T-090-20
Sentencia T-090/20
DERECHOS DE LOS VENDEDORES INFORMALES EN EL MARCO DE PROCESOS
DE RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Garantía
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER
PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional
DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se
presenta en caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales
ESPACIO PUBLICO-Deber de protección en
cabeza del Estado
VENDEDOR INFORMAL-Protección especial de
las personas que se dedican a las ventas ambulantes debido a su situación de
vulnerabilidad
POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben
respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de vendedores
informales
VENDEDOR AMBULANTE-Vulneración de sus
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso
Referencia:
Expediente T-7.591.259
Acción
de tutela instaurada por la señora Alba Senobia Mazo Aguirre contra la
Subsecretaría del Espacio Público de la Alcaldía de Medellín.
Magistrado
ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020).
La
Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos emitidos el 15 de marzo de
2019 por el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Medellín, en primera instancia, y el 9 de
mayo de 2019 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín, en
segunda instancia, en la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
La señora Alba Senobia Mazo Aguirre
instauró acción de tutela contra la Subsecretaría de Espacio Público de la
Alcaldía de Medellín, solicitando la protección de los derechos fundamentales
al trabajo, vida digna, mínimo vital y “confianza legítima”. Para
sustentar la solicitud de amparo narró los siguientes hechos[1]:
1.  Mencionó que hace
25 años se desempeña como vendedora informal y desde el año 2012 tiene un
puesto de venta de “picadura y dulces”[2]
en la carrera 51 con calle 52 de Medellín.
2.  Adujo que el 23
de agosto de 2017, la Subsecretaría de Espacio público de la Alcaldía de
Medellín le comunicó y concedió la posibilidad de trasladarse de lugar de
trabajo, en razón a que se realizarían obras en el sector, prometiéndole que
regresaría al lugar inicial una vez terminara la intervención.
3.
Precisó
que al concederse el traslado temporal, la entidad no hizo ninguna mención a los
requisitos exigidos para acceder al permiso para laborar como vendedora
regular.
4.
Indicó
que le solicitó a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín la
autorización temporal de ocupación del espacio público[3], que
fue negada a través de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de
2018, bajo el argumento de que para obtener el permiso era necesario cumplir
los requisitos previstos en la Resolución No. 937 de 2017[4], según
la cual los vendedores ambulantes deben residir en el municipio de Medellín, exigencia
que no cumple la actora, pues en el estudio socio económico realizado el 7 de
julio de 2018, indicó que vivía en el municipio de Bello.
5.
Expuso
que contra el anterior acto interpuso el recurso de reposición, sustentando que
vivía en Bello “arrimada donde una hija porque no tengo donde vivir, a
partir del día 06-12-2018 (sic) vivire (sic) en la calle 57 (…) en la ciudad de
Medellín en el barrio Prado Centro”[5].
No obstante, mediante Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019, la
entidad confirmó su decisión.
6.
Agregó
que la administración no se pronunció “frente al traslado del expediente a
la Secretaría de Seguridad para que resuelva el recurso de apelación y a la
fecha no recibo ninguna respuesta adicional, mientras tanto no puedo trabajar y
me encuentro completamente afectada pues no tengo como conseguir mi sustento
personal ni el sustento de mi hijo” [6].
7.
Manifestó
que tiene seis hijos, uno de ellos de diecisiete años de edad que está a su
cargo, y entre los restantes se turnan para recibirla en sus casas, de ahí que
hasta diciembre de 2018 residiera por unos meses en el municipio de Bello, en
la vivienda de uno de ellos, sin embargo, en la actualidad vive en Medellín.
8.
Afirmó
que los actos administrativos proferidos por la accionada desconocieron su
condición de vulnerabilidad y agregó que está dispuesta a residir en el
municipio de Medellín para desarrollar sus labores como vendedora informal.
9.
En
sede de revisión, la accionante manifestó que el 12 de junio de 2019[7]
solicitó la revocatoria directa de la resolución que negó el permiso de
ocupación temporal del espacio público, al considerar que la decisión de la
administración no era acorde con la realidad pues desconoció que solo se
encontraba de forma temporal en Bello[8].
La entidad, mediante comunicación del 2 de agosto de 2018, resolvió no acceder
a lo solicitado al estimar que no era posible reabrir un debate ya concluido[9].
10.  Sobre la base de
lo anterior, pidió al juez de tutela que le ordene a la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín emitir la autorización de ocupación temporal en el
espacio público.
Trámite procesal
11.
Mediante
auto del 5 de marzo de 2019[10],
el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Medellín avocó el conocimiento de la acción y corrió traslado a la entidad
accionada para que se pronunciara frente a los hechos y pretensiones.
Respuesta de la entidad accionada
12.
La
Subsecretaría de Espacio Público, a través de la líder de programa de la
Unidad de Aprovechamiento de Espacio Público[11],
solicitó negar el amparo invocado argumentando que no vulneró los derechos fundamentales
por cuanto la solicitud de la accionante fue resuelta conforme al ordenamiento
jurídico aplicable. Así mismo, refirió que la actora no ha sido autorizada para
ejercer su actividad económica en el espacio público y no está registrada como
vendedora informal regulada.
Señaló que las condiciones que deben cumplir
quienes buscan ser autorizados como vendedores regulares están consagradas en
la Resolución No. 937 de 2017, y consisten en ser afectado por una obra de
intervención pública, superar los criterios de vulnerabilidad[12],
legalidad[13],
permanencia mínima[14]
y residir en Medellín.
En relación con este caso indicó que el
municipio efectuó una obra pública en el sector “paseo Bolívar” en el
centro de Medellín, lugar en el que la actora tenía su puesto semi-estacionario,
y al considerar que cumplía el requisito de permanencia mínima, ingresó al
proceso de traslado temporal y al estudio de regularización.
Manifestó que en el acta de traslado
temporal se le informó a la accionante que: i) la reubicación sería
mientras se verificaba el cumplimiento de los requisitos necesarios para emitir
la respectiva autorización de ocupación temporal del espacio público con venta
ambulante; ii) no necesariamente regresaría al lugar anterior al
traslado; y iii) el aval como vendedora informal regular dependía del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017.
Respecto del recurso de alzada, informó que
fue resuelto por el superior jerárquico, el Secretario de Seguridad y
Convivencia del municipio, que confirmó la negativa, dando aplicación a las
reglas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo -CPACA-.
Por último, mencionó que la entidad ofrece
a las personas que no logran obtener la autorización como vendedores informales
regulares, la posibilidad de realizar un programa de capacitación y
formalización de la economía, en alianza con el Servicio Nacional de Aprendizaje
-SENA-, y una eventual concesión de un crédito por parte del Banco de las
Oportunidades de la Secretaría de Desarrollo Económico con el propósito de
materializar la idea de negocio trabajada durante la formación.
Sentencias objeto de revisión
Primera instancia[15]
13.
En
sentencia del 15 de marzo de 2019, el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con
Funciones de Control de Garantías de Medellín negó la acción de tutela al
considerar que la accionada respetó el debido proceso durante el trámite
adelantado, puesto que la negativa a la autorización para ocupar de forma
temporal el espacio público con una venta ambulante se fundamentó en el incumplimiento
de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017, además de
haber resuelto el recurso de reposición, sin que se advirtiera ninguna vulneración
de los derechos fundamentales.
Impugnación[16]
La accionante solicitó revocar el fallo
y, en su lugar, conceder la acción de tutela. Afirmó que el a quo desconoció
que con la intervención[17]
y la consecuente reubicación adelantada por el municipio, ingresó al “plan
de traslado definitivo” que exigía cumplir con lo siguiente: i) acatar
a las medidas de amueblamiento; ii) no tercerizar la atención personal
del módulo; iii) velar por las normas de convivencia; y iv)
demostrar que antes de finalizar el 2017 ya se encontraba en el lugar a
intervenir[18];
sin que se le hubiere exigido residir en el municipio de Medellín.
Finalmente, afirmó que desde hace 30
años vive en Medellín, tal como consta en la encuesta del Sisbén y debido a su precaria
situación económica acrecentada por la disminución en las ventas a consecuencia
del traslado ordenado por la administración, tuvo que irse a vivir donde una
familiar en el municipio de Bello, pero desde el mes de diciembre de 2018 regresó
a la ciudad.
Segunda instancia[19]
14.
En
sentencia del 9 de mayo de 2019, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de
Medellín confirmó la decisión, al estimar que no existió vulneración de los
derechos fundamentales porque la accionada justificó su determinación en el
incumplimiento de la normativa aplicable. Para descartar la transgresión de la
garantía del mínimo vital de la actora, adujo que no ha sido despojada de su
puesto de ventas informales en la carrera 51 con calle 52 de Medellín y tampoco
se ha iniciado en su contra un proceso policivo de recuperación del espacio público.
Pruebas que obran en el expediente
15.
Las
pruebas que obran en el expediente son las que se relacionan a continuación.
(i)
Copia
del documento de identidad de la accionante[20].
(ii)
Copia
de constancia de consulta de puntaje en el Sisbén, correspondiente a la actora.
En el documento figura un puntaje de 23.60 y como fecha de corte octubre de
2018[21].
(iii)
Copia
de la Gaceta Oficial 4459 del 20 de julio de 2017 de la Secretaría de Seguridad
y Convivencia – Subsecretaría de Espacio Público, en la que se publicó la
Resolución No. JUR00937 del 10 de agosto de 2017[22].
(iv)
Copia
del acta de constancia de traslado temporal del 23 de agosto de 2017 suscrita
por la accionante, la líder de programa de la Subsecretaría de Espacio Público
y un representante del Ministerio Público[23].
(v)
Comunicación
expedida por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual
hace algunas recomendaciones a tener en cuenta antes, durante y después del
traslado[24].
(vi)
Copia
del estudio socioeconómico realizado el 6 de julio de 2018 a la señora Alba
Senobia Mazo Aguirre, en el cual consta que la accionante informó residir en
Bello en compañía de su hija Yesica Natalia Mazo de 20 años de edad, su nieto
de 4 años y otro hijo de 17 años de edad. Así mismo, se consignó que la actora
no completó la primara, se dedica al comercio informal con un puesto de “picadura
y dulces” y que se encuentra inscrita en el Sisbén con un puntaje de 23.60[25]. Como
documento anexo figura una copia de una factura del servicio público de electricidad
correspondiente al estrato 2[26].
(vii)
Copia
de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018 proferida por la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual negó la
autorización temporal de ocupación del espacio público solicitada por la
accionante[27],
al no cumplir el requisito de residir en Medellín, conforme lo expuesto en la
Resolución No. 937 de 2017.[28].
(viii)
Copia
del escrito que sustenta el recurso de reposición instaurado por la actora[29].
(ix)
Copia
de la Resolución No. 201950009137 de 8 de febrero de 2019, proferida por la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín que resolvió el recurso de
reposición promovido por la señora Alba Senobia Mazo Aguirre[30].
(x)
Copia
del formato denominado “Registro de traslado temporal de venteros
informales”[31].
(xi)
Copia
de formatos de visita de seguimiento de intervenciones estratégicas[32].
(xii)
Copia
de formato de intervención estratégica del 30 de noviembre de 2018[33].
(xiii)      Copia
de la solicitud de revocatoria directa de la
Resolución                               No. 201850091657 del 3 de diciembre de
2018, radicada por la accionante el 12 de junio de 2019[34]. Junto
al escrito fueron anexadas dos declaraciones extrajuicio. La primera, rendida
por la actora, en la cual manifestó que en el momento en que respondió el
estudio socioeconómico de la Secretaría de Espacio Público, se encontraba de
forma temporal en el hogar de una de sus hijas en el municipio de Bello, y que
desde el mes de diciembre de 2018 reside en Medellín; y la segunda de Edwin de
Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno[35],
quienes expresaron que la accionante hace 25 años se desempeña como vendedora
informal, su estadía en el municipio de Bello fue temporal y que reside en
Medellín desde el mes de diciembre de 2018[36].
(xiv)     Comunicación
del 2 de agosto de 2019 de la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, a
través de la cual negó a la solicitud de la actora consistente en la revocatoria
directa de la Resolución del 3 de diciembre de 2018 que negó la autorización de
uso temporal del espacio público con venta ambulante[37].
Esto, tras indicar que no era posible reabrir un debate ya concluido
Actuaciones en sede de revisión
16.   La Sala
de Selección número Nueve de la Corte Constitucional[38]
en auto del 30 de septiembre de 2019[39],
escogió para revisión el presente asunto y fue repartido a este despacho.
17.  En proveído del 30
de octubre de 2019[40],
el magistrado sustanciador decretó pruebas tendientes a complementar las
razones de juicio necesarias para el estudio del caso objeto de revisión, solicitando
lo siguiente:
18.  A la actora informar
el monto y la fuente de sus ingresos mensuales, la capacidad económica de sus
hijos, lugares en los que residió durante el 2018 y en la actualidad. Así
mismo, se indagó respecto de las actuaciones surtidas ante la Subsecretaría de
Espacio Público de Medellín[41].
19.  A la
Subsecretaría de Espacio Público de la Alcaldía de Medellín dar razón sobre la
política pública en materia de espacio público que opera en el municipio, así
como allegar copia de la actuación administrativa desarrollada en el caso de la
actora y, por último, expresar si a la fecha se encuentran vendedores informales
en la carrera 51 con calle 52[42].
20.  El día 8 de
noviembre de 2019, la accionante remitió, vía correo electrónico, respuesta
a los planteamientos solicitados[43].
Al efecto, aseveró que mensualmente sus ingresos oscilan, aproximadamente, entre
cuatrocientos mil pesos ($400.000) y quinientos mil pesos ($500.000). Expresó
que nunca ha cotizado al sistema pensional y no recibe ayuda económica de sus
hijos ni demás familiares.
Señaló que sus
dos hijos mayores (29 y 25 años de edad) trabajan en el sector de la construcción,
pero uno de ellos se encuentra desempleado. De sus tres hijas, dos son amas de
casa y la restante labora como impulsadora comercial, devengado un salario
mínimo, monto que aporta para el sostenimiento de su grupo familiar conformado
por su pareja e hijo, en el municipio de Bello. Por último, afirmó que su hijo
menor está inscrito en el programa social “familias en acción”, cumplió
18 años en marzo de este año, y estudia décimo grado, por lo cual depende económicamente
de ella.
Mencionó que vivió
en el municipio de Bello “más o menos”[44]
hasta abril de 2018 en la casa de su hija, debido a la disminución en las
ventas que ocasionó el traslado de su puesto de trabajo; sin embargo, en mayo
de ese año se mudó a Medellín “donde siempre he vivido y continúo viviendo”[45].
En relación con
las actuaciones administrativas adelantadas ante la Subsecretaría de Espacio
Público de Medellín refirió que de forma verbal realizó la solicitud de
autorización para ocupar el espacio público. No recuerda si interpuso el
recurso de apelación ante la negativa de la entidad. Indicó que solicitó la
revocatoria directa del acto, la cual fue resuelta de forma desfavorable el 2
de agosto de 2019.
Expresó que no
acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa al carecer de los recursos
económicos necesarios. Así mismo, afirmó que en sus 25 años como vendedora
informal no solicitó ningún permiso para realizar ventas en el espacio público.
Finalmente, sostuvo que en la actualidad se encuentra en el lugar donde fue
reubicada, y que en el sector en el cual realizaba sus labores inicialmente hay
vendedores regulares e irregulares.
21.  El 13 de
noviembre de 2019, vía correo electrónico, la Subsecretaría de Espacio
Público de Medellín[46]
allegó escrito informando que el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019,
denominado “Medellín cuenta con vos”, contempló el proyecto Plan Urbano
Ambiental del Centro, en el cual se dispuso la intervención “Paseo Bolívar”,
por lo cual fue necesario el traslado temporal de los vendedores ubicados en ese
sector. En razón de lo anterior, la entidad profirió la Resolución No. 937 de
2017 que estableció los requisitos para la regularización de los vendedores
informales (vulnerabilidad, legalidad, permanencia mínima, ente otros).
Aseveró que una
vez concluye la intervención y tras verificar el cumplimiento de los requisitos
de la Resolución No. 937 de 2017, se regula la actividad económica de los
vendedores informales, mediante autorización de ocupación del espacio público
por el término de un año, definiendo el lugar de los puestos de venta conforme
la renovación del espacio público.
Señaló que la
accionante no registra como vendedora autorizada para ejercer actividad
económica en el espacio público. Respecto de la actuación administrativa
adelantada adujo que si bien hizo parte del proceso de intervención “Paseo Bolívar”
y por razón de ello fue trasladada temporalmente a otro lugar, no superó el
estudio de los requisitos, específicamente el referido a residir en Medellín,
pues en el estudio socioeconómico que se le efectúo el 9 de junio de 2018 la actora
indicó residir en Bello, por consiguiente, no era posible acceder a su
solicitud de regulación.
De otra parte,
agregó que en la actualidad continúa la suspensión general de la regulación de vendedores
informales iniciada en el 2011, por lo cual solo son objeto de estudio las
solicitudes que presentan quienes hayan resultado involucrados en las
intervenciones adelantadas por la administración.
Mencionó que en
el sector “Paseo Bolívar” fueron registrados 798 vendedores ambulantes,
de los cuales 504 suscribieron acta de traslado temporal. Precisó que en el
2018 fueron emitidas 342 resoluciones de autorización de uso del espacio
público con venta informal, de las cuales 292 fueron favorables y 50 negadas.
En 2019 fueron autorizados 98 vendedores y a 64 personas se les negó la
regularización.
Por último, refirió
que el municipio ofrece a las personas que no logran obtener el permiso de uso
temporal del espacio público con venta informal la posibilidad de realizar un
curso de 40 horas, que tiene por objetivo la “identificación de ideas y formulación
de plan de negocios, en el cual los asistentes reciben todos los
implementos básicos de enseñanza y alimentación durante las jornadas. Una vez
se obtiene la certificación, la persona es remitida al Banco de las
oportunidades, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico, para que sea
analizada la propuesta trabajada durante el curso, con la finalidad de obtener
un crédito que contribuya a su materialización.
II. CONSIDERACIONES
1.  Esta Sala es competente para revisar los fallos objeto
de discusión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de
la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2.  La señora Alba Senobia Mazo Aguirre adujo que hace 25
años se desempeña como vendedora informal en el municipio de Medellín, labor de
la que obtiene los medios económicos que le permiten subsistir. Expresó que en
agosto de 2017 fue trasladada de su lugar habitual de trabajo debido a una obra
pública adelantada por la administración.
Con posterioridad al traslado, la Subsecretaría de
Espacio Público examinó el cumplimiento de las exigencias para reconocer a la
señora Mazo Aguirre como vendedora informal regular. Mediante Resolución del 3
de diciembre de 2018, la entidad negó la autorización para ocupar de forma
temporal el espacio público con venta informal al considerar que no cumplía con
el requisito de residir en Medellín, teniendo en cuenta lo consignado en la
encuesta socioeconómica efectuada el 9 de julio de 2018, en la que indicó vivir
en el municipio de Bello.
La interesada promovió el recurso de reposición,
indicando que en el momento en que respondió la encuesta se encontraba viviendo
de forma temporal con una de sus hijas, además, manifestó que en los próximos
meses regresaría a Medellín. La entidad confirmó la negativa.
En consecuencia, la accionante instauró acción de tutela
que fue negada por los jueces de instancia al estimar que la accionada no actuó
de forma irregular, pues su decisión se basó en la normativa aplicable. De
forma posterior a los fallos de amparo constitucional la actora solicitó la
revocatoria directa del acto administrativo que resolvió de forma desfavorable
el permiso de uso del espacio público, la cual tampoco prosperó.
3.  Con base en lo anterior, le corresponde a la Sala Octava
de Revisión determinar los siguientes problemas jurídicos: i) establecer
si la acción de tutela es procedente para contrariar una situación jurídica
plasmada en un acto administrativo; en caso de superarse lo anterior, tendrá
que establecer si                   ii) ¿la Secretaría de Espacio
Público de Medellín vulneró el derecho al debido proceso de la señora Alba
Senobia Mazo Aguirre al no reponer el acto administrativo mediante el cual no
accedió al permiso de uso temporal del espacio público con venta informal, a
pesar que la accionante indicó que se superó la situación que fundamentó la
negativa?
4.  Con
el fin de desarrollar estos interrogantes, la Corte abordará el estudio de los
siguientes temas: i) procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos administrativos de carácter particular; ii) el deber del
Estado de proteger el espacio público y la especial protección constitucional
otorgada a los vendedores informales; iii) el derecho al debido proceso
administrativo; y vi) análisis del caso concreto.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
actos administrativos de carácter particular y concreto
5.  El artículo 86
de la Constitución Política establece que toda persona podrá acudir a la acción
de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o los particulares
en los casos de ley.
6.  Conforme a la
naturaleza subsidiaria que caracteriza a este instrumento, para que proceda es
necesario que el interesado haya agotado los medios de defensa judiciales que
tenía a su alcance, a menos que estos no sean idóneos o eficaces[47], pues en este
caso la protección será definitiva. De igual manera, podrá invocarse como
mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
situación en la cual la protección tendrá lugar hasta que el juez natural
adopte la decisión que corresponda.
Además de la subsidiariedad, otros requisitos formales
que integran el examen de procedibilidad de la acción de tutela son la
legitimidad por activa y por pasiva, y la inmediatez.
7.  Respecto de la legitimación
por activa, se exige que quien promueva el mecanismo de tutela sea el titular
de los derechos conculcados o un tercero que actúe en su representación,
debidamente acreditado para tal fin; en cambio, la legitimación por pasiva hace
alusión a la autoridad o el particular contra quien va dirigido el amparo, en
tanto se estima como responsable de la vulneración o amenaza de las
prerrogativas constitucionales.
8.  En cuanto a la inmediatez, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que su interposición debe hacerse
dentro de un plazo oportuno y justo[48], contado
a partir del momento en que ocurre la situación transgresora o amenazante de los
derechos fundamentales, en tanto acudir a la acción tutela después de haber
transcurrido un tiempo considerable desnaturalizaría su esencia y finalidad,
además de generar inseguridad jurídica.
