C-510-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-510/92
ARANCELES Y
TARIFAS ADUANERAS
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Facultad
Impositiva/TRANSITO CONSTITUCIONAL
La titularidad
general de la función impositiva está en cabeza del Congreso, pues ella sólo
excepcionalmente puede desplazarse a otro órgano y, en este caso, con carácter
puramente transitorio. Si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto
acusado es trasunto concreto y legítimo de la función legislativa aplicada a la
materia aduanera, debería en todo caso concluírse que al haber sido expedido
con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Constitución
Política, la facultad extraordinaria concedida por el Legislador, no podía ser
ejercida por contravenir el artículo 150-10 de esta última que prohibe al
Congreso conferir facultades extraordinarias al Presidente para expedir las
leyes a que se refiere el artículo 150-19 de la misma. De otra parte, en este
orden de ideas, por involucrar de manera primaria una razón de política
tributaria y no comercial, el Gobierno mediante decreto reglamentario o
apelando a sus competencias ordinarias en punto de modificación del arancel, no
podía establecer una tarifa especial para el caso de saneamiento de mercancías.
El Decreto ley 2183 de 1991 dada su naturaleza predominantemente impositiva no
podía dictarse por el Gobierno a partir de la fecha de vigencia de la
Constitución Política.
LEY MARCO-Régimen aduanero
La modificación
del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que
debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el
nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento
legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial
distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al
primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales,
conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De
esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como
quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que
son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual
se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios
trazados por el legislador. los asuntos objeto de las leyes marco corresponden
a una realidad susceptible de permanente cambio.
LEY MARCO-Objeto
La Constitución
al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en
lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por
razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica
normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe.
SANEAMIENTO
ADUANERO-Objeto/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA/COMPETENCIA/CODIGO-Expedición
El saneamiento
se orienta a evitar el decomiso de las mercancías y la imposición de
sanciones a los responsables o la iniciación contra éstos de eventuales
acciones penales. El saneamiento de mercancías se concibió como figura
provisional en el tránsito de legislación que operó la mutación de una conducta
calificada como hecho punible - contrabando - a otra de mera
infracción administrativa. En el nuevo ordenamiento constitucional, la
expedición de códigos - al igual que su modificación, como sería la derogación
o modificación del Estatuto Penal Aduanero - y el establecimiento de impuestos
- como sería la fijación de una tarifa ad valorem para el saneamiento de
mercancías -, entre otras materias de competencia del Congreso, no pueden ser
delegadas al Presidente. Por lo mismo, a partir de su vigencia, así no haya
precluído el término de las facultades extraordinarias anteriormente
concedidas, el ejercicio concreto de estas facultades carece de asidero
constitucional y se torna inexequible.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Ejercicio/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
El Presidente,
dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que
al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de
utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas
ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status
de legislador extraordinario. La finalidad de las facultades
extraordinarias es la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar
decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le
señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y
temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de
presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por
la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que
por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente,
debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. Lógicamente, si la
ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a
través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas
no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las
facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su
utilización.
DECRETO LEY-Modificación
La función de
modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así
no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida
su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que
después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su
modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo
antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de
legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar
decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades
extraordinarias.
REF: Demanda No.
D-029
Actor: Jesús
Vallejo Mejía
Demanda de
inconstitucionalidad del Decreto Ley 2183 de 1991
Facultades
extraordinarias para el saneamiento aduanero
Magistrado
Ponente:
Eduardo
Cifuentes Muñoz
Aprobado por Acta
No. 70
Santafé de Bogotá,
D.C., Septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad del Decreto 2183 de 1991 "por el cual se
modifica el Decreto 1751 de 1991".
I. TEXTO DEL
DECRETO ACUSADO
El tenor literal del
Decreto 2183 de 1991 es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2183 DE 1991
(septiembre 19)
por el cual se modifica el Régimen de
Saneamiento Aduanero previsto en el Decreto 1751 de 1991.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades constitucionales y legales, y en especial de las
conferidas por el numeral 7 del artículo 61 de la Ley 49 de 1990.
DECRETA:
Artículo 1º El
artículo 4º del Decreto 1751 de 1991, quedará así:
"Tarifa ad
valorem. El saneamiento de las mercancías se efectuará mediante la cancelación
del monto resultante de aplicar las siguientes tarifas ad valorem de las
mercancías:
75% Vehículos.
8% Las demás
mercancías diferentes de vehículos.
Parágrafo. El
saneamiento aquí previsto no dará lugar a cobros diferentes de la tarifa ad
valorem contemplada en este artículo. Los dineros serán consignados en la red
bancaria, como parte del trámite de presentación de la Declaración de
Saneamiento y serán tenidos en cuenta para efectos de lo previsto en el
artículo 8º del Decreto 1751 de 1991".
Artículo 2º
Devoluciones. Quienes hubieren saneado mercancías de acuerdo con las tarifas ad
valorem a que se refiere el Decreto 1751 del 4 de julio de 1991, tendrán
derecho a obtener la devolución de la diferencia resultante entre la aplicación
de las tarifas allí indicadas y la aplicación de las tarifas señaladas en el
presente Decreto.
Parágrafo. Para
efectos de lo dispuesto en el presente artículo, dentro de los quince (15) días
siguientes a la vigencia de este Decreto, los declarantes deberán presentar la
solicitud de devolución correspondiente ante el Administrador de Aduana
quien la remitirá al Director General de Aduanas, el cual mediante resolución
motivada, ordenará la devolución dentro de los quince (15) días siguientes al
recibo de la solicitud, si así resulta procedente de acuerdo con las
certificaciones expedidas para el efecto.
Artículo 3º El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Santafé de
Bogotá, D.C., a 19 de septiembre de 1991.
II. COMPETENCIA
DE LA CORTE
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo
dispuesto por el numeral 5º del artículo 241, en concordancia con el inciso
segundo del artículo 24 transitorio de la Constitución de 1991. Además, se
advierte que en este proceso el Magistrado Ponente ordenó inaplicar la
expresión "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de
1992", del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991.
III. ANTECEDENTES
1. La Ley 49 de 1990
"por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el
mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se
dictan otras disposiciones", fue publicada el 31 de diciembre del mismo
año en el Diario Oficial No. 39.615.
En su artículo 61-1
facultó al Presidente para "eliminar el carácter de hecho punible
tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la
legislación aduanera y suprimir la Jurisdicción Penal Aduanera".
De otra parte, el
artículo 61-7 (ibid) confirió al Gobierno facultades extraordinarias para
"establecer mecanismos que permitan la declaración y pago de los derechos
e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con
anterioridad al primero (1º) de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el régimen aduanero".
2. El Gobierno,
haciendo uso de las facultades conferidas en el artículo 61-1, dictó el Decreto
1750 de 1991, por el cual se eliminó, a partir del 1º de noviembre de 1991, el
carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal
Aduanero, variando su carácter al de infracciones administrativas aduaneras.
3. El Gobierno, en
ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 61-7, dictó el decreto
1751 de 1991 del 4 de julio, publicado en el Diario Oficial de la misma fecha.
En su artículo 1º estableció la declaración de las mercancías y el pago de la
tarifa ad valorem señalada en el artículo 4º como requisitos para que proceda
el saneamiento y las mercancías no sean decomisadas, ni se aplique contra sus
poseedores sanción alguna. La declaración, conforme al parágrafo 1º de este
artículo, deberá presentarse durante el lapso comprendido entre el 1º de agosto
y el 31 de septiembre de 1991. El saneamiento de las mercancías procederá
además mediante la cancelación del monto resultante de aplicar a los bienes las
tarifas ad valorem contenidas en el artículo 4º: 75% para vehículos; 10% para
maquinaria, equipos, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos, y
35% para las demás mercancías.
4. Haciendo uso de
las mismas facultades, el Presidente dictó el 19 de septiembre de 1991 el
Decreto 2183, publicado el 20 de septiembre en el Diario Oficial, sustitutivo
del artículo 4º del Decreto 1751, modificando las tarifas ad valorem en él
contenidas, las cuales se establecen en 75% para los vehículos y 8% para las
demás mercancías.
5. El artículo
150-10 de la Constitución de 1991 dispone que el Congreso podrá revestir de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta por el término
de seis meses, para expedir normas con rango legal, cuando la necesidad o la
conveniencia pública lo aconsejen. Estas facultades deben ser precisadas en la
ley y no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,
leyes marco1,
ni para decretar impuestos. El Congreso puede, en todo tiempo, modificar los
decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades.
6. El artículo
150-19 consagra la facultad del Congreso para expedir leyes marco, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en su
función de "modificar, por razones de política comercial los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" (CN,
artículo 150-19-c).
7. El doctor Jesús
Vallejo Mejía presentó, ante la Secretaría General de la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, el 1º de octubre de 1991, demanda contra el
Decreto 2183 de 1991, que sustituyó al artículo 4º del Decreto 1751 de 1991. El
expediente permaneció allí hasta el 18 de febrero de 1992, fecha en que fue
recibido por esta Corporación.
8. Señala el
demandante que la vía para introducir las modificaciones a las tarifas
aduaneras no es la de los decretos leyes dictados en ejercicio de facultades
extraordinarias, de conformidad con el artículo 150-10 de la Constitución de
1991, como es el caso del Decreto 2183, sino la de los decretos reglamentarios
de las leyes marco en materia de régimen aduanero. De lo contrario se le
restaría la necesaria flexibilidad de regulación a materias cambiantes por
naturaleza; además de conculcarse, según su criterio, el poder del Presidente
de modificar las tarifas en cualquier tiempo, ya que una vez vencidas las
facultades sólo el Congreso podría modificar los decretos leyes. Agrega que la
norma acusada excedió las facultades conferidas por el Congreso, dado que la
ley de habilitación no autorizó al Gobierno para señalar tarifas o aranceles
aduaneros.
9. Dentro del
término de fijación en lista de la norma acusada, se presentó un escrito
defendiendo su constitucionalidad, por parte de la doctora Cecilia Castañeda
Sanjuan, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección
General de Aduanas, cuyos argumentos se resumen a continuación.
-Señala que el
Decreto 2183 de 1991, modificatorio del Decreto 1751 de 1991, el cual tenía un
término de aplicación comprendido entre la fecha de su publicación (4 de julio
de 1991) y el 31 de octubre de 1991, estaba sometido en su vigencia a la del
decreto inicial, y por no hallarse dentro de los casos excepcionales que por
vía jurisprudencial ha enumerado la Corte Suprema de Justicia para fallar de
fondo, procede un fallo inhibitorio de esta Corporación.
- Sostiene que el
argumento del demandante referente a la modificación de aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, que debe hacerse por
el Presidente por medio de decretos reglamentarios en ejecución de la
correspondiente ley marco, no tiene en cuenta que el saneamiento de mercancías
es una situación especial ajena al régimen aduanero, surgida a raíz de la
despenalización del contrabando, conducta que deja de ser tratada como hecho
punible y pasa a ser una infracción administrativa. Fundamenta lo anterior al
expresar que el Código de Aduanas, en su artículo 1º establece los aspectos a
que se refiere el régimen aduanero, que son los relativos a la importación,
exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, los cuales no tienen
relación con la situación de mercancías que hubieren ingresado ilegalmente al
país, materia propia del Estatuto Penal Aduanero. Por ello, prosigue, al
autorizarse la despenalización del contrabando se hacía necesario el
otorgamiento de facultades por parte del legislador para definir la situación
de dichas mercancías.
- En lo relativo al
cargo del exceso en el ejercicio de las facultades por no contener la ley
habilitante autorización alguna para fijar tarifas, señala que el ordinal 7º
del artículo 61 es suficientemente preciso, puesto que de él se desprenden los
elementos estructurales para la imposición de gravamen o tarifa, faltando
solamente su regulación en detalle por parte del Ejecutivo. Concluye que si
bien en el decreto acusado se le denomina tarifa ad valorem, ésta corresponde a
la de un impuesto especial, cuyo objetivo era conseguir un fortalecimiento del
fisco, como en toda amnistía, e inducir a la legalización de mercancías que se
encontraban en incumplimiento de las normas aduaneras, lo que hace que este
tributo no tenga la naturaleza de los aranceles o tarifas aduaneras de que
trata la Ley 6a. de 1971.
10. El señor
Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante
oficio No. 022 de mayo 25 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal. En él
solicita a esta Corporación declarar inexequible el decreto bajo examen, con
base en los razonamientos que a continuación se resumen.
- Estima el señor
Procurador que esta Corporación es competente para conocer de la presente
acción de inconstitucionalidad, en razón de la previsión del artículo 241 de la
Carta, según la cual se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución Política, en los estrictos y precisos términos de ese artículo.
- Señala el concepto
fiscal que el examen de constitucionalidad de un Decreto Ley cuyas
disposiciones, antes del tránsito constitucional, agotaron los términos y
desarrollaron los contenidos de la ley de autorizaciones, debe hacerse frente a
la normatividad vigente al momento de su expedición.
-Es distinta la
situación cuando en el momento de verificarse el tránsito constitucional,
estuviere corriendo aún el término de la habilitación señalado en la ley de
facultades, ya que en tal caso, cesa en su legitimidad la misma, porque su
contenido debe ajustarse automáticamente a las nuevas prescripciones de la
Carta. Así, la capacidad gubernamental de dictar normas con fuerza de ley se ve
recortada respecto a los nuevos presupuestos de validez constitucional que el
mismo ordenamiento exige, siempre que éstos hayan variado.
- Señala que la Ley
49 de 1990 del 28 de diciembre, en su artículo 61, habilitó al Ejecutivo, por
el término de dos años contados desde la vigencia de la misma, para adoptar
medidas en materia penal aduanera y de impuestos. Es claro entonces que la
habilitación conferida se expidió bajo la vigencia de la Constitución de 1886.
Por su parte el Decreto de facultades acusado fue dictado por el Presidente de
la República el 19 de septiembre de 1991, es decir, luego de haber entrado en
vigencia la nueva Constitución, por lo que automáticamente los presupuestos que
le dan validez a este tipo de normatividad son los que en el Ordenamiento
Superior se imponen y que, en materia de temporalidad, se circunscriben hoy al
revestimiento de facultades extraordinarias hasta por seis meses. Así las
cosas, la normatividad acusada deviene  inconstitucional, porque la ley
habilitante vió recortada su validez en cuanto a la previsión del elemento
temporal contemplado en la nueva Carta y el decreto que la desarrollaba, al no
observar este presupuesto, fue expedido sin competencia.
-Considera el señor
Procurador que la anterior conclusión releva a su Despacho de analizar
cualquier otro aspecto relativo a la inconstitucionalidad del Decreto 2183 de
1991.
IV. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. Competencia
General del Congreso en materia fiscal
La competencia
impositiva general, expresada en la prerrogativa de crear tributos, establecer
exenciones y autorizar a otras corporaciones representativas para hacerlo,
corresponde al Congreso. Se trata de una materia, inveteradamente ligada a la
génesis y desarrollo del Parlamento y, en general, al principio participativo
que exige que el tributo no provenga de una imposición sino de una decisión
que los mismos ciudadanos toman por conducto de sus representantes.
Históricamente, la contribución económica sufragada por los contribuyentes,
independientemente de cualquier otra consideración, sirvió para justificar el
nacimiento y la permanencia de instituciones representativas, y esa
circunstancia todavía hoy le otorga a esta competencia, unida a la otra función
afín de votar el presupuesto, un valor central en el cuadro de sus
atribuciones.
Los Constituyentes,
en su afán de robustecer al Congreso como expresión del principio democrático y
representativo (CP art. 1), no sólo reiteraron sus títulos constitucionales en
esta materia, sino que definieron, profundizaron y reforzaron con más vigor la
esfera de sus competencias, como brevemente se demuestra a continuación.
