C-415-02
Bogota, D
Sentencia
C-415/02
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-No delimitación
explícita del alcance en una sentencia
COSA JUZGADA APARENTE-Existencia
La Corte entiende que eventualmente puede
darse que una norma sobre la cual existía una presunción de recaer cosa juzgada
absoluta, pueda ser analizada de nuevo. Tal situación se presenta, cuando puede
probarse que la disposición, a pesar de estar abarcada por la parte resolutiva
de una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, en realidad no
ha sido confrontada con la Constitución. Por tanto, sobre dicho precepto no
existe motivación alguna, y resulta entonces insoslayable que la Corte  se
pronuncie al respecto.
NORMA ACUSADA-Determinación en ciertas situaciones de
interpretación vinculante/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Delimitación en
ciertas situaciones de posibilidades razonables de interpretación
La jurisprudencia constitucional ha
expuesto claramente que, no le corresponde a esta Corporación determinar cuál
debe ser la interpretación vinculante sobre una norma legal. Tal actuación
vulneraría la autonomía de los jueces ordinarios, quienes en virtud del
artículo 230 superior sólo están sometidos al imperio de la ley. Pero debido a
que la confrontación de una norma con la Constitución requiere de una
comprensión previa de la redacción de aquella, -pues de lo contrario sería
imposible concluir si ha existido alguna vulneración a los mandatos superiores-
la Corte también ha establecido que en ciertas situaciones es indispensable
delimitar el marco de posibilidades razonables de interpretación sobre una
norma, para poder realizar adecuadamente el juicio de constitucionalidad.
NORMA ACUSADA-Acercamientos hermenéuticos disímiles
NORMA ACUSADA-Determinación de sentido
NORMA ACUSADA-Distintas interpretaciones
METODOS DE
INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA-Aclaración del sentido de la regla
INTERPRETACION
LITERAL EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Situaciones con efectos distintos
PRINCIPIO DE
INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN EL RAZONAMIENTO DE NORMA ACUSADA-Primacía/INTERPRETACION DE NORMA
ACUSADA
En el proceso de interpretación de la norma
deberá primar el principio de integridad y coherencia en el razonamiento. Como
lo ha expresado esta Sala "[e]s razonable suponer que en general es
preferible aquella interpretación que logra satisfacer todos los criterios
hermenéuticos suscitados en un debate jurídico, de tal manera que esos
distintos puntos de vista se refuercen mutuamente y en cierta medida comprueben
recíprocamente su validez, por medio de una suerte de "equilibrio
reflexivo" o "coherencia dinámica".
INTERPRETACION DE
NORMA ACUSADA-Argumento
lógico
ENUNCIADO
NORMATIVO-Labor analítica/ENUNCIADO
NORMATIVO-Excepción/ENUNCIADO NORMATIVO-Problema interpretativo
sobre determinación del sentido de una excepción/ENUNCIADO NORMATIVO-Exigencia
deóntica frente a la presencia de ciertos hechos
REGLA DE
EXCEPCION-Estructura/REGLA
ESPECIAL Y REGLA DE EXCEPCION-Distinción
INTERPRETACION DE
NORMA ACUSADA-Argumento
teleológico
NORMA ACUSADA-Objetivos deben ajustarse a principios
constitucionales
RAMA JUDICIAL-Herramientas y medios adecuados para
asegurar garantías
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Traslado de
facultades jurisdiccionales
RAMA JUDICIAL-Ejercicio de facultades jurisdiccionales/PRINCIPIO
DE EXCEPCIONALIDAD EN AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades
jurisdiccionales
A menos que explícita y claramente el
legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales deben ser ejercidas
por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusión se impone
sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud del principio de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad
sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza
de la rama judicial del poder público.
INTERPRETACION
DE NORMA ACUSADA-Argumento sistemático
INTERPRETACION
SISTEMATICA-Alcance
La interpretación sistémica con el
conjunto de la Constitución, debe buscar en casos de duda, que en la medida de
lo posible no sean nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que
por el contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo
significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual
pertenece” .
PRINCIPIO DE
INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA/SUPERINTENDENCIA-Apelación en declaración de incompetencia
y fallo definitivo/SUPERINTENDENCIA-Apelación ante autoridad judicial en
declaración de incompetencia y fallo definitivo
La interpretación más acorde con el
principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que la
disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la cual
se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico
y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal
comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato
judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones contrarias
sobre una misma disposición.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Ejercicio
de facultades jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIA-Ejercicio de facultad
jurisdiccional
APELACION-Significado
La apelación es un recurso por medio del
cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido que
conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un
proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para
la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de
decisión y para el control mismo de la función judicial.
APELACION-Discrecionalidad del legislador en
establecimiento de procedencia
APELACION-Eliminación no afecta necesariamente el
debido proceso/PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA-No es absoluto
APELACION-Previsión amplia derecho de acción y
posibilidad de defensa
NORMA ACUSADA-Frase que tiene carácter indeterminado
JUEZ NATURAL-Garantía
APELACION-Requerimientos para decisión
DERECHO AL JUEZ
NATURAL-Garantía
fundamental y elemento inescindible del debido proceso
JUEZ NATURAL-Exigencias y límites especiales al
legislador respecto de Constitución
PRINCIPIO DE
UNIDAD JURISDICCIONAL/APELACION-Identificación de autoridad judicial competente para trámite
SUPERINTENDENCIA-Funciones jurisdiccionales/PRINCIPIO DE
UNIDAD JURISDICCIONAL EN SUPERINTENDENCIA-Alcance
En los casos en los cuales una
superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad
administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle
aplicación, dirimir conflictos y aplicar el derecho en casos específicos. En
virtud del principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades comienzan a
compartir la estructura jurisdiccional de quien tenía la competencia
originalmente Si la Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de
un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial
llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez
al cual desplazó la Superintendencia.
NORMA ACUSADA-Condicionamiento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-No retroactividad
de fallos
Referencia: expediente D-3678
Demanda de inconstitucionalidad contra el  inciso tercero parcial
del artículo 148 de la Ley 446 de 1998  modificado por el artículo 52 de la ley
510 de 1999.
Demandante: Claudia
Elena Soto Escobar
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de
dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA.
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Claudia Elena Soto Escobar demandó
parcialmente el inciso tercero del artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999.
Cumplidos los trámites procesales y legales
propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de
la demanda de referencia.
2. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma
demandada y se subraya el aparte impugnado.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998
Por la
cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento  Civil, se derogan otras
de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas
del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
148. PROCEDIMIENTO. (Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de
1999). El procedimiento que utilizarán las superintendencias en el trámite de
los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la Parte Primera, Libro
I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente
al ejercicio del derecho de petición en interés particular y las disposiciones
contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se
aplicarán las disposiciones del Proceso Verbal Sumario consagradas en el
procedimiento civil.
