T-149-17
Sentencia T-149/17
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caso en que urbanización fue construida en un
terreno que no es óptimo y que se deteriora por ser zona de aparición de
volcanes de lodo
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE
VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
Esta
Corporación al analizar la procedencia de la acción de tutela en asuntos que
por su naturaleza debían ser resueltos a través de la acción popular ha
establecido algunos parámetros. Así, la sentencia SU-1116 de 2001sostuvo
que “en principio Ley 472 de 1998 es un
instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los
derechos colectivos”. No obstante, indicó
que “para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho
colectivo, es además necesario (…) que en el expediente aparezca claro que la
acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el
derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo”. Así, desde este fallo, se consolidaron los cinco
(5) criterios para determinar si la acción de tutela es procedente en
eventos en los que la vulneración de derechos colectivos acarrea el
desconocimiento de derechos fundamentales: (i) la conexidad entre la afectación
a los derechos colectivos y a los derechos fundamentales; (ii) la persona cuyos
derechos fundamentales se encuentran afectados debe ser el demandante; (iii)
debe estar demostrada la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales;
(iv) la orden de amparo debe tutelar los derechos fundamentales invocados y no
el derecho colectivo involucrado, aunque este puede verse protegido como
consecuencia de la orden de tutela; y (v) la acción popular debe ser ineficaz
en el caso en concreto para amparar de manera idónea los derechos fundamentales
invocados.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y
contenido
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza por circunstancias que afectan el derecho a la vivienda
digna, particularmente en su dimensión de habitabilidad, siempre que riesgo sea
calificado como extraordinario
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Opera para proteger a las personas de aquellas
situaciones que se ubican en el nivel de riesgos extraordinarios, que el
individuo no tiene el deber jurídico de soportar
RIESGO EXTRAORDINARIO Y DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Características que debe presentar
(i) Debe ser específico e individualizable, es
decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es
decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en
suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni
eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar
bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede
tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de
una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la
medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios
que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Puede ser afectado debido a la inestabilidad del
terreno en donde se levantan viviendas habitadas
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Reiteración de
jurisprudencia en relación con su protección
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Protección cuando
exista riesgo extraordinario sobre unidad familiar ocasionado por causa externa
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Marco general de ordenamiento municipal
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones frente a la población localizada en zonas donde se
puedan presentar desastres
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por cuanto unidades familiares
resultaron afectadas por inestabilidad de terreno y empeoraron debido a la ola
invernal, sin que administración adoptara medidas para mitigar riesgo extraordinario
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Orden de reubicar de
manera transitoria a familias hasta tanto juez de segunda instancia dentro de
acción popular emita pronunciamiento
Referencia:
Expediente T-5823979
Acción
de tutela instaurada por Irina Alejandra Junieles Acosta en calidad de
Defensora del Pueblo – regional Bolívar contra municipio de Turbaco (Bolívar) y
otros.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Primero (1º) Promiscuo Municipal de Turbaco (Bolívar), el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil dieciséis (2016); y, en segunda instancia, por el
Juzgado Primero (1º) Promiscuo del Circuito de la misma municipalidad, el
veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis (2016), dentro de la acción de
tutela promovida por Irina Alejandra Junieles Acosta, Defensora del Pueblo –
regional Bolívar en nombre de siete familias que habitan en la urbanización El
Rodeo de Turbaco (Bolívar)[1],
contra el municipio de Turbaco (Bolívar), a la que fueron igualmente vinculados
el Distrito de Cartagena, la Curaduría Urbana No. 1 de la misma ciudad y la
Promotora La Concordia S.A. -en liquidación-.
El
expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por medio de Auto
del veintiocho (28) de octubre de dos mil dieciséis (2016), proferido por la
Sala de Selección Número Diez.
I.
ANTECEDENTES
Irina
Alejandra Junieles Acosta en calidad de Defensora del Pueblo – Regional Bolívar
interpuso acción de tutela contra el municipio de Turbaco (Bolívar), a la que
fueron igualmente vinculados el Distrito de Cartagena, la Curaduría Urbana No.
1 de la misma ciudad y la Promotora La Concordia S.A. “en liquidación”, en
representación de siete familias que habitan en la urbanización El Rodeo de
Turbaco (Bolívar)[2].
Consideró
que las accionadas desconocieron los derechos fundamentales a la seguridad
personal así como a la vivienda digna de dichas familias como consecuencia del
mal estado de las viviendas en las que habitan construidas en un terreno no
apto y que empeoró por el periodo invernal.
1.
Hechos
1.1.
Las
sociedades Promotora El Rodeo S.A., ahora Promotora Concordia S.A. en
Liquidación, e Inversiones Villegas Vélez Ltda. solicitaron a la Curaduría
Urbana No. 1 de Cartagena las licencias de urbanismo y construcción de lo que
se conoce como en la urbanización El Rodeo. Así la Curaduría, previo concepto
de la Secretaría de Planeación del Distrito de Cartagena[3], profirió las
resoluciones 0034 de veinticuatro (24) de marzo de mil novecientos noventa y
ocho (1998), por medio de la cual concedió la licencia de urbanismo, y 0051 del
siete (7) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998), a través de la cual
concedió licencia de construcción a la sociedad Promotora El Rodeo Ltda. e
Inversiones Villegas Vélez y compañía Ltda. para llevar a cabo el proyecto que
comprendía veintiséis (26) manzanas y trescientas ochenta y cuatro (384)
viviendas de interés social.
1.2.
Con
dichos permisos, las sociedades construyeron y vendieron las unidades
familiares, entre otros, a los accionantes, las cuales empezaron a sufrir
agrietamientos a los pocos meses de su adquisición ya que el terreno en la cual
fueron construidas es una zona que sufre de diapirismo -aparición de volcanes
de lodo-. Tal situación llevó a que interpusieran acción popular[4] que fue conocida en primera
instancia por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Cartagena, quien por
medio de sentencia de cuatro (4) de julio de dos mil catorce (2014) declaró “vulnerados
los derechos colectivos a la seguridad y a la salubridad pública, a la
realización de construcciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas (…)” y, en consecuencia, ordenó “al Distrito de
Cartagena, a la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena y a la sociedad Promotora
Concordia S.A. – antes Promotora El Rodeo- llevar a cabo un análisis
estructural individual de las viviendas (…) a fin de determinar la necesidad de
reubicación de dichas viviendas, dada la carencia de información de dicha
información en las pruebas periciales (…) y en caso que así lo determine el
estudio, la misma deberá ser asumida por el Distrito de Cartagena, la Curaduría
Urbana No. 1 de Cartagena y la sociedad Promotora Concordia S.A. – antes
Promotora El Rodeo-”. En contra de este fallo se interpuesto recurso de
apelación, pendiente de ser resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
1.3.    A comienzos de
dos mil dieciséis (2016) habitantes de El Rodeo, barrio que actualmente
pertenece al municipio de Turbaco, acudieron a la Defensoría del Pueblo –
Regional Bolívar para manifestar su preocupación por el posible colapso de sus
viviendas debido al terreno en el cual fueron construidas, riesgo que se
acrecentó por el período invernal que inició en marzo de ese año. Informaron
que las casas presentan “agrietamientos, algunos techos se han rodado o
quebrado, y algunas partes de paredes se han caído o están a punto de caer.
Además, algunas casas han presentado inundaciones por filtración de agua”.
Igualmente, indicaron que las lluvias “han aumentado la actividad del volcán
de lodo que tiene 300 metros aproximadamente y han surgido nuevos ojos
volcánicos cerca de las viviendas, especialmente en aquella ubicada en el lote
34, manzana 4 de uno de los accionantes”.
1.4.
La
Defensoría realizó una inspección el cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis
(2016) en la que constató los serios problemas de habitabilidad de las unidades
familiares, siendo las más afectadas las de los accionantes[5]. Estas familias tienen
entre sus miembros niños, niñas y adultos mayores, según el informe de
caracterización de la defensoría[6].
Subrayó que sus habitantes viven en “constante zozobra, preocupación y temor”
frente al hecho de que sus viviendas puedan colapsar en cualquier momento.
1.5.
La
defensora sostuvo que si bien está pendiente que se resuelva en segunda
instancia el recurso de apelación dentro de la acción popular “las familias
que habitan en el barrio El Rodeo están padeciendo una situación que requiere
de una intervención inmediata [pues se trata] de circunstancias de inminencia
ante la posibilidad de que las viviendas de las personas relacionadas en el
escrito de acción de tutela, puedan derrumbarse causándoles graves perjuicios
en su integridad personal y en su vida por lo que es necesaria la interposición
de esta acción, de manera transitoria y para evitar un perjuicio irremediable”[7].
1.6.
Advirtió que “si bien es cierto que los habitantes del barrio El Rodeo
pertenecían al Distrito de Cartagena en tiempos pasados y que este fue el
responsable de la no observación de las medidas preventivas del riesgo, la
situación (…) se ve agravada por la temporada de invierno que apenas empieza,
en ese sentido la competencia para realizar la intervención inmediata es del
municipio de Turbaco”[8].
1.7.
Con fundamento en lo expuesto, la Defensora del Pueblo – Regional Bolívar en
representación de siete familias que habitan el barrio El Rodeo de Turbaco
(Bolívar)[9]
presentó acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales a la
seguridad personal y vivienda digna. En consecuencia solicita como objeto
material de protección se ordene al municipio de Turbaco que (i) “en el
menor tiempo posible ordene la reubicación definitiva de las familias
relacionadas en viviendas dignas que cumplan con la condición de habitabilidad,
de tal forma que se garantice la vida, integridad y seguridad personal de sus
habitantes” y; (ii) “tome las medidas necesarias para evitar que nuevas
familias habiten en la zona en la que se encuentran éstas viviendas, en las que
existe alto riesgo no mitigable”[10].
2.
Respuesta de las entidades demandadas y vinculadas de oficio
Una
vez se avocó el conocimiento de la presente acción de tutela por parte del
Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, Cundinamarca, el diecisiete (17) de
mayo de dos mil dieciséis (2016)[11],
el Despacho ordenó notificar a la entidad accionada para que en el término de
dos (2) días ejercieran el derecho de defensa  y contradicción.
2.1.
Respuesta del municipio de Turbaco (Bolívar)
El
Alcalde del municipio de Turbaco dio contestación al requerimiento judicial[12]. En primer
lugar, adujo falta de legitimación por pasiva ya que (i) para la época en que
se expidió la licencia urbanística para la construcción de las viviendas, el
terreno se encontraba en el Distrito de Cartagena; y (ii) no intervino en la
realización de ese proyecto urbanístico. Señaló que, aunque el barrio El Rodeo
pertenece actualmente a dicho municipio, no es responsable del mal estado de
las viviendas.
Asimismo,
solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por cuanto
esta situación es objeto de una acción popular conocida en primera instancia
por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Cartagena, que
profirió sentencia el cuatro (4) de julio de dos mil catorce (2014) en la cual
declaró la vulneración de los derechos colectivos “a la seguridad y a la
salubridad pública, a la realización de las construcciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas (…) de los habitantes de la
urbanización el Rodeo”. Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación
pendiente de resolver por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Por
lo demás, manifestó que “Estamos igualmente de acuerdo que se debe ayudar a
las personas que están pasando por un delicado momento en lo referente a la
estabilidad de sus viviendas lo cual pone en peligro la integridad física de
sus familias e incluso la de sus vida”.
3.
Decisiones que se revisan
3.1.
Decisión de primera instancia
El
Juzgado Primero (1º) Promiscuo Municipal de Turbaco (Bolívar), mediante fallo
de treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016), declaró improcedente
el amparo invocado[13].
Para ello consideró que (i) los accionantes no habían acudido directamente ante
la administración con el fin de que se establecieran las medidas tendientes a
evitar alguna situación que ponga en peligro a los residentes del barrio El
Rodeo y; (ii) se encuentra en el trámite de segunda instancia una acción
popular con base en los mismos hechos, en la cual se profirió sentencia de
primera instancia “favorable a las pretensiones de los accionantes (…) [por
lo] que existe ya jurídicamente protección sobre los derechos de quienes hoy
acuden ante la jurisdicción constitucional, existiendo cosa juzgada”[14].
Indicó
que, por lo demás, no se encontraba acreditado plenamente de “que se trate
de las propiedades de los accionantes”, pues solo se aportó fotografías que
dan cuentas del daño de “unas” estructuras.
3.2.
Escrito de impugnación
El
Defensor del Pueblo - Regional Bolívar, en nombre de los accionantes,
inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, presentó impugnación[15]. Para ello,
insistió en que a pesar de que existe una acción popular en curso, la acción de
tutela se instauró debido al mayor deterioro que sobre las viviendas generó el
periodo invernal que comenzó en mayo de dos mil dieciséis (2016) “hasta el
punto de que algunos techos se han rodado y rajado, pedazos de paredes se han caído
y otros están a punto de caer || Los pobladores de la Urbanización El Rodeo
viven en constante zozobra porque mientras esperan que se resuelva la
impugnación del fallo de la acción popular, temen porque en cualquier momento,
a causa de las lluvias y el aumento de la actividad volcánica que esta
propicia, sus viviendas colapsen y estas produzcan afectaciones a su integridad
y a su vida”[16].
Por lo tanto, considera que la acción de tutela es procedente debido a que se
requiere que sean protegidos de manera urgente los derechos de los habitantes
de El Rodeo, sobre todo teniendo en cuenta que residen niños y ancianos,
sujetos de especial protección constitucional.
Frente
a la no acreditación de propiedad de las viviendas por parte de los
accionantes, aseveró que junto con el escrito de tutela se presentaron videos
en los cuales los accionantes se identifican e indican la dirección de su
residencia.  Además, manifestó que, si consideraba que no era suficiente dicha
prueba, el juez tiene la facultad decretar otras para tener claridad sobre
ello.
3.3.
Decisión de segunda instancia
En
sentencia de veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis (2016)[17], el Juzgado
Primero (1º) Promiscuo del Circuito de Turbaco – Bolívar confirmó el fallo
impugnado, al considerar que no se había cumplido con el requisito de
subsidiariedad, al encontrarse en curso la acción popular con fundamento en los
mismos hechos.
Sostuvo
que no era procedente el decreto de pruebas pues la tutela no es un medio
ordinario que permita “debatir como en cauces comunes suficientes elementos
que si caben en la jurisdicción natural de cada asunto, toda vez que de hacerlo
el juez constitucional, sumario y subsidiario, invade competencias de manera
flagrante”[18].
4.
Actuaciones surtidas en sede de revisión
4.1.
Por medio de auto de fecha dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), la
magistrada ponente del asunto vinculó a estas diligencias al Distrito de
Cartagena, a la Curaduría Urbana No 1 de este distrito y a la Sociedad
Promotora Concordia S.A. en Liquidación para que ejercieran su derecho de
contradicción, al existir elementos de juicio en los que se determinaba que
podrían verse afectados sus intereses.
Igualmente,
de manera oficiosa, solicitó las siguientes pruebas:
-
Informe
de caracterización de las familias accionantes por parte de la Defensoría del
Pueblo.
-
Información
acerca del estado del proceso con radicado 13-001-23-31-000-2003-02408-01
(actor: Omar Contreras y otros; accionados: Distrito Judicial de Cartagena y
otros), así como las copias de dicho expediente.
-
Informe
técnico a la Universidad Tecnológica de Bolívar acerca del estado de las
viviendas de los accionantes y de manera global, sobre las demás casas que
componen la Urbanización El Rodeo.
4.2.
Hasta el momento en el que se proyectó la presente decisión, las siguientes
pruebas fueron allegadas:
4.2.1.
Informe de caracterización de la Defensoría del Pueblo[19], que contiene la
siguiente información:
Cabeza
de familia
Composición
familiar
Características
socioeconómicas
Condiciones
actuales de vida, educación
Salud
Fuentes
económicas de las cuales derivan su subsistencia
Yaneth Ester
Greyeb
Madre: Yaneth
Greyeb Caballero (52 años)
Padre: Edwin
Barreto Barreto (47 años)
Hijo: Javier
Barreto Grayeb (19 años)
Hija: Kathelin
Barreto Grayeb (21 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario madre:
$1.693.769
Salario padre:
$872.992
Padre: Edwin
Barreto Barreto/ Tecnólogo, instrumentador Industria.
