C-757-13
Sentencia C-757/13
Sentencia C-757/13
REGIMEN DISCIPLINARIO PARA LA
POLICIA NACIONAL-Destinatarios
REGIMEN DISCIPLINARIO PARA LA
POLICIA NACIONAL-Autoridades con atribuciones disciplinarias
JUEZ NATURAL-Concepto/DEBIDO
PROCESO-Aplicación del principio del juez natural/COMPETENCIA-Definición
Esta Corte ha establecido que el juez natural es, “aquél a
quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un
determinado asunto”. Por otro lado, la misma Corporación ha sostenido que el "Juez o
Tribunal competente" es una garantía consignada en el inciso segundo del
artículo 29 de la Carta de 1991, referida a la prohibición de crear Jueces,
Juzgados y Tribunales de excepción, lo cual se reitera en los artículos 213 y
214 de la misma normatividad superior. Así, según la
jurisprudencia, “tal concepto no significa en modo alguno que el legislador
-ordinario o extraordinario- no pueda -sobre la base de criterios de política
criminal y de racionalización del servicio público de administración de
justicia-, crear nuevos factores de radicación de competencias en cabeza de los
funcionarios que pertenecen a la jurisdicción ordinaria -en este caso, a la
penal- o modificar los existentes, respetando -desde luego- los principios y
valores constitucionales. La competencia ha sido definida tradicionalmente como
la facultad que tiene el juez para ejercer, por autoridad de la ley, una
determinada función, quedando tal atribución circunscrita a aquellos aspectos
designados por la ley. Normalmente la determinación de la competencia de un
juez atiende a criterios de lugar, naturaleza del hecho y calidad de los
sujetos procesales”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias materiales
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que
debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
Referencia: expediente
D-9611
Demandante: Iván Orlando Díaz
Meléndez
Acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 23 parágrafo 2 parcial, y el artículo 54 numeral 5 parcial
de la Ley 1015 de 2006 “Régimen Disciplinario para la Policía Nacional”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., treinta y uno
(31) de octubre de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 5 de abril  de
2013, el ciudadano Iván Orlando Díaz Meléndez, presentó acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 23 parágrafo 2 parcial, y 54 numeral 5
parcial de la Ley 1015 de 2006.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados por el accionante.
“LEY 1015 DE 2006
(febrero 7)
Diario Oficial No. 46.175
de 7 de febrero de 2006
CONGRESO DE COLOMBIA
Por medio de la cual se
expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional.
[…]
ARTÍCULO
23. DESTINATARIOS. Son destinatarios de esta ley el personal uniformado
escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar
en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se
haya cometido en servicio activo.
PARÁGRAFO
1o. Al personal que desempeña cargos en la Justicia Penal Militar, tratándose
de faltas relacionadas con el desempeño de las funciones jurisdiccionales
propias del respectivo cargo, le serán aplicadas las normas disciplinarias de la
Rama Jurisdiccional por la Procuraduría General de la Nación, salvo que se
trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso
en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala
esta ley.
PARÁGRAFO
2o. Los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional,
deberán regirse por el manual académico expedido por el Director General de la
Policía Nacional, salvo que se trate de conductas relacionadas con el
ejercicio de la función policial, caso en el cual serán investigados por las
autoridades disciplinarias que señala esta ley.
[…]
ARTÍCULO 54. AUTORIDADES CON ATRIBUCIONES
DISCIPLINARIAS.
<Inciso corregido por Nota Aclaratoria
publicada en el Diario Oficial 46.196 de febrero 28 de 2006. El texto corregido
es el siguiente:> Para ejercer la atribución disciplinaria se requiere
ostentar grado de Oficial en servicio activo. Son autoridades con atribuciones
disciplinarias para conocer e imponer las sanciones previstas en esta ley, las
siguientes:
1.
DIRECTOR GENERAL DE LA POLICIA NACIONAL.
En
Segunda Instancia de las decisiones proferidas por el Inspector General.
2.
INSPECTOR GENERAL DE LA POLICIA NACIONAL.
En
Segunda Instancia de las decisiones proferidas por los Inspectores Delegados.
En
Primera Instancia de las faltas cometidas por:
a)
Oficiales Superiores;
b)
Personal en comisión en el exterior;
c)
Personal en comisión en organismos adscritos o vinculados a la Administración
Pública;
d)
Jefes de Oficinas Asesoras de la Dirección General de la Policía Nacional.