Las
superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la
petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las
notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.
Los actos que
dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo,
la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas.
(...)
III. DEMANDA
El demandante considera que la norma
parcialmente acusada, viola los artículos 13 y 29 de la Constitución. Según su
parecer, la disposición desconoce el debido proceso al estipular que las
decisiones de las superintendencias dictadas en ejercicio de la función
jurisdiccional, sean apelables "ante las mismas". Aduce que la
apelación tiene por objeto permitir que una persona, jerárquicamente superior y
distinta a la que tomó la decisión en primera instancia, estudie ese dictamen.
Cosa contraria a lo que sucede en el presente caso, en donde es la misma
superintendencia quien debe resolver el recurso. Indica que la situación sería
distinta si aún dentro de las mismas superintendencias hubiera sido establecida
esa jerarquía. Pero como el que resuelve es el propio jefe del organismo, no
existe un funcionario superior a él que pueda resolver la apelación. Por tal
razón, asegura que la expresión en comento hace que la norma en su conjunto
pierda su efecto útil, por lo cual estima que de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, debe ser retirada del ordenamiento.
Aduce que las normas vulneran el derecho a
la igualdad, porque cuando la misma materia es planteada ante un juez en la
jurisdicción ordinaria, que es competente a prevención con las
superintendencias, la apelación sí debe efectuarse ante un funcionario
distinto. Por tanto, considera que para garantizar este derecho, debe preverse
que el recurso pueda surtirse en las mismas condiciones .
Por medio de auto del 27 de agosto de 2001,
fue rechazada la presente demanda. El magistrado sustanciador consideró que
respecto del precepto, ya existía un pronunciamiento por parte de la Corte, en
el cual éste había sido declarado exequible en la sentencia C-384 de 2000. Al
no haberse limitado los efectos de cosa juzgada en esa providencia, consideró
que sobre el punto existía cosa juzgada absoluta, por lo cual la Corte no
podría pronunciarse de nuevo sobre ese mismo punto.
La accionante elevó recurso de suplica
dentro de la oportunidad procesal. Alegó que en el caso presente no existe cosa
juzgada absoluta, porque en el fallo que declaró exequible la norma, la Corte
no analizó si procedía el recurso de apelación ante las superintendencias.
Afirma que no puede existir cosa juzgada cuando el tema jurídico del debate no
ha sido abordado previamente, tal y como ocurre en este caso respecto de la expresión
"ante las mismas".
Por medio de auto del 10 de octubre de
2001, la Sala Plena de la Corte resolvió el recurso de súplica interpuesto.
Consideró que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, existen notables
diferencias entre la cosa juzgada relativa, absoluta y aparente. En el caso
bajo estudio, considera que la sentencia C-384 de 2000 no estudió lo
relacionado con la expresión "ante las mismas", por lo cual si
bien esa sentencia no limitó el alcance de la cosa juzgada, debe entenderse que
ésta no cubre el aparte actualmente demandado. Por consiguiente, fue revocado
el artículo primero del auto del 27 de agosto y en consecuencia, fue admitida
la demanda contra la expresión "ante las mismas".
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y de Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos,
actuando como representante del Ministerio de Justicia y Derecho, interviene en
el proceso para defender la exequibilidad de los apartes acusados.
El interviniente afirma que la Corte por
medio de sentencias C-384 de 2000 C-1641 de 2000 y C-501 de 2001 analizó el
inciso tercero y la totalidad del artículo 52 de la ley 510 de 1999, y declaró
la exequibilidad de la norma demandada. Considera que frente a ésta existe cosa
juzgada absoluta, por lo cual la Corte debe estarse a lo resuelto en esas
sentencias.
Sin embargo, indica que si esa tesis no es
aceptada, estima que de todas maneras la norma es exequible. Argumenta que el
aparte no debe interpretarse en forma literal, pues aduce que por la estructura
interna de las superintendencias, quien resuelve el recurso de apelación no es
el mismo funcionario que decide. Asegura que en estas entidades, la dependencia
encargada de ejercer la función jurisdiccional es quien profiere la decisión, y
el superior o el jefe máximo de ésta, quien resuelve la apelación cuando esta
es planteada.
Superintendencia de Industria y Comercio
El ciudadano Ramón Francisco Cárdenas
Ramírez, en representación de la Superintendencia de Industria y Comercio,
interviene en el proceso para defender la exequibilidad de las normas
demandadas.
Según su parecer, el hecho de haber
otorgado a las superintendencias funciones jurisdiccionales no quiere decir que
para ello deba seguirse el mismo trámite surtido ante la jurisdicción
ordinaria. Considera que la consagración de la apelación ante la misma
superintendencia, debe suponer adicionalmente que los actos definitivos han
sido emitidos por funcionarios diferentes al superintendente, ya que sus
decisiones, de acuerdo con el artículo 50 del Código contencioso
administrativo, no son susceptibles de este recurso. Menciona que tal es el
caso de la superintendencia que representa. Por ejemplo, en el procedimiento
especial previsto para que la superintendencia de industria y comercio adelante
las investigaciones por competencia desleal, "no existe posibilidad de
que las decisiones de apelación sean adoptadas por un superior", por
lo cual afirma que en este caso en concreto debe concluirse que no existe
apelación.
Finalmente indica que la existencia de dos
alternativas procedimentales para hacer valer un mismo derecho no vulnera el
derecho a la igualdad. Tal afirmación la justifica aduciendo que el ejercicio
de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas no
se rige por principios y criterios absolutamente iguales a los que están
sujetos las autoridades jurisdiccionales.
Superintendencia de Valores.
La ciudadana Gicela Arisleyci Mosquera,
quien dice ser funcionaria de la Superintendencia de Valores, interviene en el
proceso para defender la exequibilidad de la norma demandada.
En su escrito, aduce que la demanda parte
de una interpretación indebida de la expresión "ante las mismas.
Según su parecer, la expresión tiene como referencia "a las autoridades
judiciales", por lo cual resulta equivocado afirmar que sea la misma
superintendencia quien deba resolver la apelación.
Según su opinión, con esta interpretación
de la norma no existiría vulneración al debido proceso porque el recurso de
apelación tiene que interponerse ante las autoridades judiciales, y no ante las
superintendencias, con lo cual es preservado el principio de la doble instancia
consagrado en el artículo 31 superior
De igual forma, estima que tampoco ha sido
violado el derecho a la igualdad, porque con base en los anteriores supuestos,
debe concluirse que la apelación tiene las mismas características que los otros
procesos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación Edgardo
Maya Villazón, mediante concepto 2775, recibido el día 16 de enero de 2002,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 148 de la Ley
446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999.
