C-318-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-318/12
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia:
expediente D-8703
Asunto:
Revisión Constitucional del Acto Legislativo 05 de 2011 “Por el cual
se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el
Régimen de Regalías y Compensaciones.”
Demandante:
Alejandro Pinzón
Hernández
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,
tres (3) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, el ciudadano Alejandro Pinzón Hernández
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nº 05 de
2011“por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se
modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
Mediante Auto
del veintitrés (23) de septiembre de dos mil once (2011), el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó
además comunicar el proceso al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Minas y Energía,  al Presidente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, Andes y del Norte, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.
De igual
forma, en la mencionada providencia, se dispuso oficiar a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que
remitieran a la Corte copia íntegra del expediente legislativo que contiene el
trámite y aprobación del Acto Legislativo No. 05 de 2011; así como a los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Minas y Energía, para que
informaran si durante el período de radicación y trámite de dicha norma se
surtió alguna diligencia de consulta previa con las comunidades indígenas.
A través de comunicación del 12
de octubre de 2011, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al
Despacho que, en respuesta a los anteriores requerimientos, se recibieron
oficios del 4, 10 y 11 de octubre del mismo año, en los que las autoridades
oficiadas remitieron la información solicitada.
Verificada y evaluada la
información allegada, por Auto del veinticuatro (24) de octubre de dos mil once
(2011), se dispuso continuar con el trámite de la demanda presentada contra el
Acto Legislativo No. 05 de 2011, en los términos del Auto del veintitrés (23)
de septiembre del mismo año.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto del Acto Legislativo No. 05 de 2011, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011
(julio 18)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías,
se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable
causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley
determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,
control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones
de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías.
ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se
destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico
y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional;
para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología
e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la
economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a
ejecutar directamente estos recursos.
Para
efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías,
créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional;
de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los
ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje
equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10%
para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y
Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de
Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos
Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de
Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
De los
ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2%
para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se
descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General
de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas
serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien
este delegue.
La suma de
los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo
Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa
equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del
Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un
mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se
presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del
Sistema General de Regalías.
La
diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los
recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de
Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente
artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los Fondos
de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como
finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
Los
recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de
proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales
más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas
costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación
Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia
de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido
este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los
recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán
administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el
Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos
recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios
que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
En caso de
que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización
excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema
General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes
del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
PARÁGRAFO
1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto
General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema
General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las
normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el
presupuesto del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO
2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas
de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de
los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de
Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los
proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos
por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo
establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso
de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo,
los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos
(2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un
número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de
Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados
de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto
a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente
artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán
conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado
y el alcalde.
Los programas
y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos,
municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de
administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional,
representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional
encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e
innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por
cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso
siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades
públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los
recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en
la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de
los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso
los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los
proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que
se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación
Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos
colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4)
Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de
Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número
representativo de alcaldes.
La ley que
regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter
consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con
participación de la sociedad civil.
En todo
caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos
colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO
3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las
Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la
participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la
que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y
el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y
sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de
Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos,
Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación
de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La ley a la
que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el
porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su
funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total
de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO
1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha
que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El
Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el
plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo
Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se
destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del
país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia
invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO
2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de
Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los
tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un
porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este
parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje
equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se
destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el
evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean
inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las
asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y
2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean
inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las
asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y
2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la
asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional,
hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en
el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO
3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías,
se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro
y Estabilización.
Durante el
período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro
y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO
4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses
contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo,
para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se
refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional.
Una vez
radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de
la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses
para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte
del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para
expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO
5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero
de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el
inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación
del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a
más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO
6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia
2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de
Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO
3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la
fecha de su promulgación.
El
Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO
BENEDETTI VILLANEDA.
El
Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO
OTERO DAJUD.
El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
CARLOS
ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
JESÚS
ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA
DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese
y cúmplase.
Dada en
Tumaco (Nariño), a 18 de julio de 2011.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
El Ministro
de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS
ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro
de Minas y Energía,
CARLOS
RODADO NORIEGA.
El Director
del Departamento Nacional de Planeación,
HERNANDO JOSÉ GÓMEZ RESTREPO.”
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que la
norma acusada quebranta de forma directa los artículos 7, 93, 286 y 330 de la
Constitución Política, así como el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas
y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la
Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989.
En efecto, tras realizar un breve
recuento de la jurisprudencia constitucional en torno al deber de consulta
previa a las comunidades indígenas, en el marco de adopción de medidas
legislativas y reformatorias de la constitución que los afecten, el demandante
concluye que el Acto Legislativo No. 05 de 2011 debe ser declarado inexequible
por la Corte Constitucional, toda vez que en su radicación y trámite en el
Congreso de la República se omitió la consulta previa a las comunidades étnicas
que se ven afectadas por las disposiciones allí contenidas, siendo éste un
derecho fundamental y una obligación del Estado, en procura de preservar la
vinculación ancestral con sus territorios.
Así, puntualiza que la norma
acusada “ocasiona un detrimento en los beneficios económicos de los
territorios indígenas y comunidades étnicas que reciben beneficios de las
regalías, afectando gravemente sus derechos, por cuanto en muchos de sus
territorios se explotan recursos naturales no renovables y por ende, no
tuvieron la oportunidad para realizar aportes en el desarrollo del trámite
legislativo surtido (…)”.
Finalmente, sostiene que el
Congreso de la República carece de competencia para modificar, mediante reforma
constitucional, el reconocimiento que la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 hizo de las externalidades negativas derivadas de la explotación de los
recursos naturales y su correspondiente compensación económica, en favor de las
comunidades indígenas.
IV.
INFORMACIÓN
ALLEGADA DURANTE EL TRÁMITE DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL DEL ACTO LEGISLATIVO No.
05 DE 2011
Durante el
presente trámite, la Secretaría General de esta Corporación remitió al despacho
del Magistrado Sustanciador, oficio suscrito por el apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en respuesta a la solicitud efectuada a través de
la providencia del 23 de septiembre de 2011. Allí se informa que, “durante
el período de radicación y trámite del Acto Legislativo 05 de 2011 no se surtió
alguna diligencia de consulta previa a las comunidades indígenas”.
Lo anterior,
en consideración a que la reforma constitucional no regula en sí misma la
explotación de recursos naturales y las medidas que allí se adoptan  no afectan
directamente a las comunidades indígenas, pues a juicio de ese ministerio, se
trata de una norma de carácter general, orientada a regular situaciones
futuras  previstas en forma objetiva y abstracta, y no de manera subjetiva o
particular.
V. INTERVENCIONES
1. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
Mediante escrito allegado
oportunamente a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República intervino en el presente asunto, con el propósito de defender la
constitucionalidad del Acto Legislativo No. 05 de 2011.
La interviniente inicia por
señalar, a manera de consideración general, que el Acto Legislativo No. 05 de
2011 se ajusta al ordenamiento constitucional, en la medida en que  durante su
proceso de formación, ni el Gobierno ni el Legislador, vulneraron el derecho
fundamental de las comunidades indígenas a ser consultadas previamente sobre el
contenido de la reforma. Ello, por cuanto la distribución y manejo de las
regalías prevista en la norma objeto de reproche, está orientada a favorecer
los intereses de todos los colombianos en general, sin distinciones de ninguna
índole, y sin afectar directamente aspectos que incidan en la identidad étnica
de dichas comunidades.
Así mismo, sostiene que dentro de
los argumentos expuestos en la demanda, el actor se limita a señalar que el
Congreso de la República carece de competencia para reformar la Constitución en
punto al tema que allí se plantea, pero sin exponer un cargo cierto,
específico, pertinente y suficiente que cumpla con la carga argumentativa
exigida por las jurisprudencia constitucional en estos asuntos.
2.
Ministerio del Interior
Mediante
escrito allegado a esta Corporación el 3 de noviembre de 2011, el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, intervino en el trámite
de la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare la
exequibilidad del Acto Legislativo No. 05 de 2011.
Para tal
efecto, sostiene que de la revisión del alcance material o núcleo temático de
la norma acusada, no se infiere una afectación específica a los intereses de
las comunidades indígenas, más allá del efecto general y abstracto que se
predica de las leyes.
Para el
interviniente, la consulta previa “es un privilegio que emerge de la
condición étnica, cuando la misma es relevante para establecer distancia de la
condición uniforme de los habitantes del territorio nacional, privilegio que
desaparece cuando la condición étnica no es distintiva ni relevante respecto de
la afectación de ciertos intereses por parte de medidas estatales específicas”.
Por tal razón,
advierte que no se cumple uno de los presupuestos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para la exigibilidad de la consulta previa en el
presente asunto y, en esa medida, la reforma se aviene plenamente a la
Constitución Política.
3.     Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El
Representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se pronunció sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito remitido
a esta Corporación, el 10 de noviembre de 2011, a fin de solicitarle a la Corte que se inhiba de hacer un
pronunciamiento de fondo respecto de la norma acusada o, en su defecto, declare
la exequibilidad de la misma.
Bajo esa orientación, estima que los actos reformatorios de
la constitución, como el que en esta oportunidad se revisa, no son susceptibles
de someterse a consulta previa de las comunidades indígenas cuando su contenido
o decisiones no los afectan de manera directa, sino que inciden uniformemente
en toda la población colombiana.
En todo caso, considera que los argumentos expuestos por el
actor no cumplen con la carga mínima establecida por la jurisprudencia
constitucional para plantear un cargo de sustitución de la constitución y, por
el contrario, sugieren a la Corte ejercer un control material de la norma
acusada, para lo cual no tiene competencia.
4.
Ministerio de Minas y Energía
Mediante
escrito oportunamente allegado a esta Corporación, Carlos Gustavo Arrieta
Padilla, obrando en representación del Ministerio de Minas y Energía, intervino
en el trámite de la presente acción con el propósito de que se desestimen los
cargos formulados contra el Acto Legislativo No. 05 de 2011.
Previamente,
inicia por destacar, conforme a la jurisprudencia constitucional, que el deber
de consulta previa no surge frente a toda medida legislativa susceptible de
afectar a las comunidades indígenas, sino que éste se restringe a los casos en
que las mismas tengan la potencialidad de afectar directamente a esa población,
es decir, cuado alteren su status, bien sea porque le impone restricciones o
gravámenes, ora porque le confiere beneficios.
Así, entonces,
aduce que no era necesario adelantar la consulta previa en el trámite de la
norma acusada, toda vez que ese acto reformatorio en nada modifica las
tradiciones culturales, las raíces ancestrales y la cosmovisión de las
comunidades indígenas, a lo cual se suma que no tiene un efecto sobre ellos
diferente al que tendrá frente a todos los habitantes del territorio nacional.
Por último,
advierte que la demanda no cumple con la carga argumentativa de exponer las
razones jurídicas por las cuales el Congreso de la República no tiene
competencia para modificar las contraprestaciones a que tienen derecho las
entidades territoriales por la explotación que se adelanta en sus territorios,
lo que se traduce en ineptitud sustantiva de la misma.
5. Departamento Nacional de
Planeación -DNP-
En el término
de fijación en lista, el apoderado especial del Departamento Nacional de
Planeación se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, mediante escrito del 9 de noviembre de 2011, en el que solicitó la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Tras hacer una
breve exposición del principio constitucional de diversidad étnica y cultural,
y su desarrollo en instrumentos internacionales, el actor concluye que solo es
obligatorio agotar la consulta previa, tratándose de normas legales o
administrativas que afecten de manera directa a las comunidades indígenas
asentadas en sus territorios ancestrales. En virtud de ello, asegura que el
Acto Legislativo No. 05 de 2011, al estar dirigido a la generalidad de
colombianos, incluida la población indígena, y no constituir afectación directa
de sus derechos e intereses, resulta acorde con el ordenamiento constitucional.
Adicionalmente, considera que la
demanda se estructura bajo argumentos que carecen de las exigencias mínimas
establecidas por la Corte Constitucional para generar un verdadero debate
acerca de su constitucionalidad.
6. Universidad Externado de
Colombia
A través del
Director del Departamento de Derecho Fiscal, la Universidad Externado de
Colombia, mediante escrito del 10 de noviembre de 2011, intervino en el
presente proceso, a fin de solicitarle a la Corte declarar la constitucionalidad
del Acto Legislativo No. 05 de 2011.
Partiendo de la
premisa de que el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades
indígenas se predica no solo respecto de medidas legislativas sino también
frente a los actos reformatorios de la Constitución, afirma que ello resulta
procedente, únicamente en la medida en que dichas medidas tengan la
potencialidad de afectarlos directamente.
Por tal razón,
como quiera que el actor no logro demostrar bajo qué circunstancia la norma
acusada afecta los derechos e intereses de estas comunidades, no se hace
exigible la consulta previa en el presente caso y, por consiguiente, el cargo
propuesto no está llamado a prosperar.
VI.   CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 5261 del 29 de noviembre de 2011,
al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
solicitó a esta Corporación estarse a lo resuelto en los procesos acumulados
radicados bajo los números D-8636 y D-8637.
Dado que sobre
el cargo que se formula en esta oportunidad ya existe un pronunciamiento por
parte de la Vista Fiscal, el Ministerio Público reitera  los argumentos
expuestos en el concepto número 5255 del 23 de noviembre de 2011. Allí, se
indica que el Acto Legislativo No. 05 de 2011 busca reformar la regulación
sobre regalías, bajo un contexto de redistribución del ingreso procedente de la
explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, bajo la
concepción de que estos pertenecen al Estado y no a un sector específico del
mismo. En ese sentido, asevera que la norma objeto de cuestionamiento no altera
el estatus de ninguna persona o comunidad indígena en particular y, en esa
medida, no afecta de manera directa y especial sus intereses.
En ese orden
de ideas, al no advertir vicio alguno en el proceso de formación del Acto
Legislativo No. 05 de 2011, el Ministerio Público se pronuncia a favor de su
exequibilidad.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el
Acto Legislativo N° 05 de 2011.
2.      Existencia
de cosa juzgada constitucional
Como ya
se ha mencionado, la norma acusada en la presente causa es el Acto
Legislativo No. 05 de 2011“por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y
Compensaciones”.
Contra el contenido de dicho Acto
Legislativo el actor formula un cargo concreto de inconstitucionalidad,
consistente en sostener que el mismo contraría los artículos 7, 93, 286 y 330
de la Constitución Política, así como el Convenio 169 de la O.I.T., toda vez
que en su radicación y trámite en el Congreso de la República, se omitió la
consulta previa a las comunidades étnicas que se ven afectadas por las
disposiciones allí contenidas.
Al
respecto, debe destacar la Corte que, a través
de la Sentencia C-317 del 3 de mayo de 2012, esta Corporación adelantó el
juicio de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011,
por el mismo cargo que en esta ocasión se formula, procediendo a declarar su
exequibilidad. Al respecto, se consignó en el numeral segundo de la parte
resolutiva del citado fallo:
“Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el Acto legislativo 05 de 2011, por el cargo relativo
a la falta de consulta previa con los grupos étnicos.”
Considerando
que frente al cargo que en esta causa se invoca, relativo a la falta de
consulta previa con los grupos étnicos, el precepto acusado ya fue sometido al
juicio de inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo, por haber operado el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Bajo ese entendido, en relación con el Acto Legislativo 05 de 2011, en
la parte resolutiva del presente fallo, se ordenará estarse a lo resuelto por la
Corte en la Sentencia C-317 del 3 de mayo de 2012.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
En relación con
el Acto Legislativo 05 de 2011, ESTARSE A LO RESUELTO por la Corte en la
Sentencia C-317 del 3 de mayo de 2012, en la cual fue declarado EXEQUIBLE,
por el cargo relativo a la falta de consulta previa con los grupos étnicos del
país.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ADRIANA MARÍA GUILLÉN
ARANGO
Magistrada
(E)
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A
LA SENTENCIA C-318/12
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR OMISION DE
CONSULTA PREVIA-Procedencia (Aclaración de voto)/CONSULTA PREVIA DE
GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-No es requisito de validez de
los actos legislativos (Aclaración de voto)
Mediante
la sentencia C-317 de 2012 la Corte decidió declarar exequible  el acto
legislativo 5 de 2011 respecto del cargo relativo a la falta de consulta previa
con los grupos étnicos del país,  en tanto en mi opinión la Corte ha debido
inhibirse en este caso, dado que tal cargo no resulta constitucionalmente
relevante para determinar la validez de un acto legislativo
CONSULTA
PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Carácter obligatorio en tratándose de medidas
administrativas y legislativas, pero no de actos legislativos (Aclaración de voto)
CONVENIO
169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a pueblos
indígenas y tribales no se predica de Actos Legislativos (Aclaración de voto)
El Convenio
169 de la OIT ha constituido uno de los fundamentos más importantes de la
jurisprudencia de esta Corporación para requerir la realización de la consulta
previa, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente, sin que tal exigencia se predique de
los actos legislativos.
Referencia:
Expediente D-8703
Demanda de
inconstitucionalidad contra el acto legislativo 5 de 2011
Actor: Alejandro
Pinzón Hernández
Magistrado
Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
En la
sentencia C-317 de 2012 esta Corporación decidió, entre otras cosas, declarar
exequible el acto legislativo 5 de 2011 en relación con el cargo que por
violación del deber de consulta previa fue formulado.
Considerando
(i) que en esa oportunidad me aparté de la decisión mayoritaria debido a que,
en mi opinión, la consulta previa a las comunidades étnicas no constituía un
trámite exigible en el proceso de aprobación de un acto legislativo y (ii) que
la sentencia ahora adoptada (C-318 de 2012) decide estarse a lo resuelto
en la sentencia C-317 de 2012, he estimado pertinente aclarar mi voto y
reiterar lo expuesto en aquella ocasión.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado