T-171-10
SENTENCIA T-171/10
SENTENCIA T-171/10
(Marzo 08, Bogotá DC)
DERECHO DE
PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
ACCION DE
TUTELA-Orden a CAJANAL de pronunciarse de fondo sobre la solicitud de
reliquidación de la pensión de gracia
Referencia:
Expediente T-2.445.973.
Accionante:
César Franco Henao.
Accionados:
Caja Nacional de Previsión Social en liquidación – CAJANAL.
Fallos de
tutela objeto revisión: Sentencia del Juzgado Cincuenta y Uno Penal del
Circuito de Descongestión de Bogotá del 21 de julio de 2009 (sin impugnación).
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao
Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela.
1.1.
Elementos de la demanda.
-
Derechos fundamentales invocados: derecho de petición.
-
Conducta que causa la vulneración: la entidad accionada no ha
dado respuesta al derecho de petición presentado por el accionante el 9 de
febrero de 2009[1].
-
Pretensión: ordenar a CAJANAL dar respuesta a la petición
presentada por el señor César Franco Henao.
1.2.
Fundamentos de la pretensión.
El demandante presentó acción
de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–[2],
dado que hasta la fecha de interposición de la demanda no le han dado respuesta
a la petición por él presentada el 9 de febrero de 2009, afirmación que
sustenta de la siguiente manera:
1.2.1. Mediante Resolución No. 22379
del 27 de mayo de 2008 la entidad accionada reliquidó la pensión gracia del
accionante[3].
1.2.2. El 09 de febrero de 2009
presentó ante CAJANAL derecho de petición solicitando la aclaración de la
Resolución No. 22379 del 27 de mayo de 2008[4], pues consideró que en
dicha resolución no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales que
devengó de acuerdo con el certificado salarial que anexó en original[5].
1.2.3. A la fecha de presentación de
la tutela, esto es, 08 de julio de 2009, la entidad accionada no había emitido
respuesta a la mencionada petición[6].
2.
Respuesta de la accionada.
El 10 de
julio de 2009, el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Descongestión
de Bogotá admitió la demanda y ordenó comunicar de la misma a la entidad
demandada, otorgándole un (1) día para que ejerciera su derecho de defensa y se
pronunciara sobre cada uno de los puntos de la demanda. Así mismo, le advirtió
a la accionada, que si el informe no fuere rendido dentro del plazo señalado,
se tendrían como ciertos los hechos y la tutela se resolvería de plano,
conforme al artículo 2 del Decreto 2591 de 1991.
Vencido el
término señalado, CAJANAL no se pronunció.
3.  Decisiones
adoptadas dentro del proceso de tutela:
3.1.
Primera Instancia (Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de
Descongestión de Bogotá del 21 de julio de 2009.)
Negó por improcedente la acción
de tutela. El juez basó su fallo en el contenido del Plan de Acción presentado
por CAJANAL a todos los despachos judiciales, como consecuencia de la orden
impuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia T-1234 de 2008. En esa
ocasión, la Corte ordenó a CAJANAL el señalamiento de los tiempos estimados de
respuesta, según los distintos tipos de solicitud, a partir del momento en el
que la solicitud estuviese completa, y con los cuales, salvo particularidades
en los casos concretos que lo impidiesen, podría comprometerse la entidad.
De acuerdo con lo anterior, el
plazo acordado por CAJANAL para dar respuesta a la petición del accionante, por
tratarse de una reliquidación de la pensión gracia, es de doce (12) meses, los
cuales, para el momento de la presentación de la demanda de tutela, no se han
cumplido, por lo que la accionada aún cuenta con un lapso dentro del cual puede
pronunciarse sobre la solicitud del peticionario.
4.
Actuación cumplida por la Corte Constitucional.
4.1.
Mediante Auto del dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009), el
Magistrado Sustanciador solicitó las siguientes pruebas:
Primero: Ordenar
que por Secretaría General se oficie al Gerente Liquidador de CAJANAL o quien
haga sus veces, para que dentro del término de cinco (5) días siguientes a la
recepción de la comunicación que se le dirija:
1.
