T-432-19
Sentencia T-432/19
LEGITIMACION POR ACTIVA DE LAS
ORGANIZACIONES SINDICALES Y SUS REPRESENTANTES PARA INTERPONER LA ACCION DE
TUTELA-Reglas jurisprudenciales
Se han establecido las reglas
jurisprudenciales para reconocer legitimación en la causa por activa de las
directivas de las organizaciones sindicales para instaurar la solicitud de
amparo de derechos fundamentales del sindicato, más no de intereses
individuales de los trabajadores. Lo anterior, toda vez que la organización se
encuentra en situación de subordinación indirecta en relación con los
empleadores y además su objeto es velar por los intereses de sus afiliados en
pro de la permanencia y adecuado funcionamiento de la asociación.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Protección idónea y eficaz por tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medidas preventivas, conservativas, anticipativas o de
suspensión provisional, según ley 1437/11
Esta Corporación ha señalado que la
jurisdicción contencioso administrativa, a través de sus medios de control,
cuenta con las herramientas jurídicas idóneas y eficaces para materializar el
amparo de garantías fundamentales por medio de jueces especializados sobre la
materia y medidas cautelares para evitar una afectación mayor.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no cumplir con el
requisito de subsidiariedad por cuanto accionante contaba con el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho
Referencia:
Expediente T-7.139.808
Accionante:
Ramiro
Vásquez de Moya, presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Industria de Transporte Aéreo -Sinditra-, subdirectiva
Barranquilla
Accionados:
Ministerio del Trabajo
Magistrado
sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, el 26 de septiembre de 2018, que confirmó el dictado por el
Juzgado 6º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Barranquilla, el
2 de agosto de 2018, en el trámite de la acción de tutela promovido por Ramiro
Vásquez de Moya, presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Industria del Transporte Aéreo -Sinditra-, subdirectiva Barranquilla, contra el
Ministerio del Trabajo.
El presente expediente fue seleccionado
por la Sala de Selección Número Uno, mediante auto del 28 de enero de 2018 y
repartido a la Sala Quinta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Ramiro Vásquez de Moya, presidente del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Transporte Aéreo
-Sinditra-, subdirectiva Barranquilla, presentó acción de tutela contra el
Ministerio del Trabajo con el objeto de que fueran protegidos los derechos
fundamentales de asociación sindical y negociación colectiva del sindicato que
representa, los cuales estima vulnerados por la entidad demandada, al decidir
archivar la solicitud de convocatoria de tribunal de arbitramento para dar
solución a un conflicto colectivo, a pesar de que ya se había procedido a
convocarlo.
2. Hechos:
En
síntesis, el accionante los narra así:
1. El 30 de octubre de 2014, la
organización sindical Sinditra presentó pliego de peticiones a la empresa
Rafael Espinosa G. y Cía., S.A.S., en favor de tres de sus empleados que hacían
parte del sindicato. El 7 de noviembre siguiente se inició la etapa de arreglo
directo y el 29 del mismo mes y año esta culminó, sin que se llegara a un
acuerdo entre las partes.
2. Los días 12 de enero y 7 de abril de
2015, la empresa resolvió dar por terminado el contrato, sin justa causa, de
los tres trabajadores respecto de los cuales se presentó el pliego de
peticiones. Por tal motivo, según afirmó el actor, estos iniciaron un proceso
ordinario laboral, a fin de obtener su reintegro por haber sido despedidos, a
pesar de estar cobijados por un fuero circunstancial.
3. El 6 de noviembre de 2015, la
asociación radicó un escrito ante el Ministerio del Trabajo, mediante el cual
solicitó la convocatoria de un tribunal de arbitramento. La entidad se
pronunció a través de la Resolución No. 0784 del 7 de marzo de 2016, accediendo
a lo solicitado por el sindicato, a fin de que se evaluara y se resolviera el
conflicto colectivo existente.
4. La empresa mencionada interpuso
recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión del ministerio.
Sin embargo, mediante Resoluciones No.2385 del 22 de junio de 2016 y 4230 del
18 de octubre de ese mismo año, la entidad resolvió confirmar la decisión de
convocar a tribunal de arbitramento.
5. El 11 de septiembre de 2017, el ente
demandado sorteó el árbitro que representaría a la empresa en el tribunal,
quien tomó posesión el 16 de noviembre de ese año ante el ministerio, Dirección
Territorial del Atlántico.
6. El 17 de enero de 2018, la entidad
solicitó la comparecencia del sindicato para realizar el sorteo del tercer
árbitro, diligencia que se iba a llevar a cabo el 2 de febrero siguiente a las
10:00 am. Sin embargo, llegada la fecha, el funcionario encargado desistió de
efectuar lo mencionado[1].
7. Posteriormente, el 25 de abril de
2018, el ministerio procedió a archivar el respectivo expediente, con base en
que, para ese momento, la empresa no contaba con trabajadores afiliados al
sindicato demandante, por lo que había desaparecido el conflicto colectivo que
en un principio se había presentado.
8. En consecuencia, el sindicato
presentó acción de tutela, al considerar que el Ministerio del Trabajo faltó a
su deber legal de constituir el tribunal de arbitramento, no obstante que
existía una decisión en firme proferida por la misma entidad, que así lo
ordenaba.
3. Pretensiones
El sindicato
demandante solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la asociación
sindical y a la negociación colectiva y, en consecuencia, se deje sin efectos
el auto del 25 de abril de 2018 proferido por el Ministerio del Trabajo.
De igual manera, se ordene a la entidad
realizar el sorteo del tercer árbitro en un término de 72 horas contadas a
partir de la notificación del fallo, para conformar el tribunal de arbitramento
y así lograr la solución del conflicto colectivo de trabajo suscitado entre el
sindicato y la empresa Rafael Espinosa G., y Cía. S.A.S.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes
pruebas:
-
Copia
del escrito por medio del cual Sinditra presentó el pliego de peticiones a la
empresa Rafael Espinosa G., y Cía. S.A.S., (folio 14 cuaderno 2).
-
Copia
de la solicitud de convocatoria de tribunal de arbitramento con fecha del 6 de
noviembre de 2015 (folio 15, cuaderno 2).
-
Copia
de la Resolución 0784 del 7 de marzo de 2016 dictada por el Ministerio del
Trabajo, por medio de la cual se ordenó la constitución de un tribunal de
arbitramento obligatorio por encontrar satisfechos los requisitos legales
(folios 16 a 18, cuaderno 2).
-
Copia
de la Resolución 2358 del 22 de junio de 2016 por medio de la cual el
Ministerio del Trabajo resolvió el recurso de reposición contra la anterior
decisión, confirmando la orden de constitución del tribunal de arbitramento
(folios 19 a 22, cuaderno 2).
-
Copia
de la Resolución 4230 del 18 de octubre de 2016, por medio de la cual el
Ministerio del Trabajo resolvió recurso de apelación y decidió confirmar la
decisión inicial (folios 23 a 26, cuaderno 2).
-
Copias
de los escritos mediante los cuales la empresa Rafael Espinosa G., y Cía.
S.A.S., informó a los tres trabajadores la terminación del contrato y de los
documentos de solicitud de ingreso de estos al sindicato (folios 28 a 33,
cuaderno 2).
-
Copia
del escrito con fecha 17 de enero de 2018, mediante el cual el coordinador del
Grupo Interno de Trabajo de Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo,
citó al representante legal del sindicato para el sorteo del tercer árbitro
(folio 34, cuaderno 2).
-
Copia
del acta individual de reparto de proceso ordinario de fecha del 16 de febrero
de 2018, en la que aparecen como demandantes Daniel Parra Garzón y Mario
Escorcia Martínez y como demandado la empresa Rafael Espinosa
G., y Cía. S.A.S., (folio 35, cuaderno 2).
-
Copia
del auto del 25 de abril de 2018, proferido por el coordinador del
Grupo Interno de Trabajo de Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo,
mediante el cual se decidió archivar el expediente de solicitud de convocatoria
del tribunal de arbitramento (folio 41, cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades
demandadas
Mediante auto del 19 de julio de 2018,
el Juzgado 6º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Barranquilla
admitió la acción de tutela y dispuso correr traslado al Ministerio del
Trabajo. No obstante, vencido el término otorgado para respuesta, la entidad no
se pronunció sobre el asunto.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA
Primera instancia
El Juzgado 6º Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Barranquilla, mediante fallo del 2 de agosto de
2018, resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo, al considerar que lo
que se pretende es dejar sin efecto el acto administrativo de fecha 25 de abril
de 2018, y a través del cual se archivó la solicitud de convocatoria de un
tribunal de arbitramento. Decisión que, según expuso, puede ser controvertida
por la vía ordinaria laboral o contencioso administrativa, más cuando no se
advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada, el
actor impugnó el fallo, bajo el argumento según el cual la acción de tutela es
el medio adecuado para salvaguardar los derechos a la asociación sindical y a
la negociación colectiva, pues los sindicatos carecen de herramientas
procesales para proteger las mencionadas garantías.
De otro lado, sostuvo que en este caso
se causa un perjuicio grave ya que se encuentran en curso sendos procesos
ordinarios por desconocimiento del fuero circunstancial promovidos por los ex
trabajadores de la empresa, que pueden quedar sin sustento por causa de la
decisión del ministerio de archivar la convocatoria del tribunal.
Aunado a ello, expuso que el actuar de
la entidad demandada constituye una clara vía de hecho, pues a pesar de que el
proceso de negociación colectiva exige celeridad y pronta resolución, al
archivar la solicitud se causa un perjuicio grave a la asociación sindical.
Finalmente, se limitó a exponer lo que a
su juicio son las diferencias entre el derecho de asociación sindical y el de
negociación colectiva.
Segunda instancia
La Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, en sentencia del 26 de
septiembre de 2018, confirmó el fallo impugnado, al considerar que el actor no
logró demostrar por qué en este caso la jurisdicción contenciosa administrativa
no resulta idónea para dirimir el conflicto en cuestión. Por tanto, indicó que
si el accionante considera que existe una vía de hecho en el actuar del
ministerio demandado debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Bajo ese orden, advierte que el
demandante pasó por alto el carácter subsidiario de la acción de tutela, al
acudir a esta directamente antes que a los mecanismos principales para la
solución de su controversia y sin que exista un perjuicio irremediable que
justifique tal situación.
III ACTUACIONES REALIZADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante auto del 13 de marzo de 2019,
la Sala consideró necesario recaudar algunas pruebas con el fin de verificar
los supuestos de hecho que originan la presente solicitud. En consecuencia,
resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- ORDENAR, por
conducto de la Secretaría General de esta Corporación, al Ministerio del
Trabajo que, en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación
del presente Auto, se pronuncie sobre los hechos de la tutela y, a su vez,
informe a esta Sala:
●
¿Cuál
es el trámite que se le ha dado a la solicitud de convocatoria de tribunal de
arbitramento presentada el 6 de noviembre de 2015, por la asociación sindical
demandante?
●
La
razón por la cual desistió de realizar el sorteo del tercer árbitro para la
conformación del tribunal de arbitramento, que estaba previsto para el 2 de
febrero de 2018.
SEGUNDO.- ORDENAR por conducto de
la Secretaría General de esta Corporación, a Ramiro Vásquez de Moya, presidente
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de Transporte Aéreo
-Sinditra- que, en el término de tres (3) días contados a partir de la
notificación del presente Auto, informe a esta Sala:
●
¿Cuál
es el estado actual del asunto?
●
La
razón por la cual se presentó el pliego de peticiones a la empresa Rafael
Espinosa G. y Cía., SAS.
●
Si
se presentaron recursos contra el auto de 25 de abril de 2018, mediante el cual
el Ministerio del Trabajo resolvió archivar la solicitud de convocatoria de
tribunal de arbitramento.
Adicionalmente, sírvase remitir a esta
Corporación la documentación que soporta su respuesta al presente requerimiento
TERCERO.- por conducto
de la Secretaría General de esta Corporación, VINCULAR a la empresa
Rafael Espinosa G. y Cía., SAS., para que, en el término de tres (3) días
contados a partir de la notificación del presente Auto se pronuncie sobre los
hechos que dan origen a la acción de tutela”.
Vencido el término otorgado, la
Secretaría de la Corporación remitió al despacho los escritos allegados por el
actor, el Ministerio del Trabajo y el representante legal de la empresa Rafael
Espinosa G. y Cía., S.A.S.
Ministerio del Trabajo
La asesora de la oficina jurídica del
ministerio manifestó que la entidad no ha incurrido en vía de hecho alguna,
pues el auto del 25 de abril de 2018, por medio del cual se ordenó el archivo
de la solicitud de convocatoria de tribunal de arbitramento, no guarda relación
con la Resolución No. 4230 del 18 de octubre de 2016, que resolvió el recurso
de apelación presentado contra la decisión de dar continuidad con el trámite de
convocatoria respectivo.
Señaló que el primer auto citado tiene
como origen la declaración realizada por la sociedad Rafael Espinosa G. y Cía.,
S.A.S., en la que manifestó que no contaba con trabajadores vinculados a
Sinditra. En consecuencia, el 2 de febrero de 2018[2], la
entidad elevó solicitud a la organización sindical a fin de que especificara
cuántos trabajadores afiliados al sindicato hacían parte de la empresa.
Sostuvo que en respuestas del 7 y 17 de
febrero de ese año, el accionante confirmó lo expuesto por la mencionada
sociedad. Debido a ello, la Coordinación del Grupo Interno de Trabajo de
Relaciones Laborales del ministerio procedió a archivar la actuación por no
existir un conflicto colectivo de trabajo en la actualidad.
Ramiro Vásquez de Moya
En relación con el estado actual del
asunto, además de reiterar lo expuesto en la demanda de tutela, adujo que el
titular del conflicto colectivo es la organización sindical, la cual en ningún
momento ha desistido de la solicitud de convocatoria del tribunal de
arbitramento. Por tanto, el conflicto colectivo aún no ha sido resuelto.
Afirmó que el pliego de peticiones se
presentó el 30 de octubre de 2014 a favor de Daniel Ernesto Parra Garzón, Iván
Ramiro Jaramillo Orozco y Mario Alberto Escorcia Martínez y otros 31
trabajadores debido a la inconformidad con los bajos salarios y turnos
laborales extenuantes que se estaban presentando. No obstante, adujo que a
partir de ello la empresa comenzó a realizar una serie de actuaciones con el
objeto de desestimular la afiliación al sindicato. En ese sentido, reiteró que
a los tres exempleados en mención se les terminó el contrato sin justa causa,
poco tiempo después de haberse afiliado a la asociación y de haber terminado la
etapa de arreglo directo[3].
Por tal razón, indicó que, desde un inicio, era evidente que la intención de la
empresa era afectar la solución del conflicto colectivo de trabajo.
Adicionalmente, sostuvo que debido a que
el auto del 25 de abril de 2018 por medio del cual el ministerio decidió
archivar la solicitud de convocatoria del tribunal, no contemplaba el ejercicio
de los recursos de ley, el sindicato no contó con la posibilidad de
controvertir lo resuelto en dicha actuación. Por tanto, al no evidenciar otro
mecanismo para la defensa de sus derechos, acudió a la acción de tutela.
Finalmente, expuso que el hecho de que
no haya trabajadores de la empresa afiliados al sindicato no impide que se
lleve a cabo el tribunal de arbitramento. Lo anterior, si se tiene en cuenta
que los empleados desvinculados han radicado las correspondientes
demandas laborales para obtener su reintegro al ser despidos sin justa causa,
desconociendo su fuero circunstancial y que, por tanto, existe una alta
probabilidad de que se les concedan sus pretensiones y sean beneficiarios de la
decisión del laudo arbitral.
Rafael Espinosa G. y CÍA. S.A.S
El representante legal de la sociedad
manifestó que, a 11 de septiembre de 2017, el sindicato no contaba con
trabajadores afiliados que laboraran en la empresa. Por tanto, si bien el
titular del conflicto colectivo es la asociación sindical, lo cierto es que
este cesa de forma inmediata por sustracción de materia.
De otro lado, sostuvo que a pesar de que
los tres trabajadores en cuestión fueron desvinculados de la empresa por
decisión unilateral, estos fueron debidamente indemnizados y, contrario a lo
señalado por el actor, no han presentado demanda laboral por desconocimiento
del fuero circunstancial. En efecto, sostuvo que en audiencia de conciliación
que se llevó a cabo el 23 de abril de 2018 en las oficinas del Ministerio del
Trabajo en la ciudad de Barranquilla, los exempleados manifestaron haber
llegado a un acuerdo con el empleador consistente en: “(i). ratificamos como
fecha de terminación del contrato el 12 de enero de 2015. (ii). Rafael Espinosa
G. y CÍA. S.A.S me cancelara como bonificación la suma de $20’000.0000.oo de
pesos… (iii) Renuncio en forma expresa a la acción por reintegro por posible
violación del fuero sindical circunstancial…”[4].
Aunado a ello, advirtió que si bien el
actor allega copia del acta de reparto en el que consta la fecha de
presentación de las demandas por parte de los 3 trabajadores, estas tienen
fecha del 16 de febrero de 2018, es decir, tres años después de haber sido
desvinculados. Sin embargo, a 3 de abril de 2019, la empresa no había sido
notificada de proceso alguno en su contra, por lo que tampoco tienen
conocimiento de si la demanda fue admitida.
De otro lado, sostuvo que contra la
resolución que resolvió el recurso de apelación en relación con la decisión de
convocar el tribunal de arbitramento, no se presentaron recursos. A su vez, que
el auto del 25 de abril de 2018, se fundamentó en una petición realizada por la
empresa en la cual se exponían nuevos hechos; decisión que no fue recurrida por
el actor, motivo por el cual se desconoció el carácter subsidiario de la acción
de tutela.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
La Corte Constitucional, por conducto de
esta Sala de Revisión, es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedencia de la acción de
tutela
2.1 Legitimación por activa de las
organizaciones sindicales y sus representantes para interponer la acción de
tutela
El artículo 86 de la Constitución
establece que toda persona tiene derecho a reclamar la protección inmediata de
sus garantías constitucionales, ya sea por sí misma o por quien actúe en su
nombre, cuando considere que estas se encuentran amenazadas o vulneradas. Esto,
a través de la acción de tutela, procedimiento preferente y sumario.
En línea con lo anterior, el Decreto
2591 de 1991 en su artículo 10, señala que toda persona que considere
vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales puede por sí misma, por
medio de representante o mediante agente oficioso, en el evento en que el
titular de las garantías no se encuentre en condiciones de actuar en su propia
defensa, ejercer la acción de tutela.
Así, de conformidad con lo expuesto y
con la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha precisado que las personas
cuentan con cuatro alternativas para solicitar el amparo de sus derechos
fundamentales, a saber: (i) de manera directa, (ii) mediante representante
legal, (iii) por medio de apoderado judicial o (iv) agente oficioso[5].
Ahora bien, en lo que tiene que ver
con organizaciones sindicales, desde sus primeros pronunciamientos al respecto,
se ha sostenido que, los sindicatos, en la medida en que sus miembros son
trabajadores de las empresas, se encuentran en estado de subordinación
indirecta.
Aunado a ello, teniendo en cuenta lo
estipulado en el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual
las organizaciones sindicales representan los intereses de los empleados, este
Tribunal ha reconocido que la legitimación de los sindicatos para promover
solicitudes de amparo “no sólo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de
dichos intereses, sino de las normas de los artículos 86 de la Constitución y
10 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela puede ser instaurada
por el afectado o por quien actúe en su nombre o lo represente”[6].
En el mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que en vista de que dentro de las
funciones de las directivas de los sindicatos se incluye la de garantizar la
existencia y adecuado funcionamiento de la organización, estas se encuentran
legitimadas por activa para promover acciones de tutela. De igual manera, la
persona jurídica representada en el sindicato también es titular de derechos
que pueden verse amenazados o vulnerados, motivo por el cual sus dirigentes
pueden presentar las solicitudes de amparo, sin necesidad de un poder especial[7].
En efecto, esta posición ha venido
siendo reiterada por la Corte, al señalar que los sindicatos tienen como
objetivo principal velar por los intereses de sus miembros en pro de unas
relaciones laborales adecuadas y, por tanto, sus decisiones afectan de manera
determinante a los trabajadores. Por tal motivo, es clara la legitimación de
las directivas para promover acciones de tutela cuando consideren amenazados
sus garantías fundamentales.
Sin embargo, se debe hacer la
distinción en cuanto a los derechos que se pretenden proteger, puesto que la
legitimidad de las directivas de la organización sindical va a depender de si
se trata del amparo de intereses colectivos de quienes se encuentran afiliados
al sindicato, o de garantías individuales de un trabajador que las considera
afectadas. Esto, toda vez que “Los primeros están ligados al sindicato en cuanto tal,
independientemente de la repercusión que tengan en el beneficio individual de
los trabajadores como miembros de la organización; los segundos hacen parte de
la esfera individual del trabajador sin que involucre al sindicato o sus
intereses”[8].
Así, según lo expuesto, se advierte
que se han establecido las reglas jurisprudenciales para reconocer legitimación
en la causa por activa de las directivas de las organizaciones sindicales para instaurar
la solicitud de amparo de derechos fundamentales del sindicato, más no de
intereses individuales de los trabajadores. Lo anterior, toda vez que la
organización se encuentra en situación de subordinación indirecta en relación
con los empleadores y además su objeto es velar por los intereses de sus
afiliados en pro de la permanencia y adecuado funcionamiento de la asociación.
En el caso concreto, se advierte que quien presenta la acción de
tutela es el presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Industria del Transporte Aéreo -Sinditra-, subdirectiva Barranquilla,
razón por la cual, según se expuso anteriormente, se encuentra legitimado en la
causa para promover la solicitud de amparo constitucional que en esta
oportunidad se estudia.
2.2 Legitimación en la causa por pasiva
De otro lado, se evidencia que en esta oportunidad se cumple con
lo establecido en el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, toda vez que la
parte demandada es el Ministerio del Trabajo, una entidad pública que se
encuentra legitimada en la causa por pasiva.
2.3 Inmediatez
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido en múltiples
ocasiones que, si bien no existe un término de caducidad para promover la
acción de tutela, esta debe ser presentada en un término razonable respecto del
hecho que supuestamente genera la vulneración o la amenaza, pues de lo contario
se considera que la intervención del juez no es de carácter urgente. En el
asunto bajo estudio, se advierte que la decisión que se cuestiona es del 25 de
abril de 2018 y la solicitud de amparo fue instaurada el 12 de julio de ese
año, es decir, dos meses y 14 días después de que se emitiera al acto que se
pretende controvertir. Por tal razón, la Sala encuentra acreditado el requisito
de inmediatez
2.4 Requisito de subsidiariedad
Como se indicó previamente, el artículo
86 de la Carta establece el derecho de las personas a acudir a la acción de
tutela. El inciso 4º de esta norma, dispone que la solicitud de amparo solo
procede cuando el accionante no cuente con otros mecanismos de defensa
judicial, a menos que, para evitar un perjuicio irremediable, el mecanismo
constitucional se utilice como mecanismo transitorio.
De conformidad con lo anterior, el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, señala que, además de que el mecanismo
ordinario exista, este tiene que ser eficaz pues, de lo contrario, la tutela se
torna improcedente; situación que será evaluada por el juez constitucional en
cada caso. También, cuando a pesar de que se acredite lo anterior, ante la
amenaza de un perjuicio irremediable la acción de tutela
procede de manera transitoria.
Bajo esa línea, la jurisprudencia de esta
Corte ha advertido que la acción señalada en el artículo 86 superior no tiene
como fin llevar procesos paralelos o sustitutivos de los mecanismos judiciales
ordinarios, ni modificar las reglas de competencia de los jueces. Tampoco fue
instituida para crear instancias adicionales o reabrir debates que ya fueron
discutidos y culminados[9].
De igual manera, se ha reconocido la validez de
los medios ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico y su prevalencia
para la protección de los derechos. Bajo ese orden, es deber del ciudadano
acudir principalmente a dichos mecanismos previstos para ventilar y solucionar
las controversias que surgen cuando consideran que sus garantías fundamentales
están siendo afectadas[10].
En consecuencia, se ha reiterado que el
desconocimiento de lo anterior conllevaría que la acción de tutela se convirtiera
en un mecanismo paralelo de protección, que implicaría que el juez
constitucional resolviera toda controversia que en principio sería competencia
de los jueces ordinarios y, a su vez, se desnaturalizarían no solo la tutela en
sí, sino también las funciones que la Constitución le otorgó a la
administración de justicia[11].Así
las cosas, se ha afirmado que, en principio, al existir otros mecanismos de
defensa judicial, la acción constitucional no es el medio al cual se debe a
acudir para la protección de derechos fundamentales.
Sin embargo, se ha reiterado en múltiples
ocasiones que, pese a la existencia de los medios ordinarios, si estos no están
en la capacidad de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable la
solicitud de amparo procede como mecanismo transitorio.
De otro lado, también se puede presentar el
evento en el que el medio ordinario establecido en el ordenamiento jurídico no
resulte idóneo y eficaz, de cara a la situación fáctica del asunto que en su
oportunidad analiza el juez constitucional. Por ejemplo, aquellos casos en los
que están en juego las garantías fundamentales de quienes merecen una especial
protección por parte del Estado, a saber: los menores de edad, personas en
condición de discapacidad, adultos mayores, mujeres gestantes o cabeza de
familia, indígenas entre otros, por lo que la tutela procede como mecanismo
definitivo.
Sin embargo, esto no implica que en toda
solicitud en el que esté involucrado un sujeto de especial protección la tutela
sea procedente, pues para que ello sea así, el juez debe analizar la idoneidad
y eficacia de los medios ordinarios en cada caso concreto.
En efecto, en cuanto a la idoneidad y eficacia,
la jurisprudencia constitucional ha precisado que el respectivo análisis no
debe realizarse de manera abstracta, sino que este implica el estudio de
aquellas circunstancias particulares que dan origen a la solicitud de amparo.
Así, cuando el juez advierta que el mecanismo ordinario no permite la
resolución del asunto en su dimensión constitucional, o que se adopten las
medidas requeridas para la salvaguarda de los derechos fundamentales vulnerados,
debe declarar la procedencia de la tutela[12].
Por su parte, la procedencia del amparo como
mecanismo transitorio tiene como fin impedir una afectación grave o inminente
de las garantías fundamentales de quien acciona. En esa medida, se brinda una salvaguardia
temporal y generalmente se otorgan cuatro meses para que el demandante instaure
los mecanismos ordinarios de defensa. A su vez, la vigencia de la protección se
mantendrá hasta que el juez competente decida de fondo el asunto[13].
Sobre este aspecto, esta Corte ha sostenido que para que se
configure el perjuicio irremediable se debe demostrar que la afectación es
inminente; que es imperativo adoptar medidas urgentes al respecto; se trata de
una trasgresión grave; y no se pueden postergar las acciones a adoptar para una
efectiva protección de los derechos que se consideran vulnerados[14].
Ahora bien, dado que interesa a la
causa, en lo que tiene que ver con las garantías fundamentales de las
organizaciones sindicales, desde los primeros pronunciamientos sobre la materia,
como por ejemplo, la sentencia SU- 342 de 1995, este Tribunal había
reconocido que la acción de tutela se convierte en el mecanismo eficaz e idóneo
para proteger el derecho de asociación sindical, cuando se presentan
situaciones como[15]:
a)    El empleador desconoce el derecho de
los trabajadores a constituir sindicatos, afiliarse a ellos, promover su
desafiliación o entorpecer el cumplimiento de las gestiones de los
representantes sindicales o de las actividades propias del sindicato o adopta
medidas represivas contra los empleados sindicalizados o contra aquellos que
pretendan afiliarse al mismo.
b)    Cuando el patrono obstaculiza o
impide el ejercicio del derecho a la negociación colectiva. Aun cuando, tal
derecho (art. 55 C.P.), no figura entre los derechos  fundamentales, puede
ser protegido a través de la tutela, porque su desconocimiento puede implicar,
la violación o amenaza de vulneración del derecho al trabajo, como también el
derecho de asociación sindical, si se tiene en cuenta que una de las funciones
de los sindicatos es la de presentar pliegos de peticiones, que luego del
trámite correspondiente conduce a la celebración de la respectiva convención
colectiva de trabajo.
c)
Cuando las autoridades
administrativas del trabajo incurren en acciones u omisiones que impiden el
funcionamiento de los tribunales de arbitramento, en los casos en los que los
conflictos colectivos de trabajo no se hubieran podido resolver mediante
arreglo directo o conciliación.
Frente a esto último, la sentencia
SU-342 de 1995 sostuvo que el ordenamiento jurídico estableció mecanismos ordinarios
para lograr la protección de los derechos de asociación sindical y negociación
colectiva, como por ejemplo acudir a las autoridades administrativas en materia
de trabajo, para que ejerzan sus funciones policivas o incluso promover las
respectivas acciones penales por lo que la tutela se tornaría improcedente. Sin
embargo, señaló que estos deben ser analizados respecto del caso concreto, pues
no se puede afirmar de manera general que estos no resulten idóneos y eficaces
en todos los eventos. Así, el juez constitucional debe tomar lo anterior en
cuenta al momento de decidir si debe pronunciarse de fondo.
En consecuencia, la jurisprudencia ha
concluido que cuando se presentan las tres situaciones expuestas, los
mecanismos previstos en la jurisdicción ordinaria laboral, en principio no son
idóneos, ni eficaces para amparar los derechos sindicales de aquellos
trabajadores que se encuentran afiliados a organizaciones de este tipo[16].
En efecto, posteriormente, esta Corte
resolvió reiterar la postura expuesta. Así, en sentencia T-069 de 2015, se
indicó que los conflictos que surgen en el marco de una negociación colectiva y
los que en algunas ocasiones pueden terminarse por laudo arbitral son controversias
que giran en torno a la creación o modificación de derechos de naturaleza
colectiva, por lo que, según lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del Código
Procesal del Trabajo, estos quedan por fuera de la jurisdicción ordinaria
laboral.
En igual sentido, sostuvo que cuando
la afectación del derecho se relaciona con posibles conductas discriminatorias
de los trabajadores sindicalizados la falta de idoneidad e ineficacia de los
mecanismos ordinarios se hace más evidente.
También, afirmó que el proceso
administrativo sancionatorio que lleva a cabo el Ministerio del Trabajo no
cuenta con la
“naturaleza cualificada que debe tener
un medio de defensa para que desplace la tutela, que se identifica con el
carácter judicial de la herramienta procesal”.
En línea con lo anterior, la
sentencia T-619 de 2016 reiteró lo expuesto por la jurisprudencia
constitucional sobre las situaciones en las que se entiende que los mecanismos
ordinarios carecen de idoneidad y eficacia para proteger derechos sindicales y,
por tanto la tutela se torna procedente, a saber:
a)  Existen algunas
situaciones en las que los trabajadores carecen de mecanismos de defensa
judicial idóneos y eficaces para proteger dicha garantía, como por ejemplo: (i)
el desconocimiento del empleador de los derechos de los trabajadores a
constituir sindicatos y afiliarse a ellos, promover su desafiliación y dificultar
las actividades propias de las organizaciones sindicales; (ii) la
obstaculización o prohibición del ejercicio del derecho a la negociación
colectiva y (iii) las acciones u omisiones de las autoridades administrativas
del trabajo que impiden el funcionamiento de los tribunales de arbitramento.
b)  El proceso
administrativo sancionatorio que adelante el Ministerio de Trabajo no
constituye un mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos sindicales,
toda vez que no tiene la naturaleza calificada que debe tener el medio de
defensa que eventualmente desplazaría la acción de tutela.
c)   Los conflictos
colectivos se enmarcan en un contexto económico, en el que se debate la
creación o modificación de derechos de carácter colectivo que se resuelven
mediante la firma de una convención colectiva o un laudo arbitral, por
lo que se encuentran excluidos del conocimiento del juez ordinario laboral.
d)  La falta de idoneidad y
eficacia de los mecanismos se hace más evidente cuando la vulneración del
derecho de asociación sindical surge como un presunto acto de discriminación a
los trabajadores que hacen parte del sindicato.
2.3 Procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos
Sin embargo, no se debe perder de
vista que lo que se controvierte en esta oportunidad es un acto administrativo,
es decir, un asunto que no es de la competencia de la jurisdicción ordinaria
laboral, pero sí de la contencioso administrativa.
Así, en relación con la procedencia de las solicitudes de amparo
en las que se pretenda controvertir un acto administrativo, la jurisprudencia
de esta Corte ha precisado que el juez debe tener en cuenta que el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció
también el medio de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del
derecho como mecanismos de control de las decisiones de las autoridades
estatales.
Por tanto, en el evento en que un sujeto considere que hay una
afectación de un derecho subjetivo por causa de un acto administrativo, este
cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa y promover
la nulidad de la decisión y, adicionalmente, también puede solicitar el
restablecimiento de la garantía vulnerada[17]. Bajo
ese orden, se podría afirmar que la tutela en estos casos es improcedente, al
existir otros mecanismos judiciales para conjurar la vulneración[18].
En consecuencia,
este Tribunal advierte que, por regla general, la acción de tutela es
improcedente para controvertir actos administrativos en vista de que en el
ordenamiento jurídico existen mecanismos judiciales ordinarios para discutir
las actuaciones de las autoridades administrativas; dichas decisiones se
presumen legales; y, además, se cuenta con la posibilidad de solicitar medidas
cautelares, mediante las cuales se pueden adoptar los correctivos necesarios
para salvaguardar los derechos vulnerados mientras se decide el proceso de
manera definitiva[19].
En línea con lo
expuesto, se reitera que, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo- CPACA, dispone que “toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho (…)”.
Igualmente el artículo 229 del mismo código establece que en
cualquier proceso declarativo el juez podrá decretar las medidas cautelares que
considere necesarias para proteger provisionalmente los derechos subjetivos que
se pueden ver afectados, antes de que se notifique el auto admisorio de la
demanda o en cualquier estado del proceso.
A su vez, es
pertinente señalar que en la sentencia SU-355 de 2015, esta Corte estudió el
caso de una persona que consideraba vulnerados sus derechos fundamentales al
debido proceso, al ejercicio de los derechos políticos, a la honra y al buen
nombre, con la decisión de la Procuraduría General de la Nación de destituirlo
del cargo público que desempeñaba e inhabilitarlo por el término de 15 años,
para ejercer funciones públicas.
En dicha
providencia, esta Corporación se detuvo a analizar las modificaciones más
importantes que presentaba el hoy vigente Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. En específico, estudió lo referente a la tipología, el
trámite y la procedencia de las medidas cautelares. Resaltó que el artículo 230
señala que estas medidas son preventivas, conservativas, anticipativas o de
suspensión y pueden consistir en: (i) mantener una situación o restablecerla al estado en el que se
encontraba antes de la conducta que causó la vulneración o la amenaza; (ii)
suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza, incluso de
naturaleza contractual; (iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo; (iv) ordenar la adopción de una decisión por parte de la
administración o la realización o demolición de una obra; y (v) impartir
órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes
en el proceso correspondiente.
También, el artículo 231 del señalado código establece cuáles son
los requisitos para que se decreten las medidas cautelares, así:
“Cuando se pretenda la nulidad de un
acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por
violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se
realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas
o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente
se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios
deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas
cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente
fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado,
así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado
los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan
concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más
gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una
de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se
cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para
considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían
nugatorios”.
En igual sentido, el artículo 233 dispone que las medidas cautelares
pueden ser solicitadas desde la presentación de la demanda y en cualquier
estado del proceso. El demandado cuenta con cinco días para pronunciarse y
vencido dicho plazo, el juez debe adoptar una decisión al respecto, en diez
días. A su vez, precisa que si el requerimiento fue negado, podrá solicitarse
nuevamente siempre que existan hechos sobrevinientes y se cumplan las
condiciones para su decreto. Contra esta providencia no procede ningún recurso.
Sin embargo, el artículo 234 establece que “desde la presentación de la
solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado
Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para
su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite
previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los
recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y
cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el
auto que la decrete”.
Así las cosas, teniendo en consideración lo expuesto, la Sala
Plena[20] de esta
Corporación ha señalado que la jurisdicción contencioso administrativa, a
través de sus medios de control, cuenta con las herramientas jurídicas idóneas
y eficaces para materializar el amparo de garantías fundamentales por medio de
jueces especializados sobre la materia y medidas cautelares para evitar una
afectación mayor[21].
Sin embargo, se debe reiterar que esto no implica que se deba
pasar por alto la obligación del juez constitucional de verificar la idoneidad
y eficacia de los mecanismos ordinarios, incluyendo los antes mencionados, de
cara a las circunstancias particulares de cada caso concreto.
2.4 Procedencia de la tutela en el
caso concreto
Ahora bien, en
el presente asunto se observa que la organización sindical Sinditra, presentó
pliego de peticiones a la empresa Rafael Espinosa G. y Cía., S.A.S. El 7 de
noviembre de 2014, se inició la etapa de arreglo directo y el 29 del mismo mes
y año esta culminó, sin que se llegara a un acuerdo entre las partes.
Posteriormente la empresa resolvió dar
por terminado el contrato, sin justa causa, de los trabajadores respecto de los
cuales se presentó el pliego de peticiones. Sin embargo, el 6 de noviembre de
2015, la asociación radicó un escrito ante el Ministerio del Trabajo, mediante
el cual solicitó la convocatoria de un tribunal de arbitramento.
A través de la Resolución No. 0784 de
2016, el ministerio accedió a lo solicitado por el sindicato y mediante
Resoluciones No.2385 y 4230 de 2016, resolvió confirmar la decisión de convocar
a tribunal de arbitramento. Sin embargo, el 25 de abril de 2018, la entidad
procedió a archivar el respectivo expediente, bajo el argumento de que, para
ese momento, la empresa no contaba con trabajadores afiliados a la asociación
demandante, por lo que había desaparecido el conflicto colectivo que en un
principio se había presentado.
Frente a esta última decisión, el
sindicato manifestó que el auto en cuestión no contemplaba la posibilidad de
ejercer los recursos de ley y, por tanto, no pudieron controvertir lo resuelto
en dicha actuación. Motivo por el cual, al no evidenciar otro mecanismo para la
defensa de sus derechos, acudió a la acción de tutela.
Teniendo en cuenta lo expuesto, en principio se podría afirmar que
el asunto bajo estudio se enmarca dentro de los escenarios en los cuales la jurisprudencia
ha reconocido que la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección
de los derechos de asociación sindical y negociación colectiva, como por
ejemplo, las acciones u omisiones de las
autoridades administrativas del trabajo que impiden el funcionamiento de los
tribunales de arbitramento. Sin embargo, se considera que en esta oportunidad
dicho postura no aplica, puesto que (i) las reglas establecidas en la sentencia
SU-342 de 1995 fueron anteriores a la expedición de la Ley 1437 de 2011; y (ii)
en la citada providencia no se analizó la posibilidad de acudir al mecanismo de
nulidad y restablecimiento del derecho, en caso de que lo que estuviera
afectando los derechos fundamentales de la asociación sindical fuera un acto
administrativo, dado que la situación fáctica que analizó la Corte en ese
momento, era distinta a la que ahora se estudia.
Igual sucede con las sentencias de Salas de Revisión como la T-069 de 2015 y T-619 de 2016, que si
bien son posteriores a la expedición de la Ley 1437 de 2011, reiteraron lo expuesto en su momento por la Sala Plena,
sin analizar la idoneidad y eficacia de la jurisdicción contenciosa
administrativa. Esto, toda vez que, la primera, estudió los mecanismos
ordinarios pero de cara a la jurisdicción laboral, en relación con la solución
de asuntos relacionados con los conflictos colectivos de trabajo. La segunda,
evaluó la procedencia de la tutela en eventos de discriminación por parte de
los empleadores, respecto de trabajadores que ejercen el derecho de asociación
sindical y negociación colectiva, situaciones que no controvertían
desconocimiento de garantías fundamentales como consecuencia de la expedición
de actos administrativos.
En consecuencia, cabe afirmar que en la presente oportunidad no es
posible aplicar los mencionados precedentes, en vista de que la situación no es
la misma, puesto que en los casos expuestos la vulneración no parte de un acto
administrativo, sino de situaciones distintas que llevaron a que los mecanismos
ordinarios analizados de cara a la subsidiariedad fueran distintos a los
establecidos en la jurisdicción contenciosa. Así, las reglas de procedencia
señaladas en las citadas sentencias no son aplicables al asunto que ocupa la
atención de la Sala, pues estas fueron establecidas bajo escenarios fácticos
diferentes.
Ahora, en relación con los mecanismos establecidos en la
jurisdicción contenciosa administrativa, se debe resaltar, que la doctrina
también ha reconocido que una de las más relevantes innovaciones que se
evidencian con la Ley 1437 de 2011 es la ampliación de los poderes del juez
contencioso, lo que permite que sea más garantista tanto del interés público
como de los derechos subjetivos de los ciudadanos[22].
Es así como en el Decreto 01 de 1984 el juez únicamente contaba
con la posibilidad de suspender provisionalmente los actos administrativos y la
cual implicaba una importante dificultad. En la ley actual, las herramientas
son mucho más amplias y el operador cuenta con varias alternativas para
garantizar la efectividad de los derechos subjetivos y las sentencias, las
cuales pueden ser aplicadas a los procesos en los que se discutan tanto los
actos de la administración, como los hechos, las omisiones, operaciones e
incluso contratos en los que esta interviene. La doctrina afirma que el código
vigente se ajusta en una mayor medida a las exigencias internacionales en relación
con los derechos humanos, sobre todo en lo que tiene que ver con la garantía de
acceso efectivo a la administración de justicia[23].
De igual manera, esa ampliación de poderes del juez que establece
la Ley 1437 de 2011, además de permitir la efectividad y cumplimiento de las
sentencias y la real garantía del derecho al acceso a la administración de
justicia, pretende a su vez que se evite el desplazamiento de competencias.
Ello en vista de que la inefectividad de la anterior regulación llevaba a que
se incrementaran las peticiones ante el juez de tutela el que cuenta con
distintas alternativas para el amparo de los derechos fundamentales; situación
que en su momento ayudó a mitigar las carencias que presentaba el anterior
sistema contencioso administrativo. Así, con la vigencia de la nueva ley, se
busca cesar las insuficiencias de la jurisdicción y brindar las armas
necesarias para proteger en manera adecuada los derechos fundamentales que le
competen[24].
En igual sentido, según se observó en párrafos anteriores, en la
actualidad, los medios de control de las actuaciones administrativas
establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, como la nulidad y restablecimiento del derecho, prevén la
posibilidad de decretar medidas cautelares las cuales pueden consistir en:
suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza, incluso de
naturaleza contractual; suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo; ordenar la adopción de una decisión por parte de la
administración o la realización o demolición de una obra; e impartir órdenes o
imponer obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes en el
proceso correspondiente.
En efecto, la doctrina ha reconocido que esta última posibilidad “surge
como idónea para aquellos procesos en los cuales se persigue la protección de
derechos fundamentales o colectivos, en los cuales u conforme a normas vigentes
desde 1991 y 1999, el juez tiene los más amplios poderes para ordenar tales
disposiciones”[25].
En línea con lo anterior, se debe mencionar a su vez que el
propósito de las medidas cautelares que se establecen en el código vigente, es
garantizar que el objeto del litigio no se altere, ni sufra afectación alguna
mientras se lleva a cabo el proceso. Esto con el fin de que, para que al
momento de adoptar una decisión esta no resulte inocua o sin sentido, como
consecuencia de que por el paso del tiempo ya la protección resulte innecesaria
o inefectiva. En esa medida, estas herramientas permiten obtener un equilibrio
entre la celeridad y el adecuado funcionamiento de la jurisdicción[26].
Así las cosas, se advierte que, según lo afirma el demandante, si
bien el auto en cuestión no contemplaba la posibilidad de recurrir la decisión,
lo cierto es que, como se observó, el sindicato sí podía acudir a los medios de
control establecidos en la jurisdicción contenciosa administrativa, en los que
el juez cuenta con amplias posibilidades para salvaguardar de una manera
oportuna y eficaz los derechos subjetivos de quien los considera vulnerados, a
través de medidas cautelares, las cuales pueden ser solicitadas en cualquier
momento del proceso y, ante la negativa de su decreto, requeridas nuevamente de
presentarse  hechos sobrevinientes[27].
En consecuencia, para la Sala es claro que el juez constitucional
no debe fomentar
o avalar la decisión del peticionario de instaurar la acción de tutela, a pesar
de que se trata de un mecanismo subsidiario, cuando contaba con la posibilidad
de acudir a los medios de control de la jurisdicción contenciosa que, como se
vio, cuenta con las herramientas necesarias para proteger los derechos subjetivos
del actor y evitar perjuicios a través de las medidas cautelares.
En
efecto, tampoco cabría conceder el amparo como mecanismo transitorio, pues el perjuicio
irremediable también pudo ser alegado ante el juez administrativo, según lo
establece el literal a) del numeral 4 del artículo 23 del citado código. Aunado
a ello, no se advierten condiciones especiales del actor que permitan inferir
que debe haber una intervención inmediata del juez de tutela. Por el contrario,
el juez constitucional debe velar por no restar fuerza y uso a los mecanismos
establecidos en el ordenamiento, específicamente en las normas administrativas,
y que también permiten la protección de los derechos fundamentales.
Así,
se concluye[28]
que el actor debió acudir al medio de nulidad y restablecimiento del derecho y
solicitarle al juez contencioso el decreto de medidas cautelares, las cuales
tenían la plena capacidad de proteger el derecho subjetivo que se consideraba
vulnerado, puesto que se podía lograr la suspensión del acto administrativo
atacado y, a su vez, ordenarle al ministerio que continuara con el trámite de
convocatoria del tribunal de arbitramento, si así lo estimaba el operador
judicial. En igual sentido, este último debía adoptar una decisión sobre las
medidas en máximo 15 días, lapso prudente y célere para resolver la pretensión.
Incluso, de así considerarlo, podía omitir el anterior trámite y dictar una
medida cautelar de carácter urgente. Además, en caso de que la solicitud del
sindicato fuera negada, este contaba con la oportunidad de presentarla
nuevamente de evidenciarse hechos sobrevinientes.
Por
tanto, es claro que la tutela únicamente sería procedente, en el evento en que
el accionante hubiera agotado los mecanismos ordinarios a los que podía acudir
para la solución de la controversia.
Teniendo
en cuenta lo expuesto, confirmará las decisiones de instancia toda vez que, se
insiste, el accionante contaba con mecanismos ordinarios para la protección de
sus garantías fundamentales, pero prefirió no hacer uso de los mismos,
situación que no se debe avalar. Lo anterior, pues de lo contrario no solo se le
quita fuerza a los medios ordinarios y desplaza la competencia del juez
natural, sino que también desnaturaliza la acción constitucional.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR
la
suspensión decretada el 13 de marzo de 2019.
SEGUNDO.- CONFIRMAR
la
sentencia proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, el 26 de septiembre de 2018, que a su turno
confirmó la dictada por el Juzgado 6º Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Barranquilla, el 2 de agosto de 2018, que resolvió declarar
improcedente la tutela, dentro del proceso promovido por Ramiro Vásquez de
Moya, presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del
Transporte Aéreo -Sinditra-, subdirectiva Barranquilla contra el Ministerio del
Trabajo.
TERCERO.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento
de voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-432/19
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Se debió declarar procedencia para proteger
garantías sindicales del accionante (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-El medio de nulidad y restablecimiento del
derecho no era idóneo ni eficaz para la garantía ius
fundamental solicitada (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Se apartó injustificadamente del precedente que
avalaba la procedibilidad del amparo para proteger garantías sindicales
(Salvamento de voto)
La tutela era procedente porque superaba el presupuesto de
subsidiariedad. La posición mayoritaria se apartó injustificadamente del
precedente de la Corte que avalaba la procedibilidad del amparo para proteger
garantías sindicales. La sentencia se basó en argumentos doctrinales, generales
y abstractos para establecer que en este caso el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho era un instrumento judicial idóneo y efectivo. En
tal sentido, no verificó las particularidades del asunto sometido a
conocimiento de este Tribunal para desestimar la procedencia del amparo. Se trataba
de una actuación compleja que comprendía el despido de los trabajadores sin
justa causa y de manera unilateral y el reconocimiento administrativo de dicho
proceder por parte de la autoridad del trabajo.
Referencia:
Expediente
T-7.139.808.
Demandante: Ramiro Vásquez de Moya, presidente del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Transporte Aéreo –SINDITRA-
Subdirectiva Barranquilla.
Demandado:
Ministerio del Trabajo.
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que
me conducen a salvar mi voto a la decisión adoptada por la Sala Quinta de
Revisión en sesión del 24 de septiembre de 2019, que por votación mayoritaria
profirió la Sentencia T-432 de 2019, de la misma fecha.
1.  La Corte estudió la acción de
tutela presentada por el presidente del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Industria del Transporte Aéreo –SINDITRA- Subdirectiva
Barranquilla contra el Ministerio del Trabajo. El amparo buscaba la protección
de los derechos fundamentales de asociación sindical y de negociación colectiva
del sindicato que representa. Estas garantías presuntamente fueron desconocidas
por la entidad accionada al archivar la solicitud de convocatoria de tribunal
de arbitramento presentada por el accionante el marco de la etapa de arreglo
directo.
La providencia en la que salvo mi voto
resolvió confirmar la sentencia de segunda instancia que declaró improcedente
la acción de tutela. La posición mayoritaria consideró que no era aplicable el
precedente contenido en las Sentencias SU-342 de 1995, T-069 de 2015 y T-619
de 2016, porque no existía identidad fáctica entre los casos estudiados.
Expuso que una de ellas fue proferida antes de la vigencia de la Ley 1437 de
2011 (SU-342 de 1995) y las demás decisiones analizaron mecanismos judiciales
diferentes a los establecidos en la mencionada normativa (T-069 de 2015 y T-619
de 2016). Con fundamento en lo anterior, expresó que el sindicato podía acudir
a los medios de control establecidos en la jurisdicción contenciosa
administrativa “(…) en los que el juez cuenta con amplias posibilidades para
salvaguardar de una manera oportuna y eficaz los derechos subjetivos de quien
los considera vulnerados, a través de medidas cautelares (…)”. Indicó que
el amparo tampoco procedía como mecanismo transitorio porque el perjuicio
irremediable también podía alegarse ante el funcionario judicial competente.
Precisó que, en todo caso, “(…) no se advierten condiciones especiales del
actor que permitan inferir que debe haber una intervención inmediata del juez
de tutela. Por el contrario, el juez constitucional debe velar por no restar
fuerza y uso a los mecanismos establecidos en el ordenamiento, específicamente
en las normas administrativas, y que también permiten la protección de los
derechos fundamentales.”
2. En esta
oportunidad me aparto de la decisión adoptada por la mayoría porque procedía el
estudio de fondo del amparo. Las razones de mi disenso se concentran en la
procedencia general de la acción de tutela y el análisis de las vulneraciones a
los derechos fundamentales invocadas por el actor. Paso a explicar mis
diferencias con el fallo:
La solicitud de amparo era procedente
para proteger las garantías sindicales del accionante
3. El fallo del que disiento consideró
que no eran aplicables las reglas establecidas por la jurisprudencia de esta
Corporación en materia de procedencia de la tutela para proteger garantías
sindicales. En relación con la decisión SU-342 de 1995 explicó que el
fallo fue anterior a la expedición de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia,
indicó que esa providencia no analizó la posibilidad de acudir al mecanismo de
nulidad y restablecimiento del derecho. También se apartó de la Sentencia
T-069 de 2015 debido a que en esa ocasión la Corte estudió la
subsidiariedad en el marco de la jurisdicción laboral. Finalmente, descartó la Sentencia
T-619 de 2016 “(…) porque evaluó la procedencia de la tutela en eventos
de discriminación por parte de los empleadores, respecto de trabajadores que
ejercen el derecho de asociación sindical y negociación colectiva (…)”.
Esta situación no guardaba identidad con los hechos del presente caso, en el
que se acusó un acto administrativo. Para demostrar la improcedencia de la
tutela, la posición mayoritaria fundó su argumentación en doctrina
especializada y expuso que “(…) una de las más relevantes innovaciones que
se evidencian con la Ley 1437 de 2011 es la ampliación de los poderes del juez
contencioso, lo que permite que sea más garantista tanto del interés público
como de los derechos subjetivos de los ciudadanos.” La posición mayoritaria
concluyó que “(…) el sindicato sí podía acudir a los medios de control
establecidos en la jurisdicción contenciosa administrativa, en los que el juez cuenta
con amplias posibilidades para salvaguardar de una manera oportuna y eficaz los
derechos subjetivos de quien los considera vulnerados (…)”.
4. No estoy de acuerdo con ese análisis
porque esa postura, sin asumir la carga argumentativa suficiente, desconoció el
precedente de la Corte sobre la procedibilidad del amparo para proteger
derechos sindicales. Las decisiones que este Tribunal profiere en el ejercicio
de sus competencias jurisdiccionales se ubican en el sistema de fuentes y
tienen fuerza vinculante. El principio de supremacía sitúa a la Carta en el
vértice del ordenamiento jurídico interno y además, configura el sustento y el
referente de validez de las demás disposiciones que integran el régimen
normativo. En otras palabras, el texto superior está compuesto por un conjunto
de preceptos fundamentales que consolidan su contenido como parámetro de
constitucionalidad de las normas porque establece los derechos de las personas,
el marco de acción de las autoridades y su plena observancia por parte de aquellas
y los particulares[29].
Bajo
esa perspectiva, el Constituyente consagró a la Corte como órgano de cierre de
la jurisdicción constitucional y guardiana de la Carta. Le otorgó precisas
competencias para asegurar que los mandatos fundamentales sean eficaces y
prevalezcan en nuestro ordenamiento[30]. Sus decisiones son fuente de derecho y
resultan vinculantes para las autoridades y los particulares, puesto que a
través de sus competencias “(…) establece interpretaciones vinculantes de
los preceptos de la Carta”[31] que
materializan la voluntad del Constituyente. El desconocimiento de la fuerza
normativa de los fallos proferidos por este Tribunal, bien sea por descuido u
omisión, genera “(…) una evidente falta de coherencia y de conexión concreta
con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas
entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del
sistema y afectan la seguridad jurídica.”[32]
5. La obligatoriedad del precedente implica que casos
análogos deben ser resueltos de la misma manera. De esta suerte, todos los
operadores judiciales, incluido este Tribunal, tienen el deber de observar las
reglas decisionales previas al momento de fallar un caso que guarda similitud
fáctica con aquellos revisados anteriormente. Esta obligación debe armonizarse
con los principios de autonomía e independencia judicial. Los jueces pueden
inaplicar el precedente, siempre que asuman la carga argumentativa que
justifique esa postura. La Sentencia SU-047 de 1999[33], precisó
que todo Tribunal y en especial el juez constitucional debe ser consistente con
sus decisiones previas por las siguientes razones: i) garantiza la seguridad,
la certeza y la coherencia del sistema jurídico. Es decir, permite la
estabilidad y la previsibilidad de los fallos judiciales; ii) protege la
libertad y el desarrollo económico, pues evita las variaciones caprichosas de
los criterios de interpretación; iii) materializa el principio de igualdad,
debido a que los casos similares deben ser resueltos de la misma manera; y, iv)
controla la actividad judicial. El respeto al precedente impone a los jueces “(…)
una mínima racionalidad y universalidad, ya que los obliga a decidir el problema
que les es planteado de una manera que estarían dispuestos a aceptar en otro caso diferente pero que presente
caracteres análogos.”[34] De otra parte,
cuando el precedente tiene su origen en un órgano de cierre, aquel cumple con
objetivos que trascienden del caso concreto resuelto y que responden a la
función de unificación que realizan estas Corporaciones. Busca asegurar los
contenidos materiales de los principios de certeza y de seguridad jurídica.
Además, como es el caso de este Tribunal, la función de revisión de los
expedientes de tutela cumple con la finalidad de fijar el alcance y el
contenido de los derechos fundamentales, aspectos que exceden los intereses
litigiosos de las partes.
6. Los precedentes
de la Corte pueden contener reglas jurisprudenciales que han sido consolidadas
de manera pacífica y reiterada. Surgen de consensos decisionales construidos
por el dialogo permanente entre las diferentes salas de revisión y de la Sala
Plena. Bajo esta perspectiva, en términos de ACKERMAN una regla
jurisprudencial “(…) se convierte en un súper precedente cuando es afirmada
y reafirmada por generaciones de jueces a pesar del carácter cambiante de los
tiempos.”[35] Se robustece
porque se adapta al devenir social y jurídico[36].  La
consolidación del precedente judicial por parte de la Corte no tiene como única
finalidad la de aplicar el derecho de manera uniforme a casos idénticos. Las
reglas jurisprudenciales permiten consolidar una perspectiva normativa que
identifica la manera de comprender integralmente la sociedad y el compromiso
con un proyecto constitucional sometido al imperio de los derechos
fundamentales. También recuerda nuestra historia y traza el destino colectivo[37]. Se trata de
ejercicios hermenéuticos con vocación de universalidad, de permanencia y de
consolidación, que atienden a un objetivo de fidelidad con la Carta y que
buscan evitar “(…) variaciones frívolas del patrón de toma de decisiones de
un juez o un tribunal a otro (…) los jueces tienen que universalizar las
resoluciones lo mejor que puedan en el contexto de un orden jurídico existente
y establecido”[38].
Lo anterior no
anula la posibilidad de adecuación, de revisión y de apartamiento del mismo,
conforme con las necesidades del caso concreto.  Para tal efecto, el juez que inaplique el precedente debe hacer
referencia expresa a las reglas jurisprudenciales utilizadas por sus superiores
funcionales o su propio despacho para resolver casos análogos previamente
(requisito de transparencia). Adicionalmente, tiene la obligación de fundar
rigurosamente su posición y expresar las razones para distanciarse de las
decisiones vinculantes (requisito de suficiencia). La satisfacción de estos
requisitos garantiza el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y
protege la autonomía y la independencia de los operadores judiciales[39].
El
precedente de la Corte sobre el presupuesto de subsidiariedad y la procedencia
de la Corte para garantizar derechos sindicales
7. La subsidiariedad ha sido desarrollada por la
jurisprudencia de esta Corporación de manera reiterada y pacífica tanto en
decisiones de tutela como de control abstracto. Este principio está consagrado en
el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución. De igual manera, el artículo
6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de amparo será
improcedente “Cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.”[40] La Corte desde sus
primeras decisiones ha considerado que el amparo constitucional no fue
consagrado para generar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales. Tampoco para modificar las reglas que fijan los
ámbitos de competencia de los jueces[41].
Este instrumento “(…) permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos
ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes
para la salvaguarda de los derechos”[42]. Ese reconocimiento obliga a las personas a utilizar
los mecanismos judiciales ordinarios dispuestos por el ordenamiento para
conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. Esta regla impide el
uso indebido del amparo como vía preferente o instancia adicional de protección[43]. La inobservancia de esta carga procesal
instituiría a la tutela como un instrumento de protección paralelo que
concentraría en los jueces constitucionales todas las decisiones inherentes a
los operadores judiciales ordinarios y especializados de las distintas
jurisdicciones, con lo cual se vaciarían sus competencias y se desbordarían las
funciones que la Carta estableció en el marco del principio de acceso a la
administración de justicia[44].
La
Sentencia SU-124 de 2018[45] reiteró que la
subsidiariedad debe analizarse en cada caso concreto. Este Tribunal ha
determinado que en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa
judicial existen dos excepciones al mencionado principio: (i)
cuando aquel no es idóneo y eficaz conforme a las especiales
circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo
definitivo; y, (ii) en el evento en que, pese a existir un mecanismo
judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En la primera hipótesis, el presupuesto no puede determinarse en abstracto sino
que, por el contrario, la aptitud para la efectiva protección del derecho debe
evaluarse en el contexto concreto[46].
El análisis particular resulta necesario para advertir que la acción ordinaria
no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o impide
adoptar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los
derechos fundamentales afectados.
El segundo escenario conjura
o evita una afectación inminente y grave a una garantía superior. La protección
en este evento es temporal,
según lo dispuesto por el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, el cual indica
que: “[e]n el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la
sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado”. Esta excepción al requisito de subsidiariedad
exige que se verifique: (i)
la afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto
del daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir el
perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto
de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las
medidas para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo[47].
En
conclusión, la subsidiariedad es uno de los presupuestos generales de la acción
de tutela. La finalidad de este presupuesto es evitar la concentración de
competencias en el juez constitucional y garantizar el conocimiento de los
asuntos por las jurisdicciones competentes y especializadas. No obstante, ante
la existencia de medios judiciales ordinarios, la acción de tutela puede
proceder como mecanismo definitivo o transitorio. El juez constitucional debe
verificar este requisito con fundamento en las particularidades del caso
concreto.
A
continuación, expongo las reglas jurisprudenciales de procedibilidad del amparo
para proteger derechos sindicales establecidas de manera pacífica y reiterada
por este Tribunal.
8. Esta Corte ha considerado la procedencia
de la acción de tutela para la protección de las garantías sindicales. En
especial, se ha referido a las acciones u omisiones de las autoridades para la
organización o el funcionamiento de tribunales de arbitramento. La Sentencia
SU-342 de 1995[48],
precisó que:
“La acción de tutela resulta
ser el mecanismo idóneo para garantizar la efectividad de los mencionados
derechos, cuando quiera que sean vulnerados o exista amenaza de su violación,
entre otros casos, en cualquiera de las siguientes hipótesis:
(…)
c) Cuando las autoridades administrativas del trabajo incurren en
acciones y omisiones que impiden la organización o el funcionamiento de los
tribunales de arbitramento, sean obligatorios o voluntarios, encargados de
dirimir los conflictos colectivos de trabajo, que no se hubieren podido
resolver mediante arreglo directo o conciliación, o el ejercicio del derecho de
huelga (art. 56 C.P.), o cuando incumplan las funciones que le corresponden,
según el art. 448 del C.S.T., durante el desarrollo de la huelga.”
La regla expuesta ha sido reiterada en
decisiones posteriores. La Sentencia SU-547 de 1997[49] conoció
el caso de un trabajador al que la empresa le negó el aumento de salario desde
su afiliación a un sindicato. En aquella oportunidad la Corte reiteró la
decisión SU-342 de 1995 y expuso que: “(…) resulta
admisible la tutela para eliminar las desigualdades generadas por el uso
indebido de los pactos colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la
asociación sindical”. La Decisión T-050 de 1998[50] estudió
el caso de una tutela promovida por un sindicato porque a sus afiliados no les
pagaban los aumentos salariales en las mismas oportunidades que a otros
trabajadores no sindicalizados. Este Tribunal replicó la Sentencia SU-342 de
1995 e indicó que: “(…) el
amparo constitucional es un mecanismo adecuado para lograr la tutela de los
derechos fundamentales del sindicato, pues los otros medios de defensa
ordinarios no poseen el grado de eficacia adecuado para lograr tal cometido”.
La Corte ha reiterado la procedencia de la acción de tutela para proteger
garantías sindicales en otras decisiones como T-616 de 2012[51], T-069 de
2015[52],
T-477 de 2016[53],
T-619 de 2016[54]
y T-367 de 2017[55].
Estas decisiones son posteriores a la Ley 1437 de 2011, reiteraron el
precedente contenido en la Sentencia SU-342 de 1995 y consideraron que
la acción de tutela era procedente por la ineficacia de los medios ordinarios
para la protección de las garantías sindicales invocadas por los actores.
9. La sentencia en la que
salvo mi voto se apartó injustificadamente del precedente sobre procedencia de
la acción de tutela para proteger garantías sindicales fijado en las
providencias citadas. En especial, no aplicó la regla contenida en la Sentencia
SU-342 de 1995 y que ha sido reiterada por decisiones posteriores, incluso
a la expedición de la Ley 1437 de 2011. Este fallo estableció la idoneidad del
amparo cuando las autoridades del trabajo incurren en acciones u omisiones que
impiden la organización o el funcionamiento de los tribunales de arbitramento
en el marco de la etapa de arreglo directo. Para inaplicar el precedente, la
posición mayoritaria cumplió con la carga de transparencia. En efecto,
identificó las decisiones que contenían reglas y subreglas jurisprudenciales
sobre la materia y que avalaba la procedencia del amparo en este caso. No
obstante, eludió el presupuesto de suficiencia. La argumentación utilizada para
apartarse del precedente fue el vigor de la Ley 1437 de 2011 y la noción
doctrinaria sobre la eficacia y la mayor garantía de esa normativa para el
interés público y los derechos “subjetivos” de los ciudadanos.
10. Estas razones
no eran suficientes para omitir la aplicación del precedente de la Corte.
Considero que los cambios legales no generan per se la pérdida de fuerza
vinculante de las reglas jurisprudenciales fijadas por este Tribunal. En
especial, cuando las razones de las decisiones previas han sido reiteradas por
providencias posteriores a la vigencia de la ley que pudiese alegrase es
generadora de la modificación del parámetro de validez. Ello implica que las
nuevas reglas procesales se interpreten conforme a la Constitución y garanticen
el mínimo de garantía ius fundamental en ese escenario procedimental.
Esta situación reafirma la obligatoriedad de los fallos de este Tribunal y el
deber de acatamiento derivado del mismo. De otra parte, el análisis doctrinal,
genérico y abstracto del CPACA utilizado por la postura mayoritaria no logró
demostrar que los mecanismos ordinarios consagrados y la posibilidad del
decreto de medidas cautelares, fueran idóneos y eficaces para proteger los
derechos sindicales invocados por el actor. Este caso mostraba un acto complejo
de supuesta afectación de los derechos sindicales. No se originaba ni agotaba
con la actuación administrativa. La vulneración de las garantías superiores
involucraba la actuación del empleador que despidió unilateralmente a los
trabajadores sindicalizados y supuestamente se benefició de aquel proceder al
obtener el archivo de las diligencias por parte del Ministerio de Trabajo. Esta
última entidad justificó la no conformación del tribunal de arbitramento en la
ausencia de empleados afiliados al sindicato.
Bajo esta perspectiva, era evidente que
la jurisdicción contenciosa administrativa y particularmente, el medio de
nulidad y restablecimiento del derecho no era idóneo ni eficaz para la garantía
ius fundamental solicitada en el amparo. La posición mayoritaria
reconoció que estos medios judiciales estaban destinados a la protección del
interés general y de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Este asunto no
suscitaba una discusión sobre el interés general y además, se refería a la
presunta vulneración del derecho fundamental de asociación sindical en un
escenario de negociación colectiva supuestamente vulnerado tanto por el
empleador como por el Ministerio de Trabajo. Estos aspectos no encajan en las
causales que dan lugar al ejercicio de la mencionada acción ante la
jurisdicción contenciosa administrativa[56]. Conforme a lo
expuesto, procedía la tutela como mecanismo definitivo.
El estudio de fondo de las vulneraciones
a los derechos fundamentales invocados por el actor
11. La Corte debía analizar si en este caso
operó la presunción constitucional a favor del derecho a la asociación sindical
cuando se termina unilateralmente y sin justa causa el contrato de trabajo de
un empleado al inicio de la etapa de arreglo directo. También tenía la
obligación de examinar si esta conducta era razonable para justificar la
decisión del Ministerio de Trabajo de archivar la solicitud de convocatoria de
tribunal de arbitramento. Esta Corporación ha sostenido que las potestades
ordinarias y legales conferidas al empleador no pueden ejercerse con el
propósito de menoscabar el derecho de asociación sindical[57]. La Sentencia
T-476 de 1998[58] indicó
que el empresario tiene vedado detener y obstaculizar cualquier intento de
asociación de sus trabajadores mediante el despido de aquellos que lo promueven
o respaldan. Por su parte, la Sentencia T-436 de 2000[59] insistió
en que el uso desproporcionado de la atribución de terminar unilateralmente y
sin justa causa el contrato de trabajo desconoce la asociación sindical. Esta
potestad no permite que el patrono prescinda sin control ni medida y de forma
masiva de los servicios de los trabajadores bajo su dependencia para disminuir
los afiliados del sindicato.
En tal sentido, existe en la
jurisprudencia una presunción en favor de la asociación sindical. Cuando el
empleador hace uso de su facultad para terminar unilateralmente y sin justa
causa los contratos de sus empleados sindicalizados, la decisión tiene relación
con el ejercicio de su derecho a la asociación sindical. En este escenario se
invierte la carga de la prueba. El empleador debe demostrar que su actuación no
tiene origen o relación con la vinculación del trabajador a la organización
sindical. La motivación presentada debe ser “(…) clara, suficiente y
relacionada con las finalidades que busco el legislador al establecer dicha
potestad legal (artículo 64 del C.S.T).”[60]
12. En
este caso, el estudio de las vulneraciones invocadas exigía analizar los
siguientes aspectos: i) la vinculación al presente trámite del empleador y de
los trabajadores despedidos; ii) la actuación del empleador, particularmente el
despido de los empleados con posterioridad al inicio del trámite de arreglo
directo; y, iii) la actuación del Ministerio del Trabajo que fundamentó el
archivo del proceso administrativo en la ausencia de afiliados al sindicato
vinculados a la empresa producto de la terminación unilateral y sin justa causa
del contrato laboral. En otras palabras, la Corte debía examinar si el uso de
las potestades patronales, en especial, la terminación unilateral y sin justa
causa de los contratos de empleados sindicalizados, en el escenario de una
reclamación sindical y la actuación de la autoridad laboral que avaló dicho
comportamiento y utilizó esa conducta para negar la conformación del tribunal
de arbitraje y justificar el archivo de las diligencias, respetaron los
derechos fundamentales de asociación sindical y de negociación colectiva
invocados por el actor.
13. En
suma, la tutela era procedente porque superaba el presupuesto de
subsidiariedad. La posición mayoritaria se apartó injustificadamente del
precedente de la Corte que avalaba la procedibilidad del amparo para proteger
garantías sindicales. La sentencia se basó en argumentos doctrinales, generales
y abstractos para establecer que en este caso el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho era un instrumento judicial idóneo y efectivo. En
tal sentido, no verificó las particularidades del asunto sometido a
conocimiento de este Tribunal para desestimar la procedencia del amparo. Se
trataba de una actuación compleja que comprendía el despido de los trabajadores
sin justa causa y de manera unilateral y el reconocimiento administrativo de
dicho proceder por parte de la autoridad del trabajo. Estos aspectos no
encajaban en las causales de la acción ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. El análisis de fondo exigía a este Tribunal la verificación de
la presunción constitucional a favor del derecho a la asociación sindical
cuando se termina unilateralmente y sin justa causa el contrato de trabajo de
empleados en la etapa de arreglo directo. Este ejercicio implicaba examinar si
el uso de las potestades patronales de despido de trabajadores y el
reconocimiento de dicho proceder por la autoridad laboral garantizaron los
derechos sindicales invocados por el actor.
De esta manera, dejo expresas mis
razones para salvar el voto en la Sentencia T-432 de 2019.
Fecha
ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] No se indica el
motivo.
[2] Folio 33, cuaderno 1.
[3] Iván Orozco:
afiliación al sindicato, 8 de agosto de 2014; terminación del contrato el 12 de
enero de 2015. Mario Escorcia: afiliación al sindicato, 8 de agosto de 2014;
terminación del contrato el 12 de enero de 2015. Daniel Parra: afiliación al
sindicato, 12 de febrero de 2015; terminación del contrato el 7 de abril de
2015.
[4] Folio 198, cuaderno
1.
[5] Al respecto, ver
sentencias T-610 de 2011 y T-619 de 2016.
[6] Sentencia SU-342 de
1995.
[7] Al respecto ver
sentencia T-701 de 2003 y T-619 de 2016.
[8] Sentencia T-063 de
2014.
[9] Al respecto, ver
sentencia T-001 de 1992.
[10] Al respecto, ver
sentencias T-580 de 2006, SU-498 de 2016 y T-065 de 2019.
[11] Al respecto, ver
sentencia SU-298 de 2015.
[12] Al respecto, ver
sentencias SU-498 de 2016 y T-146 de 2019.
[13] Al respecto, ver artículo
10 del Decreto 2591 de 1991, sentencia T-065 de 2019 y T-146 de 2019.
[14] Al respecto, ver
sentencias SU-498 de 2016, T-065 de 2019 y T-146 de 2019.
[15] Al respecto, ver
sentencia SU-342 de 1995.
[16] Al respecto, ver
sentencia T-619 de 2016.
[17] Al respecto, ver el
artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo- CPACA.
[18] Al respecto, ver
sentencias T-703 de 2012 y T-146 de 2019.
[19] Al respecto, ver
sentencias SU-498 de 2016 y T-146 de 2019.
[20] Al respecto, ver
sentencia SU-691 de 2017.
[21] Ver sentencia T-146
de 2019.
[22] DE LAFONT PIANETA,
RAFAEL E. “Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de
2011 –Oralidad y Proceso. Consejo de Estado, Imprenta Nacional, 2011, p. 317.
[23] FAJARDO GÓMEZ,
MAURICIO. “Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de
2011 –Medidas Cautelares. Consejo de Estado, Imprenta Nacional, 2011, p. 327.
[24] Ibíd. p. 339 y 340
[25] CORREA PALACIO, RUTH
STELLA. “Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de
2011 -Fundamentos de la Reforma del Libro II del Nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Consejo de Estado, Imprenta
Nacional, 2011, p. 102.
[26] FAJARDO GÓMEZ,
MAURICIO. “Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011
–Medidas Cautelares. Consejo de Estado, Imprenta Nacional, 2011, p. 331.
[27] “Por regla general
no procede la acción de tutela como mecanismo definitivo o transitorio para
cuestionar la validez constitucional de decisiones adoptadas por la
Procuraduría General de la Nación y que impongan la sanción de destitución e
inhabilidad general a funcionarios de elección popular. En la actualidad, la
Ley 1437 de 2011 y la interpretación que del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho y de la figura de la suspensión provisional ha
hecho la jurisprudencia del Consejo de Estado, permite que la jurisdicción
contencioso administrativa (i) adelante un control pleno e integral orientado a
la protección de los derechos fundamentales de los sujetos sancionados y (ii)
suspenda provisionalmente los actos administrativos sancionatorios cuando
concluya que ellos violan las disposiciones que se invocan como fundamento de
la nulidad”. Sentencia SU-355 de 2015.
[28] Decisiones similares
se adoptaron en sentencias como: SU-355 de 2015,  SU-498 de 2016 y T-538 de
2017.
[29] Sentencia T-292 de
2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Ibidem.
[31] Ibidem.
[32] Ibidem.
[33] M.P. Carlos Gaviria
Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[34] Sentencia SU-047 de
1999 MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[35] Ackerman, B. la
Constitución Viviente. Marcial Pons, Madrid, 2011, pág. 101
[36] Ibidem. Pág. 100.
[37] Khan, P. W. Construir
el caso. El arte de la jurisprudencia. Universidad de los Andes. Bogotá, 2017,
Pág. 81-82.
[38] Maccormick, N.
Retórica y estado de derecho. Una teoría de razonamiento jurídico. Palestra.
Lima, 2017. Pág. 259.
[39] Sentencia C-621 de
2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] Sentencia SU-041 de
2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41] Sentencia T-001 de
1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[42] Sentencia T 580 de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[43] Sentencia SU-498 de
2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44] Sentencia SU-298 de
2015 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[46] Sobre el particular,
la Corte ha establecido que “el medio debe ser idóneo, lo que significa que
debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar
diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”
(Sentencia T-040 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[47] Sentencias: T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
[48] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[49] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[50] Ibidem. Al respecto
también ver la sentencia T-330 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[51] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.  En aquella ocasión la Corte indicó que: “En lo
que al derecho de asociación sindical respecta, encuentra la Sala que no le
asiste razón a los falladores de instancias, pues como bien se indicó en la
parte considerativa de esta providencia, las acciones laborales ordinarias
resultan ineficaces para la protección del derecho fundamental de asociación
sindical cuando éste se enmarca dentro de la conducta abusiva del empleador,
que implica la utilización de cualquier medio o sistema de persecución o
sanción a los trabajadores por su condición de sindicalizados.”
[52] M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez. La Corte reiteró la Sentencia SU-342 de 1995 y manifestó que: “(…)
esta Corporación ha sido clara en señalar que en ciertos
supuestos la acción de tutela se convierte en el medio adecuado para conjurar
la vulneración de los derechos a la asociación sindical, a la negociación
colectiva, a la igualdad y al trabajo que padecen las organizaciones de
trabadores, porque carecen de herramienta procesal ordinaria de naturaleza
judicial que detenga la afectación a esos principios constitucionales. Ello
ocurre cuando el empleador ejerce actos de discriminación contra los miembros
del sindicato o se niega a negociar con la asociación de los trabajadores.”
[53] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Este Tribunal reiteró la SentenciaSU-342 de 1995 y expresó que:
“(…) es dable determinar que en los casos que estudia esta Sala,
si bien en principio los accionantes tienen la posibilidad de acceder ante la
jurisdicción laboral ordinaria para debatir la legalidad de la terminación de
su relación contractual, el problema jurídico se centra, precisamente, en una
eventual transgresión de su derecho fundamental a la libertad de asociación
sindical, es decir -en concordancia con la jurisprudencia transcrita- que el
conflicto planteado no sólo se circunscribe a un ámbito de protección
individual y subjetiva de derechos laborales, sino que, por el contrario, se
extiende a la esfera constitucional del derecho laboral colectivo, relacionado,
de manera directa, con los límites y alcances de la libre asociación como una
de las garantías del Estado Social de Derecho.”
[54]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esta Corporación
reiteró las Sentencias SU-342 de 1995, SU-547 de 1997 y T-050 de 1998.
Estableció que: “(…) a)  Existen
algunas situaciones en las que los trabajadores carecen de mecanismos de
defensa judicial idóneos y eficaces para proteger dicho derecho, tales como:
(i) el desconocimiento del empleador de los derechos de los trabajadores a
constituir sindicatos y afiliarse a ellos, promover su
desafiliación y dificultar las actividades propias de las
organizaciones sindicales; (ii) la obstaculización o prohibición del
ejercicio del derecho a la negociación colectiva y (iii) las acciones u
omisiones de las autoridades administrativas del trabajo que impiden el
funcionamiento de los tribunales de arbitramento. b)  El proceso
administrativo sancionatorio que adelante el Ministerio de Trabajo no
constituye un mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos sindicales,
toda vez que no tiene la naturaleza calificada que debe tener el medio de
defensa que eventualmente desplazaría la acción de tutela.
c)   Los conflictos colectivos se enmarcan en un contexto
económico, en el que se debate la creación o modificación de derechos de
carácter colectivo que se resuelven mediante la firma de una convención colectiva
o un laudo arbitral, por lo que se encuentran excluidos del conocimiento
del juez ordinario laboral. d)  La falta de idoneidad y eficacia de
los mecanismos se hace más evidente cuando la vulneración del derecho de
asociación sindical surge como un presunto acto de discriminación a los
trabajadores que hacen parte del sindicato.”
[55] M.P. José Antonio
Cepeda Amarís. La Corte consideró que: “(…)  los cauces
procesales ordinarios resultan ineficaces para la protección del derecho a la
asociación sindical, en la medida en que el conflicto planteado mediante
acciones como la de reintegro, es asumido formalmente como el resultado de la
manifestación de voluntad del empleador, a partir de una potestad legalmente
conferida. Esto, a su vez, hace que para el juez ordinario el panorama global y
la razón detrás de la terminación del contrato de trabajo no sea especialmente
relevante y, por esa vía, tampoco sea identificable el debate formulado en
términos de derechos fundamentales. En estas hipótesis, la vía de la acción de
tutela es, en consecuencia, el mecanismo judicial para propender por la
protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, como única
acción judicial eficaz.”
[56] Artículos 137 y 138 de
la Ley 1734 de 2011.
[57] Al respecto ver la
sentencia T-367 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[58] M.P. Fabio Morón Díaz.
[59] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[60] Sentencia T-367 de
2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís.