C-642-12
Sentencia C-642/12
Sentencia C-642/12
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Creación/CONSEJO
DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES-Integración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de
certeza y especificidad de los cargos de inconstitucionalidad impide que la
Corte Constitucional  pueda proferir un pronunciamiento de fondo
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
Para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha definido que
sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa
relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo
texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que
el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada
al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo
impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al
proceso”.
CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL MAGISTERIO-Planteamiento sobre la
ausencia de docentes pensionados como miembros se enmarca en una argumentación
de omisión legislativa pero no cumple con los requisitos establecidos para
estructurar un cargo de esta índole
El planteamiento sobre la ausencia de los docentes
pensionados como miembros del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio se enmarca en una argumentación de omisión legislativa
relativa. No obstante, en esta oportunidad la presentación de las alegaciones
no cumple con los requisitos establecidos jurisprudencialmente para estructurar
un cargo de esta índole. En efecto, si bien se señaló la norma sobre la cual
recae la omisión (i) y se realizan planteamientos generales sobre la exclusión
normativa de los docentes pensionados que a juicio del demandante deben
incluirse en el Consejo Directivo por mandato constitucional (ii),  nada se
expuso sobre el principio de razón suficiente para la exclusión (iii), ni sobre
la desigualdad negativa derivada de la norma (iv) y menos sobre el deber
específico impuesto por el constituyente al legislador para la participación de
los docentes pensionados en el órgano directivo del pluricitado Fondo.
Referencia: expediente D-8951
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º
de la Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.”.
Actor:
Crystian Enrique Hernández Campos.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil doce
(2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Crystian Enrique Hernández Campos formuló
ante la Corte Constitucional acción pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 6º de la Ley 91 de 1989.
Por medio de auto del quince (15) de
febrero de dos mil doce (2012), el magistrado sustanciador decidió admitir la
demanda al considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Como consecuencia de ello dispuso correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto de rigor;
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta; así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, a la
Ministra de Salud y Protección Social y a la Ministra de Educación Nacional.
En la misma providencia, se invitó,
con el propósito de que rindieran concepto técnico sobre la norma demandada a
las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Libre, Eafit de
Medellín, de Antioquia, de Ibagué y del Rosario, al igual que a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Colombiana de Educadores y a la
Central Unitaria de Trabajadores –CUT.
Cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo con su
publicación en el Diario Oficial No. 39.124 del veintinueve (29) de diciembre
de mil novecientos ochenta y nueve (1989):
“Ley 91 de 1989
(diciembre 29)
por la cual se crea el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 6. En el contrato de fiducia
mercantil a que se refiere el artículo 3. de la presente Ley, se preverá la
existencia de un Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales,
integrado por los siguientes miembros:
1. El Ministro de Educación Nacional
o el Viceministro, quien lo presidirá.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado.
3. El Ministro de Trabajo y Seguridad
Social o su delegado.
4. Dos representantes del magisterio,
designados por la organización gremial nacional que agrupe el mayor número de
asociados docentes.
5. El Gerente de la entidad
fiduciaria con la cual se contrate, con voz pero sin voto.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Crystian
Enrique Hernández Campos interpuso acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 6º de Ley 91 de 1989 al considerar que su contenido
normativo es incompatible con los artículos 1º, 2º, 4°, 13, 16, 29, 38, 40, 46,
93 y 103 de la Constitución Política. De acuerdo con el actor su pretensión es
la siguiente: “(…) que la Corte Constitucional (…) declare la exequibilidad
condicionada, de la norma demandada, en el entendido de que deba incluirse a
dos (2) representantes de las organizaciones que agrupen y/o asocien a
EXDOCENTES (Pensionados), o jubilados a los cuales el Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio administra sus prestaciones y deba garantizar la
salud de los mismos: y por ende se exhorte al legislador para que en un término
razonable legisle sobre la ausencia en la norma demandada, incluyéndose a dos (2)
miembros adicionales que represente los intereses de dichos afiliados ante el
Consejo Directivo de dicho Fondo; en todo caso buscando un verdadero equilibrio
entre las partes que integran el consejo Directivo Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.”
De forma preliminar, el
actor aseguró que el artículo demandado desconoce la garantía de representación
de los ex docentes pensionados pues los priva de tener un delegado en el
Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
en tanto aquél está integrado por docentes que hacen parte de una organización
sindical o gremial que no los representa pues sus miembros son docentes
activos.
En la misma línea
argumentativa, destacó que la falta de representación en el Consejo Directivo
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vulnera el derecho a
la igualdad (art. 13 C.P), el derecho al libre desarrollo de la personalidad
(art. 16 C.P), a la libertad de asociación (art. 38) y el derecho a elegir y
ser elegido, así como el de participar en las corporaciones públicas (art. 40.1
y 40.5), en los siguientes términos: “(…) la trasgresión de la norma
demandada frente a los derechos de los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, que no están representados por la organización
(FECODE) que en la actualidad los representa ante el Consejo Directivo del
citado fondo, ya que la misma dentro de sus miembros (sic)no posee como
afiliados a personas que en la actualidad hacen uso del buen retiro como
EXDOCENTES (Pensionados), sin embargo, las decisiones que toma el Consejo
Directivo del multicitado Fondo, si los afecta sin que se vean representados
con voz y voto en el citado consejo Directivos (sic)”. Y agregó: “(…)
los dos (2) miembros del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, pertenecen a la Federación Colombiana de Educadores
-FECODE- ente sindical que agremia a organizaciones de educadores en su Junta
Nacional, pero no agremiaciones de EXDOCENTES (Pensionados) y a su vez desde el
nivel territorial los citados Fondo (sic) de Prestaciones se encuentran
estructurados de igual manera, por lo cual en la actualidad los más de ciento
veinte siete mil (127.000) EXDOCENTES (Pensionados) a quienes el Fondo Nacional
debe pagar sus prestaciones sociales y asegurar la prestación del servicio de
salud sólo se encuentran representados por docentes en ejercicio, los cuales
tienen a simple vista intereses diferentes de los EXDOCENTES (Pensionados) que
en uso del buen retiro no se encuentran representados en el Consejo Directivo
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ni a nivel nacional
ni a nivel regional o departamental, lo cual configura una transgresión de los
derechos antes indicado ya que si bien la representación en el mismo se a
través de la democracia representativa, las organizaciones que en la actualidad
lo hacen no poseen dentro de sus estructuras organizaciones de EXDOCENTES
(Pensionados).”.
Adicionalmente, expuso que
existe un desequilibrio injustificado en la representación del Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor
de los empleadores, al estar integrado por tres ministros o sus delegados y dos
representantes del magisterio, el cual se puede corregir con la inclusión de un
representante de los docentes pensionados en el mismo.
En relación con los demás
artículos constitucionales que considera vulnerados por la disposición
demandada establece de forma literal:
“a) Vulneran el artículo 2º
de la Constitución Nacional, pues el Estado Social de Derecho no estaría
cumpliendo con su contenido principal en cuanto a los fines esenciales del
mismo;
b) Vulneran los artículos 13,
16, 18, 38, 40 y 46 de nuestro Estatuto Político, al no proteger de manera
inmediata los derechos a la igualdad, y acción positiva para aquel grupo de
personas que por su condición merezcan protección especial, al de asociación,
al de elegir y ser elegidos;
c) Conculcan el artículo 93
de la constitución colombiana, en la medida en que las normas acusadas permiten
que se transgredan tratados internacionales relacionados con la participación
democrática en las decisiones que afectan a las asociaciones de EXDOCENTES
(Pensionados) que no se les permite estar representados en organizaciones
magisteriales integradas por docentes activos:
d) Y, por último, viola el
artículo 103 de la Carta Política, pues esta norma señala que el Estado
colombiano debe contribuir a la organización, promoción y capacitación de todo
tipo de asociaciones de utilidad común para miembros de la sociedad que
requieran de protección especial, como es obvio sin que dicha intervención
recurra en detrimento de la autonomía de las misma (sic) y con el objeto que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública como en el caso objeto de la presente demanda, donde los EXDOCENTES
(Pensionados) no tienes (sic) representación alguna en los órganos de toma de
decisiones.”
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Trabajo
La apoderada especial del
Ministerio del Trabajo solicitó a la Corte que se inhiba por ineptitud
sustantiva de la demanda. Al respecto, luego de citar la sentencia C-1052 de
2001, indicó que el actor no cumplió con el requisito de especificidad pues se
limitó a enunciar y transcribir la norma constitucional que considera violada
sin precisar los argumentos en los que fundamenta sus pretensiones, ni exponer
alegaciones que justifiquen su exclusión del ordenamiento jurídico.
Con posterioridad, la misma
apoderada presentó una adición “a la contestación de la demanda” en la
cual reiteró la ineptitud de la misma pues no se cumplen con los requisitos de
suficiencia y claridad previstos por la jurisprudencia constitucional sobre la
materia. Además, en su concepto el cargo está fundamentado en una proposición
jurídica inexistente de que se acepte representación de los ex docentes
pensionados en el Consejo directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio. Igualmente, advirtió que no se presenta un argumento que
sustente la discriminación de los docentes pensionados frente a los docentes
activos que se encuentran en este momento designados por FECODE de la siguiente
forma: “(…) el demandante presenta como sujetos de comparación a los
docentes activos y a los ex-docentes pensionados en torno a la elección de
representantes al Consejo directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, cuando la norma demandada no se refiere ni a unos ni a otros, sino
a representantes del magisterio, que pueden ser activos o inactivos dependiendo
de la asociación gremial que los represente.”
2. Ministerio de Salud y Protección Social
La apoderada del Ministerio
de Salud y Protección Social, después de citar la sentencia C-461 de 1995 de la
Corte Constitucional y el concepto emitido por la sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado el veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002),
sobre la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, concluyó: “(…) que no le corresponde a esta entidad el
pronunciarse sobre la legalidad de la normativa demandada sino al Ministerio de
Educación Nacional y al Ministerio de Trabajo en lo que corresponda a cada una
de sus áreas.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
5342, solicitó a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse sobre la
exequibilidad del artículo 6º de la Ley 91 de 1989, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
El representante del Ministerio Público precisó que el
demandante no cumple con los mínimos argumentativos para estructurar un cargo
de inconstitucionalidad que cuestione la exequibilidad del artículo 6º de la
Ley 91 de 1989. Esto, porque simplemente transcribe las normas constitucionales
sin proponer una confrontación del texto legal acusado y las disposiciones de la
Carta que considera infringidas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra una ley de la república.
Asunto bajo revisión.
2. El demandante plantea que
el artículo 6º de la Ley 91 de 1989 desconoce la garantía de representación de
los ex docentes pensionados pues los priva de tener un delegado en el Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en tanto
aquél está integrado por docentes que hacen parte de una organización gremial
que no los representa pues sus miembros son docentes activos. El accionante
refiere que FECODE designa los representantes en dicho Consejo Directivo sin
incluir a los pensionados como docentes. A su juicio, dicha exclusión es
incompatible con los artículos 1º, 2º, 4°, 13, 16, 29, 38, 40, 46, 93 y 103 de la
Constitución Política, pues se impide su participación en un órgano directivo
encargado del pago de sus mesadas pensionales.
3. Adicionalmente, expuso
que existe un desequilibrio injustificado en la representación del Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor
de los empleadores, al estar integrado por tres ministros o sus delegados y dos
representantes del magisterio, el cual se puede corregir con la inclusión de un
representante de los docentes pensionados en el mismo.
