T-690-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-690/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Defensor
Regional del Pueblo en representación de población del Departamento del Putumayo
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad
pública
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA
VIDA, A LA INTEGRIDAD FISICA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE POBLACION DEL
DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO POR LABORES DE ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Procedencia
ENFOQUE PREVENTIVO EN LAS LABORES DE ERRADICACION
DE CULTIVOS ILICITOS-Deber del Estado
ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Marco
normativo
ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Métodos
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Obligaciones
del Estado para asegurar el goce efectivo de los derechos humanos
Las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos se suelen
dividir (i) en las obligaciones de respeto, que demandan la abstención del
Estado para el goce de los derechos; (ii) de protección, que consisten en
impedir que otras personas o sujetos los vulneren; y (iii) de garantía,
que demandan acciones concretas por parte del Estado para asegurar su goce
efectivo. En la Sentencia C-579 de 2013, se ahondó en esta clasificación, así: “(i) La obligación de
respeto de los derechos humanos implica el compromiso del Estado de
abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar su
goce efectivo. Esta obligación tiene por tanto un carácter en principio
negativo, por cuanto involucra, fundamentalmente, el deber de abstenerse de
interferir en el ejercicio de tales derechos. Asimismo, conlleva el deber de
inhibirse de tomar medidas discriminatorias, que condicionen el acceso o el
ejercicio de los derechos, basadas en criterios tales como el género, la
nacionalidad y la casta. (ii) La obligación de protección requiere
que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u
obstaculicen el ejercicio de un derecho por parte de su titular. (iii) La obligación
de garantía implica el deber del Estado de organizar todo el aparato
gubernamental y las estructuras a través de las cuales se manifiesta el
ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar el
libre y pleno ejercicio de los derechos. La obligación de garantizar el
pleno ejercicio de los derechos humanos es el resultado, entre otros, de su ‘efecto
horizontal’ y tiene, a la inversa de lo que sucede con la obligación de
respeto, un carácter positivo. Efectivamente, ella implica el deber del Estado
de adoptar todas las medidas que sean necesarias y que, de acuerdo a las
circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos
derechos. A partir de la obligación de garantía se derivan a su vez cinco (sic)
obligaciones: (i) prevenir su vulneración (no repetición); (ii) crear
mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos en casos de
amenaza o vulneración (tutela efectiva); (iii)  reparar las
violaciones y esclarecer los hechos (reparación y verdad); e (iv) investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los DDHH, y al DIH (justicia),
entre otras”.
OBLIGACION DE GARANTIA DEL
ESTADO PARA ASEGURAR EL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Frente a la obligación de garantía, que resulta
de interés para este pronunciamiento, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el caso Velázquez Rodríguez vs. Honduras, explicó que: “Implica el
deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en
general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el
ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de
asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como
consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y
sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y
procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y,
en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los
derechos humanos.”
OBLIGACION DE GARANTIA DEL
ESTADO PARA ASEGURAR EL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS HUMANOS-Para
el caso de erradicación de cultivos ilícitos, se concreta en la exigencia de un
enfoque preventivo por parte del Estado
ENFOQUE PREVENTIVO EN LAS LABORES DE ERRADICACION
DE CULTIVOS ILICITOS-Necesidad
DEBER DE PREVENCION-Niveles
o momentos en que debe ejercerse, teniendo como referente la ocurrencia de la
violación
Para instrumentalizar el concepto del deber de
prevención se han esquematizado tres niveles o momentos en que debe ejercerse,
teniendo como referente la ocurrencia de la violación.  En este orden de
ideas, el primer nivel es la prevención temprana, que debe realizarse antes de la
ocurrencia de la vulneración; el segundo es el de prevención urgente, que se ejerce en
el momento inmediato en que se produce la vulneración; y, el tercero, es a
través de las garantías
de no repetición, que son aquellas que se realizan una vez el daño ya ha
sido consumado.
PREVENCION TEMPRANA-Contenido y
alcance
La prevención temprana en los términos del 2 inciso del
artículo 193 del Decreto 4800 de 2011 “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras
disposiciones”, corresponde a aquella destinada a identificar las causas
que generan las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH y a
adoptar medidas para evitar que éstas ocurran. Este momento de prevención
temprana supone la adopción de acciones orientadas a: “(i) Identificar amenazas y
vulnerabilidades que generen riesgo sobre el disfrute de los derechos a la
vida, a la integridad, a la libertad y la seguridad personales e identificar
capacidades tanto institucionales como sociales. (ii) Advertir oportunamente la
existencia de los riesgos detectados. (iii) Contrarrestar los factores
amenazantes, es decir, eliminar los factores de riesgo y generar factores
protectores para la población. (iv) Disminuir los factores de vulnerabilidad de
personas, grupos y comunidades. (v) Elevar las capacidades, tanto
institucionales como sociales, para evitar daños graves contra sus derechos.
(vi) Combatir las causas que subyacen y generan riesgos para que la población
ejerza los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y la seguridad
personales. Definir planes de prevención y contingencia.” Esta modalidad
de prevención se materializa a través de los Planes Integrales de Prevención, los cuales deberán
elaborarse, validarse y actualizarse a nivel departamental, regional o local, y
deben contener estrategias y actividades claras de prevención de violaciones de
derechos humanos e infracciones al DIH. Su contenido tendrá las
particularidades de cada hecho victimizante y las estrategias para prevenirlo,
además debe desarrollarse con un enfoque diferencial que permita reconocer los
riesgos y el grado de vulnerabilidad de grupos poblacionales específicos y de
especial protección constitucional.  Estos deben incluir acciones que
respondan a las recomendaciones que realice el Ministerio de Interior, a través
de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT). Para su formulación
y ejecución, las gobernaciones y alcaldías contarán con el apoyo técnico del
Ministerio del Interior y se realizarán en concertación con los Comités
Territoriales de Justicia Transicional y los Comités Territoriales de
Prevención. (Artículo 202 del Decreto 4800 de 2011).
PROGRAMA DE PREVENCION Y
PROTECCION DE LOS DERECHOS HUMANOS-Prevención
temprana y urgente para la actividad de erradicación de cultivos ilícitos
PREVENCION URGENTE-Contenido y
alcance
La prevención urgente es aquella que tiene lugar ante la
inminencia de una violación, y tiene como objeto la adopción de acciones,
planes y programas orientados a desactivar las amenazas contra los derechos
vulnerados, y así mitigar los efectos de su ocurrencia (inciso 3º del artículo
193 del Decreto 4800 de 2011). Es en este momento de prevención cuando se
activan los planes de contingencia, como una acción inmediata para proteger a
la población civil.
PLANES
DE CONTINGENCIA-Concepto/PLANES DE
CONTINGENCIA-Elaboración y puesta en marcha a cargo de los Comités
Territoriales de Justicia Transicional con la asesoría y acompañamiento de la
UARIV/PLANES DE CONTINGENCIA-Fases para su elaboración e implementación
La Unidad de Atención y Reparación a las
Víctimas, en su guía metodológica para planes de contingencia para la atención
de emergencias humanitarias, detalla que estos planes son “una herramienta técnica de
orden municipal/departamental que define procedimientos, acciones y estrategias,
con recursos financieros, humanos y físicos, destinados por las entidades
territoriales frente a escenarios de riesgo (…)”.  A su vez, el
Decreto 4800 de 2011, prescribe, en el artículo 196, que a través de los planes
de contingencia “El
Estado deberá prever los escenarios, estructurar una organización, definir
medidas técnicas y apropiar los recursos, para prevenir y/o brindar una
respuesta adecuada y oportuna, a la emergencia humanitaria producida por un
desplazamiento masivo”. Asimismo, el artículo 203 del Decreto 4800
de 2011 dispone que está a cargo de los Comités Territoriales de Justicia
Transicional (CTJT), la elaboración y puesta en marcha de los planes de
contingencia, con la asesoría y el acompañamiento de la UARIV. En esta norma
también se establece que el plan de contingencia debe suministrar herramientas
e instrumentos técnicos que les permitan mejorar su capacidad de respuesta
institucional, para atender a la población víctima y así mitigar el impacto
producido por el conflicto. Este instrumento deberá actualizarse anualmente, o
antes, cuando los Comités y la UARIV lo consideren necesario. Ahora bien, la UARIV ha
señalado que este tipo de planes deben tener unas fases para su elaboración e
implementación, las se concretan en: (i) una fase de preparación y
sensibilización; (ii) una de formulación y aprobación; (iii) una de
alistamiento –activación y  –por último–; (iii) la de seguimiento y
monitoreo. De acuerdo con la descripción que hace la UARIV de estas fases, en
la primera de ellas, debe haber una apropiación de conceptos básicos, del marco
normativo, debe revisarse la coherencia con el Plan de Acción Territorial y con
el Plan de Desarrollo, así mismo deben proponerse cronogramas de trabajo,
alistar materiales y conformarse los comités, con la participación de las
víctimas. En la segunda fase deberán caracterizarse los mapas de riesgo,
profundizar los componentes de atención que tendrá el plan de contingencia,
conformarse los grupos de trabajo por componentes, profundizarse en los roles y
responsabilidades y, por último, se deberá tener el documento aprobado. En la fase de alistamiento, que se da seis meses
después de aprobar el plan, deben hacerse simulacros, seguimiento a compromisos
y activación de los comités de seguimiento y monitoreo. En esta fase deberá
hacerse una evaluación y activación por parte del CTJT del plan. Finalmente, en
la fase de seguimiento deberán actualizarse los escenarios de riesgo y hacerse
los ajustes a las rutas de atención y componentes, así como la revisión
presupuestal.
PLANES DE CONTINGENCIA-Componentes
básicos frente al desplazamiento forzado y accidentes con minas antipersona y
municiones sin explotar
FORMULACION E IMPLEMENTACION DE
POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE LUCHA CONTRA
LAS DROGAS-Papel del juez
La intervención del juez de tutela tiene cabida sólo
cuando se observa una afectación al ambiente o a la salud de las personas que
habitan un territorio específico, por lo que, se reitera, la suspensión de una
actividad sólo puede estar mediada por estudios técnicos de las entidades
respectivas, quienes deberán definir cuándo puede ser riesgoso un mecanismo de
erradicación, sin perjuicio de que la realización de dichos estudios tenga como
soporte la actividad del juez, al resolver casos concretos, sobre la base de
elementos fácticos que permitan justificar una orden en tal sentido. El juez
también podrá intervenir cuando el efecto indirecto que genera la ejecución de
la política antidroga, no cuenta con una respuesta oportuna del Estado, esto
es, una respuesta previa e inmediata frente a circunstancias que le son
inherentes y que, por ende, puedan ocasionar la violación de los derechos
humanos. En este caso, como se dijo, se exige la realización del cumplimiento
del deber de enfoque preventivo del Estado, con sus respectivos mecanismos de
evaluación, ejercicio que está dentro del ámbito de competencias del Congreso
de la República y de la Rama Ejecutiva. Esta regla general –de no intromisión en la formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas por parte de los jueces– debe
ser matizada por el hecho de que en un Estado Social de Derecho las instancias
del poder funcionan en un sistema de pesos y contrapesos, dentro de una
ingeniería constitucional, que busca que cada poder limite al otro, reconociendo
y respetando las competencias y funciones de los demás. Así, al juez
constitucional no le corresponde “ni definir ni
establecer qué problemas serán atendidos públicamente. Tampoco es su deber ni
su función diseñar, implementar y evaluar las políticas públicas
correspondientes que, por medio de participación democrática, se adopten”. Sin embargo, el juez constitu-cional sí
podrá intervenir cuando las autoridades que tengan a su cargo dichas funciones
no las ejercen, ni las hacen efectivas, para tomar las medidas necesarias y
adecuadas para garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas. De
suerte que, es “deber
del juez constitucional impartir las órdenes que aseguren que la autoridad
correspondiente decida adoptar las acciones a que haya lugar”, sin
reemplazar en su formulación a la autoridad competente.
DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD FISICA Y A LA
SEGURIDAD PERSONAL DE POBLACION DEL DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO EN EL MARCO DE
ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-No vulneración por
cuanto el Estado ha actuado de manera diligente en la implementación de
políticas con un claro desarrollo progresivo
Referencia:
Expediente T-3.686.698
Asunto: Acción
de Tutela instaurada por la Defensoría del Pueblo, Regional Putumayo, contra el
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos de tutela adoptados por la Sala Única del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa y por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de amparo promovida
por la Defensoría del Pueblo, Regional Putumayo, contra el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social, la Unidad Adminis-trativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros.
I.
ANTECEDENTES
1.1. Hechos relevantes
El 19 de julio de 2012, el
Defensor del Pueblo –Regional Putumayo–  instauró acción de tutela contra el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social[1],
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, el Ministerio del Interior –Direcciones de Derechos Humanos y de
Consulta Previa–, la Policía Nacional –Dirección de Antinarcóticos–, el
Ejército Nacional –Brigada 27 de Selva en el Putumayo–, la Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia “CORPOAMAZONIA”, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) –Regional Putumayo–, la Gobernación de
Putumayo y las Alcaldías Municipales de San Miguel, Valle del Guamuez, Orito,
Puerto Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo, con vinculación
oficiosa de la Presidencia de la República y el Consejo Nacional de
Estupefacientes, por cuanto, en criterio del agente del Ministerio Público, la
elaboración y ejecución del programa de erradicación manual y aspersión aérea
de cultivos de uso ilícito se viene realizando sin el diseño, construcción
participativa e implementación de un plan de prevención y contingencia del
desplazamiento[2],
vulnerando con ello los derechos de varias comunidades del departamento de
Putumayo a la vida, a la integridad, a la seguridad, a la igualdad, al buen
nombre, a la paz, a la libre circulación en el territorio, a la salud, a la
educación, a la alimentación equilibrada, y a la asistencia y protección de
niños, niñas y adolescentes.
La acción constitucional fue
admitida por la autoridad judicial de primera instancia el 25 de julio de 2012[3]
y los hechos principales se resumen así:
(i)
En ejercicio de sus competencias, la Defensoría del Pueblo, regional
Putumayo, ha adelantado visitas de terreno, comisiones humanitarias y monitoreo
en el departamento de Putumayo, que está divido política-mente en 13
municipios. El despliegue misional ha sido desarrollado principalmente en corregimientos
de los municipios de Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo, San Miguel,
Valle del Guamuez, Orito y Puerto Leguízamo[4].
(ii)
Desde hace años, según el Defensor Regional, por razones de subsistencia
y por el auge del narcotráfico, en esas comunidades se siembra coca y se
produce cocaína. Esto, a su vez, conllevó al desplazamiento de personas a la
zona e incidió, también, en la presencia de grupos armados ilegales.
(iii)
A partir del inicio y ejecución del Plan Colombia, se incrementó la
presencia de la Fuerza Pública y se dio inicio a las fases de erradicación de
cultivos de uso ilícito, a través de dos técnicas: (i) mediante aspersiones aéreas
y (ii) erradicación manual.
(iv)
Por la situación de orden público se han presentado constantemente
enfrentamientos entre la Fuerza Pública y los grupos armados al margen de la
ley, que han afectado los derechos de la población, pues además de combates, se
ha incrementado el uso de minas antipersonal en caminos y cultivos.
(v)
La Defensoría del Pueblo enfatizó que, a partir del 2012, se iniciaron
nuevas fases del programa de erradicación, donde actúan la Policía
Antinarcóticos y el grupo EMCAR[5],
los cuales, al acompañar a los erradicadores en su accionar, al parecer, han
incurrido en hurtos, daños a plantaciones y violación de habitación ajena.
(vi)
Según la Defensoría del Pueblo, los grupos de erradicadores acampan en
fincas cercanas a escuelas, a nacimientos de agua, quebradas y ríos, con lo que
generan daños ambientales y a los cultivos. Además, con su permanencia en estos
sitios, ocasionan riesgos a los miembros de la comunidad[6].
(vii)
La Defensoría refiere a los desplazamientos ocurridos en el año 2012 de
grupos poblacionales pertenecientes a las veredas y corregimientos de San
Antonio del Comboy (etnia Awa), Piñuña Blanco, La Cabaña, El Afilador, San José,
Piñuña Negro, La Esperanza, Montepa, Agua Linda, la Tigrera; que llegaron a los
municipios, veredas y corregimientos de La Dorada, Puerto Bello, Monte Bello,
Puerto Asís, Agualongo, La Pedregosa, Piñuña Negro y La Chilpa.
(viii)
Igualmente, sin diferenciar si se refería a las anteriores comunidades,
la Defensoría mencionó la existencia de movilizaciones interveredales que acarrean
dificultades alimentarias, de hacinamiento y de acceso a servicios básicos.
Esta situación“(…) se agudiza y empeora durante el desarrollo de las
actividades del programa de aspersión y erradicación manual de cultivos,
acompañadas, en su gran mayoría de los casos, por operaciones militares y de
seguridad, las cuales se adelantan sin un enfoque preventivo y carentes del
componente de planes de contingencia que eviten [el] desplazamiento [y]
vulneraciones de derechos e infracciones al DIH (…)”[7].
(ix)
Por lo demás, el representante del Ministerio Público también afirmó que
se han generado cinco desplazamientos masivos en el transcurso del año 2012 de
las comunidades rurales de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto
Asís y Puerto Leguízamo. Según se afirma, éstos se presentaron “(…) como
consecuencia de la ejecución del programa de erradicación manual de cultivos de
uso ilícito (…)”[8].
Con ello, a juicio del Defensor, se evidencia la falta de aplicación de una
política pública en la prevención del desplazamiento forzado durante la
ejecución de actividades legítimas del Estado, pues es claro que, ante los
desplazamientos masivos y la situación de la población, existe una omisión estatal
en la generación de planes de contingencia para mitigar los impactos del
fenómeno y brindar respuestas adecuadas.
Cabe destacar que la Defensoría
del Pueblo menciona otros hechos genéricos relevantes para comprender la
situación social del departamento. Así, indicó que:
-
Las comunidades han presentado propuestas ante diferentes entidades del
Estado –como el Plan de Desarrollo Campesino– para sustituir cultivos de uso
ilícito y generar posibles soluciones a las situaciones de inseguridad y
transgresión de derechos que se viven en el departamento. También han
protestado a través de acciones directas, como el “paro cocalero” de 1996 y el
“paro campesino” de 2006.
-
En el 2009 las comunidades de la zona, que incluyen pueblos afro e
indígenas (entre ellos la etnia Awa), se constituyeron en asamblea permanente
por el incumplimiento de acuerdos logrados con el Estado.
-
El Estado ha efectuado inversiones socioeconómicas que, según el Ministerio
Público, resultan insuficientes para solventar las necesidades de las
comunidades y que contrastan con el incremento de los recursos destinados a las
actividades de aspersión y erradicación. También ha celebrado acuerdos con las
comunidades, que incluyen la constitución de mesas de trabajo, más la única que
ha funcionado ha sido la de derechos humanos, donde las comunidades han buscado
concientizar sobre su situación[9].
-
La Defensoría ha realizado seguimiento a los acuerdos logrados con
varias entidades, sin que se hayan materializado los proyectos, programas y
objetivos que se prometieron en espacios de concertación[10].
1.2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos
anteriormente relatados, el tutelante solicitó al juez constitucional que
ordenara la suspensión de las labores de erradicación y fumigación en el departamento
de Putumayo, hasta tanto se elaboren e imple-menten los planes de contingencia
y prevención en el orden departamental y municipal, que contrarresten los
efectos colaterales de dichas actividades.
Adicionalmente, teniendo en
cuenta las consideraciones del Auto 218 de 2006, atinentes a la obligación de
superar la ausencia de enfoques preventivos para aquellas actuaciones legítimas
del Estado que puedan causar el fenómeno del desplazamiento de población, el
Defensor solicitó se decretaran para cada entidad órdenes específicas en el
siguiente sentido[11]:
(i)
A la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación integral
a las Víctimas, perteneciente al Departa-mento Administrativo para la
Prosperidad Social, que lidere y coordine –junto con la Gobernación– la
elaboración, construcción y ejecución de un plan de contingencia, delimitando
ofertas institucionales y el presupuesto a utilizar, en especial, el necesario
para los componentes de asistencia humanitaria de emergencia. Igualmente,
solicitó que se le ordenara acompañar a las personas que manifiestan el deseo
de retornar a su lugar de origen.
(ii)
A la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial de
Putumayo (ahora Departamento Administrativo de la Prosperidad Social), que
disponga los recursos necesarios para que –con participación de las comunidades–
se formulen y promuevan estrategias para la transición económica de los
municipios afectados por los cultivos de uso ilícito. De igual manera, que ordene
proyectos y acciones puntuales que respondan de manera inmediata a las
necesidades de las comunidades de dicho departamento.
(iii)
A la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, que establezca
lo necesario para que, con la participación de las comunidades, se actualicen
los mapas de riesgo de los municipios y se ajusten los planes de prevención con
metas, actividades, avances, competencias y recursos específicos.
(iv)
A la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, que disponga
lo necesario para que se realice, con participación de las comunidades afro e
indígenas, la consulta previa en el marco de las actividades de erradicación y
aspersión de cultivos de uso ilícito. Igualmente, que se dé cumplimiento a la Sentencia
SU-383 de 2003.
(v)
A la Policía Antinarcóticos, que coordine con la administración
departamental y municipal la ejecución de los planes de contingencia e
igualmente informe las áreas a intervenir y el número de inmuebles afectados. A
ello se añade que instruya al personal que acompaña las actividades de
erradicación manual sobre derechos humanos, derechos de las comunidades
étnicas, DIH y normas de cuidado ambiental. Así mismo, que realice seguimientos
y monitoreo a las actividades que desarrollan los grupos de erradicación, y que
–en caso de evidenciarse extralimitación en sus funciones o actuaciones
ilegales– investigue y sancione por medio de su oficina de control interno. Finalmente,
que de manera previa a la continuación del programa de erradicación, coordine
con el Ministerio del Interior                 –Direcciones de Consulta Previa
y de Derechos Humanos– las acciones necesarias para cumplir la Sentencia SU-383
de 2003.
(vi)
Al Ejército Nacional (Brigada 27 de Selva Putumayo), que instruya al
personal que acompaña las actividades de erradicación sobre las disposiciones
de Derechos Humanos, DIH, derechos de grupos étnicos y directivas para proteger
el ambiente. Igualmente, que efectúe seguimiento y monitoreo a las actividades
que realiza su personal y, en caso de encontrar irregularidades, investigue y
sancione a los responsables.
(vii)
A la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia
(CORPOAMAZONIA), que capacite al personal de la Fuerza Pública y civil que
realiza las erradicaciones, en los mecanismos de prevención, protección, uso y
conservación del ambiente. A ello se agrega que fomente el conocimiento de los
bienes ambientales de la zona y que se haga seguimiento e informes de
valoración en las áreas intervenidas para establecer y garantizar el adecuado
uso del territorio y de los recursos ambientales.
(viii)
Al ICBF, que ejecute y desarrolle programas de nutrición y que promueva
el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia PAIPI, especialmente, para
los niños y niñas desde la gestación y hasta los 6 años. Además, que implemente
el programa de clubes juveniles entre los 7 y 18 años para prevenir el
reclutamiento forzado.
(ix)
A la Gobernación de Putumayo, que incluya en el plan de desarrollo
territorial un capítulo que contenga líneas de política pública –incluidos los
planes de contingencia– y recursos destinados a la prevención del
desplazamiento y atención a las víctimas de tal flagelo. Asimismo, que dicho
capítulo contenga acciones concretas a ejecutar para impulsar alternativas de
trabajo que promuevan la generación de ingresos y empleo, y que consolide medidas
para atender la satisfacción de las necesidades habitacionales de la población
en riesgo de desplazamiento.
(x)
A las alcaldías demandadas, que se les ordene la inclusión de un
capítulo específico en el plan de desarrollo, con líneas de política y recursos
destinados a la prevención del desplazamiento forzado y a la atención de la
población en riesgo. Además, que en dicho capítulo se incluyan acciones para
atender de manera urgente las necesidades básicas de la población desplazada y
que se promuevan alternativas de trabajo que generen ingresos y empleos.
1.3. Contestación de la demanda[12]
1.3.1. Contestación de la Unidad
Administrativa para la Consolidación Territorial[13]
1.3.1.1. Dentro del término otorgado
por el juez de instancia, la mencionada unidad intervino para oponerse a las
pretensiones de la Defensoría del Pueblo. Para sustentar su posición, se
refirió a los antecedentes, alcance y concepto de la Política Nacional de
Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT).
1.3.1.2. Empezó por distinguir la
entidad responsable de la erradicación de cultivos de uso ilícito por aspersión
aérea con glifosato –Consejo Nacional de Estupefacientes y la Policía Nacional–
y su competencia en relación con la PNCRT. Para ello, mencionó algunos
antecedentes de dicha política pública y trajo a colación los elementos del
Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” (2002-2006),
en donde se expuso que una de las razones para la expansión de los grupos al
margen de la ley era la siembra de cultivos de uso ilícito. Por ello, un
objetivo importante supuso la desarticulación de la cadena productiva y de
tráfico de drogas ilícitas[14].
También mencionó como pilares de
la política pública la reducción de la pobreza, siendo prioridad las regiones y
grupos poblacionales más rezagados y vulnerables, como son las personas en
situación de desplazamiento[15].
En esas zonas, mediante la gestión coordinada entre el nivel nacional y
territorial, se desarrolló el PNCRT, con el fin de articular la seguridad, la
protección al ciudadano y el desarrollo económico, social, cultural e
institucional. Por último, mencionó que la Unidad Administrativa Especial para
la Consoli-dación Territorial se creó en el 2011, con el fin de implementar,
ejecutar y hacer seguimiento al PNCRT, así como para canalizar, articular y
coordinar la intervención institucional diferenciada en las regiones y zonas
afectadas por los cultivos de uso ilícito[16].
1.3.1.3. En cuanto a las
actuaciones efectuadas en el departamento de Putumayo, indicó que tras llevar a
cabo una semaforización para determinar las zonas a intervenir y la manera de
hacerlo, se ha adelantado una política de erradicación manual con
acompañamiento de la Fuerza Pública, que incluye apoyo aéreo. Mencionó las
áreas de trabajo de los grupos para la erradicación y adujo que es normal que
se presenten asedios por parte de grupos armados al margen de la ley cuando se
efectúa la actividad. En la mayoría de los casos, dichos grupos utilizan
artefactos explosivos improvisados y armamento de largo alcance[17].
También instalan campos minados. Por lo demás, mencionó que varios
erradicadores han sido víctimas de explosivos que se encuentran  dentro de los
cultivos[18].
Indicó que, a partir del 26 de
junio de 2012, se inició la segunda fase en el departamento, con el
acompañamiento de la Brigada de Selva No. 27, que estaba en proceso al momento
de instaurarse la acción de tutela, pues cada una de las etapas de la
erradicación tiene una duración de dos meses.
1.3.1.4. Con posterioridad al
desarrollo del proceso de erradicación, sigue la implementación de una política
de transición de la zona hacia economías lícitas. Para ello, además de promover
la erradicación voluntaria, se busca incidir en estrategias de asistencia
alimentaria de transición, seguridad alimentaria e iniciativas productivas
lícitas de desarrollo. De tal suerte que, desde el 2003, se ha desarrollado una
intervención en el departamento con los programas de Familias Guardabosques y
Proyectos Productivos. Se han beneficiado a 471 familias en 11 veredas de los municipios
de San Miguel y Puerto Asís. Para ello, se han destinado más de $ 2.400.000.000[19].
También indicó que se encuentra aprobada una alianza productiva con el
Ministerio de Agricultura en la línea cacao para el municipio Valle del Guamuez,
por el valor de $ 2.130.187.000.
Además de lo anterior, relató que
tienen un total de 2.198 familias preinscritas en los municipios de Puerto
Leguízamo, Puerto Asís, San Miguel y Valle del Guamuez para proyectos
productivos, aunque no especificó de qué se trataban. Desde una perspectiva
global, incluyendo los años 2003 a 2011, mencionó que ha atendido un total de
11.516 familias. De ellas, 8751 con el programa de familias guardabosques y 2.765
con proyectos productivos[20].
Para tal fin, se han destinado $ 111.316.793.586 millones de pesos[21].
1.3.1.5. Por lo anterior, consideró
que la entidad no es responsable de vulneración alguna de los derechos
fundamentales de las comunidades de Putumayo representadas por el Ministerio
Público y que ha cumplido con la ejecución de la Política Nacional de
Consolidación y Reconstrucción Territorial. También afirmó que la actividad de
erradicación ha obedecido a metodologías de planeación y coordinación
interinstitucional entre la Unidad y la Fuerza Pública, y que la estrategia de
acabar con los cultivos de uso ilícito va más allá de las erradicaciones.
Finalmente, en cuanto a la alteración del orden público, adujo que dentro de la
estrategia denominada Grupos Móviles de Erradicación, sólo se cumple un rol de
asistencia logística a los erradicadores, y es la Fuerza Pública quien ejerce
las funciones de seguridad.
1.3.2. Contestación de la Vigésima
Séptima Brigada de Selva[22]
1.3.2.1. Esta Unidad del Ejército
Nacional intervino para solicitar que las pretensiones de la Defensoría del
Pueblo fueran denegadas. Para ello, tras citar varias sentencias de esta
Corporación[23],
argumentó que el juez constitucional no es competente para controlar el
criterio político-criminal del legislador, quién consideró que debían
criminalizarse ciertos comportamientos. Por lo mismo, sólo en el evento en que
lleguen a sacrificarse valores superiores del ordenamiento jurídico, principios
constitucionales y/ o derechos fundamen-tales, podría el juez constitucional
pronunciarse al respecto.
1.3.2.2. A continuación, enfatizó
que la política criminal relacionada con la lucha contra el narcotráfico busca
proteger la salud pública, la seguridad pública y el orden económico y social.
Lo anterior, en especial, por la relación existente entre el narcotráfico y los
grupos al margen de la ley. Adicional-mente, se trata de medidas que propugnan
por cumplir las obligaciones internacionales del Estado, entre ellas, las
suscritas en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópi-cas de 1988.
1.3.3. Contestación del Consejo
Nacional de Estupefacientes (CNE)[24]
1.3.3.1. El Consejo Nacional de
Estupefacientes manifestó que los hechos relatados por el actor, se refieren a
actuaciones de otras instituciones que no competen a la entidad. Lo mismo se
predica de las pretensiones formuladas por el Ministerio Público, ya que ninguna
de ellas podría ser asumida o ejecutada por el Consejo, en razón a las
facultades que legalmente le han sido conferidas. Por ello, frente a la
entidad, se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva.
1.3.3.2. En efecto, el CNE es un
órgano consultor para formular políticas, planes, programas y proyectos que las
entidades públicas y privadas adelanten frente al fenómeno de las drogas en sus
diferentes manifestaciones[25].
En cuanto al manejo ambiental del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos
mediante la Aspersión Aérea (PECIG), apuntó que era responsabilidad del
Ministerio de Ambiente y que existía pluralidad de resoluciones que lo regían[26].
Ahora bien, adujo que las
actuaciones de los Grupos Móviles de Erradicación están a cargo de la Unidad de
Consolidación Territorial, a través de la Dirección de Programas contra Cultivos
Ilícitos (UCTDPCI), conforme al artículo 13 del Decreto 4161 de 2011, entidad
que –junto con la Policía Nacional– es responsable de los asuntos concernientes
a las operaciones de aspersión y erradicación de tales cultivos[27].
1.3.3.3. De tal suerte que la
entidad debía ser desvinculada del proceso, pues “(…) no es la autoridad
encargada de la operación del Programa de Erradicación de Cultivos ilícitos (…),
ni tiene a su cargo el desarrollo de las acciones que [ejecutan] los Grupos
Móviles de Erradicación, el primero como ya se mencionó, a cargo de la Policía
Nacional y el segundo de la Unidad de Consolidación Territorial”[28].
1.3.4. Contestación de la Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (Corpoamazonia)[29]
1.3.4.1 Corpoamazonías manifestó
que conforme a las normas que regulan el manejo ambiental de las aspersiones
aéreas, no le compete el control, vigilancia, manejo, o capacitación de
erradicadores. Por lo mismo, debía declararse que carecía de legitimación por
pasiva en este asunto.
1.3.4.2. En cuanto al manejo
ambiental de las aspersiones de cultivos de uso ilícito, mencionó las
modificaciones que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
dispuso del plan presentado por la Dirección Nacional de Estupefacientes. En
ellas se estableció cuáles son las entidades responsables del despliegue del
plan, entre las cuales no figura la Corporación, ya que la Resolución 1054 de
2004 mencionó a la “Policía Nacional, Dirección Antinarcóticos, Ministerio
de Salud, Instituto Nacional de Salud, el Ministerio del Interior y de
Justicia, Dirección Nacional de Estupefacientes, el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi IGAC, Ministerio de Protección social (Instituto Nacional de
Salud en el nivel nacional y en las direcciones territoriales de salud en departamentos,
distritos y municipios”[30].
1.3.4.3. Con todo, puso de
presente que la entidad ha manifestado preocupaciones atinentes a las
fumigaciones. Así, por ejemplo, el 28 de febrero de 2012 en oficio dirigido al
Gobernador del departamento le indicó que “varios de los proyectos
productivos y forestales que ha promovido la Corporación han sido afectados por
las fumigaciones aéreas con glifosato”[31].
1.3.4.4. Finalmente, mencionó que
ha adelantado proyectos encaminados a mejorar las condiciones de vida de los
habitantes de Putumayo y que si bien se han presentado quejas por parte de
campesinos e indígenas de la zona por las aspersiones aéreas adelantadas, las mismas
han sido atendidas y se ha hecho el seguimiento pertinente. Sin embargo, llamó
la atención en relación a que mediante la tutela se estaba develando la
percepción del Ministerio Público sobre una situación, por lo mismo, se atenía
a lo que fuera demostrado.
1.3.5. Contestación del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Putumayo) (ICBF)[32]
1.3.5.1. El ICBF mencionó que, en
relación con los planes de nutrición, la población que se ha visto afectada fue
incluida en el Plan Departamental de Seguridad Alimentaria, que fue aprobado
por el Consejo de Política Social de la vigencia de 2011 y para el cual se
celebró el Convenio PU-088. Adicionalmente, mediante la Ordenanza 630 de 2011,
se aprobó –por parte de la Asamblea Departamental– la política pública de
seguridad alimentaria y nutricional en el departamento.
1.3.5.2. Respecto de la atención
integral a la primera infancia (PAIPI), que promueve el desarrollo integral de
los niños y niñas desde la gestación hasta los seis años de edad, indicó que es
responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional. De suerte que, el ICBF
sólo brindó asistencia y participó para identificar, priorizar e inscribir a
los niños en el mismo.
1.3.5.3. En cuanto a los clubes
juveniles y prejuveniles, el ICBF manifestó que la sede central estaba desarrollando
las contrataciones pertinentes y esperaba se iniciara en agosto de 2012.
Igualmente, refirió que existen criterios para la operación del Programa de
Promoción y Prevención de Reclutamiento Infantil (PPPRI) y que también se viene
implementando un programa de alimentación escolar orientado a la población
víctima del conflicto, que, para el 2012, contó con un total de 51.535 cupos.
1.3.6. Contestación de la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[33]
1.3.6.1. El escrito de
contestación de la UARIV se divide en dos partes. En la primera, menciona
aspectos atinentes a la competencia de la entidad y procesos realizados. En la
segunda, hace referencia a la falta de legitimación por pasiva en esta causa. Sin
embargo, respecto de esta última, se limitó a citar apartes jurisprudenciales,
que acompañó de la afirmación de que la acción de tutela no resultaba
procesalmente viable por subsidiariedad.
1.3.6.2. Dentro de la descripción
de los procesos realizados, la UARIV mencionó que ha adelantado políticas de
concertación con las administra-ciones municipales y con la gobernación para,
tras un diagnóstico, escoger las zonas que conforme con la Ley 1448 de 2011 han
de ser priorizadas. Así, entre ellas, se hallan los municipios de Puerto Asís,
Puerto Guzmán, Puerto Caicedo, San Miguel, Orito, Villa Garzón y Valle del Guamuez:
“Una vez abordados estos municipios, se procederá conjuntamente con la
administra-ción departamental a llevar acabo el análisis y sistematización de
la información de manera tal que se puedan por un lado acompañar los otros
municipios del departamento así como avanzar en la concreción del plan
departamental de contingencia en coherencia con la construcción realizada desde
el orden municipal”[34].
Además de lo anterior, adujo que
ha realizado un proceso de sensibilización con las autoridades locales para
garantizar la inclusión de los (i) planes de contingencia para la atención de
emergencias humanitarias, (ii) planes de desarrollo, planes de prevención y
garantía de no repetición, entre otros.
Indicó (iii) que los cinco
eventos de desplazamiento masivo –discutidos en los Comités Territoriales de
Justicia Transicional (CTJT)–, ocurridos entre los meses de marzo y julio de
2012, tuvieron principalmente las siguientes causas: “Presencia de minas
antipersonal por causa de erradicación manual de cultivos ilícitos; presencia
de agentes armados ilegales; confinamiento de las poblaciones por presencia de minas
antipersonal impidiendo la libre movilidad por las zonas; erradicación de
cultivos ilícitos; afectación de los cultivos de pancoger por causa de la
erradicación de los cultivos ilícitos [y] afectación psicológica de los niños
por la desactivación controlada de las minas”[35].
1.3.6.3. Por lo demás, para
acompañar el proceso de retorno, señaló que se han venido acogiendo los
principios de seguridad, voluntariedad y dignidad. Igualmente, refirió que es
una obligación de la entidad coordinar, diseñar e implementar acciones
estatales para garantizar tal derecho. Por ello, entre sus funciones y así lo
ha realizado, se encuentra el estudio de si las causas que dieron origen al
desplazamiento cesaron, si hay voluntad para el retorno y si existe oferta
institucional para materializar la reparación de que trata la Ley 1448 de 2011.
Para el caso objeto de estudio, enfatizó que las causas que dieron origen al
desplazamiento aún persisten.
En este sentido, mencionó el
retorno de las comunidades de la vereda Alto Comboy, del municipio de San
Miguel, y recordó que el presidente de la junta de acción comunal indicó que
requieren protección, no ser estigmatizados y que, si llega a celebrarse
compromiso de desminado, retornan inmediatamente. Por lo demás, también señaló
aspectos de los procesos adelantados en los municipios de San Miguel, Puerto Asís
y Valle del Guamuez. En su mayoría, expuso problemáticas referidas en los
hechos del caso[36].
1.3.7. Contestación de la Dirección
de Consulta Previa del Ministerio del Interior[37]
1.3.7.1. La Dirección de Consulta
Previa del Ministerio del Interior pidió denegar el amparo solicitado. Para el
efecto, afirmó que se han suspendido las operaciones de erradicación de
cultivos de uso ilícito mediante aspersiones, siguiendo los lineamientos de la Sentencia
SU-383 de 2003, hasta tanto se realice la consulta previa a las comunidades. En
este sentido, mencionó que se encuentra adelantando las gestiones necesarias para
contar con los recursos básicos que permitan llevar a cabo la referida
consulta.
1.3.7.2. En relación con los
sucesos de 2006, al igual que de la comunidad Awa, se limitó a mencionar que la
Defensoría estaba realizando una descripción de las mismas. Y, frente a los demás
hechos mencionados, apuntó que no le constaban y que, en su mayoría, se trataba
de descripciones efectuadas por el Ministerio Público, como parte del
despliegue de su misión defensorial.
1.3.7.3. Finalmente, afirmó que a
las comunidades campesinas no les ha sido reconocido el derecho a la consulta
previa, pues la normatividad internacional, nacional y la jurisprudencia de la
Corte, opera respecto de comunidades negras, raizales, pueblos ROM e indígenas.
Por tal razón, tratándose de cultivos de uso ilícito, solo han de ser consultados
los pueblos indígenas, ya que son los únicos que podrían demostrar un uso
ancestral de la hoja de coca.
1.3.8. Contestación de la Dirección
Nacional de Antinarcóticos, Policía Nacional (DNA)[38]
1.3.8.1. La DNA manifestó que no
se encuentra acreditada actuación u omisión alguna que le sea imputable. Por lo
mismo, la acción de tutela debería ser declarada improcedente, al menos en lo
que respecta a dicha entidad. A continuación, mencionó aspectos relacionados
con las labores de erradicación de cultivos de uso ilícito. Así, expuso que
emanan del deber de conservación del orden público y que una de sus
manifestaciones se materializa a través de las aspersiones aéreas, la cual se
desarrolla bajo los postulados señalados en “(…) la resolución 0013 de 2003
del Consejo Nacional de Estupefacientes, donde se advierte que también serán
objeto del Programa las áreas de cultivos ilícitos fraccionados y/o mezclados
con cultivos lícitos (…)”[39].
Además de ello, adujo que la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional
es la encargada de ejecutar estas actividades, para lo cual observa el Plan de
Manejo Ambiental contenido en la Resolución No. 1054 de 2003.
1.3.8.2. Afirmó que es un
mandamiento legal comunicar a las autoridades locales sobre el inicio de las
operaciones, así como mencionarles las medidas de mitigación y de compensación
por los posibles efectos colaterales de las fumigaciones. También apuntó que la
realización de la consulta previa es un derecho exclusivo de las comunidades
indígenas, sin que ello impida que el Estado aplique de manera autónoma y
soberana la política criminal que considere pertinente frente al problema de
las drogas.
1.3.8.3. Por otra parte, indicó
que la Policía Nacional debe coordinar con otras entidades estatales para
adelantar la erradicación manual de los cultivos de uso ilícito, así como
brindarle información a los comandantes de los Escuadrones Móviles de
Carabineros (EMCAR) para que decidan dónde hacer sus campamentos. A
continuación, describió la operación de estos grupos y cómo han de actuar para
fijar sus áreas de ubicación y para gestionar sus movimientos. Un aspecto en el
que, se insiste, supone evitar su estableci-miento cerca de poblaciones,
cabeceras municipales, cascos urbanos y otros, y establecerlos a una distancia
no mayor de tres kilómetros de los núcleos de erradicación[40].
1.3.8.4. Finalmente, en cuanto al
desminado humanitario, argumentó que el Decreto 2150 de 2007 creó el Programa
Presidencial de Acción Integral contra Minas Antipersonal, dentro del cual, la
Ley 1421 de 2010, le confirió facultades al Gobierno para adoptar las medidas
necesarias que permitan cumplir con estándares internacionales y principios
humanitarios, de tal suerte que incluso organizaciones civiles puedan ayudar en
esta actividad.
1.3.9. Contestación del municipio
del Valle del Guamuez[41]
El Alcalde del Municipio del
Valle de Guamuez indicó que dentro del Plan de Desarrollo se han incluido
acciones integrales y sostenibles para la prevención, protección, asistencia,
reparación integral y estabilización de las víctimas, por lo que solicita que la
acción de tutela sea declarada improcedente, por no existir omisión alguna por
parte del citado municipio, ya que la atención y prevención de la población
está ya en el plan de desarrollo.
1.3.10. Contestación del municipio de San Miguel[42]
El Alcalde del municipio de San
Miguel, sin manifestar oposición a las pretensiones del Ministerio Público, mencionó
que dentro de su Plan de Desarrollo existe un capítulo específico contentivo de
políticas y recursos económicos destinados a la prevención y atención de la
población desplazada o en riesgo de serlo. También, aludió a que ha adelantado
gestiones ante los Comités de Justicia Transicional, con el fin de adelantar
varias acciones, como el desminado humanitario o la erradicación de cultivos de
uso ilícito.
1.3.11. Contestación del municipio
de Puerto Guzmán[43]
1.3.11.1. El Alcalde del
municipio de Puerto Guzmán afirmó que las fumigaciones de cultivos de uso
ilícito han afectado de manera directa a su territorio, pues han existido
quejas formuladas por presuntos afectados a las que se les ha dado el trámite
administrativo resarcitorio que establece la Resolución 08 de 2007, modificada
por la Resolución 01 de 2012, expedidas ambas por el Consejo Nacional de Estupefacientes,
que otorgan beneficios económicos si se han cometido daños en cultivos de uso
lícito.
1.3.11.2. Con todo, enfatizó que,
como entidad territorial no tiene injerencia en el programa de erradicación,
pues ello le compete al sector central de la administración pública. Por lo
mismo, los lugares y fechas en las que se asperjan o erradiquen manualmente son
decididos en tal orden y el municipio no participa en la toma de esas
decisiones. Así las cosas, a su juicio, en lo que atañe al ente territorial, la
acción de tutela debe ser declarada improcedente, más si resulta imperioso que
las entidades nacionales propendan “(…) porque sus planes de contingencia,
frente a todas las situaciones derivadas de esta acción, sean más efectivos”[44].
1.3.11.3. Por último, sostuvo que
se ha venido atendiendo de manera inmediata y prioritaria a la población
víctima del desplazamiento, a pesar de no contar con los recursos suficientes.
1.3.12. Contestación del municipio
de Orito[45]
El Alcalde del municipio de Orito
manifestó que en su plan de desarrollo fue fijada una política integral para
atender a las poblaciones vulnerables, como son las víctimas del conflicto
armado. Por ello, se opuso a las pretensiones del demandante.
1.3.13. Contestación del municipio
de Puerto Caicedo[46]
El Alcalde del municipio de
Puerto Caicedo sostuvo que en el Plan de Desarrollo del año 2012, se incluyeron
líneas para la atención a la población desplazada víctima del conflicto, que
comprenden –entre otros– la asistencia y atención, la entrega de ayudas
humanitarias y el fortalecimiento de las organizaciones que se constituyan. A
continuación, expuso puntos de que trata el Plan de Desarrollo para atender las
necesidades de la población en general. Uno de ellos versa sobre el derecho de
las víctimas de la violencia, que tiene por objeto la garantía en la asistencia
y atención de sus necesidades de alojamiento, alimentación y asistencia
funeraria, entre otras.
En lo que al desplazamiento se
refiere señaló que el municipio figura como octavo en recepción de personas y sexto
en expulsión, pues “(…) 2.361 personas [fueron] recepcionadas y expulsadas
10.536”[47].
Como problemas para atender, apuntó que existen desarticulaciones entre las
entidades, desconocimiento de sus responsabilidades, inoperancia de la mesa de
prevención y protección municipal y carencia de recursos.
1.3.14 Contestación del municipio
de Puerto Asís[48]
1.3.14.1. El Alcalde del
municipio de Puerto Asís refirió que se elaboró el Plan de Desarrollo Municipal
2012-2015. También mencionó que ha de entenderse que ante la ausencia de
recursos se ha hecho todo lo posible para mitigar las vulneraciones de los
derechos de las personas desplazadas. De tal suerte que se han entregado ayudas
alimentarias y se han construido albergues temporales. Adicionalmente, se han
gestionado recursos para disminuir el desplazamiento en la zona y atender a las
víctimas de este fenómeno.
1.3.14.2. A continuación, expuso
que “(…) una de las causas que generan el desplazamiento en [el] municipio
obedece a la erradicación forzosa y fumigación de cultivos ilícitos, sin tener
en cuenta que los campesinos necesitan tener otras opciones para sus sustento”[49].
Por ello, el municipio elaboró el referido Plan de Desarrollo que cuenta con
componentes de prevención, protección de derechos humanos y DIH, salud,
educación, vivienda, tierras y generación de ingresos. Adicionalmente, se incluyeron
acciones humanitarias para comunidades en riesgo de desplazamiento.
1.3.14.3. Por otro lado, mencionó
que una de las dificultades que aquejan a la administración municipal supone la
falta de información que les permita adoptar decisiones para atender a la
población, es decir, “(…) identificar que personas tienen acceso a
educación, salud, vivienda, generación de ingresos, tenencia de la tierra y, en
general, a todos los aspectos relacionados con su situación económica”[50].
1.3.14.4. Así las cosas, solicitó
que, al menos en lo que al municipio se refiere, se declare que la acción de
tutela es improcedente, pues no se observa omisión alguna que conculque
derechos fundamentales.
1.3.15 Contestación del Grupo
de Gestión Preventiva del Riesgo de Violaciones a los DDHH e infracciones al
DIH del Ministerio del Interior[51]
1.3.15.1. El Grupo en mención del
Ministerio del Interior comenzó indicando que el demandante solicitaba que se
le ordenara actualizar los mapas de riesgo de los municipios con la
participación inmediata de las comunidades. Y esto, con el fin de que se
ajustaran los planes de prevención municipales, al igual que las metas de actividades,
indicadores de avance, competencias delimitadas y recursos efectivos para
minimizar los riesgos de desplazamiento.
1.3.15.2. A continuación, refirió
que en el Plan Nacional de Desarrollo se afirma la necesidad de generar una
política pública para prevenir las violaciones a los DDHH y las infracciones al
DIH. Tal política ha sido liderada por el Ministerio del Interior y en ella se
busca “(…) promover acciones articuladas y oportunas para la previsión del
riesgo y definición de medidas de contención para personas y comunidades
especialmente vulnerables con criterios incluyentes y diferenciales”[52].
Así, con la participación de la gobernación, de las administraciones municipales,
y el apoyo técnico y financiero de la Dirección de Derechos Humanos del citado
ministerio, fue formulado el Plan Integral de Prevención y Protección para el
departamento de Putumayo, que requiere de actualizaciones periódicas para incorporar
cambios en amenazas, capacidades y vulnerabilidades.
1.3.15.3. A partir del 2009, se
empezaron a formular Planes Integrales de Prevención y Protección (PIPP) para
el departamento de Putumayo, que fueron adelantados por subregiones (Alto
Putumayo, medio Putumayo, Bajo Putumayo y Puerto Leguízamo). Para ello, se
contó con la participación de las comunidades, asunto que permitió utilizar un
enfoque diferencial, con los siguientes escenarios de riesgo: “Minas
antipersonal y municiones sin explotar; presencia de actores armados ilegales,
bandas delincuenciales; amenazas a líderes, servidores públicos; desplazamiento
forzado; confinamiento de comunidades; reclutamiento forzado; violencia sexual;
infracciones al DIH [e] irrespeto a la jurisdicción indígena”[53].
1.3.15.4. Por lo anterior, la
acción de tutela, en lo que al Ministerio el Interior se refiere, debería ser
declarada improcedente.
1.3.16. Contestación de la Presidencia
de la República[54]
A través de un representante
legal destinado para el efecto, la Presidencia solicitó ser desvinculada del
proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que –dentro de sus
funciones– no se encuentra ninguna relacionada con la presente causa. También
pidió que la acción de tutela fuese declarada improcedente por existir otros
medios judiciales de defensa, como lo es la acción popular.
1.4. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.     Oficio
del Alcalde Municipal de Puerto Leguízamo, con fecha 13 de julio de 2012, en el
que informa al Gobernador de Putumayo que dos días antes los habitantes de la
inspección Piñuña Negro y del corregimiento de Puerto Ospina, “(…) han sido
desplazados de sus fincas a los centros poblados de Puerto Ospina, Peña
Colorada y Piñuña Negro (…)”, pues los grupos armados ilegales les
ordenaron “abandonar sus fincas para evitar que caigan en minas antipersonal
o queden en medio del fuego por la confrontación armada”. Como
consecuencia, solicitó ayuda para atender a 950 personas en Piñuña Negro, 750
en Puerto Ospina y 420 en Peña Colorada. (Folio 52).
b.     Oficio
remitido el 27 de junio de 2012 por el Director de la Unidad de Víctimas,
Territorial Putumayo, a la Defensoría del Pueblo. En dicho documento se
menciona que han sido afectados por minas –en los municipios de Puerto Asís,
Valle Guamuez, San Miguel, Orito y Puerto Leguízamo– 19 personas. (Folios 53 a
54).
c.
Informe de visita de misión humanitaria efectuada el 8 de junio, en la
vereda de Puerto Bello del municipio de Puerto Asís. Se indica que
aproximadamente 324 familias, de diferentes veredas (Monte Bello, Aguas Negras,
Campo Ají, San Ignacio, La Paz, Campo Sol, El Silencio, Puerto Silencio, Alto
Piñuña y el Cabildo Nasa Kwesk Kiwe Chorro Largo), se encuentran confinadas en
la vereda de Puerto Bello. Dicha situación es consecuencia, según la
Defensoría, de la política de erradicación de cultivos de uso ilícito sin la aplicación
y/o elaboración de un plan de contingencia. También menciona la instalación indiscriminada
de minas antipersonal en diferentes zonas, abusos de la Fuerza Pública y
sobrevuelos nocturnos en los que se presentan hostigamientos. La Defensoría sostiene
que en la visita constató indebida alimentación de menores, ausencia de útiles
escolares, carencia de refugios para pernoctar y hacinamiento. Uno de los
compromisos del Ministerio Público, supuso la instauración de una acción de
tutela para “(…) cuestionar la viabilidad del Auto que regula los Planes de
Contingencia para la Erradicación de Cultivos Ilícitos”. (Folios 55 a 59).
d.     Oficio
del 21 de junio de 2012 la Personera Delegada en Asuntos Penales y DDHH de la Personería
Municipal de Puerto Asís, en el que enlista a las personas que han sido
víctimas de minas antipersonal en las veredas previamente aludidas. También menciona
el desplazamiento de personas a la Vereda Puerto Bello y alude que la causas
son “(…) la erradicación de cultivos ilícitos y (…) las minas antipersonal
(…)”. (Folios 60 a 61).
e.
Oficio remitido el 14 de junio de 2012 a la Defensoría por el Secretario
de Gobierno municipal de Puerto Asís en el que menciona que en el año 2012 se
está adelantando un proceso de erradicación de cultivos ilícitos en el corregimiento
Piñuña Blanco y que, como consecuencia de ello, se reportan tres heridos y cuatro
muertos, siendo uno de los primeros un indígena Siona. (Folio 62).
f.
Oficio remitido el 22 de junio de 2012 por el Secretario General y de
Gobierno del municipio Valle del Guamuez a la Defensoría del Pueblo. En dicho
documento se indica que en los años 2010 y 2012 se efectuó aspersión con
glifosato y erradicación manual en las veredas: “Las Vegas, La Esmeralda, La
Isla, Puerto amor, El Caribe, Miraflores de la Selva, La Italia, Argelia, La
Germania, La Herradura, Las Malvinas, La Yet, Mogambo, El Diamante, Los Álamos,
La Esperanza, El Paraíso, Las Pavas, Campo Bello, Maraveles, El Rosario, Villa Arboleda,
Las Palmeras, Villa Hermosa, Brisas del Guamuez, Cairo, Las Delicias, Campo
Hermoso, El Retiro, La Sultana, el Venado, Nueva Palestina, Los Pomos, La
Chorrosa, el Alto Comboy, Jordán Guisa, Temblón, Costeñita, Los Llanos, La
Arenosa, Limoncito, Puerto Bello [y] el Ají”. También relató que, en el
2012, se presentaron siete accidentes donde personas fueron víctimas de minas y
munición sin explotar. Por último, mencionó que no existen reportes de
afectaciones a la salud por la aspersión aérea sobre cultivos de uso ilícito. (Folio
64).
g.     Oficio
remitido el 27 de junio de 2012 por la Secretaria de la Personera Municipal del
Valle del Guamuez a la Defensoría del Pueblo, en donde anexa una denuncia
presentada por la señora María Claudia Meneses Andrade el día 21 de marzo de
2012. En ella, expresamente indica que: “yo escuché las bombas que sonaron
lejos y luego se sintió más cerca y nos dio susto (…), algunas personas se
ubicaron en el coliseo. Presumo que las tiraron porque están los erradicadores
al lado del pueblo (…) donde ellos están hay viviendas (…). Desde que están los
erradicadores suenan una o dos bombas diarias (…), esta situación comenzó desde
que empezaron las labores de erradicación, más o menos a comienzos del mes de
febrero (…). Solicitamos que nos colaboren con la seguridad alimentaria porque
la gente se quedó sin trabajo y que nos den proyectos para sobrevivir”. (Folios
66 a 67).
h.     Oficio
remitido el 20 de junio de 2012 por la Secretaria de Personería del Municipio
de San Miguel a la Defensoría del Pueblo Regional Putumayo, en donde se menciona
que el 23 de febrero del año en cita, un grupo armado ilegal minó todo el
territorio donde existen cultivos de uso ilícito, debido a la presencia de
erradicadores y del grupo EMCAR de la policía. Menciona que, en el mes de marzo
de dicho año, recibió 15 quejas de las veredas La Cabaña, La Nueva Esperanza,
La Guisita, y San Antonio del Comboy, pertenecientes a la jurisdicción del
municipio de San Miguel, en las que se ponen de presente los daños causados en
las fincas por parte de la Policía Nacional[55].
Finalmente, se alude a que recibió nueve declaraciones de familias que se
desplazaron el 15 de marzo de 2012 de la vereda San Antonio del Comboy por la
presencia de minas[56].
(Folios 68 a 71).
i.
Oficio remitido el 25 de junio de 2012 por el Secretario General y de
Gobierno del municipio de San Miguel a la Defensoría del Pueblo Regional
Putumayo, en donde indica que el municipio será asperjado durante el segundo
semestre de 2012. También menciona que hasta ese momento han resultado heridas cuatro
personas y una ha muerto por accidentes de mina o munición sin explotar. Estos
sucesos acaecieron en las veredas San Antonio del Comboy y La Ceiba. En cuanto
a las familias desplazadas por los mismos motivos, indican que –al menos–han
sido 18, para un total de 91 personas. Sin embargo, aduce que el número era
mayor, pero que solo aquellas requirieron atención inme-diata. Por último,
indica que no se reportaron afectaciones en la salud de las personas por las
aspersiones aéreas, ni actos de pillaje o conductas sancionables por el régimen
penal. (Folios 72 a 74).
j.
Oficio remitido el 7 de junio de 2012 por la Secretaria de Gobierno
Municipal de Puerto Caicedo en el que hace una lista de personas afectadas en
sus cultivos lícitos por las aspersiones. En total, figuran 63 y pertenecen a
diferentes veredas del municipio[57].
También informa que no se reportan afectaciones a la salud de las personas. (Folios
76 a 80).
k.     Oficio
remitido a la Defensoría del pueblo por el Secretario de Gobierno y Convivencia
Ciudadana del Municipio de Puerto Guzmán, con fecha 20 de junio de 2012, en el
que indica que no se han reportado víctimas de minas o munición sin estallar. Adicionalmente,
mencionó que no reposa información sobre afectación a la salud como
consecuencia de las aspersiones. (Folios 81 y 82).
l.
Copia de la Directiva Transitoria No. 0113 de 2012, elaborada por la
Jefatura de Operaciones del Ejército Nacional, cuya finalidad es lograr la
reducción progresiva y sistemática del fenómeno de las drogas. Para ello, se
determina que el ejército adelantará operaciones ofensivas y de control
territorial para brindar seguridad a los Grupos Móviles de Erradicación Manual.
Puntualmente, se menciona que las unidades operativas, antes del ingreso a las
áreas designadas, deben efectuar reuniones de coordinación previa con
coordinadores zonales de cada departamento y/o unidad operativa mayor, esto,
con el fin de consolidar el área correspondiente a su teatro de operaciones. (Folios
184 a 190).
m.  Oficio
remitido el 8 de junio de 2012 por el Director Territorial Putumayo de la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia a la Directora
General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible; en donde se solicita que se socialice con las
administraciones municipales y la gobernación de Putumayo el Plan de Manejo
Ambiental para la erradicación de cultivos de uso ilícitos mediante aspersión
aérea. (Folio 213).
n.     Contestación
de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales al oficio remitido el 8 de
junio de 2012, en el que se mencionan a las autoridades públicas responsables
de diferentes partes del Plan de Manejo ambiental. (Folios 214 a 217)[58].
o.     Copia
de la formulación de programas, subprogramas y metas del municipio de San
Miguel. Como uno de los subprogramas se plantea la consolidación territorial
para el desarrollo, que busca “ejecutar proyectos que fortalezcan la cultura
de la legalidad, mejoren las condiciones de habitabilidad y que garanticen la
seguridad de los habitantes y el goce efectivo de los derechos fundamentales,
priorizando las principales necesidades de las comunidades vulnerables,
víctimas de la violencia y de los cultivos ilícitos (…)”[59].
También se estableció como programa estratégico el “Apoyo a la normalización
y el desarrollo de condiciones socio productivas en zonas de transición”.
Para ello, se plantean los subprogramas de “Implementación al Plan
Estratégico de Erradicación de cultivos ilícitos (…) [el] apoyo a la normalización
y el desarrollo de condiciones socio productivas en zonas de transición [y el
manejo de] minas y munición sin explotar: sensibilizar sobre los riesgos a que
están expuestas las comunidades indígenas, afro y colonas por artefactos
explosivos, y gestionar un proceso de desminado”[60].
También se evidencia como un programa estratégico, “la generación de
ingresos a la población víctima del conflicto armado, indígenas, afros y
población vulnerable (…)”. Para ello, también se diseñó un subprograma que
busca la “implementación de proyectos productivos agropecuarios y de
seguridad alimentaria (…)”[61].
Como parte de la participación ciudadana se fijó un subprograma para “promover
la participación de las comunidades, indígenas, afros, desplazados, víctimas
del conflicto armado, en los espacios municipales y departamentales (…)”[62].
Finalmente, entre otros, como un objetivo estratégico, se fijó el apoyo y
desarrollo de acciones específicas para el restablecimiento de los derechos de
la población víctima del conflicto[63].
(Folios 330 a 351).
p.    Copia
de la matriz 18 del Plan de Desarrollo del municipio del Valle del Guamuez, en
el que se observa un programa para víctimas del conflicto y población
desplazada, que cuenta con un subprograma de seguridad alimentaria y que espera
realizarse en dos proyectos. También se observa un subprograma de atención
integral, que incluye vacunación y detección de desnutrición. (Folios 410 a
419).
q.     Copia
de apartes del Plan de Desarrollo del municipio de Orito, en el que se advierte
la existencia de diferentes montos para financiar programas en educación, salud
y atención a grupos vulnerables, que incluyen el fortalecimiento del sistema de
atención integral a dicha población. (Folios 443 a 455).
r.
Copia del Plan de Prevención y Protección a violaciones de los derechos humanos
a la vida, libertad e integridad del departamento de Putumayo. Se define como
objetivo de la política la promoción de “(…) acciones sinérgicas y oportunas
para la prevención de riesgo y definición de medidas de contención para
personas y comunidades (…)”[64].
El documento que contiene el Plan fue aprobado mediante Decreto 0062 de 2011 y
trata sobre los diferentes PIPP y, expresamente, se indica que se espera la
fase de protocolización para establecer los compromisos necesarios para la
implementación, seguimiento y evaluación. Se observa una matriz de riesgo en el
alto y medio Putumayo. Entre las amenazas figuran: “paros armados (…); circulación
de panfletos y llamadas (…); enfrentamientos en el territorio (…) [con la
intervención de la] Fuerza pública; siembra de minas antipersonal; ocupación de
bienes civiles por parte de la Fuerza Pública como escuelas, viviendas de los campesinos,
casetas comunales, puestos de salud; circulación de panfletos y llamadas
intimidatorias [y] bandas emergentes al servicio del narcotráfico”[65].
Igualmente, tras caracterizar los escenarios de vulneraciones y amenazas a los
derechos, se plantean protocolos de actuación que incluyen muertes y heridos
por accidentes de minas antipersonal y munición sin explotar, asesinatos de
líderes sociales y servidores públicos, desplazamiento forzado y confinamiento
esporádico –donde se indica que un objetivo es prevenir ambos hechos y atender
con planes de contingencia a los afectados, para lo que se responsabiliza a los
Comités Territoriales de Justicia Transicional– y reclutamiento forzado. Hay
una descripción por matrices de los escenarios, caracterizaciones,
probabilidades de materialización y capacidades de reacción para cada municipio.
Lo mismo sucede con protocolos de actuación, que incluyen procedimientos,
responsables y tiempo de ejecución. (Folios 586 a 667).
s.
Oficios remitidos por el Director de Antinarcóticos al Jefe de
Procuradores Delegados del Ministerio Público, a alcaldes demandados, a
Corpoamazonia, a la Directora de la Secretaría de Salud Departamental de
Putumayo y a otras entidades, en la que pone de presente el inicio del proceso de
fumigación de cultivos de uso ilícito en los departamentos de Caquetá y Putumayo.
(Folios 686 a 711)
t.
Actas de instrucción dadas por el mayor Edgar Blanco Giraldo,
coordinador de erradicación manual en el Putumayo, al personal del CASEG, en
marzo de 2012, relacionadas con los derechos humanos y el DIH. (Folios 721 a
749).
u.     Copia
de la Ordenanza No. 630 del 24 de julio de 2011, por la cual la Asamblea del Departamento
de Putumayo, adopta la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2011-2019. (Folios 322 a 325).
v.     Carta
suscrita por diez líderes del departamento de Putumayo y defensores de derechos
humanos, en la que solicitan al Defensor del Pueblo instaurar una acción de
tutela para la protección de los pobladores del departamento. (Folio 97).
II.      SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN
2.1. Primera Instancia[66]
2.1.1. En sentencia del 2 de agosto
de 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, resolvió declarar
improcedente la acción incoada. Para sustentar su decisión, analizó la legitimación
del Defensor del Pueblo para presentar la acción de tutela en nombre de los
habitantes de Putumayo. Expuso que se encuentra habilitado para hacerlo,
siempre y cuando las personas sean determinadas o determinables y, comoquiera que
en este caso tal condición no se cumple, resultaba forzoso declarar la
improcedencia del amparo solicitado.
Lo anterior, con fundamento en
que a la región del bajo y medio Putumayo pertenecen nueve municipios, lo que
dificulta la determinación de las personas que –se supone– fueron afectadas.
Aunado a ello, mencionó que no se evidenciaba autorización o mandato de los
habitantes de la referida región, mediante el cual solicitaran la gestión de su
derecho por parte de la Defensoría del Pueblo, ni se observaba que se hallaren
en situación de indefensión, que les imposibilitara acudir por sí mismas ante
la justicia para velar por sus intereses.
2.1.2. Por lo demás, el a quo
mencionó que una “(…) orden encaminada a suspender la erradicación y
aspersión de cultivos ilícitos, iría en contra de las dos responsabilidades del
Estado, a saber: la administración de justicia y brindar seguridad a sus
habitantes”[67].
Por lo mismo, estaría destinada a contradecir el interés público, en donde el
Estado cuenta con autonomía para fijar la política criminal, sin desconocer los
derechos individuales, que –en razón a la mencionada indeterminación de los
afectados– no es posible, en este caso, evidenciar. Adicionalmente, arguyó que
el desplazamiento acaece por otras razones, como la presencia de grupos al
margen de la ley en el territorio, sin que pueda atribuirse a las políticas de
erradicación y fumigación como la principal causa. Es más, el Estado ha
implementado medidas para morigerar y superar las consecuencias del flagelo,
como aquellas adelantadas por la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
2.2. Impugnación[68]
2.2.1. Inconforme con la decisión
de primera instancia, el Defensor Regional del Pueblo interpuso el recurso de apelación,
que sustentó controvirtiendo la supuesta falta de legitimación por activa y la
improcedencia de la acción de tutela, por encontrarse involucrados derechos e
intereses colectivos en la presente causa.
2.2.2. Así, sobre el primer
punto, esto es, la supuesta falta de legitimación por activa, además de
reiterar lo dispuesto en el artículo 282 de la Carta, manifestó que actuó con
fundamento en peticiones verbales de miembros de comunidades, así como a partir
de las visitas que ha efectuado en ejercicio de su labor misional. Aunado a
ello, alegó que ha constatado situaciones de retorno irregular, de
desplazamiento temporal, de hacinamiento y condiciones de insalubridad y de
desplazamiento forzado. Por ello, se trata de situaciones que son objeto de
análisis dentro de una acción de tutela.
A ello le suma la solicitud de intervención
de líderes y lideresas de asociaciones como la Asociación Campesina del Sur Oriente
de Putumayo (ACSOMAYO), la asociación campesina de Putumayo (ASCAP) y los miembros
de la mesa departamental de desplazados.
Por lo demás, reiteró la
afectación de derechos fundamentales de niños y niñas, por lo que las reglas de
procedencia de la acción de tutela deben ser analizadas de manera flexible y
concluyó señalando que la jurisprudencia de la Corte ha indicado que: “(…)
así se instaure una acción popular, es procedente dar trámite [a la] acción de
tutela si se evidencia la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, que
requiera de una protección judicial oportuna”[69].
2.2.3. En relación con el segundo
aspecto, también referente a la procedencia de la acción, adujo que pretendía
proteger derechos fundamentales afectados por las consecuencias del programa de
erradicación de cultivos de uso ilícito que se adelantaba sin la existencia o
ejecución de planes de contingencia, entre ellas, el desplazamiento forzado. Un
aspecto a destacar es que expuso que la población se hallaba en refugios
improvisados, que carecen de estándares mínimos para garantizar su dignidad. Igualmente,
mencionó que al utilizarse sedes educativas como refugios temporales, se está
afectando la educación de niñas y niños. Finalmente, expuso que el hacinamiento
en los mencionados términos ha conllevado, la aparición de enfermedades
parasitarias y virales.
2.3. Segunda Instancia
2.3.1. En sentencia del 1 de
octubre de 2012, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resolvió
confirmar la decisión del a quo. Para ello, analizó si el Defensor del
Pueblo de Putumayo estaba legitimado para demandar el amparo de las comunidades
y grupos específicos que decía representar y si las autoridades demandadas
habían conculcado derecho fundamental alguno. En este sentido, especificó que
debía dilucidar si se originaban trasgresiones por tres asuntos: (i) por la
ejecución del programa de erradicación manual y aspersión aérea de las áreas
sembradas con cultivos de uso ilícito; (ii) por la omisión de la consulta
previa de las comunidades indígenas asentadas en la zonas fumigadas, y (iii) por
la ausencia de un plan de contingencia y prevención del desplazamiento forzado,
cuando se causa por una actividad legítima del Estado.
2.3.2. En lo que respecta a la
legitimación del Defensor del Pueblo, halló que el a quo había incurrido
en un yerro, pues en uno de los apartes de la demanda mencionó que había
recibido quejas de habitantes de ciertas veredas, lo que          –prescindiendo
de excesivos formalismos–  permitía individualizar a las personas presuntamente
afectadas. Por lo demás, esta conclusión se ratifica con las comunicaciones
recibidas de personerías municipales del departa-mento, que ponían de presente
las quejas formuladas por un número considerable de individuos.
2.3.3. En cuanto a la alegada
vulneración de los derechos fundamentales por los programas de erradicación
manual y aspersión aérea, se adujo que la situación se encontraba superada, ya
que las actividades se fueron suspendidas y las entidades habían expresado su
voluntad de realizar la consulta previa, siguiendo las pautas consagradas en el
Convenio 169 de la OIT y la Sentencia SU-383 de 2003[70].
2.3.4. En lo que atañe a la
ausencia de un plan de contingencia y prevención del desplazamiento, arguyó que
las entidades se encuentran adelantando las obligaciones que les incumben, con
la ejecución de los programas correspon-dientes. Estos proyectos incluyen
estabilización económica, asistencia nutri-cional, diseño y actualización de
mapas de riesgo, entre otros.
2.3.5. Finalmente, señaló que –en
principio– la acción de tutela no resulta procedente para proteger derechos
económicos, sociales y culturales, que requieren erogaciones presupuestales que
le corresponden al Congreso de la República. Igualmente, la acción en comento
tampoco es procedente para proteger derechos e intereses colectivos, como lo es
el goce del ambiente sano, o para sancionar posibles conductas delictivas de
los miembros de la Fuerza Pública. Para tal efecto, el ordenamiento jurídico contempla
la acción popular y el ejercicio del poder punitivo en cabeza de Estado.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
3.1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política.
3.2.
Actuación surtida en sede de revisión y estado de la cuestión
3.2.1. En Auto
del 19 de marzo de 2013, se dispuso librar oficio a las alcaldías municipales
de San Miguel, Valle del Guamuez, Orito, Puerto Leguízamo, Puerto Asís,
Puerto Guzmán y Puerto Caicedo –todas del departamento de Putumayo–, para que,
remitieran copia de los Planes de Contingencia vigentes para el año 2012, con
la advertencia de que si no los han realizado, deben señalarlo de manera
expresa. Asimismo, se solicitó que enviaran copia de las actas de las reuniones
celebradas en dicho año por los Comités de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia y los documentos que soporten la ejecución de los
citados planes de contingencia, si los tienen, y las evaluaciones en la
implementación de los mismos.
3.2.1.1. En escrito radicado el 6
de mayo de 2013[71],
el Alcalde Municipal de Puerto Asís informó que aún no existe un Plan de Contingencia
para la atención de emergencias y que éste se encuentra pendiente de aprobación
por el Comité de Justicia Transicional. Asimismo, anexó copia de las actas de
las reuniones del citado comité, realizadas en el año 2012. En algunas de ellas,
los integrantes de dicho organismo manifiestan que la problemática que se está
prestando es consecuencia de la situación de orden público, particularmente la relacionada
con la existencia de minas antipersonal. Además, se informa que en algunas
veredas, hay personas organizadas que no permiten el ingreso a los
erradicadores.
3.2.1.2. En escrito del 20 de
mayo de 2013, el Secretario General y de Gobierno del municipio de Valle del Guamuez[72],
informó que el Plan de Contingencia para la vigencia 2012 y 2015 se encuentra
formulado y aprobado por el Comité de Justicia Transicional, el cual se anexa
en medio magnético. En este plan se hace una caracterización de la dinámica de
los conflictos que se presentan en el municipio y se ilustra cómo la
erradicación manual de culti-vos ilícitos ha sido un factor determinante para
el desplazamiento de la población. De igual manera, se adjuntan siete actas de
los Comités de Justicia Transicional, en los que se discutió el contenido del
Plan de Contingencia.
3.2.1.3. En escrito del 20 de
mayo de 2013 la Secretaría General y de Gobierno del municipio de Puerto
Caicedo[73],
informó que el Plan de Contingencia se encontraba en elaboración y, por lo
mismo, pendiente de ser  aprobado. Como sustento del proceso adelantado para la
elaboración del plan envió copia de las actas de las reuniones celebradas en el
año 2012 por los Comités Municipales de Justicia Transicional.  Asimismo, se
adjuntó un borrador del Plan de Contingencia dónde se identifican las dinámicas
de la violencia que se padece en el municipio, así como de las autoridades
encarga-das de la dinamización de dicho plan. Se caracteriza a la población
víctima y se establecen factores de riesgo.
3.2.1.4. En escrito del 22 de
mayo de 2013 la Alcaldesa encargada del municipio de Puerto Leguízamo[74]
informó que el plan de contingencia se encuentra en fase de formulación e
implementación. Junto con su respuesta, adjuntó un acta de una reunión
realizada en la Alcaldía, en la que se pone de presente la situación de
desplazamiento que se generó en el sector de Piñuña Blanco,  con ocasión de la
labor de erradicación de cultivos ilícitos y en la que se afirma por un
representante de la comunidad, que existen más de 15.000 minas antipersonal
puestas en la zona.
3.2.1.5. En escrito del 4 de
junio de 2013, el Secretario de Gobierno del municipio de Orito[75]
sostuvo que no cuentan con un plan de contingencia, pues éste se encuentra en
proceso de elaboración. De igual manera, informa que se realizaron dos
reuniones del Comité Municipal de Justicia Transicional, pero no se adjunta
copia de las actas.
3.2.2. Luego, en el curso de la
instancia de revisión, se expidieron varias sentencias y resoluciones con
impacto en la situación fáctica que originó la acción de tutela. Así, la Sala
de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004[76],
mediante Auto 073 de 2014[77],
ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el apoyo de la
Corporación Autónoma Regional de Nariño y el Ministerio de Salud y Protección
Social, realizar estudios técnicos y cientí-ficos para determinar el impacto de
las aspersiones áreas con glifosato sobre el ambiente y la salud de las
personas en los territorios colectivos y ancestrales de las comunidades negras
del citado departamento, los cuales se debían allegar en el término máximo de
tres meses a esta Corporación. En ese mismo Auto se dispuso que, si durante
dicho plazo no se llegaba a una conclusión definitiva sobre la inexistencia de
un riesgo actual, grave e irreversible para el ambiente y/o salud de las
personas, debía examinarse la posibilidad de dar aplicación inmediata al
principio de precaución y ordenar la suspensión de las actividades que pongan
en peligro los derechos colectivos de los pueblos étnicos de la mencionada
región.
3.2.3. Posteriormente, el
Ministerio de Salud recomendó la suspensión de la erradicación aérea con
glifosato, por la nueva clasificación que se hizo de dicho herbicida por la
Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC, por sus siglas en
inglés), que pasó de estar en el grupo 4 (“probablemente no cancerígeno para
humanos”) al grupo 2A (“probable cancerígeno para humanos”). Con
fundamento en esta recomendación, el Consejo Nacional de Estupefacientes,
mediante Resolución No. 1214 de 2015, decidió suspender las actividades de
aspersión aérea con glifosato en todo el territorio nacional.
3.2.4. Como consecuencia de lo
anterior, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales autorizó el plan
piloto de seis meses de aspersión terrestre y controlada con glifosato en los
departamentos de Nariño y del Chocó. Por tal razón, en Auto del 3 de agosto de
2016, el Magistrado Sustanciador ofició al Ministerio de Justicia para que
allegara copia del Plan de Manejo Ambiental del Programa de Erradicación de
Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato (PECAT). Sobre el
particular, en comunicación recibi-da por esta esta Corporación el 8 de agosto
del año en cita[78],
se envió dicho plan elaborado en junio del mismo año por la Dirección
Antinarcóticos de la Policía Nacional, el cual fue impuesto mediante Resolución
708 del 11 de julio de 2016 proferida por la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales[79].
3.2.5. Más adelante, en Sentencia T-080 de 2017[80],
la Corte señaló que, atendiendo a los potenciales efectos dañinos del
glifosato, la política de erradi-cación manual con esta sustancia debe “encontrar
una forma alternativa de erradicación con otra sustancia química no catalogada
como tóxica y en caso de que esto no sea posible en el corto plazo, cuando
menos, debe estar precedida de estudios científicos (i) que precisen
los efectos del glifosato sobre la salud humana y el medio ambiente, (ii) que
determinen claramente si este herbicida no afecta la tierra para su cultivo
posterior o contamina permanentemente las fuentes de agua, y, (iii) que
permitan delimitar con precisión el territorio donde se va a ejecutar el
programa.”
3.2.6. Finalmente, en marzo de
2017, el Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución 01, autorizó
la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante
Aspersión Terrestre con Glifosato (PECAT), a nivel nacional. Para tal efecto,
tuvo como soporte el concepto otorgado por el Ministro de Salud y Protección
Social, consagrado en la parte motiva de la Resolución 09 de 2016 del citado
Consejo, conforme al cual “(…) los análisis toxicológicos realizados para el
uso agrícola del glifosato, teniendo en cuenta que los rasgos propios del
método de fumigación terrestre permiten tomar medidas efectivas de protección
para evitar la exposición al herbicida, [conducen al] Ministerio [a]
considera[r] que la utilización del método de fumigación terrestre del
glifosato para la erradicación de cultivos ilícitos es viable bajo la condición
de que se dé estricto cumplimiento [a] los protocolos, normativa y demás
medidas detalladas en este documento (…)”.
3.3. Delimitación inicial de la controversia
Como se advierte del acápite de
antecedentes, el Defensor del Pueblo, Regional Putumayo, pone de presente una
serie de problemas que existen en algunos municipios de dicho departamento, con
ocasión de la erradicación manual y aérea de cultivos ilícitos que se viene
adelantando en esa zona del país, a partir del año 2012. No obstante, antes de
plantear el problema jurídico objeto de decisión, cabe resaltar que el juez de
tutela cuenta con autonomía para delimitar el ámbito de su pronunciamiento, a partir
de la identificación de una controversia en específico, que se origine de los
hechos de la demanda, de la contestación y de los argumentos expuesto por las
partes[81].
Esta facultad fue expresamente admitida por la Corte en el Auto 031A de 2002[82],
en el que al resolver una solicitud de nulidad contra una sentencia proferida
por una Sala de Revisión, al haber incurrido en una supuesta vulneración del
derecho al debido proceso, se estimó que este Tribunal puede definir el alcance
de la controversia, excluyendo temas accesorios dentro de una problemática gene-ral,
en virtud de la atribución constitucional de unificar la interpretación de los
derechos fundamentales. Al respecto, se señaló que:
“el hecho de que la revisión
sea una facultad discrecional muestra que la Constitución, en relación con el
papel de la Corte en sede de revisión, privilegió su papel sistémico de
unificación doctrinal frente a la corrección de todos los problemas derivados
de los casos concretos, sin que ello implique dejar de lado el deber de
protección de los derechos fundamentales […].
[C]omo consecuencia del
anterior esquema institucional, es obvio que la Corte, al ejercer su función de
revisión, no tiene el deber de estudiar en detalle todos los aspectos y puntos
planteados por el actor en su solicitud de tutela, pues no constituye una
tercera instancia en la resolución de esta clase de controversias. En efecto,
si una función básica de la revisión es unificar la doctrina constitucional
sobre los derechos fundamentales, y si la Corte tiene la potestad discrecional
de seleccionar qué casos merecen revisión para tal efecto, entonces es claro
que la Corte goza también de una razonable discrecionalidad para delimitar los
temas que en el caso concreto ameritan un examen en sede de revisión. No
tendría sentido que la Corte tenga una plena discrecionalidad para decidir si
estudia o no un caso, pero que, por el contrario no goce de ninguna
discrecionalidad para delimitar los temas jurídicos que en cada caso deben ser
examinados para efectos de desarrollar su función de unificación
jurisprudencial (…)”.
En el caso bajo
examen, no cabe que esta Corporación haga un examen particular de cada
una de las pretensiones formuladas por el Defensor Regional del Pueblo, las
cuales llegan a un nivel de concreción en temas de política pública que escapan
de la competencia del juez constitucional en materia de tutela. Por ello, a
partir del contenido de la demanda, de la contestación y de las pruebas
obrantes en el expediente, este Tribunal encuentra que la problemática general
que se plantea gira sobre un eje fundamental que consiste en la ausencia de un
enfoque preventivo al momento de desarrollar la erradicación de cultivos
ilícitos, de forma manual y mediante aspersiones.
De este eje se desprenden por lo
menos cinco situaciones de las cuales puede derivarse la supuesta vulneración
de los derechos fundamentales invocados en la demanda. La primera, se concreta
en el desplazamiento que se ha generado de manera indirecta por la
implementación de las actividades de erradicación manual y fumigación de
cultivos ilícitos, que tiene como sustento la presión indebida de grupos
armados al margen de la ley. La segunda, se refiere a los daños a la vida y a
la integridad personal de los habitantes de las veredas en las que se adelantan
las fumigaciones, por la existencia de minas antipersonal. La tercera, se asienta
en los daños a los bienes de los pobladores de dichas zonas y en el presunto
maltrato hacia ellos por parte de los erradicadores y los miembros de la Fuerza
Pública. La cuarta, versa sobre la necesidad de que en los territorios en donde
se realiza la erradicación o aspersión aérea, se adelante el proceso de consulta
previa a los grupos indígenas o afro que los habiten. Y, finalmente, la quinta,
se sintetiza en la supuesta afectación al ambiente que se genera con ocasión de
las fumigaciones aéreas.
Como se trata de cinco
situaciones distintas relacionadas con un eje común, antes de plantear el
problema jurídico, la Corte analizará si frente a cada una de ellas se
satisfacen o no los requisitos de procedencia de la acción de tutela.
3.4. De la procedencia de la
acción de tutela
3.4.1. En cuanto a la legitimación
por activa, por regla general, como se establece en el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela podrán interponerla los titulares de
los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. No obstante, la regulación
sobre la materia consagra algunas situaciones particulares[83], en las cuales terceras
personas se encuentran facultadas para solicitar el amparo de los derechos de
otras. Como expresión de dichos canales a través de los cuales el Estado amplía
las posibilidades de defensa de las garantías constitucionales, se ha
establecido la atribución para que el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales puedan presentar la acción de tutela, con la finalidad de solicitar
el amparo de los derechos de terceros[84].
Esta facultad se origina en el
mandato consagrado en el numeral 3 del artículo 282 del Texto Superior, que
faculta al Defensor para “interponer acciones de tutela, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados”, como expresión de su deber
institucional de velar “por la promoción, el ejercicio y la divulgación de
los derechos humanos”. En desarrollo de lo anterior, el Decreto 2591 de
1991 dispone que:
“Artículo
46. Legitimación. El Defensor del Pueblo podrá, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre
de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e
indefensión. (…)
Artículo
49. Delegación a los personeros. En cada municipio, el personero en su
calidad de defensor en la respectiva entidad territorial, podrá por delegación
expresa del Defensor del Pueblo, interponer las acciones de tutela o
representarlo en las que éste interponga directamente.”
Como se deriva del tenor
normativo de las disposiciones en cita, siempre que se actúe por intermedio de
las referidas autoridades que integran el Ministerio Público[85], es preciso que se
cumpla con una de dos condiciones: (i) que el titular de los derechos haya
solicitado actuar en su representación; o (ii) que la persona se encuentre
desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos,
en aras de evitar o resistir la amenaza o violación de sus derechos
fundamentales[86].
Como requisito previo al examen de estas dos condiciones, debe verificarse que
los sujetos cuyos derechos se pretenden agenciar estén determinados, o sean
determinables.
Bajo el panorama expuesto, la
Sala advierte que sólo existe un documento en el expediente en el que diez
personas que dicen ser líderes del departamento de Putumayo y además defensores
de Derechos Humanos, solicitan al Defensor Regional del Pueblo instaurar la
acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de los
pobladores del departamento[87].
Esto significa que, más allá de los nombres que se pueden extractar de dicho
documento y de algunos informes de las personerías y alcaldías municipales en
los que se hace un listado de quienes han sido afectados en su vida y bienes
por las actividades de erradicación, el agente del Ministerio Público no
identifica quienes son los titulares de los derechos cuya protección se invoca
en la acción de tutela. Sobre el particular, en Sentencia T-896A de 2006[88],
esta Corporación señaló que:
“La Defensoría
del Pueblo puede instaurar acciones de tutela a nombre de personas determinadas
o determinables (…). En efecto, la protección de estos derechos supone
la plena identificación de las personas a cuyo favor actúa, en tanto que, a
diferencia de otras acciones constitucionales como la acción popular, la tutela
pretende, en primer lugar, la garantía de derechos subjetivos
constitucionalizados que se imponen de manera directa e inmediata a todas las
autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas perfectamente
individualizadas o claramente determinables (…) En estas circunstancias,
procede la acción de tutela en defensa de un número plural de personas que se
encuentran afectadas, cuando cada una de ellas es identificable e
individualizable y, por ende, podría reclamar, en forma autónoma, el amparo de
sus derechos amenazados o vulnerados. En caso contrario, esto es, cuando la
parte demandante no puede determinarse (…) la acción de tutela resulta
improcedente. En consecuencia, la Defensoría del Pueblo no [puede] interponer [acciones]
de tutela para la defensa de [los] derechos de un grupo abstracto y general de
personas, aunque éstas se encuentren en la misma situación fáctica” (énfasis
propio).
Siguiendo la jurisprudencia
expuesta, es claro que la acción de tutela es procedente, a pesar de la falta
de identificación puntual de los titulares cuyos derechos se agencian, cuando
se logra individualizar o determinar el grupo poblacional al cual se dirige el
amparo. Bajo esta premisa, en el asunto sometido a revisión la Sala observa
que, a partir de las situaciones vulneratorias de derechos fundamentales que
expone el accionante, puede hacerse un ejercicio que le permita a la Corte determinar
si existe un sujeto activo individualizable, frente al cual se cumplan las
condiciones para acreditar la legitimación por activa del Defensor. Al respecto
se advierte que:
- En primer lugar, frente a los
desplazamientos que alega el demandante y que, según afirma, han ocurrido
dentro del departamento de Putumayo, como consecuencia indirecta del proceso de
erradicación manual y por aspersión, se encuentra que, aunque las personas que
representa el Defensor no fueron identificadas,  los grupos poblacionales en
favor de los cuales se promueve el amparo sí se hallan determinados. En efecto,
un examen del expediente permite individualizar, como sujeto activo en favor de
quien se promueve la acción, a los habitantes y moradores objeto de
desplazamiento y riesgo de dicho flagelo, en las veredas y corregimientos de
los municipios de: San Miguel[89],
Valle del Guamuez[90],
Puerto Leguízamo[91],
Puerto Asís[92]
y Puerto Caicedo[93].
En este sentido, el Defensor Regional del Pueblo se encuentra legitimado para
la protección de sus derechos fundamentales, pues como él mismo lo señala en su
escrito de impugnación, son personas que por su condición y ubicación
territorial, no tienen fácil acceso a un juez de tutela y, además, se
encuentran en situación de vulnerabilidad.
- En segundo lugar, en relación
con las afectaciones a la vida y a la integridad de las comunidades del bajo,
medio y alto Putumayo, como consecuencia de la presencia de minas antipersonal,
al realizar un examen detallado del expe-diente, se encontró que los municipios
afectados por esta circunstancia son: San Miguel[94],
Valle del Guamuez[95],
Orito[96],
Puerto Leguízamo[97]
y Puerto Caicedo[98].
De esta manera, se encuentra un grupo poblacional que resulta claramente
determinable, referente a los habitantes de dichos municipios, por lo que la
Sala observa que la acción de tutela satisface el requisito de legitimación por
activa en cabeza del Defensor Regional del Pueblo, más aun cuando lo que se
invoca es la existencia de un riesgo latente en su integridad personal por la
presencia de minas antipersonal.
- En tercer lugar, frente a los
sujetos afectados por las conductas de los grupos erradicadores y de la Fuerza
Pública que los acompaña –como el daño a plantaciones y bienes–, esta
Corporación pudo identificar que se trata de los habitantes del municipio de
San Miguel[99]
y de Puerto Caicedo[100],
frente a los cuales también se acredita la legitimación por activa, al tratarse
de un grupo poblacional igualmente determinable.
- En cuarto lugar, en relación
con el derecho de las comunidades a la consulta previa, se tiene que el
Defensor Regional del Pueblo, de manera general, señala que se debe ordenar a la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que “lidere y
coordine los procesos de consulta previa que sean necesarios en el marco de las
actividades de erradicación y aspersión de cultivos de uso ilícito, de manera
efectiva y eficiente con los pueblos indígenas y comunidades negras que habitan
[las] áreas territoriales”[101]
mencionadas en la demanda de tutela. Si bien el accionante refiere a que en el
municipio del Valle del Guamuez está asentado el territorio indígena Awá; y que
de las pruebas obrantes en el expediente se observa que también existen comunidades
indígenas en los municipios de San Miguel[102],
Puerto Asís[103]
y Puerto Caicedo[104],
no es posible dar por acreditado el requisito de legitimación por activa, pues
ello desconocería el derecho a la autodeterminación con la que cuentan los
pueblos tribales e indígenas. Precisamente, son estos pueblos quienes
directamente deben solicitar –en caso de que lo estimen vulnerado– la
protección de su derecho a la consulta previa. Admitir lo contrario y permitir
que el Defensor sea quien lo haga, conduciría a desvirtuar la capacidad que
tienen dichos pueblos, a través de sus autoridades tradicionales, para
protegerse de cualquier posible vulneración o amenaza de sus derechos, como
supuestamente ocurriría en el caso bajo examen, en el que se invoca que la
política de erradicación tendría la entidad para afectar sus costumbres en
comunidad[105].
Al respecto, en la Sentencia T-601 de 2011[106]
esta Corporación, dijo que:
“[E]l derecho a la autodeterminación se
encuentra contenido en el artículo 330 de la Constitución, el cual les permite
a los pueblos indígenas regirse por sus propias costumbres y normas en su
territorio. De igual modo, ha sido entendido por la jurisprudencia
constitucional como la capacidad que tiene un grupo étnico de darse su propia
organización social, económica y política, o de decidir por sí mismos los
asuntos y aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos material,
cultural, espiritual, político y jurídico, de conformidad con sus referentes
propios y conforme con los límites que señalen la Constitución y la ley[107],
pues el pluralismo y la diversidad no son ajenos a la unidad nacional[108], ni
a los valores constitucionales superiores[109]”(énfasis por fuera del texto original).
De suerte que, si bien esta
Corporación ha considerado que tratándose de los pueblos indígenas, los
requisitos para acreditar la legitimación por activa se hacen menos exigentes,
también ha admitido la importancia de su derecho a la  autodeterminación, de
manera que para aceptar el agenciamiento de sus dere-chos, tendría que existir
una razón extraordinaria y vinculada con motivos de urgencia, frente a la cual
no sea posible preservar la prioridad de dichos pueblos en la definición
autónoma de la defensa o no de sus intereses.
En este sentido, no sobra mencionar que, de conformidad con la
información que obra en el expediente, el Ministerio del Interior señaló que no
realizaría ningún proceso de erradicación en los territorios dónde se demuestre
el uso ancestral de la coca, sin antes realizar la consulta previa, en los
términos de la Sentencia SU-383 de 2003[110], que en su numeral segundo dispuso:
“ORDENAR a la Presidencia de la República, a los Ministerios del Interior y la
Justicia, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Consejo Nacional
de Estupefacientes y a cada uno de sus integrantes, a la Dirección Nacional de
Estupefacientes y a la Policía Nacional, consultar de manera efectiva y eficiente
a los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana[111]
sobre las decisiones atinentes al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos
que las entidades mencionadas adelantan en sus territorios, en los aspectos que
a cada una de dichas entidades compete, ‘con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas’, con plena observancia de los principios
y reglas contenidos en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de
1991.”
En consecuencia, no se observa que exista una
circunstancia extraordinaria y urgente que avale la superposición de la
intervención de la Defensoría Regional del Pueblo, sobre el respeto al derecho
a la autodeterminación de los pueblos indígenas, de suerte que, son ellos, a
través de sus autoridades tradicionales, quienes deben definir si existen
hechos que impliquen una afectación directa de sus intereses y que motive, en
el escenario del caso descrito, la interposición de una tutela en defensa del
derecho a la consulta previa.
- En quinto lugar, en relación
con la afectación del ambiente puesta de presente por el Defensor, esta Sala
encuentra que no es posible determinar siquiera qué segmento de la población de
Putumayo se está viendo afectada, pues en su escrito de demanda únicamente
señala que: “En los casos observados se ha encontrado que grupos de
aproximadamente 150 o 200 hombres, entre erradicadores y miembros de la Fuerza
Pública, arriban a los centros poblados, acampando por días o semanas en las
fincas, cerca de las escuelas, cerca de los nacimientos de agua, quebradas y
ríos, generando con su estadía graves daños al medio ambiente y cultivos (…)”[112].
No es posible de lo expuesto inferir la existencia concreta y determinable de
un grupo poblacional que se haya visto afectado en el citado derecho
constitucional, que avale, por ende, el requisito de legitimación por activa en
relación con la reclamación que hace el Defensor Regional del Pueblo.
Ahora bien, de las cinco grandes
temáticas propuestas, después de analizada la legitimación por activa en cada
una de ellas, se descartan dos –consulta previa y protección al ambiente– y se
continua con el estudio frente a las tres restan-tes, esto es, (i) el
desplazamiento como consecuencia indirecta de la erradica-ción manual y de la fumigación
de cultivos ilícitos; (ii) los daños a la vida y a la integridad personal derivados
de las minas antipersonal y (iii) los daños a los bienes de los pobladores de
las zonas afectadas y el presunto maltrato hacia ellos por parte de los
erradicadores y los miembros de la Fuerza Pública.
3.4.2. Respecto
de la legitimación por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e
inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o
por el actuar de los particulares, en los casos previstos en la Constitución y
en la ley[113]. En este contexto, según lo señalado de
manera reiterada la Corte, en lo que respecta a esta
modalidad de legitimación es necesario acreditar dos requisitos, por una parte,
que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y
por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho
fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u
omisión[114].
En el asunto bajo
examen, no cabe duda de que todos los demandados son autoridades públicas
frente a las cuales cabe el ejercicio de la acción de tutela. Así ocurre con (i)
la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, unidad administrativa especial con
personería jurídica, que como lo establece el artículo 38 de la Ley 489 de
1998, integra el sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva; (ii) con el Ministerio del Interior, (iii) el Ministerio de
Justicia – Consejo Nacional de Estupefacientes–[115]. (iv) El Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional–;
(v) el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[116]; (vi) el
ICBF[117];
(vii) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y (viii)
la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonía[118]. Todos estos son organismos que integran de la Rama Ejecutiva
del Poder Público en el orden nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el citado
artículo 38 de la Ley 489 de 1998[119].
Por último, la Gobernación de Putumayo y las Alcaldías municipales demandadas son autoridades públicas del orden territorial[120].
Sin embargo, en
lo que atañe al requisito consistente en que pueda imputarse la presunta
vulneración o amenaza de los derechos frente a la acción u omisión de las
autoridades demandadas, esta Sala observa que este requisito no se cumple
frente a CORPOAMAZONIA, pues, como ya se dijo, las pretensiones que se dirigen
contra esa Corporación tienen como objeto la protección del ambiente, y no se
encontró individualizado el grupo poblacional  presunta-mente afectado. Frente
a las demás entidades, comoquiera que sus funciones están relacionadas, por una
parte, con la atención a las víctimas del conflicto y, por la otra, con la
elaboración y ejecución de los planes de erradicación forzosa de cultivos
ilícitos, se considera que, prima facie, pueden llegar a ser
responsables por la presunta vulneración o amenaza de los derechos alegados.
3.4.3. Ahora
bien, la procedibilidad de la acción de tutela
también exige que su interposición se haga dentro de un plazo razonable,
contabilizado a partir del momento en el que se generó la vulneración o amenaza
de un derecho fundamental[121].
Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el principio
de inmediatez[122].
En relación
con el caso objeto de estudio, el Defensor Regional del Pueblo instauró
la acción de tutela el 24 de julio de 2012, frente a los hechos que se
originaron a comienzo de dicho año, como consecuencia del inicio de una nueva
fase del proceso de erradicación de cultivos ilícitos[123].
Esto significa que transcurrió poco menos de seis meses para que el demandante
acudiera ante el juez de tutela, término que se ajusta a la razonabilidad que
explica la proce-dencia del amparo.
3.4.4. Queda por
examinar entonces lo referente al cumplimiento del principio de
subsidiaridad, respecto del cual se encuentra que el ya citado artículo 86
de la Constitución Política señala que la acción de amparo constitucional sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[124]. Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual
o subsidiario, por virtud del cual “procede de manera
excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto
se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos
judiciales ordinarios para asegurar su protección”[125]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto
de competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las
diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios
constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial.
3.4.4.1. No
obstante, aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de
tutela está llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo
suficiente-mente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo
adecuadamente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En cuanto al
primer evento, se entiende que el mecanismo ordinario
previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo o
eficaz, cuando, por ejemplo, no permite resolver el
conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución integral
frente al derecho comprometido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que:
“el requisito de la idoneidad ha sido interpretado
por la Corte a la luz del principio según el cual el
juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las
consideraciones de índole formal[126].
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser
analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las características
procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho
fundamental involucrado”[127].
En relación
con el segundo supuesto, la jurisprudencia ha señalado
que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de
vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible[128].
Este amparo es eminentemente temporal, como lo dispone el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso
anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.[129]
3.4.4.2. En el
asunto objeto de estudio y bajo la limitación previamente realizada, por virtud
de la cual se excluyó el análisis de la consulta previa y de la protección al ambiente,
esta Corporación debe proceder a examinar, de manera separada, las situaciones
fácticas que originaron la interposición de la acción de tutela que todavía
admiten una discusión de fondo, para así determi-nar si respecto de ellas existe
o no otro medio de defensa judicial.
