C-915-99
Sentencia
C-915/99
PENSION GRACIA-Constitucionalidad de su regulación
En el constitucionalismo colombiano la
cláusula general de competencia está radicada en el Congreso de la República,
al cual, según lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política, le
corresponde hacer las leyes y específicamente, de acuerdo con lo dispuesto en
el literal e del numeral 19 de dicha norma superior, “fijar el régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos ...”, lo que implica que la decisión
adoptada por el Congreso en 1933, impugnada por el actor, es armónica con el
ordenamiento superior vigente.
Referencia: Expediente D-2419
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 3º. (parcial) de la Ley 37 de 1933,
”Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre
jubilación de algunos empleados”
Actor: Omar Cabrera
Polanco
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santa Fe de
Bogotá, D.C.,  noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano OMAR CABRERA POLANCO,  demandó el artículo
3º (parcial) de la ley 37 de 1933, "por la cual se decreta el pago de una
pensión a un servidor  y sobre (sic) jubilación de algunos empleados".
Por auto del 21 de mayo de 1999, el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la referencia y ordenó su
fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de la
Nación para efectos de recibir el concepto de su competencia y el envío de las
comunicaciones de rigor al señor Presidente de la República, al señor Ministro
del Interior, al señor Ministro de Educación y al señor Ministro del
Transporte.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se transcribe el artículo 3º
de la Ley 37 de 1933, destacando y subrayando los apartes demandados :
LEY No. 37 DE 1933
Noviembre 21
“Por la cual se decreta el pago de una
pensión a un servidor público y sobre (sic) jubilación de algunos empleados”
El Congreso de Colombia
DECRETA
“(...)
“Artículo 3º. Las pensiones de jubilación de los maestros
de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente
en la cuantía señalada por las leyes.
“Hácense
extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de
servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El demandante considera que las
disposiciones acusadas vulneran el   principio de igualdad material consagrado
en el artículo 13 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
Para el demandante las disposiciones
acusadas del artículo 3º de la Ley 37 de 1933, consagran una clara
discriminación en contra de los maestros de secundaria que prestan sus
servicios en establecimientos oficiales, pues según él, a través de dicha norma
se extendió la denominada “pensión de gracia”, creada por medio de la Ley 114
de 1913 para los maestros de primaria, única y exclusivamente a aquellos
docentes “...que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en
establecimientos de enseñanza secundaria”.
Según la interpretación del actor, las
disposiciones acusadas extendieron el beneficio de la pensión de gracia,
solamente a aquellos maestros que, habiendo prestado por un tiempo sus
servicios en primaria, completen el tiempo establecido en la ley en un
establecimiento oficial de secundaria. Es decir, que se les exige el
cumplimiento de dos condiciones: haber laborado en una primera etapa en
primaria y luego haber complementado los veinte años de servicio que exige la
citada ley en secundaria, lo que, a su entender, excluye de la pensión de
gracia a los docentes que hubieren laborado todo el tiempo en el nivel de
secundaria.
Se refiere luego el demandante, al hecho de
que el legislador haya decidido que la pensión de gracia sólo se reconocerá a
los maestros que hubieren ingresado al servicio oficial antes del 1º. de enero
de 1981, decisión que en su concepto también atenta contra el principio de
igualdad material que consagra la Constitución, “...pues los educadores
oficiales así sean de primaria o secundaria cumplen la misma loable labor sin
que haya lugar a discriminarlos.”
En consecuencia solicita a esta Corporación
que se declare inexequible el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de
1933.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
Dentro del término establecido para el efecto,
el abogado José Rogelio Cano Caballero, actuando como apoderado del señor
Ministro del Interior, defendió la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933.
Sostiene el interviniente, que la norma
impugnada hace parte de una ley cuyo objeto fue complementar las disposiciones
de la Ley 114 de 1913, a través de la cual, precisamente, el legislador quiso
dar término a una situación discriminatoria que afectaba a los maestros de
primaria, los cuales, al ser contratados por las entidades territoriales,
además de recibir remuneraciones más bajas que los docentes vinculados por la
Nación, no tenían derecho a pensión de jubilación.
