C-097-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-097/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN
EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No configuración de excesos en normas que adscriben a la
Superintendencia Financiera de Colombia la inspección y vigilancia de los
operadores de la PILA y le asigna otras funciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS
EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Responde a exigencias de coherencia y
precisión temática
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE
TRAMITES-No se configura
extralimitación cuando existe conexidad material y temática entre lo pretendido
por el legislador al concederlas y por el ejecutivo al hacer uso de ellas
En
el presente caso se demandan los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 19
de 2012, aduciéndose que su contenido excede las facultades extraordinarias
otorgadas por el Legislador al Ejecutivo, ya que la ley habilitante y
específicamente el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no
autorizaban al Presidente en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y
control de los operadores de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite,
cuando la intención y el texto de la norma habilitante dispone lo contrario,
esto es, la eliminación de trámites.  Para la Corte los artículos demandados que
disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en
cabeza de la Superintendencia Financiera, el trámite de autorización previa ante
la mencionada Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento
de las funciones de la Superintendencia, nuevos deberes de los operadores, y
otras funciones de la Superintendencia, resultan exequibles, toda vez que se
encuentran material y temáticamente conectados con lo pretendido por el
Legislador al otorgar las facultades extraordinarias, relacionado con normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad de las gestión pública, en desarrollo
de una política antitrámites,  y con lo pretendido por el Ejecutivo al hacer
uso de ellas, asociadas con la necesidad de que las actuaciones de la administración
pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con
el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas
las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y
recursos públicos y la eficiencia y eficacia de la administración en relación
con los fines del Estado, cumpliéndose con la exigencia de precisión temática
en el otorgamiento de las facultades y con la determinación clara del marco
temático y el contexto de necesidad regulativa.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETOS
EXTRAORDINARIOS-Conexidad temática
directa
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una
conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las
facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la
cual se incluyó el artículo habilitante, y este énfasis en el contexto
del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la
consideración del principio de causalidad en esta materia, principio que hace posible la
satisfacción del requisito de precisión, y la
prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Es por ello que el juez de
control de constitucionalidad debe verificar la existencia de esa relación de causalidad entre
el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Reglas
La figura de las
facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la
República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de
facultades extraordinarias” - en la que entrega ciertas materias al Presidente
para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben
el nomen iuris específico de decretos leyes. Los requisitos para el
otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, pueden reseñarse así:
(i) no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular
asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley
habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser
expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la
República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden
conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo
exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la
potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente,
(vii) las facultades deben ser claras y precisas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
aplicación a decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias
Si bien, de conformidad con el artículo 158
constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”, precepto que consagra el así denominado principio de unidad de materia
dentro del procedimiento legislativo, prescripción con un claro alcance:
prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden
relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar
la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de
mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio
democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de
relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia, siendo la trasgresión de
la unidad de materia caracterizada como un vicio de competencia, esto es  un
vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es
subsanable por el mero paso del tiempo. Así en tanto el principio de unidad de
materia se predica de las leyes en sentido formal, no resulta aplicable a los
decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias legislativas.
PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE
APORTES PILA-Regulación
PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE
APORTES PILA-Naturaleza de los
aportes/PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Cotizaciones
que comprende
OPERADORES DE INFORMACION DE LA PLANILLA INTEGRADA DE
LIQUIDACION DE APORTES PILA-Funciones
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA EN DECRETO DE
SUPRESION DE TRAMITES-Funciones que
se le adscriben tienen justificación en la mejora de la gestión pública
Los
artículos 73, 74,  75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012 disponen el régimen de
inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la
Superintendencia Financiera, el trámite de autorización previa ante la
mencionada Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento de
las funciones de la Superintendencia referida, nuevos deberes de los
operadores, y otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o
reanudar las funciones de los operadores cuando éstos no cumplan los
requerimientos. Dichos contenidos, suponen la concentración de la actividad de
la vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo que
garantiza una adecuada gestión de dicha labor de vigilancia que se inscribe
dentro de las reformas que buscan efectividad en el
control de la gestión pública en beneficio de los ciudadanos, en tanto se unifican
los requerimientos de la actividad de los operadores, así como la instancia
competente de rendición de cuentas; además de que ubica el proceso de captación
de los recursos y a los ciudadanos obligados a los pagos, ante un punto
específico de la administración pública para efectos de escrutar dicha
actividad en general.
Referencia: expediente D- 9223
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73,
74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012.
Demandante: Camilo Ernesto Jaimes Poveda.
Magistrado Sustanciador:
ALEXEI JULIO ESTRADA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil trece
(2013)
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Ernesto Jaimes
Poveda, presentó demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 73,
74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
acusadas.
DECRETO 19
DE 2012
(enero 10)
Diario Oficial
No. 48.308 de 10 de enero de 2012
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se
dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1o. del
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y
ARTÍCULO
73. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA OPERADORES DE LA PILA. El artículo 31 de la Ley 1393 de 2010, quedará
así:
"La actividad del
Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes-PILA- será objeto de inspección y vigilancia de la Superintendencia
Financiera de Colombia, con base en las facultades legales previstas en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones que lo
modifiquen y bajo los criterios técnicos aplicados a las demás entidades
vigiladas, en materia de riesgo operativo, seguridad y calidad de la
información.
El régimen sancionatorio
aplicable a los Operadores de Información de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes-PILA- será el previsto en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del
Decreto 1465 de 2005 y demás disposiciones que los modifiquen o sustituyan.
La inspección y vigilancia
se ejercerá por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, únicamente
sobre la actividad del Operador de Información de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes -PILA- definida en el artículo 2o del Decreto 1465 de
2005 y demás disposiciones que lo modifiquen o sustituyan.”
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Superintendencia Financiera de Colombia
asumirá la función señalada en este artículo, seis (6) meses después de entrada
en vigencia el presente decreto. El Gobierno Nacional adoptará las medidas
necesarias para adecuar la estructura de la citada Superintendencia, dotándola
de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dicha
función.
ARTÍCULO
74. RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN PREVIA. Las personas que pretendan desarrollar la
actividad de Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes -PILA-, deberán acreditar ante la Superintendencia Financiera de
Colombia que cuentan con la infraestructura técnica y operativa necesaria para
funcionar en condiciones de seguridad, calidad y eficiencia.
ARTÍCULO
75. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA LOS ACTUALES OPERADORES DE INFORMACIÓN DE LA
PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN -PILA-. Las personas que, a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto desarrollen la actividad propia del Operador de
Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-,
previamente autorizadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, y que
en la actualidad no están bajo la inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia, deberán acreditar ante este Organismo,
dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que la Superintendencia
asuma la competencia para la vigilancia de los operadores de la PILA, el
cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo anterior para continuar
operando.
PARÁGRAFO. Las entidades que actualmente desarrollen
la actividad de operación de información de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes -PILA- que no cumplan con los requerimientos
establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, no podrán
continuar desarrollando esta actividad a partir del vencimiento del plazo
señalado en este artículo y deberán disponer lo necesario para la entrega de la
información y culminación de sus actividades como operadores de la PILA.
ARTÍCULO
76. OTRAS FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA. En caso que la Superintendencia Financiera
de Colombia en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia determine
que los operadores de información de la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes -PILA- no cumplen con las condiciones señaladas en et presente decreto
podrá impartir las órdenes e instrucciones necesarias para su ajuste, pudiendo
incluso ordenar la suspensión y el desmonte de las actividades autorizadas, si
a ello hay lugar.
Los operadores de
información podrán reiniciar la realización de las actividades autorizadas
cuando acrediten el restablecimiento de las condiciones que establezca la
Superintendencia Financiera para el cumplimiento de dicha actividad.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los artículos 73, 74, 75 y
76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución, en
la medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas
por el legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los
mencionados artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio
de unidad de materia (art. 158 C.N).
Sobre el primer cargo explica el demandante, que el
Decreto 19 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó mediante el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011. La referida Ley 1474 de 2011 tiene por
objeto regular el fortalecimiento de los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública. En este contexto su capítulo VI contiene normas sobre
políticas institucionales y pedagógicas. Dentro de las últimas se encuentra el
artículo 75 que dispone un trámite ante el Departamento Administrativo de la
Función Pública para las autoridades administrativas que pretendan crear un
nuevo trámite; y el parágrafo dispone la autorización al Ejecutivo para expedir
normas con fuerza de ley con el fin de suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
A su turno – continúa el ciudadano demandante- los
artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los
operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen
sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual
manera se estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada
Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19
/12), se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones
de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art
75 D. 19 /12), y por último se establecen otras funciones de la
Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los
operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando éstos subsanen
fallas respectivamente (art 76 D. 19 /12).  El anterior contenido, en opinión
del actor, excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo según las
cuales, éste podía expedir normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
En efecto, según el criterio del
demandante, las facultades otorgadas en el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente
en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores
de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74
consistente en que los operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar
la respectiva solicitud ante la Superintendencia Financiera; cuando la
intención y el texto mismo de la norma habilitante dispone lo contrario, esto
es, la eliminación de trámites.
Alude el actor a la jurisprudencia constitucional
sobre la necesidad de coherencia entre el contenido de la norma habilitante y
el del decreto expido a expensas de éste. Concluye que esta Corte ha sido
enfática en afirmar que la Constitución exige que las facultades extraordinarias
otorgadas por el legislador al ejecutivo para expedir decretos leyes, deben ser
precisas, justamente porque constituyen el límite material dentro del cual
puede el Presidente dictar normas con fuerza material de ley.
Por otro lado, sobre el segundo cargo el demandante
argumenta que el Decreto 19 de 1012 tiene por objeto disponer regulaciones
relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que
versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y
sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. En opinión del actor
esto vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la
cual toda ley debe referirse a una misma materia.
Con base en los anteriores argumentos solicita a la
Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 73,
74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012.
IV. intervenciones
Intervención de la Superintendencia Financiera
La Superintendencia Financiera solicita la
declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Alude en primer término a
la pertinencia de explicar el entorno normativo de los operadores del PILA, en
el que se ve claramente que el diseño de su regulación ha dispuesto un régimen
de vigilancia en cabeza de varias superintendencias, pero bajo los criterios
utilizados por la Superintendencia Financiera.
En este orden, el Interviniente explica que “antes
de la expedición de los artículos aquí demandados, el Legislador ya había
manifestado su intención de que todos los operadores de información siguieran
los criterios establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, por
lo cual no resulta nada novedoso lo señalado en los artículos hoy acusados del
Decreto 19 de 2012.” Agrega que el contexto de la Ley 1474 de 2011, que
contiene la disposición habilitante, tiene como motivación principal “lograr
una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una
Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la
corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de
los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que
pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea.
Sobre el último aspecto sostiene que los artículos
acusados crean una regulación que “propende por eficiencia y la modernidad
de la administración pública, y no tiene otro propósito que el de ejercer una
inspección y vigilancia unificada y conforme a criterios técnicos y objetivamente
establecidos, lo que se traduce en un fortalecimiento de la efectividad del
control de la gestión pública, si se tiene en cuenta que se trata de recursos
correspondientes al Sistema de Protección Social.” Añade que contrario a lo
afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino
que “deja en cabeza de una única entidad la labor de vigilar, controlar e
inspeccionar la actividad de <operador de información>”.
Por otro lado, sobre el segundo cargo  sostiene que la
jurisprudencia de la Corte ha aclarado que el principio de unidad materia no significa
que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino que la diversidad
temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico regulado tiene el mismo
fin regulativo, como es el caso.
Sobre el anterior aspecto resalta la Superintendencia Financiera
que las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI  del Título II
del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones
especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad
causal, temática y sistemática con las razones y consideraciones que
fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace
otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente, pues garantiza que
todos los operadores de información de la PILA, sean vigilados, supervisados y
controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad,
evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas corruptas,
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más efectivo y
eficiente las fines del Estado.”
Por todo lo anterior, se reitera, la Superintendencia
Financiera solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública
solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las
disposiciones demandadas. Para sustentar esta solicitud refiere inicialmente
los principios jurisprudenciales sobre la exigencia constitucional de que los
decretos dictados por el Ejecutivo en virtud de las facultades extraordinarias
tengan como contenido regulaciones que no excedan los temas de la habilitación
del legislador. Consigna entonces que la Corte Constitucional ha establecido
que basta una relación directa de índole material entre el tema señalado en la
ley de facultades y lo dispuesto en el decreto ley.
De este modo los artículos demandados establecen la
concentración de las funciones de vigilancia y control sobre los operadores de
información de la PILA, como medida tendiente a simplificar los trámites
administrativos en el sector de hacienda y crédito público. Explica pues que
bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida
en varias entidades, luego “la imprecisión de las normas para fijar cuáles
entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se
repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si
se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el
funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo
tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su
defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente
para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía
un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos,
situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la
concesión de las facultades extraordinarias.”
Por lo anterior el régimen contenido en las normas
acusadas se configura, en su opinión, en un “complemente necesario” para
aclarar, simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los
operadores de información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en
relación con las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores,
pues siguen los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma
sin dudas concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su
cometido de manera efectiva.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público envía
escrito de intervención en el que pide a esta Corporación declarar exequibles
los artículos objeto de la demanda. En primer lugar explica que sobre el primer
cargo, que el demandante no presenta argumentos convincentes sobre la
extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias. Para
el Interviniente el escrito de la demanda parece cuestionar la conveniencia de
la creación de nuevas competencias de la Superintendencia Financiera para
ejercer vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo
cual dificulta el pronunciamiento de constitucionalidad.
De otro lado, afirma el Interviniente que si la Corte
decide estudiar de fondo el cargo referido, entonces en dicho análisis se debe
considerar que las normas demandadas suponen una herramienta para evitar la
corrupción. Esto en tanto la prevención de corrupción en el sector salud hace
necesario aclarar y simplificar los controles sobre los actores del sistema que
formalmente no pertenecen al mismo, pero realizan funciones importantes, como
es el caso, pues se trata en últimas de salvaguardar los recursos y
funcionamiento de dicho sistema para el beneficio de los ciudadanos. La
mencionada simplificación en el ejercicio de la vigilancia en el contexto
indicado, implica eficacia y eficiencia.
En este orden, ninguno de los cargos debe prosperar
–continúa- en tanto las nuevas funciones de la Superintendencia Financiera así
como los nuevos deberes de los operadores “en lugar de vulnerar las
facultades otorgadas por la Ley 1474, desarrollan efectivamente los postulados
y políticas anticorrupción y anti-trámite consagradas en el Estatuto
anticorrupción de la Ley 1474 de 2011, y hacen posible la protección
constitucional de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, de
conformidad con el artículo 48 de la Constitución.”
Intervención del Instituto colombiano de Derecho
Procesal
El Instituto interviniente solicita a la Corte
Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. En
primer término explica que resulta necesario analizar el contexto no solo del
artículo que contiene el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino
de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante. De este modo, afirma que dicha ley
busca vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para
combatir la corrupción en el ejercicio de la función pública.
En este orden de ideas, sobre el primer cargo sostiene
que contrario a lo afirmado por el demandante, los artículos acusados no hacen
más que imponer a la Superintendencia Financiera una función relacionada justamente
con la eficacia y transparencia de la función pública. De otro lado, en
relación con el artículo 74 atacado, según el cual quienes sean operadores o
pretendan serlo deben tramitar una autorización previa ante la Superintendencia
en mención, señala que no se configura necesariamente en un nuevo trámite sino
que “persigue (…) aliviar cargas para los ciudadanos y usuarios frente a las
distintas entidades del Estado o sus contratista, no se trata de una norma que
abrevie trámites o le quite cargas a las propias entidades estatales o sus
contratistas, en desmedro de los derechos y oportunidades de los coasociados”.
De igual manera la regulación dispuesta en los
artículos 75 y 76, relativos al régimen de transición de los operadores y a
otras competencias de la Superintendencia Financiera, se circunscriben dentro
de las necesidades del Estado concernientes a controlar una actividad especial “que
mueve nueve mil millones de pesos de los colombianos diariamente”, y
facilita por el contrario a los usuarios hacer las reclamaciones respectivas al
interior de la dinámica del manejo de información de los aportantes.
En relación con el segundo cargo asevera que los
artículos demandados “no son el polo opuesto de lo buscado por el
legislador, ni tampoco dejan de guardar relación de conexidad temática,
sistemática ni teleológica como lo afirma el actor; muy por el contrario [se
encuentra] una sincronía y total sintonía con el alma de la ley facultante,
pues en últimas se contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y
expeditos los procedimientos a los ciudadanos de a pie.”
Intervención de la Universidad de Manizales
La Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales
consignó en su escrito de intervención razones tendientes a fundamentar la
vulneración del principio de unidad de materia. Justifica en primer término la
procedencia de exigir el cumplimiento del principio de unidad de materia a
decreto de facultades extraordinarias, con base en criterios jurisprudenciales
establecidos en la sentencia C-280 de 1996, en la cual la Corte sostuvo que la
necesidad de coherencia entre las disposiciones de un cuerpo normativo, es
aplicable a estos decretos, por vía de verificar que todos los contenidos
normativos, se refieran a los “asuntos expresamente indicados por la ley
habilitante, sin que haya lugar a extensiones o analogías”.
Luego de ello afirma el Interviniente que resulta
claro que las normas demandadas no corresponden a la eliminación de trámites
innecesarios dentro de una política antitrámites, por lo cual se vulnera el
principio de unidad de materia, entendido en este caso como la incoherencia
entre los temas objeto de habilitación y los temas regulados efectivamente
mediante la mencionada habilitación.
Intervención de la Universidad de Caldas
La Facultad de derecho de la Universidad de Caldas
solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, bajo la
consideración de que su contenido configura una clara extralimitación en el uso
de las facultades extraordinarias.
Explica que “se desconoció el sentido de los verbos
rectores de las facultades extraordinarias (suprimir reformar), puesto que en
cambio se desplegó una actividad legislativa contraria y, por tanto, diferente,
la misma que se concretó en la atribución de funciones a la Superintendencia
Financiera de Colombia frente a los operadores de la PILA”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de
constitucionalidad número 5439, en el que solicita a la Corte Constitucional que
se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre el segundo cargo
(vulneración del principio de unidad de materia) y declare las normas acusadas
exequibles por el primer cargo (extralimitación en el uso de la facultades
extraordinarias).
La Vista Fiscal explica en relación con el primer
cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues
éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los
operadores de información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite,
al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la
eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad
Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los
usuarios.
Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público
que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas
y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente
que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto
indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del
Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de
constitucionalidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la Carta.
Planteamiento
de la discusión
2.- El demandante considera que los artículos 73, 74,
75 y 76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución,
en la medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias
otorgadas por el Legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los
mencionados artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio
de unidad de materia (art. 158 C.N).
Sobre el primer cargo afirma que el Decreto 19 de 2012
tiene como límite temático la expedición de regulaciones para el
fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de
actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública,
mediante la posibilidad de suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública. Dicho límite
deriva de la Ley 1474 de 2011 y su artículo 75
que obran como normas habilitantes. Los artículos demandados disponen el
régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la
Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico
Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual manera se estipula el trámite de
autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran
ejercer como operadores (art 74 D. 19 /12), se establece un régimen de
transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia
Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art 75 D. 19 /12), y por
último se establecen otras funciones de la Superintendencia tales como
suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los
requerimientos o cuando estos subsanen fallas respectivamente (art 76 D. 19
/12). Y, en opinión del actor el anterior contenido excede las posibilidades de
regulación del Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
Agrega en este aspecto que las facultades
otorgadas en el artículo 75 de la Ley
1474 de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente en ningún caso a
cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y
mucho menos a crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74 consistente en
que los operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar la respectiva
solicitud ante la Superintendencia Financiera; cuando la intención y el texto
mismo de la norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la eliminación de
trámites.
Sobre el segundo cargo el demandante sostiene que el
Decreto 19 de 2012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la supresión
o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración Pública e
incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el régimen
de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas
competencias de la superintendencia bancaria. Por lo cual se vulnera la
exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley
debe referirse a una misma materia.
3.- Los Intervinientes por su lado solicitan en su
mayoría la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Aunque
unos pocos consideran que uno de los dos cargos no está suficientemente
argumentado por lo cual esta Corte debe declararse inhibida en dicho aspecto. También,
dos de los intervinientes hallan razón en algunos de los argumentos que expone
la demanda y consideran que las normas vulneran los principios constitucionales
aludidos por el demandante.
Quienes defienden la exequibilidad de los artículos
atacados consideran en general, que resulta necesario analizar el contexto no
solo del artículo que contiene el otorgamiento de las facultades
extraordinarias, sino de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante, la cual busca
vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir la
corrupción en el ejercicio de la función pública, pues tiene como motivación
principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que
sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible
enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de
la labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en
una medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha
tarea. Explican que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se
encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las norma
para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y
bajo qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas
para los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una
queja relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían
compelidos a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de
estas entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer
cuál era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia.
Ello claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y
para los ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el
legislador mediante la concesión de las facultades extraordinarias.”
Agregan que contrario a lo afirmado por el demandante
no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de
una única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de
<operador de información>”, luego el régimen contenido en las normas
acusadas se configura, como un “complemento necesario” para aclarar,
simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los operadores de
información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en relación con
las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores, pues siguen
los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin dudas
concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su cometido
de manera efectiva.