3.4.4.2.1. En cuanto a los desplazamientos masivos generados
de manera indirecta como consecuencia de la implementación de las actividades
de erradicación con glifosato, este Tribunal encuentra que, en
consideración al particular estado de vulnerabilidad de la
población desplazada, la
acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para garantizar el
goce efectivo de sus derechos fundamentales[130]
como lo ha sostenido de manera reiterada esta Corporación, por una parte, porque
a pesar de que existen otros medios de defensa judicial, los mismos carecen de
la capacidad suficiente para dar una respuesta completa e integral frente a las
víctimas del desplazamiento forzado, con ocasión de la situación de gravedad
extrema y urgencia en la que se encuentran[131];
y, por la otra, porque en virtud de los principios de
inmediatez, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan al
amparo constitucional, no es posible exigir el agotamiento previo de los
recursos ordinarios, pues en tratándose de la población desplazada prevalece
la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos materiales que
se encuentran comprometidos[132].
3.4.4.2.2. En lo que atañe a la posible afectación a la vida y a la
integridad personal como consecuencia de la existencia de minas antipersonal
(MAP) o municiones sin explotar (MUSE), esta Corporación no encuentra que
exista un mecanismo judicial idóneo para ordenar que se prevengan accidentes y
muertes a causa de estos artefactos, pues si bien podría plantearse una acción
de cumplimiento frente al Ministerio de Defensa, quien tiene dentro de su misión
adelantar el proceso de desminado humanitario[133], lo
cierto que es que los derechos amenazados como resultado de esta omisión son de
carácter fundamental y, por ende, la acción de cumplimiento resultaría
improcedente[134].
3.4.4.2.3. Finalmente, en lo que respecta a las conductas que denuncia el
Defensor Regional del Pueblo por parte de los Grupos Móviles de Erradica-ción,
de los miembros de la Policía Nacional –Dirección de Antinarcóticos y EMCAR– y del
Ejército Nacional, consistentes en que al momento de realizar sus labores presuntamente
dañan los bienes de los campesinos que habitan esas zonas y constituyen –en
palabras del accionante– actos abusivos que incluyen el pillaje, el hurto y el
daño a plantaciones, esta Sala observa que no se cumple el principio de
subsidiariedad, pues las personas afectadas por la presunta comisión de estos comportamientos
–que se señalan como delictivos–, tienen la posibilidad de acudir ante la
Fiscalía General de la Nación para denunciar estos hechos y así iniciar los
procesos penales correspondientes. Además, en caso de lo que se pretenda sea la
reparación económica por los daños sufridos, los afectados podrán acudir, por
un lado, a los procedimientos definidos por el Consejo Nacional de
Estupefacientes para la interposición de quejas por daños a cultivos lícitos en
el proceso de erradicación[135]
y, por el otro, al medio de control de reparación directa ante el juez
contencioso administrativo[136].
3.4.5. En consecuencia, por
virtud del examen del principio de subsidiariedad, esta Sala encuentra que le
corresponde estudiar dos situaciones vulneratorias de derechos humanos que,
según el Defensor Regional del Pueblo, están desconociendo los derechos
fundamentales de los habitantes del bajo, medio y alto Putumayo. Dichas
situaciones se concretan en (i) los desplazamientos masivos originados de
manera indirecta como consecuencia de la erradicación forzosa manual y por
aspersión de cultivos ilícitos, por la presión indebida de grupos armados al
margen de la ley; y (ii) la existencia de minas antipersonal y municiones sin
explotar que profundizan la existencia del citado flagelo de desplazamiento, al
mismo tiempo que tienen la virtualidad de provocar un riesgo sobre los derechos
a la vida y la integridad personal de los moradores de dichas zonas. Ello, como
ya se dijo, dentro de la problemática general planteada en la demanda,
referente a la ausencia de un enfoque preventivo al momento de
desarrollar los procesos de erradicación de cultivos ilícitos por parte del
Estado.
3.5. Del problema jurídico y
del esquema de decisión
Con fundamento en lo anterior,
como problema jurídico, la Sala deberá definir si desconocen los derechos a la
vida, a la integridad física y a la seguridad personal de los pobladores de los
municipios de Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Caicedo, San Miguel, Valle del
Guamuez, Orito y Puerto Leguízamo, por la ausencia de un enfoque preventivo
al adelantar las actividades de erradi-cación manual y por aspersión de
cultivos ilícitos que permitan, por un lado, evitar que sean objeto de
desplazamiento forzado y, por el otro, que se vean afectados por minas
antipersonal y municiones sin explotar. Para resolver el interrogante
planteado, la Sala abordará como temas objeto de estudio, por una parte, el
deber del Estado de contar con un enfoque preventivo en las labores de
erradicación de cultivos ilícitos; y, por la otra, el papel que asume el juez
constitucional en la formulación e implementación de políticas públi-cas en
dicha área. Una vez se haya agotado el examen de los temas propues-tos, se
resolverá el caso concreto.
3.6. Deber del Estado de
contar con un enfoque preventivo en las labores de erradicación de cultivos
ilícitos
3.6.1. La Ley 30 de 1986 le
asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes la labor de formular las
políticas, planes y programas para la erradicación de cultivos ilícitos que le
compete desarrollar al Gobierno Nacional. Concreta-mente, el artículo 91,
literal g) de la ley en cita, establece que a éste último le corresponde
disponer la destrucción de “cultivos de marihuana, coca y demás plantaciones
de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia,
utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los
organismos encargados de velar por la salud de la población y por la
preservación y equilibrio del ecosistema del país.” El encargado de llevar
a cabo dicha destrucción material de plantaciones es, conforme al Decreto 2253
de 1991, la Dirección de Policía Antinarcóticos de la Policía Nacional[137].
La erradicación de cultivos
ilícitos ha sido asumida como una política estatal, cuya finalidad se ha
vinculado –principalmente– con razones de salubridad, tranquilidad, seguridad,
orden público y protección al ambiente[138].
En efecto, la presencia de dichos cultivos, por su condición de actividad
ilícita[139],
entre otras consecuencias, genera efectos nocivos a nivel social, pues la
existencia de esas plantaciones viene acompañada del actuar, por lo general, de
grupos armados al margen de la ley, quienes atentan contra la paz y la armonía
de las comunidades, al incorporar en su práctica la comisión de delitos.[140]
Por lo anterior,
como parte de esta política estatal, el país ha incorporado diferentes
instrumentos internacionales en su política nacional de erradicación de
cultivos ilícitos y desarrollo alternativo para la consolidación territorial.
Entre ellos, por ejemplo, la Convención Única Sobre Estupefacientes de 1961 de
Naciones Unidas, enmendada por el Protocolo de 1972 y adoptada por la Ley 13 de
1974, declara como objeto de fiscalización plantas que contienen sustancias
para la producción de drogas, tales como el arbusto de coca y la planta de
cannabis, entre otras. De igual manera prevé diferentes medidas para el control
y la lucha contra los estupefacientes.
Aunado a este instrumento, se
encuentran (i) la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, adoptada
por la Ley 43 de 1980, “por medio de la cual se consignaron medidas contra
el uso indebido de las sustancias psicotrópicas y se amplió la lista de
sustancias consideradas en esta categoría”[141];
y (ii) la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas de 1988, incorporada al ordenamiento interno, a través de la  Ley
67 de 1993, en la que se dispone como obligación de los Estados firman-tes (a)
tipificar como delitos ciertas conductas relacionadas con el tráfico ilícito de
estupefacientes[142];
(b) prever medidas para decomisar dichas sustan-cias; (c) incluir en los
tratados de extradición los delitos que sean tipificados y; en general, (d)
adoptar medidas judiciales y administrativas para combatir el tráfico ilícito,
incluyendo aquellas que permitan “erradicar el cultivo ilícito de plantas de
las que se extraen estupefacientes y (…)  y sustancias sicotrópicas”[143].
Dentro de este marco normativo
también se destacan, sin que tengan fuerza vinculante, las declaraciones
realizadas en las sesiones especiales de la Asamblea General de Naciones Unidas
de 1998, 2009 y 2016.  En la primera sesión, los Estados manifestaron que
reafirmaban la “necesidad de adoptar un enfoque global respecto de la
eliminación de los cultivos ilícitos para la producción de drogas [destacando]
la importancia especial que reviste la cooperación en el desarrollo
alternativo, [lo que comprende] una mayor integración de los sectores más
vulnerables que participan en el mercado de drogas ilícitas en actividades
económicas legales y viables”[144].
Luego, en la sesión de 2016, los
Estados manifestaron la necesidad de “garantizar que las medidas que se
adopten para prevenir el cultivo ilícito y erradicar las plantas utilizadas
para la producción de estupefacientes y sustancias sicotrópicas respeten los
derechos humanos fundamentales [,] tengan debidamente en cuenta los usos
lícitos tradicionales, cuando existan datos históricos sobre tales usos, y [velar
por] la protección del medio ambiente, de conformidad con los tres tratados de
fiscalización internacional de drogas (…) [En al sentido se deberá actuar de] conformidad
con la legislación nacional [y] la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas”[145].
3.6.2. En
Colombia, los métodos que existen para la erradicación de cultivos ilícitos se
dividen en dos grandes categorías: la erradicación manual y la erradicación por
aspersión. La primera, es la acción que consiste en “arrancar los cultivos
ilícitos del arbusto de coca y/o marihuana, o cortar (soquear) la planta de amapola,
produciendo la consecuente muerte por deshidrata-ción”[146].
Dentro de esta forma de erradicación existen dos modalidades: una es la voluntaria
que proviene de la decisión libre de las comunidades o de la concertación con
ellas y la otra es la forzosa que se presenta cuando no se dan ninguna
de las dos anteriores circunstancias. En esta última, el Ministerio de Defensa
Nacional ejecuta la política antidrogas del Estado, dependiendo de las
estrategias y áreas de focalización definidas. Este tipo de erradicación se
hace a través de los Grupos Móviles de Erradicación - GME (los cuales están a
cargo de la Unidad para la Consolidación Territorial, ahora Prosperidad Social),
quienes actúan en compañía de la Fuerza Pública, para efectos de proveerles
seguridad.
El segundo tipo
de erradicación es aquella que se realiza mediante aspersión con un herbicida,
con el propósito de que éste destruya la mata de coca, amapola, marihuana,
entre otras. Este tipo de erradicación, a su vez, se divide en dos modalidades:
una es la aérea, en la cual se asperjan desde unos aeronaves y bajo
determinadas condiciones, unas cantidades específicas del herbicida a los
cultivos ilícitos y; la otra, es la aspersión desde tierra, la cual a su
vez se divide en dos modalidades, los aspersores de espalda (el erradicador
asperja con un tanque en su espalda) y la aplicación aspersora estacionaria,
esto es, mediante una máquina que fumiga un terreno específico.
3.6.3. Desde el
año pasado, en el territorio colombiano, no se está realizando aspersión aérea
con glifosato por decisión del Consejo Nacional de Estupefa-cientes. Para la
Corte, resulta importante aclarar que la decisión sobre el mecanismo de
erradicación que se utilice en el territorio colombiano para destruir los
cultivos ilícitos, hace parte de la política antidroga del Gobierno Nacional,
quien deberá a través del Consejo Nacional de Estupefacientes, optar por el
mecanismo que, atendiendo a los conceptos técnicos y las recomendaciones de
organismos internacionales sobre la seguridad del químico y el método a
utilizar, sea el más eficiente para la lucha contra el narcotráfico[147].
3.6.4. Ahora
bien, pese a que la erradicación de cultivos ilícitos resulta ser una actividad
legítima por parte del Estado, pues hace parte de la ejecución de la política
antidroga, no es menos cierto que existe una obligación positiva derivada de
los deberes de protección y garantía establecidos en el artículo 2
constitucional, que prescribe como uno de los fines sociales del Estado,
promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos consagrados
en la Constitución, así como “proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades (…)”.
3.6.4.1. Las
obligaciones del Estado en materia de derechos humanos se suelen dividir (i) en
las obligaciones de respeto, que demandan la abstención del Estado para el goce
de los derechos; (ii) de protección, que consisten en  impedir que otras
personas o sujetos los vulneren; y (iii) de garantía, que demandan acciones concretas
por parte del Estado para asegurar su goce efectivo. En la Sentencia C-579 de
2013[148],
se ahondó en esta clasificación, así:
“(i) La obligación de respeto de los derechos
humanos implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que
tengan por resultado impedir o dificultar su goce efectivo. Esta obligación
tiene por tanto un carácter en principio negativo, por cuanto involucra,
fundamentalmente, el deber de abstenerse de interferir en el ejercicio de tales
derechos[149].
Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, que
condicionen el acceso o el ejercicio de los derechos, basadas en criterios
tales como el género, la nacionalidad y la casta[150].
(ii) La obligación de protección
requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u
obstaculicen el ejercicio de un derecho por parte de su titular.
(iii) La obligación de garantía[151]
implica el deber del Estado de organizar todo el aparato gubernamental y las
estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera tal que sean capaces de asegurar el libre y pleno ejercicio
de los derechos[152].
La obligación de garantizar el
pleno ejercicio de los derechos humanos es el resultado, entre otros, de su ‘efecto
horizontal’ y tiene, a la inversa de lo que sucede con la obligación de
respeto, un carácter positivo. Efectivamente, ella implica el deber del Estado
de adoptar todas las medidas que sean necesarias y que, de acuerdo a las
circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechos[153].
A partir de la
obligación de garantía se derivan a su vez cinco (sic) obligaciones: (i)
prevenir su vulneración (no repetición); (ii) crear mecanismos idóneos y
eficaces para la protección de los derechos en casos de amenaza o vulneración
(tutela efectiva); (iii)  reparar las violaciones y esclarecer los
hechos (reparación y verdad); e (iv) investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los DDHH, y al DIH (justicia), entre otras[154]”.
3.6.4.2. Frente
a la obligación de garantía, que resulta de interés para este pronunciamiento,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Velázquez Rodríguez vs.
Honduras, explicó que:
“[I]mplica el deber de los Estados Partes de organizar todo el
aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las
cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean
capaces de   asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir,
investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la
Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho
conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la
violación de los derechos humanos.”
3.6.5. Ahora
bien, esta obligación genérica de garantía se concreta, para el caso de la
erradicación de cultivos ilícitos, en la exigencia de un enfoque preventivo
por parte del Estado cuando realiza actividades que, como esta, pueden causar
un daño en la población, en especial, cuando dichas conductas generan una
vulneración de los derechos humanos. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en la guía para la actualización
de los planes integrales de prevención y protección, al referirse al deber de
prevención, señaló que:
“El deber de
prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político,
administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos
y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente
consideras y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de
acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar
a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales.”[155]
Al margen de las
disposiciones normativas que consagran la protección especial al fenómeno del
desplazamiento y de la jurisprudencia constitucional que la desarrolla[156], se destaca la
existencia de un instrumento internacional, elaborado por el Representante
Especial del Secretario General de la ONU para el desplazamiento interno,
denominado Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, en donde se
constata que: “Todas las autoridades y órganos internacionales respetarán y
harán respetar las obligaciones que les impone el derecho internacional,
incluidos los derechos humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia,
a fin de prevenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el
desplazamiento de personas”[157].
Dentro de este
contexto y refiriéndose al efecto indirecto que puede generar la acción
legítima de la Fuerza Pública en la salvaguarda del deber de garantía de los
derechos humanos, la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, señaló
que:
“se echa de menos la existencia de esfuerzos estatales encaminados a
prevenir el desplazamiento interno en tales situaciones específicas, es decir,
atacar las causas específicas que le dan origen en cada caso particular antes
de que se produzca el desplazamiento mismo. Lo anterior en ningún momento
implica que se dejen de realizar las acciones propias de la Fuerza Pública en
cualquier lugar del territorio nacional, de conformidad con las determinaciones
que compete adoptar al Ejecutivo (…) siguiendo las directrices presidenciales
en el ámbito de la preserva-ción y restablecimiento del orden público.”[158]
Y,
concretamente, en el tema de fumigación y erradicación de cultivos ilícitos, en
la misma providencia en cita, se sostuvo que:
“Una de las manifestaciones más preocupantes de la ausencia de un
enfoque preventivo tiene lugar en el ámbito de las operaciones legítimamente
adelantadas por las autoridades, sean estas las actuaciones de las fuerzas
militares o de policía y de los organismos de seguridad del Estado cuando le
hacen frente a las conductas delictivas realizadas por los grupos armados, o
cuando se adelantan procesos de fumigación y erradicación de cultivos ilícitos
en lugares donde habitan personas que se ven avocadas a desplazarse.
Específicamente, en los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Chocó y
Caquetá han tenido ocurrencia hechos de esta índole, sobre los que la Corte ha
tenido conocimiento en virtud de información públicamente disponible, así como
por información aportada por los afectados y por algunas entidades no
gubernamentales.”
De ahí que, para
esta Sala, sea de vital importancia resaltar la necesidad de que exista un enfoque
preventivo cuando se realizan las actividades de erradi-cación, en tanto un
efecto indirecto de éstas es el desplazamiento y la violen-cia armada ejercida
mediante la plantación de minas antipersonal, por parte de grupos armados cuyo
interés consiste en que no se lleve a cabo el proceso de destrucción de los
cultivos ilícitos, toda vez que de dicha labor proviene una de sus fuentes de
financiación.
3.6.6. Para
instrumentalizar el concepto del deber de prevención se han esquematizado tres
niveles o momentos en que debe ejercerse, teniendo como referente la ocurrencia
de la violación.  En este orden de ideas, el primer nivel es la prevención
temprana, que debe realizarse antes de la ocurrencia de la vulneración; el
segundo es el de prevención urgente, que se ejerce en el momento
inmediato en que se produce la vulneración; y, el tercero, es a través de las garantías
de no repetición, que son aquellas que se realizan una vez el daño ya ha
sido consumado.
Por ser el
objeto de la acción de tutela, esta Sala profundizará en los momentos de
prevención temprana y urgente, puntualizando cuáles son los deberes concretos
de las autoridades y los instrumentos jurídicos con los que se cuenta para
lograr su exigibilidad. En este punto, es importante resaltar que de
conformidad con la Ley de Víctimas o Ley 1148 de 2011, las entidades
territoriales, dentro del año siguiente a su promulgación (10 de junio de
2011), tendrán la obligación de diseñar e implementar programas de prevención,
asistencia, atención, protección y reparación integral a las
víctimas, contando para ello con asignaciones presupuestales en los planes de
desarrollo, los cuales deberán seguir los lineamientos dispuestos en el Plan
Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
3.6.6.1. La prevención
temprana en los términos del 2 inciso del artículo 193 del Decreto 4800 de
2011 “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras
disposiciones”, corresponde a aquella destinada a identificar las causas
que generan las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH y a
adoptar medidas para evitar que éstas ocurran[159]. Este momento de
prevención temprana supone la adopción de acciones orientadas a: “(i)
Identificar amenazas y vulnerabilidades que generen riesgo sobre el disfrute de
los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y la seguridad
personales e identificar capacidades tanto institucionales como sociales. (ii)
Advertir oportunamente la existencia de los riesgos detectados. (iii)
Contrarrestar los factores amenazantes, es decir, eliminar los factores de
riesgo y generar factores protectores para la población. (iv) Disminuir los
factores de vulnerabilidad de personas, grupos y comunidades. (v) Elevar las
capacidades, tanto institucionales como sociales, para evitar daños graves
contra sus derechos. (vi) Combatir las causas que subyacen y generan riesgos
para que la población ejerza los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad
y la seguridad personales. Definir planes de prevención y contingencia.”[160]
Esta modalidad
de prevención se materializa a través de los Planes Integrales de Prevención,
los cuales deberán elaborarse, validarse y actualizarse a nivel departamental,
regional o local, y deben contener estrategias y actividades claras de
prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH. Su
contenido tendrá las particularidades de cada hecho victimizante y las
estrategias para prevenirlo, además debe desarrollarse con un enfoque
diferencial que permita reconocer los riesgos y el grado de vulnerabilidad de
grupos poblacionales específicos y de especial protección constitucional.  Estos
deben incluir acciones que respondan a las recomendaciones que realice el
Ministerio de Interior, a través de la Comisión Intersectorial de Alertas
Tempranas (CIAT). Para su formulación y ejecución, las gobernaciones y
alcaldías contarán con el apoyo técnico del Ministerio del Interior y se
realizarán en concertación con los Comités Territoriales de Justicia
Transicional y los Comités Territoriales de Prevención. (Artículo 202 del
Decreto 4800 de 2011).
Ahora bien, dentro
de la fase de prevención temprana, se encuentra la labor de definir los planes
de contingencia. Sin embargo, para efectos metodológicos se explicará el
contenido de este instrumento en la fase de prevención urgente, toda vez que si
bien su elaboración es anterior al momento de la violación, su activación se produce
como respuesta de ella, como a continuación pasará a explicarse.
3.6.6.2. Siguiendo
lo expuesto, la prevención urgente es aquella que tiene lugar ante la
inminencia de una violación, y tiene como objeto la adopción de acciones,
planes y programas orientados a desactivar las amenazas contra los derechos
vulnerados, y así mitigar los efectos de su ocurrencia (inciso 3º del artículo
193 del Decreto 4800 de 2011). Es en este momento de prevención cuando se
activan los planes de contingencia, como una acción inmediata para proteger a
la población civil.
La Unidad de Atención
y Reparación a las Víctimas, en su guía metodológica para planes de contingencia
para la atención de emergencias humanitarias, detalla que estos planes son “una
herramienta técnica de orden municipal/departamental que define procedimientos,
acciones y estrategias, con recursos financieros, humanos y físicos, destinados
por las entidades territoriales frente a escenarios de riesgo (…)”.  A su vez,
el Decreto 4800 de 2011, prescribe, en el artículo 196, que a través de los
planes de contingencia “El Estado deberá prever los escenarios, estructurar
una organización, definir medidas técnicas y apropiar los recursos, para
prevenir y/o brindar una respuesta adecuada y oportuna, a la emergencia
humanitaria producida por un desplazamiento masivo”.
Asimismo, el
artículo 203[161]
del Decreto 4800 de 2011 dispone que está a cargo de los Comités Territoriales de
Justicia Transicional (CTJT)[162],
la elaboración y puesta en marcha de los planes de contingencia, con la
asesoría y el acompañamiento de la UARIV. En esta norma también se establece
que el plan de contingencia debe suministrar herramientas e instrumentos
técnicos que les permitan mejorar su capacidad de respuesta institucional, para
atender a la población víctima y así mitigar el impacto producido por el
conflicto. Este instrumento deberá actualizarse anualmente, o antes, cuando los
Comités y la UARIV lo consideren necesario.
Ahora bien, la UARIV[163]
ha señalado que este tipo de planes deben tener unas fases para su elaboración
e implementación, las se concretan en: (i) una fase de preparación y
sensibilización; (ii) una de formulación y aprobación; (iii) una de alistamiento
–activación y  –por último–; (iii) la de seguimiento y monitoreo. De acuerdo
con la descripción que hace la UARIV de estas fases, en la primera de ellas,
debe haber una apropiación de conceptos básicos, del marco normativo, debe
revisarse la coherencia con el Plan de Acción Territorial y con el Plan de
Desarrollo, así mismo deben proponerse cronogramas de trabajo, alistar
materiales y conformarse los comités, con la participación de las víctimas. En
la segunda fase deberán caracterizarse los mapas de riesgo, profundizar los
componentes de atención que tendrá el plan de contingencia, conformarse los
grupos de trabajo por componentes, profundizarse en los roles y
responsabilidades y, por último, se deberá tener el documento aprobado.
En la fase de alistamiento, que
se da seis meses después de aprobar el plan, deben hacerse simulacros,
seguimiento a compromisos y activación de los comités de seguimiento y
monitoreo. En esta fase deberá hacerse una evaluación y activación por parte
del CTJT del plan. Finalmente, en la fase de seguimiento deberán actualizarse
los escenarios de riesgo y hacerse los ajustes a las rutas de atención y
componentes, así como la revisión presupuestal.
Ahora bien, es
preciso señalar que dentro de los planes de contingencia debe haber unos
componentes básicos de atención para cada hecho victimizante, los cuales
consisten en unos dispositivos sobre los cuales las entidades territoriales, en
coordinación con la Nación, ordenan la atención de la población afectada. Estos
componentes, que a continuación se enumeran, varían de acuerdo con el hecho
victimizante, pues por las particularidades de cada hecho, su aplicación no se
da para todos. Los nueve componentes básicos que enlista la UARIV son:
registro; alojamiento; salud, saneamiento básico y atención psicosocial;
educación y uso del tiempo libre; alimentación; seguridad, protección de
personas y de bienes, comunicaciones y retorno y reubicación. Para los hechos
victimizantes de desplazamiento forzado y accidentes con minas antipersonal y
municiones sin explotar, los componentes básicos y las autoridades encargadas,
se explican en la citada guía, así:
“Desplazamiento forzado:
Registro
Ministerio público: Personería,
Defensoría del Pueblo, Procuraduría regional/ provincial y Secretaría de
Gobierno municipal y departamental. Este grupo se encargará tomar la
declaración, caracterizar a la población afectada, levantar el acta y
garantizar el acceso a los servicios del Estado.
Alojamiento
Secretaría de Planeación y
gobierno municipal. Identificarán, adecuarán y habilitarán espacios
disponibles para albergar a las víctimas, garantizando las condiciones de
dignidad y seguridad.
Salud,
saneamiento básico y atención psicosocial
Secretaría de Salud municipal y
Secretaría de Gobierno municipal/ departamental. Liderarán, con apoyo del
ICBF, la atención física y psicosocial; garantizarán el acceso y la atención
integral en salud y acompañamiento psicosocial a las victimas; gestionarán y
harán entrega de kits de potabilización del agua, y generarán jornadas de
salud en los lugares de alojamiento.
Educación y
uso del tiempo libre
Secretaría de Educación, ICBF y
Secretaría de Planeación. Coordinarán la identificación de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes afectados, previniendo la deserción escolar; evaluarán
los daños estructurales de los centros educativos y diseñarán estrategias
para la atención psicosocial en los alojamientos temporales.
Alimentación
Secretaría de Gobierno
municipal y departamental / ICBF / UARIV. Este grupo coordinará y suministrará
la alimentación a las víctimas, teniendo en cuenta el enfoque diferencial. En
caso de no contar con recursos, el ente territorial deberá solicitar al Gobierno
Nacional mediante oficio su apoyo en subsidiariedad.
Comunicaciones
Secretaría de Gobierno
municipal, Ministerio Público y Secretaría de Gobierno departamental.
Entregarán informes sobre riesgo, emitirán comunicados sobre la atención y
orientarán a las víctimas sobre sus derechos.
Seguridad
Secretaría de Gobierno
municipal/departamental en coordinación con la Fuerza Pública. Garantizarán
la seguridad en los sitios de alojamiento de las víctimas y diseñarán
mecanismos de autoprotección.
Protección de
personas y bienes
Fuerza pública / Secretaría de
Gobierno. Este grupo garantizará la protección de los bienes de las víctimas
y establecerá medidas de seguridad en los predios abandonados por el
desplazamiento forzado.
Retornos y
reubicaciones
CTJT. Elaborará el plan de
retorno bajo los principios de seguridad, dignidad y voluntariedad.
[Actuación de los componentes
frente a] minas antipersonal, municiones sin explotar y artefactos explosivos
improvisados:
Registro
Ministerio público: Personería,
Defensoría del Pueblo, Procuraduría regional/ provincial y Secretaría de
Gobierno municipal y departamental. Este grupo se encargará de tomar la
declaración, levantar el acta y garantizar que los familiares de la víctima
accedan a los servicios del Estado. También harán contacto con el DAICMA.
Alojamiento
Secretaría de Planeación y
gobierno municipal. Identificarán, adecuarán y habilitarán espacios
disponibles para albergar a los familiares de las víctimas, garantizando las
condiciones de dignidad y seguridad, y velarán por el acceso a agua potable.
Salud,
saneamiento básico y atención psicosocial
Secretaría de Salud municipal y
gobierno departamental. Liderarán, con apoyo del ICBF, la atención física y
psicosocial; garantizarán el acceso y la atención inmediata a los familiares
y a la víctima
Educación y
uso del tiempo libre
Secretaría de Educación, ICBF y
Planeación. Coordinarán la identificación de los niños, niñas, adolescentes y
jóvenes afectados, previniendo la deserción escolar y diseñando las
estrategias para la atención psicosocial. De igual manera se dará especial
atención a la educación para la gestión del riesgo de minas antipersonal.
Alimentación
Secretaría de Gobierno
municipal y departamental / ICBF / UARIV. De ser necesario, este grupo
coordinará y suministrará la alimentación a los familiares de las víctimas,
teniendo en cuenta el enfoque diferencial.
Comunicaciones
Secretaría de Gobierno
municipal, ministerio público y departamental. Entregarán informes sobre
riesgo, emitirán comunicados sobre la atención y orientarán a las víctimas
sobre sus derechos.
Seguridad
Secretaría de Gobierno
municipal/departamental en coordinación con la Fuerza Pública. Definirán
esquemas de seguridad y harán acompañamiento en los sitios de alojamiento o
vivienda de los familiares de las víctimas.
Protección de
personas y bienes
Fuerza pública y Secretaría de
Gobierno. Garantizarán la protección de los bienes y establecerán medidas de
seguridad a los familiares de las víctimas. Se deberán realizar las acciones
de coordinación para la implementación de desminado en caso de ser necesario.
Retornos y
reubicaciones
CTJT. Elaborará el plan de
retorno bajo los principios de seguridad, dignidad y voluntariedad.
En la guía se
aclara que en todo el proceso de elaboración y activación de estos planes, deben
tenerse un enfoque diferencial que permita reconocer y atender las necesidades
de grupos poblacionales específicos, como ocurre con las personas en situación
de discapacidad, mujeres, niños y niñas, personas mayores, entre otros.
Por último, debe
señalarse que estos planes de contingencia hacen parte del Plan de Acción Territorial
Municipal o Departamental, que es el instrumento en el que se encuentran las
medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, el cual
debe ser coherente con el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (Decreto 2765 de 2012) y con los Planes de Desarrollo Territoriales[164]
3.7. Breve mención del papel
del juez en la formulación e implementación de políticas públicas
3.7.1. Como se expuso
anteriormente, la adopción de decisiones en materia de lucha contra las drogas  es
competencia del Gobierno Nacional, en cabeza del Consejo Nacional de
Estupefacientes[165],
quien, de acuerdo con los estudios técnicos respectivos y previo concepto
favorable de los organismos encargados de velar por la salud y la preservación
del ambiente, determinará en concreto, cuál es el mecanismo de erradicación de
cultivos ilícitos, que como instrumento de política antidrogas, debe ejecutarse
en el territorio colombiano. Cabe resaltar que esta labor deberá estar
orientada en materia ambiental por el principio de precaución, conforme al cual
“cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”
(artículo 1º de la Ley 99 de 1993), además deberá tratarse de una política
respetuosa de los derechos humanos y deberá tener el enfoque preventivo que fue
desarrollado con anterioridad.
De esta forma, esta Sala advierte
que la decisión que adopte el Gobierno Nacional por intermedio del citado
Consejo, no puede estar mediada por el juez constitucional, ya que éste sólo
intervendrá cuando encuentre que está en riesgo el ambiente o la salud de las
personas, a través de la aplicación del principio de precaución. Esta
intervención podrá tener distintos niveles dependiendo del grado de afectación
o amenaza que se constante, la cual podría ir, desde el condicionamiento en la
ejecución de dichas actividades, hasta su limitación o restricción en un
escenario concreto. Para ejemplificar este punto, aunque se trata de un pronunciamiento
del juez contencioso administrativo, cabe reseñar el exhorto que el Consejo de
Estado realizó al Gobierno Nacional, al conocer de una acción de reparación
directa, por los daños en unas plantaciones ocasionados por la aspersión aérea
con glifosato, en los siguientes términos: “Exhortar al Gobierno Nacional
para que en aplicación del principio de precaución estipulado por el artículo
1º de la Ley 99 de 1993, examine la posibilidad de utilizar otras alternativas
diferentes al método de erradicación aérea con el herbicida glifosato sobre
cultivos ilícitos, con el fin de prevenir eventuales daños antijurídicos al
ambiente y a la población en general.”[166]
Por otro lado, como se enunció en
el acápite sobre el estado de la cuestión, la Sala de Seguimiento de la Sentencia
T-025 de 2004, en Auto 073 de 2014[167],
intervino a través de órdenes directas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, para que con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Nariño
y el Ministerio de Salud y Protección Social, realizara estudios técnicos y
científicos para determinar el impacto de las aspersiones áreas con glifosato
sobre el ambiente y la salud de las personas en los territorios colectivos y
ancestrales de las comunidades negras de Nariño, los cuales se debían allegar
en el término de tres meses a esta Corporación. En este mismo Auto, se dispuso
que si durante dicho término no se llegaba a una conclusión definitiva sobre la
inexistencia de riesgo actual, grave e irreversible para el ambiente y/o salud
de las personas, debía examinarse la posibilidad de dar aplicación inmediata al
principio de precaución y ordenar la suspensión de las actividades que pongan
en peligro los derechos colectivos de los pueblos étnicos de esa región.
Como se deriva de lo expuesto, es
claro que la intervención del juez de tutela tiene cabida sólo cuando se
observa una afectación a la ambiente o a la salud de las personas que habitan
un territorio específico, por lo que, se reitera, la suspensión de una
actividad sólo puede estar mediada por estudios técnicos de las entidades
respectivas, quienes deberán definir cuándo puede ser riesgoso un mecanismo de
erradicación, sin perjuicio de que la realización de dichos estudios tenga como
soporte la actividad del juez, al resolver casos concretos, sobre la base de
elementos fácticos que permitan justificar una orden en tal sentido.
Precisamente, el Consejo Nacional
de Estupefacientes en septiembre del 2015, decidió suspender las actividades de
aspersión aérea con glifosato en todo el territorio nacional, mediante
Resolución No. 1214, con fundamento en las recomendaciones que en ese sentido
hizo el Ministerio de Salud, por la nueva clasificación que se hizo de dicho
herbicida por la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC,
por sus siglas en inglés) , que pasó de estar en el grupo 4 (“probablemente
no cancerígeno para humanos”) al grupo 2A (“probable cancerígeno para
humanos”).
3.7.2. Ahora bien, el juez
también podrá intervenir cuando el efecto indirecto que genera la ejecución de
la política antidroga, no cuenta con una respuesta oportuna del Estado, esto
es, una respuesta previa e inmediata frente a circunstancias que le son
inherentes y que, por ende, puedan ocasionar la violación de los derechos
humanos. En este caso, como se dijo, se exige la realización del cumplimiento
del deber de enfoque preventivo del Estado, con sus respectivos mecanismos de
evaluación, ejercicio que está dentro del ámbito de competencias del Congreso
de la República y de la Rama Ejecutiva.
Esta regla general –de no
intromisión en la formulación, implementación y evaluación de políticas
públicas por parte de los jueces– debe ser matizada por el hecho de que en un Estado
Social de Derecho las instancias del poder funcionan en un sistema de pesos y
contrapesos, dentro de una ingeniería constitucional, que busca que cada poder
limite al otro, reconociendo y respetando las competencias y funciones de los
demás. Así, al juez constitucional no le corresponde “ni definir ni establecer qué problemas serán atendidos públicamente.
Tampoco es su deber ni su función diseñar, implementar y evaluar las políticas
públicas correspondientes que, por medio de participación democrática, se
adopten”[168]. Sin embargo, el juez constitu-cional sí podrá intervenir cuando
las autoridades que tengan a su cargo dichas funciones no las ejercen, ni las
hacen efectivas, para tomar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar
el goce efectivo de los derechos de las personas. De suerte que, es “deber
del juez constitucional impartir las órdenes que aseguren que la autoridad
correspondiente decida adoptar las acciones a que haya lugar”[169], sin reemplazar en su
formulación a la autoridad competente.
3.8. Caso
concreto
3.8.1. Antes de
abordar el estudio del caso concreto, esta Corporación debe hacer un precisión
frente a la política actual del Gobierno Nacional en la lucha contra las
drogas, por cuanto durante el trámite de recolección de pruebas, la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, mediante Resolución 1214 del 30 de
septiembre de 2015, en cumplimiento de la Resolución 006 del 29 de mayo del año
en cita del Consejo Nacional de Estupefacientes, decidió adoptar como medida
preventiva la suspensión de las actividades del Programa de Erradicación de
Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG), con
fundamento en la recomendación que hizo en ese sentido el Ministerio de Salud y
de la Protección Social, por el cambio de dicha sustancia de “probablemente
no cancerígeno para humanos” a “probable cancerígeno para humanos”, como
se explicó en el numeral 3.7.1 de esta providencia.
Si bien la tutela de la
referencia tuvo como sustento la ejecución del PECIG, y la erradicación manual
forzosa, recientemente, el Consejo Nacional de Estupe-facientes autorizó la
ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión
Terrestre con Glifosato (PECAT), por lo que, al resolver el asunto, esta Sala lo
hará sobre la base de la política actual de erradicación, la cual excluye las
aspersiones por vía aérea, sin perjuicio de que en un futuro se decida
modificar el método y el herbicida usado para el efecto, caso en el cual
también resultará exigible el enfoque preventivo que es objeto de esta decisión.
3.8.2. Dentro de
este contexto debe aclararse que el Plan de Manejo Ambien-tal impuesto
mediante la Resolución 708 del 11 de julio de 2016, incluyó únicamente un plan
piloto de aspersión terrestre con glifosato en los departa-mentos de Nariño y
del Chocó. Sin embargo, en marzo de 2017, el Consejo Nacional de
Estupefacientes, mediante Resolución 01, autorizó la ejecución del Programa de
Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato
(PECAT), a nivel nacional[170].
En este sentido, como se trata de una autorización cuya implementación se
sujeta a la definición de cronogramas y de áreas de intervención por la
autoridad competente, las consideraciones realizadas en esta providencia sobre
la política de erradica-ción de cultivos ilícitos estarán condicionadas a que
el Gobierno Nacional esté adelantando dicha política en el departamento de
Putumayo, concretamente en los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez,
Orito, Puerto Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo.
En este orden de ideas, procede
la Corte a pronunciarse sobre el caso en concreto planteado en esta
providencia, para lo cual se abordarán de manera conjunta las dos temáticas
pendientes de decisión, referentes (i) al desplaza-miento y al riesgo latente
del mismo como consecuencia indirecta de la imple-mentación de los programas de
erradicación, con ocasión de la presión inde-bida de los grupos armados al
margen de la ley; junto (ii) con la existencia de amenazas frente a los derechos
a la vida y a la integridad personal, por efecto de la existencia de minas
antipersonal y municiones sin explotar.
3.8.3. Al
respecto, cabe mencionar que, en el expediente se encuentra probada la
existencia de desplazamientos de familias e individuos, por la acción de los grupos
armados al margen de la ley, que utilizan como mecanismo de presión la siembra
de campos minados. Por ejemplo, para el momento en que se interpuso la acción, el
Alcalde municipal de Puerto Leguízamo informó que los habitantes de las zonas
rurales de la inspección y del corregimiento fueron desplazados de sus tierras
a los centros poblados, por órdenes de actores ilegales, quienes les obligaron
a abandonar sus fincas utilizando como medio de coacción la existencia de minas
antipersonal[171].
Por su parte, la Personera delegada del municipio de Puerto Asís señaló que, a
raíz de los conflictos derivados por la implementación de los procesos de
erradicación del año 2013, existió una situación de confinamiento (riesgo de
desplazamiento) de diez veredas, sin que adelantara un plan de contingencia
como lo dispone la ley[172].
Por otra parte, al momento en que
se conoció de esta acción, en el municipio del Valle del Guamuez, el Secretario
General y de Gobierno reportó ocho accidentes por minas antipersonal y por
municiones sin explotar[173];
mientras que, en el municipio de San Miguel, la Secretaria de la Personería
Municipal informó que, según los pobladores y líderes del municipio, un grupo
armado ilegal minó todo el territorio donde existen cultivos ilícitos,
recibiendo, además, nueve declaraciones de familias que se desplazaron en marzo
de 2012, desde la vereda de San Antonio del Comboy, por la presencia, precisa-mente,
de tales minas antipersonal[174].
También se tienen reportes de
quejas por artefactos explosivos, accidentes y muertes a causa de éstos, desde
el año 2012, en los municipios de Puerto Guzmán[175]
y Puerto Caicedo[176],
respectivamente. A lo cual se agrega que, en el municipio de Orito, para la
misma época, se reportó un accidente con minas antipersonal, por parte del
Director de la Unidad Territorial Putumayo de la UARIV[177].
3.8.4. Dentro de
este contexto, y con base en las pruebas recaudadas por esta Corporación, se
observa que los municipios señalados y el departamento de Putumayo han
venido realizado, de manera progresiva, los ajustes necesarios para contar con enfoques
preventivos ante la situación descrita. En efecto, es preciso resaltar lo
siguiente:
3.8.4.1. En
el municipio de Valle del Guamuez se elaboró el plan de contin-gencia, el cual fue
aprobado el 18 de abril de 2013 por el Comité de Justicia Transicional. En él se
realiza una caracterización del contexto local, de la dinámica presentada en la
región y de los hechos victimizantes, a la vez que se encuentra caracterizada
la oferta institucional, en la que se indica cuál es la autoridad responsable de
cada uno de los componentes básicos de atención de emergencias humanitarias.
Concretamente, en el componente
de la política pública de atención a las víctimas, en materia de prevención, se
establecen líneas de acción para prevenir la violación de los derechos a la
vida, a la integridad personal, a la libertad y a la seguridad personal, con
detalle de los proyectos y programas a desarrollar, las metas e indicadores
para evaluar su cumplimiento, así como un presupuesto asignado año por año,
discriminado por la actividad a ejecutar.
Asimismo, como anexo al Plan de
Contingencia se establecen las rutas de acción por hecho victimizante, dentro
de los cuales se encuentra el de despla-zamiento forzado y las minas
antipersonal y municiones sin explotar. Para cada hecho victimizante, se define
cuáles son las autoridades encargadas de brindar atención de emergencia,
estableciendo un diagnóstico de cada activi-dad, los requerimientos que se
hacen necesarios para mejorar y el compromiso que se asume por parte de cada una
de ellas.
Por ejemplo, en relación con el hecho
victimizante de desplazamiento forzado se dispone que: (i) la Alcaldía
Municipal, en coordinación con la Secretaría de Educación, tiene a su cargo las
funciones de velar porque no se utilicen los espacios educativos como lugares
de albergue y garantizar el acceso a los programas de bienestar familiar a los
menores de cinco años; (ii) la Secretaría de Salud debe valorar
nutricionalmente a los niños y niñas y a la población vulnerable; (iii) el ICBF,
junto con la Alcaldía, debe suministrar alimentos perecederos y no perecederos;
(iv) la Fuerza Pública debe definir esquemas de seguridad y protección antes,
durante y después de la emergencia, especial-mente en los lugares de albergue.
En relación con las minas
antipersonal, artefactos sin explotar y artefactos explosivos improvisados, se
establece que: (i) la Alcaldía y la Gobernación tienen a su cargo la función de
desplegar estrategias de comunicación preven-tiva en zonas de riesgo, con apoyo
de la Dirección para la Atención Integral contra Minas antipersonal (DAICMA), (ii)
las Fuerzas Militares y de Policía junto con el municipio y el departamento, deben
definir esquemas de seguri-dad y protección antes, durante y después de la
emergencia.
Sin embargo, la misma Alcaldía
informó que, para la fecha en que se envió copia del Plan a esta Corporación[178],
aún no existían soportes que compro-baran su ejecución.
Por su parte, los municipios de
Puerto Asís, Puerto Caicedo, Orito y Puerto Leguízamo, informaron que, para el
año 2013, los planes de contingencia estaban en elaboración, por lo que
únicamente remitieron las actas de los Comités de Justicia Transicional, en las
que se demostraba que para ese momento,  se encontraban en la fase de
sensibilización y preparación. Además todas las entidades municipales
informaron que dentro de sus Planes de Desarrollo Territorial, se habían
incluido acciones integrales y sostenibles para la prevención, protección,
asistencia, atención y reparación integral, con los recursos destinados a tal
fin[179].
No obstante, la Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios, como ya se
explicó, prevén el deber de elaborar instrumentos concretos como los planes de
contingencia y los planes de prevención y protección de derechos humanos y DIH,
que son instrumentos de política pública específicos, que contemplan la
prevención temprana y urgente frente a los hechos victimizantes objeto de esta
acción de tutela.
3.8.4.2. A
nivel departamental, el Ministerio del Interior informó que el departamento de
Putumayo cuenta con un Plan Integral de Prevención y Protección, que en el año
2013 estaba en proceso de actualización y que iba a ser revisado por parte de
la Gobernación. En el documento que aporta el Ministerio denominado “Plan de
Prevención y Protección a las Violaciones de los Derechos Humanos a la Vida,
Libertad e Integridad Departamento de Putumayo” se hace una división por
capítulos, así: capítulo I. Subregión del Alto y Medio Putumayo; capítulo II.
Subregión del Bajo Putumayo y capítulo III. Municipio de Leguízamo. En cada uno
de ellos se exponen las carac-terísticas generales de los municipios, la línea
del tiempo que frente a hechos victimizantes ha enfrentado la región, una
matriz de los riesgos existentes, con protocolos de actuación en los cuales se
definen las competencias a cargo de cada autoridad en materia de prevención
temprana, urgente y restaurativa.
Concretamente, en el capítulo I
de la Subregión del Alto y Medio Putumayo, donde se encuentra el municipio de
Puerto Guzmán, se define la línea de prevención temprana y urgente frente
muertos y heridos por accidentes de minas antipersonal y MUSE. El objetivo
general de esta línea consiste en prevenir muertes por accidentes vinculados a
tales artefactos, que tengan como víctimas a la población civil. En la
prevención temprana, por ejemplo, se establece que la Fuerza Pública, los
miembros de la Mesa Departamental de Derechos Humanos, la Cruz Roja
Internacional, la Cruz Roja Colombiana y Pastoral Social deben determinar la
ubicación geográfica de los campos minados. Asimismo, se establece que, en
cumplimiento del numeral 10 del Auto 218 de 2006, la Fuerza Pública deberá
identificar a la población civil en sus órdenes de operaciones. En lo que atañe
a la prevención urgente, se dispone que el Ministerio de Salud, las secretarías
de salud territoriales y los hospitales deberán dotar los puestos de atención
médica y que el Ministerio de la Protección Social, con las secretarías de salud
territoriales y los hospitales, deben garantizar la atención primaria y permanente
de la población rural que puede verse afectada por las MAP y MUSE.
Al referirse al hecho
victimizante de desplazamiento forzado, se determina como objetivo general la
prevención y atención a su ocurrencia en el Alto y Medio Putumayo y el
confinamiento esporádico en Puerto Caicedo y Puerto Guzmán. En este sentido, se
dispone en la línea de prevención temprana, por ejemplo, la identificación de
comunidades en riesgo de desplazamiento y/o confinamiento por cuenta del
Subcomité Técnico de Prevención y Protección Territorial y la formulación de
planes de contingencia a cargo del Comité Territorial de Justicia Transicional,
del Subcomité Técnico de Prevención y Protección Municipal y de la Gobernación
de Putumayo. En la línea de prevención urgente se tiene la activación del Plan
de Contingencia como responsabilidad de los Comités Territoriales de Justicia
Transicional y la UARIV y el desarrollo de la ruta de protección de líderes y
de población desplazada a cargo de las alcaldías, la gobernación y la Unidad
Nacional de Protección.
En el capítulo II, se replica el
modelo anterior, para los municipios de Puerto Asís, San Miguel, Valle del
Guamuez, Orito y Puerto Caicedo. Por ejemplo, en la prevención temprana de
muertos y heridos por minas antipersonal y MUSE, se dispone que las Secretarías
de Salud Municipal adelanten capacita-ciones en primeros auxilios a líderes
comunitarios y docentes, De igual manera, se establece en cabeza de las
alcaldías municipales y secretarios de gobierno municipales, con apoyo técnico
de la gobernación, la creación y fortalecimiento de los Comités Municipales de
Acción Integral contra Minas antipersonal. Por su parte, en la línea de
prevención urgente, se consagra los  desminados de emergencia para las
comunidades en riesgo a cargo de la Brigada 27 de Selva, al igual que la orientación
a las víctimas para la atención a cargo de los personeros y la Defensoría del
Pueblo.
En cuanto al desplazamiento
forzado, como acciones para la prevención temprana, se dispone que las personerías,
secretarías de gobierno, goberna-ción, Redes Sociales de Apoyo, Defensoría del
Pueblo y el Ministerio del Interior realicen capacitaciones en derechos humanos
y DIH. A ello se agrega que las alcaldías municipales, la gobernación, el
INCODER, el SENA y el DPS diseñen e implementen de forma concertada proyectos
productivos. Por último, en la línea de prevención urgente, además de la
activación del plan de contingencia, se establece que las alcaldías convoquen
al Comité de Justicia Transicional de manera extraordinaria y que éstas, junto
con la UARIV, aseguren la asistencia alimentaria.
En el capítulo III, que se ocupa
de forma independiente del municipio de Leguízamo, se consagra en el tema de
prevención temprana de desplazamiento forzado y el fortalecimiento de la
Secretaría de Agricultura Municipal para implementar procesos agro-productivos,
con la ayuda del Ministerio de Agri-cultura, la gobernación y la alcaldía municipal.
También se prevé la garantía de la asistencia permanente de la Fuerza Pública
en zonas de alto riesgo como Piñuña Negro y Mecaya, por cuenta del Ministerio
de Defensa, la goberna-ción, la alcaldía y las Fuerzas Militares. Finalmente, en
la línea de prevención urgente se establece en cabeza de la alcaldía, la gobernación
y la UARIV, la atención inmediata con paquetes alimentarios y, a cargo de
dichos entes terri-toriales y las IPS, la atención primaria en salud, entre
otras acciones.
3.8.4.3. Recientemente, esta Sala pudo constatar que, en lo corrido
de este año, algunos de los municipios demandados fueron priorizados por el
Gobier-no Nacional[180],
a través de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
con el fin de recibir asistencia técnica para la actualización de los planes de
contingencia. En lo que respecta al municipio de Puerto Asís, se advierte que
actualmente presenta el avance más significativo en la fase de implementación y
actualización, lo cual se debe a que en dicho municipio queda ubicada una de
las zonas veredales que hace parte del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera[181].
