T-732-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-732/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para
reintegro al cargo/ENTIDAD DEL ORDEN DISTRITAL-Reestructuración
La acción
de tutela no es el mecanismo adecuado para controvertir la supresión de
entidades públicas, cuando dicha supresión obedece a la ejecución de políticas
estatales encaminadas a maximizar el interés general; como tampoco es el
recurso jurídico idóneo para obtener el reintegro de los trabajadores
desvinculados de las entidades suprimidas. En
el caso de los trabajadores de la EDIS, la tutela no es el mecanismo judicial
idóneo para reclamar la protección de los derechos que dicen les fueron
vulnerados, pues la impugnación de la desvinculación que ocurrió como
consecuencia de haberse suprimido la empresa deben ser ventiladas ante la
jurisdicción ordinaria.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Procedencia
excepcional de tutela cuando se verifica que existe éste por la desvinculación
de trabajadores
Para verificar la existencia de un
perjuicio irremediable es necesario establecer lo que se entiende por dicho
concepto. De conformidad con la definición usualmente acogida por la
jurisprudencia, el perjuicio es irremediable cuando, por producir graves
consecuencias y presentarse de manera inminente, requiere de medidas
impostergables para conjurarlo.
RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-No resulta pertinente en el caso discutir el tema de la
obligatoriedad
Esta Sala
no identifica una clara obligación a cargo del Estado respecto del reintegro de
los trabajadores desvinculados de la EDIS, la tutela de la referencia debe ser
despachada desfavorablemente; sin que en este caso sea pertinente discutir el
tema del carácter obligatorio de las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical de la OIT. En efecto, ya que el debate sobre la fuerza vinculante de
las recomendaciones dependía directamente de que la recomendación encarnara una
verdadera obligación para el Estado, aquél pierde toda relevancia habiéndose
desestimado el último.
Referencia: expediente T-886639
Peticionarios: Heliodoro Perea Niño y otros
Procedencia: Juzgado Séptimo Penal del Circuito de  Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
cinco (5) de agosto de dos mil cuatro (2004)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-,
Rodrigo Uprimny Yepes y Alvaro Tafur Gálvis, ha proferido la presente
S E N T E N C I A
en la revisión
del fallo adoptado por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá en el
proceso de tutela adelantado por los siguientes demandantes, en contra de la
Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos y la Secretaría de Hacienda responsable
de la liquidación de la Empresa Distrital de Servicios Públicos –en adelante,
EDIS- . Los peticionarios del presente proceso son, además: Edilberto Avendaño
Hernández, Arnulfo Pineda Pastrana, Jesús Maria Acero Acero, José Ángel Acero
Reyes, Carlos Julio Aceros, Gildardo Acosta, José Del Carmen Acosta, Rubiel
Acosta, Ángel Alfonso Aguiar Rodríguez, José Joaquín Aguirre, Antonio Aguilera
Guerrero, Felix Alvarado, Luisa Maya, José Joaquín Ángel Pinzón, Marco Antonio
Aponte, Luis Alberto Arango Arango, Horacio Ariza, Juan Bautista Ávila, Ronald
Banguero Urrutia, Eliseo Martín Baquero, José Del Carmen Barahona, Cesareo
Barón Duarte, Lucila Barrera Cadena, Eraclito Barrera Ruiz, Álvaro Barriga,
Luis Miguel Bayona Silva, Ancizar Bernal Caballero, Luz Marina Beltrán,
Elicenia Bernal Daza, Reynaldo Bernal, Marcolino Blanco Lopez, Benjamín
Bohorquez Junco, Carlos Elías Bolívar Becerra, Isidoro Bueno Fula, Isabelina
Buitrago Fajardo, Humberto Buitrago Martínez, Jairo Buitrago Melo, Mario
Orlando Buitrago Suárez, Próspero Bustos Toscano, Rosalba Bustos Vanegas,
Salvador Calderón González, Raúl Caldas Perilla, Rómulo Camargo Maldonado,
Libardo Camelo, Sanín Cano Gamba, Aurora Inés Cantor Beltrán, José Gilberto
Cañón Quiroga, Luz Mariela Cárdenas, José Salomón Caro Herrera, Maria Orlanda
Carvajal Quintero, Víctor Manuel Carvajal Ruiz, Luis Rafael Casas Bernal,
Gilberto Antonio Castellanos, Isaías Castellanos Cáceres, Balbina Castellanos
Laiton, José Francisco Castiblanco Jiménez, Carlos Castillo Gutiérrez, Ariel
Castro Parra, Luis Hernando Celis Gamba, José Domingo Cepeda Barajas, Ramiro
Chambo Osso, Alfonso Chamucero Guerrero, Abraham Chunza Beltrán, Manuel Vicente
Contento Correa, José Manuel Contreras Ramírez, José Arturo Correa, José Darío
Corredor Rodríguez, Alfonso Cortéz Alejo, Libardo Antonio Cortéz, Leonildo
Cotame Ruiz, Luis Alberto Cuesta, Luis Alberto Cubillos Ramos, Víctor Manuel
Cuitiva, José Aristelio Diaz Patiño, Víctor Manuel Duarte Vásquez, Miguel Ángel
Escamilla Cuevas, Raquel Espitia De Prieto, Eusebio Espitia Nivia, Jairo
Espitia Sánchez, Hugo César Estupiñán Gallo, Manuel Ferrucho Saboya, Modesta
Lilia Flores De Castañeda, Celio Fonseca, Miguel Antonio Forigua Nova, Julio
Libardo Forero Durán, Héctor José Franco Parra, Isaías Galindo Galindo, Gloria
Inés Gamba Pardo, Luis Antonio García Alvarado, Roberto García Araque, Felix
García Casallas, Jaime García, Luis Alberto García, Luis Enrique García, Luis
García Sánchez, José Noel Garzón Giraldo, Luis Alfredo Garzón, Israel Gil
Galindo, Efraín Gómez García, José De Jesús Gómez Lucas, Pablo De Jesús
González Arguello, Napoleón González, Álvaro González Ardila, Luis Antonio
González Diaz, José Facundo González, José Miguel González Rivera, Víctor Hugo
González, Héctor Manuel Gordillo Martín, Buenaventura Granados, Anibal Guerrero
Martínez, Álvaro Gutiérrez Arjona, Fortunato Gutiérrez Castillo, Gonzalo
Gutiérrez Velandia, Luis Alfredo Guzmán Quiroga, José Agustín Hernández,
Uldarico Hernández Hernández, Gustavo Herrera Garzón, José Conrado Hoyos
Botero, Víctor Manuel Hurtado Ramos, William Irreño Torres, Jaime Jiménez
Acosta, Jorge Enrique Jiménez Garzón, Heriberto Jiménez, Humberto Jiménez
Piñeros, Maria Cecilia Jiménez Vargas, Luis Ernesto Joya Cardozo, Benjamín
Landinez Estupiñán, Aurora Lancheros, Eutimio Lemus Herrera, José Ignacio León
García, José Helí Linares, Jorge Anibal López Chávez, María Del Carmen Lopez De
Acosta, Bernardino López, Pedro Elías López Osorio, Luis Antonio Lopez Pinilla,
Álvaro Lozano, Héctor Joaquín Malagón, Alcides Maldonado Penagos, Ramiro
Marentes Mila, José Pompilio Martín Garzón, Martha Martínez Gutiérrez, Jerónimo
Martínez, Luis Alberto Martínez, Antonio De Jesús Martinez Martinez, Cecilia
Martha Martínez Pulido, Blanca Mayorga, León Ángel Medina Amaya, Luis Gustavo
Medina Melo, José Vicente Melo Gamboa, Héctor Cedulfo Méndez, Pedro Julio
Mendoza Daza, Jairo Mendoza, José Alfonso Mendoza Patiño, Juan De Jesús Merchán
Rodríguez, Luis Alejandro Meza, Pascual Meza Rosas, Jorge Alberto Millán Rodríguez,
Francisco Mondragón, Jorge Enrique Monroy Pérez, Gerardo De Jesús Montoya,
Miguel Antonio Mora Camargo, Luis Gabriel Mora, Fidel Enrique Mora Perez,
Ricardo Morales Parra, José Morales Ramírez, José Antonio Morales Romero, Luis
Germán Moreno Arias, Eudoro Humberto Moreno, Pedro Antonio Moreno Montañés,
Pedro Nel Moreno Salcedo, Carlos Alirio Mosquera, Vidal Mosquera Velasco, Pedro
Muñoz Ballesteros, Anita Muñoz Muñoz, Eleuterio Murcia Fandiño, Ancisar Murillo
Valencia, Álvaro Naranjo Rios, Martha Navarrete Potes, Ramón Nemequen Paez,
Marco Alfonso Nemes Reyes, Raúl Nocua Murcia, Jorge Olivo Nomesque Rojas,
Gabriel Obando Castillo, Anselmo Obregoso Martínez, Adolfo León Ocampo Pachón,
Luis Alfonso Orjuela Castañeda, Jorge Eliécer Ortiz Sánchez, Efraín Ortega
Lozano, Guillermo León Ospina, Jairo Otálora Arce, Jorge Iván Otálora, José
Ignacio Otálora Vela, Carlos Julio Palacios López, Leonel Parra Cañón, Luz
Marina Parra, José Sandalio Parra, Florentino Parra Ortega, José De Jesús
Parrado Parrado, Reyes Idinael Pedroza Cortés, Reinaldo Peña Socha, Omar Peláez
Buriticá, Edilberto Perez Casallas, Luis Alberto Perez, Luis De Jesús Pérez,
Segundo José Perez Gómez, Julián Pinto Medina, Alfonso Pinzón, Andrés Pinzón,
Reinalda Pinzón De Cucunuba, Felix María Pradilla Esquivel, Armando Prieto
Peñuela, Dustamo Prieto Beltrán, José Prieto Molano, Hernán Puentes Guzmán,
Maria Cristina Pulido León, José Emigdio Quinchanegua Jiménez, Luis Hernando
Quintero, Pablo Emilio Ramírez Cordón, Isidrio Alberto Ramírez Rodríguez,
Salvador Reina Castro, Maria Inés Reina De Salamanca, Víctor Hugo Reyes,
Heriberto Riaño, Domingo Rincón Cordón, Manuel Enrique Rincón Pardo, Alirio
Rincón Sierra, Misael Rincón Tovar, Jorge Enrique Rivera Herrera, Germán Roa,
Elías Antonio Rodríguez Bohórquez, Celio Rodríguez Cañón, José Álvaro Rodríguez
Bolívar, Luis Hernando Rodríguez García, José Alberto Rodríguez, José Vicente
Rodríguez, Reyes Ulises Rodríguez Ramos, Antonio Rodríguez Santos, Luz Amparo
Rojas, José Sinaí Rojas Malaver, José Jairo Rojas Páez, Gilberto Rojas
Rodríguez, Jorge Arturo Rojas Roncancio, Crisanto Romero Castañeda, Eduardo
Romero, Rafael Arturo Romero Pardo, William Hernán Romero Rodríguez, Luz Marina
Rosas Martínez, José Excehomo Rozo Sanchez, Gonzalo Rueda Bolaños, Luis Arnulfo
Ruiz Castañeda, Carlos Alirio Russi, Jaime Salinas, Carlos Pastor Sanabria,
Armando Sánchez Avendaño, Adolfo Sánchez Castellanos, Dagoberto Sánchez, Luis
Miguel Sánchez, Joaquín Sánchez, Julio Vicente Sánchez, Pedro Julio Sánchez
Parada, Carlos Julio Saray, José Miguel Sepúlveda Rojas, Juan Esteban Sierra
Mendieta, Alberto Soler Aguilar, José Ernesto Soler Gutiérrez, Rodolfo Suárez
Cristancho, Pedro José Suárez, Hugo Nel Suárez Rojas, Rubén Suárez Sarmiento,
Carmelita Suárez Suárez, Manuel Antonio Suesca Montaño, Campo Albercio Supelano
Peña, Marco Tulio Timina Puerto, Carlos Torres Ardila, Luis Alfredo Torres
Avendaño, Juan De Dios Torres Forero, Mario Tovar Bello, Mariela Tovar
Hernández, Jorge Eliécer Trujillo, Esperanza Triana Rodríguez, Moisés Triviño
Pinzón, José Luis Urrego Rodríguez, Encarnación Vanegas, Nieves Vargas
Mosquera, José Roberto Vargas, Nicolás Vargas Barajas, Pedro Julio Vargas
Gómez, Gustavo Vargas Lopez, Raúl Meneses Vargas, José Oliverio Vargas Riveros,
José Pastor Vargas Talero, Melquíades Vásquez Bernal, Jaime Enrique Vega
Triana, Pedro Eliceo Velandia Guáqueta, Andrés Velandia Mojica, Efraín Veloza,
Esbardo Veloza Muñoz, José Antonio Vera López, Manuel Francisco Villamil,
Alonso Antonio Villegas, Eberto Virguez Virguez y Elí Peña Zamora.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos de
la demanda
Mediante
memorial del 26 de noviembre de 2003, el ciudadano Heliodoro Perea Niño
presentó acción de tutela en contra de la Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos y la Secretaría de Hacienda de Bogotá, encargada de la liquidación de
la EDIS, por considerar que en el proceso de liquidación de la entidad se
incurrió en despidos masivos que vulneraron los derechos de sus trabajadores.
El demandante anexa una lista de 304 personas que, dice, fueron trabajadores de
la EDIS, despedidos a raíz de la liquidación.
La vulneración
de los derechos fundamentales de los trabajadores en nombre de quienes se
interpone la acción de tutela radica en que, a juicio del demandante, la EDIS
no adelantó ningún acuerdo con el sindicato de la entidad al momento de
adelantar la liquidación e, incumpliendo con los requisitos señalados en el
Convenio 98 de la OIT, se abstuvo de suscribir procedimientos voluntarios con
los trabajadores con el fin de reglamentar las condiciones de empleo,
incurriendo con ello en conductas atentatorias del debido proceso.
De igual manera,
se vulneraron los derechos fundamentales de los trabajadores porque la EDIS
despidió masivamente personal sindicalizado y desatendió el convenio 98 de la
OIT al no suministrar ayuda económica a los empleados durante el proceso de
liquidación.
El demandante
señala que la situación de los trabajadores de la EDIS fue puesta en
conocimiento de la OIT, que radicó la denuncia con el número 2151, organismo
que se pronunció al respecto lamentando que en los procesos de racionalización
y reducción de personal no se consultara o se intentara llegar a un acuerdo con
las organizaciones sindicales. Con esta actitud, agrega, se violenta el
artículo 25 de la Constitución, que prescribe la protección del derecho al
trabajo -el cual incluye la estabilidad laboral-, y el derecho a la libertad
sindical, consagrado en el artículo 39 de la Carta.
El demandante
asegura que la posición jurídica que defiende se encuentra consignada en la Sentencia
T-568 de 1999, en donde la Corte señaló que las recomendaciones del Consejo de
Administración de la OIT son vinculantes.
2. Peticiones de la demanda
Las peticiones del demandante son:
a- Que se proteja el debido proceso de los
trabajadores de la EDIS mediante la orden de reintegro o la de indemnización
desde el momento del despido.
b- Que se proteja el derecho a la dignidad
humana, al trabajo y a la solidaridad, contemplada en el artículo 1º de la C.P.
c- Que se dé aplicación al artículo 53 de
la Constitución Política, que integra los convenios internacionales
debiadamente ratificados a la legislación interna.
d- Que se protejan el derecho de libertad
sindical y negociación colectiva y el derecho a suscribir acuerdos sobre
procedimientos de negociación voluntaria sobre las condiciones del empleo,
consignado en el artículo 4º del Convenio 98 de la OIT.
3. Contestación de la demanda
En memorial del 3 de diciembre de 2003, la
Secretaría de Hacienda del Distrito Capital de Bogotá respondió a la demanda de
la referencia.
Según la entidad, en el caso sometido a
estudio no se vulneraron los derechos fundamentales de los solicitantes, pues
las peticiones elevadas han sido resueltas y, además, aquellos ya acudieron
ante la jurisdicción ordinaria para reclamar tanto los reintegros como el pago
de prestaciones sociales, demandas que en algunos de los casos han prosperado.
La entidad pública manifiesta que los
derechos derivados de la Convenio 98 de la OIT no se vieron afectados por
cuanto que, en el proceso de la EDIS, la desvinculación de los trabajadores se
dio como resultado de la supresión de la empresa, dispuesta por orden del
Acuerdo 41 de 1993, en cumplimiento de lo señalado en el Decreto Ley 1421 de
1993. Adicionalmente, en el proceso de desvinculación de los trabajadores de la
EDIS se concedieron las indemnizaciones correspondientes, por lo que no hubo
conflicto jurídico alguno y no fue necesario adelantar los procesos de
concertación a que hace referencia el Convenio 98 de la OIT. En estos términos,
no existe relación de causalidad entre la desvinculación y la pertenencia o no
pertenencia al sindicato.
En cuanto a la violación del derecho al
trabajo, la entidad se extraña de que los trabajadores la aleguen después de
nueve años de estar por fuera de la empresa, a lo cual se suma que el ejercicio
del derecho al trabajo no implica inamovilidad de los trabajadores. Por otra
parte, agrega, el sindicato –que había sido reconocido por la empresa en 1934-
nunca logró demostrar la violación del derecho de asociación por parte de la
empresa. La cancelación del sindicato se hizo previo agotamiento del proceso
judicial y agotamiento de los trámites administrativos correspondientes.
La Secretaría de la referencia manifiesta
que el caso de los despidos en la EDIS ya fue objeto de estudio por parte de la
Corte Constitucional, tribunal que no concedió el amparo solicitado a los
tutelantes -entre los cuales se encuentran algunos de los demandantes de esta
oportunidad- por indicar que la tutela no procede para dirimir conflictos
colectivos de trabajo en los que va envuelto el derecho a la libertad sindical.
En lo que toca con el carácter vinculante
de las recomendaciones de la OIT, la demandada asegura que no existe documento
en el que conste una obligación específica a cargo de la autoridad pública para
tramitar el reintegro de sus trabajadores.
En resumen, la dependencia señala que se
opone a las pretensiones de la demanda por cuanto los accionantes ya acudieron
a las instancias ordinarias para impugnar la desvinculación de la EDIS;
intentaron alterar las competencias jurisdiccionales; desconocieron el carácter
general del Acuerdo que dispuso la supresión de la EDIS; intentaron la acción
de tutela después de nueve años de haberse desvinculado de la empresa; porque
no se vulneró el derecho de asociación sindical ya que la pertenencia al
sindicato no fue la razón de la desvinculación, y por existir procesos en curso
con la misma finalidad de la acción de tutela.
Por último, la Secretaría de Hacienda
recuerda que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio cuando
existe prueba de la existencia de un perjuicio irremediable, caso que no se da
en el proceso de la referencia, pues los demandantes fueron desvinculados en
1994, lo que indica que han transcurrido más de nueve años desde que se surtió
el acto supuesto violatorio de los derechos invocados; además de que no todos
hicieron uso de las acciones judiciales ofrecidas por la normatividad para impugnar
el acto.
4. Decisión judicial de primera instancia
Mediante sentencia del 15 de diciembre de
2003, el Juzgado 48 Penal Municipal de Bogotá decidió denegar la tutela
impetrada. A juicio del juzgador, el punto central de la tutela consistiría en
determinar si en el proceso de liquidación de la EDIS se incurrió en violación
del Convenio 151 de la OIT y de las recomendaciones emitidas en torno a él. No
obstante, agrega, como dicho convenio no entró en vigencia sino a partir de
1997, cuando fue ratificado por Colombia mediante la Ley 411 de ese año, los
despidos que tuvieron lugar en la EDIS, acaecidos entre 1993 y 1994, no
debieron surtirse de acuerdo con su normativa.
En cuanto al carácter obligatorio de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, el a quo observa que
las que fueron emitidas con ocasión de los despidos de la EDIS no prescriben de
manera directa que el Gobierno o las autoridades jurisdiccionales estén
obligados a ordenar el reintegro de los trabajadores desvinculados. La
recomendación de la OIT únicamente hace alusión a los trabajadores
sindicalizados y a la necesidad de indemnizarlos, pero en el caso sometido a
estudio, todos los peticionarios recibieron su correspondiente indemnización.
En sentencia del 9 de enero de 2004, el
mismo juzgado niega la tutela al peticionario Jerónimo Martínez, quien por un
error no fue incluido en la providencia inicial.
5. Impugnación
En su escrito de impugnación, el
demandante, Heliodoro Perea Niño, advierte que la Sentencia T-568 de 1999 de la
Corte Constitucional constituye un hecho nuevo que debe ser tenido en cuenta
por el juez de tutela con el fin de conceder la protección solicitada, por lo
que no puede aducirse que han transcurrido más de nueve años desde la
desvinculación de los trabajadores.
Advierte además que el juzgado de instancia
no analizó el quebrantamiento del Convenio 98 de la OIT, que era el fundamento
legal para solicitar la protección tutelar, sino que destinó sus argumentos a
justificar la no violación del Convenio 151, que se refiere a empleados
públicos.
Reitera que la violación de sus derechos
fundamentales radica en el desconocimiento del debido proceso, garantía de cuya
vulneración se desprende la del derecho al trabajo y de las garantías
sindicales. En este sentido, argumenta que las lamentaciones de la OIT
relativas a la necesidad de que se adopten medidas bilaterales en los procesos
de desvinculación de trabajadores deben ser tenidas en cuenta por las
autoridades al momento de conceder la protección solicitada, por lo que el juez
estaba llamado a ordenar el reintegro.
El memorial de impugnación, que sólo viene
suscrito por algunos de los demandantes, es copia simple.
6. Sentencia de Segunda Instancia
El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Bogotá, mediante providencia del 27 de febrero de 2004, confirmó la providencia
de primera instancia por la que se negó el amparo solicitado.
A juicio del ad quem, del contexto
de las recomendaciones de la OIT se tiene que el organismo internacional no
evidenció vulneración alguna del derecho al debido proceso de los trabajadores
de la EDIS, sino que se limitó a lamentar la falta de coordinación con el
Gobierno del despido de los trabajadores de la empresa. Adicionalmente, señaló
que la decisión de liquidar a la EDIS provino de una regulación de carácter
general (el Acuerdo 41 de 1993) que, si produjo consecuencias desfavorables
para los trabajadores de la empresa, no fue impugnado a tiempo por los
interesados.
La providencia indica que en un caso
similar la Corte Constitucional estudió el despido de los trabajadores de la
EDIS sin encontrar que se hubiera vulnerado derecho fundamental alguno. Por lo
demás, el hecho de que no exista una recomendación expresa por parte de la OIT
y de que el caso no haya sido tramitado como un caso urgente descarta que los
derechos fundamentales invocados hayan sido objeto de agresión.
Por otro lado, el ad quem indica que
existen otros mecanismos judiciales de defensa para contrarrestar los efectos
nocivos de la decisión -si algún demandante en particular considera que
subsiste la vulneración de su derecho-pues es un hecho notorio que el
transcurso del tiempo ha desaparecido el perjuicio irremediable que pudo
haberse presentado.
Finalmente, aduce que los organismos ya han
abierto las investigaciones necesarias para determinar la desvinculación de
personal sindicalizado, por lo que debe esperarse a que sucedan tales
decisiones para señalar responsabilidades.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o.,
de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
es competente para revisar la sentencia de segunda instancia proferida en el
proceso de la referencia por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá.
2. Determinación del problema jurídico
que se debate
Del
planteamiento de la demanda, que, dicho sea de paso, no es del todo clara, es
posible deducir dos problemas jurídicos fundamentales.  El primero tiene que
ver con la procedencia de la tutela como mecanismo para cuestionar la legalidad
del proceso de desvinculación de los trabajadores de la EDIS. En este sentido,
la primera inquietud que debe resolver la Sala es si la tutela procede para
impugnar los supuestos despidos de que aquellos fueron objeto.
El segundo
problema jurídico surge a partir de la recomendación de la OIT en la que dicho
Organismo cuestiona algunos de los procedimientos de desvinculación adelantados
por el Gobierno en relación con la vigencia de los derechos laborales. El
segundo problema jurídico parte de la base de que la recomendación de la OIT es
un hecho reciente que obliga a replantear el tema de la procedencia de la
tutela como mecanismo idóneo para obtener el reintegro de los demandantes.
Así las
cosas, entra la Sala a resolver los interrogantes planteados.
3. Improcedencia de la tutela para
obtener el reintegro de los trabajadores de la EDIS
Antes de
iniciar el análisis resulta conveniente recordar que la Empresa de Servicios
Públicos de Bogotá –EDIS- fue suprimida por Acuerdo 041 de 1993, aprobado por
el Concejo de Santafé de Bogotá el 16 de diciembre del mismo año, en ejercicio
de las atribuciones conferidas por el Régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contenido en el Decreto
Ley 1421 de 1993[1].
En este
sentido, el debate jurídico que ahora procede -el relacionado con la
desvinculación de los trabajadores de la EDIS- debe hacerse sobre la base de la
desaparición de la entidad pública y –por sustracción de materia- de la
supresión de su planta de personal. Por ello, no es correcto afirmar, como lo
hace el demandante, que los trabajadores que interpusieron la acción de tutela
para obtener el reintegro a la EDIS fueron despedidos y que el despido fue
masivo. La liquidación de la entidad también produjo la supresión de su planta
de personal, por lo que resulta incorrecto acudir a la institución del despido,
propia del contrato de trabajo respecto de empresas que aún subsisten, para
calificar la modalidad de desvinculación que se produjo en el caso de los
trabajadores de la EDIS.
En efecto, de
acuerdo con jurisprudencia que más adelante se comentará, los despidos masivos
son prácticas adelantadas por los empleadores con el fin de minar las bases de
la estructura sindical de las empresas. En el caso de la EDIS, la
desvinculación de los trabajadores tuvo lugar como consecuencia de haberse ordenado
la liquidación de la entidad, lo cual descarta que detrás de la separación de
los trabajadores existiera un interés por desmantelar el sindicato formado por
ellos. Así lo reconoció expresamente la Corte en la Sentencia T-727 de 2001, en
donde la Sala Quinta de Revisión de Tutelas analizó el punto. Al respecto dijo
la Sala:
Como ya se manifestó en la Sentencia T-615 de 2001[2], las providencias
SU-998/2000 y T-436/2000 se refieren a despidos masivos unilaterales del
patrono, con el fin de extinguir al sindicato[3],
basado en  la facultad que le otorga  el artículo 6º de la Ley 50 de 1990
numeral 2, y que condujo al juez de tutela a proteger el derecho de asociación
sindical ante su flagrante violación. Situación que no acontece en el presente
caso, pues el despido de los trabajadores se debió a la supresión de una
Empresa de Servicios Públicos ordenada por el Concejo Municipal de Bogotá,
mediante el Acuerdo 41 del 14 de diciembre de 1994, el cual no fue demandado en
su oportunidad legal, y por ello goza  presunción de legalidad,  y no a
maniobras soterradas del empleador con el fin reprochable de aniquilar un
sindicato, ya que no está probado que la causa de la terminación  de los
contratos de trabajo  tenga una relación directa con la vinculación sindical de
los peticionarios, a diferencia de lo ocurrido en los casos de la Previsora
S.A.[4] o Codensa[5] donde se acudió  a esta
acción, por el  despido sin justa causa mediante el pago de una indemnización
con el único fin de menguar al sindicato.  Por lo tanto, se configura un
motivo razonable y justificado para que el empleador hubiere procedido a la
terminación de los contratos por  la imperiosa necisidad de  suprimir la
empresa distrital para la que prestaban sus servicios, lo que  constituye una
exigencia de interés público que desvirtúa la posible vulneración del derecho
de libre asociación sindical[6].
(Sentencia T-727 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil) (Subrayas fuera del
original)
Hecha esta
precisión, el cuestionamiento correcto consiste en determinar si la tutela es
un mecanismo idóneo para obtener el reintegro de los trabajadores a una empresa
pública que ha sido suprimida y liquidada.
En otras
oportunidades, la Corte Constitucional ha enfrentado el conflicto jurídico que
ahora se presenta y, realizado el análisis de los principios constitucionales
involucrados en el debate, ha concluido, de manera enfática y reiterada, que la
tutela no procede para obtener el reintegro en estas condiciones, pues la
jurisdicción ordinaria es la encargada de resolver dichas reclamaciones. De
hecho, en la mencionada Sentencia T-727 de 2001, la Corte resolvió la demanda de
otros funcionarios de la EDIS en la que se planteaba la misma duda respecto de
la procedencia de la tutela para obtener el reintegro a la liquidada empresa.
En el fallo
de la referencia, la Sala Quinta estableció, con fundamento en jurisprudencia
anterior, que la tutela no es la vía judicial para obtener el reintegro del
trabajador cuando, como en el caso de la EDIS, la entidad a la cual estaba
vinculado ha desaparecido por haber sido suprimida. La providencia señaló la
necesidad de reiterar lo dispuesto en las Sentencias SU-879 de 2000[7] y T-069 de 2001[8], en donde la
Corporación consideró que “cuando se trata de reestructuraciones de las
entidades públicas, la acción de tutela  no es el medio adecuado para oponerse
a las determinaciones estatales”. La Sentencia SU-879 de 2000 había
advertido que, en el caso de la liquidación de la Caja Agraria, los reclamos
provenientes de los trabajadores debían ventilarse en los estrados judiciales
de la jurisdicción ordinaria, por lo que la tutela resultaba improcedente para
los mismos fines. Al respecto dijo la Corte:
“Refiriendo al caso bajo examen los anteriores criterios reiteradamente
sostenidos por esta Corporación, la Corte estima que, prima facie, la
acción incoada por los aquí demandantes, en general resulta improcedente. En
efecto, la discusión planteada en todas las demandas acumuladas, se centra en
torno a la terminación de la relación laboral existente entre los actores y la
Caja Agraria, y de las consecuencias que de dicha terminación se derivan para
los accionantes, aspectos que, por tratarse de relaciones de trabajo regidas
por el Código Sustantivo del Trabajo dada la condición de trabajadores
oficiales de los actores es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral[9]”. (Sentencia SU-879 de
2000 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
Las
providencias en cita fueron recogidas por la Sentencia T-1366 de 2000[10] en donde la Sala Octava de Revisión de la Corte señaló, a propósito de una
demanda presentada por los trabajadores de la liquidada Caja Agraria, que la
acción de tutela no es el mecanismo adecuado para controvertir la supresión de
entidades públicas, cuando dicha supresión obedece a la ejecución de políticas
estatales encaminadas a maximizar el interés general; como tampoco es el
recurso jurídico idóneo para obtener el reintegro de los trabajadores
desvinculados de las entidades suprimidas.
De
la jurisprudencia anteriormente citada se deduce entonces que, en el caso de
los trabajadores de la EDIS, la tutela no es el mecanismo judicial idóneo para
reclamar la protección de los derechos que dicen les fueron vulnerados, pues la
impugnación de la desvinculación que ocurrió como consecuencia de haberse
suprimido la empresa deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria.
Ello
sin tomar en cuenta que muchos de los peticionarios que en esta oportunidad
acuden a la tutela ya iniciaron los procesos judiciales respectivos ante las
autoridades competentes, tal como lo demuestra el informe presentado por la
Secretaría de Hacienda del Distrito (folios 174 a 179, cuaderno 5, Segunda
instancia) y tal como lo señalan algunos despachos judiciales en las respuestas
que remitieron al juez de tutela que tramitó la primera instancia, relacionadas
con las acciones adelantadas por los demandantes en contra de las autoridades
que dispusieron la liquidación de la EDIS.
4. Procedencia excepcional de la acción
de tutela como mecanismo de protección de los derechos de los trabajadores
desvinculados cuando se verifica la existencia de un perjuicio irremediable
No obstante
la jurisprudencia anterior, la misma Corte ha admitido que la acción de tutela
procede, en los casos de desvinculación de trabajadores que han sido separados
por supresión de las entidades en que trabajaban, cuando se logre demostrar que
la medida los enfrenta a un perjuicio irremediable.
Así, en la
Sentencia SU-879 de 2000, la Corte Constitucional, tras descartar la
procedencia de la tutela como mecanismo principal para controvertir la
separación laboral de los trabajadores vinculados a la liquidada Caja Agraria,
procedió a verificar la existencia de un perjuicio irremediable que
eventualmente hiciera prosperar la tutela como mecanismo transitorio[11].
El mismo criterio ha sido acogido por las
sentencias de Salas de Revisión, pues en las mismas se ha reconocido que a
pesar de que la tutela no procede para reclamar la protección de los derechos
afectados por la desvinculación, aquella puede prosperar cuando el derecho
fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable. Así por ejemplo, en la
Sentencia T-069 de 2001, la Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte, al
descartar la procedencia de la tutela como mecanismo principal para evitar la
vulneración de los derechos de los trabajadores del Hospital de Caldas E.S.E.
cuyos cargos fueron suprimidos, adujo que “Establecida la existencia de
otro mecanismo de defensa judicial, que convierte en improcedente la tutela,
deberá la Corte  examinar si en este caso se está entonces frente a un
perjuicio irremediable  que permitiera concederla eventualmente como mecanismo
de protección transitoria, al tenor del artículo 86 de la Constitución”[12].
Finalmente, en la Sentencia T-727 de 2001, que analizó en concreto
el caso de la EDIS frente a otros trabajadores, la Sala Quinta de Revisión de
tutelas decidió que esta acción es procedente siempre y cuando se compruebe
que, en casos particulares, los derechos fundamentales de los solicitantes se
enfrentan a perjuicios irremediables, de conformidad con la definición que del
término ha hecho la jurisprudencia constitucional[13].
Así las
cosas, para verificar la existencia de un perjuicio irremediable es necesario
establecer lo que se entiende por dicho concepto. De conformidad con la definición
usualmente acogida por la jurisprudencia, el perjuicio es irremediable cuando,
por producir graves consecuencias y presentarse de manera inminente, requiere
de medidas impostergables para conjurarlo. El desarrollo de este concepto es
como sucintamente se expone:
“En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio
ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes
para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser
considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de
inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e
impostergables. Con
todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma
sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus
condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial
protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las
mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad”.
(Sentencia T-1316 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) (Subrayas fuera del
original)
De acuerdo
con lo anterior, esta Sala pasa a estudiar si el perjuicio ocasionado por la
desaparición de la EDIS puede elevarse a la categoría de irremediable, tal que
admita la procedencia de la acción de tutela.
5. Ausencia de perjuicio irremediable
Tal como se
mencionó previamente, la Empresa de Servicios Públicos de Bogotá –EDIS- fue
suprimida por el Acuerdo 041, aprobado por el Concejo de Bogotá en el año de
1993. Desde la fecha en que se produjo la desaparición de la EDIS hasta la
fecha en que se presentó la demanda de tutela de la referencia transcurrieron
algo menos de 10 años.
Pese a que la
acción de tutela no tiene término de caducidad, por lo cual el juez está
impedido para rechazarla con fundamento en el simple paso del tiempo, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el lapso
transcurrido entre la violación y la demanda de amparo no puede ser indiferente
al juez de tutela. En efecto, en providencia pasada, esta misma Sala de
Revisión advirtió que:
“…el juez no puede rechazar la tutela por
el paso del tiempo y debe entrar a estudiar de fondo el asunto para determinar
si existe o no vulneración de algún derecho fundamental.
Sin embargo, una vez el juez ha iniciado el estudio del caso
concreto se puede encontrar que el tiempo transcurrido entre la vulneración del
derecho y la interposición de la acción, si bien no puede ser causal de
rechazo,  sí es relevante para determinar el sentido de la decisión. De ser
así, dentro del estudio de la tutela, y teniendo en cuenta la finalidad de la
misma, el juez debe valorar la razonabilidad de este lapso”. (Sentencia T-173
de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Lo anterior
quiere significar que, aunque el paso del tiempo no define por sí mismo la
prosperidad de la acción constitucional, aquél sí es determinante a la hora de
calibrar la seriedad del perjuicio al que se somete el derecho fundamental. El
hecho de que la desvinculación de los accionantes retroceda en el tiempo algo
menos de 10 años permite elucidar que el perjuicio al que se ven enfrentados
los derechos fundamentales invocados ha dejado de ser grave, sobre todo porque
dejó de ser inminente, a la vez que no requirió de medidas impostergables para
conjurar sus consecuencias.
Adicionalmente,
de acuerdo con los demás fallos citados en que se analizan circunstancias de
hecho similares, la irremediabilidad del perjuicio se ve menguada por la
circunstancia de que, en el proceso de liquidación de la EDIS, los trabajadores
oficiales desvinculados recibieron la indemnización frente a la imposibilidad
de volver a integrarse a la empresa desaparecida[14]. Así lo reconoce la
Secretaría de Hacienda del Distrito en el memorial de contestación de la
demanda al señalar que por razón de la terminación del contrato laboral como
consecuencia de la desaparición de la EDIS, los trabajadores adscritos a ella
recibieron la correspondiente indemnización de acuerdo con las tablas previstas
en la convención colectiva.
Según la
jurisprudencia constitucional, la indemnización producto de la desagregación
del funcionario de la entidad evita la consumación del perjuicio irremediable
en los casos en que aquella ocurre por supresión de la empresa. Sobre este
aspecto, la Corte dijo en la pluricitada Sentencia SU-879/00, sobre la
liquidación de la Caja Agraria:
“(...)el pago de la anterior indemnización en principio excluye la
posibilidad de conceder la presente acción como mecanismo transitorio, por
cuanto el posible perjuicio irremediable que hubiera podido irrogar el despido
masivo de los trabajadores de la Caja Agraria, a la fecha ha sido remediado
mediante el pago de una indemnización cancelada en los términos de la
convención colectiva y de las disposiciones legales vigentes en el momento de
su reconocimiento. La indemnización por la terminación unilateral del contrato
de trabajo, consagrada en el Decreto referido bajo el nombre de bonificación,
constituye una reparación anticipada del daño que recibe el trabajador a causa
de su despido, y por lo mismo excluye lógicamente la presencia del perjuicio
irremediable”.
(...)
“A juicio de la Corte el pago de la indemnización mencionada repara
efectivamente todos los perjuicios o daños que los accionantes alegan haber
recibido - los anteriormente reseñados - pues les permite proveer a la
satisfacción de sus necesidades vitales durante el período en que estén
cesantes, descartando la situación de miseria económica que mencionan. Así,
no existe un perjuicio irremediable e inminente, que exija del juez
constitucional la adopción de medidas urgentes tendientes a evitar un daño
grave. En lo que concierne a daño que se deriva del despido, este ha sido
indemnizado en los términos legales, incluso respecto de aquellas personas que
se encontraban en situaciones particulares que merecían una especial
protección, como pudiera serlo el caso de las mujeres en estado de embarazo o
lactancia, o los trabajadores afectados de enfermedades, o en situación de
incapacidad médica.
Acogiendo la doctrina según la cual la reparación de un daño puede
darse en forma “restitutoria (devolución del mismo bien o restablecimiento de
la situación afectada por la acción dañosa), reparadora (entrega de una suma
equivalente al daño causado comprensiva del daño emergente y del lucro cesante)
o compensatoria (entrega de una suma o de un bien que no repara el daño en su
integridad pero mitiga sus efectos negativos)”[15],
tenemos que la bonificación pagada a los ex trabajadores de la Caja Agraria, se
ubica dentro de una de estas dos últimas categorías jurídicas de reparación del
daño o perjuicio. Por ello, la Corte insiste en que la “reparación del daño”
efectuada mediante la indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo
cual, aunque resulte obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio
ya no puede considerarse “irremediable” (Sentencia SU-879 de 2000 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) (Subrayas fuera del original)
De las
consideraciones esbozadas esta Sala concluye que los demandantes del proceso de
la referencia, desvinculados de la EDIS por supresión de la entidad, no
enfrentan perjuicio irremediable alguno que haga procedente la acción de
tutela, ni siquiera como mecanismo transitorio de defensa.
6. La recomendación del Comité de
Libertad Sindical de la OIT
Descartado el
primer problema jurídico de esta tutela, la Sala se enfrenta al segundo
interrogante, relativo a la procedencia de la acción como mecanismo para hacer
efectivas las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo en
las que aparentemente se obligaría al Gobierno Nacional a satisfacer las
pretensiones de esta demanda.
En efecto, el
segundo aspecto que resalta la demanda es que a partir de la recomendación de
la OIT en la que el organismo internacional se lamenta sobre la situación de
los derechos laborales de los trabajadores de la EDIS, las autoridades públicas
nacionales estarían obligadas a adoptar medidas tendentes a reintegrarlos a sus
antiguos cargos.
Esta
afirmación obliga a la Sala a hacer un doble análisis: en primer lugar, la
misma debe establecer si el documento aducido por los demandantes como fuente
de su reclamación contiene una recomendación clara y expresa de la que pueda
deducirse que el Gobierno Nacional está en el deber de reintegrar a los
trabajadores de la EDIS a sus antiguos cargos, o debe proceder a indemnizarlos
por su desvinculación o está obligado a suscribir acuerdos sobre procedimientos
de negociación voluntaria relacionados con las condiciones de empleo de los
trabajadores, pese a que la empresa a la cual estaban vinculados ya
desapareció.
En segundo
lugar, de comprobarse que el documento emanado por el Organismo internacional
es suficientemente claro respecto de la obligación que pesa sobre el Gobierno
en materia de reintegro de trabajadores desvinculados, la Sala deberá
determinar si tal documento tiene fuerza vinculante en el orden interno.
7. Contenido del informe N° 330 del
Comité de Libertad Sindical de la OIT
El Comité de
Libertad Sindical, en su reunión de marzo de 2003, examinó la queja formulada
por algunas organizaciones sindicales colombianas en relación con la violación
de derechos sindicales y laborales por parte de autoridades nacionales en el
marco de procesos de reestructuración del sector público. El caso fue radicado
con el número 2151 y presentado ante el Consejo de Administración de la
Organización Internacional del Trabajo durante la  286ª reunión, en Ginebra.
El resumen
del Comité de Libertad Sindical sobre el contenido de las quejas presentadas
por las organizaciones sindicales es el siguiente:
Alegatos: en el presente caso relativo a procesos de reestructuración
de más de 30 entidades públicas, las organizaciones querellantes alegan
numerosos actos de discriminación antisindical (terminación de la relación
laboral de dirigentes  sindicales sin la autorización judicial prevista en la
legislación, así como de un gran número de afiliados, en particular a través de
despidos, planes de retiro «voluntario» y conciliaciones «inducidas»); la falta
de consulta con las organizaciones sindicales sobre estos procesos de
reestructuración, y la recontratación de despedidos bajo la modalidad de
prestación de servicios con imposibilidad de afiliarse a sindicatos. En algunos
casos, la terminación de la relación laboral se produjo en violación de
cláusulas de convenios colectivos vigentes que garantizaban la seguridad en el empleo.
Por último, los querellantes alegan otros actos antisindicales en ciertas
instituciones públicas: denegación de licencias, despidos y violación al
derecho de negociación colectiva. (330º Informe del Comité de Libertad
Sindical, GB.286/11, 286ª reunión, pág. 191)
Según el
citado informe, las quejas fueron presentadas por la Unión de Servidores
Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia (UNES), la Central Unitaria
de Trabajadores (CUT) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP). Así
resume el Comité el contenido de las mismas:
a) despidos masivos de miles de trabajadores, entre los que se
cuenta un elevado número de afiliados y dirigentes sindicales (Alcaldía de
Bogotá, Secretaría de Obras Públicas  del  Distrito  Capital,  Instituto  de  Desarrollo
Urbano  (IDU),  Empresa  Distrital  de Servicios  Públicos  (EDIS),  Departamento
Administrativo  Distrital  de  Acción Comunal,  Secretaría  de  Educación,
Secretaría  de Tránsito,  Secretaría de Hacienda, Secretaría General,
Secretaría de Gobierno, Departamento Administrativo de Medio Ambiente,
Departamento  Administrativo de  Catastro  Distrital,  Departamento
Administrativo  de  Planeación  Distrital,  Departamento  Administrativo  de
Servicio Civil, Instituto IDEP, Instituto de Recreación y Deporte (IDRD),
Instituto Distrital de Cultura  y  Turismo  (IDCT),  Instituto  Distrital
para  la  Protección  de  la  Niñez (IDIPRO),  Corporación  La  Candelaria,
Orquesta  Filarmónica,  Fondo  de  Ahorro  y Vivienda  (FAVIDI),  Jardín
Botánico,  Contraloría  Distrital,  Concejo  de  Bogotá, Beneficencia de
Cundinamarca, Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito
Capital, Secretaría de Obras Públicas, Agricultura y Desarrollo Económico de
Cundinamarca,  Caja  de  Previsión  Social  del  Distrito  Capital,  Hospital
San  Blas, Empresa de Telecomunicaciones  de  Bogotá  (ETB),  Trabajadores
Oficiales  del Departamento del  Tolima, Hospital La Victoria III  y Hospital
Vista Hermosa, Universidad del Valle, Caja de Previsión Social. En algunos
casos el querellante da cifras  comparativas  entre  el  número  total  de
despedidos  y  el  número  de  afiliados despedidos,  pero  sin  indicar  el
número  total  de  afiliados  y  de  trabajadores  en  la institución de que se
trate;
b) en  la  mayoría  de  los  casos  no  se  procedió  a  consultar
con  las  organizaciones sindicales antes de iniciar esos procesos de
reestructuración;
c)  dichos  despidos  se  produjeron
en  algunos  casos  en  incumplimiento  de  convenios colectivos que
garantizaban la estabilidad en el empleo y establecían que los despidos podían
producirse  sólo  por  justa causa legal (IDU, EDIS, Hospital San Blas y
Hospital La Victoria III, Secretaría de Obras Públicas de Bogotá);
d)  en otros casos, según los
querellantes, los mismos contratos colectivos establecían el modo en que dicha
reestructuración se llevaría a cabo (Departamento Administrativo  de  Acción
Comunal,  Secretaría  de  Obras  Públicas  de  Cundinamarca,  Secretaría  de
Obras Públicas de Bogotá);
e)  las  entidades  públicas  y  las
empresas  privatizadas  elaboraron  planes  de  retiro voluntario y procesos de
conciliación que, según los querellantes, fueron impuestos a los trabajadores
mediante el ofrecimiento de beneficios y bonificaciones que anularon la
voluntad de los mismos o fueron inducidas (CODENSA, EMGESA y Empresa de Energía
de Bogotá, Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB), Secretaría de
Transporte del Tolima (SINTRATOLIMA), Fábrica de Licores del Departamento del Tolima
(SINTRABECOLICAS),  Instituto  Distrital  para  la  Recreación  y  el  Deporte
(IDRD));
f)  contratación de nuevos trabajadores
y, en algunos casos de los mismos trabajadores, pero en calidad de prestadores
de servicios, lo cual implica según los querellantes que los mismos no pueden
afiliarse ni constituir sindicatos;
g)  despido de dirigentes sindicales sin
haber solicitado en sede judicial el levantamiento del fuero sindical:
Instituto de Desarrollo Urbano (SINDISTRITALES y SINTRASISE), Concejo de Bogotá
(SINDICONCEJO), y
h)  otros  actos  antisindicales  (en
la  Gobernación  de  Cundinamarca,  despido  de  los dirigentes de
SINTRABENEFICENCIAS por  haber  constituido  la  organización sindical; en la
Secretaría de Transporte, denegación de licencias sindicales y posterior
despido  de  los  dirigentes  de  SINTRASISE;  en  el  seno  de la
Universidad  del  Valle, violación del derecho de negociación colectiva de
SINTRAUNICOL).
Igualmente,
el informe da cuenta de la respuesta suministrada por el Gobierno en donde se
explica la razón de ser de las medidas adoptadas:
a)  los procesos de reestructuración del
sector público se llevaron a cabo en virtud de la legislación  nacional  y  de
decretos  reglamentarios  de  la  misma  y/o  de  decisiones administrativas de
la autoridad competente adaptados a cada una de las entidades a reestructurar;
b) no hubo despidos masivos sin justa
causa, sino que las reestructuraciones  fueron previstas por la ley luego de
los estudios técnicos correspondientes que establecían su necesidad; en cada
uno de los decretos reglamentarios para cada entidad dictados por la autoridad
competente se disponía ya sea de conciliaciones voluntarias individuales o un
plan de retiro voluntario o el despido, debiéndose  en todos los casos las
correspondientes indemnizaciones, además de otros  beneficios,  tales  como  la
capacitación y una política de reinserción laboral;
c) algunas de dichas reestructuraciones
fueron previstas en los convenios colectivos, en los cuales la administración y
la organización sindical establecieron la mejor manera de proceder a la
reestructuración;
d)  los  procesos  de  reestructuración
se  llevaron  adelante  bajo  la  supervisión  del Ministerio  de  Trabajo,  y
las  diversas  acciones  de  tutela  presentadas  tanto  ante  la jurisdicción
administrativa  como  ante  la  Corte  Constitucional,  dieron  en  su  gran
mayoría la razón a la administración;
e)  frente a los alegatos de falta de
respeto del  fuero  sindical de los dirigentes; no obstante, el Gobierno señala
que la fecha de creación de varias organizaciones sindicales coincide con la de
las decisiones y disposiciones que ordenaron la reestructuración, siendo por lo
tanto el objetivo de los fundadores poder  invocar el fuero sindical y poder
así sustraerse al despido, y
f)  en lo que respecta a los alegatos
sobre violación del derecho de negociación colectiva en el seno de la
Universidad del Valle, con fecha 3 de julio de 2002 se suscribió un acta final
de acuerdo.
Tras analizar
el contenido de las quejas formuladas por las asociaciones sindicales, en
contraste con las explicaciones suministradas por el Gobierno Nacional, el
Comité de Libertad Sindical llegó a algunas conclusiones que vale la pena
resaltar. En primer lugar, el Comité toma nota de las explicaciones del
Gobierno según las cuales “las reestructuraciones se produjeron en virtud de
la legislación, después de estudios técnicos que establecían su necesidad, a
través de conciliaciones voluntarias individuales, planes de retiro voluntarios
o despidos, previéndose las correspondientes indemnizaciones, capacitaciones y
una política de reinserción laboral; algunas reestructuraciones estaban
previstas en los convenios colectivos; en la gran mayoría de los recursos
administrativos o judiciales se dio razón a la administración. Frente a los
alegatos de falta de respeto del fuero sindical de dirigentes sindicales en
algunos casos, el Gobierno destacó que la fecha de creación de varias organizaciones
sindicales coincide con las decisiones y disposiciones ordenando
reestructuraciones y que el objetivo de los fundadores era poder invocar el
fuero sindical para sustraerse al despido”[16].
Frente a
dicho reconocimiento, el Comité advirtió que su competencia se reducía a
verificar si en los procesos de reestructuración de las entidades públicas
indicadas se ha atentado contra los derechos sindicales o se ha incurrido en
discriminaciones por razón de la pertenencia de los trabajadores a una
determinada organización sindical[17].
En el caso de las acusaciones radicadas con el número 2151, el Comité comprobó
que se trataba de procesos de reestructuración que afectaban tanto a
trabajadores sindicalizados como a los que no lo estaban. El Comité aceptó que
de la información suministrada no era posible deducir la discriminación
denunciada por los sindicatos, pues no había manera de desvirtuar que se
tratara de verdaderos procesos de racionalización del gasto público. De todos
modos, el Comité puntualizó que los sindicalistas afectados aún contaban con
los recursos judiciales necesarios para controvertir las decisiones que
consideraban contrarias a sus intereses[18].
Teniendo en
cuenta las precisiones hechas, el Comité pidió al Gobierno que investigara si
las entidades públicas incurrieron en violación alguna de los derechos
sindicales y, si fuera posible, dispusiera los reintegros pertinentes, con el
reconocimiento de los salarios dejados de recibir[19]. En la misma línea, el
Comité lamentó “profundamente que en ciertos casos las autoridades no hayan
consultado o intentado llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales”, por
lo cual “instó” al Gobierno a que “tome medidas para que en los procesos de
reestructuración que se emprendan en el futuro se realicen las debidas
consultas con las organizaciones sindicales correspondientes”[20].
Finalmente,
en el aparte de las recomendaciones –el párrafo 543 del informe-, el Comité
invitó al Consejo de Administración de la OIT a que aprobara la siguiente
recomendación.
“c) lamentando profundamente que en ciertos casos las autoridades no
hayan consultado o intentado llegar a un acuerdo con las organizaciones
sindicales, el Comité insta al Gobierno a que tome medidas para que en los
procesos de reestructuración que se emprendan en el futuro se realicen las
debidas consultas con las organizaciones sindicales correspondientes;…” (Informe
330º del Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del Consejo de
Administración. Pág. 196)
Hecho el
recuento del documento emitido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT,
aprobado por el Consejo de Administración del Organismo en marzo de 2003, esta
Sala de Revisión no encuentra expresión alguna de la que pueda inferirse que en
el trámite de supresión de la Empresa de Servicios Públicos de Bogotá, llevado
a cabo en 1993, el Gobierno Nacional quebrantó los derechos de los trabajadores
sindicalizados y no sindicalizados y que, por ello, el mismo está obligado a
adoptar medida alguna que tienda a reintegrar a los empleados a sus antiguos
puestos de trabajo.
Además de que
las consideraciones del Comité están destinadas a lamentar la falta de consulta
de los sindicatos en los procesos de reestructuración, supuesto distinto al de
la supresión de la entidad -como fue el caso de la EDIS-, el contenido del
informe es claro en el sentido de instar al Gobierno para que, en el futuro,
adopte decisiones más respetuosas de los derechos de los trabajadores.
Del llamado
de atención de la OIT por el cual apenas se “insta” al Gobierno para que
garantice con mayor rigor los derechos laborales no puede inferirse la
imposición de una obligación de reintegro clara y expresa. Tampoco se deduce de
aquello una obligación indemnizatoria adicional a la que ya fue satisfecha por
el Estado cuando procedió a liquidar la EDIS. Por la misma razón, del documento
no emana un deber preciso para el Estado de devolver a los demandantes a los
cargos que ocupaban en la administración. El sentido de la expresión “se
insta”, coordinado con la preocupación para que en el futuro el Gobierno
consulte a los sindicatos en los procesos de reforma de las entidades públicas,
describe el deseo del Comité de libertad Sindical de que las reformas por venir
tengan en cuenta a las organizaciones laborales, pero no implica la imposición
de cargas concretas de efecto retroactivo de cuyo incumplimiento pudiera
derivarse una consecuencia jurídica desfavorable para el Estado.
Por todo lo
anterior, dado que esta Sala no identifica una clara obligación a cargo del
Estado respecto del reintegro de los trabajadores desvinculados de la EDIS, la
tutela de la referencia debe ser despachada desfavorablemente; sin que en este
caso sea pertinente discutir el tema del carácter obligatorio de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT. En efecto, ya que el
debate sobre la fuerza vinculante de las recomendaciones dependía directamente
de que la recomendación encarnara una verdadera obligación para el Estado,
aquél pierde toda relevancia habiéndose desestimado el último.
En atención a
lo dicho, la Sala confirmará las decisiones de tutela adoptadas por los jueces
de instancia, pues las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar
por esta vía.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Primero: CONFIRMAR la Sentencia de Tutela del 27 de febrero de 2004,
dictada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual
se confirmó la sentencia del 15 de diciembre de 2003, adoptada por el Juzgado
48 Penal Municipal de Bogotá, por la cual se decidió no conceder la protección
de tutela de los peticionarios enlistados en el encabezado de esta providencia.
Segundo. Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] “Decreto 1421 de 1993. ARTICULO 12.
Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la
Constitución y a la ley: 9. Crear, suprimir y fusionar establecimientos
públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades
de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de
carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus
características”.
[2] Se trata de una demanda de tutela presentada por  unos
trabajadores del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito,
quienes solicitaban la aplicación de las referidas sentencias.  La sentencia
fue proferida por la Sala Quinta de Revisión,  con ponencia del Doctor Rodrigo
Escobar Gil.
[3]  Los empleadores en esos casos, contratarón los servicios
realizados por los trabajadores con  empleados temporales y empresas
independientes que no podían gozar de los beneficios del sindicato y su
convención colectiva.
[4] Sentencia SU-998 de 2000.
[5]  Sentencia T-436 de 2000.
[6]  Con relación a la sentencia T-300/2000,  estudia la retención
indebida por parte del empleador de los descuentos sindicales de sus
afiliados,  hasta llegar al debilitamiento de la entidad sindical,  lo cual no
guarda  relación directa con el caso en estudio.
[7] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[8] M.P. Álvaro Tafur Gálvis
[9] Cf. Decreto Ley 3135 de 1968, artículo 5°. Decreto Reglamentario
1848 de 1969, artículos 1° y 3°
[10] M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[11] “Así las cosas,
resulta menester analizar si los demandantes se encuentran en situación
inminente de sufrir un perjuicio irremediable, que determine la procedencia de
la presente acción”. (Sentencia SU-879 de 2000)
[12] Sentencia T-069 de 2001, M.P. Álvaro
Tafur Galvis
[13] “Establecida la existencia del otro mecanismo de defensa
judicial  que lleva a que la tutela sea improcedente, pasará esta Sala de
Revisión a examinar si los accionantes se encuentran frente a un perjuicio
irremediable que  permita a esta Corte conceder el amparo solicitado como
mecanismo transitorio”.(Sentencia T-727 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[14] “El trabajador perjudicado con la
liquidación de una entidad pública o privada, sólo tiene la opción
indemnizatoria, pero no le es dado solicitar un reintegro imposible, pues con
ello se desnaturalizaría el objeto de la acción judicial para el cumplimiento
de una obligación de hacer a sabiendas de su imposibilidad jurídica y material.
Si el empleador ha desaparecido del orden jurídico e institucional conforme lo
ordenó la ley, como ocurre en el caso concreto de Puertos de Colombia, el juez
procederá a efectuar un análisis con relación a la eventualidad de decretar una
indemnización y si estas circunstancias de la liquidación de una empresa
estatal ordenada por una norma jurídica, apareja naturalmente la terminación
del contrato de trabajo, resulta jurídicamente imposible pretender un
reintegro.” (Sentencia T-555
de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz)
[15] Sentencia C- 531 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Informe 330º del Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del
Consejo de Administración. Pág. 194
[17] “535.
En cuanto al proceso de reestructuración de la administración pública y de los
servicios públicos en sí mismos, el Comité debe recordar que sólo le
corresponde pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de
reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no
reducciones de personal o transferencias de empresas de servicios del sector
público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de
discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación de decisiones
y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo
935]”. (Informe 330º del
Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del Consejo de Administración. Pág.
194)
[18] “536.
En el presente caso, el número de instituciones públicas afectadas por
reestructuraciones muestra que se trata de medidas generales, asimismo tales
medidas afectaron a sindicalistas pero también al conjunto de los trabajadores.
Con las informaciones de que dispone el Comité, no se encuentra en condiciones de
determinar si los procesos de reestructuración han tenido exclusivamente
objetivos de racionalización o si, al amparo de ellos, se han realizado actos
de discriminación antisindical. De la documentación enviada surge, sin embargo,
que existen en la legislación recursos judiciales contra las medidas que hayan
afectado a sindicalistas. En lo que respecta a los dirigentes sindicales, la
organización querellante señala que ciertos dirigentes sindicales han sido
despedidos sin el correspondiente levantamiento judicial del fuero sindical
previsto en la legislación. (Informe
330º del Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del Consejo de
Administración. Pág. 194)
[19] Informe 330º del Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del
Consejo de Administración. Párrafo 537
[20] Informe 330º del Comité de Libertad Sindical. 286ª reunión del
Consejo de Administración. Párrafo 539