T-006-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-006/14
(Bogotá D.
C., enero 13)
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Caso
en que se niega inscripción en el Registro Único de Víctimas
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia
de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada
En los casos de desplazamiento forzado, dadas las
condiciones de los accionantes que en su gran mayoría son personas de escasos
recursos económicos, que se encuentran excluidos de los beneficios de la
educación y la cultura y que desconocen los procedimientos existentes para la
defensa de sus derechos; exigirles un conocimiento jurídico experto en la
reclamación de los mismos y en el agotamiento previo de los recursos ordinarios
es en criterio de esta Corporación desproporcionado.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ley
387 de 1997, respecto a su definición, alcance e implicaciones materiales,
físicas y jurídicas
La Ley 387 de 1997, indicó que la persona en condición de
desplazamiento es aquella que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.
SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sentencia T-025
de 2004
La sentencia T-025 del 2004 indicó que cuando una persona
se encuentre bajo las circunstancias fácticas de un desplazamiento forzado
interno, tiene derecho a quedar registrada como tal por las autoridades
competentes, ya sea de forma individual o junto a su núcleo familiar.
Adicionalmente, determinó que el derecho de registro de la población desplazada
se encuentra incluido en los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado
Interno los cuales constituyen un elemento fundamental para la
interpretación y la definición del alcance de los derechos fundamentales de los
desplazados.
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS
CONTENIDO EN LA LEY 1448 DE 2011-Requisito declarativo y no constitutivo de
la condición de víctima de desplazamiento para acceder a los beneficios legales
y a los diferentes mecanismos de protección
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-No
puede sufrir ninguna alteración que imponga a los inscritos deberes adicionales
o trabas en el goce efectivo de sus derechos
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas debe inscribir de manera inmediata en el Registro Único de Victimas, a
la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios de la Ley 387
de 1997, siempre que se cumplan los requisitos en ella contemplados,
independiente de si el desplazamiento forzado se originó en el conflicto armado
y sin distinciones de la calidad o motivos del actor victimizante (político,
ideológico o común).
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV inscribir a la accionante y a su
grupo familiar en el RUV
Referencia: expediente T-4.038.545
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Juzgado
Décimo Laboral del Circuito de Medellín, del 24 de mayo de 2013
Accionante: Silvia
de Jesús Henao Álvarez
Accionados: Unidad
Especial de Atención y Reparación de Víctimas, Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, Sistema de Atención y Reparación Integral a las
Victimas.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos de la demanda:
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: Personalidad
jurídica, petición, igualdad, mínimo vital y vivienda digna.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: La
renuencia de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de
las Víctimas de realizar la inscripción de la accionante en el Registro Único
de Victimas, debido a que su desplazamiento no fue causado por un actor del
conflicto armado.
1.1.3. Pretensión: Ordenar a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas, la inscripción de la
accionante en el RUV.
1.2. Fundamento de la pretensión.
1.2.1. La accionante expresa que es cabeza de hogar, que fue
víctima de desplazamiento forzado del municipio de Salgar, vereda de Yaruma, el
día 22 de marzo de 2012, habiendo presentado el 2 de mayo de 2012, la
declaración de desplazamiento ante la personería de Medellín[2].
1.2.2. Que en fecha 3 de diciembre de 2012 presentó un
derecho de petición, en el que solicitó la entrega y prorroga de ayudas
humanitarias, y que se le incluya dentro de los programas de estabilización
económica.
1.2.3. Señala que a la fecha de la presentación de la
demanda de tutela, (mayo 8 de 2013) no le habían respondido su petición, ni se
había efectuado la valoración de la declaración del desplazamiento.
1.3. Respuesta de la entidad accionada.
1.3.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas en adelante UARIV: La entidad accionada contestó la demanda el
15 de mayo de 2012[3],
en la que señaló:
1.3.1.1. Que la accionante aparece en estado de no incluida
en el RUV, para lo que adjuntó la Resolución No. 2013 – 48 424 del 1 de enero
de 2013, de la Dirección Técnica de Registro y Gestión de la Información de la
Unidad para la Atención y Reparación integral de las Victimas, en la que se resolvió
no incluir a la accionante en el Registro Único de Victimas, en virtud de que
el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, establece que “para
los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán
considerados como victimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como
consecuencia de actos de delincuencia común. (...)” y que conforme a la
declaración de desplazamiento de la accionante, éste se produjo como
consecuencia de la presencia en el municipio de Puerto Salgar de las Águilas
Negras, grupo que no está dentro de los grupos armados al margen de la ley, que
constituyen los actores del conflicto armado, resolución notificada por edicto
el 1º de enero de 2013.
1.3.1.2. Manifiesta que conforme a lo anterior, la UARIV
otorgará a la accionante la ayuda humanitaria de transición, excluyendo el
componente de alimentación que deberá ser solicitado al ICBF por ser de su
competencia (Decreto 4800/11) y solicita que la accionante se ponga en
comunicación con la UARIV, donde se le informará acerca de la asignación para
la entrega de la ayuda humanitaria. En consecuencia, solicita se considere que
en el caso sub examine se configuró un hecho superado.
1.4. Decisión de tutela objeto de revisión:
1.4.1. Sentencia del Juzgado 10º laboral del Circuito de Medellín
(Antioquia) del 24 de mayo de 2013: Negó el amparo por improcedente al
considerar que la entidad accionada ya dio respuesta a la petición de la accionante
sobre la no inclusión en el RUV y la imposibilidad de las ayudas.
II. CONSIDERACIONES.
1.   Competencia.
Esta
Sala es competente para revisar la providencia de tutela ante reseñada, con
base en la Constitución Política –artículos 86 y 241 numeral 9º- y en el
Decreto 2591 de 1991 –artículos 33 a 36-[4].
2.   Procedencia de las demandas de tutela.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental: Se
alega la vulneración a los derechos fundamentales a la personalidad jurídica,
el mínimo vital, la igualdad y la vivienda digna.
2.2. Legitimación por activa: La
accionante presentó la demanda de tutela de manera personal[5].
2.1.3. Legitimación pasiva: La Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas - se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente
proceso, dada su calidad de autoridad pública y sujeto al que se
atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión (C.P., art. 86; D. 2591/91, art.
42).
2.1.4. Inmediatez: La Corte Constitucional ha
insistido en varios de sus pronunciamientos sobre la importancia del
presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela[6].
Éste dicta que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y
oportuno con el fin de evitar que se emplee como herramienta que premie la
desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, peor aún, se convierta en
un factor de inseguridad jurídica[7].
Este atributo ha sido considerado como una característica propia del mecanismo
constitucional de protección reforzada de los derechos fundamentales.
En el presente caso, la Sala
considera que se cumple con el requisito de inmediatez puesto que la acción de
tutela fue instaurada el 8 de mayo de 2013[8],
el derecho de petición fue instaurado el 3 de diciembre de 2012, lapso que en
consideración de esta Sala constituye un plazo razonable para la presentación
de la presente acción de tutela.
2.1.4. Subsidiariedad: La Constitución Política en su
artículo 86, instituyó la acción de tutela como un mecanismo judicial de
aplicación urgente, de carácter subsidiario y excepcional, para reclamar la
protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de un particular, en determinadas circunstancias. Ésta
procede i) de manera definitiva en los casos en que el afectado carezca de otro
medio de defensa judicial o que de existir, éste no sea idóneo o eficaz; o ii)
como mecanismo transitorio cuando se promueva para evitar la concreción de un
perjuicio irremediable.
Al respecto, la Corte ha señalado que las personas que se
encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional
especial que no puede simplemente tener un efecto retórico, sino que obliga a
las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente
protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado
cargas excepcionales, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes[9].
“En este contexto, teniendo en
cuenta la gravedad y urgencia, se ha admitido que cuando quiera que en una
situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de
protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un
mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”[10].
Así, en los casos de desplazamiento forzado, dadas las
condiciones de los accionantes que en su gran mayoría son personas de escasos
recursos económicos, que se encuentran excluidos de los beneficios de la
educación y la cultura y que desconocen los procedimientos existentes para la
defensa de sus derechos; exigirles un conocimiento jurídico experto en la
reclamación de los mismos y en el agotamiento previo de los recursos ordinarios
es en criterio de esta Corporación desproporcionado; motivo por el cual la Sala
procederá a revisar el caso puesto a su consideración en la presente
oportunidad.
