C-007-98
Sentencia C-007/98
Sentencia
C-007/98
INCOMPATIBILIDADES
DEL ALCALDE-Para
inscribirse como candidato a cargo de elección popular
La expresión bajo
examen forma con el resto de la frase no retirada de la normatividad, una
proposición gramatical lógicamente inescindible, que la hace constituirse en lo
que la jurisprudencia de esta Corporación ha llamado una "proposición
jurídica completa". Por cuanto la expresión ahora demandada se inscribe
dentro de una proposición jurídica completa, la Corte estima que la declaración
de exequibilidad llevada acabo mediante Sentencia C-010 de 1997,  en relación
con la expresión "durante el período para el cual fue elegido y durante el
año siguiente al mismo", debe hacerse extensiva a la frase "a
cualquier cargo de elección popular", ahora bajo examen. Adicionalmente,
los fundamentos que sirvieron de soporte a la decisión contenida en el fallo
anteriormente citado, tuvieron en cuenta consideraciones relativas al contenido
mismo de la frase demandada en esta causa.
Referencia:
Expediente D-1731
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º de la Ley 177 de 1994 que modificó
el artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Actor: Néstor
Castillo Varilla
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de
enero de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Néstor
Castillo Varilla, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del artículo 5º de la Ley 177 de 1994 que modificó el artículo
69 de la Ley 136 de 1994.
Admitida la demanda
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya  y resalta lo
demandado.
“Ley 177 de 1994”
“Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994
y se dictan otras disposiciones
“...Artículo 5º.
INCOMPATIBILIDADES: Los numerales 6, 7 y 8 del artículo 96 de la Ley 136 de
1994 quedarán así:
“Artículo 96: Los
alcaldes, así como los que los reemplacen en el ejercicio del cargo, no
podrán:]”
“6…
“7. Inscribirse
como candidato  a cualquier cargo de elección popular durante el
período para el cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo, así medie
renuncia previa de su empleo.
“8…”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 3º, 4º, 103 y 108
de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
El demandante aclara
que las siguientes expresiones del artículo 5º acusado, ya han sido objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional: “así medie renuncia
previa de su empleo” ( Sentencia C-494 de 1996) y “durante el período
para el cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo” (Sentencia
C-010 de 1997). La demanda se dirige solamente contra la expresión, “a
cualquier cargo de elección popular”, sobre la cual esta Corporación no ha
emitido pronunciamiento alguno.
En tratándose de
dicha expresión, el demandante considera que si bien es cierto que el
legislador puede establecer controles a la actividad de los funcionarios
públicos en orden a garantizar la moralidad y probidad de la Administración Pública,
como es el caso de las inhabilidades e incompatibilidades, también lo es que
dichas restricciones no pueden ir en contravía de los derechos fundamentales al
ejercicio del control político y a la participación democrática en los procesos
electorales.
Señala que impedirle
a los funcionarios públicos el acceso a cargos de elección popular por el solo
hecho de haber participado de la gestión pública, sin reparar en el buen o mal
desempeño del cargo, constituye un desconocimiento de los méritos de quienes no
se aprovecharon de su rango para beneficio propio sino para servir a la
comunidad. Afirma que “…la norma acusada es excesiva y genérica y perfectamente
puede ser modificada por la Ley, para circunscribirla a casos concretos, reales
y posibles, pero en modo alguno puede seguir rigiendo en la forma como está
redactada por cuanto vulnera flagrantemente las normas constitucionales que se
han transcrito, afectando de manera grave la vida democrática del país, su
soberanía, su convivencia y la participación en la conformación y ejercicio del
control político.”
Por último, señala
que según las prescripciones del artículo 108 de la Constitución Política, la
inscripción de candidatos no puede tener requisitos adicionales a los señalados
por ella, y que en esa medida la norma acusada agrega ilegítimamente una
restricción para el acceso a los cargos de elección popular.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
En representación
del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino dentro de la oportunidad
procesal legal, el doctor Alvaro Namén Vargas, para solicitar la declaratoria
de constitucionalidad del aparte demandado de la norma. Estima el interviniente
que el actor parte de la errada premisa de que la norma restringe los derechos
políticos de los funcionarios públicos, cuando en verdad dicho precepto busca
evitar que el interés privado del funcionario manipule a su favor el interés
público. Es en verdad una restricción para los alcaldes pero que encuentra
justificación en los intereses que se hallan comprometidos; es un mecanismo
para obtener de los alcaldes, dedicación absoluta al manejo de los asuntos
municipales evitando que parte de su empeño se desvíe hacia la obtención de
favores particulares de tipo electoral.
Finalmente, el
interviniente señala que el aparte demandado forma unidad de materia con el que
reza “durante el período para el cual fue elegido y durante el año siguiente
al mismo”, contenido en la misma norma, y sobre el cual ya se pronunció la
Corte Constitucional en la Sentencia C-010 de 1997, por lo cual las razones
expuestas en esa providencia son oportunas para justificar la
constitucionalidad de la frase actualmente demandada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
constitucionalidad de la expresión acusada, de acuerdo con los argumentos que
se enuncian a continuación.
La vista fiscal
asegura que los derechos políticos de los ciudadanos encuentran restricciones
legales que buscan preservar los principios de la función administrativa,
consagrados en el artículo 209 de la Carta Fundamental, tales como la
moralidad, la transparencia y la eficiencia de la función pública. Por ello, el
artículo 293 de la Constitución Política faculta al legislador para determinar
el régimen de las incompatibilidades e inhabilidades de los funcionarios
públicos, artículo que se encuentra íntimamente relacionado con el 127 de la
Carta, conforme al cual quienes ejercen autoridad civil o política no pueden
tomar parte en las actividades de los partidos ni en las controversias políticas.
En esa medida, la norma acusada busca, antes que prohibir el ejercicio de los
derechos políticos de los alcaldes, extender y aplicar el sentido de los
artículos constitucionales mencionados para garantizar el correcto desempeño de
la función pública. No sobra advertir, dice el Ministerio Público, que los
alcaldes conservan el fundamental de los derechos políticos, cual es el de
sufragar en los comicios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra normas que forman parte de un decreto dictado por el presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo  241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
2. Ausencia de
la cosa juzgada.
Esta Corporación se
ha pronunciado en cuatro diferentes oportunidades en relación con la
constitucionalidad de la norma que ahora se demanda, o de la que fue reformada
por ella, así :
2.1 Mediante
Sentencia C-194 de 1995 (M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo), la Corte
resolvió la demanda formulada, entre otras normas, en contra del numeral 7° del
artículo 96 de la Ley 136 de 1994, que establecía la prohibición para los
alcaldes, así como para  quienes los reemplazaran en el ejercicio del cargo, de
inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el
período para el cual hubieran sido elegidos, y durante los seis (6) meses
siguientes al mismo, así mediara renuncia previa de su empleo.
En esa oportunidad,
esta Corporación consideró que dicho numeral, en los términos del fallo,  se
ajustaba a la Constitución, excepto la expresión "así medie renuncia
previa de su empleo", la cual se declaró inexequible.
Los fundamentos para
adoptar dicha resolución pueden resumirse de la siguiente manera :  el
legislador es competente para establecer el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades referidas a los alcaldes, toda vez que “el artículo 293 de la
Constitución indica con claridad que, sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales.”[1]
La incompatibilidad
que la norma establece, y que como todas las incompatibilidades consiste en la
imposibilidad de coexistencia entre dos actividades,  se traduce básicamente en
una prohibición específica para quien ejerce el cargo de alcalde municipal,  de
inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular. La referida
prohibición está plenamente justificada a la luz de los principios
constitucionales que propenden por la transparencia y moralidad en el manejo de
la gestión pública y de los intereses políticos. Si bien la consagración normativa
de incompatibilidades comporta un límite a la libre actividad personal, y, por
lo tanto, un trato diferenciado frente a las demás personas a quienes no cobija
la prohibición, dicho trato limitante y diferente, está justificado por los
superiores intereses públicos que se persiguen con su establecimiento.
En el caso concreto
de los alcaldes, a quienes se refería la prohibición de inscribirse como
candidatos a cargos de elección popular durante el período para el cual fueren
elegidos y durante los seis meses siguientes al mismo, la Corte encontró que
ella encontraba  su justificación en el hecho de que se hacía necesario que
quienes tuvieran a su cargo la administración pública y la representación de
los intereses generales de la localidad se dedicaran íntegramente a la gestión
que hubieran asumido y, además, no pudieran valerse de las posiciones que
ocupaban para derivar ventajas o beneficios particulares, razones que
justificaban el señalamiento de la estudiada incompatibilidad.
Adicionalmente, se indicó
que el numeral 7 era constitucional por las razones dichas y, además,  “por
la muy poderosa de que la postulación como candidato a cargos de elección
popular implicaría participación en actividades de partidos, movimientos y
controversias políticas por parte del alcalde, quien lo tiene prohibido
expresamente en cuanto ejerce autoridad política (artículo 127 de la
Constitución).”[2]
Respecto de la
expresión “así medie renuncia de su empleo”, la Corte la encontró
inexequible aduciendo que con ella se rompía el principio de igualdad, por
cuanto se contemplaba el mismo trato para situaciones diversas - la de quien
culmina el período y la de aquel que renuncia anticipadamente -, al ampliar la
vigencia de la restricción hasta el final del período considerado objetivamente
y seis meses adicionales. “Ello conduce a situaciones incomprensibles, que
desvirtúan el verdadero sentido de las incompatibilidades, pues obliga a una
persona que ha renunciado faltando mucho tiempo para que termine el período
respecto del cual había sido elegida a esperar la culminación de éste y seis
meses más para poderse inscribir como aspirante para cualquier clase de
elecciones.”[3]
Para la Corte, la
prolongación de la incompatibilidad más allá del período y sin obstar la
renuncia del cargo, convertía la prohibición, en una inhabilidad
genérica, referente a todo destino para el cual la persona pudiera ser escogida
por el pueblo, que vulneraba el derecho al trabajo.
A la base de los
fundamentos que adujo la Corte, estuvo la consideración de que, para efectos de
delimitar la vigencia de la incompatibilidad, el período debía entenderse en
sentido subjetivo, es decir, que dependía en su existencia del acto condición
en cuya virtud alguien entraba en ejercicio de funciones, y se interrumpían por
la renuncia aceptada de quien ejercía el cargo.
2.2 Mediante
Sentencia C-494 de 1996 (M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo),  la
Corte se pronunció sobre la exequibilidad  de la expresión  “así medie
renuncia de su empleo”, contenida en el  numeral 7° del artículo 5 de la
Ley 177 de 1994. Este numeral modificó el numeral 7° del artículo 96 de la Ley
136 de 1994, al que se refería la sentencia precedentemente comentada. La
modificación consistió en aumentar el plazo durante el cual se extendía la
incompatibilidad de los alcaldes para inscribirse como candidatos a cargos de
elección popular, aumentándolo de seis meses a un año.
Aunque que la frase
demandada en esta causa era idéntica a la que fue declarada inexequible en la
Sentencia C-194 de 1995 antes comentada, la Corporación encontró que, no
obstante la igual redacción de las frase acusada, si se consideraban las normas
a las cuales fue integrada en uno y otro caso, se estaba ante proposiciones
jurídicas distintas que hacían indispensable un nuevo examen de
constitucionalidad. Sin embargo, consideró que los motivos que había tenido
anteriormente para declarar inexequible la frase objeto de la acción persistían
en el nuevo precepto, pues el cambio introducido lejos de disminuir o atenuar
el rigor de la inhabilidad lo aumenta, ya que prolongaba el término de la
misma, así mediara la renuncia del empleo. Así las cosas, encontró que no había
razones para modificar los criterios expuestos con ocasión del fallo anterior,
por lo cual, reiterando su jurisprudencia, declaró nuevamente la
inexequibilidad de la referida frase.
2.3 Mediante
Sentencia C-010 de 1997 (M. P. doctor Jorge Arango Mejía), la Corte resolvió la
demanda de inexequibilidad propuesta en contra de la expresión “durante el
período para el cual fue elegido, y durante el año siguiente al mismo, así
medie renuncia previa de su empleo", contenida en el numeral 7° del
artículo 5 de la Ley 177 de 1994.
En esa oportunidad,
la Corte, consideró que en relación con la expresión    " y así medie
renuncia previa del empleo" contenida en la parte final del numeral
7o. demandado, ya la Corte había hecho un pronunciamiento de inexequibilidad
mediante la Sentencia C-494 de 1996, por lo cual respecto de ella había operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que imponía estarse a lo
dispuesto en tal providencia.
En cuanto a las
expresiones "durante el período para el cual fue elegido, y durante el
año siguiente al mismo", la Corte recordó que mediante Sentencia C-194
de 1995, había declarado la constitucionalidad de la frase “durante el
período para el cual fue elegido y durante los seis meses siguientes al mismo”,
contenida en el numeral 7° del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, y que, por
consiguiente, los criterios allí consagrados como fundamento de tal
declaratoria, debían reiterarse en esa oportunidad. En especial volvió a hacer
énfasis en la interpretación subjetiva del término “período”, que debía hacerse
en relación con la incompatibilidad contenida en la norma, y que conducía a
concluir que esta expresión debía entenderse como el lapso en que el
funcionario efectivamente ocupaba el cargo, y no el tiempo que la Constitución
o la ley fijaban para su permanencia en él. Y que en consecuencia, “el término
de la inhabilidad que subsiste,  una vez se produce la dejación del cargo, debe
contarse desde ese día, y no desde el vencimiento del término que se ha fijado
como límite para ocuparlo.”[4]
Con base en tales criterios, declaró ajustada a la Constitución esta parte de
la expresión impugnada.
2.4 Finalmente, la
Sentencia C-107 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), resolvió una nueva
demanda formulada esta vez en contra de la totalidad del texto del numeral 7°
del artículo 5° de la Ley 177 de 1994, es decir en contra de la siguiente
frase : “Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección
popular durante el período para el cual fue elegido, y durante el año siguiente
al mismo, así medie renuncia previa de su empleo”.
En este caso, la
Corte ordenó “estarse a lo resuelto en las sentencias Nos. C-494 de 1996 que
declaró inexequible la expresión “así medie renuncia previa de su empleo”, y
C-010 de 23 de enero de 1997 que declaró exequible la expresión “durante el
período para el cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo”,
contenidas en el numeral 7o del
artículo 5o de la Ley 177 de
1994.”
Como puede
observarse, el fallo proferido en esta oportunidad, no cobijó la
expresión “a cualquier cargo de elección popular” que había sido incluida en la
demanda, expresión a la que no se había referido tampoco ninguno de los fallos
anteriores.
Por esta razón, la
Corte estima que resulta necesario llevar a cabo un pronunciamiento expreso
referido a la frase mencionada que ahora se demanda, y sobre la cual, a pesar
de haber sido impugnada en la causa que culminó con la Sentencia C-107 de 1997,
no ha habido por parte de esta Corporación una decisión.
3. Proposición
jurídica completa
El artículo 5° de la
Ley 177 de 1997, en su numeral 7°, tantas veces citado, prescribe que el
alcalde, así como quien lo reemplace en ejercicio del cargo, no podrá  “Inscribirse
como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el
cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo, así medie renuncia previa
de su empleo.”
De la proposición
anterior, la Corte entra a considerar la frase “a cualquier cargo de
elección popular”,  demandada en esta causa y sobre la cual esta Corporación
no ha producido ningún pronunciamiento expreso. La frase “durante el período
para el cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo”, como
anteriormente se dijo, fue declarada exequible, y la expresión “así medie
renuncia de su empleo”, inexequible.
Para la Corte, la
expresión bajo examen forma con el resto de la frase no retirada de la
normatividad, una proposición gramatical lógicamente inescindible, que la hace
constituirse en lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha llamado una
“proposición jurídica completa.”
En efecto la lectura
aislada de la parte de la frase ya declarada exequible, carece de sentido. Nada
significan las palabras “durante el período para el cual fue elegido y
durante el año siguiente al mismo”, si ellas no son referidas a las demás
expresiones contenidas no sólo en el numeral 7°, sino también en el inciso
primero del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, no modificado por aquel numeral.
Esas palabras se limitan a establecer una circunstancia de tiempo, en relación
con la prohibición contenida en el resto de la expresión.
Respecto de lo que
debe entenderse por proposición jurídica completa, la Jurisprudencia de la h.
Corte Suprema de Justicia señaló lo siguiente :
“la proposición
es completa cuando su enunciado tiene per se sentido propio, cuando puede
decirse que es una unidad normativa autónoma o lo que es lo mismo, susceptible
de ser aprehendida intelectualmente con pleno significado inteligible por sí
sola y por lo tanto perfectamente separable del resto, el cual a su turno
conserva también sentido lógico y adecuada aplicabilidad.”[5]
Así las cosas, por
cuanto la expresión ahora demandada se inscribe dentro de una proposición
jurídica completa, la Corte estima que la declaración de exequibilidad llevada
acabo mediante Sentencia C-010 de 1997,  en relación con la expresión “durante
el período para el cual fue elegido y durante el año siguiente al mismo”,  debe
hacerse extensiva a la frase “a cualquier cargo de elección popular”,  ahora
bajo examen.
Adicionalmente, los
fundamentos que sirvieron de soporte a la decisión contenida en el fallo
anteriormente citado, tuvieron en cuenta consideraciones relativas al contenido
mismo de la frase demandada en esta causa. Como una muestra de que lo que
entonces se dijo hacía referencia concreta a la prohibición de inscribirse
específicamente para “cualquier cargo de elección popular”, basta citar
el siguiente aparte del referido fallo :
“En concepto de
la Corte, en materia de inhabilidades e incompatibilidades,  el término
"período", debe ser interpretado en su sentido subjetivo. Lo
contrario implicaría la restricción de un sinnúmero de derechos fundamentales
del funcionario que, a pesar de haber dejado su cargo antes del vencimiento del
término establecido por la Constitución o la ley, se vería sometido a una
restricción  para ocupar cargos de elección popular, aun mayor que la
que tienen quienes permanecen en su empleo durante el lapso establecido para
ello.” (Subrayas fuera de texto)
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte considerara improcedentes los cargos
de inconstitucionalidad aducidos en contra de la expresión demandada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “a cualquier cargo de elección popular”,
contenida en el numeral 7° del artículo 5° de la Ley 177 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-194 de 1995.( M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
[2] Ibídem
[3] Ibídem
[4] Sentencia C-010 de 1997.( M.P. doctor Jorge Arango Mejía.)
[5]  CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Constitucional. Sentencia N° 55
de abril 25 de  1991 (M. P. Pablo Cáceres)