoridades no permiten a
quien dio cumplimiento a los requerimiento acceder a los beneficios esperados[14].
Tratándose de la
ocupación de espacios, que la administración requiere para adelantar sus
actividades o a fin de preservarlos para el uso público, se ha planteado que
las autoridades tienen que considerar todos los intereses comprometidos en la
decisión, en especial los de quienes serán los directamente afectados con las
medidas, sin perjuicio de que éstas puedan a la postre adoptarse, en ejercicio
de las potestades que lo permiten[15].
Señala la Corte:
“(..) [La] teoría de la “confianza legítima”, que esta Corporación
ha reconocido como constitucionalmente relevante, en la medida en que
constituye una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre
las autoridades y los particulares (CP art. 83)[16].
Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana,
recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de
1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada[17],
pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso
sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una
actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber
del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.
Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la
posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la
persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto
es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de
expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que
justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba
se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza
legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide
que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones
sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio
para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un
beneficio de fomento. Y en el presente caso, esa doctrina tiene aún menor
relevancia, por cuanto los inversionistas razonables no tenían por qué confiar
en que el certificado de desarrollo turístico les sería otorgado
obligatoriamente, -ya que tal determinación dependía discrecionalmente del
CONPES-, ni tampoco tenían por qué suponer que la existencia de ese beneficio
sería mantenida de manera durable, pues las  estrategias de fomento suelen ser
variables. Por ende, la supresión de ese certificado no desconoce la confianza
legítima, por lo cual el cargo del actor no es de recibo” [18].
Lo anterior
permite afirmar que las actuaciones administrativas tendientes a preservar a
los terminales de transporte de pasajeros de pregoneros o anunciantes, deben
consultar la situaciones particulares de quienes han venido ejerciendo el
oficio, con la aquiescencia tácita o expresa de las autoridades públicas, no
sólo porque se trata de una población vulnerable de especial protección
constitucional –como quedó explicado-, sino también porque los afectados
demandan una actitud de sus autoridades que deje a salvo la confianza
depositada por los afectados en la administración [19].
4.      La sentencia que se revisa será revocada, para en su lugar
disponer que las accionadas consideren y solventen, previamente la situación de
cada uno de los accionantes, con sujeción al debido proceso
El Administrador de la Terminal de Transportes de
Duitama advirtió a los actores que a partir del día 45 no se les permitiría
ejercer su oficio en las instalaciones de la Terminal, en razón de que “según orden del Gobierno Nacional, a este
terminal le había llegado una homologación a nivel nacional (..)”; advertencia que la
apoderada de la Empresa de Servicios Públicos de Duitama en Liquidación
corrobora, fundada en las previsiones del Decreto 2762 de 2001.
Efectivamente, los artículos 13 y 16 de la norma en
cita prohíben a las empresas usuarias de las terminales de transporte terrestre
automotor de pasajeros por carretera el “pregoneo” de los servicios o rutas que prestan, como también
utilizar sistemas similares a éste para promover la venta de tiquetes que
coarten al usuario la elección de la empresa transportadora de su preferencia,
dentro de las instalaciones de las terminales.
Ahora bien, el artículo 26 de la Carta Política
dispone que las ocupaciones, artes y oficios que no exigen formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que implican riesgo social, y el
artículo 16 del mismo ordenamiento prevé que las personas tienen derecho al
libre desarrollo de su personalidad, sin más limitaciones que las que imponen
los derechos de los demás y el orden jurídico.
De modo que en
ejercicio del poder de policía las autoridades pueden imponer restricciones
razonables a la oferta de pasajes que se sucede dentro de las terminales de
transporte, tendientes a preservar la libre elección de los usuarios del
servicio, siempre que se trate de limitaciones proporcionadas y adecuadas a los
fines perseguidos. Por ello la prohibición de toda intermediación de
revoladores –como se designa a quienes anuncian a las empresas transportadoras
de pasajeros por carretera- en la venta de tiquetes no se entiende razonable,
en cuanto no regula el ejercicio de la actividad de promoción, con el objeto de
preservar la libre elección de quienes demandan un servicio, sino que la
suprime.
Además el
alcance de la interferencia en la libre elección de un pasajero, por parte de
quien le anuncia un servicio y se ofrece a acompañarlo hasta el lugar donde le
será prestado, es similar a la intromisión de otros medios de publicidad
hablada y escrita, que tratan de presionar a los consumidores para que actúen u
omitan hacerlo de determinada manera, dado que la oferta de servicios es una
actividad lícita y usual en la actividad negocial.
Ahora bien, es
posible que a las autoridades del Municipio de Duitama los anime una
intromisión inaceptable en la libertad de los pasajeros del terminal, al punto
que la intermediación que ejercen desde hace 30 años los pregoneros les tiene
que ser prohibida, pero para el efecto deberán seguirse los procedimientos
establecidos, y determinar la responsabilidad y sanciones en cada caso
concreto; sin que de ellos se siga una prohibición general, en especial cuando
no se sopesan las consecuencias de la determinación, ni proponen alternativas a
los problemas sociales y económicos que serán generados.
