C-593-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-593/93
FUERO
SINDICAL DEL EMPLEADO PUBLICO/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL
El
Constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los
empleados públicos, sino que le dió consagración constitucional al derecho que
les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para
su ejercicio, al no excluírlos del derecho al fuero sindical. Los empleados
públicos tienen el derecho de constituír sus sindicatos sin intervención del
Estado, de inscribir las correspondientes Actas de Constitución que les otorgan
reconocimiento jurídico y, en consecuencia, tendrán legalmente unos
representantes sindicales a los cuales no se puede negar que el Constituyente
de 1991 reconoció: "el fuero y las demás garantías necesarias para el
cumplimiento de su gestión."
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD/CODIGO DE PROCEDIMIENTO LABORAL
La
ampliación que hizo el Constituyente de 1991 de la figura del fuero sindical
para los representantes de los sindicatos de empleados públicos, señala
inmediatamente la necesidad de un desarrollo legislativo del artículo 39 de la
Carta, pues al menos los artículos 2, 113 y 118 del Código de Procedimiento
Laboral, son inaplicables a los servidores públicos.
FUERO
SINDICAL DE EMPLEADOS DE DIRECCION, CONFIANZA O MANEJO
Los
trabajadores que ocupan puestos de dirección, confianza o manejo, también
pueden, según la legislación colombiana, ingresar a los sindicatos; y mal haría
la Corte en pretender desconocerles un derecho que la ley les otorga, aduciendo
para justificar tal exabrupto, una interpretación de un Convenio que, en su
texto vigente, expresamente niega toda autorización a la desmejora del estatuto
y derechos de tales trabajadores. Los representantes del patrono no están
incluídos entre los trabajadores sindicalizados que pueden representar
válidamente al sindicato. De esta manera, no se discrimina a los empleados
directivos, que tienen su derecho de asociación sindical y se benefician de los
logros de su organización y, a la vez, se protege al sindicato de la ingerencia
del patrono en el manejo de los asuntos sindicales y en la representación del
sindicato.
FUERO
SINDICAL DEL EMPLEADO PUBLICO-Límites
La
sola circunstancia de ser empleado público, no es óbice para que una persona
goce de fuero sindical. No obstante, la concurrencia de otras circunstancias sí
puede inhibir la existencia del fuero. Tal sería: el ser funcionario o empleado
que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, o cargos de dirección
administrativa.
ESTADO
DE SITIO-Normas
temporales/LEGISLACION PERMANENTE
Las
leyes que, bajo el mandato de la Carta de 1.886, adoptaron como permanentes,
normas temporales de Estado de Sitio, no se convierten en inconstitucionales
porque una o varias de las normas que adoptaron, resulten contrarias al
Estatuto Superior vigente desde 1991. Si esas leyes, en su texto y
procedimiento de creación, acataron el ordenamiento constitucional vigente al
tiempo de su promulgación y no contravienen el mandato de la nueva Carta, eso
les basta para ser constitucionales, así todas las normas de Estado de Sitio
que adoptaron, devengan inconstitucionales.
Ref.:
Expediente No. D-342
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 426 del Decreto 2663 de 1950 y
artículo 1° de la Ley 141 de 1961.
Temas:
Fuero
sindical.
Empleados
públicos.
Empleados
de dirección, de confianza y de manejo.
Actor: Luis
Alberto Triviño Espinosa.
Magistrado
Sustanciador: Dr. Carlos Gaviria Díaz.
Aprobada
en Acta No.
En
Santafé de Bogota, D.C., a los  catorce (14) días del mes de diciembre de mil
novecientos noventa y tres (1993), la Sala Plena de la Corte Constitucional,
cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Procede
a dictar sentencia en el proceso de la referencia, luego de considerar lo
siguiente.
1.
ANTECEDENTES.
Mediante
el Decreto No. 3518 de 1949, se declaró turbado el orden público y en estado de
sitio todo el territorio nacional. Entre los decretos que expidió el Gobierno
Nacional para conjurar la crisis y en uso de las atribuciones otorgadas por el
artículo 121 de la Constitución de 1.886, se encuentra el Decreto Legislativo
No. 2663 de 1950 -5 de Agosto-, por medio del cual se adoptó el Código Sustantivo
del Trabajo.
A
consecuencia de la derogación de algunas normas de dicho Código y de la
organización de su articulado para la edición oficial, ordenada por el Decreto
3743 de 1950 -20 de Diciembre-, el anterior artículo 426 pasó a ser el 409 del
Código Sustantivo.
Al
ser promulgada la Constitución de 1991, el Código Sustantivo del Trabajo estaba
rigiendo, pues el Decreto Legislativo No. 2663 de 1950, por medio del cual se
acogió, fue uno de los decretos expedidos con fundamento en el artículo 121 de
la Constitución de 1.886, entre el 9 de noviembre de 1949 y el 20 de julio de
1958, que la Ley 141 de 1961 adoptó como legislación permanente.
El
ciudadano Luis Alberto Triviño Espinosa solicita que se verifique y declare la
inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 409 del Código Sustantivo del
Trabajo, por resultar opuesto a las nuevas normas superiores.
2.
NORMAS ACUSADAS.
