T-086-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-086/03
VIA DE HECHO-Alcance
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación
COSA JUZGADA
EN TUTELA-Diferencia entre la decisión y la orden
específica
Se pueden
distinguir dos partes constitutivas del fallo:  la decisión de amparo, es
decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la
acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce
efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en
términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por
lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al
propio juez que la adoptó Como la orden es consecuencia de la decisión de
amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el
contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada
respecto de la orden específica tienen unas características especiales en
materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para lograr
“el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y
su evolución.
CUMPLIMIENTO
FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera
instancia
JUEZ DE TUTELA-Modulación de orden para asegurar el goce del derecho amparado
El juez de
tutela no desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar
aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o
amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su
protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario
para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus
facultades.
JUEZ DE TUTELA-Competencia restringida para modificar órdenes
La
modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en
cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas
condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso,
el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que
se esté afectando gravemente el interés público. Esto puede suceder en varias
hipótesis:  (a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca
garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un
comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumplimiento
no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica
sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés
público; y  (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden.
En segundo lugar, el principal límite que la normatividad le fija al ejercicio
de la facultad del juez de tutela de modificar la orden o las órdenes es la
finalidad buscada, a saber, las medidas deben estar encaminadas a lograr el
cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden
impartida en el fallo. En tercer lugar, el alcance de las modificaciones que le
es posible introducir al juez de tutela a la orden proferida inicialmente, como
se dijo, no puede implicar un cambio absoluto de la orden impartida
originalmente. Nuevamente los límites están dados por la misma finalidad de la
acción de tutela: garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
Por eso, al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto
es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello
sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez no puede modificar el
contenido esencial de la orden. En cuarto lugar, cuando el juez de tutela se ve
obligado a modificar aspectos accidentales de su orden por cuanto resulta
necesario evitar que se afecten de manera grave, directa, manifiesta, cierta e
inminente el interés público es probable que la alteración de la medida
adoptada conlleve disminuir el grado de protección concedido originalmente. El
juez de tutela debe elegir entre todas las modificaciones que pueda adoptar,
aquella que represente la menor disminución del goce del derecho tutelado, pero
que a la vez, evite la afectación del interés público de relevancia
constitucional que justificó la modificación de la orden.
FALLO DE
TUTELA-Diferencia entre órdenes simples y complejas
Las órdenes
que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su
simplicidad o complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir
que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o
de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo
de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto
tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una orden
de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que
sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la
orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el
cumplimiento sea pleno.
JUEZ DE TUTELA-Razonabilidad en las órdenes que profiere
El juez
constitucional ha de ser razonable al fijar las órdenes que profiere,
cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible, bien sea porque lo
dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente inviable dadas las
condiciones de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio fallo.
CONSULTA DEL
DESACATO-Efectos
El juez que
decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente
relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento
y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias
del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el
medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez
verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción
impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar
que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y
asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas
de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la
acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por
la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha
habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato.
JUEZ
COMPETENTE PARA IMPONER DESACATO/CONSULTA DEL DESACATO-Competencia para modificar órdenes en tutela
Son
competentes para conocer de un incidente por desacato dentro de un proceso de
acción de tutela, el juez al que le correspondió conocer la acción y el juez al
que le correspondió resolver la impugnación, si la hubo. Por lo tanto, es
preciso concluir que cuando el juez de la consulta también conoció en segunda
instancia de la acción de tutela, conserva la competencia especial en materia
de órdenes y, por tanto, puede modificar en sede de consulta los aspectos
accidentales de la orden que hubiese sido impartida en la sentencia, respetando
los parámetros señalados anteriormente, con miras a asegurar el goce efectivo
del derecho fundamental tutelado y previendo, además, las medidas
compensatorias que sean necesarias No ocurre lo mismo cuando el juez que
resuelve la consulta no tuvo competencia sobre el caso y, en esa medida, no
puede preservar ningún tipo de competencia especial en cuanto a poder establecer
modificaciones al remedio ordenado. En los casos en que el funcionario judicial
no tiene la competencia para modificar directamente la orden, pero al decidir
la consulta lo considere necesario para garantizar el goce efectivo del
derecho, deberá comunicárselo al juez de instancia el cuál puede y debe tomar
la medida adecuada para el efecto.
CONSULTA DEL
DESACATO-Requisitos procesales
Los dos
requisitos procesales específicos que han de reunirse para ajustar la orden
original en sede de consulta dentro de un incidente por desacato son los
siguientes: (5) Debe existir una relación entre la razón del desacato y la
necesidad de modificar la orden original para salvaguardar el derecho tutelado;
y (6) el juez debe haber ejercido competencia dentro del proceso de tutela en
el cual se emitió la orden  respecto de la cual se planteó el desacato, ya que
en caso contrario el superior deberá permitir que el juez de primera instancia
sea el que introduzca los ajustes necesarios a la orden original por él impartida.
FALLO DE
TUTELA-Modificación de la orden implica medida
compensatoria
FALLO DE
TUTELA-Modificación de la orden respecto a relleno
sanitario
DEBIDO
PROCESO-Vulneración por modificación orden de
tutela sin adoptar medida compensatoria
Referencia:
expediente T-650948
Acción de tutela
de Evangelina Blanco de Zúñiga contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal
Superior de Cartagena
Magistrado
Sustanciador:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos
mil tres (2003).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
dentro de la acción de tutela de Evangelina Blanco de Zúñiga contra la Sala
Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Evangelina Blanco de Zúñiga, actuando en
nombre de la menor Ofelina Zúñiga Blanco, presentó acción de tutela contra la
Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito de Cartagena, por
considerar que el auto de junio 5 de 2002 expedido por dicha Corporación violó
su derecho al debido proceso. Funda su alegato en los siguientes hechos:
1.1. El 4 de julio de 2001, la Sala Civil y
de Familia del Tribunal Superior de Cartagena resolvió, en segunda instancia la
acción de tutela de la menor Ofelina Zúñiga Blanco y de su madre Evangelina
Blanco de Zúñiga contra el Distrito de Cartagena, la Corporación Autónoma
Regional del Canal del Dique y el consorcio Lime S.A. El Tribunal revocó el
fallo de primera instancia proferido por el Juez 7° de Familia de Cartagena y
tuteló el derecho a la vida y a un medio ambiente sano de la menor y de su
madre, por considerar que estos estaban siendo amenazados por “la insalubridad
reinante en los barrios que se encuentran a 200 metros del relleno sanitario
Henequén.” El Tribunal resolvió ordenar “al señor Alcalde Mayor del Distrito de
Cartagena de Indias, doctor Carlos Díaz Redondo, que a más tardar el 30 de
septiembre de este año (2001) deberá cerrar el relleno sanitario de Henequén,
adoptando las medidas técnicas ambientales y legales que se requieran, a juicio
de CARDIQUE, para la clausura y postclausura del mismo.” A la vez ordenó al
gerente del consorcio Lime S.A. “la adopción y ejecución satisfactoria de todas
las medidas técnicas, ambientales y legales que imparta la Corporación Autónoma
Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) en el término de 48 horas, a fin de que
el manejo del relleno sanitario no padezca de falencias o irregularidades hasta
su cierre el 30 de septiembre del año en curso”.[1]
1.2. El Juez 7° de Familia de Cartagena,
el 15 de mayo de 2002, resolvió un incidente de desacato a la sentencia de
tutela proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior de Cartagena,
presentado por Evangelina Blanco de Zúñiga y otros, en contra del Distrito de
Cartagena de Indias, la Corporación Autónoma del Canal del Dique (CARDIQUE) y
Lime S.A. E.S.P., debido a que pese a la perentoria orden de clausurar el
relleno el 30 de septiembre, el relleno se seguía utilizando. En su
providencia, el Juez consideró que se había dado “un palmario desacato a la
orden de tutela, proferida por el Honorable Tribunal Superior de Cartagena por
parte del señor Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena” y por parte de
CARDIQUE, que a pesar de haber adoptado las medidas encomendadas en el fallo de
tutela en un inicio, “su actitud una vez conocida la reapertura del relleno ha
sido convalidante”. En consecuencia resolvió sancionar al Alcalde Mayor del
Distrito de Cartagena y al Director General de CARDIQUE con 15 días de arresto
y multa de 5 salarios mínimos al primero y 2 salarios mínimos al segundo.
1.3. Continuando el trámite usual del
incidente de desacato la decisión del Juez 7° de Familia de Cartagena fue
objeto de consulta, resuelta en auto del 5 de junio de 2002 por su superior
jerárquico, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena. En
la providencia, la Sala del Tribunal señaló que el Alcalde había intentado
cumplir razonablemente con el fallo pero no lo logró, por lo que consideró que
el proceder del Alcalde de reabrir el relleno era propio de un estado de
necesidad. En el auto se resolvió desestimar el incidente de desacato respecto
del Alcalde de Cartagena y el Director de CARDIQUE, pero pese a ello, la Sala
del Tribunal se manifestó en relación a varios puntos, entre ellos dijo “(…) se
le confiere al señor alcalde un nuevo plazo hasta el 31 de diciembre del año en
curso (2002), para la solución del problema.”
2. Demanda y solicitud
Evangelina Blanco de Zúñiga, actuando en
nombre de la menor Ofelina Zúñiga Blanco, presentó acción de tutela contra la
Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito de Cartagena, por
considerar que el auto mediante el cual dicha Corporación desestimó el desacato
y amplió el término fijado en la sentencia de tutela, incurre en una vía de
hecho y por lo tanto viola su derecho al debido proceso, puesto que se modificó
una orden que era cosa juzgada.
Alega la accionante:  “La vía de hecho se
configura cuando el fallador al momento de dictar sentencia lo hizo en base
a un procedimiento inadecuado, pues al momento de fallar el incidente de
desacato tenía que tomar alguna de estas dos alternativas:  1) aceptar las
supuestas necesidades del alcalde y exonerarlo de la sanción, pero ordenar el
cierre definitivo del basurero; y 2) confirmar la sanción por el abierto
incumplimiento de la orden judicial; pero en modo alguno exonerar de la sanción
y prorrogar el término concedido en el trámite de la tutela, pues, repito, era
ya cosa juzgada y no podía revivir el proceso.”
3. Sentencia de primera instancia
En sentencia del 8 de agosto de 2002, la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió tutelar el
derecho al debido proceso pues consideró que “el Tribunal accionado, al
resolver la consulta dispuesta respecto del auto que definió el incidente
formulado, en cuanto decidió ampliar el plazo para concluir las actividades
necesarias encaminadas a cumplir la memorada orden tutelar, modificó su propia
sentencia, proceder que no está en estricta consonancia con el ordenamiento
jurídico, como quiera está claro que su marco de competencia, en el campo del
incidente de desacato, encuentra el anunciado límite que, en esas condiciones,
superó la Sala en comentario.” Por lo tanto, ordenó “a la Sala Civil – Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, integrada por los
Magistrados referidos, que dentro del término de 48 horas, contados a partir de
que reciba el expediente del Juzgado Séptimo de Familia de esa ciudad, proceda
a desatar la consulta dispuesta respecto del auto calendado el 15 de mayo del
presente año, de acuerdo con lo señalado en precedencia.” La Sala de Casación
Civil precisó que el reproche se limita a haber desconocido la cosa juzgada,
pues el resto, dice expresamente, no es objeto de debate. Dice la sentencia,
“Sin embargo, es necesario destacar que el proceder que no está acorde con el
escenario del desacato, sólo alude, reiterase, a la determinación mediante la
cual dispuso ampliar el perentorio término que primigeniamente concedió la
sentencia de tutela y no, como es de rigor, a la valoración y al análisis
enderezado a establecer si la conducta de las entidades respectivas permitía
concluir que se obedeció el fallo, o su proceder genera reproche de tal linaje
que deben ser sancionadas, de acuerdo con los preceptos legales.”
4. Impugnación
El 20 de agosto de 2002, Jorge Tirado
Hernández y Betty Fortich Pérez, Magistrados de la Sala Civil y de Familia del
Tribunal Superior de Cartagena, impugnaron el fallo de la Sala de Casación
Civil. Los Magistrados alegaron que la providencia acusada no incurrió en una
vía de hecho al fijar un plazo el 31 de diciembre de 2002, en los siguientes
términos:
“1. Es de advertirse,
en primer orden, que la sentencia de tutela dictada por nosotros el 4 de julio
de 2001 dio un término al señor alcalde hasta el 30 de septiembre de ese mismo
año para que cerrara “el relleno sanitario Henequén (…)”, conforme se infiere
del punto 3° de la parte resolutiva del fallo. Ese término fue
exclusivamente para que se cerrara el basurero de Henequén.
2. El Alcalde cerró el
relleno dentro de ese término en obedecimiento a la orden del Tribunal, y para
hacerlo contrató con la firma Ingeambiente S.A., propietaria del relleno La Paz
situado en la localidad de Turbana (único con licencia de funcionamiento), el
depósito de las basuras de la ciudad de Cartagena, hasta finales del mes de
febrero del presente año, fecha en que no se llegó a un acuerdo con la citada
firma de derecho privado y se declaró la emergencia sanitaria en la ciudad,
tomando Camarena la iniciativa de volver a utilizar transitoriamente la corona
de la fase dos del relleno cerrado, con el fin de conjurar la emergencia.
3. La Sala al decidir
el incidente en segunda instancia mediante el auto interlocutorio calendado 5
de junio del presente año (2002), consideró que el Alcalde cumplió con el
cierre del relleno en el plazo señalado en la sentencia de tutela del 4 de
julio de 2001, y que la utilización transitoria del mismo debido a la
declaración de emergencia sanitaria, aparece justificada con las pruebas
arrimadas al asunto, las cuales fueron objeto del análisis correspondiente. Esa
exoneración para el señor Alcalde se hizo con asidero en que la responsabilidad
en materia de desacato no es objetiva sino subjetiva (…)
4. Es decir que la
Sala, dentro del ámbito de su autonomía funcional y después del examen crítico
razonado que realizó de las pruebas, concluyó sobre la ausencia de culpabilidad
del Alcalde, exonerándolo de sanción, pero, independientemente de ello, le
ordenó, en primer lugar, adelantar en forma inmediata las diligencias pertinentes
para volver a contratar con la firma Ingeambiente S.A. E.S.P., propietaria del
relleno sanitario La Paz, el depósito, administración y operación de las
basuras o residuos sólidos de la ciudad de Cartagena, para lo cual se requirió
también la colaboración de la empresa contratista; y, en segundo orden, que a
más tardar el 31 de diciembre del año en curso (2002) concluyera el
procedimiento de montaje y funcionamiento de un nuevo relleno sanitario en la
ciudad, a fin de que la solución del asunto fuese definitiva.
5. Como se puede
inferir de esa realidad procesal, la Sala integrada por nosotros no amplió
el plazo determinado en la sentencia de tutela (punto 3° de la parte
resolutiva) para el cierre del basurero de Henequén, pues el mismo feneció
el 30 de septiembre de 2001 y dentro de él el Alcalde cerró efectivamente el
relleno; lo que hizo la Sala, después de exonerar de sanción al Alcalde, fue
ordenarle que procediera a superar la declaración de emergencia sanitaria con
una nueva contratación con la sociedad Ingeambiente S.A., a la cual se le
requirió para que facilitara la contratación temporal, que condujo a la
superación de la emergencia, volviendo las basuras al basurero La Paz de
propiedad de esa entidad.
6. El plazo que
estableció la Sala hasta el 31 de diciembre del presente año es, como puede
inferirse, para obligar al alcalde a que adelante los pasos tendientes a la
asignación definitiva de un relleno sanitario, (…)
7. De modo que no puede
mezclarse, a nuestro juicio, el plazo para cerrar el relleno de Henequén,
el cual se agotó en su momento, con el nuevo plazo para que el Alcalde
gestione un nuevo relleno sanitario, (…)”
Finalmente, los Magistrados sostuvieron que
su actuación tiene sustento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, pues con
ella se buscó que no se produjera ningún otro hecho que amenazara los derechos
fundamentales de la accionante y su hija; la decisión la tomaron en beneficio
de ellas. A su parecer, el legitimado a cuestionar la decisión sería el Alcalde
de Cartagena, pues es a su persona como autoridad a quien se le impartió la
orden y es a él al que le corresponde la responsabilidad de cumplirla.”
5. Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 16 de agosto de 2002, la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema  de Justicia (M.P. Germán G.
Valdés Sánchez) resolvió negar el amparo solicitado, por considerar que la
acción de tutela no es procedente para dejar sin validez sentencias o
providencias judiciales, según lo dispuesto en el artículo 243 de la
Constitución Nacional y teniendo en cuenta los efectos de la cosa juzgada de la
sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992, por medio de la cual la Corte
Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad, declaró
inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991. La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema  fundó esta decisión en dos razones que
expuso así:
“Al respecto esta Sala
de la Corte ha dicho en muchas oportunidades y en especial en providencia 3103
de 2 de marzo de 1998 que:
‘… el inexorable efecto de cosa juzgada de la sentencia de 1° de
octubre de 1992 tiene el efecto obligatorio, erga omnes, de hacer inaplicables
las normas que autorizaban el ejercicio de la acción de tutela contra
sentencias y providencias judiciales, estándole vedado a cualquier autoridad
‘reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo’, mientras subsistan en la Constitución Política las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria
y la ‘norma de normas.
Una decisión jurisdiccional adoptada como culminación de un proceso
será siempre una sentencia judicial y nunca podrá configurar una ‘vía de
hecho’. Ello será así aún en aquellos casos en que pudiera pensarse que el
fallo resulta equivocado, pues de la probabilidad del error no está exenta
ninguna decisión humana…’
Estas breves
reflexiones tornan improcedente el amparo constitucional pretendido, lo que
obliga a revocar el fallo impugnado.”
II. Consideraciones y fundamentos
1. Reiteración de jurisprudencia,
procedencia excepcional de la acción de tutela contra acciones u omisiones
judiciales
Vistos los antecedentes, la Sala de
Revisión considera que el caso plantea un problema jurídico que ya ha sido
abordado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la
acción de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia
judicial en la que presuntamente se vulneran los derechos fundamentales?
1.1. Como ya fue dicho por esta Sala en
otra ocasión,[2]
la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), citada como
precedente aplicable al presente caso por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y
12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de
tutela contra sentencias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar
inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las
reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el
principio de seguridad jurídica.
1.2. No obstante, la decisión de la Sala
Plena de la Corte Constitucional no se adoptó en términos absolutos, pues
matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la
acción de tutela es procedente contra actuaciones que aunque en apariencia
estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de
hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992,
“(…) nada obsta para
que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los térmi­nos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991).   En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia.”
Esta decisión ha sido interpretada por la
jurisprudencia constitucional la cual ha venido desarrollando el tema. Así, en
la sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se consideró, con
base en la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) lo
siguiente:
“Una actuación de la
autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control
constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de
fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.
Carece de fundamento
objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley.
La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación
objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las
funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos
públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los
servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es
constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las
funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP
art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter
razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de
los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden
interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar
el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de
hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.”[3]
1.3. Las distintas Salas de Revisión de la
Corte Constitucional, atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de
constitucionalidad erga omnes, han decidido aplicar en los casos
concretos el precedente establecido por la Sala Plena en la sentencia C-543 de
1992. Así, por ejemplo, puede citarse la sentencia T-158 de 1993, en la que la
Sala Novena de Revisión de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala
Civil del Tribunal Superior de Popayán de conceder el amparo solicitado por el
accionante en razón a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, se quebrantó el derecho fundamental del debido proceso al negar el
recurso de apelación exigiéndose un requisito inexistente en el Código de
Procedimiento Civil.[4]
Al respecto también es preciso citar la sentencia T-173 de 1993, en la que, con
ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo –ponente de la
sentencia C-543 de 1992–, se consideró lo siguiente,
“Siendo providencias
judiciales los actos contra los cuales se intentó la acción, se impone
verificar la procedencia de ésta, que no es general sino excepcional, a la
luz de las normas fundamentales.
(…)
Según la doctrina de la
Corte, expresada en varias de sus decisiones, particularmente en la Sentencia
No. C-543 proferida por la Sala Plena el 1º de octubre de 1992, la acción de
tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones
de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la
amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico
no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a
objeto de lograr la protección que haga efectivos los mandatos constitucionales
en defensa de la persona.
(…)
"Así, pues -ha
concluido la Corte-, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas
por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la
discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha
regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela
porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria".
Ha agregado que, por
tanto, "...en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción
la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros
llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los
derechos, es decir, constituyen otros medios de defensa judicial" que, a
la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción
de tutela".
(…)
No obstante, la regla
general de la que se viene tratando no es absoluta y, por tanto, admite
excepciones que han sido reconocidas y precisadas por la Corte Constitucional en
la misma sentencia referida y en fallos posteriores.
(…)
En ese orden de ideas,
la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque
pretenda cubrirse con el manto respe­table de la resolución judicial, puede ser
atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los
presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro
medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho.” (Acento fuera del
texto)
Esta doctrina constitucional ha sido
precisada y reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la
Sala Plena de la Corte Constitucional. Por ejemplo, recientemente en la
sentencia SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se dijo,
“La Corte
Constitucional ha construido una nutrida línea de precedentes en materia de
tutela contra providencias judiciales, bajo las condiciones particulares de lo
que se ha denominado la vía de hecho. No es de interés para este proceso en
particular hacer un recuento de dicha línea de precedentes. Baste considerar
que sus elementos básicos fueron fijados en la sentencia T-231 de 1994[5], en la que se señaló
que existe vía de hecho cuando se observan algunos de los cuatro defectos:
sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental.”
1.4. Por lo tanto, coincide parcialmente
ésta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con la Sala de Casación Laboral
en reconocer la obligatoriedad que tienen en el sistema jurídico colombiano las
sentencias de constitucionalidad, específicamente la sentencia C-543 de 1992,
pero no comparte el criterio según el cual en dicha sentencia se decidió que
era contrario a la Constitución Política de 1991 el que proceda una acción de
tutela contra una actuación judicial, incluso cuando esta configure una vía
de hecho.
En cambio, coincide plenamente esta Sala de
Revisión con la decisión adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia dentro del proceso, la cual, en lugar de descartar de
manera absoluta la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, verificó si en el caso concreto ésta era procedente. La diferencia
entre la posición adoptada por la Sala de Casación  Laboral, por un lado, y la
Sala de Casación Civil, por otro, estriba en que mientras la primera sostiene
que la acción de tutela nunca procede contra providencias judiciales, la
segunda estima que en ciertos casos excepcionales, cuando se reúnen estrictos
requisitos analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ella sí
procede contra providencias judiciales.
El artículo 86 de la Constitución dice
que la tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Los
jueces son autoridades públicas y sus providencias constituyen su principal
forma de acción. Además, como se dijo, la Corte Constitucional en sus salas de revisión
y en su Sala Plena ha reiterado que la tutela sí procede contra providencias
judiciales cuando éstas constituyen vías de hecho. También ha proferido
sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes en el mismo
sentido.[6]
No desconoce esta Sala de Revisión que una
sentencia, como cualquier texto, es objeto de interpretación. Empero, quien
interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Constitucional es la propia
Corte Constitucional, así como esta Corporación ha reconocido que quién
interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la
propia Corte Suprema de Justicia, en razón a que su doctrina relativa al
alcance de las leyes en el ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria” (artículo 234 C.P.), constituye un derecho viviente[7]
1.5. Ahora bien, la jurisprudencia ha
indicado en varias oportunidades los casos excepcionales en que procede la
acción de tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se
presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1)
defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en
una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre
cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio
suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la
decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los
que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. En
criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del
otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la
voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su
descalificación como acto judicial.[8]
1.6. Pasa entonces la Sala a estudiar si en
este caso procedía la acción, y en caso de ser así, a establecer si la decisión
adoptada por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena en
consulta violó el derecho al debido proceso de la accionante y su hija.
2. Problema Jurídico
Teniendo en cuenta que en el presente
proceso no se ha presentado una acción de tutela contra un fallo de tutela[9] y, además, que en
contra del auto que resuelve la consulta dentro de un incidente de desacato no
existe medio de defensa judicial alguno,[10]
esta Sala considera que es procedente la acción de tutela en este caso, y entra
a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce un juez de tutela el
principio de la cosa juzgada, y con ello el derecho al debido proceso, al
alterar la orden impartida en la sentencia que dio fin al proceso, en
actuaciones procesales posteriores a ésta y encaminadas a lograr el cumplimiento
de la misma? Y específicamente, ¿puede el juez competente de resolver la
consulta en un incidente por desacato, alterar o complementar la orden
impartida originalmente en el fallo de tutela?
Antes de entrar a resolver estas dos
cuestiones, es preciso indicar al igual que la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia lo hizo, que esta Sala de Revisión considera que lo
que se refiere a la determinación de si los funcionarios en cuestión (el
Alcalde de Cartagena y el Director de CARDIQUE) habían acatado o no la orden
del juez de tutela, es un problema debidamente resuelto. Las acusaciones de la
demanda no versaron sobre dicho punto y no encuentra la Sala en él anomalía
alguna, máxime si se tiene en cuenta el amplio margen que tiene el juez de tutela
al evaluar la forma como el juez apreció las pruebas.[11]
A continuación se presentará una distinción
entre la decisión de tutelar un derecho y la orden impartida para el efecto,
para precisar que, si bien ambas hacen tránsito a cosa juzgada, la orden puede
ser objeto de variaciones accidentales siempre que se cumplan requisitos que
apuntan a asegurar el cumplimiento de lo decidido en la sentencia y el goce
efectivo del derecho tutelado. En segundo lugar se establecerá cuál es el
alcance de la decisión que puede adoptar el juez que resuelve la consulta en un
incidente de desacato, para, por último, analizar el caso de la referencia.
3. Cosa juzgada de las sentencias de
tutela. Diferencia entre la decisión de proteger un derecho constitucional y
las órdenes que aseguran el cese de la violación o la amenaza; competencia
especial del juez de tutela para modular las órdenes en las circunstancias del
caso concreto con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho amparado.
3.1. La misión primordial que la
Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto
el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de
que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas
necesarias para que cese la violación o la amenaza. Entonces, se pueden
distinguir dos partes constitutivas del fallo:  la decisión de amparo,
es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante
la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar
el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se
aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo
decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es
inmutable y obliga al propio juez que la adoptó Como la orden es consecuencia
de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del
derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa
juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales
en materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para
lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso
concreto y su evolución. Tal fue la determinación del legislador
extraordinario, quién definió en el propio estatuto de la acción de tutela
(Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado a
tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es
decir, proteger el derecho fundamental afectado. Dice el decreto:
“Artículo 27.-
Cumplimiento del fallo.  Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad
responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro
de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente
procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas,
ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a
lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable
y al superior hasta que cumplan su sentencia.
(…)
En todo caso, el
juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá
la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza.” (acento fuera del texto)
El estatuto de la acción de tutela también
señala que cuando el caso sea resuelto por la Corte Constitucional en sede de
revisión, el juez de primera instancia, encargado de la ejecución del fallo, es
competente para tomar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad lo
dispuesto por la Corte.[12]
Esta particularidad del proceso de tutela ya había sido resaltada por la
jurisprudencia constitucional que ha dicho al respecto,
“(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el
Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite,
mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la
protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el
cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del
juez de tutela de primera instancia.”[13]
3.2. El que se mantenga la competencia del
juez de tutela con respecto a los remedios específicos que éste puede adoptar
para corregir la situación, se funda en dos razones. En primer lugar, se trata
de una regla necesaria para cumplir con el mandato según el cual todas las
autoridades estatales deben garantizar el goce efectivo del derecho (artículo 2
C.P.). Por encima de las dificultades prácticas y trabas formales, el juez esta
llamado a tomar las medidas que se requieran para que, en realidad, la persona
afectada pueda disfrutar de su derecho. Una sentencia de tutela no puede quedar
escrita, tiene que materializarse en conductas positivas o negativas a favor de
las personas cuyo derecho fue amparado. La segunda razón es que el remedio al
que recurre un juez constitucional para salvaguardar un derecho, en ocasiones
no supone órdenes simples, ejecutables en un breve término mediante una
decisión única del destinatario de la orden, sino órdenes complejas, es
decir, mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso
significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones
administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y
llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele
enmarcarse dentro de una determinada política pública. Este punto se abordará
más adelante.
3.3. Por lo tanto, el juez de tutela no
desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar aspectos
accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o
amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su
protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario
para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus
facultades. Es el propio ordenamiento, en el artículo 29 del Decreto 2591 de
1991, el que mantiene en cabeza del juez de tutela la competencia para adoptar
las medidas encaminadas a que esté completamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza.
4. Competencia restringida del juez de
tutela para modificar órdenes, en especial cuando éstas son complejas.
A continuación, entra la Sala a precisar
los parámetros dentro de los cuales el juez de tutela ejerce esta facultad.
Para ello se establecerá: cuándo es posible que modifique la orden judicial
impartida originalmente, cuál es el fin al que se debe propender al introducir
este cambio y cuáles son los límites y alcances de esta facultad.
4.1. En primer lugar, la modificación de la
orden impartida por el juez no puede tener lugar en cualquier caso. Este debe
corroborar previamente que se reúnen ciertas condiciones de hecho que
conducirán a que dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no
vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando
gravemente el interés público. Esto puede suceder en varias hipótesis:  (a)
cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego
devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli­miento no es exigible
porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de
forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente
el interés público; y  (c) cuando es evidente que siempre será imposible
cumplir la orden.
4.1.1. (a) Que la orden pueda ser
modificada cuando nunca protegió el derecho, devino inane o simplemente no es
posible cumplirla, es algo que se deriva de la función misma de la tutela. En
este sentido apuntan tanto la consagración constitucional que exige a los
jueces garantizar el goce efectivo de los derechos (artículos 2 y 86, C.P.)
como el Decreto 2591 de 1991 (art.27), que señala expresamente que el juez de
tutela mantiene la competencia del proceso “(…) hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
4.1.2. (b) El segundo caso, cuando haya una
afectación grave, directa, cierta, manifiesta e
inminente del interés público, surge también de la Constitución y el Decreto
2591 de 1991. La Carta Política no solo valora el interés general (artículo 1
C.P.) que comprende la protección de los derechos de todos, sino que fija como
uno de los parámetros para que el juez de tutela intervenga en la defensa de
los derechos de una persona frente a un particular, que la conducta de éste
“(…) afecte grave y directamente el interés colectivo” (acento
fuera del texto normativo, artículo 86, C.P.) Por lo tanto, si una vulneración grave
y directa del interés colectivo justifica la intervención del juez de
tutela respecto del ejercicio de actividades por parte de particulares, en modo
alguno puede el juez, precisamente, afectar de forma grave y directa dicho
interés, mediante la orden que imparta en la sentencia. Este límite también surge
del artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 en el que se otorga competencia al
juez de tutela para que desde el momento mismo de la presentación de la acción,
como medida cautelar, suspenda la aplicación del acto concreto que amenace o
vulnere el derecho cuya protección se invoca. En dicha norma, sin embargo, se
advierte que el ejercicio de esta facultad se ve limitado cuando puedan
producirse “(…) perjuicios ciertos e inminentes al interés
publico” (acento fuera de la norma), en cuyo caso se podrá disponer la
ejecución o continuidad del acto en cuestión.
Teniendo en cuenta las condiciones que
explícitamente establecen los textos normativos al tipo de afectación del
interés público que se debe dar para que se justifique modificar aspectos
accidentales de la orden originalmente impartida se deduce un quinto requisito
implícito en dichos textos: la afectación debe ser manifiesta. Según las
normas, para que el funcionario judicial ajuste su orden no pueden existir
dudas respecto a si es grave o no, a si la afectación se vincula causalmente de
forma directa con la ejecución de la orden proferida originalmente o no, o a si
se afectaría realmente o no el interés público.
La Corte subraya que no cualquier
afectación del interés público justifica al juez de tutela intervenir en el
proceso y ajustar la orden. Se trata de casos excepcionales en los que la
vulneración a éste interés reúne las características antes mencionadas. (i)
Debe ser grave, esto es, debe ser de gran impacto negativo, tiene que
tratarse de un perjuicio de magnitud considerable. (ii) Debe ser directa,
o sea, no pueden existir causas eficientes autónomas que medien entre la orden
y la afectación al interés público. (iii) Debe ser cierta, es decir, la
afectación no puede ser indeterminada, hipotética o eventual.  (iv) Debe ser manifiesta,
en el sentido de que no debe ser objeto de duda; debe ser evidente. (v) Por
último, la afectación debe ser inminente: no puede tratarse de una
amenaza futura, sino de una amenaza que indefectiblemente tendría lugar de no
modificarse aspectos accidentales de la orden originalmente impartida.
4.1.3. (c) El tercer evento en el que se
podría presentar la necesidad de ajustar la orden es cuando es evidente
que siempre será imposible cumplir lo ordenado. Este caso es tan
sólo una aplicación del principio general del derecho según el cual “nadie
puede ser obligado a lo imposible” (nemo potest ad impossibile obligari).
Así, por ejemplo, si un juez de tutela ordena que se practique una intervención
quirúrgica de alto riesgo a una persona en el término de 48 horas, contadas a
partir de la notificación de la sentencia, y el médico tratante alega que hay
que preparar al paciente antes de la operación con un determinado tratamiento
por un periodo superior a una semana, es evidente que  siempre
será imposible cumplir la orden, es decir, operar al paciente “antes de 48
horas”. No obstante, es preciso advertir que como ya lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional, se debe tratar de una verdadera imposibilidad,
no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta deba ser
tenida por imposible. Así por ejemplo, la desidia administrativa, la falta de
dinero o las trabas burocráticas, por sí mismas, no pueden ser invocadas como
razones de la imposibilidad para cumplir una orden.[14]
4.2. En segundo lugar, el principal límite
que la normatividad le fija al ejercicio de la facultad del juez de tutela de
modificar la orden o las órdenes es la finalidad buscada, a saber, las
medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el
sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo. Ello se sigue
tanto del sentido mismo de la acción de tutela (artículo 86 de la Constitución)
como del Decreto 2591 de 1991, en especial del último inciso del artículo 27,
citado previamente, cuando señala que “(…) el juez establecerá los demás
efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que
esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza.”  Es decir, el juez de instancia mantiene la competencia para asegurar
el goce efectivo del derecho, no para revisar, ajustar o revocar, de manera
expresa o implícita, su decisión de amparar el derecho, ni el telos
fundamental de la orden impartida para ello.
4.3. En tercer lugar, el alcance de las
modificaciones que le es posible introducir al juez de tutela a la orden proferida
inicialmente, como se dijo, no puede implicar un cambio absoluto de la orden
impartida originalmente. Nuevamente los límites están dados por la misma
finalidad de la acción de tutela: garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales. Por eso, al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos
accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar,
siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez
no puede modificar el contenido esencial de la orden.[15]
4.4. En cuarto lugar, cuando el juez de
tutela se ve obligado a modificar aspectos accidentales de su orden por cuanto
resulta necesario evitar que se afecten de manera grave, directa, manifiesta,
cierta e inminente el interés público es probable que la alteración de la
medida adoptada conlleve disminuir el grado de protección concedido
originalmente. En estos eventos la actuación judicial debe guiarse por el
siguiente criterio: buscar la menor reducción posible de la protección
concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz El juez
de tutela debe elegir entre todas las modificaciones que pueda adoptar, aquella
que represente la menor disminución del goce del derecho tutelado, pero que a
la vez, evite la afectación del interés público de relevancia constitucional
que justificó la modificación de la orden.
En todo caso, como el objetivo que debe
perseguir el juez de tutela en últimas es garantizar el goce efectivo del
derecho, cuando sea necesario modificar aspectos accidentales de la orden
original y ello implique una reducción en el grado de protección adjudicado, es
preciso que se adopte una medida compensatoria. El juez deberá incluir
una orden adicional a la principal que compense a la persona que vio disminuida
la protección que en un primer momento recibió. Quien deberá asumir, en
justicia, la carga de esta nueva decisión será la persona o las personas que se
beneficiaron con la alteración de lo ordenado en el fallo original.
4.5. Finalmente, resta señalar que esta
facultad de modificar las órdenes originalmente impartidas en un fallo de
tutela tiene sentido, especialmente, en aquellos casos en que éstas no son simples
sino complejas.
Como ya se anotó, las órdenes que imparte
el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o
complejidad es una cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden
de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de
abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control
exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en
corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una
orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u
omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona
destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a
48 horas para que el cumplimiento sea pleno.
La posibilidad de alterar las órdenes
impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en
especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce
efectivo de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele
enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos,
diseños de programas, apro­piación de recursos, elaboración de estudios o demás
actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control
exclusivo de la persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por
ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias
autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las
personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para
salvaguardar el goce efectivo del derecho.[16]
Dada la diversidad de órdenes que puede
impartir el juez de tutela y la multiplicidad de factores relevantes que han de
ser considerados para que el amparado en su derecho pueda efectivamente gozar
de éste, la cuestión de determinar cuál es la orden apropiada en cada caso
requiere de cuidadoso análisis por parte del juez para evitar que la orden
impartida carezca de la virtud de garantizar realmente el derecho en las
circunstancias de amenaza o vulneración apreciadas en cada proceso. La orden es
una consecuencia lógica de la decisión de amparar un derecho fundamental, pero
no es sólo eso. También es el remedio concreto que ha de ser concebido
atendiendo a las condiciones reales de cada caso para que tenga el potencial de
lograr el pleno restablecimiento del derecho vulnerado o de eliminar las causas
de la amenaza del mismo, afectando en mínimo grado otros derechos o intereses
públicos constitucionalmente relevantes.
El juez constitucional ha de ser razonable
al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o
imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es
claramente inviable dadas las condicio­nes de lugar, tiempo y modo fijadas por
el propio fallo. Sin embargo, en el caso en que la solución es una orden compleja,
las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se
reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la
complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al
interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento
de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez
en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y
renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en
un incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo
del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es
necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa,
precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades
especiales al juez en materia de tutela.[17]
Por ello es posible, por ejemplo, que un juez de tutela considere necesario que
la entidad que debe cumplir el mandato impartido en un fallo de tutela, deba
entregar periódicamente informes al juez, para que éste verifique el
cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar determinaciones que permitan
ajustar la orden original a la nuevas circunstancias que se puedan presentar
todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y
sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.
4.6. Así pues, cuando el juez de tutela
resuelve amparar el derecho cuya protección se invoca, conserva la competencia
para dictar órdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o
las causas de la amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes
a la orden original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes
parámetros para que se respete la cosa juzgada:  (1) La facultad puede
ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario
modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden
original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o
lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de
forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente
el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre
será imposible de cumplir.  (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a
la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el
cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden
impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho
fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos
accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar,
siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva
orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la
protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.
A estos cuatro requisitos de orden sustancial, se agregan otros de orden
procesal, tal como se muestra en el siguiente apartado.
5. El juez que resuelve la consulta es
competente para verificar la existencia de un incumplimiento y para asegurar
que se adopten las medidas adecuadas para garantizar el goce efectivo del
derecho en estrecha relación con el desacato
5.1. La jurisprudencia constitucional ha
abordado en el pasado la institución de la consulta dentro del trámite del
incidente por desacato a un fallo de tutela. Al respecto ha señalado que no se
trata de un recurso que se presente a petición de parte. Es un control que
funciona automáticamente, y busca garantizar la corrección de la sanción, en
caso de que sea impuesta por el juez de primera instancia. Al respecto en la
sentencia C-243 de 1996 (M.P: Vladimiro Naranjo Mesa) en la cual se estudió la
constitucionalidad del articulo 52 del decreto 2591 de 1991 se dijo al
respecto,
“¿Debe de aquí
deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y
subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C. de PC, el auto que decide
este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la
sanción como si no la impone?
La Corte estima que
esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones:
-Porque el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha
norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite
de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351 del C. de P. C. que
establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un
incidente en el proceso civil, son normas no específicas frente al caso que
regula la norma demandada.
- Porque el legislador
al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación al auto que
decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está consagrando. Es
decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no consagrar el
recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento civil es
exactamente ese: que sólo las providencias  que expresamente se señalan por la
ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador expresamente no las
menciona, no lo son.
- Porque si bien es
cierto que puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica,
esto sólo resultará viable cuando haya un "vacío" y en el presente
caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no
consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento,
toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.
Es por ello que la
correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991,
parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se
deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es
decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca
es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es
sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo
objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente
impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de
impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es
un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de
los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del
principio de celeridad.”[18]
(Subrayado fuera de texto)
5.2. Antes de precisar el alcance de la
decisión del juez que resuelve la consulta en el marco de un incidente de
desacato, es preciso aclarar la distinción entre el cumplimiento de la orden,
por un lado, y la sanción, por el otro. La Corte ha señalado que además de
mantener la competencia,
“(…) el juez encargado
de hacer cumplir el fallo PODRÁ (así lo indica el artículo 27 del
decreto 2591 de 1991)  sancionar por desacato. Es pues esta una facultad
optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en ningún instante es
supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de tutela. Pueden,
pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del
desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el
otro (el trámite de desacato).” (T-763/98)
Por lo tanto, el juez que decide la
consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados
pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este
fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso
concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio
adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado
el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en
el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha
presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la
sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para
alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es
decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.
En el evento en que el juez en consulta
encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato.
Igualmente cuando el juez en consulta estime que la sanción impuesta no es
correcta, puede adoptar una decisión que reúna las condiciones que a
continuación señala la Corte.
Las materias sobre las cuales es competente
un juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés
que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura
misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el juez de tutela en
un incidente de desacato. El juez encargado de resolver la consulta debe
verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni
la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado
un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el
primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la
consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente
por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la
consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la
protección de los derechos fundamentales. El fin de la sanción en un incidente
de desacato es, precisamente, presionar a la persona de cuya conducta depende
que cese la violación o la amenaza a un derecho. Recientemente la Corte se
pronunció al respecto en la sentencia T-190 de 1992,
“La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido reiterativa en definir que el cumplimiento de
los fallos es imprescindible para la efectiva protección de los derechos
fundamentales y la jurisprudencia constitucional afirma que el estudio que
realiza el juez de tutela no es sólo un dictamen teórico sino una transgresión
al mandato constitucional, y sobre este supuesto, está obligado a proferir una
decisión de naturaleza imperativa que restaure su plena vigencia en el caso
específico. De allí que las normas citadas (arts. 27 y 52 del Decreto 2591 de
1991) hayan previsto los mecanismos necesarios para que se cumpla la orden
proferida en virtud de un fallo de tutela.”[19]
Ello introduce un segundo elemento que
puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento
sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce
efectivo del derecho puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato
es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en
determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o
ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados. Ahora bien,
poner esto de presente también conlleva a la vez un límite. La decisión central
del fallo ya no es objeto de debate. No se discute en el incidente de desacato
si se violó o amenazó el derecho; lo que está en cuestión es cómo lograr que se
respete efectivamente el derecho ya tutelado en el fallo. La actuación del juez
que resuelve la consulta debe entonces: verificar la existencia de un
incumplimiento y apreciar en las circunstancias del caso cuál es la manera
adecuada de lograr el goce efectivo del derecho.  El juez debe asegurar el
cumplimiento de lo ordenado para amparar el derecho; le está vedado reabrir la
discusión acerca de si se ha violado o no el derecho, tal y como lo ha
considerado la jurisprudencia constitucional.[20]
5.3. Ahora bien:  ¿El juez que resuelve la
consulta sobre la sanción impuesta en un incidente de desacato tiene
competencia para impartir directamente una orden a la partes dentro del proceso
de acción de tutela? ¿La competencia especial que preserva el juez de tutela en
materia de órdenes, puede ser ejercida directamente por el juez que resuelve la
consulta? Para resolver esta cuestión, debe tenerse de presente lo dicho por
esta Corporación en la sentencia C-243 de 1996 cuando se analizó el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 que contempla el desacato,
“(…) conviene precisar
cual es el funcionario judicial competente para imponer la sanción por
desacato. Es decir, que la Corte debe responder a qué juez se está refiriendo
el art. 52 bajo examen, cuando dice que la sanción será impuesta “por el mismo
juez”.
De la lectura del
inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el adjetivo “mismo” se
utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, según el caso al juez
que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él se refiere el inciso
primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la acción en primera o
en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el art. 31 del
decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice para su
incumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser cumplido
de inmediato.”
De acuerdo con este criterio, son
competentes para conocer de un incidente por desacato dentro de un proceso de
acción de tutela, el juez al que le correspondió conocer la acción y el juez al
que le correspondió resolver la impugnación, si la hubo. Por lo tanto, es
preciso concluir que cuando el juez de la consulta también conoció en segunda
instancia de la acción de tutela, conserva la competencia especial en materia
de órdenes y, por tanto, puede modificar en sede de consulta los aspectos
accidentales de la orden que hubiese sido impartida en la sentencia, respetando
los parámetros señalados anteriormente, con miras a asegurar el goce efectivo
del derecho fundamental tutelado y previendo, además, las medidas
compensatorias que sean necesarias No ocurre lo mismo cuando el juez que
resuelve la consulta no tuvo competencia sobre el caso y, en esa medida, no
puede preservar ningún tipo de competencia especial en cuanto a poder
establecer modificaciones al remedio ordenado. En los casos en que el
funcionario judicial no tiene la competencia para modificar directamente la
orden, pero al decidir la consulta lo considere necesario para garantizar el
goce efectivo del derecho, deberá comunicárselo al juez de instancia el cuál
puede y debe tomar la medida adecuada para el efecto.
5.4. Por tanto, considera la Sala que el
juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede
complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para
ello, por haber sido juez de primera o segunda instancia dentro del proceso;
ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es
indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la
sentencia;  y existe una relación directa entre el objeto del proceso de
desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las
circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.  La modificación de los
aspectos accidentales de la orden debe estar orientada en el mismo sentido de
la orden consignada en la parte resolutiva del fallo y, por lo tanto, no puede
atentar contra su eficacia sino que la debe asegurar, como se anotó
anteriormente al enunciar los requisitos que han de reunirse para que los
ajustes a la orden original respeten el principio de la cosa juzgada.
En resumen, la facultad de modificar la
orden de un fallo de tutela en sus aspectos accidentales, puede ser ejercida
por el juez que resuelve la consulta de la sanción impuesta por un juez de
tutela dentro de un incidente de desacato, de acuerdo con siete parámetros. Los
cuatro primeros son los ya expuestos y tienen un carácter sustancial (ver
apartado 4.5.)
Además, los dos requisitos procesales específicos
que han de reunirse para ajustar la orden original en sede de consulta dentro
de un incidente por desacato son los siguientes: (5) Debe existir una relación
entre la razón del desacato y la necesidad de modificar la orden original para
salvaguardar el derecho tutelado; y (6) el juez debe haber ejercido competencia
dentro del proceso de tutela en el cual se emitió la orden  respecto de la cual
se planteó el desacato, ya que en caso contrario el superior deberá permitir
que el juez de primera instancia sea el que introduzca los ajustes necesarios a
la orden original por él impartida.
5.5. Una vez establecida cuál es la
facultad especial que tiene el juez de tutela en materia de órdenes, incluso
cuando la sentencia ha hecho tránsito a cosa juzgada, y cuáles son sus límites,
a la vez que se ha precisado cuál es la competencia de los jueces que resuelven
la consulta en lo que respecta al ajuste de las órdenes originales, pasa
entonces la Sala a estudiar el caso concreto.
6. El caso concreto: la modificación
introducida a la orden respeta la finalidad constitucional, por cuanto su
objetivo es garantizar el goce efectivo de los derechos tutelados, ante la necesidad
de modificar la orden impartida originalmente, pero no contempla una medida
compensatoria.
6.1. Cuando la Sala Civil y de Familia del
Tribunal Superior de Cartagena concedió la tutela, estableció que los derechos
invocados en realidad se encontraban en riesgo, puesto que el relleno sanitario
Henequén ya estaba lleno y debía ser cerrado. Por ello consideró que la orden
que adecuadamente garantizaría los derechos tutelados era el cierre definitivo
del relleno. Dispuso entonces, que éste debía estar clausurado el 30 de
septiembre de 2001. En efecto, el relleno fue cerrado. Por lo tanto, en el presente
caso se cumplió lo decidido y lo ordenado. No obstante, después de haberse
cumplido el fallo se presentó una emergencia que obligó a la Administración
distrital a reabrir el relleno. Es así como, posteriormente, ante la
imposibilidad de sostener el acuerdo con la única persona que administraba un
relleno sanitario con licencia, la Alcaldía se enfrentó a una grave situación
que la llevó a declarar la emergencia sanitaria. Ante la inminencia de afrontar
una catástrofe mayor, se decidió reabrir el relleno que ya había sido cerrado
en cumplimiento de la orden de tutela.
6.2. De esta situación debe, entonces,
resaltarse dos aspectos. El primero es que el Distrito cumplió la orden
originalmente impartida. No se está ante un caso en que la persona a quien un
juez de tutela le impuso un deber, con el objeto de proteger un derecho
fundamental, desconoce abiertamente la resolución judicial. El segundo aspecto
que es preciso resaltar es que la orden no sólo consistía en cerrar el relleno
de Henequén. Este debía mantenerse clausurado. Por tanto, la decisión de la
autoridad distrital de Cartagena de poner nuevamente en funcionamiento el
relleno Henequén, conlleva un desconocimiento de la orden inicialmente acatad.
No obstante, esta decisión respondió a la gravedad con que se podrían ver
afectados los derechos de la comunidad cartagenera en general, si no se
adoptaba esta medida para atender la emergencia sanitaria que se enfrentaba, a
saber, el que la ciudad careciera de un relleno sanitario que pudiera utilizar.
6.3. La presente Sala de Revisión de la
Corte Constitucional considera que en el caso bajo estudio, la Sala Civil del
Tribunal Superior de Cartagena de Indias sí tenía competencia para modificar la
orden impartida originalmente en la sentencia que resolvió definitivamente la
acción de tutela, además de considerar que sí se dan las razones suficientes
para ejercer dicha competencia. No obstante, uno de los criterios fijados para
el ejercicio de la facultad de modificar las órdenes de tutela no fue observado,
por lo que se concederá parcialmente el amparo solicitado.
El análisis comenzará por los dos
requisitos propios que se deben cumplir para que un juez, en sede de consulta,
pueda modificar la orden de tutela en sus aspectos accidentales (condiciones 6
y 7), para posteriormente verificar cada uno de los aspectos que se requieren
para que, en cualquier caso, pueda el juez de tutela hacer dicha modificación
(condiciones 1 a 5).
6.3.1. Primero: La Sala Civil del Tribunal
Superior es competente para ajustar la orden original, en la medida en que
resolvió la impugnación que se interpuso al fallo de primera instancia y fue
quien tomó la decisión e impartió la orden en segunda instancia. Por lo tanto,
conserva la Sala Civil del Tribunal la competencia especial que en materia de
órdenes reconoce el Decreto 2591 de 1991 al juez de tutela, dentro del proceso
de la referencia.
6.3.2. Segundo: Existe una relación directa
entre el objeto del incidente de desacato (establecer si la Alcaldía de
Cartagena incumplió o no con la orden impartida por la Sala Civil del Tribunal
Superior de la misma ciudad en su fallo de tutela) y la supuesta necesidad,
según lo alega la Administración distrital, de tener que desconocer la orden
puesto que no hacerlo implicaría un impacto catastrófico para la ciudad de
Cartagena. La razón que lleva a impartir la orden (llegar pronto a nuevo
acuerdo con una empresa que maneje un relleno sanitario) guarda estrecha
relación con el objeto de debate del incidente de desacato, en tanto que tal
fue el motivo por el cual no se cumplió definitivamente la orden inicial.
Una vez verificado que la Sala Civil del
Tribunal de Cartagena es competente para ejercer la facultad de modificar la
orden original, en sus aspectos accidentales, tanto por el hecho de que conoció
del proceso y fue el despacho que concedió la tutela e impartió la orden cuyo
incumplimiento es objeto de debate, como por el hacho de que el objeto del
incidente de desacato versa sobre la posibilidad o no de cumplir la orden,
continúa el análisis respecto de las condiciones generales de ejercicio de esta
facultad.
6.3.3. Tercero: Existe la necesidad de
expedir una nueva orden, por cuanto en las condiciones reales del caso,
mantener cerrado el relleno sanitario Henequén conlleva una afectación grave,
manifiesta, directa, cierta e inminente del interés
público.
En el caso bajo estudio, la razón por la
que se justificó que el Alcalde volviera a utilizar el relleno en cuestión fue
que el Distrito no contaba con otro y, por lo tanto, en las circunstancias del
caso, era necesario asegurar que el relleno de Henequén fuera cerrado de manera
definitiva. La decisión original podía alterarse, entonces, por cuanto no
hacerlo, teniendo en cuenta que la ciudad carecía de contrato alguno con una
persona que administrara algún relleno sanitario, implicaba aumentar y
preservar la emergencia sanitaria que se encontraba el Distrito Turístico de
Cartagena de Indias.
(i) Se trata pues de una afectación grave,
pues el impacto que tendría en la ciudad de Cartagena el carecer de un relleno
sanitario para el manejo de las basuras es de gran magnitud. Las dimensiones
que podría adquirir en términos de contaminación y salud pública, así como en
la afectación de los derechos a la salud, la vida y la integridad física, precisamente
llevaron a la Administración distrital a declarar la emergencia sanitaria.
(ii) La afectación en este caso es directa, pues, si se mantiene cerrado
el relleno sanitario Henequén, entonces Cartagena de Indias se quedaba sin
ningún relleno, es decir, se agudizaba la emergencia sanitaria. (iii) La
afectación es cierta, puesto que lo qué ocurrirá en la ciudad si no
existe forma alguna para manejar las cantidades de basura que, diariamente, se
“producen” en las ciudades no es algo hipotético y eventual, sino determinado y
corroborable. (iv) La afectación del interés público en este caso también es manifiesta,
puesto que el perjuicio es evidente tanto para las partes como para quienes
conozcan el expediente.  (v) Por último, la afectación en este caso también es inminente,
pues carecer de un relleno sanitario implica costos y perjuicios inmediatos. La
afectación en este caso, por tanto, es grave, directa, cierta,
manifiesta e inminente.
6.3.4. Cuarto: La nueva orden expedida por
la Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena tiene por fin garantizar el
goce efectivo de los derechos originalmente tutelados. Teniendo en cuenta que
en el caso era necesario, como se vio, alterar la orden original, so pena de
afectar el interés público en los términos antes mencionados, la nueva orden
brinda un plazo límite para contar con otro relleno sanitario fijando a la vez
un plazo máximo para cerrar definitivamente el relleno Henequén. En esta medida,
la orden no busca nada diferente que posibilitar que el Distrito cumpla el
mandato original de cerrar definitivamente el relleno que actualmente pone en
peligro los derechos a la vida, la salud y la integridad de los habitantes
(niños y adultos) vecinos a éste. De tal manera que el propósito de la orden
es, en últimas, la efectiva protección de los derechos vulnerados, cumpliendo
así con la limitación que en cuanto a su finalidad, impone el orden
constitucional vigente al ejercicio de esta facultad.
6.3.5. Quinto: Como se dijo, la
modificación no puede versar sobre la decisión de amparar el derecho, sino
acerca de las condiciones de tiempo, modo y lugar de la orden, es decir,
debe propiciar el cabal cumplimiento de la decisión originalmente adoptada y la
orden inicialmente impartida, alterando tan sólo aspectos accidentales de la
misma.
En este caso, cuando en segunda instancia
la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena revocó el falló
del Juzgado Séptimo de Familia y tuteló los derechos a la vida y a un medio
ambiente sano, ordenó lo siguiente:
“Ordénase al señor
Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena de Indias, doctor Carlos Díaz Redondo,
que a más tardar el 30 de septiembre del presente año deberá cerrar el relleno
sanitario de Henequén, adoptando las medidas técnicas, ambientales y legales
que se requieran, a juicio de CARDIQUE, para la clausura y postclausura del
mismo” (sentencia del 4 de julio de 2001)
La orden impartida posteriormente por el
mismo despacho judicial en el momento de resolver la consulta, dentro del
incidente de desacato por incumplir, precisamente, la orden que se acaba de
citar, fue la siguiente,
“1° Revócase los puntos
1, 2, 4 y 5 de la parte resolutiva de la decisión de primer grado calendada 15
de mayo del presente año, y se desestima el incidente de desacato también
respecto del señor alcalde de Cartagena, doctor Carlos Díaz Redondo, y el
director de CARDIQUE, señor Guillermo Ariza Cabrera.[21]
Pero al primero (o sea
al Alcalde) se le ordena que adelante inmediatamente las diligencias
pertinentes, con el mayor ánimo de acuerdo o arreglo, para contratar a la mayor
brevedad posible (ojalá en pocos días) y de manera temporal, con la firma
Ingeambiente S.A. E.S.P., propietaria del relleno sanitario La Paz, o con
cualquier otra que tenga relleno sanitario legalmente autorizado, el depósito,
administración y operación de las basuras o residuos sólidos de la ciudad de
Cartagena, para lo cual el Tribunal requiere también la colaboración de la
contratista; porque, adicionalmente, se le confiere al señor alcalde un nuevo
plazo hasta el 31 de diciembre del año en curso (2002), para la solución
definitiva del problema, el cual se estima más que suficiente de conformidad
con el cronograma de trabajo que, hacia ese fin, presentó dentro de estos autos
incidentales.” (auto del 5 de junio de 2002)
Es claro, entonces, que la orden de brindar
un plazo límite para contar con otro relleno sanitario, no busca nada diferente
que posibilitar que el Distrito cumpla la orden original de cerrar
definitivamente el relleno que actualmente pone en peligro la salubridad de los
habitantes vecinos a éste. De tal manera que el propósito de la orden es, en últimas,
la efectiva protección de los derechos vulnerados, alternado tan sólo aspectos
accidentales de lo dispuesto originalmente por la propia Sala Civil del
Tribunal Superior de Cartagena.
