T-490-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-490/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva
La dimensión negativa comprende las omisiones en la
valoración de pruebas concluyentes, es decir, que identifican la veracidad de
los hechos analizados por el juez, hipótesis que involucra, por ejemplo, la
negativa o valoración arbitraria, irracional y caprichosa o cuando se omite
evaluar la prueba y sin motivo válido se tiene por no demostrado el hecho o la
circunstancia que del mismo surge de forma clara y objetiva. Dentro de este
supuesto pueden ubicarse las siguientes circunstancias: (i) la omisión en el
decreto y práctica de pruebas; (ii) la no valoración del material probatorio y,
(iii) el desconocimiento de las reglas de la sana crítica, que incluye la
omisión en tener en cuenta elementos probatorios que obran en el proceso, no se
advierten o simplemente no se consideran para fundamentar la decisión. Por su
parte, la dimensión positiva, se origina cuando el juez aprecia pruebas
primordiales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada, que
no ha debido admitir ni valorar, en razón a que, por ejemplo, fueron recaudadas
indebidamente (art. 29 C.P.) o cuando tiene por establecidas circunstancias,
sin que aparezcan pruebas que fundamenten lo resuelto y de esta manera se
vulnera la Constitución.
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
Esta corporación ha definido el defecto sustantivo
como causal específica de procedibilidad del amparo constitucional en contra de
providencias judiciales, como la irregularidad generada como consecuencia de
una actuación judicial en la que se aplica una norma que, de manera evidente,
no regula el asunto o no tiene en cuenta la que la define o realiza una
interpretación en contravía de las premisas de razonabilidad jurídica. La
tipología que puede presentar la mencionada irregularidad, ha sido descrita por
la Corte de la siguiente manera: (i) cuando la decisión impugnada se apoya en
una norma que indiscutiblemente no se aplica al caso; (ii) cuando la autoridad
judicial realiza una aplicación indebida del precepto concerniente; (iii) cuando la aplicación o la hermenéutica que
hace la disposición en el caso, desconoce sentencias con efecto erga omnes que
han definido su alcance; (iv) cuando no se
atiende a la interpretación sistemática de la norma, es decir, no se tienen en
cuenta otras disposiciones que regulan el asunto; (v) cuando se desatiende la norma
que se ajusta al caso; (vi) cuando a pesar de
que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua o
regula la situación fáctica que se resolvió; (vii)
cuando a la norma utilizada se le da un alcance distinto a lo expresamente
indicado por el legislador; (viii) cuando la
norma en la que se fundó lo decidido, se torna injustificadamente regresiva o
contraria a la Constitución; (ix) cuando el
poder concedido a la autoridad judicial por el ordenamiento jurídico se utiliza
para un fin distinto no previsto en la disposición; (x) cuando se desconoce la
norma constitucional o legal que guía el caso concreto; (xi) cuando lo decidido
no se encuentra justificado de manera suficiente, de tal forma que se afectan
derechos fundamentales; (xii) cuando sin un
mínimo de justificación se desconoce el precedente judicial y, (xiii) cuando el juez no aplica la excepción de
inconstitucionalidad frente a una clara y manifiesta vulneración de la Carta
Política.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse defecto fáctico ni
sustantivo en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por declaración
de insubsistencia de procurador judicial II
Referencia: expediente T-2.887.603
Demandante: Jesús Alberto Ramos
Garbiras
Demandado: Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil
trece (2013)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las providencias
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, por las Secciones
Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el dieciocho (18) de marzo y el treinta (30) de septiembre de dos mil
diez (2010), respectivamente.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El tres (3) de febrero de dos mil
diez (2010), el señor Alberto Ramos Garbiras, por intermedio de apoderado
judicial, impetró acción de tutela en contra del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, por haber proferido, en segunda instancia,
la sentencia del 23 de noviembre de 2009, dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado por él en contra de la Procuraduría
General de la Nación.
2. Reseña fáctica
El peticionario fundamenta la
acción de tutela en los siguientes hechos:
2.1. Se
desempeñó “con excelencia” en el cargo de Procurador Judicial II Agrario,
código OPJ ES287, desde el 18 de abril de 1997, mediante nombramiento en
propiedad realizado por el Procurador General de la Nación, hasta julio de
2004, época en la que fue declarado insubsistente por su nominador y, en su
reemplazo se nombró, mediante Decreto 1114 del 2 de julio de 2004, a la señora Orfenery Hoyos de Quesada.
2.2. En contra del acto
administrativo por medio del cual fue desvinculado del cargo, interpuso acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que se había expedido
irregularmente y con desviación de poder, debido a que la persona que lo
reemplazó, fue sancionada disciplinariamente mediante providencia del 27 de
julio de 1994, emitida por el Procurador Provincial de Cali y, del 13 de enero
de 1995, impuesta por el Procurador Delegado de Bogotá. Además, fue declarada
insubsistente del cargo de Procuradora metropolitana de Cali, mediante Decreto
0408 del 01 de diciembre de 1999[1].
2.3. La decisión de primera
instancia en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, fue emitida
por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, el 26 de julio de
2007, despacho que negó las pretensiones de la mencionada demanda sin que se
hubiese allegado la hoja de vida de quien lo reemplazó en el cargo, ni decretado
las pruebas testimoniales de quienes directamente les constaba la desmejora del
servicio, a pesar de haberlo solicitado expresamente en la demanda, motivo por
el cual apeló lo decidido.
2.4. En segunda instancia, por
solicitud del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
fue allegada al proceso la hoja de vida de la señora Hoyos de Quesada, en la
que se pueden evidenciar las irregularidades mencionadas en precedencia. Sin
embargo, dicha entidad judicial al definir el recurso incoado, en un singular
fallo, se apartó de las pruebas y abandonó el precedente vertical en cuanto a
la necesidad de la administración de probar las estrictas necesidades del
servicio que llevan a desvincular a un funcionario de amplia trayectoria; a la
necesidad de examinar en casos semejantes las circunstancias que rodearon la
situación anterior a la insubsistencia y, respeto de los requisitos mínimos
para realizar los nombramientos.
3. Fundamentos de la acción de
tutela
El actor considera que la
sentencia emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca que definió en segunda instancia el recurso de apelación, en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que acudió en contra de la
Procuraduría General de la Nación, incurrió en defectos fáctico y sustantivo,
que se erigen en causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela,
que lesionan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la
administración de justicia, igualdad, trabajo y dignidad humana.
Sustenta el defecto fáctico
en que la entidad judicial demandada omitió valorar (i) la hoja de vida de la señora
Hoyos de Quesada, es decir, de quien reemplazó al accionante; (ii) los
testimonios de personas que laboran en entidades administradoras ambientalistas
de Cali sobre la desmejora del servicio con la desvinculación del cargo que
ocupaba el actor en la Procuraduría General de la Nación; (iii) los
antecedentes disciplinarios de la señora Hoyos de Quesada, en los que constan
sucesivas sanciones y amonestación escrita que les fueron impuestas  por el
Procurador Provincial de Cali, mediante fallos del 13 y del 27 de julio de
1994; del 13 de enero de 1995 y del 30 de septiembre de 1995, que le aplicaron,
en su orden, el Procurador Delegado de Bogotá y por el Jefe de Relaciones
Humanas de Cali. Además de lo anterior, (iv)  tampoco se valoró que mediante
Decreto 0408 del 01 de diciembre de 1999, había sido declarada insubsistente
del cargo de Procuradora Metropolitana de Cali.
En su sentir, las citadas pruebas
muestran que con la declaratoria de insubsistencia del cargo que ocupaba y con
el nombramiento de la señora Hoyos de Quesada, no se mejoró el servicio. A ello
se suma que en fallo definitivo emitido el 14 de septiembre de 2007, la
Procuraduría General de la Nación la destituyó y la inhabilitó por 16 años para
el ejercicio de funciones públicas.
Fundamenta el defecto
sustantivo, en primer lugar, por no aplicar disposiciones
constitucionales y legales referidos a los requisitos exigidos para ser
Procurador Judicial II Agrario Código OPJ ES 287, señalados en los artículos
280 de la Constitución y 128, parágrafo primero de la Ley 270 de 1996,
específicamente, no tener antecedentes disciplinarios.
En segundo lugar, atribuye dicho defecto al
desconocimiento del precedente vertical en lo relacionado con: (i) el deber de
la administración de probar las estrictas necesidades del servicio que la
llevan a desvincular a un funcionario de amplia trayectoria, vertido entre
otras, en las sentencias del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2000, 22 de
junio de 2000, 13 de octubre de 2005 y 19 de julio de 2006; (ii) el deber del
juzgador de valorar integralmente las pruebas y de examinar las circunstancias
que rodearon la situación anterior a la insubsistencia, regla contenida, entre
otras, en las sentencias de dicha corporación, del 20 de septiembre de 1996, 16
de octubre de 1997 y,  3 de mayo de 2007 y, (iii) el deber de la administración
de verificar adecuadamente los requisitos mínimos para los nombramientos, regla
sostenida, entre otras, en las sentencias del 21 de marzo de 2002, del 25 de
septiembre de 2003, del 9 de agosto de 2007.
En tercer lugar, hace recaer el mentado defecto
en el incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado, dispuestas
en la Convención Americana de Derechos Humanos, artículos 1º (obligación de
respetar los derechos), 24 (igualdad ante la ley) y, 25 (protección judicial).
Considera igualmente que en el
caso concreto, acreditó los requisitos genéricos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
3.1. Pretensiones de la acción de
tutela
Por lo expuesto, solicita acceder
a la protección de los derechos fundamentales invocados vulnerados por la
entidad judicial demandada y en consecuencia, se “ordene la revocación del
fallo No. 148 del 23 de noviembre de 2009, emitido por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca”.
4. Oposición a la demanda de
tutela
La acción de tutela fue conocida
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, corporación que por auto del doce (12) de febrero de dos mil diez
(2010), resolvió tramitarla, correr traslado a la entidad tutelada, a la
Procuraduría General de la Nación y a la señora Orfenery Hoyos de Quesada, como
terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro de los dos
(2) días siguientes, rindieron informe sobre los hechos de la acción de tutela[2].
4.1. Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca
El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio[3].
4.2. Procuraduría General de la
Nación
La Procuraduría General de la
Nación como tercero interesado en las resultas de la acción de tutela, por
intermedio de apoderado judicial, pidió se denegara por improcedente el amparo
constitucional. Sostuvo que el fallo del 23 de noviembre de 2009 se profirió en
derecho por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
en el que se hizo un análisis de todo lo actuado, dentro del ámbito de su
competencia, con argumentos suficientes y se valoraron juiciosamente las
pruebas aportadas, que lo llevaron a confirmar la sentencia recurrida. Además
de lo anterior, el tutelante cuenta con otro medio de defensa judicial, cual es
el recurso extraordinario de revisión “invocando los argumentos aquí
expuestos y solicitando por esa vía la nulidad del fallo del Tribunal”.
Finalmente, agregó, que según lo regulado en el artículo 165 del Decreto 262 de
2000, en ejercicio de la facultad discrecional, el Procurador General de la
Nación podía declarar la insubsistencia del nombramiento del actor, en
cualquier momento, por necesidades del servicio[4].
4.3. La señora Orfenery Hoyos
Quesada
La señora Orfenery Hoyos Quesada,
guardó silencio[5].
5.
Pruebas que obran en el expediente
En
el expediente de tutela obran las siguientes pruebas relevantes:
5.1.
Copia de la sentencia de primera instancia, proferida el 26 de julio de 2007
por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, en la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a la que acudió Alberto Ramos Garbiras,
en contra de la Procuraduría General de la Nación (folios 136 a 156 del
cuaderno 1 del expediente de tutela).
5.2.
Copia de la sentencia No. 148, emitida el 17 de noviembre de 2009 por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la
cual se resolvió la apelación incoada en contra de la decisión anterior (folios
39 a 84 del cuaderno 1 del expediente de tutela).
6.
Manifestación de impedimento del Magistrado Ponente para conocer del proceso de
tutela y no aceptación del mismo
A
través de escrito del 22 de febrero de 2011, el Magistrado Ponente Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, manifestó su impedimento para conocer del proceso de
tutela, con fundamento en lo regulado en el numeral 5º del artículo 56 de la
Ley 906 de 2004, referido a la relación “cercana de amistad” con el entonces
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, quien fue el que
profirió el Decreto 1119 del 2 de julio de 2004, objeto de nulidad y
restablecimiento del derecho, cuyo fallo es ahora cuestionado mediante la
presente solicitud de amparo constitucional.
Mediante
auto del 8 de marzo de 2011, los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y
Nilson Pinilla Pinilla, resolvieron no aceptar el impedimento manifestado por
el doctor Mendoza Martelo, tras considerar que el solo hecho de que el
exprocurador Edgardo Maya Villazón en el 2007 lo haya designado como Procurador
Delegado, no puede considerarse, por sí solo, de una “amistad íntima”, más allá
de lo estrictamente laboral, en los términos del numeral 5º del artículo 56 de
la Ley 270 de 1996, ya que de ello no puede deducirse, automáticamente, que
exista una relación de suficiente cercanía que distorsione el juicio del
funcionario judicial. Además, la solicitud de amparo constitucional, no se
refiere directamente a las actuaciones del Procurador Maya Villazón, sino a los
presuntos defectos  en los que habría incurrido el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca al proferir el fallo del 23 de noviembre de
2009.
7.
Práctica de pruebas y suspensión de términos
Mediante
auto del 4 de abril de 2011, la Sala Cuarta de Revisión solicitó al Juzgado
Noveno Administrativo de Cali, que dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación de dicha providencia, remitiera a la Sala de Revisión, el
expediente completo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
número 2004-4708, al que acudió Jesús Alberto Ramos Garbiras, contra la
Procuraduría General de la Nación. De la misma manera, la Sala, suspendió los
términos en el proceso de tutela, hasta que se reciban y evalúen las pruebas
solicitadas.
II. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Primera instancia
Mediante sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos
mil diez (2010), la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado decidió rechazar por improcedente la acción de tutela,
con fundamento en que la controversia sobre la legalidad de la desvinculación
laboral del actor, fue resuelta mediante sentencia por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, sin que de ello pueda deducirse ninguna
irregularidad, máxime, cuando se basó en lo dispuesto por el artículo 158 del
Decreto 262 de 2000, que otorga la facultad discrecional al Procurador General
de la Nación, para remover a un servidor público de la entidad que ocupe un
empleo de libre nombramiento y remoción[6].
