T-516-14
Sentencia T-506/12
Sentencia T-516/14
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Caso de ciudadana que
interpone acción de tutela actuando como agente oficioso del Alcalde Mayor de
Bogotá, contra acto administrativo que lo destituyó e inhabilitó por quince
(15) años
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de
los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa
En
reiterada jurisprudencia se ha señalado que, para el caso de la agencia
oficiosa la persona que actúa en nombre de otra debe cumplir con los siguientes
requisitos: (i) manifestar que está obrando en esa calidad; (ii) que el
agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de asumir su propia
defensa, lo cual puede ser acreditado de forma tácita o expresa; y finalmente
(iii) identificar a la persona por quien se intercede.
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Demostración que votó en la jornada electoral
Particularmente, en los casos en los cuales
se invoca la protección del derecho a la representación política efectiva, la
Corte ha señalado que para acreditar la legitimidad por activa debe probarse el
ejercicio del derecho al voto en las elecciones en las que fue elegido el
representante o gobernante ausente. Sin embargo, cuando la persona por quien se
interdice interpone una acción de tutela en nombre propio o por intermedio de
apoderado judicial, invocando la protección de iguales garantías, se desvirtúa
uno de los requisitos que permiten acreditar la legitimidad para actuar en
nombre de otro, esto es, que el agenciado se encuentra en imposibilidad física
o mental para asumir su propia defensa.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Improcedencia general
Sobre la procedencia de la acción de tutela contra
actos administrativos sancionatorios el mecanismo principal para
controvertirlos es el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, aunque excepcionalmente pueden ser atacados por vía de tutela cuando
la otra herramienta judicial no es idónea o eficaz o cuando se pretenda evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
DERECHO A
LA REPRESENTACION POLITICA-Estrecha relación con el derecho a elegir y ser
elegido
El derecho a la representación política
efectiva es una manifestación del derecho de participación en la conformación,
ejercicio y control del poder político y garantiza a los electores la materialización
del ejercicio del cargo y del desarrollo de las funciones de la persona que por
expresión de la voluntad popular fue designada para ello.
DERECHO A
LA REPRESENTACION EFECTIVA-Fundamental
DERECHO A LA
REPRESENTACION EFECTIVA-Vías que lo identifican como fundamental
DERECHO A LA
REPRESENTACION POLITICA EFECTIVA-Improcedencia por cuanto la imposición de una sanción
disciplinaria a quien ejerce un cargo de elección popular no vulnera el derecho
de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político de
quien sufragó por esa persona en las elecciones
El
derecho a la representación política efectiva es una manifestación del derecho
de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y
garantiza a los electores la materialización del ejercicio del cargo y del
desarrollo de las funciones de la persona que por expresión de la voluntad
popular fue designada para ello. Pero la naturaleza del cargo no lo convierte
en inamovible y ante la necesidad de proteger otros fines constitucionalmente
imperiosos, como la moralidad administrativa y el adecuado funcionamiento del
aparato estatal, es posible remover a los servidores públicos de sus cargos,
incluidos los de elección popular.
Referencia:
expediente T-4276045.
Acción
de tutela interpuesta por la señora Clemencia Guzmán Martínez, a nombre propio
y como agente oficioso del señor Gustavo Petro Urrego, en contra de la
Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la acción de
tutela instaurada por Clemencia Guzmán Martínez en
contra de la Procuraduría General de la
Nación.
I. ANTECEDENTES
El 19 de diciembre de 2013 la señora
Clemencia Guzmán Martínez, actuando a nombre propio y como agente oficioso del
señor Gustavo Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá, interpuso acción de
tutela en contra de la Procuraduría General de la Nación por considerar vulnerados los derechos
fundamentales a elegir y ser elegido y a participar en el ejercicio y control
del poder político. Lo anterior, ante la decisión adoptada por Ministerio Público
de destituir del cargo al alcalde e inhabilitarlo por un periodo de quince (15)
años para ejercer cargos y funciones públicas. Para fundamentar su demanda
relató los siguientes:
1. Hechos.
1.1.    Manifiesta, de manera preliminar, que actúa
como agente oficioso del señor Gustavo Petro Urrego, ante la imposibilidad de éste
de presentar personalmente la acción de tutela por cuanto para ese momento se
encontraba fuera del país. Señala, además, que como electora del Alcalde Mayor
de Bogotá tiene la posibilidad de acudir en nombre propio a las acciones
establecidas por el legislador para la defensa del ejercicio del control
político.
1.2.    Indica que la decisión de la
Procuraduría General de la Nación vulnera el derecho que le asiste a los
colombianos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
públicos, así como el derecho a tener una representación efectiva en las
corporaciones públicas.
1.3.    Sostiene que en virtud de lo dispuesto
en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los
derechos políticos solamente pueden ser limitados mediante condena impuesta por
un juez competente en un proceso penal. Por esa razón, considera que el
Procurador se extralimitó en el ejercicio de sus funciones y desplazó al juez
penal, quien es el único facultado por la
Constitución y los tratados internacionales para suspender o limitar el
ejercicio de los derechos del Alcalde.
1.4.    Menciona que con la decisión de la
Procuraduría se está desconociendo el precedente jurisprudencial de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente la sentencia
mediante la cual se resolvió el caso del señor Leopoldo López Mendoza contra la
República Bolivariana de Venezuela, donde se estableció la responsabilidad del
Estado por la violación del derecho del demandante a ser elegido, al serle
impuesta la sanción de inhabilidad por parte de una autoridad administrativa que
no era competente para ello.
1.5.    Asegura que existe un “complot
fraguado por los operadores de basura”, para lo cual cita una publicación
del periódico El Espectador del 10 de diciembre de 2013, donde el señor Emilio
Tapia expone algunas declaraciones al respecto.
1.6.    Finalmente, refiriere que no cuenta
con otro mecanismo de defensa judicial, “no solo por la naturaleza administrativa
de la decisión, sino por los tiempos para considerar la posibilidad de accionar
ante la justicia contencioso administrativa y obtener un pronunciamiento de
fondo de dicha instancia”. Además, en su parecer, la acción de tutela
permite examinar el asunto de manera más amplia y con observancia de los
valores, principios y preceptos constitucionales, lo que resulta más favorable
para la protección invocada.
1.7.    Con base en lo anterior, solicita que
se declare la nulidad del acto administrativo por el cual la
Procuraduría General de la Nación destituyó e inhabilitó al señor Alcalde
Mayor de Bogotá para el ejercicio de cargos públicos, o en su defecto se suspenda
la ejecución y los efectos de la decisión hasta que exista un pronunciamiento
de fondo en la justicia contencioso administrativa.
2. Contestación
de la entidad accionada.
En
primer lugar, la Procuraduría General de la
Nación aborda lo referente a la legitimidad por activa para interponer la
acción de tutela. Afirma que si bien los electores pueden demandar el amparo de
sus derechos fundamentales cuando consideren que una decisión puede llegar a
afectar a su gobernante, dicha facultad no puede ser ejercida de forma
indiscriminada ni infundada. Al respecto, señala que debe acreditarse
sumariamente la calidad de elector o, por lo menos, que el juez de tutela tenga
la certeza de que el interesado ejerció ese derecho.
En
cuanto a la agencia oficiosa, explica que el 12 de diciembre de 2013 el señor
Gustavo Petro Urrego interpuso acción de tutela para la protección de los
mismos derechos que ahora alega la señora Guzmán Martínez. A juicio de la
Procuraduría, tal circunstancia “genera una contradicción respecto de la
figura de la agencia oficiosa procesal, ya que la misma no permite que
concomitantemente se tramiten procesos con idénticos supuestos fácticos y
jurídicos a favor de quien es representado por el agente”, en tanto ello
implicaría la posibilidad de que se presenten dos decisiones contradictorias
respecto de una misma persona.
En
lo referente al perjuicio irremediable, manifiesta que el mismo no se encuentra
acreditado por cuanto “el derecho alegado como vulnerado permanece incólume
habida cuenta de que a la fecha el gobernante por el que ejerció el voto sigue
en su cargo”. Por otro lado, señala que los argumentos de la accionante son
propios de la defensa al interior del proceso disciplinario y que, aun cuando
el acto sancionatorio quede en firme, existe la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Agrega que la actuación administrativa adelantada por la
Procuraduría se llevó a cabo con base en la facultad legal y constitucional de
investigar las conductas irregulares en que pueden incurrir quienes desempeñan
funciones públicas.
Respecto
al argumento de la falta de competencia en virtud del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que se trata de la misma
argumentación presentada como nulidad en el proceso donde la
Procuraduría ratificó su competencia en el asunto. Además, explica que el caso
del señor Leopoldo López Mendoza en contra de Venezuela resuelto por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos es sustancialmente distinto y, por lo
mismo, no resulta aplicable a las sanciones impartidas en esta ocasión.
Por
último, aclara que la falta de competencia de la
Procuraduría no solo haría nugatorios los pronunciamientos de
constitucionalidad sobre el asunto, sino que “derivaría en un régimen de
irresponsabilidad disciplinaria”, ya que no existe ningún otro órgano del
Estado con competencia constitucional o legal para asumir los procesos por
infracciones de los deberes de los servidores públicos.
3. Sentencia
objeto de revisión constitucional.
La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia de veintidós (22) de enero de dos mil catorce
(2014), negó la agencia oficiosa de los derechos del señor Gustavo Petro Urrego
y, en consecuencia, declaró probada de oficio la excepción de falta de
legitimidad en la causa por activa parcial. Consideró que la accionante “carece
de la calidad de agente oficioso” para interponer la acción de tutela,
porque a través de ella pretende que se amparen los derechos del señor Gustavo
Petro Urrego, quien mediante el mismo mecanismo constitucional invocó la
protección de iguales garantías fundamentales. En su sentir, si la petente
estaba en desacuerdo con la decisión de destitución e inhabilidad de la
Procuraduría, debió coadyuvar en los argumentos y reclamaciones expuestos en
esa última acción de tutela, tal y como lo hicieron otros ciudadanos.
Sin embargo,
teniendo en cuenta que la señora Guzmán Martínez también solicitó el amparo en
nombre propio, el Tribunal analizó lo concerniente a los derechos políticos de
la accionante. Mencionó que estos derechos no se agotan con el ejercicio del
sufragio, sino que incluyen otras formas de participación, como sucede con el
control político por parte de los electores y la posibilidad de exigir que los
elegidos ejerzan materialmente el cargo para el cual fueron designados.
Adicionalmente,
señaló que los derechos a elegir y a participar en el ejercicio y control del
poder político no pueden ser considerados como absolutos y, por el contrario,
pueden ser limitados por el legislador, principalmente, por la prevalencia del
interés general y de los principios que deben orientar el cumplimiento de la
función pública. Es decir, que el ejercicio material del cargo no significa que
los funcionarios elegidos mediante la expresión de la voluntad popular sean
inamovibles. Según el Tribunal, “la actual Constitución Política de Colombia
permite la remoción de los servidores que, si bien han accedido al cargo como
consecuencia de la voluntad popular, a juicio de los organismos de control
competentes infringen las normas que están destinadas a la protección de bienes
jurídicos relevantes”.
Sobre las
actuaciones surtidas en el proceso disciplinario adelantado por la
Procuraduría en contra del Alcalde Gustavo Petro Urrego, adujo que las mismas
tienen reconocimiento constitucional y “constituyen excepción legítima al
desempeño en los cargos de elección popular, siempre que en la misma se
conserve el debido proceso del disciplinado”. Por otro lado, basándose en
la interpretación realizada por la
Corte Constitucional en las sentencias C-028 de 2006 y SU-712 de 2013, consideró
que la Procuraduría es el órgano competente para conocer de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el Alcalde Mayor por las faltas
cometidas en el ejercicio de su cargo, así como para imponerle las sanciones
que correspondan.
Con base en
esas consideraciones, concluyó que no se han vulnerado los derechos políticos
de la accionante, en tanto la destitución y la inhabilidad para ejercer cargos
públicos fue producto de una actuación disciplinaria  encaminada a salvaguardar
otros bienes jurídicos de relevancia constitucional.
5. Pruebas.
- Acta de recepción del testimonio rendido por el señor Emilio José
Tapia Aldana ante la Magistrada Amparo Oviedo Pinto de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (Cuaderno
original, folios 63 a 65).
- Certificación
expedida por el Director de Censo Electoral de la
Registraduría Nacional del Estado Civil donde consta que la señora Clemencia
Guzmán Martínez sufragó para autoridades locales en las elecciones del 30 de
octubre de 2011. (Cuaderno original, folios 117
a 120).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico.
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala
de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Está legitimada para interponer la acción de tutela
una persona que solicita la protección del derecho a la representación política
efectiva a nombre propio y como agente oficioso del Alcalde Mayor de Bogotá,
cuando este ha presentado una acción de tutela por los mismos hechos por
intermedio de apoderado judicial?
(ii) ¿Vulnera la
Procuraduría General de la Nación el derecho a la representación política
efectiva de un ciudadano que sufragó en las elecciones de las autoridades
locales, al destituir e inhabilitar por quince (15) años al Alcalde Mayor de
Bogotá?
Con el fin de dar respuesta a los
anteriores interrogantes se recordará la jurisprudencia constitucional respecto
de: (i) la legitimación por activa para solicitar el amparo del derecho
fundamental a la representación política efectiva y la agencia oficiosa como
una de las formas para interponer la acción de tutela; (ii) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios;
(iii) el derecho fundamental a la representación política
efectiva como manifestación del derecho de participación en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Con base en ello, (iv) resolverá
el caso concreto.
3. Legitimación por activa para
solicitar el amparo de los derechos fundamentales. La agencia oficiosa como una
de las formas para interponer la acción de tutela.
3.1. La
procedencia de la acción de tutela está sujeta al cumplimiento de las condiciones
mínimas establecidas por el Legislador por parte de quien invoca la protección
de sus derechos fundamentales a través de este mecanismo constitucional. Dentro
de esos requisitos se encuentra el de la legitimación en la causa por activa,
consagrada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que señala lo siguiente:
“ARTÍCULO
10. LEGITIMIDAD E INTERÉS: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
De esta
disposición se deriva que la acción de tutela puede ser interpuesta de las
siguientes maneras: (i) por la persona que considera directamente lesionados o
amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por el representante legal; (iii)
por el apoderado judicial; (iv) mediante la agencia de los derechos cuando el
titular no se encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) por el
Defensor del Pueblo y (vi) por los Personeros Municipales.
La primera de
las formas enumeradas está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 86 de
la Constitución Política, según el cual toda persona puede acudir a la acción
de tutela, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para obtener la
protección de sus derechos fundamentales cuando quiera que estos se vean
afectados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
3.2. Teniendo en
cuenta la problemática planteada en el caso que ahora se estudia, es preciso
mencionar que esta corporación ha abordado un debate específico sobre la
legitimidad para interponer la acción de tutela cuando el derecho fundamental cuya
proyección se invoca es el de la representación política efectiva. De
acuerdo con los pronunciamientos de la Corte, este derecho se ve afectado o
vulnerado cuando “quien es elegido, por cualquier motivo no puede ejercer
sus funciones, [por lo que] los ciudadanos a los cuales representa ven menguado
el ejercicio del poder a través suyo, y por tanto, comienza a amenazarse uno de
los derechos políticos que, valga repetir, no desaparecen  en el momento de la
elección”[1].
Para determinar
si una persona está o no legitimada para incoar la acción de tutela en ese tipo
de eventos, considerando la naturaleza propia del derecho -sobre el cual la
Sala volverá más adelante-, en la sentencia T-1337 de 2001 la
Corte fijó la necesidad de comprobar si quien alega la afectación ejerció
efectivamente su derecho al voto, sin que ello signifique una exigencia para el
sufragante de demostrar cuál fue la persona o la lista por la cual votó.
Para llegar a
esta conclusión acudió a los criterios utilizados en la legislación para
definir la legitimidad para actuar de los votantes, como sucede con la
revocatoria del mandato. Precisamente, el artículo 7° de la
Ley 131 de 1994[2] establece
como uno de los requisitos para que proceda la revocatoria, que esta sea
solicitada por escrito ante la
Registraduría Nacional, por parte de aquellos “ciudadanos que hayan
sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario”[3].
3.3. Ahora bien,
si quien interpone la acción de tutela no solo alega la vulneración directa del
derecho mencionado, sino también acude al mecanismo constitucional actuando
como agente oficioso de quien fue elegido -como sucede en el caso que ahora
conoce la Sala- debe acreditarse, además de haber votado en las elecciones como
se refirió previamente, que cumple con los presupuestos señalados por esta
corporación respecto de la agencia oficiosa.
En reiterada
jurisprudencia se ha señalado que, para el caso de la agencia oficiosa la
persona que actúa en nombre de otra debe cumplir con los siguientes requisitos:
(i) manifestar que está obrando en esa calidad; (ii) que el agenciado se
encuentra en imposibilidad física o mental de asumir su propia defensa, lo cual
puede ser acreditado de forma tácita o expresa; y finalmente (iii) identificar
a la persona por quien se intercede[4].
En cuanto a la acreditación de la
imposibilidad física o mental para asumir la defensa, ha dicho la
Corte que se trata de un requisito que debe ser valorado dependiendo de las
circunstancias propias de cada caso. Al respecto, ha explicado que “corresponde al juez de tutela, ponderando
las circunstancias del caso, definir si, en efecto, la persona de cuyos
derechos fundamentales se trata podría haber presentado por sí misma la
demanda, evento en el cual carecería de sustento jurídico la agencia oficiosa y
se configuraría la ilegitimidad en la causa por el aspecto activo”[5].
De igual forma, esta corporación
ha mencionado que la agencia oficiosa se desarrolla bajo la observancia de tres
principios fundamentales:
“(i) el principio de eficacia de los
derechos fundamentales[6], el cual impone la ampliación de los
mecanismos protectores de los derechos fundamentales para los particulares y
autoridades públicas; (ii) el principio de prevalencia del derecho
sustancial sobre la forma[7], que busca impedir que por diseños
artificiales de la norma, se deje de cumplir el fin último de ésta; y (iii) el
principio de solidaridad[8], la obligación de los miembros de la
sociedad de Colombia de velar no sólo por los derechos fundamentales propios,
sino por los del otro, en la imposibilidad  que tiene éste de propender
por la protección de sus derechos”[9]. (Resaltado fuera de texto).
3.4. De lo
anterior se concluye que toda persona puede acudir a la acción de tutela
directamente o por quien actúe en su nombre, para obtener la protección de los
derechos fundamentales que considere amenazados o vulnerados, siempre y cuando
se acrediten los presupuestos y requisitos fijados por la ley y desarrollados
por esta corporación.
Particularmente,
en los casos en los cuales se invoca la protección del derecho a la
representación política efectiva, la Corte ha señalado que para acreditar la
legitimidad por activa debe probarse el ejercicio del derecho al voto en las
elecciones en las que fue elegido el representante o gobernante ausente. Sin
embargo, cuando la persona por quien se interdice interpone una acción de
tutela en nombre propio o por intermedio de apoderado judicial, invocando la
protección de iguales garantías, se desvirtúa uno de los requisitos que
permiten acreditar la legitimidad para actuar en nombre de otro, esto es, que el
agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental para asumir su propia
defensa.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos
sancionatorios.
4.1.
El artículo 86 de la Constitución Política[10] consagra
la acción de tutela como un mecanismo constitucional para la defensa inmediata
de los derechos fundamentales de toda persona, cuando quiera que estos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
La misma norma dispone que ese instrumento de amparo es de carácter subsidiario
y residual, lo que significa que procede solo en los casos en que el ciudadano
no cuente con otro medio de defensa judicial para la protección de sus
derechos.
La
citada disposición establece una excepción a dicho carácter subsidiario, al
señalar que la acción de tutela es procedente, aun cuando el accionante cuente
con otra vía judicial, en los casos en que se instaure como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable[11].
Asimismo, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 adiciona otra
excepción según la cual la acción de tutela es procedente cuando el mecanismo
no sea eficaz, de acuerdo con las circunstancias en que se encuentra el
solicitante.
4.2.
La jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado esta última excepción señalando
que la acción de tutela procede como mecanismo definitivo de protección
en los eventos en que, si bien el actor cuenta con otras instancias judiciales
para la protección de sus derechos, estas últimas no son idóneas ni eficaces
para tal fin[12]. En ese sentido,
es preciso que los jueces constitucionales estudien las particularidades
propias de cada caso para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo
judicial alterno, más allá de la simple existencia del mismo y sin olvidar que
con ello no puede suplantarse la competencia del juez ordinario[13].
En
el caso específico de los actos administrativos que imponen sanciones
disciplinarias, este Tribunal ha puntualizado que, por regla general, son
controvertibles a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo,
excepcionalmente, en los casos en que esta vía alterna no sea idónea o eficaz
para la protección del derecho y cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, la acción de tutela se torna procedente.
En
la sentencia SU-712 de 2013 fueron sintetizados los lineamientos
jurisprudenciales fijados por la jurisprudencia constitucional para determinar
si la acción de tutela es procedente en contra de los actos administrativos
sancionatorios y para ello señaló:
“De acuerdo con los lineamientos trazados
por la jurisprudencia constitucional, para que la acción de tutela contra actos
administrativos sancionatorios sea procedente deben acreditarse los elementos
característicos del perjuicio irremediable, que para estos eventos pueden
reseñarse en los siguientes términos[14]:
(i) Es necesario que existan ‘motivos serios y razonables que
indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria
puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales
y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales
de los afectados, en particular al debido proceso’[15].
(ii) El perjuicio que se deriva de la
providencia sancionatoria ha de amenazar ‘con
hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos
disciplinados’.
(iii) La imposición de una sanción
disciplinaria ‘que conlleva la
imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos
públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos’[16].
En tal sentido, debe tratarse de un daño que cumpla con los requisitos de
certeza, inminencia, gravedad y urgente atención, todos ellos característicos
de lo que se denomina perjuicio irremediable[17].
(iv) Se cumplen los requisitos de certeza e
inminencia cuando ‘cada día que
pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de
quienes votaron para elegir a una persona para que los represente
en una corporación pública’[18].
Asimismo, existe un perjuicio irremediable grave ‘cuando se trata de derechos
fundamentales cuyo ejercicio está delimitado temporalmente por la
Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación política o el
derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas’[19].
(v) Finalmente, para que la acción de
tutela sea viable es necesario que los medios ordinarios de defensa no sean lo
suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad
de las medidas sancionatorias impugnadas”.
4.3.
En síntesis, la acción de tutela fue instituida para proteger los derechos fundamentales
de manera inmediata en los eventos en que la persona no cuente con otro medio
de defensa judicial. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos sancionatorios el mecanismo principal para controvertirlos es el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque excepcionalmente
pueden ser atacados por vía de tutela cuando la otra herramienta judicial no es
idónea o eficaz o cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
5. El derecho
fundamental a la representación política efectiva como manifestación del
derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder
político.
5.1. La
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político es un
derecho fundamental de aplicación inmediata reconocido en el artículo 40 de la
Constitución Política[20].
Esta disposición guarda relación con el artículo 2° de la
Carta, donde se consigna como uno de los fines esenciales del Estado el de
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación. De igual forma lo hace con el artículo 3°, que indica que la soberanía
reside en el Pueblo y este la ejerce en forma directa o a través de sus
representantes.
Tal y como lo ha
reseñado esta corporación, con la implementación de la nueva norma superior se
hizo un tránsito de la democracia representativa a la participativa. Con este
nuevo enfoque se permite la injerencia de los ciudadanos en las decisiones que
los afectan y en la vida política, no solo al momento mismo de la votación,
sino que se amplía a otros escenarios. En otras palabras, “la representación
no queda reducida tan solo  a la escogencia de ciudadanos para cargos
públicos de elección, sino que su campo de acción involucra también  la
efectiva representación, que debe interpretarse, para no distorsionar la idea
de autonomía de los representantes, como el ejercicio continuo de las funciones
de quienes han sido elegidos”[21].
Se observa
entonces que la representación efectiva es una característica inescindible del
derecho al ejercicio del poder público[22] y su
carácter fundamental puede ser identificado por dos vías: (i) por la conexión
conceptual con el derecho a elegir y ser elegido, el cual no se agota con el
ejercicio del derecho al voto sino que requiere a su vez la efectividad de la
elección; y (ii) por la interpretación sistemática de los artículos 2, 3 y 40
de la Constitución, que “permean el sistema de elección y representación con
la idea de un ciudadano participativo y con injerencia directa en la
conformación, ejercicio y control del poder político”[23].
5.2. En este
punto es preciso señalar que los derechos previamente mencionados no son
absolutos y, en determinados casos, pueden estar sujetos a limitantes
dependiendo de lo dispuesto por el legislador y las circunstancias propias de
cada caso.
En la sentencia
T-887 de 2005, por ejemplo, esta corporación estudió una acción de
tutela instaurada por varios ciudadanos en contra de la
Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerados sus derechos
políticos (artículo 40 C.P). Los accionantes ejercieron su derecho al sufragio
en las elecciones de octubre de 2003 para el Concejo de Bogotá y votaron por el
candidato que resultó elegido. Sin embargo, por decisión de la
Procuraduría Primera Delegada para la
Contratación Estatal, confirmada por la
Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación, el concejal fue sancionado con la
destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por un
periodo de cinco años. Lo anterior, en su parecer, frustró la posibilidad del
concejal de ejercer su programa de gobierno. La
Corte confirmó la decisión de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, mediante la cual negó la protección invocada bajo el argumento de
que el artículo 40 de la Constitución “no lleva incluida la obligación para el Estado de mantener en
su organización política individuos, que por cualquier circunstancia, en el
ejercicio de sus funciones, desdigan de su investidura como en el presente
caso, conclusión a la que necesariamente se llegó a través de un procedimiento
disciplinario”.
La Corte señaló que el reconocimiento del derecho a
participar en la conformación del poder político es una característica propia
del Estado social y democrático de derecho, y que “si se parte de la premisa
fundamental que el  poder público tiene como única fuente la voluntad del
Pueblo, es necesario que a partir del Texto Constitucional se establezcan
instrumentos adecuados para que éste participe tanto en la elección de sus
representantes, como en la determinación de las políticas públicas que lo
afectan”.
Allí se reseñó
que una de las condiciones para la protección de los derechos políticos consiste
en garantizar que los elegidos puedan ejercer materialmente el cargo para el
cual fueron designados. Sin embargo, aclaró que aunque la elección de sus
representantes es una expresión de la voluntad del Pueblo, ello no implica la
inamovilidad de los funcionarios electos y, por eso, la posibilidad de removerlos
se limita a los eventos en que concurran ciertas circunstancias excepcionales
previstas en la Constitución y en la ley.
Desde ese punto
de vista, las sanciones disciplinarias como la destitución o la inhabilidad
para ejercer cargos públicos “son instancias legítimas a partir de los
cuales puede originarse la separación del cargo de elección popular, a
condición que hayan sido precedidas de un proceso judicial o administrativo,
según el caso, en el que se observen las garantías constitucionales y legales
de que es titular el afectado con la decisión”[24]. En ese
sentido, cuando lo que se busca proteger con dichas sanciones son otros fines
constitucionalmente valiosos, como la moralidad administrativa, la integridad
del patrimonio público o el cumplimiento de los deberes funcionales, resulta
válida la determinación de retirar al funcionario de su cargo. En dicha
sentencia se dijo lo siguiente:
“Las implicaciones
del tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa
hacen que el contenido de los derechos políticos no se agote en el ejercicio
del sufragio, sino que también incluyan otras formas de participación, entre
ellas el control político por parte de los electores y la posibilidad de exigir
al representante el cumplimiento del programa político ofrecido[25].
Empero, la nueva dimensión que la actual Carta Política confiere a la
participación carece de un alcance tal que permita concluir la imposibilidad de
remoción de los servidores que, si bien han accedido al cargo como consecuencia
de un procedimiento democrático directo, infringen las normas que están
destinadas a la protección de bienes jurídicos relevantes desde la perspectiva
constitucional.
En estos
eventos, no puede concluirse que la imposibilidad de ejercicio de funciones
públicas como efecto de la sanción penal o disciplinaria vulnere los derechos
políticos de los electores, pues éstos, al carecer de carácter absoluto como los
demás derechos fundamentales, pueden limitarse de forma excepcional[26], en los términos antes
señalados, a fin de garantizar la eficacia de otros contenidos constitucionales
protegidos por la imposición de sanciones penales o disciplinarias.  Además, esta limitación
dista de ser irrazonable o desproporcionada, pues en cualquier caso el
ejercicio del derecho político continúa salvaguardado; bien mediante una nueva
elección para el cargo que desempeñaba el funcionario destituido o a través de
la sucesión por parte del siguiente candidato en la lista, según se trate de
cargos uninominales o de corporaciones públicas[27]”[28]. (Resaltado fuera de texto).
En similar
sentido se pronunció este Tribunal a través de la sentencia C-028 de 2006,
donde al referirse al ejercicio de la potestad disciplinaria señaló que esta es
una de las más importantes manifestaciones del ius puniendi estatal, a
través de la cual se busca prevenir y sancionar las conductas que atenten
contra el estricto cumplimiento de los deberes de los servidores públicos u
obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública; es decir,“la
potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública
contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia,
entre otros, que necesariamente deben orientar su actividad”.
Explicó que a
través de las sanciones disciplinarias se busca poner de presente a la
comunidad, a los servidores públicos y a todos los sujetos disciplinables, que
el Estado cuenta con instrumentos de autotutela que permiten lograr la
efectividad en la garantía y protección de los derechos fundamentales. Aclaró
igualmente que la potestad disciplinaria no es un fin en sí mismo, sino que lo
que pretende es la observancia de los fines estatales y mencionó que a través
del desempeño de las funciones públicas se asegura el respeto del interés
general para el cual fueron establecidas, por encima del interés particular,
siempre bajo la potestad del Estado de verificar el cumplimiento efectivo de
las mismas.
5.3. Se concluye
de todo lo anterior que el derecho a la representación política efectiva es una
manifestación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y
control del poder político y garantiza a los electores la materialización del
ejercicio del cargo y del desarrollo de las funciones de la persona que por
expresión de la voluntad popular fue designada para ello.
Sin embargo,
dichas garantías pueden verse limitadas cuando, de conformidad con lo dispuesto
en la Constitución y en la ley, ante la necesidad de proteger otros fines
constitucionalmente valiosos, como la moralidad administrativa y el adecuado
funcionamiento del aparato estatal, es preciso remover a servidores públicos de
sus cargos, por supuesto con observancia del debido proceso, del principio de
legalidad y de las garantías que le son inherentes. De esta manera, el solo
hecho de imponer una sanción de tipo disciplinario no implica per se la
vulneración del derecho a la representación política efectiva, porque a través
de ella -suponiendo que fueron garantizados los derechos del disciplinado, lo
que en principio se discute en un escenario diferente- se pretende el
cumplimiento otros fines constitucionalmente imperiosos que ameritan su
imposición.
Con los
elementos de juicio explicados en los apartados precedentes, entrará esta Sala
a evaluar el caso concreto.
6. Caso
concreto.
6.1. La ciudadana Clemencia
Guzmán Martínez instauró acción de tutela en nombre propio y como agente
oficioso del señor Gustavo Petro Urrego, Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá,
por considerar vulnerados los derechos fundamentales a elegir y ser elegido y a
participar en el ejercicio y control del poder político (artículo 40
C.P). Señaló que la Procuraduría General de la
Nación, al destituir e inhabilitar al Alcalde Mayor, vulneró el derecho de los
ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos
y a tener una representación efectiva en las corporaciones públicas.
Consideró que el Ministerio Público
se extralimitó en el ejercicio de sus funciones y desplazó al juez penal, que
es el único funcionario competente para suspender o limitar el ejercicio de los
derechos del Alcalde. Aseguró que con dicha decisión se desconoció el artículo
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como el precedente
jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente
la sentencia a través de la cual se resolvió el caso de Leopoldo López Mendoza contra
Venezuela[29].
En la contestación del escrito de
tutela la Procuraduría aseguró que se generaba una contradicción en cuanto a la
agencia oficiosa, porque el señor Gustavo Petro Urrego presentó una acción de
tutela el 12 de diciembre de 2013, con la finalidad de obtener la protección de
los mismos derechos que ahora se invocan. Igualmente, señaló que no se
encontraba acreditada la posible causación de un perjuicio irremediable, toda
vez que a la fecha el Alcalde por el que ejerció el voto sigue en su cargo.
Agregó que los argumentos esbozados por la accionante son propios de la defensa
al interior del proceso disciplinario y que, aun cuando la decisión en sede
administrativa quedara en firme, el afectado contaba todavía con otros
mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
En decisión de única instancia, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la agencia oficiosa de los derechos
del señor Petro Urrego por cuanto este último ya había solicitado, a través de
apoderado, la protección de sus derechos fundamentales mediante acción de
tutela. Por otro lado, negó la protección invocada por la accionante, al
considerar que los derechos a elegir y a participar en el ejercicio del control
político no son absolutos, sino que pueden ser limitados ante la prevalencia
del interés general y de los principios que orientan la función pública. Concluyó
que la Procuraduría General de la Nación es el órgano competente para conocer
los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Alcalde e imponer
las sanciones disciplinarias a que haya lugar, bajo el sustento de las normas
constitucionales y legales que regulan la materia y de la interpretación de la
Corte Constitucional.
6.2. Visto lo anterior,
corresponde a la Sala determinar, como asunto previo, lo concerniente a la
legitimidad en la acción por activa.
Como se reseñó en acápites
anteriores, para acreditar la legitimidad para actuar como agente oficioso en
el trámite de la tutela se debe manifestar que está obrando en
esa calidad; acreditar que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o
mental de asumir su propia defensa, e identificar plenamente a la persona por
quien intercede.
En el caso que
se analiza la accionante dejó claro desde el inicio que actuaba como agente
oficioso del señor Gustavo Petro Urrego y manifestó que este se encontraba
imposibilitado de asumir la defensa de sus derechos, por cuanto para ese
momento estaba fuera del país.
Una primera lectura
de este requisito permitiría concluir que la agencia oficiosa se encuentra
debidamente acreditada. No obstante, dos días después de que la ciudadana
interpusiera esta acción de tutela, esto es, el 12 de diciembre de 2013, el
señor Gustavo Petro Urrego acudió al mismo mecanismo constitucional por
intermedio de apoderado, a través del cual solicitó la protección de iguales
garantías. Lo anterior se corrobora con la afirmación de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que al fallar en
única instancia la tutela que ahora es objeto de revisión señaló:
“Teniendo
en cuenta lo anterior, quien presenta la solicitud de tutela carece de la
calidad de agente oficioso para su interposición, por cuanto pretende que se
amparen los mismos derechos fundamentales de la persona que por intermedio de
apoderado interpuso el día 12 de diciembre, acción de tutela con el fin de
solicitar la protección de los derechos que consideraba conculcados, la cual
fue decidida por esta Sala de Decisión mediante providencia del 17 de enero de
2014, donde obraba como accionante el mismo señor Gustavo Francisco Petro
Urrego”[30].
En ese sentido es desvirtuada la
imposibilidad del agenciado de asumir su propia defensa y pierde sustento la
justificación de la accionante para actuar como agente oficioso del señor
Gustavo Petro Urrego. Por esa razón, sobre este aspecto, la
Sala confirmará la decisión del juez de única instancia. Incluso, debe la
Corte advertir que dicha acción de tutela fue seleccionada para revisión por este
tribunal mediante Auto de 30 de abril de 2014 y fue repartido a uno de los
magistrados para su sustanciación[31].
Bajo ese entendido, la Sala considera que es en esa oportunidad en la que la
Corte Constitucional debe pronunciarse sobre el desconocimiento o no de las
garantías constitucionales y legales, así como de la presunta afectación de los
derechos fundamentales del señor Gustavo Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá,
con ocasión de la sanción disciplinaria impuesta por la
Procuraduría.
6.3. Sin embargo, como la acción
de tutela también fue interpuesta en nombre propio por la señora Clemencia
Guzmán Martínez, argumentando la afectación del derecho a la representación
política efectiva, entra la Sala a estudiar lo referente a este asunto.
Según se expuso previamente, para
demostrar la legitimidad por activa en el trámite de la tutela cuando a través
de ella se pretende la protección del derecho de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político, debe acreditarse que la
persona sufragó en las elecciones donde fue elegida la persona que ahora está
ausente en su cargo. Esta circunstancia se encuentra debidamente acreditada en
el expediente, donde obra la certificación expedida por el Director de Censo
Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según la cual:
“En atención
a su petición, y en cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal, mediante
providencia de fecha 21 de enero de 2014 y consultada la base de datos del
Censo Electoral, la cédula de ciudadanía No. 41.526.531
a nombre de GUZMAN MARTINEZ CLEMENCIA, actualmente aparece vigente y
apta para sufragar en Bogotá D.C., (…) Para determinar si la señora Guzmán
Martínez Clemencia, ejerció el derecho al sufragio en las elecciones del 30 de
octubre de 2011, se consultaron los formularios E11 (LISTA DE REGISTRO DE
VOTANTES) y se certifica el siguiente resultado”:
Año
Fecha
ELECCIÓN
Lugar de
Votación
Información
encontrada.
2011
30 de Octubre
Autoridades
Locales
Bogotá D.C.,
Zona 13, Puesto 10 Colegio Americano, mesa 23, orden 116
SI SUFRAGÓ.
Teniendo claro que la accionante
estaba legitimada para reclamar ese derecho, procede la
Sala a analizar lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela.
6.4. La presunta vulneración del
derecho a la representación política efectiva es sustentada por la accionante
en la decisión de la Procuraduría General de la
Nación de sancionar al Alcalde Mayor de Bogotá con destitución e inhabilidad para
ejercer cargos y funciones públicas por un periodo de quince años. A su juicio,
esa determinación genera una imposibilidad absoluta de la persona que fue
elegida por voto popular para ejercer sus funciones y amerita la protección del
derecho que se invoca.
Encuentra la
Sala que en el caso que se estudia no se vulneraron los derechos de la
accionante por cuanto el solo hecho de imponer una sanción disciplinaria a
quien ejerce un cargo de elección popular no vulnera, per se, el derecho
de participación en la conformación, ejercicio y control del
poder político de quien sufragó por esa persona en las elecciones.
Como se expuso en acápites
anteriores, el derecho a la representación política efectiva
es una manifestación del derecho de participación en la conformación, ejercicio
y control del poder político y garantiza a los electores la materialización del
ejercicio del cargo y del desarrollo de las funciones de la persona que por
expresión de la voluntad popular fue designada para ello. Pero la naturaleza
del cargo no lo convierte en inamovible y ante la necesidad de proteger
otros fines constitucionalmente imperiosos, como la moralidad administrativa y
el adecuado funcionamiento del aparato estatal, es posible remover a los
servidores públicos de sus cargos, incluidos los de elección popular.
Sobre el particular, en la
sentencia SU-712 de 2013 la
Corte Constitucional reconoció la competencia del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen
funciones públicas, incluso los de elección popular y explicó por qué esa
facultad no contraría el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En aquella oportunidad, esta
corporación señaló que el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos “reconoce
algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es
decir, a ser elegido”, y permite la reglamentación
del ejercicio de ese derecho, “entre otras razones, cuando exista condena
por un juez competente en el marco de un proceso penal”. Aclaró que de
dicha norma no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus
ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos
políticos. En palabras de esta corporación:
“7.6.- La competencia atribuida
constitucionalmente es compatible con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos
7.6.1.-
Desde otra perspectiva, la Corte considera que la competencia atribuida
constitucionalmente al Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive tratándose de cargos de elección popular, es
compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos[32].
Teniendo en cuenta que la
Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo
previsto en el artículo 93-2 de la
Constitución, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser
interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia”, es preciso examinar el alcance de su
artículo 23, cuyo texto es del siguiente tenor:
(…)
El precepto
reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo,
es decir, a ser elegido. El numeral 2º establece que la ley podrá reglamentar
su ejercicio, entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente
en el marco de un proceso penal.
Sin
embargo, de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para
que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los
derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias
constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la
Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede
regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus
clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente
pueden ser impuestas a su ejercicio”. (Sentencia SU-712 de 2013).
De igual forma, explicó las
razones por las cuales la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del señor Leopoldo López
Mendoza contra Venezuela, ocurrió en un contexto fáctico y jurídico diferente.
Al respecto señaló:
“Al analizar el
alcance del artículo 23 de la Convención la Corte comenzó por reconocer que [a
diferencia de lo que prevé la Constitución de Colombia], de acuerdo con los
artículos 42 y 65 de la Constitución de Venezuela: (i) el ejercicio de los
derechos políticos solo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en
los casos que determine la ley, y (ii) no podrán optar a cargo alguno de
elección popular quienes hayan sido condenados por delitos cometidos durante el
ejercicio de sus funciones[33].
Entre otros aspectos,
la Corte Interamericana sostuvo que en el caso del señor López Mendoza la
restricción de su derecho al sufragio pasivo (ser elegido) ha debido imponerse
en virtud de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’, en el que
tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el
artículo 8º de la Convención, lo cual no había ocurrido en su caso[34].
Sin embargo, ese
propio Tribunal recordó que todos los órganos que ejerzan funciones de
naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de
adoptar decisiones conforme a las garantías del debido proceso. Y a
continuación reconoció expresamente que ‘las sanciones administrativas y
disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas[35]’,
de manera que lo que se exige es que en el marco de esas actuaciones se
respeten el debido proceso y las garantías que le son inherentes[36].
De otra parte, la
Corte Interamericana sostuvo que, “dados los alcances de la restricción al
sufragio pasivo implicados en una inhabilitación para ser candidato, el
Contralor tenía un deber de motivación explícita de la decisión, tanto en lo
cualitativo como en lo cuantitativo”[37], lo cual
no había ocurrido en los actos sancionatorios de inhabilitación; y constató que
“los recursos judiciales interpuestos por el señor López Mendoza no cumplieron
con dar una respuesta efectiva e idónea para proteger su derecho a ser elegido
(…) y que pudiera salvaguardar las exigencias mínimas del deber de motivación
en los procesos que derivaron en sanciones de inhabilitación (…)”[38].
En las condiciones
descritas, la Corte Interamericana declaró responsable al Estado de Venezuela
por la violación del derecho a ser elegido (art. 23 CADH), por la violación del
deber de motivación y el derecho de defensa en los procedimientos
administrativos que derivaron en la imposición de las sanciones (art. 8-1
CADH), y por la violación del derecho a la protección judicial efectiva (art.
25.1).
Como se
puede observar, el contexto fáctico y jurídico en el que se desarrolló este
caso fue diferente al que se presenta en el asunto que ahora es objeto de
examen. En efecto, mientras que en la
Constitución venezolana se requiere ‘sentencia judicial’ para que procedan las
inhabilidades, en el caso colombiano la
Constitución no lo exige, como sucede con la competencia entregada al
Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular (art. 277-6).
En todo caso, aun
cuando la Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en
proceso penal”, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la
posibilidad de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las
cuales son ‘como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que
tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas’, siempre y cuando se
hayan respetado las garantías del debido proceso (…)”. (Resaltado
fuera de texto).
En esa medida,
la sanción impuesta por el Procurador General de la
Nación al señor Gustavo Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá, no vulnera el
derecho de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político de la accionante quien
ejerció el derecho al sufragio en las pasadas elecciones locales (artículo 40
de la Constitución Política), en tanto fue impuesta por una autoridad revestida
de la competencia para ello.
Ahora bien, es
claro que toda sanción de tipo disciplinario debe imponerse con observancia del
debido proceso del disciplinado y de las garantías que le son inherentes, y por
lo mismo, estarán sujetas a los controles judiciales que el legislador ha
dispuesto para ello.
Con base en las anteriores
consideraciones, la Sala confirmará la decisión adoptada en la sentencia objeto
de revisión.
Con todo, se
aclara que el análisis realizado en la presente providencia no implica una
valoración sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales del señor
Gustavo Petro Urrego, que deberá ser objeto de estudio en otro escenario. El
examen se circunscribe a desestimar la vulneración de los derechos de una
ciudadana que sufragó en las pasadas elecciones locales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la decisión de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por las razones expuestas en esta sentencia.
Segundo.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaría General
[1] Sentencia
T-1337 de 2001. En esta oportunidad, la
Corte conoció el caso de una persona que interpuso acción de tutela en contra
de la Cámara de Representantes por considerar que fueron vulnerados sus
derechos a elegir y al ejercicio del poder público a través de sus
representantes. Lo anterior, por cuanto el señor Oscar Tulio Lizcano González,
por quien votó para integrar la Cámara, fue secuestrado en el año 2001,
circunstancia que privó a sus electores de una efectiva representación en el
Congreso de la República, porque las directivas no declararon la vacancia
temporal por fuerza mayor y no procedieron a llamar al siguiente candidato que
en forma descendente y sucesiva componía la lista encabezada por el mencionado
representante. La Corte confirmó la decisión del Consejo de Estado, que tuteló
la protección del derecho invocado y ordenó a la entidad accionada llamar al
segundo de la lista electoral encabezada para que supliera el cargo, bajo el
argumento de que los derechos de los ciudadanos que cumplen con sus deberes
democráticos se ven afectados cuando las personas a quienes han elegido no
pueden atender el mandato de representación conferido.
[2] Por la cual se regula el voto programático y se dictan otras
disposiciones.
[3] Para resolver el caso
concreto, en esa oportunidad la Corte aclaró lo siguiente: “Es claro que en
el asunto que ocupa la atención de la Sala, no puede hablarse de una
revocatoria del mandato. Sin embargo, la
Corte considera que únicamente para identificar la legitimidad de la
accionante, resulta procedente utilizar análogamente los mismos criterios de la
citada regulación. En este sentido, bastará exigir a la demandante que
demuestre que ha votado en la jornada electoral en la cual fue elegido el
congresista, y  como se trata de un representante a la
Cámara, que demuestre que su derecho al voto lo ejerció en la circunscripción
electoral correspondiente”.
[4] Cfr. Sentencia
T-546 de 2013. Al respecto, ver también las sentencias T-458 de 1992, T-023 de
1995, T-452 de 2001, T-476 de 2002, T-573 de 2006, T-250 de 2009, T-372 de
2010, T-730 de 2010, T-373 de 2013, entre muchas otras.
[5] Sentencia T-315 de 2000. Reiterada en la
Sentencia T-677 de 2011.
[6] Sentencia T-011
de 1993. Afirmó que “cuando la
Constitución colombiana habla de la efectividad de los derechos  (art.,
2  C.P.)  se refiere al concepto de eficacia  en sentido
estricto,  esto es,  al hecho de que las normas determinen la
conducta ciudadana por ellas prescrita y, además logren la realización de sus
objetivos, es decir realicen sus contenidos materiales y su sentido
axiológico.”
[7] Sentencia T-044 de 1996.
Establece que “se trata una vez más de asegurar la vigencia efectiva de los
derechos por encima de  formalidades externas, en una manifestación de la
prevalencia del derecho sustancial...”
[8] Ver
sentencia T-029 de 1993.
[9] Sentencia
T-677 de 2011. Reiterada en la sentencia T-546 de 2013.
[10] ARTÍCULO 86: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable (…)”.
[11] La
jurisprudencia de la Corte ha señalado que un perjuicio se considera
irremediable cuando: “de conformidad con las circunstancias
del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto
es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación
razonable de hechos ciertos-, (b)grave, desde el punto de vista del bien
o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés
para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que
sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se
consume un daño antijurídico en forma irreparable”. Ver sentencias T-1316 de 2011, T-494 de 2010 y T-232 de 2013, entre
muchas otras.
[12] Sobre la
eficacia e idoneidad del mecanismo judicial ordinario, esta corporación ha
explicado que el mismo debe “ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”. Ver la
sentencia T-003 de 1992, reiterada en la sentencia T-232 de 2013.
[13] Sentencia T-235 de 2012.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1093
de 2004, T-1137 de 2004, T-1039 de 2006 y T-778 de 2005, entre otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-1093 de
2004.
[16] Sentencias T-1039 de 2006, T-143 de 2003 y
T-1093 de 2004.
[17] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de
1993 y T-1316 de 2001.
[18] Sentencia T-778 de 2005.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de
2006.
[20] ARTÍCULO 40. “Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser
elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6.
Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan
doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos
a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”.
De igual forma, el ARTÍCULO 85 dispone que:“Son de aplicación inmediata los derechos
consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23,
24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40”
[21] Sentencia T-1337 de 2001. En aquella oportunidad, la
Corte señaló, además, que “la representación entonces, implica en un primer
momento, la conformación del poder político ejercida por los ciudadanos a
través de la elección, que a la luz del artículo 40 Superior, es manifestación
de un derecho político fundamental. Sin embargo, la representación no se agota
allí sino que involucra también el derecho a que el Estado mantenga la
integridad del cuerpo representativo. En este sentido, la representación tiene
un componente conceptual más amplio, del cual sigue predicándose su carácter de
derecho. Esto porque el derecho político de participación, de acuerdo a
como lo prevé el artículo 40 superior, no incluye únicamente la conformación
del poder. De la misma disposición se colige que en el derecho mencionado
también está involucrado su ejercicio, que en  el caso que se
analiza, toma realidad a través de la efectiva representación. Existe por tanto
una conexión inescindible entre el derecho a la participación y la
representación efectiva, pues en los casos en que esta última falta, el primero
comienza a perder uno de sus elementos conceptuales: el ejercicio del poder”.
[22] Sentencia
T-358 de 2002. En esta oportunidad la Corte conoció el caso de un ciudadano que
interpuso acción de tutela en contra del Senado de la
República por considerar vulnerado su derecho a la representación política. Lo
anterior, porque el parlamentario Luis Eladio Pérez Bonilla, por quien afirmó
votar para integrar el cuerpo colegiado, fue secuestrado en el año 2010,
circunstancia que privó a sus electores de una efectiva representación en el Senado,
más aún cuando las directivas no declararon la vacancia temporal por fuerza
mayor y no procedieron a llamar al siguiente candidato que componía la lista
encabezada por el mencionado parlamentario. La
Corte confirmó la decisión de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuteló la
protección del derecho invocado y ordenó a la entidad accionada llamar al
segundo de la lista electoral encabezada por el señor Pérez Bonilla para que
supliera el cargo. Consideró que aunque podría pensarse que la ausencia de un
solo congresista no afecta la representación política de los ciudadanos, y que
el Congreso sigue funcionando y cumpliendo con sus actividades, lo cierto es
que “cuando los ciudadanos al elegir a otro para que los represente, confían
en que este actuará y participará directamente en la toma de decisiones”.
En ese sentido, “la ausencia de un congresista en el seno de la institución,
es la ausencia de una voz deliberativa y tal situación afecta la efectiva
representación”.
[23] Sentencia T-1337 de 2001.
[24] Sentencia
T-887 de 2005.
[25] Acerca de las características universales y expansivas de la
democracia participativa, Cfr. Corte Constitucional,
sentencias C-089/94 y C-180/94.
[26] La posibilidad de limitar los derechos políticos como
consecuencia de la sanción penal o disciplinaria es un asunto analizado por la
jurisprudencia constitucional.  Sobre el particular puede consultarse la
sentencia C-329/03.
[27] Esta conclusión persiste inclusive en los casos que la
elección se haya realizado a través del ejercicio del voto preferente previsto
por el artículo 263 A C.P., adicionado por el Acto Legislativo 01 de
2003.  Ello debido a que si bien en esa instancia se otorga al elector la
posibilidad de determinar el orden de la lista, a través de la determinación
del candidato de su preferencia, no por esto deja de ser evidente que el
sufragante, en principio, otorga su voto a la lista y, por ende, a los
inscritos en la misma.  Así las cosas, el ejercicio de la voluntad popular
se dirige, de manera general, a apoyar el programa del partido o movimiento
político que configuró la lista.  El ejercicio del voto preferente, en
esta perspectiva, sólo influye en el orden de la misma, más no constituye una
desagregación del sufragio para cada uno de los candidatos que la integran.
[28] Sentencia
T-887 de 2005.
[29] En la
Sentencia SU-712 de 2013 fue sintetizada la decisión adoptada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del señor Leopoldo López Mendoza, a quien se le impuso una sanción
administrativa de multa, con pena accesoria de inhabilitación para postularse a
elecciones durante tres años. La
Corte Interamericana declaró responsable al Estado de Venezuela “por la
violación del derecho a ser elegido (art. 23 CADH), por la violación del deber
de motivación y el derecho de defensa en los procedimientos administrativos que
derivaron en la imposición de las sanciones (art. 8-1 CADH), y por la violación
del derecho a la protección judicial efectiva (art. 25.1)”.
[30] Ver Cuaderno
original. Folio 79.
[31] Consultada la
base de datos de la Corte Constitucional el expediente T-4325260 fue
seleccionado para revisión el 30 de abril de 2014 y repartida al magistrado
sustanciador el 22 de mayo siguiente.
[32] Aprobada
en el ordenamiento interno mediante la Ley 16 de 1972.
[33] Dice la
Corte IDH en la cita al pie 207: “La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 establece en sus
artículos 42 y 65 lo siguiente: Artículo 42. Quien pierda o renuncie a la
nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la ciudadanía o de alguno
de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial
firme en los casos que determine la ley. Artículo 65. No podrán optar a
cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por
delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el
patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento
de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito (énfasis añadido).
Artículos 42 y 65 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, supra nota 27, folio 55”.
(Resaltado original).
[34] “107.- El artículo 23.2
de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los
derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos
que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que
se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de
una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos
requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un
‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como
resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las
garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la
Convención Americana”.
[35] Cfr.
Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 106, y Caso Vélez
Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 170.
[36] “110.- Sin
perjuicio de lo anteriormente señalado respecto al derecho a ser elegido, el
Tribunal procede a analizar la controversia entre las partes respecto a la
alegada violación de diversas garantías en los procesos administrativos que se
llevaron a cabo tanto para la imposición de la multa como para la inhabilitación
para ser candidato.
111.- Al respecto, la
Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza
materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar
decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido
proceso establecidas en el artículo 8 de la
Convención Americana. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su
jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y
disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas”.
[37] Ídem., párr.
147.
[38] Ídem., párr.
185.