T-889-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-889/11
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE
RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia
excepcional
Según
la jurisprudencia de esta Corte, excepcionalmente procede la acción de tutela
contra la providencia que ponga fin al incidente de desacato, cuando con la
misma se generen situaciones que vulneren derechos fundamentales,
particularmente el debido proceso, de cualquiera de los intervinientes en la
tutela previamente resuelta. El mentado derecho puede resultar lesionado, de un
lado, a la persona que solicitó inicialmente el amparo, si la renuencia de
quien fue demandado continúa impidiendo el efectivo disfrute del derecho
fundamental que fue protegido judicialmente, y el juez que conoce del incidente
se niega de manera injustificada a reconocer el desacato que se ha planteado. Del otro lado, tal garantía básica resulta
afectada al demandado, si fue sancionado sin que se reúnan los presupuestos
necesarios para ello.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE
RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Requisitos
para que prospere
Para que prospere la acción de tutela contra la
decisión que define el incidente de desacato, es necesario que: (i) esté
ejecutoriada la providencia que resuelva el mencionado incidente; (ii) que se
reúnan los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales, esto es,  a) relevancia constitucional de la cuestión
debatida, b) agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial al alcance del actor, c) inmediatez, d) si se trata de un defecto
procedimental, debe tener incidencia en el juicio, e) indicar de manera clara y
precisa, tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados y, f) que no se trate de tutela contra providencia de tutela. De la
misma manera, (iii) acreditar cualquiera de las causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es decir,
defectos a) orgánico, b) sustantivo, c) fáctico, d) procedimental absoluto, e)
decisión sin motivación, f) desconocimiento del precedente, g) error inducido
y, h) violación directa de la Constitución; (iv) los argumentos del accionante
en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser
consistentes; (v) no deben existir alegaciones nuevas que debieron argumentarse
en el incidente de desacato y, (vi) no se puede recurrir a la solicitud de
nuevas pruebas que no fueron solicitadas originalmente y que el juez no tenía
que practicar de oficio.
FALLOS DE TUTELA-Cumplimiento y procedimiento para hacerlos efectivos
Cuando no se cumpla con lo ordenado en el fallo de
tutela, el favorecido con el mismo, cuenta con dos instrumentos jurídicos, que
puede utilizar de manera simultánea o sucesiva así: (i) acudir al trámite de
cumplimiento (art. 27 Dcto 2591 de 1991) y/o (ii) solicitar que se inicie
incidente de desacato que puede conllevar sanción a quien omita acatar lo
resuelto (art. 52 Dcto. 2591 de 1991). Es decir, el juez puede adelantar el
incidente de desacato y sancionar al responsable y de forma concurrente
tramitar las diligencias orientadas a que se materialice la orden.
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E
INCIDENTE DE DESACATO-Son medios
idóneos y eficaces para exigir el cumplimiento de las sentencias de tutela
La solicitud de cumplimiento y el incidente de
desacato, a pesar de tener un mismo origen, cual es la orden judicial emitida,
y poderse tramitar paralelamente, son instituciones diferentes que persiguen
objetivos distintos. En efecto, mientras que el primero tiende al aseguramiento
de la vigencia de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, el
segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el
fallo. En todo caso, de iniciarse el trámite del desacato, éste procedimiento
no puede desconocer, ni servir de excusa al juez constitucional de su
obligación de hacer que se acate integralmente la orden judicial de protección.
Es por ello que, sin perjuicio de que se sancione o no al responsable de la
omisión, el juez tiene el deber de garantizar su total cumplimiento si el mismo
no se ha producido por vía del desacato, en razón a que en determinados
eventos, la efectividad de los derechos afectados, se obtiene mediante la
adopción de medidas adicionales a la sanción que resulta insuficiente para la
ejecución de lo ordenado.
INCIDENTE DE DESACATO-Límites, deberes y facultades del juez
La esfera de acción del juez
en este caso está definida por la parte resolutiva del fallo de tutela,
limitándose a verificar (i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el
término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma. Sólo de esta
manera puede establecerse si el destinatario de la orden la cumplió de forma
oportuna y completa. Luego, debe verificarse (iv) si efectivamente se
desconoció la orden impartida en el fallo de amparo constitucional y, de
existir incumplimiento (v) se debe establecer si fue total o parcial y, (vii)
las razones de la omisión con la finalidad de determinar las medidas necesarias
para proteger efectivamente el derecho. De forma excepcional, el juez que
define el incidente de desacato, con la finalidad de asegurar la protección
efectiva del derecho, está autorizado para emitir órdenes adicionales a las
originalmente impartidas o introducir ajustes a lo decidido inicialmente,
siempre que se respete el alcance del amparo y el principio de la cosa juzgada,
indicando los parámetros que deben seguirse para tal efecto, así: (i) la
facultad puede desplegarse cuando debido a las condiciones de hecho es
necesario alterar la orden en sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar),
porque: a) lo decidido inicialmente nunca garantizó el goce efectivo del
derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
b) porque implica afectar de manera grave, directa, cierta manifiesta e
inminente el interés público o, c) porque es evidente que lo ordenado será de
imposible cumplimiento; (ii) la facultad debe estar encaminada a lograr la
realización de lo decidido en su sentido original y esencial, buscando asegurar
el goce efectivo del derecho fundamental amparado; (iii) la alteración de la
orden en sus aspectos accidentales está permitida, siempre y cuando sea
necesaria para alcanzar dicha finalidad y, (iv) la nueva orden a proferir, debe
buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha
restricción de forma inmediata y eficaz
DESCONOCIMIENTO DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN
TUTELA GENERA DEFECTO ORGANICO-Reiteración
de jurisprudencia
De tramitarse y decidirse una solicitud de amparo
constitucional contra un fallo de tutela en firme, se incurre en defecto
orgánico por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y de la
competencia privativa de la Corte Constitucional para revisar las sentencias
ejecutoriadas de amparo o para decidir no hacerlo. En la misma irregularidad o
defecto orgánico puede incurrir el operador judicial que al definir un
incidente de desacato, tergiverse, desconozca o modifique lo ordenado por el
juez de tutela que se encuentra en firme, que en la práctica puede consistir en
el fallo emitido por alguna de las instancias que no fue seleccionado por la
Corte o el proferido por la Sala Plena o por las Salas de Revisión de esta
corporación al haberse escogido el expediente. Es decir, la competencia del
juez del incidente, como se expuso, se circunscribe, únicamente a la
verificación de si se cumplió o no lo ordenado  en el fallo que accedió al
amparo y en su caso, al análisis de las razones esgrimidas por el renuente, sin
que, en principio, esté autorizado para desbordar los lineamientos de lo
decidido, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se
demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado.
De ocurrir lo contrario, se configura el defecto orgánico con la consecuente
vulneración del debido proceso de quien resultó favorecido con el fallo de
tutela.
FALLO QUE DEFINIO EN GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA
INCIDENTE DE DESACATO-Incurrió en
defecto orgánico por desconocimiento de cosa juzgada constitucional en tutela
Con
la actuación de la entidad judicial, se modificó, sin razón, ni competencia
para ello, los lineamientos impartidos por el juez de tutela en fallo proferido
que se encuentra en firme, además de desconocer, igualmente la cosa juzgada predicable de la sentencia emitida el 15
de mayo de 2009 por el Juzgado Sexto Laboral de Descongestión del Circuito de
Bogotá, que también está ejecutoriada, al ordenar el reconocimiento del derecho
pensional reclamado por la actora. De esta forma, el despacho judicial
accionado incurrió en defecto orgánico y consecuencialmente vulneró el derecho
fundamental al debido proceso alegado por la tutelante.