6.3.6. Sexto: La orden impartida por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena cuando resolvió el caso en
segunda instancia, no es simple sino compleja. Para poder cumplir
la orden impartida por el Tribunal originalmente (cerrar definitivamente el
relleno), la Administración debía contar con un acuerdo con otro relleno que
permitiera a la ciudad funcionar normalmente en cuanto a lo que al manejo de
las basuras se refiere. Es decir, cumplir el mandato del juez suponía procesos
cuyo buen curso no dependía exclusivamente de la actuación de las autoridades
que fueron vinculadas al proceso originalmente. Algunas decisiones dentro de
ese proceso que se escapan al ámbito de control del Alcalde, y en esa medida,
es preciso que el juez de tutela sea razonable y cuidadoso en su análisis, tal
y como lo hizo el Tribunal. En este caso ello implica no solo fijar un plazo
mayor, sino establecen parámetros para que se avance de manera diligente y
sostenida en el cumplimiento definitivo de la orden y determinen los
responsables de efectuar el seguimiento de que se está avanzando, según lo
proporcionado, de manera eficiente y eficaz para asegurar el goce de los
derechos fundamentales amparados.
6.3.7. Séptimo: Finalmente, si bien la
nueva orden responde al criterio de buscar la menor reducción posible de la
protección concedida, no consideró que se tuviera que compensar dicha
reducción de manera inmediata y eficaz, mediante una orden adicional. En
este caso, la Alcaldía de Cartagena sabía que, dado el estado de las cosas,
reabrir el relleno Henequén suponía un daño para aquellos a quienes
originalmente se les tuteló su derecho a la salud y a un medio ambiente sano.
Pero a la vez, también sabía que pese a ello se trataba de la opción menos
lesiva en las circunstancias del caso, puesto que la decisión contraria, dejar
cerrado el relleno, suponía mantener a la ciudad en medio de una emergencia
sanitaria por no contar con un lugar para depositar las basuras.
No obstante, como se precisó, en el caso de
que la persona a la que se le tuteló el derecho vea disminuido el grado de
protección brindada originalmente en la sentencia al modificar la orden
originalmente impartida, deberá tomarse una medida compensatoria, a cargo de la
persona que se vio beneficiada de la modificación de la orden, para cumplir así
con el mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos
(artículo 2, C.P.). En este aspecto, advierte la Sala de Revisión que la Sala
Civil del Tribunal Superior no adoptó ninguna medida compensatoria.
En el auto en que la Sala del Tribunal
absolvió la consulta a la decisión adoptada dentro del incidente de desacato
por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias, además de lo
dispuesto en la orden que se transcribió, se resolvió lo siguiente,
“2°.  Confírmanse los
puntos 3 y 6 de la parte resolutiva de dicho auto de primera instancia.[22]
3°.  Déjase claro que
tanto la FISCALIA como la Procuraduría son autónomas para decidir la suerte de
las investigaciones que se estén adelantando con base en las órdenes judiciales
que en su oportunidad impartió el Juez Séptimo de Familia de Cartagena.
4°.  Ofíciese al
ingeniero Iván Ortega Nassiff, representante legal de la empresa Ingeambiente
S.A. E.S.P., para que, en su caso, preste la colaboración y el buen ánimo
conciliador, que sean necesarios, a fin de que las basuras de la ciudad puedan
volver a ser depositadas, administradas y operadas (en pocos días) en el
relleno sanitario La Paz, hasta el 31 de diciembre de 2002 en que vence el
nuevo plazo concedido al señor alcalde de la ciudad para la solución definitiva
del problema” (auto del 5 de junio de 2002).
Es claro, entonces, que el Tribunal era
competente para modificar la orden impuesta originalmente, que existían razones
adecuadas para hacer esa modificación, y que se hizo de acuerdo a los
parámetros que para su ejercicio ha trazado la Constitución, el Decreto 2591 de
1991 y la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, la modificación implicó
una carga para las personas a quienes originalmente el Tribunal les tuteló sus
derechos, puesto que el grado de protección originalmente otorgado se redujo al
permitir que el relleno Henequén fuera reabierto. Esta carga adicional respecto
de la decisión original, hacia necesario entonces que el Tribunal adoptara una
medida transitoria compensatoria que considerara adecuada y suficiente, dadas
las condiciones específicas del caso y las posibilidades reales de que dicha
orden compleja pueda cumplirse en el término indicado por el propio
Tribunal.
6.4. En conclusión, la competencia especial
en materia de órdenes que conserva todo juez que ha conocido un proceso de
tutela, en primera o segunda instancia, le permitía a la Sala Civil del
Tribunal Superior de Cartagena modificar, en sede de consulta, la orden
impartida originalmente en la sentencia en que dicho despacho resolvió tutelar
los derechos de un grupo de personas vecinas del relleno sanitario Henequén,
sin violar el principio de la cosa juzgada. No obstante, para evitar la
desprotección de los derechos amparados por el fallo, es preciso que la
facultad se ejerza cabalmente, es decir, garantizando la menor reducción
posible de la protección originalmente brindada y adoptando medidas compensa­torias,
en caso de que la modificación implique disminuir el grado de protección
inicialmente concedido.
En el presente caso, el derecho al debido
proceso de Evangelina Blanco de Zúñiga, su hija, Ofelina Zúñiga Blanco, así
como el de las demás personas que fueron objeto de protección de la sentencia
de 4 de julio de 2001 de la Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena,
fueron vulnerados por este mismo despacho judicial, al modificar la orden
originalmente impartida, disminuyendo el grado de protección inicialmente
ofrecido, sin que se hubiese adoptado una medida compensatoria transitoria que
asegurara el goce efectivo del derecho. Por lo tanto, se revocará el fallo
proferido en segunda instancia por la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia, se concederá parcialmente la tutela y se ordenará a la Sala Civil del
Tribunal Superior de Cartagena que adopte una medida compensatoria que asegure
el goce efectivo de los derechos a la vida, la salud[23] y un medio ambiente
sano.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la orden
impartida por el Tribunal Superior de Cartagena era que el relleno debía estar
cerrado definitivamente el 31 de diciembre de 2002, advierte la Sala de
Revisión que las medidas compensatorias que dejaron de tomarse, sólo deben ser
adoptadas para aquellos casos en los que actualmente las personas sigan
asumiendo, efectivamente, el costo de que se haya reducido la protección
originalmente brindada. Si en la actualidad el derecho no se ve desprotegido,
no hay lugar a adoptar dichas medidas. Pero si continúa la afectación al
derecho de los tutelantes, las medidas deben ser adoptadas, todo sin perjuicio
de las demás acciones que éstos puedan incoar en razón a los perjuicios que
hayan sufrido.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Revocar la sentencia del 16 de agosto de 2002 de la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia y la sentencia del 8 de agosto de 2002 de la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, ambas proferidas dentro
del proceso de la referencia.
Segundo.-
Conceder parcialmente el amparo del derecho al
debido proceso solicitado por Evangelina Blanco de Zúñiga en el proceso de
acción de tutela contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de
Cartagena, por las razones expuestas.
Tercero.-
Ordenar a la Sala de Decisión Civil y de Familia
del Tribunal Superior de Cartagena de Indias, que en el término de 48 horas
contadas a partir del momento en que se notifique esta sentencia, si no lo ha
hecho aún, modifique el auto de 5 de junio de 2002 expedido dentro del trámite
del incidente de desacato en el proceso de la referencia, en el sentido de
incluir alguna medida compensatoria adecuada y suficiente a favor de las
personas cuyo derecho fue tutelado en la sentencia del 4 de julio de 2001 y esté
siendo  efectivamente afectado en la actualidad por la decisión de volver a
abrir el relleno sanitario de Henequén, de manera temporal mientras se ejecuta
eficazmente el programa para asegurar su cierre definitivo.
Cuarto.-
Librar, por medio de la Secretaría General, las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Comunicar
el fallo a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Tribunal Superior de Cartagena también ordenó al Alcalde que
dispusiera la fuerza policial necesaria para evitar que los recuperadores y los
recicladotes interfirieran con la operación de las máquinas. Adicionalmente
ordenó a CARDIQUE expedir las medidas necesarias para preservar en las mejores
condiciones ambientales posibles el relleno hasta la fecha de su cierre y al
Departamento Administrativo del Medio Ambiente que indicara las medidas
adicionales que considerara pertinentes.
[2] Corte Constitucional, sentencia C-800A/02 (M.P. Manuel José
Cepeda) En este caso se reitera la jurisprudencia constitucional sobre vía
de hecho, en especial las sentencias T-231 de 1994 y T-983 de 2001.
[3] En la sentencia T-079 de 1993 la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional decidió confirmar el fallo proferido por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso de acción de
tutela estudiado, mediante el cual confirmó la decisión que había adoptado el
juez de tutela de primera instancia (Sala Civil del Tribunal Superior de
Cartagena). Para la Sala de Casación Civil fue evidente la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso de la accionante, ya que las
declaraciones allegadas al expediente del proceso acusado, no podían ser
fundamento de la decisión por haber sido rendidas como versiones libres y
espontáneas y no bajo la gravedad del juramento, según las exigencias de los
artículos 175 C.P.C. y 55 del Código del Menor. La Corte Suprema agregó,
además, que las pruebas testimoniales debían ser ordenadas mediante auto del
funcionario instructor, con el fin que contra ellas fuera posible ejercer el
derecho de contradicción.
[4] En la sentencia T-158/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se
consideró: “Aunque esta Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto
2591 de 19912, la doctrina acogida por
esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de tutela
cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante vías de
hecho vulneren o amenacen derechos fundamentales. El caso que nos ocupa
enmarca cabalmente dentro de los parámetros de esta excepción, por cuanto
existe en él evidencia de una flagrante violación de la ley, constitutiva de
una vía de hecho, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso. (…)
El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia. Y
como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para
que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la
justicia;  Segunda, que proceda de la autoridad competente;  Tercera, que se
profiera  de acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se
coteje integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente
el derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas
que no están regladas por la ley, ni exija, asimismo, requisitos extralegales.
Siempre que faltaren estas condiciones,  o alguna de ellas, el juicio será
vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de
justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque
si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría
extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de
la razón jurídica.”
[5] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Ver por ejemplo las sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa) que declaró exequible de manera condicionada el artículo 66 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y C-384 de 2000 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) en la que la Corte condicionó la exequibilidad de las
normas acusadas a que se admitiera la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales.
[7] En la sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) se
consideró al respecto lo siguiente: “Si bien el control de constitucionalidad
de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicación en un
pro­ceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba
efectuarse sin tener en cuenta el con­texto dentro del cual la norma fue creada
(i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e.
ha vi­vido). En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jurídica
depende del contexto dentro del cual es aplicada. || Ahora, dentro de las
múltiples dimensiones de ese contexto –bien sea la lingüística, que permite
fijar su sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible apreciar sus
funciones reales- se destaca la actividad de los expertos que han interpretado
los conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a casos
concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes
especializados en la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición
preeminente la ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la
cima de una jurisdicción. Así lo ha establecido la Constitución al definir al
Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”
(art. 237- 1 de la CP) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal
de la jurisdicción ordinaria” (art. 234 de la CP). Por lo tanto, la
jurisprudencia de ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el
significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su
ubicación institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor
hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Obviamente, cuando no exista
jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte
Constitucional tendrá que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar
los artículos demandados.”
[8] Sentencia T-231/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9] En la sentencia SU-1219 la Corte Constitucional decidió que “(…)
de la Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos
de tutela.” (M.P. Manuel José Cepeda; con salvamento de voto de la Magistrada
Clara Inés Vargas Hernández).
[10] En la sentencia T-554/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) se
decidió tutelar el derecho al debido proceso del Rector de la Universidad de
Los Andes y del Decano de Ciencias de la misma Universidad, pues se consideró
que no habían desacatado la orden que un juez de tutela les obligó a cumplir,
tal y como lo sostuvo el funcionario que resolvió el incidente de desacato. La
jurisprudencia constitucional ha considerado improcedente la tutela en
incidentes de desacato cuando el trámite aún no ha concluido, al respecto ha
dicho: “(…) Como en repetidas ocasiones lo ha manifestado la Corte
Constitucional (ver entre otras, las Sentencias T-343, T-766 de 1998 y T-608 de
2000), la presente tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir un
proceso incidental que no ha culminado.” Corte Constitucional,
sentencia T-190/02 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En este caso se resolvió que
la acción de tutela presentada por el Gobernador del Valle del Cauca en contra
de un auto en el que se le sancionó por desacato, no era procedente por cuanto
se dirigía en contra de un auto que hacía parte de un proceso (incidente por
desacato) que aún no había terminado.
[11] Corte constitucional, sentencia T-442 de 1994 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) “(…) sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se
observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración
probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el
juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las regla generales de competencia, por que ello sería
contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa
judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía
de que son titulares las otras jurisdicciones”.
[12] Decreto 2591 de 1991, artículo 36.-
Efectos de la revisión.  Las sentencias en que se revise una decisión de tutela
sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas
inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el
cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones
necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.
[13] Corte Constitucional, sentencia T-763/98 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) En este caso se consideró que el juez de
instancia mantiene competencia hasta que esté completamente restablecido el
derecho o superadas las causas de la amenaza, como se dice expresamente en el
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y se concluye a partir del artículo 36
del mismo Decreto.
[14] En la sentencia T-635 de 2001, por ejemplo, se decidió que “(…) cuando
por razones de carácter administrativo diferentes a las razonables de una
administra­ción diligente, una E.P.S. demora un tratamiento médico al cual la
persona tiene derecho, para atender una enfermedad catastrófica, viola los
derechos a la vida y a la salud de ésta.”
[15] El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 permite que el juez de
tutela dicte el acto que la autoridad a la cual se le dirigió la orden se
rehúsa a expedir. Ello no es modificar la esencia de la orden sino asegurar de
manera directa su cumplimiento. Dice el artículo: “Artículo 27.
Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la
autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. || Si no lo
hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al
superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras
cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para
el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al
responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. || Lo anterior sin
perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.”
[16] Existe en la jurisprudencia un sinnúmero de casos en los que se
han impartido órdenes complejas, entre las cuales pueden mencionarse, a manera
de ejemplo, las siguientes:  En la sentencia T-153 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), entre otras decisiones, se resolvió ordenar al INPEC, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación
elaborar, en un término de tres meses a partir de la notificación de la
sentencia, un plan de construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar
a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales, indicándole a la
Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de Nación el deber de
supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de poder financiar
enteramente los gastos que demande la ejecución del plan de construcción y
refacción carcelaria, se ordenó al Gobierno realizar inmediatamente las
diligencias necesarias para que en el presupuesto de la vigencia fiscal de
aquel momento y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas.
Igualmente, se ordenó al Gobierno adelantar los trámites requeridos a fin de que
el mencionado plan de construcción y refacción carcelaria y los gastos que
demande su ejecución sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e
Inversiones. Se ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y al
Departamento Nacional de Planeación, en cabeza de quien obre en cualquier
tiempo como titular del Despacho o de la Dirección, la realización total del
plan de construcción y refacción carcelaria en un término máximo de cuatro
años, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e
Inversiones. En sentencia T-525 de 1999 (M.P: Carlos Gaviria Díaz) se ordenó al
Gobernador del Departamento de Bolívar que, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes, procediera a cancelar a los deman­dantes las mesadas pensionales
adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal correspondiente; si
esta fuere insuficiente, se indicó, disponía del término ya señalado para
iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para cumplir
con lo ordenado a más tardar antes del 1 de noviembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999), de todo lo cual  debía informar a los jueces de primera
instancia. En el fallo también se declaró que
el estado de cosas que originó la acción de tutela objeto de revisión es
contrario a la Constitución, en consecuencia se comunicó la sentencia a los
miembros de la Asamblea Departamental de Bolívar, para que, en asocio con el
Gobernador y de conformidad con las competencias respectivas, tomaran dentro
del período de sesiones ordinarias correspondientes al segundo semestre de
1999, las medidas que fueran necesarias en orden a corregir dentro de los
parámetros constitucionales y legales, la falta de previsión presupuestal que
afecta la puntual cancelación de las mesadas pensionales de los ex empleados
del Departamento demandado. En la sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa) se ordenó a Transmilenio S.A. que en el término máximo
de dos años, a partir de la notificación de la sentencia, diseñara un plan
orientado a garantizar el acceso del accionante, una persona
discapacitada, al Sistema de trans­porte público básico de Bogotá, sin tener
que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, y que una vez diseñado
el plan iniciara, inmediatamente, el proceso de ejecución de conformidad con el
cronograma incluido en él. También se ordenó a Transmilenio S.A. que informe
cada tres meses al accionante (miembro de una asociación para la defensa de
personas con discapacidad) del avance del plan, para que éste pudiera
participar en las fases de diseño, ejecución y evaluación del mismo.
[17] Por ejemplo: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un
derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez
expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho,
suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. || Sin
embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la
continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al
interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere
procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un
eventual fallo a favor del solicitante. || La suspensión de la aplicación se
notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud
por el medio más expedito posible. || El juez también podrá, de oficio o a
petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad
encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como
consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las
circunstancias del caso. || El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por
resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la
autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.
(Decreto 2591 de 1991)  Al respecto también puede verse el artículo 27 del
mismo Decreto 2591, citado previamente en esta sentencia.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-243/96 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa) En este fallo se resolvió declarar exequible la disposición acusada salvo
un aparte en el que se indicaba que la consulta se da en efecto devolutivo.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-190/02 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
[20] Corte Constitucional, sentencia T-188/02 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra) “Así las cosas, en caso de incumplimiento de una sentencia de tutela,
el afectado tiene la posibilidad de lograr su cumplimiento mediante un
incidente de desacato, dentro del cual el juez debe establecer objetivamente
que el fallo o la sentencia de tutela no se ha cumplido, o se ha cumplido de
manera meramente parcial, o se ha tergiversado, en consecuencia, debe proceder
a imponer la sanción que corresponda, con el fin, como se ha dicho, de
restaurar el orden constitucional quebrantado. Ese es el objeto del
procedimiento incidental, por ello, no se puede volver sobre juicios o
valoraciones hechas dentro del proceso de tutela, pues ello implicaría revivir
un proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada.”
En este caso la Corte consideró que un juez que resuelve el desacato viola el
derecho al debido proceso de la persona a la que se le amparó el derecho, al
decidir que no se incurrió en desacato debido a que la tutela no era
procedente.
[21] Los puntos 1, 2, 4 y 5 se ocupaban, respectivamente, de:  imponer
la sanción al Alcalde por desacato; imponer la sanción al Director de CARDIQUE
por desacato; remitir copia del expediente a la Fiscalía y a la Procuraduría; y
remitir copia del expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos.
[22] En el punto 3 de la parte resolutiva del auto que dio fin al
incidente por desacato en primera instancia, se resolvió absolver al Director
del Departamento Administrativo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales,
DAMARENA, y a los representantes de Lime S.A.
[23] Se protege de manera directa el derecho a
la salud, por cuanto en la sentencia original este se invocó a favor de los
niños, para quienes el derecho a la salud, por mandato expreso de la Constitución
es fundamental (artículo 44, C.P.).