T-552-00
Sentencia
T-552/00
Sentencia
T-552/00
DERECHO DE
PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Protección
ante silencio administrativo
SILENCIO
ADMINISTRATIVO-Resolución
de recursos en determinado lapso
Referencia:
expediente T-277782
Acción de tutela
instaurada por Maria Teresa Zuluaga Gomez contra Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Risaralda.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., mayo quince (15) del año dos mil (2000)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados VLADIMIRO NARANJO MESA,
ALVARO TAFUR GALVIS y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Tribunal Superior de Manizales, Sala
Laboral, de fecha 29 de septiembre de 1999, y por la Corte Suprema de Justicia,
Sala Laboral, de 23 de noviembre de 1999 respectivamente, dentro de la acción
de tutela instaurada por MARIA TERESA ZULUAGA GOMEZ contra Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Risaralda, Oficina de Atención al Pensionado.
I.
ANTECEDENTES
1.  Hechos
Aduce la actora que el Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Risaralda, le ha violado el derecho fundamental al debido
proceso como quiera que, el 8 de septiembre de 1998 interpuso recurso de
reposición y subsidiaria apelación, contra la resolución No. 003025, del 27 de
julio del mismo año, por medio de la cual se le reconoció derecho a la pensión
de jubilación; narra igualmente que la funcionaria ante quien se formuló el
recurso, solicitó una investigación administrativa a la Seccional del I.S.S. en
Manizales, relacionada con el salario final, pero sin que, para la fecha de
presentación de la presente acción de tutela, hubiere resuelto los recursos interpuestos.
Por lo que, aduce, que dicha entidad debe reconocer su pretensión pensional
conforme al art. 19 de la Ley 100 de 1993.
En este orden de ideas solicita, en
consecuencia, que mediante una orden, el juez de tutela conmine a la Directora
de la Oficina de Atención al Pensionado, del I.S.S., Seccional Risaralda, a que
"resuelva los recursos interpuestos contra la resolución No. 003025, del
27 de julio de 1998 y pague el reajuste de la liquidación de la pensión".
2.  Sentencias
Objeto de Revisión
2.1. Sentencia de Primera instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Manizales, Sala Laboral, mediante providencia de 29 de septiembre de 1999
resolvió negar la tutela con base en las siguientes consideraciones.
En efecto, estimó el a-quo:
"Aunque el
funcionario ante quien se formula un recurso debe resolverlo oportunamente, la
legislación administrativa contempla la figura del silencio administrativo como
parte misma del procedimiento previo al ejercicio de la acción contencioso-administrativa.
En efecto, según las voces del art. 60 del C.C.A., 'Transcurrido un plazo de
dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de
reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos,
se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se interrumpirá
mientras dure la práctica de las pruebas. La ocurrencia del silencio negativo
previsto en el inciso 1º. , no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le
impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo'".
Más adelante dijo el juez de tutela de
primera instancia:
"Aún más, la
Ley 24 de 1947 contempla una hipótesis concreta en la que se entiende agotado
el procedimiento administrativo de reclamación, previo al ejercicio de las
acciones que hayan de promoverse ante la jurisdicción ordinaria del trabajo
para decidir 'las controversias que se susciten por razón de las primas,
sueldos, bonificaciones, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales,
cesantías, y demás derechos y prestaciones sociales que tengan su origen en
leyes, decretos y resoluciones de carácter nacional; ordenanzas, decretos y
resoluciones de carácter departamental; acuerdos municipales o reglamentos
particulares de entidades e institutos oficiales o semioficiales...",  al
disponer que, 'Para estos efectos, se entenderá haberse agotado el
procedimiento la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud', conforme
lo expresa el art. 7º del referido ordenamiento legal."
Concluyó el Tribunal que:
"Esto para
significar que el silencio administrativo que se configura por la no decisión
de los recursos de reposición y apelación en el término previsto en el art. 60
del C.C.A., contra los actos administrativos demandables ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, producen el efecto de una solución negativa
de tales recursos y agota la vía gubernativa como presupuesto procesal para el
ejercicio de las acciones contencioso administrativas, en los casos que ello es
menester".
En este orden de ideas, finalmente, estima
el juez de primera instancia:
"Del mismo
modo, el silencio administrativo en los casos a que se refiere el art. 7º de la
ley 42/47, agota el procedimiento de reclamación previo al ejercicio de las
acciones que hayan de intentarse ante la jurisdicción ordinaria del trabajo en
tales asuntos.
Y si el silencio
administrativo produjo sus efectos, no es dable sostener que se le vulneró a la
peticionaria el derecho fundamental al debido proceso."
2.2.    La
Impugnación
Afirma la petente, en el escrito de
impugnación, que el juez de primera instancia no consideró la esencia de la
acción de tutela, esto es, que el I.S.S. ha violado el derecho al debido
proceso, pues, sin que medie notificación ni disposición legal que la autorice
la Directora del Departamento de Atención al Pensionado, con el ánimo de eludir
el cumplimiento de su obligación de resolver el recurso conforme al artículo 60
y concordante del C.C.A., tomó determinaciones sin base legal con lo cual
simplemente dilató el cumplimiento de la obligación de contestar la pretensión
pensional.
2.3.    La
Sentencia de Segunda Instancia
Mediante Sentencia de 29 de noviembre de
1999, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, resolvió confirmar el fallo
de primera instancia con base en las siguientes consideraciones:
"Conforme
resulta tanto de los hechos que ella misma refiere en el escrito en que
solicita la tutela como de su alegato en el memorial en que sustenta la
impugnación, el motivo en que funda la acción María Teresa Zuluaga Gómez no lo
constituye la circunstancia de que todavía no le hayan sido  resueltos los
recursos de reposición y apelación que interpuso contra la Resolución 3025 del
27 de julio de 1998, sino el hecho de que se haya ordenado por la jefe del
departamento de atención al pensionado de la Seccional de Risaralda una
investigación por los 'cambios bruscos de salario' (folio 41).
Significa lo
anterior, que, además de deberse entender agotada la condición de
procedibilidad que establece el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo,
por haber transcurrido más de un mes desde el momento en que se hizo la
reclamación conforme lo establece el artículo 7º de la Ley 24 de  1947, es lo
cierto que el Instituto de Seguros Sociales está facultado para adelantar investigaciones
enderezadas a esclarecer si la información suministrada por un afiliado es o no
verídica.
Por lo demás, si ya
se agotó el procedimiento previo al reclamo que prevén los reglamentos del
Instituto de Seguros Sociales, ello significa que la supuesta afectada cuenta
con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria para que, mediante
el cumplimiento del debido proceso -que para el caso lo es el ordinario
laboral-, se resuelva si le asiste o no derecho en su pretensión de que le sea
pagada su pensión de jubilación en la cuantía que la solicitante de la tutela
considera le corresponde."
I.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1)    El Problema Jurídico
La peticionaria persigue a través de la
acción de tutela, la protección de su derecho fundamental al debido proceso,
así como que se ordene al ISS Seccional Risaralda, resolver en los términos de
ley los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos mediante
escrito el 8 de septiembre de 1998, contra la Resolución No. 3025 del 27 de
julio de 1998, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación (folio 9)
así como  que se le pague el reajuste de la liquidación de la pensión a que se
refiere la resolución objeto del mismo.
2)    El silencio administrativo no subsana el
deber de responder los recursos interpuestos en vía gubernativa. El caso
concreto.
En esta oportunidad, la Corte reiterará la
doctrina constitucional vertida en su doctrina jurisprudencial[1], según la cual, el
derecho de petición también es tutelable en la vía gubernativa, cuando los
recursos que se interpongan contra un acto administrativo no sean decididos
oportunamente.
En efecto, en la Sentencia T-365 de 1998,
dijo la Corte, a propósito de un caso semejante al que ocupa la atención de la
Sala en esta oportunidad, lo siguiente:
"Según tal
consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de
respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso
Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus
decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama
legislativo el derecho fundamental “ a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución” de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior.
Y ello es así puesto
que el silencio administrativo opera simplemente como resultado de la
abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir que su
ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible  de la conculcación del
derecho". (Sentencia T-365 de 1998 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
De otra parte, no puede perder de vista la
Sala, que de los elementos que obran en el expediente, aparece claro que el
ISS, Seccional Risaralda, Oficina de Atención al Pensionado, no ha resuelto el
recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra la Resolución
No. 3025 del 27 de julio de 1998.
En este orden de ideas, la Corte no puede
prohijar la tesis sostenida por los jueces de instancia, en el sentido según el
cual, el CCA ampara la ausencia de responder ante la existencia del silencio
administrativo negativo, pues esta Corporación debe repetir, una vez más, que
el artículo 60 del CCA únicamente tiene por objeto conseguir el efecto procesal
de hacer viable una acción ordinaria o eventualmente una acción contencioso
administrativa. Expresado en otras palabras, el silencio administrativo no es
otro medio de defensa judicial, como lo ha sostenido esta Corte, desde 1992,
pues "apenas es un mecanismo para que el adelantamiento de la actuación
sea posible y no sea bloqueada por la administración especialmente con vista en
la promoción de las acciones judiciales respectivas" (T-481 de 1992
M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffestein).
En tal sentido, cabe reiterar lo expuesto
en la Sentencia T-304 de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía, en la cual dijo la
Corporación lo siguiente:
"El artículo
60 del Código Contencioso administrativo, consagra la figura del silencio
administrativo,  en tratándose de recursos, en los siguientes términos:
"Transcurrido
un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos
de reposición o de apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre
ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
"...
"La
ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no
exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se
haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Igualmente, de
algunas de las normas del Código Contencioso se puede deducir que el término de
que goza la administración para resolver los recursos, no es tan discrecional
como podría imaginarse, veamos:
"Artículo
56:  Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de
plano, a no ser que al interponerse este último se haya solicitado la
práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso
considere necesario declararlas de oficio."
" Artículo
58: Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no
mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a
treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con  la prórroga el
término exceda de treinta (30) días.
"..."
" Artículo
59: Concluído el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que
así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. (...)
"..."
Como puede
observarse, la administración no puede demorar la decisión de un recurso, más
allá de los términos con que cuenta para la práctica de pruebas,  es decir,
treinta  (30) días, cuando  el asunto no amérite medio probatorio alguno, y de
ser las pruebas  necesarias, un término prudencial que consulte las cargas
mismas de la administración, término que debe ser razonable. Razonabilidad que se
apreciará en cada caso, y que dependerá, en últimas, de la naturaleza del
asunto recurrido.
Esto se ratifica
con el hecho de que si  la administración, pasados dos  (2) meses  de
presentado el recurso no ha resuelto, sigue obligada a resolver, sin eximirse
de responsabilidad alguna.
D. El silencio
administrativo cuando no se resuelve los recursos en determinado lapso
"El artículo
60 del Código Contencioso, transcrito anteriormente, señala que si
transcurridos dos (2) meses desde que  se ha interpuesto el recurso, la
administración no lo resuelve, deberá entenderse negado, otorgando así,  la
posibilidad al recurrente de acudir ante la jurisdicción para que le defina
sobre sus pretensiones, a través de las acciones que para ello  se han
establecido. En dicha norma se consagra una ficción,  cuyo único objeto, se
repite, es  el de facilitar el acceso a la jurisdicción. Por tanto, mientras
no se haga uso de las acciones ante lo contencioso, la administración sigue
obligada a resolver, además de responder por los daños que pueda  producir su
inactividad.
La ocurrencia del
silencio administrativo, tal como lo ha señalado esta Corporación,  no hace
improcedente  la acción de tutela,  pues la única finalidad del silencio
administrativo es facilitarle al administrado la posibilidad de acudir ante la
jurisdicción para que ésta resuelva sobre  sus pretensiones, y decida de manera
definitiva sobre lo debía  pronunciarse  la administración. Al respecto se ha
dicho:
"...lo que
se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, ...." (Sentencia T-181
de 1993)
Pero este efecto
del silencio administrativo no  equivale ni puede asimilarse,  a la resolución
del recurso, razón por la cual el derecho de petición, sigue vulnerado mientras
la administración no decida de fondo sobre lo recurrido."
Los planteamientos anteriores conducen a
esta Sala a sostener que ha debido concederse, por parte de los jueces de
instancia, la tutela dirigida a obtener la protección del núcleo esencial del
derecho de petición, vale decir, a obtener una pronta respuesta a unos recursos
interpuestos contra un acto administrativo expedido por una entidad como el
I.S.S.Finalmente, estima la Sala que, en cuanto al pago del reajuste pensional,
pretendido por la accionante, no es competencia del juez de tutela, pues, se
trata de un derecho en disputa que debe ser resuelto ante la autoridad
competente conforme a la ley, lo cual significa que la afectada cuenta con la
posibilidad de acudir a la justicia ordinaria para que, luego del cumplimiento
del debido proceso, esto es después de agotar el proceso ordinario laboral,
resuelva si le asiste o no derecho a su pretensión de que le sea pagada su
pensión de jubilación en la cuantía que la solicitante de la tutela considera
que le corresponde.
III. DECISIONEn mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.  REVOCAR las sentencias del 29 de septiembre de 1999
y 23 de noviembre de 1999, proferidas por el Tribunal Superior de Manizales,
Sala Laboral, y por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral,
respectivamente.Segundo. CONCEDER la tutela interpuesta por MARIA
TERESA ZULUAGA GOMEZ contra Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda.
En consecuencia, la Oficina de Atención al Pensionado, si no lo ha hecho ya,
deberá responder dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente sentencia, el recurso de reposición y en
subsidio apelación contra la resolución No. 3025 de 1998 de 23 de julio de 1998
por lo cual se le reconoció la pensión de jubilación a la peticionaria.Tercero.
Se hace un llamado de atención al ISS, Seccional Risaralda para que en lo
sucesivo no vuelva a incurrir en retardo en la tramitación de los recursos
interpuestos ante dicha institución.Cuarto. Por Secretaría General,
líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre su obligatoriedad ver sentencias T 260 de 1995 y T 175 de 1997 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.