FALLO QUE DEFINIO EN GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA
INCIDENTE DE DESACATO-Orden al ISS
que cumpla con lo ordenado en sentencia que decidió reconocer y pagar pensión
de vejez
Referencia: expediente T-3.190.447
Acción de tutela interpuesta
por Ana Lucía Castillo contra la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil
once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA
PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial las que le confiere el Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la decisión adoptada, el 16 de junio de 2011 por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la dictada el
26 de julio de 2011 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, que negaron las pretensiones de la acción de tutela a la que acudió
mediante apoderado judicial Ana Lucía Castillo, en contra de la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá.
I.      ANTECEDENTES
La señora Ana Lucía Castillo, a través de apoderado
judicial, acudió en acción de tutela en contra de la providencia proferida el
13 de diciembre de 2010 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, por
medio de la cual decidió revocar la sanción impuesta el 10 de septiembre de
2010 en desacato al Gerente II del Centro de Atención en Pensiones Seccional
Cundinamarca del Seguro Social, por el Juzgado Once Civil del Circuito de
Bogotá, entidad judicial que había considerado que la mencionada operadora de
pensiones a través de su gerente, fue renuente en cumplir con lo ordenado en el
fallo de tutela que amparó su derecho de petición y ordenó responder dentro de
los términos fijados tanto en el ordenamiento jurídico, como en la
jurisprudencia constitucional.
En el escrito de tutela se relacionan los siguientes,
1.    Hechos
1.1. Sostiene la actora, que luego de que el Seguro Social
mediante Resolución número 09175 del 10 de diciembre de 1990 le negó la pensión
de vejez a la que tiene derecho, acudió en proceso ordinario laboral que
culminó con sentencia proferida el 15 de mayo de 2009, mediante la cual, el
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, resolvió
condenar al Seguro Social al reconocimiento y pago del derecho pensional
reclamado en cuantía mensual de un salario mínimo legal vigente, junto con las
mesadas adicionales y los incrementos de ley anuales, a partir del 23 de julio
de 1991, según lo expresado en la parte motiva de dicha providencia. Agrega que
tal sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada.
1.2. Manifiesta que debido a que el Seguro Social no
profirió la resolución por medio de la cual diera cumplimiento a lo ordenado en
la sentencia laboral, el 13 de noviembre de 2009 acudió en derecho de petición
ante el Presidente del Seguro Social –Pensiones-, adjuntando copia del fallo y
recordando que se estaba incurriendo en fraude a resolución judicial y en falta
disciplinaria.
1.3. Expone que ante lo sucedido, inició proceso ejecutivo
laboral que cursa en el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, entidad
judicial que libró mandamiento de pago el 9 de febrero de 2010.
1.4. Aduce que ante el silencio guardado por el Seguro
Social, acudió en acción de tutela fallada en su favor el 26 de marzo de 2010
por el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá, ordenando a la entidad
demandada resolver el derecho de petición de forma clara, precisa, de fondo, congruente
con lo solicitado y con notificación de la respuesta a la peticionaria. El
expediente de tutela se excluyó de revisión por la Corte Constitucional y el 28
de julio de 2010 se devolvió al despacho judicial de origen.
1.5. Agrega que frente a lo ordenado, mediante Resolución
número 020830 del 12 de julio de 2010, proferida extemporáneamente por el
Gerente II del Seguro Social de la Seccional Cundinamarca, negó de nuevo el
derecho a la pensión, cuando el fallo de tutela se orientó a que respondiera lo
solicitado, referido a las razones por las cuales no había reconocido la
pensión y pagado las mesadas respectivas, de acuerdo a la sentencia proferida
por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá.
1.6. Expone que acudió en incidente de desacato, que fue
resuelto el 10 de septiembre de 2010 por el juez de primera instancia, a través
de providencia que impuso sanción de arresto al gerente del Seguro Social –Pensiones-,
requiriéndolo a la vez para que cumpliera inmediatamente con lo ordenado en el
fallo de tutela, debido a que lo resuelto por esa entidad, no corresponde con
lo pedido en el derecho de petición. Es decir, el Seguro Social resolvió de
forma incongruente, negar el derecho pensional, cuando el objeto del derecho de
petición consistió en que se materializara lo ordenado por el juez ordinario
laboral, esto es, reconocer la pensión y pagar las respectivas mesadas y el
fallo de tutela, consistió en que se respondiera sobre las razones por las
cuales no se había concretado lo ordenado por el juez laboral.
1.7. Aduce que al surtirse el grado jurisdiccional de
consulta, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, mediante fallo
adoptado el 13 de diciembre de 2010 resolvió revocar lo decidido en el
incidente de desacato y de esta forma, tuvo por cumplida la orden de tutela,
convalidando así la resolución ilegal, “incurriendo a su vez en prevaricato
y fraude a resolución judicial”[1].
1.8. Manifiesta que el expediente que contiene el
incidente de desacato regresó al despacho judicial de primera instancia el 11
de enero de 2011 y el 16 de febrero de ese mismo año se profirió el auto de
obedézcase y cúmplase y se ordenó el archivo definitivo del expediente y con
ello quedaron en la indefinición sus derechos fundamentales y en la impunidad
la conducta dolosa de los funcionarios de la administración.
1.9. Finalmente, expone que mediante escrito radicado el
22 de abril de 2011 en el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá, solicitó
fuera desarchivado el expediente de tutela y remitido nuevamente a la Corte
Constitucional, con el fin de pedir la eventual revisión y fuera revocada la
decisión proferida en consulta en el incidente de desacato, solicitud a la que
no se le ha dado trámite. De la misma forma, que acudió a la Defensoría del
Pueblo, de donde recibió respuesta afirmativa, que dependía de que el expediente
fuera enviado a la Corte Constitucional, así como también radicó el 5 de mayo
de 2011 ante el Seguro Social  solicitud de revocatoria directa de la
Resolución 020830 del 12 de julio de 2010, la cual no ha sido decidida.
2.    Fundamentos
jurídicos de la acción de tutela
2.1. Considera la actora que la decisión emitida por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, vulneró sus derechos fundamentales
a la vida (art. 11 C.P.), tercera edad (art. 46 C.P.) y al debido proceso (art. 29 C.P.), en razón a que al revocar la sanción impuesta en
desacato por el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá, el derecho de
petición amparado por vía de tutela quedó en la indefinición, con el
desconocimiento por demás de la cosa juzgada derivada de la sentencia proferida
el 15 de mayo de 2009 por el Juzgado Sexto Laboral de Descongestión de Bogotá,
que ordenó al Seguro Social reconocer la pensión de vejez que le asiste, así
como pagar las mesadas correspondientes. En sus palabras, la mencionada
providencia fue “burlada por el Seguro
Social mediante Resolución 020820 del 12 de julio de 2010”[2],
al negar el reconocimiento de la pensión de vejez, así como las mesadas
respectivas.
3.    Pretensión
Con base en lo anotado, solicita se amparen los derechos
fundamentales que invocó y se tomen las medidas necesarias para el
restablecimiento de los mismos, máxime cuando se trata de una persona de más de
80 años de edad, que no cuenta con los recursos necesarios que le garanticen
una existencia digna y que desde hace 20 años inició su lucha por obtener la
pensión de vejez a la que tiene derecho como lo reconoció un juez de la
república a través de una sentencia que se encuentra ejecutoriada.
4.    Trámite
Procesal
La acción de tutela fue
radicada en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, entidad judicial que la remitió a la Oficina Judicial de Reparto de
la Corte Suprema de Justicia[3], en donde fue asignada a
la doctora Ruth Marina Díaz Rueda, Magistrada de la Sala de Casación Civil. Por
Auto del 3 de junio de 2011, se admitió la solicitud de amparo constitucional; se
ordenó comunicar a Liana Aida Lizarazo, Magistrada de la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá, así como se libró telegrama con destino al Juzgado
Once Civil del Circuito de Bogotá y a las partes intervinientes en la acción de
tutela e incidente de desacato en el que presuntamente se origina el amparo
constitucional.
Una vez surtidas las
notificaciones ordenadas[4], solamente respondieron
la acción de tutela, el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá y la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá.
4.1. Respuesta del Juzgado
Once Civil del Circuito de Bogotá
María Eugenia Santa García,
Juez Once Civil del Circuito de Bogotá, mediante oficio suscrito el 7 de junio
de 2011, con la finalidad de que se cuente con suficientes elementos de juicio
para decidir, remitió el expediente radicado con el número 2010-00119,
contentivo del incidente de desacato tramitado por ese despacho judicial, con
ocasión de la acción de tutela a la que acudió Ana Lucía Castillo en contra del
Instituto de los Seguros Sociales[5].
4.2. Respuesta de la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá
Liana A. Lizarazo V.,
Magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, a través de oficio
suscrito el 8 de junio de 2011, solicitó fuera denegado el amparo
constitucional, tras considerar que la decisión adoptada en el trámite
incidental de desacato se ajustó a la Constitución y a la ley, así como no se
cumple con el requisito de inmediatez, debido a que la providencia reprochada
se profirió el 13 de diciembre de 2010 y hasta el momento de acudir a la acción
de tutela ha transcurrido un término más que prudencial[6].
5.    Pruebas
obrantes en el expediente de tutela
5.1. Acción de tutela
suscrita por Ana Lucía Castillo mediante apoderado judicial (folios 67 a 74 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.2. Copia de la sentencia
proferida el 15 de mayo de 2009 por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Descongestión de Bogotá, por medio de la cual condenó al Instituto de Seguros
Sociales al reconocimiento y pago de la pensión de vejez a Ana Lucía Castillo,
en cuantía de un salario mínimo legal vigente, junto con sus mesadas
adicionales y sus incrementos de ley anuales, a partir del 23 de julio de 1991
(folios 1 a 16 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.3. Copia del fallo de
tutela proferido el 26 de marzo de 2010 por el Juzgado Once Civil del Circuito
de Bogotá, a través del cual se amparó el derecho de petición invocado por Ana
Lucía Castillo y se ordenó al representante legal del Seguro Social –
Pensiones- que dentro de las 48 horas siguientes, contadas a partir de la
notificación de dicha providencia, resuelva el derecho de petición elevado por
la actora el 13 de noviembre de 2009, de fondo, de forma clara, precisa y
congruente con lo solicitado y notificarse a la peticionaria de forma expedita
(folios 39 a 43 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.4. Copia de la Resolución
número 020830 del 12 de julio de 2010, por medio de la cual el Seguro Social
–Departamento de Atención al Pensionado –Seccional Cundinamarca-, al cumplir
con lo ordenado en el mencionado fallo de tutela, resolvió negar la pensión de
vejez a la actora, indicándole que contra dicho acto no procede ningún recurso
(folios 36 al 38 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.5. Copia de la providencia emitida
el 10 de septiembre de 2010, a través de la cual el Juzgado Once Civil del
Circuito de Bogotá, al resolver el incidente de desacato, impuso a Luis Gabriel
Arbeláez Marín, Jefe del Departamento de Atención al Pensionado de la Seccional
Cundinamarca, del Seguro Social, sanción de arresto por el término de 3 días y
multa de dos salarios mínimos mensuales vigentes, así como compulsó copias para
que la autoridad penal competente, investigue el presunto delito de fraude a
resolución judicial (folios 39 al 45 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.6. Copia de la providencia
proferida el 13 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá al resolver la consulta de la decisión referida en
el punto anterior, decidió revocar la sanción de arresto y la multa impuesta al
Gerente II de Atención al Pensionado –Seccional Cundinamarca- y tuvo por
cumplida la orden de tutela (folio s 46 al 52 del cuaderno 1 del expediente de
tutela).
5.7. Fallo de tutela de fecha
16 de junio de 2011, a través del cual la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por
la actora en contra de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá (folios 25 a 34 del cuaderno 2 del expediente de tutela).
5.8. Providencia del 26 de
julio de 2011, por medio de la cual la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, al resolver la impugnación, confirmó el fallo de tutela
recurrido (folios 3 a 13 del cuaderno 3 del expediente de tutela).
II.  DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Decisión de primera instancia
Mediante fallo emitido el dieciséis (16) de junio de 2011,
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, denegó la las
pretensiones de la acción de tutela[7], al considerar que el
amparo constitucional no procede contra providencias judiciales sancionatorias,
pronunciadas dentro del incidente de desacato posterior a la protección de los
derechos fundamentales debidamente gestionados, salvo en aquellos casos
excepcionales en los que se presenta desconocimiento del debido proceso y como
consecuencia de ello constituya una vía de hecho, que no se advierte en la
decisión que resolvió el incidente de desacato.
Finalmente, se expuso que solamente las sentencias de
tutela requieren de eventual revisión al tenor de lo dispuesto en el artículo
33 del Decreto 2591 de 1991 y que corresponde a la interesada elevar ante las
autoridades pertinentes la solicitud para que se investigue las conductas
punibles enunciadas.
2.2. Decisión de segunda instancia
Impugnada la decisión anterior, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a través de providencia proferida el
veintiséis (26) de julio de 2011[8], resolvió confirmar el
fallo de tutela recurrido. Para llegar a esa decisión, sostuvo que el Tribunal
no vulneró los derechos fundamentales invocados, en razón a que su decisión se
soportó en las pruebas y en la interpretación de las normas que gobiernan el
asunto sometido a su consideración frente a la situación fáctica que
razonablemente dilucidó, motivo por el cual no es posible tildarla de
arbitraria o caprichosa. Además, en el proceso no se aportó prueba alguna que
permita demostrar que la actuación denunciada ocasione un perjuicio
irremediable a la actora.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para adoptar una decisión dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Planteamiento
del problema jurídico
2.1. Corresponde a esta Sala de Revisión, determinar si la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá al proferir la providencia del 13 de
diciembre de 2010, que revocó en grado jurisdiccional de consulta la sanción de
arresto y multa aplicada en incidente de desacato el 29 de septiembre de 2010
por el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá al Gerente II de Atención al
Pensionado del Seguro Social –Pensiones -Seccional Cundinamarca-, vulneró los
derechos fundamentales a la vida, tercera edad y debido proceso invocados por
la actora, como consecuencia del desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional, originada en un fallo de tutela que le amparó el derecho de
petición.
2.2. De la misma manera se debe establecer, si como
consecuencia de la mencionada providencia, se desconoce igualmente la cosa
juzgada generada en la sentencia del 15 de mayo de 2009 emitida por el Juzgado
Sexto Laboral de Descongestión de Bogotá que ordenó al Seguro Social reconocer
la pensión de vejez y el pago a la actora de las mesadas respectivas.
2.3. Con la finalidad de resolver el problema jurídico
propuesto, se reiterará la doctrina constitucional sobre los siguientes temas: (i)
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que
resuelven incidentes de desacato; (ii) el cumplimiento y el procedimiento para
hacer efectivos los fallos de tutela; (iii) las facultades del juez en el
incidente de desacato; (iv) el desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional en materia de tutela genera defecto orgánico y, (v) se
solucionará el caso concreto.
3.     Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven
incidentes de desacato. Reiteración de jurisprudencia
3.1.
Esta corporación reiteradamente ha sostenido que de la lectura del artículo 52
del Decreto 2591 de 1991[9], se infiere que contra la decisión del incidente de
desacato no procede ningún recurso, pero es obligatorio el grado jurisdiccional
de consulta solamente en el caso de que se haya sancionado a quien incumplió la
orden de tutela[10].
3.2. Ahora bien, según la jurisprudencia
de esta Corte, excepcionalmente procede la acción de tutela contra la
providencia que ponga fin al incidente de desacato, cuando con la misma se
generen situaciones que vulneren derechos fundamentales, particularmente el
debido proceso, de cualquiera de los intervinientes en la tutela previamente
resuelta. El mentado derecho puede resultar lesionado, de un lado, a la persona
que solicitó inicialmente el amparo, si la renuencia de quien fue demandado
continúa impidiendo el efectivo disfrute del derecho fundamental que fue
protegido judicialmente, y el juez que conoce del incidente se niega de manera
injustificada a reconocer el desacato que se ha planteado[11]. Del
otro lado, tal garantía básica resulta afectada al demandado, si fue sancionado
sin que se reúnan los presupuestos necesarios para ello[12].
3.3. En todo caso, para que prospere la
acción de tutela contra la decisión que define el incidente de desacato, es
necesario que: (i) esté ejecutoriada la providencia que resuelva el mencionado
incidente[13]; (ii) que se reúnan los
requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales, esto es,  a) relevancia constitucional de la cuestión debatida, b)
agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al
alcance del actor, c) inmediatez, d) si se trata de un defecto procedimental,
debe tener incidencia en el juicio, e) indicar de manera clara y precisa, tanto
los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y, f) que
no se trate de tutela contra providencia de tutela. De la misma manera, (iii)
acreditar cualquiera de las causales específicas de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales[14], es decir, defectos a) orgánico,
b) sustantivo, c) fáctico, d) procedimental absoluto, e) decisión sin
motivación, f) desconocimiento del precedente, g) error inducido y, h) violación
directa de la Constitución; (iv) los argumentos del accionante en el trámite
del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (v)
no deben existir alegaciones nuevas que debieron argumentarse en el incidente
de desacato y, (vi) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que
no fueron solicitadas originalmente y que el juez no tenía que practicar de
oficio[15].
4. El cumplimiento y el procedimiento para hacer
efectivos los fallos de tutela. Reiteración de jurisprudencia
4.1. La finalidad de la acción de tutela es la protección
rápida de los derechos constitucionales fundamentales, vulnerados o amenazados
a una persona por las autoridades públicas o por los particulares. El amparo
consistirá en una orden para que quien afecta los derechos, actúe o se abstenga
de hacerlo, la cual debe cumplirse de inmediato, aunque sea impugnado (art. 86 C.P.). De esta manera, la sentencia debe contener, entre otros, lo mandado y la definición precisa
de la conducta a ejecutar con el fin de hacer efectiva la tutela (art. 29 Dcto
2591 de 1991).
4.2. Es decir, lo ordenado en los fallos dirigidos a la
protección de los derechos, debe acatarse por  quien haya sido declarado
responsable de su afectación, en los términos y en el plazo allí señalado. En
caso de que ello no ocurra, se viola de manera sistemática la Carta Política,
debido, en primer lugar, a que se frustra la consecución material de los fines
esenciales del Estado, dentro de los que se encuentran, la realización efectiva
de los principios, derechos y deberes, el mantenimiento de la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1º y 2º C.P). En
segundo lugar, tal omisión, no sólo es contraria a las normas constitucionales
que regulan la mencionada acción constitucional, sino también a aquellas que
reconocen el orden justo, el debido proceso y el acceso a la administración de
justicia, como fundamento del Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230 C.P)[16].
4.3. Ahora bien,  cuando no se cumpla con lo
ordenado en el fallo de tutela, el favorecido con el mismo, cuenta con dos
instrumentos jurídicos, que puede utilizar de manera simultánea o sucesiva así:
(i) acudir al trámite de cumplimiento (art. 27 Dcto 2591 de 1991) y/o (ii)
solicitar que se inicie incidente de desacato que puede conllevar sanción a
quien omita acatar lo resuelto (art. 52 Dcto 2591 de 1991). Es decir, el juez
puede adelantar el incidente de desacato y sancionar al responsable y de forma
concurrente tramitar las diligencias orientadas a que se materialice la orden[17].
4.4. Debe reiterar la Sala que la solicitud de
cumplimiento y el incidente de desacato, a pesar de tener un mismo origen, cual
es la orden judicial emitida, y poderse tramitar paralelamente, son
instituciones diferentes que persiguen objetivos distintos. En efecto, mientras
que el primero tiende al aseguramiento de la vigencia de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados, el segundo, la imposición de una sanción
a la autoridad que ha incumplido el fallo. En todo caso, de iniciarse el
trámite del desacato, éste procedimiento no puede desconocer, ni servir de
excusa al juez constitucional de su obligación de hacer que se acate
integralmente la orden judicial de protección[18]. Es por ello que, sin
perjuicio de que se sancione o no al responsable de la omisión, el juez tiene
el deber de garantizar su total cumplimiento si el mismo no se ha producido por
vía del desacato, en razón a que en determinados eventos, la efectividad de los
derechos afectados, se obtiene mediante la adopción de medidas adicionales a la
sanción que resulta insuficiente para la ejecución de lo ordenado[19].
4.5. Según la jurisprudencia de esta Corte, en
aplicación de lo dispuesto en los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la
competencia para hacer cumplir lo ordenado en los fallos de tutela, inclusive
los emitidos en segunda instancia o de los proferidos en sede de revisión,
corresponde, en principio, a los despachos judiciales de primera instancia[20], con la finalidad de garantizar la efectividad de los
derechos de los asociados, gozando para ello de amplias facultades en la
determinación de la manera de ejecución de tales sentencias y en la adopción de
las medidas necesarias, interpretando las normas y las providencias emitidas en
el caso concreto[21].
5. Las facultades del juez
en el incidente de desacato. Reiteración de jurisprudencia
5.1. En innumerables ocasiones
esta corporación ha manifestado que el juez que conozca del incidente de
desacato, no puede volver sobre los juicios o las valoraciones que fueron
objeto de debate en el proceso de tutela, debido a que ello implicaría revivir
un asunto concluido, con la consiguiente afectación de la cosa juzgada
constitucional.
5.2. De lo anotado se infiere
que la esfera de acción del juez en este caso está definida por la parte
resolutiva del fallo de tutela[22], limitándose a verificar
(i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para
ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma. Sólo de esta manera puede
establecerse si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y
completa[23]. Luego, debe verificarse
(iv) si efectivamente se desconoció la orden impartida en el fallo de amparo
constitucional y, de existir incumplimiento (v) se debe establecer si fue total
o parcial y, (vii) las razones de la omisión con la finalidad de determinar las
medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho[24].
5.3. De forma excepcional, el juez que
define el incidente de desacato, con la finalidad de asegurar la protección
efectiva del derecho, está autorizado para emitir órdenes adicionales a las
originalmente impartidas o introducir ajustes a lo decidido inicialmente,
siempre que se respete el alcance del amparo y el principio de la cosa juzgada,
indicando los parámetros que deben seguirse para tal efecto, así: (i) la
facultad puede desplegarse cuando debido a las condiciones de hecho es
necesario alterar la orden en sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar),
porque: a) lo decidido inicialmente nunca garantizó el goce efectivo del
derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
b) porque implica afectar de manera grave, directa, cierta manifiesta e
inminente el interés público o, c) porque es evidente que lo ordenado será de
imposible cumplimiento; (ii) la facultad debe estar encaminada a lograr la
realización de lo decidido en su sentido original y esencial, buscando asegurar
el goce efectivo del derecho fundamental amparado; (iii) la alteración de la
orden en sus aspectos accidentales está permitida, siempre y cuando sea
necesaria para alcanzar dicha finalidad y, (iv) la nueva orden a proferir, debe
buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha restricción
de forma inmediata y eficaz[25].
5.4. Adicionalmente a lo explicado, sin
desconocer que el incidente de desacato debe tramitarse de forma expedita, el
juez debe garantizar los derechos al debido proceso y defensa que le asisten a
la persona contra quien se dirige, en virtud de lo cual deberá: (i) comunicar
al incumplido sobre la iniciación del incidente y darle la oportunidad para que
informe la razón de su omisión. El responsable podrá alegar dificultad grave
para ejecutar lo resuelto a través de cualquier medio probatorio; (ii)
practicar las pruebas solicitadas y las que considere conducentes para emitir
la decisión; (iii) notificar lo decidido y, en caso de que haya lugar a ello,
(iv) remitir el expediente en consulta ante el superior[26].
5.5.
El trámite del incidente de desacato está cobijado por los principios del
derecho sancionador, específicamente de las garantías del derecho
disciplinario, motivo por el cual en su trámite es necesario demostrar la
responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de lo ordenado en el fallo de
tutela. De tal manera que en el proceso debe aparecer acreditada la negligencia
de la persona que desconoció el fallo emitido, de donde surge que no puede
presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. Ello quiere
decir que el comportamiento del demandado y el resultado, debe estar mediado
por un nexo causal fundado en la culpa o el dolo. De comprobarse dicha
responsabilidad, el juzgador tiene la obligación de determinar la sanción adecuada
(proporcional y razonable) a los hechos[27].
5.6.
De todas maneras, en el momento de examinar si existió o no desacato, el
juzgador debe tener en cuenta circunstancias especiales que pueden operar como
causales de exoneración de responsabilidad cuando: (i) la orden impartida por
el juez de tutela no ha sido precisa porque no se determinó el llamado a
cumplirla o su contenido es difuso y, (ii) cuando el obligado de buena fe
quiere cumplir la orden, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[28].
5.7.
En síntesis, en el incidente de desacato el juez debe determinar si
efectivamente se incumplió la orden de tutela y, de ser así, establecer si fue
total o parcial, así como las razones de la omisión, con la finalidad de
precisar, de un lado, las medidas necesarias para proteger efectivamente el
derecho y, del otro, si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona
obligada. Finalmente, de estarse frente al dolo o culpa grave en el
incumplimiento, deberá imponer la sanción respectiva, adecuada a los hechos[29].
6.
El desconocimiento de la cosa juzgada constitucional en materia de tutela
genera defecto orgánico. Reiteración de jurisprudencia
6.1. Los instrumentos
judiciales idóneos previstos por la jurisdicción constitucional para controlar
las decisiones emitidas por los jueces de tutela, son la impugnación del fallo
de primera instancia y la selección o la exclusión del asunto por parte de esta
corporación. De esta manera, la eventual revisión que se surte ante esta Corte
y que puede culminar con cualquiera de las circunstancias descritas, implica el
análisis del caso y cierra la discusión sobre el objeto de estudio del amparo.
Con esta institución se busca unificar la interpretación constitucional en
materia de derechos fundamentales, así como erigir a la Corte Constitucional
como máximo tribunal de los derechos constitucionales y como órgano de cierre
de las controversias sobre el alcance de los mismos[30].
6.2. De acuerdo a lo indicado, las órdenes contenidas
en una acción de tutela que no fue impugnada o en la que se resolvió la misma,
solamente pueden ser revisadas por esta corporación por expreso mandato
constitucional. En efecto, surtida la eventual revisión, puede ocurrir que: (i)
el fallo de tutela fue escogido y se profirió sentencia, bien por la Sala Plena
o por cualquiera de las Salas de Revisión, o (ii) el fallo de instancia no fue
seleccionado y una vez vencido el término de insistencia no se desplegó dicha
facultad por los autorizados (Defensor del Pueblo, cualquiera de los
Magistrados de esta Corte -art. 33 del Decreto 2591 de 1991- y el Procurador
General de la Nación –art. 7º num. 12 del Decreto 262 de 2000-), o que a pesar
de utilizarse no fue aceptada por la Sala de Selección, último caso en el que,
una vez ejecutoriada la decisión, queda en firme lo decidido en la instancia
respectiva.
6.3. En este orden, la decisión adoptada por esta Corte de
no escoger para revisión un fallo de tutela o la decisión con la cual culmina
la revisión del caso seleccionado, trae como consecuencia principal la
ejecutoria formal y material de la sentencia y por consiguiente, opera el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243-1 C.P), y se torna entonces, inmutable y vinculante[31]. Al quedar en firme las
providencias respectivas, no se espera de las mismas más que la ejecución de lo
decidido,  lo que implica que ninguna autoridad podrá volver a pronunciarse en
sede de tutela, sobre similares hechos y pretensiones, en donde exista
identidad de demandante y de demandado[32].
6.4. Lo expuesto significa, no solamente, que es
improcedente la acción de tutela contra un fallo de tutela[33],
por el respeto a la cosa juzgada constitucional predicable de lo resuelto, sino
que dicha institución jurídica ata igualmente al juez que deba decidir un
eventual incidente de desacato por incumplimiento de lo ordenado[34].
6.5. De tal suerte que de tramitarse y decidirse una
solicitud de amparo constitucional contra un fallo de tutela en firme, se
incurre en defecto orgánico por desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional y de la competencia privativa de la Corte Constitucional para
revisar las sentencias ejecutoriadas de amparo o para decidir no hacerlo[35].
En la misma irregularidad o defecto orgánico puede incurrir el operador
judicial que al definir un incidente de desacato, tergiverse, desconozca o
modifique lo ordenado por el juez de tutela[36] que se encuentra en
firme, que en la práctica puede consistir en el fallo emitido por alguna de las
instancias que no fue seleccionado por la Corte o el proferido por la Sala
Plena o por las Salas de Revisión de esta corporación al haberse escogido el
expediente.
6.6. Es decir, la competencia del juez del incidente, como
se expuso, se circunscribe, únicamente a la verificación de si se cumplió o no
lo ordenado  en el fallo que accedió al amparo y en su caso, al análisis de las
razones esgrimidas por el renuente, sin que, en principio, esté autorizado para
desbordar los lineamientos de lo decidido, salvo que la orden proferida sea de
imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger
el derecho fundamental amparado[37]. De ocurrir lo contrario,
se configura el defecto orgánico con la consecuente vulneración del debido
proceso de quien resultó favorecido con el fallo de tutela.
Bajo los anteriores lineamientos, enseguida la Sala
procede a resolver el caso concreto.
7.
Solución al caso concreto
Precisa
la Sala que para abordar y decidir el asunto objeto de análisis, en primer
lugar, se verificará la acreditación de los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra la providencia que definió en grado
jurisdiccional de consulta el incidente de desacato y, en segundo lugar, se
entrará al fondo del asunto, para establecer si se configura o no la irregularidad
alegada, consistente en el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional,
en la que presuntamente se incurrió al proferir el mencionado fallo, con la
consecuente vulneración de los derechos fundamentales que invocó la actora.
7.1.
Acreditación de los requisitos genéricos de  procedencia de la acción de
tutela, contra la providencia que definió en grado jurisdiccional de consulta
el incidente de desacato
7.1.1.
La decisión que resolvió el incidente de desacato se encuentra ejecutoriada
En
el presente caso, el 10 de septiembre de 2010, el Juzgado Once Civil del
Circuito de Bogotá, resolvió el incidente de desacato, decisión que al ser
sancionatoria, surtió el grado jurisdiccional de consulta mediante providencia
del 13 de diciembre de 2010, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá. Contra este último fallo no procede ningún
recurso.
7.1.2.
Que la cuestión debatida sea de evidente relevancia constitucional
Es
incuestionable que el asunto analizado por esta Sala de Revisión es de
relevancia constitucional, en razón a que se trata de la presunta vulneración
del derecho fundamental al debido proceso, como consecuencia del alegado
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, atribuido a la providencia
que definió el grado jurisdiccional de consulta del fallo que resolvió el
incidente de desacato promovido por la actora.
7.1.3.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial
Como
se mencionó antes, debido a que la providencia que resolvió el incidente de
desacato, emitida el 10 de septiembre de 2010 por el Juzgado Once Civil del
Circuito de Bogotá, al ser sancionatoria, surtió el grado jurisdiccional de
consulta que fue definido el 13 de diciembre de 2010 por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá, decisión contra la cual no procede ningún recurso.
7.1.4.
Inmediatez o que se haya acudido a la acción de tutela en un tiempo prudencial
y razonable a la vulneración del derecho fundamental alegado
Contra
la providencia adoptada el 13 de diciembre de 2010 por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, la actora acudió en acción de tutela que fue radicada el 27
de mayo de 2011. Es decir, entre uno y otro momento, transcurrieron
aproximadamente 6 meses, lapso que a juicio de la Sala es razonable para acudir
ante la jurisdicción constitucional.
7.1.5.
Si se trata de un defecto procedimental, debe quedar clara la incidencia que
tiene en el juicio
En
el asunto objeto de análisis, la actora no alega una irregularidad
procedimental, sino de un defecto orgánico por desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional, predicable del fallo que amparó sus derechos
fundamentales.
7.1.6.
Señalamiento claro y preciso, tanto de los hechos como de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados
En
el escrito de tutela, aparecen indicados claramente tanto los hechos como los
derechos presuntamente afectados.
7.1.7.
Que no se trate de una acción de tutela contra un fallo de tutela
En
el asunto analizado por la Sala, se trata de una acción de tutela incoada
contra la providencia que resolvió en grado jurisdiccional de consulta el
incidente de desacato. Es decir, no se trata de una solicitud de amparo
constitucional contra un fallo de tutela.
7.2.
Análisis del fondo del asunto,
para establecer la presunta irregularidad atribuida a la providencia judicial
Con
la finalidad de establecer si se configura o no el desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional, alegada contra la providencia reprochada, se deberá
precisar lo siguiente: (i) el contenido de la orden de tutela emitida por el
Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá; (ii) el alcance de la providencia
que resolvió el incidente de desacato, proferida por el citado despacho
judicial y, (iii) el contenido del fallo que definió en grado jurisdiccional de
consulta el incidente de desacato, adoptado por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá.
7.2.1.
El contenido de la orden de
tutela
Mediante
fallo emitido el 26 de marzo de 2010, el Juzgado Once Civil del Circuito de
Bogotá tuteló el derecho de petición a la señora Ana Lucía Castillo, vulnerado
por el Seguro Social –Pensiones- y en consecuencia ordenó a la mencionada
entidad, “por medio de su representante legal o quien haga sus veces, que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de esta sentencia, resuelva el derecho de petición elevado por el apoderado de
la señora ANA LUCIA CASTILLO, el 13 de noviembre de 2009, en los términos
indicados en esta sentencia y dentro de la órbita de su autonomía, es decir,
este fallo de tutela no sugiere el sentido de la respuesta que se ha de
producir, pero la contestación ha de ser de fondo, clara, precisa y de manera
congruente con lo solicitado, decisión que debe notificársele prontamente al
peticionario en la forma expedita”.
Para
llegar a tal decisión, constató el despacho judicial que dentro de los términos
(art. 23 C.P. y 6º del C.C.A.), el Gerente del Seguro Social – Pensiones- no
había dado respuesta al derecho de petición radicado por la actora en esa
entidad, en el que solicitó se diera cumplimiento al fallo proferido por la
jurisdicción ordinaria laboral, que le ordenó, entre otras, el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez, junto con las mesadas y sus incrementos anuales a
partir del 23 de julio de 1991.
7.2.2.
Alcance de la providencia
que resolvió el incidente de desacato, proferida por el Juzgado Once Civil del
Circuito de Bogotá
A
través de providencia del 10 de septiembre de 2010, el Juzgado Décimo Civil del
Circuito de Bogotá, resolvió el incidente de desacato iniciado por la actora,
en la que resolvió declarar que Luis Gabriel Arbeláez Marín, en su calidad de Gerente
II de Atención al Pensionado de la Seccional Cundinamarca del Seguro Social,
incurrió en desacato al fallo proferido por ese mismo despacho judicial el 26
de marzo de 2010, en la acción de tutela instaurada por Ana Lucía Castillo.
Como consecuencia, le impuso la sanción de tres días de arresto y multa de dos
(2) salarios mínimos mensuales vigentes, suma que debía consignar en el Banco
Agrario a favor de la Dirección del Tesoro Nacional, dentro de los 5 días
siguientes a la ejecutoria del Auto de obedecimiento al superior.
De
la misma manera, (i) compulsó copias del trámite incidental para que la
autoridad judicial competente, investigue el presunto delito de fraude a
resolución judicial, (ii) remitió copia auténtica de la providencia a la
Oficina de Cobro Coactivo de la Administración Judicial, con la constancia de
ejecutoria, si la entidad sancionada no acredita el pago de la multa dentro del
indicado término, (iii) requirió al representante legal del seguro social
–pensiones- para que de inmediato cumpla el fallo de tutela referido y (iv)
ordenó la remisión de lo decidido a la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.
Para
el despacho judicial, fue claro que la orden de tutela impartida a la entidad
demandada se limitó a que resolviera dentro de las 48 horas siguientes, el
derecho de petición elevado el 13 de noviembre de 2009 por la accionante,
tendiente a que diera cumplimiento a la sentencia proferida el 15 de mayo de
2009 por la jurisdicción laboral que fue favorable a sus pretensiones de índole
pensional. Sin embargo, vencido dicho término, la entidad accionada no atendió lo
ordenado y por el contrario, en el trámite incidental allegó resolución que no
se adecua al fallo de tutela.
7.2.3.
Alcance del fallo que
definió en grado jurisdiccional de consulta el incidente de desacato
El
grado jurisdiccional de consulta del fallo referido en precedencia, fue
decidido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá mediante providencia
emitida el 13 de diciembre de 2010, en el sentido de revocar la providencia
objeto de consulta y en consecuencia “Tener por cumplida la orden de
tutela”.
A
esa decisión llegó tras considerar que en el trámite del incidente de desacato
se requirió para el cumplimiento de la orden de tutela, a Silvia Helena
Ramírez, en su condición de representante legal o a quien hiciera sus veces del
Seguro Social –Pensiones- y a Luis Gabriel Arbeláez Marín en su calidad de
Gerente II del Centro de Atención en Pensiones Seccional Cundinamarca del
Seguro Social, pero se notificó personalmente con Aura Cristina Bravo y con
Luis Gabriel Arbeláez Marín, personas distintas a las convocadas en el
mencionado trámite incidental.
De
la misma manera que mediante Resolución número 029830 del 12 de julio de 2010,
expedida por Luis Gabriel Arbeláez Marín, se resolvió de fondo la petición de la
incidentante, elevada el 13 de noviembre de 2009 “negándole la pensión de
vejez”, que le fue comunicada el 12 de agosto del mismo año, con lo que se
demuestra que “el instituto accionado ya dio cumplimiento a lo ordenado en
la sentencia de tutela del 26 de marzo de 2010”.
7.2.4.
La Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá al definir en grado juridiccional
consulta el incidente de desacato, incurrió en defecto orgánico por
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que vulnera el debido proceso
de la accionante
Luego
de un análisis detallado de lo ordenado en el fallo de tutela, del trámite que
surtió el incidente de desacato y de la decisión por medio de la cual se surtió
el grado jurisdiccional de consulta, se concluye que la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, incurrió en defecto orgánico, con la consecuente
vulneración del debido proceso que le asiste a la actora.
En
efecto, la orden de tutela contenida en el fallo emitido el 26 de marzo de
2010, consistió en que el Seguro Social –Pensiones-, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de la providencia, debía resolver el derecho de
petición elevado por la actora el 13 de noviembre de 2009, en el que pidió la
expedición de la resolución de reconocimiento del derecho pensional y de las
respectivas mesadas, según lo ordenado el 15 de mayo de 2009 por el Juzgado
Sexto Laboral de Descongestión de Bogotá en sentencia que se encuentra
ejecutoriada. Respuesta que debía darse de fondo, de forma clara, precisa,
congruente con lo pedido y ponerse en conocimiento de la peticionaria.
El
4 de mayo de 2010, la actora solicitó el trámite de incidente de desacato,
debido a que el Seguro Social no había atendido lo ordenado en el fallo de
tutela. La apertura del incidente fue notificada personalmente a Luis Gabriel
Arbeláez Marín, Gerente II del Centro de Atención en Pensiones, Seccional
Cundinamarca[38] del Seguro Social, quien
allegó copia de la Resolución número 02830, suscrita de su puño y letra el 12
de julio de 2010, en la que previa afirmación de que a través de la Resolución
0975 del 10 de diciembre de 1990 se había negado la pensión reclamada, que se
estaba cumpliendo con una orden de tutela y de que no aparecía la petición
elevada por la actora, resolvió negar por segunda vez la pensión de vejez a Ana
Lucía Castillo[39].
En
este orden de ideas, encuentra esta Sala de Revisión que se presenta incongruencia
en la argumentación de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, cuando
afirmó que el incidente de desacato se notificó a persona distinta a la
convocada para el cumplimiento de la orden de tutela, debido a que la primera
actuación se surtió con Silvia Helena Ramírez en calidad de representante legal
del Seguro Social –Pensiones- o a quien hiciera sus veces y con Luis Gabriel
Arbeláez Marín, Gerente II del Centro de Atención en Pensiones Seccional
Cundinamarca del Seguro Social y, la segunda, con Aura Cristina Bravo y  Luis
Gabriel Arbeláez Marín. En otras palabras, constata la Sala que existe
identidad entre la persona vinculada al incidente de desacato, y la llamada a
cumplir con lo ordenado que en este caso lo es el señor Arbeláez Marín como Gerente
II del Centro de Atención en Pensiones Seccional Cundinamarca del Seguro Social.
Ahora
bien, al sostenerse en el fallo que resolvió el incidente de desacato en grado
jurisdiccional de consulta, que al proferirse la Resolución número 029830 del
12 de julio de 2010, suscrita por Luis Gabriel Arbeláez Marín, que negó la
pensión de vejez reclamada, se respondió el derecho de petición elevado por la
actora, con lo que se demuestra que se cumplió lo ordenado por el juez de
tutela, se desconoce la cosa juzgada constitucional predicable de la providencia
que accedió al amparo, debido a que tanto las consideraciones como la orden
proferida, se limitaron al análisis del desconocimiento del derecho de petición
elevado por la actora al Seguro Social, en el que pidió el acatamiento la
sentencia adoptada por la jurisdicción ordinaria laboral que había accedido al
reconocimiento de su derecho pensional, el cual debía responderse de fondo, de
forma clara, precisa, coherente y ponerse en conocimiento de la peticionaria.
Sin
embargo, a pesar de que el Gerente II del Seguro Social –Pensiones, Seccional
Cundinamarca-, debía, o bien explicar las razones por las cuáles para ese
momento aún no había expedido la resolución por medio de la cual reconocía la
pensión de vejez, siguiendo lo ordenado por el juez laboral en sentencia que se
encuentra en firme, o proferir la resolución en sentido afirmativo, en una
segunda oportunidad negó la pensión, lo que fue tenido en cuenta por la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá como cumplimiento de lo ordenado en el
amparo constitucional.
Con
la actuación de la mencionada entidad judicial, se modificó, sin razón, ni
competencia para ello, los lineamientos impartidos por el juez de tutela en
fallo proferido el 26 de marzo de 2010 que se encuentra en firme[40],
además de desconocer, igualmente la cosa juzgada
predicable de la sentencia emitida el 15 de mayo de 2009 por el Juzgado Sexto
Laboral de Descongestión del Circuito de Bogotá[41],
que también está ejecutoriada[42], al ordenar, se insiste,
el reconocimiento del derecho pensional reclamado por la actora. De esta forma,
el despacho judicial accionado incurrió en defecto orgánico y
consecuencialmente vulneró el derecho fundamental al debido proceso alegado por
la tutelante.
7.2.5.
Medidas necesarias que debe
adoptar la Sala de Revisión para garantizar efectivamente el restablecimiento
del derecho al debido proceso vulnerado por la entidad demandada
Esta
Sala de Revisión considera que para garantizar de manera efectiva el restablecimiento
del derecho fundamental vulnerado a la actora[43], quien es una persona de
la tercera edad (80 años), que logró previo trámite del proceso respectivo y
luego de 19 años de habérsele negado la pensión de vejez por parte del Seguro
Social, que la justicia ordinaria laboral ordenara a dicha entidad el reconocimiento
de la mencionada prestación, se hace necesario lo siguiente:
Como
la consecuencia lógica de la vulneración del derecho fundamental al debido
proceso que le asiste a la actora, originado en el defecto orgánico en el que
incurrió la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, es dejar sin efectos la
decisión contenida en el Auto emitido el 13 de diciembre de 2010 por la citada
entidad judicial al definir en grado jurisdiccional de consulta el fallo del
incidente de desacato, la Sala de Revisión ordenará directamente al Gerente II
del Seguro Social – Pensiones Seccional Cundinamarca., que dentro de los cinco
(5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, cumpla con
lo ordenado en la sentencia emitida el 15 de mayo de 2009  por el Juzgado Sexto
laboral de Descongestión de Bogotá, que se concreta en dictar la resolución por
medio de la cual reconoce y paga la pensión de vejez de la actora  “en
cuantía de un salario mínimo legal vigente, junto con las mesadas adicionales y
sus incrementos de ley anuales, a partir del 23 de julio de 1991[44],
la
que deberá ubicarse en nómina máximo dentro del mes siguiente a la expedición
de la mencionada resolución, término dentro del cual, además, se cancelarán las
sumas de dinero correspondientes a las mesadas adeudadas y sus respectivos
incrementos.
Por
lo expuesto, esta Sala de Revisión, revocará el fallo emitido el 26 de julio de
2011 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que
confirmó la providencia proferida el 16 de junio de 2011 por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que negó el amparo solicitado
por la actora en contra de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá. Como
consecuencia de lo anterior, se tutelará el derecho fundamental al debido
proceso vulnerado a la actora por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo emitido el 26 de julio de
2011 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que
confirmó la providencia proferida el 16 de junio de 2011 por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que negó el amparo solicitado
por la actora en contra de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá. En
consecuencia, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso vulnerado
a la actora por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS el Auto del 13 de diciembre
de 2010, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, por medio
del cual definió en grado jurisdiccional de consulta el incidente de desacato.
Por consiguiente, ORDENAR al Gerente II del Seguro Social –Pensiones,
Seccional Cundinamarca-, que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, a
la notificación de esta providencia, cumpla con lo ordenado en la sentencia
emitida el 15 de mayo de 2009 por el Juzgado Sexto Laboral de Descongestión de
Bogotá, que se concreta en dictar la resolución por medio de la cual reconoce y
paga la pensión de vejez a la señora Ana Lucía Castillo “en cuantía de un
salario mínimo legal vigente, junto con las mesadas adicionales y sus
incrementos de ley anuales, a partir del 23 de julio de 1991”, la que deberá ubicarse en nómina máximo dentro del mes siguiente a la expedición de la
mencionada resolución, término dentro del cual, además, se le cancelarán las
sumas de dinero correspondientes a las mesadas adeudadas y sus respectivos
incrementos.
TERCERO.- Por Secretaría General, REMÍTASE copia auténtica
de esta providencia al Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá, para los
efectos legales pertinentes.
CUARTO.-
Por Secretaría LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 72 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[2] Folio 67 ibidem.
[3] Auto del 30 de mayo de 2011 que obra a folios 77 a 80 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[4] Según aparece a folios 5 al 12 del cuaderno 2 del
expediente de tutela, la providencia se puso en conocimiento de Liana Aida
Lizarazo V., Magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá; del
Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá; del Juzgado Sexto Laboral de
Descongestión del Circuito de Bogotá, a la actora y a su apoderado, al
Instituto de Seguros Sociales, a Luis Gabriel Arbelaez  Marín, Gerente II del
Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social – Pensiones-.
[5] Folio 12 del cuaderno 2 del expediente de tutela.
[6] Folios 15 y 16 ibídem.
[7] Folios 25 a 34 del cuaderno 2 del expediente de tutela.
[8] Folios 3 al 12 del cuaderno 3 del expediente de tutela.
[9] El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es del siguiente tenor: “DESACATO.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el
presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis
meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto
ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de
las sanciones penales a que hubiere lugar. //La sanción será impuesta por el
mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico
quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.”
[10] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias T-957 de 2004, T-583 de 2009 y T-512 de 2011.
[11] Específicamente sobre la legitimación activa de la persona que
promovió la primera acción de tutela, ver sentencias T-188 de 2002, T-086 de
2003, T-421 de 2003 y T-1113 de 2005.
[12] Sentencia T-014 de 2009.
[13] Sentencias T-421 de 2003, T-1113 de 2005,  T-014 de 2009 y T-512
de 2011, entre otras.
[14] Sentencias T-171 y T-583 de 2009 y T-512 de 2011, entre
muchas otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-1113 de 2005.
[16] Auto 010 de 2004, reiterado en la sentencia T-512 de 2011.
[17] Sentencias T-459 de 2003 y T-512 de 2011.
[18] En la sentencia T-458 de 2003, sostuvo
esta corporación que “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito
para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son
dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través
del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la
tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”.
De la misma forma, en la sentencia SU-1158 de 2003, sobre las diferencias entre
cumplimiento del fallo e incidente de desacato, se afirmó: “Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede
iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar
la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir
la orden de tutela.
Además, el
trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite
del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato.
4. Las diferencias entre el  desacato y el
cumplimiento son las  siguientes:
i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la
garantía constitucional;  el desacato es incidental, se trata de un instrumento
disciplinario de creación legal.
ii )La responsabilidad exigida para el cumplimiento es
objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
iii) La competencia y las circunstancias  para el
cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591
de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen
puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato es a petición de parte interesada; el
cumplimiento es de oficio, aunque
v) puede ser impulsado por el interesado o por el
Ministerio Público.”
[19] Auto 045 de 2004 y sentencia SU-1185 de 2001.
[20] Autos 091 de 2010, 165 de 2009, 079 de 2007, 265, 249 de 2006,
96B de 2005, 010 de 2004, 136A de 2002 y,  Sentencias T-458 de 2003 y T-512 de
2011, entre otras.
[21] Sentencia SU-1158 de 2003 y Auto 265 de 2006.
[22] Sentencias T-188 de 2002,  T-014 de 2009 y T-512 de 2011.
[23] Sentencias T-553 de 2002, T-368 de 2005 y T-512 de 2011.
[24] Sentencia T-1113 de 2005, reiterada en la sentencia T-512
de 2011.
[25] Sentencia T-086 de 2003 y T-512 de 2011.
[26] Sentencia T-459 de 2003, reiterada en la sentencia T-512
de 2011.
[27] Sentencia T-1113 de 2005, T-171 de 2009 y T-512 de 2011.
[28] Sentencias T-368 de 2005, T-1113 de 2005, T-171 de 2009 y
T-512 de 2011, entre otras.
[29] Sentencia T-1113 de 2005 y T-512 de 2011.
[30] Sentencia SU-1219 de 2001.
[31] En la sentencia SU-1219 de 2001, se manifestó
al respecto que: “Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos
o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela,
sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido,
lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia
(arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de
seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción
de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón.
Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de
selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la
selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de
1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[31]), opera el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de
la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.
5.2. A este respecto, es importante distinguir entre
el fenómeno de la cosa juzgada en materia ordinaria y el mismo fenómeno en
materia constitucional. Mientras que en el primer caso es generalmente admitida
la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso,
tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se persigue en forma
explícita y específica la protección de los derechos fundamentales y la
observancia plena del orden constitucional, la oportunidad para alegar la
existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización
del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto
de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los
procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa
juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante.”  (Subrayas fuera de texto).
[32] Salvo la eventualidad de anulación por parte de la misma
Corte Constitucional, según lo expuesto en la sentencia SU-1219 de 2001.
[33] Ibídem.
[34] En el Auto de Sala Plena 009 A de 2008, se expuso que no es posible al juez que conozca del incidente de desacato o de la
consulta, modificar la decisión del juez de tutela. En la sentencia T-583 de
2009 se afirmó que en caso de no haber sido seleccionado el fallo de tutela,
éste adquiere el carácter de cosa juzgada y ninguna autoridad podría
modificarla, ni siquiera el juez de instancia que lo profirió.
[35] En la sentencia T-583 de 2009, se recordó que en la sentencia
T-104 de 2007, “se conoció de una acción de tutela interpuesta contra el
Consejo de Estado por proferir órdenes contrarias a una acción de tutela previa
que no había sido seleccionada en sede de revisión. Consideró el Tribunal que
esta conducta se encuadra dentro de uno de los defectos (requisitos de
procedibilidad) que hacen procedente la acción de tutela contra providencias
judiciales; el defecto orgánico.”
[36] Salvo cuando se presenten ciertas condiciones de hecho que
impliquen que el derecho amparado no vaya a ser disfrutado por el interesado, o
que se afecte el interés público, según lo indicado en la sentencia T-652 de
2010.
[37] Sentencia T-652 de 2010.
[38] Según se indicó en los antecedentes de la providencia del
10 de septiembre de 2010, proferida por el Juzgado Once Civil del Circuito de
Bogotá,  que resolvió el incidente de desacato, en la que se indica que dicha
notificación aparece a folio 21 del cuaderno incidental.
[39] Folios 36 al 38 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[40] Según la base de datos de la Secretaría General de esta Corte, el expediente de tutela se radicó el 22 de abril de 2010
con el número T-2.646.523, que fue excluido de revisión por Auto del 13 de mayo
de 2010, proferido por la Sala de Selección Número Cinco, notificado por estado
el 5 de junio de 2010 y, vencidos los términos sin que ninguna de las autoridades
facultadas para insistir lo hicieran, se dispuso su devolución al despacho
judicial de origen.
[41] En la mencionada providencia, entre otros, se ordenó al Instituto
de Seguros Sociales reconocer y pagar la pensión de vejez a Ana Lucía Castillo,
en cuantía de un salario mínimo legal vigente, junto con sus mesadas
adicionales y sus incrementos de ley anuales, a partir del 23 de julio de 1991.
(Folio 16 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
[42] Según consta a folio 17 del cuaderno 1 del expediente de tutela,
la sentencia no fue recurrida, motivo por el cual el 27 de mayo de 2009
se declaró ejecutoriada la mencionada sentencia y se ordenó la liquidación de
costas.
[43] Sobre las distintas medidas que ha adoptado esta Corporación para
hacer efectivo el restablecimiento de los derechos fundamentales de los
actores, vulnerados por actuaciones judiciales incursas en causales específicas
de procedibilidad de la acción de tutela,  pueden consultarse, entre otras,
las  sentencias T-254 de 2006, T-410 de 2007, T-887 de 2007, T-1092 de 2007, T-437
de 2008, T-341 de 2008, T-580 de 2008, T-1112 de 2008, T-109 de 2009 y T-186 de
2009, citadas en la sentencia SU-917 de 2010.
[44]