C-051-18
Sentencia C-051/18
OBJECION
GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO
DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Infundadas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Características/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
PROYECTO DE
LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION
UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Conexidad entre título y
contenido
PROYECTO DE
LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION
UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-No tiene efectos
confiscatorios/CONFISCACION-Naturaleza/CONFISCACION-Según la
jurisprudencia constitucional, no se halla comprendida, necesariamente, la idea
de una sanción o de una pena/FUNDACIONES-Naturaleza
OBJECION
GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO
DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Obligación
de evidenciar el impacto fiscal es infundada
PROYECTO DE
LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION
UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Objeción por violación al
principio de igualdad es infundada
Referencia: Expediente OG-154
Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales
al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del
cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano”.
Magistrada Sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá
D.C., treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.1.
Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante
oficio recibido en la Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017,
el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del
Presidente de esa Corporación, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley
122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece
la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional
presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia.
Ambas Cámaras Legislativas insistieron el Proyecto y, en consecuencia, el
asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la
exequibilidad de las referidas objeciones, de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992 y 167 de la Constitución
Política. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a
resolver de fondo.
1.2. El Proyecto de Ley objetado
A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016
Senado y  211 de 2016 Cámara, objetado por el Gobierno nacional.
“LEY No. _______
por la cual se
establece la naturaleza y régimen  jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano.
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene
como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educación
Nacional, al departamento de Casanare y a la Asamblea
Departamental del Casanare, para transformar la Naturaleza, Carácter
Académico y Régimen Jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano.
Artículo 2º. Solo para los efectos de
esta ley. A iniciativa del Gobernador autorícese a la Asamblea del
departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura
administrativa del departamento a la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano, previa renuncia o
donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o
bienes a nombre de entidades públicas  y particulares dentro del
patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico
Americano si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de
educación superior oficializada mediante Ordenanza quedará organizada como una
Universidad Pública de orden departamental con sujeción a las particularidades
de la Ley 30 de 1992, sin necesidad de disolución.
Parágrafo 1°. Una vez se expida la
ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento
a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, el
nombre de esta será cambiado por Universidad Internacional del Trópico
Americano, conforme a su nueva naturaleza jurídica y utilizará la
sigla Unitrópico igualmente para identificarse.
Parágrafo 2°. Autorícese al Ministerio de Educación Nacional, a la
Gobernación y a la Asamblea Departamental de Casanare, para
adelantar y gestionar los trámites que corresponda en aras de garantizar que
todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso
de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano
(Unitrópico) a la promulgación de la presente ley, pasen a ser propiedad
de la Universidad Internacional del Trópico Americano (Unitrópico).
Artículo 3º. La nueva entidad oficial
de orden departamental Universidad Internacional del Trópico Americano,
sustituirá en todo a la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano, esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones.
Artículo 4°. Una vez la Asamblea
Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporación a
la estructura administrativa de la institución, autorícese al Ministerio de
Educación Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de
educación superior oficialmente reconocidas a la Universidad
Internacional del Trópico Americano (Unitrópico), en un plazo máximo de
seis (6) meses.
Artículo 5°. Con el fin de evitar
situaciones que afecten las expectativas legítimas de los estudiantes, el
Ministerio de Educación Nacional conforme al artículo 10, numeral 6, de la
Ley 1740 de 2014; transferirá los registros calificados y demás documentos
y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano a la Universidad Internacional del Trópico
Americano.
Artículo 6º. Una vez la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano sea organizada como
Universidad Pública del orden departamental, presentará directamente proyectos
de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación del Sistema General de Regalías, conforme a los requisitos generales
expedidos por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías.
Los proyectos beneficiarán a docentes de planta, estudiantes y egresados de la
institución.
Artículo 7°. La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación.
1.3.
Las objeciones del Gobierno nacional
El
Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional formularon
cuatro objeciones en relación con el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211
de 2016 Cámara.
1.3.1.
Falta de consonancia entre el título y su contenido. El Gobierno sostiene
que no hay “consonancia” entre el título y el contenido del Proyecto de Ley
impugnado, por cuanto en el primero se anuncia que se establecerá la naturaleza
y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano (en adelante Unitrópico),
mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas jurídicas para
transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de la
Institución, “…así como, autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare,
a iniciativa del (sic) gobernador, para incorporar en la estructura del
departamento a dicha fundación en calidad de universidad pública”. En
consecuencia, a su juicio, el título no tiene utilidad interpretativa del
articulado propuesto, dado que en este no se define la naturaleza jurídica de
la Universidad existente, sino de un nuevo centro educativo que creará el
Departamento.
1.3.2.
Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial. El Gobierno subraya
que, según el artículo 2º del Proyecto de Ley, la oficialización e
incorporación de la Fundación Internacional del Trópico Americano a la
estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa
renuncia o donación a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes,
cuotas sociales o bienes de entidades públicas y particulares en el patrimonio
de la Institución, si así lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión,
aseguran el Presidente y el Ministerio de Educación, es jurídicamente imposible
de cumplir.
Indican
que Unitrópico es una persona jurídica, conforme al artículo 633 del Código
Civil, reconocida como entidad sin ánimo de lucro, con un patrimonio propio,
mediante el cual cumple sus fines, de manera que los bienes que ingresen a sus
haberes no pueden confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas
que integran sus órganos de dirección y de gobierno. Así mismo, subrayan que el
patrimonio de Unitrópico no se encuentra representado en aportes o cuotas
sociales, como se prevé en el artículo 2º analizado. En este sentido, consideran
que no es posible la renuncia o la donación a la que hace referencia dicha
disposición, en la medida en que estas figuras solo son viables cuando se trata
de sociedades en donde la participación de los socios está constituida por acciones,
cuotas o partes de interés, las cuales pueden ser objeto de disposición por sus
titulares.
Desde
otro punto de vista, el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia
o donación de los derechos sobre de los aportes, cuotas sociales o bienes, como
se prevé en el artículo 2, “tampoco se entiende que esto deba hacerse al
departamento del Casanare”. Ello, por cuanto el Departamento es una persona
jurídica distinta a aquella que sería la Universidad que pretende crearse, lo
que impediría a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitrópico,
dado que su titularidad recaería en la entidad territorial. A su vez, implicaría
el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente
para el cumplimiento de sus funciones.
A
partir de los anteriores argumentos, el Gobierno nacional sostiene que el
Proyecto de Ley permite al Departamento de Casanare incorporar a Unitrópico a
su estructura administrativa, sin que medie compensación alguna y con la sola
expedición de un acto administrativo, lo cual constituye un supuesto de confiscación,
proscrito en el artículo 34 de la Constitución Política.
1.3.3.
Falta de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. El Gobierno nacional
asegura que se desconocieron los artículos 334 C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido
a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende
adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas.
Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades públicas del país
cuenta, entre otros ingresos, con recursos del Presupuesto General de la
Nación, de conformidad con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de
manera que en este caso se causarían unos costos sin haberse realizado los
estudios fiscales correspondientes. Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los
impactos económicos que para las demás universidades públicas significaría el
hecho de que una institución más reciba ingresos producto de la estampilla
establecida en la Ley 1967 de 2013, ni la incidencia fiscal de que a otro grupo
adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matrícula por ejercer
su derecho al voto.
1.3.4.
Infracción del derecho a la igualdad. Por último, el Gobierno señala que
se quebranta el derecho a la igualdad, en razón de que se establece un trato
diferente, un procedimiento especial y único para crear una nueva institución
de educación superior, sin existir razones suficientes que lo justifiquen.
Añade que incluso se pone en riesgo el servicio público de educación de la
población que se inscriba en la pretendida institución, en el supuesto de que
esta no sea viable técnica, financiera y jurídicamente.
1.4. Insistencia del Congreso de la República
Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la
República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara
de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio
Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta
Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por
medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano”. En el informe, los
congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas
cámaras no acogerlas. Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones
presidenciales en los siguientes términos.
1.4.1.
Frente a la supuesta falta de consonancia entre el título y el contenido
del Proyecto de Ley, además de citar jurisprudencia constitucional sobre la
distinción entre los principios de unidad de materia y de correspondencia entre
el título de una ley y su contenido, la Comisión Accidental afirma que el verbo
“establecer”, empleado en el epígrafe del Proyecto, en una de sus
acepciones equivale a “fundar” o “instituir”, lo cual demuestra
la relación entre aquél y el cuerpo normativo aprobado. Indica en todo caso
que, en efecto, el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza jurídica de Unitrópico
sino que, con la concesión de potestades al Ministerio de Educación, a la
Gobernación de Casanare y a su Asamblea, pretende “resolver el error generado
por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley 30 de 1992”.
Los
congresistas explican que la anterior regulación solo contempla instituciones
de educación superior de tipo estatal u oficial, privadas o de economía solidaria,
dentro de las cuales no puede ser ubicada “Unitrópico”. Precisan que
esta fue creada bajo el modelo de una fundación de participación mixta (con
aportes públicos y privados), pese a que el Ministerio de Educación le otorgó
personería jurídica sui generis, como una institución privada de
educación superior. Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado se pronunció al respecto y consideró legalmente imposible que
el servicio público de educación superior pueda ser prestado por una persona
jurídica mixta (bien sea sociedad o fundación) y recomendó “normalizar para
superar todas las situaciones fácticas o jurídicas que afecten la prestación
del servicio público de educación superior”.
1.4.2. Con respecto a la objeción relacionada con
los presuntos efectos confiscatorios del artículo 2 del Proyecto de Ley, los
miembros de la Comisión Accidental empiezan por clarificar que la normatividad
propuesta no supone la disolución y liquidación sino solo la mutación de Unitrópico.
Por otro lado, puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o
donación al Departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o
bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de
la Universidad, si así lo establecen sus estatutos internos
(negrillas originales). En este sentido, sostienen que si instituciones sin
ánimo de lucro, como fundaciones, disponen en sus estatutos internos el origen
de su patrimonio, igualmente es admisible que estas puedan decidir quiénes
pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo qué condiciones.
De
este modo, la Comisión Accidental estima legal y constitucionalmente viable que
el patrimonio de la Fundación sea eventualmente administrado por el Departamento
de Casanare, en calidad de miembro fundador de Unitrópico, luego de un acuerdo
de voluntades de todos los fundadores, que decidan libremente renunciar a sus
derechos. Argumenta que el Proyecto de Ley no pretende confiscar los bienes de
la Fundación, sino solo que, a partir de un acuerdo de voluntades, libre de
todo apremio y de conformidad con los estatutos de la Institución, ella pueda
ser transformada en una entidad de derecho público, sin necesidad de su disolución
y liquidación.
1.4.3.
En lo que hace relación a la carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la
iniciativa, los congresistas sostienen que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, las normas sobre racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas
públicas no pueden suponer la creación de barreras insalvables a la producción
normativa del Legislador ni la creación de un poder de veto en cabeza del
Ministerio de Hacienda. Así mismo, afirman que la carga principal reposa en
dicha dependencia, que es la entidad con los datos, los equipos de funcionarios
y la experticia en materia económica. Para el presente caso, la Comisión Accidental
advierte que el Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los
efectos fiscales de la iniciativa, dado que no realizó las correspondientes proyecciones,
lo que, a su juicio, es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al
Congreso de la República el archivo de la iniciativa.
1.4.4.
Por último, en lo relativo a la objeción por quebrantamiento del principio de
igualdad, al haberse presuntamente dispuesto la creación de Unitrópico mediante
mecanismos distintos a los que se utilizan para crear todas las universidades públicas,
la Comisión Accidental afirma que en su funcionamiento y rendición de cuentas e
informes, aquella se asemeja a una entidad descentralizada por servicios y paga
cuota de fiscalización a la Contraloría Departamental del Casanare. En este
sentido, considera que la entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad
pública, sin recibir los beneficios de los que sí gozan las instituciones de
educación superior oficiales. Como consecuencia, en su criterio, en la práctica
existe una desigualdad que, en cambio, el Proyecto de Ley censurado pretende
corregir.
II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10 de
octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por
instrucción del Presidente de esa Corporación legislativa, remitió copia del
Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por
medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual
el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y,
en respuesta, las Cámaras Legislativas insistieron, en los términos expuestos
con anterioridad.
2.2. A través de Auto del 30 de
octubre de 2017, la Magistrada Sustanciadora asumió el conocimiento de las
citadas objeciones y ordenó oficiar a las secretarías generales del Senado y de
la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran a la Corte las
pruebas necesarias, en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado
respecto del trámite de aprobación del informe de objeciones. Así mismo, dispuso
fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el
propósito de permitir la intervención ciudadana.
2.3. Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de
2017, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones
contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió
abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la
referencia, pues vencido el término probatorio no se recibieron la totalidad de
los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la
República y la Cámara de Representantes. De la misma manera, ordenó poner en
conocimiento de los presidentes de las cámaras legislativas el contenido de la
providencia, con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos
requeridos.
De otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera allegada
la documentación requerida se continuaría con el trámite de la revisión sobre
las objeciones gubernamentales.
2.4. A través de oficio recibido el 15 de noviembre de
2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia en
medio magnético de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017, con el acta de plenaria
245 del 19 de septiembre de 2017, en la cual tuvo lugar la aprobación del
informe sobre las objeciones. Posteriormente, a través de oficio allegado el 28
de noviembre de 2017, el Secretario General de la misma Corporación legislativa
remitió en medio magnético copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017, con el
acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017, en el cual se efectuó el
anuncio previo a la discusión de las objeciones presidenciales.
2.5. Puesto que aún faltaban pruebas
por allegar, mediante Auto del 16 de abril de 2018, la Magistrada Sustanciadora
insistió en los requerimientos probatorios realizados en los Autos del
30 de octubre y del 8 de noviembre de 2017, respecto de la documentación
solicitada al Secretario General del Senado de la República.
2.6. En respuesta a la decisión anterior, por medio de oficios de 19
y 23 de abril de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió
a la Corte los medios de convicción solicitados.
III.
INTERVENCIONES
3.1. El
Ministerio de Educación Nacional presentó intervención, mediante la cual
solicita a esta Corporación declarar fundadas las objeciones formuladas, con
base sustancialmente en la misma argumentación aducida en ellas.
3.2.  El
ciudadano José Gregorio Hernández Galindo intervino ante la Corte para defender
la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado y, por consiguiente, solicitó
declarar infundadas las objeciones gubernamentales.
Sostiene
que no existe una falta de consonancia entre el título de la iniciativa
objetada y su contenido, pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de
Educación y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la
naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de Unitrópico. En este
sentido, indica que si se pretende transformar la naturaleza, es obvio que se determine,
como se hace en el Proyecto de Ley, la nueva naturaleza de la Entidad. Así, “sí
se establece, en su título, la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria, como puede verse en los artículo 1, (sic) °, 3, 4, 5 y 6
del proyecto, que aluden directamente a esas materias, la inconsistencia con el
encabezamiento del proyecto no existe”.
De otra
parte, indica que como lo anuncia el Proyecto de Ley, no se pretende expropiar
ni confiscar el patrimonio del Centro Educativo sino que se parte de un
eventual entendimiento de voluntades de acuerdo a los respectivos estatutos,
que permiten la transformación del claustro universitario de derecho privado a
público, sin necesidad de disolverlo o liquidarlo.
Así
mismo, considera que no es de recibo la objeción basada en la ausencia de
manifestación sobre el impacto fiscal de la propuesta. Asegura que la
iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto público, sino que se ocupa
de “la transformación de la naturaleza jurídica y de (sic) la
institución, en razón de una donación que se hace al departamento. Y se obvió
la petición de análisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto
al respecto, señaló «que es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa
generaría»”.
El
interviniente explica que ante la anterior imposibilidad, la Gobernación de
Casanare solicitó un estudio socioeconómico de factibilidad para la creación de
una nueva universidad pública en el Departamento, el cual fue entregado en
octubre de 2005 y allegado luego como soporte del Proyecto de Ley. Señala que
en este documento se ponen de manifiesto las condiciones físicas,
administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad, en tanto
corresponde a una institución ya consolidada. Así, concluye que la naturaleza
de la regulación, a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio
de Hacienda, así como las características de la donación, “hi[cieron]
innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal, lo que
determinó la postulación y trámite del proyecto”.
3.3. Los
ciudadanos Alexis Ferley Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas, quienes
afirman ser abogados egresados de Unitrópico, intervinieron en el presente
trámite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones
gubernamentales formuladas por el Ejecutivo.
Argumentan
que entre el epígrafe y el proyecto de ley existe armonía y coherencia. Consideran
que “el espíritu y contenido” de la iniciativa son similares a los de la
Ley 67 de 1968, mediante la cual, según su título, “se establece la
situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad
de Cúcuta y se concede un auxilio”. Subrayan que mediante esta regulación se
transformó, definió y cambió la naturaleza y régimen jurídico de la citada
institución, antes de carácter privado, y que en la interpretación de tales
normas nunca ha existido inseguridad jurídica, “demostrando que existe
unidad y correspondencia entre su texto y epígrafe”. Agregan que el título
del Proyecto de Ley censurado prevé que se establece la naturaleza y régimen
jurídico de Unitrópico, debido a que aquella “muta y pasa a ser de
naturaleza privada a pública, en cuanto se transformaría…”
En
relación con la objeción sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de
las normas, señalan que las entidades sin ánimo de lucro, como fundaciones y
corporaciones, pueden darse sus “directivas” y regirse por sus propias
normas, lo cual cobra mayor vigor en el marco del artículo 69 C.P., que
confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de
conformidad con sus estatutos. En este sentido, indican que el espíritu del
Proyecto de Ley es que los demás miembros de Unitrópico renuncien de forma
voluntaria a sus derechos de administración sobre la Fundación, “dejando
como único miembro al departamento en su calidad de fundador mas no como ente
territorial, dado que la fundación no se disuelve, y así proseguir hacia su
eventualmente oficialización y establecimiento como una nueva entidad de
derecho público bajo los parámetros que establece la eventual ley”.
Según los
intervinientes, la renuncia de los derechos de administración sobre la
Fundación es viable, pues se encuentra contemplada el artículo 15º de sus
estatutos internos, avalados por el propio Ministerio de Educación, según el
cual, la condición de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal “ante
la sala general de los miembros”.
Por
último, se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del Proyecto de Ley. Los
intervinientes afirman que “ni el Gobierno, ni el Ministerio de Hacienda o
el de Educación en ningún momento realizaron las cuantificaciones o demostraron
en cifras el impacto fiscal de la iniciativa, ya que ellos son los que cuentan
con el personal operativo, técnico y logístico para ello…” Dicen compartir
la opinión del informe sobre las objeciones de la Comisión Accidental, en el
sentido de que el Proyecto no comporta un gasto público inmediato y que si se
llega a aprobar, su desarrollo quedaría sujeto a la voluntad política de la
Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador, quien
deberá hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los
estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la
oficialización de la Universidad.
De este
modo, los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las
objeciones gubernamentales. Con todo, piden también que, con arreglo al
concepto del Procurador General de la Nación, de acuerdo con el cual, la
incorporación de la Universidad al Departamento de Casanare desconocería la
autonomía constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza, se
declaren inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura
administrativa del departamento” y “al departamento” del artículo 2
del Proyecto de Ley objetado, así como las expresiones “de incorporación a
la estructura administrativa de la institución” , previstas en el artículo
4 ídem.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución y en el
artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto de rigor dentro del
asunto de la referencia, mediante el cual solicitó a la Corte declarar infundada
una de las objeciones propuestas, fundadas dos de las objeciones y
parcialmente fundada la restante objeción.
3.1. El Ministerio Público considera que no existe
una “correspondencia exacta” entre el título y el contenido del Proyecto
de Ley objetado, pues el primero hace referencia a la creación de la naturaleza
y régimen jurídico de Unitrópico, mientras que el articulado no crea ni define esa
institución sino que pretende la “transformación de su naturaleza y régimen”
y dar lugar a otro ente denominado “Universidad Internacional del Trópico
Americano”. En consecuencia, en su opinión, se desconoce el artículo 169 C.
P.,  en la medida en que el título del Proyecto de Ley no delimita la materia
que esta trata, envía un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control
ciudadano. Se sigue de esto, para el Procurador, que la respectiva objeción
gubernamental es fundada.
3.2. Respecto al segundo argumento de la
impugnación gubernamental, relativa a la imposibilidad jurídica de que se
produzca la renuncia o donación de los aportes, cuotas sociales o bienes, por
cuanto Unitrópico tienen el carácter de Fundación, señala que con independencia
de que las normas objetadas contravengan la regulación legal ordinaria sobre el
régimen de las personas jurídicas esto no entraña en sí mismo un problema de
inconstitucionalidad,  “pues una ley ordinaria, como la que se estudia,
tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o sui generis a los que se encuentran
en otras leyes de la misma naturaleza”.
De la misma manera, el Ministerio Público afirma
que la incorporación de la Institución al Departamento del Casanare, previa la
renuncia o donación de los derechos sobre el capital, no constituye un caso de
confiscación. Explica que la donación es un acto unilateral no prohibido por el
ordenamiento jurídico colombiano y constituye un mecanismo a través del cual se
produce la transferencia del dominio que, en el presente asunto, funciona como
una condición para que Unitrópico pueda ser transformada. La creación de la
Universidad Pública, expresa el Procurador, parte de que el órgano decisorio de
la Institución acepte la transformación a través de sus estatutos, de modo que
se respeta la autonomía de la voluntad, reflejada en el manejo que los órganos
de decisión hagan de aquellos.
Halla razón, sin embargo, al argumento de que la
donación o renuncia a las que hace referencia no deberían realizarse a favor
del Departamento, que es una persona jurídica distinta a la Universidad, pues de
ser así, esta no podría gozar de la propiedad sobre tales bienes. Aunque el
Gobierno nacional no lo hace explícito, afirma el Procurador, el artículo 2 del
Proyecto de Ley objetado menoscaba la autonomía universitaria, si la Institución
es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial.
Este problema se refuerza, según indica, en el artículo 6º del Proyecto, debido
a que impone a la Universidad Pública la obligación legal de presentar
proyectos de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías, pese a que esta
postulación debe ser el producto de una decisión que solo concierne al Centro Educativo.
En este orden de ideas, el Ministerio Público considera que la objeción resulta
parcialmente fundada.
3.3.  De otra parte, el Procurador General
concuerda con el Gobierno nacional en que debió haberse realizado un análisis
de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada, con sujeción a la
ley 819 de 2003 (Art. 7º), en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas. Como no se llevaron a cabo, estima que esta objeción resulta
fundada.
3.4. Por último, la Vista Fiscal afirma que no le
asiste razón al Gobierno, al considerar que el artículo 4º del Proyecto de Ley
es contrario al principio de igualdad y al derecho a la educación, por
establecer la creación de una futura institución de educación superior, sin
ceñirse a los requisitos establecidos de la Ley 30 de 1992. En su criterio,
mediante el artículo impugnado, no se establece una universidad pública, sino
que se fijan las condiciones para que ella pueda ser creada y, en el caso
concreto, para que opere la transformación jurídica de la actual Unitrópico en
una institución oficial, instituida previamente por medio de ordenanza
departamental.
3.5. Así, el Procurador General solicita (i)
declarar infundada la objeción formulada contra el artículo 4º, del Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se
establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano”, (ii)  declarar parcialmente
fundada las objeción respecto del artículo 2º del Proyecto y, en consecuencia,
declarar inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura
administrativa del departamento” y “al departamento”, y (iii)
declarar fundadas las objeciones en relación con el título del Proyecto de Ley
y la ausencia de análisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa. Como
consecuencia, pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto
de Ley.
IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional,
según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución
Política[1].
4.2.
El trámite de las objeciones gubernamentales
4.2.1.
Características y fases del procedimiento
2.
A través de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha estudiado las características
relevantes de la institución de las objeciones gubernamentales y ha fijado,
conforme a las previsiones de los artículos 196 a 201 del Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992) y 165 a 168 de la Constitución Política, los
requisitos, fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da
apertura a su trámite.
3.
Conforme con los artículos 165 y 167 C.P., aprobado un proyecto de ley por la
Cámara de Representantes y el Senado de República debe pasar al Presidente de
la República, con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgación como
ley de la República. El Ejecutivo, sin embargo, también puede objetarlo, ya sea
por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y
esta oposición a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial. En el
primer caso, el Gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el
Congreso, mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos
artículos o fragmentos de los textos normativos adoptados.
4.
No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias
legislativas del Congreso, como lo ha clarificado la Corte, las objeciones
gubernamentales no comportan un poder de veto. Son, por el contrario, expresión
del principio de colaboración armónica
entre las diferentes ramas del poder público (CP Art. 113)[2]
y, en especial del Ejecutivo, que contribuye a la función legislativa, con sus
apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y, más
importante aún, su efectiva sujeción a los mandatos contenidos en la
Constitución[3].
A partir de lo anterior, cuando el Presidente de
la República formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su
integridad, no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo,
sino que tiene lugar la reedición de una fase dentro del trámite de producción
de la legislación[4]. En este sentido, la
Constitución prevé que el proyecto objetado total o parcialmente deberá
volver a las cámaras a segundo debate[5].
Se retorna, así, la actuación para la adopción de una decisión definitiva por
parte del Congreso, luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los
informes preparados por una comisión accidental que analiza en detalle los
reparos del Gobierno. Además de este análisis, la comisión accidental propone a las plenarias acoger los puntos de vista del
Gobierno o rechazarlos, total o parcialmente y, en este último caso, la
insistencia en el respectivo proyecto de ley.
5.
De conformidad con los artículos 167 y 241.8[6], cuando las cámaras legislativas
insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el
Presidente de la República, su resolución final sigue distintos trámites,
dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por
inconstitucionalidad. En el primer caso, el Constituyente de 1991 dio
prevalencia al juicio político del Congreso, de manera que si con el voto
favorable de una y otra cámara[7] se decide rechazar la
impugnación, el Presidente deberá sancionar el respectivo proyecto de ley. Por
el contario, si con las mismas mayorías, las cámaras insisten en un proyecto de
ley impugnado por inconstitucional, corresponde a la Corte dirimir el
desacuerdo y, en consecuencia, decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, en cumplimiento de su función de la guarda de la integridad
y supremacía de la Carta.
6.
Correlativamente a lo anterior, es claro que cuando el Gobierno nacional
plantea objeciones totales o parciales a un específico proyecto de ley y las cámaras
legislativas no insisten en los textos originalmente aprobados, se entienden acogidas
las observaciones y, por ende, que los textos impugnados fueron modificados o
archivados. En tal caso, si se trata de objeciones por inconstitucionalidad,
naturalmente la competencia de la Corte no resultará activada, dado que esto
solo tiene lugar en aquellos eventos en los cuales las cámaras han insistido y
se ha suscitado el conflicto entre estas y el Ejecutivo, en torno a la
compatibilidad con la Constitución del contenido de las específicas propuestas
de ley aprobadas.
7.
Así mismo, para que la insistencia del Congreso se configure y dé lugar
a los efectos indicados, es decir, a la obligación presidencial de sancionar el
respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o
a la activación de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por
inconstitucionalidad), el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado
por las dos cámaras legislativas. De conformidad con el Reglamento del
Congreso, si solo una de las Cámaras concluye que la impugnación es infundada, tal
circunstancia conducirá al archivo del respectivo proyecto de ley[8].
Así mismo, debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se
predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas,
dado que este trámite especial surge y se explica solo en relación con ellas,
no necesariamente de los proyectos completos, salvo que estos en su integridad
hayan sido objeto de discrepancia.
8. Conforme a la regulación anterior, el trámite de
las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la
competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de
los proyecto de ley, pero también unas específicas pautas, relacionadas con sus
particularidades  (arts. 165 a 168 C.P.,  79.4 y 196 a 201 de la Ley 5ª de
1992).  Básicamente, se requiere el cumplimiento de algunos tiempos,
solemnidades, quórums y mayorías, así como de procedimientos precisos y
surtidos en forma oportuna, propios de la dinámica de impugnaciones del
Ejecutivo y sus respuestas al interior de las cámaras. De esta manera, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de
las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las
generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a
las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan
presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (Art. 242.3 C.P.)[9].
El
procedimiento que debe surtirse para presentación de objeciones y su
insistencia y que ha de ser verificado por la Corte en orden a determinar su
competencia, puede ser esquematizado como se muestra a continuación.
8.1.
De acuerdo con el artículo 166 C.P., “el Gobierno dispone del término de
seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de
más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno
a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta”. Según la jurisprudencia constitucional, estos
términos son hábiles y se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el
proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Por otra
parte, el proyecto objetado debe ser devuelto a la cámara en que tuvo origen[10]
y, en tanto constituye un acto de Gobierno[11], es necesario que las
objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y el ministro del
ramo.
8.2.
Una vez recibido el proyecto sin sanción presidencial y con observaciones en la
cámara en la cual tuvo origen, las objeciones deben ser sometidas a
conocimiento de las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, a través de su publicación en la Gaceta del Congreso[12].
Luego, se debe conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las
objeciones y presentar un informe, en el que, además de analizarse el alcance
de la impugnación, se proponga una decisión a adoptar por parte de cada una de
las plenarias. Este informe a las objeciones gubernamentales del
respectivo proyecto de ley, a su vez, debe ser publicado en la respectiva
Gaceta del Congreso, a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos
corporaciones legislativas.
8.3.
Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad, tanto de las objeciones
como del informe respectivo preparado por la comisión accidental, de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la deliberación y votación de
este último debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una
de las cámaras, de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar dicha
discusión y votación. La fecha de la sesión posterior para la votación del
informe sobre las objeciones ha de ser cierta, determinada o, por lo menos,
determinable y el acto de manifestación de voluntad de cada congresista, solo
puede ocurrir en la sesión precisa y exacta en la cual se anunció que ello tendría
lugar[13].
8.4.
Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 C.P., la
votación del informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras,
debe haberse llevado a cabo previa deliberación, con al menos una cuarta parte
de los miembros. Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.
8.5. Por último, la Corte ha sostenido que debe existir congruencia
entre el contenido normativo enviado a sanción
presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones
discutido y aprobado por el Congreso[14].
No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente
establecido en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena ha
considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones
gubernamentales. Como se indicó, las objeciones son una etapa especial dentro
del procedimiento legislativo, pues el proyecto de ley objetado debe volver a
las cámaras a segundo debate, en donde se deberán acoger o rechazar (total o
parcialmente) los reparos del Gobierno. En este sentido, la reedición de este
segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de
discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la
competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto
objetado por el Ejecutivo.
4.2.2.
Cumplimiento de los requisitos del trámite de objeciones presidenciales en el
presente asunto
9. De acuerdo con la actual doctrina constitucional, la decisión
judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el análisis al
contenido de las discrepancias del Presidente frente al correspondiente proyecto
de ley, como inicialmente se consideraba[15],
sino también el control del procedimiento llevado a cabo para su formulación y del
seguido por las cámaras, en orden a insistir en la iniciativa aprobada, de
manera que la competencia de la Corte sea válidamente activada. Se ha
considerado, así mismo, que la extensión de la revisión al trámite se justifica
en la medida en que se prevén reglas específicas que, de no seguirse, implican
ciertas consecuencias y obligaciones jurídicas, ya sea para el Presidente de la
República o el Congreso[16].
A continuación, la Sala verificará
los procedimientos de formulación de las objeciones y la aprobación de la
insistencia por el Congreso, en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y
211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen
jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”,
de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos
8.1 a 8.5).
9.1. Oportunidad. A través de oficio recibido en la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República el 1º de junio de 2017, el
Secretario General de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se
establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano”, en cumplimiento de los arts. 157.4, 165
y 166 C.P. y 196 de la Ley 5ª de 1992.
Por su parte, el Presidente de la República y la
Ministra de Educación devolvieron al Presidente de la Cámara de Representantes el
texto de Proyecto de Ley sin la respectiva sanción, junto con un escrito de objeciones,
por razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad. El documento fue
recibido el 9 de junio de 2017, lo que quiere decir que su presentación fue
oportuna, dado que el Ejecutivo, por tratarse de un proyecto con menos de 20
artículos, disponía de seis días hábiles para oponerse al Proyecto y este plazo
vencía exactamente el mismo día en que el escrito fue recepcionado.
9.2. Publicación.  Las objeciones
presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017, en la Gaceta
del Congreso de la República N° 505.
9.3. Conformación de la comisión
accidental y publicación del informe a las objeciones. El Senado
de la República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la
Cámara de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio
Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta
Corporación Legislativa, como miembros de la Comisión Accidental para el
estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016
Cámara. Esta Comisión preparó un informe que se publicó el martes 12 de
septiembre de 2017 en las Gacetas del Congreso de la República 772 y 773, en el
cual se propuso no aceptar los reparos del Gobierno.
9.4. Anuncio previo a la discusión y
votación de las objeciones. En las sesiones plenarias del Senado de la
República del 12 de septiembre de 2017[17]
y de la Cámara de Representantes del 13 de septiembre de 2017[18] se anunció
que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondría en
consideración y votaría los días 13 y 19 de septiembre, respectivamente.
9.5. Votación del informe de objeciones.
En las anteriores fechas las plenarias del Senado[19] y la
Cámara de Representantes[20]
aprobaron efectivamente el informe de la Comisión Accidental sobre las
objeciones presidenciales. En el Senado de la República se hicieron presentes al
inicio de la sesión 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y
la aprobación del informe se llevó a cabo a partir de 56 votos por el Sí y 0
votos por el No[21],
emitidos a través del sistema de voto nominal y público. En la Cámara de
Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesión 147 de los 166
miembros y la aprobación del informe se realizó a partir de los 87 votos por el
Sí y 0 votos por el No, así mismo, depositados a través del sistema de voto nominal
y público[22].
En este orden de ideas, la Corte encuentra que el
informe de objeciones fue válidamente aprobado. De un lado, en la plenaria del
Senado de la República existió quorum deliberatorio (1/4 de
los miembros) y decisorio (1/2 de los miembros), pues estuvieron
presentes al inicio de la sesión 90 senadores y el informe fue votado por 56 de
ellos. Así mismo, se aprobó por mayoría absoluta (1/2+1
de los miembros), pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que
propuso rechazar las objeciones gubernamentales.
Debe efectuarse, con todo, una precisión. Como se
indicó, el 12 de septiembre de 2017 el Secretario del Senado anunció al Pleno
de la Corporación Legislativa que el Proyecto Ley objetado se discutiría y
votaría en la próxima sesión. Al siguiente día, es decir, el 13 de septiembre
de 2017, se anunció sin embargo una vez más, dentro de los proyectos que serían
considerados y eventualmente votados en la próxima sesión plenaria, la iniciativa
legislativa objetada[23].
Pese a esto, el mismo día, luego de finalizar la enunciación de dicha lista de
proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias, la Presidencia
del Senado concedió la palabra al Senador Andrés Felipe García Zuccardi, quien
invitó al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones. Acto
seguido, el Presidente de esa Cámara sometió a consideración de la Plenaria el
referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados[24].
De acuerdo con lo anterior, el anuncio previo fue
realizado en dos oportunidades. Pese a esto, la Corte subraya como relevante
que la discusión y votación efectivas se produjeron el día inicialmente
señalado para el efecto y que el informe sobre las objeciones en el Senado de
la República fue aprobado por mayoría absoluta, como lo ordenan las reglas
citadas, a partir de un resultado de 56 votos por el Sí y 0 por el No. Esto
indica que la finalidad del anuncio previo se cumplió a cabalidad y, por lo
tanto, en dicha Cámara el trámite de aprobación del informe relativo a las
objeciones gubernamentales se llevó a cabo con observancia de los
procedimientos legales y constitucionales correspondientes.
El informe sobre las objeciones también fue
válidamente aprobado en la Cámara de Representantes. En la plenaria de esta
Corporación Legislativa, compuesta por 166 miembros, existió quorum
deliberatorio (1/4 de los miembros) y decisorio (1/2
de los miembros), dado que estuvieron presentes al inicio de la sesión 144
representantes y el informe fue votado por 86 de ellos. De igual forma, se votó
por mayoría absoluta (1/2+1 de los miembros), en la
medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no
aceptar las objeciones gubernamentales.
9.6. Por último, la Sala encuentra
que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo en el cual el
Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los
dos contenidos.
9.7. Rechazados de este modo los reparos del
Gobierno nacional, el Presidente del Senado remitió a la Corte el expediente
legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de
Ley.
10. En este orden de ideas, la Sala concluye
que las cámaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos
de procedimiento establecidos  en las normas pertinentes para este tipo
trámites y corresponde, en consecuencia, decidir de fondo sobre las objeciones
gubernamentales formuladas.
4.3. El contenido de las objeciones gubernamentales
4.3.1. Entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido
existe una relación de conexidad
11.
A juicio de la Sala Plena, no puede predicarse falta de correspondencia entre
el título y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de
la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, a la luz
de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte.
12. De conformidad con el artículo 169 de la
Constitución, “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a
su contenido”, precepto que se traduce en la obligación para el Congreso de
la República de fijar un título a cada una de las leyes que aprueba y de
proporcionarle una redacción articulada, armónica y temática con el contenido
de los correspondientes compendios normativos[25].
En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere
a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formación de
los actos jurídicos, implica un deber que se incorpora como parámetro de constitucionalidad
de las leyes. El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del título
como su contenido, en la medida en que este debe guardar la precitada relación
de correspondencia[26].
13.