9.  De otro lado, en los casos en lo que se pretende controvertir un acto
administrativo la procedencia de la acción de tutela es excepcional, por cuanto
no es el mecanismo principal para debatirlos, además de estar revestidos por
una presunción de legalidad[49]. No obstante, como atrás
se indicó, la procedencia de la acción de tutela  frente a actuaciones de la administración
se habilita en los casos en los cuales la vía contencioso administrativa no es idónea
o eficaz para remediar la vulneración alegada[50].
10.  En conclusión, aun cuando el legislador estableció la jurisdicción
contenciosa administrativa como la vía principal para debatir las controversias
que se susciten entre la administración y los asociados, en casos excepcionales
se habilita la competencia excepcional del juez de tutela, particularmente
cuando se pretenda evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable o cuando
ese mecanismo ordinario no resulta idóneo o eficaz para conjurar la vulneración
de derechos fundamentales.
Deber del Estado velar por la protección
del espacio público. Especial protección constitucional otorgada a los
vendedores informales. Reiteración jurisprudencial
11.  El artículo 82 de la Constitución consagra el deber del Estado de velar
por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al
uso común. La Corte ha señalado que el concepto “espacio público” engloba:
i) los escenarios para la recreación pública, activa o pasiva (estadios,
parques y zonas verdes, entre otras); ii) las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, es decir,
andenes o demás espacios peatonales; iii) las áreas para la preservación
de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales,
religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del
paisaje; iv) en general, todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y que constituyen,
por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo; entre otros[51].
Así, es fácil
comprender la importancia que el constituyente advirtió en proteger el espacio público
al estar relacionado con el desarrollo físico y emocional de las personas, además
de constituir un escenario propicio para la libertad de expresión, en cuanto a
la realización de manifestaciones artísticas, deportivas o de ocio, las cuales,
a su vez, permiten una sana interacción entre los integrantes de la comunidad y
el fomento de la calidad de vida[52].
12.   Para cumplir el mandato del artículo 82 superior, la Constitución
asignó a las autoridades administrativas municipales, concejos y alcaldes, la
competencia para regular los aspectos esenciales y protección del espacio
público. Así, el artículo 313 establece que los concejos municipales son
competentes para reglamentar los usos del suelo (núm. 7) y el artículo 315
consagra que los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer cumplir el
ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el concejo
municipal, lo que implica que deben hacer cumplir “las normas relativas a la
protección y acceso al espacio público”[53].
13.  No obstante la relevancia y justificación de velar por el espacio
público, el deber del Estado en algunas ocasiones entra en tensión con otras
prerrogativas de rango constitucional, entre ellas, el artículo 25 que consagra
la protección al derecho al trabajo y el artículo 26 que establece la libertad
de profesión u oficio. Por ejemplo, cuando quienes se dedican al comercio informal
en dicho entorno resultan afectados con las medidas de recuperación del espacio
público[54].
En múltiples
oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado frente a casos
en los que se contraponen estos intereses, por un lado, la protección del
espacio público y, por el otro, los derechos de los vendedores informales[55].
A continuación se hará una aproximación al fenómeno de la informalidad laboral y
los aspectos que deben ser considerados al momento de resolver las controversias
que surjan con ocasión de la recuperación del espacio público.
14.  La Corte ha expresado que el sector informal es aquel en el que no
opera una relación salarial, ni se garantiza la estabilidad laboral al no
contar con la protección propia de la seguridad social, en cambio, es un ámbito
en el cual priman las cualidades individuales, donde las oportunidades son
inciertas, los ingresos fluctuantes y se presenta una alta movilidad social[56].
15.  Estas características no han pasado desapercibidas para este Tribunal
que, atendiendo las condiciones de vulnerabilidad en la que se encuentran la mayoría
de los vendedores informales -quienes se han visto impulsados a estas
actividades debido a la falta de oportunidades académicas o laborales, sumado a
la escasez de recursos económicos-, ha determinado que requieren una mayor protección
por parte del Estado de acuerdo con la cláusula de igualdad material contenida
en el artículo 13 superior, la cual impone al Estado promover condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas afirmativas a favor de
grupos discriminados o marginados. Por ello han sido considerados sujetos de
especial protección[57].
16.  Esta Corporación recientemente sostuvo que la protección de los
derechos de los trabajadores informales no se limita a su reubicación en otro
lugar donde pueda ser nuevamente objeto de desalojo, por el contrario, el
Estado asume la cargar de localizarlo en un sitio que le permita el desarrollo
de su actividad en similares condiciones[58]. Igualmente, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que las políticas públicas que en materia
de espacio público adelante la administración además de procurar la reubicación
de los trabajadores informales también pueden ofrecer programas que conduzcan a
la vinculación laboral en condiciones dignas[59].
17.  De otra parte, ha realizado una distinción entre los miembros del
sector informal, a partir de la manera como efectúan sus labores comerciales[60].
Así, ha hecho alusión a vendedores informales: i) estacionarios[61];
ii) semi-estacionarios[62]; y iii) ambulantes[63].
Esta diferenciación también tiene el propósito de contribuir en la focalización
de destinatarios de políticas públicas.
18.  Valga mencionar que la jurisprudencia constitucional también ha
establecido unas reglas encaminadas a proteger a los vendedores informales que
se ven afectados cuando la administración de forma sorpresiva o drástica adopta
medidas que imposibilitan o dificultan la continuidad de sus labores en las
mismas condiciones en que las venían realizando de tiempo atrás. Estos
parámetros de protección se instituyen en el principio de confianza legítima,
cuyas pautas deben ser analizadas de acuerdo a las particularidades de cada
caso[64].
19.  En conclusión, el
deber del Estado de velar por el espacio pùblico no es justificación para que
afecte de forma desproporcionada o abusiva los derechos de los vendodores
informales, quienes son sujetos de especial protección constitucional dadas las
circunstancias de debilidad o desprotección en las que se encuentran. Por lo
cual, ante los conflictos que puedan presentarse, la Corte ha indicado que la
administración debe procurar por desarrollar políticas públicas que ofrezcan
alternaticas económicas adecuadas a quienes resulten afectados en los procesos
de recuperación del espacio público.
Derecho fundamental al debido proceso
administrativo. Reiteración jurisprudencial
20.  La Constitución
Política consagra en el artículo 29 el derecho al debido proceso, estableciendo
que su aplicación tendrá lugar en toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Esta prerrogativa está orientada a garantizar que la función
pública se encauce en la materialización de los fines del Estado, entre ellos,
velar por la efectividad de los principios, derechos y deberes y la vigencia de
un orden justo.
Además, se erige como un instrumento de
protección de los asociados ante cualquier abuso o arbitrariedad en la que
incurra la administración. Así, la jurisprudencia constitucional ha
definido el debido proceso como el acatamiento de las formas propias de cada
juicio[65].
21.  La Corte ha
señalado[66]
que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre
otros, los derechos a: i) ser oído; ii) la notificación oportuna
y de conformidad con la ley; iii) que la actuación se surta sin
dilaciones injustificadas; iv) participar en el trámite desde su inicio
hasta su culminación; v) que la actuación se adelante por autoridad
competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el
ordenamiento jurídico; vi) gozar de la presunción de inocencia; vii)
al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; viii) solicitar, aportar
y controvertir pruebas; y ix) impugnar las decisiones y a promover la
nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso[67].
22.  Así mismo, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que uno de los elementos que integran
al debido proceso es la correcta motivación de los actos[68]. Esta
Corporación ha expresado que este deber se fundamenta en:                i)
la cláusula del Estado de social de derecho; ii) el principio
democrático; y iii) el principio de publicidad, entre otros, los cuales “garantizan
que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los
entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la
configuración de actos de abuso de poder”[69].
23.  En conclusión,
el debido proceso constituye una garantía que limita los poderes del Estado y
propende por la protección de los derechos de los asociados, entre ellos, el de
defensa y contradicción. De igual forma, establece ciertos deberes para las
autoridades, por ejemplo, acatar las formas previstas en el ordenamiento
jurídico, motivar suficientemente sus actos y decidir teniendo en cuenta las
pruebas existentes.
Caso concreto
Análisis
de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
(i)      Legitimación
por activa y por pasiva
24.
la
Sala encuentra que se satisface este requisito por activa, en tanto que la accionante
promovió en nombre propio el recurso de amparo al estimar vulnerados sus
derechos fundamentales; y  por pasiva, la acción fue dirigida contra la
Subsecretaría de Espacio público de Medellín, entidad que le negó el permiso de
uso del espacio público.
(ii)   Inmediatez
25.  A juicio de la
Sala, este presupuesto también se encuentra satisfecho en la medida que entre
la última actuación administrativa de la Subsecretaría de Espacio Público de
Medellín y la interposición del mecanismo de amparo, transcurrió
aproximadamente un mes.
Al efecto, recuérdese que, mediante
resolución del 3 de diciembre de 2018, la accionada negó la solicitud consistente
en obtener el permiso temporal para ocupar el espacio público con ventas
informales, decisión que fue recurrida. El recurso de reposición fue resuelto de
forma desfavorable a través de acto administrativo del 8 de febrero de 2019,
situación que motivó que la señora Aguirre Mazo acudiera el 5 de marzo de 2019
a interponer la acción de tutela de la referencia.
De igual forma, valga referir que el 12
de junio de 2019 (una vez proferidos los fallos de tutela de primera y segunda instancia),
la accionante solicitó la revocatoria directa de la resolución del 3 de
diciembre de 2018, petición que  fue atendida el 2 de agosto de 2019 por la
Secretaría de Espacio Público de Medellín de forma desfavorable.
(iii)      Subsidiariedad
26.
Aunque
el ordenamiento jurídico consagra una vía ordinaria para controvertir actos
administrativos, mediante el ejercicio de diferentes medios de control, entre
ellos el de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos de carácter particular,
este camino de cara a la situación de la accionante no resulta eficaz por las
siguientes razones:
i)
La
situación socioeconómica de la accionante permite establecer que no está en condición
de aguardar el tiempo que requiere la adopción de la decisión de fondo de la jurisdicción
administrativa. Al efecto, recuérdese que los ingresos mensuales de la actora
no superan el salario mínimo, no recibe ningún apoyo económico por parte de sus
familiares ni cuenta con una fuente de ingreso distinta a la producida por sus
ventas informales. Así mismo, no está cubierta por el sistema de seguridad
social, se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud, por lo cual ante
un decaimiento en la salud o una situación incapacitante no tendría derecho a
los auxilios económicos que permiten contrarrestar los efectos de no poder
trabajar.
ii)
Si
bien podría refutarse que la vía ordinaria sí es eficaz, en tanto la
jurisdicción contenciosa administrativa admite el decreto de medidas cautelares,
debe tenerse en cuenta que aun cuando la accionante acudiera al medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, y solicitara la suspensión
del acto administrativo que le negó el permiso para usar el espacio público como
vendedora, esto no tendría la virtualidad de autorizarla para ejercer esa
actividad de forma regular, desvirtuándose así la idoneidad y eficacia del
mecanismo ordinario.
Este
juicio también es predicable de las demás clases de medidas cautelares establecidas
en el CPACA: (i) ordenar que se mantenga una situación o regresarla a su
estado inicial; ii) suspender un procedimiento o actuación
administrativa; iii) ordenar la adopción de una decisión administrativa;
y           iv) impartir órdenes de hacer o no hacer a las partes
litigiosas); en tanto no se cumpliría lo establecido en el artículo 231 idem,
que exige como presupuesto de las anteriores medidas que se evite la
ocurrencia de un perjuicio irremediable o la existencia de motivos que permitan
considerar que de no otorgarse los efectos de la eventual sentencia serían
nugatorios, entre otros. Sobre estos dos parámetros, la autoridad judicial podría
considerar que no se satisfacen ante la posibilidad de la accionante de continuar con
sus ventas informales sin el permiso de la autoridad como lo ha venido
haciendo.
iii)
Conforme
la jurisprudencia constitucional, la accionante es un sujeto de especial
protección dadas las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran
los vendedores informales, lo cual se puede advertir en el primer punto recién
mencionado.
27.  Por
consiguiente, se satisface el requisito de subsidiariedad y, en general, el examen
de procedibilidad. En esa medida, la Sala pasará al estudio de fondo. Por
tanto, la sala pasará al análisis de fondo que el caso amerita.
Análisis de fondo de la vulneración a los derechos
fundamentales de la señora Alba Senobia Mazo Aguirre
28.
De
manera preliminar, la Sala considera oportuno precisar que si bien la accionante
consideró que le fueron vulnerados diferentes de derechos fundamentales entre
los cuales no citó el derecho al debido proceso, tal circunstancia no es óbice
para el análisis que la Sala estime consecuente a la luz de las
particularidades que rodean el caso objeto de estudio. Situación encuentra
sustento en el artículo 228 constitucional que consagra los principios de
autonomía e independencia judicial.
29.
Conforme
lo acreditado en el expediente, para que las personas que efectúan ventas
informales en Medellín sean autorizados por la administración para realizar
estas labores de forma regular, en otras palabras de manera “regulada”,
deben satisfacer las siguientes condiciones: i) ser afectados por una
obra pública; ii) cumplir con los criterios de temporalidad o
permanencia, vulnerabilidad y legalidad; y iii) residir en Medellín.
30.
En
ese sentido, la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín negó la solicitud
al considerar que no se cumplía con el requisito de residencia. La actora se
opuso a esta decisión, argumentado que su estadía en Bello fue temporal pues su
domicilio habitual ha sido Medellín, donde indicó vivir en la actualidad. Esta circunstancia
la puso de presente mediante el recurso de reposición, además de manifestar que
a partir del 6 de diciembre de 2018 regresaría a Medellín. Sin embargo, la
entidad ratificó su decisión reiterando las razones que sustentaron el acto
administrativo que dio origen a la reclamación. Posteriormente, la accionante solicitó
la revocatoria directa del acto administrativo que no accedió autorizarla como
vendedora regular, sin obtener un resultado favorable.
31.
Tras
analizar los actos mediante los cuales la accionada resolvió la autorización de
uso del espacio público[70],
el recurso de reposición[71]
y la petición de revocatoria directa[72],
se advierte que la única razón para no acceder a la petición consistió en el
hecho de que el estudio socioeconómico realizado a la accionante el 6 de junio
de 2018, estableciera que su lugar de residencia fuera Bello, sin que en la
reclamación administrativa hiciera alusión a las razones expuestas por la
actora relacionadas con la superación de las circunstancias que fundamentaron
en su momento la decisión adversa a sus intereses.
32.
Para
la Sala la actuación de la entidad vulneró el derecho al debido proceso de la
accionante al no atender las razones que ofreció en torno al incumplimiento reprochado
y, en todo caso, respecto a la superación del mismo, configurándose así una
falta al deber de motivar las decisiones. Esta situación se evidencia tanto en
la resolución del 8 de febrero de 2019 que resolvió el recurso de reposición, y
en la comunicación del 2 de agosto de 2019 en la cual no accedió a la
revocatoria directa.
33.  Así mismo, según
lo establecido en los artículos 4º y 43 del CPACA, el inicio de las actuaciones
administrativas tiene lugar cuando, mediante el derecho de petición, se solicita
la intervención de la administración o cuando esta actúa en cumplimiento de un
deber legal o de forma oficiosa; y finaliza con el acto que decide directa o indirectamente
el fondo del asunto.
En este sentido, debe considerarse que antes
de que se resolviera el recurso de reposición la accionante indicó haber
superado la situación que fundamentó la negativa del permiso temporal, sin
embargo, esta circunstancia no fue tenida en cuenta por la accionada, por lo
cual, si bien adoptó una decisión formal no resolvió el fondo del asunto. Por
consiguiente, es necesario corregir la actuación administrativa iniciada y no
ordenar el comienzo de una nueva.
34.
En
consecuencia, la forma de restablecer el derecho vulnerado consiste en valorar
las razones ofrecidas durante el trámite, sin que ello signifique que se tenga
que acceder a las pretensiones, pues basta con brindar una respuesta de fondo
que atienda los extremos de la controversia.
35.
Por
otro lado, la determinación de la administración también transgredió el derecho
fundamental al trabajo de la actora, lo cual, de suyo, afectó su prerrogativa
al mínimo vital, teniendo en cuenta que los ingresos que permiten su
subsistencia se derivan del producto de las ventas informales que a diario
lleva cabo. En este orden, la vulneración del derecho al trabajo se dio al
limitar la oportunidad de ejercer su labor de forma regular, es decir, portando
los permisos correspondientes que facilitan atender los requerimientos de las
autoridades encargadas de velar por el orden o el espacio público.
Así las cosas, ostentar la calidad de
vendedor informal regular constituye un progreso en el ejercicio propio
de tal quehacer, por cuanto portar las credenciales proferidas por las
autoridades en la materia representa un mejor entendimiento y coordinación en
la relación con la administración. En ese sentido, esta última se beneficia al
poder efectuar mayor control y vigilancia sobre el comercio informal y, además,
el vendedor se favorece al saber que sus labores cuentan con las autorizaciones
necesarias, de ahí que no sea amonestado por su ejercicio, siempre y cuando se desarrollen
dentro de los límites y condiciones establecidas previamente por la institución.
36.  En relación con
la transgresión al mínimo vital, debe recordarse que la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la protección de la legislación comercial en el
ámbito del derecho privado, aplicable a las empresas y comerciantes, se
extiende “de manera análoga a los vendedores informales, pues estos también
‘desarrollan clientelas, acreditan sus servicios y productos y establecen
dinámicas comerciales equivalentes a las de las empresas que atienden al
público’”[73].
Al efecto, la accionante afirmó que sus
ventas disminuyeron a consecuencia del traslado ordenado por la administración,
afirmación que fue reiterada en sede de revisión. En el memorial remitido a la
Corte, adujo: “antes trabajaba bajo el viaducto del metro, allí recibía la
sombra, pero en el Casino no tenía sombra y el estar expuesta al sol y el agua
(sic) me hacía mucho daño porque sufro de la presión, entonces tenía que abrir
el puesto al finalizar la tarde y no lograba vender casi nada, y los clientes
del anterior puesto se perdieron (…)”[74].
En suma, al trasladarla de lugar y,
posteriormente, negarle el permiso de uso del espacio público, la entidad
terminó impidiéndole ejercer su actividad comercial de forma regular y en el
lugar habitual, lo que derivó en una diminución de sus ingresos que afectó el
mínimo vital.
37.
Así
las cosas, con base en las anteriores premisas y considerando la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentra la actora (ver supra 21), aunado a
ser un sujeto de especial protección constitucional, la Sala verificará el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017
para acceder a la autorización temporal de ocupación del espacio público con una
venta informal, ya que esto fue lo pretendido por la accionante ante la
accionada y el objeto de sus pretensiones en sede de tutela. En consecuencia,
en caso de encontrarlos satisfechos, se ordenará el otorgamiento del respectivo
permiso.
(i)  Afectación
por obra pública y (ii) permanencia
El cumplimiento de los requisitos de
afectación por obra pública y el de permanencia son manifiestos, pues de otro
modo la accionada no hubiera dispuesto el traslado de la accionante, situación
que está acreditada en el expediente.
(iii) Vulnerabilidad
Según fue señalado por la accionada, el
criterio de vulnerabilidad consiste,  esencialmente, en “la carencia de
recursos y oportunidades que permiten suplir las necesidades básicas
insatisfechas de las personas”[75].
En ese sentido, resulta pertinente mencionar lo expuesto por la actora en
sede de revisión, al indicar que i) sus ingresos oscilan entre cuatrocientos
mil pesos ($400.000) y quinientos mil pesos ($500.000), monto que no alcanza a
cubrir el salario mínimo; ii) hace parte de la población afiliada al
régimen subsidiado de salud; iii) no recibe ningún apoyo económico por
parte de sus familiares; iv) la fuente de sus ingresos se concreta en sus
labores de ventas informales; y v) no acudió a la vía ordinaria al no
contar con los recursos económicos suficientes.
Además, es sujeto de especial protección
constitucional en consideración a las circunstancias de debilidad que usualmente
conlleva el desenvolverse en el sector informal de la economía. Por
consiguiente, estas razones son suficientes para que la Sala considere satisfecho
la condición de vulnerabilidad.
(iv)   Legalidad
El presupuesto de legalidad también se
cumple, pues en los formatos de “visita de seguimiento [de] intervenciones
estratégicas” allegados por la entidad en sede de revisión, no se advierte
ninguna anotación que permita establecer una infracción de los deberes de la
actividad económica informal, entre ellos atender las normas de orden público y
la prohibición de contrabando[76].
(v)    Residencia
Frente al requisito de residencia, valga
recordar que la accionante hizo alusión al hecho de residir de Medellín en las
siguientes oportunidades: i) en el recurso de reposición; ii) en
el escrito de tutela; iii) en la solicitud de revocatoria directa; y iv)
en sede de revisión. En este punto es necesario hacer énfasis en las razones ofrecidas
y pruebas aportadas en la solicitud de revocatoria directa, escenario en el que
la actora mencionó que la situación que motivó la negativa inicial de obtener
el permiso temporal del espacio público se había superado incluso antes de
proferir el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición.
Para acreditar esta situación, anexó a
su solicitud dos declaraciones extrajuicio rendidas el 15 de mayo de 2019,
rendidas por ella y Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno,
quienes expresaron, bajo la gravedad de juramento, que la estancia de la actora
en Bello fue temporal y que desde el mes de diciembre de 2018 reside en
Medellín[77].
38.  En suma, las
anteriores manifestaciones deben ser consideradas como válidas, más aún cuando
no fueron negadas o controvertidas por la accionada, pues, reitérese, solo se
refirió al lugar de residencia señalado en el estudio socioeconómico. Por
consiguiente, al verificarse el cumplimiento de los requisitos establecidos
para acceder al permiso que acredita la condición de vendedor informal regular,
debe ser concedido a la accionante. Lo anterior, sin perjuicio de los efectos
temporales de la autorización, pues conforme lo establecido en la Resolución
No. 937 de 2017, su vigencia es de un año, por lo cual, una vez finalice este
término, la persona interesada deberá adelantar nuevamente el trámite de verificación.
39.  En conclusión,
al hallar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y debido
proceso administrativo de la accionante, la Sala revocará el fallo de segunda
instancia y, en su lugar, concederá el amparo constitucional. En consecuencia,
se ordenará dejar sin efectos la Resolución No. 201950009137 del 8 de
febrero de 2019, mediante la cual la Subsecretaría de Espacio Público de
Medellín resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución
No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018 y, en su lugar, ordenarle a
esa entidad emitir un nuevo acto administrativo a través del cual acceda a la
autorización temporal de ocupación del espacio público con venta informal solicitada
por la actora. El lugar de reubicación será determinado por la administración a
partir de las posibilidades del espacio público y las normas que regulen la
materia.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida el 9 de mayo de 2019 por el Juzgado Noveno Penal del
Circuito de Medellín, en segunda instancia, que negó el amparo y, en su lugar,
CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al trabajo, mínimo
vital y debido proceso administrativo de la señora Alba Senobia Mazo Aguirre,
por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- DEJAR SIN
EFECTOS la Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de
2019 de la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual
resolvió no reponer la Resolución No.201850091657 del 3 de diciembre de 2018,
conforme la parte motiva de esta decisión.
Tercero.- ORDENAR a la
Subsecretaría de Espacio Público de Medellín que, en el término de cinco
(5) días hábiles contados a partir de la notificación de esta decisión, PROFIERA
un nuevo acto administrativo mediante el cual acceda a la autorización
temporal de ocupación del espacio público con venta informal solicitada por la
señora Alba Senobia Mazo Aguirre. El lugar de reubicación será determinado por
la administración a partir de las posibilidades del espacio público y las
normas que regulen la materia. Lo anterior, conforme las razones expuestas en
esta sentencia.
Tercero.- LÍBRENSE por Secretaría
General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-090/20
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Es inapropiado ordenar a la Subsecretaría de Espacio Público
proferir un nuevo acto administrativo en el que “acceda” automáticamente a la
autorización temporal de ocupación de espacio público (Salvamento parcial de
voto)
Es procedente conceder el amparo del derecho fundamental al
debido proceso administrativo y, por tanto, ordenar a la entidad accionada que
profiera un nuevo acto administrativo en el que, a partir de una nueva
verificación de las condiciones socioeconómicas de la accionante, determine si
cumple o no con la totalidad de los requisitos previstos en la Resolución
No. 937 de 2017. Solo en la medida en que la autoridad administrativa
verifique fácticamente si la actora reside en Medellín, es posible determinar
si cumple o no con la totalidad de los requisitos para acceder al permiso de
ocupación temporal de espacio público. Por esta razón, es inapropiado que la
Sala ordene a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín proferir un nuevo
acto administrativo en el que “acceda” automáticamente a la autorización
temporal de ocupación de espacio público con venta informal
Referencia:
permiso temporal de ocupación de espacio público
Expediente: T-7.591.259
Magistrado
sustanciador:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
1.
Con
mi acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sala de Revisión, suscribo
el presente salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la
referencia, por medio de la cual se ordenó a la Subsecretaría de Espacio
Público de Medellín proferir un nuevo acto administrativo mediante el cual “accediera”
a la autorización temporal de ocupación de espacio público con venta informal,
solicitada por Alba Senobia Mazo Aguirre. Aunque considero procedente conceder
el amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo, no comparto
la decisión adoptada mayoritariamente por la Sala en el resolutivo tercero.
Esto es así, por dos razones. Primero, esta Sala no es competente para
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No.
937 de 2017. Dicha competencia corresponde a la autoridad administrativa.
Segundo, en todo caso, considero que a partir de las pruebas que obran en el
plenario no es posible concluir que la accionante tenía su residencia en
Medellín y, por tanto, cumplía con la totalidad de los requisitos previstos en
la Resolución No. 937 de 2017. Solo a partir de la verificación fáctica
de las pruebas allegadas en el trámite administrativo era posible concluir que
la actora sí tenía su residencia en Medellín.
2.
Para
la Sala, las afirmaciones de la accionante entorno a su lugar de residencia son
suficientes para acreditar el cumplimiento de este requisito. Sin embargo, en
mi criterio, tales afirmaciones son insuficientes para concluir de manera
inequívoca que la accionante residía en Medellín. Para este propósito era
necesario que la autoridad administrativa verificara fácticamente si lo dicho
por ella era cierto o no, pues, de las pruebas que obran en el expediente no se
sigue que residiera en Medellín. De acuerdo con las pruebas que obran en el
expediente, durante el trámite administrativo, la actora (i) se
encontraba viviendo temporalmente en el municipio de Bello, Antioquia, y, por
tanto, (ii) se comprometió a trasladar su residencia nuevamente a
Medellín, a fin de cumplir con la totalidad de los requisitos. Además, solo
hasta el 15 de mayo de 2019, fecha posterior al trámite administrativo, la
actora allegó dos declaraciones extra juicio en las que se afirmaba que, desde
el mes de diciembre de 2018, se había trasladado a Medellín.
3.
Con
todo, considero que la entidad accionada debió valorar las afirmaciones de la
accionante en el trámite administrativo. Dicha omisión desconoció las garantías
del debido proceso administrativo de la actora, pues, como se advirtió, para
negar el permiso de ocupación temporal, la entidad accionada debía verificar,
en concreto, si lo dicho por ella en el trámite administrativo, era cierto o
no.
4.
Habida
cuenta de lo anterior, considero que en este caso es procedente conceder el
amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo y, por tanto,
ordenar a la entidad accionada que profiera un nuevo acto administrativo en el
que, a partir de una nueva verificación de las condiciones socioeconómicas de
la accionante, determine si cumple o no con la totalidad de los requisitos
previstos en la Resolución No. 937 de 2017. Solo en la
medida en que la autoridad administrativa verifique fácticamente si la actora
reside en Medellín, es posible determinar si cumple o no con la totalidad de
los requisitos para acceder al permiso de ocupación temporal de espacio
público. Por esta razón, es inapropiado que la Sala
ordene a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín proferir un nuevo acto
administrativo en el que “acceda” automáticamente a la autorización
temporal de ocupación de espacio público con venta informal.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Con la finalidad de
facilitar el entendimiento del caso la narración de los hechos fue
complementada con los documentos que obran en el expediente.
[2] Conforme a la
clasificación realizada por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín.
[3] La accionante no expresó en qué
fecha radicó la solicitud ante la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín.
[4] Resolución 937 de
2017 De la subsecretaría de Espacio Público del Municipio de Medellín, “[p]or
medio de la cual se establecen las condiciones para regular las ventas
informales en el espacio público de la ciudad de Medellín y se deroga la
Resolución 002 de 2011”.
[5] Cuaderno de primera y
segunda instancia, folio 13.
[6] Idem, folio 2 vuelto.
[7] La solicitud de
revocatoria directa y su consecuente respuesta, son posteriores a los fallos de
tutela de primera y segunda instancia.
[8] Cuaderno de la Corte, folios 32 a
33 vuelto.
[9] Cuaderno de la Corte, folios 29 a
31.
[10] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folio 18.
[11] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folios 20 a 28.
[12] Criterio de vulnerabilidad:
“entendido como la carencia de recursos y oportunidades que permiten suplir
las necesidades básicas insatisfechas de las personas, se verifica mediante
estudio socioeconómico que implica la realización de un cruce de información
institucional con Dependencias (sic) y entidades de orden nacional,
departamental y municipal, así como una visita domiciliaria que pretende
constatar las condiciones personales, sociales y económicas del vendedor”, cuaderno
de la Corte, folio 38 vuelto.
[13] Criterio de legalidad:
“hace alusión a que la actividad económica informa, debe ejercerse de
acuerdo a la normatividad que regula el oficio, así como a las normas de orden
público”, idem.
[14] Criterio de temporalidad o
permanencia: “tiene como fin demostrar que se ha ocupado el espacio
público con una venta informal de manera ininterrumpida, en una zona específica
por un tiempo igual o mayor a un (1) año anterior al inicio del registro o
caracterización”, idem.
[15] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folios 29 a 31.
[16] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folio 33 y 34.
[17] Respecto del proyecto “Intervención
por Obra”, la accionante indicó lo siguiente: “parte de un modelo de
intervención social, donde se realiza un estudio de Espacio Público (sic), se
realiza gestión de alternativas temporales y definitivas de ocupación del
espacio público en razón del egreso por obra, comunicaciones entre los
comerciantes y [funcionarios de] espacio público, plan de traslado temporal, y
posterior plan de traslado definitivo, seguido de plan de sostenibilidad, que
incluye pedagogía, regulación y control (…)”.
[18] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folio 33 vuelto.
[19] Cuaderno de primera y segunda instancia, folios 38 a 41.
[20] Idem, folio 17.
[21] Idem, folio 8.
[22] Resolución n.°
JUR00937 de 2017 “Por medio de la cual se establecen las condiciones para
regular las ventas informales en el espacio de la ciudad de Medellín y se
deroga la Resolución 002 de 2011”, cuaderno de primera instancia, folios 26
a 28.
[23] Idem, folio 15.
[24] Idem, folio 16.
[25] Cuaderno de la Corte, folios 44 a
47.
[26] Cuaderno de la Corte, folio 49.
[27] Dicha decisión fue
notificada personalmente a la interesada. Cuaderno de primera y segunda instancia, folios 5 a
6 vuelto.
[28] Idem, folio 7.
[29] Idem, folio 14.
[30] Idem, folios 9 a 13.
[31] Cuaderno de la Corte, folio 48 y
50.
[32] Cuaderno de la Corte, folios 51 a
62.
[33] Cuaderno de la Corte,
folio 63.
[34] Cuaderno de la Corte, folios 32 a
33 vuelto.
[35] Cuaderno de la Corte, folio 64.
[36] En el expediente no
obra información acerca de la relación que existe entre la accionante y los
declarantes Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno, más allá
de la afirmación de estos de conocerla de trato vista y comunicación personal y
directa.
[37] Cuaderno de la Corte, folios 29 a
31.
[38] Integrada por los
magistrados Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo.
[39] Cuaderno de la Corte,
folios 1 a 14.
[40] Cuaderno de la Corte,
folio 18 y ss.
[41] Cuaderno de la Corte, folio 21.
[42] Cuaderno de la Corte, folio 21
vuelto.
[43] Cuaderno de la Corte, folios 26 a
34 vuelto.
[44] Cuaderno de la Corte,
folio 27 vuelto.
[45] Cuaderno de la Corte,
idem.
[46] Cuaderno de la Corte, folios 37 a
96 vuelto.
[47] En sentencia T-313 de
2017, la Corte adujo que una acción judicial es idónea “cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales” y
efectiva “cuando
está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados”.
De otro lado, autores nacionales han identificado la idoneidad como “la
capacidad o aptitud del medio para dar una respuesta a la pregunta constitucional”,
situación en la que se valora, por ejemplo, la aceptación de las posturas
adoptadas por la Corte a través de su jurisprudencia o la formalidad exigida en
el mecanismo judicial. Frente a la eficacia aducen que “los
criterios claves para la evaluación son la oportunidad e integralidad de la
respuesta”, en este punto deben ser valoradas las categorías de “sujeto de
especial protección”, “tercera edad”, “expectativa promedio de vida”, entre
otras. (Luis Manuel Castro Novoa y Cesar Humberto Carvajal Santoyo, en “Acciones
Constitucionales. Módulo I, acción de tutela” 2017).
[48] Sentencias T-834 de
2005 y T-887 de 2009.
[49] Sentencia T-239 de
2019.
[50] En este sentido
pueden consultarse las sentencias T-051 de 2016, T-154 de 2018, T-239 de 2019,
T-385 de 2019, entre otras.
[51] Sentencia SU-360 de 1999,
reiterada en la sentencia C-211 de 2017.
[52] Sentencia C-211 de 2017.
[53] Ssentencia SU-360 de 1999,
reiterada en la sentencia T-242 de 2017.
[54] Sentencia T-243 de
2019.
[55] Ver, SU-360 de 1999,
T-376 de 2012, T-386 de 2013, T-067 de 2017, T-424 de 2017, T-243 de 2019,
entre otras.
[56] Sobre este tema pueden
consultarse las siguientes providencias T-244 de 2012 (reiterada en la
sentencia          T-424 de 2017), C-211 de 2017 y T-243 de 2019, entre otras.
En sentencia T-244 de 2012, esta Corporación expresó que la economía informal
es el resultado de la exclusión sistemática de cierto sector de la población,
cuyas limitaciones les impide desarrollar con libertad y autonomía su proyecto
de vida.
[57] Al respecto pueden consultarse
las siguientes providencias: T-773 de 2007, T-386 de 2013, T-067 de 2017, C-211
de 2017 y T-243 de 2019, entre otras.
[58] Ver, sentencia T-243
de 2019 que reiteró lo expuesto en la sentencia T-067 de 2017.
[59] Sentencia C-211 de
2017. En esta decisión la
Corte reiteró que las medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio
público deben i) adelantarse respetando el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno; ii) atender la confianza legítima de los
afectados; iii) estar justificadas a partir de evaluaciones contextuales
sobre la realidad en la que habrán de tener efectos; y iv) no afectar de
forma desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más
vulnerables, cercenando los únicos medios lícitos que les permiten subsistir.
[60] Sentencia 773 de 2002.
[61] “vendedores
informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes,
implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado
segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las
demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio
subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo,
mediante una caseta o un toldo-”, idem.
[62] “vendedores
informales semi-estacionarios, que no ocupan de manera permanente un
área determinada del espacio público, pero que no obstante, por las
características de los bienes que utilizan en su labor y las mercancías que
comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado
segmento del espacio público, como por ejemplo el vendedor de perros calientes
y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de
comestibles por las calles”, idem.
[63] “vendedores
informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal
por llevar consigo –es decir, portando físicamente sobre su persona- los bienes
y mercancías que aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y
vehículos más allá de su presencia física personal”, idem.
[64] Ver, sentencia T-424 de 2017.
[65] Sentencia C-098 de
2010, reiterada en la sentencia C-032 de 2014.
[66] Sentencia C-980 de 2010.
[67] La jurisprudencia
constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que
implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías
mínimas previas se relacionan con aquellas circunstancias que
necesariamente debe atender la ejecución de cualquier acto o procedimiento
administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la
justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los
plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre
otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la
posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,
mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa
administrativa. Ver sentencia C-1189 de 2005.
[68] Sentencia T-682 de
2015.
[69] Sentencia T-204 de 2012.
[70] Resolución No.
201850091657 del 3 de diciembre de 2018.
[71] Resolución No.
201950009137 del 8 de febrero de 2019
[72] Comunicación del 2 de
agosto de 2019.
[73] Sentencia T-067 de 2017.
[74] Cuaderno de la Corte folio 27
vuelto.
[75] Cuaderno de la Corte,
folio 38 vuelto.
[76] Cuaderno de primera y segunda
instancia, folio 22 vuelto.
[77] Cuaderno de la Corte,
folio 64.