2. Competencias
tributarias específicas del Congreso
Corresponde al
Congreso establecer las contribuciones fiscales (impuestos, tasas y
contribuciones especiales) y, excepcionalmente, las parafiscales (pagos que se
hacen a organismos públicos o semipúblicos con el objeto de proveer a su
financiamiento autónomo vgr. la retención cafetera) en los casos y bajo las
condiciones que él mismo determine (CP art. 150-12).
La facultad
impositiva comprende la determinación de todos los elementos que contribuyen a
estructurar su régimen legal tales como el señalamiento de sus sujetos, hechos
y bases gravables, tarifas, liquidación, cobro, pago y recursos (CP art. 338).
De conformidad con
los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, es función del
Congreso dictar las leyes en desarrollo de las cuales, Asambleas y Concejos,
como entes corporativos de representación popular, y en sus respectivos
ámbitos, podrán establecer los tributos locales.
Si bien, de manera
excepcional, el Gobierno puede, en el Estado de Emergencia, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, tales
medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente
(CP, artículo 215). La previsión anterior confirma, a juicio de la Corte
Constitucional, la titularidad general de la función impositiva en cabeza del
Congreso, pues ella sólo excepcionalmente puede desplazarse a otro órgano y, en
este caso, con carácter puramente transitorio.
3. Principales
limitaciones del Congreso en asuntos fiscales
Para los efectos del
presente asunto, cabe mencionar las siguientes limitaciones: El Congreso no
puede conceder facultades extraordinarias al Presidente para decretar
impuestos, configurándose así una función indelegable (CP artículo
150-10) (I); la leyes que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno (CP artículo 154) (II); la ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales ni tampoco imponer recargos sobre sus
impuestos (CP art. 294) (III). Las leyes tributarias no se pueden
aplicar con retroactividad y tanto ellas, como las restantes normas que
integren el sistema tributario, deben fundarse en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad (CP artículo 363) (IV); la ley - en la órbita
de sus competencias también las ordenanzas y los acuerdos - debe fijar
directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y
las tarifas de los impuestos (CP artículo 338) (V); la ley - lo
mismo se predica de las ordenanzas y de los acuerdos - puede permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema
y el método para definir tales costos o beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por ella (CP artículo 338) (VI); finalmente,
las leyes - igual cosa se predica en su caso de las ordenanzas y acuerdos - que
regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período
que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley (CP artículo
338) (VII).
4. Aranceles y
tarifas aduaneras como formas específicas de impuestos
El arancel de
aduanas es una especie de prestación pecuniaria exigida a los particulares por
el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las necesidades del
servicio público. El arancel reune a cabalidad los caracteres distintivos de
los impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo conozca con el
nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las
importaciones o las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un impuesto,
por lo general indirecto en cuanto que como tributo tiende a
desplazarse a los consumidores del producto en el mercado doméstico.
El arancel
incorpora, de acuerdo con una específica y completa clasificación, un conjunto
de mercancías que se distribuyen en diferentes posiciones arancelarias
las que a su turno determinan el régimen y la tarifa aplicables. El arancel se
dice específico si su tarifa se establece de conformidad con el peso,
capacidad, volumen, número de mercancías y otras características del bien sobre
el cual recae el gravamen. Será ad valorem si la tarifa se determina de
acuerdo con el precio o valor de las respectivas mercancías.
Los autores
coinciden en destacar el doble carácter o función de estos impuestos: fiscal
(instrumento de recaudo público) y económico (instrumento de desarrollo
y estabilidad económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y
dependiendo de la época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el
aspecto fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra
en su exclusivo beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no
se utiliza como fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas
orientadas a favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para
discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la
producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el
aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las
importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de
la oferta y la demanda).
5. La ley marco
en materia de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas
De conformidad con
el artículo 150-19-c de la Constitución Política, compete al Congreso por medio
de la ley ejercer la siguiente función: "dictar las normas generales y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos:...c) Modificar por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas".
La modificación del
régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe
ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de
"ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la
Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución
de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía
la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales
el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se
garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la
ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente
los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los
reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el
legislador.
La ley marco,
técnica normativa de origen francés, fue incorporada al ordenamiento
constitucional colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, y a ella se
sujetaron, entre otras materias, la organización del crédito público, el
reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio
internacional y el comercio exterior y la modificación de los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Es fácil
advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el
riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de
cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de
necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que
debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley,
con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo
detallado de la política general  que se satisface con el decreto.
La Asamblea Nacional
Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto
de las mismas que contemplaba la anterior Constitución las siguientes: La
regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la
regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee en el
informe-ponencia: "La Constitución debe mantener el esquema vigente que le
permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para
organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente
la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de las medidas que a su
juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley"
(Informe-ponencia sobre regulación financiera, crédito, deuda externa, comercio
exterior, régimen de aduanas. Ponentes: Rafael Ignacio Molina G., Rodrigo
Lloreda C., Miguel A. Yepes P., Carlos Ossa E., Carlos Lemos S. y Oscar Hoyos
N. Gaceta Constitucional, 18 de abril de 1991, p. 12).
La consagración de
las leyes marco, sin embargo, no tuvo la extensión que ella revestía en el
proyecto presentado por el Gobierno, y al hacerlo se buscó conferirle contornos
más precisos y suprimir en algunos casos la iniciativa exclusiva del Gobierno
para proponerlas. Entre las causas que, a juicio de la Asamblea Nacional
Constituyente, habían debilitado profundamente al Congreso, se encontraban el
uso abusivo de las facultades extraordinarias y la utilización de las
facultades constitucionales de las leyes marco "con lo que
prácticamente se entregan numerosas y cardinales funciones privativas del
Congreso"(Ponencia sobre la función legislativa, Gaceta Constitucional No.
51 del 16 de abril de 1991).
El actual texto del
artículo 150-19-c, difiere del anterior texto de la Constitución (artículo
76-22) en cuanto supedita expresamente a razones de política comercial
las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de
la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la
competencia gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra
suficientemente explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se
demostrará a continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se
refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan
respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se
advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún
caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se
ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de fondo y
fundamentales" que por afectar los intereses de la Nación en su conjunto,
corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre la Función
Legislativa, ib p. 4).
Se señala en la
citada ponencia lo siguiente que tiene relación directa con el asunto que ocupa
a la Corte Constitucional:
"...Pensamos
que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a
complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y
abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior en razón de que al
desarrollar las pautas generales debe guardar la debida correlación  con la función
puramente administrativa que le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello
se debería atener el Ejecutivo para evitar entrar en pugna con los principios
jerárquicos del orden superior. Sin embargo, la práctica muestra que, en
algunos casos, por la vía reglamentaria se han establecido cargas para el
Estado o se han asumido obligaciones que afectan directa o indirectamente su
patrimonio y, en consecuencia el de los particulares.
" Por
ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar
reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de
contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de
representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente
reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación (...)
" De manera
que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho más lejos que
lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos nos
limitamos a citar la Ley 07 de este año por la cual se dictan normas generales
a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio
exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que se
habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a
las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del contexto de
una ley marco se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias (...)
" La rama
legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la
acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su función de regulación (
el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación
lo autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas
del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política
comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de política
macroeconómica, tales como el control de la inflación (...) Así se desprende de
la sustancia de las materias asignadas a dicha técnica, las cuales involucran
intereses fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la
Función Legislativa, Gaceta Constitucional No.  51, martes 16 de abril de 1991,
pág. 7).
La naturaleza
excepcional de las leyes marco - según la regla general en las materias de
competencia del Congreso la extensión o densidad normativas, son asuntos
librados a su soberana discreción -, unidos a una atenta consideración del
nuevo texto del artículo 150-19-c, explicados a la luz de los debates y
ponencias que condicionaron la competencia del Gobierno a la existencia de
razones de política comercial, obligan definitivamente a excluir la
posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley marco
respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en
favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si a través del
arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca
de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para
el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia
tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar - no regular originariamente dado que el presupuesto de la
facultad de "modificación" es su previo establecimiento legal -
por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se
mueve en el marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya
modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario
hacerlo por razones de política comercial.
En el fundamento 4
se trataron los caracteres propios del arancel de aduanas. El primero, de naturaleza
fiscal contribuye a darle la connotación de instrumento de recaudo de
ingresos para el país, importante en el pasado de las finanzas públicas
nacionales. El segundo, que explica mejor su actual utilización, de naturaleza económica,
le confiere un decisivo papel en la protección de la producción nacional, el
manejo de la oferta y demanda de bienes, la estabilidad y el desarrollo
económico.
La Constitución al
autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo
tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por
razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica
normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y
alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo
de la ley marco. La citada ley luego de fijar las normas generales conforme a
las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los
desdoblamientos de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de
valoración de las mercancías, restringir o derogar exenciones de derechos,
advierte que las variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos:
- Estimular el
crecimiento económico del país.
- Otorgar una razonable
y adecuada protección a la industria nacional.
- Regular las
importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de
divisas.
- Promover la
sustitución de las importaciones.
- Promover las
inversiones.
- Servir de
instrumento de control en la política de precios internos que adelante el
Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de la posición
competitiva de los productos colombianos.
- Atender las
obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios internacionales,
especialmente las relativas a los programas de integración económica.
6. El Decreto ley
2183 de 1991 no es el marco legal de la competencia legislativa en punto a la
modificación del régimen aduanero ni da lugar a desarrollos reglamentarios en
esta materia
El Decreto acusado
no se propone configurar el marco legal conforme al cual, así sea en un ámbito
más específico, pueda el Gobierno modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas. Tampoco refleja el mencionado Decreto el
uso de las competencias administrativas que en la materia detenta el Ejecutivo.
De otra parte, ni una cosa ni otra, se infiere de la ley 49, artículo 61,
numeral 7º, que otorgó facultades extraordinarias al Gobierno para expedir tal
Decreto.
El Decreto ley 2183
de 1991 se refiere a un aspecto central del mecanismo de saneamiento
aduanero, el cual se aplica a mercancías ingresadas al país con
anterioridad al 1º de septiembre de 1990, sin cumplir las personas que las
hubieren introducido, los requisitos y procedimientos consagrados en el régimen
de aduanas. El saneamiento se orienta a evitar el decomiso de las
mercancías y la imposición de sanciones a los responsables o la iniciación
contra éstos de eventuales acciones penales. Como se dejó establecido en los antecedentes,
el saneamiento de mercancías se concibió como figura provisional en el
tránsito de legislación que operó la mutación de una conducta calificada como
hecho punible - contrabando - a otra de mera infracción
administrativa.
En este contexto -
de "despenalización" y supresión de la Jurisdicción Penal Aduanera -
se quiso dar la oportunidad a los infractores del antiguo Estatuto Penal
Aduanero para retornar a la "legalidad", máxime si se tiene en cuenta
que el hecho punible como tal no desapareció sino que se transmutó, a
partir del 1º de noviembre de 1991, en infracción administrativa aduanera,
sujeta a las sanciones establecidas en el Decreto ley 1750 de 1991. El saneamiento,
aparte de conceder la oportunidad a los infractores de la ley de acceder a la
legalidad, pretende la recuperación de las ingresos fiscales dejados de
percibir por concepto de derechos e impuestos.
La materia del
Decreto - fijación de la tarifa ad valorem que debe pagarse sobre las
mercancías que se someten al procedimiento de saneamiento -, atendidas las
finalidades del mismo, no guarda relación alguna con las funciones y cometidos
especiales de la ley marco y de sus respectivos decretos reglamentarios. En primer
término, este tipo de ley debe referirse a las reglas generales a las cuales se
sujetará la modificación del régimen de aduanas por razones de política
comercial, las que por definición son ajenas a la judicialización,
desjudicialización, penalización o despenalización de una conducta, así ella
esté ligada materialmente con el comercio exterior. El saneamiento no expresa
una política comercial sino una política judicial del Estado y es emanación del
ius puniendi.
En segundo término,
el saneamiento, no traduce una política comercial sino que da vida a un
instrumento de recaudo de ingresos fiscales, y a ello se circunscribe
concretamente el Decreto acusado. Ya se ha reiterado suficientemente en esta
sentencia que el radio de acción de la ley marco y de su decreto reglamentario,
en materia aduanera, sólo puede ocuparse primariamente del concepto económico
del arancel, dejando a la ley impositiva la materia fiscal cuando
ésta sea su función principal.
Finalmente, la ley
marco y sus decretos reglamentarios, miran hacia el futuro. Al Gobierno se le
encarga el manejo coyuntural de la materia - cuyo carácter cambiante es
universalmente reconocido - de acuerdo con las pautas más estables y de
principio que se contemplan en la ley. En contraste, el Decreto ley 2183, pieza
que se articula a la figura del saneamiento, mira a una situación ya consumada
del pasado - su presupuesto es la introducción de mercancías al territorio
aduanero nacional antes del 1º de septiembre de 1990 sin cumplir con los
requisitos de ley -, frente a la cual no cabe llevar a cabo ningún manejo
coyuntural por parte del Gobierno ni plantear, a nivel de la ley, ninguna política
comercial ni ordenar al respecto criterios generales, como que su
único propósito es el de promover la legalización de un comportamiento
delictual devenido en contravencional por mandato legal y recuperar ingresos
fiscales dejados de percibir.
De lo expuesto se
colige el error de apreciación en que incurre el demandante al ubicar el
Decreto acusado en el campo de la ley marco aduanera y de sus respectivos
decretos reglamentarios, premisa equivocada a partir de la cual construye el
cargo de violación a la Constitución que le endilga. La abogada del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, explica mejor el
contenido de la norma acusada y reconoce expresamente que éste no tiene
relación directa con la ley marco de aduanas. En su escrito advierte a esta
Corte Constitucional lo siguiente:
" (...)
Observamos cómo dentro de los cuatro sistemas especiales que tratan todo lo
concerniente al régimen aduanero, no se encuentra la situación de la mercancía
que hubiera ingresado ilegalmente al país, situación ésta que era materia del
Estatuto Penal Aduanero. Y, al autorizarse la despenalización del contrabando,
se hacía necesaria la facultad otorgada por el legislador para establecer
mecanismos que permitieran el saneamiento de mercancías que en la actualidad se
encontraba en estado de ingreso ilegal, luego entonces repetimos era legalmente
imposible regular sobre la materia en desarrollo de la ley marco de
aduanas".
Sobre la naturaleza
impositiva de la norma acusada no se abriga duda alguna en el escrito citado y
precisamente a ello obedece, según se deja establecido, la necesidad de que se
dotara al Gobierno de facultades extraordinarias: " (...) Respecto de la
acusación de la norma en lo que concierne a la no autorización para señalar
tarifas, no es correcta la interpretación subjetiva que hace el demandante,
pues el numeral 7 de la citada norma es claro al facultar al ejecutivo para que
estableciera mecanismos que permitiera la declaración y pago de los derechos e
impuestos, con relación a las mercancías objeto de saneamiento, y digo que no
es correcta por cuanto parte de la premisa de que el legislador no puede dar lo
que no tiene, premisa que para el presente caso carece de fundamento por los
conceptos expuestos en el acápite anterior, cual es que el legislador es quien
por regla general tiene la facultad de imponer tributaciones y el ejecutivo
sólo por vías de excepción extiende su competencia legislativa a estos aspectos
( artículo 189 de la Constitución Nacional vigente)... Si bien en el Decreto se
le denomina tarifa ad valorem, ésta corresponde a la de un impuesto especial
cuyo objetivo era, como en toda amnistía, conseguir un fortalecimiento del
fisco, e inducir a la legalización de mercancías que se encontraban en
incumplimiento de las normas aduaneras. En consecuencia este tributo no tiene
la naturaleza de los aranceles o tarifas aduaneras de que trata la Ley  6ª de
1971".
Independientemente
de lo sostenido atrás, si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto
acusado es trasunto concreto y legítimo de la función legislativa aplicada a la
materia aduanera, debería en todo caso concluírse que al haber sido expedido
con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Constitución
Política, la facultad extraordinaria concedida por el Legislador, no podía ser
ejercida por contravenir el artículo 150-10 de esta última que prohibe al
Congreso conferir facultades extraordinarias al Presidente para expedir las
leyes a que se refiere el artículo 150-19 de la misma. De otra parte, en este
orden de ideas, por involucrar de manera primaria una razón de política
tributaria y no comercial, el Gobierno mediante decreto reglamentario o
apelando a sus competencias ordinarias en punto de modificación del arancel, no
podía establecer una tarifa especial para el caso de saneamiento de mercancías.
7. El Decreto ley
2183 de 1991 dada su naturaleza predominantemente impositiva no podía dictarse
por el Gobierno a partir de la fecha de vigencia de la Constitución Política
El Decreto acusado,
como ya se ha explicado, dictado en el contexto de la despenalización y
desjudicialización del antiguo delito de contrabando, "transmutado"
en infracción administrativa, en cuanto fija la tarifa aplicable a las
mercancías objeto del saneamiento, representa un instrumento de establecimiento
y recaudo de ingresos fiscales, así como medio que cumplido y adicionado con el
lleno de los demás requisitos consagrados en el DL 1751 de 1991, asegura a los
otrora infractores del Estatuto Penal Aduanero la "legalización" - la
abogada de la Dirección General de Aduanas habla de "amnistía"-, de
sus reprochables y antijurídicas conductas.
Es evidente que al
amparo de la anterior Constitución, la figura del "saneamiento", en
el marco de la aludida despenalización, como opción de política criminal del
Estado utilizada en el tránsito del indicado proceso, siendo de naturaleza
legislativa podía su regulación ser confiada al Presidente de manera
transitoria y precisa y, reunidas estas condiciones, ser dictada por éste, aún
en el evento de que la mencionada figura de saneamiento comportara un
importante componente tributario. Este elemento fiscal, de otra parte, tenía
estrecha conexión con la finalidad de promover la "legalización de las
conductas", y por esto cabe admitir que la consagración de una tarifa
global y su reducción, efectuadas por el Decreto acusado, cabían dentro del
ámbito de las facultades, ya que ello podía concebirse como mecanismo idóneo y
expedito para facilitar e inducir al pago de impuestos y derechos.
En el nuevo
ordenamiento constitucional, la expedición de códigos - al igual que su
modificación, como sería la derogación o modificación del Estatuto Penal
Aduanero - y el establecimiento de impuestos - como sería la fijación de una
tarifa ad valorem para el saneamiento de mercancías -, entre otras materias de
competencia del Congreso, no pueden ser delegadas al Presidente (CP artículo
150-10). Por lo mismo, a partir de su vigencia, así no haya precluído el
término de las facultades extraordinarias anteriormente concedidas, el
ejercicio concreto de estas facultades carece de asidero constitucional y se
torna inexequible.
8. Modificación
de Decretos leyes por otros nuevos Decretos leyes expedidos dentro del mismo
término de ejercicio de las facultades extraordinarias.
En uso de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la
Ley 49 de 1990, se dictó el Decreto ley 2183 de 1991, por el cual se modificó
el Decreto ley 1751 de 1991, previamente expedido en desarrollo de la misma ley
de facultades. La procedencia de la derogatoria está relacionada con el sentido
que se otorgue a la concesión de facultades. De admitirse que durante el
término de las mismas, el Ejecutivo puede hacer un uso múltiple y permanente de
ellas, es evidente que dicha derogatoria es inobjetable.
La Corte, sin
embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede
ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto
ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el
período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual
se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Al
Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio,
pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de
facultades extraordinarias haya inducido a pensar equivocadamente en una
especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente
como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley.
Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la
adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con
fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto
exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional del
Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual
metamorfosis en "legislador extraordinario" - completada con la ley
del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución
"reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél
pueda dictar decretos leyes.
La concesión de
facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una
específica competencia legislativa puede resultar compartida con el ejecutivo,
produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada
por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al
Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha
limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las
leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de
concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una
tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo
que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea
y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del
término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su
expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo
restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado
por el legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede
por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de
facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través
de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las
facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su
utilización.
No sólo con el
objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma
se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
expedidos por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La
función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de
dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el
Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es
posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término
legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el
Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un
supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan
podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas
facultades extraordinarias.
La interpretación
que en esta ocasión la Corte prohija se inspira en la naturaleza de la
concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del
Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a
apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se
realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas
facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas
las facultades extraordinarias, la modificación de los decretos leyes es
una función asignada al Congreso.
Desde el punto de
vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder al uso de las
facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en
un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose
la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido
ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho,
caracterizado por la secuencia expedición - derogación - expedición, y todo en
desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias.
Por este aspecto el
Decreto acusado trasluce una utilización irregular de las facultades
conferidas, las cuales ya se habían agotado al dictarse el Decreto ley 1751 de
1991, y no podían por tanto servir de base para derogar, aún dentro del término
de la ley de facultades, una norma del mencionado Decreto, como en efecto se
hizo.
V. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declárase
inconstitucional el Decreto 2183 de 1991, "Por el cual se modifica el
régimen de saneamiento aduanero previsto en el Decreto 1751 de 1991".
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                      Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                               Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado                                      Magistrado
-Aclaración de voto-
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita
Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar: que el Magistrado
Dr. Jaime Sanín Greiffenstein, no firma la presente sentencia por encontrarse
incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad expedido por la
Caja Nacional de Previsión.
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-510
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
(Aclaración de voto)
El desarrollo de
estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en
la Carta de 1991, de cuyo contenido fluye claramente que las facultades
conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un
término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad lo
exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente
dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución
y a la ley.
Proceso No. D-029
Sentencia No. C-510
La aclaración de
este voto a la tesis sostenida sobre el ejercicio de las facultades
extraordinarias en la Carta de 1991, en las sentencias de la referencia, tiene
que ver sólo con unos aspectos o matices que consideramos desacertados o
impertinentes, y no sobre el contenido restrictivo que le ha señalado el
constituyente a este instituto, sobre lo cual reiteraremos la amplia y precisa
tesis que sostuvimos en la sentencia No. C-417 de junio 18 de 1992, de esta
Corte Constitucional.
En efecto, en dichas
sentencias se sostiene, contra lo que ha venido afirmando razonablemente la
Honorable Corte Suprema de Justicia, que cuando el Presidente, dentro del
término legal autorizado por la Constitución, (que ahora es de seis (6) meses),
ejerce dichas facultades extraordinarias, sólo puede hacerlo por una sola vez,
de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota tales facultades.
Nada en la Constitución derogada de 1886 ni en la vigente de 1991 autoriza una
interpretación restrictiva de esta índole.  Se olvida así que en este caso se
trata de una "colaboración armónica de dos Ramas del Poder Público en la
realización de los fines del Estado", y que por otra parte el Congreso en
ningún caso pierde su protagonismo institucional, porque es a él a quien
corresponde decidir si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas
aconsejan" el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al
Ejecutivo y hasta por un término de seis (6) meses.
Por eso la
jurisprudencia de vieja data ha señalado que "Los decretos proferidos en
uso de las facultades extraordinarias, deben ceñirse a los límites de éstas.
Tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por tal razón pueden derogar,
reformar o suspender las leyes existentes que se opongan a los fines para los
cuales se dieron las facultades. Rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno,
en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o
suspendan. Se considera que en estos casos existe, más que una delegación de
funciones, una atribución de competencia".
Otra cosa es que
según la lógica de estas cuestiones políticas y jurídicas y precisamente por la
complejidad y delicadeza de la materia, el Ejecutivo tenga que ser muy
cuidadoso y racional en el empleo de las facultades extraordinarias y por ello
reserve la expedición de los decretos para los últimos días en que ellas se
agotan. Esto además hace imposible desde el punto de vista fáctico y jurídico
que se planteé un conflicto entre un decreto ley de facultades extraordinarias
y una ley del Congreso, cuyos trámites precisamente no permiten satisfacer en
términos breves y eficaces "la necesidad o las conveniencias
públicas", a juicio del mismo Congreso que confirió las facultades, sin
que tampoco ello se oponga a que en todo tiempo y por iniciativa propia, pueda
el Congreso, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
tales facultades.
Pero el desarrollo
de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece
en la Carta de 1991 (numeral 10 del art. 150), de cuyo contenido fluye
claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los
demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese
término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo
aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere
pertinentes conforme a la Constitución y a la ley.
Aparte esta
discrepancia de orden jurisprudencial y doctrinal, consideramos oportuno
reproducir aquí lo dicho sobre el tema de "las facultades extraordinarias
y el tránsito constitucional, en sentencia No. 417 de junio 18 de 1992
(Expediente D-014; M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
"La
Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso
de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a
conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias"
que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la
delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su
desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento.
Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin
perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter
permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las
materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva
del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo
legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos
que le señalara la ley de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de
manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para
trasladar al presidente facultades legislativas genéricas.
"El expediente
de la "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter
exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y
actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar
sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso
de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por
el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del
artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al
principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la
toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de
esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes
materias legislativas se producían mediante el uso de facultades
extraordinarias.
"Sin duda es
sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el
poder legiferante del Presidente de la República, amparado también por las
facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts.
76-12 y 118-8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991. El hecho
histórico es recurrente a lo largo de las últimas décadas: la plétora de la
legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el
Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo
origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser
enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido
el hecho de que muchas de las más importantes leyes de los últimos tiempos,
entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento
Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias.
Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su
artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las
facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo
el régimen de la anterior normatividad constitucional.
"Recogiendo las
ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo
modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias
que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a
pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la
precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en
el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración
máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un
elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el
Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral
10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las
cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)1 del presente
artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al
procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental,
según idéntica fórmula que la anterior, para "cuando la necesidad lo exija
o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones adicionales se
introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando
indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa
exclusiva del gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una u otra cámara".
Fecha Ut Supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
1 Sentencia Nº C-417, Junio 18 de
1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Fabio Morón  Díaz
1 Aun cuando en todas las
ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,
que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras" todo parece indicar que se trata de un error de codificación y
que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades
extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes
marco" de que trata el numeral 19, y que con las que puede "dictar
(el Congreso) las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a)
Organizar el crédito público.
b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República.
c)
Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
d)
Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público.
e)
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f)
Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.
Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas