C-727-09
Sentencia
C-727/09
Sentencia
C-727/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para reconocimiento
REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA PENSION DE
INVALIDEZ-Exigencia para quienes
hayan alcanzado el 75% de las semanas requeridas para la pensión de vejez, no
constituye un retroceso en el nivel de protección
El
parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, establece una excepción a
la regla fijada en los incisos 1 y 2 en cuanto al número de semanas exigibles
durante los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, y reduce
de 50 a 25 la exigencia de semanas cotizadas para quienes hayan alcanzado el
75% de semanas requeridas para adquirir la pensión de vejez, por lo que la
Corte no observa que tal requerimiento constituya un retroceso en el nivel de
protección alcanzado.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Alcance en la jurisprudencia constitucional colombiana
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Control estricto sobre medidas que constituyen
retrocesos frente al nivel de protección
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales
PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Limitan la libertad de configuración legislativa, pero
no la petrifican
Esta
Corporación ha señalado que el principio de progresividad y la prohibición de
regresividad son componentes esenciales de la garantía de los derechos
económicos sociales y culturales, y de conformidad con esos dos principios, una
vez alcanzado un determinado nivel de protección de los derechos sociales,
económicos y culturales, la amplia potestad de configuración del legislador en
la materia se ve reducida, y en esa medida todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello
está sometido a un control judicial estricto, pero no petrifican la posibilidad
de regulación en materia de derechos sociales, en particular en materia de
pensiones. Así la Corte ha sostenido que el legislador no está obligado a
mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las
leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de
cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la
cual le permite al legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.
MANDATO DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Alcance
REQUISITOS PARA LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia de tutela respecto de la modificación
de requisitos e inaplicación en casos concretos de los fijados en la Ley 860 de
2003
Referencia: expediente D-7670
Accionante: Hernán Antonio Barrero Bravo.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 860 de 2003.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil
nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inexequibilidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo, demandó
parcialmente el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se dictan otras disposiciones,” por considerar que la norma
acusada vulnera los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política.
Mediante
Auto del tres (3) de abril de 2009, la Magistrada sustanciadora admitió la
demanda referida.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
El
texto de la disposición demandada, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No.45415, es el
siguiente:
Ley 860 de 2003
(diciembre 26)
“Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se dictan otras
disposiciones”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 1. El
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
“Artículo 39.- Requisitos para obtener la pensión
de invalidez.-Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto  en el artículo  sea declarado inválido y
acredite  las siguientes condiciones.
1.- Invalidez causada por enfermedad que haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo  transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del Estado de invalidez.
2.- Invalidez causada por accidente que haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de
cotización para con el sistema  sea al menos  de veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió  veinte (20) años de edad
y la fecha  de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1.- Los menores de veinte (20) años de edad
solo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último
año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o declaratoria.
Parágrafo 2.- Cuando el afiliado haya cotizado por
lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez solo se requerirá  que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.”
III.
LA
DEMANDA
Expone el accionante que el artículo demandado vulnera
los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución política de Colombia.
El actor considera que hay una violación y un
retroceso con la promulgación del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, haciendo
más gravosa la situación para quienes acceden a la pensión de invalidez, el
accionante considera que “el principio de progresividad que predica el
artículo 48 de la Norma Superior, no es tenido en cuenta por el Congreso,
cuando el legislador –ordinario o extraordinario- desmejora los beneficios
establecidos previamente por las leyes a favor de los trabajadores –en este
caso los del original artículo 39 de la Ley 100 de 1993- sin que existan
razones suficientes y constitucionalmente válidas para ello, salvo como lo ha
dicho la Corte Constitucional, que esto se desvirtúe, cuando se logre
establecer: i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al principio
de progresividad; ii) que la medida no desconoce situaciones particulares y
concretas consolidadas bajo la legislación anterior, por lo que se muestra
respetuosa de los derechos adquiridos; o que, iii) si bien afecta a situaciones
ya consolidadas, contempla otros mecanismos como los regímenes de transición
dirigidos a postergar los derechos adquiridos o expectativas legitimas”.
El actor estima que los cambios introducidos al
artículo 39  de la Ley 100 de 1993 no satisfacen ninguno de los numerales
descritos en el párrafo anterior, introduciendo más obstáculos y trabas a la
hora de cumplir con los requisitos. De acuerdo con el demandante, en la Ley 860
de 2003  “no solamente se aumenta el número de semanas cotizadas, que en la
ley 100 de 1993 era de 26,  por lo menos  al momento de producirse  el estado
de invalidez; o 26 semanas del año inmediatamente  anterior  al momento  en que
se produzca  el estado de invalidez, sino que introduce otras variables que
atentan contra la progresividad, como que sean  las cincuenta (50) semanas
dentro  de los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su  fidelidad de cotización para el sistema sea al menos del
20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez; o, cincuenta (50)
semanas dentro de los tres  años inmediatamente anteriores al hecho causante
del accidente, y su fidelidad  de cotización  para con el sistema sea al menos
del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad
y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez; o con lo
contemplado absurdamente en el parágrafo 2, cuando el afiliado haya cotizado
por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas  para ceder  a la pensión
de vejez, solo se requerirá  que haya cotizado  25 semanas en los últimos tres
(3) años”.
Por lo anterior el accionante observa que “no
existe justificación, proporcionalidad ni razonabilidad para que el legislador
haga esta clase de exigencias para obtener  la pensión de invalidez bajo el
régimen del artículo demandado, el cual no se ajusta al principio de
progresividad a que nos referimos  en materia de seguridad social  o derechos
sociales, consagrado en el artículo 48 de la Carta Superior que en este caso
fue violada por la disposición demandada en las partes subrayadas, al exigir
unos requisitos  más gravosos  a los  trabajadores  para ser acreedores a una
pensión de invalidez, a los que con anterioridad  consagraba originalmente el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993”.
Considera el demandante además que la norma en
cuestión debe ser declarada inexequible por: “establecer el sistema de
fidelidad al que nos referimos, y no fijar un régimen de transición, para
situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación anterior;
y, no postergar los derechos adquiridos o las expectativas legítimas a que
tiene derecho los trabajadores acreedores a una pensión de invalidez, hace
igualmente necesario que sea declarado inexequible en los apartes subrayados en
esta demanda,  por violar no solamente los artículos 48 y 49 de la Carta, sino
también el artículo 53 de la Constitución Política, al disminuir las
condiciones favorables consolidadas previamente para los trabajadores, en la
medida en que lo más beneficioso para el trabajador, debe ser reconocido y
respetado por las leyes posteriores, como en un pronunciamiento reciente lo ha
reconocido la Corte”.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
El Ministerio de la Protección
Social, a través de su representante, intervino en el presente proceso, con el
fin de exponer las razones por las cuales considera que se debe declarar
exequible la norma demandada.
A juicio de la
interviniente, la norma cuestionada no viola el principio de progresividad. En
su opinión, “si bien es cierto, los numerales 1 y 2 del artículo 1 de la Ley
860 de 2003, al modificar el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, incrementaron
el  periodo  de carencia  de 26 semanas  de cotización  para adquirir el
derecho a la pensión de invalidez, a 50 semanas, también  lo es que amplió el
lapso, durante el cual podrían efectuarse dichas cotizaciones, pues la norma
inicial exigía que se efectuaran necesariamente dentro del año inmediatamente
anterior  a la fecha en que se consolidó el estado de invalidez, en tanto que
con la  nueva disposición, se permite que se tengan las semanas de cotización
efectuadas dentro de los tres años anteriores al mismo, lo cual en la práctica,
implica que personas que no hayan cotizado  durante el año inmediatamente
anterior, contrario a lo que sucedía en vigencia de la Ley 100 de 1993, puedan
acceder  a la pensión de invalidez, resultando justificable y proporcional que
se ampliara el período de carencia exigido para el reconocimiento de la
prestación  en la medida que se amplió igualmente el lapso que se tendría en
cuenta  para verificar  el cumplimiento de las semanas de cotización mínimas
requeridas para tener derecho a la referida pensión, es decir no podría
afirmarse que en este aspecto la norma resulte  regresiva, razón por la cual el
legislador en el ámbito de la libre configuración de la que goza en el
lineamiento  del sistema pensional, validamente podía modificar el artículo 39
de la ley 100 de 1993 en el aspecto señalado.”
La medida se encuentra
justificada y respeta el principio de proporcionalidad. La interviniente afirma la exigencia del requisito de
fidelidad está justificada y respeta el principio de proporcionalidad al
considerar que “la denominada fidelidad al sistema exigido en la norma,
cumple una doble función, pues de un lado estimula la afiliación  de las
personas jóvenes que ingresan a la vida laboral, en la medida que al exigirse
una lealtad al mismo para acceder a las pensiones de invalidez ante la
incertidumbre de la ocurrencia de dichos riesgos, prefieran garantizarlos con
el fin que ante la eventual pérdida de la capacidad laboral, no queden ellas
mismas o su núcleo familiar desamparados, y de otra proveer de los recursos
necesarios para que el sistema sea financieramente viable”.
Tratándose del tema de los
derechos adquiridos y las meras expectativas la interviniente manifiesta que “la
ocurrencia de una enfermedad o de un accidente que conlleve a la perdida de la
capacidad laboral señalada en la ley, es una contingencia que puede o no darse,
y mientras ello no ocurra, no puede hablarse de derechos adquiridos, existiendo
a favor del afiliado  si, una expectativa, a que cumplidos los requisitos
legales se le reconozca dicha prestación, requisitos que pueden ser variados
por el legislador  en ejercicio de la libre configuración del Sistema de
Seguridad Social y su sana crítica de la realidad social”.
