T-574-13
Sentencia T-780/10
Sentencia
T-574/13
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial protección
Esta Corporación ha sido enfática en establecer que cuando las
personas ostentan una invalidez laboral, sus derechos fundamentales deben ser
protegidos de manera urgente ya que no pueden acceder a una vinculación laboral
u otros medios económicos que le permitan salvaguardar los derechos al mínimo
vital, la vida en condiciones dignas, la salud, la seguridad social, entre
otros. En tales eventos, las acciones judiciales ordinarias resultan ineficaces
para la protección de los derechos teniendo en cuenta que adelantar estos
procesos implica costos que no pueden ser sufragados por el accionante que
sufre una pérdida de la capacidad laboral y carece de alternativa económica
para su sostenimiento, y su duración hace que se prolongue la afectación de los
derechos. Es desproporcionado exigir que se acuda ante jurisdicción ordinaria
laboral para obtener la pensión de invalidez cuando el tutelante no cuenta con
algún ingreso económico que le permita garantizar su vida en condiciones dignas
y la protección de los demás derechos que puedan verse afectados.
REQUISITO DE
FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Desarrollo jurisprudencial sobre la
inaplicación del requisito establecido en la ley 860/03
El requisito
de fidelidad al sistema, consagrado en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de
la Ley 860 de 2003, siempre ha sido considerado contrario a la Constitución
Política en razón al incumplimiento del principio de progresividad y a la
prohibición de regresividad frente al alcance de protección alcanzada en los
derechos sociales, razón por la que se declaró inexequible en la sentencia
C-428 de 2009. En conclusión, aún en los casos en que la invalidez se haya
estructurado antes de la expedición de la sentencia que declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, es
improcedente exigir el requisito de fidelidad al Sistema General de Pensiones
por cuanto, como se ha dejado expuesto, el aparte de esta disposición relativo
a dicho requisito fue contrario a la Constitución desde su promulgación  en
cuanto desconocía las exigencias del principio de progresividad y a la
prohibición de regresividad de los derechos sociales.
REQUISITO DE
FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ POR ENFERMEDAD COMUN O ACCIDENTE-Declaración
de inexequibilidad en sentencia C-428/09
DERECHO A LA
SALUD, SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA DE PERSONA DISCAPACITADA-Orden
a Porvenir reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia: expediente T-3877323
Acción de tutela
presentada por Aura Cecilia Cardozo Olmos contra la Sociedad Administradora de
Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil trece (2013)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Luis Ernesto Vargas
Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Neiva, el quince (15) de
enero de dos mil trece (2013), y en segunda instancia por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Neiva, el seis (6) de marzo de dos mil trece (2013),
dentro del proceso de tutela de Aura Cecilia Cardozo Olmos contra la Sociedad
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala
de Selección número cinco, mediante Auto proferido el dieciséis (16) de mayo de
dos mil trece (2013).
I. ANTECEDENTES
Aura Cecilia Cardozo Olmos, mediante apoderado, presentó acción de
tutela contra Porvenir S.A., por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la vida digna, la salud y al mínimo vital, basada en los
siguientes
1. Hechos
1.1   La Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila, mediante dictamen N°1958 del 19 de
noviembre de 2009, calificó a la accionante con pérdida de capacidad laboral
del 52.07%, de origen común, con fecha de estructuración del 4 de diciembre de
2008, de acuerdo con el dictamen. La peticionaria padece de cervibraquialgia,
artritis reumatoidea, síndrome del túnel del carpo moderado y depresión.
1.2   Con fundamento en este
dictamen, la señora Aura Cecilia Cardozo solicitó a la entidad demandada el
reconocimiento de la pensión de invalidez.
1.3   La Sociedad
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., mediante
oficio 579 del 10 de octubre de 2012,  rechazó la solicitud al considerar que no
se encuentran satisfechos los requisitos para adquirir el derecho a la pensión
de invalidez, pues la accionante “no alcanzó a efectuar por lo menos un 20% de
fidelidad de cotización al Sistema General de Pensiones”. Con base en lo
expuesto, la tutelante pidió que se ordene a Porvenir S.A. realizar un nuevo
estudio sobre la solicitud de pensión de invalidez, pues cumple con los
requisitos para su reconocimiento.
