T-355-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-355/13
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
(i) en un principio el derecho a la vivienda digna no
era considerado fundamental por su contenido principalmente prestacional, (ii)
para adquirir  el rango de fundamental, debía estar en conexidad con un derecho
fundamental, como por ejemplo la vida o el mínimo vital y,  (iii) en la
actualidad,  esta Corte  ha afirmado que el derecho a la vivienda digna es un
derecho fundamental autónomo, y lo  determinante es su traducción en un derecho
subjetivo y su relación directa con la dignidad humana.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
jurídica, alcance y contenido
El derecho a la vivienda digna requiere para su
perfeccionamiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, lo que supone
disponer de un lugar donde se pueda resguardar y que cuente con seguridad,
iluminación y ventilación adecuada, con la infraestructura necesaria para la
prestación de los servicios básicos y que le permita a la persona desarrollar
sus actividades personales y familiares en unas condiciones mínimas de
dignidad. Los Estados tienen la obligación de promover que todos los ciudadanos
tengan un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, acorde con sus necesidades
humanas y, debe proteger especialmente a los grupos poblacionales que se encuentran
en alguna desventaja de acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda, como las madres cabeza de hogar que no cuentan con los
recursos suficientes para adquirir una vivienda adecuada a sus necesidades, la
población ubicada en zona de riesgo, los desplazados por la violencia, las
personas de la tercera edad y los niños.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones específicas del componente de
habitabilidad ante amenazas o deslizamientos u otros desastres naturales
DEBERES SOCIALES DEL ESTADO Y DE LA
SOCIEDAD FRENTE A LAS VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Reiteración de jurisprudencia/DEBER DE SOLIDARIDAD
CON PERSONAS EN ESTADO DE VULNERABILIDAD COMO CONSECUENCIA DE UN DESASTRE
El Estado tiene un deber de solidaridad y de protección con las personas
damnificadas como consecuencia de un desastre natural debido a la posición de
garante que tiene con todas las personas que habitan en el territorio. De lo
que se puede sustraer que cuando se trata de personas en  situaciones de
debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a causa del
acaecimiento de un desastre, como el caso que nos ocupa, el principio de
solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie, entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico”.
DERECHOS DE DAMNIFICADOS DE OLA
INVERNAL-No pueden afectarse
por negligencia de la administración pública
Se hace
necesario aclarar que las actoras se encuentran en situación de debilidad
manifiesta debido a su calidad de damnificadas, razón por la cual no tienen la
obligación de soportar los errores de las entidades encargadas de suministrar
las ayudas humanitarias, es decir, que si dichas entidades no enviaron o
enviaron de manera tardía los listados de los registros o los censos realizados
con anterioridad, no es responsabilidad de los damnificados por la ola invernal
y, no tienen la obligación de soportar dicha carga. Razón por la cual, es
preciso otorgar la ayuda a todas las familias afectadas por el suceso, no es
dable otorgárselas a una parte de ellas y a las otras no, ya que se le estaría
vulnerando el derecho a la igualdad de las demás familias que se encuentran en
la mismas circunstancias.
DERECHOS DE PERSONAS AFECTADAS POR
DESASTRES NATURALES-Orden de cancelar
ayuda humanitaria por ser damnificados de ola invernal
Referencia: expedientes 3.716.738, 3.723.277, 3.723.928.
Derechos Invocados: Igualdad, debido proceso y defensa.
Acciones de Tutela instauradas por: Alicia Isabel
Suárez Castro en contra de la Nación-Ministerio del Interior, el Sistema
Nacional de Prevención y Atención de Desastres, la Dirección Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastre -FOPAE- y a la Alcaldía Municipal de Fundación; Mari
Luz Muñoz Torres en contra de la Alcaldía de Fundación, Nación-Ministerio del
Interior, el Sistemas Nacional de Prevención y Atención de Desastres y la
Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; Carmen Rosa
Rodríguez de Cuentas en contra de la Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz
Atlántico.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veinte (20) de junio de  dos mil trece
(2013)
La Sala
Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-,
Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos
por: (i) el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, en el trámite de
la acción de tutela incoada por Alicia Isabel Suárez Castro en contra de la
Nación-Ministerio del Interior y el Sistema Nacional de Prevención y Atención
de Desastres; (ii)  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Subsección B, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Mari Luz
Muñoz Torres en contra de la Alcaldía de Fundación, Nación-Ministerio del
Interior, el Sistemas Nacional de Prevención y Atención de Desastres y la
Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; (iii) la Unidad
Judicial de Campo de la Cruz Atlántico, en el trámite de la acción de tutela impetrada
por Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas en contra de la Alcaldía Municipal de
Campo de la Cruz Atlántico.
Los expedientes T-3.716.738, T-3.723.277 y T-3.723.928
fueron seleccionados y acumulados por presentar unidad de materia relacionada
con la obligación que tiene el Estado de proteger a aquellas personas que son
damnificados directos debido a los eventos hidrometereológicos de la segunda
temporada de lluvias, mediante auto del día siete (07) de diciembre de dos mil
doce (2012), proferido por la Sala de Selección número Doce (12) de la Corte
Constitucional, para ser fallados en una sola sentencia.
En consecuencia, la Sala procede a exponer los
antecedentes, pruebas y las decisiones judiciales adoptadas en cada uno de los
expedientes:
1.
ANTECEDENTES
1.1.
EXPEDIENTE T- 3.716.738
1.1.1    Solicitud
Alicia Isabel Suárez Castro, por medio de apoderado, solicita al juez de tutela
que ampare sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la
defensa. En consecuencia, pide que se ordene a la  Nación-Ministerio del
Interior, al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, a la
Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre-FOPAE- y a la
Alcaldía Municipal de Fundación, Magdalena, que inicien el correspondiente
trámite para la adjudicación de los apoyos económicos para damnificados
directos por eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias,
conforme a las  normas de ley y al reglamento técnico, según los hechos que a
continuación son resumidos:
1.1.2
Hechos y argumentos del
accionante
1.1.2.1.  Señala la accionante que en el segundo semestre de
2011, debido a la ola invernal, ella al igual que los demás habitantes de las
viviendas ubicadas en la margen izquierda y zonas aledañas al Río Fundación,
pertenecientes al municipio de Fundación, Magdalena, resultaron afectados por
el desbordamiento del mencionado río y del caño el Rito, generándose con ello
un permanente daño a sus enseres.
1.1.2.2.  Añade que cada vez que se generaba una inundación,
entidades como el Cuerpo de Bomberos de Fundación, Defensa Civil y la Alcaldía de
ese municipio, adelantaban los respectivos censos de afectados, bajo el
argumento de que “eran para la base de datos de damnificados y posibles
beneficiarios de subsidios de apoyo alimenticio y económico”.
1.1.2.3.  Indica que el 12 de marzo de 2012 se iniciaron los
pagos de los apoyos económicos para damnificados de la ola invernal segundo
semestre, y ese día se enteró que no se encontraba en el listado de
beneficiarios, a pesar de ser de las primeras personas afectadas por el
desbordamiento del río.
1.1.2.4.  Expone la accionante que es extraño que ella,
habitando sobre la margen del Río Fundación, haya sido excluida de los apoyos
económicos, mientras que personas que habitan en sitios más lejanos de las
riveras del río y del caño, sí hayan recibido el correspondiente apoyo.
1.1.2.5.  Manifiesta que al indagar sobre la negativa del subsidio,
la respuesta que recibió por parte de funcionarios de la administración
municipal y, de la “señora Natalia Segura” funcionaria del Ministerio
del Interior fue: “quien no salió favorecido ya no tenía nada que hacer en
cuanto al apoyo económico, que se iba a mirar si se les ayudaba con
mejoramientos de vivienda”.
1.1.2.6.  Expresa que la actual alcaldesa municipal, aceptó
públicamente a través de la emisora impacto estéreo y del medio virtual
Fundación al Día que “el mal proceso del Censo se hizo en la administración
municipal del Dr. García, en el cual muchos funcionarios excluyeron a
centenares de damnificados y colocaron en dicho listado a varias personas que
no fueron afectadas por la ola invernal”.
1.1.2.7.  Indica que mediante oficio 2824 adiado el 9 de marzo
de 2012, el Director Nacional de la Unidad para la Gestión del Riesgo de
Desastres, doctor Carlos Iván Márquez Pérez indicó: “si quedaron por fuera
del apoyo económico es única y exclusivamente responsabilidad de la Alcaldía
Municipal, quien tuvo hasta el 30 de enero para verificar, analizar y enviar la
información correspondiente…”.
1.1.2.8.  Con base en lo anterior, solicita la protección de sus
derechos fundamentales y la ayuda que requiere por ser damnificada de la ola
invernal.
1.1.3
Traslado y contestación de
la demanda
Recibida la solicitud de tutela, el Tribunal
Administrativo del Magdalena,  mediante oficio del día siete (7) de mayo de dos
mil doce (2012), resolvió admitir la acción de tutela y ordenó notificar: al
señor Procurador Judicial No. 155 delegado ante ese Tribunal, a la Alcaldesa
Municipal de Fundación, al Ministro del Interior, al Director del Sistema
Nacional de Prevención y Atención de Desastres y al Director Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres.
De igual forma ordenó entregar a los entes accionados
copia del escrito de tutela para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación remitiera un informe detallado sobre los hechos de
la demanda y ejerza su derecho de defensa.
Adicionalmente, ofició a la Alcaldía Municipal de
Fundación para que allegue al proceso copia certificada de los censos de
damnificados por la ola invernal en el año 2011, así como copia certificada de
las planillas físicas de apoyo económico enviadas al Ministerio del Interior,
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y a la Dirección
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
1.1.3.1. El Doctor Segundo Eliécer Arguello Angulo, en
ejercicio de la delegación conferida por el Director General de la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, mediante oficio del 15 de
mayo de 2012, contestó la acción de tutela, y se opuso a las pretensiones
elevadas por la accionante, al respecto señaló:
“…es cierto en cuanto a que en el segundo semestre del
año pasado se presentó una ola invernal que afectó a varias personas en
diferentes sitios del país. En cuanto a la magnitud de afectación por dicho
fenómeno, a las viviendas ubicadas en las zonas allí mencionadas, esta entidad
se atiene a lo que al respecto resulte probado…
…de llegar a resultar probado tal hecho, esto es que
el nombre de identificación del accionante no aparecen en el listado de
damnificados beneficiarios del apoyo económico de la Nación, en ello nada tiene
que ver con la Nación, concretamente ninguna de las entidades nacionales
vinculadas como accionadas en este proceso por las siguientes razones: …el
otorgamiento del apoyo económico anunciado por el señor Presidente de la
República encontró concretización en la Resolución 074 de 2011, modificada por
la 002 de enero 2 de 2012, expedidas por esta entidad, la cual anexa. A través
de dichos actos esta entidad dispuso pagar hasta $1.500.000 a todos los
damnificados del País que cumplieran con las condiciones allí señaladas, sin
distingo de ninguna índole.
Es también cierto que de acuerdo a la resolución
mencionada, especialmente sus artículos tercer y quinto, correspondía a las
autoridades locales, concretamente al CLOPAD de cada municipio diligenciar las
planillas incluyendo en ellas a las personas damnificadas que cumplieran con
las condiciones allí señaladas…
…no por el solo hecho de ser damnificado significa que
se tuviera derecho al apoyo económico, pues se reitera, además era necesario
estar dentro  de las condiciones establecidas por los actos administrativos que
regularon su reconocimiento y pago.
La parte actora no aporta, ni está en capacidad de hacerlo
porque no existe, prueba alguna que demuestre que de parte de las entidades del
nivel nacional señaladas se desplegó conducta alguna para impedir su acceso a
la mencionada ayuda económica, por lo que tampoco se estructura la violación al
debido proceso ni el derecho a  la defensa. Aún más, como quiera que la sola
inclusión en el censo de afectados (si este hecho llegare a probarse) no
constituye por sí mismo derecho alguno a favor de los censado, su eventual
exclusión no sin previa notificación o sin oportunidad para impugnación no
puede ser tenido como falta al debido proceso a al derecho a la defensa…”.
1.1.3.2. Luz
Stella Duran Manjarrez, en su calidad de Alcaldesa Municipal de Fundación,
Magdalena, mediante oficio del 15 de mayo de 2012 señaló:
“Durante el segundo semestre del año 2011, es de
público conocimiento que se presentaron fuertes lluvias que ocasionaron el
aumento de las riberas del Río Fundación. Algunos habitantes resultaron
afectados, pero no podemos determinar quienes resultaron afectados y quienes
damnificados.
Una vez nos enviaron los listados desde Bogotá
procedimos a publicarlos en forma inmediata en un lugar visible de este ente
territorial, además se pasaron los comunicados por la Emisora Impacto Stereo.,
además como representante legal del Municipio realice a través de ese medio
recomendaciones para cobrar los subsidios en el municipio vecino de Aracataca
en el Banco Agrario que fue la entidad bancaria que se encargó de entregar
dichos dineros.
Este municipio se encargó única y exclusivamente de
coordinar y enviar los censos finales del año 2011, en las planillas con la
información suministrada por las entidades que elaboraron el censo, Defensa
Civil, Cuerpo de Bomberos y ejercito Nacional y remitirlas a Bogotá para la
determinación final. Nuestra labor en este proceso fue la expuesta
anteriormente y los censos aportados se trasladaron a la UNGRD., que si hubo
personas de otros sitios que cobraron, no nos consta y para eso instauramos Denuncia
Penal ante la Fiscalía General de la Nación para que investiguen los hechos y
de ser el caso, se sancionen a los responsables.
A todas las personas que se acercaron a la Alcaldía se
les atendió y se les informó que según el artículo cuarto de la Resolución No.
074 del 15 de diciembre de 2011, modificado por la Resolución No. 002 del 2 de
enero de 2012, el plazo para entregar esa información a la UNGRD,. era hasta el
30 de enero de 2012. Que este plazo era perentorio, que información que llegara
posteriormente, era considera extemporánea.
El accionante nunca le solicitó a la administración
municipal que lo incluyera como damnificado de la ola invernal, el accionante no
agotó la vía gubernativa para tal fin, sino que en forma inmediata utilizó el
mecanismo de acción de tutela para hacer valer los derechos que presume se
encuentran vulnerados…”.
1.1.4.
Decisiones Judiciales
1.1.4.1.
Sentencia de Primera Instancia
– Tribunal Administrativo del Magdalena
En sentencia del quince (15) de mayo de dos mil doce
(2011), el Tribunal Administrativo del Magdalena CONCEDIÓ el amparo de los
derechos invocados por la tutelante, por considerar que la Alcaldía Municipal
de Fundación, Magdalena como cabeza del CLOPAD, tenía la obligación de
verificar quienes eran los damnificados directos de su municipalidad en
aplicación a la Resolución 074 de 2011 “por medio del cual se destinan
recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada
de lluvias en el periodo comprendido entre 01 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011”.En cumplimiento de esa labor administrativa debía
verificar la situación fáctica en la que se encuentra el accionante a fin de
remitir la información real a la UNGRD, igualmente de encontrar que el
accionante no reúne las calidades exigidas por la normativa referida y
considerar la exclusión de la lista definitiva de apoyo a los damnificados,
debió comunicar dicha decisión al mismo. De igual forma, exhortó a las
entidades accionadas, para que en lo sucesivo inicien los trámites pertinentes
para procurar la entrega eficaz y oportuna de las ayudas autorizadas por el
gobierno nacional a las personas damnificadas por el invierno en el municipio
de Fundación, Magdalena. Así mismo, conminó al municipio para que realice un
nuevo censo en los barrios ubicados en la ribera del río Fundación, que le
permita identificar a las personas realmente afectadas por la ola invernal.
1.1.4.2.
