C-161-16
Sentencia
C-161/16
NORMA
SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Tratamiento diferenciado resulta adecuado y
efectivamente conducente
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DERECHO
A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Alcance/DERECHO A LA REPARACION
INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reiteración de jurisprudencia
DERECHOS
DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION EN CASOS DE GRAVES ATENTADOS
CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS O EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN LA
JUSTICIA TRANSICIONAL-Parámetros constitucionales mínimos en sentencia
SU-254 de 2013
DERECHO
DE LAS VICTIMAS A OBTENER REPARACION INTEGRAL-Elementos según sentencia
C-912 de 2013
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Alcance
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Reconocimiento de la
condición de víctimas a miembros de la Fuerza Pública/NORMA SOBRE MEDIDAS DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Introduce elementos diferenciales frente a la reparación económica
A manera de conclusión puede afirmarse que el
reconocimiento de la condición de víctimas de los integrantes de la Fuerza
Pública por hechos relacionados con el conflicto armado interno, cuenta con una
importante tradición en el orden jurídico colombiano y en la jurisprudencia
relativa a contextos normativos tanto de justicia transicional como de
ordinaria. No obstante, dicho reconocimiento va asociado a un tratamiento
especial en materia indemnizatoria, derivado de la existencia de una relación
laboral con el Estado voluntariamente asumida, de los riesgos previamente
valorados que entraña la actividad adscrita a ese vínculo laboral, y de los
derechos legales y reglamentarios que se concretan cuando ocurre un daño
vinculado a esa actividad ordinaria de riesgo, propio de su labor
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Delimitación de los sujetos destinatarios/NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Límites temporales, personales y materiales para
definir la condición de víctima
DERECHO
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Como
beneficiarios de la Ley tienen derecho a ser reparados integralmente de manera
adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido/DERECHO
A LA REPARACION INTEGRAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO-Comprende medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantía de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Régimen especial/DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Componente
de reparación económica según régimen especial aplicable
RELACIONES
ENTRE EL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA Y SU
RECONOCIMIENTO COMO VICTIMAS EN LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Indemnización debe ser articulada
con las previstas en su régimen prestacional especial
DAÑOS
SUFRIDOS POR QUIENES EJERCEN FUNCIONES DE ALTO RIESGO EN RELACION CON LA
DEFENSA Y SEGURIDAD DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado/INDEMNIZACION
A FORFAIT-Jurisprudencia del Consejo de Estado
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO FRENTE A LA INDEMNIZACION ECONOMICA-Se limita a la
reparación que tengan derecho según régimen especial aplicable
MIEMBROS
DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen prestacional
NORMAS
SOBRE REGIMEN PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Elementos
diferenciadores
REGIMEN
PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reconoce asignaciones de
retiro e indemnizaciones
INDEMNIZACIONES
RECIBIDAS POR MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica/INDEMNIZACIONES
RECIBIDAS POR MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reconocimiento asociado al
ejercicio de funciones de alto riesgo en relación con la defensa y seguridad
del Estado
LEGISLADOR-Facultad
para crear regímenes especiales para miembros de la Fuerza Pública atendiendo
razones relacionadas con la actividad riesgosa que realizan
REGIMEN
ESPECIAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA FRENTE A CONTINGENCIAS PROPIAS DE
LA LABOR DESARROLLADA-Jurisprudencia constitucional
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Norma establece restricción en materia de reparación económica o
componente indemnizatorio de la reparación
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Condición de víctimas de miembros de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional
Los integrantes de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, quienes hayan sufrido un daño ocasionado por la comisión de
infracciones graves a los derechos humamos o al derecho internacional
humanitario, siempre que se trate de hechos sucedidos a partir del 1 de enero
de 1985, al igual que sus respectivos cónyuges, “compañero o compañera
permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, son víctimas para los efectos de
la Ley 1448 de 2011. En materia de reparación económica, el legislador
limitó su monto al derecho que tenga la víctima en su respectivo “régimen
especial”, entendiendo por este aquellas regulaciones salariales y prestacionales
de los integrantes de las Fuerzas Militares y de Policía, así como la
normatividad referente al Sistema de Salud Militar y Policial, los beneficios
de vivienda y de rehabilitación integral. La diversidad en el tratamiento
prestacional de los miembros de la fuerza pública tiene su origen en la
naturaleza riesgosa de las funciones que desarrollan y en el fin constitucional
de compensar el desgaste físico y mental que implica el estado latente de
inseguridad al que se somete al militar y a los miembros de su familia durante
largos períodos de tiempo. Por expresa voluntad del legislador, la restricción
en materia de indemnización económica no excluye el reconocimiento de medidas
de satisfacción y las garantías de no repetición. Sin embargo, la omisión de una
referencia a otras medidas como la restitución y la rehabilitación no implican
su exclusión, siempre que no estuvieren previstas en los regímenes especiales
que los amparan en su condición de integrantes de la Fuerza Pública.
IGUALDAD-Triple
dimensión/IGUALDAD-Valor, principio y derecho
IGUALDAD-Carece
de contenido material específico/IGUALDAD-Carácter relacional
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Reglas según el grado de semejanza o identidad
JUICIO
INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de análisis
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve
TEST
LEVE DE IGUALDAD-Formulación a partir del principio democrático y la
presunción de constitucionalidad sobre las decisiones legislativas/TEST LEVE
DE IGUALDAD-No toda distinción de trato involucra la existencia de un
componente discriminatorio/CONSTITUCION POLITICA-No prohíbe el trato
desigual sino el trato discriminatorio
TEST
LEVE DE IGUALDAD-Alcance
TEST
ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación
TEST
ESTRICTO DE IGUALDAD-Categorización
TEST
INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
TEST
DE IGUALDAD-Criterios para determinación de intensidad
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Juicio no pretende comparar dos regímenes
prestacionales o laborales diferentes aplicables a los miembros de la fuerza
pública y a los civiles y servidores públicos
NORMA
SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Juicio pretende determinar si entre las víctimas se
puede establecer trato diferente en cuanto a recibir una reparación integral/NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Existencia de tertium comparationis entre miembros
de la Fuerza Pública y particulares no deriva de su condición de trabajadores
sino de víctimas de hostilidades
En el caso concreto, no se pretende comparar –
como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades– diversas regulaciones legales
en materia de salarios, pensiones o cesantías, por ejemplo, sino determinar si
entre el universo de víctimas que ha dejado el conflicto armado interno, el
legislador puede establecer un trato diferente en punto a su derecho
fundamental recibir una reparación integral. De allí, que la existencia de un
tertium comparationis entre miembros de la Fuerza Pública y particulares, no
deriva de su condición de trabajadores, sino de aquélla de ser víctimas de las
hostilidades. Los extremos de comparación son entonces los miembros de la
Fuerza Pública víctimas del conflicto armado, cuyo sistema de reparación
integral se articula con el régimen especial que le es aplicable en materia de
reparación económica; y las demás víctima, particulares u otros servidores
públicos, cuyo régimen de reparación integral se rige únicamente por la Ley
1448 de 2011. Se trata, en consecuencia, de dos supuestos de hecho que
comparten una cualidad común, en cuanto unas y otras son personas que han
sufrido daños como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, con
posterioridad al primero de enero de 1985. Por lo tanto se está frente a
sujetos que se encuentran en una situación semejante, al menos en lo que hace
referencia a su condición de víctimas, y por lo tanto hay lugar a adelantar el
juicio de igualdad.
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Norma
establece trato diferente entre víctimas civiles y militares frente a la
reparación del daño
NORMA
SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Aplicación de test intermedio
La Sala estima que lo adecuado es aplicar un
test intermedio en razón a que: (i) se trata de un ámbito en el que el
legislador cuenta con amplio margen de configuración, comoquiera que se trata
del establecimiento del régimen de reparación económica de las víctimas del conflicto
armado interno; (ii) a pesar de que la diferencia de trato se inserta en la
regulación de un derecho fundamental como es el que tienen las víctimas de
graves atentados contra los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario a ser reparadas integralmente, el trato diferencial se ubica
específicamente en el campo de la reparación económica; (iii) la jurisprudencia
ha utilizado este test para examinar medidas “potencialmente discriminatorias”.
En este caso, al menos desde la perspectiva del demandante la medida
“discrimina y margina a un grupo que por sus condiciones fue expuesto a la
violencia y que por su misma condición se le limita y escinde del derecho de
ser reparado económicamente”.
NORMA
SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Test intermedio de igualdad
Procede la Sala a adelantar un test intermedio
de igualdad, el cual comprende: (i) determinar que el fin o los fines del
tratamiento diferenciado sean no sólo legítimos sino constitucionalmente
importantes, en razón de que además de promover intereses públicos valorados
por la Constitución, se orientan a resolver un problema de connotada magnitud;
y (ii) analizar que el trato diferente sea no sólo adecuado, sino efectivamente
conducente para alcanzar el propósito buscado por la norma sometida a control
de constitucionalidad.
NORMA
SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-No entraña tratamiento diferente injustificado que vulnere
el derecho a la igualdad
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Política pública de justicia transicional
REPARACION
INTEGRAL-Componente indemnizatorio o de reparación económica/REPARACION
INTEGRAL-Principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal
La reparación integral, de la cual forma parte
el componente indemnizatorio o de reparación económica, debe realizarse de
manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva. Las medidas
orientadas a la reparación integral están regidas por los principios de
progresividad, que implica el reconocimiento de unos contenidos mínimos o
esenciales de satisfacción de este derecho que el Estado debe garantizar a
todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente. La gradualidad,
implica la responsabilidad del Estado de diseñar herramientas operativas de
alcance definido en materia presupuestal y que permitan la implementación
escalonada de los programas de reparación, respetando el principio de igualdad.
La reparación debe cumplirse además en un marco de sostenibilidad fiscal con el
fin de garantizar, en su conjunto, la continuidad, progresividad, viabilidad y
su efectivo cumplimiento.
POLITICA
PUBLICA DE REPARACION INTEGRAL EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principio de
coherencia externa e interna
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Fines del trato diferenciado
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Finalidades del trato diferenciado se insertan en
la cláusula del Estado Social de Derecho/CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Impone la protección de derechos constitucionales/CLAUSULA DEL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Opera como un principio que define su actuación y
le impone fines concretos/CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Interpretación
sistemática de la Constitución
INTERPRETACION
SISTEMATICA DEL PRINCIPIO FUNDAMENTAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia
constitucional
DISTRIBUCION
DE RECURSOS EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principio de sostenibilidad fiscal/DERECHO
A LA IGUALDAD FRENTE AL LIMITE TEMPORAL DE LOS RECURSOS PUBLICOS-Jurisprudencia
constitucional
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Extremos de comparación del juicio de igualdad
Al establecer los extremos de comparación del
juicio de igualdad, tanto los miembros de la fuerza pública que han sufrido un
daño en sus derechos esenciales como consecuencia del conflicto armado, como
las otras personas perjudicadas no vinculadas a la fuerza pública, pertenecen a
la categoría de víctimas y por ende, unas y otras, convocan la protección y la
respuesta resarcitoria del Estado. No obstante, entre estos dos grupos de
víctimas existen diferencias relevantes que justifican una respuesta adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva para el resarcimiento del daño sufrido.
En efecto, las funciones que desempeñan los miembros de la Fuerza Pública se
encuentran intrínsecamente vinculadas al conflicto armado, mientras que las
demás víctimas son civiles o servidores públicos en quienes no concurre ésta
especificidad funcional.
DERECHO
A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Situación de riesgo elevado da lugar a la aplicación de un régimen
indemnizatorio especial
PRIVILEGIOS
PRESTACIONALES EN LOS REGIMENES ESPECIALES DE LA FUERZA PUBLICA-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: expediente D-10945
Demanda de inconstitucionalidad contra el primer parágrafo del artículo
3° (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Demandante: Víctor Hugo Matamoros Rodríguez.
Magistrado Ponente:
LUÍS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil quince (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Víctor
Hugo Matamoros Rodríguez demandó la inconstitucionalidad de la expresión “Cuando
los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente
artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la que
tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”, contenida
en el primer parágrafo del artículo tercero de la Ley 1448 de 2011. Considera el
actor que el segmento normativo acusado quebranta el Preámbulo y los artículos
4, 5, 13 y 93 de la Constitución, así como la Declaración Universal de Derechos
Humanos (arts. 1, 2 y 7), la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes
del Hombre (Preámbulo y Art. 2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (Art. 5) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 1º y
24).
Mediante auto del 25 de agosto de
2015, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por los cargos relativos
a la presunta vulneración del Preámbulo y de los artículo 4º y 5º de la
Constitución, admitiéndola respecto de los cargos fundados en el
quebrantamiento de los artículos 13 y 93 de la Constitución, al constatar que
únicamente respecto de estos últimos concurrían los requisitos previstos en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia en que se
admitió parcial mente la demanda se dispuso correr traslado al Procurador
General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos
establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en
lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o
defendiera la norma, y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de
la República y al Presidente del Congreso para los efectos previstos en el
artículo 244 de la Carta, así como a los Ministerios del Interior, de Justicia
y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional ya la Unidad
de Víctimas, para que intervengan directamente o a través de apoderado,
manifestando las razones que, en su criterio, justificarían la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Adicionalmente se invitó a participar
a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, de Antioquia, de
Cartagena, del Valle, Eafit, Santo Tomás – Bogotá, Externado de Colombia,
Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, Rosario, de la Sabana, Sergio Arboleda,
así como a Dejusticia, a la Asociación de Oficiales Retirados de las Fuerzas
Militares –ACORE- y a la Comisión Colombiana de Juristas, para que intervinieran
en este proceso.
El magistrado Alberto Rojas Ríos, a
quien inicialmente correspondió por reparto el proceso, presentó ante la Sala
Plena de la corporación una ponencia que no obtuvo la mayoría requerida para su
aprobación, desplazándose la labor de elaboración de la sentencia,  en los
términos en que fue decidido por la Sala Plena, al magistrado que ahora funge
como ponente, tal como lo establece el artículo 34 del Acuerdo 02 de 2015
–Reglamento Interno de la Corte-[1].
II. LA
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la
norma objeto de la demanda:
LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096
de 10 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
(…)
“ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a
partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente,
parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el
segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan
sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para
prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con independencia de que se
individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y
de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.
PARÁGRAFO 1o. Cuando los miembros de
la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su
reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que les sea aplicable.
De la misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de
no repetición señaladas en la presente ley.
III.      LA DEMANDA
El ciudadano Víctor Hugo Matamoros
Rodríguez sostiene que la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza
Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación
económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al
régimen especial que les sea aplicable”, contenida en el primer parágrafo
del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 vulnera los artículos 13 y 93 Superiores,
al igual que la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1, 2 y 7), la
Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre (Preámbulo y art.
2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 5) y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 1 y 24).
En criterio del demandante los
miembros de la Fuerza Pública, víctimas del conflicto armado interno, son
discriminados por el legislador, en la medida en que, a diferencia de las otras
víctimas, no son destinatarios de una reparación integral sino que ésta se
limita al derecho que tuvieren  “de acuerdo al régimen especial que les sea
aplicable”.
En apoyo de su demanda sostiene que “El
orden social se resquebraja, al crear desigualdad dentro del marco jurídico de
la ley 1448 de víctimas, pues como lo evidencia el aparte demandando, se le
quita el derecho a los miembros de la fuerza pública que el estado llegue a
reconocer como víctimas del conflicto armado, de su reparación económica, pues
la circunscribe a la que por derecho propio como trabajador la ley les reconoce
acorde a su régimen salarial y prestacional”.
Agrega que “al crear desigualdad
entre los colombianos por el hecho de existir una parte de su población que
está empleada como miembro de la fuerza pública, a la cual le amputa su derecho
a obtener una respuesta económica por el hecho de ser víctima del conflicto
armado, conculcándoselo, porque tiene derecho a obtener una indemnización por
riesgo en su trabajo como lo establece la ley laboral”.
Señala, así mismo, que el precepto
acusado “discrimina a los miembros de la Fuerza Pública frente al resto del
conjunto de sus conciudadanos, al despojarlos de los derechos que como personas
tienen; que en este caso y como lo pregona la ley, es el de indemnizarlos
económicamente como lo hace con el resto de los colombianos al reconocerlos
como víctimas, pues sufrieron los embates de la violencia generada por el
conflicto interno armado que ha reconocido el Estado colombiano”.
Indica que “cuando en la
Constitución y en los tratados internacionales se habla de personas se entiende
todo ser humano, y sin ningún esfuerzo podemos entender que los miembros de la
Fuerza Pública colombiana, están por su  condición humana incluidos en esta
definición. Por lo tanto nacen iguales ante la ley colombiana, y por ende, como
lo reza el artículo 13 constitucional recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y además gozarán de los mismos derechos y oportunidades sin
ninguna discriminación por razón alguna; adicionalmente y en el mismo
articulado constitucional se ordena que el Estado colombiano promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, protegiendo especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta…”
Manifiesta que el hecho de que la
norma parcialmente acusada de un tratamiento distinto a los miembros de la
fuerza pública, frente al resto de los ciudadanos y a otros servidores públicos,
al determinar que su reparación como víctimas provendrá de la que por su
condición de trabajador afectado pueda percibir, vulnera el artículo 93 de la
Carta. Refiere que dicha normativa contraviene preceptos que forman parte del
bloque de constitucionalidad como ocurre con los artículos 1, 2 y 7 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Preámbulo y del artículo 2º
de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; el artículo 5º
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como los artículos
1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normas que consagran
la igualdad en dignidad y derechos de todos los miembros de la especie humana.