2. Respuesta de la entidad accionada
2.1. Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
Porvenir S.A. solicitó declarar improcedente la acción porque la
inconformidad de la actora debe tramitarse ante la jurisdicción ordinaria
laboral. Señaló que negó el reconocimiento de la pensión de invalidez porque la
señora Aura Cecilia Cardozo Olmos no cumple con el requisito de haber cotizado
el 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad
y la fecha del dictamen que determinó la pérdida de la capacidad laboral.
3. Sentencias objeto de revisión
3.1. En primera instancia, el Juzgado Tercero Civil Municipal de
Neiva, mediante fallo del 15 de enero de 2013, negó por improcedente la tutela
al considerar que el debate sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez
debe ser dirimido por la justicia ordinaria; adicionalmente, no encontró
acreditada la existencia de perjuicio irremediable que hiciera procedente la
acción como mecanismo transitorio.
3.2. Contra esta decisión la accionante interpuso impugnación al
considerar que la negativa del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
le causa una afectación económica considerable pues ella y su núcleo familiar
dependen de esa prestación para gozar de una vida digna, además por sus
condiciones de salud requiere de la protección urgente y eficaz de sus derechos
pues no puede desarrollar actividades que le permitan obtener recursos para su
congrua subsistencia. Por lo anterior y considerando que los mecanismos
ordinarios no son idóneos para la protección de sus derechos fundamentales ante
un perjuicio grave e inminente, la accionante solicita revocar la decisión de
primera instancia, conceder el amparo y ordenar a Porvenir el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez.
3.3. En segunda instancia, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Neiva, en sentencia del 6 de marzo de 2013, confirmó la decisión del a quo, al
considerar que la acción constitucional no es el medio para solicitar el
reconocimiento y pago de pensiones y, aunque la actora manifestó interponer la
acción como mecanismo transitorio, no justifica porque no acudió a la vía
ordinaria laboral, ni acreditó la ineficacia del procedimiento ordinario para
dirimir la controversia. Por último, añadió que la jurisdicción laboral ofrece
suficientes garantías constitucionales para plantear allí la reclamación de la
ciudadana.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema
jurídico
Corresponde
determinar si la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Porvenir S.A. vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad
social, mínimo vital y vida digna de la peticionaria al negarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez, porque no cumplió con el requisito de
fidelidad de cotización al Sistema General de Pensiones antes del 4 de
diciembre de 2008, fecha de estructuración.
Para el efecto, la
Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de derechos
pensionales y (ii) los requisitos para acceder a la pensión de invalidez de
acuerdo al artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Después se analizará la situación
concreta de la peticionaria.
Para resolver la
presente acción, como asunto previo se examinará la procedibilidad de la acción
de tutela, en cuanto la existencia de otro medio judicial de defensa es el
argumento con base en el cual los jueces constitucionales de instancia negaron
el amparo, para luego, de ser procedente, entrar a determinar si la decisión
adoptada por el fondo de pensiones en mención respeta los derechos
fundamentales de la accionante.
3. Procedencia
de la acción de tutela para la protección del derecho al reconocimiento de la
pensión invalidez. Reiteración jurisprudencial.
Por regla general, la acción de tutela no es el medio para obtener el
reconocimiento y pago de una pensión dado que el peticionario tiene la
posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para lograr tal fin.
Por ello, su procedibilidad, en principio desconocería el principio de
subsidiaridad, consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política; sin
embargo, la acción de amparo procede de manera excepcional cuando es necesario
evitar un perjuicio irremediable o el mecanismo judicial ordinario no resulte
idóneo y eficaz en el caso concreto.
En este sentido, La Corte Constitucional señaló que “la acción de
tutela no procede, en principio, para ordenar el reconocimiento de prestaciones
derivadas del derecho a la seguridad social”. Sin embargo, “la acción de
tutela procederá como mecanismo principal en el evento en que el medio judicial
previsto para ese tipo de controversias no resulte idóneo y eficaz en el caso
concreto”[1]. También, “procederá
como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio judicial
ordinario idóneo  y eficaz, cuando es necesaria para evitar un perjuicio
irremediable”.[2]
Esta Corporación ha sido enfática en establecer que cuando las
personas ostentan una invalidez laboral, sus derechos fundamentales deben ser
protegidos de manera urgente ya que no pueden acceder a una vinculación laboral
u otros medios económicos que le permitan salvaguardar los derechos al mínimo
vital, la vida en condiciones dignas, la salud, la seguridad social, entre
otros. En tales eventos, las acciones judiciales ordinarias resultan ineficaces
para la protección de los derechos teniendo en cuenta que adelantar estos
procesos implica costos que no pueden ser sufragados por el accionante que
sufre una pérdida de la capacidad laboral y carece de alternativa económica
para su sostenimiento, y su duración hace que se prolongue la afectación de los
derechos. Es entonces desproporcionado exigir que se acuda ante jurisdicción
ordinaria laboral para obtener la pensión de invalidez cuando el tutelante no
cuenta con algún ingreso económico que le permita garantizar su vida en
condiciones dignas y la protección de los demás derechos que puedan verse
afectados.
Al pronunciarse sobre la tutela interpuesta por un ciudadano a quien
el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento de su pensión de
invalidez por considerar que no cumplía con todos los requisitos establecidos
en la norma, la Corte, en sentencia T-376 de 2011, concedió el amparo al
considerar que “la jurisprudencia constitucional ha manifestado que el
proceso ordinario laboral, debido a su duración y a los costos económicos que
implica, no resulta idóneo y eficaz para salvaguardar los derechos
fundamentales de las personas que, como el actor, han sido calificadas como
inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez, ya que sus
condiciones y la ausencia de la prestación referida implican, de entrada, una
afectación a la salud y al mínimo vital del peticionario”. [3]
4. Desarrollo jurisprudencial sobre inaplicación del requisito de
fidelidad al sistema de la ley 860/03 en la pensión de invalidez.
El sistema
general de pensiones tiene por objeto garantizar a las personas un amparo en
contra de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte a través
del reconocimiento de pensiones y prestaciones económicas. La pensión de
invalidez se debe reconocer a las personas “que por cualquier causa de
origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o
más de su capacidad laboral”[4], siempre que
cumpla los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
El texto original del citado artículo 39 indicaba que [t]endrán
derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en
el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los
siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y
hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse
el estado de invalidez., b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente
artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de
la presente ley”.
Posteriormente,
el artículo 11 de la Ley 797 de 2003 introdujo algunas modificaciones a la
citada disposición[5], pero fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1056 del 11 de
noviembre de 2003. Ese mismo año se expidió la Ley 860, que en el artículo 1°
estableció los siguientes requisitos para obtener la pensión de invalidez:
1.
Invalidez causada por enfermedad. Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
2.
Invalidez causada por accidente. Que haya cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho
causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez”.
Luego de la
expedición de ésta norma, esta Corporación en sede de tutela, decidió inaplicar
el requisito de la fidelidad de cotización al sistema establecido en el
artículo 1° de la Ley 860 de 2003, por considerar que hacía más gravoso a las
personas calificadas con invalidez, acceder a la pensión y, por lo tanto,
constituía una vulneración al principio de progresividad de los derechos
sociales y un incumplimiento a la prohibición de regresividad de los mismos.
Es así como este
Tribunal en la sentencia T-221 de 2006 revisó un caso en el cual la accionante
padecía de cáncer pulmonar y fue calificada con una pérdida de capacidad
laboral equivalente al 58.6%. Colfondos negó la solicitud de pensión de
invalidez al considerar que, a pesar de contar con en número de semanas
exigidas, no se daba cumplimiento al requisito de fidelidad al sistema, es
decir, la tutelante contaba con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de invalidez pero no logró acreditar la
cotización al sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento de haber
cumplido 20 años de edad y la fecha en la cual se realizó su primera
calificación de invalidez. En esa oportunidad, la Corte Constitucional señaló
que “en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es
directamente vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar
más pedregoso el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los
grupos discapacitados en estado de abandono” y decidió inaplicar la norma
por considerarla inconstitucional.
En la sentencia
T-043 de 2007, la Corte Constitucional, reiterando pronunciamientos anteriores,
señaló que las modificaciones a los requisitos para obtener la pensión de
invalidez realizadas en las Leyes 797 y 860 de 2003, han sido injustificadamente
regresivas, pues asignaron requisitos más gravosos para el acceso a la pensión
de invalidez sin contar con suficientes razones que justificaran reducir el
nivel de protección a los derechos sociales afectados. Estos cambios afectaron
a sujetos de especial protección y en ningún momento se contempló un régimen de
transición que mitigara los efectos de la norma sobre las personas que se
encontraban en el proceso de obtener su pensión de invalidez. Siguiendo la
misma línea argumentativa, en sentencia T-103 de 2008 esta Corte señaló que el
artículo 1° de la Ley 860 de 2003 resultaba contrario al principio de
progresividad.
Acorde con la
línea jurisprudencial que se desarrolló por vía de tutela, esta Corte ratificó
su tesis en la sentencia C-428 del 1° de julio de 2009, al declarar exequible “el
numeral 1º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez”, la cual se declarará
INEXEQUIBLE”. Decisión en la que también se declaró “EXEQUIBLE el
numeral 2º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE”. Lo cual
quiere decir que el requisito de fidelidad al sistema fue declarado inexequible
y, por tanto, no puede ser exigible.
Al
declarar la inexequibilidad parcial del artículo 1° de la Ley 860, la Corte
consideró que:
- La libertad de configuración normativa del legislador frente a los
derechos sociales se encuentra restringida por el principio de progresividad y
la prohibición de regresividad.
- El principio de
progresividad de los derechos sociales se encuentra consagrado en el bloque de
constitucionalidad [6] y corresponde a la
obligación del Estado de avanzar gradualmente en el alcance de la protección de
los derechos sociales de los ciudadanos. A su vez, la prohibición de
regresividad de estos derechos, impide que se puedan crear medidas que
disminuyan el alcance de dicha protección. En consecuencia, todas las normas
que impliquen un retroceso al alcance de los derechos sociales, son consideradas
prima facie inconstitucionales. Sin embargo, el legislador, a través de
un examen riguroso, puede justificar la medida mientras consten argumentos
razonables que revelen la necesidad del retroceso del derecho con el fin de
lograr el desarrollo de un derecho social.
- Estableció
ciertos presupuestos a partir de los cuales se verifica si la medida por
adoptar, aunque regresiva, resulta excepcionalmente admisible: (i) que la
medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (ii) que,
luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (iii) que luego
de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para
alcanzar el fin propuesto; (iv) que no afectan el contenido mínimo no
disponible del derecho social comprometido; (v) que el beneficio que alcanza es
claramente superior al costo que apareja[7], requisitos que no
cumplió la totalidad del texto del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, por
cuanto:
“la Corte
no puede desconocer, al confrontar los textos normativos del artículo 39
(original) de la Ley 100 de 1993 con las modificaciones introducidas en los
numerales 1º y 2º del artículo 1º de  la Ley 860 de 2003, que el Legislador agregó
un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el cotizante
(…). El establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba
prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida regresiva
en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de
invalidez. En este caso no hay población beneficiada por la norma como en el
requisito de las semanas mínimas de cotización, y no se advierte una conexión
entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la afiliación
a la seguridad social y el control de los fraudes- con los efectos producidos
por la misma”.
(…) “Lo anterior permite apreciar como este
requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a
diferencia del anterior caso analizado, respecto del cual la reforma mostró
matices de progresividad a pesar del aumento en el número de semanas
requeridas.”.