3. Problema Jurídico.
La Corte Constitucional resolverá
si: ¿La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneró los
derechos fundamentales a la personalidad jurídica, petición, igualdad, mínimo
vital y vivienda digna de la accionante al negarle su inscripción en el
Registro Único de Víctimas como consecuencia de que el desplazamiento forzado
fue ocasionado por la acción de agrupaciones que no se encuadran en la
definición de grupos armados dentro del conflicto armado?
4. Población desplazada: configuración.
La Ley 387 de 1997, indicó que la persona en condición de
desplazamiento es aquella que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público[11].
El artículo 2 del Decreto 2569  de 2000 definió la condición
de desplazado por la violencia al establecer: “Es desplazado toda persona
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
Ahora bien, frente al elemento
que genera los hechos de carácter violento, esta Corporación ha indicado que “el
desplazamiento forzado se configura cuando se presenta cualquier forma de
coacción[12].
Por lo tanto la Corte afirmó que es indiferente para adquirir la condición de
desplazado el tipo de violencia que sufrió esa población, ya sea ideológica,
política o común”[13].
En conclusión, la condición de
persona desplazada por la violencia se adquiere como consecuencia de la
violencia generalizada, sin que se limite a situaciones de conflicto armado,
independiente de los motivos de la violencia y de la calidad del actor (política,
ideológica, común o legitima), puede tener lugar a nivel rural, urbano, o en
una localidad, municipio o región y no es necesario que se acompañe de
amenazas, hostigamientos o ataques, sino que basta que se dé un temor fundado.
5. Derechos de la población
desplazada. Reiteración Auto 119 de 2013 de la Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004.
La Corte se ha pronunciado de manera reiterada sobre las
personas que han sido desplazadas por la violencia y ha resaltado que dado que
se encuentran en una situación de extrema urgencia y vulnerabilidad, son
merecedoras de un trato especial a cargo de las instituciones públicas; trato
que debe someterse a un conjunto de directrices constitucionales que este
Tribunal ha señalado.
La sentencia
T-025 del 2004 indicó que cuando una persona se encuentre bajo las
circunstancias fácticas de un desplazamiento forzado interno, tiene derecho a
quedar registrada como tal por las autoridades competentes, ya sea de forma
individual o junto a su núcleo familiar. Adicionalmente, determinó que el
derecho de registro de la población desplazada se encuentra incluido en los
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno[14] los cuales constituyen un elemento
fundamental para la interpretación y la definición del alcance de los derechos
fundamentales de los desplazados[15].
En relación con la condición de desplazado, tal y como se
sostuvo anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que dicha
condición se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que
es el hecho mismo del desplazamiento forzado, hecho que es el requisito
constitutivo de esta condición y en consecuencia, de la calidad de víctima de
desplazamiento forzado. Por tanto, la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada -RUPD-, que la actual Ley 1448 de 2011 prevé sea el
soporte para el “Registro Único de Víctimas” –RUV-, de conformidad con
el artículo 154 de esa normativa, es un requisito meramente declarativo y no
constitutivo de la condición de víctima, en donde, a través de un trámite de
carácter administrativo, se declara la condición de desplazado, a efectos de que
las víctimas de este delito puedan acceder a los beneficios legales y a los
diferentes mecanismos de protección de derechos, con carácter específico,
prevalente y diferencial, para dicha población.
De lo anterior puede inferirse, como ya se había expresado
anteriormente, que tal situación fáctica está compuesta por dos requisitos
materiales los cuales deben ser comprobados por la entidad competente para
efectos de que sea procedente la inscripción en el RUPD, hoy RUV: (i) la
coacción que haga necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación[16]. Una
vez han sido confirmadas las dos condiciones que demuestran una situación de
desplazamiento, Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, deberá proceder a realizar la inscripción del declarante en
el RUV.
Pero como lo ha señalado la Corte, la población desplazada
por la violencia, además de tener derecho a la protección y atención urgente y
a su restablecimiento socioeconómico, al ser sujetos pasivos del delito de
desplazamiento, gozan de los derechos a la verdad, justicia y reparación, como
mecanismos para resarcir el daño[17],
por lo que cuentan con el derecho  participar en los procesos penales, a que
dentro de estos se establezcan los hechos, a que los hechos no queden en la
impunidad y que los culpables sean procesados, condenados, entre otros[18].
El Estado, a través de diversos
instrumentos normativos[19]
ha venido definiendo el alcance de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación, que han estado enmarcados dentro de los conceptos de violencia
política y conflicto armado y que contemplan además de los derechos a la
verdad, justicia y reparación, algunas medidas de asistencia, atención y
otorgamiento de prestaciones a favor de las víctimas – educación, salud, ayuda
humanitaria de emergencia.