V.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
La
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita la acumulación
del presente proceso con el proceso radicado bajo el No. D-7488 del 14 de
octubre de 2008 que versa sobre la misma norma por las mismas causales. Así
mismo solicita desestimar en su integridad las pretensiones de la demanda y
declarar la exequibilidad de la norma acusada.
La
interviniente afirma que la norma cuestionada no desconoce el principio de
progresividad, para lo cual recuerda que “la Ley 100 de 1993, buscó darle
solución a problemas financieros estructurales que se evidenciaban en materia
del Sistema Pensional, que eran el resultado de decisiones tales como bajas
cotizaciones, cuando las había, dispersión de regímenes pensiónales y beneficios
exagerados.” Sostiene que la norma cuestionada cumple la misma finalidad,
al exigir como “requisito para acceder a la pensión de invalidez , ya no en
semanas cotizadas sino en densidad de cotización, permitiendo de esta manera
ampliar la cobertura de este beneficio pensional a aquellas personas, que si
bien no tenían el requisito de las 26 semanas en el último año inmediatamente
anterior a la fecha del fallecimiento, si podían tener dentro de los 3 años 50
semanas de cotización y que además por la densidad de cotizaciones podían
acceder a la prestación a pesar de no tener ni 50 semanas de cotización, esto
es amplió el ámbito para acreditar las semanas de cotización”.
Afirma la interviniente que “…este cambio en
los requisitos es favorable a varios sectores de la población colombiana que no
quedaban cubiertos bajo la normatividad anterior, y por ende la norma responde
aún más a la situación de inestabilidad del mercado laboral colombiano,
tendiendo en cuenta que con el informe  de la Superintendencia Financiera sólo
el 39% de las personas afiliadas al sistema pensional pagan su cotización en un
mes dado (este porcentaje se denomina densidad de cotización y refleja el
porcentaje de afiliados que efectivamente cotizan al sistema pensional”.
La interviniente para justificar la
introducción de la norma acusada, hace la siguiente comparación: “Es así
como de la comparación se puede concluir que con la norma original la densidad
de cotización es de aproximadamente el 50%, lo que se aleja de la realidad del
mercado laboral colombiano, en donde de acuerdo con la densidad de cotización
promedio, antes anotada, se evidencia la exclusión de la mayoría de los
trabajadores que no tienen trabajos permanentes  del beneficio de la pensión
vitalicia de invalidez, a diferencia de la densidad de cotización  establecida
en el artículo1 de la Ley 860 acusado, pues con el requisito de haber cotizado
50 semanas en los últimos 3  años inmediatamente anteriores a la fecha de la
estructuración  de la invalidez, el promedio de cotización es de 16.6 semanas
en cada año durante los últimos 3 años o, lo que es equivalente, tener una
densidad de cotización en promedio de 32%.  Dicha densidad es menor a la del
mercado laboral (39%), con lo cual se favorece a todos los trabajadores que no
poseen un empleo permanente”.
En cuanto al argumento aducido por el
demandante referente a la transición, la interviniente lo ataca de la siguiente
manera: “La transición está concebida para proteger derechos que están en
vía de consolidación, como es el caso de quien ha prestado servicios o viene
cotizando para obtener una pensión de vejez, que no es una contingencia sino un
hecho futuro  cierto, pero no para casos de realización incierta, pues nadie
puede alegar que está en vía  de consolidar una pensión que está sometida al
acaecimiento de un riesgo, como sería un accidente o una enfermedad que genera
la invalidez. Nos encontramos entonces ante una verdadera contingencia, esto es
una circunstancia que puede acaecer o no; por ello la ley dispone que se
destine una porción de los aportes con el fin de cubrirla, previo cumplimiento
de los requisitos, a fin de evitar justamente, que la contingencia llegue a
cubrirse una vez ocurrida. En conclusión, al ser la invalidez un hecho incierto
no es posible determinar su ocurrencia y por ello no puede hablarse de derechos
consolidados mientras no ha ocurrido la contingencia”.
VI.
INTERVENCION
DE LA FEDERACIÓN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS (FASECOLDA)
La Federación de Aseguradores Colombianos
intervino en el procesote la referencia y pide a la Corte Constitucional
declarar exequible el artículo acusado.
El interviniente considera que el principio de
progresividad no ha sido vulnerado y al respecto dice:  “de la comparación
del artículo 1 de la Ley 860 acusado, frente al artículo 39 inicial  de la Ley
100, respecto de los requisitos de semanas mínimas de cotización y el tiempo
en el que tales semanas  se debieron haber cotizado, se concluye que la norma
acusada no vulnera el principio de progresividad, dado que (i) da un mismo
tratamiento a todos los afiliados, a  diferencia de lo que ocurría  en el
artículo 39 inicial de la Ley 100 y  (ii) tiene en cuenta  la realidad del
mercado laboral colombiano y a diferencia del artículo 39 inicial de la Ley
100, establece exigencias que resultan inferiores (no superiores)  a la
densidad de cotización del sistema pensional colombiano.
De igual manera, el requisito de fidelidad
al sistema, incluido por el artículo 1 de la Ley 860 acusado, y que no se
encontraba previsto en el artículo 39 inicial de la Ley 100 de 1993, (…)
tampoco vulnera el principio de progresividad  dado que (i) es inferior a la
densidad de cotización del sistema pensional (definida en el 39% según la
Superintendencia Financiera), (ii) guarda coherencia con el comportamiento real
del mercado laboral colombiano e (iii) incentiva la afiliación y cotización al
Sistema General de Pensiones y con ello, promueve y  fortalece tanto el
principio constitucional de solidaridad en el que se funda este Sistema  como
la sostenibilidad financiera del mismo, protegida de igual manera por la
Constitución”.
VII.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declarar
inexequibles los numerales 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, que
modifico el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, e inhibirse de un
pronunciamiento de fondo en relación con el parágrafo 2 del mismo artículo,
argumentando lo siguiente:
“Medidas
como las contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860 de 2003
que no obstante buscan proteger la especialidad y viabilidad financiera del
Sistema de la Seguridad Social, se muestran injustificadamente regresivas y son
desproporcionadas, porque imponen requisitos más gravosos para acceder a la
pensión de invalidez, dado que a juicio del Ministerio Público, ello sólo es
posible cuando el legislador haya garantizado la cobertura del sistema. Sólo
bajo esta última justificación, el derecho a  obtener la pensión de invalidez,
podría ser regresivo. De lo contrario, se disminuye el nivel de protección
alcanzado en la legislación anterior y se afecta a personas discapacitadas,
sujetas de especial protección por parte del Estado, con desconocimiento de los
lineamientos trazados  por el Comité  de Derechos Económicos, sociales y
Culturales”.
En
relación con el parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 860 de 2003,
el Ministerio Público encuentra que el demandante no efectúa cargo en
concreto ni fundamentación alguna sobre  la presunta violación de los artículos
48, 49 y 53 de la Constitución Política. Señala que “no basta con afirmar la
vulneración de determinados preceptos constitucionales, sino que como lo exige
el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que regula el procedimiento de los
juicios que se tramitan ante la Corte Constitucional, es indispensable que se
señale el concepto de la violación de la Constitución, esto es, las razones por
las cuales las normas que se cuestionan vulneran el ordenamiento superior. Al
no existir ese concepto, no es posible realizar un examen de fondo, y por lo
tanto este Despacho solicitará a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad, por ineptitud sustantiva
de la demanda.”
En
lo demás, el Ministerio Público reitera los argumentos expuestos en el proceso
D–7488, en el que se examinaron con cargos de inconstitucionalidad similares a
los que se plantean en la demanda ahora objeto de estudio. En dicha
oportunidad, la Vista Fiscal arguyó lo siguiente:
“Aparte de otras modificaciones, los numerales 1
y 2, del artículo 1° de la Ley 860, variaron los requisitos consignados en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 para tener derecho a la pensión de invalidez
y se hizo más gravoso acceder a dicha prestación. En efecto, a los afiliados
que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, fueran
declarados inválidos solo se les exigía (i) si se encontraban cotizando al
régimen, que hubieran cotizado un mínimo de 26 semanas, al momento de
producirse el estado de invalidez y (ii)  si habían dejado de cotizar hubieran
efectuado aportes como mínimo de 26 semanas el año inmediatamente anterior al
momento en que se produjo el estado de invalidez; mientras que los numerales 1º
y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, exigen a los afiliados que sean
declarados inválidos para tener derecho a la pensión de invalidez como primer
requisito que “en caso de invalidez por enfermedad” hayan cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y “en caso de invalidez por accidente”  que hayan
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y como un segundo
requisito se les exige, en ambos casos, una fidelidad de cotización para con el
sistema de al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre
el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
A juicio del Ministerio Público, el derecho a la
pensión de invalidez adquiere  el carácter de derecho fundamental por sí mismo,
su finalidad es proteger a personas que por haber perdido parte considerable de
su capacidad laboral, no pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que el
reconocimiento de dicha pensión entra a convertirse en la única fuente de
ingresos con la que cuentan para la satisfacción de sus necesidades básicas,
así como para proporcionarse los controles y tratamientos médicos requeridos
dada su discapacidad”.
5.1. El objeto del control
constitucional es garantizar la compatibilidad de toda la institucionalidad y
la juridicidad con los principios y valores plasmados en la Constitución, las
tensiones que en el tráfico normativo puedan suscitarse deben resolverse dentro
del marco señalado.
5.2. Considera esta vista fiscal,
que los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia respecto del
derecho a la seguridad social conforme al artículo 93 de la Carta Política y en
punto concerniente a la pensión de invalidez, han de tenerse en cuenta al
momento de interpretar, si las disposiciones legales se ajustan a los preceptos
constitucionales. Es por ello, que ha de admitirse la doctrina de instancias
tales como la Corte Europea de Derechos Humanos en torno al derecho a la
seguridad social expresado en la protección al derecho a la pensión de
invalidez, en la medida que allí se hagan interpretaciones de mayor protección
a las previstas en la Carta Política.
5.3.  En ese
orden de ideas, medidas como las contenidas en los numerales 1º y 2º del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que no obstante buscan  proteger la
especialidad y viabilidad financiera del Sistema de la Seguridad Social, se
muestran injustificadamente regresivas y son desproporcionadas, porque imponen
requisitos más gravosos para acceder a la pensión de invalidez, dado que a
juicio del Ministerio Público, ello sólo es posible cuando el legislador haya
garantizado la cobertura del sistema. Sólo bajo esta última justificación, el
derecho a obtener la pensión de invalidez, podría ser regresivo. De lo
contrario,  se disminuye el nivel de protección alcanzado en la legislación
anterior y se afecta a personas discapacitadas, sujetas de especial protección
por parte del Estado, con desconocimiento de los lineamientos trazados por el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidos en la
observación general número 3[1] en esta materia.
En ese orden de ideas, el Ministerio Público,
solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de los
numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 por desconocimiento de
los  artículos 13, 48, 53, 93 y 366 de la Constitución Política.”
En
consecuencia, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte
Constitucional:
“6.1.
Declarar la INEXEQUIBILIDAD  de los numerales 1 y 2,
del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, que modificó  el artículo 39 de la Ley
100 de 1993, o estarse a lo dispuesto en el fallo que ha de producirse con
ocasión del trámite del expediente  D–7488 que actualmente cursa actualmente en
esa Corporación.”
“6.2. INHIBIRSE
para pronunciarse de fondo en relación con el parágrafo segundo del
artículo 1 de la Ley 860 de 2003, que modificó  el artículo 39 de la Ley 100 de
1993, por inepta demanda.”
VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 Superior, la Corte Constitucional
es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.     Cuestión previa: La existencia de cosa juzgada
En
el transcurso del presente proceso de inexequibilidad, esta Corporación se
pronunció sobre la constitucionalidad de algunas de las normas cuestionadas en
el presente proceso, por lo que a continuación se examinará si ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En
la sentencia C-428 de 2009,[2]
la Corte Constitucional se pronunció en relación con algunos de los cargos
planteados en la presente demanda. En efecto en dicha sentencia, la Corte
resolvió lo siguiente:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la
expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la
expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
En
dicha sentencia la Corte Constitucional encontró que el requisito de fidelidad
establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860 de 2003 era
inconstitucional por violar el principio de no regresividad. Sobre el tema dijo
lo siguiente:
“(…) la Corte no
puede desconocer, al confrontar los textos normativos del artículo 39
(original) de la Ley 100 de 1993 con la modificaciones introducidas en los
numerales 1º y 2º del artículo 1º de  la Ley 860 de 2003, que el Legislador
agregó un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el
cotizante. En la norma -numerales 1° y 2°-, se estipuló la demostración de su
fidelidad de cotización para con el sistema con cotizaciones mínimas del “veinte
por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez”.
“El
establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba
prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida
regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la
pensión de invalidez. En este caso no hay población beneficiada por la norma
como en el requisito de las semanas mínimas de cotización, y no se advierte una
conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la
afiliación a la seguridad social y el control de los fraudes- con los
efectos producidos por la misma. Al respecto, la Corte Constitucional en
sentencia de revisión de tutela señaló:
“Al analizar la comentada finalidad, la Corporación
concluyó que en relación con las personas de la tercera edad no había existido
“un análisis significativo para la adopción de la medida” que, a la postre,
desconoce sus garantías mínimas, pues “resulta paradójico que, so pretexto de
promover la cultura de la afiliación” y mediante la exigencia de un requisito
que contempla un incentivo “para los agentes en el sentido de afiliarse desde
temprana edad, toda vez que sólo así podrán gozar de las garantías propias en
materia de seguridad social en pensiones”, se penalice “a aquellas personas que
carecen de un hábito en tal sentido” y que “se comportaron de acuerdo a la
legislación imperante hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003”[3].
“Así las cosas, la Corte ha estimado que “la cultura
de afiliación al sistema no se puede promover castigando a quienes no vienen
participando de ella” y que tampoco se puede pretender infundirla
“desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de
transición o un mecanismo similar” para proteger “a las personas que bajo
diferentes condiciones venían cotizando al sistema”, motivos por los cuales, el
requisito de fidelidad al sistema debe ser entendido como una proyección que “no
es predicable respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la
norma ya hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellas ya no puede
recaer la pretendida culturización”[4].
“En conclusión, la medida adoptada por el legislador
“sacrifica el cuidado que merecen las personas objeto de especial protección”,
es desproporcionada y carece de justificación, porque en el seno del Congreso
de la República “no se adelantó un debate sobre la incidencia de la norma”, ni
se consideró la posibilidad de adoptar “medidas alternativas para acometer los
mismos propósitos procurando disminuir el impacto negativo sobre la población”[5],
de todo lo cual se desprende que desconoce el principio de progresividad.”[6]
“Lo anterior
permite apreciar como éste requisito de fidelidad no logra desvirtuar la
presunción de regresividad, a diferencia del anterior caso analizado, respecto
del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del aumento en el
número de semanas requeridas. A pesar de poder tener un fin constitucional
legítimo, en tanto buscaría asegurar la estabilidad financiera del sistema
pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del fraude, la norma
no es conducente para la realización de dichos fines al imponer una carga mayor
a las personas de las personas (sic) a quienes no se les había exigido
fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En muchos casos, los afiliados de
la tercera edad que padecen de discapacidad van a encontrarse con una barrera
infranqueable de acceso al beneficio, pues muchos de ellos ya no podrán cumplir
el nuevo requisito consagrado en la norma, a pesar de cotizar el 100% de los
periodos restantes. Se aprecia la desprotección a la población incapacitada más
vulnerable, como es la perteneciente a la tercera edad. Igualmente debe
resaltarse que para “promover la cultura de la afiliación y evitar el
fraude”, existen otras alternativas de tipo administrativo, que serían
menos lesivas que obstaculizar el derecho de acceso a la pensión de jubilación
por invalidez a cierto grupo de personas.
“En cuanto al
propósito de evitar el fraude, la jurisprudencia de tutela ha señalado que “es
claro que la búsqueda de dicha finalidad a partir de una exigencia como la
señalada, además de presumir la mala fe de los afiliados, genera que personas
que en forma imprevista y sorpresiva se han visto afectadas en su salud por una
grave enfermedad o por un accidente que los lleva a un estado de invalidez,
queden desprotegidas y no puedan acceder a un beneficio establecido
precisamente para evitar esta situación”[7]: De manera que la
norma, contrario a impedir fraudes al sistema, termina presumiendo la mala fe
de todos los afiliados, sometiéndolos a un requisito que puede hacer nugatorio
el beneficio de la pensión de invalidez.
“Derivado de
las anteriores consideraciones, puede decirse que el costo social que apareja
la modificación introducida por el requisito de fidelidad incluido en el
artículo 1 de la Ley 860 de 2003 es mayor que beneficio que reportaría para la
colectividad. En efecto, como se expuso anteriormente, implica la exclusión de
determinadas situaciones previamente protegidas, a través de un requisito que
no conduce realmente a la realización de los propósitos perseguidos por la
norma.
“Las anteriores consideraciones llevan a concluir que
el requisito de fidelidad contemplado en la norma analizada, tanto en su
numeral 1° como en el 2°, deben ser declarados inexequibles puesto que no se
logró desvirtuar la presunción de regresividad y justificar la necesidad de la
medida de acuerdo con los fines perseguidos por la misma.[8]
Por
lo anterior, en relación con los cargos contra los numerales 1 y 2 del artículo
1 de la Ley 860 de 2003 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y por lo
mismo, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-428 de 2009.
3.     Los problemas jurídicos
Corresponde
a esta Corte establecer si resulta contrario al principio de progresividad
(Art. 48 CP) y a la prohibición de regresividad frente a la protección otorgada
por la legislación anterior (Art. 53 CP), que el legislador al expedir la Ley
860 de 2003 reformara los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
previstos en la Ley 100 de 1993 y, (i) haya aumentado el número de semanas de
cotización de los afiliados al Sistema para adquirir la pensión de invalidez de
26 a 50; (ii) establecido como requisito para la adquisición de la pensión de
invalidez, la fidelidad de cotización para con el sistema de al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el
afiliado cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación
del estado de invalidez; y (iii) señalado que cuando el afiliado haya cotizado
por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión
de vejez, sólo deba cotizar 25 semanas en los últimos tres (3) años.
Con
el fin de resolver el anterior problema jurídico, la Corte primero recordará la
línea jurisprudencial sobre el principio de progresividad y la prohibición de
regresividad y con base en ella resolverá el asunto bajo estudio. Igualmente,
hará un breve recuento de las modificaciones del régimen legal en materia de
pensiones de invalidez, a la luz del principio de progresividad. Y
posteriormente analizará la norma cuestionada.
4.     La supuesta ineptitud sustancial de la demanda en
relación con los cargos contra el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 860 de
2003
Según
el Procurador General de la Nación, existe ineptitud sustancial de la demanda,
en relación con los cargos contra el parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860
de 2003. Sobre el punto, es preciso recordar que, de conformidad con reiterada
jurisprudencia, la demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz
del principio pro actione, dado el carácter popular que la Constitución
misma le atribuye. En todo caso, el ejercicio de esta acción supone que el
demandante cumpla con unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del
juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el
proceso que pretende instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, ‘por el
cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional’, en su artículo 2º prescribe que la
demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales; (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado, y; (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Frente
a estos requisitos, esta Corporación ha resaltado que no es suficiente la
observancia formal de estos cinco requisitos, sino que además es
preciso  determinar el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de ella, y el concepto de la violación.[9]
El
concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el
contenido normativo de las disposiciones acusadas -lo cual implica señalar
aquellos elementos materiales que se estiman violados- y (iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la
Constitución. Esas razones –según amplia y reiterada jurisprudencia de la
Corte- deben ser razones claras, ciertas, específicas, pertinentes  y suficientes.[10]
En
el caso concreto, el Procurador considera que en relación con el parágrafo 2
del artículo 1 cuestionado, el demandante se limita a citar las normas
constitucionales vulneradas sin exponer las razones de su incompatibilidad con
el ordenamiento superior. La Corte no comparte esta apreciación. Los
cuestionamientos a las modificaciones introducidas por la norma demandada, se
formulan con argumentos ciertos, claros, suficientes y pertinentes para
sustentar el supuesto carácter regresivo de las condiciones establecidas tanto
en los numerales 1 y 2 como en el parágrafo demandado.
Para
el demandante los tres apartes cuestionados en el presente proceso hacen más
gravosa la situación de quienes solicitan el reconocimiento de la pensión de
invalidez, sin que existan razones suficientes y constitucionalmente válidas
para que el legislador haya decidido no continuar avanzando en la protección de
este derecho social. Sostiene también que tales apartes desconocen la
prohibición de regresividad al disminuir las condiciones favorables
consolidadas previamente para los trabajadores. Afirma el accionante que tales
apartes también desconocen derechos adquiridos sin que se haya establecido un
sistema de transición para no afectar situaciones ya consolidadas.
En
esa medida, existe un cuestionamiento sobre el cual pronunciarse de fondo. Pasa
la Corte a recordar brevemente la jurisprudencia constitucional colombiana
sobre los principios de progresividad y no regresividad.
5.     Los principios de progresividad y no regresividad en
la jurisprudencia constitucional colombiana
5.1. El hecho de que Colombia sea un Estado Social de
Derecho “le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a
la organización estatal en su conjunto, y (…) resulta -en consecuencia-
vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su actuación hacia el
logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promoción de
condiciones de vida dignas para todas las personas, y la solución de las
desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un
orden justo.”[11]
Lo anterior implica que las autoridades están obligadas a
corregir las visibles desigualdades sociales, a facilitar la inclusión y
participación de sectores más marginados y vulnerables de la población en la
vida económica y social de la nación, y a estimular un mejoramiento progresivo
de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de
la sociedad. Este mandato se ve reflejado, entre otros, en los artículos 1
(principio de la dignidad humana y de la solidaridad), 2 (fines esenciales del
Estado), 13 (promoción de condiciones de igualdad real y efectiva), 334 (acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos por las personas de menores
ingresos), y 366 (prioridad del gasto social en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales).
De lo anterior se derivan dos clases de deberes para el
Estado. Por una parte, debe adoptar y poner en marcha medidas positivas para
lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y
al hacerlo, dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de
satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales
básicos de la población (cláusula de erradicación de las injusticias presentes).[12]
Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar
la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende
corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno
goce de tales derechos.[13]
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta
Corporación,[14] la progresividad hace
referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación
con cada uno de los derechos sociales, económicos y culturales. Ese mandato de
progresividad, no obstante, no excusa el incumplimiento del deber del Estado de
asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos
mínimos de esos derechos. Tal mandato implica que una vez alcanzado un
determinado nivel de protección, las autoridades encargadas de regular el tema
de los derechos sociales no pueden retroceder frente al nivel de protección
alcanzado, pues se presumiría que la decisión es en principio inconstitucional.[15]
Para que pueda ser ajustado a la Carta Política, las autoridades tienen que
demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo
en el desarrollo de un derecho social prestacional.[16]
También ha señalado esta Corporación que el principio
de progresividad y la prohibición de regresividad son componentes esenciales de
la garantía de los derechos económicos sociales y culturales. De conformidad
con esos dos principios, una vez alcanzado un determinado nivel de protección
de los derechos sociales, económicos y culturales, la amplia potestad de
configuración del legislador en la materia se ve reducida, y en esa medida todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio
inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto.[17]
Lo anterior, obedece a la necesidad de establecer prestaciones concretas, cuya
garantía se pueda posicionar de manera general como un punto sobre el cual
avanzar y de no retorno en cuanto al carácter incuestionable de su
satisfacción.[18] En relación con estos
dos principios, la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-671 de 2002, MP:
Eduardo Montealegre Lynett,
Ahora bien, la Constitución y los tratados de derechos
humanos señalan que si bien los derechos sociales prestacionales no son de
aplicación inmediata e integral, sin embargo los Estados tienen no sólo el
deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización progresiva
integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a todos los
habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, tal y como esta Corte ya lo
ha explicado,[19]
en plena armonía con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el
tema, el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación
de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos.[20] Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De otro lado, existen unos contenidos mínimos o
esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas
las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de
prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos
sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el
incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible,
coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como
esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad.[21]
Finalmente, el mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto.[22]
Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacional.
(…)
El criterio sobre el control más estricto de toda
aquella medida que constituya un retroceso frente al nivel de protección ya
alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente
aceptado por la jurisprudencia internacional de derechos humanos. Así, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es
el intérprete autorizado del Pacto sobre la materia, y cuyos criterios son
entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los derechos
sociales (CP art. 93), ha elaborado una amplia doctrina sobre el derecho a la salud.
En particular, en su período No 22 de sesiones, el 11 de mayo de 2000, el
Comité adoptó la "Observación General No 14 relativa al disfrute del más
alto nivel de salud (art 12)", en donde destaca, entre otras cosas, que la
progresividad no priva de contenido la obligación estatal, y por ello las
medidas regresivas, que disminuyen una protección a la salud ya alcanzada, se
presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado
tiene que demostrar que esas medidas eran necesarias y que "se han
aplicado tras el examen exhaustivo de todas las alternativas posibles"
(Parr 32).
Ahora bien, es claro que no toda regulación más
estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un
retroceso en este campo.[23]
Más
adelante, en la sentencia C-038 de 2004, MP: Eduardo Montealegre Lynett, al
examinar varias disposiciones de la Ley 789 de 2002 que supuestamente
disminuían las garantías laborales y desconocían las conquistas históricas de
los trabajadores, la Corte señaló lo siguiente:
25- El anterior análisis permite concluir que las
reformas laborales que disminuyen protecciones alcanzadas por los trabajadores
son constitucionalmente problemáticas por cuanto pueden afectar el principio de
progresividad. Ellas podrían vulnerar la prohibición prima facie de que
no existan medidas regresivas en la protección de los derechos sociales. Por
ende, la libertad del Legislador al adelantar reformas laborales de este tipo
dista de ser plena, pues no sólo (i) no puede desconocer derechos adquiridos
sino que además (ii) debe respetar los principios constitucionales del trabajo
y (iii) las medidas deben estar justificadas, conforme al principio de
proporcionalidad. Esto significa que las autoridades políticas, y en particular
el Legislador, deben justificar que esas disminuciones en la protección
alcanzada frente a los derechos sociales, como el derecho al trabajo, fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia.
26- Ahora bien, para determinar la intensidad del
análisis de proporcionalidad de las medidas acusadas, conviene tener en cuenta
que las regulaciones laborales suelen tener una connotación de intervención del
Estado en la economía, en donde la Carta reconoce una amplia libertad de
configuración al Congreso (CP arts 333 y 334). Por ello, en estas materias, el
escrutinio judicial debe ser flexible y deferente con las autoridades políticas,
a fin respetar la discrecionalidad que la Carta les concede[24].
Y es que, como esta Corte lo ha reiterado en numerosas oportunidades, entre
mayor es la libertad de configuración del legislador en una materia, más
deferente debe ser el control constitucional, mientras que ese escrutinio
judicial debe ser más riguroso cuando el Legislador regula esferas en donde su
margen de apreciación ha sido restringido por la propia Constitución.[25]
Posteriormente, en la sentencia C-991 de 2004, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte Constitucional insistió en la conexión que
existe entre el principio de igualdad y la prohibición de retroceso de la
protección alcanzada para un derecho social, económico o cultural, en los
siguientes términos:
“La acepción de la igualdad como igualdad material
está altamente emparentada con los derechos de contenido social. Esta
Corporación ha reconocido que existe un mandato de desarrollo progresivo de
este tipo de derechos y que una vez logrados avances en su protección existe,
prima facie, una prohibición de retroceso. (...).
(...)
“Tal retroceso en la protección de los derechos
sociales se suma al desconocimiento del mandato dirigido al Estado de “proteger
especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental,
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.”(art. 13 C.P.). Si en
términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos
sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor
intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares
personas con especial protección constitucional”.
5.2.
Los anteriores principios, no obstante, no petrifican la posibilidad de
regulación en materia de derechos sociales, en particular en materia de
pensiones. La Corte también ha sostenido que “el legislador no está obligado
a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las
leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de
cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la
cual le permite al legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.[26]
La Constitución delega al legislador la función de configurar el sistema de
pensiones, y le da un amplio margen de discrecionalidad para hacerlo,
precisamente para garantizar que el sistema cuente con los “medios para que los
recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante,” y
para darle eficacia a los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta.  De tal modo, es necesario
que el legislador pueda transformar las expectativas respecto de la edad y tiempo
de servicios necesarios para adquirir la pensión, de tal forma que el Estado
pueda cumplir sus obligaciones en relación con la seguridad social, a pesar de
las dificultades que planteen los cambios en las circunstancias sociales.[27]
Por tal motivo, la Corte, refiriéndose a los regímenes de transición, ha
sostenido que una concepción semejante implicaría la petrificación del ordenamiento,
en desmedro de diversos principios constitucionales.[28]”
Esta
Corporación, en la sentencia T-025 de 2004 expuso los requisitos mínimos a los
cuales debe sujetarse el Estado al momento del diseño e implementación de
políticas públicas que puedan implicar retrocesos en los derechos de dimensión
prestacional. Señaló la mencionada providencia:
“Primero,
prohibición de discriminación (por ejemplo, no se podría invocar la
insuficiencia de recursos para excluir de la protección estatal a minorías
étnicas o partidarios de adversarios políticos); segundo, necesidad de la
medida lo cual exige que sean estudiadas cuidadosamente medidas
alternativas y que éstas sean inviables o insuficientes (por ejemplo, se han
explorado y agotado otras fuentes de financiación); tercero, condición de
avance futuro hacia la plena realización de los derechos de tal forma que
la disminución del alcance de la protección sea un paso inevitable para que,
una vez superadas las dificultades que llevaron a la medida transitoria, se
retome el camino de la progresividad para que se logre la mayor satisfacción
del derecho (por ejemplo, señalando parámetros objetivos que, al ser
alcanzados, reorientarían la política pública en la senda del desarrollo
progresivo del derecho); y cuarto, prohibición de desconocer unos mínimos
de satisfacción del derecho porque las medidas no pueden ser de tal magnitud
que violen el núcleo básico de protección que asegure la supervivencia digna
del ser humano ni pueden empezar por las áreas prioritarias que tienen el mayor
impacto sobre la población.” (Subrayas
del texto original).
6.     La modificación de los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez y su compatibilidad con el principio de progresividad
La
Corte Constitucional se ha referido en varias ocasiones a la controversia
jurídica generada por el tránsito de las normas sobre requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez y su compatibilidad con el principio
de progresividad de los derechos sociales.[29]
En
el caso de la pensión de invalidez, esta Corporación ha señalado[30]
que las distintas reformas legales al régimen pensional han estado dirigidas a
imponer requisitos más rigurosos para acceder la prestación económica tales
como (i) el aumento en el número de semanas de cotización en el periodo
anterior a la estructuración de la invalidez; y (ii) la incorporación de
un nuevo requisito, relativo a la fidelidad mínima al sistema de seguridad
social en salud, el cual otorga un nivel de protección más favorable a aquellos
trabajadores que han cotizado continuamente, desde el inicio de su vida
laboral.[31] Por esta razón, la Corte
Constitucional ha indicado que “el aumento de los requisitos para el acceso
a una prestación propia de la seguridad social, que tiene por objeto amparar el
riesgo generado por la pérdida de la capacidad laboral derivada de la
invalidez, es una medida legislativa que se muestra prima facie regresiva y,
por ende, contraria al principio de progresividad de los derechos sociales.”
[32]
En cuanto a los requisitos para obtener el
reconocimiento y pago de esta prestación previstos originalmente en el artículo
39 de la Ley 100 de 1993, se establecía el acceso a la pensión de invalidez
para quienes acreditaran una pérdida de la capacidad laboral igual o superior
al 50% y que, a su vez, se encontraran en alguno de los siguientes eventos:
(i) estuvieren cotizando al régimen y tuvieren aportes equivalentes a por lo
menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de invalidez; o (ii)
hubieren dejado de cotizar al sistema, pero acreditaren aportes durante por lo
menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca
el estado de invalidez.
Esta disposición fue modificada por el artículo 11 de la
Ley 797 del 29 de enero de 2003, y estableció que el afiliado que hubiese
perdido el 50% o más de su capacidad laboral por enfermedad común, debía
acreditar 50 semanas de cotización en los últimos tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez y su fidelidad de cotización
para con el sistema debía ser de al menos el 25% del tiempo transcurrido entre
el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación
del estado de invalidez.  Para el caso de invalidez originada en accidente de
trabajo, sólo se exigía el requisito de la cotización mínima de 50 semanas. Por
último, el parágrafo del artículo 11 estipulaba que para el caso de los
afiliados menores de 20 años de edad, sólo debían acreditar la cotización por
26 semanas durante el último año inmediatamente anterior al hecho de su
invalidez o su declaratoria. No obstante, esta disposición fue declarada
inexequible por esta Corporación en la sentencia C-1056 de 2003, debido a
vicios de procedimiento en su formación.
Los requisitos para el reconocimiento de la pensión de
invalidez fueron nuevamente modificados por el artículo 1º de la Ley 860 de
2003. Esta disposición, que se encuentra vigente en la actualidad, (i) disminuyó
el porcentaje de fidelidad al sistema al 20% del tiempo transcurrido entre el
momento en que el afiliado cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez; (ii) extendió ese requisito al
reconocimiento de la pensión de invalidez originada por accidente de trabajo; y
(iii) estipuló que en caso que el afiliado acreditara al menos el 75% de
las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, para obtener
la pensión de invalidez sólo requerirá haber cotizado 25 semanas en los últimos
tres años.
En
varias sentencias de tutela,[33] esta Corporación ha
constatado la regresividad que implica la vigencia del artículo 1 de la Ley 860
de 2003 para efectos de acceder a la pensión de invalidez al exigir requisitos
anteriormente no contemplados por la ley, como ocurre con las condiciones de
fidelidad que establece el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 y establecer
condiciones más estrictas para acceder a esta prestación, a través del aumento
de las semanas de cotización. En esas oportunidades, la Corte ha examinado en
cada caso concreto si (i) existen razones suficientes que expliquen la
necesidad imperiosa de aplicar la norma, y (ii) si esas disposiciones resultan
razonables y proporcionadas en la situación específica que se somete a
consideración del juez de tutela.
Así,
por ejemplo, en la sentencia T-1291 de 2005,[34] la Corte inaplicó el
artículo 1 de la Ley 860 de 2003 en el caso de una mujer cabeza de familia que
había sufrido una pérdida de capacidad laboral del 69.05% ‑invalidez de
origen común ‑ estructurada bajo la vigencia de la Ley 860 de 2003.[35]
En esa oportunidad, la Corte consideró desproporcionado que el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003 le impidiera acceder a la pensión de invalidez, porque a pesar
de haber cotizado 162 semanas al sistema, no había aportado 50 antes de la
estructuración de la invalidez. Para la Corte, “con la entrada en vigencia
de las nuevas condiciones legales, treinta días antes del acaecimiento de la
invalidez, a la peticionaria se le hace imposible acceder a la prestación ya
que no cumple con uno de los requisitos señalados en la norma.  (…)  dicho
escenario deja ver que para el caso concreto la norma es regresiva y contraria
al principio de progresividad, y, por tanto, en aplicación del artículo 4 de la
Constitución Política debe inaplicarse por ser contraria a la Carta ya que es
inadmisible que se hayan agravado las condiciones –sin establecer para el
efecto un término o régimen de transición que permita a los trabajadores, que
se encuentran en la misma situación (…), efectuar las cotizaciones que se
exigen en la nueva norma – para que se acceda al derecho.”
Igualmente, en sentencia T-221 de 2006, MP: Rodrigo
Escobar Gil, la Corte concluyó que el requisito de fidelidad al sistema
resultaba grave y desproporcionadamente regresivo para el caso de una señora de
73 años con cáncer pulmonar, a quien se le había negado la pensión de invalidez
porque no contaba con el requisito que exigía haber empezado a cotizar al
sistema antes de los 60 años. La Corte advirtió que en el caso concreto, la
aplicación del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 contrariaba la Carta Política
por ser incompatible con el mandato de progresividad de los derechos sociales.
Para la Corte dado que (i) no existía una razón legislativa suficiente,
que justificara el aumento de los requisitos para el acceso a la pensión de
invalidez habida cuenta de la obligación estatal de protección de las personas
en situación de discapacidad; y (ii) que las circunstancias fácticas del
caso demostraban la incapacidad de la actora para acreditar las
cotizaciones faltantes en los términos de la Ley 860 de 2003, procedía aplicar
la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º de la Ley 860 de
2003 y, en consecuencia, ordenó a la administradora de pensiones que adoptara
una nueva decisión sobre el reconocimiento de la pensión, conforme la
aplicación de la Ley 100 de 1993, en su versión originaria.
En dicha oportunidad, la Corte resaltó que “la
norma tiene entre sus destinatarios a personas que deben ser sometidas a un tratamiento
privilegiado por el Estado y a una protección reforzada, de tal suerte que una
vulneración al principio de progresividad afectaría en gran medida a este
específico grupo poblacional, tornándose la norma inconstitucional para el caso
concreto  y requiriéndose la actuación del juez de tutela en el sentido de
amparar los derechos fundamentales vulnerados inaplicando la norma en
referencia. (…) Dado que la norma establece un requisito de fidelidad, es claro
que entre mayor edad tenga la persona que ha sido calificada como inválida
mayor será el número de semanas que debe haber cotizado para cubrir el
requisito de densidad en la cotización al sistema. Cuestión que nos lleva a
concluir que la población más afectada por esta norma es la de la tercera edad,
tornándose así evidente la incompatibilidad de la norma, en el caso concreto de
las personas disminuidas en su capacidad laboral y pertenecientes a la tercera
edad, frente a los mandatos constitucionales, por cuanto desprotege a este
grupo poblacional objeto de especial protección por parte del Estado.”
En la sentencia T-043 de 2007, MP: Jaime Córdoba Triviño,
la Corte encontró demostrada la regresividad del artículo 1 de la Ley 860 de
2003 para el caso de varios afiliados al sistema general de pensiones que
contaban con más de 26 semanas y menos de 50 semanas cotizadas al momento de la
estructuración de la invalidez, por lo que la aplicación de los requisitos
establecidos en la Ley 860 de 2003 resultaban incompatibles con los principios
de favorabilidad laboral y progresividad de los derechos sociales. En dicha
oportunidad señaló la Corte que “las modificaciones legislativas al régimen
de pensión de invalidez contenidas tanto en la Ley 797/03 como en la Ley
860/03, se muestran injustificadamente regresivas. Ello en la medida que (i) imponen
requisitos más gravosos para el acceso a la prestación económica en comento; (ii)
no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para
disminuir el nivel de protección; (iii) afectan con una mayor intensidad a
personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de
especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas
adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses
jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal,
entre ellos un régimen de transición.”
Aun cuando en la sentencia precitada la cercanía en el
tiempo entre la fecha en que se estructura la invalidez y la modificación
normativa que impone condiciones más estrictas para el reconocimiento y pago de
la prestación resultaba relevante para inaplicar el artículo 1 de la Ley 860 de
2003, la evolución jurisprudencial en la materia muestra que se ha dado un
menor peso relativo a este requisito y mayor peso a la cercanía en el
cumplimiento material de los requisitos exigidos por la Ley 860 de 2003.
Así por ejemplo, en la sentencia T-1072 de 2007, MP:
Rodrigo Escobar Gil, siguiendo la doctrina jurisprudencial precitada, la Corte
inaplicó el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 al encontrar que éste resultaba
desproporcionado para negar el derecho a la pensión de invalidez de un hombre
de 56 años de edad a quien se le dictaminó una pérdida de capacidad laboral del
52,84%, con fecha de estructuración 2 de agosto de 2005 y quien solo alcanzó a
acreditar un total de 357,43 semanas de cotización,  de las 362,49 semanas
exigidas al aplicar la regla de la Ley 860 de 2003.
7.     El examen de constitucionalidad del parágrafo 2 del
artículo 1 de la Ley 860 de 2003, a la luz del principio de progresividad y la
prohibición de regresividad
El
demandante en el presente proceso cuestiona los numerales 1 y 2 y el parágrafo
2 del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, por considerar que desconocen la
prohibición de regresividad, al establecer requisitos más exigentes para la
obtención de la pensión de invalidez. Como consecuencia de la sentencia C-428
de 2009, sólo es posible hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el
parágrafo 2 del artículo1 demandado, en la medida que respecto de los demás
cargos ha operado el fenómeno de la cosa juzgada.
Teniendo
en cuenta ese fallo y los cargos planteados por el demandante, corresponde a la
Corte examinar si a la luz del principio de progresividad y de la prohibición
de no regresividad, resulta contrario a los artículos 48, y 53 de la Carta que
el legislador en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 860 de 2003 haya
señalado que el afiliado que haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas
mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, sólo deba cotizar 25
semanas en los últimos tres (3) años para acceder a la pensión de invalidez.
Con el fin de examinar este problema, es necesario precisar el contexto
normativo dentro del cual se encuentra el aparte demandado.
El
parágrafo 2º establece una excepción a la regla fijada en los incisos 1 y 2 del
artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en cuanto al número de semanas exigibles
durante los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Los
cargos originalmente planteados por el accionante establecían una comparación
entre el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 860 de
2003. Sin embargo, el contenido del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, fue
modificado por la sentencia C-428 de 2009, como resultado de la declaratoria de
exequibilidad parcial de los numerales 1 y 2.
En
esa sentencia, la Corte declaró la exequibilidad del requisito de cotización de
50 semanas durante los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez. Para la Corte este requisito no constituía un retroceso en la
protección del derecho a la pensión de invalidez y declaró exequible esta
exigencia. Al respecto se dijo:
“4.7. En
relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años
para tener derecho a la pensión de invalidez, incluido en el artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, cabe decir que este aspecto de la reforma no implica una
regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues si bien
se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de
igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años
anteriores a la estructuración de la invalidez. Al respecto, sostienen algunos
intervinientes que este aumento -de uno a tres años- favoreció enormemente a
sectores de la población que carecen de un empleo permanente y que bajo la
normatividad anterior (Art. 39 de la Ley 100 de 1993) se encontraban excluidos
del beneficio de la pensión vitalicia de invalidez; en efecto, si para la fecha
de consolidación del estado de invalidez una persona no se encontraba cotizando
pero reunía más de 26 semanas cotización correspondientes a años anteriores, le
era negado el derecho a la pensión de invalidez por no haber concentrado tales
semanas en el último año.
Este aspecto
es especialmente relevante si se tiene en cuenta la evidente inestabilidad del
mercado laboral colombiano en el que tan sólo el 39% de las personas afiliadas
al sistema pensional paga su cotización en un mes dado[36].
Lo anterior implica que la medida, a pesar de hacer más gravoso el requisito de
semanas mínimas de cotización, prima facie, en realidad está permitiendo
a ciertos grupos poblacionales el acceso a una prestación que anteriormente les
estaba vedada: les exigía cotizar el 50% del tiempo trabajado en el año
inmediatamente anterior al momento de la estructuración de la invalidez en caso
de que no se encontraran cotizando, dejando de lado situaciones como la
informalidad o el desempleo que tanto afectan a la población. En el actual
régimen, el porcentaje exigido es variable y en promedio se ubica en el 33% de
la carga de cotización, es decir, que supone cotizar en promedio 16.6 semanas
en cada año durante los últimos 3 años, siendo antes que regresiva, favorable a
los intereses de muchos cotizantes, sobre todo a los trabajadores que no poseen
un empleo permanente.
Esta
circunstancia conduce a señalar que el supuesto carácter inequívocamente
regresivo de la medida no es cierto y que, por el contrario, se puede derivar
de su aplicación una progresión en el acceso a la pensión de invalidez al
reducirse la densidad requerida para que sea concedida”.
Teniendo
en cuenta que el parágrafo establece una condición más beneficiosa que la
planteada en los numerales 1 y 2, tal como quedaron después de la sentencia
C-428 de 2009, en la medida que para quienes hayan alcanzado el nivel de
cotización señalado en el parágrafo, esto es, 75% del total de semanas que se
requieren para adquirir la pensión de vejez,[37] la exigencia de 50
semanas cotizadas en los últimos tres años anteriores a la estructuración de la
invalidez, baja a 25 semanas. No observa la Corte que tal requerimiento
constituya un retroceso en el nivel de protección alcanzado. Por esa razón,
declarará la exequibilidad del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 860 de
2003.
IX. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-428 de 2009, en relación con los cargos contra los numerales 1 y 2
del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, mediante la cual se resolvió:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860
de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema
sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860
de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema
sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2°
del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, por los cargos analizados en la presente
sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Aclaración de voto.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-727 de 2009
REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA PENSION DE
INVALIDEZ-Exigencia para quienes
hayan alcanzado el 75% de las semanas requeridas para la pensión de vejez no es
regresiva y constituye una flexibilización de condiciones para su obtención
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7670
Accionante: Hernán Antonio Barrero Bravo.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 860 de 2003.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el acostumbrado respeto aclaramos nuestro voto. En la sentencia C-428 de 2009
salvamos parcialmente nuestros votos por considerar que los apartes del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que establecen como requisito para acceder a
la pensión de invalidez la necesidad de acreditar cincuenta semanas de
cotización dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de su
estructuración, también establecían una condición regresiva contraria a la
Constitución Política.
En
el presente proceso, el actor demandó tanto los numerales 1 y 2 del artículo 1
de la Ley 860 de 2003, examinados en la sentencia C-428 de 2009, y frente a los
cuales existe cosa juzgada constitucional, como el parágrafo 2 de dicho
artículo. La lectura conjunta de la norma declarada exequible en la sentencia
C-428 de 2009 y del parágrafo 2 demandado da lugar a una excepción a la regla
establecida en los numerales 1 y 2, que flexibiliza las condiciones para
obtener la pensión de invalidez y que mantiene las condiciones iniciales que
establecía la ley 100 de 1993 para acceder a dicho derecho y que en esencia no
resulta regresiva, aun cuando solo para un conjunto restringido de cotizantes
al sistema de seguridad social.
En
la presente sentencia, a pesar de no haber compartido la posición mayoritaria
fijada en la sentencia C-428 de 2009, acatamos esta decisión mayoritaria y nos
limitamos a aclarar nuestro voto, por las razones anotadas.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA
SENTENCIA C-727 DE 2009
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexequibilidad parcial de disposición (Aclaración de
voto)
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos de semanas de cotización y fidelidad para
su reconocimiento vulneran el principio de progresividad en seguridad social
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES
CONSTITUCIONALES-Tratados
internacionales que lo contemplan (Aclaración de voto)
MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS
SOCIALES-Implicaciones (Aclaración de
voto)
El
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección constitucional en materia de derechos sociales, la amplia potestad
de configuración legislativa se ve restringida al menos en una aspecto: todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente
problemático, esto es que toda medida regresiva, en principio debe presumirse
inconstitucional por lo que debe estar sometida a un control judicial estricto
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL-Se vulnera con aumento en el número de semanas de
cotización (densidad de cotización) y fidelidad exigidas para pensión de
invalidez (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL-Alcance (Aclaración de voto)
MEDIDA REGRESIVA-Estado debe demostrar razones imperiosas para su adopción (Aclaración
de voto)
GARANTIA DE PROTECCION PROGRESIVA EN DERECHOS SOCIALES
PRESTACIONALES-Enfasis en sujetos de
especial protección constitucional (Aclaración de voto)
Se ha señalado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando
la medida regresiva compromete derechos sociales de personas especialmente
protegidas por su condición de marginalidad o vulnerabilidad, habiéndose
señalado por parte de la Corte que si en términos generales los retrocesos en
materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional
JUICIO ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD EN NORMA
REGRESIVA-Requisito ausente
(Aclaración de voto)
Confrontados los requisitos para obtener la pensión de invalidez
previstos en la Ley 100 de 1993 respecto de su reforma por los numerales 1 y 2
del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, puede apreciarse que con la modificación
introducida se terminan imponiendo requisitos más gravosos para el acceso a la
prestación económica, dada la mayor densidad de cotización que se establece, y
por tratarse de sujetos de especial protección constitucional le correspondía
al Congreso y al Gobierno presentar razones imperiosas para justificar dicho
retroceso, lo que no se cumplió, como tampoco la realización de un juicio de
constitucionalidad de mayor intensidad al realizado en la sentencia.
Referencia: expediente D-7670
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º,
parcial, de la Ley 860 de 2003.
Magistrada Ponente:
María Victoria Calle Correa
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, me permito hacer explícitos los argumentos que me
llevaron a aclarar el voto sobre la sentencia C-727 de 2009.
Ello se reduce a señalar que en el numeral primero de
la parte resolutiva de esta decisión se dispuso “ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-428 de 2009, en relación con los cargos contra los numerales 1 y 2
del artículo 1º de la ley 860 de 2003”,  cuando sobre dicha sentencia C-428
de 2009, salvé parcialmente el voto, en los siguientes términos:
“Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, me permito hacer explícitos los argumentos que me
llevaron a salvar parcialmente el voto sobre la sentencia C-428 de 2009.
Mi discrepancia radica esencialmente con la
declaración de inexequibilidad parcial de los numerales 1 y 2 del artículo 1º
de la Ley 860 de 2003, por cuanto considero que ha debido declararse la
inexequibilidad TOTAL de dichos numerales por violación del principio de
progresividad que fundamenta el derecho a la seguridad social, contemplado en
el artículo 48 de la Constitución y en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos y
el Protocolo de San Salvador, que hacen parte del bloque de constitucionalidad estricto
sensu (art. 93 superior).
La mayoría de la Sala aceptó excluir del ordenamiento
jurídico el requisito de la “fidelidad” para obtener la pensión de invalidez
causada por enfermedad o por accidente, al constituirse en una medida regresiva
constitucionalmente. Sin embargo, no sucedió lo mismo respecto a la exigencia
de haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración (invalidez por enfermedad) o al hecho
causante (invalidez por accidente), toda vez que concluyó su exequibilidad bajo
el argumento de que el legislador había referido en la exposición de motivos a
la sostenibilidad financiera y que “al requerirse más semanas, cuando se tiene
mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se
controlan los fraudes”. Además, se sostuvo que si bien se aumentó el número de
semanas mínimas de cotización de 26 a 50, ello estuvo acompañado del aumento
simultáneo del plazo de uno (1) a tres (3) años anteriores a la estructuración
de la invalidez.
La Carta Política (art. 48), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2.1.), la Convención Americana
de Derechos Humanos (art. 26) y el Protocolo de San Salvador (art. 1º),
contemplan el principio de progresividad de los derechos sociales
constitucionales (seguridad social). Dicho principio tiene por objeto reconocer
el deber del Estado de adoptar  todas las medidas apropiadas hasta el máximo de
los recursos de que disponga para lograr gradualmente la plena efectividad de
los derechos económicos, sociales y culturales. Hace referencia específica al
reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de
los derechos sociales[38].
Como lo ha reconocido la Corte, el contenido de dicho
principio no es puramente retórico, ni debe entenderse como una justificación
de la pasividad del Estado en la protección de tales derechos, ya que tiene
“implicaciones jurídicas específicas, destinadas a lograr una sociedad más
justa, que logre erradicar las injusticias presentes”. Progresividad que no se
opone a la obligación que pesa sobre el Estado de iniciar “inmediatamente” el
proceso encaminado a la completa realización de los derechos sociales, ni a la
observancia de unos “contenidos mínimos” de satisfacción que se deben
garantizar a todas las personas[39].
Ahora bien, el mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección constitucional en materia
de derechos sociales, la amplia potestad de configuración legislativa se ve
restringida al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado es constitucionalmente problemático. Ello ha derivado en
lo que la jurisprudencia constitucional, siguiendo al Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, ha denominado la
prohibición prima facie de retrocesos constitucionales frente al nivel
de protección constitucional alcanzado, esto es, que toda medida regresiva, en
principio, debe presumirse inconstitucional por lo que debe estar sometida a un
control judicial estricto[40].
Igualmente, ha dicho esta Corporación[41]
que una medida se entiende regresiva al menos cuando: (i) recorta o limita el
ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho[42];
(ii) aumenta sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo
derecho[43]; (3)  disminuye o desvía
sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho.
No obstante, tal prohibición de regresividad no
resulta absoluta. Para que la medida legislativa adoptada pueda ser
constitucional se tiene que demostrar que existen “razones imperiosas” que
hacen necesario el paso regresivo en el desarrollo de un derecho social. Así lo
ha explicado la Corte al señalar[44] que “cuando una medida
regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado
demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca
satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una
evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente
conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de
las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin
propuesto; (4) que no afecta el contenido mínimo no disponible del derecho
social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al
costo que apareja[45]”.
Por último, se ha señalado que el juicio debe ser
particularmente estricto cuando la medida regresiva compromete derechos
sociales de personas especialmente protegidas por su condición de marginalidad
o vulnerabilidad. Ha señalado la Corte que[46] “si en términos
generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales
están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor
intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares
personas con especial protección constitucional”[47].
En el presente caso, considero que dichos presupuestos
constitucionales resultaban también desconocidos con el requisito de la
densidad de cotización -además de la fidelidad- establecido para obtener la
pensión de invalidez.
De una parte, echo de menos la realización de un
juicio de constitucionalidad de mayor intensidad -estricto- al realizado en la
sentencia, no sólo por tratarse en principio de una medida regresiva como se
señalará, sino particularmente por ocuparse del derecho a la pensión de sujetos
de especial protección constitucional, como son las personas con invalidez. Por
lo tanto, la simple afirmación de proceder a realizar un juicio estricto, por
sí mismo no suple la deficiencia anotada.
De otro lado, confrontados los requisitos para obtener
la pensión de invalidez previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 39 de la
Ley 100 de 1993, respecto a su reforma por los numerales 1 y 2 del artículo 1º
de la Ley 860 de 2003,  puede apreciarse que con la modificación introducida se
terminan imponiendo requisitos más gravosos para el acceso a la prestación
económica de pensión por invalidez, dada la mayor densidad de cotización que se
establece para un sector específico de la población, particularmente la más
joven (de 26 a 50 semanas dentro de los últimos tres años inmediatamente
anteriores).
Como en principio se está frente a una medida
regresiva -requisito de densidad de la cotización- y más tratándose de sujetos
de especial protección constitucional -invalidez-, le correspondía al Congreso
y al Gobierno presentar razones imperiosas para justificar dicho retroceso,
demostrando con datos suficientes y pertinentes su finalidad imperativa,
conducencia, necesariedad, de no afectación del contenido mínimo indisponible y
que se alcanza un beneficio superior, lo cual no se cumplió en este caso.
La inexistencia de una finalidad constitucional clara,
suficiente y expresa pretende suplirse por la mayoría de la Sala con las
referencias vagas y generales que se registran en los antecedentes
legislativos, que no alcanzan a suplir los requerimientos constitucionales
establecidos[48]. Más adelante, la propia
Corte termina exponiendo razones adicionales que pudieron justificar la medida
regresiva aprobada, sin que realmente se alcance a superar la deficiencia
constitucional mencionada.
La mayoría de la Sala, a pesar de reconocer la
existencia de algunas sentencias de tutela sobre la materia, termina
desconociendo su propia jurisprudencia constitucional como las sentencias T-383
de 2009 y T-043 de 2007, en las cuales se excepcionó por inconstitucional (art.
4 superior), los requisitos que se cuestionan por disminuir el nivel de
protección constitucional alcanzado para acceder a la pensión de invalidez[49].
Entre las motivaciones que llevaron a la Corte a inaplicar la norma acusada,
pueden señalarse: i) la imposición de requisitos más gravosos para acceder a la
pensión de invalidez, ii) la afectación de personas discapacitadas que merecen
una protección constitucional especial, iii) la carencia de justificación
constitucional de la medida legislativa adoptada y iv) la inexistencia de un régimen
de transición frente al cambio normativo presentado[50].”
Así dejo expresados los argumentos que me llevaron
ahora a aclarar el voto sobre el numeral primero de la presente decisión.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Ver al respecto, las Observaciones Generales del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas
adoptadas en sus distintos períodos de sesiones, en especial la Observación
General No 3 adoptada en el Quinto Período de Sesiones de 1990.
[2] MP: Mauricio González Cuervo, con salvamento
parcial de voto de los magistrados María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luís Ernesto Vargas Silva.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-221/2006
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Corte Constitucional.
Sentencia T-104/2008.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-080/2008.
[8] Corte Constitucional C-428 de 2009 (MP. Mauricio González
Cuervo, Salvamento Parcial de Voto de los Magistrados María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luís Ernesto Vargas Silva).
[9] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[12] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz). Donde la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar todas las
medidas necesarias para garantizar la vacunación gratuita para prevenir
meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente marginados, con
base en la cláusula de erradicación de las injusticias presentes. Esta
jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias T-177 de 1999
(MP. Carlos Gaviria Díaz); T-840 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-772
de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[13]  Ver, en este sentido, la sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett).
[14] Ver entre otras las
sentencias de constitucionalidad C-1165 de 2000, C-671 de 2002, C-333 de 2003,
C- 038 de 2004, C-177 de 2005, C-506 de 2006, C-896 de 2006, C-663 de 2007,
C-257 de 2008, C-507 de 2008, y C-1141 de 2008, así como en las sentencias de
tutela T-1291 de 2005, T-221 de 2006, T-594 de 2006, T-043 de 2007, T-433 de
2007, T-844 de 2007, T-580 de 2007, T-628 de 2007, T-641 de 2007, T-844 de
2007, T-1072 de 2007, T-018 de 2008, T-069 de 2008, T-077 de 2008, T-078 de
2008, T-080 de 2008, T-103 de 2008, T-104 de 2008, T-550 de 2008, T-585 de
2008, T-1013 de 2008, T-1030 de 2008, T-1036 de 2008 y T-1102 de 2008.
[15] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento
8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.
[16] Ver entre otras las sentencias C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett) y C-507 de 2008 (MP: Jaime Córdoba Triviño).
[17] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de
1997, Fundamento 8, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000. En la
citada C-671 de 2001 se sostuvo: “Precisamente,
con base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una
norma que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues
consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación
progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la
sentencia C-1165 de 2000, (…): <Sin lugar a duda, esa disminución de
los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el
postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la
Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista
que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de
quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad
positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales. Resulta igualmente
vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de la Ley 344 de 1996, pues,
como fácilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el artículo 366 de la
Constitución en el sentido de que el "gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación", la norma acusada, por razones
que obedecen a otros criterios, so pretexto de la “racionalización del gasto
público,” optó por disminuir en forma drástica los aportes del Presupuesto
Nacional con destino a las necesidades de salud de los sectores más pobres de
la población colombiana, destinatarios obligados de la norma y directamente
afectados por ella. Otra sería la conclusión si por la extensión progresiva de
la cobertura de la Seguridad Social esta ya hubiera abarcado la totalidad de la
población colombiana, o si se encontrara demostrado que la disminución de los
recursos ocurre como consecuencia de haber disminuido el número de quienes
necesitan acudir al régimen subsidiado de salud porque no pueden cotizar al
régimen contributivo, pero, como es otra muy distinta la realidad social
actualmente existente, de manera transparente surge como conclusión ineludible
que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, sólo es un instrumento para hacer más
pequeño, disminuyéndolo en los porcentajes allí señalados, el aporte del
Presupuesto Nacional al régimen subsidiado de salud en los recursos asignados o
que deben asignarse al Fondo de Seguridad y Garantía necesario para la
operancia de ese régimen creado por el legislador en beneficio de quienes,
salvo sus necesidades de salud, nada pueden aportar y por eso no caben en el
régimen contributivo.”
[18] Sentencia C-1141 de 2008 (MP: Humberto Antonio
Sierra Porto).
[19] Ver, entre otras, la sentencia C-251 de 1997, fundamento 8.
[20] Ver al respecto, las Observaciones Generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos
períodos de sesiones, en especial la Observación General No 3 adoptado en el
Quinto Período de Sesiones de 1990, y que figuran en el documento E/1991/23. Y
a nivel doctrinal, ver los llamados “Principios de Limburgo”, adoptados
por unos expertos en la materia reunidos en Maastrich, Holanda,  en junio de
1986, y que constituyen la interpretación académica más respetada sobre el
sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre derechos
económicos, sociales y culturales.
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, fundamentos 8 y 9, y
sentencia SU-225 de 1998, Fundamentos 11 y ss.
[22] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento
8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.
[23] Esta posición ha sido reiterada entre otras en las sentencias
C-333 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-038 de 2004 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett); C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[24] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-674 de 2002, C-427 de
2000, C-429 de 1997 y C-445 de 1995.
[25] Ver sentencia C-1191 de 2001, Fundamento 62; en el mismo sentido, ver
sentencias C-093 de 2001, C-674 de 2002, C-673 de 2001, C-081 de 1996, C-445 de
1995 y C-265 de 1994.
[26] Sentencia C-613 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) Fundamento No.
9.
[27] La Corte en Sentencia T-1752 de 2000 (MP. Cristina Pardo Schlesinger)
sostuvo en torno a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación: “Con
todo, por tratarse de un derecho prestacional y un mecanismo de ahorro forzoso
de la población laboralmente activa, cuya efectividad depende de la cantidad de
recursos del sistema en un momento histórico determinado, su exigibilidad como
derecho prestacional subjetivo está sujeta a unas restricciones y
condicionamientos específicos, que permiten garantizar que toda la población
tenga acceso a él. (...) El artículo 48 de la Constitución establece que este
servicio estará sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y
universalidad, por lo cual es indispensable que su prestación sea regulada
mediante un proceso legislativo.”
[28]
Al respecto, la Corte ha dicho: “Sin embargo, cabe preguntarse si este
principio debe aplicarse de manera tal que toda mutación normativa, a través de
la cual se pretenda cambiar la regulación legal preexistente, debe predicarse
inconstitucional si permite la subsistencia temporal del régimen anterior, o no
se retrotrae a regular situaciones consolidadas a su amparo. Este
cuestionamiento se revela particularmente importante aplicado al ámbito de los
derechos sociales y económicos, pues corresponde a su esencia, admitir un
desarrollo progresivo, con arreglo a las posiciones políticas dominantes en las
cámaras legislativas y, por supuesto, a la disponibilidad de recursos públicos.”
(...) “Una respuesta positiva a este interrogante llevaría a la Corte a adoptar
una de dos alternativas: (1) la petrificación del ordenamiento vigente en un
determinado momento histórico, con menoscabo del principio democrático (C.P.
art. 1, 2, 3, 40 y 150) y de la naturaleza misma del sistema jurídico o, (2) la
aplicación retroactiva de toda ley posterior, en abierta contradicción con
principios como el de la seguridad jurídica de tanta importancia para el
desarrollo pacífico de una sociedad, en tanto condición de posibilidad para la
realización de los derechos constitucionales fundamentales y para la progresiva
evolución de una economía social de mercado (CP. Arts. 1, 2, 22, 333).”
Sentencia C-613/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[29] Ver entre otras, las sentencias T-974 de 2005 (MP. Jaime Araujo
Rentería); T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); T-221 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil); T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-699A, de
2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto); y T-628 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[30] Ver entre otras las sentencia T-047 de 2007 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), y T-641 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[31] Sobre el tránsito normativo de la pensión de invalidez, ver entre
otras la sentencia T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[32] Sentencia T-043
de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[33] Ver entre otras,
las sentencias T-974 de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería; T-1291 de 2005 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández); T-221 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-043 de
2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-699A, de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil);
T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); y T-628 de 2007 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández).
[34] Sentencia T-1291
de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[35] La Ley 860 de 2003 entró en vigor el 29 de noviembre de 2003.
[36] Dato obtenido a partir
de informes de la Superintendencia Financiera del mes de octubre de 2008.
[37] Según el artículo 33.2
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003: “Para tener el derecho a la Pensión de
Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: (…) 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. ║
A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se
incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25
cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.”
[38] Cft. Sentencias C-251 de 1997 y C-038 de 2004.
[39] Sentencia C-038 de 2004.
[40] Ibidem.
[41] Sentencia C-507 de 2008.
[42] Cft., entre otras, C-038 de 2004.
[43] En este sentido Cft La sentencia C-789 de 2002, a través de la cual la
Corte aplicó la prohibición de regresividad  a una ley que aumentaba los
requisitos para acceder a la pensión.
[44] Sentencia C-507 de 2008.
[45] Cft. Sentencias C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.
[46] Sentencia C-507 de 2008.
[47]
Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido la sentencia T-025 de 2004.
[48] Sentencia C-507 de 2008.
[49] Dijo entonces la Corte: “Mas
recientemente, en sentencia T-043 de 2007, la Corte encontró demostrada la
regresividad del artículo 1 de la Ley 860 de 2003 para el caso de varios
afiliados al sistema general de pensiones que contaban
con más de 26 semanas y menos de 50 semanas cotizadas al momento de la
estructuración de la invalidez, por lo que la aplicación de los
requisitos establecidos en la Ley 860 de 2003 resultaban incompatibles con los
principios de favorabilidad laboral y progresividad de los derechos sociales.
Dijo entonces la Corte: “La Sala concluye que en el asunto bajo examen la
aplicación de las reglas para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez fijadas por el artículo 1º de la Ley 860/03 contradicen los
postulados constitucionales relativos al derecho al mínimo vital de los
discapacitados y al principio de progresividad de los derechos sociales. En ese
sentido, conforme al precedente fijado por esta Corporación en asuntos
similares, deberá darse aplicación a la excepción de inconstitucionalidad
respecto de la norma citada y en consecuencia, ordenar a la entidad demandada
que rehaga la actuación relacionada con el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, basándose para ello en los requisitos previstos en la versión
“original” del artículo 39 de la Ley 100/93”.
[50] En relación con los requisitos conjuntos (densidad de cotización y
fidelidad), pueden consultarse las sentencias: T-217 de 2009, T-080 de 2008,
T-069 de 2008,  T-018 de 2008, entre otras.