C-724-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-724/15
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Cumplimiento
de requisitos formales
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos constitucionales
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepción
en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional/NORMA
ESTATUTARIA Y ORGANICA-Conforman el bloque de constitucionalidad en sentido
lato
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Criterios de conexidad y especificidad
LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Constitucionalidad de Decretos legislativos
está supeditada al cumplimiento de principios
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Límites
establecidos por norma estatutaria
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Acatamiento de las disposiciones de derecho
internacional
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Contenido
material
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD
Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de conexidad externa e interna
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Juicio de
finalidad
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Juicio de
necesidad
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Medida de
carácter temporal o transitorio
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Juicio de
proporcionalidad
DESTINACION DE RECURSOS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE POBLACION AFECTADA POR
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA
CON VENEZUELA-Disposiciones
son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y
vigencia del Estado de Derecho
Referencia: expediente  RE-219
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 1821 de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos
recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida
de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El Presidente de la República, mediante Decreto
Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015 declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en un grupo de municipios limítrofes con la
República Bolivariana de Venezuela.
En desarrollo de la anterior norma de
excepción, el Presidente de la República, con la firma de los ministros,
expidió el Decreto Legislativo 1821 del 15 de septiembre de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos
para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la
población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica”.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 241-7 de la
Carta Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los Decretos legislativos que dicte el Gobierno
con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.
II.
LA NORMA DEMANDADA
El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo
con su publicación en el Diario Oficial No. 49.636 del quince (15) de septiembre
de 2015, es el siguiente:
“MINISTERIO DEL TRABAJO DECRETO
“Por el cual se amplía la destinación de unos recursos
para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la
población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el
Presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en los municipios de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, el
Molino, San Juan del César, Fonseca, Barrancas, Albanía, Maicao, Uribia y Hato
Nuevo en el Departamento de la Guajira; Manaure - Balcón del Cesar, La Paz,
Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguana y Curumaní en el
Departamento del César; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto
Santander, Area Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,
El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el Departamento de Norte de
Santander; Cubará, en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte; Arauca, Arauquita
y Saravena en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y
Cumaribo en el Departamento de Vichada, e Inirida en el Departamento de Guanía,
por el término de treinta (3) (sic) días calendario, contados a partir de la
vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde
al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social
y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis.
Que con esa finalidad y en aras de dinamizar la
economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar programas de
desarrollo empresarial que permitan la creación de nuevas empresas y la
activación de las existentes.
Que, además, según los últimos datos de la Unidad de
Gestión del Riesgo más de 13.000 personas han retornado al territorio nacional
como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y
se presume que una gran parte se ubicarán en el zona de frontera, por lo que es
necesario generar nuevas fuentes de empleo en dicha zona, que permitan vincular
a estas personas al mercado laboral.
Que así mismo el cierre de la frontera ha significado
la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas
residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia,
dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo.
Que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el
impuesto sobre la renta para la 10 equidad - CREE, a partir del 1º de enero de
2013, como el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas
y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, al beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y la
inversión social en los términos previstos en la citada ley.
Que el parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley
1607 de 2012 estableció inicialmente que para los períodos gravables 2013 y
2014 el punto adicional de que trataba el parágrafo transitorio del artículo 23
de la citada ley se distribuiría así: 40% para financiar las instituciones de
educación superior públicas, 30% para la nivelación de la UPC del régimen
subsidiado en salud y 30% para la inversión social en el sector agropecuario.
Que posteriormente en el año 2014, mediante el
artículo 72 de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada
eliminando la destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario.
Que en el año 2015 se apropiaron a la Unidad de
Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para
el sector agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto de
CREE.
Que con el fin de aliviar la presión sobre el empleo
generada en la zona de frontera con Venezuela, se hace necesario permitir que
el 30% del punto adicional del Impuesto sobre la renta para la equidad CREE,
inicialmente destinado a la inversión social en el sector agropecuario, pueda
ser invertido por la Unidad de Servicios Público de Empleo para promover el
empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población
urbana y rural.
Que a su vez, la Ley 1636 de 2013 y el artículo 77 de
la Ley 1753 de 2015 establecen la destinación que puede dársele a los recursos
del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC)
que administran las Cajas de Compensación Familiar.
Que es necesario ampliar la destinación de los
recursos del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida
integral a la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada
con motivo de la situación presentada en el territorio venezolano que les
permita su inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes
en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados
habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de
la frontera han quedado cesantes.
Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-393/07
se refirió a los límites del Legislador en lo referido a su facultad de
destinar recursos del subsidio familiar que administran las cajas de
compensación familiar para la atención de personas que no han estado afiliadas
a una caja dentro de un plazo determinado.
Al respecto la Corte indicó: "el primer límite lo
constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están
destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es
admisible que el Congreso de la República los destine a fines que no formen
parte de política social, ya que ello podría desvirtuar "el propósito
básico de la prestación social".
Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que
ser también razonable. Es decir, la medida que determina la destinación los recursos
debe estar dirigida a cumplir con una finalidad constitucional importante y
medio empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha finalidad."
Que la población a las que se destinarán recursos se
encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como la asistencia que
se brindará a la misma con cargo a los recursos de las cajas corresponde
precisamente a servicios de asistencia social para garantizar su inserción en el
mercado laboral.
DECRETA
Artículo 1. Recursos para el desarrollo de programas
de empleo temporal. Para los
municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia
Económica definida en Decreto 1770 de 2015 las entidades que estén adelantando
programas o proyectos financiados con los recursos del 30% del punto adicional
del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014,
destinados a la inversión social del sector agropecuario, podrán, con cargo a estos
recursos, desarrollar actividades para promover el empleo, la empleabilidad y
la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada la
declaratoria de emergencia.
Artículo 2. Utilización de los recursos del FOSFEC
para promover empleo, como herramienta para la estabilización la población
nacional afectada. Los
recursos del FOSFEC, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, podrán
ser utilizados para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la
empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de
alimentación, bonos para recreación y transporte para la población afectada en
el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el
Decreto 1770 de 2015.
El Ministerio del Trabajo definirá directrices para la
orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades
identificadas en el territorio, destinar recursos de otras Cajas de Compensación
Familiar para el desarrollo de dichos programas.
Artículo 3. Población beneficiaria. La población que busque beneficiarse con las medidas
contenidas en el Decreto deberá estar debidamente identificada como población
colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la
situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que se
establezcan para el efecto por las autoridades competentes.
La población residente en los municipios cobijados por
la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o al
transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas
en el presente Decreto, igualmente debe estar en los registros que para el
efecto lleven las autoridades competentes.
Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
expedición.
PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE”
III. INTERVENCIONES
Mediante Auto del veintidós (22) de septiembre de 2015,
el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y ofició
a los Ministerios de Trabajo, y de Hacienda y Crédito Público para que, dentro
del término de tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentaran, en su
criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo objeto de análisis.
Además de la información solicitada, se dispuso que los Ministerios oficiados
debían presentar a la Corte los estudios que fundamentaran, en su criterio, la
constitucionalidad de la normativa sub examine.
En la misma providencia se determinó que luego de
calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista en la Secretaría
General de la Corte, por el término de cinco (5) días, con el fin de garantizar
la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad.  De manera
simultánea se invitó a participar al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Asociación
Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas-, para que rindieran
concepto técnico sobre la norma objeto de control.
Igualmente se ordenó que vencido el término de
fijación en lista se corriera traslado del presente proceso al Procurador
General de la Nación, por el término de diez (10) días, con el fin de que
rindiera concepto sobre la constitucionalidad de la disposición a analizar.
Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en
lista, fueron allegadas a la Corte las siguientes intervenciones:
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio presentó a la Corte escrito en el que
defiende la exequibilidad del Decreto Legislativo sujeto a examen.
1.1 Menciona que el artículo 215 de la Constitución Política establece los presupuestos
para la declaratoria del estado de emergencia. A partir de este precepto
superior se identifican los presupuestos formales y sustanciales que deben
cumplir los Decretos proferidos en desarrollo de la declaratoria del estado de
emergencia y que la Corte Constitucional ha desarrollado.
1.2 Al realizar
el examen formal del Decreto 1821 de 2015, concluye que cumple en forma
estricta todos los requerimientos constitucionales y jurisprudenciales fijados
para la expedición de Decretos con fuerza de ley en el marco de un estado de
emergencia:
(i)
El Decreto 1821 de 2015 se dictó en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de
la Constitución Política en desarrollo de los dispuesto en el Decreto 1770 de
2015 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en
partes del territorio nacional debido a la crisis presentada en la frontera
colombo-venezolana; (ii) se encuentra firmado por el Presidente de la República
y todos sus ministros; (iii) en su parte motiva se explica las razones por las
cuales destinar recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal y
la utilización de recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante – FOSFEC- para promover el empleo y estabilización de la
población afectada con el fin de conjurar la emergencia declarada en el Decreto
1770 de 2015; y (iv) fue expedido el 15 de septiembre de 2015, es decir, dentro
del término de los (30) días de vigencia del estado de emergencia económica,
social y ecológica por grave calamidad pública declarado por el Decreto 1770
del 7 de septiembre de 2015.
1.3 Posteriormente, realiza el examen material del Decreto
1821 de 2015, pronunciándose sobre (i) la conexidad; (ii) finalidad; (iii) necesidad;
(iv) motivación de incompatibilidad;  y (iv) proporcionalidad.
Así,
afirma que en lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material: (i)
sí existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el
respectivo Decreto y las causas de la perturbación y amenaza que justificaron
la declaratoria del estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii)
cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente
dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus
efectos (juicio de finalidad); (iii) en el Decreto legislativo se
expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y el que éstas son
necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria de Estado de
Emergencia (juicio de necesidad); (iv) las medidas adoptadas guardan
proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de
proporcionalidad); y finalmente, (v) las disposiciones suspendidas son compatibles
con el Estado constitucional de Derecho (juicio de incompatibilidad).
Señala
que en las consideraciones que sustentan la expedición del referido Decreto, el
cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad económica de
un gran número de personas residentes en los municipios cobijados por la
declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte
transfronterizo.
Adicionalmente,
resalta que el ingreso masivo de compatriotas provenientes de Venezuela
generaría un incremento en las cifras de desempleo en informalidad sin contar
otros aspectos que afectan a esta población (vg. vivienda, alimentación etc.)
De
esta forma, encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se
encuentran encaminadas a permitir el uso de recursos provenientes del 30% del
punto adicional del recaudo sobre la renta para la equidad CREE para las
vigencias 2013 y 2014, con el fin de promover el empleo, la empleabilidad y la
mejora de las condiciones de la población afectada por la emergencia. Así
mismo, también se autoriza el uso de recursos del fondo de solidaridad de
fomento al empleo y protección al cesante – FOSFEC- para financiar programas de
promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en
empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, recreación y transporte de
la población afectada.
Evidencia
que estas medidas guardan una relación directa y específica con las causas que
originaron la declaratoria del estado de excepción, puesto que el cierre de la
frontera y el ingreso masivo de compatriotas genera graves efectos económicos y
sociales que deben ser atendidos con medidas extraordinarias. Observa cómo por
esta situación se ve limitado el comercio entre los dos países lo que dificulta
el desarrollo normal de muchas actividades económicas desempeñadas en la región,
sumada a la desocupación a que se ven enfrentados quienes han retornado al país
sin contar con una fuente de ingreso.
Concluye
por tanto, que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se ajustan  a las
disposiciones consagradas en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación.
2. Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la
declaratoria de exequibilidad del Decreto 1821 de 2015.
2.1 En su intervención, la Secretaría Jurídica de Presidencia
realiza un examen formal del Decreto, para concluir que cumple en forma
estricta todos los requerimientos que el bloque de constitucionalidad, la
Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional
establecen para su expedición:
(i)
En cuanto a la firma menciona que de conformidad con el artículo 215 Superior,
el Decreto bajo análisis se encuentra debidamente suscrito por el Presidente y
todos los Ministros del Despacho, a excepción del Ministro del Trabajo, a quien
le había sido concedido un periodo de vacaciones para la fecha de adopción de
la emergencia. El Decreto fue firmado por el Viceministro de Relaciones
Laborales y de Inspección, encargado de las funciones del Despacho del
Ministro.
(ii)
Respecto a la motivación sostiene que el Decreto en su parte considerativa
expone los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad,
conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas, como parte
integrante de los componentes necesarios para conjurar los efectos causados por
los hechos que determinaron la declaratoria del estado de emergencia de que
trata el Decreto 1770 de 2015. A partir de esta motivación, se infieren las
razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades
públicas resultan innecesarias para atender, con la inmediatez requerida, las
necesidades que se pretenden satisfacer. Igualmente, precisa el ámbito
geográfico de aplicación de las disposiciones adoptadas.
(iii)
En relación con la oportunidad, indica que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido
en vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado
por el Decreto 1770 de 2015.
(iv)
Acerca de la publicación y envío para revisión constitucional, señala que fue
publicado en el Diario Oficial No. 49.636 del 15 de septiembre de 2015 y
remitido en la misma fecha para revisión por parte de la Corte Constitucional,
de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 CP.
(v)
En cuanto a la ausencia de limitación de derechos, pone de presente que en la
medida en que el Decreto 1821 de 2015 no limita el ejercicio de ningún derecho,
no procede dar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según el cual
los Decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser
puestos en conocimiento del Secretario General de la Organización de Naciones
Unidas ONU y del Secretario General de la Organización de Estados Americanos
OEA.
2.2  En segundo término describe las medidas adoptadas por el Decreto, las cuales apuntan  a
establecer condiciones de flexibilidad presupuestal para posibilitar la puesta
en marcha –en condiciones de excepcional celeridad- de programas orientados al
fomento y promoción del empleo para la población focalizada, esto es, aquella
previamente identificada como población colombiana deportada, repatriada,
expulsada o retornada, en los términos previstos en el Decreto 1770 de 2015, o
la población residente en los municipios cobijados por la declaración de
emergencia que se dedica habitualmente al comercio o al transporte
transfronterizo, y que esté registrada por las autoridades, según se precisa en
el artículo 3 del Decreto 1821 de 2015.
Manifiesta
que son dos los ejes principales del Decreto:
(i)
Flexibilización presupuestal para la atención de la situación de emergencia en
materia de empleo con cargo a los recursos correspondientes al 30% sobre el
punto adicional del CREE, en los términos del texto original del parágrafo
transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012.
(ii)
Flexibilización para la utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC- y sus subcuentas para el
desarrollo de acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de
la población.
Sostiene
que los recursos recaudados por concepto del FOSFEC, que para esta vigencia no
hayan sido comprometidos, podrían ser utilizados, de manera temporal y en el
marco de la emergencia, para los fines definidos en el Decreto 1821 de 2015,
para lo cual se tendrá en cuenta la territorialidad de operación de las cajas
de compensación familiar, y de conformidad con el principio de solidaridad se
faculta al Ministerio de Trabajo para reasignar los recursos no ejecutados
entre estas entidades, sin atención a su ubicación.
2.3
En relación con los requisitos materiales de validez constata el cumplimiento
de las exigencias decantadas por la jurisprudencia constitucional como la conexidad,
finalidad y necesidad, y dentro de este último, el de proporcionalidad.
(i)
Sobre la conexidad sostiene que resulta evidente la conexidad entre la
naturaleza de las medidas proferidas por medio del Decreto 1821 de 2015 y las
circunstancias que llevaron a declarar el estado de emergencia. Lo anterior,
por cuanto estas medidas están orientadas a dinamizar la oferta laboral para
las personas afectadas por la situación de crisis, para lo que resultaba
necesario adoptar acciones para promover el empleo y las condiciones de
empleabilidad, la capacitación, la reinducción y orientación laboral y la
formalización.
Informa
que los recursos resultantes serán destinados a desarrollar programas
susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia en los territorios y
poblaciones afectadas, para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad,
la capacitación, reinducción y orientación laboral y la formalización.
(ii)
Acerca de la finalidad indica que en el marco del Decreto, es claro que
los recursos adicionales que se buscan por medio de las disposiciones adoptadas
están destinados a contrarrestar los efectos negativos que se han proyectado
sobre el mercado laboral, con ocasión del retorno masivo de conciudadanos y el
cierre intempestivo y prolongado en la zona de frontera.
Por
consiguiente, la relación medio-fin entre las disposiciones del Decreto 1821 de
2015 y los hechos que provocaron la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica se encuentra acreditada.
(iii)
En cuanto al requisito de necesidad manifiesta que el impuesto sobre la
renta para la equidad –CREE- es una renta con destinación específica, en los
términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, en cuanto está
destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la
prohibición prevista en el artículo 359 CP.
En
este orden de ideas, con el fin de poder destinar una porción del 30% reservado
al sector agropecuario – que actualmente administra la Unidad Administrativa
Especial del Servicio Público de Empleo – para orientarlos a programas
extraordinarios de choque para la generación de empleo en la zona afectada, se
requiere la disposición de orden legal establecida en el Decreto 1821 de 2015,
a efectos de superar la restricción en cuanto a la finalidad de los recursos.
En
consecuencia, afirma que las facultades ordinarias del Gobierno Nacional no
resultan suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de
crisis, no solamente para expedir la norma en cuestión, sino también para
conseguir prontamente los recursos adicionales necesarios para la
implementación de los programas destinados a estimular el mercado laboral.
Por
otra parte, el Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante
FOSFEC, en los términos de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1636 de
2013, tiene como objeto financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las
acciones que de éste se desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores
de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos que en periodos
de desempleo enfrentan y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados
en el mercado laboral.
Con
este marco normativo, se requiere de una disposición de orden legal que
posibilite que los recursos de este Fondo –no ejecutados- puedan destinarse
para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad,
promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación,
bonos para recreación y transporte para la población definida en el Decreto
1770 de 2015. Considera importante reiterar que la utilización de remanentes no
afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de programas
que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley 1636 de 2013.
Concluye
que estos mecanismos resultan necesarios, toda vez que su característica es la
de servir como medidas de choque para contrarrestar una situación de emergencia
imprevista, que no podría ser atendida por el legislador ordinario en
condiciones de excepcional celeridad.
(iv)
En punto al tema de la proporcionalidad argumenta que las decisiones
adoptadas mediante el Decreto 1821 de 2015 no son excesivas, por el contrario,
se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio directo para los afectados
por la crisis.
Reitera
que en materia laboral uno de los principales efectos causados por las
circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia fue la presión sobre
la oferta de trabajo, tanto por las personas deportadas, retornadas o
expulsadas, como también por aquellas que perdieron su actividad económica
principal, al interrumpirse el tráfico comercial transfronterizo.
La
Secretaría de la Presidencia de la República anexa a su intervención los
estudios presentados por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda.
3.
Ministerio de
Trabajo
El Ministerio intervino para solicitar la
exequibilidad del Decreto 1821 de 2015, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
3.1
Sobre la competencia para expedir el Decreto legislativo sostiene que el Decreto
1821 fue expedido con fundamento en el artículo 215 CP, el Decreto 1770 de 2015
y tiene estricta relación con el estado de emergencia declarado.
3.2
Respecto de la finalidad y conexidad de las medidas del Decreto 1821 de
2015 afirma que el Decreto 1821 de 2015 adoptó las siguientes medidas con el
fin de conjurar la crisis presentada en la frontera con Venezuela:
(i)
Liberación de la restricción de los recursos, destinados para financiar la
inversión social del sector agropecuario (30% del punto adicional del impuesto
sobre la renta para la equidad –CREE) para que puedan utilizarse en la
promoción del empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida
de la población  urbana y rural.
(ii)
Facultad para utilizar los recursos del Fondo de Solidaridad y Fomento al
Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC- y sus subcuentas para el desarrollo de
acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de la población,
entre otras.
(iii)
Adicional a lo anterior, define que la población beneficiaria de las anteriores
medidas, deberá estar debidamente identificada como población colombiana
deportada, repatriada, expulsada o retornada en el marco de la situación
descrita en el Decreto 1770 de 2015.
En
este escenario es prioritario para el Gobierno Nacional generar medidas
alternativas para promover que esta población afectada por la emergencia pueda
contar, a través del mercado de trabajo, con recursos que le permitan su
estabilización y la mejora de sus condiciones de vida actuales.
Para
desarrollar lo anterior, se requiere contar con (a) programas que promuevan la
empleabilidad, en particular que incentiven y generen un enganche laboral a la
población, que pueden ser susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia
en los territorios y para las poblaciones afectadas; y (b) recursos para
financiar dichas iniciativas.
Concluye
que la suma de estos factores, permite que tanto los hogares como los
territorios que están cobijados por la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica definida en el Decreto 1770 de 2015, cuenten con las
herramientas para mitigar y superar los efectos nocivos derivados de este
evento.
3.3
En cuanto a la necesidad de las medidas adoptadas sostiene que son
indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el
estado de emergencia, puesto que a través de ellas se puede contribuir a la
mitigación y superación de la situación que la originó, por las siguientes
razones:
(i)
Dado el potencial de la población afectada por el evento, el cual demanda
oportunidades de trabajo sobre los mercados laborales locales, se hace
necesaria una intervención pública para promover la generación de ingresos al
interior de los hogares y para proteger a las economías locales de los efectos
del aumento de la participación laboral.
(ii)
Estas medidas son imprescindibles puesto que se debe (a) destinar una partida
importante de recursos, (b) para este momento del año gran parte de los
recursos de las entidades se encuentran comprometidas, (c) una parte de los
recursos que están disponibles y que potencialmente podrían utilizar para
promover políticas de empleo en las zonas cobijadas por la declaratoria,
presentan algunas rigideces en cuanto a su destinación que imposibilitarían su
uso.
(iii)
En cuanto a la primera medida propuesta por el Decreto existe una
inflexibilidad para invertir los recursos apropiados a la Unidad Administrativa
Especial del Servicio Público de Empleo, procedentes del 30% del punto
adicional del impuesto sobre la renta para la equidad – CREE-. De acuerdo al
parágrafo transitorio del artículo 24 de la ley 1607 de 2012, estos recursos
sólo se pueden destinarse a financiar la inversión social del sector
agropecuario. Así para poder promover el uso de estos recursos a fin de aliviar
la presión sobre el mercado de trabajo generado en las zonas afectadas por el
evento, se requiere, levantar temporalmente, esta restricción legal.
(iv)
Respecto a la segunda medida, los recursos de los que trata el Fondo de
Solidaridad  de Fomento al Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC-, creado por
el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 y administrado por las Cajas de
Compensación Familiar, tienen una inflexibilidad para ser invertidos (a) en
temas no asociados directamente con lo contenido en la citada ley (beneficios
económicos para las personas que hayan tenido una cotización previa a las CCF,
gestión y colocación y capacitación), y (b) en territorios que no sean área de
influencia de la CCF respectiva. Se pretende que con estos recursos se puedan
apoyar otras actividades conexas como la promoción del empleo y la mejora de
las condiciones de vida de la población y que adicionalmente, se pueda promover
la concurrencia entre diferentes CCF, inclusive aquellas que no se encuentran
asentadas en los territorios priorizados, para apoyar las inversiones
señaladas.
3.4
En punto al tema de la proporcionalidad de las medidas adoptadas señala
que uno de los principales efectos que trajo el evento que originó la
declaratoria de emergencia fue la presión sobre la oferta de trabajo tanto por
las personas deportadas, retornadas o expulsadas, como por las personas que
quedaron sin su actividad económica principal, al derivarse de actividades
propias de zonas de frontera, lo que puede tener efectos nocivos sobre la tasa
de desempleo local. Por esta razón, resulta proporcional y no excesivo ofrecer
a estos grupos poblaciones alternativas de empleos estables y de calidad, de
manera que esta normativa adoptó las medidas mencionadas, sin menoscabar otros
derechos.
4.
ASOCAJAS
Asocajas
interviene para solicitar se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo
1821 de 2015, de conformidad con las siguientes razones:
4.1
Encuentra que el Decreto objeto de estudio cumple con todos los requisitos
exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional:
(i)
Conexidad, toda vez que existe una vinculación entre los hechos que
motivaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su
desarrollo adoptó el Gobierno, refiriéndose a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia, toda vez que se busca la
utilización de los recursos del FOSFEC para promover el empleo como herramienta
para la estabilización de la población nacional afectada con la crisis
humanitaria que se presenta en la frontera con Venezuela.
(ii)
Finalidad constitucional, ya que las medidas legislativas están directa
y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos, mediante la destinación de los recursos
del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a
la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo
de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su
inserción en el mercado laboral.
(iii)
Necesidad, porque en la parte motiva del Decreto 1821 de 2015 se
expresan con claridad las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables
para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. Esto evidencia una relación de necesidad entre el fin buscado y el
medio empleado para alcanzarlo, incluyendo todo lo relacionado con el
imperativo de la destinación de los recursos del FOSFEC a fin de otorgar apoyos
económicos a esta población vulnerable que les permita su inserción en el
mercado laboral.
(iv)
Proporcionalidad, por cuanto las medidas expedidas contenidas en el Decreto
guardan proporción y no resultan excesivas con la gravedad de los hechos
presentados en la frontera con Venezuela, sin que se presente limitación alguna
al ejercicio de derechos y libertades.
(v)
Motivación suficiente, toda vez que se han expuesto las razones por las
cuales se establece cada una de las medidas legislativas, con el fin de
demostrar la relación de causalidad con los hechos que originaron la
perturbación del orden social y económico en la frontera con Venezuela y los
motivos por los cuales se hace necesario levantar las restricciones legales
para la destinación de los recursos del FOSFEC.
(vi)
No vulneración de los derechos humanos y demás límites establecidos en
la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, puesto que el Decreto legislativo
expedido por el Gobierno Nacional no contiene disposiciones arbitrarias,
mantiene intangibles los derechos, no incurre en contradicción específica, así
como tampoco contiene disposiciones discriminatorias.
(vii)
Finalmente, se refiere de manera detallada a la medida relativa a los recursos del
FOSFEC, con la cual el Gobierno busca vincular al mercado laboral a las
personas que de acuerdo con cifras de la Unidad de Gestión del Riesgo han
retornado al territorio nacional en la zona de frontera que dio lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
5.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El
Instituto considera que el Decreto que es objeto de estudio es exequible por
cuanto se limita a:
(i)
Cambiar la destinación de los recursos del 30% del punto adicional del impuesto
sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, de la inversión
social del sector agropecuario al desarrollo de actividades para promover el
empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población
urbana y rural afectada por la declaratoria de emergencia. Y
(ii)
Ampliar la utilización de los recursos del FOSFEC, Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Cesante (administrado por las Cajas de
Compensación Familiar) con el objeto de financiar el Mecanismo de Protección al
Cesante y las acciones que de éste se desprenden, para proteger a la población
trabajadora afectada por la crisis en la frontera colombo-venezolana, de los
riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos, que en periodos de
desempleo, enfrentan los trabajadores, y se facilite la adecuada reinserción de
los desempleados en el mercado laboral, para financiar programas de promoción
de empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa, y
reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para la recreación y transporte,
para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de
Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el
artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el
fin de solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 1821 de 2015,
fundándose en las siguientes razones:
1.
En relación con la revisión formal, la Vista Fiscal encuentra que el Decreto
bajo estudio cumple con estos requisitos: ser promulgados con la firma de todos
los Ministros, y dentro de la vigencia del estado de emergencia económica.
Así,
evidencia que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido con la firma de todos los
Ministros. Precisa que el Ministro de Trabajo no suscribió el Decreto pero en
su lugar lo hizo el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del
Ministerio de Trabajo, en calidad de encargado de las funciones del Despacho
del Ministro de Trabajo.
Igualmente,
el Decreto que se revisa fue formalmente expedido conforme al ordenamiento
superior ya que la declaración del término de emergencia se hizo por el término
de treinta (30) días.
2.
En cuanto a la revisión del contenido normativo, sostiene que este Decreto
cumple con las exigencias de la jurisprudencia de esta Corte.
(i)
En primer lugar se refiere a las medidas contenidas en el Decreto relativas, la
primera, al 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad
–CREE- destinado inicialmente para el sector agropecuario y no ejecutado al
momento de entrada en vigencia del Decreto 1821 de 2015, regulando que puede
emplearse para el propósito de fomentar el empleo y mejorar la calidad de vida
en los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria del estado de
emergencia económica efectuada mediante el Decreto 1770 de 2015.
La
segunda medida permite ampliar la utilización de los recursos del Fondo
Solidario de Fomento al Empleo y Protección al Cesante FOSFEC, con el fin de
financiar programas de promoción de empleo, mejora de la empleabilidad,
promoción de la formación de empresa, y reconocimiento de bonos de alimentación,
y para recreación y transporte de la población afectada en el territorio
cobijado por la declaratoria de emergencia económica.
El
Decreto establece como beneficiarios de las medidas de fomento laboral y de
calidad de vida aludidas a la “población colombiana deportada, repatriada,
expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto 1770 de
2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por las
autoridades competentes”.
(ii)
Sostiene que esta normativa cumple con el requisito de conexidad, ya que
tiene una relación directa y específica con el estado de emergencia decretado
debido a que se trata de medidas que tienen como propósito contrarrestar o
mitigar la situación generada por la expulsión intempestiva y masiva de
colombianos de Venezuela y del cierre de la frontera.
(iii)
Las medidas adoptadas llenan igualmente el requisito de finalidad, en
cuanto están directa y específicamente dirigidas a conjurar los efectos de la
crisis porque la destinación de los recursos tanto del CREE como del FOSFEC
permiten mitigar el impacto negativo sobre el mercado laboral.
(iv)
Del mismo modo, los medios son idóneos para conseguir el fin propuesto,
puesto que (a) permiten buscar nuevas fuentes para promover el empleo que se ha
visto afectado por la crisis; (b) promueven el desarrollo de formas de empleo
de emergencia como el enganche laboral temporal para efectos de financiar
proyectos productivos con cargo a estos recursos; y (c) contribuyen al fomento
del empleo en la zona de frontera que tiene como función generar recursos a la
economía local y como consecuencia el consumo de bienes y servicios,
especialmente por parte de quienes se han visto empleados con la aplicación de
las medidas utilizadas.
(v)
En cuanto al requisito de necesidad, advierte que la Ley 1607 de 2012
creó el Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE con una destinación
específica de conformidad con el artículo 24 de dicha ley.
Para
el Ministerio Público es claro que, en primer lugar, el legislador ordinario
estableció una destinación específica para el CREE de conformidad con las
previsiones del artículo 359 CP, razón por la cual su modificación no podría
hacerse sino por conducto de una ley. No obstante, evidencia que el artículo
215 establece expresamente que los Decretos legislativos expedidos en virtud de
la emergencia “podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente”. Así entonces, la medida de
modificar la destinación del CREE en el punto adicional es perfectamente
compatible con la Constitución.
De
otra parte, respecto del FOSFEC creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de
2013, cuyo objeto es financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y cuya
administración le corresponde a las Cajas de Compensación Familiar, además de
tener como fuente de financiación los recursos del Fondo del Subsidio al Empleo
y Desempleo (Fonede),  el Ministerio Público advierte que la medida del Decreto
permite utilizar los recursos del FOSFEC para efectos de promover el empleo y
contrarrestar los efectos de la crisis, de conformidad con el artículo 77 de la
Ley 1753 de 2015 mediante la cual el Ministerio de Trabajo puede emplear estos
recursos para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la
promoción de la empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las
barreras de acceso al mercado laboral.
En
este sentido, el Ministerio Público observa que la medida es idónea para
contrarrestar los efectos derivados de la crisis que motivó el estado de
excepción, y estas razones permiten igualmente sustentar la proporcionalidad de
tales medidas, en el sentido que no resultan excesivas o desproporcionadas,
pues son constitucionalmente legítimas, ya que la promoción del empleo por
conducto de la utilización de los recursos analizados supone una aplicación de
medidas de protección tendientes a proteger y crear condiciones para el
ejercicio del derecho al trabajo (art. 25 CP).
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Conforme a lo dispuesto por
el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015.
2. Materia objeto de análisis y metodología de la
decisión
2.1
La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en las normas constitucionales
antes citadas, asumió el análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo
1821 de 2015, tanto en su sentido material como formal.
2.2 De
acuerdo con el procedimiento previsto para el efecto y en aras de garantizar la
participación al interior del presente proceso, fueron allegadas intervenciones
de las entidades gubernamentales relacionadas con la materia de la norma objeto
de estudio.  Del mismo modo, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en la Carta Política.  Tanto el Ministerio Público como los
intervinientes son coincidentes en afirmar que el Decreto Ley 1821 de 2015 se
ajusta a la Constitución.  Para sustentar esta conclusión, sostienen que el Decreto
(i) cumple con los requisitos formales exigibles; (ii) establece
medidas para lograr la consecución de recursos para poder atender la crisis que
dio origen a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica,
particularmente en materia laboral y de empleabilidad; (iii) consagra medidas
que tienen relación de conexidad directa con la solución de los motivos que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia; y (iv) determina
mecanismos de financiación e inversión de recursos de manera rápida, célere y
oportuna, que resultaban necesarios o imprescindibles para financiar la
atención de la crisis y evitar la extensión de sus efectos particularmente en
materia de empleabilidad y mejoramiento de las condiciones de vida de la
población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica.
2.3
Para resolver el asunto de la referencia, la Sala adoptará la metodología
siguiente: (i) comprobará el cumplimiento de los requisitos formales
predicables de los Decretos Legislativos para el caso del Decreto 1821 de 2015;
(ii) realizará el análisis material del Decreto 1821 de 2015, para lo cual recordará
y aplicará al contenido del Decreto las reglas planteadas por las normas que
integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte,
relacionadas con las condiciones que deben cumplir los Decretos legislativos en
desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia
social, económica y ecológica.
3. Análisis formal del Decreto Legislativo 1821 de
2015
3.1 Examinado el texto auténtico del Decreto 1821 de
2015 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición cumple
con todos los requisitos constitucionales de carácter formal, ya que:
(i) Fue proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137
de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción-, y en desarrollo de lo
dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la emergencia social,
económica y ecológica en parte del territorio nacional, desde el 7 de
septiembre de 2015 y por el término de 30 días.
(ii) Ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la
necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con
la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis económica, social y
ecológica que motivó el estado de excepción.
(iii) Se encuentra suscrita por el Presidente de la República y la totalidad
de los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos en propiedad, como por
funcionarios encargados de las funciones correspondientes.
(iv) Fue promulgado el 15 de septiembre de 2015, esto es, dentro del término
de vigencia del estado de emergencia social antes reseñado.
(v) El Decreto
tiene un carácter temporal, pues rige a partir de la fecha de su expedición, el
15 de septiembre del año en curso, y por el término dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró la
emergencia social, económica y ecológica en parte del territorio nacional,
desde el 7 de septiembre de 2015 y por el término de 30 días.
Verificadas estas condiciones, se tiene que el Decreto
1821 de 2015 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las
condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior.
4. Análisis material del Decreto 1821 de 2015
4.1 Requisitos constitucionales de los Decretos de
desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica
4.1.1 Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política confieren al
Presidente de la República la facultad de decretar los estados de excepción y
las medidas que los desarrollen, cuando concurran circunstancias igualmente
excepcionales, relacionadas bien sea con (i) la agresión militar por parte de
otro Estado; (ii) la grave afectación del orden público, que implique un
atentado inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado, o la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurado con las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía; o (iii) en los
demás casos en que se acredite la presencia de hechos que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del
país.
4.1.2 Para el análisis de constitucionalidad de los Decretos que desarrollen
el estado de emergencia económica, social y ecológica de que trata el artículo
215 C.P., conformarán el parámetro de validez constitucional (i) las
condiciones previstas en el artículo 215 Superior; (ii) los requisitos
que a dichos Decretos impone la normatividad estatutaria[1] sobre los
estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que
reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del
artículo 93 C.P.
4.1.3 En cuanto a la primera fuente, el artículo 215 C.P. establece que los Decretos
que se dicten al amparo de la emergencia económica, social y ecológica, deben
estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia.  Estas condiciones han sido
agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de
conexidad y especificidad.
4.1.4 La norma estatutaria establece límites adicionales a los Decretos
legislativos que desarrollan el estado de emergencia.  Así, conforme lo
previsto en la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción (Arts.
8 a 14)-, indica que la constitucionalidad de los Decretos legislativos está
supeditada a que cumplan con los principios de vigencia del estado de
derecho,[2]
finalidad,[3]
necesidad,[4]
proporcionalidad,[5]
motivación de incompatibilidad,[6]
no discriminación[7]
y, de una manera más general, se den las condiciones y requisitos a los cuales
se refiere la misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables
los límites generales a las medidas de excepción que contempla el artículo 15
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, relacionadas con la
prohibición de (i) suspender los derechos humanos y las libertades
fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Por último, la disposición estatutaria, igualmente
establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite
particular para los Decretos fundados en la declaratoria de emergencia
económica, por intermedio de los cuales el Gobierno no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores (Art. 50).
4.1.5 Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 C.P.,
tanto las normas a través de la cuales el Ejecutivo decreta los estados de
excepción, como los Decretos de desarrollo de los mismos, deben acatar las
disposiciones de derecho internacional, como el PIDCP (Art. 4)[8] y de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27).[9]  En ese
sentido, la actuación del Estado, representada en la expedición de los Decretos
legislativos de desarrollo de los estados de excepción, resultará válida desde
esta perspectiva cuando (i) sea compatible con las demás obligaciones
que le impone el derecho internacional; (ii) no comprenda la suspensión
de los derechos que han sido clasificados por las normas citadas bajo la
categoría de intangibles, como son el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, el derecho a la vida y la integridad personal, la
prohibición de la esclavitud y la servidumbre, el principio de legalidad e
irretroactividad de la ley, la libertad de conciencia y de religión, la
protección a la familia, el derecho al nombre, los derechos del niño, el
derecho a la nacionalidad, los derechos políticos, al igual que las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos; y (iii) se
restrinja en la medida y el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de
la situación que dio lugar al estado de excepción.
4.2 Contenido material del Decreto 1821 de 2015
4.2.1 En primer lugar, es necesario precisar que el fundamento jurídico del Decreto
1821 de 2015 se encuentra en la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica en parte del territorio nacional, mediante el Decreto 1770 de 2015, por
razón de la crisis generada debido a la toma de medidas jurídicas por parte del
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela; el cierre de la frontera
colombo-venezolana; y la repatriación, deportación, retornos o expulsiones de
miles de colombianos en esta zona de frontera, por 30 días contados a partir de
la fecha de su expedición el 7 de septiembre de 2015, el cual fue declarado
exequible por la Corte mediante la sentencia C-670 del veintiocho (28) de
octubre de 2015.
En esta
sentencia la Corte encontró cumplidos los requisitos del control formal y
material del Decreto 1770 de 2015. En cuanto al control formal constató las
exigencias sobre (i) la firma del Presidente de la República con todos sus
Ministros; (ii) motivación expresa; (iii) determinación del ámbito temporal y
territorial de aplicación; (iv) notificación a los organismos internacionales
correspondientes; (v) reunión del Congreso de la República; y (vi) remisión a
la Corte Constitucional.
Respecto
del control material constató el lleno de las exigencias relativas al
presupuesto fáctico, que incluye tres componentes: (i) el juicio de realidad de
los hechos invocados, (ii) el juicio de identidad de dichos hechos como
constitutivos de un estado de emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia
de tales hechos.
Igualmente
desarrolló el presupuesto valorativo en el cual se refirió a (i) la gravedad de
la afectación; (ii) la necesidad de las medidas extraordinarias; y (iii) el
cumplimiento respecto de otras prohibiciones constitucionales.
En suma, la Corte concluyó “que el Decreto 1770 del
7 de septiembre de 2015 dio cumplimiento a los distintos requisitos de índole
sustantiva o material exigibles constitucionalmente a los Decretos
declaratorios de estados de emergencia. En esa medida será declarado exequible.”
4.2.2 En cuanto al contenido material del Decreto, éste consagra las
siguientes medidas en los artículos 1º y 2º y la definición de la población
beneficiaria en el artículo 3º.
