C-248-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-248/94
FACULTAD
LEGISLATIVA-Alcance/ESTATUTO ORGANICO-Expedición
El
ejercicio de la facultad ordinaria o extraordinaria de expedir estatutos
orgánicos o regímenes legales integrales, y la de compilar en un estatuto todas
las disposiciones legales relacionadas con una misma materia implica, salvo
disposición expresa en contrario, la derogatoria de las normas incorporadas a
éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo.
LEY
MARCO-Límite
para su expedición/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Modificaciones
Es
claro que el Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir facultades
extraordinarias, para expedir este tipo de leyes llamadas por la doctrina
"leyes generales o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso en
examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al
mencionado Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las modificaciones
ordenadas por la misma ley, en lo que correspondiera a aquel estatuto, y las
nuevas disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento
aplicable por el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen
de liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo perfectamente
válida desde el punto de vista formal la mencionada incorporación.
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Procedimiento
de liquidación
La
parte acusada del numeral 2o. de este artículo es inexequible porque lo que va
a decidir el juez es justamente si la liquidación se ajusta a la ley, y por lo
tanto esta situación no puede señalarse como presupuesto de la acción.  En
realidad se está desconociendo con la norma el derecho de acceso a la justicia.
LIQUIDADOR-Responsabilidad
Personal/SANCION/PRESUNCION DE INOCENCIA
La
referencia a la culpa grave y al dolo, como elementos subjetivos de la
responsabilidad del liquidador, no se hace para fijar el grado o la modalidad
de la responsabilidad penal o civil del liquidador; únicamente se establece para
efectos de determinar en que casos procede repetir contra el liquidador
condenado y que sufragó, debidamente autorizado y con recursos de la
liquidación, la atención de los procesos instaurados en su contra por los actos
de la liquidación. Cabe advertir que esta responsabilidad personal a la que se
refiere la disposición que se examina, en ningún caso es la responsabilidad
penal regulada por las normas del Código Penal  y de Procedimiento Penal,
régimen que no podía ser modificado por el estatuto; la responsabilidad a la
que se refiere la disposición examinada, y que tiene previstos aquellos
términos, es la subjetiva de contenido económico directo en relación con la
misma liquidación. Por estas razones, se decretará la exequibilidad que
corresponde en este punto.
DERECHOS
DEL ACREEDOR-Restricción/RENDICION DE CUENTAS DEL LIQUIDADOR-Restricción
Lo
relativo a la exigencia de la mayoría del 50% de las acreencias reconocidas,
como requisito para la determinación de la legitimidad activa para iniciar la
acción judicial de responsabilidad personal contra el liquidador, constituye
una restricción excesiva a los legítimos derechos de los acreedores, que
desconoce el derecho de acceso a la justicia y viola el principio del debido
proceso constitucional.  Así mismo constituye una restricción injustificable la
disposición según la cual el liquidador rendirá cuentas  a los accionistas
únicamente sobre el último período de la respectiva rendición de cuentas.
JUNTA
DE ACREEDORES-Funcionamiento
En
relación con lo dispuesto por el numeral 1o. del artículo 298 de Decreto 663 de
1993. No asiste razón alguna al demandante, ya que en aquella se establece
simplemente un mecanismo fijo de composición y reunión de los órganos
temporales necesarios para el ejercicio de las funciones de fiscalización de la
actividad de los liquidadores, quienes cumplen una función administrativa
transitoria. Además, no es contrario a la Constitución que existan juntas de
acreedores, y que en ellas participen agentes del Gobierno Nacional. Sin duda,
la fijación de las fechas mínimas de reunión, la integración y dejar que el
Gobierno señale el modo de designar a sus agentes en dichas juntas, corresponde
a estas competencias, en los términos previstos en la Carta Política.
INVENTARIO-Objeción/AVALUO
TECNICO
Los
acreedores también están habilitados para acudir ante la jurisdicción
ordinaria, para objetar el inventario debidamente valorado, y para que se
decida sobre el valor de uno o más de los activos, o sobre la exclusión o la
incorporación de algunos de ellos al inventario. Sin embargo la exigencia de
una mayoría mínima de los créditos reconocidos representa una restricción
excesiva que hace nugatorio este derecho en la práctica, así como el
condicionamiento de la admisión de la demanda, cuando se objete el avalúo, a un
avalúo técnico realizado por una firma de reconocida experiencia en la materia,
lo cual constituye una violación a los derechos de acceso a la justicia  e
igualdad de los acreedores.
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
Especiales
situaciones de hecho, llevan a la Corte a considerar los efectos en el tiempo
de esta providencia.  Ciertamente, a pesar del control abstracto que ella
ejerce, no cabe duda que la decisión trasciende a situaciones particulares y
concretas que reflejan derechos e intereses legítimos que también merecen la
protección de la seguridad jurídica.  En tal virtud la Corte debe disponer  que
los efectos de este fallo sólo comprendan las situaciones jurídicas que
comiencen, a partir de su ejecutoria.
REF.:
Expediente No.  D-447
Acción
Pública de Inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 4o. y
parágrafo primero, 7o., 8o., y 9o. del Decreto 655 de 1993, y 295 numerales 2o.
y 10o., 297, numeral 1o., 298 numeral 1o. y 300, numeral 9o. del Decreto 663 de
1993.
Las
facultades extraordinarias para codificar y compilar un estatuto general. El
Estatuto orgánico del Sistema Financiero. El Liquidador en el proceso de
liquidación de entidades financieras intervenidas. Funciones de la Superintendencia
Bancaria y del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Actor:
MANUEL
ERNESTO RICAURTE QUARZ
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., mayo veintiséis (26) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
ANTECEDENTES
El
ciudadano MANUEL  ERNESTO  RICAURTE  QUARZ,  en  ejercicio de la acción
pública  de  inconstitucionalidad que establece  el  artículo  242 de la Carta
Política, presentó escrito de demanda en el que pide se declare la
inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones de los decretos 655 y 663
de 1993, así:
El
numeral 2o. del artículo 4o.; el parágrafo primero del artículo 4o., el
artículo 7o., el artículo 8o., el numeral primero del artículo 9o.  y el
artículo 11 del  Decreto 655 de abril 1o. de 1993; el inciso final del numeral
2o. del artículo 295, el inciso final del num. 10 del art. 295, los incisos
finales del num. 1o. del artículo 297, el num. 1o. del artículo 298 y contra el
numeral 9o. del artículo 300.
Se
admitió la demanda y se ordenó su fijación en  lista y el traslado
correspondiente al Despacho del señor Procurador General de la Nación  para
efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia; además, se ordenó
practicar las comunicaciones respectivas tanto al señor Presidente de la
República, como a los señores Ministros de Salud Pública, Hacienda y Crédito
Público, al Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y  al
Superintendente Bancario.
Una
vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de actuaciones
procesales de control de constitucionalidad, procede la corte a pronunciar su
decisión.
II.
EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"DECRETO
NUMERO  0655 DE 1993
"(Abril
1o.)
"Por
medio del cual se dictan normas para regular aspectos relativos a la
liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.
".......
"Artículo
4o.  Designación, responsabilidad del liquidador y naturaleza  del cargo:
"......
"2.
Parámetros de la gestión. "Si la liquidación se ajusta al
inventario aprobado por los acreedores, y a las normas legales que la rigen, no
habrá lugar a impugnar la liquidación por parte de terceros."
"........
"Parágrafo
primero. "Las sanciones impuestas a los liquidadores por
delitos, contravenciones u otras infracciones en que  incurran no les darán
acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo, el liquidador
podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se
instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso
liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su
responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por
tal concepto."
".......
