C-057-96
Sentencia No
Sentencia No. C-057/96
RETIRO DEL
SERVICIO POR INASISTENCIA
La norma acusada,
contrario a lo manifestado por el actor, lo que hace es consagrar un régimen más
favorable para los agentes de la Policía que para otros servidores públicos, si
se tiene en cuenta que para estos últimos el Decreto 1950 de 1973 en su
artículo 126 ha consagrado como abandono del cargo la ausencia injustificada al
trabajo por tres (3) días consecutivos, mientras que en este precepto dicho
término se amplía a (5) días, siendo común en ambos regímenes la exigencia de
que esta inasistencia no tenga causa justa, que es precisamente lo que hace que
esta causal de retiro sea proporcionada.
FUERO PENAL
MILITAR PARA MIEMBROS DE LA POLICIA/SUSPENSION EN EL CARGO
En virtud del
fuero especial, los miembros de la Policía Nacional, dada la actividad que
desarrollan pueden ser objeto de juzgamiento por las cortes marciales o
tribunales militares, cuando se trate de delitos cometidos por estos “en
servicio activo y en relación con el mismo servicio”, o por la justicia
ordinaria cuando incurran en actos o conductas contrarias a la ley, no
encontrándose en servicio activo. De consiguiente, cuando el agente de policía
no está desarrollando la actividad en servicio activo y en relación con el
mismo, puede la justicia ordinaria competente solicitar la suspensión
correspondiente.
RETIRO DEL
SERVICIO DE LA POLICIA NACIONAL POR SUSPENSION JUDICIAL-Improcedencia
La circunstancia
de encontrarse suspendido en el ejercicio de la función de agente de la Policía
Nacional en virtud de una decisión judicial emanada de la justicia ordinaria,
no puede constituír una causal de retiro absoluto del servicio, pues ello es
abiertamente contrario al debido proceso, plenamente consagrado en la
Constitución Política para toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Como lo señala en forma categórica el artículo 29 de la
preceptiva constitucional, nadie puede ser juzgado sino con la observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio. De esta manera, el agente al
servicio de la Policía Nacional goza de la facultad de no ser retirado de la
institución en forma absoluta, hasta tanto se le defina la situación que dió
lugar a la suspensión decretada por la justicia ordinaria, sin que la dilación
en la definición de su responsabilidad pueda ser invocada en su contra como
pretexto para su separación en el empleo.
MORA JUDICIAL
Se quebrantan los
preceptos mencionados en el presente asunto y las demás normas de orden
constitucional, ya que la tardanza ostensible para adoptar una decisión
judicial por parte de la justicia ordinaria por más de ciento ochenta (180)
días con respecto a quien ha sido suspendido indefinidamente a solicitud de
ésta, no puede recaer en el inculpado para los efectos de que frente a la
morosidad judicial para resolver su situación, se le retire del servicio en
forma absoluta y sin la previa definición de su situación.
Ref.: Proceso D-1031
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 9o., 10 y 11 del Decreto 574 de 1995
"por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de enero de
1994, normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional".
Materia:
Retiro del servicio
por inasistencia al servicio; por suspensión solicitada por la Justicia
Ordinaria y por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional.
Actor:
Luis Antonio
Vargas Alvarez
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Febrero quince (15) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.      ANTECEDENTES.
Ante la Corte
Constitucional, el ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ promovió
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9o., 10 y 11 del Decreto
574 de 1995 "por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de
enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes de la Policía
Nacional".
El Magistrado
Ponente al proveer sobre su admisión, ordenó que se fijaran en lista las normas
acusadas en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de
diez (10) días para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara
copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Director General de la Policía Nacional y al Ministro de Defensa
Nacional, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas parcialmente demandadas.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de las disposiciones impugnadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 41.795 del jueves seis (6) de abril de 1995. Se
subraya lo acusado.
"DECRETO NUMERO 574 DE 1995
(abril 4)
por el cual se modifica parcialmente el
Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes
de la Policía Nacional.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el numeral 5 del art. 7o de
la Ley 180 del 13 de enero de 1995 y oído el concepto de la Comisión Especial
integrada por los honorables miembros del Congreso designados por las Mesas
Directivas de ambas Cámaras,
DECRETA:
(...)
Artículo 9o. El artículo 34 del Decreto 262
de 1994 quedará así:
Artículo
34. Retiro por inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin causa
justificada. Los
agentes de la Policía Nacional serán retirados en cualquier tiempo del servicio
activo, por inasistencia al servicio, por más de cinco (5) días consecutivos
sin causa justificada, o cuando acumulen igual tiempo en un lapso de treinta
(30) días calendario, sin perjuicio de la acción penal correspondiente.
Artículo
10. Retiro por suspensión solicitada por la Justicia Ordinaria. Los agentes serán retirados cuando exista
en su contra suspensión solicitada por la Justicia Ordinaria, que exceda de
ciento ochenta (180) días.
Artículo
11. Retiro por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma
discrecional la Dirección General de la Policía Nacional podrá disponer el
retiro de los agentes con cualquier tiempo de servicio, con la sola
recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos,
establecido en el artículo 52 del Decreto 41 de 1994.
...".
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas acusadas vulneran el preámbulo de la Constitución Política, así como
los artículos 1o., 13, 15, 16, 25, 29, 53, 125, 218 y 221.