El título, encabezado o epígrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios
papeles importantes, al circunscribir la materia regulada: (i) proporciona
el reflejo del contenido previsto en el articulado, como elemento pedagógico
para la ciudadanía, que facilita la identificación, difusión y cumplimiento de
la respectiva normatividad; (ii) permite a los destinatarios de las
disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la clasificación, a partir
del tema al que se refieren, sobre la base de que normas
aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias; (iii) sirve como criterio de
interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un
mismo conjunto, a partir de un canon sistemático y contextual[27]
y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales
desconocimientos al principio de unidad de materia[28].
14. Evidentemente, el mandato de
correspondencia entre el título y el articulado al que antecede puede ser
satisfecho en un sinnúmero de maneras, pues con frecuencia las conexiones
temáticas y las funciones que desempeña resultan cumplidas a partir de muchos
enunciados lingüísticos. Esto implica de suyo que, al redactar la fórmula que
encabezará cada una de las leyes, el Legislador dispone como regla general de
un amplio margen de configuración[29].
La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido, con todo, que esta libertad
para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios límites. En
general, el Congreso no puede dejar de cumplir con unos mínimos en su diseño y
le está vedada la adopción de contenidos de cierto carácter.
Así, en
primer lugar, el título de las leyes no debe carecer de toda relación con su
contenido, pues por expresa exigencia del articulo 169 C.P., debe subsistir la
necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia. En segundo lugar, el
nombre de una ley no puede ser discriminatorio y, por ende, al Legislador le
está constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta
Política señala como prohibidos para diferenciar entre personas, tales como la
raza, el sexo, la opinión política o filosófica, el origen nacional, etc. De
esta forma, sería inconstitucional un título que nominara la ley en cuestión,
por ejemplo, “Ley-Antisemita” o “Ley-Anticomunista”[30].
En tercer lugar, se encuentran excluidos también títulos que tengan como efecto
la sustitución total del número y la descripción general del contenido de la Ley,
pues aquellos requisitos se hallan explícitamente establecidos en la Ley 5ª de
1992, Orgánica del Reglamento del Congreso.
Por último, el
nombre o subtítulo de la ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u
honores a una persona específica, dado que estas materias son objeto de leyes
especiales, denominadas leyes de honores, que se someten a unos requisitos particulares
(Art. 150.15 C.P.)[31].
Debe ser claro, en todo caso, que a la luz del principio democrático, más allá
de las prohibiciones mencionadas, el mandato constitucional de fijar un encabezado
a la ley que guarde relación de correspondencia sustantiva con el contenido de
las respectivas disposiciones permite la utilización de variadas fórmulas y,
salvo casos de evidente desconexión temática, el epígrafe será solo
excepcionalmente cuestionable. A menudo, como ha sostenido la Corte, la
ilustración genérica de la materia que se pretende regular[32]
o la mención del fin o de propósitos que se persiguen a través de ella serán
suficientes[33].
15. En el presente asunto, el
Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el título
y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque, según el
primero, la eventual ley “establece la naturaleza y régimen jurídico
de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”,
mientras que de acuerdo con el segundo, habría lugar a la creación de
una nueva universidad. El Procurador General de la Nación coincide en que se
desconoce la norma constitucional en cuestión, porque el contenido del Proyecto
tiende, no en la dirección en que el título sugiere, es decir, hacia el establecimiento,
sino hacia la transformación de la naturaleza y régimen y, en últimas,
la creación de un Centro Educativo distinto. Las conclusiones a las
cuales llegan estos puntos de vista, sin embargo, a juicio de la Corte se basan
en una lectura aislada del título censurado y se encuentran desprovistas del
contexto que condujo a la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen.
16.
Tanto en la exposición de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales
se muestra que en la actualidad existe una ambigüedad respecto de la naturaleza
jurídica de Unitrópico. Se indica que, mediante Ordenanza del 24 de febrero de
2000, la Asamblea Departamental de Casanare autorizó al Gobernador para asociarse
con entidades públicas y privadas de los niveles nacional, regional,
departamental y municipal, con instituciones extranjeras, multinacionales o
internacionales, y con particulares, a fin de crear la Institución, como “entidad
de participación mixta, sin ánimo de lucro”. A partir de lo anterior, el 16
de marzo de 2000, la Fundación fue constituida mediante documento privado, con
base en los aportes del Departamento (96%) y de entidades particulares[34].
El
Ministerio de Educación Nacional, por su parte, mediante la Resolución 1311 de
2002 reconoció personería jurídica a la entidad, como institución de educación
superior de carácter privado, sin ánimo de lucro. Así mismo, a través de la
Resolución 6538 del 2011, ratificó una reforma a los estatutos de Unitrópico, sobre
la base de que se trataba de una “institución de educación superior de
carácter privado”. Pese a todo esto, en los antecedentes legislativos se
hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza jurídica
de la institución y se señala que incluso el propio Ministerio de Educación solicitó
en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institución de educación
superior de carácter mixto y asemejarla a una sociedad de economía mixta.
De
acuerdo con la exposición de motivos y el informe sobre las objeciones
gubernamentales, habría dos tesis posibles acerca de la naturaleza jurídica de la
Universidad: (i) podría entenderse de naturaleza privada y sin ánimo de
lucro, como en principio lo consideró el Ministerio de Educación, pese a los
aportes de naturaleza principalmente pública que la alimentan, o (ii) podría
ser una entidad de participación mixta, al contar dentro de su patrimonio con
capital público y privado. Sin embargo, se subraya que mediante pronunciamiento
del 9 de julio de 2015 (radicación 2242), la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado concluyó que era imposible que el servicio público de
educación superior fuera prestado por una “persona jurídica mixta” (bien sea
sociedad o fundación), asimilable a una sociedad de economía mixta, dada la
naturaleza, objeto y diferentes fines que estas poseen. En estas
circunstancias, el informe sobre las objeciones resalta que la misma Sala de
Consulta y Servicio Civil recomendó “normalizar” la situación de la
Universidad, a fin de superar todas las situaciones fácticas y jurídicas que pudieran
afectar la prestación del servicio público, sin desconocerse las expectativas
legítimas de los estudiantes[35].
De
esta manera, conforme lo evidencia la citada motivación, el Proyecto de Ley
busca resolver la referida incertidumbre, al proporcionar la manera de oficializar
la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, reconocida en
principio como de carácter privado por el Ministerio de Educación. Según se
indica, la mutación de naturaleza, privada a pública, de instituciones de
educación superior ya ha tenido lugar con anterioridad, por lo menos en dos
casos. De una parte, se encuentra la Ley 67 de 1968, que estableció “la
situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad
de Cúcuta” y, de la otra, el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de
1970, que oficializó la “Fundación Universidad de Pamplona”.
17.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala, es claro que cuando el artículo 1º
del Proyecto de Ley objetado señala que el propósito de la regulación es
otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza, carácter
académico y régimen jurídico de Unitrópico y, en el artículo 2º, se autoriza a
la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institución, a través
de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el
título del articulado propuesto, esto es, “establecer la naturaleza y
régimen jurídico” de la Entidad.
Como
se señaló, con la normatividad el Legislador busca superar la incertidumbre
acerca de las características jurídicas de Unitrópico. Pues bien, dado que esta
incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos
públicos (en su mayoría) y aportes privados, pero a la vez no es posible que
entidades mixtas presten el servicio de educación, la manera elegida por el
Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundación es a través de la
autorización para que se proceda a su oficialización. Esta autorización para la
clarificación de la naturaleza jurídica de la Universidad equivale entonces, de
forma mediata, a “establecer” “su naturaleza y régimen jurídico”,
como lo prevé el título del Proyecto de Ley. “Establecer” significa en
este caso, no crear por primera vez la naturaleza jurídica de la Universidad,
como lo entienden el Gobierno nacional y el Procurador General de la Nación, sino
fijar o definir dicha naturaleza, en orden a superar la citada situación de
incertidumbre en que actualmente se encuentra.
En otros términos, dadas las condiciones de incertidumbre sobre el
carácter legal de Unitrópico, el Legislador pretende su clarificación,
definición o el “establecimiento de su naturaleza y régimen jurídico”
(como indica el título), mediante la autorización para su  oficialización en la
estructura administrativa al Departamento de Casanare (según lo indicado en los
Arts. 1 y 2 del Proyecto objetado), lo cual resulta lógicamente coherente. Debe
tenerse en cuenta que, por razón de la distribución de competencias, las normas
legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización,
pues ello corresponde a la Asamblea Departamental, de conformidad con el artículo
58 de la Ley 30 de 1992. Sin embargo, las disposiciones legales en las que el
Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma
indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico, en
los términos anunciados en su título.
18. Por otro lado, pese a que pueda
tratarse de una modificación sustancial del carácter de la Universidad, ello no
es equivalente a que se esté autorizando la creación de una institución de
educación superior nueva. De hecho, el artículo 2 del Proyecto precisa que no
habrá necesidad de disolución de la Fundación y los ejemplos a los que se hace
referencia en la exposición de motivos y en el informe sobre las objeciones
presidenciales muestran que instituciones como las Universidades Francisco
de Paula Santander (de Cúcuta) y de Pamplona, al oficializarse, fueron
justamente modificadas en su carácter, a través de leyes y decretos, pero no
creadas ex nuovo.
19.
En este orden de ideas, la Corte concluye que existe una relación de correspondencia
entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido y, en consecuencia,
la objeción gubernamental al respecto carece de asidero y deberá declararse
infundada.
La Sala Plena advierte, con
todo, que solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como
aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una Ley aprobada con ese
propósito. En el informe sobre las objeciones, según se dejó ilustrado, la
Comisión Accidental admitió que la pretensión era “corregir el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la
Ley 30 de 1992, toda vez, que dicha legislación solo concibe Instituciones de
Educación Superior de tipo Estatales u Oficiales, Privadas o de economía
Solidaria; en la cual no cabe la Fundación Universitaria del Trópico Americano
(Unitrópico)”. En este sentido, señaló que el
Ministerio de Educación Nacional reconoció personería a la Entidad como una
Institución de Educación superior con el carácter de Institución Universitaria,
de tipo privado, pese a que se trata de una “fundación de participación
mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades
públicas y privadas”. Así, la propia Comisión Accidental aceptó que el
Centro de Educativo fue constituido sin sujeción (o como un Centro Educativo “atípic[o]”
frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992.
En efecto, según
el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior solo
pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o (iii)
de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su origen, no
es posible constituir una institución de educación superior de carácter mixto,
ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela tecnológica o
universidad[36].
Así mismo, según el artículo 58 ídem, la creación de universidades
estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del Estado corresponde
al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos
Distritales o a los Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad con el
artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer
una institución de educación superior de origen y patrimonio mixto.
En
consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y oficialmente
reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la Ley 30 de 1992,
como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el informe sobre las
objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento
tendría resolver dicha anomalía mediante alternativas como la disolución de la
persona jurídica, en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores,
quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad, respectivamente, al
amparo de la confianza legítima en su reconocimiento oficial y en el
otorgamiento de registro calificado a un número importante de sus programas.
Por lo
anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas circunstancias,
la superación de la situación a través de la autorización legal para llevar a
cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los estándares
constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal de
garantizar la continuidad en la prestación del servicio (Art. 67 de la C.P.),
así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (Art. 83 de la
C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de instituciones
no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la expedición de leyes, con
mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio
público que tiene función social (Art. 67, inc. 1º, de la C.P.). Debe enfatizarse
que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de
educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y
que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creación con
estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y
en las normas que la adicionen y modifiquen.
4.3.2. El artículo 2º del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos
confiscatorios
20.
El Gobierno atribuye al artículo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho
de que el traslado de recursos, por donaciones o renuncia de los miembros que
allí se prevé, es jurídicamente imposible, debido a que la entidad tiene el
carácter de una fundación sin ánimo de lucro y lo primero solo resulta
procedente en sociedades comerciales, donde la participación de los socios en
el capital de la persona jurídica se encuentra representado en acciones, cuotas
o partes de interés social. Agrega que, incluso si lo anterior fuera viable, no
es claro por qué esos recursos deberían ser recibidos por el Departamento, como
persona jurídica distinta a la Universidad. En consecuencia, para el Gobierno, el
efecto de la norma es que se incorporan los bienes de Unitrópico a la estructura
administrativa del Departamento de Casanare, sin compensación alguna, lo cual
implicaría un caso de confiscación, proscrito por el artículo 34 de la C.P.
21. La confiscación,
ligada a la supresión del derecho de propiedad, ha sido asociada comúnmente a
una pena, a raíz de sus orígenes históricos, de ahí que el artículo 34 de la C.P.
proscriba su imposición como sanción. Sin embargo, en el sistema constitucional
colombiano se entiende que el fenómeno de la confiscación se configura, en
general, cuando a través de una medida legal, generalmente tributaria, el Estado
toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a
partir de su actividad económica, de modo que, en la práctica, queda en buena
medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus
proyectos encaminadas a obtener utilidades[37].
La jurisprudencia
constitucional ha mostrado que en la expresión “confiscación” no se
halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena[38]. En este
sentido, lo relevante para considerar que una norma tiene efectos
confiscatorios es que comporte, como consecuencia de su aplicación unilateral,
la anulación del derecho de propiedad del afectado, bien sea que la
prescripción sea de origen civil, penal, administrativo o tributario. Así
mismo, una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia
del motivo que alienta su establecimiento legal, sino también con independencia
de su finalidad[39].
22.
En el presente asunto, la Sala encuentra que la objeción gubernamental pierde
de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de
Casanare pueda llevar a cabo una absorción unilateral y arbitraria de los
bienes o el patrimonio de Unitrópico. El artículo 2 del Proyecto de Ley autoriza
a la Asamblea Departamental, a iniciativa del Gobernador, para oficializar la
Universidad, “previa renuncia o donación al Departamento de los derechos
sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y
particulares, dentro del patrimonio de la Fundación… si así lo establecen sus
estatutos internos”. Para el Gobierno nacional, esta norma tiene implicaciones
confiscatorias, pues en sí misma poseería el efecto de eliminar el patrimonio
de la Fundación. El precepto, sin embargo, posee un alcance distinto al que se
le atribuye.
Las
fundaciones son personas jurídicas, sin ánimo de lucro, surgidas de la voluntad
de una persona natural o jurídica o del querer de varias, acerca de su
constitución, fines y medios para alcanzarlos. Cuando se constituye una
fundación se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realización de unos
propósitos de beneficencia pública, de utilidad común o de interés social[40]. El
patrimonio de la fundación es autónomo y se destina única y exclusivamente al
objetivo señalado por los fundadores. Como consecuencia de esta naturaleza, aquellos
no tienen cuotas sociales o porcentajes de participación en el patrimonio de la
persona jurídica (Art. 237 del C.C.). Una vez asignan determinados recursos a
la realización de los fines indicados, aquellos pasan a ser de la fundación y, de
igual forma, los eventuales excedentes o beneficios también se aplican a la
misma finalidad que otorga sentido a la constitución de la entidad.
En
este orden de ideas, cuando el artículo 2 del Proyecto de Ley establece que la
oficialización de Unitrópico que se autoriza procederá, “previa renuncia o donación al departamento
de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de
entidades públicas  y particulares dentro del patrimonio de la
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo
establecen sus estatutos internos”, en rigor no se hace referencia a
una renuncia a derechos de participación en el patrimonio de la Institución.
No obstante lo antitécnico del enunciado normativo, dado que se trata de
una fundación, como indica el Gobierno nacional, no hay lugar a la renuncia de utilidad
o cuota de participación alguna, pues estas son inexistentes. La norma debe
interpretarse entonces en otro sentido.
En virtud de que las
fundaciones carecen de ánimo de lucro y de que lo relevante es que los
fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad pública
señalados en su acto de constitución, es esta voluntad la que debe ser
protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza
o la finalidad de la institución. A este respecto, la Carta Política consagra
como un valor superior la debida conservación y aplicación de las rentas de las
entidades de utilidad común, así como el cumplimiento de la voluntad de los
fundadores (Art. 189.26 de la C.P.). El Legislador debe, por lo tanto, salvaguardar
el querer de quienes, a través de una fundación, han afectado recursos
económicos a objetivos de beneficencia pública, utilidad común o interés
social y, en consecuencia, es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento
de intervenir jurídicamente la respectiva entidad.
De este modo, en el presente
asunto, el artículo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido
de que, previa la oficialización del Centro Educativo, los fundadores deberán
manifestar su anuencia, no a que sus cuotas sociales pasen a ser del
Departamento de Casanare, sino a que Unitrópico adquiera carácter público. Así asumido,
el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios, pues no comporta
que la Asamblea de Casanare pueda ordenar la absorción unilateral del patrimonio
de la Universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del Departamento. Por
el contrario, el Legislador fija una condición para que la oficialización de la
Universidad tenga lugar, consistente en que se produzca el consentimiento por
parte de los fundadores, pero hacia el referido cambio de naturaleza jurídica,
no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales.
En
otros términos, las anteriores manifestaciones de voluntad no tendrán el
sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se done un patrimonio privado
a la citada entidad territorial. Los recursos de la Fundación se encuentran
afectados a la finalidad señalada en sus estatutos y, por ende, el asentimiento
de los fundadores que se requiere está relacionado con el cambio de naturaleza
jurídica de la Institución, no con una renuncia a recursos de propiedad de
aquellos. En consecuencia, el artículo objetado no posee efectos confiscatorios
por cuanto está excluido el correspondiente elemento de unilateralidad y, en
especial, no supone entrega de la propiedad de particulares al Departamento de
Casanare.
23.
En concordancia con la interpretación anterior, en el informe de las objeciones
gubernamentales presentado por la Comisión Accidental se indica que la iniciativa
legislativa objetada presupone “un eventual entendimiento de voluntades
libre de todo apremio, de conformidad con los estatutos de la institución, que
permitirían la transformación del claustro universitario de derecho privado a
público, sin necesidad de disolución o liquidación”. De igual forma, en el citado
informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitrópico,
mediante oficio del 20 de noviembre de 2016, manifestó al Congreso de la
República apoyo al trámite legislativo.
El
Procurador General, también en un sentido análogo, subraya que “se parte del
supuesto de que el órgano decisorio  de la institución acepte la transformación
a través de sus estatutos, respetando así plenamente la autonomía de la
voluntad reflejada en el manejo que los órganos decisorios hagan de los
aludidos estatutos”. De esta manera, resulta evidente que el problema de
constitucionalidad que plantea el Gobierno parte de una equívoca interpretación
del texto atacado, el cual, conforme a su sentido más razonable y que el propio
Legislador quiso adscribirle, no posee efecto confiscatorio alguno. Así, la
objeción que se examina tampoco tiene vocación de prosperidad y, por
consiguiente, será declarada infundada.
24.
Debe clarificarse que la Corte no se pronunciará sobre la presunta afectación a
la autonomía universitaria que, según el Procurador General de la Nación,
ocasiona la norma objetada, por cuanto ese cargo no fue planteado por el
Gobierno. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha clarificado: “advierte la Corte que no corresponde a ella al
analizar las objeciones presidenciales, hacer una revisión oficiosa del
proyecto de ley para determinar cuáles disposiciones del mismo infringen la
Constitución, ni inventar las razones por las cuales aquellas podrían resultar
lesionados, pues es claro que esa labor le corresponde única y exclusivamente
al Presidente de la República, tal como lo consagra la Constitución (arts.
165,166 y 167), atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones”[41].
En los términos en que atrás se indicó[42],
solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las objeciones a aspectos
no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto
indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas.
De lo contrario, la Corte solo deberá ocuparse de los cargos en los términos formulados
por el Gobierno nacional. En este caso, no solo es claro que el supuesto
desconocimiento de la autonomía universitaria no constituía un requisito lógico
para conocer la objeción por violación a la prohibición de confiscación, sino
que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente
independiente. Por esta razón, la Sala no se pronunciará de fondo al respecto.
4.3.3.
La objeción sobre la obligación de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de
Ley es infundada
25.
El Presidente de la República y la Ministra de Educación sostienen que se
desconocieron los artículos 334 de la C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a
que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar,
pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. El
Procurador General de la Nación concuerda con esta apreciación e indica que debió
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para
su financiamiento.
26.
La Sala ha señalado que las leyes orgánicas poseen un carácter especial en
comparación con las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema
legal que depende de ellas”[43].
En este sentido, debido a su jerarquía normativa y a que contienen reglas sobre
la propia producción de las leyes, la actividad del Congreso de la República se
encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en determinadas
materias. Como consecuencia, el control de constitucionalidad implica la
confrontación de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados
en la Carta, sino también con las normas orgánicas que eventualmente gobiernan
el trámite de su expedición[44].
27.
El artículo 7° de la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones” exige que en todo proyecto de ley, ordenanza
o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga explícito
cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo. De esta manera, en la exposición de motivos de los proyectos
y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente
los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para
cubrirlos. Así mismo, el precepto establece que durante el trámite, el
Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondientes costos,
sobre la forma de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Las
previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalización
de la actividad legislativa, a fin de que se realice con conocimiento de causa
de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el
Congreso de la República. De igual manera, permiten una producción normativa
compatible con la situación y la política económica del país trazada por las
autoridades correspondientes. Además, contribuyen a generar orden en las
finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad
macroeconómica de la nación. Desde otro punto de vista, los cálculos
financieros de las decisiones normativas tienen una incidencia favorable en la
aplicación efectiva de las leyes, pues su aprobación solamente se producirá
después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de
financiarlo[45].
28. En concordancia
con lo anterior, el artículo 1º del Acto Legislativo
003 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal[46].
De acuerdo con esta disposición, la sostenibilidad fiscal debe conducir la
actuación de todas las ramas y órganos del poder público, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboración armónica. Por consiguiente,
obligaciones como la prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, ya no
recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
como inicialmente se consideraba[47].
Dado que las ramas y órganos del poder público tienen
el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora,
también a todos corresponde la obligación, en el marco de sus funciones y
competencias, de contribuir a prever la incidencia presupuestal de las iniciativas
de leyes, ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente
sostenibilidad fiscal.
29.
En el presente caso, la Corte encuentra infundada la objeción gubernamental,
basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto
impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se
pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de
la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. A juicio
de la Sala, es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la
obligación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003,
pues de acuerdo con este precepto, el deber de hacer explícitos los costos
fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera
en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley, ordenanza o acuerdo ordene
gastos u otorgue beneficios tributarios.
Como
se indicó, mediante el Proyecto que se analiza se pretende de manera
general establecer la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano. Con esta finalidad, el artículo 1º de la
propuesta prevé que el objeto de las normas es otorgar las herramientas
al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Casanare y a la
Asamblea de la entidad territorial, para transformar la naturaleza,
carácter académico y régimen jurídico de la Fundación. A su vez, el artículo 2 autoriza, a iniciativa del Gobernador del Departamento de Casanare,
a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a
Unitrópico (Art. 2).
En este orden de ideas, es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por sí
mismo la oficialización de Unitrópico sino que autoriza al
Departamento del Casanare, a iniciativa del Gobernador, a efectuarla. En otros
términos, el Proyecto de Ley, mediante el contenido de sus normas, no
constituye, transforma ni otorga carácter público al Centro Educativo en
mención. De hecho, por sí solo no resuelve la incertidumbre acerca de la
naturaleza jurídica y régimen aplicable de la Universidad, a la que atrás se
hizo referencia. Conforme se subrayó, con el propósito de clarificar estos
aspectos, el Legislador optó por autorizar al órgano de representación
popular del Departamento de Casanare, a iniciativa del Gobernador, para que
lleve a cabo la oficialización de la entidad.
De esta manera, las normas objetadas no son constitutivas
ni regulatorias, pues no crean una medida ni tampoco establecen una obligación
de contenido presupuestal, sino que solamente confieren un permiso, en
el sentido indicado, a la Asamblea Departamental de la referida entidad
territorial. Como consecuencia, es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena
gasto ni otorga beneficio tributario alguno. Los eventuales gastos se
generarían al momento en que se haga uso de la potestad establecida por el
Proyecto Ley y solo si en efecto se emplea, como lo ponen de presente dos de
los intervinientes. Correlativamente, en este supuesto, de evidenciarse que la
futura ordenanza departamental prevé específicas obligaciones de contenido
presupuestal, deberá darse cumplimiento al artículo 7º de la Ley 819 de 2003,
que contempla, no solo los casos de proyectos de ley, sino también de ordenanza
y acuerdo, como aquellos cuyos futuros efectos fiscales y su compatibilidad con
el marco fiscal de mediano plazo (en este caso, del Departamento) deben ser
puestos de manifiesto en el respectivo proyecto de regulación.
Por lo tanto, en la medida en que ninguna de las normas que
componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de
emplear recursos púbicos, no existía la obligación de hacer explícitos los
supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiación[48].
4.3.4.
La objeción por violación al principio de igualdad es infundada
30.
Por último, el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la
igualdad, en razón de que se establece un trato diferente, un procedimiento especial
y único para crear una nueva institución de educación superior, sin existir
razones suficientes que lo justifiquen. En cambio, indica, se pone en riesgo el
servicio público de educación de la población que se inscriba en la pretendida
Institución, en el caso de que esta no sea viable técnica, financiera y
jurídicamente. A juicio de la Corte, este argumento del Gobierno no cuenta con
asidero, pues parte de una interpretación que no se desprende de la regulación
censurada.
31.
De conformidad con los artículo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992, la creación de
universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional, a las
Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos
Municipales. Entre otras reglas, el proyecto de creación, debe acompañarse por
parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socioeconómica aprobado por el
Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU), en el que se debe demostrar que la nueva institución
dispondrá de personal docente idóneo con la dedicación específica necesaria;
organización académica y administrativa adecuadas; recursos físicos y
financieros suficientes, de tal manera que tanto el nacimiento de la
institución como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad
académica.
De
igual forma, previa creación de universidades estatales u oficiales o de
seccionales y demás instituciones de Educación Superior estatales u oficiales,
la Nación, se entiende, con intervención del Ministerio de Hacienda, deberá
celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva, en el que se
establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra, convenio que
formará parte del estudio de factibilidad requerido (Art. 59 de la Ley 30 de
1992).
32. En el asunto que se analiza, como se ha
reiterado, el Proyecto de Ley no crea aún una universidad pública en el
Departamento de Casanare, pese a que instrumentalmente sirva a los fines de
clarificar su régimen legal. El Proyecto autoriza a la Asamblea del
Departamento, a iniciativa del Gobernador, a transformar la naturaleza jurídica
de Unitrópico, de modo que pueda adquirir en el futuro carácter oficial. Esto no
significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educación
superior. Sin embargo, en la medida en que eventualmente se producirá su completa
transformación y su vinculación al Ministerio de Educación Nacional en lo relativo
a las políticas y la planeación del sector educativo (Art. 57 de la Ley 30 de
1992), aplicarán de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este
tipo de entes estatales. De igual forma, debido a que el cambio de naturaleza
jurídica de la Fundación Universitaria del Trópico Americano equivale a la
aparición de un nuevo ente en el sistema de educación superior público, su
oficialización deberá llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas
de la Ley 30 de 1992 y, en especial, de los artículos 57 y siguientes, sobre la
creación de universidades y demás instituciones de educación superior de
carácter estatal u oficial.
Con
todo, en este caso, el Proyecto de Ley solo establece una habilitación legal a
la Asamblea del Departamento de Casanare para que una institución educativa que
funciona en la actualidad como una entidad privada adquiera carácter público, lo
cual no altera ni modifica de ninguna manera las reglas ordinarias previstas en
la Ley 30 de 1992, que deberá cumplir la Asamblea de la entidad territorial al
hacer uso de la referida autorización. En consecuencia, dado que la presunta
violación al derecho a la igualdad se plantea en el escenario de la supuesta
creación de una universidad pública mediante un procedimiento diferente, creación
que el Proyecto de Ley directamente no realiza, la acusación carece de fundamento.
Como consecuencia, la correspondiente objeción tampoco resulta fundada.
33.
En este orden de ideas, la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales
formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por
medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano” es fundada y así lo
declarará en la parte resolutiva de esta decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada dentro del presente proceso.