2. Impugnación
Durante el término otorgado para tal
efecto, el apoderado judicial del actor, mediante escrito del 22 de abril de
2010, impugnó la decisión anterior, con fundamento en que el juez
constitucional no analizó la desviación de poder y el desconocimiento de los
precedentes por parte de la entidad judicial demandada, como se acredita con
las sanciones disciplinarias previas aplicadas a quien reemplazó en el cargo a
su defendido, lo que agrava la responsabilidad internacional del Estado por
denegación de justicia[7].
3. Segunda instancia
Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2010, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó el fallo recurrido, con fundamento en que la acción de tutela
resulta improcedente para dejar sin efectos la sentencia proferida el 23 de
noviembre de 2009 por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, habida cuenta que los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, que autorizaban el amparo constitucional en estos casos, desaparecieron
del ordenamiento jurídico en virtud de su declaratoria de inconstitucionalidad
mediante sentencia C-543 de 1992. Además, aceptar la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, cohonestaría el desconocimiento de
los principios a seguridad jurídica y cosa juzgada.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico y metodología a seguir para
solucionarlo
Esta Sala de Revisión debe establecer si en el
presente caso se configuran los defectos fáctico y sustantivo, atribuidos por
el actor a la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2009 por el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo
emitido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, que negó las
pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que inició,
en contra de la Procuraduría General de la Nación.
Para solucionar el problema jurídico planteado, la
Sala de Revisión reiterará la jurisprudencia de esta Corte sobre la procedencia
subsidiaria y residual de la acción de tutela contra providencias judiciales,
con énfasis en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del
precedente y, luego entrará a solucionar el caso concreto.
3.
Procedencia subsidiaria y residual de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
De manera uniforme, tanto en sentencias de
constitucionalidad, como en fallos de tutela, esta corporación ha sostenido que
la acción de amparo procede de manera excepcional y subsidiaria contra
providencias judiciales. Esta doctrina que inició con la tesis de la “vía de
hecho”, vertida en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, fue
redefinida, entre otras, en la sentencia T-949 de 2003 y se sistematizó en la
sentencia C-590 de 2005 con los requisitos generales y causales específicas de
procedibilidad[8].
Justamente, en la última sentencia citada, se indicó
que para la revisión de una providencia judicial mediante acción de tutela, es
necesario acreditar unos requisitos generales y, demostrar la configuración de
alguno de los defectos o causales específicas de procedibilidad atribuidas a la
actuación judicial.
En efecto, los requisitos generales a los que se
refiere la Sala Plena de esta Corte en la citada sentencia, son los siguientes:
(i) que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional,
por cuanto el juez de tutela no está autorizado para inmiscuirse en asuntos que
corresponden a otras jurisdicciones; (ii) agotamiento de todos los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa (ante la administración y judiciales)
con los que cuenta la persona afectada, salvo cuando se pretenda evitar la
consumación de un perjuicio irremediable; (iii) a la solicitud de protección constitucional
debe acudirse dentro de un término prudencial o razonable, a partir de la
afectación de los derechos fundamentales; (iv) de atribuirse una irregularidad
procesal, se debe precisar el efecto decisivo en la sentencia que se impugna y
que afecta derechos fundamentales del actor, a no ser que tal irregularidad que
lesiona de forma grave garantías básicas, como ocurre con los casos de pruebas
ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, el amparo
de los derechos se genera de manera independiente a la incidencia que tengan en
el juicio y por dicha razón hay lugar a su anulación; (v) la parte actora debe
describir razonablemente, tanto los hechos como los derechos fundamentales
afectados y que hubiere alegado la vulneración en el proceso judicial, siempre
que hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de una tutela contra un fallo
de tutela.
Por su parte, las causales específicas de
procedibilidad, se relacionan con la acreditación de cualquiera de los
siguientes defectos reprochados a la providencia judicial[9], así: (i) orgánico,
referido a la absoluta falta de competencia del funcionario judicial para
proferir la providencia impugnada; (ii) procedimental absoluto, que se
origina cuando la autoridad judicial actúa por fuera del margen del
procedimiento establecido; (iii) fáctico, generado en la actuación del
juez sin el apoyo probatorio que permite aplicar el supuesto legal en el que
fundamenta la decisión; (iv) material o sustantivo, que atañe a los
casos en los cuales la autoridad judicial adopta la decisión con base en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) error inducido,
que surge cuando el juez fue víctima de un engaño por parte de terceros, que
conduce a que produzca una decisión que vulnera derechos fundamentales; (vi) decisión
sin motivación, atinente al incumplimiento por parte del juez de dar cuenta
de los argumentos de hecho y de derecho en los que funda sus decisiones, que
precisamente es donde reposa su legitimidad funcional; (vii) desconocimiento
del precedente, que ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
fija el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
restringiendo sustancialmente dicho alcance y, (viii) violación directa de
la Constitución.
Reitera la Sala que la procedencia excepcional y
subsidiaria de la acción de tutela contra providencias judiciales está
supeditada, en cada caso, a la acreditación de forma concurrente de los
requisitos generales y de alguno de los defectos atribuibles a la providencia
judicial examinada y que vulnera o amenaza derechos fundamentales de las partes
o de los intervinientes en el proceso[10].
En el caso analizado por esta Sala de Revisión, el
actor imputa los defectos fáctico y sustantivo, razón por la cual, enseguida,
se sintetizarán las líneas jurisprudenciales sobre cada una de dichas
irregularidades y, luego, se verificará su adecuación en concreto, previa
acreditación de los requisitos generales de procedibilidad.
3.1. El defecto fáctico como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia
En no pocos casos esta Corporación ha sostenido[11] que el amparo constitucional procede frente a una
valoración irrazonable de las pruebas realizada por el juez en su providencia.
No obstante, la irregularidad en el juicio valorativo debe ser ostensible,
flagrante y manifiesta, a tal punto que tenga incidencia directa y determinante
en el sentido de la decisión proferida, porque, en caso contrario, el juez de
tutela se convertiría en una instancia revisora de la evaluación probatoria
realizada por el juez natural de la causa.
Según lo expresado por la jurisprudencia de esta
Corte, el defecto analizado presenta dos dimensiones: la negativa y la
positiva, cada una con su respectiva tipología que puede asumir.
La dimensión negativa comprende las omisiones en la valoración de pruebas
concluyentes, es decir, que identifican la veracidad de los hechos analizados
por el juez, hipótesis que involucra, por ejemplo, la negativa o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa o cuando se omite evaluar la prueba y sin
motivo válido se tiene por no demostrado el hecho o la circunstancia que del
mismo surge de forma clara y objetiva. Dentro de este supuesto pueden ubicarse
las siguientes circunstancias: (i) la omisión en el decreto y práctica de
pruebas; (ii) la no valoración del material probatorio y, (iii) el
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, que incluye la omisión en
tener en cuenta elementos probatorios que obran en el proceso, no se advierten
o simplemente no se consideran para fundamentar la decisión[12].