"Artículo
7o. Inventarios. Dentro de los seis meses siguientes a la fecha
en que el Superintendente Bancario haya tomado posesión de una entidad
vigilada, el liquidador hará un inventario detallado y valorado de los activos,
con base en avalúos técnicos a los cuales estará sujeto para su realización.
En la selección de las personas o firmas avaluadoras, el liquidador deberá
obtener concepto previo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
"Del
Inventario debidamente valorado se dará traslado a los acreedores por el
término de dos meses, contados a partir de la fecha de expedición de la primera
resolución de aceptación, a fín de que puedan presentar objeciones.  Para tal
efecto, los acreedores que representen como mínimo el 75% de los créditos
reconocidos, podrán solicitar a la justicia ordinaria que decida  sobre el
valor de uno o más de los activos o sobre la exclusión o la incorporación de
alguno de ellos al inventario mediante proceso abreviado verbal sumario
conforme al Código de Procedimiento Civil.  Cuando se objete el avalúo, la
demanda sólo será admitida si se acompaña de avalúo técnico realizado por una
firma de reconocida experiencia en la materia.
"En
lo no objetado, el inventario quedará en firme y el liquidador podrá adelantar
inmediatamente la realización de tales activos.  En la parte objetada, el
inventario quedará en firme cuando las objeciones presentadas sean resueltas
por el Juez.
"El
liquidador deberá  actualizar la valoración de los activos contenidos en el
inventario, con base en nuevos avalúos técnicos, cuando concurran
circunstancias que incidan notoriamente en los avalúos inicialmente
determinados.  En estos casos se aplicarán las reglas de este artículo pero el
término de traslado será de diez (10) días hábiles.
"..........
"Artículo
8o.  Rendición de cuentas.
"1.
Deber y oportunidad.
"......
"Una
vez verificada la rendición de cuentas por la Junta de Acreedores según lo
dispuesto en este artículo, se dará traslado a los acreedores por un término de
dos meses,  plazo dentro del cual un número de acreedores que represente como
mínimo el 50% de las acreencias reconocidas podrá iniciar acción judicial de
responsabilidad contra el liquidador.  Vencido este plazo no se podrá
interponer acción de responsabilidad en su contra por los actos, hechos o
contratos que correspondan al período por el cual rindió cuentas.  La entidad
en liquidación podrá instaurar acciones de responsabilidad contra el liquidador
dentro de los tres (3) meses siguientes a su retiro.
"El
liquidador rendirá cuentas a los accionistas una vez cancelado el pasivo
externo y únicamente sobre el último período.  Los accionistas tendrán acción
contra el liquidador dentro del plazo de dos (2) meses posteriores a la
presentación de cuentas."
"......
"Artículo
9o.  Junta de Acreedores:
"1.
Reunión e integración. Para facilitar la fiscalización de la
gestión de los liquidadores, se integrará una Junta de Acreedores, la cual se
reunirá en cualquier tiempo cuando sea convocada por el liquidador o por el
contralor y, en todo caso, en reunión ordinaria, el 1o. de abril de cada año a
las  10 a.m., en la oficina principal de la entidad en liquidación.
"La
Junta estará integrada por cinco miembros, de los cuales tres serán los
acreedores cuyos créditos vigentes sean los de mayor cuantía y dos serán
designados periódicamente por el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, mediante el mecanismo y conforme a los criterios que determine el
Gobierno Nacional."
"...........
"DECRETO
NUMERO  0663 DE 1993
"(Abril
2o.)
"Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración.
".........
"PROCEDIMIENTO
PARA LA TOMA DE POSESION Y LIQUIDACION DE LAS ENTIDADES SOMETIDAS AL CONTROL Y
VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA.
".......
"Artículo
295.  REGIMEN
APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR
"......
"2.
Naturaleza de los actos del liquidador.
".......
"Si
la liquidación se ajusta al inventario aprobado por los acreedores, y a las
normas legales que la rigen, no habrá lugar a impugnar la liquidación por parte
de terceros."
"........
"10.
Responsabilidad.
"......
"Las
sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras
infracciones en que  incurran no les darán acción alguna contra la entidad en
liquidación. Sin embargo, el liquidador podrá atender con recursos de la
liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón
de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el
evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la
liquidación repita por lo pagado por tal concepto."
"Artículo
297.  Rendición de cuentas.
"........
"1.
Deber y oportunidad de la rendición de cuentas
"....
"Una
vez verificada la rendición de cuentas por la Junta de Acreedores según lo
dispuesto en este numeral, se dará traslado a los acreedores por un término de
dos meses,  plazo dentro del cual un número de acreedores que represente como
mínimo el 50% de las acreencias reconocidas podrá iniciar acción judicial de
responsabilidad contra el liquidador.  Vencido este plazo no se podrá
interponer acción de responsabilidad en su contra por los actos, hechos o
contratos que correspondan al período por el cual rindió cuentas.  La entidad
en liquidación podrá instaurar acciones de responsabilidad contra el liquidador
dentro de los tres (3) meses siguientes a su retiro.
"El
liquidador rendirá cuentas a los accionistas una vez cancelado el pasivo
externo y únicamente sobre el último período.  Los accionistas tendrán acción
contra el liquidador dentro del plazo de dos (2) meses posteriores a su
presentación."
"Artículo
298.  Junta de Acreedores
"1.
Reunión e integración. Para facilitar la fiscalización de la
gestión de los liquidadores, se integrará una Junta de Acreedores, la cual se
reunirá en cualquier tiempo cuando sea convocada por el liquidador o por el contralor
y, en todo caso, en reunión ordinaria, el 1o. de abril de cada año a las  10
a.m., en la oficina principal de la entidad en liquidación.
"La
Junta estará integrada por cinco miembros, de los cuales tres serán los
acreedores cuyos créditos vigentes serán los de mayor cuantía y dos serán
designados periódicamente por el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, mediante el mecanismo y conforme a los criterios que determine el
Gobierno Nacional.
"Artículo
300.   Etapas del proceso liquidatorio
".......
"9.
Inventarios.  Dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que el
Superintendente Bancario haya tomado posesión de una entidad vigilada, el
liquidador hará un inventario detallado y valorado de los activos, con base en
avalúos técnicos a los cuales estará sujeto para su realización.  En la
selección de las personas o firmas avaluadoras, el liquidador deberá obtener
concepto previo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
"Del
Inventario debidamente valorado se dará traslado a los acreedores por el
término de dos meses, contados a partir de la fecha de expedición de la primera
resolución de aceptación, a fín de que puedan presentar objeciones.  Para tal
efecto, los acreedores que representen como mínimo el 75% de los créditos
reconocidos, podrán solicitar a la justicia ordinaria que decida  sobre el
valor de uno o más de los activos o sobre la exclusión o la incorporación de
algunos de ellos al inventario mediante proceso abreviado  conforme al Código
de Procedimiento Civil.  Cuando se objete el avalúo, la demanda sólo será
admitida si se acompaña de avalúo técnico realizado por una firma de reconocida
experiencia en la materia.
"En
lo no objetado, el inventario quedará en firme y el liquidador podrá adelantar
inmediatamente la realización de tales activos.  En la parte objetada, el
inventario quedará en firme cuando las objeciones presentadas sean resueltas
por el Juez.
"El
liquidador deberá  actualizar la valoración de los activos contenidos en el inventario,
con base en nuevos avalúos técnicos, cuando concurran circunstancias que
incidan notoriamente en los avalúos inicialmente determinados.  En estos casos
se aplicarán las reglas de este numeral pero el término de traslado será de
diez (10) días hábiles.
"......
III.
LA DEMANDA
A.
Normas que se estiman violadas
Considera
el actor que las normas demandadas vulneran los artículos 25, 29 y 150 de la
Constitución Nacional.
B.
Concepto de la violación
1.      En
concepto de la demanda el numeral segundo del artículo 4o. del Decreto  665 de
1993, incorporado en el artículo 295 del Decreto 663 de 1993, vulnera el
artículo 29 de la Constitución Nacional, porque las actuaciones adelantadas
dentro de un proceso de liquidación de entidades sometidas a la vigilancia de
la Superintendencia Bancaria, tienen  el carácter de
"administrativas",  por tanto en ellas se debe observar en todo
momento el debido proceso.  De acuerdo con lo anterior, se observa que la norma
acusada establece  "que si el proceso se adelanta conforme a determinados
parámetros no habrá  lugar a impugnarlo", limitando en esta forma el
"derecho de defensa y debido proceso".
Si
se tiene en cuenta que la "autoridad judicial" es la única competente
para determinar  si la actuación administrativa se adelantó "con sujeción
al inventario aprobado y a las normas legales" previo el trámite de un
proceso controvertido. "Lo que es significativo en la disposición acusada
es el hecho de que  se debe establecer una aparente presunción de legalidad,
tendiente a dificultar el ejercicio de las acciones legales a que haya lugar.
2.      En
concepto del  actor,  el parágrafo 4o. del Decreto  655  de 1993, incorporado
en el  inciso  final  del numeral 10  del artículo 295  del Decreto 663 de
1993, vulnera el numeral 10  del artículo 58 y 150 de la Constitución Nacional,
ya que  según su opinión la Ley 35 de 1993, con base en la cual se expidieron
las normas acusadas, "en ninguna de sus partes otorga al gobierno la
posibilidad de autorizar al liquidador para disponer de los recursos  de la
entidad intervenida, con el fin de atender los gastos de defensa legal que
puedan originarse en su contra por causa de la liquidación".
Los
recursos de la entidad en liquidación, son de propiedad de acreedores y los remanentes
de los accionistas.  Establece adicionalmente la norma que el liquidador sólo
responderá por  "su dolo o culpa grave", desconociendo lo dispuesto
en la Ley 53 de 1987, que en su artículo 63, establece "que el liquidador
de bienes ajenos deberá responder hasta la culpa levísima". Además,
sostiene el actor que "La norma impugnada implica un claro desconocimiento
al anterior precepto, al autorizar la libre disposición de bienes privados por
parte de un administrador designado, en la atención de procesos originados en
sus propias actuaciones".
3.
En concepto de la demanda el artículo 7o. del Decreto 655 de 1993, incorporado
en el numeral noveno del artículo 300 del Decreto 663 de 1993, viola los
artículos  25, 29 y 150 de la Constitución Nacional ya que la ley de facultades
en ninguno de sus apartes otorga  al gobierno la posibilidad de modificar o
reformar el proceso de liquidación". La norma acusada, modificó el término
quince días establecido en el Estatuto Financiero para la elaboración del
inventario de activos y pasivos a partir de que el Superintendente haya tomado
posesión de la institución,  y lo amplió a seís meses, vulnerando el artículo
150  numeral 10 de la Carta. Además, sostiene que se vulnera igualmente el
artículo 29 de la C.N., al establecerse "que la impugnación a cualquier
inventario sólo podrá efectuarse por un número de acreedores que representen
como mínimo el 75% de las acreencias reconocidas", pues en su opinión,
esta  disposición impide que cualquiera que resulte afectado inicie acción
legal para proteger sus intereses. Por otra parte, indica que la exigencia  del
75% de las acreencias hace "nugatoria e ineficaz la acción pues tal
consenso será, indefectiblemente, imposible de conseguir".
4.      En
la demanda se señala que los dos  últimos párrafos del numeral 1o. del artículo
8o. del Decreto 655 de 1993, incorporados en los dos incisos finales del
numeral 1o. del artículo 297 del Decreto  633 de 1993, vulnera los artículos 29
y 150 de la C.N.. ya que desborda el ámbito material de las facultades
otorgadas por la Ley 35 de 1993. En este sentido sostiene que las facultades
otorgadas por la ley se limitaban a reglamentar la forma en  que el liquidador
debía rendir las cuentas a los acreedores y en "en ningún caso habla de
los accionistas como si lo hace la norma impugnada". Adicionalmente, la
disposición acusada al establecer un término de dos meses para que los
acreedores y posteriormente los accionistas, puedan ejercer acción de reclamo
contra el liquidador, desconoce abiertamente el artículo 136 del C.C.A., que
por su parte establece un término de 4 meses en favor de los particulares, para
acudir ante la vía contencioso administrativa en la acción de restablecimiento
del derecho.
Indica
que la norma acusada exige para iniciar acción judicial  de responsabilidad
contra el liquidador, que se presente por un número de acreedores que
representen el 50% de las acreencias reconocidas y que esta disposición vulnera
"el derecho que cualquier afectado tiene para iniciar libremente una acción
legal, cuando considere que las actuaciones de liquidador  lo afectan";
también la misma disposición que establece que "el liquidador sólo rendirá
cuentas a los accionistas sobre el último período de su gestión", impide
el libre acceso de los accionistas al examen de toda actuación administrativa
desarrollada durante la liquidación y limita el derecho a las reclamaciones,
por todos los errores, abusos que hayan  presentado durante este período".
5.      También,
el artículo 9o. del Decreto 655 de 1993, incorporado en el numeral 1o. del
artículo 298 del Decreto 663 de 1993. viola el artículo 150 C.N. ya que como lo
indica la Ley 35 de 1993 sólo "faculta al Gobierno para reglamentar
algunos aspectos relacionados con el proceso de liquidación de entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria, pero todo ello sujeto a  Estatuto Orgánico
Financiero y por que en parte alguna se faculta al gobierno  para crear nuevas
figuras dentro del proceso, entre ellas la llamada Junta de Acreedores; que no
existe dentro de las previsiones del Estatuto".
IV.
INTERVENCION OFICIAL
El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se hizo presente ante la Corte
Constitucional ypor medio de apoderado impugnó la demanda presentada,
justificando la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, así:
1.      Sobre
el numeral 2o. del artículo 4o. del Decreto 655 de 1993 y el inciso 5o.,
numeral 2o. del artículo 295 del Decreto 663 de 1993 manifiesta que
ellos no constituyen limitación alguna al derecho de defensa ni violación del
debido proceso, sino consecuencia necesaria de los actos procesales en la
liquidación forzosa administrativa y presupuesto para su cabal adelantamiento.
En
cuanto al numeral 2 del artículo 295 del Decreto 663 de 1993, advierte que éste
permite que las actuaciones del liquidador, sean impugnadas ante la
jurisdicción ordinaria, cuando éstas no correspondan a los inventarios
aprobados o de los actos administrativos de aceptación y rechazo de
reclamaciones; además, la aceptación y rechazo de acreencias siguen un trámite
propio también previsto en el Decreto 663 de 1993, que concluye con la
impugnación de los respectivos actos  ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y asegura debidamente el derecho de los acreedores.
La
norma acusada no exonera de responsabilidad al liquidador, sino que consagra
un mecanismo procesal "necesario  para que la liquidación pueda
adelantarse normalmente sobre actos en firme, en forma tal que una vez
ejecutada la liquidación, salvo el caso de nulidad no haya lugar a retrotraer
toda la actuación de realización de activos y pagos a los acreedores
reconocidos".
2.
Sobre lo dispuesto por el  parágrafo 1o. del artículo  4o. del Decreto 655 de
1993, recogido por el inciso 3o.  del numeral  10 del artículo 295 del Decreto
663 de 1993, sostiene que las acciones judiciales que se dirijan contra el
liquidador, son de interés de la liquidación y sus resultados beneficiarán  o
perjudicarán a la masa de bienes de la liquidación y, por lo mismo, su defensa
debe ser oportuna y eficaz, pues, la masa de bienes a la que en principio
beneficiarán o perjudicarán los  resultados de tales acciones  asume la defensa
de tales  actos sin perjuicio de que si por razón de ellos hay lugar a que seas
declarada la responsabilidad personal del liquidador éste responda frente a la
masa de la liquidación.
Además,
indica que el artículo 19 de la Ley 35 de 1993 facultó al Gobierno Nacional
para fijar el procedimiento que se aplicará por el liquidador en el  trámite
del proceso liquidatorio, autorización dentro de la cual se comprende lo
relacionado con la atención de gastos a cargo de la masa de la liquidación; por
tanto, la norma acusada no es violatoria del artículo 150 de la Constitución
Nacional.
3.
Sobre el artículo 7o. del Decreto 655 de 1993 codificado por el numeral 9o. del
artículo 300 del Decreto 663 de 1993, indica que el artículo 19 de la Ley 35 de
1993 facultó al Gobierno Nacional, entre otras materias, para fijar las
acciones que los acreedores puedan seguir en caso de inconformidad con la
rendición de cuentas del liquidador, el procedimiento que se aplicará por el
liquidador en el trámite del proceso y los recursos administrativos y
jurisdiccionales que puedan interponerse contra las decisiones que adopte; por
ello debe concluirse que el  legislador facultó al Gobierno para introducir
este tipo de modificaciones al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Considera
que la norma acusada, que exige un mínimo del 75% de las acreencias reconocidas
en el proceso de liquidación para poder objetar los inventarios y que señala el
término de traslado de los mismos sea sólo de 2 meses,  no ha excedido las
facultades otorgadas  al Gobierno Nacional,  y tampoco  vulnera el debido
proceso por que solamente sobre la base de inventarios aprobados y en firme
puede el liquidador  adelantar la realización de activos  y la consecuente
cancelación de pasivos; por ello, el trámite para la objeción o aprobación de
tales inventarios  es factor determinante en la oportunidad de los  pagos a los
acreedores reconocidos y en la agilidad de todo el proceso, evitando dilaciones
injustificadas.
Además,
estos requisitos no coartan derechos individuales, sino que  los garantizan,
por cuanto exigen representatividad y el plazo de dos meses para objetar los
inventarios dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa, y no
"recorta" los términos legales para interponer acciones judiciales
contra actuaciones del liquidador", las cuales están consagradas en otras
normas. También, señala que el desconocimiento al derecho al debido proceso
podría tener lugar en el caso de que la norma acusada estableciera efectos
jurídicos dentro de la liquidación, que no fueran resultado de un procedimiento
también señalado en la ley, lo cual no sucede en este caso.
También
sostiene que la exigencia que hace la norma, para que los avalúos que acompañen
la objeción a  los inventarios sean realizados técnicamente y por firmas de
reconocida experiencia, no crea requisitos para el ejercicio de una determinada
profesión, y contrario a lo afirmado en la demanda, el que sean acompañados
como prueba anticipada, asegura economía en el trámite judicial y precave
dilaciones innecesarias en el proceso liquidatorio.
4.
Sobre el inciso 3o. y 4o. del numeral 1o. del artículo 8o. del Decreto 655 de
1993, recogido por el inciso 3o. y 4o. del numeral 1o. del artículo 297 del
Decreto 663 de 1993, indica que mientras la Ley 35 de 1993, le permite al
Gobierno Nacional adoptar disposiciones sobre el  procedimiento que  se
aplicará por el liquidador, la disposición acusada establece un procedimiento
sobre la rendición de cuentas a los accionistas, y que no excede entonces las
facultades  otorgadas; además, tampoco se modifica el término de caducidad
previsto en la ley para iniciar las acciones  de restablecimiento del derecho
ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues, la norma acusada no se
refiere a una  acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto,
cuando la ley exige el 50%  de las acreencias reconocidas en el proceso liquidatorio
para iniciar  acciones de responsabilidad contra el liquidador, no se produce
violación del debido proceso.
Igualmente,
el hecho de que las rendiciones de cuentas presentadas por el liquidador cubran
sólo el lapso comprendido entre la última rendición aprobada y la que se
presenta, responde al mismo principio de lograr que en los procesos
liquidatorios se actúe sobre actos en firme, como mecanismo procesal necesario
para evitar perjuicios al conjunto de todos los acreedores, lo cual haría
retrotraer en cualquier momento actuaciones surtidas y debidamente conducidas.
5.
Por último, sobre el artículo 9o. del Decreto 655 de 1993 compilado por el
artículo 298 del Decreto 663 de 1993, indica que la ley de facultades autorizó
al Gobierno para señalar los términos y condiciones en que los acreedores
fiscalizarán a los liquidadores y por tanto, la Junta de Acreedores creada por
la norma acusada, no excede en consecuencia las facultades otorgadas.
V.
EL MINISTERIO PUBLICO
El
Señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su
competencia y solicita que se declare que las disposiciones acusadas son
exequibles, salvo las expresiones "..que representen como mínimo el 75%
de los créditos reconocidos.." y "...realizado por una firma
de reconocida experiencia en la materia..." del artículo 300 numeral
9o. del Decreto 663 de 1993, que en su opinión son inconstitucionales; en este
sentido indica que por lo que respecta al examen de las partes acusadas del
Decreto 655 de 1993 sólo se pronuncia por razones de forma, ya que el juicio
por razones de fondo debe adelantarse sobre las partes acusadas del Decreto 663
de 1993 que son las que están vigentes al momento de recibirse la demanda y al
de pronunciarse el fallo.
En
relación con el Parágrafo 1o. del artículo 4o. del Decreto 655 de 1993,
reproducido textualmente por el artículo 295 numeral 10 del Decreto 663 de 1993
sostiene que esta disposición, que regula la forma de hacer efectiva la
responsabilidad de los liquidadores, corresponde a la temática señalada por el
artículo 19 de la Ley 35 de 1993, que reconoce un régimen especial para el
desarrollo de la  competencia que allí se asigna a éstos. Además, indica que
las funciones públicas  ejercidas por los liquidadores, se concretan en actos
administrativos que como tales gozan de presunción de legalidad, lo que los
hace desvirtuables únicamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa,
sin que ello entrañe la suspensión misma del proceso liquidatorio.
También,
manifiesta que la autorización que se da al liquidador, como auxiliar de la
justicia para atender con recursos de la liquidación  los gastos de los
procesos que se instauren en su contra, se justifica, pues, con ellos se
atiende un gasto propio de la gestión de liquidación que el liquidador no está
llamado a sufragar con su peculio, salvo en caso de demostrarse su
responsabilidad por dolo o culpa grave.
Sobre
el artículo 7o. del Decreto 655 de 1993 indica que el término establecido por
la norma para la elaboración del inventario, corresponde al "carácter
especial instituído para adelantar el proceso liquidatorio de las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria y por tanto no resulta contrario a
la Constitución."
En
cuanto hace a la acusación contra los incisos tercero y cuarto del numeral  1o.
del artículo 8o. y artículo 9o. Decreto 655 de 1993, indica que estos mandatos
no exceden las facultades otorgadas al Ejecutivo para fijar el procedimiento
que debía aplicar el liquidador, y para señalar los términos y condiciones en
que los acreedores fiscalizarían a los liquidadores, puesto que responde a la
naturaleza concursal y universal que el mismo estatuto señaló para esta clase
de actuaciones;  así, la regulación sobre la rendición de cuentas a los accionistas
y las previsiones para la junta de acreedores, son etapas e instancias que
facilitan la teleología para la cual fué  instituído el proceso liquidatorio.