Como lo señala la Corte, la
definición de “víctima de la violencia política”, se construye a partir
de dos fórmulas distintas: la primera de ellas, relacionada con la población
civil que sufrió perjuicios en determinados bienes jurídicos, como resultado de
actos terroristas en el marco del conflicto armado; y la segunda, construida
a partir de la definición de personas desplazadas contenida en el artículo 1º de
la Ley 387/97. Dos perspectivas distintas entre las que se ubican los derechos
de la población desplazada por la violencia, por la condición del
desplazamiento y por la condición de víctima de la violencia política[20].
A efectos de distinguir la atención a la que tienen derecho,
en cada evento, esta Corporación en la Sentencia T-572 de 2008 señaló:
“Acorde
con los argumentos expuestos, en las consideraciones de esta providencia, la
asistencia humanitaria que se entrega con base en lo dispuesto por la ley 418
de 1997, se consagró en favor de las víctimas de la violencia política como una
ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de
satisfacer los derechos que le han sido menoscabados por atentados terroristas,
combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado
interno. Distinta es la asistencia humanitaria que se entrega a favor de la
población desplazada por la violencia en virtud del artículo 1º de la Ley 387
de 1997, que consagra una ayuda de emergencia, temporal e inmediata encaminada
a acciones de socorro, asistencia y apoyo la población desplazada, a fin de
mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, atención sicológica,
alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y
salubridad pública”.
La Ley 1448 de 2011, se encuentra dentro del campo de la
justicia transicional y la garantía de lo derechos a las víctimas a la verdad, la
justicia, la reparación y la garantía de no repetición y contempla en algunas
de sus disposiciones, un conjunto de normas relativas a la población desplazada
por la violencia y regula la atención, asistencia y servicios sociales a los
que tiene derecho dicha población, siempre inscrita dentro de la definición de
víctima dentro del conflicto armado.
Dado que el esquema jurídico institucional propio para
atender la población desplazada por la violencia fue absorbido por la Ley 1448
de 2011, las personas desplazadas por la violencia que no guardan relación con
el conflicto armado quedaron sin un esquema para su protección. Sin embargo,
ello no puede significar su desamparo, en tanto se presentaría una vulneración
del derecho a la igualdad con relación a quienes se vieron forzados a
desplazarse con ocasión del conflicto armado, en detrimento de
reconocimiento de su condición, y de la garantía de su protección, asistencia,
atención desde el momento del desarraigo y hasta su estabilización
socioeconómica mediante el retorno o su reubicación.
En relación con este tema, la Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 en el Auto 119 de 2013, dijo:
“Ahora bien, la Sala Especial de
Seguimiento considera que los supuestos bajo los cuales se reconoce la
condición de víctima en el marco del conflicto armado son distintos de aquellos
dirigidos a reconocer la condición de persona desplazada por la violencia y
que, por lo tanto, no se los puede equiparar sin más. Las diferencias se pueden
agrupar en dos argumentos distintos que se entrelazan entre sí. Por un lado,
(A) la diferencia entre la construcción del concepto de persona desplazada por
la violencia y el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto
armado; y por el otro, (B) el alcance de los argumentos que son propios del
discurso de justicia transicional que ha desarrollado la Corte para efectos de
garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, los
cuales no se pueden extender, sin más, a los ámbitos de atención y protección
para las víctimas de desplazamiento forzado ocasionado por la violencia
generalizada, esté originada o no en el conflicto armado interno.
(A) En relación con
el primer argumento, esta Sala Especial de Seguimiento reitera que el análisis
desarrollado por la Sala Plena se dirigió a analizar la constitucionalidad de
la formulación del concepto operativo de víctima, las
restricciones que trae consigo, su amplitud (directa o indirecta), y las
distintas maneras de acreditar el daño con miras al reconocimiento de la
condición de víctima para efectos de la Ley 1448. Como expuso la Sala Plena,
tal definición operativa del concepto de víctima (i) es
ajena a la configuración de la condición fáctica bajo los estándares
generales del concepto de víctima, y (ii) se restringe a la
definición del universo de beneficiarios de la Ley 1448 de 2011.
En esa medida, la Sala Plena no
se pronunció acerca de la condición fáctica de las personas desplazadas por la
violencia, ni del derecho fundamental a que su condición sea reconocida
mediante el registro. Para las personas desplazadas el acento radica
precisamente en aquello que no se está definiendo en la Ley 1448 de 2011 y que
no fue objeto del examen de constitucionalidad, a saber: cuándo se está en la
situación material o cuándo se adquiere la condición fáctica de persona
desplazada por la violencia bajo los estándares generales de tal concepto. Esta
pregunta no responde a ninguna definición operativa para
efectos de la aplicación de una ley. Todo lo contrario. En un movimiento que es
inverso, la construcción del concepto de persona desplazada por la
violencia responde, en primer lugar, a la configuración de la condición
fáctica bajo los estándares generales definidos por la Corte
Constitucional: la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de
carácter violento bajo los escenarios señalados en la Ley 387 de 1997, que
hacen necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación. Esta cuestión de hecho, como se explicó en secciones
anteriores, somete a la población que la padece a unas circunstancias que son
de vulnerabilidad extrema y que son excepcionales (de emergencia). […]
Tal como se ha explicado a lo
largo de este pronunciamiento, para efectos de adquirir la condición de persona
desplazada por la violencia basta con que se configuren los dos requisitos
materiales que ha señalado la Corte Constitucional. Las personas desplazadas
por BACRIM o en situaciones en las que no se guarde una relación directa o
cercana con el conflicto armado, pero que sí se enmarquen en los escenarios
definidos por la Ley 387 de 1997 y respaldados por la Corte Constitucional, sí
cumplirían con los dos requisitos mínimos establecidos, en igualdad de
condiciones que las personas desplazadas con ocasión del conflicto armado. Sin
embargo, la decisión de no inclusión en el Registro Único de Víctimas los
estaría sumergiendo en un déficit de protección que es contrario al principio
de igualdad y al deber de protección que consagra el artículo 2 superior,
considerando que tales personas desplazadas se encuentran en las mismas
circunstancias de vulnerabilidad que las demás personas desplazadas por la
violencia.
De todas formas, el principio de
igualdad se viola por otras razones, considerando que el R.U.P.D migra al
R.U.V. En esa medida, las personas desplazadas por BACRIM durante el 2010 y
2011 que fueron inscritas en el R.U.P.D. hacen parte del R.U.V y acceden al
sistema de atención y reparación integral, lo cual no ocurre con aquellas que
se vieron forzadas a desplazarse a partir del 2012. Sumado a lo anterior, y
como ya advirtió la Dirección de Registro, además de aquellas personas
desplazadas por BACRIM que ingresaron al registro vía de la Ley 387 de 1997, en
la actualidad sólo están siendo registradas en respuesta a decisiones
judiciales.
De lo anterior se desprende una
práctica que no sólo es violatoria del derecho a la igualdad, pues sólo las
personas que se vieron forzadas a desplazarse por las BACRIM que interpusieron
los respectivos recursos de ley son inscritas en el Registro Único de Víctimas,
sino que se reproduce una de las prácticas que llevaron a la Corte Constitucional
a declarar en el 2004 el estado de cosas inconstitucional que afecta a la
población desplazada por la violencia, a saber: el peregrinaje
institucional. Sobre el particular, esta Corporación ha rechazado
enfáticamente que las autoridades responsables le impongan cargas inaguantables
a la población desplazada tales como la necesidad de agotar todos los recursos
legales o de dirigirse a las distintas instituciones del Estado sin
recibir una atención definitiva y directa frente a su apremiante situación”.
(Se subraya)
Por lo expuesto, constituye
una práctica inconstitucional, la negativa de la inscripción en el Registro Único
de Victimas, de la población desplazada como consecuencia de tener origen en
situaciones de violencia generalizada como las acciones de las BACRIM y que no son
producto del conflicto armado interno, ni guardan relación cercana ni
suficiente con éste, acorde a los escenarios previstos en la Ley 387 de 1997.
En consecuencia, de lo anterior
se desprende que, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas debe inscribir de manera inmediata en el Registro Único de Victimas, a
la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios de la Ley 387
de 1997, siempre que se cumplan los requisitos en ella contemplados,
independiente de si el desplazamiento forzado se originó en el conflicto armado
y sin distinciones de la calidad o motivos del actor victimizante (político,
ideológico o común).
6. Caso
Concreto.
En el caso sub exámine, la señora Silvia de
Jesús Henao Álvarez manifestó haberse desplazado, junto con su núcleo familiar,
del municipio de Salgar, vereda de Yaruma, el día 22 de marzo de 2012, y que
presentó el 2 de mayo de 2012 la respectiva declaración de desplazamiento ante la
Personería de Medellín donde relató los hechos que fueron causa del
desplazamiento.
Luego de ser valorada dicha declaración por la Dirección de
Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas, la misma expidió la Resolución No. 2013-48424 de 1 de
enero de 2013 mediante la cual negó la inscripción de ella y de su grupo
familiar en el RUV. La razón dada por la entidad para negar la respectiva
inscripción fue que en su declaración la señora Henao Álvarez afirmó que su
desplazamiento había sido causado por las “Águilas Negras”, por lo que al no
estar incluido el actor que genera el hecho victimizante dentro de los grupos
armados al margen de la ley que forman parte del conflicto armado interno, su
inscripción no es posible de acuerdo con el parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011[21].
Con base en los anteriores supuestos fácticos es que esta
Sala de Revisión entrará a determinar si la valoración de la declaración de
desplazamiento de la señora Henao Álvarez efectuada por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas, a partir de la cual la entidad
concluyó que la peticionaria no era víctima y, en consecuencia, decidió no
inscribir a la actora en el RUV, se ajustó o no a las pautas constitucionales y
jurisprudenciales para la aplicación de las normas relativas al Registro y, en
esa medida, si se trató de una decisión arbitraria que vulnera su derecho
fundamental a ser reconocida como persona en condición de desplazamiento
forzado.
Como punto de partida la Sala considera pertinente traer a
colación lo dispuesto por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025
de 2004 en el Auto 119 de 2013, en íntima relación con el tema bajo análisis:
“A partir de los lineamientos
anteriores, esta Sala Especial considera que la práctica de la Dirección de
Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas
a las personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como
se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus
acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más
amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda
una relación cercana ni suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura
que esta Corporación ha realizado de la definición operativa de
víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente
jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos
para adquirir la condición persona desplazada; con el derecho fundamental
del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con la consecuente
garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del
desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o
la reubicación. […]
Tampoco se compadece con los
pronunciamientos de la Sala Plena en relación con el concepto de víctima
incorporado en la Ley 1448 de 2011. Este concepto operativo no se
puede aplicar, sin más, a las personas desplazadas por BACRIM, porque la
construcción del concepto de persona desplazada es más amplia que el
de víctima en el marco del conflicto armado. Además, no cuentan con un
esquema jurídico-institucional alternativo de protección (ver aparte 3.2.2.).
Así, los pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido la Sala Plena
no pueden entenderse en el sentido de dejar sin atención ni protección a las
personas que se vieron forzadas a desplazarse en circunstancias que se
encuentran en los escenarios definidos por la Ley 387 y que cumplen con los
requisitos mínimos para adquirir tal condición, pero que, como puede ocurrir
con el accionar de las BACRIM en determinadas situaciones, no guardan una
relación cercana y suficiente con el conflicto armado. […]
La práctica inconstitucional
de la Dirección de Registro consiste en hacer depender el primer conjunto de
derechos [los derechos de la  población desplazada por la
violencia] del segundo conjunto [los derechos de  las víctimas en el marco
del conflicto armado], pues en el momento de decidir acerca de la inscripción
en el Registro Único de Víctimas se excluyen aquellas personas desplazadas que
no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado, como se
ejemplificó con los casos en los que intervienen las BACRIM al considerarlas
actores de la delincuencia común.
Esta práctica está alejada de la
tesis básica que cobija a la población desplazada por la violencia porque su
razonamiento no está orientado a determinar si una persona cumple con los
dos requisitos mencionados, sino que, por el contrario, atiende a la calidad
del actor; a la determinación de la existencia de un conflicto armado; al
daño sufrido; a la identificación del hecho victimizante. En fin, a la
acreditación de un conjunto de condiciones que se acercan más a la búsqueda de
la reparación en tanto víctima de un delito en el marco de un proceso de
justicia transicional, que a garantizar la atención y protección que es fruto
de una situación de emergencia producto del desarraigo. En consecuencia, el
razonamiento de la Dirección es inconstitucional porque restringe la atención y
protección de la población desplazada por las BACRIM a un análisis
que es mucho más estricto y que responde a los derechos que posee por
ser víctima de un ilícito”. (Se subraya, corchetes fuera del texto)
Las anteriores consideraciones conllevan a concluir, una vez
más, que la entidad no puede negar la inscripción basándose en circunstancias
ajenas a los dos elementos que integran la condición de desplazado. Como puede acreditarse de la resolución
emitida por la entidad demandada, la razón relevante para negar la inclusión es
que, quienes ocasionaron el desplazamiento de la accionante fueron bandas
criminales que no hacen parte del conflicto armado, fundamento este que no es
suficiente, porque los elementos que deben verificarse, son la coacción para
abandonar el domicilio y la permanencia dentro de las fronteras de la Nación.
Los desplazados son víctimas del conflicto armado interno,
no por la calidad del sujeto perpetrador, sino por las circunstancias
objetivas. El Estado debe ser consciente de que existen factores marginales a
la situación del conflicto armado que inciden directamente en la generación del
desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una
vulneración múltiple de derechos humanos. Las personas que han sufrido el
desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un riesgo
tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar su
hogar.
De esta manera la Sala concluye que la decisión de la
Dirección de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención
y Reparación Integral de las Víctimas atenta contra los derechos fundamentales
de la señora Silvia de Jesús Henao Álvarez y su núcleo familiar a la igualdad y
a que su condición como desplazada sea reconocida
como tal. En consecuencia, la Sala ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social que decida nuevamente sobre
la inclusión de la señora Silvia
de Jesús Henao Álvarez y de su grupo
familiar en el RUV luego de realizar una segunda valoración de su caso para lo
cual deberá tener en cuenta las pautas precisadas
por la Corte Constitucional para la
aplicación de las normas relativas al registro que fueron reiteradas en esta sentencia, y especialmente lo dispuesto por la
Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 en el Auto
119 de 2013.
7. Razón de la decisión.
7.1. Síntesis del caso.
En el presente asunto, la
señora Silvia de Jesús Henao Álvarez manifestó haberse desplazado, junto con su
núcleo familiar, del municipio de Salgar, vereda de Yaruma, el día 22 de marzo
de 2012, y que el 2 de mayo de 2012 presentó la respectiva declaración de
desplazamiento ante la Personería de Medellín donde relató los hechos que
fueron causa del desplazamiento. La Unidad para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas expidió la Resolución No. 2013-48424 de 1 de enero de
2013, mediante la cual negó la inscripción de la accionante y de su grupo
familiar en el RUV alegando que quienes
ocasionaron el desplazamiento de la accionante fueron bandas criminales que no
hacen parte del conflicto armado, y por lo tanto de acuerdo con la Ley 1448 de
2011 no es posible realizar su inscripción.
La actuación de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas vulneró
los derechos fundamentales de la señora Henao y de su grupo familiar a la
igualdad y a que su condición como desplazada sea
reconocida como tal, pues la entidad no puede negar la inscripción
basándose en circunstancias ajenas a los dos elementos que integran la
condición de desplazado: (i) la coacción que haga necesario el traslado y (ii)
la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación[22].
7.2. Regla de la decisión.
Los desplazados son víctimas del conflicto armado interno, no
por la calidad del sujeto perpetrador, sino por las circunstancias objetivas.
El Estado debe ser consciente de que existen factores marginales a la situación
del conflicto armado que inciden directamente en la generación del
desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa, constituyen una
vulneración múltiple de derechos humanos. Las personas que han sufrido el
desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un
riesgo tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar
su hogar.
En consecuencia la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá inscribir de
manera inmediata en el Registro Único de Victimas, a la población que se ve
forzada a desplazarse bajo los escenarios de la Ley 387 de 1997, siempre que se
cumplan los requisitos en ella contemplados, independiente de si el
desplazamiento forzado se originó en el conflicto armado y sin distinciones de
la calidad o motivos del actor victimizante (político, ideológico o común).
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del Juzgado Décimo
Laboral del Circuito de Medellín, del 24 de mayo de 2013., por las razones
expuestas en la presente providencia, para en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
a la igualdad y a que su condición como desplazada
sea reconocida como tal de la
señora Silvia de Jesús Henao Álvarez
y a su núcleo familiar.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 2013-48424 del 1 de enero de 2013 de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, en la cual se decidió no inscribir
en el RUV a la señora Silvia de Jesús Henao Álvarez y a su núcleo familiar.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que, en el
término de los quince (15) días siguientes contados a partir de la notificación
de esta sentencia, decida sobre la inclusión de la señora Silvia de Jesús Henao Álvarez y de su grupo familiar en el RUV luego de
realizar una segunda valoración de su caso para lo cual deberá tener en cuenta
las pautas precisadas por la Corte Constitucional para la aplicación de las normas relativas al registro
que fueron reiteradas en esta
sentencia, y especialmente lo dispuesto por la Sala Especial de
Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 en el Auto 119 de 2013.
Líbrese, por Secretaría General, la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUÍS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La acción de tutela interpuesta por la accionante presentada el 8 de mayo de
2013. Folios 1-6 del cuaderno No. 1. En adelante, los folios a los que se hagan
referencia en la presente sentencia pertenecen al cuaderno No. 1 salvo que se
exprese lo contrario.
[2]
Fl. 5.
[3]
Fls. 9 a 14.
[4] En Auto del doce (12) de septiembre de dos mil trece
(2013) de la Sala de Selección número nueve (9) de esta Corporación, se dispuso
la selección de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[5]
Artículo 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991.
[6]
Sentencias T-495 de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-403 de 2005 y T-425
de 2009.
[7]
Sentencia T-132 de 2004
[8]
Fl. 1.
[9]
Sentencia T-821 de 2007.
[10]
Sentencia T-086 de 2006.
[11]
Artículo 1º Ley 387/97.
[12]
“[…] es una circunstancia de carácter fáctico, que se presenta cuando se ha
ejercido cualquier forma de coacción para el abandono del lugar habitual de
residencia o de trabajo a otro lugar dentro de las fronteras del Estado”
[13]
Auto 119 de 2013, de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
[14]
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, consagrados en el
Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas
para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas Naciones Unidas, Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos
Internos de Personas, Sr. Francis Deng. “1.4.11. El Principio 20 consagra
(1) el derecho de todo ser humano a ser reconocido como persona jurídica en
todo lugar, y (2) la necesidad de que para hacer efectivo este derecho en
cabeza de las personas desplazadas, las autoridades competentes expidan todos
los documentos que sean necesarios para el disfrute de sus derechos, tales como
pasaportes, documentos de identificación personal, certificados de nacimiento y
certificados de matrimonio. En particular, se especifica que las autoridades
deberán facilitar la expedición de nuevos documentos, o la reposición de los
documentos que se hayan perdido en el curso del desplazamiento, sin imponer
para ello condiciones irrazonables, tales como exigir el retorno al área de
residencia habitual para obtener los documentos requeridos. También (3) se
especifica que existe igualdad de derechos entre hombres y mujeres para obtener
los documentos necesarios en cuestión, así como para que se expida tal
documentación con el nombre propio del solicitante.” Tomado del Anexo 3 a la sentencia T-025/04.
[15]
Al respecto ver: SU-1150/00, T-327/01, T-098/02, T-268/03, T-419/03 y
T-602/03. En el anexo 3 a la sentencia T-025/04, se consideró que: “la
importancia de este documento para el ordenamiento jurídico nacional, así como
la naturaleza vinculante de algunas de las disposiciones de derecho
internacional que se encuentran reflejadas e interpretadas en él (art. 93, C.P.), han sido resaltadas por la jurisprudencia de esta Corporación en sucesivas oportunidades.
(…) Como se puede apreciar, la Corte Constitucional ha llegado incluso a considerar que algunas de las
disposiciones contenidas en los principios forman parte del bloque de
constitucionalidad” (Se subraya).
[16]
Ver la sentencia T-227
de 1997.
[17]
Sentencia T- 821 de 2007.
[18]
Sentencia C-268 de 2003, T-821 de 2007.
[19]
Entre ellos, las leyes 418/97, 548/99, 782/02, 975/05, 1106/06, 1421/10,
1424/10 y 1448/12.
[20]
Sentencia C-914 de 2010 y Auto 119 de 2013.
[21]
Artículo 3º de la Ley 1448 de 2011: “PARÁGRAFO 3o. Para los efectos de
la definición contenida en el presente artículo, no serán considerados como
víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de
actos de delincuencia común.”
[22]
Ver la sentencia T-227
de 1997.