Informe a este despacho lo
siguiente: a. cuál fue el trámite dado a la petición presentada por la
señora Yiniliceth Roa Sarmiento, apoderada del señor César Franco Henao; b. si
a la fecha, la entidad ya emitió respuesta a la solicitud del accionante; c.
de acuerdo con los términos puesto a consideración de la Corte
Constitucional, cuál es el tiempo estimado para que la entidad de respuesta a
la solicitud del accionante; d. dentro de cuál categoría de solicitudes
se encuentra ubicada la petición del actor.
2.
Envíe al despacho copia de la
respuesta emitida por CAJANAL a la petición presentada por la apoderada del
señor César Franco Henao y la respectiva notificación.
Segundo: Ordenar
que por Secretaría General se oficie al señor César Franco Henao y a su
apoderado, el señor Osman Hipólito Roa Sarmiento, para que dentro del término
de cinco (5) días siguientes a la recepción de la comunicación que se le
dirija:
1.
Informe a este despacho si a
la fecha, la entidad ya le notificó la respuesta correspondiente a la petición
por él presentada el 09 de febrero de 2009.
2.
Envíe al despacho copia de la
respuesta emitida por CAJANAL a la petición referida y la respectiva
notificación.
4.2.
El 14 de diciembre de 2009, el señor Osman Hipólito Roa Sarmiento,
apoderado del accionante, respondió la solicitud requerida por este despacho,
informando que “[a] la fecha de presentación de este escrito la Entidad
accionada no ha dado respuesta alguna a la petición radicada el 09 de febrero
de 2009.[7]”
II.  CONSIDERACIONES.
1.     Competencia.
La Sala es competente para la
revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, desarrollados en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y en cumplimiento del auto del 05 de noviembre de 2009 de la Sala de
Selección de Tutelas Número Once de la Corte Constitucional.
2.     Problema
de constitucionalidad.
Corresponde a la Sala resolver el
siguiente problema jurídico: ¿De acuerdo con lo establecido en la Sentencia
T-1234 de 2008 vulnera la entidad accionada el derecho fundamental de petición
de los ciudadanos, cuando omite dar una respuesta dentro de los 15 días
siguientes a la radicación de la solicitud?
Con el propósito de dar respuesta
al asunto de la referencia, esta Sala estudiará el derecho de petición con
relación al caso específico de CAJANAL relacionado con la Sentencia T-1234 de
2008 y las ordenes que de dicho pronunciamiento se desprendan.
2.1. El derecho de
petición. Reiteración jurisprudencial.
El articulo 23 de la Constitución
Política establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución (…)”. En desarrollo de dicho mandato
Constitucional la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado[8]
que el derecho de petición es fundamental, por dos razones, la primera, dado
que es determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa y, la segunda, porque con él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión. Así mismo, la Corte ha establecido que el
núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna del asunto, pues sería inocuo contar con la posibilidad de dirigirse a
la autoridad si ésta no resuelve o deja de notificar el sentido de lo decidido.
En ese orden, la respuesta, debe cumplir con ciertos requisitos, a saber: i)
ser oportuna; ii) resolver de fondo, en forma clara, precisa y de manera
congruente con lo solicitado; iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.
Con todo, cuando no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición[9].
En relación con el término que
tiene la administración para resolver oportunamente las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo[10] que señala 15 días para
resolver. El mismo artículo establece que de no ser posible cumplir con la
respuesta dentro de los 15 días correspondientes, antes de que se cumpla con el
término, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio
de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
En principio, en relación con los
derechos de petición que buscan el reconocimiento de derechos pensionales, la
Corte ha reiterado que “la definición de la titularidad y el reconocimiento
de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno
al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela [11]”,
por lo tanto, la competencia del juez de tutela se limita a la verificación de
los términos establecidos legalmente para dar respuesta a las solicitudes
elevadas por los peticionarios en aras de garantizar una respuesta que resuelva
lo pedido[12].
Es así como, en la Sentencia
SU-975 de 2003 la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia señalando los
términos que tiene la administración, para dar respuesta a los derechos de
petición sobre pensiones, así:
(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en
materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes
hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o
los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a
las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de
la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del
Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias
tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a
partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos
plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de
los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho
a la seguridad social.
Pese a lo anterior, en la
sentencia T-1234 de 2008, la Sala Cuarta de Revisión analizó la situación
específica de CAJANAL, concluyendo que la entidad se encuentra en un problema
estructural y resolvió que mientras no se resuelva dicho problema estructural,
siempre y cuando la entidad suministre al interesado información sobre las
razones del atraso y sobre las medidas que se adelantan para superarlo, así
como un tiempo estimado de respuesta, no puede considerarse como una violación
del derecho de petición, susceptible de amparo Constitucional, la demora en la
respuesta que no exceda del plazo requerido estimado por la entidad, siempre
que éste se considere razonable por el juez constitucional.
Razón por la cual, dispuso que el
Director de CAJANAL, debía comprometerse con unos tiempos de respuesta que a
criterio del juez constitucional fueran razonables, a la luz de las
deficiencias que actualmente presenta la entidad, además, debía presentar un
plan de acción que incluyera, una relación de medidas concretas orientadas a
superar gradualmente, en un horizonte de tiempo determinado, el atraso de
CAJANAL. El 03 de junio de 2009 el señor Augusto Moreno Barriga y la Gerente
General (E) de CAJANAL remitieron a la Sala Cuarta de Revisión el Plan de
Acción solicitado.
Frente al referido Plan de Acción
presentado, mediante auto 305 del 22 de octubre de 2009, la Sala Cuarta de
Revisión resolvió:
Primero.
Aprobar el Plan de Acción presentado por Cajanal EICE en liquidación, en los
siguientes aspectos y de la manera como se puntualizan por la Sala:
a.    Se realizará el traslado oportuno y adecuado de
los afiliados de CAJANAL a la Administradora del Régimen de Prima Media del
Instituto de Seguro Social - ISS, en los términos del artículo 4º del Decreto
2196 de 2009, de manera que las nuevas solicitudes puedan resolverse en los
términos de ley. Se consideran nuevas solicitudes las presentadas a partir del
26 de junio de 2009.
b.    Para las solicitudes represadas, se consideran
tiempos razonables de respuesta,  contabilizados a partir del momento en el que
la solicitud estuvo completa, de manera que el término que a continuación se
precisa viene corriendo desde entonces, los siguientes:
Reconocimiento cualquier pensión:                             9
meses
Reconocimiento                     6
meses
Notificación                           1
mes
Inclusión en nómina               2
meses
Indemnización sustitutiva:                                          10
meses
Reconocimiento                     7
meses
Notificación                           1
mes
Inclusión en nómina               2
meses
Reliquidación de cualquier pensión:                            10
meses
Reconocimiento                     7
meses
Notificación                           1
mes
Inclusión en nómina               2
meses
Derechos de petición:   3 meses
Se reitera que los términos indicados no se
contabilizan desde la fecha del presente proveído, sino desde cuando la
respectiva solicitud se haya presentado de manera completa. Al respecto debe
precisarse que la entidad debe informar al interesado, a más tardar, en un
lapso de diez días, cuáles documentos o requisitos  se requiere acompañar o satisfacer
para que la documentación se entienda presentada de manera completa.
Cuando la notificación se realice antes del tiempo
estimado, el excedente se descontará del tiempo total.
En cuanto al derecho de petición, se entiende referido
a situaciones distintas de las relacionadas de manera específica y el plazo
estimado se fija para la respuesta de fondo y definitiva, sin perjuicio de la
obligación de responder en 15 días los asuntos que no requieran de un plazo
adicional, o de informar sobre esa circunstancia y sobre el tiempo estimado de
respuesta, dentro de esos mismos 15 días.
El anterior criterio se aplica para todos los plazos
propuestos y la respuesta inicial se podrá hacer a través del formato incluido
en el Plan de Acción, siempre que, en cada caso, se individualicen las
condiciones de cada solicitante.
Segundo.          No
se aprueban los plazos estimados para el reconocimiento y pago del auxilio
funerario, de la sustitución pensional y de la pensión de sobreviventes, los
cuales, mientras no sea presentado un nuevo estimado que se considere razonable
por esta Sala, serán, para los efectos de lo dispuesto en la Sentencia T-1234
de 2008, los previstos en la ley.
Tampoco se aprueba la aplicación de los términos
previstos en el plan de acción a los fallos judiciales que reconozcan
prestaciones a cargo de Cajanal lo cuales deberán cumplirse en los términos en
ellos previstos, de acuerdo con la ley.
Tercero.           CAJANAL
EICE, en liquidación, deberá presentar a esta Sala informes bimensuales sobre
el avance en la aplicación del Plan. En el primer informe deberá incluir:
3.1.        La descripción sobre la
manera como se hizo la transferencia al ISS de sus afiliados cotizantes, así
como de los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de
sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de los
mismos, y de los soportes para que tal proceso se realice cumplidamente.
3.2         Un inventario actualizado de
las solicitudes represadas, discriminado por tipo de solicitud y por antigüedad
de acuerdo con rangos trimestrales.
3.3.        Una relación sobre el avance
en la atención de las solicitudes represadas.
3.4.
La identificación precisa y
detallada de los recursos necesarios para llevar a cabo el plan propuesto y de
los instrumentos que se hayan dispuesto para la verificación y control que
permitan medir el avance, el estancamiento o el retroceso en la materia.
2.2. Caso concreto.
2.2.1. El señor César Franco
Henao elevó un derecho de petición ante CAJANAL el 09 de febrero de 2009 con el
fin de obtener la aclaración de la resolución de reliquidación de su pensión
gracia, al considerar que no se tuvieron en cuenta todos los factores
salariales que devengó de acuerdo con el certificado salarial que dijo haber
anexado en original.
2.2.2. El juez de instancia negó
el amparo teniendo en cuenta que el plazo acordado por CAJANAL para dar
respuesta a la petición del accionante de reliquidación de la pensión gracia,
es de doce (12) meses, los cuales, para el momento de la presentación de la
demanda de tutela, no se habían cumplido, por lo que consideró que la accionada
aún contaba con un lapso dentro del cual podía pronunciarse sobre la solicitud
del peticionario.
2.2.3. No es de recibo para esta
Sala el argumento del juez de instancia, pues si bien a la fecha del fallo no
se había cumplido un término, unilateralmente impuesto por CAJANAL, para
responder los derechos de petición, desconoció la orden dada a dicha entidad en
la sentencia T-1234 de 2008 en la cual le ordenó informar a todas las personas
que le presentaran solicitudes en desarrollo de su objeto: “a) El listado de
requisitos para que pueda producirse una respuesta de fondo. b) Las razones por
las cuales Cajanal no está en condiciones de dar una respuesta en lo términos
legales y jurisprudenciales. c) El tiempo estimado de respuesta, de acuerdo con
el tipo de solicitud. d) Las gestiones específicas que adelanta la entidad en
orden a ajustar sus tiempos de respuesta a los términos legales.”
Advirtiendo que “mientras no se resuelva el problema estructural que afecta
a Cajanal y que dio lugar a la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional, cumplido el anterior requisito, no se considerará una
violación del derecho de petición susceptible de amparo constitucional la
demora en la respuesta que no exceda del plazo requerido estimado por la
entidad, siempre que éste se considere razonable por el juez constitucional.”
(Subrayado fuera del texto). Por ende, el juez obvió el deber de CAJANAL de
informar al peticionario lo impuesto por la mencionada sentencia.
2.2.4. Sumado a lo anterior y
acorde con el Auto 305 del 22 de octubre de 2009, proferido por la Sala Cuarta de
Revisión, el trámite que debió seguir CAJANAL para tramitar el derecho de
petición presentado por el señor César Franco Henao, fue:
i)
En primer lugar, debió informar al interesado, a más tardar, en un lapso
de diez días, cuáles documentos o requisitos debía entregar a la entidad para que
la documentación se entendiera presentada de manera completa y así iniciar el
trámite correspondiente. Así mismo, debió comunicar al peticionario sobre el
tiempo estimado para emitir la respuesta de fondo a su solicitud.
ii)
En segundo lugar, si la documentación hubiera estado completa, CAJANAL
contaba con 7 meses para reconocer la reliquidación de la pensión, de ser
viable, y 1 mes para notificar al peticionario.
2.2.5. De acuerdo con las pruebas
aportadas al proceso, hasta la fecha han transcurrido más de doce (12) meses sin
que CAJANAL haya resuelto en sentido negativo o positivo sobre la aclaración
solicitada, tampoco ha dado información ni ha establecido la fecha en que dará
respuesta efectiva a la petición. Es decir, que la entidad accionada no cumplió
con los términos aprobados por la Corte Constitucional y por ende vulneró el
derecho fundamental de petición del accionante.
2.2.6. Con todo, esta Sala
revocará la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del
Circuito de Descongestión de Bogotá del 21 de julio de 2009 que negó la acción
de tutela promovida por el señor César Franco Henao en contra de la Caja
Nacional de Previsión en liquidación - CAJANAL - y en su lugar, concederá  la
protección a su derecho fundamental de petición.
2.3. Razón de la decisión.
Si una persona presenta petición
formal ante CAJANAL solicitando la reliquidación de la pensión gracia, el
trámite a seguir de parte de la entidad es informar por escrito dentro de los
10 días siguientes a la entrega del requerimiento, cuáles documentos o
requisitos debe entregar a la entidad para que la documentación se entienda
presentada de manera completa y así mismo debe especificar el tiempo que se
demore emitir una respuesta de fondo a la solicitud, acorde con los plazos
aprobados por esta Corporación.
Por su parte, al juez de tutela
protegerá el derecho fundamental de petición cuando vencido el termino de 10
días CAJANAL no haya informado al peticionario lo aquí mencionado.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá del 21 de julio
de 2009 que negó la acción de tutela
promovida por el señor César Franco Henao en contra de la Caja Nacional de
Previsión en liquidación - CAJANAL - y en su lugar, TUTELAR su derecho
fundamental de petición.
Segundo. ORDENAR a la Caja
Nacional de Previsión Social en liquidación, o a la entidad que haga sus veces,
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta providencia, proceda a pronunciarse de fondo, si aún no lo ha hecho, sobre
el objeto de la petición elevada por César Franco Henao.
Tercero. LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El derecho de petición fue presentado a través de apoderada
judicial, la señora Yiniliceth Roa Sarmiento.
[2]
La demanda fue presentada por el señor Osman Hipólito Roa
Sarmiento, apoderado del señor César Franco Henao, el 08 de julio de 2009.
[3] Afirmación
realizada en el escrito de tutela, ver folio 1.
[4] Ver
folio 3 del expediente.
[5] Ibídem.
[6] Afirmación
realizada en el escrito de tutela, ver folio 1.
[7] Folios 16 y 17 del cuaderno principal
[8]
Ver, entre otras, las sentencias T-012/92, T-419/92, T-172/93, T-306/93,
T-335/93, T-571/93, T-279/94, T-414/95, T-529/95, T-604/95, T-614/95, SU-16/99,
T-307/99, T-377/00, T-079/01, T-116/01, T-129/01, T-396/01, T-418/01, T-463/01,
T-537/01, T-565/01, T-1089/01 y T-574/07.
[9] Corte
Constitucional, sentencias T-1089/01; T- 219/01; T-249/01; T-377/00.
[10] ARTICULO 6o. TÉRMINO PARA RESOLVER. Las peticiones se resolverán o contestarán
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no
fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá
informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a
la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta. Cuando la petición haya
sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al
interesado. En los demás casos será escrita.
[11]
Corte Constitucional, sentencia T-958/04.
[12]
Ver, entre otras, las sentencias T-131 y T-169 de 1996 y la T-206 de 1998.