C-949-99
Sentencia C-949/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/SUPRESION DE TRAMITES
Sala Plena
Referencia:
Expediente D-2499
Demanda de
inconstitucionalidad contra  el artículo 74 del Decreto-ley 1122 de 1999 “Por
el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los
ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública
y fortalecer el principio de la buena fe”.
Demandante: Luis
Eduardo Montoya Medina.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C.,  primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Montoya
Medina demandó la inconstitucionalidad del artículo 74 del Decreto-ley 1122 de
1999 “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
Por auto del primero
(1) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado
sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda presentada
contra el artículo 74 del Decreto-ley 1122 de 1999.  En consecuencia, ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y, comunicó la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al señor Presidente
del Congreso, al señor Contralor General de la República y al señor Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial Nº 43622 del 29 de junio de 1999.
Decreto-ley 1122 de 1999
(junio 26)
“Por el cual se dictan normas para suprimir trámites,
facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia
de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del
artículo 120 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998
“DECRETA:
“Artículo 74.  Control fiscal de las
Empresas de servicios públicos.
“El control fiscal de las empresas de
servicios públicos de carácter mixto, y de carácter privado en cuyo capital
participe la Nación, las entidades territoriales o las entidades
descentralizadas de ésta o aquellas, se ejercerá sobre los actos y contratos que
versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante.
Para el cumplimiento de dicha función la Contraloría competente tendrá acceso
exclusivamente a los documentos que al final de cada ejercicio la empresa
coloca a disposición del accionista en los términos establecidos en el Código
de Comercio para la aprobación de los estados financieros correspondientes.
“Por razones de eficiencia el Contralor
General de la República podrá acumular en su despacho las funciones de las
otras contralorías, de forma prevalente, mediante acto administrativo motivado
expedido con sujeción estricta a lo señalado en este artículo y en la ley de
control fiscal en aquellos eventos en los que al menos uno de los socios
estatales esté sujeto al control”.
III.
LA DEMANDA
Manifiesta el demandante que el Congreso de
la República al facultar al Ejecutivo de manera excepcional y transitoria para
expedir decretos con fuerza de ley, lo autorizó para “suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública”, por lo tanto, estas facultades legislativas se refiere
a actuaciones existentes en diciembre de 1998 en tanto fueran innecesarias.
A partir de la Constitución de 1991, se
estableció el control fiscal como función pública para ser ejercida en forma
posterior y selectiva, el cual incluye el “control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales”, en forma oportuna el legislador expidió el estatuto
nacional para adelantar el control fiscal en sus distintos aspectos. Así mismo,
agrega el accionante, el Constituyente de 1991 estableció que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, los cuales se
encuentran sometidos al régimen jurídico expedido por el Congreso “aunque
pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por las
comunidades organizadas o por los particulares, o mediante la colaboración del
capital privado y del ‘capital’ público, en las sociedades de economía mixta”.
Para el demandante, al momento de vigencia
de la Ley 489 existían regulaciones diferentes para los distintos servicios
públicos, así como para los servicios públicos domiciliarios, como también
regulaciones especiales para la inspección y vigilancia de las empresas
públicas, privadas y mixtas que los prestan. Sin embargo, para el “Ejecutivo
legislante” los trámites y procedimientos existentes respecto del control
fiscal de las empresas de servicios públicos de carácter mixto y de las
privadas en las cuales el Estado tuviera participación eran innecesarias, como
se desprende del contenido de la norma acusada, toda vez, que restringió el
control fiscal a determinados documentos y al momento de las deliberaciones de
socios de cada final de ejercicio.
A juicio del accionante, el artículo 74 del
Decreto-ley 1122 de 1999, desconoce la Carta Política en relación con el
control fiscal de gestión y de resultados, al limitar dicho control en las
empresas mixtas que tengan por objeto social la prestación de servicios
públicos, como en las de carácter privado en las que participe el Estado, los
entes territoriales o sus entidades descentralizadas, al control legal que se
deriva de su calidad social de conformidad con lo preceptuado por el Código de
Comercio y sus leyes modificatorias.
Para el demandante, la óptica del
legislador extraordinario se inspiró en el suceso societario, según el cual los
derechos del socio en las personas jurídicas mixtas y en las que se generen en
participación con los particulares, “se convierten en patrimonio del sujeto
jurídico y de esa forma en ‘efecto particular’” dejando de lado el hecho de que
el crédito establecido a favor del socio público o estatal, a pesar de que su
deudor sea un ente privado o de naturaleza mixta, de todas maneras es un “bien”
en el cual se interesa toda la comunidad, asunto este que no es tenido en
cuenta en la norma acusada.
El inciso segundo del artículo 74 del
Decreto-ley 1122 de 1999 viola también la Carta Política, en cuanto concede a
la Contraloría General de la Nación un poder prevalente del cual carece. En
efecto, los poderes prevalentes sólo pueden ser creación del constituyente
porque de lo contrario los entes y órganos del Estado dejarían de ser autónomos
así actuaren de conformidad con lo preceptuado por el artículo 113 Superior.
IV.
COADYUVANCIA
DE LA DEMANDA
El ciudadano Andrés Eduardo Rey Ortíz,
presenta un escrito en el cual solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
de la disposición acusada, aduciendo vicios de forma y vicios de fondo.
Respecto de los primeros, argumenta que el Congreso de la República puede
revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias para legislar, dentro de
los estrictos “cauces” que le fija el artículo 150 numeral 10 de la Carta
Política y, en ese orden de ideas, solamente se puede conceder esa facultad
dentro de los limites temporales y bajo las restricciones temáticas que señala
la Ley Fundamental, así mismo una vez concedida sólo puede ser ejercida por el
Ejecutivo dentro de los estrictos parámetros que establezca la norma
habilitante.
En relación con los vicios de fondo que a
juicio del coadyuvante se encuentran en la norma acusada, se encuentra en
primer término, una violación del artículo 268 de la Constitución, pues es
facultad del Contralor General y no del legislador ordinario o extraordinario
prescribir los métodos y forma de rendir cuentas por  parte de los responsables
del manejo de fondos o bienes públicos, así se trate de Empresas de Servicios
Públicos de carácter mixto y de carácter privado en cuyo capital participe la
Nación, las entidades territoriales, las entidades descentralizadas de esta o
aquellas.
También conculca el artículo 74 del
Decreto-ley 1122 de 1999, el inciso segundo del artículo 267 de la Carta y en
consecuencia los artículos 1, 8, 79 y 80 ibidem, al restringir el control
fiscal sobre ciertos documentos, como quiera que la Constitución consagra un
control fiscal por parte de la Contraloría más amplio, por cuanto incluye un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de costos ambientales.
V. INTERVENCIONES.
1.  Intervención del Contralor General de
la República.
El Contralor General de la República, solicita
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, exponiendo en síntesis
las siguientes razones:
Es necesario tener en cuenta, que las
entidades fiscalizadores son titulares de un control colateral que únicamente
versa sobre la gestión que el Estado realice frente a los bienes que conforman
una empresa de servicios públicos domiciliarios y no sobre la prestación misma
del servicio, por cuanto para esta función se creó la Superintendencia de
Servicios Públicos Domicilarios “única entidad de esta naturaleza de origen
Constitucional”, de manera pues, que las empresas de servicios públicos
domiciliarios no pueden ser objeto de un control fiscal semejante al que se
ejerce sobre los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta dedicados a la
prestación de otros servicios.
Según el interviniente, en el Código de
Comercio los aportes son elementos de la esencia del contrato social, por lo
que, jurídicamente el socio aportante tiene el derecho en relación con las
acciones, cuotas o partes de interés, de tal suerte, que las Contralorías
pueden revisar el manejo que el socio estatal le está dando a los intereses que
incumben al Estado, de donde resulta coherente que las Contralorías cuenten con
la facultad excepcional de revisar “como lo haría cualquier socio, la gestión
de estas empresas, a nivel de los libros, documentos e informes que la
evidencian, siempre en los mismos términos y con los mismos límites que el
socio particular”, de donde resulta, que la función pública de control de
manera simple y ágil atendiendo autorizaciones en desarrollo del régimen legal,
se cumple como mecanismo apropiado y necesario de esa clase de empresas objeto
de control.
Agrega el interviniente, que las empresas
de servicios públicos domiciliarios con aportes o con participación de la
Nación, de las entidades territoriales o de las empresas industriales y
comerciales del Estado que presten tales servicios, se encuentran sujetos al
control fiscal el cual se ejerce con fundamento en los principios de la
eficiencia que las gobiernan, y acatando disposiciones constitucionales y
legales que regulan dicho control en armonía con los postulados que señala la
Ley 42 de 1993 y los objetivos que orientan las empresas de servicios públicos
domiciliarios en los términos que establece la Ley 142 de 1994, de manera que
en ningún momento, se debilita la función pública de control fiscal sino que
por el contrario se fortalece y complementa.
En cuanto a lo preceptuado por el inciso
segundo de la norma demandada, dice el Contralor General de la República que se
adecua perfectamente a los postulados de la Ley Fundamental, en la medida que
sea la Contraloría General la única autoridad encargada de dictar la regulación
en la que se determinen los procedimientos para realizar el control fiscal, en
el orden nacional, departamental, distrital y municipal, con el fin de unificar
el sistema único de control que fije reglas de juego claras para cualquier
empresa de servicios públicos domiciliarios o mixta.
2.     Intervención del Departamento Nacional de
Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación,
mediante apoderado presentó un escrito en el que defiende la constitucionalidad
de la disposición acusada, señalando que para el legislador extraordinario no
resulta innecesaria la función pública del ejercicio del control fiscal, lo que
resulta del texto del inciso primero de la norma acusada es una pauta de
ejercicio del poder fiscalizador, la cual se encuentra entre las competencias
que se atribuyen al legislador, en este caso al legislador extraordinario.
De manera pues, que teniendo como principio
orientador el control y la fiscalización de los bienes públicos, el legislador
puede dentro del marco que fija la Constitución Política implementar de manera
general la forma como los organismos de control pueden ejercer sus funciones
constitucionales atendiendo diversos aspectos, tales como los órganos que las
ejercen en los diferentes niveles, definición de conceptos, niveles de
autonomía con respecto a otro tipo de controles, formas de realizar el control
y de ejercerlo de acuerdo con el tipo de bienes, recursos o vínculos de
patrimonio público.
En relación a la incompetencia del
legislador extraordinario para asignar funciones a la Contraloría General de la
República sobre las Contralorías territoriales, considera el interviniente que
eso se configura como uno de los postulados “excepcionales” que puede prever la
ley, como quiera que se permite a la Contraloría General ejercer control
posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial de conformidad con
lo previsto en el inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Política.
3.     Intervención del ciudadano Luis Ignacio
Betancur Escobar.
El interviniente solicita a esta
Corporación la declaración de exequibilidad del artículo 74 del Decreto-ley
1122 de 1999 y, luego de hacer un análisis sobre los aspectos constitucionales
que rigen los servicios públicos domiciliarios y sobre la función del Estado
como Autoridad y como prestador de servicios públicos domiciliarios, entra el
interviniente en el aspecto concreto del control fiscal aduciendo, que en
primer lugar si el Estado en cualquiera de los niveles de Gobierno asume su
participación como prestador, se torna indispensable un control fiscal riguroso
sobre los recursos asignados con dicho objeto, tal y como lo dispone la Ley 142
de 1994 en su artículo 27 numeral 4, disposición legal que además busca
adecuar los instrumentos del control fiscal al esquema de prestación “cuando
permite que la vigilancia sea ejercida por entidades particulares, si cada
Contraloría así lo dispone”.
Señala en interviniente que el control
fiscal es una categoría distinta de la regulación y de la vigilancia y control
administrativo, y que de no existir normas constitucionales no podría por mera
analogía predicarse que también en ese terreno cabe un cierto grado de
centralización de criterios y de funciones, de donde resulta válido afirmar que
el control fiscal debe seguir lineamientos unificados para “enfrentar” las
características de las entidades prestadoras, que es lo que permite la
Constitución Política en el artículo 268 numeral 12 al facultar al Contralor
General de la República para “Dictar normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial”.
Continúa diciendo el interviniente que si
bien esa atribución consagrada en la Carta constituye una excepción a la
autonomía de las Contralorías territoriales, no es la única por cuanto el
inciso tercero del artículo 267 ibidem es más contundente en la medida en que
limita la tarea de esos organismos departamentales y locales cuando dispone que
la Contraloría podrá ejercer el control posterior sobre cuentas de cualquier
entidad territorial en casos excepcionales, en ese mismo sentido, desarrollando
la previsión constitucional la Ley 42 de 1993 organiza el sistema de Control
Fiscal Financiero y los organismos que lo ejercen en cuanto a los casos en que
la Contraloría General puede hacerlo.
En ese orden de ideas, la norma acusada lo
que hace es referirse a las empresas de control fiscal por tener aportes
oficiales en su capital con la expresa advertencia que la sujeción se hará con
estricto cumplimiento de la ley de control fiscal, de manera pues, que no se
presenta el desbordamiento en las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República como quiera que se reformó el procedimiento
existente para empresas sujetas al control fiscal de conformidad con la
autorización consagrada en el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 de
1998, sin que se alteraran los mandatos contenidos en la Ley 42 de 1993.
4.     Intervención del ciudadano Angel Castañeda
Manrique.
Solicita el interviniente la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada argumentando en síntesis lo siguiente:
Considera que es importante distinguir para
el problema jurídico que se plantea, dos situaciones : el control fiscal que
ejerce el Estado sobre si mismo a través de la Contraloría General, cuando
ejerce funciones de Administración por una parte y, por la otra, cuando ejerce
las funciones de accionista. En el primero de los casos, señala el
interviniente, el Estado no solo es el dueño de los recursos sino de todo el
“engranaje” de control para la aplicación de esos recursos; en el segundo de
los casos, esto es cuando el Estado actúa como accionista, las funciones del
Estado sobre las cuales debe recaer el control se limitan a los derechos que
otorgan esas acciones “sin que las mismas sean de manera necesaria suficientes
para mantener el control de una empresa ya sea privada o mixta”.
Manifiesta el interviniente que “Para
determinar la naturaleza de la Gestión Fiscal, y por ende del Control Fiscal,
es importante aclarar cuál es la participación del Estado en una determinada
empresa, y cuál es su objetivo. Cuando el Estado es un simple accionista, sin
control alguno sobre la empresa donde participa en el control de la empresa
como tal, su interés es el de lograr dividendo adecuado a su inversión.  Pero,
si de las utilidades de esa participación se destinan recursos para financiar
inversiones como un aporte del Estado, el objetivo es completamente diferente,
y el control fiscal cambia sobre esos recursos adicionales, los cuales ya no
son representativos del capital de una empresa, sino fundamentalmente recursos
propios con un fin distinto”.
Agrega que la Contraloría General de la
República en el ejercicio de sus competencias no debe realizar distinciones ni
acomodarse a la forma como el Estado actúa, implicaría la vulneración del
inciso primero del artículo 267 Superior y, de la misma manera limitar las
funciones del legislador en la búsqueda de soluciones eficientes.
VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación en
concepto Nro. 1906 recibido el 11 de octubre de 1999, solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad del artículo 74 del Decreto-ley 1122 de 1999,
sin entrar al análisis material de la norma acusada, por cuanto en este caso
tiene lugar la aplicación de la inconstitucionalidad por consecuencia, como
quiera que el precepto bajo estudio se encuentra contenido en el Decreto 1122
de 1999, el cual fue expedido con base en facultades extraordinarias
consagradas en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, disposición ésta que fue
declarada inexequible  por esta Corporación mediante sentencia C-702 del 20 de
septiembre del presente año.
VII.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional.
La Constitución Política en su artículo
243, consagra la cosa juzgada constitucional, en efecto, dispone esa
disposición lo siguiente : “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
En la sentencia C-923 de 1999, ponente
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fueron demandadas varios artículos del
Decreto-ley 1122 de 1999, en la mencionada sentencia se señaló lo siguiente :
“De
otra parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164 , 165 y 166
del Decreto 1122 de 1.999, es necesario determinar si es procedente la
aplicación de la llamada ‘inconstitucionalidad por consecuencia’ y si para tal
efecto es pertinente efectuar la integración de la unidad normativa con el
resto de las disposiciones que integran el Decreto 1122 de 1999.
“De conformidad con su encabezamiento, el
Decreto 1122 de 1999 ‘por el cual se dictan normas para suprimir trámites,
facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia
de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fé’, fue
expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la ley 489 de
1998. Esta última disposición, en efecto, autorizaba al Presidente para expedir
normas con fuerza de ley para ‘suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública’.
“Por lo anterior, es claro que la fuente
normativa directa e inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto
1122 de 1999 es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la
norma legal declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
“La Corte de manera general ha señalado que
se configura una ‘inconstitucionalidad consecuencial’ cuando en los casos de
decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de
emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un
pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado
de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias. De
manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos expedidos
en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a la
figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la inexequibilidad
de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base en las mismas
facultades, en las Sentencias C-845 de 1999 y C-870ª de 1999, respectivamente”.
(...)
“Si bien es cierto que en el presente
proceso la acción se encaminó contra algunas de las disposiciones y no contra
la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad normativa
y declarar la inexequibilidad de todo el Decreto siguiendo la orientación que
sobre el particular ha adoptado esta Corporación”.
Así las cosas, se dispuso en su parte
resolutiva lo siguiente :
“Primero.-
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que declaró la
inexequibilidad del artículo 120 de la ley 489 de 1998, a partir de la fecha de
promulgación de ésta.
“Segundo.-  Declarar INEXEQUIBLE, a partir
de la fecha de su promulgación, el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999,
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la ley 489 de 1998”.
En consecuencia, teniendo en cuenta el
pronunciamiento hecho por esta Corporación, se ordenará en esta providencia,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-923 de 1999, ponente Magistrado Alvaro
Tafur Galvis.
VIII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-923 de 1999, que declaró
la inexequibilidad del Decreto 1122 de 1999, a partir de la fecha de su
promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-949/99
Referencia:
Expediente D-2499
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 74 del Decreto-Ley 1122 de 1999
Actor: Luis Eduardo
Montoya Medina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Teniendo en cuenta que los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la
Sentencia C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible el artículo 120 de la
ley 489 de 1999, por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales
nos remitimos, en el presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido
de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la
decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado