T-982-99
Sentencia T-982/99
DERECHO DE
PETICION-Inexistencia de
solicitud
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-Fundamental
por conexidad
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-Falta
de definición sobre existencia
PENSION DE
JUBILACION-Negativa de
reconocimiento con base en inaplicación de ordenanza sin analizar derecho a
ella
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-Negativa
de reconocimiento sin decisión sobre existencia
DEFENSORIA DEL
PUEBLO-Nombramiento de
funcionario para asistencia sobre derecho a la pensión
Referencia:
Expediente T- 260.668.
Actora: Judith
Hurtado de Borrero
Procedencia: Juzgado
Segundo Laboral del Circuito de Ibagué.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá
D.C., a los nueve (9) días del mes de  diciembre  de mil novecientos noventa y
nueve  (1999).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre el fallo proferido por el
Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, dentro del  proceso de tutela
instaurado por la señora Judith Hurtado de Borrero en contra de la Gobernación
del Tolima, Secretaría de Educación y Fondo Territorial de Pensiones del
Tolima.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hiciera la secretaría del mencionado despacho
judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala Once de Selección, por auto del diez y nueve (19) de noviembre de 1999,
ordenó la selección del mencionado expediente para su revisión, que fue
recibido por el despacho del Magistrado sustanciador el veinticinco (25) de
noviembre del año en curso.
I.  ANTECEDENTES.
A. Hechos.
Los hechos que dieron origen a la acción de
la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:
1. La señora Judith Hurtado de Borrero,
afirma que se desempeñó como docente al servicio del departamento del Tolima
por más de treinta y dos (32) años.
2. En noviembre 29 de 1989, por intermedio
de apoderado, radicó ante la Caja de Previsión Social del Tolima, la solicitud
para el reconocimiento de la pensión de jubilación,  dado que para esa fecha
tenía setenta y tres (73) años de edad  y había prestado sus servicios al
departamento por más de veinte (20) años. De los pocos documentos que obran en
el expediente, se puede deducir que la solicitud de pensión se fundamentó en
una ordenanza expedida en el año de 1966 por la Asamblea Departamental del
Tolima, en la que se estipuló que los docentes al servicio del departamento,
tendrían derecho a la pensión de jubilación,  una vez cumplidos veinte (20)
años de servicio, sin importar la edad (ordenanza 57 de 1966).
3. Mediante resoluciones 3277 y 5193
de agosto y diciembre de 1990, respectivamente (folios 29 a 31),  el Director
de la Caja de Previsión del Tolima denegó el reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación solicitada. La razón de la negativa no es muy clara, pues
en las resoluciones reseñadas sólo se afirma que no se puede dar aplicación a
una ordenanza  que es contraria a la ley y a  la Constitución.
Sin embargo, nada se dice en las
resoluciones sobre el contenido de la ordenanza 57 de 1966, ni mucho menos se
analiza el caso concreto de la señora Hurtado de Borrero.
4. Las mencionadas resoluciones fueron
demandadas ante el contencioso administrativo,  en donde la decisión del
Director de la Caja de Previsión Social del Tolima fue confirmada tanto por el
Tribunal Contencioso del Tolima, como por la Sección Segunda del Consejo de
Estado, que, en sentencia del diez (10) de julio de mil novecientos noventa y
cinco (1995), consideró que, independientemente de si la señora Hurtado de
Borrero, cumplía o no los requisitos para acceder a la pensión de jubilación,
la discusión ante él planteada se circunscribía a establecer si fue válida o no
la inaplicación de la ordenanza en que se fundamentó la solicitud de pensión,
inaplicación que se encontró ajustada a derecho.
5. En abril de 1992, por decreto número 561 de
1992, el Gobernador del Departamento ordenó retirar del servicio a la actora,
por haber sobrepasado la edad de retiro forzoso, pues a esa fecha tenía setenta
y cinco (75) años, cuando  la edad de retiro es de sesenta y cinco (65).
6. Afirma la actora que volvió a solicitar
su pensión en abril 30 de 1992, pero a la fecha no se ha proferido respuesta
alguna. No existe en el expediente prueba de esta afirmación. Sólo existe un
formato que tiene la firma de la señora Hurtado de Borrero y la fecha antes
indicada, sin ningún sello de presentación (folio 10).