A juicio del actor, los apartes
demandados del Parágrafo 1º del artículo 3º de la ley 1448/11, entrañan una
restricción y menoscabo de los derechos humanos fundamentales de los miembros
de la fuerza pública, víctimas del conflicto armado, comoquiera que también a
ellos se les debe reconocer una compensación económica como al resto de las
víctimas que busca proteger dicha normatividad, sin limitar la prestación a los
reconocimientos económicos a los que son acreedores como trabajadores que
sufren una disminución en su capacidad laboral. Este trato diferenciado, en su
concepto, plasma una manifestación clara de desigualdad y desprotección ante el
resto de la población víctima.
INTERVENCIONES OFICIALES
1.1. Ministerio de Defensa
Nacional
El Director de Asuntos Legales del
Ministerio de Defensa Nacional, intervino en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte que declare exequible el parágrafo 1º (parcial) del
artículo 3º de la Ley 1448 de 2011. A continuación se inserta una síntesis de
sus argumentos:
Afirma que la reparación de las
víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011, no implica un reconocimiento de
responsabilidad por parte del Estado. Por el contrario, se trata de un modelo
especial de justicia transicional en el cual no es necesario ejercer las
acciones pertinentes conforme a la ley procesal ante una determinada
jurisdicción para entrar a probar la existencia de un daño sufrido y
cuantificarlo, para establecer la responsabilidad del Estado por el hecho o la
omisión y el vínculo de causalidad entre ésta y el daño. Por el contrario se
trata de una serie de disposiciones normativas que constituyen herramientas
transicionales para superar las violaciones de que han sido objeto las
víctimas, en este caso particular respecto de los miembros de la Fuerza Pública
y lograr los cometidos de verdad, justicia y reparación, con miras a conseguir
la reconciliación y la paz, teniendo siempre como límite el principio de
sostenibilidad fiscal.
Sostiene que el legislador cuenta con
un margen de configuración normativa para establecer definiciones, límites y
umbrales, fundados en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con la
finalidad de alcanzar un equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las
víctimas del conflicto armado interno y las posibilidades reales del Estado
frente a sus demás cometidos.
Afirma que el Congreso de la
República consideró que, dada la especial naturaleza del personal uniformado,
su relación de sujeción con la administración pública, la especificidad del
servicio encomendado y su particular régimen salarial y prestacional, de esta
manera se entiende cumplida la reparación económica, complementada con las
medidas de satisfacción y garantías de no repetición, “para efectos de no
desbordar las posibilidades presupuestales  reales del Estado”.
En cuanto a la normatividad
específica señala que los Decretos 1211 de 1990 y 1796 de 2000 prevén el
reconocimiento de indemnizaciones en condiciones diferentes a las de otros
servidores públicos, sin que esto sea incompatible con el reconocimiento de una
pensión de invalidez.
El Decreto 1212 de 1990 contempla
unas condiciones salariales y prestacionales especiales tales como: prima de
actividad, prima de servicios anual, prima de orden público, subsidio familiar
(en condiciones diferentes a las de cualquier otro servidor público), prima de
oficiales de servicios, prima de vacaciones, prima de especialista, prima
academia superior, compensación por muerte y prima de navidad, entre otras, más
favorables que otras de funcionarios públicos.
Sostiene que el Decreto Ley 1796 de
2000 prevé el reconocimiento de indemnizaciones en condiciones diferentes a las
de otros servidores públicos, sin que sea incompatible con el reconocimiento de
una pensión de vejez, y agrega que la existencia de beneficios generales a
favor de los miembros de la Fuerza Pública, otorgados en razón de la labor que
constitucionalmente desempeñan, son medidas que se implementan
independientemente de que la persona sea o no víctima del conflicto armado.
Las normas especiales contienen
elementos de diferenciación, según las circunstancias de modo y lugar en que se
adquiera la lesión, en el caso de las indemnizaciones, o la muerte, en el de la
compensación. Estos criterios de diferenciación están dados según los hechos
ocurran en simple actividad, en misión del servicio o como consecuencia de un
combate, y sean determinantes para el aumento de las prestaciones económicas,
subrayando que en todas las tres circunstancias hay lugar al reconocimiento
económico de la prestación.
En lo que concierne a los beneficios
en materia de salud, el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional atiende a los uniformados, sean o no víctimas del conflicto
armado. Se trata de un sistema ajeno al ordinario y “aquellas personas que
accedan a tal servicio serán beneficiarios de un servicio integral de salud en
las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación
del personal afiliado y sus beneficiarios y el servicio de sanidad inherentes a
las operaciones militares y policiales”.
Existen, así mismo, beneficios en materia
de vivienda, ejecutados por la Caja Promotora de Vivienda Militar y Policial,
empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden
nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial,
encargada de gestionar y promover programas de bienestar en materia de
vivienda.
De igual manera, se contemplan
beneficios de rehabilitación integral, regulados en la Ley 1471 de 2011, que
comprenden el suministro de elementos terapéuticos, educativos y de gestión que
permiten alcanzar la autonomía a la persona con discapacidad en un nuevo
proyecto de vida.
En su concepto, el régimen especial
con que cuenta el personal de la Fuerza Pública es más favorable que el régimen
salarial y prestacional general previsto para el resto de los servidores
públicos del Estado, supuesto que sirvió de fundamento para que el legislador,
dentro de su margen de configuración y fundado en criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, estableciera que estas condiciones constituyen la reparación
económica. Ello con la finalidad de alcanzar el equilibrio de indemnizar a
todas las víctimas del conflicto, en consideración a las posibilidades reales
que tiene el Estado dentro de su marco fiscal, sin que ello pueda configurar
una violación al principio de igualdad.
Sobre esa base, niega la existencia
de una discriminación contra los miembros de la Fuerza Pública víctimas del
conflicto armado, comoquiera que, en relación con los demás servidores del
Estado, sus calidades no son idénticas, por lo que está plenamente justificado
el trato diferente. Admite que no obstante que las prestaciones que recibe el
personal uniformado corresponden al concepto de indemnización laboral, no es
este un argumento suficiente para sustentar la hipótesis de discriminación.
Concluye señalando que carece de sustento
el argumento del accionante según el cual existe una discriminación y violación
del principio de igualdad, sobre la base de la diferencia en la forma de
reparación económica entre las víctimas que hacen parte de la población civil y
las que tienen la calidad de miembros de la Fuerza Pública, toda vez que el
hecho de que la justicia transicional sea diferencial, no desconoce el
principio de igualdad.
1.2. Ministerio del Interior
Interviene para solicitarle a la
Corte que declare exequible el parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º de la Ley
1448 de 2011.
El interviniente organiza su escrito
en torno a los siguientes temas: (i) estatus de víctima de los miembros de la
Fuerza Pública; (ii) derecho a la reparación de las víctimas; (iii) aplicación
del test de igualdad.
En lo que concierne al estatus de
víctima de los integrantes de la Fuerza Pública, indica que la Corte en la sentencia
C-575 de 2006 se los reconoció, y que aquello no configuraba una violación al
principio de distinción entre población civil y combatiente.
En relación con la Ley 1448 de 2011
precisa que esta: “reconoce la condición de víctima a los miembros de la
Fuerza Pública, y por lo tanto, les otorga todos los derechos establecidos en
la misma, en particular la reparación integral y establece una regla especial
en materia del componente económico, sin excluirlos, sino definiendo unas
condiciones particulares de otorgamiento”.
Agrega que las víctimas contempladas
en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, incluidos los miembros de la fuerza
pública, tienen derecho a acceder a medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. El parágrafo 1º lo
que hace es establecer unas reglas específicas sobre la implementación de la
indemnización.
En este sentido, la ley establece que
la reparación económica o indemnización a favor de este grupo de víctimas,
corresponde por todo concepto a la que tengan derecho, de acuerdo al régimen
especial que les sea aplicable. Esto no quiere decir que no puedan acceder a
los otros componentes de la reparación y que, por ende, se les limite su
derecho a la reparación integral. Lo anterior por cuanto este grupo de víctimas
tiene derecho a acceder a los cinco componentes de la reparación integral y en
el caso de la indemnización ésta se regirá por el régimen especial aplicable,
pero en manera alguna implica exclusión del acceso a la misma.
Asegura que no se vulnera el
principio de igualdad, por cuanto el trato diferente persigue una finalidad
legítima, cual es, la de no desbordar las capacidades económicas y financieras
del Estado. Agrega que “acudir a la institucionalidad existente y ya en
marcha, como es el régimen especial de indemnización a favor de los miembros de
la Fuerza Pública, asumido por el Ministerio de Defensa y basado en la
calificación realizada en una junta laboral o tribunal médico que determina la
compensación económica, hace más eficiente la implementación de la política.”
Estima, así mismo, que el medio es
idóneo y efectivo, por cuanto conduce a alcanzar la finalidad de implementar
apropiadamente la ley, por cuanto el uso de un régimen de tasación
predeterminado, a cargo de Ministerio de Defensa Nacional, permite delimitar
del modo más certero la aplicación de ésta y hacer un uso eficiente de los recursos
escasos del presupuesto nacional.
1.3. Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas
Interviene, a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, para solicitarle a la Corte se declare inhibida para
proferir un fallo de fondo, y de manera subsidiaria, declare exequibles las
expresiones legales demandadas.
Como punto de partida señala que, la
norma demandada debe ser examinada desde la perspectiva de la justicia
transicional y no ordinaria.
Indica que la censura planteada por
el demandante no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y
suficiencia, por cuanto “las pretensiones del actor carecen de dichos
requisitos, en razón de que señala que se violan los preceptos constitucionales
consagrados en el Preámbulo y los artículos 4, 5, 13 y 93 de la Constitución
Política, arguyendo que el derecho consagrado en la norma demandada relacionado
con los miembros de la Fuerza Pública que se consideren víctimas, los
discrimina (…) cerrando la discusión de inconstitucionalidad a un aspecto único
de las medidas de reparación, las cuales se enmarcan en el ámbito de la
justicia transicional”.
Agrega que la naturaleza de la
prestación de servicios de los miembros de la fuerza pública al Estado hace
necesario que su trato sea diferente, con el fin de materializar un trato
igual, respecto de sus derechos como ciudadanos.
Concluye insistiendo en que se trata
de una medida razonable, de cara al marco de la justicia transicional, pues, “se
reitera tiene en cuenta el contexto en el que se implementan los preceptos de
la Ley 1448 de 2011, es decir, en un contexto de conflicto”.
1.4. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público interviene, a través de apoderada, para solicitarle a la Corte declare
exequible las disposiciones acusadas.
Indica que la existencia de un
conflicto armado interno generó la necesidad de estructurar un régimen especial
para la protección de los miembros de la fuerza pública, debido a los riesgos
que implica su profesión u oficio. Este reconoce a sus miembros y familiares,
asignaciones de retiro en condiciones preferenciales a las contenidas en la Ley
100 de 1993, así como unas indemnizaciones, para cuyo reconocimiento se tienen
en cuenta criterios como la disminución de la capacidad sicofísica y la muerte
en simple actividad de sus miembros activos o en actos de servicio. De igual
manera, los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a un seguro de vida,
que pueden reclamar sus familiares en caso de fallecimiento.
Con base en lo expuesto, señala que
el régimen especial de la Fuerza Pública resulta ser más beneficioso, porque
aunque no se exprese literalmente en cada ley que lo contiene, incorpora un
componente resarcitorio o de reparación por el servicio prestado, “esto hace
que se diferencie, por ejemplo, para el cálculo de las indemnizaciones por
fallecimiento entre los decesos producidos en servicio de aquellos que
ocurrieron por fuera del mismo”.
Así las cosas, el régimen especial de
la Fuerza Pública garantiza la reparación económica de sus miembros cuando han
sufrido afectaciones que los convierte en víctimas del conflicto armado. De
allí que resulte improcedente solicitar, además de la aplicación del régimen
especial las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011, pues en tal caso se
estaría originando una doble reparación económica, y además generaría un
desequilibrio en las finanzas del Estado.
En lo que concierne al criterio de
comparación, indica que los sectores poblacionales que se pretenden comparar,
para los efectos del parágrafo 1º  del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, se
encuentran en situaciones fácticas y jurídicas diferentes, por lo que no es
posible proceder a su comparación. En efecto, los miembros de la Fuerza Pública
se encuentran expuestos a los riesgos asociados al conflicto, en virtud de las
funciones que les son propias, mientras que la población civil no debería estar
expuesta a tales contingencias.
Adicionalmente, en el plano fáctico y
jurídico no existe un trato desigual entre iguales, por cuanto la Fuerza
Pública y la población civil son sujetos que no comparten las mismas
características, es decir, no son iguales. Por consiguiente, en la medida en
que se trata de grupos distintos,  es posible regularlos de forma diversa, sin
que ello viole la cláusula de trato igualitario (art. 13 Superior).  Ello
impide avanzar en la realización de un test de igualdad.
Insiste en señalar que la existencia
de regímenes distintos, entre militares y civiles, no significa que se esté
reparando de forma más completa a un sector poblacional, en detrimento de otro;
simplemente, que se trata de regulaciones técnicamente diversas, que responden
a lógicas disímiles. Además, lo que  se busca con el parágrafo 1º del artículo
3 de la Ley 1448 de 2011 es evitar violar el principio de doble indemnización.
Por último, indica que el fin buscado
es legítimo y consiste en mantener el régimen especial diseñado para las
Fuerzas Armadas con miras a reparar efectivamente las contingencias que sufran
sus integrantes en sus labores, y el medio empleado es adecuado.
1.5. Departamento
Administrativo para la Prosperidad
La ciudadana  Vanessa Spath Agámez,
actuando en representación del Departamento Administrativo para la Prosperidad,
interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare
exequible la expresión acusada.
Señala que la Ley 1448 de 2011
incluye a los miembros de la Fuerza Pública dentro de la categoría de víctimas.
En tal sentido, el propósito del artículo 3 de aquélla no es definir o
modificar dicha noción, sino precisar que, en materia de reparación económica,
en el caso de los militares y policías, todo concepto se regirá por su régimen
especial.
Indica que los integrantes de la
Fuerza Pública tienen derecho a medidas de satisfacción y garantías de no
repetición, por lo que su no inclusión en las medidas reparatorias no las
invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su condición.
Concluye afirmando que no se presenta
vulneración alguna al derecho a la igualdad, ya que se trata de regímenes
jurídicos distintos.
2.
INTERVENCIONES DE
INSTITUCIONES EDUCATIVAS
2.1.
Universidad Santo Tomás
Los ciudadanos Ciro Nolberto Güechá
Medina y Carlos Rodríguez Mejía, Decano y profesor de la Facultad de Derecho de
la Universidad Santo Tomás de Bogotá, intervienen en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte condicionar el sentido de la norma
acusada, en el entendido que “el régimen especial que les es aplicables es el
previsto en la Ley 1448 de 2011”.
Indican que, en el pasado, se
entendió que los miembros de la fuerza pública no detentaban la calidad de
víctima del conflicto armado, y que por el contrario, eran sujetos activos del
mismo.
Merced a la jurisprudencia
internacional, el criterio de humanidad no debe ser puesto en duda siquiera
para aquellas personas que no detentan las armas, puesto que todo conflicto se
encuentra cobijado por las reglas del derecho internacional humanitario, lo
cual permite concluir que los miembros de las fuerzas militares sí pueden ser
considerados víctimas.
Indican que en el ámbito
internacional son múltiples las normas que establecen el derecho a la igualdad
y su correlato de prohibición de la discriminación, e imponen a los Estados no
sólo la obligación de reconocerla y respetarla, sino también la de garantizarla
de manera efectiva.
En concepto de los intervinientes la
disposición acusada sí establece un trato diferenciado parcialmente
inconstitucional, “puesto que impiden a los miembros de la fuerza pública
que detenten la calidad de víctimas acceder a una reparación conforme a los
criterios de la Ley 1448 de 2011”.
Finalizan afirmando que el legislador
omitió incluir a los miembros de la fuerza pública, que puedan ser considerados
víctimas del conflicto armado, de la obtención del derecho a la reparación
constitucionalmente consagrado en el artículo 90 de la Constitución, bajo
criterios de igualdad establecidos en el artículo 13 superior y en los
instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.
2.2. Integrantes del Grupo de Acciones
Constitucionales de la Universidad del Rosario
Sebastián Senior Serrano, Santiago
Cabana González, Camila Zuluaga Hoyos, Nathalia Hurtado Díaz y Nathalia Isaza
Ibarra, en calidad de miembros del Grupo de Acciones Constitucionales de la
Universidad del Rosario, intervienen en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma
acusada. Proponen adelantar un juicio integrado de igualdad (sentencia C-015 de
2014).
Como punto de partida, proponen
establecer si la distinción entre miembros de la Fuerza Pública y otras
víctimas se encuentra debidamente justificada, o si por el contrario,
constituye una vulneración al principio de igualdad como lo sostiene el
demandante.
Indican que el derecho internacional
humanitario ha dado una especial mirada a la distinción entre combatientes y
población civil, estableciendo que los primeros al ser considerados como parte
activa del conflicto armado tienen un régimen distinto de protección, mientras
que la población civil tendrá una protección reforzada al no encontrarse
involucrada en el conflicto y determinarse que no puede ser víctima de ninguna
clase de ataque.
Los integrantes de las fuerzas
militares, al encontrarse participando activamente en las hostilidades, se
rigen por unas normas distintas a quien no cumple ese rol.
Precisan que aquellos miembros de la
Fuerza Pública que no sean parte directa de los enfrentamientos durante el
conflicto, como lo es el caso de la Policía Nacional, se encuentran desprotegidos
y desfavorecidos por las disposiciones demandadas, pues su capacidad para
atender y responder a los ataques propios del conflicto es menor a la que
tienen las Fuerzas Militares, “lo que hace que equipararlos a las Fuerzas
Militares con el fin de ser titulares de los derechos propios de su régimen
especial y no de la reparación económica a la cual tienen derecho las víctimas
del conflicto, desconoce las atribuciones propias de las competencias
establecidas en la ley”.
Señalan que la distinción establecida
por el legislador al excluir la aplicación de la Ley de Víctimas para la
reparación económica de los miembros de la Fuerza Pública por todo concepto es
una diferenciación legítima constitucionalmente, al permitir a las víctimas que
ostenten la calidad de miembros de la Fuerza Pública, la posibilidad de recibir
una pensión vitalicia como  consecuencia de las particularidades propias de la
función a su cargo.
Los intervinientes proponen dos
clases de condicionamientos: “en el entendido que la expresión “miembros de la
Fuerza Pública” cobija tanto a aquellos que sufren el hecho victimizante
durante el servicio activo y por fuera de éste, así como la falta de
diferenciación entre los diferentes tipos de sujetos que forman la fuerza
pública. Igualmente, en el entendido que la expresión “por todo concepto”, no
incluye los beneficios económicos que no constituyen propiamente indemnización
económica, tales como  las medidas de acceso preferente a planes de vivienda,
la capacitación y planes de empleo urbano y rural y el derecho preferencial de
acceso a la carrera administrativa, entre otros, teniendo derecho los miembros
de la Fuerza Pública a tales beneficios”.
2.3. Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Colombia
Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín
– Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional- y Hans
Alexander Villalobos Díaz, estudiante de pregrado de la Facultad de Derecho de
la Universidad Libre de Colombia, intervienen en el proceso de la referencia
para solicitarle a la Corte declarar exequible la norma acusada, “en el
entendido que los miembros de la fuerza pública que sean víctimas del conflicto
armado interno tienen derecho a la reparación económica que se desarrolla en la
mencionada ley”.
Inician por señalar que se considera
víctima a toda persona que sufra daños provenientes de acciones u omisiones de
personas de derecho privado o público.
En los términos de la Ley 1448 de
2011, víctima es toda persona que haya sido objeto de daño individual o
colectivo, como consecuencia de hechos u omisiones que transgredieron
disposiciones del derecho internacional humanitario, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno.
Insisten en que el contenido del
derecho fundamental a la reparación integral comprende las siguientes medidas: (i)
restitución; (ii) rehabilitación; (iii) indemnización; (iv)
garantías de no repetición y (v) medidas de satisfacción.
Agregan que los integrantes de las
fuerzas militares ingresan en la condición de víctimas, y en consecuencia, “todo
miembro activo retirado de la Fuerza Pública, que haya sido víctima del
conflicto armado interno, tiene el derecho fundamental a una reparación
integral, incluyendo una reparación de carácter pecuniario”.
Señalan que si bien actualmente
existen regulaciones legales sobre régimen de carrera, prestacional y
disciplinario para las fuerzas armadas, “no existe en la actualidad norma de
carácter especial que regule la reparación económica de los uniformados, toda
vez que se ha manifestado que de acuerdo con los preceptos vigentes, sólo se
vislumbra regulación del régimen de carrera, prestacional y disciplinario de
las personas pertenecientes a la milicia colombiana”.
Concluyen afirmando que la reparación
económica desarrollada en la Ley 1448 de 2011 también debe ser aplicable a los
uniformados, debido a que no se les puede coartar de plano su derecho
fundamental a ser reparado económicamente cuando sean víctimas.
3. INTERVENCIONES DE CIUDADANAS Y
CIUDADANOS
3.1. Las ciudadanas Mary Luz
Caicedo Ramírez y María Eugenia Pulgarín Loaiza
Las mencionadas ciudadanas
intervienen a través de sendos memoriales, que se fundan en argumentos
similares, para solicitarle a la Corte que declare exequible la norma acusada.
Argumentan que los integrantes de la
Fuerza Pública desempeñan una labor de alta peligrosidad, motivo por el cual
reciben unas indemnizaciones, mientras que la población civil está expuesta al
conflicto armado “del que nunca han decidido hacer parte”, es por esta
razón que la Ley 1448 de 2011 buscar repararlas económicamente cuando se les
han vulnerado sus derechos.
Agregan que la indemnización debe ser
justa y sostenible, lo cual significa que ningún dinero será suficiente para
subsanar todo el daño causado a las víctimas. De ahí que el Estado debe hacer
uso de todos los recursos de manera razonable, por lo que no es justo que si ya
la administración indemniza a los miembros de las fuerzas militares, se
pretenda de nuevo exigir otra reparación.
3.2. Derly Judith Pardo Grajales.
La ciudadana Derly Judith Pardo
Grajales interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.
Explica que la Constitución consagra
el derecho a la igualdad para todas las personas, “esto no excluye a los
militares que también poseen esa condición, por lo que no hay razón para
excluirlos de los reconocimientos y beneficios a los que tienen derecho por ser
parte afectada en el conflicto armado en Colombia”.
3.3. Paula Andrea Guerrero León
La ciudadana Paula Andrea Judith León
interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.
Sostiene que los militares son
víctimas del conflicto armado cuando quedan fueran de combate. De igual manera
lo son sus familiares cuando aquéllos hayan perdido la vida en medio de las
hostilidades.
3.4. Ana María Bernal Cruz
La ciudadana Ana María Bernal Cruz
interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda ciudadana.
Indica que los integrantes de las
Fuerzas Armadas no agotan como servidores públicos su dimensión existencial.
Ante todo, se trata de personas.
Explica que los miembros de la fuerza
pública adquieren el status de personas protegidas por el derecho internacional
humanitario, y en consecuencia, son potenciales víctimas, “cuando se encuentren
en las situaciones previstas en el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra
de 1949 o en el artículo 4º del Protocolo II Adicional”.
Agrega que no existe ninguna clase de
argumentación en la ley de víctimas que justifique acordarles un trato
discriminatorio a los integrantes de la fuerza pública.
Concluye afirmando que “si un
miembro de las FFAA ha sido víctima del conflicto armado interno, ha sido
herido, está discapacitado, ha sido secuestrado, ha recibido amenazas,
extorsión, negarle la reparación económica por ser víctima, no se le ofrece la
misma protección, ni el mismo trato”.
3.5. Maritza Yaneth Rodríguez
Higuera
La ciudadana Maritza Yaneth Rodríguez
Higuera intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda
ciudadana.
Señala que los miembros de la Fuerza
Pública no pierden su condición de persona por el hecho de luchar contra
quienes atacan la democracia y gozan de todos los derechos, “salvo los
estipulados expresamente en la Carta y dentro de los cuales no está el derecho
a la igualdad, que al ser desconocido por la norma demandada vulnera y
deshumaniza la dignidad como persona humana”.
Agrega que limitar la indemnización a
los integrantes de la Fuerza Pública al correspondiente a su régimen especial,
genera una discriminación en relación con los civiles que sufran las mismas
lesiones por los mismos actos, “todo lo contario, pues sus lesiones
generalmente son ocasionadas por elementos no considerados como armas de guerra
tales como las minas antipersona”.
3.6. Hernando Enrique Quevedo
Martínez
El ciudadano Hernando Enrique Quevedo
Martínez, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
declare exequible la expresión acusada.
Su argumento central es el siguiente:
“los militares (…) no fungen como un
grupo que pueda ser reconocido como discriminado, o excluido histórico de los
beneficios sociales, económicos o políticos, como sí lo son la inmensa mayoría
de los siete millones de desplazados y víctimas del conflicto interno”.
3.7. Patricia González Ávila
La ciudadana Patricia Gonzáles Ávila
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte que declare
exequible la expresión acusada.
Explica que la existencia de
regímenes especiales para las Fuerzas Militares y de Policía, no configura una
violación al principio de igualdad, sino que busca garantizar los derechos de
quienes precisamente tienen condiciones especiales en razón del servicio
prestado, el tipo de vinculación que tienen con el Estado y el contexto en el
cual desarrollan las labores asignadas.
Señala que, en los términos de la
jurisprudencia del Consejo de Estado, los militares son víctimas, cuandoquiera
que las acciones ejecutadas contra ellos violen el derecho internacional
humanitario.
3.8. Nelson Rubén Zapata Cardona
El ciudadano Nelson Rubén Zapata
Cardona interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
declare exequible la expresión acusada.
Argumenta que: “el Estado invierte
sumas exorbitantes para prepararlos, tanto física como mentalmente y dota de
armamento y el equipo tecnológico necesario para que puedan enfrentar al
enemigo, ya sea interno o externo (…) caso muy diferente presentan los
ciudadanos a quienes el Estado no ha preparado ni dotado de armamento, ni
tecnología para enfrentar a los grupos al margen de la ley y quienes están
desamparados, desarmados e indefensos tanto física como mentalmente frente a un
ataque por parte de estos grupos”.
3.9. Edith Castillo Gómez
La ciudadana Edith Castillo Gómez
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare
exequible la expresión acusada.
Explica que la condición de víctimas
de los miembros de la Fuerza Pública deriva de la transgresión de las normas
del derecho internacional humanitario. Y agrega que, “Si a los miembros de
la Fuerza Pública se les repara doblemente por su condición de víctimas del
conflicto, en este caso sí se configuraría una discriminación hacia las demás
víctimas y se estaría vulnerando la ley, el trato igualitario, el derecho
internacional y la Constitución Política”.
4. INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES
SOCIALES
4.1. ACOMIVIC. Organización de
Víctimas
El ciudadano My. Carlos C. Ospina
Galvis, actuando en representación de la Asociación Colombiana de Militares
Víctimas del Conflicto Armado ACOMIVIC, interviene en el proceso de la
referencia para coadyuvar la demanda.
Expone que los decretos referentes al
régimen especial de las Fuerzas Militares se aplican a todos sus integrantes,
sin importar su estatus de víctimas. En tal sentido, “una cosa es una
indemnización por su disminución de su capacidad laboral por hechos ocurridos
en el servicio con ocasión o no del servicio del ciudadano militar y otra es la
reparación integral que trata la ley 1448 de 2011”.
Concluye afirmando que: “la citada
expresión demandada ha colocado al ciudadano militar en inferioridad de
condiciones para la plena participación efectiva de sus derechos, es tanto así
que a hoy en el universo de más de 7 millones 400 mil víctimas del conflicto
armado interno, apenas unos 2.400 ciudadanos militares y sus familias han
podido acceder a su registro como víctimas, y sus derechos con dicha norma se
han visto reducidos y vulnerados”.
4.2. Fundación “Fuimos héroes”.
La ciudadana Tania Parra Montenegro
actuando en su calidad de representante legal de la Fundación “Fuimos héroes”,
intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.
Precisa que las diversas regulaciones
existentes sobre evaluación de la capacidad sicofísica, disminución de la
capacidad laboral, indemnizaciones, pensiones por invalidez, etcétera, aplicables
al personal militar y policial “en momento alguno mencionan que con ello se
repare a los miembros de la fuerza pública por haber sido víctimas del
conflicto armado interno; pues es una norma que analiza la capacidad sicofísica
de los miembros de la fuerza pública para obtener derechos laborales; JAMÁS
PARA OTORGAR EL DERECHO A LA REPARACIÓN; que como víctimas del conflicto
interno armado les corresponde”.
Concluye que los integrantes de la
Fuerza Pública que hayan sido víctimas del conflicto armado, deben ser tratados
en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna.
4.3. Asociación Colombiana de
Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE
El ciudadano Jaime Ruiz Barrera,
actuando en su calidad de Presidente de la Asociación Colombiana de Oficiales
en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE, intervino en el proceso de la
referencia, para solicitarle a la Corte que declare exequible la disposición
acusada.
Sostiene el ciudadano que “(…) El
actual sistema de reparación como régimen especial es quizás más efectivo para
que los derechos de las víctimas de la Fuerza Pública, tengan una reparación
económica justa y adecuada.//Consecuente con lo anterior, y en atención a que
los recursos económicos requeridos para atender los millones de víctimas que
hasta el momento formulan reclamaciones en tal sentido podrían no ser
suficientes, es preferible garantizar los beneficios que pueden otorgarse a los
miembros de la fuerza pública en su condición de víctimas, dentro de la
normatividad existente y dentro del régimen especial que los cobija.// En el
momento actual no hay plena garantía de que las disponibilidades presupuestales
puedan atender las múltiples reclamaciones que se presentan en materia de
reclamaciones económicas. En tales condiciones se reafirma que el sistema
vigente es más seguro y por tanto, se considera inconveniente la reforma del
artículo y del parágrafo objeto de demanda por esta supuesta
inconstitucionalidad”.
4.4. Comisión Colombiana de
Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo,
Mateo Gómez Vásquez, Alejandra Muñoz y Valeria Silva, integrantes de la
Comisión Colombiana de Juristas, intervienen en el proceso de la referencia
para solicitarle a la Corte que declare exequible la norma acusada. De manera
subsidiaria sugieren que se profiera un fallo inhibitorio.
Para sustentar la petición principal,
luego de hacer referencia a la jurisprudencia de esta Corte y del Consejo de
Estado sobre las diferencias fácticas y normativas existentes entre las
víctimas pertenecientes a la Fuerza Pública y otras víctimas del conflicto
armado, concluyen que “(…) el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 no
genera un trato discriminatorio en perjuicio de los miembros de la fuerza
pública, toda vez que, de un lado, parte de una circunstancia fáctica
diferenciada que genera una distinción constitucionalmente legítima respecto a
la forma de indemnizar a las víctimas reconocidas por la ley 1448 y, del otro,
la norma, al excluir de la reparación administrativa a los miembros de la
fuerza pública no desconoce su derecho a la indemnización, ya que esta es
asegurada a través del régimen especial del que son beneficiarios.”
Sobre la petición subsidiaria de
inhibición refieren que el demandante no expuso los elementos que componen el
juicio de igualdad (adecuación, necesidad y proporcionalidad), necesarios para
sustentar un cargo por violación del principio de igualdad, ni identificó en la
norma acusada un trato diferenciado injustificado constitucionalmente,
limitándose a alegar vagamente la violación del principio de igualdad.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
La Procuraduría General de
la Nación, mediante concepto No. 5984 del 14 de octubre de 2015, solicita a la
Corte que declare exequible la norma acusada, en el entendido que debe analizarse
en cada caso si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos por el régimen
pensional especial, y de ser así, respecto de ellos procederá la reparación
económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la calidad de
víctimas.
Indica que si bien la
disposición demandada efectivamente prevé la aplicación de un régimen especial,
lo cierto es que no es totalmente claro que dicho régimen sea el
correspondiente a las prestaciones sociales de tipo pensional, como lo entiende
el actor. Por el contario, también podría entenderse que la norma acusada fija
un régimen de reparación económica especial para los miembros de la fuerza
pública que tienen, a su vez, la calidad de víctimas del conflicto armado.
Agrega que el caso en
estudio es muy semejante al estudiado por la Corte en sentencia C-575 de 2006,
aun cuando en aquella oportunidad se alegaba la inconstitucionalidad de la ley
por la inclusión de los miembros de la Fuerza Pública como víctimas del
conflicto armado.
Explica que la norma acusada,
en principio, no vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto: (i)
reconoce que los miembros de la Fuerza Pública también pueden ser reconocidos
como víctimas; y (ii) la aplicación de un régimen especial para su
reparación económica, implica un trato diferente justificado por sus especiales
condiciones.
En lo que concierne a la
reparación económica, la referencia a un régimen especial, implica que la única
compensación económica que pueden recibir es la proveniente de las prestaciones
sociales, “restringiendo en exceso su derecho a la reparación integral”.
Al respecto, afirma: “tampoco
puede llegarse al otro extremo, esto es, entender que prestaciones como la
pensión de invalidez especial ya existente para los miembros de la Fuerza
Pública no tiene ninguna incidencia en la reparación económica, puesto que es
indudable que muchos (sino todos) los hechos victimizantes que ellos sufren o
pueden sufrir los habilitaría para recibir prestaciones especiales”.
En tal sentido, no debe
promoverse una doble compensación, sin embargo advierte el Procurador, algunos
hechos victimizantes no quedan cubiertos por el régimen prestacional especial
que para estos efectos se disponga, razón por la cual habría que hacerse un
análisis puntual, caso a caso, a efectos de poder determinar en qué medida hay
lugar a una  reparación económica distinta y sin perjuicio de las prestaciones
sociales causadas.
En síntesis, el Jefe del
Ministerio Público considera que el régimen prestacional especial de los
miembros de la Fuerza Pública debe ser complementario a la reparación económica
que eventualmente les corresponda por su condición de víctimas, más no
adicional ni tampoco sustituto de ésta. Se trata de garantizar una reparación
integral efectiva, evitando un enriquecimiento sin causa.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda
interpuesta contra una disposición que hace parte de una ley de la República.
Cuestión preliminar: examen de la aptitud sustantiva
de la demanda.
2. Como cuestión previa a la identificación de los
problemas jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala debe
determinar si la demanda presentada por el ciudadano Víctor Hugo Matamoros
Rodríguez, ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones
fijadas por la Ley y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es necesario debido
a que
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas sostiene que la demanda no cumple con
estas condiciones mínimas, toda vez que no satisface los requisitos de certeza,
suficiencia y pertinencia, necesarios para adelantar el juicio de
constitucionalidad.
3. En criterio de la
institución mencionada las falencias que señala se presentarían en la medida en
que el demandante centra su censura en un único componente del deber de
garantía de los derechos de las víctimas, esto es la indemnización, y desconoce
el contexto de justicia transicional en que se  inserta, el cual permite un
ejercicio de ponderación que podría conducir a limitaciones en algunos de los
componentes en aras de otros principios constitucionales como la obtención de
la paz y la construcción de la verdad.
4. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad deberán contener (i) el
señalamiento y transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación
de las normas constitucionales que se consideran infringidas; y (iii)
las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá
indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
5.
El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de la violación,
requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a
la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe
pronunciarse. En ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una
doctrina[2]
según la cual, las razones en que se funda el concepto de la violación deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
En lo que concierne al requisito de certeza la
jurisprudencia de esta Corte ha indicado que este presupuesto argumentativo
exige que, de una parte, la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real
y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita”; y de otra parte,  que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente
contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
La
Corte ha establecido también que la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de
tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a
favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.
6. Pues bien, el demandante sostiene
que la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en
los términos del presente artículo, su reparación económica corresponderá por
todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les
sea aplicable”, del primer parágrafo del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es
violatoria del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la
Constitución[3].
Contario a lo que expone la Unidad
para la reparación de las víctimas, para la Sala el cargo de
inconstitucionalidad admitido es claro, por cuanto, sin mayor
dificultad, se comprende que el demandante plantea la existencia de una
violación al derecho a la igualdad, en la medida en que la reparación de los
integrantes de la Fuerza Pública, víctimas del conflicto armado interno, se
limita a la que tengan derecho según su régimen especial.
La acusación recae sobre el verdadero
contenido de la disposición acusada, cumpliéndose así con el requisito de certeza,
en la medida en que efectivamente el legislador estableció un tratamiento
diferente entre los integrantes de la Fuerza Pública y las demás víctimas, en
punto a la determinación de la reparación económica. El actor presentó
igualmente argumentos orientados a sustentar en qué medida la disposición legal
demandada vulneraría, el derecho-principio de igualdad (art.13 Superior), motivo
por el cual se acreditó el requisito de especificidad. En efecto, en palabras
del actor:
“El  legislador vulneró el derecho a la igualdad, en la
medida en que dispuso que los integrantes de la Fuerza Pública –víctimas del
conflicto armado interno- no son destinatarios de una reparación integral – a
diferencia de las otras víctimas– sino que ésta se limita, por todo concepto,
al “derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”. Tal
tratamiento diferente resultaría ser una violación del derecho a la igualdad (art.
13 Superior), en consonancia con diversos instrumentos internacionales
sobre derechos humanos (art. 93 Superior), que prohíben a los Estados
incurrir en prácticas discriminatorias (Declaración Universal de Derechos
Humanos, Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Convención Americana sobre
Derechos Humanos).
Los argumentos esgrimidos por el demandante
son de naturaleza constitucional, y no legal ni doctrinario, ni referidos a
situaciones puramente individuales, lo que satisface el requisito de
pertinencia. Finalmente, la acusación logró plantear un verdadero debate de
constitucionalidad en el que intervinieron con posturas disímiles diferentes
actores institucionales, académicos, sociales y ciudadanos en general, sobre la
compatibilidad o incompatibilidad de la norma acusada frente al artículo 13
Superior, generando al menos una duda sobre la constitucionalidad del precepto
acusado. En efecto, el actor identifica dos grupos poblacionales: los miembros
de la fuerza pública que son víctimas del conflicto armado en los términos de
la ley, y las demás víctimas del conflicto; se trata de extremos que son
comparables comoquiera que comparten una cualidad cual es la de ser víctimas del
conflicto armado; identifica así mismo un trato diferenciado y sostiene que el
mismo carece de justificación, planteamiento que conduce a satisfacer el
requisito de suficiencia en el cargo.
Con base en las anteriores
consideraciones procede la Corte al estudio de fondo de la demanda por el cargo
consistente en un eventual quebrantamiento del principio-derecho de igualdad.
Presentación del asunto, planteamiento
del problema jurídico y metodología de la decisión
7. Según el demandante, el legislador
vulneró el derecho a la igualdad, en la medida en que dispuso que cuando los
miembros de la Fuerza Pública sean víctimas del conflicto armado, su reparación
económica corresponderá, por todo concepto, a la que tengan derecho de acuerdo
con el régimen especial que les sea aplicable. Esta prescripción normativa
implicaría, a juicio del actor, que los integrantes de la Fuerza Pública, víctimas
del conflicto armado interno, no serían destinatarios de una reparación
integral, a diferencia de las otras víctimas.
Tal tratamiento diferente entrañaría una
violación del derecho a la igualdad conforme al artículo 13 Superior en
consonancia con diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos (Art.
93 Superior), que prohíben a los Estados incurrir en prácticas discriminatorias
(Declaración Universal de Derechos Humanos, Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y Convención Americana sobre Derechos Humanos).
8. Las posturas de los
intervinientes, partiendo todas de la existencia de un tratamiento legal
diferenciado entre los integrantes de la Fuerza Pública y las demás víctimas
del conflicto armado interno, se dividen entre quienes coadyuvan la demanda y
aquellos que le piden a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.
Quienes se pronuncian en favor de la
inexequibilidad fundamentan su punto de vista en que: (i) no existen
razones válidas para establecer un tratamiento diferente a los integrantes de
la Fuerza Pública; (ii) los militares y policías adquieren la calidad de
víctimas, cuando se violan las normas del derecho internacional humanitario; (iii)
las disposiciones internacionales sobre derechos humanos consagran los mismos
derechos para todas las víctimas; (iv) si bien existen regulaciones
especiales sobre régimen de carrera, prestacional y disciplinario, no existe
una normatividad sobre la reparación económica a favor de los integrantes de la
Fuerza Pública; (v) no se puede confundir una indemnización por disminución
de la capacidad laboral por hechos relacionados con el servicio, con una
reparación integral, en los términos de la Ley 1448 de 2011; y (vi) los
miembros de la Fuerza Pública, al igual que todas las víctimas del conflicto
armado interno, tienen derecho a recibir una reparación integral.
Quienes le solicitan a la Corte
declarar exequible la expresión acusada, plantean los siguientes argumentos: (i)
el legislador cuenta con un margen de configuración normativa para alcanzar un
equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las víctimas del conflicto armado
interno y las limitaciones económicas; (ii) los integrantes de la Fuerza
Pública gozan de un régimen especial salarial y prestacional, fundado en la
labor que constitucionalmente desempeñan; (iii) el trato diferente se
funda en no desbordar las capacidades económicas del Estado y que el medio
seleccionado es idóneo y efectivo para ello; y (iv) no es posible
comparar a los integrantes de la Fuerza Pública con las demás víctimas, ya que
se encuentran en situaciones diferentes, es decir, no existe un tertio
comparationis.
Por su parte, el Jefe del
Ministerio Público sostiene que: (i) la norma acusada restringe el monto
de la indemnización económica a aquella recibida según el respectivo régimen
prestacional de los integrantes de la Fuerza Pública; (ii) la pensión de
invalidez tiene incidencia en la cuantificación del monto de la reparación
económica; (iii) no puede promoverse una doble indemnización; y (iv)
es necesario revisar cada caso concreto. De allí que proponga condicionar la
exequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que “debe analizarse
en cada caso si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos por el régimen
pensional especial y de ser así, respecto de ellos procederá la reparación
económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la calidad de
víctimas”.
9. Tomando en consideración el cargo
de inconstitucionalidad formulado, así como las diversas intervenciones
ciudadanas y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación, la
Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿La norma de justicia transicional,
que contempla respecto de los integrantes de la Fuerza Pública que sean
víctimas del conflicto armado, una reparación económica correspondiente, por
todo concepto, a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les
sea aplicable, vulnera el principio-derecho a la igualdad, en relación con las
demás víctimas, quienes reciben una indemnización administrativa en el marco de
la mencionada ley?.
Para resolver el problema jurídico
planteado la Corte hará referencia a: (i) el alcance general del derecho
a la reparación integral de las víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011; (ii)
el derecho a la reparación integral de los miembros de la Fuerza Pública como
víctimas del conflicto armado; (iii) el régimen prestacional de los
integrantes de la Fuerza Pública; (iv) el contenido del
principio-derecho fundamental a la igualdad; y, (vi) en ese marco, resolverá
el cargo de inconstitucionalidad.
El alcance general del derecho a
la reparación integral de las víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011.
Reiteración de jurisprudencia[4]
10. La jurisprudencia de esta Corte ha derivado de una
interpretación armónica de los artículos 1, 2, 29, 93, 229, y 250 de la Carta
Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho internacional
humanitario y los estándares del derecho internacional de los derechos humanos,
la fundamentación de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y
a la reparación integral.[5]
En la sentencia SU-254 de 2013 se sintetizan los parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de
las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, en casos de graves
atentados contra los derechos humanos o el derecho internacional humanitario, “los
cuales tienen plena aplicación no sólo en el ámbito de las reparaciones que se
otorgan en sede judicial, sino también en contextos de justicia transicional,
para evaluar la constitucionalidad de programas masivos de reparación por vía
administrativa, como los previstos en la Ley 1448 de 2011”[6].
De acuerdo con lo establecido en
el mencionado pronunciamiento, reiterado esquemáticamente en la C-912 de 2013, el
derecho de las víctimas a obtener una reparación integral incorpora los
siguientes elementos:
“(i) El reconocimiento expreso
del derecho a la reparación del daño causado que le asiste a las
personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos e infracciones
al derecho internacional humanitario.
(ii) El respeto a los estándares definidos por el
derecho internacional relativos al alcance, naturaleza, modalidades y la
determinación de los beneficiarios del derecho a la reparación.
(iii) El derecho a obtener una reparación integral,
que implica el deber de adoptar distintas medidas orientadas a la dignificación
y restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las
víctimas. Tales medidas han de incluir cinco componentes
básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al restablecimiento
de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta
como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas
medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las
víctimas. De no ser posible tal restablecimiento pleno, es procedente (2) la compensación
a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado. Pero
además de éstas, la reparación integral incluye otras medidas como (3) la
rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y
psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para
esos fines; (4) la satisfacción, a través de medidas simbólicas
destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas;
al igual que (5) garantías de no repetición, para asegurar que las
organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las
estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de
derechos se repitan.
(iv) El derecho a la reparación
desborda el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas
ya mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este
sentido, el derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la
satisfacción de la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a
que se haga justicia, se investigue y sancione a los responsables. Existen por
tanto, una relación de conexidad e interdependencia entre el derecho a la
reparación y los derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es
posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia.
(v) La reparación integral a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión
individual como colectiva. En su dimensión individual la reparación incluye
medidas tales como: la restitución, la indemnización y la readaptación o
rehabilitación; en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a
través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se
proyecten a la comunidad;
(vi) Una medida
importante de reparación integral es el reconocimiento público del crimen
cometido y el reproche de tal actuación. La víctima tiene derecho a que los actos
criminales sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir del
reproche público de dichos actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar de
nuevo sus derechos, es la actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir,
minimizar o justificar los crímenes cometidos.
(vii) El ordenamiento ha previsto dos vías principales – judicial y
administrativa - para hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas
individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones
a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular. La  reparación
en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas
individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta
vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la
verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo
de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño
antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a
través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra
el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a
través de la acción de reparación directa. Entretanto, la reparación
en sede administrativa, propia de contextos de
justicia transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo,
con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a
criterios de equidad. En este ámbito, si bien se pretende una reparación
integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación,
no es probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que,
a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la
dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido.  A cambio de esto, se ofrece
una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por
cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia
probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben
guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar
en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.
(viii) La reparación integral a las víctimas debe
diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria
brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre
sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad. Mientras
que los servicios sociales tienen su título en los derechos sociales y se
prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales,
prestacionales o implementar las políticas públicas relativas a derechos de
vivienda, educación y salud, y la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en
caso de desastres; la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un
ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los
derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas,
aunque una misma entidad pública sea responsable  de cumplir con esas
funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación.
(ix) No obstante la clara diferenciación que debe
existir entre los servicios sociales del Estado, las acciones de atención
humanitaria y las medidas de reparación integral, ésta no implica ignorar la
necesaria articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas.
En ese orden de ideas, el Estado debe garantizar todas las medidas, tanto de
atención como de reparación a la población desplazada y, en general a las
víctimas de graves violaciones de derechos humanos, hasta el restablecimiento
total y goce efectivo de sus derechos”[7].
11. Dado que el parágrafo primero del artículo 3º
de la Ley 1448 de 2011, además de reconocer explícitamente a los miembros de la
Fuerza Pública la condición de víctimas del conflicto armado interno, introduce
algunos elementos diferenciales, específicamente en lo que concierne a la
reparación económica, a continuación se hace referencia al alcance del derecho
a la reparación de estos destinatarios de la ley.
El derecho a la reparación de los miembros
de la Fuerza Pública como víctimas del conflicto armado
12. Según el parágrafo primero del
artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, “Cuando los miembros de la Fuerza
Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación
económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al
régimen especial que les sea aplicable. De la misma forma, tendrán
derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no repetición señaladas en
la presente ley”.
Del parágrafo transcrito surgen dos
aspectos relevantes en torno a los derechos de los miembros de la Fuerza
Pública en el marco de la ley que regula la atención, asistencia y reparación
de las víctimas del conflicto armado interno, en el contexto de la justicia
transicional. El primero tiene que ver con el reconocimiento expreso de su
condición de víctimas, con las limitaciones temporales, personales y materiales
previstas para todos los sujetos destinatarios de la ley. Y el segundo, con la previsión
de un criterio diferencial para el componente de reparación económica ligado al
régimen especial que les es aplicable. Cada uno de estos aspectos se analizará
a continuación.
El reconocimiento expreso de la
condición de víctimas a los miembros de la Fuerza Pública.
13. El segmento normativo acusado se
inserta en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, cuyo propósito es el de
delimitar, a través del concepto de “víctima del conflicto armado” los
sujetos destinatarios de las medidas de asistencia, atención y reparación
integral previstas en la ley. Bajo esa intención fija unos límites temporales,
personales y materiales para la definición de la condición de víctima.
En atención al criterio temporal,
sólo serán consideradas víctimas quienes hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, delimitación que fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-250 de 2012[8].
Desde el punto de vista personal,
las víctimas pueden ser individuales o colectivas. La noción abarca al cónyuge,
compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiares en primer
grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se
le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de éstas, lo serán los
que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad en línea ascendente. De
igual manera, la condición de víctima se adquiere con independencia de que se
individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y
de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.
En cuanto a los límites materiales,
se tiene que los hechos victimizantes deben ser consecuencia de la comisión de
una infracción grave al derecho internacional humanitario o violaciones graves
y manifiestas a los derechos humanos “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno”. Se excluyen las afectaciones a derechos, sufridas como
consecuencia de actos de delincuencia común, previsión que fue declarada
exequible por la Corte en sentencia C-253 A de 2012.
14. Del reconocimiento que el
parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 1448/11 examinado realiza de la
condición de víctima a los miembros de la Fuerza Pública surge la consecuencia
trascendente de que son titulares de los derechos a la verdad, justicia,
reparación integral y que las violaciones de que trata dicha norma no se
vuelvan a repetir. Como beneficiarios de la Ley tienen  derecho a ser reparados
integralmente “de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva
por el daño que han sufrido” (Art. 3°).  Su derecho a la reparación
integral comprende en consecuencia todos los componentes a que refiere la ley,
esto es, “las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantía de no repetición, en sus dimensiones individual,
colectiva, material, moral y simbólica” (Art. 25).
15. No obstante, dada su condición de
miembros de la Fuerza Pública, la vinculación laboral que sostienen con la
administración, la importante misión constitucional que desempeñan, y el
elevado riesgo que involucra su labor, el legislador estableció un régimen
especial de reparación para este grupo de víctimas, conforme al cual pese a ser
titulares del derecho a la reparación integral y por ende, ser destinatarios de
todas medidas establecidas para su satisfacción, el componente de reparación
económica corresponderá al previsto en el régimen especial que les sea
aplicable.
Esta articulación de las medidas de
reparación diseñadas en la ley de víctimas, con otros dispositivos de
protección, resarcimiento, rehabilitación, previstos en los regímenes
prestacionales especiales de los miembros de la Fuerza Pública se fundamenta
justamente en la previsión de que dado el elevado riesgo que implica el
desarrollo de su misión institucional, pueden ser víctimas potenciales en las
confrontaciones armadas y el Estado debe desplegar mecanismos para enfrentar
dichas contingencias.
Cabe precisar que cuando la
disposición enjuiciada hace referencia a que “su reparación económica
corresponderá por todo concepto a la que tenga derecho de acuerdo con el
régimen especial que les sea aplicable”, está remitiendo a las prestaciones
y salvaguardas previstos en estos estatutos específicamente en materia de reparación
económica. Y aunque el precepto bajo examen menciona explícitamente otras
medidas como las de satisfacción y garantía de no repetición de las cuales
serían también beneficiarios los miembros de la Fuerza Pública, ello no excluye
la posibilidad de que se acojan a otras medidas que concurren a conformar el
concepto de reparación integral al tenor del artículo 25 de la Ley 1448, tales
como la restitución y la rehabilitación. No obstante, es factible que
componentes como la rehabilitación e incluso la reparación económica  tengan
una respuesta más robusta y focalizada en el marco de la regulación de
asistencia y seguridad social específica con que cuentan estos beneficiarios en
sus coberturas ordinarias.
16. Ya en
anterior oportunidad, esta corporación se había pronunciado sobre las
relaciones existentes entre el régimen de seguridad social de los integrantes
de la Fuerza Pública y su reconocimiento como víctimas en la Ley de Justicia y
Paz. En efecto al examinar la constitucionalidad del artículo 5° de la Ley 975
de 2005[9],  la Corte hizo la siguiente precisión:
“Obviamente  dicho reconocimiento, no
comporta la posibilidad de que en estos casos se reciba una doble indemnización
sino  que necesariamente  alude  a una protección que complementa la prevista
en el régimen de seguridad social  y se refiere solamente a los riesgos que no
están cubiertos  por el régimen de seguridad social de la Fuerza Pública”[10].
Así las cosas,
para el Tribunal Constitucional la indemnización que reciben los integrantes de
la Fuerza Pública, en su calidad de víctimas del conflicto armado, en
escenarios de justicia transicional como el creado por la Ley de Justicia y
Paz, debe ser articulada con las previstas en su régimen prestacional especial.
17. En este punto resulta pertinente recordar que la jurisprudencia del
Consejo de Estado- Sección Tercera, ha reiterado en varios pronunciamientos que
frente a los daños sufridos por quienes ejercen funciones de alto riesgo,
relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, no resulta comprometida la
responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se producen con
ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y, por ende, en principio
se cubren con la indemnización a forfait[11] a que
tienen derecho por virtud de esa vinculación. Ello no excluye, sin embargo, la
reparación de esos daños cuando éstos se hubieren producido por falla del
servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un riesgo de
naturaleza excepcional.
Sobre el particular, en la sentencia de 15 de abril de 2015 la Sección
Tercera, Subsección “A” del  Consejo de Estado, consideró:
“La Sala estima pertinente señalar que la Corporación,
en su Jurisprudencia reiterada, ha sostenido que frente a los daños sufridos
por quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y
seguridad del Estado, entre ellos los agentes de Policía, no resulta
comprometida la responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se
producen con ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y,
por ende, en principio se cubren con la indemnización a forfait a que tienen
derecho por virtud de esa vinculación; sin embargo, también ha sostenido la Sala
que la reparación de esos daños resulta procedente, cuando éstos se hubieren
producido por falla del servicio o cuando el funcionario hubiere sido
sometido a un riesgo de naturaleza excepcional, diferente o mayor al que debían
afrontar sus demás compañeros o incluso cuando el daño sufrido por la víctima
haya sido causado con un arma de dotación oficial, dado que en este último
evento se abriría paso el régimen de responsabilidad objetivo, por la creación
del riesgo”[12].
18. A manera de conclusión puede afirmarse que el reconocimiento de la condición de víctimas de los integrantes de la
Fuerza Pública por hechos relacionados con el conflicto armado interno, cuenta
con una importante tradición en el orden jurídico colombiano y en la
jurisprudencia relativa a contextos normativos tanto de justicia transicional
como de ordinaria. No obstante, dicho reconocimiento va asociado a un
tratamiento especial en materia indemnizatoria, derivado de la existencia de
una relación laboral con el Estado voluntariamente asumida, de los riesgos
previamente valorados que entraña la actividad adscrita a ese vínculo laboral,
y de los derechos legales y reglamentarios que se concretan cuando ocurre un
daño vinculado a esa actividad ordinaria de riesgo, propio de su labor.
La norma que es objeto de examen en
esta oportunidad se inscribe en esa tradición, en tanto reconoce la condición
de víctimas del conflicto armado a los integrantes de la Fuerza Pública, así
como  su derecho a la reparación integral y en ese ámbito a recibir medidas de
satisfacción y garantías de no repetición. Sin embargo, en lo atinente a la
indemnización económica, el legislador la limitó a “la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”.
Con el propósito de precisar el
alcance de la norma objeto de enjuiciamiento, a continuación se hará una
referencia a los aspectos más relevantes del régimen prestacional de los
miembros de la Fuerza Pública.
El régimen prestacional de los
integrantes de la Fuerza Pública
19. Establece el parágrafo primero
del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 que la reparación económica de los
miembros de la Fuerza Pública, que fueren considerados víctimas en los términos
de esta ley, “corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”.
Esta última expresión fue objeto de
dos posibles interpretaciones por parte de los intervinientes en este juicio.
Para algunos, el “régimen especial”, al que alude la Ley 1448 de 2011 no
existe, por cuanto aún no ha sido expedido. Otros en cambio, consideraron que
se trata de una remisión a un conjunto de regulaciones referentes a los
regímenes salariales y prestacionales de las Fuerzas Militares y de Policía,
así como a cierta normatividad relacionada con beneficios en materia de salud,
vivienda y rehabilitación integral.  Esta segunda interpretación es la que se
deriva de los antecedentes legislativos de la norma enjuiciada.
En efecto, una revisión del trámite
surtido en el Congreso de la República, muestra que, desde el texto del
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, el propósito era
reconocerle a los militares y policías su calidad de víctimas del conflicto
armado, pero limitando el monto de la reparación económica a que tienen
derecho, a los beneficios ya reconocidos en sus respectivos regímenes de
seguridad social. Así se dejó establecido en la exposición de motivos:
“Además los miembros de la Fuerza Pública, que a diario
ponen el interés de proteger a los ciudadanos por encima de su propia vida,
podrán acceder a los beneficios de la ley siempre que dichos beneficios no sean
otorgados por los regímenes especiales que hoy en día los cobijan. En definitiva, el proyecto de ley no matiza la
condición de víctima bajo ninguna circunstancia, sino que, a la inversa,
reconoce y acepta el sufrimiento y menoscabo de derechos a los que estas
personas han sido expuestos y pretende, de forma incluyente, que el Estado
contribuya a la materialización de los derechos que les han sido vulnerados”[13].
(…)
Es también importante acentuar lo manifestado anteriormente
en relación con los miembros de la Fuerza Pública, quienes podrán recibir los
beneficios de que trata la ley, siempre que estos no sean otorgados por los
regímenes especiales que hoy día los cobijan”.[14]
20. En relación con estas
regulaciones especiales, cabe señalar que los artículos 217 y 218 de la
Constitución Política disponen que la ley determinará los regímenes de carrera,
prestacional y disciplinario de los integrantes de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional.
21. Existe, en el orden jurídico
colombiano, una profusa regulación en torno al régimen prestacional de los
integrantes de la Fuerza Pública.
21.1. Al respecto cabe reseñar que el
Decreto Ley 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto de personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, contempla condiciones
salariales y prestaciones sociales especiales, tales como: prima de actividad,
prima de servicio anual, prima de orden público[15],
subsidio familiar, prima de servicio, prima de vacaciones, prima de
especialista, prima de Estado Mayor, prima de cuerpo administrativo, y prima de
navidad. Así mismo, prestaciones por muerte en actividad, que comprende muerte
en combate[16],
muerte en misión de servicio[17],
muerte simplemente en actividad[18]
21.2. De igual manera, el Decreto Ley
1796 de 2000, regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la
disminución de la capacidad laboral y aspectos sobre incapacidades,
indemnizaciones, pensión de invalidez e informes administrativos por lesiones
de los miembros de la Fuerza Pública, personal civil al servicio del Ministerio
de Defensa y personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con
anterioridad a la Ley 100 de 1993. De tal suerte que se reconocen ciertas
indemnizaciones, en condiciones diferentes a las de otros servidores estatales.
Es preciso señalar que estas normas
especiales contienen elementos diferenciadores, tomando en cuenta las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se haya presentado la lesión,
para el caso de las indemnizaciones; o la muerte, para el caso de la
compensación por muerte. Estos criterios diferenciadores están dados tomando en
cuenta si los hechos que ocasionaron la lesión o muerte, tuvieron lugar durante
la actividad militar, en misión de servicio o como consecuencia de un combate,
y son determinantes al momento de incrementar los montos de las prestaciones
económicas.
Así por ejemplo, el decreto en
mención reconoce el derecho a la indemnización para los miembros de la Fuerza
Pública que hubieren sufrido una disminución en la capacidad laboral, la cual
se valorará y definirá teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, que se
hubiese causado (…) “c. En el servicio como consecuencia del combate o en
accidente relacionado con el mismo o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional” (Art. 37 D. 1796 de 2000).
21.3. De manera análoga, el Decreto
1212 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales
de la Policía Nacional”, regula unas condiciones salariales y
prestacionales especiales tales como: prima de navidad, prima anual de
servicio, prima de orden público[19], subsidio
familiar, prima de oficiales en retiro, prima de vacaciones, prima de especialista,
prima académica superior, compensación por muerte y prima de navidad, prima
de riesgo[20],
prima de vuelo, entre otras.
21.4. En materia de salud, existe un
Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (Ley 352 de
1997), cuyo objeto consiste en “prestar el servicio
integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección,
recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios y el
servicio de sanidad inherentes a las operaciones militares y policiales”. (Art.
2º).  El Plan de Servicios de Sanidad Militar y Policial
contempla atención terapéutica por el área de sicología y siquiatría.
21.5. En asuntos de vivienda, el
Ministerio de Defensa Nacional, por medio de la Caja Promotora de Vivienda
Militar y Policial, empresa industrial y comercial del Estado de carácter
financiero, gestiona, promueve y desarrolla programas de vivienda, tales como
el Fondo de Solidaridad de Vivienda.
21.6. De otra parte, la Ley 923 de
2004, adicionada por la Ley 1660 de 2013 y reglamentada por los Decretos 4433
de 2004, 1161 y 1162 de 2014, introdujo ciertas modificaciones al régimen de
prestaciones sociales y asignaciones de retiro, a los miembros de la Fuerza
Pública.
21.7. La ley 1471 de 2011 crea un
régimen de beneficios consistente en la gestión de elementos terapéuticos y
educativos, encaminados a rehabilitar y brindar autonomía a los miembros de la
Fuerza Pública con discapacidad, previendo estrategias para la inclusión en su
medio familiar y social.
22. La anterior reseña normativa
permite sostener que  el régimen especial de la Fuerza Pública le reconoce a
sus integrantes y familiares: (i) un conjunto de asignaciones de retiro,
en condiciones diferentes al régimen ordinario de la Ley 100 de 1993 y 797 de
2003; y (ii) unas indemnizaciones, para cuyo reconocimiento se tienen en
cuenta criterios como la disminución de la capacidad sicofísica y la muerte en
simple actividad –de miembros activos- o en actos de servicio, o con ocasión
del combate. Así mismo, dentro de los auxilios a que tienen derecho los
miembros de la Fuerza Pública, se encuentra un seguro de vida, que pueden
reclamar sus familiares en caso de fallecimiento, cuya prima se cubre con una
bonificación individual mensual, que el Estado reconoce al personal y que se
destina al Fondo de Solidaridad del Ministerio de Defensa Nacional-Seguro de
Vida Colectivo.
En lo que concierne a la naturaleza
jurídica de las indemnizaciones recibidas por los integrantes de la
Fuerza Pública, cabe señalar que si bien son de carácter laboral, y por
consiguiente no derivan de la calidad de víctimas del conflicto armado interno,
su reconocimiento está asociado al ejercicio de funciones de alto riesgo
relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, lo cual no se opone a que, además
en determinados supuestos, se reconozca la responsabilidad extracontractual del
Estado por una falla en el servicio o cuando el funcionario hubiese sido
sometido a un riesgo excepcional[21].
23. De otra parte, la Corte
Constitucional[22]
ha considerado que el legislador se encuentra facultado para crear regímenes
especiales para los integrantes de la Fuerza Pública, atendiendo a razones
relacionadas con la actividad riesgosa que realizan. En diversos
pronunciamientos, ha dejado establecido que el régimen prestacional de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional es diferente al aplicable a la
generalidad de las personas, por las particularidades de los sujetos
destinatarios de dichas disposiciones y en consideración a la naturaleza
específica de los servicios prestados[23].
Al respecto, en sentencia C-789 de
2011, reiterando lo afirmado en fallo C-432 de 2004, la Corte estimó que la
existencia de un régimen especial para la Fuerza Pública se fundamenta en la
necesidad de cubrir de manera diferenciada las contingencias propias de la
labor que desarrollan sus integrantes:
“Ya la Corte, en diversas oportunidades, ha
reconocido que la diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de
la fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones
que desarrollan y que, a su vez, cumple con el fin constitucional de compensar
el desgaste físico y mental que implica el estado latente de inseguridad al que
se somete al militar y a los miembros de su familia durante largos períodos de
tiempo”.
25. Finalmente, observa la Corte que el parágrafo del artículo
3° bajo examen, establece una restricción únicamente en materia de reparación
económica, esto es, en el componente indemnizatorio de la
reparación, para los miembros de la Fuerza Pública que fueren víctimas del
conflicto armado en los términos de la ley, reconduciendo su alcance a aquel
que les corresponda de acuerdo con el régimen especial que los cobija.
Explícitamente hace referencia en el segmento final a su derecho a las medidas
de satisfacción y garantía de no repetición, como componentes de la reparación
integral a la que tienen derecho. Esta referencia expresa no implica una
sustracción de estos destinatarios de la ley, del acceso a otros componentes de
la reparación integral como las medidas de restitución o rehabilitación a las
que tendrían derecho conforme al artículo 25 de la Ley 1448, siempre y cuando
no se encuentren previstas en los regímenes especiales que los rigen.
26. En conclusión, los integrantes de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, quienes hayan sufrido un daño
ocasionado por la comisión de infracciones graves a los derechos humamos o al
derecho internacional humanitario, siempre que se trate de hechos sucedidos a
partir del 1 de enero de 1985, al igual que sus respectivos cónyuges, “compañero
o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, son víctimas para los
efectos de la Ley 1448 de 2011.
En materia de reparación económica,
el legislador limitó su monto al derecho que tenga la víctima en su respectivo “régimen
especial”, entendiendo por este aquellas regulaciones salariales y
prestacionales de los integrantes de las Fuerzas Militares y de Policía, así
como la normatividad referente al Sistema de Salud Militar y Policial, los
beneficios de vivienda y de rehabilitación integral.
La diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de
la fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones
que desarrollan y en el fin constitucional de compensar el desgaste físico y
mental que implica el estado latente de inseguridad al que se somete al militar
y a los miembros de su familia durante largos períodos de tiempo.
Por expresa voluntad del legislador,
la restricción en materia de indemnización económica no excluye el
reconocimiento de medidas de satisfacción y las garantías de no repetición. Sin
embargo, la omisión de una referencia a otras medidas como la restitución y la
rehabilitación no implican su exclusión, siempre que no estuvieren previstas en
los regímenes especiales que los amparan en su condición de integrantes de la
Fuerza Pública.
Algunas consideraciones sobre la
igualdad como valor, principio y derecho
27. Como lo ha reiterado la
jurisprudencia de esta Corte, la igualdad se proyecta con una triple dimensión
en el ordenamiento constitucional: como de valor, como principio y como derecho[24].
En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines o propósitos, cuya
realización es exigible a todas las autoridades públicas y en especial al
legislador, en el desarrollo de su labor de concreción de los textos
constitucionales. En su dimensión de principio, se ha considerado como un
mandato de optimización que establece un deber ser específico, que admite su
incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función
legislativa o que habilita su uso como herramienta general en la
resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente,
como derecho, la igualdad se manifiesta en una potestad o facultad subjetiva
que impone deberes de abstención como la prohibición de la discriminación, al
mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la
consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad
manifiesta.
Sin embargo, como ha sido resaltado
por este Tribunal, la igualdad carece de un contenido material específico, es
decir, “a diferencia de otros principios constitucionales o derechos
fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad
humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado
injustificado”[25].
De ahí surge uno de los principales atributos que la identifica como lo es su
carácter relacional.
28. Vista la igualdad como principio,
su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano. Esta
circunstancia, en lo que corresponde a la igualdad de trato, comporta el
surgimiento de dos mandatos específicos, cuyo origen responde al deber ser que
le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de
hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un
trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho
diferentes[26].
Los anteriores mandatos, conforme al grado de
semejanza o de identidad, se pueden precisar en cuatro reglas: (i) la de
dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) la de dar un
trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (iii)
la de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que
presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes
que las segundas; y (iv) la de dar un trato diferente a situaciones de
hecho que presenten similitudes y diferencias, siendo las segundas más
relevantes que las primeras[27].
Finalmente, en atención a su carácter relacional,
el análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el
examen del precepto demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico
respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la
consideración del principio de igualdad. Por ello, ante la dificultad de este
examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas como el juicio
integrado de igualdad[28].
El juicio integrado de igualdad
29. Esta
herramienta metodológica se compone de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de
comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se
precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se
confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte,
asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico
existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.
Una vez establecida (iii) la diferencia de
trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como
segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está
constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis
ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la
Constitución Política[29].
Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados
para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para
tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por
la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin.
Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto,
intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en
el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una
regla y varios criterios[30],
los cuales se explicarán a continuación.
