T-940-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-940/11
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO-Reiteración de jurisprudencia
Esta corporación en diversas oportunidades, ha
abordado la controversia generada alrededor de la obligación estatal de velar
por la integridad del espacio público, frente a la ocupación del mismo por
parte de ciudadanos que lo han adoptado para ubicar sus viviendas o desarrollar
actividades comerciales de manera informal, lo cual genera la necesidad de
conciliar principios y derechos que convergen en un mismo ámbito. Con la
expedición de la Constitución Política de 1991 y la vigencia el Estado social
de derecho, fundado en el respeto a la dignidad humana, con prevalencia del
interés general, se impuso la búsqueda de una mejor calidad de vida y la
efectiva garantía de los derechos y las libertades, pero manteniendo el deber
del Estado de preservar el espacio público y destinarlo al uso colectivo común,
con prioridad sobre el beneficio particular.
ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional
El Estado tiene el deber constitucional y legal de
preservar la integridad del espacio colectivo, para lo cual cuenta con diversas
herramientas de carácter policivo, pero su ejercicio encuentra límite en los
derechos humanos de quienes, a pesar de haber ocupado irregularmente el espacio
público, cuentan con una expectativa de estabilidad y de protección, como
consecuencia de la aquiescencia expresa o tácita de la administración; así, la
potestad de adelantar actuaciones tendientes a su recuperación puede ejercerse
siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo, y con
políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados. En ese orden
de ideas, corresponde a las autoridades velar por el cumplimiento de las reglas
relativas a ese debido proceso, respecto de las diligencias de desalojo del
espacio público, con el fin de evitar atropellos en contra de quienes de una u
otra manera se vean afectados con la citada medida.
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Autoridades deben velar por minimizar el daño que
eventualmente se cause sobre las personas afectadas con órdenes de desalojo
Las autoridades encargadas de dar aplicación a las
políticas de preservación del interés general, deben velar por minimizar el
daño que eventualmente se cause a los habitantes afectados con las órdenes de
desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de atención a la
población que, sufriendo desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, etc., y a
falta de opción distinta, se ve obligada a utilizar el espacio colectivo, único
a su alcance.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO
PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha
indicado que es deber de la administración actuar en sus relaciones jurídicas
con los particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de
manera que los administrados no se vean sorprendidos con acciones que resulten
contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas, basado como está el
principio de confianza legítima en que las autoridades públicas no pueden
alterar, en forma inopinada, las reglas que gobiernan las relaciones del Estado
con los asociados. Sin embargo, de este principio no puede derivar
intangibilidad e inmutabilidad en las relaciones jurídicas que generan
confianza para los administrados; con todo, respetando los derechos adquiridos
y frente a situaciones susceptibles de modificación, el cambio de enfoques y
entendidos no puede suceder de forma abrupta e intempestiva y la administración
debe asumir medidas para que la variación sea justa, indispensable,
proporcional y lo menos traumática posible.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL
Y TRABAJO DE VENDEDOR ESTACIONARIO-Orden
para ser incluido en programa de reubicación
Referencia: expediente T-3168292
Acción de tutela instaurada por Manuel
Esteban Suárez Mercado, contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias.
Procedencia: Juzgado Quinto Civil Municipal
de Cartagena.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre
de dos mil once (2011)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo único de
instancia proferido por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cartagena, dentro
de la acción de tutela promovida por Manuel Esteban Suárez Mercado contra la
Alcaldía Mayor de dicha ciudad.
El expediente llegó a esta corporación por remisión que
hizo el mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado en el inciso
final del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; en agosto 30 de 2011, la Sala Octava
de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES
Manuel Esteban Suárez Mercado instauró
acción de tutela en junio 21 de 2011, contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de
Indias, aduciendo conculcación a sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la igualdad, al mínimo vital, al trabajo y de petición, por los hechos que a
continuación son resumidos.
A. Hechos y narración efectuada en la
demanda
1. El señor
Manuel Esteban Suárez Mercado manifestó que el ente territorial demandado, en
mayo 30 de 1992, le otorgó licencia de vendedor “estacionario en el Centro
Histórico de Cartagena en la avenida Venezuela sector El Cañonazo” (f. 1
cd. inicial).
2. Afirmó que desde 1995 trasladó el puesto de venta
a la Plazoleta del Reloj y desde 2008 ha elevado peticiones y que el Gerente de Espacio Público y Movilidad le respondió en julio 30 de 2009 “que
efectivamente yo me encontraba relacionado en el censo de los vendedores
estacionarios que iban a ser reubicados o indemnizados”.
3. Indicó que, sin embargo, contrariando el principio
de confianza legítima, intentaron desalojarlo del lugar donde se encontraba
laborando, motivo por el cual pidió su reubicación o la respectiva
indemnización, pero en febrero 25 de 2010 le comunicaron que no estaba inscrito
en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV, en evidente contradicción
con lo certificado por la Alcaldía en julio 30 de 2009, cuando anexó un listado
de vendedores ambulantes donde aparece el nombre del peticionario.
4. Igualmente refirió que en mayo de 2010 acudió a la
Personería Distrital con el objeto de que ésta presentara derecho de petición, pero
su intento fue infructuoso.
5. En consecuencia, invocando su condición de cabeza
de familia y ser su trabajo de vendedor el único medio que posee para suplir su
mínimo vital y el de su familia, pidió amparo para sus referidos derechos y que,
por ende, se ordene a la Alcaldía demandada reubicarlo o indemnizarlo;
igualmente, solicitó requerir a la Oficina de Espacio Público y Movilidad para
que se abstenga de practicar “cualquier desalojo” (f. 2 ib.).
B. Documentos relevantes cuya copia obra en el
expediente
1. Licencia de vendedor estacionario a
nombre del señor Manuel Esteban Suárez Mercado, emitida por la Alcaldía Mayor
de Cartagena de Indias en mayo 31 de 1992 (f. 4 ib.).
2. Actualización del listado de vendedores
del Centro Histórico, expedida a junio 4 de 2007 por la Gerencia de Espacio Público
y Movilidad de la Alcaldía accionada, donde aparece incluido el demandante con
el Nº 1450 (f. 5 ib.).
3. Derechos de petición elevados por el
actor ante la referida gerencia, así:
3.1. Teniendo en cuenta que desde 1990 ha ejercido el comercio informal en el “Centro Plazoleta Unión al lado del Reloj Público”,
en junio 5 de 2008 solicitó la inclusión en el Registro Único de Vendedores
Informales, RUV (f. 14 ib.).
3.2. Carta dirigida a la Gerencia de Espacio
Público Distrital en noviembre 28 de 2008, mediante la cual el actor y otros
ciudadanos manifestaron que “unas personas que ocupan Espacio Público por
corto tiempo han salido beneficiadas, y nosotros que tenemos más de veinte años
ni siquiera nos prestado (sic) la debida atención”, por lo cual
pidieron ser tenidos en cuenta como beneficiaros de los planes correspondientes
a la recuperación del espacio colectivo (f. 12 ib.).
3.3. Escrito de febrero 18 de 2010 donde
manifiesta su deseo de acogerse “al programa de reconversión económica que
ofrece la Alcaldía” (f. 13 ib.).
3.4. Comunicación enviada a la Alcaldía
Mayor de Cartagena en marzo 30 de 2011, donde refirió que desde hace más de 20
años labora como vendedor informal “en la Avenida Escallón frente al Banco
Occidente”, por lo que pidió su inclusión en la base de datos, con el fin
de iniciar los respectivos trámites en caso de ser removido del lugar donde
trabaja “durante tantos años” (f. 6 ib.).
3.5. Escrito de mayo 6 de 2011, mediante
el cual, con motivo de la licencia otorgada, solicitó la contabilización del
tiempo que lleva trabajando como vendedor informal y, en consecuencia, se le
inscriba en un programa acorde a su situación. Igualmente mencionó (fs. 7 y 10
ib., transcripción textual):
“… durante muchas administración los
funcionarios que estaban encargado de la base de datos, saben de mi presencia
en la Avenida Venezuela sector el Cañonazo y que durante las obras de
transcaribe muchos vendedores fueron trasladado a los callejones y calles
contigua a la Avenida Venezuela y en mi caso fui trasladado a la Plazoleta del
banco unión, por los funcionarios que en ese entonces estaban en la Gerencia de
Espacio Público… nos dijeron que esperamos la reubicación en el edificio
Decormueble, cuando estuviera listo.”
4. Carta de la Gerencia de Espacio Público
y Movilidad de la Alcaldía demandada, de julio 30 de 2009, comunicándole al
actor que, una vez verificados los archivos, se pudo establecer que “su
nombre aparece incluido en el Registro Único de Vendedores Informarles (RUV)”
(f. 8 ib.).
5. Comunicación expedida en febrero 25 de
2010 por la citada Gerencia, informándole que no fueron encontrados sus datos
en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV, por lo que fue desestimada
su solicitud de acogerse a los programas de recuperación del espacio público,
al no reunir los requisitos necesarios para acceder a tales planes y a
la respectiva “formalización económica, consagrada en el Acuerdo 040 de 2006”. Así, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1034 de 2004 solicitó el
abandono del espacio ocupado “dentro de la mayor celeridad posible a efecto
de no ser sometido a las sanciones pertinentes…” (f. 9 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
El Juzgado Quinto Civil Municipal de
Cartagena, en auto de junio 22 de 2011 decidió admitir la acción de tutela y
correr traslado a la Alcaldía Mayor de la misma ciudad, para que se pronunciara
acerca de los hechos que dieron origen a la demanda (f. 16 ib.).
A. Respuesta de la Gerencia de Espacio
Público y Movilidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias
El Gerente de la referida dependencia, mediante
escrito de junio 30 de 2011, indicó que en dicho 2011 se iniciaron trámites
para recuperar el espacio público de las “plazoletas Olímpica, Telecom,
Avenida Luis Carlos López, callejón de los Patacones, Calle Panamá, Callejón
Mariscal y alrededores del Parque del Centenario” (f. 22 ib.).
Aseveró que desde 2008 la administración municipal,
previo estudio socioeconómico realizado en la zona con la ayuda de la
Universidad de Cartagena y en observancia del Registro Único de Vendedores
Informales, determinó el número de personas pertenecientes a ese grupo que “llenaban
los requisitos legales para acceder a la entrega de alternativas para la
formalización de los mismos, es por ello que, y teniendo en cuenta el
reconocimiento pleno de quienes se encontraban cobijados en el principio de la
confianza legítima, procedimos mediante operativos la recuperación (sic)
del espacio público que se encontraba indebidamente ocupado” (f. 22 ib.).
Manifestó que, conforme al Acuerdo Nº 024
de 2004, le corresponde a esa Gerencia de Espacio Público y Movilidad vigilar y
controlar tal espacio, con la función de preservarlo y conservarlo, de manera
que ninguna actuación desplegada por esa dependencia ha sido arbitraria ni fuera
de contexto jurídico, “como sería una vía de hecho” (f. 22 ib.).
Frente a la licencia adjuntada por el
peticionario, aseveró que no puede otorgársele efectos de confianza legítima, pues
no tiene el alcance probatorio que el actor intenta darle, a pesar de que “discrimina
el lugar de la supuesta ocupación del actor (Avenida Venezuela. Sector
Cañonazo) y la fecha de expedición de 31 de mayo de 1992,… no cuenta con la
presunción de autenticidad, toda vez que en nuestros archivos, no reposa el
original de la misma, no hay registro de su existencia, ni tampoco cuenta con
número de radicación de la solicitud, además, adolece de la firma del
mandatario distrital y/o autoridad distrital correspondiente, no cuenta con
sello ni fecha de vencimiento, lo que nos llama poderosamente la atención, pues
todas estas credenciales contaban con fecha de expiración, precisamente para
determinar que el portador renovaba ante la administración la licencia como
informal, situación ésta que nos genera serias dudas acerca de la autenticidad
del documento allegado por ser un documento apócrifo” (f. 23 ib.).
Expuso que para acceder a la garantía que
otorga el principio de la confianza legítima, no es suficiente la presentación
de “una supuesta licencia”, de la cual la administración duda; por el
contrario, debe probarse por los medios disponibles los requisitos para “obtener
los consecuentes privilegios” (f. 23 ib.).
En ese sentido, buscando esclarecer los
hechos narrados en la demanda, relacionó así las peticiones elevadas por el
actor (f. 24 ib.):
(i) En 2008 presentó diversos
requerimientos dirigidos al Gerente de Espacio Público y Movilidad, mediante
los cuales señaló que se encontraba “ubicado en la Plazoleta del Banco Unión
para la venta de mercancías varias, desde hace 17 años, solicitando ser
incluido en la base de datos, como señala la petición de fecha 27 de febrero, 5
de junio y 28 de noviembre de ese año. A esas peticiones, se le dio
contestación con oficio GEPMU 469 de mayo 29 de 2008, negando la certificación
e inclusión en el Registro Único de Vendedores Informales, por no estar
registrado en ninguno de los censos de ocupantes del espacio público”.
(ii) En julio 29 de 2009 presentó derecho
de petición, requiriendo la expedición de una constancia que certificara su
inclusión en la base de datos y se registrara como lugar de ubicación la
Avenida Venezuela, sector El Cañonazo.
(iii) Igualmente, en febrero 18 de 2010
solicitó su inscripción en los “programas dirigidos a los vendedores
informales”, refiriendo como sitio de ubicación la Avenida Venezuela.
(iv) Finalmente, invocando su condición de
vendedor informal por más de 20 años, en escrito de marzo 29 de 2011 pidió ser
incluido en la base de datos con el fin de obtener “los beneficios
económicos de los programas dirigidos a los vendedores ambulantes”; a dicha
solicitud se le dio respuesta en mayo 12 de 2011, mediante el oficio
AMC-PQR-0003926-2011, “negando lo pedido por él, por no aparecer inscrito en
el RUV y no contar con los requisitos para acceder a los beneficios del Acuerdo
040 de 2006”.
De tal manera, concluyó que el cargo del
actor Manuel Esteban Suárez Mercado sobre quebrantamiento al derecho de
petición no tiene sustento, pues sí le han contestado todas las comunicaciones
enviadas por él.
Refirió que si bien la Gerencia de la cual
es titular, en julio 30 de 2009, le indicó al señor Suárez Mercado que su
nombre y documento de identificación se encontraban en la base de datos, y
posteriormente en febrero 25 de 2010 le informó no aparecer en el registro
único de vendedores informales, RUV, dichas respuestas no son contradictorias,
pues el primer oficio se emitió de manera positiva, como quiera que “coincidía
su afirmación de encontrarse en el espacio público con los datos de nuestros
registros”; mientras que la segunda comunicación se expidió en observancia de
la Resolución N° 0049 de 22 de diciembre de 2009, “por la cual se incorpora
un área de espacio público distrital al inventario distrital de espacio públicos
(sic) recuperados y preservados…”, realizándose para ello “una
depuración de nuestra base de datos con la verificación de los vendedores ocupantes
del espacio público en las zonas de impacto de obras del Sistema de Transporte
Masivo Transcaribe S.A., del tramo I, (India Catalina-Avenida Venezuela),
debido a que en el mismo tiempo de realización de esta obra se implementó
conjuntamente el Plan de Ocupantes del Espacio Público por parte de Transcaribe
S.A. que permitió la formalización de vendedores informales y la recuperación
del espacio público y así mismo se incluyó a vendedores informales que no se
encontraban en áreas del Tramo I, pero que se encontraban en espacio público”
(f. 25 ib.).
En consecuencia, adujo que durante el
mencionado proceso no se encontró al actor como vendedor ubicado en la Avenida
Venezuela, concluyéndose que “abandonó el espacio público y perdió toda
calidad de ocupante”; por ello, “teniendo la certeza de quienes eran los
realmente ocupantes y estando depurado nuestro RUV, respondimos al tutelante
con conocimiento de causa mediante oficio posterior… de 25 de febrero de 2010,
que no se encontraba en el registro único de vendedores informales y no podía
ser objeto de los beneficios del Programa Formalización Económica” (f. 25
ib.).
Igualmente, se declaró sorprendido por la
afirmación del demandante acerca de su traslado como vendedor estacionario a la
Plazoleta del Reloj (plazoleta Banco Unión), pues “ese espacio también fue
objeto de recuperación durante los años 2008 y 2009, y declarado formalmente
espacio público recuperado a través de la Resolución N° 0052 de 22 de diciembre
de 2009” (f. 25 ib.).
Entonces, teniendo en cuenta las
consideraciones previas, expuso:
(i) La ocurrencia de una vía de hecho fue
afirmada sin indicar las “circunstancias de tiempo, lugar y modo de esta
conducta… desplegada”.
(ii) El peticionario no explica por qué
razón aparece “como vendedor estacionario en tres sitios diferentes del centro
de la ciudad”.
(iii) Del hecho que el actor no se
encuentre en el RUV, puede inferirse que “probablemente su permanencia se
vio interrumpida en las distintas épocas en que se conformó esta base de datos
y que probablemente se ha ubicado en el espacio público para ser objeto de un
beneficio que a todas luces no le asiste”.
(iv) El demandante no actúa bajo los
parámetros de la buena fe, debido a que al señalar distintos lugares de
ubicación solo pretende un pronunciamiento por parte de la autoridad
administrativa.
De tal forma, pidió al juez de tutela
desestimar las pretensiones del actor por cuanto atentan contra el interés
general de los ciudadanos y, por ende, negar el amparo pedido, en cuanto el
amparo no es la vía idónea para obtener la inclusión en el Registro Único de
Vendedores Informales, RUV.
Adicional al referido escrito, fue anexada
copia de los siguientes documentos (fs. 29 a 38 ib.):
(i) Acuerdo N° 040 de diciembre 18 de
2006, por medio del cual se establecieron los principios, objetivos y la definición
de la política pública dirigida a la formalización de la economía, como apoyo a
las personas que ocupan el espacio público, permitiendo la recuperación del
mismo.
(ii) Resoluciones N° 049 y 052 de 2009,
mediante las cuales “se incorpora un área de espacio público distrital al
inventario distrital de espacios públicos recuperados y preservados”.
(iii) Constancia expedida por “Apoyo en
la Gestión Tecnologías en Sistemas GEPM” en julio 1° de 2010, donde
certifica que el señor Manuel Esteban Suárez Mercado no está inscrito en el
Registro Único de Vendedores Informales.
B. Respuesta de la Oficina Asesora
Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias
La asesora de dicha oficina, en escrito de
julio 1° de 2001, aseguró que la presente acción de tutela deviene improcedente,
en virtud de la información suministrada por la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad Urbana, dado que (f. 40 ib.):
“… el accionante no es vendedor
estacionario ocupante de espacio público, y que de acuerdo con… los censos
realizados en los años 200 (sic),
2003, 2005 y 2007, y encuestas realizadas por la administración distrital en
diferentes épocas a los vendedores informales que se encuentran ubicados en el
centro histórico de la ciudad y se pudo constatar que el accionante no
aparece en los mentados registros, ni mucho menos aporta pruebas idóneas,
conducentes y pertinentes que demuestren estar amparado en la expectativa de
confianza legítima o que justifiquen los motivos por no estar presente en las
diferentes jornadas, tal y como se le contestó al mismo accionante por la
Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana mediante oficio
GEPM-2010-PQR-0163 de fecha 25 de Febrero de 2011; el derecho a la confianza
legítima, es un derecho de reconocimiento jurisprudencial de la Corte
Constitucional, el cual es caracterizado por ser un derecho de carácter
personalísimo e intransferible, que se adquiere por la tolerancia de las
autoridades, con respecto a la ejecución prolongada en el tiempo de las
actividades comerciales en el espacio público y que solo podrán ser
beneficiarios los vendedores estacionarios que han ocupado el espacio público y
que el Estado ha reconocido su actividad informal, y aparecen el en Registro Único
de Vendedores Informales RUV…”
Refirió que a la Gerencia del Espacio
Público y Movilidad Urbana le resulta imposible aplicar a favor del señor
Manuel Esteban Suárez Mercado el principio de confianza legítima, pues no
presenta elementos probatorios que permitan inferir su actividad informal como
vendedor de mercancías “en la Avenida Venezuela sector el cañonazo…” (f.
42 ib.).
Finalmente, aseveró que no existe
conculcación alguna a los derechos fundamentales del peticionario, toda vez que
(i) no se le está impidiendo el ejercicio de su actividad comercial, pues no ha
acreditado ante una autoridad competente de la administración distrital su
condición de vendedor informal ocupante del espacio público, así como (ii)
tampoco reúne los requisitos exigidos para la inclusión en programas de
recuperación del mismo y formalización económica.
C. Sentencia única de instancia
El Juzgado Quinto Civil Municipal de
Cartagena, en julio 7 de 2011, negó el amparo al estimar que el actor dejó
transcurrir un tiempo significativo sin hacer uso de los medios legales a su
disposición, desatendiendo la subsidiaridad e impidiendo vislumbrar “una
real inminencia, urgencia o gravedad de tal magnitud que conduzcan al Juez
Constitucional a conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable” (f. 51 ib.).
Además, si bien la entidad accionada viene
adelantando un proceso de recuperación del espacio colectivo, la Gerencia de
Espacio Público y Movilidad afirmó que el señor Manuel Esteban Suárez Mercado
no se encuentra inscrito en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV,
circunstancia que excluye al peticionario como posible “beneficiario del
principio de confianza legítima”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta corporación es competente para
examinar este asunto, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis
Corresponde a esta Sala determinar si la
Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias ha conculcado los derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y al trabajo del señor Manuel
Esteban Suárez Mercado, al haber iniciado proceso de recuperación de espacio
público sin ofrecerle ningún tipo acceso a planes de reubicación o
formalización económica, como consecuencia del inminente desalojo, a pesar de
que (i) el actor se ha desempeñado como vendedor informal por más de 19 años;
(ii) anexó licencia de vendedor estacionario y (iii) en una ocasión se afirmó,
por parte de la administración, que los datos del accionante se encuentran en
el Registro Único de Vendedores Informales, RUV.
A fin de resolver el presente asunto, la
Sala se abstendrá de pronunciarse acerca de la alegada vulneración al derecho
de petición, dado que al momento de la presentación de la acción de tutela la
entidad accionada dio respuesta a los escritos elevados ante ella por el
demandante.
Tercera. La protección constitucional al espacio
público y el derecho al trabajo. Reiteración de jurisprudencia
3. 1. Esta corporación en diversas oportunidades[1],
ha abordado la controversia generada alrededor de la obligación estatal de
velar por la integridad del espacio público, frente a la ocupación del mismo
por parte de ciudadanos que lo han adoptado para ubicar sus viviendas o
desarrollar actividades comerciales de manera informal, lo cual genera la
necesidad de conciliar principios y derechos que convergen en un mismo ámbito.
Con la expedición de la Constitución Política de 1991
y la vigencia el Estado social de derecho, fundado en el respeto a la dignidad
humana, con prevalencia del interés general, se impuso la búsqueda de una mejor
calidad de vida y la efectiva garantía de los derechos y las libertades, pero manteniendo
el deber del Estado de preservar el espacio público y destinarlo al uso colectivo
común, con prioridad sobre el beneficio particular (art. 82 Const.).
Por lo anterior, entendido el espacio público como el
conjunto de inmuebles que por su naturaleza, uso o afectación, se caracterizan
por satisfacer necesidades colectivas que transcienden los “límites de los
intereses individuales de los habitantes”[2], adquirió una connotación
constitucional que superó el concepto establecido hasta ese momento por la
legislación civil[3], puesto que no solo tuvo en cuenta puentes, caminos,
ríos y lagos, sino que extendió dicha categoría a todos los inmuebles que “al ser afectados al interés general en virtud de la
Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.[4]
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio
público, es su afectación al interés general[5] y su destinación al
uso directo o indirecto en favor de  la colectividad, razón por la cual no
pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de
dominio privado de conformidad con lo  establecido por la ley,  ni aquellos que
son del pleno dominio fiscal…[6]”[7].
En ese orden de ideas, los bienes de uso público se
caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables[8],
lo que significa que no son pasibles de apropiación, pues cualquier acto de
comercio sobre alguno de ellos podría contrariar la finalidad para la cual fue
concebido. Por tanto, al encontrarse fuera de las prerrogativas de los bienes
privados, ningún particular podría alegar un derecho adquirido sobre ellos.
Así, teniendo en cuenta las características
mencionadas esta Corte estableció como elementos que integran el espacio público[9]:
“a- Las áreas requeridas para la
circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo
las calles, plaza, puentes y caminos -.
b- Las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva, - léase estadios, parques y zonas verdes, por
ejemplo-.
c- Las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-.
d- Las fuentes agua, y las vías
fluviales que no son objeto de dominio privado[10].
e- Las áreas  necesarias para la
instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la
instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en
todas sus expresiones.
f- Las áreas para la preservación de
las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales,
religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del
paisaje.
g- Los elementos naturales del entorno
de la ciudad.
h- Lo necesarios para la preservación y
conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así
como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.
i- En general, todas las zonas existentes
o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute
colectivo[11].”
3.2. Ahora bien, respecto a las autoridades a quienes
corresponde la protección del espacio público, el artículo 313 de la carta política
contempla como deber de los concejos municipales reglamentar los usos del suelo,
esto es, cada municipio, de manera autónoma, fija no solo las reglas para la
determinación de las áreas que tienen el carácter de espacio público, sino los criterios
de planeación para señalar su destino. En tal sentido, esta Corte en la sentencia
T-518 de septiembre 16 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, expresó
que “dentro de la autonomía de cada municipio, se fijan unas reglas
atinentes a la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales
la administración, generalmente por conducto de los departamentos de
Planeación, indica cuáles áreas del suelo tendrán el carácter de espacio
público”.
Igualmente, en el caso de los alcaldes, como primera
autoridad de policía en el área respectiva, el artículo 315 superior incluyó
dentro de sus atribuciones la de cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales
y legales, los decretos del Gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del
respectivo concejo, por lo cual son quienes deben ejecutar tales acuerdos, en
relación con el acceso y protección del espacio colectivo.
3.3. En ese orden de ideas, cabe resaltar que cuando
el espacio público es perturbado, confluyen diversos derechos y principios que
deben ser tenidos en cuenta; no solo pueden resultar lesionados intereses
colectivos, sino también privados como el trabajo, la libertad de locomoción,
la seguridad, la convivencia pacífica y la estabilidad de comerciantes que
ejercen legalmente sus actividades.
Finalmente, es de estimar la situación de muchos particulares
que por desequilibrio social, dificultades económicas y ausencia de
oportunidades, aparecen impelidos a ocupar el espacio público.
En observancia de la facultad interventora del Estado
para dar pleno empleo a los recursos humanos[12], esta corporación ha
expresado que el derecho al trabajo, como presupuesto inspirador del Estado
social de derecho, debe garantizarse en condiciones dignas y justas[13].
Para tal efecto el constituyente, con el objetivo de propiciar la efectiva
ubicación de las personas que se encuentran en edad productiva[14],
estableció algunos principios garantes de ese derecho que, sin embargo, no son
los únicos que deben ser tenidos en cuenta, ya que el trabajo comprende la
garantía de otros derechos como la integridad tanto física como moral, el
derecho a la igualdad, la intimidad, y el buen nombre[15].
En este punto aparecen en juego no solo los artículos
25 y 334 constitucionales, sino también el 54 que, como disposición de carácter
programático, apunta hacia el bienestar general y señala para los ciudadanos un
derecho enmarcado dentro de la intervención del Estado social de derecho en la
economía, “convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede
estar distante del derecho al trabajo. En este esquema es un contrasentido
aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen y por
consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para
aumentar la crisis”[16].
3.4. Como se ha indicado, el Estado tiene el deber
constitucional y legal de preservar la integridad del espacio colectivo, para
lo cual cuenta con diversas herramientas de carácter policivo, pero su ejercicio
encuentra límite en los derechos humanos de quienes, a pesar de haber ocupado
irregularmente el espacio público, cuentan con una expectativa de estabilidad y
de protección, como consecuencia de la aquiescencia expresa o tácita de la
administración[17]; así, la potestad de
adelantar actuaciones tendientes a su recuperación puede ejercerse siempre y
cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo, y con
políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados.
En ese orden de ideas, corresponde a las autoridades
velar por el cumplimiento de las reglas relativas a ese debido proceso,
respecto de las diligencias de desalojo del espacio público, con el fin de
evitar atropellos en contra de quienes de una u otra manera se vean afectados
con la citada medida.
En procura de proteger el interés general, las
autoridades no solo deben aplicar los presupuestos procesales tendientes a
proteger el espacio público, sino buscar soluciones adecuadas a favor de la
población vulnerable, con el objetivo de hacer menos traumática la aplicación
de tales programas, especialmente respecto de aquellas personas sobre las que
se creó una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona de
uso público.
De acuerdo con lo expuesto, cabe resaltar que las
políticas públicas y las medidas para resolver los problemas relacionados con
la recuperación y protección del espacio público, deben ceñirse a una
evaluación razonable y cuidadosa de la realidad que rodea cada caso en
particular. En tal sentido, la sentencia T-773 de septiembre 25 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, señaló[18]:
“Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad
de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se
estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida
de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente
de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del
mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a
quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en
situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos
constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos
hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con
mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por las políticas,
programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y
debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica[19]’.
Desde esta óptica, resulta indispensable que en
desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio
público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las
personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida
protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a
gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas. Únicamente
de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de
proporcionalidad de las medidas adoptadas.”
En ese sentido, no es válido ubicar culpables solo
entre los usurpadores del espacio público, usualmente movidos por la necesidad,
ante el desdén social y la incapacidad de la administración para ofrecer
alternativas. Así, las autoridades deben rodear de razonabilidad [20] su comportamiento, dirigiendo, en términos de la precitada
sentencia SU-360 de 1999, “los medios
utilizados por el legislador a la obtención de los fines que determinan la
medida, a efectos de que tales medios no aparezcan como infundados o
arbitrarios, es decir no proporcionados a las circunstancias que los motivan y
a los fines que se procura alcanzar con ellos. En tal sentido se expide la
jurisprudencia y también la doctrina. Trátase, pues, de una correspondencia
entre los ‘medios’ propuestos y los ‘fines’ que a través de ellos desea
alcanzarse”.
De tal manera, es claro que si bien la administración
debe preservar el respeto al espacio público, ello no significa que de manera
desproporcionada se puedan adoptar medidas en contra de las personas que, a
falta de otra posibilidad de pervivencia para ellas y sus familias, se han
visto en la necesidad de ubicarse en espacios que pertenecen a la comunidad.
En consecuencia, las autoridades encargadas de dar
aplicación a las políticas de preservación del interés general, deben velar por
minimizar el daño que eventualmente se cause a los habitantes afectados con las
órdenes de desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de
atención a la población que, sufriendo desplazamiento masivo, pobreza, indigencia,
etc., y a falta de opción distinta, se ve obligada a utilizar el espacio
colectivo, único a su alcance.
Cuarta. Principio de confianza legítima. Reiteración
de jurisprudencia
La confianza legítima, aunque no se encuentra explícitamente
consagrada en la Constitución Política, emana de los principios de seguridad
jurídica, respeto por el acto propio y buena fe, adquiriendo relevante
importancia en las relaciones entre la administración y los administrados; ello
hace jurídicamente exigible la confianza en la estabilidad del comportamiento
del ejecutivo[21].
Si bien el origen del referido principio, con su gran
carga moral, es de más antigua data, su trascendental desarrollo jurisprudencial
emergió en Alemania, apreciándose además el fallo del Tribunal Europeo de
Justicia en julio 13 de 1965, procurándose ya en Colombia “proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP
art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una
autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[22].
La Corte Constitucional en diversas ocasiones ha reiterado
el principio de confianza legítima como fórmula para solucionar las
controversias que surgen de las actuaciones de la administración en recuperación
del espacio público, sin que ello implique un desconocimiento de los derechos
al trabajo y a la igualdad de las personas que ejercen el comercio informal.
Así, ha ordenado la implementación de planes y programas, que coordinen de
manera armónica los intereses que confluyen en dicho ámbito.
Por tal motivo, se han delineado tres presupuestos
característicos del principio analizado; en primer lugar, la imperiosa
necesidad de preservar el interés público; segundo, una desestabilización
cierta, evidente y razonable en la relación de la administración con los
administrados; y finalmente, el deber de adoptar transitoriamente medidas que
permitan la adecuación de la situación particular a la nueva realidad[23].
De lo expuesto, se deduce que las personas que
utilizan el espacio público con fines laborales pueden invocar protección por
vía de tutela, siempre y cuando demuestren que, como consecuencia de
actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de
desocupación, concluyeron que su conducta es jurídicamente aceptable, lo que
imposibilita a la autoridad competente exigirles más “de lo que estrictamente sea necesario para la
realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga”[24].
El artículo 83 superior ha sido
desarrollado a partir de que las relaciones con la comunidad han de ceñirse a
ese principio, lo que implica, de una parte, el deber de proceder con lealtad
en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los demás obren
de la misma forma[25]. Ello se predica de
todas las relaciones comunitarias y asume especial relevancia cuando participa
la administración pública, en cualquiera de sus formas, dado el poder de que se
encuentra investida. De tal manera, toda la actividad del Estado se ha de desarrollar
dentro del respeto al acto propio y la confianza legítima.
En resumen, la Corte
Constitucional ha indicado que es deber de la administración actuar en sus
relaciones jurídicas con los particulares de manera consecuente con sus
conductas precedentes, de manera que los administrados no se vean sorprendidos
con acciones que resulten contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas,
basado como está el principio de confianza legítima en que las autoridades
públicas no pueden alterar, en forma inopinada, las reglas que gobiernan las
relaciones del Estado con los asociados.
Sin embargo, de este principio no puede derivar
intangibilidad e inmutabilidad en las relaciones jurídicas que generan
confianza para los administrados; con todo, respetando los derechos adquiridos
y frente a situaciones susceptibles de modificación, el cambio de enfoques y
entendidos no puede suceder de forma abrupta e intempestiva y la administración
debe asumir medidas para que la variación sea justa, indispensable,
proporcional y lo menos traumática posible.
Así, para el caso, esta Corte ha señalado como actos
de buena fe de los vendedores informales: (i) las licencias y permisos
expedidos por la administración, (ii) las promesas incumplidas, y (iii) la
permisión en el uso del espacio público. Por ello, las actuaciones u omisiones
de la administración no pueden ser revocadas o modificadas unilateralmente, sin
que se cumplan las reglas jurisprudenciales y legales establecidas para ello[26].
Con base en las anteriores
reflexiones, corresponde ahora verificar si ha de prosperar la acción de tutela
incoada para la protección de los derechos fundamentales que reclama el
accionante, en el asunto que se revisa.
Quinta. Análisis del caso concreto
5.1. Se analiza la situación del señor Manuel Esteban Suárez Mercado, quien afirma ser perjudicado
por la actuación de la Alcaldía de Cartagena, al emprender un proceso de recuperación
del espacio público sin ofrecerle algún tipo de acceso a planes de reubicación
o formalización económica para paliar el inminente desalojo, a pesar de que el
actor se ha desempeñado como vendedor informal desde hace más de 19 años, anexando
licencia que autoriza el ejercicio de dicha actividad y haberse aseverado, en
una ocasión, por parte de la administración distrital de Cartagena que sus
datos se encuentran en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV.
El Juzgado Quinto Civil Municipal de Cartagena, en julio
7 de 2011, mediante fallo no impugnado, negó el amparo al estimar no cumplido el
requisito de la subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela y que
el señor Suárez Mercado, según el último reporte de la entidad accionada, no
está inscrito en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV, circunstancia
que lo excluye de la posible aplicación del principio de confianza legítima.
5.2. Teniendo en cuenta la situación de
vulnerabilidad de quien ejerce el comercio informal y por decisión de la
administración debe ser desalojado, sin desmeritar la imperiosa protección del
espacio público, esta Sala encuentra el amparo constitucional idóneo, expedito
y eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados por el
actor quien, al ser cabeza de familia y por ser la actividad que desempeña la única forma de obtener un recurso económico con el
que puede satisfacer su mínimo vital y el de su familia, está expuesto al acaecimiento
de un perjuicio irremediable, circunstancias que acarrean ineficacia de los
mecanismos comunes a los que podría acudir para debatir la controversia planteada.
5.3. Verificada la procedencia de la
acción de tutela, ha de indicarse que lo narrado en la demanda por el señor
Suárez Mercado, en cuanto a su actual situación y las circunstancias
socioeconómicas de su núcleo familiar, se encuentra amparado por la presunción
de buena fe (art. 83 Const.), que no fue desvirtuada con pruebas fehacientes
por los servidores competentes del ente territorial demandado.