Sobre el segundo cargo sostienen en general que los
artículos del Decreto 19 demandados se encuentra una sincronía con la
pretensión de la ley habilitante y del Decreto mismo, “pues en últimas se
contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y expeditos los
procedimientos a los ciudadanos (…).” Hacen también alusión a la
jurisprudencia de la Corte en el punto relativo a que el principio de unidad
materia no significa que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino
que la diversidad temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico
regulado tiene el mismo fin regulativo, como es el caso. Así, las disposiciones
demandadas “hacen parte del capítulo VI  del Título II del Decreto Ley en
estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones especiales para el
sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad causal, temática y
sistemática con las razones y consideraciones que fundamentan la expedición del
Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace otra cosa que garantizar una
gestión pública más eficiente, pues garantiza que todos los operadores de
información de la PILA, sean vigilados, supervisados y controlados, por una
sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad, evitando con ello posibles
tratos discriminatorios, prácticas corruptas, regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios; haciendo más efectivos y eficientes los fines del
Estado.”
Un interviniente considera que el primer cargo se
sustenta sobre razones de inconveniencia de las nuevas facultades de
Superintendencia Financiera atribuidas mediante las normas acusadas, y ello
impide que se haga un estudio estricto de constitucionalidad sobre éstas, pues
las razones de inconveniencia no son razones de inconstitucionalidad.
De otro lado, dos intervinientes encuentran que el
contenido de los artículos estudiados excede claramente las facultades
extraordinarias en la medida en que la renovación de la regulación del régimen
de vigilancia sobre los operadores de información de la PILA, así como el
establecimiento de nuevas competencias en dicho contexto a la Superintendencia
Financiera, no se relaciona de manera directa con la autorización que el
legislador hiciera al Ejecutivo para expedir normas anti-tramite con fuerza de
ley.
4.- A su turno el Ministerio Público considera, en
relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos
acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la
gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar
dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias
en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de
Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad
para los usuarios.
Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público
que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas
y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente
que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto
indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del
Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de
constitucionalidad.
5.- Una vez reconstruidos los argumentos de la
discusión planteada ante la Corte en el presente proceso, esta Sala Plena
considera pertinente, antes de presentar el problema jurídico a resolver, realizar
una aclaración previa sobre el alcance de los cargos propuestos, con el fin de
resolverlos de manera clara y pedagógica.
Asunto preliminar: alcance de los cargos propuestos y
determinación del problema jurídico a resolver.
6.- Como se acaba de ver el demandante propone dos
cargos contra las normas acusadas. El primero, la vulneración del artículo
150-10 por la presunta extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias por parte del Ejecutivo mediante la expedición de los
contenidos normativos acusados. Y el segundo, la vulneración del artículo 158
de la Constitución, principio de unidad de materia, porque los artículos
estudiados supuestamente no se relacionan con el tema general del decreto, cual
es dictar normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Ahora bien, como quiera que el segundo cargo se
refiere a la aplicación de una norma constitucional que alude a los proyectos
de ley y no a los decretos con fuerza de ley, resulta necesario explicar la
procedencia de dicha aplicación no en el contexto de un vicio de trámite del
que adolecen los proyectos de ley tramitados en el Congreso, sino respecto de
la coherencia de las regulaciones de un decreto cuyo origen es la autorización
temática y temporal que el legislador otorga al Ejecutivo para expedir el
decreto en mención.
7.- En efecto, de conformidad con el artículo 158 constitucional
“[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”,
este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia
dentro del procedimiento legislativo. Se trata entonces de prescripción con un
claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de
disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada,
la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos
normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la
transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento
legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada
jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiológicos que garantiza, la
trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de
competencia[1] en el proceso de
formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al
contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del
tiempo.
8.- Ahora bien, en relación con la aplicación
de este principio a la necesidad de la congruencia y coherencia de los decretos
de facultades extraordinarias se ha sostenido que en tanto “el principio de
unidad de materia se predica de las leyes en sentido formal, producto de la
actividad legislativa del Congreso, como una manera de garantizar la
transparencia del debate y la coherencia temática en las leyes, (…) no resulta
aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias
legislativas, cuyo régimen se gobierna por otros principios constitucionales,
en particular por la precisión que, de acuerdo con el artículo 150 numeral 10
de la Carta, deben tener las facultades extraordinarias, y por la necesaria
congruencia que las disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades
extraordinarias legislativas deben tener con la ley que confiere tales
facultades. [Como quiera que] dicho principio busca, fundamentalmente,
proteger el proceso deliberativo que caracteriza la formación de las leyes y
que por definición está ausente en el trámite de expedición de los decretos con
fuerza de ley por el gobierno.  En este último caso, es claro que el principio
de unidad de materia tiene un papel determinante en la fase previa de
expedición de la ley de facultades que define el marco de la acción del
gobierno, de modo tal que éste solo puede regular aquellas materias que estén
comprendidas en el preciso ámbito de las facultades extraordinarias.”[2]
Con base en lo anterior la Corte ha
establecido pues, que “la coherencia temática de los decretos que se expidan
en ejercicio de las facultades extraordinarias está determinada por el ámbito
preciso de dichas facultades. Tal precisión, por su parte se predica de la ley
habilitante y no de los decretos expedidos al amparo de la misma.
Por consiguiente, si un Decreto Ley se
extiende a regular materias distintas de aquellas que definen el preciso ámbito
de la competencia extraordinaria del Presidente de la República, tal decreto
sería contrario a la Constitución por desbordar el ámbito de las facultades extraordinarias,
no por desconocer el principio de unidad de materia, el cual resulta aplicable,
si, a la ley de facultades, en la medida en que las mismas sólo pueden
conferirse de manera precisa sobre una materia claramente determinada.”[3]
9.- De lo anterior se concluye que la
Corte Constitucional reconoce que los decretos de facultades extraordinarias
para ser acordes con la Constitución deben ser en su contenido coherentes desde
el punto de vista de las temáticas que regulen. Sin embargo resultaría confuso
denominar esta prescripción como principio de unidad de materia, incluso si
desde una perspectiva no formal así lo parece, pues la unidad de materia se
refiere a un requisito  procedimental de la formación de las leyes en el
Congreso, y los decretos extraordinarios no surten dicho procedimiento. Entonces,
la exigencia de constitucionalidad de estos decretos relativa a la coherencia y
congruencia en su contenido, se analiza bajo el criterio de los límites
temáticos que la norma habilitante imprime. Ello indica que todas las
disposiciones de un decreto extraordinario deben ser coherentes y congruentes
con el tema general del mismo, el cual a su vez debe ser coherente y congruente
con el tema de la habilitación.[4]
10.- De lo explicado se deriva, respecto
del caso concreto, que en realidad el ciudadano demandante no ha planteado dos
cargos distintos de los cuales se derive la vulneración de dos normas
constitucionales (arts 150-10 y 158 CN), sino que ha propuesto un sólo cargo
relativo a la presunta falta de coherencia temática entre la norma habilitante
y algunos artículos del decreto acusado. De ahí, que esta Sala encuentre que la
demostración sobre la coherencia en mención, o la ausencia de ella, implique
atender las razones que el actor expresó para cada uno de los cargos. Esto es, las
razones del segundo cargo, son también razones para sustentar la supuesta
extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias (el primer cargo);
ello por cuanto la argumentación de la demanda se dirige a cuestionar el hecho
de que el Ejecutivo estuviese autorizado a regular los temas de los artículos
acusados, pues la habilitación y así el decreto mismo, se referirían, en su
parecer, a otros asuntos.
Ahora bien, la aclaración anterior también
permite concluir que las propuestas de inhibición de algunos intervinientes y
del Procurador General con base en la ineptitud de los cargos, no resulta
suficientemente sustentada. En relación con el cargo relativo a la vulneración
del principio de unidad de materia, se acaba de precisar que dichas razones
aluden a la incoherencia presunta entre los temas regulados en el decreto y la
denominación temática del artículo que contiene la habilitación. Y, el cargo
consistente en la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias,
es en esencia lo mismo: falta de coherencia entre el contenido del decreto y el
texto del artículo que dispone las facultades extraordinarias, como quiera que
dicho texto se refiere a suprimir o reformar trámites o procedimientos
innecesarios, y el mencionado decreto en los artículos acusados dispone la
modificación del régimen de vigilancia sobre los operadores de información de la
PILA. Esto indica que la carga mínima argumentativa y de claridad está cumplida
en el presente caso, y amerita un pronunciamiento de mérito.
Problema jurídico
11.- De conformidad con lo expuesto hasta el momento,
y en atención a la aclaración que se acaba de hacer, corresponde a la Corte Constitucional
determinar si los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012, en la
medida en que reforman el régimen de vigilancia y control sobre los operadores
de información de la PILA y establecen competencias nuevas en cabeza de la
Superintendencia Financiera; vulneran el artículo constitucional 150-10, como
quiera que la norma habilitante y así el Decreto 19 de 2012 en general, versan
sobre normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Para resolver este interrogante la Corte (i)
reconstruirá la jurisprudencia sobre el uso de las facultades extraordinarias y
la prohibición de extralimitación en el uso de éstas. Luego (ii) hará
referencia al alcance de la regulación de la PILA y así a la función de sus
operadores de información, para finalmente (iii) resolver el cargo mediante la
determinación del contenido de los artículos demandados y su relación, o falta
de ella, con el componente temático de la norma habilitante y del decreto 19 de
2012.
Facultades extraordinarias (delegación legislativa).
Reiteración de Jurisprudencia.
12.- La posibilidad de que el legislativo (mediante
una ley de facultades extraordinarias) delegue la expedición de normas con
rango de ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el artículo
150.10 de la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del
constituyente de 1991, se circunscriben a la expedición de códigos y creación
de impuestos, y a la expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de
objetivos y criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades
extraordinarias se pueden delegar todos los temas, excepto los que prohíbe
expresamente el inciso tercero del numeral 10º del artículo 150 de la
Constitución.
Así, la figura de las facultades extraordinarias o delegación
legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una
ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” - en
la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante
normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico
de decretos leyes.
13.- En el mismo
contexto, recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala Plena recogió y
sistematizó criterios relativos al ámbito del uso de
las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación. En la
providencia en comento se manifestaron en primer término “los
requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias,
los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[5], ni decretar
impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del
Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede
otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el
Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[6];
(iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo
y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras
y precisas.”[7]
Se recalcó que la
autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades,
tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley,
siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza
el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista
del régimen político”[8].[ C-240 de 2012][9]
14.- La
jurisprudencia también se ha encargado de la
reconstrucción de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades deben
ser precisas[10], contenido en el
artículo 150.10 superior. Se ha sostenido que la mencionada expresión resulta
un adjetivo con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se
reconocen al Presidente, concluyendo siempre que “es suficiente con que en
ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el
ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta
política”. Así, también en sentencias anteriores[11]
se había explicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre
la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas.
Al respecto en la
sentencia C-074 de 1993 se “precisó que aunque en la ley no se reseñen de
forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia
se regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la
ley adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos
límites claros para tal efecto.” De igual manera, (i) “la
jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en
los objetivos y fines de la delegación, sin que ello implique una limitación
exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros
minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades”[12].
Y (ii) “aunque la materia sobre la cual verse una ley de facultades se
desarrolle de forma amplia y de modo general, sin reposar en el detalle, no
implica falta de claridad, no incidiendo en su legitimidad la extensión o
amplitud de los temas por tratar, siempre que se permita interpretar
inequívocamente el campo de acción dentro del cual deberá actuar el ejecutivo”[13].
Sobre la extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias
15.- A partir de los anteriores criterios la jurisprudencia
constitucional ha explicado el fenómeno de la extralimitación del Ejecutivo del uso de las
facultades extraordinarias como causal de inexequibilidad. El elemento inicial que debe suscitar el análisis de
esta causal, como se acaba de exponer, es la adecuada
interpretación de la exigencia de precisión
temática en el otorgamiento de
las facultades. Dicha precisión indica la determinación clara del marco temático para el cual se autoriza al Ejecutivo a expedir los
decretos leyes. A su vez dicho
marco se gesta en un contexto de necesidad regulativa
que tiene dos consecuencias. La primera, se reitera, que las facultades no
pueden ser exhaustivas en la medida en que terminaría el legislador regulando
lo que pretende encargar en el Presidente. Y la segunda
consistente en que la habilitación
temática incluye tanto el contexto de la
ley de facultades como la totalidad de los temas que conforman la mencionada
necesidad de regulación.
Así, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos
extraordinarios debe tener una
conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las
facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante.
16.- El énfasis
hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de
las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del
principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado también jurisprudencialmente hace posible la
satisfacción del requisito de precisión, y así de la
prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Y, explica que
el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la
regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la
materia delegada.[14]
Por ejemplo, en el caso que dio
lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el decreto extraordinario por el cual se escindió el Instituto de
Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, por cuanto
consideró que la norma habilitante no había autorizado al ejecutivo para dictar
normas relacionadas con “(i) el régimen
laboral de quienes eran servidores públicos en el Instituto de Seguros
Sociales, incluida la modificación del vínculo existente, el cambio de las
reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva
vigente-; (ii) el régimen salarial y prestacional de
tales servidores; (iii) su régimen de acceso y retiro a la carrera
administrativa, y (iv) el régimen patrimonial del ISS, que comprendió la
división y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas Empresas
Sociales.”
En la
citada sentencia se sostuvo que “la
convalidación del reconocimiento de la habilitación legislativa está supeditada
al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral
10° del artículo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de “precisión”, el
cual, si bien le impone al Congreso el deber de señalar en forma clara y específica
el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, no exige
de aquél una definición minuciosa de los asuntos materia
de regulación. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relación de
causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas
por el Gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia,
ajustados a la Constitución los decretos leyes que
hayan sido cuestionados por ese aspecto.”
Otro ejemplo reciente, se dio con la sentencia C-965 de
2012, en la que se estudió un decreto de facultades extraordinarias cuyo contenido dispuso regulaciones
relativas a la nueva naturaleza de COLPENSIONES. La ley habilitante había autorizado al Presidente a modificar la naturaleza
de las entidades públicas de conformidad con un criterio de eficacia,
eficiencia y renovación de la administración pública. En virtud de dicha habilitación el decreto demandado en
aquella oportunidad no sólo modificó la naturaleza jurídica de COLPENSIONES sino que
dispuso la modificación a su régimen financiero y de manejo de
recursos entre otros, por lo cual se demandó ante esta Corte por haber sido
expedido mediante extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias con base en las cuales se expidió. Y esto en consideración a que en la norma que otorgó la autorización no se establecía nada distinto ni adicional a la modificación de la naturaleza jurídica de la entidad
en cuestión.
En el caso citado la Corte demostró que el contexto de la ley habilitante
suponía la pretensión del legislador de que se tomaran
las medidas pertinentes para mejorar y racionalizar
la función pública. Entonces, incluso si el artículo que
consignó las facultades extraordinarias
sólo hizo referencia a la autorización para modificar la naturaleza jurídica de
la entidad, lo cierto era que el legislador, en la ley
en que incluyó la habilitación, dispuso su intención de que se tomaran medidas
adicionales o coherentes con la mejora del desempeño de la administración
pública. Por ello dicho
decreto se declaró exequible (C-965 de 2012), mediante la demostración de que las regulaciones incluidas en él buscaban y realizaban el objetivo general de la ley en la
que se estipuló la habilitación.
De este modo, se concluye que la validez del requisito de precisión y de la
prohibición de extralimitación, depende de si el Congreso ha fijado un objetivo
claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios
orientadores de la delegación, con el fin de no hacer inoperante el ejercicio
de esta posibilidad constitucional. Así pues, este mandato y esta prohibición y
los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar específicamente el
ámbito de la delegación y los temas que se deben regular por el Ejecutivo, sin
que ello conduzca a desconocer el contexto y la necesidad regulativa a partir
de la cual tuvo lugar la habilitación.
Sobre la naturaleza de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes “PILA”
16.- La Ley 100 de 1993 estableció la obligación de
cotizar tanto al Sistema General de Pensiones como al Sistema General de
Seguridad Social en Salud a las personas vinculadas mediante un contrato de
trabajo, contrato de prestación de servicios, servidores públicos, trabajadores
independientes y pensionados (solo Sistema General de Salud por ser titulares
de pensión). De otro lado, existe la obligación legal de realizar aportes
parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA”, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, a las cajas de compensación familiar y
a la Escuela Superior de Administración Pública “ESAP”.
En atención a lo anterior, el Gobierno Nacional a
través del Decreto 3667 de 2004 estableció un sistema de pagos de bajo valor a
través de un formulario único e integrado con criterios tecnológicos, con el
fin de facilitar dicho pago al público en general y hacer más eficiente el
recaudo de los referidos aportes. En este orden a través del Decreto 1465 de
2005 se creó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”, en aras de
determinar un criterio de pago unificado y sistematizado tanto de los aportes
al Sistema General de Seguridad Social como de aportes parafiscales. Dicho decreto
fue modificado parcialmente por el decreto 1931 de 2006 el cual estableció que
el “PILA” es un mecanismo de pago electrónico o asistido a través del cual se
realiza un pago unificado de todos los aportes al Sistema de Protección Social.
De otro lado, el Ministerio de Protección Social a
través de la Resolución 0634 de 2006 determinó la estructura de la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”, es decir el contenido del
formulario y cuáles datos se debían consignar de forma obligatoria y cuáles de
forma excepcional.
Operadores de Información de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes
17.- En cuanto a los Operadores de Información de la
“PILA”, al artículo 2° del decreto 1465 de 2005 dispuso que las Administradoras
del Sistema de Administración Social son “…las Entidades Administradoras de
Pensiones del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, las
Entidades Administradoras de Pensiones del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, a las Entidades Promotoras de Salud, EPS y demás entidades
autorizadas para administrar el Régimen Contributivo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, las Entidades Administradoras de Riesgos
Profesionales, ARP, así como el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y a las Cajas de Compensación
Familiar y, en lo pertinente, a Escuela Superior de Administración Pública,
ESAP y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales,
Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales…” ;
y a su turno el artículo 4° del mismo Decreto establece que pueden ejercer
funciones de Operador de Información:
1.
Las administradoras del
Sistema en forma conjunta y de forma directa.
2.
Las administradoras del
sistema en forma conjunta a través de sus agremiaciones.
3.
Las administradoras del
sistema a través de un contrato con un tercero.
4.
las instituciones
financieras directamente.
5.
Las instituciones
financieras por razón de un contrato celebrado con un tercero.
En cuanto a las funciones de los operadores de
información, el artículo 2° Decreto 1465 de 2005 establece:
(…)
2.4.1 Suministrar al Aportante el acceso a la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes, por vía electrónica.
2.4.2 Permitir al Aportante el ingreso de los
conceptos detallados de pagos, así como su modificación o ajuste previo a su
envío o su corrección posterior. El ingreso de la información detallada de los
pagos se podrá realizar mediante la digitación de la información directamente
en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes a la Seguridad Social o de
la actualización de los datos del período anterior, si lo hubiere; o la captura
de los datos de un archivo generado por el Aportante u otros.
2.4.3 Aplicar las reglas de validación y generar los
informes con las inconsistencias encontradas, para su ajuste o modificación
previa a su envío, el cual se hará dentro de los términos establecidos en la
ley, así como contar con una validación respecto de los elementos propios del
pago y solicitar autorización para efectuar la transacción financiera.
2.4.4 Generar los archivos de salida, los reportes e
informes que se requieran para los actores del Sistema o para las autoridades.
2.4.5 Almacenar durante un período de tiempo no
inferior a tres (3) meses, el registro de identificación de Aportantes y la
información histórica de la Planilla.
2.4.6 Mantener la conexión con la (las)
Institución(es) Financiera(s) y/o los Sistemas de Pago, que permitan a l
Aportante efectuar el débito a su cuenta y a las Administradoras recibir los
créditos correspondientes.
2.4.7 Suministrar a quien corresponda, oportunamente,
la información necesaria para efectuar la distribución de los pagos.
2.4.8 Realizar los procesos de conciliación y
contingencias del proceso de intercambio de información.
2.4.9 Cumplir con el estándar de seguridad ISO 17799,
de manera que sus políticas y prácticas de seguridad se enmarquen dentro de
dicha norma que garantiza la seguridad necesaria en el proceso de remisión y
recepción de la información.
2.4.10 Si ello se requiere, interactuar directamente
con sistemas de pago electrónico, para efectuar la liquidación de los débitos a
las cuentas de los Aportantes y de los créditos netos a las cuentas de los
Administradores. Para los efectos de lo señalado en este numeral, los
operadores de información serán responsables de las funciones señaladas en el
numeral siguiente.
2.5 Para efectos de este decreto "Instituciones
Financieras" se entiende la persona o personas que estando autorizadas
para ello por la ley, ejecutan las siguientes funciones:
2.5.1 Servir de intermediario entre el Aportante y las
Administradoras, para la realización de las transacciones de débito y de crédito
en las cuentas respectivas. Para este efecto, no se podrán modificar los
valores de los aportes contenidos en la Planilla Unica de Autoliquidación, por
tanto las operaciones de débito y de crédito sólo se realizarán por los montos
establecidos en dicha Planilla.
Para efectos del costo de la transacción financiera,
se entiende como una sola transacción la operación de débito de una cuenta de
un titular y su abono a una o varias cuentas de otro u otros titulares.
2.5.2 Comunicar la información de las transacciones
financieras a los Aportantes y a las Administradoras y a las autoridades
pertinentes.
2.5.3 Aplicar las reglas de seguridad y validación
definidas para el sector financiero.
2.5.4 Realizar los procesos de conciliación y
contingencias relacionados con el proceso de las transacciones financieras...”
18.- De conformidad con lo anterior, los operadores de
información además de proveer la infraestructura de la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes y velar por el cumplimiento de los distintos criterios
para su diligenciamiento y manejo de información, tienen una relación directa
con los medios de pago y las instituciones financieras por medio de los cuales
los aportantes cancelan a las Administradoras sus obligaciones al sistema. Razón
por la cual, el mismo Ministerio de Protección Social a través de la Resolución
3975 del 31 de Octubre de 2007 –modificada parcialmente por la Resolución 2733
de 2008- reglamentó también lo correspondiente a los costos de las
transacciones financieras asociadas con el recaudo de aportes al Sistema de
Protección Social a través de la PILA. Por lo que, se puede concluir igualmente
que los operadores de información tienen a su cargo el manejo de un formato
electrónico (PILA) por medio del cual se le permite tanto a las personas
naturales como jurídicas pagar los aportes al Sistema de la Protección Social dentro
de lo que se incluyen aportes para la salud, pensiones, riesgos profesionales y
los correspondientes aportes parafiscales, con el fin de que el obligado tenga
precisión sobre cuál es el monto particular y global del pago, y facilite
entonces el control por parte del Estado, tanto de quienes evaden los pagos al
Sistema General de Seguridad Social, como del historial de pagos y sus montos.
Con base en los criterios planteados hasta el momento,
a continuación se resolverá el problema jurídico planteado.
Resolución del cargo
19.- Como se consignó en el acápite de los antecedentes,
los artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los
operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera, el trámite
de autorización previa ante la mencionada Superintendencia, un régimen de
transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia
referida, nuevos deberes de los operadores, y otras funciones de la
Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los
operadores cuando éstos no cumplan los requerimientos. Dichos contenidos, según
el escrito de la demanda, excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo
según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Para resolver el asunto planteado, según
lo expuesto en las líneas jurisprudenciales recogidas más atrás, la Corte debe
analizar el contexto de las normas habilitantes, para establecer la intención y
la necesidad regulativa del legislador al otorgar las facultades
extraordinarias al Ejecutivo, para determinar a su vez si existe una conexión
temática que preste coherencia al tema regulado en las normas demandadas
respecto de la limitación temática fijada en la autorización del legislador.
20.- De este modo, encuentra la Sala
Plena que en términos generales la Ley 1474 de 2011, que incluye en su artículo
75[15]
las facultades extraordinarias mediante las cuales se expidieron las
disposiciones acusadas, versa sobre normas orientadas
a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En dicho
contexto genérico el artículo 75 mencionado regula una de las políticas
institucionales y pedagógicas, cual es la política antitrámites, orientadas hacia
el fin amplio de la ley. Ésta a su vez se compone de dos medidas, una
consistente en que para la creación de un nuevo trámite que afecte a los
ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un
documento donde se justifique la creación del respectivo trámite, y la
evaluación correspondiente la hará el  Departamento Administrativo de la
Función Pública; y la segunda relativa a la autorización al Ejecutivo para
expedir normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Según lo anterior, el límite temático de la
habilitación se circunscribe a la reforma (con supresión o sin ella) de procedimientos y trámites innecesarios con el fin de
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y de lograr la efectividad del control de la gestión pública. Todo
ello en desarrollo de una política antitrámites. Y, esta conclusión no sólo se
deriva del contexto de la habilitación otorgada por el legislador, como se
acaba de mostrar, sino además deviene del texto mismo del artículo que contiene
las facultades, pues éste se refiere a la posibilidad de reformar, y no
solo a la de suprimir. Con esto se cumple el requisito de precisión de
las facultades extraordinarias, y a su vez permite al Ejecutivo el desarrollo
de la competencia regulativa en los estrictos términos de la habilitación.
21.- A su turno, tanto la pretensión del
legislador con la ley y la autorización expedida, como la necesidad de éste
sobre el tipo de normas requeridas para lograr los fines planteados, sugiere la
adopción de medidas, entre otras, que procuren reformas para lograr la
efectividad del control de la gestión pública. Como es el caso de las medidas
adoptadas en las normas demandadas. Por supuesto, el sentido de las facultades
extraordinarias en este caso, y en todos los demás según lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional, no puede interpretarse de manera aislada,
únicamente en el texto de la autorización. Una interpretación semejante
significaría que el legislador habilitó al Presidente a expedir normas con
fuerza de ley, sin reflexión alguna, y sobre todo, sin esperar satisfacer
alguna necesidad normativa concreta que se integre a las regulaciones generales
que se expiden mediante las leyes.
22.- La manifestación de esta conexión entre
los temas autorizados y su contexto, se expresa en el caso concreto en las
justificaciones utilizadas por el Ejecutivo para expedir el Decreto 19 de 2012.
En ellas se consignó la necesidad de que todas las actuaciones de la
administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la
economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y
moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de
los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración
en el cumplimiento de los fines del Estado.
De igual manera el decreto en
cuestión, según su propio acápite de consideraciones, pretende facilitar la
actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades que
cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y eficiencia de
estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe, confianza
legítima, transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de
ley.
Además, el decreto en cuestión, en el
artículo 1° dispone que su objetivo general consiste en que los trámites, los
procedimientos y las regulaciones administrativas tengan por finalidad proteger
y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales y
jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares
con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los
principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley. Así como
también su objeto es suprimir o reformar los trámites, procedimientos y
regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin
de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los
principios constitucionales que la rigen.
23.- En este orden, como se anticipó, el
Decreto 19 de 2012, cuyo encabezado por un lado reza “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”, y por el otro
informa sobre su origen en las facultades otorgadas en el artículo 75 de la Ley
1474 de 2011, no sólo puede sino que debe contener regulaciones que dispongan reformas para lograr la efectividad del
control de la gestión pública en beneficio de los ciudadanos. Y, éste es
justamente el sentido de los artículos demandados. Veamos.
24.- El artículo 73 (D.19/12) dispone el régimen de
inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia
Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero,
además de que se autoriza al gobierno nacional para adoptar las medidas necesarias para adecuar la estructura de la
citada Superintendencia, dotándola de la capacidad presupuestal y técnica
necesaria para cumplir con dicha función. Esta medida supone, como lo
hicieron ver la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público, la
concentración de la actividad de la vigilancia y control sobre los operadores
de información de la PILA, lo cual supone que para la adecuada gestión de dicha
labor de vigilancia se consideró innecesario dispersar tal función, así como
ocurría con la regulación anterior.[16]
Aunque el análisis de control de constitucionalidad en
el presente caso, no supone la evaluación de la eventual efectividad de la
disposición demandada, pues basta afirmar, para
efectos de dicho análisis, que la medida se inscribe dentro de las
reformas que buscan efectividad en el control de la
gestión pública en beneficio de los ciudadanos; sí es posible afirmar
que la concentración de las funciones en cabeza de la Superintendencia
Financiera redunda en la facilitación tanto de la gestión de los operadores,
como de los ciudadanos que transan con ellos permanentemente. Esto en tanto se unifican
los requerimientos de la actividad de los operadores, así como la instancia
competente de rendición de cuentas. Además de que ubica el proceso de captación
de los recursos y a los ciudadanos obligados a los pagos, ante un punto
específico de la administración pública para efectos de escrutar dicha
actividad en general.
El artículo 74 (D.19/12) estipula el trámite de
autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran
ejercer como operadores, y se establece un régimen de transición para el
cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos
deberes de los operadores. Para la Corte esta medida es una consecuencia de la
concentración de la vigilancia a los operadores de la PIIA en cabeza de una
sola autoridad. Como se dijo, dicha concentración supone a su vez la
unificación de los requerimientos para ejercer la actividad bajo vigilancia, y
ello implica también que en tanto la Superintendencia referida ejecuta su nueva
función como autoridad única de control, debe encargarse de quienes aspiran a
funcionar como operadores, y de quienes ya cumplían dicha labor. Ello es la
razón de ser tanto la autorización previa reseñada como el régimen de
transición del artículo 75 (D. 19 /12).
Así pues, estas medidas (arts 74 y 75 D.19/12) no sólo
son coherentes con la búsqueda de regulaciones para mejorar la gestión pública,
expresada por el legislador en la Ley 1474 de 2011, sino además son coherentes
con la reforma consistente en concentrar la vigilancia de los operadores en una
sola autoridad. Si no se hubiese dispuesto el régimen de autorización previa y
el régimen de transición, ello supondría por el contrario falta de organización
y dificultad en la labor de los operadores, luego falta de claridad para los
ciudadanos sobre la captación de los recursos del Sistema de Seguridad Social y
parafiscales. Estas disposiciones, antes que ir en contravía del componente
temático de las normas habilitantes y del sentido mismo del Decreto 19 de 2012,
porque presuntamente crean nuevos trámites, atienden la necesidad de reforma
para proteger el patrimonio público, la transparencia
y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización
de los bienes y recursos públicos, como lo prescribe el mismo decreto citado.
Por último en el artículo 76 (D.19/12) se establecen competencias
de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los
operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando estos subsanen
fallas respectivamente. Al igual que las dos disposiciones anteriores, para la
Sala esta prescripción no es más que un desarrollo de la decisión de concentrar
la vigilancia sobre los operadores en cabeza de la Superintendencia Financiera.
En efecto, de la competencia para ejercer vigilancia y para regular una
actividad, se deriva la posibilidad de tomar medidas frente a quienes no
superan la evaluación. Si la reforma adoptada en pro de la efectividad del control de la gestión pública en beneficio de los
ciudadanos, pretende en forma certera facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades, y contribuir a la eficiencia y
eficacia de éstas, como se lo propone la ley habilitante y el mismo decreto,
entonces debe contemplar la competencia para ejercer jurisdicción y
atribuir consecuencias jurídicas a los vigilados.
25.- Si bien lo anterior es suficiente para afirmar que
los artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto 19 de 2012, están material y
temáticamente conectados con lo pretendido por el legislador al otorgar las
facultades extraordinarias, y con lo pretendido por el Ejecutivo al hacer uso
de ellas, conviene hacer una afirmación final. Tal como lo hicieron ver algunos
intervinientes, para la Corte Constitucional es claro que las medidas
normativas relacionadas con la intención de aclarar, simplificar, unificar y
facilitar la ejecución y comprensión de aspectos relativos al Sistema de
Seguridad Social, son necesarias no sólo para salvaguardar recursos y regular
la conducta de quienes actúan al interior de dicho sistema; sino también para conseguir
un acercamiento de los ciudadanos a este funcionamiento, pues de esta manera se
puede lograr un escrutinio eficaz de la sociedad al sistema y a sus actores,
con el fin de que la Seguridad Social cumpla su papel constitucional frente a
los ciudadanos.
Por las razones expuestas es este acápite
los artículos 73, 74, 75, y 76 del
Decreto 19 de 2012 serán declarados exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto 19 de 2012, por los cargos
examinados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Así, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporación: «De otro lado,
también es pertinente aclarar que la violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe
hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido
normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde
coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte» (negrillas
fuera del texto).
[2]
C-511 de 2004
[3]
Ibíd
[4] Recientemente en sentencia C-193 de 2011 se plasmó un razonamiento
similar, respecto de los decretos de estados de excepción:  “en cuanto al
control constitucional de los decretos legislativos
que expida el Presidente de la República, en desarrollo de los estados de
excepción, debe realizarse atendiendo los requisitos que tanto la Constitución Política, como la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción han establecido
para tal fin y que se relacionan con la conexidad, la finalidad, la necesidad y
la proporcionalidad de los mismos, frente a la emergencia que trata de
conjurar. Por lo expuesto, el control constitucional de estos decretos debe
referirse en forma directa al estudio de la relación de las medidas con la
emergencia y la forma de conjurarla, pudiéndose incluir en ellos exclusivamente
materias que tengan relación de conexidad con el estado de emergencia,
atendiéndose de esta forma el principio de la unidad de materia.”
[5]
[Cita del aparte trascrito] “Aun cuando
en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del
artículo 150, que se refiere a ‘crear los servicios administrativos y técnicos
de las Cámaras’, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y
que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades
extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes marco’ de que trata el
numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia C-417/92. Ver también
C-097/03.”
[6]
[Cita del aparte trascrito] “Ver
también C-119/96 MP. Antonio Barrera Carbonell.”
[7]
C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012
[8]
En la sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en las C-1493 de 2000 ya
reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-097 de 2003 ya
referida.
[9] C-240 de 2012: “El artículo 150.10 superior condiciona el
otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del
Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia pública lo
aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En el fallo C-119 de marzo 21
de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del
artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a
preservar la moralidad en la administración pública y otras disposiciones para
erradicar la corrupción administrativa.
El actor planteó que la norma
demandada desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el
Congreso ni el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y
conveniencia pública que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las
solicitó; y (iii) aquéllas no resultaron precisas.
En ese pronunciamiento, la Corte Constitucional explicó que en el proyecto de ley que otorga facultades extraordinarias
se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal solicitud,
correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad y
conveniencia.
Al respecto, en la referida
providencia se indicó:
“Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el
respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que
determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la
facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica
le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún,
cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias.”
A renglón seguido refirió que
en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunción de
que el Congreso encontró que las razones expuestas eran suficientes,
discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se
obró sin fundamento real alguno.
En efecto, en el fallo citado
se consignó:
“Por
lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos
suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y
ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real
alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad
utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la justificación de las
facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de
discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación
tanto en el Gobierno como en el Congreso.”
[10]
Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las acepciones de la
palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o determinado (cfr. Real
Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición, México 2001, pág. 1819).
[11]
C-1028 de 2002
[12]
[Cita del aparte trascrito] Cfr. C-119 de
1996.
[13]
[Cita del aparte trascrito] Cfr. C-032 de
enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declaró exequible el
numeral 2° del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que facultó al Presidente
para: “Revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los
organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de
esta Ley”.
[14]
C-965 de 2012
[15] Ley 1474 de 2011: “ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la
creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del
orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la
creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al
Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho
concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
PARÁGRAFO 1o. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses,
contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida
normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” [Énfasis fuera del texto]
[16] LEY 1393 DE 2010 ARTÍCULO 31. Las funciones como Operadores de Información
de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA–, serán objeto de la
vigilancia por parte de la entidad o Superintendencia a que haya sido atribuida
la inspección, vigilancia y control de la entidad correspondiente. Dicha
vigilancia será ejercida en las mismas condiciones y bajo los criterios
técnicos que aplica la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de los Operadores de Información sometidos a su vigilancia.
Los
operadores de información que no estén sometidos al control y vigilancia de
alguna Superintendencia, estarán vigilados por le Superintendencia de
Sociedades, en las condiciones descritas en el inciso anterior.