3.8.5. Dentro
de este contexto, la Corte destaca la existencia de avances en los instrumentos
de política pública que existen a nivel departamental y municipal en el
Putumayo, con el fin de prevenir violaciones y amenazas a los derechos humanos
ocurridas como consecuencia indirecta de la erradicación de cultivos ilícitos,
según lo demuestran las actas de los Comités de Justicia Transicional, así como
la información de la UARIV y del Ministerio del Interior. De suerte que, si
bien se pudo evidenciar la existencia de un escenario de afectación frente a
los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la seguridad
personal de los habitantes de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez,
Orito, Puerto Leguízamo, Puerto Asís y Puerto Guzmán, lo cierto es que dicha
situación se ha venido superando y corrigiendo mediante la implementación de
una política de desarrollo progresivo que, al amparo de lo dispuesto en la Ley
1448 de 2011, apunta a evitar la ocurrencia de situaciones generadoras de
desplazamiento y la presencia de víctimas de accidentes con minas antipersonal
o municiones sin explotar.
Precisamente, como ya se advirtió, en el momento en que se interpuso la acción,
no existían planes de contingencia en los municipios de Puerto Asís, Puerto
Caicedo, Puerto Leguízamo y Orito; o no se contaba con soportes que
evidenciaran su implementación o evaluación, como ocurría en el municipio de
Valle del Guamuez; circunstancia que se ha venido corrigiendo, como se constata,
tanto con la relación de actividades que se pusieron de presente en las pruebas
recaudadas por la Corte, como por la información que reposa en la UARIV, en la
que se advierte que, a lo largo de este año, se espera adelantar los procesos
de actualización de dichos plantes de contingencia.
En la medida en que se observa,
como lo advirtió el juez de segunda instan-cia[182],
que se ha venido cumplimiento de forma progresiva con las obliga-ciones que les
asiste a las entidades demandadas en el ámbito del proceso de elaboración,
implementación y ejecución de los planes de contingencia y los planes de
prevención y protección de derechos humanos y DIH, esta Sala considera que se
debe confirmar la decisión adoptada por dicha autoridad, pues no existe en este
momento una circunstancia de la cual se pueda inferir la violación de los
derechos invocados, como consecuencia de la ausencia de un enfoque preventivo,
al momento de desarrollar los procesos de erradicación de cultivos ilícitos.
Por tal razón, no le compete al juez constitucional reformular los planes ya
existentes, ni sugerirle al Gobierno Nacional cómo debe ser su elaboración o
actualización.
A pesar de lo anterior, se adoptará una medida especial de protección cuyo origen no responde a
una hipótesis de reparación del derecho, pues las actua-ciones desarrolladas
gozan de respaldo legal y constitucional, sino a la necesi-dad de prevenir que,
hacia el futuro, se presente un nuevo escenario de afecta-ción frente a
los derechos a la vida, a la integridad física y a la seguridad personal de los
habitantes de los municipios de San Miguel, Orito, Valle del Guamuez, Puerto
Leguízamo, Puerto Asís y Puerto Guzmán en el departa-mento de Putumayo. Tal medida consistirá en advertir sobre la necesidad de que los
planes de contingencia y los planes de prevención y protección de derechos
humanos y DIH se formulen, se implementen y se actualicen de acuerdo con los
requerimientos legales y reglamentarios que fueron expuestos en los numerales 3.6.6.1 y 3.6.6.2 de esta providencia, a fin de que efectiva-mente
se concreten las labores de prevención temprana y urgente a cargo del Estado,
especialmente, en relación con los hechos victimizantes de desplaza-miento
forzado y accidentes con minas antipersonal y municiones sin explotar.
En desarrollo de esta labor de
formulación, implementación y actualización de los planes de prevención
temprana y urgente, se deberá tener en cuenta la necesidad de preservar un
enfoque diferencial que responda a las necesidades especiales de grupos
poblacionales protegidos. En concreto, es preciso asegurar en el caso de los
niños, niñas y adolescentes su interés superior, a través de acciones que
permitan atender de manera oportuna y completa sus necesidades alimentarias y
de educación. De igual forma, se deberá responder a los desarrollos futuros que
existan en materia de protección al ambiente, a las comunidades étnicas y a la
población campesina, en otras, con ocasión de la implementación normativa del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.
Para efectos de lo anterior, las
entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de acuerdo con el
artículo 288 Constitucional, esto es, guiadas por los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que, en su orden, se encuentran definidos
por la ley[183].
De esta manera, (i) el principio de coordinación implica que la Nación y
las entidades territoriales deben ejercer sus competencias de manera
articulada, coherente y armónica; (ii) el principio de concurrencia se
traduce en el desarrollo conjunto y oportuno de acciones, en busca de un objeto
común, con respeto a las atribuciones de las otras autoridades y entidades, y
(iii) el principio de subsidiariedad que apela a que una entidad territorial
pueda de manera transitoria y parcial ejercer compe-tencias atribuidas a otros
niveles territoriales, cuando se demuestre su incapacidad de ejercerlas oportunamente.
Además, deberán ser acompañados en su labor por la UARIV y por el Ministerio del
Interior, dentro de las competencias que les asigna el Decreto 4800 de 2011,
que se recuerda, para la UARIV, consiste en la asesoría a las Comités
Territoriales de Justicia Transi-cional para la elaboración de los Planes de
Contingencia y, para el Ministerio, en el apoyo técnico a las gobernaciones y alcaldías
para la formulación de los Planes Integrales de Prevención.
3.8.6. Adicional
a lo expuesto, corresponde a la Sala pronunciarse sobre otros aspectos que
resultan relevantes para lograr un examen integral a los problemas derivados
del efecto indirecto que produce la erradicación de cultivos ilícitos que, grosso
modo, consisten en el respeto a los derechos humanos por parte de los
erradicadores y la Fuerza Pública que los acompaña, el cumplimiento estricto
del Plan de Manejo Ambiental por parte de la Dirección de Antinarcóticos de la
Policía Nacional y la importancia de los programas de sustitución de cultivos
ilícitos y de desarrollo alternativo.
3.8.6.1. Inicialmente,
esta Sala considera que un proceso de erradicación de cultivos ilícitos no es
acorde con la Constitución si no se garantiza un trato respetuoso por parte de los
erradicadores y de la Fuerza Pública a toda la población con la que entran en
contacto al momento de realizar las actividades a su cargo. Por ello, se
deberán fortalecer los programas de capacitación, cuyo contenido consistirá en
el respeto a los derechos humanos, particularmente de las víctimas del
conflicto armado, enfatizando en el trato diferencial que se deberá tener con respecto
a los grupos poblacionales vulnerables, como las mujeres, los niños, las niñas
y los adolescentes, las personas en situación de discapacidad, los adultos
mayores, las comunidades indígenas, entre otros, de manera que se proscriba su
estigmatización.
3.8.6.2. Además,
es preciso advertir que la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional,
es quien tiene a su cargo la ejecución de las operaciones policiales dirigidas
a la prevención y represión de las conductas delictivas relacionadas con los cultivos
ilícitos conforme a lo dispuesto en la Ley 30 de 1986,[184] a las Resoluciones 009 de 2016[185],
001 de 2017[186]
del Consejo Nacional de Estupefacientes y a la Resolución 708 de 2016[187]
de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, que establecen su
responsabilidad en la planeación, coordinación y ejecución de la aspersión
terrestre de cultivos de coca. Por tal razón, en el desarrollo de dicha
actividad, le compete dar estricto
cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental vigente, contenido en la citada Resolución
708 de 2016, que, por ejemplo, entre los múltiples condiciona-mientos y
requerimientos que impone en el artículo 3, establece como áreas de exclusión e
intervención del proyecto, las siguientes:
Áreas de intervención
Áreas de exclusión
Áreas con presencia de cultivos ilícitos en los
departamentos de Chocó y Nariño
Ronda de los ríos, caños, nacederos y demás cuerpos o
cursos de agua (lénticos y lóticos) en la franja de 10 metros, paralelo a la
cota máxima de inundación
Franja de 10 metros de carreteras troncales
Viviendas aisladas, caseríos, centros poblados, cascos
urbanos, centros educativos, centros de salud, sitios recreativos y
religiosos, con una franja de protección de 10 metros a la redonda
Resguardos indígenas[188]
Proyectos productivos
Zonas frágiles ambientalmente (humedales RAMSAR,
manglares, páramos)
Áreas protegidas del SINAP
Por lo anterior,
y también como medida especial de protección, se advertirá a la Dirección de
Antinarcóticos de la Policía Nacional que dé estricto cumpli-miento al Plan de
Manejo Ambiental que se encuentre vigente para la aspersión de cultivos
ilícitos en el departamento de Putumayo, así como a las modificaciones que en
el futuro se adopten.
3.8.6.3. Otro
tema sobre el cual debe pronunciarse esta Corporación, es el relacionado con la
sustitución de cultivos ilícitos, toda vez que es una herramienta que mitiga la
posibilidad de desplazamiento de las comunidades afectadas con las actividades
de erradicación. Por lo anterior, además de los instrumentos de política
pública ya descritos, también resulta importante la labor a cargo de la Agencia
de Renovación del Territorio[189],
antes Unidad de Consolidación Territorial, en el desenvolvimiento de dicha
política de sustitución.
Tal labor
incluye, entre otras, la formulación, ejecución y articulación de planes,
programas y estrategias para el desarrollo territorial y la sustitución de cultivos
ilícitos, así como la actividad de seguimiento a tales componentes, en coordinación
con las entidades estatales a nivel nacional y territorial[190]. Para el efecto, se
deberá tener en cuenta el documento CONPES 3669 de 2010 “Política
Nacional de Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo
para la Consolidación Territorial”, que plantea, como objetivo principal, el
afianzamiento de procesos integrales y sostenibles de erradicación manual de
cultivos ilícitos y de desarrollo alternativo[191],
y como uno de los objetivos específicos, el fomento de la atención a la comunidad
afectada por los cultivos ilícitos, o en riesgo de estarlo, a través de
iniciativas integrales y sostenibles de desarrollo alternativo.  Por lo demás,
también se deberá tener en cuenta y en la medida en que ello sea objeto de
desarrollo estatal, las herramientas de política que se derivan de lo suscrito
en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Dura-dera, en el punto cuatro sobre la solución al problemas de
las drogas ilícitas.
3.8.7. Por
último, en cuanto a la pretensión del Defensor del Pueblo de que se suspenda la
erradicación manual forzosa y las fumigaciones con glifosato, que actualmente
son terrestres por decisión del Consejo Nacional de Estupefa-cientes,
esta Sala recuerda que dichas actividades se enmarcan dentro del desarrollo de
la política criminal y antidrogas del Estado, por lo que no es procedente que
el juez constitucional se inmiscuya en ellas, a menos que se observe que en su
ejecución se está amenazando o desconociendo derechos fundamentales, caso en el
cual se podrá imponer condicionamientos a su desarrollo o incluso, en casos
extremos, se podrá ordenar su suspensión.
En este caso, la
Sala considera que, con las medidas de protección previa-mente reseñadas, se
asegurará que en el futuro las entidades demandadas adopten las acciones
necesarias para corregir los errores en materia de prevención temprana y
urgente para la actividad de erradicación de cultivos ilícitos, sin que haya
lugar a un nivel de intervención mayor que implique la suspensión de las
actividades, las cuales, se reitera, corresponden a la ejecución de la política
criminal y antidrogas del Estado colombiano. Por lo anterior, no se accederá a
la pretensión del Defensor, más aún, cuando en el curso de este proceso, como
ya se advirtió, se suspendió en Colombia las fumigaciones aéreas con glifosato,
en aplicación del principio de precaución. De esta manera, tan solo se
encuentra vigente el plan de fumigación terrestre, autorizado mediante
Resolución 01 de este año del Consejo Nacional de Estupefacientes, lo que no
permite a la Corte –debido al poco tiempo de ejecución del mismo– reconocer la
existencia de una afectación actual de los habitantes de los municipios a favor
de los cuales se promueve el amparo.
3.8.8. De esta
manera, si bien se considera que no hay lugar a conceder el amparo, pues se
observa que el Estado ha actuado de manera diligente en la implementación de
una política con un claro desarrollo progresivo, como lo advirtió el juez de
segunda instancia; en todo caso –como ya se dijo– se adoptarán un conjunto de
medidas especiales de protección, que deberán cumplirse con miras a
brindar una salvaguarda precautelar frente a los derechos que se han visto
amenazados, al margen del método concreto que el Gobierno Nacional decida
adoptar para llevar a cabo la erradicación de las plantaciones de coca, amapola
y marihuana en el departamento de Putumayo. Así, dichas medidas consisten en:
a. Advertir a los representantes
legales de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez, Orito, Puerto
Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo del departamento de
Putumayo que, en el evento de que no lo hayan hecho, deben proceder en el menor
tiempo posible a elaborar o actualizar los Planes de Contingencia y los Planes
de Prevención y Protección de Derechos Humanos y DIH, en los términos
mencionados en esta providencia. En el desarrollo de esa labor, se tendrá en
cuenta el enfoque diferencial, atendiendo a las particularidades de grupos
poblacionales vulnerables, como los niños, niñas y adolescentes, las mujeres,
la población en situación de discapacidad, los adultos mayores, los indígenas y
los afrocolombianos.
La elaboración de los referidos
planes o su actualización deberá hacerse en el término máximo de seis (6) meses
contado a partir de la notificación de esta providencia, mediante la
colaboración, concurrencia y subsidiaridad entre los niveles nacional,
departamental y municipal, para lo cual se impone a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Ministerio
del Interior, prestar el acompañamiento necesario sobre la materia.
b. Advertir a los representantes
legales de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez, Orito, Puerto
Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo del departamento de
Putumayo que, en los Planes de Contingencia y en los Planes de Prevención y
Protección de Derechos Humanos y DIH que se elaboren o se actualicen como
consecuencia de esta sentencia, concretamente, en las líneas de prevención
temprana y urgente de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y
accidentes y muertes con minas antipersonal y MUSE, se deben establecer metas
concretas de implementación, así como mecanismos de seguimiento y evaluación.
c. Advertir al representante
legal del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional que deben fortalecer los
programas de capacitación a los integrantes de los Grupos Móviles de
Erradicación y al personal de la Fuerza Pública que los acompañe, en el respeto
a los derechos humanos, particularmente de las víctimas del conflicto armado,
enfatizando en el trato diferencial que se deberá tener respecto de los grupos
poblacionales vulnerables, como los niños, niñas y adolescentes, las
mujeres, la población en situación de discapacidad, los adultos mayores, los
indígenas y afrocolombianos.
d. Advertir a la
Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional que se debe dar estricto
cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental para la aspersión de cultivos ilícitos
que se encuentre vigente en el departamento de Putumayo y a las modificaciones que
de éste que se hagan en el futuro.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- Por las razones
expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la sentencia del 1º de octubre
de 2012 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, a través de la cual se negó el otorgamiento del amparo solicitado.
SEGUNDO.- ADVERTIR a
los representantes legales de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez,
Orito, Puerto Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo del
departamento de Putumayo que, en el evento de que no lo hayan hecho, deben
proceder en el menor tiempo posible a elaborar o actualizar los Planes de
Contingencia y los Planes de Prevención y Protección de Derechos Humanos y DIH,
en los términos mencionados en esta providencia. En el desarrollo de esa labor,
se tendrá en cuenta el enfoque diferencial, atendiendo a las particularidades
de grupos poblacionales vulnerables, como los niños, niñas y adolescentes, las
mujeres, la población en situación de discapacidad, los adultos mayores, las
comunidades indígenas y los afrocolombianos.
La elaboración de los referidos
planes o su actualización deberá hacerse en el término máximo de seis (6) meses
contado a partir de la notificación de esta providencia, mediante la
colaboración, concurrencia y subsidiaridad entre los niveles nacional,
departamental y municipal, para lo cual se impone a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Ministerio
del Interior, prestar el acompañamiento necesario sobre la materia.
TERCERO.- ADVERTIR a
los representantes legales de los municipios de San Miguel, Valle del Guamuez,
Orito, Puerto Leguízamo, Puerto Asís, Puerto Guzmán y Puerto Caicedo del
departamento de Putumayo que, en los Planes de Contingencia y en los Planes de
Prevención y Protección de Derechos Humanos y DIH que se elaboren o se
actualicen como consecuencia de esta sentencia, concretamente, en las líneas de
prevención temprana y urgente de los hechos victimizantes de desplazamiento
forzado y accidentes y muertes con minas antipersonal y MUSE, se deben
establecer metas concretas de implementación, así como mecanismos de
seguimiento y evaluación.
CUARTO.- ADVERTIR
al representante legal del Departamento Adminis-trativo para la Prosperidad
Social, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional que deben
fortalecer los programas de capacitación a los integrantes de los Grupos
Móviles de Erradicación y al personal de la Fuerza Pública que los acompañe, en
el respeto a los derechos humanos, particularmente de las víctimas del
conflicto armado, enfatizando en el trato diferencial que se deberá tener
respecto de los grupos poblacionales vulnerables, como los niños, niñas
y adolescentes, las mujeres, la población en situación de discapacidad, los
adultos mayores, los indígenas y los afrocolombianos, de
manera que se evite cualquier práctica de estigmatización.
QUINTO.- ADVERTIR a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional que se debe
dar estricto cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental para la aspersión de
cultivos ilícitos que se encuentre vigente en el departamento de Putumayo y a
las modificaciones que de éste que se hagan en el futuro.
SEXTO.-
ORDENAR que, por Secretaría General de la Corte, se
remita una copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo – Regional
Putumayo, con el fin de que haga seguimiento al cumplimiento de la misma.
SÉPTIMO.- LEVANTAR la suspensión de términos
decretada para decidir en el expediente de la referencia.
OCTAVO.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
Con aclaración de
voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaría General
(e)
[1] La acción de tutela se dirigió contra la Unidad Administrativa
Especial para la Consolidación Territorial. Sin embargo, mediante Decreto 2558
del 30 de diciembre de 2015, ésta se fusionó con la Agencia Nacional para la
Superación de la Pobreza Extrema en el Departamento Administrativo de la
Prosperidad Social.
[2] El Defensor adujo que obraba en
representación de las niñas, niños, adolescentes, madres cabeza de familia,
adultos mayores, ciudadanos en situación de discapacidad, población colona,
campesina indígena y afro en condiciones de vulnerabilidad, residentes en los
territorios que comprenden los municipios del medio y bajo Putumayo.
[3] Cuaderno principal, folio 102. Siempre
que no se exprese lo contrario, los folios se entenderán del cuaderno
principal.
[4] Muchas de esas poblaciones, enfatiza la Defensoría,
carecen de servicios básicos, de escuelas, de centros de salud, de acceso a
medios de comunicación y de vías de acceso diferentes a la fluvial.
[5] Escuadrones Móviles de Carabineros.
[6] Estas situaciones han sido informadas al Ministerio
Público por la radicación de 15 quejas provenientes de ciudadanos residentes en
las veredas La cabaña, Nueva Esperanza, San Antonio del Comboy, la Guisita,
entre otros, que acudieron a la Personería del municipio de San Miguel.
[7] Folio 7.
[8] Folio 16.
[9] Según el Ministerio Público, tras el paro del 2006, se pretendían
consolidar cuatro mesas de trabajo: de inversión social, derechos humanos,
consulta previa y regalías. También se mencionó que la administración municipal
de Puerto Leguízamo pactó con representantes de varias poblaciones en 2008 la
realización de un plan de inversión, más no se cumplieron los compromisos
adquiridos.
[10] Los temas que, según la Defensoría,
debieron haber sido tratados fueron: “(…) estudios técnicos que sirvieran
para la implementación de los planes de vida de los puebles indígenas;
activación del marco del programa de protección para la seguridad de líderes;
brigadas de titulación de baldíos; formulación y ejecución de proyectos de
fincas agroproductivas; adquisición de ambulancias fluviales; recolección y
documentación de denuncias a violación de derechos humanos por parte de la
Fuerza Pública; ampliación de territorios indígenas, implementación de
programas productivos alternativos subsidio de proyectos productivos en el tema
de soberanía alimentaria; construcción de trapiches [de] adecuación de cinco
centros de salud, entre otros (…)” (Folios 10 a 11).
[11] Como fundamento de las pretensiones
realizadas también mencionó la Sentencia T-025 de 2004, y los Autos de
seguimiento 092 de 2008 (mujeres), 251 de 2008 (niños, niñas y adolescentes),
004 de 2009 (indígenas), 005 de 2009 (afros), 006 de 2009 (personas en situación
de discapacidad) y el 383 de 2010 (debilidades de articulación entre la Nación
y las entidades territoriales).
[12] A continuación se resumirán los escritos
que fueron presentados por las entidades demandadas, en donde se resalta que la
Gobernación de Putumayo guardó silencio en el término concedido para
pronunciarse sobre los hechos de la demanda.
[13] Folios 148 a 175.
[14] Folio 151.
[15] Folio 152.
[16] Como fundamentos normativos mencionó la
Ley 1444 de 2011, la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 4161 de 2001.
[17] Refiere que las veredas donde se presentaron hostigamientos
pertenecen a los Municipios de San Miguel y Valle del Guamuez, y son: La
Campiña, Nueva Albania, Jordán Ortiz, La Pava Baja y Guisita. Folio 160.
[18] Las veredas donde se han presentado tales
sucesos pertenecen a los municipios de Valle del Guamuez y son Nueva Albania,
La Pava Baja, Limoncito y el Retiro.
[19] Folios 165 a 166. Las sumas que se
relacionan son las siguientes: $ 480.420.000, $ 757.248.000,                 $
69.867.208, $ 309.432.465, $ 56.724.910, $ 480.420.000 y $ 393.018.940.
[20] Folio 172.
[21] Ibídem.
[22] Folios 178 a 183.
[23] Sentencias C-420 de 2000 y C-689 de 2002.
[24] Folios 191 a 196.
[25] Folio 195.
[26] Entre ellas, menciona la Resolución 1065 de 2001, la Resolución
1054 de 2003, la Resolución 099 de 2003, la Resolución 0008 de 2007 (que regula
procedimientos para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños
causados por las aspersiones aéreas), y la Resolución 0001 de 2012 (que también
regula procedimientos para las quejas).
[27] La norma en cita dispone que: “Artículo 13. Dirección de Programas contra Cultivos Ilícitos. Son funciones de la Dirección
de Programas contra Cultivos Ilícitos, las siguientes: 1.
Asesorar al Director General en la dirección de estrategias y programas
institucionales contra los cultivos ilícitos. 2. Articular las
estrategias y programas institucionales contra los cultivos ilícitos, con los
lineamientos y principios de la Política Nacional de Consolidación y
Reconstrucción Territorial. 3. Ejecutar las estrategias y programas
institucionales contra cultivos ilícitos de la Política Nacional de Consolidación
y Reconstrucción Territorial en las zonas no focalizadas. 4. Acompañar y
brindar apoyo técnico especializado a los equipos regionales de implementación
de las estrategias y programas institucionales contra cultivos ilícitos. 5.
Coordinar, en conjunto con la Dirección de Coordinación Regional, la
formulación e implementación de los planes territoriales y las estrategias y
programas institucionales contra los cultivos ilícitos en las zonas de
consolidación focalizadas. 6. Coordinar, en conjunto con la Dirección de
Coordinación Regional y con las autoridades regionales territoriales, la
formulación e implementación de los planes territoriales y las estrategias y
programas institucionales contra los cultivos ilícitos en las zonas de
consolidación focalizadas. 7. Contribuir al posicionamiento a nivel
nacional e internacional, de las estrategias y metodologías que el Gobierno
defina para la lucha contra los cultivos ilícitos. 8. Apoyar a las demás
dependencias, en la gestión de recursos de cooperación nacional, internacional,
pública y privada para financiar las estrategias y programas institucionales
contra los cultivos ilícitos. 9. Preparar, en coordinación con las demás
dependencias, los informes que permitan hacer seguimiento y evaluar la
ejecución de las estrategias y programas institucionales contra los cultivos
ilícitos. 10. Participar en la formulación del Plan Nacional de
Erradicación o en los mecanismos que se definan para articular y coordinar las
acciones institucionales contra los cultivos ilícitos. 11. Promover y
desarrollar continuamente la implementación, mantenimiento y mejora del Sistema
Integrado de Gestión en la dependencia. 12. Las demás inherentes a la
naturaleza y funciones de la dependencia.”
[28] Folio 196.
[29] Folios 197 a 208.
[30] Folio 200.
[31] Folio 201.
[32] Folios 315 a 318.
[33] Folios 356 a 363.
[34] Folio 357.
[35] Folio 358.
[36] Folios 359 a 360.
[37] Folios 370 a 378.
[38] Folios 395 a 407.
[39] Folio 398.
[40] Folio 403.
[41] Folios 408 a 409.
[42] Folios 326 a 327.
[43] Folios 435 a 437.
[44] Folio 437.
[45] Folios 441 a 442.
[46] Folios 463 a 476.
[47] Folio 472.
[48] Folios 477 a 479.
[49] Folios 477 y 478.
[50] Folio 478.
[51] Folios 484 a 488.
[52] Folio 485.
[53] Folio 487.
[54] Folios 761 a 764.