Segundo.- DECLARAR INFUNDADAS las
objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, formuladas al Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado y  211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se
establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-051/18
CREACION DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-No se vulnera el principio a la igualdad (Aclaración
de voto)/UNIVERSIDAD PUBLICA-Transformación (Aclaración de voto)
Expediente
OG-154
Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de
la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Comparto que las objeciones gubernamentales al
Proyecto de Ley 122 de 2016 - Senado y 211 de 2016 –
Cámara, eran infundadas: los problemas del título del proyecto de ley
eran fácilmente superables, acudiendo a una interpretación sistemática de su
contenido, con la exposición de motivos; la transferencia de propiedad que se
prevé, al ser voluntaria, no constituye una apropiación unilateral y arbitraria
de la propiedad privada, lo que sí constituiría una confiscación; para la expedición de la presente ley no era necesaria la
realización del análisis del impacto fiscal, ya que no contenía una norma que “ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios”, en los
términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2013;  Finalmente, no se vulnera el
principio de igualdad, porque la Ley 30 de 1992 prevé que la creación de
universidades públicas le corresponde al Congreso, a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales, con estudios y requisitos
previos. No obstante, en el presente caso, la ley no está creando una
Universidad, sino permitiendo su transformación, caso en el cual, deberá
respetar las reglas previstas en la ley, para la creación de las universidades
públicas.
A pesar de lo anterior,
considero que los problemas del proyecto de ley no radican realmente en su
constitucionalidad, sino en cuanto a su necesidad. Al respecto, es necesario
recordar que existían dudas en cuanto a la naturaleza jurídica de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano, que surgen en razón de la
composición mixta de su capital, a tal punto que la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado había conceptuado que era necesario regularizar su
situación jurídica[49].
Al respecto es legítimo preguntarse si, en verdad, para ello se requería la
expedición de una Ley de la República o bastaba que se realizara su
transformación por ordenanza de la Asamblea Departamental del Casanare y que se iniciara el correspondiente trámite ante el Ministerio
de Educación.
De la sentencia C-051 de 2018 se
evidencia que el proyecto de ley objetado no constituye una reforma a la Ley 30
de 1992, en lo relativo a los requisitos para crear universidades públicas, ya
que se pone en evidencia que, una vez se profiera la ordenanza departamental,
deberán cumplirse los trámites y requisitos previstos en dicha ley. Esta
interpretación hace entonces que carezca de sentido que el artículo 4 del
proyecto de ley, autorice al Ministerio de Educación para inscribir a la
Unitrópico en la lista de las universidades públicas. ¿Acaso no dispone ya el
Ministerio de esta facultad, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en la Ley 30 de 1992? Resulta claro que el proyecto objetado no introduce
entonces ni una reforma a la Ley 30, ni una presunción de derecho de la validez
del acto administrativo que profiera el Ministerio de Educación, para inscribir
a dicha universidad, que tenga por efecto inhibir el control judicial ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Queda una última opción y es
considerar que el proyecto de ley objetado es simplemente una ley
interpretativa que se requería frente a la incertidumbre que generaba la
naturaleza jurídica de la universidad y frente a las dudas interpretativas de
la ley, por parte de la autoridad encargada de realizar la inspección y
vigilancia de la educación superior. Si esto fuera así, lo único que queda
claro es que el proyecto de ley objetado, no aclaró nada al respecto. Por lo
tanto, aunque carente de los vicios de constitucionalidad alegados en la objeción
gubernamental, nos encontramos frente a una ley de dudosa utilidad.
Respetuosamente,
Alejandro Linares Cantillo
Magistrado
[1] Conforme al artículo 167 C.P., “El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. // El
Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por
inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará
a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes
decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la
Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a
la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo”. Por su
parte, al tenor del artículo 241.8 C.P., “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 8.  Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de
leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
[2] Sentencia C-633 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Las objeciones se conciben como una
expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del
Poder Público (CP Art. 113) y no como un poder de veto”.
[3] En la Sentencia C-474 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla,  la
Corte señaló: “la sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza
formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y
de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República para
formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin
que en modo alguno se entienda como un poder de veto”.
[4] Sentencia C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[5] Art. 167 C.P.: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente
por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.”
[6] Art. 167 C.P. “El Presidente sancionará sin poder presentar
objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno
de los miembros de una y otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto
fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las Cámaras insistieren,
el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad”.  A su vez, el artículo
241.8 C.P. prevé: “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de
los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como
inconstitucionales (…)”.
[7]  Art. 167, inciso 2º de la Constitución Política.
[8] Ley 5ª de 1992, artículo 200. “Discrepancias
entre las cámaras. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones
presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare
fundadas, se archivará el proyecto”.
[9] Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, se señaló:“[e]n
primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite
dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del
Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el
proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de
(…) demandas ciudadanas”.
[10] Art. 165 C.P.
[11] Sentencia C-196 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez.
[12] Artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.
[13] Sentencia C-644 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Auto 476 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[15] Inicialmente, la Corte consideraba que la revisión en
estos casos se limitaba al estudio y decisión de las objeciones, como habían
sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, bajo la
consideración de que la decisión debía estar enmarcada exclusivamente en la
dinámica de los controles interorgánicos y, en esa medida, no podía afectar la
posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción
pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Sin embargo, en la
Sentencia C-1404 de 2000. MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis, la
Sala varió explícitamente el precedente y definió que, por razones lógicas y
constitucionales, era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados
por el Gobierno, pero cuyo análisis resultaba un presupuesto indispensable para
el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones.
De un lado, indicó que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio
de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios
más generales, no  mencionados en las objeciones, pero que resultan
insoslayables para fundamentar cualquier decisión. De otro lado, consideró que,
en tanto el mandato del artículo 241.8 C.P. califica las decisiones de la Corte
como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de
constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados
por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final
sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá
controvertirlos en el futuro. La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre
tales asuntos conexos, en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos
de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que una
vez la Corte emita el fallo, en todo caso la mencionada acción no será
procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto
central de la sentencia. A partir de esta variación del precedente, prácticamente
en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la
constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la República y
el Gobierno, que dio lugar a la intervención de la Corte para decidir sobre las
objeciones.
[16] Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. De este
modo, si el Presidente no propone objeciones dentro del término previsto –o no
lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art.
166 C.P.). Por su parte, si el proyecto de ley es objetado total o parcialmente
por el Gobierno, las cámaras deberán surtir de nuevo el segundo debate, para
analizar las observaciones formuladas (Art. 167 C.P.).
[17] Acta de Sesión 15. Gaceta del Congreso de
la República 52 de 2018.
[18] Acta de Sesión 244. Gaceta del Congreso de
la República 1072 de 2017.
[19] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de
la República 53 de 2018.
[20] Acta de Sesión 245. Gaceta del Congreso de
la República 1014 de 2017.
[21] Según certificación expedida por el
Secretario General, allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de
2018, y se evidencia también en el Acta de Sesión 15, contenida en la Gaceta
del Congreso 53 de 2018.
[22] Conforme a la certificación emitida por el Secretario General de la
Cámara de Representantes, enviada a la Corte mediante oficio del 1º de
noviembre de 2017, y consta en el Acta de Sesión 245. Gaceta
del Congreso de la República 1014 de 2017.
[23] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de
la República 53 de 2018, p. 8.
[24] Ibíd., p.
11.
[25] Sentencia C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] Ver las Sentencias C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
y C-821 de 2006. Cit.
[27] “[E]l título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en
estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición
o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas
contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los
criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o
encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto
que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido
del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda
la ley no conforme con el estatuto superior”. Sentencia C-152 de 2013. Cfr.,
así mismo, las Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-821
de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-290 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-1185 de 2000. MM.
PP. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.
[28] Cfr. Sentencias C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle
Correa, C-908 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-752 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Ver Sentencia C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. cit.,
C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-821 de 2006. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
[32] Sentencias C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-026 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein
[33] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] Gaceta del Congreso 773, p. 9.
[35] Ibíd.
[36] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, “[s]on instituciones
de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b)
Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades”.
[37] Cfr. Sentencias C-464 de 1993. M.P. Antonio Barrera
Carbonell y C-409 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver, así mismo,
la Sentencia C-931 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] Ver, por todas, la Sentencia C-169 de 2014. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[39] Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las llamadas «medidas tributarias
de carácter expropiatorio» y el principio de no confiscatoriedad en materia
tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV
colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho
Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C.,
2010, p. 308.
[40] Sentencia C-284 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
En la Sentencia se cita como fuente la Guía Práctica de las Entidades Sin Ánimo
de Lucro y del Sector Solidario de la Cámara de Comercio de Bogotá, disponible
en (http://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/8345/Guia%20Practica%20Entidades%20sin%20Animo%20de%20Lucro.pdf?sequence=1)
[41] Sentencia C-090 de 2001. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[42] Ver nota 14.
[43] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; y C-072 de 2006. M.P. Jorge Córdoba Triviño.
[44] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 de 2000. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[45] Sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y C-625 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[46] Sentencia C-228 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Ver, por todas, las sentencias C-502 de
2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba
Triviño y C-1197 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[48] También al analizar si el Congreso de la República ha desconocido
la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público, la Corte ha
considerado que las normas en cuestión deben prever una orden inequívoca dotada
de carácter imperativo, para que se entienda que se han dispuesto en efecto
gastos públicos. En este sentido, ha clarificado que cuando el Legislador
confiere solamente, por ejemplo, autorizaciones, facultades o potestades al
Gobierno en materia presupuestal, no se configura dicho supuesto.  Cfr.,
las sentencias C-373 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; C-197 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-360 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9
de julio de 2015, rad. 2242.