Así, de acuerdo con los supuestos fácticos
y pruebas que fundamentan la presente acción, se aprecia: (i) en mayo 31 de
1992 fue expedida a nombre del señor Manuel Esteban Suárez Mercado “licencia
para vendedor estacionario” en la Avenida Venezuela, sector Cañonazo; (ii) en
1995, el actor trasladó sus actividades comerciales a la Plazoleta del Reloj;
(iii) el actor, mediante derecho de petición, ha manifestado que desea acogerse
a los planes de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Mayor
de Cartagena de Indias, ofrecidos a las personas que ocupan el espacio público;
(iv) por medio de escrito de la Oficina de Espacio Público y Movilidad, al
señor Suárez Mercado se le certificó que sus datos se encuentran incluidos en
el RUV; (v) contrario a lo afirmado en la anterior comunicación, en febrero 25
de 2010 el titular de la mencionada oficina aseveró que el actor no se
encuentra inscrito en el Registro Único de Vendedores Informales, RUV, por lo
que ordenó el desalojo inmediato del espacio ocupado.
5.4. Frente a las suposiciones, contrarias
al principio constitucional de buena fe, incluidas en la respuesta de la territorialidad
accionada, ha de aclarase que si bien se informa, en febrero 25 de 2010, que el
señor Manuel Esteban Suárez Mercado no aparece en el RUV, el peticionario anexó
copia de la licencia otorgada por la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias en
1992, que expidió, a través de una dependencia suya, un listado de vendedores
del centro histórico, actualizado “a 4 de junio de 2007”, donde el señor Suárez Mercado se encuentra bajo el N° 1450, ubicación Avenida Venezuela,
sector Cañonazo; y el Gerente de Espacio Público y Movilidad certificó, en
julio 30 de 2009, que el actor se encuentra incluido en el referido RUV.
Conforme a lo expuesto, ha de resaltarse
que las actuaciones u omisiones de la
administración no pueden ser alteradas o modificadas unilateralmente, sin antes
cumplir las reglas establecidas al efecto, constituyendo prueba de la buena fe
del actor la tolerancia y permisividad de la administración en el uso del
espacio público, el listado de actualización expedido en el año 2007, la
constancia emitida en julio 30 de 2009 y la licencia otorgada por la Alcaldía
Mayor de Cartagena de Indias en 1992. Evidentemente, no es leal que un servidor
del ente demandado lance conjeturas de falsedad, cuando hay vías jurídicas para
controvertir la genuinidad documental, si hubiere fundamento serio para ello.
5.5.
Teniendo en cuenta que las actuaciones de la administración para recuperar el
espacio público son posteriores al inicio de las actividades del peticionario
como vendedor informal, lo indicado y prudente es que antes del desalojo se
trate de concertar con el señor Suárez Mercado, frente a quien no se ha
desvirtuado el principio de confianza legítima, un plan de reubicación u otras
opciones que el interesado aprecie, la administración convenga y sean factibles
de realizar o de empezar a ser realizadas.
Al respecto, es pertinente reiterar lo expuesto en el
fallo T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, en cuanto el
actuar para la recuperación del espacio público no puede ser arrollador,
debiendo asumirse con respeto y dentro de los límites de los principios y
valores constitucionales. Así indicó:
“… se trata de un concepto que se deriva de los
principios de la buena fe[27] y de la seguridad
jurídica[28] y que se erige como
un límite a la actuación de la Administración. Así, cuando, debido a hechos
objetivos de las autoridades se le genera al particular ‘la convicción de
estabilidad en el estado de cosas anterior’[29] y la convicción de
que su actuar tiene una imagen de aparente legalidad[30],
estas no pueden crear cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta
medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva
situación.
En este orden de ideas, esta Corporación ha establecido
que, en virtud de la confianza legítima, el deber constitucional y legal de la
Administración de preservar el espacio público, no puede ser ejercido de manera
sorpresiva e intempestiva cuando se presentan los requisitos de aquella figura.
Por este motivo, las medidas de desalojo del espacio público deben estar
antecedidas de un cuidadoso estudio de las condiciones y características de la
realidad de cada ocupante en particular[31].”
De lo anterior se colige que la decisión adoptada por
la autoridad demandada desconoce el principio de confianza legítima, pues si
bien la administración tiene la obligación constitucional de velar por la
protección integral del espacio público, a fin de garantizar el acceso de todos
los ciudadanos al goce y utilización común de tales áreas colectivas, las
autoridades respectivas deben buscar que la preservación del interés común no
obligue a los administrados, especialmente si se hallan en una situación de
debilidad manifiesta, atendidas sus condiciones físicas y económicas, a
soportar una sorpresiva carga desproporcionada, impidiendo abruptamente lo que
antes permitían.
5.6. Cabe recordar que le corresponde a la Alcaldía
accionada, por haber sido permisiva, como lo fue hacia el uso indebido del
espacio público, ofrecer la implementación de medidas alternativas en el
proceso de reubicación o inclusión en planes alternos para las personas
desalojadas, pues no es aceptable que rompa la actitud pasiva asumida durante
años, sin ofrecer programas sistemáticos que permitan a los administrados
contar con medidas que hagan más llevadera la situación que afrontan, a través de diversos programas, entendidos éstos no
sólo como el ofrecimiento de una nueva labor que garantice la subsistencia del
afectado y de su familia, sino también como la continuidad de la actividad
comercial condescendida, con el fin de hacerle menos traumática la decisión.
Al no haber planteado alguna medida alternativa el
ente demandado, para la preservación del principio de confianza legítima y la
salvaguarda de los derechos fundamentales del actor, deberá efectuar un estudio
en torno a la situación del señor Manuel Esteban Suárez
Mercado, a fin de verificar su condición
personal, familiar y socioeconómica, con el objetivo de establecer e
implementar un programa oficial de transición, condigno a su caso.
5.7. Con base en
lo expuesto, se revocará el fallo no recurrido, dictado por el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Cartagena en julio 7 de 2011, que negó la acción de tutela
incoada por Manuel Esteban Suárez Mercado contra la Alcaldía Mayor de Cartagena
de Indias.
En su lugar, serán tutelados los derechos fundamentales
del actor al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y al trabajo,
ordenando a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, a través de su respectivo
titular o quien haga sus veces que, si aún no lo ha realizado, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, inicie la verificación
de la situación personal, social y económica del señor Manuel Esteban
Suárez Mercado y de su familia, con el fin
de establecer la alternativa aplicable a su caso, para que con previo
acuerdo y en un lapso no superior a veinte
(20) días, sea incluido en un programa que se adelante en ese Distrito y le
permita acceder, en un sitio apropiado, a una actividad comercial igual o
similar a la que venía desarrollando, o se le resarza en la forma establecida
al efecto.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Quinto Civil Municipal de Cartagena en julio 7 de 2011, que negó la
acción de tutela incoada por Manuel Esteban Suárez Mercado contra la Alcaldía
Mayor de esa ciudad.
Segundo.- En
su lugar, se dispone TUTELAR los derechos del actor al debido proceso, a
la igualdad, al mínimo vital y al trabajo, ordenando a la Alcaldía Mayor de
Cartagena de Indias, a través de su respectivo titular o quien haga sus veces
que, si aún no lo ha realizado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie la verificación de la situación personal, social y
económica del señor Manuel Esteban Suárez Mercado y de su familia, con el fin de establecer la alternativa
aplicable a su caso, para que con previo acuerdo y en un lapso no superior a veinte (20) días, sea
incluido en un programa que se adelante en ese Distrito y le permita acceder,
en un sitio apropiado, a una actividad comercial igual o similar a la que venía
desarrollando, o se le resarza en la forma establecida al efecto.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. T- 895 de noviembre 11 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[2]
Art. 5° L. 9ª/1989.
[3]
Artículos 674 y 678 del Código Civil.
[4]
“Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José
Gregorio Hernández Galindo.”
[5]
“La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad  del poder
público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad
(Marienhoff).”
[6]
“Corte Constitucional. Sentencia
T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.”
[7]
SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]
Art. 63 Const.
[9] SU-360 de 1999, ya
citada.
[10]
“Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.”
[11]
“Ley de 1989. Artículo 5º.”
[12] Art. 334 Const.
[13]
Art. 25 Const. “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en
todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene
derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.”
[14]
Art. 53 Const.
[15]
SU-484 de mayo 15 de 2008, M. P. Jaime Araújo Rentería; C-898 de noviembre 1°
de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-881 de noviembre 30 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[16]
SU-360 de 1999, ya mencionada.
[17]
T-926 de 2010.
[18]
Igualmente, bajo esa temática, la Corte Constitucional en el fallo T-926 de 2010, precitado, expresó: “… el ejercicio de las potestades administrativas encaminadas
a la recuperación del espacio público debe guardar armonía con los demás
mandatos constitucionales, especialmente, con la protección de los derechos
fundamentales de las personas eventualmente afectadas. En consecuencia,
cualquier medida, política, o programa que se adelante por parte de las
autoridades para cumplir el deber constitucional aludido, que implique
limitaciones a los derechos de dichas personas, deberá a su vez, acoger medidas
alternativas para su protección.”
[19]
“T-729 de agosto 25 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.”
[20] Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Ed.
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, T. IV, pág. 681.
[21]
SU-360 de 1999, ya citada.
[22]
C-478 de septiembre 9 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[23]
SU-360 de 1999.
[24]
T-617 de diciembre 13 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[25]
C-544 de diciembre 1° de 1994 y C-496 de 1997, en ambas M. P. Jorge Arango
Mejía.
[26]
Cfr. SU-360 de 1999, varias veces citada; T-660 de agosto 15 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T- 521 de mayo 20 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-021 de enero 22 de 2008, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-926 de noviembre 17 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-097 de febrero 22 de 2011M. P. Nilson Pinilla Pinilla,
entre muchas otras.
[27]
“En efecto, en virtud del principio de la buena fe: ‘nadie
puede cambiar su propio designio en perjuicio de otro'. Ello encuentra sustento
en la concepción de la sociedad romana, según la cual es costumbre observar y
legítimo esperar, en las relaciones entre hombres probos, el que se honre la
confianza en el cumplimiento de las expectativas recíprocas, pues tanto ‘fides’
como `bona fides´ indican la fidelidad en el cumplimiento de las expectativas
generadas en la contraparte, inclusive independientemente del hecho de que las
mismas obedezcan a una palabra dada’, (en NEME VILLAREAL, Marta Lucía, Venire
contra factum proprium, prohibición de obrar contra los actos propios y
protección de la confianza legítima. Tres maneras de llamar a una antigua regla
emanada de la buena fe, Estudios de derecho civil, obligaciones y contratos,
Universidad Externado de Colombia, 2003).”
[28]
“Así, de acuerdo a VIANA CLEVES, la confianza legítima es un principio que
se deriva del principio de la seguridad jurídica que, a su vez, nace de la
cláusula constitucional indeterminada de Estado Social de Derecho. En este
sentido, se puede afirmar que: ‘el principio de seguridad jurídica fundamenta
el principio de confianza legítima. El principio de seguridad jurídica protege
la pretensión que tiene todo individuo a la certeza o estabilidad de las
situaciones jurídicas’.”
[29]
“Sentencia T-079 de 2008 en la que se estudió el caso de una señora cuya
vivienda fue demolida por la Administración debido a estar situada en una zona de alto riesgo. En este caso, la Administración le exigió, para ser beneficiaria del subsidio de vivienda familiar, demostrar la propiedad del bien inmueble y el
pago de unas sumas de dinero.”
[30]
“Sobre este punto es necesario tener en cuenta que la confianza legítima se
predica no sólo respecto de situaciones jurídicas conformes a derecho sino
también respecto de situaciones jurídicas  que se encuentran, hasta cierto
punto, por fuera de la protección del ordenamiento jurídico pues, como bien
lo señala GONZÁLEZ PEREZ, ‘la confianza legítima debe protegerse cuando exista
certeza en el mantenimiento de determinadas situaciones, aunque no sean del
todo conformes a derecho’( En El principio General de la Buena Fe en el derecho administrativo, Madrid, Ed. Civitas, 5ª edición, 2009 pp. 52 a 53). Esto es así debido a que el punto fundamental de la protección de la confianza legítima no
es la legalidad de la conducta sino la presencia de la buena fe por parte del
administrado. De allí que esta Corporación haya, en varias oportunidades,
protegido a los ocupantes del espacio público aunque la ocupación de dichos
espacios se encuentre abiertamente prohibida por el ordenamiento jurídico.”
[31]
“Así, por ejemplo, en la sentencia T- 200 de 2009, en la que se estudió un caso
en el que al peticionario le habían ordenado desalojar un bien de uso público
ubicado en la zona de protección de un corredor férreo, la Corte manifestó que se verificara ‘la situación personal, familiar, social y económica del
accionante, con el fin de establecer el tipo de programa estatal aplicable a su
caso…’.”