T-142-98
Sentencia T-142/98
Sentencia T-142/98
ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Improcedencia de tutela
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Criterios
PROCESO DE TUTELA-Contestación de la demanda y demás actos
procesales
Es cierto que el
decreto 2591/91 no regula expresamente la contestación de la demanda, como una
etapa procesal perfectamente delimitada dentro del proceso de tutela. No
obstante, en varias de sus previsiones se determina que la parte demandada la
constituye la autoridad o el particular autor de la violación o de la amenaza
de transgresión del derecho constitucional fundamental, a la que se le debe
vincular al proceso, mediante la notificación respectiva, obviamente con el
propósito de que pueda ejercitar su derecho de defensa, pudiendo, en
consecuencia, exponer las razones por las cuales se opone a las pretensiones de
la demanda, solicitar la práctica de pruebas, impugnar la decisión y, en
general, realizar todos los actos procesales propios de quien es citado como
parte en un proceso. Tratándose de un proceso que implica un control concreto
de constitucionalidad, que sirve de cauce al ejercicio de una acción -la
tutela- que es en sí misma un derecho fundamental e instrumento para la
protección de derechos igualmente fundamentales, son de rigurosa observancia
los principios básicos del debido proceso contemplados en el art. 29 de la
Constitución. De tal suerte, que el derecho de defensa y contradicción, que
conlleva a la ejecución de actos procesales tales como, ser oído, aportar
pruebas, controvertir las que se aleguen en su contra, e impugnar las
correspondientes decisiones, es algo consustancial con la calidad de parte
procesal y con la observancia del debido proceso. En ejercicio del derecho de
defensa y de contradicción en el proceso de tutela la autoridad pública
demandada puede contestar la demanda, solicitar la práctica de pruebas,
impugnar el fallo adverso y, en general realizar todos los actos que son
connaturales a quien actúa como parte procesal.
Referencia:
Expediente T-147576
Peticionario: Boris
Nisimblat Alvarez
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., abril veinte (20) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, procede a revisar el proceso de tutela
promovido ante el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andrés, Isla,
contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andrés,
Islas, conforme a la competencia que le ha sido asignada en virtud de los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de
1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
1.1. La Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales de San Andrés - Islas, luego de haber efectuado
requerimientos ordinario y especial al demandante Boris Nisimblat Alvarez,
expidió la liquidación oficial de revisión N° 00005, notificada por correo el
día 2 de noviembre de 1995.
1.2. El artículo 245 de la Ley 223 de 1995,
reguló lo relativo al saneamiento de impugnaciones, señalando las condiciones
bajo las cuales los contribuyentes podían acogerse a dicho beneficio.
1.3. Mediante comunicación dirigida al Jefe
de la División de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos
Nacionales de San Andrés y Providencia, Islas, de fecha 29 de diciembre de
1995, el actor manifestó que se acogería al saneamiento de impugnaciones,
consagrado en la referida ley una vez se produjera la reglamentación
correspondiente.
1.4. El día 25 de enero de 1996 el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 196 de 1996, mediante el cual se reglamentó la
mencionada ley.
1.5. El Administrador de Impuestos de San
Andrés, Isla, en respuesta a la comunicación del 7 de febrero de 1996, le
indicó al demandante que para que fuera procedente la solicitud de saneamiento
de impugnaciones, debería acompañarla con los documentos requeridos por la norma
legal.
1.6. El día 29 de marzo de 1996 el actor
presentó ante la Administración de Impuestos Nacionales de San Andrés y
Providencia, Islas, un memorial con la totalidad de las pruebas, pagos, etc.,
exigidos para poder ejercitar el beneficio del saneamiento de impugnaciones.
1.7. Mediante resolución No. 002 de fecha 8
de mayo de 1996, la Administración de Impuestos Nacionales de San Andrés y
Providencia, Islas, negó al demandante el beneficio del saneamiento de
impugnaciones, por haber vencido el término para acceder a dicho beneficio
tributario.
2. Las pretensiones.
Pretende el demandante Boris Nisimblat
Alvarez la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, que afirma le
fue vulnerado con la actuación administrativa antes reseñada y, en consecuencia,
pide que se declaren sin ningún valor ni efecto los actos administrativos
expedidos por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andrés
Islas, esto es, la liquidación oficial de revisión No. 00005 de 1995, y la
resolución 002 de mayo 8 de 1996, que niega su petición de acogerse al
saneamiento de impugnaciones.
Solicita, además, como medida previa, la
suspensión de los actos impugnados y que se prevenga a la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andrés, Isla, para que se abstenga de
reproducirlos.
3. Actuación procesal.
3.1 Unica Instancia.
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
San Andrés, Isla, por auto de fecha 26 de septiembre de 1997, admitió la
demanda y acorde con las súplicas de la misma accedió a la petición del
demandante, y dispuso:
“... conforme lo dispone el art. 7º del
Decreto 2591, se ordena la SUSPENSION en la aplicación del acto concreto que
amenaza o vulnera, esto es, la liquidación oficial de revisión No. 0005
notificada por correo el día 2 de noviembre de 1995, y la resolución No. 002 de
fecha 8 de mayo de 1996, proferidas por la Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales de San Andrés y Providencia, Islas, en contra del accionante
Dr. Boris Nisimbla, lo anterior contado a partir de la presentación de esta
acción de tutela .- Ofíciese en tal sentido”
Mediante sentencia de fecha 8 de octubre de
1997, el Juzgado concedió la tutela impetrada y declaró, en los términos de la
petición del demandante, sin valor ni efecto la liquidación oficial de revisión
No. 0005 de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andrés y
Providencia, Islas, y la Resolución  No.002 de fecha 8 de mayo de 1996 y la
previno acerca de la prohibición de reproducir los mencionados actos administrativos,
so pena de incurrir en las sanciones derivadas del incumplimiento del fallo.
Sustentó su decisión en razonamientos que
se pueden sintetizar así:
La Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales de San Andrés, Islas adelantó una actuación administrativa con base
en la Ley 223 de 1995, sin que esta hubiere sido reglamentada, omitiendo el
deber constitucional de no aplicarla hasta tanto se produjera la debida
reglamentación; de este modo violó el debido proceso administrativo al actuar
en contravía de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
La presunta omisión del Gobierno de
reglamentar la ley oportunamente constituye el fundamento para considerar, con
base en el art. 4 de la Constitución, que la disposición normativa antes
mencionada era inaplicable.
Como la Administración aplicó la ley
223/95, sin haber sido reglamentada, consideró igualmente el Juzgado que la
actuación de los respectivos funcionarios configuraba una verdadera vía de
hecho, y que eventualmente se les podía exigir responsabilidad penal, en la
modalidad de prevaricato por acción.
Concluyó el Juzgado, que las graves
irregularidades que a su juicio había cometido la administración justificaban
tanto la concesión de la tutela, por violación del derecho al debido proceso,
como la decisión de declarar sin valor ni efecto legal los actos
administrativos cuestionados.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El Problema jurídico planteado.
Según los antecedentes sucintamente
enunciados, debe la Corte determinar si es procedente la acción de tutela
impetrada frente a los actos administrativos expedidos por la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales de San Andrés, Islas, contenidos en la
liquidación de revisión  No. 0005 de 1995 y en la resolución 002 de 1996, bien
como mecanismo definitivo o transitorio.
2. La solución al problema planteado.
2.1. Reiteradamente la Corte, con
fundamento en los arts. 86, inciso 3 y 6-1 del decreto 2591/91, ha sostenido
que la acción de tutela sólo es procedente ante la ausencia de un mecanismo
alternativo de defensa judicial que sea idóneo y eficaz para la protección del
derecho, salvo cuando, existiendo el medio de defensa ordinario, se la utilice
como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.
2.2. Aprecia la Sala que en el caso
concreto existe un medio alternativo de defensa judicial, que se considera
idóneo y eficaz para la protección de los derechos del demandante, como es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
2.3. Observa así mismo la Sala que el
demandante era consciente de la viabilidad del medio alternativo de defensa
judicial en el caso que nos ocupa, pues instauró la acción contenciosa
administrativa, en tiempo oportuno, ante el Tribunal Contencioso Administrativo
de San Andrés Providencia y Santa Catalina, con la finalidad de obtener la
nulidad de los referidos actos administrativos y el consiguiente
restablecimiento del derecho lesionado.
Al proceso, a que dio origen la acción del
demandante, se le puso fin mediante sentencia del 2 de octubre de 1997, en
virtud de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
En la actualidad el proceso se halla al
conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en razón del recurso de apelación
interpuesto por el demandante.
2.4. Ni siquiera era procedente la tutela
como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, porque no se
daban los presupuestos señalados en la sentencia T-640/96[1]
para que se configurara dicho perjuicio. En efecto, en esta sentencia la Corte
precisó los criterios conforme a los cuales se considera que el perjuicio es
irremediable, en los siguientes términos:
"1. El
perjuicio ha de ser inminente: 'que amenaza o está por suceder prontamente'.
Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o
menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto
lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo
probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto
aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque
no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación
natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que
oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia”.
"2. Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser
urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar
o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el
Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y
la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento
que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la
prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta
la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.
Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia”.
"3. No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas
luces inconveniente”.
"4. La
urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya
que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio
social”.
Y no se configuraba el perjuicio
irremediable en el caso concreto, porque a través de la acción que instauró el
actor ante el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés Providencia y
Santa Catalina pueden repararse adecuadamente los derechos que se estiman
lesionados.
2.5. Los anteriores razonamientos serían
suficientes para revocar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de San Andrés, Isla. No obstante, los protuberantes yerros jurídicos
que contiene la motivación de la sentencia de dicho juzgado obligan a la Sala a
hacer las siguientes consideraciones adicionales:
- Critica el Juzgado que la DIAN, mediante
apoderado, hubiera contestado la demanda de tutela, pronunciado sobre las
pretensiones del demandante y solicitado la práctica de pruebas, porque, a su
juicio, estos actos procesales sólo tienen cabida en los procesos diferentes al
que da lugar la acción de tutela. En efecto, dijo el Juzgado:
“Conforme a lo anteriormente expuesto,
fácil resulta comprender que dentro del trámite de la acción de tutela no es
viable la contestación de la demanda, por una simple y sencillísima razón. En
la acción de tutela, de conformidad con los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992
reglamentarios de la acción de amparo constitucional, no se prevé esta
posibilidad, como asombrosa e inexplicablemente parece haber entendido la
entidad demandada, al confundir la acción de tutela con otro tipo de proceso,
solicitando la práctica de pruebas, y controvirtiendo uno a uno los hechos de
la demanda, olvidando que la acción de tutela por su sumariedad no establece
siquiera el traslado de la demanda para el demandado”.
“Ahora bien, es necesario hacer claridad
que en el único momento en que es viable dentro del trámite de la acción de
tutela que exista algún pronunciamiento por parte de la entidad accionada, es
en el evento en que el juez de tutela así lo requiera por haber practicado
oficiosamente pruebas ya sean documentales o testimoniales, en los términos de
los artículos 19, 20, 21 y 22 del decreto 2591, cosa que no fue realizada por
este despacho, razón por la cual hace improcedente hacer cualquier pronunciamiento
de fondo sobre el memorial contentivo de la contestación de la demanda,
presentada por la parte accionada”
La Sala considera carentes de asidero
jurídico las anteriores consideraciones del Juzgado, por las siguientes
razones:
Es cierto que el decreto 2591/91 no regula
expresamente la contestación de la demanda, como una etapa procesal
perfectamente delimitada dentro del proceso de tutela. No obstante, en varias
de sus previsiones se determina que la parte demandada la constituye la
autoridad o el particular autor de la violación o de la amenaza de transgresión
del derecho constitucional fundamental, a la que se le debe vincular al
proceso, mediante la notificación respectiva, obviamente con el propósito de
que pueda ejercitar su derecho de defensa, pudiendo, en consecuencia, exponer
las razones por las cuales se opone a las pretensiones de la demanda, solicitar
la práctica de pruebas, impugnar la decisión y, en general, realizar todos los
actos procesales propios de quien es citado como parte en un proceso (arts. 1,
5, 13, 14, 16, 27, 28, 29, 30, 31, 32 del decreto 2591/91).
Tratándose de un proceso que implica un
control concreto de constitucionalidad, que sirve de cauce al ejercicio de una
acción -la tutela- que es en sí misma un derecho fundamental e instrumento para
la protección de derechos igualmente fundamentales, son de rigurosa observancia
los principios básicos del debido proceso contemplados en el art. 29 de la
Constitución. De tal suerte, que el derecho de defensa y contradicción, que conlleva
a la ejecución de actos procesales tales como, ser oído, aportar pruebas,
controvertir las que se aleguen en su contra, e impugnar las correspondientes
decisiones, es algo consustancial con la calidad de parte procesal y con la
observancia del debido proceso.
En las circunstancias mencionadas, no cabe
duda que en ejercicio del derecho de defensa y de contradicción en el proceso
de tutela la autoridad pública demandada puede contestar la demanda, solicitar
la práctica de pruebas, impugnar el fallo adverso y, en general realizar todos
los actos que son connaturales a quien actúa como parte procesal.
- Dice el Juzgado que la ley 223/95 no
podía ser aplicada por la administración, mientras no se hubiera expedido el
correspondiente decreto reglamentario. Al respecto, valen las siguientes
observaciones:
No existe norma constitucional alguna que
condicione la aplicación de la ley a su reglamentación. La ley, una vez se
encuentre vigente, posee todos los atributos necesarios para ser aplicada y producir
los consecuentes efectos jurídicos y, en consecuencia, vincular a sus
destinatarios, sin necesidad de reglamento. Considerar, que éste condiciona la
aplicación de aquélla equivaldría a conferirle al ejecutivo el poder, que no le
asigna la Constitución, para determinar la aplicabilidad de la ley en el tiempo
a su arbitrio, contrariando el numeral 10 del art. 189 de la Constitución que
le asigna al Presidente la obligación, no sólo de promulgar las leyes, sino de
obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento.
La función de reglamentar las leyes (art.
189-11 C.P.) sólo la ejerce el Presidente cuando exista la necesidad de la
reglamentación, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes,
que se requieran para su cumplida ejecución. En tal virtud, no toda ley
requiere de un reglamento para su aplicación, porque ella misma puede contener
suficientes elementos normativos que hagan posible su ejecución.
Sobre el particular, esta misma Sala se
pronunció en la sentencia T-106/93[2].en los
siguientes términos:
“No
necesariamente la expedición del decreto reglamentario es requisito
indispensable para la aplicación o cumplimiento de una ley, pues lo normal es
que la ley contenga totalmente las formulaciones o principios generales que
permitan su aplicación”.
Con base en lo anterior, no cabe duda que
el art. 245 de la ley 223/95 que se contrae al saneamiento e impugnaciones,
podía ser aplicado sin necesidad de la expedición de reglamento alguno.
3. En conclusión, no existe la violación
del debido proceso administrativo, alegada por el demandante. Pero aún
existiendo ésta, es improcedente la tutela por existir un mecanismo alternativo
de defensa judicial; tampoco es procedente como mecanismo transitorio, por las razones
ya expuestas. En tal virtud, se revocará el fallo proferido por el Juzgado
Segundo Promiscuo de San Andrés, Isla, y en su lugar se denegará la tutela
impetrada.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia de
tutela emitida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Andrés, Islas,
de fecha octubre 8 de 1997 y, en su lugar, deniégase la tutela impetrada.
Segundo: Líbrese por la Secretaría General
de esta Corporación la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[2] M.P. Antonio Barrera
Carbonell