T-557-98
Sentencia T-557/98
Sentencia
T-557/98
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Asunción
de responsabilidad por empleador al no entregar aportes descontados
La relación
laboral implica para el patrono, como una de sus obligaciones básicas, la de
afiliar a sus trabajadores al sistema de seguridad social, efectuando sus
propios aportes y trasladando a la entidad correspondiente los que se
descuentan por nómina al empleado, con el objeto de mantener la constante
disponibilidad de los servicios en salud, tanto para aquél como para sus
beneficiarios. La jurisprudencia ha destacado que tales obligaciones a cargo
del empleador deben ser cumplidas de manera oportuna, para evitar la suspensión
de los servicios del Plan Obligatorio de Salud y que la mora en llevar a cabo
la afiliación, como en efectuar los aportes patronales o en consignar los
recursos descontados al trabajador se refleja necesariamente en el traslado al
patrono de la responsabilidad total, desde el punto de vista económico, por lo
que respecta a los costos que demanden los servicios médicos, asistenciales,
quirúrgicos, hospitalarios, terapéuticos y por concepto de suministro de
medicamentos, tanto por causa de las dolencias de todo orden, físico o
sicológico, que aquejen al trabajador y a su familia y demás beneficiarios,
como por los accidentes y enfermedades de trabajo. La renuencia de la empresa
se califica como omisión que cercena y amenaza derechos fundamentales, y por lo
tanto puede ser objeto de acción de tutela.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Responsabilidad
del empleador por la efectiva cobertura para trabajadores y beneficiarios
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Afiliación
es al sistema y no a la E.P.S.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Carácter
excepcional y limitado de sujeción de servicios médicos de alto costo a
periodos mínimos de cotización
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Cómputo
de aportes a otras entidades para cumplir periodo mínimo de cotización
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Competencia
para señalar enfermedades de alto costo que pueden someterse a periodos mínimos
de cotización
ENFERMEDADES
CATASTROFICAS O RUINOSAS-Señalamiento
corresponde al Gobierno y no a la EPS/ENFERMEDADES CATASTROFICAS O RUINOSAS-Ley
señala porcentaje de costos cuando no se ha completado periodo mínimo de
cotización
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Número
de semanas que le hace falta cotizar al afiliado y porcentaje a asumir
DERECHO A LA SALUD-Atención a beneficiarios
Referencia:
Expediente T-169262
Acción de tutela
incoada por Saul Bernal Sánchez contra "REFRESCANDO LTDA" y otros
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
Revisa la Corte los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá y por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La acción de tutela,
orientada a la protección de los derechos fundamentales de SAUL BERNAL SANCHEZ,
fue instaurada por conducto de la abogada ALBA JUDITH RINCON GUERRA contra la
sociedad "REFRESCANDO LTDA" y contra las E.P.S. "UNIMEC" y
"SALUDCOOP"
Según lo afirmado en
el libelo, el actor entró a prestar sus servicios personales y subordinados a
la empresa "REFRESCANDO LTDA", con domicilio en Girardot, el 1 de
abril de 1997 y se retiró el 3 de diciembre del mismo año, por cuanto, de
acuerdo con la demanda, "dicha empresa no cumplía con los pagos de los
salarios".
Dijo el accionante
que, durante el tiempo en que permaneció laboralmente vinculado, la empresa le
descontó el valor correspondiente a los aportes en salud a la E.P.S.
"SALUDCOOP", entidad a la que fue afiliado.
Agregó que la
compañía "REFRESCANDO LTDA" pagó los aportes a "SALUDCOOP"
los dos primeros meses y posteriormente no volvió a hacerlo.
Narró que a la
señora LAURA JEANNETTE BARCO BALLESTEROS, esposa y beneficiaria del
extrabajador afiliado, cuando se encontraba aportando para la E.P.S.
"SALUCOOP", le fue detectado cáncer en un seno, por lo cual ella ha
estado delicada de salud.
Manifestó la
apoderada que su mandante ingresó a otra empresa y que ésta lo afilió a la
E.P.S. "UNIMEC", a la cual acudió la mencionada señora como
beneficiaria. Le prestaron el servicio de consulta pero le ordenaron exámenes y
no se los pudo practicar por no tener las semanas requeridas.
Agregó la abogada:
"Por lo
anterior y debido al estado de salud de su esposa, mi mandante ha tenido que
solicitar préstamos de dinero, para poder practicar algunos exámenes en centros
médicos particulares, sin poder obtener la droga para el tratamiento de
quimioterapia ordenado por el médico, ya que sus recursos económicos no se lo
permiten, por ser cabeza de familia, y tener 3 hijos y su señora que dependen
de él.
Mi representado se
ha dirigido en varias oportunidades a la Empresa "REFRESCANDO LTDA" a
solicitar el pago de sus prestaciones sociales y el pago de los aportes de
salud y pensión, pero el Gerente le dice que no hay plata, por lo que se vio en
la necesidad de instaurar esta acción".
Solicitó el
demandante que se ordenara a la Entidad Promotora de Servicios de Salud
"UNIMEC" prestar a su esposa los servicios médicos, hospitalarios y
quirúrgicos, en su calidad de beneficiaria.
También pidió que se
ordenará a la sociedad "REFRESCANDO LTDA" cancelar el valor de los
aportes en salud descontados a su extrabajador, y pagar los perjuicios
ocasionados por su culpa.
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Laboral, en providencia del
dos (2) de abril de 1998, consideró que no era competente para conocer de la
tutela por haber ocurrido los hechos en Girardot, por lo cual la competencia
correspondía al Tribunal Superior de Cundinamarca. Remitido a esa Corporación
el expediente, profirió fallo el seis (6) de mayo de 1998.
El Tribunal resolvió
tutelar los derechos a la seguridad social, a la vida y a la salud de LAURA
JEANNETTE BARCO BALLESTEROS, reclamados por su esposo, y ordenó a la empresa
"REFRESCANDO LTDA" que procediera inmediatamente a ponerse al día en
el pago de los aportes obrero patronales dejados de cancelar. Igualmente se
previno a la "E.P.S. UNIMEC S.A.", para que continuara prestando en
forma oportuna e inmediata los servicios médicos a la citada señora, incluyendo
los ciclos de poliquimioterapia necesarios.
De conformidad con
la providencia, no aparece probado que la señora BARCO BALLESTEROS hubiera
solicitado atención médica a la "E.P.S. SALUDCOOP", por lo cual no
existe violación de derechos fundamentales por parte de esta entidad.
De las pruebas
aportadas -dijo- se deduce que durante el período en que el señor BERNAL
SÁNCHEZ laboró para "REFRESCANDO LTDA" estuvo afiliado a
"SALUDCOOP" y que médicos particulares le practicaron a su esposa una
mamografía y una ecografía. Igualmente le extirparon la glándula mamaria
izquierda, según lo certificó la "Liga de Lucha contra el Cáncer".
En cuanto respecta a
"UNIMEC S.A.", informó al Tribunal que SAÚL BERNAL es su cotizante
desde el 22 de diciembre de 1997 y sus beneficiarios son su esposa e hijas.
También manifestó que le prestaron atención médica a la señora, ordenándole y
practicándole algunos exámenes. La mamografía ordenada el 3 de marzo se
practicó a la paciente por su cuenta y riesgo, la solicitud de reembolso está en
proceso y la historia clínica reposa en la Clínica "SAN SEBASTIÁN" de
Girardot. La paciente -consideró el Tribunal- requiere de un ciclo de
poliquimioterapia que no se sabe si ha sido autorizado por "UNIMEC",
la cual no puede dejar de prestar los servicios médicos al afiliado ni a sus
beneficiarios.
Como
"UNIMEC" prestó los servicios médicos y ordenó los exámenes y la
intervención quirúrgica -concluyó la Sentencia-, no puede decirse que vulneró
derechos fundamentales del afiliado o de sus beneficiarios. No obstante, se
consideró pertinente señalar que debe seguir prestando los servicios que se
requieran para el tratamiento del cáncer.
En cuanto al pago de
perjuicios, el Tribunal estimó que la tutela no es la vía judicial idónea para
ello, pues, según dijo, existen otros medios judiciales para reclamarlo.
La decisión judicial
fue impugnada por el Gerente de la sociedad "REFRESCANDO LTDA"
y por el representante legal de "UNIMEC S.A.".
En segunda
instancia, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante
Fallo del 28 de mayo del año en curso, confirmó los numerales 1, 3, 4 y 5 de la
sentencia impugnada y modificó parcialmente el numeral 2 en el sentido de que
"UNIMEC E.P.S. S.A" debe asumir los costos inherentes al tratamiento
del cáncer de seno que padece la señora LAURA JEANNETTE BARCO BALLESTEROS, en
el porcentaje que por ley le corresponda.
Según la Corte
Suprema, mientras SAUL BERNAL laboró para la empresa "REFRESCANDO
LTDA" no solicitó servicios de atención médica u hospitalaria para su
cónyuge a "SALUDCOOP" y no dio aviso a la empleadora sobre la
enfermedad de su esposa; estando afiliado a "UNIMEC", le solicitó el
tratamiento del cáncer y, desde la fecha en que se afilió al régimen
contributivo del Sistema General de Salud hasta el 11 de mayo de 1998, ha
cotizado al sistema veinte (20) semanas.
Anota la providencia
que es necesario entonces establecer si hay o no afectación de los derechos
fundamentales reseñados, cuando se le exige al usuario sufragar parte de los
costos que implica el tratamiento médico de la enfermedad.
Aseguró la Corte
Suprema que, tanto la Ley 100 de 1993 como el Decreto 806 de 1998 establecen
una serie de exclusiones y limitaciones que, en general, comprenden
actividades, procedimientos, intervenciones y número de cotizaciones. En este
último aspecto, se señalaron períodos mínimos de cotización al sistema para
tener derecho a la atención en salud, cuando se trate de enfermedades de alto
costo. Cuando el afiliado sujeto a estos períodos mínimos de cotización desee
ser atendido antes de los plazos, deberá pagar un porcentaje del valor total
del tratamiento, correspondiente al número de semanas de cotización que le
falten para completar los períodos mínimos. Cuando el afiliado no tenga
capacidad de pago para cancelar el porcentaje establecido anteriormente y
acredite dicha situación, deberá ser atendido por las instituciones públicas
prestadoras de servicios de salud o por aquellas entidades privadas con las
cuales el Estado tenga contrato.
Entendidas así las normas
-prosigue la Corte Suprema-, la negativa de una entidad promotora de servicios
de salud de dar a una persona que no ha cotizado el tiempo señalado por la ley
la asistencia que se requiere para un tratamiento médico, no puede calificarse
como fuente injustificada de lesión de los derechos fundamentales del usuario.
Aceptando en gracia de discusión la continuidad en el sistema desde el momento
en que SAUL BERNAL fue afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud, desde
octubre de 1996 hasta la fecha, no alcanza a cubrir el número mínimo de semanas
(100), requeridas para tener derecho al costo total del tratamiento de su
esposa.
El obrar de
"UNIMEC" -dijo la Corte Suprema- no ha vulnerado ningún derecho
fundamental pues se ha ajustado al ordenamiento jurídico, lo cual hace
improcedente la tutela cuando de conductas legítimas de un particular se trata.
Si el afiliado no está en condiciones de cubrir el porcentaje que por ley le
corresponde en el tratamiento de su cónyuge -señaló la Sentencia-, puede acudir
para tal efecto al Fondo de Reconocimiento de Enfermedades Catastróficas de la
Nación, debiendo el Estado asumir la responsabilidad del tratamiento a través
de las instituciones con las cuales tenga contrato.
En cuanto a la
sociedad "REFRESCANDO LTDA", el fallo de segundo grado concede la
razón al a quo en cuanto afirmó que cuando un empleador no efectúa las
transferencias de los aportes de seguridad social efectivamente deducidos a sus
trabajadores, amenaza los derechos fundamentales a la vida y la salud,
circunstancia ésta que hace viable el amparo en ese aspecto.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las anteriores decisiones judiciales, con base en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1991.
2.
Responsabilidad del patrono por la efectividad de la cobertura de seguridad
social en salud para los trabajadores y sus beneficiarios
Una vez más afirma
la Corte que la relación laboral implica para el patrono, como una de sus
obligaciones básicas, la de afiliar a sus trabajadores al sistema de seguridad
social, efectuando sus propios aportes y trasladando a la entidad
correspondiente los que se descuentan por nómina al empleado, con el objeto de
mantener la constante disponibilidad de los servicios en salud, tanto para
aquél como para sus beneficiarios.
La jurisprudencia ha
destacado que tales obligaciones a cargo del empleador deben ser cumplidas de
manera oportuna, para evitar la suspensión de los servicios del Plan
Obligatorio de Salud, a la que se refiere el artículo 209 de la Ley 100 de
1993, y que la mora en llevar a cabo la afiliación, como en efectuar los
aportes patronales o en consignar los recursos descontados al trabajador se
refleja necesariamente en el traslado al patrono de la responsabilidad total,
desde el punto de vista económico, por lo que respecta a los costos que
demanden los servicios médicos, asistenciales, quirúrgicos, hospitalarios,
terapéuticos y por concepto de suministro de medicamentos, tanto por causa de
las dolencias de todo orden, físico o sicológico, que aquejen al trabajador y a
su familia y demás beneficiarios, como por los accidentes y enfermedades de
trabajo.
Para el efecto, la
renuencia de la empresa se califica como omisión que cercena y amenaza derechos
fundamentales, y por lo tanto, cae bajo las previsiones del artículo 86 de la
Constitución y puede ser objeto de acción de tutela.
Ha de reiterarse lo
dicho en la Sentencia C-177 del 4 de mayo de 1998, por la cual se declaró la
constitucionalidad del artículo 209 de la Ley 100 de 1993; y en los fallos de
revisión de tutelas números T-382 del 30 de julio y T-474 del 8 de septiembre de
1998:
"...la Corte
considera que la suspensión de la afiliación (cuando la empresa no cotiza)
aparece desproporcionada, ya que afecta la antigüedad del trabajador en el
sistema, lo cual podría, en determinados casos, obstaculizar el acceso a
determinados servicios sanitarios. En efecto, conforme al artículo 164 de la
Ley 100 de 1993, el acceso a la prestación de algunos servicios de alto costo
"podrá estar sujeto a períodos mínimos de cotización que en ningún caso
podrán exceder de 100 semanas de afiliación al sistema, de las cuales al menos
26 semanas deberán haber sido pagadas en el último año". Por ende, la
Corte considera que es excesivo que se imponga la suspensión de la afiliación a
un trabajador y a su grupo familiar por una conducta que es imputable a su
empleador, que no efectuó los aportes que le correspondían, y a la propia EPS,
que fue negligente en sus deberes de vigilancia.
Por el contrario, la
interrupción de los servicios por parte de la EPS es proporcionada, ya que en
el fondo no limita el acceso a las prestaciones de salud del trabajador, caso
en el cual realmente se estaría restringiendo en forma grave su derecho a la
salud, sino que simplemente desplaza la responsabilidad para su prestación, que
ya no corresponderá a la EPS sino al propio patrono pues, conforme al parágrafo
del artículo 161 de la Ley 100 de 1993, la atención de los accidentes de
trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad general, maternidad y
accidentes de trabajo y enfermedad profesional serán cubiertos en su totalidad
por el patrono si éste no ha efectuado la inscripción del trabajador o no ha
girado oportunamente las cotizaciones a la entidad de seguridad social
correspondiente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177
del 4 de mayo de 1998.M.P.:Dr. Alejandro Martínez Caballero).
"En ningún
caso, pero menos todavía cuando se trata de personas de la tercera edad, podría
sostenerse como compatible con los postulados constitucionales la conclusión
según la cual una persona que haya laborado durante el tiempo legalmente
previsto, cumpliendo los demás requisitos señalados por el legislador, pueda
quedar despojada de su pensión de jubilación de manera absoluta e inapelable
por culpa de la negligencia o el incumplimiento de otro, en especial si ese
otro es precisamente el patrono para quien laboraba.
Para la Corte es
evidente que, si el patrono, por su descuido o por su dolo, no hace
oportunamente los aportes a que está obligado para los fines del cómputo del
tiempo de cotización que configura el derecho de una persona a la pensión, debe
asumir el pago de las mesadas pensionales en tanto, por dicha causa, la entidad
de seguridad social se niegue a hacerlo.
Así, el patrono
puede ser demandado por el trabajador con tal objeto, al amparo de claros
preceptos constitucionales y legales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-334 del 15 de julio de 1997).
"Debe decirse
en primer lugar que la mora o la omisión del empleador en trasladar a las
E.P.S. y demás entidades de seguridad social los aportes correspondientes
-tanto en salud como en pensiones-, y la de cancelar sus propios aportes con
idéntico destino, constituye indudablemente un atentado contra varios derechos
constitucionales, entre ellos la salud, la vida, el trabajo, los derechos de la
persona de la tercera edad y, por supuesto, el derecho a la seguridad social,
ya que el sistema requiere de recursos y sólo puede operar si los aportantes
cumplen. Las deficiencias económicas de las entidades de seguridad social
repercuten necesariamente, tarde o temprano, en enormes perjuicios para los
afiliados y sus familias.
Lo que pretende la
cobertura en seguridad social es precisamente amparar a los trabajadores y
beneficiarios en los daños o deterioros a los que está expuesta la salud y la
vida, y los riesgos de accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y
vejez.
(...)
En las decisiones
adoptadas por la Corte Constitucional al dirimir este tipo de conflictos, en
los cuales resulta involucrado el patrono, en especial por su desidia o
incumplimiento, se ha estimado que el objetivo primordial es la protección del
trabajador, pues se tiene por sabido que éste en modo alguno debe asumir las
consecuencias negativas de una omisión ajena, ya sea del empleador, de la
E.P.S. o compartida entre ambos. La obligación de depositar los aportes que han
sido descontados al trabajador está radicada en forma primigenia en el
empleador, quien, por incumplir dicho deber, se convierte en acreedor de las
sanciones legales (artículos 22, 23, 161 y 210 de la Ley 100 de 1993), según
las cuales debe reconocer los intereses moratorios y asumir en su totalidad
"la atención de los accidentes de trabajo, riesgos y eventualidades por
enfermedad general, maternidad y ATEP".
Ahora bien, como lo
explica la sentencia de constitucionalidad antes citada, la responsabilidad
generada en ese tipo de incumplimiento no es en todos los casos exclusiva del
patrono, sino que muchas veces es compartida por la E.P.S., cuando ésta no ha
puesto en funcionamiento los mecanismos que la ley dispone para lograr el pago
efectivo de los aportes dejados de realizar por aquél, entre los cuales se
encuentra la acción de cobro establecida en el artículo 24 de la Ley 100 de
1993". ( Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-382
del 30 de julio de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"-El sistema de
seguridad social no puede funcionar si los aportes de patronos y trabajadores
no llegan efectivamente a las arcas de las entidades encargadas de prestar el
servicio.
Por tanto, el
compromiso de unos y otros resulta esencial para el ejercicio real de los
derechos inherentes al aludido servicio público.
-En cuanto se
refiere a los patronos, además de los aportes propios, tienen la obligación de
trasladar al sistema de seguridad social las sumas que por concepto de
cotizaciones retienen a sus empleados. Estos, a medida que prestan sus
servicios, van liberando la cotización periódica que les corresponde, y son los
empleadores los que asumen, por mandato de la ley, la responsabilidad de
entregar los dineros retenidos a la entidad a la cual aquéllos están afiliados,
para que la atención médica, quirúrgica, hospitalaria y asistencial tenga
lugar, y también con el objeto de contabilizar el número de semanas para
obtener la pensión de jubilación. La obligación patronal se refleja igualmente
en la previsión de accidentes de trabajo y enfermedades laborales, pues sus
aportes nutren a las denominadas A.R.P., creadas por la Ley 100 de 1993.
-Cuando el patrono,
pese a haber retenido sumas de dinero a sus trabajadores por los mencionados
conceptos, les asigna una finalidad distinta, desvía los recursos de la
seguridad social, con notorio daño al sistema y con efectos graves en sus
propios empleados, cuya atención se puede ver suspendida, como lo señala la Ley
100 de 1993". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-474 del 8 de septiembre de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
A lo anterior debe
añadirse que, ya en lo relacionado con la cobertura de la E.P.S. a la que se
encuentre afiliado el trabajador dentro del Plan Obligatorio de Salud, por
mandato expreso de la Ley 100 de 1993, varias veces analizado por esta Corte,
no le son oponibles preexistencias y, si en relación con las enfermedades de
alto costo puede exigirse un número mínimo de semanas cotizadas para tener
derecho al servicio, esta Corporación debe insistir en algunas exigencias que,
respecto a ese punto, ha venido plasmando en providencias de constitucionalidad
y de tutela:
2.1 Afiliación
del trabajador al Sistema de Seguridad Social y no a una determinada E.P.S.
Contabilización del tiempo total de afiliación durante su vida laboral
"Debe
declararse al respecto que, según resulta de la preceptiva consagrada en la Ley
100 de 1993, la persona se afilia al sistema, no a una de las entidades
integrantes del mismo y, por tanto, cuando, en los casos extraordinarios en que
lo autoriza ese estatuto, haya de tenerse la antigüedad o el número de semanas
cotizadas para tener derecho a determinada prestación, debe contarse el tiempo
de vinculación al sistema y no el de cotización a la empresa de salud
específicamente considerada". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-250 del 27 de mayo de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
2.2 Carácter
excepcional y limitado de la sujeción de los servicios médicos de alto costo a
períodos mínimos de cotización
Desde luego, la
sujeción a períodos mínimos de cotización, previsto en la norma, es como de
ella misma resulta, excepcional, y únicamente puede exigirse en los casos que
contemple expresamente el Presidente de la República al reglamentarla (art.
189-11 C.P.). Se trata, en efecto, de "servicios de alto costo", cuya
enunciación no puede quedar librada a la voluntad de las mismas entidades
prestadoras del servicio de salud". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-250 del 27 de mayo de 1997. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
2.3 Relación
entre los dos principios precedentes
"El período
mínimo de cotización que se haga exigible al beneficiario para tener acceso a
los servicios de salud no puede circunscribirse al tiempo de vinculación con el
sistema especial de salud del que se trata. Deben hacerse valer para tal efecto
las cotizaciones de ese beneficiario en el Sistema General de Salud (Ley 100 de
1993), es decir, ha de computarse lo que haya cotizado a otras entidades de
seguridad social dentro de tal sistema. De lo contrario, resultaría vulnerado
el principio constitucional que consagra en cabeza del Estado como tal -y no de
unos determinados órganos del mismo, de manera independiente- la prestación de
la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio, con sujeción
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo expresa
el artículo 48 de la Carta Política. Este precepto señala, además, que la
seguridad social está garantizada por el Estado a todos los habitantes como un
derecho irrenunciable". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-089 del 18 de marzo de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
2.4 Competencia
exclusiva del Presidente de la República, mediante la expedición de decretos
reglamentarios, para señalar las enfermedades de alto costo que pueden
someterse a la exigencia de períodos mínimos de cotización dentro del Sistema.
No puede exigirse respecto de toda enfermedad, aun calificada de catastrófica,
el período máximo de cotización (100 semanas). Respecto de cada enfermedad debe
preverse en el decreto reglamentario correspondiente, el período exigido, sin
pasar de 100 semanas. Reserva de ley para la fijación de las tarifas aplicables
a los pagos que en tales casos quedan a cargo de los usuarios
"Es claro que
la norma legal entonces considerada (artículo 164 de la Ley 100 de 1993)
distingue dos tipos de situaciones respecto de la atención a los afiliados y
beneficiarios de las E.P.S.: un régimen general que excluye toda clase de
preexistencias y uno excepcional -servicios de alto costo-, que permite la
sujeción a períodos mínimos de cotización que en ningún caso pueden exceder las
100 semanas de afiliación al sistema. Tales servicios deben ser señalados -como
lo expresó ya la Corte- en los decretos reglamentarios del mencionado artículo.
(...)
En efecto, como ya
se dijo, tal distinción resulta de la Ley 100 de 1993, pero es evidente el
carácter excepcional de la hipótesis en la cual deba el afiliado haber cotizado
un mínimo de semanas para tener derecho a la totalidad de los servicios propios
del plan obligatorio de salud.
Es justamente tal
condición excepcional la que exige interpretación restrictiva del precepto,
pues, a juicio de la Sala, no pueden ser las entidades prestadoras del servicio
-las E.P.S.- las que decidan unilateralmente o mediante la imposición de
cláusulas contractuales ajenas a la normatividad cuáles son las enfermedades de
alto costo, ni tampoco las que establezcan los niveles mínimos de cotización
requeridos para cada una de ellas.
No puede olvidarse
que, según el artículo 164 de la Ley 100 de 1993, "para períodos menores
de cotización -esto es, para aquéllos casos en los cuales se haya cotizado
menos de lo que las normas establecen en cuanto al tipo de enfermedad de alto
costo-, el acceso a dichos servicios requerirá un pago por parte del usuario,
que se establecerá de acuerdo con su capacidad económica".
En el Decreto 1938
del 5 de agosto de 1994, al establecer los criterios para definir los períodos
mínimos de cotización al sistema para tener derecho a la atención en salud en
las enfermedades de alto costo, se contemplaron dos grupos: uno, con un máximo
de 100 semanas de cotización, para el tratamiento de las enfermedades definidas
como catastróficas o ruinosas de nivel IV en el plan obligatorio de salud;
otro, con un máximo de 52 semanas de cotización, para enfermedades que
requieran manejo quirúrgico de tipo electivo, y que se encuentren catalogadas
en el manual de actividades, intervenciones y procedimientos, MAPIPOS, como del
grupo ocho o superiores.
En realidad, tal
norma -como puede verse- no señaló períodos mínimos sino máximos de
cotización, lo cual significa que, a pesar de lo anunciado por ella (parágrafo
segundo), de su texto no puede inferirse qué número de semanas es necesario
haber cotizado para cada tipo o clase de enfermedad de alto costo.
Es cierto que en el
artículo 17 de la Resolución número 5261 del 5 de agosto de 1994, proferida por
el Ministerio de Salud -sobre cuya validez o nulidad no corresponde a esta
Corte pronunciarse-, se incluyó el "tratamiento con radioterapia y
quimioterapia para el cáncer" como enfermedad ruinosa o catastrófica, que
se caracteriza, según el mismo acto administrativo, "por un bajo
costo-efectividad en la modificación del pronóstico y representa un alto costo",
pero no lo es menos que de tal referencia no puede deducirse el número mínimo
de semanas que debe haberse cotizado en esos casos para tener derecho al
servicio. Y definitivamente no es posible concluir que ese número sea siempre
el de 100 semanas, claramente definido por la norma legal (artículo 164 de la
Ley 100 de 1993) como tope máximo, pues "en ningún caso" podrán
exceder de él los períodos mínimos de cotización.
En otras palabras,
para la Corte es claro que, si el afiliado tiene derecho a la plena certidumbre
y transparencia acerca del régimen que le es aplicable, no es permitido a las
empresas promotoras de salud imponerle, aun tratándose de enfermedades de alto
costo, el número máximo de semanas de cotización en todos los casos. Vulneran
entonces los derechos a la salud y a la seguridad social de la persona, y
pueden poner en peligro su vida, especialmente en las hipótesis de enfermedades
tan graves como el cáncer". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-437 del 10 de septiembre de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
Al respecto, la Sala
Plena de la Corte dejó establecido:
"a) Claro está,
se trata de situaciones excepcionales, que deben estar plasmadas en normas
jurídicas de gran claridad y precisión cuya interpretación habrá de ser
estricta.
b) Es el Presidente
de la República, al reglamentar la Ley y con arreglo a ésta, quien debe
indicar, de manera específica, por sus nombres científicos, cuáles son las
denominadas enfermedades de alto costo, así como el período de cotización
exigible para cada una de ellas...
(...)
c) En cuanto a las
tarifas aplicables para que los beneficiarios sufraguen total o parcialmente
esos altos costos, son de reserva de ley, es decir, no pueden ser fijadas por
la autoridad administrativa, sino por el legislador...
El porcentaje de los
costos que, dentro de las condiciones aquí resaltadas, deba pagar el usuario,
ha de ser fijado por el legislador según el artículo 49 de la Constitución
Política, tomando en consideración su capacidad económica, para que no se le
apliquen cobros desproporcionados o irrazonables.
Adviértese que,
mientras no estén dictados, la Ley que fije tarifas y el reglamento del
Presidente de la República que señale cuáles son las enfermedades llamadas
"de alto costo", el sistema de salud no podrá hacer aplicable a los
beneficiarios esta norma, y, por tanto, deberá prestarles atención completa sin
sujetarla a períodos mínimos de cotización".(Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-089 del 18 de marzo de 1998. M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
La Corte, al
declarar la exequibilidad del inciso segundo del artículo 164 de la Ley 100 de
1993, que contempló por vía general el sistema de períodos mínimos de
cotización para enfermedades de alto costo, reiteró lo expuesto en las
providencias transcritas, en el sentido de que, por una parte, la inclusión de
una cierta enfermedad o padecimiento dentro de la categoría de
"catastrófica" corresponde al Gobierno Nacional, mediante la
expedición de decretos reglamentarios, y no a la E.P.S. de la que se trate; y
por otra parte, la Corte insistió en que "el porcentaje de los costos que
debe pagar el usuario (para la atención de esas enfermedades cuando no ha
completado el período mínimo de cotización), de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 49 de la Constitución, lo fija la ley proporcionalmente con la
capacidad socioeconómica del empleado, para evitar precisamente cobros
irrazonables o desmesurados" (Cfr. Sentencia C-112 del 25 de marzo de
1998. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz). (Se ha subrayado).
Estos principios
deben ser tenidos en cuenta al resolver el presente caso, tanto por esta Corte
como por la Superintendencia Nacional de Salud al definir las particularidades
aplicables, para evitar que la esposa del actor quede desprotegida, con el
consiguiente perjuicio que ello causaría a su salud y con el grave peligro para
su vida, todo lo cual sin duda es tutelable.
3. El caso
concreto
En el proceso
sometido a examen, SAUL BERNAL SANCHEZ fue afiliado a la "EPS
SALUDCOOP" por parte de la empresa "AGRUPADORES LTDA", y la
compañía canceló los aportes durante los meses de octubre, noviembre y
diciembre de 1996. Posteriormente la empresa cambió de razón social y adoptó el
nombre de "REFRESCANDO LTDA", aportando tan solo el mes de febrero de
1997, según consta en certificación que obra a folio 54 del expediente.
En documento
expedido por la empresa "REFRESCANDO LTDA" el 29 de abril de 1998, ésta
certificó que el señor SAUL BERNAL SANCHEZ laboró para esa empresa desde el 1
de abril hasta el 3 de diciembre de 1997; que fue afiliado a
"SALUDCOOP" el 7 de abril del mismo año; que sus beneficiarios eran
Laura Yaneth Barco Ballesteros como cónyuge, y como hijos Andrea Yaneth, Laura
Yaneth y Nina Alejandra Bernal Barco; y que fue inscrito al ISS el 3 de abril
para riesgos profesionales sin beneficiarios. La empresa, en el período
correspondiente a su nueva razón social, no cubrió los aportes a ninguna de las
dos entidades (folio 51, exp. 169262).
Por su parte la
"EPS UNIMEC", a la cual el actor fue afiliado por la empresa en la
que ahora trabaja -"CONALDES"-, deja constancia de que el señor SAUL
BERNAL SANCHEZ es afiliado cotizante suyo desde el 22 de diciembre de 1997 y
que sus beneficiarias son Laura Yanet Barco Ballesteros, Laura María, Andrea y
Nina Alejandra Bernal Barco.
En el mismo
documento se certifica que la señora Barco Ballesteros, esposa del afiliado, ha
solicitado servicios médicos asistenciales y ha sido atendida. Su historia
clínica reposa en la Clínica San Sebastián de Girardot. Se le ordenaron varios
exámenes que fueron practicados en debida forma. Además se le autorizó
procedimiento quirúrgico por "recección de masa tumoral en el seno
izquierdo", examen de anatomía patológica" e interconsulta de
oncología" (folio 56).
La certificación
dice que el examen de "Gamagrafía Osea" ordenado el 3 de marzo de
1998 fue practicado a la paciente en Ibagué por su cuenta y riesgo y que la
solicitud de reembolso está en proceso. No consta en archivos habérsele negado
asistencia médica alguna.
En el documento
suscrito por "UNIMEC" para sustentar la impugnación al fallo de
instancia se consignó que en el momento en que el afiliado solicitó el tratamiento
para el cáncer, se le informó que "UNIMEC" asumiría un porcentaje del
tratamiento porque de acuerdo con la Ley 100 de 1993, para el cubrimiento total
de enfermedades catastróficas se exigen períodos mínimos de cotización.
La Corte, aplicando
los principios y criterios que se dejan expuestos, y hallando probados los
hechos que el actor alegó al presentar la demanda de tutela, estima que la
protección judicial debe concederse.
Se confirmarán, pero
reformándolas parcialmente, las sentencias materia de revisión, así:
a) La compañía
"REFRESCANDO LTDA" ha violado los derechos fundamentales del
accionante y de su familia al retener y no consignar las cuotas
correspondientes a aportes obrero-patronales con destino a la seguridad social.
Por tanto, está obligada
a cancelar la totalidad de los dineros correspondientes, de manera inmediata, a
favor de la "E.P.S. SALUDCOOP", a la cual había afiliado a su
extrabajador.
Como se trata de
recursos parafiscales, de los cuales no podían disponer dicha entidad ni sus
administradores, se remitirán copias a la Fiscalía General de la Nación para lo
de su competencia.
b) La "E.P.S.
SALUDCOOP", a la cual ya no está afiliado el demandante, no es responsable
en ningún aspecto por los daños que, a partir del incumplimiento de
"REFRESCANDO LTDA", ha sufrido la cónyuge de aquél. Según resulta de
lo que se afirma en la demanda, la falta de atención en lo relativo al cáncer
que la señora padece no es imputable a "SALUDCOOP", pues, no bien se
lo habían detectado, se produjo el retiro del empleado y su desafiliación de
dicha entidad asistencial.
c) La E.P.S.
"UNIMEC" debe atender a la paciente, de manera completa e inmediata
en lo relacionado con el cáncer, en todos los aspectos que su tratamiento
exija, sin que pueda negarse a ello.
Para lo referente al
eventual pago de parte de los costos correspondientes por el afiliado, al tenor
del artículo 164 de la Ley 100 de 1993, invocada por la E.P.S., ésta solamente
podrá basarse en la definición que al respecto haga la Superintendencia
Nacional de Salud, a la cual deberá remitirse toda la documentación, con miras
a determinar el número de semanas hasta ahora cotizadas por el actor al
sistema (se subraya) y el de las que puedan hacerle falta según el número
que esa Superintendencia, con base en las normas vigentes, estime.
La E.P.S. no podrá
cobrar por tal concepto al afiliado sino una vez se profiera el acto
correspondiente a cargo de la Superintendencia. Y en todo caso prestará la
totalidad de los servicios derivados de la afiliación, al trabajador y a sus
beneficiarios.
La Corte, para
resolverlo así, se ha fundado en lo siguiente:
De la documentación
allegada al expediente se concluye que efectivamente SAUL BERNAL SANCHEZ se
encuentra afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud, inicialmente a
través de "SALUDCOOP" y posteriormente de "UNIMEC EPS
S.A.", pero esta Corte desconoce cuántas semanas ha cotizado aquél durante
su vida laboral -y toda ella debe ser contabilizada y tomada en cuenta para el
efecto-, motivo por el cual no podría afirmarse con certeza si el afiliado ha
cotizado el tiempo necesario para tener el derecho pleno a la atención médica
requerida en favor de la beneficiaria, sin que tenga que asumir monto alguno
del valor total del tratamiento.
Tampoco es posible
establecer en este estrado cuál es el porcentaje que debería ser asumido, en
cuanto al costo del tratamiento por parte del afiliado o beneficiario, en el
evento de que no haya completado el número de semanas exigido para la aludida
enfermedad. Es por ello que la Sala ordenará a la Superintendencia Nacional de
Salud, después de brindado el tratamiento necesario a la beneficiaria, que
indique a "UNIMEC EPS S.A." el número de semanas que, según las
disposiciones legales y reglamentarias en vigor, le hace falta cotizar al
afiliado, en caso de que así resulte de su record en el sistema, y qué
porcentaje debe aquél asumir en relación con su valor.
No puede perderse de
vista que a la Superintendencia Nacional de Salud corresponde, de conformidad
con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 100 de 1993, "emitir las
órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no
autorizadas y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento";
"velar porque las entidades vigiladas suministren a los usuarios la
información necesaria para lograr la mayor transparencia en las operaciones que
realicen, de suerte que les permita, a través de elementos de juicio claros y
objetivos, escoger las mejores opciones del mercado"; e "inspeccionar
y vigilar a las entidades promotoras de salud en los términos previstos en la
presente Ley y en las demás normas que regulan la estructura y funciones de la
Superintendencia", además de "resolver administrativamente las
diferencias que se presenten en materia de preexistencias en el sector
salud".
Habrá lugar a que la
E.P.S., si es del caso -según el dictamen de la Superintendencia-, repita
contra el afiliado el valor correspondiente, fijado por ese organismo, después
de que se efectúe la operación requerida por la paciente.
DECISION
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE los fallos materia de revisión, en cuanto condenaron a la
empresa "REFRESCANDO LTDA" al pago de los aportes obrero patronales
dejados de cancelar a "SALUDCOOP".
Segundo- REMITIR copias
de la presente providencia a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su
cargo.
Tercero.-
REFORMAR el fallo proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, en el sentido de ordenar a la Superintendencia Nacional de
Salud que verifique el número de semanas cotizadas por SAUL BERNAL SANCHEZ al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que determine el porcentaje que
eventualmente el afiliado deba asumir por el costo del tratamiento en favor de
la beneficiaria LAURA JEANNETTE BARCO BALLESTEROS, teniendo en cuenta el total
de las cotizaciones efectuadas a lo largo de la vida laboral de aquél y las
disposiciones legales y reglamentarias actualmente en vigor.
En todo caso,
"UNIMEC EPS S.A." deberá brindar -a partir de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia- el
tratamiento que requiera la beneficiaria LAURA JEANNETTE BARCO BALLESTEROS, en
su totalidad, sin posibilidad de negarlo ni dilatarlo y proseguirá prestando la
integridad de los servicios derivados de la afiliación de SAUL BERNAL SANCHEZ,
a él y a sus beneficiarios.
Cuarto.- El
desacato a cualquiera de las órdenes impartidas en la presente Sentencia se
sancionará por el Tribunal Superior de Cundinamarca, ante el cual se surtió la
primera instancia, de la manera prevista por el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991.
Este Fallo deberá
notificarse personalmente al Superintendente Nacional de Salud y a los
representantes legales de "REFRESCANDO LTDA" y "UNIMEC E.P.S.
S.A.", quienes serán responsables de su cabal cumplimiento.
Quinto.- Por
Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA          ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General