C-634-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-634/12
PRESENTACION PERSONAL DE LOS ACTOS DE LAS PERSONAS
JURIDICAS QUE DEBAN REGISTRARSE ANTE LAS CAMARAS DE COMERCIO CONTENIDA EN EL
ARTICULO 25 DEL DECRETO 019 DE 2012-Inexequibilidad
CORRECCION DE YERROS CONTENIDOS EN DECRETO
LEY-Exceso de facultades otorgadas por el artículo 45 de
la ley 4 de 1913 sobre corrección de yerros
UNIDAD NORMATIVA-Noción
Sobre
la noción de “unidad normativa”, la Corte ha vertido una jurisprudencia según
la cual existe un concepto propio y uno lato o amplio del término. Ciertamente,
sobre este asunto ha dicho que “la unidad normativa se presenta en varias
hipótesis: una primera se da cuando la norma acusada o su contenido normativo
se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de
manera tal que la declaración de la Corte -especialmente la declaración de
inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a todas las
disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido propio de la
figura de la unidad normativa a la que se refiere el artículo 6º del Decreto
2067 de 1991 cuando dispone que “la Corte se pronunciará  de fondo sobre todas
las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.
UNIDAD NORMATIVA-Sentido lato o amplio del
concepto
En un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha
entendido que también se presenta la unidad normativa cuando no es posible
pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse
también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se
encuentra íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre las
normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea
“imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras
disposiciones”. Las normas en este caso tienen cada una un sentido regulador
propio y autónomo, pero el estudio de constitucionalidad de la disposición
acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución
de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que están
contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se
constituye la unidad normativa.
FALTA DE UNIDAD DE MATERIA Y PROPOSICION JURIDICA
INCOMPLETA-Diferencia
La
Corte ha entendido que hay proposición jurídica incompleta cuando (i) la norma
acusada no tiene un sentido regulador autónomo, y (ii) carece de un sentido
propio aisladamente considerada. En cambio, ha estimado que hay falta de unidad
normativa, cuando “el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo
inteligible y separable.” En el primer caso, es decir en el la proposición
jurídica incompleta, esta Corporación ha determinado que la demanda es inepta,
por lo cual “no puede ser estudiada”… “situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria”.  En el
segundo caso, es decir en el de la falta de unidad normativa,  la Corte ha
entendido que “el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor.” Es decir, es el caso de la falta de unidad
normativa cuando la Corte puede, mediante una integración normativa, extender
el estudio a apartes no demandados, a fin de evitar un fallo inhibitorio. Pero
en el caso de la proposición jurídica incompleta, no cabe otra opción que la
inadmisión de la demanda o el fallo inhibitorio.  De manera concreta, la
diferencia específica entre uno y otro fenómeno jurídico radica en que en la
proposición jurídica incompleta la expresión acusada carece de sentido
regulador propio y autónomo aisladamente considerada. En cambio cuando hay
falta de unidad normativa, la expresión acusada sí tiene un sentido regulador
propio y autónomo aisladamente considerada, pero su estudio presupone el
análisis de un conjunto normativo más amplio.
REVISION DE DECRETOS EXPEDIDOS PARA CORRECCION DE
YERROS-Competencia excepcional de la
Corte Constitucional
La
Corte Constitucional ha considerado que puede ser competente excepcionalmente
para la revisión de los decretos expedidos en virtud de las facultades
otorgadas por el artículo 45 de la Ley 4º de 1913 en los casos reconocidos por
la jurisprudencia en los que se hayan realizado modificaciones sustanciales que
desbordan las competencias conferidas al Presidente de la República.
REVISION DE DECRETOS EXPEDIDOS PARA CORRECCION DE
YERROS-Jurisprudencia constitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y alcance
La
Corte ha explicado la naturaleza y alcance de la delegación al Ejecutivo en
términos de eficacia y prontitud para desarrollar materias que por su carácter
técnico y complejo son conocidos a profundidad por el Gobierno. Así lo
estableció la Corte en el siguiente pronunciamiento:   “Dentro de las
competencias que en el campo legislativo son reconocidas al Gobierno, resulta
de especial interés destacar la institución de las llamadas ´Facultades
Extraordinarias´, en virtud de la cual el propio Congreso Nacional habilita al
Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley respecto de
asuntos y materias determinadas. Siguiendo el criterio de interpretación fijado
por la jurisprudencia constitucional, a través del reconocimiento de las
facultades extraordinarias el  Congreso ´confía´ al Ejecutivo mediante la
figura de la ´comisión´, el cumplimiento de una labor que por naturaleza le
corresponde, pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al
interés que prima sobre su pronta realización y al hecho de tratarse de asuntos
técnicos o complejos conocidos con profundidad por el Gobierno, la misma puede
ser llevada acabo en forma más efectiva y rápida por la Rama Ejecutiva del
Poder Público”.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter
excepcional y restrictivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos
constitucionales que se persiguen con el régimen restrictivo
Resulta
relevante recordar algunos de los objetivos constitucionales que se persiguen
con el régimen restrictivo que se estableció en la Constitución de 1991 para su
ejercicio. En la sentencia C-734 del 14 de julio de 2005 se señalaron los
siguientes:“…(i) el fortalecimiento del Congreso, haciendo más exigente la
utilización de las facultades extraordinarias; (ii) la consolidación del
principio de separación de poderes, disminuyendo el excesivo protagonismo del
presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las ramas del poder
público;(iii) la expansión y afirmación del principio democrático, reduciendo
la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y lo haga el órgano de representación
popular por excelencia; y (iv) el respeto por el principio de reserva de ley,
asignando exclusivamente al Congreso de la República la competencia para
regular determinados asuntos o materias, y manteniendo en ese órgano la
facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las materias delegadas”. Por
otro lado, respecto a las nuevas exigencias normativas incluidas en el texto
constitucional de 1991, el artículo 150-10 Superior, estableció que el
legislativo podrá conceder las referidas facultades extraordinarias (i)
respetando un límite temporal, se otorgan hasta por seis meses; (ii) precisando
las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el supuesto de hecho sobre
la necesidad o la conveniencia pública de la medida. Además, las facultades extraordinarias
(iv) deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno; (v) su aprobación
requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (vi) el
Congreso podrá, en todo tiempo, modificar los decretos leyes expedidos por el
Gobierno en uso de sus facultades excepcionales; y (vii) sobre ciertas materias
no podrá operar la delegación legislativa por estar sometidas a reserva de ley,
tal es el caso de la expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco o el decreto de impuestos.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Necesidad y
conveniencia pública
La
necesidad y la conveniencia de otorgar facultades al Presidente de la República
para dictar decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que expresamente se le
señalen, como lo ha clarificado esta corporación, es una tarea en la que
participan tanto el Gobierno como el Congreso, pues al primero le corresponde
al momento de solicitar las atribuciones exponer las razones que justifican la
necesidad y la conveniencia de su concesión, y al Congreso analizarlas,
evaluarlas y decidir si dichos argumentos cumplen los requerimientos exigidos
en el canon constitucional citado.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Relevancia
del presupuesto de precisión y claridad
Es
importante destacar la relevancia del  presupuesto de precisión y claridad para
revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Este
requisito de precisión “impone a los órganos que intervienen en el proceso de
habilitación legislativa -el Congreso y el Gobierno-, obligaciones recíprocas
cuya inobservancia conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad de las
facultades otorgadas o de las medidas que por esa vía fueron expedidas. Así,
conforme a tal exigencia, al Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer
en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el
cual debe actuar al Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de
ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros
fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la
actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito
de precisión
El
Presidente de la República debe ejercer las funciones legislativas otorgadas
dentro del marco preciso y determinado en la ley de facultades extraordinarias,
de lo contrario, vulneraría directamente el contenido de la Constitución, en
particular, los principios de separación de poderes y democrático. En este
punto, se reitera la importancia de que exista una relación directa entre las
facultades otorgadas y el contenido de los decretos leyes que expida el
Gobierno en desarrollo de dicha delegación, pues no hay lugar a entender que
algunas de ellas se han concedido de manera implícita.
REQUISITO DE PRECISION EN LEY QUE OTORGA FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Presupuestos
Para
entender cumplido el requisito de precisión en la ley que otorga las facultades
extraordinarias, en reiterada jurisprudencia, se han establecido los siguientes
presupuestos: “1) que en ella se indique la materia que delimita el campo de
acción legislativa del Ejecutivo, 2) que determine la finalidad que debe tener
en cuenta por el Ejecutivo a la hora de ejercer las facultades, y 3) que fije
los criterios específicos que permitan orientar las decisiones que habrá de
adoptar el ejecutivo dentro del ámbito material y general de la habilitación”.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso
invade la órbita constitucional propia del Congreso
Cuando
el acto presidencial correspondiente se extiende a temas diversos del señalado
en la ley de facultades o se expide cuando el término de las mismas ha
expirado, el Gobierno invade la órbita constitucional propia del Congreso, en
una forma de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por
tanto, viola no solamente el artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la
Constitución Política y todo el sistema de distribución de competencias
entre las ramas del poder público.
LEYES ANTITRAMITES EN COLOMBIA-Evolución y
alcance
LEGISLACION ANTITRAMITE-Relación
con la lucha contra la corrupción
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR
REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES-Jurisprudencia
constitucional
DECRETOS DE CORRECCION DE YERROS-Ámbito
estricto de aplicación
Los
decretos de corrección de yerros tienen un ámbito estricto de aplicación y por
ello no pueden convertirse en una herramienta para que el Gobierno Nacional
asuma facultades propias del legislador. Por ello, independientemente de la
motivación de la modificación, esta Corporación debe velar porque no se excedan
las facultades señaladas en la ley 4º de 1913, pues de lo contrario, esta
modalidad de decretos podría convertirse en un instrumento ilegítimo para que
el ejecutivo realice modificaciones esenciales a las leyes si no está de
acuerdo con las mismas.
PRESENTACION PERSONAL DE ACTOS DE PERSONAS JURIDICAS
QUE DEBAN REGISTRARSE ANTE LAS CAMARAS DE COMERCIO CONTENIDA EN EL ARTICULO 25
DEL DECRETO 019 DE 2012-Contradicción
con el artículo 42 de la ley 1429 de 2010
Es
evidente la contradicción entre el artículo 25 del decreto 019 de 2012 y el
artículo 42 de la ley 1429 de 2010, pues mientras el segundo señala
expresamente que no se requerirá realizar presentación personal ante el
secretario de la cámara de comercio de las actas de los órganos sociales y de
administración de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus
extractos y copias autorizadas por el secretario o por el representante de la
respectiva persona jurídica, que deben registrarse ante las cámaras de
comercio, el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012 sí exige este trámite de
presentación personal. Por otro lado, debe señalarse que no es suficiente que
se hubiera eliminado la expresión personalmente a través del artículo 1º del
decreto 053 de 2012, para suprimir todos los trámites creados por el artículo
25 del decreto 019 de 2012, pues subsistiría la no presunción de autenticidad
de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos
de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio. En
este sentido, si bien el decreto 053 de 2012 habría eliminado la exigencia de
que estos documentos se presentaran personalmente ante la secretaría de la
Cámara de Comercio, persistiría la necesidad de autenticarlos, trámite que
también había sido eliminado en el artículo 42 de la ley 1429 de 2010 que
señalaba que estos documentos se tenían que presumir auténticos.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Exceso al consagrar
trámites nuevos en la administración pública
La
norma mediante la cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de
la República se denomina política antitrámites y concede facultades para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios no para crear
nuevos o revivir otros que ya existan.
PODERES GENERALES Y ESPECIALES-Contenido
normativo/NORMA ACUSADA-Inhibición en relación con el cargo de  ausencia
de autenticidad de los poderes especiales/NORMA ACUSADA-Inhibición para
analizar la constitucionalidad de la expresión “con excepción de los poderes
especiales”, contenida en el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012
ACTA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-No requiere
ser elevada a escritura pública/ACTA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL Y CUMPLIMIENTO
DE LO PACTADO EN LA CONCILIACION-Son documentos distintos
El
apartado de la norma cuestionado no se refiere al acta de conciliación, sino al
documento suscrito por el conciliador y por las partes para el cumplimiento de
lo pactado. El artículo tiene dos partes: la primera en la cual se señala
claramente que “Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura
pública” y la segunda parte que establece que cuando se acuerde la
transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación de
derechos reales sobre bienes inmuebles “el cumplimiento de lo pactado se hará
mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes
conciliadoras”. De esta manera la norma se refiere a dos documentos distintos
(el acta de conciliación y el documento del cumplimiento de la misma) y
respecto del primero es absolutamente claro que no requiere elevarse a
escritura pública, por lo cual el cargo del actor carece de certeza. En segundo
lugar, la norma no exige que el documento de cumplimiento del acta de
conciliación sea elevado a escritura pública, sino que establece que cuando se
acuerde la transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o
desafectación de derechos reales sobre bienes inmuebles el documento sobre el
cumplimiento debe ser suscrito por el conciliador y ha de ser considerado como
documento público, razón adicional para considerar que el cargo carece de
certeza.
