C-070-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-070/09
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia
de la Corte Constitucional
El control jurídico que recae sobre los
actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de
excepción que comprende el decreto de declaratoria del estado de excepción, los
decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a
conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga, lo ejerce la
Corte Constitucional y corresponde a un juicio objetivo que tiene como
parámetro normativo los preceptos constitucionales, los tratados
internacionales de derechos humanos y la
LEEE, el cual constituye un referente obligatorio preexistente al órgano
controlado y al órgano de control y ajeno a su voluntad. De allí que en esta
sede se trate de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro
normativo de control.
ESTADOS DE EXCEPCION-Características del control jurídico
Los rasgos distintivos del control
jurídico definidos por la
Constitución son: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se
declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales
se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria y los decretos de
prórroga y levantamiento de los estados de excepción; (ii) se trata de un
control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos
legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte
en uso de las facultades extraordinarias para que ésta decida definitivamente
sobre su constitucionalidad. En caso de incumplimiento del deber de remisión
del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera
inmediata; (iii) es un control integral porque se verifica que los decretos
examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los
preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la
Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos éstos
no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de
inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos
podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos
objeto de control; (vi) el Procurador General de la
Nación deberá rendir concepto.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter formal y material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DE CONMOCION INTERIOR-Asuntos
objeto de control formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DE CONMOCION INTERIOR-Asuntos
objeto de control material
ESTADOS DE EXCEPCION-Facultad reglada sujeta a controles
concurrentes/ESTADOS DE
EXCEPCION-Limitaciones
institucionalizadas para ejercicio de facultades excepcionales/ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político y control jurídico/ESTADOS DE EXCEPCION-Controles
no son excluyentes
Esta Corporación se ha pronunciado sobre
la naturaleza de los estados de excepción bajo el ordenamiento constitucional
vigente, especialmente sobre su carácter de facultad reglada en cabeza del
Presidente de la República, sujeta a controles concurrentes tanto de índole
jurídica como política, y se impuso límites materiales y temporales al
ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de
excepción. Para la salvaguarda de los límites a las atribuciones presidenciales
se establece una serie de controles jurídicos y políticos tanto sobre la
declaratoria de los estados de excepción como sobre las medidas adoptadas, toda
vez que se reconoce que el acto mediante el cual se declara un estado de excepción
si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad
y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos
formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso
arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente incompatibles o
excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del ejercicio de
las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de excepción, y
este sistema de controles de los estados de excepción fue reforzado mediante la
previsión constitucional de una ley estatutaria que regulara la materia, la ley
137 de 1994.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político por el Congreso de la
República
El control político sobre la declaratoria
del estado de excepción y las facultades ejercidas con base en ella es ejercido
por el Congreso de la República, como instancia de representación que encarna
la soberanía popular, y si bien se trata de un control institucionalizado, esto
es, de un control jurídicamente regulado, tiene un carácter subjetivo dado que
su ejercicio está determinado en cada caso por la voluntad del Congreso, pues
depende de esa voluntad la iniciación de una actuación de control, su trámite,
su decisión y la imposición o no de una sanción al órgano controlado. El
propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente
y de los ministros por la declaratoria de los estados de excepción sin la ocurrencia
de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso
en el ejercicio de las facultades excepcionales.
ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos formales y materiales
para su declaratoria y prórroga
ESTADOS DE EXCEPCION-Principios rectores
CONMOCION INTERIOR-Límites constitucionales
En materia del estado de conmoción interior los
límites impuestos por la regulación constitucional se reflejan en los
siguientes aspectos. En primer lugar, se exige que los hechos tengan tal
gravedad que atenten de manera inminente contra la integridad territorial, la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana,
y que las circunstancias perturbadoras no puedan ser conjuradas con las atribuciones
ordinarias de policía; en segundo lugar, las facultades excepcionales del
Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos; en tercer
lugar, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción; y en cuarto lugar, el ejercicio de las atribuciones
presidenciales debe respetar principios tales como los de proporcionalidad,
necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad.
CONMOCION INTERIOR-Naturaleza/CONMOCION INTERIOR-Alcance
de las facultades excepcionales
CONMOCION INTERIOR-Requisitos formales para declaración
CONMOCION INTERIOR-Requisitos materiales para declaración
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Legitimidad
CONMOCION INTERIOR-Condicionamiento material de acto
declaratorio
CONMOCION INTERIOR-No suspensión de derechos humanos ni
libertades fundamentales/CONMOCION INTERIOR-Restricción de derechos
humanos y libertades fundamentales
Bajo los estados de excepción, lo que prohíbe
expresamente el texto constitucional es la suspensión más no la restricción de
los derechos humanos y las libertades fundamentales, razón por la cual  los
derechos humanos y las libertades fundamentales sí pueden ser restringidos bajo
los estados de excepción, pero tales restricciones deben ajustarse a lo
señalado por la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos
y la LEEE.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS
HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES-Prevalencia en el orden interno
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHO
CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Conformación
DERECHOS INTANGIBLES-Concepto/DERECHOS NO INTANGIBLES-Concepto
Los derechos intangibles son los derechos
que no son susceptibles de limitación o restricción alguna, aún bajo los
estados de excepción y debe por lo tanto garantizarse su pleno y efectivo
ejercicio, en tanto que los derechos no intangibles, limitables o restringibles
pueden ser limitados pero con estricta sujeción a las siguientes reglas: (1) la
limitación debe ser necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente; (2) cuando sea necesario
limitar el ejercicio de un derecho no intangible no se podrá afectar su núcleo
esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio; (3)
debe justificarse expresamente la limitación de los derechos por lo tanto los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de tal manera que permitan demostrar la relación
de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias; (4) la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades
sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno
a la normalidad.
PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS
EN ESTADOS DE EXCEPCION EN PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS
PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS
EN ESTADOS DE EXCEPCION EN CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS
EN ESTADOS DE EXCEPCION EN LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Respeto
de reglas
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Finalidad
JUSTICIA PENAL MILITAR-Orbita funcional circunscrita al fuero
militar
La justicia penal militar es un ámbito funcional
especializado de la Fuerza Pública y no hace parte de la rama judicial. Por
ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero militar y no tiene por
qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se desconoce la
reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la independencia
del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa.
ESTADOS DE EXCEPCION-No investigación ni juzgamiento de
civiles por justicia penal militar
ESTADOS DE EXCEPCION-Sistema de control
CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria
El examen de los requisitos materiales conlleva
a constatar que la situación invocada para la adopción de la medida excepcional,
se relaciona con una grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de Policía, comprendiendo dicho examen el estudio del (i)
presupuesto fáctico, (ii) el presupuesto valorativo y (iii) el juicio de
suficiencia sobre las medidas ordinarias, así: el presupuesto fáctico, hace
referencia a un suceso del mundo fenomenológico, de un punto de partida
empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en
consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las
condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los
derechos; el presupuesto valorativo que involucra un juicio de valor sobre ese
supuesto fáctico.  Se trata de una valoración relacionada con la intensidad de
la perturbación y con sus consecuencias, valoración cuya realización le incumbe
al Presidente de la República como autoridad encargada de velar por el
mantenimiento del orden público, pero no cualquier perturbación del orden
público da lugar a la declaratoria de un estado de conmoción interior, pues ha
de ser grave y condicionado a la existencia de circunstancias extraordinarias
que no puedan ser atendidas mediante los poderes ordinarios del Estado, y adicionalmente,
la alteración del orden público debe atentar de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana;
y el último presupuesto material es el juicio sobre la suficiencia de las
medidas ordinarias, conforme al cual sólo se puede acudir al estado de
conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias a disposición
de las autoridades estatales no permitan conjurar la grave alteración del orden
público que amenaza gravemente la seguridad del Estado, la estabilidad institucional
o la convivencia ciudadana.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Regla de procedencia por la continuidad en la
producción de efectos jurídicos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia
de la Corte Constitucional aun cuando no estén produciendo efectos jurídicos/PRINCIPIO
PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos de estados de excepción
Si bien la jurisprudencia constitucional
ha defendido como regla general que el examen de constitucionalidad sólo puede
recaer sobre disposiciones que están surtiendo efectos jurídicos, aun cuando
hayan sido derogadas, dicha regla no es aplicable en el caso de los decretos
expedidos en virtud de los estados de excepción por dos razones, en primer
lugar por las características del control que ejerce la
Corte sobre este tipo de disposiciones, el cual como antes se dijo es un
control automático, integral y definitivo, de tal manera tal que una vez se avoca
conocimiento de este tipo de decretos se conserva la competencia hasta que se
produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad; y en segundo lugar,
porque de admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la
Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de
excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante los sencillos
mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades
extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden
público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, lo que se reduciría simplemente a institucionalizar una
modalidad de elusión del control constitucional, que resulta inaceptable en el
caso de los estados de excepción precisamente por la especial regulación a la
que fueron sometidos por la Carta de 1991.
CONMOCION INTERIOR-Facultades excepcionales del Ejecutivo
ESTADOS DE EXCEPCION-Respeto a las reglas del derecho internacional
humanitario
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación y objetivo
El Derecho Internacional Humanitario es el derecho
aplicable a los conflictos armados y su objetivo fundamental, al decir de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es “restringir la contienda
armada para disminuir los efectos de las hostilidades” y comprende disposiciones
tanto de origen convencional como de origen consuetudinario. El Derecho Internacional Humanitario se
aplica a los conflictos armados internos o internacionales. En tanto el ordenamiento jurídico
unitario y sistemático, regula tanto el desarrollo de las hostilidades
–limitando la posibilidad de las partes de recurrir a los métodos y medios
bélicos a su disposición- como la protección de las personas víctimas de los
conflictos armados, tiene carácter
vinculante para todas las partes en conflicto, y se aplica independientemente del reconocimiento de la legitimidad de las
razones de fondo del conflicto, así como del status de los grupos enfrentados
ante el Derecho Internacional Público.
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Principios
ESTADOS DE EXCEPCION-Principios que los regulan
De las disposiciones constitucionales,
los tratados internacionales de derechos humanos y la
LEEE se derivan una serie de principios que rigen los estados de excepción,
tales como los principios de necesidad, en virtud del cual sólo se entiende
legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada
en una situación de grave peligro de la vida de la
Nación, y en tal sentido sólo podrán ser empleadas las facultades
excepcionales bajo circunstancias extraordinarias hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado; de
proporcionalidad, que impone que las medidas tomadas bajo el amparo del estado
de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se
cierne sobre el Estado; de temporalidad, que apunta a que los estados de
excepción han de tener una vigencia temporal limitada, el término estrictamente
requerido para superar el hecho que configura la situación excepcional; de
legalidad,  que desde la perspectiva del derecho interno supone la obligación
del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y
legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento
de poderes excepcionales y desde la perspectiva del derecho internacional
público implica que las suspensiones o derogaciones de derechos adoptadas en
virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles
con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el Derecho
Internacional Humanitario y el Derecho Penal Internacional; y por último el de  proclamación
o de declaración pública, según el cual todo Estado que va a hacer uso de las
medidas excepcionales determina expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la
nación que sirve como base para la suspensión de garantías.
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EXCEPCION-Constituye a su
vez un acto político y un acto jurídico
PRESUPUESTO FACTICO-Alcance/PRESUPUESTO FACTICO-Juicio
objetivo
PRESUPUESTO VALORATIVO-Alcance/PRESUPUESTO VALORATIVO-Juicio
objetivo no impide su ponderación
PODER DE POLICIA-Concepto/PODER DE POLICIA DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia exclusiva y excluyente para regular y limitar
derechos fundamentales
PODER DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Carácter subsidiario/PODER DE POLICIA DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA EN ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter principal
El poder de policía, entendido como la facultad de dictar
normas que regulen y limiten los derechos fundamentales, corresponde en primera
instancia al Congreso de la República y sólo de manera subsidiaria al
Presidente de la República en virtud de su potestad reglamentaria, o
excepcionalmente de manera principal en virtud de la declaratoria de los
estados de excepción.
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR-Incumplimiento
del requisito sobre juicio de suficiencia de las atribuciones ordinarias de
policía para conjurar la crisis
Ante la insuficiencia de las facultades ordinarias de
policía para superar la grave perturbación del orden público, el Presidente de la
República tiene la atribución de realizar un juicio sobre la suficiencia de
tales facultades ordinarias, juicio que no se subsana con una simple afirmación
o la alusión a la insuficiencia de tales poderes, pues al omitir tal
apreciación, la declaratoria del estado de conmoción interior se convierte en
un acto arbitrario que contraviene la
Constitución, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario ratificados por Colombia y la
Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción.
DECRETO DE CONMOCION INTERIOR POR
INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Inexequibilidad por omisión de valoración
del carácter grave y extraordinario de hechos invocados para alterar el orden
público
Si bien el Decreto 3929 de 2008 cumple con los
requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la
Constitución para la declaratoria del estado de conmoción interior, en el
examen del presupuesto valorativo, la
Corte Constitucional encuentra que el Gobierno  no cumplió con la carga mínima
de apreciación exigida por la
Constitución y por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción respecto del
carácter grave y extraordinario de los hechos invocados, así como de su
vocación para alterar el orden público. Esta ausencia de valoración convierte
en arbitraria la declaración de un estado de emergencia pues significa una
elusión de las cargas argumentativas mínimas a cargo del gobierno impuestas por
la Constitución y por la LEEE, a la vez que impide el ejercicio del control
constitucional. Así, la ausencia de valoración sobre los supuestos fácticos
invocados tiene como consecuencia la inconstitucionalidad del Decreto 3929 de
2008 pues el Gobierno en la declaratoria del estado de conmoción interior
omitió uno de los requisitos materiales señalados por la
Constitución y por la LEEE.
Referencia: expediente RE-132
Revisión de constitucionalidad del
Decreto 3929 de nueve (09) de octubre de 2008 “Por el cual se declara el
estado de conmoción interior”.
Magistrados Ponentes
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Dra. CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Bogotá, D. C., doce
(12) febrero de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión constitucional del Decreto
Legislativo 3929 de nueve (09) de octubre de 2008 “Por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior”.
I.
ANTECEDENTES
El diez (10) de octubre de 2008 el
Presidente de la República remitió a la
Corte Constitucional el Decreto 3929 de nueve (09) de octubre del mismo año
para su revisión constitucional.
II.
TEXTO
DEL DECRETO REVISADO
A continuación se transcribe el texto del decreto
legislativo sometido a revisión, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47137 de  Octubre 9 de
2008, página 89.
DECRETO NUMERO 3929 DE 2008
(octubre 9)
por el cual se declara el estado de
conmoción interior.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 213 de la
Constitución Política de Colombia, el Presidente de la
República, en caso de grave perturbación del orden público, que atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y
la convivencia ciudadana, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior en
todo o en parte del territorio nacional y adoptar las medidas necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos;
Que la administración de justicia no se
encuentra funcionando de manera normal y adecuada lo cual atenta contra la
estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional,
con grave detrimento del orden público y social;
Que esta situación no permite alcanzar
los fines del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general,
garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la
Constitución y asegurar la convivencia pacífica de los ciudadanos y la
vigencia de un orden justo;
Que la
Policía Nacional, Dirección de Seguridad Ciudadana, Área de Información
Estratégica señala que en los últimos 35 días se han dejado en libertad más de
2.720 personas, capturadas por la sindicación de delitos de homicidio, lesiones
personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros, lo que conlleva a
un grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana;
Que el Fiscal General de la
Nación informó que es inminente la salida de las cárceles, por vencimiento de
términos en la definición de procesos penales que se adelantan contra personas
sindicadas de delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del
palacio de justicia, secuestro y otros graves delitos, lo que constituye factor
de perturbación y alteración del orden público, dando lugar a configurar
situaciones de impunidad que propician la desprotección de derechos
fundamentales, con una inminente desestabilización institucional, que afecta el
Estado social de derecho consagrado en la carta política;
Que como consecuencia de la paralización
de las actividades judiciales no es posible continuar la investigación de
numerosos delitos ante la ausencia de funcionamiento del sistema penal
acusatorio, incluyendo la libertad de los autores del secuestro y posterior
homicidio del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de Chía;
Que en diferentes casos en los que se ha
formulado imputación bajo el sistema establecido en la
Ley 906, continúan corriendo los términos, sin que el Fiscal pueda, dentro de
los treinta días señalados por la Ley, formular la respectiva acusación,
abriendo la posibilidad para que los delitos tramitados bajo los parámetros de
dicha normatividad queden en la impunidad;
Que el Ministerio Público en cabeza del
señor Procurador General de la Nación, señaló que en vista de la situación de
la administración de justicia en Colombia, la cual se encuentra en un cese de
actividades desde hace 37 días y considerando que se trata de un servicio
público fundamental cuyo funcionamiento tiene carácter de permanente por
mandato constitucional, con el debido respeto solicita sean tomadas por el
Gobierno Nacional las medidas de emergencias pertinentes acordes con las
atribuciones que otorga nuestra Carta Política, la
Ley estatutaria de la Administración de Justicia y demás normas concordantes;
Que la gravedad de la situación descrita
pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado
y la convivencia ciudadana. Estos hechos son expresión inequívoca de
desestabilización y atentan de manera inminente contra el normal funcionamiento
de las instituciones legítimamente constituidas, el orden público, el acceso
normal a la justicia por parte de los ciudadanos;
Que en la actividad judicial y la función
de administrar justicia se presentan graves problemas de congestión, impidiendo
el acceso a la justicia por parte de la ciudadanía para reclamar y hacer
efectivos sus derechos;
Que de acuerdo al documento suministrado
por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la
Judicatura, la administración de justicia presenta más de 120.751 procesos que
se han dejado de fallar así como 36.986 decisiones de tutela, la no realización
de 25.284 audiencias, incluidas 15.983 audiencias de Control de Garantías;
Que las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía no resultan suficientes para prevenir la salida de las
cárceles de delincuentes y terroristas y para conjurar la situación de grave
perturbación mencionada, frente a la parálisis judicial, por lo cual se hace
indispensable adoptar medidas de excepción;
Que es esencial incorporar al Presupuesto
General de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y
legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para
afrontar la situación descrita que permita normalizar el funcionamiento de la Administración de Justicia;
Que es necesario garantizar el normal y
adecuado funcionamiento de la administración de justicia, el cual se ha
afectado y agravado por las consecuencias de la situación existente en el día
de hoy,
DECRETA:
Artículo 1°. Declarar el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa
(90) días, contados a partir de la vigencia del presente decreto.
Artículo 2°. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su expedición.
Comuníquese, publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 9 de octubre de
2008.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
La Viceministra de Relaciones Exteriores encargada de las funciones
del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
Adriana Mejía Hernández
La Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público encargada de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
María Cristina Gloria Inés Cortés Arango.
El Comandante General de las Fuerzas
Militares encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Defensa Nacional,
General Freddy Padilla de León.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural,
Andrés Felipe Arias Leyva.
El Ministro de la
Protección Social,
Diego Palacio Betancourt.
El Ministro de Minas y Energía,
Hernán Martínez Torres.
El Viceministro de Comercio Exterior
encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y
Turismo,
Eduardo Muñoz Gómez.
La Ministra de Educación Nacional,
Cecilia Vélez White.
El Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial,
Juan Lozano Ramírez.
La Ministra de Comunicaciones,
María del Rosario Guerra de la
Espriella.
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
Paula Marcela Moreno Zapata
III.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de
exequibilidad del Decreto 3929 de 2008.
Mediante escrito radicado el dieciocho (18) de
noviembre de 2008 intervino el Ministro del Interior y de Justicia para
defender la constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008. En lo que hace
relación a los requisitos formales propios de los decretos de esta naturaleza,
asevera el Ministro que la disposición objeto de examen los reúne, pues fue
suscrita por el Presidente de la
República, los ministros de despacho, los viceministros encargados de funciones
de ministros y el Comandante General de las Fuerzas Militares, quien estaba encargado
de las funciones del despacho del Ministro de Defensa Nacional.
Argumenta el Ministro del Interior y de Justicia que
la declaratoria de estado de conmoción interior se produjo como consecuencia de
la paralización de actividades judiciales, situación “que hizo imposible por
un prolongado tiempo, la continuación de los procesos de investigación de
numerosos delitos, ante la ausencia de funcionamiento del sistema penal acusatorio,
con la gravedad además de la inminencia de la libertad de personas de alta
peligrosidad y de los autores del secuestro del atroz crimen perpetrado en la
persona del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de Chía”.
Agrega que como consecuencia de la paralización de
actividades de empleados y funcionarios judiciales durante más de treinta y
siete días se impidió la prestación del servicio público esencial de
administración de justicia, lo que generó “una caótica situación que
atentaba contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la
rama jurisdiccional del poder público, con grave detrimento de la convivencia
ciudadana y del orden público y social del país”. Situación que no podía
ser conjurada con los poderes ordinarios en cabeza del Presidente de la
República.
Como elementos probatorios de los hechos
desencadenantes de la declaratoria del estado de conmoción interior menciona,
en primer lugar, el informe elaborado por le Policía Nacional Dirección de
Seguridad Ciudadana Área de Información Estratégica, en el cual se consigna que
debido al cese de actividades de empleados y funcionarios judiciales fueron
dejadas en libertad más de 2.720 personas capturadas por la comisión de
distintas conductas ilícitas. Aduce que según este informe es posible verificar
los motivos por los cuales los capturados quedaron en libertad porque en la
columna titulada “Razón de la puesta en libertad” aparecen anotaciones y
constancias que permiten verificarlo tales como “no fue recibido en Ibagué
por el paro”, “no hay audiencia por cese de actividades”, “vencimiento
de términos por cese de actividades” y “Fiscalía no resolvió por motivo
de paro”.
En segundo lugar, hace referencia al Oficio 6049 de 27
de octubre de 2008, enviado por el Fiscal General de la
Nación a la Corte Constitucional, el cual contiene como anexos un informe
detallado de las personas privadas de la libertad que salieron o saldrán en
libertad por vencimiento de términos y el informe sobre los efectos del cese de
actividades en las diferentes Fiscalías Seccionales. Sostiene que estos
documentos permiten constatar que debido al cese de actividades judiciales “era
inminente la salida de las cárceles por vencimiento de términos en la
definición de procesos penales que se adelantaban contra personas sindicadas de
delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del Palacio de
Justicia, secuestro y otros graves delitos, lo que sin lugar a dudas constituye
un factor de perturbación del orden público”.
En el mismo sentido hace  mención al oficio dirigido
por el Procurador General de la Nación al Ministro del Interior y de Justicia,
mediante el cual solicita al Gobierno Nacional sean adoptadas las medidas de
emergencia pertinentes para atender a la situación creada por el cese de
actividades de los empleados y funcionarios judiciales.
Otro elemento probatorio al cual alude el Ministro es
el documento remitido por el Consejo Superior de la
Judicatura a la Corte Constitucional en el cual se incorporan cifras sobre los
posibles efectos del cese de actividades en la administración de justicia. En
este documento se afirma que el paro judicial ha tenido efectos sobre 120.751
procesos, que ha comprometido cerca de 36.986 decisiones de tutela, que ha
impedido la realización de 25.284 audiencias, entre ellas 5.983 audiencias de
control de garantías, y que ha tenido un costo de $105.777.961.630 millones de
pesos.
Según el Ministro los anteriores datos reflejan la
gravedad de la situación originada por el cese de actividades de empleados y
funcionarios judiciales, situación que a su vez justificaba la adopción de una
medida excepcional cual fue la declaratoria del estado de conmoción interior,
debido a que estaba en juego la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana y la crisis no podía ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias del Poder Ejecutivo. En tal sentido
agrega: “[a]sí pues, para hacer frente al agitado y peligroso clima de
parálisis judicial, al carecer de medios idóneos eficaces para encarar la grave
situación, era indispensable la medida excepcional, pues sin el instrumento
normativo correspondiente, la situación se tornaba impredecible y la tensión
social por falta de funcionamiento de una de las ramas del poder público, que
impedía el acceso de las personas a la justicia llegó a un momento tan crítico,
que solamente pudo ser superado precisamente una vez se tomaron por el Gobierno
Nacional las medidas excepcionales, lo cual demuestra la necesidad de la
declaratoria del estado de excepción en referencia”.
Hace luego alusión a la jurisprudencia constitucional
en materia de estados de excepción y sostiene que el Gobierno hizo un uso
adecuado de su “discreto margen de apreciación” para valorar la gravedad
de la situación “de manera que la posibilidad de parálisis prolongada e
indefinida de la administración de justicia y la eventual a todas luces ilegal
cesación de funciones en el mismo sector, no podían dejarse sin solución
alguna, ante el peligro de que el horizonte del conflicto continuara sin la
adopción de los instrumentos constitucionales requeridos, ante la potencialidad
del daño social que encarnaba dicha crisis, frente a una manifiesta
perturbación del orden público, cuyos hechos sobrevivientes atentaban de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado y la
convivencia ciudadana”.
Finaliza su intervención con la trascripción de
extensos apartes de la sentencia C-027 de 1996, mediante la cual se declaró la
exequibilidad del Decreto Legislativo 1900 de 1995, declaratorio del estado de
conmoción interior.
La ciudadana María del Pilar Sáchica Méndez intervino
en representación del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República para defender la exequibilidad de la disposición
objeto de examen. Empieza la interviniente por aseverar que el Decreto 3929 de
2008 cumple con los requerimientos exigidos por la
Constitución Política y por la Ley 137 de 1994 porque (i) fue suscrito por el
Presidente de la República y todos los ministros, (ii) está debidamente
motivado, (iii) fija el ámbito territorial y temporal de la declaratoria.
Respecto de los presupuestos materiales de la declaratoria
del estado de conmoción interior, recuerda la interviniente que según el
artículo 213 constitucional deben reunirse los siguientes presupuestos: (i) una
perturbación del orden público; (ii) la cual debe ser grave y además
debe atentar contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado o la
convivencia ciudadana y (iii) no puede ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. Asevera que el “hecho
generador” de la perturbación del orden público, el cual a su vez motivó la
declaratoria del estado de conmoción interior mediante el Decreto 3929 de 2008
fue el funcionamiento anormal de la administración de justicia.
Textualmente sostiene que “hechos tan
significativos como la imposibilidad  de los ciudadanos de acceder a la
administración de justicia y la imposibilidad de los jueces de desplegar sus
funciones de manera oficiosa, aunado al grave problema de congestión, agravado
de manera evidente por el cese de actividades en la rama judicial, que aumentó
de forma crítica los efectos de la congestión actual, se convierten en amenaza
o violación de los derechos fundamentales de toda la ciudadanía , hasta el
punto de poner en peligro el núcleo esencial de los derechos humanos como son
la vida y seguridad de las personas y que justifican las medidas excepcionales
adoptadas por el Gobierno Nacional a fin de contrarrestar los efectos negativos
que genera un cese de actividades de un servicio público fundamental y evitar
la extensión de sus efectos”.
Hace referencia a definiciones jurisprudenciales de
orden público para resaltar que el funcionamiento de la administración de
justicia es un elemento integrante de dicho concepto, máxime cuando de
conformidad con el artículo 1º de la LEAJ, ésta persigue realizar la
convivencia social y mantener la concordia nacional.
Reitera la interviniente que la administración de
justicia es un servicio público esencial, imprescindible para la realización de
los fines estatales señalados en el artículo 2º constitucional, de manera tal
que su “paralización intempestiva” supone una inminente amenaza del
orden público que debe ser contrarrestada mediante la adopción de medidas
excepcionales. Para apoyar este aserto se vale de las cifras contenidas en los
informes de la Policía Nacional y del Consejo Superior de la
Judicatura sobre los efectos del cese de actividades de funcionarios y
empleados judiciales en materia de personas puestas en libertad, providencias
dejadas de emitir, audiencias suspendidas y efectos presupuestales del paro, a
las que ya se hizo alusión en párrafos precedentes, como también de la
información suministrada por la
Fiscalía General de la Nación y de la solicitud del Procurador General de la
Nación para que se adoptaran medidas excepcionales para enfrentar el paro
judicial.
Expone, al finalizar su intervención, que los poderes
ordinarios de policía en cabeza del Presidente de la
República eran insuficientes para enfrentar la crisis, razón por la cual debió
declarar el estado de conmoción interior precisamente para poder adoptar las
medidas apropiadas para atender la situación.
El ciudadano Gabriel Holguín Carrizosa intervino en
defensa de la constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008. Opina que el cese de
actividades de los empleados y funcionarios judiciales configuró una grave
alteración del orden público, razón por la cual se justificaba la declaratoria
del estado de conmoción interior. A juicio del interviniente el paro judicial
supuso la infracción del artículo 228 de la
Carta, pues se interrumpieron las labores de la administración de justicia y
se desconocieron los términos procesales, en clara contradicción con lo
señalado por el citado precepto constitucional.
Afirma que más del 50% de los despachos judiciales de
las distintas especialidades dejaron de laborar y que resultó especialmente
afectada la jurisdicción constitucional pues no se tramitaron acciones de
tutela, con grave perjuicio de los derechos fundamentales de las personas
afectadas. Considera que los motivos contenidos en la parte motiva del Decreto
examinado reflejan que el paro judicial fue un hecho sobreviviente y grave, que
exigía la adopción de medidas excepcionales.
Elucubra sobre los posibles efectos del cese de
actividades en los distintos procesos que se venían adelantando, de lo que
infiere una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia
por parte de los usuarios de este servicio público. Luego hace algunas
reflexiones sobe la congestión judicial, las necesidades materiales de la rama
judicial del poder público y la necesidad de armonizar los derechos laborales
de los empleados y funcionarios judiciales con la eficiente prestación del
servicio público de administrar justicia.
Participó también el ciudadano Ignacio Castilla Castilla
quien propuso la incompetencia de la
Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del Decreto 3929 de
2008. En su entender la declaratoria de conmoción interior es una atribución
del Presidente de la República como Jefe de Estado, la cual no puede ser objeto
de control porque “ser Jefe de Estado supone la personificación de la
soberanía popular, en el actual concepto moderno, que por su misma naturaleza
no puede ser objeto de juicio alguno, distinto del político e histórico”.
Expone el interviniente que si bien la declaratoria de
los estados de excepción está sujeta a ciertas reglas establecidas en la
Constitución, las cuales regulan “el cuándo y el cómo puede el Presidente
declarar uno de esos tres estados de excepción”, la valoración de los
motivos que dan lugar a la declaratoria y la decisión misma de decretar un
estado excepcional es discrecional y no susceptible de control judicial, por
tratarse además de un “acto extra jurídico”, de naturaleza política y
expresión de la soberanía popular, de manera tal que su control está vedado a
órganos que carecen de legitimación democrática –como la
Corte Constitucional- y sólo radica en cabeza del Congreso la posibilidad de
hacer efectiva la responsabilidad política del Presidente.
Sostiene que el artículo 241.7 constitucional debe ser
interpretado de manera sistemática con el numeral sexto del artículo 214 de la
Carta, de manera tal que se entienda que el control de la
Corte Constitucional no abarca los decretos mediante los cuales se declara un
estado de excepción, sino los decretos legislativos proferidos con
posterioridad a la declaratoria.
2.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008.
El ciudadano Ferney Andrade Salinas Riaño
intervino para solicitar que los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 3929
de 2008 fueran declarados inconstitucionales por contravenir los requisitos
para la declaratoria de un estado de excepción señalados en el artículo 213 de la
Carta Política. Así mismo, considera que las disposiciones en cuestión son
contrarias a los principios fundantes de Estado social de derecho, de dignidad
humana, de trabajo y de solidaridad consignados en el artículo 1º de la
Carta de 1991, a los fines del estado colombiano establecidos en el artículo
2º constitucional, al principio de supremacía de la
Constitución (Art. 4º de la C. P.), a la inalienabilidad de los derechos de la
persona humana (Art. 5 C. P.), al derecho al trabajo (Art. 25
C. P.), al derecho al debido proceso (Art. 29
C. P.), al derecho a reunirse y manifestarse pacíficamente (Art. 37
C. P.) y al derecho a la huelga (Art. 56
C. P.). Igualmente alega que los preceptos atacados vulneran los artículos 4
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos y 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, enunciados que regulan la suspensión
de derechos humanos bajo situaciones excepcionales.
Para fundamentar su acusación hace
alusión inicialmente a Ley 4ª de 1992 y a las solicitudes de nivelación
salarial realizadas por los funcionarios y empleados judiciales en el marco de
dicha normativa. Narra que en el año 2006 se produjo una primera protesta que
finalizó con la creación de una comisión interinstitucional integrada por la
Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados de la
Rama Judicial –ASONAL Judicial –, el Gobierno y el Consejo Superior de la
Judicatura para que solucionara el problema de la nivelación salarial de los
funcionarios y empleados de la rama judicial, la cual no llegó a un arreglo por
razones fiscales. Posteriormente, en el año 2008, los trabajadores agremiados
alrededor de ASONAL Judicial decidieron cesar actividades en protesta por la
brecha salarial existente al interior de la rama judicial entre funcionarios de
mayor jerarquía y los de menor nivel. Según el interviniente los trabajadores
inicialmente pedían un reajuste por valor total de 600.000 millones de pesos y
el Gobierno ofreció la décima parte de esta cifra, luego de treinta y cinco
días de cese de actividades el Gobierno decretó un aumento salarial por valor
total de 133.000 millones de pesos, equivalente a un reajuste del 2 y del 4% de
los salarios de los funcionarios y empleados judiciales durante los años 2009 y
2010. Empero, continúa el interviniente, los empleados judiciales no aceptaron
dicho reajuste a lo que se sumó la decisión gubernamental de no pagarles los
días dejados de laborar, razones por las cuales el paro no fue levantado,
situación que llevó finalmente al Gobierno a decretar el estado de conmoción
interior.
Pasa luego a exponer los cargos
formulados contra el decreto legislativo. Afirma que la declaratoria de un
estado de excepción es un “acto jurídico reglado”, el cual debe
ajustarse a los requisitos señalados por la
Constitución y la ley. Pasa luego a describir la regulación constitucional del
estado de conmoción interior y hace referencia a su naturaleza, a sus límites y
a su sistema de controles. Hace luego alusión a los principios materiales y a
los principios formales que rigen los estados de excepción, entre los primeros
menciona el principio de intangibilidad de los derechos, los principios de
necesidad y de proporcionalidad, de temporalidad, de legalidad, de amenaza
excepcional y de no discriminación. Entre los segundos hace referencia al
principio de proclamación, de notificación y de sujeción a ley estatutaria. A
continuación señala los presupuestos del control de constitucionalidad de la
declaratoria de los estados de excepción: (i) el presupuesto fáctico, (ii) el
presupuesto valorativo y (iii) un juicio sobre la suficiencia de las medidas
ordinarias de policía, con el propósito de verificar si están presentes en la
declaratoria del estado de conmoción interior que tuvo lugar mediante la
expedición del Decreto 3929 de 2008. Sobre el presupuesto fáctico afirma
textualmente que “Podemos apreciar que estos motivos –los aludidos en los
considerandos del Decreto 3929 de 2008- que impulsaron al gobierno nacional
para decretar el estado de conmoción en todo el territorio nacional, no tienen
la potencialidad de destruir la institucionalidad de nuestro estado, pues salta
a la vista que el Presidente de la
República echa mano de criterios netamente populistas como son los ocurridos
en la localidad de Chía (Cundinamarca), que terminaron con la desafortunada
muerte del menor Santiago Lozano, hecho que por si mismo no atenta contra la
existencia, la seguridad del estado y la convivencia pacífica de la ciudadanía
en todo el territorio nacional”.
En cuanto al presupuesto valorativo anota
que los hechos invocados por el Presidente de la
República como generadores de la perturbación del orden público no fueron
acreditados y que adicionalmente no se trata de hechos nuevos pues son falencias
estructurales de la administración de justicia, en esa medida considera que a
pesar de tratarse de hechos graves y que pueden alterar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo, fines esenciales del Estado colombiano, no
pueden ser combatidos con medidas de carácter excepcional y transitorio sino
con la adopción de mecanismos de carácter permanente.
También consigna que el Gobierno Nacional
no empleó los medios ordinarios de policía disponibles antes de acudir a la
declaratoria del estado de excepción consigna.
Formula luego algunas apreciaciones en
torno a los estados de excepción como última ratio del ejercicio del poder,
textualmente consigna: “Es por lo anterior que dentro de un Estado
constitucional con valores democráticos como el que se persigue con la carta
política de nuestro país, los estados de excepción deben ser la última ratio,
el último argumento del poder para conjurar la crisis, pues de suyo, esta
medida implica coartar los derechos esenciales de los asociados, y sacrificar
aquellas garantías en pro de restablecer el orden público en el territorio, es
por lo anterior que el gobernante no puede tomar esa decisión de manera
caprichosa o arbitraria, sino que por el contrario debe estar seguro que ese
orden efectivamente se encuentra perturbado, de manera tal, que sólo se
restablezca con el uso de esa medida”. Para tener certeza sobre tal extremo
aconseja someter la declaratoria del estado de excepción a un juicio de
razonabilidad, ejercicio que realiza en su escrito de intervención y arriba a
la conclusión que el Decreto 3929 de 2008 es inconstitucional porque la
declaratoria del estado de conmoción interior es innecesaria por ser
inadecuada, inconducente, innecesaria y desproporcionada.
El ciudadano Alfredo Castaño Martínez
también intervino para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del
Decreto 3929 de 2008 por ser contrario a los artículos 1 (principios fundantes
del estado colombiano), 4 (supremacía de la
Constitución), 29 (derecho al debido proceso), 31 (principio de la doble
instancia), 37 (derecho de reunión), 39 (libertad de asociación sindical), 150
(atribuciones del Congreso de la República), 213 (estado de conmoción
interior), 214 (reglas comunes a los estados de excepción), 228 (autonomía de
la rama judicial), 256 (atribuciones del Consejo Superior de la
Judicatura), 257 (funciones del Consejo Superior de la
Judicatura) de la Constitución Política de 1991, al artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos –en adelante PIDCP- y al artículo
27 de la Convención Americana de Derechos Humanos –en adelante CADH-, los
cuales regulan la suspensión de garantías bajo estados excepcionales.
El ciudadano inicia su intervención con
la exposición de las razones por las cuales considera que la declaratoria del
estado de conmoción interior vulnera el artículo 4 del PIDCP y el artículo 27
de la CADH. Alega que los motivos aludidos en el Decreto 2939 de 2008 distan de
reunir los requisitos señalados en dichos tratados, pues el primero exige que
la perturbación del orden público que motiva la declaratoria del estado de
excepción ponga en peligro la vida de la
Nación, mientras que el segundo requiere que esté amenazada la independencia o
seguridad del Estado parte, circunstancias que no se verificaron en esta
oportunidad.
Añade que el Comité de Derechos Humanos
en la Observación General 29, ha precisado que debe entenderse por “situación
de riesgo excepcional que ponga en riesgo la vida de la nación”, expresión
empelada en el artículo 4 del PIDCP, para lo cual ha acudido a la
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el sentido que debe
tratarse de una perturbación grave de la vida organizada de la comunidad que
ponga en peligro los intereses vitales de la población, y reitera que los
motivos invocados por el gobierno nacional en el decreto de la declaratoria del
estado de excepción no revisten tal gravedad.
Afirma que la verdadera razón de la
declaratoria del estado de conmoción interior fue la huelga de empleados y
funcionarios judiciales, hecho que podía ser enfrentado con los distintos
mecanismos legales previstos por el ordenamiento jurídico colombiano
–especialmente en la Ley 1210 de 2008-, de los cuales no hicieron uso el
Gobierno Nacional, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, las direcciones de administración judicial, la
Procuraduría General de la Nación ni la
Fiscalía General de la Nación.
Luego hace referencia al alcance del
derecho de huelga e indica que el artículo 56 constitucional garantiza su
ejercicio, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador, dentro de los cuales a la luz del ordenamiento jurídico colombiano
se encuentra la administración de justicia –artículo 125 de la
LEAJ-. No obstante acota que el Comité de Libertad Sindical de la
OIT se aparta de esta calificación hecha por el Legislador colombiano, pues en
repetidas oportunidades el organismo internacional ha considerado que la
administración de justicia no se trata de un servicio público esencial porque
su interrupción no amenaza la vida, la seguridad o la salud de la persona  o de
una parte de la población.
Consigna igualmente algunas reflexiones
sobre la naturaleza del derecho de huelga, al cual califica como un derecho
fundamental de primera generación y como una manifestación de los “poderes
negativos” de los asociados, característica que a su juicio debe ser tenida
en cuenta por parte de quien ejerza la potestad disciplinaria sobre los
trabajadores que participan en un cese de actividades.
A continuación pasa a fundamentar la
pretendida vulneración del derecho al debido proceso por la declaratoria del
estado de conmoción interior. Sostiene que el ejercicio de la potestad
disciplinaria está sujeto a un conjunto de requerimientos constitucionales y
legales, como son la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad de la
conducta del servidor público, así como el principio de legalidad, la
presunción de inocencia, el ejercicio del derecho de defensa por parte del
investigado disciplinariamente, garantías todas que considera desconocidas con
la expedición del Decreto 3929 de 2008, pues a su juicio el Gobierno nacional
desconoció la existencia del procedimiento legal establecido para calificar la
legalidad de una huelga.
Acto seguido hace referencia a los
principios rectores de los estados de excepción establecidos en la
Constitución Política y en otras normas que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, dentro de los cuales menciona el principio de
intangibilidad de los derechos, el principio de necesidad, el principio de
proporcionalidad, el principio de temporalidad y el principio de legalidad.
Finaliza su intervención  con algunas consideraciones en torno al alcance del
control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación sobre los decretos
expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de excepción.
El ciudadano Arturo Daniel López Coba
intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 3929 de
2008 por ser contrario a los artículos 6 (principio de legalidad,
responsabilidad de los particulares y los servidores públicos), 39 (libertad de
asociación sindical), 53 (principios mínimos fundamentales del estatuto del
trabajo), 55 (derecho de negociación colectiva), 56 (derecho de huelga), 93
(bloque de constitucionalidad) de la
Constitución Política.
En primer lugar plantea el interviniente
que la declaratoria del estado de conmoción interior no reúne los presupuestos
constitucionalmente establecidos porque (i) la interrupción de actividades de
los funcionarios judiciales no configura una grave perturbación del orden
público que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado  o la convivencia ciudadana, (ii) no se
trata de un hecho imprevisible porque los funcionarios y empleados judiciales
venían adelantando de tiempo atrás la reivindicación de sus derechos laborales
e incluso previamente habían suspendido sus labores, (iii) el Gobierno Nacional
no acudió a los medios ordinarios disponibles para atender la situación creada
por el cese de actividades en la administración de justicia.
Acto seguido narra los hechos que dieron
lugar al cese de actividades por parte de los funcionarios y empleados
judiciales, sostiene que el origen del conflicto se remonta a la expedición de la
Ley 4ª de 1992 cuyos mandatos han sido incumplidos por los sucesivos gobiernos
y por el poder legislativo, concluye entonces que los hechos que dieron lugar a
la huelga judicial y por ende a la declaratoria del estado de conmoción
interior datan de hace más de dieciséis años, por lo tanto no pueden ser
catalogados como nuevos e imprevisibles.
Alega que la congestión judicial, otro de
los motivos justificativos de la declaratoria del estado de conmoción interior,
no es una situación novedosa, transitoria o imprevista que amerite recurrir a
un mecanismo excepcional pues se trata de un lastre constante de la
administración de justicia en Colombia, sobre el cual no tiene mayor incidencia
la interrupción de actividades judiciales por un período de cuarenta días,
considera entonces que la solución de esta situación requiere la formulación y
adopción de políticas públicas a largo plazo.
En la misma línea argumentativa plantea
que resulta contrario a la
Constitución recurrir a los estados de excepción para solucionar conflictos de
origen laboral y que el Presidente de la
República estaba impedido para expedir el decreto de declaratoria del estado
de conmoción interior pues como Senador participó en la aprobación de la
Ley 4 de 1992, razón por la cual le cabía responsabilidad por no haber adoptado
medidas para el cumplimiento de los mandatos contenidos en dicho ordenamiento.
Emplea este mismo argumento para sustentar la pretendida vulneración del
artículo sexto constitucional, pues entiende el ciudadano interviniente que el
Presidente de la República era responsable da hacer cumplir los mandatos
contenidos en la Ley 4ª de 1992, máxime por haber ostentado la investidura de
senador durante la legislatura en la cual fue aprobada. Por lo tanto considera
que el Primer Mandatario no podía invocar como hecho nuevo, justificatorio de
la declaratoria de un estado de excepción, la huelga de los funcionarios
judiciales originada en el supuesto incumplimiento de una ley expedida dieciséis
años atrás.
Fundamenta la supuesta vulneración del
artículo 39 constitucional, precepto que garantiza la libertad de asociación
sindical, en la ausencia de regulación del procedimiento de negociación
colectiva de los empleados públicos, pues el vacío normativo en la materia
propicia que la Administración no examine seriamente las propuestas laborales
que éstos plantean, lo que a su vez conlleva al subsecuente cese de actividades
por parte de los servidores públicos y a que la suspensión de actividades sea
calificada de ilegal. Estos mismos argumentos son esgrimidos por el
interviniente para justificar la pretendida vulneración del artículo 55
constitucional, disposición que consagra el derecho de negociación colectiva,
agrega al respecto que la normatividad actual no contempla que los servidores
públicos puedan presentar pliegos de peticiones e iniciar el procedimiento de
negociación directa, por lo tanto la declaratoria del estado de conmoción
interior sin que se hubiera surtido la negociación colectiva y el procedimiento
para la calificación de la legalidad de la huelga desconoce los derechos de los
empleados judiciales.
Estima vulnerado del derecho de huelga
porque antes de la declaratoria del estado de conmoción interior no se agotaron
los mecanismos previstos en la Ley 1210 de 2008. Igualmente señala que se
vulneró el artículo 93 constitucional porque la jurisprudencia constitucional
con base en los tratados internacionales de derechos humanos ha señalado que el
derecho de asociación sindical tiene el carácter de un derecho fundamental.
Argumentos muy similares a los
consignados en los párrafos precedentes plantea el ciudadano Dimas Salamanca
Palencia en su intervención para solicitar la declaratoria de inexequibilidad
del Decreto 3929 de 2008.
El ciudadano Pedro Pablo Camargo solicita
la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008 por vulnerar el
artículo 213 constitucional. Aduce las siguientes razones: (i) El Presidente de
la República no aporta elementos probatorios que permitan establecer que se
haya producido una grave perturbación del orden público, supuesto necesario
para la declaratoria del estado de excepción; (ii) el funcionamiento anormal de
la justicia por el cese de actividades de los empleados y funcionarios
judiciales –invocado en el decreto como motivo justificatorio de la
declaratoria del estado de conmoción interior- no constituye una grave
perturbación del orden público, pues responde al ejercicio legítimo de sus
derechos constitucionales y en consecuencia no atenta contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, presupuestos
requeridos por el artículo 213 de la Carta para la declaratoria del estado de
conmoción interior; (iii) Algunas de las razones aludidas en la parte motiva
del decreto cuestionado, como por ejemplo que la
Policía Nacional ha dejado en libertad personas capturadas o que la
Fiscalía General de la Nación informó la inminente salida de las cárceles por
vencimiento de términos de personas sindicadas de ilícitos graves, suponen una
intromisión del Ejecutivo en las funciones propias del poder judicial, lo que a
su vez vulnera los artículos 115 y 201 constitucionales y desconoce la
presunción de inocencia “al condenar por anticipado a las personas
sindicadas en ese decreto, siendo una función exclusiva del poder judicial
absolver o condenar a toda persona acusada de un delito”.
El ciudadano Jaime Enrique Lozano centra
sus ataques en la anfibología, contradicciones y falacias supuestamente
consignados en los considerandos del Decreto 3929 de 2008. Afirma entonces que
el funcionamiento anormal de la administración de justicia, invocado en la
parte motiva de la declaratoria del estado de conmoción interior, es achacable
exclusivamente al Gobierno nacional el cual ha desatendido las necesidades
presupuestales de la rama judicial del poder público. Crítica igualmente la
ambigua redacción y la falta de precisión de otros de los motivos invocados en
la parte motiva del decreto cuestionado. Así, por ejemplo, las afirmaciones en
el sentido que 2720 personas capturadas han quedado en libertad y que otros
sindicados saldrían de las cárceles por vencimiento de términos considera que
son vagas e imprecisas pues no se especifica el nombre de los capturados o
sindicados, el número de radicación de los procesos, los delitos por los cuales
son investigados o la causal de su liberación. Cuestiona igualmente las cifras
a las que hace alusión el Decreto 3929 de 2008 sobre el número de procesos
dejados de fallar, las decisiones de tutelas no proferidas y las diligencias
judiciales suspendidas como consecuencia del cese de actividades de los
empleados judiciales, pues afirma que no se anexan soportes documentales que
permitan verificar su exactitud. Señala que el Gobierno Nacional incurre en una
contradicción evidente pues por una parte afirma que no hay recursos para
proceder a la nivelación salarial de los empleados y funcionarios judiciales,
pero en la declaratoria del estado de conmoción interior arguye que es
necesario incorporar al presupuesto general de la nación nuevos gastos para
atender a las erogaciones requeridas para paliar el funcionamiento anormal de
la administración de justicia ocasionado por el cese de actividades de los
funcionarios y empleados judiciales. Concluye el interviniente que la
declaratoria del estado de conmoción interior desconoce el artículo 213
constitucional, al igual que los artículos 4 del PIDCP y 27 de la
CADH, pues se trata de una medida que solo puede ser adoptada para hacer
frente a situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación,
descripción a la que no se ajusta “una huelga motivada en la reivindicación
de unas justas reclamaciones laborales”.
Por su parte el ciudadano Luís Gilberto
Ortegón Ortegón sostiene que los motivos invocados por el Gobierno Nacional en
esta oportunidad son similares a los expuestos en el Decreto 874 de 1994 para
decretar la conmoción interior, el cual fue declarado inexequible mediante la
sentencia C-300 del mismo año. Considera por lo tanto que el precedente sentado
en esta última providencia es aplicable en el examen de la constitucionalidad
del Decreto 3929 de 2008. Adicionalmente asevera que no están presentes los
elementos exigidos constitucionalmente para declarar el estado de conmoción
interior pues no se ha producido una grave alteración del orden público, ni el
cese de actividades de los funcionarios y empleados judiciales ha atentado
contra la estabilidad o la convivencia ciudadana, ni el Gobierno nacional hizo
uso de los medios ordinarios a su disposición para conjurar la situación.
Agrega que el funcionamiento anormal de la administración de justicia no es un
hecho coyuntural sino una constante en la historia colombiana, ocasionada por la
falta de adopción de medidas pertinentes para darle una solución definitiva.
Argumentos en el mismo sentido consignan los ciudadanos Carlos Antonio Gonzáles
Guzmán, Jorge Enrique Sarmiento Guzmán  y Carlos Ballesteros en sus respectivos
escritos de intervención. Este último además añade que la declaratoria del
estado de excepción tiene como propósito criminalizar el ejercicio del derecho
de huelga por parte de los empleados y funcionarios judiciales.
Mientras que el ciudadano Juan Bautista
Rivas Ramos asevera que el Decreto 3929 de 2008 desconoce: (i) el principio de
dignidad humana establecido en el artículo 1 de la
Carta y la presunción de inocencia señalada en el artículo 29 constitucional
porque en la motivación de la declaratoria del estado de conmoción interior se
hace alusión a que personas capturadas y sindicadas por diversos delitos han
sido puestas o quedarían en libertad debido al cese de actividades de los
empleados y funcionarios judiciales. Según el interviniente tal aseveración
afecta la dignidad humana pues “una persona no puede ser tratada de criminal
y delincuente, que atenta contra la seguridad del estado, sin antes ser oída y
vencida en juicio en virtud de sentencia ejecutoriada. Es esencial, inherente a
la persona humana que todas las personas sean tratadas como inocentes mientras
no sean declaradas judicialmente culpables”; (ii) el derecho de huelga
(art. 56 C. P.) porque la declaratoria del estado de conmoción interior tiene
como propósito “criminalizar y prohibir el derecho de huelga de los
trabajadores de la rama judicial el cual se encuentra legitimado en la
reclamación de derechos adquiridos reconocidos en la
Ley 4ª de 1992 y que el gobierno nacional no ha querido reconocer a lo largo
de estos 16 años”; (iii) tratados internacionales de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad los cuales reconocen la dignidad
humana, la presunción de inocencia y el derecho de huelga; (iv) el principio de
separación de poderes (arts. 113, 114 , 116, 150 numeral 2 de la
C. P.) ya que en virtud de la declaratoria del estado de excepción el Gobierno
nacional usurpa funciones legislativas propias del Congreso de la
República entre ellas reformar las disposiciones contenidas en el Código de
Procedimiento Civil; (v) el artículo 213 de la
Carta pues, por una parte, no hay conexidad o relación directa entre los
motivos invocados para declarar la conmoción interior y los hechos realmente
acaecidos y, adicionalmente, la medida extraordinaria adoptada es claramente
desproporcionada respecto de la situación que se pretende afrontar.
Presentó también escrito de intervención
el ciudadano Eusebio Clavijo Sánchez quien se opuso a la declaratoria del
estado de conmoción interior con los siguientes argumentos: (i) El paro
judicial fue provocado por el Gobierno debido a su renuencia en cumplir mandatos
constitucionales y legales; (ii) fue parcial y no afectó la totalidad de la
actividad judicial; (iii) el paro judicial no alteró el orden público pues no
hubo actos de violencia y tampoco resultaron afectadas la seguridad del Estado
ni la convivencia ciudadana; (iv) se trataba de un problema de naturaleza socio
económica que no puso en peligro los bienes protegidos por el artículo 213
constitucional; (v) los motivos relacionados con la supuesta liberación de
personas sindicadas de diversos delitos carecen de seriedad y de soporte
probatorio pues simplemente se consigna un dato (la supuesta liberación de 2720
personas capturadas) “sin un soporte serio de tiempo, modo y lugar de cada
uno de los casos” que permita establecer si este hecho efectivamente
amenaza el interés general, el orden público, la seguridad del estado o la
convivencia ciudadana; (vi) en la parte motiva se hace referencia a la posible
liberación de los sindicados por ciertos delitos que han generado especial
rechazo de la opinión pública, sin embargo, se trata de situaciones aisladas y
particulares que no constituyen una amenaza al orden público; (vii) en la parte
motiva del decreto atacado se hace mención a la adopción del sistema penal
acusatorio pero no se explica la relación de este hecho con la supuesta
alteración del orden público que dio lugar a la declaratoria del estado de
excepción; (viii) otras de las razones aludidas para justificar la declaratoria
del estado de conmoción interior es el atraso en la administración de justicia
causado por el paro judicial, empero no se trata de un fenómeno nuevo ni
coyuntural que deba ser solucionado acudiendo a medidas extraordinarias; (ix)
el estado de conmoción interior no fue decretado para defender intereses
públicos sino para satisfacer intereses privados pues fue “sugerido por un
respetable banquero propietario de varias entidades financieras que copan la
mayor parte de la actividad judicial, pues esas entidades han convertido a los
juzgados en sus oficinas de recaudo a través de los procesos ejecutivos”.
Los ciudadanos Sandra Katerine Moscoso
García, Oscar Javier Puerta Cárdenas y José Fernando García Carmona solicitan
la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008 con sustento en las
siguientes razones: (i) la crisis en la administración de justicia es de vieja
data y no debe ser conjurada mediante la declaratoria de un estado de excepción
sino con la adopción de medidas presupuestales y financieras dirigidas a dar
cumplimiento a lo señalado en la Ley 4ª de 1992; (ii) la huelga de los
funcionarios y empleados judiciales no tuvo la entidad suficiente para
perturbar el orden público y la convivencia ciudadana y sus efectos pudieron
ser enfrentados mediante las competencias ordinarias del ejecutivo y del
Consejo Superior de la Judicatura.
La ciudadana Ana María Díaz presentó a
consideración de la Corte Constitucional el amicus curiae preparado por la
Comisión Internacional de Juristas acerca de la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 3929 de 2008. En el escrito se exponen algunas consideraciones
sobre la regulación de los estados de excepción por los tratados internacionales
de derechos humanos, contenidas específicamente en el artículo 4º el PIDCP y el
artículo 27 de la CADH. Luego se hace referencia a los principios generales
aplicables a los estados de excepción, a saber: (i) el principio de
proclamación pública, (ii) el principio de temporalidad y el principio de
amenaza excepcional, (iii) el principio de legalidad, (iv) el principio de
legitimidad, (v) el principio de necesidad y (vi) el principio de
proporcionalidad. Asevera que las restricciones a los derechos impuestas en
virtud de la declaratoria de un estado de emergencia que no cumpla con tales
requisitos resultan incompatibles con el derecho internacional de los derechos
humanos y constituyen una infracción al PIDCP y a la
CADH.