Anota el apoderado del Ministerio del
Interior, que el artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, lo que hizo fue extender
ese beneficio a los maestros oficiales de secundaria, lo que implica que la
norma cuestionada antes que atentar contra el principio de igualdad material,
contribuye a garantizarlo.
Manifiesta, que de los argumentos
esgrimidos por el actor se desprende, que éste hace una errónea interpretación
de la disposición acusada, la cual no condiciona el derecho de los maestros de
secundaria a recibir la pensión de gracia a que hayan laborado en primaria,
únicamente les exige que cumplan con los requisitos establecidos en la ley.
Concluye sus argumentos el interviniente
señalando, que el inciso segundo del artículo 3º. de la ley 37 de 1933, de
ninguna manera “...quebranta el postulado de igualdad consagrado en la Carta
Política, por cuanto el fin esencial de la misma apunta a la necesidad de
garantizar el acceso al beneficio de la pensión de gracia previsto para los
educadores de primaria del sector oficial, permitiendo para tal fin que dichos
educadores [cuando] no hubiesen  completado el tiempo legalmente exigido para
acceder al mismo, pudieren hacerlo con el tiempo laborado en el sector oficial
secundario.”
2. Intervención del Ministerio de Educación
Nacional
El abogado Fabio Alberto Gómez Santos,
actuando en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional,
dentro del término establecido intervino en el proceso de la referencia, para
solicitarle a esta Corporación que declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
Para respaldar su solicitud presentó a
consideración de la Sala los argumentos que se sintetizan a continuación:
La pensión gracia, señala el interviniente,
fue creada por el legislador a través de la ley 114 de 1913, para beneficiar a
los docentes de primaria que no estaban a cargo de la Nación, los cuales no
tenían derecho a pensión de jubilación. Con esa primera decisión el Congreso
quiso “equiparar desigualdades”, más tarde, en 1933 al expedir la Ley 37, la
cual contiene la norma impugnada, corregiría dos situaciones: una la que se
ocasionó con la reducción de tales pensiones, y otra la de los docentes que
habían sido reubicados en secundaria cumpliendo el tiempo de servicio en ese
nivel, no obstante haberse desempeñado durante periodos prolongados en
primaria, luego sus objetivos fueron siempre propiciar la realización del
principio de igualdad.
La norma impugnada, manifiesta el
interviniente, aún en la actualidad surte efectos, pues si bien dicho beneficio
se suspendió para los maestros que se vincularan al servicio oficial con
posterioridad al 31 de diciembre de 1980, el legislador expresamente determinó
que se respetarían los derechos adquiridos; así las cosas, no se configura,
como lo afirma el actor, violación del principio de igualdad, pues la pensión
de gracia se reconoce no sólo a los maestros de primaria sino a los de
secundaria vinculados antes del 1º. de enero de 1981, siempre que éstos
acrediten el cumplimiento de los requisitos que ordena la ley.
3. Intervención del Ministerio del
Transporte
El Ministerio del Transporte, a través del
abogado Luis Felipe Stapper Moreno, concurrió al proceso dentro del término
establecido para el efecto, para presentar los argumentos que en su criterio
justifican la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
Luego de presentar un análisis del desarrollo
legislativo de la pensión de gracia, el interviniente manifiesta, a manera de
conclusión, que “...la supuesta vulneración del derecho a la igualdad
consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política, por los apartes de la
norma acusada no existe, imponiéndose en consecuencia la declaración de
constitucionalidad en la modalidad de condicionada, toda vez que como está
demostrado la pensión de gracia subsiste sólo para los docentes que se
vincularon al servicio oficial antes de del 31 de diciembre de 1980, puesto que
[a] los docentes vinculados a partir del 1º  de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, ...cuando se cumplan los requisitos de ley, se [les] reconocerá
sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la oportunidad correspondiente el señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia,
solicitando a esta Corporación que se declaren constitucionales las expresiones
acusadas del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, pues en su criterio en nada
contrarían el ordenamiento superior vigente.
La solicitud del Ministerio Público se
respalda en los argumentos que se resumen a continuación :
En primer lugar, advierte el Procurador,
que la norma que contiene las disposiciones impugnadas, la cual hace parte de
una ley expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución
de 1991, no obstante haber sido expresamente derogada por normas posteriores,
aún continúa surtiendo efectos jurídicos, según lo dispuesto en el numeral
segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, razón por la cual esta
Corporación debe  efectuar el control de constitucionalidad que le ordena el
artículo 241 de la C.P.
Procede luego a realizar un minucioso
análisis de los orígenes de la denominada pensión de gracia, señalando que,
como su nombre lo indica, en un principio ese reconocimiento se concibió, no
como un derecho de los trabajadores, sino como una concesión o gracia del
Estado hacia ciertos grupos (militares, maestros, etc.).
Anota, que a partir de la expedición de la
Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estuvo a cargo de los respectivos
departamentos y municipios, mientras que la secundaria, toda, se le asignó a la
Nación, situación que generó profundas diferencias de carácter salarial y
prestacional entre los docentes de primaria y los de secundaria, pues por lo
general los primeros tenían una muy baja remuneración y prácticamente ninguna
prestación, mientras a los segundos se les pagaban mejores sueldos y se les
reconocía el derecho a la pensión de jubilación, lo que desde luego se tradujo
en un tratamiento discriminatorio para los docentes de las escuelas primarias.
Precisamente para reparar esas diferencias,
anota el concepto fiscal, el legislador, mediante la Ley 114 de 1913, creó la
denominada pensión de gracia para los maestros de escuelas primarias oficiales,
a los cuales las entidades territoriales que los contrataban, no podían, por
sus limitados recursos, reconocerles las pensión de jubilación que la Nación si
reconocía a los maestros de secundaria vinculados por ella.
Posteriormente, aclara el Ministerio
Público, el legislador hizo extensivo ese beneficio a los maestros de
secundaria, a través precisamente del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, norma
impugnada por el actor, quien la interpreta equivocadamente, pues de su texto
no se desprende, como él afirma, que los maestros oficiales de secundaria, que
no hayan en cualquier momento prestado sus servicios en primaria, queden
excluidos de dicha pensión.
Anota que en 1945, cuando a través de la
Ley 43 se nacionalizó la educación primaria y se terminó con el régimen de
gastos compartidos entre los municipios, los departamentos y la Nación, en lo
relacionado con el pago de prestaciones sociales a los maestros el legislador
dispuso un término de diez años para unificar el sistema, advirtiendo que se
respetarían los derechos adquiridos de los trabajadores al servicio de la
educación.
En cuanto al régimen de pensiones,
manifiesta el Procurador, que el legislador, a través de la Ley 91 de 1989, por
la cual creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dispuso
que a los docentes de primaria y secundaria, vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980, que tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión de
gracia, ésta se les reconocería siempre y cundo ellos cumplieran con la
totalidad de los requisitos establecidos en la ley, siendo la misma compatible
con la pensión ordinaria de jubilación.
Sostiene el Ministerio Público, que desde
1933 la pensión de gracia creada por la Ley 114 de 1913, se reconoce a favor de
los maestros oficiales de primaria y secundaria, lo que quiere decir que la
norma acusada “...en manera alguna transgrede el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política...”; además, dice, no
obstante tratarse de una norma legal expedida antes de la Constitución de 1991,
su contenido desarrolla los principios rectores de dicho texto superior.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 de la Constitución Política.
2. La materia
El actor presenta dos cargos concretos de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 3º de la Ley 37 de
1933, que en su opinión acarrean la vulneración del principio de igualdad que
consagra el artículo 13 de la Carta Política.
El primero, que dicho inciso condiciona el
reconocimiento de la pensión de gracia a los maestros oficiales de secundaria,
al hecho de que ellos para acceder a ese beneficio, tienen que haber prestado
sus servicios, al menos por algún tiempo, como maestros oficiales de primaria,
lo que en su opinión constituye una clara e injustificada discriminación.
El segundo, que tal condicionamiento
implica que los maestros vinculados por la Nación y los nacionalizados, que
ingresaron al servicio oficial a partir del 1º de enero de 1981, quedan
excluidos de ese beneficio.
En esa perspectiva, le corresponde a la
Corte determinar si en efecto las disposiciones acusadas imponen ese
condicionamiento y si es así, si él mismo acarrea algún tipo de discriminación,
como tal violatoria del artículo 13 del ordenamiento superior.
2.1. Del origen y la evolución de la
pensión de gracia creada para los maestros oficiales en la legislación
colombiana.
El artículo 41 de la C.P. de 1886, además
de garantizar la libertad de enseñanza y de atribuir al Estado la
responsabilidad de ejercer sobre los establecimientos públicos y privados que
la impartían la función de suprema inspección y vigilancia, establecía que la
educación primaria sería gratuita en las escuelas del Estado y obligatoria en
el grado que señalara la ley.
Posteriormente el legislador expidió la Ley
39 de 1903, “sobre instrucción pública”, a través de la cual dispuso lo
siguiente:
“Artículo 2º.
La instrucción pública se dividirá en primaria, secundaria, industrial y profesional.
“Artículo 3º.
La instrucción primaria costeada con fondos públicos será gratuita y no
obligatoria. Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los
Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas expedidas por
las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo Nacional.
“Artículo 4º.
La instrucción secundaria será a cargo de la Nación e inspeccionada por el
Poder Ejecutivo.
“Esto no obsta
para que los departamentos y municipios que dispongan de recursos suficientes
sostengan establecimientos de enseñanza secundaria.”
Es decir, que el legislador estableció de
manera inequívoca, que los costos de la educación primaria estarían a cargo de
los departamentos y los municipios, mientras los de secundaria los asumiría la
Nación. Tal situación dio origen a una clara diferenciación de carácter
salarial y prestacional entre los maestros contratados por las entidades
territoriales, las cuales disponían de escasos recursos, y los vinculados al
servicio oficial por parte de la Nación, que gozaban de una serie de garantías
que no tenían los primeros, entre ellas el derecho a una pensión de jubilación.
Esa circunstancia motivó al legislador a
expedir la Ley 114 de 1913, por medio de la cual creó pensiones a favor de los
maestros de escuelas oficiales, al efecto dispuso lo siguiente:
“Artículo 1º.
Los maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el magisterio
por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de
jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente
ley.”
Fue claro el legislador cuando dispuso que
creaba dicha pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales, es
decir que en principio excluyó de dicho beneficio a otros servidores del sector
educativo, incluidos los maestros de secundaria, los cuales, como se anotó
antes, en su mayoría estaban a cargo de la Nación.
La primera extensión del beneficio de la
denominada pensión de gracia, la produjo el legislador a través de la ley 116 de
1928, cuyo artículo 6º. dispuso lo siguiente:
“Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las escuelas normales y los Inspectores de
Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación  en los términos que
contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo
de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en
el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose
contar en aquélla la que implica la inspección.”
De lo anterior se concluye, que a partir de
1928 los beneficiarios de la pensión de jubilación creada a través de la ley
114 de 1913, pensión de gracia, eran los siguientes: los maestros de escuelas
primarias oficiales, los profesores y empleados de las escuelas normales y los inspectores
de instrucción pública; lo que indica que en esa época un sector de educadores,
aquéllos que habiendo prestado sus servicios durante algún tiempo en escuelas
primarias posteriormente se habían reubicado en el nivel secundario, y aquéllos
que contratados por las entidades territoriales, no por la Nación, tal como a
título de excepción lo permitía la ley[1],
siempre habían prestado sus servicios en ese nivel, no podían acceder a ese
beneficio, situación que corrigió el legislador al expedir la ley 37 de 1933,
cuyo artículo 3º., demandado por el actor, dispuso lo siguiente:
“Artículo 3º.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto
legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por la leyes.
“Hácense
extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de
servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”
Más de cuatro décadas después el legislador
decidió nacionalizar la educación primaria y secundaria, para lo cual expidió
la ley 43 de 1975, cuyo artículo 1º. dispuso lo siguiente:
“ Artículo 1º.
La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo
de la Nación.
“En consecuencia,
los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, Intendencias,
Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios serán de cuenta de
la Nación, en los términos de la presente ley.
“ (...)
Luego, en 1989, el Congreso expidió la Ley
91 de ese año, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio”, en cuyo artículo 15 estableció lo siguiente:
“Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y
nacionalizado[2]
y el que se vincule con posterioridad al 1º. de enero de 1990 será regido por
las siguientes disposiciones:
“ (...)
“ 2º.
Pensiones.
“ A. Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las
leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren
desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de
gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los
requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de
Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o
parcial de la Nación.
“ B. Para
los docentes vinculados a partir del 1º. de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º. de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.
Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector
público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional."
Es decir, que como en anterior oportunidad
lo señaló esta Corporación, “...la citada Ley 114 de 1913 y las que posteriormente
la modificaron o adicionaron, o sea las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 que
ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91
de 1989, la cual reguló íntegramente la materia relativa a las prestaciones
sociales del magisterio y creó para el efecto el Fondo Nacional cuyo objeto es,
precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones
del sector docente.”[3]
2.2. Si bien las disposiciones acusadas por
el actor están contenidas en una norma legal que ya fue derogada, le
corresponde a la Corte Constitucional conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra ellas, pues las mismas continúan surtiendo
efectos jurídicos.
La Corte Constitucional, al conocer y
decidir sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra algunas
expresiones de los artículos 1º y 4º de la Ley 114 de 1913[4], por la cual se creó la
pensión de gracia para los maestros oficiales, se detuvo en el análisis de la
vigencia de las mismas y señaló lo siguiente:
“...advierte la
Corte que los artículos parcialmente demandados de la Ley 114 de 1913, si bien
fueron derogados por normas posteriores, aún continúan produciendo efectos;
basta leer el artículo 15 numeral 2 inciso 1 de la ley 91 de 1989 en el que se
remite a ellas, al establecer que aquellos docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980 que tuvieren o llegasen a tener el derecho a la pensión de
gracia a que aluden tales preceptos  “se les reconocerá siempre y cuando
cumplan con la totalidad de requisitos”. Es decir, que las disposiciones
parcialmente acusadas se encuentran vigentes para los docentes que se
vincularon con anterioridad a dicha fecha y reúnen los requisitos exigidos para
obtener tal beneficio pensional.” [5]
Si se tiene en cuenta que el citado
artículo 15 de la ley 91 de 1989, en su literal A. establece que la pensión de
gracia se seguirá reconociendo a quienes tuviesen o llegaren a tener dicho
derecho por mandato de “...las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de
1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado”, es
claro que la norma objeto de la demanda de la referencia, el artículo 3º. de la
citada ley 37 de 1933, aún continúa surtiendo efectos jurídicos, motivo por el
cual le corresponde a esta Corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad
de la misma.
“...la aplicación
retrospectiva de la Constitución merece un estudio especial en aquellos casos
en los cuales la norma que se demanda fue derogada antes de la entrada en vigor
del nuevo régimen constitucional, o se aplicó a circunstancias o hechos
ocurridos bajo su vigencia a los cuales les adscribió, en forma simultánea, la
correspondiente consecuencia jurídica, pero cuyos efectos, pese a haberse
producido, aún no se han agotado. En estos casos, tanto el supuesto de hecho
como la consecuencia jurídica se consolidaron durante el intervalo de validez
de la disposición. Sin embargo, subsisten en el ordenamiento jurídico algunas
secuelas residuales de la ley derogada, que tienen exclusivamente, una vocación
temporal de permanencia ...”[6]
Así las cosas, procederá la Corte a
analizar y a pronunciarse sobre los cargos de inconstitucionalidad presentados
por el actor contra el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933.
2.3. Previo análisis de la evolución de la
legislación sobre la pensión de gracia creada para los maestros oficiales, esta
Corporación concluyó, en un juicio de constitucionalidad previo, que tanto los maestros
de primaria como los de secundaria, vinculados antes del 1º. de enero de 1981,
podían acceder a ella siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la
ley.
En 1998 esta Corporación, al pronunciarse
sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra algunas expresiones
de los artículos 1º y 4º. de la Ley 114 de 1913, previa la revisión de la
evolución legislativa de la denominada pensión de gracia manifestó lo
siguiente:
“Esta pensión fue
concebida como una compensación o retribución  en favor de los maestros de
primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por
consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos
educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: la Ley
39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo,
estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los
departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la
primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de
fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago
de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en
principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización
administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden
territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y
municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre
otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El
legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores
de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de
gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los
citados servidores públicos.
“No obstante esa
finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado
obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector
oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían. Se
expidieron entonces las leyes 116 de 1928 “por la cual se aclaran y reforman
varias disposiciones de la ley 102 de 1927” y la ley 37 de 1933 “por la cual se
decreta el pago de una pensión a un servidor  público y sobre jubilación de
algunos empleados”. La primera dispuso en el artículo 6º. que “los empleados y
profesores de las escuelas normales y los Inspectores de Instrucción Pública
tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913
y demás que a ésta complementan”; y la segunda, en el artículo 3º, hizo
extensiva la pensión de gracia “a los maestros que hayan completado los años de
servicio señalados por la ley, en establecimientos de educación secundaria”.
“ Así pues,
tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial,
podían acceder a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran
los requisitos exigidos por la ley.” (Corte Constitucional, Sentencia C-479
de 1998, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Pero fue mucho más allá la Corte, pues
debió analizar la acusación del actor de la demanda sobre la que se pronunciaba
en ese entonces, en el sentido de que las disposiciones que él impugnaba
violaban el principio de igualdad, “...al excluir a los docentes de secundaria
del sector oficial, del beneficio de la pensión de gracia que en ellas se
establece”, es decir, un cargo de inconstitucionalidad similar al que ahora se
estudia contra el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, que
expresamente desechó esta Corporación, por las siguientes razones:
“...a raíz de la
ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de
gracia contenida en el artículo 1º. de la ley 114 de 1913, materia de
acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en
principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida. En
efecto, si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a una
pensión de gracia únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias
oficiales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º. de la ley 37 de 1933,
tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las
dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia,
desde hace más de cincuenta años. No existe entonces, violación del
artículo 13 de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a
los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria
del mismo orden, claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del
1º. de enero de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de ley.”
(Negrillas fuera de texto) (Corte Constitucional, Sentencia C- 479 de 1998,
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
Debe entonces reiterar esta Corporación el
análisis que efectuó entonces sobre los alcances del inciso segundo del
artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, objeto de la demanda de la referencia, y
señalar que la interpretación que hace el actor, que lo lleva a concluir que de
acuerdo con las disposiciones impugnadas los maestros de secundaria no pueden
acceder a la pensión de gracia, si antes no estuvieron vinculados como docentes
oficiales de primaria, es equivocada, pues del texto de dichas disposiciones no
se desprende tal condicionamiento, tanto que durante cincuenta años se
reconoció indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales de primaria y
secundaria, como ya lo había establecido esta Corporación, quedando así
desvirtuado el primero de los cargos por él invocado.
2.4. No obstante anteriores
pronunciamientos de esta Corporación sobre la materia, en el caso que se
analiza no se presenta el fenómeno constitucional de la cosa juzgada, ni formal
ni material.
Debe aclarar la Corte en este caso, que no
obstante que en anterior oportunidad, a través de la sentencia C-479 de 1998
(M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), se pronunció, previo análisis de fondo sobre
los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913, que creó la denominada pensión de
gracia para los maestros de primaria, y que en dicha ocasión, al estudiar uno
de los cargos formulados por el actor, que señalaba que dichas disposiciones
vulneraban el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta
Política, al no incluir los maestros de secundaria, expresó que “.... en virtud
de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 37 de 1933, [norma objeto del
juicio de constitucionalidad que se resolverá a través de la presente
sentencia] tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria ...”
no se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ni material ni
formal[7],
pues no solo la base normativa objeto de análisis es diferente, sino que el
cargo de inconstitucionalidad propuesto ahora por el accionante también es
distinto, dado que lo que él alega es la imposición de una condición adicional
a los maestros de secundaria para acceder a dicho beneficio, consistente, según
su interpretación, en que se les exige a éstos haber prestado sus servicios en
primaria, al menos por algún tiempo, lo que constituye una clara e
injustificada discriminación.
2.5. La decisión del legislador, consignada
en la Ley 91 de 1989, de suprimir el beneficio de la pensión de gracia a los
docentes oficiales vinculados a partir del 1º de enero de 1981, no vulnera el
principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la C.P.
El segundo cargo que presenta el actor
contra el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, es que según
él, a través de esa disposición, el legislador suprimió el beneficio de la
pensión de gracia para los docentes que se vincularon al servicio oficial a
partir del 1º. de enero de 1981; tal afirmación desde luego es equivocada, pues
las disposiciones impugnadas antes que abolir ese beneficio lo que hicieron fue
extenderlo a los maestros de secundaria, y su texto, producido en 1933,
obviamente no pretendía regular la situación de los docentes oficiales
cincuenta años después, es decir en 1981. El demandante se refiere, aunque no
lo manifiesta, a la decisión del legislador contenida en el literal B. del
numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, alegando que ella es
violatoria del artículo 13 de la Constitución vigente, materia sobre la cual ya
se pronunció esta Corporación declarando exequible el contenido de dichas
disposiciones.
En aquella oportunidad la Corte declaró
exequibles las expresiones demandadas del citado artículo 15 de la Ley 91 de
1989, sustentando su decisión en los siguientes argumentos:
“La supuesta
vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la
Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En
efecto, el legislador, conforme a lo establecido en el artículo 150 de la
Constitución Nacional, en ejercicio de la función de 'hacer las leyes' que
asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior,
puede regular lo atinente al Régimen prestacional del Magisterio, como
efectivamente lo ha hecho.
“ La
circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya
preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los
maestros oficiales de primaria extendida luego a otros docentes, [a los de
secundaria a través del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933 objeto de demanda]
sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes
del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad
a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es
decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita,
simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no
tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera
expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser
suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado
en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si
las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y
quienes ingresaron después del 1º. de enero de 1981 no son las mismas, es claro,
entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las
consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron
en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya
exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los
apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de acusación.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-084 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
Es decir, que como en reiteradas
oportunidades lo ha señalado esta Corporación, en el constitucionalismo
colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso de
la República, al cual, según lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta
Política, le corresponde hacer las leyes y específicamente, de acuerdo con lo
dispuesto en el literal e del numeral 19 de dicha norma superior, “fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos ...”, lo que implica
que la decisión adoptada por el Congreso en 1933, impugnada por el actor, es
armónica con el ordenamiento superior vigente.
Por todo lo dicho, no encuentra la Corte
fundamento alguno que respalde las acusaciones del actor contra el inciso
segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, razón por la cual lo declarará
exequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo
del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, por el cual “ se decreta el pago de una
pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En efecto, el artículo 4º de la Ley 39 de 1903, “Sobre instrucción pública”,
establecía que la instrucción secundaria estaría a cargo de la Nación, lo que
no obsta, señalaba, “...para que los departamentos y municipios que dispongan
de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria.”
[2]
“Según la Ley 91 de 1989, el personal nacional está conformado por aquellos
docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y el personal
nacionalizado, por los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1º. de enero de 1976 y el personal nombrado a partir de
esa fecha, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo
con lo exigido por la Ley 43 de 1975.”
[3]
Corte Constitucional, Sentencia C- 084 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán
Sierra.
[4]
Dicha demanda, que correspondió al expediente D-1973, fue resuelta a través de
la sentencia C-479 de 1998, cuya ponencia estuvo a cargo del Magistrado Carlos
Gaviria Díaz.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C- 479 de 1998, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[6]
Ibídem.
[7]
Al respecto ver, entre otras, Sentencia C-599 de 1998 M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-427 de 1996 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.