Después de realizar
algunas precisiones en torno a la función que en la sociedad cumple la Policía
Nacional, el demandante procede a fundamentar la violación de las disposiciones
constitucionales ya referidas.
En su sentir, las
normas acusadas vulneran el preámbulo de la Carta Suprema ya que dentro de un
Estado Social de Derecho como lo es el colombiano, no se puede concebir la
aplicación de vías de hecho tales como las que consagran las disposiciones
demandadas, al modificar el concepto que existe acerca del abandono del cargo,
al permitir la separación definitiva de este por suspensión ordenada por
autoridad judicial y el retiro por voluntad de la Dirección General de la
Policía Nacional.
En relación con el
artículo 9o., indica que la sumatoria de ausencias, tal como lo consagra esta
disposición, no puede entenderse como abandono del cargo en estricto sentido y
menos tratándose de agentes cuyas actividades pueden ocasionar que se deriven
ausencias de un día, que si bien no son justificables documentalmente, tienen
una razón de ser. Por esta circunstancia, señala, esa sumatoria de ausencias
como causa para considerar el abandono del cargo, es injustificada y
discriminatoria si se tiene en cuenta que para los demás servidores públicos el
concepto de abandono no sufre alteración alguna.
En lo que hace a la
acusación contra el artículo 10 que consagra el retiro por suspensión
solicitada por la justicia ordinaria que exceda de 180 días, estima que existe
una mayor injusticia y se produce la violación de derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso, ya que no puede imputarse la morosidad de la
actuación judicial como falta del agente de policía.
Para el actor, no es
justo que si una decisión judicial es tardía, esa tardanza se constituya en
motivo para retirarlo del servicio; expresa que no es el término de suspensión
en el ejercicio de las funciones el que determina si un agente de la policía ha
violado o no la ley, sino una sentencia cuya decisión producida
extemporaneamente no tiene por qué afectar al agente inculpado.
Por otra parte, en
sustento de la acusación contra el artículo 11 que autoriza a la Dirección de
la Policía para retirar discrecionalmente a los agentes, estima que esta no
puede aplicarse en sentido literal, toda vez que ellos gozan de la prerrogativa
de la carrera administrativa tal como lo disponen los Decretos 2247/84, 380/86
y 3139/68 que garantizan su estabilidad, con lo cual bajo el pretexto de
aplicar dicha discrecionalidad existe un desconocimiento de los artículos
constitucionales 1o., 13, 15, 16, 25, 29, 53, 125, 218 y 221.
Además de ello,
plantea una violación al derecho al buen nombre ya que si una agente es
despedido con base en esta norma se da a entender que cometió una falta contra
el reglamento disciplinario o un delito. Así mismo, se viola el derecho al
libre desarrollo de la personalidad de los agentes, pues para ser policía lo
más importante es exhibir la vocación de servicio a la comunidad. Además de
ello, considera que con estas disposiciones se crea una discriminación para los
miembros de la Policía Nacional con relación a otros servidores públicos
amparados por la carrera administrativa y cuya desvinculación procede solo por
causas específicas por mandato del artículo 125 Superior con prevalencia del
debido proceso, pues se desconocen por completo los derechos laborales
consagrados en la Constitución Política, ya que para lograr la moralización de
la policía no es necesario acudir a las vías de hecho mencionadas.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Director General de la Policía Nacional, General Rosso
José Serrano Cadena, presentó escrito mediante el cual justifica la
constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las
consideraciones que a continuación se exponen:
En lo que hace al
cargo contra el artículo 9o., estima que por la obligación de servicio a la
comunidad que tiene el policía, la inasistencia al servicio sin causa
justificada como lo prevé esta norma, necesariamente constituye una justa causa
para que sea retirado de la institución, ya que además de que el servicio
requiere su prestación en forma ininterrumpida, con ello no solo está
demostrando la ausencia de intención de pertenecer a un cuerpo armado que
conlleva ante todo un sacrificio, sino que además se está atentando en forma
grave contra la seguridad de las personas.
En sentir del
interviniente, en ningún caso esta disposición consagra una responsabilidad
objetiva que se configure por el solo hecho de la ausencia, ya que ella es
clara en señalar que procede el retiro cuando esa inasistencia sea
injustificada y por un término superior a los cinco días. Esta norma, señala,
no es solo justa y necesaria, sino que además se enmarca dentro del principio
constitucional de la responsabilidad de los servidores públicos.
Al referirse luego
al artículo 10, estima el Director de la Policía Nacional que la suspensión que
allí se establece es consecuencia de que se haya dictado contra un agente en
servicio activo una medida de aseguramiento, ante lo cual para evitar el
rompimiento de la relación laboral, queda sometido a una situación
administrativa que lógicamente producirá algunos efectos de orden laboral y que
en todo caso tiene una situación limitada en el tiempo.
Después de aludir a
los grandes problemas que ha enfrentado la Policía Nacional por la infiltración
de uniformados que no son garantía para la prestación de este servicio, se
refiere a los efectos que esta suspensión una vez  solicitada por un juez
produce, para concluir que lejos de conllevar efectos que lesionen los
intereses del trabajador, constituye una garantía que le permite mantener el
vínculo laboral mientras se cumple la medida de aseguramiento, sin que el
término de ésta pueda exceder de 180 días. Según manifiesta, de mantener
indefinidamente la relación laboral en suspenso, el servicio público de
seguridad a cargo de la Policía Nacional no podría ser prestado en forma
eficiente.
Para sustentar esta
apreciación, recuerda los beneficios que trae el mantenimiento de esa relación
laboral, ya que no solo el agente sino su familia siguen gozando de los
servicios médicos, seguro de vida, indemnizaciones por incapacidad laboral y
muerte, pensiones por invalidez y muerte, así como los gastos funerarios.
Finalmente, compara
la situación de los policías que cometen un delito en servicio activo respecto
a los demás trabajadores colombianos, para concluir que mientras a los agentes
se les suspende la relación laboral hasta por 180 días, para el resto de
trabajadores no supera los 30 o los 60 días, según sea trabajador privado o
servidor público.
Para terminar la
defensa de las normas acusadas, el citado funcionario refiriéndose al artículo
11, reitera las consideraciones que para justificar su constitucionalidad
expuso en la demanda D-942.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, Doctor Orlando Vásquez Velásquez, mediante oficio de
veinte (20) de septiembre de 1995, envió el concepto de rigor, solicitando a
esta Corporación declarar exequibles los artículos 9o. y 11 acusados, e
inexequible el artículo 10 por vulnerar la Constitución Política y solicita a
la Corte Constitucional frente a esta disposición, si le es posible, integrar
la proposición jurídica con el inciso 2o. del parágrafo 2o. del artículo 1o. y
con el literal e) del numeral 2o. del artículo 6o. del Decreto 574 de 1995.
Analizando por
separado cada una de las normas demandadas, fundamenta su apreciación en las
siguientes consideraciones:
En primer lugar,
examina el contenido del artículo 9o. respecto del cual considera que la
asistencia al lugar de trabajo se deriva del hecho de que no puede haber
prestación del servicio si el personal encargado no lo desempeña efectivamente.
Por esta razón, a
juicio del señor Procurador la inasistencia al servicio no solo desconoce la
estructura jerárquica con que cuenta la Policía como cuerpo que es y que se
funda en el principio de la obediencia, sino que además genera traumatismos en
la prestación del mismo, ya que el mantenimiento de las condiciones para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y el aseguramiento de la
convivencia pacífica son labores que requieren la presencia real y efectiva de
los miembros de la institución policial. Así mismo, en su sentir la ausencia
provocaría un desconocimiento de los requerimientos de la comunidad.
Estima el Jefe del
Ministerio Público que para que pueda producirse la sanción que prevé la norma
acusada, no solo debe ser injustificada, es decir que se produzca por fuera de
los requerimientos del servicio, como sí sucede por ejemplo con los turnos y se
sustente en motivaciones de carácter personal contrapuestas al interés general
que encarna la prestación de este servicio, sino que la inasistencia también
debe ser reiterada pues no se sanciona una falta eventual o accidental del
servicio, sino la continuidad de la conducta. Esto a su juicio justifica la
sanción de retiro que impone la norma acusada y por ello solicita que sea
declarada exequible.
Por otra parte, al
examinar la acusación propuesta contra el artículo 10, alude al régimen
previsto en el Decreto 262 de 1994 que modificó las normas de carrera de la
institución policial, contemplando en su artículo 23 la suspensión de funciones
solicitada por la autoridad competente por encontrarse en curso una
investigación penal, como una medida preventiva y fundada en la protección del
interés general.
Posteriormente, hace
referencia a un pronunciamiento de la Corte Constitucional acerca del régimen
del personal del INPEC contenido en el Decreto 407 de 1994 y en el que la
Corporación juzgó la conveniencia de la suspensión provisional de dichos
funcionarios y que a juicio del Procurador puede aplicarse al presente caso por
fundarse en idénticos motivos y referirse al comportamiento y moralidad que el
servidor público debe observar en todo tiempo y lugar.
Comparando los dos
regímenes, indica que al igual que el Decreto 407 de 1994, el Decreto 262 de
1994 relativo a la carrera profesional de los agentes de la Policía, se
consagró la figura de la suspensión judicial con el beneficio del reintegro en
los casos de revocatoria de la medida de aseguramiento, concesión de la
libertad provisional, cesación de procedimiento o sentencia absolutoria.
Sin embargo,
advierte el Jefe del Ministerio Público que en virtud de este artículo 10, se
modificó la suspensión de los agentes de la Policía, ya que no funciona como
una medida preventiva sino que tiene efectos definitivos sobre su vinculación a
la entidad, tal como se desprende del alcance dado al artículo 23 del Decreto
262 de 1994, según el cual, el agente que se encuentre en esta situación no
tiene derecho a percibir remuneración alguna y si transcurridos 180 días desde
la suspensión el agente no ha sido restablecido a sus funciones, se producirá
su retiro definitivo independientemente de que con posterioridad a la separación
de la institución sea judicialmente declarado inocente.
Esta medida a juicio
del Procurador, no solo es desproporcionada sino además violatoria de la
Constitución, ya que conduce a imputar al agente la morosidad  de la justicia,
desconociéndose con ello la presunción de inocencia que debe amparar al agente
investigado hasta que se produzca el fallo definitivo, por lo cual solicita a
la Corte dar plena vigencia a los artículos 23 y 24 del Decreto 262 de 1994
mencionado.
Así pues, solicita
que en razón a que el precepto en estudio tiene un nexo jurídico inescindible
con lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 1o. y con el literal e) del
numeral 2o. del artículo 6o. del Decreto acusado, se integre la proposición
jurídica completa para que sean retiradas del ordenamiento jurídico por ser
contrarias a la Constitución.
Por otra parte, en
torno al análisis del artículo 11 también acusado, reitera las consideraciones
que en la demanda D-942 efectuó, haciendo alusión a las circunstancias
históricas que determinaron un cierto grado de militarización de la institución
policial, cuyo carácter es fundamentalmente garantista.
Del contenido de
esta disposición, estima el Procurador que está de por medio el interés general
representado en el mantenimiento de las condiciones para el ejercicio de los
derechos ciudadanos y para la convivencia pacífica de los colombianos, ya que
la discrecionalidad que otorga a la Dirección General de la Policia para
disponer el retiro de los agentes, no es absoluta ni puede dar lugar a su
ejercicio arbitrario, pues como lo establece la norma en comento, dicho retiro
debe operar por razones del servicio como criterio de obligatoria referencia
que permita evaluar objetivamente el retiro de los agentes, con lo cual se
elimina cualquier apreciación subjetiva o caprichosa y se salvaguarda la
legalidad del acto.
Con relación a la
presunta violación al debido proceso y a la estabilidad laboral, estima el Jefe
del Ministerio Público que en este aspecto resulta aplicable lo dispuesto por
esta Corte cuando revisó las normas de carrera de los funcionarios del INPEC
relativas a la facultad del Director de esa entidad para remover de su cargo a
sus subalternos cuando su permanencia fuere inconveniente, en punto a lo cual
la Corporación estimó que dicha potestad no era absoluta, sino que cualquier
decisión debía contar con el previo concepto de la Junta de Carrera
Penitenciaria, salvaguardando con ello los principios de estabilidad que
conlleva la carrera y el debido proceso de quien pretenda ser retirado del
servicio.
Por ello, señala,
los Comités de Evaluación que deben producir las recomendaciones previstas en
la norma bajo estudio para que puedan ejercer su facultad, deben contemplar en
el proceso de preparación de dichas recomendaciones todos los pasos necesarios
para que el funcionario afectado pueda ejercer plenamente su derecho a la
defensa.
Finalmente, en
cuanto a la supuesta violación del principio de la igualdad que conlleva la
disposición demandada por desconcer el derecho al preaviso del cual gozan los
trabajadores particulares, considera el Procurador que este cargo no resulta
válido, ya que la naturaleza jurídica de la vinculación de los agentes es
sustancialmente diferente a la de aquellos, por lo cual esta figura no resulta
aplicable.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los artículos 9o., 10 y 11 del Decreto
574 de 1995, expedido por el Presidente de la República en uso de las
facultades extraordinarias que le confirió el numeral 5 del artículo 7o. de la
Ley 180 del 13 de enero de 1995.
Segunda.   Problema Jurídico.
Corresponde a la
Corte Constitucional entrar a examinar los cargos formulados contra los
artículos 9o., 10 y 11 del Decreto 574 de 1995, por la presunta vulneración del
preámbulo y de los artículos 1o., 13, 15, 16, 25, 29, 53, 125, 218 y 221 de la
Carta Política, “al permitir la aplicación de las vías de hecho para hacer
efectivo el retiro de los agentes del servicio activo de la Policía Nacional”.
a) En relación con el artículo 9o.,
estima el actor que allí se crea una situación de inequidad respecto de los
demás funcionarios del Estado, al consagrar como causal de retiro del agente la
inasistencia injustificada al servicio por un lapso de 5 días en un mismo mes,
pues señala que la suma de las ausencias no puede ser entendida como abandono
del cargo.
b) Por su parte, señala que el artículo
10 del decreto sub-examine es contrario al ordenamiento superior, pues
la desvinculación del servicio por causa de la suspensión solicitada por la
Justicia Ordinaria que exceda de 180 días, se traduce en una imputación al
agente por la morosidad judicial.
c) Finalmente, considera el demandante que el
artículo 11 vulnera la Constitución Política, ya que al permitir el retiro
discrecional del agente por parte de la Dirección General de la Policía
Nacional, quebranta las previsiones superiores que protegen el debido proceso y
que señalan el régimen de carrera para los servidores públicos.
Tercera.     Cosa
Juzgada Constitucional en relación con el artículo 11 del Decreto 574 de 1995.
Frente al artículo
11 del decreto materia de revisión, encuentra la Corte que se ha producido el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues dicho precepto ya fue objeto
de pronunciamiento por la Sala Plena de esta Corporación, la cual mediante
sentencia No. C-525 de dieciseis (16) de noviembre de 1995 con ponencia del
Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, declaró exequible esta disposición,
señalando al respecto:
“Las
medidas adoptadas a través de las normas acusadas (...) tienen por finalidad
-ello es claro- facilitar la urgente y necesaria depuración al interior de la
Policía Nacional, muchos de cuyos efectivos han venido incurriendo en los
últimos tiempos -como es bien conocido de la ciudadanía, que lo ha padecido- en
una serie de graves anomalías que van desde la ostensible ineficiencia en el
cumplimiento de elementales deberes de protección al ciudadano, hasta la
comisión de graves delitos de diversa índole. Puede afirmarse, y ello ha sido
reconocido por el gobierno y las propias autoridades de policía, que esta
institución, como se ha señalado, ha venido atravesando una crítica de
corrupción e ineficiencia que es necesario afrontar a través de mecanismos
flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor prontitud tales vicios.
La más lógica y obvia de estas medidas es la que faculte a la institución para
disponer con la mayor celeridad el retiro de aquellos de sus miembros, de cualquier
rango que sean, sobre quienes hayan graves indicios, o desde luego pruebas
suficientes, de que no son aptos para asumir la delicada responsabilidad que se
les confía, o que han incurrido en faltas graves, sobre todo delitos (...).
Por
lo demás, las normas acusadas tampoco violan el debido proceso, ni el derecho a
la igualdad, ni el derecho al trabajo. En cuanto hace a la presunta violación
del debido proceso, debe señalarse que las normas acusadas no tienen el
carácter de una sanción. En otras palabras, el retiro previsto en ellas tanto
de oficiales y suboficiales como de agentes, no es a título de sanción, sino,
que como se había explicado, éste se origina en un acto discrecional plenamente
justificado. Tampoco puede hablarse de violación al derecho de igualdad cuando
previa evaluación del caso particular se decide la remoción de un subalterno
que, a juicio de la autoridad competente, no cumple con los requisitos mínimos
exigidos para el desempeño de su función. Igual cosa podría decirse de la presunta
violación del derecho al trabajo”.
Por lo anterior, en
virtud de que respecto de la norma mencionada se está frente a una sentencia
que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional -que ampara las decisiones
de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 243 de
la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991-, no hay lugar a emitir
un nuevo pronunciamiento en relación con la citada disposición, por lo que en
la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la
sentencia No. C-525 de 1995, proferida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Cuarta.      Cargo
contra el artículo 9o. del Decreto 574 de 1995 - Retiro por inasistencia al
servicio por más de 5 días sin causa justificada.
En primer término,
el actor plantea en la demanda la inconstitucionalidad del artículo 9o. del
Decreto 574 de 1995, ya que la sumatoria de ausencias que consagra esta norma
no puede entenderse como abandono del cargo en estricto sentido y menos
tratándose de agentes cuyas situaciones tales como los turnos, pueden ocasionar
que se deriven ausencias de un día, que si bien no pueden sustentarse
documentalmente tienen una justificación.
A su juicio, esta
disposición crea una situación injustificada y discriminatoria, si se tiene en
cuenta que para los demás servidores públicos el concepto de abandono no sufre
alteración alguna.
Con fundamento en la
normatividad constitucional y tal como lo ha expresado esta Corporación[1], la Policía Nacional es
una institución de creación constitucional permanente que hace parte de la
"Fuerza Pública", cuyo fin primordial es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Su
organización, régimen de carrera, prestacional y disciplinario, de conformidad
con el artículo 218 de la Carta Política, corresponde a la ley.
Con fundamento en la
preceptiva constitucional mencionada, la Ley 62 de 1993 reiteró el carácter de
servicio público de la Policía e insistió en la importancia de los principios
de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad, además de que dotó
a la institución de un carácter eminentemente comunitario, preventivo,
educativo, ecológico, solidario y de apoyo judicial.
Así pues, la Policía
Nacional constituye una de las autoridades de la República y por la propia
naturaleza de sus funciones, está llamada a proteger a todas las personas
residentes en Colombia. Para que pueda ejercer ese deber, es indispensable como
lo ha expresado esta Corporación[2],
“su presencia física en la población".
El demandante
plantea una discriminación de los miembros de la Policía Nacional con relación
a otros servidores públicos amparados por la carrera administrativa y cuya
desvinculación procede por causas específicas con prevalencia del debido
proceso. Sin embargo, no debe olvidarse que el principio de estabilidad que se
predica de quienes se encuentran en carrera administrativa, siempre está
condicionado a la calidad en el servicio.
Esa estabilidad en
todo régimen de carrera administrativa, está condicionada al cumplimiento de
una serie de requisitos y presupuestos legales y constitucionales para efectos
del desempeño eficaz de la función pública, como aquel que hace relación a la
necesidad de que en forma periódica se realice un control, o para el caso
concreto de los agentes de la policía, una calificación de servicios, así como
una evaluación racional y efectiva del desempeño de su trabajo.
Esto tiene aún más
aplicación en el caso de los agentes de la Policía Nacional que están amparados
por un régimen de carrera especial, que encuentra su justificación en la
función de servicio permanente a la comunidad que la misma Constitución
Política le ha otorgado, cuyo desempeño eficaz conlleva la necesaria presencia
del agente en la prestación efectiva de su labor.
Encuentra la
Corporación que la norma acusada, contrario a lo manifestado por el actor, lo
que hace es consagrar un régimen más favorable para los agentes de la Policía
que para otros servidores públicos, si se tiene en cuenta que para estos
últimos el Decreto 1950 de 1973 en su artículo 126 ha consagrado como abandono
del cargo la ausencia injustificada al trabajo por tres (3) días consecutivos,
mientras que en este precepto dicho término se amplía a (5) días, siendo común
en ambos regímenes la exigencia de que esta inasistencia no tenga causa justa,
que es precisamente lo que hace que esta causal de retiro sea proporcionada.
Por estas razones, a
juicio de la Corte, no resulta vulnerado el derecho a la igualdad planteado por
el actor respecto del artículo materia de revisión.
Obsérvese que esta
causal, consagrada en el artículo 6o. del Decreto 574 de 1995 y desarrollada
por el artículo 9o. ibídem, se refiere a un “retiro temporal con
pase a la reserva”.
A juicio de la
Corporación, tampoco encuentra sustento el cargo que esgrime el demandante
contra el artículo 9o, en el
sentido de que la sumatoria de ausencias no puede entenderse como abandono del
cargo tratándose de agentes cuyas situaciones pueden ocasionar que se presenten
dichas ausencias, pues esta disposición se refiere concretamente a la
"ausencia injustificada", es decir, aquella que no encuentra
explicación en las propias razones del servicio o en el ejercicio de la función
misma que se esté desempeñando y en momento alguno se refiere a las ausencias
que se produzcan por efecto de turnos, licencias, permisos o salidas
reglamentarias, las cuales por estar dentro de las causales o necesidades del
servicio, justifican implícitamente la ausencia en un momento dado y no
encajarían dentro de la preceptiva bajo estudio.
Lo que justifica
para esta Corporación que a una institución como la Policía Nacional se le
imponga como causal de retiro de sus miembros la inasistencia, son precisamente
las razones del servicio, las cuales cuando se relacionan con el deficiente
desempeño del agente, el incumplimiento de sus funciones, la observancia de
conductas reprochables y en general, la prestación de un servicio deficiente e
irregular, deben primar sobre los intereses particulares de quienes en estas
conductas han incurrido.
No puede dejarse de
lado además, y ello permite reafirmar la garantía efectiva de los derechos
fundamentales del agente de policía que incurra en la causal prevista en la
norma acusada que se examina, que en toda actuación judicial o administrativa
debe prevalecer siempre el debido proceso y así lo ha dejado establecido esta
Corporación[3]:
“...el
agente de la Policía que considere que ha sido retirado de la institución en
forma injusta, puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa
para demostrar tal hecho y lograr su reintegro al cargo y el pago de
los sueldos dejados de percibir.
(...)
Ahora bien: es
claro que si de lo que se trata es de excluir de la institución a un
agente por presuntas faltas a la disciplina, es preciso escucharlo en descargos
antes de proceder, para dar cumplimiento al debido proceso, en los
términos del artículo 29 de la Carta Política” (negrillas y subrayas fuera de
texto).
Teniendo en cuenta
el carácter de la función permanente que en la población cumple la Policía
Nacional, el artículo 9o. acusado lejos de vulnerar el Preámbulo de la
Constitución y los postulados del Estado Social de Derecho, está acorde con él,
si se tiene en cuenta que uno de los fines esenciales del Estado colombiano es
el de "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes
la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
que garantice un orden político, económico y social justo",
expresiones todas estas que consagran el bien común como fundamento de la
sociedad y del Estado.
Esto es precisamente
lo que se persigue con la norma impugnada, frente a la cual la institución
policial tiene características especiales en su funcionamiento que la
distinguen de las demás instituciones, sin que en nada se oponga a los
preceptos constitucionales que se pueda consagrar como causal de retiro, la
inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o cuando
acumulen igual tiempo en un lapso de treinta (30) días calendario, razón por la
cual se declarará ésta ajustada al ordenamiento constitucional.
Quinta.      Cargo
contra el artículo 10 - Retiro por suspensión solicitada por la Justicia
Ordinaria.
En lo que hace
relación al cargo contra el artículo 10 del Decreto 574 de 1995, que consagra
el retiro del servicio activo de los agentes de policía por suspensión
solicitada por la justicia ordinaria que exceda de 180 días, estima el
demandante que existe una mayor injusticia, así como la violación de derechos
fundamentales tales como la igualdad y el debido proceso, ya que no puede
imputarse la morosidad de la actuación judicial como falta del agente de
policía. Para el actor, no es justo que si una decisión judicial es tardía,
ello sea causa justa para retirarlo del servicio, ya que no es el término de
suspensión en el ejercicio de las funciones el que determina si un agente de la
policía ha violado o no la ley, sino una sentencia cuya decisión producida con exceso
en el término para ser proferida no tiene por qué afectar al agente inculpado.
En primer lugar,
debe precisar la Corte que la causal de retiro del servicio activo se produce
cuando exista contra el agente de policía una solicitud de suspensión por parte
de la justicia ordinaria. Con ello no se desconoce el fuero especial de que
gozan los miembros de la Fuerza Pública (dentro de los cuales están los
miembros de la Policía Nacional), en virtud del cual, “de los delitos cometidos
por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el
mismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar” (artículo 221 CP.).
Como lo ha expresado
esta Corporación, “no le cabe duda a la Corte de que los miembros de la policía
nacional y de las fuerzas militares tienen un fuero especial de carácter penal
conforme al cual deben ser juzgados por cortes marciales o tribunales militares
cuando cometan delitos en servicio activo o en relación con el mismo
servicio, según lo establece el artículo 221 de la Ley Suprema”
(Sentencia No. C-444 de 1995, Sala Plena de la Corte Constitucional, MP. Dr.
Carlos Gaviria Diaz) (negrillas y subrayas fuera de texto).
Además, mediante
acto legislativo número 02 de diciembre 21 de 1995 “por medio del cual se
adiciona el artículo 221 de la Constitución Política”, se estableció lo
siguiente:
“Artículo 1o.
El artículo 221 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
“De los delitos
cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio, conocerán las Cortes Marciales o Tribunales
Militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar. Tales
Cortes o Tribunales estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo o en retiro”.
De esta manera, en
virtud del fuero especial, los miembros de la Policía Nacional, dada la
actividad que desarrollan pueden ser objeto de juzgamiento por las cortes
marciales o tribunales militares, cuando se trate de delitos cometidos por
estos “en servicio activo y en relación con el mismo servicio”, o por la
justicia ordinaria cuando incurran en actos o conductas contrarias a la ley, no
encontrándose en servicio activo.
De consiguiente,
cuando el agente de policía no está desarrollando la actividad en servicio
activo y en relación con el mismo, puede la justicia ordinaria competente
solicitar la suspensión correspondiente.
En el precepto
acusado, se estableció una causal de retiro que se produce cuando el agente de
servicio ha permanecido más de ciento ochenta (180) días suspendido en el
ejercicio de sus funciones a solicitud de la justicia ordinaria.
Esta causal aparece
consagrada en el artículo 1o., del mismo decreto, que modificó el artículo 23
del Decreto 262 de 1994, señalando al efecto:
“Parágrafo 2o.
(...)
Si transcurridos
180 días, contados a partir de la fecha de la suspensión de que trata este
parágrafo, el agente no ha sido restablecido en el ejercicio de sus funciones y
atribuciones, se producirá su retiro de la Institución, con la misma fecha en
que se produjo la suspensión”.
Del mismo modo, el
artículo 6o numeral 2o literal e) del decreto en
referencia, establece como causal de retiro absoluto del servicio activo de los
agentes de policía:
“Por suspensión
solicitada por la justicia ordinaria superior a 180 días”.
En virtud de lo
anterior, cuando la suspensión solicitada por la justicia ordinaria alcance un
término superior a los ciento ochenta (180) días, ello acarrea como
consecuencia el retiro definitivo del agente de la institución,
independientemente de que con posterioridad a la separación de ésta, sea
absuelto mediante una providencia judicial o no se produzca su condena.
Los anteriores
ordenamientos son contrarios a lo dispuesto en el artículo 2o. del mismo
decreto demandado, que modificó el artículo 24 del Decreto 262 de 1994, según
el cual:
“El levantamiento
de la suspensión, se dispondrá por la Dirección General de la Policía Nacional,
con base en la comunicación de autoridad judicial competente, a solicitud de
parte o de oficio, siempre y cuando se profiera sentencia absolutoria, cesación
de procedimiento o en el evento de revocatoria de la medida de aseguramiento o
cuando se decrete la libertad provisional, con excepción de las causales 4a. y
5a. de los arts. 639 y 415 de los Códigos Penal Militar y de Procedimiento
Penal, respectivamente y normas que los modifiquen.
A partir de
la fecha del levantamiento de la suspensión, el agente se reincorporará al
servicio y devengará la totalidad de sus haberes” (negrillas y subrayas fuera de texto).
A juicio de la
Corte, la circunstancia de encontrarse suspendido en el ejercicio de la función
de agente de la Policía Nacional en virtud de una decisión judicial emanada de
la justicia ordinaria, no puede constituír una causal de retiro absoluto del
servicio, pues ello es abiertamente contrario al debido proceso, plenamente
consagrado en la Constitución Política para toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas. Como lo señala en forma categórica el artículo 29
de la preceptiva constitucional, nadie puede ser juzgado sino con la
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
De esta manera, el
agente al servicio de la Policía Nacional goza de la facultad de no ser
retirado de la institución en forma absoluta, hasta tanto se le defina la
situación que dió lugar a la suspensión decretada por la justicia ordinaria,
sin que la dilación en la definición de su responsabilidad pueda ser invocada
en su contra como pretexto para su separación en el empleo.
Como es natural, la
indefinición o la mora judicial en resolver oportunamente la situación de quien
se encuentra suspendido por orden de la justicia ordinaria competente que ha
decretado la correspondiente suspensión, no puede producir el retiro definitivo
del agente de la institución de la Policía Nacional, toda vez que ello podría
dar lugar a sancionarlo con el retiro, no obstante posteriormente ser absuelto
por la autoridad competente o que se resuelva revocar por la misma una medida
de aseguramiento, quebrantándose así de manera ostensible el debido proceso,
principio fundamental de carácter constitucional y de contenido universal.
Desde luego que todo
lo anterior rige únicamente en relación con los servidores públicos, quienes
son suspendidos de sus funciones por orden de autoridad judicial y para los
efectos de la detención correspondiente.
Del mismo modo, las
normas que regulan situaciones similares en relación con servidores públicos,
lo que prevén más bien es que una suspensión ordenada por la autoridad judicial
no pueda prolongarse indefinidamente, pues de lo contrario habría lugar al
reintegro del agente al servicio.
El artículo 399 del
Código de Procedimiento Penal prescribe lo siguiente en relación con la
detención y suspensión de los servidores públicos:
“Cuando se haya
negado la excarcelación, en la misma providencia se solicitará a la autoridad
respectiva que proceda a suspenderlo en el ejercicio del cargo. Mientras se cumple
la suspensión, se adoptarán las medidas necesarias para evitar que el imputado
eluda la acción de la justicia.
Si pasados cinco
días desde la fecha en que se solicite la suspensión, ésta no se hubiese
producido, se dispondrá la captura del sindicado.
Igualmente se
procederá para hacer efectiva la sentencia condenatoria.
No es necesario
solicitar la suspensión del cargo cuando a juicio del funcionario judicial, la
privación inmediata de la libertad no perturba la buena marcha de la
administración.
Si se trata de
delitos de competencia de los jueces regionales, no es necesario solicitar la
suspensión para hacer efectiva la detención”.
Además, el artículo
46 del Decreto 407 de 1994, “por el cual se establece el Régimen de Personal
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, dispone lo siguiente:
“Suspensión
Provisional. Es la separación temporal del funcionario en el ejercicio de
su cargo, que el superior decreta mediante acto administrativo motivado en
razón a encontrarse en curso una investigación disciplinaria cuya sanción sea
la destitución. En este evento la suspensión no podrá exceder de los ciento
veinte (120) días calendario al cabo de los cuales si no se ha concluído
el proceso disciplinario, el suspendido se reintegrará automáticamente al
servicio, pero lo haberes dejados de percibir sólo le serán
reintegrados al producirse fallo absolutorio” (negrillas y subrayas fuera de
texto).
Igualmente, el
artículo 158 del Decreto 1950 de 1973 “por el cual se reglamentan los
Decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del
Personal Civil”, prescribe en relación con los empleados de la Rama Ejecutiva
del Poder Público, que:
“En los casos de
suspensión por más de diez (10) días y de destitución en que sea necesaria
investigación previa, el Jefe del respectivo organismo puede relevar al
empleado de su cargo, sin derecho a sueldo, mediante una resolución expedida de
plano que tendrá vigencia inmediata y cuyos efectos se prolongarán mientras se
surten los procedimientos disciplinarios, pero en ningún caso podrá ser
superior a sesenta (60) días, vencidos los cuales sin que se haya tomado
determinación alguna, el empleado adquiere el derecho a reincorporarse a su
cargo y al reconocimiento y pago de la remuneración correspondiente a
este período” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Con lo anterior se
pretende que la suspensión provisional de un empleado, no exceda el término
razonable requerido para la definición de la situación correspondiente, y
además de que vencido el lapso requerido sin que se tome determinación alguna,
lo conducente no es el retiro del empleado, sino su reincorporación al cargo
que venía desempeñando o la solución pronta y oportuna del proceso que se sigue
con relación a la persona suspendida en el ejercicio de sus funciones, por
orden de autoridad competente.
De consiguiente,
estima la Corte que el artículo 10 del Decreto 574 demandado es contrario al
debido proceso (artículo 29 CP.), así como al principio de igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Constitución Política, en virtud del cual todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección y
trato de las autoridades.
Así mismo, se
consagra en dicha disposición, la prohibición constitucional de establecer o
consagrar discriminaciones, es decir, evitar que se otorguen privilegios, que
se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de un derecho a
un determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria e
injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o
posición económica.
De igual forma, el
principio de igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la
real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los
acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos.
Por lo tanto, en
criterio de la Corporación, se quebrantan los preceptos mencionados en el
presente asunto y las demás normas de orden constitucional, ya que la tardanza
ostensible para adoptar una decisión judicial por parte de la justicia
ordinaria por más de ciento ochenta (180) días con respecto a quien ha sido
suspendido indefinidamente a solicitud de ésta, no puede recaer en el inculpado
para los efectos de que frente a la morosidad judicial para resolver su
situación, se le retire del servicio en forma absoluta y sin la previa
definición de su situación.
Por ello, el
precepto materia de examen constitucional quebranta las disposiciones
superiores, al igual que lo hacen el inciso 2o. del parágrafo 2o. del artículo
1o. y el literal e) del numeral 2o. del artículo 6o. del Decreto 574 de 1995
transcritos, que habrán de ser declarados inexequibles en virtud de la unidad
normativa, teniendo en cuenta que tratan asuntos similares a la disposición
sub-examine.
VII.      DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.  ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia No. C-525 de noviembre
16 de 1995 que declaró EXEQUIBLE el artículo 11 del Decreto 574 de 1995,
“por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 de 31 de enero de 1994,
normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional”.
SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 9o. del Decreto 574 de
1995, “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 de 31 de enero de
1994, normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional”.
TERCERO.  Declarar INEXEQUIBLES el inciso 2o del parágrafo 2o del artículo 1o y el literal e) del numeral 2o del artículo 6o, así como el artículo 10 del
Decreto 574 de 1995, “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 de 31
de enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes de la Policía
Nacional”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-255 de 1993
[2]Sentencia T-139/93 Jorge Arango Mejía.
[3]Sentencia C-175/93