El Procurador comienza por hacer un estudio
sobre la constitucionalidad de las funciones judiciales en cabeza de las
superintendencias. En el punto concreto atacado por la accionante, sostiene que
si bien las funciones jurisdiccionales de éstas no se llevan a cabo bajo
principios absolutamente iguales a los de la jurisdicción ordinaria, si deben
velar por la salvaguarda de las garantías constitucionales.
En este sentido, las personas tienen el
derecho a ser juzgadas únicamente con base en las leyes preexistentes, ante
juez competente y con la observancia de las formas propias de cada juicio. Por
tanto, para hacer respetar el principio, considera que "se hace
necesario concluir que al interior de cada superintendencia se debe estructurar
y definir con claridad la forma como ha de desarrollarse la competencia
jurisdiccional reconocida, para que las partes puedan conocer con certeza el
funcionario competente". En este orden de ideas, estima que las normas
per se no transgreden el ordenamiento superior, porque cada una
de esas entidades debe reestructurarse y adecuarse de tal manera que en su
organización jerarquizada existan funcionarios con la suficiente independencia
que resuelvan los asuntos en primera instancia y otros diferentes  que decidan
la segunda instancia.
Por tanto, la Vista Fiscal concluye que
desde el punto de vista constitucional, la expresión contenida en la norma
acusada está ajustada a la Carta. Pero también anota que en cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales es importante que las superintendencias garanticen
el debido proceso a través de una distribución de competencias y jerarquías,
para poder definir con claridad quién cumple las funciones en primera instancia
y quién en segunda.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Por dirigirse la demanda contra normas
contenidas en una ley de la República, es competente la Corte Constitucional
para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4
de la Constitución Política.
Asunto preliminar. Cosa juzgada aparente.
2. Frente al artículo 148 de la ley 446 de
1998, son varias las demandas que han sido presentadas ante esta Corporación.
Por la extensión del artículo, la Corte ha realizado estudios separados de los
contenidos normativos establecidos en esa disposición, de acuerdo a los cargos
que contra ésta han sido presentados.
3. En el caso
concreto, el inciso tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998 fue
estudiado en la sentencia C -672 de 1999. El argumento central sobre el cual
estaba construido el cargo en esa sentencia, consistía en afirmar que las
atribuciones judiciales otorgadas a las autoridades administrativas no podía
realizarse sino únicamente a través de una ley estatutaria. La Corte consideró
que tal artículo no vulneraba los principios constitucionales, primero porque
existía en la Carta la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las
superintendencias, y segundo, porque los lineamientos y principios bajo los
cuales debe funcionar la administración de justicia ya han sido establecidos
por medio de la ley 270 de 1996 "estatutaria de la administración de
justicia" por lo cual consideró que los demás aspectos no previstos en
esa legislación, podrían ser desarrollados por la vía de la ley ordinaria.
4. Con posterioridad, en la sentencia C-
384 de 2000, la Corte volvió a estudiar el articulo en mención, porque constató
que la ley 510 de 1999 había modificado el artículo 148 de la ley 446 de 1998,
con lo cual el contenido dispositivo de esa norma había variado. En esa
sentencia, también fue analizada de forma especial la constitucionalidad del
inciso tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por la ley 510
de 1999, que hoy de nuevo se demanda. En esa oportunidad, el accionante
argumentó que al disponer la norma, que los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales "no tendrán
acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales" vulneraba el
derecho al debido proceso. El demandante adujo que el tenor literal de la
disposición, impediría la interposición de la acción de tutela, la acción de
cumplimiento y las acciones populares y colectivas entre otras.
5. En el estudio sobre ese cargo, esta
Corporación concluyó que la restricción introducida por la norma frente a la
posibilidad de interponer acciones contra los actos de las superintendencias,
en principio no era inconstitucional. Consideró que dicha disposición tenía
como base la discrecionalidad que da la Carta al legislador para indicar cuándo
procede un determinado recurso. Sin embargo, también precisó que una
interpretación absoluta del artículo, conducía a resultados inconstitucionales.
En efecto, la Corte estimó que la prohibición impedía, por ejemplo, la interposición
de la acción de tutela respecto de las decisiones que en ejercicio de funciones
jurisdiccionales adoptaban las superintendencias, y por tanto vulneraba el
artículo 86 superior. Al respecto, esta Corporación afirmó: “En este caso la
restricción introducida por el legislador rebasa ostensiblemente la libertad
configurativa de que es titular en materia de procedimientos judiciales. En
efecto, al prescribir tal prohibición en términos así de absolutos, ha impedido
la interposición de la acción de tutela respecto de las decisiones que en
ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las superintendencias[1]”.
6. Por las razones expuestas en dicha
sentencia, la Corte declaró la exequibilidad del inciso 3º del artículo 148 de
la ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999, pero de
forma condicionada, "bajo el entendido de que no impide el ejercicio de
la acción de tutela contra las providencias adoptadas por las superintendencias
en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ni las acciones contencioso
administrativas en caso que dichos entes actuaren excediendo sus competencias
jurisdiccionales".
El fallo proferido no limitó el alcance de
la cosa juzgada y por tanto, podría concluirse a primera vista, que ésta tuvo
el carácter de absoluta. Tal fue la posición adoptada por esta misma
Corporación en la sentencia C -1641 de 2000[2].
En ese momento fue aceptada la demanda contra el artículo 52 de la ley 510 de
1999, con excepción del inciso 3 pues se consideró que " frente a esta
disposición había operado la cosa juzgada absoluta". De hecho, los
argumentos allí planteados, no ofrecían nuevos elementos para afirmar lo
contrario, pues los cargos esgrimidos tenían como base la afirmación según la
cual, las facultades y competencias jurisdiccionales otorgadas a las
superintendencias no eran claras y precisas.
7. Esta Corporación ha manifestado que
cuando no ha sido explícitamente delimitado el alcance de la cosa juzgada en
una sentencia de control de constitucionalidad, debe entenderse que ésta fue
absoluta de acuerdo con el mandato consagrado en el artículo 243 de la Carta[3]. Por tal motivo, cuando
se presenta una demanda sobre normas que están amparadas por una sentencia que
ha hecho tránsito a cosa juzgada, el procedimiento adecuado consiste en rechazarla
en cumplimiento del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.
Sin embargo, como un elemento de corrección
y para asegurar la efectiva primacía de la Carta, esta Corporación ha
aceptado la posibilidad de la existencia de la cosa juzgada aparente[4]. En este sentido, la
Corte entiende que eventualmente puede darse que una norma sobre la cual
existía una presunción de recaer cosa juzgada absoluta, pueda ser analizada de
nuevo. Tal situación se presenta, cuando puede probarse que la disposición, a
pesar de estar abarcada por la parte resolutiva de una sentencia que ha hecho
tránsito a cosa juzgada absoluta, en realidad no ha sido confrontada con la
Constitución. Por tanto, sobre dicho precepto no existe motivación alguna, y
resulta entonces insoslayable que la Corte  se pronuncie al respecto.
8. En el caso que ocupa ahora la atención
de la Sala, un análisis detallado de las sentencias que han estudiado el inciso
3º del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la
ley 510 de 1999, en especial de la sentencia C-384 de 2001, muestra que la cosa
juzgada tan sólo puede predicarse de la primera parte de éste. La segunda parte
del inciso tercero, y especialmente la frase “ante las mismas” no
alcanza a ser cobijada por la cosa juzgada absoluta y por tanto, es procedente
que la Corte analice los cargos que sobre ésta han sido presentados, para poder
resolver de fondo y definitivamente sobre su constitucionalidad.
Problema Jurídico.
9. Sostiene la accionante que el artículo
parcialmente acusado, vulnera los derechos al debido proceso y a la igualdad.
Indica que la norma, al disponer que los recursos de apelación deben realizarse
"ante las mismas" superintendencias, desconoce el principio de
imparcialidad y autonomía de quien resuelve el recurso. Esto por cuanto en las
superintendencias no existe una estructura jerárquica que permita una
independencia del funcionario que tramita la primera instancia, y de quien
tramita el recurso de apelación. De igual forma, asegura que el procedimiento
varía sustancialmente respecto del que puede llevarse por las mismas causas
ante los jueces ordinarios, quienes tienen competencia a prevención para
conocer de esos procesos. Por su parte, los intervinientes consideran que las
normas son constitucionales porque la estructura interna de las
superintendencias permite que quien resuelva el recurso sea una persona
distinta, autónoma y jerárquicamente superior a quien está tramitando el
proceso. Indican que cuando esto no sucede así, como en la superintendencia de
Industria y Comercio, debe entenderse que el recurso no procede. A la par, una
de las intervinientes considera que la norma no es inconstitucional, por cuanto
el artículo estipula que la apelación debe surtirse ante las autoridades
judiciales y no ante las superintendencias, con lo cual la disposición respeta
el trámite de apelación.
Con base en los anteriores supuestos, corresponde
a la Corte determinar si la forma como ha sido consagrada la apelación de los
actos que dictan las superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales, vulnera los derechos al debido proceso y a la igualdad. Para
poder llegar a una conclusión al respecto, y debido a que sobre la norma han
sido expuestas comprensiones distintas por parte de los intervinientes y la
demandante, esta Corte deberá precisar también si en este caso en concreto,
debe aclarar y especificar cuál es el alcance de la disposición demandada.
El sentido de la norma acusada.
10. La jurisprudencia constitucional ha
expuesto claramente que, no le corresponde a esta Corporación determinar cuál
debe ser la interpretación vinculante sobre una norma legal[5]. Tal actuación
vulneraría la autonomía de los jueces ordinarios, quienes en virtud del
artículo 230 superior sólo están sometidos al imperio de la ley. Pero debido a
que la confrontación de una norma con la Constitución requiere de una
comprensión previa de la redacción de aquella, -pues de lo contrario sería
imposible concluir si ha existido alguna vulneración a los mandatos superiores[6]- la Corte también ha
establecido que en ciertas situaciones es indispensable delimitar el marco de
posibilidades razonables de interpretación sobre una norma, para poder realizar
adecuadamente el juicio de constitucionalidad.
11. En el caso en concreto, la Corte
observa que frente a la disposición acusada existen acercamientos hermenéuticos
disímiles. La mayoría de los intervinientes y la demandante interpretan que en
la norma, la expresión "ante las mismas" tiene como referencia
a las superintendencias. Con base en esa comprensión, la actora alega que el
articulo vulnera los derechos a la igualdad y el debido proceso por cuanto es
la misma persona quien debe conocer de un asunto y resolver el recurso de
apelación sobre el caso. Los intervinientes que parten igualmente de este
entendimiento de la norma, indican que tal cosa no sucede porque dentro de las
superintendencias existe una estructuración jerárquica tal, que en el trámite
del recurso de apelación "ante la misma" ya están asegurados
los derechos a la igualdad y al debido proceso.
Por el contrario, una interviniente
sostiene que la expresión "ante las mismas" no se refiere a
las "superintendencias" sino a las "autoridades
judiciales". Entendida así la norma, concluye que el principio de la
doble instancia, el debido proceso y el derecho a la igualdad están protegidos,
porque quien debe resolver el recurso de apelación es un funcionario imparcial,
independiente y totalmente distinto a quien debía tramitar el recurso en primera
instancia.
12. Como puede observarse, las dos
posiciones conducen a resultados incompatibles, pues las consecuencias
jurídicas de tramitar un recurso de apelación ante la misma superintendencia
son radicalmente distintas a las que tendría hacerlo ante una autoridad
judicial. Resulta necesario por tanto que antes de efectuar un juicio de
constitucionalidad sobre la norma acusada, la Corte determine cuál es el
sentido que tiene esa disposición, independientemente de si las dos
interpretaciones tomadas separadamente se ajustan a la Carta. Si no se
procediera de esta forma, sostener dos interpretaciones contrarias sobre una
norma legal, conduciría a una flagrante vulneración al derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 superior.
Las distintas interpretaciones.
13. Para introducir el análisis legal de la
norma, valga de nuevo mencionar de forma sintética los argumentos presentados.
La demandante y algunos intervinientes, fundan su razonamiento en una
interpretación según la cual la expresión "ante las mismas" tiene
como referencia a las superintendencias. Con base en lo anterior, el recurso de
apelación previsto por el artículo 148 de la ley 446 de 1998 debe tramitarse
ante la misma Superintendencia que ha conocido determinado asunto, en virtud de
sus funciones jurisdiccionales.
La segunda interpretación por el contrario,
asume que la segunda parte del inciso es una excepción integral a la regla
general dispuesta en la primera parte. En ese orden de ideas, la expresión
"ante las mismas" tiene como referencia a las autoridades
judiciales y no a las superintendencias.
Métodos de interpretación para aclarar el
sentido de la regla
14. Por medio de una interpretación
exclusivamente sintáctica y literal sobre una parte del enunciado normativo, la
conclusión obtenida consiste en comprender que la expresión "ante las
mismas" reemplaza al sujeto "superintendencias". Para
elucidar esta conclusión, valga citar el aparte del inciso tercero del artículo
148 de la ley 446 de 1998:
"[l]a decisión
por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas".  (subraya la Sala)
Dentro del aparte transcrito, puede
observarse que de acuerdo a la estructuración sintáctica del inciso citado,
"ante las mismas" establece un nexo significativo con "las
entidades" por lo cual debería concluirse que semánticamente la
palabra se refiere a las superintendencias y no a las autoridades judiciales.
Lo anterior por cuanto esa parte de la norma alude a aquellas superintendencias
que se declaran incompetentes o dictan un fallo definitivo y no a las
autoridades judiciales que realizan tal o cual acción.
15. Pero tal interpretación varía
sustancialmente si el argumento gramatical y literal es aplicado sobre el conjunto
de la disposición. Bajo estas pautas, es de apreciar que la expresión "sin
embargo", dispuesta por el legislador antes del aparte analizado,
cambia radicalmente el significado de la regla. Tal situación puede apreciarse
citando en extenso e integralmente el inciso acusado:
"Los actos
que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin
embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y
la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas" (subraya la sala)
16. La locución "sin embargo"
que en el lenguaje común denota una oposición parcial a lo que ha sido
expresado, por regla general dentro del contexto de una norma es el preámbulo
para establecer una excepción. Como puede observarse, la parte inicial del
inciso tercero consagra una regla de carácter general respecto del
procedimiento ante cualquier superintendencia, en el que dispone que los actos
de éstas no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La
pregunta que surge con este criterio interpretativo será entonces ¿cuál puede
ser el alcance establecido por dicha excepción? Desde el punto de vista
semántico, especialmente de la expresión "sin embargo", puede
afirmarse que dicha frase consagra una excepción sobre el conjunto de los
supuestos fácticos de la regla general, que abarca la prohibición de interponer
sobre los actos de las superintendencias, recursos o acciones "ante las
autoridades judiciales".
17. Como puede advertirse, utilizar
exclusivamente una interpretación literal sobre la expresión demandada conduce
indistintamente a dos respuestas posibles y razonables. Con este criterio
hermenéutico, no puede determinarse claramente a qué se refiere el aparte
acusado. Debido a que las dos interpretaciones conducen a situaciones con
efectos distintos, dentro del control abstracto de Constitucionalidad puede
apreciarse que de seguir sosteniéndose tal situación, sería vulnerado el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior produciendo efectos
traumáticos para el aparato judicial. Por tal razón, es imperioso que la Corte
determine cuál es el sentido que debe tener la disposición acusada, para de
esta forma también poder efectuar el juicio de exequibilidad del artículo
parcialmente acusado.
18. Tal fijación de sentido no puede ser
caprichosa ni arbitraria. Dado que con la utilización de un criterio
hermenéutico exclusivamente literal sobre la misma disposición son obtenidos
resultados también diversos, la Sala considera que en el proceso de
interpretación de la norma deberá primar el principio de integridad y
coherencia en el razonamiento. Como lo ha expresado esta Sala "[e]s
razonable suponer que en general es preferible aquella interpretación que logra
satisfacer todos los criterios hermenéuticos suscitados en un debate jurídico,
de tal manera que esos distintos puntos de vista se refuercen mutuamente y en
cierta medida comprueben recíprocamente su validez, por medio de una suerte de "equilibrio
reflexivo" o "coherencia dinámica[7]".
En el caso bajo estudio, resulta entonces necesario acudir a los diversos
métodos de interpretación, para lograr una apertura de sentido clara y
coherente de la disposición y resolver la tensión normativa obtenida con la
utilización de la interpretación literal del artículo parcialmente demandado.
Argumento lógico.
19. Una forma de aclarar el alcance de
la excepción consagrada en el artículo 148 de la ley 446 de 1998, puede
lograrse a través de una labor analítica sobre éste. Si la estructura lógica en
general de un enunciado normativo consiste en establecer una exigencia deóntica
frente a la presencia de ciertos hechos, la excepción a un enunciado normativo
radicará en sustraer algunos de esos hechos a los deberes exigidos en la regla
general, asignándoles una consecuencia distinta o contraria a la prevista por
ésta. La solución a un problema interpretativo sobre la determinación del
sentido de una excepción, necesitará entonces que previamente sea fijado el
alcance del enunciado normativo y de los supuestos fácticos previstos.
20. En el caso que ocupa la atención de
la Sala, puede apreciarse que la extensión deóntica del enunciado normativo
general consagrado en el artículo 148 de la ley 446 de 1998, comprende
conjuntamente la imposibilidad de atacar los actos de las superintendencias
ante las autoridades judiciales. La excepción no es, ni podría serlo a riesgo
de dejar de ser precisamente una excepción, completamente extensiva frente a la
regla general, en el sentido de permitir que en todos los casos procedan
recursos o acciones. Sin embargo, si lo es respecto de los supuestos fácticos
previstos por la norma, que abarca conjuntamente (i) la posibilidad de
interponer recursos frente a determinados actos (ii) ante las autoridades
judiciales.
21. Esta Corporación ya ha tenido la
oportunidad de elucidar cuál es la estructura de una regla de excepción. La
sentencia C -1260 de 2001 por ejemplo, realizó una distinción entre las reglas
de carácter especial y las reglas de excepción. Al respecto afirmó: "[e]n
un lenguaje más formalizado, la estructura de una regla especial es la
siguiente:  si ocurre A entonces es obligatorio B.  La estructura de una regla
exceptiva es diversa pues asume esta forma:  si ocurre A y sólo si ocurre A,
entonces es obligatorio B". En este sentido, al identificar los
supuestos fácticos de la norma general como "imposibilidad de
apelar los actos de las superintendencias ante las autoridades judiciales"
la excepción a las anteriores condiciones circunstanciales consiste en la
"posibilidad de apelar ciertos actos determinados (únicamente si
sólo ocurren esos actos) de las superintendencias ante las autoridades
judiciales".
Argumentos teleológicos.
22. Podría objetarse que con una
interpretación teleológica de la norma acusada, la conclusión es que la
apelación debe surtirse ante las superintendencias. Si la finalidad de la ley
446 de 1998 consistía en descongestionar los despachos judiciales y hacer más
eficiente la administración de justicia, mal podría pensarse que una vez han
sido delegadas las facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas, fuera previsto el retorno del conocimiento de esos mismos
asuntos a las autoridades judiciales.
23. Es evidente que los objetivos a los
que apunta una norma, deben ajustarse igualmente a los principios
Constitucionales. La Carta al ser un mandato de orden superior, condiciona y
limita el espacio de objetivos posibles que puede diseñar el legislador. En
consecuencia, un análisis teleológico no puede reducirse exclusivamente a una
confrontación de los propósitos del conjunto de una ley con una disposición en
concreto, sino que también debe involucrar un cotejo de esa norma con los
propósitos consagrados en la Carta.
24. En este orden de ideas, prima facie
puede notarse que los fines de descongestión de la ley 446 de 1998 tienen una
legitima correspondencia con los objetivos dispuestos en la Constitución. El
artículo 229 Superior establece que “se garantiza el derecho de toda persona
para acceder a la administración de justicia” y para procurar la
efectividad de dicho objetivo, institucionaliza en el artículo 116 las
funciones y estructura de la rama judicial, encargada del cumplimiento de tal
fin. A la par, en esa misma disposición, el Constituyente diseñó también un
mecanismo para hacer eficiente y eficaz el acceso a la administración de
justicia, que consiste en la facultad discrecional del legislador para otorgar
facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas y a
particulares de forma transitoria.
25. Pero la eficiencia en la
administración de justicia, no es el único objetivo establecido por el
Constituyente en este tema en concreto.  También consagró garantías y
protecciones frente a los derechos de las personas, cuando éstas tienen que
acudir al aparato judicial. Por la naturaleza institucional y estructural de la
Rama Judicial, ésta es la única que en principio cuenta con las herramientas y
medios adecuados para asegurar dichas garantías. Y por tal razón, el
Constituyente previó que el traslado de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tuviera un carácter excepcional.
Las normas de excepción y los fines con
los cuales éstas han sido consagradas, deben ser interpretadas
restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que por regla general
administre justicia la rama judicial, la interpretación teleológica de una
norma de acuerdo con la Constitución debe buscar satisfacer primero dicho
objetivo. Esto quiere decir que en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional
otorgada a una autoridad administrativa, debe interpretarse que la facultad
para conocer de ese asunto radica en las autoridades judiciales de acuerdo con
las reglas generales de competencia.
26. En conclusión, a menos que explícita
y claramente el legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales deben
ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusión
se impone sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud del principio
de excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad
sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza
de la rama judicial del poder público.
Argumento Sistemático
27. Las anteriores justificaciones
adquieren más fuerza y claridad, si adicionalmente es utilizado un criterio
sistémico de interpretación. La interpretación sistémica con el conjunto de la
Constitución, debe buscar en casos de duda, que en la medida de lo posible no
sean nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que por el
contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo
significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual
pertenece”[8]
.
En este caso en concreto, si se
concluyera que la prohibición de interponer recursos o acciones contra los
actos de las superintendencias en uso de sus facultades judiciales, significa
frente a todos los actos una imposibilidad de hacerlo ante estas entidades,
estaría impidiéndose que dentro del procedimiento jurisdiccional establecido
para el tramite de los asuntos ante una superintendencia, pueda hacerse uso de
recursos previstos contra otros actos jurisdiccionales ante ésta. Como puede
observarse, tal interpretación sería más restrictiva y desconocería reglas
constitucionales, especialmente la consagrada en el artículo 31 que establece
por regla general la posibilidad de apelar o consultar cualquier sentencia
judicial.  Si bien esa misma disposición constitucional da facultades
discrecionales al legislador para establecer excepciones, éstas deben ser
claras y precisas, y en caso de duda deberá ser favorecida la interpretación que
mantiene en la medida de lo posible, la existencia de dos instancias en los
procesos judiciales.
28. Nada impide que el legislador
eventualmente disponga que dentro del procedimiento jurisdiccional para el
tramite de los asuntos sobre los cuales tiene competencia una superintendencia,
pueda interponerse el recurso de apelación o de reposición de otros actos
jurisdiccionales e incluso del fallo definitivo ante la misma superintendencia.
Obviamente, la efectividad de tal situación depende de un diseño institucional
de esas entidades administrativas en el cual esté asegurada la imparcialidad e
independencia de quien tramita el recurso, sin que pueda afirmarse, como lo
hace uno de los intervinientes, que su procedencia depende de la estructura
interna de cada entidad. Si fuera el caso que contra otro acto jurisdiccional
de una superintendencia existe la posibilidad de interponer recursos,
especialmente el de apelación, tal mandato condicionaría la organización
interna de la entidad administrativa, de forma tal que ésta necesariamente debe
reestructurarse para garantizar la imparcialidad de los funcionarios que
tramitan dicho recurso.
Con base en lo anterior, es de concluir
que el principio general de la doble instancia adquiere mayor efectividad si la
norma se entiende como una prohibición de interponer acciones o recursos ante
las autoridades judiciales, y su consiguiente excepción se interpreta como la
posibilidad de impugnar ante las autoridades judiciales los actos de las
superintendencias en los cuales se declaran incompetentes y la de fallo
definitivo. En este orden de ideas, debe seguir comprendiéndose que los demás
recursos previstos en el procedimiento jurisdiccional ante las
superintendencias se surten ante éstas mismas,  quienes  tienen la obligación
de asegurar el adecuado trámite garantizando la imparcialidad, independencia y
autonomía de quien decide los recursos, como ya ha sido precisado.
Por tal razón, esta Corporación estima
que la interpretación más acorde con un criterio sistémico, consiste en
entender que la apelación de ciertos actos jurisdiccionales de las
superintendencias, de los cuales habla la norma acusada, deben hacerse ante las
autoridades judiciales. Esta posición permite que sigan tramitándose otro tipo
de recursos, asegurando el cumplimiento de la regla general de la doble
instancia dispuesta en el artículo 31 superior.
29. En conclusión, la interpretación más
acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende que
la disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la
cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico
y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal
comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato
judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones contrarias
sobre una misma disposición.
Análisis concreto de
constitucionalidad
30. Con base en este punto de partida,
la Corporación constata que aún con esta nueva interpretación debe ser
realizado el análisis de constitucionalidad sobre el aparte normativo acusado,
porque con la disposición eventualmente pueden ser vulnerados los derechos a la
igualdad y al debido proceso, cargos sobre los cuales la demandante funda su
reproche. Antes de abordar dicho estudio, la Sala considera procedente reiterar
su jurisprudencia sobre la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a
las superintendencias, para analizar en ese contexto si en el procedimiento
previsto para la apelación de sus decisiones son vulnerados los derechos a la
igualdad y al debido proceso.
El ejercicio de facultades
jurisdiccionales por las autoridades administrativas, especialmente por las
superintendencias.
31. Esta Corporación ha explicado en
múltiples oportunidades[9]
el alcance que tiene la excepción consagrada en el artículo 116 Superior. Al
respecto ha indicado que en esta disposición el Constituyente consagró de forma
clara y precisa, que si bien dentro de la estructura del Estado corresponde al
poder judicial la administración de justicia, excepcionalmente la ley puede
atribuirle facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Por
tal razón, en el momento en que la Corte realizó el estudio de
constitucionalidad sobre el artículo 1 de la ley 23 de 1991, que asignó a los
inspectores penales de policía, a los inspectores de policía donde aquellos no
existan, y en su defecto, a los alcaldes, el conocimiento en primera instancia
de ciertas contravenciones especiales, concluyó:
“De lo dicho se
colige que no es cierta la afirmación del demandante en el sentido de que con
las normas de las que se viene hablando se haya desconocido el régimen
constitucional de separación de funciones públicas y, menos todavía, que se
haya quebrantado el artículo 116 de la Carta Política.
Resulta, pues,
ajustado a la Constitución que el legislador confíe de manera excepcional a
funcionarios distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores
penales de policía, los inspectores de policía y los alcaldes, la función
precisa de administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones
especiales.”[10]
33. De igual forma, y para el caso concreto
de las superintendencias, desde la sentencia C-592 de 1992, la Corte ha
afirmado que la excepción contenida en el artículo 116 constitucional también
comprende a esos organismos. En esa sentencia y después de analizar el
contenido del artículo 32 del decreto 2651 de 1991, que trasladaba a la
superintendencia de sociedades funciones que antes estaban asignadas a los
jueces, la Corte concluyó que dichas facultades no vulneraban la Constitución
sino que por el contrario, tales previsiones legislativas tenían también como
marco el artículo 116 superior. Al respecto, esta Corporación afirmó:
“No resulta
inconstitucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia
legislativa de los últimos años, recogida por el Constituyente según
señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales,
como superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una
mayor eficiencia del también principio fundamental del régimen político,  complementario
del de la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad
funcional del Estado.”
34. Esa posición fue reiterada también
en las sentencias C -384 de 2000[11]
y C-1641 de 2000[12]
en donde además fueron precisándose las características que deben tener las
autoridades administrativas sobre las cuales son delegadas facultades
jurisdiccionales. En este contexto, la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de
poder apelar excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los
cuales las superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo
definitivo. Debe entonces la Corte, entrar a analizar si con esa disposición es
vulnerado el debido proceso o el derecho a la igualdad.
Inexistencia de vulneración de la
norma a los principios constitucionales.
35. La apelación es un recurso por medio
del cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido
que conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un
proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para
la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de
decisión y para el control mismo de la función judicial.
36. Es evidente que la Constitución da
facultades discrecionales al legislador, para que éste determine en cuáles
casos no procede la apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo
31 de la Carta señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la
Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente
el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia
no es un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales[13] y que por tanto, no es
forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos sobre los cuales
tiene que producirse una decisión judicial.
37. Sin
embargo, cuando el legislador concretamente prevé la apelación dentro de un
proceso, amplia el derecho de acción de las personas y su posibilidad de
defensa frente a actuaciones que pueden serle adversas. Desde ese momento la
garantía de la doble instancia establece una estrecha e inescindible relación
con el derecho de defensa y el debido proceso. Y para su efectiva realización,
resulta necesario que el mismo sistema diseñe una estructura y un medio
institucional tal, que quien tiene la potestad de resolver un recurso de
apelación, sea un funcionario con las características que debe tener cualquier
persona que actúa con facultades jurisdiccionales, es decir, una autoridad
previamente determinada, imparcial e independiente.
38. Las
autoridades judiciales cumplen con los anteriores requisitos, pues la
estructura jurisdiccional tiene una organización institucional tal, que exige y
garantiza que quien pertenece al poder judicial tenga la autonomía necesaria
para proferir sus decisiones dentro de los límites que le imponen la
Constitución y la ley. En consecuencia, no se evidencia una vulneración al
debido proceso, por cuanto quien debe resolver los recursos de apelación interpuestos
contra los actos que dictan las superintendencias, es un funcionario distinto,
autónomo e independiente respecto de esa institución. De igual forma, el
derecho a la igualdad tampoco ha sido vulnerado. Por el contrario, el
legislador con esta norma consagró la doble instancia, independientemente de si
un mismo asunto es tramitado ante una Superintendencia o ante los jueces
ordinarios que tienen competencia a prevención, por lo cual en el punto
concreto de la apelación, no existe diferencias entre el trámite surtido ante
la superintendencia o ante los jueces.
Sin embargo, la Corte advierte que la
frase "autoridades judiciales" tiene aparentemente un carácter
indeterminado, que de no poder ser precisado, conducirá necesariamente a la
declaración de inconstitucionalidad de la norma, pues esa imprecisión
vulneraría los derechos al debido proceso y al juez natural, como pasará a
verse.
La garantía del juez natural.
39. La decisión sobre el contenido de una
apelación es igualmente una actividad judicial, que requiere de un funcionario
previamente determinado sobre el cual pueda asegurarse la efectividad de los
principios de la administración de justicia: independencia, imparcialidad,
libertad institucional y autonomía. El artículo 29 de la Carta dispone que "El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia
de la plenitud de las formas propias de cada juicio" (subraya la Sala).
De igual forma, la Convención americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1.) y el
Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1) establecen que dentro de las
garantías judiciales, "toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra
ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, o de cualquier otro carácter".(Subraya la Sala)
40. Como ha reconocido esta Corporación[14] el derecho al juez
natural es una garantía de carácter fundamental y un elemento innescindible del
concepto del debido proceso. Sólo la Constitución y la ley pueden constituir su
estructura y asignarle competencias para conocer de determinados asuntos.
Cuando tal presupuesto no es cumplido, la regulación que estructura un
procedimiento sin declarar cuál es la estructura jurisdiccional competente, o
que deja al arbitrio de las partes su determinación, sería abiertamente
inconstitucional.
41. De hecho, la misma Carta consagra
exigencias y límites especiales al legislador respecto de la constitución del
juez natural. En este sentido, esa garantía es afectada también, cuando
contraría por ejemplo, expresas prohibiciones contenidas en la Carta, como la consagrada
en el artículo 166 superior que excluye la posibilidad de asignar la
instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos a las autoridades
administrativas. De igual forma, cuando no es respetado un fuero de rango
constitucional como el establecido en el artículo 199 de la Carta, que asigna
las facultades de acusar al Presidente de la República únicamente a la Cámara
de Representantes. Cuando dispone el cambio de un asunto de una estructura
jurisdiccional a otra, como sucedería si la competencia para el conocimiento de
ciertos casos fuera trasladada abruptamente de la justicia ordinaria a la justicia
penal militar. Cuando una regulación no acata las reglas generales de
competencia de la Fiscalía, estipulada en el artículo 250 y siguientes de la
Carta y cuando son creados tribunales o jueces por fuera de alguna estructura
jurisdiccional (ex post) o únicamente para el conocimiento de algún asunto (ad
hoc), entre otros.
42. En el caso que ocupa la atención de
la Sala, se observa que la norma fija a nivel general el procedimiento
jurisdiccional que deberá seguirse ante las superintendencias, y adicionalmente
consagra la posibilidad de apelación ante las autoridades judiciales. La
disposición por sí misma, no determina claramente cuál es la autoridad judicial
que deberá conocer del trámite del recurso de apelación, por lo cual a primera
vista podría pensarse que no existe determinación del juez que debe conocer de
ese recurso. Por tal razón, será necesario realizar un análisis sobre la misma,
para determinar si con la norma acusada ha sido vulnerada esta garantía.
Principio de unidad jurisdiccional.
43. Podría pensarse por ejemplo, que “ante
las autoridades judiciales” significa ante cualquier funcionario de la rama
judicial, ante cualquier funcionario de una estructura jurisdiccional, ante el
juez que debía conocer a prevención o ante el superior de éste. Para dilucidar
este punto, resulta necesario mostrar cuál es el vínculo establecido por una
superintendencia con la jurisdicción de origen, vía por la cual eventualmente
podría identificarse correctamente la autoridad judicial competente para tramitar
los recursos de apelación de los actos jurisdiccionales previstos en la
regulación demandada. De no ser así, deberá concluirse inevitablemente que la
disposición acusada es inconstitucional, por desconocer la garantía del juez
natural.
44. En el artículo 116, la Carta
determina que la función de administrar justicia recae de forma principal sobre
el poder judicial, la cual excepcionalmente puede delegarse a ciertas
autoridades administrativas o a particulares. Como bien se sabe, el Estado para
ejercer cabalmente su función de administración de justicia, constituye
diversas estructuras jurisdiccionales sobre las cuales asigna competencias,
determina funciones y establece limites sobre su actividad. Cuando el
legislador, en virtud de la permisión contenida en el artículo 116 superior,
decide otorgar facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa, en
cierta forma está sustrayendo una competencia que originalmente recaía sobre
una autoridad judicial y la traslada a un funcionario no vinculado a la rama
judicial.
45. En los casos en los cuales una
superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad
administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle
aplicación, dirimir conflictos y aplicar el derecho en casos específicos[15]. En virtud del
principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades comienzan a compartir la
estructura jurisdiccional de quien tenía la competencia originalmente
46. Si la Superintendencia suple
excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura
jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación
será entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la
Superintendencia. En este sentido, si fuera el caso que una de esas entidades
administrativas tiene competencias a prevención con un juez civil del circuito
por ejemplo, quien deberá tramitar el recurso de apelación interpuesto contra
una de sus decisiones en los términos señalados por la ley, será el superior
jerárquico del juez con el que comparte la competencia.
47. Dentro del contexto de la ley 446 de
1998 tal situación es fácilmente determinable. Cuando dicha ley atribuyó
facultades jurisdiccionales a las Superintendencias, fue voluntad del
legislador seguir conservado la competencia dentro de la jurisdicción
ordinaria. Como puede apreciarse, el artículo 147 de esa regulación, estipula
que "la superintendencia o el juez competente conocerán a prevención
de los asuntos de que trata esta parte". Con base en los
anteriores supuestos, puede observarse que la autoridad judicial a la cual se
refiere el artículo 148 de la ley 446 de 1998, es determinable en cada caso
concreto acudiendo a las normas generales de competencia e identificando la
posición en concreto de cada Superintendencia, cuando ésta ejerce facultades
jurisdiccionales. En consecuencia, la disposición no vulnera los principios del
juez natural arriba esbozados, ni afecta la garantías al debido proceso y el
derecho a la igualdad. Interpretada sistémicamente la norma, puede observarse
que en principio no le corresponde necesariamente a esa disposición realizar
tales precisiones. El artículo 148 de la ley 446 de 1998 al regular de forma
genérica el procedimiento que debe surtirse en el trámite del recurso de
apelación, vincula su interpretación a la existencia de otras disposiciones que
válidamente asignen dichas facultades. Por tanto, en sí misma la norma no
vulnera los criterios sobre juez natural arriba esbozados.
48. Sin embargo, dada la dificultad en la
comprensión de la norma, la Sala estima conveniente condicionar el articulo
parcialmente acusado bajo el entendido que el recurso de apelación contra la
decisión en la cual se declara incompetente, o el fallo definitivo que dicten
las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe
surtirse ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido precisado en
esta sentencia. Es decir, interponiendo dicho recurso de apelación ante el
superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo originalmente la
competencia para tramitar el asunto objeto de debate.
No retroactividad de los fallos de control
de constitucionalidad.
49. Es bien sabido que por regla
general, los fallos de esta Corporación en materia de control abstracto de
constitucionalidad, sólo tienen efectos hacia el futuro. En este caso en
concreto, la Sala estima conveniente reafirmar este criterio, por cuanto
resulta necesario dar firmeza a los actos jurisdiccionales de las
superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud del
mandato constitucional de debido proceso y de la garantía judicial de la cosa
juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo
eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos
jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí
señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya
consolidadas. Además, en caso de existir por esa vía, una vulneración
ostensible al debido proceso, tal y como lo manifestó esta Corporación en la
sentencia C–384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar
esta vulneración y proteger los derechos fundamentales involucrados.
Conclusión
50. La Corte concluye entonces, que per
se la norma es Constitucional. La forma como ha sido estructurada no
vulnera los derechos a la igualdad o al debido proceso. Al poder ser
determinada la autoridad judicial que debe tramitar el recurso de apelación, la
garantía del juez natural no ha sido tampoco vulnerada. Sin embargo, y como fue
manifestado en la parte motiva de esta sentencia, la Corte considera necesario
determinar en la parte resolutiva la forma como debe determinarse la autoridad
judicial ante quien puede tramitarse el recurso de apelación contra los actos
jurisdiccionales de las superintendencias en los cuales éstas se declaran
incompetentes y la del fallo definitivo, para evitar de esta manera una
afectación de los mandatos superiores en el tramite de dicho recurso.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º
parcial del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de
la ley 510 de 1999, bajo el entendido que la expresión "ante las
mismas" se refiere a las autoridades judiciales en los términos
señalados en la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo
Beltrán Sierra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Fundamento 6
[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3]
Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes
sentencias:  C-004/93, C-170/93, C-569/93, C-548/94, A. 013/95, C-456/98,
C-522/98,  C-700/99)
[4] Al respecto pueden  consultarse las sentencias
C-397/95, , C-700/99, S.V. C-700/99, C-774/01, C-430/01, C-925/00 y el auto A.
016/98
[5] Cf. Sentencias  C - 239 de 1994, C - 568 de 2000
entre otras.
[6] Cf. C-109 de 1995, C-496 de 1994, C-389 de 1996,
C-488 de 2000 y C-1255 de 2001
[7]
Cf. Sentencia C - 1260 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes fundamento 25. Un
modelo de cómo esta Corte ha utilizado este criterio, puede observarse también
en la sentencia C - 568 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8]
Cf. Sentencia C – 032 de 1999
[9] La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar
facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, en las
siguientes sentencias entre otras: C-592/92, C-212/99, C-037/96. C-672/99,
C-384/00, C-1691/2000
[10] Sentencia C-212 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández.
[11]  M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[12]  M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[13] Al respecto puede consultarse: C-245/01, , C-411/97,
C-727/00 , C-650/01
[14] C - 208 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara C -
444 de 1995 M.P. Carlos Gaviria, C 111 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis y SU
1184 de 2001 Eduardo Montealegre Lynett
[15] Cf. Sentencia C - 558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria
Díaz