PARÁGRAFO
1o. Podrá iniciar, asumir, proseguir, remitir o fallar cualquier actuación
disciplinaria, cuya atribución esté asignada a otra autoridad policial señalada
en esta ley, cuando por su trascendencia afecte gravemente el prestigio e
imagen institucional.
PARÁGRAFO
2o. Sin perjuicio de su atribución disciplinaria, el Inspector General ejercerá
vigilancia, control y seguimiento de las actuaciones disciplinarias.
3.
INSPECTORES DELEGADOS.
a)
En Segunda Instancia de las decisiones proferidas por los Jefes de Oficinas de
Control Disciplinario Interno de su jurisdicción;
b)
En Primera Instancia de las faltas cometidas por los Oficiales Subalternos en
su jurisdicción.
4.
JEFE DE OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO DE LA DIRECCION GENERAL.
En
Primera Instancia de las faltas cometidas en la ciudad de Bogotá, D. C., por el
personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, y Auxiliares de Policía,
que labore en la Dirección General, Subdirección General, Inspección General,
Direcciones y Oficinas Asesoras.
5. JEFES DE OFICINAS DE CONTROL
DISCIPLINARIO INTERNO DE POLICIAS METROPOLITANAS Y DEPARTAMENTOS DE POLICIA.
En Primera Instancia de las faltas
cometidas en su jurisdicción, por el personal del Nivel Ejecutivo,
Suboficiales, Agentes, Auxiliares de Policía, y Estudiantes de las
Seccionales de Formación de la Policía Nacional.
PARÁGRAFO. La Oficina de Control
Disciplinario Interno de Comando de Policía Metropolitana organizada por
Departamentos, conocerá en Primera Instancia de las faltas cometidas por el
personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Auxiliares de Policía, y
Estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional, adscrito al
respectivo Comando de Metropolitana.”(Subrayado y negrilla los
apartes demandados)
III. DEMANDA
El
demandante explica que los apartes
demandados son contrarios al artículo 29 de la Constitución Política, por
cuanto desconocen la garantía propia del debido proceso, según la cual, todas
las personas tienen derecho a ser juzgadas “ante un juez o tribunal
competente”. En relación con el parágrafo 2° del artículo 23 acusado,
afirma que vulnera el principio del “Juez Natural” porque de la norma acusada
se desprende que los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía
Nacional pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por las
oficinas de control interno disciplinario de dicha institución, cuando lo
cierto es que los mencionados estudiantes no pueden cumplir funciones
policiales. Señala que la naturaleza del régimen disciplinario del ente en
cuestión (Policía Nacional) se deriva justamente de las funciones policiales
asignadas al Estado, y ejercidas por éste mediante sus funcionarios. Según su
perspectiva las conductas disciplinables de los estudiantes no se pueden
equiparar a las conductas disciplinables de un funcionario de la policía que
ejerce funciones policiales, por lo cual no pueden tener el mismo régimen
disciplinario.
Aclara el
demandante que ni siquiera las prácticas de policía, que hacen parte del pensum
académico de estos estudiantes, revisten en caso alguno a los estudiantes de la
competencia para ejercer funciones policiales, ya que dichas prácticas no
configuran funciones públicas. En efecto, agregó que una persona que estudia
para ser policía y realiza las prácticas establecidas en el pensum académico,
no ejerce en ningún momento una función policial, porque “simplemente el
estudiante no es un servidor público, ostenta una condición especial y se
encuentra regulado, por las normas especiales propias para la actividad
académica (…), en consecuencia los estudiantes de las escuelas de
formación de la Policía Nacional no ejercen función policial pues su condición
en la escuela es únicamente de estudiantes”.
De otro
lado, en relación con el artículo 54 numeral 5°, el cual dispone que las
oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional son disciplinadores
de los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional,
señala que: “nuevamente se equivoca el legislador cuando está permitiendo
que a unas pocas personas que ostentan la calidad de estudiantes, que no son
servidores públicos se les aplique normas para servidores públicos, pues tanto
la ley 734 de 2002, reformada por la ley 1474 de 2011, así como la ley 1015 de
2006 tienen por destinatarios a servidores públicos, condición que no reúnen
los estudiantes de las escuelas de formación de la Policía Nacional. En
consecuencia la ley 1015 de 2006 en su artículo 23 parágrafo 2º (parcial) y
artículo 54, numeral 5 (parcial), se constituye –sic- en normas
contrarias al postulado constitucional del artículo 29 de juez natural,
pues se está dando la competencia a un juez disciplinario para investigar y
sancionar a unas personas que no tienen las calidades de servidores públicos,
por la misma razón enunciada anteriormente; además la condición de estudiante
como lo ha señalado la propia Corte Constitucional en sentencia que se indicará
más adelante, indicó que los estudiantes no hacen parte de la jerarquía
policial y por tanto no están escalafonados” –folio 8-.”