[55] En el folio 69 están los nombres de las
personas que radicaron las quejas: 12 de ellos son de la vereda la Cabaña, y
los otros tres de las veredas San Antonio del Comboy, Nueva Esperanza y la
Guisita.
[56] En el mismo folio está la relación de las personas que declararon
la situación de desplazamiento.
[57] Las veredas e inspecciones son: Arizona,
Platanillo, Playa Rica, colonia nueva, Caruso, San Diego, Maracaibo, Campo
Bello, Las Palmas, Guasimal, San Carlos, el venado, Vergel, Independencia, La
Isla, El Paraíso, Guasimal, Esmeralda, Villa del Río, Cristo Rey y El Cedral.
[58] Esta comunicación fue remitida por la
Corporación Para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia al Gobernador
del Departamento de Putumayo y a los Alcaldes Municipales.
[59] Folio 335.
[60] Folio 339.
[61] Folio 344.
[62] Folio 348.
[63] Folio 351.
[64] Folio 588, respaldo
[65] Folio 596, respaldo.
[66] Folios 529 a 544.
[67] Folio 541.
[68] Folios 756 y ss.
[69] Folio 769.
[70] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[71] Folios 51 al 64 del cuaderno de revisión.
[72] Folios 66 a 128 del cuaderno de revisión.
[73] Folios 129 a 192 del cuaderno de revisión.
[74] Folios 197 a 214 del cuaderno de revisión.
[75] Folios 193 a 194 del cuaderno de revisión.
[76] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[77] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] Folio 244 del cuaderno de revisión.
[79] En cumplimiento del artículo 64 del nuevo reglamento de la Corte
Constitucional, Acuerdo 02 de 2015, la prueba recaudada fue puesta en
conocimiento de las partes, mediante Auto del 12 de agosto de 2016.
[80] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[81] Sentencias T-120 de 2014 y T-110 de 2010.
[82] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[83] Decreto 2591 de 1991, artículos 10 y 46.
[84] Sobre la legitimación del Defensor del Pueblo y los personeros
municipales para interponer acciones de tutela, véanse las Sentencias T-682 de
2013 y T-434 de 2014.
[85] CP art. 118.
[86] Véase, entre otras, las Sentencias T-161 de
1993, T-420 de 1997, T-612 de 2005, T-896A de 2006, T-875 de 2008, T-460 de
2012, T-682 de 2013, T-141 de 2014 y T-299 de 2014.
[87] En el expediente también se encuentra una carta del Presidente de
la Asociación Campesina del Sur Oriente de Putumayo, el cual manifiesta
representar a las comunidades campesinas e indígenas que habitan el corredor que
va desde el corregimiento de Puerto Vega hasta Teyete en el municipio de Puerto
Asís. Sin embargo, esta carta no está suscrita.
[88] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[89] Folios 12, 13 y 16.
[90] Folios 15 y 16.
[91] Folios 15, 16 y 52.
[92] Folios 13, 15. 16. 55 y 60.
[93] Folio 472.
[94] Folios 12, 53, 68, 69 y 63.
[95] Folios 12, 53 y 161.
[96] Folios 12 y 54.
[97] Folios 12 y 53.
[98] Folio 76.
[99] Folios 13, 14, 15 y 68.
[100] Folios 76 a 80.
[101] Folio 19.
[102] Folio 73.
[103] Folio 63.
[104] Folio 473.
[105] Ver Sentencia T-849 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica.
[106] M.P. Jorge Iván Palacio.
[107] Sentencia T-973 de
2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[108] Sentencia T-254 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[109] Sentencia T-811 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[110] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[111] Se
debe resaltar que en la referida sentencia se aclaró que los pueblos indígenas
del departamento de Putumayo están incluidos dentro de la clasificación que,
por su ubicación geográfica, se han hecho de estos grupos como pertenecientes a
la Amazonía colombiana. Sobre el punto se dijo que: “La clasificación de los
pueblos indígenas, por razón de su ubicación geográfica, distingue entre otras
regiones la de la Orinoquía y la de la Amazonía, la primera comprende los
departamentos del Meta, Arauca, Casanare, Guaviare, Guaínia, Vichada y
Vaupés,  y la segunda los departamentos del Caquetá , Putumayo y Amazonas.”
[112] Folio 14.
[113] El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de
procedencia de la acción de tutela contra particulares.
[114] Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime
Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito
de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la
vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la
autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna
improcedente (…)”.
[115] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1206
de 1973 el Consejo Nacional de Estupefacientes es una entidad adscrita al
Ministerio de Justicia.
[116] La Unidad de Consolidación Territorial
[117] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 4156 de 2011, el
ICBF es una entidad adscrita al Departamento Administrativo de la Prosperidad
Social.
[118] Ante la disparidad de criterios respecto de la naturaleza
jurídica de las CAR, la Sala Plena unificó su posición en el Auto 089A de 2009,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en el sentido de acoger la tesis conforme a
la cual las Corporaciones Autónomas Regionales son
entidades administrativas del orden nacional.
[119] El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “Integración
de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La
Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades: (…) d. Los ministerios y departamentos
administrativos”.
[120] Artículo 286 de la Constitución Política.
[121] Precisamente, el artículo 86 dispone que: “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[122] Véanse, entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-344 de
2000, T-1169 de 2001, T-105 de 2002,          T-575 de 2002, T-843 de 2002,
T-315 de 2005, T-993 de 2005 y T-1140 de 2005.
[123] Folio 11.
[124] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009,  T-436 de
2009, T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[125] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[126] Véanse, entre otras, las Sentencias T-106 de 1993 y T-100 de
1994.
[127] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[128] Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[129] Para determinar la configuración de un perjuicio irremediable, en
criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes elementos: (i) el
perjuicio ha de ser inminente, esto es, que está por suceder; (ii) las medidas
que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes, tanto por brindar una
solución adecuada frente a la proximidad del daño, como por armonizar con las
particularidades del caso; (iii) el perjuicio debe ser grave, es decir,
susceptible de generar un detrimento transcendente en el haber jurídico (moral
o material) de una persona; y la (iv) respuesta requerida por vía judicial debe
ser impostergable, o lo que es lo mismo, fundada en criterios de oportunidad y
eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
En desarrollo de lo expuesto, en la Sentencia T-747 de 2008, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, se consideró que cuando el accionante pretende la protección
transitoria de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela,
tiene la carga de “presentar y sustentar los factores a partir de los cuales
se configura el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su
acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la
acción de tutela.”
[130] Véanse, entre otras, las Sentencias T-740 de 2004, T-1094 de
2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005, T-1144 de
2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-620 de 2009,
T-840 2009 y T-085 de 2010.
[131] Véanse, entre otras, las Sentencias T-025 de 2004, T-740 de 2004,
T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005,
T-1144 de 2005, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-821 de 2007,  T-1135 de 2008,
T-192 de 2010 y T-319 de 2009.
[132] Ver sentencias T-192 de 2010; T-319 y T-923 de 2009; T-506, T-787
y T-869 de 2008, entre otras. En relación con lo expuesto, el mandato No. 7 de
los Principios Rectores del Desplazamiento Interno, señala que: “Si
el desplazamiento se produce en situaciones distintas de los estados de
excepción debidos a conflictos armados y catástrofes, se respetarán las
garantías siguientes: (…) las autoridades legales competentes aplicarán medidas
destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley cuando sea necesario; y se
respetará el derecho a un recurso eficaz, incluida la revisión de las
decisiones por las autoridades judiciales competentes.” (énfasis por fuera
del texto original).
[133] El artículo 18 de la Ley 759 de
2002 dispone que: “El Ministerio de Defensa Nacional designará al
personal militar especializado en técnicas de desminado humanitario, para
adelantar labores de detección, señalización, georreferenciación de áreas de
peligro, limpieza y eliminación de las minas antipersonal. Igualmente, el
Gobierno Nacional financiará los gastos ocasionados por la destrucción de las minas
antipersonal que las Fuerzas Militares tengan almacenadas o identificará y
gestionará los recursos de cooperación internacional para tal efecto, a través
del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento Nacional de
Planeación.”
[134]  El artículo 9 de la Ley 397 de 1997 establece que: “Improcedibilidad. La Acción
de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. (…)”.
[135] Dentro del material probatorio se constata que, en ejecución del
PECIG, dichos estos procedimientos estaban contenidos en las Resoluciones 008
de 2007 y 001 de 2012.
[136] El artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 establece que: “Reparación
directa. En los términos del artículo 90 de
la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los
agentes del Estado. // De conformidad con el inciso anterior, el
Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de
inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a
una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una
expresa instrucción de la misma. (…)”.
[137] El artículo 2º del Decreto 2253 de 1991 dispone que: “La Dirección de Policía Antinarcóticos de
la Policía Nacional tendrá a su cargo el planeamiento y dirección de las operaciones
policiales tendientes a la prevención y represión, en el territorio nacional,
de las conductas delictivas o contravencionales relacionadas con la producción,
fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión
de estupefacientes, lo mismo que el cultivo de plantas de las cuales éstos se
produzcan, conforme a lo dispuesto en la Ley 30 de 1986 y demás disposiciones
que la adicionen o reformen.”.
[138] Estas consideraciones fueron expuestas por el Consejo Nacional de
Estupefacientes en la Resolución 001 del 11 de febrero de 1994, por la cual se
extendieron y precisaron las autorizaciones concedidas para la destrucción y
erradicación de cultivos ilícitos en el país.
[139] El artículo 375 del Código Penal dispone que: “Conservación o financiación de plantaciones. El que sin permiso de autoridad competente cultive,
conserve o financie plantaciones de marihuana o cualquier otra planta de las
que pueda producirse cocaína, morfina, heroína o cualquiera otra droga que
produzca dependencia, o más de un (1) kilogramo de semillas de dichas plantas,
incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años y en multa de doscientos
(200) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…)”.
Por su
parte, el artículo 376 del mismo Código establece que: “Tráfico,
fabricación o porte de estupefacientes. Modificado por el art. 11, Ley 1453 de 2011. El
que sin permiso de autoridad competente, salvo lo dispuesto sobre dosis para
uso personal, introduzca al país, así sea en tránsito o saque de él,
transporte, lleve consigo, almacene, conserve, elabore, venda, ofrezca,
adquiera, financie o suministre a cualquier título droga que produzca
dependencia, incurrirá en prisión de ocho (8) a veinte (20) años y multa de
(1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…)”.
[140] El Acto Legislativo 01 de 2017, en el
artículo transitorio 5, prevé que el legislador pueda disponer de un
tratamiento penal diferenciado, a favor de los pequeños agricultores que se
sometan a procesos de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos.
[141] Consejo
Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de Planeación.
CONPES 3669.
[142] Entre esas conductas se encuentran: “ i) La
producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta
para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera
condiciones, el corretaje, el envió, el envió en tránsito, el transporte, la
importación o la exportación de cualquier estupefaciente(…); ii) El cultivo de
la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con objeto de
producir estupefacientes (…); iii) La posesión o la adquisición de cualquier
estupefaciente o sustancia sicotrópica con objeto de realizar cualquiera de las
actividades enumeradas en el procedente apartado i); iv) La fabricación, el
transporte o la distribución de equipos, materiales o de las sustancias
enumeradas en el Cuadro I y el Cuadro II, a sabiendas de que van a utilizarse
en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitos de estupefacientes o
sustancias sicotrópicas o para dichos fines; v) La organización, la gestión o
la financiación de alguno de los delitos enumerados en los precedentes
apartados i), ii), iii) o iv)”.
[143] Organización de Naciones Unidas. Convención
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de
1988. Ley 67 de 1993. Artículo 14. Url: https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf
[144] Organización de Naciones Unidas. Informe de la
Comisión de Estupefacientes reunida en calidad de órgano preparatorio del período
extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha contra la
producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades conexas sobre su
segundo período de sesiones*
http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/soc_incivil/as20_4.pdf
.
[145] Organización de Naciones Unidas. Resolución aprobada
por la Asamblea General el 19 de abril de 2016  (A/S-30/L.1)] S-30/1. Nuestro
compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial
de las drogas. Véase en:
http://www.odc.gov.co/Portals/1/internacional/docs/ungass/general/ungass-v1601780-marzo2016.pdf
[146] Manual Operativo de Grupos Móviles de Erradicación,
contenido Resolución 21 del 23 de enero de 2015, por la cual se adopta la actualización del Manual Operativo Grupos Móviles de
Erradicación (GME) de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación
Territorial.
[147] Cabe destacar que, en el punto 4 del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, se acordó por el Gobierno Nacional y las FARC, entre otros,
adelantar un programa de sustitución de cultivos ilícitos con alternativas que
sean sostenibles y viables desde el punto de vista socioeconómico y ambiental.
En caso de que algunos cultivadores manifiesten su decisión de no sustituir o
incumplan con los compromisos adquiridos, el Gobierno procederá a la
erradicación forzosa, priorizando la técnica manual, sin que se renuncie a la
aspersión, siempre que se considere que dicho mecanismo resulte más efectivo.
Acuerdo Final, punto 4, pp. 98 y ss.
[148] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[149] FAÚNDEZ LEDESMA, H.: El sistema interamericano de protección de
los derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, 2004, 77. En similar sentido
SILVA GARCÍA, F.: Jurisprudencia interamericana sobre derechos humanos, Tirant
lo Blanch, México, 51 y 52.
[150] En ese entendido, por ejemplo, la Corte IDH en
sentencia del 24 de febrero de 2012, declaró la responsabilidad del Estado de
Chile en el caso Karen Atala e hijas por la vulneración del principio de
igualdad y no discriminación, y afirmó que “Si bien
es cierto que ciertas sociedades pueden ser intolerantes a condiciones como la
raza, el sexo, la nacionalidad o la orientación sexual de una persona, los
Estados no pueden utilizar esto como justificación para perpetuar tratos
discriminatorios. Los Estados están internacionalmente obligados a adoptar las
medidas que fueren necesarias “para hacer efectivos” los derechos establecidos
en la Convención, como se estipula en el artículo 2 de dicho instrumento
interamericano por lo que deben propender, precisamente, por enfrentar las
manifestaciones intolerantes y discriminatorias, con el fin de evitar la
exclusión o negación de una determinada condición”. (párr. 119). En
aquel caso la Corte estableció que la categoría de orientación sexual debía
entenderse también dentro de las categorías de las obligaciones generales de
respeto y garantía del artículo 1.1.
[151] También denominada obligación de asegurar o realizar.
[152] Ver Caso Velásquez Rodríguez vs Honduras. Sentencia de 29
de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 166, y Caso Godínez Cruz.
Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párr. 175.
[153] FAÚNDEZ LEDESMA, H.: El sistema interamericano de protección de
los derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, 2004, 77; SILVA GARCÍA, F.:
Jurisprudencia interamericana sobre derechos humanos, Tirant lo Blanch, México,
51 y 52.
[154] Al respecto, se pueden consultar las Sentencias de la
Corte Constitucional T-553 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-406 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-1051 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[155]http://rni.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/Documentos/Guia%20para%20la%20actualizacion%20de%20los%20planes%20integrales%20de%20prevencion%20y%20proteccion.pdf
[156] Principalmente la Sentencia T-025 de 2004 que declaró el estado
de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada interna y los
Autos proferidos por la Sala que se creó para el seguimiento de esta sentencia.
[157] Principio Rector No. 5.
[158] Auto 218 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda.
[159] El artículo 193 del Decreto 4800 de 2011 dispone: “De la prevención. El Estado tiene la obligación de adoptar medidas para
evitar la ocurrencia de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, y a neutralizar o a superar las causas y
circunstancias que generan riesgo en el marco del conflicto armado interno, y
la generación de imaginarios sociales de solución pacífica de conflictos. // De
otra parte, la Prevención Temprana se entiende orientada a identificar las
causas que generan las violaciones en los términos del artículo 3° de la Ley
1448 de 2011, y adoptar medidas para evitar su ocurrencia. //La Prevención
Urgente tiene lugar en el momento en el que, ante la inminencia de una
violación, se adoptan acciones, planes y programas orientados a desactivar las
amenazas contra los mencionados derechos para mitigar los efectos de su
ocurrencia.”
[160] Unidad Especial para la Atención y la Reparación a
las Víctimas, Orientaciones técnicas a los Comités Territoriales de Justicia
Transicional. Este documento se puede consultar en la siguiente página Web:
http://rni.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/Documentos/ORIENTACIONES%20TECNICAS%20A%20LOS%20S.T..pdf
[161] El artículo 203 del Decreto 4800 de 2011,
establece: “Planes de contingencia para atender las emergencias. Los Comités de Justicia
Transicional deberán asegurar la elaboración y puesta en marcha de planes de
contingencia para atender las emergencias producidas en el marco del conflicto
armado interno, con la asesoría y el acompañamiento de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. El plan de
contingencia debe su ministrar a los comités las herramientas e instrumentos
técnicos que les permitan mejorar su capacidad de respuesta institucional para
atender oportuna y eficazmente a la población víctima con el fin de mitigar el
impacto producido por estas. Los planes deben ser actualizados anualmente. // Parágrafo. Los
Planes de Contingencia se deberán actualizar cada año o cuando el Comité de
Justicia Transicional y la Unidad Administrativa Especial lo considere
pertinente.”.
[162] La creación de los CTJT
está prevista en el articulo 173 de la Ley 1148 de 2011, en el que se señala
que el Gobierno Nacional a través de la UARIV debe promover su creación con el
apoyo del Ministerio del Interior, para que estos sean los encargados de: (i)
elaborar planes de acción en el marco de los planes de desarrollo, para lograr
la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas; (ii) coordinar
las acciones con las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y
Reparación a las Víctimas en el nivel departamental, distrital y municipal;
(iii) garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación y materializar las garantías de no repetición, a través de la
articulación de la oferta institucional; (iv) coordinar actividades para la
inclusión e inversión social para la población vulnerable y (v) adoptar las
medidas conducentes a materializar la política, programas y estrategias en
temas de desarme, desmovilización y reintegración. Su conformación está
prevista por la ley así: “1. El Gobernador o el alcalde quien lo presidirá,
según el caso, 2. El Secretario de Gobierno departamental o municipal, según el
caso, 3. El Secretario de Planeación departamental o municipal, según el caso,
4. El Secretario de Salud departamental o municipal, según el caso, 5. El
Secretario de educación departamental o municipal, según el caso, 6. El
Comandante de División o el comandante de Brigada, que tenga jurisdicción en la
zona, 7. El Comandante de la Policía Nacional en la respectiva jurisdicción, 8.
El Director Regional o Coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, 9. El Director Regional del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), 10. Un representante del Ministerio Público, 11. Dos
representantes de las Mesas de Participación de Víctimas de acuerdo al nivel
territorial según lo dispuesto en el Título VIII de la presente Ley y 12. Un
delegado del Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.”
[163] Guía Metodológica para planes de contingencia para atención de emergencias
humanitarias en el marco del conflicto armado colombiano, documento que se
puede consultar en la siguiente página Web: http://rni.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/Documentos/Guia%20Metodologica%20Planes%20de%20Contingencia.pdf.
[164] Los Planes de Acción como instrumento de política
pública, en materia de víctimas están consagrado en el artículo 174 de la Ley
1448 de 2011, y desarrollados en los artículos 254 y siguientes del Decreto
4800 de 2011. El artículo 174 de la Ley 1448 de 2011, en su numeral 4 establece
como función de las entidades territoriales la de: “Elaborar y ejecutar los
planes de acción para garantizar la aplicación y efectividad de las medidas de
prevención, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas en sus
respectivos territorios, que respondan a los distintos hechos victimizantes generados
por las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley.”
[165] El artículo
91 de la Ley 30 de 1986 dispone que: “Son funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes: (…)
g. Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca, y demás
plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan
dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de
los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la
preservación y equilibrio del ecosistema del país.”
[166] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero
de 2014, expediente 41001-23-31-000-2000-02956-01(29028),
C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
[167] En este Auto se estudió la situación de los afrodescendientes de la región pacífica del departamento de Nariño,
en riesgo y víctimas de desplazamiento forzado.
[168] Estas consideraciones fueron planteadas por la Sala Segunda de
Revisión de esta Corporación, en el Auto 041 de 2011, M.P. María Victoria
Calle, en el cual se estudiaron sendas solicitudes de cumplimiento de la
Sentencia T-153 de 1998 que declaró el estado de cosas inconstitucional.
[169] Auto 041 de 2011, M.P. María Victoria Calle.
[170] En Sentencia T-080 de 2017, M.P. Jorge
Iván Palacio, la Corte en su parte considerativa señaló que, atendiendo a los
potenciales efectos dañinos del glifosato, la política de erradicación manual
con esta sustancia debe “encontrar una forma alternativa de erradicación con
otra sustancia química no catalogada como tóxica y en caso de que esto no sea
posible en el corto plazo, cuando menos, debe estar precedida de estudios
científicos (i) que precisen los efectos del glifosato sobre la salud
humana y el medio ambiente, (ii) que determinen claramente si este herbicida no
afecta la tierra para su cultivo posterior o contamina permanentemente las
fuentes de agua, y, (iii) que permitan delimitar con precisión el territorio
donde se va a ejecutar el programa.”
[171] Folio 52.
[172] Folio 56.
[173] Folios 63 y 64.
[174] Folios 68 al 71.
[175] Folio 85.
[176] Folio 76.
[177] Folios 53 y 54.
[178] Tal actuación se llevó a cabo el 20 de marzo de 2013.
[179] Los contenidos de los Planes de Desarrollo, están detallados en
las contestaciones de los municipios a la tutela en los numerales 1.3.9 a
1.3.14.
[180] Estos municipios corresponden a Puerto
Leguízamo, Puerto Asís, Orito, San Miguel y Valle del Guamuez.
[181] Documento Visible en: http://www.unidadvictimas.gov.co/es/prevencion-y-atencion-de-emergencias/en-putumayo-asistencia-siete-municipios-en-planes-de
[182] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
[183] Artículo 4º de la Ley 134 de 1994, “por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios” y el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, “por la cual
se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones.”
[184] Artículo 2 del Decreto 2253 de 1991.
[185] “Por la cual se autoriza la ejecución
del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre
con Glifosato (Pecat)”.
[186] “Por la cual se autoriza la
ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión
Terrestre con Glifosato (Pecat), en todo el territorio nacional”.
[187] En la cual se impone el Plan de Manejo Ambiental para la
ejecución del PECAT.
[188] En los casos que se haya efectuado consulta siguiendo lo establecido
en la Sentencia SU-383 de 2003, el ingreso a esas áreas está condicionado a lo
concertado en la misma.
[189] Las funciones relacionadas con la
sustitución de cultivos de uso ilícito, quedaron a cargo de la Dirección de
Gestión Territorial del Departamento Administrativo para la Consolidación
Territorial, de forma transitoria, mientras entraba en operación la Agencia de
Renovación del Territorio (artículo 37 del Decreto 2559 de 2015).
[190] Las funciones asignadas en el Decreto 2559 de 2015 a
la Dirección de Gestión Territorial del Departamento Administrativo para la
Consolidación Territorial, que ahora asume la Agencia de Renovación del
Territorio, son las siguientes: 1. Diseñar, formular, identificar y adoptar
planes, programas y estrategias para el desarrollo territorial y sustitución de
cultivos de uso ilícito que permitan mejorar la calidad de vida de la población
objeto del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. 2. Ejecutar
y articular políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo
territorial y sustitución de cultivos uso ilícito.  3. Ejecutar y hacer
seguimiento de la política para desarrollo territorial y sustitución cultivos
de uso ilícito, en coordinación con entidades estatales del nivel nacional y
territorial. 4. Articular las políticas sectoriales y las prioridades de los
gobiernos locales, con las estrategias, metas y recursos de la política para el
desarrollo sustitución de cultivos uso ilícito, en el marco de las competencias
del departamento. 5. Ejecutar estrategias para promover la transición económica
y social para el desarrollo territorial y sustitución cultivos de uso ilícito,
en el marco competencias del departamento. 6. Producir información para
análisis de la dinámica de territorios y sustitución de cultivos de uso
ilícito. 7. Administrar los recursos que sean asignados para la implementación
de políticas el desarrollo territorial y sustitución de cultivos de uso
ilícito. 8. Promover y desarrollar continuamente la implementación,
mantenimiento y mejora del Sistema Integrado de Gestión de la Dependencia.
[191] En dicho documento se define el “Desarrollo
alternativo”, como el “proceso que hace parte de las
estrategias de reducción de la oferta de drogas ilegales, que busca la
consolidación de áreas libres de cultivos ilícitos mediante la implementación
de opciones socioeconómicas lícitas y sostenibles para las comunidades y
poblaciones que han recurrido a dichos cultivos como un medio para generar
ingresos, con el fin de afianzar la cultura de la legalidad y, a largo plazo,
contribuir a la erradicación de la pobreza en las zonas rurales. Lo anterior, a
partir de diferentes actividades como la cofinanciación para la ejecución o
mejoramiento de proyectos productivos y/o ambientales; fortalecimiento
organizacional; promoción de la equidad de género; comercialización de los
productos; fomento de buenas prácticas ambientales; capacitación para el
desarrollo del capital humano y social y la articulación inter-institucional en
el orden nacional, regional y local.”