T-404-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-404/93
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA
Todas las personas, es decir, todos los sujetos de derechos, son
titulares, de acuerdo con su naturaleza, de derechos constitucionales
fundamentales.  Como el artículo 86 de la Constitución creó la acción de tutela
para "toda persona", no le es dado al intérprete restringir el
alcance de esta expresión a las personas naturales.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO
El debido proceso es una manifestación de uno de los fines del
derecho objetivo: la seguridad jurídica.  Ese saber a qué atenerse en que
consiste ésta, se garantiza plenamente cuando la actuación de los servidores
públicos se sujeta siempre a procedimientos preestablecidos.  Cuando  nada es
resultado del capricho o de la arbitrariedad. El debido proceso es, además,
derecho de aplicación inmediata.
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-Declaratoria
Solamente cuando el contrato de arrendamiento termina en virtud de
la caducidad, puede la administración disponer que la restitución del bien
arrendado se efectúe por la autoridad policiva.  En los demás casos habrá de
recurrir, si fuere necesario, al proceso abreviado de restitución de tenencia.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
La tutela en este caso no era viable desde ningún punto de vista.
Porque antes de revocarse la resolución que declaró la caducidad, la sociedad
arrendataria disponía de un medio alternativo de defensa judicial, que era la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
REF: Expediente
T-13.522
Peticionario:
Sociedad "Germán Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda."
Procedencia:
Consejo de Estado.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada,
según consta en acta número dieciseis (16), correspondiente a la sesión de la
Sala Primera de Revisión, celebrada a los veintidos (22) días del mes de
septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Primera de Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por  los
Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz, a revisar los fallos de tutela proferidos por el Tribunal Administrativo
de Boyacá y el H. Consejo de Estado, en el proceso de tutela iniciado, por
medio de apoderado,  por "Germán Morales e Hijos Organización Hotelera
Ltda", en contra de la autoridad policiva de Paipa, Boyacá, y del
Instituto de Desarrollo de Boyacá -IDEBOY-
El expediente llegó
a conocimiento de esta Sala de Revisión por remisión que hizo el H. Consejo de
Estado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con los
artículos 86 de la Constitución y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección correspondiente de la Corte eligió, para efectos de revisión, el
negocio de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
A.  LA ACCION.
El diez y siete (17)
de febrero del año en curso, el doctor Germán Sarmiento Palacio, en
representación de la sociedad "Germán Morales e Hijos Organización
Hotelera Ltda.", inició acción de tutela en contra de la autoridad
policiva de Paipa, Boyacá, y del Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá
-IDEBOY-. La demanda se presentó directamente ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Boyacá.
B. HECHOS.
1o. La sociedad "Germán Morales e Hijos
Organización Hotelera Ltda" y el Instituto de Desarrollo  de Boyacá -IDEBOY-,
suscribieron el 16 de noviembre de 1988 contrato de arrendamiento de los
establecimientos hoteleros denominados HOTEL SOCHAGOTA Y CASONA HACIENDA EL
SALITRE de propiedad del IDEBOY.
2o. En la cláusula novena del contrato de
arrendamiento se estipuló como término de duración el de cinco (5) años
improrrogables, contados del primero (1o.) de enero de mil novecientos ochenta
y ocho (1988) al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y
dos (1992).
3o. El contrato se ejecutó normalmente hasta
el treinta (30) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), fecha en
la que el Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá -IDEBOY-, en
cumplimiento de la claúsula novena mencionada, expidió la Resolución No. 598
de 1992 dando por terminado el contrato de arrendamiento y ordenando su
liquidación y la entrega de los establecimientos hoteleros, actos que debían
cumplirse en los quince (15) días siguientes a la fecha de terminación del
contrato.
4o. El  trece (13) de enero de mil novecientos
noventa y tres (1993), el Contralor General del Departamento de Boyacá
interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 598 de 1992, solicitando
su modificación,  al considerar que el  contrato de arrendamiento
suscrito entre la sociedad "Germán Morales e Hijos Organización Hotelera
Ltda" y el IDEBOY,  había debido terminar por el incumplimiento del
arrendataria, hecho que daba lugar a la aplicación de  la claúsula de caducidad
, y no  por vencimiento del plazo.
5o.  Por Resolución No. 006 del  quince
(15) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), el Instituto Financiero
de Desarrollo de Boyacá-IDEBOY-, resolvió el recurso de reposición, accediendo
a la solicitud del Contralor del Departamento de modificar la Resolución No.
598 de 1992. En la nueva Resolución, el Ideboy declaró la CADUCIDAD
ADMINISTRATIVA DEL CONTRATO.  Los efectos de dicha declaración, están
contenidos en la parte resolutiva de la resolución en mención, así:
" RESOLUCION OO6
"....
"ARTICULO
TERCERO: Ordenar el pago a cargo del contratista, GERMAN MORALES E HIJOS
ORGANIZACION HOTELERA LTDA., en favor del IDEBOY, de la cláusula penal
pecuniaria equivalente al 20% del valor global del contrato tal y como lo
establece la cláusula décimo séptima del mismo.
" ARTICULO
CUARTO: Hacer efectiva la póliza de garantía del (sic) cumplimiento pactada en
la cláusula décimo quinta (numeral primero) del contrato....
"...
" ARTICULO
SEXTO: En firme la presente resolución, restitúyase los Hoteles Sochagota y
Casona la Hacienda El Salitre, restitución que se efectuará por la autoridad
policiva del Municipio de Paipa. Lugar de ubicación de los bienes arrendados,
conforme a los dispuesto por el artículo 63 del decreto 222 de 1983.
" En cumplimiento
de lo ordenado, ofíciese (sic) al señor alcalde municipal de Paipa, para que se
ejecute de manera inmediata la restitución ordenada." (fl 13)
6o. La sociedad Germán Morales e Hijos
interpuso recurso de reposición en contra de las resoluciones 598 de 1992 y 006
de 1993, por violación del debido proceso. Entre los argumentos de la sociedad
se encuentra aquel según el cual el IDEBOY hizo indebida aplicación de la
cláusula de caducidad,  que no procede cuando el contrato está terminado,  y
por tanto, tampoco  se agotó proceso alguno donde pudieran defenderse de los
cargos por incumplimiento de contrato.
El IDEBOY por
Resolución 042 del diez (10) de febrero de mil novecientos noventa y tres
(1993), confirmó en todas sus partes la Resolución No. 006 de 1993.
7o. En cumplimiento a lo ordenado por el
artículo sexto (6o.) de la Resolución No. 006 DE 1993, la Alcaldía Municipal de
Paipa, el día diecisiete (17) de febrero del año en curso,  llevó a cabo la
diligencia de restitución de los establecimientos hoteleros Hotel Sochagota y
Casona Hacienda el Salitre, dados en arriendo por el IDEBOY a la sociedad
"Germán Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda."
8o.  Por  Resolución No. 199 del once
(11) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) el IDEBOY decidió
revocar, en  uso de la institución de la revocación directa, las resoluciones 006
y 042 de 1993. Las motivaciones de esta última resolución se transcribirán
más adelante.
C. DERECHO
FUNDAMENTAL PRESUNTAMENTE VULNERADO
La sociedad
demandante considera que las resoluciones 006 y 042 de 1993, expedidas por el
Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, IDEBOY, desconocen   su derecho
fundamental al debido proceso, pues ante la autoridad de Policía no podrá
aducir el derecho de retención que le asiste, el cual sólo puede alegar en el
proceso abreviado. Al respecto dice el apoderado de la sociedad:
" La Resolución
006, al contener la orden de restitución de los bienes arrendados dirigida a la
autoridad policiva, configura una violación del derecho al debido proceso
consagrado en el art. 29 de la Constitución, puesto que la restitución de los
bienes debe efectuarse a través de un procedimiento abreviado de restitución de
inmueble arrendado, regulado por el artículo 424 del C.P.C, en cuyo parágrafo
2o. numeral 1 se permite al demandado alegar su derecho de retención" (fl
35).
La acción de tutela
se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
por lo cual  se solicitó, entre otras cosas,  la suspensión del artículo sexto
de la Resolución 006 de 1993.  Perjuicio que el apoderado de la  sociedad
sustenta así:
" El perjuicio
irremediable consistiría en que si se llega a despojarse (sic) a la Sociedad Germán
Morales de la tenencia sobre los Hoteles Sochagota y Hacienda La Casona del
Salitre perderia el derecho de retención originada en la obligación a cargo del
Ideboy, por pagos en exceso hechos por la Sociedad German (sic) Morales. Es
sabido que el derecho de retención subsiste en la medida que la tenencia sobre
los bienes objeto del mismo se ejerce efectiva y realmente. Frente a una mera
actuación de policia (sic), la Sociedad German (sic) Morales no podría alegar
el derecho de rentención que puede ser reclamado en la oportunidad prevista en
el artículo 424 parágrafo 2o. numeral 1o. del C.P.C." (fls 36 y 37).
D. SENTENCIA DEL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA.
El Tribunal
Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del veinticuatro (24)
de febrero de mil novecientos noventa  y tres (1993), DENEGO la tutela
interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad actora.  Los fundamentos
de la sentencia se pueden resumir así:
1o. No existió vulneración del derecho al
debido proceso, toda vez que la cadena hotelera Germán Morales e Hijos, a
través de apoderado, "tuvo la oportunidad de intervenir  y estar a derecho
en el desarrollo de las actuaciones administrativas iniciales el IDEBOY";
prueba de ello es que la sociedad hizo uso de los recursos en contra de las
resoluciones dictadas por el -IDEBOY-.
2o. La tutela como mecanismo transitorio, tal
como la solicita la sociedad demandante, se hace improcedente porque "el
derecho de retención subsiste en la medida que la tenencia sobre los bienes objeto
del mismo se ejerce efectiva y realmente. Frente a una mera actuación de
policía, la sociedad Germán Morales no podía alegar el derecho de retención que
puede ser alegado en la oportunidad prevista en el artículo 424, parágrafo 2o.
numeral 10. del C.P.C". Además, concluye el Tribunal, el derecho de
retención no es un derecho fundamental.
3o. Finalmente, afirma el Tribunal que en caso
de ser cierta la acreencia que alega en su favor la sociedad Germán Morales en
contra del IDEBOY, como consecuencia de la ejecución del contrato de
arrendamiento, no existe norma en el ordenamiento positivo colombiano que
autorice al arrendatario para ejercer el derecho de retención. Como fundamento
de este aserto hace una cita errada del artículo 19 de la ley 56 de 1985 sobre
el régimen de arrendamiento urbano (fl 65).
E. SENTENCIA DEL
H. CONSEJO DE ESTADO.
En sentencia del
treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), el Honorable
Consejo de Estado -Sala Plena- CONFIRMO la sentencia del Tribunal
Administrativo de Boyacá. El fundamento de esta sentencia: las personas
jurídicas no son  titulares de la acción de tutela.
Salvaron el voto en
dicho fallo,  los Magistrados Juan Manuel Morales González, Alvaro Lecompte
Luna y Daniel Suárez Hernández, al considerar que existen  ciertos derechos
fundamentales cuyos  titulares son, a más de las personas naturales, las
personas jurídicas.
II.
CONSIDERACIONES
Procede la Corte
Constitucional a resolver, previas las consideraciones siguientes:
PRIMERA.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este asunto en virtud de lo dispuesto
por los artículo 86 de la Constitución y 33 del decreto 2591 de 1991.
SEGUNDA.-  Las
personas jurídicas y la acción de tutela.
Ha sido
jurisprudencia constante de la Corte Constitucional el que las personas
jurídicas también son titulares de derechos constitucionales fundamentales y
tienen, por lo mismo, acceso a la acción de tutela para reclamar de los jueces
la protección inmediata de tales derechos.  Ha dicho la Corte:
"Para los
efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender
que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona
humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo
11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes (artículo 12  el derecho a la intimidad familiar (artículo 15);
entre otros.
"Pero otros
derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino
también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya
finalidad sea  específicamente  la de defender determinados ámbitos  de
libertad o realizar los intereses comunes.
"En
consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que
vehículo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las
personas naturales, en caso  concreto, a criterio razonable del Juez de
Tutela". (Sentencia T-411 de 1992.  Magistrado Ponente:  Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
En fallo más
reciente:
"Nuevamente
debe insistir la Corte en que la forma de protección que a los derechos
constitucionales fundamentales brinda el artículo 86 de la Carta Política no
comprende únicamente a las personas naturales, como en criterio que esta
Corporación no comparte, lo ha entendido el Consejo de Estado en el fallo
materia de revisión, sino que se extiende a las personas jurídicas.
"En efecto,
el precepto superior no distingue y, por el contrario, los fines que él
persigue quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de modo incompleto si
el alcance de la protección se restringiese por razón del sujeto que lo invoca,
dejando inermes y desamparadas a las personas jurídicas. Estas también son
titulares de derechos reconocidos por el ordenamiento constitucional y no
existe razón alguna para impedirles que se acojan al mecanismo preferente y
sumario diseñado por el Constituyente para lograr su efectividad."
(Sentencia T- 201 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara)
La misma tesis se ha sostenido en innumerables fallos,  entre ellos
estos:   T- 030, T- 044, T-050, T- 051, T- 081, T- 090, T- 172, T-173 y T-201
de 1993.
En relación con el
derecho al debido proceso, se ha dicho:
"Sí es
procedente el ejercicio de la acción de tutela por parte de las personas
jurídicas. Al igual que las personas naturales, las personas jurídicas,
habilitadas también para ejercer derechos y contraer obligaciones, pueden
actuar dentro de  un proceso como parte  y por ello también ha de
respetárseles el derecho al debido proceso."(Sentencia T-051 de 1993.
Magistrado Ponente Dr. Simón Rodríguez)
No resulta, en consecuencia, aceptable la afirmación del H. Consejo
de Estado en sentido contrario:
"Ha sostenido en forma reiterada esta Corporación, que la
acción de tutela consagrada en nuestro ordenamiento jurídico por el artículo 86
de la Constitución Política y reglamentada por los decretos 2591 de 1991 y 306
de 1992, se ha instituído para proteger los derechos constitucionales
fundamentales propios de la persona humana, descartando así la procedencia
de la acción en favor de las personas jurídicas o morales como lo es la entidad
demandante". (Folio 88) (negrilla del texto)
Este razonamiento le permitió al Honorable Consejo de Estado
confirmar la sentencia del Tribunal de Boyacá, sin entrar a estudiar el fondo
del asunto, sencillamente porque las personas jurídicas no eran titulares de la
acción de tutela.  Por fortuna, tres de los Consejeros salvaron su voto al no
compartir la tesis equivocada.
Hay que decir, además, que resulta absurdo privar a las personas
jurídicas, que son creación de los hombres y representan en últimas su
voluntad, de los derechos constitucionales fundamentales.   Pues al negarles la
acción de tutela para su protección, se les niegan, en últimas, los derechos.
Conducta que resulta contraria, además, a la evolución económica y social que
hace de las personas jurídicas el medio eficaz para la suma de esfuerzos
individuales, que permite acometer tareas que rebasan las fuerzas de los
hombres aislados y la duración misma de sus vidas.
En conclusión, la Corte Constitucional, cumpliendo su misión de
guardar la integridad y supremacía de la Constitución, insiste en estas
afirmaciones:
1a.-  Todas las personas, es decir, todos los sujetos de derechos,
son titulares, de acuerdo con su naturaleza, de derechos constitucionales
fundamentales;
2a.-  Como el artículo 86 de la Constitución creó la acción de
tutela para "toda persona", no le es dado al intérprete restringir el
alcance de esta expresión a las personas naturales.  No: la acción de tutela
corresponde a todas las personas, a todos los sujetos de derecho.
TERCERA.-  El debido proceso.
El debido proceso es un principio establecido de tiempo atrás en
nuestro derecho constitucional.  En la Constitución de 1886, se consagraba así:
"Art. 26.-  Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante tribunal competente, y
observando la plenitud de las formas propias de cada juicio.
"En materia criminal, la ley permisiva o favorable, aun cuando
sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable".
Y en el preámbulo de la Constitución de Cundinamarca, de 1811, se
enumeraban "LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y SUS DEBERES", "para
que todos nuestros ciudadanos estén entendidos de cuáles son sus derechos que
por esta Constitución les quedan inviolablemente asegurados, y cuáles sus
deberes...".  Y entre los derechos estaba el debido proceso, establecido
así:
"16.-  En fuerza de la seguridad ninguno puede ser llamado a
juicio, acusado, preso ni confinado, sino en los casos y bajo las formas
prescritas en la ley".
"17.-  Ninguno puede ser castigado antes de ser oído
legítimamente y juzgado por la ley promulgada antes de haberse cometido el
delito".
Durante la vigencia de la Constitución de 1886, siempre se entendió
que el principio del debido proceso se aplicaba a todas las actuaciones
judiciales y administrativas.  Así lo consagraban las leyes al señalar las
competencias y los diversos procedimientos.
La Constitución vigente, en su artículo 29, en los incisos primero
y segundo, hizo más explícito el principio, así:
"Artículo 29.-  El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a la ley preexistente
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio".
Se definió así, en forma expresa, que el debido proceso se aplica
no sólo a las actuaciones judiciales, sino también a todas las
administrativas.  Dicho en otras palabras: ninguna actuación de un servidor del
Estado queda librada a su arbitrio, sino que debe sujetarse a los
procedimientos contenidos en ley o reglamento.  Al fin y al cabo esas
actuaciones judiciales o administrativas implican la intervención de
autoridades del Estado que no pueden ejercer "funciones distintas de las
que le atribuyen la Constitución y la ley" (art. 121 C.P.); funciones que
tienen que estar, por lo mismo, "detalladas en ley o reglamento",
como lo ordena el artículo 122 de la misma Constitución.
En síntesis, el debido proceso es una manifestación de uno de los
fines del derecho objetivo: la seguridad jurídica.  Ese saber a qué atenerse en
que consiste ésta, se garantiza plenamente cuando la actuación de los
servidores públicos se sujeta siempre a procedimientos preestablecidos.
Cuando  nada es resultado del capricho o de la arbitrariedad.
El debido proceso es, además, derecho de aplicación inmediata, por
mandato del artículo 85 de la Constitución.
CUARTA.-  Naturaleza del contrato de arrendamiento de los
establecimientos hoteleros denominados HOTEL SOCHAGOTA y CASONA HACIENDA EL
SALITRE.
Resulta conveniente para desatar esta controversia, definir la
naturaleza del contrato de arrendamiento celebrado por la sociedad "Germán
Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda." con el Instituto Financiero
de Desarrollo de Boyacá" -Ideboy-, en virtud del cual éste entregó a
aquella, en arrendamiento, los hoteles "Sochagota" y "Casona
Hacienda El Salitre", ubicados en el municipio de Paipa, departamento de
Boyacá.
El artículo 16 del decreto 222 de 1983, señala cuáles son los
contratos administrativos. En dicha lista no se encuentra el de arrendamiento.
Pero como en el contrato que dió origen a este negocio se pactó la cláusula de
caducidad, hay que concluír que su naturaleza jurídica es la de un contrato de
derecho privado con cláusula de caducidad, asimilable para efectos procesales a
los contratos administrativos, de conformidad con el  artículo 87 del Código
Contencioso  Administrativo.
De otra parte, el artículo 1o. del mismo decreto 222, en relación
con los contratos, ordena: "Las normas que en este estatuto se refieran a
tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación,
así como a los principios generales desarrollados en el título IV, se
aplicarán también en los departamentos y municipios".
(Negrilla fuera de texto). Esta disposición tiene importancia porque, como se
verá, dió origen a la aplicación del artículo 63 del decreto citado.
QUINTA.-  ¿Puede declararse la caducidad de un contrato que ya
terminó por vencimiento del plazo previsto para su duración?
La respuesta a esta pregunta es uno de los factores principales, si
no el principal, que habrán de tenerse en cuenta al decidir el presente
litigio.
La caducidad es un privilegio que permite a la administración
terminar unilateralmente el contrato cuando se presenten algunas de las
causales previstas en la ley o en el mismo contrato.
Pues bien: la jurisprudencia indica que la caducidad sólo puede
decretarse mientras el contrato está vigente, que no es viable en
tratándose de contratos que han terminado.  Al respecto ha dicho el Consejo
de Estado:
"a)  Tanto el recurrente como el a quo dan por sentado que no
hay norma legal que impida el uso de la cláusula de caducidad una vez terminado
el contrato y simplemente afirman que esa es la jurisprudencia reiterada de
ésta (sic) Sala.
"Al respecto conviene aclarar que esa tesis no es afirmación
pretoriana de ésta (sic) Corporación, sino la aplicación de las previsiones
contenidas en los artículos 60 a 64 y 287 ordinal 1o. del Decreto-Ley 222 de
1983.
""En sentido etimológico, llámase caducado del latín
'caducus', a lo decrépito o muy anciano, lo poco durable".
""Se dice que ha caducado, de lo que ha dejado de ser o
perdido su efectividad".
""Caducidad es la acción y efecto de caducar, acabarse,
extinguirse, perder su efecto o vigor, sea por falta de uso, por terminación
del plazo o motivo, alguna ley, decreto, costumbre, instrumento público,
etcétera".
""La caducidad pertenece al campo de dejar de ser"
(Eduardo Cortés Jiménez, Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo II, pág. 481).
"En efecto, si "CADUCAR" es "perder su fuerza
una ley, testamento, contrato, etc." según el diccionario de la Real
Academia o "terminar" según el uso jurídico, pues la
"caducidad" no puede ser sino la terminación unilateral del contrato,
según decisión de la administración.  Y como no se puede terminar lo que ya
terminó, resulta obvio que no puede ejercerse la facultad unilateral de dar por
terminado un contrato que ya terminó por cualquier causa legal como es el
cumplimiento de su objeto, el vencimiento del plazo pactado, el mutuo consenso,
etc."  (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
de agosto 14 de 1986, Consejero Ponente: Jorge Valencia Arango. Anales del
Consejo de Estado, Tomo 111 de 1986, pág. 734-735.
Y en otra oportunidad dijo:
"De acuerdo con los términos de la consulta, el contrato
mediante el cual un establecimiento público nacional dió en arrendamiento un
inmueble de su propiedad, para destinarlo a fines diferentes a la vivienda, se
encuentra vencido.  Por consiguiente, no es posible declarar su caducidad, por
cualquiera de las causales prescritas por el Decreto Ley 222 de 1983, porque
para ello es indispensable que el contrato esté vigente, la caducidad es la
terminación, por cualquiera de las causales estipuladas, de un contrato
vigente.  Este criterio, que se deduce de la índole de la cláusula de
caducidad, reiteradamente ha sido sustentada por la jurisprudencia de esta
Corporación".  (Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de octubre 26
de 1989, Consejero Ponente: Humberto Mora Osejo).
La caducidad, pues, implica la terminación anticipada del
contrato y sólo puede declararse mientras éste está vigente.  No es
procedente cuando ya el contrato terminó por cualquier causa legal.
SEXTA.-  La declaración de caducidad del contrato de arrendamiento
y la restitución del bien.
El artículo 63 del Decreto 222, que regula los efectos de la
caducidad, dispone en su inciso segundo:
"En firme la resolución que ha declarado la caducidad de un
contrato de arrendamiento, en el que la administración ha sido arrendadora, la
restitución del bien se efectuará por la autoridad policiva del lugar de
ubicación del inmueble".
Esta norma es excepcional: solamente cuando el contrato de
arrendamiento termina en virtud de la caducidad, puede la administración
disponer que la restitución del bien arrendado se efectúe por la autoridad
policiva.  En los demás casos habrá de recurrir, si fuere necesario, al
proceso abreviado de restitución de tenencia, según los artículos 408, numeral
9, y 424 del Código de Procedimiento Civil.  Ha sostenido el Consejo de Estado:
"5o.-  De acuerdo con los términos de la consulta, el contrato
mediante el cual un establecimiento público nacional dió en arrendamiento un
inmueble de su propiedad, para destinarlo a fines diferentes a la vivienda, se
encuentra vencido.  Por consiguiente, no es posible declarar su caducidad, por
cualquiera de las causales prescritas por el Decreto-Ley 222 de 1983, porque
para ello es indispensable que el contrato esté vigente, la caducidad es la
terminación, por cualquiera de las causales estipuladas, de un contrato
vigente.  Este criterio, que se deduce de la índole de la cláusula de
caducidad, reiteradamente ha sido sustentada por la jurisprudencia de esta
Corporación.
"6o.-  Lo expuesto significa que, en el caso que se consulta,
no es posible aplicar el artículo 63 del Decreto Ley de 1983 y obtener la
restitución del inmueble, de acuerdo con el inciso 2o. ibídem, "por la
autoridad policiva del lugar de ubicación" del mismo.
"7o.  El establecimiento público nacional, propietario del
inmueble arrendado, mediante contrato que está vencido, ante la renuencia del
arrendatario a entregárselo voluntariamente, para obtener la restitución de la
tenencia del fundo podría promover acción, mediante proceso abreviado, con
fundamento en el artículo 414 número 12, del Código de Procedimiento Civil,
correspondiente a la reforma 211, número 9, prescrita por el Decreto Ley 2282
de 1989, ante el juez competente de la jurisdicción ordinaria". (Sala de
Consulta y Servicio Civil, concepto de octubre 26 de 1989, Consejero Ponente
doctor Humberto Mora Osejo).
La diferencia es ostensible: si se ha declarado la caducidad, la
autoridad policiva hará la restitución, sin que haya lugar a discutir aspectos
tales como las mejoras y el derecho de retención; pero si se demanda en proceso
abreviado, ante el juez competente, podrá el demandado oponer todos los medios
de defensa que crea tener a su favor.
SEPTIMA.-  Aplicación de los conceptos anteriores al caso
controvertido.
Al examinar los hechos que configuran este negocio a la luz de los
principios expuestos, se llega a las siguientes conclusiones:
1a.)  La caducidad del contrato de arrendamiento
solamente vino a declararse el día 15 de enero de 1993, por medio de la
Resolución No.006.
2a.)  El contrato de arrendamiento había vencido el día
31 de diciembre de 1992, al cumplirse el plazo señalado para su duración.
Estaba, pues, terminado.
3a.)  Estando terminado el contrato, el día 15 de enero de 1993 no
era posible declarar la caducidad.  Y, por lo mismo, no era aplicable el
inciso segundo del artículo 63 del Decreto 222.  Lo procedente habría sido, en
caso de negarse la sociedad arrendataria a restituír los bienes arrendados,
iniciar  el correspondiente proceso abreviado ante el juez competente
(artículos 408, numeral 9, y 424 del Código de Procedimiento Civil). Esto
implica la violación del debido proceso.
4a.)  Frente a las resoluciones que declararon la
caducidad, la sociedad arrendataria tenía, en ese momento, un medio alternativo
idóneo y eficaz de defensa judicial, como era la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por lo cual no era procedente la tutela.
OCTAVA.-  Una cita errada de la ley.
En su sentencia, el Honorable Tribunal Administrativo de Tunja citó
el artículo 19 de la ley 56 de 1985, para argumentar que "la retención
pretendida sobre los inmuebles del Ideboy parece a primera vista contraria a lo
prescrito por las normas que gobiernan el contrato de arrendamiento".  Pero
al citarlo omitió el adverbio de negación NO, cambiando diametralmente
su sentido.  Dijo el Honorable Tribunal:
"De otro lado considera el Tribunal que la acreencia alegada
por la empresa hotelera (Germán Morales e Hijos) no parece avalada por la
liquidación que del contrato hubiesen hecho las partes o la entidad oficial
contra la cual se entabla la acción.  De modo que tal acreencia resulta apenas
hipotética.  Y aún siendo real, la retención pretendida sobre los inmuebles del
IDEBOY parece a primera vista contraria a lo prescrito por las normas que
gobiernan el contrato de arrendamiento.  El artículo 19 de la Ley 56 de 1985
dice:
"DERECHO DE RETENCION.  En todos los casos en los cuales el
arrendador deba indemnizar al arrendatario éste podrá ser privado del inmueble
arrendado sin haber recibido la indemnización  correspondiente  o sin que se le
hubiera asegurado debidamente el importe de ella por parte del arrendador".
El artículo 19 de la Ley 56 de 1985, dice realmente esto:
"DERECHO DE RETENCION.  En todos los casos en los cuales el
arrendador deba indemnizar al arrendatario éste NO podrá ser privado del
inmueble arrendado sin haber recibido la indemnización  correspondiente  o sin
que se le hubiera asegurado debidamente el importe de ella por parte del
arrendador" ( negrilla y mayúscula fuera de texto)
El error es, pues, manifiesto, ostensible.  El Honorable
Tribunal transcribió la norma mutilada para deducir que el arrendatario podrá
ser privado del inmueble arrendado sin haber recibido el pago previo de la
indemnización correspondiente o sin que se le hubiese asegurado debidamente.. .
¿A qué atribuír este error?. No corresponde a la Corte
Constitucional decidirlo. Pero como errores de esta magnitud deben
investigarse, se ordenará enviar copia de este fallo a la Sala Disciplinaria
del Honorable Consejo Superior de la Judicatura, junto con las copias de las
sentencias de primera y segunda instancia, para que se investigue la conducta
de los Honorables Magistrados del Tribunal de Tunja que suscribieron esta
última providencia.  Porque no es admisible que se cite la ley al revés, para
hacerle decir lo que es contrario a su letra y a su espíritu.
Hay que tener en cuenta que la lectura de la norma tal como se
transcribió en la sentencia, es prácticamente imposible, a la luz de la lógica
y del derecho.  A tal punto es burda la deformación del texto legal.
NOVENA.-  Como ya se dijo, el día 11 de mayo de 1993, por
medio de la Resolución No.199, el Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá
revocó la resolución que había decretado la caducidad del contrato.  En la
parte motiva de la Resolución 199, se dijo: "Que GERMAN MORALES E HIJOS
ORGANIZACION HOTELERA LTDA, ha expresado previamente su autorización y
consentimiento a la revocatoria de los actos de que se trata".  ¿A qué
obedeció esta afirmación, y a qué se debió la revocación en sí misma?
Sencillamente, a que la sociedad y el Ideboy habían logrado un
entendimiento que ponía término al conflicto de intereses. Así lo demuestra la
carta enviada por otro apoderado de la sociedad, el doctor Ramiro Borja Avila,
al Gerente del Instituto, carta que dice así:
"Tunja, 11 de Mayo de 1993
"Doctor
CARLOS ALBERTO SANCHEZ RINCON
Gerente Instituto Financiero para el Desarrollo de Boyacá
Ciudad
"ASUNTO:  Terminación y liquidación contrato Hotel SOCHAGOTA
y      CASONA HACIENDA EL SALITRE.
"La Sociedad GERMAN MORALES E HIJOS ORGANIZACION HOTELERA
LTDA. teniendo en cuenta:
"A.-  Que el INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE BOYACA
"IDEBOY" decretó la caducidad administrativa por incumplimiento del
contrato de arrendamiento No.001 del 16 de Noviembre de 1988 contenidas en las
resoluciones números 598 del 30 de diciembre de 1992, 006 del 15 de enero de
1993 y 042 del 10 de febrero de 1993 emanadas de la Gerencia del IDEBOY;
"B.-  La Sociedad GERMAN MORALES E HIJOS ORGANIZACION HOTELERA
LTDA., autorizó la revocatoria directa de los actos administrativos enunciados
en el literal A. de este escrito.
"C.-  Que en un plazo no superior a cinco (5) días, contados a
partir de hoy, se efectuará de común acuerdo la liquidación definitiva del
contrato de arrendamiento No.001 del 16 de Noviembre de 1988.  Vencido éste
término se acudirá a la liquidación unilateral por parte del IDEBOY.
"En el entendido que se trata de un acuerdo amigable.
"EXPRESAMENTE
MANIFIESTA
"a.-  Su voluntad de renunciar a la cláusula de preferencia
que en su favor se pactó en el mencionado contrato de arrendamiento.
"b.-  Su voluntad de renunciar al treinta por ciento (30%) del
valor que llegare a resultar a su favor y a cargo del IDEBOY, como consecuencia
de la liquidación que se haga de común acuerdo del contrato de que se trata.
"c.-  La sociedad renuncia expresamente a toda acción judicial
o extrajudicial para reclamar los perjuicios e indemnizaciones, y en general
toda reclamación derivada del contrato de arrendamiento, salvo lo que a nuestro
favor resulte del proceso de liquidación del contrato.
"La sociedad invita al IDEBOY para que de inmediato se
apresten a definir el saldo que corresponda a la liquidación final del contrato
de arrendamiento del Hotel SOCHAGOTA Y CASONA HACIENDA EL SALITRE, todo dentro
de un ambiente de recíproca comprensión y amigable composición.
"d.-  GERMAN MORALES E HIJOS ORGANIZACION HOTELERA LTDA., está
dispuesta a pronunciarse conjunta y públicamente con el IDEBOY, para que la
comunidad boyacense y la nacional conozca las medidas tomadas con relación a
este caso.
"GERMAN MORALES E HIJOS
ORGANIZACION HOTELERA LTDA.
"RAMIRO BORJA AVILA
T.P. No.15.384 de Minjusticia".
Al recibo de esta carta, se dictó la Resolución 199.  Desapareció,
pues, la controversia, lo que permitió, por ejemplo,  que la sociedad
participara en la licitación para entregar a título de arrendamiento los
hoteles.
Esta situación nueva le quita a la acción de tutela toda su
justificación, en caso de que fuera procedente, e impide modificar ahora los
actos jurídicos que se han cumplido por voluntad de las partes y de terceros.
Finalmente, es necesario aclarar que la tutela en este caso no era
viable desde ningún punto de vista. Porque antes de revocarse la resolución que
declaró la caducidad, la sociedad arrendataria disponía de un medio alternativo
de defensa judicial, que era la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho; y cuando se revocó, surgió la acción de reparación directa para
obtener el pago de los perjuicios ocasionados por la actuación administrativa
irregular. Aunque hay que advertir que las circunstancias en que se revocó la
resolución que declaraba la caducidad, hacían imposible la acción de reparación
directa, precisamente por haber renunciado la sociedad arrendataria "a
toda acción judicial o extrajudicial para reclamar los perjuicios o
indemnizaciones...".
Además, hay que hacer notar que la acción de tutela se presentó el
día diez y siete (17) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993),
fecha en la cual se llevó a cabo la entrega por el Alcalde de Paipa de los
hoteles. Así, el daño estaba consumado, hecho que reafirma la improcedencia de
la tutela como mecanismo transitorio.
Por todo lo anterior, habrán de confirmarse las sentencias del H.
Consejo de Estado y del H. Tribunal Administrativo de Boyacá que denegaron la
tutela, pero por las razones expuestas en esta sentencia.
DECIMA PRIMERA.-  A la luz de todos estos hechos, ¿cómo
explicar la conducta del señor apoderado de la sociedad en esta acción de
tutela, doctor Germán Sarmiento Palacio? ¿Por qué, pese a haber desaparecido la
causa del litigio, continuó él su actuación, como lo demuestra el memorial de
agosto 3 de 1993, dirigido a esta Corte?.  Memorial en el cual el abogado manifiesta
el conocimiento que tenía de los hechos, pues no sólo menciona la Resolución
199, sino que dice: "La organización aceptó dicha revocatoria y participó
en una licitación que se habrió (sic) posteriormente".
Hay en todo esto una conducta posiblemente irregular, no se sabe si
del cliente y su abogado, o solamente de este último. Pues resulta inaceptable
desconocer un "acuerdo amigable", como lo denomina el otro apoderado
de la sociedad en su carta de mayo 11, y continuar demandando una protección
que ya no era necesaria.
Pero como no corresponde a la Corte Constitucional juzgar la
conducta de los abogados, se ordenará enviar copia de todo el proceso al
Tribunal Superior de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, para lo de su
competencia.
III.-  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR las sentencia del H. Consejo de Estado y
del H. Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegaron la tutela solicitada
por la sociedad "Germán Morales e Hijos  Organización Hotelera Ltda",
pero por las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO.-  ORDENAR que por la Secretaría se envíen copias de
esta sentencia y de la de primera instancia dictada por el H. Tribunal
Administrativo de Boyacá, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, para que se investigue la conducta de los Honorables Magistrados
del tribunal mencionado, de conformidad con lo dicho en la  OCTAVA de
las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO.-  Por Secretaría General, ENVIESE al
Tribunal Superior de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, copia integra del
expediente, para que se investigue la conducta del apoderado de la sociedad
"Germán Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda.", doctor Germán
Sarmiento Palacio, de conformidad con lo dicho en la DECIMA PRIMERA
consideración de este fallo.
CUARTO.- COMUNIQUESE la presente decisión al Tribunal Administrativo
de Boyacá, para que dé cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General