(i) En el artículo 1º, se destinan recursos
dirigidos al desarrollo de programas de
empleo temporal, para los municipios que se encuentren cobijados por la
declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. Estos
recursos provendrán del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta
para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión social
del sector agropecuario, dineros que podrán ser utilizados por aquellas
entidades que estén adelantando programas o proyectos financiados con esos
dineros, para desarrollar actividades con el fin de promover la empleabilidad y
la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada
con la declaratoria de emergencia.
(ii) En el artículo 2º se determina la utilización de
los recursos del FOSFEC para promover empleo, como herramienta para la
estabilización de la población nacional afectada, los cuales podrán ser destinados
para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad,
promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación,
bonos para recreación y transporte para la población afectada en el territorio
cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto
1770 de 2015.  Se establece que el Ministerio del Trabajo definirá directrices
para la orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades
identificadas en el territorio, destinar fondos de otras Cajas de Compensación
Familiar para el desarrollo de dichos programas.
(iii) De otra parte, el artículo 3º define la
población beneficiaria, la cual deberá estar debidamente identificada como
población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de
la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros
que se establezcan para el efecto por las autoridades competentes.  Igualmente,
se establece como población beneficiaria aquella residente en los municipios
cobijados por la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio
o al transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas
contenidas en el Decreto 1821, la cual deberá estar igualmente en los registros
que para el efecto lleven las autoridades competentes.
4.3 Juicio de conexidad
El primer requisito para determinar la
constitucionalidad de los Decretos de emergencia económica, social y ecológica,
corresponde a la conexidad de las finalidades del Decreto legislativo,
tanto con las consideraciones que expuso el Gobierno para justificarlo
(conexidad interna), como con las causas que dieron origen a la declaratoria
del estado de excepción (conexidad externa).
La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas  con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron.
4.3.1 En relación con la exigencia de conexidad externa, la Sala
observa lo siguiente:
(i) Las razones que dieron lugar al Gobierno Nacional para
la declaratoria del estado de excepción mediante el Decreto 1770 de 2015,
declarado exequible en su integridad por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-670 del 2015,  se fundaron en el objetivo de conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, y para el caso que nos interesa, la
finalidad particular de dinamizar la economía y el mercado laboral en las zonas
afectadas, debido al cierre de la frontera colombo-venezolana y a la masiva
repatriación, deportación, retorno o expulsión de connacionales. Para lograr estos
objetivos, el Gobierno consideró indispensable adoptar diversas estrategias y
mecanismos para afrontar la afectación en el ámbito del mercado laboral y de la empleabilidad que han sido
fuertemente presionados en la frontera en los municipios afectados, así como el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población afectada.
En
este sentido, en el Decreto 1770 de 2015 se considera que el cierre de la
frontera con Venezuela ha generado un incremento poblacional en los municipios
limítrofes, siendo la situación en Cúcuta particularmente crítica si se tiene
en cuenta que esta ciudad y su área metropolitana presentan problemas graves de
desempleo ­muy superiores a los de la media nacional. Así, de conformidad con
información suministrada por el DANE, Cúcuta y su área metropolitana, para
julio de 2015 era la tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y,
la que mayor porcentaje de empleo informal tiene en las grandes ciudades del
país, lo cual se ha visto acrecentado por el súbito e intempestivo retorno de
colombianos.
Igualmente,
en ese Decreto se argumenta que estas dinámicas económicas de los municipios de
frontera, se traduce en un aumento en la presión sobre el mercado laboral, lo
cual, según cifras del Ministerio del Trabajo, amenaza con poner en riesgo un
gran número de empleos. Así por ejemplo, se menciona la posibilidad de pérdida
de 7.000 empleos en el sector minero, debido a la imposibilidad de transportar
carbón por territorio venezolano, así como el compromiso de 3.200 empleos en el
sector de transporte de pasajeros y carga.
Por
estas razones, el Gobierno manifiesta en el Decreto 1770 de 2015 que es
necesario dinamizar el mercado laboral de la región, de manera que se deben
adoptar medidas laborales, que promuevan la capacitación y la formalización y
dinamicen la oferta para las personas afectadas por la crisis en la frontera
con Venezuela.
(ii) Por su parte, en intrínseca conexión
con las consideraciones señaladas del Decreto que declara la emergencia
económica, social y ecológica, el Decreto 1821 de 2015 que ahora nos ocupa,
expone en su parte considerativa y motiva los objetivos dirigidos a adoptar medidas
para conjurar la crisis presentada en la frontera colombo-venezolana y los
municipios afectados, y evitar la extensión de sus efectos, específicamente en
el ámbito del mercado laboral. Los objetivos que expone en conexidad con
aquellos expuestos en el Decreto 1770 de 2015 son los siguientes: (a) impulsar programas de desarrollo empresarial que
permitan la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes; (b)
generar nuevas fuentes de empleo en la zona fronteriza afectada por la crisis,
que permita vincular al mercado laboral a las más de 13.000 personas
deportadas, repatriadas, retornadas o expulsadas de Venezuela; (c)  aliviar la
presión sobre el empleo generada en la zona de frontera con Venezuela y promover
el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población
urbana y rural; (d)  otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la
población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de
la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su
inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los
municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente
al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera
han quedado cesantes; y (e) garantizar la inserción en el mercado de trabajo de
la población afectada que se encuentra en condiciones económicas muy precarias,
así como brindar asistencia a la misma.
(iii) De conformidad con lo anterior, para la Corte es
claro que el Decreto 1821 de 2015, cuya constitucionalidad ahora se revisa, presenta
una conexidad externa con los motivos de la declaratoria del estado de
emergencia mediante el Decreto 1770 de 2015, considerando la necesidad de conjurar
la crisis y evitar la expansión de sus efectos, específicamente en lo que toca
con este Decreto, en el sector del mercado laboral y de la empleabilidad.
4.3.2 En cuanto a la conexidad interna, la Corte evidencia que las
motivaciones y consideraciones expuestas en el Decreto 1821 de 2015 se
encuentran en íntima relación con los hechos que dieron origen a la declaratoria
de emergencia, debido al cierre de la
frontera, que ha implicado la suspensión de la actividad económica de un gran
número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de
emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte
transfronterizo. Igualmente, el ingreso masivo de compatriotas provenientes de
Venezuela ha generado un incremento en las cifras de desempleo y en la informalidad
laboral.
Por consiguiente, constata también la Corte la existencia
de conexidad interna entre la situación fáctica y las causas económicas
y sociales que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, mediante el Decreto 1770 de 2015, y los motivos
y consideraciones que fundan las medidas adoptadas mediante el Decreto 1821 de
2015, ahora en estudio, con el fin de adoptar mecanismos que alivien la
situación del mercado laboral, dinamizando
la oferta en este ámbito para las personas afectadas por la situación de
crisis, promoviendo el empleo y las condiciones de empleabilidad, la
capacitación, la reinducción y orientación laboral y la formalización, y buscando soluciones para la insuficiencia
de recursos presupuestales para afrontar esta crisis.
Por
tanto, las medidas adoptadas resultan conexas con las circunstancias que
originaron el estado de excepción, en la medida en que están orientadas a proveer
recursos presupuestales adicionales y extraordinarios del CREE y del FOSFEC, de
manera adicional, extraordinaria, rápida y oportuna, destinados a lograr los
objetivos propuestos por el Gobierno para conjurar la crisis en los municipios
y población afectada. En este sentido, para la Corte es claro que los recursos
obtenidos del CREE y del FOSFEC, serán destinados por las entidades
correspondientes a desarrollar programas dirigidos de manera célere y eficaz a la
promoción de la empleabilidad y mejoramiento de las condiciones de vida de
colombianos repatriados de manera forzosa desde Venezuela.
4.3.3 En suma, la Sala concluye que el Decreto 1821 de 2015
guarda conexidad externa  con las motivaciones del Gobierno Nacional
para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica;
así como conexidad interna con la situación fáctica y causas que
originaron dicha declaratoria y las medidas adoptadas como consecuencia en el
ámbito de reactivación laboral y consecuente mejoramiento de las condiciones de
vida de los territorios y población afectada con la crisis fronteriza
colombo-venezolana.
4.4 Juicio de finalidad y especificidad
El segundo escrutinio está estrechamente relacionado
con el anterior requisito de conexidad analizado y hace referencia a la
relación de finalidad y especificidad de los objetivos del Decreto y la
materia del estado de emergencia.  Como se indicó anteriormente, el artículo
215 C.P. prevé que las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia.
En este caso, el juicio de constitucionalidad se
dirige a identificar si las medidas adoptadas por el gobierno mediante el Decreto
legislativo expedido en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, tienen una destinación exclusiva, directa y
específica para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
de conformidad con la declaratoria de emergencia.
4.4.1 La Corte constata que de conformidad con el texto normativo contenido
en el Decreto 1821 de 2015, al cual se ha hecho referencia, las medidas
adoptadas en esta normativa, se encuentran exclusiva, directa y específicamente
dirigidas a la finalidad única de conjurar las causas de la crisis que dio
origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto 1770 de
2015, así como a impedir la extensión de sus efectos.
De
esta forma, se evidencia que los mecanismos previstos en el Decreto 1821 de
2015 se encuentran encaminados a permitir la liberación y el uso de recursos
provenientes del 30% del punto adicional del recaudo sobre la renta para la
equidad CREE para las vigencias 2013 y 2014; así como del Fondo de Solidaridad
de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC-; con la finalidad única
y exclusiva de conjurar la crisis generada por la emergencia económica y
social, en relación con la promoción del empleo y de las condiciones de vida de
la población afectada por la emergencia en la zona de frontera. Adicionalmente,
define a la población beneficiaria, la cual deberá estar debidamente
identificada y registrada.
Para
este Tribunal es claro que estas medidas están teleológica y específicamente
orientadas a conjurar las crisis y a evitar la extensión de sus efectos toda
vez que buscan atender de manera oportuna, eficaz y célere, los graves
problemas en el área de mercado laboral que se han agudizado por el cierre de
la frontera colombo-venezolana y el retorno masivo de colombianos, buscando con
ello mejorar y aliviar la situación en la que se encuentra la población
afectada.
4.4.2  En este sentido, en las intervenciones y los
estudios enviados a esta Corte por el Ministerio de Trabajo y la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, se expresa que las medidas
adoptadas tienen las siguientes finalidades:
(i)
Contar con fuentes de recursos adicionales para financiar iniciativas que
promuevan la empleabilidad y mejoren las condiciones de vida de la población
afectada por la situación en la frontera.
(ii)
Desarrollar programas de empleo temporal y de emergencia, cuyo objetivo es
generar alternativas de enganche laboral transitorio como mecanismo para
incentivar el desarrollo local, y a su vez, promover los ingresos y mejorar las
condiciones de vida de la población. Esto, con cargo a los recursos no
comprometidos del programa de Empleo Rural Temporal, desarrollado por la Unidad
Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, financiado por medio
del recaudo del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- en las vigencias
fiscales 2013 y 2014, y con recursos del FOSFEC.
(iii)
Generación de ingresos laborales, por medio de la financiación de proyectos
productivos, lo cual deberá redundar en una mejora de las condiciones de vida
de la población afectada por la situación de frontera, no solamente la
retornada, expulsada, deportada o repatriada, sino también de aquella que se ha
visto afectada en la medida en que el cierre de frontera implicó la cesación de
su actividad económica. Estos programas sentarán las bases para la
estabilización socioeconómica de la población localizada.
(iv)
Aportar dinamismo a los mercados locales a través de los ingresos laborales, en
cuanto le permite a los beneficiarios tener capacidad adquisitiva y convertirse
en consumidores de bienes y servicios; lo cual a su vez aliviará la presión a
la que se enfrentan los mercados de trabajo locales y, redundará en un menor
número de población desempleada.
(v)
Contribuir a impedir la extensión de los efectos de la perturbación, toda vez
que se contará con recursos adicionales para financiar programas que promuevan
la empleabilidad y que generen un enganche laboral efectivo y formal para la
población afectada por la crisis fronteriza.
4.4.3 En este orden de ideas, para la Corte los medios utilizados
por el Decreto en análisis son idóneos para conseguir las finalidades
expuestas, ya que generan nuevas fuentes presupuestales para financiar los
objetivos de promover el mercado laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población afectada por la crisis.
4.4.4 En suma, la Sala concluye que la finalidad y
especificidad  de las medidas legislativas decretadas se encuentran orientadas
a conjurar única y exclusivamente las causas de la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos, esto es, a atender la situación que generó la emergencia económica, social y
ecológica. En consecuencia, estas condiciones también se verifican para el caso
de la norma objeto de análisis.
4.5 Juicio de necesidad
En el tercer ámbito del control de constitucionalidad
corresponde a la Corte determinar la necesidad de las medidas adoptadas,
aspecto éste que debe analizarse desde la insuficiencia de mecanismos
ordinarios para afrontar y atender la crisis, la constatación de la deficiencia
de recursos presupuestales para financiar la atención de la emergencia, y la
destinación de los recursos del CREE y del FOSFEC de que trata esta normativa.
4.5.1 La
primera medida consagra la destinación
de recursos dirigidos al desarrollo de
programas de empleo temporal, para los municipios que se encuentren cobijados
por la declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015,
los cuales provendrán del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta
para la equidad –CREE- para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión
social del sector agropecuario. Estos dineros podrán ser utilizados por
aquellas entidades que estén adelantando programas o proyectos financiados con
dichos recursos, para desarrollar actividades en aras de promover la
empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y
rural afectada con la declaratoria de emergencia. Esta medida resulta
constitucional y necesaria por las siguientes razones:
(i) En el mismo Decreto en los considerandos, menciona
que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el impuesto sobre la renta
para la equidad - CREE, a partir del 1º de enero de 2013, como el aporte con el
que contribuyen las sociedades y personas jurídicas y asimiladas,
contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, al
beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y la inversión social en
los términos previstos en la citada ley.
Este artículo 20 establece también como sujetos
pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad a las sociedades y
entidades extranjeras contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta
por sus ingresos de fuente nacional obtenidos mediante sucursales y
establecimientos permanentes. Para estos efectos, se consideran ingresos de
fuente nacional los establecidos en el artículo 24 del
Estatuto Tributario.
En su parágrafo 1º determina igualmente, que las demás
personas no previstas en el mismo artículo, continuarán pagando las contribuciones
parafiscales de que tratan los artículos 202 y 204 de
la Ley 100 de 1993, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o
de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988 en los términos
previstos en dicha normativa y en las demás disposiciones vigentes que regulen
la materia. Este parágrafo fue declarado exequible por esta Corte mediante la
Sentencia C-465 de 2014.[10]
En el parágrafo 2º establece además que las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos
pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y seguirán
obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan
los artículos 202 y 204 de
la Ley 100 de 1993, y los pertinentes de la Ley 1122 de
2007, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27
de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos
y condiciones establecidos en las normas aplicables. Este parágrafo fue también
declarado exequible por la Sentencia C-465 de 2014.[11]
Finalmente, en el parágrafo 3º se establece que las sociedades
declaradas como zonas francas al 31 de diciembre de 2012, o aquellas que hayan
radicado la respectiva solicitud ante el Comité Intersectorial de Zonas
Francas, y los usuarios que se hayan calificado o se califiquen a futuro en éstas,
sujetos a la tarifa de impuesto sobre la renta establecida en el artículo 240-1 del
Estatuto Tributario, continuarán con el pago de los aportes parafiscales y las
cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de
la Ley 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de
2007, el artículo 7o de la Ley 21 de 1982, los artículos 2o y 3o de la Ley 27
de 1974 y el artículo 1o de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos
y condiciones establecidos en las normas aplicables, y no serán responsables
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).
(ii) De otra parte, el parágrafo transitorio original del
artículo 24 de la Ley 1607 de 2012 establecía inicialmente que para los
períodos gravables 2013 y 2014 el punto adicional de que trataba el parágrafo
transitorio del artículo 23 de la citada ley se distribuiría así: 40% para
financiar las instituciones de educación superior públicas, 30% para la nivelación
de la UPC del régimen subsidiado en salud y 30% para la inversión social en el
sector agropecuario.
Posteriormente en el año 2014, mediante el artículo 72
de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada eliminando
la destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario. En efecto, el
texto del parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2007 fue
modificado por el artículo 72 de
la Ley 1739 de 2014, estableciendo que: “Para el período gravable 2015 el
punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23,
se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones
de educación superior públicas y sesenta por ciento (60%) para la nivelación de
la UPC del régimen subsidiado en salud. Los recursos de que trata este
parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno nacional
reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este
parágrafo.
Para lo anterior se adelantarán los ajustes
correspondientes, de conformidad con la normatividad presupuestal dispuesta en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto y las Disposiciones Generales del
Presupuesto General de la Nación.” [12]
(iii) En el año 2015 se apropiaron a la Unidad de
Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para
el sector agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).
(iv) Así las cosas, el Decreto 1821 de 2015 bajo
examen, lo que hace es permitir que los recursos no ejecutados o sobrantes del
30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE-, recaudados
durante las vigencias de los años 2013 y 2014 y destinados originalmente para
el sector agropecuario, que posteriormente fueron apropiados a la Unidad de Servicios
Público de Empleo, puedan ser invertidos por dicha Unidad para promover el
empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población
urbana y rural afectada con la declaratoria de emergencia económica, con el fin
de aliviar la presión sobre el empleo generada en la zona de frontera con
Venezuela.
(v)
Sobre la destinación de 30% del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE-,
la Sala advierte que constituye una renta con destinación específica, en los
términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, pero en cuanto
está destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la
prohibición prevista en el artículo 359 CP, de conformidad con la excepción
prevista en el numeral 2º de ese mandato superior. Esta destinación específica
implica que los ingresos tributarios derivados solo pueden ser destinados para
la finalidad prevista por el legislador.
En
este orden de ideas, el Gobierno Nacional solamente a través de una disposición
de orden legal –Decreto Ley 1821 de 2015- podía superar la restricción relativa
a la destinación de los recursos del 30% del punto adicional del impuesto sobre
la renta para la equidad –CREE-, no ejecutados o sobrantes de las vigencias de
los años 2013 y 2014, que actualmente han sido apropiados y son administrados por
la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, con la
finalidad de destinarlos a programas extraordinarios de choque que promuevan la
generación de empleo en la zona afectada.
(vi)
Por consiguiente, para la Corte es claro que, en lo relacionado con esta
primera medida adoptada por el Decreto 1821 de 2015, en primer lugar, el
legislador ordinario había establecido una destinación específica para la
inversión social para los recursos derivados del impuesto sobre la renta para
la equidad –CREE-, con base en la excepción prevista en el artículo 359 CP,
razón por la cual la modificación en su destinación no podía llevarse a cabo
sino mediante una norma con fuerza de ley, en este caso el Decreto 1821 de
2015.
En
segundo lugar, resalta la Sala, que de conformidad con lo consagrado por el
artículo 215 CP, los Decretos legislativos expedidos en virtud de la emergencia
“podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Énfasis de la Corte) De esta
manera, en este caso se trata de una modificación transitoria de la destinación
de los recursos del CREE por parte del Decreto Ley 1821.
En
tercer lugar, este Tribunal precisa que la medida trata de la destinación de
recursos no ejecutados o sobrantes que fueron apropiados por la Unidad Administrativa
Especial del Servicio Público de Empleo, y que ahora el Gobierno destina por
medio del Decreto bajo estudio para atender la crisis generada en la zona de
frontera colombo-venezolana que dio origen a la crisis y a la declaratoria de
emergencia, específicamente en el sector laboral.
Finalmente,
esta medida tiene un carácter transitorio, ya que la Ley 1739 de 2014 modificó
la distribución del impuesto sobre la renta para la equidad, y derogó la asignación
del 30% de dicho punto para la inversión social en sector agropecuario, a
partir del periodo gravable 2015, por lo tanto ya no se encuentra vigente. Sin
embargo, los recursos a los que se refiere el Decreto 1821 de 2015 fueron
recaudados en las vigencias fiscales anteriores 2013 y 2014, y se trata de
recursos remanentes o sobrantes no ejecutados. De otra parte, la previsión es de
carácter temporal de conformidad con el Decreto 1770 de 2015 que declara la
emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días.
(vii)
Así las cosas, se concluye que esta medida se torna necesaria en cuanto permite
al Gobierno nacional flexibilizar la inversión de unos recursos apropiados a la
Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo pero no
ejecutados, procedentes del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta
para la equidad – CREE-, de las vigencias fiscales de los años 2013 y 2014, que
en principio solo se podían utilizar para financiar la inversión social del
sector agropecuario, para ahora destinarlos a la inversión social en el sector
del mercado de trabajo en las zonas afectadas por la emergencia, de forma que
constituye un instrumento muy importante que permitirá focalizar estos
remanentes hacia la atención de la empleabilidad de la fuerza laboral afectada.
En
síntesis, esta primera medida no solo no encuentra objeción desde el punto de
vista constitucional, sino que es necesaria, ya que las facultades ordinarias
del Gobierno Nacional en materia presupuestal y de recursos, no resultan
suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de la crisis,
para conseguir prontamente los recursos adicionales y extraordinarios
indispensables para la implementación de los programas destinados a las
finalidades de estimular el mercado laboral, la empleabilidad y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población afectada.
4.5.2 La
segunda medida establecida por el Decreto 1821 de 2015 se encuentra consagrada
en el artículo 2 de dicha normativa. Allí se establece la utilización de los
recursos del Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protección al Cesante –FOSFEC-
para promover el empleo, como herramienta para la estabilización de la
población nacional afectada. Estos recursos podrán ser utilizados para financiar
programas de mejora de la empleabilidad y formación en empresa, y
reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte
para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de
Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015.  Se establece igualmente
que al Ministerio del Trabajo corresponde definir las directrices para la
orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades
identificadas en el territorio, destinar recursos de otras Cajas de
Compensación Familiar para el desarrollo de dichos programas.  Esta medida
resulta constitucional y necesaria por las siguientes razones:
(i) El Decreto indica que la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo
de protección al cesante en Colombia”, y el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 establecen
la destinación que puede dársele a los recursos del Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) que administran las Cajas de
Compensación Familiar, los cuales  serán precisamente invertidos para la
protección del trabajador cesante.
Así, el
artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 determina que el FOSFEC tiene como objeto
financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de éste se
desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores en los periodos de
desempleo y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado
laboral. El artículo 6 de la misma
normativa menciona las
fuentes de financiación de este Fondo como mecanismo de protección al cesante,
al cual se aportan contribuciones parafiscales realizadas por las Cajas de
Compensación Familiar, así como recursos del Fondo de Subsidio al
Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata el artículo 6º de la Ley 789 de 2002 y,
los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. En su parágrafo 2º establece esta disposición
que “las Cajas de Compensación Familiar, podrán utilizar recursos del Fosfec para financiar la prestación de servicios
de gestión y colocación de empleo y los procesos de capacitación para la
población desempleada”.
(ii) Dada la emergencia económica y social declarada,
el Gobierno Nacional encontró necesario ampliar la destinación de los recursos
del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a
la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo
de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su
inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los
municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente
al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera
han quedado cesantes.
(iii) En cuanto a la destinación específica que tienen
los recursos del FOSFEC, la Sala considera necesario realizar las siguientes precisiones:
En
primer término, es necesario poner de relieve que para la utilización de estos
recursos era estrictamente necesaria la expedición de una disposición de orden
legal, en este caso el Decreto Ley 1821 de 2015, que posibilitara que los
recursos de este Fondo, pudieran destinarse para las finalidades de promoción del
empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y
reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte
para la población definida en el Decreto 1770 de 2015 y en el mismo Decreto
bajo estudio.
En segundo lugar, la Sala advierte que parte de los
recursos del FOSFEC provienen de recursos parafiscales de las Cajas de
Compensación Familiar y son administrados por estas entidades. De manera que
por tratarse de recursos parafiscales con destinación específica, el mismo Decreto
se preocupa de dar solución a esta problemática, acudiendo a la jurisprudencia
de esta Corporación en donde se trata el tema respecto de los límites del
legislador en lo referente a su facultad de destinar recursos del subsidio
familiar que administran las Cajas de Compensación Familiar para la atención de
personas que no han estado afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado.
A
este respecto la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido:
“La
pregunta que surge es cuáles serían los límites del Legislador en lo
referido a su facultad de destinar recurso del subsidio familiar que
administran las cajas de compensación familiar para la atención de personas que
no han estado afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado. Al
respecto la Corte considera necesario precisar que el primer límite lo
constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están
destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es
admisible que el Congreso de la República los destine a fines que no formen
parte de la política social, ya que ello sí podría desvirtuar “el propósito
básico de la prestación social”. Por otra parte, la decisión del Legislador
tiene que ser también razonable. Es decir, la medida que determina la
destinación de los recursos debe estar dirigida a cumplir con una finalidad
constitucional importante y el medio empleado debe ser idóneo y proporcionado
con dicha finalidad” [13]
(Resalta la Sala)
De conformidad con lo anterior, la Sala constata que
nos encontramos precisamente ante este escenario, donde los recursos
parafiscales del FOSFEC, administrados por las Cajas de Compensación Familiar,
serán destinados a personas que no han estado afiliadas a estas Cajas, por
cuanto se trata de connacionales forzados a retornar al país desde Venezuela.
Sin embargo, la medida cumple con los límites
establecidos por la jurisprudencia constitucional, en tanto que estos recursos
serán destinados a fines de política social, como lo es la promoción del mercado
laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población afectada por la declaratoria de emergencia. Igualmente, esta medida
constituye una decisión razonable por parte del legislador, dado que persigue una
finalidad constitucional importante como es contribuir a conjurar la crisis
desatada por el cierre de la frontera con Venezuela y la deportación,
repatriación y retorno masivo de colombianos, particularmente en el ámbito
laboral. Esto se encuentra en armonía con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 1636 de 2013
que establece que las Cajas de Compensación Familiar, podrán utilizar recursos
del FOSFEC para financiar la prestación de servicios de
gestión y colocación de empleo y los procesos de capacitación para la población
desempleada. Igualmente, esta medida adoptada en el Decreto 1821 resulta
idónea y proporcional a las finalidades buscadas con la misma normativa. Por
estas razones, a juicio de esta Corporación, esta regulación no trasgrede la
prohibición constitucional de cambiar la destinación específica de los recursos
parafiscales.
En tercer lugar,  el mismo Decreto faculta al
Ministerio del Trabajo con el fin de definir las directrices para la orientación
de estos recursos hacia los municipios cobijados por la declaración de
emergencia y, de acuerdo con las necesidades identificadas en ese territorio,
destinar recursos de otras Cajas de Compensación Familiar para el desarrollo de
dichos programas.  Esto se encuentra en concordancia con los artículos 1º y 95
CP y, el artículo 4 de la misma Ley 1636 de 2013, que consagra el principio de
solidaridad, ya que se trata de una medida que se toma teniendo en cuenta la
territorialidad de operación de las Cajas de Compensación Familiar, de manera
que resultaba necesaria la habilitación legal con el fin de que el Ministerio
de Trabajo pudiera adoptar las directrices correspondientes para garantizar la
eficiencia en la asignación de dichos recursos a través de otras Cajas para la
implementación de los programas previstos con el fin de conjurar la crisis a
través de la protección del trabajador cesante.
En
cuarto lugar, es importante resaltar que los recursos de este Fondo, a los que
se refiere el Decreto analizado, son aquellos no ejecutados o remanentes, o que
no hayan sido comprometidos para esta vigencia, de manera que con este Decreto
no se afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de
programas que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley
1636 de 2013.
En
quinto lugar, se trata de una medida de carácter temporal o transitorio, en el
marco de la emergencia declarada, para los estrictos fines definidos en el Decreto
1821 de 2015.
4.5.3 De esta manera, se concluye que estas medidas adoptadas
por el Decreto 1821 de 2015 no solo resultan constitucionales, sino también
necesarias con el fin de poder flexibilizar o ampliar la utilización de los
recursos del CREE y del FOSFEC, para poder financiar programas de promoción de
la empleabilidad, de la formación de empresa, y del reconocimiento de bonos de
alimentación, así como para fines de recreación y transporte para la población
afectada en el territorio cobijado por la declaratoria de emergencia económica.
Se
comprueba la necesariedad de estas medidas, toda vez que el Gobierno no cuenta
con mecanismos ordinarios para la consecución oportuna, célere y eficaz de
recursos no comprometidos, y por tanto recurre a estos mecanismos de choque
para contrarrestar una situación de emergencia imprevista, que no podría ser
atendida por el legislador ordinario en condiciones de excepcional celeridad.  Con
estas medidas el Gobierno busca vincular al mercado laboral a las más de 13.000
personas, que de acuerdo con cifras de la Unidad de Gestión del Riesgo, han
retornado al territorio nacional en la zona de frontera que dio lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
Igualmente, el Decreto sustenta la necesidad de estas
medidas en cuanto la población a la que se destinarán estos recursos, se
encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como por la asistencia
que se brindará a la misma con cargo a los recursos del CREE y del FOSFEC.
En
síntesis, en criterio de este Tribunal resulta necesario y razonable que el
Gobierno Nacional dicte medidas relacionadas con la utilización de los recursos
del CREE y del FOSFEC para promover el empleo, como herramienta para la
estabilización de la población nacional afectada.
4.5.4 Finalmente,
el artículo 3º del Decreto 1821 de 2015 define la población beneficiaria, la
cual deberá estar debidamente identificada como población colombiana deportada,
repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto
1770 de 2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por
las autoridades competentes.  Igualmente, se establece como población
beneficiaria aquella residente en los municipios cobijados por la declaración
de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o al transporte
transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas en el
presente Decreto, la cual deberá estar igualmente en los registros que para el
efecto lleven las autoridades competentes.
La
Corte encuentra que esta regulación es igualmente necesaria, como mecanismo de control
y registro destinado a garantizar la plena identificación de la población
afectada, con el fin de que los recursos referidos se destinen exclusivamente a
la población afectada, esto es, deportada, repatriada, expulsada o retornada
masivamente del vecino país de Venezuela con motivo de la situación descrita en
el Decreto 1770 de 2015.
4.5.5 En conclusión y respecto del requisito de necesidad
de las medidas adoptadas por el Decreto 1821 de 2015, esta Corporación colige
que las tres disposiciones adoptadas por el Gobierno son indispensables para
enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de emergencia,
puesto que a través de ellas se puede contribuir a la mitigación y superación
de la situación que la originó, ya que (i) la afectación del mercado laboral,
la empleabilidad y las condiciones de vida de la población afectada demandan
una destinación de recursos o de presupuesto, que no se encuentren ya
comprometidos, como en el caso de los recursos provenientes del impuesto sobre
la renta para la equidad –CREE- y el Fondo Solidario de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante –FOSFEC-; así como la plena identificación, registro y
control de la población verdaderamente afectada con la situación de crisis que
dio origen a la declaratoria de emergencia económica, con el propósito de que
no pueda existir desviación alguna de los recursos previstos por el Decreto hacia
otra población; y (ii) es imperativa una intervención pública de esta
naturaleza para promover el mercado laboral, la empleabilidad, la generación de
empleos, y de ingresos, con el propósito de proteger a las economías locales de
los efectos del aumento de la participación laboral.
La
anterior conclusión la refuerza la Corte, con base en las estimaciones del
Ministerio de Trabajo, el cual considera que si no se toman acciones
inmediatas, efectivas y de choque para estimular la demanda laboral, la tasa de
desempleo en la zona priorizada podría aumentar entre 2 y 4 puntos
porcentuales. Así las cosas, encuentra imperativo contar con fuentes
adicionales de financiación para el desarrollo de las iniciativas de generación
de empleo y así poder dar una respuesta adecuada a la situación presentada.
Igualmente,
el Ministerio presentó a la Corte los estudios técnicos que soportan la
necesidad de las medidas adoptadas por el Decreto 1821 de 2015, en donde se
hace un análisis de la gravedad del marco económico de la crisis presentada en
la frontera con Venezuela, en donde alude a: (i) la situación cambiaria; (ii)
los efectos que se generaron sobre la economía formal e informal en la
frontera, como contrabando, mototaxismo, pimpineros, casas de cambio,
trabajadores migrantes, deportados y refugiados, empresarios en Venezuela; y
(iii) los efectos sobre el mercado de trabajo.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra
acreditado el requisito de necesidad de las medidas adoptadas mediante el Decreto
sub examine.
4.6 Juicio de proporcionalidad
El siguiente aspecto a tener en cuenta para determinar
la constitucionalidad del Decreto bajo examen, es la proporcionalidad de las
medidas adoptadas. A este respecto se ha de determinar si las medidas cumplen
con (i) una finalidad constitucional, (ii) son adecuadas e idóneas para
contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos, y (iii) son
proporcionales en sentido estricto, en cuanto no signifiquen la violación de
otros principios, derechos fundamentales, o la afectación de otros proyectos
prioritarios de inversión de las distintas instituciones o programas o de los
recursos destinados al normal funcionamiento del Estado.
4.6.1 La Corte constata que las medidas adoptadas efectivamente cumplen con
una finalidad constitucional, la cual encuentra su fundamento en el artículo
215 superior y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, mediante el Decreto 1770 de 2015, con el fin de conjurar una
situación de crisis, ocasionada en este caso por el cierre de la frontera con
Venezuela y la masiva repatriación, deportación, retorno de colombianos y sus
familias a territorio nacional, lo cual ha afectado gravemente los ámbitos
económico y social, la vida e integridad de las personas, los bienes y derechos
fundamentales de los ciudadanos, así como el mercado laboral, la empleabilidad
y de contera las condiciones de vida de la población afectada, situación que se
requiere atender de manera pronta, oportuna, integral, eficaz y eficientemente,
particularmente en el caso que nos ocupa en el ámbito de promoción laboral, la
generación de ingresos y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población en los territorios afectados.
4.6.2 Así mismo observa esta Corporación que las medidas son idóneas y
adecuadas para contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos,
por cuanto a través de las acciones que prevé el Decreto 1821 de 2015, se busca
destinar recursos y garantizar la
financiación para la promoción del mercado laboral, la empleabilidad, la
formalización de las relaciones laborales, los ingresos laborales, y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población afectada, a través de las facultades plurimencionadas
dirigidas a destinar recursos adicionales y extraordinarios del CREE y del
FOSFEC a este tipo de programas, proyectos y estrategias.
4.6.3 Finalmente, evidencia este Tribunal que las medidas son proporcionales
en sentido estricto, por cuanto se encuentran dirigidas a la incentivación y
reactivación de la economía en la región afectada a partir de la generación de
empleo y de ingresos para las personas y familias afectadas; de manera que: a)
no desconoce otros principios o derechos constitucionales; b) tampoco afecta
otros programas o proyectos de inversión prioritarios cuya financiación esté ya
comprometida con recursos provenientes del CREE o del FOSFEC, y por tanto no se
desfinancian otros programas estructurales; y c) las medidas tienen un claro
límite temporal al estipular una vigencia determinada en el tiempo.
En
este sentido, los mecanismos adoptados mediante el Decreto 1821 no son excesivos,
por el contrario, se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio directo
para los afectados por la crisis. Para evidenciar lo anterior, es de mencionar en forma particular los
límites materiales y temporales que fija la propia normativa, los cuales
aseguran la proporcionalidad de las medidas, tales como que los recursos serán
solo aquellos remanentes, no ejecutados, o no comprometidos para la vigencia
fiscal, de manera que no se afectan otros programas o proyectos sociales; y las
medidas tienen un carácter estrictamente temporal.
4.7 Juicio respecto de otros requisitos
constitucionales
Finalmente, debe considerarse si el Decreto 1821 de
2015 contiene alguna medida que contradiga los requisitos generales que la
Constitución prevé para los Decretos legislativos que desarrollan la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica.  A este respecto, basten las
siguientes anotaciones:
Las disposiciones del Decreto 1821 de 2015, ahora
objeto de análisis, no suspenden leyes, ni establecen restricciones a derechos
constitucionales, razón por la cual son compatibles con las condiciones de
motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho.
Así, las medidas adoptadas se encuentran dentro de los
límites fijados por la Ley 137 de 1994, de manera que respetan (i) la
intangibilidad de los derechos, al no afectar derechos intangibles (art.4 CP);
(ii) no incluyen medidas que suspendan las garantías judiciales, ni suspenden
ni limitan derechos; (iii) respetan la vigencia del Estado de Derecho, al
preservar la tridivisión de poderes así como las funciones y competencias de
los organismos y entidades de raigambre constitucional; (iv) no afectan los
derechos de los trabajadores –art.122 de la Ley 141 de 1994 y 215 CP; y (vi) su
vigencia en el tiempo se encuentra limitada, ya que determina la vigencia de
las disposiciones hasta por 30 días a partir del 7 de septiembre de 2015 fecha
en la que se expidió el Decreto 1770 de 2015 que declara la emergencia.
En
este sentido, la Sala encuentra que no existe vulneración de los derechos
humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados
internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, toda vez que el Decreto legislativo expedido por el Gobierno
Nacional no contiene disposiciones arbitrarias, mantiene intangibles los
derechos, no incurre en contradicción específica, así como tampoco contiene
disposiciones discriminatorias.
Por consiguiente, la Corte constata que ningún
predicado de la normatividad estudiada involucra la suspensión de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, la interrupción del normal
funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, la
supresión o modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación
o juzgamiento, la desmejora de los derechos de los trabajadores, el ejercicio
de discriminaciones basadas en los motivos descritos en el artículo 13 C.P., ni
la suspensión de los derechos considerados como intangibles por las normas de
derechos humanos ratificadas por Colombia.
Adicionalmente, es de mencionar que la normatividad
bajo examen, no riñe con otros principios constitucionales que deben atenderse,
tales como el Preámbulo de la Constitución, y el principio de solidaridad
–art.1º-, principio de unidad nacional, los fines esenciales del Estado
–art.2-.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que el Decreto
1821 es en entero compatible con el régimen constitucional de los estados de
excepción descrito en esta providencia, por lo cual declarará su exequibilidad
en la parte resolutiva de esta providencia judicial.
VI. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1821 del 15 de septiembre de 2015, “por el cual se amplía la destinación de
unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de
vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica”.
Notifíquese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E )
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Incapacitado prescripción médica
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Incapacitado prescripción médica
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
Secretaria General
[1]La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo uniforme, que
las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el bloque de
constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango superior a
las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de aprobación y
control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman un parámetro
necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este respecto, Cfr. Corte
Constitucional, sentencias C-425/94, C-578/95, C-993/04 y C-985/06, entre
otras.
[2]Ley 137/94.  Art. 7. Vigencia del estado de derecho.
En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. || Cuando un derecho o
una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante Decretos legislativos de estados de excepción, éstos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades.
[3]Ley 137/94.  Art. 10. Finalidad.  Cada una de las medidas
adoptadas en los Decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos.
[4]Ley 137/94. Art. 11. Necesidad. Cada una de las medidas
adoptadas en los Decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos.
[5]Ley 137/94. Art. 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas
durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar. || La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
[6]Ley 137/94. Art. 12. Motivación de incompatibilidad. Los Decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente estado de excepción.
[7]Ley 137/94. Art. 14. No discriminación. Las medidas adoptadas
con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se
adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar
su incorporación a la vida civil. || La Procuraduría General de la Nación, en
desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de
no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas
concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará medidas,
desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y
mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.
Debe
acotarse que esta disposición fue declarara exequible, mediante sentencia
C-179/94, “pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios públicos que no
gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a que alude el
inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero constitucional,
esta disposición sería inexequible”.
[8]El artículo 4º PIDCP, incorporado a la legislación interna mediante
la Ley 74 de 1968, establece lo siguiente:
Artículo
4º. 1.En situaciones excepcionales que pongan en
peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada
oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar
disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza
suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
|| 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[9]La Convención Americana sobre Derechos Humanos fue incorporada a la
legislación colombiana por la Ley 16 de 1972.  El texto de su artículo 27 es el
siguiente:
Artículo
27. Suspensión de garantías.  1. En caso de guerra,
de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. || 2. La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad
Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6
(Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la
Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la
Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos. ||  3. Todo Estado parte
que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los
demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
[10] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[11] Ibidem.
[12] Este
artículo fue declarado exequible por esta Corte, por los cargos analizados,
mediante la Sentencia C-465 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos. Igualmente los
incisos 1º y 3º fueron declarados exequibles, exclusivamente por el cargo de
quebrantamiento del principio de reserva de ley orgánica, mediante la Sentencia
C-289 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13]
Sentencia C-393 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.