T-289-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-289/95
NEGLIGENCIA DE
LAS PARTES
La acción de tutela es improcedente cuando
se interpone como mecanismo para remediar la negligencia de las partes en un
proceso.
PROCESO
POLICIVO/LITISCONSORCIO NECESARIO/INSPECTOR DE POLICIA-Actuación irregular
Se daban todos los supuestos de hecho
exigidos por el artículo 51 del C.P.C., para que la inspectora pudiera de
oficio integrar al contradictorio concediendo a la comunidad religiosa la
calidad de litisconsorte necesario. En el mencionado artículo del ordenamiento
procesal civil, aplicable al proceso de policía, se establece que la figura del
litisconsorcio necesario se presenta siempre que "la cuestión litigiosa
haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes".
ACCION DE TUTELA
CONTRA INSPECTOR DE POLICIA
Al entrar a decidir aspectos concernientes
al fondo de la Resolución, la Inspectora, se arrogó las competencias de su
superior jerárquico, obrando por fuera de todo marco legal y obedeciendo a su
simple voluntad. Con esto, vulneró el derecho de acceso a la justicia de las
partes trabadas en la querella pues impidió que una Corporación de mayor
jerarquía pudiera pronunciarse sobre el fondo del proceso policivo, saneándolo
si hubiera sido del caso. Este proceder vulneró así mismo el derecho
fundamental al debido proceso de las partes por la pretermisión de "las
formas propias de cada juicio" y del principio de la doble instancia.
QUERELLA DE
AMPARO A LA POSESION-Normas
aplicables/CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL-Aplicación en procesos
policivos
Las normas de policía que establecen el
procedimiento a seguir en la querella de amparo a la posesión no son
exhaustivas. En la medida en que se trata de un proceso civil de policía,
análogo en estructura a los procesos seguidos ante los jueces civiles, las
normas especiales del Código Nacional de Policía y del Código de Policía de
Bogotá deben completarse con las disposiciones pertinentes del Código de
Procedimiento Civil, con el fin de hacer efectivos los derechos fundamentales
al debido proceso y a la defensa de las partes trabadas en este tipo de
litigios.  El tramite de los recursos susceptibles de ser impetrados contra las
decisiones de policía se encuentra sumariamente reglado en el Código de
Policía, razón por la cual se hace necesario acudir al Código de Procedimiento
Civil, para integrar el régimen normativo que garantice el debido proceso de
las partes en dicho proceso. Es el caso del régimen aplicable al recurso de
apelación.
INSPECTOR DE
POLICIA-Irregularidades/NULIDAD
SANEABLE-Declaratoria de oficio/DEBIDO PROCESO-Vulneración por
actuación de inspector de policía
Con la declaratoria de oficio de nulidades
saneables, la autoridad policiva violó el derecho al debido proceso de las
partes envueltas en la querella policiva, como quiera que irrespetó las formas
propias del proceso policivo que en punto a nulidades se encuentran reguladas
en el C. de P.C. En este caso, la actuación de la autoridad de policía carece
de fundamento objetivo. No existe en el ordenamiento jurídico ninguna norma que
le permita declarar, tal como lo hizo, la nulidad de oficio por las causales
antes anotadas. Así mismo, ni las partes afectadas por el acto declarado nulo,
ni el Ministerio Público, la impulsaron a declarar la nulidad de un acto
dictado 9 meses antes de tal declaratoria, lo que permite pensar a esta Sala que
la funcionaria actuó sometida exclusivamente a los mandatos de su voluntad. Y
por último, la declaratoria de nulidad de la resolución en cuestión, tuvo como
efecto la vulneración del debido proceso de las partes interesadas en el asunto
de fondo sometido a la instancia policiva, al desconocer las formas propias del
proceso policivo.
COMUNIDAD
RELIGIOSA-Violación de
derechos
Al expedir el auto y la resolución, la
Inspección vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la comunidad
religiosa.
JULIO 5 DE 1995
REF: Expediente
T-65117
Actor: EVELIA
MARÍA LÓPEZ JIMÉNEZ - MISIONERAS DE SANTA ROSA DE LIMA -
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Tema:
- Debido proceso
y procesos de policía
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCIÓN
la siguiente
S E N
T E N C I A
En el proceso de
tutela T-65117 adelantado por la Hermana EVELIA MARÍA LÓPEZ JIMÉNEZ, actuando
en nombre y representación de la comunidad religiosa MISIONERAS DE SANTA ROSA
DE LIMA, contra Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez, Elber Beltrán,
Inspección 1B de Policía de Usaquén y Consejo Distrital de Justicia de Santa Fe
de Bogotá, D.C.
ANTECEDENTES
1. Desde 1960, la
comunidad religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima", es
propietaria del inmueble ubicado en la Carrera 7a. N° 166-02 de la ciudad de
Santa Fe de Bogotá, D.C. Allí tuvo la sede de su Noviciado hasta el mes de mayo
de 1993.
2. En junio de 1969,
la representante legal de la época permitió a los señores Arcadio Jaramillo,
Carmen Emilia Cárdenas de Jaramillo e hijos - dentro de los cuales se encuentra
Martha Ligia Jaramillo -, que habitaran en un lote de aproximadamente 50 metros
cuadrados de extensión, dentro del inmueble de propiedad de las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima".
3. Con motivo de la
posesión que desde 1969 viene ejerciendo la señora Martha Ligia Jaramillo se
han presentado, entre ella y la comunidad religiosa una serie de controversias
policivas y judiciales. Esas controversias pueden ser resumidas como sigue:
3.1. Proceso reivindicatorio de la comunidad
religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima” contra Arcadio Jaramillo y
Carmen Emilia Cárdenas de Jaramillo.
Hace aproximadamente
siete años, la comunidad religiosa solicitó a la familia Jaramillo Cárdenas que
desocupara el lote que hasta el momento ocupaba. Ante su negativa, las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima", debieron instaurar demanda
ordinaria reivindicatoria ante el Juzgado 3° Civil del Circuito de Bogotá. En
providencia de agosto 24 de 1992, ese despacho declaró el dominio pleno y
absoluto de las "Misioneras de Santa Rosa de Lima" sobre el predio
objeto del proceso. En la actualidad, en la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, se encuentra bajo estudio un recurso de
apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia.
3.2. Querella policiva N° 101/93 de la
comunidad religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima" contra
personas indeterminadas.
En razón de
distintos conflictos que se presentaron entre la comunidad religiosa y Martha
Ligia Jaramillo vda. de Suárez (hija de los señores Jaramillo Cárdenas), las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima" decidieron abandonar el inmueble
en mayo de 1993, luego de lo cual, la señora Jaramillo vda. de Suárez arrendó -
sin ninguna autorización - parte del edificio del noviciado. Por este motivo, el
8 de octubre de 1993, la comunidad religiosa interpuso querella de lanzamiento
por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas, ante la Alcaldía
Menor de Usaquén. La querella fue repartida a la Inspección 1"A" de
Policía y radicada con el número 101/93. El 26 de octubre de 1993, mediante
Resolución Administrativa N° 50, la Inspección decretó el lanzamiento por
ocupación de hecho, y fijó fecha para la diligencia de lanzamiento, la cual se
realizó exitosamente el 21 de diciembre de 1993.
3.3. Querella
policiva N° 347/93 de Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez contra Alfonso
Mattos.
En mayo de 1993, la
comunidad religiosa decidió dar en venta el inmueble mediante la celebración de
la correspondiente promesa de compraventa con el señor Alfonso Enrique Mattos
Barrero. Hasta la fecha, el predio no ha podido ser entregado en razón de la
controversia policiva que, sobre su posesión, se ha venido desarrollando entre
las "Misioneras de Santa Rosa de Lima" y Martha Ligia Jaramillo vda.
de Suárez.
El 15 de julio de
1993, la señora Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez interpuso querella
policiva ante la Alcaldía Menor de Usaquén por amparo a la posesión, en contra
de Alfonso Mattos, arguyendo haber tenido la posesión de la totalidad del
inmueble por más de 20 años. La acción se basó en la supuesta realización de
hechos perturbatorios causados por Mattos, en complicidad con terceros y
agentes de la Policía Nacional. La querella fue repartida a la Inspección
1"B" de Policía de Usaquén, donde quedó radicada bajo el número
347/93. Las actuaciones que han tenido lugar en este proceso de policía son las
siguientes:
3.3.1 El 8 de
septiembre de 1993, la Inspección expidió una Resolución Administrativa (sin
número) desvinculando del proceso al señor Alfonso Mattos, y amparando en la
posesión a Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez, pero sólo en los 50 metros de
terreno que constituían su vivienda. En esta resolución se reconoce que en el
curso del proceso policivo, la Comunidad Religiosa "Santa Rosa de
Lima" ha actuado como parte querellada.
3.3.2. En dos
escritos separados, de fecha septiembre 14 de 1993, el apoderado de la
querellante interpuso, por un lado, incidente de nulidad - basado en el hecho
de haberse emitido pronunciamiento de fondo sin citación y audiencia de las
partes en conflicto y dentro de la diligencia de inspección ocular, según lo
establece el artículo 432 del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo N° 18 de
1989)- y, por otro, recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra
la Resolución Administrativa de septiembre 8 de 1993.
En resolución de
noviembre 10 de 1993, la Inspección 1"B" de Policía de Usaquén
decidió desechar la nulidad impetrada, no reponer la mencionada Resolución, y
conceder el recurso de apelación en el efecto devolutivo ante el Consejo de
Justicia de Santa Fe de Bogotá.
Sin embargo,
mediante auto de 6 de diciembre de 1993 la misma Inspección declaró desierto el
recurso de apelación por no haber suministrado la apelante los recursos
necesarios para la reproducción de las copias en el término legal de cinco días
(C.P.C., art. 356).
3.3.3. En oficio de
diciembre 28 de 1993, el Ministerio Público, a través de la Personería de Santa
fe de Bogotá, solicitó a la Inspección 1"B" de Policía de Usaquén la
revocatoria del auto de diciembre 6 de 1993 que declaró desierto el recurso de
apelación, argumentando la gratuidad del proceso policivo establecida en el
artículo 456 del Código de Policía de Bogotá. Al no recibir respuesta de
ninguna índole, el Personero vuelve a solicitar la atención de la Inspección
mediante solicitud de fecha abril 14 de 1994. Ante el silencio de la Inspección
de Policía, el 27 de mayo de 1994 el Ministerio Público insiste de nuevo en sus
peticiones, y recuerda a la autoridad policiva que se encuentra en mora de
cinco meses para resolver la solicitud elevada por la Personería de Santa fe de
Bogotá.
3.3.4. En abril de
1994, una nueva funcionaria se posesiona como titular de la Inspección
1"B" de Policía de Usaquén. La Inspectora retoma el conocimiento de
la Querella N° 347 de 1993 y, en decisión de julio 11 de 1994, decide declarar
nula la Resolución de septiembre 8 de 1993 y fijar nueva fecha (21 de julio de
1994) para continuar con la diligencia de inspección ocular. Para adoptar la anterior
decisión se tuvieron en cuenta los siguientes argumentos:
- A la diligencia de
inspección ocular (llevada a cabo los días 2, 19 y 25 de agosto de 1993) no
concurrió nunca el querellado Alfonso Mattos, pero sí la Hermana Evelia María
López y su apoderado, en nombre y representación de las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima", a quienes se reconoció personería para actuar, sin
ser parte dentro del proceso policivo, y sin haber sido vinculadas a éste en
debida forma.
- El funcionario de
conocimiento no desplegó mayor actividad con el fin de hacer comparecer al
querellado. En efecto, dentro del expediente no obra constancia secretarial de
haberse efectuado la notificación según lo establecido por el artículo 427 del
Código de Policía de Bogotá (fijación de aviso en la puerta de acceso al lugar
donde se halla el querellado). La falta de notificación al querellado implicó
que el proceso se tramitara en su ausencia, sin nombrársele curador ad-litem, y
teniendo siempre como parte a la comunidad religiosa.  En opinión de la
Inspectora de Policía, todo lo anterior constituía una "clásica violación
al derecho de defensa" por  haberse pretermitido las normas legales
relativas a la notificación del querellado.
- El día 25 de
agosto de 1993, la inspección ocular fue suspendida para ser continuada el 30
del mismo mes. Sin embargo, en auto de agosto 8, la Inspección fijó nueva fecha
para el 6 de septiembre de 1993, día declarado cívico por la Alcaldía Mayor de
Bogotá, razón por la cual la continuación de la inspección ocular no se llevó a
cabo. El 8 de septiembre de 1993, la Inspección 1"B" de Policía
profirió la Resolución Administrativa de que trata el numeral 3.3.2,
incurriendo, a juicio de la nueva funcionaria, en abierta violación al artículo
432 del Código de Policía de Bogotá donde se establece que este tipo de
decisiones deben tomarse en presencia de las partes y dentro de la diligencia
de inspección ocular.
3.3.5. Con fecha 18
de julio de 1994, el Personero Delegado para la Policía de Santa Fe de Bogotá
interpone recurso de reposición, y en subsidio el de apelación, contra la
providencia de julio 11 de 1994 proferida por la Inspección 1"B" de
Policía de Usaquén. El representante del Ministerio Público estimó que la
Inspección sólo tenía competencia para revocar el auto de diciembre 6 de 1993,
mediante el cual se declaraba desierto el recurso de apelación interpuesto por
la parte querellante contra la Resolución de septiembre 8 de 1993, y para
ordenar el envío del expediente al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá,
único competente para pronunciarse sobre la legalidad de la mencionada
Resolución Administrativa y tomar la decisión sobre su nulidad. De igual forma,
el personero señala con extrañeza el hecho de que luego de cinco meses de
posesionada en su cargo, la Inspectora 1"B" de Policía decidiera
pronunciarse de manera irregular sobre el recurso de apelación.
Dentro del
expediente que ha tenido a la vista esta Corte no se ha encontrado ningún acto
por medio del cual la Inspectora haya resuelto los recursos interpuestos por el
representante del Ministerio Público.
3.3.6. El día 21 de
julio de 1994 se llevó a cabo la inspección ocular, esta vez con la presencia
del querellado Alfonso Mattos. De lo ocurrido en esta diligencia debe
destacarse lo siguiente:
- Durante el
transcurso de la mañana, la discusión se dirigió a establecer si el señor
Mattos conocía de la existencia de la querella en su contra, y a precisar los
hechos que la querellante estableció como perturbatorios a la posesión. De
igual modo, el querellado insistió en establecer que la Inspectora
1"B" de Policía no era imparcial pues su esposo, quien se encontraba
dentro de los asistentes a la inspección ocular, tenía interés directo en el
proceso. Por este motivo, el señor Alfonso Mattos recusó a la funcionaria y
solicitó la presencia del Ministerio Público. Cabe anotar que la funcionaria
justificó la presencia de su marido en razón de haber sido amenazada
telefónicamente con la pérdida de su cargo, si fallaba en contra del
querellado.
- En el acta donde
consta lo ocurrido durante la sesión de la mañana en la diligencia de
inspección ocular, quedó consignada la presencia de la Hermana Evelia María
López Jiménez (fol. 204, cuaderno 3), pero no se registraron intervenciones de
la misma, ni le fue reconocida personería alguna para actuar. En declaración
rendida ante el juez de tutela de primera instancia, la religiosa Nury del
Carmen Andrade Paternina aseguró que, durante la mencionada inspección ocular,
la Hermana Evelia María López Jiménez solicitó reiteradamente a la Inspectora
que le permitiera intervenir, sin lograr respuesta positiva por parte de la
funcionaria (fol. 80, cuaderno 2).
- En la tarde, la
diligencia fue reanudada con la presencia de un delegado enviado por el
Personero de Usaquén, quien presentó dos memoriales dirigidos a la Inspectora
1"B" de Policía de Usaquén. El primero, suscrito por el señor Alfonso
Mattos, recusa formalmente a la funcionaria. El segundo memorial, firmado por
la Hermana Evelia María López, a través del cual pide la suspensión de la
audiencia, alegando que su inasistencia se debía a las amenazas que había
recibido. En el mismo escrito se solicita a la Inspectora 1"B" de
Policía que declare la nulidad de todo lo actuado a partir de la providencia
que finalizó el proceso en primera instancia (Resolución de septiembre 8 de
1993), por dos razones fundamentalmente: en primer lugar, porque la inspectora
carecía de facultades para anular la Resolución de 8 de septiembre de 1993, y,
en segundo lugar, porque, como querellada, no fue notificada en debida forma de
ninguno de los actos que tuvieron lugar a partir - inclusive - de la Resolución
de 11 de julio de 1994.
- En relación con
las peticiones elevadas por la representante legal de la comunidad religiosa,
la inspectora de Policía manifestó sumariamente lo siguiente: a) la
improcedencia de la intervención de las "Misioneras de Santa Rosa de
Lima" en cuanto que éstas no eran parte dentro de la querella y que, para
participar en el proceso policivo, debían cumplir con los requisitos sobre
intervención de terceros contemplados en los artículos 50, 51, 52 y 53 del
C.P.C.; b) la carencia de sustento de la recusación formulada en su contra,
remitiéndose a los artículos 151 y 152 del estatuto procesal civil, que regulan
la oportunidad y procedencia de la recusación y el procedimiento a seguir para
su formulación y trámite. Es de anotar que la nulidad solicitada por la Hermana
Evelia María López Jiménez no fue resuelta por la funcionaria de policía.
- La diligencia de inspección
ocular terminó con la expedición de una Resolución Administrativa (sin número)
que declaraba perturbador al señor Alfonso Mattos y amparaba en la posesión de
todo el predio a Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez.
3.3.7. El 22 de
julio de 1994, el apoderado de la parte querellada interpuso recurso de
reposición, y en subsidio el de apelación, contra la Resolución con la que
culminó la diligencia de inspección ocular del 21 de julio de 1994. En el mismo
escrito, de manera independiente pero integrada, solicita también se declare la
nulidad de todo lo actuado a partir de la Resolución Administrativa de
septiembre 8 de 1993.
En auto de
septiembre 9 de 1994, la autoridad policiva decidió no acceder a la petición de
nulidad ni reponer su actuación, y concedió el recurso de apelación en el
efecto devolutivo ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.
3.3.8. En escrito de
31 de octubre de 1994, el apoderado de la comunidad religiosa "Misioneras
de Santa Rosa de Lima", considerándose litisconsorte necesario del
querellado, solicita al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá decrete la
nulidad de las actuaciones dentro de la querella 347/93 a partir de la
Resolución de julio 11 de 1994, inclusive. El libelista señala que el derecho
de defensa del querellado fue violado al no notificar a las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima" de la Resolución de julio 11 de 1994, teniendo en
cuenta la existencia de una relación sustancial entre el querellado y la
comunidad religiosa, litisconsorte en razón del contrato de promesa de
compraventa existente entre ésta y aquél. En la medida en que el fondo del
litigio se contraía a examinar en quién recaía la posesión material del predio,
era necesario vincular a las "Misioneras de Santa Rosa de Lima".
3.3.9. En providencia
de noviembre 22 de 1994, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá denegó el
recurso de apelación interpuesto por la parte querellada contra la Resolución
de 21 de julio de 1994, por considerarlo extemporáneo. En efecto, el artículo
437 del Código de Policía de Bogotá establece que los recursos deben
interponerse en la misma diligencia en la que se profiera la providencia objeto
del ataque.
4. Acción de tutela de Evelia María López
Jiménez contra Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez, Elber Beltrán, Inspección
1B de Policía de Usaquén y Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.
El 12 de diciembre
de 1994, la Hermana Evelia María López Jiménez, como representante legal de las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima", interpuso acción de tutela como
mecanismo transitorio contra la señora Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez,
Elber Beltrán, la Inspectora 1"B" de Policía de Usaquén y el Consejo
de Justicia de Santa Fe de Bogotá, ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. La petente considera
violados los derechos fundamentales al trabajo, a la defensa, a la intimidad, a
la educación, a la propiedad, a la igualdad de cultos y al debido proceso
legal.
La demandante señala
que la Inspectora 1"B" de Policía de Usaquén, "privó del
ejercicio pleno de sus derechos constitucionales de defensa, debido proceso y
demás derechos fundamentales arriba descritos, a la Comunidad Religiosa (...),
incurriendo de esa manera en las denominadas 'vías de hecho'". Según la
peticionaria, la violación de los derechos fundamentales de la comunidad
religiosa se produjo a través de las siguientes actuaciones:
- Con la anulación
de la Resolución Administrativa de septiembre 8 de 1993 por parte de la
Inspectora 1"B" de Policía, mediante la Resolución de julio 11 de
1994 en la que se señalaba para el 21 del mismo mes la continuación de la
diligencia de inspección ocular con el fin de escuchar en descargos al
querellado Alfonso Mattos. En concepto de la demandante, este acto se constituyó
en vía de hecho pues de una parte la autoridad policiva había perdido
competencia para estudiar la legalidad de la Resolución anulada, y de otra se
declararon nulidades no contempladas como tales por el Código de Procedimiento
Civil.
- De igual forma, la
religiosa consideró que el debido proceso también fue violado durante la
diligencia de inspección ocular llevada a cabo el 21 de julio de 1994 - a la
cual se presentó en las horas de la mañana a pesar de no haber sido notificada
-, cuando la Inspectora de Policía no le permitió oponerse a las pretensiones
de la querellante, y adoptó una decisión que era claramente contraria a los
intereses de la comunidad, al despojarla de un predio del cual es propietaria.
En consecuencia, la
petente solicita se ordene al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá y a la
Inspección 1"B" de Policía de Usaquén que "tomen una decisión en
derecho decidiendo volver las cosas a su estado inicial, permitiendo la entrada
de hecho a los integrantes de la Comunidad al inmueble objeto del litigio, como
también permitiéndole la intervención procesal a la Comunidad Religiosa que
represento como litisconsorcio necesario por pasiva, para que pueda ejercer el
derecho de defensa y de contradicción, consagrado en el artículo 19 de la
Constitución Nacional".
4.1. En providencia
de diciembre 19 de 1994, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, decidió: 1) rechazar por
improcedente la tutela contra Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez y Elber
Beltrán; 2) tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la Comunidad
Religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima"; 3) disponer que en el
término improrrogable de 48 horas regrese el expediente a la Inspección
1"B" de Policía de Usaquén para que su titular proceda a declarar la
nulidad de todo lo actuado a partir de la decisión de diciembre 6 de 1993 -
inclusive -, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral 3 de la
Resolución de 10 de noviembre de 1993 (concesión del recurso de apelación
contra la Resolución de septiembre 8 de 1993 expedida por la Inspección
1"B" de Policía, ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá);
4) negar la tutela de los demás derechos fundamentales invocados; 5) compulsar
copias ante la autoridad competente con el fin de que la Inspectora
1"B" de Policía de Usaquén sea investigada disciplinariamente.
4.2. El 13 de enero
de 1995, la Hermana Evelia María López Jiménez impugnó el fallo de tutela
proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca. Solicita que el superior jerárquico de esa
Corporación, "amplíe los efectos del derecho fundamental tutelado,
ordenando en favor de la Comunidad Religiosa la entrega del inmueble sobre el
cual recayó la protección constitucional".
4.3. En sentencia de
febrero 15 de 1995, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, en conocimiento de la impugnación de que trata el numeral 10,
decidió: 1) revocar la totalidad de la sentencia de tutela impugnada; 2) negar
la tutela solicitada como mecanismo transitorio por la Hermana Evelia María
López Jiménez; 3) enviar el fallo a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
Luego de establecer
una distinción doctrinal entre partes originales e intervinientes dentro de un
proceso, el Juez de tutela de segunda instancia consideró que las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima" habían sido parte interviniente
dentro de la querella N° 347/93, y que como tal aparecen dentro del proceso
policivo únicamente desde la inspección ocular del día 21 de julio de 1994. El
debido proceso sólo se les pudo haber violado desde esa fecha, a partir de la
cual adquirían cargas procesales tales como permanecer en la audiencia,
interponer y sustentar recursos, etc.
En razón de las
anteriores consideraciones, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura estimó que la Inspectora 1"B" de Policía de
Usaquén no violó el debido proceso pues "demostrado está que al inicio de
la diligencia aceptó la presencia de la comunidad religiosa a través de su
representante, prueba de ello es que se le identificó y así lo consignó. Luego,
en el desarrollo de la misma, se presentó la omisión de concurrencia a la reiniciación
de la diligencia por parte, tanto de la comunidad religiosa, como del
querellado, (...). En verdad, el no concurrir o el hacerlo era facultad de las
partes, luego mal puede la consecuencia de esta omisión considerarse como una
violación al debido proceso, puesto que las decisiones adversas a los no
presentes y la negación de los recursos son precisamente el resultado de no
haberse podido escuchar los argumentos de la accionante cuando teniendo la
oportunidad de intervenir no lo hizo".
Igualmente, se
consideró que la tutela ni siquiera era procedente como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable dada la existencia de otros mecanismos de
defensa: la solicitud elevada ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá
para que se tuviera en cuenta a la comunidad religiosa como litisconsorte
necesaria en la querella N° 347/93; el fallo ejecutoriado expedido por la
Inspección 1A de Policía en diciembre de 1993; el proceso reivindicatorio civil
fallado por el Juzgado 3° Civil del Circuito de Bogotá cuya apelación se
encontraba en curso.
4.4. La anterior
decisión fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al
ser seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS
Procedencia de la
acción de tutela
1. La Constitución,
en concordancia con el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, contempla la
procedencia de la acción de tutela contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se encuentre en
estado de subordinación o indefensión. En el caso examinado, la Sala considera
que la acción dirigida contra Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez y Elber
Beltrán prosperaría únicamente en el evento de comprobarse la existencia de
relaciones de subordinación o indefensión entre éstos particulares y la
comunidad religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima".
Martha Ligia
Jaramillo vda. de Suárez es poseedora de un lote de terreno, de aproximadamente
50 metros cuadrados, localizado dentro de un terreno de mayor extensión de
propiedad de las "Misioneras de Santa Rosa de Lima". Por su parte, el
señor Elber Beltrán, ex-agente de la Policía Nacional, está vinculado a Martha
Ligia Jaramillo vda. de Suárez por relaciones de amistad.
Entre las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima" y Martha Ligia Jaramillo vda. de
Suárez y Elber Beltrán existe una relación de propietario a poseedor, que no
entraña ningún tipo de vínculo laboral. Tanto la propiedad como la posesión,
están rodeadas de garantías que se hacen efectivas a través de acciones
judiciales y policivas. De igual forma, es menester tener en cuenta que el
derecho de propiedad de la comunidad religiosa sobre el lote en litigio ha sido
tutelado de manera exitosa, por vía judicial - dentro del proceso
reivindicatorio civil fallado en primera instancia por el Juzgado 3° Civil del
Circuito de Santa Fe de Bogotá, y a través de la acción policiva de lanzamiento
por ocupación de hecho - dentro de la querella 101/93 tramitada por la
Inspección 1"A" de Policía de Usaquén -, frente a los mismos
particulares contra quienes ahora interpone la tutela. Mal podría decirse,
entonces, que la comunidad religiosa está subordinada o indefensa frente a Martha
Ligia Jaramillo vda. de Suárez y Elber Beltrán.
De este modo,
encuentra la Sala que la acción de tutela incoada por las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima" en contra de los particulares antes anotados resulta,
por las razones señaladas, improcedente.
2. En el caso sub-lite,
la tutela también fue dirigida contra el Consejo de  Justicia de Santa Fe de
Bogotá, ante el cual se surtió la segunda instancia de la querella policiva N°
347/93. De los antecedentes de la presente actuación, resulta claro para la Sala
que el Consejo de Justicia no ha proferido actos contrarios a derecho,
causantes de posibles vulneraciones a los derechos fundamentales de la petente.
En efecto, dentro del proceso policivo iniciado por Martha Ligia Jaramillo vda.
de Suárez contra Alfonso Mattos, el Consejo de Justicia sólo ha tenido
oportunidad de pronunciarse una vez para negar por extemporáneo un recurso de
apelación interpuesto por el apoderado de la parte querellada contra la
Resolución de julio 21 de 1994, proferida por la Inspección 1"B" de
Policía de Usaquén. A juicio de la Sala, con esta actuación no se violó el
debido proceso ni ninguno de los otros derechos fundamentales invocados por la
demandante, pues al adoptar la providencia antes mencionada, el Consejo de Justicia
de Santa Fe de Bogotá simplemente se limitó a dar aplicación al artículo 437
del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo N° 18 de 1989), que a la letra dice:
"Artículo
437. El recurso de apelación deberá interponerse ante el funcionario que
dictó la providencia, como principal o subsidiario del de reposición, con
expresión de las razones que lo sustentan verbalmente en la diligencia donde se
profirió el auto y deberá concederse o negarse allí mismo".
El recurso en
mención fue interpuesto mediante escrito fechado el 22 de julio de 1994, y la
inspección ocular en la cual se profirió la Resolución atacada finalizó el día
21 de julio en las horas de la tarde. Así las cosas, la situación fáctica no se
adecuaba a los supuestos contemplados en el artículo 437 del Código de Policía
de Bogotá, luego, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá no violó el
debido proceso u otros derechos fundamentales de la petente. Concluye la Sala
que la acción de tutela en contra del Consejo de Justicia de Santa Fe de
Bogotá, no es procedente.
3. Por último, la
peticionaria impetra la acción de tutela para defender los derechos
fundamentales de la comunidad que representa, al trabajo, a la defensa, a la
intimidad, a la educación, a la propiedad, a la igualdad de cultos y al debido
proceso, que a su juicio han sido vulnerados por las vías de hecho
protagonizadas por la Inspectora 1"B" de Policía de Usaquén.
4. Las pretensiones
de la actora fueron denegadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura en sentencia de febrero 15 de 1995. El juez
de segunda instancia sostiene que la tutela es improcedente dado que el único
acto que pudo haber afectado a la peticionaria fue la resolución de 21 de julio
de 1994, en la medida en que sólo hasta ese momento las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima" fueron parte en el proceso policivo. Añade la Sala
que  la Inspectora 1B de Policía de Usaquén no violó el debido proceso, pues,
en la audiencia celebrada el 21 de julio, aceptó la presencia de la comunidad
religiosa a través de su representante, quien se ausentó de la diligencia en
horas de la tarde. Concluye la Sala que la consecuencia de esta omisión no
puede considerarse como una violación al debido proceso, "puesto que las
decisiones adversas a los no presentes y la negación de los recursos son
precisamente el resultado de no haberse podido escuchar los argumentos de la
accionante cuando teniendo la oportunidad de intervenir no lo hizo".
Así, el fallador de
instancia funda su decisión fundamentalmente en dos elementos. En primer lugar,
en el hecho de que el único acto que pudo haber lesionado a la actora en sus
derechos fundamentales fue la decisión de 21 de julio de 1994 de la Inspectora
1"B" de Policía de Usaquén. En segundo lugar, que la acción de tutela
es improcedente por cuanto la actora hubiera podido recurrir la Resolución de
21 de julio de 1994 de haber asistido en horas de la tarde a la inspección
ocular dentro de la cual se profirió tal decisión.
5. La Corte comparte
la preocupación del fallador de instancia, en el sentido de que la tutela no
puede convertirse en un mecanismo para remediar la negligencia de las partes en
un proceso. No obstante, en el presente caso no encuentra que se haya incurrido
en indebida utilización de la acción, por las siguientes razones:
5.1. En primer
término, luego de un estudio detenido del expediente, la Sala observa que la
Comunidad Religiosa "Misioneras de Santa Rosa de Lima" fue tenida
como parte desde la primera actuación llevada a cabo por la inspección
1"B" de Policía de Usaquén, dentro del tramite dado a la querella No
347/93. En cualquiera de los actos que integran el proceso policivo de la
querella en mención, pudo darse una vulneración de los derechos de la Comunidad
Religiosa.
En efecto, en el
acta donde consta la sesión de la diligencia de inspección ocular del día 2 de
agosto de 1993, mediante la cual se dio inicio a la mencionada querella
policiva, se advierte que la Inspección identificó al apoderado de la comunidad
religiosa (Orlando Castellanos Becerra) y, acto seguido, procedió a reconocerle
personería "para actuar dentro del presente proceso de acuerdo a
los términos del poder conferido" (fol. 20, cuaderno 3). En esa misma
oportunidad, el despacho permitió que el mencionado apoderado interviniera de
manera amplia y, posteriormente, consideró que "para tener una mayor
certeza de los hechos" era necesario interrogar - bajo la gravedad del
juramento - a la Hermana Evelia María López Jiménez (fol. 21, cuaderno 3).
Igualmente, el acta aparece firmada por la representante legal de las
"Misioneras de Santa Rosa de Lima" y por el "Apoderado de la parte
opositora" (fol. 24, cuaderno 3).
El día 19 de agosto
de 1993, se continua la diligencia de inspección ocular, y en el acta
respectiva se toma nota de la presencia de Orlando Castellanos Becerra,
"quien es el apoderado de la parte querellada" (fol. 73,
cuaderno 3). De igual forma, en la sesión de la misma diligencia llevada a cabo
el 25 de agosto de 1993, se vuelve a identificar al abogado Castellanos
Becerra, "quien actúa en la presente diligencia como apoderado de la parte
actora (sic)" (fol. 78, cuaderno 3).
A folio 85 del
cuaderno 3 del expediente, obra constancia expedida por la Inspección 1B de
Policía de Usaquén el 26 de agosto de 1993 en la que se reconoce que en la
diligencia del 2 de agosto, se decretó un statu-quo provisional "dentro de
la querella N° 347/9, por perturbación a la posesión, de Martha Ligia Jaramillo
viuda de Suárez contra Eduardo Mattus (sic)-Comunidad Santa Rosa de Lima".
El 3 de septiembre
de 1993, Castellanos Becerra presentó alegato de conclusión dentro de la
querella N°347/93. En la parte de las consideraciones de la Resolución
Administrativa de septiembre 8 de 1993 - que puso fin a la querella en primera
instancia -, puede leerse que el despacho policivo "no encuentra del caso
tener en cuenta los alegatos presentados por el Apoderado de la parte
querellada" (fol. 95, cuaderno 3).
A folio 136 del
cuaderno 3, aparece constancia de fijación (septiembre 17 de 1993) del traslado
del incidente de nulidad interpuesto contra la Resolución de septiembre 8 de
1993 por el apoderado de la querellante, en donde se explícita, nuevamente, que
la parte querellada está constituida por "Eduardo Mattus (sic)-Comunidad
Santa Rosa de Lima". Mediante fallo de noviembre 10 de 1993 (fols. 152
a 158), la Inspección 1B de Policía de Usaquén desechó la nulidad, negó el
recurso de reposición y concedió la apelación interpuesta por el apoderado de
Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez. En las consideraciones de la Resolución
de noviembre 10 de 1993, al estudiar las impugnaciones que el apoderado de la
comunidad religiosa formuló a la solicitud de nulidad y a los recursos, la
inspección se expresó de la siguiente manera: "El Apoderado de la parte
querellada Dr. Orlando Castellanos B. al corrérsele el traslado de ley
presenta al despacho sendos memoriales oponiéndose a las solicitudes"
impetradas por la parte querellante (fol. 153, cuaderno 3).
Todo lo anterior,
pone de presente la permanente intervención de las "Misioneras de Santa
Rosa de Lima" dentro de la querella N° 347/93 desde su inicio, y la
calidad de parte que la Inspección 1B de Policía de Usaquén le otorgó
permitiéndole actuar y defenderse a todo lo largo del trámite del proceso
policivo previo a la declaratoria de nulidad de la Resolución de septiembre 8
de 1993, llevada a cabo en el acto proferido el 11 de julio de 1994. Por las
razones expresadas, esta última resolución, -a través de la cual se desvincula
del proceso policivo a la Comunidad Religiosa y se declara la nulidad de la
resolución de 8 de septiembre de 1993-, es un acto que afecta directamente a la
comunidad religiosa representada por la actora, dado que se declara la nulidad
de una decisión que repercute directamente sobre esta comunidad y en la cual se
la considera parte querellada. Por consiguiente, equivocadamente consideró el
fallador de tutela de segunda instancia que la comunidad religiosa sólo fue
parte desde la inspección ocular de 21 de julio y que, por lo tanto, es éste el
único acto que puede vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de dicha
comunidad.
5.2 Preocupa al
Consejo Superior, tanto como a la Sala de Tutela, el hecho de que la actora no
hubiere interpuesto en tiempo los recursos de ley contra uno de los actos que
dieron origen a la presente acción. Previa la reserva que hace esta Sala
respecto a los actos de la Inspección 1"B" que hubieren podido
atentar contra los derechos de la actora, procede a estudiar la virtual
consecuencia de la inasistencia de la Comunidad Religiosa a la continuación de
la inspección ocular celebrada el día 21 de julio de 1994.
5.3 Como lo ha
manifestado esta Corporación, la acción de tutela es improcedente cuando se
interpone como mecanismo para remediar la negligencia de las partes en un
proceso. Así lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia T-123 de 1995:
"La incuria y negligencia de la parte que teniendo la
posibilidad de utilizar los medios ordinarios de defensa que le suministra el
ordenamiento, deja transcurrir los términos para hacerlo, y no los ejercita,
mal puede ser suplida con la habilitación procedimental de la acción de tutela.
En este mismo evento, la tutela transitoria tampoco es de recibo, como quiera
que ésta requiere que en últimas el asunto pueda resolverse a través de los
cauces ordinarios, lo que ab initio se descarta si por el motivo expresado las
acciones  y recursos respectivos han prescrito o caducado."
Se
pregunta la Corte si en el caso sub-judice la comunidad religiosa faltó
a sus deberes procesales, fue negligente o actuó con incuria a fin de
determinar si, a pesar de no haber interpuesto en tiempo los recursos de ley
contra uno de los actos objeto de la presente acción de tutela, la misma
resulta procedente.
De las
pruebas que obran en el expediente se deduce que durante todo el trámite del  proceso policivo llevado a
cabo entre el 2 de agosto de 1993 (fecha de la primera sesión de la diligencia
de inspección ocular) y la Resolución de julio 11 de 1994 (en la que se
consideró, precisamente, que una de las causales de nulidad de lo actuado era
haber tenido como parte querellada a las religiosas), la comunidad religiosa
asistió a todas las sesiones de la diligencia de inspección ocular, se opuso a
las pretensiones de la querellante y, solicitó y presentó pruebas, lo cual
manifiesta un evidente interés sobre el fondo del asunto sometido a debate
policivo.
A pesar de no haber
sido notificadas de la decisión adoptada por la Inspección  1B de Policía de
Usaquén el 11 de julio de 1994, las religiosas asistieron cumplidamente a la
sesión de la mañana de la inspección ocular llevada a cabo el 21 de julio de
1994. En el acta donde consta lo ocurrido durante esa diligencia, quedó
consignada la presencia de la Hermana Evelia María López Jiménez (fol. 204,
cuaderno 3) pero no se registraron intervenciones de la misma, ni le fue
reconocida personería alguna para actuar. En la demanda de tutela, la petente
aseguró que la Inspectora de Policía se negó reiteradamente a dejarla
intervenir, lo cual fue confirmado por la religiosa Nury del Carmen Andrade
Paternina en declaración rendida ante el juez de tutela de primera instancia
(fol. 80, cuaderno 2). Frente a este punto en particular, la autoridad policiva
ha sido reiterativa al anotar que la comunidad no era parte en el proceso
policivo.
La Sala considera
que en el presente caso se daban todos los supuestos de hecho exigidos por el
artículo 51 del C.P.C., para que la inspectora pudiera de oficio integrar al
contradictorio concediendo a la comunidad religiosa la calidad de litisconsorte
necesario. En el mencionado artículo del ordenamiento procesal civil, aplicable
al proceso de policía, se establece que la figura del litisconsorcio necesario
se presenta siempre que "la cuestión litigiosa haya de resolverse de
manera uniforme para todos los litisconsortes". En efecto, por una parte,
entre el querellado Alfonso Mattos y las "Misioneras de Santa Rosa de
Lima" existía una relación sustancial en virtud del contrato de promesa de
compraventa suscrito entre éstas y aquél y, por otra parte, las religiosas
eran  propietarias del predio objeto del litigio, según se desprende con
claridad de los certificados de matrícula inmobiliaria y de las escrituras
públicas de compraventa que obran en el expediente, lo cual implicaba que
cualquier decisión que se tomara en la querella N° 347/93, de amparo a la
posesión, las afectaba de manera directa en su calidad de propietarias. El
artículo 83 del estatuto procesal civil, que complementa lo señalado por el
artículo 51 de esa misma obra, enseña que "cuando el proceso verse sobre
relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por
disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las
personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos
actos", se está ante un litisconsorcio necesario, que debe integrarse: a)
al momento de formular la demanda, dirigiéndola contra todos los
litisconsortes; b) si así no se hiciere, el juez, en el auto que admite la
demanda, ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el
contradictorio; c) en caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la
demanda, el juez dispondrá la citación de los litisconsortes, de oficio o a
petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera
instancia.
No son de recibo,
entonces, los argumentos de la Inspectora 1B de Policía de Usaquén, según los
cuales la comunidad religiosa no había cumplido con los requisitos de
intervención de terceros exigidos por el C.P.C., y que, por lo tanto, no le era
posible dejarlas intervenir mientras tales requisitos no se acreditaron. Por un
lado, la insistencia de las religiosas en participar en el proceso policivo, su
presencia constante - incluso sin haber sido formalmente notificadas - y el
evidente interés que la propiedad les atribuía en los resultados de la querella
policiva y, por otro lado, las facultades que el artículo 83 del C.P.C.
otorgaba a la Inspectora de Policía para la integración del contradictorio,
eran razones más que suficientes para exigir que la autoridad policiva las
hubiera vinculado formalmente a la querella, como litisconsortes necesarias, en
la Resolución de julio 11 de 1994 o durante la inspección ocular de julio 21 de
1994.
Al ser evidentes las
condiciones de hecho que permitían suponer razonablemente a la representante de
la comunidad religiosa que la Inspectora 1B de Policía definitivamente no las
dejaría intervenir, - por su constante negativa a considerarlas parte del
proceso policivo -, luego de terminada la sesión de la mañana de la inspección
ocular, la representante de la comunidad "Misioneras de Santa Rosa de
Lima" acudió ante el Personero de Usaquén para someter a su consideración un
memorial, que este funcionario  trasladó en las horas de la tarde a la
inspección judicial. En el escrito enviado por la representante de la comunidad
religiosa, se solicitaba a la inspectora la suspensión del proceso policivo,
hasta tanto no se tuvieran garantías suficientes de imparcialidad y existiera
un clima pacífico en el cual no se sintiera amenazada. En el mismo escrito, las
religiosas demandaban la nulidad de todo lo actuado a partir de la Resolución
de julio 11 de 1994, coadyuvaban la recusación que Alfonso Mattos formuló
contra la Inspectora. Por último, se excusaban de asistir a la continuación de
la inspección ocular en las horas de la tarde, por encontrarse amenazadas y
objetivamente temer por su seguridad personal (fol. 210, cuaderno 3).
Cabe anotar que de
las pruebas que se recogen en el expediente, se trasluce un ambiente caldeado
caracterizado por manifestaciones de particular hostilidad entre las partes y
conatos de violencia que, inclusive, fueron denunciados ante las autoridades
penales y disciplinarias[1].
A estas condiciones, se suma el temor razonable que se abrigaba sobre la
posibilidad de que la Inspectora 1"B" de Policía de Usaquén no
permitiera la intervención de la comunidad en el proceso policivo. No obstante
las dificultades anteriores, la representante legal de la comunidad se dirigió
ante el funcionario del Ministerio Público, para solicitar, por su intermedio,
la suspensión de la audiencia. Las pruebas del expediente permiten a la Sala
concluir que la representante legal de la comunidad religiosa, no dejo de
asistir por incuria o negligencia a la terminación de la inspección del día 21
de julio de 1991. Por el contrario, su inasistencia se encontraba fundada, como
lo expresó oportunamente a la inspectora de policía, en un sentimiento de
amenaza generado por el ambiente en el cual se había desarrollado la primera
parte de la inspección, así como en la conflictiva relación que mantenía con la
parte querellante. Sin embargo, solicitó la suspensión de la audiencia, así
como la nulidad de todo lo actuado desde la resolución de 11 de julio, y recusó
a la Inspectora.
Para esta Sala de
Revisión, es evidente que la actuación desplegada por las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima", a través de su representante legal Evelia María López
Jiménez, dentro de la querella policía N° 347/93, fue particularmente diligente
y se sujetó integralmente al principio de lealtad procesal
En conclusión, la
Corte no comparte las apreciaciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura en el sentido de la improcedencia de la
acción de tutela contra la inspectora 1"B" de Policía de Usaquén.
Procede, en consecuencia, a estudiar el fundamento de las pretensiones de la
actora, pero en principio sólo en cuanto se refiere a la vulneración del
derecho al debido proceso, pues no se deduce del escrito de tutela ni de las
pruebas que obran en el expediente, razón alguna que permita a esta Sala
concluir que la inspectora 1"B" de Policía con sus actuaciones
lesionó el derecho constitucional al trabajo, a la intimidad, a la educación, a
la propiedad o a la igualdad de cultos.
6. La peticionaria señala
dos actuaciones, efectuadas por la Inspectora 1"B", que vulneran los
derechos fundamentales de la Comunidad Religiosa "Misioneras de Santa Rosa
de Lima". La primera alude a la expedición de la resolución de julio 11 de
1994, que según la actora constituye una vía de hecho a través de la cual se
vulnera el derecho al debido proceso de la Comunidad Religiosa. La segunda
involucra la audiencia celebrada el día 21 de julio de 1994, que a juicio de la
accionante quebranta el derecho de defensa de la Comunidad por ella
representada.
La Sala de revisión
debe establecer si alguna de las actuaciones mencionadas resultan violatorias
de los derechos fundamentales de la Comunidad Religiosa Santa Rosa de Lima y,
en consecuencia, determinar si la acción de tutela es procedente para evitar un
perjuicio irremediable o como único mecanismo de defensa judicial.
7. Con el fin de
determinar si la Inspección de Policía demandada conculcó el debido proceso de
la petente, esta Sala se concentrará, en primer término, en el estudio de la
Resolución de julio 11 de 1994. Si del análisis surge alguna irregularidad que
involucre la vulneración del derecho al debido proceso, no será necesario
estudiar si, con posterioridad a la mencionada Resolución, se presentaron
nuevas violaciones a los derechos fundamentales de las "Misioneras de
Santa Rosa de Lima", pues la decisión de la Corte tendría como resultado
que la actuación policiva posterior al fallo de julio 11 de 1994 - inclusive -
quede sin ningún efecto.
Si, por el
contrario, la Sala encuentra que la decisión de julio 11 de 1994 se ajusta a la
Constitución, deberá entrar a estudiar el comportamiento procesal de la
Inspección durante la diligencia de inspección ocular del 21 de julio de 1994.
Estudio de la
Resolución de julio 11 de 1994
8. En la Resolución
de julio 11 de 1994, la Inspección 1B de Policía de Usaquén adopta dos
determinaciones de importancia: a) Decreta la nulidad de la Resolución
Administrativa de septiembre 8 de 1993 que pone fin a la querella N° 347/93 en
primera instancia al desvincular a Alfonso Mattos del proceso policivo, y
amparar a Martha Ligia Jaramillo vda. de Suárez en la posesión de los 50 metros
que había venido ocupando dentro del predio ubicado en la Carrera 7a. N° 166-02
de la ciudad de Santa Fe de Bogotá; b) fija nueva fecha para la continuación de
la diligencia de inspección ocular.
Estas decisiones se
adoptan con posterioridad a la resolución del mismo despacho de diez de
noviembre de 1993, a través de la cual la Inspección 1B de Policía de Usaquén
decidió rechazar la nulidad impetrada contra la Resolución de septiembre 8 de
1993, así como no reponer la mencionada Resolución, y conceder el recurso de
apelación en el efecto devolutivo ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de
Bogotá. Sin embargo, mediante auto de 6 de diciembre de 1993 la misma
Inspección declaró desierto el recurso de apelación por no haber suministrado
la apelante los recursos necesarios para la reproducción de las copias en el
término legal de cinco días.
9. Uno de los vicios
que puede afectar gravemente una decisión policiva, es aquél que hace
referencia al defecto orgánico o de falta absoluta de competencia del
funcionario que actúa. En el caso bajo revisión la Sala debe precisar si la
Inspectora 1"B" de policía era competente para anular la decisión
adoptada el 8 de septiembre de 1993, habiéndose negado previamente una petición
de nulidad contra la misma resolución, así como rechazado el recurso de
reposición y concedido el de apelación en el efecto devolutivo.
10. La norma básica
que rige el procedimiento policivo relativo al amparo a la posesión en el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, es el Código de Policía de Bogotá
(Acuerdo N° 18 de 1989) que en sus artículos 425 a 440 regula el "Amparo a
la posesión o mera tenencia de inmuebles". Pero las normas de policía que
establecen el procedimiento a seguir en la querella de amparo a la posesión no
son exhaustivas. En la medida en que se trata de un proceso civil de policía,
análogo en estructura a los procesos seguidos ante los jueces civiles (ST-576
de 1993. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía), las normas especiales del Código
Nacional de Policía y del Código de Policía de Bogotá deben completarse con las
disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil, con el fin de
hacer efectivos los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de
las partes trabadas en este tipo de litigios.  El tramite de los recursos
susceptibles de ser impetrados contra las decisiones de policía se encuentra
sumariamente reglado en el Código de Policía, razón por la cual se hace
necesario acudir al Código de Procedimiento Civil, para integrar el régimen
normativo que garantice el debido proceso de las partes en dicho proceso. Es el
caso del régimen aplicable al recurso de apelación.
11. La doctrina es
unánime al afirmar que el recurso de apelación es el instrumento más efectivo
para remediar los errores judiciales, pues, contrariamente a la reposición, es
resuelto por un funcionario de superior jerarquía en quien se supone concurren
una mayor experiencia y versación en el derecho.
Este recurso puede
concederse en tres efectos distintos, según reza el artículo 354 del C.P.C: en
el efecto suspensivo, en el devolutivo o en el diferido. Sobre este punto, el
artículo 438 del Código de Policía de Bogotá es explícito al afirmar que
"la sentencia que contenga orden de policía es apelable en el efecto
devolutivo", y el numeral 2 del artículo 354 del C.P.C., consagra que en
ese efecto "no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni
el curso del proceso". En este caso, el juez de primera instancia, frente
al fallo apelado, sólo conserva competencia para hacerlo cumplir, mas no para
pronunciarse sobre los temas objeto de la apelación que son de competencia de
su superior jerárquico. Si el recurso de apelación es declarado desierto y
contra esta declaratoria no se interponen los recursos de ley, el acto queda en
firme, y en materia policiva sólo podría revocarse por quien lo emitió, según
el artículo 409 del Acuerdo N° 18 de 1989 (Código de Policía de Bogotá),
"cuando desaparezcan los motivos que le dieron origen".
12. Teniendo en
cuenta que el recurso de apelación interpuesto por la querellante contra el
fallo de septiembre 8 de 1993, fue concedido en el efecto devolutivo, la
Sala considera que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 354
del C.P.C., la autoridad policiva sólo conservaba una competencia limitada al
cumplimiento del acto apelado y a la toma de las medidas necesarias para que el
recurso se surtiera adecuadamente. Esto es así por cuanto el auto que declara
desierto el recurso de apelación no tiene la virtud de autorizar al funcionario
de primera instancia para pronunciarse sobre el fondo del acto recurrido. Una
vez declarado desierto el recurso y sin que contra tal declaratoria se hubiese
interpuesto recurso alguno, la resolución del 8 de septiembre de 1993 quedó en
firme y sólo podía ser revocada por la inspección 1"B" de Policía de
Usaquén, cuando desaparecieran los motivos que le dieron origen, pero en ningún
caso la Inspección conservaba la facultad de declarar la nulidad de la
mencionada Resolución.
Esta Corporación
prohíja el argumento de la Personería Delegada para la Policía del Distrito
Capital, según el cual la Inspección de Policía sólo podía revocar el auto de
diciembre 6 de 1993, que declaraba desierto el recurso de apelación por expresa
vulneración del artículo 456 del Código de Policía de Bogotá[2]. La inspección ha
debido enviar el expediente al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, con
el objeto de que se pronunciara sobre la legalidad de la Resolución apelada. De
ningún modo conservaba competencia para declarar, de oficio, la nulidad de la
resolución de septiembre 8 de 1993.
Al entrar a decidir
aspectos concernientes al fondo de la Resolución expedida el 8 de septiembre de
1993, la Inspectora 1"B" de Policía de Usaquén, se arrogó las
competencias de su superior jerárquico, obrando por fuera de todo marco legal y
obedeciendo a su simple voluntad. Con esto, vulneró el derecho de acceso a la
justicia de las partes trabadas en la querella N° 347/93 pues impidió que una
Corporación de mayor jerarquía (el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá)
pudiera pronunciarse sobre el fondo del proceso policivo, saneándolo si hubiera
sido del caso. Este proceder vulneró así mismo el derecho fundamental al debido
proceso de las partes por la pretermisión de "las formas propias de cada
juicio" (C.P., artículo 29) y del principio de la doble instancia (C.P.,
artículo 31).
13. Pero el defecto
orgánico referente a la falta de competencia de la funcionaria para decretar la
nulidad de un acto en firme expedido por su propio despacho, no es el único que
amerita un pronunciamiento de esta Corporación respecto de la resolución de 11
de julio de 1994, dado que la actora formula otro cargo que merece estudio
separado y que hace referencia a la declaratoria de oficio de nulidades
procesales que no están consagradas como tales en la legislación aplicable.
14. Es necesario
recordar que ni el Código Nacional de Policía, ni el Código de Policía de
Bogotá regulan lo relativo a nulidades. Por esta razón en este tema es
necesaria la aplicación subsidiaria de las normas del Código de Procedimiento
Civil.
En punto a nulidades
procesales, el sistema jurídico colombiano establece que ellas no pueden
existir sin que previamente se encuentren tipificadas en una norma. Ha sido
jurisprudencia reiterada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia desde 1954, que las causales de nulidad son taxativas y no son
susceptibles del criterio de analogía en su interpretación y aplicación
(véanse, entre otras, las sentencias de noviembre 22 de 1954, agosto 22 de
1974, abril 1° de 1977, junio 28 de 1979, etc.). Sólo los casos supuestos
taxativamente en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil,
pueden ser considerados vicios invalidadores de la actuación cuando el juez los
declare expresamente y, por lo tanto, ninguna circunstancia diferente podrá ser
invocada para invalidar de oficio actuaciones procesales. El estatuto procesal
civil descartó la llamada teoría de las nulidades constitucionales o del
antiprocesalismo, según la cual el juez puede apreciar de manera discrecional
la gravedad de las irregularidades cometidas en el proceso y decretarlas según
su propio criterio. La Corte Suprema de Justicia sobre este particular ha
expresado:
"La teoría del
llamado antiprocesalismo, de la cual se hizo uso y abuso antes del nuevo
estatuto procesal civil, permitía considerar a discreción del juzgador, la
existencia de irregularidades cuya gravedad y trascendencia no tenía pauta y
que, al ser comúnmente aceptadas con ese carácter, implicaban derrumbar la
estabilidad de los procesos por las más nimias circunstancias con claro
desconocimiento no solo del fenómeno y alcance de la preclusión procesal, sino
de la misma lealtad debida al juez y a la parte" (Corte Suprema de
Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de junio 28 de 1979 MP. Alberto
Ospina Botero).
A pesar de que todas
las causales de nulidad tienen como efecto la posibilidad de invalidar la
actuación, algunas de ellas permiten, si se dan ciertos requisitos, su
convalidación; es decir, su saneamiento. Otras causales, por sus especiales
características, no pueden ser saneadas y, de presentarse, deben conducir
inexorablemente a la anulación de lo actuado. El inciso final del artículo 144
del C.P.C., aplicable a los procesos de policía,  determina que, dentro de los
eventos previstos en el artículo 140 ibídem, son insaneables las causales
previstas en los numerales 3 (cuando el juez procede contra providencia
ejecutoriada del superior, revive en proceso legalmente concluido o pretermite
íntegramente la respectiva instancia), 4 (cuando la demanda se tramita por
proceso diferente al que corresponde, salvo lo previsto en el numeral 6 del
artículo 144, según el cual la nulidad se sanea si un asunto que debía
tramitarse a través de un proceso especial se tramita a través del proceso
ordinario) y la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia
funcional.
Las demás causales
de nulidad pueden ser saneadas si se presentan las circunstancias previstas en
el artículo 144 del C.P.C.: omisión de la parte en alegarla oportunamente;
convalidación expresa de las partes; actuación procesal de la persona
indebidamente representada, citada o emplazada sin alegar la nulidad;
cumplimiento de la finalidad del acto procesal viciado, que no apareja
violación del derecho de defensa; la falta de competencia distinta de la
funcional no alegada como excepción previa; tramitación de un asunto por la vía
ordinaria cuando debía haberse surtido un proceso especial.
El trámite que debe
darse a la declaratoria de nulidad varía según se trate de un vicio saneable o
insaneable. El artículo 145 del C.P.C. enseña que, en tratándose de nulidades
que no admiten convalidación, el juez debe declararlas de oficio, en cualquier
estado del proceso antes de dictar sentencia. Si el vicio que advierte es
saneable, el juez ordenará ponerlo en conocimiento de la parte afectada
mediante auto. Si dentro de los tres días siguientes a la notificación la parte
no alega la nulidad, ésta quedará saneada y el proceso continuará su curso. Si
la nulidad es alegada, el juez procederá a declararla. Es pertinente aclarar
que cuando se tramita un recurso de apelación, así éste no verse sobre el
aspecto de las nulidades, el superior tiene la expresa facultad de pronunciarse
acerca de los vicios que observe, según lo dispone el artículo 357 del C.P.C.
Por último, el
artículo 145 del Estatuto Procesal Civil señala que los efectos de la nulidad
sólo comprenden la actuación posterior al motivo que la produjo, y que resultó
afectada por éste.
15. La Corte se
pregunta si la declaratoria de nulidad que la Inspectora 1"B" de
Policía de Usaquén decretó a través de la resolución de julio 11 de 1994,
cumplió con las normas que regulan el instituto de las nulidades procesales en
la legislación civil aplicable a los procesos civiles de policía.
Como se deduce de la
lectura de la decisión de julio 11 de 1994, la autoridad policiva consideró que
constituían causal de nulidad los siguientes hechos:
(1) la actuación de
las religiosas a lo largo del proceso sin ser parte en éste; (2) la falta de
notificación a Alfonso E. Mattos y la negligencia de la Inspección para hacerlo
comparecer al trámite policivo; (3) la infracción al artículo 432 del Código de
Policía de Bogotá, que ordena que la providencia que pone fin a la querella de
amparo a la posesión, debe ser dictada dentro de la diligencia de inspección
ocular y en presencia de las partes.
Ninguno de los
hechos anteriormente mencionados está tipificado como vicio que permita al
mismo despacho que profirió el acto proceder a su anulación y, menos aún, se encuentran
dentro de aquellas nulidades consideradas como insaneables por el artículo 144
del mismo código, únicas que pueden ser declaradas de oficio.
Si bien dentro del
trámite anterior a la expedición de la Resolución de julio 11 de 1994 pudieron
presentarse varias irregularidades, como el desconocimiento del artículo 432
del Código de Policía de Bogotá, especialmente, éstas habrían podido ser
corregidas por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, en el trámite de
la apelación contra el fallo de septiembre 8 de 1993.
Queda claro que en
la resolución de julio 11 de 1994, la Inspectora 1"B" de Policía de
Usaquén declaró nulidades no contempladas como tales por el artículo 140 del
C.P.C. Adicionalmente, procedió de oficio a dicha declaratoria contraviniendo
lo establecido en el artículo 145, ibídem, según el cual sólo las nulidades
insaneables pueden ser decretadas de manera oficiosa. Con la declaratoria de
oficio de nulidades saneables, la autoridad policiva violó el derecho al debido
proceso de las partes envueltas en la querella policiva N° 347/93, como quiera
que irrespetó las formas propias del proceso policivo que en punto a nulidades
se encuentran reguladas en el Código de Procedimiento Civil.
En este caso, la
actuación de la autoridad de policía carece de fundamento objetivo. No existe
en el ordenamiento jurídico ninguna norma que le permita declarar, tal como lo
hizo, la nulidad de oficio por las causales antes anotadas. Así mismo, ni las
partes afectadas por el acto declarado nulo, ni el Ministerio Público, la
impulsaron a declarar la nulidad de un acto dictado 9 meses antes de tal
declaratoria, lo que permite pensar a esta Sala que la funcionaria actuó
sometida exclusivamente a los mandatos de su voluntad. Y por último, la
declaratoria de nulidad de la resolución en cuestión, tuvo como efecto la
vulneración del debido proceso de las partes interesadas en el asunto de fondo
sometido a la instancia policiva, al desconocer las formas propias del proceso
policivo.
La apreciación
estricta de las causales de nulidad no obedece a un simple afán de formalismo
sin ningún asidero material. Por el contrario, con ella se busca hacer
efectivos los valores constitucionales de la justicia y la seguridad jurídica.
La observancia de las normas procesales no es un fin en sí mismo, sino un medio
para alcanzar la justicia. El que la forma no sea un fin en sí mismo es la
razón que sustenta el hecho de que determinados actos procesales, formalmente
nulos, son eficaces, pues, no obstante su irregularidad, cumplieron su
finalidad sin violar el derecho de defensa, tal como acertadamente lo consagra
el numeral 4 del artículo 144 del C.P.C.
Inexistencia de
otro Mecanismo de Defensa Judicial
16. Si bien la
acción de tutela fue interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, encuentra la Sala que es evidente la inexistencia de
otros mecanismos de defensa judicial para la protección del derecho fundamental
al debido proceso de la comunidad religiosa. En efecto, por expresa disposición
del artículo 82 del C.C.A., la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
conoce de las decisiones proferidas en los procesos de policía.
17. En síntesis, la
Sala considera que al expedir el auto de diciembre 6 de 1993 y  la resolución
de julio 11 de 1994, la Inspección 1"B" de Policía de Usaquén vulneró
el derecho fundamental al debido proceso de la comunidad religiosa
"Misioneras de Santa Rosa de Lima". En efecto, el referido auto
arbitrariamente cercenó a las partes la oportunidad de que la actuación pudiera
ser revisada por la autoridad superior. Por su parte, a través de la resolución
citada, sin tener competencia para ello, se decretó la nulidad de la resolución
de 8 de septiembre de 1993. En consecuencia, se revocará la sentencia dictada
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
del 15 de febrero de 1995 y, en su lugar, se confirmará la sentencia proferida
por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, de 19 de diciembre
de 1994.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Revocar el Fallo de tutela proferido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 15 de
febrero de 1995.
SEGUNDO.-
Confirmar, por las razones
expuestas en la presente providencia, la sentencia de tutela de diciembre 19 de
1994, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
TERCERO.- Líbrese comunicación al Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cinco (5) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995)
).
[1]Ver entre otros,
los fols. 2, 29, 40, 79, y 89, del cuaderno 2; fols. 3, 7, 172 a 177, 181 a
184, 204 a 206, y 210, del cuaderno 3.
[2] El artículo 456 del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo N° 18 de
1989) dice textualmente: "La actuación en los procesos de policía se
surtirá en papel común, en original y copia y en forma gratuita. Cuando la
apelación de la sentencia se conceda en el efecto devolutivo esta se debe
surtir en el cuaderno original."