Sobre
el artículo 295 numeral 2 del Decreto 663 de 1993, que aparece en el artículo
4o. num. 2 Decreto 655 de 1993, el Jefe del Ministerio Público indica que la
finalidad esencial del proceso liquidatorio es la pronta realización de los
activos, y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva
entidad, hasta la concurrencia de sus activos, actuación que no obstante lo
anterior está informada del debido proceso, toda vez que existen mecanismos
previos al acto acusado como el previsto por el artículo 300 numeral 9o., que
garantiza la controversia y la impugnación de los acreedores contra los actos
por medio de objeciones, como por la vía judicial.
En
cuanto a lo previsto por el artículo 300 numeral 9o. del Decreto 663 de 1993
sostiene que:
"....
"...las
preceptivas que cualifican los presupuestos de procedibilidad para acudir a la
justicia ordinaria y para acceder a la misma, contenidos en las fórmulas que
representen como mínimo el 75% de los créditos reconocidos' y 'realizado por
una firma de reconocida experiencia en la materia' vulneran, como lo afirma el
actor, en su orden los artículos 29 y 25 de la Carta, a los que se suman los
mandatos 229 y 13 superiores, una de cuyas proyecciones de éste último es el
principio de la igualdad entre los acreedores sin perjuicio, como lo anota el
numeral 1o. del artículo 293 del Decreto 663 de 1993, de las disposiciones
legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada
clase de créditos, porque  es indiscutible que se crea con la primera fórmula
una exigencia desproporcionada y con la segunda una discriminación injusta de
las personas jurídicas frente a las naturales, máxime si se tiene en cuenta que
en el primer inciso de la norma en cuestión (numeral 9o.), se habilita a unas y
otras, con concepto previo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
para realizar  los avalúos que hacen parte del inventario de activos.
"......
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Primera.
La Competencia y el Objeto del Control
A.)
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 5o. de la
Constitución Política, y en atención a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de su competencia, se observa que corresponde a esta
Corporación el examen de la constitucionalidad de los decretos con fuerza de
ley dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias, y demandados por razones de inconstitucionalidad por cualquier
ciudadano, como es el caso en el asunto de la referencia.
Además,
en una primera lectura de lo demandado, la Corte Constitucional encuentra que
las partes acusadas del Decreto 655 de 1993 aparecen codificadas y recogidas
por los artículos 295, 297, 298 y 300 del Decreto 663 de 1993, que también es
objeto de la demanda de la referencia; en este mismo sentido, aquellas
disposiciones fueron incorporadas a la nueva versión del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, lo cual conduce a plantear el tema del alcance de este
pronunciamiento, teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación, y
observando los efectos derogatorios que en principio producen las
codificaciones o compilaciones decretadas en ejercicio de facultades
extraordinarias.
B.)
En verdad, el decreto 655 de 1993, algunos de cuyos apartes se acusan
inicialmente, fue expedido con fundamento en el artículo 19 de la Ley 35 de
1993 que facultó al gobierno para dictar las disposiciones y señalar los
términos y condiciones para que el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras lleve a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de
su libre nombramiento y remoción, la forma en que éstos deben rendir cuentas de
su gestión a los acreedores, las acciones que éstos  podrían seguir en caso de
desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicará por el liquidador
en el trámite del proceso, y los recursos administrativos y jurisdiccionales
que podrían interponerse contra las decisiones adoptadas por aquellos
liquidadores.
Igualmente,
es necesario advertir que, por su parte, el Decreto 663 de 1993, fue expedido
con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, para incorporar al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones dispuestas en la misma ley,
y para hacer en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y
del sistema de titulación y numeración que se requieran, lo mismo que para
adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria.
C.)
En este mismo orden de cosas, la jurisprudencia de esta Corporación que reitera
una tradición jurisprudencial y doctrinaria nacional, señala que el ejercicio
de la facultad ordinaria o extraordinaria de expedir estatutos orgánicos o
regímenes legales integrales, y la de compilar en un estatuto todas las
disposiciones legales relacionadas con una misma materia implica, salvo
disposición expresa en contrario, la derogatoria de las normas incorporadas a
éstos para integrarlas en un solo cuerpo normativo; así lo advirtió la Corte
Constitucional en su sentencia C-558 de 1992 y en esta oportunidad se reitera la
misma interpretación.
En
consecuencia, la Corte fallará sobre las expresiones acusadas de los artículos
295, 297, 298 y 300 del Decreto 663 de 1993, en cuanto ellos incorporan lo
dispuesto por los artículos 4o., 7o., 8o., 9o. del Decreto 655 de 1993, expedidos
ambos con base en la misma ley de facultades; obsérvese que en este asunto se
trata de dos  grupos de facultades extraordinarias comprendidas en la misma Ley
35 de 1993, precisamente en el artículo 19 y en el 36, los que son claramente
separables y, en todo caso, en principio no resultan incompatibles en su
ejercicio en dos decretos diferentes, ya que, como se vió, un grupo de estas
facultades permitía dictar el citado procedimiento  (art. 19)  y el otro,
apenas por razones lógicas y complementarias, el de incorporar al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones dispuestas y ordenadas por
la misma ley ( art. 36).
Igualmente,
debe tenerse en cuenta que este tipo de ejercicio de facultades extraordinarias
no queda comprendido dentro de las modalidades irregulares del ejercicio
sucesivo y repetido de una misma facultad extraordinaria, lo cual resulta
extraño a la jurisprudencia de esta Corporación, y de presentarse en cualquier
caso generaría la inconstitucionalidad de los decretos sucesivos o posteriores
por ser contrarios al sentido del artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Nacional; en este asunto, se trata apenas del ejercicio separado de dos tipos
diversos pero complementarios de facultades extraordinarias, que tienen como
fundamento legal expreso dos disposiciones habilitantes diferentes que
pertenecen a una misma ley (arts. 19 y 36 de la Ley 35 de 1993).
Además,
para que esta decisión produzca los efectos judiciales que corresponden en este
tipo de procesos, y por razones de congruencia, el fallo se adopta sobre las
partes acusadas del decreto 663 de 1993, porque la materia sobre la que se
plantea la demanda está contenida en las nuevas normas que incorporan y
sistematizan las anteriores disposiciones.
D.)
Como se señaló más arriba, el mencionado decreto fue dictado en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas tanto por el inciso segundo del artículo
19, como por el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, por virtud
de los cuales se habilitó al Gobierno Nacional para incorporar al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones ordenadas o dispuestas por
la misma ley,  para hacer en aquel Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones en el sistema de titulación y numeración que se requerían y de
ubicación de entidades, y para señalar, entre otras materias, "..el
procedimiento que se aplicará por el liquidador en el trámite del proceso....";
desde luego, estas competencias no comprendían en ningún caso la facultad de
expedir un nuevo estatuto, sino simplemente la de ordenarlo, reenumerarlo y
titularlo, conforme a un nuevo sistema (art. 36) y, además, las de señalar
entre otros aspectos el procedimiento aplicable por el liquidador en el proceso
mencionado (art. 19).  Asi lo advirtió esta Corporación en su sentencia no.
C-057 de 1994, en la que resolvió sobre la constitucionalidad del literal p)
del numeral 9o. del artículo 295 y sobre el numeral 15 del artículo 300 del
Decreto 663 de 1993, y por este aspecto no se encuentra violación alguna a la
Carta Política en el caso de las disposiciones acusadas.
F.)
Se destaca que las facultades conferidas y que aparecen reguladas por lo
dispuesto en el artículo 19 de la misma Ley 35 de 1993, habilitaron al Gobierno
Nacional hasta por el término de tres meses contados desde la vigencia de la
misma ley, para señalar los términos y condiciones de la fiscalización de los
acreedores sobre la actuación del liquidador, el control y seguimiento de sus
actividades por el fondo, la forma y términos en los que debe operar la
rendición de cuentas a los acreedores, sus acciones en caso de desacuerdo o
inconformidad, los recursos administrativos que procedan contra las decisiones
que adopte. Por otra parte, obsérvese que el mismo artículo 19 de la mencionada
Ley 35 de 1993, se ocupa de la modificación parcial del régimen de la
liquidación forzosa de entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, pues dispone que en adelante dicha función debe
efectuarse bajo la inmediata dirección y responsabilidad de los liquidadores,
personas jurídicas o naturales de libre nombramiento y remoción del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras.
Igualmente,
cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa principalmente
del régimen general al cual debe sujetarse el Gobierno para regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en
los términos previstos por el numeral 19,  d) del artículo 150 de la Carta, lo
cual supone el riguroso control administrativo y la puesta en práctica de los
más precisos sistemas de seguridad, vigilancia y control, teniendo en cuenta
los fines y el objeto de que se ocupa.
Basta
el cotejo entre el listado de materias de las facultades extraordinarias
conferidas con las que aparecen en las disposiciones acusadas del Decreto 655
de 1993, para afirmar que por lo que hace al contenido material no existe
desbordamiento alguno de los límites impuestos por el legislador al ejecutivo y
que se trata de su ejercicio cabal.
En
este sentido, es claro que el Constituyente  excluyó la posibilidad de conferir
facultades extraordinarias, para expedir este tipo de leyes llamadas por la
doctrina "leyes generales o leyes marco o cuadro"; empero, en el caso
en examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al mencionado
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las modificaciones ordenadas por la
misma ley, en lo que correspondiera a aquel estatuto, y las nuevas
disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento aplicable por
el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen de
liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo perfectamente
válida desde el punto de vista formal la mencionada incorporación.
En
verdad, la incorporación de aquellas modificaciones al texto del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, específicamente dentro de las expresiones
acusadas de los artículos 295, 297, 298 y 300 del Decreto 663 de 1993, obedece
a las modificaciones ordenadas por el artículo 19 de la Ley 35 de 1993; por
último, teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, la Corte
encuentra que en verdad el procedimiento al que pertenecen las disposiciones
acusadas se encontraba dentro de las modificaciones ordenadas por la Ley 35 de
1993, y que ellas forman parte del procedimiento que podía establecer el
ejecutivo en desarrollo de las mencionadas facultades del inciso segundo del
artículo 19 de la Ley 35 de 1993, y  también podían  incorporarse al mismo
estatuto en la nueva versión compilada, codificada y reordenada, de conformidad
con la ley habilitante.
Por
último, obsérvese que en el asunto que se resuelve en esta oportunidad no se
trata del examen de la constitucionalidad de disposiciones legales que sean o
hagan parte del procedimiento administrativo o gubernativo especial que se
surte o debe surtir ante el Superintendente Bancario, ni tampoco del juicio de
constitucionalidad de disposiciones legales que otorguen facultades
extraordinarias relacionadas con la expedición, reforma o modificación del
mencionado procedimiento y que por demás se hallan previstas tanto en la parte
final del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, como en diez
numerales del artículo 355 del Decreto 663 del mismo año, respecto de los
cuales esta Corporación habrá de pronunciarse en la sentencia que se dicte
dentro de los expedientes números D-440 y D-446 acumulados.
Segunda:
La materia de las disposiciones acusadas
A.)
La Corte encuentra que las partes acusadas del Decreto 663 de 1993, obedecen a
unas nociones jurídicas especiales, que pertenecen a un procedimiento concursal
de carácter forzoso y de naturaleza administrativa, y que se corresponden
cabalmente con las disposiciones constitucionales sobre el debido proceso y
sobre derecho de defensa, ya que se ocupan de algunos de los elementos
económicos y administrativos propios de una problemática específica,
relacionada con el orden público económico y con el control que, en los
términos de los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política,
debe ejercerse por la administración nacional sobre las actividades de las
entidades financieras encargadas del manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos provenientes del ahorro privado.
Además,
el trámite de liquidación forzada de las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, y cuya constitucionalidad se examina en algunos de sus apartes, se
ocupa del modo eficaz, ágil y efectivo de solucionar, con un sujeto responsable
designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, las
eventuales controversias entre la entidad financiera intervenida y tomada en
posesión por la administración pública, y de cómo adelantar sin traumatismos la
liquidación que procede, ante la crisis insostenible técnicamente.
Es
evidente que el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad
vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal,
que tiene por finalidad legal especial la pronta realización de los activos y
el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva
entidad, hasta la concurrencia de sus activos; este procedimiento se basa en el
principio racional de justicia que exige la igualdad entre los acreedores, sin
perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y
preferencia a determinada clase de créditos. Sin duda alguna, se trata de una
modalidad fluida de control y de resolución de situaciones críticas de
contenido económico de especial atención para el Derecho Público, y de extrema
gravedad, que no pueden dejarse bajo el régimen ordinario de los concursos
entre comerciantes, pues, naturalmente, su régimen es y debe corresponder a un
estatuto legal especial, pero existe una remisión al C.C.A. cuando se dice que
"Los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria serán adelantados por los liquidadores y se
regirán en primer término por sus disposiciones especiales."
"En
las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a
actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán
las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y
los principios de los procedimientos administrativos." (art. 293 num. 2o.
del  Decreto 663 de 1993).
En
este sentido, es necesario advertir que toda interpretación sobre estas
disposiciones, en las que se establece el procedimiento que se aplica por los
liquidadores en el trámite del proceso de toma de posesión y de liquidación de
las entidades financieras sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria,  sobre la forma como los liquidadores deben rendir
cuentas de su gestión a los acreedores y sobre las acciones de éstos en caso de
desacuerdo o inconformidad, debe tener en cuenta que se trata de asegurar que
el proceso de liquidación de entidades financieras intervenidas, garantice la
eficacia, la efectividad, la rapidez y la agilidad de la liquidación,
naturalmente, para evitar perjuicios mayores tanto en el orden público
económico, como en los derechos de los acreedores y depositantes o ahorradores
y de la economía en general; en verdad, no se trata de una subasta pública o de
un negocio abierto a terceros, y de tal modo sobreviniente, que esté a
disposición de toda clase de intervinientes, como parece entenderlo el
demandante.
Se
trata, por esta vía extrema, de solucionar con carácter definitivo los vínculos
económicos resultantes entre los activos de una entidad que capta recursos
provenientes del ahorro público o privado y los acreedores de la misma, siempre
que las actividades de la primera queden comprendidas en las específicas
hipótesis que dan lugar a la toma de posesión, con fines de liquidación,
previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; con ello se quiere
desatar una situación de crisis, que obliga a tomar posesión de la entidad y a
desplazar a sus administradores e inclusive a los propietarios de la misma,
para impedir los efectos masivos y generalizables de la situación anormal.
Dichos fines escapan a las nociones esquemáticas y mecánicas del debido proceso
que propone la demanda y, por ello, no se exige, también por innecesario, que
la impugnación de la liquidación esté abierta al público en general, de modo
incondicionado.
B.)
En primer término, para la Corte Constitucional, las partes acusadas del
artículo 295 del Decreto 663 de 1993 son expresión de la facultad de señalar el
procedimiento que debe seguir el liquidador y, además, recoge expresa y
literalmente las modificaciones introducidas y ordenadas a este régimen por la
misma Ley 35 de 1993, ya que permite que dicho proceso se adelante bajo la
responsabilidad inmediata del liquidador; por tanto, por este aspecto la
disposición acusada se ajusta a las prescripciones de la Carta en materia del
ejercicio de las facultades.
Sin
embargo la parte acusada del numeral 2o. de este artículo es inexequible porque
lo que va a decidir el juez es justamente si la liquidación se ajusta a la ley,
y por lo tanto esta situación no puede señalarse como presupuesto de la
acción.  En realidad se está desconociendo con la norma el derecho de acceso a
la justicia y, por lo tanto, se declarará inexequible.
Pero
además, en juicio de la Corte el principio de contradicción y el derecho de
impugnación de las actuaciones del liquidador están garantizados por las
restantes disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero y en
ellas se establecen los diversos procedimientos, recursos, etapas,
oportunidades y causales que se aplican, para efectos de la impugnación de la
liquidación o de los actos del liquidador, por parte de los acreedores y por
parte  de terceros.
Debe
tenerse en cuenta que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que
las controversias respecto de los actos de carácter administrativo proferidos
por el liquidador, deben ser controvertidos ante la jurisdicción
administrativa, y "no suspenderán en ningún caso el proceso
liquidatorio", afirmando así la naturaleza y objeto del proceso de
liquidación, en cuanto a una rápida determinación de los activos y el pago del
pasivo externo, conservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de
los privilegios que establece la ley.
C.)
Por otra parte, en cuanto se refiere al numeral 10 del mismo artículo 295, que
incorpora al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero lo dispuesto en el
Parágrafo primero del artículo 4o. del Decreto 655 de 1993, se tiene que allí
se establecen dos hipótesis diversas, pero ambas correspondientes entre si, ya
que de un lado se reconoce y afirma, cómo debe ser en estos casos, el principio
de la responsabilidad personal de los liquidadores por los delitos y
contravenciones u otras infracciones en que incurran, advirtiendo que en dichas
condiciones el sancionado no tiene ación contra la entidad en liquidación; en
este caso la Corte no encuentra razón alguna para declarar la inexequibilidad
de esta parte del numeral 10 del artículo 295, y en sentido contrario, destaca
que esta es una previsión que se corresponde con la naturaleza del proceso
liquidatorio, con el derecho de defensa, con el debido proceso administrativo,
y con las nociones de la responsabilidad personal por los delitos y  las penas.
De
otra parte, se establece que mientras no sea sancionado el liquidador, éste
puede atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se
instauren en su contra, y por sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio,
sin perjuicio de que, en el evento de ser declarada su responsabilidad por dolo
o por culpa grave, pueda la liquidación repetir por lo pagado por este concepto;
en este caso se respeta, además, la presunción de inocencia y se le garantiza
al liquidador la confianza de la liquidación en sus actividades, hasta que no
se pruebe que por culpa grave o por dolo merece ser sancionado por delitos,
contravenciones u otras infracciones, caso en el cual la liquidación debe
repetir en su contra.
Además,
es apenas razonable que no se pueda obligar al liquidador a atender con su
patrimonio los costos de los procesos que se adelanten en su contra, ya que
este tipo de cargas harían nada atractiva una función como la que se destaca,
pues las complejidades que se presentan en estos asuntos, hacen muy probable la
presentación de denuncias y quejas entre las partes interesadas en la
liquidación, o en contra de ella.
La
experiencia enseña que dicha propensión se transforma en varios procesos en
contra de la liquidación, en razón a las denuncias instauradas, y lo coherente
con los intereses de la liquidación es una regulación similar a la que se
examina.  La referencia a la culpa grave y al dolo, como elementos subjetivos
de la responsabilidad del liquidador, no se hace para fijar el grado o la
modalidad de la responsabilidad penal o civil del liquidador; únicamente se
establece para efectos de determinar en que casos procede repetir contra el
liquidador condenado y que sufragó, debidamente autorizado y con recursos de la
liquidación, la atención de los procesos instaurados en su contra por los actos
de la liquidación.
La
Corte tampoco encuentra vicio alguno de constitucionalidad, y observa que se
trata apenas de una disposición racional y razonable para este tipo de asuntos,
que reclaman la aplicación de las reglas de la experiencia; solamente se
admite, en una reflexión apenas razonable, que en caso de condena del
liquidador por su culpa simple no pueda la liquidación repetir contra aquel
para recuperar el monto de los costos de la atención de los proceso
respectivos; la ley ha determinado que éste es un costo que debe cubrir la
liquidación, y por tanto, la confianza sobre el liquidador responsable de la
misma debe ser más exigente, ya que aquel actúa en favor de la liquidación y de
los intereses de los acreedores, quienes lo pueden remover en cualquier tiempo.
Es un mecanismo para reforzar las calidades y las exigencias sobre la persona
del liquidador, ya que éste actúa como agente responsable de aquella.
D.)
En cuanto hace a lo dispuesto por la parte acusada del numeral 1o. del artículo
297 del Decreto 663 de 1993 que recoge y compila los dispuesto por el numeral
1o. del artículo  8o. del Decreto 655 de 1993, esta Corporación considera que
los términos establecidos en dicha disposición no se refieren a la posibilidad
de impugnar u objetar con fines de restablecimiento del derecho, ni con los de
la mera nulidad del acto de liquidación, o cualquiera otro definitivo como los
de aceptación,  rechazo, prelación o calificación de créditos, y en general,
los que constituyen actos administrativos; solamente se establecen los términos
para ejercer acciones de responsabilidad por la actuación personal del
liquidador por que se estima que, aprobada la rendición de cuentas por la junta
y no impugnada por los acreedores, estando a disposición de los mismos por
aquellos términos, estos actos adquieren firmeza y definitividad, son de la junta
y de la liquidación en general y no del liquidador, quien sólo elabora la
rendición de cuentas y la somete en estos términos a la aprobación de aquella
junta; además, los términos para impugnar los actos administrativos ante la
jurisdicción contencioso administrativa se mantienen de conformidad con lo
establecido por las leyes, para efectos de regular las competencias de aquella
jurisdicción, en concordancia con lo establecido en el numeral 2o. del  295, no
demandado, pero cuyos términos  pertinentes se reproducen:
"2.
NATURALEZA DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR.  Las impugnaciones y objeciones que se
originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo,
prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza
constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador
gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso
liquidatorio.
"Contra
los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de
reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución
del proceso, no procederá recurso alguno.
".......
De
igual modo, tal y como lo advierte el numeral 10. del mismo artículo 295 del
estatuto, los términos previstos por la ley para regular las controversias o
litigios que se originen en hechos o actos de gestión del liquidador o por
contratos que celebre, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria
mediante el procedimiento que, en cada caso corresponda, según la naturaleza
del litigio, lo cual permite despejar las inquietudes del actor. De otra parte,
cabe advertir que esta responsabilidad personal a la que se refiere la
disposición que se examina, en ningún caso es la responsabilidad penal regulada
por las normas del Código Penal  y de Procedimiento Penal, régimen que no podía
ser modificado por el estatuto; la responsabilidad a la que se refiere la
disposición examinada, y que tiene previstos aquellos términos, es la subjetiva
de contenido económico directo en relación con la misma liquidación, y no otra
modalidad de responsabilidad, como aparece entenderlo el actor. Por estas
razones, se decretará la exequibilidad que corresponde en este punto.
Además,
los términos establecidos son suficientemente amplios en el trafico de las
relaciones de la liquidación, que pone en contacto a los acreedores y
accionistas de la entidad financiera intervenida y en liquidación, con el
liquidador y sus actos, los que se plantean en términos de eficacia, celeridad
y efectividad, pues se deben evitar los prolongados estados de crisis interna y
sus proyecciones sobre el sistema económico en general. Obsérvese que los
sujetos titulares de las acciones por la responsabilidad personal del
liquidador son, según las diversas hipótesis normativas, los acreedores, la
entidad financiera y los mismos accionistas, lo cual no significa que éstos no
sean titulares de las otras acciones que por otro tipo de responsabilidad
quepan contra la conducta del liquidador, o contra la legalidad de los actos
administrativos y de los actos de gestión, o contra los contratos celebrados
por el liquidador.
Esta
materia impone, igualmente, el repudio a la incerteza y, además, reclama
movimientos seguros y estables; pero lo relativo a la exigencia de la mayoría
del 50% de las acreencias reconocidas, como requisito para la determinación de
la legitimidad activa para iniciar la acción judicial de responsabilidad
personal contra el liquidador, constituye una restricción excesiva a los
legítimos derechos de los acreedores, que desconoce el derecho de acceso a la
justicia y viola el principio del debido proceso constitucional.  Así mismo
constituye una restricción injustificable la disposición según la cual el
liquidador rendirá cuentas  a los accionistas únicamente sobre el último
período de la respectiva rendición de cuentas, y por tanto se declararán
inexequibles las expresiones "como mínimo el 50%  de", del primer
inciso y "y únicamente sobre el último período",  del numeral  1o.
del artículo 297 acusado.
E.)
En relación con lo dispuesto por el numeral 1o. del artículo 298 de Decreto 663
de 1993, que recoge y compila lo dispuesto por el numeral 1o,. del artículo 9o.
del decreto 655 de 1993, la Corte Constitucional encuentra que no asiste razón
alguna al demandante, ya que en aquella se establece simplemente un mecanismo
fijo de composición y reunión de los órganos temporales necesarios para el
ejercicio de las funciones de fiscalización de la actividad de los
liquidadores, quienes cumplen una función administrativa transitoria. La junta
de acreedores es, en este caso, un organismo técnico y político interno que
esta previsto en la ley, para asegurar del mejor modo la expresión democrática
de los intereses de los acreedores, en la cual confluyen los distintos
intereses y cometidos públicos y privados presentes en el asunto de la crisis
de la entidad, con el fin de que el trabajo liquidatorio responda a las
exigencias legales y a los intereses motivo de la liquidación.
Además,
no es contrario a la Constitución que existan estas juntas de acreedores, y que
en ellas participen agentes del Gobierno Nacional, ya que como lo establece el
numeral 25 del artículo 189 de la Carta, corresponde al Presidente de la
República "Organizar el Crédito público, reconocer la deuda nacional,
arreglar su servicio, modificar, los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes a régimen de aduanas, regular el comercio exterior, y ejercer
la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos provenientes de ahorro de tercero de acuerdo con la ley". Sin
duda, la fijación de las fechas mínimas de reunión, la integración y dejar que
el Gobierno señale el modo de designar a sus agentes en dichas juntas,
corresponde a estas competencias, en los términos previstos en la Carta
Política.
F.)
Por último, la Corte encuentra que no proceden los reparos señalados por el
actor, contra las previsiones sobre la elaboración de inventarios contenidas en
el inciso primero del numeral 9o. del artículo 300 del Decreto 633 de 1993 y que
recogen y compilan disposiciones idénticas del artículo 7o. del Decreto 655 de
1993; en efecto, el deber de elaborar el inventario de los activos con base en
los avalúos técnicos de carácter pericial y la necesidad de oir el concepto del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para la selección de las
personas o firmas avaluadoras, es otra de las previsiones de control y
vigilancia del Gobierno y de la Administración, con fines de salvaguardia de la
transparencia y de la pulcritud del proceso de liquidación, con base en la
función de intervención, inspección y vigilancia a que se refieren los
numerales 24 y  25 del artículo 189 de la Carta.
De
otra parte, se encuentra que en el inciso segundo del mismo numeral 9o. se
dispone que, de dicho inventario se debe correr traslado a los acreedores por
el término de dos meses, a fin de que puedan presentar sus objeciones, sin que
por ellos se genere violación alguna a la Carta Política; sino, por el
contrario, busca que los acreedores dentro de la liquidación presenten sus
observaciones detalladas sobre sus intereses particulares, en búsqueda de
definiciones administrativas.
Se
observa que los acreedores también están habilitados para acudir ante la
jurisdicción ordinaria, para objetar el inventario debidamente valorado, y para
que se decida sobre el valor de uno o más de los activos, o sobre la exclusión
o la incorporación de algunos de ellos al inventario. Sin embargo la exigencia
de una mayoría mínima de los créditos reconocidos representa una restricción
excesiva que hace nugatorio este derecho en la práctica, así como el
condicionamiento de la admisión de la demanda, cuando se objete el avalúo, a un
avalúo técnico realizado por una firma de reconocida experiencia en la materia,
lo cual constituye una violación a los derechos de acceso a la justicia  e
igualdad de los acreedores.  En consecuencia, se declarará la inexequibilidad
de las expresiones "como mínimo el 75% de" y "cuando se objete
el avalúo, la demanda sólo será admitida si se acompaña de avalúo técnico
realizado por una firma de reconocida experiencia en la materia", del
inciso segundo del numeral 9o. del artículo 300 acusado.
Desde
otro punto de vista, el artículo 300 del Decreto 663 de 1993, tampoco desconoce
los límites precisos de la habilitación extraordinaria, como quiera que es
transcripción exacta de lo dispuesto por el artículo 3o. del Decreto 655 de
1993, expedido con fundamento en las atribuciones conferidas por la Ley 35 de
1993; en efecto, examinado lo dispuesto por éste último decreto, se encuentra
la idéntica redacción entre una y otra de las disposiciones, variando
únicamente en su numeración.
LOS
EFECTOS TEMPORALES DE ESTA SENTENCIA
Especiales
situaciones de hecho, llevan a la Corte a considerar los efectos en el tiempo
de esta providencia.  Ciertamente, a pesar del control abstracto que ella
ejerce, no cabe duda que la decisión trasciende a situaciones particulares y
concretas que reflejan derechos e intereses legítimos que también merecen la
protección de la seguridad jurídica.  En tal virtud la Corte debe disponer  que
los efectos de este fallo sólo comprendan las situaciones jurídicas que
comiencen, a partir de su ejecutoria.
Previas
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.-
DECLARAR
EXEQUIBLES los apartes demandados de los artículos 295, inciso final del
numeral 10; 297, 298 y 300 numeral 9o. del Decreto 663 de 1.993, salvo los
siguientes apartes que se declaran INEXEQUIBLES:
a)      El
inciso final del numeral 2o. del artículo 295 que dice: "Si la liquidación
se ajusta al inventario aprobado por los acreedores, y a las normas legales que
la rigen, no habrá lugar a impugnar la liquidación por parte de terceros".
b)
La expresión "como mínimo el 50% de", del inciso 3o. del numeral 1o.
del artículo 297 y "y únicamente sobre el último período" del inciso
final de este numeral.
c)       Las
expresiones: "como mínimo el 75% de" y "cuando se objete el
avalúo, la demanda sólo será admitida si se acompaña de avalúo técnico
realizado por una firma de reconocida experiencia en la  materia",  del inciso
2o. del numeral 9o. del artículo 300
Segundo.-
DECLARAR
EXEQUIBLES los apartes de los artículos 4o. parágrafo primero;  7°, 8°, y 9°
numeral 1o. del Decreto 655 de 1993, salvo los siguientes apartes que se
declaran INEXEQUIBLES:
a)
"Si la liquidación se ajusta al inventario aprobado por los acreedores, y
a las normas legales que la rigen, no habrá lugar a impugnar la liquidación por
parte de terceros.", del numeral 2o. del artículo  4°;
b)      La
expresión "como mínimo el 75% de"  y  "cuando se objete el
avalúo, la demanda sólo será admitida si se acompaña de avalúo técnico
realizado por una firma de reconocida experiencia en la materia.", del
inciso segundo del artículo 7°;  y
c)       La
expresión "y únicamente sobre el último período", del inciso  final
del numeral 1° del artículo 8°  del Decreto 655 de 1993.
Tercero.
Conforme
a los términos de  la sentencia No. 113 de marzo 25 de 1993, (Expediente 096
M.P. Jorge Arango Mejía), esta sentencia sólo tendrá efectos respecto de situaciones
jurídicas concretas que se consoliden a partir del día siguiente a su
notificación.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General