T-367-19
Sentencia
T-367/19
DEBER DE PROTECCION DEL ESTADO CON RELACION A LA VIDA
Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES, LIDERESAS, AUTORIDADES Y REPRESENTANTES
INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de
la escala de riesgos y amenazas
La
amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera, implica la existencia
de un peligro: i) específico e individualizable; ii) cierto; iii) importante,
es decir, que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto; iv) excepcional
y, v) desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona
de la situación por la cual se genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando
además de los señalados elementos, el derecho en peligro es la vida o la
integridad personal.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para
acceder o continuar con medidas de protección
OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE A LA
PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO
DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Reglas jurisprudenciales
Referencia: Expedientes T-7.268.841 y T-7.285.064 (acumulados)
Acciones de tutela instauradas por Iván Hernández Mateus contra la
Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior (T-7.268.841); y
José Vicente Cañas Cardona contra la Dirección General de la Policía Nacional y
el Ministerio de Defensa Nacional (T-7.285.064).
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C.,
catorce (14) agosto de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos
y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de fallos de tutela dictados dentro de los asuntos de la
referencia, los cuales fueron seleccionados para revisión y acumulados por
medio de Auto del 10 de abril de 2019, proferido por la Sala de Selección
número cuatro de esta Corte.
I.
ANTECEDENTES
Expediente T-7.268.841
Hechos
1. El señor Iván Hernández Mateus, trabajador de
la Empresa Colombiana de Petróleos S.A.
-Ecopetrol S.A.-, es dirigente sindical de la Unión Sindical Obrera
-USO- y funge como secretario de actas en la subdirectiva Casabe.
2. Mediante Resolución No. 2066 del 5 de abril de 2017, la
Unidad Nacional de Protección -UNP-, le otorgó a él y a otros siete miembros de
la subdirectiva Casabe un esquema de protección colectivo, en virtud de las
amenazas recibidas en contra de su vida e integridad personal.
3. Indicó que la UNP a través de la Resolución No. 4812 del 20
de junio de 2018[1] dio
por finalizado el esquema de protección colectivo aprobado
para los dirigentes de la subdirectiva Casabe, con fundamento en la
recomendación realizada por el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-.
4. El dirigente sindical interpuso
acción de tutela al considerar que tales determinaciones vulneran sus derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, en tal
medida, solicitó ordenar a la Unidad Nacional de Protección “brindar
protección integral y asignar los medios necesarios para el efecto a fin de
evitar un perjuicio irremediable maxime (sic) si se tiene en cuenta que
es un esquema colectivo”[2].
5. A su juicio, ni el acto administrativo
mediante el cual retiraron el esquema colectivo de protección, ni la
recomendación en la cual se fundamentó tal decisión, se encuentran motivados[3], pues ninguno
presentó los resultados del estudio técnico que valoró la situación real de
cada persona perteneciente al esquema, que justificara de manera adecuada la
situación de riesgo de los miembros de la subdirectiva Casabe. Además, resaltó
que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, la UNP no le había
notificado los actos administrativos referentes a su caso particular, máxime
cuando se ve directamente afectado por ser parte del esquema colectivo que se
pretende desmantelar.
6. Como medida provisional, requirió al juez de tutela ordenar a la
accionada reestablecer el esquema de protección y seguridad que comprende “un
(1) vehículo de protección, (2) escoltas, medios de comunicación y chaleco
antibalas”[4],
con el fin de poder ejercer su actividad sindical.
Trámite procesal
7. Mediante auto del 21 de noviembre de 2018[5], el Juzgado Treinta y Nueve Civil del
Circuito Judicial de Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso
notificar a la parte accionada para que ejerciera su derecho de defensa y
contradicción. Asimismo, vinculó[6] al
Ministerio del Interior, a la USO, a Ecopetrol
S.A., a la Defensoría del Pueblo, al CERREM, y a los demás activistas
sindicales que hacían parte del esquema colectivo de protección como terceros
con interés dentro del proceso. Por otra parte, negó la medida provisional por no contar con los “suficientes
elementos de juicio para predicar la vulneración o amenaza de garantías
fundamentales”[7].
Respuestas de las entidades accionadas
8. El Ministerio del Interior[8] solicitó
su desvinculación del trámite de amparo por falta de legitimación en la causa
por pasiva. Argumentó que su labor se limita a recomendar las medidas de
protección en los casos presentados ante la UNP.
9. La Unidad Nacional de Protección[9] contestó la acción de tutela y
solicitó declarar improcedente el amparo constitucional. Planteó que la solicitud
de amparo no supera el requisito de subsidiariedad, pues el actor debía agotar
el procedimiento ordinario en el que se evalúa el nivel de riesgo previsto en
el Decreto 1066 de 2015.
Relató que en el año 2017, el sindicalista fue catalogado en
un nivel de riesgo “EXTRAORDINARIO”[10],
razón por la cual, el CERREM recomendó su vinculación al esquema de protección
colectivo aprobado para los miembros de la subdirectiva Casabe. Ante una nueva
valoración realizada en el año 2018, el nivel de riesgo fue descrito como “ORDINARIO”[11], lo que motivó la Resolución No. 4437
del 11 de junio de 2018, que ordenó retirar el esquema de protección al
accionante, decisión que fue cuestionada en recurso de reposición y resuelto en
la Resolución No. 6790 del 13 de agosto de 2018[12], que confirmó la decisión
cuestionada.
Precisó que, con ocasión de la
sentencia de tutela del 28 de septiembre de 2018, posteriormente anulada[13],
(i) tramitó la ejecución de un nuevo estudio de nivel del riesgo al actor, y
(ii) mantuvo el esquema de protección colectivo. Sin embargo, manifestó su
preocupación sobre la continuación de la medida, pues por su naturaleza
beneficia a todos los integrantes de la subdirectiva Casabe y no únicamente al
accionante.
Sostuvo que los actos
administrativos que dieron por finalizado el esquema de protección sí estaban
motivados; sin embargo, los estudios de riesgo y los archivos de las personas
relacionadas con el programa de protección gozan de reserva legal de acuerdo a
lo establecido en los artículos 72 y 83 de la Ley 418 de 1997 y 2.4.1.2.2,
2.4.1.2.40 y 2.4.1.2.47 del Decreto 1066 de 2015.
Finalmente,
frente a la vinculación del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas -CERREM- aclaró que, al igual que el Grupo de Valoración Preliminar
-GVP-, no posee personería jurídica por ser un órgano interinstitucional
conformado por delegados de diferentes entidades. Por lo tanto, el CERREM y el
GVP no dependen de la Unidad Nacional de Protección[14], no siendo
procedente su vinculación dentro del presente trámite de tutela.
10. La Defensoría del Pueblo[15] afirmó que, pese a no tener
competencia para adelantar evaluaciones de riesgo ante la mención realizada por
el accionante sobre la existencia de nuevos hechos de amenaza contra su vida e
integridad personal[16],
considera conveniente mantener el esquema de protección y adelantar el estudio
de nivel de riesgo.
11. La Empresa
Colombiana de Petróleos S.A. -Ecopetrol S.A.- [17] aseveró
que carece de legitimidad en la causa por pasiva en el trámite de tutela. Solicitó
que se declarara la improcedencia de la acción al estimar que “[e]n tiempos
de paz como lo ha denominado el Presidente de la República de Colombia se han
desmantelado esquemas de seguridad teniendo en cuenta que los mismos ya no son
necesarios. No se observa elemento alguno que permita inferir que al demandante
se le deba seguir prestando un esquema de seguridad por parte de la UNP”[18].
Sentencias objeto
de revisión
Primera instancia
12. El 4 de diciembre de
2018, el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá amparó los
derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal del accionante. En
consecuencia, dejó sin efectos el acto administrativo que dio por
finalizada la medida protección del actor y, en su lugar, ordenó a la UNP el
restablecimiento del esquema de seguridad.
A su parecer, el acto administrativo que retiró la medida de
protección, “no ofrece certeza que lo que allí se expone se acompase con la
realidad que como líder sindical y social enfrenta (…)”[19], por cuanto:
“(…) las explicaciones de la accionada resultan densas y
repetitivas, además de estar prendadas de ambigüedad, pues por una parte
señalan que el actor no está en condiciones de determinar si es o no necesario
contar con el esquema de protección ya que eso solo le compete a ella, pero por
otra, le impone la carga de adelantar un procedimiento al que debe arrimar
elementos de prueba que constaten su situación de riesgo (…) Esto mismo,
en criterio del Juzgado, deja dudas sobre la voluntad que tiene la entidad
demandada de proveer la protección tal como lo afirma que es su objetivo
misional”.
Sumado a lo
anterior, el a quo estimó acertada la intervención de la Defensoría del
Pueblo sobre la existencia actual de una situación de riesgo para los líderes
sociales, teniendo en cuenta los hechos violentos que, de manera generalizada[20], se han presentado este último año
contra ese colectivo. En concordancia, consideró que la unidad abusó del
concepto de reserva legal para adoptar unilateralmente una medida que puede
llegar a vulnerar el ejercicio de los derechos fundamentales del accionante.
Impugnación
13. La Unidad Nacional de Protección impugnó el fallo de primera
instancia. Afirmó que el juez constitucional excedió su competencia al asumir
la posición de la autoridad técnica y ordenar el restablecimiento de una medida
de protección que el actor compartía con otras siete personas. Aseguró que los
actos administrativos sí estaban motivados y denotó del fallo el
desconocimiento del Decreto 1066 de 2015 en relación a la reserva legal que
tienen los estudios de nivel de riesgo[21].
Concluyó que, por tratarse de un esquema de protección que beneficia a otras
siete personas, la acción de tutela resulta improcedente al pretender la
protección de derechos colectivos.
Segunda instancia
14. El 28 de
enero de 2019[22],
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó la
decisión previamente adoptada y, en su lugar, “negó” la protección
invocada. Adujo que el accionante cuenta con otro mecanismo al cual puede acudir
de manera preferente, esto es, el procedimiento descrito en el Decreto 1066 de
2015 ante la Unidad Nacional de Protección.
Indicó que, tal y como lo expuso la accionada, el actor no ha “puesto
en conocimiento circunstancias novedosas de amenazas posteriores, como tampoco
ha agotado nuevamente el referido rito ordinario, para que una vez analizados,
se pueda inferir su real estado de riesgo y de ser el caso, ante una decisión
desfavorable, ejercer los derechos de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico”[23].
Pruebas que
obran en el expediente
15. Las pruebas que obran en el expediente son las que se relacionan a
continuación.
(i)
Certificación de la Unión Sindical Obrera que acredita al accionante
como dirigente en la subdirectiva Casabe[24].
(ii)
Copia de la Resolución No. 4437 del 11 de
junio de 2018, mediante la cual se finaliza la medida de protección del actor
de acuerdo con la recomendación realizada por el CERREM[25].
(iii)
Copia de la Resolución No. 6790 del 13 de
agosto de 2018, que resuelve recurso de reposición contra la Resolución No.
4437 del 11 de junio de 2018[26].
(iv)
Copia de denuncia presentada por el accionante ante la Fiscalía General
de la Nación del 16 de marzo de 2011[27].
(v)
Copia de solicitudes radicadas por la subdirectiva Casabe a Ecopetrol
S.A. del 25 de abril y el 25 de agosto de 2016[28].
(vi)
Copia de la respuesta emitida por Ecopetrol S.A. a la subdirectiva
Casabe el 29 de agosto de 2016[29].
(vii)
Copia de informe de la Subcomisión de Derechos Humanos de la USO,
Subcomisión Casabe del 28 de septiembre de 2016[30].
(viii)
Copia de comunicado de fecha del 25 de julio de 2016, de las “Autodefensas
Gaitanistas de Colombia” en el que sitúan como objetivos a los dirigentes
sindicales de la subdirectiva Casabe[31].
(ix)
Copia de noticia publicada por el diario de prensa Vanguardia Liberal
sin fecha[32].
(x)
Copia de solicitud de garantías de seguridad y protección para
dirigentes sindicales de la subdirectiva Casabe dirigido a Ecopetrol S.A. del
16 de febrero de 2018[33].
Expediente T-7.285.064
Hechos
16. El señor José Vicente Cañas Cardona interpuso acción de tutela en
contra de la Dirección General de la Policía Nacional - Oficina de Protección
de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de Defensa, al
considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Estimó que la entidad
accionada no emitió una respuesta a los requerimientos expuestos en la
solicitud que radicó el 8 de enero de 2019.
17. En dicha petición, el accionante
solicitó que le fuera asignado un chaleco antibalas, escoltas y un carro
blindado. Para fundamentar dicha pretensión, relató haber recibido amenazas de
muerte y persecución por funcionarios de la Rama Judicial al haber denunciado a
“fiscales, jueces, representantes investigadores ante la sala de
casación penal ante la corte de justicias (sic) y magistrados de altas
cortes de justicia”[34] por
el delito de prevaricato. Para soportar dicha afirmación anexó el registro de
procesos en los que aparece como denunciante.
18. En la acción de tutela el accionante
narró:
“por denunciar hechos reales del 05 de junio de
1985 en cubarral (Meta) a que fui lesionado con arma de fuego y también recibí
amenazas de muerte por personas desconocidas en dicha jurisdicción fui
desplazado pero me tocaba estar viajando para que se administrara justicia en
el juzgado promiscuo de cubarral (Meta) dentro de la investigación penal
sumaria 1259 (DOCE CINCUENTA) contra el Señor LUIS CARLOS CARDONA BONILLA
delito intento de homicidio con arma de fuego a que fui lesionado en el hombro
izquierdo del omóplato. Aclaración ya que los jueces GUSTAVO ALIRIO LUPIA
ROMERO faltaron al conocimiento jurídico para aplicar la ley penal violando el
debido proceso y también al titular del juez CLARA BEATRIZ PARRA BRAVO y el
Señor MIGUEL ESPITIA por causa de los ex jueces se reformo en los despachos
judiciales de la administración de justicia más de 400 procesos contra jueces
fiscales magistrados procuradores abogado investigadores pidiendo justicia
negaron administrar justicia en los tramites de los debidos procesos penales y
debidos procesos disciplinarios de quejas contra funcionarios públicos y
tutelas que se presentaron contra la nación y el estado ante contencioso
administrativo de Cundinamarca estos hechos denunciado en los debidos procesos
son reales”(sic).
19. Mencionó que, en razón de la situación descrita, requiere protección,
o de ser conveniente, asilo político para él y su familia.
Trámite procesal
20. Mediante auto del 31 de enero de 2019[35], el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá
admitió la acción de tutela, vinculó al Ministerio de Justicia y del Derecho, a
la Fiscalía General de la Nación, a la Presidencia de la República y a la
Procuraduría General de la Nación, y les corrió el traslado correspondiente
para que se pronunciaran sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo.
Respuestas de las entidades accionadas
21. La Fiscalía General de la Nación[36] adujó
que, una vez revisado el sistema de información SIDPA del Programa de
Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, no se encontró
ningún registro de protección en favor del accionante.
Explicó que dicho programa está
dirigido a la protección de víctimas, jurados, testigos, y demás intervinientes
dentro de un proceso penal. En concordancia, a partir de la solicitud de
protección que indique el Fiscal en el curso del mismo, le corresponde a dicha
dependencia evaluar el nivel de riesgo a efectos de otorgarse la protección que
haya lugar. Afirmó que no tiene competencia legal para atender la petición del
actor y solicitó desvincularlo del presente proceso de tutela por falta de
legitimación en la causa por pasiva.
22. La Procuraduría General de la Nación[37] refirió
haber puesto en conocimiento del presente asunto a la Procuraduría Delegada
para la Fuerza Pública y la Policía Judicial con el fin de que intervengan de
manera directa en el proceso de tutela. En tal medida, solicitó que se le desvinculara
del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.
23. El Ministerio de Justicia y del
Derecho[38] afirmó
carecer de legitimación en la causa por pasiva, ya que en la tutela no se hizo
mención de ninguna petición radicada por el accionante ante entidad
ministerial.
24. La Dirección de Protección y Servicios
Especiales de la Policía Nacional[39] indicó
haber remitido respuesta al accionante mediante comunicación del 31 de enero de
2019, en la cual se le informó acerca de la falta de competencia de dicha
dependencia para conceder la protección solicitada. Refirió que en virtud del
Decreto 1066 de 2015, no le corresponde llevar a cabo el procedimiento de
evaluar el riesgo ni asignar medidas de protección y que su competencia para
brindar esquemas de seguridad únicamente se activa en relación con población
que ya es objeto de protección, en concreto aquellas personas que requieren
protección en virtud de su cargo.
En consecuencia, al haber dado una
respuesta clara, concreta y de fondo a la petición presentada, solicitó
declarar “la improcedencia de la presente acción de tutela, por haberse
superado el hecho que dio origen a la misma”[40].
Sentencia objeto
de revisión
Primera instancia
25. El 11 de febrero de
2019, el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá amparó el derecho
fundamental de petición del accionante y ordenó a la Dirección General
de la Policía Nacional – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando
General del Ministerio de Defensa poner en “conocimiento del accionante la
respuesta a la petición formulada el 8 de enero de 2019 bajo radicado No.
S-2019-02354-DIPRO”[41].
Consideró que en el presente caso la accionada no certificó el recibido por
parte del actor, al no adjuntar el soporte del envió de la respuesta a la solicitud
presentada.
Pruebas que obran en el expediente
26. Las pruebas que obran en el expediente son las que se
relacionan a continuación.
(i)
Copia de oficio 09633 del 9 de marzo de 2018[42], de la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia en el que dispone a solicitud del accionante, 18
registros en los cuales aparece en calidad de denunciante, relacionando el tipo
de proceso y estado.
(ii)
Copia de oficio DRC No. 2714 del 31 de julio
de 2009[43], de la Procuraduría General de la Nación en el
que remite al actor, relación de todos los procesos disciplinarios y asuntos en
los que aparece como signatario.
(iii)
Copia de oficio No. 1061 del 11 de febrero de 2014[44], de la
Fiscalía General de la Nación en el que se entrega al accionante el
listado de las investigaciones en las que figura como denunciante.
Actuaciones en sede de revisión
27.
A través de auto del 23 de mayo de 2019 el magistrado sustanciador decretó la
práctica de pruebas tendientes a contar con mayores elementos de juicio en el
caso sub examine[45].
Expediente T-7.268.841
28. La Unidad Nacional de Protección[46] describió el procedimiento para el
estudio de la asignación de esquemas de seguridad. Primero, mediante una orden
de trabajo asignado a un analista de riesgo, realiza una entrevista al
interesado e investiga la información suministrada sobre la ocurrencia de los
hechos relatados. Una vez concluido este estudio, se traslada al Grupo de Valoración
Preliminar -GVP- que efectúa un análisis del caso, el cual es remitido al
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, para que
valide y presente la recomendación que es finalmente adoptada por la entidad.
En relación con el esquema
colectivo de protección señaló que, a partir de un análisis de riesgo
individual, se examina si la persona hace parte o no de un grupo específico, si
se encuentra ubicado en una misma zona y si cuenta con similares condiciones de
seguridad, así “dependiendo del número de protegidos se asigna un esquema de
protección con determinado número de hombres y medios logísticos”[47].
Finalmente, explicó que como el
estudio referido corrobora características específicas del solicitante[48], en virtud del parágrafo 2 del
artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, cualquier beneficiario de un
esquema colectivo puede solicitar un nuevo estudio del riesgo para que le sea
concedido un esquema individual.
Respecto
del caso concreto, confirmó que dio cumplimiento a la sentencia del Juzgado
Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá y realizó un nuevo estudio por
medio de orden de trabajo del 9 de octubre de 2018, que validó al actor en un
nivel de riesgo “ordinario” con una matriz del 40,55%. Así, mediante
Resolución No. 1185 del 31 de diciembre de 2018, la UNP con recomendación del
CERREM, volvió a dar por finalizada la medida de seguridad.
Expediente T-7.285.064
29. La Fiscalía General de la Nación[49] informó que revisados los sistemas
misionales SPOA y SIJUF, el señor José Vicente Cañas Cardona figura como
denunciante en 16 oportunidades entre los años 2005 y 2016, querellas
actualmente inactivas por “atipicidad de la conducta”. Igualmente, se
halló una denuncia presentada el 13 de septiembre de 2018 cuya diligencia le
correspondió a la Fiscalía 01 Delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial
de Villavicencio – Seccional Meta.
Esta
Fiscalía observó que la acusación se dirigía contra los funcionarios que
adelantaron la investigación por “el delito de Homicidio tentado del que
fuera víctima el pasado 5 de junio de 1985 en el Municipio de Cubarral, siendo
su autor LUIS CARDONA BONILLA, bajo el radicado No. 1259 y adelantados por los
Jueces Promiscuos Municipales de dicha municipalidad”[50], conocido en su momento por la misma
Fiscalía 01 Delegada ante el Tribunal, bajo el Decreto 100 de 1980 y la
Ley 600 de 2000, y cuyas decisiones ya habían sido susceptibles de los recursos
de reposición y apelación, motivo por el cual, resolvió aplicar el principio de
non bis in ídem y ordenó su archivo el 17 de octubre de 2018.
Adicionalmente, señaló no haber
realizado ninguna acción para garantizar la seguridad del señor José Vicente
Cañas Cardona en el Programa de Protección y Asistencia, dentro de los procesos
penales en curso y/o archivados en los que aparece como denunciante. Reseñó que
para ello tiene en cuenta la noticia criminal, los hechos y la solicitud de
protección que indique el fiscal de conocimiento, con el fin de adoptar las
correspondientes medidas, siempre que se esté en presencia “de una relación
material entre las causas de riesgo, amenazas o peligro y las declaraciones
rendidas por el beneficiario dentro de la investigación o proceso penal”[51]. Lo anterior, sin que a la
fecha ningún fiscal hubiese hecho el requerimiento para ello dentro de los
procesos penales en los que ha figurado como denunciante.
30. El señor José Vicente Cañas Cardona[52] sin responder de manera concreta las
preguntas formuladas por la Corte sobre las circunstancias de tiempo, modo y
lugar de las amenazas que aduce haber recibido en su contra, o allegar prueba
siquiera sumaria de las mismas[53],
señaló haber presentado denuncias recientes así:
“He
sido víctima de los incidentes que presento riesgo en mi seguridad personal he
presentado denuncias penales sobre estos hechos. Anexo copia donde tomó
conocimiento JOSÉ ALEXANDER LEIVA GUERRERO, DESPACHO DIRECCION SECCIONAL DE
BOGOTÁ en la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, sobre oficio 23-04-2019 y oficio
No. 26-03-2019 firmado por el Dr. JOSE ALEXANDER LEIVA GUERRERO – DESPACHO
DIRECCION SECCIONAL BOGOTÁ, donde sobre el radicado 110016000012200803770,
donde se adelantó indagación la cual fue conocida por la FISCALIA 207 de la
UNIDAD PRIMERA DE DELITOS ante la ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y DE JUSTICIA y
también un oficio de la fecha 20-03/2019, firmada por la Dra, MONÍCA MARÍA
SUAREZ MOSCOSO- DIRECTORA DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA
SEGURIDAD CIUDADANA, sobre el radicado 2019-00-2349- SUPRO APRO.110 con fecha
31 de Enero de 2019, firmado por el Coronel DARÍO ENRIQUE LOPEZ MOSQUERA,
SUBDIRECTOR POLICIA NACIONAL.
…Aclaro
que los investigados como de la FISCALIA 207 dentro del proceso antes
mencionado se vulneró el debido proceso porque el FISCAL faltó al conocimiento
jurídico para investigarlos hechos denunciados por las amenazas de muerte,
dicha investigación quedó impune[54]”
(sic).
Por
último, anexó la respuesta de la Dirección General de la Policía Nacional-
Oficina de Protección y Servicios Especiales, que da cuenta que su solicitud
había sido remitida a la Unidad Nacional de Protección para que esta entidad
estudiara su caso.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala de Revisión es
competente para revisar los fallos de tutela mencionados, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y el Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del problema
jurídico y metodología de la decisión
2. En el año 2017 se asignó un esquema colectivo de protección
al sindicalista Iván Hernández Mateus. No obstante, esta medida le fue finalizada
al año siguiente, pues la reevaluación de su nivel de riesgo dictaminó un grado
ordinario.
Por
lo expuesto, estimó vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la
seguridad personal y al debido proceso, al considerar necesaria la protección
integral que le brindaba el esquema colectivo, y encontrar que los actos
administrativos que retiraron la protección no fueron debidamente motivados por
la UNP.
Por
otra parte, la accionada aseguró que los actos administrativos  se encontraban
debidamente fundamentados y motivados, no siendo posible divulgar los estudios
de riesgo y los archivos de las personas relacionadas con el programa por gozar
de reserva legal. (Expediente T-7.268.841).
De
conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si,
¿la
Unidad Nacional de Protección vulnera los derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal y el debido proceso de un ciudadano, al retirarle las medidas de seguridad asignadas con base en un concepto técnico que
cambia su nivel del riesgo, pese a
desempeñarse como sindicalista?
3. El señor José Vicente Cañas Cardona presentó escrito ante la Dirección General de la Policía Nacional y el Ministerio de
Defensa Nacional en el cual solicitó un esquema de protección, debido a las
múltiples amenazas que aduce haber recibido en su contra. Ante la falta
de respuesta a su solicitud, instauró acción de tutela para proteger sus
derechos fundamentales de petición y a la seguridad personal. (Expediente T-7.285.064).
De conformidad con lo expuesto,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si, ¿La accionada vulnera el
derecho de petición y, en consecuencia, las garantías constitucionales a la
vida y la seguridad personal cuando no emite una respuesta oportuna, clara y de
fondo, relativa a la solicitud de un esquema de protección?
Para
resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Octava de Revisión
estudiará los siguientes tópicos: i) el derecho a la seguridad personal y el
deber de protección del Estado; ii) la protección de los líderes y/o dirigentes
sindicales; iii) el procedimiento para otorgar protección a personas en
situación de riesgo extraordinario o extremo; iv) las reglas jurisprudenciales respecto del derecho al debido proceso
administrativo en el procedimiento de calificación de riesgo de la Unidad
Nacional de Protección; v) el derecho fundamental de petición; y vi) el
caso concreto.
El derecho fundamental a la
seguridad personal y el deber de protección del Estado. Reiteración de
jurisprudencia
4. La Constitución de 1991 contempla la vida como un valor y
un fin esencial del Estado. De esta forma, el artículo 2 establece
como principios fundamentales “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida”. Por su parte, el artículo 11 dispone que el derecho a la vida
es “inviolable”, por lo tanto, es
responsabilidad del Estado salvaguardar la vida de las
personas que se encuentran bajo amenaza[55]. En ese sentido, si bien el derecho a la
seguridad personal no está previsto de manera expresa en la Constitución, es
exigible como fundamental en virtud de los riesgos particulares a los que
pueden llegar a estar expuestas las personas en razón de su contexto político[56], social[57] y/o cultural[58].
5. En esta medida, Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales
de derechos humanos en los cuales la seguridad personal ha sido considerada
como un derecho de especial protección. Por ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos establece que “todo individuo tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. También, el artículo
7° la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “[t]oda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.  Por
su parte, el artículo 91 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos dispone “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la
seguridad personal (…)”.
6. Esta Corporación
en múltiples pronunciamientos ha referido que la seguridad personal presenta
una triple connotación en tanto constituye un valor constitucional, un derecho
colectivo y un derecho fundamental[59].
Su manifestación
de valor constitucional está ligado a la conservación del orden público que
habilita las condiciones de convivencia pacífica dentro del territorio. Su
esfera de derecho colectivo se desprende de lo dispuesto en el artículo 88
superior, que enuncia su protección ante la puesta en riesgo de un bien
jurídico colectivo[60].
7. En cuanto al derecho
individual a la seguridad personal, ha sostenido que “faculta a las personas
para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que
estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de
tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la
vida en sociedad (…)”[61]. Sin embargo,
la posibilidad de invocar este derecho con el fin de recibir protección por el
Estado se encuentra enlazada a la presencia de situaciones reales que permitan
visualizar el inicio de la destrucción del mismo, es decir, suponer la amenaza
o el peligro cierto, entre otros, sobre los derechos a la vida o la integridad
de la persona[62].
8. Así pues, la jurisprudencia
constitucional[63] ha sostenido que la
amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera, implica la existencia
de un peligro: i) específico e individualizable; ii) cierto; iii)
importante, es decir, que debe amenazar bienes o intereses jurídicos
valiosos para el sujeto; iv) excepcional y, v) desproporcionado
frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se
genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además de los señalados
elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad personal.
9. Igualmente se ha
indicado que cuando la persona acredite siquiera sumariamente que se encuentra
padeciendo una amenaza, las autoridades estatales tienen el deber de
identificarla y “definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de
protección específicos adecuados y suficientes para evitar la consumación del
daño”; obligación que adquiere especial connotación cuando se trata de
sujetos que “por su actividad misma están expuest[os] a un nivel de
amenaza mayor, como sería el caso de los defensores y defensoras de derechos
humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas
de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados”[64].
10. En suma, el derecho fundamental a la seguridad personal se debe estudiar en
cada caso, de acuerdo a los riesgos o amenazas a los que se pueden ver
expuestas las personas, ya sea por (i) su contexto social, económico y
político, o por (ii) la exposición al riesgo por las actividades cotidianas que
realiza, como sucede con las víctimas o sus representantes, los testigos de
hechos de grave criminalidad, miembros de algunos grupos sociales, líderes
sociales, ciertos funcionarios públicos y líderes políticos. En razón de ello, dependiendo del caso, el Estado está obligado a diseñar, adoptar e implementar las medidas
necesarias para proteger las personas, así como de precaver y mitigar los
riesgos a los que se vean expuestas y que no estén obligadas a soportar.
La
protección de los líderes y/o dirigentes sindicales
11. La labor que cumplen los líderes y/o
dirigentes sindicales repercute en el ejercicio de derechos fundamentales como
el trabajo y la asociación sindical[65],
en esa medida, la Corte le ha conferido a los sindicalistas el estatus de
sujeto de especial protección constitucional y ha resaltado la obligación de
las autoridades estatales de “otorgar y desplegar acciones positivas para
asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier tipo
de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos extraordinarios[66]”.
De la
misma forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH- ha
establecido que en el caso de ejecuciones de líderes sindicales, no solo se
restringe la libertad de asociación de una persona en su carácter individual,
sino también la libertad de un grupo determinado a asociarse. Así el Tribunal
señala que “un individuo no goza del pleno ejercicio del derecho a la
libertad de asociación, si en realidad esta potestad es inexistente o se reduce
de tal forma que no pueda ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que
las personas puedan ejercer libremente su libertad sindical sin temor de que
serán sujetos a violencia alguna, de lo contrario, se podría disminuir la
capacidad de las agrupaciones de organizarse para la protección de sus
intereses[67]”
Por su parte, en un informe
reciente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH- advirtió que el Estado Colombiano “tiene el deber de proteger los
derechos de las personas defensoras frente a actos u omisiones de parte actores
no estatales cuando se cumplen los siguientes requisitos: i) cuando existe una
situación de riesgo real e inmediato; y ii) cuando el Estado conocía o debía
tener conocimiento de ese riesgo real e inmediato. De actualizarse estos dos
requisitos las autoridades que tuvieron dicho conocimiento deben adoptar las
medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que, juzgadas
razonablemente, podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo (…).[68]” Además, se precisó
que de no cumplir con tal obligación el Estado sería responsable
internacionalmente por la violación al deber de protección.
12. Ahora bien,
aunque las autoridades estatales tienen el deber de desplegar las acciones
tendientes a amparar los derechos de los líderes y representantes de los
derechos de las comunidades para evitar la concreción de la amenaza o peligro al
que están constantemente expuestos, la situación actual en Colombia demuestra
que tal obligación constitucional se encuentra lejos de ser cumplida
integralmente.
13. Así, de acuerdo a
estudios e informes recientes de diferentes organismos e instituciones[69] se vislumbra lo siguiente:
·
El Estado colombiano se encuentra entre los 10
países más inseguros del mundo para ejercer el sindicalismo[70].
·
El movimiento sindicalista históricamente ha
sido atacado por parte de los grupos organizados al margen de la ley y existe
un elevado número de actos de violencia sin resolver[71].
·
En los últimos 45 años se han producido más de
3.129 homicidios de líderes sindicales en el país[72].
·
Entre 2012 y 2017 se presentaron alrededor de
2.220 violaciones a los derechos a la vida, la libertad y la integridad de
sindicalistas y la tasa de impunidad en homicidios se mantiene por encima del
95%[73].
·
Entre 2016 y 2018, se han reportado
aproximadamente 837 muertes violentas de activistas sociales[74].
14. Por lo tanto, el Estado debe
facilitar los medios necesarios para que los individuos, grupos y/o
instituciones que se ocupan de la defensa de los derechos puedan realizar
libremente sus actividades, y en esa medida debe: i) otorgar medidas de
protección cuando son objeto de amenazas con el fin de evitar los ataques
contra su vida e integridad; ii) generar las condiciones para la erradicación
de violaciones por parte de agentes oficiales o particulares; iii) abstenerse
de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e iv)
investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra,
combatiendo la impunidad[75].
Procedimiento para otorgar
protección a personas en situación de riesgo extraordinario o extremo
15. El Decreto Ley
4065 de 2011 creó la Unidad Nacional de Protección, una entidad especializada
que asumió las funciones de seguridad desempeñadas hasta dicho momento por los
Ministerios del Interior y de Justicia y, con anterioridad, por el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-[76].
En concordancia, la UNP trabaja en la adecuación de medidas de prevención[77] y de protección.
El
artículo 11 del Decreto 4912 de 2011 clasifica las medidas de protección
adoptadas por la UNP según el cargo o el nivel de riesgo. En materia de protección de personas que pueden llegar a estar en situación
de riesgo extraordinario y extremo se enumeran entre otras, los dirigentes o
activistas sindicales[78] y
las víctimas o testigos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, líderes,
representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de
tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo[79].
16. Las
medidas de protección en virtud del riesgo se clasifican en: i) esquemas de
protección (que pueden ser individuales o colectivos), ii) los recursos físicos
de soporte a los esquemas de seguridad, iii) medio de movilización, iv) apoyo
de reubicación temporal, v) apoyo de trasteo, medios de comunicación, y vi)
blindaje e inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad[80]. Para
determinar el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas, se
estableció un marco de responsabilidades y funciones, a partir del cual, la UNP
cuenta con las recomendaciones del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- y del
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-.
17. El esquema colectivo está pensado para
contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza, derivadas de las
actividades de grupos y comunidades que sean objeto de protección en razón del
riesgo[81].
Estas medidas  deben tener en cuenta el enfoque diferencial, territorial y de
género, así como el análisis del riesgo y las propuestas presentadas por los
grupos o comunidades que se encuentra en estado de riesgo. El procedimiento se
puede explicar de la siguiente manera:
Programa de protección para las solicitudes de medidas
colectiva
Disposiciones generales para otorgar las medidas de protección
Objeto
Medida
encaminada a contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza, derivadas
de las actividades de los colectivos.
Coordinación
La
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Unidad
Nacional de Protección.
Sujetos
de la protección
Grupos y comunidades que
cuenten con un reconocimiento jurídico o social.
Acreditación
de la condición de sujetos protegibles
Categorías
-Dirigentes
o activistas de grupos políticos.
-Dirigentes,
representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos
(víctimas, sociales, cívicas, campesinas).
-Dirigentes
o activistas sindicales u organizaciones gremiales.
-
Dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos.
-Testigos
de casos de violación de los DDHH y de infracción del DIH.
-
Periodistas y comunicadores sociales.
-
Víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, incluyendo
dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada
o de reclamantes de tierras.
-
Servidores públicos que tengan o hayan tenido bajo su responsabilidad el
diseño, coordinación o ejecución de la política de DDHH o de Paz del Gobierno
Nacional.
Dirigentes
del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS,
el Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los
Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente
Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente
Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del
Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias
Metropolitanas de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con
el Gobierno Nacional en los años 1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida
civil.
-Apoderados o profesionales
forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por
violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional
humanitario.
-Docentes de acuerdo a la
definición estipulada en la Resolución 1240 de 2010, sin perjuicio de las
responsabilidades de protección del Ministerio de Educación estipuladas en la
misma.
-Servidores públicos, con
excepción de aquellos mencionados en el numeral 10 del presente artículo, y
los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía
General de la Nación quienes tienen su propio marco normativo para su
protección.
Reconocimiento
Jurídico
Se
acredita con el certificado de existencia expedido por la entidad competente.
Reconocimiento
social
Verificación
por parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas Colectivas
- CERREM Colectivo
Medidas
de emergencia
En
caso de riesgo inminente y excepcional, la Unidad efectuará una valoración
inicial del riesgo, coordinará las acciones de respuesta inmediata para la
protección colectiva.
Se
informará de dicho procedimiento al CERREM Colectivo.
Medidas
de protección colectiva
1.
Acciones de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el
colectivo objeto de protección.
2. Apoyo
a la infraestructura física para la protección integral colectiva.
3. Fortalecimiento
organizativo y comunitario.
4.
Fortalecimiento de la presencia institucional.
5.
Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción
con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el
grado de exposición a riesgos del colectivo.
6.
Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los
factores de riesgo y amenaza.
7. Apoyo
a la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.
8.
Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las
causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta definida
en el CERREM Colectivo.
9. Medidas
de atención psicosocial: se tomarán medidas para proveer de herramientas en
materia de atención psicosocial dé carácter individual o colectivo y con
enfoque de género, a aquellos destinatarios/as del programa de protección que
hayan resultado afectados/as en razón de cualquier agresión a la vida e
integridad física.
10.
Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección
y contrarrestar la estigmatización
Mecanismo
de Seguimiento
La Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior conformará un equipo de seguimiento y
evaluación que solicitará información a los entes territoriales y demás
entidades con competencia. El equipo de seguimiento y evaluación tendrá en
cuenta los informes que para el efecto presente la comunidad o grupo.
Conformación
del CERREM Colectivo
1. El Director de la Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su
delegado.
2. El Consejero Presidencial
para los Derechos Humanos, o quien haga sus veces, o su delegado.
3. El Director de la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o
su delegado.
4. El Director de Protección y
Servicios Especiales de la Policía Nacional, o su delegado.
5. El
Coordinador del Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la
Policía Nacional, o su delegado.
Procedimiento del programa de protección para las
solicitudes de medidas colectiva
Encargado
de realizar las evaluaciones del riesgo
Analista
de riesgo del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información –
CTRAI.
Etapas
Recepción
del formulario de solicitud de protección colectiva
Unidad
Nacional de Protección.
Análisis
y verificación inicial
Unidad
Nacional de Protección.
Traslado
al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información
Unidad
Nacional de Protección.
Contextualización
básica del caso
Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.
Recopilación
y análisis de información en terreno
Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.
Apoyo
técnico de otras entidades
Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.
Análisis
y valoración del caso
CERREM
Colectivo
Notificación
y traslado entidades competentes
Ministerio del Interior
Adopción
de medidas de protección
Unidad
Nacional de Protección.
Articulación
de entidades
Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
Notificar
a la comunidad o grupo de la decisión adoptada
Unidad
Nacional de Protección.
Modificación
de las medidas de protección
Ante variación de las
situaciones que generaron el nivel de riesgo, conforme los informes
presentados por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
con la participación de la comunidad o grupo.
Desistimiento
de las medidas de protección
Si
uno o varios de los miembros de la comunidad o grupo, en cualquier momento
del proceso, desiste por escrito y de manera motivada de la solicitud de
protección colectiva, la decisión final de continuar o no con el
procedimiento de protección será tomada por el CERREM Colectivo.
Temporalidad
Son
temporales y se mantendrán en tanto persista el riesgo, de acuerdo al informe
de seguimiento, sin perjuicio de aquellas que por su naturaleza tienen
vocación de permanencia.
18. Así las cosas, una vez la UNP cuente con el
consentimiento de la comunidad o grupo objeto de la evaluación, la solicitud pasa
a etapa de evaluación “en el mismo tiempo que se establece para la
evaluación de riesgo individual”. No obstante, tiene un procedimiento
diferente, pues requiere de un análisis adicional para la verificación sobre la
existencia del grupo, e involucra la articulación de otras entidades diferentes
a la UNP como el Ministerio del Interior. Una vez realizado el estudio de
riesgo se emite el concepto del CERREM Colectivo, para que se adopten las
medidas de protección. Finalmente, la Unidad emite el acto administrativo
respectivo y notifica la decisión adoptada a la comunidad o grupo, frente a la
cual proceden los recursos de ley correspondientes.
Reglas jurisprudenciales
respecto del derecho al debido proceso administrativo en el procedimiento de
calificación de riesgo de la Unidad Nacional de Protección
19.
El
artículo 29 de la Constitución erige el derecho fundamental al debido proceso
como una obligación de las autoridades judiciales y administrativas de respetar
el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Está previsto con el
fin de proteger la autonomía y la libertad del ciudadano al limitar el
ejercicio del poder público, evita la arbitrariedad y asegura que todas las
actuaciones se sujeten al procedimiento previsto en la ley mediante decisiones
razonadas y con la observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin.
En el ámbito del
derecho administrativo, por tratarse de una garantía de aplicación inmediata[82] permea
todas las actuaciones que emanen de las autoridades, las cuales, deben
propender por el cumplimiento del principio de legalidad desde el inicio del
respectivo procedimiento hasta su terminación. Al respecto, en la Sentencia
C-980 de 2010 se precisó que el debido proceso administrativo debe percibirse
como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”.
En cada etapa del procedimiento de evaluación del riesgo, la
Unidad Nacional de Protección debe cumplir con los principios de buena fe,
causalidad, complementariedad, concurrencia, consentimiento, coordinación,
enfoque diferencial, exclusividad, idoneidad, oportunidad y reserva legal. A
partir de la jurisprudencia constitucional, la entidad seguirá por lo menos,
las siguientes reglas:
(i) La
valoración que verifica la pertinencia de la petición colectiva debe ser tramitada
de manera ágil y expedita a la situación fáctica expuesta por el grupo, fundamentada
en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o
funciones que realicen[83].
(ii) La evaluación del CTRAI tendrá
en cuenta todos los factores de contexto del colectivo para analizar la
pertinencia, necesidad o urgencia de las medidas, y emitir una decisión en un
tiempo razonable, en las que identifique de manera coordinada, sistemática,
coherente, eficiente con otras autoridades del orden nacional, departamental y
municipal, las medidas de prevención y protección específicas y adecuadas para
evitar la materialización del riesgo o mitigar los efectos de su eventual
consumación, cuando a ello hubiere lugar[84].
(iii) La motivación del acto
administrativo debe estar fundamentada en la valoración  y las pautas establecidas
para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que se le va a
desmantelar un esquema de seguridad. De tal manera, quienes hayan sido
objeto de medidas de seguridad no pueden ser despojados de estas sin que
previamente se les den a conocer las razones por las cuales su nivel de riesgo
y amenaza ha disminuido, porque en tal caso se puede atentar su vida e
integridad personal[85].
(iv) La notificación del contenido
del acto administrativo se realizará por escrito a la persona interesada en la
adopción o permanencia de una medida de seguridad, para que esta pueda tener la
oportunidad de controvertir los hechos, mediante los recursos correspondientes[86].
(v) Las medidas de seguridad por regla general no
tienen vocación de permanencia, pues la situación de peligro siempre puede
verse alterada por diferentes factores del contexto. Por ello, la Unidad
reevalúa de manera constante el nivel del riesgo y constata la subsistencia de
la amenaza contra la persona y/o el grupo[87].
El derecho fundamental de petición. Reiteración de
jurisprudencia.
20.  El artículo 23 de la Constitución
consagra el derecho de petición como aquel que toda persona tendrá para “presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución”, y que como derecho fundamental,
es de protección inmediata por acción de tutela[88]. La Ley Estatutaria 1755 de
2015 reglamenta su ejercicio, ya sea ante las autoridades o las organizaciones
e instituciones privadas.
Esta
Corporación ha delimitado el derecho fundamental de petición como una garantía
determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como el
de la información y participación en la esfera democrática. Específicamente, la
jurisprudencia constitucional, ha profundizado tanto en los elementos
estructurales que componen el derecho, como en su núcleo esencial.
21. En su estructura, el derecho de petición se superpone como
la facultad de toda persona natural o jurídica, de presentar peticiones
respetuosas[89] ante
las autoridades por motivos de interés general o particular[90], las cuales podrán ser escritas
o verbales, último evento en el cual deberá quedar constancia, que será
entregada por el funcionario al peticionario siempre que este lo solicite[91].
La petición
es informal, lo que significa que a) no se necesita la invocación
expresa del derecho o del artículo 23 de la Constitución; b) sirve para
solicitar el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o
funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un
servicio, información, documentos, consultas, quejas, denuncias y reclamos, e
interposición de recursos, entre otras actuaciones; y c) su ejercicio
es, por regla general, gratuito  sin necesidad de representación a
través de apoderado judicial, o de mayor de edad, según el caso[92].
22. . Por su parte, el núcleo esencial del derecho enunciado
en las sentencias C-818 de 2011, C-951 de 2014 y C-077 de 2017, lo compone[93]:
-
Resolución pronta y oportuna, que representa para las autoridades y los
particulares una obligación de responder las solicitudes presentadas por las
personas en el menor plazo posible, sin que se exceda el tiempo legal
establecido para el efecto[94], plazo que no se verá afectado el
derecho sino hasta su expiración, momento en el cual, será procedente la acción
de tutela[95].
-
Respuesta de fondo, es decir que al emitir la contestación esta se debe
caracterizar por ser: a) clara, esto es, que la misma sea inteligible y que
contenga argumentos de fácil comprensión; b) precisa, atendiendo directamente a
lo solicitado o excluyendo toda información impertinente y que conlleve a
respuestas evasivas o elusivas; c) congruente, o en otros términos, conforme
con lo solicitado; y por último, d) consecuente en relación con el
trámite dentro del cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la
respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un
procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la
información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una
petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta
del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición
resulta o no procedente”[96].
-
La notificación de la decisión, que se satisface poniendo en
conocimiento del ciudadano, la respuesta de la autoridad o del particular, pues
de ello se deriva la posibilidad de presentar la respectiva impugnación.
23. Ahora bien, lo
anterior no atiende a que la satisfacción del derecho de petición esté
condicionada a una respuesta favorable a lo solicitado, comoquiera que, se
considera que hay contestación, incluso si la respuesta es en sentido negativo,
siempre que se resuelva de fondo. De tal forma, se ha diferenciado el derecho
de petición del derecho a lo pedido[97], ya que este último no
tiene la vocación de ser fuente de decisión para acceder necesariamente a las
pretensiones que se le realicen.
24. En atención a lo expuesto, se colige
que el derecho fundamental de petición se caracteriza por tratarse de una
prerrogativa que permite reclamar el cumplimiento de otras facultades de
carácter constitucional, y de cuya respuesta se espera: i) la prontitud en la
contestación, ii) la resolución de fondo del asunto, que implica que sea clara,
precisa, y congruente o conforme a lo pedido de modo que lo atienda en su
totalidad, y iii) la debida notificación de la misma. Lo que no implica una
respuesta a favor de lo solicitado.
Casos Concretos
Verificación del cumplimiento
de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en los expedientes
acumulados T-7.268.841 y T-7.285.064.
Legitimación
en la causa por activa
25. El artículo 86 de la
Constitución prevé la acción de tutela como un mecanismo de defensa judicial al
que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En consonancia, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
que regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, establece
que esta puede ser presentada ya sea a nombre propio, por medio de apoderado
judicial, a través de representante legal, agencia oficiosa, o por el defensor
del pueblo y los personeros municipales.
El ciudadano Iván Hernández Mateus (T-7.268.841) está legitimado en la
causa por activa, pues pretende la defensa de sus derechos fundamentales a la
vida, a la seguridad personal y al debido proceso, en virtud de la presunta
vulneración por parte de la Unidad Nacional de Protección, al retirarle el
esquema de protección asignado en el año 2017. En concreto, en relación con lo
resuelto por la entidad en las Resoluciones No. 4437 y No. 6790 de 2018,
en las cuales se determinó que el accionante se encontraba en un nivel de
riesgo ordinario.
Por su parte, el
señor José Vicente Cañas Cardona (T-7.285.064) tiene legitimación por activa
para presentar la acción de tutela ya que, pretende la protección de sus
derechos de petición, a la vida y a la seguridad personal, que a su parecer
fueron vulnerados y/o amenazados por la Dirección General de la Policía
Nacional - Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General del
Ministerio de Defensa.
Legitimación
en la causa por pasiva
26. De acuerdo con
los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede
presentarse contra autoridades públicas o particulares, cuando estas sean  efectivamente las llamadas
a responder por la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, de ahí que,
el amparo no es procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el
demandado, sino otra persona o autoridad.
Entonces, la
Unidad Nacional de Protección (T-7.268.841), como organismo del orden Nacional que dio por terminado el
esquema de protección del señor Iván Hernández Mateus, es la llamada a
responder por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida,
a la seguridad personal y al debido proceso.
Por otra
parte, la Dirección de General de la Policía Nacional -
Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de
Defensa (T-7.285.064), es la autoridad encargada de emitir respuesta a la
solicitud planteada por el actor, radicada el 8 de enero de 2019.
Inmediatez
Sobre el requisito de inmediatez,
por regla general, es importante constatar que la acción de tutela se haya
promovido en un periodo de tiempo prudente cercano a la ocurrencia de los
hechos que motivaron la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Lo
anterior, en tanto la acción de tutela como mecanismo subsidiario y residual se
concibió para que el juez conceda la protección urgente de los derechos
fundamentales, se evite la producción de un daño manifiesto[98] y se garantice el principio de
seguridad jurídica[99].
El actor Iván
Hernández Mateus (T-7.268.841) presentó la acción de tutela el día 14 de septiembre de 2018,
mientras que los actos administrativos censurados datan del 11 de junio y 13 de
agosto de 2018; lo anterior da cuenta de que el mecanismo de amparo fue
presentado apenas un mes después de la última actuación presuntamente
vulneradora, plazo que se considera razonable y proporcionado para acudir a la
tutela.
Por su parte,
en el expediente (T-7.285.064) el escrito de petición
fue radicado el 8 de enero de 2018, y la solicitud de amparo fue interpuesta unos
días después de que se venciera el término de la accionada para contestar la
solicitud, el 30 de enero de 2019, tiempo razonable para su presentación.
Subsidiariedad
27. El artículo 86 de la
Constitución señala que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en que sea
interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable.
De igual
forma, se ha aceptado la procedencia definitiva del amparo de tutela en
aquellas situaciones en las que, existiendo recursos judiciales, los mismos no
sean idóneos o eficaces para evitar la vulneración del derecho constitucional
fundamental. Así, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que dichos
mecanismos serán apreciados en concreto, considerando su eficacia y las
circunstancias del accionante.
28. Ahora bien,
respecto de la acción de tutela presentada por el señor Iván Hernández Mateus
(T-7.268.841), en la que se solicita la motivación del acto administrativo que
le retiró el esquema de seguridad y la reasignación del mismo. Dichas
decisiones fueron adoptadas mediante las Resoluciones No. 4437 y No. 6790 de
2018.
Las resoluciones que brindan las medidas concretas de
protección y, en particular, las que asignan el esquema de seguridad son susceptibles
de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a
través de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Dicho proceso administrativo, contempla la procedencia de medidas
cautelares[100],
que permiten solicitar al juez la suspensión provisional del acto que se ataca
con la acción procesal recurso destacado la jurisprudencia constitucional[101]. En virtud de lo
anterior podría suponerse, prima facie, que la acción de tutela en el caso objeto
de estudio es improcedente.
Empero, en el caso materia de estudio lo que se discute, tiene una
afectación directa a la vida y la integridad personal del actor. Así, tal y
como esta Corporación lo ha determinado en situaciones similares[102], la Sala
considera que en razón de las condiciones particulares de las personas que
solicitan protección especial de parte del Estado, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho no es un mecanismo eficaz, ya que el proceso puede
prolongarse de forma tal que resulte interfiriendo de manera grave en los
derechos de seguridad personal y vida de quien acudió por medio de tutela[103].
Adicionalmente, podría argumentarse que la Unidad
Nacional de Protección cuenta con un procedimiento administrativo, en virtud de
lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto
1066 de 2015, conforme al cual “[e]l
nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será
revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar
una variación del riesgo”. Sin embargo, tal
circunstancia no es suficiente dado que, de una parte, el accionante le
solicitó a dicha Unidad reevaluar su esquema de protección en el recurso de
reposición presentado a la Resolución No. No. 4437 de 2018 y que fue negado en
la Resolución No. 6790 de 2018, y de otra, el examen de subsidiariedad,
requerido para la procedencia del amparo, lo que supone es, en principio, constatar
la existencia de medios judiciales, tal como lo exige el mismo artículo 86 de
la Constitución y el literal 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
29. Sobre la solicitud de
amparo presentada por el señor José Vicente Cañas
Cardona (T-7.285.064) no existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz
diferente a la acción de tutela para la protección del derecho fundamental de
petición. De igual forma, al momento de la interposición de la solicitud  de
amparo no existía acto administrativo alguno que se pudiere recurrir por vías
administrativas ni jurisdiccionales, de manera que es claro que en este caso la
acción de tutela es el único medio de defensa para la protección invocada
respecto del derecho a la vida y a la seguridad personal del accionante.
Análisis de
fondo de los expedientes acumulados T-7.268.841
y T-7.285.064.
Expediente
T-7.268.841
30. El señor Iván Hernández
Mateus presentó una solicitud de amparo en contra de la Unidad Nacional de
Protección, al considerar vulnerados sus derechos a la vida, a la seguridad
personal y al debido proceso. Manifestó que, por ser miembro de la subdirectiva
Casabe de la unión sindical obrera de Ecopetrol, la accionada mediante acto
administrativo, le otorgó a él y otros siete compañeros del sindicato, un
esquema colectivo de protección. No obstante, realizado un nuevo estudio del
nivel de riesgo, se determinó que el
actor  se encontraba en un estado ordinario, por lo cual, la UNP dio por
terminado el esquema de seguridad, sin que a su parecer, la decisión fuese
motivada en debida forma. Por consiguiente, solicitó el
amparo de sus derechos para que, en consecuencia, se ordenara a la UNP reestablecer
el esquema de protección.
El juez de
primera instancia amparó la protección solicitada al encontrar que, el
acto administrativo que le retiró la medida al accionante, no presentó razones
suficientes que dieran cuenta de un estado de riesgo ordinario.
Agregó que por el contrario, en la actualidad los líderes sociales están en una
situación de riesgo que los expone a ser víctimas de hechos violentos. En
segunda instancia, se revocó la decisión adoptada y
se “negó” la acción de tutela. El juez adujo que el actor contaba con
otro mecanismo al cual podía acudir de manera preferente, y en todo caso, estimó
que por el momento, por no ser objeto de nuevas amenazas, no requeriría del esquema desmantelado.
31. Ahora bien de los hechos del caso concreto, el procedimiento y la forma en que se sustentó la decisión acusada por
el señor Iván Hernández Mateus, la Sala expone lo siguiente.
32. En el proceso de reevaluación de la medida colectiva, se estudió de
manera individual el nivel del riesgo de cada beneficiario. Así, en entrevista
realizada por el analista de riesgo, el 26 de marzo de 2018[104], el actor hizo referencia a su
actividad sindical y los desplazamientos constantes que debe realizar a zonas
en las que se encuentran grupos al margen de la ley. Reseñó que no había
presentado denuncias ni había sufrido amenazas recientes en su contra, pero que
“más o menos un año”, en enero o febrero de 2017, pusieron una bandera
del ELN en Yondo-Antioquia, territorio donde los trabajadores de Ecopetrol
pasan continuamente.
En la misma línea, en entrevistas
realizadas el 7 de mayo de 2018[105] por
el analista del riesgo a integrantes del esquema de protección, se señaló que
si bien no existían  amenazas, ni la ocurrencia de incidentes en contra del
actor, el contexto en el que se desenvuelve el dirigente sindical podría llegar
a afectar su situación de riesgo por la presencia del ELN en el municipio de
Yondo, Antioquia.
De la misma forma, la Defensoría
del Pueblo, la Policía Nacional, la Seccional de Protección Magdalena Medio, la
Procuraduría Provincial de Barrancabermeja, la Personería de Barrancabermeja y
la Fiscalía General de la Nación presentaron información sobre la seguridad en
la región y la relación de denuncias presentadas por el dirigente sindical[106]. Allí se precisó que los municipios
de Yondo y Barrancabermeja[107] cuentan
con una alerta temprana de inminencia para todos sus habitantes.
33. Con el análisis de dicha información, el GVP en documento del 28 de
mayo de 2018 concluyó que, si bien el solicitante realiza actividades de campo
abierto para  Ecopetrol, el sindicato al que pertenece, no ha recibido ninguna
amenaza directa por parte del ELN. Igualmente, estimó que la presencia del ELN
y el Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”, que se disputan el
control del narcotráfico “no afectan intereses a la empresa Ecopetrol y
mucho menos al sindicato de la U.S.P Casabe (…) se puede concluir que no se
reúnen los aspectos que permitan convalidar la realidad o una materialización
probable, no existentes investigaciones recientes en la Fiscalía General de la
Nación por el delito de amenaza, ninguna autoridad o fuente confirmó  el
interés por parte de ninguna estructura de atentar contra la vida del evaluado,
no existe ninguna circunstancia específica que le impida desarrollar su labor (…)
como dirigente sindical”[108].
En esa misma fecha[109], el CERREM revisó su condición de
dirigente sindical, la información suministrada en la entrevista, los informes
realizados por las autoridades, los testimonios de terceros, la situación de
seguridad de su contexto y el análisis de las amenazas emitiendo un nuevo
concepto sobre la situación del peticionario que calificó el nivel de riesgo
como ordinario[110] y
recomendó dar por finalizado las medidas de seguridad asignadas.
34. De ese modo, se puede observar que tanto el Cuerpo Técnico
de Recopilación y Análisis de Información CTRAI, el Grupo de Valoración
Preliminar -GVP- y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas Colectivas -CERREM-, realizaron los estudios técnicos que determinan el
grado o nivel de riesgo, para luego allegar esa recopilación a la Unidad Nacional
de Protección quien decidió acoger sus recomendaciones, teniendo en cuenta que
el riesgo varía según el contexto la persona sujeto de protección.
35. Con el objeto determinar cuándo un sujeto se encuentra en una
situación de amenaza; debe avizorarse que se halle ante un peligro
individualizable, cierto, importante, excepcional, y desproporcionado.
En el caso del accionante, la
valoración que determinó un nivel de riesgo extraordinario en el año 2017 tuvo
como factor determinante la amenaza directa contra los miembros de la
subdirectiva Casabe emitida por el grupo “Autodefensas Gaitanistas de
Colombia”. No obstante, desde entonces el accionante no ha recibido o
denunciado amenaza alguna por ese u otro grupo al margen de la ley.
Adicionalmente, del estudio de su contexto laboral y personal, a pesar de
encontrarse en lugares con presencia de otros grupos ilegales como el ELN o el
Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”, no existe información
que indique que estas organizaciones hayan amenazado o tengan como objetivo a
los miembros del sindicato del que hace parte y, por consiguiente, su nivel de
exposición ciertamente puede haber disminuido.
36. Precisamente, como se expuso en la parte motiva de esta providencia,
no es suficiente que la persona, en razón del ejercicio de sus actividades
solicite protección ante el Estado, pues este requerimiento debe estar
acompañado de algún tipo de prueba, al menos sumaria, de hechos que denoten que
se encuentra expuesto a una amenaza.
Es de destacar que no existe en
el expediente material probatorio del cual pueda deducirse un riesgo inminente
que haya sido desconocido por la Unidad Nacional de Protección.  Especialmente
teniendo en cuenta que, en las entrevistas realizadas al actor en los dos
estudios del nivel de riesgo recientes, este no manifestó recibir ningún tipo
de amenaza, así como tampoco se pronunció ante esta Corporación sobre nuevas
situaciones de peligro a las que se haya visto expuesto, después de que se le solicitara
remitir información sobre su estado actual de seguridad.
Tan es así que el estudio del
nivel de riesgo realizado por la UNP en cumplimiento de la sentencia proferida
por el juez de primera instancia en el presente trámite de tutela, volvió a
ponderar el nivel del riesgo como ordinario, esta vez con una matriz del
40,55%, en tal medida, con recomendación del CERREM, en Resolución No. 1185 de
2018 finalizó las medidas de protección de las que hacia parte el actor[111]. Por lo tanto, la entidad efectuó en
un tiempo no mayor de seis meses dos estudios del riesgo.
37. De tal manera se puede concluir que en el caso del actor, la
amenaza que aduce para recibir la medida de seguridad: i) no es cierta, pues no
existen elementos que evidencien la probabilidad del daño; ii) no es
importante, ya que no se advierte un daño contra el bien jurídico de la vida
del dirigente sindical, iii) no es excepcional, en la medida en que todas las
personas que habitan en las zona se encuentran expuestas a riesgos comunes con
la presencia como el ELN o el Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”,
y por último, iv) tampoco es desproporcionada frente a los beneficios que puede
derivar de la actividad sindical que desempeña, pues dichos grupos no se han
pronunciado contra su labor sindical.
38. Por otra parte, la Sala encuentra
que la Unidad tampoco incurrió en una violación al derecho al debido proceso administrativo
en relación con la motivación ni por falta de notificación de las Resoluciones No.
4437 y No. 6790 de 2018, que dieron por finalizada la medida de seguridad a
favor del actor.
Así, la Resolución No.
4437 del 11 de junio de 2018 sustentó que en la reevaluación anual del estudio
de nivel del riesgo, el GVP lo ponderó como ordinario, afirmación desarrollada
en la Resolución No. 6790 de 2018 que resolvió el recurso de reposición, en la
que se explicó de manera precisa y suficiente cómo a partir del estudio
técnico, era dable concluir que el dirigente sindical actualmente no se
encuentra expuesto a un riesgo extraordinario.
Allí se presentaron
diferentes razones para calificar el riesgo del señor Iván Hernández Mateus en un
nivel ordinario. De tal manera, se expuso que el actor “negó ser víctima de
amenazas directas y concretas en su contra”, que de las entrevistas y la
información recopilada por diferentes autoridades consultadas como la Fiscalía
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Provincial, la
Personería Municipal, entre otras, “no se reúnen los aspectos que permitan
convalidar la realidad o una alteración probable, no existen investigaciones
recientes…que le impida desarrollar su labor o actividades dentro de su
condición como dirigente sindical”, y finalmente, que de su contexto, no se
evidenciaron elementos que mostraran objetivamente la existencia de un riesgo
real y directo como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
Precisamente, la UNP señaló
que las medidas de protección asignadas a los ciudadanos que demuestran estar
sometidos a algún tipo de amenaza, varían según el contexto en que ellas se
soliciten. Explicó que en el caso del actor, podría afirmarse que un factor que
revestía importante atención para el año 2016, era el panfleto emitido por “las
Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, que habida cuenta constituía una
amenaza real dada su condición de dirigente sindical, sin embargo, desde dicha
fecha hasta la reevaluación, no recibió ninguna otra amenaza ni estuvo presente
en alguna situación que pusiese en peligro su vida, por consiguiente, su nivel
de exposición disminuyó, no siendo posible establecer una necesidad cierta para
mantener la medida otorgada. Afirmaciones que describen circunstancias de
tiempo, lugar y modo específicos y propios del accionante para descartarlo como
sujeto protegido.
Adicionalmente, refirió que
tiene la posibilidad de volver a solicitar el estudio de riesgo cuando así lo
considere. De tal manera, sin perjuicio de la reciente calificación efectuada
por la Unidad, el señor Iván Hernández Mateus en cualquier momento puede
requerir a la entidad para ello con base en pruebas recientes que indiquen la
necesidad de implementar una nueva medida de protección[112].
39. De igual forma, del expediente se denota que las Resoluciones No.
4437 de 2018 y No.
6790 de 2018, fueron notificadas al accionante, en concreto para el acto
administrativo que resolvió el recurso de apelación, se le remitió correo electrónico
para citación de notificación personal el 20 de septiembre de 2018[113].
40. Ahora bien, sobre la negación de la entidad ante la solicitud del
estudio técnico efectuado, la accionada indicó de forma precisa las
disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos al
citar el artículo 2.4.1.1.3 del Decreto 1066 de 2015[114] según
el cual, “[t]oda actuación e información relativa a la protección de
personas beneficiarias de este programa, en cualquiera de sus etapas, tendrá
carácter reservado. Las personas que integran la población objeto del mismo
también están obligadas a guardar dicha reserva”.
En esa medida, el artículo 26
de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 ha creado un proceso destinado
exclusivamente a que un funcionario judicial decida, de manera imparcial, si
los documentos que una determinada autoridad pública ha clasificado como “reservados”
deben o no ser entregados al solicitante, empero, no se tiene evidencia de que
el accionante haya hecho uso del recurso de insistencia contenido en la Ley
Estatutaria mencionada.
La Sala aclara que las
resoluciones que emite la UNP deben estar motivadas en la valoración y las
pautas establecidas para calificar a la persona, dándose a conocer las razones
por las cuales se emite un nivel de riesgo, sin perjuicio de la entrega o no del
estudio técnico realizado en el proceso por las organizaciones institucionales
encargadas. Ello en razón a que, al ponderar las afirmaciones presentadas en
los actos administrativos, lo que aparece evidente es que el actor sí ha tenido
pleno conocimiento de los factores que tuvo en cuenta la Unidad para valorar su
situación de riesgo, pues estas resoluciones presentaron los motivos sobre los
cuales fue calificado en comparación con el año inmediatamente anterior, y que
provocaron en esta oportunidad su desvinculación del esquema colectivo de
seguridad.
41. Por todo lo expuesto, esta Sala de Revisión confirmará la
decisión proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá que negó el amparo solicitado por el señor Iván Hernández
Mateus.
Expediente T-7.285.064
42. El señor José Vicente Cañas Cardona interpuso acción de
tutela en contra de la Dirección General de la Policía Nacional - Oficina de
Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de Defensa,
al considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Estimó que la
autoridad accionada no emitió una respuesta a los requerimientos expuestos en
una solicitud radicada en enero del año en curso.
En primera instancia se amparó el derecho fundamental
de petición del accionante y se ordenó a la accionada notificar en
debida forma la respuesta formulada. El juez de tutela consideró que en el
presente caso no se certificó el recibido por parte del actor, pues no se
adjuntó el soporte del envió de la respuesta a la solicitud y en esa medida se
habían vulnerado los derechos fundamentales del actor.
43. En el escrito ciudadano presentado por el accionante para la selección
del presente expediente este refirió que, “(…) aclaro que me dieron
protección de seguridad pero las instituciones encargadas tenían a derecho a
oficiar si no tenían la facultad de lo que solicitaba internamente el propósito
de esta demanda (…)[115]”
(Sic).
La afirmación no es clara pues,
por un lado, asevera que le dieron “protección de seguridad”, y por
otro, expresa que no se solicitó “internamente” el propósito de la
demanda a las instituciones encargadas. Sin perjuicio de ello, se estudiará la
presunta vulneración del derecho fundamental de petición por parte de la
Dirección General de la Policía Nacional.
44. El señor José Vicente Cañas Cardona  presentó la acción de tutela
habida cuenta que no había recibido respuesta a su solicitud transcurrido el
término previsto en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. La accionada refirió haber
enviado respuesta al actor el 31 de enero de 2019, informando acerca de la
falta de competencia de dicha dependencia para conceder la protección
solicitada y señalando, de acuerdo a la normatividad vigente su función en
relación con las medidas de protección. Resaltó haber remitido oficio a la
Dirección Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana de la Fiscalía General
de la Nación mediante escrito No. S-2019-002349 DIPRO del 31 de enero de 2019[116].
De ello, se puede concluir que la
respuesta fue clara, precisa, congruente y consecuente, ya que explicó por qué
la autoridad a la que iba dirigida no era la competente para atender a las
medidas pretendidas por el actor y, en relación con el trámite pretendido,
remitió de manera oficiosa la petición a la autoridad que consideró era la
competente para evaluar el caso planteado.
La
Sala observa que en el trámite de tutela si bien la accionada emitió respuesta
el 31 de enero de 2019 lo hizo fuera del término de ley, y en complemento, tampoco
allegó al juez de instancia documento alguno que certificara la debida
notificación al señor José Vicente Cañas Cardona, incurriendo así en la vulneración
del derecho de petición del accionante.
Ahora
bien, el actor en sede de revisión allegó la respuesta referida en la acción de
tutela, esto es el oficio No. S-2019-02354-DIPRO del 31 de enero de 2019, junto
a documentación adicional, en la que se encuentra escrito del Área de Derechos
Humanos de la Dirección General de la Policía Nacional No.
S-2019-000995-INSGE de fecha 3 de febrero de 2019[117], que informa la remisión
de la solicitud a la Unidad Nacional de Protección para que dicha entidad
estudie su caso. En ese orden, se deduce que en el marco del cumplimiento del
fallo de instancia, la accionada acató la orden impartida poniendo en
conocimiento al accionante sobre la respuesta a su solicitud.
45. Sin perjuicio de lo anterior, al haberse enviado la petición a la
Unidad Nacional de Protección en escrito No. S-2019-000995-INSGE de fecha 3 de
febrero de 2019, y teniendo en cuenta que esta autoridad no hizo parte del
trámite de tutela, de manera preventiva se le informará sobre la misma, y se le
instará para que, de no haberlo hecho, responda la solicitud remitida por la
Dirección General de la Policía al señor José Vicente Cañas.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 28 de enero de 2019 proferida
por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá que revocó la decisión del 4 de diciembre de 2018 del
Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá que amparó los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal del accionante, y que en su
lugar negó la protección invocada dentro de la acción de tutela,
conforme la parte motiva de esta providencia.
(Expediente T-7.268.841)
SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de febrero de
2019, por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá que amparó el derecho
fundamental de petición del accionante y que ordenó a la Dirección General de
la Policía Nacional – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando
General del Ministerio de Defensa ponerlo en conocimiento de la respuesta a la
petición formulada el 8 de enero de 2019, conforme la parte motiva de esta providencia.
(Expediente T- T-7.285.064)
TERCERO.-
INFORMAR a la Unidad Nacional de
Protección sobre lo resuelto en la presente acción de tutela e INSTAR para
que, si no lo ha hecho, de respuesta a la petición realizada por el señor José
Vicente Cañas Cardona, remitida por la Dirección General de la Policía Nacional
– Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio
de Defensa. (Expediente
T- T-7.285.064)
QUINTO.- LÍBRENSE por Secretaría General de la Corte las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Decisión confirmada en Resolución No. 6686
del 09 de agosto de 2018, que estudió la situación particular del compañero del
actor, el señor Edgar Correa González.
[2] Primer cuaderno, folio 45.
[3] Los actos administrativos que
referencia son los correspondientes al caso de su compañero Edgar Correa
González.
[4] Primer cuaderno, folio 41.
[5] Primer cuaderno, folio 150.
[6] En un primer momento, el 17 de
septiembre de 2018 dicha autoridad judicial avocó conocimiento de la presente
acción de tutela, surtiéndose el trámite procesal correspondiente y dictándose
la sentencia del 28 de septiembre de 2018, en la cual se concedió el amparo
solicitado, dejó sin efectos los actos administrativos que dieron por finalizada
la medida de protección al accionante, y ordenó a la UNP su restablecimiento.
No obstante, en auto del 31 de octubre de 2018, la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad del trámite de
tutela y ordenó rehacer la actuación al estimar que no se vinculó como terceros
con interés a varias entidades y personas naturales dentro del proceso.
[7] Ibídem.
[8] Nayid Abu Fager Saenz, director de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior presentó el documento del 26 de
noviembre de 2018. Primer cuaderno, folios 171 a 180.
[9] Andrés Felipe Vargas Torres Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, el 27 de
noviembre de 2018. Segundo cuaderno, folios 186 a 255.
[10] Con
una matriz del 50,55%.
[11] Con
una matriz del 45,00%.
[12] Sobre el particular, insistió que notificó
al actor del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición contra
la Resolución No. 4437 de junio de 2018, mediante correo electrónico. Por otro
lado, recalcó que los estudios de nivel de riesgo se realizan de manera
individual a cada uno de los solicitantes de protección, que goza de reserva
legal al abarcar información de otras entidades y organismos de seguridad del
Estado y entrevistas a terceros.
[13] Sentencia del 28 de septiembre de
2018, primer cuaderno, folios 101 a 108,
[14] Lo anterior lo justifica sin más,
citando los artículos 2.4.1.2.36, 2.4.1.2.37, 2.4.1.2.38, y 2.4.1.2.34 del
Decreto 1066 de 2015, alusivas a la conformación  y las funciones del CERREM y
el GVP.
[15] Diana Carolina Santa Guerra,
Profesional Especializado Grado 19, adscrita a la Oficina Jurídica de la
Defensoría del Pueblo, en escrito de fecha del 27 de noviembre de 2018. Primer
cuaderno, folios 264 y 265.
[16] No obstante, no hace mención concreta
sobre cuales hechos.
[17] José Gustavo Medina Riveros, en
documento allegado el 30 de noviembre de 2018. Primer cuaderno, folios 266 a
269.
[18] Primer cuaderno, folio 267.
[19] Para estudiar el presente caso tomó
como precedente lo estimado en la sentencia T-707 de 2015.
[20] No especifica cuáles.
[21] Primer cuaderno, folios 306 a 328.
[22] Tercer cuaderno, folios 7 a 11.
[23] Tercer cuaderno, folio 10.
[24] Primer cuaderno, folio 1.
[25] Primer cuaderno, folios 83 a 85.
[26] Primer cuaderno, folios 86 a 96.
[27] Primer cuaderno, folio 38.
[28] Primer cuaderno, folio 29 a 31.
[29] Primer cuaderno, folio 32.
[30] Primer cuaderno, folios 24 a 28.
[31] Primer cuaderno, folios 22 y 23.
[32] Primer cuaderno, folios 34 y 35.
[33] Primer cuaderno, folios 36 y 37.
[34] Primer cuaderno, folio 6.
[35] Primer cuaderno, folio 79.
[36] Jaime Enrique Pinillos Ramírez,
Director del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la
Nación, en oficio del 04 de febrero de 2019. Primer cuaderno, folio 82 a 86.
[37] Edna Julieta Riveros González Jefe de
la Oficina Jurídica (E) de la Procuraduría General de la Nación, en documento del 04 de febrero de
2019. Primer cuaderno, folios 87 a 90.
[38] Evelyn Julio Estrada,  Directora
Jurídica del Ministerio de Justicia y el Derecho, en escrito del 04 de febrero de 2019. Primer
cuaderno, folios 91 a 97.
[39] Coronel Darío Enrique López Mosquera,
Director de Protección y Servicios Especiales (E), en oficio del 04 de febrero de 2019. Primer
cuaderno, folio 136 a 144.
[40] Primer cuaderno, folio 143.
[41] Primer cuaderno, folio 148
[42] Primer cuaderno, folios 36 a 51.
[43] Primer cuaderno, folios 57 a 62.
[44] Primer cuaderno, folios 63 a 74.
[45] Se precisa conocer la situación
actual de cada accionante, y si recientemente han recibido alguna amenaza o se
han visto envueltos en algún suceso que ponga en peligro su vida o integridad
personal. En particular, definir si la UNP ya tiene el resultado del estudio
sobre el nivel de amenaza o riesgo del señor Iván Hernández Mateus, ordenado
por el juez de primera instancia en el proceso de tutela, y si como resultado
del mismo, se ha restablecido o no el esquema de protección. También se
requiere copia del informe de “evaluación y/o revaluación” de nivel de
riesgo validada en el escenario del Comité de Riesgo y Recomendaciones de
Medidas -CERREM-, en virtud del cual la UNP decidió realizar el desmonte de la
medida de seguridad, así como el acta de la sesión del CERREM mencionada en la
Resolución No. 4437 del 11 de junio de 2018. En relación con los hechos
presentados por el señor José Vicente Cañas Cardona, se le ordenó a la Fiscalía
General de la Nación informar si a la fecha ha adelantado alguna acción
tendiente a garantizar su seguridad dentro de los procesos penales en los que
aparece como denunciante. Igualmente, se le solicitará un listado de todas las
denuncias penales presentadas por el actor a la fecha, detallando el estado
actual de cada proceso.
[46] Luz Angélica Vizcaino Solano Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Unidad Nacional de Protección, en documento
del 11 de junio de 2019.
[47] Cuaderno principal, folio 46.
[48] Que son la entrevista individual, la
zona donde reside y ejerce sus labores, el cargo que desempeña dentro de la
organización, y  la verificación de las amenazas que ha recibido el peticionario.
[49] Feliz Quiroz Moreno, Técnico II de la
Fiscalía General de la Nación, en escritos del 6, 7 y 11 de junio de 2019 y
Oscar Mauricio Amaya Vargas Fiscal 47 Especializado, en documento del 30 de
mayo de 2019. Cuaderno principal, folios 70 a 120.
[50] Cuaderno principal, folio 86.
[51] Cuaderno principal, folio 87.
[52] En escrito del 30 de mayo de 2019.
Cuaderno principal, folio 28 a 69.
[53] En auto de pruebas del 23 de mayo de
2019, se le solicitó al actor responder lo siguiente: “¿Ha sido víctima
de algún incidente que pudiera representar un riesgo a su seguridad personal? ¿Ha
presentado denuncias sobre estos incidentes recientes? Relacione y señale de
manera específica los hechos con fechas exactas. “Subrayado fuera de texto”
[54] Cuaderno principal, folio 28, 29 y
30.
[55] Sentencia T-473 de 2018, a partir de
la sentencia T-102 de 1993.
[56] Constitución Política, artículos 34 y
73.
[57] Ibídem, artículos 28, 38, 44 y 46.
[58] Ibídem, artículos 7, 16, 18 y 19.
[59] Sentencia T-591 de 2013.
[60] Sentencia T-793 de 2003.
[61] Sentencia T-719 de 2003.
[62] Sentencia T-339 de 2010.
[63] Ibídem.
[64] Sentencia T-124 de 2015.
[65] Artículo 20 y 23. Declaración
Universal de Derechos Humanos.
[66] Sentencia T-1191 de 2004, reiterada
en la sentencia T-124 de 2015.
[67] Corte IDH. Caso Huilca Tcse vs. Perú,
sentencia de 3 de marzo de 2005.
[68] Informe
“Hacia una política integral de protección a personas defensoras de derechos
humanos”, publicado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el
30 de diciembre de 2017.
[69] Tales como la Organización
Internacional del Trabajo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la
Confederación Sindical Internacional –CSI-, entre otras.
[70] Cfr.
https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/05/130430_colombia_sindicalismo_peligros_aw. El artículo indica que América Latina siempre ha
sido la región del mundo más antisindical; así mismo, asevera que en América
Latina, Colombia sigue siendo el país más peligroso para ejercer esta
actividad. Cfr. también http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.
[71] Cfr. https://www.ilo.org/global/about-the-ilo.
[72] Cfr. https://www.rcnradio.com/recomendado-del-editor/denuncian-asesinato-de-mas-de-3100-sindicalistas-en-los-ultimos-45-anos.
[73]Cfr.http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Violencia-antisindical-impunidad-y
protecci%C3%B3n-a-sindicalistas-en-Colombia-1.pdf.
[74] Dicha cifra fue reportada por la
Defensoría del Pueblo en agosto de 2018. Sin embargo, se debe precisar que no
existe un índice unificado de asesinatos de activistas sociales en Colombia.
[75] Corte IDH. Caso defensores de
derechos humanos vs. Guatemala, sentencia de 28 de agosto de 2014.
[76] En
principio la Ley 418 de 1997 creó un programa de protección para personas que
se encuentren en situación de riesgo inminente en contra de su vida, integridad
personal, seguridad y libertad.
[77] Artículo 10, Decreto 4912 de 2011.
Contempla como medidas de prevención los planes de contingencia, curso de
autoprotección, patrullaje y la publicación de la revista policial.
[78] Artículo 3 numeral 7 y artículo 6
numeral 4, ibídem.
[79] Artículo 3 numeral 20 y 22, y
artículo 6 numeral 9, ibídem.
[80] Artículo 11, ibídem.
[81] Decreto 1066 de 2015, artículo
2.4.1.2.6. “Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o
extremo. Son objeto de protección en razón del riesgo: …3. Dirigentes o
activistas sindicales”
[82] Artículo 85, Constitución Política de
Colombia.
[83] Sentencia
T-199 de 2019.
[84] Sentencia T-224 de 2014.
[85] La
sentencia T-224 de 2014, determinó que la Unidad debe dar “a conocer las
razones por las cuales su nivel de riesgo y amenaza ha disminuido, porque en
tal caso se puede atentar su vida e integridad personal”.
[86] Sentencia
T-224 de 2014.
[87] Sentencia
T-123 de 2019.
[88] Sentencia T-279 de 1994.
[89] La sentencia C-951 de 2014 aclaró que
el rechazo de las peticiones irrespetuosas es excepcional y de interpretación
restringida, ya que la administración no puede “tachar toda solicitud de
irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de responder
las peticiones”.
[90] Sentencia T-415 de 1999.
[91] Artículo 15, Ley 1755 de 2015.
[92] Ibídem.
[93] Sentencia T-154 de 2018.
[94] Sentencia T-814 de 2005 y T-101 de
2014.
[95] Sentencias T-481 de
1992, T-997 de 1999, T- 377 de 2000, T-1160A de 2001, T-220 de 1994, T-628 de
2002, T-669 de 2003.
[96] Sentencia T-610 de 2008. Reiterada en
la sentencia C-077 de 2017.
[97] Sentencia T-058 de 2018.
[98] Sentencia T-323 de 2016.
[99] Sentencia T-183 de 2013.
[100] Artículo
229, Ley 1437 de 2011.
[101] Sentencia
T-376 de 2016.
[102] Sentencias T-123 de 2019, T-473 de
2018, T-411 de 2018, T-707 de 2015, T-124 de 2015 y T-224 de 2014.
[103] Sentencia T-707 de 2015.
[104]
Cuaderno principal, folios 84 a 86.
[105] Cuaderno
principal, folios 88 y 89.
[106] La única denuncia presentada por el
actor data del 15 de marzo de 2011.
[107] Por la presencia del Grupo Armado
Organizado (GAO) “clan del golfo” en el municipio de Barrancabermeja
[108] Cuaderno principal, folio 89.
[109] Primer
cuaderno, folio 69.
[110] Con una matriz del 45,00%.
[111] Cuaderno
principal, folios 142 a 176.
[112] Artículo
2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.
[113] Primer
cuaderno, folios 97 y 98.
[114] El
artículo 24 la Ley 1437 de 2011 establece que sólo tendrán carácter reservado
las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la
Constitución o la ley.
[115] Cuaderno
principal, folio 2.
[116] Primer
cuaderno, 139 y 141.
[117] Cuaderno
principal, folio 60