Por su parte, la dimensión positiva, se origina
cuando el juez aprecia pruebas primordiales y determinantes de lo resuelto en
la providencia cuestionada, que no ha debido admitir ni valorar, en razón a
que, por ejemplo, fueron recaudadas indebidamente (art. 29 C.P.) o cuando tiene
por establecidas circunstancias, sin que aparezcan pruebas que fundamenten lo
resuelto y de esta manera se vulnera la Constitución.
Reitera la Sala que la simple discrepancia respecto de
la interpretación que puede emanar del debate jurídico y en la valoración de las
pruebas en una situación específica, por sí mismo no constituye un defecto que
implique dejar sin efecto la decisión por vía de tutela. De hacerse, implicaría
la admisión de la superioridad de la valoración probatoria en cabeza del juez
constitucional, respecto a la realizada por el juez ordinario, con la
consecuente restricción del principio de autonomía judicial. De tal manera que
el juez de tutela debe partir de la corrección de la decisión judicial y de la
valoración probatoria realizada por el juez natural del proceso del que se
trate[13].
Precisamente, la intervención restringida del juez de
tutela en materia de interpretación y evaluación de pruebas, se funda en la
libertad de apreciación racional de los medios persuasivos obrantes en el
proceso, que se predica del juez natural del mismo[14].
3.2. El defecto sustantivo como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia
Esta corporación ha definido el defecto sustantivo
como causal específica de procedibilidad del amparo constitucional en contra de
providencias judiciales, como la irregularidad generada como consecuencia de
una actuación judicial en la que se aplica una norma que, de manera evidente,
no regula el asunto o no tiene en cuenta la que la define o realiza una
interpretación en contravía de las premisas de razonabilidad jurídica[15].
La tipología que puede presentar la mencionada
irregularidad, ha sido descrita por la Corte de la siguiente manera[16]: (i) cuando
la decisión impugnada se apoya en una norma que indiscutiblemente no se aplica
al caso; (ii) cuando la autoridad judicial realiza una aplicación indebida del
precepto concerniente; (iii) cuando la
aplicación o la hermenéutica que hace la disposición en el caso, desconoce
sentencias con efecto erga omnes que han definido su alcance; (iv) cuando no se atiende a la interpretación
sistemática de la norma, es decir, no se tienen en cuenta otras disposiciones
que regulan el asunto; (v) cuando se desatiende la norma que se ajusta al caso; (vi) cuando a pesar de que la norma en cuestión está
vigente y es constitucional, no se adecua o regula la situación fáctica que se
resolvió; (vii) cuando a la norma utilizada se
le da un alcance distinto a lo expresamente indicado por el legislador; (viii) cuando la norma en la que se fundó lo
decidido, se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (ix) cuando el poder concedido a la autoridad
judicial por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin distinto no
previsto en la disposición; (x) cuando se desconoce la norma constitucional o
legal que guía el caso concreto; (xi) cuando lo decidido no se encuentra justificado
de manera suficiente, de tal forma que se afectan derechos fundamentales; (xii) cuando sin un mínimo de justificación se
desconoce el precedente judicial y, (xiii)
cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una
clara y manifiesta vulneración de la Carta Política.
Ha
precisado esta corporación, que la afectación de los derechos fundamentales
atribuida a la interpretación o aplicación de la norma por parte del juez, debe
ser de tal magnitud que desconozca o se aparte, de manera abierta, arbitraria e
irrazonable de los lineamientos constitucionales y legales, de tal suerte que
su actuación constituya un capricho, fundado únicamente en su simple voluntad,
con franca y absoluta desconexión del ordenamiento jurídico[17]. Lo afirmado implica que
si la interpretación que resulta de la norma y su aplicación, es razonable o
admisible desde el punto de vista constitucional, el amparo constitucional
resulta improcedente. De autorizarse la intervención del juez de tutela en
dichas circunstancias, conllevaría aceptar que podrían dejarse sin efecto
interpretaciones acertadas de normas jurídicas, simplemente porque el criterio
del juez constitucional no coincide con el del juez natural del asunto, lo que
no puede permitirse, precisamente porque ello anularía los principios de
autonomía e independencia judicial, al atribuirse el juez de tutela funciones
que no le incumben[18].
4.
Solución al caso concreto
Para
solucionar el problema jurídico planteado, la Sala de Revisión procederá,
primero, a verificar la acreditación de los requisitos generales de
procedibilidad del amparo constitucional y, luego, se adentrará en el análisis
de la existencia o no de alguno de los defectos atribuidos por el actor a la
autoridad judicial demandada.
4.1.
Cumplimiento en el caso concreto de los requisitos genéricos de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales
4.1.1. Relevancia constitucional
En
el caso analizado por esta Sala de Revisión, existe evidente relevancia
constitucional, en razón de que se trata de garantizar, entre otros, los
derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso efectivo a
la administración de justicia (art. 229 C.P.), presuntamente vulnerados por la
entidad judicial demandada por las razones indicadas por el actor.
4.1.2.
Subsidiariedad o agotamiento de los medios de defensa judicial al alcance del
actor
La
providencia adoptada el 17 de noviembre de 2009 por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, definió en segunda instancia la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho incoada en contra de la Procuraduría
General de la Nación, de donde se infiere que contra la misma no procede ningún
recurso de la vía jerárquica.  Tampoco encuentra la Sala que los defectos
imputados por el actor a la mencionada providencia, puedan adecuarse en las
causales de revisión dispuestas en el artículo 188 del C.C.A.[19].
4.1.3.
Se cumplió el requisito de inmediatez
Entre
el fallo adoptado el 17 de noviembre de 2009 por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca y el 4 de febrero de 2010 fecha de
radicación de la acción de tutela transcurrieron aproximadamente 3 meses y 15
días, lapso que a juicio de la Sala de Revisión, es prudencial y razonable para
acudir al juez constitucional en solicitud de protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
4.1.4. No se trata de una irregularidad procesal
En
el caso analizado, no se trata de una irregularidad procesal sino de los
presuntos defectos fáctico y sustantivo, atribuidos por el actor al fallo
proferido en segunda instancia por la entidad judicial demandada, que puso fin
a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la
Procuraduría General de la Nación.
4.1.5. El actor identificó de manera razonable los
hechos en los que sustenta la acción de tutela, así como los derechos
vulnerados
En el escrito de tutela, aparecen
claramente identificados por el actor, tanto los hechos como los defectos que
en su sentir, generaron la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
4.1.6. No se trata de una acción de tutela contra un fallo
de tutela
La finalidad
perseguida por el actor a través de la acción de tutela no es que se examine
por el juez constitucional un fallo de tutela, sino que la solicitud de amparo
se dirige contra una sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca que resolvió una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Una vez
acreditados en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de
la acción de tutela, enseguida la Sala de Revisión analizará el fondo del
asunto.
5.
Análisis del fondo del asunto planteado en la acción de tutela
Como se expuso en precedencia,  corresponde a esta
Sala de Revisión verificar si en el presente caso, se configuran los defectos
fáctico y sustantivo, endilgados por el actor a la sentencia del 17 de
noviembre de 2009, proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca, por medio de la cual confirmó el fallo adoptado por el
Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Cali, que negó las pretensiones de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que inició, en contra de la
Procuraduría General de la Nación.
5.1. La entidad judicial demandada no incurrió con su
actuación, en el defecto fáctico atribuido por el actor
A juicio del tutelante, la mencionada sentencia
proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
está incursa en defecto fáctico, al no evaluar las pruebas que demuestran que
la declaratoria de insubsistencia del cargo que ocupaba en la Procuraduría
General de la Nación y con el nombramiento de su reemplazo no se mejoró el
servicio. Específicamente afirma que se omitió: (i) valorar la hoja de vida de
quien lo reemplazó en el cargo del cual fue desvinculado de la planta de
personal de la Procuraduría General de la Nación; (ii) los testimonios de
personas que laboran en entidades administradoras ambientales de Cali sobre la
desmejora del servicio con la remoción del cargo que ocupaba; (iii) los
antecedentes disciplinarios de la persona que lo reemplazó en el cargo, a quien
le aparecen sucesivas sanciones y amonestación escrita que le fueron impuestas
por el Procurador Provincial de Cali, mediante fallos del 13 y del 27 de julio
de 1994. De la misma manera, las sanciones del 13 de enero de 1995 y del 30 de
septiembre de 1995, que le aplicaron, en su orden, el Procurador Delegado de
Bogotá y por el Jefe de Relaciones Humanas de Cali, (iv) la declaratoria de
insubsistencia como Procuradora Metropolitana de Cali, de que fue objeto su
reemplazo, mediante Decreto 0408 del 01 de diciembre de 1999 y, (v) el fallo
definitivo del 14 de septiembre de 2007, a través del cual la Procuraduría
General de la Nación la destituyó e inhabilitó para ejercer funciones públicas
por 16 años.
Para verificar lo afirmado por el actor, la Sala de
Revisión debe examinar la valoración probatoria, así como las razones de la
decisión emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
en la sentencia impugnada por vía de tutela.
En efecto, luego de analizar lo regulado en los
artículos 125 de la Constitución, 182, 158 y 165 del Decreto 262 de 2000, así
como doctrina y jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado
(sent. del 13 de octubre de 2005), concluyó el mencionado Tribunal, que el
Procurador General de la Nación, en calidad de nominador, era competente para
declarar la insubsistencia del cargo de libre nombramiento y remoción que
ocupaba el actor, por razones de mejora del servicio. Acto administrativo que
agregó, está revestido de presunción de legalidad, correspondiendo al
demandante la carga de la prueba de los vicios o causales de anulación que
enuncia.
En ese sentido, indicó, que el actor alega la
desviación de poder, con fundamento en que la declaratoria de insubsistencia no
tuvo como razón el buen servicio público, sino que se debió, de un lado, al
pago de presuntos “favores políticos” del nominador y, del otro, que la persona
que lo reemplazó, no ostentaba las calidades de formación, experiencia e idoneidad
equiparables a las suyas.
Agrega, que para demostrar su afirmación se ordenó la
práctica de pruebas en segunda instancia, las cuales muestran que: (i) los
testimonios de personalidades en materia ambiental, exaltan las calidades
profesionales del demandante e indican no conocer directamente las causas de la
insubsistencia, pero la atribuyen a persecución política; (ii) las declaraciones
sobre la señora Hoyos de Quesada (quien reemplazó en el cargo al demandante),
unas apuntan a que no la conocen, otras a que no tiene los conocimientos
suficientes para el desempeño del cargo, lo que es contrario a su hoja de vida
que muestra a una profesional con calidades diferentes a las del demandante,
pero no por ello menos meritorias y, (iii) hacen planteamientos sobre la
declaratoria de insubsistencia del cargo ocupado por el actor, por desviación
de poder demostrable con su hoja de vida, frente a lo que precisa la Sala que
el proceso disciplinario y posterior declaratoria de insubsistencia de quien lo
reemplazó en el cargo, sobrevino a la época de los hechos, lo que no es
indicativo de desmejoramiento del servicio, porque el nominador no estaba en
condiciones de saber hechos futuros.
Enseguida, con fundamento en la jurisprudencia de la
Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencia del 13 de octubre de 2005),
sostuvo el Tribunal que los recortes de periódico de circulación local y
nacional que muestran presuntos favores políticos por la reelección del
Procurador General de la Nación, en los que apoya el demandante su declaratoria
de insubsistencia para el nombramiento de quien lo reemplazó, son comentarios o
apreciaciones personales de un columnista sobre un determinado hecho u
actuación estatal, sin que por sí mismos constituyan prueba de la irregularidad
deducida por el demandante. Es decir, no puede concluirse que esa haya sido la
causa determinante de la desvinculación, ni el nexo causal entre uno y otro
hecho.
Para el mencionado Tribunal, las calidades personales
y profesionales ostentadas por el demandante y el cumplimiento de los deberes
de su cargo, no generan estabilidad irrevocable, en la medida en que como
servidor público, debía cumplir de forma óptima con sus obligaciones conforme a
la Constitución y a la ley, de donde se infiere que el acatamiento de sus
deberes funcionales, no restringía la discrecionalidad de remoción que le
asiste al nominador para con los empleados de libre nombramiento y remoción.
De igual forma sostuvo el ad quem, que no le
asiste razón al recurrente, cuando afirma que a la entidad nominadora le
corresponde acreditar las necesidades del servicio que lo llevaron a remover a
un funcionario de alta trayectoria, debido  a que la necesidad del servicio,
como lo ha sostenido el Consejo de Estado (sent. del 7 de junio de 2007) se
presume, debiendo el demandante desvirtuar dicha presunción, sin que basten las
simples aseveraciones, ni la acreditación de calidades inferiores del
reemplazante en contraposición del declarado insubsistente, siempre que el
primero cumpla con los requisitos mínimos exigidos por la ley para el ejercicio
del cargo. De lo anotado, se deduce que el demandante debe probar motivos
distintos al buen servicio que generaron la expedición del acto objetado. En
ese sentido, concluyó: (i) que los testimonios allegados en segunda instancia
dan cuenta de las calidades profesionales del demandante que indudablemente
repercutieron en el buen desempeño de su labor, pero como se indicó, ese era su
deber constitucional y legal como servidor público, sin que el desempeño óptimo
de sus labores le diera una estabilidad que no es inherente a los empleados de
libre nombramiento y remoción; (ii)  la afirmación sobre la falta de calidades
de la funcionaria reemplazante no logra desvirtuar la presunción de legalidad
de que goza la resolución acusada, al resultar insuficientes para considerar
que la administración retiró del servicio al actor, por el hecho de “pagar favores
políticos”, tendientes a la reelección del Procurador General de la Nación y,
(iii) de las versiones de los testigos, no se infiere que el servicio en la
entidad se hubiese desmejorado debido a la desvinculación del demandante o por
el hecho de haberse designado en su reemplazo a la funcionaria que se nombró.
Tampoco se allegaron al proceso indicadores estadísticos y demás formas de
medir la disminución de la gestión y calidad del despacho.
A juicio de la Sala de Revisión, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en el fallo examinado, no
omitió  la valoración de las pruebas indicadas por el demandante. Por el
contrario, se refirió expresamente a las calidades y a la idoneidad profesional
de la señora Hoyos de Quesada (persona que lo reemplazó luego de haber sido
desvinculado del cargo), lo que es indicativo del examen efectuado sobre su
hoja de vida. De igual forma, analizó las declaraciones de personas al servicio
de entidades ambientales de Cali, así como los antecedentes disciplinarios,
generados en la destitución de que fue objeto la mencionada señora, tema sobre
el cual sostuvo que ese evento sobrevino a la declaratoria de insubsistencia
del demandante, y que por lógicas razones no tiene relación directa con la
remoción del cargo ocupado por éste.
Para la Sala de Revisión es claro que aunque la
entidad judicial demandada por vía de tutela, no se refirió de forma expresa
respecto de si las sanciones disciplinarias que se le aplicaron previamente a
la señora Hoyos de Quesada constituían o no prohibición para el ejercicio del
cargo, luego de examinar las normas constitucionales y legales, concluyó que
cumplía con los requisitos mínimos para ocupar el mismo, de donde se infiere
que no encontró que existiera ninguna inhabilidad para ese momento que le
impidiera el ejercicio de cargos y funciones públicas. A lo que sí hizo directa
referencia el Tribunal, fue a que la destitución e inhabilitación para el
ejercicio de cargos y funciones públicas que aplicó la Procuraduría General de
la Nación el 14 de septiembre de 2007 a la mencionada señora, constituye un
hecho sobreviniente al nombramiento en reemplazo del demandante, que no podía
saberse por el nominador en el 2004, argumento que comparte plenamente esta
Sala de Revisión.
Se concluye, entonces, que el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia reprochada, realizó una
valoración proporcional y razonable de las pruebas obrantes que lo llevaron a
confirmar la decisión de primera instancia que no accedió a las súplicas de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a la que acudió el actor en
contra de la Procuraduría General de la Nación. Actividad que por demás,
ejerció dentro de su autonomía funcional y con fundamento en la libertad que le
asiste de apreciación racional de las pruebas.
5.2. La entidad judicial demandada no incurrió con su
actuación, en el defecto sustantivo endilgado por el actor
El tutelante atribuye un defecto sustantivo a la
mencionada sentencia, con base en tres razones, a las que se referirá enseguida
la Sala de Revisión, precisando que la primera y tercera se analizarán juntas,
por corresponder a una misma tipología de irregularidad, esto es, la falta de
aplicación de una norma que regula el caso.
El primer argumento se relaciona con la falta de aplicación de disposiciones
constitucionales y legales que aluden a los requisitos exigidos para ser
Procurador Judicial II Agrario Código OPJ ES 287, señalados en los artículos
280 de la Constitución y 128, parágrafo primero de la Ley 270 de 1996,
específicamente, según el actor, no tener antecedentes disciplinarios. De la
misma manera, el tercer argumento, atañe a la falta de aplicación de lo
regulado en los artículos 1º (obligación de respetar los derechos), 24
(igualdad ante la ley) y 25 (protección judicial), de la Convención Americana
de Derechos Humanos.
En la sentencia impugnada por vía de tutela, el
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, manifestó que con la
finalidad de verificar la idoneidad de la señora Hoyos de Quesada para ocupar
el cargo de Procuradora Judicial II Agraria Código OPJ ES 287, se hace
necesario estudiar los requisitos mínimos exigidos por los artículos 280 de la
Constitución, 45 del Decreto 262 de 2000 y 127 y 128 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria
de la Administración de Justicia).
En ese sentido, trascribió el contenido de cada una de
las mencionadas normas, que aluden a que: (i) los agentes del Ministerio
Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y
prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes
ejercen el cargo (art. 280 C.P.); (ii) los procuradores con funciones de
intervención en procesos agrarios, actúan, entre otros, en procesos ante los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial, cuando sea necesario para defender
el orden jurídico, el patrimonio público, las garantías y derechos
fundamentales individuales, colectivos o del ambiente (art. 262 del Decreto 262
de 2000); (iii) para ocupar dicho cargo se deben acreditar las mismas calidades
y requisitos para ser magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial,
así: a) ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio y estar en pleno
goce de sus derechos civiles; b) tener título de abogado expedido o revalidado
conforme a la ley, salvo el caso de los jueces de paz, c) no estar incurso en
causal de inhabilidad o incompatibilidad (art. 127 Ley 270/96) y, d) tener
experiencia profesional por lapso no menor a 8 años, que deberá ser adquirida
con posterioridad a la obtención del título de abogado en actividades
jurídicas, ya sea de forma independiente o en cargos públicos o privados o en
el ejercicio de la función judicial. En todo caso se computará como experiencia
profesional la actividad como empleado judicial que se realice con
posterioridad a la obtención del título de abogado (numeral 3º y parágrafo 1º
del art. 128 Ley 270 de 1996).
Enseguida, el Tribunal sostuvo que “Se observa en
la hoja de vida de la señora Orfenery Hoyos de Quezada, quien reemplazó al
señor Ramos en el cargo de Procurador Judicial II Agrario del Valle, cumplió
con los requisitos legales y constitucionales para acceder al cargo, sin que
los mayores méritos del demandante coarten la calidad de las labores a
desempeñar del nuevo funcionario, por lo que las calidades excepcionales del
señor Ramos Garbiras no eran limitante para que el nominador designara en su
lugar a una persona cumplidora de los requisitos exigidos por la Ley para que
asumiera el cargo”[20].
Encuentra esta Sala de Revisión que la entidad
judicial demandada aplicó las normas constitucionales y legales referidas a los
requisitos que deben acreditarse para ocupar el cargo de Procurador Judicial II
Agrario en el que se nombró a la señora Hoyos de Quesada, en reemplazo del
señor Ramos Garbiras, disposiciones que, contrario a lo afirmado por el actor,
no exigen la ausencia de antecedentes disciplinarios, sino, entre otros, ser
ciudadano en ejercicio, en pleno goce de sus derechos civiles y no estar
incurso en causal de inhabilidad o incompatibilidad, requerimientos que encontró
acreditados el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y
que esta Sala comparte.
Por los argumentos expuestos, la Sala de Revisión
tampoco considera acertada la afirmación del actor, consistente en que la
entidad judicial demandada mediante tutela, desatendió la obligación de
respetar sus derechos, a la igualdad ante la ley y de protección judicial,
dispuesta en los artículos 1º, 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
Ahora bien, a juicio de esta Sala de Revisión,
igualmente es desacertada la afirmación del actor, respecto de que el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente vertical, en razón
a que, como se verá a continuación, los aspectos fáctico y jurídico tratados en
la sentencia impugnada por vía de tutela, no guardan ninguna relación con los
que fueron objeto de examen y posterior decisión del Consejo de Estado en las
sentencias que el actor tomó como referencia.
De forma reiterada, esta corporación ha sostenido que
el precedente judicial vinculante lo componen aquellas consideraciones
jurídicas que, de manera cierta y directa, están dirigidas a resolver la
situación fáctica sometida a consideración del juez. Está sujeto a la ratio
decidendi o razón central de la decisión anterior, la que a su vez se
deriva de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso. Entonces, la ratio
decidendi: (i) constituye la regla aplicada por el juez en el caso
concreto; (ii) se establece mediante el problema jurídico analizado en relación
con los hechos del caso concreto y (iii) al ser una regla se deben seguir en
todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella[21].
En ese sentido, la correcta utilización del precedente
judicial implica que un caso que está por decidirse debe fallarse de
conformidad con el(los) caso(s) del pasado, únicamente (i) si los hechos
relevantes que definen el caso pendiente de fallo son similares a los supuestos
de hecho del caso pasado; (ii) si la consecuencia jurídica aplicada al caso
anterior, constituye la pretensión del caso presente y, (iii) si la regla
jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en otra distinta o más
específica que altere algún supuesto de hecho para su aplicación[22].
Como se ha expuesto en esta providencia, en el fallo
impugnado por vía de tutela, le correspondió al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, definir el recurso de apelación incoado en
contra de la decisión de primera instancia, proferida por el Juzgado Noveno
Administrativo del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a la que acudió el actor, con la
finalidad de que se anulara el Decreto 1119 del 2 de julio de 2004, por medio
del cual, el Procurador General de la Nación declaró insubsistente su
nombramiento en el cargo de libre nombramiento y remoción, denominado
Procurador 21 Judicial II Agrario. Fundamentó lo pedido en la desviación de
poder, consistente en que la declaratoria de
insubsistencia no tuvo como razón el buen servicio público, sino que se basó,
primero, en el pago de presuntos “favores políticos” del nominador y, segundo,
que la persona que lo reemplazó, no contaba con las calidades de formación,
experiencia e idoneidad equiparables a las suyas, máxime cuando tenía
antecedentes disciplinarios.
Ahora bien, según el actor la entidad judicial
demandada por vía de tutela, desconoció el precedente vertical, dispuesto en
las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferidas el 18 de
mayo y 22 de junio 2000, 13 de octubre de 2005, 19 de julio de 2006, en cuanto
al deber de la administración de probar las necesidades del servicio para
desvincular a un funcionario de amplia trayectoria. De igual forma las del 20
de septiembre de 1996, 16 de octubre de 1997 y, 3 de mayo de 2007, referidas al
deber del juzgador de valorar integralmente las pruebas y de examinar las
circunstancias que rodearon la situación anterior a la insubsistencia.
Finalmente, las del 21 de marzo de 2002, del 25 de septiembre de 2003 y del 9
de agosto de 2007, en lo relacionado con el deber de la administración de
verificar adecuadamente los requisitos mínimos para los nombramientos.
Los casos examinados en esas oportunidades por el
Consejo de Estado, se relacionan, según el actor, en su orden con: (i) la
nulidad de una resolución, por medio de la cual el Presidente del Instituto de
Seguros Sociales declaró insubsistente el nombramiento del cargo de Profesional
Universitario Grado 30 desempeñado por la actora, quien tenía una experiencia
de 27 años y una preparación académica excepcional y altamente calificada; (ii)
nulidad del acto administrativo por medio del cual, fue desvinculado el
Director de la Cárcel del Circuito de Manzanares –Caldas-, persona con una
excelente hoja de vida, con experiencia digna de resaltar; (iii) nulidad de la
resolución por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del
cargo ocupado por el demandante, en el despacho del Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública quien tenía una antigüedad de 28 años de
servicio; (iv) nulidad de la resolución por medio de la cual el Director del
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- desvinculó del cargo al
demandante, quien contaba con 12 años de servicio en la entidad, con una hoja
de vida impecable y de excelentes calidades, mística y compromiso excepcional;
(v) nulidad de las resoluciones por medio de las cuales, el Contralor General
de Boyacá, declaró insubsistente el nombramiento del cargo ocupado por dos
personas de las 123 que fueron desvinculadas; (vi) nulidad del acto
administrativo por medio del cual el Gobernador del Quindío declaró la
insubsistencia del nombramiento del cargo ocupado por el actor en donde se
cuestionó la proliferación de actos de insubsistencia en un corto plazo; (vii)
nulidad del acto administrativo por medio del cual el Procurador General de la
Nación (e) declaró insubsistente el nombramiento del cargo ocupado por el
accionante, escenario en el que se encontró valoración precaria de pruebas
testimoniales y deficiencia en la apreciación del indicio; (viii) nulidad del
acto administrativo por medio del cual la Universidad Nacional desvinculó del
cargo a la actora y en su reemplazo se nombró a una persona que no cumplía con
los requisitos para ejercer el cargo; (ix) nulidad de la resolución por medio
de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de
asesor jurídico que ocupaba en la Central de Transporte del Cúcuta, habida
cuenta su reemplazo no cumplía con los requisitos para el ejercicio del cargo.
Al verificar, tanto las situaciones fácticas que
definió la Sección Segunda del Consejo de Estado, como las consecuencias
jurídicas que aplicó separadamente en cada una de las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho citadas, es indudable que son diferentes a los
aspectos fácticos y jurídicos que abordó el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia impugnada por vía de tutela,
motivo por el cual dicha entidad judicial no estaba vinculada por la ratio
decidendi de cada uno de los fallos mencionados.
Para la Sala de Revisión es claro que en todos los
casos aludidos, se trató de la declaratoria de insubsistencia de nombramientos
en cargos ocupados en diferentes entidades del Estado, de libre nombramiento y
remoción, como le ocurrió concretamente a quien acude a la acción de tutela.
Sin embargo, de cada situación emergen especificidades propias que fueron
evaluadas en su momento y que llevaron a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a anular los actos administrativos demandados. Basta señalar que
la jurisdicción de lo contencioso administrativo encontró probadas las
irregularidades atribuidas a los actos administrativos, dentro de ellas, la
desviación de poder, porque, verbi gracia, proliferó la insubsistencia
de muchas personas en un corto plazo o, quien reemplazó al removido, no cumplía
con los requisitos mínimos para ocupar el cargo, lo que llevó a la conclusión
de que la atribución otorgada por la ley para declarar la insubsistencia, no se
utilizó para obtener el fin perseguido por la norma, cual es el buen servicio
público, sino otro distinto. En cambio, en el caso del señor Ramos Garbiras, ni
el Juzgado Administrativo del Circuito en primera instancia, ni el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en segunda instancia, al
evaluar los hechos y las pruebas allegadas con la demandada y las recaudadas,
no evidenciaron la desviación de poder endilgada por el actor a la Procuraduría
General de la Nación cuando aplicó la facultad legal de desvinculación del
cargo ocupado por el demandante. Esta circunstancia, muestra que no se
desconoció la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En definitiva, los hechos relevantes examinados por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el caso del señor Ramos
Garbiras, difieren de los supuestos de hecho de las sentencias proferidas por
el órgano límite de dicha jurisdicción, de las cuales el actor afirma se
desconoció el precedente vertical. Precisamente por la circunstancia descrita,
las consecuencias jurídicas utilizadas en tales casos, no podían aplicarse, sin
más, para resolver como se hizo, la solicitud de nulidad del acto por medio del
cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del cargo que el actor
ocupaba en la Procuraduría General de la Nación.
Por lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión, revocará
el fallo de tutela proferido el 30 de septiembre de 2010, por la Sección Quinta
del Consejo de Estado, que a su vez, confirmó el fallo adoptado el 18 de marzo
de 2010, por la Sección Cuarta de esa misma corporación, que decidió rechazar
por improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se negará el amparo
constitucional solicitado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la
referencia mediante auto del 4 de abril de 2011.
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo de tutela proferido el 30 de septiembre de
2010, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que a su vez, confirmó el
fallo adoptado el 18 de marzo de 2010, por la Sección Cuarta de esa misma
Corporación, que decidió rechazar por improcedente la acción de tutela y, en su
lugar, NEGAR el amparo constitucional solicitado.
TERCERO.- ORDENAR
que por Secretaría General se
devuelva al Juzgado Noveno Administrativo de Cali, el expediente que contiene
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho número 2004-4708, a la que
acudió el actor, en contra de la Procuraduría General de la Nación.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA T-490/13
Referencia: expediente T-2887603.
Acción de tutela presentada por Jesús Alberto Ramos
Garbiras contra el Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del Cauca.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Habiendo votado positivamente y firmado el proyecto
presentado en este caso por el Magistrado sustanciador, estimo necesario
consignar por escrito una muy sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en
el presente asunto.
Si bien participo de la resolución adoptada, por
cuanto comparto la percepción de que no existían razones que justificaran
invalidar las actuaciones surtidas por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Valle del Cauca, debo aclarar mi voto, pues siempre he disentido frente al
enfoque amplificado de la noción de “vía de hecho” y en relación con
algunas de las argumentaciones que se exponen para arribar a la decisión
adoptada.
Particularmente, tal como lo he explicado con más
amplitud frente a otras decisiones[23],
no comparto el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se
reconoce por parte de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra
decisiones judiciales, y que en el caso de la sentencia a que me vengo
refiriendo se pone de presente en la cita que se efectúa (consideración 3ª,
páginas 7 a 11) de la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba
Triviño, de cuyas consideraciones discrepo parcialmente desde cuando fue
expedida.
Mi desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo
invoca como parte de la fundamentación, radica en el hecho de que, en la
práctica, especialmente las llamadas “causales especiales de procedibilidad”
a que dicha providencia se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles
situaciones que podrían justificar la impugnación común contra una decisión
judicial, dejando así la imagen de que esta Corte estima que la acción de
tutela constituye un recurso complementario, añadible a los establecidos en el
proceso de que se trata.
Con ello, la solicitud y trámite de la acción de
tutela al amparo de tales enunciados, deviene simplemente en una (o más)
nueva(s) oportunidad(es) que se confiere(n) a quien se ha visto desfavorecido
por la decisión adoptada por el juez competente, o lo que es lo mismo, en una
(o varias) instancia(s) adicional(es), no prevista(s) en absoluto en el
respectivo proceso debido, situación que difiere, de lejos, del propósito de
protección subsidiaria a los derechos fundamentales que animó al constituyente
de 1991, que vino a quedar reflejado en el artículo 86 superior.
Además, no sobra acotar que si bien esta corporación
con fundamento en la sentencia C-590 de 2005 aduce sistematizar una línea
jurisprudencial construida y decantada a partir de las consideraciones que se
dejaron planteadas en la sentencia C-543 de 1992, ello no es exacto, ya que en
realidad ese pronunciamiento[24],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de
2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó
decidido en la C-543 de 1992.
En efecto, mientras que en esa providencia de 1992 se
consideró, con firmeza de cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.), que no
puede ser quebrantada, que la tutela contra decisiones judiciales atentaba
contra la seguridad jurídica y contra otros importantes valores
constitucionales, como el “principio democrático de la autonomía funcional
del juez”, “la independencia y desconcentración que caracterizan a la
administración de justicia” y “la función garantizadora del Derecho”
que cumple el proceso, y en consecuencia se declaró inexequible la preceptiva
que reglamentaba tal posibilidad, en la C-590 de 2005 se presenta un amplio
listado de situaciones, creyéndose que de inferirse la materialización de
alguna de ellas, en opinión de quien realiza el control tutelar, de por sí le
está permitido remover o dejar sin efecto la decisión judicial, cual si
aplicara un recurso ordinario más, con lo cual se ha desquiciado gravemente su
carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha abatido la seguridad
jurídica, que es también un derecho fundamental.
Por lo anterior, dado que la decisión adoptada con mi
acuerdo y participación incluye algunas consideraciones con alcances de tal
índole, que no comparto, aclaro el voto en el caso de la referencia.
Con mi acostumbrado respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Indicó igualmente que el 14 de diciembre de 2005,
esto es, al año siguiente de su nombramiento, la señora Hoyos de Quesada fue
suspendida disciplinariamente en el ejercicio de dicho cargo y destituida el 14
de septiembre de 2007.
[2] Folios 55 y 56 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[3] Según lo afirmado a folio 3 que corresponde a los antecedentes
consignados en el fallo de tutela de primera instancia (folio 159 del cuaderno
1 del expediente de tutela).
[4] Folios 93 a 98 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[5] Según lo afirmado a folio 3 que corresponde a los antecedentes
consignados en el fallo de tutela de primera instancia (folio 159 del cuaderno
1 del expediente de tutela).
[6] Folios 157 a 167 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[7] Folios 173 al 181 del cuaderno 1 del expediente de tutela.
[8] Sentencias T-786 de 211 y T-112 de 2012.
[9] Sentencia C-590 de 2005, reiterada en las sentencia T-786 de 2011 y
T-112 de 2012.
[10] Sentencia T-112 de 2012.
[11] Entre otras, puede consultarse la sentencia T-653 de 2010, T-786 de
2011 y T-112 de 2012.
[12] Ibídem.
[13] Sentencias T-636 de 2006 y T-786 de 2011.
[14] Al respecto se pueden consultar las sentencias T-231 de 1994, T-329 de
1996, SU-477 de 1997, T-267 de 2000, T-786 de 2011 y T-112 de 2012, entre
otras.
[15] Sentencias SU-159 de 2002; T-043 de 2005; T-295 de2005; T-657 de 2006
y T-686 de 2007, T-786 de 2011 y T-112 de 2012, entre otras.
[16] Tanto en la sentencia T-033 de 2010 como en la sentencias T-786 de
2011 y T-112 de 2012, esta Corporación se refirió con precisión a las distintas
hipótesis que originan el defecto sustantivo, que en esta oportunidad se
reitera.
[17] Sentencias T-786 de 2011 y T-112 de 2012.
[18] Ibídem.
[19] Artículo 188 del C.C.A. “CAUSALES DE REVISIÓN. <Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el
siguiente:> Son causales de revisión:
1. Haberse dictado la sentencia con fundamento
en documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Aparecer, después de dictada la sentencia a
favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo favor se
decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
6. Existir nulidad originada en la sentencia
que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
7. Haberse dictado la sentencia con base en
dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada”.
[20] Folio 25 del fallo proferido el 17 de
noviembre de 2009 por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca (folio 83 del cuaderno 1 del expediente).
[21] Sentencia T-766 de 2008.
[22] Ibídem.
[23] Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado
sobre las sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794
de 2007; T-402, T-417, T-436 y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222
y A-256 de 2006 y A-045 de 2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto
ante las sentencias T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871,
T-925, T-945, T-1029, T-1263 y T-1265 de 2008; T-093, T-095, T-199, T-249,
T-364, T-517, SU-811, T-904 y T-906 de 2009; T-103 y T-119 de 2010; T-464, T-703
y T-786 y T-867 de 2011 y T-010 de 2012; SU-226, SU-407 y SU-539 de 2013.
[24] C-590 de 2005.