30. La regla consiste en reconocer que al momento
de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que
es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del
medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga
decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos
y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”[31].
Esta regla se formula a partir de dos importantes
consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que
obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues
debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto
de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos
de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe
sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción
de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la
Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el
trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en
ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación
válida.
El test leve busca entonces evitar decisiones
arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un
mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian
materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en
que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un
órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto
demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho
sometido a controversia.
31. La aplicación de un test estricto, como la más
significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio
el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la
Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de
debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados.
También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima
facie, el goce de un derecho fundamental.
Este test ha sido categorizado como el más
exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e
imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no
puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto
aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida
exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales”[32].
32. Entre los extremos del test leve y del test
estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este
Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando
existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia
económica o en aquellos casos en que la medida podría
resultar “potencialmente discriminatoria”[33] en relación con alguno de
los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las  acciones afirmativas.
Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve
intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema
que el legislador busca resolver”[34],
y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho
fin.
33. Como criterios para determinar la
intensidad del test que se debe aplicar en caso concreto la jurisprudencia ha
indicado que esta dependerá de factores tales: (i) los principios
constitucionales intervenidos por el legislador; (ii) la materia
regulada; (iii) los grupos de personas afectadas o beneficiadas con el
trato diferente; y (iv) el grado de afectación del principio democrático.[35]
Hechas las anteriores
consideraciones generales sobre el principio y el derecho fundamental de
igualdad, se abordará el examen de constitucionalidad del enunciado normativo acusado.
Examen de constitucionalidad de la
disposición acusada
34. El ciudadano Víctor Hugo
Matamoros Rodríguez solicita se declare la inconstitucionalidad de la expresión
“Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del
presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la
que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”, contenida
en el parágrafo primero del artículo tercero de la Ley 1448 de 2011, por
vulneración del derecho a la igualdad.
Considera el ciudadano demandante que
el segmento normativo acusado incorpora un trato diferenciado que a su juicio
es injustificado, consistente en que el legislador limitó el monto de la
reparación económica que reciben los integrantes de la fuerza pública víctimas
del conflicto armado, a aquel que tienen derecho “de acuerdo al régimen
especial que les sea aplicable”. Por el contrario, las demás víctimas
tienen derecho a recibir una reparación integral. Para el actor con el aparte
demandado el Estado “no está promoviendo la igualdad efectiva y real para
los miembros de la Fuerza Pública, y más bien que con la determinación del
parágrafo 1° del artículo 3° de la mencionada ley discrimina y margina a un
grupo que por sus condiciones fue expuesto a la violencia y que por su misma
condición se le limita y escinde del derecho de ser reparado económicamente”.
35. Las intervenciones ciudadanas se
orientan en diferentes sentidos. Unas sostienen que no se está ante dos grupos
que compartan cualidades comunes, y por ende, el régimen prestacional especial
de la Fuerza Pública no resulta comparable con aquel de los civiles, es decir,
no hay un tertium comparationis[36].
Otros, argumentan que aún, tratándose de extremos comparables, el trato
diferente se encuentra justificado, por cuanto persigue fines legítimos tales
como la sostenibilidad fiscal o la posibilidad de contar con recursos
económicos para reparar a todas las víctimas. Por último, la Vista Fiscal
propone un condicionamiento, en el sentido de que debe analizarse, caso a caso,
si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos por el régimen pensional
especial, y de ser ello así, procederá una reparación económica.
Con fundamento en el marco
metodológico preestablecido, procede la Corte a efectuar el análisis del cargo.
36. En primer lugar, y atendiendo a
inquietudes formuladas por algunos de los intervinientes, es preciso aclarar
que no se pretende mediante este juicio comparar dos regímenes prestacionales o
laborales diferentes, esto es, el aplicable a los miembros de la fuerza
pública, y el que rige a los civiles y a otros servidores públicos[37].
En el caso concreto, no se pretende
comparar – como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades– diversas
regulaciones legales en materia de salarios, pensiones o cesantías, por
ejemplo, sino determinar si entre el universo de víctimas que ha dejado el
conflicto armado interno, el legislador puede establecer un trato diferente en
punto a su derecho fundamental recibir una reparación integral. De allí, que la
existencia de un tertium comparationis entre miembros de la Fuerza Pública
y particulares, no deriva de su condición de trabajadores, sino de aquélla de ser
víctimas de las hostilidades.
Los extremos de comparación son
entonces los miembros  de la Fuerza Pública víctimas del conflicto armado, cuyo
sistema de reparación integral se articula con el régimen especial que le es
aplicable en materia de reparación económica; y las demás víctima, particulares
u otros servidores públicos, cuyo régimen de reparación integral se rige
únicamente por la Ley 1448 de 2011. Se trata, en consecuencia, de dos supuestos
de hecho que comparten una cualidad común, en cuanto unas y otras son personas que han sufrido daños como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno, con posterioridad al primero de enero de
1985. Por lo tanto se está frente a sujetos que se encuentran en una situación
semejante, al menos en lo que hace referencia a su condición de víctimas, y por
lo tanto hay lugar a adelantar el juicio de igualdad.
37. La norma legal acusada
efectivamente establece un trato diferente entre las víctimas civiles y
militares, en lo que atañe a la reparación del daño. Las primeras tienen derecho
a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y
efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de
que trata el artículo 3  de la presente Ley (Art. 25 de la Ley 1448 de 2011).
Su reparación comprende, así: medidas de restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en
sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. En cuanto a la indemnización, la Ley 1448 de 2011 prevé el
reconocimiento y pago de una de carácter administrativo (Capítulo VII), tasada
de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional.
Las víctimas pertenecientes a la
Fuerza Pública, aunque son titulares del derecho a la reparación integral,
recibirán como reparación económica por todo concepto aquella “a la
que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la
misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no
repetición señaladas en la presente ley”.
Corresponde, en consecuencia a la
Sala, establecer si ese tratamiento diferente identificado en punto a la
reparación económica de las víctimas vinculada a la Fuerza Pública, y las demás
víctimas, es compatible con la Constitución.
38. Para la determinación de esta cuestión
estima la Sala  que lo adecuado es aplicar un test intermedio en razón a que: (i)
se trata de un ámbito en el que el legislador cuenta con amplio margen de
configuración, comoquiera que se trata del establecimiento del régimen de
reparación económica de las víctimas del conflicto armado interno[38];
(ii) a pesar de que la diferencia de trato se inserta en la regulación de un
derecho fundamental como es el que tienen las víctimas de graves atentados
contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario a ser
reparadas integralmente, el trato diferencial se ubica específicamente en el
campo de la reparación económica; (iii)  la jurisprudencia ha utilizado
este test para examinar medidas “potencialmente discriminatorias” [39]. En este caso, al menos desde la perspectiva del demandante la medida “discrimina
y margina a un grupo que por sus condiciones fue expuesto a la violencia y que
por su misma condición se le limita y escinde del derecho de ser reparado
económicamente”.
Procede, en consecuencia la Sala a
adelantar un test intermedio de igualdad, el cual comprende: (i)
determinar que el fin o los fines del tratamiento diferenciado sean no sólo
legítimos sino constitucionalmente importantes, en razón de que además de
promover intereses públicos valorados por la Constitución, se orientan a
resolver un problema de connotada magnitud; y (ii) analizar que el trato
diferente sea no sólo adecuado, sino efectivamente conducente para alcanzar el
propósito buscado por la norma sometida a control de constitucionalidad.[40]
El segmento normativo acusado no
entraña un tratamiento diferente injustificado que vulnere el derecho a la
igualdad
39. Como punto de partida para el
desarrollo de este juicio es preciso recordar que las medidas de reparación que
generan el tratamiento diferenciado sometido a escrutinio, se insertan en una
política pública de justicia transicional cuyo objetivo central es el de
articular medidas judiciales, administrativas, sociales, económicas,
individuales y colectivas que posibiliten hacer efectivo el goce de los
derechos a la verdad la justicia y la reparación, con garantía de no
repetición, al mayor número de víctimas posible, atendidos los límites
personales, temporales y materiales previstos en la ley .
La reparación integral, de la cual
forma parte el componente indemnizatorio o de reparación económica, debe
realizarse de manera adecuada, diferenciada, transformadora y
efectiva. Las medidas orientadas a la reparación integral están regidas por los
principios de progresividad, que implica el reconocimiento de unos
contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de este derecho que el Estado
debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente. La gradualidad,
implica la responsabilidad del Estado de diseñar herramientas operativas de
alcance definido en materia presupuestal y que permitan la implementación
escalonada de los programas de reparación, respetando el principio de igualdad.
La reparación debe cumplirse además en un marco de sostenibilidad fiscal
con el fin de garantizar, en su conjunto, la continuidad, progresividad,
viabilidad y su efectivo cumplimiento.
La política pública de reparación
integral, en marco de la justicia transicional, demanda el esfuerzo
mancomunado, coordinado y conjunto de toda la institucionalidad. Por ello se
rige por un principio de coherencia externa orientado a complementar, articular
y optimizar los distintos esfuerzos que realiza el Estado para garantizar los
derechos de las víctimas. Exige así mismo una coherencia interna a efecto
de armonizar las diversas medidas que forman parte de la política de reparación,
proscribiendo la doble reparación por el mismo concepto.
40. El tratamiento diferenciado que
el demandante censura radica en que la reparación económica acordada para los
miembros de la Fuerza Pública, que tienen la calidad de víctimas en los
términos de la Ley 1448 de 2011, “corresponderá por todo concepto a la que
tengan derecho de acuerdo con el régimen especial que les sea aplicable”,
en tanto que las víctimas no vinculadas a la Fuerza Pública se rigen por las
previsiones que sobre reparación indemnizatoria ha establecido la mencionada
ley.
41. De los antecedentes legislativos,
el contenido de la norma acusada y el marco normativo en que esta se inserta,
es posible identificar como fines del trato diferenciado que se censura los
siguientes: (i) articular y armonizar las medidas de transición
previstas en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos resarcitorios
preestablecidos en el orden jurídico con miras a garantizar mayor equidad y
cobertura en la reparación; (iii) optimizar y racionalizar el uso de los
recursos disponibles para los programas de reparación económica en el marco de
la política pública a favor de la víctimas del conflicto armado, a fin de
hacerla sostenible, evitando la duplicidad de erogaciones fundadas en la misma
causa; (iii) reiterar la respuesta diferenciada que el Estado debe tener
frente a los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la funciones de alto
riesgo que desempeñan.
42. Se trata de finalidades
revestidas de la más amplia legitimidad constitucional comoquiera  que
se orientan a asegurar el cumplimiento de los propósitos que animan la Ley 1448
mediante la racionalización y optimización de los recursos con el fin de
satisfacer en la mayor medida posible el derecho a la reparación de las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al
derecho internacional humanitario. No debe perderse de vista que la política
pública encaminada a garantizar los derechos de las víctimas del conflicto
armado debe estar irradiada por la cláusula del Estado Social de Derecho como
pilar fundamental de la organización política.
43. Desde este punto de vista, las
finalidades que subyacen en el trato diferenciado sometido a escrutinio se
insertan en la cláusula del Estado Social de Derecho (ESDD) que impone la protección de
los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es,
comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos
favorecidos. Esta cláusula opera, en criterio de la jurisprudencia
constitucional[41]como un principio que define la actuación del Estado y le
impone fines concretos, de tal manera que “el grado y tipo de protección
requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y
asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente
necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender[42].
En ese sentido, “la
concurrencia de estas manifestaciones concretas obliga a una interpretación
sistemática de la Constitución, que permite inferir el contenido concreto de la
cláusula del ESDD, el cual refiere al cumplimiento de los fines esenciales del
Estado, en un marco que reconoce la igualdad material y la promoción de los
derechos de las personas, en especial de aquellos menos favorecidos o en
circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta”.
Como lo ha destacado la
jurisprudencia de esta Corte, “[l]a interpretación sistemática del
principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos
constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca,
sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de
participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la
vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o
distribución de cargas. Por la concepción material de la igualdad, el grado y
tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se
trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen
objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente
atender. || De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la
concepción de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se
manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles,
en términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos.”[43].
44. Específicamente, en materia de distribución de
recursos, en el marco de la justicia transicional, el principio de
sostenibilidad fiscal ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Corte
como un criterio de naturaleza constitucional que identifica el carácter
limitado de los recursos y propende por el aseguramiento de las condiciones
para que el Estado cumpla sus metas y garantice el conjunto de derechos
previstos en la Constitución. Así se indicó en la sentencia C-250 de 2012,
frente a un cargo relativo a la presunta vulneración del derecho a la igualdad
en razón al límite temporal establecido en la Ley 1448 de 2011. En esa
oportunidad dijo la Corte:
“Se trata de un
criterio de naturaleza constitucional que reconoce la escasez de los recursos
públicos y pretende asegurar las condiciones para que el Estado garantice la
prestación y el disfrute del conjunto de derechos reconocidos en la
Constitución, en el marco del cual se desarrolla el proceso democrático de
fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las
metas trazadas, sin desconocer, en ningún caso, los derechos reconocidos en la
Constitución.”
45. Como ya se indicó al
establecer los extremos de comparación del juicio de igualdad, tanto los
miembros de la fuerza pública que han sufrido un daño en sus derechos
esenciales como consecuencia del conflicto armado, como las otras personas
perjudicadas no vinculadas a la fuerza pública, pertenecen a la categoría de
víctimas y por ende, unas y otras, convocan la protección y la respuesta
resarcitoria del Estado. No obstante, entre estos dos grupos de víctimas
existen diferencias relevantes que justifican una respuesta adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva para el resarcimiento del daño sufrido.
En efecto, las funciones que desempeñan los miembros de la Fuerza Pública se
encuentran intrínsecamente vinculadas al conflicto armado, mientras que las
demás víctimas son civiles o servidores públicos en quienes no concurre ésta
especificidad funcional.
La situación de elevado
riesgo  que subyace y es inherente a la actividad que desempeñan los miembros de
la fuerza pública, unida a su conocimiento y aceptación previa del mismo al
incorporarse a esos cuerpos armados, es lo que ha dado lugar a la construcción
y aplicación de un régimen indemnizatorio especial que ha recibido el aval
constitucional. En efecto en las sentencias C-1143 de 2004 y C-101 de 2003, frente
a reproches relacionados con posibles privilegios prestacionales establecidos
en los regímenes especiales aplicables a la Fuerza Pública, la Corte señaló:
“Precisamente, esa diversidad en
el tratamiento prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, como lo ha
manifestado la Corte, tiene su fundamento en las riesgosas funciones que
desarrollan y que los exponen en todo momento a situaciones de peligro y, que a
su vez, cumplen con la finalidad constitucional de compensar en parte el
desgaste físico y mental que implica ese estado latente de inseguridad al que
se encuentran sometidos quienes hacen parte de la Fuerza Pública y sus
familias. En ese sentido se sostuvo por este Tribunal Constitucional lo
siguiente:
“[E]n efecto, durante su carrera
se verá en diferentes situaciones de peligro que, de acuerdo con su formación,
deberá y podrá afrontar en mayor o menor medida. Es claro que según se
encuentre o no en cumplimiento de un acto propio del servicio, o en el frente
combatiendo con el enemigo, ya sean éstos grupos alzados en armas o en
conflicto internacional, el riesgo de perder la vida es mayor en unos casos que
en otros. De igual manera si el tiempo al servicio de la institución castrense
es mayor, el riesgo y el peligro a que se ha visto enfrentado ese militar y su
familia es mayor, lo que se traduce en una regla consistente en que entre más
tiempo de servicio, el riesgo que ha debido soportar es mayor.
Así las cosas, teniendo en
cuenta las distintas actividades desde el punto de vista funcional o material
que cumplen los miembros de las Fuerzas Militares, y dado que dentro de su
deber profesional se encuentra el de arriesgar la vida, para la Corte es
razonable y por lo tanto se justifica un trato diferenciado, a efectos de
reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión
del servicio o en simple actividad”[44]
46. Los fines que se identifican en
el tratamiento diferenciado que se examina no son solamente legítimos desde
el punto de vista constitucional, en cuanto se insertan en la cláusula del
Estado Social de Derecho, y en el reconocimiento de rasgos específicos en la
fuente de la indemnización prevista a los miembros de la Fuerza Pública que han
sido avalados por el Tribunal Constitucional, sino que se trata además de
finalidades importantes desde esta misma perspectiva. En efecto, la
racionalidad, equidad y articulación de mecanismos institucionales en procura
de una estrategia reparadora integral para las víctimas del conflicto armado en
los términos de la Ley 1448 de 2011, está asociada no solamente a la dignificación
de las víctimas y la materialización de sus derechos constitucionales, sino al
allanamiento del camino hacia la paz y la reconciliación nacional.
Como se consignó en la exposición de
motivos de la mencionada ley, sólo con la materialización de sus objetivos,
entre ellos la reparación integral con enfoque diferencial, “es posible
lograr la finalidad última de la justicia transicional en Colombia, como
recuperación de los traumas de la violencia sistemática y generalizada: la
reconciliación nacional”[45].
Los fines que inspiran el  trato
diferenciado previsto en el parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 1448 de
2011, revisten particular importancia constitucional, comoquiera que como lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corte[46]existe una
relación de interdependencia entre la reparación que ha de ser adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva, y la realización de los derechos a la
verdad y a la justicia. A su vez la satisfacción de estos derechos, además de
propender por el orden justo que promueve la Constitución y reivindicar la
dignidad del mayor número de víctimas posible, resultan presupuestos
imprescindibles para la superación del legado de vulneraciones masivas que ha
dejado el conflicto armado interno, y allanar el camino hacia la
reconciliación.
Establecida la legitimidad e
importancia constitucional de los fines que subyacen en el tratamiento
diferenciado que la norma acusada prevé entre las víctimas vinculadas a la
Fuerza Pública y las que no los son, en materia de reparación económica,
procede la Sala a examinar la adecuación y efectiva conducencia
de ese tratamiento diferenciado para el logro de los propósitos adscritos a la
medida legislativa examinada.
47.  Como se indicó en aparte
anterior los fines que se identifican en el tratamiento diferenciado que la
norma prevé se concretan en: (i) la articulación y armonización de las
medidas de transición previstas en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos
resarcitorios preestablecidos en el orden jurídico con miras a garantizar mayor
equidad y cobertura en la reparación; (iii) la optimización y
racionalización en el uso de los recursos disponibles para los programas de
reparación económica en el marco de la política pública a favor de la víctimas
del conflicto armado, a fin de hacerla sostenible, evitando la duplicidad de
erogaciones fundadas en la misma causa; y (iii) la reiteración de la
respuesta diferenciada que el Estado debe tener frente a los miembros de la
Fuerza Pública, en virtud de la funciones de alto riesgo que desempeñan.
Armonizando estas finalidades puede
afirmarse que mediante el tratamiento diferenciado que es objeto de análisis se
pretende, por un lado, reafirmar la garantía de reparación económica que ampara
a los miembros de la Fuerza Pública en el marco de sus respectivos sistemas
prestacionales, y de otra, optimizar las posibilidades de resarcimiento para
las víctimas que no tienen cubierto el riesgo derivado el conflicto armado.
48. El tratamiento diferenciado que
establece la norma enjuiciada resulta no solamente adecuado para el
logro de esos propósitos, sino efectivamente conducente en orden a su
realización.
Al respecto cabe recordar que como se
dejó establecido en los fundamentos jurídicos 20 a 26 de esta sentencia, el
legislador ha previsto un régimen prestacional especial para los miembros de la
fuerza pública que está justificado en la particularidad de sus funciones y en el
elevado riesgo al que se encuentran expuestos en el desarrollo de estas. En
virtud de este régimen prestacional especial los daños padecidos por los
miembros de la Fuerza Pública como consecuencia de las lesiones sufridas en
cumplimiento de sus funciones se encuentran compensados por una serie de
indemnizaciones, reconocimientos patrimoniales y prestacionales especiales
aplicables en aquellos casos en que el personal adscrito a Ejército Nacional o
a la Policía Nacional, sufren lesiones o mueren en cumplimiento de su deber o
con ocasión del servicio.
Este régimen especial al que hace
referencia el precepto examinado se fundamenta en la naturaleza misma de las
funciones de defensa y seguridad del Estado, las cuales incorporan un elevado
riesgo para la vida y la integridad de quienes desarrollan tales labores. Se
trata de un régimen indemnizatorio que se construye sobre la base de una
tasación del perjuicio, preestablecida por el legislador[47],
en virtud del riesgo que asumen en el desarrollo de sus funciones el cual
incorpora  la participación en el conflicto armado.
Por consiguiente la inserción de un
tratamiento diferenciado para las víctimas vinculadas a la Fuerza Pública en
punto a la reparación económica,  resulta adecuado para reafirmar esta
protección especial que ha establecido el legislador en su favor, a la vez que
permite la articulación de las diversas medidas reparadoras establecidas por el
orden jurídico con miras a la optimización de los recursos en procura de una
mayor cobertura a otras víctimas que no cuentan con estas protecciones
preestablecidas por el legislador.
Este trato diferenciado -entre
víctimas que forman parte de la Fuerza Pública, y los civiles y demás
servidores públicos- previsto por el legislador en torno a la reparación
económica, resulta así mismo efectivamente conducente frente a los propósitos
adscritos a la norma, comoquiera que evita que se presente concurrencia de
indemnizaciones originadas en la misma fuente, esto es, los daños ocasionados
en virtud de graves afectaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, en el contexto del conflicto armado interno.
50.  Con fundamento en las anteriores
consideraciones encuentra la Corte que el tratamiento diferenciado que
establece el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, entre las
víctimas que tienen la condición de miembros de la Fuerza Pública y las que no
pertenece a estos cuerpos armados, en punto a la reparación económica, no
incorpora un trato discriminatorio comoquiera que dicho tratamiento se
encuentra justificado en la medida que cumple fines constitucionales revestidos
de legitimidad e importancia. Y adicionalmente, este tratamiento diferenciado
resulta adecuado y efectivamente conducente  en orden al logro de esos fines.
Es así como al desarrollar un test
integrado de igualdad, con intensidad media, la Corte encontró que mediante
este tratamiento diferenciado el legislador pretendió articular y armonizar las
medidas de transición previstas en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos
resarcitorios preestablecidos en el orden jurídico con miras a garantizar mayor
equidad y cobertura en la reparación; optimizar y racionalizar el uso de los
recursos disponibles para los programas de reparación económica en el marco de
la política pública a favor de la víctimas del conflicto armado, a fin de
hacerla sostenible, evitando la duplicidad de erogaciones fundadas en la misma
causa; y reiterar la respuesta diferenciada que el Estado debe tener frente a
los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la funciones de alto riesgo que
desempeñan.
Estos fines revisten una indiscutible
legitimidad e importancia constitucional comoquiera que están asociados a la
materialización de la cláusula del Estado Social de Derecho que impone la
protección de derechos desde una perspectiva fáctica y con criterio de equidad,
y están relacionados con la dignificación de las víctimas, la efectividad de
sus derechos constitucionales, y el allanamiento del camino hacia la paz y la
reconciliación nacional.
El tratamiento diferenciado objeto de
reproche se muestra así mismo adecuado y efectivamente conducente para
el logro de esos fines, comoquiera que reafirmar la protección especial que ha
establecido el legislador a favor de los miembros de la Fuerza Pública, a la
vez que permite la articulación de las diversas medidas reparadoras
establecidas por el orden jurídico con miras a la optimización de los recursos
disponibles, en procura de una mayor cobertura a otras víctimas que no cuentan
con estas protecciones preestablecidas por el legislador; y evita la
concurrencia de indemnizaciones originadas en la misma causa.
El tratamiento diferencial
establecido en el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, ha superado
así el test de igualdad, toda vez que se ha descartado que el mismo comporte un
trato discriminatorio en contra de los miembros de la Fuerza Pública, víctimas
del conflicto armado.
51. La Corte declarará en
consecuencia la constitucionalidad de la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos
del presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto
a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,
frente al cargo relativo al quebrantamiento del artículo 13, en concordancia
con el 93 de la Constitución (Declaración Universal Arts. 2 y 7; Convención
Americana de Derechos Humanos, Arts. 1 y 24; Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos Arts. 2.1 y 26; Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, Arts. 2.2 y 3), normas estas que consagran el
principio-derecho a la igualdad.
VII.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, la expresión “Cuando los miembros
de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su
reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”, contenida
en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-161/16
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Vulneración a la igualdad de miembros de la Fuerza
Pública frente a disposiciones del derecho internacional (Salvamento de voto)
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Miembros de la Fuerza Pública pueden ser víctimas y sujetos
de indemnización y beneficios (Salvamento de voto)
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Régimen prestacional especial de miembros de la
Fuerza Pública debe ser complementario a la reparación económica (Salvamento de
voto)
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Determinación de reparación económica distinta y
sin perjuicio de las prestaciones sociales causadas a miembros de la Fuerza
Pública (Salvamento de voto)
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reparación económica no es incompatible con
reconocimiento de beneficios laborales a miembros de la Fuerza Pública
(Salvamento de voto)
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Corte habría podido condicionar exequibilidad en
casos de hechos victimizantes no cubiertos por el régimen pensional especial
para que proceda la reparación económica para miembros de la Fuerza Pública
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-10945.
Demanda de inconstitucionalidad contra
el primer parágrafo del artículo 3º (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS
Con el respeto que merecen las providencias de esta
Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto en relación con lo
decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Las razones de mi discrepancia son las
siguientes:
1.- En primera medida considero que la norma que la
Corte tuvo la oportunidad de examinar en esta ocasión vulnera abiertamente la
igualdad de los miembros de la Fuerza Pública víctimas del conflicto armado,
no solo frente a la Constitución que consagra la igualdad de trato de personas
en situaciones iguales (art. 13 C.P.) y los derechos de todas las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación integral (art. 250, núm. 6 y 7), sino
también, las disposiciones del derecho internacional de los DD.HH. -D.I.D.H.-,
que les reconocen a las víctimas de violaciones graves a estos derechos y al
D.I.H., un conjunto de derechos relativos al reconocimiento de una reparación
integral consistentes en restitución, indemnización, satisfacción,
rehabilitación y garantías de no repetición.
En este sentido estimo necesario aclarar que, a pesar
de lo decidido por la mayoría, los miembros de la Fuerza Pública sí pueden ser
víctimas de violaciones al Derecho Internacional Humanitario -D.I.H.-, y por
tanto, pueden ser sujetos de indemnización y en general de los mismos
beneficios que cualquier víctima del conflicto armado, como lo sostenía la
ponencia que fue derrotada. Por ejemplo, me refiero a eventos diferentes a los
acaecidos “en combate” y a la muerte con ocasión de un enfrentamiento
convencional. Piénsese en el caso en el que un miembro de la fuerza pública sea
objeto de ataque con armas prohibidas por el D.I.H. (gases químicos, minas,
cilindros, etc.) o cuando no estando en servicio activo (no uniformado) sea
secuestrado o desaparecido.
Con esto quiero señalar que el “régimen prestacional
especial” de los miembros de la Fuerza Pública debe ser complementario a la reparación
económica que eventualmente les corresponda por su condición de
víctimas. No se trata de concederles una doble indemnización, tampoco de
confundir los “regímenes” a aplicar; se trata de garantizarles una reparación
integral en caso de tener derecho a ella, hecho que es diferente del derecho
que tienen a subsidios, prestaciones sociales y seguro de vida.
2.- Entiendo que si bien la norma demandada
efectivamente prevé la aplicación de un “régimen especial”, lo cierto es que no
es claro que ese régimen exista o sea el correspondiente a las prestaciones
sociales de tipo pensional, como lo asumió la mayoría. En ese sentido, preocupa
que algunos hechos victimizantes, como los señalados anteriormente, no queden
cubiertos por el denominado “régimen prestacional especial”, razón por la cual
resultaría necesario realizar un análisis puntual, caso a caso, a efectos de
poder determinar en qué medida hay lugar a una reparación económica
distinta y sin perjuicio de las prestaciones sociales causadas.
Ello, por supuesto, no es incompatible con el
reconocimiento de los beneficios laborales a que tienen derecho los miembros de
la Fuerza Pública, en la medida en que, como ya he explicado, se trata de
asuntos distintos que tienen una naturaleza jurídica completamente diferente.
La mayoría ha entendido, erróneamente que nuestras fuerzas armadas tienen un
“régimen especial”, y que este los ampara incluso en los supuestos de sufrir
hechos victimizantes, lo cual no es cierto y deja a sus miembros en una grave
situación de vulnerabilidad sin poder ser reconocidos como víctimas del
conflicto armado en las circunstancias que he explicado.
3.- Por último, considero que la Corte habría podido
condicionar la exequibilidad de la norma siguiendo la propuesta hecha por la
Procuraduría General de la Nación, según la cual podría analizarse en cada caso
si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos o contemplados por el
“régimen pensional especial”, y de ser así, respecto de ellos procedería la
reparación económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la
calidad de víctimas del conflicto armado.
Fecha ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-161/16
NORMA SOBRE
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-La norma acusada debía ser declarada exequible, pero bajo el
entendido de que los mismos miembros de la Fuerza Pública sólo tendrán la
calidad de víctimas del conflicto armado en el marco de la Ley 448 de 2011, si
sufren daños como consecuencia de una grave infracción al DIH, estando fuera de
combate (Aclaración de voto)
VICTIMA EN
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Concepto/MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Situaciones en las que adquiere estatus de
víctima (Aclaración de voto)
NORMA SOBRE
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-En todos los casos, los jueces deben verificar que no se
produzca una doble compensación o pago por el mismo concepto (Aclaración
de voto)
Referencia: expediente D-10945
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el primer parágrafo del artículo 3º (parcial) de la Ley 1448 de  2011.
Demandante: Víctor Hugo
Matamoros Rodríguez
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Acompaño la decisión adoptada por la
Sala Plena en la sentencia C-161 de 2016, en la que se declaró la
EXEQUIBILIDAD de la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean
víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica
corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen
especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1º del artículo
3º de la Ley 1448 de 2011.  Sin embargo, aclaro mi voto por los motivos que a
continuación enuncio.
A mi juicio, la norma acusada debía
ser declarada exequible, pero bajo el entendido de que los miembros de la
Fuerza Pública sólo tendrán la calidad de víctimas del conflicto armado en el
marco de la Ley 1448 de 2011, si sufren daños como consecuencia de una grave
infracción al DIH, estando fuera de combate.  En este sentido, acojo los
argumentos esbozados por el Magistrado Jaime Córdoba Triviño en Aclaración de
voto a la sentencia C-575 de 2006, en la que precisó:
“El concepto de víctima dentro de una situación de
confrontación armada debe ajustarse a la filosofía que alienta el derecho
internacional de los conflictos armados, conforme a la cual tienen la condición
de víctima las personas que no participan directamente en las hostilidades o
que ha dejado de participar en ellas. Este concepto incluye por supuesto a los miembros
de la fuerza pública que hubieren dejado de participar en las hostilidades, ya
sea porque hubiesen depuesto las armas, o hayan sido puestos  fuera de combate
por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa. Lo que no resulta
admisible frente a la estructura conceptual del derecho internacional
humanitario es que se considere víctima a los combatientes (de cualquiera de
las fuerzas enfrentadas) que participen directamente en las hostilidades y que
como consecuencia de esa participación activa recibieren alguna lesión en su
integridad física. Su condición de víctima, a la luz de esa normatividad,
surge en virtud de la transgresión (por el contendor)  de las reglas del
derecho internacional humanitario, concretamente por hacerlo objeto de ataques,
no obstante haber depuesto las armas, o haber sido puesto fuera de combate a
consecuencia de enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa,
circunstancias éstas que proveen el estatus de persona protegida. Los miembros
de la fuerza pública adquieren el estatus de personas protegidas por el derecho
internacional humanitario y en consecuencia potenciales víctimas de los delitos
contra esa normatividad, cuando se encuentren en las situaciones previstas en
el artículo 3°  común a los Convenios de Ginebra de 1949, o en el artículo 4°
del  Protocolo II Adicional, a que se ha hecho referencia”.
Asimismo considero que en todos los
casos, los jueces deben verificar que no se produzca una doble compensación o
pago por el mismo concepto.
Fecha ut supra,
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-161/16
NORMA SOBRE
DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO-Aunque se menciona la indemnización a forfait,
la sentencia no define su naturaleza (Aclaración de voto)
INDEMNIZACION A FORFAIT-Concepto (Aclaración
de voto)
NORMA ACUSADA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Solo excluye
medidas de reparación económica, por lo cual los miembros de la fuerza pública
que sean víctimas del conflicto armado de conformidad con la ley 1448 de 2011,
tendrán derecho a medidas de reparación que no son de dicha naturaleza (Aclaración
de voto)
NORMA ACUSADA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Análisis de la
indemnización administrativa pudo haber sido más profundo (Aclaración de voto)
REPARACION ADMINISTRATIVA-Comporta
la responsabilidad del Estado como garante de la seguridad y de los derechos de
todas las personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito
causante del daño ocasionado a las víctimas (Aclaración de voto)
NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA
COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Tratamiento diferenciado resulta adecuado y conducente porque
son combatientes y por consiguiente asumen un riesgo (Aclaración de voto)
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Medidas a las que tienen derecho no excluyen la
posibilidad de demandar al Estado con el fin de que se demuestre su
responsabilidad por falla del servicio o riesgo excepcional (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente D-10945
Demanda de inconstitucionalidad contra el primer parágrafo del artículo
3° (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Asunto: exclusión de los miembros de la Fuerza Pública, víctimas del
conflicto armado, de las medidas de reparación económica contenidas en la Ley
1448 de 2011.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar
el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión
del 7 de abril de 2016.
1.   Comparto la decisión de la Sala, consistente en declarar la exequibilidad de la expresión “[c]uando los miembros de la Fuerza
Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación
económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al
régimen especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448
de 2011.
En efecto, estimo que el aparte estudiado no viola
el principio de igualdad, pues prevé un trato diferenciado que supera el test
intermedio propuesto, pues (i) tiene
un fin legítimo y constitucionalmente importante, que consiste en reafirmar la
garantía de reparación económica que ampara a los miembros de la Fuerza Pública
en el marco de sus respectivos sistemas prestacionales, y optimizar las
posibilidades de resarcimiento para las víctimas que no tienen cubierto el
riesgo derivado del conflicto armado; y (ii) el trato diferente es
adecuado y conducente para alcanzar el propósito buscado por la norma sometida
a control de constitucionalidad.
2.
No
obstante, debo puntualizar mi posición en relación con algunos temas a los que
hace referencia la sentencia.
3.
Primero,
aunque se menciona la indemnización a forfait, la sentencia no define su
naturaleza. Debo aclarar que ésta se caracteriza por ser prestacional, en
particular se trata de un seguro por riesgo del servicio. En efecto, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado que sigue la jurisprudencia francesa, no
se considera que este pago tenga carácter indemnizatorio, sino que hace parte
del régimen prestacional por los riesgos que asumen los miembros de la Fuerza
Pública.
En particular, la indemnización a forfait
responde a la idea de riesgo o accidente de trabajo, sin consideración a la culpa
o falla del servicio, pues “(…) se parte de la exigencia de una obligación
de seguridad del empleado, lo que conduce a considerar una lesión o la muerte
del trabajador como el incumplimiento o la violación de esa obligación.”[48]
De otra parte, en sentencias recientes
relacionadas con el daño sufrido por miembros de la Fuerza Pública, el Consejo
de Estado ha afirmado que la indemnización a forfait no resta valor a la
reparación en caso de falla del servicio. Lo anterior ocurre por cuanto la
causa jurídica de la primera es la ley y la causa jurídica de la indemnización
plena proveniente de la responsabilidad, es el daño mismo, de manera que los
dos beneficios tienen causas jurídicas distintas y por lo tanto no se excluyen
entre sí[49].
4.
Segundo, en la ponencia se deja claro que las indemnizaciones,
bonificaciones y prestaciones especiales a las que tienen derecho los miembros
de la Fuerza Pública, justifican la exclusión prevista en la norma acusada, y
en esa medida la distinción no viola el principio de igualdad.
No obstante, considero pertinente aclarar que la
norma acusada sólo excluye las medidas de reparación económica, por lo
cual los miembros de la Fuerza Pública que sean víctimas del conflicto armado
de conformidad con la Ley 1448 de 2011, tendrán derecho a las medidas de
reparación que no son de naturaleza económica y están previstas en la normativa
mencionada, esto es, la rehabilitación por el daño causado, la satisfacción, y
la garantía de no repetición.
5.
Tercero, en relación con la indemnización administrativa,
cabe señalar que el análisis sobre la adecuación y conducencia del trato
diferenciado, pudo ser más profundo. Específicamente, la jurisprudencia de esta
Corporación ha señalado que la obligación de implementar
programas administrativos de reparación a las víctimas se sustenta en el deber
de garantía del Estado y no en la obligación de reparar a las víctimas en los
procesos judiciales prevista en el artículo 90 Superior.
En ese orden de ideas, la reparación
administrativa comporta la responsabilidad del Estado como garante de la
seguridad y de los derechos de todas las personas y de la falta o imposibilidad
de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las víctimas[50].
Por lo tanto, la diferenciación prevista en el
aparte acusado es adecuada y conducente porque los miembros de la Fuerza
Pública son combatientes y por consiguiente asumen un riesgo. Así pues, cuando
el riesgo se concreta, en principio no se viola la posición del Estado como
garante de su seguridad, sino que ocurre un siniestro del que surge la
obligación de reconocer los beneficios y prestaciones especiales a los que
tienen derecho según la ley. En este orden de ideas, se asume que el daño
sufrido por los miembros de la Fuerza Pública con ocasión del conflicto tiene origen
en la decisión libre y voluntaria de trabajar en una actividad riesgosa, de
manera que en ese caso el Estado no responde como garante, como sí sucede con
la población civil.
En consecuencia, es preciso aclarar que si la
víctima que hace parte de la Fuerza Pública pretende ser indemnizada por el
Estado, tendrá que demostrar su responsabilidad en un proceso judicial. En
otras palabras, las medidas a las que tienen derecho los miembros de la Fuerza
Pública no excluyen la posibilidad de demandar al Estado con el fin de que se
demuestre su responsabilidad por falla del servicio o riesgo excepcional.
De esta manera,
expongo las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las
consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Los antecedentes y algunos apartes de esta sentencia,
que resultan compatibles con la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación,
corresponden a la ponencia original elaborada por el despacho del Magistrado
Alberto Rojas Ríos, la cual no alcanzó las mayorías necesarias para su
aprobación.
[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se
encuentra en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en múltiples decisiones
posteriores; recientemente en las sentencias C-912 de 2013, C-612 de 2015,  y
C-160 de 2016, entre muchas otras.
[3] Es preciso recordar que si bien la demanda originaria
involucraba cargos por presunta violación de otros preceptos superiores
(Preámbulo y artículos 4° y 5° de la Constitución) mediante auto del 25 de
agosto de 2015, el magistrado Alberto Rojas Ríos, inadmitió la demanda por
estos cargos, y en auto de septiembre 7 de 2015, el mismo despacho la rechazó,
respecto de las mencionadas censuras (Folios 93 y 105).
[4] La reseña que se expone a continuación acoge la
efectuada en la sentencia C-912 de 2013, en la que se sintetizaron  las reglas
en materia de derecho a la reparación de las víctimas establecidas sentencia
SU-254 de 2013, pronunciamiento éste en el que se efectuó un detallado recuento
y análisis de los derechos reconocidos a las víctimas en el derecho
internacional, en la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, así
como en la legislación interna.
[5] Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 en donde
la Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de
las víctimas en el proceso penal; C-578 de 2002  en la cual se revisó la
constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprueba el estatuto de roma de la Corte Penal Internacional”; C-580 de 2002 en
donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del delito de
desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los derechos a la
verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera la imprescriptibilidad
de la acción penal; C-875 de 2002, donde la Corte declaró la exequibilidad de
varias disposiciones relativas a la constitución de parte civil dentro del
proceso penal; C-370 de 2006, en donde la Corte se pronunció sobre la
exequibilidad de varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que
restringían los derechos de las víctimas; C-1199 de 2008, en donde la Corte
conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47,
48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan
disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados
al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la
paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”;
C-099 de 2013, donde se declaró la exequibilidad de los artículos 79 y 88 y la
exequibilidad condicionada de algunos apartes del artículo 132 de la Ley 1448
de 2011, “por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras
disposiciones”; SU-254 de 2013 en la que se ampara el derecho a la
reparación integral de varias víctimas del desplazamiento forzado a quienes les
había sido negada la indemnización administrativa y el acceso a otras
prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-912 de 2013.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-912 de 2013.
[8] Sobre el particular dijo la
Corte en la mencionada sentencia: “Es el Congreso de la República el
llamado a fijar los límites temporales para la aplicación de las medidas de
reparación previstas en la ley, luego de un amplio debate en el que se hayan
podido exponer diferentes perspectivas sobre el conflicto armado y quienes
deben ser reparados. Precisamente por eso en el cuerpo de la providencia se
inserta un extenso acápite en el que se da cuenta de las discusiones que
tuvieron lugar sobre la fecha a partir del primero de enero de 1985, y como
ésta fue el fruto de consensos y acuerdos dentro de las distintas corrientes
políticas representadas al interior del órgano legislativo. Adicionalmente, de
conformidad con los datos estadísticos aportados en las diferentes
intervenciones es claro que las víctimas del conflicto armado interno aumentan
de manera sustancial  a partir de los años ochenta, y que éste se degrada
especialmente a partir de esa fecha sin que sea posible establecer un momento
histórico preciso que sirva de hito definitivo. Se tiene por lo tanto que el
límite temporal previsto en el artículo tercero, no es una fecha
arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época en la cual se
produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos humanos y de
derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor victimización”.
[9] “Artículo 5°. (…) Igualmente se considerarán como
víctimas a los miembros de la Fuerza Pública que hayan sufrido lesiones
transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad tísica,
psíquica y/o sensorial (visual o auditiva), o menoscabo de sus derechos
fundamentales, como consecuencia de las acciones de algún integrante o miembros
de los grupos armados organizados al margen de la ley”.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-575 de 2006.
[11] “La jurisprudencia ha diferenciado el
régimen de responsabilidad aplicable en los eventos de daños causados a un
soldado que presta servicio militar obligatorio, respecto de los daños que
padece un soldado que ingresa voluntariamente a prestar el servicio militar.
Como sustento de dicha diferencia, la Sala ha explicado que los primeros,
prestan el servicio militar para cumplir con un deber constitucionalmente
impuesto, por esta razón sólo deben soportar aquellas limitaciones o
inconvenientes inherentes a la prestación de su servicio militar obligatorio,
como la restricción a los derechos fundamentales de locomoción y libertad entre
otros, pero no los riesgos anormales. En tanto que los segundos, que a
iniciativa propia eligen la carrera militar, asumen o, al menos comparten con
el Estado, todos los riesgos que sobre ellos puedan materializarse en el
cumplimiento del servicio que voluntariamente escogieron prestar. De manera
que, si durante el cumplimiento de su deber constitucional un soldado
conscripto padece un daño, el mismo puede imputarse al Estado con fundamento en
que fue sometido a un riesgo excepcional o porque soportó una situación
determinante del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas
públicas. A diferencia del anterior, el soldado voluntario que decide
someterse a la prestación del servicio, en el entendido de que conoce los
riesgos que entraña su trabajo, es titular de una relación laboral con el
Estado y detenta derechos legales y reglamentarios de esta naturaleza, que se
concretan cuando ocurren daños vinculados a las actividades ordinarias de
riesgo propio de su labor. Se aprecia así que, la irregularidad que podría dar origen a
la responsabilidad patrimonial
sin nexo laboral, que es diferente de la a forfait (responsabilidad del empleador,
predeterminada legalmente), es la que ocurre en “forma independiente a la prestación
ordinaria o normal del servicio” o “por fallas del servicio ajenas al trabajo
profesional propio del agente”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias de 15 de
febrero de 1996. Exp. 10033; 20 de febrero de 1997. Exp.11756.
[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”,
sentencia del 15 de abril de 2014, C.P. Hernán Andrade Rincón, Exp.
66001233100020040010301.
[13]Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de
2010, “Proyecto de ley 107 de 2010 Cámara, “Por la cual se dictan
medidas de atención y reparación integral a las víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional”. Pág. 26.
[14]Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de
2010, “Proyecto de ley 107 de 2010 Cámara, “Por la cual se dictan
medidas de atención y reparación integral a las víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional”.Pág. 34.
[15] “Artículo 98. PRIMA DE ORDEN PUBLICO. Los
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares que presten sus servicios en
lugares donde se desarrollen operaciones militares para restablecer el orden
público, tendrán derecho a una prima mensual de orden público equivalente al
veinticinco por ciento (25%) del sueldo básico. El Ministerio de Defensa
Nacional determinar las zonas y condiciones en que deba pagarse esta prima”.
[16] Artículo 189.
[17] Artículo 190.
[18] Artículo 191.
[19] Artículo 72. PRIMA DE ORDEN PUBLICO. Los
oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que presten sus servicios en
lugares donde se desarrollen operaciones policiales para restablecer el orden
público, tendrán derecho a una prima mensual de orden público equivalente al
veinticinco por ciento (25%) del sueldo básico. El Ministro de Defensa Nacional
determinará las zonas y condiciones en que debe pagarse esta prima.
[20] Artículo 77. PRIMA DE RIESGO. El oficial o
suboficial de la Policía Nacional que preste sus servicios en los grupos de
operaciones especiales y antiexplosivos, tendrá derecho a una prima de riesgo,
equivalente al veinte por ciento (20%) del sueldo básico mensual.
[21] Al respecto, la
Sección Tercera, Subsección “A” del  Consejo de Estado, en sentencia de 15 de
abril de 2015[21], reiterando
diversos precedentes en la materia[21], consideró: “La Sala estima pertinente señalar que
la Corporación, en su Jurisprudencia reiterada, ha sostenido que frente a los
daños sufridos por quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la
defensa y seguridad del Estado, entre ellos los agentes de Policía, no resulta
comprometida la responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se
producen con ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y,
por ende, en principio se cubren con la indemnización a forfait a que tienen
derecho por virtud de esa vinculación; sin embargo, también ha sostenido la
Sala que la reparación de esos daños resulta procedente, cuando éstos se
hubieren producido por falla del servicio o cuando el funcionario
hubiere sido sometido a un riesgo de naturaleza excepcional, diferente o mayor
al que debían afrontar sus demás compañeros o incluso cuando el daño sufrido
por la víctima haya sido causado con un arma de dotación oficial, dado que en
este último evento se abriría paso el régimen de responsabilidad objetivo, por
la creación del riesgo”. Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 15 de abril de 2014,
C.P. Hernán Andrade Rincón, Exp. 66001233100020040010301.
[22] Core Constitucional Sentencias C-461 de 1995 y C-665
de 1996.
[23] En este sentido se pueden
consultar, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional:
C-835 de 2002, C-1032 de 2002, C-101 de 2003, C-104 de 2003 y C- 970 de 2003.
[24] Corte Constitucional, Sentencias T-406 de 1992, T-881
de 2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2010. Esta
providencia ha sido reiterada en varias oportunidades, como se destaca en las
Sentencias C-250 de 2012 y C-743 de 2015.
[26] Sentencias C-862 de 2008, C-250 de 2012, C-551 de
2015 y C-104 de 2016.
[27] Corte Constitucional, Sentencias C-862 de 2008,
C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015 de 2014, C-239 de 2014, C-240 de 2014,
C-811 de 2014, C-329 de 2015 y C-104 de 2016.
[28] Las fases constitutivas de este juicio se encuentran
ampliamente reseñadas en las Sentencia C-093 de 2001 y C-673 de 2001 de la
Corte Constitucional.
[29] Corte Constitucional, Sentencias C-093 de 2001, C-673
de 2001 y C-862 de 2008.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2001.
[31] Sentencias C-015 de 2014 y C-104 de 2016.
[32] Ibídem.
[33] Sentencia T-659 de 2010.
[34] Ibídem.
[35] Corte Constitucional, sentencia C-748 de 2009.
[36] Etimológicamente, la expresión
“tertium comparationis” proviene del latín y traduce:  “la tercera parte de la
comparación”,  significando con ello una cualidad que comparten dos personas,
cosas o situaciones las cuales, una vez comparadas, tienen algo en común, Sin
ser  idénticas,  deben poseer al menos una cualidad en común. Esta cualidad
común  tradicionalmente se ha conocido como tertium comparationis.
[37] Tradicionalmente, la Corte ha considerado que no
procede realizar juicios de igualdad entre regímenes laborales diferentes. Así
por ejemplo, en sentencia C- 592 de 2014 esta Corporación analizó si el límite
de edad establecido por el inciso primero del artículo 188 del Decreto 1211 de
1990[37]
para la pensión de sobrevivientes de los hijos estudiantes del personal de
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, vulneraba el principio de
igualdad, teniendo en cuenta que el régimen general de seguridad social,
previsto en la Ley 100 de 1993, otorga la misma prestación a hijos estudiantes
hasta los veinticinco años de edad. Al momento de resolver el referido problema
jurídico, el Tribunal Constitucional consideró que no existía un criterio de
comparación o tertium comparationis, entre el régimen salarial y prestacional
de los miembros de las Fuerzas Armadas con aquel aplicable a los particulares
(Ley 100 de 1993). Lo anterior por cuanto: “los supuestos de hecho no son susceptibles de
comparación, puesto que las normas del sistema general en seguridad social y
las del régimen especial de la fuerza pública están previstas en el
ordenamiento para regular sujetos, funciones y prestaciones de distinta
índole.”
[38] En la sentencia C-250 de
2012, sobre este tópico, dijo la Corte: “Es precisamente el Congreso de la
República el llamado a fijar los límites temporales para la aplicación de las
medidas de reparación previstas en la ley, luego de un amplio debate en el que
se hayan podido exponer diferentes perspectivas sobre el conflicto armado y
quienes deben ser reparados”.
[39] Sentencia T-659 de 2010.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-741 de 2003.
[41] Al respecto se pueden consultar las sentencias C-288
de 2012, que en este particular aspecto reitera la sentencia C-1064 de 2001.
[42] Sentencia C-1064 de 2001.
[43] Corte Constitucional, sentencia C-1064 de 2001.
[44] Sent. C-101/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[45] Gaceta del Congreso 692 de septiembre 17 de 2010,
pág. 20.
[46] Corte Constitucional, sentencias SU-254 de 2012 y
C-912 de 2013.
[47] La
jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado sobre esta forma de
indemnización: “(…) en relación con los daños padecidos por los miembros de
la Fuerza Pública como consecuencia de las lesiones que sufren en cumplimiento
de sus funciones, la reparación está preestablecida en la ley – es lo
que se ha denominado en derecho francés la indemnización a forfait- que
contempla una serie de indemnizaciones y reconocimientos patrimoniales y
prestacionales especiales para aquellos casos en que los miembros de tales
entidades estatales – Ejército Nacional, Policía Nacional, etc.-  sufren
lesiones o meren en cumplimiento de su deber o con ocasión del servicio”. (Consejo
de Estado-Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 2006. Rad. No. 19001
23-31-000-1994-14004-01 (15441). Negrillas fuera del original.
[48]Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3
de mayo de 2001, expediente 12338, C.P. Alier Hernández, reiterada en Sentencia
del 13 de mayo de 2015. Número de Radicado: 66001 23 31 000 2007 00058 01. Sección Tercera, Subsección A. C.P. Carlos
Alberto Zambrano Barrera.
[49]CONSEJO
DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección
B. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Sentencia del 5 de marzo de 2015. Número de
Radicado: 520012331000199800563 01; y C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo.
Sentencia del 20 de febrero de 2014. Número de Radicado:
20001-23-31-000-2001-01388-01 (30132).
[50]Ver
sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).