Madre: Yaneth
Greyeb Caballero/ Profesional en salud ocupacional, enfermera.
Hijo: Javier
Barreto Greyeb/ Estudiante
Hija: Kathelin
Barreto Greyeb/ Estudiante
La familia
depende económicamente del padre quien labora como operador de montacargas y
la madre quien labora como enfermera en la Fundación Hospital Infantil
Napoleón Franco Pareja.
Gloria del
Carmen Padilla Espinosa
Gloria del
Carmen Padilla Espinosa (67 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario: no
labora
La señora
Gloria es hipertensa
Depende
económicamente del esposo de su hija
Gladys Rojas
Rodríguez
Madre: Gladys
Rojas Rodríguez (51 años)
Hijo: Javier
David Álvarez (33 años)
Hijo Julio
César Pedraza Rojas (33 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario:
$550.000
Madre: Gladys
Rojas Rodríguez/ Bachiller académico
Hijo: Javier
David Álvarez / Bachiller académico
Hijo: Julio
César Pedraza Rojas/ Bachiller académico.
La señora
Gladys sufre de defensas bajas y artritis
La familia
depende económicamente de la madre quien obtiene sus ingresos de la venta de
congelados de forma independiente.
Deisy Triana
Zambrano Campo
Padre: Daniel
Enrique Zambrano Pérez (56 años)
Hija: Deisy
Triana Zambrano Campo (33 años)
Hijo: Daniel
Alberto Zambrano Campo (22 años)
Estrato
socioeconómico:2
Salario:
$1.000.000 mensuales devengados por el padre
$800.000
aproximadamente devengados por la hija
Padre: Daniel
Enrique Zambrano Pérez/ Bachiller académico
Hija: Deisy
Triana Zambrano Campo/ Técnica en estética y cosmetología, tecnóloga en
administración de empresas hoteleras.
Hijo: Daniel
Alberto Zambrano Campo/Estudiante
La familia
depende económicamente del padre quien labora como botón en el Hotel Media
Luna Getsemaní (Cartagena) y la hija quien labora de manera independiente.
Luis Pablo
Castillo Díaz
Padre: Luis
Pablo Castillo Díaz (44 años)
Madre:
Herminia Martínez Márquez (50 años)
Hija: Dayana
Castillo Martínez (17 años)
Hijo: Luis
Pablo Castillo Martínez (16 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Ingresos
familiares:
$2.021.970
mensuales
Padre: Luis
Pablo Castillo Díaz/ Bachiller académico
Madre:
Herminia Martínez Márquez/ Bachiller académico.
Hija: Dayana
Castillo Martínez/ Bachiller académico
Hijo:  Luis
Pablo Castillo Martínez/ Estudiante secundaria
La familia
depende económicamente del padre quien labora como ayudante técnico de
tubería B4.
Nacira Orozco
Rivera
Madre: Nacira
Orozco Rivera (57 años)
Hijo: Antonio
González Orozco (24 años)
Estrato
socioeconómico:2
Ingresos: 0
Madre: Nacira
Orozco Rivera
Hijo: Antonio
González Orozco
La familia
depende económicamente de la madre quien se encuentra desempleada
Naciry Beltrán
Malambo
Madre: Naciry
Beltrán Malambo (44 años)
Hija:
Candelaria Hernández Beltrán (10 años)
Hacen parte de
las comunidades negras
Estrato
socioeconómico: 2
Ingresos
aproximadamente:
$300.000 a
$400.000
Madre:
Naciry Beltrán
Malambo/ Licenciada en educación preescolar.
Hija:
Candelaria Hernández Beltrán/ 5° primaria
La señora
Naciry es hipertensa y padece túnel carpiano.
La familia
depende económicamente de la madre quien labora como independiente en la
venta de pescado y frutas.
4.2.2.
Informe de análisis estructural de las viviendas de la Urbanización El Rodeo de
la Universidad Tecnológica de Bolívar[20]:
En
el informe se localizó el barrio El Rodeo en la parte noroccidental del
municipio de Turbaco – Bolívar, de destinación residencial.
La
Universidad indicó respecto del terreno en donde se encuentra asentada la
Urbanización El Rodeo que:
“De
acuerdo a la visita realizada y al análisis de variación vertical de
resistividades del material que permiten vislumbrar el comportamiento
ramificado de los conductos en profundidad por donde fluyen los lodos y gases,
se puede inferir que este afecta el área de estudio y por tanto las áreas
afectadas ǁ La afectación de estos derrames de lodos, relacionan la alta
expansibilidad y plasticidad que presentan los suelos y su incidencia negativa
en las obras que se cimientan sobre estos, trayendo deformaciones pronunciadas
y afectaciones a las viviendas ǁ La inspección de campo realizada sobre el
terreno objeto de estudio no evidenció ventosas o bocas que se encuentren
emanando lodos y gases. Sin, embargo queda la evidencia de los testimonios de
los moradores del sector ǁ Es evidente que la amenaza geológica por
diapirismo de lodos en la zona debe contar con un plan de monitoreo y
contingencia ǁ Conociendo que hay fenómenos diapíricos en la zona, se
necesita un estudio que determine la incidencia de los efectos hidrodinámicos
que generan los materiales derivados de estos fenómenos, que de acuerdo a la
visita se suponen activos (…) es necesario el apoyo, la participación [ de las
entidades competentes] con el fin de establecer un diagnóstico que determine a
nivel local la problemática desde el punto de vista geológico”.
Igualmente,
efectúo la valoración geotécnica de las viviendas de los accionantes[21] para lo cual
adjuntó registro fotográfico de dichas edificaciones en las que se denotan
afectaciones en sus estructuras. Detectó humedecimiento a nivel de piso sobre
la fachada frontal de algunas viviendas, encontrándose mayor deterioro en
aquellas en donde se presenta doble muro entre dos (2) viviendas. Al interior
de las viviendas, encontró “deformaciones típicas y muy similares, aunque
con niveles de daño variables” y en sus cimentaciones, “sectores con
cavidades y huecos que producen deterioros en pisos y muros. Igualmente,
identificó como la fisura más típica de los muros “grietas que bordean los
bloques que conforman muros (…) relacionada con la presencia de asentamientos
provocados por la contracción de los suelos”. También, constató que era “muy
frecuente la presencia de agrietamientos que bordean los elementos de
mampostería”.
En
las conclusiones, la Universidad señaló que:
“Respecto
a la parte geotécnica, se evidencia que:
·
Las
viviendas presentan pérdida de desempeño en pisos por pérdida de contacto
uniforme entre este y los rellenos realizados debajo de los mismos.
·
Se
presentan asentamientos pronunciados sobre las viviendas, los cuales se ven
reflejados por la presencia de grietas horizontales en los muros, como el tipo
de efecto más frecuente de las viviendas afectadas.
·
Una
concentración de aguas en las zonas entre viviendas provoca cambios
volumétricos diferenciales especialmente en muros comunes a viviendas y en
fachadas.
·
La
pérdida de confinamiento de los terraplenes sobre los cuales se encuentran las
cimentaciones de las viviendas ocasiona agrietamientos en las zonas
perimetrales especialmente en terrazas y muros perimetrales de las viviendas de
esquina.
·
Las
estructuras presentan una afectación por los cambios volumétricos del suelo
sobre la integridad estructural de las mismas.
·
Los
mantenimientos sobre las viviendas y especialmente en la reparación permanente
de muros, es una medida de atenuación de la problemática. Por eso es necesario
un estudio a cabalidad de los movimientos y deformaciones generadas para
comprender la problemática y establecer algún mecanismo de mitigación”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación
del caso y problema jurídico
2.1. La
Defensoría del Pueblo en representación de siete (7) familias, dentro de las
cuales se encuentran menores y personas de la tercera edad, que habitan en el
barrio El Rodeo del municipio de Turbaco presentó acción de tutela porque
consideró que las fisuras y agrietamientos de sus viviendas causados por el
terreno en la que fueron construidas y el deterioro del periodo invernal,
amenaza sus derechos fundamentales a la seguridad personal y vivienda digna.
El municipio
contestó la tutela aduciendo falta de legitimación por pasiva, porque aunque en
la actualidad el barrio se encuentra dentro de su jurisdicción, para la época
en que se expidió la licencia urbanística y de construcción de las viviendas el
terreno se encontraba en el Distrito de Cartagena y, en todo caso, no intervino
en la realización de ese proyecto urbanístico. Igualmente manifestó que no se
cumplía con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, pues se
encontraba en curso una acción popular.
El juez de
primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela, decisión
confirmada por quien conoció la impugnación, dado que (i) los accionantes no
habían acudido directamente ante la administración para solicitar las medidas
adecuadas con el fin de evitar situaciones que pusieran en riesgo su integridad
personal y; (ii) se encuentra en el trámite de segunda instancia una acción
popular con base en los mismos hechos. Asimismo, que la parte accionante no
acreditó plenamente la propiedad sobre las viviendas.
2.2. De
conformidad con los hechos expuestos, la Sala pasará a resolver el  siguiente
problema jurídico: ¿el municipio de Turbaco vulnera los derechos a la vivienda
digna y seguridad personal de los accionantes, habitantes de El Barrio El Rodeo,
al omitir la adopción de medidas respecto de sus unidades familiares que
presentan un grave deterioro causado por el terreno en la cual fueron
construidas y agravado por el período invernal que tuvo lugar en el primer
trimestre de 2016?
2.3. A efectos
de resolverlo, la Sala de Revisión analizará si la acción de tutela es
procedente en el caso concreto para proteger los derechos a la vivienda digna y
a la seguridad personal de las siete (7) familias que habitan en el barrio El
Rodeo del municipio de Turbaco. Luego, reiterará brevemente la jurisprudencia
constitucional respecto de (i) los riesgos extraordinarios y los eventos y
respuestas frente a ellos en materia de vivienda digna –habitabilidad- y
seguridad personal y; (ii) los deberes de las entidades territoriales frente a
sus ciudadanos asentados en zonas de riesgo, en el marco del ordenamiento y
desarrollo municipal. Finalmente, (iii) se planteará la solución del asunto
objeto de revisión.
3. Procedencia
de la acción de tutela que se revisa
3.1.
Al examinar la procedencia de esta acción, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 86 superior y por el Decreto 2591 de 1991, debe verificarse los
siguientes criterios: (i) inmediatez, (ii) subsidiariedad, (iii) legitimación
por activa y (iv) legitimación por pasiva.
A
continuación se hará referencia brevemente al criterio de inmediatez. En cuanto
a la subsidiariedad, legitimación por activa y por pasiva, se harán
apreciaciones más detalladas, ya que los jueces de instancia declararon la
improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad al
considerar que la acción popular era el mecanismo idóneo. En cuanto a la
legitimación por activa, el juez de primera instancia estimó que los
accionantes no habían probado en debida forma su calidad de propietarios y,
frente a la legitimación por pasiva, porque el municipio de Turbaco en la
contestación de la demanda adujo falta de legitimación respecto de este, toda
vez que, aunque
en la actualidad el barrio se encuentra dentro de dicho municipio, para la época
en que se expidió la licencia urbanística y de construcción de las viviendas,
el terreno se encontraba en el Distrito de Cartagena y, en todo caso, no
intervino en la realización de ese proyecto urbanístico.
3.2.
Respecto del criterio de inmediatez[22],
la Defensoría del Pueblo radicó la acción de tutela que se revisa el
diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[23]. La demanda fue admitida
el mismo día[24]
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Turbaco (Bolívar). Dicha actuación se dio
como consecuencia del deterioro de las viviendas ubicadas en el barrio El Rodeo
de dicha municipalidad, en donde actualmente residen, el cual se acrecentó por
el período invernal que inició en marzo de dos mil dieciséis (2016). Es decir,
esta Corporación encuentra que la presunta vulneración de los derechos a la
vivienda digna y a la seguridad personal se ha dado de manera continua en el
tiempo, al existir el peligro de la ocurrencia de un daño inminente, grave y
actual, el cual hasta el momento de interposición de la acción de tutela no
había cesado.
3.3.
En
relación al carácter subsidiario de la tutela, el artículo 86 de la
Constitución, desarrollado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991
establece que esta acción procede cuando: (i) la parte interesada no disponga
de otro medio de defensa judicial, o (ii) sí existe otro medio de defensa
judicial, es ineficaz para proteger derechos fundamentales y se requiere evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable. El análisis de si existe un
perjuicio irremediable, por un lado, y la evaluación de la eficacia de los
otros medios judiciales disponibles, por el otro, son dos elementos
constitutivos del principio de subsidiariedad que permiten preservar la
naturaleza de la acción de tutela porque: (1) evitan el desplazamiento de los
mecanismos ordinarios, al ser estos los espacios naturales para invocar la
protección de diversos derechos; y (2) garantizan que la tutela opere cuando se
requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la
protección efectiva de tales derechos a la luz de un caso concreto.
3.3.1. El
municipio de Turbaco en la contestación de la demanda de tutela señaló que la
acción de tutela resultaba improcedente debido a que se encuentra en curso una
acción popular interpuesta por los accionantes respecto de estos mismos hechos.
Tal argumento fue acogido por los jueces de primera y segunda instancia,
quienes adujeron además que los accionantes no habían acudido directamente ante
la administración para solicitar las medidas adecuadas con el fin de evitar
situaciones que pusieran en riesgo su seguridad personal.
3.3.2. En primer
término debe señalarse que el artículo 88 constitucional desarrollado por la
Ley 472 de 1998 estableció las acciones populares como “medios procesales
para la protección de los derechos e intereses colectivos”[25]. En
concordancia con lo anterior, como los derechos colectivos tienen un medio
especial para su garantía, el numeral 3º del artículo 6º del Decreto 2591 de
1991 previó que “La acción de tutela no procederá: (…) 3. Cuando se pretenda
proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el
artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el
titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones
que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trata de impedir
un perjuicio irremediable.”.
Esta Corporación
al analizar la procedencia de la acción de tutela en asuntos que por su
naturaleza debían ser resueltos a través de la acción popular ha establecido
algunos parámetros. Así, la sentencia SU-1116 de 2001[26] sostuvo que “en
principio Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las
vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos”. No
obstante, indicó que “para que la tutela proceda en caso de afectación de un
derecho colectivo, es además necesario (…) que en el expediente aparezca claro
que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente
el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo”.
Así, desde este fallo, se consolidaron los cinco
(5) criterios[27] para determinar si la
acción de tutela es procedente en eventos en los que la vulneración de derechos
colectivos acarrea el desconocimiento de derechos fundamentales: (i) la
conexidad entre la afectación a los derechos colectivos y a los derechos
fundamentales; (ii) la persona cuyos derechos fundamentales se encuentran
afectados debe ser el demandante; (iii) debe estar demostrada la vulneración o
amenaza a los derechos fundamentales; (iv) la orden de amparo debe tutelar los
derechos fundamentales invocados y no el derecho colectivo involucrado, aunque
este puede verse protegido como consecuencia de la orden de tutela[28]; y (v) la acción popular debe
ser ineficaz en el caso en concreto para amparar de manera idónea los derechos
fundamentales invocados[29].
A diferencia de
lo considerado por los jueces de instancia, la acción de tutela es procedente
en el presente asunto, a pesar de encontrarse en curso una acción popular
porque: (i) existe conexidad entre la vulneración de los derechos colectivos a
“la seguridad,
a la salubridad pública y a la realización de construcciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas”, cuya
protección pretendieron los aquí accionantes a través de la acción popular, y
los derechos fundamentales a la vivienda digna[30]
y a la seguridad personal[31],
alegados como vulnerados; (ii) los solicitantes son los directamente afectados
en sus derechos fundamentales, ya que ello se da como consecuencia del mal
estado de las unidades habitacionales en las que residen; (iii) de
acuerdo a las fotografías y vídeos allegados a este expediente, se pudo constatar
la gravedad de las condiciones de habitabilidad de las viviendas que ponen en
riesgo la integridad física e incluso la vida de quienes viven en ellas; (iv) la orden de tutela estaría
orientada primordialmente a la protección de los derechos fundamentales y no de
los de naturaleza colectiva, aunque la orden eventualmente pueda proteger el
segundo grupo.
Ahora bien, en cuanto a (v) la ineficacia de la acción popular
para la protección de los derechos fundamentales de los solicitantes, debe
indicarse lo siguiente: si bien la orden que daría el juez de la acción
popular, en caso de ser favorable a las pretensiones de los demandantes, se
dirigiría a la realización de un análisis estructural de las viviendas con el
fin de determinar si deben ser reubicadas, lo cual protegería los derechos a la
vivienda digna y seguridad personal de los aquí accionantes, debe tenerse en
cuenta que nos encontramos ante una circunstancia que podría ocasionar un
perjuicio irremediable, lo que impone que a través de la acción de tutela se
adopten las medidas requeridas para la protección de sus derechos fundamentales
de manera transitoria, mientras se resuelve el recurso de apelación en contra
de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de
Cartagena que lleva más de dos (2) años pendiente de que se decida. Cabe
subrayar que la apelación de la sentencia tiene efectos suspensivos, conforme
con lo dispuesto en el artículo 354 del Código de Procedimiento Civil, por
remisión del artículo 37 de la Ley 472 de 1998[32], por lo
que las órdenes contenidas en el fallo de primera instancia no pueden
materializarse hasta tanto este no se resuelva[33].
Esta Sala de Revisión destaca que si bien la construcción de las
viviendas se dio hace aproximadamente diecinueve (19) años, tal como lo
manifiesta la parte actora, acudieron a la acción de tutela siete (7) de las
familias que habitan en la Urbanización El Rodeo debido a que la oleada
invernal que comenzó en marzo de dos mil dieciséis (2016) agravó el ya mal
estado de las viviendas por el terreno en el que fueron construidas, siendo las
de los accionantes las más afectadas pues “tienen agrietamientos, algunos
techos se han rodado o quebrado, y algunas partes de paredes se han caído o
están a punto de caer. Además, algunas casas han presentado inundaciones por
filtración de agua”.
3.3.3. Por lo
demás, conforme con lo informado por la Defensoría del Pueblo, dentro de las
siete (7) familias solicitantes se encuentran sujetos de especial protección
constitucional: menores de edad y personas de la tercera edad,  sin contar con
las difíciles condiciones económicas en las que se encuentran, por lo que la
garantía de sus derechos fundamentales es exigible por medio de esta acción
constitucional[34].
3.4.  Respecto a
la legitimación por activa[35],
en este evento la Defensora del Pueblo – regional Bolívar interpuso la acción
de tutela en representación de siete (7) familias que residen en la
Urbanización El Rodeo, cuyas viviendas son las más afectadas como consecuencia
de la inestabilidad del terreno en el que fueron construidas y el periodo
invernal de dos mil dieciséis (2016).
En cuanto a la
ausencia de pruebas que acreditaran la calidad de propietario de quienes son
accionantes en esta acción, aducida por el juez de primera instancia, debe
recordarse que por la informalidad del procedimiento no se requiere que se
aporte prueba de la calidad de propietario, tal como se haría en el
procedimiento ordinario[36].
Además, esta Sala resalta que en aplicación del principio de oficiosidad[37], se solicitó
en sede de revisión un informe de caracterización de los accionantes a la
Defensoría del Pueblo. Así, en dicho informe junto con sus soportes (folios de
matrícula inmobiliaria y copia de recibos de servicios públicos), se pudo
establecer que efectivamente residen en la urbanización El Rodeo y que los
inmuebles son de propiedad de los accionantes[38].
Por lo demás, de acuerdo con la
sentencia T-199 de 2010[39],
al estudiar el caso de unas casas afectadas por un desprendimiento de roca,
sostuvo que “no debió limitarse la protección de los derechos vulnerados a
los propietarios de los inmuebles afectados, porque como ha sostenido
reiteradamente esta Corporación la titularidad del derecho a la vivienda digna
no depende de la calidad del tenedor de la vivienda”.
3.5. Además, la
acción de tutela fue interpuesta en contra del municipio de Turbaco, quien
alegó la falta de legitimación por pasiva[40],
al considerar que  aunque en la actualidad el barrio se encuentra dentro de
dicho municipio, para la época en que se expidió la licencia urbanística y de
construcción de las viviendas, el terreno se encontraba en el Distrito de
Cartagena y, en todo caso, no intervino en la realización de ese proyecto
urbanístico.
3.5.1. No
obstante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2º[41] y 311[42] de la Constitución, el
municipio como “entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado” debe velar por los derechos de quienes residen en su
territorio. En ese sentido, si bien en principio los permisos para la
construcción de la urbanización El Rodeo fueron otorgados por la Curaduría
Urbana No. 1 de Cartagena previo concepto de la Secretaría de Planeación de
dicha ciudad, lo cierto es que en la actualidad este territorio se encuentra en
la jurisdicción de Turbaco. De acuerdo con lo advertido por la Defensoría del
Pueblo en su escrito de tutela, si bien la afectación en la estructura de las
viviendas se generó por el terreno en donde estas fueron edificadas, también lo
es que, de acuerdo a su relato, estas se han deteriorado aún más por la ola
invernal que inició en marzo de dos mil dieciséis (2016), época para la cual El
Rodeo ya hacía parte de esta entidad territorial. En esa medida, considera la
Sala que debe establecerse en esta acción si Turbaco tomó las medidas
encaminadas a brindar protección de los accionantes en tanto habitantes de su
territorio, frente a las consecuencias adversas que pudo acarrear en sus
viviendas el hecho de vivir en un terreno inestable afectado por la oleada
invernal.
3.5.2. Además,
fueron vinculados a este proceso, la sociedad Promotora Concordia S.A. en
Liquidación, quien construyó las viviendas, así como la curaduría y el Distrito
de Cartagena, quienes dieron el permiso para la construcción de las unidades
habitacionales y quien certificó el uso del suelo, respectivamente, cuyos
intereses pueden resultar afectados, eventualmente.
Debe indicarse,
igualmente, que esta acción constitucional no se dirige a determinar las
responsabilidades de las entidades territoriales así como la de la sociedad
constructora en el estado de las viviendas, pues su objeto no es otro que el
amparo de los derechos fundamentales siempre que se compruebe su afectación o
su amenaza.
3.6. Una vez
establecida la procedencia de la acción de tutela de la referencia, la Sala de
Revisión pasa a resolver el problema jurídico que planteó, sobre la base de la
jurisprudencia que desarrolla en primer lugar, de los eventos en los que se
vulnera que el derecho a la vivienda digna en su dimensión de habitabilidad y, los
deberes de las entidades territoriales frente a sus ciudadanos asentados en
zonas de riesgo, en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal.
4.  Eventos en los
que se vulnera que el derecho a la vivienda digna en su dimensión de
habitabilidad y la relación con el derecho a la seguridad personal: riesgos
extraordinarios y respuesta de la jurisprudencia frente a dichas situaciones
4.1 Según el
artículo 51 de la Constitución Política todos los colombianos tienen derecho a
una vivienda digna. Por tanto, es responsabilidad del Estado establecer las
condiciones para la efectividad del derecho y, en esa medida, debe promover
planes de vivienda de interés social y una política pública dirigida a la
creación de formas asociativas de ejecución de programas para el efecto y de
sistemas de financiación a largo plazo adecuados para permitir la
materialización de este derecho.
4.2 A partir de la sentencia C-936 de 2003[43],
la Corte reconoce que el artículo 51 de la Carta Política si bien establece la
existencia del derecho a la vivienda digna y fija algunos deberes estatales en
relación con este, no comprende los elementos que permitieran caracterizar de
forma completa su contenido[44]. Por tal razón, la Corte en la
precitada decisión de constitucionalidad recurre al artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, precepto a partir
del cual reconoce el derecho a una vivienda adecuada, cuyo
contenido a su vez ha sido desarrollado por la Observación General 4 del Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Este último instrumento
internacional se ha convertido en un referente interpretativo para dilucidar el
contenido del derecho a la vivienda digna, pues describe siete condiciones que
configuran el derecho a la vivienda adecuada, a saber: a) seguridad
jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e)
asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.[45]
4.3 Conforme a lo expuesto, se
comprende que el contenido y entendimiento del derecho a la vivienda digna no
se agota únicamente con la posibilidad de adquirir un inmueble de habitación,
sino que es necesario que se trate de un lugar adecuado para que las personas y
sus familias puedan desarrollarse en condiciones de dignidad.
4.4. Respecto de la condición de
habitabilidad, en la Observación General 4º del Comité de DESC indicó que “una
vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de
vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los
ocupantes”.
4.5. Esta Corporación ha identificado
que las circunstancias que afectan el derecho a la vivienda digna,
particularmente en su dimensión de habitabilidad, amenazan, igualmente el
derecho a la seguridad personal[46], siempre que este riesgo sea
calificado como extraordinario. Para ello, en un primer momento se hará
referencia a los elementos identificados por la jurisprudencia que le da dicho
calificativo al riesgo, para luego mostrar las soluciones adoptadas por esta
Corporación cuando se determina la existencia de riesgos extraordinarios en
contextos de afectación de viviendas cuando la causa generadora es la
inestabilidad del terreno o un hecho de la naturaleza.
4.5.1. En cuanto al riesgo, la
jurisprudencia ha establecido algunos elementos para establecer su intensidad,
siendo el calificado como extraordinario - aquel no es jurídicamente soportable
– el que merece protección constitucional. Dicho concepto fue desarrollado al
estudiar asuntos relacionados con víctimas de conflicto armado o sujetos que
han sido objeto de intimidaciones.
Así, en la sentencia T-719 de 2003[47],
al analizar el caso de una madre cabeza de familia y de
su pequeño hijo, abandonados a su suerte luego del homicidio del padre,
reinsertado de un grupo armado al margen de la ley, la Corte estableció de manera contundente que es el nivel de
riesgo calificado como “extraordinario” aquel que las personas “no
están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir
protección especial de las autoridades frente a ellos”. Sostiene que es el
funcionario quien conozca del riesgo el encargado de determinar la intensidad
del mismo, y en caso de ser calificado de extraordinario, debe procurar un
remedio[48]. Señaló que deben verificarse algunas
de las siguientes características para estar en presencia de un riesgo extraordinario:
“(i)
debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse
de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar
basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones
abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni
eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con
lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no
puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible,
no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional,
en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo.”
Estimó,
en cuanto al nivel de protección, que depende del número de características que
confluyen, esto es,
“entre
mayor sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel
de protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del
afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las citadas
características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para
catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar
aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal (…) Contrario
sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee - por estar presentes sólo
algunas de dichas características, mas no todas- el riesgo mantendrá su
carácter extraordinario, y será aplicable –e invocable - el derecho fundamental
a la seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la
intervención protectiva de las autoridades.”
Pero los elementos para determinar la clase de riesgo, fueron traspolados
a situaciones en las que había daños en viviendas por inestabilidad del terreno
a partir de la sentencia
T-199 de 2010[49],
en la cual se estableció que existía vulneración de los derechos a la vivienda
digna y a la seguridad personal. Al retomar la sentencia T-719 de 2003, en
cuanto a este último derecho fundamental, indicó que ‘puede ser
afectado debido a la inestabilidad del terreno en donde se levantan viviendas
habitadas, porque en este tipo de eventos, y de acuerdo a las características
del caso concreto los residentes pueden estar expuestos a riesgos extraordinarios’ que no están
obligados a soportar y frente a los cuales las autoridades públicas deben
adoptar medidas específicas de protección”[50].
También en la sentencia T-269 de 2015[51], proferida con
ocasión del reclamo de varias familias que habitaban o poseían lotes en
el área de influencia del volcán Galeras ante el incumplimiento de la
administración con relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior
reasentamiento en zonas seguras. En este fallo, la Corte consideró que “[e]n eventos de
inminencia de peligro para los ciudadanos, la jurisprudencia ha indicado que
los derechos fundamentales que se encuentran en conexidad con el derecho a la
vivienda digna suelen ser afectados y comprometidos cuando la habitabilidad del
inmueble somete a quienes en ella viven a una situación de riesgo
extraordinario. Un hogar que pueda llamarse ‘digno’ debe contar con condiciones
adecuadas que no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus
ocupantes, por cuanto ella además de ser un refugio para las inclemencias
externas, es el lugar donde se desarrolla gran parte de la existencia de las
personas que la ocupan, por lo que ‘adquiere importancia en la realización
de la dignidad del ser humano’”.
4.5.2. Ahora bien, en
cuanto a las soluciones adoptadas por la Corte al determinar la existencia de riesgos extraordinarios en
contextos de afectación de viviendas, se hará el estudio primero cuando la
causa generadora es la inestabilidad del terreno para después hacerlo cuando se
origina en un hecho de la naturaleza.
4.5.2.1. Esta Corporación ha tenido
la oportunidad de pronunciarse sobre la construcción de viviendas en terrenos
inestables. En la
sentencia T-325 de 2002[52] varias familias acudieron a la acción de tutela debido a que sus
viviendas, de interés social, presentaban fallas estructurales que obedecían a problemas de
cimentación del suelo sobre el cual construyó la urbanización ya  que estas no
habían sido construidas conforme con los requisitos mínimos de
sismo-resistencia. Esta Corporación, se refirió al
concepto de ciudad e indicó que la vivienda como unidad preponderante de
albergue humano tiene un lugar importante dentro de ella, cuya construcción ha
sido entregada a particulares. Afirmó que “La construcción privada de
vivienda, especialmente la dirigida al sector popular, infortunadamente se ha
caracterizado por la falta de infraestructura adecuada de servicios, por
condiciones precarias de construcción y por ilegalidad o extralegalidad. || Es
por eso que la obligación social del Estado impuesta por la Constitución
Política, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios para que
actúe como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción e impida
los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentación y control de los
procesos de urbanización”. Diferenció los diversos daños a los que se
vieron sometidos los actores con el objeto de determinar las acciones
pertinentes para hacerle frente a cada uno de ellos,  en contra de la compañía
privada de construcción y la administración municipal[53].
En lo que se refiere a la acción de tutela, la Corte afirmó lo siguiente: “En
el asunto que ocupa la atención de la Sala, el daño individual que se busca
prevenir y proteger a través del amparo excepcional de tutela se encuentra
relacionado con el derecho fundamental a la vida de los individuos
que se encuentran habitando los inmuebles que fueron definidos como de
“afectación alta” y que amenazan un desastre inminente[54]. Así, ordenó a la constructora y a la
administración municipal, por ser responsable solidario por ser representante
del Estado en materia de planificación y desarrollo urbano, la reubicación de
las familias.
Además, en la sentencia T-473 de 2008[55] se estudió el caso de una persona que habitaba
en un apartamento que presentaba “fisuras y agrietamientos causados por la
inestabilidad de los terrenos en donde fue construido el inmueble”[56]. En este caso, la Sala Novena de Revisión al
analizar las pruebas allegadas al expediente llegó a “una idea seria,
aunque no definitiva, sobre las condiciones que en la actualidad rodean la habitabilidad
y la asequibilidad, así como el riesgo que afronta la vivienda (…) la
interposición de la (…) tutela no obedece a información errada, falsa o
“alarmista”. Por el contrario, la preocupación y zozobra de la actora por el
futuro y la estabilidad de su vivienda y la consabida integridad física de su
grupo familiar, se encuentra suficientemente sustentada y, más aún, ha sido
reconocida por cada una de las entidades demandadas y por otras de las
autoridades que hacen parte del SNAPD.”[57]
En esta oportunidad concedió el amparo para los derechos fundamentales de la
solicitante y de su hijo menor, al advertir que las entidades “encargadas de
prevenir la ocurrencia de un desastre y proteger el derecho a la vida (…) han
sido descuidadas o negligentes” y, en consecuencia, dispuso, entre otras
medidas, que el municipio en donde se encontraba el inmueble efectuara las
gestiones para determinar el estado de la estructura, las condiciones reales de
uso y su estabilidad actual y futura y si, en caso de concluir que la “edificación
no garantiza la seguridad de sus ocupantes en el tiempo, la alcaldía y la
constructora deberán cubrir los costos por partes iguales y adelantar las
gestiones necesarias para lograr la inmediata reubicación”.