Luego pasa a explicar el alcance de la
expresión “amenaza a la Nación” contenida en el artículo 4º del PIDCP
como requisito para la declaratoria de un estado de excepción, para lo cual
acude a la interpretación defendida por Comité de Derechos Humanos en la
Observación General 29 a la cual ya se hizo mención. Igualmente se refiere a
las condiciones para evaluar el principio de amenaza excepcional señaladas en
el informe elaborado por la Relatora especial nombrada para analizar  los
estados de excepción en 1982 por la antigua Subcomisión de Promoción y
Protección de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las cuales son: (i)
situación de crisis actual o inminente, (ii) gravedad de la situación, (iii)
afectación de la totalidad de la población o del territorio o de alguna de sus
partes, (iv) amenaza “para la existencia organizada de la comunidad que
constituye la base del estado, tanto si se trata de la integridad física de la
población como de la integridad territorial o del funcionamiento de las
instituciones”. También hace referencia a los principios materiales
justificadores de la declaratoria de un estado de excepción, elaborados por el
Relator Leandro Despouy, a las condiciones señaladas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos para que pueda considerarse que
existe una situación de emergencia justificativa de la suspensión de derechos y
a los Principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y
derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Se examina a continuación si la
declaratoria del estado de conmoción interior, contenida en el Decreto 3929 de
2008 se ajusta a las anteriores condiciones. El punto de partida de este
análisis es el hecho generador de la declaratoria: la interrupción del
funcionamiento de la administración de justicia como consecuencia de la huelga
de empleados y funcionarios judiciales. Se afirma que debido a los altos
índices de impunidad que se presentan en Colombia en la persecución y
juzgamiento de delitos –señalados entre otros documentos en el último informe
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos en Colombia-, no puede invocarse como un argumento válido que el cese
de actividades genera impunidad porque no se trata de una situación nueva
originada por la huelga judicial.
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo,
Mauricio Albarracín Caballero, Fabio Hernández Forero y Tarcisio Mora Godoy
intervinieron para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del Decreto
3929 de 2008 debido a que las causas invocadas para justificar la declaratoria
del estado de conmoción interior no revestían la entidad suficiente para
adoptar esta medida excepcional y porque existían mecanismos ordinarios para
enfrentar la crisis originadas por el paro judicial.
Al inicio de su intervención explican
porque la Corte Constitucional es competente para examinar el decreto mediante
el cual se declara un estado de excepción y el alcance de dicha competencia.
Luego resumen el contenido del Decreto 3929 de 2008 y pasan a explicar los
motivos de su inconstitucionalidad. Para ello en primer lugar hacen referencia
a los reglas aplicables a los estados de excepción fijadas por el derecho
internacional de los derechos humanos y sentadas por la jurisprudencia
constitucional colombiana. Como otros intervinientes hacen alusión a los
artículos 4 del PIDCP y 27 de la CADH, a la
Observación general 29 del Comité de derechos Humanos, a las recomendaciones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a los Principios de
Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Posteriormente pasan a examinar los
motivos invocados para declarar el estado de conmoción interior, los cuales
entienden que son dos: por un lado el cese de actividades de los funcionarios
judiciales y por otra parte la cogestión judicial. Respecto del primero anotan
que no se trata de un hecho nuevo e imprevisible y traen a colación los
antecedentes del conflicto laboral que motivo la huelga judicial. Precisan que
con anterioridad, en el año 2006, se había producido un cese de actividades por
razones similares, el cual se levantó debido a que se llegaron a una serie de
acuerdos en materia salarial posteriormente incumplidos y que desde esa fecha Asonal judicial venía planteando la
necesidad de adelantar una negociación colectiva al respecto. Igualmente se pronuncian
sobre las causas de la congestión judicial, fenómeno que según indican se
remonta a 1959 en el caso de algunas especialidades de la jurisdicción
ordinaria, razón por la cual tampoco se trata de un hecho nuevo que puede
argüirse para declarar un estado de conmoción interior.
Formulan luego algunas consideraciones
sobre el margen de apreciación del Presidente para valorar la situación que
genera la declaratoria de un estado de excepción y señalan que se encuentra
delimitado por los requisitos establecidos por la
Constitución Política y el derecho internacional de los derechos humanos.
Posteriormente examinan cada uno de los
motivos aducidos en el decreto 3929 de 2008 para justificar la declaratoria del
estado de conmoción interior. Respecto de las consideraciones relacionadas con
el anormal funcionamiento de la administración de justicia y el número de
procesos dejados de fallar, las audiencias suspendidas y las tutelas no decididas,
sostienen que esos hechos no tienen el carácter de extraordinarios porque son
las consecuencias previsibles del cese de actividades de los funcionarios y
empleados judiciales. Añaden que al Gobierno nacional, por ser una de las
partes del conflicto laboral, también le incumbe responsabilidad en el anormal
funcionamiento de la administración de justicia además de encontrarse en una
situación privilegiada para solucionar la situación. Alegan que no se puede
acudir a la declaratoria de un estado de conmoción interior para enfrentar
conflictos de carácter laboral o social, pues consideran que esta ha sido una
constante en la historia colombiana a la cual debe ponerse coto. En vista de
esos nefastos precedentes solicitan un escrutinio estricto de la declaratoria
del estado de conmoción interior.
Respecto a las consideraciones
relacionadas con la puesta en libertad de personas capturadas por la
Policía Nacional y la inminente liberación de los sindicados de delitos de
especial gravedad, señalan que se trata de argumentos de carácter peligrosista,
los cuales no pueden ser invocados para declarar el estado de conmoción
interior, sobre tal extremo citan in extenso la sentencia C-300 de 1994,
a la cual otros intervinientes también hicieron alusión.
En cuanto a la invocación a la congestión
judicial, como causal autónoma para declarar el estado de conmoción interior,
consideran aplicable el precedente sentado en la sentencia C-466 de 1995,
mediante la cual se declaró inexequible el Decreto 1370 de 1995, por tratarse
de un “problema antiguo y endémico del estado colombiano, el cual debe ser
atendido con medidas ordinarias y permanentes”.
Por último, señalan que el Gobierno
Nacional y el Consejo Superior de la
Judicatura podían hacer uso de medidas ordinarias para solucionar la
interrupción del normal funcionamiento de la administración de justicia, entre
las cuales destacan la negociación colectiva con los empleados y funcionarios
que interrumpieron sus labores, también hacen mención de otras medidas
adoptadas por el Consejo Superior de la
Judicatura y por el Gobierno Nacional con anterioridad a la declaración del
estado de conmoción interior para conjurar la situación generada por la huelga
judicial. Culminan su intervención señalando el deber del Gobierno nacional de
levantar el estado de excepción decretado debido a que las causas que dieron
lugar a la declaratoria cesaron.
También participaron en el presente
proceso los ciudadanos Reinaldo Villalba Vargas, Dora Lucy Arias Giraldo y
Linda María Cabrera Cifuentes quienes solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008 por ser contrario a los artículos 1
(principios fundantes del estado colombiano), 2 (fines del estado Colombiano),
supremacía de la Constitución), 6 (principio de legalidad, responsabilidad de
los particulares y los servidores públicos), 13 (principio de igualdad), 20
(libertad de pensamiento), 25 (derecho al trabajo), 37 (derecho de reunión), 39
(libertad de asociación sindical), 53 (principios mínimos fundamentales del
estatuto del trabajo), 213 (estado de conmoción interior), el artículo 4 del PIDCP,
el artículo 27 de la CADH, los Convenios 87 y 98 de la
OIT y los artículos 1, 3, 4, 5, 7 y 34 de la
Ley 137 de 1994.
Hacen referencia a los presupuestos
materiales para la declaratoria de los estados de excepción determinados por la
Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos y la
Ley 137 de 1994. Respecto de la declaratoria del estado de conmoción interior,
objeto de control en la presente oportunidad, sostienen que las cifras
blandidas por el Gobierno Nacional para demostrar los efectos nocivos del cese
de actividades de los funcionarios y empleados judiciales en la congestión
judicial no son concluyentes, pues de conformidad con otros estudios esta
última “es un problema derivado de la histórica ineficiencia de la
administración d justicia”.
Sostienen igualmente que no se acudió a
las medidas ordinarias establecidas en la
LEAJ para hacer frente a la situación creada por el paro judicial y que se
hizo uso instrumental de los estados de excepción para criminalizar la protesta
laboral. Por las mismas razones consideran vulnerados los derechos de huelga,
de negociación colectiva y la libertad sindical de los trabajadores y empleados
judiciales.
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava
considera que el Decreto 3929 de 2008 desconoce los presupuestos materiales
para la declaratoria de un estado de conmoción interior fijados por el artículo
213 constitucional, y que contraría los artículo 22 (derecho a la paz), 39
(libertad sindical), 55 (derecho de negociación colectiva), 56 (derecho de
huelga), 121 (principio de legalidad) y 229 (derecho de acceso a la
administración de justicia) de la Carta de 1991.
Su consideración principal consiste en
que ninguno de los motivos enunciados en el Decreto 3929 de 2008 para
justificar la declaratoria de  conmoción interior configura una caso de grave
perturbación del orden público. Precisa que el hecho que en definitiva provocó
la adopción del estado de excepción, la huelga o paro judicial tampoco puede
ser calificado como tal pues, por una parte, no se trata de un hecho imprevisible
ya que a él acuden los servidores de la rama judicial del poder público con
cierta periodicidad –incluso a juicio del interviniente estos ceses de
actividades están en cierta medida “legitimados”- y, adicionalmente, en
el desarrollo del paro o huelga judicial no se produjo ningún hecho violento ni
se empleó la fuerza pública contra los huelguistas. Entiende que por tratarse
de una protesta laboral legítima, la cual además concluyó con una serie de
mejoras salariales acordadas entre el Gobierno Nacional y los empleados y
funcionarios judiciales no puede ser calificada como una perturbación del orden
público, agrega que tampoco se afectó la estabilidad institucional, la
seguridad del estado o la convivencia ciudadana, razón por la cual no se
reunieron los presupuestos materiales señalados en el artículo 213
constitucional para la declaratoria del estado de conmoción interior.
IV.
PRUEBAS.
Mediante Auto de diecisiete (17) de
octubre de 2008 el Magistrado sustanciador decretó la practica de pruebas y
ordenó oficiar al Secretario General de la
Presidencia de la República para
que tramitara con las respectivas dependencias gubernamentales el envío a este
Tribunal de la información pertinente. En la misma providencia ofició al Director General de la
Policía Nacional, al Fiscal General de la
Nación y al Consejo Superior de la
Judicatura para que remitieran los elementos probatorios relacionados con la
declaratoria del estado de conmoción interior. Los funcionarios requeridos
enviaron los siguientes documentos:
1. Documento titulado “Efectos del
cese de actividades en la administración de justicia” elaborado por la
Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la
Judicatura. Según este documento a partir de los datos históricos de la
gestión de la administración de justicia, recopilados por el Sistema de
Información Estadístico de la Rama Judicial –Sistema SIERJU-, y con un estimado
del cese total de actividades de juzgados y tribunales (paralización del 100%
de las actividades de la rama judicial del poder público) el “impacto”
del cese de actividades de funcionarios y empleados judiciales en un período de
treinta y siete (comprendido entre el tres de septiembre de 2008 fecha en que
dio inicio la huelga judicial y el nueve de octubre del mismo año cuando fue
expedido el Decreto 3929 de 2008) sería el siguiente:
1.1. Se habrían dejado de fallar 120.751
procesos. Esta cifra fue calculada  a partir de los promedios diarios de
gestión de los tribunales y juzgados en el año 2007, registrados en el Sistema
SIERJU, los cuales indican que en promedio los despachos judiciales del país
producen 4.472 decisiones diarias.
1.2. Se habrían dejado de producir
aproximadamente 36.986 decisiones de tutela.
1.3. No habrían tenido lugar 25.284
audiencias ante los jueces penales, entre las que se cuentan aproximadamente
15.283 audiencias de control de garantías.
1.4. De conformidad con los datos
suministrados por la Policía Nacional 2.584 personas fueron puestas en libertad
por falta de legalización de la captura, en casos de flagrancia o por
vencimiento de términos.
1.5. El costo del cese de actividades
equivaldría a $105.777.961.630 millones de pesos. Este total se calcula a
partir de la asignación presupuestal para la
Unidad 270108 Tribunales y Juzgados, por gastos de personal, gastos generales
y transferencias corrientes.
2. El documento titulado “Soporte
técnico Decreto 3929 de octubre 9 de 2008”,
elaborado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, fechado el veintitrés de octubre de 2008, consigna la siguiente
información relevante:
2.1. Un cese de actividades como el
ocurrido en la administración de justicia en el período comprendido entre el
tres (3) de septiembre y el dieciséis (16) de octubre de 2008 (el cual abarca
44 días calendario y 31 días hábiles) genera un efecto en la no atención de
procesos representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con
base en los resultados de gestión del año 2007, según el cual diariamente se
produce un total de 4.116 egresos por despachos judiciales en el país, cifra
multiplicada por treinta y un días hábiles. De este total de egresos estimados
el 52% corresponderían a sentencias, es decir, que el cese de actividades
habría generado efectos sobre 66.349 sentencias. Esta información fue discriminada
por especialidades, por despachos judiciales y por tribunales de la siguiente
manera:
Efectos del cese de actividades por
jurisdicción
Jurisdicción
Despachos
Participación en egresos –Tribunales y
juzgados
Efectos del cese de actividades - Número
de procesos
Ordinaria
Juzgados
83,24%
106.211
Tribunales Superiores
7,40%
9.441
Contencioso administrativa
Tribunales Administrativos
2,76%
3.516
Juzgados
5,37%
6.854
Disciplinaria
Consejos seccionales de la judicatura
1,23%
1.574
Total
100%
127.596
Efectos del cese de actividades en la
jurisdicción ordinaria- Juzgados
Especialidad
% Egresos 2007
Procesos
Civil
38,22%
40.589
Penal
15,04%
15.975
Penal especializado
0,68%
725
Penal Conocimiento
3,70%
3.927
Control de garantías
1,24%
1.313
Penal- Civil
12,83%
13.626
Laboral
8,86%
9.408
Familia
7,84%
8.327
Menores
2,18%
2.319
Familia – Menores
4,06%
4.311
Ejecución de penas y medidas de
seguridad
5,36%
5.691
Total general
100,00%
106.211
Subtotal especialidad penal
38,84%
41.256
2.2. De conformidad con el número de
tutelas falladas en el año 2007 el cese de actividades de la rama judicial del
poder público durante 31 días hábiles tendría efectos en el trámite de 42.465
tutelas.
2.3. Con base en el informe de gestión de
los cuatro primeros meses del año 2008 del sistema penal acusatorio, el cese de
actividades habría impedido la realización de 19.007 audiencias de control de
garantías y 10.679 audiencias de conocimiento, para un total de 29.686
audiencias.
2.4. En el mismo documento se informa que
la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, con el propósito de mitigar las dificultades
ocasionadas por el cese de actividades, tomó decisiones orientadas a garantizar
el servicio de justicia sobre todo en aquellos casos que estaban en juego los
derechos fundamentales de los ciudadanos. Entre tales medidas se cuenta la
creación transitoria de juzgados de familia para atender procesos de adopción y
de alimentos, la asignación de competencias para atender la función de control
de garantías a juzgados de descongestión y a juzgados creados de manera
transitoria para la atención de pequeñas causas. Se incluye una relación de los
acuerdos expedidos con motivo del cese de actividades de funcionarios y
empleados judiciales.
3. La
Sala Administrativa del Consejo Superior aportó también el documento “Gestión
Judicial – Revisión de Congestión 2007-2008” fechado el cuatro (04) de septiembre de
2008. Las conclusiones generales consignadas en este documento son las
siguientes:
3.1. En el año 2007 ingresaron a la
administración de justicia 1.783.670 procesos.
3.2. Ese mismo año salieron como egresos
de la administración de justicia 1.632.369 procesos. En ese período se
tramitaron en los tribunales y juzgados 362.641 tutelas, correspondientes al
20.8% de los ingresos de los despachos judiciales.
3.3. En el año 2007 se acumularon
adicionalmente en los inventarios 151.301 procesos.
3.4. De conformidad con el SIERJU al
primer semestre se registra un inventario 2.974.427 procesos, el 92% de ellos
en juzgados de la jurisdicción ordinaria.
3.5. Textualmente se consigna: “teniendo en
cuenta que el inventario de procesos es aproximadamente 3 millones de procesos
y que la capacidad de respuesta (oferta) genera actualmente acumulaciones
adicionales, como lo evidencia la estadística de los años 2007 y 2008, la
administración de justicia requeriría, sin recibir nuevos procesos, un aparato
(jueces, empleados, infraestructura física, tecnología, gastos generales),
similar al actual, para atender y evacuar este inventario en dos años. Sin
embargo, como se muestra en este documento, la situación es más gravosa al
mirar la concentración de los inventarios en Distritos y especialidades ya que
la mitad del problema de la congestión se encuentra focalizada en cinco
Distritos, en la especialidad civil”.
3.6. El 48% del inventario, finalizado el
primer semestre de 2008, corresponde a procesos con trámite. El 52% corresponde
a procesos sin trámite (1.548.418 procesos).
3.7. Durante el primer semestre de 2008
ingresaron 813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta).
Esta gestión generó una acumulación de 103.202 procesos en los inventarios.
4. Adicionalmente, la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura aportó fotocopia de la demanda presentada ante la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para obtener
la calificación de la suspensión o paro colectivo de los empleados y
funcionarios judiciales.
5. La
Fiscalía General de la Nación envió un informe sobre (i) las personas privadas
de la libertad que fueron dejadas en libertad por el cese de actividades de
funcionarios y empleados judiciales y (ii) sobre los efectos del cese de
actividades en las distintas seccionales de la
Fiscalía. Del informe se aprecia que los efectos del paro fueron disímiles a
lo largo del país pues numerosas Seccionales de la
Fiscalía reportaron que continuaron laborando, tal es el caso por ejemplo de
las seccionales de Neiva, Pereira, San Gil, Medellín, Bucaramanga, entre
aquellas que enviaron información. Como principal efecto del paro las distintas
seccionales coinciden en señalar la congestión y el atraso de las audiencias.
En cuanto a las personas sindicadas que fueron dejadas en libertad por efectos
del cese de actividades judiciales se tiene que según el informe de la
Fiscalía suman 303 y aquí nuevamente se puede apreciar disparidades, pues
mientras en la mayoría de las seccionales ninguna persona fue puesta en
libertad por vencimiento de términos, cuatro seccionales acumularon la mayoría
de los casos. A saber: Bogotá con 127 sindicados dejados en libertad, Cali con
58 sindicados liberados, Cúcuta con 83 personas dejadas en libertad y Neiva con
17 personas liberadas. En su gran mayoría las personas liberadas estaban
sindicadas por ilícitos relacionados con el porte, fabricación y tráfico de
sustancias estupefacientes y fabricación, tráfico y porte de armas de fuego y
munición.
6. La Policía Nacional a su vez envió un reporte de las
personas capturadas puestas en libertad “a causa del paro ASONAL”, desde el
tres (03) de septiembre hasta el nueve (09) de octubre de 2008. Según dicho
informe de un total de 11.913 personas capturadas en ese período, 2.720
quedaron en libertad como consecuencia del paro, es decir aproximadamente el
23% de los capturados, la mayor parte por delitos relacionados con
estupefacientes. En el informe se individualiza cada una de las personas
capturadas –sin embargo no se las identifica con un nombre sino con un número-,
se señala el lugar de la captura, la fecha de la captura, el delito imputado.
En la columna titulada “Razón de la
puesta en libertad” aparecen anotaciones y constancias demostrativas que fueron
liberadas por motivos relacionados con el cese de actividades de empleados y
funcionarios judiciales, tales como “no fue recibido en Ibagué por el
paro”, “no hay audiencia por cese de actividades”, “vencimiento de términos por
cese de actividades” y “Fiscalía no resolvió por motivo de paro”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante escrito fechado el veintiséis
(26) de febrero de 2008, el Procurador General de la
Nación y el Viceprocurador manifestaron estar impedidos para rendir concepto
en el proceso de la referencia, impedimentos aceptados por medio del Auto 361
de 2008 proferido por la Sala Plena de esta Corporación. En consecuencia la
Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales fue designada para rendir
el concepto sobre la constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008, encargo al
que dio cumplimiento mediante concepto No. 4681, radicado el dieciséis (16) de
diciembre de dos mil ocho (2008), escrito en el cual solicita la declaratoria
de inexequibilidad de la disposición objeto de control.
Inicia la
Procuradora Auxiliar con una exposición sobre el alcance de la competencia de la
Corte Constitucional para examinar el decreto declaratorio de un estado de
excepción en la cual concluye que esta Corporación “es competente para
conocer de forma y de fondo y materialmente los decretos que declaran un estado
de excepción y por tanto no existen razones para manifestar que el Decreto 3929
del 9 de octubre de 2008, no es objeto del  respectivo control constitucional”.
Acto seguido verifica la representante
del Ministerio Público si el Decreto 3929 reúne los requisitos formales
señalados por los artículos 213 y 214 constitucionales, al respecto constata
que (i) está suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros, (ii) en él se señala el ámbito territorial de
la declaratoria y (iii) el término de duración de la misma; de manera tal que
cumple con las exigencias de forma fijadas por el ordenamiento constitucional
colombiano.
Pasa luego a estudiar si en el caso concreto se
cumplen los presupuestos materiales requeridos para la declaratoria de un
estado de excepción. Manifiesta que a la luz del artículo 213 constitucional
tales presupuestos son: “i) grave
perturbación del orden público; ii) que esa perturbación atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado,
o la convivencia ciudadana, y iii) que no pueda ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía” y desarrolla cada uno de ellos de
conformidad con lo señalado por la jurisprudencia constitucional.
En relación con el primer hecho citado en la parte
motiva del Decreto, el funcionamiento anormal de la administración de justicia
como consecuencia del cese de actividades de empleados y funcionarios
judiciales, estima la Procuradora Auxiliar que se trata de una situación de
carácter estructural y no coyuntural, la cual si bien reviste seria gravedad no
puede justificar la declaratoria del estado de excepción por responder a una
problemática de carácter permanente, máxime cuando ésta tiene origen en causas
distintas al paro judicial tales como “[la]congestión, sistemas inquisitorios rígidos, problemas
presupuestales, deficiente capacitación a los jueces y empleados, entre otros
múltiples inconvenientes”.
Afirma entonces que “no se
puede concebir que un problema estructural como es la incapacidad del Estado de
suministrar a los usuarios una eficiente administración de justicia, se erija
en la columna en la que se sustenta el estado de excepción de conmoción
interior, y más aún, se arguya que esta situación provoca inestabilidad
institucional y grave detrimento del orden público y social, por lo que dicha
posición gubernamental constituye meras conjeturas que son irrazonables y
desproporcionadas en relación con las exigencias constitucionales para la
declaratoria del estado de conmoción interior”.
En el mismo orden de ideas manifiesta que comparte la
aseveración contenida en el tercer considerando del Decreto 3929 de 2008, esto
es que el funcionamiento anormal de la administración atenta contra los fines
perseguidos por el Estado colombiano, pero que dicha constatación no es una
justificación para la declaratoria de un estado de excepción porque de ser así
“el país debía acudir permanentemente a la utilización de dicho
mecanismo, lo cual es absolutamente insostenible, pues las dificultades en la
consecución de los fines estatales en las que se ha estado inmerso durante
muchos años, pueden ser confrontadas con los mecanismos ordinarios”.
Otro de los hechos que sirve de fundamento para la
declaratoria del estado de conmoción interior es la puesta en libertad de “2.720
personas, capturadas por la sindicación de delitos de homicidio, lesiones
personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros, lo que conlleva a
un grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana”  como consecuencia del paro judicial.
Señala la Vista Fiscal que no puede
presumirse que en todos los casos se trate de peligrosos delincuentes que
continuarán perpetrando ilícitos, además no estima razonable suponer que la
puesta en libertad de estas personas implique un grave detrimento del orden
público, de la seguridad del Estado y de la convivencia ciudadana porque “tal
argumentación conduciría a manifestar que una vez recuperaron la libertad, el
Estado se encuentra imposibilitado para seguir adelantando los procesos judiciales
que eventualmente impongan condenas definitivas”. Acota que el número de
personas dejadas en libertad tampoco es significativo si se compara con el
total de desmovilizados, pertenecientes a los grupos armados ilegales, desde el
año 2003 hasta la fecha de expedición del Decreto 3929 de 2008.
Agrega que la masiva puesta en libertad de
delincuentes como consecuencia del funcionamiento anormal de la administración
de justicia ya ha sido aducida en ocasiones anteriores por el Gobierno Nacional
para justificar la declaratoria de estados de conmoción interior (en el Decreto
874 de 1994 y el Decreto 1370 de 1995) pero que tal hecho no ha sido
considerado por la jurisprudencia constitucional como un hecho nuevo,
excepcional y transitorio que justifique recurrir a un mecanismo excepcional de
esta naturaleza.
Respecto de los motivos aducidos en la declaratoria,
relacionados con la supuesta puesta en libertad de los sindicados de ciertos
delitos que han causado particular repulsa de la opinión pública, considera la
Vista Fiscal que son oponibles los mismos reparos expuestos en los párrafos
precedentes pues en definitiva tampoco revistan la entidad suficiente para
decretar el estado de conmoción interior.
Sobre otro de los hechos esgrimidos por el Gobierno
Nacional, la incidencia del cese de actividades de los empleados y funcionarios
judiciales en el trámite de los procesos penales que se adelantan de
conformidad con el procedimiento establecido en la
Ley 906 de 2004, indica el Ministerio Público que tampoco constituye un
elemento determinante para configurar las causales constitucionales de la
declaratoria de conmoción interior, pues esta edificado a partir de una
inferencia falsa. Esto es, que los delitos tramitados bajo el nuevo
procedimiento penal van a quedar en la impunidad, asunción equivocada dado que
la administración de justicia se encuentra en la obligación de continuar con
las causas penales ya iniciadas, a pesar que por diversas circunstancias los
términos procesales hayan fenecido y el presunto delincuente recobre la
libertad.
Del anterior análisis concluye la
Procuradora Auxiliar que “las circunstancias de orden fáctico presentadas por el
Gobierno Nacional como fundamentos de la declaración de la conmoción interior
consagrada en el Decreto 3929 del 9 de octubre de 2008, no revelan un estado de
anormalidad extraordinaria, pues no se puede concebir que los hechos que
originaron la referida conmoción generen una grave perturbación al orden
público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, presupuestos fundamentales a
que aluden los  artículos 213 y 214 de la
Carta, de tal forma que las atribuciones ordinarias no sean suficientes y por
ende declarar el referido mecanismo extraordinario. Por lo que, este Despacho
solicitará a la Corte Constitucional declarar el Decreto 3929  del 9 de octubre
de 2008 contrario a la Carta Política”.
Por último, indica que en todo caso los hechos
aludidos por el Gobierno nacional para justificar la declaratoria del estado de
conmoción interior han finalizado, pues la suspensión de labores de los funcionarios y empleados de la
rama judicial terminó el dieciséis (16) de octubre del 2008 y, adicionalmente,
los servidores públicos se comprometieron a reponer el tiempo no laborado. En
consecuencia, el levantamiento de la huelga implica que las medidas adoptadas
por el Gobierno Nacional con el propósito de  conjurar el anormal
funcionamiento de la administración de justicia deben quedar sin efecto, pues
la razón del estado de conmoción interior fue el referido cese de actividades,
y al no existir la anormalidad aludida, las medidas adoptadas pierden su razón
de ser.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
De conformidad con lo señalado por los
artículos 214.6 y 241.7 de la
Constitución Política esta Corporación es competente para conocer del proceso
de la referencia.
2.
El asunto objeto de revisión.
Corresponde a esta Corporación
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 de nueve (09)
de octubre de 2008, “por medio del cual se declara el estado de conmoción
interior”. Para resolver esta cuestión en presente providencia se seguirá el
siguiente orden expositivo:
1.
Inicialmente se
realizarán algunas consideraciones sobre la regulación de los estados de
excepción por la Constitución Política de 1991.
2.
En segundo lugar se
hará una breve alusión a los rasgos distintivos del estado de conmoción
interior.
3.
Luego se abordará el
alcance del control constitucional sobre los decretos declaratorios del estado
de conmoción interior. Se hará referencia al presupuesto fáctico, al
presupuesto valorativo y al juicio sobre la suficiencia de las medidas
ordinarias de policía como presupuestos materiales de ese decreto.
4.
Finalmente, la
Corte, siguiendo  los parámetros fijados, se ocupará del control formal y
material del Decreto 3929 de nueve (09) de octubre de 2008.
3.
Algunas consideraciones sobre el régimen de los estados de
excepción en la Constitución de 1991.
Si bien en decisiones precedentes
-particularmente en la sentencia C-802 de 2002- esta Corporación se ha
pronunciado in extenso sobre la naturaleza de los estados de excepción bajo el
ordenamiento constitucional vigente, especialmente sobre su carácter de
facultad reglada en cabeza del Presidente de la
República, sujeta a controles concurrentes tanto de índole jurídica como
política, no sobra sin embargo en esta oportunidad hacer una breve referencia a
estos tópicos.
El punto de partida en el que coinciden
tanto la jurisprudencia como la doctrina es que la regulación de los estados de
excepción en el actual ordenamiento constitucional persigue poner coto al
empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la
Constitución Política de 1886[1].
En efecto, la Carta de 1991 impuso límites materiales y temporales al ejercicio
de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción,
reforzó los controles sobre las atribuciones extraordinarias del ejecutivo,
fijó parámetros precisos para su declaratoria que además permitirían con oportunidad
del control constitucional examinar la gravedad de los hechos invocados y
definió los principios que se debían respetar al ejercer las facultades
excepcionales[2].
Con idéntico propósito, en el texto
constitucional se plasmaron reglas claras para cada uno de los tres estados de
excepción –guerra exterior[3],
conmoción interior[4]
y emergencia económica, social o ecológica[5]-
en lo que hace referencia a los requisitos formales y materiales tanto para su
declaratoria como para su prórroga, al igual que en relación a las medidas que
podían ser adoptadas para superar la situación de crisis.
En materia del estado de conmoción
interior los límites impuestos por la regulación constitucional se reflejan en
los siguientes aspectos. En primer lugar, se restringe la discrecionalidad del
Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan
lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos
tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra la integridad
territorial, la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la
convivencia ciudadana. Adicionalmente, la
Carta exige que para poder acudir a las facultades excepcionales, las
circunstancias perturbadoras no puedan ser conjuradas con las atribuciones
ordinarias de policía.
En segundo lugar, de acuerdo a la
redacción del texto constitucional, las facultades excepcionales del Gobierno
se limitan a aquellas estrictamente necesarias para conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Si bien, esta fórmula permite
cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine cuáles son las
atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad
claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso
excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda relación con el
principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de
excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean
necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona con el
principio de necesidad-.
En tercer lugar, los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la
República solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción. Al igual que la restricción anteriormente anotada ésta busca
circunscribir el ejercicio de la principal atribución excepcional presidencial
–la potestad de expedir normas con fuerza y rango de ley- a la problemática
relacionada con la declaratoria.
En cuarto lugar, el ejercicio de las
atribuciones presidenciales debe respetar una serie de principios que se
derivan de la lectura sistemática de la regulación constitucional, tales como
los de proporcionalidad, el principio de necesidad, el principio de
intangibilidad de derechos humanos, el principio de temporalidad y el principio
de legalidad.
Para la salvaguarda de los anteriores
límites a las atribuciones presidenciales se establece una serie de controles
jurídicos y políticos tanto sobre la declaratoria de los estados de excepción
como sobre las medidas adoptadas. La doctrina ha señalado que este sistema
mixto de control, reconoce que el acto mediante el cual se declara un estado de
excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad,
oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y
requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a
evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente
incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos
del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de
excepción[6].
Este sistema de controles de los estados
de excepción fue reforzado mediante la previsión constitucional de una ley
estatutaria que regulara la materia. En efecto, tal como señala la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en su artículo 2º su
finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades
excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los
derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Igualmente,
de conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las
facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias
hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes
ordinarios del Estado”, lo que excluye la posibilidad de invocar hechos
crónicos, reiterados, u ordinarios como justificatorios de la declaratoria de
un estado de excepción.
Adicionalmente, la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –en adelante LEEE- precisa y
desarrolla algunos de los principios de origen constitucional, a los que ya se
había hecho alusión, que regulan el uso de las facultades presidenciales
excepcionales e introduce algunos nuevos como se verá más adelante.
4.
Los rasgos distintivos del estado de conmoción interior en
la Constitución de 1991.
En la sentencia C-802 de 2002 esta
Corporación expuso ampliamente las principales características del estado de
conmoción interior, a las cuales se hará brevemente alusión.
Naturaleza. En cuanto a su naturaleza, se sostuvo en dicha
providencia que el estado de conmoción interior es “uno de los regímenes del
derecho constitucional de excepción que (…)  puede ser declarado de manera
facultativa por el Presidente de la
República y en virtud del cual aquél queda investido de facultades
excepcionales para conjurar los hechos que condujeron a su declaratoria”.
Presupuestos para su declaratoria. Los presupuestos para la declaratoria
del estado de conmoción interior señalados en el artículo 213 constitucional
son tres: (1) el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe
consistir en una perturbación del orden público; (2) el supuesto valorativo en
cuanto la perturbación debe ser grave y debe atentar de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana y, finalmente, (3) un supuesto de insuficiencia de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía para conjurar la grave perturbación
del orden público que origina la declaratoria.  Se concluye que “se trata,
entonces, de un presupuesto fáctico, que es objeto de valoración presidencial y
que está sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios policivos
ordinarios”[7].
Competencia, ámbito temporal y ámbito
territorial del estado de conmoción interior. La autoridad competente para declarar el estado de
conmoción interior es el Presidente de la República. El ámbito espacial y el ámbito temporal del
estado de conmoción interior fueron definidos por el texto constitucional,
respecto del primero se señala que puede abarcar todo el territorio nacional o
una parte de este, y respecto del segundo determinó que él término durante el
cual podía estar vigente la declaratoria, y lo limitó a noventa (90) días
prorrogables por dos períodos iguales, la última prórroga está condicionada al
concepto previo y favorable del Senado de la República.
Facultades excepcionales del Presidente
de la República. La Constitución Política, como antes se dijo, no
desarrolla de manera exhaustiva las facultades de las cuales queda investido el
Presidente de la República en virtud de la declaratoria del estado de conmoción
interior. En todo caso el texto constitucional precisa que dichas facultades
son las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
del orden público e impedir la extensión de sus efectos. Específicamente se
habilitó al Presidente para dictar normas con fuerza y rango  de ley: los
decretos legislativos, los cuales pueden suspender las leyes incompatibles con
el estado de conmoción interior y tienen una vigencia temporal limitada, pues
dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público, pero su
vigencia se puede prorrogar hasta por 90 días más con autorización del Senado.
De conformidad con el artículo 214 de la
Constitución, dichos decretos “solamente podrán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado
la declaratoria del Estado de Excepción”.
Por su parte la LEEE en el artículo 38 menciona de manera detallada
pero no exhaustiva las siguientes facultades en cabeza del Ejecutivo bajo un
estado de conmoción interior: a) Restringir, sin que se afecte su núcleo
esencial, el derecho de circulación y residencia. En tal virtud podrá limitarse
o prohibirse genéricamente la circulación o, permanencia de personas o
vehículos en horas y lugares determinados que puedan obstruir la acción de la
fuerza pública, con miras al restablecimiento del orden público; b) Utilizar
temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y profesionales.
Esta facultad sólo podrá ser aplicada cuando no existan bienes y servicios
oficiales, ni medio alternativo alguno para proteger los derechos fundamentales
o cuando sea urgente garantizar la vida y la salud de las personas. En todo
caso el Estado responderá por los daños causados a los bienes utilizados
mediante indemnización plena; c) Establecer, mediante decretos legislativos,
restricciones a la radio y la televisión de divulgar informaciones que puedan
generar un peligro grave e inminente para la vida de las personas, o incidir de
manera directa en la perturbación del orden público, d) Someter a permiso
previo o restringir la celebración de reuniones y manifestaciones, que puedan
contribuir, en forma grave e inminente, a la perturbación del orden público, y
disolver aquellas que lo perturben; e) Disponer con orden de autoridad judicial
competente, la interceptación o registro de comunicaciones con el único fin de
buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos; f) Disponer con
orden de autoridad judicial competente, la aprehensión preventiva de personas
de quienes se tenga indicio sobre su participación o sobre sus planes de
participar en la comisión de delitos, relacionados con las causas de la
perturbación del orden público; g) Limitar o racionar el uso de servicios o el
consumo de artículos de primera necesidad; h) Impartir las órdenes necesarias
para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los
servicios y de los centros de producción; i) Subordinar a condiciones
especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los
extranjeros, de conformidad con el artículo 100 de la Constitución; j) El
Presidente de la República podrá suspender al alcalde o gobernador, y éste a su
vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la
perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o
incumplan las órdenes que al respecto emita su superior, y designar temporalmente
cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las causales que se
establezcan; k) Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola
vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones
o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos; l) Modificar el
Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco
días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según su
competencia; ll) Suspender la vigencia de los salvoconductos expedidos por las
autoridades militares, para el porte de armas y carros blindados en
determinadas zonas; m) Disponer con orden de autoridad judicial competente,
inspecciones o registros domiciliarios con el único fin de buscar pruebas
judiciales o prevenir la comisión de delitos.
Requisitos formales para la declaratoria
de la conmoción interior. La
Carta condiciona la
declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro presupuestos formales.
En primer lugar, la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el
Presidente de la República y todos los Ministros. En segundo lugar, debe tratarse
de un decreto motivado. En tercer lugar, debe indicarse el ámbito territorial y
por último el ámbito temporal de la declaratoria.
Requisitos materiales para la
declaratoria de la conmoción interior. Además de cumplir una serie de ritualidades la
declaratoria del estado de conmoción interior debe estar materialmente fundada,
esta exigencia se satisface si se reúnen los presupuestos señalados en el
artículo 213 constitucional a los que se hizo alusión, es decir: (1) ocurren
hechos que generen una alteración del orden público; (2) esa alteración del
orden público es grave y atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (3) esa
grave alteración del orden público no puede ser conjurada mediante el uso de
las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
Al respecto ha señalado esta Corporación:
“En suma, el condicionamiento material que la Carta hace del estado de conmoción interior no
sólo determina la legitimidad o ilegitimidad constitucional del decreto
legislativo declaratorio sino que también constituye el ámbito de sujeción de
los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él. De este modo,
si el acto declaratorio no satisface ese condicionamiento, contraría la Carta y
deberá ser retirado del ordenamiento. Y si los decretos de desarrollo dictados
con base en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos
de la declaración, contrarían también el Texto Superior y deberán ser
declarados inexequibles. De allí que ese presupuesto constituya un límite
material de ese particular estado de excepción”[8].
No suspensión de los derechos humanos ni
las libertades fundamentales. Dentro de las reglas generales enunciadas por el artículo 214
constitucional, aplicables a todos los estados de excepción, está la
prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Ahora bien, esta Corporación ha definido que debe entenderse
como derechos humanos y libertades fundamentales a la luz del citado precepto
constitucional y ha sostenido que se trata de “los derechos y
libertades reconocidos y garantizados en lo  que la doctrina constitucional ha
definido como bloque de constitucionalidad, esto es, aquellas normas jurídicas
que, aunque no tienen consagración expresa en el derecho interno, tienen plena
vigencia en éste. Esta condición de prevalencia se deriva de lo dispuesto en el
artículo 93 Superior, de acuerdo con el cual “los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden
interno”[9].
Bajo esta definición los “derechos
humanos y libertades fundamentales” cuya suspensión estaría prohibida bajo los
estados de excepción comprende no sólo el catálogo de derechos contenidos en el
Título II y en otras disposiciones de la
Constitución Política, sino también los derechos reconocidos por la
jurisprudencia constitucional, y los derechos contenidos en los tratados
internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
Ahora bien, lo que prohíbe expresamente
el texto constitucional es la suspensión más no la restricción de los derechos
humanos y las libertades fundamentales bajo los estados de excepción. En otras
palabras, un derecho no puede suspenderse porque como ha señalado la Corte
Interamericana de Derechos
Humanos por ser consustanciales con la persona lo “único que podría
suspenderse sería su pleno y efectivo ejercicio”[10]. En
esa medida los derechos humanos y las libertades fundamentales sí pueden ser
restringidos bajo los estados de excepción, sin embargo tales restricciones
deben ajustarse a lo señalado por la Constitución, los tratados internacionales
de derechos humanos y la LEEE, como se precisará a continuación.
En primer lugar se debe distinguir entre
los denominados derechos intangibles y los derechos limitables o restringibles.
Mientras los primeros no son susceptibles de limitación o restricción alguna,
aún bajo los estados de excepción y debe por lo tanto garantizarse su pleno y
efectivo ejercicio, los segundos pueden ser limitados pero con estricta
sujeción a las reglas que se enunciarán a continuación: (1) la limitación debe
ser necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción correspondiente (art. 6 LEEE); (2) cuando sea necesario
limitar el ejercicio de un derecho no intangible no se podrá afectar su núcleo
esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio (art.
6 y 7 LEEE); (3) debe justificarse expresamente la limitación de los derechos
por lo tanto los decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con
las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias
(Art. 7 LEEE); (4) la
limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad (art.
13 de la LEEE).
Principio de intangibilidad de los
derechos. El artículo 4
de la LEEE recoge la cláusula
de intangibilidad de ciertos derechos bajo los estados de excepción, la cual
tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos,
específicamente en el artículo 4 del PIDCP[11]
y en el artículo 27 de la CADH[12].
El contenido y alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos
enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los
estados de excepción.
En la consagración positiva de estos
derechos las disposiciones de la Convención son más amplias que las del Pacto. En efecto, según
la CADH son intangibles los derechos al reconocimiento de la personalidad
jurídica (Art. 3), a la vida (Art. 4), a la integridad personal (Art. 5), la
prohibición de esclavitud y servidumbre (Art. 6), el principio de legalidad e
irretroactividad en materia penal (Art. 9), la libertad de conciencia y
religión (Art. 12), la protección  de la familia (Art. 17), el derecho al
nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad
(Art. 20), los derechos políticos (Art. 23) y las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos. Mientras que el PIDCP sólo
menciona como intangibles el derecho a la vida (Art. 6), la prohibición de la
tortura y malos tratos (Art. 7), la prohibición de esclavitud y servidumbre
(Art. 8), el principio de legalidad e irretroactividad penal (Art. 15), el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 16), libertad de
conciencia y religión (Art. 16) y la prohibición de ser encarcelado por el solo
hecho de no poder cumplir una obligación contractual (Art. 11).
Por su parte el artículo 4 de la
LEEE recoge todos los anteriores derechos, pues menciona expresamente como
intangibles bajo los estados de excepción los siguientes: el derecho a la vida
y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[13].
Igualmente prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
En la sentencia C-802 de 2002 se señaló
que el principio de intangibilidad de derechos también se extiende a otros
derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la CADH y 4º del PIDCP. Esta extensión se
origina por tres vías:
-  La primera, cuando el contenido de los
derechos expresamente excluidos de restricción excepcional involucra no uno
sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas
quedan cobijadas por la salvaguarda.
-  La segunda, dada la prohibición que
tienen los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras
normas internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a
menos que en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión
en los mismos términos de los artículos 27 de la
Convención y 4º del Pacto.
-  Y la tercera, dada la  vigencia de las
garantías judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los
recursos de amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la
restricción de su ejercicio. En torno a este punto, si bien la Convención
Americana, al enumerar en el
artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo
referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1, su ejercicio tampoco puede
restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la
efectiva protección de los derechos[14].
Respeto a las reglas del derecho
internacional humanitario.
Al tenor del numeral 2º del artículo 214 de la Constitución bajo los estados de excepción se
respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. El Derecho
Internacional Humanitario es el derecho aplicable a los conflictos armados y su
objetivo
fundamental, al decir de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es
“restringir la contienda armada para disminuir los efectos de las hostilidades”[15] y comprende
disposiciones tanto de origen convencional[16] como de origen
consuetudinario[17]. El Derecho Internacional Humanitario se aplica a los conflictos armados
internos o internacionales. En
tanto el ordenamiento jurídico unitario y sistemático, regula tanto el
desarrollo de las hostilidades –limitando la posibilidad de las partes de
recurrir a los métodos y medios bélicos a su disposición- como la protección de
las personas víctimas de los conflictos armados, tiene carácter vinculante para todas las partes en
conflicto, y se aplica
independientemente del
reconocimiento de la legitimidad de las razones de fondo del conflicto, así
como del status de los grupos enfrentados ante el Derecho Internacional
Público. La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado ampliamente de los rasgos distintivos de este ordenamiento
jurídico, particularmente en la sentencia C-291 de 2007, y ha identificado los
principios que rigen este derecho, entre los que cabe mencionar el principio de
distinción[18],
el principio de precaución[19],
y el principio de trato humanitario y respeto por las garantías fundamentales[20].
De cada uno de dichos principios se
derivan a su vez distintas reglas que deben ser respetadas bajo los estados de
excepción, así por ejemplo del principio de distinción ha reconocido las
siguientes reglas, las cuales deben ser respetadas bajo los estados de
excepción: (1) la prohibición de dirigir ataques contra la población civil, (2)
la prohibición de desarrollar acciones orientadas a aterrorizar a la población
civil, (3) las reglas relativas a la distinción entre bienes civiles y
objetivos militares, (4) la prohibición de ataques indiscriminados y de armas
de efectos indiscriminados, (5) la prohibición de atacar las condiciones
básicas de supervivencia de la población civil y (6) la prohibición de atacar a
las personas puestas fuera de combate[21].
Entre las principales expresiones del
principio de precaución se cuentan (i)  la obligación de las partes en
conflicto de hacer todo lo posible para verificar que los objetivos que van a
atacar son militares,  (ii)  la obligación de las partes en conflicto de tomar
todas la precauciones posibles al elegir los medios y métodos bélicos que van a
usar, para así evitar o minimizar el número de muertos, heridos y daños materiales
causados incidentalmente entre la población civil y proteger a los civiles de
los efectos de los ataques,  (iii)  la obligación de  las partes en conflicto
de dar aviso en la medida en que las circunstancias lo permitan, con la debida
anticipación y por medios efectivos, de cualquier ataque que pudiera afectar a
la población civil,  (iv)  el deber de optar, cuando se pueda elegir entre
varios objetivos militares que representen una ventaja similar, por aquél cuyo
ataque sea menos peligroso  para las personas y bienes civiles,  (v) la
obligación de las partes en un conflicto de retirar  a la población  civil, al
máximo grado posible, de la  vecindad de los objetivos militares, y (vi) el
deber de evitar ubicar objetivos militares en o cerca de áreas densamente
pobladas[22].
Finalmente la Corte Constitucional ha identificado las siguientes garantías
fundamentales que se derivan del principio humanitario: (i) la prohibición de
la discriminación en la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, (ii)
la prohibición del homicidio –ver más adelante-, (iii) la prohibición de la
tortura y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes, (iv) la prohibición
de los castigos corporales y los suplicios, (v) la prohibición de las
mutilaciones, de las experimentaciones médicas o científicas u otras
actuaciones médicas no requeridas por la persona afectada y contrarias a las
normas médicas generalmente aceptadas, (vi) la prohibición de la violencia de
género, de la violencia sexual, de la prostitución forzada y de los atentados
contra el pudor; (vii) la prohibición de la esclavitud y de la trata de
esclavos, (viii) la prohibición del trabajo forzado no retribuido o abusivo,
(ix) la prohibición de tomar rehenes, (x) la prohibición de utilizar escudos
humanos, (xi) la prohibición de las desapariciones forzadas, (xii) la
prohibición de la privación arbitraria de la libertad, (xiii) la obligación de
respetar las garantías judiciales esenciales y por los principios de legalidad
de los delitos y de las penas y de responsabilidad penal individual, (xiv) la
prohibición de los castigos colectivos, (xv) la obligación de respetar las
convicciones y prácticas religiosas de las personas civiles y fuera de combate,
(xvi) la obligación de respetar la vida familiar, (xvii) la obligación de
proteger los derechos de las mujeres afectadas por los conflictos armados,
(xviii) la obligación de proteger los derechos especiales de los niños
afectados por los conflictos armados, junto con la prohibición de reclutamiento
infantil y la prohibición de permitir la participación directa de niños en las
hostilidades, (xix) la obligación de respetar los derechos especiales de los
ancianos y personas con discapacidad afectados por los conflictos armados, (xx)
la prohibición absoluta del genocidio en el curso de un conflicto armado, (xxi)
la prohibición absoluta de los crímenes de lesa humanidad cometidos en el curso
de un conflicto armado, (xxii) el deber de recoger y asistir a los heridos y
los enfermos, (xxiii) la prohibición de los actos de terrorismo, (xxiv) la
prohibición del pillaje y (xxv) el deber de respetar las garantías mínimas de
las personas privadas de la libertad.[23]
Otros principios rectores de los estados
de excepción. De las
disposiciones constitucionales, de los tratados internacionales de derechos
humanos y de la LEEE se derivan una serie de principios que rigen los estados
de excepción, tales como los principios de necesidad, proporcionalidad,
temporalidad, legalidad y proclamación.
El principio de necesidad tiene origen en el derecho internacional
de los derechos humanos y hace relación a la entidad de la perturbación que
pueda dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción por un Estado y,
por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de suspensión de
obligaciones convencionales. De este modo, sólo se entiende legítima la
proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una
situación de grave peligro de la vida de la Nación, según el artículo 4 del PIDCP, o, en términos de la
Convención Americana, una amenaza la independencia o seguridad del Estado. El
artículo 213 constitucional recoge este principio en materia del estado de
conmoción interior cuando exige que la perturbación del orden público que de
lugar a la declaratoria sea grave y que atente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del estado o la convivencia ciudadana. Por su parte
el artículo 2 LEEE se ocupa también de este principio al prever que las
facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado”.
El principio de proporcionalidad “impone que las medidas tomadas bajo el
amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente
la amenaza que se cierne sobre el Estado”[24]
. En materia del derecho internacional de los derechos humanos está
expresamente señalado por el artículo 4 del PIDCP cuando señala que las
disposiciones adoptadas por los Estados para conjurar las situaciones
excepcionales deben estar “estrictamente limitadas a la exigencia de la
situación”, previsión similar a la consagrada en el artículo 27 de la CADH.
Cuenta también con numerosos
referentes constitucionales a los cuales ya se hizo previamente alusión, así
por ejemplo el artículo 213 señala que en virtud de la declaratoria del estado
de conmoción interior “el Gobierno tendrá las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la propagación
de sus efectos”. En el mismo sentido el artículo 214 de la Carta indica que las
medidas que se adopten bajo un estado de excepción “deben ser proporcionales a
la gravedad de los hechos”. A su vez, la LEEE atribuye al principio de
proporcionalidad el siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los
Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los
hechos que buscan conjurar” (Art. 13).
La doctrina europea ha precisado el
alcance de este principio, la cual ha tenido cierta aplicación en el ámbito
interamericano[25].
Se considera que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer
otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho
que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con
procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere
un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías[26].
El principio de temporalidad apunta a que los estados de excepción
han de tener una vigencia temporal limitada, el término estrictamente requerido
para superar el hecho que configura la situación excepcional. Expresamente
señalado en el artículo 27 de la CADH, fue recogido por el artículo 213 de la Carta cuando
señala que el estado de conmoción interior tendrá una duración de 90 días,
prorrogable por dos períodos iguales. El principio de temporalidad incluye,
además, que los efectos de las medidas excepcionales también tengan una
duración definida y que el estado de excepción deba cesar coetáneamente con la
amenaza que lo motivó, o cuando dicha perturbación sea de una entidad tal que
pueda ser manejada a través de las facultades ordinarias. Por lo tanto guarda
relación con la previsión del artículo 214.4 constitucional según la cual “Tan
pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al
estado de conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden
público y levantará el estado de excepción”.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la
perspectiva del derecho interno supone la obligación del Estado de actuar de
conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la
declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes
excepcionales. Este contenido del principio de legalidad está condensado en la
fórmula empleada por el artículo 241.3 constitucional según la cual bajo los
estados de excepción “no se interrumpirá el normal funcionamiento de
las ramas del poder ni de los órganos del estado”.
Desde la perspectiva del derecho
internacional público implica que las suspensiones o derogaciones de derechos
adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser
incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el
Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Penal Internacional.
Según el principio de proclamación o
de declaración pública, todo Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales determina expresamente las razones que fundamentan su decisión,
esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que
sirve como base para la suspensión de garantías. La notificación, de otra
parte, consiste en el deber del Estado de informar, a través del Secretario
General del organismo multilateral respectivo y en caso que vaya a hacer uso de
la facultad de restricción de garantías, las disposiciones que se propone
restringir, el motivo de su restricción y la fecha en la cual se haya dado por
terminada dicha limitación[27].
Proscripción de investigación y
juzgamiento de civiles por la justicia penal militar. Debido a las aciagas experiencias de la
reciente historia constitucional colombiana, el Constituyente de 1991 juzgó
necesario establecer la prohibición expresa de la investigación y juzgamiento
de civiles por la justicia penal militar. Como ha señalado esta Corporación:
“La justicia penal militar es un ámbito funcional especializado de la Fuerza
Pública y no hace parte de
la rama judicial. Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero
militar y no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo
se desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la
independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa”[28].
Esta previsión encuentra sustento adicional
en las disposiciones del PIDCP y de la CADH que prohíben la suspensión de las garantías judiciales
en estados de excepción. Al respecto el Comité de Derechos Humanos indicó en la
Observación General No.29 sobre el artículo 4 del PIDCP: “Las garantías relacionadas con la
institución de la suspensión, según se definen en el artículo 4 del Pacto, se
basan en los principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al Pacto
en su conjunto. Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están
explícitamente garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo
de conflicto armado, el Comité no encuentra ninguna justificación para
suspender dichas garantías durante cualquier otra situación de excepción. A
juicio del Comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos
exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se
respeten durante un estado de excepción.  Sólo un tribunal de derecho puede
enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la
presunción de inocencia.  Con el objeto de proteger los derechos que no pueden
ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de acceso
a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de
cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado
Parte de suspender ciertas garantías del Pacto”.
Sistema de control. Como se destacó en el acápite precedente
de esta decisión, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema eficaz de controles
orientado a garantizar la salvaguardia del cuerpo normativo que regula los
estados de excepción. Doctrinal y jurisprudencialmente se ha distinguido entre
el control político y el control jurídico, sin embargo, “estos controles no
son excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional
de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo
que se proyectan políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a
controles jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar
también sometidos a controles políticos”[29].
El control político es ejercido
por el Congreso de la República
pues este órgano “como instancia de representación que encarna la soberanía
popular, es la sede adecuada para emprender el debate público sobre las razones
políticas de oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción
y a las facultades ejercidas con base en ella”[30].
Debido a su naturaleza, si bien se trata
de un control institucionalizado, esto es, de un control jurídicamente
regulado, tiene un carácter subjetivo dado que su ejercicio está determinado en
cada caso por la voluntad del Congreso, pues depende de esa voluntad la
iniciación de una actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición
o no de una sanción al órgano controlado[31].
El propósito de este control es deducir
la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la
declaratoria de los estados de excepción sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de
las facultades excepcionales (Art. 214.5
C. P.). La Constitución
regula el control político y señala que el Congreso se reunirá por derecho
propio dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
estado de conmoción interior, y que el Presidente tiene el deber de pasar
inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la
declaración (Art. 213 C. P.)[32].
A la Corte Constitucional le corresponde el control jurídico,
el cual recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud
de los estados de excepción. Comprende, por lo tanto, el decreto de declaratoria
del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se
adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de
prórroga.
A diferencia del control político, el
control ejercido por la Corte
Constitucional es un juicio objetivo que tiene como parámetro normativo
indisponible, conformado por los preceptos constitucionales, los tratados
internacionales de derechos humanos y la LEEE, el cual constituye un referente
obligatorio preexistente al órgano controlado y al órgano de control y ajeno a
su voluntad. De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se
trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control
sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de
control. Ello explica que se trate también de un juicio en el que se esgrimen
razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del acto
controlado[33].
Con el mismo ánimo diferenciador esta
Corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del
órgano de control, pues la
Constitución Política impone a la
Corte Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática sobre la
validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de
excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables, “[l]a Corte se
encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad
del Texto Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del
ordenamiento aquellos actos que la desconozcan”[34].
De esta manera los rasgos distintivos del
control jurídico también han sido definidos por la Constitución: (i) el objeto de control son el decreto
mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos
mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación
extraordinaria y los decretos de prórroga y levantamiento de los estados de
excepción; (ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber
de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los
decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo
que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que ésta decida
definitivamente sobre su constitucionalidad. En caso de incumplimiento del
deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su
conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque se
verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y
materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control
definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de
los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de un posterior examen vía
acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues
los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad
de los decretos objeto de control; (vi) el Procurador General de la Nación
deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales).
5.
El control de los decretos declaratorios de los estados de
excepción por la Corte Constitucional.
A partir de 1991, la
Corte Constitucional asumió tanto el control formal como material de los
decretos declaratorios y de los que se dictaran en desarrollo de las facultades
de los estados de excepción. Esta postura quedó sentada en la sentencia C-004
de 1992, mediante la cual se revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992[35].
En dicha providencia esta Corporación
precisó que el control jurisdiccional ejercido sobre los decretos dictados por
el gobierno al amparo de alguno de los estados de excepción debía ser tanto
formal como material y tal control debía aplicarse tanto a los decretos
declaratorios como a los decretos legislativos de desarrollo. Sostuvo
textualmente:
“… el ejercicio de un control integral
sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la
Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y
la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e
integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior. Si el gobierno
decreta la emergencia sin que existan hechos sobrevinientes, graves o
inminentes que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen
perturbarlo, no está acaso violando la integridad de la
Constitución?. Un decreto con esas características sería abiertamente
inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por
el órgano creado para tal fin,  esto es, la
Corte Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad
de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda.
Dicho de otro modo, si la
Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de
excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la
República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta
Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando
así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo.”
A partir de entonces ésta sería la línea
jurisprudencial mayoritaria, seguida entre otras, en las sentencias C-300 de 1994,
C-366 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996 y C-122 de 1997 y reiterada por
unanimidad en la sentencia C-802 de 2002.
La Corte Constitucional, ha reconocido de manera reiterada que el Presidente de la República tiene
un margen amplio para apreciar la ocurrencia de hechos perturbadores, su
gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como para valorar la
insuficiencia de los medios ordinarios de policía del Estado para conjurar
dicha perturbación. Frente al ejercicio de este margen de apreciación, la Corte
ha desarrollado una sólida metodología de análisis formal y material de los
decretos declaratorios de estados de estados de excepción, metodología que fue
recogida de manera sistemática en la sentencia C-802 de 2002,
Esta última decisión contiene una
exhaustiva exposición de las razones que justifican el control integral
–material y formal- de la Corte Constitucional del decreto mediante el cual se declara un estado de
conmoción interior. En esta misma providencia se precisa el alcance del control
jurídico que ejerce la Corte sobre el decreto declaratorio de un estado de
excepción, de tal manera que sin emitir un juicio paralelo sobre la gravedad de
los hechos y su impacto en el orden público, la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana o sobre la suficiencia de los
medios ordinarios de policía para contrarrestar la amenaza, esta Corporación
verifica el cumplimiento de los requisitos constitucionales y estatutarios para
declarar el estado de excepción.
En la providencia mencionada, el primer
argumento que se esgrime es la naturaleza del decreto declaratorio de un estado
de excepción. Se rechaza la tesis de que se trata de un acto exclusivamente
político no susceptible por lo tanto de control constitucional. Textualmente se
sostiene que “a pesar de tratarse que se proyecta políticamente, es
evidente que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción
interior es un acto jurídico que contiene elementos reglados por la propia
Constitución y un elemento discrecional también reconocido por la Carta. Los elementos reglados están expresamente
señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente sólo puede declarar el
estado de conmoción interior “en caso de grave perturbación del orden público
que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
El elemento discrecional consiste en que el Presidente de la República es
competente para apreciar la existencia de estos hechos y calificar su gravedad
y su trascendencia así como para decidir si declara o no declara el estado de
conmoción interior”.
En segundo lugar, a partir de una lectura
sistemática de distintas disposiciones constitucionales se concluye que la
Corte Constitucional es competente para efectuar el control integral del
decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior. Se acude a
los conceptos de supremacía, eficacia normativa y fuerza vinculante del texto
constitucional, y se sostiene que al regular la
Constitución los presupuestos materiales requeridos para la declaratoria de un
estado de excepción (artículos 212 y siguientes) estos preceptos configuran el
parámetro de control de la declaratoria y por lo tanto deben ser respetados por
el órgano competente para adoptar esta medida excepcional (el Presidente de la
República) y deben ser aplicados por el órgano de control constitucional
cuando examina este tipo de decretos. En el mismo sentido se argumenta que si
bien el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta no señala expresamente la modalidad de control a la que serán sometidos
los decretos legislativos, expedidos en virtud de los artículos 212, 213 y 215
constitucionales, esta ausencia de previsión expresa debe ser interpretada
recurriendo a otros preceptos constitucionales que apuntan a un control
integral de este tipo de decretos.
Igualmente en la sentencia en mención fueron
precisadas cada una de las etapas del juicio de constitucionalidad del decreto
declaratorio del estado de conmoción interior, cuyos lineamientos principales
serán reiterados a continuación. Como punto de partida es menester indicar que
el examen de este tipo de decretos tiene dos partes: la verificación de los
requisitos formales y la verificación de los requisitos materiales de la
declaratoria.
El estudio de los requisitos formales
comprende la verificación que el decreto reúna los siguientes presupuestos: (i)
lleve la firma de Presidente y de todos sus ministros, (ii) contenga una parte
motiva en la cual se expongan las razones excepcionales que originaron la
declaratoria del estado de conmoción interior –los hechos que originaron la
declaratoria, la valoración gubernamental sobre su impacto en el orden público
o en la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, así como
sobre la insuficiencia de los medios ordinarios de policía ‑ , (iii)
señale el límite temporal de la vigencia del estado de excepción, (iv)
determine el ámbito territorial que cobija la declaratoria.
No obstante tratarse de un requisito
formal, la exigencia de motivación constituye a su vez uno de los presupuestos
necesarios para el ejercicio del control material de la declaratoria del estado
de excepción. En efecto, el ejercicio
responsable del margen de apreciación que le reconoce la Carta al Ejecutivo para declarar un estado de excepción,
impone también unas cargas mínimas probatorias y de valoración que deben ser
cumplidas por el gobierno. El incumplimiento de estas cargas, transforma en
arbitrario el ejercicio de esta potestad constitucional, e impide a la Corte
ejercer el control judicial que exige la Carta.
El examen de los requisitos materiales es
mucho más complejo pues implica el análisis de los motivos que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción a la luz del artículo 213
constitucional. Se debe constatar por lo tanto que la situación invocada para
la adopción de la medida excepcional se trata de una “grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el
uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”.
En esa medida, el examen de los
requisitos materiales comprende el estudio del (i) presupuesto fáctico, (ii) el
presupuesto valorativo y (iii) el juicio de suficiencia sobre las medidas
ordinarias, los cuales serán descritos a continuación.
1. El presupuesto fáctico. Según el tenor literal del artículo 213 constitucional
el estado de conmoción interior se declarará “En caso de... perturbación
del orden público...” (negrillas añadidas). Como ha señalado esta
Corporación esta primera exigencia consignada en el precepto constitucional
hace referencia a “un suceso del mundo fenomenológico, de un punto de
partida empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles
y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de
las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los
derechos”[36].
Por tratarse de un suceso acaecido en el
mundo fenomenológico, el presupuesto fáctico, es susceptible de un juicio
objetivo de existencia por parte del juez constitucional, quien debe determinar
si la perturbación del orden público tuvo o no tuvo ocurrencia. Se tiene
entonces que la metodología que debe ser empleada es una verificación positiva
de los hechos, por lo tanto, si efectivamente ocurrieron, el juicio objetivo de
existencia se resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del
estado de conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es
legítima; empero si el presupuesto fáctico no ha tenido lugar, esta primera
constatación será negativa y en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria
deviene en inconstitucional por ausencia del primer presupuesto.
2. El presupuesto valorativo está previsto por
la misma disposición constitucional cuando más adelante señala “En
caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la
convivencia ciudadana...” (negrillas añadidas).  Como ha indicado la
jurisprudencia constitucional este presupuesto “ya no remite al
supuesto de hecho en sí, esto es, a la perturbación del orden público como
fenómeno directamente perceptible y verificable, sino que involucra un juicio
de valor sobre ese supuesto fáctico.  Se trata de una valoración relacionada
con la intensidad de la perturbación y con sus consecuencias, valoración cuya
realización le incumbe al Presidente de la República como autoridad encargada de velar por el
mantenimiento del orden público”[37].
Se tiene entonces que no cualquier
perturbación del orden público da lugar a la declaratoria de un estado de
conmoción interior, pues según el tenor literal del precepto constitucional ésta
ha de ser grave. Atribuirle esta especial calificación no corresponde al
ejercicio discrecional de una atribución presidencial pues debe corresponder “a
una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación”[38].
Esa percepción valorativa también
incorpora la apreciación gubernamental sobre el carácter extraordinario de los
hechos que justifican la declaratoria del estado de conmoción interior. Esta
segunda consideración se desprende de una lectura sistemática del artículo 2º
de la LEEE al igual que del alcance de los principios de necesidad y
proporcionalidad a los cuales previamente se hizo alusión. En efecto a la luz
del artículo 2º de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción el uso de las
facultades excepcionales está condicionado a la existencia de circunstancias
extraordinarias que no puedan ser atendidas mediante los poderes ordinarios del
Estado. La calificación gubernamental del carácter extraordinario de un hecho parte
también de un supuesto objetivo, pues la apreciación que hace el gobierno de
los hechos también debe basarse en pruebas objetivas que muestran si éstos
tienen un carácter anormal y excepcional, tal como ha determinado la
jurisprudencia de esta Corporación[39].
Cuando se está ante este tipo de hechos, el juicio que realiza la Corte está dirigido a examinar si en la
valoración que hizo el gobierno, éste incurrió en un error manifiesto al
considerar como extraordinario un hecho crónico que no autoriza la declaratoria
del estado de excepción.
Adicionalmente, la alteración del orden
público debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional,
la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  En otras palabras, la
perturbación del orden público, como presupuesto fáctico verificable, a más de
ser grave, debe tener la virtualidad de atentar, de poner en serio peligro, de
amenazar, de generar un riesgo para esos ámbitos de protección. Puede
sostenerse entonces que el presupuesto valorativo es de carácter alternativo
pues basta con que la grave alteración del orden público tenga la virtualidad
de atentar contra cualquiera de uno de esos bienes constitucionalmente
definidos para que la declaratoria del estado de conmoción interior sea
legítima.
La amenaza debe ser inminente, de manera
que no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para las instituciones,
el Estado o la ciudadanía sino de un riesgo efectivo que puede materializarse
en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
A pesar de tratarse de un presupuesto
valorativo, ello no impide que la valoración pueda ser objeto de un juicio
objetivo que permita determinar si fue  arbitraria o fruto de un error
manifiesto. Es decir, el hecho de que se trate de un presupuesto valorativo no
impide su ponderación a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto
fáctico que generó la declaratoria y de las necesidades de protección que
demanden las instituciones, el Estado o la ciudadanía. Bajo este marco, el
presupuesto valorativo del estado de conmoción interior da lugar a que el juez
constitucional realice un juicio objetivo de ponderación con el fin de
determinar si la valoración realizada por el Presidente de la República de la grave alteración del orden público
es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de
apreciación.
Tal como ha señalado esta Corporación:
“El compromiso jurídico del Presidente de la República en punto de la apreciación de la
alteración del orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico
para atribuirle implicaciones que no tiene. Por ello, la determinación de si
esa apreciación es arbitraria o de si en ella se incurrió en error manifiesto
es la herramienta metodológica que debe utilizar el juez constitucional para
determinar si el presupuesto valorativo de la declaratoria del estado de
excepción concurre y si en razón de él tal declaratoria es compatible con la
Carta Política”[40].
No obstante el control constitucional
solo llega hasta la constatación que la apreciación del Presidente en torno a
la gravedad de la perturbación no es arbitraria ni es el resultado de un error
manifiesto, pues a la Corte “le
está vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados
de excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación
arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya
no puede ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez
constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia, juicios que,
como se sabe, son completamente ajenos a la órbita de la justicia
constitucional como instancia de control jurídico de los límites impuestos al
ejercicio del poder”[41].
3. El último presupuesto material es el juicio sobre
la suficiencia de las medidas ordinarias. Este presupuesto está contenido
en la parte final del primer inciso del artículo 213 cuando señala que la grave
perturbación del orden público “no pueda ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
Conforme con este presupuesto sólo se
puede acudir al estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas
ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la
grave alteración del orden público que amenaza gravemente la seguridad del
Estado, la estabilidad institucional o la convivencia ciudadana.
No basta entonces, para la declaratoria
del estado de conmoción interior, la ocurrencia de una perturbación del orden
público que además sea grave y atente de manera inminente contra los bienes
señalados en el artículo 213 constitucional. Sólo en el evento que, a más de
concurrir el presupuesto fáctico y el presupuesto valorativo, las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía resulten insuficientes para conjurar
la amenaza que se cierne, es legítimo acudir a la declaratoria del estado de
conmoción interior.
Corresponde por lo tanto al Presidente
apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones ordinarias de
policía para conjurar la grave perturbación del orden público y sus
implicaciones. Sin embargo, esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que
debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la
Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia y la
Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción.
El tercer presupuesto material del
decreto declaratorio del estado de conmoción interior remite entonces a una
facultad de apreciación del Presidente sujeta a límites normativos, por lo
tanto su control de constitucionalidad se circunscribe a verificar el respeto
de tales límites. En esa medida la metodología que debe seguir la Corte “es un juicio objetivo de ponderación
orientado a establecer si su apreciación sobre la insuficiencia de las medidas
ordinarias de policía fue o no arbitraria y si en ella se incurrió o no en un
error manifiesto de apreciación”[42].
Se trata, en todo caso, de un análisis
global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar
la situación de crisis, pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que
la Corte debe emprender
posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. No es
por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto
declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si
se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las
atribuciones ordinarias de policía.
6.
El examen de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008.
Antes de abordar el examen de
constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 es preciso señalar que el estado de
conmoción interior declarado por el anormal funcionamiento de la administración
de justicia fue levantado mediante el Decreto 021 de ocho (08) de enero de 2009.
Empero, lo anterior no tiene como consecuencia que esta Corporación haya
perdido competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto
mediante el cual se declaró la conmoción interior o sobre los decretos
legislativos mediante los cuales se adoptaron medidas para conjurar las
circunstancias extraordinarias.
En efecto, si bien la jurisprudencia
constitucional ha defendido como regla general que el examen de constitucionalidad
sólo puede recaer sobre disposiciones que están surtiendo efectos jurídicos,
aun cuando hayan sido derogadas, dicha regla no es aplicable en el caso de los
decretos expedidos en virtud de los estados de excepción por dos razones, en
primer lugar por las características del control que ejerce la Corte sobre este tipo de disposiciones, el
cual como antes se dijo es un control automático, integral y definitivo. De
manera tal que una vez se avoca conocimiento de este tipo de decretos se conserva
la competencia hasta que se produce un fallo de fondo sobre su
constitucionalidad, se trata en este caso de una modalidad especial de
perpetuatio juriditionis, el cual ya ha sido reconocido por esta Corporación en
otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre disposiciones que han
perdido su vigencia durante el trámite de la acción pública de
inconstitucionalidad[43].
En segundo lugar, porque de admitirse la
tesis de la pérdida de competencia de la Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria
de un estado de excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante
los sencillos mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de
las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido
el orden público con prontitud antes de que haya tenido lugar el
pronunciamiento de la Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado
esta Corporación “repugna a la intención del constituyente y a la noción
misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”[44], pues se
reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del control
constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados de
excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos por
la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos.
A continuación se aborda entonces el
examen de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008.
6.1.
El examen de los requisitos formales de
la declaratoria del estado de conmoción interior.
El Decreto 3929 de 2008 cumple con los
requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la
Constitución para la declaratoria del estado de conmoción interior.
En efecto, el decreto consigna en su parte
considerativa las razones que dieron lugar a declarar el estado de conmoción
interior, cumple por lo tanto con el requisito constitucional según el cual la
adopción de esta medida excepcional debe ser motivada.
Igualmente, lleva la firma del Presidente
de la República, de nueve ministros, de tres viceministros encargados de las
funciones ministeriales y del Comandante General de las Fuerzas Militares
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Defensa Nacional.
También señala el ámbito territorial de
la declaratoria, pues indica que el estado de conmoción interior se decreta en
todo el territorio nacional.
Finalmente, el artículo 1° del decreto
establece el período para el cual se declaró, se ajusta al término límite de 90
días permitido para el efecto por el artículo 213 de la Carta Política.
6.2.
Examen de los presupuestos materiales.
El Decreto 3929 de nueve (09) de octubre
de 2008 está conformado por una parte motiva integrada por 14 considerandos, no
numerados, y por una parte resolutiva integrada por dos artículos.
En cuanto al presupuesto fáctico, los
considerandos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10 y 11 describen los hechos alegados por el
gobierno. En el considerando 2, el gobierno señala un hecho general ‑ el
inadecuado funcionamiento de la justicia ‑, que se reflejan en otros
considerandos que establecen dos hechos generadores específicos: la congestión judicial
(considerando 10) y el paro judicial (considerando 8). En relación con el paro
judicial, el gobierno expone en los considerandos 4, 5, 6, 7, 8, y 11 distintas
manifestaciones de los efectos de ese cese de actividades. Estos considerandos
contienen los hechos que según el gobierno justifican la declaratoria del
estado de conmoción interior y por lo tanto tiene la carga de mostrar
objetivamente su ocurrencia.
En cuanto al presupuesto valorativo, el
gobierno expresa su apreciación sobre la gravedad del adecuado funcionamiento
de la justicia en los considerandos 2, 3, 9 y 15, mediante expresiones que
cobijan tanto al paro judicial como a la congestión de los despachos
judiciales, y en tres considerandos adicionales, expone valoraciones específicas
sobre la gravedad de la congestión judicial (considerando 10) y del paro judicial
(considerandos 4 y 5).
En cuanto a este presupuesto valorativo,
es importante resaltar la relación que establece el gobierno entre los dos
hechos específicos que generan el inadecuado funcionamiento de la justicia,
para señalar el carácter extraordinario de la crisis judicial que da origen a
la conmoción interior. Según el gobierno (considerando 15), el paro judicial es
un hecho que agrava la situación de congestión judicial. Esta relación entre
los hechos alegados, también impone al gobierno una carga de sustentación
objetiva, para mostrar el carácter extraordinario del agravamiento de la
congestión histórica en la rama judicial.
En cuanto al presupuesto de insuficiencia
de los medios ordinarios de policía para conjurar la crisis, el gobierno expone
en los considerandos 12, 13 y 14, las razones por las cuales considera que
tales medios son insuficientes. Los considerandos 13 y 14 se aplican por igual
a la congestión judicial y al paro, y el considerando 12 se refiere
específicamente al cese de actividades judiciales.
Siguiendo el esquema de análisis empleado
en la sentencia C-802 de 2002, a continuación se agrupan en un cuadro, precedidos por el ordinal
correspondiente, los considerandos inherentes a la motivación del Decreto y la
clasificación que de cada uno de ellos puede hacerse teniendo en cuenta los
presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior:
Presupuesto Fáctico General
Presupuesto fáctico
(específico)
Presupuesto fáctico
(manifestaciones)
Presupuesto valorativo (general)
Presupuesto valorativo (específico)
Insuficiencia de los medios ordinarios (general)
Insuficiencia de los medios ordinarios (específica)
“Que la administración de justicia
no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada” (considerando 2)
“Que en la actividad judicial y la
función de administrar justicia se presentan graves problemas de congestión”
(considerando 10)
“lo cual atenta contra la estabilidad
institucional y el normal funcionamiento de la
Rama Jurisdiccional con grave detrimento del orden público y
social”(considerando 2)
“que esta situación no permite alcanzar
los fines del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad
general,  garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la
Constitución y asegurar la convivencia pacífica de los ciudadanos y la
vigencia del orden justo” (considerando 3)
“Que la gravedad de la situación
descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado y la convivencia ciudadana. Estos hechos son expresión inequívoca
de desestabilización y atentan de manera inminente contra el normal funcionamiento
de las instituciones legítimamente constituidas, el orden público, el acceso
normal a la justicia por parte de los ciudadanos; (considerando 9)
Que es necesario garantizar el normal y
adecuado funcionamiento de la administración de justicia, el cual se ha
afectado y agravado por las consecuencias de la situación existente en el día
de hoy, (considerando 15)
“impidiendo el acceso a la justicia por
parte de la ciudadanía para reclamar y hacer efectivos sus derechos”
(considerando 10)
“Que es esencial incorporar al
Presupuesto General de la Nación nuevos gastos y adoptar los  mecanismos
presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que
se requieren para afrontar la situación descrita que permita normalizar el
funcionamiento de la Administración de Justicia” (considerando 13)
“Que es necesario garantizar el normal
y adecuado funcionamiento de la administración de justicia,” (considerando
14)
“La cual se encuentra en un cese de
actividades desde hace 37 días” (considerando 8)
Que la
Policía Nacional, Dirección Ciudadana, Área de Información Estratégica
señala que en los últimos 35 días se han dejado en libertad más de 2720
personas, capturadas por la sindicación de delitos de homicidio, lesiones
personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros, “ (considerando
4)
“lo que conlleva a un grave detrimento
del interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana” (considerando 4)
“Que las atribuciones ordinarias de
policía no resultan suficientes para prevenir la salida de las cárceles de
delincuentes y terroristas y para conjurar la situación de grave perturbación
mencionada, frente a la parálisis judicial, por lo cual se hace indispensable
adoptar medidas de excepción” (considerando 12)
Que el Fiscal General de la
Nación informó que es inminente la salida de las cárceles por vencimiento de
términos en la definición de procesos penales que se adelantan contra
personas sindicadas de delitos relacionados con los trágicos hechos de la
toma del palacio de justicia, secuestro y otros delitos graves, “
(considerando 5)
“lo que constituye factor de
perturbación y alteración del orden público, dando lugar a configurar
situaciones de impunidad que propician la desprotección de derechos
fundamentales, con una inminente desestabilización institucional, que afecta
el Estado Social de Derecho consagrado en la
Carta Política;” (considerando 5)
Que como consecuencia de la
paralización de las actividades judiciales no es posible continuar la
investigación de numerosos delitos ante la ausencia de funcionamiento del
sistema penal acusatorio, incluyendo la libertad de los autores del secuestro
y posterior homicidio del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de
Chía; (considerando 6)
“Que en diferentes casos en los que se
ha formulado imputación bajo el sistema establecido en la
Ley 906, continúan corriendo los términos, sin que el Fiscal pueda, dentro
de los treinta días señalados por la Ley, formular la respectiva acusación,”
(considerando 7)
“abriendo la posibilidad para que los
delitos tramitados bajo los parámetros de dicha normatividad queden en la
impunidad;” (considerando 7)
“Que el Ministerio Público en cabeza
del señor Procurador General de la
Nación, señaló que en vista de la situación de la administración de justicia
en Colombia, (…) y considerando que se trata de un servicio público
fundamental cuyo funcionamiento tiene carácter de permanente por mandato
constitucional,  con el debido respeto solicita sean tomadas por el Gobierno
Nacional las medidas de emergencia pertinentes acordes con las atribuciones
que otorga nuestra Carta Política, la
Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia y demás normas concordantes;” (considerando 8)
“Que de acuerdo al documento
suministrado por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo
Superior de la Judicatura, la administración de justicia presenta más de
120.751 procesos que se han dejado de fallar así como 36.986 decisiones de
tutela, la no realización de 25.284 audiencias, incluidas 15.983 audiencias
de control de garantías” (considerando 11)
A continuación se analizará si los
motivos invocados en el decreto se ajustan a los presupuestos materiales
constitucionalmente establecidos para la declaratoria del Estado de conmoción
interior.
6.2.1.  Presupuesto fáctico
6.2.1.1.
Determinación
de los hechos invocados.
Inicialmente se precisará cuales fueron
los hechos invocados en el Decreto 3929 de 2008 para justificar la declaratoria
del estado de conmoción interior. De acuerdo con los considerandos antes
anotados la perturbación del orden público que dio lugar a la declaratoria del
estado de conmoción interior se originó en los siguientes hechos:
La administración de justicia no se
encuentra funcionando de manera normal y adecuada (considerando 2). Como
antes se dijo este es el presupuesto fáctico general de la declaratoria
del estado de conmoción interior.
La actividad judicial y la función
de administrar justicia presentan graves problemas de congestión
(considerando 10). Constituye el primero de los supuestos fácticos
específicos de la declaratoria del estado de conmoción interior.
La administración de justicia en
Colombia se encuentra en un cese de actividades desde hace 37 días (considerando 8). Constituye el
segundo supuesto fáctico específico de la declaratoria del estado de conmoción
interior.
En los últimos 35 días, contados a
partir del 3 de septiembre de 2008, han sido puestas libertad más de 2.720
personas, capturadas por los delitos de homicidio, lesiones personales,
hurto y tráfico de estupefacientes entre otros (considerando 4). Este
hecho es una manifestación de los efectos del cese de actividades
judiciales.
Inminente la salida de las cárceles,
por vencimiento de términos en la definición de procesos penales que se
adelantan contra personas sindicadas de delitos relacionados con los
trágicos hechos de la toma del palacio de justicia, secuestro y otros
graves delitos (considerando 5). Este hecho a su vez es consecuencia del
cese de actividades judiciales.
Como consecuencia de la paralización
de las actividades judiciales no es posible continuar la investigación de
numerosos delitos (considerando 6). Este hecho también es una de las
manifestaciones del cese de actividades judiciales.
Vencimiento de los términos en los
procesos que se adelantan bajo la Ley 906, sin que los fiscales formulen acusación
(considerando 7), otro de los efectos del cese de actividades judiciales.
Se han dejado de fallar más de
120.751 procesos así como 36.986 decisiones de tutela, no se han realizado
25.284 audiencias, incluidas 15.983 audiencias de control de garantías
como consecuencia de la parálisis de la administración de justicia
(considerando 11), hecho que a su vez es una manifestación del cese de
actividades judiciales.
De la anterior enunciación puede verse
que los hechos 5 y 7 hacen referencia al mismo supuesto: el vencimiento de los
términos para adelantar actuaciones judiciales en los procesos que se adelantan
ante la jurisdicción ordinaria penal, sin embargo debido a los matices que se
presentan en redacción serán analizados de manera separada.
Determinados, entonces, los hechos a los que remite el
presupuesto fáctico considerado por el Presidente de la República para la declaratoria del estado de
conmoción interior, procede la Corte a realizar sobre ellos el juicio de existencia
correspondiente.
6.2.1.2. Verificación
de la ocurrencia de los hechos.
En este numeral se determinará la
efectiva ocurrencia de los hechos invocados por el Presidente de la República.
El supuesto fáctico general invocado en
la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 es que la administración de justicia
no se encontraba funcionando de manera normal y adecuada, circunstancia que
habría sido provocada por la congestión judicial y por el cese de actividades
judiciales, en esa medida tendrían que acreditarse estos dos últimos hechos
para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior.
En cuanto al primero de los supuestos
fácticos específicos, el cese de actividades judiciales, se tiene que al
momento de la declaratoria del estado de conmoción interior habían
transcurridos más de treinta y siete (37) días de suspensión de actividades de
empleados y funcionarios judiciales. Este hecho resulta acreditado por los
informes enviados a esta Corporación  por la
Sala Administrativa el Consejo Superior de la
Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación y a Policía Nacional, a los cuales se hizo
alusión en el acápite probatorio.
El segundo supuesto específico de la declaratoria lo
constituye los graves problemas de congestión de la actividad judicial y la
función de administrar justicia. Esta circunstancia fue acreditada  por el
informe presentado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura según el cual al primer semestre de 2008 se registra un
inventario 2.974.427 procesos, el 92% de ellos en juzgados de la jurisdicción
ordinaria, para atender los cuales “la administración de justicia
requeriría, sin recibir nuevos procesos, un aparato (jueces, empleados,
infraestructura física, tecnología, gastos generales), similar al actual, para
atender y evacuar este inventario en dos años. Sin embargo, como se muestra en
este documento, la situación es más gravosa al mirar la concentración de los
inventarios en Distritos y especialidades ya que la mitad del problema de la
congestión se encuentra focalizada en cinco Distritos, en la especialidad
civil”. En el mismo documento se consigna que durante el primer semestre de
2008 ingresaron 813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos
(oferta), gestión que generó una acumulación de 103.202 procesos en los
inventarios. Ahora bien, nótese que este informe contiene las cifras acumuladas
al primer semestre del año 2008 y está fechado el cuatro (04) de septiembre de
2008, es decir, cuando
apenas comenzaba el cese de actividades judiciales, no refleja por lo tanto la incidencia de
esta última situación sobre la congestión histórica de la administración de
justicia en Colombia, ni tampoco arroja elementos que permitan corroborar si la
congestión por sí sola había alcanzado
una dimensión tal que adquiría el carácter extraordinario.
Como una manifestación específica del
cese de actividades judiciales se relata que durante los treinta y cinco días
anteriores a la declaratoria de la conmoción interior más de 2.720 personas,
capturadas por los delitos de homicidio, lesiones personales, hurto y tráfico
de estupefacientes entre otros habían quedado en libertad. Según el informe aportado por la
Policía Nacional, de un total
de 11.913 personas capturadas en ese período, 2.720 quedaron en libertad como
consecuencia del cese de actividades de empleados y funcionarios judiciales, es
decir aproximadamente el 23% de los capturados, la mayor parte por delitos
relacionados con estupefacientes. En el informe se individualiza cada una de
las personas capturadas –sin embargo no se las identifica con un nombre sino
con un número-, se señala el lugar de la captura, la fecha de la captura y el
delito imputado. En la columna titulada “Razón
de la puesta en libertad” aparecen anotaciones y constancias demostrativas que
fueron liberadas por motivos relacionados con el cese de actividades de
empleados y funcionarios judiciales, tales como “no fue recibido en Ibagué
por el paro”, “no hay audiencia por cese de actividades”, “vencimiento de
términos por cese de actividades” y “Fiscalía no resolvió por
motivo de paro”. Se
tiene por lo tanto que el segundo hecho invocado está acreditado.
Otro hecho que se aduce como consecuencia
del cese de actividades judiciales es la inminente salida de las cárceles, por
vencimiento de términos en la definición de procesos penales que se adelantan
en su contra, de los sindicados por delitos relacionados con los trágicos
hechos de la toma del Palacio de Justicia, secuestro y otros graves delitos.
Según el informe remitido por la
Fiscalía General de la
Nación trescientas tres
(303) personas fueron puestas en libertad por efectos del cese de actividades
judiciales, en su gran mayoría estaban sindicadas por hurto e ilícitos
relacionados con el porte, fabricación y tráfico de sustancias estupefacientes
y fabricación, tráfico y porte de armas de fuego y munición. No se acreditó que
las personas sindicadas por delitos relacionados con la toma del Palacio de Justicia
fueron dejadas o podrían quedar en libertad por el vencimiento de términos, así
mismo de las personas que quedaron en libertad sólo dos estaban sindicadas del
delito de secuestro. Se tiene por lo tanto que este hecho fue parcialmente
acreditado pues si bien 303 personas quedaron en libertad por vencimiento de
términos, del informe entregado por la
Fiscalía no se colige que
los sindicados por los hechos del Palacio de Justicia recobraron la libertad y
por otra parte sólo dos sindicados por delito de secuestro fueron puestos en
libertad.
Se afirma también en la parte motiva del
Decreto 3929 de 2008 que como consecuencia de la paralización de las
actividades judiciales no fue posible continuar la investigación de numerosos
delitos cuya instrucción se adelantaba según los lineamientos del sistema penal
acusatorio, “incluyendo la libertad de los autores del secuestro y posterior
homicidio del niño Santiago Lozano, ocurrido en la población de Chía”. El
primero de estos hechos no fue acreditado por el material probatorio allegado
al proceso pues no se demostró la incidencia del cese de actividades judiciales
en la investigación de los ilícitos de conformidad con el procedimiento
establecido en la Ley 906 de
2004. A lo anterior se añade que según el informe enviado por la Fiscalía
General de la Nación a pesar del cese de actividades en numerosas seccionales
de esta entidad se reportó una situación de normalidad y los fiscales
continuaron con las labores a su cargo[45].
Respecto de los ilícitos de los que fue
víctima un menor de edad en un municipio de Cundinamarca, llama la atención que
se aluda de manera expresa a hechos delictivos en concreto como un supuesto
fáctico que justifica la declaratoria del estado de conmoción interior, sin
embargo esta referencia es totalmente antitécnica e ininteligible, pues de la
redacción de este considerando no se infiere si la investigación del secuestro
y posterior homicidio del menor se vio afectada por el cese de actividades
judiciales o si los sindicados como autores de tales delitos quedaron en
libertad por la misma razón, circunstancia que tampoco pudo ser corroborada.
Igualmente se sostiene que a raíz del
cese de actividades judiciales vencieron los términos en los procesos que se adelantan bajo la
Ley 906 de 2004, sin que los
fiscales formulen acusación. Este hecho no fue acreditado por el Gobierno
Nacional  ni por la Fiscalía General de la Nación, e igualmente queda
desvirtuado por el informe presentado por esta última institución según el cual
la mayoría de las seccionales continuaron con sus labores ordinarias[46].
También se consigna en el Decreto objeto
de examen que como resultado del cese de actividades judiciales se han dejado
de fallar más de 120.751 procesos, así como 36.986 decisiones de tutela y no se
han llevado a cabo 25.284 audiencias en los procesos penales, incluidas 15.983
audiencias de control de garantías. Estas cifras tienen origen en un informe
inicial presentado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el  cual se
calculaban los posibles efectos del cese de actividades en la administración de
justicia a (9) nueve de octubre de 2008. Sin embargo, posteriormente esta
Corporación aportó un nuevo documento titulado “Soporte técnico Decreto 3929 de octubre 9 de 2008”, fechado el veintitrés de octubre de 2008, en el cual
se estiman los efectos del cese de actividades a dieciséis (16) de octubre de
dos mil ocho. Según este último reporte se habría afectado la atención de
procesos representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con
base en la resultados de gestión del año 2007, según el cual diariamente se
produce un total de 4.116 egresos por despachos judiciales en el país, cifra
multiplicada por treinta y un días hábiles. De este total de egresos estimados,
el 52% corresponderían a sentencias, es decir, que el cese de actividades
habría generado efectos sobre 66.349 sentencias. El cese de actividades habría
impedido la realización de 19.007 audiencias de control de garantías y 10.679
audiencias de conocimiento, para un total de 29.686 audiencias. Ahora bien,
estas cifran son un estimativo
de los posibles efectos del cese de actividades de funcionarios y empleados
judiciales calculado a partir de una parálisis completa de actividades, es
decir, bajo el supuesto que a partir del tres (3) de septiembre y hasta el
dieciséis (16) de octubre de 2008 no se adelantó ninguna actuación en los
despachos judiciales, por lo tanto el número de diligencias judiciales dejadas
de surtir (especialmente audiencia de control de garantías) en la práctica pudo
ser inferior, según los informes rendidos por las Fiscalías seccionales[47]. Esta
precisión sin embargo, no desvirtúa la validez de las cifras proporcionadas por
el Consejo Superior de la Judicatura.
Del análisis del presupuesto fáctico se concluye
entonces que no se aportaron elementos probatorios que permitieran constatar la
ocurrencia de dos hechos invocados en la parte considerativa del Decreto 3929
de 2008: (i) que la Fiscalía General de la Nación no adelantó la investigación de delitos por el cese de
actividades judiciales y (ii) que los fiscales no formularon oportunamente la
acusación lo que condujo al vencimiento de términos en los procesos penales. No
obstante, la Corte Constitucional encuentra que el gobierno acreditó, de manera
objetiva y verificable, la ocurrencia de la mayoría de los presupuestos
fácticos alegados: esto es, la congestión judicial, la cesación anormal de
actividades judiciales por 37 días, y los distintos efectos del cese de
actividades como por ejemplo que 2.720 personas capturadas fueron
puestas en libertad, 303
personas quedaron en libertad por vencimiento de términos y que se habría
afectado la atención de procesos representado en 127.596 egresos mensuales,
estimativo calculado con base en la resultados de gestión del año 2007. La constatación de la ocurrencia de estos hechos,
permite continuar con el examen de constitucionalidad del decreto declaratorio
de la conmoción interior.
6.2.2.  Presupuesto valorativo.
Una vez determinados los hechos aludidos
para justificar la declaratoria del estado de conmoción interior y verificada
su ocurrencia, de conformidad con el esquema de análisis propuesto en la
presente decisión, debe examinarse el presupuesto valorativo de la
declaratoria. Como antes se dijo este presupuesto gira en torno a la figura del
margen de apreciación del Presidente sobre la gravedad de la perturbación del
orden público suscitada por los hechos invocados y su capacidad de atentar de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana.  Corresponde entonces a esta Corporación determinar
cuáles fueron las razones expuestas para calificar las circunstancias fácticas
generadoras de la crisis y luego ponderar si se incurrió en una apreciación
arbitraria o en un error manifiesto al realizar tal valoración.
Por
lo tanto en esta etapa del juicio de constitucionalidad, el órgano de control
judicial examina si al apreciar la gravedad de los hechos, su inminencia para
amenazar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia
ciudadana, el gobierno incurrió en un error manifiesto de apreciación, en una
arbitrariedad o forzó la naturaleza del presupuesto fáctico. También examina la
Corte Constitucional si de conformidad
con lo señalado en  el artículo 2 de la LEEE  los hechos invocados para
justificar la declaratoria de la conmoción interior son  extraordinarios, es decir,
si éstos tienen un carácter
anormal y excepcional, tal como ha determinado la jurisprudencia de esta
Corporación[48],
el juicio que realiza la Corte
está dirigido a examinar si en la valoración que hizo el gobierno, éste
incurrió en un error manifiesto al considerar como extraordinario un hecho
crónico que no autoriza la declaratoria del estado de excepción.
6.2.2.1.
Determinación.
La valoración realizada por el Presidente
de la República sobre la
intensidad y las consecuencias de la alteración del orden público se evidencia
en las siguientes afirmaciones que se hacen en la motivación del decreto
declaratorio y que se presentan como implicaciones de tal alteración:
1.
El funcionamiento anormal
de la administración de justicia atenta contra la estabilidad institucional y
el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional, con grave detrimento del
orden público y social (considerando 2)
2.
La parálisis de la
administración de justicia impide  alcanzar los fines del Estado señalados en
el artículo 2 constitucional (considerando 3).
3.
La puesta en libertad
de las personas capturadas conlleva un grave detrimento del interés general,
del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana
(considerando 4).
4.
Perturbación y
alteración del orden público por la inminente  libertad de los sindicados de
distintos delitos, impunidad, desprotección de derechos fundamentales,
inminente desestabilización institucional (considerando 5).
5.
La gravedad de la
situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando 9).
Como punto de partida la Corte Constitucional encuentra que el Gobierno  no cumplió con la carga
mínima de apreciación exigida por la Constitución y por la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción respecto del carácter grave y extraordinario de los hechos
invocados, así como de su vocación para alterar el orden público. En efecto, si
bien la parte motiva de un decreto mediante el cual se declara un estado de
conmoción interior no debe contener una valoración exhaustiva de los supuestos
fácticos invocados, en todo caso debe consignar una apreciación suficiente
sobre su gravedad  y su naturaleza excepcional que permita al juez
constitucional realizar su labor de control, pues no corresponde al órgano
encargado del control judicial llenar con su propia valoración las lagunas
argumentativas del  ejecutivo. Como antes se dijo, la ausencia de valoración convierte
en arbitraria la declaración de un estado de emergencia pues significa una
elusión de las cargas argumentativas mínimas a cargo del gobierno impuestas por
la Constitución y por la LEEE, a la vez que impide el ejercicio del control
constitucional.
En efecto, un presupuesto del examen que realiza la Corte Constitucional sobre el juicio valorativo del
Presidente para determinar si al apreciar la gravedad de los hechos, su
inminencia para amenazar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado
y la convivencia ciudadana, al igual que su carácter excepcional, éste incurrió
en un error manifiesto de apreciación, lo constituye precisamente que en la
parte motiva del decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción
interior se realice una valoración de los hechos invocados y que tal valoración
no se circunscriba a una serie de aseveraciones no fundamentadas.
Ahora bien, en la parte motiva del Decreto 3929 de 2008 el Gobierno se
limita a afirmar que los supuestos fácticos alegados “atentan contra
la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la rama
jurisdiccional”, que suponen un “grave detrimento del interés general, del
orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana” y que la
“gravedad de la situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”, estas
aseveraciones no constituyen una valoración sobre la gravedad de los hechos, su
carácter excepcional y anormal, o su potencial desestabilizador; por lo tanto
el Gobierno incumplió con uno de los presupuestos materiales de la declaratoria
del estado de conmoción interior, incumplimiento que impide a su vez que esta
Corporación realice el examen del juicio valorativo que debía realizar el
Ejecutivo.
En conclusión, la ausencia de valoración sobre los
supuestos fácticos invocados tiene como consecuencia la inconstitucionalidad
del Decreto 3929 de 2008 pues el Gobierno en la declaratoria del estado de
conmoción interior omitió uno de los requisitos materiales señalados por la
Constitución y por la LEEE.
6.2.3.  Juicio sobre la suficiencia de los poderes ordinarios de policía.
6.2.3.1. Determinación.
En la parte considerativa del Decreto
3929 de 2008 se consignan las siguientes manifestaciones acerca de la
insuficiencia de los poderes ordinarios de Policía del Presidente para conjurar
la crisis ocasionada por la parálisis en la administración de justicia:
1.
Las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía son insuficientes para prevenir la
salida de las cárceles de delincuentes y para conjurar la situación de grave
perturbación creada por la parálisis judicial.
2.
Necesidad de
incorporar al Presupuesto General de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales
y legales adecuados para financiar las erogaciones requeridas para conjurar la
crisis.
3.
Necesidad de
garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de
justicia, afectado y agravado por la parálisis en la administración de justicia
Para efectos del control que le incumbe a
la Corte, estas referencias
al juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía pueden
reformularse de la siguiente manera:
1.
Insuficiencia de las
atribuciones ordinarias del Presidente de la República para conjurar la grave perturbación del
orden público  (considerando 12).
2.
Insuficiencia de
medios económicos disponibles para sufragar los gastos necesarios para superar
la grave perturbación del orden público  (considerando 13).
3.
Necesidad de medidas
extraordinarias para garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la
administración de justicia (considerando 14).
6.2.3.2. Ponderación.
La conservación del orden público en todo el
territorio nacional hace  referencia a la potestad de las autoridades públicas
de regular y limitar los derechos de los ciudadanos para asegurar la
tranquilidad, seguridad y salubridad públicas. Por lo tanto está ligada con las
nociones de poder de policía y policía administrativa[49].
De ahí precisamente la distinción establecida por la jurisprudencia nacional
entre poder, función y actividad de policía[50].
Si bien los tres son expresión de la facultad de los distintos poderes de
limitar el ejercicio de las libertades y derechos de los ciudadanos, en aras
precisamente de la conservación del orden público, cada una de ellas tiene
distintos alcances.
Bajo la Constitución de 1991, el poder de policía, esto es la facultad de dictar normas que
regulen y limiten los derechos fundamentales, corresponde en primera instancia
al Congreso de la República y sólo de manera subsidiaria al Presidente de la
República en virtud de su potestad reglamentaria, o excepcionalmente de manera
principal en virtud de la declaratoria de los estados de excepción.
Puesto que el Presidente sólo puede
ejercer las atribuciones extraordinarias que le concede el estado de conmoción
interior ante la insuficiencia de las facultades ordinarias de policía para
superar la grave perturbación del orden público, él tiene la atribución de
realizar un juicio sobre la suficiencia de tales facultades ordinarias. Pero
como esa atribución no es absoluta sino limitada, la Corte, a través de un juicio objetivo de
ponderación, debe determinar la razonabilidad de esa apreciación, esto es, debe
establecer si incurrió en una apreciación arbitraria o en error manifiesto.
Empero, el punto de partida del examen
que realiza la Corte Constitucional lo constituye precisamente la apreciación presidencial sobre la
insuficiencia de los poderes de policía para conjurar la situación crítica, por
lo tanto aquí también se requiere que la parte motiva del decreto mediante el
cual se declara el estado de conmoción interior contenga un elemento inicial:
una valoración por parte del Gobierno nacional sobre los poderes de policía a
su disposición y la precariedad de éstos para afrontar las graves y
extraordinarias circunstancias que motivaron la declaratoria. El incumplimiento
de esta carga se traduce en la ausencia de uno de los requisitos materiales de
la declaratoria del estado de conmoción interior, falencia que a su vez
transforma en arbitrario el ejercicio de la poderes excepcionales del
Presidente ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control
judicial de la declaratoria por parte del órgano competente.
Ahora bien, en la parte motiva del
Decreto 3929 de 2008 sólo se hace alusión a que las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía son insuficientes para prevenir la salida de las
cárceles de delincuentes y para conjurar la situación de grave perturbación
creada por la parálisis judicial, al igual que a la necesidad de incorporar al
Presupuesto General de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales
adecuados para financiar las erogaciones requeridas para conjurar la crisis.
Estas aseveraciones no constituyen una valoración sobre la insuficiencia de los
poderes de policía en cabeza del Presidente de la República para sortear la
situación crítica originada por el cese de actividades judiciales, sino una
simple afirmación de la insuficiencia de tales poderes.
Al omitir tal apreciación, la declaratoria del estado
de conmoción interior se convierte en un acto arbitrario que contraviene la
Constitución, a los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
ratificados por Colombia y a la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción,
pues el Decreto 3929 de 2008 carece de uno de los requisitos materiales de la
declaratoria, el cual a su vez es uno de los elementos básicos que permiten la
realización del control judicial en cabeza de la Corte Constitucional.
VII.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 3929 de 2008 “por
medio del cual se declara el estado de conmoción interior”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con aclaración de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Con salvamento de voto
CLARA ELENA REALES
GUTIERREZ
Magistrada (e)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Con salvamento de voto
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General Ad-hoc
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY
CABRA A LA SENTENCIA C-070/09
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Valoración de la gravedad de los hechos corresponde al
ejecutivo dentro de su margen de apreciación (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Falta de sistema de administración de justicia
constituye una perturbación del orden publico (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR-Requisito sobre
juicio de insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurar
crisis fue cumplido (Salvamento de voto)
La Corte ha debido respetar la apreciación valorativa de los
hechos realizada por el Presidente ya que no era arbitraria, ni irrazonable ni
desproporcionada, o carente de fundamentación fáctica y jurídica. La gravedad
de los hechos, el carácter excepcional y anormal del cese de actividades judiciales,
impiden el funcionamiento normal de las instituciones y  no permiten la
protección de los derechos fundamentales de los asociados ni la investigación
y sanción de los hechos ilícitos penales, todo lo cual era causa suficiente
para decretar el estado de conmoción interior. No puede considerarse que si
falta la administración de justicia durante 37 días no ha sucedido nada
anormal  ni se ha afectado la paz y la convivencia ciudadanas porque ello
implicaría concluir que un Estado puede funcionar sin administración de
justicia. Si el Presidente valoró la gravedad de esos hechos no se puede
concluir  que su juicio fue arbitrario máxime cuando fue un hecho público y
notorio el funcionamiento anormal de la administración de justicia. Como no fue
posible resolver el conflicto laboral en un plazo  razonable y eran
insuficientes las atribuciones ordinarias del Presidente de la
República para conjurar la perturbación del orden público, el Presidente tenía
facultades constitucionales para valorar la gravedad de los hechos y decretar
el estado de conmoción interior.
Ref.: Expediente RE-132
Revisión de constitucionalidad del
Decreto 3929 de 9 de octubre de 2009 “Por el cual se declara el estado de
conmoción interior “
Magistrados Ponentes: Humberto Antonio
Sierra Porto – Clara Elena Reales Gutiérrez.
Con mi
acostumbrado respeto me separo se la decisión mayoritaria de la
Corte que resolvió declarar
inexequible el Decreto 3929 de 2008 “por medio del cual se declara el estado de
conmoción interior”.
Las razones de
mi disentimiento son las siguientes:
a)
Comparto la
reiteración de la sentencia C-802 de 2002 por la cual la
Corte Constitucional analizó la naturaleza del estado de conmoción interior,
los presupuestos para su declaratoria, la competencia, el ámbito temporal y
territorial, los requisitos formales y materiales para su declaratoria, la no
suspensión de los derechos humanos ni las libertades fundamentales y el respeto
a las normas del derecho internacional humanitario. Estos requisitos se cumplen
en el caso del Decreto 3929 de 2008.
b)
Comparto igualmente
que se deben respetar conforme a los tratados internacionales y a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
los principios de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad y
proclamación. En este caso se consideran cumplidos estos principios.
c)
Los hechos invocados
por el Presidente de la República para declarar el estado de conmoción interior están demostrados, como
puede verse en el siguiente análisis probatorio.
d)
El cese de
actividades judiciales está probado. Al momento de la declaratoria del estado
de conmoción interior habían transcurrido 37 días de suspensión de actividades
de empleados y funcionarios judiciales. Estos hechos están demostrados con los
informes de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación y la Policía Judicial.
e)
Está demostrado el
agravamiento de la congestión judicial por el cese de actividades judiciales.
Este hecho está probado con el informe presentado por la Sala Administrativa del Consejo Superior la
Judicatura. En este informe consta que existían en el primer semestre de 2008
la suma de 2.974.427 procesos, el 92% de ellos al conocimiento de la justicia
ordinaria. Se observa que como manifestación específica del cese de actividades
judiciales se constata que durante los 35 días anteriores a la declaratoria de
la conmoción interior más de 2.720 personas, capturadas por los delitos de
homicidio, lesiones personales, hurto y tráfico de estupefacientes entre otros
habían quedado en libertad. Según el informe de la Policía Nacional de un total
de 11.913 personas capturadas en ese período, 2.720 quedaron en libertad como
consecuencia del cese de actividades judiciales. Aún si se sostiene que la
administración de justicia tradicionalmente está recargada de trabajo, es
evidente que el cese de actividades judiciales agravó en forma grave la
congestión judicial lo que condujo a retardar, o negar el disfrute de los
derechos fundamentales a los asociados que no encontraban la forma de
solucionar sus conflictos por la vía pacífica ante un juez.
f)
La inminente salida
de las cárceles por vencimiento de términos, de sindicados por delitos
relacionados con los hechos de la toma del Palacio de Justicia, secuestro  y
otros graves delitos. Según el informe de la Fiscalía General de la Nación 303 personas fueron puestas en
libertad por el cese de actividades judiciales. Estas personas estaban
sindicadas por hurto e ilícitos relacionados con el porte, fabricación y
tráfico de sustancias estupefacientes y fabricación, tráfico y porte de armas
de fuego y munición.
g)
Está probado que se
afectó la decisión de 39.986 decisiones de tutela, lo cual implicó la
imposibilidad  de proteger adecuadamente los derechos fundamentales de las
personas. Del informe de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se deduce que se
dejaron de realizar 19.007 audiencias de control de garantías y 10.679
audiencias de conocimiento, para un total de 29.686 audiencias.
h)
Los hechos antes
vistos están probados y demuestran que al momento de la declaratoria del estado
de conmoción interior estaba afectado el normal funcionamiento de las
instituciones, resquebrajada la paz pública, y amenazados los derechos
fundamentales de las personas.
i)
En cuanto al
presupuesto valorativo no comparto la apreciación mayoritaria de la Corte en el sentido que las apreciaciones del
Decreto 3929 de 2008 “no constituyen una valoración sobre la gravedad de los
hechos, su carácter excepcional y anormal, o su potencial desestabilizador; por
tanto el Gobierno incumplió con uno de los presupuestos materiales de la
declaratoria del estado de conmoción interior, incumplimiento que impide a su
vez que esta Corporación realice el examen del juicio valorativo que debía
realizar el Ejecutivo. “ Considero que el Ejecutivo tenía un margen razonable
de apreciación acerca de la gravedad de los hechos. Es evidente que la falta de
un sistema de administración de justicia implica que deje de funcionar en forma
normal una de las ramas del Poder Público, y que no se preste el servicio
público de justicia. La falta de justicia es gravísima en un Estado Social de
Derecho porque deja de funcionar el órgano encargado de proteger los derechos
fundamentales de las personas y de solucionar los conflictos que se presentan
en la sociedad. Por otra parte, es elemental que se perturba el orden público
por cuanto la paz y la convivencia dejan de estar garantizadas en virtud de que
el órgano de solución de conflictos deja de funcionar. El no tener justicia
hace peligrar la estabilidad institucional, la convivencia ciudadana, y amenaza
la seguridad pública porque los delitos no se pueden investigar, no se pueden
solucionar la vulneración de los derechos fundamentales a través de la acción
de tutela, quedan en libertad los capturados por vencimiento de términos, y se
produce la impunidad por falta de aplicación de la justicia.
j)
La valoración de los
hechos probados la hizo el Ejecutivo sin que sea necesario exigirle el uso de
determinadas frases o conceptos porque lo esencial es que no existía justicia y
ello perturbaba la paz pública, la convivencia ciudadana e impedía la
investigación y sanción de los delitos en la forma prevista en la ley procesal.
k)
No eran suficientes
los poderes ordinarios de policía porque con las normas policivas no se podía
evitar la salida de las cárceles de delincuentes ni tampoco solucionar la
parálisis de las acciones de tutela, o el trámite de los procesos civiles,
penales, laborales, contencioso administrativos. Además, era necesario
incorporar al Presupuesto General de la Nación nuevo gastos y adoptar mecanismos presupuestales y
legales adecuados para financiar las erogaciones requeridas para conjurar la
crisis. La apreciación que hizo el Presidente acerca de la insuficiencia de los
poderes de policía fue la que motivó la expedición del decreto que declara el
estado de conmoción interior y no era necesario exigirle una argumentación
especial cuando el hecho esencial y fundamental era que sin funcionar la
administración de justicia está turbado el orden público y esta situación no se
podía remediar con facultades ordinarias de Policía como lo apreció el
Presidente de la República.
l)
La Corte ha debido respetar la apreciación
valorativa de los hechos realizada por el Presidente ya que no era arbitraria,
ni irrazonable ni desproporcionada, o carente de fundamentación fáctica y
jurídica. La gravedad de los hechos, el carácter excepcional y anormal del cese
de actividades judiciales, impiden el funcionamiento normal de las
instituciones y  no permiten la protección de los derechos fundamentales de los
asociados ni la investigación  y sanción de los hechos ilícitos penales, todo
lo cual era causa suficiente para decretar el estado de conmoción interior. No
puede considerarse que si falta la administración de justicia durante 37 días
no ha sucedido nada anormal  ni se ha afectado la paz y la convivencia
ciudadana porque ello implicaría concluir que un Estado puede funcionar sin
administración de justicia. Si el Presidente valoró la gravedad de esos hechos
no se puede concluir  que su juicio fue arbitrario máxime cuando fue un hecho
público y notorio el funcionamiento anormal de la administración de justicia.
Como no fue posible resolver el conflicto laboral en un plazo  razonable y eran
insuficientes las atribuciones ordinarias del Presidente de la
República para conjurar la perturbación del orden público, el Presidente tenía
facultades constitucionales para valorar la gravedad de los hechos y decretar
el estado de conmoción interior. El control constitucional sobre la valoración
del Presidente sobre los hechos o sobre la insuficiencia de medidas no puede
conducir a privarle al Presidente de la facultad valorativa con la exigencia de
requisitos muy difíciles de cumplir, o con la exigencia de una argumentación
exigente y que no es necesaria frente a hechos no solamente probados sino
notorios en forma pública.
m)
Habiéndose cumplido
los requisitos formales y los presupuestos materiales para la declaratoria de
conmoción interior, ha debido declararse la exequibilidad del Decreto 3929 de
2008.
En los anteriores términos dejo consignadas las
razones jurídicas que fundamentan este salvamento de voto.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Junio 11 de 2009.
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-070 DE 2009, SUSCRITO POR LA
MAGISTRADA CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Cumplía lineamientos y exigencias para su
constitucionalidad (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Pretermite margen de discrecionalidad del Gobierno para su valor los
hechos y su gravedad, al igual que la insuficiencia de las medidas ordinarias
(Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Gobierno si hizo análisis sobre la gravedad de la parálisis
sobreviniente y su trascendencia, al igual que la insuficiencia de las medidas
ordinarias (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Argumentación inaceptable por partir de premisas falsas (Salvamento de voto)
La argumentación de la
Sentencia sería
aceptable de no ser porque parte de dos premisas falsas, pues el Gobierno sí
hizo un análisis (i) sobre la gravedad de la parálisis sobreviniente de la
administración de justicia y su trascendencia institucional, así como (ii)
sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias para enfrentar la problemática
surgida. Ese error en el razonamiento condujo a la mayoría a una conclusión
equivocada.
REF.: Expediente RE-132
Revisión de constitucionalidad del
Decreto 3929 de nueve (09) de octubre de 2008 “Por el cual se declara el estado
de conmoción interior”.
Con el acostumbrado respeto me he apartado de la
decisión adoptada por la mayoría, pues considero que la Corte debió declarar exequible el Decreto 3929
de 2008. En mi concepto, los lineamientos y exigencias trazadas por la
jurisprudencia de esta Corporación se cumplían integralmente para declarar la
constitucionalidad de la norma.
Antes de examinar en detalle en qué consistieron las
contradicciones interpretativas y conceptuales del fallo, debo precisar que mi
discrepancia no versa sobre las consideraciones generales de la sentencia, sino
sobre la aplicación que de las mismas se hizo al momento de examinar el Decreto
3929 de 2008. De esta manera, los criterios para el control de los decretos
declaratorios de un estado de conmoción interior, consolidados por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002, se
acogieron sólo retóricamente y en abstracto, pero se desconocieron en la
práctica. En efecto, el fallo reconoce que en la declaratoria de
excepción el Gobierno cuenta con un significativo margen de discrecionalidad
para valorar los hechos, la gravedad de los mismos y la insuficiencia de las
medidas ordinarias. Sin embargo, al proceder al análisis puntual del Decreto,
la mayoría da un incomprensible giro hermenéutico y termina por apartarse de
los criterios jurisprudenciales que la propia Corte ha fijado. Es así como
incurre en graves inconsistencias de orden lógico y argumentativo que me
obligan a salvar el voto. Veamos por qué.
1.- En los fundamentos y consideraciones generales, la
sentencia recuerda que los requisitos para declarar un estado de conmoción
interior son básicamente tres: (i) el presupuesto fáctico, (ii) el presupuesto
valorativo y (iii) el juicio de suficiencia de las medidas ordinarias. Además,
reconoce expresamente que “el Presidente de la República tiene un margen amplio para apreciar la
ocurrencia de los hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia
ciudadana, así como para valorar la insuficiencia de los medios ordinarios de
policía del Estado para conjurar dicha perturbación”. (Fundamento jurídico 5,
p.62). No obstante, al examinar el caso concreto la Corte anula esa
discrecionalidad reconocida al Ejecutivo.
2.- En síntesis, la Corte considera que si bien se cumplió el presupuesto
fáctico, referido a la acreditación de los hechos invocados para la
declaratoria de conmoción interior, el Decreto 3929 de 2008 omitió hacer una
fundamentación en dos sentidos: (i) en cuanto al presupuesto valorativo, es
decir, sobre la grave alteración del orden público y la inminente amenaza
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana; y (ii) en cuanto al juicio de suficiencia, al no justificar la
ineficacia de las medidas ordinarias para conjurar la crisis. Para la mayoría,
como el Gobierno no hizo una valoración, la Corte no podía abordar el análisis
constitucional de estos requisitos y, por tanto, no quedaba otra alternativa
que declarar inexequible la norma.
3.- La argumentación de la Sentencia sería aceptable de no ser porque parte
de dos premisas falsas, pues el Gobierno sí hizo un análisis (i) sobre la
gravedad de la parálisis sobreviniente de la administración de justicia y su
trascendencia institucional, así como (ii) sobre la insuficiencia de las
medidas ordinarias para enfrentar la problemática surgida. Ese error en el
razonamiento condujo a la mayoría a una conclusión equivocada.
(i) Cumplimiento del PRESUPUESTO VALORATIVO
4.- Este requisito exige que la perturbación del orden
público sea de tal entidad que afecte de manera grave la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El fallo
explica que este requisito corresponde a una percepción objetiva de la
intensidad de la afectación, orientado a “determinar cuáles fueron las razones
expuestas para calificar las circunstancias fácticas generadoras de la crisis y
luego ponderar si se incurrió en una apreciación arbitraria o en un error
manifiesto al realizar tal valoración”. (Fundamento jurídico 6.6.2, p.87).
Apoyada directamente en los fundamentos de la
Sentencia C-802 de 2002, la
mayoría acepta que frente a este requisito el juicio de la Corte se restringe a
evaluar si hubo un ERROR MANIFIESTO en la valoración del Gobierno
sobre la gravedad de los hechos, y considera que efectivamente se incurrió en
una arbitrariedad por cuanto el decreto declaratorio de conmoción interior no
hizo ninguna referencia concreta al respecto.
Sobre el particular afirma que “estas aseveraciones [del Decreto 3929] no constituyen una valoración
sobre la gravedad de los hechos, su carácter excepcional y anormal, o su
potencial desestabilizador; por lo tanto el Gobierno incumplió con uno de los
presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior,
incumplimiento que impide a su vez que esta Corporación realice el examen del
juicio valorativo que debía realizar el Ejecutivo”. (Fundamento jurídico
6.2.2.1, p.89).
En otras palabras, la mayoría sostiene que el Gobierno
se limitó a hacer afirmaciones genéricas sin efectuar una verdadera valoración
en cuanto a la gravedad de los hechos acreditados y su carácter anormal o
excepcional, lo cual impedía a la Corte abordar el análisis de ese requisito y subsanar el
silencio del Ejecutivo.
5.- En este punto la Sentencia incurre en dos grandes equivocaciones:
(a) La primera consiste en señalar que el Decreto no hizo un juicio valorativo
sobre la gravedad de la situación; (b) la segunda consiste en afirmar que esa
omisión se tradujo en un error manifiesto de apreciación por parte del
Gobierno.
(a) En cuanto a lo primero, el fallo pasa inadvertido
que, como lo reconoció la propia Corte en la sentencia, “la parte motiva de un decreto mediante el cual se
declara un estado de conmoción interior no debe contener una valoración
exhaustiva de los supuestos fácticos invocados” (Fundamento jurídico 6.2.1.,
p.89), sino una referencia sobre la trascendencia e implicaciones de los hechos
probados que sirven de base a la declaratoria. Y es claro que el Decreto 3929
sí hizo una valoración de esos aspectos.
Para
demostrar la veracidad de esta afirmación basta hacer un breve cotejo entre el
juicio valorativo que hizo el Gobierno cuando expidió el Decreto 1837 de 2002 (declaratorio del
Estado de Conmoción Interior en aquel entonces y avalado por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002), frente
al juicio valorativo que se llevó a cabo en el Decreto 3929 de 2008 (ahora
declarado inexequible en la Sentencia C-070 de 2009). Cabe advertir que los presupuestos
valorativos referidos a continuación se extrajeron literalmente de esas
sentencias de constitucionalidad, de manera que en el presente Salvamento de
Voto solamente se hace una transcripción de los mismos:
DECRETO 1837 de 2002
(Declarado exequible en la Sentencia C-802 de 2002)
DECRETO 3929 de 2008
(Declarado Inexequible en la Sentencia C-070 de
2009)
PRESUPUESTOS VALORATIVOS INVOCADOS EN EL DECRETO
PRESUPUESTOS VALORATIVOS INVOCADOS EN EL DECRETO
(Generales y específicos)
1.- Crítica situación de inseguridad del país.
(Considerando 1)
2.- Amenaza de la democracia. (Considerando 4).
3.- Grupos temibles por su poder financiero,
capacidad tecnológica para el terror, desprecio de valores elementales.
(Considerando 5).
4.- Desafío sin antecedentes propuesto por bandas
criminales. (Considerando 10)
1.- “Lo cual atenta contra la estabilidad
institucional y el normal funcionamiento de la Rama Jurisdiccional con grave
detrimento del orden público y social”. (Considerando 2)
2.- “Lo que conlleva a un grave detrimento del
interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia
ciudadana”. (Considerando 4)
3.- “Lo que constituye factor de perturbación y
alteración del orden público, dando lugar a configurar situaciones de
impunidad que propician la desprotección de derechos fundamentales, con una
inminente desestabilización institucional, que afecta el Estado Social de
Derecho consagrado en la Carta Política”. (Considerando 5)
4.- “Abriendo la posibilidad para que los delitos
tramitados bajo los parámetros de dicha normatividad queden en la impunidad”.
(Considerando 7).
5.- “Que la gravedad de la situación descrita pone
en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y
la convivencia ciudadana. Estos hechos son expresión inequívoca de
desestabilización y atentan de manera inminente contra el normal
funcionamiento de las instituciones legítimamente constituidas, el orden
público, el acceso normal a la justicia por parte de los ciudadanos”.
(Considerando 9).
6.- “Impidiendo el acceso a la justicia por parte de
la ciudadanía para reclamar y hacer efectivos sus derechos”. (Considerando
10).
7.- “Que es necesario garantizar el normal y
adecuado funcionamiento de la administración de justicia, el cual se ha
afectado y agravado por las consecuencias de la situación existente en el día
de hoy” (considerando 15).
Una simple lectura de los fundamentos invocados en uno
y otro caso pone de presente que, en comparación con el Decreto 1837 de 2002,
el Decreto 3929 de 2008 no sólo hizo un juicio valorativo más extenso sobre la
gravedad y trascendencia de los hechos sobrevinientes, sino que incluso fue más
detallado en cuanto a las implicaciones de cada presupuesto fáctico en
particular. Lo paradójico e inexplicable es que mientras en la Sentencia C-802 de 2002 la Corte encontró
absolutamente legítima la argumentación del Gobierno, en esta oportunidad
llegue al extremo de sostener que el Ejecutivo no adelantó ningún juicio en
cuanto a la gravedad de los hechos.
(b) El segundo equívoco de la Sentencia consiste en afirmar que el Gobierno
incurrió en un error manifiesto o arbitrario de apreciación en el juicio valorativo,
cuando en realidad fue la Corte quien omitió analizar los argumentos
consagrados en el Decreto 3929 de 2008. Si la mayoría hubiese tenido el buen
cuidado de evaluar las consideraciones de ese decreto, con toda seguridad
quedaría en evidencia que los supuestos fácticos que encontró acreditados
implicaban una grave alteración del orden público y una amenaza inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia
ciudadana.
6.- En este sentido, la Sentencia acepta que la mayoría de los hechos
invocados en el decreto declaratorio del Estado de Conmoción Interior fueron
debidamente probados. Es así como reconoce “que el Gobierno acreditó, de manera objetiva y
verificable, la ocurrencia de la mayoría de los presupuestos fácticos alegados:
esto es, la congestión judicial, la cesación anormal de actividades judiciales
por 37 días, y los distintos efectos del cese de actividades como por ejemplo
que 2.720 personas capturadas fueron puestas en libertad, 303 personas quedaron en libertad por
vencimiento de términos y que se habría afectado la atención de procesos
representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con base en la
resultados de gestión del año 2007”. (Fundamento jurídico 6.2.1.2, p.87).
En
este orden de ideas, la cesación anormal de actividades judiciales durante más
de treinta días, así como la congestión judicial sobreviniente y sus distintos
efectos, bien podían ser calificados -sin incurrir con ello en error manifiesto
de apreciación- como hechos graves, por cuanto:
-
La parálisis judicial, como hecho nuevo y sobreviniente, se tradujo en una
afectación significativa del acceso a la administración de justicia, concebida
no sólo como servicio público sino como verdadero derecho fundamental[51];
-
Un masivo número de ciudadanos vio frustrada la posibilidad de hacer uso real y
efectivo de instrumentos como la acción de tutela para asegurar la protección
oportuna de sus derechos constitucionales;
-
Era razonable suponer que la puesta en libertad de numerosos capturados, por la
sola circunstancia del vencimiento de términos, generaba en la comunidad una
situación de angustia, zozobra e inseguridad.
Estas
circunstancias tenían entonces la capacidad de poner en peligro la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, ante la
falta de canales jurídicos para garantizar la solución pacífica de
controversias y el control a la arbitrariedad tanto de los particulares como de
las propias autoridades públicas.
7.-
Lo anterior de ninguna forma implicaba un juicio sobre la legitimidad o
legalidad del cese de actividades de los servidores de la rama judicial, pues
el examen de las circunstancias fácticas y jurídicas que lo rodearon es un
asunto completamente ajeno al control constitucional propio de los estados de
excepción. Sin embargo, lo que sí podía calificarse como institucionalmente grave
eran las circunstancias fácticas y los efectos que de ellas se habían derivado
para la armónica vida en sociedad.
Si
el Derecho sólo puede ser concebido como herramienta para la continua búsqueda
de la paz cuando existen mecanismos institucionales idóneos para asegurar el
cumplimiento de las normas jurídicas, y por alguna razón esos cauces
institucionales se ven obstaculizados, es evidente que se frustran también las
expectativas de convivencia humana, con un alto riesgo de caos que de no ser
enfrentado con rigor puede desencadenar en un verdadero Estado de Naturaleza.
Así
las cosas, no deja de resultar paradójico que, por un lado, la Corte reconozca como ciertos los hechos invocados para la
declaratoria de conmoción, mientras, por otro, se abstenga de pronunciarse
sobre la valoración que hizo el Ejecutivo en torno a su gravedad y de acuerdo
con los lineamientos fijados en la jurisprudencia constitucional. Esos equívocos se tradujeron, en últimas,
en una renuncia efectiva al control constitucional, apoyada solamente en
criterios de autoridad carentes de una mínima racionalidad analítica.
(ii) Cumplimiento del JUICIO DE SUFICIENCIA
8.- La otra discrepancia con la Sentencia tiene que ver con el juicio de
suficiencia de las medidas ordinarias. En este sentido, la mayoría considera
que, al expedir el Decreto 3929 de 2008, el Gobierno omitió hacer una verdadera
valoración en cuanto a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias para
conjurar la crisis, de modo que “el incumplimiento de esta carga se
traduce en la ausencia de uno de los requisitos materiales de la declaratoria
del estado de conmoción interior, falencia que a su vez transforma en
arbitrario el ejercicio de la (sic) poderes excepcionales del Presidente ante
la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la
declaratoria por parte del órgano competente” (Fundamento jurídico 6.2.3.2,
p.91).
En este punto se advierte de nuevo una profunda
distancia entre los fundamentos conceptuales de la sentencia y su aplicación
frente al decreto objeto de examen. En efecto:
(a) En la parte considerativa general del fallo la
mayoría acoge con acierto los fundamentos expuestos en la Sentencia C-802 de 2002 y reconoce que la Corte sólo
debe hacer un “juicio objetivo de ponderación”, para establcer si
la valoración del Gobierno fue arbitraria o si se incurrió en un “error
manifiesto de apreciación”. Concluye entonces que su estudio no ha de ser
pormenorizado sino global, por cuanto la revisión puntual de cada medida habrá
de hacerse frente a los decretos legislativos que lo desarrollan. Dice al
respecto:
“Se trata, en todo caso, de un análisis global y
no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la
situación de crisis, pues de lo contrario quedaría sin objeto el
control que la Corte debe
emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de
desarrollo. No es por lo tanto un examen de cada una de las medidas que
se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el
ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se
supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía”.
(Fundamento jurídico 5, p.69). (Resaltado fuera de texto).
(b) A pesar de lo anterior, en el examen del Decreto
3929 de 2008 la Corte hizo
todo lo contrario y reclamó una fundamentación específica y detallada sobre la
insuficiencia de cada una de las medidas ordinarias para enfrentar la crisis.
Olvidó que previamente había aceptado que algunos de los considerandos del
decreto hacían referencia global a la insuficiencia de las medidas ordinarias,
lo que entre otras cosas ha sido avalado en oportunidades precedentes por la
jurisprudencia constitucional.
Un análisis comparativo entre los fundamentos
invocados por el Gobierno en el Decreto 1837 de 2002 (avalado por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002) y los
invocados en el Decreto 3929 de 2008 (ahora declarado inexequible en la
Sentencia C-070 de 2009), muestra que entre unos y otros no mediaba ninguna
diferencia argumentativa relevante. De nuevo se advierte que estos fundamentos
de suficiencia se extraen literalmente de las sentencias de la Corte, de manera
que en este Salvamento de Voto solamente se hace una transcripción de los
mismos:
DECRETO 1837 de 2002
(Declarado exequible
en la Sentencia C-802 de 2002)
DECRETO 3929 de 2008
(Declarado exequible
En la
Sentencia C-070 de 2009)
INSUFICIENCIA INVOCADA EN EL DECRETO
INSUFICIENCIA INVOCADA EN EL DECRETO
- Insuficiencia de las atribuciones ordinarias del
Presidente de la República
para conjurar la grave perturbación del orden público  (considerandos 8 y
25).
- Insuficiencia de medios económicos disponibles
para la inversión adicional necesaria para superar la grave perturbación del
orden público  (considerandos 8 y 12).
- Necesidad de medidas extraordinarias,
impostergables y eficaces para recuperar derechos y libertades públicas
(considerandos 10 y 11).
- “Que las atribuciones ordinarias de policía no
resultan suficientes para prevenir la salida de las cárceles de delincuentes
y terroristas y para conjurar la situación de grave perturbación mencionada,
frente a la parálisis judicial, por lo cual se hace indispensable adoptar
medidas de excepción” (considerando 12).
-
“Que es esencial
incorporar al Presupuesto General de la
Nación nuevos gastos y adoptar los  mecanismos presupuestales y legales
adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para
afrontar la situación descrita que permita normalizar el funcionamiento de la Administración
de Justicia” (considerando 13).
- “Que es necesario garantizar el normal y adecuado
funcionamiento de la administración de justicia,” (considerando 14).
Este cotejo permite ver cómo el Decreto 3929 de 2008
fue incluso más específico en el juicio de suficiencia al señalar:
- La ineptitud de las atribuciones ordinarias de
policía ante la salida de reclusos y la necesidad de garantizar condiciones de
seguridad ciudadana, lo cual se explica si se tiene en cuenta que tales
facultades están diseñadas para enfrentar problemáticas en una situación de
relativa normalidad institucional;
- La necesidad de hacer ajustes de orden presupuestal,
que como es sabido siempre exigen aval del Legislador en tiempos de paz;
- La urgencia por garantizar el adecuado
funcionamiento de la administración de justicia. Porque al margen de las
actuaciones cumplidas por otras instituciones como el Consejo Superior de la
Judicatura, lo cierto es que
la denegación de justicia seguía siendo masiva y el Gobierno no tenía
injerencia directa en el ámbito de competencia de otras autoridades.
9.- Así las cosas, una interpretación sistemática e
integral de las consideraciones expuestas en el Decreto (no sólo de las antes
mencionadas sino también las referidas al presupuesto fáctico y al juicio
valorativo) habría permitido apreciar cómo las medidas ordinarias resultaban
materialmente inútiles para conjurar la problemática derivada del grave y
anormal funcionamiento de la administración de justicia, acreditada con los
soportes fácticos y estadísticos a los cuales se dio plena validez.
No obstante, en escasas líneas y sin el rigor
analítico que merecía el caso, la Corte renunció a la valoración de los argumentos
consagrados en el Decreto, sin siquiera explicar por qué cada uno de esos
fundamentos era una “simple afirmación” acerca de la insuficiencia de las
medidas ordinarias (p.92). Con ello incurrió en una típica falacia de petición
de principio, donde la premisa que sustenta el argumento es, a la vez, la
conclusión del mismo.
10.- En síntesis, bajo el falso ropaje del respeto a
los precedentes trazados por la Corte Constitucional, se ocultó un profundo giro
hermenéutico al llevar a cabo el examen específico de constitucionalidad del
Decreto 3929 de 2008. Esto no fue más que un vedado y poco sutil cambio en la
jurisprudencia construida durante varios años y consolidada en la Sentencia
C-802 de 2002, que pone en riesgo las atribuciones del Ejecutivo para enfrentar
por los cauces jurídicos e institucionales las graves crisis propias de los
estados de excepción.
En estas condiciones dejo constancia de mi discrepancia
con la posición de la mayoría.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C-070 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
DERECHO DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Extensivo a los empelados y funcionarios
judiciales/DERECHO DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Comprende cese de
actividades en la Rama Judicial (Aclaración de voto)
DECLARACION DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Responsabilidad del Presidente de la
República y Ministros (Aclaración de voto)
Declarada la inconstitucionalidad de la conmoción, lo
que procede es dar aplicación al numeral 5 del articulo 214 de la
Constitución que dice: “El presidente y los Ministros serán responsables
cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra
exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás
funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades a que se refieren los artículos anteriores”.
Referencia: Expediente RE-132
Magistrados Ponentes:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Dra. CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta
Corporación, quiero manifestar que si bien comparto lo resuelto por la
Sala Plena en el asunto de la referencia, debo dejar constancia de algunas
razones que me motivan a aclarar el voto, de acuerdo con lo que a continuación
me permito consignar:
1. A los trabajadores, específicamente a los empleados y
funcionarios judiciales no se les pueden suspender sus derechos,
particularmente el derecho de asociación sindical. En este sentido, a la luz de
los Convenios de la
Organización Internacional del Trabajo, especialmente el 087 sobre libertad
sindical y protección del derecho de sindicación, adoptado en 1948 y aprobado
por la ley 26 de 1976, y el 09, sobre aplicación de los principios del derecho de
sindicación y de negociación colectiva, adoptado en 1949 y aprobado por la ley
27 de 1976, que son normas internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad, conforme al inciso primero del artículo 93 de la
Constitución Política, se debe entender que todos los trabajadores, incluidos
los trabajadores del Estado, y dentro de éstos los pertenecientes a la
Judicatura, tienen los derechos de libertad y asociación sindical, y que estos
incluyen el de cesar en sus actividades cuando sus reclamaciones sean justas.
Donde nuestra Constitución y los convenios dicen “los
trabajadores”, ha de entenderse que se trata de todos los trabajadores, y que
incluye a todos los que prestan su trabajo por cuenta ajena, así el empleador
sea el Estado.
Por lo anterior, es que resulta suficientemente claro
que los jueces pueden asociarse y presentar reivindicaciones de tipo laboral, y
debe entenderse incluida la posibilidad del cese de actividades. La libertad de
asociación entonces, no excluye a ninguna persona. A mi modo de ver en este
caso, los trabajadores judiciales sí podían hacer cese de actividades.
2. Declarada la inconstitucionalidad de la conmoción,
lo que procede es dar aplicación al numeral 5º del artículo 214 de la
Constitución que dice: “5. El Presidente y los ministros serán responsables
cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra
exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás
funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades a que se refieren los artículos anteriores”
El gobierno por tanto, será responsable por haber
violado la Constitución Política y debe asumir las consecuencias, por lo que se
deben iniciar las actuaciones correspondientes ante la
Comisión de Acusaciones o los organismos competentes.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento de voto
Sentencia C-070/2009
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Valoración de la gravedad de los hechos corresponde al
ejecutivo dentro de su margen de apreciación (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Inactividad de la rama judicial constituye una
perturbación del orden público (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Gobierno cumplió carga argumental para justificar la constitucionalidad
de la medida (Salvamento de voto)
La situación expuesta y valorada por el Gobierno,
además de clara en el Decreto, es de por si evidente y notoria, pues es
imposible desconocer el hecho de que al dejar de operar una de las ramas del
poder público, la judicial, se genera una grave afectación del orden público y
social, razones que fueron expuestas por el Gobierno al expedir el Decreto 3929
de 2008, además que la notoriedad de la situación y los elementos aportados por
el Gobierno permiten con facilidad demostrar la insuficiencia de las facultades
ordinarias de policía para conjurar la perturbación del orden público
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION
INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Hechos notorios determinaban la necesidad y
conducencia de la medida (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente RE-132
Revisión de constitucionalidad del Decreto 3929 de nueve (9) de
octubre de 2008 “Por el cual se declara el estado de conmoción interior”.
Magistrados Ponentes: Humberto Antonio
Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez.
A continuación expongo los motivos que me llevan a
discrepar de las razones en las que se fundó el fallo aludido y su decisión,
adoptada por la Sala Plena de la
Corporación el 12 de febrero de 2009, en especial porque considero que el
Gobierno cumplió con la carga argumental necesaria para la justificación del
estado de conmoción interior, habiéndose debido fallar la constitucionalidad de
la medida:
En primer término, frente al aspecto formal
del análisis de constitucionalidad, apoyo las conclusiones a las que llegó la
mayoría, al reconocer que el Decreto 3929 de 2008 cumplió con los
requerimientos formales exigidos por la
Constitución para la declaratoria del estado de conmoción interior, como la
motivación de la medida excepcional, la firma del decreto de parte del
presidente y de todos sus ministros[52],
la indicación del ámbito territorial de la declaratoria[53], y el
periodo de duración de la medida, concordante con los límites establecidos en
el artículo 213 de la Carta[54].
De otro lado, los motivos que me apartan
del fallo se circunscriben al análisis que hizo la
Corte del decreto declaratorio de la conmoción en lo relativo a los requisitos
materiales exigidos para la constitucionalidad de la medida, y que consisten en
comprobar que la declaratoria de la conmoción interior se encamina a resolver
una “grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de Policía”[55].
En este punto, a pesar de que la posición
mayoritaria admitió que se comprobó la ocurrencia de la mayoría de los hechos
que motivaron la declaratoria de la conmoción interior[56], esta
consideró que “el Gobierno  no cumplió
con la carga mínima de apreciación exigida por la
Constitución y por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción respecto del
carácter grave y extraordinario de los hechos invocados, así como de su
vocación para alterar el orden público”[57].
Explicó esta posición de la siguiente
manera:
“En efecto, un presupuesto del examen que realiza la
Corte Constitucional sobre el juicio valorativo del Presidente para determinar
si al apreciar la gravedad de los hechos, su inminencia para amenazar la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana,
al igual que su carácter excepcional, éste incurrió en un error manifiesto de
apreciación, lo constituye precisamente que en la parte motiva del decreto
mediante el cual se declara el estado de conmoción interior se realice una
valoración de los hechos invocados y que tal valoración no se circunscriba
a una serie de aseveraciones no fundamentadas”[58].
Concluyendo que:
“[…] la ausencia de valoración
sobre los supuestos fácticos invocados tiene como consecuencia la
inconstitucionalidad del Decreto 3929 de 2008 pues el Gobierno en la
declaratoria del estado de conmoción interior omitió uno de los requisitos
materiales señalados por la
Constitución y por la LEEE”[59].
En mi opinión, el Presidente de la
República, ni omitió hacer una valoración de los hechos que hacían necesaria
la declaratoria del estado de excepción,  ni incurrió en error al hacer una
apreciación desfasada de la situación imperante, pues a partir de los
considerandos del decreto que aquí se analiza, se desprende con claridad la
gravedad del contexto y la necesidad de implementar la medida.
Como bien lo reconoce la sentencia de la
que me aparto, “la parte motiva de un
decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior no debe
contener una valoración exhaustiva de los supuestos fácticos invocados, [aunque] en todo caso debe consignar una
apreciación suficiente sobre su gravedad  y su naturaleza excepcional que
permita al juez constitucional realizar su labor de control”[60].
Frente a esto, baste decir que de la simple lectura del decreto declaratorio se
puede apreciar la conexidad entre los hechos, la afectación a la sociedad, la
magnitud y gravedad de la misma, además de la insuficiencia de las medidas
ordinarias para conjurarlas.
La situación expuesta y valorada por el Gobierno,
además de clara en el Decreto, es de por si evidente y notoria, pues es
imposible desconocer el hecho de que al dejar de operar una de las ramas del
poder público, la judicial, que se encarga de resolver los conflictos de los
asociados de manera pacífica, se genera una grave afectación al orden público y
social, pues estaba demostrado que las personas capturadas o sindicadas de la
comisión de delitos de toda índole, estarían destinadas a quedar en libertad
sin posibilidad de ser judicializadas y castigadas -en caso de culpabilidad-
por la comisión de conductas nocivas para la
sociedad. Esta misma situación, en escala superior, la enfrentaría la sociedad
de cara a la inacción del aparato judicial frente a personas acusadas, que por
el vencimiento de los términos pudieran no enfrentar la
justicia. Más grave aún el hecho de que muchos ciudadanos, pretendiendo
recurrir a la acción de tutela, vieran frustrada su intención y con ello
vulnerado su derecho fundamental, por la incapacidad del Estado de brindar una
solución a una situación que claramente lo había sobrepasado.
Estas circunstancias apuntan a demostrar que el
ejercicio del derecho de acceso a la justicia estaría absolutamente
comprometido, y con él, uno de los pilares del sistema que precisamente el
gobierno pretendía defender con la declaratoria. Se reitera pues que estas
razones no solo fueron expuestas por el Gobierno al expedir el Decreto 3929 de
2008, sino que además se hizo una valoración de cómo esos hechos representaban
una afectación grave para la sociedad, de modo que no es posible aceptar que la
Corte desconociera esta realidad y optara por valorar el análisis como errado
o peor, inexistente.
Cabe aclarar para cerrar este punto que
en el presente caso no se pretendía que  la
Corte, como órgano encargado del control judicial de la declaratoria de
conmoción interior,  “llenara con su propia valoración las lagunas
argumentativas del  ejecutivo”[61],
pues muy por el contrario las circunstancias eran claras y el control al que
debían someterse no debía ser tal que eliminara la facultad que reconoce la
Constitución al ejecutivo para valorar la gravedad de la situación y su
virtualidad para afectar el orden público o la convivencia ciudadana. En mi
opinión es necesario destacar que en este caso en particular, aparte de que el
Gobierno logró demostrar la necesidad de la medida, si en gracia de discusión la
Corte hubiera considerado insuficientes tales explicaciones, no podía
desconocerse la existencia de hechos notorios[62]
-que no requerirían de prueba por parte del Ejecutivo- que reforzaban los
argumentos expuestos, y con ellos, la necesidad y conducencia de la
medida. Recurrir a los hechos notorios como sustento de una determinación de
constitucionalidad de una declaratoria de estados de excepción, lejos de
representar la injerencia ilegítima de la opinión del juzgador, es la
utilización por este de un medio de prueba válido y admisible en punto de
determinar la constitucionalidad del decreto.
Por último, la notoriedad de la situación
y los elementos aportados por el Gobierno permiten con facilidad demostrar la
insuficiencia de las facultades ordinarias de policía para conjurar la
perturbación del orden público. Al respecto, reitero lo dicho por la ponencia
en torno a la facultad del Ejecutivo de valorar la insuficiencia de los poderes
ordinarios, pues sólo a él le corresponde dicha atribución, destacando que la
labor de la Corte no puede ejercerse de manera que limite tal facultad al punto
de anularla. Así, aunque en el presente caso el Gobierno señaló las
circunstancias por las cuales las medidas ordinarias no hubieran podido
conjurar la situación, la posición mayoritaria las desconoció y de paso
desconoció una realidad evidente, un hecho notorio, como lo eran en el momento
las consecuencias del cese de actividades judiciales. Puede ser cierto que la
situación de atraso judicial ya existiera con anterioridad al inicio del cese
de actividades, pero las consecuencias de la agravación de la situación a causa
de la suspensión del servicio por parte de los funcionarios implicaba un reto
insuperable para los mecanismos ordinarios, de la misma manera que la situación
de salud de una persona en estado terminal puede agravarse trágicamente si se
le sumara una imprevista afección que, así pareciera pasajera, implicara el
sobrepaso de la capacidad del organismo para recuperarse.
Esta situación se aprecia en este caso,
pues la ocurrencia del cese de actividades tiene consecuencias magnificadas por
la delicada situación de atraso judicial, que son fácilmente apreciables tanto
por la argumentación que en conjunto preparó el gobierno para justificar la
declaratoria, como por el contexto conocido por todos, cosa que no podía ser
ignorada por la Corte en su fallo.
En conclusión, a pesar de que la
redacción de los considerandos del decreto pudo no haber sido la más
afortunada, en ellos se consigna lo suficiente como para dar por acreditados
los requisitos materiales exigidos por el artículo 213 de la
Carta y permitir el análisis de constitucionalidad por parte de la
Corte. Es claro que el Decreto 3929 de 2008 tuvo un sustento fáctico adecuado,
pues en él, el gobierno hizo un estudio valorativo suficiente y apropiado para
superar el examen de constitucionalidad de la medida, además de que se mostró
la gravedad de la situación y se hizo evidente cómo los mecanismos ordinarios
hubieran sido insuficientes para conjurarla.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-070/09
Referencia:
expediente
RE-132. Revisión de constitucionalidad del Decreto 3929 de nueve (09) de
octubre de 2008 "Por el cual se declara el estado de conmoción
interior".
Magistrados Ponentes:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte, procedo a hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar
el voto en la sentencia C-070 de 2009, que, por decisión mayoritaria, declaró
inexequible el Decreto 3929 de 2008, "por el cual se declara el estado de conmoción
interior, en todo el territorio nacional, por el término de 90 días ".
Los argumentos que soportan mi
disidencia, parten de señalar que, a mi juicio, existe una abrupta
contradicción entre las premisas que fundamentan la parte motiva de la
sentencia, en el acápite contentivo del análisis que recayó sobre los
requisitos materiales exigidos por el artículo 213 de la Constitución, para la
validación de la medida examinada, por cuanto, inicialmente, anuncian como
decisión la aceptación de que efectivamente el Gobierno acreditó, de manera
objetiva y verificable, los presupuestos fácticos alegados, en la declaración
objeto de análisis, como son:
(i)
La
alta congestión judicial.
(ii)
La
cesación anormal de actividades judiciales por 37 días, que ocasionó una grave
perturbación del orden público, al impedir a los ciudadanos el ejercicio pleno
del derecho fundamental de acceso a la justicia, afectándose con ello la tutela
de sus derechos constitucionales y la resolución judicial de sus conflictos,
así como el funcionamiento normal de la tercera rama de la estructura del
Estado, la Rama Judicial.
(iii)
Los
efectos adversos del cese de actividades como por ejemplo: 2.720 personas
capturadas que tuvieron que ser puestas en libertad, 303 personas que
igualmente, quedaron en libertad por vencimientos de términos, afectación en la
atención de 127.596 procesos como egresos mensuales, así como los informes del
Consejo Superior de la Judicatura, de la Fiscalía General de la Nación y de la
Policía, que demostraron los perjuicios ocasionados a un sinnúmero de ciudadanos
que no pudieron, durante este tiempo, acudir a la acción de tutela, ni obtener
la protección constitucional de sus derechos.
Sin embargo, seguidamente la
mayoría concluye afirmando que el Gobierno no cumplió con la carga mínima de
apreciación exigida por la constitución y por la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción, respecto del carácter grave y extraordinario de los hechos
invocados, así como de su vocación de alterar el orden público, señalando que
los mismos no están fundamentados y que de ello deviene la hipótesis que
acogieron sobre la inconstitucionalidad de la norma.
Es necesario advertir que la justificación fáctica de
la medida examinada fue avalada por el Procurador General de la Nación quien,
inclusive, le solicitó al Gobierno Nacional, precisamente, que tomara
decisiones prontas para el restablecimiento del servicio de la administración
de justicia, y teniendo en cuenta su relevancia, soportada en la notoriedad de
los hechos, tal petición fue incluida en la parte considerativa del Decreto
3929 de 2008, a cuyo tenor:
"Que el Ministerio
Público en cabeza del señor Procurador General de la Nación, señaló que en
vista de la situación de la administración de justicia en Colombia, la cual se
encuentra en un cese de actividades desde hace 37 días y considerando que se
trata de un servicio público fundamental cuyo funcionamiento tiene carácter de
permanente por mandato constitucional, con el debido respeto solicita sean
tomadas por el Gobierno Nacional las medidas de emergencias pertinentes acordes
con las atribuciones que otorga nuestra Carta Política, la Ley estatutaria de
la Administración de Justicia y demás normas concordante".
Por ello, en ejercicio de la facultad que le reconoce
la Constitución al Ejecutivo, este procedió a valorar la gravedad de la
situación y su virtualidad para afectar el orden público y la convivencia
ciudadana, expidiendo el decreto declaratorio de la conmoción interior y
aportando con el mismo los elementos suficientes, que le permitieran al juez
constitucional, justipreciar la realidad de la crisis generada por la
paralización de los numerosos despachos judiciales en todo el país.
Ciertamente, la valoración hecha por el Gobierno
Nacional sobre la gravedad de la parálisis judicial, no constituyó un error
manifiesto o una actuación arbitraria. Tampoco incurrió en ningún tipo de
equivocación grave ni arbitrariedad, al considerar que las medidas
implementadas oportunamente por el Consejo Superior de la Judicatura y otros
órganos del Estado, resultaban insuficientes para conjurar los efectos de la
suspensión de la función judicial; especialmente porque aquel órgano carece de
facultad para modificar la ley de presupuesto, atribución que la Ley
Estatutaria sobre los Estados de Excepción le otorga al Presidente de la República,
durante la conmoción interior.
En mi criterio, todo ello constituye una justificación
válida para que el Ejecutivo ejerciera su facultad constitucional de valorar la
insuficiencia de los poderes ordinarios.
De hecho, en el decreto declarativo de conmoción
interior, se encuentran expuestos serios e inequívocos considerandos que
afirman, de forma específica, el porqué de dicha insuficiencia. Por lo demás,
entre las áreas temáticas identificadas por el Gobierno, con miras al ejercicio
de sus facultades excepcionales y las causas de la perturbación del orden
público existe conexidad teleológica, ciñéndose de ese modo a la Constitución
Política, este aspecto de la decisión que se examina.
En dicho aspecto, las competencias del Presidente de
la República, fueron ejercidas con un absoluto respeto por los criterios
establecidos en la Constitución, los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción.
Vistas así las cosas, a mi juicio, la Corte ha debido
hacer una interpretación sistemática y proferir una sentencia integradora que
mantuviese en el ordenamiento el contenido del precepto en cuestión, el cual,
considerándolo cabalmente, no es contrario a la Carta, pero integrándole los
'considerandos' contenidos en el mismo Decreto, los cuales, explican con
suficiencia los elementos mínimos para apreciar la magnitud de los hechos y la
necesidad de adoptar medidas extraordinarias.
En conclusión, con las pruebas aportadas por el
Gobierno, se encontraba acreditada la grave perturbación del orden público, la
insuficiencia de las medidas ordinarias, la afectación de la estabilidad
institucional y de la convivencia ciudadana, por consiguiente, el Decreto 3929
del 9 de octubre de 2008 ha debido ser considerado exequible.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
[1] En la sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las
discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de
los estados de excepción. Se cita por ejemplo  el Informe – Ponencia para
primer debate en plenaria “Normas de Excepción.  El Estado de Sitio y el Estado
de Excepción.  La
Emergencia Económica y Social”, preparado por
los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa
Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: “el
estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho.  Es una de las
expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe ser normado.  Tiene como
objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la
normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta Constitucional
No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12
a 16. También se hace alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y
Libertades en Estado de Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz
Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las
facultades excepcionales a la intangibilidad de de derechos tales como la vida,
la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la
prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los
derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y
retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la
familia y los derechos del niño Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del
24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[2] Cfr. Clara Elena Reales
Gutiérrez, “El control de los decretos declaratorios de los estados de
excepción” en  Teoría Constitucional y políticas
públicas, Manuel José Cepeda – Eduardo
Montealegre Lynett, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, p.
624.
[3] Artículo 212. El Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros,
podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el
Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y
procurar el restablecimiento de la normalidad. | La declaración del Estado de
Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la
declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario
repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se
reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el
Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya
dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos legislativos que
dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra,
rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia
tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en
cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos
tercios de los miembros de una y otra cámara.
[4] Artículo 213. En caso de grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el
Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la
República o parte de ella, por término no mayor de noventa días,
prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere
concepto previo y favorable del Senado de la
República. | Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El
Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de
los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción,
el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe
motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso
los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
[5] Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente. | El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia,
señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si
éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de
dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho
propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El
Presidente de la República
y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia
sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso
primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las
facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. |
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores
mediante los decretos contemplados en este artículo. | Parágrafo. El Gobierno
enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los
decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este
artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno
no cumpliere con el deber de enviarlos, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
[6] Cfr. Clara Elena Reales Gutiérrez.,
Loc. Cit., p. 633.
[7] Sentencia C-802 de 2002.
[8] Sentencia C-802 de 2002.
[9] C-802 de 2002.
[10] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987, Serie A No. 8,
párrafo 18.
[11] Artículo 4º:
1. En
situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya
existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente
Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a
las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud
de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación
alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social.
2. La
disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8
(párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo
Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por
conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones
cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la
suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en
que se haya dado por terminada tal suspensión.
[12] Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso
de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia
o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la
medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2. La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la
Vida); 5 (Derecho a la
Integridad Personal); 6 (Prohibición de la
Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad);
12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la
Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a
la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo
Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar
inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por
conducto del Secretario General de la
Organización de los Estados Americanos, de las
disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan
suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal
suspensión.
[13] El texto original de la LEEE señalaba
también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto
Legislativo 1º de 1997.
[14] Sobre el particular la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
indicado: “Como ha quedado dicho, en condiciones de grave emergencia es
lícito suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio
pleno, en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el
Estado pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es
necesario que también subsistan "las garantías judiciales indispensables
para (su) protección ". E1 artículo 27.2 no vincula esas garantías
judiciales a ninguna disposición individualizada de la
Convención, lo que indica que lo fundamental es que dichos procedimientos
judiciales sean indispensables para garantizar esos derechos.  La
determinación de qué garantías judiciales son "indispensables" para
la protección de los derechos que no pueden ser suspendidos, será distinta
según los derechos afectados. Las garantías judiciales " indispensables
" para asegurar los derechos relativos a la integridad de la persona
necesariamente difieren de aquéllas que protegen, por ejemplo, el derecho al
nombre, que tampoco se puede suspender.  A la luz de los señalamientos
anteriores deben considerarse como indispensables, a los efectos del artículo
27.2, aquellos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para
garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se
refiere dicho artículo y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa
plenitud”.  Ibídem, párrafos 27 a 28.
[15] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso “La
Tablada” – Informe No. 55/97, Caso No. 11.137  - Juan Carlos Abella vs.
Argentina, 18 de noviembre de 1997.
[16] Entre los numerosos tratados que codifican el Derecho Internacional
Humanitario, cabe mencionar los Convenios de Ginebra de 1949, los Protocolo I
y  II Adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 (1977), la
Convención sobre Ciertas Armas no Convencionales
con sus enmiendas, la
Convención de Ottawa sobre la prohibición de las minas antipersonal, la
Convención sobre Armas Químicas, y la
Convención de La Haya para la
Protección de los Bienes Culturales con su Protocolo II.
[17] Como ha señalado esta Corporación: “el derecho consuetudinario continúa siendo una parte fundamental de
esta rama del derecho, que ha sido identificada y aplicada por distintos
organismos y tribunales internacionales, y ha merecido cuidadosos trabajos de
identificación y sistematización por parte de cuerpos internacionales
especializados. Recientes estudios y esfuerzos de codificación doctrinal,
particularmente el proyecto de investigación emprendido y culminado entre 1995 y
2005 por el Comité Internacional de la
Cruz Roja, han confirmado que el Derecho
Internacional Humanitario cuenta con un amplio e importantísimo componente de naturaleza consuetudinaria, no sólo por tratarse
del cuerpo normativo que ha contado con un mayor desarrollo a lo largo del
tiempo, sino porque proporciona regulaciones del conflicto mucho más detalladas
que aquellas incluidas en los tratados internacionales que le codifican, por lo
cual constituye un instrumento de interpretación e integración de cardinal
importancia, y porque en virtud de su naturaleza consuetudinaria, resulta
vinculante para todas las partes en un conflicto armado internacional o
interno, independientemente de que hayan ratificado o no el tratado correspondiente” (Sentencia C-291 de 2007).
[18] Según ha sostenido esta Corporación: “El principio de distinción, que es una de las piedras angulares
del Derecho Internacional Humanitario, se deriva directamente del postulado
según el cual se debe proteger a la población civil de los efectos de la
guerra, ya que en tiempos de conflicto armado sólo es aceptable el debilitamiento
del potencial militar del enemigo. El principio de protección de la población
civil tiene carácter medular para el Derecho Internacional Humanitario (…) El
deber general de distinguir  entre civiles y combatientes es un deber básico de las partes a todo conflicto armado no
internacional, en el sentido de diferenciar en todo momento entre los civiles y
los combatientes, para efectos de preservar a las personas civiles y sus
bienes. En efecto, es obligación de las partes en un
conflicto el esforzarse por distinguir entre objetivos militares y personas o
bienes civiles. Esta norma está plasmada en tratados internacionales aplicables
a conflictos armados internos y vinculantes para Colombia, forma parte del
derecho internacional humanitario consuetudinario, y tiene en sí misma el rango
de ius cogens” (Sentencia C-291 de 2007).
[19] En la sentencia C-291 de 2007 se definió el alcance de este
principio en los siguientes términos: El principio de precaución se deriva
directamente del principio de distinción, y exige, en su formulación
consuetudinaria: “Las operaciones militares se
realizarán con un cuidado constante de preservar a la población civil, a las
personas civiles y los bienes de carácter civil. Se tomarán todas las precauciones
factibles para evitar, o reducir en todo caso a un mínimo, el número de muertos
y heridos entre la población civil, así como los daños a bienes de carácter
civil, que pudieran causar incidentalmente.”
[20] En la misma providencia se consigna:
“De acuerdo con el principio de trato humanitario, las
personas civiles y las personas fuera de combate deberán ser tratadas con
humanidad. De este principio, que protege el bien jurídico de la dignidad
humana en situaciones de conflicto armado, se deriva una serie de garantías
fundamentales y salvaguardas humanitarias que son inherentes a la persona y
deben ser respetadas en todo caso, así como la prohibición de generar males
superfluos o sufrimientos innecesarios”.
[21] Sentencia C-291 de 2007.
[22] Ibidem.
[23] Sentencia C-291 de 2007.
[24] Sentencia C-802 de 2002.
[25] O’Donell, David.  Protección Internacional de los Derechos
Humanos.  Comisión Andina de Juristas.  pág. 406 y ss.
[26] El efecto vinculante de los principios de necesidad y
proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación
al artículo 4 del Pacto Internacional, así:  “...un requisito
fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del
Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4, es que esas
disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias
de la situación.  Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico
y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones
excepcionales aplicadas en razón de la emergencia.  La suspensión de algunas de
las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en situaciones de excepción es
claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en
circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto.  Sin
embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente
necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de
proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación.  Es más,
el solo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una
determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la
situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas
concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón
de las exigencias de la situación.  En la práctica, esto asegurará que ningún
artículo del Pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente
inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”.  De otro lado, también
los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco
de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de
Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción
al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto
Internacional, que “siempre que, conforme a las disposiciones del Pacto, se
exija que una limitación sea “necesaria”, este término implicará que la
limitación:  a. Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones
reconocidas por el artículo pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad
pública o social apremiante; c) Responde a un objetivo legítimo, y; d) Guarda
proporción con este objetivo.
[27] Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las
garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el principio de proclamación y
el principio de notificación.  Y las garantías materiales son el principio que
debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el
principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos
derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones
impuestas por el Derecho Internacional.  Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[28] Sentencia C-802 de 2002. Esta disposición encuentra sustento
adicional en las disposiciones del Pacto Internacional y la
Convención Americana, que prohíben la
suspensión de las garantías judiciales en estados de excepción.  En este punto la
Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó en la
Observación General No.29 sobre el artículo 4 del Pacto:  “Las garantías relacionadas con la institución de la suspensión,
según se definen en el artículo 4 del Pacto, se basan en los principios de
legalidad y del Estado de derecho inherentes al Pacto en su conjunto.  Como
ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están explícitamente
garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo de conflicto armado,
el Comité no encuentra ninguna justificación para suspender dichas garantías
durante cualquier otra situación de excepción.  A juicio del Comité, dichos
principios y la disposición sobre recursos efectivos exigen que los principios
fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten durante un estado
de excepción.  Sólo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una
persona por un delito, y se debe respetar la presunción de inocencia.  Con el
objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensión, se
sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los tribunales, para
que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de
detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado Parte de suspender
ciertas garantías del Pacto”.
[29] Sentencia C-802 de 2002.
[30] Sentencia C-802 de 2002. Según el artículo 39 de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,  “Si
dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el
Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que
determinaron la declaración.  También deberá presentarle un informe cuando sea necesario
prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada una
de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre
los informes de que trata el presente artículo.
Mientras
subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un
informe sobre la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su
evaluación, así como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en
el uso de las facultades.
Cuando
haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante
la respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.
[31] Aragón Reyes, Manuel.  Constitución y control del poder.
Introducción a una teoría constitucional del control.  Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 1999. p.107 y s.s.
[32] Precepto desarrollado por el artículo 39 de la
LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si
dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el
Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que
determinaron la declaración.  También deberá presentarle un informe cuando sea
necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada
una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse
sobre los informes de que trata el presente artículo.
Mientras
subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los
acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las
investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.
Cuando haya lugar, las Comisiones
de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las
recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.
[33] Ibidem, p.70 y ss.
[34] Sentencia C-802 de 2002.
[35] Declaratorio de un estado de emergencia social en todo el
territorio nacional, debido a una significativa perturbación del clima laboral
en el sector oficial originada en la falta de alza oportuna de salarios ‑en
razón del tránsito del régimen constitucional- y de la falta de un instrumento
legal adecuado, que tornaba en grave amenaza perturbadora del funcionamiento de
la administración pública y el orden social del país.
[36] Sentencia C-802 de 2002.
[37] Sentencia C-802 de 2002.
[38] Ibidem.
[39] Sentencias C-466 de 1995 y C-802 de 2002.
[40] Ibidem.
[41] Ibidem.
[42] Ibidem.
[43] En la sentencia C-115 de 2001 se reiteran anterior
pronunciamientos en ese sentido, textualmente se afirma: “La Corte
encuentra que por varias razones debe entrar a decidir en el fondo la presente
demanda de inconstitucionalidad. En primer lugar, porque conforme a la
jurisprudencia sentada precedentemente por la Corporación, aquellas
demandas incoadas en el momento en que la norma está vigente deben ser decididas aunque durante el
trámite del proceso las disposiciones hayan perdido vigencia. El fundamento de
la competencia para pronunciarse de fondo en estos casos, se encuentra en el
principio de la "perpetuatio
jurisdictionis" acogido por la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de
constitucionalidad de las leyes, y adoptado igualmente por esta Corporación. En
efecto, en pronunciamiento contenido en la
Sentencia C-541 de 1993, se sentaron los siguientes criterios: “De
acuerdo a la tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva
plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce
después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda
ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o
extraordinario."
[44] Ibidem.
[45] Por ejemplo en el informe de la
Seccional Armenia se consigna: “La jornada de
paro, los Fiscales a pesar de encontrarse haciendo parte del mismo, acudían a
dar trámite da las investigaciones con capturado (…)”. El informe de la
Seccional Florencia es del siguiente tenor: “La etapa de
investigación y acusación en los asuntos de la
Ley 600 de 2000 no tuvo ninguna dificultad en la seccional, pues los
fiscales delegados continuaron laborando sin interrupción y los servidores de
policía judicial cumplieron a cabalidad sus misiones. En lo que respecta a los
casos de Ley 906, se presentaron algunas dificultades (…) lo que nos llevó a
implementar como plan de contingencia, la recepción de denuncias y atención a
usuarios en una sede alterna; los casos nuevos que ingresaban por URI fueron
atendidos por los fiscales delegados de manera oportuna”. Ver folios 19 y
ss. Cuaderno de pruebas 3 del Expediente.
[46] En el informe de la
Seccional Quibdó se consigna: “El paro
judicial en esta seccional no tuvo mayores efectos (…) los escritos de
acusación que se tenían pendiente se enviaron por fax al centro de servicio”.
En el informe de la Seccional San Gil textualmente se afirma: “Para el caso
concreto de la Fiscalía Especializada que no paralizó sus actividades,
presentado oportunamente los escritos de acusación ante el centro de servicios
judiciales de Bucaramanga”. Ver folios 19 y ss. Cuaderno de pruebas 3 del
Expediente.
[47] Por regla general las Fiscalías
seccionales en sus informes consignan como principal efecto del cese de
actividades la suspensión de las audiencias programadas, pero igualmente se
afirma que los juzgados llevaron a cabo las audiencias en los casos urgentes.
Ver Informe de la Fiscalía general de la nación,
Cuaderno de pruebas 3 del expediente.
[48] Sentencias C-466 de 1995 y C-802 de 2002.
[49] Como afirma Dromi:
“Dentro de la función administrativa se inserta una modalidad de obrar de
contenido prohibitivo y limitativo llamada policía administrativa.
Dentro de la función legislativa, se incorpora una función reglamentaria de
derechos, llamada poder de policía”. Roberto
Dromi. Derecho Administrativo, 5.ª ed., Buenos Aires, Edit.
Ciudad Argentina, 1996, pp. 561 y ss.
[50] Cfr. al
respecto la Sentencia de
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 21 de abril de 1982,
M. P.: Manuel Gaona Cruz y
la Sentencia C-024/94.
[51] Cfr., Corte Constitucional,
Sentencias C-426 de 2002 y C-985 de 2005, entre otras.
[52] El Decreto 3929 de 2008, aquí analizado “lleva
la firma del Presidente de la
República, de nueve ministros, de tres viceministros encargados de las
funciones ministeriales y del Comandante General de las Fuerzas Militares
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Defensa Nacional” (Sentencia
C-070 de 2009, folio 66).
[53] El Decreto 3929 de 2008, aquí analizado, declaró el estado de
conmoción interior en todo el territorio nacional.
[54] El Decreto 3929 de 2008, aquí analizado, declaró el estado de
conmoción interior durante un periodo de 90 días.
[55] Constitución Política, Art. 213.
[56] Cfr. Sentencia C-070 de 2009, folio 85. En la sentencia de la que
me aparto se dijo que: “la Corte Constitucional encuentra que el gobierno acreditó, de manera objetiva y
verificable, la ocurrencia de la mayoría de los presupuestos fácticos alegados:
esto es, la congestión judicial, la cesación anormal de actividades judiciales
por 37 días, y los distintos efectos del cese de actividades como por ejemplo
que 2.720 personas
capturadas fueron puestas en libertad, 303
personas quedaron en libertad por vencimiento de términos y que se habría
afectado la atención de procesos representado en 127.596 egresos mensuales,
estimativo calculado con base en la resultados de gestión del año 2007. La constatación de la ocurrencia de estos hechos, permite
continuar con el examen de constitucionalidad del decreto declaratorio de la
conmoción interior”.
[57] Sentencia C-070 de 2009, folio 87.
[58] Ibíd.
[59] Sentencia C-070 de 2009, folio 88.
[60] Sentencia C-070 de 2009, folio 87.
[61] Sentencia C-070 de 2009, folio 87.
[62] Al respecto debe destacarse que tan notoria era la situación que
incluso el Procurador General de la
Nación hizo un llamado frente a la grave situación a la que se vería conducida
la sociedad por la inoperancia de la rama judicial a causa del cese de
actividades. Así, se incluyó como considerando en el Decreto 3929 de 2008 “Que el Ministerio Público en cabeza del señor Procurador General
de la Nación, señaló que en vista de la situación de la administración de
justicia en Colombia, la cual se encuentra en un cese de actividades desde hace
37 días y considerando que se trata de un servicio público fundamental cuyo
funcionamiento tiene carácter de permanente por mandato constitucional, con el
debido respeto solicita sean tomadas por el Gobierno Nacional las medidas de
emergencias pertinentes acordes con las atribuciones que otorga nuestra Carta
Política, la Ley estatutaria de la
Administración de Justicia y demás normas concordante”.