El Ministerio Público y la
representante del Ministerio del Trabajo coinciden en la solicitud de ineptitud
sustantiva de la demanda porque en su concepto no se presentan argumentos que
configuren un cargo constitucionalidad. En tal sentido, advierten que el actor
se limitó a transcribir las normas constitucionales que en su criterio
resultaban vulneradas por el artículo 6º de la Ley 91 de 1989 sin desarrollar
argumentos que cuestionen su exequibilidad.
Para resolver los
planteamientos del demandante, del Ministerio de Trabajo y del Procurador
General de la Nación, la Corte se referirá inicialmente a la configuración de
cargos de inconstitucionalidad en la demanda.
Reiteración de
jurisprudencia. Los requisitos de configuración de cargos de
inconstitucionalidad frente al principio pro actione.
4. El texto constitucional
habilita a los ciudadanos, como parte de la participación, ejercicio y control
del poder político, a interponer acciones públicas para la defensa de la
Constitución y la ley (Art. 40 de la C.P.). De forma correlativa, faculta a la
Corte Constitucional para decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra leyes (Art. 241 de la C.P.).
5. En esa medida, cuando
este Tribunal estudia la admisión de una acción pública de inconstitucionalidad
debe guiarse, de una parte, por  el cumplimiento de los requisitos previstos en
el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[1],
y de otra, por el principio pro actione según el cual “(…) el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un
riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una
inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de
participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta
Corte”[2].
En especial, para la Corte la valoración de los cargos presentados en las
demandas de inconstitucionalidad está mediada no solo por el cumplimiento de
los requisitos legales sino por la garantía de acceso a la administración de
justicia de todos los ciudadanos[3].
En consecuencia, corresponde
a la Corte, sin desconocer el principio pro actione, evaluar que la
demanda cumpla con los siguientes requisitos: (i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier
medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento
de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales; (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
En esa medida, no basta con que el actor se limite a
transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido, sino que debe
exponer “las razones por las cuales considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la
demanda”. Además, ha reiterado que  dichos argumentos deben cumplir las
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[4],
que se expondrán a continuación[5].
5.1. La claridad de los cargos planteados se predica
de aquellos que tienen una coherencia argumentativa tal que le permite a la
Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. De
acuerdo con la jurisprudencia, debido al carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, no resulta exigible la adopción de una técnica específica
para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto. Pero ello no exime al
demandante de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de
forma coherente y comprensible.
5.2. La certeza de las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad se dirijan contra una proposición normativa “real
y existente”[6].
Esto es, que la norma contra la que se inicia la acción esté efectivamente
contenida en la disposición acusada y no sea una proposición inferida por el
actor, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de
demanda. Un cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa
un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto.
En ejercicio de sus atribuciones, la Corte puede
diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto, admitiendo aquéllos
que se avienen a la Constitución y desechando los que la contradicen. Pero, tal
como lo precisó esta Corporación desde sus primeros pronunciamientos, “esa
técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”[7].
5.3 Las razones expresadas por el demandante son
específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada
desconoce o vulnera la Carta Política a través de la formulación de por lo
menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. La Corte ha
dicho que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[8]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan”[9].
5.4. La pertinencia de los argumentos de la demanda de
inconstitucionalidad está relacionada con que el reproche formulado por el
peticionario sea de naturaleza constitucional, y no fundado solamente en
consideraciones legales y doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos
que se sustenten en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir
de su aplicación en un problema particular y concreto; los que se fundan en el
análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales; y los que califican la norma de “inocua, innecesaria o
reiterativa”[10]
a partir de una valoración parcial de sus efectos, entre otras.
5.5. Por último, la suficiencia se predica de las
razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[11]
y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la
demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [12].
A partir de estos elementos de juicio, pasa la Corte a
valorar los argumentos presentados por el ciudadano en la demanda objeto de
estudio.
Ineptitud sustantiva de
la demanda.
6. El artículo 6º de la Ley 91 de 1989 dispone que el
Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
estará integrado por representantes del Ministerio de Educación, del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio del Trabajo, del magisterio y por
el Gerente de la entidad fiduciaria. Específicamente, en lo relacionado con la
demanda objeto de estudio, el numeral cuatro del citado artículo señala: “Dos
representantes del magisterio, designados por la organización gremial nacional
que agrupe el mayor número de asociados docentes.”.
7. En la demanda presentada
por el ciudadano Crystian Enrique Hernández Campos se expone que la falta de
representación de los exdocentes pensionados en el Consejo Directivo del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vulnera los derechos a la
libre asociación, participación y representación (artículos 1º, 2º, 38, 40.1,
40.5  y 103 de la C.P.); a la igualdad y la especial protección a las personas
de la tercera edad (artículos 13 y 46 de la C.P.) y al libre desarrollo de la
personalidad (artículo 16 de la C.P.). Esto, porque de acuerdo con el actor
carecen de representación en el órgano directivo del Fondo que les paga sus
prestaciones sociales.
Adicionalmente, se argumenta
que existe un desequilibrio injustificado en la representación del Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor
de los empleadores, al estar integrado por tres ministros o sus delegados y dos
representantes del magisterio. Desequilibrio que en su concepto se puede
corregir con la inclusión de un representante de los docentes pensionados en el
Consejo Directivo.
La configuración de los dos
cargos planteados por el demandante serán analizados de forma separada. En
primer término, el relacionado con la falta de representación en el Consejo
Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio por cuanto la Federación
Colombiana de Educadores (FECODE) no designa docentes pensionados para integrar
ese Consejo. En segundo lugar, el anunciado desequilibrio creado por la ley al
excluir a los docentes pensionados del Consejo Directivo del citado Fondo.
La decisión de la Corte de
separar los cargos obedece a que en cada uno de ellos el demandante parte de una
interpretación diferente del artículo censurado. En efecto, para estructurar el
primer cargo la premisa es que la norma incluye a los pensionados como docentes
en la conformación del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, pero en la práctica la organización que reúne al mayor número de
docentes no los representa. En contraste, para la construcción del segundo
cargo el actor señala que los docentes pensionados no están incluidos en el
artículo demandado cuando en su concepto deberían hacer parte del Consejo
Directivo.
Bajo los presupuestos
descritos, la Corte explicará la ausencia de cargos en esta oportunidad por
incumplimiento, de una parte, de los requisitos de especificidad y certeza, y
de otra, por la falta de configuración de un cargo por omisión legislativa
relativa.
8. En cuanto al primer cargo, considera la Sala que carece
de los requisitos de certeza y especificidad. En tal sentido, para la Corte el
demandante está derivando una proposición normativa de carácter subjetivo del
artículo 6º de la Ley 91 de 1989, la cual lo conduce a plantear que es la
organización gremial nacional que agrupa el mayor número de docentes y no la
Ley la que excluye la participación de los docentes pensionados como
representantes de los maestros en el Consejo Directivo del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio. En efecto, en su criterio a pesar de que
el legislador promueve la participación de los docentes en el órgano directivo
del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la falta de representación
obedece a un criterio fáctico de las decisiones que se adoptan al interior de
la organización gremial nacional que agrupa el mayor número de docentes.
De hecho, lo que plantea el
actor en el primer cargo es que los docentes pensionados sí están contemplados
pues se exige la participación de “dos representantes del magisterio”
pero que al parecer la elección de esos representantes por “la organización
gremial nacional que agrupe el mayor número de asociados docentes” impide
su participación. Esto, por cuanto a su juicio lo que sucede es que la
organización que agrupa el mayor número de docentes es FECODE, la cual no
representa a los docentes pensionados sino solamente a los activos.
Así, lo que evidencia la Corte es que, en principio,
la conformación del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio no desconoce la representación de los docentes pensionados, lo que acontece
es que la exclusión propuesta por el actor es el resultado de que los
designados a ese Consejo Directivo son elegidos por FECODE. Por consiguiente,
la inconstitucionalidad deja de estar formulada sobre el contenido del artículo
demandado y se traslada a la aplicación dada por FECODE. Lo anterior, implica
que se pierde el objeto del pronunciamiento como norma abstracta sobre la cual
versa un juicio de constitucionalidad y se desvirtúa el análisis que en
abstracto le compete realizar a esta Corte.
