C-142-20
Sentencia
C-142/20
Referencia: Expedientes
D-11992 y D-11994
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 41, 180 y 182 (parciales) de la Ley
1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá
DC, trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de
conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991 y el
Acuerdo 02 de 2015, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El 23 de febrero
de 2017, los ciudadanos Germán Guillermo González y Linda Stephania
Jiménez Vega presentaron demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes
de los artículos 41, 53, 180 y 182 de la Ley 1801 de 2016, “por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” (Expediente
D-11992); mientras
que los ciudadanos Carlos Andrés Echeverry Restrepo, Hernán David Soto
Rodríguez y María Fernanda Pizarro Londoño demandaron el artículo 180 de la
misma normatividad (Expediente D-11994). A causa de la coincidencia parcial entre
las disposiciones acusadas, el 3 de marzo de 2017, la Sala Plena de esta
Corporación dispuso la acumulación de los procesos respectivos.
A través de Auto
de 17 de marzo de 2017, el magistrado sustanciador examinó en las demandas referenciadas
el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y
desarrollados por la jurisprudencia constitucional, concluyendo lo siguiente: 1)
admitir la demanda contra el parágrafo 3º del artículo 41, por satisfacer
las condiciones fijadas por este tribunal para sustentar la
inconstitucionalidad de las normas; 2) admitir los cargos por presunta
vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al buen nombre, al
debido proceso y al acceso a cargos públicos, formulados frente a los artículos
180 y 182, inadmitiendo los cargos presentados por la trasgresión de los
derechos a la vida, a la familia, a la dignidad humana y la cláusula general de
competencia de las autoridades públicas, debido a la falta de pertinencia del
concepto de la violación; y, finalmente, 3) inadmitir la demanda en
relación con los artículos 41 (inciso primero y parágrafo 1º) y 53, al
considerar que las razones expuestas por los demandantes carecían de los
presupuestos de especificidad, certeza y suficiencia. En esta misma providencia
se resolvió fijar en lista la disposición acusada, correr traslado de la norma
al Procurador General de la Nación, según lo dispuesto en el artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991, y ordenar la comunicación de las demandas al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Director
General de la Policía Nacional. Adicionalmente, se invitó a varias autoridades
académicas para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del
proceso de la referencia.
Pasado el
término de ejecutoria sin recibir escrito de subsanación, por medio del Auto del
17 de abril de 2017, el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda
contra los artículos 41 (inciso 1 y parágrafo 1) y 53 de la Ley 1801 de 2016,
prosiguiendo el trámite de inconstitucionalidad con los cargos admitidos contra
las normas enunciadas en algunas expresiones de los artículos 41 (parágrafo 3º)
180 y 182 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en adelante CNPC.
En cumplimiento
de lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 305 de
2017, los términos de este proceso fueron suspendidos a partir del 21 de junio
de 2017. Para este momento, el proceso estaba en la etapa de elaboración de
proyecto de fallo, ya que el concepto del Procurador General de la Nación se
había recibido el nueve de junio de 2017. Por medio del Auto 570 del 22 de
octubre de 2019, conforme a lo previsto en el Auto 305 de 2017, la Sala Plena
de la Corte Constitucional decidió levantar la antedicha suspensión de términos
y, en consecuencia, a partir de la ejecutoria de esta providencia los términos
se contabilizaron nuevamente desde el momento en que se encontraban al
suspenderse.
Con
posterioridad a la anterior decisión sobrevino la suspensión de términos en
razón del COVID-19, dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura[1]. Según lo previsto en el artículo 1 del Decreto
Legislativo 469 del 23 de marzo de 2020[2], la Sala
Plena de este tribunal podrá levantar la suspensión de términos, cuando fuere
necesario para el cumplimiento de sus funciones. En este contexto, la Sala
Plena dictó el Auto 121 de 2020, en cuyo ordinal segundo dispuso que es
competencia de esta Sala levantar la suspensión de términos judiciales en
asuntos sometidos a su consideración[3], como lo
hace ahora en este proceso.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación,
se transcriben los artículos demandados y se subrayan los apartes que fueron
objeto de cuestionamiento por parte de los accionantes.
“Ley 1801
de 2016
(Julio
29)
Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
[…]
LIBRO
SEGUNDO
De la
libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia
[…]
TÍTULO
V
De
las relaciones respetuosas con grupos específicos de la sociedad
[…]
CAPÍTULO
II
Grupos
de especial protección constitucional
[…]
Artículo
41. Atención Integral a la Población Habitante de y en Calle. De conformidad a
la Ley 1641 de 2013,
establézcase un modelo de atención integral por ciclo vital y diferencial a la
población habitante de y en calle, orientada a promover, prevenir, atender,
proteger y restablecer derechos, modelo que tendrá como principios la igualdad,
diversidad, equidad, universalidad y reconocimiento del individuo, la familia y
la comunidad como sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento
de realidades sociales del territorio y contribuya al bienestar y desarrollo
integral del ser.
Parágrafo 1. Con base en el
marco conceptual de la Ley 1641 de 2013 y en la
caracterización cuantitativa y cualitativa que las entidades territoriales
realicen, el modelo de atención integral que contemplará las metodologías de
intervención, procedimientos, rutas de atención y servicios requeridos; así
mismo, tendrá como ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación,
gestión de oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes, todo
ello orientado a la reincorporación responsable, digna y sostenible de los
habitantes de y en calle, a sus familias y a la sociedad.
Parágrafo 2. Para establecer
los alcances y resultados del modelo de atención integral, las entidades
territoriales serán autónomas en definir los servicios integrales requeridos de
acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y teniendo en
cuenta la caracterización poblacional de cada municipio. Los entes
territoriales deberán definir los equipos interdisciplinarios necesarios y
pertinentes, que faciliten en el tiempo y de manera integral la intervención
oportuna para el restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en
calle.
Parágrafo 3. La Policía
Nacional
deberá
trasladar en el término de la distancia a los hogares o centros de atención que
el ente territorial tenga dispuesto para dicho efecto, a los ciudadanos
habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de sustancias
psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen alteración de la
convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos.
[…]
LIBRO
TERCERO
Medios
de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias,
procedimientos, mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos
[…]
TÍTULO
I
Medios
de policía y medidas correctivas
[…]
CAPÍTULO
II
Medidas
correctivas
Artículo 180.
Multas.
Es
la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya
graduación depende del comportamiento realizado, según la cual varía el monto
de la multa. Así mismo, la desobediencia,
resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento contrario a la
convivencia, incrementará el valor de la multa, sin perjuicio de los intereses
causados y el costo del cobro coactivo.
Las
multas se clasifican en generales y especiales.
Las
multas generales se clasifican de la siguiente manera:
Multa
Tipo 1: Cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).
Multa
Tipo 2: Ocho (8) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).
Multa
Tipo 3: Dieciséis (16) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).
Multa
Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).
Las
multas especiales son de tres tipos:
1.
Comportamientos de los organizadores de actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas.
2.
Infracción urbanística.
3.
Contaminación visual.
Parágrafo. Las multas serán
consignadas en la cuenta que para el efecto disponga las administraciones
distritales y municipales, y se destinarán a proyectos pedagógicos y de
prevención en materia de seguridad, así como al cumplimiento de aquellas
medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía cuando su
materialización deba ser inmediata, sin perjuicio de las acciones que deban
adelantarse contra el infractor, para el cobro de la misma. En todo caso,
mínimo el sesenta por ciento (60%) del Fondo deberá ser destinado a la cultura
ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad.
Cuando
los Uniformados de la Policía Nacional tengan conocimiento de la ocurrencia de
un comportamiento, que admita la imposición de multa general, impondrán orden de
comparendo al infractor, evidenciando el hecho.
Es
deber de toda persona natural o jurídica, sin perjuicio de su condición
económica y social, pagar las multas, salvo que cumpla la medida a través
de la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia, de ser aplicable. A la persona que pague la multa durante los
cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición del comparendo, se le
disminuirá el valor de la multa en un cincuenta (50%) por ciento, lo cual
constituye un descuento por pronto pago.
A
cambio del pago de la Multa General tipo 1 y 2 la persona podrá, dentro de un
plazo máximo de cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición del
comparendo, solicitar a la autoridad de Policía que se conmute la multa por la
participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.
Si la
persona no está de acuerdo con la aplicación de la multa señalada en la orden
de comparendo o con el cumplimiento de la medida de participación en programa
comunitario o actividad pedagógica de convivencia, cuando este aplique, podrá
presentarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes ante la autoridad
competente, para objetar la medida mediante el procedimiento establecido en
este Código.
Una
vez liquidadas y comunicadas, si las multas no fueren pagadas dentro del mes
siguiente, el funcionario competente deberá reportar la existencia de la deuda
al Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la República y
así mismo deberá reportar el pago de la deuda.
La
administración distrital o municipal podrá reglamentar la imposición de la
medida correctiva de participación en programa pedagógico para los comportamientos
contrarios a la convivencia que admitan multa tipo 1 y 2, en reemplazo de la
multa.
Parágrafo
transitorio. Durante
el primer año de vigencia de la presente ley, las personas a las que se les
imponga una Multa General tipo 3 o 4 podrán obtener un descuento adicional al
previsto por el pronto pago de la multa, en un porcentaje del veinticinco por
ciento (25%) de su valor total, siempre y cuando soliciten a la autoridad de
Policía competente que se les permita participar en programa o actividad
pedagógica de convivencia, dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del comparendo.
[…]
Artículo 182.
Consecuencias por mora en el pago de multas. El no pago de la
multa dentro del primer mes dará lugar al cobro de intereses equivalentes al
interés moratorio tributario vigente. Así mismo se reportará el
Registro Nacional de Medidas Correctivas, el cual será consultado por las
entidades públicas, de conformidad con las normas vigentes.
Si
transcurridos noventa días desde la imposición de la multa sin que esta hubiera
sido pagada se procederá al cobro coactivo, incluyendo sus intereses por mora y
costos del cobro coactivo”.
III.
DEMANDAS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
A
partir del análisis del sentido y alcance de las demandas, se procederá a
sintetizar las intervenciones recibidas. Cumplida esta tarea se presentará el
concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
3.1. Las
demandas
Los demandantes
consideran que los apartados objeto de censura, contenidos en los artículos 41,
180 y 182 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expide el CNPC,
contravienen lo dispuesto en los artículos 1, 13, 15, 16, 24 y 29 de la
Constitución, al igual que varias disposiciones consagradas en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 5, 19 y 21) y en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 7, 13 y 15). Para
fundamentar su posición exponen las siguientes consideraciones:
3.1.1.          Cargos contra la norma enunciada en el
parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC
Según los accionantes,
la facultad otorgada a la Policía Nacional para trasladar a la población
habitante de calle a los hogares y centros de atención especializada en la
materia, en los casos que se encuentran bajo el efecto de sustancias
psicoactivas que vulneran su voluntad y alteran la convivencia ciudadana,
desconoce gravemente: i) los derechos al libre desarrollo de la
personalidad y la autonomía individual (art. 16 C.P.), así como ii) las
prerrogativas constitucionales asociadas a la libertad de locomoción y la
dignidad humana (arts. 1 y 24 C.P.).
Desconocimiento
de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y la autonomía
individual
Consideran que, aun
cuando la materialización de la política para la atención y protección a la
población habitante de la calle resulta fundamental para el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.), las medidas adoptadas por las
instituciones públicas no pueden tener un carácter obligatorio ni represivo. Un
tratamiento forzado trata la mendicidad y los problemas que la rodean como un
asunto de criminalidad, en el sentido que reprocha y erradica el consumo
problemático de drogas por derivar en situaciones presuntamente peligrosas para
los bienes jurídicos. Dicha visión no solo deja de lado las particulares causas
del fenómeno social, sino, además, sus profundas raíces asociadas al contexto
de pobreza estructural.
La pobreza es la razón
principal de la situación de vulnerabilidad de un significativo porcentaje de la
población habitante de la calle, frente a la cual la actuación estatal no puede
reducirse al traslado forzado de los consumidores de sustancias psicoactivas.
La drogadicción, tratada de esta manera, se convierte en un delito o
contravención y no en un asunto de salud pública.
A partir de lo expuesto
y de conformidad con lo expresado en la Sentencia T-043 de 2015, concluyen que,
la intervención del Estado tiene un límite sustancial, relacionado con la
obligación de asegurar que la persona habitante de la calle decida libre y
voluntariamente su sometimiento a los tratamientos médicos y psicológicos en la
materia, lo cual proscribe cualquier terapia o traslado impuesto por la
autoridad de policía.
Desconocimiento
de los derechos a la libertad de locomoción y la dignidad
Con un razonamiento
similar, los accionantes afirman que la facultad asignada al agente de policía
para trasladar forzadamente a la población habitante de la calle constituye una
intensa restricción de su libertad para movilizarse por los lugares que son en
sí mismos su hogar, sin que al menos exista claridad sobre dos elementos fácticos.
De un lado, lo que ocurre
en los entes territoriales que no cuentan con hogares o centros de atención
especializada. En esos casos, la policía también conserva la potestad para aprenderlos
y trasladarlos a otras instituciones públicas, inclusive, retenerlos en establecimientos
penitenciarios. Y, de otro, en qué casos se puede considerar que la persona
habitante de la calle está bajo el efecto de alguna sustancia psicoactiva que
altera su voluntad y ocasiona una grave afectación a la convivencia ciudadana.
Es decir, cuáles son los parámetros utilizados por la Policía Nacional para
tomar la decisión de trasladar a una persona, por medio de los cuales se
refleje que la medida adoptada resulta razonable y objetiva.
En consecuencia, al no
existir claridad sobre estos elementos, sostienen que la norma admite un alto
grado de discrecionalidad por parte de los agentes de policía frente a
situaciones que involucran la satisfacción de garantías constitucionales, por
lo que debería declararse su inexequibilidad.
3.1.2.          Cargos contra las normas enunciadas en las
expresiones demandadas de los artículos 180 y 182 del CNPC
En cuanto a los
artículos 180 y 182, se señala la configuración de dos escenarios normativos
inconstitucionales, los cuales se describen a continuación:
El desconocimiento del derecho a la igualdad por la imposición o incremento de
las multas fijadas en el código para sancionar a los infractores de las normas
policivas y por la fijación de intereses moratorios equivalentes a los que se
aplican en materia tributaria
Manifiestan que, en el
momento en el que se imponen las multas previstas en los artículos 180 y 182, los
agentes de policía omiten valorar la situación socioeconómica de la población,
por lo que terminan imponiendo el tipo de multa o adoptando la decisión de
cobrar intereses moratorios por el retraso en el pago de la sanción de una
forma desproporcionada.
Bajo ese entendido, la
precitada norma no consagra tratamientos diferenciados para las personas que
devengan menos de un salario mínimo mensual vigente y que, por lo tanto, se
encuentran en situación de desigualdad fáctica a raíz de sus precarias
condiciones socioeconómicas. Así, para los accionantes, no resulta factible que
un ciudadano que devenga un salario mínimo responda por la multa tipo 4, la
cual supera su ingreso mensual.
A su vez, afirman que
los artículos acusados tampoco desarrollan protocolos que deban utilizarse por
parte de la Policía Nacional, en los casos en los que se faculta a sus agentes
para incrementar las sanciones por la ocurrencia de hechos de desobediencia,
resistencia, desacato o reiteración de comportamientos contrarios a la
convivencia ciudadana, lo que puede dar lugar a discriminaciones
injustificadas.
Desconocimiento
de los derechos al debido proceso, al buen nombre a la igualdad y al acceso a
cargos públicos, a causa del reporte de la deuda de las personas infractoras en
el Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General
de la República
En este
escenario los demandantes plantean que el inciso sexto del parágrafo artículo
180 del Código de Policía y Convivencia vulnera el debido proceso, cuando
el legislador dispone que los infractores que no cancelen sus multas a tiempo
serán incluidos en el Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría
General de la República, en adelante BRF. Lo anterior, en la medida en que el
aludido artículo aplica una consecuencia jurídica propia del proceso fiscal a
una persona que no es sujeto de control ni responsable fiscal, sino,
simplemente, infractor de las reglas policivas. Tales normas distan material y
procesalmente, por lo que el sujeto sancionado por infringir el CNPC no puede
ser calificado como responsable fiscal. Dicho argumento se esclarece con el
contenido previsto en el artículo 60 de la Ley 610 de 2000, “por la cual se
establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia
de las contralorías”, puesto que la norma señala que solo serán reportados al
BRF “las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo
con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la
obligación contenida en él”. Por lo que a una persona que no ha realizado
alguna conducta reprochable respecto del manejo de los recursos públicos no
puede ingresársele al referido boletín. Aunado a lo anterior, exponen que la
norma vulnera el debido proceso al desconocer la figura del juez natural, considerando
que las únicas autoridades para ejercer la función de control fiscal, de
conformidad con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución Política, son
la Contraloría General de la República, las Contralorías Territoriales y la
Auditoria General. Es así como, en su criterio, no existe justificación para
que los agentes de policía dispongan el ingreso de infractores policivos en el BRF.
En relación con
el derecho al buen nombre, indican que la inclusión de los deudores
morosos de las normas de policía en el BRF propaga información errónea de la
población sancionada, lo que ocasiona que la sociedad los juzgue como causantes
de un daño al patrimonio del Estado por la inadecuada gestión fiscal, aun
cuando el comportamiento que generó el reproche fue de aquellos contemplados en
el artículo 33 del CNPC, como sucede con el consumo de bebidas alcohólicas o la
realización de ruidos molestos. Así las cosas, cuando la información incluida
en el boletín no tiene conexidad con el proceso de responsabilidad fiscal,
queda claro que se está publicando contenido falso que afecta el buen nombre de
la persona reportada en el registro.
Hecha la
anterior precisión, explican que el legislador también desconoció el derecho a
la igualdad, al establecer el mismo trato jurídico a personas con
calidades materialmente distintas, de responsable fiscal e infractor de las
normas de policía, lo cual riñe con el deber de las autoridades públicas de
diferenciar las situaciones fácticas y aplicar el tratamiento que corresponda a
cada caso. De hecho, indican que existen distinciones manifiestas entre gestor
fiscal e infractor del régimen de policía, las cuales repercuten
considerablemente en el ámbito de aplicación de las normas cuestionadas. Así,
mientras las reglas de convivencia incluyen a todas las personas naturales y
jurídicas, de conformidad con lo establecido en la Ley 1801 de 2016, las
disposiciones del proceso fiscal comprenden únicamente a los funcionarios
públicos o particulares que manejan recursos del Estado. En virtud de lo
anterior, concluyen que, si bien lo que persigue la norma es el pago de la
multa dentro del mes siguiente a su imposición, el Estado cuenta con otros
medios menos gravosos, como serían el Boletín de Deudores Morosos del Estado
(Parágrafo 3º, artículo 4 de la Ley 716 de 2001) o el procedimiento de cobro
coactivo, previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
Por último,
consideran que al incluirse al deudor en el BRF se le impide acceder a cargos
públicos, pues esta es una de las consecuencias legales de aparecer allí. En su
criterio, equiparar al infractor del CNPC que no ha pagado en tiempo su multa,
con el responsable fiscal, para efectos de su acceso a cargos públicos, es
irrazonable y desproporcionado.
3.2. Las
intervenciones
3.2.1.
Ministerio de Justicia y de Derecho
La Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia
presenta intervención ante la Corte Constitucional, solicitando la exequibilidad
de las disposiciones demandadas, con soporte en los siguientes argumentos:
Frente al parágrafo
3º del artículo 41 del CNPC, relacionado con el traslado de la población
habitante de la calle, se afirma que la norma cuestionada, al contrario de
trasgredir el contenido de los derechos al libre desarrollo de la personalidad
y la dignidad humana, lo que hace es garantizar el goce efectivo del conjunto
de prerrogativas constitucionales fijadas a favor de estos sujetos de
protección reforzada. Lo anterior exige del intérprete una lectura sistemática
del CNPC, por medio de la cual se advierte que la intención del legislador, al
momento de expedir la disposición demandada, de hecho, estuvo relacionada con
los objetivos de la política de atención, protección y rehabilitación para la
población habitante de la calle prevista previamente por el Gobierno Nacional.
Desde esa
perspectiva, sostiene que no son ciertas las afirmaciones de los demandantes en
las que se señala que los agentes de policía cuentan con un alto grado de
discrecionalidad para trasladar a las personas habitantes de la calle. Lo
anterior, en la medida que está fijado un procedimiento administrativo riguroso,
por medio del cual se elabora, desde el informe de traslado con copia al
superior jerárquico, hasta la exigencia de comparecencia del Ministerio Público
y de las personas que legalmente lo asistan.
En relación con
el escenario de imposición e incremento de las multas frente a la población más
vulnerable, consagrado en los artículos 180 y 182, considera que el diseño y
ejecución de las medidas administrativas es una competencia propia del
legislador que se circunscribe tanto al amplio margen de configuración
normativa como a su deber de asegurar la eficacia del ordenamiento jurídico. En
ese contexto, el legislador cuenta con la plena facultad para normativizar cualquier
situación de las personas naturales y jurídicas del país.
Visto lo
anterior, concluye que las multas no fueron establecidas con la intención de
afectar a las personas vulnerables del país, sino, con el propósito de
persuadir a la población para que se abstenga de trasgredir las normas de
convivencia previstas en el Código de Policía. En todo caso, corresponde a los
operadores judiciales y administrativos actuar con observancia de los
principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de la medida para que
la sanción no se torne desproporcionada.
3.2.2.
Ministerio de Defensa y Policía Nacional
El Representante
Legal del Ministerio de Defensa y el Secretario General de la Policía Nacional señalan
que la Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-281 de 2017, en la que se declaró la inexequibilidad del parágrafo 3º del
artículo 41 del CNPC, y al mismo tiempo, con fundamento en análogas
consideraciones a las que se acaban de presentar, requieren que se declare la exequibilidad
del contenido previsto en los artículos 180 y 182 de la mencionada
normatividad.
En relación con
las facultades de la Policía Nacional para imponer el valor de las multas
establecidas en el nuevo código (arts. 180 y 182), los intervinientes
consideran que tal potestad resulta acorde con el margen de configuración
normativa del legislador, a quien además los mandatos constitucionales lo
obligan a actuar de forma tal que las herramientas por él diseñadas respondan
de manera eficaz a la situación que requiere regulación.
Así las cosas, bajo
el principio de conservación del derecho (Sentencias C-100 de 1996 y C-033 de
2006) existe una interpretación normativa que se ajusta a los valores,
principios y reglas previstas en la Constitución de 1991, por lo que correspondería
a la Corte declarar su exequibilidad. Bajo este entendido, afirman que los
demandantes asumen una lectura equivocada de la norma, teniendo en cuenta que
el propósito del legislador no es el de menoscabar el patrimonio privado de los
infractores, sino favorecer el cumplimiento de los principios de solidaridad,
tolerancia y respeto por el ordenamiento jurídico. Para satisfacer ese
objetivo, las leyes que expida el Congreso de la República deben constituirse
como pautas generales y abstractas, con las cuales, claramente, se encuadre
cualquier supuesto fáctico que tenga la intencionalidad de transgredir el
ordenamiento.
Aun cuando la disposición
acusada incorpora el incremento de multas respecto de las situaciones de
desobediencia, resistencia, desacato y reiteración de comportamientos
contrarios a la convivencia, explican que tales escenarios deben interpretarse
a partir del razonamiento común y de la definición consignada en la Real
Academia de Lengua Española. Por lo que los argumentos expuestos por la parte
demandante representan falacias de tipo non sequitur, en el entendido que
se analiza sesgadamente la norma y ad consequentiam, ya que los cargos
conducen a inferir que la Policía Nacional actúa de forma reprochable y
contrariando sus obligaciones legales.
Frente al supuesto
jurídico que incluye a los infractores del Código de Policía en el Boletín de Responsables
Fiscales (art. 180), sostienen que la finalidad de la norma se acompasa con el
objetivo del reporte, ya que en ambos casos más allá de la responsabilidad
fiscal, el propósito es generar registros públicos que permitan salvaguardar el
interés general, coadyuvar a la realización de los fines esenciales del Estado
y no sacrificar principios constitucionales (Sentencias C-1083 de 2005 y C-651
de 2006). Es más, la finalidad del Boletín de Deudores Morosos, señalado como
alternativa por los demandantes, no se relaciona con los propósitos de la
norma, pues aquel simplemente pretende sanear la información contable de las
entidades del Estado, mientras que el reporte al BRF sí procura el interés
general de la Nación.
En definitiva, concluyen
que no hay una vulneración del derecho al buen nombre, ya que la información
que se consigna en el referido boletín es cierta y verificable. De hecho, el
incumplimiento en el pago de la multa representa un detrimento del patrimonio
público del Estado, por lo que las autoridades están obligadas a adoptar
remedios judiciales o administrativos al respecto.
3.2.3.
Ministerio de Salud y de Protección Social
El jefe de la
Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social solicita que se
declare la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley
1801 del CNPC, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
menciona que el Estado colombiano más que trasladar forzadamente a la población
habitante de la calle, lo que tiene que garantizar es la ejecución de programas
de atención, protección e inclusión social. Señala como ejemplo la Ley 1641 de
2013, por medio de la cual se establecen los lineamientos para la formulación
de la política pública en la materia, así como la prestación de ciertos
servicios sociosanitarios, entendidos éstos como la oferta pública a la que
pueden acceder voluntariamente las personas habitantes de la calle, en las que
se combina atención en salud y medidas sociales.
Esta política
pública que en su conjunto deben cumplir las entidades del Estado plantea como
un elemento básico el consentimiento previo e informado del sujeto que va a
recibir el tratamiento. Por lo tanto, a juicio del ministerio, cualquier forma
de intervención forzada y más en los casos de mendicidad urbana, donde se
juzgan los comportamientos como delitos o contravenciones, resulta inadmisible
constitucionalmente.
Con fundamento
en lo anterior, considera que el objetivo del parágrafo 3º, asociado al
traslado de las personas en estados alterados de conciencia a lugares de paso,
no corresponde a ninguna de las rutas de atención en salud o sociales previstas
para esta población, al menos comparada la norma con los protocolos fijados en
Bogotá, Medellín, Cali o Barranquilla, donde se concentra gran parte de las
personas consumidoras. Justamente, advierte el ministerio, el reto es diseñar y
poner en marcha procesos de intervención estatal que respeten mandatos
constitucionales como la igualdad y el debido proceso.
Para ilustrar su
dicho, plantea que el consumo de drogas y el abuso de éstas son situaciones disímiles,
lo mismo que la dosis personal y el consumo de marihuana para fines
terapéuticos, escenarios que no están diferenciados en la norma y que, por
ende, impiden señalar que la intervención del agente de policía resulte la más
adecuada.
Desde el punto
de vista médico, adicionalmente, sostiene que “el consumo de drogas es
causal de hospitalización para desintoxicación, cuando un médico determina que
la persona se encuentre en una situación de salud que lo amerita”. Así las
cosas, no todo consumidor de drogas o abusador de las mismas es paciente
psiquiátrico. Solo se interna al sujeto en la fase aguda de su patología, el
resto de los casos, acorde con las disposiciones de la Ley 100 de 1993, debe
manejarse en instancias hospitalarias que distan significativamente de alguna intervención
forzada.
En ese orden de
ideas, expone que “no hay base argumentativa suficiente para afirmar que el
consumo problemático de drogas está ligado de manera causal con problemas de
convivencia, o de afectación a terceros, o estados de enajenación mental que
impidan que la persona pueda decidir por sí misma”. Razón por la cual, “si
el problema a atender fuera la comisión de delitos o contravenciones, entre las
cuales están las agresiones de distinto tipo, y la persona que comente el
delito está bajo el consumo de sustancias psicoactivas, existen los
procedimientos establecidos en el código penal y en el código de policía”.
3.2.4.
Universidad Externado de Colombia
El Departamento
de Derecho Constitucional de la Universidad Externado solicita a la Corte que
se declare la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 41 y del
inciso 6º del parágrafo del artículo 180 del CNPC, a la vez que se inhiba para
pronunciarse sobre el cargo por vulneración del derecho a la igualdad formulado
contra el artículo 180 de la misma norma, en razón de los subsiguientes
razonamientos:
El contenido del
parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC vulnera los preceptos 1, 13, 16 y 29 de
la Carta Política, al advertirse que la norma acusada no determina con claridad
las situaciones jurídicas que darían lugar a la intervención forzada de la
autoridad de policía. Esta situación genera un amplio margen de discrecionalidad
para los agentes de policía al momento de definir los casos en los que resulta
admisible trasladar a la población. Así, no existe certeza del alcance de la
locución “que se encuentren bajo el efecto de sustancias psicoactivas que
les alteren su voluntad”, ni de la expresión “alteraciones a la
convivencia pacífica”.
Tampoco se
otorgan garantías procesales al habitante de la calle que pretenda demostrar
que su conducta no está inserta en los presupuestos acusados por
inconstitucionales. Por el contrario, la norma trae consigo una doctrina
peligrosista, por medio de la cual se juzga a la población por el riesgo que
pueda cometer conductas lesivas, más no la actuación, ex post, contraria
a las reglas previstas en la Constitución y la ley. Dicha situación conlleva a
acentuar estereotipos y estigmas sociales que resultan contrarios a los
mandatos constitucionales.
Por otra parte, considera
que el inciso 6º del parágrafo del artículo 180, al incluir en el BRF a los infractores,
comporta una trasgresión objetiva de los derechos a la igualdad y al debido
proceso, puesto que desconoce el precedente constitucional establecido en la
Sentencia C-1083 de 2005, que consagra las diferencias sustantivas entre el
boletín fiscal y de deudores morosos. Mientras el primero procede únicamente en
los casos de apertura de procedimientos administrativos que determinan algún
grado de responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, el boletín de
deudores morosos, por su parte, busca el cumplimiento de sanciones por parte
del Estado y, en esa medida, debería ser aplicable al caso controvertido.
Por último, en
relación con los demás cargos contra el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016,
exponen que tales argumentos no cumplen con los presupuestos de suficiencia y
claridad. Basta, como muestra, indicar que el problema planteado por los
demandantes resulta de sencilla resolución si se apela a los criterios de
graduación consignados en la propia disposición demandada.
3.2.5.
Universidad Libre
El Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre presenta
intervención en el caso en referencia, solicitando la inexequibilidad del
parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC y la exequibilidad de los artículos
180 y 182 ibidem, con base en los siguientes argumentos:
En relación con
el escenario normativo asociado al traslado forzado de la población habitante
de la calle, establecido en el artículo 41, sostiene que la superación de la
drogadicción, como fenómeno social, corresponde a una política de salud pública
y no un asunto de represión policial. Por consiguiente, trasladar a tal
población contra su voluntad representa una grave vulneración de las garantías
consignadas en la Carta Política.
Respecto de las
situaciones jurídicas previstas en los artículos 180 y 182, respecto de las
cuales se señala que el legislador acentúa el contexto de vulnerabilidad de la
población vulnerable, por la imposición de multas policivas, la universidad
menciona que, de ninguna manera, la finalidad de la norma acusada se dirige a
menoscabar la condición socioeconómica del infractor, sino a sancionar la
comisión de conductas contrarias a la convivencia ciudadana. En este sentido,
las multas constituyen una represión a los comportamientos socialmente
censurables, por lo que aceptar la interpretación de los demandantes conlleva a
justificar que ciertas personas, aun cuando actuaron de forma contraria a las
reglas policivas, no sean objeto de sanción, interpretación que no es
congruente con los deberes ciudadanos previstos en la Constitución y la ley.
3.2.6.
Universidad del Rosario
El Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario solicita que se declare la inexequibilidad
del parágrafo 3º del artículo 41, la inexequibilidad parcial del
artículo 180 y la exequibilidad condicionada del artículo 182 del CNPC,
a partir de las consideraciones siguientes:
El artículo 41,
en su parágrafo 3º, desconoce el desarrollo jurisprudencial efectuado en
relación con los derechos de la población habitante de la calle, al igual que
las subreglas constitucionales establecidas con el propósito de garantizar el
libre desarrollo de la personalidad (Sentencias C-336 de 2008 y T-043 de 2015).
En esa medida, sostiene que el Estado tiene que concentrarse en la ejecución de
políticas que ayuden a esta población, en vez de recriminarla violentamente por
el estilo de vida escogido.
Consideran que el
artículo 180, por su parte, introduce tres elementos opuestos a los mandatos establecidos
en la Carta Política. El primero, las multas fijadas en el nuevo Código de
Policía transgreden el mínimo vital de la población con menores recursos
económicos, para quienes resulta imposible asumir el pago de las sanciones. La
imposición de intereses moratorios por el incumplimiento en el pago de la
infracción, en consecuencia, no comprende la realidad colombiana en donde un
número significativo de las personas no posee recursos económicos más allá de
los necesarios para su subsistencia. De ahí que deba declararse inexequible el
apartado “sin perjuicio de su condición económica y social”.
En segundo
lugar, manifiestan que la falta de categorización de los comportamientos que
generan el incremento de las sanciones comporta la vulneración de derechos
fundamentales constitucionales. Tal como ocurre con el concepto de “resistencia”,
frente al cual, el agente de policía puede interpretarlo como la simple
manifestación de desacuerdo o un tema de violencia física. Razón por la cual,
solicitan que se condicione la norma en el sentido que solo aumenta la
infracción cuando la resistencia sea violenta, a través de la demostración de
circunstancias de modo, tiempo y lugar del comportamiento que causa la sanción.
Sostienen que
debe ser declarado inexequible el reporte de los infractores morosos ante la
Contraloría General de la República, en razón a que su boletín solo tiene como
propósito involucrar a las personas públicas o privadas que incumplieron sus
deberes legales de manejar adecuadamente el erario público, presupuesto
normativo radicalmente distinto al objeto del CNPC.
Finalmente, afirman
que resulta inconstitucional la obligación consagrada en el artículo 182 del
nuevo Código de Policía, de pagar sobre las infracciones policivas el interés
moratorio tributario. En tal caso, debería considerarse otro tipo de interés que
esté más adecuado a la situación descrita en la normatividad.
3.2.7. Contraloría
General de la República
El
ciudadano Edgardo Maya Villazón, en su condición de Contralor General de la
República manifestó que la referencia que se hace al BRF es un error de técnica
legislativa, en la medida en que a lo que debe aludirse es al Boletín de
Deudores Morosos del Estado. El BRF guarda una relación directa con normas
constitucionales y legales relativas al control y vigilancia fiscal de las
personas naturales y jurídicas que manejan fondos o bienes de la Nación. En
este sentido, según se desprende del artículo 60 de la Ley 610 de 2000, el BRF
tiene el fin exclusivo de contener los nombres de las personas naturales o
jurídicas con fallo de responsabilidad fiscal en firme y que no hayan
satisfecho la obligación. Por esa razón, solicitó la exequibilidad condicionada
de esa norma para que se entienda que el reporte es al Boletín de Deudores
Morosos del Estado.
3.2.8. Concepto
del Procurador General de la Nación
El Procurador
General de la Nación, a través del Concepto 6329 del 9 de junio de 2017,
solicita a la Corte, en relación con el proceso de la referencia, adoptar las
siguientes decisiones: 1) estarse a lo resuelto en la Sentencia C-281 de
2017, que declaró inexequible el parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC; 2)
declarar la exequibilidad del artículo 180; y 3) inhibirse de
pronunciarse de fondo sobre el artículo 182 de la misma normatividad por
ineptitud sustantiva de la demanda. Para sustentar su posición, desarrolló los
siguientes argumentos:
En cuanto a la
solicitud de declarar la exequibilidad del artículo 180 del CNPC, en lo
relativo a la expresión: “si las expresiones utilizadas por el legislador en
el inciso primero del artículo 180 demandado, como son desobediencia,
resistencia, desacato o reiteración del comportamiento contrario a la
convivencia, resultan inconstitucionales en razón de su vaguedad o
indeterminación”, argumenta que la norma cuestionada no vulnera el derecho
a la igualdad ni las demás prorrogativas constitucionales, como lo afirman los
accionantes, en razón a que la aplicación de tales preceptos debe partir del
uso corriente de las expresiones, lo que impide que haya ambigüedades o
vaguedades al momento de que la autoridad de policía los utilice.
Respecto del
mismo artículo, considera que no se vulnera el principio de igualdad al obligar
a pagar las multas sin considerar la condición económica y social del
contraventor, pues esta obligación resulta razonable, dado que el legislador
goza de un amplio margen de configuración normativa para determinar los
procedimientos, términos y competencias que sancionan las conductas contrarias
a la convivencia. Destaca, además, que la aplicación de la disposición acusada
no excluye el debido proceso administrativo y todas las garantías consagradas
constitucionalmente en la materia, pues brinda alternativas frente a las
dificultades económicas para asumir el pago de la multa, como son, la
participación comunitaria y las actividades pedagógicas, al igual que exige por
parte de la autoridad de policía la aplicación de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad de la medida.
Por último, en
cuanto atañe al artículo 180, considera que la inscripción de los infractores
en el BRF no desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a cargos
públicos, en la medida que el legislador establece esta medida con la única
finalidad de garantizar el pago de las multas. Dicho esto, la medida está inserta
dentro del poder coactivo del Estado, por lo que el mismo adquiere un derecho
patrimonial.
En cuanto a la
solicitud a este tribunal de que se inhiba de pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 182 del CNPC, afirma que las razones expuestas
por los demandantes son confusas y no permiten inferir de forma clara y
suficiente el concepto de violación, lo que debe llevar a la Corte a inhibirse
de tomar alguna decisión de fondo.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que se formulan contra las normas enunciadas en los
artículos 41, 180 y 182 la Ley 1801 de 2016 o CNPC.
4.2. Cuestiones
previas
Dado que sobre
la constitucionalidad de algunas de las normas demandadas en este proceso ya se
pronunció la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre otras, en las
Sentencias C-287 y C-312 de 2017, corresponde analizar si se configura o no el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En vista de que algunos
intervinientes y el Ministerio Público cuestionan la aptitud ciertos cargos de
la demanda, es también necesario analizar la aptitud sustancial de la misma.
Ambas cuestiones se resuelven enseguida.
4.2.1.
Existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la norma
enunciada en el parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC
Al momento de
definirse la admisión de la demanda, por Auto del 17 de marzo de 2017, este
tribunal todavía no se había pronunciado sobre la constitucionalidad del
parágrafo 3º del artículo 41 del CNPC[4]. Incluso
al momento de definirse el rechazo de algunos cargos de la demanda, en aquello
que no se subsanó de manera oportuna, por Auto del 17 de abril de 2017, la Sala
Plena de la Corte seguía sin pronunciarse sobre esta cuestión.
Poco
después de las antedichas fechas, se profirió la Sentencia C-281 del tres mayo
de 2017, en cuyo ordinal tercero se decidió: “Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 41 de la
Ley 1801 de 2016”. Por
tanto, respecto de esta norma se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y, en consecuencia, lo que corresponde es estarse a lo resuelto
en aquella sentencia, como ya lo hizo este Sala en la Sentencia C-312 de 2017[5].
4.2.2.
La aptitud sustancial de la demanda respecto de algunas expresiones de
los artículos 180 y 182 del CNPC
La Universidad
Externado de Colombia[6] y el
Procurador General de la Nación[7]
cuestionan la aptitud sustancial de la demanda, en cuanto atañe a las normas
demandadas de los artículos 180 y 182, respectivamente. La pretendida
vulneración del principio de igualdad, que se predica de las expresiones
demandadas del artículo 180, a juicio de la universidad no cumple, en su
argumentación, los mínimos de claridad y suficiencia. Según el concepto
técnico, el problema que se plantea se puede resolver de manera sencilla si se
apela a los criterios de graduación que tiene la propia disposición demandada. Los
cargos planteados respecto del artículo 182, a juicio del Ministerio Público,
son confusos en su argumentación y, a esta falta de claridad, debe agregarse
que tampoco permiten inferir de manera suficiente por qué la norma legal
demandada resultaría incompatible con la Constitución.
Así planteados
los reparos a la aptitud sustancial de la demanda, corresponde ahora revisar su
sentido y alcance, conforme a lo que fue admitido. Frente a los artículos 180 y
182 se plantean dos tipos de reparos: 1) los relativos a la imposición e
incremento de las multas, que se predica a partir de las siguientes
circunstancias: a) la de que las multas se impongan sin atender la condición
socioeconómica del infractor, b) la de que dichas multas se puedan incrementar
por hechos de desobediencia, resistencia desacato o reiteración y c) la de que
el no pago oportuno de las mismas genere intereses equivalentes al moratorio en
materia tributaria; y 2) los relativos al deber de reportar tanto la existencia
de la deuda como su pago al BRF.
Este tribunal,
no obstante advertir algunas inconsistencias en el concepto de la violación,
respecto de las normas demandadas contenidas en los artículos 180 y
182 del CNPC, encuentra que un estudio detenido de las mismas, a la
luz del principio pro actione, permite establecer que sí se presentan
dos cargos comprensibles y consistentes.
En efecto, el
cargo relativo al principio de igualdad, que es el primer reparo planteado, se
estructura del siguiente modo: 1) asume que las personas pueden distinguirse a
partir de su condición socioeconómica, cuando se trata del pago de
obligaciones, entre ellas, las multas; 2) considera que tratar igual, como lo
hacen las normas demandadas, a todas las personas, sin considerar dicha
condición, es incompatible con la igualdad, porque implica dar el mismo trato a
personas que están en supuestos diferentes; 3) afirma que esta igualdad de
trato carece de justificación constitucional y resulta, en realidad,
irrazonable y desproporcionada. Así, pues, más que cuestionar las clases de
multas, lo que se censura es su aplicación igual a personas en situaciones
diferentes. Lo mismo puede decirse de la censura que se hace a los incrementos
de las mismas y al interés aplicable en caso de mora.
El cargo de
incompatibilidad con el derecho al debido proceso, al derecho al buen nombre,
al principio de igualdad y al derecho a acceder a cargos públicos, que se
predica del deber legal de reportar tanto la existencia de la deuda como su
pago al BRF, se estructura así: 1) se afecta el debido proceso y, en concreto,
el principio de juez natural, porque se considera que en ese boletín sólo puede
incluirse a personas que hayan sido condenadas, en el proceso fiscal, como
responsables de haber causado un daño al erario, y no a otras personas; 2) el buen nombre se compromete en la medida en que los
terceros, al encontrar el nombre de una persona en el referido boletín,
asumirán que ello obedece a que dicha persona causó un daño al erario, cuando
en realidad no es así; 3) el principio de igualdad se afecta porque, al
incluir en el mismo boletín a los responsables fiscales y a quienes no han
pagado sus multas, se les da el mismo trato a ambos, pese a que son claramente
diferentes, sin que haya una razón que lo justifique; y 4) de contera, al dar
el mismo trato a ambos, se genera una inhabilidad para acceder a cargos
públicos a las personas que no han pagado sus multas, consecuencia prevista
para los responsables de haber causado un daño al erario.
El anterior
entendimiento de los cargos, permite concluir que satisfacen el requisito de claridad.
Al fundarse en elementos normativos objetivos, que se derivan de las normas
demandadas, los cargos tienen certeza. En efecto, al regular el deber de pagar
las multas, la ley prevé que éste se cumplirá “sin perjuicio de su condición
económica y social”, refiriéndose al infractor, y al regular el
reporte de la multa y de su pago al boletín en comento, la ley prevé que una
vez liquidadas las multas, si no son pagadas, el funcionario competente deberá
hacer el correspondiente reporte. Al menos prima facie los argumentos sub
examine muestran, de manera plausible, una eventual incompatibilidad entre
las normas demandadas y las normas constitucionales que se señalan como
vulneradas. Aunque para ilustrar el segundo cargo hay un recurrente uso de
referentes legales, en todo caso, esto obedece a la explicación del cargo, que
se funda en razones estrictamente constitucionales. En estas condiciones, los
cargos sí son capaces de generar al menos una duda mínima sobre la
exequibilidad de las normas demandadas.
En consecuencia,
por tener aptitud sustancial la demanda, este tribunal debe proceder con un pronunciamiento
de fondo en relación con la constitucionalidad de las normas demandadas.
4.3. Problemas
jurídicos por resolver y metodología de la decisión
A partir de los
antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer:
1) Si
las normas demandadas, enunciadas los artículos 180 y 182 del CNPC, al prever
que a) es deber de toda persona, sin perjuicio de su condición económica, pagar
las multas[8], b) que dichas
multas pueden incrementarse en caso de desobediencia, resistencia, desacato, o
reiteración del comportamiento contrario a la convivencia[9], y c) que, en
caso de no pagarse dentro del primer mes, habrá lugar al cobro de intereses
equivalentes al interés moratorio tributario vigente[10], son
compatibles con el principio de la igualdad, previsto en el artículo 13 de la
Constitución.
2) Si
la norma demandada, enunciada en el artículo 180 del CNPC, al prever que si las
multas, liquidadas y comunicadas, no son pagadas dentro del mes siguiente, el
funcionario competente tiene el deber de reportar su existencia al BRF, es
compatible con los derechos al debido proceso, al buen
nombre, con el principio de igualdad y con el derecho a acceder a cargos públicos,
previstos en los artículos 29, 15, 13 y 40.7 de la Constitución.
Para estudiar
estos problemas 1) se precisará el sentido y alcance de
las normas demandadas; 2) se analizará el principio de igualdad y el juicio
integrado de igualdad y sus presupuestos; 3) se dará cuenta de la doctrina de
la Sala tanto sobre el pago de multas como sobre las consecuencias de no
hacerlo; 4) se sintetizará el sentido y alcance de los derechos a un debido
proceso, al buen nombre y a acceder a cargos públicos. A partir de estos
elementos de juicio se procederá a 5) resolver los dos problemas jurídicos
planteados.
4.4. El sentido
y alcance de las normas demandadas
El CNPC pretende
“propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas
naturales y jurídicas”, de cara a “establecer las condiciones para la
convivencia”[11]. Por tanto, sus
destinatarios son todas las personas y, en esa medida, tanto las personas
naturales como las jurídicas son responsables de las infracciones que cometan
y, en consecuencia, de las medidas correctivas que correspondan.
Entre los
principios fundamentales del CNPC se encuentran, en lo relevante para la
adecuada comprensión de las normas demandadas, la protección y el respeto a los
derechos humanos, la igualdad ante la ley, el debido proceso, la
proporcionalidad y razonabilidad y la necesidad[12]. Los dos
últimos no sólo se enuncian, sino que se describen en los numerales 12[13] y 13[14] del artículo 8
del CNPC. La adopción de las medidas correctivas y, entre ellas, las multas,
debe hacerse “atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de
la norma”, de tal suerte que se evite “todo exceso innecesario”, para
poder considerarse proporcionales y razonables. En cuanto al principio de
necesidad, debe advertirse que las medidas correctivas, dentro de las cuales
están las multas, deben ser “rigurosamente necesarias e idóneas para la
preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros
mecanismos de protección restauración, educación o prevención resulte ineficaz
para lograr el fin propuesto”.
A partir de los
anteriores principios no es posible sostener que las multas y, en general, las
medidas correctivas, se impongan de manera inopinada, como una especie de
automatismo. De hecho, si la persona no está de acuerdo con la multa, tiene el
derecho a presentarse dentro de los tres días hábiles a su imposición ante la
autoridad competente, para objetar la medida de corrección[15].
Las medidas
correctivas, “no tienen carácter sancionatorio”, sino que su objeto es “disuadir,
prevenir, resarcir, procurar, educar, proteger o establecer la convivencia”[16]. Dentro del
amplio elenco de medidas correctivas previsto en el artículo 173 del CNPC, están
las multas que, a su vez, pueden ser generales[17] o especiales[18].
La medida
correctiva de multa se define, en términos amplios, predicables tanto de las
generales como de las especiales, como “la imposición del pago de una suma
de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento
realizado”[19]. La regulación
de las multas tiene en cuenta, por tanto, dos variables relevantes: 1) la suma
de dinero a pagar y 2) el comportamiento realizado.
En cuanto a la
clasificación de las multas según su cuantía, el CNPC establece cuatro tipos de
multas generales, a las que denomina multa tipo 1, multa tipo 2, multa tipo 3 y
multa tipo 4. Todas ellas se determinan en su cuantía a partir de salarios
mínimos diarios legales vigentes, en adelante smdlv, a partir de duplicar el
importe de la clase o tipo de multa inmediatamente inferior. Así, pues, las
multas comienzan en 4 smdlv[20] en el tipo 1,
se convierten en 8 smdlv[21] en el tipo 2,
pasan a 16 smdlv[22] en el tipo 3 y culminan
en 32 smdlv[23] en el tipo 4.
En cuanto a la
correspondencia de las multas, además de lo ya dicho sobre el comportamiento en
particular que sea objeto de la medida correctiva, debe destacarse que también
es relevante la resistencia, el desacato o la reiteración del comportamiento,
pues de ello se sigue el incremento del valor de la multa[24].
Los recursos que
provienen del pago de las multas, que se depositan en las cuentas que para el
efecto dispongan las administraciones distritales y municipales, “se
destinarán a proyectos pedagógicos y de prevención en materia de seguridad, así
como al cumplimiento de aquellas medidas correctivas impuestas por autoridades
de policía cuando su materialización deba ser inmediata”[25]. En todo caso por
lo menos el 60% de dichos recursos deben destinarse al primero de los dos
propósitos antedichos.
En este
contexto, en el cuarto inciso del parágrafo del artículo 180 se prevé que: “Es
deber de toda persona natural o jurídica, sin perjuicio de su condición
económica y social, pagar las multas, salvo que cumpla la medida a través de la
participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia, de
ser aplicable.”
El enunciado
anterior, visto de manera integral, pone en evidencia que, si bien es posible
considerar a modo de regla el que las multas deban pagarse, admite una
importante excepción, como es la de cumplir la medida correctiva por medio de
la participación en un programa comunitario o una actividad pedagógica de
convivencia. Esta excepción, según se precisa en el inciso siguiente del
parágrafo, cuando se trata de multas tipo 1 y 2, procede cuando así lo solicita
el infractor dentro de los cinco días hábiles siguientes a la expedición del
comparendo.
Respecto de
todas las multas generales, incluso de las que son conmutables por la
participación en los programas y actividades referidas, el CNPC prevé, en el
inciso cuarto del parágrafo del artículo 180, un significativo descuento, del
50%, si el pago se hace dentro de los cinco días hábiles posteriores a la
expedición del comparendo. En razón de este descuento, la cuantía de la multa
efectivamente pagada sería la del tipo inmediatamente inferior y, tratándose de
la multa tipo 1, una suma correspondiente a 2 smdlv[26].
Si las multas
fuesen liquidadas, comunicadas y no pagadas, el CNPC prevé una serie de
consecuencias en los artículos 180, 182 y 183. En el penúltimo inciso del
parágrafo del artículo 180, se dispone que, si no se produce el pago en el mes
siguiente a la comunicación de la multa, “el funcionario competente deberá
reportar la existencia de la deuda al Boletín de Responsables Fiscales de la
Contraloría General de la República y así mismo deberá reportar el pago de la
deuda.” En el artículo 182, que prevé las consecuencias por la mora en el
pago de las multas, se establece que, si la multa no se paga en el referido
mes, se generan dos consecuencias: 1) el cobro de intereses equivalentes al
interés moratorio tributario vigente y 2) el reporte al Registro Nacional de
Medidas Correctivas[27]. Por último, el
artículo 183 se prevé las consecuencias por el no pago de multas. A diferencia
de los dos artículos anteriores: 1) el referente temporal no es de un mes, sino
de seis meses desde la imposición de la multa y 2) la cuantía a pagar no es
sólo la de la multa, sino la de esta más los debidos intereses. De las cinco
consecuencias previstas en este artículo[28], la Sala ya
declaró la exequibilidad de tres de ellas, en las Sentencias C-054 de 2019
(consecuencias 4 y 5) y C-093 de 2020 (consecuencia 2), a las cuales se aludirá
in extenso más adelante[29].
4.5.
El principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad. Reiteración de
jurisprudencia
4.5.1. En la Constitución,
la igualdad tiene tres roles: el de valor, el de principio y el de derecho[30]. En efecto, en
el preámbulo y en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209 se alude a la
igualdad, como un referente que, “a
diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no
protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que
puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado”[31]. A partir de este múltiple
reconocimiento, la Sala ha considerado que la igualdad es “uno de los
pilares sobre los cuales se soporta el Estado Colombiano”[32]. Justamente, por no tener un contenido material específico, la
principal característica de la igualdad es su carácter relacional[33].
En
el contexto del control abstracto de constitucionalidad y en lo relevante para
este caso, el principio de igualdad implica la igualdad de trato, que se
concreta en dos mandatos generales: “(i)
el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya
razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato
desigual a supuestos de hecho diferentes.”[34] A partir de estos dos mandatos
iniciales, este tribunal ha depurado cuatro mandatos específicos, a saber: “(i) un mandato
de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias
idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios
cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de
trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y
diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las
diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”[35]. Para cumplir con estos mandatos, no es suficiente revisar la
compatibilidad entre la norma legal demandada y la Constitución, sino que se
requiere, además, considerar al otro referente o término de la comparación, en
la medida en que éste sea susceptible de compararse, lo que se establece por
medio de un juicio integrado de igualdad[36].
La igualdad,
además de estar reconocida por múltiples artículos de la Constitución, lo está
por diversas normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así, es
relevante considerar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
adelante CADH, y en particular sus artículos 1 y 24, y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, en adelante PIDCP, y en especial su artículo
26.
En efecto, el artículo 1 de la CADH proscribe la discriminación “por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra condición social”. El artículo 24 ibidem, a su turno,
prevé que todas las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto,
tienen derecho a igual protección de la misma, sin discriminaciones[37]. Como ya lo ha puesto de presente la Sala, entre otras, en la
Sentencia C-239 de 2019, conforme a la “reiterada doctrina de la CIDH[38], la convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”.
Cuando la diferencia de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción
compatible con la CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la
arbitrariedad, equivale a una discriminación, que es incompatible con la CADH.”
El artículo 26 de PIDCP, por su parte reconoce que todas las
personas son iguales ante la ley y tienen derecho a la igual protección de la
misma, sin discriminación por razones de “raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Al
interpretar este artículo, entre otras[39], en
la Observación General 18 de 1989, el Comité de Derechos Humanos, en adelante
CDH, destacó que por discriminación se entiende “toda distinción, exclusión,
restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en este
artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. A juicio del CDH
de este artículo no se sigue la igualdad de trato en todas las circunstancias,
pues es posible admitir que algunas diferencias de trato pueden estar
justificadas como, por ejemplo, las que hace el propio PIDCP en sus artículos
6.5, 10.3 y 25. Al interpretar este artículo de manera sistemática con el
artículo 14 ibidem, aplicable al contexto de las garantías judiciales, el
Comité de Derecho Humanos, en la Observación General 32 de 2007[40], sostuvo que el derecho a la igualdad ante los tribunales implica
que “todas las partes en un proceso gozarán de los mismos derechos en
materia de procedimiento, salvo que la ley prevea distinciones y éstas puedan
justificarse con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna
desventaja efectiva u otra injusticia para el procesado”[41].
4.5.2. En la Sentencia C-345
de 2019, la Sala unificó su metodología sobre el juicio integrado de igualdad y
sobre su aplicación[42].
Antes de describir los tres métodos usados antes de esta sentencia[43], la
Sala destacó que, en cualquier caso, antes de aplicar alguno de estos métodos,
es necesario establecer dos presupuestos, a saber: “(i)
los términos de comparación, esto es, las personas, elementos, hechos o
situaciones que efectivamente son comparables y (ii) con
respecto a los cuales se establece un trato desigual[44],
independientemente de si tal trato asimétrico es o no constitucional, lo cual
será determinado por la aplicación de alguno de los [m]étodos.”[45]
Luego del análisis de los tres métodos en comento, la Sala aclaró y
unificó su doctrina en el sentido de mantener los niveles de intensidad en el
análisis, pero con sujeción a una nueva regla. Esta regla consiste en que, en
los niveles intermedio y estricto, debe seguirse el test europeo (test o juicio
de razonabilidad), de manera tal que el análisis debe incluir lo relativo a la
proporcionalidad en sentido estricto y, por tanto, se “debe analizar los
costos y beneficios en términos constitucionales implicados en la medida
adoptada, particularmente en el caso del análisis de igualdad, que es por
naturaleza relacional, en correspondencia con las intensidades del juicio”.
La Sala también dejó en claro que la regla en mención no se aplica cuando se
trata del nivel débil[46].
Este razonamiento se sintetizó así:
“[…] la proporcionalidad en
sentido estricto se debe analizar y robustecer a medida que la intensidad del
juicio aumenta. En este orden de ideas, la proporcionalidad en sentido estricto
en el juicio integrado de igualdad leve no debe ser analizada por el juez constitucional,
puesto que ello es una tarea que le corresponde al Legislador, ya que en esta
intensidad del test la deferencia hacia el Congreso es mayor, luego es este el
que debe realizar las ponderaciones del caso. Al contrario, el juez
constitucional debe evaluar la proporcionalidad en sentido estricto en los
eventos en los que aplica un juicio integrado de igualdad de intensidad
intermedia o estricta, pues en dichos casos el margen de apreciación del
Legislador disminuye en virtud de ciertos mandatos constitucionales que debe
respetar. En esta línea de argumentación, la proporcionalidad en sentido
estricto en el juicio intermedio supone constatar que la norma que establece un
trato asimétrico no es evidentemente desproporcionada[47], en tanto que, en el juicio estricto, se debe verificar que no es
desproporcionada.”
Con fundamento en esta doctrina, la Sala precisó los elementos de
cada nivel de escrutinio, como pasa a verse. El escrutinio débil busca
establecer si la actividad del legislador fue razonable, valga decir, si no se adoptó una decisión arbitraria o caprichosa. En este
escrutinio basta establecer que la medida sea “potencialmente adecuada para
alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente”. Por
ello, los estándares a cumplir son: que el fin perseguido y el medio empleado
no estén prohibidos por la Constitución y que este medio sea idóneo o adecuado
para alcanzar dicho fin[48]. El
escrutinio intermedio busca establecer que “las desigualdades sean
efectivamente conducentes para la consecución de un fin importante”. Por
ello, tiene unos estándares más rigurosos, pues se debe establecer que el fin
perseguido sea constitucionalmente importante, que el medio empleado sea
efectivamente conducente y que la medida no sea evidentemente desproporcionada[49].
Por último, el escrutinio estricto o fuerte, dado que “solo admite
desigualdades que sean efectivamente conducentes y necesarias para obtener un
objetivo que pueda clasificarse como imperioso”. Por ello, se hace a partir
de estándares aún más rigurosos, ya que debe verificarse que el fin perseguido
sea imperioso, que el medio empleado, además de ser efectivamente conducente,
sea necesario, y que los beneficios de la medida superen las restricciones
impuestas a otros valores o principios constitucionales[50].
4.6.
El pago de multas y las consecuencias de no hacerlo. Reiteración de
jurisprudencia
4.6.1. Al no ser sanciones, sino medidas correctivas, las multas
impuestas en el contexto del CNPC se asemejan a las multas impuestas en
contextos como los de las infracciones de tránsito, valga decir, como medidas
que no tienen un carácter sancionatorio, sino que son “instrumentos
jurídicos para lograr la fuerza coactiva del régimen de tránsito”[51]. Esta consideración corresponde con la
que la propia ley objeto de esta demanda hace de las multas[52].
En efecto, en la Sentencia C-962 de 2012, al estudiar la finalidad
de la imposición de las multas y la finalidad de su cobro, en materia de
tránsito, se advirtió que: “En el trasfondo justificador del carácter
general de este tipo de medida se encuentra el deseo de proteger bienes
constitucionales altamente valuados, tales son el interés público, la seguridad
y comodidad de quienes se desplazan por las vías públicas y el uso correcto del
espacio público. No se trata de un mero afán rentístico sino que el respeto de
los bienes señalados compromete al legislador en su protección y éste halla en
la multa una forma de prevenir su menoscabo.”[53]
En la sentencia en comento, se explicitan dos reglas relevantes
para este caso, a saber: 1) si existen diversos mecanismos para reducir el
valor de la multa, como, por ejemplo, realizar cursos o pagar su importe en
cierto plazo, “resulta inaceptable estimar que el legislador adoptó una
medida desproporcionada”; y 2) las consecuencias que prevé la ley por el no
pago de las multas buscan “materializar la sanción impuesta a quien tiene,
según el ordenamiento jurídico, la condición de infractor”[54]
4.6.2. La antedicha apreciación de las multas y su pago, fue
reiterada en la Sentencia C-054 de 2019[55], al analizar ambos fenómenos en el contexto del CNPC. En esta
sentencia se declara la exequibilidad de los numerales 4 y 5 del artículo 183
del CNPC. Para hacer esta declaración, la Sala empezó por precisar que,
conforme a lo que ha sido su doctrina sobre la materia[56], las medidas adoptadas por las normas objeto de la demanda, “constituyen,
antes que sanciones, herramientas coactivas para obtener el pago de las multas
y, por esa vía, alcanzar diversos fines constitucionales asociados al
cumplimiento de los deberes sociales.” A partir de esta base, destacó, y
ahora reitera, que estos medios pueden ser empleados por el legislador, de
manera compatible con la Constitución, siempre y cuando respeten el principio
de proporcionalidad.
Al juzgar la proporcionalidad de las medidas, advirtió que 1) en
esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, sin que se
aprecie la existencia de un criterio sospechoso de discriminación; y 2) que las
medidas adoptadas restringen o limitan el ejercicio de derechos fundamentales.
Esto hizo necesario aplicar un test estricto, que fue superado por las dos
medidas sub judice, las cuales fueron consideradas necesarias y
proporcionales en sentido estricto.
4.7.
El sentido y alcance de los derechos a un debido proceso, al buen nombre y a
acceder a cargos públicos. Reiteración de jurisprudencia
4.7.1. El debido
proceso es un derecho fundamental que, al tenor de lo previsto en el artículo
29 de la Constitución, se aplicará a “toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. Dentro de las garantías que integran el debido proceso,
sin perjuicio de los especiales desarrollos que hace la Constitución en materia
penal, se encuentran las de 1) ser juzgado conforme a leyes preexistentes al
acto, 2) ser juzgado por juez o tribunal competente y 3) ser juzgado con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Dado que en este
proceso no se alude a la primera ni a la segunda de las referidas garantías,
corresponde dar cuenta de la garantía del juez natural y del modo como este
tribunal ha fijado su sentido y alcance. Esta tarea debe desarrollarse en el
contexto de las actuaciones administrativas, dado que en este caso se cuestiona
la norma que prevé el deber de hacer reportes al BRF, tarea que a juicio de los
actores sólo puede darse en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal,
que no es un proceso judicial, y como consecuencia de declarar a una persona
como responsable fiscal.
La garantía del
juez natural, en tanto parte del derecho a un debido proceso, además de estar
reconocida por la Constitución Política, lo está por otras normas que hacen
parte del bloque de constitucionalidad, como es el caso de los artículos 8 de
la CADH y 14 del PIDCP.
En la Sentencia
C-537 de 2016, este tribunal, además de advertir la relación existente entre
esta garantía y el derecho fundamental a acceder a la justicia[57], puso de
presente los tres elementos que ella exige así: 1) “la preexistencia del
juez”, 2) la determinación por la ley de manera previa de su competencia y
3) la garantía de que el juez no será excluido del asunto luego de haber
asumido de manera regular su competencia.
En la Sentencia
C-755 de 2013[58], a su turno, se
precisó que la garantía del juez natural no es absoluta, sino ponderable, pues
no toda modificación legal de la competencia, como la que ocurre, por ejemplo,
con un cambio de radicación de un proceso, la quebranta de manera necesaria. Lo
que busca evitar la garantía es la existencia de jueces ad hoc, o por
fuera de la estructura jurisdiccional, creados ex post y ex profeso, cuya
independencia e imparcialidad pueden ser dudosas[59].
4.7.2. El
derecho al buen nombre es un derecho fundamental, reconocido por el artículo 15
de la Constitución, cuya protección se garantiza por medio de la acción de
tutela y acciones penales y civiles[60]. Si bien la
Sala ha distinguido el buen nombre de la honra, al advertir que el primero se
refiere a la reputación de la persona, valga decir, a la apreciación que la
sociedad emite de la persona por su comportamiento en ámbitos públicos,
mientras que el segundo tiene que ver con el respeto que la persona merece por
su condición de tal, es decir, a la valoración de comportamientos en ámbitos
privados, así como la valoración en sí de la persona[61], en algunas
ocasiones se ha referido indistintamente a uno o a otro para aludir a la
reputación[62].
En el presente
proceso se asume, de modo consecuente con lo que ha entendido la Sala, que el
buen nombre se refiere a la reputación de la persona. Esta reputación puede
afectarse cuando se lleva a las demás personas a asumir, de manera errada, que
otra ha realizado una conducta reprobable en ámbitos públicos, pese a que no
haya sido así. En este evento se está frente a un daño reputacional. En este
contexto, la Sentencia C-489 de 2002[63] precisó que el
derecho al buen nombre, referido a la reputación de una persona, “se lesiona
por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que
distorsionan el concepto público que se tiene del individuo”.
4.7.3. El
derecho político fundamental, de todo ciudadano, a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos, está reconocido en el artículo 40.7 de la
Constitución. Este derecho tiene limitaciones. Para lo que interesa en el
presente proceso, es necesario establecer si dichas limitaciones pueden ser
establecidas por autoridades distintas a las judiciales y, en especial, si
pueden derivarse del no pago de multas impuestas en el contexto del CNPC.
4.7.3.1. En la
limitación que se deriva de decisiones de autoridades no judiciales, ha sido
objeto de numerosos cuestionamientos, sobre todo cuando se deriva de decisiones
de la Procuraduría General de la Nación[64] o de la
Contraloría General de la República[65]. En ambos
casos, este tribunal ha considerado que dichas limitaciones son compatibles con
la Constitución y con el bloque de constitucionalidad[66].
En vista de que en
este caso es relevante considerar las consecuencias de la inclusión en el BRF,
conviene examinar más en detalle la Sentencias C-1083 de 2005, C-651 de 2006 y
C-101 de 2018.
En la Sentencia
C-1083 de 2005, este tribunal consideró incompatible con la Constitución establecer,
para las personas cuyo nombre figurase en el Boletín de Deudores Morosos las
mismas consecuencias previstas para las personas cuyo nombre apareciese en el
BRF[67]. Esta decisión[68] se fundó en
considerar que:
“Dicha
prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13
superior, por desconocer el  requisito de proporcionalidad en sentido estricto
que han señalado la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta
corporación, ya que el beneficio que se obtiene con ella, esto es, la obtención
del pago de los créditos a favor de las entidades estatales y el saneamiento de
su información contable y de sus finanzas, es muy inferior a la afectación del
derecho fundamental de acceso a los cargos públicos consagrado en el Art. 40 de
la Constitución, del que son titulares los deudores relacionados en el boletín,
de suerte que se genera una ostensible desproporción, de mayor significado si
se tiene en cuenta que por los graves problemas económicos y sociales del país
son muchos los deudores que resultan convertidos en víctimas de tal medida por
circunstancias ajenas a su voluntad.”
En
la Sentencia C-651 de 2006, luego de distinguir los dos boletines en comento y,
por ende, las consecuencias de aparecer en uno o en otro, este tribunal
consideró que la consecuencia prevista en el artículo 60 de la Ley 610 de 2000[69], no era
incompatible con la norma enunciada en el artículo 40.7 de la Constitución. Por
tanto, declaró la exequibilidad de esta norma.
En
la Sentencia C-101 de 2018, este tribunal decidió estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-651 de 2006. Para llegar a esta decisión analizó el sentido y
alcance de esta última sentencia y estudió, también, lo relativo al artículo 23
de la CADH y a los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
4.7.3.2.
Establecida, en estos términos, la compatibilidad que tiene con la Constitución
el fijar limitaciones al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos por
autoridades no judiciales, corresponde dar cuenta, de manera especial, de si
estas limitaciones también pueden derivarse del no pago de multas impuestas en
el contexto del CNPC. Este asunto se planteó el proceso D-13341, en el cual se
demandaba la norma prevista en el numeral 2 del artículo 183 del CNPC, conforme
al cual, el no pago de la multa genera como consecuencia el que la persona que
no la ha pagado no podrá “Ser nombrado o ascendido en cargo público.”
Si
bien en este caso se argumentó la incompatibilidad con el artículo 125 de la
Constitución, al considerar que la norma legal afectaba la carrera
administrativa y el principio del mérito para acceder a los cargos públicos, la
Sentencia que resuelve esta demanda, la C-093 de 2020, es relevante para este
caso, por dos razones que se exponen a continuación.
La
primera razón es porque la sentencia alude a lo que ha sido la doctrina de la
Sala sobre aquellos requisitos que, pese a “no estar directamente
relacionados con la aptitud para desempeñar un cargo, permiten establecer que
la persona cumplirá con las obligaciones constitucionales y legales que le
serán propias del ejercicio de su cargo”, entre las cuales destacó las
siguientes:
“(i)
el requisito consistente en que al juramentar no se tiene conocimiento de
procesos pendientes de carácter alimentario o de cumplir con sus obligaciones
de familia (sentencia C-657 de 1997); (ii) los antecedentes penales o
disciplinarios, que impiden el ingreso a un cargo público (sentencia C-371 de
2000) y; (iii) haber sido sancionado fiscalmente y, por tanto, encontrarse
registrado en el Boletín de responsables fiscales (sentencia C-651 de 2006).”
La
segunda razón es porque el análisis hecho en ella: juicio de proporcionalidad y
su ratio muestran que dicha norma tiene una justificación
constitucional. En efecto, para advertirlo, basta considerar la conclusión:
“A
partir de la jurisprudencia constitucional referenciada, la Corte determinó que
la restricción consistente en ser nombrado o ascendido a un cargo público,
mientras que la persona tenga una multa impuesta en el marco del Código
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y ésta no se haya pagado dentro
de los seis (6) meses siguientes a su imposición, es constitucionalmente
razonable pues: (a) su fin no se circunscribe al simple
recaudo, sino a garantizar los principios de la función pública, especialmente
la sujeción y respeto de la ley; (b) es idónea para alcanzar el fin propuesto;
(c) no constituye un requisito para postularse o ingresar al concurso, sino
para ser nombrado o ascendido; y, (d) no es restricción absoluta, puesto que,
si la persona paga el valor adeudado, podrá realizarse el respectivo
nombramiento, es decir, contiene un límite temporal o modal.”
4.8.
Solución al primer problema jurídico: las normas que establecen las multas y regulan
tanto su incremento como el interés de mora (arts. 180 y 182 del CNPC) son
compatibles con el principio de igualdad
El cargo sub
examine parte de la base de hacer una comparación entre los destinatarios
de las multas, valga decir, las personas que son infractoras del CNPC y, por
tanto, a quienes éstas se aplican. Se sostiene que tales personas, en atención
al criterio diferencial de su capacidad económica, no pueden equipararse. Sin
embargo, las normas demandadas no sólo las equiparan, sino que de manera
explícita prevén que es deber de toda persona pagar las multas, sin perjuicio
de su condición económica y social[70]. A
partir de esta equiparación, las normas demandadas, prosigue la argumentación
del cargo, disponen, de manera injustificada, un trato igual para personas que
están en supuestos de hecho y de derecho diferentes.
Para efectos del
análisis de igualdad[71], se
tiene que la norma demandada brinda el mismo trato a todas las personas, en
tanto infractores del CNPC y, en esa medida, las hace susceptibles de
compararse, en la medida en que ellas están sometidas a los mismos deberes, a
las mismas medidas correctivas y, en lo relevante para este caso, a las mismas
multas y a las mismas consecuencias por su no pago. En el plano fáctico y en el
plano jurídico existe un trato igual para todas las personas. Es evidente que,
si alguna persona comete una determinada infracción, la medida correctiva a
imponerse será la misma, con independencia de sus condiciones particulares,
entre ellas, la de su condición económica o social.
En este caso, se
cuestiona el trato igual a todas las personas, pues se considera que la
condición económica o social debe ser tenida en cuenta para establecer un trato
diferente, en beneficio de aquellas personas que tienen una escasa o muy
reducida capacidad económica para hacer frente al pago de las multas, de sus
incrementos y de sus correspondientes intereses de mora.
Constatados así
los dos presupuestos del análisis de igualdad, corresponde ahora establecer si
la referida igualdad de trato está constitucionalmente justificada. Para
cumplir este cometido, es necesario, en primer lugar, determinar el nivel del escrutinio
a aplicar[72].
Al examinar los
factores relevantes de este caso, se encuentra que: 1) conforme a lo previsto
en el artículo 150.2 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen
de configuración para “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones”; 2) la igualdad de trato que es objeto de
reproche en el cargo, no obedece a una categoría sospechosa de discriminación,
de aquellas señaladas en los artículos 13 de la Constitución, 1 y 24 de la CADH
y 26 del PIDCP[73]; 3) la
medida correctiva de la multa afecta, de manera principal, el patrimonio de la
persona; 3) existen en el CNPC una serie de posibilidades como cambiar la multa
por la participación en programas comunitarios o actividades pedagógicas, o
reducir a la mitad su importe con el pronto pago de la misma[74]; y 4) la cuantía misma de las multas, que
va de 8 smdlv a 32 smdlv, hace que sólo en el caso más grave: multa tipo 4, su
importe supere el de un salario mínimo mensual legal vigente. A estos factores
debe agregarse que el tipo de multa a imponer depende de la gravedad de la
falta cometida, correspondiendo las multas más onerosas a las conductas que
causan una mayor y más profunda perturbación en la convivencia. En vista de
estas circunstancias, la Sala considera que en este caso debe aplicar un
escrutinio débil.
Antes de aplicar
el referido escrutinio, este tribunal debe destacar especialmente, en relación
con las circunstancias antedichas, que no escapa a su juicio que la condición
económica o social de las personas y, en especial, su capacidad de pago, en
algunos casos relacionados con infractores que sean personas naturales, puede hacer
que para algunas de ellas sea más difícil pagar las multas que les impongan. Sin
embargo, lejos de tener la condición inexorable que el cargo plantea, las
multas previstas en el CNPC, por su régimen, tienen importantes alternativas,
que no siempre pasan por el tema económico, de las cuales conviene ocuparse más
en detalle.
La primera y más
obvia de dichas alternativas está prevista en el enunciado del artículo 180 del
CNPC, que se demanda parcialmente, cuyo texto completo es: “Es deber de toda
persona natural o jurídica, sin perjuicio de su condición económica y social,
pagar las multas, salvo que cumpla la medida a través de la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia,
de ser aplicable.” La multa es, para seguir la denominación usada en
este artículo, conmutable por una actividad que no implica un desembolso en
dinero, como es la antedicha participación en programas comunitarios o
actividades pedagógicas. De hecho, el artículo en comento prevé que el
infractor, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la expedición del
comparendo, puede solicitar dicha conmutación, cuando la sanción sea de multa
tipo 1 y multa tipo 2. En este escenario, al no haber pago en dinero, la
capacidad económica del infractor, se torna irrelevante, para efectos del
cargo.
Sobre la base
del principio de que a mayor gravedad de la conducta se siguen mayores
consecuencias para quien incurra en ella, el CNPC también prevé multas
superiores a las tipo 1 y tipo 2. En efecto las multas tipo 3 y tipo 4
corresponden a las conductas más lesivas de la convivencia[75] y, por tanto, de mayor gravedad, y a las
conductas reincidentes, de quienes muestran indiferencia frente a cumplir las
normas de convivencia. Frente a estos dos últimos tipos de multa, existe una
segunda alternativa, también predicable respecto de las multas tipo 1 y tipo 2,
prevista en el artículo 180 del CNPC, como es la de obtener un descuento
sustancial, del 50%, por el pago de la multa dentro de los cinco días hábiles
posteriores a la expedición del comparendo.
La Sala advierte
que la circunstancia de que el que el tipo de la multa a imponer dependa de la
gravedad de la falta[76], además
de responder a un criterio razonable, en el contexto de la perturbación a la
convivencia generada por la conducta de la persona, no puede tenerse in
genere como desproporcionada frente a la capacidad económica de la persona.
Menos aún si existen las susodichas oportunidades para conmutarlas por otras
actividades o para reducir sustancialmente su importe[77].
Al aplicar el escrutinio
débil test de proporcionalidad, se encuentra que el fin buscado por las multas,
en el contexto del CNPC, es el de “disuadir, prevenir, resarcir, procurar,
educar, proteger o establecer la convivencia”[78].
Este fin no está prohibido por la Constitución, sino que, por el contrario,
obedece a lo previsto en el preámbulo, que alude a asegurar a los integrantes
del pueblo la convivencia, y a uno de los fines esenciales del Estado,
establecidos en el artículo 2 de la Carta, como es el de asegurar la
convivencia pacífica. Este fin, además, aparece en la regulación de los deberes
y obligaciones de los colombianos en el artículo 95.4 y entre los motivos que
eventualmente pueden justificar la declaratoria de un estado de conmoción
interior, previstos en el artículo 213.
Se
tiene que el medio de imponer multas, que en contextos como el del CNPC, la
Sala ha entendido como instrumentos para lograr la fuerza coactiva del código,
valga decir, como medidas que no tienen un carácter sancionatorio[79], no está constitucionalmente prohibido. De
hecho, la propia Constitución autoriza usar multas, al referirse a los partidos
políticos en el artículo 107, incluso si éstas se comprenden como una sanción.
El imponer
multas es un medio idóneo, en la medida en que resulta potencialmente adecuado,
para lograr el antedicho fin. El hacer frente al pago de una multa, en las
condiciones ya señaladas, tiene la capacidad de disuadir al eventual infractor
del CNPC, en la medida en que afecta su patrimonio y tiene un costo en dinero.
Además, en caso de no pagarse, puede llegar a generar, también, otras
consecuencias.
Asumir que el quantum
de la multa debe depender de la capacidad económica de la persona que
comete la infracción, como se propone en la demanda, resulta para la Sala
inadmisible. En primer lugar, esta propuesta desconoce la proporcionalidad que
existe entre la cuantía de la multa y la gravedad de la afectación de la
convivencia. En segundo lugar, esta propuesta afecta la fuerza coactiva del
CNPC y, por tanto, su efectividad, en la medida en que la imposición de la
multa se convertiría en un asunto complejo y engorroso, dado que para ello
sería necesario tramitar primero un proceso para establecer la condición
económica del infractor, para luego imponer la multa a partir de esa condición.
Por esta vía se puede llegar a la paradoja de que el imponer la multa resulte
más costoso de lo que puede resultar de su pago, con lo cual ni siquiera se
podría cubrir el costo del cumplimiento de las medidas correctivas impuestas.
En estas
condiciones, en la medida en que no se advierte que la igualdad de trato que se
censura responda a
una decisión arbitraria o caprichosa; que el fin perseguido y el medio empleado
no están prohibidos por la Constitución y que, además el medio resulta idóneo o
adecuado para alcanzar la finalidad perseguida, puede darse por
superado el test de proporcionalidad débil o leve.
Superado el tema
de las multas, corresponde ahora analizar las normas que regulan su incremento
y los intereses de mora que causa su no pago, a partir del principio de
igualdad. Para este análisis se pueden emplear, mutandis mutandi, los
mismos argumentos ya dados para las multas. En efecto, las normas sobre
incremento y sobre intereses se aplican de manera igual a todos los destinatarios
del código sin considerar su condición económica o social. En el cargo se
cuestiona que esto sea así con el mismo argumento, conforme al cual la igualdad
de trato carece de justificación, en la medida en que no atiende a la condición
económica y social de las personas.
El incremento de
la multa es, según lo previsto en el artículo 180 del CNPC, consecuencia de
alguna de las siguientes conductas: 1) desobediencia, 2) resistencia, 3)
desacato o 4) reiteración del comportamiento contrario a la convivencia. Se
trata, pues, de una conducta diferente a la que genera la medida correctiva de
la multa, que ocurre con posterioridad a ella y que compromete, de manera
evidente, la fuerza coactiva del código. En este escenario, lo ya dicho sobre
el fin, el medio y la idoneidad de éste para lograr aquél, cobra pleno sentido,
pues si no se logra asegurar que se cumpla con el código, el fin en comento no
puede lograrse. El incrementar el valor de la multa, dentro de los parámetros
fijados por el CNPC, es un medio que, además de no estar prohibido, es idóneo
(potencialmente adecuado) para lograr el fin que pretende.
Por último, el
cargo cuestiona que el no pago de las multas, dentro del primer mes, pese a las
alternativas ya dichas, genere intereses equivalentes al interés moratorio
tributario vigente, según lo previsto en el artículo 182 del CNPC. Lo cuestiona
porque, esta asimilación de trato en los intereses de mora, la parece
incompatible con el principio de igualdad, al no considerar la condición
económica y social de las personas.
Más allá de lo
que podría decirse de emplear la equivalencia a los intereses de mora
tributarios, que corresponden al incumplimiento de una obligación con el fisco,
para el no pago de multas, cuyo destino es diferente[80], lo cierto es que la norma demandada regula
una obvia consecuencia al hecho de no cumplir una obligación de manera oportuna,
como es la de la mora. Y lo hace, en términos que no resultan desproporcionados
para el infractor, pues a este estadio sólo se llega si 1) se desdeña la
posibilidad de solicitar la conmutación de la multa por la participación en los
programas comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia; 2) si no se
aprovecha el descuento del 50% por pronto pago; y 3) si el pago no se hace
dentro del mes siguiente a la imposición de la multa, dentro del cual no se
causan los intereses de mora.
Como ya se dijo
respecto del incremento del valor de la multa, esta norma obedece al propósito
de hacer efectivo su pago. Tiene un innegable efecto disuasivo[81], en la medida en que compele al infractor a
pagar con una razonable prontitud y, de paso, advierte que el no pagar las
multas de manera oportuna genera consecuencias, en este caso patrimoniales.
Como acaba de advertirlo este tribunal en las Sentencias C-054 de 2019[82] y C- 093
de 2020[83], el fin
perseguido por una medida de este tipo, no es simplemente recaudar la multa
sino, sobre todo, garantizar la sujeción y el respeto de la ley, y el
incrementar el valor a pagar, cuando la multa lleva un tiempo sin pagarse, que
es lo que hace el cobro de intereses de mora, es una medida idónea para este
propósito, en tanto estimula el pago oportuno de las multas.
En vista de las
anteriores circunstancias, tratar de modo igual a las personas, sin considerar
su condición económica o social, como lo hacen las normas enunciadas en las
expresiones que son objeto del cargo, contenidas en los artículos 180 y 182 del
CNPC, no es incompatible con el principio de igualdad.
4.9.
Solución al segundo problema jurídico planteado: la norma que prevé el deber
de reportar, tanto la existencia de la multa sin pagar como su pago, al BRF
(art. 180 CNPC) es incompatible con el derecho al buen nombre
La regulación
del BRF se encuentra dentro del acápite de la Ley 610 de 2000 relativo a las
consecuencias de la declaratoria de responsabilidad fiscal. En el proceso de
responsabilidad fiscal, que está a cargo de las contralorías, la publicación en
el BRF sólo ocurre después de que se haya proferido y ejecutoriado el fallo que
declara a una persona responsable fiscal[84].
Luego de que el
fallo de responsabilidad fiscal queda en firme, hay lugar a tres actuaciones
ulteriores, a saber: 1) la ejecución del fallo contra el responsable fiscal y
su garante, por medio de la jurisdicción coactiva que tienen las contralorías,
dado que el fallo presta mérito ejecutivo[85]; 2) la
posibilidad de someter este fallo a control judicial, dado que el fallo se
califica como acto administrativo, por medio del ejercicio de la acción
contencioso administrativa[86]; y 3) la
publicación del nombre del responsable fiscal en el BRF, siempre y cuando el
fallo que declara su responsabilidad esté en firme y no se haya satisfecho la
obligación contenida en él[87].
La publicación
del nombre del responsable fiscal en el BRF sólo ocurre después de que ha
establecido, por un acto que está en firme, dicha responsabilidad. Esta
publicación incluye lo siguiente: 1) el nombre del responsable fiscal, 2) el
número de su documento de identidad, sea cédula de ciudadanía o NIT, 3) el
nombre de la entidad afectada, 4) el tipo de responsabilidad, que puede ser
individual o solidaria, 5) la cantidad de registros por tipo de responsabilidad
del responsable fiscal, 6) el nombre del ente que reporta, 7) el departamento y
8) el municipio correspondiente[88].
Según lo
previsto en el artículo 60 de la Ley 610 de 2000, la publicación antedicha
tiene el propósito de publicitar, de manera periódica (cada trimestre) los
nombres de “a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal
en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él”. La
publicación en el BRF da noticia de la condición de responsable fiscal que
tiene quien aparece en él y, por tanto, contribuye a establecer, de manera
objetiva, que respecto de esta persona se siguen las consecuencias previstas en
el artículo 60 de la Ley 610 de 2000[89]. El que
un nombre aparezca en el BRF no es un asunto menor, de aquellos que carezcan de
implicaciones, sino que lleva a considerar, de manera razonable, que dicho
nombre corresponde a un responsable fiscal y que, por tanto, respecto de estas
personas se siguen las consecuencias previstas para los responsables fiscales.
La Sala no
desconoce que el legislador puede modificar el contenido de un instrumento de
carácter legal, como es el BRF, para incluir en él el nombre de personas que no
son responsables fiscales. Sin embargo, esta modificación debe hacerse de tal
modo que no se induzca a error a las autoridades y a las personas que consultan
el boletín, respecto de las razones por las cuales el nombre de una persona
aparece allí publicado.
En este caso, la
norma demandada no modifica el BRF, ni altera en modo alguno las competencias y
las responsabilidades propias de la Contraloría General de la República
respecto de este instrumento, sino que se limita a establecer el deber de hacer
un reporte a este boletín. En razón de este reporte el nombre de una persona
que no ha sido declarada responsable fiscal, aparece en el BRF. El disponer la
inclusión del nombre de personas que tienen obligaciones por el pago de multas,
por la vía del referido deber, pero sin modificar ninguno de los elementos del
BRF, que sigue siendo el instrumento para publicitar los nombres de los
responsables fiscales, se genera una información que resulta confusa y que
puede llegar a comprometer el buen nombre, entendido como reputación, de las
personas responsables del pago de multas.
Para evitar la
aludida confusión, la norma demandada podría haber modificado el nombre del
BRF, para referirse a los responsables fiscales y a los deudores de multas;
podría también establecer reglas sobre publicación en el BRF, para que los
nombres que en él aparezcan lo hagan en secciones distintas y en todo caso con
la debida diferenciación, del motivo por el cual un nombre se encuentra
publicado en el boletín. Sin embargo, no hizo nada de esto, sino que
simplemente estableció el deber de hacer el reporte al BRF, con lo cual permite
una confusión en el lector del BRF, que es un documento al cual puede acceder
cualquier persona y que debe ser consultado por las autoridades, de manera tal
que, además, genera incertidumbre en los operadores jurídicos sobre la
consecuencia aflictiva que tiene aparecer en el BRF.
La Sala debe
destacar que las consecuencias jurídicas que se siguen para el responsable
fiscal, cuyo nombre aparece en el BRF, no se siguen para la persona que no haya
pagado su multa, en el contexto del CNPC. En efecto, las consecuencias para
estas últimas, están previstas en los artículos 182 y 183 del CNPC. En efecto,
el referido artículo 182 prevé tres consecuencias jurídicas, a saber: 1) si la
multa no se paga dentro del primer mes, a) se causan intereses moratorios y b)
se debe proceder a reportar la novedad al Registro Nacional de Medidas
Correctivas; y 2) si la multa no se paga dentro de los noventa días siguientes
a su imposición, se procederá a su cobro coactivo. El aludido artículo 183, por
su parte, prevé que, si transcurren seis meses desde la imposición de la multa
sin que se haya pagado, con sus intereses, el deudor no podrá 1) “Obtener o
renovar permiso de tenencia o porte de armas”; 2) “Ser nombrado o
ascendido en cargo público”; 3) “Ingresar a las escuelas de formación de
la Fuerza Pública”; 4) “Contratar o renovar contrato con cualquier
entidad del Estado”; y 5) “Obtener o renovar el registro mercantil en
las cámaras de comercio.”
Podría pensarse que
la inclusión del nombre del deudor de la multa en el BRF se puede justificar en
razón de su publicidad, en tanto y en cuanto, de esto sólo se seguiría como
consecuencia el que una información relevante se hace pública. En este sentido,
debe destacarse que la publicidad del no pago de las multas de policía es de la
mayor importancia, pues de ello depende que las consecuencias que se siguen de
dicha conducta se concreten en la realidad y que las autoridades puedan hacer
la verificación que les corresponde, conforme a lo previsto en los artículos
182 y 183 del CNPC, dado que de no hacerse tal verificación se puede llegar a
comprometer la responsabilidad disciplinaria del servidor público[90],
o el patrimonio del particular, al que se le puede llegar a aplicar una multa
tipo 4[91].
No obstante, la
publicación de nombre del deudor de la multa en el BRF no es necesaria para dar
publicidad a esta información. Como se acaba de indicar, al estudiar las
consecuencias previstas para la persona que no paga la multa en los artículos
182 y 183 del CNPC, dicha información debe reportarse al Registro Nacional de
Medidas Correctivas, en adelante, RNMC[92]. Este registro
es una base de datos disponible en internet[93], en la
cual se puede consultar la información a partir de los siguientes criterios: 1)
número de cédula de ciudadanía, 2) número de cédula de extranjería, 3) número
de documento de identificación extranjero, 4) pasaporte o 5) tarjeta de
identidad.
Más allá de las
críticas que podría hacerse al diseño de este registro como, por ejemplo, no
permitir la consulta por el número NIT, elemento necesario ya que las personas
jurídicas también pueden encontrarse en la situación de tener multas sin pagar,
lo cierto es que este instrumento cumple con el propósito de dar publicidad a
una información que es relevante y, además, con el propósito de que las
autoridades y los particulares puedan hacer la verificación a la cual están
obligados por virtud de la ley.
En vista de las
anteriores circunstancias, la Sala concluye que la norma sub examine no
compatible con el derecho al buen nombre, en cuanto que el reporte se hace en
un instrumento que incorpora un dato que no corresponde a la realidad, puesto
que ubica al deudor de la multa entre los responsables fiscales, lo cual no es
cierto y, por tanto, procederá a declarar su inexequibilidad. De este modo, resulta
innecesario ocuparse de estudiar lo relativo al principio de igualdad, al
derecho al debido proceso y al derecho a acceder a cargos públicos, previstos
en los artículos 13, 29 y 40.7 de la Constitución.
4.10. Síntesis
A modo de cuestiones previas, este
tribunal 1) estableció la configuración del fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, respecto de la norma enunciada en el parágrafo 3 del artículo
41 del CNPC, y 2) precisó que la demanda formuló dos cargos, uno relativo al
principio de igualdad y otro relacionado con los derechos al debido proceso, al
buen nombre, al principio de igualdad y al derecho a acceder a cargos públicos,
y que los dos cargos tenían aptitud sustancial.
Definido este
punto, se plantearon dos problemas jurídicos a resolver: 1)
si las normas demandadas, enunciadas los artículos 180 y 182 del CNPC, al
prever que a) es deber de toda persona, sin perjuicio de su condición
económica, pagar las multas, b) que dichas multas pueden incrementarse en caso
de desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento
contrario a la convivencia, y c) que, en caso de no pagarse dentro del primer
mes, habrá lugar al cobro de intereses equivalentes al interés moratorio
tributario vigente, son compatibles con el principio de la igualdad, previsto
en el artículo 13 de la Constitución; y 2) si la norma demandada, enunciada en
el artículo 180 del CNPC, al prever que si las multas, liquidadas y
comunicadas, no son pagadas dentro del mes siguiente, el funcionario competente
tiene el deber de reportar su existencia al BRF, es compatible con los derechos
al debido proceso, al buen nombre, con el principio de igualdad y con el
derecho a acceder a cargos públicos, previstos en los artículos 29, 15, 13 y
40.7 de la Constitución.
Para estudiar los anteriores problemas 1)
se precisó el sentido y alcance de las normas demandadas; 2) se analizó el
principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad y sus presupuestos; 3)
de dio cuenta de la doctrina de este tribunal tanto sobre el pago de multas
como sobre las consecuencias de no hacerlo; 4) se sintetizó el sentido y
alcance de los derechos a un debido proceso, al buen nombre y a acceder a
cargos públicos. A partir de estos elementos de juicio se procedió a 5)
resolver los problemas jurídicos planteados.
Respecto del primer problema se
estableció que, si bien la norma demandada trata del mismo modo a los
infractores a los que se impone multas, este trato igual tiene justificación
constitucional. Esto último se pudo verificar al emplear un escrutinio débil,
en el que se pudo establecer que el fin perseguido y el medio empleado no están
prohibidos por la Constitución y que el medio es idóneo, en la medida en que
resulta potencialmente adecuado, para lograr el antedicho fin.
Respecto
del segundo problema se estableció que la norma demandada no es compatible con
el derecho al buen nombre. Si bien el legislador puede modificar el contenido
de un instrumento legal como el Boletín de Responsables Fiscales, para incluir
en él a personas que no tienen la condición de responsables fiscales, esta
modificación exige readecuar el instrumento, de modo tal que no se llegue a
inducir a errores sobre la conducta de las personas y, eventualmente, a partir
de ese error se llegue a aplicar normas que no regulan la situación de personas
a las que no se ha declarado responsables fiscales. La eventual publicidad que
se lograría con el reporte previsto en la norma demandada, se cumple también y,
más adecuadamente, con el Registro Nacional de Medidas Correctivas, que es la
herramienta específica diseñada por el Código Nacional de Policía para tal fin.
En
vista de las anteriores circunstancias, la Sala profiere la siguiente
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
LEVANTAR, en
el presente proceso, la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior
de la Judicatura.
SEGUNDO.
Declarar
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017, que declaró INEXEQUIBLE
el parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016.
TERCERO.
Declarar
EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones: “Así mismo, la
desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento
contrario a la convivencia, incrementará el valor de la multa, sin perjuicio de
los intereses causados y el costo del cobro coactivo”, “Multa Tipo 1: Cuatro
(4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). // Multa Tipo 2: Ocho
(8) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). // Multa Tipo 3:
Dieciséis (16) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). // Multa Tipo
4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv)” y “sin
perjuicio de su condición económica y social”, contenidas en el artículo
180 de la Ley 1801 de 2016, y la expresión: “El no pago de la multa dentro
del primer mes dará lugar al cobro de intereses equivalentes al interés
moratorio tributario vigente.”, contenida en el artículo 182 de la Ley 1801
de 2016.
CUARTO.
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso sexto del parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801
de 2016.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Consejo Superior de la
Judicatura, por medio del Acuerdo PCSJZ20-11517 del 15
de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país, desde
el 16 de marzo de 2020 hasta el 20 del mismo mes y año. La suspensión ha sido
prorrogada por los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526
del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546
del 25 de abril de 2020 y PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020. Según este
último acuerdo, los términos están suspendidos hasta el 24 de mayo de 2020.
Esta suspensión afecta los términos de los procesos de control de constitucionalidad
originados en demandas de inconstitucionalidad, en la medida en que la única
excepción a la susodicha suspensión, en cuanto atañe a la Corte Constitucional,
en procesos de control abstracto de constitucionalidad, es la prevista en el Acuerdo
PCSJA20-11527 del 22 de
marzo de 2020, relativa a los procesos de control automático de
constitucionalidad que se surtan respecto de los decretos legislativos que
dicte el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Carta.
[2] “Artículo 1. De las
funciones constitucionales. En el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020 la Sala Plena de la
Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales
ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para
el cumplimiento de sus funciones constitucionales.”
[3] “SEGUNDO. -
DISPONER
la competencia de la Sala Plena y AUTORIZAR a las Salas de Revisión de
la Corte Constitucional para levantar la suspensión de términos judiciales en
asuntos concretos sometidos a su consideración. Para el efecto, deberán adoptar
una decisión motivada a partir del análisis de los siguientes criterios: (i) la
urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a
la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que
revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser
tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de
aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de
cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas.”
[4] La demanda fue admitida, en lo
que corresponde a esta norma, en dicho auto.
[5] En esta sentencia se declaró “ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-281 de 2017, que declaró inexequible el
parágrafo 3º del artículo 41 de la Ley 1801 de 2016”.
[6] Supra 3.2.4.
[7] Supra 3.2.8.
[8] El
párrafo del artículo 180 del CNPC que contiene la expresión que enuncia la
norma demandada, es el siguiente: “Es deber de toda persona natural o
jurídica, sin perjuicio de su condición económica y social, pagar las multas,
salvo que cumpla la medida a través de la participación en programa comunitario
o actividad pedagógica de convivencia, de ser aplicable. A la persona que pague
la multa durante los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición del
comparendo, se le disminuirá el valor de la multa en un cincuenta (50%) por
ciento, lo cual constituye un descuento por pronto pago.”
[9] El párrafo del artículo 182 del
CNPC que contiene la expresión que enuncia la norma demandada, es el siguiente:
“El no pago de la multa dentro del primer mes dará lugar al cobro de
intereses equivalentes al interés moratorio tributario vigente. Así mismo se
reportará el Registro Nacional de Medidas Correctivas, el cual será consultado
por las entidades públicas, de conformidad con las normas vigentes.”
[10] El párrafo del artículo 180 del
CNPC que contiene la expresión que enuncia la norma demandada, es el siguiente:
“Una vez liquidadas y comunicadas, si las multas no fueren pagadas dentro
del mes siguiente, el funcionario competente deberá reportar la existencia de
la deuda al Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la
República y así mismo deberá reportar el pago de la deuda.”
[11] Cfr., artículo 1 del CNPC.
[12] Cfr., artículo 8 del CNPC.
[13] “12. Proporcionalidad y
razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser
proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la
finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de
derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo
exceso innecesario.”
[14] “13. Necesidad. Las
autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente
necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público
cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación
o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”
[15] Cfr., artículo 180 del CNPC.
[16] Cfr., artículo 172 del CNPC.
[17] Cfr., artículo 180 del CNPC.
[18] Cfr., artículo 181 del CNPC.
[19] Cfr., artículo 180 CNPC.
[20] Para el
año 2020 esta suma equivale a $ 117.041 aproximadamente.
[21] Para el año 2020 esta suma
equivale a $ 234.261 aproximadamente.
[22] Para el año 2020 esta suma
equivale a $ 468.162 aproximadamente.
[23] Para el año 2020 esta suma
equivale a $ 936.324 aproximadamente.
[24] Ibidem.
[25] Ibid.
[26] Para el año 2020 esta suma
equivale a $ 58.261 aproximadamente.
[27] Cfr., artículo 184 del CNPC.
[28] “1. Obtener o renovar permiso
de tenencia o porte de armas. // 2. Ser nombrado o ascendido en cargo público.
// 3. Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública. // 4.
Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. // 5. Obtener o
renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.”
[29] Infra 4.6.
[30] Cfr., Sentencias T-406 de 1992,
T-881 de 2002, C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015 y C-239 de
2014, C-015 y C-053 de 2018.
[31] Cfr., Sentencias C-1125 de 2008, C-818
de 2010, C-250 de 2012, C-239 de 2014 y C-335 de 2016.
[32] Sentencia C-335 de 2016.
[33] Cfr., Sentencias C-093 y C-673 de
2001, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-239 de 2014, C-104 de 2016, C-015 de 2018.
[34] Sentencia C-239 de 2014.
[35] Cfr., Sentencias C-862 de 2008,
C-818 de 2010, C-629 de 2011, C-250 y C-1021 de 2012, C-015, C-239, C-240 y
C-811 de 2014, C-329 de 2015, C-104 y C-335 de 2016, C-015 de 2018.
[36] Cfr., Sentencias C-239 de 2014,
C-335 de 2016 y C-345 de 2019.
[37] Cfr., Casos Aptiz Barbera y
otros v. Venezuela, Atala Riffo y Niñas v. Chile, Comunidad indígena Xákmok
Kásek v. Paraguay, Barbani Duarte y otros v. Uruguay y Opinión Consultiva 4 de
1984.
[38] Reiterada, entre
otras, en la Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso Castañeda Gutman v.
Estados Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la
Sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Artavia Murillo y otros
(Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
[39] Cfr., Dictámenes en los asuntos Hendrika S. Vos v. Países Bajos, Lahcen B. M. Oulajin y
Mohamed Kaiss v. Países Bajos, Simalae Toala y otros v. Nueva Zelanda, Joseph
Kavanagh v. Irlanda, M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos, Michael Andreas Müller
e Imke Engelhard v. Namibia.
[40] La observación se
ocupa de El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales
y cortes de justicia, y son relevantes los párrafos 7 y siguientes.
[41] Párrafo 13.
[42] Fundamentos jurídicos 13 a 21.
[43] Los tres métodos, que se
describen en los fundamentos jurídicos 13, 14 y 15, son: 1) el test o juicio de
razonabilidad, 2) la metodología de los escrutinios de distinta intensidad y 3)
el juicio integrado de igualdad.
[44] Sobre la aplicación
de estos dos presupuestos de procedibilidad del test de igualdad, puede verse,
por ejemplo, la Sentencia C-053 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, en la
cual se analizó una norma que ordenaba tramitar el grado jurisdiccional de
consulta en caso de proferimiento de fallos disciplinarios absolutorios en
primera instancia en contra de miembros de las Fuerzas Militares, lo cual, de
acuerdo con los demandantes, violaba la igualdad porque en ningún otro régimen
disciplinario procedía la consulta en esos casos. En dicha providencia se dijo
que “es claro que el patrón de igualdad está marcado por el tratamiento que
se da a la procedencia del grado de consulta, ya que el derecho a un trato
igual ante la Ley es predicable de todos los servidores públicos, como una
categoría general. […] Atendiendo a ese patrón de igualdad, la Corte estima que
en efecto hay un trato desigual respecto del grado de consulta en los distintos
procedimientos disciplinarios. Por ende, pasa a revisar si ese trato desigual
que se presenta respecto del grado jurisdiccional de consulta entre los
distintos regímenes disciplinarios supera o no un test de igualdad”.
[45] Fundamento jurídico 12.
[46] Fundamento jurídico 17.
[47]
En la Sentencia
C-270 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino se analizó, bajo la óptica del juicio
de proporcionalidad en su versión más estricta, la medida correctiva de
retención transitoria, consistente en mantener al infractor en una estación o
subestación de policía hasta por 24 horas, establecida en el artículo 192 del
Decreto 1355 de 1970. Allí se explicó que en el test intermedio se exige que
“que la medida no resulte evidentemente desproporcionada en términos del peso
ponderado del bien constitucional perseguido respecto del bien constitucional
sacrificado”.
[48] Fundamento jurídico 18.
[49] Fundamento jurídico 19.
[50] Fundamento jurídico 20.
[51] Cfr., Sentencias C-799 de 2003 y
C-885 de 2010, reiteradas en la Sentencia C-054 de 2019.
[52] Supra 4.4.
[53] Fundamento jurídico 6.4.
[54] Fundamento jurídico 7.1.
[55] Fundamentos jurídicos 73 y 74.
[56] Cfr., Sentencia C-799 de 2003 y
C-885 de 2010.
[57] Cfr., Sentencia SU-1184 de 2001.
[58] Cfr., Sentencia 1064 de 2002.
[59] Cfr., Sentencias C-392 de 2000,
C-200 de 2002, C-180 de 2014 y C-328 de 2015.
[60] Cfr., Sentencias C-489 de 2002 y
C-442 de 2011.
[61] Cfr., Sentencias C-489 de 2002,
T-921 de 2002 y C-442 de 2011.
[62] Cfr., Sentencia T-412 de 1992 y
las sentencias posteriores que la reiteran.
[63] Reiterada en la Sentencia C-442
de 2011.
[64] Cfr., Sentencias C-028 de 2006,
SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-086 de 2019.
[65] Cfr., Sentencias C-877 de 2005,
C-651 de 2006 y C-101 de 2018.
[66] En la última de las referidas
sentencias, la C-086 de 2019, este tribunal hizo un minucioso estudio de los
diferentes pronunciamientos de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos,
como un elemento de juicio para interpretar el artículo 23 de la CADH, y
mantuvo lo que ha sido su doctrina pacífica y reiterada en este asunto.
[67] El artículo
60 de la Ley 610 de 2000, prevé esta consecuencia jurídica así: “Los
representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, de dar posesión o celebrar cualquier
tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena
de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo
6° de la Ley 190 de 1995. para cumplir con esta obligación, en el evento de no
contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la
Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros
funcionarios o contratistas en el boletín”. Por su parte, el artículo 4 de
la Ley 901 de 2004, la prevé así: “Las personas que aparezcan relacionadas
en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión
de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de
las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.”
[68] A esta declaración y sentencia aluden
algunos intervinientes de este proceso, para desarrollar sus argumentos.
[69] Supra, nota 57.
[70] Supra 4.4.
[71] Supra 4.5.
[72] Supra 4.5.
[73] Lo que sí sería sospechoso,
conforme a los artículos 24 de la CADH y 26 del PIDCP es que se incurriese en
una discriminación, merced a una diferencia de trato, con fundamento en la
posición económica o cualquier otra condición social. En este caso, la norma
demandada no discrimina a nadie, sino que trata a todos por igual, y esa
igualdad de trato es, justamente, la que se cuestiona.
[74] Supra 4.4.
[75] La multa tipo 4 se aplica, por
ejemplo, a las siguientes conductas: 1) “Arrojar en las redes de
alcantarillado, acueducto y de aguas lluvias, cualquier objeto, sustancia,
residuo, escombros, lodo, combustibles o lubricantes, que alteren u obstruyan
el normal funcionamiento” (art. 28 del CNPC); 2) “Fabricar, tener,
portar, almacenar, distribuir, transportar, comercializar, manipular o usar
artículos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la normatividad vigente”
(art. 30 ibidem); 3) “Tener, almacenar, facilitar, distribuir, o expender
bebidas alcohólicas, drogas o sustancias prohibidas dentro de la institución o
centro educativo” (art. 34 ib.); 4) “Perpetrar, permitir o inducir
abusos o maltrato físico, verbal, psicológico o sexual en lugar público o
privado, incluido su lugar de trabajo” (art. 40 ib.); 5) “Irrespetar,
agredir o maltratar física o psicológicamente a las personas en el ejercicio de
la prostitución, en sus derechos, dignidad o libertad” (art. 45 ib.); 6) “Irrespetar,
dificultar u obstaculizar el acceso o afectar el funcionamiento de templos,
salas de velación, cementerios, centros de salud, clínicas, hospitales, bibliotecas,
museos, y centros educativos o similares”. (art. 74 Ib.)
[76] Supra 4.4.
[77] Cfr., Sentencia C-962 de 2012, en
la cual se estableció, en un caso semejante que “[c]on tales posibilidades,
resulta inaceptable estimar que el legislador adoptó una medida desproporcionada”.
(Supra 4.6.1.)
[78] Supra 4.4.
[79] Supra 4.6.1.
[80] Supra 4.4.
[81] Supra 4.6.1.
[82] Supra 4.6.1.
[83] Supra 4.7.3.2.
[84] Cfr., artículos 53, 55, 56 y 57
de la Ley 610 de 2000.
[85] Cfr., artículo 58 de la Ley 610
de 2000.
[86] Cfr., artículo 59 de la Ley 610 de
2000.
[87] Cfr., artículo 60 de la Ley 610
de 2000.
[88] Para una mejor comprensión de lo
que se ha descrito, puede resultar útil ver el más reciente BRF, que
corresponde al último trimestre del año 2019, publicado el pasado tres de enero
de 2020, cuya consulta puede hacerse en el siguiente enlace: https://www.contraloria.gov.co/control-fiscal/responsabilidad-fiscal?p_p_id=101&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mode=view&_101_struts_action=/asset_publisher/view_content&_101_assetEntryId=467900&_101_type=content&_101_urlTitle=boletin-de-responsables-fiscales-formato-pdf&inheritRedirect=false
[89] “Los representantes legales, así
como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de
nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes
aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala
conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6o. de la ley 190 de
1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta
publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la
República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el
boletín.”
[90] Esta omisión se califica por el
referido inciso como falta grave.
[91] Cfr., artículo 183 del CNPC.
[92] Cfr., artículo 184 del CNPC.
[93] El registro se encuentra en el
siguiente enlace: https://srvcnpc.policia.gov.co/PSC/frm_cnp_consulta.aspx