Luego de esta sentencia de constitucionalidad, la Corte en diferentes
fallos de tutela en los que estudió casos en que la estructuración de la
pérdida de capacidad fue previa a la declaratoria de inexequibilidad parcial
del artículo 1° de la Ley 860, ha precisado que el requisito de fidelidad al
sistema en ningún caso puede ser exigido, pues siempre fue considerado
contrario al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de
los derechos sociales. Es así como en la sentencia T-482 de 2011 se afirmó que “sobre
el requisito de fidelidad para con el sistema, consagrado en el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003, siempre ha pesado una carga de inconstitucionalidad desde
su vigencia, por lo que la sentencia C-428 de 2009 lo único que hizo fue
declarar la inexequibilidad formal sobre una norma que desde su expedición se
advertía ostensiblemente contraria al ordenamiento superior.”(resaltado
fuera del texto). Y en sentencia T-730 de 2011, reiteró que “la
sentencia de constitucionalidad lo único que hizo fue corregir una situación
que desde siempre fue contraria al derecho a la seguridad social en pensiones
(…)”[8]
En este orden,
cabe concluir que el requisito de fidelidad al sistema, consagrado en los
numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, siempre ha sido
considerado contrario a la Constitución Política en razón al incumplimiento del
principio de progresividad y a la prohibición de regresividad frente al alcance
de protección alcanzada en los derechos sociales, razón por la que se declaró
inexequible en la sentencia C-428 de 2009.
En conclusión, aún en los casos en que la invalidez se
haya estructurado antes de la expedición de la sentencia que declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, es
improcedente exigir el requisito de fidelidad al Sistema General de Pensiones
por cuanto, como se ha dejado expuesto, el aparte de esta disposición relativo
a dicho requisito fue contrario a la Constitución desde su promulgación  en
cuanto desconocía las exigencias del principio de progresividad y a la
prohibición de regresividad de los derechos sociales.
5. Caso concreto
La ciudadana Aura
Cecilia Cardozo Olmos consideró que la Sociedad Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social, mínimo vital, vida digna y debido proceso, al negarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez, porque al momento de estructurarse
la invalidez no cumplía con el requisito de fidelidad de cotización al Sistema
General de Pensiones, desconociendo que éste requisito fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-428 de 2009.
Por su parte, la
entidad accionada argumentó que la acción es improcedente porque la
peticionaria cuenta con otro medio de defensa judicial y no demostró la
existencia de un perjuicio irremediable, que la hiciera viable como mecanismo
transitorio. Igualmente, el fondo de pensiones sostuvo que la fecha de
estructuración de invalidez de la peticionaria -4 de diciembre de 2008-, fue
anterior a la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1º del artículo 1º de
la Ley 860 de 2003, por lo cual estima que en su caso sí es aplicable la norma
mencionada, la cual establece el requisito de fidelidad al sistema que la
accionante no cumple, lo que impide reconocerle el derecho a la pensión de
invalidez.
En razón a lo
expuesto, esta Sala debe determinar si la Sociedad Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., vulneró los derechos fundamentales de la
tutelante al negar su pensión de invalidez por incumplimiento del requisito
consistente en que la “fidelidad de cotización
para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, que
consagraba el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, vigente para el
4 de diciembre de 2008, fecha de estructuración de la invalidez, y que fue declarado
inexequible mediante sentencia C-428 de 2009.
5.1. Antes
de desarrollar el problema jurídico, es pertinente analizar la procedencia de
la acción de tutela ya que, por regla general, el mecanismo idóneo para
reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez es el proceso ordinario
laboral. En consecuencia, y conforme a la subsidiaridad que ostenta la acción
de tutela, se podría inferir que, mientras no haya agotado los procedimientos
ordinarios eficaces para el amparo de sus derechos, la acción constitucional
solicitada por la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos resulta improcedente; sin
embargo, acorde con la jurisprudencia analizada en el numeral 3 de la parte
considerativa de la presente providencia, será viable emitir un pronunciamiento
de fondo en la acción de amparo si se demuestra la inminencia de un perjuicio
irremediable o que los medios judiciales ordinarios no son el mecanismo idóneo
y eficaz para la protección de los derechos fundamentales de la tutelante.
En el presente
evento encuentra la Sala de Revisión que la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos
carece de las condiciones físicas necesarias para acceder a un trabajo que le
permita obtener un sustento económico. Así mismo, según lo indicó en el texto
de la acción, y no fue desvirtuado por el fondo de pensiones ni por prueba
alguna, “se encuentra en condiciones económicas precarias, con una delicada
y deteriorada situación de salud y sin recursos o fuentes alternativas de
subsistencia”, es decir, carece de los medios económicos necesarios para su
subsistencia mientras se desarrolla un proceso ordinario en busca de la pensión
de invalidez.
Además, es
evidente que al dejar de percibir ingresos económicos en razón de su invalidez,
los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de la
accionante se encuentran en riesgo inminente, máxime si se considera la
condición de sujeto de especial protección, y los medios judiciales ordinarios
resultan ineficaces para su protección. Por lo anterior, a juicio de la Sala de
Revisión la presente acción de tutela es procedente.[9]
5.2.
Determinada la procedibilidad de la acción de amparo corresponde establecer si,
como lo expresa la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Porvenir S.A., es viable negar la pensión de invalidez a la señora AURA CICILIA
OROZCO OLMOS por no cumplir con el requisito de fidelidad
de cotización para con el sistema de por lo menos el veinte por ciento (20%)
del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de
edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez,
requisito que consagraba el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y
que se encontraba vigente el 4 de diciembre de 2008, fecha de estructuración de
la pérdida de la capacidad laboral, ya que su inexequibilidad fue declarada
posteriormente mediante sentencia C-428 del 1° de julio de 2009.
Como se expuso
previamente, aún en los casos en que la invalidez se haya estructurado antes de
la expedición de la sentencia de constitucionalidad en cita, no puede exigirse
el requisito de fidelidad al Sistema General de Pensiones para el reconocimiento
del derecho a la pensión porque es inconstitucional al contrariar los
principios de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos
sociales, en cuanto constituye un obstáculo que restringe aún más la
posibilidad de obtener el citado derecho pensional, como lo expuso esta
Corporación en numerosos fallos de tutela tanto previos[10]
como posteriores a la sentencia C-428 de 2009.
Recientemente, la Corte puntualizó que:
“ alegar que no se puede predicar
inexequibilidad de la imposición de tal “fidelidad” a situaciones
configuradas antes del proferimiento de la sentencia C-428 de julio 1° de 2009,
es jurídicamente errado, debido a que el pretendido requisito siempre
fue inconstitucional y así lo estimó la Corte Constitucional,
al punto de inaplicarlo por ser palmariamente conculcador del principio de
progresividad que rige todo el Sistema General de Seguridad Social, por
inocular una reforma que disminuían derechos reconocidos[39],
sin justificación para ello.
Además, admitir dicha tesis sería actuar en
flagrante contraposición con los principios de igualdad y favorabilidad (pro
operario), estatuidos en la preceptiva nacional e internacional.
Sintetizando, el precedente constitucional
en estos casos implica que, en todo tiempo y lugar, devenga inadmisible exigir“fidelidad” para
el reconocimiento de pensiones de invalidez.”[11]
Por lo señalado, el fondo de pensiones no podía
apelar al requisito de fidelidad al sistema, consagrado en el numeral 1º del
artículo 1º de la Ley  860 de 2003, para resolver negativamente la solicitud de
pensión de invalidez presentada por la señora Aura Cecilia Cardozo pues, se
reitera, la norma desde su creación fue contraria a la Constitución, de allí
que aún antes de ser sometida a control de constitucionalidad se inaplicara
mediante la excepción de inconstitucionalidad en sentencias como la T-558 del 1
de Julio de 2008, dictada dentro de una tutela interpuesta contra la misma Sociedad
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A , ahora
accionada, y en donde la Corte Constitucional ya le había indicado la
imposibilidad de exigir el requisito de fidelidad. [12]
Es claro entonces, que el citado fondo de pensiones sólo puede exigir
a quien ha sido declarado invalido, conforme al artículo 1°, numeral 1, de la
Ley 860 de 2003, “que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.”,
para reconocer el derecho a la pensión de invalidez.
Teniendo en cuenta que la Junta Regional de Calificación de Invalidez
del Huila, mediante dictamen N°1958 del 19 de noviembre de 2009, calificó a la
accionante con pérdida de capacidad laboral del 52.07%, de origen común, con
fecha de estructuración del 4 de diciembre de 2008, y que, según oficio 579 del
10 de octubre de 2012, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías Porvenir S.A., niega la pensión de invalidez utilizando como único
argumento que la solicitante no alcanzó a efectuar al menos un 20% de fidelidad
de cotización al Sistema General de Pensiones, requisito que no era exigible, procede
el amparo solicitado como un mecanismo definitivo en aras de proteger a los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la tutelante
para quien, como se dijo, la jurisdicción ordinaria laboral resulta ineficaz.
En consecuencia, para la protección inmediata y efectiva de los
derechos fundamentales de la parte actora, se revocarán los fallos de tutela de
instancia y se ordenará a la Sociedad Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., que, dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación de esta providencia, proceda al reconocimiento de
la pensión de invalidez de la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos, pues está
acreditado, con la relación histórica de Movimientos aportada por la propia Porvenir
S.A., que cotizó cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al 4 de diciembre de 2008,
fecha de estructuración de la invalidez, y éste que es el único
requisito que debía serle exigido acorde con la interpretación constitucional del
artículo 1 de  la Ley 860 de 2003, nunca fue objeto de discusión por la entidad
demandada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR los fallos proferidos en primera instancia
por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Neiva, el quince (15) de enero
de dos mil trece (2013), y en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Neiva, el seis (6) de marzo de dos mil trece (2013), y en su
lugar CONCEDER el amparo de los derechos al mínimo vital y la seguridad
social de la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos.
Segundo.- ORDENAR a la Sociedad Administradora de Fondos
de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. que, dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación de esta providencia, EXPIDA una nueva
decisión en la que reconozca y disponga el pago de la pensión de invalidez de
la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos, al cumplir los requisitos legales,
constitucionalmente admisibles, de conformidad a todo lo analizado dentro del
presente fallo de tutela
Tercero.- ORDENAR a la Sociedad Administradora del Fondo de Pensiones
y Cesantías Porvenir S.A., que dentro de los cinco
(5) días siguientes a la expedición de la decisión por medio del cual reconozca
la pensión de invalidez de la señora Aura Cecilia Cardozo Olmos, envíe
copia de la misma al Juzgado Tercero Civil Municipal de Neiva, con su
correspondiente constancia de notificación.
Cuarto.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Véase las sentencias T-048 de 2010 y T-223 de 2012.
[2] Sentencia T-376 de 2011.
[3] En el mismo sentido, Sentencia T-924 de 2012 y T- 064 de 2013, entre
otras.
[4] Artículo 38 de la Ley 100 de 1993, el cual define el estado de invalidez.
[5] Texto original de la Ley 797 de 2003: ARTÍCULO 11. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado
al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad
y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado
50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante
de la misma.
PARÁGRAFO. Los menores de 20 años de edad solo deberán
acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año inmediatamente anterior
al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
[6] Véase en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la Observación Nº3 de 1990 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas;  y el artículo 48 de la Constitución Política
[7] Sentencias C-1064 de 2001, C-671 de 2002, C-931 de 2004 y C-428 de
2009.
[8] Esta posición fue reiterada en sentencias como la T-048 de 2010 y T-223 de 2012, entre otras.
[9] En el mismo sentido, Sentencia T-924 de 2012.
[10] En
la sentencia T-043 de 2007 se afirmó que “las medidas
legislativas adoptadas por esta regulación se muestran injustificadamente
regresivas, pues imponen requisitos para el reconocimiento de la pensión de
invalidez mucho más gravosos que los contenidos en la versión original del
artículo 39 de la Ley 100/93. De esta manera, al privilegiarse la aplicación de
la norma regresiva, se impidió que el actor percibiera los ingresos requeridos
para su subsistencia en condiciones dignas.”
[11] Sentencia T-270 de 2013
[12] En esa
oportunidad indicó “en cuanto a la aplicación del
principio de progresividad a las disposiciones de la Ley 860 de 2003 que establecen requisitos más rigurosos para el reconocimiento de la pensión
de invalidez, la Sala de Revisión dará aplicación a los precedentes señalados
en esta providencia y, en consecuencia ordenará a la entidad demandada emitir
un nuevo pronunciamiento sobre dicha petición, en la cual deberá resolver la
petición de reconocimiento de la pensión de invalidez dando aplicación a la
excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4° superior, para así
resolver la solicitud con fundamento en lo dispuesto en la versión original del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993.”