En conclusión, la Sala advierte que no encuentra una
proposición normativa real y existente que pueda derivarse del precepto demandado
sino que se propone un cargo de inconstitucionalidad a partir de una
descripción fáctica de la aplicación del artículo 6º de la Ley 91 de 1989, y en
esa medida, no es cierto ni específico el cargo presentado por el demandante.
9. Ahora bien, en cuanto al
segundo cargo, la Corte observa que la norma censurada no contempla de forma
explícita como integrantes del Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio a representantes de los docentes
pensionados. Por consiguiente, si la configuración del cargo, basada en el
desequilibrio del Consejo Directivo, está encaminada a incluirlos en el
precepto acusado, la argumentación procedente sería la configuración de una
omisión legislativa relativa.
La figura de la omisión
legislativa relativa supone que el legislador haya incumplido un deber
constitucional de regular de forma integral determinada materia. Al respecto, la
Corte ha advertido que: “(…) la competencia de la Corte Constitucional para
proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica
sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que
éste ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta
imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina
por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se
han debido integrar a sus presupuestos fácticos.”[13]
Asimismo, la Corte ha
sintetizado la carga argumentativa del demandante cuando se alega la omisión
legislativa relativa, en los siguientes términos:
“Para efectos de
proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber
incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado
necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha
definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma
de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la
posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de
fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del
dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido
vinculados al proceso.”[14]
10. En concordancia con lo anterior, reitera la Sala
que el planteamiento sobre la ausencia de los docentes pensionados como
miembros del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio se enmarca en una argumentación de omisión legislativa relativa. No
obstante, en esta oportunidad la presentación de las alegaciones no cumple con
los requisitos establecidos jurisprudencialmente para estructurar un cargo de
esta índole. En efecto, si bien se señaló la norma sobre la cual recae la
omisión (i) y se realizan planteamientos generales sobre la exclusión normativa
de los docentes pensionados que a juicio del demandante deben incluirse en el
Consejo Directivo por mandato constitucional (ii),  nada se expuso sobre el
principio de razón suficiente para la exclusión (iii), ni sobre la desigualdad
negativa derivada de la norma (iv) y menos sobre el deber específico impuesto
por el constituyente al legislador para la participación de los docentes
pensionados en el órgano directivo del pluricitado Fondo (v).
11. En suma, ninguno de los argumentos presentados por
el actor constituyen cargos de constitucionalidad que permitan un
pronunciamiento de fondo de este Tribunal. En esa medida, lo que corresponde es
declarar la inhibición para proferir una sentencia sobre el artículo 6º de la
Ley 91 de 1989.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para proferir
pronunciamiento de fondo, por los cargos analizados, sobre el artículo 6º de la
Ley 91 de 1989.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLEN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Decreto 2067
de 1991. Artículo 2o. “Las demandas en las acciones públicas
de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
//1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; //2. El señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas; // 3. Las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; // 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y // 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[2]
Cft. Sentencias C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005,
C-480 de 2003 y C-1052 de 2001.
[3] Al respecto,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-100 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa;
[4] Así
lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y lo ha sostenido esta Corte
en las sentencias C-335 de 2012, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008,
C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1052 de 2001.
[5] En la
presente decisión se sigue principalmente la exposición del precedente
sintetizado desde la sentencia C-1052/01 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia
C-1052/01 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia
C-504/95 M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[8] Estos son los
defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las
sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380
de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz),
entre varios pronunciamientos.
[9] C-1052/01
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Ibídem.
[13]
C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Ibídem.
En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-619 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-600 del 2011, M.P. María Victoria Calle Correa; C-127 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa; C-090 de 2011; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y C-942 de
2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.