No resulta por
ello suficiente, que la Terminal de Transportes de Duitama y la Empresa de
Servicios Públicos de la misma ciudad resuelvan prohibir una actividad que se
muestra legítima, y que las mismas han tolerado y organizado, fundados en una
disposición de carácter general y abstracto, sin emprender la actuación
administrativa dentro de la cual los afectados tendrán que ser oídos y las
autoridades sopesar las situaciones que les serán propuestas. Porque sin entrar
a considerar la decisión, está claro que la sola omisión del procedimiento
comporta la vulneración de la Carta Política, y da lugar a la intervención del
Juez constitucional, para el restablecimiento de los derechos quebrantados.
Quiere decir entonces que la sentencia que se revisa será revocada,
para en su lugar restablecer los derechos fundamentales de los accionantes a la
dignidad humana, al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y a la confianza
legítima, que están siendo amenazados por las autoridades accionadas, y
disponer, en consecuencia, que la Administración de la Terminal y la Empresa de
Servicios accionadas adelanten las actuaciones que demandan la medida que
pretenden aplicar, a fin de sopesar sus consecuencias y plantear a los
afectados alternativas razonables de satisfacción de sus necesidades básicas,
atendiendo el grado de vulnerabilidad de cada uno de ellos, como lo ha indicado
reiteradamente esta Corporación.[20]
5.      Conclusiones
La acción de tutela ha sido prevista en el ordenamiento
constitucional, para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, salvo
que el afectado cuente con otro medio judicial de comprobada eficacia.
De modo que la acción que se revisa es procedente, porque los
accionantes no cuentan sino con la intervención del Juez de tutela para que
cesen las amenazas proferidas por las autoridades de la Terminal de Transportes
de Duitama, contra sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo,
al debido proceso y a la igualdad.
En efecto, como se aprecia en los antecedentes, el Administrador de
la Terminal aludida convocó a los actores a una reunión en la que fueron
advertidos de que a partir del día 45 no podrían ejercer el oficio del que
derivan su sustento y el de sus familias; pero para el efecto las autoridades
accionadas no adelantaron la actuación administrativa pertinente, ni
consideraron que se trata de un grupo vulnerable que atiende su subsistencia y
la de sus familias con la bonificación que les reconocen los conductores, por
los pasajeros que consiguen en su labor de promoción.
Tampoco repararon
las accionadas en que los destinatarios de su prohibición vienen ejerciendo su
oficio desde hace más de treinta años, con la aquiescencia de las autoridades
de la Terminal, al punto que en una ocasión les fue expedido un carné, por
razones de seguridad y organización; de suerte que también por este aspecto la
protección será concedida, a fin de que las accionadas actúen de una manera
coherente, preservando la credibilidad que los asociados depositan en las
acciones y omisiones de sus autoridades.
Finalmente, cabe
precisar que en ejercicio del poder de policía las autoridades pueden impedir a
quienes promueven los servicios en las terminales de transporte la intimidación
de los pasajeros, con medidas razonables y proporcionadas al objetivo
propuesto, siempre que los promotores coarten efectivamente su libre
determinación y resulten vencidos en juicio.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Levantar los términos en el presente asunto que se encuentran
suspendidos.
Segundo.
REVOCAR la sentencia proferida por el Juez Primero
Civil Municipal de Duitama el 26 de junio de 2003, para decidir la acción de
tutela instaurada por William Andrés Suárez, Ricardo Delgado Rosas, Luis
Eduardo Naranjo Palencia, Jairo Rodríguez, Darío Salazar, Eurípides Chaparro,
Pedro Nel Merchán, William Ríos, Edgar Velandia, Carlos Eduardo Cucunubá, José
del Carmén Patiño, Luis Hernán Vargas, José Edilberto Gómez, Carlos Morales
Fonseca, Jorge Páez Reyes, José Miguel Pérez, Jorge E. Sánchez, Guarín Reyes,
Hugo Mauricio Vargas, Guillermo Agudelo, Nelson Gabriel Cárdenas, Eduardo Páez
Buitrago, Luis Francisco Cuta, Carlos Julio Blanco, Mauricio Mojíca, Marco
Mojíca, Cesar Núñez, Henry Gutiérrez y Victor Julio Mesa contra la Empresa de
Servicios Públicos de Duitama ESDU en Liquidación y la Terminal de Transportes
de la misma ciudad.
Tercero. CONCEDER a los personas
nombradas en el numeral anterior la protección de sus derechos fundamentales a
la dignidad, a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la confianza
legitima.
En consecuencia,
advertir a la Administración de la Terminal de Transportes y a la Empresa de
Servicios Públicos accionadas que solo podrán llegar a la determinación de
prohibir el ejercicio de la actividad que desarrollan los accionantes, mediante
una actuación previa, que permita identificar, ponderar los intereses
comprometidos en la decisión y plantear alternativas de solución. Salvo las
restricciones de carácter individual, a cargo de las autoridades de policía,
las cuales podrán deberán adoptarse con sujeción al artículo 29 de la Carta
Política.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Parágrafo del
Artículo Décimo Séptimo de la Resolución 574 expedida el 26 de julio de 2000
por la Gerente de la Empresa de Servicios Público de Duitama en Liquidación, en
uso de sus facultades legales y estatutarias y debidamente autorizada por la
Junta Directiva de la entidad.
[2] El Decreto 2762 de
2001 fue dictado por el Presidente de la Republica en uso de las facultades
conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política , el
parágrafo 2 del artículo 17 de la Ley 105   de 1993 y el artículo 28 de la ley
336 de 1996.
[3] Sentencias C-036 de
1998, C.215 de 1999, C-1046 de 200 y C-569 de2004, entre otras.
[4] Al respecto consultar la sentencia C-1062 de 2000
M.P. Alvaro Tafur Galvis, en esta oportunidad la Corte declaró EXEQUIBLES
las expresiones “derivados de la vulneración de derechos e intereses
colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”, en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se
excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera
que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de
clase o de grupo. Sobre el artículo en comento además puede consultarse la
sentencia C-215 de 1999 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[5] Sobre la acción de simple nulidad, y su diferencia
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Corporación
consideró: “7.8.
Teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal
que reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de
nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente en
interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii)
por tratarse de una acción pública, la misma puede ser promovida por cualquier
persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad y, por tanto, es posible
ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos
administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en
abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-.7.9. Por su
parte, en lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, (i) ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto,
sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica
particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento
o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la misma sólo puede
ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien se considere
afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii) igualmente,
tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 136 del
C.C.A, esta acción tiene un término de caducidad de cuatro meses, salvo que la
parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de
dos años. 7.10. Sobre los efectos de la decisión que se adopte en uno y otro
caso, siguiendo con lo preceptuado en el artículo 175 del C.C.A., se tiene que
tanto en el contencioso de simple anulación como en el de nulidad y
restablecimiento del derecho, la sentencia que declara la nulidad del acto
administrativo produce efectos de cosa juzgada “erga omnes”, en tanto que la
decisión desestimatoria sólo produce tales efectos en relación con la “causa
petendi” que ha sido fallada. En los casos en que se ejerce la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, y a través de la sentencia se obtiene
la nulidad del acto y el reconocimiento de una situación jurídica particular y
concreta, el efecto restablecedor sólo es predicable de las partes en
contienda, esto es, de quienes promovieron y obtuvieron tal declaración”- Sentencia C-426 de 2002encia M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[6]  Sentencia T-406 de
1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[7] Sentencia T- 772 de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[8] Sentencia SU-360 de 1999
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] La Sala Quinta de Revisión
ordenó la reubicación de un vendedor ambulante con una incapacidad física
significativa, en un lugar donde pueda ejercer su oficio en condiciones dignas
y justas –sentencia T-020 de 2000.
[10]  Id.
[11] Sentencia T-772 de
2003 M. P. José Manuel Cepeda Espinosa.
[12] Mediante la sentencia
T-824 A-02 la Sala Quinta de Revisión ordenó consultar una sentencia, sin
perjuicio de la exequiblidad previamente declarada de las normas que regulaban
este grado jurisdiccional, entre otras razones, porque “en materia procesal
penal el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima en la
actividad del Estado imponen el deber del juez de finalizar los trámites y
etapas procesales derogados o excluidos del ordenamiento jurídico, cuando
quiera que estos ya hayan sido iniciados antes de la derogación o eliminación,
siempre y cuando estén encaminados a aumentar las garantías respecto de la
legalidad del proceso” –M.P. Rodrigo Escobar Gil-.
[13] Mediante la sentencia
T-1080 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra se tuteló el derecho a la confianza
legitima de un extrabajador, a quien el Alcalde del municipio al que prestó sus
servicios le negaba sus derechos laborales, argumentando que fue contratado sin
disponibilidad presupuestal y mediante un contrato de prestación de servicios.
[14] Sobre la confianza
que genera en los usuarios del Sistema de Seguridad Social la circunstancia de
ser encuestados y ubicados en el nivel de atención que les corresponde y su
consecuente derecho a ser atendidos si así lo requieren se pueden consultar,
entre otras, las sentencias T-961 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
T-1208 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15] Al respecto se pueden
consultar, entre otras, las sentencia T-983 de 2000, T-605, T-630 y T- 993 de
2002.
[16] Ver, entre otras, las
sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T398 de 1998 y SU-250 de 1998.
[17] Ver, entre otros,
Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández.  Curso de Derecho
Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, pág 375.
[18] Sentencia C-478 de
1998 M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[19] Sentencia T-297 de
1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[20] Sentencia T-772 de
2003 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa