T-662-14
Sentencia T-
Sentencia T-662/14
DERECHO A
LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y SERVICIO PUBLICO
FUNDAMENTALIDAD
DEL DERECHO A LA SALUD-Principios rectores como eficiencia, universalidad y
solidaridad
PRINCIPIO
DE INTEGRALIDAD EN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE SALUD-La prestación del
servicio de salud debe ser oportuna, eficiente y de calidad
RELACIONES
DE ESPECIAL SUJECION ENTRE LOS INTERNOS Y EL ESTADO-Respeto por la dignidad
humana de personas privadas de la libertad
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL DE LA POBLACION CARCELARIA-Derecho a la salud se debe
efectivizar por medio de la inclusión de población reclusa en el SGSS bajo el
régimen subsidiado
DERECHO A
LA SALUD DEL INTERNO-Orden a EPS autorizar valoración por parte de
especialistas en dermatología y optometría y asumir en su integridad el
tratamiento que sea por ellos ordenado
DERECHO A
LA SALUD DEL INTERNO-Orden a INPEC una vez tenga conocimiento de las
autorizaciones expedidas por la EPS, proceda inmediatamente a realizar las
gestiones pertinentes para la asignación de citas y los eventuales traslados
del accionante
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL DE LA POBLACION CARCELARIA-Autorización a EPS realizar los
recobros correspondientes a los gastos en los que incurra con la prestación de
servicios de salud al accionante
DERECHO A
LA SALUD DEL INTERNO-Orden a EPS y al INPEC implementar conjuntamente las
medidas necesarias para solucionar los problemas de coordinación
interinstitucional que están vulnerando el derecho a la salud de los internos
Referencia: expediente T- 4.338.953
Acción de
tutela interpuesta por Gilberto Samboni Quinayás contra el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC), CAPRECOM E.P.S y otros.
Magistrado
sustanciador:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., ocho
(8) de septiembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Bucaramanga, Santander, que resolvió la acción de tutela promovida por el señor
Gilberto Samboni Quinayás contra el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), CAPRECOM E.P.S y otros.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1. El señor Gilberto Samboní
Quinayás, interno en el establecimiento penitenciario de Girón (EPAMS Girón),
impetró acción de tutela contra la E.P.S CAPRECOM y contra el INPEC, con el fin
de que fuesen tutelados sus derechos a la salud, vida y dignidad humana. Alega
el accionante que fue remitido por un médico general a un optómetra y a un
dermatólogo por problemas de visión y de piel que viene sufriendo desde hace
más de un año, sin que a la fecha de presentación de la acción constitucional
le haya sido autorizada la atención por parte de estos dos especialistas.
Indica igualmente que dichas dolencias en sus ojos y en su
piel le impiden realizar diversas actividades y le producen profunda vergüenza,
por la condición dermatológica que tiene. Como consecuencia de lo anterior,
solicita que se tutelen los derechos fundamentales mencionados y se ordene a
las entidades accionadas que en un término perentorio sea llevado ante los
referidos especialistas y que, posteriormente, le sea suministrado el
tratamiento que estos llegasen a prescribir.
2. Trámite
adelantado ante la primera instancia.
Mediante Auto de
23 de octubre de 2013, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga
decidió admitir la tutela y notificar a CAPRECOM E.P.S y al INPEC, a la vez que
vincular a la actuación a QBE SEGUROS S. A. y a CAFESALUD E.P.S, por considerar
que podría tener interés en el desarrollo de la actuación.
3. Respuesta
de las entidades accionadas
1. En su
respuesta a la acción de tutela, CAPRECOM E.P.S indicó que el accionante se
encuentra afiliado a CAFESALUD E.P.S en el régimen contributivo, desde el 24 de
julio de 2006, en calidad de beneficiario. Por lo anterior, la E.P.S sugirió al
INPEC que haga los trámites pertinentes para que el accionante pase a estar
afiliado por CAPRECOM. Igualmente, señaló que el accionante no proporcionó a la
actuación siquiera prueba sumaria de la supuesta negación del servicio de
especialistas ni demostró el eventual perjuicio irremediable que diera lugar a
la procedibilidad de la acción de tutela. Así, la entidad accionada concluye
solicitando que se nieguen las pretensiones elevadas por el accionante en el
entendido de que no está obligada a prestarle el servicio a un paciente que no
hace parte de sus usuarios.
2. En lo que
respecta a QBE SEGUROS S.A., la empresa manifestó que su relación contractual con
el INPEC se circunscribe al objeto contractual derivado del proceso de
selección abreviada No. 02 de 2013, según el cual la mencionada empresa se
obliga a “amparar el riesgo económico derivado de los servicios de salud no
cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS), de acuerdo con las
necesidades y particularidades de la población a cargo del INPEC, al igual que
los menores de tres (3) años que conviven con sus madres en los
establecimientos de reclusión”. Por lo anterior, la empresa indicó que su función
es “meramente indemnizatoria” y que no es su obligación prestar los servicios
de salud que por ley se encuentran a cargo de las entidades e instituciones
promotoras de salud.
A continuación,
la accionada aclaró que en el caso particular del señor Samboni, recibió
“únicamente una solicitud de servicios POS (…) para una consulta de primera vez
por medicina especializada (Diagnóstico: Dermatitis seborreica, no
especificada), razón por la cual, la compañía inmediatamente generó la negación
de servicios No. 59512 con fecha del 21 de junio de 2012”, por considerar que
el servicio solicitado era competencia de CAPRECOM E.P.S, “por ser la entidad
encargada de los servicios POS que requieren los internos del INPEC”. Dicha
negación de servicios se adjuntó a la contestación y obra en el expediente. En
virtud de lo expuesto, QBE SEGUROS S.A. solicitó ser desvinculada de la
actuación.
3. Por su parte,
el INPEC contestó la acción de tutela indicando que una vez tuvieron
conocimiento de la acción de tutela interpuesta por el señor Samboni, se le
solicitó a la enfermera jefe de la IPS CAPRECOM EPAMS Girón que facilitara la
historia clínica del accionante, lo cual no pudo concretarse al no poderse
encontrar dicho documento. Por otra parte, el Instituto solicitó al juez de
tutela que requiriera a la E.P.S CAPRECOM para que asuma “diligente e
integralmente” el tratamiento del señor accionante, incluyendo su revisión
médica por parte de los especialistas que menciona en la tutela, toda vez que
es ésta E.P.S la que tiene a cargo la atención médica de la población reclusa.
Del mismo modo,
señaló que la E.P.S CAPRECOM – Bucaramanga no expide autorización para ningún
servicio médico desde el 27 de julio de 2013, bajo la consideración de que
dichas autorizaciones deben expedirse desde Bogotá, lo que ha llevado incluso
al desconocimiento de órdenes judiciales dadas por jueces de tutela. Evidenciaron,
además, algunos problemas de contratación que tiene la referida E.P.S con
algunas I.P.S y que ocasionan dificultad en la prestación de servicios de
salud. Finalmente, aclaró que la responsabilidad del INPEC en lo que atañe a
los servicios de salud de los internos se limita a la programación de las citas
médicas y conducción de los mismos hasta las I.P.S donde se hayan autorizado los
servicios médicos por parte de la E.P.S. Sin embargo, se reprocha el hecho de
que muchas veces el INPEC no es puesto en conocimiento de dichas
autorizaciones, por lo cual no tiene manera de saber que debe proceder a
programar las citas y los traslados de los internos.
4. Finalmente,
el Líder Nacional del Convenio CAPRECOM – INPEC, allegó respuesta extemporánea,
indicando que la prestación de servicios de salud de los internos es
responsabilidad de la Territorial CAPRECOM Santander y que, en todo caso, la
E.P.S le ha prestado la atención de Primer Nivel al accionante sin que sea su
deber prestarle otros servicios médicos, ya que esto se encuentra dentro de los
deberes de la E.P.S del régimen contributivo a la que éste está afiliado, es
decir, CAFESALUD E.P.S.
4. Decisión judicial
objeto de revisión
Mediante
sentencia del cinco (5) de noviembre de 2013, el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Bucaramanga resolvió negar el amparo solicitado por el accionante,
al considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
especial relación de sujeción con respecto del Estado en la que se encuentran
las personas privadas de la libertad y que, en virtud de esta misma relación, el
derecho fundamental a la salud implica verdaderos deberes positivos por parte
del Estado, en el caso puesto de presente por el señor Samboni no era posible
conceder la acción de tutela en tanto que el accionante no presentó prueba
siquiera sumaria de sus alegatos ni documento que mostrara la remisión hecha
por un médico general con el propósito de que fuese atendido por especialistas.
Así las cosas, el juez de primera instancia concluyó que no existía indicio
alguno que permitiera concluir que al accionante le habían sido vulnerados sus
derechos fundamentales y, por esto, decidió no conceder la acción de tutela
impetrada.
5. Trámite
adelantado ante la Corte Constitucional
En cumplimiento
de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a
esta Corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección número cinco,
en providencia del 15 de mayo de 2014, decidió seleccionar el presente
expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.
Posteriormente,
el Magistrado Sustanciador profirió Auto de 18 de julio de 2014 en el que se
ordenó oficiar a las entidades accionadas con el fin de que allegaran la
historia clínica del accionante, toda vez que esta no había sido incorporada en
el trámite de primera instancia. Igualmente, se solicitó al EPAMS Girón que
certificara el tiempo que lleva recluido el señor accionante y a la E.P.S
CAFESALUD para que indicara el estado de afiliación del mismo.
Una vez
realizados los trámites secretariales pertinentes, se recibió respuesta por vía
de correo electrónico por parte del EPAMS Girón, a la cual se adjuntó la
historia clínica del accionante y en la que se certificó que éste llevaba
recluido 3 años, 2 meses y 20 días a 26 de julio de 2014. Por su parte, la
E.P.S CAFESALUD no allegó respuesta alguna.
6. Pruebas
relevantes allegadas al expediente.
Junto a su
escrito de tutela, el accionante anexó copia de un derecho de petición radicado
ante la Dirección del EPAMS Girón el 2 de septiembre de 2013, en el cual
solicitó ser valorado por un médico general y ser remitido para ser atendido
por parte de especialistas.
Por su parte,
CAPRECOM E.P.S Territorial Santander y el Líder Nacional del Proyecto CAPRECOM
– INPEC allegaron copias de la información que reposa en la base de datos única
de afiliación al Sistema de Seguridad Social, en la que se observa que el
accionante se encuentra afiliado a CAFESALUD E.P.S, en calidad de beneficiario.
A su vez, QBE SEGUROS aportó una copia del formato de Negación de Servicios de
21 de junio de 2012, a través del cual se negó el servicio de medicina
especializada al accionante por estar “activo en el SSGGSS”.
Finalmente, con
ocasión de los trámites adelantados ante la Corte, se obtuvo copia de la
historia clínica del accionante, donde constan las anotaciones que han hecho
los médicos del EPAMS Girón al valorar al accionante.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico y fundamento de la decisión
1. El
accionante, recluso en un establecimiento penitenciario manejado por el INPEC,
considera vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y a la vida digna al
no haber recibido atención médica por parte de especialistas en dermatología y
optometría, con ocasión de dolencias en su piel y ojos que, alega, le impiden
realizar varias actividades y que afectan su autoestima.
Por su parte,
las entidades accionadas indican, por una parte, que la responsabilidad de la
atención médica del paciente recae en la E.P.S CAFESALUD en la que al parecer
se encuentra afiliado como beneficiario o que no es de su competencia prestar
servicios de salud como los demandados por el accionante y, por otra parte, reprochan
el hecho de que el accionante no hubiese aportado prueba siquiera sumaria de
los hechos alegados, con lo cual consideran que la acción de tutela no puede
ser concedida.
La acción es negada
por el Juez de primera instancia al considerar que la ausencia total de prueba
no permite concluir que se haya cometido una vulneración contra los derechos
fundamentales del accionante.
2. Conforme a
estos antecedentes, el problema jurídico que se le plantea a la Corte es el
siguiente: ¿vulnera las entidades accionadas los derechos fundamentales a la
vida, a la salud y a la dignidad del señor Gilberto Samboni Quinayás, al no
autorizar su atención por parte de médicos especialistas, habida cuenta de su
condición de sujeto privado de la libertad?
Con el fin de
responder el problema jurídico planteado, la Sala seguirá la siguiente
metodología: en primer lugar, se hará referencia a la noción de salud dentro
del ordenamiento jurídico colombiano, entendida a la vez como servicio público
esencial y como derecho fundamental, haciendo énfasis en los principios que
deben regir la prestación de dicho servicio. En segundo lugar, se tratará
específicamente el tema de la garantía del derecho a la salud de los reclusos y
las especiales consideraciones que debe tenerse con esta población, dada su
relación de sujeción especial con el Estado. Finalmente, se entrará en la
evaluación probatoria y solución del caso concreto a la luz del problema
jurídico planteado.
La salud como
servicio público y como derecho fundamental. Principios rectores del servicio
público de salud. Reiteración de jurisprudencia.
3. Desde hace
varios años y atendiendo a una interpretación sistemática del principio de
dignidad humana contenido en la Constitución de 1991, junto a lo normado en los
artículos 11 (derecho a la vida) y 48 (derecho a la salud) de la Carta, la Corte Constitucional ha
proferido abundante jurisprudencia en lo concerniente al derecho fundamental a
la salud, entendiendo ésta última como que “comporta todos aquellos aspectos
que inciden en la configuración de la calidad de vida del ser humano, lo cual
implica, de suyo, un reconocimiento a la trascendencia de los aspectos físico,
psíquico y social dentro de los cuales conduce su existencia”[1].
Así por ejemplo, en Sentencia T – 307 de 2006[2],
esta Corporación indicó que “La salud no equivale únicamente a un estado de
bienestar físico o funcional. Incluye también el bienestar psíquico, emocional
y social de las personas. Todos estos aspectos contribuyen a configurar una
vida de calidad e inciden fuertemente en el desarrollo integral del ser humano. El derecho a la salud se verá
vulnerado no sólo cuando se adopta una decisión que afecta el aspecto físico o
funcional de una persona. Se desconocerá igualmente cuando la decisión adoptada
se proyecta de manera negativa sobre los aspectos psíquicos, emocionales y
sociales del derecho fundamental a la salud.”
4. De lo anterior resulta que la jurisprudencia
constitucional haya afirmado en reiteradas oportunidades que la salud tiene dos
dimensiones: una como servicio público esencial[3] y otra como derecho
fundamental propiamente dicho, de forma tal que la prestación que se haga del
servicio en desarrollo de la primera dimensión mencionada debe estar acorde con
las exigencias propias que conlleva la efectiva realización de un derecho
fundamental en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, como el
que se busca con la Constitución de 1991.
5. Por esto, como servicio público la salud en Colombia tiene
un desarrollo legal, que actualmente se encuentra en la Ley 100 de 1993 y sus
normas concordantes y se rige por los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad contenidos en el artículo 49 de la Constitución y por los de integralidad,
unidad y participación, contemplados en la legislación mencionada. Por
disposición constitucional y legal, la garantía de esos principios, así como la
organización, dirección y reglamentación del servicio de salud está en cabeza
del Estado, por tratarse de un servicio de carácter esencial para la eficacia
de los demás derechos fundamentales, especialmente, los derechos a la vida y a
la dignidad.
6. Por otro lado, en lo que respecta a la salud entendida
como derecho fundamental, cabe hacer notar que en las primeras etapas de la
jurisprudencia de esta Corte, el derecho a la salud no se consideraba como
fundamental dado su carácter prestacional y, por tanto, no era susceptible de
ser protegido por vía de la acción de tutela salvo que su vulneración implicara
el menoscabo de otros derechos fundamentales conexos. Sin embargo, esta
Corporación modificó dicha posición optando por una más acorde a la idea de la
salud como un componente indispensable y necesario para la consecución de una
vida digna, pilar esencial de la Carta del 91 y, por tanto, elevando al derecho
a la salud al carácter de fundamental y, en consecuencia, pudiendo ser exigido
a través de la acción de amparo.
7. En reiterada jurisprudencia esta Corte ha definido las
características que debe tener el servicio público de salud, para que esté
acorde con las exigencias que implica garantizar el derecho fundamental a la
salud. Así, se contempla la necesidad de que el servicio tenga un carácter integral[4]
y, por tanto, incluya los procedimientos necesarios para la prevención, el
eventual diagnóstico de las enfermedades, su tratamiento y la rehabilitación o
restablecimiento de la salud, con el fin de eliminar la enfermedad en la medida
de lo posible y mitigar los efectos negativos que pudieran quedar de ésta. Este
principio de integralidad, que busca garantizar el máximo nivel posible de
salud del paciente, fue descrito de la siguiente manera en la Sentencia T – 760
de 2008[5], que reúne los pronunciamientos
anteriores al respecto:
“Este principio ha sido desarrollado en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional con base en diferentes normas legales y se refiere a
la atención y el tratamiento completo a que tienen derecho los usuarios del
sistema de seguridad social en salud, según lo prescrito por el médico
tratante.
Al respecto ha dicho la Corte que ‘(…) la atención y el
tratamiento a que tienen derecho los pertenecientes al sistema de seguridad
social en salud cuyo estado de enfermedad esté afectando su integridad personal
o su vida en condiciones dignas, son integrales; es decir, deben
contener todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas,
prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así
como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el
pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las
dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en
tal dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados por las entidades
encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social en salud’.” (Negrillas fuera del original)
8. La integralidad implica, igualmente, la eventual
prestación de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), que
deben ser proveídos por la Entidad Prestadora de Salud a la que se encuentra
afiliado el paciente si se cumplen las reglas fijas por esta misma Corte y que
incluyen la verificación de que los tratamientos prescritos por fuera del POS
sean indispensables para garantizar la vida del afiliado, que se trate de un
tratamiento que no pueda ser sustituido por otro que sí se encuentra en el POS
o que éste último no tenga la misma efectividad que el excluido, que la orden
del tratamiento provenga de un médico tratante adscrito a la EPS del paciente y
que el enfermo acredite que no puede sufragar por sus propios medios el
tratamiento ordenado que no se encuentra cubierto por el POS[6].
9. Este marco general permite apreciar la importancia que ha
tenido el derecho a la salud y el progresivo desarrollo que ha tenido la noción
de salud y, en especial, de los mecanismos de protección que ha tenido en su
faceta de derecho, así como las prestaciones que implica para el Estado cuando
es entendida como servicio público. Estas nociones generales aplican para todas
las personas en el territorio colombiano y de ellas se desprenden las especiales
características que adquiere el derecho a la salud en el caso de quienes se
encuentran privados de la libertad, como se verá a continuación.
Derecho a la salud de la población reclusa. Reiteración de
jurisprudencia.
10. Desde las primeras sentencias referidas a la situación de
la población reclusa en el país, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo
que entre las personas privadas de la libertad y el Estado existe una “especial
relación de sujeción”, que habilita a éste último a restringir la libertad y
algunos derechos de las mencionadas personas a través de las autoridades
penitenciarias, siempre y cuando éstas se rijan por criterios de razonabilidad,
utilidad, necesidad y proporcionalidad. Lo anterior implica:
“(i) La subordinación de una parte (los internos) a la otra
(el Estado).
(ii) Esta subordinación se concreta en el sometimiento del
recluso a un régimen jurídico especial, controles disciplinarios y
administrativos, y la posibilidad de restringir el ejercicio de ciertos
derechos, inclusive fundamentales.
(iii) Este régimen, en cuanto al ejercicio de la potestad
disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales, debe
ser autorizado por la Carta Política y la ley.
(iv) La finalidad del ejercicio de la potestad y limitación
en mención es la de garantizar los medios para el ejercicio de los otros
derechos de las personas privadas de libertad, buscando cumplir con el objetivo
principal de la pena, que es la resocialización.
(v) Como derivación de la subordinación, surgen algunos
derechos especiales, en cuanto a las condiciones materiales de existencia en
cabeza de los internos.
(vi) El deber del Estado de respetar y garantizar el
principio de eficacia de los derechos fundamentales, en especial con el
desarrollo de conductas activas”[7].
11. Así las cosas, en medio de dicha relación mutua que
surge entre el interno y el Estado, los derechos fundamentales del interno
pueden clasificarse entre aquellos que pueden ser i) suspendidos en
virtud de la pena impuesta, tales como la libertad de locomoción y la libertad
física, ii) restringidos, como los derechos al trabajo, la educación y
la familia y iii) aquellos que no pueden ser limitados ni suspendidos en virtud
de su inherente relación con la dignidad humana. Como es de esperarse, el
derecho a la salud hace parte de éstos últimos[8].
De este modo, el Estado adquiere la obligación de
garantizar para la población reclusa el pleno y efectivo disfrute de aquellos
derechos que por ningún motivo pueden verse suspendidos o limitados y del goce
restringido de aquellos que se ven limitados en virtud de la pena impuesta,
dada la especial situación de indefensión y vulnerabilidad en la que se
encuentran los internos y que les impide satisfacer por sí solos estos
derechos.
12. En lo que respecta específicamente al derecho a la
salud que, como se dijo, no puede verse suspendido o limitado en virtud del
cumplimiento de una pena intramural, la jurisprudencia constitucional ha hecho
especiales pronunciamientos, habida cuenta de la difícil situación que
atraviesan los centros penitenciarios del país y que motivó a que en 1998 esta
Corporación ordenara al INPEC que, en coordinación con otras entidades del
Estado, se llevaran a cabo todas las acciones necesarias tendientes a la constitución
de un Sistema de Seguridad Social en Salud para la atención de la población
reclusa[9].
13. Existe, del mismo modo, un amplio marco normativo en lo
que respecta a la garantía del derecho a la salud de los internos en centros
penitenciarios. Así, el Congreso de la República expidió la Ley 1122 de 2007,
que en su artículo 14, numeral m, dispuso que los internos debían ser afiliados
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, dejando en manos del Gobierno
nacional la reglamentación pertinente. En ejercicio de este mandato, el
Gobierno profirió el Decreto 1141 de 2009, posteriormente modificado por el
Decreto 2777 de 2010, cuyo artículo segundo determina que:
“Artículo 2°. Afiliación
al Sistema General de Seguridad Social en Salud. La afiliación al Sistema
General de Seguridad Social en Salud de la población reclusa en los
establecimientos de reclusión a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario-INPEC, se realizará al Régimen Subsidiado mediante subsidio total, a
través de una Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado, EPS-S, de
naturaleza pública del orden nacional.
La población reclusa a la que se refiere el presente
artículo se define como las personas privadas de la libertad internas en los
establecimientos carcelarios a cargo directamente del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario-INPEC o en los establecimientos adscritos (...)”
Por su parte, en el parágrafo primero del mismo artículo se
indica que:
“Parágrafo 1°. La población reclusa que se encuentre
afiliada al Régimen Contributivo o a regímenes exceptuados conservará su
afiliación, siempre y cuando continúe cumpliendo con las condiciones de dicha
afiliación, y, por lo tanto, las EPS del Régimen Contributivo y las entidades
aseguradoras en los regímenes exceptuados serán las responsables de la
prestación de los servicios de salud y el pago de los mismos, en función del
plan de beneficios correspondiente. Para la prestación de los servicios de
salud se deberá coordinar con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario-INPEC lo relacionado con la seguridad de los internos. Los servicios
del plan de beneficios que llegaren a prestarse a la población reclusa afiliada
al Régimen Contributivo o regímenes exceptuados por parte de la EPS-S de
naturaleza pública del orden nacional a la que se refiere el presente decreto,
se recobrarán a la entidad del Régimen Contributivo o régimen exceptuado a la
que se encuentre afiliado el recluso, para lo cual se podrán suscribir
convenios que establezcan las condiciones para la prestación de estos servicios
así como sus cobros”.
14.
Finalmente, cabe destacar que el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de
1993) también contiene disposiciones alusivas a la garantía del derecho a la
salud de los internos. Así por ejemplo, el artículo 104 del mencionado Código, (modificado
por la Ley 1709 de 2014), indica que:
ARTÍCULO 104. ACCESO A LA SALUD. Las personas
privadas de la libertad tendrán acceso a todos los servicios del sistema
general de salud de conformidad con lo establecido en la ley sin discriminación
por su condición jurídica. Se garantizarán la prevención, diagnóstico temprano
y tratamiento adecuado de todas las patologías físicos o mentales. Cualquier
tratamiento médico, quirúrgico o psiquiátrico que se determine como necesario
para el cumplimiento de este fin será aplicado sin necesidad de resolución
judicial que lo ordene. En todo caso el tratamiento médico o la intervención
quirúrgica deberán realizarse garantizando el respeto a la dignidad humana de
las personas privadas de la libertad.
En todos los
centros de reclusión se garantizará la existencia de una Unidad de Atención
Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y
Carcelaria.
Se garantizará el
tratamiento médico a la población en condición de discapacidad que observe el
derecho a la rehabilitación requerida, atendiendo un enfoque diferencial de
acuerdo a la necesidad específica.
15. Habiendo
hecho las anteriores consideraciones al respecto del marco general bajo el cual
la jurisprudencia ha entendido el derecho a la salud y, más específicamente, el
marco jurídico en el que debe procurarse la garantía de dicho derecho para las
personas que se encuentran privadas de la libertad, la Sala procederá a dar
aplicación a dichas consideraciones en el caso concreto para así proporcionar
una respuesta al problema jurídico planteado.
Estudio del
caso concreto.
16. Como se dijo
anteriormente, en su escrito de tutela el accionante manifiesta que adolece de
enfermedades en los ojos y en su piel, que le producen vergüenza y afectan su
capacidad de llevar a cabo actividades diarias, por lo cual fue remitido por un
médico general para que fuera atendido por especialistas en las áreas de
optometría y dermatología. Sin embargo, indica que al momento de presentación
de la acción, aún no había sido atendido por los mencionados especialistas pues
las entidades accionadas no habían hecho los trámites necesarios para que le
fuera prestada dicha atención.
17. Si bien es
cierto, como lo señala el juez de primera instancia, que el accionante no
proporcionó prueba alguna de sus afirmaciones, de las actuaciones que obran en
el expediente y de aquellas adelantadas ante la Corte, se ha podido determinar
lo siguiente:
17.1 En la
respuesta dada por QBE SEGUROS S. A. a la acción de tutela, se observa que la
mencionada empresa tuvo conocimiento de una solicitud de servicios médicos POS elevada
por el accionante el 21 de junio de 2012, en la que se detalla que el
diagnóstico es “dermatitis seborreica, no especificada” y se indica que la
solicitud se hizo para que se autorizara el procedimiento denominado “CONSULTA
DE PRIMERA VEZ POR MEDICINA ESPECIALIZADA” (sic). De igual modo, se indica que
la causa de la negación de los servicios es que el paciente se encuentra
“ACTIVO EN EL SGGSS” y, por tanto, se niega el servicio por que el paciente se
encuentra afiliado a CAFESALUS E.P.S, en el régimen contributivo, en calidad de
beneficiario. Finalmente, recomienda “SOLICITAR AUTORIZACIÓN A LA EPS O ENTE
TERRITORIAL QUE CORRESPONDA”[10].
17.2 La anterior
negación de servicios es registrada por el INPEC, como consta en el documento
denominado NEGACIÓN DE SERVICIOS No. 223450 de 20 de junio de 2012, en el que
se reproducen los motivos por los cuales la compañía aseguradora negó la
prestación de servicios de salud y luego especifica que el diagnóstico del
paciente es DERMATITIS SEBORREICA, por lo cual se había solicitado la “CONSULTA
ESPECIALIZADA POR DERMATOLOGÍA”. A continuación, en la historia clínica se
observa un formato de Solicitud de Referencia y Contrarreferencia, de fecha 27
de enero de 2012, en el que se reitera el diagnóstico de dermatitis seborreica
y se indica que el procedimiento solicitado es el de “Valoración por
dermatología”[11].
17.3 Finalmente,
la historia clínica del paciente contiene varias anotaciones fechadas el 21 de
diciembre de 2012, 18 de enero de 2013 y 19 de marzo de 2013, en los que se
reitera el diagnóstico antes referido y se observa que el paciente dice tener
“una infección en la cabeza”, lo cual aparece acompañado con las anotaciones
médicas según las cuales el accionante presenta lesiones eritomatosas en su
cara que se suman a la “dermatitis seborreica de cuero cabelludo con círculo de
alopecia concomitante, (ilegible) que no cede a medicamentos”[12]. Todas estas
anotaciones aparecen con los sellos y firmas de médicos generales.
17.4 Según la
información de la que dispone la Corte al momento de proferir esta sentencia, no
existe prueba de que el accionante haya sido valorado por parte de un médico
especialista en dermatología, como fue ordenado desde el año 2012, según se
desprende de la relación probatoria antedicha.
17.5 Por otra
parte, también se observa que efectivamente el accionante registra como
afiliado de CAFESALUD E.P.S, del régimen contributivo, en calidad de
beneficiario según consta en documento anexo a la respuesta dada
extemporáneamente por parte del Líder Nacional del Proyecto CAPRECOM – INPEC,
del 7 de noviembre de 2013[13].
18. Así las
cosas, esta Sala entrará a determinar, primero, si del contraste entre el marco
probatorio recaudado y los principios puestos de presente en apartados
anteriores de esta sentencia se desprende una vulneración de los derechos
fundamentales del accionante y, en caso afirmativo, cuál o cuáles entidades son
responsables de dicha vulneración y de la corrección de la situación para así
llegar a la decisión final.
18.1 De acuerdo
a lo dicho en anteriores consideraciones, la salud en Colombia implica dos
dimensiones íntimamente relacionadas: por una parte, la salud entendida como
servicio público esencial y, por otra, como derecho fundamental. De esta doble
connotación se desprenden los principios que deben regir la prestación del
servicio público, entendido como el conjunto de mecanismos institucionales y
presupuestales que se ponen en marcha para garantizar la efectividad de la
salud entendida como derecho. Estos principios incluyen los de universalidad y
eficiencia, entre otros.
18.2 Como puede
concluirse de las pruebas que obran en el expediente, resulta claro que el
accionante presenta un cuadro de dermatitis seborreica y eritomatosis en su
piel al menos desde el año 2012, como fue diagnosticado por varios médicos
generales. La enfermedad se ha mantenido hasta el momento de presentación de la
acción, como lo señala en su escrito de tutela y las últimas anotaciones que
aparecen en su historia clínica. Así, los médicos que han atendido al
accionante en el EPAMS Girón conocen la situación de salud del accionante desde
hace más de dos años e incluso solicitaron la respectiva valoración por parte
de un especialista en dermatología, sin que a la fecha se haya verificado la
prestación de tal servicio.
18.3 La Sala
encuentra que la dilación evidenciada en la prestación del servicio constituye
una vulneración del principio de eficiencia al que se ha hecho referencia, con
lo cual se observa un funcionamiento erróneo del servicio público de salud que
ha impedido que el accionante reciba el tratamiento adecuado para su enfermedad
y, en cambio, ésta ha venido progresando al punto de que ha afectado el aspecto
físico del accionante como éste mismo lo pone de presente en su escrito de
tutela al indicar que siente mucha vergüenza de que vean su piel. De este modo,
si bien la dermatitis seborreica no es una enfermedad que ponga en inminente
peligro la vida del accionante, la falta de tratamiento ha ocasionado un
continuo menoscabo en el bienestar psicológico del paciente, con lo cual se
afecta la salud, entendida como derecho fundamental.
18.4 Por otra
parte, el hecho de que al señor accionante sólo se le hubiera realizado el
diagnóstico de la enfermedad, sin que se hubiera proseguido con las demás
etapas que el servicio médico demanda y a las que se ha hecho referencia en
esta sentencia (tratamiento y rehabilitación) implica una violación al
principio de integralidad que debe regir la prestación del servicio público de
salud, llevando a que la enfermedad se extienda en el tiempo y afecte de manera
permanente al paciente, ocasionándole un continuo menoscabo de sus derechos
fundamentales.
19. Dadas las
anteriores consideraciones se impone la conclusión de que al señor accionante
le asiste razón al alegar que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados.
Así las cosas, esta Sala procederá a identificar las entidades que han
ocasionado dicha vulneración para así ordenar las medidas necesarias con el fin
de restablecer los derechos afectados.
19.1 Como se
desprende de los documentos obrantes en el expediente y de la normativa a la
que se ha hecho referencia, es CAPRECOM E.P.S la entidad encargada de prestar
los servicios de salud al interior del EPAMS Girón. Esta entidad le ha prestado
al accionante el servicio de medicina general, como consta en su historia
clínica, mientras se ha encontrado interno en dicho centro de reclusión.
19.2 Por otra parte, es igualmente cierto que el señor Samboni se
encuentra afiliado en calidad de beneficiario a CAFESALUD E.P.S, entidad del régimen
contributivo y es por esto mismo que, en aplicación del parágrafo 1 del
artículo 2 del Decreto 1141 de 2009, esta
entidad tiene el deber de atender al accionante con prevalencia sobre la
entidad del régimen subsidiado, que para el caso es CAPRECOM E.P.S. Sin
embargo, no obra en el expediente prueba alguna de que se hubiera hecho algún
tipo de gestión administrativa para procurar que CAFESALUD E.P.S asumiera la
atención del accionante, ni siquiera después de que QBE SEGUROS negara la
prestación de servicios médico precisamente alertando sobre la existencia de la
afiliación a la E.P.S del régimen contributivo.
19.3 De lo anterior se observa que CAPRECOM E.P.S no ha
llevado a cabo las acciones necesarias para garantizar el derecho a la salud
del accionante, por un lado, porque no le ha remitido a especialistas adscritos
a su propia red de servicios y, por otro, porque no ha realizado las gestiones
para que la atención sea asumida por CAFESALUD E.P.S. Estas omisiones han
ocasionado que el accionante lleve aproximadamente dos años sin ser valorado
por los especialistas que le habrían podido indicar el tratamiento para curar o
mitigar su enfermedad.
19.4 Por tanto, esta Sala encuentra que CAPRECOM E.P.S,
como causante de las vulneraciones a los derechos fundamentales del accionante,
está en el deber de proceder a su restablecimiento, atendiendo además a los
criterios de eficiencia e integralidad a los que se ha hecho mención
anteriormente. En efecto, es esta entidad del régimen subsidiado la que conoce
la historia clínica del paciente y resulta más eficiente que sea ella misma la
que asuma todo el tratamiento necesario, por cuanto sería desproporcionado
someter al accionante a la espera de que se resuelvan los trámites tendientes a
que su atención en salud sea asumida por CAFESALUD E.P.S, sobre todo si se
tiene en cuenta que ya ha esperado dos años para ser atendido en debida forma. Por
otra parte, no se ha acreditado que al momento de proferir este fallo el
accionante siga cumpliendo con las condiciones de afiliación a la E.P.S del
régimen contributivo, de modo que ante el riesgo de que el derecho a la salud
del ciudadano quede desprotegido, es necesario que la E.P.S del régimen
subsidiado asuma el deber de prestarle la atención médica que requiere.
En vista de lo anterior, se ordenará a CAPRECOM E.P.S que
en un término no mayor a quince (15) días contados desde la notificación de
esta sentencia, sean expedidas las autorizaciones para que el accionante sea
valorado por los especialistas ordenados por el médico general y, además, que
la entidad deberá garantizar el tratamiento integral del paciente lo cual
incluye proveerle los medicamentos y demás servicios que llegaren a ordenar los
profesionales médicos. Del mismo modo, la E.P.S deberá informar sin dilación
alguna al INPEC la expedición de dichas autorizaciones, con el fin de que el
Instituto garantice el respectivo traslado que, a su vez, está obligado a
proporcionar.
19.5 Nótese que la decisión anterior se encuentra en
consonancia con la normatividad vigente, en tanto que el parágrafo 1 del
artículo 2 del Decreto 1149 de 2009 autoriza a la E.P.S del sistema subsidiado
a recobrar a la entidad del régimen contributivo a la que está afiliado el
paciente todos los servicios que le hubiera prestado al mismo. Esta norma
aplica igualmente para este caso, de forma tal que CAPRECOM E.P.S quedará
autorizada a realizar los recobros correspondientes a CAFESALUD E.P.S por
concepto de los servicios médicos dados al accionante siempre y cuando este
siga cumpliendo con las condiciones para su afiliación al régimen contributivo.
En todo caso, esta disposición no podrá entenderse en el sentido de que la
atención médica del accionante dependa del pago que haga la entidad del régimen
contributivo, sino de manera que CAPRECOM E.P.S está en la obligación de
prestar todos los servicios necesarios y, posteriormente, realizar los recobros
a que haya lugar.
Consideraciones finales.
20. Esta Sala no puede evitar referirse al hecho de que en
la respuesta allegada a la acción de tutela por parte de la directora del EPAMS
Girón, se evidencian diversas problemáticas acerca del funcionamiento del
servicio de salud que provee CAPRECOM E.P.S al interior de dicho centro
penitenciario[14].
Entre ellas, se destacan las siguientes:
La directora denuncia que CAPRECOM
Bucaramanga no expide autorizaciones para ningún servicio médico desde el 27 de
julio de 2013, “bajo la excusa de que ahora es Bogotá la que expide as
autorizaciones o NUA, es más, no se ha recibido ninguna autorización así el
interno coloque DESACATO por incumplimiento a fallo de tutela”.
Se indica que la mencionada E.P.S
presenta problemas de contratación con algunas IPS y centros médicos
especializados por lo que es necesario que las autorizaciones se expidan sólo
para hacerse efectivas en instituciones con las que CAPRECOM tenga una relación
contractual vigente.
Manifiesta que ante una orden de juez de
tutela, CAPRECOM E.P.S expide las órdenes requeridas pero no las envía al
centro de reclusión, por lo que el INPEC no puede programar con la debida
antelación los operativos de traslado de los internos.
21. Por otra parte, en la respuesta extemporánea dada por el
Líder Nacional del Proyecto CAPRECOM – INPEC se indica que la prestación de
servicios de salud recae exclusivamente en los directores regionales de
CAPRECOM de forma tal que la entidad encargada de presar los servicios que
requiere el accionante sería CAPRECOM Santander y anota que una vez la E.P.S
genera la autorización para el procedimiento médico a realizar, el Centro
Penitenciario cuenta con 60 días para llevar a cabo las gestiones tendientes a
lograr su efectividad, de modo que es responsabilidad de la E.P.S autorizar el
servicio de salud pero el proceso de asignación de citas y traslados, son de
competencia exclusiva del INPEC.
22. En vista de lo anterior, la Sala se ve en la necesidad
de formular un enérgico llamado de atención a las entidades involucradas, en
cuanto se evidencia una falta de coordinación entre ellas que tiene impactos
negativos en los derechos fundamentales de los internos. En efecto, no es
constitucionalmente admisible que los trámites administrativos constituyan una
cortapisa para la garantía del derecho a la salud de los reclusos que, como se
ha dicho, es un derecho fundamental que no puede ser suspendido o limitado en
virtud de la reclusión.
Por esta razón y para asegurar el cumplimiento de las
órdenes impartidas en esta sentencia y, a la vez, prevenir futuras
vulneraciones de los derechos fundamentales de los internos, esta Corporación ordenará
a CAPRECOM E.P.S y al INPEC tomar las medidas necesarias para la eliminación de
las dificultades de coordinación que existen entre las dos entidades y que
están afectando la prestación del servicio de salud en el EPAMS Girón. Las
mencionadas entidades deberán remitir a esta Corte un informe conjunto acerca
de las medidas adoptadas y su implementación, para lo cual se establece un
plazo máximo de (3) meses después de notificada esta sentencia. Finalmente, se
oficiará a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Justicia y a
la Defensoría del Pueblo para que participen de la vigilancia y el cumplimiento
de las órdenes impartidas en esta providencia e intervengan sobre las
problemáticas evidenciadas dentro del marco de sus competencias.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONCEDER la acción de tutela interpuesta por el
señor Gilberto Samboni Quinayás en contra de la dirección del EPAMS Girón, el
INPEC y CAPRECOM E.P.S y, en consecuencia, REVOCAR la sentencia de cinco
(5) de noviembre de 2013 proferida en primera instancia por el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Bucaramanga.
SEGUNDO.- ORDENAR a CAPRECOM E.P.S Territorial Santander que en un
término no mayor a quince (15) días contados a partir de la notificación de la
presente sentencia proceda a autorizar la valoración del accionante por parte
de especialistas en dermatología y optometría y que asuma en su integridad el
tratamiento que sea por ellos ordenado, atendiendo a los criterios expuestos en
el presente fallo. Dichas autorizaciones deberán ser puestas en
conocimiento de la autoridad penitenciaria una vez sean expedidas.
TERCERO.- ORDENAR al INPEC que, una vez tenga conocimiento de las
autorizaciones expedidas por CAPRECOM E.P.S, proceda inmediatamente a realizar
las gestiones pertinentes para la asignación de citas y los eventuales
traslados del accionante.
CUARTO.- AUTORIZAR a CAPRECOM E.P.S a realizar los recobros correspondientes a
CAFESALUD E.P.S por los gastos en los que incurra con la prestación de
servicios de salud al accionante, según lo dispuesto en las consideraciones de
esta sentencia.
QUINTO.- ORDENAR a CAPRECOM E.P.S, a CAPRECOM Territorial Santander y
al Líder Nacional del Proyecto CAPRECOM – INPEC, así como al INPEC y a la
Dirección General del EPAMS Girón implementar conjuntamente las medidas
necesarias para solucionar los problemas de coordinación interinstitucional que
están vulnerando el derecho a la salud de los internos. Las partes deberán
presentar a esta Corte un informe detallado sobre las medidas adoptadas y su
implementación a más tardar tres (3) meses después de la notificación de ésta
providencia.
SEXTO.- OFICIAR, por intermedio de la
Secretaría General de esta Corporación, a la Superintendencia Nacional de
Salud, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo
para que participen de la vigilancia y el cumplimiento de las órdenes
impartidas en esta sentencia e intervengan
sobre las problemáticas evidenciadas dentro del marco de sus competencias.
SÉPTIMO.- Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
Sentencia T – 321 de 2012; M. P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[2]
M.P.: Humberto Sierra Porto.
[3]
Véase por ejemplo, Sentencias T – 307 de 2006 y 017 de 2007,
M. P.: Humberto Sierra Porto y, más recientemente, Sentencia T – 321 de 2012,
M. P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[4]
La noción de integralidad del servicio de salud se encuentra,
entre otras fuentes, en pronunciamientos del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, tales como la Observación General No. 14 de 2000. En el
mismo sentido, ver Sentencias T – 179 de 2000, M.P.: Alejandro Martínez
Caballero; T-1059 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández; T-062 de
2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-730 de 2007, M.P.: Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-536 de 2007, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-421 de
2007, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[5]
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido, ver
Sentencia T – 179 de 2000, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Al respecto, ver Sentencias T-500 de 1994, M.P.: Alejandro
Martínez Caballero; SU – 819 de 1999 M.P.: Álvaro Tafur Galvis;  T-523 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda y
T – 321 de 2012, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[7]
Sentencia T-266 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio.
[8] Ver Sentencias T-324 de 2011, M.P.:
Jorge Iván Palacio; T-355 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo  y
T-213 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza; T-690 de 2010, M.P.: Humberto
Sierra Porto; T-153 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz y T-705 de 1996,
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, entre muchas otras.
[9]
Sentencia T – 153 de 1998 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz), que
declaró el estado de cosas inconstitucional al evidenciar las condiciones
violatorias de los derechos humanos y fundamentales que ocurren en las
prisiones del país.
[10]
Expediente, folio 25, cuaderno 1.
[11]
Expediente, folio 39, cuaderno 2.
[12]
Expediente, folios 41, 42 y 43, cuaderno 2.
[13]
Expediente, folios 19 y 52, cuaderno 1.
[14]
Expediente, folios 27 a 31, cuaderno 1.