Impugnación
Inconforme con la decisión, la señora Alcaldesa del
Municipio de Fundación, Magdalena, impugnó el fallo proferido por el Juez
Constitucional de primera instancia con base en los siguientes argumentos:
“…al revisar el fallo de tutela de la referencia,
encontramos que el Tribunal Administrativo de Magdalena, se limita a conceder
el amparo de tutela impetrado por el accionante, pero sin determinar claramente
cual derecho fundamental es el que ha sido vulnerado.
Porque observamos que nunca ha existido violación de
los derechos fundamentales al debido proceso, cuando demostrado está en el
expediente, que el accionante nunca le solicitó a la Alcaldía Municipal, su
inclusión en el listado de familias damnificadas directas por la segunda
temporada de lluvias del año 2011, entonces como se puede hablar de violación
al debido proceso, si nunca ha existido una reclamación, no se agotó la vía
gubernativa, no se solicitó ningún proceso de verificación, en el cual la
Alcaldía de Fundación le haya vulnerado el debido proceso...”
1.1.4.3.
Sentencia de Segunda
Instancia – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección segunda, Subsección B
del Consejo de Estado.
En sentencia proferida el primero (01) de octubre de
dos mil doce (2012), la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado REVOCÓ el fallo del a-quo, argumentando que
el hecho de que la accionante sostenga, más no acredite, que a pesar de que fue
censada como damnificada fue excluida del listado de personas destinatarias del
subsidio económico a que hace referencia la Resolución 074 de 2011 de la Unidad
Administrativa demandada, no constituye prueba suficiente para predicar que
ésta y el Municipio de Fundación, Magdalena, cometieron irregularidades en el
proceso de identificación y protección de los damnificados con la temporada de
lluvias del 1 de septiembre al 1 de diciembre de 2011. Por lo tanto, al no
estar acreditado que la accionante fue irregularmente excluida del censo de
personas damnificadas de la segunda ola invernal, no puede ordenarse que se
analice la situación de la misma y que se conmine al Municipio accionado a realizar
un nuevo censo, como si estuviera plenamente probado que éste se llevó a cabo
de manera irregular.
Concluye, reiterando que no obran en el expediente
elementos de juicio suficientes para afirmar con certeza, que la accionante fue
excluida de forma irregular del listado de damnificados directos de la segunda
ola invernal del año 2011, pues nisiquiera se encuentra probado que la
peticionaria fue identificada como directa damnificada de la referida temporada
de lluvias.
1.1.5.
Pruebas documentales
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.1.5.1.
Fotocopia de la consulta a la
planilla de apoyo económico, en la cual se evidencia que la señora Alicia
Isabel Suárez Castro no se encuentra dentro de la lista de las personas
beneficiadas con el apoyo (Folio 10, cuaderno No. 2).
1.1.5.2.
Fotocopia de las declaraciones
realizadas por la Alcaldesa de Fundación, Magdalena y publicadas en el medio virtual
Fundación al Día (Folio 11, cuaderno No. 2).
1.1.5.3.
Copia de la consulta del
estado del apoyo económico para la prevención y atención de desastres realizada
a nombre de Luís Carlos Ibáñez, Pedro Luís Sarmiento Pérez González y Samirna Sánchez
González. Lo anterior con la finalidad de evidenciar que si es valido el apoyo
a personas que se encuentra en igualdad de condiciones (Folios 12-14, cuaderno
No. 2).
1.1.5.4.
Copia del acta de reunión
celebrada entre la Alcaldesa de Fundación, Magdalena y la comunidad sobre la
problemática Censo Ola Invernal  (Folio 15, cuaderno No 2).
1.1.5.5.
Copia del oficio 2824 adiado
29 de marzo de 2012, por medio del cual el Director Nacional de la Unidad para la
Gestión del Riesgo de Desastres, Doctor Carlos Iván Márquez Pérez, señala que
no es procedente la inclusión del Barrio la Magdalena en los apoyos económicos,
ya que no tienen la potestad de incluir o excluir ningún tipo de registro, solo
ordena el pago del apoyo económico basado únicamente en los registros enviados
por el CLOPAD. (Folios 16-17, cuaderno No. 2).
1.1.5.6.
Copia del oficio adiado el 15
de febrero de 2012, dirigido a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres (UNGRD), donde se evidencia que la Doctora Luz Stella Duran, en su
calidad de Alcaldesa de Fundación, Magdalena, acepta que los habitantes del
barrio la Paz del Río son damnificados directos de la primera y segunda ola
invernal que azotó al municipio de Fundación, Magdalena en el año 2011 (Folio
19, cuaderno No. 2).
1.2.
EXPEDIENTE T- 3.723.277
1.2.1.  Solicitud
Mari Luz Muñoz Torres, por medio de apoderado, solicita al juez de tutela
que ampare sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la
defensa. En consecuencia, solicita se ordene a la  Nación-Ministerio del
Interior, al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, a la
Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre-FOPAE- y a la
Alcaldía Municipal de Fundación inicie el correspondiente trámite para la
adjudicación de los apoyos económicos para damnificados directos por eventos
Hidrometereologicos de la segunda temporada de lluvias, conforme a las  normas
de ley y al reglamento técnico, según los hechos que a continuación son
resumidos:
1.2.2.
Hechos y argumentos de
derecho
1.2.2.1.    Señala la accionante que en el segundo semestre de
2011, debido a la ola invernal, ella al igual que los demás habitantes de las
viviendas situadas en los barrios Hawai, Villa Fanny, la Esmeralda, Monterrey,
23 de febrero, Divino Niño, Gimnasio Moderno, el Progreso, San Fernando y 16 de
julio ubicadas en las riveras y botaderos del Caño el Rito, pertenecientes al
municipio de Fundación, Magdalena, resultaron afectados por el desbordamiento
del Río Fundación y del Caño el Rito, generándose con ello un permanente daño a
sus enseres.
1.2.2.2.  Añade que cada vez que se generaba una inundación,
entidades como el Cuerpo de Bomberos de Fundación, Defensa Civil y la Alcaldía Municipal,
adelantaban los respectivos censos de afectados, bajo el argumento de que “eran
para la base de datos de damnificados y posibles beneficiarios de subsidios de
apoyo alimenticio y económico”.
1.2.2.3.  Indica que el 12 de marzo de 2012 se iniciaban los
pagos de los apoyos económicos para damnificados de la ola invernal segundo
semestre, y ese día se enteró que no se encontraba en el listado de
beneficiarios, a pesar de ser de las primeras personas afectadas por el
desbordamiento del río.
1.2.2.4.  Manifiesta que al indagar sobre la negativa del
susidio, la respuesta que recibió por parte de funcionarios de la
administración municipal y, de la “señora Natalia Segura” funcionaria
del Ministerio del Interior fue: “quien no salió favorecido ya no tenía nada
que hacer en cuanto al apoyo económico, que se iba a mirar si se les ayudaba
con mejoramientos de vivienda”.
1.2.2.5.  Expresa que la actual alcaldesa municipal, aceptó
públicamente a través de la emisora impacto estéreo y del medio virtual Fundación
al Día que “el mal proceso del Censo se hizo en la administración municipal
del Dr. García, en el cual muchos funcionarios excluyeron a centenares de
damnificados y colocaron en dicho listado a varias personas que no fueron
afectadas por la ola invernal”.
1.2.2.6.  Indica que mediante oficio 2824 adiado el 9 de marzo
de 2012, el Director Nacional de la Unidad para la Gestión del Riesgo de
Desastres, doctor Carlos Iván Márquez Pérez indicó: “si quedaron por fuera
del apoyo económico es única y exclusivamente responsabilidad de la Alcaldía
Municipal, quien tuvo hasta el 30 de enero para verificar, analizar y enviar la
información correspondiente…”.
1.2.2.7.  Con base en lo anterior, solicita la protección de sus
derechos fundamentales y la ayuda que requiere por ser damnificado de la ola
invernal.
1.2.3.
Traslado y contestación de
la demanda
Recibida la solicitud de tutela, el Tribunal
Administrativo del Magdalena, mediante auto del veintiséis (26) de junio de dos
mil doce (2012), resolvió admitir la acción y ordenó a la entidad accionada que
en el término de 48 horas siguientes a la notificación del auto se manifestara
sobre los hechos objeto de la acción.
De igual manera, ofició al Ministerio del Interior
Sistema Nacional y Atención de Desastre y a la Dirección Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres con la finalidad de que remitiera los siguientes
documentos:
·
Copia de las normas de ley y el
reglamento técnico, establecido para la adjudicación de los apoyos económicos
para damnificados directos por eventos hidrometeorológicos de la segunda
temporada de lluvias 2011.
·
Copia certificada de las planillas
de beneficiarios validados para recibir los apoyos económicos para damnificados
directos de eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias 2011
en el Municipio de Fundación.
1.2.3.1.
Dentro del término de
traslado, Luz Stella Duran Manjarrez, en su calidad de Alcaldesa Municipal de
Fundación, Magdalena, mediante oficio del 04 de julio de 2012 señaló:
“Durante el segundo semestre del año 2011, es de
público conocimiento que se presentaron fuertes lluvias que ocasionaron el
aumento de las riberas del Río Fundación. Algunos habitantes resultaron
afectados, pero no podemos determinar quienes resultaron afectados y quienes
damnificados.
Una vez nos enviaron los listados desde Bogotá
procedimos a publicarlos en forma inmediata en un lugar visible de este ente
territorial, además se pasaron los comunicados por la Emisora Impacto Stereo.,
además como representante legal del Municipio realice a través de ese medio
recomendaciones para cobrar los subsidios en el municipio vecino de Aracataca
en el Banco Agrario que fue la entidad bancaria que se encargó de entregar
dichos dineros.
Este municipio se encargó única y exclusivamente de
coordinar y enviar los censos finales del año 2011, en las planillas con la
información suministrada por las entidades que elaboraron el censo, Defensa
Civil, Cuerpo de Bomberos y ejercito Nacional y remitirlas a Bogotá para la
determinación final. Nuestra labor en este proceso fue la expuesta
anteriormente y los censos aportados se trasladaron a la UNGRD., que si hubo
personas de otros sitios que cobraron, no nos consta y para eso instauramos Denuncia
Penal ante la Fiscalía General de la Nación para que investiguen los hechos y
de ser el caso, se sancionen a los responsables.
A todas las personas que se acercaron a la Alcaldía se
les atendió y se les informó que según el artículo cuarto de la Resolución No.
074 del 15 de diciembre de 2011, modificado por la Resolución No. 002 del 2 de
enero de 2012, el plazo para entregar esa información a la UNGRD,. era hasta el
30 de enero de 2012. Que este plazo era perentorio, que la información que
llegara posteriormente, era considera extemporánea.
El accionante nunca le solicitó a la administración
municipal que lo incluyera como damnificado de la ola invernal, el accionante
no agotó la vía gubernativa para tal fin, sino que en forma inmediata utilizó
el mecanismo de acción de tutela para hacer valer los derechos que presume se
encuentran vulnerados…”
1.2.3.2. Por su parte, el Doctor Segundo Eliécer Arguello
Angulo, en ejercicio de la delegación conferida por el Director General de la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, mediante oficio del 06
de julio de 2012, contestó la acción de tutela, y se opuso a las pretensiones
elevadas por la accionante, al respecto señaló:
“…es cierto en cuanto a que en el segundo semestre del
año pasado se presentó una ola invernal que afectó a varias personas en
diferentes sitios del país. En cuanto a la magnitud de afectación por dicho
fenómeno, a las viviendas ubicadas en las zonas allí mencionadas, esta entidad
se atiene a lo que al respecto resulte probado…
…de llegar a resultar probado tal hecho, esto es que
el nombre de identificación del accionante no aparecen en el listado de
damnificados beneficiarios del apoyo económico de la Nación, en ello nada tiene
que ver con la Nación, concretamente ninguna de las entidades nacionales
vinculadas como accionadas en este proceso por las siguientes razones: …el
otorgamiento del apoyo económico anunciado por el señor Presidente de la
República encontró concretización en la Resolución 074 de 2011, modificada por
la 002 de enero 2 de 2012, expedidas por esta entidad, la cual anexa. A través
de dichos actos esta entidad dispuso pagar hasta $1.500.000 a todos los
damnificados del País que cumplieran con las condiciones allí señaladas, sin
distingo de ninguna índole.
Es también cierto que de acuerdo a la resolución
mencionada, especialmente sus artículos tercer y quinto, correspondía a las
autoridades locales, concretamente al CLOPAD de cada municipio diligenciar las
planillas incluyendo en ellas a las personas damnificadas que cumplieran con
las condiciones allí señaladas…
…no por el solo hecho de ser damnificado significa que
se tuviera derecho al apoyo económico, pues se reitera, además era necesario
estar dentro  de las condiciones establecidas por los actos administrativos que
regularon su reconocimiento y pago.
La parte actora no aporta, ni está en capacidad de
hacerlo porque no existe, prueba alguna que demuestre que de parte de las
entidades del nivel nacional señaladas se desplegó conducta alguna para impedir
su acceso a la mencionada ayuda económica, por lo que tampoco se estructura la
violación al debido proceso ni el derecho a  la defensa. Aún más, como quiera
que la sola inclusión en el censo de afectados (si este hecho llegare a
probarse) no constituye por sí mismo derecho alguno a favor de los censado, su
eventual exclusión no sin previa notificación o sin oportunidad para
impugnación no puede ser tenido como falta al debido proceso a al derecho a la
defensa…”.
1.2.4.
Decisiones Judiciales
1.2.4.1.
Sentencia de primera instancia
– Tribunal Administrativo del Magdalena
Mediante fallo del once (11) de julio de dos mil doce
(2012), el Tribunal Administrativo del Magdalena, resolvió CONCEDER la
solicitud de amparo, por considerar que la Alcaldía Municipal de Fundación,
Magdalena como cabeza del CLOPAD, tenía la obligación de verificar quienes eran
los damnificados directos de su municipalidad en aplicación a la Resolución 074
de 2011. De igual forma, exhortó a las entidades accionadas, para que en
lo sucesivo inicien los trámites pertinentes para procurar la entrega eficaz y
oportuna de las ayudas autorizadas por el gobierno nacional a las personas
damnificadas por el invierno en el municipio de Fundación, Magdalena. Así
mismo, conminó al municipio para que realice un  nuevo censo en los barrios
ubicados en la ribera del río Fundación, que le permita identificar a las
personas realmente afectadas por la ola invernal.
1.2.4.2.
Impugnación
Inconforme con la decisión, la señora Alcaldesa del
Municipio de Fundación, Magdalena, impugnó el fallo proferido por el Juez
Constitucional de primera instancia con base en los siguientes argumentos:
“…al revisar el fallo de tutela de la referencia,
encontramos que el Tribunal Administrativo de magdalena, se limita a conceder
el amparo de tutela impetrado por el accionante, pero sin determinar claramente
cual derecho fundamental es el que ha sido vulnerado.
Porque observamos que nunca ha existido violación de
los derechos fundamentales al debido proceso, cuando demostrado está en el
expediente, que el accionante nuca le solicitó a la Alcaldía Municipal, su
inclusión en el listado de familias damnificadas directas por la segunda
temporada de lluvias del año 2011, entonces como se puede hablar de violación
al debido proceso, si nunca ha existido una reclamación, no se agotó la vía
gubernativa, no se solicitó ningún proceso de verificación, en el cual la Alcaldía
de Fundación le haya vulnerado el debido proceso...”
1.2.4.3.
Sentencia de Segunda
Instancia – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección segunda, Subsección B
del Consejo de Estado.
En sentencia proferida el dieciocho (18) de octubre de
dos mil doce (2012), la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B del Consejo de Estado REVOCÓ el fallo del a-quo, argumentando que
el hecho de que la accionante resida en uno de los barrios afectados por la ola
invernal, no la hace automáticamente damnificada para los efectos de la
resolución 074 de 2011 y por consiguiente beneficiaria del subsidio económico.
En suma no obran en el presente proceso elementos de juicio suficientes para
afirmar con certeza que la accionante fue excluida de forma irregular del
listado de damnificados directos de la segunda ola invernal de 2011, pues
nisiquiera se encuentra probado que la peticionaria fue identificada como
directa damnificada.
1.2.5.
Pruebas documentales
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.2.5.1.
Fotocopia de la consulta a la
planilla de apoyo económico, en la cual se evidencia que la señora Alicia
Isabel Suárez Castro no se encuentra dentro de la lista de las personas
beneficiadas con el apoyo (Folio 10, cuaderno No. 2).
1.2.5.2.
Fotocopia de las declaraciones
realizadas por la Alcaldesa de Fundación, Magdalena y publicadas en el medio
virtual Fundación al Día (Folio 11, cuaderno No. 2).
1.2.5.3.
Copia de la consulta del
estado del apoyo económico para la prevención y atención de desastres realizada
a nombre de Luís Carlos Ibáñez, Pedro Luís Sarmiento Pérez González y Samirna
Sánchez González. Lo anterior con la finalidad de evidenciar que si es valido
el apoyo a personas que se encuentra en igualdad de condiciones (Folios 12-14,
cuaderno No. 2).
1.2.5.4.
Copia del acta de reunión
celebrada entre la Alcaldesa de Fundación, Magdalena y la comunidad sobre la
problemática Censo Ola Invernal  (Folio 15, cuaderno No 2).
1.2.5.5.
Copia del oficio 2824 adiado
29 de marzo de 2012, por medio del cual el Director Nacional de la Unidad para la
Gestión del Riesgo de Desastres, Doctor Carlos Iván Márquez Pérez, señala que
no es procedente la inclusión del Barrio la Magdalena en los apoyos económicos,
ya que no tienen la potestad de incluir o excluir ningún tipo de registro, solo
ordena el pago del apoyo económico basado únicamente en los registros enviados
por el CLOPAD. (Folios 16-17, cuaderno No. 2).
1.2.5.6.
Copia del oficio adiado el 15
de febrero de 2012, dirigido a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres (UNGRD), donde se evidencia que la Doctora Luz Stella Duran, en su
calidad de Alcaldesa de Fundación, Magdalena, acepta que los habitantes del
barrio la Paz del Río son damnificados directos de la primera y segunda ola
invernal que azotó al municipio de Fundación, Magdalena en el año 2011 (Folios
18-19, cuaderno No. 2).
1.3.
EXPEDIENTE T- 3.723.928
1.3.1.  Solicitud
Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas solicita al juez de tutela que ampare sus derechos
fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, al trato digno y al derecho de
petición, los cuales considera que han sido vulnerados por la Alcaldía
Municipal de Campo de la Cruz, Atlántico, según los hechos que a continuación
son resumidos:
1.3.2.
Hechos y argumentos de
derecho
1.3.2.1.
Manifiesta la accionante que
ella y su núcleo familiar son damnificados de la ola invernal que azotó al
municipio de Campo de la Cruz, Atlántico, en el año 2011.
1.3.2.2.
Afirma que como consecuencia
de la ola invernal le tocó trasladarse a otro corregimiento y cancelar arriendo
al señor Fidel Antonio Cuentas Cervantes.
1.3.2.3.
Expresa que se dirigió a la Alcaldía
Municipal de Campo de la Cruz y entregó el respectivo contrato de arrendamiento
dentro de la oportunidad legal, con la finalidad de poder acceder al beneficio
del pago de cánones o ayudas que el Gobierno Nacional otorga a través de
Colombia Humanitaria a aquellas personas que poseen la calidad de damnificadas.
1.3.2.4.
Indica la accionante que a la
mayoría de los damnificados del Sur del Atlántico, se les reconoció y pagó los
respectivos arriendos, sin embargo, ella no fue incluida en dichos pagos a
pesar de haber aportado el respectivo contrato y tener la calidad de
damnificada por la ola invernal.
1.3.2.5.
Añade que la omisión de dicho
pago, vulnera el artículo 13 de la Constitución, por existir un trato desigual
entre ella y los demás damnificados que si les fue reconocido el beneficio. Lo
anterior sin tener en cuenta a su núcleo familiar compuesto por su esposo y dos
hijas menores de edad.
1.3.2.6.
Sostiene que en varias
oportunidades se ha dirigido al despacho de la Alcaldía a preguntar por el
valor de sus arriendos y no aparece en el sistema el contrato, pero tampoco
responden su petición.
1.3.2.7.
Con base en lo anterior,
solicita la accionante la protección de sus derechos fundamentales y los de su
núcleo familiar. En consecuencia que se ordene a la Alcaldía Municipal de Campo
de la Cruz, Atlántico que cancele los arriendos a que tiene derecho por ser
damnificada de la ola invernal en el año 2011.
1.3.3.
Traslado y contestación de
la demanda
Recibida la solicitud de tutela, la Unidad Judicial de
Campo de la Cruz, Atlántico, mediante auto del quince (15) de diciembre de dos
mil once (2011), resolvió admitir la acción y oficiar a la Alcaldía Municipal
de Campo de la Cruz, Atlántico, para que en el término de dos (2) días rindiera
un informe detallado sobre los antecedentes que motivaron la tutela.
1.3.3.1.
Mediante oficio adiado el
diecinueve (19) de diciembre de dos mil once (2011), el Doctor Evaristo Mendoza
Sanjuanelo, en calidad de Secretario de Gobierno del Municipio de Campo Cruz,
Atlántico, se manifestó acerca de los hechos que dieron lugar a la acción. Al
respecto informó:
“Estas falencias hacen inviable el ingreso en la
base de datos del CLOPAD para acceder ayudas por concepto de arriendo que ha
venido entregando el gobierno Nacional a través de Colombia Humanitaria, ya que
la accionante no se encuentra en el mismo plano de igualdad o de condiciones
frente a las otras personas que han venido recibiendo este tipo de ayudas como
tampoco el que la Administración Municipal a través de sus funcionarios o
dependencias haya tenido injerencia para que haya sido excluida de este tipo de
ayudas, por lo que no hay lugar entonces a menoscabo alguno por parte de esta
administración al derecho a la igualdad…
En lo atinente a la presunta violación al mínimo vital
tampoco está llamado a prosperar, ya que según lo aseverado por la accionante
la afectación a su mínimo vital está ligado al hecho de no haber recibido la
ayuda correspondiente al subsidio de arriendo y como ya se dijo los documentos allegados
para acreditar su condición de arrendataria y de haber sido presentados ante la
alcaldía antes no son de gran objetividad, por lo que esta apreciación no tiene
tampoco vocación de prosperidad…
Por otra parte debo señalar que el municipio de Campo
de la Cruz no dispone de las ayudas provenientes de Colombia Humanitaria, ya
que el operador escogido para la entrega de esas ayudas es COMBARRANQUILLA
previa orden impartida por la Gobernación del Atlántico.
La participación del Municipio de Campo de la Cruz en
el proceso de entrega de ayudas a los damnificados por la ola invernal se
reduce al recaudo de información para la actualización de la base de datos del
censo.
Por lo expuesto solicito señor juez no acceder a la
protección de los derechos fundamentales a la IGUALDAD, MÍNIMO VITAL Y PETICIÓN
invocados por la accionante.”
1.3.4.
Decisiones Judiciales
1.3.4.1.
Sentencia única de
instancia – Unidad Judicial de Campo de la Cruz, Atlántico
Mediante fallo del dieciocho (18) de enero de dos mil doce
(2012), la Unidad Judicial de Campo de la Cruz, Atlántico, resolvió negar la
acción invocada por considerar que no existe vulneración a los derechos
fundamentales de la accionante, toda vez que después de revisar el expediente concluyó
que no se encuentra demostrado que la accionante haya entregado el contrato de
arrendamiento al comité local para la prevención y atención de desastres
(Alcaldía), para de este modo establecer si fue tramitado en oportunidad.
Tampoco se encuentra la certificación dada por CLOPAD que acredite que es
damnificada, ni la copia del registro único de damnificados que efectuó en su
momento el DANE, el cual es requisito indispensable para identificar a la
población damnificada por la emergencia invernal y así poder canalizar las
ayudas del gobierno Nacional.
Posteriormente, mediante auto del acho (08) de febrero
de dos mil doce (2012), se concedió la impugnación contra dicho fallo, la cual
fue conocida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga,
Atlántico, despacho que mediante auto del veintiuno (21) de marzo de dos mil
doce (2012), decretó la nulidad de la sentencia, toda vez que el Juzgado de
instancia no vinculó a COMBARRANQUILLA.
El diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012), la
Unidad Judicial de Campo de la Cruz, Atlántico, vinculó a COMBARRANQUILLA al
proceso. La cual mediante oficio del veintiséis (26) de abril de dos mil doce
(2012) señalo:
“La caja de Compensación Familiar de Barranquilla
COMBARRANQUILLA, suscribió un convenio de asociación con la Gobernación del
Departamento del Atlántico para la atención de los damnificados del sur del
Departamento del Atlántico...
Según los lineamientos entregados por Colombia
Humanitaria esta lista de beneficiarios debe necesariamente estar firmada por
el Comité Técnico de los CLOPAD y/o CREPAD respectivo, y ser presentada por el
Gobernante del ente territorial. Así mismo la familia deberá estar certificada
por el CLOPAD y/o CREPAD respectivo, como damnificada por el fenómeno del la
niña 2010-2011.
Como entidad operadora de los recursos estamos en la
obligación de cancelar las ayudas humanitarias únicamente a aquellas personas
que están debidamente incluidas en los censos que nos remite la Gobernación del
Departamento y que están firmados por los CLOPAD y/o CREPAD respectivo.
Nuestra Corporación como operadora de los recursos no
tiene ningún tipo de contacto con las entidades encargadas de realizar los
censos de los damnificados, pues esta es una labor exclusiva de los CLOPAD y/o
CREPAD de cada municipio.  COMBARRANQUILLA
simplemente recibe los censos que nos entrega la Gobernación del Atlántico y
con base en los mismos procedemos a realizar la entrega de las ayudas
humanitarias a los damnificados que están debidamente incluidos, no podemos y
no realizamos bajo ningún punto de vista modificaciones a los censos recibidos,
en consecuencia de ello no incluimos ni excluimos, a personas o familias dentro
de los mismos.
La señora CARMEN RODRÍGUEZ DE CUENTAS no aparece
incluida como damnificada en ninguno de los censos que nos ha entregado la
Gobernación del Departamento del Atlántico, razón por la cual  COMBARRANQUILLA
no puede realizar pago de ayuda alguna”.
Por último, mediante fallo del dos (2) de mayo de dos
mil doce (2012), la Unidad Judicial de Campo de la Cruz, Atlántico, negó acción
incoada por no existir vulneración alguna a los derechos fundamentales de la
accionante, con base en los argumentos señalados en el fallo anterior.
Agregó que con la información obtenida a través de
COMBARRANQUILLA, pudo establecer que evidentemente ellos son simplemente una
entidad operadora de los recursos, que ellos reciben directamente el listado de
los damnificados por el fenómeno de la niña
2010-2011 por intermedio de a Gobernación y estos
listados deben estar firmados por el CLOPAD y/o CREPAD. Después de revisar el
expediente se encontró que la accionante no aportó constancia alguna de que
haya entregado contrato de arrendamiento al CLOPAD, caso por el cual no aparece
incluida en el listado de damnificados que la Gobernación del Departamento del
Atlántico, le entregó a COMBARRANQUILLA, razón por la cual no se le realizó
pago alguno por este concepto, de manera que mal podría endilgársele a la
Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz, Atlántico y a COMBARRANQUILLA, la
violación de los derechos del actor.
1.3.5.
Pruebas documentales
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.3.5.1.
Copia del contrato de
arrendamiento de vivienda celebrado entre la señora Carmen Rodríguez de Cuentas
y el señor Fidel Cuentas, por un valor de $200.000 m/c (Folios 4-5, cuaderno
No. 2).
1.3.5.2.
Copia de la cedula de
ciudadanía de la señora Carmen Rosa Rodríguez Cuentas donde consta que la
accionante tiene 73 años de edad (Folio 6, cuaderno No. 2).
1.4.
ACTUACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, mediante auto del dieciocho
(18) de marzo de dos mil trece (2013), con el fin de contar con mayores elementos de juicio,
a través de la Secretaría General de esta Corporación, decretó las siguientes
pruebas:
1.4.1.
PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
SALA
“Primero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, PONER EN CONOCIMIENTO a la Gobernación del Magdalena
(Carrera 1C No.15-16 Palacio Tayrona - Santa Marta - Colombia Teléfono: (57) (5)4381144 - Fax: (57)
(5)4210239), y,  a la Gobernación del Atlántico
(Calle 40 Cra. 45 y 46 -Barranquilla, Colombia, Teléfonos (57+05)3307000 - Fax
(57+05)3307444),  el escrito de tutela, sus
anexos y los fallos de instancia, para que en el término de tres
(3) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación del presente
auto, expresen lo que estimen conveniente. De igual forma, para el expediente
T- 3.723.928 es necesario poner en conocimiento a la Dirección Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastre- Presidencia de la República (Calle 13 No.32-69.
Edificio Laboratorio Piso 4. Teléfono: 3600379 / 3751078 / 3750934) y al Fondo
de Prevención y Atención de Desastres-FOPAE (Diagonal 47
No.77B-09 Interior 11, Bogotá - Sede única, Teléfono: (57-1) 4292800), el
escrito de tutela, sus anexos y los fallos de instancia, para que
en el término de tres (3) días hábiles contados a partir del recibo de la
comunicación del presente auto, expresen lo que estimen conveniente.
Segundo. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio
más expedito, a la Alcaldía Municipal de Fundación, Magdalena (Carrera 5 No. 4
- 48 Barrio centro - Palacio Municipal - Fundación-Magdalena Teléfono:
+57(5) 4140498 / +57(5) 4132 156) para que en el término de tres (3) días
contados a partir de la notificación del presente auto, REMITA a esta Sala de
Revisión lo siguiente, con respecto a los expedientes T-3.716.738 y
T-3.723.277:
1.
Copia de la lista de censo
realizada por la Alcaldía Municipal a los habitantes de las viviendas ubicadas
en la margen izquierda y zonas aledañas al Río Fundación, pertenecientes al municipio
de Fundación, Magdalena (T-3.716.738) y a los habitantes de las viviendas
situadas en los barrios Hawai, Villa fanny, la Esmeralda, Monterrey, 23 de
febrero, Divino Niño, Gimnasio Moderno, el Progreso, San Fernando y 16 de julio
ubicadas en las riveras y botaderos del Caño el Rito, pertenecientes al
municipio de Fundación, Magdalena (T-3.723.277).
2.
Informe si la
administración municipal ha iniciado actuación alguna para solucionar la
problemática presentada por la inexistencia de la lista de censo de
damnificados por la ola invernal 2011, o en su defecto,  indique como le ha
colaborado a los damnificados a solucionar la situación de desprotección que
están sufriendo debido a la afectación de sus viviendas por el fenómeno
Hidrometereológico de la segunda temporada de lluvias. En caso afirmativo, si
existe un plan de ayudas para los demandantes y si se les garantiza su derecho
a la igualdad.
3.
En caso de no haber sido
incluidos en el censo o existir una lista alterna de censados, qué medidas ha
tomado la administración para garantizar el derecho a la igualdad y al debido
proceso de los habitantes de las viviendas ubicadas en la margen izquierda y
zonas aledañas al Río Fundación, pertenecientes al municipio de Fundación,
Magdalena (T-3.716.738) y de los habitantes de las viviendas situadas en los
barrios Hawai, Villa fanny, la Esmeralda, Monterrey, 23 de febrero, Divino
Niño, Gimnasio Moderno, el Progreso, San Fernando y 16 de julio ubicadas en las
riveras y botaderos del Caño el Rito, pertenecientes al municipio de Fundación,
Magdalena (T-3.723.277).
4.
¿Elaboró la Alcaldía
Municipal el listado de los no beneficiados con el apoyo?; ¿Cuántos afectados
fueron excluidos?; ¿Qué requisito incumplió cada uno de ellos?; ¿Por qué
después de estar inscritos, fueron excluidas las señoras Alicia Isabel Suárez
Castro y Mari Luz Muñoz Torres?
Tercero. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio
más expedito, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(Carrera 32 No. 12-81 piso 4, Edificio Laboratorio Bogotá D.C. Teléfonos:
(57-1) 3751078-3750888),  para que en el término de tres (3) días contados a
partir de la notificación del presente auto envíe a esta Sala de Revisión la
lista de damnificados por la segunda ola invernal del año 2011, municipio de
Fundación Magdalena. De igual forma, informe a este Despacho las razones por
las cuales no se les otorgó el apoyo económico para damnificados de la segunda
ola invernal a las señoras Alicia Isabel Suárez Castro y Mari Luz Muñoz Torres.
Cuarto. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio
más expedito, a la Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz, Atlántico (Calle 6
No. 10-106 Teléfono: (035) 8797318) para que en el término de tres (3) días
contados a partir de la notificación del presente auto, REMITA a esta Sala de
Revisión lo siguiente:
1.
Copia de la lista de censo
realizada por el municipio a los damnificados por la segunda ola invernal que
azotó al municipio de Campo de la Cruz, Atlántico, en el año 2011.
2.
Informe por qué la Alcaldía
no ha cancelado el beneficio del pago de cánones o ayudas que el Gobierno
Nacional otorga a través de Colombia Humanitaria a aquellas personas que poseen
la calidad de damnificadas, si la accionante señala haber entregado el
respectivo contrato de arrendamiento dentro de la oportunidad legal, con la
finalidad de poder acceder a dicho beneficio.
3.
¿Elaboró la Alcaldía
Municipal el listado de los no beneficiados con el apoyo?; ¿Cuántos afectados
fueron excluidos?; ¿Qué requisito incumplió cada uno de ellos?; ¿Por qué
después de entregar el respectivo contrato de arrendamiento, fue excluida del
beneficio la señora Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas?
Quinto.
SUSPENDER los términos para fallar en el presente proceso.”
1.4.2.
INFORMES RECIBIDOS EN SEDE
DE REVISIÓN
Mediante informes remitidos por la Secretaría General
al Despacho del Magistrado sustanciador, se comunicó que durante el término
probatorio se recibieron las siguientes pruebas:
1.4.2.1.  Mediante oficio
del 11 de abril de 2013, el Doctor Segundo Eliécer Arguello Angulo, Jefe de la
Oficina Asesora de la de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, aporta en documento adjunto la lista de damnificados de la segunda
ola invernal del año 2011, del municipio de Fundación, Magdalena. (cuaderno No.
1, 82 folios). De igual forma señala:
“En
lo relacionado con la información sobre las razones por las cuales no se otorgó
el apoyo económico a las accionantes es porque las mismas no se encuentran
enlistadas como damnificadas de la segunda ola invernal por el municipio
respectivo y de conformidad con los actos administrativos que determinaron el
citado apoyo económico, como lo demuestra el documento adjunto, y con los
fundamentos que se relacionan a continuación”
Es
apenas obvio que los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, como era denominado
en la época de los hechos, no cuenta con recursos ilimitados y por ello, debió
establecer parámetros y requisitos en los actos administrativos que
reglamentaron el pago de esta ayuda, entre ellos un monto máximo en el
que solo fuera para damnificados directos entendiendo por tales la
definición que de esto se consigna en la resolución 074 de 2011, que el monto
máximo solo fuera hasta un millón quinientos mil pesos (1.500.000)  y
solo fuera para damnificados por eventos hidrometereológicos acaecidos entre
el 1 de septiembre de 2011 y el 10 de diciembre de 2011reportados por los
respectivos CLOPAD (para el caso de Bogotá por el FOPAE) a mas tardar el 30 de
enero de 2012
De
otra parte, la condición de afectado por el fenómeno invernal no significa que
por ese solo hecho, se tuviera derecho a recibir el apoyo económico pues para
ello es necesario que se hubiere demostrado con los medios probatorios idóneos
y suficientes que se reunían los requisitos establecidos en el acto
administrativo que estableció y reglamentó el reconocimiento y pago de la
mencionada ayuda económica humanitaria
En
relación a la procedencia de la Acción de Tutela, y el posible acaecimiento de
un perjuicio irreparable señalo la mencionada entidad, lo siguiente:
“Para el caso, resulta claro que existen otros
mecanismos para reclamar el pretendido auxilio dinerario, la vía contenciosa
administrativa, salvo que fuera para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, el cual deberá así determinarlo y comprobarlo.
El daño irreparable y grave, también queda desvirtuado
por el tiempo transcurrido desde el segundo semestre de 2011 (fecha en la cual
se presentó el fenómeno hidrometereológico que nos atañe) y el momento de
interposición de la tutela”.
1.4.2.2.
Mediante oficio adiado el 17
de abril de 2013, el Doctor Donaldo Duica Granados, actuando en su
calidad de Jefe de la Oficina jurídica de la Gobernación de Magdalena,
manifiesta que confiere poder especial, amplio y suficiente al Doctor Hispano
Oliveros Conrado, para que represente al Departamento en el presente
proceso.
Señala
el Abogado Representante del Departamento de Magdalena, la ausencia de
responsabilidad de la entidad representada en los términos que a continuación
se transcriben:
“No es responsabilidad de la gobernación del
departamento de Magdalena. La Gobernación del Magdalena es la entidad
encargada de dar el aval, del trámite en el proceso de asistencia económica a
los censos realizados por las Alcaldías Municipales del Departamento de
Magdalena.
Dicho proceso se inicio el 16 de Diciembre de 2011.
Para el caso especifico de Fundación, se envió, la información directamente
desde la Alcaldía Municipal a la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de
Desastres, puesto que esta ultima entidad era la encargada de cancelar dicha
asistencia económica a través del Banco Agrario”
“La responsabilidad es del municipio de Fundación
Magdalena por estar en su jurisdicción. El Alcalde municipal de
Fundación como primera autoridad, tenia la responsabilidad legal, de iniciar el
tramite en el proceso de asistencia, económica de los censos, supervisar y
hacer las listas para el pago de los subsidios de arriendo, a todos los
damnificados que se encuentren en su jurisdicción, estas ayudas establecidas
mediante decreto 4579  de 2010, y 4580 de 2010, el gobierno nacional decreto la
emergencia nacional, a fin de enviar a todos los municipios ayudas a los
diferentes municipios afectados por la ola invernal, representados en subsidios
de arriendo, por valor de setecientos mil pesos, estas ayudas se tramitaban a
través del Alcalde municipal, quien exigía cierta documentación para
insertarlos en la lista de beneficiarios.” (Negrilla y Subrayado fuera del
texto)
1.4.2.3.
Mediante
oficio del 12 de abril de 2013, la Doctora Arleth Elena Urquijo Castillo,
actuando en representación del Departamento del  Atlántico, aportó
certificación original, suscrita por el Subsecretario de Prevención y Atención
de desastres, en donde asevera que la accionante no aparece reportada dentro de
los damnificados de la ola invernal 2010-2011. Así mismo dio respuesta al
traslado efectuado en los siguientes términos:
“…recibido
el traslado del expediente de la referencia, y revisado el mismo por parte de
la suscrita, se observa que el escrito de tutela que se aportado (SIC) estuvo
dirigido al representante legal de la Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz,
con el propósito de que este funcionario protegiera los derechos fundamentales
a la igualdad, trato digno, mínimo vital, derecho de petición y demás derechos
de la señora Carmen Rosa Rodríguez De Cuenta (…) De lo que se colige sin
duda alguna que la pretensión de la accionante a través de la acción
constitucional de tutela, estuvo dirigida  al municipio Campo de la Cruz”
“Es
importante indicar que por lineamientos de Colombia Humanitaria, entidad ya
liquidada, la Gobernación del Atlántico, recibía los registros de damnificados
enviado por el comité local de cada municipio afectado por la ola invernal,
esto bajo la consideración que era este órgano quien conocía la situación familiar
de todos y cada uno de los habitantes del municipio de Campo de la Cruz. La
Gobernación del Atlántico, como tal, no incluyo ni excluyo a ningún
damnificado, dado que la competencia era exclusiva del municipio correspondiente,
mas exactamente de los comités Locales del municipio de Manatí, hoy Consejo
Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD).”
Cabe
resaltar que revisada nuestra base de datos, específicamente la correspondiente
al municipio de Campo de la Cruz, se determinó que la señora Carmen Rosa
Rodriguez De Cuenta, no se reporta en ninguna base de datos, para lo cual
se aporta certificación original suscrita por el Subsecretario de Prevención y Atención
de desastres.”
1.4.2.4.
En oficio del 19 de abril de
2013, la Doctora Licedis Inmaculada Ortega Wilches, actuando en calidad de
Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal del Municipio de Fundación,
Magdalena, dio respuesta a la información solicitada como a continuación se
relaciona:
“…
la (SIC)
Alcaldía Municipal de Fundación representada por la Doctora Luz Stella
Duran Manjarrez, realizó trabajos en el caño el Riito, lo que soluciono los
problemas de inundación en las viviendas aledañas. En cuanto al río Fundación
se están gestionando recursos ante el Gobierno Nacional con la presentación de
un proyecto para la construcción de los Muros de contención y de esta manera
contrarrestar el desbordamiento del río. Y que (SIC) los habitantes de
la zona de influencia no se vean afectados con la temporada de lluvias…
Este
ente territorial cumplió estrictamente con las directrices de la UNGRD, estamos
aportando copia del listado de los no validos que nos enviaron de Bogotá y bajo
que (SIC)
argumentos fueron excluidas estas personas solo puede manifestar la Unidad,
quienes son los directos responsables de escoger, excluir y girar los recursos
para beneficiar a los damnificados de la ola invernal 2010-2011 en nuestro
municipio.
Queremos
hacer claridad que en Municipio de Fundación Magdalena, cumplió con lo
comisionado por la UNGRD, pero quienes manejaron todo este proceso, y el
proceso de selección del Censo (SIC) realizado”
1.4.2.5.
Mediante oficio del 12 de
abril de 2013,  el Dr. Fernando Joaqui Tapia asesor jurídico de la Alcaldía de
Bogotá D.C fondo de prevención y atención a emergencia, dio respuesta a la
prueba solicitada, al respecto señaló:
“El fondo de prevención y atención de
emergencia ( FOPAE) no está legitimado por pasiva, ya que no es la encargada de
reconocer y entregar el apoyo económico ofrecido por la presidencia de la
república para los damnificados de la temporada invernal por las siguientes
razones:
1 Las ayudas son hasta un máximo de un
millón quinientos mil pesos para cada damnificado directo por la temporada
invernal comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 -Art
1 de la resolución 074 del 15 de diciembre de 2011 proferida por el director
del UNGRD-
Resolución 047 de 2011 Art 3
Como segunda medida los damnificados
de los municipios donde ocurrieron las afectaciones en cabeza del alcalde deben
diligenciar una planilla de apoyo económico de los damnificados en el periodo
comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, las cuales
deben estar rubricadas por lo menos por el alcalde municipal y el coordinador
del CLOPAD, junto con la respectiva acta del CLOPAD. (Subrayado fuera del texto)
En conclusión para las
accionantes de tutela que nos ocupan, eran los comités locales para la atención
y pretensión de desastres en cabeza de los alcaldes municipales de los
municipios de Fundación y Campo de la Cruz los competentes para diligenciar las
planillas de apoyo económico para los damnificados con destino a la Unidad
Nacional Para la Gestión del riesgo de desastres”(Negrilla y subrayado fuera del texto).
1.4.2.6.
En oficio del 18 de abril de
2013,  el Dr. Hispano Oliveros Conrado, represente al departamento del
Magdalena como respuesta a la prueba solicitada, manifestó:
“El apoderado judicial del Departamento del Magdalena
apela al anunciamiento de las funciones del CLOPAD en el caso de que en este
reside la obligación de asistencia y prevención de desastres. De este modo
alude a la entidad, encabezada por el alcalde del municipio la tarea de
solventar las ayudas económicas.  Es así como pretende la exclusión de
responsabilidad por parte del Departamento del Magdalena.
“La Gobernación del Magdalena es la entidad encargada
de dar el aval, del trámite en el proceso de asistencia económica a los censos
realizados por las Alcaldías  Municipales del Departamento del Magdalena. Dicho
proceso se inició el 16 de Diciembre de 2011. Para el caso específico de
Fundación, se envió la información directamente desde la Alcaldía Municipal a la
Unidad de Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, puesto que esta entidad
era la encargada de cancelar dicha asistencia económica a través del Banco
Agrario.”
Es responsabilidad del Municipio de Fundación
Magdalena por estar en su jurisdicción
El Alcalde Municipal de Fundación como primera
autoridad,  tenía la responsabilidad legal de iniciar el trámite en el proceso
de asistencia económica del los censos, supervisar y hacer las listas para el
pago de los subsidios de arriendos para todos los damnificados  que se
encuentren en su jurisdicción” (…) Los subsidios de arriendo serán por 700 mil
pesos y serán tramitadas por el Alcalde Municipal quien exigirá cierta
documentación para integrarlos en la lista de beneficiarios.
El departamento del Magdalena en lo único que
interviene es en el aval y la revisión del procedimiento anterior.
Pretensión: La exoneración del Departamento del
Magdalena”.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
La Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Conforme a lo reseñado respecto de las situaciones
fácticas planteadas y de las decisiones adoptadas por los jueces de instancia
en el trámite de las solicitudes de amparo objeto de revisión, corresponde a la
Sala Séptima de Revisión establecer si en los casos expuestos procede la
acción de tutela para proteger los derechos fundamentales a la vivienda digna,
a la igualdad, a la dignidad y al debido proceso de las accionantes, los cuales
han sido vulnerados por las diferentes entidades accionadas, puesto que pese a
que fueron incluidos en el censo no se les han reconocido las ayudas que brindó
el gobierno a los damnificados de la segunda ola invernal 2011.
Para solucionar el problema jurídico planteado, esta
Sala examinará: primero, el alcance y contenido general del derecho a la
vivienda digna; Segundo, el deber social tanto del Estado como de la
sociedad frente a las víctimas de desastres naturales. Reiteración de
jurisprudencia y; por último, resolverán los casos concretos.
2.3.
EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA
2.3.1.  Naturaleza Jurídica del
Derecho a la Vivienda Digna
Conforme al Estado Social de Derecho como modelo
adoptado por la Constitución de 1991, que en su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren un desarrollo
progresivo.[1]
Nuestro ordenamiento interno, en el artículo 51 de la
Constitución Política, reconoce el derecho constitucional fundamental a la
vivienda digna. Al respecto señala la disposición:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
La interpretación de dicha disposición se ha visto
nutrida por las diferentes obligaciones internacionales que ha adquirido el
Estado Colombiano en materia de derechos económicos, sociales y culturales[2], las cuales
hacen parte del ordenamiento interno acorde con el bloque de constitucionalidad
contemplado en el artículo 93 de la Constitución Política[3].
Es así como en el ordenamiento internacional, el
derecho a la vivienda adecuada se encuentra reconocido por el Pacto
Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, en el numeral
primero del artículo 11, el cual dispone que:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el
libre consentimiento” (negrilla
fuera de texto original).
Entre otros instrumentos internacionales que mencionan
el derecho a la vivienda digna, se encuentran: El párrafo 1 del
artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el
apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el
párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo
en lo Social, el párrafo 8 de la sección III de la Declaración de
Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 (Informe de Hábitat:
Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, el
párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al
Desarrollo y la Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961).
En el ámbito interno, el derecho a la vivienda digna
no fue desde un principio reconocido por la jurisprudencia constitucional como
un derecho fundamental autónomo que pudiera ser exigido a través de la acción
de tutela, debido a que éste se encuentra dentro del rango de los denominados “Derechos
económicos, sociales y culturales”, los cuales se caracterizan por su
contenido principalmente prestacional. La Corte afirmaba que aunque la garantía
de estos derechos está en cabeza del Estado, por su carácter principalmente
prestacional, no podían ser garantizados de forma inmediata, sino que requerían
de un desarrollo legal previo que garantizara su eficacia.
Esta postura fue adoptada por la Corte Constitucional
en sus primeros pronunciamientos, como es el caso de las sentencias T- 495 de
1995, MP, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T- 258 de 1997, MP, Dr. Carlos Gaviria
Díaz.[4]
Sin embargo, la posición de la Corte ha ido cambiando
paulatinamente; posteriormente se manifestó que pese al contenido
principalmente prestacional que tiene el derecho a la vivienda digna, éste podía
excepcionalmente ser objeto de protección a través de la acción de tutela, por
ejemplo en los casos en los que su desconocimiento directo o indirecto implica
la vulneración o la amenaza de derechos, respecto de los cuales existe consenso
de su naturaleza fundamental, como la vida, la dignidad, la integridad física,
la igualdad, el debido proceso, entre otros[5].
De igual manera, la Corte Constitucional señaló que
era procedente la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna
cuando se evidenciaba una afectación directa del mínimo vital tanto en el
demandante como en su familia, especialmente cuando se trataba de personas que
se encuentran en una situación de debilidad manifiesta[6], pues el derecho a la
vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano[7]. Lo anterior
fue sostenido por esta Corporación por ejemplo en la Sentencia T- 203 de 1999.[8]
Recientemente
esta Corporación ha desarrollado un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de la
acción de tutela. Se trata de la concepción de los derechos sociales como
derechos fundamentales en forma autónoma. En este orden de ideas, la
Corte ha afirmado que el carácter principalmente programático de dichos
derechos y su dependencia en muchos casos de una erogación presupuestaria, no
es suficiente para sustraerles su carácter fundamental. Al respecto ha
manifestado:
“…todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás,
con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos
humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[9]
En lo concerniente al
desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter fundamental autónomo del
derecho a la vivienda digna, la Corte ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impida su
reconocimiento como fundamental. Como bien lo ha precisado esta Corporación en
numerosos fallos, todos los derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales derechos civiles y
políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[10].
La Corte
ha afirmado que lo determinante es que el derecho se pueda traducir en una
prerrogativa subjetiva y que esté dirigido a la realización de la dignidad
humana.
Por
ejemplo, en el caso del derecho a la salud[11], en un principio la
jurisprudencia constitucional no fue unánime respecto a su naturaleza, razón
por la cual se sirvió de medios argumentativos como el factor de conexidad y el
de la transmutación. Hoy en día la Corte acepta la naturaleza fundamental
autónoma del derecho a la salud, atendiendo, entre otros factores, a que por
vía normativa y jurisprudencial se han ido definiendo sus contenidos, lo que ha
permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
En resumen, (i) en un principio el derecho a la
vivienda digna no era considerado fundamental por su contenido principalmente
prestacional, (ii) para adquirir  el rango de fundamental, debía estar en
conexidad con un derecho fundamental, como por ejemplo la vida o el mínimo
vital y,  (iii) en la actualidad,  esta Corte  ha afirmado que el derecho a la
vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, y lo
determinante es su traducción en un derecho subjetivo y su relación directa con
la dignidad humana.
2.3.2.  Contenido del derecho a la
vivienda digna.
La noción de vivienda digna implica contar
con un espacio propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollar sus
actividades personales y familiares en unas condiciones mínimas de dignidad,
para así poder desarrollar su proyecto de vida[12].
Este concepto fue reiterado por esta Corporación en la sentencia T- 238A de
2011[13];
al respecto, en esa ocasión esta Corte señaló:
“La jurisprudencia constitucional ha entendido que el
derecho a la vivienda implica contar de un espacio físico privado propio o
ajeno, que les permitan a las personas, por un lado, protegerse de los rigores
del medio ambiente y, por el otro, desarrollar sus actividades personales y
familiares en un ambiente de intimidad, con unas mínimas condiciones de
dignidad y que permita satisfacer su proyecto de vida. De manera concreta, debe
señalarse que la inestabilidad del terreno donde se encuentra construida una
vivienda puede configurar, si así lo determinan las circunstancias del caso
concreto, que el inmueble no cumpla con los requerimientos mínimos de
habitabilidad y, por tanto, significando la exposición de sus habitantes a un
riesgo extraordinario que compromete su  derecho fundamental a la seguridad
personal, incluso, a la vida y a la integridad personal y, por lo tanto,
requiere la intervención del juez de tutela.”
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas[14],
en la Observación General No. 4,  manifiesta que para que una vivienda pueda
considerarse adecuada en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.” (Negrilla Fuera del texto)
De lo anterior se puede concluir que a la luz de la
Observación General No. 4 del Comité del Pacto[15],
el derecho a una vivienda adecuada es fundamental para el ejercicio de todos
los derechos económicos, sociales y culturales. Además, en su opinión, este
derecho no se puede limitar a garantizar a las personas un techo o un lugar
cubierto donde puedan habitar, sino que debe ser interpretado mucho más allá de
una simple comodidad. Para el Comité implica “el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte”, y en ese orden de ideas, el
concepto de “vivienda” debe ir atado al de adecuación, es decir, disponer de un
lugar donde poderse resguardar, que permita un espacio con una seguridad, una
iluminación y una ventilación adecuadas, acordes con una infraestructura
necesaria para los servicios básicos, y todo ello a un precio razonable[16].
La citada Observación menciona y describe siete
condiciones que configuran el derecho a la vivienda adecuada, a saber: a)
seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e)
asequibilidad, f) lugar y g) adecuación cultural.
Ahora bien, para efectos del caso concreto, es
necesario resaltar el alcance de los siguientes contenidos de la vivienda
adecuada: i) la seguridad jurídica de la tenencia, según el cual todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas, ii) la habitabilidad,
la cual implica que una vivienda adecuada debe ser “habitable” en el sentido de
poder ofrecer “el espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del
frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la
salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad”[17] y la
garantía de la seguridad física de los ocupantes, y iii) la asequibilidad,
que se relaciona con la capacidad de acceder a una vivienda adecuada, que
satisfaga sus necesidades primarias, y con la obligación de los Estados de
proteger especialmente a los grupos poblacionales que se encuentran en alguna
desventaja de acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir
una vivienda. Dentro de estos grupos vulnerables, el Comité resalta a las
víctimas de desastres naturales y a las personas que viven en zonas en que suelen
producirse desastres.
Acorde con los criterios expuestos en la Observación
General, los estados tienen la obligación internacional de apoyar el derecho de
todos los ciudadanos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, acorde con
sus necesidades humanas.
En resumen, el derecho a la vivienda digna requiere
para su perfeccionamiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, lo que
supone disponer de un lugar donde se pueda resguardar y que cuente con
seguridad, iluminación y ventilación adecuada[18],
con la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios básicos y
que le permita a la persona desarrollar sus actividades personales y familiares
en unas condiciones mínimas de dignidad. Los Estados tienen la obligación de
promover que todos los ciudadanos tengan un lugar seguro para vivir en paz y
dignidad, acorde con sus necesidades humanas y, debe proteger especialmente a
los grupos poblacionales que se encuentran en alguna desventaja de acceso pleno
y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, como las
madres cabeza de hogar que no cuentan con los recursos suficientes para
adquirir una vivienda adecuada a sus necesidades, la población ubicada en zona
de riesgo, los desplazados por la violencia, las personas de la tercera edad y
los niños.
2.3.3.          Obligaciones
específicas del componente de habitabilidad del derecho a la vivienda digna.
En la Observación General No. 4 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, la habitabilidad
es definida en los siguientes términos:
“Una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta
a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la
Vivienda preparados por la OMS (...).[19]”
De acuerdo con esta definición, la
sentencia T-473 de 2008[20]
identificó dos características implícitas y esenciales del componente de
habitabilidad, las cuales son “(i) la prevención de riesgos estructurales y
(ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes”. Igualmente,
señaló que esta dimensión del derecho a la vivienda digna “no es la única
que se refiere o remite, directa o indirectamente, a la estabilidad y solidez
de la estructura en la que se materializa el lugar de habitación. Todas, en
conjunto, terminan por asegurar que a través de una forma particular de refugio
será posible ejercer los demás derechos y atribuciones fundamentales”[21]
En virtud del derecho a la vivienda
digna y otros derechos como la vida y la integridad personal, la jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en varias ocasiones de proteger por vía de tutela
el derecho a la vivienda digna en relación con el factor de habitabilidad ante
amenazas de deslizamiento u otros desastres naturales, como puede vislumbrarse en los
siguientes pronunciamientos:
En la sentencia T-079 de 2008[22],
esta Corporación abordó el caso de una madre cabeza de familia que se vio
desprovista de su vivienda cuando ésta fue demolida por la administración
municipal por encontrarse en una zona de alto riesgo.  En razón a esto,
solicitó por medio de acción de tutela la protección de su derecho fundamental
a la vivienda digna y la reubicación en una vivienda que no se encontrara en
sectores susceptibles de inundaciones. En esta ocasión, la Corte determinó que
la accionante se encontraba en una situación de especial protección por parte
del Estado, ya que contaba con 62 años, era madre cabeza de familia, analfabeta
y de escasos recursos. Igualmente, comprobó la titularidad de la vivienda en
cabeza de la tutelante y la vulneración a su derecho fundamental por parte del
municipio accionado, por lo cual, ordenó que en un término no mayor a 48 horas,
la reubicara en una vivienda de interés social equivalente a la habitada por
ella antes de la demolición.
Posteriormente, en la sentencia T-585
de 2008[23],
la Corte tuvo la oportunidad de estudiar  un caso de una mujer que debido al
concepto técnico emitido por el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias,
el sector donde se encontraba ubicada su vivienda fue declarado de alto riesgo
no mitigable por remoción de masa, con el agravante de que al momento de
realizar el censo, quedó por fuera del mismo, puesto que el inmueble lo
adquirió posteriormente por compraventa. En esa oportunidad, al estudiar el
caso concreto, esta Corporación encontró que “excluir
al ciudadano de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio
en la fecha del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en
el caso concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las
normas en la materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera
obligado a habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo
para acceder al programa de reasentamientos.” En consecuencia,
concedió la protección del derecho a la vivienda digna de la accionante y
ordenó que en un término no superior a 48 horas, fuera incluida dentro del
censo creado para determinar quiénes son los beneficiarios del subsidio de
vivienda familiar.
En la sentencia T-036 de 2010[24],
se estudió el caso de una señora que junto con sus hijos habitaba una vivienda
al lado de un puente sin canalizar, en el cual se formaban peligrosas
avalanchas de lodo cuando llovía. La accionante solicitó la protección del
derecho fundamental a la vivienda digna y, por tanto, la reubicación en otro
sector que fuera apto para vivienda. La Corte Constitucional manifestó que
debido a los escasos recursos económicos de la tutelante y su familia y a que
efectivamente se encontraban en situación de riesgo, eran personas que se
encontraban en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual ordenó a la
alcaldía municipal, como parte accionada, que en un término máximo de 48 horas,
los ubicara en un albergue transitorio mientras se lograba reubicarlos en una
vivienda digna en un término no mayor a 6 meses.
Así mismo, en la sentencia T-191 de
2011[25],
esta Corporación abordó la acción de
tutela interpuesta por varias mujeres que desde hace más de 20 años vivían en
un inmueble ubicado en el Barrio Vista Hermosa en la ciudad de Cali, el cual
con el transcurrir del tiempo fue sufriendo agrietamientos y hundimientos en
las paredes y muros, lo que puso en situación de peligro la vida e integridad
de las personas que lo habitaban. La situación empeoró con ocasión de las
fuertes lluvias, ya que el muro de contención que aseguraba el terreno donde se
encontraba ubicada la casa, se destruyó y las gradas que permitían el acceso a
la vivienda desaparecieron.  Además, el patio y el jardín quedaron sepultados
por un derrumbamiento de tierra, dejando la vivienda en el aire y más insegura.
En esta ocasión, a pesar de ser un hecho superado, la Corte resolvió reiterar
su doctrina frente a la procedencia de la acción de tutela para amparar el
derecho a una vivienda digna cuando se presentan fallas en el inmueble que
afectan gravemente las condiciones de habitabilidad del mismo y amenazan  los
derechos fundamentales a la vida e integridad física de sus ocupantes.
Para finalizar, en la Sentencia T- 702 de 2011[26], esta Corte,
abordó un caso similar al que es objeto de estudio en esta ocasión, un señor
que junto con su esposa y sus tres hijos menores de 18 años, habitaba una
vivienda ubicada en un corregimiento del municipio de Taminango, Nariño, la
cual estaba a punto de sufrir un daño severo debido a las fuertes lluvias, que
afectaban la región. La petición iba encaminada específicamente a lograr por
vía de tutela, un pronunciamiento por parte de la autoridad municipal respecto
a las mejoras que debían realizar en la vivienda, puesto que esta se había
visto afectada con el deslizamiento de tierra, lo cual ponía en peligro la vida
del peticionario y la de su familia. En esa oportunidad, esta Corporación
indicó que los municipios no solo tienen la
obligación de velar por que las viviendas no se ubiquen en zonas de alto
riesgo, sino también por que estas sean habitables. Por lo anterior, amparó los
derechos fundamentales del peticionario y, en consecuencia, ordenó al alcalde municipal que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas, iniciara las gestiones necesarias para contratar a cargo de la
entidad territorial un peritaje en la vivienda del actor, con la finalidad de
determinar si la zona era considerada o no de alto riesgo. Además, dictaminó
que  independientemente del grado de
riesgo que arrojara el dictamen, debía incluir al actor en el programa de
reasentamientos que adelantara el municipio, esto con la finalidad de
garantizar el derecho a la vida de sus ocupantes.
En resumen, una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de
poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la
humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud,
de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también
la seguridad física de los ocupantes siempre que se vean amenazados los derechos fundamentales a la vida e
integridad física de los mismos. De otro lado, esta Corporación ha sido
enfática en reiterar su doctrina frente a la procedencia de la acción de tutela
para amparar el derecho a una vivienda digna cuando se presentan fallas en el
inmueble que afectan gravemente las condiciones de habitabilidad del mismo y
amenazan los derechos fundamentales a la vida e integridad física de sus
ocupantes, especialmente cuando los demandantes no cuentan con recursos para
proveerse otra solución de vivienda.
2.3.4.
Las obligaciones de las
autoridades locales frente al derecho a la vivienda digna ante riesgos de
desastres.
A
nivel interno, la obligación que tiene el Estado de velar porque cada persona
tenga un lugar que le permita desarrollar sus actividades personales y
familiares en unas condiciones mínimas de dignidad, se concentra en gran parte en
las administraciones locales.
En
efecto, la normativa interna estableció ciertas responsabilidades en cabeza de
las autoridades locales, como a continuación se analiza.
El
artículo 56 de la Ley 9ª de 1989[27],
modificado por el artículo 5 de la Ley 3ª de 1991[28], atribuyó a los Alcaldes
Municipales la obligación de realizar un censo sobre las zonas de alto riego de
deslizamiento, y una vez obtenida esta información, les ordena proceder a la
reubicación de las personas que se encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos
a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda”.
La
norma en mención igualmente faculta a los alcaldes a realizar desalojos cuando
las condiciones de seguridad física así lo requieran. De tal suerte, los
alcaldes tienen la obligación de: (i) tener una información actual y completa
de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes  que se encuentran en
su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los
casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en
riesgo sus derechos por la condiciones del terreno[29].
Adicionalmente, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en
peligro la vida de las personas, es necesario que “se proceda a la
evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del
Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados
encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que  antes
disfrutaban”[30].