Explicó
igualmente que la situación de las personas que ingresan a la Escuela de
Formación de la Policía Nacional, sugiere que “su condición en la escuela es
de estudiantes, (…) se presentaron a la convocatoria para ser policías y
superaron un proceso de selección, el cual les permitió vincularse a una
escuela de la policía, ese vinculo se da mediante resolución proferida por la
Dirección de la Escuela, y a partir de ese momento nace un vínculo netamente
administrativo que origina la condición de estudiante, el cual lo hace acreedor
de derechos y obligaciones contenidos en el Reglamento Académico de la Escuela,
por tanto, es ese reglamento el que se debe aplicar en todo el lapso de
estudiante a quienes ostenta esa calidad”.
Por
consiguiente, “[e]n tanto no exista un acto administrativo que
determine el ingreso al escalafón los estudiantes que han cursado y aprobado
satisfactoriamente el plan de estudios, seguirán siendo estudiantes, pues no
hacen parte de la jerarquía policial ni pertenecen a ella, por ende no están
sujetos al régimen disciplinable contenido en la Ley 1015 de 2006, “régimen
Disciplinario para la Policía Nacional” y la ley 734 de 2002, modificada por la
ley 1474 de 2011.// Por lo tanto los estudiantes de las escuelas de formación
de la Policía Nacional, -sic- no ostentan la calidad de servidores
públicos, durante el periodo de formación y no son sujetos de las normas
disciplinarias aplicables a los servidores públicos, además estos tienen una
normatividad especial a aplicar (Reglamento Académico y Disciplinario)
por ende los artículos acusados en sus respectivos apartes contravienen el
artículo 29 de la carta magna en lo que hace mención al principio de juez
natural, pues, las faltas disciplinarias que cometan los estudiantes en las
prácticas de policía no tienen relación con el servicio activo, sino en
desarrollo de una actividad académica reconocida por la misma ley 30 de 1992,
reiterando una vez más que estas personas no tienen la calidad de servidores
públicos” –folio 10-.
Por otra
parte, indicó que la Corte Constitucional en sentencia C-1214 de 2001, sostuvo
que los estudiantes no pertenecen a la jerarquía policial y por ende no ejercen
funciones públicas, pero ello no quiere decir que los estudiantes no tengan un
régimen jurídico, pues el Decreto 1791 del 2000, “Por el cual se modifican
las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales
y Agentes de la Policía Nacional.”, establece en sus artículos 6, 73, 74,
75, 76, 77 y siguientes, la regulación respecto a la condición, nombramiento,
retiro, plan de estudios, causales de retiro, partida de alimentación,
bonificación mensual entre otros.
Agregó
que también el Decreto 1798 de 2000 “Por el cual se modifican las normas de
disciplina y ética para la Policía Nacional”, derogado por la Ley 1015 de
2006, establecía en su artículo 20[1],
que el destinatario de entre otras, normas relativas a la ética y la disciplina
de los miembros de la Policía era el personal uniformado, y a su turno su
artículo 4° especificaba que “los estudiantes se regían por el manual
académico y disciplinario expedido por el Director de la Policía Nacional”[2].
También
hizo alusión a que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992[3], “los
estudiantes de las escuelas de formación de la Policía Nacional poseen un
régimen especial en consecuencia deben ajustarse al reglamento académico, pues
esta ley da el derecho a las universidades e instituciones de  educación
superior universitaria el derecho a darse su propia reglamentación referente a
los estudiantes y docentes, esto como desarrollo del artículo 69 de nuestra
Constitución Política que otorgó autonomía universitaria, de lo cual en
cumplimiento de la Constitución y la ley, el Director General de la Policía
Nacional expidió un Reglamento Académico y Disciplinario para los estudiantes
de las escuelas, el cual resulta parcialmente inaplicado cuando la Ley 1015 de
2006 otorgó competencia a las oficinas de Control Disciplinario Interno de esa
Institución para que investigue y juzgue las conductas de los estudiantes,
apartes de la ley que resultan contrarios al artículo 29 de la Constitución
Política.”
Concluyó
que hasta que no exista un acto administrativo que determine el ingreso al
escalafón, el cual se expide cuando se culminan los cursos de formación y se
aprueban satisfactoriamente, la condición será de estudiante, pues este
acto administrativo contiene la orden para que los estudiantes sean incorporados
al escalafón de la carrera profesional de oficiales e inicien su desempeño de
la función policial adquiriendo la calidad de servidores públicos de la
institución.
De
acuerdo con la demanda presentada, los artículos señalados desconocerían que
los estudiantes de las seccionales –ahora escuelas- de policía no pueden
ejercer funciones públicas, pues no se han incorporado como miembros del cuerpo
de policía. El actor señala como vulnerado el principio de juez natural
previsto en el artículo 29 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
Entidades
Estatales
1.
Policía Nacional
El
Ministerio en cuestión solicita a esta Corte que se declare la exequibilidad de
las normas demandadas, en aras de proteger el cumplimiento fiel de la misión
superior entregada a la Policía Nacional. Explica que en un Estado Social de
Derecho, quienes se vinculan al cuerpo policial, en todo momento y desde sus
inicios se ven abocados a servir a la sociedad y a aportar lo mejor en pro de
la convivencia y seguridad ciudadanas.
Después
de analizar la normatividad relacionada con la condición del estudiante y su
función social, indicó que, en el ejercicio de las prácticas académicas, el
estudiante cumple un rol que conlleva el cumplimiento de objetivos definidos y
parámetros específicos para que pueda dimensionar la responsabilidad que amerita
su actuar. Labor que entraña una función eminentemente policial, en la que el
estudiante puede incurrir en conductas descritas como falta disciplinaria o
delito (ingerir bebidas embriagantes, extralimitarse en el uso de la fuerza
causando lesiones a un ciudadano o empleando vocabulario inadecuado entre
otros), que no se encuentran contemplados en el manual o reglamento académico
de la escuela, pero si en la Ley 1015 de 2006. Lo cual a su vez es posible
porque el régimen disciplinario de los servidores públicos es aplicable a los
particulares que transitoriamente cumplen funciones públicas, en los términos
establecidos en la Constitución Política, artículo 123[4].
En
consecuencia, señaló que se observa la necesidad fáctica y el soporte jurídico
para la consagración de una norma que permita disciplinar a los estudiantes de
los diferentes centros educación de la Policía Nacional, habida cuenta que la
misión constitucional otorgada a la institución, no da márgenes al libre
albedrío, incluso para quienes a través de sus practicas se ven enfrentados al
quehacer diario del personal uniformado, así como a innumerables “motivos de
policía” que implican un proceder diáfano, coherente, respetuoso y sometido
a la legalidad, de quienes representan ante la sociedad colombiana, la guarda
de la seguridad y la garantía de la convivencia.
2.
Ministerio de Defensa Nacional
Este
interviniente solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada, con
base en los antecedentes legislativos de la Ley 1015 de 2006 y la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la potestad legislativa para
crear nuevas categorías de servidores públicos[5]
y la constitucionalidad de la creación de cargos públicos ad-honorem[6].
En primer
lugar indicó, que el régimen disciplinario fue elaborado de acuerdo con un
completo tratamiento legal que permite crear seguridad jurídica y beneficios
para la propia disciplina, dirigido a facilitar su aplicación, dentro de los
límites que impone la Constitución y las leyes, con calidad técnica y
tratamiento adecuado para permitir un correcto funcionamiento que beneficie a
la institución de la Policía Nacional.
En
segundo lugar señaló, que uno de los cometidos estatales es el poder y las
facultades que el Estado debe tener a través de sus instituciones, por lo cual
es necesario que dichas instituciones cuenten con elementos jurídicos a fin de
combatir eficazmente, los hechos que le impiden el normal desarrollo de la vida
social, económica, cultural etc., de los habitantes y entidades del territorio
nacional. De ahí que, se deban autorizar las facultades requeridas para el
cumplimiento ágil, eficiente y seguro de las funciones propias de la Policía.
En tercer
lugar refirió, que la noción de servidor público no se encuentra bien definida,
motivo por el cual, el legislador cuenta con la facultad constitucional de
establecer categorías de servidores públicos distintas a las previstas por el
Constituyente[7].
Por
último reseñó apartes de la Sentencia C-588 de 1997, donde se explica que “la
Corte- quien visualizó el servicio de auxiliar ad-honorem en las Defensorías de
Familia como un cargo público definido por el Legislador- ha establecido que no
contraria lo dispuesto en la Carta Política el que se abra la posibilidad de
prestar servicios no remunerados al estado, ostentando la categoría de servidor
público, mucho más cuando mediante ello se pretende el logro de cometidos
sociales y  se contribuye, de contera, al proceso formativo de quienes prestan
el servicio”.
Universidades
3.- Universidad
Militar Nueva Granada
Según el
concepto emitido por el decano de la facultad de derecho de la Universidad
Militar Nueva Granada, sería conveniente modificar lo estipulado en la Ley 1015
de 2006, pues tras realizar un análisis de la función y organización de los
miembros de la Policía Nacional, y lo establecido en Sentencia C-024 de 1994,
que determinó que “en ningún momento doctrinal o legal se nombra como
funcionarios de la policía a los alumnos de las escuelas de la formación
policial, es decir, que en ningún momento cumplen funciones determinadas en los
reglamentos interno de esta institución”, concluyó que un alumno que no
puede cumplir funciones policiales, no puede ser investigado por las Oficinas
de Control Disciplinario Interno, por cuanto cada uno debe tener su juez
natural de acuerdo a su función, y en este caso los estudiantes deben tener su
juez natural.
4.
Escuela de Cadetes de la Policía General “Francisco de Paula Santander”
El jefe
de asuntos jurídicos de esta institución académica militar, solicitó declarar
exequible los apartes de la norma demandada, al considerar que el demandante
hizo una interpretación errónea de la norma, toda vez que la Ley 1015 de 2006
hace referencia a aquellos estudiantes uniformados y escalafonados que se
encuentran matriculados en programas de formación, especialización,
capacitación, actualización y posgrados ofrecidos por las escuelas.
Señaló
que la Resolución Nº 2338 de 2004, en su artículo 2° estableció que los
miembros de la Policía Nacional pueden ostentar la calidad de estudiantes
cuando se encuentren matriculados en cursos de formación, sin perder su
condición  de funcionarios, por ende, cuando incurra en faltas disciplinarias
de índole académico se sujetará al Manual Disciplinario Único (Resolución Nº
2018 de 2004), y cuando incurra en conductas que estén relacionadas con el
ejercicio de la función policial se sujetarán a lo establecido en la Ley 1015
de 2006.
Indicó,
que diferente situación sucede con los estudiantes civiles o no escalafonados
de las escuelas de formación de la Policía Nacional, quienes estarán sujetos al
Régimen Académico y al Manual Disciplinario Único de los estudiantes y no la
Ley 1015 de 2006. Por lo que la norma no es inexequible, pues no somete a los
estudiantes que no son policías en servicio al régimen disciplinario de quienes
sí lo son.
5.-
Universidad Libre de Colombia
El
Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de este centro académico solicitó declarar inexequible los
artículos demandados, al considerar que vulneran el principio de juez natural.
Afirman que la Corte Constitucional expresó que “la policía Nacional tiene
la finalidad especifica de mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz. La actividad que cumple es de vital
importancia para sostener las condiciones mínimas de convivencia, sobre la base
de la persecución material al delito, merced a las acciones y operativos
indispensables para la localización y captura de quienes lo perpetran y para la
frustración de sus antisociales propósitos”.
En
consecuencia, sostiene que el hecho de que ciertas personas se encuentren en un
proceso de capacitación y formación académica, no quiere decir que ejerzan
funciones encaminadas a mantener las condiciones necesarias para el ejercicio
de derechos y libertades públicas, actividades que sí desempeña el personal
uniformado y escalafonado de que trata el artículo 5 del decreto 1791 del 2000.
Concluye
que los estudiantes de la institución policial, no ejercen funciones
policiales, y por ende, la normatividad disciplinaria que se les debe aplicar
es la contenida en el Manual Disciplinario Único para estudiantes en periodo de
formación de las seccionales de la Escuela Nacional de Policía General
Santander.
6.
Universidad Nacional de Colombia
La
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional solicitó en su escrito de
intervención, declarar condicionalmente exequible la norma demandada, pues no
distingue entre Estudiantes de Formación de la Policía Nacional y un estudiante
que siendo Policía, ingresa a la Escuela para capacitación, ascensos y otros.
Manifestó
que los estudiantes en formación para adquirir la calidad de policía, se
encuentran sometidos al reglamento estudiantil, por ende es esta normatividad
la que se les debe aplicar. Situación diferente, sucede con los policías que
adquirieron la calidad de servidores públicos, a los cuales se les debe aplicar
el régimen disciplinario que la ley establezca y ésta a su vez la que designa
el respectivo juez natural que deba juzgarlos. Por ello propone a la Corte que
se declaren exequibles las disposiciones jurídicas acusadas, bajo el entendido
que el contenido normativo se dirige a establecer el sometimiento de los
estudiantes que ya son policías, al régimen disciplinario de la Ley 1015 de
2006, pero no es aplicable .
Finalmente
señaló que una persona que estudia para ser policía no esta revestido de
funciones públicas, por ende no es servidor público y no puede ser investigado
por la Oficinas de Control Interno Disciplinario.
7.
Universidad Externado de Colombia
El Grupo
de Investigación en Derecho Administrativo de este centro académico, solicitó a
esta Corte declarar inexequible los artículos demandados, al señalar que,  para
determinar el fuero penal militar que cobija a la Policía Nacional, se deben
conformar dos requisitos; el primero tiene que ver, con que la persona procesada
sea un miembro de la fuerza pública en servicio activo (criterio subjetivo) y,
en segundo lugar, el delito por el cual se investiga, debe tener una relación
directa o próxima con las funciones constitucionales asignadas finalmente
(criterio objetivo).
Indica
que la jurisprudencia constitucional ha señalado al respecto que “los
estudiantes no son sujetos disciplinables por jefes de control interno
disciplinario por no tener asignadas funciones policiales. En consecuencia, no
pueden estar comprendidos por el fuero disciplinario policial y ser sujetos de
la justicia disciplinaria. Así pues, las infracciones a los deberes impuestos
por el manual académico y cometidos por los estudiantes de las escuelas de
formación de la Policía Nacional deben ser de conocimiento de las autoridades
dispuestas en esta norma de derecho blando. Los estudiantes son miembros de la
Policía Nacional y deben sujetarse al reglamento académico de conformidad con
lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, que reconoce a las universidades e
instituciones de educación superior universitaria el derecho de darse sus
reglamentos, de conformidad con el artículo 69 superior, que garantiza la
autonomía universitaria.”
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5589 en el
proceso de la referencia. La vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional
que declare inexequible las expresiones demandadas.
Señaló el
Procurador que de acuerdo con la Sentencia C-1214 de 2001, los estudiantes de
las escuelas de formación solo hacen parte de la Policía Nacional, cuando al
finalizar el curso de formación acceden a la jerarquía y al escalafón de la
Policía Nacional y a ciertos beneficios prestacionales previstos en el Decreto
1791 del 2000. En consecuencia, los estudiantes de las Seccionales de Formación
de la Policía Nacional no ostentan la calidad de servidores públicos y, por
tanto, no pueden  ejercen funciones públicas, no solo por su condición de
estudiantes, sino porque las escuelas tienen carácter de entidad universitaria,
por ende las normas que rigen su conducta son, el Reglamento Académico de la
Escuela Nacional de la Policía General Santander y el Manual Disciplinario
Único para los alumnos.
Sobre la
garantía del juez competente indicó que, existen dos tipos de habilitación en
materia de atribuciones de competencias, la primera se refiere a las
competencias asignadas directamente por la Carta a un juez específico, como
ocurre con la Corte Constitucional o el Consejo de Estado; y las otras, son
aquellas en que la Carta asigna competencia general al legislador para regular
las funciones públicas. Explica que en el presente caso la competencia no está
asignada a una autoridad judicial en sentido estricto, sino que radica en un
funcionario determinado o en un consejo, por lo que, la competencia para
expedir el reglamento disciplinario se deriva en primer lugar del artículo 69
de la Constitución Política, que establece la autonomía universitaria y, en
segundo lugar, del artículo 137 de la Ley 30 de 1992 que establece que las
Escuelas de Formación de la Policía, funcionarán de acuerdo con su naturaleza
jurídica y su régimen académico lo ajustarán conforme a dicha ley, la cual
regula el servicio público de la educación superior.
Respecto
de las prácticas previstas en el pensum para estudiantes de las escuelas de
formación de la Policía, sostiene el Ministerio Público que no es de recibo el
argumento según el cual dichas prácticas acontecen en ejercicio de funciones
públicas en calidad de particulares, de conformidad con el artículo 123
Superior, por lo cual pueden constituirse en funciones policiales. Y no es
aceptable tal afirmación de algunos intervinientes, por cuanto –según el
Procurador- el desarrollo de funciones públicas por parte de particulares
requiere la expedición previa de un acto administrativo.
Por lo
anterior, concluye que el régimen disciplinario contenido en la norma
demandada, no es aplicable a los estudiantes de las escuelas, pues no ostentan
la calidad de servidores públicos, ni pueden ser sujetos disciplinables por la
violación de deberes funcionales de los cuales no son titulares.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
2. Argumentos de la demanda y problema jurídico
En
el presente caso se controvierte la exequibilidad de dos artículos de la ley
1015 de 2006. El primero de ellos expresa en su parágrafo 2º que se aplicará el
régimen disciplinario de la Policía Nacional a los estudiantes de las
Seccionales de Formación cuando quiera que éstos realicen funciones
relacionadas con el servicio policial –las cuales son funciones públicas-. El
segundo, esto es el numeral 5º y el parágrafo del artículo 54, establece las
autoridades que tienen la competencia disciplinaria para aplicar a los
estudiantes el régimen disciplinario de la Policía Nacional, cuando quiera que
estos realicen las funciones antes descritas.
El
actor señala que la jurisprudencia constitucional ha concluido que no es
posible que los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía
Nacional realicen funciones policiales –por cuanto éstas son funciones
públicas- y que, en consecuencia, las disposiciones demandadas desconocerían
dicha prohibición. Según el actor, esta situación implica una vulneración del
artículo 29 de la Constitución, en tanto asigna a las autoridades allí
mencionadas la competencia para juzgar a estudiantes de la Policía Nacional
cuando quiera que éstos realicen funciones policiales, con lo que se vulneraría
el principio de juez natural, ya que dichos órganos sólo tienen competencia
para juzgar a quienes sí pueden desarrollar funciones de policía.
En
este sentido, el problema jurídico planteado consiste en determinar si el
parágrafo 2º del artículo 23 y el numeral 5º y el parágrafo del artículo 54,
todos de la ley 1015 de 2006, desconocen el artículo 29 de la Constitución en
cuanto establecen un juzgador diferente al que el demandante considera que es
el “juez natural” para los estudiantes de la Policía Nacional.
De
acuerdo con el concepto del representante del Ministerio Público los apartes acusados
deben ser declarados inexequibles, por cuanto los estudiantes de las
Seccionales de Formación de la Policía Nacional no hacen parte del escalafón y,
por consiguiente, de la escala jerárquica de la Policía Nacional. En
consecuencia, los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía
Nacional no ostentan la calidad de servidores públicos y por tanto no ejercen
funciones públicas, no solo por su condición de estudiantes, sino porque las
escuelas tienen carácter de entidad universitaria, por ende las normas que
rigen su conducta son, el Reglamento Académico de la Escuela Nacional de la
Policía General Santander y el Manual Disciplinario Único para los alumnos.
Siendo
este el problema planteado, la Sala se referirá primero a la aptitud de la
demanda, derivada del análisis del sentido normativo que tienen las
disposiciones demandadas. Solo luego de hacer claridad a este respecto, y si
hay lugar a ello, se resolverá el asunto propuesto en el escrito de la demanda.
3. Asunto preliminar:
Ineptitud Sustantiva de la Demanda.
Teniendo
en cuenta que hay solicitudes de diferentes características por parte de cada
uno de los intervinientes, quienes traen a colación nuevos cargos con
argumentaciones que no han sido expuestos por el demandante; la Corte considera
necesario hacer un análisis de la aptitud de la demanda para determinar si se
dan los elementos para sustentar una solución de fondo.
En
primer término se debe aclarar que el artículo 29 de la Constitución política
de Colombia, establece cada una de las garantías que componen el debido
proceso, dentro de las cuales se encuentra la garantía contenida en el
principio del principio del juez natural para conocer un proceso.
Según
el demandante las disposiciones acusadas disponen que los estudiantes de las
Seccionales de Formación de la Policía Nacional pueden ser investigados y
sancionados disciplinariamente por las Oficinas de Control Interno de la
Policía Nacional en los casos en que estén ejecutando funciones de policía. Con
lo que, se vulnera el principio del juez natural pues el encargado de ejercer
la vigilancia de las actividades de los estudiantes es el Director de las
Escuelas de Formación, pues éstos no ejecutan funciones como miembros activos
de la Policía Nacional, por lo que su conducta no es objeto de control de las
Oficinas de Control Interno de la Policía Judicial.
No
obstante, el juez natural se establece por medio de la legislación aplicable a
cada caso, así pues la normatividad demandada solo está cumpliendo con el deber
que la misma Constitución establece frente a la regulación del juez natural;
cual es que la ley establezca quién es el juez competente en cada caso. Por
otro lado, la Constitución Política de Colombia no establece en su articulado
un juez natural específico para los estudiantes de las Escuelas de Formación de
la Policía Nacional.
Esta Corte ha establecido que el juez natural es,
“aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un
determinado asunto”[8]. Por otro lado, la misma
Corporación ha sostenido que el "Juez o Tribunal
competente" es una garantía consignada en el inciso segundo del artículo
29 de la Carta de 1991, referida a la prohibición de crear Jueces, Juzgados y
Tribunales de excepción, lo cual se reitera en los artículos 213 y 214 de la
misma normatividad superior.
Así, según la
jurisprudencia, “tal concepto no significa en modo alguno que el legislador
-ordinario o extraordinario- no pueda -sobre la base de criterios de política
criminal y de racionalización del servicio público de administración de
justicia-, crear nuevos factores de radicación de competencias en cabeza de los
funcionarios que pertenecen a la jurisdicción ordinaria -en este caso, a la
penal- o modificar los existentes, respetando -desde luego- los principios y
valores constitucionales.
La competencia
ha sido definida tradicionalmente como la facultad que tiene el juez para
ejercer, por autoridad de la ley, una determinada función, quedando tal
atribución circunscrita a aquellos aspectos designados por la ley. Normalmente
la determinación de la competencia de un juez atiende a criterios de lugar,
naturaleza del hecho y calidad de los sujetos procesales”[9].
En atención a las
apreciaciones de la Corte con respecto al principio del “juez natural”, y a que
en la Constitución no hay una consagración especial del juez natural que le
corresponda a los estudiantes de las Escuelas de Formación de la policía
Nacional; no hay un debate constitucional planteado de forma adecuada en el
cargo propuesto por el demandante. Esto, en tanto no existe una norma
constitucional que obre como patrón de comparación, en los términos expuestos
en el escrito de la acción pública de inconstitucionalidad
Recuérdese que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 consigna
los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los
cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a
saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas
constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se
pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir
que, si bien es cierto la acción pública  de inconstitucionalidad no está
sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[10], deben existir
requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización
satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo acusatorio
debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe
cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[11]. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
A
juicio de esta Sala, no hay pertinencia ni certeza en la argumentación que
sustenta el cargo propuesto, por cuanto el contenido normativo que considera
vulnerado el actor (aquel consistente en el juez natural de los estudiantes es
un juez determinado en la Constitución) no se deriva del artículo 29 Superior,
tal como se acaba de explicar. Además, del solo contenido normativo demandado,
no se desprenden todas las consecuencias que se exponen en la demanda, pues el
ciudadano no aporta los elementos de los cuales pueda deducirse si en realidad a
los estudiantes de esas escuelas de formación les asignan funciones policiales
y cuáles serían, ni el reglamento que las regularía, como tampoco, si existe un
régimen disciplinario especial que se les aplicaría por regla general y cuándo
se sujetarían al régimen disciplinario de la Policía Nacional. Se insiste, el
solo texto legal atacado, no permite la determinación de dichos elementos.
Por
lo anterior, no se logra suscitar una duda sobre la constitucionalidad de la
norma; luego, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo acerca de los apartes demandados del parágrafo 2 del
artículo 23 y del numeral 5 del artículo 54 de la Ley 1015 de 2006, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Decreto 1798 del 2000, “ARTÍCULO 20. DESTINATARIOS. <Decreto
derogado por el artículo 60
de la Ley 1015 de 2006> El personal uniformado es destinatario de las normas
de disciplina.”
[2] Decreto 1798 del 2000, ARTÍCULO 4. LEGALIDAD. <Decreto derogado por el artículo 60 de la Ley 1015 de 2006> El personal uniformado, será investigado y
sancionado disciplinariamente cuando incurra en las faltas establecidas en el
presente decreto.
Los estudiantes de las seccionales de
formación del personal uniformado de la Policía Nacional, deberán regirse por el manual académico y disciplinario único expedido por
el Director General de la Policía Nacional. (Subrayado fuera de texto)
[3] “Por
la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.”
[4] Constitución
Política “ARTICULO 123.
Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio.”(Subrayado fuera de texto)
[5] Sentencia
C-485 de 1995 M.P., Fabio Morón Díaz; C-484 de 1995 M.P., Fabio Morón Díaz.
[6] Sentencia
C-588 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz; C-621 de 2004 M.P., Jaime Araujo Rentaría; C-1171 de 2004
[7] Constitución
Política, artículos 122, 123,124 y siguientes.
[8] Sentencia
C-429-01.
[9] Sentencia
C-208/93
[10] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997,
expediente D-1718.
[11] Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de
2001 y C-1256 de 2001.