C-246-01
Sentencia C-246/01
Sentencia C-246/01
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Término
para pago de pensiones y prestaciones
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos
OMISION
LEGISLATIVA-No relación
con norma acusada
Cuando el
silencio no esté íntimamente atado al precepto legal impugnado, considerada su
específica materia, el juez constitucional no está facultado para analizar la
omisión.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Procedencia
Para que pueda
prosperar una demanda contra una omisión legal, es necesario que el silencio
del Legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores,
en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo
legal expreso.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
existencia de norma
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Vulneración de igualdad
Para que pueda
prosperar una demanda de inconstitucionalidad por omisión, como consecuencia de
la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario que la violación
provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido
incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar
un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa
norma. El trato injustamente desigual ha de predicarse del mismo precepto
acusado; en caso contrario, se trataría de una omisión absoluta, sobre la cual
no es pertinente hacer un control de constitucionalidad porque se corre el
riesgo de quebrantar el Estado de Derecho al invadir la órbita del órgano
legislativo.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
de exigir expedición de normas en determinado sentido
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
de ordenar aplicación por extensión de normas
Referencia:
expediente D-3228
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra los literales c) de los artículos 13 y 32
de la Ley 100 de 1993
Actora: R. Inés
Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
(parcial) que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana R. Inés
Jaramillo Murillo contra los literales c) de los artículos 13 y 32 de la Ley
100 de 1993.
I. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe,
subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Por la cual se crea el Sistema de Seguridad
Social Integral y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 13.-
Características del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes
características:
(...)
c) Los afiliados
tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las
pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto
en la presente ley.
(...)
Artículo 32.-
Características. El
régimen de Prima Media con Prestación Definida tendrá las siguientes
características:
(...)
c) El Estado
garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los
afiliados.
(...)".
II. LA DEMANDA
A juicio de la
actora, las normas parcialmente acusadas vulneran los artículos 4, 13, 25, 46,
48 y 53 de la Constitución Política, los cuales consagran el principio de
igualdad, el derecho al trabajo, la garantía a la seguridad social, así como el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
Sostiene que el
legislador, al tratar lo relativo al pago de las pensiones, omitió dar
cumplimiento a la preceptiva constitucional del artículo 53, en el sentido de
ordenar que también el pago debe ser oportuno, lo cual ha generado grandes
inconvenientes para quienes han escogido el Régimen Solidario de Prima Media
con prestación definida, toda vez que se ha generado demora en el
reconocimiento y pago de estas pensiones.
Según la impugnante,
en la práctica se observa que, para el reconocimiento y pago de las pensiones a
cargo del Seguro Social, no existe norma que fije cuál es el lapso de tiempo
"oportuno" para estos efectos, vacío que, por contera, origina el
desconocimiento de la preceptiva constitucional, según la cual la seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe regir, entre
otros principios, por el de eficiencia, entendido como la prestación del
servicio en forma adecuada, oportuna y suficiente.
En cuanto a la
transgresión del principio de igualdad, sostiene que ésta deviene en el hecho
de que a favor de los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, mediante el Decreto 656 de 1994, sí se les señala la
"oportunidad" (cuatro meses) y las respectivas obligaciones y
sanciones que genera el desconocimiento del plazo máximo allí consagrado, para
efectuar el reconocimiento y pago de sus pensiones, situación que no se
presenta con los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida
del Seguro Social.
Aduce la actora que
las pensiones, al constituir la culminación de toda una vida laboral a lo largo
de la cual se han ido efectuando determinado número de cotizaciones, deben
gozar, en su etapa de reconocimiento y pago, de la especial protección del
Estado, según lo ordena el artículo 25 de la Constitución.
La anterior
circunstancia se justifica -agrega la demandante- si se tiene en cuenta que el
grupo de la población que resultaría perjudicado por la tardanza en el pago es
el de la tercera edad, que la mayor parte de las veces se encuentran fuera del
mercado laboral, convirtiéndose en estos casos la pensión en un medio
indispensable para su subsistencia y la de su núcleo familiar.
Como corolario de
las anteriores circunstancias, que motivan la presente demanda, la actora
solicita a la Corte declarar lo siguiente:
"Decretar la
inexequibilidad del literal c) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, en cuanto
que no ordena que el reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones
de invalidez, vejez y de sobrevivientes, debe ser realizado oportunamente.
Decretar la
inexequibilidad del literal b) del artículo 32 de la Ley 100 de 1993, toda vez
que allí se ha omitido indicar que los aportes de los afiliados  y sus
rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza
el pago oportuno de las prestaciones de quienes tengan la calidad de
pensionados en cada vigencia...
Decretar la
inexequibilidad del literal c) del artículo 32 de la Ley 100 de 1993, en cuanto
no prevé que el Estado debe garantizar el pago oportuno de los beneficios a que
se hacen acreedores los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación
Definida.
Ordenar que mientras
el Organo Legislativo expide una ley que señale el plazo y el procedimiento
para que el Seguro Social atienda oportunamente el reconocimiento y pago de las
prestaciones de invalidez, de vejez y sobrevivientes, el Seguro Social deberá
ceñirse al plazo máximo de cuatro (4) meses consagrado en el artículo 19 del
Decreto Extraordinario 656 de 1994.
Como
"obligación sin sanción, no es obligación", ordenar que mientras el
Organo Legislatio expide una Ley que señale el plazo y el procedimiento para
que el Seguro Social atienda oportunamente el reconocimiento y pago de las
prestaciones de invalidez, de vejez y sobrevivientes, el Seguro Social debe
observar lo ordenado en los artículos 21 y 22 del Decreto Extraordinario 656
del 24 de marzo de 1994, en cuanto "pensión provisional", el plazo
para cancelarla, sanciones personales e institucionales y en general, todo lo
concerniente a preservar la oportunidad en el pago de las pensiones.
Exhortar al Congreso
para que, lo más pronto posible, expida la ley que determine el plazo y
procedimiento para que el Seguro Social atienda oportunamente el reconocimeinto
y pago de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes".
III.
INTERVENCIONES
El ciudadano Luis
Ramiro Correa Neira, actuando en representanción del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, presenta escrito mediante el cual expone las razones que a su
juicio ameritan la declaración de exequibilidad de las expresiones acusadas.
Sostiene que la
demanda, en estricto Derecho, no contiene un ataque directo contra alguna norma
de la Constitución Política, y que el desconocimiento de los artículos 48 y 53 Ibidem
obedece a la ignorancia del artículo 4, según el cual estas disposiciones
hacen parte de la Constitución, que es norma de normas y que prevalece sobre
cualquiera otra disposición.
Afirma el interviniente
que, a pesar de que las disposiciones que regulan el Régimen de Prima Media con
Solidaridad no establecen un plazo perentorio para el pago de las pensiones,
como sí lo hace el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, esta
circunstancia no significa que no exista la obligación de la oportunidad en el
pago, ya que dicha obligación la consagra expresamente la Constitución
Política.
Solicita a esta
Corporación que, subsidiarimente, declare la excepción de falta de competencia
consagrada en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, teniendo
en cuenta que la actora en alguno de los apartes de su escrito parece haber
abordado el tema de la inconstitucionalidad por misión.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar constitucionales, en lo
acusado, los artículos 13 y 32 de la Ley 100 de 1993.
Manifiesta que le
asiste razón a la demandante al afirmar que en los artículos 13 y 32 de la Ley
100 de 1993, demandados parcialmente, no se estableció ningún término ni
procedimiento en que deba efectuarse el pago de las prestaciones y los
beneficios a que se hacen acreedores sus afiliados.
Sostiene el Jefe del
Ministerio Público que el legislador, en el ejercicio de la libertad de
configuración legal para la que se encuentra habilitado conforme a lo previsto
en el artículo 150 de la Constitución Política, ha desarrollado mandatos
constitucionales sobre los que se edifica el Estado Social de Derecho, entre
los que se encuentran los artículos 48 y 53, y que el pago oportuno de las
pensiones legales de que trata el último inciso de esta disposición   se
encuentra  garantizado  en  los  dos  regímenes   pensionales -Ahorro
Individual con Solidaridad y Solidario de Prima Media con Prestación Definida-,
lo cual no requiere necesariamente que se haga en idéntica forma, debido a las
características propias de cada régimen.
Acepta que el
legislador no estableció un plazo específico para que se resuelva sobre las
solicitudes pensionales, pero afirma que, no obstante, sí se le ha señalado
específicamente su obligación de pagar a los afiliados y beneficiarios
oportunamente las prestaciones económicas a su cargo, de acuerdo con las normas
legales vigentes (art. 2, numeral 4, del Decreto 1888 de 1994).
Por lo anterior -a
juicio del Procurador-, el Seguro Social está en la obligación de resolver las
solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, rigiéndose en materia
de derecho de petición por el artículo 23 de la Carta y por el 6 del Código
Contencioso Administrativo.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Ineptitud de la demanda por dirigirse
contra una omisión legislativa absoluta
En primer término,
la Sala considera necesario aclarar que la demanda en referencia va dirigida a
atacar las ya indicadas expresiones normativas, no por lo que ellas dicen, sino
precisamente por el silencio que ha guardado el Legislador al regular la
materia del pago de prestaciones y pensiones.
En efecto, la actora
ataca la omisión en que incurrió la ley al no fijar un término para el pago de
pensiones y prestaciones, lo que, a su juicio, desconoce lo dispuesto en los
artículos 13, 25, 46, 48 y 53 de la Carta Política.
Considera la demandante
que esa falta de previsión legal genera que el servicio público de seguridad
social no se preste de manera eficiente, implica además el desconocimiento del
deber de proteger en forma especial a las personas de la tercera edad, y supone
la discriminación contra los afiliados al "régimen de prima media con
prestación definida del Seguro Social", toda vez que respecto de las
personas que pertenecen al "régimen de ahorro individual con
solidaridad", el Decreto 656 de 1994 sí señaló un término de cuatro meses
para efectuar el reconocimiento y pago de pensiones.
En consecuencia, la
impugnante solicita la declaración de inexequibilidad de los textos acusados
por no garantizar el pago oportuno de prestaciones y pensiones y, en
consecuencia, pide que la Corte exhorte al Congreso para que regule en forma
completa esta materia, y mientras esto último sucede, solicita que se ordene al
Seguro Social que aplique las reglas contempladas en los artículos 21 y 22 del
Decreto 656 del 24 de marzo de 1994, con el fin de hacer efectivo el derecho al
pago oportuno en los términos del artículo 53 de la Carta.
Así las cosas, debe
la Corte analizar si los cargos de la demanda pueden dar lugar a un fallo de
mérito, o si, por el contrario, debe la Corporación declararse inhibida para
decidir de fondo por existir ineptitud sustancial de la demanda.
Al respecto, cabe
recordar que esta Corporación ha admitido la posibilidad de ejercer el control
abstracto de constitucionalidad cuando se trata de omisiones de la ley de
carácter relativo y, por el contrario, ha descartado la procedencia de demandas
contra omisiones legislativas absolutas, toda vez que "la acción pública
de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso
de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador
genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales (...).
Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a
evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto
qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que
pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de
demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta". (Cfr.
Sala Plena. Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Carlos Gaviria
Díaz).
Ahora bien, según la
jurisprudencia constitucional, se considera que una omisión legal es relativa
cuando se dan los siguientes supuestos: “(i)... el legislador ha regulado de
manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha
insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de
acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella)[1] o incompleta
reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad.  (ii) El
cargo de omisión legislativa relativa debe dirigirse contra un contenido
normativo específico[2],
de suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la
omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de
normas...” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-1549 del 21 de
noviembre de 2000. M.P.: Dra. Martha Sáchica de Moncaleano).
En el caso objeto de
estudio, encuentra la Corte que la disposición legal que la actora echa de
menos en los textos acusados no va necesariamente atada a éstos, y como se
acaba de ver, para que prospere una pretensión como la expuesta por la
demandante, se requiere que la omisión pueda predicarse de una norma concreta,
y no de un conjunto o sistema normativo, lo que precisamente ocurre en el
presente caso. Es importante tener en cuenta que cuando el silencio no esté íntimamente
atado al precepto legal impugnado, considerada su específica materia, el juez
constitucional no está facultado para analizar la omisión.
Ha de tenerse en
consideración que los textos normativos objeto de ataque contemplan
disposiciones que tienden a desarrollar un derecho consagrado
constitucionalmente, cual es el del pago de las pensiones legales, y si bien a
la luz de lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta, la oportunidad es
elemento esencial de este derecho, lo cierto es que la falta de disposición
legal en los textos demandados sobre el plazo para resolver ese tipo de
peticiones, no necesariamente comporta la transgresión del aludido derecho.
Debe resaltarse que,
para que pueda prosperar una demanda contra una omisión legal, es necesario que
el silencio del Legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos
superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de
desarrollo legal expreso.
En este orden de
ideas, del silencio guardado por el Legislador en las normas objeto de ataque,
no se deriva forzosamente que el derecho al pago oportuno resulte desconocido,
en la medida en que no existe la norma implícita a la que alude la demandante,
consistente en que se permita entonces el pago de pensiones de manera no
oportuna. Esa definitivamente no es la necesaria consecuencia del silencio
legal.
Adicionalmente, no
hay que perder de vista que  el  artículo  23  de  la  Carta -derecho de
aplicación inmediata o directa, según expresa disposición del artículo 85 ibídem-)
consagra el derecho de petición, respecto del cual la "pronta
resolución" hace parte de su núcleo esencial [ver, por ejemplo, las
sentencias T-426 de 1992. (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-103 de 1995.
M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero) y T-076 de 1995. (M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía)], y que además, a falta de disposición especial, el artículo  6
del Código Contencioso Administrativo  prevé  por  regla general -que admite
excepciones consagradas en la ley especial- un plazo de 15 días para resolver
las solicitudes (ver Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-186 del 28 de febrero
de 2000).
Estima la Corte que
en el caso sub examine el silencio del legislador, por no estar
íntimamente atado a las disposiciones legales impugnadas, no puede ser objeto
de control de constitucionalidad. De lo anterior se desprende que, por no
existir norma –explícita o ímplicita- sobre la cual pueda recaer el análisis
que corresponde efectuar a esta Corporación en los términos del artículo 241 de
la Carta Política, se presenta inepta demanda.
Cabe recordar que
"la omisión legislativa no se puede derivar de la ausencia de leyes por
incumplimiento del Congreso del deber general de legislar" (Cfr. Sentencia
C-543 de 1996, ya citada).
Un motivo adicional
para considerar que la demanda en referencia es inepta consiste en  que el
cargo de violación del derecho a la igualdad no recae exclusivamente sobre la
Ley 100 de 1993. En efecto, la demandante afirma que el trato discriminatorio
entre los afiliados al "régimen de prima media con prestación definida del
Seguro Social", y las personas que se acogieron al "régimen de ahorro
individual con solidaridad", deriva de que en este último caso, otro
estatuto normativo -el Decreto 656 de 1994- sí señaló un término de cuatro
meses para efectuar el reconocimiento y pago de pensiones. Es decir, para
fundamentar su cargo, la actora compara dos estatutos normativos que regulan
materias diferentes, y no centra su análisis de manera exclusiva en los
preceptos impugnados de la Ley 100 de 1993.
Al respecto
-conviene añadir- para que pueda prosperar una demanda de inconstitucionalidad
por omisión, como consecuencia de la vulneración del derecho a la igualdad, es
necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada,
porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o
situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones
expresamente contempladas en esa norma.
El trato
injustamente desigual ha de predicarse del mismo precepto acusado; en caso
contrario, se trataría de una omisión absoluta, sobre la cual no es pertinente
hacer un control de constitucionalidad porque se corre el riesgo de quebrantar
el Estado de Derecho (artículo 1 C.P.) al invadir la órbita del órgano
legislativo (artículo 113 ibídem).
Sobre el tema, bien vale la pena reiterar
los siguientes criterios:
"...resulta necesario explicar que la
inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez
constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición
concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender
todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan
ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o
total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que
este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de
distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío
legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto
en uno de los extremos de comparación.”
El legislador es llamado a desarrollar los
preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las
normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar
discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas
personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión
discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-146 de 1998. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Por último, en lo
que se refiere a la aplicación, por parte del Instituto de Seguros Sociales,
del Decreto 656 de 1994 -el cual fija, en su artículo 19, un término máximo de
cuatro (4) meses para que las sociedades administradoras de pensiones contesten
las solicitudes referentes a prestaciones sociales-, es pertinente recordar lo
que se sostuvo en la citada Sentencia C-146 de 1998, sobre pretensiones de
similar naturaleza:
"La Corte
Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de
normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por
extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de
las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por
los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente
previsto en el artículo 8° de la Ley 153 de 1887 cuando prescribe que
"cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se
aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto,
la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho",  en cambio
por la vía de control de constitucionalidad no es posible normatizar de manera
general sobre la extensión de la ley a situaciones de hecho no contempladas en
los textos legales. Esta función no ha sido asignada por el constituyente a
este Tribunal, y menos aún para ordenar esta aplicación extensiva con efectos
retroactivos, como pretende el demandante".
Al tenor de los
criterios expuestos, resulta improcedente hacer pronunciamiento de mérito sobre
los textos atacados y, en consecuencia, la Corte se declarará inhibida para
proferir falló de fondo sobre la demanda en referencia.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para proferir fallo de mérito sobre los textos acusados de los artículos 13
y 32 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN
SIERRA                                  MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                                               CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                                               Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO   ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                                 Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                                      ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Idem.
[2] Por todas, ver
sentencia C-427 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.