C-094-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-094/03
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS CON EL ESTADO-Concepto
Es una modalidad de contrato estatal que
se suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de realizar
actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de una entidad
pública pero tratándose de personas naturales, sólo puede suscribirse en el
evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores
públicos que laboran en esa entidad o en caso que para su cumplimiento se
requieran conocimientos especializados con los que no cuentan tales servidores.
Se trata de un acto reglado, cuya suscripción debe responder a la necesidad de
la administración y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el
personal que labora en la entidad pública respectiva pues si esto es posible o
si en tal personal concurre la formación especializada que se requiere para
atender tal necesidad, no hay lugar a su suscripción.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS Y CONTRATO DE TRABAJO-Diferencias
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Objeto
y características
El contrato de prestación de servicios
es un contrato estatal que tiene como objeto una obligación de hacer, que se
caracteriza por la autonomía e independencia del contratista, que tiene una
vigencia temporal y que no genera prestaciones sociales por tratarse de un
contrato estatal y no de una relación laboral.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Implicaciones
que tiene para el Estado la distorsión de ese contrato y la generación
irregular a través de él de relaciones laborales
La generación de relaciones laborales
con ocasión de la suscripción de contratos de prestación de servicios involucra
el desconocimiento del régimen de contratación estatal. Se desconocen múltiples
disposiciones constitucionales referentes a la función pública. Se vulnera el
régimen laboral  porque se propicia la vinculación de servidores públicos con
desconocimiento del régimen de ingreso a la función pública y se fomenta la
proliferación de distintos tratamientos salariales y prestacionales con la
consecuente vulneración de los derechos de los trabajadores. Se desconoce el
régimen presupuestal pues se prevén cargos remunerados sin que estén
contemplados en la respectiva planta de personal y sin que se hayan previsto
los emolumentos necesarios en el presupuesto correspondiente. Se causa un grave
detrimento patrimonial al Estado pues como consecuencia de esas relaciones
laborales, irregularmente generadas, se promueven demandas en su contra que le
significan el pago de sumas cuantiosas.
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Determinación
debe realizarse teniendo en cuenta todos los elementos que la integran
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Elementos
concurrentes
Los elementos son: Que el
sujeto disciplinable celebre un contrato de prestación de servicios Que el
objeto del contrato sea el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas. Que esas funciones requieran dedicación de tiempo completo.
Que esas funciones impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del
contratista. Que no se trate de una excepción legal.
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-No está
determinada por la sola suscripción del contrato de prestación de servicios
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Instrumento
legitimo al que puede acudir la administración para la realización de sus fines
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No se vulnera al
contener la norma una descripción clara del comportamiento que se eleva a la
categoría de falta disciplinaria gravísima
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No
es cierto que la norma consagre una presunción de falta disciplinaria cada vez
que se suscribe un contrato
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No
genera tratamiento diferenciado injustificado de las entidades públicas frente
a los particulares al no permitirle suscribir ciertos contratos
Referencia: expediente D-4023
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 29 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002.
Actor:  Néstor Iván Osuna Patiño
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
once  (11) de febrero de dos mil tres  (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Néstor Iván Osuna Patiño contra el numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
LEY 734
05/02/2002
por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 48.
Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
29. Celebrar
contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de
funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo
completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del
contratista, salvo las excepciones legales.
II.
LA DEMANDA
El actor considera que la norma demandada vulnera el
preámbulo de la Carta y los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 123 y 209 y que por ello
debe ser declarada inexequible.  Los fundamentos de la demanda instaurada son
los siguientes:
1.  La potestad
del Estado de perseguir y sancionar disciplinariamente a los funcionarios que
infringen las normas que garantizan el recto cumplimiento de la función
pública, está sometida a las garantías sustanciales y procesales, tanto
constitucionales como legales, consagradas en materia penal y entre ellas el
principio de legalidad como contenido del debido proceso.
2.  La norma
demandada carece de la claridad y precisión exigible a todo tipo disciplinario
pues eleva a falta de esa índole el que el objeto del contrato de prestación de
servicios recaiga sobre el cumplimiento de funciones propias de la
administración, desconociendo que esa situación es un elemento ineludible de
los contratos de prestación de servicios.  También considera como elemento del
tipo el que la función requiera dedicación de tiempo completo cuando ésta puede
ser una exigencia de la labor contratada.  Finalmente, genera confusión en
cuanto al alcance de las excepciones consagradas pues se ignora si de acuerdo
con ellas se pueden celebrar contratos de prestación de servicios
caracterizados por la subordinación del contratista a pesar de que ella no es
permitida por el régimen contractual.
3.  La norma
demandada viola los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de
la función pública pues su falta de claridad conceptual equivale a establecer
una presunción de falta disciplinaria siempre que se celebre un contrato de
prestación de servicios.  Ello conduciría al progresivo abandono de esa figura
y se generarían así negativas repercusiones pues la administración perdería
competitividad como empresaria o prestadora de servicios en competencia con
operadores privados.
4.  La norma
demandada establece una discriminación injustificada al conferir a los
operadores privados una mayor libertad para adoptar las medidas que más
convengan a sus intereses de cara a la realización de los principios de calidad
y eficiencia que deben inspirar su gestión, al tiempo que frustra su
materialización por parte de las entidades estatales, colocándolas en una
posición desfavorable al impedirles un manejo eficiente de sus escasos recursos
económicos y humanos.  Estas entidades se verán obligadas a ensanchar su planta
de personal y con ello a incrementar sus gastos de funcionamiento y reducir su
presupuesto de inversión.  Tal situación amenaza la supervivencia institucional
de esos organismos y también el interés general concretado en la atención y
satisfacción eficiente y oportuna, por parte de un operador estatal, de una
necesidad vital como el servicio de salud.
III.
INTERVENCIONES
A.  De la Auditoría General de la República
Con base en los
siguientes argumentos, la Auditoría General de la República, a través de
apoderado, solicita se declare exequible la disposición demandada:
1.  A pesar de
que se parte de la premisa de que el Estado cuenta con el personal requerido
para cumplir con sus funciones, puede ocurrir que tal personal resulte
insuficiente o que la labor a desarrollar no sea propiamente pública o
administrativa.  Frente a esa clase de eventos, el legislador permite a las
entidades públicas hacer uso del contrato de prestación de servicios definido
en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
2.  Debido a que
el contrato de prestación de servicios se suscribe con el objeto de que sean
atendidas actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de
las entidades públicas, en muchas ocasiones la administración ha hecho uso de
esa figura para encubrir verdaderas relaciones de trabajo y reducir los costos
que representa la vinculación permanente de personal.  A esta figura se le
conoce popularmente como  “nóminas paralelas”  y representan un alto costo para
las finanzas del Estado pues por medio de ella, recursos que deben ser
destinados a la satisfacción de los cometidos estatales, se utilizan para la
ampliación de la planta de personal y el incremento de los gastos de
funcionamiento.
3.  Si con
ocasión de la suscripción de un contrato, independientemente de la denominación
que se le dé, se crea una relación caracterizada por los elementos que permiten
presumir la existencia de un contrato de trabajo, de acuerdo con la ley y con
base en la Constitución, será posible deducir las consecuencias salariales y
prestacionales que se reconocen a toda persona que se encuentre en la misma
situación.
4.  Pese a que del numeral 3° del artículo 32 de la
Ley 80 de 1993 se desprende que el contrato de prestación de servicios puede
tener por objeto suplir necesidades de las entidades públicas en la ejecución
de sus funciones administrativas requeridas para el debido funcionamiento del
organismo, éste no puede ser utilizado para crear vinculación laboral con la
administración sin que se haya agotado el trámite requerido por la Constitución
y la ley.  Por lo tanto, quien obra en forma contraria a lo establecido en
nuestro ordenamiento jurídico, incurre en desconocimiento de sus deberes y debe
responder disciplinariamente por su conducta.
5.  El legislador, debido a la proliferación de
nóminas paralelas, ha decidido calificar la suscripción de contratos de
prestación de servicios que desvirtúen su naturaleza para ocultar verdaderas
relaciones laborales como una falta gravísima y ello constituye una herramienta
efectiva para combatir esa clase de prácticas y prevenir la violación de los
derechos de las personas que puedan ser afectadas con esa clase de contratos.
6.  El actor se equivoca cuando plantea la
vulneración del derecho de igualdad pues  tanto en el sector privado como en el
público se aplica el principio del contrato realidad y si cualquier empresa del
sector salud, independientemente de la naturaleza que tenga, acude a la figura
del contrato de prestación de servicios tratando de ocultar una relación de
trabajo y así reducir sus costos de operación, en caso de ser demandada quedará
obligada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas.
B.  Del Director del Hospital San Rafael de Girardot
El Director del
Hospital San Rafael de Girardot solicita la declaratoria de inexequibilidad de
la norma demandada.  Para ello argumenta:
1.  La norma
demandada es inconstitucional al impedir que se dé cumplimiento adecuado a los
mandatos constitucionales sobre la salud establecidos en el artículo 49 de la
Constitución y al conducir a los hospitales públicos del país a un esquema
económico en el cual, según la normatividad vigente, no pueden subsistir.
2.  El propio
sistema legal ha obligado a los hospitales públicos a establecer un sistema de
planta flexible que se contrata en atención a la demanda real de servicios que
se presenta.  Lo contrario, una planta de personal inamovible, llevaría
necesariamente a la quiebra económica a esas empresas de carácter social.
3.  Si se
prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios de tiempo
completo que impliquen subordinación y ausencia de autonomía, como lo hace la
norma demandada, y se obliga a los hospitales a contratar una nómina
permanente, ajena a la dinámica de la oferta y la demanda, se atenta de manera
inexorable contra los derechos a la salud y a la vida.
4.  Sancionar
ese tipo de contratos significaría inutilizar un instrumento jurídico
contractual que ha permitido mejorar la calidad y eficiencia en la prestación
del servicio.
5.  Se debe
decidir si se revisa el modelo de financiación establecido por la Ley 100 de
1993 y se garantiza la financiación de los servicios de salud mediante la
vinculación en la planta de personal de aquellas personas que se requieran para
atender las necesidades de una población determinada en condiciones de
eficiencia; o si se establece la posibilidad de contratar personas con base en
contratos de trabajo a término definido menores de un año que no se renueven
automáticamente; o si se permite la contratación de servicios personales con la
flexibilidad que el modelo exige pues en un hospital resulta imposible
contratar tales personas sin definir un horario que permita a los usuarios
conocer previamente cuándo serán atendidos o sin encausarlos dentro de las
normas de la entidad hospitalaria.
IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
La Procuraduría
General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada.  Sus argumentos son los siguientes:
1.  El contrato
de prestación de servicios, como figura excepcional, busca otorgar a la
administración una herramienta para atender situaciones especiales.  El
administrador puede recurrir a esa figura pero únicamente cuando dentro de la
racionalidad administrativa sea justificado, de conformidad con los parámetros
señalados en la Ley 80 de 1993.  Por ello, al momento de evaluar la pertinencia
o no de la celebración de ese tipo de contratos deberá analizarse si la entidad
ha realizado una eficiente gestión administrativa en diversos aspectos pues una
ineficiente gestión no puede justificar la utilización de tales contratos.
2.  Múltiples
disposiciones constitucionales permiten apreciar el celo del constituyente en
relación con la función pública con el fin de lograr un Estado racional en el
que la idoneidad y profesionalización de los funcionarios al servicio de la
administración, garantice el cumplimiento de los cometidos estatales.  Por lo
tanto, si el constituyente marcó unas determinadas vías de acceso a la función
pública, las autoridades administrativas no pueden crear nuevas formas de
vinculación amparadas en instituciones jurídicas consagradas para fines
diferentes.
3.  La falta
disciplinaria demandada se estructura a partir de la suscripción de contratos
de prestación de servicios que desfiguren su naturaleza como contrato
administrativo, convirtiéndolo en un contrato de trabajo al verificarse, en la
realización del mismo, los elementos sustanciales de la relación laboral
consagrados en el artículo 23 del Código Laboral.
4.  La
utilización antijurídica del contrato de prestación de servicios, contraría la
Constitución en múltiples dimensiones:  El régimen contractual, el régimen
laboral general y administrativo, los principios de la función administrativa,
el régimen presupuestal y el régimen de responsabilidad del funcionario
público.
5.  La norma
demandada es clara porque los contratos de prestación de servicios únicamente
pueden celebrarse dentro de los términos generales establecidos en el numeral 3
del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y por lo tanto no es cierta la vulneración
del principio de legalidad planteada por el actor.  Por ello, cualquier figura
que se utilice para desconocer los derechos de los trabajadores y los
procedimientos constitucionales y legales de vinculación de personal a la
administración pública debe ser rechazada, proscrita y sancionada.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Por medio de
la Ley 734 del 5 de febrero de 2002, se expidió el Código Único Disciplinario,
el que entró en vigencia tres meses después de su sanción.  El Código está
integrado por cuatro libros en los que se regulan una parte general, una parte
especial, los regímenes especiales y el procedimiento disciplinario.  La parte
especial, a su vez, está integrada por 4 artículos:  el artículo 48, que
consagra las faltas gravísimas; el artículo 49, que les atribuye a esas faltas
la calidad de causales de mala conducta; el artículo 50, que consagra las
faltas graves y leves y, finalmente, el artículo 51, que establece el llamado
de atención para los hechos que contraríen el orden administrativo interno sin
afectar sustancialmente los deberes funcionales.
En ese contexto,
la norma demandada es el numeral 29 del artículo 48, el que consagra una falta
gravísima consistente en  “Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo
objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que
requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de
autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.
Para el actor,
esta norma vulnera múltiples disposiciones de la Carta Política,
fundamentalmente por tres razones:  por desconocer el principio de legalidad;
por consagrar una presunción de falta disciplinaria que opera cada vez que se
suscriba un contrato de prestación de servicios y por discriminar
injustificadamente a las entidades estatales, las que, a diferencia de las entidades
privadas, no tendrán mayor libertad para adoptar medidas encaminadas a la
prestación de servicios a su cargo, viéndose obligadas a ensanchar su planta de
personal y, por esa vía, a incrementar gastos de funcionamiento y reducir
gastos de inversión.
Para la
Auditoría General de la República, la norma demandada es exequible pues en
muchas ocasiones la administración ha hecho uso del contrato de prestación de
servicios para encubrir verdaderas relaciones de trabajo y generar así una
nómina paralela con personal vinculado sin agotar el trámite previsto en la
Constitución y la ley.  Se trata, por tanto, de una falta disciplinaria
legítima que constituye una herramienta efectiva para combatir esa clase de
prácticas, para prevenir el desconocimiento de la regulación de la vinculación
de personal público y para proteger los derechos de las personas afectadas con
esa clase de contratos.
El Director del
Hospital San Rafael de Girardot solicita a la Corte que se declare inexequible
la norma demandada pues ella obliga a los hospitales públicos a establecer una
planta de personal inamovible que los conduciría a la quiebra por los altos
costos generados e impide que se dé cumplimiento a los mandatos
constitucionales sobre la salud consagrados en el artículo 49 de la Carta.
Finalmente, la
Procuraduría General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de
la disposición demandada argumentando que si el constituyente fijó unas
determinadas vías de acceso a la función pública, las autoridades administrativas
no pueden crear nuevas formas de vinculación amparadas en instituciones
consagradas para fines diferentes.  De allí que la falta se estructure a partir
de la suscripción de contratos de prestación de servicios que desfiguren su
naturaleza como contrato administrativo y que a su amparo generen relaciones
laborales.
Pasa, entonces,
la Corte a determinar si la falta disciplinaria consagrada en el numeral 29 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 vulnera o no el Texto Superior.
2.  Lo primero
que se advierte al examen de la norma demandada, es que la falta disciplinaria
por ella consagrada se comete con ocasión de la suscripción de un contrato de
prestación de servicios.  Este contrato es una de las alternativas con las que
cuenta la administración para la realización de los fines que le son inherentes
y, de acuerdo con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993:
Son contratos
de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de
la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales
cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o
requieren conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni
prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente
indispensable.
Como puede
advertirse, el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato
estatal que se suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de
realizar actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de
una entidad pública pero tratándose de personas naturales, sólo puede
suscribirse en el evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los
servidores públicos que laboran en esa entidad o en caso que para su
cumplimiento se requieran conocimientos especializados con los que no cuentan
tales servidores.
Se trata de un
acto reglado, cuya suscripción debe responder a la necesidad de la
administración y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal
que labora en la entidad pública respectiva pues si esto es posible o si en tal
personal concurre la formación especializada que se requiere para atender tal
necesidad, no hay lugar a su suscripción.
3.  De este
modo, el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que resulta
claramente diferenciable del contrato de trabajo y de allí por qué el segundo
inciso del numeral 3° del artículo 32 ya citado desvirtúe la generación de una
relación de trabajo o el reconocimiento, con base en él, de prestaciones
sociales y exija que se suscriba por el término estrictamente necesario.
Cuando se ocupó
del análisis de constitucionalidad de  algunos apartes del numeral 3° del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la Corte resaltó las diferencias existentes
entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo,
diferencias que es pertinente retomar para los efectos de este pronunciamiento:
...El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma
demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la
administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad
oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo
cual se establecen las siguientes características:
a.        La prestación de servicios versa sobre una obligación de
hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y
formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se
acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de
actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir,
relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada.
Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por
objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley,
de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del
artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la
ley.”.
b.        La autonomía e independencia del contratista desde el
punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este
contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de
discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual
dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las
estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por
parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo,
excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la
administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de
conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la
modalidad del contrato de prestación de servicios.
c.         La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su
duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el
objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos
atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter
excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será
necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones
pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo
122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede
contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia
del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la
naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión
alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos
configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en
aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la
subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se
acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará
desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces
el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en
aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las
relaciones de trabajo[1].
Es claro,
entonces, que el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que
tiene como objeto una obligación de hacer, que se caracteriza por la autonomía
e independencia del contratista, que tiene una vigencia temporal y que no
genera prestaciones sociales por tratarse de un contrato estatal y no de una
relación laboral.
4.  Como se
aprecia, la ley regula detalladamente el contrato de prestación de servicios y
toma medidas para darle una identidad propia, diferenciándolo del contrato de
trabajo.  Tal detenimiento resulta explicable por las graves implicaciones que
tiene para el Estado la distorsión de ese contrato y la generación irregular, a
través de él, de relaciones laborales.
En primer lugar,
la generación de relaciones laborales con ocasión de la suscripción de
contratos de prestación de servicios involucra el desconocimiento del régimen
de contratación estatal pues éstos sólo se trastocan en relaciones de esa
índole si se les imprime carácter intemporal o si se incluyen cláusulas que
subordinan al contratista a la administración, situaciones que son
completamente ajenas a ese régimen contractual.
En segundo
lugar, con ese proceder se desconocen múltiples disposiciones constitucionales
referentes a la función pública pues de acuerdo con ellas no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento  (Artículo 122);
los servidores públicos ejercen sus funciones en la forma prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento  (Artículo 123); el ingreso a los cargos
de carrera se hará previo cumplimiento de estrictos requisitos y condiciones
para determinar los méritos y calificaciones de los aspirantes  (Art. 125) y la
ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva  (124).
En tercer lugar,
se vulnera el régimen laboral  porque se propicia la vinculación de servidores
públicos con desconocimiento del régimen de ingreso a la función pública y se
fomenta la proliferación de distintos tratamientos salariales y prestacionales
con la consecuente vulneración de los derechos de los trabajadores.
En cuarto lugar,
se desconoce el régimen presupuestal pues se prevén cargos remunerados sin que
estén contemplados en la respectiva planta de personal y sin que se hayan
previsto los emolumentos necesarios en el presupuesto correspondiente.
Finalmente, se
causa un grave detrimento patrimonial al Estado pues como consecuencia de esas
relaciones laborales, irregularmente generadas, se promueven demandas en su
contra que le significan el pago de sumas cuantiosas.
Este cúmulo de
graves implicaciones ha llevado a esta Corporación ha indicar:
“La administración no está legalmente autorizada para celebrar un
contrato de prestación de servicios que en su formación o en su ejecución
exhiba las notas de un contrato de trabajo. De crearse un acto semejante o de
producirse su mutación en ese sentido, se ingresa en el campo de la patología
de este típico contrato administrativo y en la ilegalidad de la correspondiente
actuación o práctica administrativa, sin perjuicio de los derechos y garantías
del trabajo que aun bajo este supuesto haya podido realizarse”[2].
5.  En este
contexto se debe determinar el sentido de la falta disciplinaria consagrada en
la disposición demandada pues sólo sobre el correcto entendimiento de lo que
constituye el ilícito disciplinario allí previsto es posible emprender una
confrontación con la Carta Política para determinar si la respeta o vulnera.
La determinación
de la falta disciplinaria debe realizarse teniendo en cuenta todos los
elementos que la integran y no solo unos de ellos.  Ello es así en cuanto el
sentido de la prohibición implícita en el tipo disciplinario se desentraña a
partir de la consideración conjunta de los múltiples elementos que la
conforman.
De acuerdo con
la norma demandada, para la estructuración de la falta disciplinaria gravísima
allí consagrada, se requieren los siguientes elementos concurrentes:
a.
Que el sujeto
disciplinable celebre un contrato de prestación de servicios
En este punto
debe quedar claro que la sola suscripción de un contrato de prestación de
servicios no agota la falta pues ninguna irregularidad puede advertirse en el
proceder de quien, con estricto apego al ordenamiento jurídico, suscribe uno de
aquellos contratos estatales permitidos y reglamentados por el Estado.  De allí
que este primer presupuesto de la falta disciplinaria remita a la suscripción
de un contrato de prestación de servicios en cuanto es con ocasión de tal
suscripción que el actor incurre en irregularidades susceptibles de alterar la
naturaleza del contrato y de generar responsabilidad.
b.
Que el objeto
del contrato sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas.
Debe tenerse en cuenta que los contratos de
prestación de servicios, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
tienen por objeto el desarrollo de actividades relacionadas con la
administración o el funcionamiento de la entidad.  En cambio, la falta
disciplinaria consagrada en el artículo 48, numeral 29, de la Ley 734 se
tipifica por suscribir irregularmente contratos de prestación de servicios cuyo
objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas.
De esto se infiere que, de acuerdo con el tenor
literal del tipo, la falta disciplinaria se comete en un ámbito más limitado
que el inherente a los contratos de prestación de servicios pues mientras éstos
giran en torno a actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento
de la entidad, remitiendo, por lo tanto, al amplio espectro del servicio
público; los contratos que generan la falta no son los que se relacionan con
tales actividades sino únicamente los que tienen por objeto el cumplimiento de
funciones públicas o administrativas.
Esta distinción es muy importante en cuanto determina
el alcance de la prohibición contenida en la regla de derecho demandada pues,
como lo precisó la Corte en la Sentencia C-037-03,  “ha
de tenerse en cuenta el caso de aquellas personas que contratan con el Estado
pero sin asumir el ejercicio de funciones públicas, dado que solamente en
determinados casos la ejecución de un contrato implica su ejercicio en cuanto
se asuman prerrogativas propias del poder público”.  Esto por cuanto  “El
servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares”, en tanto que  “La
función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de
las potestades públicas y que significan en general ejercicio de la autoridad
inherente del Estado”.  De
ahí que  “Solamente en el caso de que la prestación
haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades
inherentes al Estado, como por ejemplo,  señalamiento de conductas, ejercicio
de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que éste
cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública”.
De este modo, el marco de configuración de la falta
disciplinaria que ocupa la atención de la Corte no está determinado por todo el
ámbito de los contratos de prestación de servicios sino únicamente por aquellos
cuyo objeto involucre el cumplimiento de funciones públicas o administrativas,
es decir, ejercicio de potestad pública o autoridad estatal.
Además, estos contratos deben sujetarse a
las condiciones fijadas por la Constitución, la ley y la jurisprudencia
constitucional para el ejercicio de funciones administrativas por particulares
pues a través de ese tipo de actos no se puede llegar a desplazar la
organización permanente de la administración pública.  De allí que, entre otras
cosas, se deba tener en cuenta el contenido de los artículos 123 y 210
superiores, de acuerdo con los cuales  “La Ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio”  y  “Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”.  De igual manera, se
deben tener en cuenta tanto la Ley 489 de 1998, cuyo capítulo XVI regula el
cumplimiento de funciones públicas por particulares, como la jurisprudencia
sentada por esta Corporación fundamentalmente en las Sentencias  C-702-99,
C-866-99 y C-037-03.
c.
Que esas funciones requieran dedicación de
tiempo completo.
Este elemento del ilícito disciplinario evidencia una
de las irregularidades implícitas en el contrato de prestación de servicios con
ocasión del cual se incurre en la falta.  Tal irregularidad consiste en hacer
girar el objeto del contrato en torno a funciones que requieran dedicación de
tiempo completo, pues con tal ingrediente se desvirtúa su índole de contrato
estatal para imprimirle el carácter de una relación laboral.
Ello es así por cuanto si la persona natural que ha
suscrito el contrato de prestación de servicios tiene que cumplir funciones que
requieren dedicación de tiempo completo, al contratista se le está exigiendo
dedicación exclusiva para el cumplimiento del objeto de ese contrato.  No
obstante, tal exclusividad es contraria a la índole del contrato de prestación
de servicios pues éste no implica un límite a la autonomía del contratista.
d.
Que esas funciones impliquen subordinación y
ausencia de autonomía respecto del contratista.
Una de las
características fundamentales del contrato de prestación de servicios es la
independencia del contratista.  Éste no se encuentra subordinado a la
administración, ni ve tampoco limitada su voluntad con ocasión del contrato
suscrito.  Por ello, un contrato de prestación de servicios que gire en torno a
un objeto que implique la subordinación del contratista a la administración no
es en verdad un contrato de esa índole sino una relación laboral.
e.
Que no se trate de una excepción legal.
Este presupuesto
debe analizarse con detenimiento pues parecería contradictorio, al menos en
principio, que la norma reproche a título de falta disciplinaria la celebración
de contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones
públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e
impliquen la subordinación del contratista y, al mismo tiempo, prevea que no se
tipifica esa falta disciplinaria cuando el legislador permita que se suscriban
contratos de prestación de servicios sujetos a tales cláusulas.  Por lo menos
cabría cuestionarse por los eventos en los cuales el legislador, permite la
suscripción anormal de ese tipo de contratos y despoja su celebración del carácter
de falta disciplinaria.
En cuanto a ello
hay que indicar que la norma demandada prohíbe la suscripción de contratos de
prestación de servicios en las condiciones allí indicadas pero esa prohibición
no opera cuando la ley excepcionalmente habilite la celebración de tales
contratos aún en esas condiciones pues bien puede ocurrir que exista una
justificación para proceder de esa manera.  Es lo que ocurre, por ejemplo, con
los docentes, directivos docentes y administrativos que se encontraban contratados
por departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios y que por
disposición de la Ley 715 de 2001 y de los Decretos 688 de 2001 y 1528 de 2002,
deben ser vinculados de manera provisional a las plantas de personal docente de
las entidades territoriales siempre que, entre otras cosas, su dedicación haya
sido de tiempo completo.
En este caso
existe una justificación razonable pues se ha alterado la índole del contrato
de prestación de servicios con el propósito de garantizar la continuidad en la
prestación del servicio de educación y se lo ha hecho únicamente de manera
transitoria hasta tanto ese servicio sea asumido permanentemente por las
entidades territoriales.
En supuestos
como estos, excepcionalmente autorizados por la ley, puede haber lugar a la
suscripción de contratos de prestación de servicios bajo circunstancias
especiales pero dado que se trata del cumplimiento de una disposición legal y
no del abuso de una figura contractual en que incurre un servidor público, no
puede imputarse falta disciplinaria alguna.  Tales son, entonces, las
excepciones a que se refiere la disposición.
6.  Como puede advertirse, la falta disciplinaria
gravísima consagrada por la disposición demandada no está determinada por la
sola suscripción de un contrato de prestación de servicios sino por el
desconocimiento de la normatividad relativa a la contratación estatal, a la
función pública y al régimen laboral de los servidores públicos y por la
consecuente generación de relaciones laborales irregulares, de tratamientos
laborales diferenciados y de cuantiosas demandas y condenas contra el Estado.
En este orden de ideas, si la ilicitud sustancial de
una falta disciplinaria está determinada por la afección del deber funcional
del servidor público, es claro que en el supuesto recogido en la norma
demandada ese presupuesto se satisface pues la suscripción irregular de un
contrato de prestación de servicios, que genera ese cúmulo de consecuencias,
plantea el incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores
estatales y el desplazamiento de la atención del interés general en el
ejercicio de la función pública.  Por lo tanto, elevar ese comportamiento a la
calidad de falta disciplinaria es legítimo en cuanto a él le es inherente la
afección del deber funcional del servidor público.
7.  De este
modo, si los contratos de prestación de servicios constituyen un instrumento
legítimo al que puede acudir la administración para la realización de sus
fines, su sola celebración no tiene por qué constituir falta disciplinaria,
como lo asumen el actor y el Director del Hospital San Rafael de Girardot, pues
ella sólo se tipifica cuando concurren las irregularidades recogidas en el
tipo.  Si esto no fuera así, esto es, si la falta estuviese constituida por la
sola suscripción de un contrato de prestación de servicios, habría que inferir
que un mismo comportamiento se halla, al tiempo, permitido y prohibido por la
ley, conclusión que resulta contraria no solo al efectivo alcance de la norma
demandada, sino también a la sistematicidad del ordenamiento jurídico.
Además no puede
perderse de vista que el ámbito de aplicación de la norma demandada no está
determinado por todo el espectro de contratos de prestación de servicios sino
únicamente por aquellos que tienen por objeto el cumplimiento de funciones
públicas o administrativas y que se suscriben en condiciones tales que se
termina por desconocer su naturaleza.  De allí que la preocupación del
interviniente sea infundada pues los contratos suscritos con el personal médico
y paramédico para la prestación del servicio de salud y no para el cumplimiento
de funciones públicas o administrativas no hacen parte del ámbito de
prohibición del tipo.  Esto sin desconocer que su suscripción irregular bien
puede generar responsabilidad estatal ante una eventual demanda del contratista
y también responsabilidad fiscal del servidor público que los suscriba para
encubrir relaciones laborales.  De allí que nada se oponga a que el legislador
consagre un régimen especial para que las instituciones públicas de salud
suscriban contratos de prestación de servicios bajo condiciones especiales,
pero, desde luego, sin llegar a desnaturalizarlos.
8.  En todo
caso, no debe perderse de vista que la finalidad de la norma es evitar la
suscripción indiscriminada de contratos de prestación de servicios con el
objeto en ella indicado y hacerlo desconociendo su índole de contrato estatal
para encubrir relaciones laborales que, ignorando los procedimientos legítimos
de acceso a la función pública, generan nóminas paralelas y lesionan los
derechos de trabajadores.
En ese sentido,
bien puede ocurrir que la administración celebre un contrato con un contratista
que se obligue a prestar servicios como los de aseo, cafetería o vigilancia,
caso en el cual las obligaciones laborales recaerán sobre el contratista en
relación con los trabajadores que él utilice y no sobre la administración,
contando ésta incluso con la seguridad que le brinda la garantía única que
ampara a los contratos estatales.  O puede acaecer que tales contratos se
suscriban para la prestación de servicios profesionales externos, generalmente
por parte de profesionales altamente especializados con los que se celebran
contratos intuito personae, eventos en los cuales se mantienen la
independencia y autonomía que caracterizan a los contratos de prestación de
servicios.  Nada se opone a que se suscriban tales  contratos pero debe
hacérselo sin que concurran los presupuestos planteados en la norma demandada
y, además, deben cumplirse las exigencias impuestas por el Estatuto de
Contratación Administrativa, esto es, que no existan en la planta personas con
esa capacidad específica o que, existiendo tales personas, su número sea
insuficiente para atender la demanda generada.
En supuestos
como los indicados no concurren argumentos para afirmar la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos que celebran tales contratos pues ni
se trata de servicios que involucran dedicación de tiempo completo ni se
subordina al contratista.  Pero si la administración celebra contratos de
prestación de servicios y lo hace directamente con las personas que van a
prestar el servicio o suscribe contratos para la prestación de servicios
profesionales especializados y en todos esos casos exige dedicación de tiempo
completo y subordina a los contratistas, o si suscribe contratos de prestación
de servicios para atender asuntos administrativos y lo hace por más del tiempo
necesario para ampliar la planta de personal, es evidente que ese contrato se
desnaturaliza y se generan irregularmente relaciones laborales que resultan
traumáticas para la administración.  Son supuestos de esta índole los que se
acomodan al tipo disciplinario consagrado por la norma demandada.
9.  Ante tal
panorama, los argumentos en los que el actor apoya la demanda que instaura son
insuficientes para la declaratoria de inexequibilidad que pretende.
Por una parte,
no es cierto que la norma demandada vulnere el principio de legalidad pues ella
contiene una descripción clara del comportamiento que se eleva a la categoría
de falta disciplinaria gravísima.  Ella consiste en suscribir contratos de
prestación de servicios para el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas, en forma permanente y bajo condiciones de subordinación y
dependencia pues estas circunstancias son ajenas a su naturaleza de contrato
estatal.  De la sola lectura de la disposición se infiere que ése y no otro es
el alcance de la prohibición que involucra y ante ello no puede afirmarse que
exista incertidumbre en cuanto al tipo disciplinario consagrado.
De otro lado,
tampoco es cierto que la disposición consagre una presunción de falta
disciplinaria que opera cada vez que se suscriba un contrato de prestación de
servicios.  Esa percepción es fruto de la recepción parcial del tipo consagrado
y no de su análisis integral pues, como se lo expuso, la falta no se comete por
el solo hecho de suscribir uno de tales contratos pues tal es un proceder
lícito al que el Estado puede acudir para el cumplimiento de sus fines
constitucionales.  Por el contrario, se consuma la falta cuando, bajo la
apariencia de un contrato de prestación de servicios y en el ámbito de
contratación indicado en el tipo, se genera una relación laboral pues ese es el
proceder que resulta contrario a las exigencias constitucionales y legales
referidas a la contratación estatal, al régimen laboral y al régimen
presupuestal de las entidades públicas.
Finalmente,
tampoco es cierto que la norma demandada genere un tratamiento diferenciado
injustificado de las entidades públicas por el hecho de no permitirles a
aquellas suscribir contratos de prestación de servicios en una área como la de
salud, cuando los particulares sí pueden hacerlo.  Ello es así porque en todos
aquellos eventos en que bajo la forma de cualquier acto jurídico se encubra una
relación laboral, habrá lugar a que ésta sea declarada y a que se produzcan los
efectos salariales y prestacionales dispuestos por la ley.  Es decir, el
contrato de trabajo como contrato realidad produce efectos indistintamente de que
los servicios se hayan prestado a entidades públicas o a particulares y por lo
tanto no es cierta la ventaja en que supuestamente se hallan éstos para la
prestación de servicios de esa índole.
10.  Los
argumentos expuestos en precedencia son suficientes para concluir que la
disposición demandada no vulnera  el principio del Estado social de derecho, ni
los fines esenciales del Estado, ni el principio  de legalidad, ni el derecho
de igualdad, ni el debido proceso, ni los  fundamentos constitucionales de la
función pública, ni tampoco los principios de la actuación administrativa.  Por
el contrario, se trata de una norma que tipifica como falta  disciplinaria un
comportamiento  dotado de ilicitud  sustancial  y que  por lo tanto resulta
compatible con los  fundamentos constitucionales de
la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos.  Por ello la Corte
declarará su exequibilidad.
DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento
para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-154-97.
[2] Corte Constitucional.  Sentencia C-056-93.