2.1.
DECRETO NO. 2663 DE 1950 (Agosto 5).
"sobre
Código Sustantivo del Trabajo."
.....
Artículo
426.  "No gozan de fuero sindical:
1°.
Los trabajadores que sean empleados públicos de acuerdo con el artículo 5° del
Código de Régimen Político y Municipal;
2°.
Los trabajadores oficiales y particulares que desempeñen puestos de dirección,
de confianza o de manejo."
Texto
tomado del Diario Oficial, 9 de septiembre de 1950, Año LXXXVII, No. 27407.
2.2.
LEY 141 DE 1961 (Diciembre 16).
"Por
la cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras
disposiciones"
"EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:"
"Artículo
1°.  Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del
artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil
novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil
novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido
abolidas o modificadas por leyes posteriores."
Texto
tomado del Diario Oficial, 23 de diciembre de 1961, Año XCVIII, No. 30694.
3.
NORMAS INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
Afirma
el actor, que las normas acusadas infringen los artículos 4 y 39 de la
Constitución Política de 1991, en la modalidad de inconstitucionalidad
sobreviniente. Para respaldar el cargo, plantea las razones que se transcriben
a continuación.
"La
nueva Carta Política instituye en el inciso cuarto del artículo 39, que:
"Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión". Por su parte el
artículo 426 del Decreto 2663 de 1950, hoy enumerado como el artículo 409 del
Código Sustantivo del Trabajo, excluye del reconocimiento y garantía del
"Fuero Sindical" a los empleados públicos y a los trabajadores
oficiales y particulares que desempeñen cargos de dirección, confianza o
manejo; es decir, que la norma constitucional no hace distinción alguna, ni
mucho menos excluye de tal garantía foral a los empleados públicos, ni a los
trabajadores oficiales o particulares que ocupen puestos de dirección,
confianza o manejo. Parangonando aquél principio de derecho, donde el
Constituyente no distingue, no le es dable hacer distinción alguna a la Ley y
menos a su aplicador o intérprete. Por eso, basta una simple comparación entre
la norma constitucional y la legal, para deducir facilmente la contradicción que
existe entre la norma de menor jerarquía acusada y la Norma de Normas."
"Y
es también, el artículo 4° de la Carta el que nos indica que, "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las normas
constitucionales." Por lo tanto, al ser evidente la contradicción
existente, hoy en día, entre la norma impugnada y el mencionado artículo 4°,
como consecuencia, surge la inexequibilidad deprecada en la modalidad conocida
por los doctrinantes y denominada así también por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, como inconstitucionalidad sobreviniente."
"El
artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo al restringir el Fuero Sindical
de los empleados públicos y de los trabajadores que desempeñen cargos de
dirección, confianza o manejo, está en contravía del nuevo mandato
constitucional, pues es éste último el que consagra el derecho al
"fuero" sin excepción alguna, y al existir antinomia entre los dos
preceptos sobreviene la inconstitucionalidad."
"Igualmente,
por haberse convertido el artículo 409 del Código Laboral en ley permanente por
ratificación expresa hecha en el artículo 1° de la Ley 141 de 1961, éste
artículo, en cuanto adoptó en forma permanente al 409 como ley de la República,
está tocado del mismo vicio propuesto; o sea, que a la expedición de la nueva
Constitución Política, deviene en inconstitucional."
Luego,
el actor trae a cuento y hace suyas, las razones expuestas en la sentencia
dictada por el Honorable Tribunal Superior de Medellín, dentro del proceso de
Luis Enrique Valderrama Rueda contra el Departamento de Antioquia, fechada el
nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). De tal
providencia, se extraen los siguientes apartes:
"No
habiendo existido una norma que consagrara constitucionalmente el derecho de
Asociación Sindical que correspondiera al principio de la "Libertad
Sindical" de renombre universal, surge con la Constitución que
recientemente cumplió un año de vida, el artículo 39 donde expresamente se dijo
que "los trabajadores y empleados tienen derecho a constituír sindicatos y
asociaciones sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del Acta de constitución". Así estaba
recomendado en los convenios 87 y 98 de la O.I.T. ratificados por Colombia  Ley
26 de 1976, Ley 50 de 1990."
"Pero
es que cuando el Art. 4° de la Carta Suprema expresa que "La Constitución
es norma de normas" y agrega que cuando exista incompatibilidad entre
aquella y la ley u otra norma jurídica se deben aplicar las disposiciones
constitucionales, está alertando al intérprete para que explore la razón
jurídica del contenido de las normas de derecho que venían rigiendo y las
enfrente a lo establecido y ordenado imperativamente en la Constitución, porque
ésta como lo expresa el Art. 9° de la Ley 153 de 1.887, "es ley
reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición
legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a
su espíritu, se desechará como insubsistente."
4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL.
El
Abogado Jorge Luis Quiroz Alemán, actuando como apoderado del Ministerio del
Trabajo y la Seguridad Social, según poder especial que obra a folio 49,
solicita que se desestimen las razones del demandante, basándose en las
consideraciones que siguen.
"El
artículo 39 de la Constitución Política es todo un contexto del cual no se
puede tomar aisladamente una parte para ampliar de una manera acomodaticia su
interpretación. Así lo enseñan los artículos 30 y 31 del Código Civil
Colombiano..."
"Pues
bien, cuando los Delegatarios decidieron sobre el reconocimiento del fuero
sindical a los representantantes sindicales, éstos sometieron esta determinación
al ordenamiento legal y a los principios democráticos; ordenamiento que a
través del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, limita esta garantía
a los empleados públicos y a los que sean de dirección, confianza o
manejo."
"Y
es que era menester hacer esta restricción dada la prevalencia del interés
general sobre el particular, es decir, que el Estado no podía quedar atado de
manos cuando por necesidades del servicio público (interés general), no pudiera
hacer los traslados a directivos sindicales (interés particular) a otras
dependencias en las que se requieran para una mejor prestación de los servicios
a la comunidad, garantizándose así el cumplimiento y acatamiento de los cánones
constitucionales que imponen este deber al Estado colombiano."
5.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Dentro
del término legal y luego de un documentado estudio de la cuestión planteada a
la Corte por el actor, el señor Procurador General solicita a esta corporación
"declarar exequible la norma acusada, bajo el entendido que los empleados
públicos de que trata el numeral 1° de dicha disposición, son los empleados
públicos de dirección, manejo y confianza e inexequible para los demás
empleados públicos."
Después
de recordar en qué consiste el fuero sindical y la historia legislativa
nacional sobre el mismo, el señor Procurador reduce el asunto sub-lite a dos
preguntas: la una, sobre el derecho de los empleados públicos al fuero sindical
y, la otra, sobre el derecho a tal fuero de los empleados públicos,
trabajadores oficiales y privados que ocupen puestos de dirección, de confianza
o de manejo.
La
pregunta sobre el derecho de los empleados públicos al fuero sindical, según el
concepto, tiene que responderse afirmando el derecho en cabeza de los empleados
del Estado, con la sola excepción de los miembros de la Fuerza Pública, a
quienes el mismo artículo 39 de la Carta negó el derecho de asociación
sindical.
La
pregunta por el derecho al fuero sindical de los empleados públicos,
trabajadores oficiales y privados que ocupen puestos de dirección, de confianza
o de manejo, debe responderse negativamente, pues, según el criterio del
Procurador y el del Apoderado del Ministerio -que en este punto coincide-, el
Estado tiene que velar por que los patronos, a través de estos trabajadores, no
tengan injerencia indebida en las decisiones y la representación sindical; para
lograr ese cometido, ha de mantenerse la limitación legal para esa clase de
trabajadores.
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
6.1.
COMPETENCIA.
Es
competente la Corte Constitucional para conocer de la presente acción popular,
en virtud del artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.
6.2.
TEMA DE DECISIÓN.
Para
resolver sobre las pretensiones de la demanda, procede fijar el alcance del
inciso cuarto, del artículo 39 de la Constitución, cuyo texto dice: "Se
reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías
necesarias para el cumplimiento de su gestión." En especial, interesa
dilucidar si las excepciones consagradas en el artículo 409 del Código
Sustantivo del Trabajo, relativas a los empleados públicos y a los que
desempeñen puestos de dirección, de confianza o de manejo, son
constitucionales.
6.2.1.
EFECTOS DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN.
Según
el razonamiento del señor Apoderado del Ministerio del Trabajo y la Seguridad
Social, la respuesta al interrogante planteado por la demanda, se encuentra en
el mismo artículo 39 de la Carta: argumenta que si el inciso segundo del
artículo 39, sometió la estructura interna y el funcionamiento del sindicato al
orden legal, el reconocimiento del fuero sindical está sometido a las
excepciones del artículo 409 del Código Sustantivo, pues ellas hacen parte del
orden legal impuesto a los sindicatos.
Sin
embargo, la Corte no puede compartir tal razonamiento, porque en él se ignoran
los efectos de la adopción de una Constitución nueva, sobre la legislación
preexistente. El artículo 9° de la Ley 153 de 1.887, señala al respecto, como
lo anotó el H. Tribunal Superior de Medellín: "La Constitución es ley
reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición
legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o
espíritu, se desechará como insubsistente."
6.2.2.
FUERO SINDICAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.
Si
se comparan la norma legal acusada (Art. 409 del Código Sustantivo del Trabajo)
y la superior (Art. 39 de la Carta) , se tiene que concluir que el
Constituyente de 1991 consagró, en el artículo 39, el derecho al fuero sindical
sin restricción diferente a la establecida en su último inciso para los
miembros de la Fuerza Pública. Éstos, en ningún caso tendrán derecho al fuero
sindical, porque la Constitución les negó el derecho, previo y necesario, de la
asociación sindical.
Así,
de la comparación de la norma acusada con la norma superior, hay que concluír
que el Constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a
los empleados públicos, sino que le dió consagración constitucional al derecho
que les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías
para su ejercicio, al no excluírlos del derecho al fuero sindical.
Resulta
entonces que las garantías para los sindicatos y la sindicalización, son
significativamente más amplias en la Constitución de 1991, de lo que eran en la
Constitución de 1.886. Ello no se debe a un capricho del constituyente, ni es
resultado de acuerdos obligados por la composición multiestamentaria de la
Asamblea Nacional Constituyente; en la regulación actual de las garantías y
libertades sindicales y de sindicalización, se desarrolla el Título I de la
Carta, "De los Principios Fundamentales" y, en especial, el artículo
1°, que constituye a Colombia como un Estado social de derecho, cuya forma de
organización republicana se funda, entre otros valores, en el trabajo. Así
mismo, el artículo 2° del Estatuto Superior que, al definir los fines
esenciales del Estado, incluyó entre ellos: "... facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica... de la Nación;... asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo."
En
consecuencia, los empleados públicos tienen el derecho de constituír sus
sindicatos sin intervención del Estado, de inscribir las correspondientes Actas
de Constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, en consecuencia,
tendrán legalmente unos representantes sindicales a los cuales no se puede
negar que el Constituyente de 1991 reconoció: "el fuero y las demás
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión."
En
conclusión, el numeral 1° del artículo 409 del Código Sustantivo Laboral, viola
el artículo 39 de la Constitución de 1991, por lo que ha de ser declarado
inexequible.
La
ampliación que hizo el Constituyente de 1991 de la figura del fuero sindical
para los representantes de los sindicatos de empleados públicos, señala
inmediatamente la necesidad de un desarrollo legislativo del artículo 39 de la
Carta, pues al menos los artículos 2, 113 y 118 del Código de Procedimiento
Laboral, son inaplicables a los servidores públicos. El artículo 2° del Código
de Procedimiento Laboral enumera los asuntos de los que conocerá la
Jurisdicción Laboral y entre ellos enumera "los asuntos sobre fuero
sindical". Pero, los asuntos sobre fuero sindical de los empleados
públicos, no se derivan, directa o indirectamente, del contrato de trabajo,
sino de una relación legal o reglamentaria, propia del campo administrativo.
Precisamente esa relación (legal o reglamentaria) del empleado público con el
Estado, hace que sean inaplicables los artículos 113  y 118 del Código de
Procedimiento Laboral, que regulan la solicitud del patrono para despedir,
desmejorar las condiciones de trabajo o trasladar a un trabajador amparado por
el fuero sindical y la acción de reintegro del trabajador amparado por el fuero
sindical que hubiere sido despedido sin permiso del Juez.
6.2.3.
FUERO SINDICAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS, TRABAJADORES OFICIALES Y PRIVADOS QUE
OCUPAN PUESTOS DE DIRECCIÓN, DE CONFIANZA O DE MANEJO.
Según
los conceptos del Ministerio del Trabajo y de la Procuraduría General, el
ordinal 2° del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, impone una
restricción al reconocimiento del fuero sindical, que atiende a la protección
del sindicalismo por parte del Estado y debe conservarse como parte del
ordenamiento vigente.
El
señor Procurador, que sí reconoce que el texto del artículo 409 contraría la
norma superior, intenta encontrar sustento para su recomendación, en el orden
internacional.
Atendiendo
a esa inquietud y dando aplicación a los artículos 93 ("Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia.") y 53 de la Carta ("Los convenios internacionales del
trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna"),
se procede a examinar tales normas internacionales.
El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado el
16 de diciembre de 1966, fue aprobado mediante la Ley 74 de 1968 y entró en
vigor para Colombia el 3 de enero de 1976. En el numeral 3 del artículo 8,
estipula el Pacto que: "Nada de lo dispuesto en este artículo autorizará a
los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo
de 1948 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de
sindicación (sic) a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantías
previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas
garantías."
Colombia
es miembro de la Organización Internacional del Trabajo desde su fundación en
1919 y ha aprobado buena parte de sus convenios: La Ley 129 de 1931, aprobó los
Convenios Nros. 1 a 26; la Ley 54 de 1962, los Convenios 52, 95, 100 y 105; la
Ley 20 de 1967, el Convenio 104; la Ley 21 de 1967, el Convenio 101; la Ley 22
de 1967, el Convenio 111; la Ley 23 de 1967, los Convenios 29, 30, 62, 81, 106
y 116; la Ley 31 de 1967, el Convenio 107; la Ley 37 de 1967, el Convenio 88;
la Ley 18 de 1968, el Convenio 99; la Ley 44 de 1975, el Convenio 136; la Ley
47 de 1975, el convenio 129; la Ley 26 de 1976, el Convenio 87; la Ley 27
de1976, el Convenio 98; la Ley 66 de 1988, el Convenio 160; y la Ley 82 de
1988, el Convenio 159.
De
entre ellos, son pertinentes al tema, el Convenio No. 87, relativo a la
libertad sindical y protección del derecho de sindicalización, y el Convenio
No. 98, sobre el derecho de sindicalización y negociación colectiva. El
Convenio No. 87, no establece diferenciación alguna entre los trabajadores. Por
su parte, el Convenio No. 98, sí aclara en su artículo 6, que no se refiere a
los funcionarios públicos, advirtiendo que tal hecho no puede interpretarse en
menoscabo de sus derechos o estatuto.
No
habiendo encontrado fundamento positivo en el Derecho Internacional del Trabajo
aprobado por Colombia, para sustentar la constitucionalidad del artículo 409
del Código Sustantivo del Trabajo, el Señor Procurador acudió, para justificar
su recomendación de exequibilidad relativa a los trabajadores que ocupan cargos
de dirección, confianza o manejo, a una interpretación del Convenio No. 98,
hecha por la 69a. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo,
realizada en 1983, cuyo texto dice:
"En
lo que atañe a los funcionarios a los que se aplica sin distinción el Convenio
No. 87, el artículo 6° del Convenio No. 98 establece que el Convenio no trata
de la situación de los funcionarios públicos y no deberá interpretarse, en modo
alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto. La Comisión estima que,
si bien cabe admitir que el concepto de funcionario público varíe en cierta
medida según los sistemas jurídicos, la exclusión del campo de aplicación de
las personas empleadas por el Estado o en el sector público, pero que no actúen
como órganos del poder público (aunque se les haya conferido un estatuto
idéntico al de los funcionarios públicos que ejercen actividades propias de la
administración del Estado), es contraria al sentido del convenio...Conviene,
pues, establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades
propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y
demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en
calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas
empleadas por el Estado, las empresas públicas o las instituciones públicas
autónomas. Sólo podría excluírse del campo de aplicación del Convenio a la
primera categoría de trabajadores a que se ha hecho referencia."
Sin
embargo, olvidó el concepto del señor Procurador que el artículo 6 del Convenio
No. 98, expresamente prohibe que se interprete el Convenio "en menoscabo
de sus derechos o de su estatuto."
En
Colombia, el artículo 358 del Código Sustantivo del Trabajo, contempla el
derecho de sindicalización de altos empleados, al decir: "Libertad de
afiliación. Altos empleados. 1. Los sindicatos son asociaciones de libre
ingreso y retiro de los trabajadores. En los estatutos se reglamentarán las
condiciones y restricciones de admisión, la devolución de cuotas o aportes a
los afiliados en caso de retiro voluntario o de expulsión, así como la
coparticipación en instituciones de beneficio mutuo que hubiere establecido el
sindicato con aportes de sus miembros."
El
numeral 2 del mismo artículo, que autorizaba la restricción estatutaria de la
admisión de altos empleados en los sindicatos de empresa, fue expresamente
derogado por el artículo 116 de la Ley 50 de 1990. En consecuencia, los
trabajadores que ocupan puestos de dirección, confianza o manejo, también
pueden, según la legislación colombiana, ingresar a los sindicatos; y mal haría
la Corte en pretender desconocerles un derecho que la ley les otorga, aduciendo
para justificar tal exabrupto, una interpretación de un Convenio que, en su
texto vigente, expresamente niega toda autorización a la desmejora del estatuto
y derechos de tales trabajadores.
Sólo
queda por aclarar la preocupación que comparten el señor Procurador y el señor
apoderado del Ministerio del Trabajo, en el sentido de que el Estado tiene la
obligación de garantizar la no injerencia de los patronos en los asuntos de
dirección y representación del sindicato, a través de los altos empleados.
Entienden ambos que si se declara la inexequibilidad del artículo 409, se
llegaría a la situación, contraria al cumplimiento de ese deber, de permitir
que quienes ocupan cargos de dirección, de confianza o de manejo, podrían
devenir también en titulares del fuero sindical.
Pero
esa misma inquietud ya había asaltado al legislador colombiano, que es el
competente según la Constitución para resolverla, cosa que también hizo en la
Ley 50 de 1990, cuyo artículo 53 subrogó el artículo 389 del Código Sustantivo
del Trabajo. Dice así:
Artículo
389. "Empleados Directivos. No pueden formar parte de la Junta Directiva
de un sindicato, ni ser designados funcionarios del mismo, los afiliados que
representen al empleador frente a sus trabajadores, ni los altos empleados
directivos de las empresas. Es nula la elección que recaiga en uno de tales
afiliados, y el que, debidamente electo, entre después a desempeñar alguno de
los empleos referidos, dejará ipso facto vacante su cargo sindical."
Este
artículo, hace parte de una secuencia de normas del Código Sustantivo del
Trabajo, que tienen por objeto reglamentar la representación del patrono, la
del sindicato, fijar los límites del fuero sindical y garantizar que los
representantes del patrono no interfieran en la representación y manejo de los
asuntos de los trabajadores sindicalizados. Véanse al menos, los artículos 32
-Prepresentantes del patrono-, 357 -Representación sindical-, 358 -Libertad de
afiliación, altos empleados-, 389 -Empleados directivos-, 405 -Definición del
fuero sindical-, 406 -Trabajadores amparados por el fuero sindical-, 407
-Miembros de la Junta Directiva amparados-, 408 -Contenido de la sentencia que
resuelve la petición del patrono-, 410 -Justas causas del despido-, 411
-Terminación del contrato sin previa calificación judicial-, 412 -Suspensión
del contrato de trabajo- y 413 -Sanciones disciplinarias-.
La
aplicación analógica de estas normas sustantivas, permite afirmar que los
representantes del patrono no están incluídos entre los trabajadores
sindicalizados que pueden representar válidamente al sindicato. De esta manera,
no se discrimina a los empleados directivos, que tienen su derecho de
asociación sindical y se benefician de los logros de su organización y, a la
vez, se protege al sindicato de la ingerencia del patrono en el manejo de los
asuntos sindicales y en la representación del sindicato.
6.2.4.
¿ES IRRESTRICTO EL FUERO SINDICAL PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS?
Es
claro, para la Corte, que la sola circunstancia de ser empleado público, no es
óbice para que una persona goce de fuero sindical. No obstante, la concurrencia
de otras circunstancias sí puede inhibir la existencia del fuero. Tal sería: el
ser funcionario o empleado que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política,
o cargos de dirección administrativa.
En
tal caso, la limitación al fuero está justificada por la siguiente poderosa
razón: En principio, el fuero se reconoce a los representantes sindicales, es
decir, a quienes de algún modo son voceros naturales de la organización, en
defensa de sus intereses. Tal es el caso, conforme a la legislación positiva,
de los miembros de la junta directiva, de la comisión de reclamos y de los
fundadores del sindicato. Ahora bien: los funcionarios o empleados públicos que
se encuentran en la circunstancia atrás descrita, encarnan la autoridad estatal
y personifican de manera directa los intereses que el Estado está encargado de
tutelar. Sus actuaciones deben, pues, siempre estar informadas por la
persecución de esos intereses, los que eventualmente pueden resultar en
conflicto con los intereses específicos y particulares que en un momento dado,
la organización sindical persiga. (Arts. 2°, 123 inciso 2° y 209 de la C.P.)
La
inexequibilidad del inciso primero, que la Corte habrá de declarar, se cifra en
el hecho evidente de que prohibe el fuero, de modo general, para quien sea
empleado público y por esa sola circunstancia.
Cabe
anotar que la referencia al artículo 5° del Código de Régimen Político y
Municipal hecha en el ordinal 1° del artículo 426 demandado, resulta anacrónica
por cuanto el contenido de esa norma ha sido reformado sucesivamente por leyes
posteriores y aún por normas de rango constitucional.
6.2.5.
LA SITUACIÓN DE LOS TRABAJADORES OFICIALES Y PARTICULARES QUE DESEMPEÑAN CARGOS
DE DIRECCIÓN, CONFIANZA O MANEJO.
En
principio, a la luz de la Constitución de 1991, como atrás se dijo, no hay
restricción al fuero para los representantes de la organización sindical. Tal
circunstancia abona la inconstitucionalidad del ordinal 2° del artículo 426
demandado. No obstante, para esta categoría de trabajadores podría el
Legislador válidamente introducir restricciones excepcionales y específicas, en
cuanto puedan verse avocados a un conflicto de intereses sindicales y patronales,
derivado de su particular posición en la empresa.
No
debió, pues, el Legislador, como lo hizo, hacer la exclusión por vía general,
con prescindencia de las específicas circunstancias que en esta providencia se
anotan.
6.2.6.
ARTÍCULO 1° DE LA LEY 141 DE 1961.
El
actor también acusó el artículo 1° de la Ley 141 de 1961, por medio del cual se
adoptaron como legislación permanente, los decretos legislativos dictados en
virtud de las facultades del Estado de Sitio, entre el nueve (9) de noviembre
de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) y el veinte (20) de julio de mil
novecientos cincuenta y ocho (1958).
Concreta
su cargo contra esta norma, afirmando que: "Igualmente, por haberse
convertido el artículo 409 del Código Laboral en ley permanente por ratificación
expresa hecha en el artículo 1° de la Ley 141 de 1961, éste artículo, en cuanto
adoptó en forma permanente al 409 como ley de la república, está tocado del
mismo vicio propuesto; o sea, que a la expedición de la nueva Constitución
Política, deviene en inconstitucional."
La
Corte encuentra que, tanto bajo el imperio de la Constitución de 1886, como del
de la de 1991, podía y puede ser viable que el legislador acoja como
legislación permanente, normas expedidas por el Gobierno para conjurar los estados
de excepción, en situaciones como la presentada en el país en razón del
Plebiscito del año 58. La Ley 141 de 1961, expedida por el Congreso de acuerdo
con la Carta de 1886, no deviene pues en inconstitucional por este motivo, al
ser expedida la Constitución de 1991.
Las
leyes que, bajo el mandato de la Carta de 1.886, adoptaron como permanentes,
normas temporales de Estado de Sitio, no se convierten en inconstitucionales
porque una o varias de las normas que adoptaron, resulten contrarias al
Estatuto Superior vigente desde 1991. Si esas leyes, en su texto y
procedimiento de creación, acataron el ordenamiento constitucional vigente al
tiempo de su promulgación y no contravienen el mandato de la nueva Carta, eso
les basta para ser constitucionales, así todas las normas de Estado de Sitio
que adoptaron, devengan inconstitucionales.
7.
DECISIÓN.
En
razón de las consideraciones expuestas en la parte motiva y específicamente en
los numerales 6.2.4. y 6.2.5., la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Declarar inexequible el artículo 426 del Decreto 2663 de 1950, hoy artículo 409
del Código Sustantivo del Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.
SEGUNDO.
Declarar exequible el artículo 1° de la Ley 141 de 1961, por las razones
anotadas.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONEL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-593/93
Ref.:
Exp. D-342
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 426 del Decreto 2663 de 1950 y
artículo 1o. de la Ley 141 de 1961.
Temas:
Fuero Sindical
Empleados Públicos
Empleados de Dirección, de              confianza y de manejo.
Actor:
Luis Alberto Triviño Espinosa
Magistrado
Sustanciador: Dr. Carlos Gaviria Diaz.
Con
el respeto y la debida consideración a las decisiones de la Sala Plena de la
Corporación, los suscritos Magistrados nos permitimos consignar las razones que
nos llevaron a formular salvamento de voto en el proceso de la referencia, en
el cual se declaró inexequible el artículo 426 del Decreto 2663 de 1950, hoy
artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo.
Ante
todo queremos manifestar que reconocemos en su integridad las garantías y
conquistas laborales logradas en nuestro ordenamiento jurídico, como la del
fuero sindical consagrado en Colombia desde el año de 1944 cuando a través del
Decreto Legislativo número 2350 de dicho año, el Presidente Alfonso López
Pumarejo introdujo importantes innovaciones en la legislación laboral
colombiana en beneficio de las organizaciones sindicales existentes en el país,
las cuales, dicho sea de paso, propiciaron la creación de la Jurisdicción
especial del trabajo para la definición oportuna de los conflictos suscitados
entre los trabajadores y las empresas.
Fue
propósito del Constituyente de 1991 elevar a la categoría de canon
constitucional algunas garantías que ya se encontraban consagradas en el Código
Sustantivo del Trabajo adoptado mediante el Decreto Legislativo número 2663 de
1950, en favor de los trabajadores.
En
el ámbito del Derecho Laboral Colombiano y para los efectos de la regulación de
los derechos individuales de los trabajadores, el Constituyente dispuso que le
corresponde al Congreso de la República expedir el Estatuto del trabajo y que
la ley que al efecto se dicte deberá tener en cuenta por lo menos los
principios mínimos fundamentales enumerados en la Constitución Política de
1991.
Respecto
a las regulaciones del Derecho Colectivo del Trabajo, se consagraron en el
artículo 39 de la Carta Política, dos garantías laborales, a saber :
a)
El Derecho de Asociación Sindical para los trabajadores y empleadores con el
fin de constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado y el
principio según el cual "la cancelación o la suspensión de la Personería
Jurídica sólo procede por vía judicial".
Sobre
lo anterior, cabe observar que el Derecho de Asociación Sindical es una
reiteración de la misma normatividad determinada en el Código Sustantivo del
Trabajo que la consagró para los trabajadores y que venía rigiendo en virtud de
ley emanada del Congreso desde el año de 1939. Sólo que el Constituyente de
1991 eliminó el trámite para el reconocimiento de las personerías jurídicas de
las organizaciones sindicales al expresar que "los trabajadores y
empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin
intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple
inscripción del acta de constitución", extinguiendo así el dilatado
procedimiento que con anterioridad a la reforma constitucional existía ante el Ministerio
de Trabajo para que el Estado pudiese ordenar, mediante un acto administrativo,
el funcionamiento de la organización sindical.
Además
se determinó en la Carta Fundamental que la cancelación o la suspensión de la
personería jurídica de dichas asociaciones sindicales sólo procede por vía
judicial, suprimiendo la competencia que para la segunda de las situaciones
mencionadas se encontraba asignada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
b)
El reconocimiento, a los "Representantes Sindicales" del fuero y las
demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
Tanto
el Código Sustantivo del Trabajo como el artículo 39 de la Constitución
Política consagran la garantía del fuero sindical no propiamente en favor del
trabajador individualmente considerado, sino más bien en razón de la calidad de
miembro de una organización sindical. Por ello se ha dicho en forma palmaria
que el fuero sindical es una garantía en beneficio de la asociación o
sindicato, que tienen  "algunos" trabajadores para no ser despedidos
o desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros
establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa
causa, previamente calificada por "el Juez de Trabajo" (Art. 405 C.S.
del T.).
Por
su parte el artículo 39 de la norma constitucional establece que "se
reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías
necesarias para el cumplimiento de su gestión", lo que indica que aunque
es evidente que el constituyente amplió la garantía del fuero sindical en el
sentido de extenderla al sector de los servidores públicos, es indiscutible que
ello se encuentra referido a los "representantes sindicales" y no a
toda clase de empleados públicos en términos genéricos.
Lo
anterior es tan evidente que en el mismo informe ponencia presentado a la
Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el artículo en cuestión,
se expresó que en materia de fuero sindical el alcance del mismo no es
diferente con respecto a las funciones de dirigencia, en la forma como rige
actualmente en el Código Sustantivo del Trabajo.
Sobre
este punto se afirmó lo siguiente:
"El
alcance del fuero sindical de que trata el inciso cuarto del artículo tercero favorece
a los directivos sindicales en sus funciones de dirigencia, en la forma
como rige actualmente en el Código Sustantivo del Trabajo. Corresponderá a
la ley descender a los detalles operativos en la reglamentación de esta figura
capital para las organizaciones de trabajadores" (lo subrayado es de los
suscritos). (Gaceta Constitucional No. 85 Tomo 4-pág. 3)
De
lo anterior se desprende que no es acertada la apreciación consignada en la
sentencia según la cual el constituyente de 1991 consagró la institución del
fuero sindical "sin restricción diferente a la establecida en su último
inciso para los miembros de la fuerza pública". Y es que una cosa es la
garantía del fuero sindical y otra distinta, es la restricción que se hace en
el citado numeral en relación con el derecho de asociación para los miembros de
la fuerza pública, con lo cual la sentencia parece confundir éste con aquél.
De
esta manera, resulta claro que la restricción contemplada en la norma
constitucional en relación con el fuero sindical es en el sentido de que dicho
beneficio se consagró para los representantes sindicales y no para los
empleados públicos en general.
Ahora
bien, la circunstancia de haberse reconocido el fuero para los representantes
sindicales de empleados públicos y de trabajadores oficiales, no implica necesariamente
que como lo determinan los artículos 406  y siguientes del Código Sustantivo
del Trabajo no se pueda precisar quienes están amparados por dicho beneficio y
qué clase de trabajadores no gozan del fuero sindical.
Es
bien sabido que el artículo 407 del Código Sustantivo del Trabajo expresa que
los fundadores de un sindicato están amparados por el fuero sindical, no
obstante que ellos no tienen la condición de representantes sindicales y no por
ello propiamente podría deducirse la inexistencia de este privilegio para los
fundadores del sindicato. Asímismo, dada la actividad desarrollada por algunos
trabajadores oficiales y particulares se estableció  en el artículo 409 del
mismo estatuto que cuando éstos desempeñen puestos de dirección, de confianza o
de manejo, no gozan de fuero sindical.
Así
pues, si la Constitución otorga el beneficio del fuero sindical a los
"representantes sindicales" no se ve como quienes no ostentan esta
condición,  o sea  los trabajadores oficiales y particulares que desempeñen
puestos de dirección, de confianza o de manejo, que más bien son representantes
sindicales del patrono o tienen una marcada aproximación con éste dentro de la
labor que desempeñan, pueda permitírseles el otorgamiento del fuero sindical,
razón por la cual quienes nos apartamos de la sentencia de la Corte adoptada
por la mayoría de sus Magistrados consideramos que la norma consignada en el
numeral segundo del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo según el
cual carecen de fuero "los trabajadores oficiales y particulares que
desempeñen puestos de dirección, de confianza o de manejo", lejos de
quebrantar el precepto constitucional contenido en su artículo 39, se ajusta a
éste y ha debido ser declarado exequible.
En
efecto, si -según hemos demostrado- la norma del artículo 39 de la Constitución
lo que hizo fue extender el derecho de asociación sindical a todos los
trabajadores, lo cual no equivale a garantizar que todo trabajador tenga
derecho al fuero sindical pues éste se reserva por la propia Carta para
"los representantes sindicales" (inciso 4o. del artículo 39), ninguna
oposición encontramos entre la norma y la Constitución. Estimamos que se
interpretó equivocadamente su preceptiva y que se dió a la norma superior un
alcance que jamás tuvo ni podría tener según sus claros términos.
Así
pues, ni los empleados públicos de dirección, confianza o manejo, ni los
trabajadores oficiales o particulares que ejerzan actividades de la misma
índole, pueden a nuestro entender tener el beneficio del fuero sindical
consagrado en favor de los representantes de los sindicatos, tanto en el sector
público como en el privado.
Aparte
de lo anterior estimamos que es preocupante la circunstancia de haberse creado
con la decisión adoptada por la Corte en forma mayoritaria, un vacío en
relación con el trámite o procedimiento que debe seguirse por parte del
patrono, haciendo uso de su derecho legítimo de solicitar el levantamiento de
fuero en aquellos casos en que el trabajador haya incurrido en una justa causa
para poder poner fin a la relación laboral.
Nos
preguntamos: sí la misma sentencia admite que para los empleados públicos como
es obvio, no se pueden aplicar las disposiciones consagradas en los artículos
2, 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral referentes al trámite de
solicitud de permiso hecha por el patrono para despedir a un trabajador
amparado por el fuero sindical o para desmejorarlo o trasladarlo a otro
establecimiento, -cuál es el procedimiento que entonces debe aplicarse?. Ello
de por sí crea una abierta desigualdad en relación con las entidades públicas,
en aquellos casos de empleados públicos amparados por fuero sindical que no
pueden ser despedidos sin justa causa calificada por el Juez de Trabajo. Quién
calificará esa justa causa? si se admite que el Juez de Trabajo no puede
hacerlo en relación con los empleados públicos? Qué procedimiento se aplica en
estos casos?.
Darle
vigencia y aplicación inmediata a los derechos sobre fuero sindical de los
empleados públicos, no obstante lo previsto en el artículo 85 de la
Constitución Nacional, sin un procedimiento que regule la materia por el
legislador, constituye una decisión que no se aviene a los mandatos
constitucionales  sobre este punto y crea una sozobra innecesaria de
impredecible repercusión.
Fecha
Ut supra.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado