C-146-98
Sentencia C-146/98
Sentencia
C-146/98
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Objeto
La jurisdicción
constitucional no puede actuar por fuera de los límites que la misma
Constitución señala, y que no son otros que los indicados en el artículo 241
superior, según el cual a la Corte se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos que este
mismo artículo indica. Se trata entonces de garantizar la prevalencia de las
normas y principios de rango constitucional como aquellos de mayor jerarquía
dentro del ordenamiento jurídico. Cualquier otro objeto es ajeno al juicio de
constitucionalidad, por lo cual queda por fuera de su finalidad el
reconocimiento y efectividad de los derechos individuales, para lo cual el
sistema jurídico contempla otros mecanismos al alcance de los particulares.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA-Presupuestos/INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Improcedencia para declararla
La
inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez
constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición
concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender
todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan
ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o
total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que
este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de
distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío
legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto
en uno de uno de los extremos de comparación.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Carece de
competencia para exigir expedición de normas en determinado sentido
La Corte
Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de
normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por
extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de
las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por
los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente
previsto en el artículo 8° de la Ley 153 de 1887 cuando prescribe que
"cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se
aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto,
la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho",  en cambio
por la vía de control de constitucionalidad no es posible normatizar de manera
general sobre la extensión de la ley a situaciones de hecho no contempladas en los
textos legales. Esta función no ha sido asignada por el constituyente a este
Tribunal, y menos aún para ordenar esta aplicación extensiva con efectos
retroactivos, como pretende el demandante.
REAJUSTE DE
PENSIONES-Improcedencia de
aplicación retroactiva de cláusula de actualización monetaria
La cláusula de
actualización monetaria del salario base de liquidación de pensiones, en
realidad nunca existió con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993.
Se expidieron sí, leyes que reajustaron las pensiones ya reconocidas, como fue
el caso de la Ley 4a de 1996; pero la cláusula de actualización monetaria del
salario base de liquidación fue una innovación del legislador del Sistema de
Seguridad Social Integral. No puede pues esta Corporación determinar la aplicación
retroactiva de esta nueva disposición, para lograr así el reajuste de pensiones
ya reconocidas. Lo que el demandante pide es una sentencia normativa que esta
Corte no puede producir.
Referencia:
Expediente D-1814
Demanda de
inconstitucionalidad  contra los artículos 36 y 133 de la Ley 100 de 1993; el
artículo 1° de la Ley 33 de 1985; los artículos 4° y 5° de la Ley 4ª de 1966, y
el artículo 17, literal b) de la Ley 6ª de 1945.
Actor: Germán
Villalba Sandoval.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Germán
Villalba Sandoval, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de los artículos 36 y 133 de la Ley 100 de 1993;  1° de la Ley
33 de 1985;  4° y 5° de la Ley 4ª de 1966, y 17 literal b) de la Ley 6ª de
1945.
Admitida la demanda
se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las normas es el siguiente, con la aclaración de que se subraya lo demandado:
LEY 6 DE 1945
“Por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales,
conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo.”
“ARTICULO
17 : Los
empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes
prestaciones :
...
“LITERAL b) Pensión vitalicia de jubilación, cuando el
empleado u obrero haya llegado  o llegue a cincuenta (50) años de
edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo…”
“LEY 4ª DE 1966
“Por la cual se provee de nuevos recursos a
la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación
e invalidez y se dictan otras disposiciones.”
“ARTICULO 4. A partir de la vigencia de esta ley, las
pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de
una o más entidades de  Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como
base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el
último año de servicios.
“ARTICULO 5.
Las
pensiones de jubilación o de invalidez reconocidas por una o más entidades de
Derecho Público con anterioridad a la vigencia de esta ley, serán aumentadas,
por una sola vez, hasta llegar a setenta y cinco por ciento (75%) de la
asignación actual del cargo o cargos que sirvieron de base para la liquidación,
o su equivalente.  Este porcentaje se liquidará y pagará  seis meses después
de la vigencia de esta ley.
“Parágrafo.
Para los efectos de liquidar este aumento, cuando el cargo que sirvió de base a
la liquidación de la jubilación o a la pensión de invalidez, haya desaparecido,
haya sido suprimido, o no conserve su primitiva denominación, ese cargo o su
equivalente será determinado por el Departamento Nacional del Servicio Civil”.
LEY 33 DE 1985
“Por la cual se dictan algunas medidas en
relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el
Sector Público.”
“ARTICULO 1°. El empleado oficial que sirva  o haya
servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de
cincuenta y cinco (55) años tendrá derecho  a que por la respectiva Caja de
Previsión se le pague pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al
setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para
los aportes durante el último año de servicio”.
LEY 100 DE 1993
“Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”
“ARTICULO 36 Régimen de Transición. La edad para acceder
a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las
mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2.014, fecha en la cual
la edad se incrementará en dos años, es decir será de 57 años para las mujeres
y 62 para los hombres.
“La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión  de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad  si son hombres o (15)  o más
año de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentran afiliados.  Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente ley.
“El ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años, para adquirir el derecho,
será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello,
o al cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado
anualmente con base en la variación  del índice de precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE.  Sin embargo, cuando el tiempo que les
hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de
la presente ley, el  ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de
lo devengado  en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del  sector
privado  y de un (1) año para los servidores públicos.
“Lo dispuesto
en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia
el régimen tenga treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres  o cuarenta
(40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable  cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro  individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las  condiciones previstas
para dicho régimen.
“Tampoco será
aplicable  para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual  con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
“Quienes a la
fecha de vigencia  de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables
anteriores, aun cuando  no se hubiese efectuados el reconocimiento tendrán
derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y
liquide la pensión en las  condiciones de favorabilidad vigentes al  momento en
que cumplieron tales requisitos.
“Parágrafo -
para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso
primero  (1°) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad  a la vigencia de la presente ley, al Instituto  de
Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades  de seguridad social del
sector público o privado, o el tiempo de servicio  como servidores  públicos
cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.”
...
“ARTÍCULO
133
”Pensión-sanción. El artículo 267 del código sustantivo del Trabajo, subrogado
por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990, quedará  así :
El trabajador
no afiliado al Sistema General de Pensiones por omisión del empleador, que sin
justa causa sea despedido después de haber laborado para el mismo empleador
durante diez (10) años o más y menos de quince (15) años, continuos o
discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de la presente Ley,
tendrá derecho a que dicho empleador lo pensione desde la fecha de su despido,
si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad si es hombre, o
cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer, o desde la fecha en que cumpla
esa edad con posterioridad al despido.
Si el despido
se produce sin justa causa después de quince (15) años de dichos servicios, la
pensión se pagará cuando el trabajador despedido cumpla cincuenta y cinco (55)
años de edad si es hombre, o cincuenta años de edad si es mujer, o desde la
fecha del despido, si ya los hubiere cumplido.
La cuantía de
la pensión será directamente proporcional al tiempo de servicios respecto de la
que le habría correspondido al trabajador en caso de reunir todos los
requisitos para acceder a la pensión de vejez en el régimen de prima media con
prestación definida y se liquidará con base en el promedio devengado en los
últimos diez (10) años de servicios, actualizado con base en la variación del
Indice de Precios al Consumidor certificada por el DANE.
PARAGRAFO
1 : Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará exclusivamente a los
servidores públicos que tengan la calidad de trabajadores oficiales y a los
trabajadores del sector privado.
PARAGRAFO
2 : Las pensiones de que trata el presente artículo podrán ser conmutadas
con el Instituto de Seguros Sociales.
PARAGRAFO
3 : A partir del 1° de enero del año 2014 las edades a que se refiere el
presente artículo, se reajustarán a sesenta y dos (62) años si es hombre y
cincuenta y siete (57) años si es mujer, cuando el despido se produce después
de haber laborado para el mismo empleador durante diez (10) años o más y menos
de quince (15) años, y sesenta (60) años si es hombre y cincuenta y cinco (55)
si es mujer, cuando el despido se produce después de quince (15) años de dichos
servicios.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima la demandante
que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 13 y 53 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
El demandante
considera que las normas acusadas atentan contra los principios mínimos
fundamentales laborales consagrados en el artículo 53 de la Carta Política,
porque omitieron  actualizar monetariamente el ingreso base de liquidación de
las pensiones de jubilación, vejez y pensión sanción de los trabajadores que
habiendo cumplido con el tiempo de servicio necesario para acceder a la
respectiva pensión, debieron quedar cesantes mientras cumplían con el requisito
de la edad, y que, al cumplirlo, obtuvieron el reconocimiento de su pensión
sobre un salario devaluado.  Por el contrario, los trabajadores que de manera
simultánea cumplieron con estos dos requisitos, el de la edad y tiempo de
servicio, tienen garantizada la actualización de sus pensiones por virtud de
los reajustes anuales al salario.
Esta discriminación,
al decir del demandante, constituye una vulneración de los derechos de los
pensionados que se encuentran en la primera de las situaciones descritas, pues
desde el momento en que tuvieron que quedar cesantes por razón de cumplir con
el tiempo de servicio, hasta el momento en que cumplieron con la edad requerida
para la pensión, su ingreso base de liquidación quedó “congelado” y el monto de
su pensión, mermado progresivamente en proporción con el aumento del índice de
precios al consumidor. A estos trabajadores, dice, se les ha reconocido una
pensión inferior a la generada y, teniendo en cuenta que se trata de personas
de la tercera edad, el Estado debe garantizarles una protección especial.
La violación de
derechos mencionada, se refiere a aquellos trabajadores del Estado que se
jubilaron con posterioridad a la Ley 4a de 1966 y antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, pues aquella actualizó retroactivamente el salario base de
liquidación de los trabajadores jubilados con anterioridad a su vigencia, al
prescribir que las pensiones de jubilación o de invalidez reconocidas por
una o más entidades de Derecho Público con anterioridad a la vigencia de esta
ley, serán aumentadas, por una sola vez, hasta llegar a setenta y cinco por
ciento (75%) de la asignación actual del cargo o cargos que sirvieron de base
para la liquidación, o su equivalente... De igual manera, la Ley 100 en sus
artículos 36 y 133 prevé para quienes se jubilen conforme a sus disposiciones,
la actualización del salario base de liquidación de la pensión. Pero para las
personas que se jubilaron en el lapso comprendido entre las dos leyes
referidas, que cumplieron con el requisito de tiempo antes que con el de edad y
que tuvieron que esperar a cumplir la edad requerida, no se previó la norma de
reajuste del salario base de liquidación de la pensión.
Con base en las
inconformidades constitucionales referidas, el actor solicita la “declaración
extensiva de la norma de actualización (o reajuste) de las pensiones de
jubilación o vejez y pensión sanción” establecida en la Ley 100, para que
sea “contemplada en algunas de las pensiones de jubilación o vejez y pensión
sanción, que no se les consideró con retroactividad a su vigencia este derecho
en la citada ley.” El demandante considera que existe un vacío jurídico en
este aspecto y pretende por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, obtener el reajuste del salario base de liquidación de su
propia pensión, reconocida hace varios años. En efecto, al respecto manifiesta
que el objetivo de la demanda es “obtener la actualización o nivelación de
mi pensión de jubilación reconocida en 1992, para la cual la ley 100/93 no
contempla esta norma.” Para este fin, adjunta  cerca de 70 folios que
contienen una completa documentación con reclamaciones, liquidaciones,
solicitudes, normas, etc. que hacen parte de la ilustración de su caso
concreto.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Dentro de la
oportunidad legal prevista en el proceso de la referencia intervino el doctor
Pedro Nel Londoño Cortés, en representación del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con el fin de defender la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Para el
interviniente los cargos formulados por el demandante no son propiamente
reproches de inconstitucionalidad, sino pretensiones para que se haga extensiva
la norma de actualización de las pensiones de jubilación o vejez y pensión
sanción, a aquellas personas que no quedaron cobijadas por dicho beneficio.
Señala, además, que
por virtud de lo dispuesto en el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo,
las normas laborales no tienen efecto retroactivo y, por tanto, a las pensiones
reconocidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 no pueden aplicarse las
previsiones sobre actualización monetaria consignadas en ésta. Los regímenes
pensionales son distintos, por lo que un trato diferente no implica por sí
mismo una discriminación.
Por último, advierte
la existencia de una cosa juzgada constitucional sobre el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, por virtud de las Sentencias C-410/94 y C-126/95 de esta
Corporación.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, solicitó a esta Corporación,
dentro de la oportunidad legal prevista, declarar constitucionales los
artículos demandados, con excepción del inciso tercero del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, el cual considera inexequible.
Según la vista
fiscal, el legislador es el encargado de crear los mecanismos jurídicos
necesarios para mantener actualizado el poder adquisitivo de las pensiones de
los colombianos, conforme al desarrollo inflacionario. Por ello, expidió las
leyes 4° de 1966, 4° de 1976, 71 de 1988  y 6ª de 1992, estatutos que ordenaron
sendos incrementos y reajustes pensionales de periodicidad anual, destinados a
conservar la capacidad económica de los pensionados. Adicionalmente, la Ley 100
de 1993 introdujo nuevos dispositivos, algunos de los cuales fueron revisados
ya por la Corte Constitucional, que tienen esa misma finalidad: generalizar la
cobertura de los ajustes pensionales para contrarrestar el fenómeno
inflacionario y beneficiar a los titulares de dicha prestación social.
De lo anterior se
desprende que el asunto de los reajustes pensionales es materia que debe ser
definida por el legislador y cuyo resorte escapa a las atribuciones de la Corte
Constitucional. “Aún cuando el demandante no demuestra la omisión del
legislador en materia de actualización de algunas pensiones, - agrega la
Procuraduría - es claro que quienes no se encuentren en el supuesto planteado
por el actor, tienen derecho, a partir del reconocimiento de su jubilación, al
reajuste anual y a las mesadas de junio y diciembre, creadas para nivelar los
ingresos de los pensionados.”
En relación con el
inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el concepto fiscal
asegura que, como lo manifestó en el proceso de constitucionalidad D-1768 que
culminó con la Sentencia 058 de 1998,   el contenido de la norma transgrede los
artículos 13 y 150-9 de la Constitución Política, por lo cual debe ser
declarado inexequible. En dicho concepto, el señor procurador expresó que la
segunda regla contenida en el inciso tercero, que fue diseñada para definir el
salario base de liquidación de pensión de las personas a las que les hacía
falta más de diez (10) años para adquirir el derecho, el cual resultaba de
promediar todo el período de cotización ajustándolo con el IPC, era
discriminatoria, ya que después del cálculo, la pensión resultaba ser
ostensiblemente inferior a la de los que necesitan menos de diez (10) años para
adquirirla.
En esa oportunidad,
el procurador consideró que los trabajadores incluidos en ese grupo estaban en
franca desventaja frente a los que cobijaba la regla general prevista en el
artículo 21 de la Ley 100 según la cual, el ingreso base de liquidación resulta
de tomar el promedio de los salarios devengados en los últimos 10 años.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia
1. Por dirigirse la
demanda contra  disposiciones que forman parte de varias leyes de la República,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
Cosa juzgada
relativa y cosa juzgada parcial.
2. Sobre los
artículos 36 y 133 de la Ley 100 de 1993 ahora demandados, la Corte
Constitucional se ha pronunciado en las sentencias C-410 de 1994 (M. P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz) y C-126/95 (M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara) ;
sobre el artículo 36, en los fallos reseñados con los números C-168 de 1995
(M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), C-596 de 1997, (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa) y  C-058 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Sin embargo, los cargos
analizados en estas oportunidades son distintos a los que actualmente esgrime
el demandante, por lo que, como se aclaró en el Auto admisorio de la demanda,
no hay lugar a que se declare que existe cosa juzgada constitucional frente a
dichas normas.
No obstante, la
Sentencia C-168 de 1995, declaró exequibles los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice :
“ Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a
dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para
liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos
años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los
servidores públicos” , aparte que fue declarado inexequible. Es a este inciso
al que se refiere el señor procurador en el concepto que rindió en presente
causa y respecto del cual solicita su declaratoria de inconstitucionalidad.
Por lo anterior
sobre esta frase de la referida norma ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, razón por la cual en la parte resolutiva del presente fallo se
ordenará estarse a lo resuelto en la mencionada decisión.
Cuestiones
previas : la presente demanda en cuanto se utiliza para lograr el
reconocimiento de un derecho particular. Cumplimiento formal de los requisitos
de admisibilidad.
3. El demandante en
la presente causa de inconstitucionalidad expresa que el objeto que se propone
al instaurar la acción es obtener la actualización o nivelación de su pensión
de jubilación, reconocida en el año de 1992. Al respecto resulta menester
recordar que la jurisdicción constitucional no puede actuar por fuera de los
límites que la misma Constitución señala, y que no son otros que los indicados
en el artículo 241 superior, según el cual a la Corte se le confía la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos que este mismo artículo indica. Se trata entonces de garantizar la
prevalencia de las normas y principios de rango constitucional como aquellos de
mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico. Cualquier otro objeto es ajeno
al juicio de constitucionalidad, por lo cual queda por fuera de su finalidad el
reconocimiento y efectividad de los derechos individuales, para lo cual el
sistema jurídico contempla otros mecanismos al alcance de los particulares. Ya
en este sentido, esta misma Corporación había tenido ocasión de verter los
siguientes conceptos que ahora resulta oportuno reiterar :
“...(L)a acción
constitucional es de naturaleza pública y tiene rasgos específicos, ya que su
finalidad es retirar o mantener en el ordenamiento una norma, según ésta sea o
no exequible, por medio de una decisión que tiene efectos erga omnes. Por ello
el control abstracto no es un ámbito propio para discutir peticiones de
carácter individual, para las cuales el ordenamiento prevé otras vías procesales.
Esto obviamente no significa que el demandante deba carecer de todo interés
particular en los resultados de la demanda, pues puede ser legítimo que intente
obtener un provecho propio de la decisión constitucional. Simplemente la
Constitución exige que, en la medida en que el actor actúa como un ciudadano en
ejercicio de una acción pública, tiene el deber de estructurar un cargo general
y propiamente constitucional contra la norma legal que impugna.”[1]
3. No obstante, al
margen de esta finalidad perseguida por el actor, que la Corte no puede entrar
a considerar ni a resolver, la demanda desde un punto de vista puramente formal
reúne los requisitos de admisibilidad. En efecto, transcribe él y acusa ciertas
normas legales de ser violatorias de precisos artículos de la Constitución,
indicando formalmente los motivos por los cuales a su entender se produce el
mencionado desconocimiento de las normas superiores y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda , cumpliendo con ello,
desde el punto de vista simplemente formal, con los requisitos de admisibilidad
que señala el artículo 2° del decreto 2067 de 1991.  Por esta razón el
magistrado sustanciador profirió el respectivo Auto admisorio.
Análisis del
cargo formulado en contra de las normas demandadas
5. De manera
general, como se indicó en el acápite de Antecedentes, el demandante ataca
ciertas normas legales que o bien consagran el beneficio laboral pensional en algunas
de sus modalidades, o  se refieren a la determinación del salario base para su
liquidación y pago, o consagran la actualización de ciertas pensiones ya
reconocidas con anterioridad a su vigencia.
La tacha de
inconstitucionalidad no se formula por el contenido normativo de los artículos
que se acusan, sino por cuanto ninguno de ellos, ni ninguna otra disposición
del ordenamiento jurídico, previó la actualización monetaria del salario base
de liquidación para las pensiones que se reconocieron y liquidaron en el lapso
comprendido entre la vigencia de la Ley 4a de 1966 y la Ley 100 de 1993. Esta
situación  perjudica, de manera particular, a quienes completaron el requisito
de los años laborados y se retiraron del servicio con anterioridad al cumplimiento
del requisito de edad. Es decir, a aquellos trabajadores que se desvincularon
habiendo cumplido veinte años de servicio, pero sin haber llegado a la edad
requerida para jubilarse, pues vieron liquidada su pensión con base en un
salario desvalorizado por efectos del transcurso del tiempo corrido mientras
alcanzaban la edad requerida.
En efecto la Ley 6
de 1945 consagró inicialmente el beneficio de la pensión de jubilación para los
empleados u obreros que hubieran llegado o llegaran a cincuenta (50) años de
edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo.
Posteriormente, la ley 4a de 1966 fue precisa al señalar que el salario base de
liquidación de la mencionada prestación sería el  “setenta y cinco por
ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.” Así
mismo, esta ley actualizó las pensiones reconocidas con anterioridad a su
vigencia indicando que serían aumentadas “por una sola vez, hasta
llegar a setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación actual del cargo o
cargos que sirvieron de base para la liquidación, o su equivalente.” De su
parte la Ley 33 de 1985 señaló que el salario base de liquidación sería el  setenta
y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los
aportes durante al último año de servicio”. Y, finalmente, la ley 100 de
1993 prescribió en sus artículos 36 para el régimen de transición, 133 para el
caso de la pensión-sanción y 21 para los demás casos, que el salario base de
liquidación pensional sería actualizado anualmente con base en la variación del
índice de precios al consumidor.
Así las cosas, la
Corte observa que la actualización del salario base de liquidación de la
pensión de jubilación sólo es contemplada por la Ley 100 de 1993 y cobija a
quienes hayan alcanzado o lleguen a alcanzar este beneficio bajo su vigencia.
Así mismo en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 4a de 1966 las
personas que obtuvieron el reconocimiento de su pensión con anterioridad a su
vigencia, vieron actualizado el salario base de liquidación pensional.
No obstante, como lo
indica el demandante, es cierto que en el período comprendido entre la vigencia
de la Ley 4a de 1966 y la Ley 100 de 1993, no existió ninguna norma legal que
resolviera la situación de los trabajadores que estuvieran en el caso referido.
Por esto, ellos vieron liquidadas sus respectivas pensiones con base en el
salario correspondiente al último año de servicios, sin actualización a la
fecha de liquidación, ya que no existía, para ese entonces, ninguna norma legal
que ordenara tal actualización.
La
inconstitucionalidad por omisión. Facultades de la Corte Constitucional.
6. La Corte
Constitucional se ha referido en varias oportunidades a la inconstitucionalidad
por omisión, e incluso, en algunas oportunidades, con fundamento en este vicio
ha declarado la inexequibilidad de algunas normas jurídicas. Así por ejemplo,
en la Sentencia C-188 de 1996 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), se vertieron los
siguientes conceptos : “El fenómeno de la inconstitucionalidad por
omisión está ligado, cuando se configura, a una "obligación de
hacer", que supuestamente el Constituyente consagró a cargo del
legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene de cumplirla,
incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta.” De igual
manera, en el pronunciamiento contenido en la Sentencia C-555 de 1994 (M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo, refiriéndose a la norma objeto de
cuestionamiento, que  “... la inexequibilidad derivaría de la conducta
omisiva del Legislador que propicia la desigualdad de trato  que consiste en no
extender un determinado régimen legal a una hipótesis material semejante a la
que termina por ser única beneficiaria del mismo.”
7. No obstante lo
anterior, resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no
puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el
contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser
discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho
idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero
la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación.
Lo anterior ha sido
perentoriamente señalado por esta Corporación en los siguientes términos que
ahora vale la pena reiterar con énfasis :
“La acción
pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica
por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del
contenido normativo de la disposición acusada.” ( Sentencia C- 073 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.)
8. El legislador es
llamado a desarrollar los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar
los principios y las normas impuestos por el constituyente. No puede, por
consiguiente, legislar discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo
dentro de las muchas personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace,
incurre en omisión discrimitatoria que hace inconstitucional la norma así
expedida. En este sentido la jurisprudencia constitucional ha expresado :
“El ejercicio de cualquier competencia discrecional que degenere en
tratamientos discriminatorios (CP art. 13), frente a sujetos que se encuentren
colocados en una misma situación, se torna arbitraria y pierde sustento
constitucional.”[2]
Con fundamento en
estas consideraciones, para citar un ejemplo,  se declaró
inconstitucional el parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, referente
a la posibilidad de continuar vinculando docentes a la Administración por
contrato de trabajo, aduciéndose  la inconstitucionalidad  sobre el supuesto de
que  hasta tal grado no existían diferencias entre la actividad de los
docentes temporales, vinculados por contrato de trabajo,  y actividad de los
docentes empleados públicos, “que la única particularidad que exhiben los
últimos respecto de los primeros es la de recibir un trato de favor emanado del
régimen legal, cuya aplicación exclusiva, en estas condiciones, queda sin
explicación distinta de la concesión de un privilegio. Lo que a menudo
constituye la otra cara de la discriminación, cuando ella es mirada desde la
óptica de los excluidos.”   Fue aquí cuando se expresó que “la
inexequibilidad derivaría de la conducta omisiva del Legislador que propicia la
desigualdad de trato.” [3]
Pero por fuera de
esta hipótesis, el legislador en general tiene una amplia gama de configuración
legislativa que sólo a él corresponde definir. Por lo cual puede ejercerla como
a bien lo tenga, en la oportunidad que estime conveniente. La Corte
Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de
normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por
extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de
las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por
los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente
previsto en el artículo 8° de la Ley 153 de 1887 cuando prescribe que “cuando
no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes
que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho”,  en cambio por la vía de
control de constitucionalidad no es posible normatizar de manera general sobre
la extensión de la ley a situaciones de hecho no contempladas en los textos
legales. Esta función no ha sido asignada por el constituyente a este Tribunal,
y menos aún para ordenar esta aplicación extensiva con efectos retroactivos,
como pretende el demandante.
9. En el caso que
ocupa la atención de la Corte, las normas acusadas o bien consagran el
beneficio laboral pensional en algunas de sus modalidades, o se refieren a la
determinación del salario base para su liquidación y pago, o consagran la
actualización de ciertas pensiones ya reconocidas con anterioridad a su
vigencia. Por su contenido normativo ninguna es discriminatoria. La cláusula de
actualización monetaria del salario base de liquidación de pensiones, en
realidad nunca existió con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993.
Se expidieron sí, leyes que reajustaron las pensiones ya reconocidas, como fue
el caso de la Ley 4a de 1996; pero la cláusula de actualización monetaria del
salario base de liquidación fue una innovación del legislador del Sistema de
Seguridad Social Integral. No puede pues esta Corporación determinar la
aplicación retroactiva de esta nueva disposición, para lograr así el reajuste
de pensiones ya reconocidas. Lo que el demandante pide es una sentencia
normativa que esta Corte no puede producir.
10.  Las anteriores
consideraciones son fundamento suficiente para explicar la inhibición de fallo
que producirá  la Corte. Las acusaciones y pretensiones del demandante no son
susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio
del control constitucional abstracto, de comparación de la Carta con los
preceptos legales por su contenido regulante. No existe propiamente un cargo de
inconstitucionalidad en contra del contenido de los preceptos acusados, por lo
cual si bien desde el punto de vista formal la demanda reúne las condiciones de
admisibilidad, substancialmente no se aprecia la formulación de un cargo que
pueda ser examinado dentro de los parámetros del juicio constitucional.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero :
Salvo en lo resuelto en el numeral segundo de esta parte resolutiva, declararse
INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los
artículos  36 y 133 de la Ley 100 de 1993,  1° de la Ley 33 de 1985,  4° y 5°
de la Ley 4ª de 1966,  y 17 literal b) de la Ley 6ª de 1945, por falta de
cargos substanciales en contra del contenido normativo de los preceptos
acusados.
Segundo :
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-168 de 1995 que declaró
inexequible el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, únicamente
el aparte final del mismo, que dice : “ Sin embargo, cuando el tiempo que
les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en
vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el
promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del
sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (e)
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-146/98
OMISION
LEGISLATIVA-Alcance de la
competencia (Aclaración de voto)
Si bien a mi
juicio resulta acertada la jurisprudencia de la Corte en el sentido de no
aceptar que se demanden proposiciones no contenidas en las normas acusadas, que
correspondan a la pura creación del demandante, no debe desecharse de manera
absoluta y general que pueda la Corte, en ejercicio de su función de guarda de
la integridad y supremacía constitucionales, declarar que en casos específicos
el legislador, al dejar de hacer algo que el Constituyente le había confiado en
términos perentorios y apremiantes, viola la Carta Política por omisión.
Referencia:
Expediente D-1814
Aclaro mi voto en el
asunto de la referencia en lo concerniente a la inconstitucionalidad por
omisión, por cuanto, si bien a mi juicio resulta acertada la jurisprudencia de
la Corte en el sentido de no aceptar que se demanden proposiciones no
contenidas en las normas acusadas, que correspondan a la pura creación del
demandante, no debe desecharse de manera absoluta y general que pueda la Corte,
en ejercicio de su función de guarda de la integridad y supremacía
constitucionales, declarar que en casos específicos el legislador, al dejar de
hacer algo que el Constituyente le había confiado en términos perentorios y
apremiantes, viola la Carta Política por omisión.
Al respecto, repito
lo que tuve oportunidad de manifestar, aclarando también mi voto, a propósito
de la Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria
Díaz):
"1. Aclaro mi
voto en el asunto de la referencia, por cuanto estimo que la respuesta al
interrogante acerca de si la Corte Constitucional tiene competencia para
proferir fallo de fondo, en el cual se declare que el legislador ha incurrido
en omisión, no debe ser negativa absolutamente. Ello podría tener lugar en
casos que no es posible delimitar en abstracto, con un alcance taxativo.
Así, por ejemplo,
considero que tal facultad la tiene la Corte para aquellos eventos en los
cuales surja, de la Constitución Política, de las leyes orgánicas o de los tratados
internacionales ya vinculantes para Colombia -especialmente en el campo de los
derechos humanos-, la obligación perentoria, incumplida por el legislador, de
disponer una regla jurídica inaplazable.
2. Por otro lado, a
mi juicio, la tarea encomendada a la Corte, que consiste en la preservación de
la efectividad y en la aplicación real de los postulados y preceptos
constitucionales, en su plenitud y con todo su vigor, comprende la facultad de
establecer, a partir del análisis de un cierto texto legal, si la existencia de
un ostensible vacío normativo implica que el conjunto de la proposición
examinada resulta ser contrario a la Carta Política, precisamente por faltar
aquéllo que el legislador tenía que disponer (Ejemplo: en materia de derecho de
defensa y debido proceso).
Desde luego, las
posibilidades de control constitucional que esbozo no implican que cualquier
norma de la ley pueda ser acusada ante la Corte por lo que no dice, según el
caprichoso y arbitrario sentir del demandante.
(...)
3. Las omisiones a
las que me refiero en el punto 2 de este documento tan sólo podrían ocasionar
una declaración de inexequibilidad bajo el supuesto de que el texto resultante
del ejercicio legislativo sea incompleto, en una palmaria oposición a norma
constitucional imperativa -permanente o transitoria-, de tal modo que el motivo
de la inconstitucionalidad de la norma provenga justamente de la omisión.
4. Finalmente, me
identifico con las alusiones que en la ponencia original se hacían a la acción
de tutela, las cuales no fueron aceptadas por la Corte.
A mi juicio, al
revisar sentencias relativas a derechos fundamentales, la Corte ejerce un
control de constitucionalidad en concreto que le debe permitir establecer si,
por ejemplo, una norma legal, por vacíos como los descritos, sea incompatible
con la Constitución y, por ende, haya de inaplicarse a un caso específico, en
guarda de derechos fundamentales (art. 4 C.P.)".
En este caso, no se
configuran los presupuestos para que tan extraordinaria declaración de
inconstitucionalidad se produzca y por ello comparto la resolución tomada por
la Corte, sin que ello signifique que suscriba íntegramente los argumentos de
la parte motiva del fallo, en la materia expuesta.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-146/98
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Examen
no debe hacerse a partir del texto de una norma específica (Salvamento de voto)
La Corte vincula
la omisión legislativa relativa a la inexistencia de una regulación suficiente
en la ley. Lo anterior significa que el examen sobre la existencia de una
omisión relativa debe realizarse a la luz de la integridad de una regulación y
no, como lo supone la mayoría, a partir del texto de una norma específica. En
este sentido, probado, como se puede leer en la sentencia de la que nos
apartamos, que existe un vacío normativo respecto de un grupo de personas
-laguna que, por lo demás, resulta de la apreciación de normas pertenecientes a
leyes distintas pero que regulan la materia-, no ha debido la Corte declararse
inhibida. En este caso, la apreciación de los criterios de igualdad
determinados en la doctrina de la Corte, necesariamente habría conducido a
extender la situación de favor a las personas excluídas.
Referencia:
Expediente D-1814
Actor: Germán
Villalba Sandoval
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 36 y 133 de la Ley 100 de 1993; el
artículo 1° de la Ley 33 de 1985; los artículos 4 y 5 de la Ley 4ª de 1966, y
el artículo 17, literal b) de la Ley 6ª de 1945
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Con el acostumbrado
respeto, los suscritos magistrados EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, nos vemos obligados a salvar el voto en relación con la decisión de
la Corporación en el presente proceso.  Dos motivos nos llevan a esta
decisión.  En primer lugar, y respecto de la posición de la mayoría sobre las
omisiones absolutas, nos remitimos a lo expuesto en nuestra aclaración al voto
a la Sentencia C-543 de 1996.
En segundo lugar, no
consideramos, a la luz de la regla fijada en la sentencia C-543 de 1996 - que,
además, es el sustento de la decisión de la que nos apartamos-, que en el
presente caso se hubiera presentado una omisión legislativa absoluta.  En la
aludida sentencia, la Corte se refirió al concepto de omisión legislativa
relativa en los siguientes términos:
“existe una omisión
legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en
ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos
análogos, con clara violación del principio de igualdad”
(…)
“nos estaríamos
refiriendo a la violación del deber derivado del principio de igualdad o del
derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la
ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar. Hay aquí una
actuación imperfecta o incompleta del legislador”  (Cursiva del texto).
Como se puede
apreciar, la Corte vincula la omisión legislativa relativa a la inexistencia de
una regulación suficiente en la ley.  Lo anterior significa que el
examen sobre la existencia de una omisión relativa debe realizarse a la luz de
la integridad de una regulación y no, como lo supone la mayoría, a partir del
texto de una norma específica.
En este sentido,
probado, como se puede leer en la sentencia de la que nos apartamos, que existe
un vacío normativo respecto de un grupo de personas -laguna que, por lo demás,
resulta de la apreciación de normas pertenecientes a leyes distintas pero que
regulan la materia-, no ha debido la Corte declararse inhibida.  En este caso,
la apreciación de los criterios de igualdad determinados en la doctrina de la
Corte, necesariamente habría conducido a extender la situación de favor a las
personas excluídas.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
[1] Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[2] sentencia C-555 de 1994. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Ibidem