LEGISLACION CIVIL COLOMBIANA-Exige que
la disposición de un bien inmueble o de un bien mueble sujeto a registro se
haga a través de escritura pública y luego se inscriba en el registro de
instrumentos públicos/NORMA ACUSADA-Establece la forma como se cumple el
trámite de disposición de un bien inmueble cuando se derive del cumplimiento de
un acuerdo conciliatorio
En
la legislación civil colombiana se exige que la disposición de un bien inmueble
o de un bien mueble sujeto a registro se haga a través de escritura pública y
luego se inscriba en el registro de instrumentos públicos, por lo cual la
disposición demandada estaría simplemente estableciendo la forma como se cumple
este trámite cuando se derive del cumplimiento de un acuerdo conciliatorio. Por
lo anterior, si el acuerdo sobre la disposición de un bien inmueble se hace en
un acta de conciliación, el posterior documento en el cual se realice la
transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación
del bien será considerado como un documento público siempre y cuando lo
suscriba el conciliador, caso en el cual estará sujeto a la presunción de
autenticidad de los documentos públicos.
Referencia: expediente
D-8944
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
25 (parcial) y 90 del Decreto Ley 019 de 2012.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo –quien la preside– , María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Adriana Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes
1.
ANTECEDENTES
El
17 de enero de 2012, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverri demandó la constitucionalidad de los
artículos 25 (parcial) y 90 del Decreto Ley 019 de 2012, por considerar que
vulneran el artículo 13 y el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución
Política. A esta demanda se le asignó la radicación D-8944. El 19 de enero de
2012, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el señor Julio
Roberto Cepeda Tarazona demandó la constitucionalidad del artículo 25 del
Decreto Ley 019 de 2012, por cuanto considera que el Presidente excedió las
facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República. A esta
demanda se le asignó la radicación D-8949.
El
1º de febrero de 2012, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió
acumular los expedientes D-8944 y D-8949, correspondientes a las acciones de
inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos Jorge Hernán Gil Echeverri
y Julio Roberto Cepeda Tarazona.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subraya
el literal acusado:
“DECRETO 19 DE 2012
Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Artículo 25º. Eliminación de autenticaciones y
reconocimientos. Todos los actos de funcionario público competente se
presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede
administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las
autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas
en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco
requieren autenticación o reconocimiento.
Ninguna autoridad administrativa podrá exigir la
presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o
copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o
verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el
reconocimiento o pago de pensiones.
Los documentos privados, tuvieren o no como destino
servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes de
terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario
mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales y de
las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de
personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las
cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes ante el
Secretario de la respectiva Cámara.
Las copias simples que expidan los notarios de los
documentos que reposan en los respectivos protocolos no se autenticarán, salvo
que el interesado así lo solicite. (…)
Artículo 90º. ACTAS DE
CONCILIACIÓN. Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a
escritura pública. Cuando las partes en el Acta de la Conciliación
extrajudicial a que se refiere la Ley 640 de 2001, acuerdan transferir, disponer gravar,
limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes
inmuebles, el cumplimiento de lo pactado se hará mediante documento público
suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras. Lo mismo sucederá,
si el bien es mueble y la ley requiere para los efectos antes mencionados, el
otorgamiento de escritura pública. El Notario velará porque se presenten los
documentos fiscales que señala la ley y demás requisitos legales” (negrillas y subrayado fuera de texto).
1.2.
DEMANDAS
1.2.1.
Demanda presentada por
Jorge Hernán Gil Echeverri
El
señor Jorge Hernán Gil Echeverri considera que las disposiciones y
expresiones demandadas crean nuevos trámites, situación que excedería las
facultades otorgadas por el Congreso de la República al Presidente de la
República en el parágrafo 1º del artículo 75 de la ley 1474 de 2011, pues en
este artículo solamente se autoriza la expedición de normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
ya existentes, pero no para implantar nuevos, por lo cual se vulneraría el
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución,:
1.2.1.1.
Señala que el artículo 25 del
decreto ley 019 de 2012 crea nuevos trámites al incluir la expresión: “y
demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las cámaras de
comercio”.
1.2.1.2.
Manifiesta que esta norma
exigiría que los documentos de las personas jurídicas deban presentarse ante el
secretario de la cámara de comercio respectiva, con lo cual se modificaría la
regulación de las sociedades por acciones simplificadas, pues el artículo 5 de
la ley 1258 de 2008 permite que los documentos de constitución y las reformas
de estas sociedades se presenten ante notario.
1.2.1.3.
Agrega que con la norma
demandada el requisito de presentación personal no solamente cobijaría a los
actos societarios propiamente dichos, sino cualquier acto o contrato suscrito
por una persona jurídica que deba ser inscrito, tal como sucede con: los
contratos de agencias mercantiles, los pactos de reserva de dominio, la sesión
de contratos, las prendas sin tenencia y algunos contratos de fiducia
mercantil. Resalta que esta norma es especialmente grave para el evento en que
los suscriptores del acto residan en el extranjero, pues tendrían que realizar
una autenticación ante el cónsul.
1.2.1.4.
Afirma que se crearon nuevos
trámites para la autenticación de las actas de juntas directivas, junta de
socios y asamblea de accionistas, pues además de exigirse su autenticación se
limita su regularización ante el secretario de las cámaras, desconociéndose lo
dispuesto en el artículo 189 del Código de Comercio, que otorgaba el valor de
auténtico a la copia de las actas suscritas por el secretario o un
representante legal de la entidad.
1.2.1.5.
Considera que con la creación
de nuevos trámites, el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012 también vulnera
el principio de la igualdad, pues considera que no se entiende por qué las
copias de las actas expedidas por las personas jurídicas de derecho privado no
tengan mérito probatorio hasta que son presentadas personalmente a la
secretaría de una cámara de comercio, mientras que las expedidas por una
entidad pública gozan de presunción de veracidad.
1.2.1.6.
Manifiesta que el artículo 90
del decreto ley 019 de 2012 impone un registro nuevo a los acuerdos de
conciliación que sean fruto de conciliaciones extrajudiciales, pues exige que
los mismos sean elevados a escritura pública. En este aspecto, resalta que el
artículo 51 de la ley 1395 de 2010 dispuso que las actas de conciliación no
pueden en ningún caso ser elevadas a escritura pública, por lo cual sería claro
que se estaría creando un nuevo trámite.
1.2.2. Demanda presentada por el señor Julio Roberto Cepeda
Tarazona
El
señor Julio Roberto Cepeda Tarazona, señaló que el Presidente de la
República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de
la República al crear nuevos trámites, por lo cual se vulneraría el numeral 10º
del artículo 150 de la Constitución, por las siguientes razones:
1.2.2.1.
Afirma que el artículo
demandado señala que los poderes especiales no se presumen auténticos, sin
embargo, el demandante manifiesta que antes del decreto ley 019 de 2012 solamente
algunos poderes especiales requerían autenticación: los que se presenten en
procesos judiciales según lo dispuesto en el artículo 65 del Código de
Procedimiento Civil, los que se otorguen para la celebración de un negocio
jurídico que debe constar en escritura pública según el artículo 836 del Código
de Comercio y los que se presenten en trámites notariales en virtud de lo
dispuesto en el artículo 14 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983.
1.2.2.2.
Manifiesta que el contrato de
mandato civil es consensual, mientras que el mandato comercial es consensual
por regla general, razón por la cual no requiere de formalidades especiales
para su aprobación.
1.2.2.3.
Señala que al exigir la
autenticación, la norma demandada no presume la buena fe en las actuaciones,
por lo cual vulneraría el artículo 83 de la Constitución Política.
1.2.2.4.
Considera que la expresión de
acuerdo con la cual no se presumen auténticos: “las actas de asamblea
general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que
deban registrarse ante las cámaras de comercio, las cuales deberán ser
presentadas por sus otorgantes ante el secretario de la respectiva cámara”
crea un nuevo trámite, pues el artículo 42 de la ley 1429 de 2010 señalaba que
se presumen auténticas:
“Se presumen auténticas, mientras no se
compruebe lo contrario mediante declaración de autoridad competente, las actas
de los órganos sociales y de administración de las sociedades y entidades sin
ánimo de lucro, así como sus extractos y copias autorizadas por el secretario o
por el representante de la respectiva persona jurídica, que deben registrarse
ante las cámaras de comercio. En consecuencia, no se requerirá realizar
presentación personal de estos documentos ante el secretario de la cámara de comercio
correspondiente, juez o notario”
1.2.2.5.
Agrega que la disposición
demandada no es clara y que por ello el ciudadano quedaría sometido en la
interpretación de estos trámites a funcionarios de todas las jerarquías.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de planeación
solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas con base en
los siguientes argumentos:
1.3.1.1.
Considera que la reducción de
los trámites y procedimientos está directamente relacionada con la lucha contra
la corrupción, pues los contactos entre el ciudadano y la administración
propician la corrupción administrativa.
1.3.1.2.
Afirma que en algunos casos,
existen aspectos de un trámite que son imprescindibles para concretar derechos
o para garantizar la confianza y seguridad frente a actos que puedan afectar a
terceros y consolidar así las decisiones que se adopte.
1.3.1.3.
Señala que existen cuatro (4)
elementos fundamentales que debe cumplir la habilitación del Congreso al
Gobierno para la expedición de decretos ley, los cuales manifiesta que fueron
cumplidos para la expedición del decreto ley 019 de 2012: la temporalidad, que
se reduce a 3 meses; la precisión, es decir, el espectro de lo que puede hacer
el Estado; la restricción absoluta en ciertos temas; y la solicitud expresa del
Gobierno.
1.3.1.4.
Asevera que el artículo 25
del Decreto Ley 019 de 2012 reformó el artículo 42 de la ley 1429 de 2010, por
lo cual no puede afirmarse que la norma demandada creó un nuevo trámite.
1.3.1.5.
Manifiesta que el artículo 90
del Decreto Ley 019 de 2012 también reformó el artículo 42 de la ley 1429 de
2010, por lo cual tampoco puede afirmarse que la norma demandada creó un nuevo trámite.
1.3.1.6.
Señala respecto del artículo
90 del Decreto Ley 019 de 2012 que debe diferenciarse entre el registro de
ciertos bienes y el acta de conciliación y que el registro de los inmuebles
constituye un requisito de publicidad que permite el manejo racional de la
información pública.
1.3.1.7.
Afirma que el legislador ha
establecido tratamientos disímiles entre el sector público y el privado, tal
como sucede en materia tributaria y fiscal, en la inexistencia de la perención
frente a las entidades estatales y frente a la selección de le entidad
contratista, por lo cual, la consagración de un tratamiento disímil frente a
documentos emanados de particulares no vulnera el principio de igualdad.
1.3.1.8.
Finalmente considera que el
principio de buena fe en las actuaciones de los particulares no significa que
respecto de ciertas situaciones en las cuales se pueda ver afectado el interés
público no sea necesario que el Estado no pueda intervenir para garantizar los
intereses de terceros que puedan ser perjudicados.
1.3.2.  Intervención del ciudadano Armando López Cortes
El ciudadano Armando López Cortes solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
asunto de la referencia por las siguientes razones:
1.3.2.1.   Señala que la demanda no se refiere a una norma
existente y por lo tanto no cumple con el requisito de certeza establecido por
esta corporación.
1.3.2.2.   Afirma que la exigencia de la presentación personal
del registro de los documentos  de las sociedades comerciales y asociaciones
fue enmendado a través del decreto 053 de 2012, a través del cual se
corrigieron varios yerros del decreto ley 019 de 2012.
1.3.2.3.   Manifiesta que el demandante da una lectura equivocada
a la norma demandada y una lectura parcial a la norma habilitante. Señala en
este sentido que a través de la lectura detenida de la norma se puede inferir
que la misma impuso que las actas de conciliación relativas a la disposición de
bienes inmuebles e inmuebles que requieran escritura pública tendría que
constar en documento público, no en escritura pública.
1.3.2.4.   Considera finalmente que la supresión de trámites
innecesarios es solamente una de las finalidades de la norma habilitante, pues
también es posible modificar procedimientos ya existentes, tal como se realizó
en el decreto 019 de 2012.
1.3.3.  Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública
El apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre el asunto de la referencia o subsidiariamente se
declare la exequibilidad de las normas demandadas, por las siguientes razones:
1.3.3.1.   Manifiesta que la exigencia de que las sociedades
comerciales y asociaciones sin ánimo de lucro pudieran presentar personalmente
ante el secretario de la respectiva cámara de comercio los documentos
susceptibles de registro fue eliminada a través del decreto 053 de 2012.
1.3.3.2.   Señala en este sentido que a través de la lectura
detenida de la norma se puede inferir que la misma impuso que las actas de
conciliación relativas a la disposición de bienes inmuebles y muebles que
requieran escritura pública tendría que constar en documento público, no en
escritura pública.
2.  CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación solicita que se
declare la exequibilidad de las normas demandadas por las siguientes razones:
2.1.
Afirma que la exigencia de la
presentación personal del registro de los documentos  de las sociedades
comerciales y asociaciones fue enmendado a través del decreto 053 de 2012, a
través del cual se corrigieron varios yerros del decreto ley 019 de 2012.
2.2.
Señala que las normas acusadas
no crean trámites nuevos sino que modifican trámites ya existentes, pues la
norma se refiere a los documentos que deban registrarse, sin que se extienda a
otros.
2.3.
Manifiesta que los cargos
formulados sobre la supuesta extralimitación de funciones en la expedición del
decreto 019 de 2012 carecen de certeza, claridad e idoneidad.
2.4.
Considera que el tratamiento
diferenciado que le da el artículo 90 a los documentos de particulares y a los
documentos de entidades públicas está plenamente justificado, pues los segundos
deben publicarse por su propia naturaleza.
2.5.
Finalmente señala que los
actos que afectan el derecho de dominio están sometidos a registro de acuerdo a
las leyes civiles, por lo cual, la exigencia de que se registren no crea un
nuevo trámite, sino que desarrolla lo ya contemplado en el Derecho privado.
3.  CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
Los actores demandan los artículos
25 y 90 del decreto 019 de 2012, el cual en su calidad de Decreto con fuerza de
ley de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241, de la
Constitución Política. No obstante observa la corte que el artículo 25 fue
modificado por el artículo 1º del decreto 053 de 2012 expedido en virtud de la
facultad que otorga el artículo 45 de la ley 4º de 1913 que le permite al
Presidente de la República la corrección de “los yerros caligráficos
o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras”
Por lo anterior, observa la
Corte que debe analizar si es procedente la integración de la unidad normativa
de las disposiciones demandadas con el artículo 1 del decreto 053 de 2012. Por
otro lado, teniendo en cuenta que el decreto 053 de de 2012 fue expedido por
facultades ordinarias, esta Corporación deberá estudiar si es competente para
conocer de la constitucionalidad de los decretos de corrección de yerros.
3.1.1. Integración normativa del numeral 1º del decreto
053 de 2012
Según el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991:“El
magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta
no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo
no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de
este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”
(Negrillas fuera del original)
Nótese cómo la anterior disposición autoriza al
magistrado sustanciador para inadmitir demandas en la que no se incluyen “las
normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea
inocuo”. Por eso el demandante deber preocuparse por incluir en su demanda
todas las normas que, por constituir una unidad normativa con la principalmente
acusada, deben ser cobijadas por el fallo para que el mismo no sea “inocuo”.
Sin embargo, la misma norma autoriza a la Corte para pronunciarse de fondo para
declarar la inexequibilidad de otras normas legales que “conforman unidad
normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”  Es
decir, la misma Corte puede conformar la unidad normativa.
Sobre la noción de “unidad normativa”, la Corte
ha vertido una jurisprudencia según la cual existe un concepto propio y uno
lato o amplio del término. Ciertamente, sobre este asunto ha dicho que “la
unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una primera se da cuando la
norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u
otros textos legales no demandados, de manera tal que la declaración de la
Corte -especialmente la declaración de inconstitucionalidad- puede resultar
inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance
regulador. Este es el sentido propio de la figura de la unidad normativa a la
que se refiere el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que “la
Corte se pronunciará  de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá
señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras que declara inconstitucionales”[1].
No obstante, en un sentido lato o amplio del concepto,
la Corte ha entendido que también se presenta la unidad normativa cuando no es
posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin
referirse también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales
se encuentra íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre
las normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea “imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones”.[2] Las normas
en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo[3], pero el estudio de constitucionalidad de la
disposición acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la
Constitución de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que
están contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se
constituye la unidad normativa.[4]
Ahora bien, sobre la diferencia entre la falta de unidad
normativa y la proposición jurídica incompleta, la Corte ha dicho:
“… la Corte ha entendido que hay proposición jurídica
incompleta cuando (i) la norma acusada no tiene un sentido regulador autónomo,
y (ii) carece de un sentido propio aisladamente considerada. En cambio, ha
estimado que hay falta de unidad normativa, cuando “el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable.” En el
primer caso, es decir en el la proposición jurídica incompleta, esta
Corporación ha determinado que la demanda es inepta, por lo cual “no puede ser
estudiada”… “situación en la cual procede la inadmisión e incluso,
excepcionalmente, la sentencia inhibitoria”.  En el segundo caso, es decir en
el de la falta de unidad normativa,  la Corte ha entendido que “el estudio de
ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo
cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor.” Es
decir, es el caso de la falta de unidad normativa cuando la Corte puede,
mediante una integración normativa, extender el estudio a apartes no
demandados, a fin de evitar un fallo inhibitorio. Pero en el caso de la
proposición jurídica incompleta, no cabe otra opción que la inadmisión de la
demanda o el fallo inhibitorio.  De manera concreta, la diferencia específica
entre uno y otro fenómeno jurídico radica en que en la proposición jurídica
incompleta la expresión acusada carece de sentido regulador propio y autónomo
aisladamente considerada. En cambio cuando hay falta de unidad normativa, la
expresión acusada sí tiene un sentido regulador propio y autónomo aisladamente
considerada, pero su estudio presupone el análisis de un conjunto normativo más
amplio.”[5]
El 13
de enero de 2012, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en
especial de las contempladas en el numeral 10 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0053 de 2012 cuyo artículo 1º
corrigió el artículo 25 del Decreto 19 de 2012 en el siguiente sentido:
“Corríjase
el artículo 25
del Decreto 19 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo
25. Eliminación de autenticaciones y reconocimientos. Todos los actos de funcionario
público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la
autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los documentos
producidos por las autoridades públicas o los particulares que cumplan
funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en
sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento.
Ninguna
autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de
documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin
perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban
realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones.
Los
documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en actuaciones
administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se presumen
auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad,
con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas
por sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara.
Las
copias simples que expidan los notarios de los documentos que reposan en los
respectivos protocolos no se autenticarán, salvo que el interesado así lo
solicite"[6].
Este
decreto señaló como motivación para hacer esta modificación: “Que por error
involuntario de trascripción en el artículo 25 del Decreto 19 de
2012 se incluyó la
palabra "personalmente", razón por la cual es necesario corregir este
yerro”.
La modificación realizada por el decreto 053 de 2012
varió uno de los aspectos esenciales de la norma que es además uno de los más
cuestionados por los accionantes, como es el carácter personal de la
presentación de las actas de asamblea
general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que
deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, trámite que según los actores
había sido eliminado en el artículo 42 de
la ley 1429 de 2010.
Por lo anterior, si bien los accionantes no demandaron
la inconstitucionalidad del artículo 1º decreto 053 de 2012 resulta fundamental
hacer su integración normativa a fin de que la revisión constitucional del
artículo 25 del decreto 019 de 2012 no pierda sentido.
3.1.2. Competencia excepcional de
la Corte Constitucional para la revisión de los decretos expedidos para la
corrección de yerros en virtud del artículo 45 de la ley 4º de 1913:
La Corte Constitucional ha considerado que puede ser
competente excepcionalmente para la revisión de los decretos expedidos en
virtud de las facultades otorgadas por el artículo 45 de la Ley 4º de 1913 en
los casos reconocidos por la jurisprudencia en los que se hayan realizado
modificaciones sustanciales que desbordan las competencias conferidas al
Presidente de la República:
3.1.1. En la Sentencia C-500 de 2001[7] se revisó la constitucionalidad del parágrafo 3 del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001. En esa oportunidad se verificó si en el
trámite legislativo de la mencionada norma se incurrió en un vicio de
procedimiento por haber sido desconocidos los debates reglamentarios
establecidos en el artículo 157 de la Constitución. En este fallo, esta
Corporación declaró la inconstitucionalidad de la norma demandada al encontrar
que no se surtieron los debates dispuestos  por la Constitución y que su texto
apareció como producto de una comisión accidental de conciliación.
En la revisión del trámite legislativo del artículo
demandado se constató que, después de la expedición de la Ley 640 de 2001, el
Presidente de la República expidió el Decreto 131 de 2000, con el cual se
pretendía subsanar un yerro sistemático en que se incurrió en el artículo 47 de
la ley[8], el cual no afectaba el contenido de la norma, pues
simplemente se eliminó la expresión “parágrafo tercero”, teniendo en cuenta que
no existe parágrafo segundo en esta norma.
De esta manera, en la sentencia se estableció que la
expedición de dicho Decreto estaba circunscrita a las facultades ordinarias del
Presidente de la República. A su vez, en dicha sentencia se consideró que el
control del Decreto no era procedente ya que su revisión implicaría
necesariamente pronunciarse sobre la “competencia constitucional enderezada
a la promulgación de la ley” del Presidente de la República.
3.1.2.
La Sentencia C - 232 de 2002[9] analizó el artículo 180 de la Ley 599 de 2000, el
cual había sido corregido mediante el decreto 2667 de 2001 mediante el que
simplemente se incluyó la conjunción disyuntiva “o” en el inciso primero
del artículo 180 del Código Penal. En esta sentencia se consideró que el
yerro fue corregido por el procedimiento adecuado y por ello la corte no se
pronunció sobre la disyuntiva “o” agregada con el decreto:
“Habiéndose corregido el anotado yerro por medio del procedimiento
adecuado, el que era atribuible a la función presidencial de promulgación de
las leyes[17],
puede concluirse que no es necesario que la Corte se pronuncie de fondo sobre
la conjunción disyuntiva “o” por cuanto la misma nunca formó parte del texto
del artículo 180 de la Ley 599 de 1999(2000) y el error ya fue enmendado,
motivo por el  cual se declarará inhibida respecto de ella  en la
parte resolutiva de esta providencia”.
3.1.3.
En la Sentencia C-334 de 2005,
en la que se analizaron los artículos  4º  (parcial) y 9º del Decreto 2637 de
2004, “Por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para
la implementación del sistema penal acusatorio” se verificó que la
expedición de dicho decreto en conjunto con el Decreto  2697 de 2004, “Por
el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de
2004” estaba encaminado a modificar o adicionar la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Por lo tanto, y atendiendo al explícito mandato constitucional de los
artículos 153 y 248-1 que otorga a la Corte Constitucional la competencia para
ejercer el control de los proyectos de ley estatutaria, “tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”,
se consideró que lo correcto era proceder a su estudio integral y definitivo.
En este sentido, se ordenó que se remitieran los decretos mencionados a la
Corte Constitucional para hacer un estudio definitivo de la totalidad de los
Decretos dentro del proceso de control automático de los Decretos 2637 y 2697
de 2004 (Expediente PE-022)[10].
3.1.4.
La Sentencia C-672 de 2005[11] revisó la constitucionalidad de los Decretos 2637 de
2004 y 2697 de 2004, el primero desarrollaba “desarrolla el Acto Legislativo
número 03 de 2002”, mientras que con el segundo “se corrigen yerros
tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004  por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”.
En este sentido, esta Corporación señaló que el
Decreto 2697 no se limitó a corregir yerros tipográficos sino que realizo
modificaciones adicionales:
“De este modo, es claro para la Corte que el Gobierno
Nacional, a través del Decreto 2697 de 2004 no se limitó a corregir yerros
tipográficos advertidos en el Decreto 2637 de ese año, sino que, lejos de
ello, le introdujo modificaciones y adiciones que variaron sustancialmente el
alcance del título, del encabezado y de dos de las reglas de derecho contenidas
en éste último”.[12] (negrillas y subrayado fuera de texto).
Adicionalmente, se consideró que la expedición de
estos decretos constituyó una vulneración clara de las competencias atribuidas
al Presidente de la República:
“De este
modo, no obstante que al interior de esta Corporación existen diferentes
posiciones en relación con la índole del control de constitucionalidad de que
son objeto los decretos de este tipo[13], lo que sí observa la Corte es que concurre un vicio
protuberante en cuanto el Decreto 2637 de 2004 se expidió con violación
flagrante de la competencia que el constituyente derivado le atribuyó al
Presidente de la República en el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo
03 de 2002.  Por ello, como su inexequibilidad es manifiesta, ese decreto
será expulsado del ordenamiento jurídico”.
Finalmente en la parte resolutiva de esta sentencia la
Corte decidió: “PRIMERO.  Declarar INEXEQUIBLE el Decreto
2637 de 2004. SEGUNDO.  Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2697
de 2004”.
3.1.5.
La Sentencia C-925 de 2005
analizó una demanda contra diversos artículos de la ley 906 de 2004 que habían
sido modificados a su vez en el Decreto 2770 de 2004:
“Los cargos de la demanda se refieren a la
inconstitucionalidad de los artículos 8, 16, 364, 407, 530 y 531 de la Ley 906
de 2004 por no haber surtido los debates establecidos en la Constitución y
porque el Presidente de la República sancionó un texto diferente al que se
aprobó por el Congreso al haber expedido un decreto de yerros que modificaba
los artículos aprobados por el Congreso. Al objeto de este juicio también
fueron integradas todas las disposiciones de la Ley 906 de 2004 con el fin de
identificar y apreciar en su integridad los cambios que le fueron introducidos
por el decreto de corrección de yerros. Se advirtió que habían sido objeto de
cambios y se efectúo, por consiguiente, la comparación entre el texto aprobado
y sancionado, de un lado, y el texto “corregido”, de otro lado. Específicamente
se encontraron cambios en los artículos 8, 16, 32, 37, 56, 85, 158, 181, 184,
198, 207, 240, 242, 264, 294, 307, 317, 324, 364, 407, 414, 439, 474, 484, 530
y 531 así como la titulación de:  i) Capítulo X (De la acción de
revisión), ii) el Título V (El principio de oportunidad), iii) el Título V (De
la preclusión),  la titulación y numeración del “Capítulo II Ejecución de
medidas de seguridad” y el Título del artículo 158 (Prórroga y restitución de
términos) por unidad normativa. Como ha sido constatado en esta sentencia el
trámite que surtieron las disposiciones referidas, en cuanto a la sanción y
promulgación de la norma, fue acorde a la regulación constitucional.
Si bien el trámite legislativo concluyó adecuadamente
conforme a la Carta y el texto fue objeto de publicación en el Diario Oficial
No. 45657, los artículos que fueron resaltados en las tablas comparativas de
esta sentencia fueron modificados por un decreto posterior a la sanción y
promulgación de la ley, tal como el Congreso la aprobó y el Presidente la
sancionó.
La Corte Constitucional tiene la competencia para
revisar la constitucionalidad de leyes y códigos expedidos por el Congreso de
acuerdo a lo establecido en el artículo 241-4 de la Constitución. En esta
oportunidad las normas que han sido demandadas son normas que pertenecen al
Código de Procedimiento Penal. El artículo 150-2[51]
establece que es el Congreso el órgano competente para expedir códigos. En el
precedente análisis se ha constatado que  las normas revisadas han sufrido
una modificación sustancial del contenido material de la ley aprobada por el
Congreso de la República,  sancionada por el Presidente de la República y
publicada en el Diario oficial 45.567 de 2004.
Adicionalmente, se encuentra que los artículos 32 y 33
del Decreto 2770 de 2004 incorporaron a la ley aprobada por el Congreso dichas
modificaciones, adiciones y supresiones sin que los cambios efectuados hubieran
pasado por el procedimiento legislativo legítimo:
Artículo 32. El presente decreto se entenderá
incorporado a la Ley 906 de 2004 y rige a partir de su publicación.
Artículo 33. Publíquese en el Diario Oficial la Ley
906 de 2004 con las correcciones que se establecen en el presente decreto.
Después, la ley “corregida” fue publicada en el Diario
Oficial No. 45658.  Esto llevó a que haya dos textos de la misma
ley, no uno solo, publicados de manera diferente en el Diario Oficial”.
En este fallo, la Corte reiteró su jurisprudencia
sobre la procedencia excepcional de la competencia para la revisión de los
decretos de corrección de yerros:
“Habiendo reiterado la jurisprudencia de esta Corte
que establece que i) la expedición de los decretos de yerros se encuentra
comprendida y circunscrita a las facultades administrativas del Presidente de
la República; ii) la Corte Constitucional no es competente para revisar
los decretos que el Presidente de la República haya expedido en desarrollo de
sus facultades administrativas ordinarias salvo en circunstancias excepcionales
precisadas en la jurisprudencia; y adicionalmente como lo establece el
artículo 241-4 de la Constitución iii) la Corte Constitucional es competente
para conocer de la constitucionalidad de las leyes y Códigos expedidos por el
Congreso tanto por vicios formales como por vicios materiales, se pasa a
revisar los artículos demandados y aquellos que han sido integrados en la
revisión de constitucionalidad, en lo que hace referencia a su sanción y
promulgación para poder establecer en qué momento se dieron los cambios que se
aducen en la demanda” (negrillas y subrayado fuera de texto).
En este sentido, ante la existencia de modificaciones
sustanciales que cambiaron el sentido de la ley 906 de 2004, la Corte declaró
las normas exequibles condicionalmente en el entendido que “su texto único
es el aprobado por el Congreso de la República, sancionado por el Presidente de
la República y publicado en el Diario Oficial No. 45.657 del 31 de agosto de
2004” y no el que había sido objeto de correcciones por parte del
Presidente de la República pues las condujeron a modificaciones sustanciales.
De
esta manera, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que de manera
excepcional puede conocer la constitucionalidad de un decreto de corrección de
yerros en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia, como
sucede en el evento en el cual el Gobierno no se limita a corregir yerros
tipográficos, sino que varía sustancialmente las reglas jurídicas consagradas
en la norma original, siguiendo el precedente contemplado en la Sentencia C-672
de 2005, para proceder a revisar la versión original del texto tal como se
realizó en la sentencia C-925 de 2005.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Los accionantes señalan que las normas demandas
vulneran el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, por cuanto se
habrían excedido las facultades otorgadas en la ley 1474 de 2011 al Presidente
de la República, al crearse nuevos trámites dentro de un decreto que tendría
por finalidad la eliminación de los trámites innecesarios.
Por otro lado, el Gobierno Nacional en uso de las
facultades señaladas en la ley 4º de 1913 expidió el decreto 053 de 2012 a
través del cual modificó el artículo 25 del decreto Ley 019 de 2012 eliminando
la expresión “personalmente”, situación que será igualmente analizada en
esta sentencia.
Para abordar este problema
jurídico esta Corporación analizará: (i) Las facultades del Gobierno en
la expedición de decretos leyes, (ii) La evolución y el alcance de las
leyes antitrámites en Colombia, y (iii) Las normas demandadas.
3.3.
FACULTADES DEL GOBIERNO EN LA EXPEDICIÓN DE DECRETOS LEYES
3.3.1.
La concesión de facultades
extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso de la República, ha sido
una institución fuerte que siempre ha estado presente en la historia
constitucional colombiana. Es así como en las Constituciones anteriores a la de
1886 se establecía la posibilidad de conferir facultades legislativas al
Presidente sólo frente al evento de perturbación del orden público y en algunos
textos constitucionales se agregaron otros requisitos atinentes a que su
ejercicio debía tener un límite temporal, como también que el alcance del
otorgamiento de dicha facultad debía ser preciso.[14]
No obstante, el marco excepcional dentro del cual
estaba enmarcada dicha autorización al ejecutivo perdió este carácter, pues,
durante el siglo XIX y hasta la Constitución de 1991, el Congreso de la
República otorgó todo tipo de delegaciones al Ejecutivo para que legislara, con
lo cual contravino el límite temporal y material establecido en la normativa,
ya que su ejercicio era ilimitado en el tiempo y no se precisaban los temas
sobre los cuales éste podía ejercer dicha función.[15]
En este contexto, el Constituyente de
1991 introdujo varias modificaciones a la figura jurídica de la delegación de
la potestad legislativa al Presidente de la República, estableciendo nuevos
requisitos para su ejercicio y enfatizando en el régimen excepcional y
restrictivo de las facultades entregadas por el Congreso.
Agregado a lo anterior, la Corte también
ha explicado la naturaleza y alcance de la delegación al Ejecutivo en términos
de eficacia y prontitud para desarrollar materias que por su carácter técnico y
complejo son conocidos a profundidad por el Gobierno. Así lo estableció la
Corte en el siguiente pronunciamiento:
“Dentro de las competencias que en el
campo legislativo son reconocidas al Gobierno, resulta de especial interés
destacar la institución de las llamadas ´Facultades Extraordinarias´, en virtud
de la cual el propio Congreso Nacional habilita al Presidente de la República
para expedir decretos con fuerza de ley respecto de asuntos y materias
determinadas. Siguiendo el criterio de interpretación fijado por la
jurisprudencia constitucional[16], a través del reconocimiento de las facultades
extraordinarias el  Congreso ´confía´ al Ejecutivo mediante la figura de la
´comisión´, el cumplimiento de una labor que por naturaleza le corresponde,
pero que a causa del dispendioso procedimiento legislativo, al interés que prima
sobre su pronta realización y al hecho de tratarse de asuntos técnicos o
complejos conocidos con profundidad por el Gobierno, la misma puede ser llevada
acabo en forma más efectiva y rápida por la Rama Ejecutiva del Poder Público”.
3.3.2.
Teniendo en cuenta que el
ejercicio de facultades extraordinarias conlleva el desplazamiento de una
competencia constitucional de una a otra Rama del Poder Público, o en otras
palabras, implica una alteración del reparto ordinario de competencias normativas
entre el Congreso y el Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de
interpretación restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de
orden temporal y material[17].
Ahora, retomando los lineamientos arriba
trazados acerca de las variaciones que tuvo la figura jurídica de la delegación
de facultades extraordinarias al Presidente, resulta relevante recordar algunos
de los objetivos constitucionales que se persiguen con el régimen
restrictivo que se estableció en la Constitución de 1991 para su ejercicio. En
la sentencia C-734 del 14 de julio de 2005[18] se
señalaron los siguientes:
“…(i) el fortalecimiento del Congreso,
haciendo más exigente la utilización de las facultades extraordinarias; (ii) la
consolidación del principio de separación de poderes, disminuyendo el excesivo
protagonismo del presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las
ramas del poder público;(iii) la expansión y afirmación del principio
democrático, reduciendo la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y
lo haga el órgano de representación popular por excelencia; y (iv) el respeto
por el principio de reserva de ley, asignando exclusivamente al Congreso de la
República la competencia para regular determinados asuntos o materias, y
manteniendo en ese órgano la facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las
materias delegadas”
Por otro lado, respecto a las nuevas
exigencias normativas incluidas en el texto constitucional de 1991, el artículo
150-10 Superior, estableció que el legislativo podrá conceder las referidas
facultades extraordinarias (i) respetando un límite temporal, se otorgan hasta
por seis meses; (ii) precisando las facultades extraordinarias; y (iii)
constatando el supuesto de hecho sobre la necesidad o la conveniencia pública
de la medida. Además, las facultades extraordinarias (iv) deben ser solicitadas
expresamente por el Gobierno; (v) su aprobación requiere la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara; (vi) el Congreso podrá, en todo tiempo,
modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de sus facultades
excepcionales; y (vii) sobre ciertas materias no podrá operar la delegación
legislativa por estar sometidas a reserva de ley, tal es el caso de la
expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el
decreto de impuestos.
En cuanto al requisito atinente a que las
facultades extraordinarias deben ser solicitadas por el Gobierno, éste tiene
por finalidad evitar que el Congreso por iniciativa propia delegue al Gobierno
su potestad legislativa, la cual, de conformidad con la Constitución es de su
exclusiva competencia, salvo casos excepcionales como el que ahora se está
exponiendo. Sobre este punto,  la Corte mediante sentencia C-503 del 16 de
mayo de 2001[19], señaló lo siguiente:
“Esta fue una de las limitaciones que se adicionaron en
la Constitución de 1991 y su alcance es el de impedir que, como había venido
ocurriendo, el Congreso, por propia iniciativa, decidiera trasladar al
Ejecutivo su competencia legislativa, despojándose de la responsabilidad que
conforme a la Constitución le corresponde en el estudio y en la decisión de los
asuntos que deban regularse por la ley.
Conforme al
artículo 115 de la Constitución el Gobierno está conformado para cada asunto en
particular por el Presidente de la República y el Ministro o Director del
Departamento Administrativo del Ramo.
La Corte ha entendido que, no obstante
lo anterior, de acuerdo con los artículos 200 y 208 de la Constitución, el
Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón
por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental
sean suscritos por el Presidente de la República”
Referente a la acreditación
del supuesto de hecho exigido en la Constitución sobre la necesidad y la
conveniencia de la solicitud de facultades extraordinarias, la sentencia C-504
del 16 de mayo de 2001[20] expuso:
“La
necesidad y la conveniencia de otorgar facultades al Presidente de la República
para dictar decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que expresamente se le
señalen, como lo ha clarificado esta corporación, es una tarea en la que
participan tanto el Gobierno como el Congreso, pues al primero le corresponde
al momento de solicitar las atribuciones exponer las razones que justifican la
necesidad y la conveniencia de su concesión, y al Congreso analizarlas,
evaluarlas y decidir si dichos argumentos cumplen los requerimientos exigidos
en el canon constitucional citado.
`La necesidad o la conveniencia de
conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República es un asunto
que compete determinar exclusivamente al Congreso, pues sólo a él corresponde
decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el Gobierno está
plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno aceptarla. De
ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno por que de la
argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la determinación
que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no significa que la Corte
no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por este aspecto, pues es
obvio que en los casos en que sea evidente que tales circunstancias no se
presentaron o que el Congreso obró por fuera de los límites exigidos por la
Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento positivo las
disposiciones inconstitucionalmente expedidas"[21]
Ahora bien, es importante destacar la
relevancia del  presupuesto de precisión y claridad para revestir de facultades
extraordinarias al Presidente de la República. Este requisito de precisión “impone
a los órganos que intervienen en el proceso de habilitación legislativa -el
Congreso y el Gobierno-, obligaciones recíprocas cuya inobservancia conlleva la
declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las
medidas que por esa vía fueron expedidas. Así, conforme a tal exigencia, al
Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara,
cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar
al Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la
facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en
el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad
normativa estrictamente a las materias allí descritas”[22].
Cabe recordar, que si bien el Gobierno al
expedir los decretos leyes puede derogar o modificar las normas expedidas por
el Congreso, su campo de acción está circunscrito al contenido de la ley de
facultades extraordinarias[23]
Para entender cumplido el requisito de
precisión en la ley que otorga las facultades extraordinarias, en reiterada
jurisprudencia, se han establecido los siguientes presupuestos[24]:
“1) que en ella se indique la materia
que delimita el campo de acción legislativa del Ejecutivo, 2) que determine la
finalidad que debe tener en cuenta por el Ejecutivo a la hora de ejercer las
facultades, y 3) que fije los criterios específicos que permitan orientar las
decisiones que habrá de adoptar el ejecutivo dentro del ámbito material y
general de la habilitación”
En este mismo fallo, se aclaró que el otorgamiento de facultades
amplias y generales al Presidente por parte del Congreso no significa
desconocimiento del presupuesto de precisión, pues éste se refiere a la
claridad y especificidad del objeto de la delegación y no a imponer la carga al
legislativo de referirse minuciosamente a la materia delegada. Sin embargo, las
facultades otorgadas no pueden ser vagas ni imprecisas, pues ello equivaldría a
que el legislativo otorgara un cheque en blanco al Gobierno[25],
y por este camino, renunciara a su función de “hacer las leyes” conferida por
mandato constitucional. Agregado a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se
ha establecido la importancia de que el legislador precise los propósitos o
las finalidades que lo insta a ceder temporalmente su potestad legislativa
en esos asuntos determinados, con el fin de que  el legislador extraordinario
cumpla en sentido estricto con la función o funciones otorgadas[26].
En definitiva  “se desconoce el
requisito de precisión y, por tanto, se viola la Constitución Política,
cuando la ley de facultades no define en forma clara y específica la materia,
objetivos y presupuestos de la delegación, o cuando las normas dictadas por el
Gobierno se refieren a temas ajenos a los descritos y autorizados en la ley de
habilitación legislativa[27]” [28]
Bajo esta misma línea
argumentativa, la sentencia C-753 del 30 de julio de 2008[29], expuso sobre el requisito de precisión lo siguiente:
“…la exigencia de precisión de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el
sentido de que dichas facultades deben ser necesarias e indispensables para el
logro del fin determinado, puntuales, ciertas y exactas; que debe entenderse
bajo estrictos criterios restrictivos;[30] que las materias y asuntos delegados deben
describirse en forma clara y precisa de manera tal que puedan ser
individualizados, pormenorizados y determinados;[31] que la delimitación precisa de las facultades
comprende a su vez el señalamiento de la materia, los propósitos o alcances de
la habilitación y los criterios para la toma de decisiones del ejecutivo, teniendo
ello un claro alcance restrictivo;[32] que debe existir un objetivo claro y específico en
torno a la materia, propósitos y criterios orientadores de la habilitación; y
que la exigencia de precisión se refiere no al grado de amplitud sino al
nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere.[33]” (Subraya fuera de texto)
Esto es, aunque la materia sobre la cual
se hubiesen otorgado las facultades sea amplia y general, ello no significa que
no cumpla con el requisito de precisión, pues lo que se exige no es que sea una
facultad detallada y minuciosamente descrita sino que sea clara, al margen de
que su planteamiento se realice en términos generales.[34]
3.3.3.
Ahora bien, cuando el
Presidente de la República, excede los temas contenidos en la ley de facultades
extraordinarias irrumpe en la función primigenia del legislativo: hacer las
leyes. Así lo expresó esta Corporación mediante sentencia C- 164 del 23 de febrero
de 2000[35]:
“Cuando el acto presidencial
correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en la ley de
facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado, el Gobierno
invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma de exceso en
el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no solamente el
artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política y todo el
sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder público.
La Corte repite que no hay lugar en
esta materia a las facultades implícitas. La relación entre el señalamiento
hecho por el Congreso -que debe ser expreso y preciso- y el contenido del
decreto o los decretos que se dicten, con la pretensión de desarrollar las
facultades extraordinarias, debe ser directa. No se admiten la analogía ni
las interpretaciones extensivas. Y se viola la Constitución cuando se entiende
que una cierta facultad incorpora o incluye otras, no expresas.” (Subraya fuera
de texto)
En conclusión, el Presidente de la
República debe ejercer las funciones legislativas otorgadas dentro del marco
preciso y determinado en la ley de facultades extraordinarias, de lo contrario,
vulneraría directamente el contenido de la Constitución, en particular, los
principios de separación de poderes y democrático. En este punto, se reitera la
importancia de que exista una relación directa entre las facultades otorgadas y
el contenido de los decretos leyes que expida el Gobierno en desarrollo de
dicha delegación, pues no hay lugar a entender que algunas de ellas se han
concedido de manera implícita.
Teniendo en cuenta las consideraciones
anteriores, le corresponde a esta Corporación analizar si el Gobierno se
excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 al expedir los artículos 25 y 90 del Decreto
019 de 2012.
3.4.
EVOLUCIÓN Y ALCANCE DE LAS LEYES ANTITRÁMITES EN COLOMBIA
La ineficiencia de la administración
pública es una de las principales causas de la corrupción[36], por cuanto la sobrerregulación administrativa o
ineficiencia de gestión, determinan que desafortunadamente los ciudadanos
ofrezcan recompensas ilícitas para acelerar o simplificar trámites o tener
éxito en su relación con la Administración[37].
Por otro lado, el aumento de los trámites en la
actividad estatal también aumenta la corrupción[38], pues aumenta las posibilidades de que se presente
este fenómeno[39]. En este sentido, la desregularización es un remedio
para prevenir la corrupción, pues disminuirían la las posibilidades de que esta
se presente[40].
Por lo anterior, la legislación
antitrámites en Colombia ha estado relacionada con la lucha contra la
corrupción o con el mejoramiento de la eficiencia de la Administración Pública,
situación que se ha manifestado en los decretos y leyes antitrámites proferidos
con posteridad a la promulgación de la Constitución de 1991:
3.4.1.
La ley 190 de 1995 “Por la
cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración
pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa” otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que expidiera normas con fuerza de ley para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública:
“De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política revístase al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término
de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente Ley,
expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración
Pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes
estatutarias u orgánicas.
Los presidentes de las Comisiones Primeras
Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
designarán, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el Gobierno para el
ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo”[41].
3.4.2.
En virtud de estas facultades
se expidió el decreto 2150 de 1995, el cual eliminó trámites relacionados con
autenticaciones[42], el reconocimiento de personerías jurídicas[43], las licencias de funcionamiento[44], las licencias de urbanismo y de construcción[45], los títulos académicos y profesionales[46] y el Sistema Nacional de Cofinanciación[47]
Así mismo, este decreto suprimió y reformó trámites en
los ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Justicia y del Derecho,
Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural,
Trabajo y Seguridad Social, Salud, Desarrollo Económico, Minas y Energía,
Educación Nacional, Medio Ambiente, Transporte y en los Departamentos
Administrativos de la Función Pública, Nacional de Cooperativas y Nacional de
Estadística[48].
3.4.3.  La ley 489 de 1998 otorgó al Presidente de la
República facultades para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública:
“De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en
el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la
presente ley, expida normas con fuerza de ley para: (…) 4. Suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública”.
3.4.4.  En virtud de estas facultades se expidió el decreto
1122 de 1999, el cual modificó el decreto 2150 de 1995 y consagró normas de
atención al público[49] y estableció reglas relacionadas con: la elaboración
de anteproyectos de costos administrativos generales, la actuación de los
servidores públicos, los servicios públicos, las licencias ambientales, la
descentralización, el manejo de recursos en tesorerías, urbanismo, los títulos
académicos y profesionales, la carrera administrativa[50], el Archivo General de la Nación[51], el reconocimiento de  personerías jurídicas, el
registro, control y vigilancia de las organizaciones comunales[52]. Así mismo, estableció reglas frente a los sistemas
de justicia, relaciones exteriores, hacienda y crédito público, agricultura y
desarrollo rural, trabajo y seguridad social, salud, defensa, desarrollo
económico, educación nacional, comercio exterior, cultura, transporte, el Departamento
Administrativo de Seguridad, el Departamento Nacional de Estadística y el
régimen del Distrito Capital[53], entre otros.
Este Decreto fue declarado inexequible por
la Corte Constitucional mediante Sentencia C-923 de 1999[54], pues la sentencia C-702 de 1999 había declarado
inexequible el artículo 120 que a su vez había otorgado facultades
extraordinarias para su expedición, por cuanto el trámite del proyecto de
ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no
sufrió modificaciones ni el primer ni el segundo debate en la Cámara de
Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la
Plenaria de esta Corporación:
“No cabe, pues, duda que el trámite del proyecto de
ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no
sufrió modificaciones ni el primer ni el segundo debate en la Cámara de
Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la
Plenaria de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron
evidentemente también los requisitos constitucionales previstos en los
numerales 2º y 3º del artículo 157 de la Carta para que un proyecto se convierta
en Ley de la República, relativos a los principios de identidad relativa y
consecutividad”.
Posteriormente, las Sentencias C-950,
C-952, C-967 y C-969 de 1999, dispusieron estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-923-99.
3.4.5.  La Ley 573 de 2000 mediante la cual se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación
del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, otorgó facultades para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites:
“Facultades extraordinarias. De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término
de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley,
expida normas con fuerza de ley para: (…)
5. Suprimir o reformar las
regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el Decreto 1122 de
1999, sin incluir ningún tema adicional. El ámbito de aplicación de las normas
expedidas en desarrollo de las presentes facultades cobijará a los organismos
públicos de cualquier nivel, así como aquellos que teniendo naturaleza privada
ejerzan por atribución legal funciones públicas de carácter administrativo,
pero sólo en relación con estas últimas”[55].
3.4.6.  En virtud de estas facultades se expidió el decreto
266 de 2000 en el cual se establecen normas generales
aplicables a las regulaciones, procedimientos y trámites administrativos,
atención a los usuarios empresas de servicios públicos, medio ambiente, regulaciones, entidades
territoriales, régimen del manejo de recursos en tesorerías, carrera administrativa, regulaciones,
procedimientos y trámites del sector del interior,
justicia, relaciones exteriores , hacienda y crédito
público, agricultura y desarrollo rural,
trabajo y seguridad social, salud[56], desarrollo económico ,
transporte, Departamento Administrativo de Seguridad, régimen del Distrito Capital, el
Departamento Administrativo de la Función Pública y las cámaras de comercio[57].
Este decreto fue declarado inexequible en
la sentencia C-1316 de 2000, por cuanto esta Corporación consideró
inconstitucional que el legislador hubiera establecido como marco de referencia
para las facultades extraordinarias en un decreto derogado como el 1122 de
1999:
“No ocurre lo mismo con el límite material, pues si bien el legislador
describió claramente en el numeral 5 y los parágrafos 1, 2 y 5 del artículo 1
de la ley, los asuntos que el Presidente de la República debía regular, que en
términos generales hacían relación a "suprimir o reformar las
regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo(sic) que versó el decreto 1122
de 1999, sin incluir ningún tema adicional", incurrió en una imprecisión
al establecer como marco de referencia el decreto 1122/99, ordenamiento que no
existía al momento de expedirse la ley (febrero 22 de 2000), por haber sido
declarado inexequible por esta corporación a partir de su promulgación, en la
sentencia C-923 del 18 de noviembre de 1999, con ponencia del magistrado Álvaro
Tafur Galvis”.
3.4.7.
La Ley 962 de 2005, por la
cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos estableció disposiciones
comunes a toda la administración pública[58]. En este sentido, consagró normas para la racionalización de trámites para el ejercicio de
actividades por los particulares, en las entidades territoriales, en los
sectores del interior y de justicia, relaciones exteriores, hacienda y crédito
público, protección social, comercio, industria y turismo, educación,
transporte, ambiente, vivienda y desarrollo territorial, cultura, minas y
energía, la Registraduría Nacional  del Estado Civil, las comunicaciones y
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
Esta
ley fue analizada en varias oportunidades por esta Corporación:
3.4.7.1.
La Sentencia C-120 de 2006
declaró inexequible el artículo 84 de la Ley 962 de 2005 de acuerdo con el
cual: “El artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así: No se considera
ejecución pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines
estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos
de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y
la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas
que no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución, los cuales
serán categorizados por el Ministerio del Interior”.
En
esta sentencia se consideró que existía un desconocimiento de la unidad de
materia al señalarse que existe una conexidad muy remota entre la ley
antitrámites y la norma demandada relacionada con los derechos de autor:
“En el título de la Ley 962 de 2005, se señala sin
lugar a equívoco que se trata de una ley sobre la racionalización de trámites y
procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de
los particulares que ejercen funciones públicas. Lo anterior, significa que la
norma trata un tema alejado a la disposición del artículo 84 cuyo objetivo se
instaló en regular una limitación al derecho de autor. Además resulta
pertinente anotar que si bien, las normas internacionales establecen que los
Estados de la unión pueden establecer limitaciones éstas deben someterse a
ciertos requisitos, con el fin de que no atente contra los derechos morales y
patrimoniales del autor y de los titulares de los derechos de autor. En ese
orden de ideas, se observa por la Corte que la norma acusada que forma parte
integrante de la Ley 962 de 2005, mediante la cual se dictaron por el Congreso
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos, no guarda una relación directa con el conjunto normativo de
dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente relacionada con
derechos de autor, razón ésta por la cual la conexidad resulta muy remota,
tenue, es decir, alejada del contenido temático del resto de la Ley. Es claro,
desde luego, que en una ley pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero
siempre observando el principio de la unidad de materia.   Es de
observar que esta irregularidad, la falta de unidad de materia, fue advertida
en el mismo trámite legislativo de la ley. Esta Corporación acoge el argumento
presentado por el Señor Procurador General de la Nación, en tanto aboga por la
inexequibilidad de la norma por carencia del principio de unidad de materia”.
Por otro lado, en este fallo se señaló que el
propósito de la ley antitrámites era contribuir al ejercicio eficaz y eficiente
de la función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos
administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo de forma más
ágil y menos compleja:
“El objeto allí establecido se repite e intensifica,
en los mismos términos durante todo el trámite legislativo. En la ponencia de
primer debate. Cámara de Representantes: acumulado con el Proyecto de Ley No.
037 de 2003, Cámara, visible a (Gaceta 678 Pág. 1)[59], se insiste en enunciar que el propósito de de la ley
deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función
administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos
existentes, de manera que “ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos
compleja (…)”. Es necesario, se menciona que la simplificación en la relación
Estado-ciudadano, se adecue a los principios de eficacia y eficiencia. En esta
ponencia aún no se incluye el artículo aquí demandado”.
3.4.7.2.
La Sentencia C-714 de
2006 declaró exequible el artículo 78 de la ley antitrámites que derogaba el
artículo 19 de la Ley 30 de 1986 sobre campañas de prevención contra el consumo
de alcohol y de tabaco:
“El
objeto allí establecido se repite e intensifica, en los mismos términos durante
todo el trámite legislativo. En la ponencia de primer debate. Cámara de
Representantes: acumulado con el Proyecto de Ley No. 037 de 2003, Cámara,
visible a (Gaceta 678 Pág. 1)[35], se insiste en enunciar que el propósito de la ley
deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función
administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos
existentes, de manera que “ ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos
compleja(…)”. Es necesario, se menciona que las simplificación en la relación
Estado-ciudadano, se adecue a los principios de eficacia y eficiencia.”
En
esta ocasión, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma por
considerar que la misma eliminaba la duplicidad de competencias de distintos
entes gubernamentales respecto de una misma función entre la Comisión Nacional
de Televisión y el Consejo Nacional de Estupefacientes, dejando que competencia
respecto de las campañas de prevención correspondía a la primera.
3.4.7.3.
La Sentencia C-832 de 2006
declara exequibles los artículos 28, 39 y 81 de la Ley 962 de 2005 que
establecían la racionalización de la conservación de libros y papeles de
comercio, los requisitos para la adquisición de la nacionalidad colombiana por
adopción y la invalidez de las quejas anónimas.
En este sentido se señaló que “en cumplimiento de
los propósitos mencionados, la Ley 962 de 2005, tiene por objeto, según su
artículo 1°, facilitar las relaciones de los particulares con la Administración
Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el
ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se
desarrollen de conformidad con los principios de buena fe, igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Adicionalmente
persigue garantizar la reserva de ley para el establecimiento de requisitos que
restrinjan el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa
privada”.
Igualmente se manifiesta que “para el logro de
tales objetivos, consagra algunos principios destinados a evitar la existencia
de trámites innecesarios, desproporcionados y dispendiosos; a promover la
información y la publicidad de la gestión pública en estas materias; y a
impulsar el desarrollo y fortalecimiento tecnológico de la administración y de
los particulares encargados de prestar servicios públicos o cumplir funciones
públicas”.
En
esta sentencia, la Corte encontró que existía conexidad teleológica de las tres
normas con el objeto de la ley pues las mismas buscan la reducción y
racionalización de los trámites en la administración pública.
3.4.7.4.
La Sentencia C-230 de 2008
analizó la constitucionalidad del artículo 64 de la Ley 962 de 2005[60], por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.
En esta ocasión, la Corte
señaló que la Ley Antitrámites no se dirige exclusivamente a facilitar las
actuaciones que los particulares deben surtir ante la Administración Pública,
sino también la racionalización de la función administrativa en sí misma
considerada:
“Para la Corte es claro
que, así presentado el asunto, la disposición acusada tiene una clara relación
de conexidad temática y teleológica con la materia sobre la cual versa la Ley
962 de 2005, puesto que, tal como se ha señalado, la llamada ley “Antitrámites”
no se dirige exclusivamente a facilitar las actuaciones que los particulares
deben surtir ante la Administración Pública, como se asume por la demandante,
sino que, tal como se ha reiterado por esta Corporación, un examen más detenido
de tal ley demuestra que el legislador no sólo pensó en este objetivo, sino que
también buscó la racionalización de la función administrativa en sí misma
considerada”.
3.4.7.5.
El artículo 75 de la Ley 1474
de 2011 otorga facultades extraodinarias al Presidente de la República para que
expida normas con fuerza de ley para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública:
“Política
antitrámites. Para la creación
de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden
nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación
del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento
Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días
deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto
sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
Parágrafo 1°. De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la
publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Parágrafo 2°. Las facultades extraordinarias
atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites
relacionados con licencias ambientales”[61].
3.4.8.
Con base en las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República en la Ley 1474 de
2011, el Presidente de la República profirió el decreto ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”.
Esta
ley fue expedida en el marco de la política antitrámites consagrada en el
Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de
2011) en cuya exposición de motivos se señala:
“En este capítulo se abordan una serie de disposiciones que
tienen el objetivo de: lograr una gestión pública más eficiente bajo el
entendido que sólo con una administración pública moderna y con control social es posible enfrentar la corrupción y establecer
disposiciones pedagógicas para generar en el país una cultura de legalidad en
los distintos ámbitos de la sociedad.
Desde tal perspectiva, se implementa el Plan Anticorrupción
y de Atención al Ciudadano, en el cual cada entidad
del orden
nacional deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la
corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre
otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las
medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los
mecanismos para mejorar la atención al ciudadano”.
Con el objeto de responder a esta política, la ley
tiene por objeto “suprimir o
reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en
la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y
eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen”[62].
Para lograr estos objetivos esta ley señala: los principios y normas generales aplicables a los
trámites y procedimientos administrativos[63], así como también normas
especiales respecto de: los servicios públicos[64], la Presidencia de la
República y los sectores administrativos del interior, relaciones exteriores,
hacienda y crédito público, justicia y del derecho, defensa nacional,
agricultura y desarrollo rural, salud y protección social, trabajo, minas y
energía, comercio, industria y turismo, educación nacional, ambiente y
desarrollo sostenible, vivienda, ciudad y territorio, transporte, cultura,
planeación, inclusión social y reconciliación y la función pública[65].
3.5.
Análisis de las normas
demandadas
Los actores manifiestan que las normas demandas
vulneran el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, por cuanto el
Presidente de la República se habría excedido en las facultades otorgadas por
la ley 1474 de 2011, al crear nuevos trámites dentro de un decreto que tendría
por finalidad la supresión de los trámites innecesarios. Adicionalmente, una de
las normas demandadas fue modificada por el artículo 1º del decreto 053 de
2012, por lo cual a continuación se analizará la constitucionalidad de este
decreto y de los artículos 25 y 90 del decreto ley 019 de 2012.
3.5.1.
Inconstitucionalidad del
artículo 1º del decreto 053 de 2012 por exceder las facultades otorgadas por el
artículo 45 de la ley 4º de 1913
El
artículo 45 de la ley 4º de 1913, señala que: “Los yerros caligráficos o
tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán,
y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede
duda en cuanto a la voluntad del legislador”.
En
virtud de esta facultad, el Presidente de la República puede corregir yerros en
los cuales incurra una norma siempre y cuando no afecten su contenido esencial,
tal como se ha señalado en las sentencias C-500 de 2001[66],
C - 232 de 2002[67], C-334 de 2005, C-672 de
2005[68] y C-925 de 2005 de la
Corte Constitucional. En este sentido, como ya se expresó, la jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado que no se pueden realizar modificaciones
esenciales en el texto de la norma, evento en el cual en ocasiones previas se
ha declarado la inconstitucionalidad del decreto demandado, tal como se hizo en
la sentencia C-672 de 2005[69] o se ha analizado la
constitucionalidad de la versión original de la norma, tal como se realizó en
la sentencia C-925 de 2005.
En
ese orden de ideas, la sentencia C-672 de 2005[70] declaró la
inconstitucionalidad del decreto 2697 de 2004, por cuanto introdujo
modificaciones y adiciones que variaron sustancialmente el alcance del título,
del encabezado y de dos de las reglas de derecho contenidas en éste último.
De esta manera, siguiendo este precedente y en virtud
de que en la sentencia C-925 de 2005 se señaló que “la Corte Constitucional
no es competente para revisar los decretos que el Presidente de la República
haya expedido en desarrollo de sus facultades administrativas ordinarias salvo
en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia”[71],
esta Corporación analizará la Constitucionalidad del artículo 1º del Decreto
053 de 2012, por cuanto precisamente uno de los eventos señalados en la
jurisprudencia es cuando el Presidente de la República expide un decreto de
corrección de yerros que modifica esencialmente el contenido de una ley.
El
decreto 053 de 2012 fue expedido para la corrección de algunos yerros del
decreto ley 019 de 2012 y particularmente eliminó la expresión “personalmente”
del artículo 25 de dicha ley, lo cual suprimió la necesidad de presentar
personalmente las actas ante el secretario de la respectiva cámara, aunque no
eliminó la necesidad de autenticarlas pues expresamente se sigue señalando que
los mismos no se consideran  auténticos:
Versión original del decreto 019 de 2012
Versión del decreto 019 de 2012 con la modificación
realizada por el decreto 053 del mismo año
Los documentos privados, tuvieren o no como destino
servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes
de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario
mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales y de las
actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de
personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las
cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes
ante el Secretario de la respectiva Cámara (subrayado fuera de texto).
Los documentos privados, tuvieren o no como destino
servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes
de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario
mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales y de las
actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de
personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las
cuales deberán ser presentadas por sus otorgantes ante el Secretario de la
respectiva Cámara.
En
este sentido, el Decreto 053 de 2012 excedió las facultades que otorga la Ley
4º de 1913 por no haberse limitado a corregir yerros tipográficos, sino que
modificó sustancialmente una regla jurídica fundamental consagrada en el
artículo 25 del decreto ley 019 de 2012, mediante la supresión de la expresión
personalmente, eliminándose así un trámite que señalaba la versión original de
la norma.
En
Colombia, la presentación personal de un documento constituye un requisito
adicional distinto a su mera presentación simple, pues exige que el mismo sea
entregado de manera directa por quien lo suscribe o que se autentique en una
notaría. Por lo anterior, tal como sucedió en los procesos correspondientes a
las sentencias C-672 de 2005 y C-925 de 2005 esta Corporación considera que el
Gobierno Nacional excedió sus facultades al expedir el Decreto ordinario 0053
de 2012, pues modificó el artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012 en un aspecto
sustancial.
Por
lo anterior, se observa que el cambio realizado a través del Decreto 0053 de
2012 no corresponde a una mera corrección de yerros aritméticos o tipográficos,
sino que tiene gran incidencia en la norma, teniendo en cuenta que la presentación
de las actas de juntas directivas, junta de socios y asamblea de accionistas ya
había sido eliminada por la Ley 1429 de 2010 y por ello constituye un nuevo
trámite.
Los decretos de corrección de yerros tienen un ámbito
estricto de aplicación y por ello no pueden convertirse en una herramienta para
que el Gobierno Nacional asuma facultades propias del legislador. Por ello,
independientemente de la motivación de la modificación, esta Corporación debe
velar porque no se excedan las facultades señaladas en la ley 4º de 1913, pues
de lo contrario, esta modalidad de decretos podría convertirse en un
instrumento ilegítimo para que el ejecutivo realice modificaciones esenciales a
las leyes si no está de acuerdo con las mismas.
Teniendo en cuenta esta situación, esta Corporación
debe señalar que el Gobierno Nacional no puede exceder su facultad de corregir
yerros para hacer modificaciones sustanciales al texto de las leyes o de los
decretos leyes, pues a través de la eliminación, adición o reforma de una sola
palabra se puede cambiar completamente el sentido de una norma, tal como ha
sucedido con el artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012.
Si bien la motivación de la expedición del decreto 053
de 2012 pudo haber sido corregir el error que se cometió en el artículo 25 del
decreto 019 de 2012 al haberse creado un nuevo trámite en la Ley Antitrámites,
el mecanismo para realizar esta modificación no puede ser el consagrado en la
Ley 4º de 1913, pues éste solamente puede ser utilizado para enmendar yerros caligráficos
o tipográficos pero no para variar el contenido esencial de una ley.
En virtud del principio de separación de poderes, que
exige la delimitación constitucional de las funciones de cada una de las ramas
del poder público, así como también del principio democrático, en aquellos
casos en los cuales se demande la constitucionalidad de una ley, esta
Corporación debe velar porque los decretos a través de los cuales se pretende
la corrección de sus yerros no se conviertan en una herramienta para que el ejecutivo
sustituya al legislador en su función de expedición de las leyes y por ello en
ocasiones anteriores ha declarado la inconstitucionalidad de decretos de esta
naturaleza o incluso ha revisado la versión inicial de la ley antes de las
modificaciones.
De acuerdo con lo anterior, la Corte declarará la
inconstitucionalidad del artículo 1º del decreto 053 de 2012, por cuanto el
mismo no se limitó a corregir yerros tipográficos, sino que, lejos de ello,
realizó una modificación que varió sustancialmente el alcance de la norma
original, asumiéndose facultades que desbordan el marco de las funciones del
Presidente de la República señaladas en el artículo 189 de la Constitución
Política, pues dentro de las mismas no se confiere la posibilidad de crear,
modificar o suprimir las leyes. En consecuencia, a continuación, se analizará
el artículo 25 del decreto Ley 019 de 2012 en su versión original antes de la
modificación realizada por el decreto 053 de 2012.
3.5.2.
Las facultades otorgadas
por el Congreso a través del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011
El numeral 10º del artículo de la Constitución,
estableció que el legislador podrá conceder facultades extraordinarias al
Presidente de la República cumpliendo con una serie de condiciones como: el
establecimiento de un límite temporal, pues se confieren hasta por seis meses;
precisando las facultades extraordinarias; y constatando el supuesto de hecho
sobre la necesidad o la conveniencia pública de la medida[72].
Según ha señalado esta Corporación existe exceso de
las facultades conferidas cuando “Cuando el acto presidencial
correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en la ley de
facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado, el Gobierno
invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma de exceso en
el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no solamente el
artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política y todo el
sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder público” [73].
Por lo anterior, para establecer si el Presidente de
la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el
legislador, esta Corporación deberá analizar si el decreto 019 de 2012 se
expidió en cumplimiento de los límites temporales y materiales señalados en el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011.
El decreto 019 de 2012 fue expedido por el Presidente
de la República el 10 de enero de 2012, fecha que se encontraba dentro del
término otorgado por el Congreso de la República en la Ley 1474 de 2011, por lo
cual, el control de constitucionalidad se centrará en establecer si los temas
abordados en las normas demandadas se contemplan dentro del límite material
señalado en la ley 1474 de 2011.
El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 otorgó
facultades extraodinarias al Presidente de la República para que expida normas con fuerza de ley para “suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”: suprimir implica la eliminación de un trámite,
mientras que reformar consiste en la modificación de un procedimiento ya
existente. Por lo anterior, las
facultades otorgadas al ejecutivo por la ley 1474 de 2011 son precisas y claras[74],
estableciéndose un límite material muy claro que indica que el Presidente de la República no tendría facultades
para crear nuevos trámites o suprimir procedimientos necesarios.
Esta misma circunstancia es reiterada en el artículo
1º del Decreto Ley 019 de 2012, de acuerdo con el cual la ley tiene por objeto “suprimir o reformar los trámites, procedimientos y
regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin
de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los
principios constitucionales que la rigen”[75].
Sin embargo, es posible que en el desarrollo de los
artículos se hayan creado nuevos trámites innecesarios o eliminado trámites
necesarios, tal como ya sucedió en otros decretos antitrámites, pues la
amplitud de los temas abordados en los mismos puede ser aprovechada para
legislar sobre aspectos distintos a los que son materia de las facultades
extraordinarias.
En este sentido, es deber de esta Corporación analizar si las
normas demandadas son inconstitucionales por exceder las facultades otorgadas
al Presidente de la República al consagrar trámites nuevos en la Administración
pública, con el objeto de velar por el principio de separación de poderes
evitando que el ejecutivo asuma ilegítimamente el papel de legislador y
desconozca el principio de reserva de ley[76].
3.5.3.
La presentación personal de
los actos de las personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de
Comercio contemplada en el artículo 25 del decreto 019 de 2012
El inciso tercero del artículo 25 del decreto 019 de
2012 en su redacción original señala que : “Los documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en
actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se
presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de
falsedad, con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea
general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que
deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser
presentadas personalmente por sus otorgantes ante el Secretario de la
respectiva Cámara”.
Esta norma crea nuevos trámites, pues de una parte
señala que las actas de los órganos sociales y de administración de las
sociedades y entidades sin ánimo de lucro no se presumen auténticas y de otro
exige su presentación personal ante el secretario de la respectiva Cámara, procedimientos
que habían sido eliminada en el artículo 42 de la ley 1429 de 2010, de acuerdo
con el cual:
“Se
presumen auténticas, mientras no se compruebe lo contrario mediante declaración
de autoridad competente, las actas de los órganos sociales y de administración
de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus extractos y
copias autorizadas por el secretario o por el representante de la respectiva
persona jurídica, que deben registrarse ante las cámaras de comercio. En
consecuencia, no se requerirá realizar presentación personal de estos
documentos ante el secretario de la cámara de comercio correspondiente, juez o
notario” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Es evidente la contradicción entre el artículo 25 del
decreto 019 de 2012 y el artículo 42 de la ley 1429 de 2010, pues mientras el segundo
señala expresamente que no se requerirá realizar presentación personal ante el
secretario de la cámara de comercio de las actas de los órganos sociales y de
administración de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus
extractos y copias autorizadas por el secretario o por el representante de la
respectiva persona jurídica, que deben registrarse ante las cámaras de
comercio, el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012 sí exige este trámite de
presentación personal.
Por otro lado, debe señalarse que no es suficiente que
se hubiera eliminado la expresión personalmente a través del artículo 1º del
decreto 053 de 2012, para suprimir todos los trámites creados por el artículo
25 del decreto 019 de 2012, pues subsistiría la no presunción de autenticidad
de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio.
En este sentido, si bien el decreto 053 de 2012 habría
eliminado la exigencia de que estos documentos se presentaran personalmente
ante la secretaría de la Cámara de Comercio, persistiría la necesidad de autenticarlos,
trámite que también había sido eliminado en el artículo 42 de la ley 1429 de 2010
que señalaba que estos documentos se tenían que presumir auténticos.
Sobre este aspecto, debe recordarse que la norma
mediante la cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la
República se denomina política antitrámites y concede facultades para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios no para crear nuevos o revivir otros que ya existan:
“Para la creación de un nuevo trámite que afecte a los
ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un
documento donde se justifique la creación del respectivo trámite. Dicho
documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la Función
Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre la
necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad se
abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
Parágrafo 1°. De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la
publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Parágrafo 2°. Las facultades extraordinarias atribuidas
en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados
con licencias ambientales”[77].
Esta disposición puede interpretarse además mediante
la exposición de motivos de la ley 1474 de 2011, en la cual se señala que
“Desde tal perspectiva, se implementa el Plan
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, en el cual cada entidad del orden nacional deberá elaborar anualmente una
estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha
estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en
la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las
estrategias antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.
Adicionalmente se dispone que el Programa Presidencial
de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción deberá
señalar una metodología para diseñar y hacerle seguimiento a la señalada
estrategia”.
Por lo anterior, es claro que el Gobierno otorgó las
facultades extraordinarias para suprimir o reformar trámites innecesarios y no
para volver a consagrar trámites que ya habían sido considerados inexistentes
por otra ley, tal como sucede con la presentación personal de actas de los
órganos sociales y de administración de las sociedades y entidades sin ánimo de
lucro, así como sus extractos y copias autorizadas por el secretario o por el
representante de la respectiva persona jurídica, que deban registrarse ante las
cámaras de comercio o la necesidad de autenticar estos documentos, exigencias
que ya se había eliminado mediante el artículo 42 de la ley 1429 de 2010.
En virtud de lo anterior se declarará la
inconstitucionalidad de la expresión “y
de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos
de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las
cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes ante el
Secretario de la respectiva Cámara”  contemplada
en el artículo 25 del decreto 019 de 2012, pues se exceden las facultades
otorgadas al crearse dos nuevos trámites, consistentes en la presentación
personal de dichos documentos y en la exigencia de autenticarlos, la cual
incluso subsistiría con la modificación realizada en el decreto 053 de 2012.
3.5.4.
Análisis del cargo
relacionado con la ausencia de autenticidad de los poderes especiales
El artículo 25 del decreto 019 de 2012 señala que “los documentos privados, tuvieren o no como destino
servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes de
terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario
mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales, con
excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de
accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban
registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas
personalmente por sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara”.
El
demandante afirma que en virtud de esta
norma se estaría creando un nuevo trámite respecto de todos los poderes
especiales que se presenten ante las entidades públicas, pues antes de la
expedición del decreto ley 019 de 2012 solamente en algunos casos el Código
Civil, el Código de Procedimiento Civil, el Código Comercio y el Decreto
Reglamentario 2148 de 1983, exigían su autenticación, sin que existiera una
regla general que implicara que todos los poderes que se presenten ante una
entidad pública debieran se presentados personalmente.
Sin embargo, esta Corporación considera que no es
correcto señalar que la norma demandada haya creado un nuevo trámite, pues si
bien el Código Contencioso Administrativo (ley vigente en el momento de la
expedición del decreto 019 de 2012[78]) no contemplaba una
norma específica que exija la presentación personal de los poderes, dicha ley sí
realiza una remisión general al Código de Procedimiento Civil para llenar vacíos normativos:
“En los aspectos no contemplados en este código se
seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en
lo contencioso administrativo”[79].
Una norma similar se contempla en el nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[80],
aunque el criterio de comparación con la creación del nuevo trámite es el
vigente al momento de la expedición del decreto 019 de 2012, pues es ese el
momento en el cual se hizo uso de las facultades para suprimir y reformar
trámites innecesarios.
En este sentido, el artículo 65 del Código
de Procedimiento Civil exige que los poderes generales y los especiales para
varios procesos separados se confieran por escritura pública o por memorial
dirigido al juez del conocimiento, presentado como se dispone para la demanda,
es decir, personalmente:
“Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos y
los especiales para varios procesos separados, sólo podrán conferirse por
escritura pública. En los poderes especiales, los asuntos se determinarán
claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.
El poder especial para un proceso puede conferirse por escritura pública o por
memorial dirigido al juez del conocimiento, presentado como se dispone para la
demanda.
Los poderes o las sustituciones de éstos podrán extenderse en el exterior, ante
Cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en este
último caso su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo
259.
Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica
o ante quien se otorgue hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la
existencia de aquélla y que quien lo confiere es su representante, se tendrán
por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando
quien confiere el poder, sea apoderado de otra persona”[81].
De esta manera, antes de la expedición del artículo 25
del decreto ley 019 de 2012, la remisión realizada al Código de Procedimiento
Civil permitía que en los trámites llevados a cabo ante la Administración
Pública se pudiera exigir la presentación personal de los poderes especiales,
por lo cual, no se está creando un nuevo trámite, sino que la norma demandada se
refiere a un trámite ya existente.
De otro lado, el demandante señala que
el mandato es un contrato consensual, disposición que se vulneraría al exigirse
la autenticación de un poder para su perfeccionamiento, argumento errado, pues
confunde el poder con el contrato de mandato, actos jurídicos distintos, a lo
cual cabe agregar que esta manifestación no se refiere a la presunta vulneración
de una constitucional, sino de un artículo del Código Civil.
Por las razones anteriormente expuestas el cargo
formulado por el demandante carece de certeza y por ello esta Corporación se
declarará inhibida para analizar la constitucionalidad de la expresión “con
excepción de los poderes especiales”.
3.5.5.
Análisis del artículo 90
del decreto 019 de 2012
El artículo 90 del decreto 019 señala que “Cuando
las partes en el Acta de la Conciliación extrajudicial a que se refiere la Ley 640 de 2001, acuerdan transferir, disponer gravar,
limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes
inmuebles, el cumplimiento de lo pactado se hará mediante documento público
suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras”
Según el actor, el artículo 90 del decreto ley 019 de
2012 impone un registro nuevo a los acuerdos de conciliación que sean fruto de
conciliación extrajudiciales, pues exige que los mismos sean elevados a escritura
pública, lo cual generaría un nuevo trámite, por cuanto resalta que el artículo
51 de la ley 1395 de 2010 dispuso que las actas de conciliación no pueden en
ningún caso ser elevadas a escritura pública, por lo cual sería claro que se
estaría creando un nuevo trámite, interpretación que no es correcta por las
siguientes razones:
3.5.5.1.
En primer lugar, el apartado
de la norma cuestionado no se refiere al acta de conciliación, sino al
documento suscrito por el conciliador y por las partes para el cumplimiento de
lo pactado. El artículo tiene dos partes: la primera en la cual se señala
claramente que “Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a
escritura pública” y la segunda parte que establece que cuando se acuerde
la transferencia, disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación
de derechos reales sobre bienes inmuebles “el cumplimiento de lo pactado se
hará mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes
conciliadoras”. De esta manera la norma se refiere a dos documentos
distintos (el acta de conciliación y el documento del cumplimiento de la misma)
y respecto del primero es absolutamente claro que no requiere elevarse a
escritura pública, por lo cual el cargo del actor carece de certeza.
3.5.5.2.
En segundo lugar, tal como
señala el Departamento Administrativo de la Función Pública, la norma no exige
que el documento de cumplimiento del acta de conciliación sea elevado a
escritura pública, sino que establece que cuando se acuerde la transferencia, disposición,
gravamen, limitación, afectación o desafectación de derechos reales sobre
bienes inmuebles el documento sobre el cumplimiento debe ser suscrito por el
conciliador y ha de ser considerado como documento público, razón adicional
para considerar que el cargo carece de certeza.
Por otro lado, cabe recordar que en la legislación
civil colombiana se exige que la disposición de un bien inmueble o de un bien
mueble sujeto a registro se haga a través de escritura pública y luego se
inscriba en el registro de instrumentos públicos, por lo cual la disposición
demandada estaría simplemente estableciendo la forma como se cumple este
trámite cuando se derive del cumplimiento de un acuerdo conciliatorio.
Por lo anterior, si el
acuerdo sobre la disposición de un bien inmueble se hace en un acta de
conciliación, el posterior documento en el cual se realice la transferencia,
disposición, gravamen, limitación, afectación o desafectación del bien será
considerado como un documento público siempre y cuando lo suscriba el
conciliador, caso en el cual estará sujeto a la presunción de autenticidad de
los documentos públicos.
Teniendo en cuenta las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional deberá declararse inhibida
para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 90 del Decreto Ley 019 de
2012, en razón a la ineptitud sustantiva de la demanda presentada, por falta de
certeza del cargo, fundamento básico para el respectivo control de
constitucionalidad.
Que las razones sean ciertas “significa que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[82]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[83]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[84].  Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[85].”[86]
Sobre la certeza de las razones, la
Corte también ha explicado:
“La certeza del cargo hace alusión a que el mismo debe recaer sobre una
norma real, existente, no sobre una norma ficticia, supuesta por el demandante[87],
o sobre una norma distinta a la acusada, que no ha sido objeto de censura o
sobre una norma que no es objeto concreto de la demanda[88]. La
certeza del cargo exige que la acusación recaiga sobre la hipótesis contenida
en la norma, no sobre una interpretación o una práctica de la autoridad
encargada de aplicarla. En suma, un cargo es cierto si permite la confrontación
entre la Constitución y la norma legal a partir de contenidos normativos
verificables, derivados del texto de las normas acusadas”[89].
En este sentido, el cargo formulado respecto del artículo
90 del decreto 019 de 2012 carece de certeza, pues no recae sobre una norma
real, existente, sino sobre una norma ficticia, supuesta por el demandante
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 1º del
decreto 053 de 2012.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y de las actas de asamblea general de accionistas,
junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante
las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas personalmente por
sus otorgantes ante el Secretario de la respectiva Cámara”  contemplada en el artículo 25 del decreto 019 de 2012.
TERCERO.-
Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, sobre la constitucionalidad
de la expresión “con excepción
de los poderes especiales” contemplada en el artículo 25 del decreto 019 de 2012.
CUARTO.- Declararse
INHIBIDA para decidir de fondo, sobre la constitucionalidad del artículo
90 del decreto 019 de 2012.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA
GUILLÉN ARANGO (E)
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia de la Corte Constitucional C - 503 de 2007, M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[2] Ibidem.
[3] Como se dijo anteriormente, este rasgo
permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposición jurídica
completa, pues  esta última figura se presenta cuando el alcance normativo
contenidos en la disposición carece de sentido regulante propio aislado  del
contexto dentro del cual está insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre
otras las Sentencias C-357 de 1999 (José
Gregorio Hernández Galindo) y
C-409 de 1994 (Hernando Herrera
Vergara).
[4] Sentencia de la Corte Constitucional C-916 de 2010, M.P.: Mauricio
González Cuervo.
[5] Ibidem.
[6] Artículo 1º del Decreto 053 de 2012.
[7] Sentencia de la Corte Constitucional C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[8] La supresión efectuada por el decreto de yerros 131
de 2001 se ilustra a continuación resaltando lo relevante:
Ley
640 de 2001
Con
la modificación del Decreto 131 de 2001
Artículo 47: “Los parágrafos 1° y 3° del artículo 148 de
la Ley 446 de 1998, quedarán así:
Parágrafo 1°. Los defensores del cliente de las
instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la
solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y
financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector
financiero.
Parágrafo 3°. Los defensores del cliente de las
instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos
y bajo las condiciones de la presente ley.”
Artículo 47: “El parágrafo primero del artículo
148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
Parágrafo 1º. Los defensores del cliente de las
instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la
solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y
financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector
financiero.
Los defensores del cliente de las instituciones
financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos y bajo
las condiciones de la presenten ley”.”
[9] Sentencia de la Corte Constitucional C-232 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas. La sentencia revisó la constitucionalidad del artículo
180 de la Ley 599 de 2000 por la vulneración de los artículos 2, 5, 13, y 42 de
la Constitución. En la sentencia se verificó que norma se aprobó finalmente en
el Congreso sin la palabra “años” y así fue enviada para sanción presidencial;
y que se dio una inclusión de la conjunción disyuntiva “o”, ocurrida en la
publicación de la Ley 599 de 2000 en el Diario Oficial. La Corte se declaró
inhibida de conocer de la constitucionalidad de la conjunción “o” del inciso
primero del artículo demandado ya que el mismo había sido corregido por el
Presidente de la República mediante un decreto de yerros.  La Corte declaró
exequible la disposición bajo el entendido  que el delito de desplazamiento
forzado está sancionado con  las penas de prisión de seis (6) a doce (12) años,
multa de seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6)
a doce (12) años.
[10] Sentencia de la Corte Constitucional C-334 de 2005, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. La parte resolutiva de la sentencia dispone:
“Primero.-INHIBIRSE
para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 4 (parcial) y 9 del Decreto 2637 de 2004, “Por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002 para la implementación del
sistema penal acusatorio”.
SEGUNDO.-ORDENAR
que la demanda instaurada por el ciudadano Eudoro Echeverri Quintana se tenga
como intervención ciudadana dentro del proceso de control automático de los
Decretos 2637 y 2697 de 2004 (Expediente PE-022).”
[11] Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[12] Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[13] Estas diversas posturas se advierten en la Sentencia C-523 de 2005, M.
P. Clara Inés Vargas Hernández, por medio de la cual se declaró inexequible el
Decreto Ley 2207 de 2003  “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales”.  Esta decisión tuvo como fundamento la
omisión del control previo de constitucionalidad inherente a las leyes estatutarias.
Los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis salvaron su voto por considerar que el
requisito de control previo de las normas de naturaleza estatutaria no era
predicable en esa ocasión.
[14] Sentencia de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[15] Ibidem.
[16] Sentencia de la Corte Constitucional C-510 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[17] Sentencia de la Corte Constitucional C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[18] Sentencia de la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-503 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-504 de 2001, M.P. Jaime Araújo
Rentaría.
[21] Sentencia de la Corte Constitucional C-140 de 1998, M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[22] Sentencia de la Corte Constitucional C- 734 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[23] Sentencia de la Corte Constitucional C-979 de 2002, M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[24] Sentencia de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[25] Sentencia de la Corte Constitucional C-753 de 2008, M.P. Jaime Aráujo
Rentería.
[26] Sentencia de la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[27] Sentencias de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y C-306 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[29] Sentencia de la Corte Constitucional C- 753 de 2008, M.P. Jaime Araújo
Rentería
[30] Sentencia de la Corte Constitucional C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango
Mejía y C-306 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia de la Corte Constitucional C-979 de 2002, M.P. Jaime Araújo
Rentaría.
[32] Sentencia de la Corte Constitucional C-097 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[33] Sentencia de la Corte Constitucional C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita
Barón, reiterado en sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] Sentencia de la Corte Constitucional C- 074 de 1993, M.P. Ciro
Angarita Barón.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C-164 de 2000, M.P José Gregorio
Hernández Galindo.
[36] TANZI, V.:  Corruption Around the World, en: ABED, G.
/ GUPTA, S.: Governance, Corruption  & Economic Performance, International
Monetary Fund, Washington, 2002, pág. 32; DABLA-NORRIS, E.: A Game Theoretic
Analysis of Corruption in Bureaucracies: Governance, Corruption  & Economic
Performance, International Monetary Fund, Washington, 2002, pag. 114; SABÁN
GODOY, A.: El marco jurídico de la corrupción, Civitas, Madrid, 1991, p. 25;
GARDINER, J.: “Defining corruption”, en HEIDENHEIMER, A. J. y JOHNSTON, M.
(edits.): Political Corruption, Transaction Publishers, New Jersey, 2001, p. 37.
[37] LAPORTA, F.: La corrupción política: Introducción
general, en: Andrés, P.; Arroyo, L.; Auger, C.; CORTINA, A.; GARZÓN, E.;
JIMÉNEZ SÁNCHEZ, F.; JIMÉNEZ DE PARGA, M.; LAMO DE ESPINOSA, E.; LÓPEZ CALERA,
N. Malem, J.; PRADERA, J. ; SÁNCHEZ MORÓN, J.; LAPORTA, F. J.  y ÁLVAREZ, S.
(eds.): La corrupción política, Alianza, Madrid, 1997, pág. 26; SABÁN GODOY,
A.: El marco jurídico de la corrupción, Civitas, Madrid, 1991, p. 25.
[38] JIMÉNEZ, F. y CAÍNZOS, M.: Political Corruption in Spain, en HOPE, K.
R. y CHIKULO, B. C. (edits.): Corruption and Development in Africa: Lessons
from Country Case-Studies, Palgrave, Hampshire, 2003, pp. 15-19; PIN ARBOLEDA,
Las debilidades de la economía española, corrupción, inflación y paro,
Ediciones Internacionles Universitarias, Barcelona, 1995 op. cit., pág. 128;
TASCABILI, S.: La lotta alla corruzione, Laterza, Roma, 1998 ob. cit., pág. 20.
[39] TASCABILI, S.: La lotta alla corruzione, Laterza, Roma, 1998 op. cit.,
pág. 18.
[40] JIMÉNEZ DE PARGA, M.: La corrupción en la democracia,
en: ANDRÉS, P.; ARROYO, L.; AUGER, C.; CORTINA, A.; GARZÓN, E.; JIMÉNEZ
SÁNCHEZ, F.; JIMÉNEZ DE PARGA, M.; LAMO DE ESPINOSA, E.; LÓPEZ CALERA, N.
Malem, J.; PRADERA, J.; SÁNCHEZ MORÓN, J.; LAPORTA, F. J.  y ÁLVAREZ, S.
(eds.): La corrupción política, Alianza, Madrid, 1997, pág. 151.
[41] Artículo 83 de la ley 190 de 1995.
[42] Artículo 1 del decreto 2150 de 1995.
[43] Capítulo 2 del título primero del decreto 2150 de 1995.
[44] Capítulo 3 del título primero del decreto 2150 de 1995.
[45] Capítulo 4 del título primero del decreto 2150 de 1995.
[46] Capítulo 5 del título primero del decreto 2150 de 1995.
[47] Capítulo 6 del título primero del decreto 2150 de 1995.
[48] Título segundo del decreto 2150 de 1995.
[49] Capítulo 2 del título primero del decreto 1122 de 1999.
[50] Capítulo 11 título segundo del decreto 1122 de 1999.
[51] Artículos 132 y 133 del decreto 1122 de 1999.
[52] Artículos 143 a 146 del decreto 1122 de 1999.
[53] Capítulo 27 título tercero del decreto 1122 de 1999.
[54] Sentencia de la Corte Constitucional C-923 de 1999 M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[55] Artículo 1 Ley 573 de 2000
[56] Título 13 del decreto 266 de 2000
[57] Título 15 del decreto 266 de 2000
[58] Artículo1 de la Ley 962 de 2005
[59] Ponencia para primer debate al
Proyecto de Ley 014 de 2003, Cámara de Representantes.
[60] Artículo 64 Ley 962 de 2005: “Racionalización de
la participación del Ministro de educación o su representante o delegado, en
juntas y consejos. A partir de la vigencia de la presente ley, suprímase la
participación del Ministro de Educación Nacional, o de su representante o
delegado, en las siguientes juntas y consejos:
Asociación Colombiana de Dietistas y Nutricionistas.
Comisión Profesional Colombiana Diseño Industrial.
Consejo Profesional de Biología.
Consejo Asesor Profesional del Artista.
Consejo de Ingeniería Naval y Afines.
Consejo Nacional de Técnicos Electricistas.
Consejo Profesional Nacional de Tecnólogos en
Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines.
Consejo Nacional de Bibliotecología.
Consejo Nacional Profesional de Economía.
Consejo Profesional de Administración de Empresas
Nacional de Trabajo Social.
Consejo Profesional de Ingeniería de Transporte y Vías
de Colombia.
Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y
Profesiones Auxiliares.
Consejo Profesional de Agentes de Viaje.
Consejo Profesional de Geógrafos.
Consejo Profesional de Geología.
Consejo Profesional del Administrador Público.
Consejo Profesional de Guías de Turismo.
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería Eléctrica,
Mecánica y Profesiones Afines.
Consejo Profesional de Medicina, Veterinaria y
Zootecnia.
Consejo Profesional de Química.
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
Profesiones Auxiliares.
Consejo Profesional Nacional de Tecnólogos en
Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines.
Consejo Profesional Nacional de Topografía.
Consejo Técnico de Contaduría.
Consejo Técnico Nacional de Enfermería.
Consejo Técnico Nacional de Optometría.
Fundación Museo Omar Rayo.
Junta Directiva Fundación Orquesta Sinfónica del
Valle.
Junta Directiva Instituto Departamental de Bellas
Artes de Cali”.
[61] Artículo 75 de la Ley 1474 de
2011.
[62] Artículo 1º del Decreto-Ley 019 de 2012.
[63] Capítulo 1 Título primero del Decreto-Ley 019 de 2012.
[64] Capitulo 2 Título primero del Decreto-Ley 019 de 2012.
[65] Título segundo del Decreto-Ley 019 de 2012.
[66] Sentencia de la Corte Constitucional C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[67] Sentencia de la Corte Constitucional C-232 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas: “La sentencia revisó la constitucionalidad del artículo
180 de la Ley 599 de 2000 por la vulneración de los artículos 2, 5, 13, y 42 de
la Constitución. En la sentencia se verificó que norma se aprobó finalmente en
el Congreso sin la palabra “años” y así fue enviada para sanción presidencial;
y que se dio una inclusión de la conjunción disyuntiva “o”, ocurrida en la
publicación de la Ley 599 de 2000 en el Diario Oficial. La Corte se declaró
inhibida de conocer de la constitucionalidad de la conjunción “o” del inciso
primero del artículo demandado ya que el mismo había sido corregido por el
Presidente de la República mediante un decreto de yerros.  La Corte declaró
exequible la disposición bajo el entendido  que el delito de desplazamiento
forzado está sancionado con  las penas de prisión de seis (6) a doce (12) años,
multa de seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6)
a doce (12) años”.
[68] Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[69] Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[70] Sentencia de la Corte Constitucional C-672 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[71] Negrillas y subrayado fuera de texto.
[72] Sentencia de la Corte Constitucional C-734 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[73] Sentencia de la Corte Constitucional C-164 de 2000 M.P José Gregorio
Hernández Galindo.
[74] Sentencia de la Corte Constitucional C- 734 de 2005. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[75] Artículo 1º del Decreto-Ley 019 de 2012.
[76] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-734 de 2005 M.P., Rodrigo
Escobar Gil.
[77] Artículo 75 de la Ley 1474 de 2011.
[78] Según lo dispuesto en el artículo
308 de la ley 1437 de 2012 el Código de Procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo
solamente comenzaría a regir el dos (2) de julio del año 2012 y el decreto 019
se expidió el 10 de enero de 2012.
[79] Artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.
[80] Artículo 306 de la Ley 1437 de 2011: “Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de
Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo”.
[81] Artículo 65 del Código de Procedimiento Civil.
[82] Sentencia de la Corte Constitucional C-362 de 2001,
M.P. Alvaro Tafur Gálvis..
[83] Sentencia de la Corte Constitucional C-504 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[84]
Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad
proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de
1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor
presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las
demandadas. En el mismo sentido las sentencias de la Corte Constitucional C-113
de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000, M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[85] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[86] Sentencia de la Corte Constitucional C-1052 de 2001, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[87] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur
Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[88] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta
oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la
Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a
que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas
distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y
C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[89] Sentencia de la Corte Constitucional C-445 de 2009, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.