T-578-17
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Sentencia T-578/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN
TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION POR ACTIVA EN
TUTELA-Persona natural actuando en calidad de curadora
LEGITIMACION
POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad
en caso de sujetos de especial protección constitucional
Este Tribunal ha sido enfático en desarrollar la
importancia de flexibilizar el análisis de la procedencia cuando el interesado
en la salvaguarda de los derechos corresponda a un sujeto de especial protección
constitucional, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 Superior, según el
cual se “protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. Se trata, en
consecuencia, de adelantar un examen de la fase previa del mecanismo con base
en un estándar más amplio que el usualmente aplicado en eventos en los que el
actor no es titular de atención constitucional reforzada, sin que ello
signifique, por supuesto, la conducción automática del juez de tutela a la
concesión del amparo o a su estudio de fondo, pues éste, no obstante, se
encuentra abocado a considerar las condiciones particulares del caso bajo conocimiento.
SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia sobre acceso a la
prestación por parte de un sujeto de especial protección constitucional cuando
previamente ha sido asignada a una persona ubicada en un orden de asignación
legalmente prevalente
La Sala Novena de Revisión observa
que cuando esta Corporación ha conocido acciones de tutela en las que se
discute el acceso a una sustitución pensional por parte de un sujeto de
especial protección constitucional, previamente asignada a una persona ubicada
en un orden de asignación legalmente prevalente, las Salas de Revisión han
procedido de la forma como enseguida se describe. Frente al
Sistema General de Pensiones (Ley 100 de 1993): (i) En
algunas ocasiones (T-401 de 2004 y T-070 de 2017) se han valorado las
particularidades de cada caso, de manera que, tras reconocerse la naturaleza
taxativa y excluyente de los órdenes de prelación allí establecidos, la Corte,
por razones de justicia material, ha autorizado la flexibilización de los
mismos, accediendo al otorgamiento de la sustitución pensional en favor de una
persona que, por sus condiciones especiales, necesita acceder a la prestación.
No obstante, en estos asuntos se ha exigido la verificación previa tanto de la
situación de vulnerabilidad como de la dependencia económica del peticionario
con relación al causante en el momento de su fallecimiento, buscando con ello
evitar el fenómeno de “la sustitución de la sustitución”, prohibido en nuestro ordenamiento. (ii) En los
demás pronunciamientos  (T-324 de 2017) se ha optado por una aplicación
estricta de los órdenes en mención, haciendo alusión a la imposibilidad de
desnaturalizar la legalidad excluyente de los listados de beneficiarios
contenidos en el respectivo régimen, y definiendo, en consecuencia, que aunque
el solicitante acredite requisitos como, por ejemplo, la dependencia económica
y su situación de discapacidad al momento del deceso del causante, se encuentra
excluido del beneficio pensional si cuando fenece el titular existe una persona
que cumple las condiciones para ubicarse legalmente en un orden
preferente.
SUSTITUCION PENSIONAL CAUSADA POR MUERTE DE OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE LA FUERZA PUBLICA-Reiteración de la sentencia T-503/13
Respecto a la aplicación
del Régimen Pensional Especial de las Fuerzas Militares, específicamente de lo
dispuesto en el Decreto 4433 de 2004, en una única ocasión esta Corte ha
estudiado de fondo una solicitud de sustitución pensional elevada por una
persona en condición de discapacidad, cuyo reconocimiento implicaba una
alteración de los órdenes de prelación contenidos en este cuerpo normativo. Se
trata de la sentencia T-503 de 2013, en la que la Sala, ante la naturaleza
excluyente de los escaños de acceso al mencionado beneficio prestacional, negó
el requerimiento de la accionante. Esto, previo a constatar que el caso no se
trataba de una “sustitución de la sustitución”, insistiendo en que esta figura no es permitida en
nuestro ordenamiento jurídico, por desnaturalizar la finalidad constitucional
de la pensión de sobrevivientes.
RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES CAUSADAS POR LA MUERTE DE OFICIALES
Y SUBOFICIALES DE LA FUERZA PUBLICA-Marco jurídico
BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES SOCIALES POR CAUSA DE MUERTE DE
AGENTES DE LA POLICIA NACIONAL Y DE LOS OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Orden de beneficiarios es
excluyente
SUSTITUCION DE LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Figura que no está permitida en el ordenamiento
jurídico colombiano
La figura de la “sustitución
de la sustitución” se encuentra proscrita en nuestro ordenamiento, pues
desconoce la finalidad constitucional otorgada a la pensión de sobrevivientes y
a la sustitución pensional, en tanto expresiones del derecho a la seguridad
social que buscan amparar económicamente a las personas que, por su dependencia
respecto del causante, se hallan en situación de desprotección. En ese sentido,
la desacreditación de este fenómeno debe basarse en la constatación concreta de
las condiciones materiales que la norma respectiva incorpora para el acceso al
beneficio prestacional, al momento en que ha ocurrido la muerte del “de cujus”.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Improcedencia por cuanto no se
acreditó relación de dependencia con el causante al momento del fallecimiento y
por hallarse en un orden de prelación inferior
DERECHO A LA SALUD-Vulneración por haber desactivado de manera súbita y
constitucionalmente injustificada la afiliación a subsistema de salud de
las fuerzas militares
Referencia:
Expediente T-6145832
Acción
de tutela instaurada por Luz Yohanna Ramírez Quintero, en calidad de curadora
de Carol Slendy López Quintero, contra el Ministerio de Defensa Nacional – Grupo
de Prestaciones Sociales y Dirección de Sanidad del Ejército Nacional.
Magistrada
ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., catorce
(14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Novena de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera
—quien la preside— y los Magistrados Carlos Libardo Bernal Pulido y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y
previo al cumplimiento de los requisitos, y trámites legales y reglamentarios,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En la revisión del
fallo dictado en única instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá D.C., Sala de Familia, el 13 de marzo de 2017, dentro del proceso de
tutela iniciado por Luz Yohanna Ramírez Quintero, en calidad de curadora de
Carol Slendy López Quintero, contra el Ministerio de Defensa Nacional – Grupo
de Prestaciones Sociales y Dirección de Sanidad del Ejército Nacional.[1]
I. ANTECEDENTES
El 1º de marzo de
2017, la señora Luz Yohanna Ramírez Quintero, actuando en calidad de curadora
de Carol Slendy López Quintero, promovió acción de tutela contra el Ministerio
de Defensa Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales y Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional, para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la
igualdad, seguridad social y vida digna de la representada, los cuales estima
vulnerados ante la negativa que las entidades accionadas han manifestado
respecto del reconocimiento de la sustitución pensional solicitada en beneficio
de la pupila, a la que considera tener derecho.[2]
A continuación se
exponen los hechos jurídicamente relevantes, las respuestas dadas tanto por las
entidades accionadas como vinculadas, y el fallo objeto de revisión.
1. Hechos
1.1. Dado que el 29
de junio de 2004 falleció Alexander Ramírez Quintero, Cabo Segundo (póstumo) del
Ejército Nacional, mediante Resolución Nº 1346 del 16 de mayo de 2007, expedida
por la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, se reconoció en
favor de su madre, la señora Luz Mary Quintero Bermúdez, pensión por muerte como
única beneficiaria[3].
1.2. A raíz de lo
anterior, Carol Slendy López Quintero, hermana del causante e hija de la señora
Quintero Bermúdez, y quien actualmente cuenta con 25 años de edad,[4]
estuvo vinculada como beneficiaria de su progenitora ante el sistema de salud
de las Fuerzas Militares, por ser una persona en condición de discapacidad
mental absoluta,[5]
con diagnóstico de “retardo mental”[6].
1.3. No obstante, debido
al fallecimiento de la señora Luz Mary Quintero Bermúdez, ocurrido el 6 de
octubre de 2015[7],
y la consecuente extinción de la prestación pensional, los servicios médicos en
favor de la representada fueron “desactivados”. Además, al solicitar la
reanudación de los mismos, la Subdirección Técnica y de Gestión de la Dirección
General de Sanidad Militar informó a la curadora que, para acceder a su
requerimiento, el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa
Nacional debía determinar previamente si “se le va a asignar la sustitución
pensional a la señora Carol Slendy López Quintero”[8].
1.4. Con el fin de
adelantar el trámite de la sustitución pensional, se llevó a cabo el proceso
judicial de interdicción, el cual fue resuelto por el Juzgado Dieciocho de
Familia del Circuito de Oralidad de Bogotá, mediante sentencia del 19 de agosto
de 2016, en el sentido de declarar que Carol Slendy López Quintero es
interdicta por discapacidad mental absoluta, y confirmando como curadora legítima
a la señora Luz Yohanna Ramírez Quintero.[9]
1.5. El 16 de enero
de 2017, la representante de Carol Slendy solicitó al Grupo de Prestaciones Sociales
del Ministerio de Defensa el reconocimiento de la sustitución pensional en
favor de su pupila, con ocasión de la muerte de su madre. Sin embargo, en
respuesta del 14 de febrero de 2017, la entidad negó el requerimiento por considerar
que, según el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004[10], “[s]i no
hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni padres,
la pensión corresponderá previa comprobación de que el causante era su único
sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos”, por lo
que, al haberse reconocido como única beneficiaria del Cabo Segundo (póstumo)
Alexander Ramírez Quintero a su progenitora, la prestación se extinguió con la
muerte de esta última.[11]
1.6. La accionante
señaló que el no otorgamiento de la sustitución pensional en favor de su representada
desconoce que, dada la discapacidad mental absoluta que presenta, su
manutención ha dependido de los ingresos de su fallecida madre, por lo que hoy
se encuentra desprotegida.
1.7. Además, sostuvo
que la desafiliación del sistema de salud de las Fuerzas Militares afecta la
continuidad de los tratamientos que le resultan indispensables, pues,  de
acuerdo con el examen clínico realizado el 13 de julio de 2016, Carol Slendy necesita
ser “valorada periódicamente por especialidades médicas como psiquiatría”[12].
Asimismo, tal como lo determinó un comité de profesionales de la salud el 7 de
diciembre de 2016, “requiere atención permanente por neurología”[13].
Adicionalmente, aunque el 20 de junio de 2016 se prescribió el procedimiento
clínico de “extracción quirúrgica de material de osteosíntesis en muslo o
rodilla”[14],
por diagnóstico de “deformidades congénitas de la cadera”, manifiesta
que éste no se ha realizado por la “desactivación” de los servicios de
salud.
1.8. Solicitud.
Con base en lo anterior, la señora Luz Yohanna Ramírez
Quintero solicitó al juez de tutela amparar los derechos fundamentales a la
seguridad social y vida digna de Carol Slendy López Quintero, para que, en
consecuencia, se ordene: (i) al Ministerio de Defensa Nacional – Grupo de
Prestaciones Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en
favor de la representada, causada por el fallecimiento de su hermano, el Cabo
Segundo (póstumo) Alexander Ramírez Quintero y de su madre Luz Mary Quintero
Bermúdez; y (ii) al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional (o quien corresponda) la activación inmediata de los
servicios médicos, a fin de continuar con los tratamientos respectivos.
2. Respuesta de las
entidades accionadas y vinculadas
2.1. Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional[15]
La entidad manifestó
no tener competencia para conocer de la afiliación al Subsistema de Salud de
las Fuerzas Militares o del reconocimiento de la sustitución pensional en favor
de Carol Slendy López Quintero, pues, en su criterio, ello corresponde a la
Dirección General de Sanidad las Fuerzas Militares.
2.2. Grupo de
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional[16]
La Coordinadora de
la dependencia del Ministerio de Defensa accionada solicitó al juez de
instancia declarar improcedente la tutela de la referencia, por considerar que el
acto administrativo a través del cual se dio respuesta a la solicitud de
reconocimiento de sustitución pensional, en el que se niega dicho
requerimiento, debe ser controvertido ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en razón de la presunción de legalidad de la que gozan las
actuaciones de la administración. Sin embargo, insistió en que el Decreto 4433
de 2004[17]
establece órdenes excluyentes para el reconocimiento de la sustitución
pensional, dentro de los que es prevalente el de la madre del causante, ante la
inexistencia de cónyuge e hijos, y que, a su vez, elimina el beneficio de los
hermanos. En ese sentido, como al momento de sustituir la mesada causada por el
fallecimiento del Cabo Segundo Alexander Ramírez Quintero su madre se
identificó como única beneficiaria, los demás familiares fueron legalmente
excluidos de la prestación pensional, por lo que la misma se extinguió con el
deceso de la señora Luz Mary Quintero Bermúdez.
2.3. Dirección
General de Sanidad Militar[18]
La entidad solicitó
al juez de instancia ser desvinculada de la acción de tutela, por estimar que
la afiliación de Carol Slendy López Quintero al Subsistema de Salud de las
Fuerzas Militares depende de que el Grupo de Prestaciones Sociales del
Ministerio de Defensa Nacional reconozca la pensión de sobreviviente en su
favor, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto
Ley 1795 de 2000, su calidad de beneficiaria “estaba sujeta a la afiliación
que tenía por parte de su señora madre LUZ MARY QUINTERO BERMUDEZ quien gozaba
de la asignación de sustitución pensional”[19].
2.4. Hospital Militar Central[20]
La institución pidió ser
desvinculada del trámite constitucional de la referencia, por carecer de
legitimación en la causa por pasiva. Señaló que, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 41 de la Ley 352 de 1997[21],
su objeto es únicamente el de prestar los servicios de salud a los afiliados y
beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, por lo que la
reactivación de la vinculación de Carol Slendy López Quintero no
se encuentra dentro de su competencia, ya que ello corresponde a la Dirección
General de Sanidad Militar.[22]
3. Decisión de
instancia objeto de revisión[23]
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de Familia, decidió “negar
la tutela” instaurada por Luz Yohanna Ramírez Quintero, en calidad de
curadora de Carol Slendy López Quintero, tras considerar
que no se encuentra acreditada la dependencia económica de la representada con
el causante de la sustitución pensional otorgada en beneficio de su progenitora.
Por último, señaló que en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto
4433 de 2004[24],
los órdenes para reconocer sustituciones pensionales son excluyentes, por lo
que al haberse otorgado la prestación a la madre del Cabo Segundo (póstumo)
Alexander Ramírez Quintero, la misma se extinguió al momento en que ella falleció.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.[25]
2. Planteamiento
del problema jurídico
Con base en la
situación fáctica expuesta, corresponde a la Sala Novena de Revisión ocuparse
de resolver los siguientes problemas jurídicos:
2.1. ¿Vulnera el Ministerio de Defensa Nacional – Grupo
de Prestaciones Sociales los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital
y seguridad social de Carol Slendy López Quintero, al negarse a reconocer la
sustitución de la pensión originada por la muerte de su hermano, el Cabo
Segundo (póstumo) Alexander Ramírez Quintero, bajo el argumento según el cual
esta prestación ya había sido reconocida a la madre del titular, quien por
disposición del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 se encontraba en un orden
de beneficiarios prevalente?
2.2. ¿Vulnera el
Ministerio de Defensa Nacional – Dirección
General de Sanidad Militar el derecho fundamental a la salud de Carol Slendy
López Quintero, al desactivar su afiliación del Subsistema de Salud de las
Fuerzas Militares, por la extinción de la sustitución pensional otorgada a su
madre fallecida (de quien era beneficiaria), pese a presentar un diagnóstico de
discapacidad mental absoluta que le exige supervisión médica constante y tener
pendientes procedimientos clínicos prescritos por el profesional tratante?
Con el fin de
resolver los interrogantes formulados, la Sala verificará el cumplimiento de
los requisitos de procedencia de la acción de tutela de la referencia; luego, identificará
el contexto jurisprudencial relevante para dar solución del primer problema
jurídico formulado; y por último, procederá a dar respuesta al segundo
interrogante antes planteado.
3. Cumplimiento
de los requisitos de procedencia de la acción de tutela promovida por Luz
Yohanna Ramírez Quintero, en calidad de curadora de Carol Slendy López Quintero,
contra el Ministerio de Defensa Nacional – Grupo de Prestaciones
Sociales y Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional
De entrada la Sala Novena
de Revisión advierte que la solicitud de amparo de la referencia cumple los
presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, relativos a la legitimación
en la causa (tanto por activa como por pasiva), la inmediatez y la
subsidiariedad, por las razones que en adelante se desarrollan.
En atención a lo
dispuesto en el artículo 86[26] de la
Constitución Política, en nuestro ordenamiento jurídico la acción de tutela se
estatuye como un mecanismo juridicial de carácter preferente y sumario,
destinado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de quien la
promueve, previo cumplimiento de ciertos requisitos procesales, como a
continuación se estudia.
3.1. Legitimación en
la causa
3.1.1. Por activa: de conformidad
con lo establecido en el precitado artículo 86 Superior,  la acción de tutela será
ejercida por “cualquier persona”. En desarrollo de ello, además de estar
legitimado el presunto titular del derecho, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991[27] señala que: (i) este instrumento
constitucional puede ser instaurado por el representante del interesado, cuyo
poder se presumirá auténtico; (ii) “se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa”; y (iii) el Defensor del Pueblo y los personeros municipales
también podrán ejercer en nombre del presuntamente afectado el recurso de amparo.
De este modo, estando acreditado que Carol Slendy López Quintero fue declarada en
estado de interdicción por discapacidad mental absoluta, a través de sentencia
del 19 de agosto de 2016, proferida por el Juzgado Dieciocho de Familia del
Circuito de Oralidad de Bogotá,[28]
en la que, asimismo, se designó como curadora a la señor a Luz Yohanna Ramírez
Quintero –quien instauró la tutela–, la Sala verifica que en este caso el
primer presupuesto de procedencia se encuentra superado.
Lo anterior porque, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 1306 de 2009[29],
la figura de la curaduría es la fórmula jurídica a través de la cual una
persona natural, nombrada por acto judicial, tiene a su cargo “el cuidado
personal” y “la administración de [los] bienes” de quien se
encuentra en situación de discapacidad mental absoluta; y además, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 88 ibídem, ejerce su representación
“en todos los actos judiciales y extrajudiciales que le conciernan, con las
excepciones de ley”, como lo es, en esta oportunidad, la acción de tutela.
3.1.2. Por pasiva: corresponde a la aptitud del extremo contra el que se promueve el
mecanismo de amparo, llamado a ser el constitucionalmente responsable de la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales objeto de protección,
cuando así resulte demostrado en el trámite de tutela. Al respecto, el ya
mencionado artículo 86 de la Constitución, así como el Decreto 2591 de 1991, señala
que la acción de tutela puede ser ejercida contra cualquier autoridad pública o
excepcionalmente particulares, siempre que estos últimos estén a cargo de la prestación de un servicio público,  su
conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o el interesado se
halle en situación de subordinación o indefensión respecto de éstos.[30]
En el
caso concreto, la solicitud de amparo es promovida contra el
Ministerio de Defensa Nacional – Grupo de
Prestaciones Sociales y Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional, autoridad
pública respecto de la que la tutelante afirma haber vulnerado los derechos de
su representada. Por tanto, la Sala encuentra que el demandado está legitimado
para actuar en el trámite constitucional, sin que ello implique el
establecimiento inmediato de responsabilidad alguna, lo cual será analizado al
momento de abordar el fondo del asunto.
3.2. Inmediatez
Si bien el artículo 86
Superior establece que la acción de tutela puede ser promovida “en cualquier
momento”, desde sus inicios esta Corporación ha desarrollado la necesidad
de que se interponga en un plazo razonable, de acuerdo a las particularidades
de cada caso, de forma que su valoración esté determinada por la relación entre
la protección inmediata de los derechos que brinda este mecanismo constitucional
y el acto particular que genera la supuesta amenaza o violación.[31]
Con base en lo
anterior, el asunto de la referencia supera el criterio de inmediatez, porque
teniendo en cuenta, por un lado, que la última actuación desplegada por la
entidad accionada, de la cual la peticionaria deriva el presunto hecho
vulnerador, corresponde a la negación de la sustitución pensional, ocurrida en
14 de febrero de 2017[32], y por
otro lado, que la acción de tutela fue instaurada el 1° de marzo de 2017[33], es indiscutible que el lapso
transcurrido entre los dos eventos se torna razonable, pues corresponde apenas
a 14 días.
3.3. Subsidiariedad
En razón del carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, el inciso tercero del artículo
86 constitucional estatuye que (i) “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial”, caso en el cual se entenderá
que se interpone como medio principal de defensa de los derechos del actor; (ii)
“salvo que (…) se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
Respecto del primer
enunciado normativo, la Corte ha señalado que la tutela procede como
instrumento principal (i) siempre que el afectado no cuente con otro medio
judicial dentro del ordenamiento jurídico, o (ii) aun cuando exista este medio,
el mismo no resulte idóneo[34] o eficaz[35] para la protección de los
derechos del accionante.[36] A su vez,
frente al segundo enunciado, la configuración del perjuicio irremediable, en
tanto elemento normativo sobre el cual se erige el estudio del amparo como
medio transitorio, está determinada por la prueba siquiera sumariahttp://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2016/T-558-16.htm
- _ftn45 de su inminencia, urgencia, gravedad y la
consecuente necesidad de acudir a este instrumento constitucional como fórmula
de protección impostergable.[37]
Con todo, este
Tribunal ha sido enfático en desarrollar la importancia de flexibilizar el
análisis de la procedencia cuando el interesado en la salvaguarda de los
derechos corresponda a un sujeto de especial protección constitucional, en
atención a lo dispuesto en el artículo 13 Superior, según el cual se “protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. Se trata, en consecuencia,
de adelantar un examen de la fase previa del mecanismo con base en un estándar más
amplio que el usualmente aplicado en eventos en los que el actor no es titular
de atención constitucional reforzada, sin que ello signifique, por supuesto, la
conducción automática del juez de tutela a la concesión del amparo o a su
estudio de fondo, pues éste, no obstante, se encuentra abocado a considerar las
condiciones particulares del caso bajo conocimiento.[38]
Desde esta
perspectiva, para la Sala es claro que pese a que, en principio, la
peticionaria cuenta con los mecanismos disponibles ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para controvertir el acto proferido el 14 de febrero
de 2017 (en virtud del cual se niega el reconocimiento de la sustitución
pensional en favor de Carol Slendy López Quintero), como lo es el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata artículo 138 de
la Ley 1437 de 2011[39], tales
alternativas ordinarias de defensa de los intereses de la representada, si bien
podrían se idóneos para resolver la controversia relativa a la prestación
económica reclamada, no lo es para dar respuesta a la integridad de problemas
jurídicos que circunscriben el caso, los cuales, como se vio con anterioridad,
se relacionan no sólo con la posible vulneración de los derechos fundamentales
a la igualdad, mínimo vital y seguridad social de la accionante, sino también
el de la salud.
Lo anterior cobra una importancia determinante
en el asunto bajo revisión debido a que, al ser la eventual beneficiada del
amparo una persona con discapacidad mental absoluta, los efectos de la
actuación administrativa objeto de controversia acarrean presuntamente una
gravedad particular dado que, en apariencia, han impactado de manera negativa y
directa  en la condición de sujeto de especial protección constitucional de
Carol Slendy, por causar una afectación excepcional a la situación clínica que
padece, por vía de la supuesta desactivación súbita de los servicios médicos
que requiere. En ese sentido, no hay duda acerca de que las circunstancias que
enmarcan el presunto hecho vulnerador, como las consecuencias que éste puede estar
causando sobre el ejercicio de las garantías iusfundamentales,
justifican una intervención de fondo por parte del juez constitucional, a fin
de responder de manera efectiva a la solicitud de amparo de la referencia.
4. Contexto jurisprudencial relevante para la
solución del primer problema jurídico: identificación del precedente
estrictamente aplicable
A continuación, se identificarán los
pronunciamientos constitucionales que consolidan el contexto jurisprudencial para
la resolución del asunto particular. Para ello, la Sala encuentra metodológicamente
conveniente estructurar este acápite considerativo en dos partes: la primera relacionada
con las providencias que solucionan asuntos en los que la pretensión
constitucional ha correspondido al amparo de los derechos de personas que, por su
condición de vulnerabilidad, han solicitado el reconocimiento de la sustitución
pensional, pese a que éste les ha sido negado por parte de la entidad
respectiva, bajo el argumento de que previamente se le ha otorgado el beneficio
a una persona cuya relación filial con el causante la hacía titular de “un
mejor derecho”; y la segunda parte relacionada específicamente con la
sentencia T-503 de 2013,[40] por ser la única providencia en
la que esta Corte ha resuelto una situación particularmente similar al caso que
ocupa la atención de la Sala.
4.1. Primera parte: providencias en las que la
Corte Constitucional ha resuelto solicitudes de sustitución de pensión por
parte de sujetos de especial protección constitucional, cuya negativa de la
entidad pensional ha estado basada en el otorgamiento previo del beneficio a
una persona que, aparentemente, cuenta con un “un mejor derecho”
Aunque en varias ocasiones esta Corporación se
ha pronunciado sobre distintas solicitudes de amparo concernientes al
reconocimiento de sustituciones pensionales, cuya controversia ha estado
enmarcada por el otorgamiento previo de dicho beneficio a otra persona, lo
cierto es que, en su mayoría, los asuntos se han referido a la titularidad
concurrente del derecho prestacional del cónyuge supérstite y el hijo o hija en
condición de discapacidad, por aplicación directa del régimen legal respectivo
que los ubica en un mismo orden de prelación.[41]
En ese sentido, han sido verdaderamente
excepcionales las acciones de tutela en las que quien pide el reconocimiento de
la sustitución pensional es un sujeto que se encuentra en un orden de prelación
legal distinto al de la persona a la que inicialmente se le asignó la prestación.
De esta forma, siendo tales pronunciamientos los que, a efectos de resolver el
asunto de la referencia, presentan la mayor importancia, la Sala se ocupará de
abordar el contenido de los mismos, con el fin de estructurar la regla de
decisión.
En la sentencia T-401 de 2004[42],
la Sala Quinta de Revisión estudió la acción de tutela promovida por un ciudadano,
a través de agente oficioso, quien se encontraba en condición de discapacidad
debido a un diagnóstico de discapacidad mental permanente, quien manifestaba
que la Caja Nacional de Previsión Social había vulnerado sus derechos
fundamentales al mínimo vital y seguridad social, por negarse a reconocer en su
beneficio la sustitución de la pensión de vejez de su hermano fallecido, bajo
el argumento de que esta pretensión ya había sido otorgada a su madre, quien a
su vez y a la luz de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993[43]
contaba con un mejor derecho, por estar en un orden de prelación prevalente
respecto del actor.
Al momento de resolver el fondo del asunto, la
Sala indicó que si bien el artículo 47[44] de la Ley 100 de 1993 establece
una estructura rígida de los órdenes filiales que determinan la titularidad de
la pensión de sobreviviente, y por esa vía sería claro que el demandante no
tendría derecho a acceder a su pretensión pensional, en el caso concreto debía
flexibilizarse este contenido normativo “por razones de equidad y justicia”,
de tal forma que se posibilitara el acceso a la prestación solicitada, por vía
de una interpretación del orden legal acorde con las condiciones del
peticionario y que trascendiera los dictados literales del mismo, buscando la
efectiva garantía de los derechos fundamentales materialmente comprometidos.
Específicamente, se indicó que las razones por
las cuales debía darse lugar a un pronunciamiento constitucional basado en
equidad, eran las siguientes:
“1.Aún cuando el señor Fernando Yepes no fue
beneficiario directo del causante, de  conformidad con el  literal d)
del  propio artículo 47 de la Ley 100 de 1993, éste mantiene la condición
de beneficiario en el último orden. 2. En vida del causante, dependió económicamente
de él y luego de su muerte también, a través de la sustitución pensional
reconocida a su madre quien proveía lo necesario para su sostenimiento. 3. A lo
anterior se agrega su demostrado estado de incapacidad total (se trata de un
interdicto así declarado por sentencia de febrero 28 de 1998 del Juzgado 17 de
Familia de Bogotá), su condición de persona de la tercera edad (65  años)
y la incapacidad económica de éste y de su  curadora, quien no está en
capacidad de brindarle la  manutención y los cuidados
especiales  y permanentes que requiere por razón de su condición física y
mental”.
Con base en lo anterior, se concedió el amparo
de los derechos invocados y se ordenó a la entidad accionada resolver de manera
favorable la solicitud de requerida por el demandante.
Asimismo, en la sentencia T-070 de 2017[45],
la Sala Séptima de Revisión resolvió la acción de tutela instaurada por una
ciudadana de 81 años de edad, quien solicitaba el reconocimiento de la pensión
de sobreviviente causada por el deceso de su hija, la cual había sido negada por
la entidad debido a que previamente se había otorgado la prestación al cónyuge
de la causante, quien también falleció días después. Al respecto se dijo que,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993,[46]
la demandante se encontraba en el penúltimo orden de prelación para acceder a
la sustitución pensional, por lo que, en principio, no tendría derecho alguno frente
a la mesada en controversia.
Sin embargo, la Sala advirtió la novedad del
caso y por tanto dispuso resolverlo en ausencia de precedente jurisprudencial
estrictamente aplicable, comoquiera que el asunto presentaba como elemento
diferenciador el hecho de que el primer beneficiario nunca disfrutó de la
prestación inicialmente sustituida en su favor, pues por causa de su muerte el
acto administrativo que le reconoció la titularidad del derecho pensional ni
siquiera alcanzó a ser notificado. En ese sentido, la Corporación señaló que,
al obrar en el expediente varias declaraciones extrajudiciales, la dependencia
económica de la accionante respecto de la causante se encontraba acreditada, lo
cual se hacía aún más grave por tratarse de un sujeto de especial protección
constitucional derivada de su avanzada edad. Por ello, se indicó que “por
razones de justicia material” la aplicación del artículo 47 de la Ley 100
de 1993[47]
debía flexibilizarse en el caso concreto, de manera que se diera prevalencia a
la situación fáctica de la demandante y por tanto a la realización efectiva de sus
derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social, disponiendo su
amparo y ordenando el reconocimiento de la sustitución pensional respectiva.
Por su parte, recientemente la Sala Sexta de
Revisión, en la sentencia T-324 de 2017[48], conoció dos expedientes
acumulados, dentro de los que se encontraba el caso de una ciudadana que había
promovido demanda laboral contra una entidad aseguradora, la cual se había
negado a otorgarle la sustitución de la pensión de vejez de la que en vida fue
titular su hermana, bajo el argumento de que previamente esta prestación había
sido asignada a la madre de la causante. De esta forma, la pretensión del
mecanismo ejercido ante la jurisdicción ordinaria se dirigía al reconocimiento
de la mencionada sustitución, dado que la demandante se hallaba en condición de
discapacidad, por diagnóstico de “retraso mental” y, en su criterio,
siempre dependió económicamente de su hermana fallecida.
En el curso del proceso laboral las
autoridades judiciales de instancia decidieron negar las pretensiones tras
señalar que, por disposición del artículo 47 de la Ley 100 de 1993,[49]
para ser beneficiario de la sustitución pensional, por encima de los hermanos
en condición de discapacidad se encuentran los cónyuges o compañeros permanentes,
y los padres económicamente dependientes del causante, siendo estrictamente
excluyentes los órdenes allí consagrados.
La acción de tutela resuelta por la Corte
Constitucional fue promovida contra las providencias judiciales proferidas
dentro del proceso laboral ordinario. La Sala de Revisión, luego de hacer un
recuento normativo y jurisprudencial acerca del orden de beneficiarios en el régimen
pensional de la Ley 100 de 1993, señaló que “si el reclamante es el hermano
en condición de discapacidad no basta únicamente con demostrar el parentesco,
la dependencia económica y la condición de discapacidad para hacerse
beneficiario, puesto que no deben existir personas dentro del primer y segundo
orden que presenten la reclamación. Es decir que en caso de cumplir con los
presupuestos objetivos para reclamar la pensión de sobrevivientes, su derecho
queda condicionado a que no exista cónyuge o compañera permanente, hijos
menores dependientes económicamente, ni padres en la misma condición, de lo
contrario, su derecho prevalece”.
Así, se encontró que las providencias
accionadas habían obedecido a la naturaleza estrictamente excluyente de los órdenes
consagrados en el Régimen pensional antes referenciado, estableciendo la
imposibilidad de conceder el derecho pensional ante la existencia de una
persona “con mejor derecho” respecto de la prestación, como lo es la
madre de la causante, por lo que se concluyó la inexistencia de causal especial
de procedencia de la tutela contra las decisiones judiciales controvertidas.
4.2. Segunda parte: sustitución pensional
causada por muerte de oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública, en virtud
de los órdenes de prelación dispuestos en el Decreto 4433 de 2004[50].
Sentencia T-503 de 2013[51]
Luego de haber descrito los pronunciamientos en
los que la Corte ha conocido recursos de amparo relativos al acceso a sustituciones
pensionales que han sido negadas por hallarse el peticionario en un orden
excluido por la prevalencia de una persona con “mejor derecho”, en el
marco de la Ley 100 de 1993, ahora la Sala se referirá a la sentencia T-503 de
2013[52],
por ser el único pronunciamiento en el que la Corte ha abordado una
controversia equiparable a la de los demás precedentes, pero en el marco del
Régimen Pensional de la Fuerza Pública, específicamente en aplicación de lo
dispuesto en el Decreto 4433 de 2004[53].
En esa ocasión, la Sala Segunda de Revisión
conoció la acción de tutela promovida por la guardadora de un ciudadano en
condición de discapacidad mental absoluta, quien solicitaba el reconocimiento de
la sustitución pensional por la muerte de su hermano —quien en vida fue agente
de la Policía Nacional y al momento de su fallecimiento se encontraba jubilado—,
pues luego de haber elevado tal requerimiento ante la entidad, éste le fue
negado debido a que previamente la prestación había sido asignada a la madre
del causante, por encontrarse en un orden prevalente para acceder a la
sustitución.
Al respecto, la Sala señaló, en primer lugar,
que en este tipo de casos la discusión sobre si lo que se pretende es obtener
una “sustitución de la sustitución” resulta superflua, pues claramente
lo que se debate es la sustitución directa de la pensión del causante, en razón
de la supuesta dependencia del peticionario, y no la reasignación de la mesada
por la relación del interesado con el primer beneficiario de la pensión de
sobrevivientes.
En segundo lugar, la Corporación determinó que
aunque en algunas ocasiones, por razones de justicia material,  se ha permitido
la flexibilización de los órdenes legales para el acceso a la sustitución pensional,
lo cierto es que la naturaleza excluyente de los órdenes dispuestos en el
Decreto 4433 de 2004[54] exige que la titularidad del
beneficio prestacional esté acreditada cuando ocurre el fallecimiento del
causante, lo cual depende de que, entre otros, en ese momento no existan
personas ubicadas en un orden de prelación superior al del peticionario, caso
en el cual se torna improcedente el requerimiento, por incumplimiento de los
requisitos normativos. Con fundamento en ello, la Sala negó el acceso a
solicitud prestacional del actor.
4.3. Conclusiones preliminares
A partir del panorama jurisprudencial antes
reseñado, la Sala Novena de Revisión observa que  cuando esta Corporación ha
conocido acciones de tutela en las que se discute el acceso a una sustitución
pensional por parte de un sujeto de especial protección constitucional,
previamente asignada a una persona ubicada en un orden de asignación legalmente
prevalente, las Salas de Revisión han procedido de la forma como enseguida se
describe.
4.3.1. Frente al Sistema General de Pensiones
(Ley 100 de 1993):
(i) En algunas ocasiones (T-401 de 2004[55] y T-070 de 2017[56])
se han valorado las particularidades de cada caso, de manera que, tras
reconocerse la naturaleza taxativa y excluyente de los órdenes de prelación
allí establecidos, la Corte, por razones de justicia material, ha autorizado la
flexibilización de los mismos, accediendo al otorgamiento de la sustitución
pensional en favor de una persona que, por sus condiciones especiales, necesita
acceder a la prestación. No obstante, en estos asuntos se ha exigido la
verificación previa tanto de la situación de vulnerabilidad como de la
dependencia económica del peticionario con relación al causante en el momento
de su fallecimiento, buscando con ello evitar el fenómeno de “la sustitución
de la sustitución”, prohibido en nuestro ordenamiento.
(ii) En los demás pronunciamientos  (T-324 de 2017[57])
se ha optado por una aplicación estricta de los órdenes en mención, haciendo
alusión a la imposibilidad de desnaturalizar la legalidad excluyente de los
listados de beneficiarios contenidos en el respectivo régimen, y definiendo, en
consecuencia, que aunque el solicitante acredite requisitos como, por ejemplo,
la dependencia económica y su situación de discapacidad al momento del deceso
del causante, se encuentra excluido del beneficio pensional si cuando fenece el
titular existe una persona que cumple las condiciones para ubicarse legalmente
en un orden preferente.
4.3.2. Respecto a la aplicación del Régimen Pensional
Especial de las Fuerzas Militares, específicamente de lo dispuesto en el
Decreto 4433 de 2004, en una única ocasión esta Corte ha estudiado de fondo una
solicitud de sustitución pensional elevada por una persona en condición de
discapacidad, cuyo reconocimiento implicaba una alteración de los órdenes de
prelación contenidos en este cuerpo normativo. Se trata de la sentencia T-503
de 2013[58],
en la que la Sala, ante la naturaleza excluyente de los escaños de acceso al mencionado
beneficio prestacional, negó el requerimiento de la accionante. Esto, previo a
constatar que el caso no se trataba de una “sustitución de la sustitución”,
insistiendo en que esta figura no es permitida en nuestro ordenamiento
jurídico, por desnaturalizar la finalidad constitucional de la pensión de
sobrevivientes.
4.3.3. Así, dada la identidad fáctica y
jurídica que existe entre el asunto resuelto en la sentencia T-503 de 2013 y el
que es objeto de estudio en esta oportunidad, la Sala Novena de Revisión
establece que dicha providencia constituye el precedente estrictamente
aplicable para resolver el primer problema jurídico aquí formulado.
5. Solución del primer problema jurídico: el
Ministerio de Defensa Nacional –
Grupo de Prestaciones Sociales no vulneró los derechos fundamentales a la
igualdad, mínimo vital y seguridad social de Carol Slendy López Quintero, pues
en últimas lo que la actora persigue es el reconocimiento de una “sustitución
de la sustitución”
5.1. Tal como lo expuso el 14 de febrero de
2017 el Ministerio de Defensa Nacional – Grupo de Prestaciones Sociales, al
responder la solicitud pensional elevada por la señora Luz Yohanna Ramírez
Quintero, en representación de Carol Slendy López Quintero, el debate en este
caso se refiere a la aplicación del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, en el
que se establece el orden de beneficiarios de pensiones por muerte de oficiales
o suboficiales en servicio activo. Específicamente, el numeral 11.4 dispone que
“[s]i no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos,
la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran
económicamente del causante”, mientras que el 11.5 señala que “[s]i no
hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni padres,
la pensión le corresponderá previa comprobación de que el causante era su único
sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos”.
5.2. Ahora bien, con base en el contexto
jurisprudencial antes reseñado y específicamente en lo dicho en la sentencia
T-503 de 2013[59], previo a adelantar el análisis
de aplicación legal de los órdenes de prelación de que trata el mencionado
decreto, es necesario constatar si el caso se trata de una “sustitución de
la sustitución”.
5.3. En este punto es pertinente tener en
cuenta que la proscripción de la figura de la “sustitución de la sustitución”
se fundamenta en la teleología constitucional sobre la cual se erige la
existencia jurídica de la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional,
pues, como lo ha reconocido esta Corporación,[60] las dos prestaciones existen en
nuestro ordenamiento como una expresión del derecho irrenunciable a la
seguridad social de que trata el artículo 48 de la Carta Política[61],
siendo su finalidad esencial la de evitar la desprotección y mitigar los
riesgos de abandono derivados del fallecimiento de quien ha servido como
sustento de sus allegados,[62] de manera que se convierte en una
respuesta “favorable a quienes se encuentran en situación involuntaria e
insufrible de necesidad y requieren un tratamiento diferencial positivo o
protector que les permita un reconocimiento digno e igualitario por parte de la
sociedad”[63].
El estudio de esta figura lo ha abordado esta
Corte, especialmente, en ejercicio del control concreto de constitucionalidad,
a través de la resolución de los recursos de amparo en los que, en general, se
ha analizado el acceso a una pensión de sobrevivientes o sustitución pensional
previamente reconocida a otra persona, independientemente de la titularidad del
orden de prelación en el que tanto el solicitante como el anterior beneficiario
se encuentren. Este Tribunal se ha pronunciado, entonces, sobre la existencia o
no de “sustitución de sustitución” al constatar si al momento del
fallecimiento del causante el peticionario realmente era un “allegado”
merecedor del beneficio, mediante de la verificación de criterios como la
dependencia económica y demás condiciones materiales incorporadas en la norma
respectiva de acceso a la prestación.[64]
5.4. En el caso de la referencia, de
conformidad con el artículo 11.5 del Decreto 4433 de 2004, son condiciones
materiales para ubicarse en el último orden de prelación: (i) tener menos de 18
años o (ii) estar en situación de invalidez, y (iii) que la prestación sea su
único sostén económico. Éstos, a efectos de descartar que se trate de una
solicitud de “sustitución de la sustitución”, deben acreditarse al
momento del fallecimiento del causante.
Al respecto, la Sala observa que, por un lado,
aunque Carol Slendy cuenta con 25 años de edad,[65]
presenta una discapacidad mental grave, cuya fecha de estructuración ha sido
identificada desde el año 1994[66], lo cual conduce a que al momento
de la muerte del Cabo Segundo (póstumo) Alexander Ramírez Quintero, causada el
4 de julio de 2003[67], ella presentaba un diagnóstico
que daba cuenta de la invalidez exigida por la norma.
No obstante, de acuerdo con lo obrante en el
expediente, la accionada (representada) no acredita el cumplimiento del
requisito relativo a que la pretensión constituyera su pilar económico al
fallecer el causante, pues el mismo recurso de amparo se centra en señalar
que el sostenimiento de Carol Slendy estaba a cargo de su madre, sin hacer
referencia en ninguna ocasión a la dependencia que ella mantenía respecto de su
hermano Alexander Ramírez, al momento de su muerte. Inclusive, la misma
representante pide en el escrito de tutela que “para establecer que mi
hermana dependía económicamente de mi señora madre, sírvase citar y
escuchar (…) a Óscar Oswaldo Quintero García”, persona que, valga decir,
pese a la vinculación realizada por el juez de instancia, guardó silencio
frente al trámite constitucional.[68]
En ausencia de prueba si quiera sumaria de
que, al momento de la muerte del señor Alexander Ramírez Quintero, él era el
pilar económico de Carol Slendy López Quintero, para esta Sala se torna
jurídicamente imposible acceder al reconocimiento del derecho prestacional
solicitado, debido a que ello implicaría asumir que lo que se persigue en este
caso es la sustitución de la sustitución asignada previamente a su señora
madre, lo que, como se ha advertido en esta providencia, es inadmisible en
nuestro ordenamiento.
Igualmente, siguiendo el precedente
constituido por la sentencia T-503 de 2013[69], dada la naturaleza taxativa y
excluyente de los órdenes de beneficiarios contenidos en el artículo 11 del
Decreto 4433 de 2004, en todo caso, la accionante no es titular del derecho
pensional invocado.
5.5. Así las cosas, la Sala encuentra que el Ministerio
de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales, al negar la solicitud de
asignación de la sustitución pensional en favor de Carol Slendy López Quintero,
no vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y seguridad
social, por no haberse acreditado su relación de dependencia con el causante,
al momento del fallecimiento y por hallarse en un orden de prelación inferior
al de su madre, a quien se le otorgó por primera vez la prestación.
6. Solución del segundo problema jurídico: el
Ministerio de Defensa Nacional –
Dirección General de Sanidad Militar vulneró los derechos fundamentales a la
salud y especial protección constitucional de Carol Slendy López Quintero, por
interrumpir súbitamente la prestación de los servicios médicos, a través de la
desactivación de la afiliación, sin considerar que (i) existen procedimientos
prescritos por el tratante sin realizarse y (ii) dada su condición de
discapacidad, requiere de atención clínica constante
6.1. Teniendo en
cuenta que, en lo pertinente, el asunto bajo revisión corresponde al amparo del
derecho a la salud de una persona en condición de discapacidad –debido al
diagnóstico de retraso mental absoluto que presenta–, la Sala encuentra
necesario referirse brevemente al contexto constitucional que circunscribirá la
decisión, haciendo mención, en primera medida, al marco jurídico de protección
especial de los sujetos que se hallan en esta situación.
La Corte
Constitucional, desde su jurisprudencia temprana,[70] ha expuesto
la doble dimensión normativa de la cláusula de igualdad,[71] aludiendo,
por un lado, al imperativo general y universal según el cual “todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades”, y por otro lado, a un presupuesto prohibitivo en
el que se establece que “gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. Así, el
establecimiento del derecho a la no discriminación mediante un catálogo
enunciativo de criterios sospechosos de diferenciación arbitraria se sustenta,
primordialmente, en el principio de dignidad humana a que alude el artículo 1º
constitucional[72]
y la consecución de un “orden político, económico y social justo”, en
los términos del Preámbulo de la Carta Política.
Justamente, al
referirse a la protección reforzada de los sectores sociales tradicionalmente
discriminados o marginados, contenida en el inciso tercero del precitado
artículo 13 constitucional, esta Corporación ha indicado que la doble dimensión
del derecho a la igualdad se manifiesta a través de, en primer lugar, un
mandato de abstención, referido a la garantía de la no discriminación, por vía
de la interdicción de las actuaciones destinadas a agravar, perpetuar o
impactar desproporcionadamente la situación de desventaja y marginamiento, y en
segundo lugar, un mandato de intervención, con el que se impone la obligación
de ejecutar acciones dirigidas a superar o repeler las condiciones de
desigualdad material en que se hallan los sujetos titulares de la protección
positivamente diferenciada.[73]
En desarrollo de lo
anterior, el artículo 47 de la Constitución Política alude a los deberes
estatales respecto de la realización de los derechos de las personas en
situación de discapacidad física, sensorial o psíquica, mediante la
implementación de una política de previsión, rehabilitación e integración, con
lo cual se estructura una norma programática de obligatorio desarrollo,[74]
en procura, por un lado, de la atención constitucional reforzada otorgada a
estos grupos sociales —como ya se vio—, pero también del cumplimiento del fin
esencial del Estado relativo a la garantía de la efectividad de los derechos
consagrados en la Carta Política, tal como lo dispone el artículo 2º Superior.
El reconocimiento
de la titularidad especial de derechos en beneficio de la población en
condición de discapacidad no sólo se haya soportado en la constitucionalización
del mismo, sino en el avance normativo que desde por lo menos el siglo XX ha
ocupado la atención de la comunidad internacional.[75] Al respecto,
resulta importante hacer alusión a la Convención Interamericana Para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad, del 6 de julio de 1999, incorporada en nuestro ordenamiento
jurídico a través de la Ley 762 de 2002, y cuyo examen de constitucionalidad
fue adelantado en la sentencia C-401 de 2003[76],
donde esta Corporación, como fundamento para declarar su exequibilidad, se
refirió al estatus constitucional del trato exclusivo que deben recibir los
sujetos en situación de discapacidad, advirtiendo que, al ser ello de una
evidente preocupación dentro de nuestro ordenamiento, el Estado, en su
conjunto, es el principal obligado a adoptar medidas en beneficio de estos
asociados.
Un segundo
instrumento determinante corresponde a la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, acogida el 13 de diciembre de
2006 por la Asamblea General y aprobada por Colombia con la Ley 1346 de 2009,
la cual, tal como lo ha señalado esta Corte,[77]
se erige globalmente para asumir una nueva perspectiva normativa de la
discapacidad, en el sentido de basarse ya no en la diversidad funcional de las
personas que presentan esta condición, sino en la supresión de las barreras que
obstaculizan su participación social, propendiendo por la superación de los
prejuicios, costumbres, estigmas y estereotipos, pero también por la
prevalencia de las capacidades diferenciales, los méritos y las habilidades. De
ahí que el artículo 8º del tratado se refiera a la “toma de conciencia”
de los Estados parte,  para exigir acciones encaminadas a posibilitar la plena
inclusión social.[78]
Este marco
constitucional ha llevado al establecimiento de medidas legislativas orientadas
a robustecer el mandato de protección reforzada, especialmente en observancia
del  artículo 47 ya mencionado, dando lugar a importantes cuerpos normativos,
como lo son la Ley 361 de 1997[79],
la Ley 1306 de 2009[80]
y la Ley 1618 de 2013[81].
La segunda de estas normas, respectivamente, guarda especial pertinencia en
esta oportunidad, por ser relativa a la garantía de los derechos de las
personas en condición de discapacidad mental. Ésta se refiere, entre otros
asuntos, a los principios orientadores de la salvaguarda de quienes se
encuentran en esta condición; el alcance normativo de la medida, aludiendo
particularmente a la prevalencia del principio de favorabilidad en beneficio
del sujeto con discapacidad; las obligaciones tanto de la sociedad como del
Estado en relación con este grupo poblacional; y la función de protección de
toda la sociedad, con preeminencia de sus allegados.
Con base en este
breve recuento se tiene que, en virtud de principios superiores como la dignidad, la igualdad
y la solidaridad, el Estado Social de Derecho incorpora la obligación universal
de protección especial y reforzada en favor de las personas en condición de
discapacidad. La sociedad en sí misma, o a través de la institucionalidad, se
halla abocada a contribuir satisfactoriamente a la eliminación de las barreras
que imposibilitan o dificultan el pleno desarrollo personal de estos asociados,
a través de la consolidación de un entorno en el que su participación y su
inclusión social se viabilicen, por lo menos, de forma progresiva. De esta
forma, la realización efectiva de los derechos contenidos en la Carta se
constituye en el imperativo que debe guiar el actuar de quienes conforman el
Estado colombiano, de manera que sus actividades nunca deberán constituir
obstáculos injustificados, pues ello, al agravar la vulnerabilidad de los
sujetos en condición de discapacidad, consolida un escenario abiertamente
contrario a la obligación de atención reforzada de que son titulares.
6.2. Ahora bien, al  derivarse la condición de
vulnerabilidad en la que se sustenta este tratamiento diferencial,
regularmente, de la especial y delicada situación médica que pueden presentar las
personas en condición de discapacidad, surge la obligación inmediata y particularmente
exigible de garantizar el derecho a la salud, en todas sus facetas,[82]
a fin de mantener y mejorar las habilidades del titular, o sencillamente
conservar sus condiciones de vida digna.[83]
Uno de los presupuestos integrantes del
contenido fundamental del derecho a la salud corresponde a la garantía de la
atención continua, relacionada, como lo ha señalado reiteradamente este
Tribunal, con la imposibilidad de “sufrir interrupciones abruptas y sin justificación
constitucionalmente admisible de los tratamientos en salud”[84]. Así, se ha entendido que el principio de
continuidad en materia de salud se fundamenta en los mandatos de eficiencia,
universalidad y solidaridad que, de acuerdo con el artículo 49 constitucional,
enmarcan la satisfacción del derecho en mención.[85]
De ahí que desde sus
inicios la Corte haya establecido con claridad que “la interrupción
inconveniente, abrupta o inopinada de las relaciones jurídico-materiales de
prestación no se concilia con el Estado social de derecho y con el trato que
éste dispensa al ser humano” (énfasis propio)[86]. En ese sentido, la continuidad, tal como lo
ha indicado históricamente esta Corporación y sistematizado a partir de la
sentencia T-760 de 2008,[87] involucra
la garantía del derecho constitucional que tiene toda persona de acceder a los
servicios de salud que requiere, protegiendo no sólo el mantenimiento de
aquellos que se han iniciado, sino también la calidad en su prestación. Con
base en ello, al armonizar la doble dimensión de la salud, en tanto derecho
fundamental y servicio público, se ha dispuesto la necesidad de distinguir los
dos tipos de relaciones jurídicas que se cimientan entre los afiliados y las
entidades encargadas de la prestación, a saber: un vínculo de tipo jurídico-material
y otro de tipo jurídico-formal. Esta separación permite instituir que,
desde el punto de vista constitucional, la finalización de la segunda
vinculación no puede acarrear la culminación inmediata de la primera, más aún
en casos donde la interrupción repentina del servicio puede representar
impactos graves en el estado de salud del paciente.
La prestación ininterrumpida
del servicio se convierte, así, en un elemento de la esencia del derecho a la
salud[88], sin el cual su naturaleza iusfundamental
pierde vigencia, por imposibilitar la efectiva realización material de este
valor constitucional. Ello se concreta en la regla jurisprudencial ampliamente reiterada
y según la cual “una vez haya sido iniciada la atención en salud, debe
garantizarse la continuidad del servicio, de manera que el mismo no sea
suspendido o retardado, antes de la recuperación o estabilización del paciente”[89], con base en meras razones de
índole administrativo o económicas, las cuales son consideradas ciertamente insuficientes
para restringir el acceso al derecho universal bajo mención.
Los anteriores
presupuestos jurídicos se robustecen y tornan estrictamente exigibles en el
caso de las personas en condición de discapacidad. Como se expuso con
precedencia, este grupo poblacional se encuentra amparado por una especial
sujeción constitucional, lo cual ha conducido a la protección reforzada del
derecho a la salud, en tanto medida que responde no sólo al importante grado de
vulnerabilidad derivado, precisamente, de sus particularidades clínicas, sino
también del principio de solidaridad constitucional y, ante todo, del
imperativo de igualdad a partir del cual se asigna al Estado (en su conjunto) el
deber relativo a la disposición de medidas preferenciales como fórmulas de
tratamiento diferencialmente positivo en favor de la población en referencia.[90]
A partir de lo
expuesto, para esta Sala, un entendimiento constitucionalmente armónico del
derecho a la salud, a la luz de la protección especial de que son titulares las
personas en condición de discapacidad mental, implica una rigurosa e inflexible
valoración de las causas justificativas que determinada entidad antepone para
negarse a prestar los servicios de salud, en beneficio de esta población,
considerando siempre las graves consecuencias que ello podría acarrear en el
desarrollo de la vida misma de estas personas. De esta forma, tal como se verá
a continuación —al abordar el fondo del asunto particular—, la jurisprudencia
de esta Corte ha impedido, por ser contrario al ordenamiento constitucional
vigente, que incluso la naturaleza especial o exceptuada del régimen de salud en
el que se encuentre afiliado el paciente sea usada como un motivo válido para suspender
la prestación del servicio médico, so pretexto de haberse extinguido el vínculo
jurídico-formal al que ya se ha hecho alusión.
6.3. En el caso de
Carol Slendy López Quintero, el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar ha desactivado abruptamente
la afiliación del sistema de salud administrado por dicha institución, bajo el
argumento de haberse extinguido, tras la muerte de su madre, la sustitución
pensional reconocida por el deceso, en el año 2004, del Cabo Segundo (póstumo)
del Ejército Nacional, Alexander Ramírez Quintero.
Como es apenas
evidente, la actuación de la entidad bajo referencia es abiertamente
vulneradora de los derechos de la accionante (representada), pues el principio
de continuidad en la prestación de los servicios de salud le exige, por un
lado, garantizar hasta su culminación y recuperación los procedimientos e
intervenciones clínicas prescritas por el médico tratante, y por otro, permitir
la atención psiquiátrica y de seguimiento especializado que se viene
realizando, hasta tanto no se tenga certeza de hallarse la paciente asegurada a
través de otra alternativa disponible en nuestro ordenamiento.
El hecho de tratarse
de un subsistema de salud especial, como lo es el de las Fuerzas Militares, no
es óbice para desconocer los derechos fundamentales de sus afiliados, a través
del retiro súbito de los mismos, dejándolos en estado de absoluta
desprotección; máxime si se refiere a personas que, como Carol Slendy, se
encuentran en una clara situación de vulnerabilidad generada, precisamente, por
sus padecimientos físicos y mentales.
En ese mismo sentido
se ha pronunciado esta Corporación en otras oportunidades. Por ejemplo, en la
sentencia T-157 de 2006[91] la Sala
Séptima de Revisión estudió la acción de tutela promovida por la madre de una
persona en condición de discapacidad mental, quien manifestaba que el derecho
fundamental a la salud de su hija había sido vulnerado por parte de la
Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares, por la decisión súbita
de desafiliarla como consecuencia de haber cumplido la edad límite para ser
beneficiaria y sin haber acreditado el estado de invalidez. Al resolver el
asunto, la Corte confirmó el amparo decidido por las autoridades judiciales de
instancia, luego de exponer que con la razón esgrimida para impedir la
prestación de los servicios médicos se dejó de lado el contenido esencial del
derecho a la salud de una persona de especial protección constitucional.
Más recientemente, en
la sentencia T-590 de 2016[92] se
estudió una solicitud de amparo promovida con ocasión de la desafiliación
realizada por la Dirección de la Policía Nacional respecto del nieto de un
Suboficial de dicha institución, a quien se le negaba el acceso a los servicios
clínicos por no ser beneficiario del Subsistema de Salud administrado por dicha
entidad, pese a requerir atención inmediata por su condición de recién nacido.
Al respecto, la Corte, como fundamento para acceder al amparo, reiteró que los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que enmarcan la garantía
del derecho a la salud constituyen mandatos de optimización propios del “telos
social del Estado”, por lo que su acatamiento no sólo es predicable de
quienes administran el Sistema General de Salud, sino particularmente de
quienes ejecutan la prestación del servicio al interior de un régimen
exceptuado, pues se entiende que éstos se han incorporado en nuestro contexto
jurídico para que satisfagan un acceso más favorable y de acuerdo con la
especialidad de sus afiliados, nunca con base en parámetros inferiores a los
del modelo general.[93]
En el caso de la
referencia, el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar ignoró, entonces, que los
deberes de abstención e intervención en beneficio de los sujetos en condición
de discapacidad le imponen, en primer lugar, la obligación de no impactar o
agravar con sus conductas la marginalidad en que se hallan estas personas y, en
segundo lugar, dirigir sus actuaciones a repeler de forma positiva las barreras
que contribuyen a la desigualdad material de este grupo poblacional.
La entidad, por el
contrario, obstaculizó sin justificación constitucionalmente válida el acceso a
los servicios de salud a que tiene derecho Carol Slendy López Ramírez,
agravando indudablemente su situación de vulnerabilidad y exponiéndola a
riesgos inadmisibles en su salud, pues, como lo han advertido los médicos
tratantes, ella requiere “ser valorada periódicamente por especialidades
médicas como psiquiatría para garantizar un programa de tratamiento
farmacológico según lo indique” y “atención permanente por neurología”.[94]
Además, desconoció que
el derecho a la salud, en virtud de los principios de continuidad y
solidaridad, obliga a la institución a permitir la realización de las
intervenciones clínicas prescritas por el tratante, como lo es la “extracción
quirúrgica de material de osteosíntesis en muslo o rodilla”, ordenada desde
el 20 de junio de 2016, y los demás procedimientos que, sin estar acreditados
en el expediente de tutela, hayan sido dictaminados por el galeno respectivo,
durante su afiliación y que requiera.
Así las cosas, en
relación con el segundo problema jurídico la Sala establece que, al haber
desactivado de manera súbita y constitucionalmente injustificada la afiliación
de Carol Slendy López Ramírez  ante el Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares, el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar vulneró los derechos
fundamentales a la salud, en su faceta de continuidad, y la especial protección
constitucional de que son titulares las personas en condición de
discapacidad.
7. Conclusiones
7.1. Reglas de decisión
(i) La figura de la “sustitución de la
sustitución” se encuentra proscrita en nuestro ordenamiento, pues desconoce
la finalidad constitucional otorgada a la pensión de sobrevivientes y a la
sustitución pensional, en tanto expresiones del derecho a la seguridad social
que buscan amparar económicamente a las personas que, por su dependencia
respecto del causante, se hallan en situación de desprotección. En ese sentido,
la desacreditación de este fenómeno debe basarse en la constatación concreta de
las condiciones materiales que la norma respectiva incorpora para el acceso al
beneficio prestacional, al momento en que ha ocurrido la muerte del “de
cujus”.
(ii) Ante la solicitud de reconocimiento de una sustitución pensional elevada en
el marco del Sistema Prestacional de las Fuerzas Militares y a la luz de lo
dispuesto en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, precedida por el
otorgamiento inicial del beneficio a una persona que, de acuerdo con dicha
normatividad, cuenta con un “mejor derecho” por hallarse en un orden de
asignación prevalente, debe establecerse que el peticionario no es titular de
la acreencia pensional, en atención a la naturaleza excluyente y taxativa del
listado de beneficiarios allí regulado.
(iii) Cuando una entidad administradora de un subsistema
especial de salud desafilia de manera constitucionalmente injustificada a un
paciente en condición de discapacidad mental, interrumpiendo la realización de
los procedimientos clínicos prescritos por el tratante y sin la verificación de
estar asegurado a través de otro régimen legal en el que se garantice el
tratamiento de su diagnóstico general, vulnera los derechos fundamentales a la
salud, en su faceta de continuidad, y a la especial protección constitucional
de que son titulares estas personas, estando obligada a garantizar: (i) el
acceso a los procedimientos clínicos ordenados médicamente durante la vigencia
de la afiliación desactivada, hasta su recuperación; y (ii) la atención que
requiera en razón de su discapacidad, hasta tanto no se tenga certeza sobre su
aseguramiento en otro sistema de salud, lo cual, en todo caso, deberá ser
gestionado diligentemente por el respectivo representante legal del paciente.
7.2. Decisión y órdenes a adoptar
En atención a lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión confirmará parcialmente la sentencia de única instancia proferida el
13 de marzo de 2017, por parte de Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá
D.C., Sala de Familia, en la que se resolvió “negar la tutela” de la
referencia, y accederá al amparo de los derechos fundamentales a la salud y
especial protección de Carol Slendy López Quintero. Como consecuencia, ordenará
al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar que,
por conducto de la dependencia correspondiente, cumpla los siguientes deberes:
(i) Adelantar los procedimientos y/o
intervenciones prescritas por el médico tratante de la accionante
(representada), en virtud de la afiliación que mantuvo como beneficiaria de la
señora Luz Mary Quintero Bermúdez, hasta su plena recuperación.
(ii) Garantizar las valoraciones clínicas
requeridas con ocasión de la discapacidad mental que presenta, hasta tanto no
se tenga certeza sobre su afiliación y efectiva atención ante un sistema de
salud distinto.
Asimismo, se ordenará a la señora Luz Yohanna
Ramírez Quintero que, en su calidad de curadora principal, en el término máximo
de 2 meses, gestione la afiliación de Carol Slendy López Quintero ante
cualquier régimen legal de seguridad social en salud, a fin de lograr el
aseguramiento y acceso efectivo a los servicios médicos que, en adelante,
requiera su pupila.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de única instancia proferida el
trece (13) de marzo de dos mil diecisiete  (2017), por parte de Tribunal del
Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de Familia, en el
sentido de NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad,
mínimo vital y seguridad social de Carol Slendy López Quintero, y CONCEDER
la tutela de los derechos fundamentales a la salud y especial protección
constitucional de las personas en condición de discapacidad, vulnerados por el
Ministerio de Defensa Nacional –
Dirección General de Sanidad Militar.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Defensa
Nacional – Dirección General de Sanidad
Militar que, a través de la dependencia correspondiente y en el término máximo
de dos (2) días siguiente a la notificación de esta sentencia, cumpla los siguientes deberes: (i) adelantar los
procedimientos y/o intervenciones prescritas por el médico tratante de la
accionante (representada), en virtud de la afiliación que mantuvo como
beneficiaria de la señora Luz Mary Quintero Bermúdez, hasta su plena
recuperación; y (ii) garantizar las valoraciones clínicas requeridas con
ocasión de la discapacidad mental que presenta, hasta tanto no se tenga certeza
sobre su afiliación y efectiva atención ante un sistema de salud distinto.
Tercero.- ORDENAR a Luz Yohanna Ramírez Quintero que, en su calidad de
curadora principal, en el término máximo de dos (2) meses gestione la
afiliación de Carol Slendy López Quintero ante cualquier régimen legal de
seguridad social en salud, a fin de lograr el aseguramiento y acceso efectivo a
los servicios médicos que, en adelante, requiera su pupila.
Cuarto.- LÍBRESE por la Secretaría
General de esta Corporación la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] El expediente de referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional,
mediante Auto del 30 de mayo de 2017, bajo el criterio subjetivo “urgencia
de proteger un derecho fundamental”, de conformidad con lo establecido en
el artículo 52 del Acuerdo 02 de 2015 de esta Corporación (“Por medio del
cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”).
[2] Vid. Folios 21 a 26 del cuaderno principal, en
los que obra el escrito de tutela (en adelante, cuando se haga alusión a un
folio del expediente, se entenderá que se hace referencia al cuaderno
principal, salvo que se diga algo distinto).
[3] Vid. Folio 16.
[4] Vid. Folio 14, en el que obra copia del
Registro Civil de Nacimiento de Carol Slendy López Quintero, en el que consta
que nació el 19 de julio de 1992.
[5] Vid. Folio 7, en el que, de acuerdo con un
concepto psiquiátrico realizado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, el 13 de julio de 2016, se señala que: “la examinada no
tiene capacidad para la realización de actividades de manera independiente,
requiriendo de una supervisión y asistencia permanente, por lo tanto no cuenta
con la capacidad para administrar y manejar ningún tipo de bien. Se considera
entonces que Carol Slendy López Quintero es una persona con discapacidad mental
absoluta en los términos de la Ley 1306 de 2003”.
[6] Cfr. Folio 6.
[7] Vid. Folio 15, en el que obra copia del
Registro Civil de Defunción de Luz Mary Quintero Bermúdez.
[8] Cfr. Folio 18.
[9] Vid. Folios 1 y 2, en los que obra copia de la
sentencia de interdicción.
[10] “Por medio del cual se fija el régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”.
[11] Vid.
Folio 16.
[12] Cfr. Folio 7, en el que obra el resumen
realizado por la Dirección de Sanidad del Ejército sobre los exámenes que se le
han adelantado a la actora y los respectivos resultados.
[13] Ibídem.
[14] Cfr. Folio 13, en el que obra copia de la
prescripción médica expedida por el Hospital Militar Central, el 20 de junio de
2016.
[15] Vid. Folio 43.
[16] Vid. Folios 61 y 62.
[17] Óp. Cit.
[18] Vinculada mediante auto del 13 de marzo de 2017,
proferido por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá D.C., en su calidad de juez de instancia. Vid. Folio 70.
[19] Cfr. Folio 103.
[20] Vinculado mediante auto del 13 de marzo de 2017. Óp.
Cit.
[21] “Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y
se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional”.
[22] Vid. Folios 107 y 109.
[23] Vid. Folios 84 a 94.
[24] Óp. Cit.
[25] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”
[26] Artículo 86: “[t]oda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. || La protección consistirá en una orden para que
aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su
eventual revisión. || Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. || La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
[27] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[28] Vid. Folios 1 y 2.
[29] “Por la cual se dictan normas para la protección
de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la
representación legal de incapaces emancipados”.
[30] Ver, asimismo, el ya referido Decreto 2591 de 1991.
[31] Ver, principalmente, la sentencia SU-961 de 1999.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[32] Vid. Folio 16.
[33] Vid. Folio 28.
[34] El criterio de idoneidad ha sido explicado por esta
Corte como la “aptitud material del mecanismo
judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo
que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del
derecho”. Cfr. Sentencias T-590 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-649 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-673 de 2012.
M.P. Mauricio González Cuervo; T-241 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
SU-772 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-028 de 2016. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-307 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-441 de
2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; y T-473 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo, entre otras. Asimismo, debe indicarse que la idoneidad, en general, es
un presupuesto desarrollado jurisprudencialmente por parte de esta Corte, por
ejemplo, en la sentencias T-003 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz; T-882 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-760 de 2005. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-580 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
entre otras.
[35] La eficacia, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, corresponde a la protección oportuna de los derechos del
tutelante. Se trata de la utilidad del mecanismo ordinario en términos
temporales, dadas las condiciones particulares de cada caso concreto. Vid. Sentencias
T-106 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell;
T-280 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara; T-147 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-847 de 2003. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-425 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández;
T-1121 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-021 de 2005. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-1321 de 2005. M.P. Jaime Araujo Rentería; T-514 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-211
de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo; T-160 de 2010. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; T-589 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y más
recientemente las sentencias T-004 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-386 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-023 de 2017. M.P. Aquiles
Arrieta Gómez; T-072 de 2017. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-161 de 2017.
M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[36] El establecimiento de estas condiciones obedece a la importancia de evitar
el desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios de defensa,
por corresponder, en principio, a los escenarios naturales en los debe buscarse
la protección de los derechos fundamentales, de manera que la tutela opere
únicamente cuando se requiere suplir las deficiencias que presenta el orden
jurídico para la salvaguarda efectiva de las garantías constitucionales, de
acuerdo con las circunstancias que circunscriben cada caso.
[37] Criterios que fueron desarrollados, principalmente, a
partir de la sentencia T-225
de 1993.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que configuran un criterio
jurisprudencial consolidado en esta Corporación, por su pacífica reiteración.
[38] Sobre la flexibilización del estudio de procedencia
de la tutela cuando el actor corresponde a un sujeto de especial protección
constitucional, es importante referirse, entre otras, a las sentencias T-106 de
1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-789 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-401 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-456 de 2004. M.P. Jaime
Araujo Rentería; T-859 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-043 de
2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-043 de 2007. M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-326 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-078 de 2008. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; T-188 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-1045 de 2010. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-185 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
T-583 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-097 de 2011. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-437 de 2012. M.P. Adriana María Guillén Arango;
T-655 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y más recientemente las
sentencias T-015 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-067 de 2017.
M.P. Aquiles Arrieta Gómez; T-088 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa;
T-240 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís; T- 255 de 2017. M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo; T-291 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y T-324
de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[39] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[40] M.P. Mauricio González Cuervo.
[41] Ver, por ejemplo, las sentencias T-378 de 1997. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1283 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-1283 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-859 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; T-354 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-730 de
2012. M.P. Alexei Julio Estrada; y T-281 de 2016. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[42] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] “Por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”.
[44] Artículo 47: “Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: || a)  En
forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
|| En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su
muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos
con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el
pensionado fallecido; || b)  Los hijos menores de 18 años; los hijos
mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón
de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su
muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante,
mientras subsistan las condiciones de invalidez; || c)  A falta del
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y ||
d)  A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e
hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si
dependían económicamente de éste”.
[45] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[46] Óp. Cit.
[47] Ibídem.
[48] M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[49] Óp. Cit.
[50] Óp. Cit.
[51] M.P. Mauricio González Cuervo.
[52] Ibídem.
[53] Óp. Cit.
[54] Óp. Cit.
[55] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[56] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[57] M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[58] M.P. Mauricio González Cuervo.
[59] Óp. Cit.
[60] Ver
particularmente la sentencia C-336 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[61] Artículo
48: “[l]a seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio
que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los
términos que establezca la ley. || Se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a  la seguridad social. || El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la ley. || La seguridad social podrá ser prestada por entidades
públicas o privadas, de conformidad con la ley. || No se podrá destinar ni
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella. || La ley definirá los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo. (…)”. Asimismo,
distintos instrumentos internacionales se refieren a la garantía del derecho a
la seguridad social, como lo son la Declaración Universal de Derechos Humanos
(artículo 22), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(artículo XVI), el Pacto Internacional de los Derechos Sociales y Culturales
(artículo 9) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9).
[62] Así lo ha expuesto esta Corte desde sus
primeros pronunciamientos. Por ejemplo, desde en la sentencia T-190 de 1993.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se señaló respecto de la pensión de sobreviviente
que “[p]rincipios de justicia retributiva y de equidad justifican que las
personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la
prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad
al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido”.
[63] Cfr.
Sentencia C-336 de 2008. Óp. Cit.
En ese mismo sentido, en la sentencia C.1094 de 2003. M.P. Jaime Córdoba
Triviño la Corte ya había indicado que: “[l]a finalidad esencial de esta prestación social
es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal
suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir
atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación
social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha
fallecido. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de
prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y
compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades”.
[64] A manera de
ejemplo, en la sentencia T-378 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Sala
Tercera de Revisión estudió la acción de tutela promovida por una ciudadana en
condición de discapacidad mental, quien solicitaba el reconocimiento de una
pensión de sobrevivientes causada por la muerte de su padre y que previamente
había sido otorgada. En este caso, sin existir controversia sobre el orden de
prelación, pues se trataba de un derecho legalmente concurrente con el de su
progenitora, la Corte advirtió la inexistencia de “sustitución de la
sustitución”, por ser una reclamación de “un derecho que ab initio debió
haber sido reconocido”. || Asimismo, en la sentencia T-1283 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, la Sala Tercera de Revisión estudió el caso de un
ciudadano que, a través de tutela, pedía el otorgamiento de una sustitución
pensional causada por la muerte de su padre y previamente asignada a su madre.
En esta ocasión, la Corte indicó que si bien al momento del fallecimiento del
causante el actor cumplía con los requisitos de edad para ser hijo beneficiario
de la prestación, cuando promovió la tutela no sólo superaba la edad máxima
establecida en la norma respectiva, sino que no acreditaba el requisito
material relacionado con encontrarse adelantando estudios. En ese sentido, la
Sala señaló que sin acreditarse estas condiciones, el requerimiento era
constitutivo de una “sustitución de la sustitución”, por lo que negó la
solicitud de amparo (en ese mismo sentido, ver la sentencia T-606 de 2005. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra). || Con posterioridad, en la sentencia T-453 de
2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Sala Sexta de Revisión conoció el recurso
de amparo promovido por la curadora de una persona en estado de interdicción,
quien solicitaba el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y
seguridad social de su representado, dado que una entidad territorial se había
negado a reconocer la pensión de sobreviviente derivada del fallecimiento de su
hermano. Aunque en este caso no se verificó la existencia previa de una persona
ubicada en un orden legal prevalente, por lo que se accedió al amparo,
inicialmente la Sala insistió en la necesidad de que la verificación de los
requisitos materiales de la norma al momento del fallecimiento del causante
(casos similares, en los que sólo
se controvertía la aplicación del orden de prelación de los hermanos, sin
discusión sobre un mejor derecho respecto de la sustitución pensional, fueron
resueltos con base en las mismas reglas. Vid. Sentencias T- 806 de 2011.
M.P. María Victoria Calle Correa; yT-735 de 2016. M.P. María Victoria Calle
Correa).
[65] De
acuerdo con su Registro Civil, nació el 19 de julio de 1992. Vid. Folio
14.
[66] Vid.
Folio 7.
[67] Vid.
Folio 9.
[68] Vid.
Folio 115.
[69] Óp. Cit.
[70] Vid.
Sentencia C-410 de 1994. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[71] Artículo 13 constitucional: “[t]odas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. || El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. || El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. Al respecto resulta
importante considerar que, tal como lo señaló la Corte en la sentencia C-094 de
1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran
cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los
que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de
las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues
unas u otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a
aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra
cosa que la justicia concreta. || De allí que el mismo artículo constitucional
en mención haya estatuido que la actividad estatal se orientará al logro de la
igualdad real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos
discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentran en posición de debilidad
manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el concepto del Estado Social
de Derecho, excluye las tendencias que pretenden hacer de la igualdad un rasero
único e inmodificable”.
[72] Artículo 1º: “Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general” (énfasis fuera del texto original).
[73] Sentencias T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez
[74] Así lo ha señalado desde sus inicios este Tribunal,
especialmente a partir de la sentencia T-200 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[75] Antes de la Constitución Política de 1991, en el
ámbito internacional se habían emitido un primer grupo de instrumentos
relacionados con la protección de los derechos de las personas en condición de
discapacidad. Por ejemplo, en el año 1971 la Asamblea General de las Naciones
Unidas aprobó el documento titulado “Declaración de los Derechos del
Retrasado Mental”. En 1975, este mismo órgano internacional proclamó la “Declaración
de los Derechos de los Impedidos”. En 1982 se aprobó el “Programa de
Acción Mundial para los Impedidos”. Luego, a inicios de la última década de
siglo XX, se profirió, en 1993, las “Normas Uniformes sobre la Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, y en 1995 se
introdujeron referencias especiales frente a las personas en condición de
discapacidad, al dictarse la “Declaración de Copenhague sobre Desarrollo
Social”.
[76] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[77] Sentencia C-042 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[78] Sin embargo, para la Corte la lectura de la
discapacidad incorporada por la Convención bajo referencia en el ámbito
internacional no resulta ajena. Desde sus comienzos se ha insistido en la
necesidad de entender esta situación a partir de un enfoque destinado a la
vinculación socialmente activa de los sujetos que la presentan, buscando el
establecimiento de un contexto viable para el desarrollo de sus
potencialidades. Se ha dicho que: “(…) los efectos de la discapacidad sobre una persona dependen de manera
fundamental del entorno social, es decir, que la discapacidad no es únicamente
un problema individual. Esto significa que un medio social negativo y poco
auspiciador puede convertir la discapacidad en invalidez, y que, por el
contrario, un ambiente social positivo e integrador puede contribuir de manera
decisiva a facilitar y aliviar la vida de las personas afectadas con una
discapacidad. || Lo anterior ha conducido a la convicción acerca de la
necesidad de que los Estados y las mismas sociedades tomen medidas para
favorecer la integración y participación de los discapacitados en la vida
social, de manera tal que, al igual que las demás personas, se conviertan en
sujetos portadores de derechos y obligaciones y puedan llevar una vida digna.
Por eso, se señala que es necesario favorecer el acceso de los discapacitados a
la rehabilitación, la educación, la salud, la seguridad social, el empleo, la
recreación y el deporte, y a las obras de infraestructura física y los bienes
de uso público, tales como las calles, los edificios, los parques, el servicio
de transporte, etc. || Ello implica un cambio tanto en la concepción acerca del
discapacitado como en el entendimiento sobre los deberes de la sociedad para
con él. Se propone que la percepción acerca de los discapacitados se modifique,
de tal manera que, en vez de hacer énfasis en las limitaciones que los aquejan,
se persiga encontrar cuáles son las aptitudes y destrezas que pueden
desarrollar y cuál puede ser su aporte a la sociedad, para que así asuman
responsabilidades dentro de la misma. Asimismo, se indica que la sociedad tiene
deberes para con los discapacitados y que ello entraña que el entorno social
debe adaptarse a las necesidades de los mismos, al contrario de lo que ocurría
en el pasado, cuando los discapacitados tenían que ajustarse a las condiciones
que les imponía el ambiente social, si querían sobrevivir en el mismo”.
Cfr. Sentencia T-207 de 1999. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[79] “Por la cual se establecen mecanismos de
integración social de las personas en situación de discapacidad y se dictan
otras disposiciones”.
[80] “Por la cual se dictan normas para la Protección
de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la
Representación Legal de Incapaces Emancipados”.
[81] “Por medio de la cual se establecen las
disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las
personas con discapacidad”.
[82] Ver sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, consideración 3.3.
[83] En
cuanto a la garantía especial del derecho a la salud de las personas en
condición de discapacidad, ver, por ejemplo, la sentencia T-197 de 2003. M.P.
Jaime Córdoba Triviño, masivamente reiterada por las Salas de esta
Corporación.
[84] Cfr.
Sentencia T-1198 de 2003. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[85] El
inciso segundo del artículo 49 señala: “[c]orresponde al Estado organizar,
dirigir y reglamentar la prestación del servicio de salud a los habitantes y de
saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad”.
[86] Cfr. Sentencia T-597 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[87] Óp.
Cit.
[88] Vid. Entre otras, sentencia T-586 de
2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[89] Cfr. Entre otras, las sentencias T-234
de 2014 y T-226 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[90] Vid. Entre otras, sentencia T-933 de
2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-769 de 2013. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[91] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[92] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[93] Esto se halla sustentado en, entre otras, las
sentencias C-432 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-065 de 2014. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-549 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y
T-632 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[94] Vid.
Folios 6 a 8.