Luego en 1997, se promulgó la Ley 388 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de
1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”
Esta ley fue expedida con el objeto de asegurar que los recursos en
dinero o en especie que destine el Gobierno Nacional para la vivienda de
interés social, se dirijan prioritariamente a atender la población más pobre
del país[31],
así como garantizar, entre otros, el
derecho fundamental a la vivienda digna y velar por la prevención de desastres.
La ley en mención le reiteró a la administración municipal la obligación de
tener una información actual y completa acerca de las zonas de riesgo de su
municipio. En efecto, el artículo 8 de la norma en estudio establece:
“La
función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,
referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que
les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la
intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
[…] 5. Determinar las zonas no urbanizables que
presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas
naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la
vivienda.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción
de viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de
desarrollo y construcción prioritaria.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y
control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de
conservación y recuperación paisajística.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión
de las infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos
del ordenamiento del territorio.
PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar
contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en
la presente ley […]”.
En desarrollo de lo anterior, la Ley 715 de 2001, en
su artículo 76, especificó las obligaciones de la administración municipal en
lo concerniente a la reubicación de la población que se encuentra ubicada en
zona de riesgo. Al respecto, la mencionada ley estableció:
“Además de las establecidas en la Constitución y en
otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente,
con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,
promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial
ejercer las siguientes competencias:
76.2. En
materia de vivienda
76.2.1. Participar en el Sistema Nacional de Vivienda
de Interés Social.
76.2.2. Promover y apoyar programas o proyectos de
vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de
conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe
disponibilidad de recursos para ello.
76.9. En
prevención y atención de desastres:
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y
los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su
jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
76.11. Atención
a grupos vulnerables:
Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos
de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o
madres cabeza de hogar. (Negrilla y subrayado fuera del texto)”.
En síntesis, (i) las autoridades locales tienen
obligaciones y competencias específicas en lo concerniente al tema de
prevención y atención de desastres, (ii) deben tener información actual y
completa acerca de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que
se encuentran en su municipio, (iii) una vez obtenido el censo sobre las zonas
de alto riesgo de deslizamiento, deben proceder a la reubicación de esas
personas que se encuentran en situación de riesgo, (iv) deben  promover y
apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social las cuales pueden
ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o
de otros recursos y, (v) el Legislador le impuso a la administración municipal
deberes de prevención y mitigación frente a la población localizada en zonas en
donde se pueda presentar un desastre.[32]
2.4.
DEBER SOCIAL DEL ESTADO Y
DE LA SOCIEDAD FRENTE A LAS VÍCTIMAS DE DESASTRES NATURALES. REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA.
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de
Derecho y, éste aunado a la estructura básica del ordenamiento constitucional
colombiano, le otorgan al Estado el deber de proporcionarle bienestar a todos
los habitantes de la Nación, lo que se fundamenta y desarrolla en los
principios de dignidad humana, trabajo, solidaridad y prevalencia del interés
general sobre el particular.
Lo anterior, tiene su fundamento en el Preámbulo y en
el artículo 1° de la Constitución[33],
con el establecimiento de parámetros fundamentales para nuestra sociedad, que
se desenvuelven como pauta de protección, en especial a favor de las personas
que se encuentren en estado de debilidad manifiesta.
Por otro lado, dentro de los fines esenciales del
Estado se encuentran entre otros el de “garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política”
(Art. 2° inciso 1º), de manera que así es reconocido y protegido el derecho a
la vida, en el máximo nivel y, para el caso objeto de estudio, el derecho a la
vivienda digna, frente al cual el Art. 51 de nuestra Carta señala “ que el
Estado fijará las condiciones necesarias para hacerlo efectivo…”.
En consecuencia, esta Corte, con respecto al derecho a
la vivienda digna de aquellas personas consideradas como damnificadas, en
sentencias como la T-  1125 de 2003[34]
ha manifestado:
“La situación de
desamparo a que se ven abocados los damnificados ante la ocurrencia de un
desastre, manifestada en un primer momento en la urgencia por hallar un
lugar donde refugiarse ante la emergencia, es una cuestión de humanidad que
debe ser afrontada solidariamente por todas las personas, comenzando desde
luego por el Estado. (Negrilla fuera del texto)…
[…]
En materia de atención y prevención de desastres, la
especial atención constitucional se brinda para la protección de la población
afectada que ostenta una calidad de vulnerabilidad y debilidad evidente, y en
esta medida para el aseguramiento de sus derechos fundamentales a la vida, a la
subsistencia, a la dignidad, y a la salud, entre otros. Además, el principio general de solidaridad impide
que la sociedad sea indiferente al sufrimiento evidente de las personas o
insensible ante la situación de desamparo o de extrema necesidad en que éstas
se encuentren.
En esta
medida, todos los agentes sociales deben asumir responsablemente el
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, de forma que se haga
posible la cooperación social. Ello implica que en cumplimiento de los deberes
sociales de apoyo, atención, protección y promoción de las poblaciones en
condiciones de vulnerabilidad, se llegue en muchas ocasiones a que la sociedad
deba soportar ciertas cargas públicas.”(Negrilla
y Subrayado fuera del texto)
Siguiendo con el mismo lineamiento, esta Corporación
en la Sentencia T- 1075 de 2007[35],
indica que desconocer la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran
las personas victimas de un desastre natural generaría la vulneración de sus
derechos fundamentales. Al respecto señaló:
“El diferente impacto que los fenómenos naturales puede
tener sobre las personas, justifica el tratamiento diferenciado de las medidas
a adoptar en estos casos, pues el desconocimiento de las situaciones de
vulnerabilidad, ignorando tanto el evento del desastre como sus consecuencias
en el entorno social, económico, ambiental y familiar, implica una vulneración
contra derechos fundamentales de los damnificados, por lo cual se hace
exigible la cesación de las causas contrarias a la especial protección debida a
la población vulnerable, o las acciones tendientes a la efectividad de la
misma.”(Negrilla y Subrayado fuera del texto).
Ahora bien, esta Corte también se ha manifestado
acerca de la importancia del deber de solidaridad y de protección que tiene el
Estado con las personas damnificadas como consecuencia de un desastre natural,
lo anterior debido a la posición de garante que tiene el Estado con todas las
personas que habitan en el territorio nacional. Al respecto en Sentencia T- 530
de 2011[36]
indicó:
[…] una vez ocurrido un derrumbe, deslizamiento o
desastre natural similar, se activa el deber de solidaridad del Estado y la
sociedad frente a las personas damnificadas.
Al respecto, esta Corte ha señalado que “el preámbulo
y el artículo 95 de la Constitución Política establecen como uno de los
parámetros fundamentales de nuestra sociedad la solidaridad, el cual se
desenvuelve como pauta de protección de las personas que se encuentren en
estado de debilidad. En esta medida, en el caso de personas que se encuentran
en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a
causa del acaecimiento de un desastre, el principio de solidaridad cobra una
dimensión concreta que hace que el derecho a una vida digna se relacione
directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección
mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos.
Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia deben concurrir a
la protección de este bien jurídico”[37].
Este deber de solidaridad se fundamenta, además, en
que “Colombia es un Estado Social de Derecho y como República se funda en la
dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y en la prevalencia del interés
general sobre el particular (artículo 1° de la Constitución). Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares (artículo 2° inciso 2º de la Constitución). Dentro de los
fines esenciales del Estado está garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (artículo 2° inciso
1º). También reconoce y garantiza los derechos a la vida (artículo 11), y a la
vivienda digna (artículo 51). Frente a personas que por su condición económica
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta tiene, además, el deber
de protegerlas especialmente (artículo 13 inciso 3°)”[38].
En este orden de ideas, “se trata de un deber del
Estado de rango constitucional, no meramente moral, que a su vez involucra los
deberes sociales de los particulares (artículo 95 numeral 9°), si se tiene en
cuenta que será con las contribuciones de éstos destinadas a cubrir los gastos
e inversiones del Estado” [39].
Una de las manifestaciones de este deber de
solidaridad es el relativo a la reubicación de las personas que, en virtud del
desastre natural, han quedado sin vivienda.
Es por ello que, en el marco de la emergencia
económica, social y ecológica declarada en todo el país mediante el decreto
4580 de 2010 a causa del denominado “Fenómeno de la Niña”, se expidió el
decreto legislativo 4821 de 2010 con el objetivo de facilitar los proyectos de
construcción de vivienda y la reubicación de asentamientos humanos afectados
por esta ola invernal[40].
…el decreto 4821 de 2010 crea y regula detalladamente
los proyectos integrales de desarrollo urbano (PIDU), los cuales permitirán
llevar a cabo los proyectos de reubicación y reasentamiento garantizando (i) su
localización en zonas seguras que no presenten riesgos para las personas, (ii)
el cumplimiento de estándares de calidad ambiental y urbanística con las
infraestructuras viales y de servicios públicos y (iii) la localización de
equipamiento principalmente de educación y salud. Esto mediante un trabajo coordinado
entre el Gobierno Nacional y los municipios y/o distritos. [...]”
De igual forma, en relación con los deberes que se
encuentran en cabeza de las autoridades municipales en lo concerniente a la
prevención de desastres, haciendo énfasis en el papel que estas entidades
tienen como células funcionales del ordenamiento territorial.  Esta Corte
en Sentencia T-199 de 2010, haciendo énfasis en el artículo 76 de la Ley 715 de
2011 manifestó:
“(…) el artículo 76 de la  Ley 715 de 2001 señala
la obligación de los municipios de promover, financiar o cofinanciar proyectos
de interés municipal, bien sea mediante esfuerzo propio o a través del dinero
percibido del Sistema General de Participaciones, entre otros, en materia de
prevención y atención de desastres: “[Artículo 76.9] Los municipios con la
cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: (76.9.1.) Prevenir y
atender los desastres en su jurisdicción. (76.9.2.) Adecuar las áreas urbanas y
rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”.
Por último, se hace necesario aclarar que las normas
que declaran y regulan la existencia de una
situación de desastre, se encuentran establecidas en la Constitución
Política y en otras disposiciones como la Ley 46 de 1988[41], el Decreto 919 de 1989[42], la Ley 99
de 1993[43],
la Ley 715 de 2001[44],
el Decreto 93 de 1998[45][46]  y la Ley 715
de 2001[47],
entre otras normas.
El artículo 2 de la Ley 46 de 1988 define como
desastre: “ el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales
de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y
por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que
requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de
otras Entidades de carácter humanitario o de servicio social.
De igual manera, el artículo 18
del Decreto 919 de 1989 lo define como:
"el daño grave o la alteración grave
de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos
catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiere por ello de la especial atención de los
organismos del Estado y de otras
entidades de carácter humanitario o de servicio social".
Dentro de dicho marco normativo, dada la relevancia
del tema y con el propósito de enfrentar y manejar todo lo relativo a
desastres, “se estableció el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres el cual está constituido por el conjunto de entidades públicas y
privadas que realizan acciones específicas, para definir las responsabilidades
y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y
comunitarias en las fases de prevención, atención, rehabilitación y
reconstrucción en situaciones de desastre. Su función es integrar los esfuerzos
públicos y privados para la adecuada prevención y atención de desastre, así
como garantizar un manejo oportuno y eficiente de los recursos humanos, administrativos,
técnicos y económicos necesarios”[48].
Por su parte, el Decreto 93 de 1998 establece los
lineamientos esenciales de la forma en que el Estado colombiano ha asumido el
manejo de los desastres y los programas de prevención del riesgo, de los cuales es necesario destacar:
“(i) la previsión de un sistema articulado
en los distintos niveles territoriales y con participación multisectorial[49];
(ii) la conjugación del enfoque de atención de
desastre con el de prevención del riesgo[50]
como orientaciones esenciales para el manejo del riesgo, y la articulación de
‘(l)as fases de prevención, atención inmediata, reconstrucción y desarrollo en
relación con los diferentes tipos de desastres y calamidades públicas’[51];
(iii)
la asignación de competencias entre los distintos niveles, enfocando en el
nivel central las medidas de planeación y en los niveles territoriales
(particularmente el municipio) las de ejecución de las medidas y elaboración de
planes concretos de acción frente a desastres;
(iv)
la obligación de los niveles regional y nacional de concurrir a la atención de
situaciones que desborden la capacidad de los entes municipales;
(v)
los principios de descentralización, ámbito de competencias, coordinación y
participación[52];
(vi)
el presupuesto de la intervención necesaria y obligatoria de todas las
autoridades para la prevención y atención de desastres, entre otras notas
centrales que serán tenidas en cuenta para el estudio del caso concreto[53];
(vii)
la previsión de diseño de programas de conocimiento, monitoreo, alerta
temprana, difusión de la información[54]”[55] .
En resumen, (i) las personas damnificadas por
un desastre natural son sujetos de especial protección constitucional debido al
estado de debilidad manifiesta en que se encuentran como consecuencia de dicho
acontecimiento, (ii) el Estado tiene el deber de solidaridad y de protección
con las personas damnificadas como consecuencia de un desastre natural, lo
anterior debido a la posición de garante que tiene con todas las personas que
habitan en el territorio nacional, (iii) desconocer la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas victimas de un desastre
natural generaría la vulneración de sus derechos fundamentales, tales como la
vida digna, la vivienda digna, la salud, entre otros y, (iv) en lo
concerniente al manejo de emergencias, es imprescindible que las autoridades
competentes evalúen el riesgo en que se encuentra la población afectada, con la
finalidad de tomar las medidas necesarias para evitar que aumente situación de
debilidad manifiesta en la que se encuentran , sin excluir a ninguna de las victimas
del desastre.
3.
LOS CASOS CONCRETOS
3.1.
RESUMEN DE LOS HECHOS
3.1.1. Expedientes
T- 3.716.738 y T- 3.723.277
3.1.1.1.
Manifiestan
las accionantes que durante el segundo semestre de 2011, debido a la ola
invernal, sus viviendas y las de los demás habitantes del margen izquierdo y
zonas aledañas al Río Fundación, pertenecientes al municipio de Fundación,
Magdalena, resultaron afectadas por el desbordamiento del río y del caño rito,
generándose con ello un permanente daño a sus enceres.
3.1.1.2.
Añaden
que cada vez que se generaba una inundación, entidades como el cuerpo de
bomberos de Fundación, la Defensa Civil y la Alcaldía Municipal, adelantaban
los respectivos censos a los damnificados, sin embargo, pese a ser según ellas,
damnificadas directas de la segunda temporada de lluvias de 2011 y ser de las
primeras personas afectadas por el desbordamiento, no se encuentran dentro del
listado de beneficiarios.
3.1.1.3.
De
igual forma, manifiestan las accionantes que les resulta extraño que habitando
sobre la margen del Río Fundación hayan sido excluidas del apoyo y personas que
habitan en sitios más lejanos de las riveras del mencionado río y caño, hayan
recibido el correspondiente subsidio humanitario.
3.1.2.  Expediente T-
3.723.928
3.1.2.1.      Afirma la
accionante que ella y su núcleo familiar son damnificados de la segunda
temporada de lluvias del 2011, y como consecuencia de dicho fenómeno les tocó
abandonar su vivienda y trasladarse al corregimiento de Campo de la Cruz, donde
se encuentran cancelando arriendo.
3.1.2.2.      Expone que se
dirigió a la Alcaldía Municipal del mencionado corregimiento y entregó el
respectivo contrato de arrendamiento dentro de la oportunidad legal, lo
anterior con la finalidad de poder acceder al beneficio del pago de cánones o
ayudas que el Gobierno Nacional otorga a las personas damnificadas por los
eventos hidrometerelógicos del segundo semestre de 2011.
3.1.2.3.      Indica que a la
mayoría de los damnificados del sur del Atlántico se les reconoció y pagó los
respectivos cánones, sin embargo ella no fue incluida dentro del beneficio, a
pesar de haber aportado el respectivo contrato y tener la calidad de
damnificada.
3.2.
HECHOS PROBADOS
Antes de avocar el estudio de los
supuestos fácticos para acoger o desestimar las pretensiones de los
accionantes, es pertinente referirse a los hechos que se encuentran debidamente
probados en el presente caso y que a continuación se resumen:
3.2.1. La Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de
Desastres, dando respuesta a lo solicitado por esta Sala, indicó que las
razones por las cuales no se les otorgó el apoyo económico a las accionantes es
porque las mismas no se encuentran enlistadas dentro de la base de datos de
afectación como damnificadas directas por las inundaciones ocurridas en Fundación,
Magdalena. (Folios 138-158, Cuaderno Principal)
3.2.2.
La Doctora Arleth Urquijo
Castillo, actuando como representante del  Departamento del Atlántico, indicó
con relación al expediente T- 3.723.928, que la accionante no se encuentra
reportada dentro de los damnificados de la segunda temporada de lluvias de
2011. de igual forma señaló:
Es
importante indicar que por lineamientos de Colombia Humanitaria, entidad ya
liquidada, la Gobernación del Atlántico, recibía los registros de damnificados
enviado por el comité local de cada municipio afectado por la ola invernal,
esto bajo la consideración que era este órgano quien conocía la situación
familiar de todos y cada uno de los habitantes del municipio de Campo de la
Cruz. La Gobernación del Atlántico, como tal, no incluyo ni excluyo a ningún
damnificado, dado que la competencia era exclusiva del municipio
correspondiente, mas exactamente de los comités Locales del municipio de
Manatí, hoy Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD).”
Cabe resaltar que revisada nuestra base de datos,
específicamente la correspondiente al municipio de Campo de la Cruz, se
determinó que la señora Carmen Rosa Rodriguez De Cuenta, no se reporta
en ninguna base de datos, para lo cual se aporta certificación original
suscrita por el Subsecretario de Prevención y Atención de desastres
3.2.3. Se constató que tal y como lo indicó el Doctor
Hispano Oliveros Conrado, en representación del Departamento de
Magdalena, quien tenía la tenía la responsabilidad legal de iniciar el trámite
en el proceso de  asistencia, económica de los censos, supervisar y hacer las
listas para el pago de los subsidios de arriendo, a todos los damnificados que
se encontraran dentro de su jurisdicción, era el Alcalde Municipal de
Fundación, Magdalena, como primera autoridad, pues estas ayudas se tramitaban a
través de la primera autoridad municipal, quien era el encargado de exigir
cierta documentación para insertarlos en la lista de beneficiarios.
3.3.
PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES
DE TUTELA
3.3.1.  Legitimación en
la causa por activa
Los artículos 86 constitucional y 10° del Decreto 2591
de 1991 indican que es titular de la acción de tutela cualquier persona a la
que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados. Estas
personas pueden invocar directamente el amparo constitucional o pueden hacerlo
a través de terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes
oficiosos, para el caso de las personas que no se encuentran en condiciones de
interponer la acción por sí mismas.
En virtud de lo establecido precedentemente, encuentra
la Sala que las accionantes se encuentran legitimadas para representar sus
propios intereses, por tanto, el caso objeto de estudio sí cumple con este
requisito.
3.3.2.  Legitimación en
la causa por pasiva
Con
respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto
2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el
representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental (…)”.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia
T- 416 de 1997[56]
explicó en qué consiste la legitimación por pasiva así:
“La legitimación pasiva se consagra como la
facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o
controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre
una pretensión de contenido material”
En efecto, en los casos estudiados se demandó a la Nación-Ministerio
del Interior, el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres,  a la
Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre -FOPAE-, a la
Alcaldía Municipal de Fundación y a la Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz,
Atlántico, lo cual es a todas luces acertado, pues son dichas entidades las
presuntas vulneradoras de los derechos fundamentales invocados, al dejar de
cancelar las ayudas humanitarias que dicen tener derecho las accionantes, por
ser según afirman, damnificadas directas de la segunda temporada de lluvias
2011.
3.3.3.
Examen de inmediatez
La inmediatez es una condición de procedencia de la
acción de tutela, creada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como
herramienta para cumplir con el propósito de la Carta Política de hacer de la
acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de
manera rápida, inmediata y eficaz.
Por ello, es indispensable estudiar cada caso en
concreto, toda vez que es necesario que la acción sea promovida dentro de un
término razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se
consideran vulneratorios de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el
transcurso del tiempo desvirtúe la transgresión o amenaza de los derechos. En
consecuencia, ante la injustificada demora en la interposición de la acción, se
vuelve improcedente el mecanismo extraordinario, por ende, se debe acudir a los
mecanismos ordinarios de defensa judicial.
A propósito de este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T- 792 de 2009[57] estableció
que:
“la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el
hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna,
esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos
que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez
entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos
fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto,
con plena observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
En cuanto al requisito de inmediatez,
encontramos que se encuentra acreditado, toda vez que el perjuicio es actual e
inminente; las tutelantes aún se encuentran a la espera de una solución a su
problemática por parte de las entidades accionadas, debido a que no se les ha
otorgado la ayuda humanitaria a la que tienen derecho por ser damnificados
directos de la segunda temporada de lluvias 2011.
3.3.4.
Principio de subsidiariedad
Esta Corporación ha reconocido que en ciertas
ocasiones, aunque existen mecanismos judiciales diferentes a la acción de
tutela que serían procedentes para solucionar la controversia planteada, estos
no son eficientes ante una situación de riesgo o peligro inminente, en la que
el derecho fundamental amenazado podría  resultar afectado de manera grave y
definitiva. En estos casos, la acción de tutela se convierte en el mecanismo
idóneo y eficaz para amparar el derecho amenazado en el menor tiempo posible.[58]
La Sala estima que para el caso objeto de estudio, la
acción de tutela es el mecanismo apropiado para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable[59] y
proteger los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad, a la
dignidad y al debido proceso de los accionantes, ya que se trata de personas que se encuentran en un
estado de debilidad manifiesta, y el diferente impacto que los
fenómenos naturales puede tener sobre las personas, justifica el tratamiento
diferenciado de las medidas a adoptar en estos casos, pues el desconocimiento
de las situaciones de vulnerabilidad, ignorando tanto el evento del desastre
como sus consecuencias en el entorno social, económico, ambiental y familiar,
implica una vulneración contra derechos fundamentales de los damnificados.
3.4. ANÁLISIS DE LA PRESUNTA VULNERACIÓN
DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS ACCIONANTES
3.4.1. En el presente caso las accionantes están viendo
vulnerados sus derechos a la vivienda digna, a la igualdad, a la dignidad y al
debido proceso, toda vez que las entidades accionadas no les han adjudicado la
ayudas humanitarias a las afirman tener derecho por ser damnificadas directas
de la segunda temporada de lluvias 2011.
En efecto, en el caso del Expediente T- 3.716.738, de
las pruebas obrantes dentro del proceso se puede evidenciar que la accionante pese
a señalar que es damnificada directa y ser censada cada vez que se presentaba
una inundación por el cuerpo de bomberos, la defensa civil y la Alcaldía
Municipal, no aparece dentro de la lista de damnificados directos por la
segunda temporada de lluvias 2011.
Así mismo,
sucede con el Expediente T- 3.723.277, puesto que del material probatorio se
evidencia que la tutelante afirma ser damnificada directa de la segunda
temporada de lluvias 2011 y fue censada cada vez que se presentaba una
inundación por el cuerpo de bomberos, la defensa civil y la Alcaldía Municipal
y, pese a ello no se encuentra dentro de la lista de damnificados directos.
De lo
mencionado con anterioridad, se podría afirmar que a pesar de que en ambos
casos las peticionarias aseguran que fueron censadas por las autoridades
municipales correspondientes, no aparecen dentro de la base de datos de
damnificados, razón por la cual no les han adjudicado las ayudas humanitarias y,
a otros habitantes de zonas más lejanas al río, que se encuentran en las mismas
circunstancias que ellas, sí les fue entregada, toda vez que la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres afirma que no se encuentran registradas
como damnificadas dentro de la base de datos de la entidad.
Por otro lado,
en el caso del Expediente T- 3.723.928, la accionante y su núcleo familiar,
debido al fuerte fenómeno de lluvias, se vieron obligados a trasladarse al
municipio de Campo de la Cruz Atlántico. Sin embargo pese a presentar el
contrato de arrendamiento, no se les ha otorgado el beneficio del pago de
cánones o ayudas que el Gobierno Nacional otorga a las personas damnificadas
por los eventos hidrometerelógicos del segundo semestre de 2011, puesto que no
aparecen dentro de la base de datos de damnificados por la segunda temporada de
lluvias de 2011.
3.4.2. Como se manifestó en la parte motiva de esta sentencia, pese
al contenido principalmente prestacional que tiene el derecho a la vivienda
digna, éste podía excepcionalmente ser objeto de protección a través de la
acción de tutela, por ejemplo, en los casos en los que su desconocimiento
directo o indirecto implica la vulneración o la amenaza de derechos, respecto
de los cuales existe consenso de su naturaleza fundamental, como la vida, la
dignidad, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros[60].
De igual
manera, se señaló que
esta Corporación ha desarrollado un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de la
acción de tutela. Se trata de la concepción de los derechos sociales como
derechos fundamentales en forma autónoma. En este orden de ideas, la
Corte ha afirmado que el carácter principalmente programático de dichos
derechos y su dependencia en muchos casos de una erogación presupuestaria, no
es suficiente para sustraerles  su carácter fundamental
3.4.3. Así mismo,  el Estado tiene un deber de solidaridad y de protección con las personas
damnificadas como consecuencia de un desastre natural debido a la posición de
garante que tiene con todas las personas que habitan en el territorio. De lo
que se puede sustraer que cuando se trata de personas en  situaciones de
debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a causa del
acaecimiento de un desastre, como el caso que nos ocupa, el principio de
solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con
la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie, entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico”[61].
3.4.4. En los casos
objeto de estudio, la situación de las lluvias en el año 2011, causó un
deterioro a las viviendas de las accionantes y en sus enceres, además,
actualmente necesitan del la ayuda humanitaria que les prometieron a todos los
afectados directos de dicho fenómeno, y a la que tienen derecho para
reconstruir sus viviendas. Razón por la cual, no es dable que habiendo sido
censados en el momento del evento hidrometereológico por las entidades
municipales encomendadas para ello ( en el caso de los expedientes T- 3.716.738
y T- 3.723.277), no se les haya otorgado el subsidio al que tienen derecho. En
el caso del expediente T- 3.723.928 la accionante tuvo que trasladarse de
corregimiento y arrendar una vivienda en Campo de la Cruz, Atlántico, razón por
la cual no es lógico que habiendo presentado contrato de arrendamiento en la
administración municipal no aparezca dentro de la base de datos como beneficiaria
del pago de cánones.  Al respecto es necesario precisar:
En
los expedientes T- 3.716.738 y T- 3.723.277 las accionantes Alicia Isabel
Suárez Castro y Mari Luz Muñoz Torres, se encuentran en situación de
vulnerabilidad y es preciso proteger sus derechos fundamentales, toda vez que
sus viviendas se vieron afectadas debido a la ola invernal que azotó al país en
el segundo semestre del año 2011. De igual forma, es importante resaltar que
después de revisar el material probatorio obrante en el proceso se pudo
verificar que la actual alcaldesa de Fundación, Magdalena, hizo alusión a
ciertas irregularidades que se presentaron entorno a la lista de censados,
situación que fue objeto de denuncia Penal ante la Fiscalía General de la
Nación para que se investigaran los hechos y se sancionaran a los responsables.
En el expediente T- 3.723.928, se pudo verificar que la
accionante Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas, se vio afectada junto a su
núcleo familiar, por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de
lluvias 2011, y debido a dicha situación debió trasladarse al corregimiento de
Campo de la Cruz, Atlántico, donde le tocó pagar un canon de arrendamiento. Sin
embargo, pese a presentar el respectivo contrato de arrendamiento, no aparece
dentro de la base de datos de afectación, razón por la cual no le ha sido
adjudicada la ayuda humanitaria a la que tiene derecho.
3.4.5. Con base en lo
anterior, se hace necesario aclarar que las actoras se encuentran en situación
de debilidad manifiesta debido a su calidad de damnificadas, razón por la cual
no tienen la obligación de soportar los errores de las entidades encargadas de
suministrar las ayudas humanitarias, es decir, que si dichas entidades no
enviaron o enviaron de manera tardía los listados de los registros o los censos
realizados con anterioridad, no es responsabilidad de los damnificados por la
ola invernal y, no tienen la obligación de soportar dicha carga. Razón por la
cual, es preciso otorgar la ayuda a todas las familias afectadas por el suceso,
no es dable otorgárselas a una parte de ellas y a las otras no, ya que se le
estaría vulnerando el derecho a la igualdad de las demás familias que se
encuentran en la mismas circunstancias.
En
los casos objeto de estudio, las accionantes no se encuentran dentro de la base
de datos de beneficiarios del apoyo económico pese a ser presuntas damnificadas
directos de la segunda temporada de lluvias de 2011. La entidad encargada de
realizar el censo era la administración municipal en cada caso y, a pesar de
que el cuerpo de bomberos y la defensa civil realizaron los respectivos censos
después de la inundación, las accionantes no se encuentran dentro de la lista
de favorecidos, teniendo en cuenta que la administración actual hizo alusión a
ciertas irregularidades dentro de la lista de censados, se debe determinar si
son o no beneficiarias de las mismas, o si estaban en una lista que no fue
objeto de estudio.
En
el caso de la señora Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas,  quien no se
encuentra dentro de la base de datos como beneficiaria del apoyo económico para
el pago de los cánones de arrendamiento, también se debe verificar si es
beneficiaria o no de dicho apoyo.
En
este sentido, en aras de proteger el derecho a la vivienda digna y a la
igualdad de las accionantes, esta Sala de Revisión ordenará por los
correspondientes conductos, al municipio de Fundación Magdalena, que por
intermedio de los respectivos Alcaldes y CLOPAD, al igual que a la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD, que en el término de quince
(15) días contados a partir de la notificación del presente fallo, si aún no lo
ha realizado, de manera coordinada estudien la situación específica de las
demandantes
Alicia Isabel Suárez Castro y Mari Luz Muñoz Torres,  para que de
conformidad con las normas que reglamentaron las ayudas económicas y lo
censado, determinen si son o no beneficiarias de las mismas. En caso
afirmativo, se Ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD que en el término de cuarenta y ocho (48) horas cancele las
ayudas humanitarias a que tienen derecho las accionantes.
En
lo concerniente al expediente T- 3.723.928,  en aras de proteger el derecho a
la vivienda digna y a la igualdad de la accionante Carmen Rosa Rodríguez de
Cuentas, esta Sala de Revisión ordenará por los correspondientes conductos,
al corregimiento de Campo de la Cruz, Atlántico, que por intermedio del
respectivo Alcalde y CLOPAD, al igual que a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres-UNGRD, que en el término de quince (15) días contados a
partir de la notificación del presente fallo, si aún no lo ha realizado, de
manera coordinada estudien la situación específica de la accionante,  para
que conforme a las normas que reglamentaron las ayudas económicas y lo censado,
determinen si es o no beneficiaria de las mismas. En caso afirmativo, se
Ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD que
en el término de cuarenta y ocho (48) horas le cancele la ayuda humanitaria a
que tiene derecho.
Sin
perjuicio de lo anterior, con el objeto de supervisar el acatamiento de cada
uno de los puntos dispuestos en este fallo, se enviará copia de ella a los
señores Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, al Personero
Municipal de Fundación, Magdalena y al Personero Municipal de Campo de la Cruz,
Atlántico, con el objeto de  solicitarles que realicen el debido seguimiento y realicen
las acciones que estimen conducentes para lograr el acatamiento de la presente
sentencia.
4.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en
el presente proceso.
SEGUNDO.-
REVOCAR, en el expediente T- 3.716.738 la sentencia proferida el primero (01)
de octubre de dos mil doce (2012), por  la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el
trámite de la acción de tutela incoada por Alicia Isabel Suárez Castro en
contra de la Nación-Ministerio del Interior, el Sistema Nacional de Prevención
y Atención de Desastres, la Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastre -FOPAE- y a la Alcaldía Municipal de Fundación. En su lugar, CONCEDER
la protección de los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad,
a la dignidad y al debido proceso de Alicia Isabel Suárez de Castro, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.-
CONFIRMAR, el fallo proferido el quince (15) de mayo de dos mil once (2011)
por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que concedió la solicitud de
amparo.
CUARTO.- En
consecuencia, ORDENAR por los correspondientes conductos, al Municipio
de Fundación Magdalena, que por intermedio de los respectivos Alcaldes y
CLOPAD, al igual que a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD, que en el término de quince (15) días contados a partir de
la notificación del presente fallo, si aún no lo ha realizado, de manera
coordinada estudien la situación específica de la tutelante Alicia Isabel
Suárez Castro,  para que conforme a las normas que reglamentaron las ayudas
económicas y lo censado, determinen si es o no beneficiaria de las mismas. En
caso afirmativo, se Ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD que en el término de cuarenta y ocho (48) horas cancele las
ayudas humanitarias a las que tiene derecho la accionante.
QUINTO.- REVOCAR,
en el Expediente T- 3.723.277, la
sentencia de tutela proferida el dieciocho (18) de octubre de dos mil doce
(2012), por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
subsección B del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela
interpuesta por Mari Luz Muñoz Torres en contra de la Alcaldía de Fundación,
Nación-Ministerio del Interior, el Sistemas Nacional de Prevención y Atención
de Desastres y la Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. En
su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la
vivienda digna, a la igualdad, a la dignidad y al debido proceso de Marí Luz
Muñoz Torres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
SEXTO.- CONFIRMAR,
el fallo proferido el once (11) de julio de dos mil doce (2012) por el
Tribunal Administrativo del Magdalena, que concedió la solicitud de amparo.
SÉPTIMO.-
En consecuencia, ORDENAR por los correspondientes conductos, al Municipio
de Fundación Magdalena, que por intermedio de los respectivos Alcaldes y
CLOPAD, al igual que a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD, que en el término de quince (15) días contados a partir de
la notificación del presente fallo, si aún no lo ha realizado, de manera
coordinada estudien la situación específica de la tutelante Marí Luz Muñoz
Torres,  para que conforme a las normas que reglamentaron las ayudas
económicas y lo censado, determinen si es o no beneficiaria de las mismas. En
caso afirmativo, se Ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD que en el término de cuarenta y ocho (48) horas cancele las
ayudas humanitarias a las que tiene derecho la accionante.
OCTAVO.-
REVOCAR, en el expediente T- 3.723.928, la sentencia única de
instancia, proferida el dos (02) de mayo de dos mil doce (2012), por la Unidad
Judicial de Campo de la Cruz, Atlántico, en el trámite de la acción de tutela
impetrada por Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas en contra de la Alcaldía
Municipal de Campo de la Cruz Atlántico. En su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad, a
la dignidad y al debido proceso de Carmen Rosa Rodríguez de Cuentas, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO.- En consecuencia,
ORDENAR por los correspondientes conductos, al corregimiento de Campo
de la Cruz, Atlántico, que por intermedio del respectivo Alcalde y CLOPAD,
al igual que a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres-UNGRD, que en el término de quince (15) días contados a partir de
la notificación del presente fallo, si aún no lo ha realizado, de manera
coordinada estudien la situación específica de la accionante,  para que
conforme a las normas que reglamentaron las ayudas económicas y lo censado,
determinen si es o no beneficiaria de las mismas. En caso afirmativo, se Ordenará
a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas cancele la ayuda humanitaria a que tiene derecho
la accionante.
DECIMO.- Por conducto de la
Secretaría General de esta Corporación, COMPULSAR copias de la presente
sentencia a los señores Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
al Personero Municipal de Fundación, Magdalena y al Personero Municipal de
Campo de la Cruz, Atlántico, solicitándoles realizar el debido seguimiento y
disponer de las acciones que estimen conducentes para lograr el acatamiento de
la presente sentencia.
DECIMO PRIMERO.-  Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
DECIMO
SEGUNDO.- El desacato a lo aquí
dispuesto se sancionará en la forma prevista por el artículo 52 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-865 de 2011, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] Colombia aprobó el Pacto de los
derechos económicos, sociales y culturales por Ley 74 de 1968 y lo ratificó, el
29 de octubre de 1969.
[3] “Artículo 93: Los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben
su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia.”
[4] En Sentencias como la T-495 de 1995 y T-258 de 1997 la Corte Señaló: “[…] El derecho a la vivienda digna es un derecho
de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser
prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que
sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas
recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de
los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición
de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad,
donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los
particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley. Este derecho de contenido social no le
otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y
directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de
condiciones jurídico-materiales que lo hagan posible.
[Por otra parte] la Constitución señaló el derecho que tiene toda persona
para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho derecho, que se
cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con otros derechos de
carácter económico, no tiene la protección inmediata que le puede brindar la
acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial, le corresponde
al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea directamente
o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal
motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las que
determinarán la efectiva materialización de tal derecho […]”
[5] Ver sentencias T-036 de 2010, T-895 de 2008, T-894 de 2005, T-791 de
2004, T-363 de 2004, T-756 de 2003, T-1073 de 2001, T-626 de 2000, T-190 de 1999
y T-617 de 1995, entre otras.
[6] Sentencia  T- 036 de 2010, T-079 de 2008, T-1075 de 2007, T- 363 de
2004 y T-756 de 2003, entre otras.
[7] Sentencias  T-036 de 2010, T-959 de 2004, C-560 de 2002, T-1165 de
2001, C-328 de 1999, T-666 de 1998, T-011 de 1998,  T-617 de 1995, T-021 de
1995 y C-575 de 1992.
[8] “[…]aunque se ha
dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de
tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento
vulnera o pone en peligro derechos fundamentales.
Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud del factor de
conexidad, los derechos de segunda generación v.gr. los derechos a la salud, a
la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser protegidos de la misma
forma que los derechos fundamentales. A este respecto, la Corte ha dicho:
Los derechos fundamentales por
conexidad son aquellos que no
siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin embargo, les es
comunicada esta calificación en virtud de la íntima e inescindible relación con
otros derechos fundamentales, de forma que si no fueran protegidos en forma
inmediata los primeros, se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos
[…]”
[9]Ver
Sentencias T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-075 de 2012, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[10]Al respecto, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales,
tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter negativo y positivo. A diferencia
de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos, sociales y culturales tengan
contenidos prestacionales; los derechos civiles y políticos también requieren
de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de instituciones
para hacerlos efectivos”. Esta afirmación es reiterada por la Corte en las Sentencias T- 133 de 2006, T-016 de 2007, T-760 de 2008, T-245 de 2012, T-314 de
2012 y t-075 de 2012.
[11] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[12] Ver sentencias T-079 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería
y T-958 de  2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] MP, Dr. Mauricio González Cuervo
[14]La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional, en virtud del artículo 93 superior, pues el Comité es el
órgano que interpreta  con autoridad el Pacto Internacional de DESC. El
parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos centrales del derecho a
la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación de la disposición
constitucional.
[15] Observación General No. 4: El derecho a una vivienda adecuada
(párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). ONU, Comité del Pacto Internacional de
Derechos económicos, sociales y culturales. Disponible en: http://www.escr-net.org/resources_more/resources_more_show.htm?doc_id=428687&parent_id=425976#_edn3
[16] Así lo reconoce la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda. Disponible en: http://ww2.unhabitat.org/chs18/English/hsc182s.pdf.
[17] Comité del Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y
culturales.
[18] Observación General No 4, Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales.
[19] Observación No. 4 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales.
[20] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Ibíd.
[22] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24] MP, Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
[25] MP, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26] MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[27] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes  y se dictan otras
disposiciones”.
[28] “Por el cual se
modifica la Ley 9 de 1989”. Artículo 5: "Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis
(6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos
riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas
apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además,
tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble
desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
Se
podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,
mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los
términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria
directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula
inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras
así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren
reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso
público bajo la administración de la entidad que lo adquirió.
Si los
habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic)
abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y
Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de
policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...)".
[29] Sentencia T-1094 de 2002, MP, Dr. Manuel José Cepeda Espinosa y
Sentencia 238A de 2011, MP, Dr. Mauricio González Cuervo.
[30] La sentencia T-1094 de 2002, MP, Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
señaló: “La Corte ha interpretado el artículo 56 precitado a
la luz del “deber de protección y de garantía de efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación de los inquilinos en situación de alto riesgo, así como la
adquisición del respectivo inmueble, sea por negociación voluntaria o
expropiación, de forma que el antiguo propietario pueda suplir el que tenía
como solución al riesgo que corre la sociedad y en especial el particular que
lo habitaba”.
[31] Sentencia T- 894 de 2005. MP, Dr. Jaime Araujo Renteria.
[32] Sentencia T- 238A de 2011, MP, Dr. Mauricio González Cuervo.
[33] Cfr. también, por ejemplo, arts. 16 y 95 Const.
[34] MP, Dr.  Marco Gerardo Monroy Cabra
[35] MP, Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[36] MP, Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
[37] Sentencia T-743 de 2006. En el mismo sentido la sentencia T-1125
de 2003.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] El control de constitucionalidad de este decreto legislativo se
efectuó mediante la sentencia C-299 de 2011 cuya en cuya parte resolutiva se
resolvió lo siguiente: “Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo
4821 de 2010, en el entendido que sólo podrán adoptarse Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano PIDU hasta el año 2014.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto Legislativo 4821 de
2010.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º
del Decreto Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que lo allí establecido
sólo se mantendrá hasta el año 2014.
[41] Diario Oficial N° 38.559, de noviembre 2 de 1988. “Por la cual se
crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones.”
[42] Diario Oficial N° 38.799, de mayo 1° de 1989. “Por el cual se
organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.”
[43] Diario Oficial N° 41.146, de diciembre 22 de 1993. “Por la cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones.”
[44] Diario Oficial N° 44.654, de diciembre 21 de 2001. “Por la cual
se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356
y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.”
[45] Diario Oficial N° 43.217, de enero 19 de 1998. “Por el cual se
adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.”
[46] Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
[47] Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356
y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
[48] Corte Constitucional, Sentencia T-1125 de 2003.
[49] Decreto 93 de 1998. Por el cual se adopta el Plan Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres. [Considerando 3º] “Que el
Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres debe incluir y
determinar todas las políticas, acciones y programas, tanto de carácter
sectorial como del orden nacional, regional y local que se refieren, entre
otros, a los siguientes aspectos (…)”.
[50] DC 93 de 1998, Artículo 1.  “El Plan Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres, que se expide por medio del
presente decreto, tiene como objeto orientar las acciones del Estado y de la
sociedad civil par la prevención y mitigación de riesgos, los preparativos para
la atención y recuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir  el
riesgo y al desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos
naturales y antrópicos”; artículo 3º, Ibid. [objetivos]: “(…) La
reducción de riesgos y prevención de desastres.  Para mejorar la acción del
Estado y la sociedad con fines de reducción de riesgos y prevención de
desastres, se debe profundizar en el conocimiento de las amenazas naturales y
causadas por el hombre accidentalmente, analizar el grado de vulnerabilidad de
los asentamientos humanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de
identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para
prevenir o mitigar sus efectos mediante el fortalecimiento institucional y a
través de las acciones de mediano y corto plazo que se deben establecer en los
procesos de planificación del desarrollo a nivel sectorial, territorial y de
ordenamiento a nivel municipal”.
[51] Cfr. DC 93 de 1983, considerando 3º.
[52] Ibídem. “Articulo 5.  Los principios generales que
orientan la acción de las entidades nacionales y territoriales en relación con
la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres son: || DESCENTRALIZACIÓN: La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente y autónomamente sus funciones en
materia de prevención y atención de desastres, con estricta sujeción a las
atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución y la Ley, así como en las disposiciones contenidas en el Decreto – Ley 919 de 1989”.
La aplicación
del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres debe contribuir al
fortalecimiento del proceso de descentralización a través del cual los
municipios y regiones puedan asumir autónomamente sus responsabilidades,
reservando al nivel nacional las labores de definición de marcos de política y
coordinación de acciones. || EL ÁMBITO DE COMPETENCIAS: En las actividades para
la prevención y atención de desastres tendrán en cuenta, para efectos del
ejercicio de las respectivas  competencias, la observancia de los criterios de
concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. || LA COORDINACIÓN: Las entidades del orden nacional, regional y local deberán garantizar que
exista la debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en las
actividades a su interior en relación con las demás instancias sectoriales y
territoriales, para efectos de la prevención y atención de desastres. || LA PARTICIPACIÓN: Durante las actividades para la prevención y atención de desastres, las
entidades competentes velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de
participación ciudadana previstos por la ley. (Mayúsculas del decreto).
[53] Decreto 93 de 1998, Considerando 4º. “Que todas las entidades
y organismos Públicos, Privados y Organismos no Gubernamentales a los cuales la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, hoy Dirección Nacional, solicite
colaboración a fin de ejecutar el Plan, estarán obligados a presentarla dentro
del ámbito de su competencia.”
[54] Decreto 93 de 1998, Artículo 7.  La descripción de los
principales programas que el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres debe ejecutar  es la siguiente: “PROGRAMAS PARA EL
CONOCIMIENTO SOBRE RIESGOS DE ORIGEN NATURAL Y ANTROPICO || 1.1  Instalación y
consolidación de redes, procedimientos y sistemas de detección y alerta para la
vigilancia y aviso oportuno a la población.  || 1.2  Evaluación de riesgos.  ||
PROGRAMA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE RIESGOS EN LA PLANIFICACIÓN. || Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en los planes de
desarrollo. || Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura
localizados en zonas de riesgo || Articulación de la política ambiental y de
prevención de desastres.  || PROGRAMAS DE FORTALECIMIENTO DEL DESARROLLO
INSTITUCIONAL || Fortalecimiento de las entidades nacionales del sistema. ||
Fortalecimiento de las entidades operativas. || Medidas de protección y
contingencia en obras de infraestructura. || Desarrollo y actualización de
planes de emergencia y contingencia. || Diseño de mecanismos eficientes y de
tratamiento preferencial de proyectos de reconstrucción. || Sistema integrado
de información”. (Mayúsculas del decreto).
[55] Corte Constitucional, ver Sentencias T-235 de 2011, T- 467 de
2011 y T-743 de 2006.
[56]M.P. Antonio Barrera Carbonell
[57]M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[58] Sentencia T- 865 de 2011, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[59] En la Sentencia T-577 A de 2011, MP, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo esta Corte reiteró los presupuestos para que se pueda configurar un
perjuicio irremediable, al respecto señaló: “La jurisprudencia
constitucional ha señalado que el perjuicio irremediable consiste en un riesgo
inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental, que de ocurrir, no otorga forma alguna de reparar el daño. La Corte ha establecido una serie de criterios conforme a los cuales debe evaluarse sí,
efectivamente, en un caso concreto, se está ante la presencia u ocurrencia de
un perjuicio irremediable que haga viable la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio de protección. Tales presupuestos aluden a que el
perjuicio es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un
derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no
existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la
medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la
que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.”
[60] Ver sentencias T-036 de 2010, T-895 de 2008, T-894 de 2005, T-791 de
2004, T-363 de 2004, T-756 de 2003, T-1073 de 2001, T-626 de 2000, T-190 de
1999 y T-617 de 1995, entre otras.
[61] Sentencia T-743 de 2006. En el mismo sentido la sentencia T-1125
de 2003.