Finalmente,
en la sentencia T-848 de 2011[58],
el actor solicitó la protección de su derecho a la vivienda digna debido al deslizamiento en la parte baja de su vivienda, por lo que un
barranco amenazaba con llevarse su casa. Luego de determinar que “la vivienda del accionante se encuentra en un
serio peligro de deslizamiento, situación que pone en riesgo la vida del
accionante (…) ordenó la reubicación temporal del accionante y de su familia y
la ejecución de estudios técnicos que determinen el nivel de riesgo de la
vivienda y su habitabilidad, y que en consecuencia, se adelanten las medidas
necesarias para que el accionante pueda reubicarse de manera definitiva o se
alcance la rehabilitación de la vivienda”[59].
4.5.2.2.
Asimismo, esta Corte ha revisado asuntos en los que la afectación de la
habitabilidad de una vivienda tiene como origen un hecho de la naturaleza. En
la sentencia T-036 de 2010, una familia del municipio de Marmato (Caldas) solicitó
su reubicación al manifestar que vive en una zona de alto riesgo debido a que
en 2009 la quebrada cercana a su vivienda sufrió la avalancha más grave,
arrastrando piedra, lodo y abundante agua, en la cual habrían perecido si no
los hubiesen alertado oportunamente las personas que residían en la parte
superior del sector. En esa oportunidad, se sostuvo que “[d]e acuerdo con los hechos y pruebas que se han
relacionado, no queda ninguna duda para la Sala que (…) donde precisamente
residen los actores, es considerado por la administración municipal de Marmato
como zona de alto riesgo. Es decir, que es previsible que, aunque la avalancha
del 9 de junio de 2009 afortunadamente no dejó víctimas fatales, puede suceder
que en un tiempo indeterminado se repita el fenómeno natural con mayor
intensidad y capacidad de daño, lo que implica un peligro probable para la vida
e integridad personal de los accionantes.”
En la sentencia T-199 de 2010[60], la Corte Constitucional conoció un caso en el que un
desprendimiento de una roca, seguido de un deslizamiento de una barranca junto
con un árbol de matarratón, afectó la vivienda de la accionante. En esta
ocasión, luego de hacer un análisis juicioso de las pruebas que obraban en el
expediente (fotografías e inspección judicial), se determinó que las viviendas
habían sufrido daños considerables. Así, concedió el amparo de los
derechos a la vivienda digna y a la seguridad personal y en consecuencia,
ordenó al alcalde que iniciara “las gestiones necesarias para
contratar a cargo de la entidad territorial un peritaje en el que se determine
el estado de las estructuras, las condiciones reales de uso de las viviendas y
la estabilidad actual y futura de los inmuebles [peritaje que] debe especificar
las medidas que debe adoptar y las obras que debe ejecutar la Alcaldía (…) para
mitigar y prevenir los riesgos de los inmuebles”[61].
El
fallo T-045 de 2014[62]
aborda un caso relacionado con los residentes del barrio El Progreso, del
sector Altos de Cazucá del municipio de Soacha, quienes denunciaron vía tutela
la negativa de las autoridades locales a reubicarlos, a pesar de que presuntamente
los inmuebles que habitaban se encontraban ubicados en zona de alto riesgo no
mitigable por remoción de masas, producto de la ola invernal del año 2010. La
Sala observó que la Alcaldía de Soacha no había cumplido a cabalidad su deber
de diagnosticar la habitabilidad de la zona mediante un informe técnico
especializado que le permitiese: (i) contar con una información completa y
actualizada de la zona que califique el grado de vulnerabilidad y de riesgo
extraordinario, y (ii) adoptar las medidas necesarias para evitar la
consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad de los
terrenos. En consecuencia, ordenó elaborar un estudio técnico por medio del
cual se evaluara el grado de vulnerabilidad y de riesgo; y en caso que las viviendas
no cumpliesen las condiciones de habitabilidad, procediera a incluir a los
accionantes en los programas oficiales de damnificados del desastre natural
ocurrido y reubicarlos en procura de salvaguardar su vida e integridad.
4.6. Así, esta
Corporación ha protegido los derechos a la vivienda digna, en su dimensión de
habitabilidad y a la seguridad personal siempre que exista un riesgo
extraordinario sobre una unidad familiar ocasionado por una causa externa (inestabilidad
del terreno sobre la cual fue construida, hecho de la naturaleza).
En
estos casos, la solución adoptada por la jurisprudencia constitucional depende
del nivel de la concurrencia de los elementos descritos para determinar si el
riesgo es de esos que las personas no están en la posibilidad de soportar
(específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios,
claros, discernibles, excepcionales y desproporcionados). Entre mayor sea el
número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección
dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado.
4.7.
Claro lo anterior, la Sala procederá a esclarecer lo relativo a los deberes de
las entidades territoriales frente a sus ciudadanos asentados en zonas de
riesgo.
5. Los deberes de las
entidades territoriales frente a sus ciudadanos asentados en zonas de riesgo,
en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal[63]
5.1.
De acuerdo con la Carta Política de 1991, Colombia se define como una República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista[64].
Las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades[65].
Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
resguardos indígenas[66],
los cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses[67], al tiempo que
distribuyen sus competencias con la nación de conformidad a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad[68].
La Constitución, a su vez, otorgó una preponderancia expresa a los municipios,
instituyéndolos como la “entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado”, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su
jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes[69],
así como reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda[70].
5.2.
Dentro del marco constitucional descrito han de entenderse los programas de
desarrollo municipal y ordenamiento territorial, y en específico aquellos
relacionados con la atención a población que habita en zonas de alto riesgo.
Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas
similares, el Estado ha promovido un sistema, que tiene como objetivo crear una
política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con
miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes[71].
Un
primer referente al respecto es la Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas
sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes.
Para efectos de decretar la expropiación se declara de utilidad pública o
interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para
destinarlos, entre otros fines, a la “reubicación de asentamientos humanos
ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos”[72], con ayuda,
por ejemplo, de los “Bancos de Tierras” disponibles[73]. En armonía con lo
anterior, dispone que los alcaldes deberán levantar un inventario sobre los
asentamientos que presenten alto riesgo, con el objetivo de tomar las medidas
de precaución acordes y proceder a su reubicación, recurriendo a la enajenación
voluntaria, o la expropiación de ser necesario[74].
Tal era la importancia que el legislador le otorgó a esta tarea de prevención
del riesgo, que facultó a los alcaldes para ordenar la desocupación y la
demolición de las edificaciones en riesgo[75]
así como de aquellas otras que fuesen resultado de asentamientos ilegales en
contravía con los usos del suelo permitido[76].
Advirtió además que las autoridades que incumplieren las obligaciones
referidas, incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el
Código Penal[77].
La
Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991
y se dictan otras disposiciones, complementó el anterior mandato. Como uno de
sus principales objetivos propuso el establecimiento de mecanismos que permitan
al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su
territorio y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo[78], reivindicando
con ello la función pública inherente al urbanismo[79]. En armonía con lo
anterior definió el ordenamiento del territorio municipal como el conjunto de
acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, “en
orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio”[80]
.
Dicha
función pública se ejerce mediante la acción urbanística relacionada con la
planificación y la intervención en los usos del suelo. Esto incluye, entre
otros aspectos: (i)
determinar las zonas que presenten riesgos para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda; (ii) expropiar los terrenos y las
mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social;
y (iii) localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como aquellas con fines de conservación y
recuperación paisajística[81].
De
hecho, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial
(POT) una de las determinantes que los municipios y distritos deberán tener en
cuenta, alude a la conservación y protección del medio ambiente, los recursos
naturales, la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: “d) Las
políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos
naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para
asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a
amenazas y riesgos naturales”[82].
En
específico, el componente urbano del plan de ordenamiento territorial tendrá
que contemplar, por los menos, los mecanismos para la reubicación de los
asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e
integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para evitar su nueva
ocupación[83],
sea mediante enajenación voluntaria o a través de la expropiación por utilidad
pública[84].
Más
recientemente, la Ley 715 de 2001 reiteró la responsabilidad de los municipios
con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción[85].
5.3.
En consonancia con el marco constitucional y legal expuesto, la jurisprudencia
de esta Corporación ha radicado en los municipios la responsabilidad principal
frente a sus administrados. Estos tienen competencias específicas en la
prevención y en la atención de desastres, “por lo cual recae sobre las
autoridades locales los deberes de prevención y mitigación del riesgo frente a
la población localizada en zonas en donde se pueda presentar un desastre”[86]. De allí que
surjan para la máxima autoridad local las obligaciones básicas de:
“(i) tener una información actual y completa de las
zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su
municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en
que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus
derechos por las condiciones del terreno. Así, pues, cuando la vivienda se
encuentra en situación que ponga en peligro la vida de las personas, es
necesario que “se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida
y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos
indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en
condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”[87].
En
desarrollo de estos deberes generales, la jurisprudencia constitucional ha
individualizado a partir del marco legal vigente las siguientes reglas que
tienen que seguir las autoridades locales respecto a la población que se ubica
en zonas de alto riesgo, a saber:
“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de
las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) los alcaldes deben adelantar programas de
reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;
3) Los funcionarios públicos responsables que no den
cumplimiento a lo anterior incurren en causal de mala conducta;
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o
intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento
determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser
recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de
uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios
de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar
la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición
de las edificaciones afectadas;
9) Las autoridades que incumplen las obligaciones
impuestas por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo
5º de la Ley 2ª de 1991, incurren en el delito de prevaricato por omisión”[88].
6.  Desconocimiento del
derecho fundamental a la vivienda digna y seguridad personal de los accionantes
debido a que sus unidades familiares resultaron seriamente afectadas como
consecuencia de la inestabilidad del terreno y empeoraron por la ola invernal
sin que la administración municipal y distrital adoptaran medidas para la
mitigación del riesgo extraordinario
6.1.
La
Defensoría del Pueblo en representación de siete (7) familias, dentro de las
cuales se encuentran menores y personas de la tercera edad, que habitan en la
urbanización El Rodeo del municipio de Turbaco presentó acción de tutela porque
consideró que las fisuras y agrietamientos de sus viviendas causados por el
terreno en las que fueron construidas, y el deterioro del período invernal,
amenazan sus derechos fundamentales a la seguridad personal y vivienda digna.
6.2.
Respecto de los elementos probatorios que reposan en el expediente, algunos
explican las causas de los agrietamientos así como la intensidad de la
afectación de las viviendas.
6.2.1.
En cuanto a las pruebas relacionadas con las fallas estructurales de las
unidades familiares ocasionadas por el terreno, se encuentra, en primer lugar,
un oficio de la Secretaría de Gobierno del Distrito de Cartagena de seis (6)
de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998) dirigido a la sociedad J.
Villegas S.A., que actualmente no existe[89],
en la que recomendó “[d]e acuerdo a revisión e inspección hecha por la
Unidad de Atención y Prevención de Desastres de la Secretaría de Gobierno
Distrital (…) la no construcción de ningún tipo de vivienda en la zona
delimitada [en la que] existe amenaza del fenómeno de lodo (diapirismo)”[90]
Igualmente,
un concepto técnico de veinticinco (25) de septiembre de dos mil siete (2007)
dentro de la queja presentada por el agrietamiento de las casas de El Rodeo
ante la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE[91]. En el
aparte “resultados de la visita”, se indicó que:
“La
Urbanización El Rodeo está situada en un terreno no apto para la construcción,
el suelo de esta es de arcillas expansivas y limosas, además hay que tener en
cuenta que el sector está ubicado sobre levantamiento de diapirismo o fenómeno
de volcanismo de lodos, se observó que en la época de verano el suelo se
agrieta y se cuartean los pisos y la mampostería de las casas mientras que en
el invierno se vuelve limoso y arcilloso reteniendo humedad || Una de las
problemáticas es que en la época de lluvia se ve afectada por la acumulación de
agua que baja de las cuencas de Turbaco causando inundación de las calles en el
interior de la urbanización. Por causa de la humedad, las casas se deterioran,
además se puede decir que la mampostería y la estructura de las casas son
vulnerables a ese factor || Actualmente la mayoría de las viviendas de la
urbanización tiene agrietamientos de muros, levantamiento de pisos, y
agrietamientos continuos en las paredes, que pueden poner en peligro la vida de
las personas que conviven con esa problemática”.
En
conclusión, determinó que:
“El
deterioro de las viviendas se debe a que la urbanización el Rodeo se encuentra
en un terreno no apto para la construcción. El suelo dado que está ubicada es
de arcillas expansivas y limosas, que conlleva a que en las épocas de verano el
suelo se agriete y con ello se cuarteen los pisos y la mampostería de las casas
mientras que en el invierno se vuelve limoso y arcilloso reteniendo humedad.
Además, hay que tener en  cuenta que el sector está cerca de un levantamiento
diapírico o fenómeno de volcanismo de lodo”.
Además,
obra en el expediente concepto de un ingeniero civil estructural dirigido a la
Secretaría de Infraestructura del Distrito de Cartagena de quince (15) de
agosto de dos mil catorce (2014)[92]
respecto del estado de la vivienda de la Urbanización El Rodeo, manzana 6, lote
21 perteneciente a la accionante Yaneth Ester Greyeb. En el apartado denominado
“estado actual de la vivienda” se indica que “esta edificación
presenta una serie de fracturas (…) generando desplomes en los muros (…) Estas
fracturas son de tal magnitud  que una intervención sería demolerla y
reconstruirla”. En cuanto al origen del mal estado indica que puede ser
debido a:
“un
levantamiento de terreno por el efecto de diapirismo o producto de una baja
especificación geotécnica, al no tener en cuenta una solución adecuada para la
cimentación ante un material de base conformado por arcilla expansiva, lo que
origina aumento de volumen en invierno y desecación en verano, originando fuerzas
ascendentes las cuales originan las fracturas en pisos y fracturas en la
estructura muraria al generarse asentamientos diferenciales en la cimentación
(…) Se recomienda a) generar un estudio de suelos (…) teniendo en cuenta los
fenómenos de expansión de arcilla  y diapirismo por efecto volcánico || b) un
diseño estructural de acuerdo al nuevo estudio de suelos”.
Finalmente,
obra en estas diligencias el informe técnico de la Universidad Tecnológica de
Bolívar [93]en
el que se destacó que el terreno sobre el cual fueron construidas las viviendas
de las siete (7) familias:
“De
acuerdo a la visita realizada y al análisis de variación vertical de
resistividades del material que permiten vislumbrar el comportamiento ramificado
de los conductos en profundidad por donde fluyen los lodos y gases, se puede
inferir que este afecta el área de estudio y por tanto las áreas afectadas ǁ
La afectación de estos derrames de lodos, relacionan la alta expansibilidad y
plasticidad que presentan los suelos y su incidencia negativa en las obras que
se cimientan sobre estos, trayendo deformaciones pronunciadas y afectaciones a
las viviendas ǁ La inspección de campo realizada sobre el terreno objeto
de estudio no evidenció ventosas o bocas que se encuentren emanando lodos y
gases. Sin, embargo queda la evidencia de los testimonios de los moradores del
sector ǁ Es evidente que la amenaza geológica por diapirismo de lodos en
la zona debe contar con un plan de monitoreo y contingencia ǁ Conociendo
que hay fenómenos diapíricos en la zona, se necesita un estudio que determine
la incidencia de los efectos hidrodinámicos que generan los materiales
derivados de estos fenómenos, que de acuerdo a la visita se suponen activos (…)
es necesario el apoyo, la participación [ de las entidades competentes] con el
fin de establecer un diagnóstico que determine a nivel local la problemática
desde el punto de vista geológico”.
6.2.2.
De la inspección realizada por la Defensoría del Pueblo en mayo de dos mil
dieciséis (2016), se tomaron fotografías y se realizaron videos que dan cuentan
del estado de las viviendas de los accionantes, así:
En
el registro fílmico realizado en la vivienda de la señora Yaneth Esther Greyeb
ubicada en la manzana 6, lote 21, sector 2, se señaló que desde que comenzó el
invierno viven con temor de que “la casa se [le] pued[a] venir encima”,
para ello mostró uno de los muros pertenecientes a la sala de su casa con
innumerables fisuras que, de acuerdo con el relato de la accionante, “desde
hace un mes para acá que se ha venido deteriorando (…) de abril para acá”.
Igualmente, se anexaron dos (2) fotografías que dan cuenta del deterioro del
muro filmado.
Igualmente,
en el video filmado en la unidad familiar situada en el sector 3, manzana 4,
lote 34, la señora Deisy Triana Zambrano comentó que “a partir de que han
llegado las lluvias las casas han presentado un deterioro, empezando por el
deslizamiento de los techos, lo cual es preocupante porque esto puede acarrear
un problema mayor con los que habitamos acá”. Procedió a mostrar las partes
en las que el techo se había “corrido” y “rajado”. Esto fue
acompañado con fotografías del segundo piso de su casa, lugar en donde se
realizó la filmación.
La
señora Gloria del Carmen Padilla Espinosa evidenció en el video efectuado por
la Defensoría el deterioro de su casa como consecuencia del periodo invernal,
mostrando una de las paredes que hacen parte de la cocina de su casa - manzana
3, lote 7, casa 1-. Expuso que ese muro “no tiene un mes [desde] que se
abrió”, el cual debió reparar. Sin embargo, el deterioro persiste. Al tocar
dicho muro manifestó que “eso no se puede tocar [porque] se viene encima (…)
¿Cuál es el miedo? Que me puede caer encima. (…)”
El
señor Luis Pablo Castillo Díaz enseñó su casa ubicada en el sector 3, manzana
6, lote 5 y, en particular, varios de los muros de una sus habitaciones, uno de
ellos con una fisura de techo a piso de aproximadamente medio centímetro de
espesor. Conforme con lo informado por el solicitante, estas se presentaron a
partir del “diecisiete (17) de abril del año dos mil dieciséis (2016)”.
Asimismo,
se encuentra la entrevista realizada a la señora Nacira Orozco Rivera,
residente en la casa identificada como sector 3, manzana 6, lote 17, en la que afirmó
que desde marzo de dos mil dieciséis (2016) “han habido nuevas grietas”
por causa de la lluvia. Dichas grietas se encuentran en la fachada de su
vivienda y en el piso de la primera planta.
En
la inspección judicial se tomaron fotografías de la casa de la señora Naciry
Beltrán Malambo quien habita en el sector 2, manzana 4, lote 21 en las que se
observan las fisuras en el muro de la sala y en la fachada de la casa.
Finalmente
aparecen dos (2) fotografías de una de las habitaciones de Gladys Rojas
Rodríguez quien vive en el sector 3, manzana 3, casa 12, la cual presenta
fisuras en uno de sus muros.
6.2.3.
De igual manera, en la prueba técnica allegada por la Universidad Tecnológica
de Bolívar[94] en la que
efectúo la valoración geotécnica de las viviendas de los accionantes[95] para lo cual
adjuntó registro fotográfico de dichas edificaciones en las que se denotan
afectaciones en sus estructuras. Detectó humedecimiento a nivel de piso sobre
la fachada frontal de algunas viviendas, encontrándose mayor deterioro en
aquellas en donde se presenta doble muro entre dos (2) viviendas. Al interior
de las viviendas, encontró “deformaciones típicas y muy similares, aunque
con niveles de daño variables” y en sus cimentaciones, “sectores con
cavidades y huecos que producen deterioros en pisos y muros. Igualmente,
identificó como la fisura más típica de los muros “grietas que bordean los
bloques que conforman muros (…) relacionada con la presencia de asentamientos
provocados por la contracción de los suelos”. También, constató que era “muy
frecuente la presencia de agrietamientos que bordean los elementos de
mampostería”.
En
las conclusiones, la Universidad señaló que:
“Respecto
a la parte geotécnica, se evidencia que:
·
Las
viviendas presentan pérdida de desempeño en pisos por pérdida de contacto
uniforme entre este y los rellenos realizados debajo de los mismos.
·
Se
presentan asentamientos pronunciados sobre las viviendas, los cuales se ven
reflejados por la presencia de grietas horizontales en los muros, como el tipo
de efecto más frecuente de las viviendas afectadas.
·
Una
concentración de aguas en las zonas entre viviendas provoca cambios
volumétricos diferenciales especialmente en muros comunes a viviendas y en
fachadas.
·
La
pérdida de confinamiento de los terraplenes sobre los cuales se encuentran las
cimentaciones de las viviendas ocasiona agrietamientos en las zonas
perimetrales especialmente en terrazas y muros perimetrales de las viviendas de
esquina.
·
Las
estructuras presentan una afectación por los cambios volumétricos del suelo
sobre la integridad estructural de las mismas.
·
Los
mantenimientos sobre las viviendas y especialmente en la reparación permanente
de muros, es una medida de atenuación de la problemática. Por eso es necesario
un estudio a cabalidad de los movimientos y deformaciones generadas para
comprender la problemática y establecer algún mecanismo de mitigación”.
6.2.4.
También, resulta relevante referirse a los reportajes periodísticos acerca de
la situación de la Urbanización el Rodeo. El periódico regional El Universal
dedicó dos reportajes el dieciocho (18)[96]
y diecinueve (19) de febrero de dos mil trece (2013)[97] acerca de la erupción del
volcán de lodo del barrio El Rodeo y el fenómeno de diapirismo. En estas notas
se informó acerca de los movimientos en las casas y las grietas que algunas de
ellas presentaron por cuenta de la erupción de un volcán de lodo. En los
testimonios de los habitantes de la urbanización El Rodeo se pudo establecer
que desde el momento en que se mudaron a ese sector, “existe este fenómeno
de diapirismo y está también el de arcilla expansiva lo cual genera movimiento
y ruptura en las estructuras de las casas (…) el problema es que las casas en
cualquier momento nos pueden caer encima (…) sentimos el movimiento constante,
las casa vibran, las paredes traquean”.
Medios
de comunicación nacionales han hecho alusión a la situación vivida en esta
zona: de conformidad con su sitio web, la estación radial RCN el veintisiete
(27) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[98]
visitó algunas de las casas ubicadas en el barrio El Rodeo encontrando “grietas
profundas y extensas”. Una de las residentes entrevistadas informó que
vivían “atemorizados (…) A pocas cuadras tenemos un volcán de lodo y ese
volcán está activo, hemos visto que se ha crecido el lodo de una manera
impresionante”.
6.3.
De acuerdo con las pruebas anteriormente referidas, se puede establecer el
desconocimiento de los derechos fundamentales a la vivienda digna en su
dimensión de habitabilidad y a la seguridad personal de los accionantes,
habitantes de la urbanización El Rodeo en el municipio de Turbaco.
6.3.1.
Se estableció que las viviendas se encuentran edificadas sobre terrenos que son
inestables. En efecto, tanto el oficio dirigido por la Secretaría de Gobierno
del Distrito de Cartagena a una de las constructoras, como el concepto técnico
que obra dentro de la investigación adelantada por CARDIQUE dan cuenta que el
suelo no era apto para la construcción de lo que hoy se conoce como la
urbanización El Rodeo, debido a que es arcilloso y a que sobre este se da el
fenómeno de diapirismo - volcanes de lodo –. La edificación sobre ellos genera
agrietamientos de muros y levantamientos de pisos.
Además,
como lo explica el concepto técnico referido “en la época de verano el suelo
se agrieta y se cuartean los pisos y la mampostería de las casas mientras que
en el invierno se vuelve limoso y arcilloso reteniendo humedad || Una de las
problemáticas es que en la época de lluvia se ve afectada por la acumulación de
agua que baja de las cuencas de Turbaco causando inundación de las calles en el
interior de la urbanización. Por causa de la humedad, las casas se deterioran,
además se puede decir que la mampostería y la estructura de las casas son
vulnerables a ese factor” [99].
Tal
concepto, expedido en septiembre de dos mil siete (2007) indicó que “la
mayoría de las viviendas de la urbanización tiene agrietamientos de muros,
levantamiento de pisos, y agrietamientos continuos en las paredes, que pueden
poner en peligro la vida de las personas que conviven con esa problemática”.
En
el concepto rendido en sede de revisión, la Universidad Tecnológica de Bolívar
halló que los suelos sufren de “alta expansibilidad y plasticidad” que generan una “incidencia
negativa en las obras que se cimientan sobre estos, trayendo deformaciones
pronunciadas y afectaciones a las viviendas”. Por esta razón, en la
valoración geotécnica de las edificaciones se evidenciaron “deformaciones
típicas y muy similares, aunque con niveles de daño variables” y en sus
cimentaciones, “sectores con cavidades y huecos que producen deterioros en
pisos y muros. Igualmente, identificó como la fisura más típica de los
muros “grietas que bordean los bloques que conforman muros (…) relacionada
con la presencia de asentamientos provocados por la contracción de los suelos”.
También, constató que era “muy frecuente la presencia de agrietamientos que
bordean los elementos de mampostería”.
Los
conceptos técnicos concuerdan con las declaraciones de los accionantes
recabadas por la Defensoría del Pueblo en la inspección judicial efectuada en
mayo de dos mil dieciséis (2016): Yaneth Greyeb, Deisy Zambrano, Gloria Padilla
y Luis Pablo Castillo aseveraron que desde que inició la época de lluvias[100]
aumentó de manera contundente el deterioro en sus viviendas: fachadas y muros
interiores con agrietamientos entidad importante, deslizamiento y rompimiento
de techos, así como fisura y levantamiento de pisos.
Y es
que se hicieron visibles tales fallas estructurales, las cuales de manera
evidente pueden comprometer la seguridad personal de quienes moran en ellas: en
cada uno de los videos y en las fotografías se evidenciaron fracturas de muros
que amenazan incluso con su desplome.
De
manera consecuente, los accionantes manifestaron zozobra permanente ya que
viven con el temor de que en cualquier momento alguno de los muros de sus
viviendas pueda desplomarse, hasta sentir que “la casa se [le] pued[a] venir
encima”[101].
En
concordancia con lo anterior, quedó plenamente acreditado que la causa del
deterioro de las viviendas de los accionantes no es otro que el terreno en
donde fueron construidas, deterioro que se ha acrecentado por el periodo de
lluvias que inició en dos mil dieciséis (2016). Las fallas estructurales de sus
residencias pueden afectar la integridad física de las personas que allí
habitan, destacándose que, en algunos de los núcleos familiares, hay sujetos de
especial protección constitucional que agrava aún más la situación: en el
informe de caracterización de la Defensoría del Pueblo se identificó a la
accionante Gloria del Carmen Padilla Espinosa como adulto mayor[102], y
en los núcleos familiares de Luis Pablo Castillo Díaz y Naciry Beltrán Malambo se
estableció que están compuestos por dos (2) y una (1) menor, respectivamente[103].
Además,
tal daño en la estructura no solo genera una amenaza a la integridad física de
los accionantes sino también una posible afectación psicológica, pues existe un
temor latente fundado frente a un posible colapso de sus viviendas. Respecto de
ello, esta Sala de revisión estima que una vivienda digna es “refugio para
las inclemencias externas (…) el lugar donde se
desarrolla gran parte de la existencia de las personas que la ocupan”[104], por
lo que, el hecho de que los solicitantes sientan temor por un posible derrumbamiento,
es indicativo de que sus lugares de residencia no pueden catalogarse como
adecuadas para su realización en condiciones de dignidad.
6.3.2.
En suma, el riesgo al que actualmente se encuentran sometidos los accionantes
es extraordinario, toda vez que se genera por el hecho de que las viviendas se
elevaron en un terreno no apto para la construcción (específico e
individualizable), causando en ellas marcas visibles de deterioro acrecentadas
por el periodo invernal (concreto y presente), que pueden generar con probablemente
lesiones en quienes residen en ellas, probabilidad que se incrementó luego del
último periodo de lluvias (serio) .
6.3.3.
Ahora bien, el municipio de Turbaco frente a los accionantes asentados en El
Rodeo, una zona que genera en ellos un riesgo extraordinario, no ha adoptado
ninguna de las medidas tendientes a determinarlo ni, mucho menos, dirigidas a
mitigarlo.
Y es
que si bien existe prueba de que el otorgamiento de las licencias y la
construcción de las viviendas se dieron cuando esos terrenos se encontraban en
jurisdicción del Distrito de Cartagena, también lo es que el garante actual de
los derechos de los accionantes es el municipio de Turbaco. Aunque no obra en
el expediente prueba del cambio de configuración territorial, Turbaco no
cuestionó que esos terrenos pertenecen a su jurisdicción. En todo caso, en
verificación informal se pudo establecer que tal modificación ocurrió en dos
mil nueve (2009): en la página web de la cadena radial “La W” se señaló, a
propósito de la acción popular interpuesta por los habitantes de la
Urbanización que, hasta ese año, El Rodeo “perteneció a Cartagena de Indias”[105].
Tal
como se indicó en capítulos precedentes, es al municipio como “entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado” al que le
corresponde, de acuerdo con las disposiciones constitucionales, la guarda de
las personas que estén bajo su jurisdicción. Es por ello que la regulación
normativa apunta en ese sentido: en situaciones en donde estén amenazados o
haya vulneración de los derechos de sus habitantes, el ente territorial debe
adoptar medidas preventivas o de atención con el objetivo de proteger sus
derechos. En situaciones como la que se estudia en esta oportunidad, el
legislador ha radicado en cabeza del municipio en donde se encuentran los
asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, la obligación de identificar y
realizar de las operaciones necesarias para reducir la amenaza en contra de su
integridad e incluso de su vida.
La
inestabilidad de las viviendas era conocida por Turbaco,  pues ello se puede
deducir de lo indicado en la contestación de la demanda, al punto que afirmó
que tal situación “pone
en peligro la integridad física de sus familias e incluso la de sus vida”[106]. No
obstante, no existe evidencia de que el municipio hubiera realizado alguna
intervención con el fin de mitigar el riesgo.
6.3.4.
Igualmente, el Distrito de Cartagena en el tiempo en que dicha urbanización
hizo parte del distrito, a pesar de tener conocimiento de la situación, tampoco
realizó ninguna gestión.
Existe
certeza de que esos terrenos que dieron lugar a El Rodeo, se encontraban en la
ciudad de Cartagena, incluso las sociedades constructoras solicitaron a la
Curaduría Urbana No. 1 las licencias de urbanismo y construcción que fueron
expedidas en su oportunidad. La curaduría correspondiente, a su vez, solicitó a
la Secretaría de Planeación de Cartagena un concepto sobre el uso del suelo,
antes de proferir la licencia.
En
cuanto al conocimiento de la situación por parte de la Alcaldía de Cartagena,
dentro del expediente se encuentra el oficio de la Secretaría de Gobierno del
Distrito en el que se informa acerca de la composición del suelo y su
advertencia de no construir en la zona.
Sin
embargo, no existe prueba de que el Distrito de Cartagena hubiere realizado
labores efectivas tendientes a impedir la construcción por parte de los
interesados, así como tampoco, luego de poblado dicho sector en el periodo en
el que aún pertenecía a su jurisdicción, cumplió con los deberes consagrados en
el ordenamiento legal respecto de la realización de un inventario acerca de las
zonas catalogadas de alto riesgo y menos la adopción de medidas de carácter
preventivo.
6.3.5.
En asuntos relativos a la afectación de viviendas con ocasión de su construcción
en suelos inestables que presentan con el tiempo fallas estructurales, la
jurisprudencia constitucional ha ordenado a la administración en concurrencia
con los particulares hacerse cargo de cubrir los costos relacionados con los
estudios técnicos y dictámenes que deben adelantarse así como de la
reubicación, en caso en que la experticia recomiende tal medida[107].
En este
caso, tal como se señaló en párrafos precedentes, existe claridad respecto a
que una de las causas que dio origen al deterioro actual de las viviendas es su
construcción en un terreno no apto para ello. En ese sentido, tanto el Distrito
de Cartagena, donde se encontraba en un primer momento el proyecto, como el
municipio de Turbaco, en el que están ubicadas hoy las viviendas debido a una reconfiguración
territorial, deben concurrir con la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena, que
expidió las licencias de construcción, y la sociedad Promotora La Concordia
S.A. -en Liquidación-, quien construyó la urbanización, al cubrimiento de los
gastos que se generen en la búsqueda de una solución, a corto, mediano y largo
plazo.
6.3.6.
Como en esta acción de tutela se impartirán órdenes a cargo, entre otras, de la
sociedad Promotora Concordia S.A. -en Liquidación-, debe realizarse una
precisión adicional: como la sociedad en liquidación no puede efectuar ninguna
actividad en desarrollo de su objeto, los gastos que surjan con ocasión de las
órdenes impartidas en esta sentencia se harán con cargo a la masa de la
liquidación[108].
6.3.7.
En este punto, debe aclararse que al juez constitucional no le compete
determinar las responsabilidades de quienes hayan intervenido en el proceso de
otorgamiento de licencia de urbanismo y construcción en un lugar que no es apto
para ello, sino la protección de los derechos fundamentales de quienes
acudieron ante esta instancia.
6.3.8.
En consecuencia de todo lo anterior, resulta claro para esta Sala de Revisión
que existió vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna y a
la seguridad personal de los accionantes por parte de las entidades municipal y
distrital, las cuales no adoptaron las medidas, en tanto unidad
político-administrativo fundamental, encargadas de velar por la seguridad
personal de sus ciudadanos respecto de riesgos extraordinarios como
consecuencia de la inestabilidad del terreno en donde se construyeron las
viviendas de los accionantes que se han visto sensiblemente deterioradas por el
periodo de lluvias de los últimos meses.
7. Órdenes de la sentencia
7.1. Como
consecuencia de lo expuesto, se revocarán las decisiones proferidas por los
jueces de instancia que declararon improcedente la presente acción
constitucional para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales a la
vivienda digna y a la seguridad personal de los accionantes.
7.2. En
consecuencia, se adoptarán una serie de medidas de carácter transitorio, hasta
tanto se profiera la decisión por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar
dentro de la acción popular con radicado 13-001-23-31-000-2003-02408-01 (actor:
Omar Contreras y otros; accionados: Distrito Judicial de Cartagena y otros).
Para ello debe
recordarse que esta Sala, en el apartado 3.3.2. de las consideraciones de esta
decisión sobre la subsidiariedad, al evaluar el criterio  de ineficacia
establecido por la jurisprudencia respecto de la procedencia de la presente
acción constitucional ante la existencia de una acción popular en curso,  señaló
que en caso de ser favorable (la acción popular) esta protegería no solo los
derechos colectivos invocados sino también a la vivienda digna y seguridad personal de los aquí accionantes. No
obstante, al existir un riesgo extraordinario sobre los actores que podría
ocasionar un perjuicio irremediable, se impone que el juez constitucional
intervenga para adoptar medidas transitorias para la protección de los derechos
fundamentales, mientras se resuelve el recurso de apelación en contra de la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Cartagena[109], toda vez que por el tiempo que este
tipo de procesos tarda en resolverse, los actores y la comunidad en general
requieren tal intervención.
7.3. En ese
sentido, se ordenará al municipio de Turbaco y al Distrito de Cartagena que, dentro del
mes siguiente a la notificación de esta providencia se reubique de manera
transitoria la reubicación de las siete (7) familias[110] hasta tanto el juez de
segunda instancia dentro de la acción popular emita pronunciamiento. Ello toda
vez que, conforme con los soportes técnicos, de no llevarse a cabo la
relocalización, podría llegarse a configurar un perjuicio irremediable, el cual
no puede estar muy lejano de su configuración dado que, fue en estos mismo
meses del dos mil dieciséis (2016) en que la época invernal empeoró las
condiciones del terreno en que habitan los accionantes, condiciones
meteorológicas que desafortunadamente se están reiterando en el dos mil
diecisiete (2017).
7.4. Asimismo,
dentro los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta
providencia, se ordenara al municipio de Turbaco y al Distrito de Cartagena
para que realicen las gestiones necesarias para la contratación de un peritaje.
Este peritazgo debe ser llevado a cabo por un contratista imparcial quien
deberá desplegar el más alto nivel técnico y científico en la experticia que
lleve a cabo. Dicho dictamen comprenderá (i) un estudio del suelo y (ii) un
estudio estructural -estado de las viviendas y su estabilidad-.Tal actividad
deberá llevarse a cabo prioritariamente con las viviendas que ocupan en la
actualidad los actores, con el fin de determinar si la reubicación temporal que
se hizo de las 7 familias accionantes deberá mantener ese carácter, o si por el
contrario deberá volverse definitiva luego de constatar la inhabitabilidad de
los hogares. Debe advertirse que las entidades estatales obligadas, esto es el
Distrito de Cartagena y el municipio de Turbaco, deben garantizar oportunamente
la protección aquí concedida sin perjuicio de que puedan repetir contra la
Curaduría Urbana No 1 y a la Sociedad Promotora Concordia S.A. - En liquidación
- por la cuota parte que les corresponda. Las obligaciones que correspondan
esta última deberán inscribirse en la masa de la liquidación.
7.5. Teniendo en
cuenta que en este asunto solo se tuvo conocimiento de siete (7) casos en los
que las viviendas y sus habitantes corren riesgo; catalogados por la Defensoría
como los más apremiantes, esta sentencia tendrá efectos inter comunis, en
el sentido de que el estudio de suelo y estructural efectuado por el
especialista también incluya
las otras casas que componen la urbanización, con el fin de que se adopten por
parte del municipio de Turbaco, y el Distrito de Cartagena, las medidas para
evitar riesgos que atenten contra la integridad física de sus habitantes,
inclusive su reubicación temporal o definitiva. En este estudio, deberá
efectuarse una identificación del núcleo de cada una de las familias que
habitan en la urbanización.
Según lo ha
explicado la Corte, el efecto inter comunis se adopta con el fin de
proteger los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma
situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad. A este respecto,
esta Corporación ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección
de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras
personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo
acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin
embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o
análogas a las de los actores. En estos casos, ha establecido que la acción de
tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y
que la naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la
fuerza vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no
han acudido directamente a este medio judicial[111].
7.6. Asimismo,
la Personería Municipal de Turbaco (Bolívar) así como la Procuraduría General
de la Nación acompañarán, desde el ámbito de sus competencias, el cumplimiento
de todas las órdenes impartidas en esta decisión al municipio de Turbaco, al
Distrito de Cartagena, a la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena y a la sociedad
Promotora Concordia S.A. -en Liquidación-.
8. Conclusión
Se vulnera el
derecho fundamental a la vivienda digna y a la seguridad personal cuando el terreno sobre
la cual fue construida una urbanización no presenta  condiciones óptimas para
uso del suelo, de tal manera que con el paso del tiempo, el terreno se
deteriora a tal punto que puede presentar riesgo para los residentes, y pese a las
reiteradas solicitudes de los habitantes del lugar, no se les da respuesta por
la administración municipal, que conforme a sus competencias, tiene el deber de
adoptar los mecanismos para evitar situaciones que pongan en peligro a las
familias que moran en el lugar.
En
esos eventos, aunque esté en curso una acción popular, por el término que puede
tardar su resolución, el juez constitucional debe intervenir para adoptar
medidas transitorias de protección, mientras el juez natural resuelve la
controversia. Ello para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Una
de esas medidas puede ser un peritaje que debe correr por cuenta de las
administraciones responsables para determinar las fallas estructurales que
presenta el suelo y que afecta las viviendas, constatando su estado actual, con
el fin de adoptar las medidas que se requieran. Sin embargo, el costo de tales
actividades, deben asumirlo también la Curaduría que intervino en la expedición
de la licencia y el constructor. Por lo tanto, estas entidades podrán repetir
contra estos particulares a prorrata de las obligaciones dinerarias que hayan
tenido que asumir.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Juzgado Primero (1º) Promiscuo
del Circuito de Turbaco–Bolívar el veintiocho (28) de junio de dos mil
dieciséis (2016) que confirmó el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado
Primero (1º) Promiscuo Municipal de Turbaco (Bolívar) el treinta y uno (31) de
mayo de dos mil dieciséis (2016) que declaró improcedente el amparo invocado
dentro de acción de tutela presentada por la Irina Alejandra Junieles Acosta,
en calidad de Defensora del Pueblo – regional Bolívar en representación de
siete (7) familias que viven en la Urbanización El Rodeo de Turbaco[112]
contra municipio de Turbaco (Bolívar) y otros. En su lugar, CONCEDER de
manera transitoria el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda
digna y a la seguridad personal hasta tanto el Tribunal Contencioso Administrativo
de Bolívar, resuelva el recurso de apelación presentado en contra de la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Bolívar el  cuatro
(4) de julio de dos mil catorce (2014), dentro de la acción popular con
radicado 13-001-23-31-000-2003-02408-01.
Segundo.- ORDENAR
al
municipio
de Turbaco y al Distrito de Cartagena, que dentro del mes siguiente a la
notificación de esta providencia se reubique de manera transitoria las siete
(7) familias[113]
hasta tanto el juez de segunda instancia dentro de la acción popular emita
pronunciamiento.
Tercero.- ORDENAR
al
municipio de Turbaco, y al Distrito de Cartagena, que dentro de los quince
(15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, realicen las
gestiones necesarias para la contratación de un peritazgo, que debe ser llevado
a cabo por un contratista imparcial quien deberá desplegar el más alto nivel
técnico y científico en la experticia que lleve a cabo. Dicho dictamen
comprenderá (i) un estudio del suelo y (ii) un estudio estructural -estado de
las viviendas y su estabilidad-.Tal actividad deberá llevarse a cabo
prioritariamente con las viviendas que ocupan en la actualidad los actores, con
el fin de determinar si la reubicación temporal que se hizo de las 7 familias
accionantes deberá mantener ese carácter, o si por el contrario deberá volverse
definitiva luego de constatar la inhabitabilidad de los hogares. Debe
advertirse que las entidades estatales obligadas, esto es el Distrito de
Cartagena y el municipio de Turbaco, deben garantizar oportunamente la
protección aquí concedida sin perjuicio de que puedan repetir contra la
Curaduría Urbana No 1 y a la Sociedad Promotora Concordia S.A. - En liquidación
- por la cuota parte que les corresponda. Las obligaciones que correspondan
esta última deberán inscribirse en la masa de la liquidación.
Cuarto.- Como esta
decisión tiene efectos inter comunis, ORDENAR al municipio de
Turbaco, y al Distrito de Cartagena, que en el dictamen que se realice, también
se efectúe el estudio de suelo y estructural de las otras casas que componen la
urbanización, con el fin de que se adopten por parte del municipio de Turbaco,
y el Distrito de Cartagena, las medidas para evitar riesgos que atenten contra
la integridad física de sus habitantes, inclusive su reubicación temporal o
definitiva. En este estudio, se deberá identificar el núcleo de cada una de las
familias que habitan en la urbanización.
Quinto.- ORDENAR
a
la Personería Municipal
de Turbaco (Bolívar) y a la Procuraduría General de la Nación que acompañen,
desde el ámbito de sus competencias, el cumplimiento de todas las órdenes
impartidas en esta decisión al municipio de Turbaco al Distrito de Cartagena, a
la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena y a la sociedad Promotora Concordia S.A.
-en Liquidación-.
Sexto.- LIBRAR por Secretaría
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] La Defensora
del Pueblo – regional Bolívar presentó acción de tutela en nombre de siete
familias, cuyos jefes de hogar se relacionan a continuación: Yaneth Esther
Greyeb, Gloria del Carmen Padilla Espinosa, Gladys Rojas Rodríguez, Deidy
Triana Zambrano Campo, Luis Pablo Castillo, Nacira Orozco Rivera y Naciri
Beltrán Malambo.
[2] La Defensora
del Pueblo – regional Bolívar presentó acción de tutela en nombre de siete
familias, cuyos jefes de hogar se relacionan a continuación: Yaneth Esther
Greyeb, Gloria del Carmen Padilla Espinosa, Gladys Rojas Rodríguez, Deidy
Triana Zambrano Campo, Luis Pablo Castillo, Nacira Orozco Rivera y Naciri
Beltrán Malambo.
[3] Efectivamente,
la Curaduría pidió concepto a la Secretaría de Planeación del Distrito de
Cartagena respecto de la zona en donde se iba a construir el barrio El Rodeo.
Así, la
Secretaría expidió la circular externa PD-M03 de 6 de marzo de 1998 que indica
que “con fundamento en los términos del artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y
del artículo 25 del Decreto 2111 de esa misma anualidad consideró que el
proyecto se encuentra ubicado en una zona antes catalogada como área agrícola,
pero el Acuerdo 23 bis de 1996 en el parágrafo primero del artículo 12
reclasifica el área excluida del perímetro urbano no determinado los rumbos ni
el punto de coordenadas hasta donde la aplicación del parágrafo  del artículo
12 es incoherente al parágrafo único del artículo 559”. Asimismo, la
circular externa en comento manifestó que “la clasificación al terreno a
urbanizar, esto es área agrológica, se contradice totalmente con la ley 388 de
1997 lo que impone aplicación de lo dispuesto en el artículo 102 de la misma
ley y el artículo 25 del Decreto 2111 de 1978 que este despacho considera que
la solicitud amerita una interpretación general de las normas urbanísticas
aplicables al sector”.
[4] Radicado 13-001-23-31-000-2003-02408-01
(actor: Omar Contreras y otros; accionados: Distrito Judicial de Cartagena y
otros).
[5] Las casas de
los accionantes son: manzana 6, lote 21, sector 2; manzana 3, lote 7;
manzana 3, lote 12, sector 3; manzana 4, lote 34; manzana 6, lote 5; manzana 6,
lote 17; manzana 4, lote 21.
[6] De acuerdo con
el informe de caracterización de la Defensoría del Pueblo, al que se hará
referencia en el numeral 4.2.1. del acápite de antecedentes, los núcleos
familiares se encuentran compuestos de la siguiente manera: (i) Yaneth
Esther Greyeb (52 años) compuesto por su cónyuge Edwin Barreto Barreto (47
años), y sus dos hijos Javier y Kathelin Barreto Greyeb (con 19 y 21 años,
respectivamente); (ii)  Gloria del Carmen Padilla Espinosa con 67 años,
quien vive sola; (iii) núcleo familiar de Gladys Rojas Rodríguez (51
años) compuesto por sus dos hijos mayores de edad, Javier David Álvarez y Julio
César Pedraza; (iv) Deisy Triana Zambrano Campo (33 años) cuyo núcleo
familiar está compuesto por su padre Daniel Enrique Zambrano Pérez (56 años) y
su hermano Daniel Alberto Zambrano Campo (22 años); (v) Luis Pablo Castillo
Dìaz (44 años) cuyo núcleo familiar está conformado por su cónyuge Herminia
Martínez Márquez (50 años) y sus hijos menores, Dayana y Luis Pablo Castillo
Martínez (17 y 16 años, respectivamente); (vi) Nacira Orozco Rivera (57
años) quien vive con su hijo Antonio González Orozco (24 años); y (vii) Naciry
Beltrán Malambo (44 años) quien habita con su hija menor, Candelaria
Hernández Beltrán (10 años).(Folio 75 a 130 Cuaderno No. 2)
[7] Folio 85
Cuaderno No. 1.
[8] Folio 85
Cuaderno No. 1.
[9] La Defensora
del Pueblo – regional Bolívar presentó acción de tutela en nombre de siete familias,
cuyos jefes de hogar se relacionan a continuación: Yaneth Esther Greyeb, Gloria
del Carmen Padilla Espinosa, Gladys Rojas Rodríguez, Deidy Triana Zambrano
Campo, Luis Pablo Castillo, Nacira Orozco Rivera y Naciri Beltrán Malambo.
[10] Folio 13
Cuaderno No. 1.
[11] Folio 37
Cuaderno No. 1.
[12] Folio 40 y 41
Cuaderno No. 1.
[13] Folios 88 a 97
Cuaderno No 1.
[14] Folios
95 y 96 Cuaderno
No 1.
[15] Folios 100 a
103 Cuaderno No 1.
[16] Folio
101 Cuaderno
No 1.
[17] Folios 115 a
117 Cuaderno No 1.
[18] Folio
116 Cuaderno
No 1.
[19] Folios 75 a 130
Cuaderno No. 2
[20] Folios 35 a 74
Cuaderno No. 2.
[21] Las casas
objeto de registro fotográfico son: (i) Manzana 6, lote 21, sector 2; (ii)
Manzana 3, lote 7; (iii) Manzana 3, lote 12, sector 3; (iv) Manzana 4, lote 34,
sector 3; (v) Manzana 6, lote 5, sector 3; (vi) manzana 6, lote 17, sector 3;
(vii) Manzana 4, lote 21, sector 2.
[22] En cuanto al
cumplimiento del criterio de inmediatez, se exige que la acción sea presentada
por el interesado de manera oportuna frente al acto que generó la presunta
vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra razón de ser
en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción
de tutela en todo momento y el deber de respetar la configuración de la acción
constitucional como un medio de protección inmediata de las garantías
fundamentales. Es decir que, pese a no contar con un término para efectuar la
presentación, debe existir una correspondencia entre la naturaleza expedita de
la tutela y su interposición oportuna.
[23] Folio 37
Cuaderno No. 1.
[24] Folio 37
Cuaderno No. 1.
[25] Artículo 2º Ley
472 de 1998
[26] MP.
Eduardo Montealegre Lynett. En esta decisión, la Sala Plena de la Corporación
precisó después de la entrada en vigor de la Ley 472 de 1998, que es procedente
“la tutela para
aquellos eventos en que la afectación de un interés colectivo implica también
la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario”. Antes
de dicha ley, esta Corporación estimó que si la afectación de un
interés colectivo implicaba la vulneración o amenaza de un derecho fundamental
del peticionario, entonces la acción de tutela era procedente, y prevalecía
sobre las acciones populares, y se convertía en el instrumento idóneo para el
amparo de los derechos amenazados. Ver, entre otras, las sentencias SU-067 de
1993 (MP. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón, SPV. Ciro Angarita Barón),
T-254 de 1993 (MP. Antonio Barrera Carbonell), T-500 de 1994 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), T-244 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz). En la sentencia T-1451 de
2000 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez) se indicó que el  juez de tutela no puede dejar
de tener en cuenta la presencia de la Ley 472 de 1998, la cual subsanó el vacío
legal que había llevado a que los jueces, "a través de sus
decisiones, y para resolver casos concretos, suplieran esa falta de decisión
legislativa en la materia, extendiendo la protección que de derechos
fundamentales estaban obligados a realizar, para cobijar ciertos derechos
colectivos que se enc[ontraban] en estrecha relación con éstos".
[27] Los
primeros cuatro criterios fueron fijados por la jurisprudencia antes de la
existencia de la Ley 472 de 1998 e incluso antes de que la misma hiciera referencia
expresa a esta. En la sentencia SU- 1116 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett) indicó que “tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia
T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y
prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que
exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o
amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del
derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la
perturbación del derecho colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser
la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la
acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza
del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial
debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del
derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.’".
[28] Puede
consultarse al respecto, entre varias, las siguientes decisiones: T-219 de 2004
(MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-135 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-661 de 2012 (MP. Adriana María Guillén Arango, SPV. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo),  T- 197 de 2014 (MP. Alberto Rojas Ríos), T-042 de 2015
(Jorge Iván Palacio Palacio) y T-139 de 2016 (Jorge Iván Palacio Palacio).
[29] En
sentencia T-576 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) respecto de este
criterio se indicó: “Debe demostrarse que la acción popular no es idónea, en
concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en
conexidad con el derecho colectivo. Esto puede darse cuando la acción popular
es idónea para amparar los derechos colectivos involucrados pero no puede
brindar una protección eficaz al derecho fundamental afectado. En caso
contrario, la acción de tutela solo procedería como mecanismo transitorio
cuando su trámite sea indispensable para la protección de los derechos
fundamentales.” En la sentencia T-197 de 2014 (MP.
Alberto Rojas Ríos) se indicó que “La regla general sobre procedencia de la
acción de tutela o de la acción popular en un caso concreto está conformada por
dos partes; en primer lugar la normatividad dispone que el mecanismo judicial
diseñado para salvaguardar los derechos colectivos es la acción popular. En
segundo lugar, es procedente la acción de tutela cuando ésta busca proteger
derechos fundamentales conculcados como producto de la violación a derechos
colectivos. Las subreglas desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, son claras al establecer las dos circunstancias en que procede
la acción de tutela para proteger derechos fundamentales cuya afectación se
derive de la violación de derechos colectivos: (i) cuando la tutela actúe como
un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y (ii) Cuando la
amenaza o vulneración de un derecho colectivo, produce la afectación directa de
un derecho fundamental.”
[30] En la sentencia
T-269 de 2015 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) se explica que la protección del
derecho a la vivienda digna por vía de tutela ha atravesado tres fases.
Inicialmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional la consideró
improcedente argumentando que este no otorgaba a la persona un derecho
subjetivo para exigir al Estado en una forma directa e inmediata su plena
satisfacción. Esta tesis fue moderada posteriormente al señalar que era
procedente la acción de tutela pese al carácter no fundamental del derecho a la
vivienda digna, siempre que existiera una relación de conexidad con la
vulneración de otros derechos fundamentales. Finalmente, la Corte consideró el
derecho a la vivienda digna como un derecho fundamental en sí mismo de manera
que, será a partir del análisis particular del caso concreto, el momento en el
cual el juez debe hacer efectiva la protección constitucional valorando las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentre la persona en
razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas.
[31] Este derecho
tiene una faceta colectiva pero también una individual. En cuanto a esta
última, esta faculta “a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no
tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables
de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la
seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las
cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.” (Tal como se
indicó en las sentencias T-719 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y
T-199 de 2010 (MP. Humberto Sierra Porto).
[32] El artículo 37
de la Ley 472 de 1998 dispone que: “El recurso de apelación procederá contra
la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad
señalada en el Código de Procedimiento Civil”. A su vez, el artículo 354
del Código de Procedimiento Civil establece respecto de los efectos en los que
se concede el recurso de apelación que “[p]odrá concederse la apelación: 1.
En el efecto suspensivo. En este caso, si se trata de sentencia, la competencia
del inferior se suspenderá desde la ejecutoria del auto que la concede hasta
que se notifique el de obedecimiento a lo resuelto por el superior (…)”.
[33] El juez de
primera instancia declaró “vulnerados los derechos colectivos a la seguridad
y a la salubridad pública, a la realización de construcciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas (…)” y, en consecuencia,
ordenó “al Distrito de Cartagena, a la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena y
a la sociedad Promotora Concordia S.A. – antes Promotora El Rodeo- llevar a
cabo un análisis estructural individual de las viviendas (…) a fin de
determinar la necesidad de reubicación de dichas viviendas, dada la carencia de
información de dicha información en las pruebas periciales (…) y en caso que
así lo determine el estudio, la misma deberá ser asumida por el Distrito de
Cartagena, la Curaduría Urbana No. 1 de Cartagena y la sociedad Promotora
Concordia S.A. – antes Promotora El Rodeo-”.
[34] En
efecto de acuerdo con el informe de caracterización presentado por la
Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar, se pudo establecer la composición de
los núcleos familiares de los accionantes, así como sus condiciones
socioeconómicas:
Cabeza
de familia
Composición
familiar
Características
socioeconómicas
Yaneth
Ester Greyeb (folios 4 al 20)
Madre:
Yaneth Greyeb Caballero (52 años)
Padre:
Edwin Barreto Barreto (47 años)
Hijo:
Javier Barreto Grayeb (19 años)
Hija:
Kathelin Barreto Grayeb (21 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario
madre: $1.693.769
Salario
padre: $872.992
Gloria
del Carmen Padilla Espinosa
Gloria
del Carmen Padilla Espinosa (67 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario:
No labora
Gladys
Rojas Rodríguez
Madre:
Gladys Rojas Rodríguez (51 años)
Hijo:
Javier David Álvarez (33 años)
Hijo
Julio César Pedraza Rojas (33 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Salario:
$550.000
Deisy
Triana Zambrano Campo
Padre:
Daniel Enrique Zambrano Pérez (56 años)
Hija:
Deisy Triana Zambrano Campo (33 años)
Hijo:
Daniel Alberto Zambrano Campo (22 años)
Estrato
socioeconómico:2
Salario:
$1.000.000 mensuales devengados por el padre
$800.000
aproximadamente devengados por la hija
Luis
Pablo Castillo Díaz
Padre:
Luis Pablo Castillo Díaz (44 años)
Madre:
Herminia Martínez Márquez (50 años)
Hija:
Dayana Castillo Martínez (17 años)
Hijo:
Luis Pablo Castillo Martínez (16 años)
Estrato
socioeconómico: 2
Ingresos
familiares:
$2.021.970
mensuales
Nacira
Orozco Rivera
Madre:
Nacira Orozco Rivera (57 años)
Hijo:
Antonio González Orozco (24 años)
Estrato
socioeconómico:2
Ingresos:
0
Naciry
Beltrán Malambo
Madre:
Naciry Beltrán Malambo (44 años)
Hija:
Candelaria Hernández Beltrán (10 años)
Hacen
parte de las comunidades negras
Estrato
socioeconómico:2
Ingresos
aproximadamente: $300.000 a $400.000
[35] El artículo 86
de la Constitución dispone que “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces (…) por sí misma o por quien actúe a su nombre”.
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 estableció dentro de los que pueden
ejercer la acción de tutela a los personeros municipales y al Defensor del
Pueblo. La Sala Plena, en Sentencia SU-377 de 2014, puntualizó las siguientes
reglas jurisprudenciales en cuanto a la legitimación por: (i) la tutela es un
medio de defensa de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar “por
sí misma o por quien actúe a su nombre”; (ii) no es necesario, que el
titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero
puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe, sin embargo, tener una de
las siguientes calidades: a) representante del titular de los derechos, b)
agente oficioso, o c) Defensor del Pueblo o Personero Municipal. En cuanto a la
presentación de tutela por parte de los Defensores del Pueblo, en sentencia
T-067 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado) “Los Defensores del Pueblo
en atención a sus funciones constitucionales y legales, de guarda y promoción
de los derechos fundamentales, están legitimados para interponer acciones de
tutela, de tal forma que, si se advierten de la amenaza o violación de derechos
fundamentales de una persona, podrán interponer la acción en nombre del
individuo que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o
indefensión.” Ver, también, sentencia T-039 de 2013 (MP. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[36] En la
sentencia T-566 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) respecto de la
informalidad como principio rector de la este procedimiento  “consiste en
que los requisitos para presentar una acción de tutela deben ser mínimos, y no
requiere de sofisticados formalismos, de suerte que no prevalezca la ritualidad
sobre la finalidad de proteger o restablecer los derechos que las personas
invocan”
[37] El principio de
oficiosidad “se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela
en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la
interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los
elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se
somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que proteja
de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay
lugar a ello.” (Sentencia T-566 de 2013, MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[38] De acuerdo con
el soporte documental que se allegó con el informe de caracterización de la
Defensoría del Pueblo (folios de matrícula inmobiliaria y recibos de servicios
públicos domiciliarios) en el que figuran los accionantes con el derecho real
de dominio sobre los inmuebles en donde habitan, la Sala partirá su análisis
presumiendo dicha titularidad, sin que implique de alguna manera que se hubiere
efectuado un estudio de títulos que permita afirmar con certeza tal
presupuesto. En todo caso la protección que pueda darse dependerá de su
relación con el inmueble.
Accionante
Dirección
Folio de
matrícula inmobiliaria/ cédula catastral
Yaneth
Ester Greyeb
El
Rodeo, manzana 6 lote 21, sector 2
060-174163
Gloria
del Carmen Padilla Espinosa
El
Rodeo, manzana 3 lote 7, casa 1
060-174289
Gladys
Rojas Rodríguez
El
Rodeo, manzana 3, casa 12, apto 1
060-174294
Deisy
Triana Zambrano Campo
El
Rodeo, manzana 4, casa 34
0013000836010513120012000000
Luis
Pablo Castillo Díaz
El
Rodeo, manzana 6, lote 5
060-177063
Nacira
Orozco Rivera
El
Rodeo, manzana 6, casa 17, sector 3
060-177065
Naciry
Beltrán Malambo
El
Rodeo, manzana 4, casa 21, sector 2
060-174120
[39] MP.
Humberto Sierra Porto.
[40] Igualmente, en
el estudio de procedencia de la acción de tutela el juez debe verificar contra
quienes se interpone la tutela, es decir, si se trata de una autoridad pública
que con su actuación y omisión desconoce o amenaza derechos fundamentales; o si
es un particular encargado de la prestación de un servicio público, o respecto
de quien el solicitante se encuentra en estado de subordinación o indefensión.
Lo anterior, con fundamento en el inciso final del artículo 86 superior y en
los artículos 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991.
[41] El artículo 2º
dispone “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
[42] Por su parte,
el artículo 311 de la Constitución dispone “Al municipio como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde
prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
[43] MP. Eduardo
Montealegre Lynett. En la sentencia la Corte declaró exequible el artículo 1 de
la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, en el entendido
que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los
objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la Constitución y en los
artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean
aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la
vivienda.
[44] T-088 de 2011
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva) En la decisión se amparó el derecho a la
vivienda digna de los accionantes y de todas aquellas personas en situación de
desplazamiento que aplicaron a los subsidios de vivienda adjudicados por un
fondo de vivienda en uno de sus proyectos. Así, ante el incumplimiento
contractual del ejecutor del proyecto se ordenó a las entidades promotoras
realizar las obras  urbanísticas requeridas para la construcción y
adecuación de redes de acueducto, alcantarillado, así como las necesarias para
la adecuación de redes eléctricas destinadas a proveer de energía eléctrica al
proyecto de vivienda.
[45] T-199 de 2010
(MP. Humberto Sierra Porto), aquí la Corte ampara los derechos a la vivienda
digna y la seguridad personal, de varios habitantes que se han visto afectados
en sus viviendas por el desprendimiento de rocas y deslizamiento de tierras.
[46] Este derecho,
en principio, había sido protegido respecto de dos tipos de situaciones, tal
como lo recuerda la sentencia T-199 de 2010 (MP. Humberto Sierra Porto) “(i)
cuando se trata de sujetos víctimas del conflicto armado interno o que han sido
objeto de intimidaciones o amenazas [ver las sentencias T-719 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-496 de 2008 (MP: Jaime Córdoba Triviño) T-1101 de 2008 (MP.
Humberto Sierra Porto), entre otras], (ii) en aquellos eventos en los que
el riesgo proviene de instalaciones o de redes de conducción de energía
eléctrica [Sentencia T-634 de 2005 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa),  T-715 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), T-824
de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño)]”
[47] MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. En esta
oportunidad, la solicitante (compañera permanente de un reinsertado) acudió a
la acción de tutela como consecuencia de la omisión de las autoridades respecto
de las solicitudes en materia de seguridad que elevó su esposo respecto de las
amenazas recibidas por parte del grupo al que pertenecía y quien finalmente fue
dado de baja.
[48] La Corte,
igualmente, en esta decisión sostuvo que “Para determinar si un riesgo tiene
las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse
de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de
protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites
que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión
no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre
los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero
tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo
extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e
integridad personal de quien se ve sometido a él.”
[49] MP.
Humberto Sierra Porto.
[50] Estimó
que “tal como ha señalado de manera reiterada esta Corporación la vida misma
y la vida en sociedad están atadas a la exposición de ciertos riesgos que
pueden ser considerados ordinarios, no obstante cuando esos riesgos devienen
extraordinarios ‘las personas tendrán derecho a solicitar la intervención
protectiva de las autoridades para mitigarlos o evitar que se materialicen,
cuando ello sea posible; tal intervención estatal podrá invocarse con distintos
títulos, es decir, en virtud de distintos derechos fundamentales –la vida, la
integridad personal o la seguridad personal -, dependiendo del nivel de intensidad
del riesgo en cuestión y de sus características.’”. Además, sostuvo que
debe realizarse la evaluación del caso concreto para determinar si se está
frente a riesgos extraordinarios para protegerse el derecho a la seguridad
personal, de sus circunstancias que “deben ser evaluadas como un todo y desde
una perspectiva integral”. Citó la sentencia T-719 de 2003 en cuanto a que “El funcionario competente (…) deberá
evaluar en el caso concreto si se trata de riesgos específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros,
discernibles, excepcionales y desproporcionados para el sujeto. Si
detecta que están presentes todas estas características, y que además se trata
de riesgos graves e inminentes, deberá dar aplicación a los derechos fundamentales
a la vida e integridad personal; pero si están presentes algunas, y no todas, o
unas con mayor fuerza que otras, manteniendo el riesgo su carácter
extraordinario, habrá de dar aplicación al derecho a la seguridad personal,
determinando las medidas procedentes (…)”.
[51] MP. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[52] MP. Jaime
Araújo Rentería.
[53] Diferenció tres
(3) tipos de daño, los cuales tienen mecanismos de protección distintos: “El
daño individual afecta derechos patrimoniales, extrapatrimoniales y
fundamentales de un  solo individuo identificado o identificable; el daño de
grupo afecta a una porción de individuos que forman parte de una comunidad
determinada o determinable; y el daño colectivo no afecta directamente a
un individuo o a un grupo de individuos, pero si a una comunidad determinada o
determinable. Estas tres clases de daño pueden darse de manera conjunta o
separadamente.”
[54]  Asimismo,
estimó que “El hecho de que las viviendas no se
hayan derrumbado y no hayan ocurrido un suceso lamentable desde 1999, no
descarta la posibilidad de que ocurra en el futuro. Precisamente las labores de
prevención se encaminan a evitar que ocurran desgracias si existen elementos de
juicio suficientes para suponer que un movimiento telúrico puede echar por
tierra fácilmente las construcciones, ¿qué fundamento lógico hace que la
sociedad constructora descarte la ocurrencia del fenómeno natural en el futuro,
cuando la ciencia y tecnología actual no puede pronosticar el lugar, el tiempo,
ni la intensidad de los temblores?.”
[55] MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
[56] La peticionaria
afirmaba que el estado de su lugar de residencia “ha creado en ella y sus
hijos menores un sentimiento constante de zozobra, agravado por las
intervenciones de algunas autoridades distritales que declaran y describen el
riesgo inminente de deslizamiento”.
[57] En esta
decisión se indicó que “A dicha conclusión se llega, por supuesto, a partir
de la sumatoria de conceptos técnicos y de estudios, contratados o solicitados
por la propia administración distrital, en los que se aclara la naturaleza, las
causas, el progreso, la evolución y las consecuencias del fenómeno de remoción
en masa acaecido dentro de las laderas nor-occidentales del distrito de
Barranquilla”.
[58] MP. Mauricio
González Cuervo.
[59] Explicó
que “En el expediente se evidencia que la casa del accionante se encuentra
en un grave peligro de derrumbamiento. En efecto, en el material fotográfico
aportado, se observa que la vivienda se encuentra a menos de un metro del borde
del talud que limita con una carretera. Así mismo, este material muestra que la
distancia entre la vivienda y el barranco viene reduciéndose progresivamente.
Siendo esto así, es previsible que en las condiciones actuales, acontecimientos
como una nueva temporada de lluvias, un movimiento sísmico leve o un accidente
de tránsito contra el talud, pueda producir un nuevo derrumbamiento y el
colapso definitivo de la vivienda. Por tal motivo, es forzoso concluir que en
estos momentos el accionante se encuentra expuesto a un peligro grave e inminente
a su derecho a la vida.”
[60] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto
[61] En la
parte considerativa estimó que “debe adelantarse una nueva visita en la cual
se determine el estado actual de los inmuebles de los tutelantes y las medidas
que se deben adoptar para prevenir nuevos daños a sus viviendas, así mismo con
base en el informe elaborado por la entidad departamental la administración
municipal debe evaluar la posibilidad de iniciar el procedimiento con miras a
declarar la zona donde están ubicados los inmuebles en cuestión como zona de
alto riesgo y proceder a su reubicación.”
[62] MP. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[63] Las
consideraciones expuestas en el presente capítulo fueron expresamente
consagradas en el numeral 4º de la parte considerativa de la sentencia T-269 de
2015 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) y son reproducidas parcialmente en esta
decisión.
[64] Artículo
1º.
[65] Artículo
2.
[66] Artículo
286.
[67] Artículo
287.
[68] Artículo
288.
[69] Artículo 311. En
este sentido ver también la Ley 136 de 1994, artículo 1º.
[70] Artículo
311, numeral 7º.
[71] Corte
Constitucional, sentencia T-045 de 2014.
[72] Ley
9 de 1989, artículo 10 (m), modificado Artículo 58 Ley 388 de 1997.
[73] Ley 9 de 1989,
artículo 70. Modificado expresamente por la Ley 388 de 1997.
[74] “Artículo 56º.- Inciso modificado por el art.
5, Ley 2 de 1991. Los alcaldes y el
Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término
máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un
inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus
habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes
y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la
vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la
participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas
las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva
a ser usado para vivienda humana.
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación, en los términos de la presente Ley.
(…)
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de
alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al
Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso
de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas.
Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en
los términos del Código Nacional de Policía.
(…)”.
[75] Ibídem.
[76] Artículo
69.
[77] Artículo
56.
[78] Artículo
1, numeral 2º.
[79] Ley 388 de
1997, artículo 3 "Función pública del urbanismo. El ordenamiento del
territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento
de los siguientes fines (…) 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos
humanos ante los riesgos naturales”.
[80] Artículo
5º.
[81] Artículo
8, numerales 5, 10 y 11.
[82] Artículo
10, ordinal d.
[83] Ley
388 de 1997, art. 13.5. Ver también artículo 121: “Las áreas catalogadas
como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o
proyectos de reubicación de asentamientos humanos serán entregadas a las
Corporaciones Autónomas Regionales o a la autoridad ambiental para su manejo y
cuidado de forma tal que se evite una nueva ocupación. En todo caso el alcalde
municipal o distrital respectivo será responsable de evitar que tales áreas se
vuelvan a ocupar con viviendas y responderá por este hecho”.
[84] Ley
388 de 1997, art. 58: "Para efectos de decretar su expropiación y además
de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad
pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los
siguientes fines:
(…)
b)
Desarrollo  de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización
de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas
en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la
reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
(…)”.
[85] El artículo 76 de la Ley 715 de 2001
consagra “Competencias
del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones,
corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios,
del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o
cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias: (…) 76.9. En prevención y atención de desastres ǁ Los
municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.ǁ76.9.2.
Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de
asentamientos (…)”.
[86] Corte
Constitucional, sentencia T-045 de 2014 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[87] Corte
Constitucional, sentencia T-848 de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo).
[88] Corte
Constitucional, sentencia T-1094 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[89] Esta sociedad edificó
junto con la sociedad Promotora Concordia S.A. – ahora en liquidación - la
Urbanización El Rodeo.
[90] Folio
16  del Cuaderno No. 1.
[91] Folios
19 a 21 del Cuaderno No. 1.
[92] Folios
17 y 18 del Cuaderno No. 1.
[93] Folios 32 a 74
del Cuaderno No. 2.
[94] [94]
Folios 32 a 74 del Cuaderno No. 2.
[95] Las casas
objeto de registro fotográfico son: (i) Manzana 6, lote 21, sector 2; (ii)
Manzana 3, lote 7; (iii) Manzana 3, lote 12, sector 3; (iv) Manzana 4, lote 34,
sector 3; (v) Manzana 6, lote 5, sector 3; (vi) manzana 6, lote 17, sector 3;
(vii) Manzana 4, lote 21, sector 2.
[96] http://www.eluniversal.com.co/cartagena/local/en-el-rodeo-volcan-de-lodo-hizo-erupcion-agrieto-casas-y-preocupa-habitantes-109143
[97] http://www.eluniversal.com.co/cartagena/bolivar/diapirismo-asusta-un-grupo-de-habitantes-de-el-rodeo-109240
[98]http://www.rcnradio.com/locales/rodeo-barrio-turbaco-bolivar-donde-las-casas-estan-amenazadas-volcan-lodo/
[99] Folio 19 a 21
Cuaderno No. 1.
[100] Algunos
indicaron que el deterioro comenzó en marzo y otros en abril de dos mil
dieciséis (2016).
[101] Declaración de
la solicitante Yaneth Esther Greyeb.
[102] En la
actualidad cuenta sesenta y siete (67) años de edad.
[103] Dentro del
núcleo familiar de Luis Pablo Castillo Díaz se encuentran los menores Dayana y
Luis Pablo Castillo Martínez de diecisiete (17)  y dieciséis (16) años de edad,
respectivamente. A su vez, dentro del núcleo familiar de Naciry Beltrán Malambo
se encuentra la menor Candelaria Hernández Beltrán de diez (10) años de edad.
[104] T-269 de
2015 MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[105] http://www.wradio.com.co/noticias/actualidad/400-casas-del-barrio-el-rodeo-deben-ser-reubicadas-personero-de-turbaco-bolivar/20131023/nota/2000283.aspx
[106] Folio 41 del
Cuaderno No. 1.
[107] Esta
Corporación en sentencia T-325 de 2002 (MP. Jaime Araújo Rentería), decidió un
asunto relativo a las fallas estructurales de las viviendas, de interés social, de varias familias debido a problemas de
cimentación del suelo sobre el cual construyeron y al desconocimiento de los
requisitos mínimos de sismo-resistencia. Así, la Corte resolvió proteger como
mecanismo transitorio y, en consecuencia, ordenó la reubicación en cabeza, no
solo de “la sociedad constructora sino que
debe abarcar a la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá quien
es responsable solidario en su carácter de representante del Estado en materia
de planificación y desarrollo urbano”.
En sentencia T-970 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo) en un caso
similar al analizado en la presente decisión, fallas en la estructura de una
vivienda como consecuencia de la inestabilidad del suelo, ordenó “a la
sociedad accionada que contratara (…) un peritaje
independiente en el que se determine el estado de las estructuras, las
condiciones reales de uso de las viviendas y la estabilidad actual y futura del
Conjunto Residencial ‘Ciudad
del Sol I’”.
Igualmente, dispuso en caso de que la experticia concluyera “que la
vida e integridad de los ocupantes del Conjunto Residencial ‘Ciudad del Sol I’ no
está garantizada o corre peligro, diseñe un plan de reubicación de todos los
habitantes del Conjunto Residencial ‘Ciudad del Sol I’, y lo ejecute, corriendo con la totalidad
de los costos del proceso de reubicación”. En sentencia T-501 de 2012 (MP. Jorge
Iván Palacio Palacio) con base en hechos similares a los aquí analizados, se
ordenó que la autoridad municipal efectuara una inspección al lugar de
habitación de la parte actora y la sociedad constructora procediera a “la
ejecución de un peritaje por parte de una entidad independiente y de alta
credibilidad que concrete la habitabilidad de todos los inmuebles del conjunto
residencial”.
Indicó que “En caso de comprobarse técnicamente que la vivienda (…) no
puede ser habitada definitivamente, la administración y la constructora deberán
garantizarles la adjudicación de otro inmueble equivalente, digno y estable”.
[108] En efecto, de acuerdo con lo establecido por
el Código de Comercio, cuando se trata de liquidaciones voluntarias, con la
apertura del período de liquidación cesarán en su cargo los administradores,
extinguiéndose el poder de representación, siendo reemplazados por los
liquidadores que asumirán las funciones de los administradores, debiendo velar
por la integridad del patrimonio social en tanto no sea liquidado y repartido
entre los socios. Así el artículo 238 de este estatuto dispone como funciones
del liquidador, entre otras “(…) continuar y concluir las operaciones
sociales pendientes al tiempo de la disolución”. Igualmente, el artículo
245 prevé que “[c]uando haya obligaciones condicionales se hará una reserva
adecuada en poder de los liquidadores para atender dichas obligaciones si
llegaren a hacerse exigibles, la que se distribuirá entre los asociados en caso
contrario. La misma regla se aplicará en caso de obligaciones litigiosas,
mientras termina el juicio respectivo ǁ En estos casos no se suspenderá la
liquidación, sino que continuará en cuanto a los demás activos y pasivos.
Terminada la liquidación sin que se haya hecho exigible la obligación
condicional o litigiosa, la reserva se depositará en un establecimiento
bancario”.
[109] Resulta
relevante en este punto referirse a lo sostenido en la sentencia T-576
de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio): “Debe demostrarse
que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente
el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo. Esto
puede darse cuando la acción popular es idónea para amparar los derechos
colectivos involucrados pero no puede brindar una protección eficaz al derecho
fundamental afectado. En caso contrario, la acción de tutela solo procedería
como mecanismo transitorio cuando su trámite sea indispensable para la
protección de los derechos fundamentales.” Además,
en la sentencia T-197 de 2014 (MP. Alberto Rojas Ríos) se indicó que “La
regla general sobre procedencia de la acción de tutela o de la acción popular
en un caso concreto está conformada por dos partes; en primer lugar la
normatividad dispone que el mecanismo judicial diseñado para salvaguardar los
derechos colectivos es la acción popular. En segundo lugar, es procedente la acción
de tutela cuando ésta busca proteger derechos fundamentales conculcados como
producto de la violación a derechos colectivos. Las subreglas desarrolladas por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, son claras al establecer las dos
circunstancias en que procede la acción de tutela para proteger derechos
fundamentales cuya afectación se derive de la violación de derechos colectivos:
(i) cuando la tutela actúe como un mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, y (ii) Cuando la amenaza o vulneración de un derecho
colectivo, produce la afectación directa de un derecho fundamental.”
[110]
Jefe
de hogar
Dirección
de la casa
Yaneth
Ester Greyeb
Manzana
6, lote 21, sector 2
Gloria
del Carmen Padilla Espinosa
Manzana
3, lote 7
Gladys
Rojas Rodríguez
Manzana
3, lote 12, sector 3
Deidy
Triana Zambrano Campo
Manzana
4, lote 34, sector 3
Luis
Pablo Castillo
Manzana
6, lote 5, sector 3
Nacira
Orozco Rivera
Manzana
6, lote 17, sector 3
Naciri
Beltrán Malambo
Manzana
4, lote 21, sector 2
Estas pertenecen a los
accionantes y han sido acreditadas como las prioritarias, según la visita
practicada por la Defensoría del Pueblo.
[111] La aplicación
de esta figura, que constituye una excepción al mandato consagrado en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 que señala que las sentencias de tutela
sólo surtirán efectos en el caso concreto, se encuentra supeditada al
cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la protección de los
derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra
los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron
a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas
similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines
constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la
comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva. Sobre el efecto inter
comunis, la Sentencia SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; A.V.
Jaime Araujo Rentería), trata por primera vez dicho efecto al estudiar el caso
de unos pensionados que interpusieron tutela en contra de la compañía de
inversiones de la Flota Mercante, entidad que no había pagado sus mesadas
pensionales desde 1999. En ese caso, la Corte estimó que “Existen
circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a
ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta
cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente
contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede
contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de
vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante
suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han
acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se
encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y
cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera
directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no
tutelantes. (…)”. Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en las
siguientes sentencias: T-203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-200
de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-451 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-938 de 2011
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla), T-987 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-239 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-254 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; A.V. Mauricio González Cuervo), T-370 de 2013 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), T-465 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-649 de
2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[112] La Defensora
del Pueblo – regional Bolívar presentó acción de tutela en nombre de siete
familias, cuyos jefes de hogar se relacionan a continuación: Yaneth Esther
Greyeb, Gloria del Carmen Padilla Espinosa, Gladys Rojas Rodríguez, Deidy
Triana Zambrano Campo, Luis Pablo Castillo, Nacira Orozco Rivera y Naciri
Beltrán Malambo.
[113]
Jefe
de hogar
Dirección
de la casa
Yaneth
Ester Greyeb
Manzana
6, lote 21, sector 2
Gloria
del Carmen Padilla Espinosa
Manzana
3, lote 7
Gladys
Rojas Rodríguez
Manzana
3, lote 12, sector 3
Deidy
Triana Zambrano Campo
Manzana
4, lote 34, sector 3
Luis
Pablo Castillo
Manzana
6, lote 5, sector 3
Nacira
Orozco Rivera
Manzana
6, lote 17, sector 3
Naciri
Beltrán Malambo
Manzana
4, lote 21, sector 2
Estas pertenecen a los
accionantes y han sido acreditadas como las prioritarias, según la visita
practicada por la Defensoría del Pueblo.