B. Pretensiones.
En un escrito no muy claro, la actora
solicita se condene  la conducta omisiva en que ha incurrido el Departamento
del Tolima al no reconocer en su favor la pensión de jubilación, pese a cumplir
los requisitos señalados por la ley para el efecto. En especial,  se le brinde
la protección que, como persona de la tercera edad -ochenta y tres (83) años-
el Estado está obligada a prodigarle, dado que vive sola y de la caridad de los
vecinos, pese a haber laborado al servicio del departamento durante toda su vida.
Solicita se ordene reconocer en su favor la pensión a que tiene derecho, dado
que  hace más de siete (7) años la solicitó, sin obtener respuesta alguna.
C. Trámite
procesal.
Una vez efectuado el reparto de la acción
de la referencia, le correspondió conocer al Juzgado Segundo Laboral del
Circuito de Ibagué -Tolima-, que ordenó la notificación al ente
demandado,  y solicitó se certificará si la señora Hurtado de Borrero radicó
solicitud de reconocimiento de pensión  y la razón por la que la misma no había
obtenido respuesta, así como el tiempo laborado por ésta.
En certificación del nueve (9) de
septiembre de 1999 (fl 24), suscrita por un profesional universitario de la
Gobernación del Tolima, Secretaría Administrativa, Fondo Territorial de
Pensiones, se afirma que “ revisados los libros de la extinta Caja de
Previsión Social del Tolima, no se encontró relacionada solicitud alguna
referente a pensión de jubilación de la señora JUDITH HURTADO DE BORRERO...”
En certificación del catorce (14) de septiembre
de 1999 (fl 27), un técnico administrativo de la Secretaría de Educación y de
la Juventud, certifica que la señora Hurtado Barrero laboró como Secretaría
Auxiliar de Colegio Germán Pardo García del Municipio de Ibagué, desde el 30 de
mayo de 1978 hasta el 14 de abril de 1992. Igualmente,  remite copia de un
certificado elaborado en el año de 1985, por funcionarios de la Secretaria de
Educación de la época, en donde se hace constar que la actora venía laborando
al servicio del departamento desde el año de 1936 hasta la fecha de elaboración
del certificado (diciembre 27 de 1985).
Igualmente, en memorial suscrito por la
asesora del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos del Departamento
del Tolima (fls 32 a 39), se solicita al juez de conocimiento no acceder a las
pretensiones de la señora Hurtado, por cuanto la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para el reconocimiento de pensiones. Estima que al tener la
actora a su disposición otros medios de defensa judicial a los que puede acudir,
y no existiendo un perjuicio de carácter irremediable,  esta acción es
improcedente. Para el efecto, se cita una serie de jurisprudencias en relación
con el tema de la improcedencia de la tutela para casos como el planteado por
la señora Hurtado de Borrero.
D. Fallo de instancia.
Mediante sentencia del veintisiete (27) de
septiembre de 1999, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, denegó
el amparo solicitado en la acción de la referencia.
Para el despacho judicial mencionado, la
acción de tutela presentada por la señora Hurtado de Borrero era improcedente,
por cuanto existen medios judiciales alternativos como lo es la acción de
nulidad  y restablecimiento del derecho, que la actora podía entablar en contra
de las resoluciones que le denegaron la pensión, instancia donde habría de
determinarse si a éste le asiste o no el derecho que reclama por  vía de
tutela.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Ha de establecer esta Sala si, en el
presente caso, se hace procedente la acción de tutela para ordenarle a un ente
territorial que decida sobre una supuesta solicitud de reconocimiento y pago de
una pensión, como lo pretende la actora o,  por el contrario, si ésta es
improcedente por la existencia de medios alternativos a los que la recurrente
podría acudir para obtener lo pretendido mediante esta acción, tal como lo
planteó el juez de instancia.
Tercera.  La incompetencia del juez de
tutela para adoptar decisiones que están reservadas a otros funcionarios, no le
impide pronunciarse sobre las violación o amenaza de derechos fundamentales que
puedan estar afectados por la falta de actuaciones que son propias de éstos.
3.1. Lo primero que ha de dejar en claro esta
Sala,  es que en el expediente no existe prueba alguna en relación con la
solicitud  que la actora dice haber presentado en el año de 1992, ante la Caja
de Previsión del Tolima, para el reconocimiento de su pensión de jubilación. Al
parecer no existió tal petición,  tal como lo señaló el Fondo Territorial de
Pensiones, ente que asumió las funciones que venía ejerciendo la  Caja de
Previsión Social del Tolima, al señalar que no encontró en los archivos de
ésta, solicitud alguna de la señora Hurtado de Borrero, hecho que impide a esta
Corporación resolver sobre una posible vulneración del derecho de petición
(artículo 23 C.P.) tal como se plantea en el escrito de tutela, pues al no
existir ésta, mal podría hablarse de su desconocimiento.
Ello no obsta para que, en razón de las
condiciones mismas de la actora, persona de 83 años de edad, se analice con
detenimiento su situación, para determinar si el juez de tutela, dentro de sus
competencias, puede prodigar alguna protección a ésta,  en cumplimiento de
mandatos constitucionales tan claros como aquel que obliga al Estado a brindar
protección a las personas que, por su condición física, económica, e.t.c, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (artículo 13) y, en
especial, los que establecen que ha de protegerse a las personas de la tercera
edad (artículo 46), y el respeto por la dignidad de los individuos que habitan
el territorio colombiano (artículo 1).
3.2. Teniendo en cuenta que la actora no
sólo es una persona de la tercera edad,  sino que prestó sus servicios como
docente a un ente territorial por más de treinta años, y  hasta la fecha no ha
obtenido el reconocimiento del derecho prestacional al que, en razón del
trabajo desarrollado en ese lapso, podría tener derecho, el Estado está en la
obligación de definirle si es titular o no de éste, pues, en últimas, el
derecho a la pensión, es una consecuencia misma del derecho al trabajo y, como
tal,  ha de ser protegido (sentencia T-453 de 1992).   En otros
términos, la labor ejercida por la docente Hurtado de Borrero durante toda su
vida laboral, la facultan para conocer las razones que han llevado al Estado a
denegarle un derecho que, en su caso, y por sus condiciones, se transforma en
fundamental: el derecho a la  pensión.
El  derecho a la pensión, siendo un derecho
de carácter prestacional, adquiere el rango de fundamental, cuando de su
desconocimiento pueden resultar vulnerados derechos fundamentales como la vida,
la salud, la dignidad e.t.c.,  “La seguridad social que se reclama mediante
el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo
independiente o desligado de la protección al trabajo, el cual es garantizado
de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio
fundante del Estado Social del Derecho que ella organiza. Como el derecho
controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo
desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y
edad a los cuales se condicionó su nacimiento es necesariamente derivación del
derecho al trabajo” ( Corte Constitucional, sentencia T- 453 de 1992).
La falta de definición sobre la existencia
del mencionado derecho, en el caso en estudio, vulnera de manera ostensible los
derechos fundamentales antes mencionados, hecho que obliga al  juez de tutela,
como parte del Estado, a encontrar una solución que permita dar prevalencia a
los derechos fundamentales de la señora Hurtado de Borrero, y hacer efectivo el
principio de justicia material que inspira el Estado social de derecho (preámbulo
de la Constitución), sin desconocer la existencia de las competencias asignadas
a otros funcionarios “La violación, desconocimiento o amenaza de derechos
fundamentales, obliga al juez constitucional, en una primera instancia, a
reconocer en que consiste ésta, para posteriormente, con fundamento en las
circunstancias de cada caso, emitir las órdenes que permitan la protección más
adecuada. La efectividad de los derechos de las personas está garantizada,
entonces, por la actuación ponderada que tenga el juez al emitir su fallo...”
(Corte Constitucional, sentencia T-259 de 1999).
3.3. Es cierto que la jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado que el juez de tutela carece de competencia para
decidir sobre el reconocimiento de un derecho prestacional determinado, máxime
cuando la ley ha impuesto el cumplimiento de una serie de requisitos para
entrar a gozar de éste. En el caso del derecho a la pensión, es claro que el
juez constitucional no puede entrar a determinar si una persona cumple los
requisitos para su reconocimiento y, por ende, reconocer éste, obligando a que
se  haga efectivo el derecho por él reconocido.
Entonces, podría pensarse que,  en el caso
de la referencia, el juez de tutela no tendría competencia para adoptar
decisión alguna, bien porque entre sus facultades no está el reconocimiento de
derechos prestacionales, en los términos de la jurisprudencia de la
Corporación,  o porque existen decisiones de autoridad competente, como  las
proferidas por la extinta Caja de Previsión del Tolima y por la jurisdicción
contenciosa, que denegaron el derecho prestacional que, por vía de tutela, se
busca obtener. En otros términos,  que no existe derecho fundamental alguno que
deba ser objeto de protección, como corresponde al juez constitucional. Asunto
que, como se dejó establecido en otro acápite de esta providencia no es cierto,
pues es claro que la señora Hurtado de Borrero  tiene derecho a conocer las
razones por las cuales no puede gozar de  pensión de jubilación a la que cree
tener derecho, en caso tal de existir éstas.
3.4. Lo anterior, lleva  a la Sala a  precisar
que las determinaciones que, en su momento fueron adoptadas por la Caja de
Previsión del Tolima y por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no
pueden ser tenidas como decisiones que, en forma definitiva, hubiesen resuelto
sobre el derecho prestacional del que la actora dice ser titular, porque tal
como quedó enunciado en los hechos,  a ésta se  le denegó su solicitud de
pensión en el año de 1990, no por carecer de derecho  a ello, asunto éste que
no fue objeto de discusión, sino porque su apoderado fundamentó la petición en
una ordenanza que fue suspendida provisionalmente y luego anulada por el
contencioso administrativo, por desconocer la Constitución y la ley,  al exigir
como único requisito a los docentes,  para el reconocimiento de la pensión de
jubilación,  la prestación de servicios por veinte (20) años o más, sin
consideración a la edad.
Así, arguyéndose la inexequibilidad de la
ordenanza en que se fundamentó la solicitud de pensión, fue denegado el derecho
prestacional de la señora Hurtado de Borrero. Le bastó al Director de la Caja
de Previsión Departamental del Tolima, inaplicar la mencionada ordenanza, sin
entrar a analizar si quien estaba solicitando la pensión, podía ser acreedora a
ésta, en los términos señalados por la ley que precisamente se buscaba hacer
prevalecer con la inaplicación, y que no sólo fijaba un determinado tiempo de
servicio, sino una edad específica, que no era otra que los cincuenta (50)
años. Es claro, entonces,  que el mencionado funcionario dejó de lado el hecho
que, quien estaba solicitando la pensión,  era una persona de setenta y cuatro
(74) años y, pese a la inaplicación de la mencionada ordenanza, podría tener
derecho a obtener ésta.
Por su parte, las decisiones que adoptó el
contencioso administrativo y que confirmaron las resoluciones del Director de
la Caja de Previsión del Tolima, se circunscribieron a determinar la validez de
la inaplicación de la ordenanza 57 de 1966, pero en ningún momento definieron
si a la señora Hurtado de Borrero le asistía el derecho a la pensión, porque
siendo ésta una justicia de carácter rogada, le correspondía pronunciarse única
y exclusivamente sobre las razones expuestas en la demanda de nulidad y
restablecimiento, que no fueron  otras que la incompetencia del funcionario
administrativo para inaplicar la ordenanza departamental,  y la correspondencia
de ésta con el orden constitucional y legal.
Prueba que sobre el derecho pensional de la
actora no ha existido pronunciamiento por parte de la jurisdicción, como lo
pretende hacer ver la asesora jurídica del departamento, está en la sentencia
de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, al resolver en segunda
instancia sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra
de las resoluciones que emitió el Director  de la Caja de Previsión Social del
Tolima, señaló:
“Al expresar el
cargo concreto de infracción de la ley (folio 15), sienta como precisa que la
ordenanza 57 de 1966, no viola ninguna norma constitucional, ni la ley 6ª de
1945, como se afirma en la resolución No. 3277, que constituye uno de los actos
acusados concretamente el artículo 25 de la citada ordenanza, por medio de la
cual se estableció una pensión vitalicia de jubilación...tampoco viola ninguna
norma constitucional...
“...
“De lo anterior
se colige con suma claridad que el fundamento legal de la demanda, sin discutir
si la actora cumplía los requisitos de edad y tiempo de servicio al
departamento para obtener el derecho pensional, fue la aplicación del artículo
25 de la ordenanza 57 de 1966, que como lo precisó en forma clara el
Tribunal, no se podía aplicar por existir en su contra un pronunciamiento en
firme de suspensión provisional.
“No es procedente
entonces, como lo pretende el libelista, alegar en esta instancia que la
pensión solicitada tuvo fundamento en la legislación nacional aspirando así, a
darle un giro diferente a la demanda inicial en la cual no se citó ninguna
norma sustantiva de alcance nacional que consagre el derecho, sino que la
controversia está planteada por la no aplicación de una ordenanza departamental,
que inicialmente fue suspendida y posteriormente anulada por esta
jurisdicción.” (subrayas fuera de texto) (Consejo de Estado, Sección segunda,
sentencia de julio diez (10) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Consejero ponente, doctor Joaquín Barreto Ruiz).
3.5. De lo expuesto anteriormente, puede
concluirse que no es cierto que exista acto alguno que puede ser demandado ante
el contencioso administrativo,  como lo afirmó el juez de instancia para
denegar el amparo impetrado, o  que las decisiones proferidas por el
contencioso administrativo hubiesen resuelto sobre el derecho prestacional al
que pueda tener derecho la actora, como lo afirma en su  intervención la
entidad demandada.
3.6. Dentro de este contexto, es claro que
la actora se encuentra en una situación que requiere la intervención pronta de
las autoridades competentes, según los hechos narrados en el escrito de tutela
y de las pruebas que obran en el expediente,  para que se le defina sobre un
derecho que está plenamente garantizado en la Constitución (artículo 53), y que
no le ha sido reconocido, pese a tener, en apariencia, los requisitos que para
el efecto exige la ley. Derecho que,  en los términos de la jurisprudencia de
esta Corporación,  adquiere el carácter de fundamental, dado que se está
afectando el mínimo vital de la actora, entendido éste como “los
requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la
persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario
sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio
ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad
de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más
elementales del ser humano” (sentencia T-011 de 1998).
3.7. Como hasta la fecha no se ha definido el derecho
pensional al que puede tener derecho la señora Hurtado de Borrero, y atendiendo
a las circunstancias propias de quien interpuso la tutela, en especial su edad,
no existe razón alguna para no otorgar a ésta la protección que requiere,  y
que no puede ser otra que la de ordenarle a la Gobernación del Tolima que, a
través del Fondo Territorial Departamental de Pensiones, estudie en un término
no mayor de treinta (30) días, el derecho que le pude asistir a la señora
Hurtado de Borrero  a su pensión de jubilación. Para el efecto, la entidad ha
de tener las pruebas que existen en el expediente y el escrito de tutela, como
la solicitud formal de reconocimiento de la pensión de jubilación de la actora.
En el mencionado término,  habrá de expedir la resolución en la que se defina
si la señora Hurtado de Borrero tiene derecho a la mencionada pensión por los
servicios prestados al departamento.
Se solicitará al señor Defensor del Pueblo
-Regional Tolima- que nombre un funcionario de ese organismo,  para que asista
a la señora Hurtado Borrero ante el Fondo Territorial Departamental de
Pensiones, y haga valer los derechos de ésta.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE el fallo
proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, Tolima, dentro
del proceso de tutela instaurado por la señora Judith Hurtado de Borrero en
contra de la Gobernación del Tolima, Secretaría de Educación y Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima, por las razones expuestas en la parte
motiva de este fallo. En consecuencia, CONCÉDASE el amparo solicitado
por la actora, en los términos de esta sentencia.
ORDÉNASE al Gobernador del Tolima que, a través del Fondo
Territorial Departamental de Pensiones, estudie en un término no mayor de
treinta (30) días, el derecho que le pude asistir a la señora Hurtado de
Borrero a su pensión de jubilación y expida, en el mismo término,  la
resolución que defina sobre éste. Para el efecto, la entidad ha de tener el
escrito de tutela  y las pruebas que existen en el expediente, como la
solicitud formal de reconocimiento de la pensión de jubilación de la actora.
Para el efecto,  la Secretaría General de esta Corporación remitirá copia
íntegra del expediente.
Segundo: SOLICITÁSE al  señor
Defensor del Pueblo -Regional Tolima-, nombrar un funcionario de esa
dependencia,  para que asista a la señora Hurtado Borrero ante el Fondo
Territorial Departamental de Pensiones,  y haga valer los derechos de ésta.
Para el efecto, la Secretaría General de esta Corporación le remitirá copia de
esta providencia.
Tercero:  Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General