C-816-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-816/04
PONENCIA EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Nuevos
ponentes al no acogerse proposición de exequibilidad por el trámite
PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Traslado
PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Orden
de tener en cuenta y traslado a la ciudadanía
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE  ACTO LEGISLATIVO-Extensión del examen a los vicios
de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia
es un presupuesto del procedimiento
De la integridad de la Carta Política y, en particular, de la
radicación del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carácter
constituido de los poderes por él configurados, se infiere que la facultad de
reformar la Constitución no es absoluta sino que tiene límites competenciales,
dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por
otra.  En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de
la Constitución se extiende al examen de los vicios de competencia en que el
constituyente derivado pudo haber incurrido. puede concluirse, como lo hace la
jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible
del procedimiento, por lo cual, si la Constitución atribuye a la Corte el
control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y
379), debe entenderse que le atribuye también el control de los presupuestos
del procedimiento, por lo que esta Corporación tiene la facultad de verificar
si el órgano que expidió la reforma tenía o no competencia para hacerlo. Esto
muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los
objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución,
entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar
consecuencias paradójicas y contrarias al deber esencial de la Corte
Constitucional de guardar la supremacía e integridad de la Carta.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR COMPETENCIA Y TRAMITE DE ACTO
LEGISLATIVO-Opción metodológica de análisis y
decisión directa de cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar
Es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha
planteado acusaciones por competencia y por trámite, entonces la Corte debería
iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de
competencia del órgano de reforma, pues sólo resuelto este aspecto, podría
adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento.
A pesar de que la anterior consideración es, desde un punto de vista
estrictamente lógico y metodológico, razonable, la Corte recuerda que la labor
de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en
discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son planteados,
dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento. Por ello, en
muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien únicamente sobre
aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisión del caso, sin
entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polémicos en
torno a los cuales sea difícil alcanzar un acuerdo. Este enfoque se justifica,
en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la
labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran
complejidad, en plazos razonables, y con información y recursos limitados, por
lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural
se embarquen en consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no sean
estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto específico
debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo
prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas
consideraciones. La anterior opción metodológica, no significa que la Corte no
pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido
material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de
procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma
sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros
cargos por contenido material, a pesar de que la disposición acusada sería de
todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales. Ese estudio
de los otros cargos se justifica en esos eventos por la función de guarda de la
integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241).
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos
El parámetro normativo aplicable al control de los actos
legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento
del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la
adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están
estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores
constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una
entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la
formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos
establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales
se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Análisis de posible vicio de procedimiento en la presentación o
aprobación del informe de ponencia
A pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona
específicamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en
la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya
sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación
de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque
expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto
legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de
1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto, como se explicará en
esta sentencia, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en
la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE
PROCEDIMIENTO-Cargo consistente en la votación del
informe de ponencia durante el sexto debate en la Cámara de Representantes en
segunda vuelta
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Remisión no solo a una discusión jurídica sino también a problemas
de valoración fáctica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el
presunto vicio de procedimiento
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO
ANTITERRORISTA-Recuento fáctico del trámite
legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO
ANTITERRORISTA-Valoración probatoria y fáctica
CUERPO COLEGIADO-Organos de dirección
ejercen un poder considerable/MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Deber de
imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones
MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Frente a
abusos muchas veces el mecanismo de control interno resulta insuficiente
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Examen del sentido, motivación y efectos de decisión de no cerrar
la votación del informe de ponencia y levantar la sesión
MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE
ESTATUTO ANTITERRORISTA-Existencia de claras
evidencias que permiten concluir que el levantamiento de la sesión estuvo
esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de una
votación que materialmente había ocurrido
TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Indicios e irregularidades concordantes que indican que la mesa
directiva y algunos parlamentarios bloquearon el debate probablemente al
considerar que no contaba con las mayorías requeridas
TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Posible defecto informático que acompaña registros de todas las
votaciones al expresar “tipo de mayoría: simple”
TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Alteración del orden en la plenaria de la Cámara porque una vez
iniciada y adelantada la votación la mesa directiva no la cerró formalmente
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Efectiva dilación del
cierre de la votación
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL
TERRORISMO”-Unidad de designio utilizando los
mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL
TERRORISMO”-Utilización indebida de facultades reglamentarias
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Utilización indebida de
facultades reglamentarias
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA  CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Institución de
levantamiento de la sesión aprovechada como mecanismo para ignorar efectos
jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado
La Corte concluye que una institución como el levantamiento de la
sesión fue aprovechada no como un recurso legítimo para superar una alteración
del orden en la Plenaria de esa Corporación, sino como un mecanismo para
ignorar los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se
había realizado.
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de
irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación
del resultado de la votación del informe de ponencia
VOTACION DEL INFORME DE PONENCIA EN EL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad y valor/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE
ACTO LEGISLATIVO-Deber y función
INFORME DE PONENCIA EN PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia
La Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma
importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  En
efecto, es a través del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada
célula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a
través de la aprobación del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En
esa medida, la obligatoria presentación de un informe de ponencia desarrolla el
principio de publicidad, que es esencial a la formación de la voluntad
democrática de las cámaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar
precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la
adopción de una ley o acto legislativo. Por ello en numerosas oportunidades, esta
Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos
y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de
la deliberación y decisión de las cámaras.
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Al menos en las plenarias debe ser eventualmente debatido y en todo
caso votado
Conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la
presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias,
dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de
que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del
proyecto.
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-En plenarias debe existir votación previa antes de entrar en la
discusión específica del articulado/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y
DE ACTO LEGISLATIVO-Regla de naturaleza condicional/INFORME DE PONENCIA
DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efecto jurídico de la aprobación/INFORME
DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate general previo
a su votación
En las plenarias, siempre debe existir votación
previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión  específica del
articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo
ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento
del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el
ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta
la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los
congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé
los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con
que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a
menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos.” Esta norma ordena entonces que el
informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar
el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza
condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que
termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del
proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los
miembros de la cámara correspondiente.  Así las cosas, el efecto jurídico de la
aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite
legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del
articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del
informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho
trámite. Este artículo también prevé un debate general en torno al informe de ponencia,
previo a su votación, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrán
tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para señalar sus
posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos
determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente.
DELIBERACION Y VOTACION EN EL PROCESO LEGISLATIVO-Fases con la finalidad de racionalizar los debates en las plenarias
de las cámaras
El Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la
Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las
cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la
deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias
abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del
proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad
o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la
plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden
entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del
articulado del proyecto. La previsión de dos fases de discusión –general y
específica- en el proceso legislativo dista de ser una regulación extravagante
del constitucionalismo colombiano, pues no sólo existen muchos ejemplos
semejantes en el derecho comparado sino que, además, tiene una finalidad clara
de economía y racionalización de la formación de la voluntad democrática de las
cámaras.
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de votación favorable por la plenaria antes de entrar en
la discusión y voto del articulado específico
La exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y
de que éste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible
entrar en la discusión y voto del articulado específico, es una garantía que la
Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economía y
racionalidad de la deliberación y formación de la voluntad democrática de las
cámaras. En efecto, la discusión de la ponencia permite que las comisiones y
las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de
esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad
de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la
proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en
ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobación o
rechazo a esa orientación global del proyecto. En cierto sentido, esa
aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto
como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es
una reunión desordenada de artículos sino que es una totalidad, que tiene una
orientación política y normativa definida.
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Votación favorable por la plenaria es una aprobación prima facie
del proyecto como un todo
La votación favorable del informe de ponencia por la plenaria es una
aprobación prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito
previo para la discusión y votación del articulado. Este paso, que cierra la
fase de “debate general” del proyecto y permite entrar en el “debate específico”
del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo
racionaliza la formación de la voluntad democrática de las cámaras sino que,
además, introduce un principio de economía en la actividad legislativa, pues
evita el desperdicio de esfuerzos en la discusión y votación de un articulado,
que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no
cuenta con las mayorías constitucionalmente requeridas.
INFORME DE PONENCIA EN LA FORMACION DE LA VOLUNTAD DEMOCRATICA DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Justificación adicional de
la relevancia de la aprobación
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos jurídicos y prácticos de la falta de aprobación
Conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis
adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la
falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico,
y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo
así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y
contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176
del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite
del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado. La costumbre
parlamentaria ha enfrentado ese vacío del Reglamento del Congreso de la
siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobación del informe de
ponencia conduce al llamado “hundimiento” del proyecto, que algunos
congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la práctica, el archivo y el
hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el
proyecto no puede seguir siendo tramitado. Con todo, en el presente caso, no es
necesario que la Corte entre a determinar el valor jurídico de la costumbre
parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al
tema de la falta de aprobación del informe de ponencia en plenaria, dicha
costumbre es válida, por cuanto representa una interpretación totalmente
razonable de las normas reglamentarias.
INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-Votación favorable es una forma de aprobación prima facie del
proyecto como un todo/INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS
PLENARIAS-No obtención de mayoría requerida debe entenderse “hundido” o
“archivado”
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación
del informe de ponencia en la plenaria como requisito exigible
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la presentación o aprobación del informe de
ponencia en comisiones o en plenarias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Inobservancia de la aprobación del informe de ponencia como
vicio de procedimiento
Una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe,
ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio
de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su
inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del
Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de
ponencia (CP art. 160 y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el
Reglamento del Congreso ordena su aprobación en la plenarias (Ley 5º de 1992,
art 176) sino, además, por cuanto, como se ha explicado, la aprobación de dicho
informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática
de las cámaras. En efecto, como se señaló, la aprobación del informe de ponencia
es el vehículo idóneo para que los miembros del Congreso expresen su
conformidad con la orientación general del proyecto de que da cuenta dicho
informe. Esta decisión tiene profundas implicaciones, en la medida en que
representa una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo y
constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar específicamente el
articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el
desarrollo de la actividad de las cámaras.  En tal sentido, la aprobación del
informe de ponencia, al consistir en un requisito básico para la formación de
la voluntad democrática de las cámaras, es una de las normas exigibles para el
debido trámite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos
vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta
Corporación.
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la votación del informe de ponencia
Una irregularidad en la votación del informe de ponencia puede
constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad
de un acto legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un
requisito necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras
en las plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el
proyecto de acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos,
por lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden
representar un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su
inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto
favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de
un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe
puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta
para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede
provocar la inexequibilidad del acto legislativo.
INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE UN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Requisito de la mayoría absoluta para
la aprobación
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
para la aprobación
INFORME DE PONENCIA EN PLENARIA EN SEGUNDA VUELTA DEL PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría
absoluta
APROBACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Razones contundentes para concluir que necesariamente incluye la
aprobación del informe de ponencia
INFORME DE PONENCIA DE ACTO LEGISLATIVO EN LAS PLENARIAS DE LA
SEGUNDA VUELTA-Aprobación requiere mayoría absoluta
La aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en
las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de
las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya
que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte
del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la
medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible
para poder entrar a deliberar y votar el articulado.
INFORME DE PONENCIA EN PLENARIAS-Efectos
de la votación favorable y de su no aprobación/INFORME DE PONENCIA EN LA
SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta/INFORME
DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Consecuencias de
irregularidades en la votación
El análisis jurídico adelantado en los fundamentos anteriores de
esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales:
(i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el
debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto
como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara
respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del
proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento
del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse
“hundido” o “archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la
segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii)
cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a
constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad
de un acto legislativo.
INFORME DE PONENCIA EN EL SEXTO DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de un vacío de
procedimiento por la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la
votación del informe de ponencia
PRESIDENTE Y MESA DIRECTIVA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Excepcionalmente puede suspender o interrumpir una votación por
quebrantamiento del orden en las sesiones
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Maniobra para evitar el
registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación
que ya había sido realizada materialmente
En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no
ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de
desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para
evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una
votación que ya había sido realizada materialmente. Así,
como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la Mesa
Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron
hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho.
Transcurrieron además varios minutos sin que votara
ningún nuevo parlamentario. Ningún parlamentario planteó una moción de orden
sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de
interrupción de la votación. Todo lo contrario. La petición era que la votación
fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva
anunció que cerraría la votación en el momento en que los representantes
volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron.  No obstante, de inmediato,
el Segundo Vicepresidente de la Cámara se dirigió al Presidente y le advirtió
que si se cerraba la votación, el proyecto se hundiría y que por ello era mejor
levantar la sesión por la alteración del orden al interior del recinto. Pero en
todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma
por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una
parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de
algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto
orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo
de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello, incluso si
se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido suspendida
por el Presidente de manera legítima, en virtud de la facultad prevista en el
artículo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era
imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida, existía
pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese caso
dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que
protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin
embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos
jurídicos y prácticos de esa votación.
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de procedimiento por
supresión de efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de
ponencia que no alcanzó la mayoría absoluta/MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE
LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de
procedimiento provoca la inexequibilidad del acto
La Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003
existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos
jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no
alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución,
en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la
aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba
el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa
Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer
dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún
si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para
la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte
no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la
votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la
convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la
Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente
acertada. La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada
votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y
con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos
vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo,
al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro
lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso
de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos
legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de
Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título
XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que
desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta
de los miembros de cada cámara.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance
Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad de
las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados
en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no sólo a nivel
teórico por esta Corte sino que además existen casos significativos en donde
esta Corporación ha aplicado esa doctrina.
PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO-Alcance
del concepto
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio constatado no fue subsanado por la votación del día siguiente
en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría requerida/TRAMITE DE ACTO
LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Nueva votación es la concreción
de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación
anterior que debió ser respetada/PLENARIA DE LA CAMARA EN EL TRAMITE DE LA
LEY-Votación ulterior no convalida defectos anteriores cuando naturaleza de
la irregularidad anterior priva a la plenaria de posibilidad de reexaminar el
asunto
La Corte considera que en el trámite del acto legislativo acusado el
vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6 de noviembre
de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente
requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el
vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en efecto la
concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la
votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con
todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por
esa Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o
repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de
privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la
Cámara el 5º de noviembre de 2003, la cual implicaba el hundimiento del
proyecto. Por ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una
convalidación sino a la concreción y consumación del vicio analizado.  El
Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre
un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo
cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Ahora
bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha señalado que las votaciones
ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en
el trámite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva
a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto.
CONGRESISTA-Cambio de voto
SEXTO DEBATE DE LA SEGUNDA VUELTA DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter insubsanable del vicio de procedimiento constatado
MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DEL TRAMITE DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Elementos esenciales de la
valoración probatoria que permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que
ampara la actuación de las autoridades
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA
FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Función trascendental de la justicia constitucional/DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Validez de una decisión mayoritaria/DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Deliberación y discusión pública/PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación
pública/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto y protección de derechos de
las minorías
A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la
formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales es
sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia
constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia
es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de
deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan
asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas
representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal
manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un
producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación
de las minorías. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana,
que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no
reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en
que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las
distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas,
sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan
podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por
consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las
mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.
Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser
deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales,
justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un
sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos
privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación
pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los
intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente
y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un
determinado punto.
SESIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS
CONSTITUCIONALES-Modelo deliberativo y público de
formación de las leyes y actos legislativos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Espacio
de razón pública
JUEZ CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL PROCESO DE APROBACION DE LAS NORMAS
EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la
labor de verificar la defensa de la regularidad y transparencia
Es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el
principio de instrumentalidad de las formas,  una de las labores más
importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la
regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso.
Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión
legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y
procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden
asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás
de cada decisión legislativa.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS FRENTE A
REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia
Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante
frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser
tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos
por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada
menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de
otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del
ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo
cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos
aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.
CONSTITUCION POLITICA-Rigidez
CONSTITUCION DE LA CONSTITUCION O NUCLEO DE LA CONSTITUCION-Reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional
Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02
de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de
la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Actores: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente D-5121); Wilson
Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, treinta
(30)  de agosto de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En escritos separados los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Díaz, por
un lado, y  Gustavo Gallón Giraldo y ciento treinta (130) ciudadanos más, por
el otro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y actuando
en nombre propio unos, y otros en esa condición y además en representación de
diversas organizaciones, demandaron la inconstitucionalidad del Acto
Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los
artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar
el terrorismo.”  La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a
cabo el día ocho (8) de marzo de 2004, resolvió la acumulación de las dos
demandas para que fueran decididas en la misma sentencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
las demandas de la referencia.
Es de advertir
que votada la ponencia presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra,
que proponía la exequibilidad por el trámite del acto legislativo demandado,
ella solo recibió tres votos a favor, por lo que fue votada favorablemente la
inexequibilidad y la Corte determinó nombrar como ponentes a los magistrados
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Sin embargo, los antecedentes
del proyecto original se conservan en la presente sentencia.
II. NORMA
DEMANDADA
“ACTO LEGISLATIVO 02
“18/12/2003
“por
medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250
de
la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.
"El
Congreso de Colombia
DECRETA:"
“Artículo 1º. El artículo 15 de la Constitución Política quedará
así:
“Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad
personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar.  De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas.
“En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán
la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
“La correspondencia y demás formas de comunicación privada son
inviolables.  Sólo pueden ser interceptados o registrados mediante orden
judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.
“Con el fin de prevenir la comisión de actos terroristas, una ley
estatutaria reglamentará la forma y condiciones  en que las autoridades que
ella señale, con fundamento en serios motivos, puedan interceptar o registrar
la correspondencia y demás formas de comunicación privada, sin previa orden
judicial, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control
judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Al
iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre
el uso que se haya hecho de esta facultad.  Los funcionarios que abusen de las
medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin
perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.
“Para efectos tributarios judiciales y para los casos de inspección,
vigilancia e intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de libros
de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.
“Artículo 2º. El artículo 24 de la Constitución Política quedará
así:
“Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a
entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.
“El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un
informe de residencia de los habitantes del territorio nacional,  de
conformidad  con la ley estatutaria que se expida para el efecto.
“Artículo 3º. El artículo 28 de la Constitución Política quedará
así:
“Artículo 28. Toda persona es libre.  Nadie puede ser molestado en
su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su
domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley.
“La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del
juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que
este adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.
“En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por
deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles.
“Una ley estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden
judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar detenciones,
allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procuraduría General
de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la comisión
de actos terroristas.  Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá
informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad.  Los
funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo
incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a
que hubiere lugar.
“Artículo 4º. El artículo 250 de la Constitución Política tendrá un
parágrafo del siguiente tenor:
“Parágrafo 2º. Para combatir el terrorismo y los delitos contra la
seguridad pública, y en aquellos sitios del territorio nacional donde no exista
una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el
acceso de los funcionarios ordinarios de policía judicial no sea posible por
excepcionales circunstancias  de orden público, la Fiscalía General de la
Nación conformará unidades especiales de Policía Judicial con miembros de las
Fuerzas Militares, las cuales  estarán bajo su dirección y coordinación.  Para
el desarrollo de las labores propias de esta función, los miembros de la Unidad
pertenecientes a las fuerzas militares se regirán, sin excepción, por los mismos
principios de responsabilidad que los demás miembros  de la unidad especial.
“Artículo 5º. Vigencia. Las adiciones a la Constitución Política
efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarán a regir a partir de
su promulgación.  Las facultades especiales a las cuales se refieren los
artículos 1º, 2º y 3º se ejercerán con estricta observancia de lo dispuesto en
ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno
Nacional expedirá el Congreso de la República antes del 20 de junio del año
2004.
El Gobierno presentará el proyecto a más tardar el 1º de marzo del
mismo año, con mensaje de urgencia e insistencia.
“Los términos para todo el trámite de control previo de
constitucionalidad que hará la Corte Constitucional se reducen a la mitad, en
este caso.
“En caso de que esta ley Estatutaria no entrara en vigencia en los
nueve (9) meses siguientes a la promulgación de este acto legislativo, el
Gobierno Nacional podrá expedir un reglamento que regule en forma transitoria
la materia.
“Las funciones a que se refieren el inciso 4º del artículo 15, el
inciso 4º del artículo 28 y el parágrafo 2º del artículo 250 que se introducen
por el presente acto legislativo se conferirán por el término de cuatro (4)
años prorrogables por la mayoría absoluta del Congreso de la República.
“Los actos terroristas a que se refiere este Proyecto serán los
definidos como tales por la legislación penal vigente.”
III.
LAS DEMANDAS
A. Expediente D-5121
I. La
competencia.
Afirma en este
aparte la demanda que las limitaciones impuestas al Estado colombiano por el
Derecho Internacional  para reformar la Constitución dependen de la naturaleza
de la obligación internacional asumida por Colombia:  “si se trata de una
obligación prevista en un instrumento internacional del cual hace parte el
Estado colombiano, este debe retirarse del instrumento, siguiendo las reglas
previstas en el mismo o las del derecho internacional general, para no incurrir
en incumplimiento de sus obligaciones; pero “si se trata de una obligación de
derecho internacional imperativo o de   ius cogens, el Estado colombiano
no puede desconocerla. Lo anterior, por cuanto tanto el principio pacta sunt
servanda como las normas imperativas de ius cogens son obligatorias
para Colombia en virtud de lo establecido en la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
II.
Concepto de violación:
1. Sobre
la incompetencia del Congreso para derogar aspectos sustanciales de la
Constitución:
Debido a que el
Congreso ejerce un poder derivado o constituido, su facultad reformatoria de la
Constitución es limitada. No puede expedir una nueva Constitución, sino tan
solo modificarla. La modificación hace referencia a los mecanismos necesarios
para acoplar la Constitución a los cambios históricos, “dentro de la
continuidad jurídica formal del ordenamiento fundamental”, mecanismos que
“impiden la posibilidad de que la Constitución se ponga al servicio de una
mayoría y pierda su naturaleza protectora de las minorías”. Ahora bien, la
derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución implica en realidad
la expedición de una nueva, como lo expresara esta Corporación en la Sentencia
C-551 de 2003, que examinó la Ley 796 de 2003, convocatoria a un referendo
constitucional.
De conformidad
con o anterior, existirían dos guías para determinar si la Constitución
Política fue derogada o simplemente reformada: examinar si se presentó un
desconocimiento del bloque de constitucionalidad y si se derogaron principios y
valores en los que la Constitución se funda.
Tras afirmar lo
anterior, la demanda entra a demostrar que el acto legislativo impugnado
constituye una violación a los aspectos consubstanciales de la Constitución,
cosa que hace en los siguientes términos:
- Derogación
del principio de separación de poderes: citando jurisprudencia de esta
Corporación y también la Carta Democrática Interamericana, la demanda afirma
que este principio, recogido en el artículo 113 de la Carta, es consubstancial
a la democracia porque impide la concentración del poder en una sola
autoridad.  El Acto Legislativo acusado lo desconoce, por dos razones: en
primer lugar, porque otorga facultades judiciales a las fuerzas militares; y en
segundo lugar, “porque otorga al Presidente la facultad de reglamentar el acto
legislativo por decreto en el caso de que el Congreso no apruebe una ley
estatutaria y la Corte Constitucional no la revise dentro de los apretados
términos dispuestos para esos fines”.  En efecto, prosigue el libelo de la
demanda, “el acto legislativo otorga facultades judiciales a las fuerzas
militares, esto es, autoriza a las fuerzas militares para detener personas,
realizar allanamientos, interceptar y registrar comunicaciones y ejercer
funciones de policía judicial”, con lo cual desconoce el aludido principio de
separación “en la medida en que de conformidad con la nuevas normas, las
Fuerzas Militares - que no pertenecen a la rama judicial - podrían ejercer
funciones propias de la actividad judicial.” Agrega que “la atribución de
limitar derechos como los regulados en la reforma constitucional, -libertad,
intimidad, inviolabilidad del domicilio y de correspondencia- es judicial
porque afecta el ejercicio de un derecho fundamental”.
Por las mismas
razones arguye que la regulación legal que desarrolle el acto legislativo no
puede estar en cabeza de la Rama Ejecutiva, “porque desplaza a la función
legislativa dl Congreso. La lucha antiterrorista no puede pasar por alto “el
respeto integral a los derechos humanos, al derecho humanitario y a la
democracia”.
-
Superposición de razones de seguridad a la garantía y respeto de los derechos
humanos:
Al parecer de
los demandantes, el Acto Legislativo 02 de 2003 superpone las razones de
seguridad a la prevalencia de los derechos humanos de las personas,
desconociendo que uno de los fines esenciales del Estado, enunciado por el
artículo 2° superior, es “proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”
y que el artículo 5° ibidem dispone que el Estado “reconoce, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”.
Por la misma razón el Acto Legislativo acusado desconoce, dice, el artículo
2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 1° de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que estipulan el deber de
respeto y garantía de los derechos humanos. Dicho deber implica abstenerse de
introducir en la normatividad interna disposiciones con las cuales dicha
garantía queda desconocida.
No obstante lo
anterior, el Acto Legislativo impugnado superpone razones de seguridad a los
derechos humanos a la libertad, a la inviolabilidad del domicilio y de la
correspondencia, y a la intimidad; el desconocimiento se produce por las
atribuciones conferidas a autoridades militares “que no cuentan con los
requisitos de independencia  e imparcialidad exigidos por los tratados de
derechos humanos y por la Constitución colombiana.” Lo anterior, dicen, no
quiere decir que el Estado tenga que permanecer inactivo frente al terrorismo,
sino que las acciones contra el mismo deben respetar los derechos humanos, pues
“la adopción del sistema de gobierno democrático implica que el mantenimiento
del orden no se puede lograr en detrimento de las libertades públicas”.
-
Derogatoria de la prohibición de que autoridades militares investiguen a
personas civiles:
Dice la
acusación, que “el acto legislativo hace nugatorio uno de los postulados
centrales de la Constitución Política de 1991, cual fue el de no permitir bajo
ninguna circunstancia que miembros de las fuerzas militares ejercieran
atribuciones judiciales en relación con civiles.” En la Constitución anterior,
“el artículo 26 permitía que la privación de la libertad se hiciera por orden
escrita de “autoridad competente”, con lo cual, además de los jueces, el
ejecutivo podía mantener personas privadas de la libertad. El inciso 2° del
artículo 28 de la Constitución de 1886 permitía que, previo dictamen del
Consejo de Ministros, se ordenaran retenciones hasta por diez días por razones
de orden público.” Esas atribuciones, afirma la demanda, “dieron lugar a que se
presentaran numerosos casos de torturas y desapariciones forzadas, algunos de
los cuales fueron conocidos por organismos internacionales de protección de
derechos humanos, que fallaron en contra del Estado colombiano.” Ante esta
realidad, el constituyente de 1991, “fijó en el artículo 28 superior un plazo
taxativo de 36 horas -que antes no tenía rango constitucional- para que la
persona privada de la libertad sea puesta a disposición del juez y que la
privación de la libertad debería hacerse con fundamento en mandamiento escrito
de autoridad judicial competente. La única excepción al respecto es la
detención administrativa que sólo puede hacerse en las condiciones señaladas
por la jurisprudencia constitucional.”
En el mismo
orden de ideas, la demanda agrega que el artículo 213 de la Constitución
Política, ubicado dentro del capítulo relativo a los estados de excepción,
dispuso que “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por
la justicia penal militar”. Afirma que en el mismo sentido, esta Corporación ha
considerado que la asignación de funciones de policía judicial a los militares
está prohibida por el ordenamiento superior.
Continua el
libelo expresando que uno de los seis granes propósitos perseguidos por la
Asamblea Constituyente fue “la búsqueda de “Instituciones Fuertes”, capaces de
solucionar los problemas de hoy y los desafíos del siglo XXI”, propósito dentro
del cual se incluía la necesidad de reformar el estado de sitio para garantizar
la vigencia de los derechos humanos, ampliando los controles y limitando las
facultades de los estados de excepción, en especial la posibilidad de que los militares
ejercieran atribuciones judiciales en relación con los civiles.
Al parecer de
los demandantes, el Acto Legislativo que impugnan desconoce todos los avances
de la Constitución de 1991 en el sentido descrito, porque “atribuyó a las
fuerzas militares la posibilidad de detener personas sin orden judicial previa;
además, extendió esa facultad para la práctica de allanamientos y registros de
domicilios y de interceptación de comunicaciones. Además facultó a las Fuerzas
militares para que ejerzan atribuciones de investigación sobre civiles a través
de las facultades de policía judicial. Si bien el acto legislativo pretende que
tales facultades sean ejercidas bajo la dirección de la Fiscalía General de la
Nación, lo cierto es que la recolección de evidencias será realizada sin
presencia de los fiscales de conocimiento, pues justamente se ejercerá en “los
sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que
se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios de
policía judicial no sea posible.”
-
Derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución de 1991 por
desconocimiento de tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad.
Sostiene la
demanda que el Acto Legislativo impugnado constituye una derogatoria de la
Constitución en aspectos consubstanciales a ella, pues desconoce flagrantemente
tratados internacionales de derechos humanos reconocidos en el artículo 93 de
la Constitución y ratificados por el Estado colombiano.
Al respecto, en
primer lugar denuncia la incompatibilidad general del Acto “con el bloque de
constitucionalidad”, por “desconocimiento del derecho de toda persona a ser
investigada por un juez o tribunal independiente, declaración de un estado de
excepción constitucional con vocación de permanencia, desconocimiento del
principio de distinción del derecho humanitario, y desconocimiento del
principio pro homine del derecho internacional de los derechos humanos.
* En cuanto al
desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o
tribunal independiente, asegura que los artículos 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, 8° de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y 10° de la Declaración Universal de Derechos Humanos estipulan esta
garantía, y que, desconociéndola, el acto legislativo establece en cabeza de
las Fuerzas Militares funciones de policía judicial para investigar a personas
civiles, y la facultad de limitar sus derechos. Agrega que como las Fuerzas
Militares pertenecen a la Rama Ejecutiva “no cumplen con los requisitos de
independencia e imparcialidad exigidos por las normas internacionales de
derechos humanos”, por lo cual “el cumplimiento de funciones judiciales por
parte de las fuerzas militares constituye una intromisión indebida en las
funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial”, y por esa razón, dice, esta
Corporación “ha declarado reiteradamente inconstitucionales las normas a través
de las cuales se han dado facultades de policía judicial a las fuerzas
militares”.
Prosigue la
acusación expresando que “la asignación de facultades judiciales a las fuerzas
militares genera la obligación por parte del agente de las Fuerzas Militares de
que actúe, por una parte, como militar cumpliendo labores que lo condicionan a
tomar una posición de contrincante y, por otra, como funcionario con
atribuciones judiciales, a actuar como órgano imparcial y autónomo. La función
constitucional de las Fuerzas militares es extraña e incompatible con la
función de investigación de delitos y de limitación de derechos, que son
funciones típicamente judiciales... Por ser las fuerzas militares colombianas
parte de un conflicto armado de carácter interno permitirles el ejercicio de
facultades judiciales configuraría un claro conflicto de intereses pues
participarían en combates y en acciones militares que serían susceptibles de
ser investigadas por los mismos autores.”
Sobre este mismo
tema, aduce que a pesar de que el Acto Legislativo dispone un control de la
Fiscalía sobre el ejercicio de tales funciones judiciales de las Fuerzas
Militares, dicho control no es efectivo porque la norma constitucional “no
prevé la dirección y coordinación de la Fiscalía”, por lo cual su misión está
limitada por razones de hecho y de derecho.  Estima que por esta razón, esta
Corte declaró inconstitucional el artículo 1° del Decreto 2002 de 2002, que
preveía, durante el estado de conmoción interior, el acompañamiento de la
Fiscalía a las operaciones que adelanta la Fuerza Pública.
También
refiriéndose a la atribución de facultades de policía judicial a las fuerzas
militares, estima que esta medida vulnera el principio de prevalencia de las
autoridades civiles sobre las militares, reconocido por la Asamblea General de
la Organización de Estados Americanos, y recogido por el numeral 3° del
artículo 189 de la Constitución Política.
* Sobre la
presunta “declaración de un estado de excepción con rango constitucional y con
vocación de permanencia a través de la suspensión de la vigencia de garantías
reconocidas en la Constitución”, la demanda alega que ese es el efecto del Acto
Legislativo 02 de 2003, pues el mismo, durante cuatro años prorrogables,
introduce limitaciones que hacen nugatorios los derechos de imparcialidad e
independencia judicial, afectando el núcleo esencial de los derechos a la
libertad personal, la inviolabilidad domiciliaria y de comunicaciones y a la
intimidad.  Considera, por lo tanto, que “en el artículo 5° del acto
legislativo se declaró un estado de excepción, diferente a los establecidos en
la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos... sin
verificación de las causas excepcionales o sobrevinientes que ameritarían la
restricción de derechos, con un límite de tiempo que no está vinculado a
criterios de necesidad y proporcionalidad”. Agrega que este estado excepcional
se decretó sin los controles específicos que el artículo 214 de la Constitución
establece, y sin  los límites que han instituido para los estados de excepción
el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículos
4° del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al parecer de los
demandantes, la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 02 de 2003, que
modifica y amplía el régimen de los estados de excepción, se equipara a aquella
clase de medidas que ha sido rechazada por el Comité de Derechos Humanos creado
por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Así pues, la
demanda concluye que las prescripciones de los tratados internacionales y las
recomendaciones del mencionado Comité de Derechos Humanos se ven vulneradas por
el Acto Legislativo impugnado, además de la voluntad expresa del constituyente.
* En lo relativo
del principio de distinción entre personas civiles y combatientes, la demanda
reprocha que el Acto Legislativo favorece el desconocimiento de tal principio,
que se encuentra recogido en el derecho internacional humanitario “y es su
centro y fundamento”.  Este principio, conocido como el “principio del derecho
de Ginebra”, y obligatorio en los conflictos armados sin carácter
internacional, “supone que la población inocente debe ser respetada en todo
tiempo y en todo lugar y debe ser alejada de los efectos nocivos del conflicto
armado” y se enuncia de la siguiente manera: “las personas puestas fuera de
combate y las que no participan directamente en las hostilidades serán
respetadas, protegidas y tratadas con humanidad.”
El derecho
humanitario vigente, aduce la demanda, se funda en los principios de protección
a la población civil así como en el de distinción entre civiles y combatientes,
recogidos en los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949. El
Protocolo I, dice, fue ratificado por Colombia y hace parte del derecho interno
y del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con lo estipulado por el
artículo 93 superior y por la jurisprudencia de esta Corporación. Aunque el
Protocolo I se refiere a conflictos armados de carácter internacional, resulta
aplicable a los conflictos armados sin este carácter a que se refiere el
Protocolo II, por expresa disposición del preámbulo y por efectos de la
“Cláusula Martens” sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre de La
Haya de 1907, que establece que “ mientras aguardan que un código más
completo de las leyes de la guerra pueda ser dictado, las Altas Partes
Contratantes juzgan oportuno hacer constar que, en los casos no comprendidos en
las disposiciones reglamentarias adoptadas por ellas, las poblaciones  los beligerantes
quedan bajo la salvaguardia y el imperio de los principios del derecho de
gentes, tales como resultan de los usos establecidos entre naciones
civilizadas, de las leyes de humanidad y de las exigencias de la conciencia
pública.”
Prosigue al
acusación diciendo que el derecho humanitario no conoce excepciones al
principio de protección a la población civil y que establece que “en caso de
duda acerca de la condición de una persona, se la considerará como civil”;
así mismo prescribe que “las personas civiles gozarán de la protección que
confiere este titulo, salvo si participan directamente en la hostilidades y
mientras dure tal participación.” En otras palabras, dicen los demandantes,
“la protección no se suspende de manera indefinida por participar en la
hostilidades, sino tan solo temporalmente mientras se da la participación.”
Ahora bien, la
vulneración del principio de distinción por el acto Legislativo 02 se genera,
estiman los demandantes, por varias razones. La primera, por la dificultad de
definir qué es el terrorismo y “el consiguiente problema para calificar una
conducta como terrorista sin incurrir en juicios meramente subjetivos.” La
segunda, por la “ausencia de independencia de las Fuerzas Militares para
valorar objetivamente si una conducta es o no terrorista cuando tienen la
posibilidad de ejercer facultades en relación con personas civiles.”
En cuanto a lo
primero, dice que la propia relatora de las Naciones Unidas sobre Terrorismo y
Derechos Humanos ha dicho que “el que para uno es un terrorista para el otro
es un luchador de la libertad.” Ahora bien, prosigue la acusación, aunque
la legislación colombiana suministra un definición de terrorismo que distingue
entre el que se da dentro del conflicto armado y el que no, se trata de “una definición
en la que cabe casi todo ataque o amenaza a personas o bienes”, por lo cual
incluye acciones sobre las que no existe en realidad una claridad sobre su
carácter. Resalta entonces la demanda que la relatora especial de las Naciones
Unidas sobre Terrorismo y Derechos Humanos estima que los derechos
fundamentales de las personas corren peligro de ser suspendidos con la adopción
de medidas antiterroristas, y que “eso puede suceder cuando grupos o personas
no coinciden con la postura gubernamental”.
Concluyen
entonces los demandantes que como las Fuerzas Militares no tienen condiciones
de independencia e imparcialidad requeridas para ejercer atribuciones
judiciales, por consiguiente el Acto Legislativo no da garantías. Su
regulación, dicen, sólo permite que con posterioridad a la limitación de
derechos por parte de los militares se pueda verificar si existían elementos
objetivos que permitían involucrar a la persona en la comisión de actos
terroristas, con lo cual favorece que sea la población civil y no los
verdaderos terroristas los afectados con la medidas de restricción de derechos.
*
Desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional.
Dice la demanda
que de conformidad con este principio de interpretación a favor del ser humano,
recogido en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y en el 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los
tratados internacionales de derechos humanos no pueden ser invocados para
garantizar en menor medida los derechos en ellos reconocidos. De lo anterior
concluyen los demandantes que “no son admisibles las argumentaciones en el
sentido de entender que, en la medida en que los tratados internacionales
permiten la restricción de derechos humanos, estos tratados puedan ser citados
para argumentar la restricción permanente de algunos derechos” . Agregan
entonces, que “el acto legislativo 02 se tramitó y aprobó con el argumento de
que el derecho internacional permitía la suspensión de derechos durante estados
de excepción y que aquí tan solo se estaban limitando tales derechos.” Sin
embargo, prosiguen, aun “admitiendo en gracia de discusión que el acto
legislativo solo establece una limitación, resulta contrario invocar  los
tratados de derechos humanos para justificar limitaciones permanentes a las
garantías establecidas en el ordenamiento interno... Así, el tramite del acto
legislativo desconoció normas de tratados  internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad porque de acuerdo a las normas que estipulan el
principio pro homine, no es posible adelantar una reforma interna  -en
este caso una reforma constitucional- que restrinja las garantías establecidas
en el ordenamiento doméstico invocando el derecho internacional de los derechos
humanos.”
- Incompatibilidad
de disposiciones específicas del acto legislativo con el derecho internacional
de los derechos humanos.
Prosigue la
demanda sosteniendo que “además del los cargos arriba expuestos, que resultan
violatorios del bloque de constitucionalidad y que invalidan el acto
legislativo 02 de 2003 por vicios de trámite en su adopción, debido a la falta
de competencia del Congreso para actuar de esa forma, existen cargos
particulares de violaciones generadas por normas específicas del acto legislativo.”
Dichas violaciones particulares se explican así:
* Violación
del derecho a la  circulación  por el establecimiento de un registro de
domicilio a disposición de las fuerzas militares.
Sobre la base de
que distintas normas internacionales reconocen el derecho a la circulación, el
cual sólo es susceptible de limitaciones para prevenir infracciones penales o
para proteger la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud
públicas y los derechos libertades de los demás,  concluyen que dicho derecho
puede ser suspendido pero no derogado, desnaturalizado, privado de contenido o
limitado de manera permanente. Ahora bien, el registro domiciliario de la
población adaptado por el artículo 2 del Acto legislativo impugnado desconoce
el derecho a la circulación pues se trata de una limitación de carácter
permanente, que hace inoperante la menciona garantía. Al respecto indican que
“una limitación al derecho de circulación, que en la práctica tenga el efecto
de hacerlo inoperante, no está permitida ni siquiera durante las situaciones
excepcionales. Las restricciones al derecho de circulación no pueden llegar al
extremo de provocar el desarraigo de las personas.” Sostienen que a esas
conclusiones llegó esta Corporación en la Sentencia C-295 de 1996, al examinar
la constitucionalidad de una disposición que establecía la obligación de
“inscripción en la alcaldía”.
Sobre este mismo
punto agregan que “ un informe de residencia utilizado como instrumento de la
lucha antiterrorista vulnera uno de los principios que, según la jurisprudencia
constitucional, deben regir la recolección y administración de datos
personales. Se trata del principio de finalidad, en virtud del cual el acopio,
el procesamiento y la divulgación de los datos personales deben obedecer a una
finalidad constitucionalmente legítima, definida de manera clara, suficiente y
previa.”
Sostienen
también que “el informe de residencia para finalidades de seguridad evidencia
un deseo de control por parte del Estado sobre sus asociados, que además parte de
la presunción de que todas las personas son potencialmente terroristas.”
En conclusión,
consideran que el artículo 2° del Acto legislativo demandado “hace nugatorio el
derecho de circulación reconocido en los tratados internacionales de derechos
humanos, lo cual no puede ser decretado por el Congreso, por falta de
competencia para ello, y constituye un vicio de procedimiento que afecta la
constitucionalidad de esa norma.”
*
Violación del derecho de libertad personal y de inviolabilidad domiciliaria y de
correspondencia por la autorización constitucional de realizar detenciones,
interceptación de comunicaciones y allanamientos arbitrarios.
Dice en este
acápite la acusación que  “la reforma constitucional establece una nueva
modalidad de detenciones, allanamientos e interceptación de comunicaciones que
podrían ser realizadas por las autoridades que se señalen en el reglamento,
incluías las Fuerzas Militares. La detención se podría mantener hasta por 36
horas. Durante ese tiempo la persona detenida no tendría acceso a ningún
control judicial, ni siquiera al del hábeas corpus. De esta manera el proyecto
de acto legislativo suspendería el hábeas corpus en los supuestos casos de
terrorismo. Agregan que aunque el acto legislativo no dice expresamente que las
autoridades militares tendrían la facultad de realizar capturas, allanamientos
y registros domiciliarios, sino que defiere ese señalamiento a la ley
estatutaria, ese fue el objetivo de la reforma, como se deduce de las
intervenciones de ciertos congresistas durante el debate correspondiente. De
cualquier manera, sea cual fuera la interpretación, “no es posible que las
Fuerzas Militares puedan capturar personas en las condiciones establecidas en
la reforma pues, de ser así, se habrían constitucionalizado detenciones,
allanamientos, y registros domiciliarios e interceptaciones de comunicaciones
arbitrarias que, en primer lugar, resultan incompatibles con una interpretación
sistemática de la Constitución, y que, en segundo lugar, violan los derechos de
inviolabilidad domiciliaria y de correspondencia, el derecho de libertad y el
derecho al recurso de hábeas corpus, reconocidos en los tratados
internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.”
*
Violación del principio de estricta reserva legal en reglamentación de derechos
humanos.
Bajo este título
la demanda afirma que el artículo 5° del acto legislativo 0 de 2003 desconoce
las normas del bloque de constitucionalidad que exigen estricta reserva legal
para la regulación de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre derechos
Humanos.
Explicando esta
acusación, los demandantes señalan que “la regla de estricta reserva legal está
contemplada en los tratados internacionales de derechos humanos”, concretamente
en el artículo 30 de la Convención Americana sobre derechos Humanos y en el
artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, previsión
internacional que, dicen, también fue desarrollada en la Constitución
colombiana (Art. 152), que establece que sólo a través de leyes estatutarias se
puede legislar sobre derechos fundamentales.
-
Incompetencia del Congreso para desconocer el principio pacta sunt servanda y
para derogar normas imperativas de ius cogens.
Dice aquí la
acusación que aunque en las líneas anteriores, con miras a demostrar la
derogatoria de aspectos substanciales de la Constitución, se dejó probada la
violación del derecho internacional por parte del acto reformatorio impugnado,
ahora es necesario profundizar en que a través del mismo se violaron los
compromisos internacionales del Estado colombiano, por violación del principio pacta
sunt servanda y por desconocimiento de normas imperativas de ius cogens,
violaciones estas últimas que, independientemente de la
inconstitucionalidad por derogatoria de asuntos consubstanciales a la
Constitución, constituyen una razón de inexequibilidad autónoma.
Explicando este
nuevo cargo, dicen los demandantes que el Acto Legislativo 03 de 2003
constituye una violación de las obligaciones internacionales del Estado
colombiano, y por ende del principio pacta sunt servanda. No obstante,
dicha inconstitucionalidad es subsanable, “pues el Estado puede denunciar los
tratados internacionales de derechos humanos que se encuentra incumpliendo. No
obstante, mientras no se adelante este trámite, el acto legislativo no debería
entrar en vigencia, como en efecto ocurrió.
Explican que el
artículo 9° superior reconoce ciertos principios de Derecho Internacional,
dentro de los cuales está aquél según el cual la soberanía de los estados no es
ilimitada. De otro lado, al ratificar el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se
generaron obligaciones que el Estado colombiano debe honrar, por lo cual si
expide normas internas que vayan en contravía de sus obligaciones
internacionales, compromete su responsabilidad internacional.
Agregan que
diversas recomendaciones de las Naciones Unidas señalan que la asignación de
funciones judiciales a miembros de las Fuerzas Militares vulnera el deber de
respeto y garantía de los derechos humanos. Recuerda que el 4 de abril de 2003
la Oficina en Colombia del Alto comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos instó al Estado colombiano para “no introducir en el
ordenamiento jurídico colombiano normas que facultes a los miembros de las
fuerzas militares para ejercer funciones de policía judicial, no otras que sean
incompatibles con la independencia de la justicia.” Esa recomendación,
dicen, “fue reproducida en la Declaración aprobada sobre Colombia en la
Comisión sobre Derechos Humanos de Naciones Unidas el 25 de abril del año
pasado, que se adoptó previa negociación con el Gobierno de Colombia y luego de
que éste diera su consentimiento al respecto. Contrariando la recomendación
expresa del párrafo 13 de dicha Declaración, el Ministro de Defensa radicó ante
el Congreso de la República el proyecto de acto legislativo materia  de esta
demanda, que hoy está incorporado a la Constitución”.
Enseguida la
acusación hace el recuento de diversas oportunidades en las cuales la comunidad
internacional ha instado al Gobierno colombiano a no otorgar facultades de
policía judicial a las fuerzas militares.  Tratándose de recomendaciones
provenientes de órganos creados en desarrollo de los compromisos adquiridos por
los estados en virtud de la Carta de Naciones Unidas, tales como la comisión de
Derechos Humanos, la Oficina del Alto comisionado de Naciones unidas para los
Derechos humanos, y los “mecanismos temáticos y por países (relatores y
representantes especiales), la obligatoriedad de las recomendaciones de deriva
del hecho de que el Estado colombiano es parte de las Naciones Unidas y, en
consecuencia, está comprometido con el adecuado cumplimiento de los fines de la
organización y está obligado a respetar y acatar las decisiones”. Así se
desprendería, dicen, del artículo 2.2 de la Carta, “y del compromiso específico
que adquiera el Estado con cada decisión en concreto, como ha sucedido en el
presente caso.”
Estas
recomendaciones de órganos creados por los tratados de derechos humanos son
obligatorias “porque son órganos jurídicos que tienen la máxima autoridad para
interpretar los tratados y definir qué hechos constituyen vulneración de los
mismos”. Afirman que así lo reconoció la Sala de consulta del Consejo de Estado
en respuesta a petición formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por todo lo
anterior estiman que la reforma constitucional que se enjuicia constituye una
flagrante violación de las obligaciones internacionales de Colombia y del
principio pacta sunt servanda, que no podría entrar en vigencia sin
previa denuncia de los tratados respectivos.  Por eso, solicitan a la Corte que
“en caso que decida que el acto legislativo no es inconstitucional, declare la
constitucionalidad condicionada del artículo 5° de manera que la vigencia del
acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas internacionales
vulneradas por el acto legislativo.”
En cuanto a la
inconstitucionalidad insubsanable que se produciría por desconocimiento de las
normas de ius cogens, la demanda afirma que el poder de reforma de la
Constitución no puede llegar al punto de separarse de los valores de la
tradición democrática; existen entonces unos límites que se encuentran
reconocidos por el derecho internacional, y tales son los impuestos a través de
las norma imperativas de ius cogens, definidas por el artículo 53 de la
Convención de Viena como aquellas “aceptadas y reconocidas por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como norma(s) que no admite(n) pacto en
contrario y que sólo puede(n) ser modificada(s) por una norma ulterior de
Derecho Internacional General que tenga el mismo carácter”.  Estas normas
imperativas, entre otros objetivos, persiguen proteger “ciertos derechos y
libertades fundamentales para la salvaguarda de la persona y el medio humano”.
Varias de las normas desconocidas por el acto legislativo 02 de 2003 serían de
esa naturaleza.
En primer lugar,
dicen, los derechos a la independencia e imparcialidad  judiciales constituyen
norma imperativa de ius cogens, por cuanto se encuentran generalmente
aceptados por la comunidad internacional, pues están recogidos en el artículo
10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en los artículos 8 y 25 de la
Declaración Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 6.1 del Convenio
Europeo sobre derechos Humanos y en los artículos 7.1 y 26 de la Carta
Africana.  Además, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha dicho,
observan, que no es posible formular reservas al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos que impliquen la derogatoria de las normas
inderogables de derecho internacional, como las garantías judiciales. De otro
lado, la independencia e imparcialidad de los jueces constituyen derecho internacional
obligatorio  “independientemente de que los estados sean parte o no en los
tratados que la prescriben, porque está establecida en el artículo 3 común a
los Convenios de Ginebra, que es considerado el mínimo común normativo de los
pueblos civilizados”.
En segundo
lugar, afirman que también el principio de distinción entre civiles y
combatientes, en virtud de la vigencia de la Cláusula Martes, es norma
imperativa de ius cogens, y piedra angular del Derecho Internacional
Humanitario. Dicho principio, vuelven a insistir, ha sido reconocido como parte
del Derecho internacional consuetudinario, por lo cual “no puede ser derogada
por el constituyente, ni vulnerada, ni desconocida por la normatividad interna,
incluso la constitucional.”
Para concluir este
acápite, los demandantes aducen que las normas que otorgan facultades
judiciales a las Fuerzas Militares son nulas a la luz del derecho internacional
y del derecho nacional por desconocer disposiciones de ius cogens,
concretamente el derecho de toda persona a la independencia e imparcialidad
judicial, a un juicio justo así como el principio de distinción.
2. Vicios de
trámite durante la discusión y aprobación del Acto Legislativo.
En este acápite
la demanda pretende demostrar la irregularidades que se presentaron en el
trámite que concluyó con la expedición del acto legislativo número 02 de 2003,
irregularidades que explican así:
a.
Desconocimiento de la voluntad de la Plenaria de la Cámara de archivar el
proyecto.
- Dice la
acusación que el sexto debate se surtió en cuatro sesiones que tuvieron lugar
durante los días 29 de octubre y 4, 5 y 6 de noviembre de 2003. En la sesión
del 29 de octubre, a pesar de que la discusión del proyecto de acto legislativo
estaba en el orden del día, “la Mesa directiva no consideró conveniente
realizarlo por la coyuntura política que atravesaba el país.”  Sometida a
votación la modificación del orden del día, fue aprobada la proposición de
incluir dentro del mismo el tema del acto legislativo. Sin embargo, dicen los
demandantes, “el Presidente de la Cámara, en el momento de anunciar el
resultado de la votación sobre el orden del día, presentó un resultado inverso
al votado, es decir los votos que mayoritariamente  aprobaron dar debate al
proyecto fueron tomados como si decidieran afirmativamente excluirlo del orden
del día.” Agregan que algunos parlamentarios solicitaron que se reabriera el
debate, pero la Mesa directiva argumentó que no era posible. Finalmente, dicen,
la Plenaria decidió reabrir la discusión del orden del día, y cuando se iba a
votar nuevamente, el representante Luis Fernando Duque señaló que los asesores
de la señora ministra de Defensa, en una actitud anarquista, estaban tratando
de desintegrar el quórum mediante sugerencias dirigidas a los conservadores en
el sentido de que se retiraran del recinto.  Sostienen que debido a lo
anterior, “la Mesa directiva consideró que no se guardaba la compostura
necesaria para desarrollar el debate y levantó la sesión. La decisión fue
apelada y revocada por 53 votos a favor y 26 en contra, pero el quórum
decisorio ya se había disuelto.”
En la sesión del
5 de noviembre el proyecto de Acto legislativo se sometió a votación nominal
aclarándose a los señores congresistas que se encendería el registro electrónico
y que aquellos que desearan votar manualmente lo podían hacer. Efectuada la
votación, dice la demanda que “lo procedente era cerrarla para consolidar los
resultados y verificar si el proyecto de acto legislativo había sido aprobado o
improbado. Sin embargo, el señor presidente no cerró la votación, a pesar de
que todos los Representantes presentes ya habían votado... El reloj avanzaba y
la Mesa Directiva no cerraba la votación. Posteriormente, el voto del Honorable
Representante Alfredo Cuello fue anulado por haber utilizado medios
electrónicos cuando el Secretario escrutó su voto como si lo hubiera realizado
manualmente.” Transcurridos cinco minutos sin que se cerrara la votación, dicen
los demandantes que varios representantes protestaron y solicitaron el cierre;
algunos se dirigieron al despacho del Secretario para vigilar su actuación;
entonces el Presidente solicitó que se sentaran, no obstante lo cual autorizó
al representante Borja a permanecer frente al Despacho del Secretario.  Agregan
que producto de la insistente petición para cerrar la votación el presidente
aseveró que si los honorables representantes se sentaban entonces la cerraría;
entonces el Segundo vicepresidente, honorable representante Edgar Ulises Torres
Murillo, afirmó lo siguiente: “No la podemos cerrar, si se cierra se hunde,
es mejor levantar la sesión por orden”. Del mismo modo otro representante
(José Joaquín Vives) inquirió al Presidente para que pusiera orden. Entonces el
Presidente decidió levantar la sesión, ante las manifestaciones de
inconformidad de los opositores del proyecto.”
Dicen entonces
los demandantes que cuando se levantó la sesión el proyecto registraba 83 votos
a favor y 78 en contra; destacan que se requerían 84 para que fuera aprobado
(mayoría absoluta de conformidad con lo dispuesto por el artículo 375 superior,
dado que los miembros de la Cámara en esta legislatura son 116). Por lo tanto,
dicen, el proyecto no alcanzó los votos necesarios para ser aprobado en el
sexto debate. “Lo que se evidenció en ese momento fue que la sesión había sido
levantada para evitar  el hundimiento del proyecto y no por la falta de orden.”
Prosigue la
demanda relatando como la decisión de levantar la sesión fue apelada por la
representante María Isabel Urrutia, recurso que fue concedido y la sesión
reabierta. Dicen que entonces “la actuación procedente por parte de la
Presidencia era la de cerrar inmediatamente la votación y consolidar el
resultado, pero no lo hizo. Ante esto, las bancadas del Polo Democrático y el
Partido Liberal abandonaron el recinto como señal de protesta.”
En la sesión
del jueves 6 de noviembre, dice la demanda que se sometió a votación nuevamente
el informe de ponencia.  Afirman que “muchos congresistas dejaron constancia de
la invalidez de la votación con el argumento de que el proyecto se había
archivado el día anterior. No obstante, el presidente inició la votación y el
informe fue aprobado por una mayoría de 104 votos contra 31.”
Continua el
libelo afirmando que, en virtud de una proposición aprobada cambiando lo
decidido anteriormente sobre la manera en que se debatiría el proyecto
(artículo por artículo), se procedió al debatir el articulado en bloque, con
intervenciones de 5 minutos por cada parlamentario. Algunos representantes
protestaron por este cambio, y anunciaron que su intervención sería artículo
por artículo.  Dice la demanda que, “mientras estos Representantes esgrimían
sus argumentos, el Presidente decidió dejar sus curules sin sonido”.
Posteriormente el articulado y todos los artículos fueron aprobados.
- Relatado lo
anterior, la acusación entra a explicar por qué el trámite descrito violó el
reglamento del Congreso.  Al respecto sostiene lo siguiente:
* El artículo
123 numeral cuarto del Reglamento establece que el número de votos debe ser
igual al número de congresistas presentes en el momento de votar. Si el
resultado no coincide, la elección debe anularse. Concordantemente, el artículo
126 ibidem prohíbe a los congresistas retirarse del recinto cuando,
cerrada la discusión, se abre la votación. Ahora bien, frente a estas
disposiciones, la actuación de los asesores de la señora ministra de Defensa
durante la sesión del 29 de octubre, que promovieron la desintegración del
quórum en plena votación, resulta irreglamentaria.
* En la sesión
del día 5 de noviembre detectan los demandantes los siguientes vicios: (i) el
levantamiento de la sesión durante el transcurso de una votación, procedimiento
expresamente prohibido por el artículo 132 del Reglamento; y (ii), la
desviación de poder de la mesa directiva, “ya que las facultades que le otorga
la ley al Presidente no fueron utilizadas para dirigir adecuadamente el debate
sino para evitar el hundimiento del proyecto”.  Esta situación, arguyen,
contradice los artículos 6° y 122 superiores, según los cuales “las
competencias de los funcionarios públicos se encuentran regladas por el
ordenamiento jurídico y ... los funcionarios públicos no pueden hacer más que
los que les está permitido por las normas.”
Tratándose los
anteriores de vicios que vulneran principios y valores constitucionales, y que
afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las Cámaras,
derivan inevitablemente, dice la acusación, en la inconstitucionalidad de las
normas así aprobadas.
b.
Violación del derecho de representación política por indebida restricción del
derecho de intervención de los Congresistas durante el 8° debate.
Bajo este
acápite la demanda denuncia que en la sesión del 9 de diciembre la Mesa
Directiva del Senado de la República impidió la celebración del octavo debate
“dentro de un marco democrático” y “desconoció el derecho fundamental de los
parlamentarios a esgrimir sus argumentos en torno al proyecto en discusión”.
Para fundamentar
esta acusación explican que en dicha sesión inicialmente se dio lectura a la
ponencia mayoritaria favorable al proyecto; uno de los ponentes, dicen, la
expuso por espacio de 24 minutos y 15 segundos (el senador Rafael Pardo). Otro
senador (Héctor Helí Rojas) solicitó la transmisión de debate por televisión; mientras
los equipos se adecuaban para tal fin, se decidió leer a la plenaria la
ponencia disidente, lo cual tomó 60  minutos y 35 segundos. El ponente Hector
Helí Rojas se alistaba a intervenir cuando el presidente le advirtió: “puede
disponer del tiempo que quiera pero todo gira en contra de los demás Senadores
naturalmente. El tiempo restante se distribuye entre los inscritos.”
Entonces el senador Rojas le respondió: “pues si quiere no hablamos para que
los colegas puedan hablar”; el presidente aceptó su determinación, pero el
ponente le precisó que su decisión no era voluntaria sino obligada por la falta
de garantías; el argumento del presidente (Germán Vargas Lleras), dice la
demanda, era que el debate debía terminarse ese mismo día , dado que los intervinientes
consideraban que la transmisión era requisito sine qua non para la
validez del mismo.
Dice la demanda
que se propuso entonces una participación por bancadas, alternativa que fue
compartida, e intervinieron el senador Piñacué durante 26 minutos y 40
segundos, y el senador Rojas durante 15 minutos y 15 segundos, ambos para
oponerse al proyecto. En seguida el presidente dijo que, como consecuencia de
la decisión de intervenir por bancadas, le daría prelación a los voceros;
entonces los inscritos rechazaron esa disposición, “con la tesis de que el
régimen de bancadas no se encontraba regulado por el ordenamiento.” Ante esta
nueva opinión, la Mesa Directiva revocó la decisión e impuso un límite de 5
minutos a cada intervención, pues según el presidente “el tiempo hasta las
doce no nos da más”. Para ejecutar la medida, dice la demanda, “se le
ordenó al Secretario traer un reloj y cuando sonara eliminar el sonido de la
respectiva curul.”
Prosigue la
acusación denunciado que “se produjeron 20 de las 25 intervenciones
programadas, con duraciones que oscilaron entre los 13:45 minutos del senador
García y 1:15 minutos del senador Mereck. La atmósfera se alteraba
constantemente por el timbre del reloj que repiqueteaba aleatoriamente -a veces
con posterioridad a los cinco minutos y a veces antes del tiempo
establecido-... Finalmente la sesión acabó a las 00:04 a.m (o doce de la noche
y cuatro minutos) del día 10 de diciembre de 2003.”
Explicando por
qué las condiciones en que se surtió el anterior debate resultan contrarias a
la Constitución, la demanda indica que “la determinación de la Mesa directiva
de limitar las intervenciones hasta convertirlas en inocuas violó dos artículos
del Reglamento del Congreso”. El artículo 97, que señala que los oradores harán
uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema, con una
extensión máxima de veinte (20) minutos . Por otro lado, el artículo 102, que
al regular la duración de las intervenciones nuevamente vuelve a decir que estas
serán de veinte (20) minutos, que pueden ser prorrogados por el presidente. De
lo anterior concluyen que en la sesión de 9 de diciembre “ no se respetaron los
requisitos indispensables para garantizar la adecuada representación
democrática”, en primer lugar porque el Presidente condujo la sesión bajo el
supuesto de que el debate sólo podía hacerse ese día sin prorrogarse en el
siguiente, y en segundo lugar, porque la forma de conducir la sesión llevó a
que algunos congresistas tuvieran que limitarse a intervenciones muy cortas.
Tal irregularidad, agregan, constituyó una violación a los derechos de
participación y representación políticas en condiciones de igualdad y, por
consiguiente, genera la inconstitucionalidad del último debate.
c.
Aprobación de proposiciones sustitutivas de sustitutivas en la votación de los
artículos 3° y 5°, no votación de la totalidad del artículo 3°.
Aduce aquí la
demanda que las proposiciones votadas con las cuales se aprobaron los artículos
3° y 5° en el sexto debate eran sustitutivas de sustitutivas, a pesar de que,
conforme al parágrafo del artículo 114 del Reglamento del Congreso, sólo es
posible presentar proposiciones sustitutivas de la principal. Además, el
artículo 3° no fue sometido a votación, ya que no fue leído por la Secretaría,
conforme lo ordena el artículo 125 del Reglamento; además, dicho artículo
contaba con cuatro  proposiciones sustitutivas, por lo cual su aprobación ha
debido someterse a los dispuesto por el numeral 2° del artículo 115, que
establece que propuesta una modificación no será admitida otra hasta tanto la
respectiva cámara no resuelva la primera.
- Para explicar
esta acusación dicen los demandantes que respecto del artículo 3° se presentó
una proposición sustitutiva por parte de los ponentes. Sin embargo, ésta no fue
sometida a votación ni aprobada, porque los mismos ponentes presentaron otra
proposición supresiva de una parte del mismo artículo (eliminación del último
inciso).  Afirman entonces que “teniendo en cuenta que en el Reglamento no existe
la figura de la “proposición supresiva”, se llega a la conclusión de que se
trató de una proposición sustitutiva que se realizó sobre otra sustitutiva, ya
que, según el Reglamento, una proposición sustitutiva es aquella que pretende
reemplazar a la principal.”
Agregan que
posteriormente el coordinador de ponentes solicitó que, dado que otra
proposición que él tenía contenía la misma supresión del último inciso del
artículo 3°, se sometiera primero a votación.  Entonces esta tercera
proposición fue leída y rechazada por la Plenaria de la Cámara por 85 votos en
contra y 40 a favor. Ante la desaprobación, el Presidente propuso que se
pusiera a consideración la propuesta sustitutiva de la sustitutiva de los
ponentes, es decir aquella que también se refería a la eliminación del último
inciso; en seguida, sin haberla leído se sometió a votación siendo aprobada por
87 votos a favor y 40 en contra.
- En cuanto a la
aprobación el artículo 5°, la acusación sostiene que se presentó la misma
irregularidad: la representante Gina Parody leyó una proposición sustitutiva;
luego el representante Zamir Silva manifestó que su proposición era la misma,
pero referente únicamente al primer párrafo. El presidente dispuso que se
sometiera a consideración la proposición sustitutiva presentada por los
ponentes; entones se leyó una tercera proposición, distinta de la inicialmente
leída por la representante Gina Parody, que sometida a votación obtuvo 94 votos
a favor y 23 en contra.
Resumiendo este
cargo, la demanda dice que “en conclusión, las proposiciones que se aprobaron
por la Plenaria eras sustitutivas de sustitutivas, lo que significa que se
quebrantó el parágrafo del artículo 114 del Reglamento del Congreso. Además, en
el proceso de aprobación del artículo 3° se vulneró el numeral 2° del artículo
115, pues la proposición sustitutiva del representante Silva fue votada, a
pesar de que la sustitutiva de la sustitutiva de los ponentes había sido puesta
a consideración y la Corporación no se había manifestado al respecto.”
Aduce en seguida
el libelo, que las disposiciones desconocidas del Reglamento no son
caprichosas, y que buscan que no haya votación de proposiciones que no han sido
analizadas con detenimiento por los parlamentarios, ni de iniciativas surgidas
intempestivamente a la hora de la votación, que no han sido discutidas con
anterioridad; por consiguiente, “teniendo en cuenta que la aprobación de
proposiciones sustitutivas de sustitutivas vulnera la exigencia de que toda
norma aprobada debe haber sido debatida, la aprobación de los artículos 3° y 5°
del acto legislativo 02 de 2003 fue hecha irregularmente y los artículos son
por lo tanto inconstitucionales.”
d.
Introducción y aprobación de un asunto nuevo durante la segunda vuelta.
La acusación
denuncia que el Congreso discutió y aprobó durante la segunda vuelta la
autorización al Gobierno para expedir por reglamento la ley estatutaria. Tal
disposición, incluida en el artículo 5°, no fue debatida ni aprobada durante la
primera vuelta, sostiene la demanda. Con lo anterior se habría vulnerado el
artículo 375 superior, conforme al cual en la segunda vuelta sólo pueden
debatirse iniciativas presentadas en la primera, el 225 del Reglamento del
Congreso, que exige que el acto legislativo sea aprobado por mayoría
simple en la primera vuelta, publicado y nuevamente aprobado por mayoría
absoluta en la segunda, y el 226 ibidem según el cual en la segunda
"vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera,
y las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
Para demostrar
que el asunto de las facultades concedidas al Gobierno para expedir por
reglamento la ley estatutaria fue introducido en la segunda vuelta, la demanda
transcribe el texto el artículo 5° tal y como fue aprobado en los cuatro debates
de la primera vuelta. Señala entonces que “la primera vez que se mencionó la
posibilidad de que el Gobierno reglamentara el acto legislativo fue en la
ponencia para el quinto debate.” Agrega que tratándose de un cambio sustancial
de dicho artículo, pues se trataba de la modificación en torno a la rama del
poder público competente para reglamentar el acto legislativo, no podía
entenderse cobijada por la excepción del artículo 226 del Reglamento.
e.
Violación del requisito constitucional de la publicación oficial de los
proyectos.
Sostienen aquí
los ciudadanos accionantes, que la modificación el artículo 24 de la
Constitución Política, prescrita en el artículo 2° del Acto Legislativo
acusado, no cumplió con la exigencia constitucional recogida en el artículo 157
superior, relativa a la publicación oficial que debe hacerse antes de darle
curso a un proyecto en la comisión respetiva. Mencionan que la prescripción del
artículo 157 constitucional es desarrollada por los artículos 147 y 156 del
Reglamento. Conforme a este último, para efectos de la publicación de la
ponencia debe presentarse un informe escrito, en original y dos copias, que
debe ser entregado al secretario de la comisión permanente respectiva. La
publicación debe hacerse en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días
siguientes, y, aunque el artículo admite la posibilidad de reproducción del
documento por cualquier medio mecánico, “deja claro que ello en ningún caso
reemplaza a la publicación oportuna en la Gaceta.”
Continua la
demanda indicando que el proyecto de acto legislativo publicado por el Gobierno
el jueves 24 de abril de 2003 no preveía la modificación del artículo 24 de la
Carta.  Posteriormente, el 5 de mayo se publicó una adición al proyecto que sí
contemplaba la modificación de dicho artículo. Empero, según constancia de los
ponentes, plasmada en la ponencia para segundo debate, tal proposición fue
tardía, por lo cual se estimó conveniente que fuera nuevamente presentada por
la Ministra de Defensa, quien lo hizo el 7 de mayo en el seno de la Comisión
Primera Constitucional. Ahora bien, “la ponencia para primer debate del acto
legislativo 02 de 2003 se publicó en la Gaceta del Congreso del 6 de mayo. El
texto constaba de cinco artículos y en ninguno de ellos se incorporó la adición
propuesta por el Ministerio de Defensa; por lo tanto, la modificación del
artículo 24 de la Constitución Política no fue publicada antes de darle curso
el trámite en la Comisión Primera de la Cámara.” No obstante lo anterior, el texto
aprobado en dicha Comisión contenía la modificación del artículo 24 de la
Constitución.
Lo anterior,
dicen los accionantes, plantea un vicio de inconstitucionalidad insubsanable.
f. Realización
de una audiencia pública como mera formalidad en el quinto debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Consideran los
ciudadanos que incoan la presente acción que la forma en la que se realizó la
audiencia pública que tuvo lugar durante el quinto debate desconoce el
principio de participación democrática, así como los derechos a la igualdad,
libertad de expresión y participación en el ejercicio y control del poder
político, así como los artículos 230, 231 y 232 del Reglamento del Congreso.
Denuncia que
durante dicha audiencia intervinieron varios representantes a la Cámara, el
Ministro y el Viceministro del Interior, la Ministra de Defensa,  el Fiscal
General de la Nación, el Defensor del Pueblo, el Director de la Oficina en
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, un general en retiro y
finalmente se dio la palabra a personas particulares a quienes sólo se les
permitió hablar entre 3 y 3.5 minutos.
Dicen entones
que “el objetivo de una audiencia pública es la participación de los ciudadanos
para abrir espacios de expresión de sus opiniones acerca de normas que están
siendo tramitadas en el Congreso.” Añaden que “en el caso de la audiencia
aludida la finalidad se desvirtuó, ya que en ella se les dio prelación a las
intervenciones de los Representantes y los funcionarios públicos, quienes
ordinariamente tienen la posibilidad de participar en el proceso de toma de
decisiones con preeminencia sobre los ciudadanos y ciudadanas.”
Expresan que
“aunque la celebración de la audiencias no es obligatoria, si estas se celebran
se deben realizar en un ambiente propicio para que los argumentos esgrimidos
tengan posibilidad de influir en el debate... Sin embargo, desconociendo este
principio, pocas horas después de terminada la audiencia, se presentó ponencia
para el quinto debate, lo que demuestra con claridad que la sesión informal fue
infructuosa.” Agregan que no se hizo ninguna publicidad de las observaciones
realizadas en la referida audiencia.
Lo anterior,
sostiene, origina un vicio de procedimiento insubsanable, por cuanto el artículo
5 del Reglamento del Congreso establece que se tendrá como tal la vulneración
de las garantías constitucionales fundamentales.
3. Peticiones
Como corolario
de todo lo anterior, los demandantes formulan a la Corte Constitucional las
siguientes peticiones:
Como petición
principal, que se declare la inconstitucionalidad total del Acto Legislativo 02
de 2003, y como petición subsidiaria, que se declare la constitucionalidad
condicionada de la expresión “las autoridades que ella señale” contenida en los
artículos 1° y 3° del acto legislativo, bajo el entendido de que tales
autoridades en ningún caso pueden ser integrantes de las Fuerzas Militares;
así como la constitucionalidad condicionada del artículo 5°, de manera que la
vigencia del acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas
internacionales vulneradas por el mismo. De otro lado, como petición especial
se solicita que, no obstante los vicios de forma, la Corte se pronuncie sobre
los demás cargos de la demanda.
De igual manera
se pide a la Corte la realización de una audiencia sobre la constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2003, de conformidad con el artículo 12 del decreto
2067 de 1991.
B.
Expediente D-5122
El demandante
dentro del Expediente D-5122, ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz,  estima que
el Acto Legislativo N° 02 de 2003 desconoce los artículos 15, 24, 28, 93, 151,
160, 250 y 375 de la Constitución Política, así como los artículos 84, 85, 119,
132, y 227 de la Ley 5ª de 1992.
Explicando las
razones por las cuales se consideran desconocidas las anteriores disposiciones
constitucionales u orgánicas, el demandante indica lo siguiente:
Inconstitucionalidad
por vicios de forma:
- En cuanto a la
violación del artículo 119 numeral 1° y 132 de la Ley 5ª de 1992, afirma que el
día 5 de noviembre se votó la proposición que contenía el informe de ponencia
al proyecto que devino en Acto Legislativo 02 de 2003, “y ante el hecho de que
no contó con la mayoría de votos se manipuló la sesión de tal forma que se
desconoció el resultado de la votación”. La votación requerida para aprobar,
afirma, era de 84 votos de los miembros de la Cámara. Una vez abierta, “la
votación fue dilatada por parte del Presiente, en espera de que llegan los
Representantes para obtener un resultado favorable para la iniciativa que hasta
ese momento no contaba con la votación suficiente para ser aprobada. Debido al
desorden que generó la dilatación de la votación ... algunos parlamentarios
protestaron y el presidente de la corporación decidió levantar la sesión...
posteriormente y pasados varios minutos, volvió a reabrir la sesión hecho que
legitima la votación porque se hizo dentro de la sesión.”
Prosigue el
relato de lo acaecido diciendo que una vez reabierta la sesión el presidente
instó a los representantes a entrar al recinto y votar, y algunos
parlamentarios le pidieron que cerrara la sesión; ante la observación hecha por
el vicepresidente, según la cual de cerrarse la votación se hundiría el
proyecto, el presidente optó por levantar la sesión, y a citar para el día
siguiente a las 9 a.m. La representante María Isabel Urrutia apeló esta
decisión, apelación que fue aceptada, por lo cual nuevamente se reabrió la
sesión. No obstante, nuevamente la votación fue suspendida y aplazada para el
día siguiente, 6 de noviembre.
Estima que “no
existe razón aparente que pueda dejar sin efecto la decisión tomada por la
mayoría de parlamentarios de no aprobar la proposición del informe  de
ponencia” (se refiere a la votación del día 5 de noviembre).
- En cuanto al
desconocimiento de los artículos 84 y 85 de la Ley 5ª de 1992 y de los
artículos 151 y 160 de la Constitución Política, afirma que la certificación
enviada por INRAVISIÓN  prueba que la plenaria del 10 de diciembre se hizo en
desconocimiento de los artículos 84 y 85 del Reglamento del Congreso, porque no
se citó en su oportunidad y porque se realizaron dos sesiones el mismo día”,
teniendo en cuenta que la sesión del día 9 de diciembre fue declarada
permanente”. Adicionalmente, sostiene que por cuanto el proyecto se aprobó el
10 de diciembre, se desconoció el artículo 160 superior, conforme al cual, dice
el actor, “el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación” (Lo trascrito entre comillas son palabras del
demandante, no de la Constitución) . Es decir, el actor estima que no hubo
citación para la sesión del día 10 de diciembre en donde se votó el proyecto en
segunda vuelta, “desconociendo lo expresamente estipulado en el inciso cuarto
del artículo 160 de la Constitución Política”, y en contra de lo dispuesto por
el artículo 84 del Reglamento.  Y por otra parte, a su parecer se celebraron
dos sesiones en el mismo día, contrariando el artículo 85 del Reglamento.
Inconstitucionalidad
por vicios de fondo
- En cuanto al
desconocimiento del artículo 15 de la Constitución, relativo al derecho a la
intimidad, el demandante afirma que “la inviolabilidad de la correspondencia y
comunicaciones desaparecerá ya que cualquier policía podrá inspeccionar la
correspondencia y comunicaciones de los ciudadanos cuando sospeche que estos
puedan tener algún vínculo con actividades terroristas. La policía que ordene
la intervención de las comunicaciones privadas no va a requerir orden judicial
para ello, como actualmente ocurre.”
Adicionalmente,
la demanda afirma que el Acto Legislativo, en cuanto autoriza la interceptación
de comunicaciones, desconoce el Preámbulo de la Constitución, que busca
asegurar a todos la vida, la convivencia , el trabajo, la justicia, la
igualdad, el conocimiento y la libertad, dentro de un marco jurídico y
democrático.
- Respecto del
desconocimiento del artículo 24 superior que consagra la garantía de libre
circulación, afirma la demanda que la obligación de reportarse ante las
autoridades suministrando la información básica sobre le lugar de residencia,
“se procura revivir normas ... declaradas inexequibles”. Hace referencia
concreta a las sentencias C-295 de 1996, C-251 de 2002 y C-1024 de 2002.
- En cuanto a la
acusación formulada por desconocimiento del artículo 28 superior, según el cual
toda persona es libre y nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni
reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y  por motivo previamente definido en la ley, la demanda
explica que “la privación de la libertad mediante orden administrativa ha
resultado inconstitucional”. Al respecto menciona la Sentencia C-1024 de 2002,
donde esta Corporación indicó tal cosa.
- Sobre la
inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 250 de la Carta Política
referente a las funciones de la Fiscalía, afirma que “la jurisprudencia
constitucional ha entendido que la Carta no permite la atribución de funciones
de policía judicial a las fuerzas militares”.  Al respecto cita  nuevamente la
sentencia C- 1024 de 2002.
- Sobre la
inconstitucionalidad por desconocimiento de los tratados internacionales
suscritos por Colombia, el actor sostiene que el artículo 93 de la Constitución
introdujo entre nosotros la noción del “bloque de constitucionalidad”, concepto
que incluye junto a las normas superiores otras disposiciones contenidas en
instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Estos tratados representan
un límite mínimo al Estado colombiano, en el sentido de no poderse disminuir
sus garantías. Dicho lo anterior, sostiene sin sustentar sus afirmaciones, que
el Acto legislativo que impugna desconoce gravemente las siguientes normas
internacionales:
* La reforma del
artículo 15 vulnera el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, relativo al derecho a la intimidad, así como el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 11 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la Convención sobre Derechos del Niño, y el artículo 16
del Protocolo I de Ginebra.
* La reforma del
artículo 24 desconoce el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 22
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 51 de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
* La reforma del
artículo 28 contradice el artículo 9° de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el 4° y el 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
el 7° y el 9° de la  Convención Americana sobre Derechos Humanos, los Convenios
II, III, y IV de Ginebra y los Protocolos I y II de Ginebra.
* Finalmente, en cuanto a la reforma del
artículo 250 superior, afirma que “el parágrafo propuesto contradice el
espíritu de la Constitución y la prohibición expresa que se consigna en el
artículo 121 inc. final de la misma. Frente a los tratados internacionales
contradice las reglas relativas al juez natural. Pacto Internacional de Derechos
civiles y Políticos.”
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia.
En
representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el
ciudadano Fernando Gómez Mejía, quien solicitó a la Corte inhibirse para emitir
un pronunciamiento de fondo, o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de
la norma acusada.
Inicia la
intervención recordando que la presunción constitucional de buena fe se deriva
de la legitimidad de las instituciones para llevar a cabo los fines que la
misma Carta les señala. Por lo cual la aludida presunción contenida en el
artículo 83 superior “sólo puede ser desvirtuada en el ámbito procesal
inherente a la administración de justicia, probando debidamente que el agente
estatal ha obrado con mala fe.”con fundamento en lo anterior, considera que no
son de recibo las aseveraciones contenidas en las demandas aquí acumuladas,
conforme a las cuales durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo
acusado se presentaron maniobras, manipulaciones o acciones dilatorias durante
algunas sesiones de la segunda vuelta.
Expuesto lo
anterior, entra el intervinente a hacer un examen del trámite surtido por el
Acto acusado, y posteriormente a referirse a cada uno de los cargos esgrimidos
por vicios de procedimiento.
a. En relación
con el cargo relativo a lo acaecido el día 5 de noviembre de 2003 en la reunión
plenaria de la Cámara de Representantes durante el sexto debate, cargo según el
cual se desconoció la voluntad de la plenaria de archivar el proyecto, dice la
intervención ministerial que “se debe tener en cuenta que en el acta publicada
en la Gaceta 617 de 2003, consta en primer lugar que la votación no fue
cerrada”, circunstancia -dice- que impide determinar el número de congresistas
que votaron a favor y en contra, teniendo en cuenta, además, que el presidente
levantó la sesión haciendo uso de la facultad que le concedía el artículo 43
del Reglamento del Congreso, en concordancia con el 44 ibidem.
b. En cuanto al
cargo concerniente a la “violación del reglamento del Congreso por la
invitación de los asesores de la Ministra de Defensa y de algunos
representantes a desintegrar el Quórum”, sostiene la intervención que de
comprobarse tales irregularidades, las mismas darían lugar a las sanciones
correspondientes, mas no a  la invalidez del trámite del Acto Legislativo.
c. Sobre el
ataque que se funda en la presunta violación  del derecho de representación
política    por indebida restricción del derecho de intervención de los
congresistas durante el octavo debate, explica que debido a que los
parlamentarios querían intervenir en ese mismo día, a fin de hacerlo ante las
cámaras de televisión, el presidente del Senado, haciendo uso de la facultad
que le concede el artículo 97 inciso tercero del Reglamento, le otorgó a cada
uno cinco minutos para exponer su criterio acerca del acto legislativo en
discusión.
d. En relación
con la acusación por “aprobación de proposiciones sustitutivas de sustitutivas
en la votación de los artículos 3° y 5°, y no votación de la totalidad del
artículo 3°”, estima que la acusación se fundamenta en una interpretación
errónea del artículo 114 del Reglamento del Congreso. Explica que, en relación
con el artículo tercero, “los demandantes parten de un supuesto de hecho falso
cual es que al no existir proposición supresiva, todas las proposiciones que se
presenten son sustitutivas.” Además, existe constancia en el acta sobre el
hecho de que el presidente sometió a votación la propuesta sustitutiva
presentada por el doctor Zamir Amín Silva, la cual fue negada por la plenaria,
razón por la cual continuó como proposición principal el texto aprobado en el
quinto debate, y por ende era viable someter a consideración la propuesta
sustitutiva que modificaba el artículo 3°, presentada por los ponentes, la cual
efectivamente fue leída , sometida a votación y aprobada, contrario a lo que
manifiesta la demanda.
En cuanto al
artículo 5°, su aprobación fue reglamentaria pues la proposición sustitutiva
presentada por la representante Gina Parody fue aprobada, por lo cual no hubo
lugar a poner a consideración la presentada por el representante Silva. Por lo
tanto, el artículo 5° fue aprobado en debida forma.
e. Frente al
cargo de “violación del requisito constitucional de publicación oficial de los
Proyectos”, según el cual la modificación del artículo 24 superior, establecida
en el artículo 2° del Acto Legislativo, en la ponencia para primer debate en la
comisión Primera de la Cámara no cumplió con el requisito de publicación
oficial previsto en la constitución y en el Reglamento, afirma la intervención
ministerial que acatado lo dispuesto en las normas pertinentes, la iniciativa
de la ministra fue publicada. Sin embargo, los ponentes del proyecto no
aceptaron dicha publicación, por lo cual la ministra, como autora del proyecto,
presentó a consideración de la Comisión Primera de la Cámara  una proposición
aditiva que incorporaba la modificación propuesta., la cual fue aprobada. Al
respecto, afirma que “la Constitución establece que las comisiones y las
plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley o de Acto
Legislativo, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no
obliga a repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de
conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las
diferencias.”
f. En cuanto a
la acusación que se formula por la forma en la que se llevó a cabo la audiencia
pública surtida durante e quinto debate, la intervención oficial sostiene que
la participación democrática se ve sujeta a límites, no siendo un derecho
absoluto. Pone de relieve que, aunque dicha audiencia no es de carácter
obligatorio, en ella intervinieron no solo autoridades públicas sino representantes
de diversas organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y personas
naturales. El cargo, agrega, se fundamenta en un alcance que el artículo 97 del
Reglamento no tiene, pues los términos allí previstos son máximos y aplicables
a los congresistas y no a los invitados.
Pasando a
estudiar las acusaciones relacionadas con la presunta incompetencia del
Congreso para expedir el Acto Legislativo acusado, sostiene la intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia lo siguiente que “uno de los puntos
contenidos en el programa de gobierno presentado a consideración del pueblo
como detentador exclusivo de la soberanía, por el Presidente de la República
entonces en su calidad de candidato a la presidencia, radicó en la necesidad de
contar con un estatuto antiterrorista que facilitara la detención, la captura y
el allanamiento.” Sostiene que el pueblo avaló en las urnas la implementación
del citado programa. Agrega que el Acto Legislativo 02 de 2003 “lejos de
transformar los pilares de la Constitución Política de 1991, propende por el
afianzamiento del Estado social y de derecho”
Continúa
exponiendo que el cargo relativo a la incompetencia del Congreso denota ciertas
imprecisiones. En primer lugar indica que cuando la acusación señala que la
atribución de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares desconoce
la separación de poderes, olvida que dicha función de policía judicial es sólo
una herramienta auxiliar del actividad judicial. En igual sentido sostiene que
también es equivocado el cargo según atentan igualmente contra el mencionado
principio las atribuciones dadas al Presidente para reglamentar el acto
legislativo si el Congreso no lo hace. Destaca que la aludida atribución es
discrecional y transitoria, por lo cual la reforma no genera un nuevo esquema
de competencias, ya que se trata de una medida transitoria y excepcional. La
disposición señala que es el Congreso el primer llamado a producir la referida
reglamentación, pero establecen mecanismos para que la misma sea expedida de todas
maneras. Se trata, tan solo, de una solución alterna.
En cuanto a la
acusación según la cual el Acto Legislativo elimina las garantías mínimas de
los derechos humanos, la intervención sostiene que se trata de “aseveraciones
que corresponden al fuero hermenéutico de los demandantes”, y que desbordan el
análisis de constitucionalidad, pues se deducen de hipótesis no plasmadas en el
texto del Acto, amen de que desconocen la presunción de buena fe de las
actuaciones de las autoridades. La refirma, sostiene, contrario a lo dicho por
los acusadores, “avanza en la consecución de los fines esenciales del Estado
colombiano, evitando de contera el estatismo jurídico y la petrificación de la
Carta frente a su necesidad de evolución adecuación y ajuste a las manifestaciones
dinámicas del entorno social.”
Refiriéndose al
presunto desconocimiento de las normas imperativas de ius cogens, afirma
que el cotejo entre la norma demandada y los instrumentos de derechos humanos
que integran el bloque de constitucionalidad “desborda los límites establecidos
en los artículos 379 y 241, numeral 1° de la Carta, no resultando pertinente su
alusión, excepto para indagar el contexto filosófico que, en armonía con el
resto de disposiciones constitucionales, Consagra la Carta.”
No obstante,
afirma que el Acto legislativo, contrario a lo afirmado en la demanda, pretende
dar garantía plena a los derechos humanos de los habitantes del territorio
nacional. En efecto, recuerda que “Colombia ha padecido durante décadas las
devastadoras consecuencias del flagelo del terrorismo”. Agrega que para hacer
frente al mismo se adoptaron innumerables medidas transitorias que resultaron
ser ineficaces: en tal virtud, se consideró que el terrorismo debe ser
reconocido como un crimen de manifestación permanente y no como un fenómeno
coyuntural. Por esa razón, dice, se incorporaron al ordenamiento jurídico
disposiciones para enfrentar el fenómeno del terrorismo , revestidas de mayor
jerarquía normativa a través del Acto Legislativo enjuiciado, normas que
pretenden proteger a las personas residentes en Colombia y asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
Dice entonces la
intervención que las medidas adoptadas se rodean de los más rigurosos controles
y que su aplicación está sometida a los límites que impone un estado social de
derecho como el colombiano. Bajo el supuesto de que los derechos no son
absolutos, las restricciones previstas solo pueden darse bajo el cumplimiento
de ciertos requisitos cuales son: (i) reserva material de ley: que sólo sea
para prevenir la comisión de actos terroristas; (ii) reserva formal de ley: la
reglamentación del acto legislativo se hará por el Congreso, mediante ley
estatutaria sujeta a control de constitucionalidad; (iii) control
administrativo inmediato: se da aviso inmediato a la Procuraduría General de la
Nación; (iv) control judicial posterior dentro de las 36 horas siguientes; (v)
control político semestral, mediante informe rendido por el Gobierno al
Congreso; (vi) responsabilidad personal por abuso de las facultades.
Las facultades,
destaca el interviniente, se otorgan solo como medida necesaria, para los casos
en los que: (i) es nocivo para la investigación el retardo ocasionado por la
obtención de la orden judicial;  (ii) se requiere un largo tiempo y esfuerzo
significativo para conseguirla; o, (iii) el presentarse frente al juez trunca
el avance de una operación.
Todos los
anteriores requisitos compensan con suficiencia - dice la intervención- la
ausencia de la orden judicial; además, pone de presente la temporalidad de la
facultades en comento, otorgadas sólo por un término de cuatro años,
prorrogables por la mayoría del los miembros del Congreso de al República.
Ahora bien,
refiriéndose a la conformidad de las medidas descritas con el Derecho
Internacional de los derechos humanos, la intervención sostiene que en este
ámbito normativo las injerencias o restricciones están autorizadas, siempre y
cuando no se produzcan de manera arbitraria o abusiva, y estén previstas en la
ley, cosa que es justamente lo que hace el Acto Legislativo acusado. Menciona
entonces diversas legislaciones de otros países en las que se consagran
previsiones similares a las contenidas en el acto legislativo impugnado, para
demostrar que en el derecho comparado no es insólita la previsión de limitación
de derechos fundamentales sin la exigencia previa de orden judicial, siempre y
cuando se rodee de garantías la vigencia de los derechos limitados.
Por último, en
cuanto a la creación de unidades especiales de policía judicial con miembros de
las Fuerzas Armadas, aptas para desarrollar sus funciones en zonas de alto
conflicto y difícil acceso en las que no exista autoridad judicial, la
intervención destaca que en la dinámica propia del conflicto colombiano, la
acción investigativa de la Fiscalía se ve frecuentemente truncada por la
lejanía o por la incapacidad material para ingresar a los lugares en que se
desenvuelven los ilícitos y en que se encuentran los responsables materiales o
intelectuales de su comisión. La posibilidad de que la Fiscalía integre
unidades conformadas por miembros de las Fuerzas Armadas, quienes actuarían
bajo su dirección y control, responde a las necesidades del Estado colombiano y
no contradice el sentido que derecho penal moderno otorga la labor de policía
judicial.  Además, se rodea de las siguientes condiciones que hacen que la
medida no resulte desproporcionada:  (i) que sea para combatir el terrorismo;
(ii) que se refiera a sitios del territorio en donde no exista autoridad
judicial o donde el acceso de los funcionarios no sea posible por
circunstancias de orden público; (iii) que la fiscalía misma configure las
unidades especiales; (iv) que los miembros de las mismas se sujeten a un
régimen de responsabilidad; (v) se trata de una facultad temporal del Fiscalía,
pro el término de cuatro años, prorrogables por mayoría absoluta del Congreso.
En estas
condiciones la medida en comento no afecta la imparcialidad del juez, la
presunción de inocencia, el derecho a controvertir los hechos y pruebas alegados
dentro del proceso, el derecho a no auto incriminarse, el principio de la doble
instancia, ni la garantía non bis in idem a que aluden los tratados
internacionales de derechos humanos, en especial el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Humanos y el 8 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. Menciona que en el derecho comparado otorgan similares facultades a
las Fuerzas Militares las legislaciones inglesa y alemana.
2.
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
En
representación del Ministerio de Defensa Nacional, en forma oportuna intervino
dentro del proceso la ciudadana Sandra Marcela Parada Acero, quien defendió a
constitucionalidad del Acto Legislativo impugnado.
a. Inicialmente
la intervención examina el problema de la inviolabilidad del domicilio y las
comunicaciones privadas. Al respeto indica que el Acto Legislativo propone la
limitación del derecho a dicha inviolabilidad, pero sujeto a ciertos
requisitos: (i) reserva material de ley y solo en los casos de terrorismo; (ii)
reserva formal de ley; (iii) control administrativo inmediato, (iv) control
judicial posterior; (v) control político semestral, y (vi) responsabilidad
personal. Agrega que la propuesta se consideró necesaria para los casos en que
(i) es nocivo para los fines de la investigación el retardo producido por la
obtención de la orden judicial; (ii) se requiere largo tiempo y esfuerzo o
afrontar un peligro muy grave para conseguir dicha orden; (iii) presentarse
ante el juez truncaría el avance de una operación compleja que pretende la
captura de varias personas o la obtención de material probatorio. Estos
requisitos y condiciones, dice, compensan de manera idónea la ausencia de orden
judicial d manera que la limitación de derechos resulta proporcionada. Destaca,
además el carácter temporal de la medida, dispuesta solamente por cuatro años
prorrogables por el Congreso.
Sobre el mismo
tema de inviolabilidad del domicilio entra luego la intervención a referirse a
la congruencia del Acto impugnado con el Derecho Internacional de los derechos
humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Sostiene que los artículos 17
del Pacto Internacional de Derechos humanos y el 11 de la Convención Americana
sobre derechos humanos permite la limitación de los derechos a la intimidad,
las comunicaciones privadas y el domicilio siempre y cuando esté autorizada por
la ley y en ella se consagren garantías contra el abuso y la arbitrariedad, que
fue exactamente lo que se pretendió asegurar con el Acto Legislativo.  Agrega
que en el derecho comparado no es extraña la limitación de los mencionados
derechos con medidas legales similares a las que aquí se prevén. Al respecto
comenta la constitución y la legislación española, la italiana, la francesa, la
alemana, la canadiense, la estadounidense, a fin de demostrar que todas ellas
autorizan restricciones de derechos similares a las previstas en el Acto
Legislativo acusado.
b. Pasa luego la
intervención a referirse al Acto legislativo en relación con la libertad
personal y la inviolabilidad del domicilio; a este respecto indica que el
artículo 28 de la constitución entiende que tales derechos son limitables con
orden judicial previa. El Acto permite limitarlos sin esta última, siempre y
cuando se cumplan los mismos requisitos y condiciones previstos para la
limitación del derecho a la inviolabilidad del domicilio, la correspondencia y
las comunicaciones privadas. Requisitos y condiciones que también aquí
compensan la carencia de orden judicial, y preservan de la arbitrariedad,
siendo además una medida temporal por cuatro años prorrogables por el
Congreso.  Añade que las disposiciones son congruentes con la normativa
internacional recogida en los artículos 9 del Pacto Internacional de Derechos
humanos y el 7 de la Convención Americana sobre derechos humanos, relativos al
derecho a la libertad personal, que permiten limitar tal garantía siempre y
cuando la limitación se autorice por la ley y no sea arbitraria. Destaca como
también en la legislación de otros países se prevén limitaciones similares a
las contempladas en el Acto Legislativo.
c. En un nuevo
capítulo la intervención estudia el Acto Legislativo en materia de registro de
datos de residencia. En este punto la intervinente afirma que la existencia de
registros de residencia es una medida que no viola ni limita el derecho a la
libre circulación de las personas, ni su libertad de escoger el lugar de su
domicilio. Sostiene que los artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos
humanos y 22 de la Convención Americana sobre derechos humanos  no contienen
ninguna prohibición relativa a esta clase de empadronamientos y que el tema es
tan usual en la práctica internacional que “excede la posibilidad de cualquier
listado.”
d. En cuanto a
la creación de unidades especiales de policía judicial con miembro de las
fuerzas armadas, la intervención del Ministerio de Defensa nacional repite
textualmente las palabras de la intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia, allegada con anterioridad, por lo cual no se hace necesario reseñarla
nuevamente.
Examinados los
anteriores puntos, la intervención vierte una serie de consideraciones
relativas a la necesidad en que se encuentra la Nación azotada por el flagelo
del terrorismo, de contar con un instrumento jurídico que le permita enfrentar
este flagelo. Con lo anterior, el objetivo primordialmente perseguido es la
defensa de los derechos humanos de los residentes dentro del territorio
nacional;  ahora bien, las autoridades que harán uso de las nuevas facultades
concedidas, tendrán cortapisas y controles de manera que quedan garantizados
los derechos de aquellas personas respecto de las cuales sean aplicadas.
Prosigue
entonces la intervención refiriéndose a la demanda, en cuanto la misma
cuestiona la competencia del Congreso para expedir el acto legislativo
impugnado. Sobre este punto indica que contrariamente a lo sostenido por los
acusadores del Acto, el mismo fue expedido para “facilitar a las autoridades el
cumplimiento de su misión constitucional”dentro del marco del respeto a los
derechos humanos y a los tratados suscritos por Colombia en estas materias.
Con fundamento
en lo anterior, el Ministerio intervinente solicita a la Corte no acceder a las
peticiones de la demanda.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Oportunamente
intervino el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,
para solicitar la declaratoria de inexequibilidad por vicios de forma del Acto
Legislativo 02 de 2003. Subsidiariamente, la declaratoria de inhibición frente
a la demanda formulada por el ciudadano Borja Díaz, por ineptitud sustantiva, y
la exequibilidad condicionada de los artículos 1°, 2° y 3° bajo los parámetros
señalados en el concepto N° 3557.
No obstante, de
no aceptarse este condicionamiento, solicita la inexequibilidad de la reforma
constitucional introducida mediante el Acto Legislativo. En caso contrario, es
decir si es aceptada la exequibilidad condicionada de los artículos 1°, 2° y
3°, pide también: (i)  la declaratoria de exequibilidad del artículo 4° del
acto legislativo, siempre que se entienda que el que los miembros de la Fuerza
Pública integren las unidades especiales de policía judicial a que se refiere
dicha norma no significa que puedan desarrollar funciones de dicha policía,
toda vez que su labor será sólo la de apoyo y acompañamiento en razón de la
naturaleza de su tarea; (ii) la inexequibilidad de la expresión “y los delitos
contra la seguridad pública” contenida en el artículo 4; (iii) la exequibilidad
del inciso 1° del artículo 5°, salvo la expresión “antes del 20 de junio el año
2004” que pide sea declarada inexequible; (iv) la inexequibilidad del inciso 4°
del artículo 5°; y (v) la exequibilidad condicionada del inciso 6° del artículo
5°, en el entendido que el campo de aplicación de las medidas restrictivas de
los derechos en ella consagrados sólo ha de aplicarse a la definición
legislativa contenida en el artículo 144 del Código Penal.
En sustento de
estas solicitudes, el señor Procurador presenta a la Corte las siguientes
consideraciones:
1.
Consideraciones previas:
a. Ineptitud
sustantiva de la demanda contenida en el Expediente D-5122
Afirma aquí la
vista fiscal que la demanda contenida en el Expediente D-5122 resulta inepta
por cuanto “tal como están planteados los cargos, ellos escapan al ámbito de
control constitucional tratándose de actos reformatorios de la Constitución ya
que implica un juicio sobre el acatamiento o no de lo dispuesto positivamente
en los preceptos superiores” . Además, en sentir del Ministerio Público, el
ciudadano no cumplió con la obligación de enunciar, tratándose de demandas de
inexequibilidad contra actos legislativos, “los valores, principio y derechos,
así como la estructura constitucional desconocidos o sustituidos por el
constituyente derivado, y además, las razones por las cuales se produjo esa
derogatoria  o sustitución constitucional para la cual no era competente el
Congreso de la República. Por lo anterior, los cargos no resultan claros ni
específicos presentándose el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda.
b.
Pronunciamiento previo sobre la mayoría de los cargos expuestos en las demandas
de la referencia.
Explica la vista
fiscal que toda vez que ese Despacho ya se pronunció sobre la mayoría de los
cargos aquí planteados a través del concepto N° 3557 del 10 de mayo pasado,
dentro del Expediente D-5091, considera pertinente reiterar ahora el concepto
ya emitido y remite a la Corporación a lo allí expuesto. Recuerda entonces que
en dicha oportunidad se señaló que el Acto Legislativo resulta contrario a los
fundamentos axiales de la Constitución, por cuanto:
1. “El Congreso
de la República desbordó los límites que en ejercicio de su poder de reforma
tiene, al desconocer los valores, los principios y el bloque de
constitucionalidad que guían su actuar y fijan el alcance de su competencia.”
Esos valores axiales, dice el Procurador, “son, entre otros, la dignidad
humana, la libertad, y la igualdad, los cuales se proyectan en el ordenamiento
como límite”.
A partir de esos
postulados, el Ministerio Público considera que la reforma constitucional
acusada, “al incidir directamente en derechos de cara factura al Estado
constitucional y despojarlos de su correspondiente garantía: la orden
judicial para ser limitados, está modificando contenidos esenciales
adoptados por el Constituyente de 1991, que como tal impedían al Congreso de la
República ejercer su poder de reforma frente a estos tópicos.”
2. Entrando en
más detalle, la vista fiscal afirma que a través de las reformas aditivas
contempladas en los artículos 1°, 2° y 3° del acto legislativo acusado se
afectan valores esenciales al sistema democrático, como la dignidad humana y la
libertad en sus distintas manifestaciones , si se tiene en cuenta que dichos
derechos conllevan un deber de abstención por parte del Estado   “en el sentido
que la mejor protección que éste les puede brindar es precisamente no hacer,
para que ellos puedan ser desarrollados en plenitud por el ser humano.”
Ahora bien, para
que la limitación de las libertades de correspondencia y comunicación, de
locomoción, el derecho a la intimidad, la libertad personal y la garantía de
inviolabilidad del domicilio operen, “el Estado debe agotar ciertos requisitos
insalvables, que en el caso colombiano se traducen en la existencia de una orden
judicial, en la que un funcionario que por definición es imparcial, analice si
los motivos aducidos por la autoridad ejecutante para limitar tales
prerrogativas son ajustados a los principios de razonabilidad, necesariedad y
proporcionalidad y como tal no resultan lesivos de la dignidad reconocida a
todo se humano.”
El acto
legislativo incorpora dentro del régimen de normalidad una medida que según la
normativa internacional resulta admisible únicamente dentro de los estados de
excepción y de manera temporal, cual es la restricción de las mencionadas
libertades sin la garantía de la orden judicial previa. En cuanto a la
temporalidad de la medida en el presente caso, el concepto advierte que “a
pesar de que el artículo 5° indique que las limitaciones (o suspensiones en los
casos concretos de actos terroristas), de los derechos a la libertad personal,
el domicilio, locomoción y a la inviolabilidad de la correspondencia y demás
formas de comunicación privada se permiten por el término de cuatro (4) años, no
existe realmente un límite temporal a la vigencia de estas medidas pues la
misma norma autoriza que puedan prorrogarse indefinidamente por el Congreso de
la República.”
Todo lo anterior
evidencia, dice el Procurador, que “en virtud de las disposiciones en cita no
se está limitando sino suspendiendo una garantía esencial para el cabal
ejercicio de derechos tales como el de la intimidad y el de la libertad”,
garantía que consiste en que tales derechos no pueden ser limitados sin previa
orden de autoridad judicial competente. Suspensión que resulta inconstitucional
porque “rompe con el esquema de derechos y garantías acogido en la Carta
Política como esencial dentro de un Estado social de derecho en normalidad, el
cual, maximizando la protección que el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, artículo 4 y la Declaración Americana de Derechos humanos,
artículo 276, brinda a los derechos fundamentales mencionados, impone que ni en
los estados excepcionales es posible esa suspensión según el artículo 214,
numeral 2°.”
En cuanto a lo
preceptuado por el artículo 3° del acto legislativo, según el cual una ley
estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden judicial, las
autoridades que ella señale puedan realizar detenciones, allanamientos y
registros domiciliarios, el Ministerio Público resalta que “la figura
consagrada en la reforma aditiva no es una forma de la llamada detención
administrativa (prevista en el inciso 2° del artículo 28 superior), avalada por
alguna doctrina de los organismos internacionales y por la Sentencia _024 de
1994, pues, de acuerdo al inciso 5° del artículo 3° del Acto Legislativo 02 de
2203, la detención que allí se consagra procede no ante la comisión de
conductas delictivas, sino “siempre que existan serios motivos para prevenir la
comisión de actos terroristas”, es decir la medida se utiliza para PREVENIR la
consumación de actos de terrorismo, más no para la PERSECUCIÓN y posterior
judicialización de sus presuntos autores, n dentro de un proceso penal.” Entra
entonces el concepto fiscal a afirmar que la necesidad de perseguir el
terrorismo “no puede per se considerarse como un supuesto válido para
justificar el desconocimiento de principios consagrados en la Constitución y el
los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos”.
Prosigue el
señor procurador afirmando que existe otra razón para declarar la
inexequibilidad de los artículos 1°, 2° y 3° del acto reformatorio de la
Constitución que proviene de la finalidad para la cual fueron expedidos, que es
la de prevenir actos terroristas, como se desprende directamente del tenor de
los artículos 1° y 3°.  Esta finalidad, afirma, “imprime un grado de
incertidumbre respecto de los eventos específicos en los cuales es procedente
aplicar tales medidas restrictivas de los derechos humanos, lo cual se traduce
en una falta de concreción del campo de aplicación de las mismas que da paso a
la arbitrariedad.” El constituyente no indica parámetros objetivos para
establece cuándo la detención o el allanamiento resultan útiles para prevenir
los actos terroristas.
Se pregunta
entonces la vista fiscal si esta ausencia de señalamiento quiere decir que el
constituyente dejó el asunto  librado al legislador estatutario a sí mismo se
responde afirmando que “en materia de expedición de normas de carácter
constitucional que restringen derechos y garantías fundamentales no es adecuado
dejar estos espacios amplios a la concreción que pueda hacerse mediante una
ley, pues si tener parámetros para hacerlo cualquier criterio pude resultar
válido”.
Prosigue el
concepto  recordando que el Estado colombiano no puede desconocer los artículos
4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 276 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme a los cuales, dice el
Procurador,  los Estados “solo puede abstenerse de respetar los derechos y
garantías reconocidas en el derecho internacional, por un período clara e
inequívocamente determinado, en situaciones excepcionales que pongan en peligro
la vida de la nación, cuya existencia haya sido proclamada oficialmente... es
decir únicamente dentro de los estados de excepción.”  En virtud de la
aplicación del bloque de constitucionalidad y del principio pacta sunt servanda,
el Estado colombiano está obligado a respetar estos límites.
Pero
adicionalmente, el constituyente de 1991, dice la vista fiscal, estableció con
mayor rigor la protección de los derechos humanos, al negar en el artículo 214
superior la posibilidad de suspenderlos, aun durante los estaos de excepción.
Disposición que “conforme al numeral 2° del artículo 5° del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos que consagra el principio pro homine,
debe acatarse en cuanto protege de una manera más amplia los derechos humanos
fundamentales.
En este orden de
ideas, concluye en este aparte el concepto fiscal, la reforma vulnera los
artículos 4 y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  y el
27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, porque:  (i) pretende
suspender derechos inherentes a la libertad sin recurrir a la declaratoria del
estado excepcional; (ii) no fija con exactitud y certeza la vigencia de las
medidas adoptadas; (iii) la normatividad colombiana impide la suspensión de
derechos fundamentales en todo tiempo, marco de protección que el Acto
Legislativo no tienen en cuenta, y que era obligatorio respetar en virtud del
principio pro homine recogido en el artículo 5° del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos .
3. En cuanto al
aparte del artículo 5° del Acto Legislativo que se refiere a la potestad del
Presidente de la República de expedir mediante reglamento una normativa que es
propia de una ley estatutaria, el señor procurador considera que dicha facultad
no es de recibo pues, desvirtúa principios que son eje del Estado.
En cuanto a las
unidades especiales de policía judicial creadas, ellas no desconocerían el
principio de la separación de poderes en la medida en que a los miembros de la
fuerza pública no se les está asignando funciones judiciales.  Empero, si el
artículo 4° se interpreta en el sentido de según el cual dichas funciones
judiciales si les fueron asignadas, dicha interpretación implicaría que el
congreso excedió su poder de reforma por desconocer el principio esencial de
separación e poderes.
Por lo anterior,
el Acto legislativo podría admitirse bajo estos condicionamientos:
- En los casos
excepcionales en donde no sea posible obtener orden judicial se permita la
intervención previa del Ministerio Público como garante de los derechos
afectados por el acto legislativo.
- Las medidas
adoptadas en el Acto Legislativo sólo pueden ser aplicadas para conductas
señaladas como terroristas dentro del conflicto armado.
- Los miembros
de la fuerza pública no podrán ejercer funciones de policía judicial, solo de
acompañamiento en las unidades especiales que se conformen.
4. Bajo un
acápite intitulado “el peligro de un eficientismo preventivo antigarantista”,
el señor procurador expresa su opinión en torno de elementos de juicio de
carácter fáctico relacionados con la coyuntura política militar por la que
atraviesa el estado colombiano. Se pregunta en ese sentido qué habría que hacer
para, preservando los fundamentos del ordenamiento jurídico, contrarrestar los
efectos desestabilizadores del terrorismo que amenazan destruir el Estado
democrático. En respuesta a este interrogante afirma que la solución no puede
ser el admitir la necesidad histórica de sacrificar libertades públicas cuyo
reconocimiento y vigencia son resultado de un largo proceso histórico. No
obstante estar amenazada la supervivencia del Estado de derecho, tal amenaza no
puede justificar el sacrificio de los valores que son su fundamento ontológico
y ético.
Para salir del
círculo vicioso consistente en que para preservar el sistema se destruyen
libertades y que por preservar el sistema las libertades se hundan, “es
necesario hacer funcional la noción del garantismo en el marco histórico
conceptual que le corresponde a la Carta Política, marco según el cual la
abstención estatal frente al ejercicio de los derechos de libertad ha de ser la
regla, y la intervención limitativa de esos derechos, ante la ocurrencia de
circunstancias extraordinarias que amenacen la convivencia ciudadana , la
estabilidad institucional o la seguridad del Estado la excepción”. Al
eficientismo y al garantismo se les debe reconocer su ámbito natural dentro e
la Constitución Política.  Luego “no es congruente con el principio de
garantismo que preside nuestra constitución Política, seguir concibiendo la
idea de la eficacia estatal sobre la base del sacrificio de los derechos
humanos y de la noción axial de la dignidad humana en el altar del
eficientismo, por más excepcionales que sean las circunstancias del país, las
que contradictoriamente son invocadas con frecuencia para justificar este
sacrificio.”
5.
Análisis de los cargos por vicios de procedimiento o trámite en la formación
del acto legislativo
a. Dice la vista
fiscal que la adición al proyecto de ley presentado por el Gobierno durante el
primer debate (se adicionó la norma modificatoria del artículo 24 de la
Constitución) no constituye un vicio de procedimiento que de lugar a la
declaratoria de inconstitucionalidad. Afirma que esta corporación en las sentencias
C-1707 de 2000, C-058 de 2002 y C-551 de 2003 ha expresado que el autor de un
proyecto puede presentar modificaciones y adiciones al proyecto original hasta
el cierre de la discusión en la comisión respectiva siempre que, atendiendo el
principio de identidad, guarden unidad de materia con el proyecto presentado.
Por lo anterior, el respectivo cargo no está llamado a prosperar “pues la
modificación aditiva del proyecto fue formulada durante el curso del primer
debate dado al mismo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por
la ministra de Defensa y Seguridad Nacional, coautora del proyecto, y fue
aceptada por los Representantes en esa misma sesión”.  Además, la adición
guarda conexión ideológica con el resto del proyecto sometido a debate.
b. La
celebración de la audiencia pública en la Comisión Primera Constitucional
Permanente, a juicio del procurador materializa la democracia participativa y
por tanto no vicia de inconstitucionalidad el trámite del acto legislativo.
Arguye que la participación ciudadana en la formación de las leyes y actos
legislativos no supone el deber de permitir su intervención a través de
audiencia pública durante un lapso determinado. Estima que el congreso dio la
oportunidad a la ciudadanía de expresarse, al convocar a la audiencia pública
en la cual intervinieron las personas inscritas para el efecto. Las
restricciones temporales en el uso de la palabra obedecieron a la necesidad de
racionalizar el uso del tiempo.
c. En cuanto a las
irregularidades en el sexto debate realizado en la plenaria de la Cámara de
Representantes, dice la vista fiscal que es menester acudir al Acta 077 de la
sesión plenaria del 5 de noviembre, de la cual se desprende “que ciertamente
hubo irregularidades graves en el trámite del proyecto de acto legislativo en
sesión celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 5 de
noviembre de 2003, las cuales constituyen vicios insubsanables que afectan la
constitucionalidad integral del ordenamiento sometido a control.” Dichas
irregularidades, al parecer del procurador, serían las siguientes:
- La presidencia
de la sesión desconoció que conforme al artículo 132 del Reglamento, una vez
iniciada la votación no es posible interrumpirla, “salvo que el congresista
plantee una cuestión de orden sobre como se está votando”, supuesto que  no se
presentó en esta oportunidad, pues las alteraciones de orden consistieron
únicamente en que los representantes no ocupaban sus curules.  Siendo así, no
había razón para interrumpir la votación, “simplemente no se quiso cerrar y
efectuar su conteo, al parecer como una forma de lograr que quienes estaban
ausentes del recinto pudieran ejercer su voto.” Y aunque podría argumentarse
que el vicio anterior se subsanó con la votación que se efectuó al día
siguiente, dice el procurador que “no puede aceptarse el uso irregular de unas
normas de procedimiento para desconocer la voluntad de una mayoría.”
- Si bien el
Presidente levantó la sesión con fundamento en el artículo 77 del Reglamento,
esta disposición no resultaba aplicable, dice el procurador, por cuanto “existe
norma expresa que impide interrumpir  el proceso de votación”. Agrega que el
artículo 77 se refiere a la turbación del orden durante la consideración y no
durante la votación.
- Es claro para
el Ministerio Público que “como la decisión de levantar la sesión fue impugnada
y dicha impugnación llevó a que la Plenaria de la Cámara decidiera no levantar
la sesión, no podía sostenerse que real mente la sesión estuvo levantada, ya
que esta decisión no quedó en firme.” Por lo cual lo que a la presidencia le
correspondía era ordenar de inmediato el cierre de la votación y el conteo
respectivo. Como esto no se llevó a cabo, se desconoció el trámite.
- En cuanto al
actitud de los asesores de la Ministra de Defensa, advierte la vista fiscal que
la diferencia entre el número de votantes en una y otra proposición no supone
el desconocimiento del artículo 126 del Reglamento del Congreso, que impone al
congresista permanecer en el recinto una vez iniciado el acto de votación. Por
lo tanto, entre cada acto de votación, los congresistas podían retirarse del
recinto.
d. Sobre la
aprobación de proposiciones sustitutivas durante el sexto debate, el señor
Procurador dice que, aunque ciertamente están prohibidas las proposiciones
sustitutivas de las sustitutivas, “en el presente evento la proposición
aprobada por la plenaria del artículo 3° del proyecto no es una proposición
sustitutiva de sustitutiva, por cuanto como consta en el acta 078 publicada en
la Gaceta N° 633 de 2003, una vez negada la proposición presentada por el
Representante Zamir Silva, se puso en consideración de la plenaria la de los
ponentes, cuyo contenido fue precisado por la Representante Gina Parody,  quien
al hacer uso de la palabra antes de proceder a iniciar la votación aclaró que
acogiendo la propuesta del representante Telésforo Pedraza en su proposición se
suprime el inciso final relativo a la información de las detenciones por los
medios de comunicación. Hubo en consecuencia una supresión parcial de la
propuesta sustitutiva que se iba a colocar a disposición de la plenaria como
resultado del debate efectuado, mas no puede decirse que los ponentes
plantearon otra proposición sustitutiva en caso de que la inicial no fuese
acogida, es decir, en reemplazo a otra proposición sustitutiva puesta a
consideración de la plenaria.”
Con lo anterior,
prosigue la vista fiscal se desvirtúa también otro de los cargo, que es el
referente a la omisión del deber de dar lectura a previa a la proposición que
se va a votar pues “el secretario dio lectura al artículo de la proposición
sustitutiva de los ponentes, y luego, ante la acotación de la Representante
Gina Parody, previamente a su votación precisó que “La propuesta Señor
Presidente que va a ser votada es la de los ponentes que está en el pliego de
modificaciones tal como se los leyó la Secretaría sin el último inciso”. De
esta manera, dice el concepto, los miembros de la plenaria tuvieron pleno
conocimiento de la proposición sometida a votación.
Adicionalmente,
tampoco les asiste razón a los demandantes, dice el concepto fiscal, cuando
afirman que los ponentes presentaron respecto del artículo5° una proposición
sustitutiva de otra sustitutiva, pues, según se desprende del Acta 078,
previamente a la votación y al la lectura del artículo, la Representante Gina
Parody informó el acuerdo al que había llegado en la subcomisión de
conciliación; luego presentó el contenido del artículo propuesto.
e. En relación con el cargo formulado en torno a la vulneración del
artículo 375 superior, conforme al cual durante el segundo período ordinario
del trámite de un acto legislativo sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero, el Ministerio Público estima que les asiste razón a
los demandantes. Aunque durante el curso de la segunda vuelta caben iniciativas
distintas a las acogidas en la primera, “estas siempre deben guardar relación
de conexidad con los temas que fueron debatidos en ella, es decir deben ser de
su esencia”.
Examinado el trámite surtido por el acto legislativo, la vista
fiscal observa en torno a este punto que, en desarrollo de la segunda vuelta,
se incorporó una propuesta nueva relativa a que “las funciones  especiales allí
contempladas se cumplirían, mientras se expida la respectiva ley, conforme al
reglamento transitorio que expida el Gobierno Nacional, quien además está
obligado a presentar el proyecto de ley estatutaria en un término perentorio”
De lo anterior concluye que efectivamente se transgredió el artículo
375 inciso final. La vulneración radica en que en la segunda vuelta se
incorporó al proyecto un tema nuevo y distinto a los que venía examinándose
durante la primera vuelta, relativo al otorgamiento de las mencionadas
facultades legislativas al Gobierno.  Como este asunto no es de la esencia de
la materia que venía debatiéndose, pues no se trata de algo indispensable o
inseparable del asunto, el inciso 4° del artículo 5° del acto legislativo,
norma que recogió la referida propuesta, está afectado de inconstitucionalidad.
f. En torno de la acusación que formulan los demandantes, relativa
al breve lapso durante el cual se concedió el uso de la palabra a los
parlamentarios en curso del octavo debate, el Ministerio Público afirma que “la
reducción de los espacios de intervención de  los congresistas no constituye un
vicio de procedimiento que lleve a la inexequibilidad del ordenamiento acusado,
pues conforme a los artículos 97 y 102, citados en la demanda, la ley ha fijado
un lapso máximo de intervención, mas no un lapso mínimo, y ello con el fin de
racionalizar el uso el tiempo... por manera que no puede afirmarse que un lapso
de intervención máxima de cinco minutos sea una acto que vaya contra el
Reglamento del Congreso.”
g. En cuanto a la acusación formulada por el ciudadano Wilson Borja,
conforme a la cual “la sesión efectuada el 10 de diciembre de 2003 se realizó
sin que mediara citación previa, y que por cuanto la sesión efectuada el día
anterior culminó a las 4:00 a.m (sic) se realizaron dos sesiones en el mismo
día”, el Procurador afirma que de acuerdo a la información incorporada al Acta
21 del 9 de diciembre de 2003, “la sesión del día 9 se realizó hasta la media
noche y fue justamente en el momento del cierre cuando se citó para la sesión plenaria
efectuada al día siguiente.” Por lo anterior, dice, la acusación no está
llamada a prosperar.
VI.
PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE
En la sesión realizada el 30 de julio de 2004, la Sala
Plena de la Corte Constitucional resolvió tener
como pruebas dentro del presente proceso las siguientes:
1.  Las
grabaciones magnetofónicas de la audiencia pública celebrada en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes el día 23 de septiembre de 2003  -tres
(3) casetes-  acompañadas como prueba en el expediente D-5121.
2.  Las
grabaciones magnetofónicas de la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
celebrada el 9 de diciembre de 2003  -cuatro (4)  casetes-, acompañadas como
prueba en el expediente D-5121.
3. Grabaciones
de video, formato VHS, del debate celebrado en la Cámara de Representantes, que
fue emitido el 5 de noviembre de 2003  -dos casetes- acompañadas como prueba en
los expedientes D-5121 y D-5122.
Aparte de ello,
la Corte ordenó correr traslado de las pruebas antes mencionadas a la ciudadanía
en general, al entonces Presidente de la Cámara de Representantes, al
Vicepresidente de la Cámara de Representantes y al Honorable Representante
Joaquín José Vives en relación con las demandas de la referencia.  Dentro de
este término, , presentaron escritos los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Díaz,
Carlos Rodríguez Díaz y Kenny Campo, junto con otras personas que coadyuvan el
escrito.
La Corte precisa
que los casetes de audio y video a que se ha hecho alusión, fueron ordenados
como pruebas en el auto admisorio de las demandas instauradas.  No obstante,
luego de allegados tales materiales al expediente, no se había ordenado que los
mismos fuesen tenidos como pruebas ni se había ordenado su traslado a la
ciudadanía.  Por este motivo, la Corte, en auto posterior, dispuso que tales
elementos fuesen tenidos efectivamente como pruebas pues todos ellos,
especialmente la grabación de video ya mencionada, resultaban muy importantes
para efectos de la decisión a tomar por la Corte.
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia de la Corte Constitucional
1- La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las
demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003, de conformidad
con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución
Política.
Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
2- El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios
de la Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año
siguiente a su promulgación. Las demandas de la referencia fueron promovidas el
día 4 de marzo de 2004, es decir, dentro del término previsto en la norma
citada, habida cuenta que el Acto Legislativo No. 02 de 2003 fue promulgado el
18 de diciembre de 2003, por lo que procede su examen.
Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el control
de constitucionalidad de los actos legislativos.
3- La Constitución consagra expresamente el poder de reforma
constitucional del Congreso, sujeta el ejercicio de ese poder a límites y
configura una instancia de control para la verificación del respeto de esos
límites.
En cuanto al poder de reforma constitucional del Congreso, la Carta
de 1991, en el Título V, al determinar la estructura del estado, dispone en el
artículo 114, que  corresponde “al Congreso de la República reformar la
Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración”.  Posteriormente, en el Título XIII, al regular la reforma
de la Constitución, establece en el artículo 374 que  la Carta “podrá ser
reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo
mediante referendo”.  Finalmente el artículo 375 superior regula el
procedimiento de aprobación del acto legislativo y establece que podrán
presentarlo “el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento
de los concejales o los diputados y los ciudadanos en un número equivalente, al
cinco por ciento del censo electoral vigente”. Igualmente señala que el
proyecto deberá ser tramitado “en dos períodos ordinarios y consecutivos”, en
el primero de los cuales deberá ser aprobado “por la mayoría de los
asistentes”, deberá entonces ser publicado por el gobierno y “en el
segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros
de cada cámara”. Además precisa que en este segundo período solo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero.
De otro lado, el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos de ese artículo.  Al efecto, le atribuye en el numeral 1º la
función de decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera
que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.  Y
por su parte, el artículo 379  establece que los actos legislativos “solo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos
establecidos en este título”.
4- De lo expuesto en precedencia parecería inferirse que los únicos
límites a que debe atenerse el Congreso de la República en ejercicio del poder
de reforma de la Constitución, por medio de acto legislativo, son estrictamente
procedimentales, a saber el respeto las reglas sobre la iniciativa de reforma y
sobre el trámite que debe surtirse en las cámaras.  De acuerdo con ello, el
control constitucional que se ejerce sobre los actos legislativos sería un
control circunscrito al examen de los eventuales vicios en que se pudo haber
incurrido en la iniciativa y en el trámite.  No obstante, de la integridad de
la Carta Política y, en particular, de la radicación del poder constituyente en
el Pueblo soberano y del carácter constituido de los poderes por él configurados,
se infiere que la facultad de reformar la Constitución no es absoluta sino que
tiene límites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta
no puede ser sustituida por otra.  En tal virtud, el control constitucional de
los mecanismos de reforma de la Constitución se extiende al examen de los
vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido.
5- Estos límites del poder de reforma impuestos por la Carta y la
consecuente legitimidad de esta Corte para verificar su respeto, fueron
abordados con detenimiento en la Sentencia C-551de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, mediante la cual se cumplió la revisión de
constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo constitucional.  En
ese fallo, la Corte expuso la siguiente doctrina, que es reiterada en la
presente oportunidad:
-  El poder constituyente está radicado en el Pueblo y es éste el
que tiene y conserva la potestad de darse una Constitución.  El poder del
Pueblo es ejercicio pleno de poder político y no está sujeto a límites
jurídicos.
-  El poder de reforma o poder constituyente derivado se refiere a
la capacidad que tienen ciertos órganos del estado, en ocasiones con la
consulta de la ciudadanía, de modificar la Constitución pero dentro de los
cauces determinados por la Constitución misma.  Por tratarse de un poder
constituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto a controles.
-  Los límites formales y procedimientales están constituidos por
las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos los mecanismos de
reforma constitucional previstos en la Carta.  Pero aparte de esos límites
obvios, y sin desconocer que cualquier artículo de la Constitución puede ser
reformado, existen otros límites que impiden que, so pretexto de reformar la
Constitución, ésta sea sustituida por otra totalmente diferente pues ello
desnaturaliza el poder de reforma y excede la competencia del titular de ese
poder.
-  La Constitución Política de 1991, si bien no establece cláusulas
pétreas, ni principios intangibles, tampoco autoriza expresamente su
sustitución integral.  Lo único que autoriza es que se reforme la Carta
vigente, pero no establece que ésta pueda ser sustituida por otra
Constitución.  Por ello, la Constitución debe conservar su identidad en su
conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le
introduzcan.
-  Por lo tanto, en el constitucionalismo colombiano, el poder de
reforma tiene límites competenciales pues no puede sustituir la Constitución de
1991.  Se trata de un límite expresamente establecido por el constituyente
originario en el artículo 374 de la Constitución adoptada en 1991 por la
Asamblea Constituyente como comisionada del Pueblo soberano.
-  El poder constituido no puede arrogarse funciones propias del
poder constituyente y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la
Constitución pues con ello se estaría erigiendo en poder constituyente
originario y estaría minando las bases de su propia competencia.
-  Para saber si el poder de reforma incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, pero no para revisar el contenido mismo de las reformas
comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional, pues esto equivaldría a un control material, sino para
determinar si hubo o no una sustitución total o parcial de la Constitución de
1991[1].
6- Podría objetarse que la Corte carece de la facultad de verificar
si un acto legislativo excedió o no las competencias del poder de reforma, por
cuanto la Constitución distingue entre vicios de carácter material y vicios
relacionados con el procedimiento en la formación del acto reformatorio, y
limita el control judicial de dichos actos sólo al segundo grupo (CP arts 241
ord 1 y 379). Sin embargo, es claro que la competencia del órgano a quien la
misma Carta le ha conferido el poder de reforma constitucional es un aspecto
básico para el entendimiento tanto de los vicios de procedimiento como de los
vicios de naturaleza material, razón por la cual este factor, la competencia,
no puede escindirse del control de constitucionalidad de los actos
reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos. Esto es
entendible si se tiene en cuenta que un acto legislativo resultaría
inconstitucional, ya sea porque se contravinieron las normas que regulan su
trámite en el Congreso, o ya sea porque el órgano que expidió el acto carecía
de competencia para ello, lo cual viciaría de forma absoluta el procedimiento.
Así las cosas, puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina,
que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual,
si la Constitución atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios
por vicios de procedimiento (CP arts 241 y  379), debe entenderse que le
atribuye también el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que
esta Corporación tiene la facultad de verificar si el órgano que expidió la
reforma tenía o no competencia para hacerlo[2]. Esto muestra
entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de
control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, entre
ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias
paradójicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de
guardar la supremacía e integridad de la Carta. En efecto, no podría admitirse
que esta Corporación avalara la constitucionalidad de un acto reformatorio que
hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por parte de un órgano que
carecía de competencia para hacerlo, es decir, que no estuviera contemplado
expresamente dentro de los titulares del poder de reforma que de manera
taxativa señala el Título XIII de la Constitución y dentro de los límites
competenciales que fija la Constitución.
Delimitación del problema jurídico sujeto a análisis
7- De conformidad con este entendimiento de la competencia de la
Corte para el control judicial de los actos reformatorios de la Carta, entre
ellos los actos legislativos, los demandantes estimaron que el Acto Legislativo
No. 02 de 2003 adolecía tanto de vicios de procedimiento como de vicios
relacionados con la competencia del Congreso para reformar la Constitución.
Según su parecer, las cámaras no sólo incurrieron en graves irregularidades de
trámite sino que además desbordaron su competencia como poder de reforma, ya
que las modificaciones introducidas por el acto demandado habrían equivalido a
una sustitución de la Carta de 1991, debido a la alteración de ciertos
elementos esenciales de la misma, y en especial a la vulneración de normas del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario, que prevalecen en el ordenamiento jurídico interno (CP art. 93).
8- Las reglas jurisprudenciales reiteradas en los fundamentos
anteriores de esta sentencia permiten concluir que la determinación del alcance
de la competencia del órgano que reforma la Constitución es en principio un
fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad del
procedimiento reformatorio, por cuanto, como ya se explicó, la competencia es
un presupuesto del procedimiento.  En tal contexto, es razonable suponer que si
la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia
y por trámite –como sucede en el presente caso-, entonces la Corte debería
iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de
competencia del órgano de reforma, pues sólo resuelto este aspecto, podría
adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento.
Bajo estos presupuestos, podría entenderse que la Corte debía entrar a resolver
en la presente oportunidad todos los cargos por un eventual desbordamiento de
competencia del Congreso al expedir el Acto Legislativo No 02 de 2003, antes de
entrar en el análisis de las impugnaciones por razones de trámite.
9- A pesar de que la anterior consideración es, desde un punto de
vista estrictamente lógico y metodológico, razonable, la Corte recuerda que la
labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no
consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son
planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento.
Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien
únicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisión
del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos
polémicos en torno a los cuales sea difícil alcanzar un acuerdo. Ahora bien, en
el presente caso, la Corte comenzó por una discusión de los eventuales vicios
de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un
acuerdo que permitiera, dentro de un término razonable, tomar una decisión al
respecto. La Corte examinó entonces los fundamentos de cada una de las
acusaciones por vicios de trámite descritas en el acápite de antecedentes de
esta sentencia y consideró que debía entrar en el análisis detallado de uno de
estos cargos, a saber el relacionado con la presunta irregularidad presentada
al aprobar el informe de ponencia previo a la votación del articulado del
proyecto de acto legislativo en el sexto debate de la segunda vuelta. La Corte
consideró que ese cargo podía prosperar, lo cual podría conducir a la
declaratoria de inexequibilidad de dicho acto legislativo y haría innecesario
el estudio sistemático y detallado de las otras acusaciones.
10- Esta opción metodológica de entrar a analizar y decidir
directamente los cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar, aun cuando
pueda parecer más lógico estudiar otra acusación previamente, no es una
invención de esta  sentencia ni de esta Corte. Así, en muchísimos eventos, esta
Corte ha declarado la inexequibilidad de una disposición con base en un
determinado cargo de procedimiento, lo cual la ha llevado a no estudiar las
otras acusaciones contenidas en la demanda[3]. Esta
metodología ha sido también utilizada por otros tribunales constitucionales de
otros países[4].
Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de
eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en
decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y
con información y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni
prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones
teóricas difíciles, cuando éstas no sean estrictamente necesarias para decidir
concretamente el asunto específico debatido, y especialmente cuando no parezca
posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en
torno a esas consideraciones[5]. Y eso sucedió en el
presente caso en relación con los vicios de competencia, por lo que la Corte
entró en el estudio sistemático del cargo de trámite que tenía mayores
posibilidades de prosperar, en el entendido de que si dicha acusación conducía
a la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba
improcedente, por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos,
por cuanto, en todo caso, la norma demandada sería retirada del ordenamiento.
11- La anterior opción metodológica, que como ya se explicó, ha sido
utilizada en otras sentencias, no significa que la Corte no pueda pronunciarse
nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda,
en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente
para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos
eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material,
a pesar de que la disposición acusada sería de todos modos retirada del
ordenamiento, por razones procedimentales[6]. Ese estudio
de los otros cargos se justifica en esos eventos por la función de guarda de la
integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241). En efecto, si la Corte
encuentra que claramente la disposición acusada vulnera la Carta por su
contenido material, entonces es razonable que así lo señale, precisamente para
prevenir que en un futuro ese mismo contenido sea adoptado por el Legislador.
Sin embargo, ese examen se justifica si existe dentro de la Corte una claridad
suficiente que permita constatar también la inconstitucionalidad material de la
disposición. Por el contrario, si el tema material o competencial es de tal
complejidad, que no parece probable que la Corte llegue, en un tiempo prudente,
a una conclusión firme al respecto, entonces resulta razonable que el juez
constitucional se abstenga de tomar determinaciones al respecto y entre a
examinar el vicio procedimental que tiene mayor posibilidad de prosperar. Eso
sucedió en el presente caso.
12- Conforme con lo expuesto, el primer problema jurídico que
asumirá la Corte será el estudio del cargo de inexequibilidad del Acto
Legislativo No. 02 de 2003 relativo a las irregularidades en la aprobación del
informe de ponencia previo a la aprobación del articulado en el sexto debate en
la Cámara de Representantes.  Con el fin de resolver esta controversia, la
Corte comenzará por recordar el precedente jurisprudencial sobre el parámetro
normativo del control de constitucionalidad de los actos legislativos. Esta
revisión de la doctrina constitucional en la materia resulta necesaria, pues
podría considerarse que esta acusación relativa a las irregularidades en la
aprobación del informe de ponencia está llamada a fracasar, por cuanto el
Título XIII de la Constitución no establece explícitamente que el trámite de
los actos legislativos incluya la presentación y aprobación de un informe de
ponencia, por lo que habría que concluir que jamás podría declararse la
inconstitucionalidad de un acto legislativo por un vicio relacionado con la
votación de dicho informe, ya que, conforme al artículo 379 superior, los actos
legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen
los requisitos establecidos” en ese título XIII. Entra pues la Corte a
recordar su jurisprudencia en torno a este punto.
Parámetros normativos para el control de constitucionalidad de los
actos legislativos
13- Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un
precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro normativo propio
del control de los actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de
forma exclusiva a las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla
razón de que esas normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos.[7]
En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos
legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas
disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida
formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14- Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que
surgen si el análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII
para verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos.  En
efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por
ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de
los ocho debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes
características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos
en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte
del título XIII.
Consecuencias similares pueden advertirse por la inobservancia de
otros requisitos que, aunque no están expresados en la literalidad de las
normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido incluidos por la
jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control judicial de los
actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de acto legislativo
previo al estudio en la comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley
5 de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada
cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada
una de las “vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables entre el
primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en
otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y
supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento
del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.
Con base en este marco de referencia, puede concluirse que el
mandato del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos “sólo”
pueden ser declarados inexequibles por violación de los requisitos establecidos
en el título XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y
estricta, pues dicha hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de
las reformas constitucionales previsto por la Carta. Esto ya había sido
establecido con claridad por esta Corte, cuando señaló al respecto:
“Señala el artículo 379 del estatuto Fundamental que los actos
legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los
requisitos establecidos en el título referente a la reforma de la Constitución.
Sin embargo, el adverbio “solo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues
es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan
aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos
conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras
normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en
la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una
especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su
carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una
vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a
sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151
C.P.)”[8].
15- La anterior doctrina, según la cual, las normas del Reglamento
del Congreso son también, en ciertos aspectos, parámetros de constitucionalidad
para verificar la regularidad del trámite de un acto legislativo, es
jurisprudencia reiterada y unánime de esta Corte[9].  Así, entre
otras, la sentencia C-614 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 2,
explicó que “conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando
la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite
correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375
superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que
regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de
1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones
de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto
Legislativo”. Esto significa que para el estudio de la constitucionalidad
de un acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas
las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen
requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
16- De otro lado, esta Corte ya respondió en la sentencia C-551 de
2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, a la posible objeción de que esa
interpretación podría restar toda eficacia al mandato del artículo 379 de la
Carta, según el cual los actos legislativos sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el título XIII.
En esa sentencia, la Corte concluyó que es factible armonizar ese mandato del
artículo 379 con la evidencia de que es imposible ejercer el control
constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, sin tomar en
consideración otras disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso
distintas a aquellas que hacen parte del referido Título XIII.  La Corte
precisó que esa armonización es posible si se distingue, con base en el
principio de instrumentalidad de las formas,  entre las irregularidades que
podían surgir del desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso y
los vicios de inconstitucionalidad de un acto legislativo. Dijo entonces la
Corte:
“Con base en esa distinción, es razonable concluir que el mandato
del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de
inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a
aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para
constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la
violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación
de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En
efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual
esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título
XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales,
del Reglamento del Congreso y de la LEMP[10], que son
indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de
aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos
en el mencionado Título XIII.
Así, se mantiene la diferencia que esta Corte ha hecho entre
referentes normativos, disposiciones pertinentes y vicios procedimentales de
inconstitucionalidad. Como sucede en cualquier proceso constitucional, toda la
Constitución y las normas orgánicas y estatutarias que la desarrollan, deben
ser analizadas en su conjunto para determinar el alcance de un principio o una
regla constitucional. Este, en virtud del principio de interpretación integral
y sistemática de la Carta. Sin embargo, no todas las normas que conforman el
marco amplio de referencia para el ejercicio del control constitucional, son
pertinentes y aplicables a una determinada cuestión, caso o problema jurídico.
Así, los artículos relativos a la moción de censura, no son pertinentes ni
aplicables al procedimiento de formación de la ley convocante de un referendo.
Además, no cualquier irregularidad tiene la entidad suficiente para constituir
un vicio que autorice a la Corte para declarar la inconstitucionalidad total o
parcial de dicha ley. Expresamente el artículo 379 estipula que la convocatoria
a referendo y los demás actos en él mencionados, “sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este Título.
El Congreso debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento
al aprobar una ley de referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no
puede ser interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los
principios y valores constitucionales que desarrollan. Por consiguiente, no cualquier
irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso
o de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la
inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad
sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la
formación de esa ley, como paso necesario para la adopción por el pueblo de una
reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y
378).  Por consiguiente, únicamente las violaciones del Título XIII y de la
Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que
desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en
particular las exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan
vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo
(C.P. artículo 379).[11]”
17- El análisis precedente muestra que el parámetro normativo aplicable
al control de los actos legislativos está formado por las normas de la
Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al
desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por
la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Titulo XIII”[12].
18- Los anteriores criterios son suficientes para concluir que, a
pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona específicamente el informe
de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación
de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir
un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede
ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el
Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo
informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss),
sino además por cuanto, como se explicará ulteriormente en esta sentencia, la
aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la
voluntad democrática de las cámaras.
19- Conforme a lo anterior, el cargo de las demandas sobre la
existencia de un posible vicio de procedimiento en la votación del informe de
ponencia en el sexto debate durante la segunda vuelta es constitucionalmente
relevante, por lo cual entra la Corte a examinarlo.
El cargo por el presunto vicio de procedimiento consistente en la
votación del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cámara de
Representantes
20- Los demandantes en ambos expedientes consideran que el Congreso
incurrió en un vicio de procedimiento en la votación del informe de ponencia en
la plenaria de la Cámara de Representantes. Según su parecer, al ser votado ese
informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta
requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de
poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la
votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento
del proyecto. Según su criterio, ese hecho vulnera numerosas normas del
Reglamento del Congreso, y en particular el artículo 132, que establece que
iniciada una votación, ésta no puede interrumpirse. Dichas irregularidades y
vulneraciones del Reglamento del Congreso configuran, según los demandantes, un
vicio de procedimiento, pues afectaron la formación de la voluntad de las
cámaras, por lo cual  el Acto Legislativo debe ser declarado inexequible.
El Procurador comparte los criterios de los actores, pues considera
que efectivamente hubo una violación del artículo 132 del Reglamento del
Congreso, ya que la mesa directiva interrumpió una votación en curso. Según su
parecer, en este caso no podía invocarse el artículo 77 del mismo Reglamento,
que faculta al Presidente a levantar la sesión, por desorden, por cuanto no
sólo prima la norma expresa, que prohíbe interrumpir el proceso de votación,
sino que, además, la alteración del orden consistía únicamente en que los
parlamentarios no se sentaban en sus curules. Para la Vista Fiscal, ese vicio
no fue convalidado con la votación del día siguiente, pues no puede avalarse el
uso irregular de unas normas de procedimiento para desconocer la voluntad de
las cámaras.
Uno de los intervinientes, por el contrario, se opone a la demanda,
pues considera que no existió ninguna irregularidad en esa sesión, ya que
realmente no hubo votación, por cuanto ésta no fue nunca cerrada debido al
levantamiento de la sesión. Además, según su parecer, dicho  levantamiento fue
legítimo pues, frente a una situación de desorden, el Presidente de la Cámara
utilizó la facultad que le confieren los artículos 43 y 44 del Reglamento del
Congreso de tomar las decisiones necesarias para mantener el orden interno en
las cámaras.
21- Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea
este cargo es el siguiente: ¿realmente existió o no un vicio de procedimiento
en la sesión del 5º de noviembre de 2003 en la votación del informe de ponencia
en la Plenaria de la Cámara de Representantes en Segunda Vuelta, en especial
por el levantamiento de la sesión ordenado por el Presidente de esa Corporación
y la falta de “cierre” y certificación de la votación que aparentemente
habría ocurrido?
Como se puede ver, la respuesta a ese interrogante remite no sólo a
una discusión jurídica sino también a problemas de valoración fáctica, puesto
que existen controversias sobre qué fue realmente lo que ocurrió en dicha
sesión.  Por ello la Corte comenzará por realizar un recuento detallado sobre
los aspectos fácticos del trámite de la norma acusada que, en criterio de los demandantes,
sustentan la configuración del vicio de procedimiento (Ver infra fundamentos 22
a 37), para después efectuar la valoración probatoria de ese recuento (Ver
infra fundamentos 38 a 62). Precisada la situación fáctica, la Corte procederá
entonces al análisis jurídico de tales hechos (Ver infra fundamentos 63 y ss),
con el objeto de determinar si dicho cargo está o no llamado a prosperar.
Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto
vicio de procedimiento
22- Con el objeto de determinar la prosperidad del cargo estudiado,
la Corte considera fundamental realizar un recorrido detenido por la actuación
cumplida en el Congreso de la República con ocasión del sexto debate de la
segunda vuelta del Acto Legislativo 02 de 2003 pues, a juicio de los
demandantes,  en él se incurrió en el vicio analizado en este pronunciamiento.
La Corte no sólo analizará lo sucedido en la plenaria del 5 de noviembre de
2003, sino que tendrá además en cuenta ciertos hechos antecedentes –en especial
las plenarias del 29 de octubre y 4º de noviembre- y posteriores –la plenaria
del 6º de noviembre- que permiten contextualizar mejor lo ocurrido en esa
sesión del 5º de noviembre.
23- En la sesión del día martes 28 de octubre de 2004 de la Plenaria
de la Cámara de Representantes se señaló el día miércoles 29 de ese mes como
fecha para debatir y votar, en sexto debate, segunda vuelta, el proyecto del
acto legislativo conocido como Estatuto Antiterrorista.  En esta fecha sesionó
la Plenaria de esa Corporación, la que fue presidida por la Mesa Directiva
integrada por los representantes Alonso Rafael Acosta Osio, Jorge Luis
Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Murillo[13].
Inicialmente se realizó el registro electrónico y manual de los representantes
y luego el Secretario General, a solicitud de la Presidencia, dio lectura al
orden del día.  Éste comprendía el llamado a lista y verificación del quórum y
la consideración de los negocios sustanciados por la Presidencia, los informes
de las Comisiones Accidentales, los proyectos para segundo debate y finalmente
de lo que fuera propuesto por los representantes.  En el penúltimo punto se
habían relacionado ocho asuntos para ser considerados por la Cámara y el
correspondiente al Proyecto de Acto Legislativo Número 223 de 2003 Cámara, 015
de 2003 Senado, se encontraba en primer lugar.
24- Luego de que el Secretario General certificara que se había
integrado el quórum decisorio, se sometió a votación la aprobación del orden
del día y a partir de ese momento varios representantes solicitaron que se
considerara la posibilidad de aplazar el debate sobre el proyecto de acto
legislativo, pues los días sábado 25 y domingo 26 de octubre se habían
realizado las jornadas electorales correspondientes al referendo y a la
elección de autoridades locales y el día martes 28 había sido archivado, en el
Senado de la República, el proyecto de acto legislativo sobre reelección
presidencial. Estas circunstancias, según dichos representantes, aconsejaban el
aplazamiento del debate.  Otros representantes, en cambio, solicitaron que se
aprobara el orden del día tal como estaba concebido, es decir, que se debatiera
y votara en el curso de esa sesión el acto legislativo.
En el curso de las intervenciones se tocaron otros temas como el
trámite de una moción de censura al entonces ministro Fernando Londoño Hoyos,
la actitud asumida por el Presidente de la República ante el representante
Germán Varón Cotrino en un desayuno de trabajo realizado ese día en el Palacio
de Nariño y el allanamiento de la vivienda de la Representante María Isabel
Urrutia.  Transcurridas tres horas de deliberaciones, el representante Pedro
Arenas García solicitó que se declarara la suficiente ilustración, lo que fue
aceptado por la Mesa Directiva.  Por este motivo, el Presidente puso en
consideración de la Plenaria la exclusión del orden del día de dos proyectos de
ley y del proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto
Antiterrorista, lo que fue aprobado por la Plenaria.
No obstante, varios representantes, entre ellos el propio Pedro
Arenas García, pusieron de presente que lo que se había aprobado era la inclusión
y no la exclusión del orden del día de los citados proyectos, contrariamente a
como lo había entendido la Mesa Directiva.  Ante tal situación, el Presidente
puso a consideración de la Cámara la reapertura de la discusión y ésta fue
reabierta.  Acto seguido, el representante Luis Fernando Duque García
intervino  “para denunciar la actitud anarquista que está sucediendo aquí en
la Cámara de Representantes, alentada por la asesora de la señora ministra, de
desintegrar el quórum, de decirles a los Conservadores que se retiren”[14].
Luego, la Presidencia sometió nuevamente a consideración la
exclusión del orden del día de los proyectos ya indicados, proposición que fue
radicada en ese momento.  La votación para la aprobación del orden del día fue
abierta y cerrada pero el Presidente no contabilizó los votos sino que levantó
la sesión argumentando  “que la Cámara no ha guardado la compostura
necesaria frente a toda la temática”  y convocó a la Plenaria para el
martes cuatro de noviembre con el mismo orden del día.  Esta decisión fue
apelada y al momento de la votación el secretario informó que se había disuelto
el quórum decisorio.  La sesión fue entonces levantada y el debate y la
votación del acto legislativo se aplazaron para el martes siguiente.
25.  Puede advertirse, entonces, que en la sesión del 29 de octubre
de la Plenaria de la Cámara, como lo pusieron de presente varios
representantes,  no existía suficiente claridad sobre el sentido del debate
promovido.  Para todos no era claro que lo que se estaba haciendo era
modificando la orden del día a fin de excluir el debate y la votación del
proyecto de acto legislativo.  La confusión llegó a tal punto que, en tanto que
la Mesa Directiva sometió a consideración la exclusión de tres proyectos del
orden del día, la Plenaria entendió que lo que se estaba votando era su
inclusión.  De allí la necesidad de reabrir la discusión y de votar nuevamente
la exclusión de tales proyectos.  No obstante, para tal momento el quórum ya se
había desintegrado y ante ello se levantó la sesión.  Además, en esa sesión se
denunció expresamente la actitud asumida por una asesora de la Ministra de
Defensa en el sentido de invitar a los representantes conservadores a retirarse
del recinto con el fin de desintegrar el quórum y se puso de presente que el
proyecto debía discutirse, mucho más si los parlamentarios allí reunidos no
estaban para  “hundir per se las cosas”, según lo indicó el
representante Luis Fernando Duque García[15].
26. El martes 4 de noviembre de 2003 se realizó una nueva sesión de
la Cámara de Representantes[16].  El Secretario General
dio lectura al orden del día, que era el mismo de la sesión anterior, y a
continuación se consideraron las propuestas de excluir del orden del día cuatro
proyectos de ley y el proyecto de acto legislativo.  La Plenaria aprobó la exclusión
de los cuatro proyectos de ley y rechazó la exclusión del proyecto de acto
legislativo.
Luego de considerarse varias proposiciones, la Cámara continuó con
la discusión del proyecto de acto legislativo.  La Secretaría General dio
lectura a la proposición con la que terminaba el informe de ponencia presentado
por los representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez, Zamir
Silva y Armando Benedetti.  Luego la Mesa Directiva puso en consideración la
proposición de archivo del proyecto presentada por el representante Wilson
Borja, pero ésta fue retirada antes de que fuera considerada por la plenaria.
La Mesa Directiva dio un receso de cinco minutos y luego otro de
media hora para que se inscribieran los representantes que querían intervenir
en la discusión; el Presidente anunció entonces que a cada uno se le
concederían 10 minutos, que a los ponentes se les concederían 15 minutos  y que
terminadas las intervenciones se realizaría la votación.  No obstante, luego de
algunas mociones de orden, la Mesa Directiva indicó que  “no tiene ningún
problema en que hoy se debata el informe de ponencia, y se vote hoy el informe
de ponencia exclusivamente... y dejemos para mañana la discusión del articulado”[17].
Luego precisó que quienes querían intervenir en la discusión del articulado
debían inscribirse en esa fecha y no al día siguiente.
27- A continuación intervino el Coordinador de ponentes,
representante Zamir Silva Amín, quien dijo que participaba de la tesis general
contenida en el proyecto, se pronunció en torno a los argumentos esgrimidos por
quienes estaban en contra del mismo y expuso que se había apartado  de las
modificaciones introducidas en la Comisión Primera de la Cámara por desconocer
las competencias ordinarias del Congreso.  Luego intervino el ponente
representante Armando Benedetti.
Posteriormente la Mesa Directiva concedió el uso de la palabra a los
representantes Gustavo Petro Urrego, Venus Albeiro Silva, Adriana Gutiérrez
Jaramillo, Alexander López Maya, Teófila Roa, María Isabel Urrutia Ocoró y
Wilson Alfonso Borja Díaz.  Cada uno de ellos, de manera detenida, expuso los
motivos con base en los cuales estaba a favor o en contra del proyecto.
Finalmente la Mesa Directiva concedió el uso de la palabra a la
Ministra de Defensa Marta Lucía Ramírez.  Terminada la intervención de la
Ministra, la Presidencia cerró el debate y citó para el día siguiente a partir
de las 10:00 a.m. para entrar a votar el informe de ponencia y luego proceder a
discutir y votar el articulado del proyecto. La Mesa Directiva dejó constancia
del número de representantes que se habían inscrito para intervenir en el
debate del articulado a realizarse el día siguiente.
28. Es pues claro que en la sesión del 4 de noviembre de 2003 la
Cámara inició el estudio del proyecto de acto legislativo.  Para ello, tras la
exclusión de cuatro proyectos de ley, la Mesa Directiva dio lectura al informe
de ponencia, puso en consideración una solicitud de archivo que luego fue
retirada y fijó las reglas de juego para el debate y la votación del informe de
ponencia y del articulado correspondiente al proyecto.  Luego de ello
intervinieron los ponentes, quienes expusieron la tesis general contenida en el
proyecto y los motivos por los cuales consideraban que debía ser aprobado por
la Plenaria de la Cámara.  Posteriormente intervinieron varios de los
representantes que se habían inscrito, los que, en su mayoría, se mostraron en
contra del contenido general del proyecto.  El debate del informe de ponencia
culminó con la intervención de la Ministra de Defensa.
Luego es claro para la Corte que el informe de ponencia fue
ampliamente discutido en esa sesión de la Plenaria de la Cámara de
Representantes.  De allí que los distintos intervinientes en el debate hayan
dado cuenta de cuál era la postura que tenían en torno al contenido general del
proyecto pues, sin llegar a considerar el articulado que lo integraba,
expusieron argumentos generales en los que apoyaban su posición.  Desde luego,
la aprobación del informe de ponencia no constituye, en manera alguna, una
postura definitiva en torno al articulado que integra el proyecto sometido a
consideración, pero si contribuye a definir el espacio de discusión en el que
se han de adoptar luego posiciones en torno a temas particulares.  De allí que,
frente al caso presente, la Corte pueda concluir que ese ámbito de discusión
fue abordado por cada uno de los intervinientes en el debate.
29.  La siguiente sesión de la Plenaria de la Cámara de
Representantes se realizó el miércoles 5 de noviembre de 2003 a partir de la
1:10 de la tarde[18].  El Secretario General
dio lectura al orden del día, que comprendía el llamado a lista y la
verificación del quórum y la consideración de los negocios sustanciados por la
Presidencia, de los proyectos para segundo debate y de lo que propusieren los
representantes.
A continuación se dio lectura a la proposición contenida en el
informe de ponencia y luego se realizó una intensa discusión acerca del alcance
de las expresiones realizadas en ese día por el Ministro del Interior y de
Justicia en una reunión con varios parlamentarios del Partido Conservador y de
acuerdo con las cuales el Presidente de la República consideraría la
posibilidad de anticipar elecciones parlamentarias en caso de perder las
mayorías en el Congreso.  En el debate intervinieron los representantes
Telésforo Pedraza, César Laureano Negret Mosquera, Plinio Edilberto Olano
Becerra, Germán Navas Talero, Carlos Julio González Villa, Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas, Alexander López Maya,  Juan de Dios Alfonso García, Pedro
Nelson Pardo Rodríguez, Gustavo Petro Urrego, Oscar Leonidas Wilches Carreño,
Wilson Alfonso Borja Díaz, Alonso Acosta Osio, Arcángel Clavijo Valencia, Venus
Albeiro Silva Gómez, Carlos Eduardo Enríquez Maya, Henry Quiroga Castro  y
Alfonso Campo Escobar.
30- Luego de tales intervenciones, y cuando habían transcurrido dos
horas de la sesión, hizo uso de la palabra el representante Omar Flórez Vélez,
quien solicitó que la Cámara se ocupara del orden del día y en particular del
proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto Antiterrorista.  La
Mesa Directiva interpretó tal intervención como una solicitud para que se
declarara la suficiente ilustración de la Plenaria, interpretación que fue
ratificada por quien había hecho la proposición, y al ser puesta a consideración
de la Plenaria, fue aceptada.  Por este motivo se avocó el estudio de ese
proyecto y, acto seguido, el Secretario General dio lectura al informe con que
terminaba la ponencia y pidió al Presidente que se sometiera a consideración de
la Plenaria. El informe terminaba señalando que los ponentes presentaban “ponencia
favorable” y por ello solicitaban “a los miembros de la Honorable Cámara
de Representantes dar segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto
Legislativo.[19]”
A esa altura de la sesión, el Presidente Alonso Acosta Osio recordó
a los representantes que el debate correspondiente al informe con que terminaba
la ponencia había quedado cerrado el día anterior, 4 de noviembre; que en esa
fecha habían acordado iniciar al día siguiente, 5 de noviembre, por la votación
del informe y que después discutirían artículo por artículo, efecto para el
cual se habían registrado las personas que iban a intervenir en el debate de
cada artículo.  En seguida, “para claridad de la Cámara”, le pidió al
Secretario  “informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de
Acto legislativo con el fin de que haya claridad”, requerimiento ante el
cual el Secretario contestó: “Según el reglamento señor Presidente, este
proyecto requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente
84 honorables representantes”.  En seguida la Mesa Directiva ordenó la
apertura del registro electrónico y la realización de la votación manual de
aquellos que no podían votar electrónicamente.  La Mesa Directiva precisó que
si se votaba SI se aprobaba el informe de ponencia y que si se votaba NO se
estaba negando el informe de ponencia.
31- Hasta este momento la reconstrucción de la sesión del 5 de
noviembre de la Plenaria de la Cámara de Representantes puede hacerse con base
en lo registrado en el acta de la Plenaria que aparece publicada en la Gaceta
del Congreso No.617, del martes 25 de noviembre de 2003.  No obstante, a partir
de tal momento ese documento resulta insuficiente para determinar lo ocurrido pues
las referencias a los hechos que sucedieron a continuación se hacen de una
manera fragmentaria, al punto que no permiten conocer lo acaecido.  Ahora bien,
resulta necesario conocer detalladamente lo ocurrido en esa sesión, en
particular a partir del momento en que el secretario lee la proposición del
informe de ponencia, puesto que, conforme a los cargos de la demanda, esos
hechos tienen gran relevancia en el presente proceso de control de
constitucionalidad. Por ello, y ante la insuficiencia de la Gaceta del Congreso
para ese propósito, Corte ordenó que se incorporara formalmente al proceso la
videocinta correspondiente a esa sesión de la Plenaria de la Cámara, la cual
había sido aportada por los demandantes pero era necesario ponerla en
conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las
Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ella.
Precisamente para permitir esa intervención ciudadana y de los miembros de la
mesa directiva, la Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendió sus
deliberaciones, incorporó formalmente como prueba los videos y grabaciones
magnetofónicas relativos a esas sesiones, y corrió traslado de las mismas a la
ciudadanía en general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cámara de
Representantes.
32- Entra pues la Corte a examinar lo que sucedió en esa sesión, a
partir de ese momento, con base en la videocinta que hace parte del proceso.
Para facilitar el seguimiento cronológico de esos hechos, la Corte toma como
punto de partida (i) la lectura por el secretario de la proposición final del
informe de ponencia y (ii) el inicio formal de la votación ordenado por el
Presidente, y a partir de esos hechos cronometra el tiempo transcurrido.  La
Corte considera que esos dos hechos son importantes pues, teniendo en cuenta
que todos los parlamentarios estaban advertidos que ese día se iba a votar el
informe de ponencia, entonces la lectura de la proposición final por el
secretario y su solicitud de que se sometiera a consideración de la Plenaria
equivalía a una advertencia a todos los representantes que en ese momento se
iba entrar a votar ese punto. Por consiguiente, a partir de ese instante, los
parlamentarios que podían haberse retirado temporalmente del recinto de la
Cámara, tenían la posibilidad y la obligación de retornar a sus curules para
ejercer su derecho y su deber de votar. De otro lado, la orden del Presidente
al Secretario de “abrir el  registro electrónico” marca el comienzo
formal de la votación. La Corte advierte y destaca entonces los siguientes
hechos:
-  A los 2 minutos y 15 segundos de la apertura de la votación y a
los 4 minutos y 15 segundos de la lectura de la proposición final, 18
representantes ya habían votado manualmente, acercándose para ello hasta el
Secretario General. Ese día votaron manualmente 21 representantes, lo cual
significa que en esos primeros dos minutos de votación formal, habían señalado
el sentido de su decisión prácticamente todos los representantes que votaron
manualmente. El voto electrónico, por su parte, es inmediato, puesto que se
realiza por el registro en la curul de cada parlamentario y es instantáneamente
registrado.
-  A los 2 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 4
minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, el Presidente
manifestó: “Aquí hay parlamentarios presentes que no han votado y se les
recuerda a todos que tienen votar”. Diez segundos después se registró el
voto manual del representante Germán Velásquez.
-  A los 3 minutos y 5 segundos de iniciada la votación y a los 5
minutos 5 segundos de la lectura de la proposición final, teniendo en cuenta
que pese al tiempo transcurrido no se cerraba la votación, el representante
Wilson Borja le pregunta a la Mesa Directiva: “¿Lo van a sacar a la fuerza?”.
-  Diez segundos más tarde, un representante que no es posible
identificar, hace la misma pregunta.  A partir de este momento empieza el
malestar entre varios representantes, son frecuentes las voces de protesta ante
la actitud asumida por la Presidencia de no cerrar la votación y ya algunos
representantes empiezan a abandonar sus curules y a acercarse a la Mesa
Directiva.
-  No obstante que varios representantes hicieron uso
simultáneamente de la palabra y a que se observaba cierta agitación dentro del
recinto, es posible seguir la secuencia de los acontecimientos.  Así, a los 3
minutos y 30 segundos de iniciada la votación y a los 5 minutos 30 segundos de
la lectura de la proposición final, el Presidente de la Cámara afirmó: “Por
favor, orden, orden, orden en la Plenaria, orden en la Plenaria, orden o
levanto la Plenaria”.  Esta fue la primera afirmación que se hizo por parte
de la Mesa Directiva en el sentido que si no se hacía orden se cerraba la
votación.  A partir de este momento, varios representantes reaccionaron
verbalmente y otros más se levantaron también de sus curules. Algunos segundos
después el Presidente reitera: “Por favor, orden en la Plenaria, orden o
levanto la Plenaria.  Yo he dicho con orden.  Estamos en votación”.
-  A los 3 minutos 50 segundos de iniciada la votación y a los 5
minutos 50 segundos de la lectura de la proposición final se registra el voto
manual del representante Carlos Julio Palacios. Pocos segundos después se
escuchan varias voces: “Presidente, se enterró, se enterró”.  Es una
alusión al hundimiento del proyecto de acto legislativo pues éste no parece
haber alcanzado la mayoría señalada por el secretario; han transcurrido 4
minutos desde que se inició formalmente la votación y 6 minutos de la lectura
de la proposición final, y la votación no es “cerrada” por el Presidente
ni certificada por el secretario.  Ante dicha situación, continúan las voces de
protesta.
- A los 4 minutos y 15 segundos de iniciada la votación y a los 6
minutos 15 segundos de la lectura de la proposición final se registra el voto
manual del representante Alfredo Cuello. Pocos segundos después, el Presidente
manifiesta: “Con calma.  Ahí acaban de llegar los parlamentarios que estaban
aquí afuera del recinto, a votar”.  La Corte constata que después de ese
instante ningún parlamentario se acerca a votar manualmente, lo cual indicaría
que desde ese momento no hay ningún voto nuevo, pero la votación sigue
abierta.
-  A los 4 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 6
minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, varios
representantes afirman  “Que cierre”,  “Que cierre”. La
inconformidad en la plenaria aumenta. Muchos representantes se ponen de pie y
se aglomeran frente a la Mesa Directiva.
-  A los 5 minutos de iniciada la votación y a los 7 minutos de la
lectura de la proposición final, el Presidente manifiesta: “Pido un poquito
de calma.  Por favor ocupan las curules honorables representantes.  Ocupen las
curules que estamos en  votación”. Pocos segundos después, es anulado el
voto del representante Alfredo Cuello, al parecer por haber votado electrónica
y manualmente.
-  A los 5 minutos y 30 segundos y a los 7 minutos 30 segundos de la
lectura de la proposición final, un representante afirma: “Presidente,
ciérrelo, Presidente”.  Lo que se pide es que se cierre el registro de la
votación. Unos diez segundos después, un representante, que no es posible
identificar, afirma: “Presidente, no hay garantías”.  Y pocos instantes
más tarde, el Presidente hace un nuevo llamado a los representantes para que se
sienten.
-  A los 6 minutos y 30 segundos de iniciada la votación y a los 8
minutos 30 segundos de la lectura de la proposición final, el representante
Wilson Borja, quien se encontraba cerca del secretario de la Cámara, afirma: “Si
no hay garantías nos vamos”. Han transcurrido además más de dos minutos sin
que sea registrado ningún voto manual.
-  A los 6 minutos y 45 segundos de iniciada la votación y a los 8
minutos y 15 segundos de la lectura de la proposición final, el presidente
afirma: “Si se sientan los parlamentarios cierro la votación.  Se me sientan
para cerrar la votación”. Casi inmediatamente, el Segundo Vicepresidente de
la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al Presidente y le dice: “Si
la cierra se hunde.  Si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesión, por el
orden”.  En esta afirmación hay un claro reconocimiento del efecto que se
producía si, en ese momento, se cerraba la votación que se había abierto hacía
ya 7 minutos y después de casi 9 minutos de la lectura de la proposición final:
el hundimiento del proyecto ante la falta de la mayoría absoluta requerida para
la aprobación del informe de ponencia favorable. O al menos así lo entendía la
Mesa Directiva. Pocos segundos después el Presidente deja de anunciar que va a
cerrar la votación si se sientan los parlamentarios y simplemente afirma: “Por
favor, se sientan los honorables representantes.  Se sientan los
honorables representantes”.
-  A los 7 minutos y 20 segundos de iniciada la votación y a los 9
minutos 20 segundos de la lectura de la proposición final, se acerca el
representante Vives al Presidente de la Cámara y le manifiesta: “Cuánto
tiempo vas a esperar,  ponle orden a esta vaina”.  Diez segundos más
tarde, el Segundo Vicepresidente de la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo le
reitera al Presidente: “Alonso, Alonso, levanta la sesión”.  Entonces
inmediatamente, el Presidente afirma: “Se levanta la sesión y se cita para
mañana a las nueve de la mañana para el mismo... para la discusión.  No hay
orden y se levanta la sesión”.  La reacción de muchos representantes no se
hace esperar.  Varios gritan: “Bandidos.  Bandidos.  Bandidos”.
-  A los 7 minutos y 50 segundos de iniciada la votación y a los 9
minutos 50 segundos de la lectura de la proposición final, el Presidente
afirma: “Se sientan y se hace orden.  Se sientan y hay orden.  Se sientan y
hay orden.  Si no hay orden.  Yo he dicho que si no hay orden se levanta la
sesión y se ha levantado la sesión”.  Frente a esta afirmación las
protestas son mucho más enérgicas.
-  A los 8 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 10
minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, la representante
María Isabel Urrutia Ocoró afirma: “Presidente, apelo la decisión de
levantar la sesión porque no se contaron los votos.  Presidente, apelo la
decisión, Presidente”.  Ante esta solicitud, el Presidente afirma: “O se
sientan los parlamentarios para ponerle orden al debate.  Acaban de apelar la
decisión de levantar la sesión”.  A continuación, el Presidente puso a
consideración de la Plenaria la decisión de levantar la sesión y no fue
aprobada por la Plenaria.  Por ese motivo, la sesión continuó.  No obstante, el
representante Joaquín José Vives Pérez, haciendo uso de la palabra afirmó:
“Señor Presidente, es claro que su conducción no brinda garantías
a esta Corporación, usted abre la votación deliberadamente y podemos estar dos
o tres días a ver  si logran los votos suficientes para aprobar este proyecto.
Es difícil aceptar algunos resultados, señor Presidente.  Por demás, usted ya
levantó esta sesión, no hay nada diferente que convalidar el resultado que
está, que según el registro tiene quórum pero no tiene los votos suficientes,
este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente,
yo quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrático y a
todos aquellos que sienten que aquí no hay garantías, que nos retiremos de este
recinto, que esta sesión ya fue levantada y que este  proyecto ya fue archivado”.
Luego intervino el representante Gustavo Petro Urrego, quien también
cuestionó la dirección de la votación por la Mesa Directiva, a la cual calificó
de “absolutamente arbitraria” y señaló que por eso se retiraba y
procedió a abandonar el recinto. Entonces la representante Nancy Patricia
Gutiérrez Castañeda solicitó la verificación del quórum y que se reabriera y se
verificara la votación. Frente a esa solicitud, intervino el Presidente Alonso
Acosta Osio, quien negó que en el curso de la votación se hubieren irrespetado
las garantías; que la sesión había sido levantada por el desorden.
33- El Presidente, teniendo en cuenta la solicitud de la
representante Gutiérrez Castañeda, ordenó al secretario abrir el registro
electrónico para verificar el quórum. Habían transcurrido 21 minutos y 45
segundos de iniciada la votación y 23 minutos y 45 segundos de la lectura de la
proposición final. En ese momento, la sesión está en perfecta calma, y varios
congresistas votan manualmente para efectos de esta verificación del quórum. A
los 45 segundos de iniciada esta verificación de quórum, que en su proceso
material se realiza exactamente como una votación nominal, el Presidente “avisa
a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar”.
Aproximadamente un minuto más tarde, el secretario solicita a los “auxiliares
del Recinto favor apremiar a los honorables Representantes que se encuentran”
para que voten. La verificación de quórum termina a los 2 minutos y 30 segundos
de haberse iniciado, cuando el presidente solicita al secretario que informe si
hay o no quórum decisorio, a lo cual éste responde positivamente.
34- Luego de esa verificación de quórum, la sesión continúa e
intervienen varios representantes, a saber: Muriel de Jesús Benito-Revollo
Balseiro, Juan Hurtado Cano, María Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas,
Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar Flórez Vélez, Alfonso Campo Escobar, Iván
Díaz Mateus, Luis Fernando Velasco Chávez y Javier Ramiro Devia Arias. Estas
intervenciones están fielmente reproducidas en el correspondiente Acta de la
Sesión[20] y serán tenidas en
cuenta por la Corte, en lo pertinente, en la valoración fáctica y en el
análisis jurídico de los hechos ocurridos en dicha plenaria. La Presidencia
anunció que, con base en las atribuciones disciplinarias que le confiere el
artículo 73 del Reglamento del Congreso, que lo faculta para imponer sanciones
por irrespeto, les suspendía el derecho a intervenir en “el resto del Debate
y de la Sesión a los parlamentarios Wilson Borja, Alexánder López, Venus Albeiro
y a la doctora María Isabel Urrutia[21]”.   Por
último, se cerró la sesión y se citó para el día siguiente a las 9:00 de la
mañana.
35.  El día jueves 6 de noviembre de 2003 se realizó una nueva
sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes[22],
la cual fue presidida inicialmente por el Presidente Provisional Oscar Arboleda
Palacio, quien dio instrucciones al Secretario General para  “abrir el
registro electrónico y hacer las anotaciones de carácter manual a que haya
lugar”[23].  La Mesa Directiva dio
lectura y luego sometió a aprobación el orden del día, en el que se incluía,
como proyecto para segundo debate, el Proyecto de acto legislativo número 223
de 2003 de Cámara, 015 de 2003 Senado.  En ese momento, los representantes
Alexander López Maya y Venus Albeiro Silva dejaron constancias en el sentido
que ese proyecto había sido archivado en la sesión del día anterior y que lo
que se pretendía, al incluirlo nuevamente en el orden del día, era  “pasar
por encima de una decisión ya tomada el día de ayer”[24].
A continuación intervinieron varios representantes, así: Wilson
Borja interpuso apelación contra la sanción de exclusión del debate impuesta el
día anterior por la Mesa Directiva; Alexander López Maya y Venus Alberio Silva
se pronunciaron también contra esa sanción; Luis Fernando Almario Rojas
solicitó un llamado de atención en razón de lo ocurrido durante la sesión
anterior y María Isabel Urrutia Ocoró afirmó que el proyecto se había hundido
el día anterior y agregó:
“No sé cómo vamos a hacerlo para revivirlo hoy, no se cuál va a
ser el sistema, pero había doce votos manuales y había 68 en la Pizarra, hagan
la cuenta eran ochenta votos, después llegaron tres compañeros más en el
transcurso de hora y media y se completaron ochenta y tres votos, siguió
hundido el Proyecto, y no sé que seguimos discutiendo, se levantó la Sesión,
pasó todo eso y hoy nos sancionan”[25].
En seguida, el representante Telésforo Pedraza manifestó que no hubo
resultado de la votación por cuanto el Presidente, con base en el artículo 77
de la Ley 5ª, había levantado la sesión.  Intervinieron también los
representantes Alfonso Campo Escobar, Eduardo Enríquez Maya y Juan Hurtado
Cano.  Luego de ello, la Presidencia y la Mesa Directiva revocaron la sanción
impuesta el día anterior a varios representantes por alterar el orden en el recinto.
Con posterioridad intervinieron los representantes Wilson Alfonso Borja Díaz,
Gustavo Petro y Muriel Benito-Revollo Balseiro y después de ellos, tomó la
palabra la Ministra de Defensa Marta Lucía Ramírez.
Enseguida, el representante Jesús Ignacio García Valencia, en nombre
suyo de de 39 representantes más, dio lectura y anexó la siguiente constancia:
“Los suscritos Representantes a la Cámara pertenecientes al partido
Liberal Oficialista, al Liberalismo Uribista, al Polo Democrático, al
Conservatismo, al Partido Popular Colombiano y a fuerzas independientes dejamos
constancia.
Primero.  Que votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo
denominado Estatuto Antiterrorista.
Segundo.  Que en plena votación el Presidente de la Corporación
levantó la sesión y por eso nos retiramos del recinto, ya que se convocó para
el día de mañana jueves a las 9 a.m.
Tercero.  Que el Presidente continuó la sesión en forma
irreglamentaria.
Cuarto.  Que en la sesión no hubo garantías para que la Cámara
expresara su voluntad libremente.
Quinto.  Que en el momento en que el Presidente levantó la sesión
después de haber mantenido la votación indefinidamente, no obtuvo los votos
suficientes para la aprobación del proyecto.
Sexto.  Que ante los vicios de trámite presentados propiciados por
la Mesa Directiva, demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto
Legislativo en el evento en que fuere aprobado”.
Además de ello, el representante Jesús Ignacio García Valencia y la
representante Clara Pinillos dejaron también la siguiente constancia:
“El artículo 132 del Reglamento, dice que  “iniciada una votación no
podrá interrumpirse, salvo que algún Congresista plantee una cuestión de orden,
sobre la forma como se está votando”, en el día de ayer ningún Congresista
planteó Moción de Orden sobre la votación, es más, se esperó por un largo
tiempo, para que llegaran otros Congresistas cosa que no sucedió, el artículo
129, además, dice señor Presidente “que podrá emplearse cualquier procedimiento
electrónico que acredite el sentido del voto de la votación”, nosotros
preguntamos, ¿puede una votación abrirse y luego de levantada la Sesión
continuar abierta en la siguiente Sesión?  La respuesta es Negativa, porque el
artículo 135, que habla de una segunda votación la circunscribe únicamente a
los empates, y dice que  “en caso de empates o igualdad en la votación  de un
Proyecto, se proecedrá a una segunda votación en la misma, o en Sesión
posterior, según lo estime la Presidencia.  En este último caso, se indicará
expresamente en el orden del Día, que se trata de una segunda votación”.  Luego
es claro, que una votación no puede pasar de una Sesión a otra, y que solo
puede haber una segunda votación cuando hay empate.  Ahora, el resultado de la
votación, es el que figura en el registro electrónico al final de la Sesión, y
si esta no se cerró, pues basta simplemente confrontar el Registro con los
votos manuales, que tenía el Secretario registrados, para que quede expresa
constancia que el Acto Legislativo no fue aprobado”.  Esta postura fue
compartida luego por el representante Joaquín José Vives Pérez.  Finalmente
intervino el representante Javier Ramiro Devia Arias, quien indicó que el
Secretario General no había podido certificar el resultado de la votación dado
que el Presidente, por alteración del orden, había levantado la sesión”.
Luego, la Cámara aprobó que se iniciara el proceso de votación del
informe de ponencia y por ello se anunció que se haría el llamamiento a lista
de los parlamentarios.  En ese momento, los representantes Gustavo Petro
Urrego, Wilson Borja Díaz y Teófila Roa dejaron constancia en el sentido que ya
habían votado ese informe de ponencia y que se veían forzados a votar
nuevamente por encontrarse presentes en la Sesión y para evitar sanciones de la
Mesa Directiva.  Realizada la votación, el secretario la verificó indicando que
en contra de la ponencia se habían depositado 32 votos y que por la aprobación
del informe de ponencia se habían depositado 104 votos.  En razón de ello, el
Secretario General concluyó: “Ha sido aprobado el informe de ponencia,
conforme lo establece la Constitución para las reformas constitucionales en
segunda vuelta, mayoría absoluta”[26].
36- Verificada la votación y luego de varias intervenciones más, la
Mesa Directiva dio inicio al debate del articulado del proyecto.  En el curso
de él se dio la palabra a los 27 representantes que se habían inscrito.  Los
que se encontraban presentes se pronunciaron a favor o en contra del proyecto.
En el curso del debate se conformó una Comisión para conciliar el texto del
artículo primero del proyecto, se verificó el quórum, la Plenaria se declaró en
sesión permanente, se aprobó una propuesta para que se dejara de considerar
artículo por artículo y se debatiera la totalidad del articulado, algunos
representantes dejaron constancia de la forma como se estaba contrariando la
jurisprudencia constitucional al discutir en bloque el proyecto de acto
legislativo. Se verificó nuevamente el quórum y se procedió a la votación de cada
uno de los artículos.  Según consta en el acta de esa sesión, cada uno de los 5
artículos del proyecto de acto legislativo y su título fueron aprobados por
mayoría absoluta, de la siguiente forma: el artículo primero obtuvo 95 votos a
favor, el segundo 101, el tercero 87, el cuarto 96 y el quinto 90.
37- El recuento precedente del desarrollo de las sesiones del 29 de
octubre y del 4, 5 y 6 de noviembre de 2003 de la Plenaria de la Cámara de
Representantes permite tener una visión de conjunto del debate en plenaria de
la Cámara de Representantes del Acto Legislativo. En particular, la Corte ha
detallado lo acaecido a partir del momento en que fue leída la proposición
final del informe de ponencia y se inició la votación de la misma en la sesión
del 5 de noviembre.  Lo ha hecho con base en el video que hace parte del
expediente pues, como se indicó, la información que sobre tales incidencias
aparece en la Gaceta del Congreso, sin entrar en contradicción en ningún
momento con los hechos registrados con el video, es sin embargo fragmentaria y
no da cuenta de todo lo sucedido.
Todos estos elementos son necesarios para analizar fáctica y
jurídicamente el cargo de la demanda, que consiste esencialmente en que el
levantamiento de la sesión del 5 de noviembre fue irregular y tuvo como
propósito el desconocimiento de la votación del informe de ponencia que se
había realizado ese día, la cual, por no haber alcanzado la mayoría requerida,
implicaba el hundimiento del proyecto. Entra pues la Corte a discutir las implicaciones
fácticas y jurídicas de esos eventos, con el fin de determinar si efectivamente
se configuró un vicio de procedimiento en la formación del Acto Legislativo No
02 de 2003, que pudiera acarrear su inexequibilidad.
Valoración probatoria y fáctica de lo ocurrido en la sesión del 5
noviembre de 2003.
38- Desde el punto de vista fáctico, la pregunta que obviamente
surge del anterior recuento es la siguiente: ¿Por qué razón la Mesa Directiva
no cerró la votación del informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre,
si el motivo esencial que aparentemente provocaba el desorden y las protestas
de algunas parlamentarios era precisamente la dilación de la presidencia en
ordenar dicho cierre?  ¿Por qué en vez de cerrarla, procedió a levantar la sesión,
interrumpiendo o suspendiendo una votación en curso, que además en la práctica
ya había culminado pues habían transcurrido varios minutos sin que ningún
representante votara?
39- La respuesta a estos interrogantes es muy importante, pues el
hecho que no se haya cerrado la votación, que se haya alterado el orden en la
Plenaria y que se haya levantado la sesión no es necesariamente relevante
frente al control constitucional del proceso de formación del acto legislativo
demandado. En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual
las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonomía del
Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser
respetada por el juez constitucional. Además, el propio Reglamento del Congreso
establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas
Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5ª
de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas
Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues
disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la
formación de la voluntad democrática de las cámaras o vulnerar derechos de
minorías. Así, desde los textos ya clásicos de Condorcet hasta  las obras
contemporáneas del premio Nobel de economía Arrow, las ciencias sociales han
mostrado que, en ciertas condiciones, la definición de los temas a ser
abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante
en los resultados de las decisiones colectivas[27]. Sin que sea
necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son
suficientes para concluir que los órganos de dirección de los cuerpos
colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica  que la Carta señale que
es un derecho de las minorías políticas participar en las mesas directivas de
las cámaras (CP art. 112). Y por esa misma razón, dichas mesas directivas
tienen un deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las
votaciones. Ha dicho al respecto esta Corte:
“Es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de
las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las
pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte
"cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y
decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del
mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo
que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus
funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente
imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la
correspondiente célula congresional” (subrayas no originales)[28].
Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas,
el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una
decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el
mecanismo interno de control de las cámaras puede resultar inadecuado,
precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la
decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas
Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cámaras
son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas
pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las
leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser
consideradas actos internos de las cámaras (interna corporis acta),
excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una
incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales
constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como
elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las
leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de
septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa
Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación
del reglamento de la cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la
inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente
sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró
inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que
ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera
sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
40- Conforme a lo anterior, es relevante examinar el sentido, la
motivación y los efectos de la decisión de no cerrar la votación del informe de
ponencia y levantar la sesión tomada por la Mesa Directiva en la sesión del 5º
de noviembre. En especial, es necesario que la Corte examine si dicha decisión
tuvo como consecuencia la vulneración de normas constitucionales sobre la
aprobación de los actos legislativos, y en especial si obedeció o no a la
deliberada intención de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cámara en
un momento determinado.  Para la Corte es evidente que, de ser así, se
afectaría la validez del proceso de formación de la voluntad parlamentaria y se
podría estar viciando la legitimidad del proceso legislativo. Entra pues la
Corte a valorar fácticamente ese punto.
41- Una primera interpretación de la conducta de la Mesa Directiva
es que ésta actuó en forma válida, en la medida en que la aparente dilación del
cierre de la votación tenía un propósito legítimo, que era permitir que
pudieran votar aquellos parlamentarios que se habían retirado del recinto
durante las dos horas anteriores, las cuales estuvieron dedicadas a debatir
otro tema, que era el comportamiento del Ministro del Interior. Y en esas
condiciones, el levantamiento de la sesión sería también válido, debido al
desorden que surgió por la actitud de aquellos parlamentarios que querían
forzar un cierre de la votación. Y como la sesión fue levantada, entonces la
votación no pudo culminar y parecería lo más adecuado aplazar la votación para
la siguiente sesión.
42- Esta interpretación del comportamiento de la Mesa Directiva
parece encontrar sustento en tres elementos básicos: de un lado, en las propias
declaraciones del Presidente y de ciertos parlamentarios, de otro lado en la
existencia de un cierto desorden en la sesión  y, finalmente, en el principio
de buena fe.
Así, en primer término, el propio Presidente justificó sus
decisiones invocando la necesidad de mantener el orden y permitir que votaran
aquellos parlamentarios que se habían retirado temporalmente del recinto. Así,
poco después de que los representantes Vives y Petro hubieran cuestionado la
decisión de levantar la sesión y hubieran denunciado la falta de garantías, el
Presidente respondió en los siguientes términos:
“Como los Parlamentarios no procedieron al acto de organizarse en
la votación, pues la Presidencia, levantó la Sesión en uso de la facultad que
le da la Ley 5ª. Cuando se levantó la Sesión, en ese momento, hubo un
Parlamentario, que apeló la decisión de la Presidencia, lo permite el
Reglamento de la Cámara, se sometió a votación y la Cámara decidió no levantar
la Sesión.
La Presidencia en esa decisión, quiso mantener el Orden en la
Plenaria de la Cámara; por lo tanto, ese ha sido el procedimiento que la ley
señala y lo que ha hecho la Presidencia de la Cámara, respetando la Ley 5ª.
Vuelvo a ratificar, que cada vez que la Plenaria de la Cámara, no guarde orden
en las votaciones o frente a la discusión de los temas, la Presidencia
levantará la sesión, porque creo que aquí debe haber orden para las garantías
que pide todo el mundo.
La Presidencia puede abrir una votación y solicitar que se apremie a
todos los parlamentarios para que vengan a votar, eso nunca ha sido extraño a
la Plenaria de la Cámara. Entonces, por favor, no se puede venir a decir aquí
que se están irrespetando garantías, porque lo que estaba haciendo la
Presidencia de la Cámara, era, apremiando a los parlamentarios que a veces
salen, aquí afuera del recinto, para que ingresen a votar incluso, había parlamentarios
dentro del recinto que no habían votado; sin embargo, un grupo de
parlamentarios, ha considerado que no estaban guardadas las garantías, si ellos
quieren retirarse, es parte de la facultad política que se puede tomar por
parte de una Bancada dentro del desarrollo institucional y político de un
debate, que se puede realizar frente a la aprobación de un proyecto. Eso es
válido en cualquier escenario democrático que puede haber en cualquier Congreso
de cualquier parte del mundo. Se respeta la decisión de que abandonen el
recinto algunos colegas, eso es válido como protesta.
La Presidencia de la Cámara no acepta el hecho que se diga que no
haya garantías, aquí no se pueden venir a implorar garantías cuando se les da
el uso de la palabra, y cuando van a hablar los otros, entonces no hay
garantías.[29]”
Posteriormente, el Presidente argumentó que no podía registrarse ni
certificarse la votación pues al “levantarse la Plenaria, la votación no se
convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico”[30],
y que precisamente para subsanar la actuación, en función del artículo 2º del
Reglamento del Congreso, que permite la corrección y subsanación de ciertos
vicios  de trámite, era necesario “someter a votación el informe con que
termina la ponencia, para después discutir el articulado, con el fin de que no
haya nada que vicie el procedimiento y que la corrección formal del
procedimiento sea clara y concreta frente a ello”[31].
Esa tesis fue apoyada por el Secretario, quien, frente a la pregunta del
Representante Devias Arias sobre si había habido o no votación y si ésta podía
o no ser certificada, respondió que la “Secretaría no ha certificado dicha
votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del señor
Presidente cuando, levantó la Sesión”[32].
Otros parlamentarios, tanto en la sesión del 5 de noviembre como en
la sesión del 6 de noviembre apoyaron esas argumentaciones del Presidente y
consideraron que su comportamiento había sido adecuado[33].
43- Conforme a lo anterior, la motivación del
levantamiento de la sesión no habría sido desconocer la voluntad de las cámaras
sino todo lo contrario: amparar el derecho y el deber de votar de todos los
parlamentarios. Sin embargo, según esta justificación, como ocurrió un grave
desorden, debido a los gritos e incluso amagues de pelea, entonces era legítimo
que el presidente, con base en sus facultades reglamentarias, hubiera levantado
la sesión. Y no hubo ningún error manifiesto ni falsa motivación del presidente
al tomar esa determinación por cuanto efectivamente existía un desorden en la
sesión, como se puede comprobar al observar el video.
44- Finalmente, según este enfoque, incluso si
existieran algunas dudas acerca del comportamiento de la Mesa Directiva, en
todo caso habría que admitir la legitimidad de su comportamiento pues, en
virtud del principio de buena fe (CP art. 83), las actuaciones de las
autoridades deben entenderse conformes a la buena fe y motivadas por propósitos
compatibles con el ordenamiento. Según esta visión, únicamente la existencia de
pruebas contundentes permitiría desvirtuar esa presunción de buena fe, las
cuales no existirían en el presente caso.
45- La Corte reconoce que la anterior
argumentación parece a primera vista admisible. Y es que indudablemente hubo un
cierto desorden en la sesión el 5º de noviembre y efectivamente la Mesa
Directiva explicó públicamente que sus decisiones pretendían mantener el orden
en la plenaria y asegurar el ejercicio del derecho y deber del voto por todos
los representantes. Igualmente es cierto que el principio de buena fe (CP art.
83) implica que las actuaciones de las autoridades están cubiertas por una
presunción de comportamiento conforme a derecho.  Y por ello una actuación
irregular o una desviación de poder por parte de la Mesa Directiva tienen que
aparecer probadas, a fin de desvirtuar dicha presunción de buena fe.
Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte no
puede acoger la tesis de que la actuación de la Mesa Directiva se ajustó a las
regulaciones del Reglamento del Congreso, por cuanto existen claras evidencias,
en el presente expediente, que permiten concluir, con suficiente certeza, que
el levantamiento de la sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los
efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente había ocurrido.
Entra pues la Corte a señalar los elementos fácticos y probatorios que,
analizados en conjunto, permiten llegar a esa conclusión.
46- Un  primer aspecto que obviamente debe ser
tenido en cuenta es que todos los miembros de la Mesa Directiva votaron a favor
del proyecto. En efecto, dicha mesa estaba integrada por los parlamentarios Alonso Rafael Acosta Osio (Presidente), Jorge Luis Caballero
Caballero (Primer Vicepresidente) y Edgar Eulises Torres Murillo (Segundo
Vicepresidente). Teniendo en cuenta que la votación fue en estos casos nominal,
es posible determinar el voto individual de cada representante. En tal
contexto, un examen de la votación del informe de ponencia en los días 5º y 6º
de noviembre, así como del voto del articulado del proyecto en la sesión del 6º
de noviembre, permite concluir que todos los miembros de la Mesa Directiva
apoyaron integralmente el proyecto en todas las ocasiones[34].
Esto en sí mismo no es obviamente irregular ni cuestionable, pero es un hecho
que pone en evidencia que existía de parte de los miembros de dicha Mesa
Directiva un interés compartido en que el proyecto fuese aprobado.
47- Existen además, en segundo lugar, ciertos hechos antecedentes
que son significativos.  Como se explicó anteriormente, en la sesión del 29 de
octubre hubo confusión en torno a la votación del orden del día, pero el
resultado fue que se aplazó la discusión y el voto del proyecto de Acto
Legislativo, a pesar de que muchos parlamentarios creyeron que habían votado
precisamente para que dicho proyecto fuese debatido ese mismo día. Esto ocurrió
en un momento en que quienes apoyaban el proyecto consideraban oportuna la
postergación de su debate, por cuanto los resultados del referendo unos días
antes y el hundimiento de la reelección el día anterior habían generado, según
su parecer, una coyuntura poco favorable a la aprobación de ese acto
legislativo. Por el contrario, los opositores al proyecto querían debatirlo y
votarlo en esa oportunidad. Fue entonces votada la reapertura de la discusión
del orden del día, que obtuvo mayoría de 63 a favor frente a 48 en contra, para
un total de 111 representantes. Eran las 5 y 21 de la tarde, según el registro
electrónico[35]. Casi inmediatamente,
como ya se relató, un parlamentario denunció que una asesora de la Ministra de
Defensa estaba invitando a los representantes conservadores a retirarse del
recinto con el fin de desintegrar el quórum. Entonces, por la solicitud de
varios parlamentarios, se procedió a votar la propuesta de mantener en el orden
del día la discusión del acto legislativo, a fin de abordar su debate ese mismo
día, y precisamente en el momento en que dicha propuesta estaba obteniendo un
resultado favorable, la Mesa Directiva levantó la sesión, invocando el desorden[36].
La decisión de levantar la sesión fue entonces apelada, y obtuvo voto
mayoritario la opción de seguir sesionando, pero la reunión no pudo continuar
por cuanto el secretario señaló que el quórum decisorio había sido disuelto.[37]
Esa apelación fue votada a las 5 y 40 de la tarde, según el registro
electrónico, y obtuvo 53 sufragios a favor y 26 en contra, lo cual daba un
total de 79 representantes, que era menor al quórum decisorio requerido, que es
la mayoría de los miembros de la Cámara, por lo cual el Presidente decidió
levantar la sesión.
48- Varios hechos merecen ser destacados de esta sesión del 29 de
octubre. De un lado, entre la votación para reabrir la discusión del orden del
día y aquella que resuelve la apelación transcurren menos de 20 minutos, según
el registro electrónico, pero el número de representantes que votaron disminuye
de 111 a 79. Esto indica que 32 parlamentarios se retiran en ese breve espacio
de tiempo, lo  cual da sustento a la protesta del representante que denunciaba
una estrategia por disolver el quórum, a fin de que no fuera discutido el
proyecto ese día.
En segundo lugar, la Corte no puede dejar de constatar un aspecto
preocupante de la votación que decidió la apelación, y en virtud de la cual el
secretario habría constatado la ausencia de quórum decisorio. Y es que hay una
constancia de los representantes Jaime Amín y Eduardo Crissien, según la cual
no los dejaron votar ese punto, cuando se acercaron a hacerlo[38].
En tercer lugar, la mesa directiva, en esta oportunidad, cerró
rápidamente la votación, impidiendo incluso que algunos congresistas
manifestaran su voto y contribuyeran numéricamente a mantener el quórum
decisorio. En efecto, según el registro electrónico, la votación de la
apelación comienza a las 5 y 40 de la tarde y la sesión es levantada a las 5 y
43 PM por falta de quórum decisorio[39].  Contrasta esa actitud
de la mesa directiva en esta sesión con la que tendría frente a la votación del
informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre. Aquí, en menos de tres minutos,
es votada una apelación y cerrada la sesión, sin que haya apremios de la Mesa
Directiva para que los parlamentarios que se habían retirado retornaran a
votar; una semana más tarde, la votación queda abierta indefinidamente,
mientras la Mesa Directiva apremia a todos los representantes a votar.
Finalmente, en esta oportunidad, al igual que
ocurrirá en la sesión del 5 de noviembre, también la Mesa Directiva levanta la
sesión en un momento en que ocurre una votación que les parece desfavorable.
49- Los hechos ocurridos en esta sesión del 29 de octubre muestran
una serie de indicios e irregularidades concordantes que indican que la Mesa
Directiva y los parlamentarios partidarios del acto legislativo bloquearon el
debate del acto legislativo ese día, muy probablemente porque consideraban que
en ese momento el proyecto no contaba con las mayorías requeridas, debido a los
efectos políticos que en esa coyuntura tenían los resultados del referendo el
domingo anterior y el hundimiento de la reelección el día anterior. Así, hubo
abandonos del recinto para disolver el quórum; posteriormente la sesión fue
levantada por el Presidente invocando el desorden; y, finalmente, la votación
de la apelación fue rápidamente cerrada,  impidiendo el voto de algunos parlamentarios,
todo lo cual contribuyó directamente a la disolución del quórum decisorio.
50- Estos hechos antecedentes permiten valorar mejor el
comportamiento de la Mesa Directiva en la sesión del 5 de noviembre, que entra
esta Corte a analizar.
El primer elemento a ser destacado en esta oportunidad es que los
miembros de dicha Mesa Directiva estaban plenamente convencidos de que eran
necesarios 84 votos favorables para la aprobación del informe de ponencia, y
que en caso de que no se alcanzara esa cifra, el proyecto se hundía. Así lo
manifiesta expresamente ese día el secretario, antes de la votación, y lo
confirma en la sesión del día siguiente al certificar que el informe había
obtenido la mayoría requerida[40]. Esa misma convicción
orienta las palabras del Vicepresidente Torres cuando, al constatar que no ha
sido alcanzado ese número de votos favorables, le dice al Presidente que no
cierre la votación, porque si lo hace el proyecto se hunde.
51- Una precisión es importante con el fin de evitar equívocos a
partir de una mala lectura del registro de las votaciones en las actas de la
Gaceta del Congreso. El problema es el siguiente: el registro de las votaciones
del informe de ponencia en las actas de las sesiones del 5º y 6º de noviembre
es acompañado de una expresión que dice: “tipo de mayoría: simple” [41].
Podría entonces pensarse que para los miembros de la Mesa Directiva y de la
Cámara era claro que esa votación del informe de ponencia sólo requería mayoría
simple. Sin embargo eso no es así; tal vez por un defecto del sistema
informático, esa expresión “tipo de mayoría: simple” acompaña los
registros de todas las votaciones que se realizan en la Cámara de
Representantes, como se puede constatar en la lectura de los registros de la
votación del articulado al día siguiente, que es acompañada por el mismo
encabezado, a pesar de que nadie podría afirmar que la aprobación de esos
artículos requiere mayoría simple[42]. E igualmente ha
sucedido con el registro de votaciones del articulado de otros actos
legislativos en segunda vuelta[43].
La Corte precisa entonces que esa expresión “tipo de mayoría:
simple” en el registro de las votaciones en las actas no tiene ningún valor
jurídico ni probatorio, y por ello considera que es incontrovertible que la
Mesa Directiva tenía la convicción de que se requerían 84 votos para aprobar el
informe de ponencia; ese elemento es de gran importancia para explicar las
motivaciones de la Mesa Directiva, teniendo en cuenta que todos sus integrantes
tenían interés en que el proyecto fuera aprobado.
52- Un segundo aspecto esencial de esta sesión es la manera como
surge y se desarrolla el desorden. Así, un análisis del video y del acta
muestra que algunos representantes tomaron aproximadamente dos horas para
pronunciarse sobre el incidente protagonizado en la mañana de ese día por el
entonces Ministro del Interior y de Justicia.  No obstante, tras un llamado del
representante Omar Flórez Vélez, la Plenaria se ocupó del proyecto de acto
legislativo.  Hasta ese momento la sesión transcurrió normalmente, sin
alteración alguna del orden.
Ahora bien, tomada por la Plenaria de la Cámara la decisión de
ocuparse del proyecto de acto legislativo, el Secretario General dio lectura al
informe con que termina la ponencia, la Mesa Directiva precisó que se trataba
de votar tal informe, el Secretario General certificó que la mayoría que se
requería para aprobar ese informe era de 84 votos y luego se inició la votación
electrónica y manual.  Hasta este momento tampoco se presentaron alteraciones
del orden en la sesión.
La votación transcurrió en calma hasta que varios representantes, un
poco más de tres minutos después de que se había abierto el registro para la
votación y unos cinco minutos después de la lectura de la proposición final del
informe de ponencia, empezaron a manifestar su inconformidad, dado que la Mesa
Directiva dilataba el tiempo de votación.  Posteriormente, como se explicó,
hubo un cierto incremento del desorden, por cuanto algunos parlamentarios se
levantaron de sus curules, se acercaron a la Mesa Directa y manifestaron
verbalmente su protesta por el no cierre formal de la votación.
Una clara conclusión surge de estos hechos: no es que la votación no
se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la
Plenaria.  La realidad fue la inversa: El orden se alteró porque, una vez
iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró formalmente,
lo cual provocó un cierto desorden por las protestas de algunos parlamentarios.
Entonces, es claro que la votación se abrió, que los representantes votaron, ya
sea electrónica o manualmente y que el orden se alteró con posterioridad y no
con ocasión de la votación.
53- En tercer término, hubo una efectiva dilación del cierre de la
votación, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior
al término empleado en otros eventos en el trámite de este mismo acto
legislativo. Así, en la sesión del 5º de noviembre, la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes dilató durante casi 8 minutos la votación del informe
con que terminaba la ponencia. Habían transcurrido además casi diez minutos
desde que se había leído la proposición final con que terminaba el informe de
ponencia y aproximadamente habían transcurrido cuatro minutos sin que ningún
parlamentario votara. Nótese en cambio que la verificación del quórum, que se
realizó posteriormente en esa sesión, y que se practica de la misma manera que
una votación nominal, tomó dos minutos y medio.  Igualmente conviene recordar
la prontitud  con que esa misma Mesa Directiva cerró la votación de la
apelación del levantamiento de la sesión del 29 de octubre, incluso impidiendo
que dos parlamentarios pudieran votar. Pero claro, las preocupaciones de la
Mesa Directiva, que estaba integralmente a favor del proyecto, fueron en uno u
otro caso distintas; todo indica que en la sesión del 29 de octubre existía el
interés de evitar que hubiera quórum decisorio, y por ello es cerrada
rápidamente la votación y los Vicepresidentes se abstienen de votar. Por el
contrario, en la sesión del 5 de noviembre, todo indica que el interés es
permitir que la mayoría requerida sea alcanzada y por ello se dilata el llamado
cierre de la votación, a pesar del desorden que esa decisión provoca.
54- En cuarto término, y directamente ligado a los dos anteriores
elementos, efectivamente hubo un desorden en la sesión, pero que estuvo en gran
medida ocasionado por la dilación de la votación, por el sentido mismo de la
decisión tomada, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de
la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya
había transcurrido un tiempo más que razonable para que todos los
representantes presentes en el capitolio hubieran votado?. En efecto, después
de tres minutos de iniciada la votación del informe, comenzó a haber  un cierto
desorden en la sesión, pues algunos parlamentarios gritaron para solicitar su
cierre; en los minutos siguientes ese desorden se mantuvo; además varios
representantes se levantaron de sus curules para acercarse a la mesa directiva.
En esas circunstancias el Presidente, en vez de cerrar la votación, decidió
levantar la sesión.  Los representantes que habían votado contra la ponencia le
imputaron entonces a la Mesa Directiva que el propósito de esa decisión era
evitar el hundimiento del proyecto y de allí por qué reaccionaran en la forma
en que lo hicieron:  Primero  pidieron el cierre de la votación, luego
protestaron enérgicamente ante la actitud asumida por la Presidencia de no
cerrar la votación y levantar la sesión, posteriormente dieron cuenta de su
inconformidad aludiendo la falta de garantías por parte de la Mesa Directiva y
por último concluyeron que, consultando la voluntad de la Plenaria expresada en
la votación, el proyecto ya había sido hundido al no reunirse la votación
calificada requerida para su aprobación y por ello abandonaron el recinto.
Ahora bien, ¿esa percepción de los representantes que habían votado
en contra de la aprobación del informe de ponencia tenía un fundamento
razonable?  La respuesta a este interrogante surge de la secuencia cronológica
expuesta por la Corte.  La votación se inicia en calma pero, en la medida en
que la Mesa Directiva dilata el tiempo de votación, los ánimos de varios
representantes se alteran.  Mientras transcurre el tiempo y la Mesa Directiva
se muestra renuente a cerrar la votación, aumentan las manifestaciones de
inconformidad de muchos representantes: Se levantan de sus curules, dirigen
reclamos a la Presidencia, se aglomeran frente al escritorio del Secretario
General, solicitan reiteradamente el cierre de la votación y lamentan la falta
de garantías en el proceso legislativo.
55- En quinto término, las pruebas aportadas al expediente contienen
manifestaciones verbales y actitudes de la Mesa Directiva que indican
claramente que la motivación de su actuación no fue tanto mantener o
restablecer el orden en la sesión sino evitar el hundimiento del proyecto.
Así, cuando habían transcurrido 3 minutos y 30 segundos desde la
apertura de la votación y 5 minutos y 30 segundos de la lectura de la
proposición final del informe de ponencia, la Presidencia da a conocer que si
no hay orden en la Plenaria, levantará la sesión.  Esta determinación se
anuncia también diez segundos más tarde.  A partir de entonces no vuelve a
plantearse.  Luego, cuando ya han transcurrido 6 minutos y 45 segundos de la
apertura de la votación, la Presidencia anuncia  “Si se sientan los
parlamentarios cierro la votación.  Se me sientan para cerrar la votación”.
Esta afirmación de la Mesa Directiva es muy significativa pues si bien hace
varios minutos había considerado la posibilidad de levantar la sesión, en un
momento posterior se limita a pedirles a los representantes que ocupen sus
curules y que luego de ello procederá a cerrar la votación.  Esta afirmación de
la Presidencia produce un relativo efecto, al punto que se observa que varios
parlamentarios se dirigen a sus curules.
No obstante, transcurridos escasos cinco segundos de ese llamado, el
Segundo Vicepresidente de la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al
Presidente para manifestarle: “Si la cierra se hunde.  Si la cierra se
hunde.  Es mejor levantar la sesión, por el orden”.  Estas sugerencias no
pueden ser más significativas: No interesa ya que los ánimos se calmen, que los
representantes que piden la clausura de la votación ocupen sus curules y que
luego de ello la Presidencia, como lo había anunciado, cierre la votación.  Lo
que interesa a la Mesa Directiva es el efecto del cierre y de la contabilización
de los votos: Como, de manera fundada, se advirtió que el informe de ponencia
no sería aprobado con la mayoría constitucionalmente exigida, lo mejor era
levantar la sesión.  Y así se lo hizo saber expresamente el Segundo
Vicepresidente al Presidente de la Cámara.  Esta manifestación fue reiterada
unos segundos después por ese mismo Vicepresidente que le dijo: “Alonso,
Alonso, levanta la sesión”.
Estas expresiones no son gratuitas.  Recogen el punto nuclear de la
controversia suscitada en la Cámara de Representantes pues de lo que se trataba
era precisamente de no cerrar la votación y de levantar la sesión para evitar
el hundimiento del proyecto de acto legislativo.  La Mesa Directiva tenía la
absoluta convicción que si se cerraba la votación, el proyecto se hundía pues
anteriormente ya el secretario había señalado que se requería una mayoría
absoluta de 84 votos y en ese momento los votos no alcanzaban ese número.  Por
ello, no es casualidad que unos segundos más tarde, la Presidencia tomara la decisión
compatible con el propósito de evitar el hundimiento del proyecto de acto
legislativo por no aprobación del informe de ponencia: levantar la sesión.
56- En sexto término, es importante destacar que la votación, a
pesar de que no fue formalmente “cerrada” por el Presidente, ni fue
certificada oficialmente por el secretario, materialmente ocurrió y sus
resultados son conocidos, pues aparecen registrados en el acta de esa sesión.
En efecto, la Gaceta del Congreso No 617 de 2003, que contiene el acta de ese
día, reproduce en las páginas 16 y 17 el voto nominal de los parlamentarios
presentes en ese momento, tanto electrónico como manual. Y a favor del informe
de ponencia votaron 83 parlamentarios[44], de los cuáles 71
electrónicamente y 12 manualmente, mientras que votaron negativamente 48, de
los cuales 40 electrónicamente y 8 manualmente.
57- Con el fin de evitar equívocos, la Corte aclara que las páginas
18 y 19 de esa misma Gaceta reproducen aparentemente otra votación, y en la
cual los votos favorables parecerían superar ampliamente los 84 votos positivos
requeridos, pues figuran 83 votos electrónicos por el SI, a los cuáles habría
que sumar 11 votos positivos manuales, para un total de 94 votos por el SI. Sin
embargo, es claro que esas páginas no registran la votación del informe de
ponencia sino que reproducen la verificación de quórum solicitada después por
la representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda. El voto positivo significa
aquí simplemente que la persona seguía presente en el recinto, pero no que
aprobaba el informe de ponencia. Esto explica que en ese momento aparezcan
votando positivamente numerosos congresistas que habían votado negativamente
unos minutos antes el informe de ponencia, puesto que se trata de
representantes que estaban en contra de la ponencia pero que no habían
abandonado el recinto[45], contrariamente a lo que
hicieron otros parlamentarios que se retiraron para protestar por el manejo
dado por la Mesa Directiva a la votación. Por consiguiente, es claro que la
votación del informe de ponencia que se verificó ese día dio el siguiente
resultado: 83 votos a favor del informe de ponencia y 48 en contra.
58- En séptimo lugar, la Corte destaca que la decisión de levantar
la sesión fue apelada y la sesión fue entonces reestablecida. Esto significa
que los controles internos funcionaron inicialmente. Luego de unos minutos, la
calma se restableció totalmente, por lo cual no existía ningún impedimento para
que el presidente “cerrara” entonces la votación y certificara el resultado.
Pero se abstuvo de hacerlo, cuando no parecía existir ninguna justificación
para no “cerrar” la votación y certificarla, pues la sesión había continuado,
debido a la apelación, el orden estaba totalmente restablecido  y ya había
transcurrido todo el tiempo necesario para que cualquier representante que se
hubiera retirado del recinto hubiera ya retornado. En efecto, como ya se
explicó, al proceder a verificar el  quórum, ya habían transcurrido más de 20 minutos
desde la apertura formal de la votación. Además, había una solicitud expresa de
la Representante Gutiérrez Castañeda de que se verificara el quórum, a fin de
permitir la verificación y certificación de la votación. Sin embargo, la Mesa
Directiva decidió aplazar la sesión para el día siguiente. La explicación más
razonable de esa abstención de la Mesa Directiva de “cerrar” y
certificar la votación es entonces la tentativa de no reconocer los resultados
de dicha votación, porque entendían que ésta no había alcanzado los votos
requeridos y que por ende el proyecto se entendía hundido.
59- Los anteriores elementos permiten inferir la existencia, al
menos desde la sesión del 29 de noviembre, de una unidad de designio en la
acción de la Mesa Directiva y era la siguiente: utilizar todos los mecanismos
aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto de acto
legislativo. La Mesa Directiva utilizó entonces indebidamente, en una suerte de
desviación de poder, las facultades que le confiere el reglamento para mantener
el orden en las sesiones, para evitar el debate y votación del acto legislativo
en la sesión del 29 de octubre, y para no reconocer los efectos de la votación
del informe de ponencia en la plenaria del 5º de noviembre. Y es que ese 5° de
noviembre materialmente la votación se realizó y fue la renuencia de la Mesa
Directiva a registrar el resultado la que le llevó primero a dilatar el tiempo
de votación y luego a levantar la sesión, aprovechando el desorden que su
propio comportamiento había en gran medida generado. Y aunque luego la sesión
se reinició, la votación se dio como aplazada para la sesión del día
siguiente.  Es decir, ni se contabilizaron los votos, ni mucho menos se dio por
hundido el proyecto de acto legislativo como consecuencia de la no aprobación,
por la mayoría absoluta requerida, del informe de ponencia.
60- A la luz de esa unidad de designio, y teniendo en cuenta las
expresiones citadas del Vicepresidente de la Cámara, adquiere un significado
particular la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar
la sesión en la sesión del 5° de noviembre, pues si lo que motivaba el desorden
era la falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no
procedió a cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para
que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio,
incluso aquellos que se habían retirado momentáneamente de la plenaria? Y la
respuesta es clara: porque la motivación de los integrantes de la Mesa
Directiva no era asegurar el orden de la sesión sino otra distinta: no
registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de
que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que una institución como
el levantamiento de la sesión fue aprovechada no como un recurso legítimo para
superar una alteración del orden en la Plenaria de esa Corporación, sino como
un mecanismo para ignorar los efectos jurídicos y prácticos de una votación que
materialmente se había realizado.
61- Es lógico suponer que esa estrategia de la Mesa Directiva de no
reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación que había ocurrido
pretendía el siguiente propósito: dar una oportunidad para que, por fuera de los
debates en el Congreso, pudiera lograrse una mayoría suficiente para hacer
aprobar el proyecto. Y efectivamente ese propósito es concretado con la
votación del día siguiente, en donde el informe de ponencia obtiene 104 votos a
favor y 32 en contra, frente a los 83 a favor y 48 en contra del día anterior.
Ahora bien, la Corte no puede dejar de constatar, por su relevancia
constitucional, que un elemento esencial de ese incremento de la mayoría a
favor de la ponencia fue el cambio de voto de al menos 14 representantes, que
en la sesión del 5º de noviembre se opusieron al informe de ponencia, mientras
que en la plenaria del 6º de noviembre votaron a favor de la misma, como se
puede constatar con una comparación de los registros de la votación nominal en
esas dos sesiones[46].
62- Conforme a lo anterior, y una vez analizadas las sesiones
celebradas por la plenaria de la Cámara de Representantes durante los días 29
de octubre, 4,º 5º y 6º de noviembre de 2003, la Corte concluye que
indudablemente existió una irregularidad en el levantamiento de la sesión del 5
de noviembre y en la falta de verificación del resultado de la votación del
informe de ponencia que ocurrió ese día. La pregunta que obviamente surge es la
siguiente: ¿configura dicha irregularidad un vicio de procedimiento susceptible
de provocar la invalidez del acto legislativo No 02 de 2003? Este interrogante
es natural pues, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, y en virtud
del principio de instrumentalidad de las formas, no toda irregularidad en el
trámite de una ley o de un acto legislativo configura un vicio de
procedimiento. Es indispensable que ésta sea de suficiente entidad para que
comprometa principios y valores constitucionales, y en especial  es necesario
que ese defecto de trámite haya tenido consecuencias sobre la formación de la
voluntad democrática de las cámaras o haya desconocido el contenido básico
institucional diseñado por la Carta[47].
Entra pues la Corte a valorar jurídicamente el alcance de la
irregularidad constatada. Ahora bien, como ese defecto de trámite ocurrió en la
votación del informe de ponencia, es natural que esta Corporación comience por
examinar la finalidad y el valor de la votación del informe de ponencia dentro
del trámite de los actos legislativos.
El significado y el valor de la votación del informe de ponencia en
la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
63- El artículo 160 de la Constitución Política consagra, entre
otras previsiones, la obligación de que los proyectos de ley y de acto
legislativo cuenten con un informe de ponencia, tanto en las comisiones como en
las plenarias.  En este segundo informe, destinado a las plenarias, esa
disposición constitucional establece que el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo.  La función del informe de ponencia, bajo
estos presupuestos, no es otra que permitir que los miembros del pleno de cada
célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley.  Al respecto la
Corte, en la sentencia C-1079 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas, señaló:
“De ahí pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la
presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación
personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición,
indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las
discusiones y debates que la Constitución dispuso para ello. Esto significa que
si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y
constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es
menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un
examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite
legislativo.”
Con base en lo anterior, la Corte concluye que el informe de
ponencia es un elemento de suma importancia en la formación de la voluntad
democrática de las cámaras.  En efecto, es a través del informe de ponencia que
los miembros del pleno de cada célula legislativa conocen el tema global del
proyecto y pueden expresar, a través de la aprobación del informe, su acuerdo o
desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentación de un
informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la
formación de la voluntad democrática de las cámaras. Y es que los debates en el
Congreso deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que
justifican la adopción de una ley o acto legislativo.  Por ello en numerosas
oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la
exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de
racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras. Así, la
sentencia C-1250 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa, precisó que la
finalidad de la publicación de la ponencia “es la de permitir un debate
abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que
garantice una racionalidad mínima en las decisiones”[48].
64- De otro lado, conforme a la Constitución y al Reglamento del
Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos
en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso
votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del
articulado del proyecto.
Así, en el trámite en comisiones, si la proposición con que termina
la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto,
entonces, según lo establece el artículo 167 del Reglamento del Congreso o Ley
5ª de 1992 “se procederá en consecuencia sin
necesidad de votación del informe”. Por el contrario, si la ponencia “propone
archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en
votación al cierre del debate”. Esto significa que en el trámite en las
comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar
directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de
votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias,
siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en
la discusión  específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica
parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del
Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala
que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma
suscinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar
la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón
seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar
que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el
proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la
respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos
artículos.”
Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado,
como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este
artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso
que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá
la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente,
si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente.  Así las
cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro
que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto
es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu,
la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda
continuarse con dicho trámite.
Este artículo también prevé un debate general en torno al informe de
ponencia, previo a su votación, puesto que indica que, presentada la ponencia,
podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para
señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a
artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente.
65- Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en
desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los
debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y
claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una
primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las
orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces
manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por
consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación
general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y
votación específicas del articulado del proyecto.
66-  La previsión de dos fases de discusión –general y específica-
en el proceso legislativo dista de ser una regulación extravagante del
constitucionalismo colombiano, pues no sólo existen muchos ejemplos semejantes
en el derecho comparado sino que, además, tiene una finalidad clara de economía
y racionalización de la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
Así, los casos francés y belga, entre otros, muestran la existencia
de momentos distintos de discusión y votación, de índole general para el
proyecto y específica para su articulado.  Esto, obviamente, con las
particularidades propias de cada legislación nacional.[49]
67- Estos ejemplos de derecho comparado muestran que la regulación
colombiana acerca del informe de ponencia dista de ser estrambótica o irracional.
Por el contrario, la exigencia constitucional de que exista un informe de
ponencia y de que éste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que
sea posible entrar en la discusión y voto del articulado específico, es una
garantía que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una
mayor economía y racionalidad de la deliberación y formación de la voluntad
democrática de las cámaras. En efecto, la discusión de la ponencia permite que
las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus
propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y
la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación
de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones,
en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su
aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto. En cierto sentido,
esa aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto
como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es
una reunión desordenada de artículos sino que es una totalidad, que tiene una
orientación política y normativa definida.
68- Es obvio que esa aprobación del proyecto como un todo, que las
cámaras realizan al aprobar el informe de ponencia, no es más que inicial, o si
se quiere, prima facie, y no debe ser confundida con la aprobación final
que realizan del mismo, una vez debatido y votado favorablemente el articulado,
conforme al artículo 115 del Reglamento del Congreso[50].
Igualmente es claro que esa división entre la discusión general del
proyecto y la discusión específica del articulado no implica que existan dos
debates del mismo proyecto en la plenaria puesto que la Carta no dispone que un
acto legislativo requiera más de ocho debates. Simplemente lo que sucede es que
el Reglamento del Congreso, en desarrollo de la Constitución ha distinguido dos
fases dentro del debate en cada plenaria: (i) la discusión y votación general
del proyecto como un todo y (ii) la discusión y votación específicas del
articulado individual.
69- Con todo, en el trámite en las plenarias, es claro que
únicamente si las cámaras aprueban el informe de ponencia, pueden entonces
entrar a debatir y discutir el articulado individualmente. Y esa distinción es
perfectamente lógica, en términos de economía y racionalización de la actividad
legislativa, ya que no tiene mucho sentido que si una cámara, después de haber
deliberado y discutido la ponencia, no manifiesta su acuerdo con la orientación
general del proyecto, deba entrar de todos modos a discutir y votar el
articulado, que lo único que hace es concretar dicha orientación general. Y la
razón es obvia: si un parlamentario se opone a todo un proyecto, es en el fondo
porque no le ve ningún punto oportuno, por lo que no es de esperarse que dicho
congresista vote favorablemente el articulado. Por el contrario, si el
parlamentario tiene discrepancias frente a algunos artículos, pero manifiesta
su acuerdo frente a otras disposiciones y frente a la orientación general del
proyecto, lo razonable es que vote favorablemente el informe de ponencia y se
oponga a algunos artículos en particular. Esto explica que en la práctica
parlamentaria, el informe de ponencia obtenga usualmente una mayoría más clara
que cualquiera de los artículos individuales que componen el proyecto, y por
ello es razonable que la Carta y el Reglamento del Congreso exijan que las
cámaras voten favorablemente la ponencia, antes de entrar a discutir y votar el
articulado individualmente.
70- Conforme a lo anterior, la votación favorable del informe de
ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como
un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del
articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del
proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado,
tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación
de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un
principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de
esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la
posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las
mayorías constitucionalmente requeridas.
71- Podría objetarse a la anterior tesis que ella inhibe la
deliberación de las cámaras, por cuanto el informe de ponencia tendría que ser
votado favorablemente para que las cámaras pudieran entrar a discutir el
proyecto, y que eso sería contrario a la Carta, que favorece la deliberación, y
por ello establece exigencias menores para deliberar que para decidir.
La Corte considera que ese reparo, a pesar de que se funda
parcialmente en una premisa cierta, no es de recibo, ya que confunde la
discusión de la ponencia con la votación de la proposición con que ésta
termina, y por ende ignora que la votación del informe de ponencia es una decisión
de la plenaria de aprobar, prima facie, el proyecto como un todo.
Así, es cierto que la Carta promueve la deliberación y por ello, por
ejemplo, el quórum para deliberar es menor que el quórum decisorio (CP art.
145). Pero eso no afecta la argumentación desarrollada en los fundamentos
anteriores de esta sentencia, por la sencilla razón de que la votación
favorable del informe de ponencia no es un requisito para que la Cámara pueda
deliberar acerca de la orientación del proyecto, por cuanto para dicha
discusión basta la presentación del informe y que exista el quórum
constitucionalmente exigido para deliberar. La votación del informe de ponencia
es un paso posterior de la discusión de la orientación general del proyecto por
la plenaria, tal y como sucedió en el presente caso. En efecto, como ya se
relató en esta sentencia, el coordinador de ponentes, el representante Zamir
Silva Amín, explicó la ponencia y la orientación general del proyecto de acto
legislativo en la sesión del 4º de noviembre de 2003, y luego ese mismo día, la
plenaria debatió ese informe, pues intervinieron numerosos congresistas a favor
y en contra[51]. En cambio, las
votaciones de esa ponencia se realizaron en las sesiones del 5º y 6º de
noviembre, tal y como ha sido ampliamente explicado en esta sentencia, lo cual
muestra que la votación es una decisión de las cámaras, para aprobar o rechazar
la orientación general del proyecto, y que, por el contrario, la deliberación
general en torno a la ponencia y al sentido básico del proyecto no requiere
ninguna decisión previa, sino únicamente que la ponencia haya sido presentada y
que exista el quórum deliberatorio.
72- Ahora bien, lo que sucedió en esa sesión no fue excepcional pues
es práctica corriente de las plenarias del Congreso colombiano someter a debate
la moción favorable con que termina el informe de ponencia y que esa discusión
sea amplia y profunda, antes de que las cámaras procedan a votar la moción y
entren en la discusión y votación específicas del articulado. Los ejemplos son
innumerables, por lo cual basta señalar algunos casos. Así, en la sesión del 22
de noviembre de 2001, fue presentado el informe de ponencia del Proyecto No 130
de 2001 sobre seguridad social de los taxistas,  que fue ampliamente debatido y
sólo después de esa discusión, la plenaria aprobó la ponencia y entró a
discutir y votar el articulado específico[52], trámite que
se prolongó hasta la sesión siguiente. Igualmente, en esa misma sesión, fue
presentado el informe de ponencia del proyecto de ley 59 de 2000 Cámara, que es
aprobado sólo después de un largo y amplio debate[53].
Un ejemplo significativo es la ley que convocó al referendo del año pasado,
cuyo trámite fue ampliamente estudiado por esta Corte[54].
En esa ocasión, el informe de ponencia a la plenaria de la Cámara fue
presentado el 28 de octubre de 2002, pero las discusiones de dicho informe, y
de la orientación general del proyecto no lograron agotarse en esa sesión, ni
en la del día siguiente del 29 de octubre, por lo que dicho informe fue votado
únicamente en la sesión del 30 de octubre, y sólo entonces esa plenaria entró a
discutir y votar los artículos individuales[55].
Efectos jurídicos y prácticos de la falta de aprobación del informe de
ponencia: el hundimiento o archivo del proyecto.
73- La relevancia de la aprobación del informe de ponencia en la
formación de la voluntad democrática del Congreso encuentra justificación
adicional en los efectos que origina en el trámite de las leyes y de los actos
legislativos.  Como ya se explicó, el voto favorable de la ponencia cierra la
fase de debate general del proyecto y es un requisito ineludible para que las
plenarias aborden el debate y la votación específica del articulado. Con todo,
un interrogante subsiste, por cuanto el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992,
antes reseñado, que regula los efectos de la aprobación del informe de
ponencia, no establece expresamente el procedimiento aplicable en el evento de
que no se obtenga la mayoría necesaria para aprobar el informe de ponencia,
fuera de señalar que no puede seguirse con el debate específico del articulado.
Esto suscita un problema jurídico, que tiene obvia relevancia en el presente
caso, y es el siguiente: ¿cuál es el efecto de una votación de un informe de
ponencia, que no alcanza la mayoría necesaria para ser aprobado, pero que
tampoco obtiene una votación mayoritaria en contra? Es claro que en ese caso,
las cámaras no pueden entrar a discutir y votar el articulado, puesto que no ha
sido cumplido un paso previo necesario. Pero ¿debe entenderse negado o
archivado el proyecto? Entra la Corte a examinar ese punto.
74- Es claro que la falta de aprobación del informe de ponencia no
implica que el proyecto haya sido expresamente “negado”, puesto que no
obtuvo una decisión en contra. Tampoco puede entenderse que la falta de
aprobación conduzca automáticamente al “archivo” del proyecto, en los
términos del Reglamento del Congreso, en la medida en que las causas del
archivo están expresamente señaladas en esa normatividad y, entre ellas no está
dispuesta esta circunstancia. En efecto, la Ley 5ª de 1992 prevé seis casos de
archivo de un proyecto pero ninguno de ellos hace referencia al hecho de que el
informe de ponencia no alcance la mayoría requerida[56].
Sin embargo, conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis
adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la
falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico,
y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo
así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y
contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176
del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite
del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado.
75. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vacío del
Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de
aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento” del
proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En
la práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante,
pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado.
76- Los propios debates del presente acto legislativo ilustran esa
costumbre parlamentaria. Así, en la sesión del 5º de noviembre de 2003, el
Vicepresidente Torres, al constatar que la votación no alcanzaba la mayoría
requerida, le dice al presidente que no cierre la votación, porque, de hacerlo,
el proyecto “se hunde”. Luego, en su intervención, el representante
Vives argumenta que el proyecto se entiende archivado, por cuanto no obtuvo la
mayoría requerida. En la sesión del día siguiente, varios representantes
consideran también que el día anterior el proyecto se había hundido, en la
terminología de algunos, o había sido archivado, en las palabras de otros[57],
precisamente porque no había logrado la mayoría requerida. Quienes se opusieron
a esa tesis, en ningún momento cuestionaron su premisa, esto es, que si la
votación del informe de ponencia no alcanza la mayoría requerida, entonces el
proyecto se entiende hundido o archivado; su diferencia de criterio derivaba de
que algunos consideraban que no había habido votación el 5º de noviembre,
debido al levantamiento de la sesión[58], mientras que otros
argumentaban que el informe había sido aprobado, pues la mayoría requerida era
simple y no absoluta[59]. Pero todos los
representantes compartían una convicción, que refleja una práctica
parlamentaria reiterada, y era la siguiente: si la votación del informe de
ponencia no alcanza la mayoría requerida, entonces el proyecto no puede
continuar su trámite, por cuanto se entiende “hundido” o “archivado”.
77- Conforme a esa costumbre parlamentaria, es claro que la no aprobación
de un informe de ponencia acarrea el “hundimiento” del proyecto, que en
la práctica equivale a su archivo, pues se entiende que el trámite del mismo
queda interrumpido. La pregunta obvia que surge es si esa costumbre
parlamentaria armoniza o no con las disposiciones constitucionales y
reglamentarias al respecto, puesto que expresamente la Ley 5ª de 1992 no prevé
que las prácticas parlamentarias puedan ser fuente de derecho, y menos que
ellas puedan contradecir el Reglamento o la Constitución. En efecto, el
artículo 3º de ese cuerpo normativo establece que si en el Reglamento no se encuentra disposición aplicable al caso,
entonces “se acudirá a las normas que regulen casos, materias o
procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina
constitucional.” Nótese que esa norma, que define las fuentes del derecho
parlamentario colombiano, no menciona explícitamente la costumbre
parlamentaria.
78- Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte
entre a determinar el valor jurídico de la costumbre parlamentaria como fuente
de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de
aprobación del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es válida, por
cuanto representa una interpretación totalmente razonable de las normas
reglamentarias, como se explicará brevemente.
Así, ante la necesidad de otorgar fuerza normativa a las previsiones
del citado artículo 176, la costumbre parlamentaria ha otorgado un efecto
práctico a la falta de aprobación del informe de ponencia: el hundimiento del
mismo. Este efecto práctico de hundimiento encuentra sustento normativo
suficiente, habida cuenta que, como se tuvo oportunidad de señalar, el voto
favorable del informe de ponencia es un presupuesto necesario para que la plenaria
pueda entrar a discutir el articulado. Por consiguiente, si ese presupuesto no
se cumple, es razonable que la plenaria se abstenga de continuar el trámite del
proyecto y entienda que éste se hundió.
79- Podría objetarse a esa costumbre parlamentaria que la figura del
hundimiento no existe en la Ley 5ª de 1992 y que en la práctica ésta equivale
al archivo del proyecto, con lo cual las cámaras estarían archivando proyectos
por fuera de las hipótesis previstas en el Reglamento del Congreso.
Ese reparo parte de una premisa que es en parte válida, pues en
estricto rigor, pueden presentarse tres hipótesis distintas: (i) que el informe
de ponencia no obtenga la mayoría requerida, o (ii) que dicho informe obtenga
mayoría negativa, o (iii) que sea aprobada una proposición de archivo del
proyecto.  En las hipótesis (ii) y (iii), conforme a los artículos 157 y 184
del Reglamento, el proyecto debe ser archivado, y es natural que así sea, pues
existe una mayoría en su contra. Por el contrario, en la primera hipótesis, el
proyecto no cuenta con la mayoría necesaria para continuar su trámite, pero
tampoco ha sido negado, por lo cual surge la siguiente duda: ¿por qué
atribuirle a esa situación, en donde no es claro que exista una mayoría en
contra del proyecto, el mismo efecto que en aquellos casos en donde la voluntad
mayoritaria claramente se opone al proyecto? Y efectivamente, la Corte
considera que el Reglamento del Congreso podría regular en forma diversa esa
hipótesis, atribuyendo un efecto a la falta de aprobación del informe de
ponencia que sea distinto al archivo del proyecto. Así, (i) frente a la
imposibilidad de continuar con el debate y la aprobación del articulado,
derivada de la falta de aprobación del informe de ponencia, pero (ii) frente a
la improcedencia del archivo del proyecto, al no haber sido rechazado por la
mayoría de la plenaria, el Reglamento del Congreso podría estipular que en esos
casos fuera presentado y debatido un nuevo informe de ponencia, que pudiera
entonces ser nuevamente votado por la plenaria. Esta eventual regulación
resultaría acorde con la protección del principio de consecutividad y el
respeto a la voluntad democrática de las cámaras, pues la posibilidad de que
los ponentes del proyecto del acto legislativo presenten un nuevo informe, que
sea nuevamente debatido y sujeto a aprobación, permite que el proceso
legislativo no se vea truncado por la falta de votos necesarios para la
aprobación del informe de ponencia, cuando tampoco existe claramente una
mayoría en contra de la iniciativa, que es el caso que justifica plenamente el
archivo del proyecto.
Sin embargo, lo cierto es que en este momento, el Reglamento del
Congreso no establece una regulación específica de qué deben hacer las cámaras
frente a la falta de mayoría necesaria para aprobar el informe de ponencia,
fuera de señalar que el trámite no puede continuar. De otro lado, dicho
reglamento tampoco prevé, salvo los casos de empate (Ley 5ª de 1992, art 135),
la posibilidad de repetir una votación sobre un mismo punto. Por ende, en esas
circunstancias, y teniendo en cuenta que conforme a la Ley 5ª de 1992, (i) la
falta de aprobación de la ponencia impide continuar el trámite pero (ii) no es
posible repetir una votación sobre un mismo punto, entonces, mientras el
Reglamento del Congreso no sea completado en este punto, la solución dada por
la práctica parlamentaria a la votación del informe que no alcanza la mayoría
requerida es razonable y perfectamente jurídica: el proyecto se entiende
“hundido”, esto es, jurídicamente archivado.
Votación de informe de ponencia y aprobación de actos legislativos.
80. Una conclusión surge del análisis precedente. En el segundo
debate en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia es una
forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo, que cierra la
fase de debate general y representa por ello un requisito necesario para que la
cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado
del proyecto. Por consiguiente, mientras el Reglamento del Congreso no regule
específicamente el tema, si la ponencia no obtiene la mayoría requerida,
entonces el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado”. La
pregunta que surge para efectos del presente proceso de constitucionalidad es
entonces la siguiente: ¿la aprobación del informe de ponencia en las plenarias
es también uno de los requisitos exigibles dentro del trámite de los actos
legislativos y, por tanto, las disposiciones que regulan esta materia hacen
parte del parámetro normativo aplicable al control de constitucionalidad de
esta clase de actos reformatorios de la Constitución?
81- Tal y como ya se había indicado anteriormente, la respuesta al
anterior interrogante es afirmativa. Una irregularidad en la presentación o
aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las
plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un
acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque
expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto
legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5ª de
1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su
aprobación en la plenarias (Ley 5º de 1992, art 176) sino, además, por cuanto,
como se ha explicado, la aprobación de dicho informe representa un paso
necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto,
como se señaló, la aprobación del informe de ponencia es el vehículo idóneo
para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientación
general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisión tiene
profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobación
prima facie del proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario
para debatir y aprobar específicamente el articulado del proyecto y, por tanto,
constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cámaras.
En tal sentido, la aprobación del informe de ponencia, al consistir en un
requisito básico para la formación de la voluntad democrática de las cámaras,
es una de las normas exigibles para el debido trámite de los actos legislativos
y su inobservancia hace parte de aquellos vicios de procedimiento objeto de
control judicial por parte de esta Corporación.
82- Con todo, podría objetarse que en los casos de actos
legislativos la aprobación del informe de ponencia no es necesaria, por cuanto
dichos proyectos no deben referirse a un mismo tema, como esta Corte lo ha
reconocido anteriormente, por lo que no es procedente la aprobación del
proyecto como un todo y de su orientación general antes de entrar a debatir el
articulado.
83- La Corte considera que el anterior reparo no es admisible
porque, aunque parte de una premisa cierta, extrae conclusiones indebidas, en
la medida en que deja de lado otras premisas necesarias a este razonamiento.
Así, es cierto, como lo señaló la sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio
Hernández Galindo, Fundamento 3º, que la regla de unidad de materia (CP art.
158) adquiere una connotación especial en los actos legislativos, puesto que la
materia en estos casos “está dada por el asunto predominante del que ellos
se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o
artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no
están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”
Por ello, un acto legislativo puede referirse a distintos temas de la Carta, y
en ese sentido puede ser multitemático, como también puede serlo la ley que
convoca a un referendo. Igualmente es cierto que, como esa misma sentencia lo
indicó, está excluida la votación en bloque de un Acto Legislativo compuesto
por varios artículos. Sin embargo, no por ello puede concluirse que la
Constitución y el Reglamento del Congreso excluyen a los actos legislativos de
la exigencia de votar el informe de ponencia, al menos por las siguientes dos
razones: de un lado, por cuanto, a pesar de su diversidad temática, es natural
que un acto legislativo esté animado por un propósito determinado, y por ello
es precisamente presentado por sus promotores como un proyecto común. Esto es
aún más claro en el presente caso, en donde explícitamente el título del acto
legislativo hace explícito dicho objetivo, al señalar que la finalidad de las
reformas es “enfrentar el terrorismo”. Por ende, como los actos
legislativos, a pesar de su diversidad, guardan un propósito global, es natural
que la Carta y el Reglamento del Congreso impongan a las plenarias el deber de
votar previamente el informe de ponencia, antes de abordar el examen del
articulado.
84- De otro lado, las normas que regulan el informe de ponencia, su
contenido, su aprobación y sus efectos, no establecen que éstas únicamente se
aplican a los proyectos de ley. Por el contrario, explícitamente, la Carta
señala literalmente que todo acto legislativo debe tener el correspondiente
informe pues el artículo 160 establece que esa exigencia se aplica a “todo
Proyecto de Ley o de Acto Legislativo”. Por su parte, el artículo 227 del
Reglamento del Congreso señala que las normas que
regulan “el proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente
plena aplicación y vigencia.” Es obvio entonces que las reglas sobre
contenido y aprobación del informe de ponencia establecidas en esa ley orgánica
distan de tener incompatibilidad con la Carta, por lo que tienen plena
aplicación en el proceso de aprobación de los actos legislativos.
85- Por todo lo anterior, es evidente que la aprobación de un acto
legislativo en las plenarias incluye la correspondiente aprobación de los
informes de ponencia. Esto es tan claro, que la costumbre parlamentaria es
unánime en ese aspecto. Los ejemplos son numerosos[60],
pero un caso interesante es el proyecto No 168 de 2001 Cámara, que contenía un
artículo único, pues se trataba de adicionar el artículo 180 de la Carta. A
pesar de tener una sola disposición, la Plenaria de la Cámara consideró que era
necesario debatir y votar primero el informe de ponencia, antes de abordar el
artículo único. Por ello, la ponencia fue presentada, fue ampliamente debatida
y votada favorablemente, con la mayoría requerida, y sólo entonces procedió la
cámara a examinar y votar el artículo único[61].
Igualmente, en anteriores oportunidades, esta Corte ya había
señalado claramente que las irregularidades de los informes de ponencia y de su
votación podían representar vicios de procedimiento en la formación de los
actos legislativos susceptibles de provocar su inexequibilidad. Por ejemplo, la
sentencia C-543 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.1.3., indicó que
la vulneración del artículo 175 del Reglamento del Congreso y del artículo 160
de la Carta, que definen el contenido que debe tener el informe de ponencia
ante las plenarias, podía provocar la inconstitucionalidad de un acto
legislativo. Dijo expresamente esa sentencia que ese mandato constitucional y,
por ende, el del Reglamento del Congreso, eran “aplicables a los Actos
Legislativos” ya que “la obligación que se consagra en el canon
constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como propósito
fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las distintas
propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas
han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participación más activa e
integral en el desarrollo del proceso legislativo.”
86- El análisis anterior permite entonces concluir que una
irregularidad en la votación del informe de ponencia puede constituir un vicio
de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto
legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un requisito
necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras en las
plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el proyecto de
acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos, por
lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden representar
un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su
inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto
favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de
un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe
puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta
para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede
provocar la inexequibilidad del acto legislativo.
El requisito de la mayoría absoluta para la aprobación del informe
de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos.
87- Solucionado el interrogante sobre las consecuencias de la falta
de aprobación del informe de ponencia dentro del trámite de los proyectos de
acto legislativo, asume la Corte el siguiente problema jurídico: ¿Qué clase de
mayoría se requiere para aprobar un informe de ponencia dentro del trámite en
segunda vuelta de un proyecto de acto legislativo? Ese tema es de ineludible
discusión, por cuanto, en cierta medida, los actores consideran que el vicio
consistió en que la votación del informe de ponencia no obtuvo la mayoría
requerida, mientras que esa tesis fue objetada por algunos parlamentarios, que
consideran que dicho informe puede ser aprobado por mayoría simple[62].
Además, varios magistrados de esa Corte consideraron en los debates en la Sala
Plena que dicho informe requería únicamente mayoría simple. Entra pues la Corte
a examinar ese punto.
88- El inciso segundo del artículo 375 de la Constitución establece,
a propósito de los requisitos para la aprobación de proyectos de acto
legislativo, que “el trámite del proyecto tendrá lugar en dos periodos ordinarios
y consecutivos” y que en “el segundo periodo la aprobación requerirá el
voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”.  A su vez, existe una
regla general, dispuesta en el artículo 146 de la Carta, según la cual “en
el Congreso pleno, en las cámaras y en comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial”. Conforme a lo
anterior, es claro que la Constitución establece una regla general, que es que
las cámaras adoptan sus decisiones por mayoría simple. Pero igualmente es claro
que una de las excepciones  a esa regla general es el trámite del proyecto de
acto legislativo en segunda vuelta, pues el artículo 375 preceptúa  que su
aprobación requiere de mayoría absoluta. El punto esencial de discusión es
entonces si la aprobación del informe de ponencia en plenaria en segunda vuelta
se encuentra o no cubierta por la excepción del artículo 375 superior, caso en
el cual  requeriría mayoría absoluta,  o si se rige por la regla general del
artículo146 de la Carta, caso en el cual bastaría la mayoría simple.
89- Según una primera interpretación, la aprobación de un informe de
ponencia durante la segunda vuelta del trámite de un proyecto de acto
legislativo requiere mayoría simple y no absoluta.  El argumento esencial que
sustenta esa tesis es el siguiente: la regla general, de acuerdo con el
artículo 146 Superior, reiterado por el artículo 118 del Reglamento del
Congreso, es la mayoría simple y sólo admite excepciones a condición de que
estén “expresamente” consagradas en la Constitución. Ahora bien, según
esta hermenéutica, no se encuentra en la Carta ninguna norma que expresamente
estipule que la aprobación del informe de ponencia durante la segunda vuelta de
un acto legislativo esté sometida a la regla de mayoría absoluta, por cuanto el
artículo 375 hace referencia, expresa y literalmente, a la aprobación del
proyecto, que es el articulado, pero no a la aprobación del informe de
ponencia. Según esta visión,  una cosa es el proyecto, que es el conjunto de
artículos, y otra es la ponencia, que son los argumentos a favor del proyecto.
Por lo tanto, según esta argumentación, al ser las excepciones de
interpretación estricta y ante la ausencia de regla constitucional expresa que
prescriba la obligación de contar con mayoría absoluta para la aprobación del
informe de ponencia, una conclusión se impone: este paso se rige por la regla
general de decisión en las cámaras, que es la mayoría simple.
90- Fuera de los anteriores criterios literales y lógicos, esta
tesis invoca en su favor también argumentos de precedentes, de costumbre
parlamentaria y criterios sistemáticos y finalísticos.
Así, desde el punto de vista de los precedentes, esta visión
argumenta que la Corte habría señalado, en varios casos, no sólo que las reglas
sobre mayorías calificadas son excepciones de interpretación estricta[63]
sino que incluso habría indicado expresamente que cuando la Carta exige mayoría
absoluta para aprobar el proyecto, en todo caso la ponencia puede ser aprobada
por mayoría simple. Algunos magistrados citaron a favor de esta tesis las
sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998 de esta Corporación. Además, según
esta interpretación, no existe ningún caso en donde la Corte haya señalado que
la votación de la ponencia necesite mayoría absoluta, incluso cuando se trata
del trámite de proyectos que requieren dicha mayoría, por lo cual habría una
suerte de línea jurisprudencial consolidada, según la cual, la votación de la
ponencia en ningún caso precisa de mayoría absoluta.
De otro lado, según esta visión, no existe ninguna costumbre
parlamentaria consolidada, según la cual, la votación de estos informes deba
hacerse por mayoría absoluta en el trámite de actos legislativos en segunda
vuelta.
Finalmente, desde el punto de vista sistemático y finalístico, esta
tesis considera que la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación del
informe de ponencia es contraria al principio deliberativo, que la Carta
propugna, puesto que la votación del informe de ponencia sería únicamente un
requisito para abrir el debate, esto es para entrar a deliberar el proyecto,
por lo cual es posible que la ponencia no cuente con la mayoría absoluta, pero
que después de la deliberación, muchos de los artículos logren dicha mayoría,
precisamente, entre otras cosas, por cuanto el debate puede permitir que
ciertos parlamentarios modifiquen su posición. La exigencia de una mayoría
absoluta para la aprobación del informe de ponencia sería entonces contraria a
la promoción de la deliberación en las cámaras. En efecto, la necesidad de
contar con una mayoría absoluta en este caso impondría condiciones más gravosas
para continuar el trámite en la instancia de debate y votación del articulado
del proyecto de acto legislativo.
91- La Corte considera que, a pesar de su aparente solidez, la tesis
precedente, que sostiene que la aprobación del informe de ponencia en la
segunda vuelta de los actos legislativos no requiere mayoría absoluta, es
inaceptable. Como se verá, dicha interpretación se funda parcialmente en
premisas válidas, pero es equivocada, por cuanto no logra comprender la
verdadera naturaleza jurídica de la aprobación del informe de ponencia y su
importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras, con lo
cual interpreta indebidamente el alcance del artículo 375 superior, según el
cual, la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta “requerirá
el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”. Además dicha
hermenéutica no sólo desconoce ciertas prácticas parlamentarias sino que,
además, deja de lado claros precedentes de la Corte en la materia y atribuye un
significado inadecuado a otras decisiones de esta Corporación en este tema.
92- Así, es cierto que la regla general para la adopción de las
decisiones por las cámaras es la mayoría simple. Es igualmente cierto que las
excepciones a esta regla deben ser expresas. Y también es cierto, que por
tratarse de excepciones, y conforme a clásicos principios hermenéuticos, los
casos de mayoría calificada previstos en la Constitución deben ser
interpretados de manera estricta, a fin de no convertir la excepción en regla.
Sin embargo, de lo anterior no se desprende que la aprobación del informe de
ponencia deba ser aprobado por mayoría simple, por cuanto expresamente el
artículo 375 lo exceptúa de la regla general, en la medida en que dicha
aprobación no es un simple requisito para empezar a deliberar el proyecto sino
que es una de las decisiones que necesariamente tienen que adoptar las
plenarias para poder aprobar el proyecto de acto legislativo, por lo cual
obviamente la aprobación del acto legislativo incluye la votación afirmativa
del informe de ponencia. Por su importancia para la decisión del presente caso,
pasa la Corte a examinar con mayor atención este punto.
93- El argumento esencial para sostener que la aprobación del
informe de ponencia requiere únicamente mayoría simple es en el fondo que esta
decisión está cubierta por el artículo 146 de la Constitución, que, como se
vio, consagra una regla general de aprobación por mayoría simple y permite la
excepción de la mayoría absoluta, a condición que se funde una disposición constitucional
expresa que así lo exija. Por tanto, según esa visión, al no encontrarse una
disposición en la Carta que en su tenor literal disponga que el informe de
ponencia deba aprobarse por mayoría absoluta, resultaría aplicable la regla
general, esto es, la mayoría simple.
Sin embargo, este argumento no analiza con rigor el texto
constitucional que precisamente establece esa excepción a la regla de mayoría
simple en el caso que nos ocupa, que es el artículo 375 superior, que dice
expresamente que la aprobación del proyecto “requerirá el voto de la mayoría
de los miembros de cada Cámara.”, mandato que ha sido desarrollado por el
Reglamento del Congreso, que en su artículo 119 señala que requieren mayoría
absoluta las “reformas constitucionales en la
"segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y
consecutivo de su trámite en el Congreso.”  En tales circunstancias,
el problema interpretativo  a ser resuelto es el siguiente ¿qué se entiende por
la “aprobación del proyecto de acto legislativo”, según el tenor literal
del artículo 375 de la Carta, o la aprobación de la “reforma constitucional”,
que es la expresión usada por el Reglamento del Congreso? La respuesta a esta
pregunta es decisiva pues si dicha aprobación no incluye la votación del
informe de ponencia en las plenarias, entonces la tesis de la mayoría simple es
la correcta; por el contrario, si dicha aprobación incluye ineludiblemente la
aprobación del informe, entonces la tesis apropiada es la de la mayoría
absoluta.
94- Como se explicó largamente en esta sentencia, la votación del
informe de ponencia en las plenarias no es simplemente un requisito para entrar
a deliberar en torno al proyecto y al articulado, sino que es una decisión de
las cámaras, por medio de la cual éstas manifiestan su conformidad con la
orientación general del proyecto, luego de haber debatido la ponencia y la
conveniencia y oportunidad del proyecto como un todo. Esta votación del informe
de ponencia representa entonces  la decisión con la cual las plenarias cierran
la “fase general” del debate y votación del proyecto como un todo, para
entrar en la “fase específica” de discusión y votación del articulado
individualmente. Por consiguiente, la votación del informe de ponencia no es
simplemente un requisito para deliberar sobre el proyecto sino que tiene otra
naturaleza jurídica: es una aprobación del proyecto como un todo, que se hace
después de la correspondiente deliberación sobre el mismo, y que constituye un
paso necesario para poder entrar a discutir y aprobar el articulado
individualmente considerado. Y como ya se explicó en esta sentencia (Ver supra
fundamento 71), la objeción de que esa tesis sería equivocada, debido al
carácter multitemático de ciertos actos legislativos, no es de recibo, pues en
todo caso los proyectos de reforma constitucional tienen una orientación
determinada y las normas
95- El análisis precedente muestra que existen al menos dos razones
contundentes para concluir que la expresión “aprobación del proyecto de acto
legislativo” del artículo 375 de la Carta incluye necesariamente la
aprobación del informe de ponencia, y son las siguientes: de un lado, es obvio
que un proyecto no es simplemente un conjunto de artículos sino que es además
una totalidad, y por ello la aprobación del proyecto como un todo, que es la
esencia de la votación del informe de ponencia, es un momento de la aprobación
del proyecto, así como la votación del articulado individual es el otro momento
de dicha aprobación.
De otro lado, incluso si no se aceptara la tesis anterior, en todo
caso lo cierto es que la aprobación del informe de ponencia es una decisión que
constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar
el articulado del proyecto, por lo que obviamente hace parte del proceso de
aprobación del proyecto mismo.  Y es que la expresión “aprobación del
proyecto” debe ser interpretada razonablemente, y por ello debe incluir
aquellos pasos que son esenciales e ineludibles para la aprobación de los actos
legislativos, entre los cuales se encuentra la votación del informe, pues su no
aprobación impide continuar el trámite.
96- Las consideraciones anteriores muestran que el argumento literal
y lógico que funda la tesis de la mayoría simple es equivocado. Como se
recordará, el elemento central de dicho razonamiento es la distinción entre la
ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto es solamente el
articulado, por lo que únicamente la aprobación del articulado, pero no aquella
de la ponencia, requiere mayoría absoluta. Ese argumento acierta en distinguir
entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la naturaleza de la votación
del informe de ponencia, pues olvida que la aprobación de dicho informe no es
un requisito formal para deliberar sino que tiene otro carácter: la aprobación
del informe, que ocurre después de la deliberación  sobre la ponencia, es (i)
una decisión que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como
un todo, y que además representa (ii)  un paso necesario e ineludible para
entrar a debatir y votar el articulado.
97- Conforme a lo anterior, y haciendo una interpretación estricta
pero razonable del alcance del artículo 375 de la Constitución, la Corte
concluye que la aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en
las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de
las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya
que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte
del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la
medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible
para poder entrar a deliberar y votar el articulado.
98- Esta conclusión permite, de otro lado, refutar el argumento
según el cual la tesis de la mayoría absoluta inhibiría indebidamente el
proceso deliberatorio de las cámaras. En efecto, esa tesis parte del supuesto
de que la aprobación del informe de ponencia es únicamente un paso para poder
entrar a discutir el proyecto. Pero, como ya se explicó en esta sentencia (Ver
en especial supra fundamento 71), eso no es así, pues la deliberación acerca de
la ponencia no requiere ninguna decisión previa y la votación del informe tiene
otra naturaleza: es una decisión de la plenaria de aprobar la orientación
general del proyecto como un todo, como decisión previa y necesaria para
debatir y votar el articulado.
99- Como se ve, los argumentos literales, lógicos y sistemáticos
para defender la tesis de la mayoría simple, a pesar de ser respetables, son
inaceptables, pues desconocen la verdadera naturaleza jurídica de la votación
del informe de ponencia. Restan por examinar entonces las objeciones fundadas
en la costumbre parlamentaria y en los precedentes de esta Corte.
100- La costumbre parlamentaria en Colombia en relación con la
exigencia de mayoría absoluta para la votación del informe de ponencia de los
actos legislativos en segunda vuelta no es absolutamente clara. Así, es
indudable que existe la convicción en los congresistas, que además tiene pleno
sustento normativo, de que el informe de ponencia tiene que ineludiblemente ser
votado en las plenarias, tanto en el trámite de leyes como de los actos
legislativos, por cuanto dicha votación representa un paso necesario para poder
entrar a debatir y votar el articulado. Sobre eso no existe duda y, como ya se
mostró en esta sentencia, los ejemplos son innumerables (Ver supra Fundamentos
72 y 85).
Por el contrario, la costumbre en relación con la mayoría exigida
para la votación de los informes de ponencia de aquellos proyectos que
requieren mayoría absoluta no es totalmente clara, por la sencilla razón de que
en la mayor parte de los casos, las ponencias logran una muy amplía mayoría,
por lo que no suele existir debate sobre la mayoría exigida. Sin embargo, los
ejemplos existentes indican que los parlamentarios tienen la convicción
generalizada, y que encuentra pleno sustento normativo, de que la aprobación de
dichas ponencias requiere mayoría absoluta en aquellos eventos en que la norma
a ser aprobada necesita de dicha mayoría. Así, el relato fáctico de lo sucedido
en la sesión del 5 de noviembre de 2003 demuestra que los representantes a la
Cámara estaban convencidos de la necesidad de contar con tal mayoría.  Igualmente,
trámites de otros actos legislativos también contienen ejemplos similares. Tal
es el caso del proyecto de acto legislativo número 09 de 2001 Senado, 091 de
2001 Cámara, “por el cual se modifica el período de gobernadores, diputados,
alcaldes, concejales y Ediles”.  En este trámite, una vez votado el informe
de ponencia, el Presidente del Senado, por requerimiento de un parlamentario,
solicitó al Secretario certificar que la votación cumplía con lo preceptuado
constitucionalmente, a lo cual éste contestó, “sí cumple constituyéndose la
mitad más 1 de los integrantes de la Corporación por tratarse de segunda
vuelta”[64]. Igualmente,
aunque no tan claro como el anterior, es el caso de la aprobación en segunda
vuelta del Proyecto de Acto Legislativo No 212 Cámara y 015 Senado de 2001, que
reforma el artículo 96 de la Carta. En la sesión plenaria de la Cámara del 13
de diciembre de 2001 fue inicialmente debatido y votado el informe de ponencia,
y luego fueron votados los artículos del proyecto. Frente a una solicitud de un
parlamentario de que certificara la votación, el secretario certificó
globalmente que las aprobaciones se habían hecho con la mayoría absoluta
requerida[65].
También, los trámites de ciertas leyes estatutarias muestran esa costumbre
parlamentaria. Así, en la sesión del 2° de diciembre de 2003 de la Cámara de
Representantes fue sometido a consideración el informe de ponencia del proyecto
de ley estatutaria No 05 de 2002 Cámara, el cual fue discutido y aprobado.
Frente a la solicitud de la presidencia de que anunciara la votación, el
secretario respondió:  “Ha sido aprobado, señor presidente, de conformidad
con lo dispuesto en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso
este proyecto que requiere mayoría absoluta”[66].
Por consiguiente, la costumbre parlamentaria indica que existe la
práctica generalizada y la convicción jurídica en el Congreso, que además tiene
pleno sustento normativo en la Constitución y en la Ley 5º de 1992, de que en
las plenarias el informe de ponencia tiene que ser aprobado, para que el
proyecto pueda continuar su curso. Igualmente, aunque en este punto las
evidencias no son tan claras, existen ejemplos que indican que también existe
la práctica y la convicción jurídica, también con pleno sustento normativo en
la Constitución y en la Ley 5º de 1992,  de que la mayoría requerida para la
aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta es la mayoría absoluta.
Por consiguiente, y sin que sea necesario que la Corte deba analizar en esta sentencia
la posible fuerza normativa que podría tener la práctica parlamentaria, lo
cierto es que el argumento a favor de la tesis de la mayoría simple fundado en
la costumbre parlamentaria carece de sustento, por cuanto no existe ninguna
costumbre en el Congreso de aprobar esas ponencias en la segunda vuelta de los
actos legislativos únicamente con mayoría simple. Por el contrario, las
evidencias existentes se orientan en la dirección contraria.
101- Finalmente, los precedentes de esta Corte favorecen decisivamente
la tesis de la mayoría absoluta. Así, una revisión sistemática de la
jurisprudencia de la Corte no permitió encontrar ningún caso en que esta
Corporación hubiera avalado que pudiera ser aprobado por mayoría simple el
informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exigía mayoría absoluta
para la aprobación del proyecto. Los precedentes citados por algunos
magistrados en los debates en Sala Plena tocan puntos distintos y no justifican
la tesis de la mayoría simple.
Así, la sentencia C-055 de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero, no
analiza específicamente el tema y se limita, en el fundamento 7º, a distinguir
entre el proyecto y la ponencia, pero únicamente para señalar que, conforme al
artículo 157 superior, la obligación de publicación en la Gaceta del Congreso
hace referencia al proyecto y no a la ponencia.
El segundo precedente invocado para defender la tesis de la mayoría
simple es más relevante, pero trata igualmente de otro asunto.  Se trata de la
sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, decisión en la que esta
Corporación asumió el estudio sobre la constitucionalidad de una norma que
confería facultades extraordinarias al Presidente, las que, de acuerdo con lo
reglado en el artículo 150-10 de la Carta, requieren de mayoría absoluta,
requisito que a juicio del demandante, no se había cumplido.  Para la Corte, el
cargo resultaba infundado, porque lo que fue aprobado por mayoría simple no era
la norma que confería las facultades extraordinarias, sino la proposición de reabrir
el debate de ese artículo. La Corte aclaró entonces que “la solicitud de
reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría
absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del
contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición
que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades
extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo
que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias,
como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta”. Este caso tampoco
está referido a la votación del informe de ponencia.
El tercer precedente invocado fue la sentencia C-551 de 2003, MP
Eduardo Montealegre Lynett, sobre la ley de referendo. Como es sabido, la ley
que convoca a un referendo constitucional requiere mayoría absoluta, pero esta
sentencia precisó, en el fundamento 316, que no necesitaba de dicha mayoría la
decisión acerca de si se votaba o no en bloque el informe de conciliación. Sin
embargo, es claro que esta sentencia tampoco se refiere a la votación del
informe de ponencia sino a otra decisión de trámite tomada por la plenaria en
la aprobación de esa ley convocante.
102- Como se puede ver, los anteriores precedentes, que fueron los
únicos invocados en los debates de Sala Plena para sustentar la tesis de la
mayoría simple, no analizan directamente el problema de la votación del informe
de ponencia, por lo cual de ellos no puede desprenderse una ratio decidendi,
según la cual la aprobación de dicho informe no requiere mayoría absoluta. A lo
sumo, dichos precedentes simplemente indican que no necesitan mayoría absoluta
todas las decisiones que toman las cámaras en el trámite de un proyecto que
requiere mayoría absoluta, pues algunas de ellas, como la de reabrir la
discusión de un artículo o la de votar en bloque un informe de conciliación,
pueden ser adoptadas por mayoría simple. Sin embargo, nótese que ninguna de
esas decisiones es en sí misma una aprobación del proyecto como tal, mientras
que el análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia ha
permitido concluir que la aprobación del informe de ponencia es una expresión
del acuerdo de la cámara respectiva frente al proyecto, por lo cual se entiende
integrada al proceso aprobatorio del proyecto como tal.
103- Esta diferencia decisiva entre la votación del informe de
ponencia y otras decisiones tomadas en el trámite de las leyes o de los actos
legislativos explica que el único precedente realmente relevante sobre la
materia indique claramente que la aprobación del informe de ponencia requiere
de mayoría absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayoría
calificada. Se trata del Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, una decisión
reciente y unánime de esta Corte, que decidió devolver al Congreso un proyecto
de ley estatutaria destinado a reglamentar el Habeas Corpus, a fin que se
surtiera nuevamente el trámite legislativo a partir del segundo debate en la
Cámara de Representantes.  En virtud del artículo 153 superior, la aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias exige la mayoría absoluta
de los miembros del Congreso. La Corte concluyó que en ese caso no era posible
verificar, conforme con las certificaciones enviadas por el secretario de la
Cámara de Representantes, que la ponencia para segundo debate del proyecto de
ley estatutaria hubiera alcanzado los ochenta y cuatro (84) votos necesarios
para su aprobación – la mitad más uno de los miembros de la Cámara de
Representantes – , circunstancia que tenía la suficiente entidad para
constituir un vicio de trámite, que sin embargo era subsanable. La Corte
sustentó su decisión en los siguientes argumentos:
“En efecto la Corte encontró que en la sesión plenaria del 7 de
noviembre de 2002 de la Cámara de Representantes que consta en el Acta No. 024
publicada en la Gaceta 039 de 2003, la mencionada corporación aprobó “por
mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables
Representantes a la Cámara” la ponencia para segundo debate del
proyecto de ley referido, según se certificó por el secretario general de dicha
Corporación.
Respecto de la información así suministrada el Magistrado
Sustanciador requirió al secretario general de dicha célula legislativa para
que diera certeza sobre si el número de 154 honorables representantes
correspondía a los votos afirmativos o al del quórum, con que se habría
aprobado el proyecto, tomando en cuenta que la mayoría exigida por la
Constitución y la ley en este caso es la mayoría absoluta de los miembros de la
Corporación (art.153 C.P. y 117-2 de la Ley 5 de 1992).
El señor secretario de la Cámara de Representantes expidió una nueva
certificación que de manera idéntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente
señaló que la mencionada corporación aprobó la ponencia para segundo
debate del proyecto de ley referido “por mayoría de los presentes
ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara”.  De
dichas certificaciones bien cabe interpretar que con un quórum de 154
honorables representantes se impartió aprobación al proyecto por la
mayoría de los presentes, número que puede ser de setenta y ocho (78) votos
afirmativos en adelante, lo que sugiere que dicha mayoría no es la necesaria
para que se configure la mayoría absoluta requerida, que la constituye
la mitad más uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cámara,
es decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mínimo.  En estas circunstancias,
con base en la información que obra en el expediente, no sería posible
entonces establecer si la aprobación del proyecto en esta etapa del trámite se
ajustó al cumplimiento del requisito en análisis, pues en el acta
tampoco consta la discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa
alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto
fue la absoluta como lo exige la Constitución.
Para la Corte esta circunstancia configura un vicio de trámite que
por ser subsanable no conlleva la declaratoria de inexequibilidad del proyecto
de ley que se examina, pues sin que se alteren los principios y reglas propios
de la función legislativa y en especial el mandato contenido en el artículo 153
superior sobre la aprobación de los proyectos de ley estatutaria en una sola
legislatura, así como el principio de consecutividad, puede retrotraerse la
actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el
presente caso
(...)
Así las cosas en aplicación del referido principio de
instrumentalidad de las formas procesales, la Corte devolverá el proyecto
de ley referido al Congreso de la República para que este surta
nuevamente el trámite respectivo a partir del segundo debate en la Plenaria de
la Cámara de Representantes en la que se deberá dar aprobación a la
ponencia respectiva dejando expresa constancia del número de votos emitidos y
del cumplimiento del requisito de mayoría absoluta señalado en la Constitución (art
153 C.P.) (subrayas no originales)”.
Nótese que este auto unánime no sólo asimila los conceptos de
aprobación de ponencia y aprobación de proyecto, que muestra que para la Corte
la aprobación de la ponencia hace parte del proceso aprobatorio del proyecto,
sino que expresamente devuelve el texto a la plenaria de la Cámara para que
ésta dé “aprobación a la ponencia respectiva dejando expresa
constancia del número de votos emitidos y del cumplimiento del requisito de
mayoría absoluta señalado en la Constitución.” El auto no sólo declara
entonces la existencia de un vicio de procedimiento por cuanto, entre otras
cosas, no se pudo constatar que la ponencia hubiera sido aprobada por mayoría
absoluta sino que, además, retrotrae el trámite del proyecto hasta la votación
de la ponencia –y no la del articulado- y exige, de manera expresa e inequívoca,
que dicha ponencia sea aprobada por mayoría absoluta.
Por consiguiente, la ratio decidendi de este auto de la Sala
Plena es indiscutible: la exigencia de mayoría absoluta contenida en el
artículo 153 de la Carta cobija al informe a la ponencia, tanto así que en caso
que éste no obtuviera al menos 84 votos en el pleno de la Cámara de
Representantes, se estaba ante un vicio de procedimiento de la entidad
suficiente para afectar el trámite legislativo.  Así las cosas, la razón de la
decisión en la providencia en comento consiste en la tesis según la cual
requiere mayoría absoluta la aprobación de la ponencia para segundo debate de
un proyecto que requiera mayoría absoluta, doctrina que es plenamente aplicable
al trámite de los actos legislativos en segunda vuelta.
Síntesis del examen jurídico y fáctico.
104- El análisis jurídico adelantado en los fundamentos anteriores
de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales:
(i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el
debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del
proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara
respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del
proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento
del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido”
o “archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda
vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii)
cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a
constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad
de un acto legislativo.
A su vez, el análisis fáctico desarrollado en los fundamentos 22 a
62 de esta sentencia permitió constatar que había existido una grave
irregularidad en la plenaria del 5º de noviembre, por cuanto la sesión fue
levantada esencialmente con el propósito de no reconocer los efectos jurídicos
y prácticos de la votación del informe de ponencia  que había ocurrido ese día.
El paso obvio que la Corte debe adelantar en este momento es entonces valorar
jurídicamente esa situación fáctica, con base en las conclusiones normativas
anteriormente señaladas.
La existencia de un vicio de procedimiento consistente en la
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de
ponencia.
105- El análisis probatorio adelantado por la Corte permitió
concluir que el 5 de noviembre de 2003, la proposición favorable con la que
terminaba el informe de ponencia en el sexto debate del trámite del acto
legislativo demandado fue sometida a votación y obtuvo, según aparece
registrado en la correspondiente acta, 83 votos. La votación, a pesar de que no
fue formalmente cerrada, en realidad terminó fáctica y jurídicamente, y
correspondía al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al
artículo 122 del Reglamento del Congreso, la votación
es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones
declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general.”
Y la votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se realiza siguiendo
el orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese mismo cuerpo
normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los
congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos pocos anuncian su
voto al secretario, quien lo registra. Esta forma de votación permite entonces
conocer inmediatamente el resultado de la decisión, puesto que los votos quedan
todos registrados. Y por ello en el presente caso es posible determinar el
resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva levantó la sesión, sin
verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el
registro electrónico de la votación y agregar a esa cifra el número de los
votos depositados manualmente ante el Secretario. El resultado es inequívoco:
83 votos a favor de la ponencia.
106- Ahora bien, conforme a la costumbre parlamentaria, y teniendo
en cuenta la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los
miembros de la Cámara de Representantes de que el informe de ponencia requería
en el presente caso 84 votos favorables, para la Corte es indudable que el
efecto práctico de la votación del 5 de noviembre era el hundimiento del
proyecto de acto legislativo, que en la realidad equivalía a su archivo. Una
pregunta surge: ¿correspondía ese efecto práctico al efecto jurídico?
107- Para responder a ese interrogante, es necesario recordar que la
votación del informe de ponencia de un acto legislativo en las plenarias en
segunda vuelta requiere mayoría absoluta. Es pues necesario determinar cuál es
el número de votos que constituían mayoría absoluta en la Cámara de
Representantes en ese momento. Ahora bien, la fórmula para la composición de la
Cámara de Representantes está definida en el artículo 176 de la Constitución,
norma que dispone que “habrá dos representantes por cada circunscripción
territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción
mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros
doscientos cincuenta mil”.  La misma norma faculta a la ley para que ésta
establezca “una circunscripción especial para asegurar la participación de
la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y
de los colombianos residentes en el exterior.  Mediante tal circunscripción se
podrá elegir hasta cinco representantes”.  Estas reglas constitucionales
han sido desarrolladas legalmente, tanto por la  Ley 5ª de 1992, que dispone
una composición de ciento sesenta y un (161) miembros, número al que deben
agregarse las cinco curules dispuestas por la Ley 649 de 2001[67],
para un total de ciento sesenta y seis (166) representantes a la Cámara.  Por
tanto, la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, correspondiente a la
mayoría de sus miembros equivale a 84 congresistas.  Este, por tanto, es el
número mínimo de votos necesario para obtener mayoría absoluta, cifra que es de
naturaleza reglamentaria, por lo que permanece invariable, incluso cuando al
momento de verificarse el acto aprobatorio específico no se hagan presentes la
totalidad de los miembros de la corporación correspondiente, en la medida en
que son esas normas legales las que fijan la integración estructural de la corporación
de que se trate, las cuales tienen como objeto esencial determinar quiénes
están facultados para intervenir en el proceso decisorio.
108- Por tanto, el número de integrantes de la Cámara de
Representantes es 166, cifra que permanece invariable, mientras la regulación
jurídica no varíe, y que sirve de referente para verificar si una determinada
votación ha obtenido o no la mayoría absoluta, que es 84 votos, como
adecuadamente lo señaló el secretario de esa Corporación.  Ahora bien,  la
votación afirmativa en el presente caso fue de 83 votos. Esto significa que el
informe de ponencia no alcanzó la mayoría constitucionalmente requerida, lo
cual implicaba jurídicamente que el proyecto no podía seguir su trámite.
109- El resultado jurídico y práctico de la votación de la sesión
del 5 de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto.  Sin
embargo, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara, sin
reconocer el efecto jurídico y práctico de esa votación, lo cual equivale a una
supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de
particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo
cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso. Por ello, en anteriores
oportunidades, esta Corte había señalado que la supresión de una votación era
un grave vicio de trámite, Así, la sentencia Sentencia C-1056 de 2003, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, señaló que “el artículo 157 de la Carta exige que el
proyecto sea ‘aprobado’ en la correspondiente Comisión permanente de cada
Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que
exige una votación expresa, específica”. Este criterio fue reiterado por la
sentencia C-1147 de 2003, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 5.2., que indicó que
la validez del tramite legislativo exige tanto el debate como la votación, y
resaltó “que esta última -la votación- no puede presumirse ni suprimirse, y
que, por el contrario, la misma debe ser expresa y específica por parte de las
respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participación
activa de todas las instancias legislativas”.
110- Con todo, podría argumentarse que en el presente caso no hubo
esa supresión de los efectos de la votación por cuanto el levantamiento de la
sesión estuvo justificado, por el alboroto existente en ese momento. Entra pues
la Corte a examinar este punto.
111- Efectivamente, al ser levantada la sesión, existía un cierto
desorden en la Cámara, resultado en medida importante de la demora de la mesa
directiva, que votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”,
según la terminología del Congreso, la votación y certificar y reconocer su
resultado. Por su parte, el artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a
la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un
asunto hasta la sesión siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado
el orden en la sesión. Pero igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del
Congreso establece que si se ha iniciado una votación, ésta no podrá
interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la
forma como se está votando.
Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que
desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación
de la voluntad democrática de las cámaras. Así, el primero  busca asegurar el
orden en los debates, y por ello confiere facultades al Presidente y a la Mesa
Directiva para mantener la calma en las sesiones. El segundo, por su parte, no
sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea
interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez
iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta prohibición
del artículo 132 protege entonces la libertad de los congresistas en las
votaciones y la intangibilidad de sus resultados
112- Una interpretación sistemática de esas dos normas
reglamentarias permite concluir que sólo en casos excepcionales puede el
Presidente suspender o interrumpir una votación por un quebrantamiento del
orden en las sesiones.
Así, el artículo 132 señala que “anunciado
por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo
que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está
votando.” Este artículo 132 es
entonces una norma prohibitiva cerrada, pues sólo admite expresamente una
excepción, que es el planteamiento por un congresista de una “cuestión de orden sobre la forma como se está votando.” Ahora bien, una interpretación sistemática indica que la
“cuestión de orden” a que hace referencia esa disposición tiene un
significado preciso y técnico, y es la posibilidad de que un congresista haga
una observación sobre el modo de votación, que son las formas de votación
reguladas en los artículos anteriores del reglamento, a saber la votación
ordinaria, nominal o secreta. En efecto, este artículo 132 se encuentra después
de las disposiciones que regulan los modos de votación, las cuales asimilan las
expresiones “modo de votación” y “forma de votación”. Así, el
artículo 131 define la votación secreta como aquella que “no permite
identificar la forma como vota el Congresista”. Por consiguiente, es
natural concluir que la excepción del artículo 132 hace referencia a los modos
o formas de votación regulados en los cuatro artículos que lo anteceden, y que
la expresión “cuestión de orden” es otra forma de denominar las mociones
de orden que el Reglamento del Congreso autoriza que los congresistas
planteen.  Así las cosas, el artículo 132 sólo autoriza interrumpir una
votación, en aquellos eventos en que un congresista formula una moción de orden
sobre el modo de votación, como podría ser una solicitud de que la votación
fuera nominal en vez de ordinaria.
De otro lado, desde el punto de vista literal, el artículo 77 no
faculta expresamente el Presidente a interrumpir una votación por alteración
del orden, pues esa norma habla de otra cosa; esa disposición prevé la
posibilidad de diferir hasta la sesión siguiente “la consideración de
cualquier asunto”, en caso de que haya turbación del orden en las cámaras.
Pero obviamente es distinta una votación, que es un momento de decisión, y la
consideración de un asunto, que tiene una connotación diversa, pues hace
referencia más a la actividad de debate o de control de las cámaras.
113- El análisis precedente parece llevar a la siguiente conclusión:
no podría nunca interrumpirse una votación por una decisión del Presidente de
levantar la sesión por un eventual desorden en la plenaria, pues esa hipótesis
no está prevista como una excepción a la prohibición del artículo 132 del
Reglamento del Congreso, ni el artículo 77 confiere expresamente esa facultad
al Presidente. Y no está prevista dicha posibilidad, no sólo porque el artículo
132 no menciona el desorden como causa justificativa de la interrupción de una
votación sino, además, porque esa norma no faculta a la Presidencia a tomar esa
determinación autónomamente, ya que cualquier decisión debe estar precedida de
una moción planteada por un congresista, la cual no fue presentada en el
presente caso.
Con todo, la Corte considera que esa interpretación extrema, que
deriva empero del tenor literal de los artículos 77 y 132 del Reglamento del
Congreso, no puede ser adoptada, pues lleva a resultados irrazonables. Basta
pensar en una situación en donde haya ocurrido una terrible calamidad en medio
de una votación, como un incendio o un atentado, para comprender que en esa
hipótesis es perfectamente razonable que la Presidencia interrumpa la votación
en curso. Sin embargo, el hecho de que la prohibición de interrumpir una
votación iniciada sea tan estricta muestra el cuidado que tuvo el Legislador
orgánico en proteger la libertad e intangibilidad de las votaciones. Y en
especial, esa prohibición tan rigurosa busca evitar intervenciones de la Mesa
Directiva que pudieran alterar el resultado de las votaciones en curso, y por
ello el Reglamento del Congreso no faculta al Presidente a autónomamente
interrumpir una votación en curso por una eventual alteración del orden en las
cámaras.
Por ello, aunque no puede llegarse a la tesis extrema de que en
ningún caso el Presidente puede interrumpir una votación en curso por
alteraciones del orden, el hecho de que ni el artículo 132 ni el artículo 77
del Reglamento del Congreso hayan previsto esa hipótesis tiene al menos una
consecuencia normativa y es la siguiente: en principio el Presidente no puede
interrumpir una votación por alteración del orden, pues el Reglamento del
Congreso no lo faculta expresamente a ello. Sin embargo, por un criterio de
razonablidad, esa prohibición  no puede ser interpretada como una interdicción
absoluta sino como una prohibición prima facie, de suerte que únicamente
situaciones excepcionales de alteración del orden facultan a la Mesa Directiva
a interrumpir una votación en curso.
114- En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no
ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de
desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para
evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una
votación que ya había sido realizada materialmente. Así,
como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la Mesa
Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron
hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho.
Transcurrieron además varios minutos sin que votara
ningún nuevo parlamentario. Ningún parlamentario planteó una moción de orden
sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de
interrupción de la votación. Todo lo contrario. La petición era que la votación
fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva
anunció que cerraría la votación en el momento en que los representantes
volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron.  No obstante, de inmediato,
el Segundo Vicepresidente de la Cámara se dirigió al Presidente y le advirtió
que si se cerraba la votación, el proyecto se hundiría y que por ello era mejor
levantar la sesión por la alteración del orden al interior del recinto.
Esas pruebas apreciadas en su conjunto muestran entonces que la
decisión de levantar la sesión y suspender el reconocimiento jurídico y
práctico de dichos efectos de la votación no estuvo esencialmente motivada por
preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votación sino
precisamente por evitar reconocer sus efectos prácticos y jurídicos. Los
efectos prácticos, pues, acreditada como estaba la insuficiencia de votos para
aprobar la proposición con que terminaba el informe de ponencia, la Mesa
Directiva utilizó el levantamiento de la sesión como un recurso extremo para
evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo.  Los efectos jurídicos,
por cuanto, ante la insuficiencia de la votación para aprobar el informe de
ponencia, la Cámara no estaba facultada para continuar con el debate y la
aprobación del articulado del proyecto de acto legislativo.
115- La Corte destaca que todas estas pruebas, y en especial el
video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento
de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las Cámaras, para que
quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas. Precisamente para
permitir esa intervención ciudadana y de los miembros de la mesa directiva, la
Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendió sus deliberaciones,
incorporó formalmente como prueba los videos y grabaciones magnetofónicas
relativos a esas sesiones, y corrió traslado de las mismas a la ciudadanía en
general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cámara de
Representantes.
116- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue
levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión
fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de
algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión
continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa
directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación.
Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación
había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, en virtud de la
facultad prevista en el artículo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la
Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido
restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era
necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento
del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en
las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció
los efectos jurídicos y prácticos de esa votación.
117- Las anteriores irregularidades son particularmente graves, no
sólo porque estuvieron orientadas a distorsionar la formación de la voluntad
democrática del Congreso sino, además, por cuanto fueron desarrolladas por la
Mesa Directiva, que tiene una especial responsabilidad en conducir
imparcialmente las deliberaciones y las votaciones, como ya se explicó en esta
sentencia (Cf supra Fundamento 39).
118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5
de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de
ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375
de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento
del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta.
Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue
suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente
para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es
claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una
mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda
vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque
el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del
proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los
miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además
jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la
mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la
Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno
de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto
Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se
encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido
por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal
1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de
otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del
proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los
actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La
Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por
el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales,
puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría
absoluta de los miembros de cada cámara.
La Corte no puede entonces sino constatar la existencia de ese vicio
de procedimiento y extraer del mismo la conclusión que la Constitución impone:
la inexequibilidad del Acto Legislativo.
120- Con todo, podría argumentarse, como lo hacen algunos
intervinientes, que la anterior conclusión no es de recibo por cuanto el vicio
fue subsanado con la votación que tuvo lugar en la sesión del 6 de noviembre de
2003, en la cual, la proposición con la que terminaba el informe de ponencia
del acto legislativo obtuvo la mayoría absoluta requerida.  Entra pues la Corte
a examinar este punto.
La falta de convalidación o saneamiento del vicio.
121- Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad
de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o
convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no
sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos
significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina.
Así, en el plano abstracto, la Corte ha señalado que incluso un
vicio muy grave, como podría ser una votación irregular, puede ser “convalidado en el proceso mismo de formación de
la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de
procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento” [68].
En esos casos, ha concluido la Corte, si “el vicio de procedimiento existió
pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.[69]”
En el plano concreto, en determinados eventos, la Corte ha admitido que ciertas
irregularidades, incluso aquellas cometidas por el Presidente de la respectiva
corporación, no acarrean la inconstitucionalidad de la norma demandada, por
cuanto éstas pueden resultar inocuas, debido a la convalidación posterior de la
actuación por el Congreso. Así, la sentencia C-374 de 1997, MP José Gregorio
Hernández Galindo, analizó si era válido que las comisiones conjuntas hubieran
delegado en el presidente de una de ellas la posibilidad de decidir si el
trámite de la ley debía ser ordinario o estatutario. La Corte consideró que esa
delegación era un vicio, por cuanto el voto de los congresistas es personal e
intransferible. Sin embargo, la Corte consideró que no era procedente declarar
la inexequibilidad de la ley, pues los pasos posteriores “en los que sí
participaron los miembros de las comisiones y las cámaras directamente, como la
aprobación de los textos y de la conciliación, convalidaron la determinación
adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trámite de ley ordinaria, que es lo
que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, según la Constitución”. Dijo
entonces la Corte:
“Declarar la inconstitucionalidad de la Ley no obstante haberse
cumplido en el curso del proceso aprobatorio correspondiente aquello que
resulta de los mandatos constitucionales, por el sólo hecho de que quien
decidió en un primer momento sobre tal trámite carecía de competencia para
hacerlo, cuando el órgano cuya autoridad él había asumido actuó después de
conformidad con lo resuelto, sin revocarlo ni modificarlo, sería desconocer no
solamente la evidencia de que la Constitución no fue violada con dicho trámite,
sino desautorizar las posteriores determinaciones de las comisiones y
corporaciones competentes, que mantuvieron el criterio adoptado, aplicable al
proyecto que estudiaban, criterio que, además, es el mismo acogido por la
Corte.”
122- La tesis de la posible convalidación del vicio ocurrido en la
sesión del 5º de noviembre de 2003 encuentra entonces sustento no sólo en
general en el principio de instrumentalidad de las formas sino, además, en
decisiones específicas de esta Corte, que muestran que una irregularidad
cometida por la Mesa Directiva, incluso grave, no acarrea ineluctablemente la
configuración de un vicio de inconstitucionalidad, ni tampoco obligatoriamente
la inexequibilidad de la norma aprobada, puesto que dicha irregularidad puede
ser saneada por actuaciones posteriores de las comisiones o de las plenarias.
Además, esta posibilidad tiene sustento normativo expreso en los artículos 2º y
5º del Reglamento del Congreso, que establecen la posibilidad de corregir
formalmente o subsanar los vicios de procedimiento. Así, el artículo 2º
establece que uno de los principios de interpretación de esa ley es aquel de la
“corrección formal de los procedimientos”, que consiste en la
posibilidad de “subsanar los vicios de
procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no
sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también
los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las
discusiones y votaciones.” Por su parte,
el artículo 5º, al definir los vicios insubsanables, no excluye expresamente
las irregularidades ocurridas en los procesos de votación, por lo cual podría
entenderse que éstas pueden ser saneadas.
123- Es pues posible que un vicio ocurrido en una votación, a pesar
de su gravedad, pueda resultar saneado en el trámite ulterior de las cámaras,
como lo ha reconocido la doctrina, esta Corte y otros tribunales
constitucionales. Así, a nivel doctrinal, varios autores admiten la posibilidad
de que una irregularidad grave en una votación pueda entenderse saneada, si de todos modos queda claro que, a pesar de
dicha irregularidad, la ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues se
habría cumplido la finalidad de la votación, que es determinar si el proyecto
cuenta o no con la mayoría requerida. Esta situación es conocida por algunos
doctrinantes como la “prueba de la resistencia del voto”, según el cual,
no procede anular una ley, si a pesar de los vicios en su votación, resulta
claro que el proyecto contaba con mayorías suficientes[70]. Un ejemplo, a nivel de derecho
comparado, de aplicación de esta doctrina es  la decisión No 225 del 23
de enero de 1987 del Consejo Constitucional
en Francia, la cual declaró que  un proyecto no debía ser declarado
inconstitucional, a pesar de que había ocurrido un grave vicio en su votación,
por cuanto de todos modos era claro que contaba con la mayoría requerida. En
ese caso, algunos parlamentarios delegaron su voto en otros parlamentarios,
desbordando las estrictas posibilidades en que dicha delegación estaba
permitida por el reglamento de la Asamblea Nacional; el proyecto fue entonces
impugnado por esa razón. El Consejo Constitucional admitió que había existido
una violación del Reglamento, pero que no procedía anular la votación, por
cuanto no había evidencias de distorsión de la voluntad de los delegantes e,
incluso sin tener en cuenta esos votos irregulares, el proyecto contaba con una
mayoría suficiente[71].
Podría entonces entenderse que en el presente caso, a pesar de que
la supresión de los efectos de la votación del 5º de noviembre de 2003
realmente configura un grave vicio de procedimiento, no procede declarar la
inexequibilidad del acto legislativo, por cuanto dicho vicio habría resultado
convalidado, en la medida en que no sólo el informe de ponencia obtuvo al día
siguiente una amplia mayoría, pues contó con 104 votos a favor, sino que,
además todos los artículos del proyecto fueron aprobados con mayorías claras.
124- A pesar de lo anterior, la Corte considera que en el trámite
del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la
votación realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia
obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta
nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización.
La nueva votación es en efecto la concreción de la supresión de las
consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de
noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa
directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la
nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del
día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos
de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de
2003, la cual implicaba, como ya se explicó, el hundimiento del proyecto. Por
ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una convalidación sino a la
concreción y consumación del vicio analizado.
125- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se
ha realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda
ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para
adelantar esta nueva votación. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta
Corte ha señalado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan
defectos ocurridos con anterioridad en el trámite de una ley, cuando la
naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad
de reexaminar el asunto. Por ejemplo, en múltiples ocasiones, la Corte ha
constatado un vicio en la actuación de una plenaria sobre un artículo o
proyecto, pero el asunto es luego sometido a comisión de conciliación y es
nuevamente votado por la plenaria, con lo cual podría concluirse que la segunda
votación de la plenaria convalida o sanea los defectos ocurridos anteriormente.
Pero la Corte ha considerado que esa nueva votación no tiene la virtualidad de
corregir los vicios precedentes, cuando la irregularidad ocurrida ha privado a
las cámaras de la posibilidad de continuar con el trámite del proyecto. Un
ejemplo, entre muchos otros, es el siguiente: la sentencia C-08 de 1995, MP
José Gregorio Hernández Galindo, declaró la inexequibilidad de un proyecto de
ley estatutaria sobre hábeas data, debido a que la votación en una de las
plenarias se realizó sin el quórum decisorio. La Corte encontró que, a pesar de
que el texto fue nuevamente votado por las plenarias, en la medida en que hubo
necesidad de una conciliación del texto, debido a las discrepancias entre las
cámaras, y que esa nueva votación obtuvo la mayoría requerida, sin embargo el
vicio no fue saneado. Dijo entonces la sentencia:
“(M)al podría entenderse convalidada la actuación cumplida
durante el segundo debate, por cuanto -se repite- la Constitución sanciona la
falta de quórum con la ineficacia (artículo 149 C.P.) y, por otra parte, sin un
texto efectivamente aprobado en la plenaria de una de las cámaras no podía
hablarse de discrepancias que pudieran ser dirimidas mediante el procedimiento
de las comisiones accidentales de conciliación, es decir, la carencia de
efectos del segundo debate en la Cámara de Representantes hacía inocua la
aplicación del artículo 161 de la Carta”.
De la misma manera, en el presente caso, la cámara carecía de
competencia para realizar la segunda votación del 6 de noviembre, por lo que
esta segunda votación no saneaba el vicio ocurrido el día anterior.
126- Los argumentos anteriores son suficientes para concluir que el
vicio ocurrido en la sesión del 5º de noviembre no fue saneado por la votación
del 6º de noviembre de 2003. A ellos sólo cabría agregar que un análisis de la
nueva votación muestra que este caso no soportaría la llamada “prueba de
resistencia del voto”, por cuanto, como ya se explicó, al menos 14
parlamentarios cambiaron su voto de un día al otro, pues el 5º de noviembre
habían votado globalmente contra el proyecto, y el 6º de noviembre lo apoyaron
inequívocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo, que todos
esos parlamentarios que habían votado el día anterior en contra de la ponencia,
hubieran votado ese día en contra de los artículos individuales, entonces
resulta que la votación del día siguiente no cumple la prueba de la resistencia
del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de manera
importante los resultados. En efecto, si se resta 14, que fue el número de
congresistas que cambiaron claramente su posición, a la votación obtenida el 6°
de noviembre, entonces aparece que sólo un artículo obtendría la mayoría
requerida, como lo muestra el  siguiente cuadro, en donde en la columna I la
Corte transcribe los resultados registrados el 6 de noviembre para cada
artículo y en la columna II resta a ese resultado los 14 votos:
Artículo votado
I
II
1
95
81
2
101
88
3
87
73
4
96
82
5
90
76
Nótese entonces que únicamente el
artículo 2° alcanzaría los 84 votos requeridos, mientras que ninguno de los
otros artículo logra esa cifra.
Es obvio que a este cálculo puede
objetársele que algunos de esos 14 representantes pudieron votar negativamente
algunos artículos, por lo cual, frente a esas disposiciones sus votos no
debería ser restados de la mayoría obtenida el 6º de noviembre. Sin embargo, lo
cierto es que esos 14 parlamentarios apoyaron en general todos los artículos[72]. Con todo, es claro que este cálculo es
aproximado y que la Corte no pretende realizar una prueba matemática estricta;
por ejemplo, este análisis no tiene en cuenta los casos de aquellos
representantes que el día anterior no votaron, por no encontrarse en la sesión
plenaria al momento de la decisión, y que al día siguiente apoyaron el
proyecto. No es posible determinar cuántos de ellos pudieron variar su
posición. Sin embargo, este análisis es suficiente para concluir que la segunda
votación no admite una mínima prueba de resistencia del voto pues hubo cambios
significativos de un día a otro. Y esto es inquietante,
precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva de levantar la
sesión para aplazar la votación hasta el día siguiente surtió los efectos
buscados, pues alteró la decisión del al menos 14 representantes, con lo cual
distorsionó la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
127- La Corte aclara que no está cuestionando que un congresista
modifique su posición frente a un asunto, puesto que esos cambios son
legítimos. Incluso, esta Corte ha admitido que un congresista cambie públicamente
su voto en el curso de la votación misma, mientras ésta no haya terminado[73].
Lo que es cuestionable en el presente caso es que el cambio de voto hubiera
ocurrido sin que mediara ningún nuevo debate público del asunto en la Plenaria.
Esto agrega una nueva irregularidad al trámite del presente acto legislativo,
pues el cambio de voto no respondió a una deliberación de las cámaras, con lo
cual se desconoció el principio de publicidad y la necesidad de que las
decisiones de las cámaras sean fruto de un debate. Por ello esta Corte había
señalado con claridad que en el trámite de los actos legislativos está excluida
“la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos
externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con
la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los
derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los
congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.[74]”
128- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el vicio del 5 de
noviembre de 2003 no fue convalidado ni saneado por la votación ocurrida el día
siguiente.
Carácter insubsanable del vicio de procedimiento constatado.
129- Por último, debe la Corte verificar si el vicio de
procedimiento en que se incurrió en el sexto debate de la segunda vuelta del
trámite del acto legislativo es de naturaleza subsanable y si por ello resulta
aplicable lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 de la Carta, según el
cual, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento de este tipo, ordenará
devolver el proyecto al Congreso para que corrija la irregularidad.
130- Para esta Corporación, en el presente caso, no procede aplicar
dicho parágrafo por cuanto, por su naturaleza, se trata de un vicio
insubsanable que afecta la integralidad de la formación del Acto Legislativo,
ya que hubo una distorsión de la formación de la voluntad democrática de las
cámaras.
La presente situación es entonces distinta a aquellos casos
anteriores en donde la Corte ha ordenado una subsanación de un vicio ocurrido
en una votación. Así, en una ocasión, esta
Corporación consideró que una falta de quórum para decidir era un vicio
subsanable, a pesar de su gravedad, y ordenó la devolución al Congreso de una
ley afectada por ese vicio. Según la Corte, el vicio podía ser saneado “por
cuanto era factible repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta
que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes
a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se
produzca durante una sola legislatura”[75].  Igualmente,
el mencionado Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, ordenó retornar
un proyecto de ley estatutaria, a pesar de que no había prueba de que hubiera
sido aprobado por  mayoría absoluta. Sin embargo, nótese que en esos eventos no
hubo distorsión de la voluntad democrática de las cámaras, sino que faltó un
elemento para que la formación de dicha voluntad fuese totalmente regular, y
por ello podía considerarse que  el vicio podría ser subsanado permitiendo que
las cámaras aportaran ese elemento. La situación en este caso es distinta, pues
lo que existió fue una alteración de la formación de la voluntad democrática de
las cámaras, que el juez constitucional no puede legitimar.
131- Pero de otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera
en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su
corrección se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos
que el artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos
legislativos. Ahora bien, en anteriores oportunidades, esta Corte había
indicado que en aquellos casos en que la Carta impone términos preclusivos para
adoptar una ley, entonces las posibilidades de subsanación se ven reducidas, por
cuanto la eventual subsanación se haría por fuera del término previsto por la
Carta, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan. Por ejemplo, la sentencia  C-008 de
1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, constató que un proyecto de ley estatutaria
estaba afectado por un vicio de procedimiento y concluyó que éste era
insubsanable, por cuanto la Constitución establece que la aprobación de las
leyes estatutarias “deberá efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo
evidente que, al momento de proferir este fallo, el término constitucional dado
al Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se
trata concluyó”, por lo que no era aplicable el parágrafo del artículo 241
de la Carta. Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa,
encontró un vicio de procedimiento en la aprobación de la ley del plan y
concluyó que éste no podía ser subsanado, pues la devolución de la ley al
Congreso “implicaría el desconocimiento del término perentorio impuesto por
el constituyente y el legislador para la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999,  por lo
cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el
vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable”. Por esas mismas
razones, es imposible aplicar el parágrafo del artículo 241 de la Carta.
132- Finalmente, por la naturaleza del vicio y debido al principio
de consecutividad, una eventual corrección del vicio implicaría repetir toda la
segunda vuelta. Ahora bien, las normas vigentes, a saber, el artículo 202 del
Reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 45 del Decreto 2067 de
1991, establecen un término para la subsanación, que es de 30 días, el cual
siempre ha sido considerado por esta Corte como un plazo preclusivo, que no
admite ampliaciones. Así, la sentencia C-255 de 1996 declaró la inexequibilidad
de la Ley 194 del 6º de julio de 1995, "por medio de la cual se aprueba la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en
Viena el 21 de marzo de 1986." En esa ocasión, la Corte había constatado
la existencia de un vicio subsanable y había devuelto la ley al Congreso para
que corrigiera el defecto constatado. Sin embargo, el Presidente de la Cámara
solicitó a la Corporación que se ampliaran los términos, pues el proceso al
Presidente de la República que en ese momento se adelantaba, había impedido
corregir el vicio de procedimiento en ese término. La corte negó esa
posibilidad y dijo al respecto:
“La Corte entiende la trascendencia que tiene para el país y para el
trabajo de la Cámara de Representantes el proceso seguido al señor Presidente.
Sin embargo, esta Corporación fijó a las Cámaras el plazo máximo autorizado por
el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para la
corrección de un vicio subsanable el "término no podrá ser superior a
treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en
capacidad de subsanarlo". No es pues posible ampliar tal término,
por lo cual, y en cumplimiento de lo ordenado por esa misma norma y por la
Constitución, no queda otra alternativa a la Corte que proceder a decidir sobre
la constitucionalidad de la ley bajo revisión[76] (subrayas
no originales).”
133- Por ende, en el asunto bajo examen, las disposiciones que
regulan la posibilidad de subsanación de los vicios de procedimiento en la
formación de los actos legislativos no pueden ser aplicadas.
Síntesis del examen y decisión a
tomar
134- Por la importancia y complejidad del asunto decidido, procede
la Corte a resumir los principales elementos de su análisis.
-  La Corte reitera que, conforme a lo señalado en la sentencia
C-551 de 2003, corresponde a esta Corporación examinar la constitucionalidad de
las reformas constitucionales no sólo por vicios de trámite sino también por un
eventual desbordamiento de las competencias del poder de reforma. Por ello era
válido que los actores presentaran, como lo hicieron, cargos no sólo relativos
al trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2003 sino también a posibles excesos
en el poder de reforma.
- Como la competencia es el presupuesto del procedimiento, en
principio parecía lógico que la Corte examinara previamente los cargos por
competencia. Y efectivamente, la Corte comenzó por una discusión de los
eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue
posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un término razonable,
tomar una decisión al respecto. Ahora bien, como la labor de los jueces no
consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son
planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento,
la Corte decidió analizar el cargo de trámite que tenía mayores posibilidades
de prosperar, en el entendido de que si dicha acusación conducía a la
declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente,
por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto,
en todo caso, la norma demandada sería retirada del ordenamiento.
- El cargo estudiado fue el siguiente: los actores consideraban que
el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento en la votación del informe de
ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. Según su parecer, al
ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la
mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara
desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni
certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba
el hundimiento del proyecto.
- Para resolver ese cargo, la Corte recordó, en primer término, su
jurisprudencia constante acerca del cuál es el parámetro normativo del control
de constitucionalidad de los actos legislativos, a fin de precisar que debe ser
tenido en cuenta no sólo el Título XIII de la Carta sino además las normas de
la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al
desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la
propia Carta, y en especial por el título XIII, para la aprobación de dichas
reformas.
- Esos criterios fueron suficientes para concluir que, a pesar de
que el Título XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de
ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de
dicho informe en las plenarias puede constituir un vicio de procedimiento en la
formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no
sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo
acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª
de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto la aprobación de
dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad
democrática de las cámaras.
- La Corte examinó cuidadosamente las pruebas a fin de poder valorar
qué había ocurrido en esa sesión.  La Corte destaca que todas estas pruebas, y
en especial el video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas
en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las
Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas.
- Este detallado análisis fáctico permitió, en primer término,
concluir que el 5° de noviembre de 2003, el informe de ponencia fue sometido a
votación y obtuvo 83 votos a favor. La votación, a pesar de que no fue
formalmente cerrada, en realidad terminó fáctica y jurídicamente, y
correspondía al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al
artículo 122 del Reglamento del Congreso, la votación
es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones
declaran su voluntad acerca de una iniciativa o
un asunto de interés general.”
Y la votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se realiza siguiendo
el orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese mismo cuerpo
normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los
congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos pocos anuncian su
voto al secretario, quien lo registra. Y por ello en el presente caso es
posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva
levantó la sesión, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el registro electrónico de la votación
y agregar a esa cifra el número de los votos depositados manualmente ante el
Secretario. El resultado es inequívoco: 83 votos a favor de la ponencia.
- Este examen fáctico también permitió
concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesión estuvo
esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa
votación.
- Los elementos esenciales de esta valoración probatoria, que
permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las
autoridades, fueron básicamente los siguientes: (i) la motivación de la Mesa
Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequívocamente el acto
legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo
ocurrido en la sesión del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de
designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los
mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto
de acto legislativo: (iii) la convicción de esa Mesa Directiva y de la Cámara
de que eran necesarios 84 votos para la aprobación del informe de ponencia, y
que si no se lograban, el proyecto se hundía; (iv) la forma de desarrollo del
desorden en la sesión, que permite concluir que no es que la votación no se
hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la
Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alteró porque, una
vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró
formalmente, lo cual provocó las protestas de algunos parlamentarios; (v) la
dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es exagerada,
fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el trámite de
este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de
la Cámara, registradas claramente en el video, y que hacen explícita la
motivación de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente que no puede
cerrar la votación porque “si la cierra se hunde”  y que por ello “es
mejor levantar la sesión, por el orden”; (vii) el significado que adquiere
entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente
mencionada, la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar
la sesión, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la
votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya había
transcurrido un tiempo más que razonable para que hubieran podido votar todos
los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se habían
retirado momentáneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la
motivación de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de
la sesión sino otra distinta: no registrar la votación que había ocurrido, por
cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.
- Precisados los hechos, la Corte entró entonces a estudiar los
problemas jurídicos que debían ser resueltos para poder decidir acerca del
cargo, para lo cual comenzó por examinar el significado y valor de la votación
del informe de ponencia. La Corte destacó que, conforme a la Constitución y el
artículo 167 del Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un
informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser
eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan
entrar en el examen específico del articulado del proyecto.  La votación del
informe de ponencia es entonces un paso posterior de la discusión de la
orientación general del proyecto por la plenaria, pero que precede el debate y
la votación del articulado. Por ello la votación favorable del informe de
ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como
un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del
articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del
proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado,
tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación
de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un
principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de
esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la
posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las
mayorías constitucionalmente requeridas.
- La Corte recordó que en la práctica parlamentaria colombiana, la
no aprobación del informe de ponencia acarrea el “hundimiento” del
proyecto y que dicha práctica tienen sustento normativo pues, mientras el
Reglamento del Congreso no regule específicamente el tema, si la ponencia no
obtiene la mayoría requerida, el proyecto debe entenderse “archivado”,
pues no puede continuar su trámite.
- La Corte concluyó que la votación del informe de un acto
legislativo en las plenarias en segunda vuelta requería mayoría absoluta, por
cuanto expresamente el artículo 375 lo exceptúa de la regla general de mayoría
simple, en la medida en que dicha aprobación no es un simple requisito para
empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que
necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto
de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobación del acto legislativo
incluye la votación afirmativa del informe de ponencia.
- La Corte consideró entonces que no era válido el argumento que
distinguía entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto
es solamente el articulado, por lo que únicamente la aprobación del articulado,
pero no aquella de la ponencia, requiere mayoría absoluta. Ese argumento
acierta en distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la
naturaleza de la votación del informe de ponencia, pues olvida que la
aprobación de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que
tiene otro carácter: la aprobación del informe, que ocurre después de la
deliberación  sobre la ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo
general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que además representa
(ii)  un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el
articulado.
- Para sustentar la tesis de la mayoría absoluta, la Corte no sólo
tuvo en cuenta los anteriores argumentos literales y lógicos sino que también
analizó la práctica parlamentaria colombiana y los precedentes
jurisprudenciales. En particular, la Corte destacó que no había podido citarse ninguna
decisión de esta Corporación  que hubiera avalado que pudiera ser aprobado por
mayoría simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exige
mayoría absoluta para la aprobación del proyecto respectivo. Por el contrario,
existía un claro precedente en sentido contrario, a saber el Auto No. 170 de
2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, una decisión reciente y unánime de esta Corte,
que concluía que  la aprobación del informe de ponencia requiere de mayoría
absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayoría calificada,
como las leyes estatutarias.
- Precisados los elementos fácticos y resueltos los principales
problemas jurídicos, la Corte procedió a valorar jurídicamente lo ocurrido en
la sesión del 5º de noviembre de 2003, con el fin de determinar si existió o no
un vicio de procedimiento
- La Corte concluyó que, conforme a la costumbre parlamentaria, y
teniendo en cuenta la convicción de la Mesa Directiva y de la Cámara de
Representantes de que el informe de ponencia requería en el presente caso 84
votos favorables, era indudable que el efecto práctico de la votación del 5 de
noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la
realidad equivalía a su archivo.
- La Corte consideró que ese efecto práctico coincidía con el efecto
jurídico, por cuanto la votación no había alcanzado la mayoría absoluta
requerida, ya que la Cámara de Representantes, conforme al artículo 176 de la
Carta, desarrollado por las leyes 5ª de 1992 y 649 de 2001, está integrada por 166
miembros. Por tanto, la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes,
correspondiente a la mayoría de sus miembros, es de 84 congresistas, número que
permanece invariable, mientras la regulación jurídica no sea modificada, y que
sirve de referente para verificar si una determinada votación ha obtenido o no
la mayoría absoluta. Esto significa que el informe de ponencia no alcanzó la
mayoría constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurídicamente que el
proyecto no podía seguir su trámite.
- El resultado jurídico y práctico de la votación de la sesión del
5° de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto.  Sin
embargo, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara, sin
reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa votación, lo cual equivale a
una supresión de dichos efectos, que obviamente es un vicio de particular
gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual
distorsiona la voluntad democrática del Congreso.
- La Corte analizó si podía considerarse justificado el
levantamiento de la sesión debido al desorden, para lo cual tuvo en cuenta que
efectivamente, al ser levantada la sesión, existía un cierto desorden en la
Cámara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que
votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”, según la
terminología del Congreso, la votación y certificar y reconocer su resultado.
Por su parte, el artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa
directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto
hasta la sesión siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el
orden en la sesión. Pero igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del
Congreso establece que si se ha iniciado una votación, ésta no podrá
interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la
forma como se está votando.
- Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que
desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación
de la voluntad democrática de las cámaras. En especial, el artículo 132 no sólo
protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea interferida,
sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una
votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta norma protege entonces la
libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus
resultados
- Una interpretación sistemática de esas dos normas reglamentarias
permite concluir que sólo en eventos excepcionales puede el Presidente
suspender o interrumpir una votación por un quebrantamiento del orden en las
sesiones.  En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permitió a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió
la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino
que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el
registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación
que ya había sido realizada materialmente.
- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue
levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión
fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de
algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión
continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa
directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación.
Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación
había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, lo cual la Corte no
acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido
restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era
necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento
del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en
las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció
los efectos jurídicos y prácticos de esa votación.
- En la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió entonces un vicio
de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y
prácticos de la votación del informe de ponencia. Esa votación implicaba el
hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva,
que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho
efecto.
- Para la Corte es igualmente claro, además, que aún si se admitiera
el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación
del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte
-, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría
sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa
Directiva y de la Cámara de que esa mayoría era necesaria, convicción que es
además jurídicamente acertada.
- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada
votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y
con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos
vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo,
al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro
lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso
de aprobación de las reformas constitucionales.
- El vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el
6° de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría
constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación,
lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva
votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias
jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003,
que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la
Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación
implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior,
con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión
adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003.
- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha
realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser
repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para
adelantar esta nueva votación. Conforme a reiterada jurisprudencia de esta
Corte, como la Cámara carecía de competencia para realizar la segunda votación
del 6° de noviembre, esta segunda votación no sanea el vicio ocurrido el día
anterior.
- Finalmente, la Corte destaca que la nueva votación no soportaría la llamada “prueba de resistencia
del voto”, según el cual, no procede
anular una ley, si a pesar de los vicios en su votación, resulta claro que el
proyecto contaba con mayorías suficientes. En efecto, pudo constatarse que al
menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un día al otro, pues el 5º de
noviembre habían votado globalmente contra el proyecto, y el 6º de noviembre lo
apoyaron inequívocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo,
que todos esos parlamentarios que habían votado el día anterior en contra de la
ponencia, hubieran votado ese día en contra de los artículos individuales,
entonces resulta que la votación del día siguiente no cumple la prueba de la
resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de
manera importante los resultados. Aparentemente sólo el artículo 2° sobre
informe de residencia hubiera obtenido la mayoría requerida. Y esto es
inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva
de levantar la sesión para aplazar la votación hasta el día siguiente surtió
los efectos buscados, pues alteró la decisión del al menos 14 representantes,
con lo cual distorsionó la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
- Por último, la Corte consideró que en este caso era imposible
devolver el acto legislativo al Congreso para que subsanara el vicio, por las
siguientes tres razones: (i) por su naturaleza, ya que hubo una distorsión de
la formación de la voluntad democrática de las cámaras, que no puede ser
avalada por el juez constitucional; (ii)  porque incluso si el vicio fuera en
principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección
se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el
artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos
legislativos; (iii) finalmente, porque en todo caso la subsanación implicaría
repetir la segunda vuelta, por lo cual sería hecha por fuera del término de 30
días que, para los eventos en que es posible la subsanación, establece el
artículo 202 del Reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 45 del
Decreto 2067 de 1991.
Consideraciones finales
135- El examen adelantado en esta sentencia
muestra que la Corte constató una grave irregularidad
en la sesión del 5º de noviembre de 2001, pues la Mesa Directiva levantó
indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de
ponencia que había ocurrido ese día. El análisis jurídico demostró que esa
irregularidad constituía un vicio de procedimiento en el trámite del Acto Legislativo
No 2 de 2003 pues afectó la formación de la voluntad democrática de las
cámaras. Ese vicio no fue saneado en el trámite posterior en el Congreso, pues
la votación del día siguiente fue la materialización de ese vicio. Y no es
posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio. Por
todo lo anterior, la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el
Acto Legislativo tenía que ser declarado inexequible.
136- Esta declaración de inexequibilidad de una
reforma constitucional debido a que prosperó un cargo
por vicios de forma podría ser objetada como un culto excesivo de parte de esta
Corte al respeto de rituales sin sustancia. Nada más alejado de la realidad,
tanto desde el punto de vista teórico y general como en el caso concreto.
137- A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en
la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales
es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia
constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia
es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de
deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan
asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas
representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal
manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un
producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación
de las minorías.  Y es que en una democracia constitucional como la colombiana,
que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no
reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en
que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las
distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas,
sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan
podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por
consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las
mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.
Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas
en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales, justas e
imparciales. Por ello, Kant consideraba que uno de los principios
trascendentales del derecho era el siguiente: "son injustas todas las
acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no
soportan ser publicados"[77]. El proceso legislativo
no debe ser entonces únicamente un sistema de agregación de preferencias o que
simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe
constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los
ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin
embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión
que puede adoptarse en un determinado punto.
138- En las democracias constitucionales en general, y
específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y
el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de
contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas
permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más
imparcial  posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las
sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se
formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera
de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan
existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones
parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo
inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y
específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de
formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las
cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una
decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos
parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde
verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión
ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de
interés nacional. El Congreso es un espacio de razón pública. O al menos la
Constitución postula que así debe ser.  Y por ello las fuerzas políticas que
buscan una decisión legislativa, y con mayor razón una decisión que se plasme
en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razón pública a
presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso
si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la
deliberación pública es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan
la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones específicas pues deben
desarrollar justificaciones públicas de sus posturas. Esto debería permitir,
por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma
constitucional más justas e imparciales. Por ello, la Corte ha resaltado que en
“un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia
constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A
través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y
de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la
discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de
pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”[78].
139- La importancia del respeto de los procedimientos de decisión de
las cámaras explica que en la actualidad la gran mayoría de los ordenamientos
jurídicos hayan atribuido a los tribunales constitucionales, como una de sus
competencias esenciales, el control de la regularidad de esos procedimientos.
Es obvio que subsisten diferencias nacionales, pues en algunos países, el juez
constitucional no toma en cuenta el Reglamento como parámetro de
constitucionalidad, por lo que únicamente la vulneración de los procedimientos
previstos directamente en la Carta puede provocar la anulación de una ley[79];
en cambio, en otros casos, como en Colombia, la propia Carta ordena a las
cámaras el respeto de su reglamento, por lo cual la infracción de esas
disposiciones reglamentarias es también susceptible de provocar la inconstitucionalidad
de una ley[80]. Pero en casi todos las
democracias constitucionales, una de las funciones esenciales de la justicia
constitucional es la vigilancia del respeto a los procedimientos en la
aprobación de las leyes. Esto ha permitido superar concepciones arcaicas, según
las cuáles, la vigilancia del cumplimiento de esos procedimientos desconocía la
separación de poderes, pues vulneraba la independencia del Congreso, por lo que
los procedimientos de aprobación de las leyes eran actos internos de las
cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial.
Hoy se admite que eso no es así, pues no sólo el Congreso está sometido a la
Constitución sino que además el procedimiento legislativo busca precisamente
asegurar el respeto al principio democrático, evitando que existan atropellos a
las minorías o que las decisiones legislativos no sean públicamente debatidas.
Y por ello, una de las justificaciones esenciales de la justicia constitucional
es que ésta debe operar como una guardiana del proceso democrático.
140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos
ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las
formas,  una de las labores más importantes del juez constitucional es
precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso
de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y
procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos
rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel
esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una
verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión
legislativa.
141- Este control del respeto de los procedimientos es aún más
importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que
ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al
menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y
nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y,
de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del
ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo
cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos
aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.
142- Estos requisitos más exigentes
que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o
formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen
constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución
puede ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con
las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe
Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior,
puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple
expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una
verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no
sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son,
al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico[81]. En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del
resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como
se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el
procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos
constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder
constituyente derivado. Estas reglas son entonces la “constitución de la
constitución” o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la
regularidad de los procedimientos de reforma constitucional.
143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte
del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de
una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la
Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y
en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por
ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la
protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo
ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales
constitucionales en el mundo.
144- Finalmente, en el presente caso, la declaración de
inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 era ineludible pues el vicio
constatado distaba de ser un “vicio formal puramente formal”, según la
sugestiva expresión de Zagrebelsky[82], esto es, no era una
irregularidad que no comprometiera ningún valor o principio constitucional
sustantivo. Por el contrario, el vicio consistió, nada más y nada menos, que en
el desconocimiento del procedimiento agravado propio de reforma constitucional
y en la distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras,
puesto que se pretendió ignorar una votación que mostraba que la reforma no
había alcanzado la mayoría absoluta exigida  por la Carta. Y si eso no es un
vicio de inconstitucionalidad, ¿entonces qué puede ser un vicio de
procedimiento en la aprobación de un acto legislativo?
VIII. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR INEXEQUIBLE el Acto Legislativo
02 de 18 de diciembre de 2003, “por medio del cual se modifican los
artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para
enfrentar el terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el
sexto debate de la segunda vuelta.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
Con aclaración de voto
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
Aclaración de voto a la Sentencia C-816 de 2004 del Magistrado JAIME
ARAUJO RENTERIA
NORMAS
SOBRE COMPETENCIA-Estructura
diversa de otras normas jurídicas en la teoría del derecho (Aclaración de voto)
CONTROL
DEL PROCEDIMIENTO DE FORMACION COMO DEL CONTENIDO DE LA NORMA JURIDICA-Puede reducirse a un problema de
competencia desde la teoría del control de constitucionalidad (Aclaración de
voto)
NORMA
CONSTITUCIONAL IRREFORMABLE-Carencia
de competencia para modificación (Aclaración de voto)
Cuando una
Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la
Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar
esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PODER CONSTITUYENTE-Diferencia fundamental según la teoría del derecho constitucional
(Aclaración de voto)
Existe en la
teoría del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de
reforma de la Constitución y el poder constituyente.  El poder constituyente no
tiene, en principio, límites para reformar la constitución; en cambio el poder
de reforma puede tener límites expresos (normas irreformables), o límites
implícitos, que serían los valores o principios constitucionales, sin los
cuales la Constitución deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio
dejaría de ser modificación para convertirse en destrucción de la Constitución.
CONSTITUCION POLITICA-Estructura
normativa/CONSTITUCION POLITICA-Partes (Aclaración de voto)
Modernamente
las Constituciones tienen una estructura normativa que es básicamente la
siguiente:  Parte dogmática y parte orgánica.  La parte dogmática a su vez se
compone ordinariamente de un preámbulo, los principios fundamentales, los
derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de protección y
aplicación de los derechos.  La parte orgánica, como su nombre lo indica, se
refiere a los principales órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
órganos de control, etc.), a las competencias de éstos órganos y a la forma de
escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de éstos órganos.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y NORMAS DE LA CONSTITUCION-Prevalencia de principios en caso de conflicto/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Carácter
de fundamentales/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Límites al reformador de la
Constitución (Aclaración de voto)
En caso de
conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras
normas de la Constitución, deben prevalecer los principios fundamentales.  La
decisión del constituyente de establecer unos principios constitucionales y
denominarlos así, además de simbólica, quiere significar que esos principios
son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogió y que
por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya
que le fijan un límite al reformador de la Constitución.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-Carácter de
expresos o implícitos (Aclaración de voto)
Los
principios fundamentales pueden ser expresos o implícitos.  Son expresos los
que el Constituyente definió de ésta manera; en nuestro caso el título primero
(I) de la Constitución; que quiere significar que lo primero es lo primero:
Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente
eligió. Son principios implícitos aquellos que pueden deducirse lógicamente de
los señalados expresamente.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-No pueden
desconocerlos el órgano constituido al reformar la Constitución/PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION-Carencia de competencia del órgano
constituido, reformador de la Constitución, para modificarlos (Aclaración de
voto)
El órgano
reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder
constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de
la Constitución (expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el
límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano
constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos
principios fundamentales.
CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Competencia para la
protección (Aclaración de voto)
El guardián
de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios
fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos
principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente
para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es
guardián de la integridad de la Constitución.
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no
exceda su competencia/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites es un
tema de doble competencia (Aclaración de voto)
Determinar si
el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su
competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y
ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios
constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas
palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el
reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma. En síntesis,
el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Inconstitucionalidad
por procedimiento y falta de competencia (Aclaración de voto)
En el caso
concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implícitos,
establecidos por el pueblo colombiano en el título primero (I) de la
Constitución fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo  era
inconstitucional, no solo por procedimiento, sino también por falta de
competencia.
Referencia:
expedientes D-5121 y 5122
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar el voto
por las siguientes razones:
1. En la teoría
del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras
normas jurídicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohíben,
permiten o facultan y aunque se parecen a éstas últimas, sin embargo, no son
desde el punto de vista lógico-jurídico exactamente iguales.
2. Desde la
teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de
formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica, puede
reducirse a un problema de competencia.  Esta es la posición de Kelsen, para
quien tanto el control formal como material, se reduce en última instancia a un
tema de competencia.  Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posición:  Si la
Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo
todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los
delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación del contenido de la
Constitución es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de
competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la Constitución que prohíbe
la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que
legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el
fusilamiento.
3. Cuando una
Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la
Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar
esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.
4. Existe en la
teoría del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de
reforma de la Constitución y el poder constituyente.  El poder constituyente no
tiene, en principio, límites para reformar la constitución; en cambio el poder
de reforma puede tener límites expresos (normas irreformables), o límites
implícitos, que serían los valores o principios constitucionales, sin los
cuales la Constitución deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio
dejaría de ser modificación para convertirse en destrucción de la Constitución.
Por ejemplo, los
revolucionarios franceses en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano consideraron que el principio de separación de
poderes y la garantía de los derechos de los ciudadanos era consustancial al
concepto de constitución, sin ellos la Constitución se destruía, por eso
dijeron:  “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está
asegurada, ni la separación de los Poderes determinada, no tiene Constitución”.
5. Modernamente
las Constituciones tienen una estructura normativa que es básicamente la
siguiente:  Parte dogmática y parte orgánica.  La parte dogmática a su vez se
compone ordinariamente de un preámbulo, los principios fundamentales, los
derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de protección y
aplicación de los derechos.  La parte orgánica, como su nombre lo indica, se
refiere a los principales órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
órganos de control, etc.), a las competencias de éstos órganos y a la forma de
escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de éstos órganos.
En caso de
conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras
normas de la Constitución, deben prevalecer los principios fundamentales.  La
decisión del constituyente de establecer unos principios constitucionales y
denominarlos así, además de simbólica, quiere significar que esos principios
son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogió y que
por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya
que le fijan un límite al reformador de la Constitución.
6. Los
principios fundamentales pueden ser expresos o implícitos.  Son expresos los
que el Constituyente definió de ésta manera; en nuestro caso el título primero
(I) de la Constitución; que quiere significar que lo primero es lo primero:
Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente
eligió.  Son principios implícitos aquellos que pueden deducirse lógicamente de
los señalados expresamente.
7. El órgano
reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder
constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de
la Constitución (expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el
límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano
constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos
principios fundamentales.
8. El guardián
de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios
fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos
principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente
para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es
guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar si el
órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia
al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado
lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales;
es una competencia del guardián de la Constitución.  En pocas palabras, el
guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de
la Constitución no exceda su competencia de reforma.
En síntesis, el
tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
En el caso
concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implícitos,
establecidos por el pueblo colombiano en el título primero (I) de la
Constitución fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo  era
inconstitucional, no solo por procedimiento, sino también por falta de
competencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
Aclaración de
voto del Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en relación con la sentencia C-816
de 30 de agosto de 2004 (expedientes D-5121 y D-5122).
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Análisis de competencia sin que se hubiere llegado a una conclusión
definitiva (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, aclaro en este caso mi voto, para expresar que la
inexequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue
declarada por la Corte por haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que
se refiere la Sentencia, durante el sexto debate del proyecto de reforma constitucional,
es decir en el segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de
Representantes.
Sin embargo, ha
de señalarse que durante la discusión del proyecto de sentencia la Corte
Constitucional analizó, sin que al respecto se hubiere llegado a una conclusión
definitiva, si el Congreso de la República tendría o no competencia para
adoptar las modificaciones incluidas a los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución, en cuanto podrían afectar principios esenciales de la
Constitución Política, emanados directamente de la Asamblea Constituyente de
1991, que actuó por expreso mandato del Constituyente primario.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-816/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Necesidad de pronunciarse sobre la posible existencia de vicios por
falta de competencia (Aclaración de voto)
Sin perjuicio
del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimió la Corte para
sustentar su decisión, considero que en este caso concreto se imponía un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por falta de competencia
del Congreso para la adopción de las normas que integraban el acto legislativo
acusado. Dicha exigencia surgía, en primer lugar, del hecho de que la
competencia es un presupuesto del procedimiento, de manera que solo cabe
analizar la regularidad del trámite de reforma cuando previamente se ha
establecido la competencia del órgano que tramito la reforma. Si en un proceso
en el que de manera expresa de plantea la existencia e vicios de competencia,
la Corte entra a examinar el trámite, implícitamente asume que el órgano cuya
actuación se revisa tenía competencia para adoptar la reforma, y que por
consiguiente lo que procede es el examen del regular ejercicio de esa
competencia de conformidad con la normas que guían el procedimiento aplicable a
ese efecto. Adicionalmente a las anteriores razones metodológicas, considero
que existían, también, consideraciones de oportunidad y conveniencia para que
la Corte hubiese abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del
Congreso para adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo
acusado.
Al margen del
salvamento de voto que suscribí conjuntamente con los Magistrados Marco Gerardo
Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis, estimo del caso hacer unas consideraciones
adicionales, para aclarar el alcance de mi posición en relación con la
necesidad de que la Corte se hubiese pronunciado en esta sentencia sobre la
posible existencia de vicios por falta de competencia del Congreso de la
República para aprobar las normas contenidas en el Acto Legislativo sometido a
su control.
Como quiera que
en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte precisó que el control de
constitucionalidad de las reformas a la Constitución comprende el examen de los
vicios competenciales en los que pudiese haber incurrido el órgano encargado de
tramitar la reforma, específicamente los derivados de la ausencia de
competencia del poder de reforma para sustituir la Constitución, quienes
actuaron como  demandantes en el presente proceso plantearon diversos cargos en
este frente.
No obstante que
en la sentencia de cuyo sentido ahora me aparto se señala que desde un punto de
vista estrictamente lógico y metodológico, lo razonable habría sido que se
hubiese iniciado el estudio de las demandas con el análisis de los cargos sobre
los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, como quiera
que ello es un fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad
del procedimiento reformatorio, la Corte optó por omitir un pronunciamiento en
esa materia, a partir de la consideración de que resultaba metodológicamente
recomendable, en este caso concreto, entrar a analizar y decidir directamente
los cargos que tenían mayor potencialidad de prosperar, y que si como resultado
de ese análisis, se concluía, como en efecto ocurrió, que el acto reformatorio
de la Constitución debía ser declarado inexequible, devendría innecesario el
estudio sistemático y detallado de las otras acusaciones.
Sin perjuicio
del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimió la Corte para
sustentar su decisión, considero que en este caso concreto se imponía un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por falta de competencia
del Congreso para la adopción de las normas que integraban el acto legislativo
acusado.
Dicha exigencia
surgía, en primer lugar, del hecho de que la competencia es un presupuesto del
procedimiento, de manera que solo cabe analizar la regularidad del trámite de
reforma cuando previamente se ha establecido la competencia del órgano que
tramitó la reforma. Tal como se expresa en la Sentencia de la que he disentido,
“… no podría admitirse que esta Corporación avalara la constitucionalidad de un
acto reformatorio que hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por
parte de un órgano que carecía de competencia para hacerlo.” Esto es, carece de
sentido abordar el estudio del trámite de reforma sin que previamente se haya
establecido si quien lo llevó a cabo tenía competencia para hacerlo. Inclusive,
cuando sea posible anticipar que el análisis del trámite conducirá a la
inexequibilidad del acto reformatorio, no cabe, frente a expresos cargos de
inconstitucionalidad por ese concepto, eludir el pronunciamiento sobre la
competencia del órgano que llevó a cabo la reforma, porque ello implicaría, un
pronunciamiento implícito y carente de motivación en relación con dicha
competencia. Esto es, si en un proceso en el que de manera expresa se plantea
la existencia de vicios de competencia, la Corte entra a examinar el trámite,
implícitamente asume que el órgano cuya actuación se revisa tenía competencia
para adoptar la reforma, y que por consiguiente lo que procede es el examen del
regular ejercicio de esa competencia de conformidad con la normas que guían el
procedimiento aplicable a ese efecto.
Al apartarse de
la anterior consideración metodólogica, la Corte incurrió en la contradicción de
evaluar el procedimiento de reforma adelantado por un órgano que,
eventualmente, podía ser incompetente para llevar a cabo la reforma, y
manifestar, al mismo tiempo, que se abstenía de realizar pronunciamiento alguno
en materia de competencia. Sin embargo, si el órgano era incompetente, todo el
trámite estaba viciado, sin que fuese posible análisis alguno sobre el
procedimiento.
Adicionalmente a
las anteriores razones metodológicas, considero que existían, también,
consideraciones de oportunidad y conveniencia para que la Corte hubiese
abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del Congreso para
adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo acusado. Ello le
habría permitido, por un lado, precisar, frente a unas pretensiones muy
concretas, los alcances del control que está llamada a ejercer la Corte frente
a un cargo por sustitución de la Constitución, y, por otro, fijar o definir, en
una materia tan sensible como la propia del acto legislativo acusado, unos criterios
sobre si cabía afirmar que al adoptar las disposiciones en él contenidas el
Congreso había incurrido en un vicio por sustitución de la Constitución.
Habría podido la
Corte avanzar, en primer lugar, en el análisis sobre la configuración de los
cargos por vicios de competencia, para reiterar y ampliar la doctrina conforme
a la cual, por virtud de un claro mandato constitucional, los mismos no pueden
convertirse en un subterfugio para abordar un control por vicios de contenido
en una reforma constitucional, frente a normas de la propia Constitución o a
normas de derecho internacional que se integren al bloque de
constitucionalidad.
También habría
podido la Corte, y habría debido hacerlo así, precisar la metodología que debe
emplearse en el control de constitucionalidad frente a cargos por sustitución
de la Constitución, para precisar que la misma debe orientarse a establecer si
por virtud de la reforma, la Constitución ha sido total o parcialmente
reemplazada por una distinta, lo que implicaba, en el caso concreto, frente a
las pretensiones de los demandantes, identificar los elementos definitorios de
la Constitución que se tenían por sustituidos, analizar, después, el alcance de
las disposiciones del Acto Legislativo, para concluir, en la comparación de
esos dos extremos, si de tales disposiciones podía predicarse que sustituían la
Constitución y, por consiguiente el Congreso había incurrido en un vicio de
competencia.
Sin perjuicio
del estudio que en concreto cabe realizar sobre cada uno de los temas
involucrados, y que no sería posible anticipar, sin agotar previamente el
análisis de los cargos con la exigencia metodológica que se ha planteado, es
posible señalar que, de la manera como estaban estructuradas las demandas no se
habría podido concluir, en general, que se había presentado una sustitución de
la Constitución.
En la medida
que, por las razones que quedaron consignadas en el salvamento de voto,
considero que no cabía declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de
2003 por vicios de procedimiento, y que, prima facie, no cabe afirmar
que dicho acto legislativo comportase una sustitución de la Constitución,
estimo que la Corte, sin el análisis de todos los aspectos relevantes y en una
decisión que contradice su jurisprudencia sobre la instrumentalidad de las
formas y el respeto por el principio democrático, hizo prevalecer lo formal
sobre lo sustancial, en contravía con el expreso mandato constitucional,
Fecha ut supra,
Rodrigo
Escobar Gil
Magistrado
Aclaración de
voto de los Magistrados JAIME CORDOBA TRIVIÑO y RODRIGO UPRIMNY YEPES a la
sentencia C-816 de 2004
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanabilidad por fuera de los dos periodos legislativos
ordinarios (Aclaración de voto)
Según nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la
segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo podría no acarrear su
inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos,
consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los dos períodos
legislativos consecutivos. La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la
siguiente: la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los
actos legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo
375 superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Pero eso no
es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera
vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se
trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer
que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la
primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio
de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas constitucionales,
es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la
segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de
otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de
la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta.  Si a pesar de lo
anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es
porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la
imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis
de que por su naturaleza, estábamos frente a un vicio insubsanable pues había
habido una distorsión de la voluntad democrática (Fundamento 130) y que (ii)
incluso si dicho vicio se consideraba subsanable,  no era posible corregirlo en
el término de treinta días previsto por las normas vigentes –artículo 202 del
Reglamento del Congreso y artículo  45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese
plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario
repetir (Fundamento 132). Y mientras ese límite legal de treinta días se
encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los
casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. A los anteriores
argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es
el siguiente: incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de
inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder un
plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedería en este caso
la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que
presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contenía en
todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del
trámite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado
para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Improcedencia de pronunciamiento sobre los vicios de competencia
(Aclaración de voto)
1- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, los
suscritos magistrados Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, nos
permitimos aclarar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia.
Compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No
02 de 2003. Igualmente estamos de acuerdo con la casi totalidad de la
motivación de la sentencia, de la cual somos además ponentes. Aclaramos nuestro
voto básicamente por dos aspectos: (i) por cuanto discrepamos del fundamento
131 de la sentencia, que señala que es imposible subsanar vicios de
procedimiento de los actos legislativos por fuera de los dos períodos
ordinarios consecutivos; y (ii) para reiterar nuestra posición sobre la
improcedencia de que la Corte se  pronunciara en este caso sobre los vicios de
competencia en que pudo incurrir el Congreso al aprobar este acto legislativo.
Brevemente explicamos ambos aspectos.
La subsanabilidad de los actos legislativos por fuera
de los dos períodos legislativos ordinarios.
2- El fundamento 131 de la sentencia afirma que una de las razones
por las cuales no era posible subsanar el vicio de procedimiento que afectó el
presente acto legislativo era la siguiente: que la eventual corrección del
vicio se realizaría por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que
el artículo 375 de la Carta exige para la aprobación de los actos legislativos.
No estamos de acuerdo con este argumento. Según nuestro parecer, un vicio de
procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo
podría no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en
estos eventos, consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los
dos períodos legislativos consecutivos.
3- La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente:
la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los actos
legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo 375
superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Así, en la
primera vuelta, la aprobación del proyecto se realiza por mayoría simple,
mientras que en la segunda vuelta es necesaria la mayoría absoluta. Pero eso no
es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera
vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se
trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer
que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la
primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio
de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas
constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio
ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O,
por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de
inexequibilidad de la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta.
4- En tal contexto, consideramos que no es razonable argumentar que
un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta no puede ser subsanado
por fuera de los dos períodos consecutivos, pues esa tesis implicaría que los
actos legislativos no pueden nunca ser subsanados. En efecto, las demandas
contra un acto legislativo sólo pueden hacerse después de que éste ha sido
aprobado en el segundo período, por lo cual, la eventual decisión de la Corte
sobre esa demanda tiene lugar obligatoriamente por fuera de ese segundo período
constitucional. Un cálculo elemental lo muestra. Así, la sola revisión de
constitucionalidad de una demanda de inconstitucionalidad puede tomar 130 días
hábiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto 2067 de 1991: diez
días para la admisión, treinta días para el concepto del Procurador General,
otros treinta para la presentación del proyecto por el magistrado sustanciador,
y sesenta más de que dispone la Corte para adoptar la decisión. Y eso sin
contar el término de pruebas, que es en general necesario en los casos de
demandas contra actos legislativos, pues los cargos suelen cuestionar aspectos
del trámite, que requieren una verificación fáctica. La decisión de estas
demandas toma entonces más de cuatro meses. Ahora bien, el período legislativo
ordinario más largo comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, que
son menos de cinco meses, y en un mes es imposible aprobar una vuelta de una
reforma constitucional, por los períodos de reflexión exigidos por la Carta
entre cada debate, pues el artículo 160 superior exige que entre el primero y
el segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación
del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra,
deberán transcurrir por lo menos quince días.
5- Por consiguiente, de admitirse la tesis sostenida en el
fundamento 131 de la presente sentencia, nunca podría subsanarse un vicio
ocurrido en la aprobación de un acto legislativo, ya que la orden de corrección
de la Corte se realizaría siempre por fuera de los dos períodos consecutivos
ordinarios. Sin embargo, la Carta en ninguna parte prohíbe la corrección de los
vicios cometidos en la aprobación de los actos legislativos, pues el parágrafo
del artículo 241 superior habla genéricamente de la existencia de vicios de
procedimiento subsanables en la formación de cualquier acto sujeto a control de
la Corte. Pero eso no es todo; expresamente el artículo 202 del Reglamento del
Congreso, que ha sido citado por innumerables sentencias de esta Corte, sin que
esta Corporación haya nunca cuestionado su constitucionalidad, habla de la
posibilidad de subsanar vicios de procedimiento en la formación de un acto
legislativo, caso en el cual la Corte “ordenará devolver el proyecto, la ley
o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado”. La referencia de esta norma a la devolución
de los actos legislativos al Congreso carecería de sentido si la corrección del
vicio no pudiera hacerse por fuera de los dos períodos consecutivos, puesto que
inevitablemente la decisión de la Corte se produce una vez agotado este segundo
período. Finalmente, no tiene lógica que la Constitución admita la corrección
de vicios de procedimiento frente a actos que requieren un menor esfuerzo de
las cámaras, como una ley, pero que prohíba dicha corrección en relación con
los actos legislativos, que son normas que han requerido un trabajo más arduo
de las cámaras.  Esta regulación sería contraria a los principios de
conservación del derecho, de instrumentalidad de las formas y de economía
legislativa, pues equivaldría a decir que es posible corregir los vicios de
procedimiento de aquellos actos que más fácilmente pueden ser reaprobados por
el Congreso, mientras que dicha subsanación no sería posible en las normas cuya
aprobación requiere mayor esfuerzo.  Es tanto como decir que la Carta propugna
la conservación y corrección de las normas que son más fáciles de rehacer
mientras que impide la conservación y corrección de aquellas disposiciones que
son particularmente difíciles de aprobar, lo cual es irrazonable.
6- Por todo lo anterior, concluimos que es posible subsanar ciertos
vicios de procedimiento de los actos legislativos ocurridos en la segunda
vuelta y que dicha corrección, por la fuerza de los hechos, tiene que
realizarse por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que señala el
artículo 375 de la Carta. Ahora bien, contra esa tesis pueden ofrecerse tres
objeciones, que  son las que en el fondo subyacen al fundamento 131 de la
sentencia, a saber: (i) que expresamente el artículo 375 señala que  el trámite
del proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (ii)
que esa exigencia cumple un propósito constitucional importante, que es que
exista continuidad y concentración en la producción de un acto tan importante,
como puede ser la reforma constitucional; (iii) y que existen precedentes en
materias semejantes, como los proyectos de ley estatutaria o la ley del plan,
en donde la Corte concluyó que la subsanación era imposible, por cuanto la
aprobación de la ley se haría por fuera del término exigido por la Carta, a
saber, una legislatura para la ley estatutaria (CP art. 151) o el término de
seis meses para presentar la ley del plan (CP art. 341).
7- Esas
objeciones son importantes, pero no son convincentes. Así, es cierto que el
artículo 375 exige que el acto legislativo sea aprobado en dos períodos
legislativos ordinarios y consecutivos; sin embargo una cosa es la aprobación
de la reforma y otra muy distinta la subsanación de los vicios de procedimiento
en que pudo incurrir el Congreso al aprobarla, que es un hecho posterior. Es
pues posible interpretar el tenor literal del artículo 375 asumiendo que éste
se refiere a la aprobación del acto legislativo, pero no a la subsanación de
los eventuales vicios, que es una eventualidad posterior. Esta interpretación
es no sólo compatible con dicho tenor literal sino que es la más razonable,
puesto que la hermenéutica alternativa, a saber que la subsanación debe hacerse
dentro de los dos períodos consecutivos, en la práctica impide la corrección de
cualquier vicio en un acto legislativo, lo cual es irrazonable. Ahora bien,
esta Corte ha señalado que un entendimiento literal de una disposición no es
admisible cuando conduce al absurdo, y con ese criterio concluyó que la
revisión constitucional de una ley estatutaria no tenía que hacerse en la misma
legislatura en que fue aprobada, a pesar de que el artículo 153 señala que la
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse
dentro de una sola legislatura y que "dicho trámite comprende la
revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del
proyecto". Una lectura literal de esa norma parecía llevar a la
conclusión de que en una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el
trámite en el Congreso sino también el proceso extralegislativo, a saber, la
revisión por la Corte y la sanción presidencial. Pero la sentencia C-011 de
2004, MP Alejandro Martínez Caballero, concluyó que el juez constitucional no
podía “atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevaría a
conclusiones absurdas”, ya que si el trámite que debe ser surtido en una
sola legislatura “incluyese la revisión por la Corte o las objeciones y
sanción presidenciales sería prácticamente imposible aprobar, modificar o
derogar leyes estatutarias. O, éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso
con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con
improvisación”. Todo lo cual, señaló esa sentencia, sería contrario “a
la finalidad perseguida por el Constituyente con la creación de las leyes
estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite especialmente
serio a estas leyes  por la trascendencia de las materias que regulan.”
Concluyó entonces la Corte:
“No puede entonces admitirse que el "trámite" señalado por
el artículo 153 incluya la revisión por la Corte, a pesar del tenor literal de
esa disposición que consagra que "dicho trámite comprenderá la revisión
previa por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del
proyecto". Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma
conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia
disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es
clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El
intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición
dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a
una interpretación sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye
la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el
"trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al
tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o
derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por
consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del
Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153
de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el
Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.[83]”
Estos mismos criterios son aplicables al presente caso y permiten
concluir que la exigencia del artículo 375 superior es que el acto legislativo
sea aprobado en dos períodos ordinarios consecutivos, pero sin que eso implique
que la subsanación de un eventual vicio de procedimiento no pueda hacerse por
fuera de dichos períodos, en caso de que la reforma haya sido demandada por un
ciudadano.
8- De otro lado, la anterior conclusión no rompe la concentración
del debate y aprobación del acto legislativo, al menos por las siguientes dos
razones: (i) en todo caso la aprobación de la reforma constitucional tiene que
hacerse en los dos períodos ordinarios consecutivos, pues solamente los
eventuales actos de subsanación ordenados por la Corte podrían desbordar ese
término; y (ii) la posible corrección de un vicio no queda abierta
indefinidamente por cuanto las demandas contra los actos legislativos tienen un
término de caducidad de un año y son decididas en un espacio de algunos meses
por esta Corte. Una eventual corrección de un vicio no superaría un año y medio
de aprobación de la segunda vuelta, con lo cual se conserva una suficiente
unidad de la voluntad democrática  constituyente.
9- Finalmente, la anterior conclusión es compatible con la
jurisprudencia reciente de la Corte en la materia. Así, es cierto que
anteriormente la Corte había concluido que era imposible subsanar proyectos de
leyes estatutarias por cuanto la corrección del vicio se haría por fuera de la
legislatura respectiva[84]. Sin embargo, esa
jurisprudencia fue variada por el Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur
Galvis, que fue unánime y en donde la Corte ordenó retornar un proyecto de ley
estatutaria, para que fuera subsanado un vicio de procedimiento, a pesar de que
ya había terminado la correspondiente legislatura. Dijo entonces la Corte:
“Es pertinente precisar que el requisito señalado en
el artículo 153 superior según el cual la aprobación de las leyes estatutarias
deberá efectuarse dentro de una misma legislatura, -a que la Corporación hizo
alusión en anteriores decisiones en las que concluyó en el carácter
insubsanable de los vicios analizados en esos procesos-, solamente es
predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión previa
encomendada a la Corte Constitucional por el mismo texto.
(....)
Así dado que el trámite que se deberá
surtir es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte en
relación con el proyecto de ley estatutaria sub examine, no puede entenderse
que se ha desconocido en el presente caso el requisito de que el trámite se
surta en una sola legislatura, pues este se predica de la actuación del
legislador -que efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo
como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte -, pero no
de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de
constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales
que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del
artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto
2067 de 1991).”
10- Por todo lo anterior, no podemos compartir el argumento señalado
en el fundamento 131 de la sentencia, pues consideramos que es válido que un
acto legislativo sea subsanado por fuera de los dos períodos consecutivos
ordinarios en que fue aprobado.  Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad
del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos
argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma
constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estábamos
frente a un vicio insubsanable pues había habido una distorsión de la voluntad
democrática (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba
subsanable,  no era posible corregirlo en el término de treinta días previsto
por las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo
45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la
segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras
ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe
respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la
corrección de vicios subsanables.
11- A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede
agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que debía
aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días,
a fin de conceder un plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no
procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por
las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el
proyecto contenía en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido
conservar parte del trámite de un acto legislativo, que de todas maneras
requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del
poder de reforma.
12- Por todo lo anterior compartimos la orientación central de la
sentencia de que el vicio era insubsanable y el Acto Legislativo No 02 de 2003
debía ser declarado inexequible, a pesar de que discrepamos del fundamento 131
de la parte motiva.
La improcedencia del pronunciamiento acerca de los vicios de
competencia.
13- De otro lado, los suscritos magistrados compartimos plenamente
con la tesis de la sentencia según la cual, habiendo la Corte declarado
inexequible por vicios de procedimiento en su formación el Acto Legislativo No
02 de 2003, no era necesario pronunciarse sobre los eventuales vicios de
competencia en que pudo haber incurrido el Congreso al aprobar esta reforma
constitucional. Por ello, aunque ambos consideramos que la Corte tiene en
general el deber de pronunciarse sobre ese tipo de vicios de competencia, en
caso de que sean planteados por los ciudadanos, como en efecto ocurrió en estas
demandas, dicho pronunciamiento no es  necesario cuando en todo caso el acto
legislativo es retirado del ordenamiento por razones de trámite, tal y como lo
explican los fundamentos 9° a 11 de la presente sentencia.
Por esa razón, aunque ambos planteamos que el Congreso había
incurrido en vicios de competencia al expedir el presente acto legislativo, tal
y como lo señalamos en los debates de la Sala Plena, con algunas diferencias en
nuestras posiciones, sin embargo consideramos que la decisión en torno a los
problemas de competencia era improcedente, por cuanto el Acto Legislativo fue
declarado inexequible debido al vicio de trámite ocurrido en el sexto debate en
la segunda vuelta.
Fecha ut supra,
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
Aclaración y
salvamento de voto del Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA a la sentencia
C-816 de 2004
SALVAMENTO DE VOTO-Disidencia  solitaria/ACTO
LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Devolución al Congreso para que si lo estimaba
conveniente subsanara la irregularidad de orden formal (Aclaración y salvamento
de voto)
Este escrito
es una disidencia solitaria porque insiste, como lo expresé en la Sala, en que
lo que procedía en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para
que, si así lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden
formal; esto, después de que el Congreso conociera la posición de los
magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una
sustitución de la Constitución – asunto crucial al cual me referiré brevemente
en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la
posibilidad de que fuera subsanada.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Complejidad del tema y ausencia de un criterio común de juzgamiento
respecto del cargo de sustitución de la Constitución (Aclaración y salvamento
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Algunos aspectos constituyen una sustitución parcial de la
Constitución (Aclaración y salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No debe caer en un
control material (Aclaración y salvamento de voto)
Cuando la
Corte trata de determinar si una reforma constitucional en realidad sustituye
la Constitución no debe caer en un control material de la reforma.
JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN
CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinciones
(Aclaración y salvamento de voto)
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION RESPECTO DE JUICIOS DE
INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION-Maneras de distinguirlos/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Manera de distinguirlo que parte del método de
juzgamiento y de resultado respecto de los otros que escapan a la competencia
de la Corte (Aclaración y salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Algunas restricciones a
derechos constituían excepciones armonizables mediante fijación de parámetros
de interpretación (Aclaración y salvamento de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Elaborada argumentación para mostrar el vicio de forma es
extremadamente problemática/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA
ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Incursión de mesa directiva de la Cámara en
irregularidad objeto de subsanación (Aclaración y salvamento de voto)
Me parece que
la elaborada argumentación de la sentencia encaminada a mostrar el vicio de
forma es extremadamente problemática. Por eso no la compartí, a pesar de que
estimo que la mesa directiva de la Cámara de Representantes sí incurrió en una
irregularidad, de una entidad y en un momento de la formación del Acto
Legislativo, que le permitía a la Corte abrir la posibilidad de una subsanación
por el propio Congreso.
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES
DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Hechos que muestran las gacetas del Congreso
indicativos que no hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la
voluntad del Congreso (Aclaración y salvamento de voto)
La sentencia
tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de
forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos -
incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicarían que no
hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la voluntad del
Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue
aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de la corporación respectiva,
no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artículo 375 de la Carta, sino
en los ocho debates, es decir, la aprobación del articulado de la reforma
siempre se hizo por la mayoría requerida por la Constitución y en algunos casos
por una votación superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurrió cuando se
estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del
proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores;
(iii) dicha ponencia era positiva y no fue negada por los votos de los
representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la
Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votación se alteró el orden en
el recinto de la Cámara, lo cual llevó a que al día siguiente se volviera a
votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que
se hubiere presentado – momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104
votos afirmativos contra 32 votos negativos. En suma, todo fue aprobado, pero
el Acto Legislativo se hundió.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE
LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Articulado
fue aprobado por mayoría absoluta (Aclaración y salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE
LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-La
ponencia es diferente al articulado y no requiere mayoría absoluta (Aclaración
y salvamento de voto)
PONENCIA Y NORMAS CONTENIDAS EN EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Distinción/PONENCIA EN SEGUNDA
VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Requiere mayoría simple/NORMAS CONTENIDAS EN
EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayoría
absoluta (Aclaración y salvamento de voto)
En punto a
las mayorías exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y
las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de
otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los
ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el
articulado del proyecto; y, después, finalmente, se procede a votar sobre dicho
articulado. La votación de la ponencia en la segunda vuelta de un acto
legislativo requiere mayoría simple, no mayoría absoluta. La mayoría absoluta
es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la
ponencia.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE
LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-El
resultado de la votación de la ponencia fue oficialmente publicado en la gaceta
y los efectos de esta votación no equivalen al rechazo del proyecto (Aclaración
y salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE
LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-El
efecto práctico de la votación de la ponencia no era necesariamente el hundimiento
del proyecto (Aclaración y salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE
LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia
de irregularidades que eran subsanables (Aclaración y salvamento de voto)
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Razón
de ser de la procedencia solo cuando exista una violación de los requisitos del
Título XIII (Aclaración y salvamento de voto)
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Características
de la irregularidad la hacían subsanable (Aclaración y salvamento de voto)
MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE
MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL
TERRORISMO”-Irregularidad reglamentaria en el sexto
debate de la segunda vuelta podía ser subsanada por el Congreso (Aclaración y
salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanación de vicios de procedimiento está expresamente regulada (Aclaración
y salvamento de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Plazo para subsanar la irregularidad era suficiente (Aclaración y
salvamento de voto)
FORMAS EN EL DERECHO-Alcance de la
importancia/FORMAS JURIDICAS-Importancia pero el formalismo jurídico es
preocupante (Aclaración y salvamento de voto)
Referencia: expedientes D-5121 y D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02
de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Actores: Gustavo Gallón Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson
Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Con el
acostumbrado respeto, aclaro y salvo mi voto.
Este escrito es
una disidencia solitaria porque insiste, como lo expresé en la Sala, en que lo
que procedía en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para
que, si así lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden
formal; esto, después de que el Congreso conociera la posición de los
magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una
sustitución de la Constitución – asunto crucial al cual me referiré brevemente
en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la
posibilidad de que fuera subsanada.
1. Aclaración de
voto sobre la cuestión de la sustitución de la Constitución.
Deplorablemente,
a pesar de prolongadas e intensas deliberaciones, la Corte no pudo llegar a una
razón común a cinco magistrados que le permitiera resolver la cuestión más
importante planteada en la demanda, v.gr., si el Acto Legislativo N° 2 de 2003
representaba un exceso del poder de reforma constitucional por ser, realmente,
en todo o en parte, una sustitución de la Carta de 1991.
Estimo que en
este caso, a diferencia de lo que sucedió en la sentencia C-1200 de 2003, el
cargo de sustitución de la Constitución estaba bien planteado y, por lo tanto,
la Corte habría podido tomar una posición al respecto. Sin embargo, la
complejidad del tema, y la ausencia de un criterio común de juzgamiento,
hicieron necesario, como lo dice la sentencia, entrar a los cargos sobre vicios
de forma.
No obstante,
sobre el punto de la sustitución de la Constitución estimo pertinente
manifestar mi posición general, expresada a lo largo de las extensas
deliberaciones sobre la materia.
Primero,
considero que algunos aspectos del Acto Legislativo sí constituían una
sustitución parcial de la Constitución. Así, por ejemplo, estimo que el
principio de supremacía constitucional es un elemento esencial definitorio de
la Constitución de 1991 que fue sustituido por una parte de la reforma
constitucional. Ello se hace evidente en el artículo 5 del Acto Legislativo, en
el cual, por ejemplo, se llega al extremo de permitir que un acto legislativo
que establece excepciones a los derechos fundamentales sea prorrogado por un
mecanismo  más flexible incluso que una ley ordinaria. Este mecanismo es una
decisión, no otro acto legislativo, aprobada por la mayoría absoluta del
Congreso sin que se requiriera para el efecto surtir los pasos necesarios para
la formación de las leyes y sin que se especificara el órgano judicial de
control de ese acto sui generis. En Gran Bretaña, para prorrogar la
vigencia de las normas contra el terrorismo, se acudió a este procedimiento
abreviado porque allí el principio de soberanía parlamentaria lo permite, pero
entre nosotros la supremacía de la Constitución exige procedimientos estrictos,
más rígidos, para introducirle a la Carta cambios o mantenerlos durante un
tiempo superior al previsto, si son exceptivas a los derechos fundamentales,
como sucedía en este caso.
Segundo, estimo
que cuando la Corte trata de determinar si una reforma constitucional en
realidad sustituye la Constitución no debe caer en un control material de la
reforma. Como advirtió la Corte en la sentencia C-1200 de 2003, aplicando a los
actos legislativos la doctrina sentada en la sentencia C-551 de 2003 sobre el
referendo reformatorio de la Carta, es preciso distinguir entre (i) el juicio
de sustitución, (ii) el juicio de intangibilidad y (iii) el juicio de violación
de un contenido material de la Constitución. En Colombia, la Corte solo tiene
competencia para efectuar el juicio de sustitución encaminado a verificar si el
Congreso excedió su competencia como reformador de la Carta, por las razones
expresadas en las sentencias antes citadas a las cuales me remito en esta
aclaración de voto. No es fácil delimitar las características propias de este
juicio de sustitución que lo distinguen de los otros mencionados. Fue esta una
de las razones por las cuales la Corte no se pronunció sobre el tema en esta
sentencia.
Tercero,
considero que hay varias maneras de distinguir el juicio de sustitución de los
otros que escapan a la competencia de la Corte. Menciono dos. Una manera de
distinguirlo parte del método de juzgamiento y la otra del resultado del mismo.
El método del juicio de sustitución exige que la Corte muestre que un
elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue
remplazado por otro integralmente distinto. Para ello es necesario (i) enunciar
con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples
referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y
(iii) por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la
Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de violación material
- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no
equivale a fijar límites materiales intangibles al poder de reforma, para así
evitar que el juicio derive en un control material de intangibilidad que no le
compete a la Corte. Estos pasos metodológicos, como otros que no es del caso
mencionar, conducen a corregir posibles fallas en la delimitación de lo
insustituible para efectos de realizar el juicio de sustitución. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro (vii)
integralmente diferente en virtud de las reformas constitucionales acusadas de
sustituir la Constitución. Esto conduce a la segunda manera de distinguir el
juicio de sustitución, que estimo pertinente mencionar. El resultado del
mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial
definitorio ha sido remplazado por otro integralmente diferente, no es posible
armonizar la reforma constitucional con el resto de normas que no fueron
modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para
lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante. Sin
detenerme en este aspecto, estimo que algunas restricciones a derechos
introducidas por el Acto Legislativo constituían excepciones armonizables
mediante la fijación de parámetros de interpretación, como se hizo en la
sentencia sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional[85],
de tal manera que tales restricciones se entendieran como excepciones a la
regla general que solo procedían en situaciones de urgencia en las cuales fuere
imposible aplicar la regla general. Sin embargo, otros aspectos de la reforma
no son armonizables como la autorización de que miembros de las fuerzas
militares ejercieran funciones de policía judicial sin previa regulación por el
legislador estatutario acerca de las condiciones y controles dentro de los
cuales ello podría suceder sin injerencia arbitraria en los derechos
fundamentales.
Si bien en
materia de sustitución de la Constitución cobra gran importancia la teoría del
poder constituyente, mientras la Corte no avance en cuestiones metodológicas
menos glamorosas intelectualmente pero indispensables para aplicar el juicio de
sustitución a casos concretos, será difícil superar en el futuro el impasse
que impidió en esta oportunidad hacer un pronunciamiento sobre si la reforma
constitucional sustituyó la Constitución.
Paso a expresar
las razones de mi disidencia solitaria en el punto atinente al vicio de forma.
2. Disidencia
solitaria sobre el vicio de forma y su carácter subsanable
Aunque respeto
la decisión de la Corte sobre la existencia de un vicio de forma insubsanable,
estimo que esta sentencia es única y, ojalá, irrepetible: declara inexequible
toda una reforma constitucional porque no se cumplió un requisito que la
Constitución no exige y porque la mesa directiva de la Cámara creyó
equivocadamente que la ponencia en el sexto debate no había alcanzado la
mayoría requerida cuando en realidad sí la había obtenido, como consta en la
Gaceta del Congreso. No le importa a la Corte que los artículos de la reforma
hayan sido aprobados por mayoría absoluta, no solo en la segunda vuelta sino
también en la primera vuelta. En últimas, la reforma constitucional es
invalidada, no por violar la Constitución, sino porque la Cámara ha debido
darla por hundida al inicio de un debate en el que no se hundió.
En la sentencia
no se explica este misterio. En efecto, la sentencia dedica casi setenta
páginas a demostrar la existencia del vicio de forma. La extensión de la
sentencia sugiere, a primera vista, que el vicio de forma no es claro, como
usualmente lo son los vicios procedimentales por basarse en hechos probados. En
realidad el vicio nace de una elaborada argumentación constitucional,
respetable pero en extremo problemática, como se mostrará en este salvamento
que es extenso porque la sentencia es larga, y contiene diversos argumentos a
los cuales, por respeto a la Corte, es necesario referirse.
Esta es la
primera vez que la Corte Constitucional declara inconstitucional, no parte,
sino toda una reforma a la Constitución. Para hacerlo acudió a argumentos que
rayan en el formalismo más extremo, que siempre he rechazado, no importa el
tema[86]. No comparto ni la
posición de la mayoría de declarar inexequible definitivamente todo el Acto
Legislativo, ni la de la minoría que estima que no hubo falta alguna en el
sexto debate en la Cámara. Por eso, este voto disidente es solitario.
2.1. El
misterio: nada fue negado, todo se aprobó y todo es declarado inconstitucional.
Empiezo por
señalar las razones por las cuales me parece que la elaborada argumentación de
la sentencia encaminada a mostrar el vicio de forma es extremadamente
problemática. Por eso no la compartí, a pesar de que estimo que la mesa
directiva de la Cámara de Representantes sí incurrió en una irregularidad, de
una entidad y en un momento de la formación del Acto Legislativo, que le
permitía a la Corte abrir la posibilidad de una subsanación por el propio
Congreso.
La sentencia
tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de
forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos -
incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicarían que no
hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la voluntad del
Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue
aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de la corporación respectiva,
no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artículo 375 de la Carta, sino
en los ocho debates, es decir, la aprobación del articulado de la reforma
siempre se hizo por la mayoría requerida por la Constitución y en algunos casos
por una votación superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurrió cuando se
estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del
proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores;
(iii) dicha ponencia era positiva y no fue negada por los votos de los
representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la
Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votación se alteró el orden en
el recinto de la Cámara, lo cual llevó a que al día siguiente se volviera a
votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que
se hubiere presentado – momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104
votos afirmativos contra 32 votos negativos.
En suma, todo
fue aprobado, pero el Acto Legislativo se hundió. Ante este misterio surge la
pregunta inevitable: ¿por qué la aprobación de la ponencia, primero por 83
votos y al día siguiente por veintiún votos más, durante el sexto debate
celebrado en la plenaria de la Cámara, conduce a la inexequibilidad de toda una
reforma constitucional cuyo articulado siempre fue aprobado por la mayoría
requerida por el artículo 375 de la Constitución? Responder esta pregunta sin
duda no es fácil. La sentencia no lo logra, a pesar de un esfuerzo
argumentativo cuidadoso y respetable, pero que rompe con la jurisprudencia de
la Corte y contradice normas cuya interpretación antes parecía pacífica. La
sentencia tiene que hacerlo para salvar múltiples obstáculos jurídicos.
2.2. El primer
obstáculo: el articulado fue aprobado por mayoría absoluta.
Para salvar el
primer obstáculo – que el proyecto de articulado fue aprobado en los ocho
debates por la mayoría requerida en la Constitución – la sentencia curiosamente
opta por eludir el tema. No se valora en la sentencia que cada uno de los
artículos de la reforma fue discutido y votado en las dos vueltas por mayoría
absoluta. El texto de las normas que componen la reforma constitucional
invalidada por la Corte fue aprobado por mayoría absoluta de los miembros de la
Cámara de Representantes tanto en la primera vuelta (93 votos contra 38 para el
primer artículo, y resultados similares para los siguientes[87])
como en la segunda vuelta (95 votos contra 34 para el primer artículo, y
resultados similares para los siguientes[88]). En el
Senado también fue aprobada por una amplia mayoría absoluta (65 votos contra 14
para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes en la
primera vuelta[89]; y aprobación por amplia
mayoría con pocas constancias de votos negativos en la segunda vuelta[90]).
Esto indica varios hechos de suma trascendencia que no podían ser pasados por
alto: que la voluntad del Congreso sobre el articulado del proyecto se expresó
conforme lo ordena la Constitución; que a lo largo de todo el trámite fue
patente el apoyo brindado al proyecto de reforma por una amplia mayoría; y que
la reforma nunca pendió de un voto. Tuvo los votos jurídicamente necesarios.
Por eso, este hecho se atraviesa inamovible en el camino argumentativo que
sigue la sentencia. Semejante obstáculo solo podía ser evitado eludiéndolo en
la sentencia y callando al respecto. Así se hizo, lamentablemente[91].
2.3. El segundo
obstáculo: la ponencia es diferente al articulado y la ponencia no requiere
mayoría absoluta.
Para salvar el
segundo obstáculo – que la irregularidad ocurrió cuando se estaba votando la
ponencia de unos representantes, no los artículos de la reforma
constitucional-  la sentencia acude a una innovación: sostiene que la
aprobación de la ponencia requiere también mayoría absoluta. Como no hay norma
expresa que así lo exija, la sentencia sustenta esta innovación en otras dos
innovaciones. La primera es que la votación de la ponencia, por ser un
antecedente lógico e ineludible de la iniciación del debate sobre el
articulado, requiere la misma votación que el proyecto de articulado mismo, así
ninguna norma lo diga. La segunda innovación es contraria a la anterior:
equipara la ponencia al proyecto de articulado con la tesis de que la votación
sobre la ponencia es en realidad una votación sobre el articulado visto en su
conjunto. En varios párrafos la sentencia sintetiza estas premisas
contradictorias entre sí. Por ejemplo dice:
“(…) la
aprobación del informe, que ocurre después de la deliberación  sobre la
ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo general de la plenaria con
el proyecto como un todo, y que además representa (ii) un paso necesario e
ineludible para entrar a debatir y votar el articulado.
97- Conforme a
lo anterior, y haciendo una interpretación estricta pero razonable del alcance
del artículo 375 de la Constitución, la Corte concluye que la aprobación del
informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda
vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para
la aprobación del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la
aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de
aprobación del articulado individualmente considerado, en la medida en que es
una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a
deliberar y votar el articulado”.
La contradicción
es evidente: o la ponencia es un “paso necesario e ineludible para entrar a
debatir y votar el articulado” o es una decisión sobre “el proyecto como un
todo”. Ambas tesis no pueden, en derecho, convivir. La primera tesis concibe a
la ponencia como un paso previo y distinto a votar el articulado, la segunda
como la expresión del articulado mismo. La primera ve a la ponencia como lo que
abre el debate sobre el articulado, la segunda como la terminación del debate
global sobre dicho articulado. En su afán por superar la diferencia obvia y
pacífica entre ponencia y proyecto de articulado, la sentencia suma y suma
argumentos sin reparar en que al hacerlo solo hace evidente la fragilidad de
las tesis que intenta sustentar. Pero es humanamente entendible que exista
dicho afán, porque todo apunta a que la ponencia se ha de aprobar por mayoría
simple, no absoluta. Así lo indican los textos vigentes, los precedentes, la
práctica parlamentaria y los principios fundamentales que orientan la formación
de la voluntad del Congreso.
Es vano el
intento de la Corte por sostener que las irregularidades en que incurrió la
mesa directiva sí son requisitos expresamente establecidos en el artículo 375
de la Constitución, del título XIII. ¿Dónde dice expresamente la Constitución
que durante la segunda vuelta la ponencia para abrir el debate requiere mayoría
absoluta de los miembros de las Cámaras legislativas? En ninguna parte. No
puede llamarse expreso un requisito inventado por la propia Corte en esta
sentencia.
En punto a las
mayorías exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las
normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro
lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los
ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el
articulado del proyecto; y, después, finalmente, se procede a votar sobre dicho
articulado. La votación de la ponencia en la segunda vuelta de un acto
legislativo requiere mayoría simple, no mayoría absoluta. La mayoría absoluta
es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la
ponencia. Esto por las siguientes razones. Primero, ninguna norma
constitucional exige que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Por el
contrario, las normas constitucionales vigentes indican que se aplica la regla
de la mayoría simple. Tampoco la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, exige
que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Segundo, la regla general en
materia de mayorías para adoptar “todas las decisiones”, es la de la mayoría
simple, no la de la mayoría absoluta (Artículo 146 de la Constitución y
artículo 188 del Reglamento del Congreso). Tercero, como las normas relativas a
mayorías absolutas o calificadas son la excepción, tales normas son de
interpretación restrictiva, según la propia jurisprudencia reiterada de esta
Corte (sentencias C-011 de 1997, C-374 de 1997 y C-008 de 1995). Le está vedado
a la Corte agregar motu proprio a la lista de decisiones que requieren
mayoría absoluta las decisiones que estime importantes, como por ejemplo, la
votación de las ponencias. Cuarto, nunca la Corte ha dicho en una de sus
sentencias que la ponencia debe votarse por mayoría absoluta y por eso no
existe un precedente jurisprudencial que justifique exigir ahora, para este
caso, por importante que sea, este requisito. En cambio sí existen sentencias
en las cuales la Corte ha admitido expresamente que cuando la Constitución
exige mayoría absoluta para aprobar un proyecto de ley, en todo caso la
ponencia respectiva sí se puede votar por mayoría simple (sentencias C-055 de
1995 y C-140 de 1998). Quinto, no existe en la práctica parlamentaria
colombiana la costumbre de votar las ponencias con mayoría absoluta cuando para
el articulado del proyecto correspondiente se exige mayoría absoluta.
En el presente
caso, el 5 de noviembre de 2003 la votación de la ponencia alcanzó 83 votos
positivos, es decir, más de los requeridos, por la regla general de mayoría
simple. Así aparece en el acta publicada en la Gaceta del Congreso, la cual no
fue objetada al momento de ser aprobada ni durante este proceso ante la Corte.
Además, en dicha Acta se afirma expresamente que la mayoría requerida es la
mayoría simple. En el debate del 5 de noviembre, nunca dijo el secretario que
la ponencia requería mayoría absoluta. Cuando éste dijo que se requerían 84
votos, se refirió expresamente al “proyecto” de acto legislativo, no a la
ponencia.[92] Se esgrime un argumento
débil para inventar la regla de que las ponencias también deben ser votadas por
mayoría absoluta. Este consiste en sostener que si para votar el articulado se
requiere mayoría absoluta, lo mismo se debe suponer para la ponencia porque de
lo contrario se aprobaría la ponencia por mayoría simple pero no habría votos
para aprobar el articulado por mayoría absoluta. Este argumento es débil porque
(i) muestra que es necesario acudir a una circunstancia hipotética para
inventar la regla que, por lo tanto, no ha sido establecida expresamente en la
Constitución, (ii) la regla inventada por la Corte es contraria al texto de la
Constitución, al reglamento del Congreso y a la jurisprudencia de la propia
Corte ya citadas, (iii) no es cierto que si se aprueba por mayoría simple la
ponencia, luego sea imposible que haya mayoría absoluta para el articulado ya
que después de votada la ponencia no se vota el articulado, sino que se inicia
el debate. Después del debate, que puede durar varios días, se vota el
articulado modificado a lo largo de ese debate, razón por la cual es
perfectamente posible que en ese momento posterior haya mas parlamentarios en
el recinto que cuando se votó la ponencia, haya parlamentarios a favor de unos
artículos tal como fueron modificados en el debate o simplemente haya
parlamentarios que después del debate cambiaron de opinión, en cualquier
sentido puesto que para eso es el debate. Además, (vi) la ponencia solo termina
pidiendo que se abra el debate, no que se vote en bloque y sin discusión el
proyecto. De tal manera que un parlamentario que no vota a favor de que se abra
el debate puede estar motivado por consideraciones de orden político diferentes
a un desacuerdo con todo el proyecto, como por ejemplo, el deseo de postergar
un tema para otro momento político, las desavenencias con el ponente, el
desacuerdo con un articulo pero no con todo el proyecto, etc.
Los textos de
las normas vigentes sobre mayorías son resaltados en el salvamento de voto de
los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur
Galvis. No vuelvo sobre el punto. Me limito a citar al pie las normas
pertinentes y a subrayar lo más relevante de cada una de ellas, donde se
distingue entre la votación sobre “las decisiones” en general, de un lado, y la
votación específica de algunos proyectos expresamente enumerados.[93]
Los precedentes
de la Corte han interpretado estas normas en un sentido contrario al que ahora
acoge la sentencia. La doctrina constitucional relevante ha sido consistente al
afirmar que (i) las disposiciones constitucionales sobre mayorías especiales
son excepciones a la regla general de mayoría simple para adoptar decisiones en
las corporaciones públicas[94], de lo cual se deduce
que son de interpretación restrictiva; (ii)  los requisitos establecidos en la
Constitución para que un proyecto sea acto legislativo o ley son taxativos y
específicos, y no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas[95];
y (iii) no se puede confundir el informe de ponencia que acompaña a un proyecto
de Acto Legislativo, ni otras decisiones propias del trámite, con el proyecto
de Acto Legislativo mismo, ya que la discusión del informe y la discusión del
proyecto constituyen etapas diferentes del proceso de reforma constitucional
ante el Congreso – por lo cual no se deben hacer extensivos a dicho informe de
ponencia los requisitos constitucionales establecidos expresamente para el
proyecto[96].
Cabe citar, por
ejemplo, dos sentencias donde la Corte analizó específicamente el punto de si
un requisito exigido para el proyecto de articulado también debía hacerse
extensivo a las decisiones previas a la votación del proyecto mismo.
En la sentencia
C-055 de 1995[97] se expuso la siguiente
doctrina constitucional, que es aplicable mutatis mutandi al caso de los
proyectos de Acto Legislativo: “El inciso 1º del artículo 157 de la Carta recae
sobre el proyecto de ley, más no en la ponencia para segundo debate, tal
como lo pretende el demandante. (...) En efecto, el inciso primero del artículo
157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta
que allí se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a ser una Ley
de la República. Así las cosas, el objeto jurídico del inciso 1º del artículo
157 C.P. es sólo el proyecto de ley. Por consiguiente, la Constitución
ordena es la publicación del proyecto y ésta fue efectivamente hecha.”
En una sentencia
posterior la Corte abordó específicamente el problema de si la decisión previa
a debatir el texto del articulado requería la misma mayoría exigida para el
articulado mismo. Se trató de un caso atinente a un artículo que concedía
facultades extraordinarias y por lo tanto requería de mayoría absoluta, como lo
ordena el artículo 150, numeral 10, de la Carta. En la sentencia C-140 de 1998[98]
la Corte efectuó las precisiones siguientes, igualmente aplicables al caso de
los Actos Legislativos: “conviene aclarar que la solicitud de reabrir el
debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se
trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma
que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir
otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada
afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la
aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha
reiterado, se haga por mayoría absoluta.”
Respecto a los
precedentes, es necesario referirse al Auto 170 de 2003 sobre el proyecto de
ley estatutaria de habeas corpus que es citado en la sentencia para mostrar
algún sustento jurisprudencial para su tesis. Primero, en Sala dicho auto fue
invocado por quienes consideramos que cabía subsanar la irregularidad porque
precisamente tal auto devolvió el proyecto de ley al Congreso para que se
votara de nuevo y el secretario certificara la votación, por mayoría absoluta,
del articulado del proyecto. Segundo, la ratio de dicho auto no fue que la
ponencia requería mayoría absoluta, sino que no se habían certificado las
mayorías con las cuales se aprobó el proyecto de articulado, lo que impedía
saber sí se había respetado la Constitución en ese punto. La alusión que se
hizo a la ponencia buscó mostrar que era imposible, con la información disponible,
determinar cuál era el quórum y distinguir dicho quórum de la mayoría
decisoria, todo ello ante la vaguedad con la cual el secretario de la
corporación certificaba el resultado de la votación. En la sentencia se
subrayan partes del auto que distorsionan la lectura del principal párrafo
citado. A continuación se subrayan otros apartes del mismo párrafo citado en la
sentencia, para mostrar que se está distorsionando la ratio de dicho auto.
“El señor
secretario de la Cámara de Representantes expidió una nueva certificación que
de manera idéntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente señaló que
la mencionada corporación aprobó la ponencia para segundo debate del proyecto
de ley referido “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154)
Honorables Representantes a la Cámara”. De dichas certificaciones bien cabe
interpretar que con un quórum de 154 honorables representantes se impartió
aprobación al proyecto por la mayoría de los presentes, número que puede
ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en adelante, lo que sugiere que
dicha mayoría no es la necesaria para que se configure la mayoría absoluta
requerida, que la constituye la mitad más uno de los 166 honorables
representantes que conforman la Cámara, es decir, ochenta y cuatro (84) votos,
como mínimo. En estas circunstancias, con base en la información que obra en
el expediente, no sería posible entonces establecer si la aprobación del
proyecto en esta etapa del trámite se ajustó al cumplimiento del requisito en
análisis, pues en el acta tampoco consta la discriminación de los votos, ni
se hace manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría
con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución”.[99]
(subrayas y negrilla fuera de texto)
Tercero, otros
apartes del auto muestran que la ratio de la decisión recayó sobre la votación
del proyecto de ley, no de la ponencia. Lo clave es que no había certeza sobre
lo que sucedió al votar el proyecto. Son párrafos que curiosamente la sentencia
omite citar. Por ejemplo,
“En el presente
caso la Corte encuentra que por tratarse de un proyecto de ley estatutaria cuyo
trámite regula el artículo 153 superior[100], en donde
expresamente se señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, debe
existir certeza sobre la aprobación del proyecto de ley sub examine con la
mayoría requerida por la Constitución.
En la medida
en que como atrás se señaló ello no es así, pero se
está en presencia simplemente de un proyecto de ley cuyo trámite constitucional
no ha culminado y que resulta posible retrotraer la actuación para que se
confirme el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Constituyente en
esta materia, la Corte dará aplicación al parágrafo del artículo 241 superior”.
(subrayas y negrilla fuera de texto)
La práctica
parlamentaria también indica que la exigencia de la mayoría simple para la
ponencia ha sido la interpretación más frecuente. Ello se refleja en varios
hechos. Primero, en el sistema computarizado para elaborar las actas siempre
aparece que la ponencia requiere “mayoría simple”. Segundo, así se dice, entre
paréntesis – tipo de mayoría-, consistentemente en las Gacetas del Congreso al
divulgar el resultado de la votación de las ponencias en el proceso de
formación de los actos legislativos y de otros proyectos que requieren que su
articulado sea aprobado por mayoría absoluta. Tercero, las excepciones a este
entendimiento generalizado y constante son muy pocas y, a la luz del conjunto
de eventos de reforma constitucional y de adopción de otros actos que requieren
mayoría calificada para el articulado, representan anomalías aisladas. La
sentencia solo logró citar tres ejemplos, de un universo superior a 120
votaciones. Estas anomalías que son menos del 3% de las votaciones surgieron en
una etapa de la formación de dos actos legislativos y una ley estatutaria
porque alguien solicitó específicamente que se certificara que la mayoría registrada
superaba la mayoría absoluta. En todo caso, de la revisión de lo acontecido en
el Congreso durante 13 años en esta materia, surge la siguiente conclusión: no
existe una costumbre parlamentaria que pueda ser invocada para justificar la
regla según la cual la ponencia también requiere mayoría absoluta. La practica
parlamentaria, si indica algo, es lo contrario. Se requiere mayoría simple para
aprobar la ponencia[101].
Los principios
fundamentales que orientan la práctica parlamentaria tampoco respaldan la tesis
de que la ponencia requiere mayoría absoluta. Después de la votación de la
ponencia, se abre el debate democrático y pluralista en la corporación
respectiva. En el debate se expresan las opiniones de los diversos
parlamentarios sobre el proyecto, así como las posiciones que reflejan las
tendencias de opinión o ideológicas representadas en la Cámara respectiva. La
ponencia no cierra el debate, sino que lo inicia. La aprobación de la ponencia
no congela la posición de los congresistas sobre un tema, sino que estimula la
reflexión sobre el mismo para que, al final del debate sobre el proyecto, cada
congresista adopte la posición que estime conveniente, modificando si así lo
desea su orientación sobre todo el proyecto o sobre una parte de él. La tesis
de equiparar la ponencia con el proyecto de articulado mismo, así sea
globalmente considerado, a) equivale a negarle a los congresistas la
posibilidad de debatir sobre el articulado antes de fijar su posición sobre el
mismo, b) es impedir que de la deliberación democrática surjan ideas o
propuestas que incidan en la posición de los congresistas, c) representa
restarle valor al articulado aprobado en la etapa anterior del trámite, al
reducir dicho articulado a la mera presentación resumida que, posteriormente,
de él hagan algunos congresistas denominados ponentes en la etapa subsiguiente
del trámite. La separación entre ponencia y articulado es tan arraigada que la
propia sentencia, no cuando construye argumentos, sino cuando describe hechos,
mantiene claramente esa distinción y, además, reconoce que en las sesiones se
hizo la diferencia entre ponencia y articulado, como se resalta al pie de
página para no abundar en este punto.[102]
Cabe recordar
que la Corte ha declarado inexequibles normas aprobadas sin debate, es decir,
cuando después de presentada la ponencia se pasa a votar sin abrir el debate y
dar oportunidad a que se expresen las opiniones de los congresistas, ya no
sobre la ponencia, sino sobre el proyecto de articulado. La sentencia más
reciente versó precisamente sobre un acto legislativo que reformó normas sobre
las asambleas departamentales. O sea que, meses antes, este mismo año, la Corte
adoptó una tesis contraria a la de equiparar la votación de la ponencia a una
votación global sobre el proyecto. Dijo la Corte, en la sentencia C-668 de 2004
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra):
“Como
puede observarse en la Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003,
página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política
propuesta por el Representante Tony Jozame Amar, en la sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la
discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente
de aprobación el artículo sobre vigencia del Acto Legislativo sometido a la
consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un “artículo
nuevo”.
En
tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el
período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación
en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la
proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará
por favor” (pag. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de
los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la
discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis
Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia
hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de
1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa
indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha
mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.
Es
decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para
la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la
Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente
indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo
de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se
exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija
la participación de un número grande de congresistas en la discusión
formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si
no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma
constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para
que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo
que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la
votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.”
Para evitar que
los ponentes capturen la voluntad de toda una corporación o la sustituyan, el
reglamento del Congreso ha establecido reglas claras para distinguir lo que
piensan los ponentes, de un lado, y lo que es el articulado del proyecto que
fue presentado o aprobado en una etapa anterior del trámite legislativo que los
ponentes deben respetar. Por ejemplo, los ponentes no pueden cambiar los
artículos del proyecto motu proprio sino que deben proponer los cambios
al mismo separadamente en lo que se denomina el pliego de modificaciones, el
cual solo es considerado una vez iniciado el debate sobre el articulado después
de aprobado el informe de ponencia, como lo indica el articulo 158 de la Ley 5ª
de 1992[103]. Los ponentes deben
presentarle a la Plenaria todo lo que se propuso en la comisión constitucional
respectiva (artículo 175 de la Ley 5ª de 1992)[104],
de tal manera que una ponencia para Plenaria no versa solo sobre el proyecto,
sino que incluye otras propuestas presentadas por miembros de la comisión y no
incluidas en el articulado por haber sido rechazadas, y, si lo estiman
conveniente, las modificaciones al articulado sugeridas por los ponentes para
que sean analizadas por la Plenaria.
Es más. Sostener
que el debate sobre la ponencia equivale a un debate global sobre el proyecto
de articulado tiene el problema adicional de que va en manifiesta contravía de
las normas vigentes, según la interpretación que les ha otorgado la doctrina
constitucional. Cito dos pronunciamientos jurisprudenciales, por no abundar en
todas las fuentes de derecho que definen la ponencia como un informe de unos
congresistas a sus colegas sobre su opinión del proyecto y sobre lo que ha
sucedido en las etapas anteriores del trámite, no como un proyecto de
articulado[105]. El debate “global”
sobre el proyecto, que según la sentencia se da al discutir el informe de los
ponentes, en realidad según las normas vigentes solo es posible después de
haber sido votada favorablemente la ponencia positiva, pidiendo precisamente
que se le de debate al proyecto respectivo. Dice expresamente el artículo 176
del Reglamento del Congreso:
“ARTICULO 176.
Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance
del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros
del Despacho.
Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el
proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de
la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos
artículos”. (subrayas fuera de texto)
Como el
Reglamento del Congreso vigente en Colombia no ofrece sustento a la tesis de
que ponencia y proyecto son equiparables, la sentencia acude al derecho
parlamentario de Francia. Lo hace brevemente y desarrolla el punto de manera
marginal al pie de pagina (ver párrafo 66 de la sentencia). Infortunadamente, esta
referencia al derecho francés quizás fue el origen de la novísima tesis que
asimila ponencia a debate global sobre el articulado, la cual no fue planteada
en Sala. Obviamente, el debate global del proyecto en Francia es distinto al
informe de ponencia colombiano. No vale la pena detenerse en el punto.[106]
Inquieta que la sentencia traslade automáticamente una regla diferente del
derecho francés ante la ausencia de sustento en el derecho colombiano para la
tesis que transforma la ponencia en una expresión global del proyecto de
articulado. Estimo que el derecho comparado es relevante para la argumentación
siempre que se tenga la cautela de no creer que las reglas de otro país también
rigen en Colombia.
Considero que el
argumento menos débil de la sentencia es otro distinto, y contrario, a la tesis
anterior. Este argumento es que la ponencia no equivale al proyecto global pero
sí es “un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el
articulado”. Es a partir de esta premisa que trata la sentencia de eludir los
dos obstáculos restantes que mencioné anteriormente – que la ponencia sí fue
aprobada, no negada, y que la irregularidad ocurrió dentro del desorden que
había en el recinto cuando se voto por primera vez la ponencia en el sexto
debate en la Cámara de Representantes.
Los obstáculos
restantes que debía superar la sentencia residen en lo siguiente: si la Gaceta
del Congreso correspondiente muestra que la ponencia que proponía abrir el
debate del proyecto no fue negada, sino aprobada por 83 votos, entonces ¿por
qué se dice que el proyecto se habría hundido de haberse cerrado la votación y
certificado el resultado de la misma? La sentencia trata de superar este
escollo reconociendo que la votación sí se dio y que su resultado se conoció, pero
trasladando el problema a que se suprimieron los efectos de la misma,
tanto prácticos como jurídicos, debido a una manipulación de la mesa que
aprovechó el desorden que había en el recinto para no reconocer que no se había
alcanzado la mayoría absoluta de 84 votos para aprobar la ponencia.
Al desarrollar
esta tesis, la sentencia toma dos caminos argumentativos que estimo riesgosos e
infructuosos. El primero consiste en asumir supuestos hipotéticos para adoptar
una decisión. La sentencia asume que de haberse certificado el 5 de Noviembre
de 2003 que la ponencia había obtenido 83 votos, los representantes se habrían
ido del recinto porque habrían dado por hecho que el proyecto se había hundido.
Es lo que la sentencia llama los efectos prácticos de la votación que fueron
suprimidos. El segundo camino argumentativo consiste en hacer aparecer efectos
jurídicos derivados de la votación de la ponencia, para luego hacerlos
desaparecer y concluir que estos fueron desconocidos por la mesa. Es lo que la
Corte llama la supresión de los efectos jurídicos de la votación.
2.3. El tercer
obstáculo: el resultado de la votación de la ponencia fue oficialmente
publicado en la Gaceta, y los efectos de esta votación no equivalen al rechazo
del proyecto.
Empecemos por
los efectos jurídicos, que según la sentencia fueron suprimidos. Lo primero que
cabe advertir es que la sentencia no es consistente en definir qué es lo que se
suprimió: Se suprimió la votación? Se suprimieron los efectos jurídicos de
ésta?
En la sentencia
se dice que hubo votación y que esta concluyó. Lo que paso fue que no fue
formalmente cerrada y su resultado – 83 votos aprobando, no negando, la
ponencia – no fue certificado de viva voz por el secretario de la Plenaria de la
Cámara. Sin embargo, la misma sentencia reconoce que en la Gaceta del Congreso
617, el secretario sí certifica el resultado de dicha votación, como lo ordena
el Reglamento del Congreso.[107] Para completar el
enredo, la sentencia (párrafo 110) cita como antecedentes fallos de la Corte
sobre la supresión de la votación, no de sus efectos. La C-1056 de 2003[108]
y la C-1147 de 2003[109] aluden a que no se
presuma ni suprima una votación. En el presente caso, no se suprimió la
votación, sino que se hizo y su resultado fue publicado en la Gaceta del
Congreso. Por eso, tampoco se puede afirmar que la votación fue suprimida.
A renglón
seguido, la sentencia da un salto argumentativo para afirmar que lo que se
suprimió no fue la votación, sino sus “efectos jurídicos” (párrafo 111 y ss).
¿Cuál fue el efecto jurídico suprimido? La sentencia responde: el hundimiento
del proyecto. Este es otro hiato argumentativo injustificado. La sentencia no
responde la pregunta obvia: ¿Por qué la aprobación de la ponencia
con 83 votos tiene el efecto jurídico de que el proyecto se hunda?
Y no puede responderla por una razón elemental: los proyectos se hunden por
otra razón expresamente señalada en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso. Esta razón es evidente: el proyecto se hunde cuando su articulado es
“votado negativamente”. Así lo sintetiza el artículo 184 del Reglamento del
Congreso que dice: “Rechazo. Votado negativamente un proyecto por una de
las Cámaras en Sesión Plenaria, se entenderá rechazado y se archivará”. Pues
bien: como se recordó, el proyecto de acto legislativo siempre fue aprobado por
mayoría absoluta. Y la ponencia también fue aprobada por 83 votos. Es más: la
proposición que pedía que el proyecto fuera archivado, presentada por un
honorable representante, fue retirada en la sesión del 4 de noviembre, un día
antes, precisamente porque no era clara la mayoría para que se aprobara el
archivo del proyecto. Entonces, nunca fue “votado negativamente” ni la
ponencia, ni mucho menos el articulado. Entonces, ¿Por qué se hundió jurídicamente
el proyecto?
2.3.1. El
levantamiento de la sesión fue revocado por la misma Plenaria. El control del
margen amplio de apreciación sobre la magnitud y trascendencia del desorden.
La sentencia
prefiere eludir el punto y hacer algo inusitado: reemplazar a la Mesa Directiva
de la Cámara de Representantes en la apreciación de la gravedad del desorden
que se presentó en la Plenaria durante la votación y reemplazar a la Plenaria
misma en el control de la conducción de la sesión por parte del Presidente de la
Cámara. Después de reemplazarlas a ambas, la sentencia concluye que ha sido
probado que el hundimiento del proyecto “fue suprimido por la Mesa Directiva
que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho
efecto” (párrafo 119).
¿Fue el
levantamiento de la sesión el 5 de noviembre contrario al Reglamento del
Congreso? Cinco magistrados concluyeron que sí, y tres que no, partiendo ambos
de la interpretación de los artículos del Reglamento del Congreso,
principalmente el artículo 77[110] y el artículo 132.[111]
Esta diferencia de criterio entre magistrados que debatieron durante horas el
tema después de releer las actas y de ver varias veces el video de la sesión,
muestra que al menos la Mesa Directiva ejerció su “juicio” dentro del margen de
apreciación de la gravedad del desorden. Es más: prima facie, todos los
magistrados estuvimos de acuerdo con que la sesión había sido “bien” levantada
por el desorden que se presentó. En efecto, después de haber visto el video en la
Sala Plena por primera vez, todos concluimos que sí había desorden y que este
podía ser apreciado como suficiente para levantar la sesión. Por eso, después
de observar por primera vez el video de la sesión del 5 de noviembre, las
deliberaciones se continuaron concentradas en la cuestión de la sustitución de la
Constitución. Nadie consideró en ese momento, al ver con cabeza fría lo que
sucedió en la votación, que había un error manifiesto de apreciación del
Presidente de la Cámara al estimar que había un grave desorden.
Pero la
sentencia concluye que no fue así. Incursiona en los motivos del levantamiento
para desvirtuar que éste haya ocurrido por el desorden. Para la sentencia la
sesión fue levantada por la Mesa para “no registrar la votación que había
ocurrido, por cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento
del proyecto”.
Esta conclusión
es jurídicamente débil. Primero, se basa en una apreciación de los hechos de
desorden que no le corresponde hacer a la Corte sino cuando encuentre un error
evidente en la Mesa. De lo contrario, la Corte terminará conduciendo a control
remoto y a posteriori las sesiones del Congreso. Ello desconoce la autonomía
del Congreso y es un irrespeto a la separación de poderes, por decir lo menos.
También desconoce que en materia de apreciación de situaciones de desorden, el
criterio que ha aplicado la Corte es el de respetar un margen amplio para la
autoridad competente de valorar inmediatamente los hechos, e invalidar su
determinación cuando la Corte constata un “error manifiesto de apreciación”[112].
Ahora, la sentencia cambia ese criterio de análisis constitucional. Pero aun
con el nuevo estándar que fija, sostener que no había desorden y que éste no
era grave, es contraevidente. Segundo, la conclusión de la sentencia en este
punto se funda en una interpretación frágil de los motivos internos de la
decisión que adoptó la Mesa, lo cual es en extremo delicado en el plano
jurídico aún matizando el rigor probatorio de la desviación de poder, como se
advierte en el salvamento de voto de tres colegas y no es necesario repetir.
Tercero, aún si en gracia de discusión se admitiera que la Mesa levantó la
sesión con el animus de evitar el hundimiento del proyecto por creer
equivocadamente que la aprobación de la ponencia por 83 votos implicaba su
rechazo y archivo, surgen dos cuestiones cruciales.
La primera es
esta: dicho animus puede concurrir con el hecho cierto de que había desorden y
éste era grave. Por lo tanto, la Mesa buscó un fin jurídicamente válido –
mantener el orden – e importante – impedir que ese desorden distorsionara la
formación de la voluntad en la Cámara -, pero también tuvo el animus político
de evitar el hundimiento de algo que erradamente creyó hundido. Aún así, el
animus no suprime el hecho del desorden, no torna arbitrario el levantamiento
de la sesión por el desorden.
La segunda es
esta: aún si el levantamiento de la sesión hubiera sido manipulativo o
arbitrario, existe otro hecho determinante: la Plenaria de la Cámara revocó el
levantamiento de la sesión. Es decir, la propia Plenaria controló a la Mesa
Directiva e impidió que prosperara el levantamiento de la sesión, sea éste
visto como de buena fe o manipulativo. Es el control interno previsto
expresamente en el inciso segundo del artículo 77 del Reglamento según el cual:
“Esta determinación es revocable tanto por el Presidente mismo como por la
Corporación o comisión, ante la cual puede apelar cualquier Congresista”. En
este caso, la plenaria mayoritariamente favorable al Acto Legislativo revocó la
decisión de la Mesa que también estaba integrada por representantes que
apoyaban el Acto Legislativo. La apelación la hizo una representante que
pertenece a la bancada que se opuso a dicho Acto Legislativo. Como se ve, el
control interno funcionó con la concurrencia de representantes de las diversas
vertientes políticas legítimamente representadas en la Cámara. Si hubo
manipulación, la propia Plenaria evitó que surtiera efectos puesto que la
sesión no fue levantada por la Mesa sino que siguió.
No obstante, la
sentencia le resta valor a este control interno ejercido a solicitud de una
representante de la bancada minoritaria pero respaldada por la abrumadora
mayoría de todas las bancadas, incluida la que respaldó al Acto Legislativo. En
la sentencia se prefiere enfatizar en lo que se denomina “la maniobra de la
Mesa” que desvirtúa la presunción de buena fe que la ampara. Resume así la
sentencia los hechos que prueban esa maniobra:
- Los elementos
esenciales de esta valoración probatoria, que permitieron desvirtuar la
presunción de buena fe que ampara la actuación de las autoridades, fueron
básicamente los siguientes: (i) la motivación de la Mesa Directiva, pues
todos sus miembros apoyaron inequívocamente el acto legislativo; (ii) ciertos
hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo ocurrido en la
sesión del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de designio de la
Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los mecanismos
aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto de acto
legislativo: (iii) la convicción de esa Mesa Directiva y de la Cámara de
que eran necesarios 84 votos para la aprobación del informe de ponencia, y que
si no se lograban, el proyecto se hundía; (iv) la forma de desarrollo del
desorden en la sesión, que permite concluir que no es que la votación no se
hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la
Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alteró porque, una
vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró
formalmente, lo cual provocó las protestas de algunos parlamentarios; (v) la
dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es
exagerada, fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el
trámite de este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo
Vicepresidente de la Cámara, registradas claramente en el video, y que hacen
explícita la motivación de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente
que no puede cerrar la votación porque “si la cierra se hunde”  y que por ello
“es mejor levantar la sesión, por el orden”; (vii) el significado que
adquiere entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio
anteriormente mencionada, la decisión aparentemente poco razonable del
Presidente de levantar la sesión, pues si lo que motivaba el desorden era la
falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a
cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para que
hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio,
incluso aquellos que se habían retirado momentáneamente de la plenaria? Y la
respuesta es clara: porque la motivación de los integrantes de la Mesa
Directiva no era asegurar el orden de la sesión sino otra distinta: no
registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de
que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.
Estos hechos no
son tan claros. El salvamento de tres colegas ve de manera distinta lo
sucedido, partiendo de las mismas actas y del mismo video. En Sala, propuse que
partiéramos de una descripción común y cronológica de lo acontecido, pero ello
no fue posible. Me limito entonces a comentar los hechos que la sentencia
considera indicativos de “la maniobra de la Mesa”, no sin reiterar que admitir
que hubo maniobra no significa desvirtuar que hubo realmente un grave desorden
que podría justificar el levantamiento de la sesión.
- La motivación
de la Mesa. Como ya se dijo, así todos sus miembros hubieran apoyado el Acto
Legislativo, lo cierto es que la Plenaria, que también lo apoyó, revocó el
levantamiento de la sesión, y lo hizo a petición de un miembro de la bancada
que se oponía al Acto Legislativo (la Representante María Isabel Urrutia).
- Los
antecedentes de la Plenaria. Es cierto que el 29 de octubre se postergó la
votación porque la Mesa temía que el ambiente político post-referendo llevara a
que el proyecto de articulado no fuera aprobado. Pero posponer una votación no
es violatorio de la Constitución. Tampoco es una decisión ilegítima. Es más:
buscar construir mayorías para una iniciativa lejos de ser una maniobra es lo
que sucede normalmente en cualquier parlamento del mundo. No deja de ser
sorprendente que la sentencia subvalore entre los antecedentes que, aún en ese
ambiente, no había mayorías para archivar el proyecto, a tal punto que la
proposición de archivo del mismo, presentada por  un honorable representante,
fue retirada en la sesión siguiente, celebrada el 4 de noviembre.
- La convicción
de la Mesa y de la Plenaria. Sorprende que una sentencia de la Corte califique
de hecho probado “la convicción” de los parlamentarios. Peor aún si es la
convicción no solo de los pocos miembros de la Mesa, sino de todos los
integrantes de la Cámara de Representantes. Los indicios de esa convicción
íntima mencionados en la sentencia son claramente precarios. Para algunos, hay
es indicios más fuertes en sentido contrario, como el hecho contundente de que
la mayoría de los miembros de la Plenaria no aceptó que el proyecto se había
hundido ni que se necesitaban 84 votos para aprobar, no el articulado, sino la
ponencia. Cuando miremos lo que la sentencia denomina “supresión de efectos
prácticos de la votación” nos referiremos en detalle al punto.
- La forma de
desarrollo del desorden en la sesión. ¿Cuál fue la causa del desorden? Aunque
hubo varias causas concurrentes y sucesivas, la sentencia solo resalta una
causa: la protesta de algunos parlamentarios provocada por el no cierre de la
votación. Esto tiene dos lecturas: que la Mesa provocó las protestas al no
cerrar, o bien, que quienes se oponían al Acto Legislativo ocasionaron el
desorden. En cualquiera de las dos lecturas la causa no es la Mesa, sino la
protesta desordenada. No sobra decir que las protestas en los recintos del
Congreso pueden ser ordenadas, como usualmente sucede. Mi lectura del
desarrollo del desorden es diferente a las dos mencionadas. La resumo así: en
un ambiente de tensión, se inicia el desorden cuando la Mesa anula el
voto de un representante que votó a favor del Acto Legislativo por haber votado
dos veces, una en forma electrónica y otra en forma manual; hecho importante
que la sentencia omite mencionar[113] desde el principio y
solo incluye el registro “tardío” (a los 4 y 15 segundos) de su voto manual;  continúa
por los desafíos que se presentaron entre parlamentarios y asesores de ellos
que tenían posiciones opuestas; se intensifica después de que el
Presidente de la Cámara recuerda que todos los presentes deben votar, según el
reglamento,[114] lo cual empieza a
caldear los ánimos de los opositores del proyecto que quieren que se cierre
rápido la votación; continúa con mayor intensidad y el Presidente dice:
“Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria”, de tal manera que lo
primero que advierte la mesa es que si no hay orden, se levanta la sesión; a
pesar de la advertencia, las protestas aumentan a medida que transcurre
el tiempo y algunos parlamentarios dicen que el proyecto se hundió y otros que
todavía faltan representantes por votar; luego un representante de la oposición
al proyecto pide expresamente a la Presidencia que cierre la votación,[115]
a lo cual el Presidente responde: “Si se sientan los parlamentarios cierro la
votación. Se me sientan para cerrar la votación”, a lo cual inmediatamente,
según el video, le dice el Vicepresidente Edgar Eulises Torres Murillo al
Presidente: “si se cierra se hunde, si la cierra se hunde, es mejor levantar la
sesión, por el orden”; el desorden es tan grande que un connotado
dirigente de la oposición al proyecto, el representante Joaquín José Vives
Pérez, se acerca al Presidente y le dice: “Cuánto tiempo vamos a esperar, ponle
orden a esta vaina”, y luego dijo “No, levántala”[116],
y diez segundo más tarde, el Vicepresidente Torres Murillo le dice: “Alonso,
Alonso, levanta la sesión”; el levantamiento de la sesión intensifica la
protesta de algunos y a pupitrazo se revoca por la Plenaria el
levantamiento ante la apelación de la Representante Urrutia; luego, sigue el
desorden con el retiro de muchos representantes criticando al Presidente
por la falta de garantías y por no haber cerrado la votación y declarado
hundido el proyecto. Después, vuelve la calma.
La sentencia no
distingue entre el ambiente de tensión que hubo en los primeros cuatro minutos
de la votación cuando se esperó que regresaran al recinto algunos
representantes, hasta que se inició realmente el desorden con la
anulación del voto de un representante por la Mesa y luego se intensificó
y evolucionó según los hechos relatados. La sentencia tampoco valora que
un respetado dirigente y miembro de la oposición al proyecto reconoce que hay
desorden, de tal manera que no fue solo la Mesa la que vió el desorden. La
sentencia no subraya que en la secuencia de los hechos el Presidente primero
dice que levantará la sesión y solo después de que le piden que cierre la
votación, cambia, para luego volver a su posición inicial ante los consejos en
el sentido de que levante la sesión: uno de su Vicepresidente, que temía por el
hundimiento, y otro de un connotado dirigente liberal, que se oponía
legítimamente al proyecto.
- La duración de
la votación. La sentencia hace un cronograma minuto a minuto de la votación,
pero por quedarse en el detalle de los árboles, no ve el bosque; la votación
duró menos de diez minutos, es decir, menos de lo que usualmente se concede
para que todos los presentes voten. Por ejemplo, al día siguiente, para votar
la ponencia sobre el mismo tema, la Presidencia concedió diez minutos[117]
y nadie dijo que era demasiado tiempo. Además, que otros asuntos sean votados
más rápido no significa que dejar ocho minutos para éste tema fuera un exceso.
Por eso, la sentencia reconoce que la dilación “a primera vista no es
exagerada”.
- Las
expresiones del Segundo Vicepresidente. En efecto, dicho Vicepresidente le
advirtió al Presidente que si cerraba la votación, el proyecto de hundía. Le
aconsejó mejor levantar la sesión. No obstante, la sentencia omite transcribir
y valorar lo que según los demandantes en este proceso le dijo al Presidente un
connotado representante que se oponía al proyecto en el sentido de que había
desorden y había que poner orden. Esto se transcribe en la nota 31 de este
salvamento. También subvalora la sentencia que mucho antes de que el
Vicepresidente le dijera lo que le dijo, el Presidente de la Cámara había
anunciado que levantaría la sesión por el desorden.
- El significado
del levantamiento de la sesión. La sentencia ve maniobra en lo que llama “la
decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesión”. De
lo “aparentemente poco razonable” a lo arbitrario hay un gran trecho. Pero el
no cierre de la votación fue una realidad. Ocurrió porque el Presidente levantó
la sesión y luego se retiraron muchos parlamentarios y otros reclamaron que
faltaban todavía algunos por votar.[118] Ante esa situación, ya
reinando la calma, cabe preguntarse: ¿debía el Presidente permitir que votaran
los que decían no haber votado? O, por el contrario, ¿debía cerrar la votación?
En cualquier caso, el secretario publicó el resultado de la votación que se
agotó en el acto mismo de votar, sin necesidad de que ésta sea cerrada, puesto
que ninguna norma de la Constitución ni del Reglamento exigen el cierre de la
votación para que ésta sea válida. Ello sería dar demasiado poder a la Mesa. La
votación se inicia y concluye con el acto de votar. Por eso, todos sabemos que
hubo 83 votos por la ponencia en la votación que se hizo el 5 de noviembre. La
votación sí quedó registrada, así la sentencia entienda que hubo una maniobra
de la Mesa para que no quedara registrada.
Lo anterior
muestra que el esfuerzo argumentativo que hace la sentencia para probar que se
suprimieran los efectos jurídicos de la votación es fallido: hubo votación, se
registró su resultado, fue publicado en la Gaceta. ¿Qué fue entonces lo que se
suprimió?
La sentencia responde que lo que se suprimió fue el
hundimiento del proyecto. Pero, como se anotó antes de este salvamento, la
sentencia no dice por qué, en derecho, aprobar la ponencia por 83 votos tiene
el efecto jurídico que tendría un voto mayoritario de rechazo al proyecto de
articulado o la aprobación de una proposición de archivo que nunca fue sometida
a votación porque su proponente la retiró.
2.3.2. El efecto
práctico de la votación de la ponencia no era, necesariamente, el hundimiento
del proyecto.
Por eso, la
sentencia pasa del plano jurídico al plano práctico. Tiene que hacerlo, por la
debilidad de la tesis de la supresión del efecto jurídico de la votación. Al
dar el paso de lo jurídico a lo práctico la sentencia da por sentado una
hipótesis, entre muchas, de lo que habría sucedido en la práctica si se hubiera
declarado formalmente que la ponencia había sido aprobada por 83 votos. Dice la
sentencia:
“En tales
circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el
argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del
informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el
vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido
de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa
Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría
era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada”.
En cuanto a lo
que la sentencia denomina supresión de los efectos prácticos de la votación de
la ponencia, no se ve como se puede anticipar qué habría pasado de haberse
dicho formalmente que el resultado de la votación había sido 83 votos a favor
de la ponencia. En los debates transcritos en las Gacetas del Congreso se
aprecia que un grupo significativo de congresistas se habrían opuesto a admitir
que la aprobación de la ponencia -no su negación- debía traducirse en el
hundimiento del proyecto de reforma constitucional. En efecto, en la sesión del
5 de noviembre se realizó un debate, después de que la Plenaria revocó la
decisión del Presidente de la Cámara de levantar la sesión por turbación del
orden. Dicho debate versó precisamente sobre los alcances de la votación y sus
implicaciones. La sentencia asume que, contra tales hechos publicados en la
Gaceta, los 83 congresistas que votaron a favor de la ponencia se habrían, en
la práctica, resignado a admitir la tesis de que el proyecto de articulado se
había hundido porque se requería mayoría absoluta, no relativa, para la
ponencia. Ese supuesto hipotético es contrario a las posiciones expresadas
tanto el 5 de noviembre como el 6 de noviembre, las cuales constan en las
Gacetas del Congreso correspondientes a tales sesiones. Entre estas posiciones
se encuentran las siguientes:
- Lo expresado
por el Presidente de la Cámara, Alonso Acosta Osio, una vez se verificó el
quórum de la sesión del 5 de noviembre a petición de la Representante Nancy
Patricia Gutiérrez, luego del mencionado retiro de los Representantes del
recinto: “Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
// Señor Secretario sírvase informar si hay quórum decisorio. // El Secretario
General, doctor Jesús A. Rodríguez: responde: // Señor Presidente la Secretaría
le informa, que sí existe quórum decisorio. // Dirección de la Sesión por la
Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Entonces aclaro para que no haya
ningún inconveniente y para que la opinión pública lo tenga claro seguimos en la
Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal que señala la Ley 5ª,
lógicamente al estar en votación y levantarse la Plenaria, la votación no se
convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico, al apelar y votar la
Plenaria continuamos en sesión porque hay quórum. (...)” Posteriormente, el
mismo Presidente de la Cámara, luego de declarar con la anuencia de la Plenaria
que la Cámara estaba en sesión permanente, explicó cuál era el procedimiento a
seguir: “Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
// Estoy aceptando las intervenciones frente al hecho que ocurrió hoy, tengo
que darles el uso de la palabra a los que hay, quiero recordar que inclusive el
Reglamento, la Ley 5ª dice: // Corrección formal de los procedimientos: tiene
por objeto subsanar cualquier vicio de procedimiento que sea corregible, en el
entendido de que así se garantiza, no solo la Constitucionalidad del proceso de
formación de leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y
el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. // Entonces
lógicamente, como se levantó la sesión cuando se estaba votando el informe con
que termina la ponencia, con el fin de que no haya ningún tipo de discusión,
primero habría que someter a votación el informe con que termina la ponencia,
para después discutir el articulado, con el fin de que no haya nada que vicie
el procedimiento y que la corrección formal del procedimiento sea clara y
concreta frente a ello. // Lo importante es que ojalá los parlamentarios que
están interviniendo sean cortos en sus intervenciones para poder seguir
adelantando el debate que está planteado para el día de hoy, que tiene que ver
con el Estatuto Antiterrorista”.
- Lo que afirmó
a continuación el Representante Zamir Eduardo Silva Amín, así: “(…) La verdad
no puedo salirme, ni retirarme del recinto a buscarlos, razón entre otras cosas
señor Presidente, a que usted levantó la Sesión y si me he quedado aquí es
porque soy uno de los ponentes el proyecto; pero como a todos los miembros de la
Cámara les consta, el señor Presidente una vez ordenó abrir el registro de la
votación se votó y debido al desorden que se ocurrió en la Sesión usted levantó
la Sesión. Posteriormente pasados varios minutos sin que se interpusiera la
apelación correspondiente que debe ser inmediatamente a su decisión (sic) usted
volvió a reabrir la sesión de manera que en mi opinión, respetuosamente les
digo a los miembros de la Cámara, estamos sesionando irregularmente; por esta
circunstancia, porque estoy de acuerdo en términos generales con el proyecto
como lo expresé en el día de ayer, le solicito a la Cámara de Representantes y
a usted señor Presidente, que más bien, para corregir los entuertos en los que
se haya incurrido en su trámite, en el trámite del proyecto, se levante la
sesión, se convoque para mañana y mañana continuemos en la discusión de su
articulado. A efecto todo esto señor Presidente y señores Representantes de
evitar cualquier vicio en el procedimiento, por el derecho de los
Parlamentarios que con fundamento en su decisión se retiraron del recinto de la
Cámara de Representantes. // Estoy repito, con el proyecto, pertenezco insisto,
a la bancada oficialista, respeto desde luego al gobierno democráticamente
instituido en cabeza del señor Presidente Álvaro Uribe, creo que como lo dije
en el día de ayer, que el proyecto no vulnera ningún derecho fundamental,
ninguna libertad pública y mañana tendrá la oportunidad, desde luego, de
controvertir las violaciones o no, las violaciones o no, e los convenios o de
la propia Constitución de que han hecho gala alguna de las personas (sic) que
no están de acuerdo con el proyecto. (…)”
- Lo que dijo el
Representante Oscar Arboleda Palacio, en respuesta a la intervención del
Representante Zamir Silva: “Intervención del honorable Representante Oscar
Alberto Arboleda Palacio: // Gracias señor Presidente, para hacerle una
claridad a mi distinguido amigo el doctor Zamir y compañero en la Comisión
Primera. No estamos sesionando en forma irreglamentaria, doctor Zamir, la
doctora María Isabel Urrutia distinguida Parlamentaria del Polo Democrático,
públicamente apeló la decisión de levantar la sesión que hizo el señor
Presidente, a lo que el señor Presidente acogió la apelación que ella le hizo
(sic). Luego la Sesión transcurre en términos legales. Gracias señor
Presidente.”
- Lo que afirmó,
acto seguido, el Representante Reginaldo Enrique Montes Álvarez, en los
términos siguientes: “Intervención del honorable Representante Reginaldo
Enrique Montes Álvarez: // Muchas gracias señor Presidente. Primeramente
expresar que lo acontecido en el Congreso en esta tarde es casi normal en un
escenario de la democracia. Condenando los excesos que se cometieron por
supuesto fruto de la exaltación del momento; pero quiero expresar un gesto de
solidaridad con lo que ha significado la firmeza de unos principios, con un
grupo de liberales oficialistas que se han mantenido por convicción, al frente
de este proyecto, (…). Considero señor Presidente, que se ha recorrido un
camino dentro del cauce de la legalidad y no debemos entorpecer este proyecto
de acto legislativo, es por ello, que cuando estábamos en la votación y quedó
abierto el registro y en virtud de los desórdenes acaecidos al interior del
recinto se optó inicialmente, por el levantamiento de la sesión con la
concebida apelación que fue acogiéndome a los designios de Zamir Silva (sic),
fue en forma tardía soy del criterio señor Presidente, de esta corporación que
debe levantarse esta sesión y citarse en lo posible para el día de mañana para
que concurramos con una salvedad, concurramos a la hora señalada por la
Presidencia, pueden tener la certeza que aquí existe la mayoría absoluta que se
exige para votar este proyecto de acto legislativo en segunda vuelta. Lo que
acontece, es que los mismos quehaceres de nosotros los Congresistas, muchas
veces quebrantan el cumplimiento del horario y eso da al traste con la votación
de los proyectos. // Ha existido siempre una mayoría al interior de esta Cámara
de Representantes y es la que tenemos que hacer valer en el día de mañana, a
los colombianos que han presenciado todo este debate, lógico y en todas las
latitudes se da con estas características les queremos decir que el proyecto de
acto legislativo que se propone votar el Congreso de la República, es de la
mayor connotación, se trata de pronunciarnos acerca de derechos fundamentales y
los está (sic) haciendo el Congreso con la mayor mesura, con la mayor madurez y
respetando que no se convierta en un atropello para la totalidad de los
colombianos. // Tengo la certeza señor Presidente, para concluir esta moción de
orden, que si hoy, con su aprobación levantamos esta Sesión y usted convoca para
mañana en las primeras horas de la mañana, estaremos votando afirmativamente
este acto legislativo, como lo reclama el pueblo colombiano.”
-
Adicionalmente, lo que expresó el Representante Manuel Mesías Enríquez Rosero,
así: “Intervención del honorable Representante Manuel Mesías Enríquez Rosero:
// Señor Presidente, honorables Representantes, lamentablemente parece que este
día ha sido un día de errores de parte y parte. // (…) Segundo. Las votaciones
en el Congreso de la República las abre el Presidente de la Corporación y quien
ordena que se cierre la votación es el propio Presidente; esa es una facultad
indelegable, insustituible del Presidente de la Corporación, no podemos
permitir que porque unos griten más que otros, se tenga que obligar, o se dé
por hecho que la votación se ha cerrado, de tal manera que Presidente, en eso
puede tener usted la absoluta tranquilidad, se ha actuado conforme al reglamento,
conforme a la ley. // También quisiera muy brevemente decir, que los proyectos
de ley que son presentados y discutidos en el Congreso de la República constan
de dos partes: una parte es el informe de ponencia y otra parte es el
articulado, que ciertamente, son las reformas que se harán a las leyes o a la
misma Constitución, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy
brevemente lo siguiente: aquí hubo votación mayoritaria, porque se abra el
segundo debate, uno no puede inferir, que porque no existían los 84, 85 votos,
que el proyecto había sido negado, si ni siquiera se abrió el segundo debate,
si ni siquiera se puso a consideración el articulado del proyecto, distinto es
cuando se someta a debate, a discusión y aprobación cada uno de los artículos
que contiene el acto legislativo. Por ejemplo: en el primer debate expresamente
el artículo 157 numeral 4º en lo que hace referencia a los proyectos de ley
señala que en el primer debate, no es necesario ni siquiera poner a votación el
informe de ponencia, basta con la voluntad de los ponentes que propongan que se
debata el proyecto, para iniciar el primer debate. // Entonces ahí está la
diferencia, aquí la votación se refiere, la mayoría absoluta se refiere es a la
votación de los artículos. De tal manera, que no podemos concluir que aquí se
votó negativamente el proyecto, me parece que la votación fue mayoritaria de
los Asistentes y lo que corresponde ahora conjuntamente con lo que proponen los
Ponentes, porque leyendo la Proposición con que termina el Informe de Ponencia,
los ponentes quieren, sugieren, que se abra en segundo debate, la mayoría de
quienes estábamos presentes, pedimos que se abra el segundo debate, una vez,
abierto el debate y discutido artículo por artículo, si así lo pidiere algún
miembro de la Corporación, entrará a la votación. // De tal manera que señor
Presidente, creo que lo que corresponde es que usted abra el segundo debate,
porque fue aprobado, la voluntad mayoritaria de esta Corporación quiere que se
abra el segundo debate, entonces, si usted lo quiere hacer en esta Sesión, o en
la próxima, me parece que es reglamentario. (…)”
- También es
relevante lo expresado hacia el final de la sesión por el Representante Luis
Fernando Velasco Chaves: “(…) Yo esperaré mañana para presentar mi opinión de
fondo y explicar por qué voy a votar negativamente este proyecto; (…) algunos
congresistas vamos a votar NO, nos quedamos aquí, porque creemos que este es el
escenario para expresar nuestras ideas y nuestras opiniones; pero también
queremos decir que tampoco pongamos en el Paredón a quienes se han retirado,
porque he visto aquí muchas veces, a muchas bancadas, retirarse como una
argucia parlamentaria, para evitar que se tome una decisión y yo creo que aquí
lo que tenemos que hacer es un juicio frente al sistema político que está
imperando.”
- Por último, se
transcribe la intervención de Representante Javier Ramiro Devia Arias, y la
respuesta de la Secretaría General de la Cámara de Representantes: “Gracias
señor Presidente. Es que creo que se está incurriendo en un error y quiero que
por Secretaría se me certifique lo que pienso que ocurrió en la tarde del día
de hoy. // A mi juicio la votación no terminó y como consecuencia de ella, la
secretaría no puede certificar la votación del Informe con que termina la
Ponencia de este Proyecto de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la
votación se turbó el orden en la Sesión y el señor Presidente procedió a
levantar la misma, posteriormente vino la votación sobre la apelación del
levantamiento de la Sesión; pero a mi juicio en ninguno de esos trámites, la
Presidencia ordenó cerrar el registro y mal podría, entonces, la Secretaría
certificar cual fue la votación, de una votación que no fue cerrada. // Quiero,
por favor, que quede esa constancia que por Secretaría se me informe, si ellos
de acuerdo con lo que sucedió en la Sesión del día de hoy, pueden certificar la
votación, si se cerró la votación y cuál fue el resultado de ella. Porque si
hubo votación, mal podríamos entonces, convocar a votación para el día de
mañana. Por favor quiero señor Presidente, que por Secretaría se me informe,
porque yo pienso que no hubo votación de conformidad con el Reglamento Interno
del Congreso de la República. // Dirección de la Sesión por la Presidencia:
doctor Alonso Acosta Osio: // Sírvase aclarar, señor Secretario. // El Secretario
General procede: // Con mucho gusto señor Presidente; honorables Congresistas,
quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria
como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una función legal y
actúa como Notario. La Secretaría no ha certificado dicha votación, porque fue
interrumpida por un Acto Superior que fue el del Señor Presidente cuando,
levantó la sesión.”.
Además, la
convicción de un parlamentario, como la de cualquier persona, puede ser errada.
No analiza la Corte si algunos parlamentarios que querían el hundimiento del
proyecto pensaron que lo que se estaba votando no era la ponencia, sino el
articulado. De ahí que insistieran en que el proyecto se había hundido. Hay
serios indicios acerca de que algunos tenían esa convicción equivocada. Cito
tan solo uno de ellos. Se trata de la constancia que dejaron 40 representantes
que estimaban que el proyecto se había hundido, por la votación que hubo el 5
de noviembre. Al transcribirla subrayo los errores de convicción, humanos y
respetables:
“Los suscritos
Representantes a la Cámara pertenecientes al partido Liberal Oficialista, al
Liberalismo Uribista, al Polo Democrático, al Conservatismo, al Partido Popular
Colombiano y a fuerzas independientes dejamos constancia.
Primero.  Que
votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo denominado Estatuto
Antiterrorista.
Segundo.  Que en
plena votación el Presidente de la Corporación levantó la sesión y por eso nos
retiramos del recinto, ya que se convocó para el día de mañana jueves a las 9
a.m.
Tercero.  Que el
Presidente continuó la sesión en forma irreglamentaria.
Cuarto.  Que en
la sesión no hubo garantías para que la Cámara expresara su voluntad
libremente.
Quinto.  Que en
el momento en que el Presidente levantó la sesión después de haber mantenido la
votación indefinidamente, no obtuvo los votos suficientes para la aprobación
del proyecto.
Sexto.  Que ante
los vicios de trámite presentados propiciados por la Mesa Directiva,
demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto Legislativo en el evento en
que fuere aprobado”.
Es claro que el
proyecto no fue sometido a votación el 5 de noviembre. Aún si se asimilara la
ponencia al proyecto –tesis que no comparto- tampoco fue dicha ponencia votada
‘negativamente’. Al contrario fue aprobada por 83 votos. El que algunos
consideren que estos votos son insuficientes, no convierte los votos a favor en
votos en contra, es decir, en votos negativos.
Lo anterior
conduce a que hubo convicciones erradas de lado y lado. Todas en torno al
número de votos requerido (mayoría simple o absoluta) y a lo que se estaba
realmente votando (ponencia o articulado). Pero de esas convicciones no puede
deducirse que en la práctica el proyecto se habría hundido de haberse “cerrado”
la votación sobre la ponencia cuando ya había retornado la calma al recinto,
máxime cuando para entonces los opositores al mismo ya se habían retirado y
solo quedaban los que deseaban aprobarlo, no archivarlo. La mejor prueba de
ello es que no lo dejaron hundir y que, a pesar de todo, fue aprobado y llegó
al control de la Corte. El supuesto hipotético que la Corte asume en relación
con el efecto práctico de la votación que hace la sentencia es contraevidente.
Finalmente sobre
este punto, la sentencia aporta como prueba contundente de la materialización
de la manipulación el hecho de que al día siguiente, el 6 de noviembre, algunos
Representantes hubieran cambiado su voto, o votado cuando el 5 de noviembre se
habían abstenido. El supuesto del cual parte este argumento, verbigracia, que
un parlamentario no puede cambiar su posición sobre un proyecto, es contrario a
la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Basta para mostrarlo, citar la
sentencia C-543 de 1998[119], en la cual la Corte
adoptó expresamente la tesis opuesta, y admitió que incluso en el curso de la
votación un congresista cambie su decisión: “para la Corte es claro que los
congresistas durante el trámite legislativo pueden cambiar su decisión, siempre
y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación, como ocurrió en
el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votación ya ha sido cerrada el
voto se torna inmodificable. Es que el cierre de la votación tiene ese alcance:
imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya
se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón alguna para
que el votante no pueda modificar su decisión y, consecuentemente su voto.”
2.4. Hubo
irregularidades, pero eran subsanables.
Hago las
consideraciones anteriores para exponer las razones por las cuales no acompañé
a la mayoría. Pero estimo que sí hubo irregularidades y que la Mesa trató de
“empujar” la aprobación del proyecto más allá de lo jurídicamente permitido.
Sin embargo, estas irregularidades tienen las siguientes características: (i)
son irregularidades de orden reglamentario, no constitucional; (ii) surgen de
controversias sobre la interpretación del alcance de los artículos 77 y 132 del
Reglamento del Congreso, no son violaciones de éstos; (iii) parten de
apreciaciones distintas del desenvolvimiento y gravedad del desorden, no de
hechos unívocos, evidentes, objetivos, puesto que el peso del argumento reside
en los indicios sobre convicciones íntimas, móviles o animus, sobre los cuales
no hay pruebas de contundencia suficiente.
Pero la mayoría
estimó que sí, y por eso, la votación que se hizo el 6 de noviembre, es decir,
al día siguiente, no saneó tales irregularidades. El solo intento de
manipulación me basta para estar de acuerdo en que no se podía admitir que al
día siguiente se saneara la irregularidad en la forma como se hizo. Pero
considero que las irregularidades reglamentarias no son fundamento para
invalidar una reforma constitucional. Por eso creo que lo que procedía era
permitir que el Congreso, si lo deseaba, subsanara el vicio devolviendo el acto
a la Cámara de Representantes.
2.4.1. Se olvidó
la prohibición del artículo 379 de la Constitución.
Empiezo por
recordar un artículo de la Constitución que la sentencia no toma en cuenta. Es
el que cierra el Título XIII sobre la reforma de la Constitución y con el que
termina toda la Constitución, si descontamos la disposición sobre derogaciones
y vigencia. Dice así:
“ARTICULO 379.
Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el
acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título.
La acción
pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”.
Esta disposición
contiene una prohibición. La destinataria de esa prohibición es la Corte
Constitucional puesto que es la que controla el cumplimiento de los requisitos
para reformar la Constitución. La razón de ser de la prohibición es impedir que
la Corte tumbe una reforma constitucional con base en el Reglamento del
Congreso por irregularidades legales o con base en normas constitucionales que
no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XII de la
Constitución. O sea que el artículo 379 se hizo para que, precisamente en casos
como éste, la Corte no declarara inconstitucional una reforma constitucional al
detectar una irregularidad reglamentaria que no es, en sí misma, una violación
de los requisitos del Título XIII ni un desarrollo estrecho de los mismos[120].
La finalidad del artículo 379 es darle un fundamento sólido a la prudencia
judicial frente al reformador de la Constitución para evitar que se repita lo
que sucedió con la Constitución de 1886 desde finales de la década de los
setentas. Estimo que la Corte Constitucional incurrió en un excesivo formalismo
siguiendo deplorablemente los pasos de la Corte Suprema de Justicia en 1978 y
1981, que hicieron parecer irreformable la Constitución de 1886.
2.4.2. Las
características de la irregularidad la hacían subsanable.
Propuse en la
Sala que se analizara si la irregularidad reglamentaria en que incurrió la mesa
directiva en el sexto debate, durante la segunda vuelta del trámite, podía ser
subsanada por el propio Congreso. Pienso que la irregularidad era subsanable,
aun admitiendo, en gracia de discusión, que la ponencia requería mayoría
absoluta. Primero, se reúnen los requisitos que ha fijado la Corte para
distinguir los vicios subsanables de los que no lo son[121].
Por eso, el auto 170/03 citado en la sentencia permitió que se subsanara un
vicio relativo a la votación de una ley estatutaria que requería que su
articulado fuera aprobado por mayoría absoluta, lo cual no fue certificado por
el secretario de la Cámara en el segundo de los cuatro debates. La sentencia
dice que este caso es distinto. No obstante, cita el auto como precedente para
otros efectos, lo cual muestra que lo aplica para lo que le sirve a su
argumento, así sea distorsionándolo en el punto de la votación de las
ponencias, pero lo descarta cuando se vuelve un obstáculo en su argumento. La
sentencia dice que el vicio es insubsanable porque “hubo una distorsión de la
formación de la voluntad democrática de las cámaras”. En realidad, la
irregularidad ocurrió solo en la Cámara, no en las dos “cámaras” –Senado y Cámara
de Representantes-. La estructura del trámite se respetó puesto que se
efectuaron los ocho debates exigidos por el artículo 375 de la Carta. La
formación de la voluntad de las cámaras no se distorsionó: esta voluntad fue expedir
la reforma, como se refleja en la aprobación del articulado de la misma a lo
largo de los ocho debates. Esa voluntad se formó en esos ocho debates y
votaciones, no en la sesión del 5 de noviembre en la Cámara de Representantes
donde ocurrió la irregularidad en la conducta de la Mesa cuando se estaba
votando la ponencia. Además, en dicha sesión en la Cámara de Representantes,
nadie fue obligado a votar y a nadie se le impidió votar, ni hablar, ni
protestar. La voluntad sobre la ponencia se formó libremente. La irregularidad
se reduce a si el Presidente al levantar la sesión, interrumpió la votación
impidiendo que votaran otros representantes que estaban regresando al recinto o
no cerró formalmente una votación que ya había concluido y cuyo resultado fue
oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso. No se sabe qué habría
sucedido si se hubiera permitido que continuara la votación, o, por el contrario,
si ésta hubiera sido formalmente cerrada. Esa duda no es un vicio en “la
formación de la voluntad de las cámaras” sobre el articulado del proyecto, sino
una irregularidad en la votación de la ponencia. Finalmente, aun si en gracia
de discusión dicha irregularidad hubiera incidido en la formación de la
voluntad, la Corte en múltiples precedentes ha dicho que los vicios graves sí
pueden ser subsanados.[122]
Segundo, la
irregularidad no es una violación de los requisitos establecidos en el artículo
375 sobre la formación de los actos legislativos, sino un error de orden
reglamentario. Ante la imposibilidad de tumbar el acto legislativo por la
prohibición del artículo 379 dirigida a la Corte, lo que procedía era permitir
su subsanación.
Tercero, la
irregularidad nació en la segunda vuelta, que es separable de la primera
vuelta. Según el artículo 375 de la Carta, un acto legislativo reformatorio de la
Constitución es una ley aprobada dos veces en dos periodos ordinarios
consecutivos. La etapa correspondiente a cada periodo legislativo es separable
de la otra. A tal punto que al finalizar la primera vuelta el acto legislativo
es publicado en el Diario Oficial por el Gobierno.
Las fallas
procedimentales que encuentra la mayoría de la Corte, ocurrieron en la segunda
vuelta. ¿Por qué no se le permite al Congreso rehacer la segunda vuelta que es
separable de la primera? ¿Por qué no admitir que en el periodo legislativo
ordinario inmediatamente consecutivo a este fallo el Congreso subsane las
fallas antes del 16 de diciembre de 2004?  No sobra recordar que la
Constitución establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará
devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el
defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.”(artículo 241, parágrafo final). La Corte debió ejercer
esta facultad y fijarle un plazo perentorio al Congreso para rehacer la segunda
vuelta.
Cuarto, la
irregularidad se concreta en la conducta de la Mesa, no en la voluntad de la
Plenaria.  Es cierto que la mesa directiva de la Cámara el 5 de Noviembre
incurrió en un error al levantar equivocadamente la sesión por creer que la
mayoría simple con la cual se había aprobado la ponencia era insuficiente.
Después de la apelación de esa decisión, la Plenaria la revocó inmediatamente.
¿Por qué se convierte por arte de magia ese error de la mesa directiva en un
vicio de toda la Cámara de Representantes? ¿Por qué un error de la mesa
directiva de la Cámara al iniciarse la segunda vuelta, afecta de manera
retroactiva la primera vuelta del acto legislativo? Los miembros de la mesa
pudieron incurrir en responsabilidad individual por ese error, pero su yerro no
suprimió las mayorías con las cuales se aprobó la ponencia y luego cada
artículo de la reforma. La voluntad mayoritaria del Congreso no puede quedar
supeditada irremediablemente a los yerros de la mesa directiva de una Cámara. La
Corte admitió que así suceda.
Quinto, el
procedimiento de subsanación de los actos legislativos esta expresamente
previsto en las normas vigentes. Me detengo en este quinto punto, porque los
otros ya fueron desarrollados a lo largo de este salvamento de voto.
2.4.3. En
materia de actos legislativos, la subsanación de vicios de procedimiento está
expresamente regulada.
La subsanación,
no solo de las irregularidades reglamentarias, sino de los vicios de forma que
ocurran en la formación de un acto legislativo esta expresamente prevista en la
Constitución y en las normas que la desarrollan. Las transcribo, subrayando lo
pertinente.
“CONSTITUCION
POLITICA, ARTICULO 241. (…) PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto”.
“LEY 5ª DE 1992,
ARTICULO 5º. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento
se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución
Política:
1. Toda reunión
de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama
Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones
constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los
actos que realice no podrá dárseles efecto alguno.
2. El vulnerarse
las garantías constitucionales fundamentales.
PARAGRAFO.
Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379
constitucional”.
“LEY 5ª DE 1992,
ARTICULO 202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en
la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento
subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las
Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
En este evento se dará prioridad en el Orden del Día.  Subsanado el vicio
dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la
misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.
Las Cámaras
podrán subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y
procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una
Comisión Accidental de mediación presentará una propuesta definitiva a las
Plenarias para su aprobación o rechazo”.
“DECRETO 2067 DE
1991, ARTICULO 45. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará
devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la
Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o
vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad
del acto.
Dicho término
no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la
autoridad está en capacidad de subsanarlo”.
La sentencia
contiene una afirmación contraria a estas normas. Dice:
“131- Pero de
otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera en principio subsanable,
no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección se realizaría por
fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el artículo 375 de la
Constitución exige para la aprobación de los actos legislativos. Ahora bien, en
anteriores oportunidades, esta Corte había indicado que en aquellos casos en
que la Carta impone términos preclusivos para adoptar una ley, entonces las
posibilidades de subsanación se ven reducidas, por cuanto la eventual
subsanación se haría por fuera del término previsto por la Carta, como sucede
con las leyes estatutarias o la ley del plan.
Por ejemplo, la sentencia  C-008 de 1995, MP José Gregorio Hernández
Galindo, constató que un proyecto de ley estatutaria estaba afectado por un
vicio de procedimiento y concluyó que éste era insubsanable, por cuanto la
Constitución establece que la aprobación de las leyes estatutarias “deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente que, al momento de
proferir este fallo, el término constitucional dado al Congreso se encuentra
ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluyó”, por lo que
no era aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Carta. Igualmente, la
sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, encontró un vicio de
procedimiento en la aprobación de la ley del plan y concluyó que éste no podía
ser subsanado, pues la devolución de la ley al Congreso “implicaría el
desconocimiento del término perentorio impuesto por el constituyente y el
legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso
examinado expiraba el 5 de mayo de 1999,  por lo cual tal posibilidad no se
ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado,
a la fecha es insubsanable”. Por esas mismas razones, es imposible aplicar el parágrafo
del artículo 241 de la Carta.”
La Corte no lo
afirma expresamente, pero la consecuencia ineludible de este argumento es
tornar inaplicables e ineficaces las normas citadas: si un vicio en la
formación de un acto legislativo solo puede ser subsanado mientras dure el
segundo periodo, nunca podrá subsanarse ningún vicio de forma encontrado en el
trámite de una reforma constitucional. Siempre la Corte se pronunciará sobre el
acto después de terminado el segundo periodo en el cual éste fue aprobado. La
tesis de la sentencia contradice las normas antes citadas, y los precedentes
que invoca contradicen otros precedentes que la propia sentencia también cita.
Por ejemplo, la C-008 de 1995[123] fue contradicha por el
Auto 170/03, que permitió subsanar un vicio en la formación de la ley
estatutaria de habeas corpus. La C-557 de 2000 se refiere a la ley del Plan,
que debe ser aprobada en un término perentorio cada cuatro años. No es éste el
caso de las reformas constitucionales que pueden ser aprobadas cuando el
Congreso o el pueblo decidan hacerlo. Sorprende que cuando la sentencia mira
los precedentes que dicen que solo el articulado de los proyectos necesitan
mayoría absoluta, no otras decisiones, los descarta afirmando que no se aplican
a los actos legislativos. Pero, en cambio, para rechazar la posibilidad de
subsanación sí invoca como precedentes sentencias que no son sobre actos
legislativos y además que sí son claramente distinguibles por las
especificidades del caso anterior, v.gr. el plazo constitucional fijo para
aprobar cada cuatro años la ley del plan[124].
De nuevo, lo que
sirva para el argumento se acoge, lo que no se descarta. Ese es el criterio que
le da consistencia a las citas jurisprudenciales de la sentencia. Este criterio
es desafortunado. Por eso, tienen razón los dos ponentes de la actual sentencia
al discrepar de este argumento. No se entiende, sin embargo, cuál fue la
votación que permitió incluirlo en la parte motiva del fallo. Dos magistrados
de la mayoría, tres que salvaron el voto conjuntamente en esta materia y quien
escribe esta disidencia solitaria, no compartimos el fundamento 131 del fallo.
2.4.4. El plazo
para subsanar la irregularidad era suficiente.
Ante la fragilidad
de su tesis en el plano jurídico, la sentencia cae en lo práctico. Dice que no
habría tiempo para repetir toda la segunda vuelta. Treinta días es poco y dicho
término no podría ser ampliado. En la Sala no se dijo nada respecto a la
ampliación del término. Preocupa que en su afán por encontrar argumentos, la
Corte siente una tesis así. La sentencia C-255 de 1996, invocada, es una base
muy endeble: es un antecedente sobre una ley aprobatoria de un tratado de 1996.
No es un precedente pertinente[125]. Primero, los vicios de
forma en la ley aprobatoria de un tratado no invalidan el contenido del
tratado, obviamente[126]. La ley y el contenido
del tratado son separables. Este puede ser aprobado mediante una ley posterior.
Segundo, en el caso citado pasó lo siguiente: el Congreso no hizo nada para
intentar subsanar dentro del plazo el vicio y en esas condiciones carecía de
sentido ampliar el plazo[127]. Tercero, el artículo
241, parágrafo, permite que el termino para subsanar sea fijado por la Corte. Pues
bien, una de las líneas jurisprudenciales de la Corte es que ella misma modula
los efectos de sus providencias, aún en el tiempo[128].
Por eso, la Corte puede, desde un principio, modular el plazo para que el vicio
sea subsanado y valorar en cada caso si el término que fija es prorrogable o no
lo es. Un buen ejemplo de ello es precisamente una de las primeras providencias
sobre subsanación de vicios: el auto proferido el 3 de septiembre de 1992 por la
Sala Plena de la Corporación, dentro del proceso No. D-076/D-114 –dentro del
cual se adoptaría la sentencia C-607 de 1992-, en el cual la Corte declaró que
se había presentado un vicio de procedimiento saneable en el proceso de
expedición de la Ley 1ª de 1992, y fijó en forma precisa cuál había de ser el
término para realizar el saneamiento -término que resultaba mucho mayor a
treinta días calendario-;  providencia que posteriormente se aclaró mediante
auto del 9 de septiembre del mismo año, en la cual se estableció que el
Congreso debía, o bien adelantar una serie de actuaciones para las cuales no se
establecía un término máximo de 30 días, o bien remitir nuevamente el proyecto
a la Corte Constitucional transcurrido dicho término de 30 días a partir de la
fecha de recibo del auto[129]. Al finalizar este
mismo proceso, en la sentencia C-607/92, la Corte moduló los efectos de su
fallo en varios aspectos. Por ejemplo, permitió que mientras el Congreso
subsanaba el vicio, la ley siguiera en vigor y aplicándose[130].
Decir en la presente sentencia de la cual disiento que no puede modular el
plazo para subsanar es ir en contravía de toda una línea jurisprudencial de
precedentes que han defendido la autonomía de la Corte para definir el efecto
de sus providencias, llegando incluso a declarar inconstitucionales normas que
le impedían hacerlo[131].
En el punto del plazo para subsanar, la afirmación de
la sentencia es a todas luces precipitada. Estas son las preguntas
interpretativas obvias que no aborda:
- ¿Desde cuándo
empieza a correr el término de 30 días? El articulo 45 del Decreto 2067 de 1991
dice que “a partir del momento en que la autoridad este en capacidad de
subsanarlo”. Treinta días es más que suficiente para subsanar la irregularidad
consistente en someter a votación la ponencia, y si es aprobada conforme a los
requisitos que fije la Corte, entonces proceder a debatir y votar el articulado
en la Cámara de Representantes.
- ¿Son esos 30
días un término judicial que se cuenta en días hábiles? ¿Cómo armonizar la
regla de que todos los días son hábiles para que el Congreso sesione (articulo
83, Ley 5 de 1992), con este termino judicial?
- Si antes de
que se cumpla el término, se presenta una razón poderosa para pedir su
ampliación y se aprecia que se ha tratado de cumplir de buena fe, ¿por qué no
podría éste ser prorrogado este término judicial?
Adicionalmente,
estimo que el plazo para subsanar el vicio es para eso, no para repetir todo el
trámite. De tal manera que si dentro del término el vicio fue subsanado, las
etapas restantes del trámite, según lo que disponga la Corte en cada caso, no
tienen que efectuarse dentro de los treinta días. La Corte puede fijar un plazo
para que se cumplan las etapas subsiguientes a la subsanación del vicio. En
este caso dicho plazo sería un periodo legislativo,  tomando como referente el
fallo de la Corte, o sea, hasta el 16 de Diciembre de 2004, a lo sumo. Dicho
periodo legislativo no sería el tercero en la formación de la reforma
constitucional, sino el periodo único para que el Congreso rehaga lo que la
Corte permita rehacer para subsanar el vicio de procedimiento en la última de
las dos vueltas.
2.5. Las formas
jurídicas son importantes, pero el formalismo jurídico es preocupante.
Para terminar
esta disidencia solitaria, una breve reflexión sobre la importancia de las
formas en el derecho. La sentencia (párrafos 136 y ss) remata su argumento
exaltando el significado del respeto a los procedimientos que promueven la
deliberación publica y aseguran el goce efectivo de los derechos, en especial
los de las minorías. Los procedimientos son una parte esencial de la
democracia, en especial si esta ha de ser más que un conjunto de foros para la
negociación de intereses de grupo. Comparto esa exaltación de las formas
jurídicas. Pero rechazo el formalismo. Son cosas bien distintas. Citar a Kant
no transforma el formalismo excesivo en que incurrió la mayoría en razones
sustanciales puras. En eso también falla el esfuerzo argumentativo de la
sentencia. La cita de Kant, por lo demás, no es pertinente. En esta sentencia
no se juzgó la falta de deliberación, ni de publicidad. Esta reforma
constitucional fue públicamente debatida.
Además, preocupa
que la Corte al explicar la cita de Kant censure de manera velada lo que un
congresista puede o no defender. Alarma que la sentencia exija que “la voluntad
democrática ...sea lo más imparcial posible”[132], lo que
equivale a impedir que predominen las ideologías, las corrientes de
pensamiento, las opiniones - sí parciales - de cada congresista que esta en el
Congreso para representar ideas, intereses, grupos, en fin. No es claro en qué
queda el pluralismo cuando la Corte le exige al Congreso que sea imparcial y
tampoco se ve quién tiene la facultad de imponer imparcialidad a un órgano por
esencia político, no judicial. Pero muestra que para la mayoría de la Corte lo
que esta detrás de esta reforma, y de lo que se juzgó en esta ocasión, es una
decisión del Congreso que terminó por “olvidar los intereses de los votantes
que los eligieron”. No le corresponde a la Corte declarar inconstitucional una
reforma constitucional por esa razón recóndita, apenas insinuada en la
sentencia buscando la absolución de Kant. La Corte no puede sustituir al
Congreso en la identificación de los intereses de los votantes. Mucho menos
invalidar una reforma constitucional porque no le parece compatible con los
intereses de los votantes. Eso es lo que menos me gusta del formalismo
excesivo: después de él, o antes de él, hay visiones sobre qué es lo que más le
interesa a unos votantes o al país. Definir eso le corresponde a las ramas del
poder público elegidas directamente por el pueblo, representativas de la
diversidad nacional y responsables ante esos votantes cuyos intereses han de
defender. No a la Corte. Por lo menos no esgrimiendo un argumento formalista y
anunciando que ella dirá qué es “lo verdadero”, lo verdaderamente bueno para
los votantes, lo verdaderamente democrático[133]. Pero hay
que reconocer que en este fallo, la Corte se acercó a éste, que es el principal
pecado del formalismo.
Dicho eso,
comparto que la reforma tenia en su contenido múltiples problemas y generaría
más inconvenientes que beneficios. Pero un juez no debe juzgar eso. Mucho menos
puede tener como referente su visión de lo que interesa a los votantes y los
Congresistas olvidaron, o de lo que es, en su opinión valiosa pero subjetiva,
“verdaderamente democrático”. El respeto al pluralismo se lo impide. La
delimitación de sus competencias, lo desaconseja.
Una reflexión
final: respeto el fallo; por eso lo tomo en serio y respondo a  sus argumentos.
El tono crítico –aunque respetuoso- de esta disidencia obedece a la convicción
de que el primer control que tiene la Corte somos los Magistrados que
defendemos la institución, así no compartamos una de sus sentencias. Disiento
de este fallo, pero defiendo la posibilidad de que exista una Corte con la
legitimidad para volverlo a proferir, si fuere necesario.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración de
voto de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández a la sentencia C-816 de 30 de
agosto de 2004
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Discusión amplia en la Sala sobre la competencia sin que se hubiere
llegado a una conclusión definitiva (Aclaración de voto)
Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02
de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Magistrados Ponentes:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Con el respeto
que me merecen las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, debo
aclarar en este caso mi voto, para expresar que la inexequibilidad del Acto
Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue declarada por la Corte por
haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que se refiere la sentencia,
durante le sexto debate del proyecto de reforma constitucional, es decir en el
segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes.
No obstante lo
anterior, ha de precisarse que el tema de la competencia se discutió
ampliamente en la Sala Plena durante el debate correspondiente, sin que al
respecto se hubiere llegado a una conclusión definitiva, si el Congreso de la
República tendría o no competencia para adoptar las modificaciones incluidas a
los artículos 15, 25, 28 y 250 de la Constitución, en cuanto podrían afectar
principios esenciales de la Constitución Política, emanados directamente de la
Asamblea Constituyente de 1991, que actuó por expreso mandato del Constituyente
primario.
Fecha ut supra,
CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS RODRIGO ESCOBAR GIL, MARCO GERARDO MONROY CABRA Y
ÁLVARO TAFUR GÁLVIS  A LA SENTENCIA C - 816 /2004
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Secuencia
de los hechos acaecidos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes
(Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Clase de vicios que pueden dar lugar a la inexequibilidad por
razones del trámite impartido/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR RAZONES DE
TRAMITE SOBRE ACTO LEGISLATIVO-Pasos que debe seguir (Salvamento de voto)
Al parecer de los suscritos, en virtud de lo  dispuesto en el
artículo 379 superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuación
congresual, por haberse dado dentro del trámite de aprobación de un acto
legislativo, debió haberse efectuado confrontándola exclusivamente con las
previsiones del Título XIII de la Constitución Política, que regula el proceso
de reforma de la Constitución. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por
dicha norma superior “Los Actos legislativos... sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título.” A nuestro juicio, la interpretación de esta disposición superior
llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el
constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios
que afectan el contenido básico esencial
del proceso institucional diseñado para la reforma de la Carta. A ello parece
aludir el adverbio “solo” utilizado para limitar el alcance del control que
compete al juez constitucional, y la mención expresa de la categoría de vicios
que pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos
que violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional,
sino exclusivamente en el del Título XIII, relativo a la reforma de la
Constitución. Sin duda, esta redacción de la norma superior expresamente
pretende  delimitar la órbita de la acción verificadora de la Corte. Los vicios
relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa conclusión deben
implicar de manera seria la formación de la voluntad democrática del
constituyente primario, las garantías de expresión de las minorías políticas,
los principios y valores fundamentales de la Constitución, o los trámites
ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior. Dentro de la
gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitación de los actos
que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente
derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la
actuación, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio
democrático, debe descartar, en su orden: (i) el carácter irrelevante del
vicio;  (ii) su previa convalidación por el propio Congreso de la República;
(iii) y, por último, si lo anterior no se presenta, el carácter subsanable del
vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el
juicio de inconstitucionalidad por razones del trámite, cuando se detecta la
presencia de cualquier alteración.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA
ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Inexistencia de irregularidad o vicio constitucionalmente relevante
en la reunión plenaria de la Cámara  de Representantes/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Subsanación de irregularidad al
día siguiente de haberse presentado (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Mayorías
exigidas por la Constitución para la aprobación (Salvamento de voto)
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Votación presentada a consideración de las plenarias durante la
segunda vuelta no requiere de mayoría absoluta para su aprobación/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Exigencia de mayoría simple
para la aprobación del informe de ponencia (Salvamento de voto)
Conforme a las normas constitucionales y orgánicas, la
jurisprudencia precedente y la práctica legislativa, la votación del informe
con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se
presenta a consideración de las plenarias de las cámaras congresuales durante
la segunda vuelta de su trámite parlamentario, no requiere de mayoría absoluta
para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la
Corte en la presente ocasión debía aplicarse la norma general de la mayoría simple,
la cual como es fácilmente verificable en el Acta correspondiente, se dio
ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por
el sí, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal mayoría
simple.
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Supuesta
desviación de poder no se encuentra debidamente probada/ACTO LEGISLATIVO QUE
MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL
TERRORISMO”-Acreditación del desorden reinante que motivó la decisión
(Salvamento de voto)
Los suscritos
no pueden compartir los anteriores razonamientos. Ellos parten, en primer
lugar, de la presunción de un supuesto desvío de poder que afectaría la
decisión de la mesa directiva de suspender la sesión. Tal desviación de poder
consistiría en el ánimo torticero de no reconocer los efectos jurídicos y
prácticos de la votación que se llevaba a cabo.  Empero, la referida desviación
de poder no se encuentra debidamente probada, existiendo en cambio material
probatorio suficiente para acreditar que el desorden reinante había llevado a
tal decisión. En efecto, la alteración de las condiciones de tranquilidad en el
recinto no sólo es apreciable con la sola exposición del video casete
correspondiente, sino que además es puesta de manifiesto por varios de los
asistentes y no sólo en el momento anterior a la apelación de la decisión, sino
también posteriormente a dicho momento. De todo lo anterior los suscritos
concluimos que: (i) la aprobación del informe de ponencia sometido a votación
en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes no exigía mayoría
absoluta; (ii) que el levantamiento de la sesión por orden, a pesar de su
posterior reapertura en virtud de la prosperidad de una apelación, implicaba la
interrupción de la votación que se llevaba a cabo, sin que el presidente
estuviera obligado a cerrarla y llevar a cabo el escrutinio de una acción
electoral cumplida en circunstancias de alteración de tal orden. En nuestro
sentir, ni la votación estaba perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus
presuntos efectos constituía un vicio inescindiblemente ligado a un requisito
inexistente de mayoría calificada.
ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-De
haberse presentado la irregularidad sería subsanable por convalidación
presentada en la sesión plenaria del día siguiente (Salvamento de voto)
Los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto
estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusión, que el presidente de
la Cámara de Representantes tenía la obligación de cerrar la votación que
estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesión, el
vicio que se hubiera presentado habría sido convalidado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de noviembre de 2003,
durante la cual el informe con el que concluía la ponencia para segundo debate
en la Cámara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue
nuevamente sometido a votación en esa Corporación legislativa, resultando
aprobado por una mayoría absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos.
Esta convalidación del hipotético vicio se habría producido en virtud de lo
dispuesto por el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992 que, dentro de los principios
que orientan la interpretación del Reglamento, contempla el de “corrección
formal de los procedimientos”. Además, a nuestro parecer no existían razones
para afirmar que el hipotético vicio de falta de cierre de la votación fuera
insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la
Corporación había aceptado que un vicio esencial de la votación puede quedar
convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la
mayoría requerida para su aprobación.
Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02
de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Actores:: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente
D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Con el habitual
respeto por la decisiones de la Sala, salvamos el voto en el asunto de la
referencia, por las razones jurídicas que pasamos a expresar:
En la presente
oportunidad, la Corte encontró que el Acto Legislativo 02 de 2003 era
inconstitucional por razones del trámite impartido, pues en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003,
durante el curso del Sexto debate, se había producido un vicio insubsanable
consistente en  la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la
votación realizada para aprobar el informe con que terminaba la ponencia para
segundo debate en la Cámara, durante la segunda vuelta; aprobación que, dijo la
mayoría, era un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado
mismo. A juicio de la Corte, tal votación no alcanzó la mayoría absoluta de 84
votos requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el
artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los
actos legislativos en segunda vuelta.
Ese vicio, dijo la
Corporación, implicaba en la práctica el hundimiento del proyecto, por no
contar con el apoyo suficiente para entrar a ser aprobado su articulado por el
Congreso.
A juicio de los
suscritos, dicho vicio insubsanable no existió. A esa conclusión llegamos con
fundamento en varias consideraciones jurídicas, y después de haber repasado el
trámite aprobatorio de dicho Acto Legislativo, en especial lo acaecido en la
sesión plenaria que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003,  según pasa a
explicarse.
1. La sesión plenaria de la Cámara de Representantes
surtida el día 5 de noviembre de 2003 durante el curso de la segunda vuelta.
Secuencia de
los hechos acaecidos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5
de noviembre de 2003:
De conformidad
con lo que aparece consignado en el Acta Número 077, correspondiente a la
sesión ordinaria de la  Cámara de Representantes del día miércoles 5 de
noviembre de 2003[134], y también de lo que se
aprecia en la prueba documental incorporada al expediente y consistente en el
video casete correspondiente a la grabación de la sesión, llevada a cabo por el
Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISION, la secuencia de los hechos
que se dieron en dicha reunión plenaria fue la siguiente:
a. La sesión fue
presidida por los honorables representantes Alonso Acosta Osio, Jorge Luis
Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Barrera; se inició a la 1.10 P.M y
tuvo lugar en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional.
b. Al dar inicio a la sesión el
señor Presidente de la Corporación dispuso la verificación del quórum y la
lectura del orden del día, dentro del cual figuraba el Proyecto de acto
legislativo número 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, “por medio de la
cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de
Colombia para enfrentar el terrorismo.”
c. Leído el
orden del día, el secretario procedió a leer el informe con el que terminaba la
ponencia para segundo debate en la Cámara al acto legislativo mencionado, en la
segunda vuelta. Al respecto se lee en el acta lo siguiente:
“El
Secretario General procede:
Proyecto de
Acto Legislativo 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se
modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política para
enfrentar el terrorismo¿.
El Informe de
Ponencia es el siguiente:
Con
fundamento en lo expuesto anteriormente, presentamos ponencia favorable y
solicitamos a los miembros de la Cámara de Representantes:
Dar segundo
debate en segunda vuelta, al Proyecto de Acto Legislativo 223 de 2003 Cámara,
015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y
250 de la Constitución Política para enfrentar el terrorismo¿.
Firman los
honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez,
Zamir Silva, Armando Benedetti.
Señor Presi
dente, está anunciado el proyecto que estaba en discusión, ha sido por
Secretaría, leído el informe de ponencia.
La Secretaría le
informa que quedó en discusión el informe de ponencia con la intervención de la
señora Ministra en el día de ayer.”
d. Acto seguido,
el presidente concedió el uso de la palabra a varios representantes, quienes se
refirieron principalmente a las declaraciones que en la mañana de ese día
habían sido dadas por el señor Ministro del Interior y de Justicia.
Intervinieron ampliamente los representantes Telésforo Pedraza Ortega, César
Laureano Negret Mosquera, Plinio Olano y Germán Navas.
e. En este punto el presidente sometió a
votación el orden del día, que resultó aprobado. Se lee al respecto en el Acta
lo siguiente:
“Antes de
seguir dando el uso de la palabra que se la voy a dar a todos, les solicito
para someter a votación el Orden del Día.
Se abre su
discusión, anuncio que va a cerrar, queda cerrado. ¿Lo aprueba la Plenaria de la
Cámara?
El Secretario
General responde:
Ha sido
aprobado, señor Presidente.”
f. Nuevamente el
presidente concedió la palabra a los representantes que se lo solicitaron;
hablaron entonces Carlos Julio González, Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas,
Alexánder López, Juan de Dios Alfonso, Pedro Nelson Pardo Rodríguez y Gustavo
Petro Urrego.
g. En este punto
el presidente hace la siguiente moción de orden:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Les voy a
agradecer a los parlamentarios, y quiero recordarles que si bien hay un hecho
político hoy, estamos aprobando un Orden del Día que ya fue aprobado, sobre un
tema tan importante, les recuerdo que ayer quedamos pendientes de someter a
votación el informe con que termina la ponencia para iniciar la discusión del
articulado.
Entonces les
agradezco, sean cortos en sus intervenciones con el fin de poder iniciar el
debate para el cual fuimos citados, que es el Estatuto Antiterrorista a través
del Acto Legislativo.”
h. Continua la
sesión con las intervenciones de los representantes Oscar Leonidas Wilches
Carreño, Wilson Alfonso Borja Díaz y Alonso Acosta Osio
i. En este
momento se propone por la Presidencia que se someta a decisión la suficiente
ilustración, pero ante la solicitud de algunos representantes que se habían
inscrito para intervenir y aun no lo habían hecho, se les concede la palabra.
Interviene entonces los representantes Luis Enrique Salas Moisés, Arcángel
Clavijo Valencia, Venus Albeiro Silva, Jesús Ignacio García Valencia, Henry
Quiroga, Alfonso Campo Escobar y Omar Flórez Vélez.
j. Verificadas las anteriores intervenciones, la
presidencia propone la suficiente ilustración y dar lectura al informe con el
que termina la ponencia para proceder a someterlo a votación. Se lee en el acta
al respecto lo siguiente:
“¿Entiendo
que lo ha propuesto el Representante es la suficiente ilustración?
Responde el
honorable Representante Omar Flórez Vélez:
Correcto,
señor Presidente.
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
¿Quiere la
Cámara que continuemos abocando el estudio del Acto Legislativo?
El Secretario
General Responde: doctor Jesús A. Rodríguez:
Así lo
quieren, señor Presidente.
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
Sírvase
continuar, señor Secretario.
El Secretario
General procede: doctor Jesús A. Rodríguez:
Informe con
que termina la Ponencia:
“Proposición
con fundamento en lo expuesto anteriormente presentamos ponencia favorable y
solicitamos a los miembros de la honorable Cámara de Representantes dar segundo
debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo número 223 de 2003
Cámara, 015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se modifican los artículos 15,
24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia, para enfrentar el
terrorismo¿.
Firman los
honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez
Góngora, Zamir Silva, Armando Benedetti.”
Ha sido
leído el informe con que termina la ponencia.
Sométalo a
consideración de la Plenaria, señor Presidente.” (Negrillas fuera del original)
k. A continuación la Presidencia aclara nuevamente que se
va a votar el informe de ponencia para posteriormente entrar a debatir el
articulado. Al respecto se lee en el Acta:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Quiero
recordar a los honorables colegas que ayer quedó cerrado el debate del informe
con que termina la ponencia, y acordamos que hoy iniciábamos la sesión votando
el informe y después empezábamos a discutir artículo por artículo y ayer se registraron
todas las personas que iban a intervenir en cada artículo.
Entonces
quiero señor Secretario, para claridad de la Cámara sírvase informar cuál es la
votación que se requiere para este tipo de Acto Legislativo con el fin de que
haya claridad.
El Secretario
General informa: doctor Jesús A. Rodríguez:
Según el
reglamento señor Presidente, este proyecto requiere mayoría absoluta; por lo
tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes.”
l. Aclarado lo
anterior, se abrió la votación sobre el informe con el que termina la ponencia
para segundo debate en la Cámara al proyecto de acto legislativo, en la segunda
vuelta:
“Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
Nosotros
dijimos que se iba a hacer votación nominal para este caso, entonces como se
pidió la votación nominal, se abre el registro electrónico y después se van a
leer las personas que van a votar manual, se van a leer como votaron, con el
fin de que haya transparencia en la votación.
Sírvase señor
Secretario abrir el registro electrónico.
Si se vota
SI, se aprueba el informe de ponencia.
Si se vota NO
se está negando el informe de ponencia”.
m. Se dio
inicio a la votación. Algunos representantes empezaron a votar, unos en forma
manual y otros en forma electrónica.  En curso  la votación  se produjo la
siguiente conducción de la Sesión por parte del presidente, doctor Alonso
Acosta Osio:
“Aquí hay
parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerde a todos que tienen
que votar.”
n. En ese
momento se produce una situación de desorden que, aunque no es registrada en el
texto del Acta 077, sí es visible en el video casete que obra en el expediente,
correspondiente a la grabación de la sesión por el personal de INRAVISIÓN que
la estaba transmitiendo a través de Señal Colombia. Dicha situación de desorden
motivó que el presidente hiciera un llamado de atención, exhortando al orden,
so pena de levantamiento de la sesión. Al respecto en el Acta quedó consignado
ésto:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Por favor,
orden en la Plenaria o levanto la Plenaria. Por favor orden en la Plenaria o
levanto la Plenaria, yo he dicho que es con orden, estamos en votación.”
También en ese
momento ingresan al Salón algunos representantes que se habían alejado
momentáneamente, respondiendo a la exhortación para acercarse a votar llevada a
cabo anteriormente por el presidente:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Con calma ahí
acaban de llegar los Parlamentarios que estaban aquí afuera en el recinto a
votar.
Pido un
poquito de calma por favor ocupen las curules, honorables Representantes ocupen
las curules que estamos en votación.”
Inmediatamente se procede a la anulación del voto del
representante Cuello, tras haber sido verificado que había votado tato manual
como electrónicamente:
“El
Secretario General: doctor Jesús A. Rodríguez:
¿Doctor
Alfredo Cuello votó electrónicamente o manualmente?
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Honorables
Representantes, por favor ocupen las curules.
El Secretario
General: doctor Jesús A. Rodríguez:
Se anula el
voto del doctor Alfredo Cuello.”
ñ. Aunque no
aparece registrado en el Acta 077, en el video se aprecia que en este momento
hubo un cruce de palabras entre el segundo vicepresidente de la Cámara, quien
aconseja al presidente no cerrar todavía la votación, y la manifestación de
otro representante, quien contrarresta esta expresión del vicepresidente, al
pedir el levantamiento de la sesión por falta de orden. Interviene luego el
representante Venus Albeiro Silva, quien, en cambio, solicita cerrar la
votación. Ante el desorden reinante, que es claramente apreciable en el video
casete, el presidente optó entonces por levantar la sesión. Esta actuación
quedó registrada de la siguiente manera en el Acta 077:
“Intervención
del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:
Señor
Presidente ciérrela.
Intervención
del honorable Representante Alexánder López Maya:
Señor
Presidente no hay garantías, no hay garantías de esa...
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Por favor se
sientan los honorables Representantes, siéntese, me hacen el favor y se sientan
los honorables Representantes.
Usted puede
quedarse ahí pero orden en el recinto, honorables Parlamentarios. Si se sientan
los Parlamentarios cierro la votación. Se me sientan para cerrar la votación,
les pido por favor, por favor se sientan los honorables Representantes, se
sientan los honorables Representantes.
Se levanta la
sesión y se cita para mañana a las 9:00 de la mañana, para el mismo, para la
discusión, no hay orden y se levanta la sesión.
Se sientan,
se sientan y se hace orden, se sientan y hay orden, si no hay orden yo he dicho
que si no hay orden se levanta la sesión y se ha levantado la sesión.”
o.  Interviene
en ese momento la representante Maria Isabel Urrutia, quien apela formalmente
la decisión de levantar la sesión, arguyendo que no se había producido el
conteo de los votos. El presidente somete entonces a decisión de la Plenaria el
levantamiento de la sesión, resultado negada tal proposición, por lo cual se
reabre. Se lee al respecto en el Acta 077 lo siguiente:
“Intervención de
la honorable Representante María Isabel Urrutia Ocoró:
Señor
Presidente, apelo la decisión de levantar la sesión, porque no se contaron los
votos Presidente. Apelo la decisión, Presidente.
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Se sientan los
Parlamentarios para ponerle orden al Debate, acaban de apelar la decisión de
levantar la Sesión. He dicho muy claro que cada vez que no haya orden en el
Recinto, se levanta la Sesión, si no hay orden en el recinto se levanta la
Sesión, acaban de apelar la decisión de levantar la sesión.
¿Aprueba la
Plenaria la decisión de levantar la sesión?
El Secretario
General doctor Jesús A. Rodríguez Responde:
Ha sido negada
señor Presidente. Por lo tanto la Sesión continúa.”
p. Se produce
entonces la intervención del representante Vives, quien manifiesta que la
sesión ya fue levantada, no obstante lo cual solicita que se convalide la
votación:
“Intervención
del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez:
Señor
Presidente, es claro que su conducción no brinda garantías a esta Corporación,
usted abre la votación deliberadamente y podemos estar dos o tres días a ver si
logran los votos suficientes para aprobar este proyecto. Es difícil, aceptar
algunos resultados señor Presidente.
Por demás usted
ya levantó esta Sesión, no hay nada diferente que convalidar el resultado que
está, que según el Registro tiene quórum pero no tiene los votos suficientes,
este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente,
quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrático y a
todos aquellos que sienten que aquí no hay garantías, que nos retiremos de este
recinto, que esta Sesión ya fue levantada y que este proyecto ya fue archivado.”
q.
Posteriormente el Acta 077 trascribe el registro de la votación del informe con
el que terminaba la ponencia. Dicho registro, que expresamente indica que la
mayoría requerida es la simple ( al respecto literalmente se lee: “Tipo de
mayoría: Simple (68)”), da cuenta de los votos electrónicos y manuales
depositados, y arroja como conclusión que se depositaron electrónicamente 50
votos negativos y 71 positivos; y 13 votos manuales positivos frente a 7
manuales negativos, para un total de 83 votos a favor del informe con el que
terminaba la ponencia.
r. Reabierta la
sesión el Acta da fe de la intervención del representante Gustavo Petro Urrego,
quien estimuló a sus compañeros de bancada a retirarse del recinto en señal de
protesta, cosa que efectivamente ocurrió, como se aprecia en el referido video.
Posteriormente intervino la representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda,
quien se refirió al hecho del retiro del recinto de varios representantes y
solicitó al presidente reabrir la votación. En este momento, subsistía un
ambiente de gran alteración del orden en el recinto, que llevó a la
representante a decir: “perdón, Presidente, es que con esta cantidad de
bulla no puede uno ni ...”  La misma parlamentaria solicitó entonces la
verificación del quórum, lo cual fue ordenado por el Presidente, constatándose
por el Secretario que sí había quórum decisorio. Hasta ese momento, se
continuaba exhortando a votar a quienes no lo habían hecho. En efecto, durante
el transcurso de la verificación del quórum, se produjo la siguiente
intervención de la Presidencia:
“El
Secretario General, doctor Jesús A. Rodríguez: procede:
Honorables
Representantes, estamos verificando quórum.
Jorge Luis
Caballero.
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Se les avisa
a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar.”
No obstante lo
anterior, inmediatamente después la Presidencia consideró que al haberse
levantado la sesión no era posible convalidar la votación:
“Dirección de la Sesión por la
Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Entonces
aclaro para que no haya ningún inconveniente y para que la opinión pública lo
tenga claro seguimos en la Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal
que señala la Ley 5ª, lógicamente al estar en votación y levantarse la
Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro
Electrónico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesión porque hay
quórum.”
s. Intervinieron
después los representantes Muriel Benito-Revollo, Juan Hurtado Cano, María
Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar
Flórez Vélez, después de lo cual se propuso y aprobó la declaración de sesión
permanente, sobre lo cual el Acta registra lo siguiente:
Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Doctor Omar
Flórez. ¿Quiere la Plenaria declararse en Sesión permanente?
El Secretario
General responde:
Así lo
quieren, señor Presidente.
t. Continuaron
las intervenciones de los representantes Omar Flórez Vélez, Alfonso Campo
Escobar, Iván Díaz Mateus, Zamir Eduardo Silva Amín, Oscar Alberto Arboleda
Palacio, Reginaldo Enrique Montes Alvarez y Manuel Mesías Enríquez Rosero.
Tras estas
intervenciones se produjo la siguiente dirección de la reunión por parte de la
Presidencia:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Quiero
informarles también, porque es importante, el Articulo 77 del Reglamento, dice
lo siguiente: ¿Cuando por haberse turbado el Orden en las Cámaras, o en sus Comisiones,
durante la consideración de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del
Presidente, esta lo dispondrá hasta la sesión siguiente y adoptado que sea por
él tal determinación, se pasará a considerar los demás asuntos del Orden del
Día¿.
Es claro el
artículo 77 sobre la suspensión de un Asunto y además sigue diciendo: ¿esta
determinación es revocable por el mismo Presidente, como por la Corporación o
Comisión, ante la cual puede apelar cualquier congresista¿.
Esto quiere
decir, que en las dos ocasiones, que la Presidencia ha levantado la Sesión, lo
ha hecho de acuerdo con el Reglamento, a la Ley 5ª con todas las formalidades
legales que señala la Norma, también quiero aclarar que la determinación fue
apelada, pero como el orden seguía turbado en el interior del Recinto, pues,
mientras se calmaban los ánimos y se retomaba, por eso, se demoró en aceptar la
apelación, más que todo, por el desorden que había al interior del recinto.
Sin embargo, la
Presidencia va a dejar que intervengan los Parlamentarios que faltan y va a
citar para mañana, a las diez de la mañana para debatir el Proyecto de Acto
Legislativo, con el fin de estar tranquilos y adelantar el debate como se
quiere.”
u. Finalmente se
produjeron las intervenciones de los representantes Luis Fernando Velasco
Chaves y Javier Ramiro Devia Arias. Este último solicitó a la Presidencia que
se le informara si se había certificado la votación. El Acta 077 al respecto
registra lo siguiente:
“Por favor quiero señor Presidente, que
por Secretaría se me informe, porque yo pienso que no hubo votación de
conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la República.
Dirección de la Sesión por la Presidencia:
doctor Alonso Acosta Osio:
Sírvase aclarar, señor Secretario.
El Secretario General procede:
Con mucho gusto señor Presidente;
honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la
Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la
Plenaria, es una función legal y actúa como Notario.
La Secretaría
no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior
que fue el del señor Presidente cuando, levantó la Sesión.”
v. Por último el
Presidente levantó la sesión y convocó para el día siguiente así:
“Dirección de
la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Creo que
quedó aclarado, pienso que indiscu-tiblemente hoy hay muchas inquietudes, vale
la pena que miremos el proceso como fue señalado y mañana vamos a tener la oportunidad
de debatir.
Se levanta la
sesión y se cita para mañana a las 9:00 de la mañana.”
2. Análisis
jurídico de la anterior actuación de la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
2.1 La clase
de vicios que pueden dar lugar a la declaración de inexequibilidad de los Actos
Legislativos por razones del trámite impartido.
2.1.1. Al
parecer de los suscritos, en virtud de lo  dispuesto en el artículo 379
superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuación congresual,
por haberse dado dentro del trámite de aprobación de un acto legislativo, debió
haberse efectuado confrontándola exclusivamente con las previsiones del Título
XIII de la Constitución Política, que regula el proceso de reforma de la
Constitución. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por dicha norma
superior “Los Actos legislativos... sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título.”
A nuestro juicio, la interpretación de esta disposición superior
llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el
constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios
que afectan el contenido básico esencial
del proceso institucional diseñado para la reforma de la Carta. A ello parece
aludir el adverbio “solo” utilizado para limitar el alcance del control que compete
al juez constitucional, y la mención expresa de la categoría de vicios que
pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos que
violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional, sino
exclusivamente en el del Título XIII, relativo a la reforma de la
Constitución. Sin duda, esta redacción de la norma superior expresamente
pretende  delimitar la órbita de la acción verificadora de la Corte.
Por eso, aunque
conforme había sido explicado por la Corte, y según lo  dispuesto por el
artículo 227 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, las disposiciones
referentes al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales tienen aplicación y vigencia en el trámite
legislativo constituyente, lo que implica que el examen de la Corte no tenga
que limitarse a verificar el acatamiento de los siete artículos que conforma el
Título XIII de la Carta,  ello no quiere decir que cualquier irregularidad en
el procedimiento pueda ser sobreestimada para deducir la inexequibilidad del
mismo. Los vicios relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa
conclusión deben implicar de manera seria la formación de la voluntad
democrática del constituyente primario, las garantías de expresión de las
minorías políticas,  los principios y valores fundamentales de la Constitución,
o los trámites ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior.
Ciertamente, en la Sentencia C-551 de 2003[135],
al interpretar el alcance del artículo 379 de la Constitución cuando indica que
los actos legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando
violen los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta, la Corte
había dejado sentado que la exégesis de esta norma no podía conducir a sostener
que el control de constitucionalidad formal sólo pudiera tomar en consideración
las disposiciones de dicho Título XIII, por la sencilla razón de que el trámite
de reforma de la Carta no se encuentra regulado exclusivamente en ese acápite
de la Constitución. Para arribar a esa conclusión, la Corporación tuvo en
cuenta que las disposiciones de este Título remiten explícita o implícitamente
a otras normas de la misma Constitución o del Reglamento del Congreso, por lo
cual desechó la tesis según la cual estas últimas reglas no tenían ninguna
relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal de los actos
legislativos.
Empero, dado que  el tenor literal del artículo 379 parece ser
categórico al afirmar que “(l)os Actos legislativos... sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en
este título”, y apreciando que esta expresión debía tener algún  “efecto
útil”, la Corte en la aludida Sentencia considero que, si bien las
disposiciones constitucionales u orgánicas referentes al proceso legislativo
ordinario que no fueran incompatibles con las regulaciones constitucionales
contenidas en el Título XIII tenían aplicación y vigencia en el trámite
legislativo constituyente, también era razonable concluir que el mandato del
artículo 379 pretendía restringir la posibilidad de la declaratoria de
inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a
aquellas irregularidades suficientemente relevantes como para poner en
entredicho la aplicación del procedimiento previsto en ese Título de la Carta.
En ese sentido dijo la Corte en aquella ocasión:
“Con base en esa distinción, es razonable concluir que el mandato
del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de
inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a
aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para
constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII.” (Negrillas fuera del original)
Además, para llegar a esta conclusión, la Corte en esa oportunidad
hizo énfasis en la importancia del principio de instrumentalidad de la formas,
conforme al cual los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo.[136]
En virtud de este principio, a la hora de llevar a cabo el control de
constitucionalidad formal de cualquier procedimiento legislativo, el juez debe
tener en cuenta que no todo desconocimiento de una regla de trámite trae como
consecuencia la inexequibilidad del acto, pues evidentemente con frecuencia se
presentan  irregularidades  irrelevantes, que no vulneran ningún principio ni
valor fundamental,  no afectan el proceso de formación de la voluntad
democrática en las cámaras, ni desconocen el contenido básico institucional del
procedimiento constitucional.
2.1.2. De otro
lado, ya en otras ocasiones anteriores la jurisprudencia, refiriéndose al
tramite de la leyes, había explicado cómo algunas irregularidades en el
procedimiento no son de tanta envergadura como para llegar a afectar la validez
del acto, al punto de originar su inconstitucionalidad. A esta clase de
irregularidades la Corte les había reconocido un carácter “irrelevante”.
Para reconocer cuándo se está en presencia de esta clase de vicios intrascendentes, la jurisprudencia había
señalado que si la actuación no vulnera ningún
principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso
de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el defecto del
trámite podía estimarse irrelevante.[137]
También había sido explicado por la Corte que en
ciertas ocasiones se presenta otra categoría de vicios que si bien son
relevantes, es decir susceptibles de afectar la validez del acto producido por
el legislador, han sido subsanados durante el mismo trámite legislativo surtido
en el Congreso, por lo cual, en estos casos no procede  la declaración de
inexequibilidad.  Se trata entonces de vicios relevantes
pero convalidados, que en aplicación del principio de prevalencia de lo
sustancial sobre lo procesal no deben dar lugar al pronunciamiento de
inexequibilidad de la Corte.[138]
Además, a esta
posibilidad que tienen el mismo Congreso de subsanar el trámite se refiere
expresamente la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, que en su artículo 2°
consagra el “principio de corrección formal de los procedimientos”, según el
cual en la interpretación de tal Reglamento debe tenerse en cuenta que es
posible subsanar “los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el
entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de
formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las
minorías y el ordenado adelantamiento de las  discusiones y votaciones.”
También el artículo 5° ibidem alude a esta posibilidad de convalidar lo
actuado, cuando al señalar qué clase de vicios son insubsanables prescribe:
“ARTICULO  5o. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación
de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la
Constitución Política:
“1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer
funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de
validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno.
“2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.
“PARAGRAFO. Sobre
reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379
constitucional.” (Negrillas fuera del original)
A este catálogo de irregularidades hay que
agregar una tercera clase de vicios, que es la de aquellos que, si bien son
relevantes y no han sido convalidados por el mismo Congreso, son susceptibles
de ser corregidos posteriormente, para lo cual la misma Constitución y la Ley
5ª de 1992[139] confieren a
la Corte la competencia para ordenar la subsanación correspondiente. En este
sentido, el parágrafo del artículo 241 indica que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la
formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que
lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado
el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.”[140]
Finalmente, aparecen aquellos vicios insubsanables
que originan la inexequibilidad formal del acto sujeto a control de la Corte.
Así pues, dentro
de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitación de los
actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente
derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la
actuación, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio
democrático, debe descartar, en su orden: (i) el carácter irrelevante del
vicio;  (ii) su previa convalidación por el propio Congreso de la República;
(iii) y, por último, si lo anterior no se presenta, el carácter subsanable del
vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe
seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trámite, cuando se
detecta la presencia de cualquier alteración. Tales pasos habían sido descritos
con precisión por la Corte así:
“Así, para que el juez constitucional constate que ocurrió una
irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i) si la
entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley;
(iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto
observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la
Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.” [141]
2.1.3. En la
presente oportunidad los suscritos no encontramos la existencia de ninguna
irregularidad ni vicio constitucionalmente relevante en la actuación surtida en
la reunión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día 5 de
noviembre de 2003, durante el trámite del sexto debate dado al proyecto que
devino en Acto Legislativo N° 02 de 2003. Y de haberse presentado alguna
irregularidad,  ella fue subsanada dentro del mismo proceso constituyente, en
la reunión plenaria de la misma Cámara que tuvo lugar al día siguiente.
En efecto, la
razón fundamental por la cual la mayoría consideró que se presentaba un vicio
insubsanable tuvo que ver con la presunta falta de la mayoría requerida para
aprobar el informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la
Cámara en la segunda vuelta.  El vicio consistió, dice la Sentencia, en la
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de
ponencia, realizada el día 5 de noviembre de 2003 durante el sexto debate en la
segunda vuelta en la Cámara de Representantes. Dicha   votación, sostuvo la
posición mayoritaria, en virtud de lo dispuesto por el artículo 375 superior en
armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, requería
de mayoría absoluta. Empero, ese día la votación del informe de ponencia no
alanzó los 84 votos constitutivos de tal mayoría absoluta. Además, esta aprobación
mayoritaria era un requisito indispensable para poder entrar a votar el
articulado mismo.
No obstante,
como pasa a demostrarse, no era cierto que la Constitución o el Reglamento del
Congreso exigieran tal mayoría calificada, ni que sin esta aprobación así
surtida fuera imposible entrar a debatir y aprobar el articulado del Acto
Legislativo.
2.2. Las
mayorías exigidas por el artículo 375 de la Constitución Política para Aprobar
un Acto Legislativo.
2.2.1. Conforme a lo reglado por el artículo 375 de la Constitución
Política:
“Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno,
diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los
diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por
ciento del censo electoral vigente.
“El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios
y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los
asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo
período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada
Cámara.” (Negrillas fuera el original)
Desarrollando esta disposición constitucional, el artículo
119 del la Ley 5ª de 1992, Orgánica el Reglamento del Congreso, reitera:
“ARTICULO 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la
aprobación de:
1.
Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo
período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375,
inciso 2 constitucional).
“ ...” (Negrillas fuera el
original)
Y en el mismo
sentido el artículo 225 ibidem reza:
“ARTICULO 225. Trámite de
aprobación. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada
una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera "vuelta" o
primer período ordinario de sesiones; publicado por el Gobierno, requerirá de
la mayoría absoluta en la segunda "vuelta" o período ordinario. Ambos
períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.” (Negrillas fuera el original)
De la lectura de las anteriores disposiciones es fácil concluir que
lo que requiere ser aprobado por mayoría absoluta en la segunda vuelta es el “proyecto”,
el “proyecto de acto legislativo” o las “reformas
constitucionales”. Sin duda, este es el sentido gramatical de los artículos
que exigen esa mayoría calificada.
Sin embargo, la Sentencia de la que nos apartamos estima que, con
base en lo prescrito por las normas que se acaban de transcribir, en el caso de
los proyectos de acto legislativo la votación del informe con que termina la
ponencia presentada para dar el segundo debate en la plenaria de cada Cámara
durante la segunda vuelta requiere, igualmente, ser aprobada por mayoría
absoluta de votos.[142] Esta aprobación del
informe de ponencia, en realidad no sería tal, sino una “aprobación prima
facie del proyecto como un todo”.
Al parecer de los suscritos esta conclusión no es de recibo, y se
trata más bien de una regla que fue deducida por la mayoría a partir de una
interpretación extensiva que no era posible llevar a cabo en la presente
ocasión.
2.2.2. Ciertamente, la regla general en materia de mayorías
legislativas decisorias es la de mayoría simple. Así lo indica claramente el
artículo 146 superior, conforme al cual “(e)n el Congreso pleno, en las
Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente
una mayoría especial.” Nótese como para el constituyente la exigencia de
mayorías especiales debe ser expresamente formulada por la Carta.
Armónicamente, el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso, prescribe:
“ARTICULO 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas la
decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría.”
Véase como nuevamente se indica que las mayorías especiales, como la
absoluta, sólo proceden cuando las disposiciones constitucionales así lo
disponen.
Por ello, examinando las anteriores disposiciones constitucionales y
orgánicas, la Corte había mostrado el carácter absolutamente excepcional de las
normas que exigen determinadas mayorías absolutas. En este sentido, en la
Sentencia C-011 de 1997[143] se vertieron los
siguientes conceptos:
“Las normas sobre quórum y mayorías decisorias en todas las
corporaciones públicas de elección popular están consignadas en los artículos
145 y siguientes. Así, en el artículo 145 se dispone que no se podrá deliberar
sin contar con menos de una cuarta parte de los integrantes de esas
corporaciones - dentro de las cuales se incluye expresamente a las comisiones
que creen esos cuerpos - y que "las decisiones sólo podrán tomarse con la
asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente". Y ya con respecto al
acto mismo de decidir dispone el artículo 146 que "En el Congreso pleno,
en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por
la mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija
expresamente una mayoría especial".
“De acuerdo con la Constitución, la regla general en el proceso
decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se reúne más de
la mitad de los integrantes de la corporación y que las resoluciones se adoptan
por la mayoría de votos de los miembros presentes.
De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los términos de los artículos 82 y
83 de la Constitución de 1886,  en relación con las mayorías exigidas para
decidir.
“Ahora bien, como se precisa en los artículos 145 y 146 de la
Carta, existen temas, regulados específicamente por la Constitución, para los
cuales se exige la obtención de una mayoría especial para los acuerdos del
Congreso de la República. Así,  se requiere del voto favorable de la
mayoría de los miembros de las dos Cámaras Legislativas  para revestir de
facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P. art. 150.10),
para la expedición de las leyes orgánicas y de las leyes estatutarias (C.P.
arts. 151 y 153), para  la aprobación de una reforma constitucional en el
segundo período de su discusión (C.P. art. 375); etc.
“Igualmente, la Constitución exige el voto conforme de los dos
tercios de los miembros de ambas Cámaras para la reforma o derogación de los
decretos legislativos dictados por el gobierno en épocas de estado de guerra
exterior  (C.P. art. 212), para la concesión de amnistías o indultos generales
por motivos políticos (C.P. art. 150.17), para la autorización de los viajes de
los congresistas al exterior con dineros del erario público (C.P. art. 136.6),
etc.”  (Negrillas fuera del original)
A su vez, la jurisprudencia de la Corte ha acogido el principio
general de hermenéutica jurídica conforme al cual no es procedente la
aplicación analógica ni la interpretación extensiva de las normas exceptivas:
“... tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y
obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación
restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la
disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general,
pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser
aplicado. En el caso presente, la norma general –de rango constitucional- es el
principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es
consubstancial a la noción misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que
distingue las normas jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta
característica de ser de imperativa observación por parte de sus
destinatarios.”[144]
Y sobre el mismo tema:
“Así, siendo que el alcance del referido numeral 4° es el de erigir una
excepción al fuero penal militar, dicha excepción no puede extenderse por el
legislador a otros militares de distinto rango de los mencionados por la
Constitución. En efecto, las excepciones constitucionales, como la del fuero
integral, deben interpretarse en forma restringida, es decir, respecto de ellas
debe entenderse que no pueden ser extendidas por el legislador, porque la regla
general, también de rango constitucional, es la que resulta aplicable a los
casos no señalados expresamente en la norma exceptiva. De esta manera, al
extender la excepción, el legislador acabaría contradiciendo la norma general
constitucional.” [145]
Siendo entonces que las normas que exigen mayorías absolutas son de
carácter excepcional y por lo tanto de interpretación restringida, no era
posible considerar que también la aprobación de los informes de ponencia en la
segunda vuelta del trámite de los actos legislativos requería  de esa mayoría
calificada.
2.2.3. Finalmente, examinando de manera concreta el problema
jurídico relativo a si es o no necesaria la aprobación por mayoría absoluta de
las decisiones de dar o no dar debate, o de proseguir o reabrir el debate de
los proyectos de ley que requieren tal clase de mayoría para que su articulado
sea aprobado, la Corte había concluido que tales decisiones sobre la
continuidad o no continuidad del debate no requieren mayoría calificada. En
efecto, en el pronunciamiento recogido en la Sentencia C-140 de 1998[146],
la Corte distinguió claramente entre las decisiones que tienen que ver con
entrar a debatir una propuesta normativa y aprobar tal propuesta, manifestando
que la mayoría absoluta que menciona el artículo 146 de la Carta solo es exigida
para la aprobación de las normas:
“... conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un
artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de
una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se
propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra
vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la
votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación
de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha
reiterado, se haga por mayoría absoluta.” (Negrillas del original)
2.2.4. Esta distinción entre la decisión de aprobar o improbar el
informe de ponencia (informe que concluye con la proposición de dar debate o de
archivar el proyecto) y la decisión de aprobar o improbar el texto normativo
llamado a trasformarse en ley de la República o en Acto Legislativo proviene de
la diferencia sustancial que existe entre debatir un proyecto y votar el mismo.
Diferencia esta que había sido subrayada por la corporación así:
“La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto
"debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o
por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas
para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
"Debate", según el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, significa "controversia sobre una cosa entre dos o
más personas".
“En consecuencia, a menos que todos los miembros de una
comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema
-situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos
representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso
de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y
conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa
entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración
colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener
la decisión puesta en tela de juicio.
“Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a
toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las
reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica
del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la
votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla
implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio,
plasmada en el artículo 145 de la Carta.”[147]
2.2.5. Por
último, no existe prueba relativa a una práctica parlamentaria consistente
según la cual, durante la segunda vuelta de los actos legislativos, la decisión
de aprobar o improbar el informe con el que termina la ponencia deba ser
adoptada por mayoría absoluta de votos. Contrariamente, existen pruebas
relativas a la práctica contraria.  Así por ejemplo, en la aprobación del Acto
Legislativo N° 01 de 2001 la Plenaria de la Cámara de Representantes
expresamente consideró que, para tomar esa decisión, la mayoría requerida era
la simple. Así lo pone de presente el Acta correspondiente a la reunión
plenaria de esa Corporación legislativa que tuvo lugar el día 19 de junio de
2001, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 373 de 2001, en
donde se lee:
“Dirección de la sesión por la Presidencia:
Como ha sido leído el artículo, la Presidencia decreta suficiente
ilustración, entonces en consideración el informe con que termina la
ponencia, era lo que se estaba debatiendo, ¿entonces aprueba la plenaria la
proposición con que termina el informe?
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Señor Secretario sírvase abrir el registro por favor.
La Secretaría General manifiesta:
La Secretaría ordena abrir el registro electrónico.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Les informo que estamos votando el informe con que termina la ponencia, está abierto el registro por favor sírvanse votar, una vez termine
la votación con mucho gusto doctor de la Espriella le damos la moción de orden.
...
Tiene la palabra el Representante Miguel de la Espriella.
Intervención del honorable Representante Miguel Alfonso de la
Espriella Burgos:
Las
proposiciones con que termina el debate, ni siquiera son obligatorias de votar,
por eso la votación nominal en este caso es absolutamente inocua, le pediría
como ponente que ni siquiera se votara esa proposición y pasáramos
inmediatamente al articulado tal y como lo dispone el Reglamento. Por favor
señor Secretario lea el artículo correspondiente sobre la votación a las
proposiciones con que termina el debate.
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Se solicita y se les recuerda a los Parlamentarios que estamos en
votación del informe como termina la ponencia, una vez se termine la votación
con mucho gusto le damos el uso de la palabra doctor Mesa.
La Secretaría General manifiesta:
Los Parlamentarios que votan manualmente favor acercarse a la
Secretaría.
Los Congresistas que no hayan votado en el tablero electrónico, por
alguna falla mecánica, por favor hacerlo en la Secretaría de manera manual.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Vamos a cerrar la votación, tranquilos honorables Representantes,
les recuerdo que para aprobar el informe de Comisión es por mayoría simple, les pido a los honorables Representantes tener paciencia y
tranquilidad. Señor Secretario cierre e l registro, cierre la votación, señor
Secretario anuncio que se cierra la votación, comunique a la Presidencia el
resultado de la votación.
La Secretaría
General manifiesta:
Señor
Presidente por el SI 84, por el NO 54.
Señor
Presidente por el SI aprobando el informe de ponencia 84, por el NO 54.
VOTACION DEL
INFORME COMO TERMINA LA PONENCIA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 120 DE 2000 CAMARA, 012 DE 2000 SENADO
por medio del
cual se modifican algunos
artículos de la Constitución Política,
(Transferencias).
Cámara de
Representantes
República de
Colombia
RCS número
1285 19-06-01
Asistentes:
129 8:12:13 p.m.
PAL. 120 de
2000
Junio 19 de
2001
Proposición
con la que termina el informe
por medio de
la cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.
Tipo de
mayoría: Simple (65)
No votan: 43
Sí:
70          No: 48                 Abstiene: 0  Excusados: 0” (Negrillas fuera del original)
2.2.6. De todo lo anterior los magistrados aquí disidentes
encontramos que, conforme a las normas constitucionales y orgánicas, la
jurisprudencia precedente y la práctica legislativa, la votación del informe
con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se
presenta a consideración de las plenarias de las cámaras congresuales durante
la segunda vuelta de su trámite parlamentario, no requiere de mayoría absoluta
para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la
Corte en la presente ocasión debía aplicarse la norma general de la mayoría
simple, la cual como es fácilmente verificable en el Acta correspondiente, se
dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos
por el sí, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal
mayoría simple.
No obstante, la Sentencia de la que disentimos estima que los
informes de ponencia correspondientes a los Actos legislativos en la segunda
vuelta también deben ser votados por mayoría absoluta, porque se trata de una “aprobación
prima facie del proyecto como un todo”, luego si para votar el articulado
se requiere esta mayoría calificada, la misma se debe dar para aprobar el
informe de ponencia, pues de lo contrario no habría votos suficientes para
aprobar el articulado por mayoría absoluta.
Sin embargo, por varias razones este argumento no es de recibo,
según pasa a explicarse:
- En primer lugar, porque parte de la errada presunción según la
cual quien vota negativamente el informe de ponencia que termina proponiendo
dar debate al proyecto, irremediablemente votará también en forma negativa todo
el articulado del mismo. Esta presunción no sólo es infundada, sino que además
es contraria al principio democrático. Ciertamente ella parte de la premisa
según la cual el debate no tiene ninguna importancia, y de la confrontación de
ideas que en él se produce no puede resultar ningún cambio de posición entre
los congresistas. Evidentemente, al darse la discusión, al esgrimirse
argumentos en pro o en contra del proyecto y de cada uno de sus artículos, la
opinión y el sentido del voto de los parlamentarios puede variar. Justamente
esta es la importancia del debate, y por ello la Constitución, la Ley Orgánica
y la jurisprudencia con particular énfasis, destacan la necesidad de que se dé.
Por lo anterior, la mayoría simple que acepta dar el debate posteriormente
puede verse transformada en la mayoría absoluta que aprueba el proyecto.
- El argumento acogido por la Corte para concluir que se requiere de
mayoría absoluta para aprobar el informe de ponencia, aparte de carecer de
fundamento normativo, pues como se vio no existe norma expresa en ese sentido,
equipara la votación de dicho informe a la votación del propio texto
legislativo. Se trataría de dos aprobaciones sobre idéntico asunto, por lo cual
la votación del proyecto tendría exactamente el mismo resultado aritmético que
la votación del informe. De esta manera, el argumento parte de que la votación
del informe de ponencia equivale a una previa votación “en bloque” del
proyecto, (votación “del proyecto como un todo”, son las palabras de la
Sentencia) lo cual no es así, pues las normas sobre trámite legislativo
distinguen claramente las dos figuras, y los momentos en que se presentan.
Ciertamente, dichas normas permiten que en el caso de las leyes –no así de los
actos legislativos- se dé una aprobación en bloque, pero no confunden esta
posibilidad con la aprobación del informe que propone entrar a debatir el
proyecto. Es más, la aprobación en bloque parte de la previa aprobación relativa
a entrar a debatir el proyecto. Se trata pues de dos momentos distintos, y de
dos decisiones con un objeto diferente. Ni la Constitución ni la ley Orgánica
del reglamento del Congreso regulan una supuesta fase de pre aprobación general
del proyecto como un todo o en bloque, luego la existencia de esta fase es una
inferencia jurisprudencial sin sustento normativo claro.
- El argumento aceptado por la mayoría de los magistrados prescinde
de considerar las causas por la cuales puede votarse negativamente el informe
de ponencia que termina proponiendo dar curso al debate: tales causas no
necesariamente tienen que ver con el rechazo total del proyecto, pues pueden
obedecer a razones políticas como la opinión sobre la necesidad de postergar el
debate, de aprobar una ponencia alterna, etc.
- No existiendo norma concreta que indique que para aprobar el
informe positivo de ponencia se requiere de mayoría absoluta, la Corte ha
debido aplicar la regla general sobre mayoría simple. Pero, si de deducir por
vía jurisprudencial alguna regla no expresa se trataba,  al menos ha debido
tener en cuenta lo que el legislador orgánico dispuso respecto de la aprobación
del informe de ponencia en el debate en comisiones, máxime cuando el artículo
185 de la Ley 5ª de 1992 indica que “(e)n la discusión y aprobación de un
proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo
procedimiento establecido para el primer debate"...  Para esta
situación análoga, cuando en la comisión el informe del ponente propone dar el
debate al proyecto, el Reglamento ni siquiera exige que sea sometido a
votación.[148] Solamente si se propone
archivar o negar el proyecto, se debe debatir esa propuesta y se debe poner en
votación al cierre del debate. Nótese como tampoco aquí se exige mayoría
absoluta y cómo el legislador orgánico es más exigente con la decisión de
archivar el proyecto que con la de dar el debate. Sólo para aquella exige que
sea sometida a votación. Ésta da paso automático al debate. A juicio de los
suscritos, este era un criterio legislativo expreso que era relevante a la hora
de estudiar si, en el segundo debate del acto legislativo, la aprobación del
informe de ponencia requería o no se aprobada por mayoría absoluta.
- La premisa de la cual parte la Corte al equiparar la votación del
informe de ponencia con la aprobación en bloque o “como un todo” del
Proyecto desconoce la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-227 de 1997[149],
en donde se sostuvo que tratándose de actos legislativos compuestos de varios
artículos no era posible su discusión global. Véase lo que al respecto dice el
mencionado fallo:
“Lo dicho excluye, en consecuencia, la votación en bloque de todo un
proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de
acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos
o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate,
atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o
la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto
previo.”
2.2.7. Por lo dicho los suscritos rechazamos el argumento utilizado
por la mayoría de la Sala para deducir la obligatoriedad de mayoría absoluta
para aprobar el informe con el que termina la ponencia que propone dar segundo
debate a un proyecto de acto legislativo en la segunda vuelta. Este requisito
no existía, por lo cual ha debido aplicarse simplemente la exigencia de mayoría
simple, la cual como se vio, en esta ocasión se dio ampliamente al haber sido
aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el sí, que superaban los 65
requeridos para conformar tal mayoría simple.
Además, no pasa inadvertido a los suscritos que la propia Acta 077
correspondiente a la reunión plenaria de la Cámara que tuvo lugar el día 5 de
noviembre de 2003 expresamente indicaba que la simple era la mayoría exigida
para esa decisión. Al respecto se lee lo siguiente en ese documento:
“VOTACION INFORME CON QUE TERMINA LA
PONENCIA
Cámara de
Representantes
República de
Colombia
RCS Nº 1759 05-11-03
Asistentes:
134 3:55:40 p.m.
PAL. 223 de
2003
Noviembre 5
de 2003
Proposición
con la que termina el informe
¿...Modifica
los artículos 15, 24, 28 y 250 de la C. P.
de Colombia
para enfrentar el terrorismo¿
Tipo de
mayoría: Simple (68)”[150]
(Negrillas fuera del original)
Y, aunque quien
actuó como secretario se refirió a que se requerían 84 votos, esa afirmación la
hizo en relación con la aprobación del proyecto de acto legislativo y no del
informe de ponencia, como se deduce del tenor de sus propias palabras:
“Entonces quiero señor Secretario, para claridad de la Cámara
sírvase informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de Acto
Legislativo con el fin de que haya claridad.
El Secretario General informa: doctor Jesús A. Rodríguez:
Según el
reglamento señor Presidente, este proyecto requiere mayoría
absoluta; por lo tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes.”[151] (Negrillas fuera del original)
Los mismos representantes presentes en la sesión también hicieron
precisiones al respecto:
“Una parte es el informe de ponencia y otra parte es el articulado,
que ciertamente, son las reformas que se harán a las leyes o a la misma
Constitución, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy
brevemente lo siguiente: aquí hubo votación mayoritaria, porque se abra el
segundo debate, uno no puede inferir, que porque no existían los 84, 85 votos,
que el proyecto había sido negado, si ni siquiera se abrió el segundo debate,
si ni siquiera se puso a consideración el articulado del proyecto, distinto es
cuando se someta a debate, a discusión y aprobación cada uno de los artículos
que contiene el acto legislativo.”[152]
2. 3. La supuesta supresión de los efectos jurídicos y prácticos de
la votación realizada en el sexto debate en la segunda vuelta en la Cámara de
Representantes.
2.3.1. Afirma la Sentencia, que el vicio en el que se incurrió en el
sexto debate durante el trámite impartido al proyecto que devino en Acto
Legislativo 02 de 2003 consistió no sólo en la falta de la mayoría absoluta
necesaria para la aprobación del informe con el que terminaba la ponencia para
segundo debate en la segunda vuelta, sino además en la supresión de los efectos
jurídicos y prácticos de la votación realizada en la sesión plenaria del día 5
de noviembre de 2003, durante tal debate. En este sentido, en dicho
pronunciamiento se sostiene que aún si se admitiera el argumento de que no se
requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en
la segunda vuelta, se presentaría tal vicio, porque el efecto práctico de la
votación habría sido el hundimiento del proyecto, no obstante lo cual, la
sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara sin reconocer el efecto
jurídico y práctico de esa votación.
Para la mayoría, la interpretación sistemática de los artículos 77 y
132 del Reglamento llevaría a concluir que sólo en casos excepcionales puede
suspenderse una votación por razones de quebrantamiento del orden en las
sesiones, y que en la reunión del día 5 de noviembre de 2003 no se presentaba
esa situación de desorden, pues las pruebas obrantes en el expediente,
apreciadas en su conjunto, mostraban que la decisión del presidente de levantar
la sesión no se motivó en la necesidad de preservar el orden, sino en evitar
reconocer los efectos prácticos y jurídicos de tal votación. Agrega el fallo
que, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por
la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una
parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de
algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto
orden y existía quórum decisorio no obstante lo cual la mesa directiva se
abstuvo de cerrar la votación. Esta falta de cierre de la votación, sostiene la
Sentencia, es uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la
inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos.
2.3.2. Los suscritos no pueden compartir los anteriores
razonamientos. Ellos parten, en primer lugar, de la presunción de un supuesto
desvío de poder que afectaría la decisión de la mesa directiva de suspender la
sesión. Tal desviación de poder consistiría en el ánimo torticero de no
reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación que se llevaba a
cabo.  Empero, la referida desviación de poder no se encuentra debidamente
probada, existiendo en cambio material probatorio suficiente para acreditar que
el desorden reinante había llevado a tal decisión. En efecto, la alteración de
las condiciones de tranquilidad en el recinto no sólo es apreciable con la sola
exposición del video casete correspondiente, sino que además es puesta de
manifiesto por varios de los asistentes y no sólo en el momento anterior a la
apelación de la decisión, sino también posteriormente a dicho momento.
La desviación de poder, ha dicho la Corte, debe ser plenamente
probada. No basta la sola afirmación de que se ha incurrido en ella,  y no
puede ser establecida a partir de inducciones fundadas en conjeturas o
indicios. Sobre el particular la Corporación había dicho:
“Pero como es natural no basta la sola afirmación de la existencia
de motivos diferentes al ejercicio de la facultad discrecional, pues ello requiere
de las pruebas legales pertinentes que puedan acreditar ante la jurisdicción
contenciosa administrativa la configuración de la mencionada desviación de
poder como causal de la nulidad del acto administrativo acusado y del
restablecimiento del derecho correspondiente.”[153]
También el h. Consejo de Estado ha vertido una sostenida
jurisprudencia en este punto:
“La desviación de poder se presenta
cuando la atribución de que está investido un funcionario se ejerce, no hacia
el fin requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Según lo ha
reiterado esta Corporación, la alegada desviación de poder como causal de anulación
de los actos administrativos “Consiste en el hecho de que una autoridad
administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en
lo externo, a las ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para
el cual se le ha investido de esa competencia, sino para otro distinto”.Quien
alega abuso o desviación de poder debe probarlo a satisfacción.”[154] (subrayas ajenas al texto)
Y en el mismo sentido:
- “El vicio llamado por la doctrina y por la Ley “desviación del
poder”, consistente en el hecho de que la autoridad administrativa, con la
competencia suficiente para dictar un acto, ajustado en lo externo a las
regularidades de forma, lo ejecuta no en vista del fin para el cual ha sido
investido para esa competencia, sino para otro distinto. Por lo tanto, cuando
se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo acusado de
desviación del poder, el demandante está en el deber de demostrar plenamente
que la autoridad administrativa proferidora del acto, lo dictó, no en beneficio
del buen servicio  -  lo que se presume  - , sino con un fin que se aparta de
ese criterio.”[155] (subrayas ajenas al texto)
- “Tratándose
de la figura de la desviación de poder, que se configura cuando el funcionario
expedida del acto ha tenido en mira motivos distintos de aquellos para los
cuales se le confirmó competencia, su verificación requiera una
investigación sobre la mente del funcionario, sobre las secretas intenciones
que los llevaron a tomar su decisión.
(...)
La intención o el motivo que lleva a una persona a actuar
jurídicamente sólo puede darse por demostrada cuando por cualquier medio
probatorio se acredite su exteriorización, vale decir, cuando deje de estar en
el mundo mental, subjetivo y transcienda el mundo objetivo de las pruebas, lo
cual, como es obvio, sólo sucede cuando lo ha manifestado oralmente o por
escrito.” [156](subrayas ajenas al texto)
Como se dijo, al parecer de los suscritos no estaba plenamente
probada la desviación de poder en que supuestamente incurrió el presidente de la
Cámara de Representantes cuando levantó la sesión  por orden, a fin de no darle
efectos jurídicos ni prácticos a los votos depositados hasta ese momento.
Ciertamente, no existe prueba en el plenario que demuestre la exteriorización
suya de este propósito, el cual fue deducido por la mayoría a partir de la
manifestación de otro parlamentario, relativa a la inconveniencia de cerrar la
votación ante la posibilidad de que el informe de ponencia no obtuviera la
mayoría requerida. La prueba sobre la exteriorización del ánimo torcido brilla
por su ausencia, sin que la Sentencia mencione siquiera de dónde obtiene que la
decisión del presidente de levantar la sesión no se motivó en la necesidad de
preservar el orden, sino en evitar reconocer los efectos prácticos y jurídicos
de tal votación.
En cambio, existen suficientes evidencias sobre la
reinante alteración del orden y sobre la exteriorización de que éste y no otro
fue el motivo por el cual se levantó la sesión.  Estas evidencias resultan
especialmente del video casete mencionado, en donde  se observa que, abierta la
votación, el Presidente de la Cámara decidió apremiar a algunos parlamentarios
para que entraran al recinto a votar, actividad de apremio que no duró sino
unos breves minutos, cuando la bancada opositora, por su parte, empezó también
a apremiar al presidente para que cerrara la votación. Hubo pues un forcejeo
recíproco entre quienes apremiaban a los congresistas para que ingresaran a
votar y los que estaban apremiando para que se cerrara la votación. Este
forcejeo propició una situación de desorden en el recinto y de alteración de
los ánimos, que llevó al Presidente a levantar la sesión en curso, sin cerrar
la votación ni, hacer el conteo respectivo.
2.3.3. De otro
lado, los magistrados que disentimos estimamos que la facultad de levantar la
sesión por alteración del orden procedía aun considerando que estaba abierta
una votación, como lo reconoce la misma Sentencia de la que nos apartamos. En
efecto, dice el fallo que la interpretación armónica de los artículos 77 y 132
del Reglamento lleva a la conclusión según la cual en casos excepcionales puede
suspenderse una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones.
Ciertamente, a pesar de que el referido artículo 132  prescribe que “(a)nunciado
por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo
que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está
votando”, norma que pareciera señalar la imposibilidad de levantar la
sesión por orden durante el transcurso de la votación, lo cierto es que el
articulo 77 también resulta aplicable en situaciones de alteración de las
condiciones de tranquilidad en el recinto del Congreso durante la adopción de
decisiones, pues esta norma garantiza un valor esencial del régimen
democrático, cual es el que las decisiones políticas se tomen dentro de un
espacio de transparencia  y de garantía institucional de la libertad del voto.
Como se
recuerda, el artículo 77 prescribe que “(c)uando por haberse turbado el
orden en las Cámaras o en sus comisiones, durante la consideración de cualquier
asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, éste lo dispondrá hasta la
sesión siguiente, y adoptada que sea por él tal determinación, se pasará a
considerar los demás asuntos del orden del día”; no hacen falta
demasiadas consideraciones  para concluir que lo que defiende el artículo
anterior –el orden mínimo dentro del cual deben surtirse las actuaciones del
Congreso- es crucial para la democracia. Por ello, entender que, en virtud de
lo prescrito por el artículo 132,  el 77 queda suspendido cuando se abre a
votación, circunstancia en la cual se puede permitir cualquier tipo de desorden
sin que el presidente de la célula legislativa tenga la oportunidad de
intervenir para clausurar la actividad que se desenvuelve en esas
circunstancias, resulta del todo desproporcionado.
Ahora bien, de
la exhibición del video casete que obra en el expediente, en el cual aparece
gravada la sesión de la plenaria de la Cámara correspondiente al día 5 de
noviembre de 2003, los suscritos extraemos que ciertamente se presentaba una
situación de alteración del orden, por lo cual no podía calificarse de
arbitraria la decisión de levantar la sesión. Como se dijo, a la exhortación a
acercarse a votar que hacía la mesa directiva, apremio que es una práctica
parlamentaria que encuentra respaldo normativo[157]
y que, además, resulta  usual como lo puso de presente el mismo presidente de la
Cámara y puede leerse en el Acta 077[158], la bancada
opositora reaccionó acosando para cerrar la votación inmediatamente, forcejeo
recíproco que alteró los ánimos. Así pues, en aplicación del artículo 77, y
dadas las circunstancias de hecho, al presidente le asistía la facultad de
levantar la sesión, sin que el haber hecho uso de esa prerrogativa pudiera
interpretarse como un gesto suyo a favor o en contra de determinada posición
frente al proyecto.
En efecto,
conforme al artículo 43, numeral 4°, de la Ley 5ª de 1992,  a los Presidentes
de las Cámaras Legislativas les corresponde llevar a acabo, entre otras
funciones, la de cumplir y hacer cumplir el Reglamento  y “mantener el orden
interno”. Para el desempeño de esta última función debe reconocérseles a
estos dignatarios un margen razonable de apreciación sobre cuándo se encuentra
o no alterado tal orden interno; salvo que haya un error manifiesto en la
valoración de las circunstancias de hecho, debe aceptarse que la calificación
sobre la alteración del orden durante las reuniones parlamentarias corresponde
hacerla a quien las preside, quien, con fundamento en esta percepción personal,
puede hacer uso de la facultad de levantar la sesión e interrumpir una votación
en curso. Destacan además los suscritos, que la facultad de levantar la sesión
por “haberse turbado el orden”, en los términos del artículo 77 del
Reglamento, no implica que dicha perturbación sea grave. Por lo
tanto, no exigiéndose esta connotación de gravedad, y tratándose de una
facultad discrecional del presidente, que implica cierto margen de apreciación,
no era la Corte la llamada a calificar si la evidente alteración de la
tranquilidad en el recinto podía dar o no dar lugar al levantamiento de la
sesión.
2.3.4. Ahora
bien, si en la reunión del 5 de noviembre posteriormente la decisión de
levantar la sesión fue apelada, y ésta fue reabierta, ello per se no
obligaba al Presidente a cerrar en forma inmediatamente la votación y a
contabilizar los votos. Ciertamente, el reglamento del Congreso contenido en la
Ley 5ª de 1992 no incluye ninguna norma que indique un plazo máximo o mínimo
para tener abierta la votación; pero además, al parecer de los suscritos, no
sólo no existía un plazo legal para cerrar la votación y hacer el conteo, sino
que ni siquiera existía la obligación de producir tal cierre y escrutinio. En
efecto, si bien el inciso final del artículo 77 de la Ley 5ª de 1992 señala que
la determinación de levantar la sesión por orden “es revocable tanto por el
Presidente mismo como por la Corporación o comisión, ante la cual puede apelar
cualquier Congresista”, lo cierto es que si tal determinación de levantar
la sesión es apelada, y la apelación resulta aprobada, la obligación del
Presidente es reabrir la sesión, pero no cerrar ni certificar la votación que
estuviera en curso.  Lo anterior obedece a dos razones: que el artículo 77 nada
dice al respecto, pues de su redacción sólo se infiere la obligación de reabrir
la sesión; y en segundo lugar, que si existiera la obligación de cerrar la
votación y verificar el escrutinio por el sólo hecho de haber sido aprobada la
apelación de la decisión de levantar la sesión, entonces resultaría
automáticamente convalidada, sin ninguna garantía para las minorías, una
votación viciada por razones de la alteración del orden en que se produjo. La
necesidad de garantizar que las votaciones que se producen en el Congreso de la
República sean verdaderamente plurales, libres y transparentes, impide
considerar que la reapertura de la sesión obligue al presidente a cerrar una
votación cumplida dentro de circunstancias de alteración del orden, que a él
discrecionalmente compete mantener y valorar.
Así pues, la interrupción de la votación por
levantamiento de la sesión por razones de orden naturalmente conduce a que tal
votación no se perfeccione, y por lo tanto no deba producirse la
correspondiente certificación sobre el escrutinio. Precisamente, esto fue lo
que sucedió durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes llevada a
cabo el día 5 de noviembre de 2003. La Presidencia consideró que al haberse
levantado la plenaria, la votación interrumpida no se había convalidado, por lo
cual prosiguió con el debate. Al respeto se lee en el acta:
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio "Entonces
aclaro para que no haya ningún inconveniente y para que la opinión pública lo
tenga claro seguimos en la Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal
que señala la Ley 5ª, lógicamente al estar en votación y levantarse la
Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro
Electrónico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesión porque hay
quórum."[159]
De esta manera,
a juicio de los suscritos en la sesión del día cinco de noviembre no se llegó
nunca a verificar la votación, ni el Secretario certificó nada al respecto,
debido a la interrupción presentada como consecuencia de la decisión de
levantar la sesión por orden. Por lo cual no es posible afirmar que en esa
fecha el proyecto fue archivado por la decisión mayoritaria de la Cámara de
Representantes. En efecto, en la parte final del acta, se lee:
“Intervención
del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias:
“Gracias señor
Presidente. Es que creo que se está incurriendo en un error y quiero que por
Secretaría se me certifique lo que pienso que ocurrió en la tarde del día de
hoy.
“A mi juicio
la votación no terminó y como consecuencia de ella, la Secretaría no puede
certificar la votación del Informe con que termina la Ponencia de este Proyecto
de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la votación se turbó el orden
en la Sesión y el señor Presidente procedió a levantar la misma, posteriormente
vino la votación sobre la apelación del levantamiento de la Sesión; pero a mi
juicio en ninguno de esos trámites, la Presidencia ordenó cerrar el Registro y
mal podría, entonces, la Secretaría certificar cuál fue la votación, de una
votación que no fue cerrada.
“Quiero, por
favor, que quede esa constancia que por Secretaría se me informe, si ellos de
acuerdo con  lo que sucedió en la Sesión del día de hoy, pueden certificar la
votación, si se cerró la votación y cuál fue el resultado de ella. Porque si
hubo votación, mal podríamos entonces, convocar a votación para el día de
mañana. Por favor quiero señor Presidente, que por Secretaría se me informe,
porque yo pienso que no hubo votación de conformidad con el Reglamento Interno
del Congreso de la República.
“Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
“Sírvase
aclarar, señor Secretario.
“El Secretario General
procede:
“Con mucho
gusto señor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe
de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el
Secretario de la Plenaria, es una función legal y actúa como Notario.
“La Secretaría
no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior
que fue el del señor Presidente cuando, levantó la Sesión.
“Dirección de la
Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
“Creo
que quedó aclarado, pienso que indiscutiblemente hoy hay muchas inquietudes,
vale la pena que miremos el proceso como fue señalado y mañana vamos a tener la
oportunidad de debatir.”[160]
2.3.5. De todo
lo anterior los suscritos concluimos que: (i) la aprobación del informe de
ponencia sometido a votación en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes no exigía mayoría absoluta; (ii) que el levantamiento de la
sesión por orden, a pesar de su posterior reapertura en virtud de la
prosperidad de una apelación, implicaba la interrupción de la votación que se
llevaba a cabo, sin que el presidente estuviera obligado a cerrarla y llevar a
cabo el escrutinio de una acción electoral cumplida en circunstancias de
alteración de tal orden.
Por lo anterior,
no compartimos el argumento sobre el cual se edifica el fallo, según el cual
en la sesión del 5 de noviembre se produjo una  supresión indebida de los
efectos jurídicos y prácticos de una votación perfeccionada, constituyéndose
uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un
Acto Legislativo, puesto que “se encuentra irrescindiblemente ligado con el
requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución,
en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la
aprobación de actos legislativos”. En nuestro sentir, ni la votación estaba
perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus presuntos efectos constituía un
vicio inescindiblemente ligado a un requisito inexistente de mayoría
calificada.
2.4. De haberse presentado alguna irregularidad, esta
sería de naturaleza subsanable, y su convalidación se habría presentado en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes surtida el día 6 de noviembre de
2003.
2.4.1
Finalmente, los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto
estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusión, que el presidente de
la Cámara de Representantes tenía la obligación de cerrar la votación que
estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesión, el
vicio que se hubiera presentado habría sido convalidado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de noviembre de 2003,
durante la cual el informe con el que concluía la ponencia para segundo debate
en la Cámara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue
nuevamente sometido a votación en esa Corporación legislativa, resultando
aprobado por una mayoría absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos.[161]
Esta
convalidación del hipotético vicio se habría producido en virtud de lo
dispuesto por el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992 que, dentro de los principios
que orientan la interpretación del Reglamento, contempla el de “corrección
formal de los procedimientos”, que define así:
“ARTICULO 2o.
Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación
de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes
principios:
...
“2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto
subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que
así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las
leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado
adelantamiento de las  discusiones y votaciones.”
La anterior convalidación del hipotético vicio ha
debido ser tenida en cuenta por la Corte, pues, conforme a su propia
jurisprudencia, antes de proceder a la declaración de inconstitucionalidad de
una ley o un acto legislativo por vicios de forma, es menester cerciorarse de
que el defecto que produciría tal declaración no haya sido subsanado:
“En segundo término, puede ocurrir que
el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la
ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de
procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto,
es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art.
228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la
disposición acusada.” [162]
Además, a nuestro parecer no existían razones para
afirmar que el hipotético vicio de falta de cierre de la votación fuera
insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la
Corporación había aceptado que un vicio esencial de la votación puede quedar
convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la
mayoría requerida para su aprobación:
“28. En segundo término, en
otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el
proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el
propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad
haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para
efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado, la doctrina y
la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la votación, puede
entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la ley contó con la
mayoría necesaria requerida, pues la finalidad de la votación (determinar si
existe o no una mayoría) se habría cumplido[163].”[164]
(Negrillas fuera del original)
Así pues, aun
suponiendo que el Presidente estaba obligado a cerrar la votación interrumpida
y a contabilizar los votos, y aceptando, también en gracia de discusión, que la
aprobación del informe de ponencia requería de la mayoría absoluta de votos,
tales vicios habrían sido subsanados por la propia Cámara de Representantes en
la sesión del seis de noviembre de 2003, con lo cual los intereses que las
supuestas reglas de procedimiento tutelaban habrían quedado plenamente
garantizados. Ciertamente, es claro que tanto el informe de ponencia para
segundo debate en la Cámara en la segunda vuelta como todos y cada uno de los
artículos del Acto Legislativo N° 02 de 2003 fueron aprobados por mayoría
absoluta de votos, como se deduce de la lectura del Acta 078 correspondiente a la
Sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de
noviembre de 2003, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 663 de 9
de diciembre del mismo año.[165]
En los
anteriores términos dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia.
Fecha ut
supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA A LA SENTENCIA  C - 816 /2004
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por razones del procedimiento impartido (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por sustitución de la Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance respecto de vicios de competencia (Aclaración de voto)
Las
facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos en
los cuales, tras la reforma, la Constitución anterior resulta completamente
sustituida por otra nueva. El concepto de sustitución de la Constitución es de
interpretación restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar
en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen
parámetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano
vigente para verificar si una reforma constitucional sustituyó la Carta, por lo
cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para
casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental
y no una simple modificación de la misma. En cada caso la Corte Constitucional
debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitución de la Carta, para
lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos
definitorios o esenciales de la Constitución.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las facultades del juez constitucional por la posible
extralimitación del poder de reforma (Aclaración de voto)
El suscrito
estima que, puesto que no existe  norma de la cual pueda extraerse esa
conclusión, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder
de reforma límites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de
sustituir totalmente la Constitución. Ni siquiera respecto de los derechos
fundamentales podría afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el
propio artículo 377 superior alude a las reformas constitucionales que “se
refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus
garantías”. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al procedimiento
mismo de reforma de la Constitución, respecto de los cuales el constituyente no
previó ninguna cláusula de inmodificación. Así mismo, por las mismas razones,
el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser entendidos como
aspectos excluidos del poder de reforma. Finalmente, debe anotarse que no
existen tampoco límites temporales para el ejercicio del poder de reforma,
referidos de manera particular a una disposición concreta, o de manera general
respecto del texto de la Constitución. En conclusión, la facultades de la
Corte, se reitera, proceden únicamente para verificar la sustitución esencial
de la Constitución Política y no la reforma de sus reglas, principios o
valores.
Referencia: expedientes D-5121 y D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02
de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Actores:: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente
D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Por las razones
que quedaron expuestas en el documento correspondiente, el suscrito magistrado
salvó el voto en relación con la decisión de inexequibilidad por vicios de
trámite adoptada por Corte respecto del Acto Legislativo N° 02 de 2003[166].
No obstante lo
anterior, como el tema de la competencia se discutió ampliamente en la Sala
Plena durante el debate correspondiente, estimo conveniente  aclarar también mi
voto, en referencia específica al tema de la posible sustitución de la
Constitución Política, que puede producir el constituyente derivado en
ejercicio de sus facultades de reforma de la misma.
Sobre tal
asunto, el suscrito magistrado está de acuerdo con las consideraciones vertidas
en los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-551 de
2003, C-1200 del mismo año y C- 572 de 2004, conforme a las cuales la Corte
puede estudiar demandas incoadas en contra de los actos reformatorios de la
Constitución por vicios de procedimiento en su formación, asunto que incluye
los vicios de competencia por una eventual sustitución de la Constitución
vigente. Sobre el particular, en el primero de estos pronunciamientos la Corte
afirmó lo siguiente:
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para
destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y
por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente
se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no
está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la
Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede,
en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por
ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por
cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además
porque estaría minando las bases de su propia competencia. .”[167]
No obstante, el
tema de la competencia de la Corte para revisar demandas interpuestas en contra
de actos legislativos merece acotaciones, según pasa a exponerse:
1.
Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de
los Actos Legislativos por razones del procedimiento impartido:
En principio, en
los términos del artículo 379 de la Constitución Política, la Corte sólo tiene
competencia para estudiar demandas relativas al desconocimiento de asuntos
procedimentales, por violación de las disposiciones del Título XIII de la
Carta, obviamente entendiendo, como lo ha hecho la jurisprudencia, que las
normas de este Título remiten explícita o implícitamente a otras reglas de la
misma Constitución o del Reglamento del Congreso, por lo cual estas últimas
también tienen relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal
de los actos legislativos.  Sobre el particular la Corte ha dicho:
“Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la
convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se
violen los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título
XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la
Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón
de que el trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no
se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378
superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado
título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del
Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior
quienes integran el Gobierno;...”[168]
2.
Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de
los Actos Legislativos por sustitución de la Constitución.
A pesar de lo
anterior, la jurisprudencia anteriormente mencionada también ha admitido que
dentro de los asuntos de procedimiento se incluye el tema de la competencia del
constituyente derivado; puesto que dicha competencia se tiene para reformar la
Constitución y no para sustituirla, entra dentro de las facultades de esta
Corporación el constatar que tal sustitución no se haya producido. En efecto,
en la Sentencia C-551 de 2003 -y en las posteriores antes mencionadas- la Corte
distinguió entre reformar y sustituir la Constitución, de donde se deriva que
el poder de reforma tiene límites materiales que impiden que la Carta sea
cambiada en su integridad, realidad jurídica que sustenta las facultades de
control del juez constitucional para verificar el posible desbordamiento de
tales límites.
No obstante lo
anterior,  lo cierto es que la competencia de la Corte Constitucional se
restringe únicamente al caso en que se produce esa sustitución de la Carta,
como fue reconocido en el aludido pronunciamiento:
“Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo,
incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la
Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta
los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen
del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la
reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o
principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.
Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado
social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un
Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría
que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque
formalmente se haya recurrido al poder de reforma. Y por ende, como la Corte
debe analizar si la ley convocante conduce indefectiblemente a que el poder de
reforma desborde sus límites competenciales, es necesario que al estudiar cada
uno de los numerales del artículo 1° de la Ley 796 de 2003, esta Corporación
examine si los proyectos de reforma constitucional sometidos a la aprobación
del pueblo implican o no una sustitución de la Constitución de 1991.”[169]
Por lo tanto,
las facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos
en los cuales, tras la reforma, la Constitución anterior resulta completamente
sustituida por otra nueva. El concepto de sustitución de la Constitución es de
interpretación restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar
en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen
parámetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano
vigente para verificar si una reforma constitucional sustituyó la Carta, por lo
cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para
casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental
y no una simple modificación de la misma. En cada caso la Corte Constitucional
debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitución de la Carta, para
lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos
definitorios o esenciales de la Constitución.
En este punto el
juez constitucional debe observar un profundo respeto por el ejercicio del
poder constituyente derivado, bien sea por parte del Congreso de la República,
o a través de los demás mecanismos previstos en la Constitución. Razones de
peso obran a favor de ese carácter restringido de las facultades de control de la
Corte en este terreno, pues la no existencia en el ordenamiento superior de
cláusulas pétreas o inmodificables, que determinen la irreformabilidad parcial
de la Carta, militan en pro del reconocimiento de un amplio margen al poder de
reforma, mientras no se produzca la sustitución total de la Constitución. Se
trata pues de un control de extremos, que opera únicamente para el aludido caso
de un cambio de tal magnitud que conlleve la sustitución del poder
constituyente primario que es el pueblo.
Por otra parte, la
Corte Constitucional no debe perder de vista que cuando la reforma es
adelantada por  el Congreso de la República o una Asamblea Nacional
Constituyente[170], aquellos órganos
colegiados, pluralistas y electivos ostentan una representación democrática que
no detenta esta Corporación, y que cuando tal reforma se da por la vía del
referendo, opera un mecanismo de participación directa del pueblo en la
adopción de la reforma; esta realidad es importante, pues la auto atribución de
un amplio poder de control de supuestos desbordamientos del poder de reforma, o
criterios muy estrictos de evaluación de la competencia del ente reformador,
acaban teniendo como efecto que se radique en cabeza de la Corte una facultad
de control material del acto reformatorio que la Carta no le confiere, e
impidiendo el legitimo ejercicio del poder constituyente derivado por las vías
institucionales previstas para el efecto, haciendo que las reformas
constitucionales queden sujetas a una especie de visto bueno de esta
Corporación, nunca previsto por el constituyente primario. Todo ello en detrimento
del principio democrático.  Así, un órgano constituido, no elegido
popularmente, que no es sede para el ejercicio de un pluralismo político
amplio, y cuya capacidad representativa nunca se asimila a la de los organismo
colegiados de elección popular, acabaría decidiendo la validez de cualquier
reforma tan sólo parcial de la Constitución.
En este mismo
punto del alcance muy restringido de las facultades de control del juez
constitucional para verificar la no sustitución de la Constitución so pretexto
del ejercicio del poder de reforma, esta Corporación debe tener presente que en
ningún momento el ejercicio de tal control implica la confrontación del acto
reformatorio con las propias normas de la Constitución reformada, o con algunas
de ellas, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. No existe una
categoría de normas de superior jerarquía respecto de las cuales deba
adelantarse una confrontación para establecer si la reforma fue excesiva o no.
Tampoco los tratados internacionales constituyen un parámetro de comparación
válido para determinar la posible sustitución de la Carta, pues la labor no es
de comparación normativa, sino de verificación de la subsistencia esencial de
la Constitución.
Así pues, las
facultades de control de la Corte no pueden consistir tampoco en verificar si
la reforma constitucional contradice puntualmente algún tratado de derechos
humanos del cual Colombia sea Estado Parte, porque se trataría de un control
material que la Carta no le asigna. En cualquier caso, si la reforma de la
Constitución resulta contraria a uno de estos tratados, de ahí no se deduce la
inconstitucionalidad del acto reformatorio, o el ejercicio extralimitado del
poder de reforma,  sino que se compromete la responsabilidad internacional del
Estado en los términos previstos por el derecho internacional, como lo sostuvo la
Corte Constitucional en la Sentencia C-400 de 1998, y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en la opinión consultiva OC-14 de 1994, en donde expresó
que se presentaba la responsabilidad  internacional del Estado por la
expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
De manera
particular las facultades de control de la Corte no consisten en la comparación
del acto reformatorio de la Constitución con aquellos artículos de la misma que
recogen principios o valores fundamentales, para determinar si han sido o no
modificados. Dichos valores y principios pueden ser redefinidos o precisados en
su alcance y proyección, o inclusive el constituyente secundario puede incluir
nuevos principios o valores.
En síntesis, el
suscrito estima que, puesto que no existe  norma de la cual pueda extraerse esa
conclusión, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder
de reforma límites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de
sustituir totalmente la Constitución. Ni siquiera respecto de los derechos
fundamentales podría afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el
propio artículo 377 superior alude a las reformas constitucionales que “se
refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus
garantías”. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al
procedimiento mismo de reforma de la Constitución, respecto de los cuales el
constituyente no previó ninguna cláusula de inmodificación. Así mismo, por las
mismas razones, el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser
entendidos como aspectos excluidos del poder de reforma.
Finalmente, debe
anotarse que no existen tampoco límites temporales para el ejercicio del poder
de reforma, referidos de manera particular a una disposición concreta, o de
manera general respecto del texto de la Constitución.
En conclusión,
la facultades de la Corte, se reitera, proceden únicamente para verificar la
sustitución esencial de la Constitución Política y no la reforma de sus reglas,
principios o valores.
En los términos
anteriores aclaro  mi posición, concretamente en lo relativo a las facultades
de control del juez constitucional respecto de la posible extralimitación del
poder de reforma.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
[1] La doctrina sobre
los límites competenciales del poder de reforma en el constitucionalismo
colombiano ha sido reiterada por las sentencias C-1200 de 2003 y C-572 de 2004.
[2] Sobre la
competencia como presupuesto del procedimiento ver, entre otras, las sentencias
C-543 de 1993 y C-551 de 2003, Fundamento 22. Ver, a nivel doctrinal, Paloma
Biglino Campos.. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Augusto Cerri. “Sindacanilita da
parte della Corte Costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi
forza di legge” en Revista Trimestrale di Diritto Pubblico, Milano,
1965, Año XV. Igualmente ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia
Costituzionale. Turín, Il Mulino, 1977, pp capítulo 5, pp 124 y ss.
[3] Entre muchas otras, ver las siguientes
providencias: la Sentencia C-573 de 2004, MP Rodrigo Uprimny Yepes, que declaró
inexequible el inciso 12 del numeral 2° artículo 8º de la Ley 812 de 2003, por
violar la regla de unidad de materia; la Corte se abstuvo entonces de estudiar
los otros cargos de la demanda, pues la norma sería en todo caso retirada del
ordenamiento. Ver igualmente la sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, que declaró la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 797/03, que
disponía un descuento del 50% en el cobro de copagos y cuotas moderadores de
los pensionados que devengaran mesadas de hasta tres salarios mínimos. La
demanda presentaba, esencialmente, cargos por violación del principio de
consecutividad y del principio a la igualdad.  La Corte sólo estudió la primera
censura y con base en ella declaró la inexequibilidad del precepto. La
sentencia C-147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, que declaró la
inexequibilidad de algunos apartados de la Ley 788 de 2002, referentes a los
impuestos aplicables a los juegos de suerte y azar, con base en la comprobación
de irregularidades en el trámite legislativo, consistentes en la violación de
los principios de consecutividad e identidad.  En consecuencia, la Corte no
analizó los cargos por vicios de fondo, relativos a la afectación de los
principios de seguridad jurídica y buena fe respecto al pago del tributo.
Igualmente la sentencia C-087 de 2001 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, que
declaró la inexequibilidad de algunas disposiciones de un proyecto de ley, que
modificaba la Ley 142/94, en lo relativo al uso de Gas Licuado de Petróleo en
automotores, proyecto que había sido objetado por el Gobierno.  La objeción
prosperó por violación del principio de unidad materia, por lo que la Corte no
analizó los demás cargos que habían sido planteados por el Ejecutivo.
Igualmente la sentencia C-08 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, que
realizó la revisión de un proyecto de ley estatutaria sobre hábeas data. Esta
revisión recae no sólo sobre la formación de la ley sino también sobre su
contenido. Además, varios intervinientes cuestionaron el contenido material de
la ley. Sin embargo, la Corte encontró un vicio de procedimiento, declaró la
inexequibilidad del proyecto y se abstuvo de examinar la constitucionalidad de
su contenido.
[4] Ver por ejemplo la
sentencia del Consejo Constitucional en Francia  110 del 24 de diciembre de
1979, en donde ese tribunal declaró la inconstitucionalidad del proyecto de presupuesto.
En ese caso, una de las demandas, presentada por los diputados socialistas,
contenía cargos por vicios de procedimiento y vicios de fondo. El Consejo
Constitucional se limitó al examen de uno de los cargos de procedimiento, pues
éste resultó suficiente para declarar la inconstitucionalidad del proyecto, y
se abstuvo de examinar las otras acusaciones. Ver al respecto Louis Favoreu,
Loic Philip. Les grandes décisions du conseil
constitutionnel. (6 Ed) Paris,
Sirey, 1991, pp 416 y ss.
[5] Para una defensa
del minimalismo como metodología de decisión judicial, ver la tesis de Cass
Susntein sobre los “argumentos  teóricamente incompletos” en Cass
Sunstein. (1996) Legal Reasoning and Political
Conflict. New York, Oxford University Press. Capítulo
2, pp 35 a 61. Ver igualmente su texto. One case at a time.  Judicial
minimalism on the Supreme Court.  Harvard University Press, 1999.
[6] Un ejemplo
reciente fue la sentencia C-754 de 2004, MP Alvaro Tafur Galvis, en donde la
Corte constató que el Congreso había incurrido en vicios de procedimiento en la
aprobación de la norma acusada que inevitablemente conducían a su
inexequibilidad. Sin embargo, la Corte entró a estudiar las acusaciones de
fondo contra esa disposición y concluyó que ésta vulneraba materialmente la
Carta.
[7] Sobre este
parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos
reformatorios de la Constitución , pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-387 de 1997,
M.P. Fabio Morón Díaz, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz , C-487 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia C-387 de
1997, MP Fabio Morón Díaz, Fundamento 2º.
[9] Ver, entre otras,
las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002,
C-614 de 2002, C-551 de 2003 y C-1200 de 2003.
[10] La expresión LEMP
hace referencia en esa sentencia a la Ley Estatutaria de los Mecanismos de
Participación.
[11] Sentencia C-551
de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamentos 10 y 11.
[12] Íbídem,
Fundamento 10.
[13] Para el
desarrollo de esta sesión, ver Gaceta del Congreso No 608 del 21 de
noviembre de 2003, pp 1 a 28.
[14] Gaceta del
Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 21.
[15] Ibídem, p
21
[16] Para el
desarrollo de esta sesión, ver Gaceta del Congreso No 612 del 24 de
noviembre de 2003, pp 3 a 28.
[17] Ibídem p
pág.14
[18] Para el
desarrollo de esta sesión, ver Gaceta del Congreso No 617 del 25 de
noviembre de 2003, pp 3 a 24
[19] Ibídem, p
16.
[20] Ver Gaceta del
Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, pp 20 y ss.
[21] Ibídem, p 617.
[22] Para el
desarrollo de esta sesión, ver el acta publicada en la Gaceta del Congreso No
663 del 9 de diciembre de 2003
[23] Ibídem, p
4
[24] Ibídem p
11
[25] Ibídem p
15.
[26] Ibídem, p
22
[27] Se trata de la llamada paradoja de Condorcet y de los teoremas de la
imposibilidad y del caos de Arrow, que explican el enorme poder de quien maneja
la agenda de los debates. La literatura al respecto es inmensa. Ver por ejemplo
Kenneth Arrow y Hervé Raynaud. Opciones sociales y toma de decisiones
mediante criterios múltiples. Madrid, Alianza Editorial, 1989. Ver una
presentación pedagógica en Daniel A. Farber y Philip P Frickey. Law and Public Choice. A Critical
Introduction. Chicago: The
University orf Chicago Press. 1991,
pp 38 y ss. En Colombia, ver Hugo López. “¿Puede existir el bien común? El
teorema de la imposibilidad de Arroz y la nueva democracia colombiana” en Lecturas
de Economía, No 34, 1991, pp 11 y ss; y Tulio Elí Chinchilla. La mayoría
no existe. Medellín, Universidad de Antioquia, Colección El Legado del
Saber. 2003.
[28] Sentencia C-222
de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración 2
[29] Gaceta del
Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 18.
[30] Ibídem, p
19.
[31] Ibídem, p
21.
[32] Ibídem. p
24.
[33] Ver, en la sesión
del 5 de noviembre, las intervenciones de los representantes Hurtado Cano,
Arboleda Palacio, Flórez Vélez, Díaz Mateus, Enríquez Rosero y Devias Arias
[34] Ver en la Gaceta
del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 17, la votación del
informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre. Para las votaciones del
informe de ponencia y del articulado el 6 de noviembre, ver Gaceta del
Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, pp 22 y 23 (informe de
ponencia),  pp 51 a 53 (art. 1º), pp 54 y 55 (art. 2º), pp 58 y 59 (art. 3º),
pp 60 y 61 (art. 4º) y pp 62 y 63 (art. 5º).
[35] Ver Gaceta del
Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 20.
[36] Ver Gaceta del
Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 22.
[37] Gaceta del
Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003
[38] Ibídem, p
28
[39] Ibídem p
23 y p 28.
[40] En la sesión del
5 de noviembre, antes de la votación dice: “Según el reglamento señor
Presidente, este proyecto requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben
votarlo positivamente 84 honorables representantes”. En la sesión del 6 de
noviembre dice: “Ha sido aprobado el informe de ponencia, conforme lo
establece la Constitución para las reformas constitucionales en segunda vuelta,
mayoría absoluta”
[41] Ver en la Gaceta
del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 16, esa expresión en el
registro de la votación del informe de ponencia en la sesión del 5 de
noviembre. La misma expresión aparece en el registro de la votación del informe
de ponencia en la sesión del 6 de noviembre. Ver Gaceta del Congreso No
663 del 9 de diciembre de 2003, p 2.
[42] Ver que los
registros de las votaciones de los artículos del Acto Legislativo en la sesión
del 6º de noviembre van precedidos de la misma expresión “tipo de mayoría:
simple”. Ver Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003,
p 51 (art. 1º), p 54 (art. 2º), p 55  (art. 3º), p 60 y (art. 4º) y p 62 (art.
5º).
[43] Ver, por ejemplo,
el registro en las actas de las votaciones del articulado del Acto Legislativo
No 1 de 2003 en la Plenaria de la Cámara de Representantes, que viene
acompañado también de la expresión “tipo de mayoría: simple”. Ver Gaceta
del Congreso No 378 del 31 de julio de 2003, pp 11, 15, 18, etc.
[44] La Corte destaca
que el voto del representante Alfredo Cuello aparece registrado tanto
electrónicamente como manualmente, pero obviamente sólo puede ser contabilizado
una vez. La llamada “anulación” de ese voto por el secretario consistió
simplemente en evitar la doble contabilidad de ese voto.
[45] Así, una
comparación de la lista de votación nominal del informe de ponencia en la
página 16 y de la verificación de quórum en la pagina 19 muestra al menos a los
siguientes representantes que aparecen votando positivamente para la
verificación del quórum, aun cuando habían votado negativamente la ponencia:
Manuel Berrío Torres, Musa Besailed, Arcángel Clavijo, Carlos Quintero, William
Ortega, Luis Velasco, Edgar Fandiño, Wellington Ortiz y Freddy Sánchez.
[46] El registro de la
votación manual del informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre aparece
en la Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 17. El
registro de la votación del informe de ponencia en la sesión del 6 de noviembre
aparece en la Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, pp
22 y 23. La comparación muestra un cambio de voto negativo a positivo de al
menos los siguientes 14 parlamentarios: Octavio Benjumea, Manuel Berrío Torres,
Musa Besailed Fallad, Jorge Casabianca, Francisco Córdoba , Luis Jiménez
Tamayo, Luis Monsalvo Gnecco, John Velazaquez,  Edgar Fandiño, Wellington
Ortiz, Freddy Sánchez, Gustavo Lanziano y Martha Vergara de Pérez.
[47] Sobre este
principio, ver, entre otras, las sentencias C-737 de 2001, C-872 de 2002 y el
auto 170 de 2003
[48] En el mismo
sentido, ver, entre otras, las sentencias C-760 de 200 y C-551 de 2003
[49]  Por ejemplo,
la formación de las leyes en Francia distingue claramente en el trámite en
plenarias dos momentos: la “discusión general”  y la “discusión
detallada”[49].
La primera fase permite un debate general del texto y de su orientación, sin
que haya un análisis del contenido concreto de los artículos propuestos,
mientras que en la segunda fase, las fuerzas políticas discuten específicamente
cada artículo.  Para el caso del derecho belga, no sólo se diferencia entre la
discusión general de la orientación del proyecto y el debate específico del
articulado sino que, además, se exige que tanto la comisión como la plenaria no
sólo aprueben el articulado sino que además deben aprobar también el proyecto
en su conjunto. Esta exigencia es tan estricta que incluso un proyecto que
tenga un solo artículo debe ser discutido y votado dos veces, pues no sólo debe
aprobarse la disposición sino también el proyecto en su conjunto.  Sobre el
particular ver, Jean-Pierre Bonhoure et al. Les principales étapes de la procédure
législative  en el portal de la Asamblea Nacional de ese país,
específicamente en www.assembleeationale.fr/connaissance/collection/5.asp.
Igualmente, Michel
Leroy. «L'élaboration
des lois et le contrôle de leur légalité. Tomado del
portal del Consejo de Europa, específicamente en
www.coe.int/T/F/affaires_juridiques/
[50] Dice este artículo, en lo pertinente:
“Aprobado el
articulado de un proyecto, el Presidente dispondrá que el Secretario dé lectura
al título del proyecto, y preguntará seguidamente:
"¿Aprueban los miembros de
la Comisión (o Corporación, si se trata en sesión plenaria) el título
leído?"
A la respuesta afirmativa, el
Presidente expresará:
"¿Quieren los Senadores (o
Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional)
aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?".
[51] Ver Gaceta del
Congreso No 612 del 24 de noviembre de 2003, pp 15 y ss
[52] Ver Gaceta del
Congreso No 27 de 2002, p 17 (lectura de la proposición final de la ponencia)
y p 22 (votación de dicha proposición)
[53]  Ver Ibídem,
p 7 (lectura de la proposición final de la ponencia) y p 15 (votación de dicha
proposición) .
[54] Ver Sentencia
C-551 de 2003. MP Eduardo Montealegre Lynett.
[55] Ver Gaceta del
Congreso No 34 de 2003, p 11 en donde aparece la  lectura de la proposición
final de la ponencia y Gaceta del Congreso No 36 de 2003, p 15,
en donde figura la votación de dicha proposición.
[56] Los casos expresos de archivo previstos
por Ley 5ª de 1992 son: (i) cuando una cámaras insiste frente a las objeciones
del gobierno pero la otra las encuentra fundadas (art. 200); (ii) cuando la
Corte Constitucional, frente a una objeciones presidenciales, declara
inexequible el proyecto (art. 199); (iii) cuando un proyecto es apelado, y la
Plenaria niega la apelación (art. 166); (iv)  Cuando el pleno aprueba una enmienda
total al proyecto, y da traslado a la comisión para que ésta lo acoja en primer
debate, pero la comisión lo rechaza; (v) cuando la ponencia propone archivar el
proyecto y esa proposición es aprobada (art. 157); y finalmente (vi) cuando un
proyecto es votado negativamente en una de las plenarias (art. 184)
[57] Ver al respecto,
en la Gaceta del Congreso No 663 de 2003,  las intervenciones en al
sesión del 6ª de Noviembre de los representantes Maria Isabel Urrutia (p 15),
Wilson Borja ( p 18), José Joaquín Vives (p 20)
[58] Ver al respecto,
en la Gaceta del Congreso No 663 de 2003,  las intervenciones en al sesión
del 6ª de Noviembre de los representantes Telésfora Pedraza (p 16) y Javier
Ramiro Devia (p 20).
[59] Tal fue la tesis
defendida por el representante Manuel Mesías Enríquez Rosero en la sesión del
5º de noviembre. Ver Gaceta del Congreso. No 617 de 2003, pp 22 y 23.
Para este congresista, el informe de ponencia sólo requiere mayoría simple,
pues la mayoría absoluta es para el voto del articulado, por lo que la ponencia
había sido aprobada y la Cámara debía entrar a discutir y votar el articulado.
[60] Ver, entre muchos
otros, ver por ejemplo el debate y la aprobación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, en primera vuelta, del Acto Legislativo No 091 de 2001, en
donde primero se presenta el informe de ponencia, es debatido, luego es votado,
y sólo entonces entra la Cámara a estudiar y votar el articulado. Ver Gaceta
del Congreso No 25 de 2002, pp 9 y ss.
[61] Ver Gaceta del
Congreso No 38 de 2002, p 6 (lectura de la proposición final de la
ponencia), p 8 (votación favorable de dicha proposición) y sólo entonces se
entra a votar el artículo único.
[62] Ver la
intervención ya referida del representante Manuel Mesías Enríquez Rosero en la
sesión del 5º de noviembre. Ver Gaceta del Congreso. No 617 de 2003, pp
22 y 23.
[63] En apoyo de esa
tesis, se citan las sentencias C-08 de 1995, C-011 de 1997 y C-374 de 1997
[64] Ver Gaceta del
Congreso, Senado de la República, No. 245 del 20 de junio de 2002, página
10
[65] Ver Gaceta del
Congreso. No 40 del 28 de febrero de 2002, pp 49 y ss.
[66] Ver Gaceta del Congreso. No 09 del 2 de febrero de 2004, pp
22 y ss.
[67] El artículo 1 de la
Ley 649/01, dispone que “De conformidad con el artículo 176 de la Constitución
Política habrá una circunscripción nacional especial para asegurar la
participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las
minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior. || Esta
circunscripción constará de cinco (5) curules distribuidas así: dos (2) para
las comunidades negras, una, (1) para las comunidades indígenas, una (1) para
las minorías políticas y una (1) para los colombianos residentes en el
exterior.”
[68] Sentencia C-737
de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 28. En el mismo sentido, ver
la sentencia C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003.
[69] Ibídem.
[70] Ver, por ejemplo Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1991, p
138.
[71] Dijo el Consejo
Constitucional en el considerando 4º, que una irregularidad en la delegación
del voto « no implicaba la nulidad del procedimiento de adopción de ese
texto, salvo si queda establecido, de un lado, que uno o varios diputados
aparecen registrados como habiendo emitido un voto contrario a su opinión y, de
otro lado, que de no tomarse en cuenta ese o esos votos, la mayoría requerida
no hubiera sido alcanzada.” Un análisis de esta
decisión en Georges Vedel  “Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir
administratif” en Cahier du Conseil Constitutionnel, 96-2. párrafo 38.
[72] Por ejemplo, un
examen atento de la votación del artículo 3° indica que 11 de esos
representantes votaron a favor de ese artículo. Ver Gaceta del Congreso
No 663 de 2003, pp 58 y 59.
[73] Ver sentencia
C-543 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 6.
[74] Sentencia C-222
de 1997. MP José Gergorio Hernández Galindo.
[75] Sentencia C-203 de 1995. MP José Gregorio Hernández
Galindo. Consideración C.
[76] Sentencia C-255
de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento 11.
[77]Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985,Segundo
Apéndice, p 61.
[78] Sentencia C-801 de 2003, MP Jaime Córdoba
Triviño, Fundamento 4.2, criterio reiterado en las sentencias C-1056 de 2003,
C-1147 de 2003 y C-370 de 2004.
[79] Es el caso de Italia. Ver al respecto la sentencia 9 de 1959, tesis
que ha sido empero criticada por ciertos autores italianos, para quienes el
reglamento debe ser también parámetro de constitucionalidad.
[80] En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional español ha
utilizado el reglamento de las cámaras como parámetro de constitucionalidad.
Ver  en particular la sentencia STC 99 de 1987.
[81]    Ver, entre otros, el texto ya clásico de Alf Ross. "Sobre la
auto-referencia y un difícil problema de derecho constitucional" en El
concepto de validez y otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss.
Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemática
del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e
Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Airel, 1991.
p 63 y ss
[82] Ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia Costituzionale. Turín, Il Mulino, 1987, p 134.
[83] Sentencia C-011 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero,
Fundamento B.
[84] Ver las sentencias C-08 de 1995 y C557 de 2000, citadas por el
fundamento 131 de la presente sentencia.
[85] Sentencia C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil).
[86] En múltiples oportunidades me he apartado del criterio mayoritario
de la Sala Plena, cuando las razones que ésta esgrime para adoptar una decisión
son excesivamente formalistas. Para citar sólo algunos ejemplos, se pueden
mencionar (a) los salvamentos de voto frente a las sentencias C-370 y C-372 de
2004, en las cuales expresé que la Corte debe evitar caer en tesis formalistas
al determinar si se eludió el debate parlamentario o la votación de un
determinado proyecto de ley, puesto que el criterio esencial para establecer si
se presentó tal elusión debe ser de orden sustancial y analizando el proceso en
su conjunto; (b) el salvamento de voto que registré en forma conjunta con el
Magistrado Eduardo Montealegre Lynett frente a la sentencia C-312 de 2004, en
el cual expresamos nuestra disidencia ante la tesis de la “autonomía normativa”
–en virtud de la cual la inclusión de dos unidades temáticas con autonomía
normativa dentro de un mismo artículo en una ley viola el principio de
identidad-, entre otras razones por cuanto ésta hace demasiado rígida la
concepción de las leyes, y conduce a una división del ordenamiento jurídico en
compartimientos estancos que sólo pueden ser regulados mediante legislación
especial.
[87] Según consta en la
Gaceta del Congreso No. 451 del 20 de junio de 2003 (p. 10), el proyecto obtuvo
las siguientes votaciones en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante
la primera vuelta: Art. 1 – SI 93, NO 38; Art. 2 – SI 94, NO 35; Art. 3 – SI
95, NO 38; Art. 4 – SI 95, NO 37; Art. 5 – SI 94, NO 36; Art. 6 – SI 92, NO 36;
Título – SI 72, NO 25.
[88] Según consta en la
Certificación de Subsecretario General de la Cámara de Representantes sobre la
votación del 6 de noviembre en la Plenaria de dicha Corporación, los siguientes
fueron los resultados obtenidos:  Ponencia – 104 votos afirmativos, 32 votos
negativos; Art. 1 –95 votos afirmativos, 34 negativos; Art. 2 – 101 votos
afirmativos, 28 negativos; Art. 3 – 87 votos afirmativos, 40 negativos; Art. 4
– 96 votos afirmativos, 32 negativos; Art. 5 – 90 votos afirmativos, 36
negativos; Título – 94 votos afirmativos, 23 negativos.
[89] Según consta en la
Gaceta del Congreso No. 327 de 2003, el resultado de la votación del proyecto
en la plenaria del Senado en primera vuelta fue el siguiente: Art. 1 – SI 65,
NO 14; Art. 2 – SI 57, NO 13; Art. 3 – Constancia de voto negativo de 13
Senadores; Art. 4 – SI 60, NO 14; Art. 5 – Constancia de voto negativo de 11
Senadores; Título – aprobado por unanimidad.
[90] Según consta en la
Gaceta del Congreso No. 04 de 2004, la Plenaria del Senado aprobó el proyecto
con las siguientes mayorías en segunda vuelta: Art. 1 – No se especifica, no hay
constancia de voto negativo; Art. 2 –constancia de voto negativo de 21
senadores; Art. 3 – constancia de voto negativo de 22 senadores; Art. 4 – SI
63, NO 27; Art. 5 – constancia de voto negativo de 12 senadores; Título – no se
especifica la mayoría obtenida.
[91] La sentencia se
refiere al punto al describir lo que sucedió en el sexto debate, pero no
menciona lo que sucedió en los debates anteriores y posteriores. Sobre todo
tampoco valora el significado de la aprobación del articulado por mayoría
absoluta. El párrafo descriptivo dice: “36- Verificada la votación y luego de
varias intervenciones más, la Mesa Directiva dio inicio al debate del
articulado del proyecto.  En el curso de él se dio la palabra a los 27
representantes que se habían inscrito.  Los que se encontraban presentes se
pronunciaron a favor o en contra del proyecto.  En el curso del debate se
conformó una Comisión para conciliar el texto del artículo primero del
proyecto, se verificó el quórum, la Plenaria se declaró en sesión permanente,
se aprobó una propuesta para que se dejara de considerar artículo por artículo
y se debatiera la totalidad del articulado, algunos representantes dejaron
constancia de la forma como se estaba contrariando la jurisprudencia
constitucional al discutir en bloque el proyecto de acto legislativo. Se
verificó nuevamente el quórum y se procedió a la votación de cada uno de los
artículos.  Según consta en el acta de esa sesión, cada uno de los 5 artículos
del proyecto de acto legislativo y su título fueron aprobados por mayoría
absoluta, de la siguiente forma: el artículo primero obtuvo 95 votos a favor, el
segundo 101, el tercero 87, el cuarto 96 y el quinto 90”.
[92] Así se deriva de la Gaceta del Congreso N° 617 citada así por la
sentencia:
“A esa altura de la sesión, el Presidente Alonso Acosta Osio recordó
a los representantes que el debate correspondiente al informe con que terminaba
la ponencia había quedado cerrado el día anterior, 4 de noviembre; que en esa
fecha habían acordado iniciar al día siguiente, 5 de noviembre, por la votación
del informe y que después discutirían artículo por artículo, efecto para el
cual se habían registrado las personas que iban a intervenir en el debate de
cada artículo.  En seguida, “para claridad de la Cámara”, le pidió al
Secretario  “informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de Acto
legislativo con el fin de que haya claridad”, requerimiento ante el
cual el Secretario contestó: “Según el reglamento señor Presidente, este proyecto
requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente 84
honorables representantes”.  En seguida la Mesa Directiva ordenó la
apertura del registro electrónico y la realización de la votación manual de
aquellos que no podían votar electrónicamente. La Mesa Directiva precisó que si
se votaba SI se aprobaba el informe de ponencia y que si se votaba NO se
estaba negando el informe de ponencia”.
[93] En relación con los temas de (1) las mayorías requeridas para
aprobar los informes de ponencia y los proyectos de Acto Legislativo, y (2) la
diferencia entre el informe de ponencia de un proyecto de Acto Legislativo y el
proyecto en sí mismo, son pertinentes las siguientes normas:
(a) A
nivel constitucional, (i) el artículo 146, según el cual “(e)n el Congreso
pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se
tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial”; (ii) el
artículo 160, que establece en su último inciso: “(t)odo Proyecto de Ley o
de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”; y
(iii) el artículo 375 que dispone, en relación con los actos legislativos: “El
trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la
aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”. Nótese
que no hay mandato constitucional alguno sobre la mayoría requerida para
aprobar el informe de ponencia en segunda vuelta.
(b) A
nivel del Reglamento del Congreso –Ley 5 de 1992-, son relevantes (i) el
artículo 2, según el cual “(…) En la interpretación y aplicación de las
normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:
(…) 3. Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda
decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión
y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”; (ii) el artículo
118, que dispone: “Mayoría simple. Tiene aplicación en todas las
decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”; (iii) el
artículo 119, que establece: “Mayoría absoluta. Se requiere para la
aprobación de: 1. Reformas constitucionales en la "segunda
vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su
trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2 constitucional)”; (iv) el
artículo 176, según el cual: “Discusión. El ponente explicará en forma
sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la
palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. // Si la proposición
con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se
discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva
Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
[94] Así, por ejemplo,
en la sentencia C-011/97 la Corte afirmó: “De acuerdo con la Constitución, la
regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar
determinaciones cuando se reúne más de la mitad de los integrantes de la
corporación y que las resoluciones se adoptan por la mayoría de votos de los
miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los términos
de los artículos 82 y 83 de la Constitución de 1886,  en relación con las
mayorías exigidas para decidir. // Ahora bien, como se precisa en los artículos
145 y 146 de la Carta, existen temas, regulados específicamente por la
Constitución, para los cuales se exige la obtención de una mayoría especial
para los acuerdos del Congreso de la República. (...)”. En igual sentido, en la
sentencia C-374 de 1997 se afirmó: “Ahora bien, la Constitución no exige que la
determinación sobre el tipo de trámite que deba darse a una ley tenga que
adoptarse por mayoría calificada, como lo entienden los demandantes. Ella tiene
relevancia en el trámite de cualquier asunto, con arreglo al mandato de la
propia Carta, que debe ser expreso según su artículo 146, pues ‘las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial’”. Y en la
sentencia C-008/95, se precisó: “En materia legislativa, la aprobación alude al
asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado
proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los
requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la
materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el
quórum -en sus modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria
o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto
específico haya establecido la Carta Política.”
[95] Sentencia C-055
de 1995: “El inciso 1º del artículo 157 de la Carta recae sobre el proyecto
de ley, más no en la ponencia para segundo debate, tal como lo pretende el
demandante.” Sentencia C-140 de 1998: “conviene aclarar que la solicitud de
reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría
absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido
de la norma que se propone analizar nuevamente.”
[96]  Así lo estableció y aplicó la Corte en la antecitada sentencia
C-055 de 1995, al señalar: “El inciso 1º del artículo 157 de la Carta recae
sobre el proyecto de ley, más no en la ponencia para segundo debate, tal como
lo pretende el demandante. (...) En efecto, el inciso primero del artículo 157
de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta que
allí se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a ser una Ley de la
República. Así las cosas, el objeto jurídico del inciso 1º del artículo 157
C.P. es sólo el proyecto de ley. Por consiguiente, la Constitución ordena es la
publicación del proyecto y ésta fue efectivamente hecha.”
[97] MP Alejandro Martínez Caballero.
[98] MP Carlos Gaviria Díaz.
[99] Cabe señalar que por el contrario, del expediente legislativo se
desprende el cabal cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la
Carta respecto del trámite surtido en el primero y segundo debate en el senado
de la República.
En efecto,
una vez recibido el expediente legislativo por la Comisión Primera del Senado
de la República, el Presidente de esta célula legislativa, el día 20 de
noviembre de 2002,designó como ponentes para primer debate a los H. Senadores
DARIO MARTINEZ BETANCOURT y HECTOR HELI ROJAS JIMENEZ (folio 48); quienes el 22
de noviembre de 2002 presentaron la ponencia respectiva y el pliego de
modificaciones, que fueron publicados en la Gaceta No. 535 del 22 de noviembre
de 2002 (folio 38 copia del original folio 736).
El proyecto,
junto con el correspondiente pliego de modificaciones fue discutido y aprobado
en la Comisión por la mayoría de sus miembros, trece (13) de diecinueve (19)
Senadores (Folio 49) que integran la Comisión Primera, según consta en el acta
No. 17 de la sesión del 25 de noviembre de 2002 (Copia del acta visible en el
folio 433). Copia original del texto aprobado en esta etapa del trámite
legislativo obra en el folio 30 del expediente.
El día 11
de diciembre de 2002, la plenaria del Senado de la República impartió su
aprobación al proyecto, “sin modificaciones al texto aprobado en Comisión”,
según consta en la certificación expedida por el Secretario General de esa
Corporación (Folio 17).  La sesión se documentó en el Acta No. 036 publicada en
la Gaceta del Congreso No. 029 del 4 de febrero de 2003 (Folio 772) y la
votación, conforme a certificaciones visibles en los folios 431 y 947, se llevó
a cabo con un quórum de 97 de los 102 senadores que integran la Corporación, y
el resultado fue de 97 votos afirmativos, 0 votos negativos y 0 abstenciones.
[100]
ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura.
Dicho
trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional,
de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para
defenderla o impugnarla.
[101] Ver, por ejemplo, la Gaceta del Congreso No. 373 de 2001, donde
además del tipo de mayoría señalado en el reporte de la votación, consta lo
afirmado por el Presidente de la Cámara de Representantes durante el trámite
del Acto Legislativo No. 01 de 2001, en el sentido de que la votación del
informe de ponencia requería mayoría simple.
[102]
Dice el párrafo 26 de la sentencia, por ejemplo: “La Secretaría General dio
lectura a la proposición con la que terminaba el informe de ponencia
presentado por los representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto
Rodríguez, Zamir Silva y Armando Benedetti.  Luego la Mesa Directiva puso en
consideración la proposición de archivo del proyecto presentada por el
representante Wilson Borja, pero ésta fue retirada antes de que fuera
considerada por la plenaria. // La Mesa Directiva dio un receso de cinco
minutos y luego otro de media hora para que se inscribieran los representantes
que querían intervenir en la discusión; el Presidente anunció entonces que a
cada uno se le concederían 10 minutos, que a los ponentes se les concederían 15
minutos  y que terminadas las intervenciones se realizaría la votación.  No obstante,
luego de algunas mociones de orden, la Mesa Directiva indicó que  “no tiene
ningún problema en que hoy se debata el informe de ponencia, y se vote
hoy el informe de ponencia exclusivamente... y dejemos para mañana la discusión
del articulado”[102].
Luego precisó que quienes querían intervenir en la discusión del articulado
debían inscribirse en esa fecha y no al día siguiente. (...) Finalmente la Mesa
Directiva concedió el uso de la palabra a la Ministra de Defensa Marta Lucía
Ramírez.  Terminada la intervención de la Ministra, la Presidencia cerró el
debate y citó para el día siguiente a partir de las 10:00 a.m. para entrar a
votar el informe de ponencia y luego proceder a discutir y votar el articulado
del proyecto. La Mesa Directiva dejó constancia del número de representantes
que se habían inscrito para intervenir en el debate del articulado a
realizarse el día siguiente.”
[103]
Artículo 158: “Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones
fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún
inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión.
Al
tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones
propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los
miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. En la
discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el
trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo
solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del
Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de
la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”.
[104]
Artículo 175: “Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para
segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que
fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo.
La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la
consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.”
[105] En la sentencia C-915 de 2001 la Corte explicó la naturaleza y
finalidad del informe de ponencia: “el mandato del artículo 160, según el
cual, todo proyecto “deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo” es una regla que busca asegurar la publicidad de la
ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con
anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir
adecuadamente la correspondiente iniciativa. Este mandato constitucional evita
entonces que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que
no pudieron estudiar previamente”; e igualmente, en la sentencia C-1709 de
2000, la Corte precisó: “la ponencia pretende explicar el proyecto de ley
con razones serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para
archivar el mismo.”
[106] PIERRE AVRIL, JEAN GICQUEL. Droit Parlementaire. Montchrestien, París,
1988. INTER PARLIAMENTARY UNION. Parliaments of the
World. The Macmillan Press Ltda., Londres, 1976.
[107] El Secretario General de la Cámara tiene el deber, en virtud del
art. 47-4 de la Ley 5 de 1992, de “informar sobre los resultados de toda
clase de votación que se cumpla en la Corporación”, así como el de “expedir
las certificaciones e informes –si no fueren reservados- que soliciten las
autoridades o los particulares” (art. 47-12), y “los demás deberes que
señale la Corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma
naturaleza del cargo”.
[108]  En la sentencia C-1056 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), el
problema jurídico planteado por la Corte consistía en determinar si algunos
artículos de la Ley 797 de 2003 habían sido aprobados con violación de los
artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, puesto que no habían sido
aprobados en primer debate en las Comisiones Séptimas Constitucionales
Permanentes de Senado y Cámara, pero luego fueron reintroducidos como artículos
nuevos en las ponencias para segundo debate en la Cámara y Senado, siendo
aprobados por una de dichas Cámaras y conciliados por una Comisión Accidental. La
Corte estableció, luego de estudiar el trámite legislativo pertinente, lo
siguiente: “Del trámite especifico de cada uno de los artículos 11, 18, 21 y
23 de la Ley 797 de 2003 en el Congreso de la Republica que ya se resumió en
esta Sentencia y que ahora se analiza, surge entonces con absoluta claridad,
que mediante proposición aprobada en al sesión del 18 de Diciembre de 2002,
fueron suprimidos del texto del proyecto de Ley sin que se votara sobre su
contenido, (Acta No 18 de 10 de diciembre de 2002). (...) Como puede
observarse, en el trámite que en el Congreso de la República se le dio a los
artículos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003, se incurrió en trasgresión del
artículo 157 de la Carta Política, así como de lo preceptuado en la Ley 5 de
1992 (artículos 157, 158, 164 y 167, especialmente), mediante la cual se
expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes. En
efecto, ninguno de los cuatro artículos acabados de citar cumplió con el
principio de consecutividad en la aprobación de las Leyes que establece el
citado artículo 157 de la Constitución, cuyo cumplimiento no puede quedar jamás
al arbitrio de los miembros del Congreso, ni a la apreciación de momentáneas
circunstancias  sobre el numero de asistentes a las Comisiones del Congreso.
Tampoco puede tener aceptación constitucional que artículos presentados a
consideración de tales Comisiones ya sea en el proyecto original o en los
pliegos de modificaciones en las ponencias para primer debate, se discutan pero
no se voten; o que ni siquiera se discutan y luego, a pretexto de proponer
modificaciones o adiciones en las plenarias  como lo autoriza el artículo 160
de la Constitución, se tergiverse la significación de esta ultima norma para
introducir como “artículo nuevo” un texto que ya de novedoso no tiene
absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue
votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un texto antiguo.
Presentarlo como “nuevo” es en realidad un artificio para burlar el artículo
157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la
misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artículos se les dio
cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las Comisiones de
Mediación aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado
en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos textos no habían sido objeto de
aprobación en la forma prevenida en la Constitución de la República.”
[109] En la sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte
se pronunció sobre el problema jurídico consistente en determinar si el
artículo 115 de la Ley 788 de 2002 había sido aprobado con violación del
reglamento del Congreso, en la medida en que (i) no se había votado por la
Comisión Cuarta del Senado, (ii) se había introducido durante el curso del
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes a pesar de haber
sido negado en las Comisiones Constitucionales Permanentes, y (iii) no se había
sometido a debate y aprobación en la plenaria del Senado de la República. La
Corte recordó, en primera instancia, “(...) la importancia que para la
validez del tramite legislativo tienen el debate y la votación, resaltando que
esta última -la votación- no puede presumirse ni suprimirse, y que, por el
contrario, la misma debe ser expresa y específica por parte de las respectivas
Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participación activa de todas
las instancias legislativas y no desconocer el carácter bicameral que
identifica el Congreso de la República”. Con base en ello, luego de
estudiar el trámite legislativo de la norma acusada, la Corte encontró lo
siguiente: “el artículo 115 bajo examen, mediante el cual se crea el
impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, fue debatido por las
comisiones conjuntas de Cámara y Senado. El mismo fue votado afirmativamente
por las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara. En el Senado, se entendió
votado negativamente por la Comisión Tercera ante la persistencia de un empate,
y en lo que respecta a la Comisión Cuarta, ésta se abstuvo de votarlo en uno u
otro sentido. Posteriormente, al haberse considerado negado por las Comisiones
Conjuntas, fue reintroducido en la plenaria de la Cámara como proposición
aditiva y aprobada por ésta. En la plenaria del Senado, una norma en ese mismo
sentido no fue considerada ni aprobada. Ante la discrepancia existente entre
los textos en una y otra Cámara, el artículo fue sometido a comisión de
conciliación. Dicha comisión decidió acoger el texto votado por la Cámara, y el
mismo fue finalmente aprobado por las plenarias de Cámara y Senado”. Por lo
tanto, concluyó la Corte que “la circunstancia especial de que el artículo
115 de la Ley 788 de 2002 no haya sido votado por la Comisión Cuarta del Senado
de la República, llevan a la Corte a considerar que en el proceso de formación
de la norma se desconoció el principio de consecutividad consagrado en el
artículo 157 de la Carta Política y se incurrió en un vicio de
inconstitucionalidad insubsanable. // Tal y como quedó definido en el acápite
anterior (apartado 5.2.), el principio de consecutividad le impone a las
Comisiones y Plenarias de una y otra Cámara, el deber de debatir y votar los
distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su
consideración, resultando violatorio de la Constitución Política la omisión
en el cumplimiento de esa función o la delegación de la competencia en otra
instancia legislativa. Para el caso concreto de la votación, en la Sentencia
C-1056 de 2003, la Corte fue clara en señalar que la misma no puede presumirse
ni suprimirse y que debe ser expresa y específica por parte de las respectivas
Comisiones y Plenarias, con el propósito de asegurar la participación activa de
todas las instancias legislativas y no desconocer el carácter bicameral que
identifica el Congreso de la República. // (...) Así las cosas, tratándose del
artículo sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, la circunstancia de
que éste hubiere sido aprobado en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara,
pero a su vez hubiere sido negado por la Comisión Tercera del Senado ante la
persistencia de un empate, en ningún caso liberaba o sustituía al pleno de la
Comisión Cuarta de esta última Corporación del deber de votarlo en uno y otro
sentido, ya que tal omisión legislativa impedía que el asunto pudiera ser
retomado por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones que
previamente fijan la Constitución Política y el precitado reglamento.”
[110]
“ARTICULO 77. Suspensión de un asunto. Cuando por haberse turbado el orden en
las Cámaras o en sus comisiones, durante la consideración de cualquier asunto,
convenga diferirla a juicio del Presidente, éste lo dispondrá hasta la
sesión siguiente, y adoptada que sea por él tal determinación, se pasará a
considerar los demás asuntos del orden del día.  Esta determinación es
revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporación o comisión,
ante la cual puede apelar cualquier Congresista”.
[111] “ARTICULO 132. Interrupción. Anunciada por el Presidente la
iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista
plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”.
[112]  La sentencia más reciente sobre la doctrina del error manifiesto
de apreciación  es la C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[113] En el Acta de la Plenaria No. 077, correspondiente a la sesión
ordinaria del 5 de noviembre de 2003, se registra así lo ocurrido: “(...)
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero: //
Nosotros dijimos que se iba a hacer votación nominal para este caso, entonces
como se pidió la votación nominal, se abre el registro electrónico y después se
van a leer las personas que van a votar manual, se van a leer como votaron, con
el fin de que haya transparencia en la votación. // Sírvase señor Secretario
abrir el registro electrónico. Si se vota SI, se aprueba el informe de
ponencia. Si se vota NO se está negando el informe de ponencia. // El
Secretario General doctor Jesús A. Rodríguez: // Los Representantes que votan
manualmente favor acercarse a la Secretaría. (...) Dirección de la Sesión por la
Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Aquí hay parlamentarios presentes
que no han votado y se les recuerda a todos que tienen que votar. // El
Secretario General continúa: doctor Jesús A. Rodríguez: // Germán Velásquez
vota SI. // Dirección de la sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta
Osio: // Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria. Por
favor orden en la Plenaria o levanto la plenaria, yo he dicho que es con orden,
estamos en votación. // El Secretario General continúa: doctor Jesús A.
Rodríguez: // Carlos Julio Palacio vota SI. // Alfredo Cuello, vota SI. //
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Con
calma ahí acaban de llegar los Parlamentarios que estaban aquí afuera en el
recinto a votar. // Pido un poquito de calma por favor ocupen las curules,
honorables Representantes ocupen las curules que estamos en votación. // El
Secretario General: doctor Jesús A. Rodríguez: // ¿Doctor Alfredo Cuello votó
electrónicamente o manualmente? // Dirección de la sesión por la Presidencia:
doctor Alonso Acosta Osio: // Honorables Representantes, por favor ocupen las
curules. // El Secretario General: doctor Jesús A. Rodríguez: // Se anula el
voto del doctor Alfredo Cuello. // Dirección de la Sesión por la
Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Por favor honorables Representantes.
// El Secretario General doctor Jesús A. Rodríguez: Aclara: // El vino y se
anunció yo... // Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva
Gómez: // Señor Presidente ciérrela. // Intervención del honorable
Representante Alexander López Maya: // Señor Presidente no hay garantías, no
hay garantías de esa... // Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor
Alonso Acosta Osio: // Por favor se sientan los honorables Representantes,
siéntese, me hacen el favor y se sientan los honorables Representantes. //
Usted puede quedarse ahí pero orden en el recinto, Honorables Parlamentarios. Si
se sientan los Parlamentarios cierro la votación. Se me sientan para cerrar
la votación, les pido por favor, por favor se sientan los honorables
Representantes, se sientan los honorables Representantes. // Se levanta la
sesión y se cita para mañana a las 9:00 de la mañana, para el mismo, para la
discusión, no hay orden y se levanta la sesión. // Se sientan, se sientan y se
hace orden, se sientan y hay orden, si no hay orden yo he dicho que si no hay
orden se levanta la sesión y se ha levantado la sesión. (...)”.
[114]
De conformidad con el Artículo 123 de la Ley 5 de 1992, “En las votaciones cada
Congresista debe tener en cuenta que: (...) 4. El número de votos, en toda
votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva
corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no
coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su repetición.”
[115] Representante Venus Albeiro Silva Gómez.
[116] En el video se oye así. Los demandantes lo transcriben así. Pero la
sentencia omite lo subrayado sin decir por qué. Dicen los demandantes durante
la etapa probatoria especial sobre el punto, transcribiendo lo que se oye en el
video: “5. Ante la insistencia de diferentes Representantes para que se
cerrara la votación y se presentara el resultado de la misma, el Presidente de
la plenaria aseveró: ‘si se sientan los Honorables Parlamentarios cierro la
votación. Se me sientan para cerrar la votación’. Inmediatamente después de tal
afirmación, el Segundo Vicepresidente de la Cámara, Representante Edgar Ulises
Torres Murillo, quien se encontraba al lado izquierdo del Presidente y había
votado afirmativamente el proyecto, le dijo: ‘No la podemos (…), si se cierra
se hunde, si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesión por el orden’. Del
mismo modo, el Honorable Representante José Joaquín Vives se acercó a la
curul del Presidente y lo inquirió de esta manera: ‘Moncho cuánto tiempo vamos
a esperar, ponle orden a esta vaina’ a lo que este le respondió ‘Levanto la
sesión’, decisión que el Representante Vives respaldó mientras golpeaba la mesa
‘No, levántala’. Al mismo tiempo, del lado izquierdo del Presidente, el
Representante Ulises Torres le insistía a éste que levantara la sesión.”
(extracto de la Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas, recibida el
5 de agosto de 2004).
[117] En el Acta de la Plenaria Número 078, correspondiente a la sesión
ordinaria del 6 de noviembre de 2003 y publicada en la Gaceta del Congreso No.
663 del día 9 de diciembre de 2003, se registra así este hecho: “(...)
Dirección de la sesión por la Presidencia: // Queridos colegas vamos a votar,
por favor ocupar sus curules, vamos a votar el informe con que termina la
ponencia. Si se vota SI, se aprueba el informe con que termina la ponencia, si
se vota NO, entonces quiere decir que es negado el informe con que termina la
ponencia, ¿quiere la Cámara que se vote mediante registro electrónico? // El
Secretario General informa: // Así lo quiere Presidente. // Dirección de la
sesión por la Presidencia: // El tiempo que se da, son 10 minutos para
que voten los honorables colegas, se abre el registro electrónico, los que no
pueden votar lo hacen manualmente por favor. (...)”
[118] En el acta de la sesión del 5 de noviembre de 2003, consta lo
siguiente: “(...) Intervención de la honorable Nancy Patricia Gutiérrez
Castañeda: // Señor Presidente, creo que definitivamente en primera instancia
hay que pedir orden y pedirles a los compañeros que ocupemos las curules. // El
hecho que se hayan retirados (sic) algunos miembros de la Cámara, no significa
que no podamos continuar sesionando. Yo sugeriría, señor Presidente que se
reabra la votación, por cuanto, en el momento en que estábamos haciendo la
votación, se malentendió la posibilidad de levantar la Sesión y luego hubo una
apelación. // Le pido Presidente, que en razón a la decisión, que la apelación
de levantar la Sesión fue, perdón, Presidente, es que con esta cantidad de
bulla no puede uno ni, (sic) // Dirección de la Sesión por la Presidencia:
doctor Alonso Acosta Osio: // Honorables Representantes Amaya, Zulema, Sergio,
Ricardo, por favor si ocupamos las curules, doctora Adriana. // Retoma el uso
de la palabra la honorable Representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
Vuelvo y propongo señor Presidente. Primera instancia: hacer orden en la
Plenaria, como estando en votación se malentendió que se levantara la Sesión,
se apeló y la Sesión continuó yo le solicito señor, con esos gritos es
imposible Presidente, esos escándalos uno no puede ni hablar, señor Presidente.
// Vuelvo e insisto en mi propuesta, mi proposición de que se reordene la
Sesión se verifique el quórum y podamos nuevamente verificar la votación. Es
que recordemos que estamos citados desde las diez de la mañana y hubo una mala
intención de algunas personas de la Cámara en desviar el debate, duramos cuatro
horas debatiendo una situación política que no tenía que ver con el asunto del
día de hoy. // Muchas personas se retiraron a sus oficinas y ni siquiera se dio
tiempo para verificar la oportunidad de ellos y llegar a la votación. Entonces,
le pido señor Presidente, la verificación del quórum, para saber si podemos
continuar con la Sesión. (...) ”
[119] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[120]
La sentencia dice que la votación de la ponencia es inescindible de la votación
del articulado, tesis a la cual ya nos referimos anteriormente. Sostiene la
sentencia: “86- El análisis anterior permite entonces concluir que una
irregularidad en la votación del informe de ponencia puede constituir un vicio
de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto
legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un requisito
necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras en las
plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el proyecto de
acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos, por
lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden representar
un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su
inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto
favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de
un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe
puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta
para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede
provocar la inexequibilidad del acto legislativo”.
[121] Según señaló la Corte
en la sentencia C-760 de 2001, el principal límite con el que cuenta la
posibilidad de devolver un proyecto al Congreso para que allí se sanee un
vicio, es el principio de razonabilidad; en virtud de éste, “el sistema jurídico sólo admite subsanar
vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la
base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras
palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un
tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”. Es decir, no es
constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el
procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo
etapas del proceso de formación de la ley –o de los actos legislativos- que no
se surtieron (sentencia C-1248 de 2001).
[122] En la sentencia C-737 de 2001, la Corte fue enfática al señalar que
la gravedad del vicio detectado no incide sobre la posibilidad de
subsanamiento, si están dados los requisitos señalados en la nota al pie de
página precedente; se afirmó en dicha oportunidad: “La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso
colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las
posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. La intensidad de la
irregularidad debe ser tomada en cuenta para examinar si ésta constituye o no
un vicio de procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la
gravedad no es el elemento más importante para determinar si existe o no
posibilidad de convalidación o de saneamiento, pues son otros factores los que entran
en juego en esta evaluación.” Se
precisó, no obstante, que la posibilidad de saneamiento debe interpretarse y
ejercerse de manera razonable.
[123] Con ponencia de José Gregorio Hernández se declaró inexequible el
proyecto de ley estatutaria de habeas data porque en una de las cámaras no se
certificó si a pesar del quórum, se alcanzó la mayoría absoluta, no para la
ponencia sino para el articulado del proyecto.
[124] De conformidad con el artículo 341 de la Constitución, cada cuatro
años el Congreso debe aprobar, como parte del Plan Nacional de Desarrollo, un
Plan Nacional de Inversiones Públicas, dentro de los tres meses siguientes al
momento de presentación del proyecto. Si no se aprueba dentro de este término
por el Congreso, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia, por medio de un decreto
con fuerza de ley.
[125] La C-255 de 1996 (MP: Alejandro Martinez Caballero)
[126] Dijo la Corte: “Esta declaración de inexequibilidad cubre
únicamente a la ley aprobatoria, pues al ser expulsada del ordenamiento esa ley
aprobatoria, la Corte debe inhibirse de estudiar el contenido material de la
"Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en
Viena el 21 de marzo de 1986". En efecto, declarada inexequible Ley 194
del 6º de julio de 1995 aprobatoria de tal convención, debe entenderse que tal
tratado no ha sido aún aprobado por el Congreso, por lo cual carece de todo
objeto su estudio material por esta Corporación.”
[127] En cuanto al vencimiento del plazo, la Corte advirtió que el
Congreso no había hecho nada para subsanar el vicio en el término indicado por la
Corte en el auto correspondiente: “Según constancia secretarial del tres (3)
de junio de 1996 (Flio 236), se encuentran vencidos los términos establecidos
por el auto del veintiuno (21) de marzo, sin que se hubiese recibido documento
alguno de parte del Congreso ni de la Presidencia de la República que mostrara
que se había corregido el vicio señalado por la Corte. La única comunicación
recibida fue una solicitud del Presidente de la Cámara de Representantes,
Rodrigo Rivera, del treinta y uno (31) de mayo (Flio 237), por medio de la cual
solicita a la Corte la ampliación del término.”
[128] Ver, entre otras, las sentencias C-442 de 2001, C-221 de 1997,
T-203 de 2002, C-700 de 1999 y C-505 de 2002.
[129]  En la parte resolutiva del auto del 3 de septiembre se dispuso:
“Primero: Declarar que existe un vicio de procedimiento en el proceso de
expedición de la Ley 1ª de 1992 y que el mismo es subsanable en los términos
del parágrafo del artículo 241 de la Constitución. // Segundo: Permitir que se
subsane dicho vicio antes de pronunciarse de fondo. // Tercero: Devolver en
consecuencia la Ley 1ª de 1992 a la Secretaría del Senado de la República para
que reinicie y tramite válida e íntegramente el proyecto textual de la actual
Ley 1ª de 1992, desde el primer debate en la comisión constitucional respectiva
del Senado, exclusive, hasta su terminación y sanción presidencial, asegurando
que entre los primeros y segundos debates en cada cámara medien efectivamente
por lo menos ocho días, como ordena la Constitución, y no más de treinta días
calendario, contados a partir del día siguiente a la fecha de recibo de este
Auto en dicha Secretaría, de conformidad con el inciso segundo del artículo 45
del Decreto 2067 de 1991.”
Luego,
ante la solicitud de aclaración presentada por el Alcalde Mayor de Bogotá, la
Corte dispuso en el auto del 9 de septiembre de 1992: “Entender de la
siguiente manera el numeral tercero del Auto proferido el día tres (3) de
septiembre del año en curso en el proceso de la referencia: a) se votará el
texto de la ley 1ª de 1992. b) Después de aprobado en plenaria del Senado de la
República se remitirá el texto de la Ley 1ª de 1992 a la Cámara de
Representantes para ser votado tanto en comisión constitucional como en
plenaria, asegurando que entre uno y otro debate transcurra por lo menos un (1)
día, que es el término constitucional que le falta por cumplir a la Ley, como
quiera que al momento de su aprobación ya mediaron siete de los ocho días
exigidos. c) Una vez realizado el trámite aquí previsto o transcurridos treinta
días calendario a partir de la fecha de recibo del Auto de tres de septiembre
en la Secretaría del Senado de la República, se deberán remitir las diligencias
a la Secretaría General de la Corte Constitucional”. Obsérvese cómo en esta
providencia, la Corte confirió un término de treinta días calendario como una
alternativa, en caso de no darse cumplimiento a las actuaciones ordenadas en la
providencia.
[130] En el numeral Sexto de la parte resolutiva del auto del 3 de
septiembre, se dispuso: “Mientras se surte el trámite previsto en este Auto,
la Ley 1ª de 1992 continúa rigiendo con la plenitud de sus efectos”.
[131]  Ver la sentencia C-113 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía).
[132] Dice la sentencia: “138- En las democracias constitucionales en
general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación
pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos
de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas
permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más
imparcial  posible, y que además respete los derechos de las minorías.
(…)
Esto debería
permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y
de reforma constitucional más justas e imparciales.
[133]  Dice la sentencia, en el párrafo 139: “(...) la reunión de las
cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una
decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos
parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente
sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las
distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional.
El Congreso es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula
que así debe ser. Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión
legislativa, y con mayor razón una decisión que se plasme en una reforma
constitucional, deben acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus
razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son
minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación
pública es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa
estrecha de sus intereses y sus concepciones específicas pues deben desarrollar
justificaciones públicas de sus posturas. Esto debería permitir, por las
razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma
constitucional más justas e imparciales.” (subraya fuera del texto).
Posteriormente, en el párrafo 141, se afirma: “es claro que sin caer en
excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las
formas, una de las labores más importantes del juez constitucional es
precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso
de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y
procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos
rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel
esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera
formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”
(subraya fuera del texto).
[134] Publicada en la Gaceta del Congreso Número 617 de 2003.
[135] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[136] Cf. Sentencia C-872 de 2002
[137] Cf. Sentencia
C-872 de 2002. En varias oportunidades la corte
detectó la presencia de esta clase de irregularidades en la tramitación de las
leyes. Así por ejemplo, en la Sentencia C-055 de 1995, (M.P. MP Alejandro
Martínez Caballero) se sostuvo que, a pesar de que en principio los informes de
ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de
criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la
posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento. En
otra ocasión, la Corte
entendió que los simples errores de trascripción no lo vicios relevantes;
(Sentencia C-872 de 2002);
[138] Cf. Sentencia C-872 de 2002
[139] Ley 5ª de 1992.
Art. 202 Vicios
Subsanables: “Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de
la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará
devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas
para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará
prioridad en el Orden del Día.  Subsanado el vicio dentro de los treinta (30)
días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida
definitivamente sobre su exequibilidad.  Las Cámaras podrán subsanar los vicios
presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la
Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de mediación
presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobación o
rechazo.”
[140] Armónicamente el artículo 45 del Decreto
2067 de 1991 dice lo siguiente: “ Artículo 45. Cuando la
Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a
decidir sobre la constitucionalidad del acto.
“Dicho término no podrá ser superior a treinta días
contados a partir del momento en que la autoridad está en capacidad de
subsanarlo.”
[141] Sentencia C-872 de 2002
[142] Este informe debe contener la propuesta de debatir o de archivar el
proyecto y deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. Ley 5ª
de 1992, artículos 157 y 175.
[143] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[144] Sentencia C-037 de 2002. M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[145] Sentencia C-361 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[146] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[147] Sentencia C- 229 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[148] Al respecto el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 señala que Si el
ponente propone debatir el proyecto, “se procederá en consecuencia sin
necesidad de votación del informe”.
[149] M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[150] Acta 077 correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del día 5 de noviembre de 2003. Gaceta del Congreso Número 617
de 2003.
[151] Ibidem
[152] Ibidem. Intervención del honorable Representante Manuel Mesías
Enríquez Rosero
[153] Sentencia T-533 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[154] El Consejo de Estado. -  Sala de
lo Contencioso Administrativo. -  Sección Segunda. -  Fallo del treinta y uno
(31) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), expediente No 4078.
Consejera Ponente, Clara Forero de Castro.
[155] Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. -
Sección Segunda. – Sentencia del dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos
noventa y uno (1991). Consejero ponente Alvaro Lecompte Luna, expediente No.
4010
[156] Consejo de Estado.  -  Sala de lo Contencioso Administrativo.  -
Segunda Sección.  -  Sentencia de abril veinte (20) de mil novecientos noventa
y dos (1992) Consejero ponente Joaquín Barreto Ruiz, expediente No 4785.
[157] En efecto, el artículo 43 de la Ley 5ª de 1992,  en su numeral 3°
dice que es función del presidente, “Cuidar que los miembros que conforman la
Corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo -
con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estén
legalmente excusados.”
[158] Explicando por qué es usual exhortar a los congresistas a acercarse
a votar, en el Acta se leen estas palabras del presidente de la Cámara de
Representantes: “Soy el primer sorprendido como Presidente de la Cámara, de
la actitud que asumieron cuando ellos han sabido cómo son los procesos de
votación aquí en la Plenaria de la Cámara, es normal y es bueno que lo sepa el
país, que aquí cuando hay votaciones se apremia a los parlamentarios para que
acudan al recinto a votar, eso es normal, ha sido claro, ha sido una práctica
normal y clara de los procesos aquí; por lo tanto, quiero unirme a su voz, sí
rechazo y lamento profundamente que cuando una bancada se vea perdida, asuma ese
tipo de posiciones, es válida políticamente, la respeto como puedo respetar
cualquier decisión de una bancada, pero lógicamente ese es el escenario
político que ellos querían, pues hay que respetarlos bajo esas circunstancias.”
[159] Acta 077 correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del día 5 de noviembre de 2003. Gaceta del Congreso Número 617
de 2003.
[160] Gaceta del Congreso N° 617 del 25 de noviembre de 2003. Pág 24.
[161] Se lee al respecto lo siguiente en el Acta N° 078 correspondiente a
la sesión Plenaria de la cámara de Representantes llevada a cabo el día 6 de
noviembre de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso N° 663 de 2003:
“Dirección de la sesión por la Presidencia:
Queridos colegas vamos a votar, por favor ocupar sus
curules, vamos a votar el informe con que termina la ponencia. Si se vota SI,
se aprueba el informe con que termina la ponencia, si se vota NO, entonces
quiere decir que es negado el informe con que termina la ponencia, ¿quiere la
Cámara que se vote mediante registro electrónico?
El Secretario General informa:
Así lo quiere Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
El tiempo que se da, son 10 minutos para que voten los
honorables colegas, se abre el registro electrónico, los que no pueden votar lo
hacen manualmente por favor.
...
Dirige la sesión la Presidencia (honorable
Representante Jorge Luis Caballero Caballero):
Hay que esperar que se cumpla el término que fue
otorgado por la Presidencia de 10 minutos. Estamos en votación doctor Soto.
Señor Secretario, sírvase cerrar el registro, y
verificar la votación.
El Secretario General informa:
Con mucho gusto Presidente, la Secretaría cierra
cumpliendo instrucciones de la Presidencia.
Señor Presidente, por el NO: 32, y
por el SI: 104. Ha sido aprobado el informe de ponencia, conforme lo establece la
Constitución para las reformas constitucionales en segunda vuelta, mayoría
absoluta. “
[162] Sentencia C-872 de 2002
[163] Ver la decisión No 225 del 23 de enero de 1987 del
Consejo Constitucional Francés. A nivel más general, ver Paloma Biglino Campos.
Op-cit, pp 134 y ss,
[164] Sentencia C-737 de 2001.
[165] Sobre la aprobación por mayoría absoluta de todos los artículos del
Acto Legislativo en la plenarioa de la cámara de Representantes en la segunda
vuelta, en el Acta 087 correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes llevada a cabo el día 6 de noviembre de 2003, publicada en la
Gaceta del Congreso N° 663 de 2003, se lee lo siguiente:
“...
Por el NO: 34, por el SI: 95, ha sido
aprobado el artículo 1, de conformidad como lo establece el artículo 375 de la
Constitución Política, para actos legislativos de segunda vuelta, mayoría
absoluta.
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Habiendo votado todos los Parlamentarios
en el recinto, incluido el doctor Borja que acaba de entrar, se cierra la
votación. Por favor señor Secretario sirva dar el resultado.
El Secretario General informa:
Presidente por el NO: 28, por SI: 101. El
artículo 2 ha sido aprobado con mayoría absoluta tal como lo establece la
Constitución en su artículo 375.
...
El Secretario General manifiesta:
Si algún Congresista no ha votado, por
favor informarlo a la Secretaría.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Habiendo votado todos los parlamentarios
presentes en el recinto, sírvase cerrar e informar el resultado señor
Secretario.
El Secretario General informa:
Se cierra la votación, en un segundo le
doy la información pertinente.
Señor Presidente por el SI: 87 por el NO: 40. Ha sido
aprobado el artículo tres, con mayoría absoluta de conformidad como lo
establece la Constitución
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Vamos para el artículo cuarto.
El artículo cuarto no tiene ningún tipo de
proposición, por lo tanto sírvase leerlo señor Secretario tal como viene en el
informe de ponencia.
El Secretario General procede con la lectura:
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Habiendo votado todos los parlamentarios
presentes en el recinto, señor Secretario sírvase cerrar  la votación y
anunciar su resultado.
El Secretario General informa:
Se cierra la votación.
Señor Presidente, por el NO: 32 por el SI: 96. Ha sido
aprobado con mayoría absoluta tal como lo exige la Constitución Política en su
artículo 375, que establece los procedimientos para actos legislativos en
segunda vuelta.
...
Vamos para el artículo Quinto. En el artículo Quinto
hay una proposición sustitutiva del Representante Zamir Silva, tengo entendido
que hubo un acuerdo, que lo va a anu nciar la Representante Gina Parody, y si
eso es así se presenta la propuesta, vamos a escucharla.
...
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Se va a someter en consideración esta proposición, si
es negada se le da paso a la proposición del Representante Zamir Silva, se abre
el registro electrónico. Estamos en votación doctor Vives.
El Secretario General informa:
Se abre el registro electrónico. Sí, es votando el
artículo 5º tal como lo leyó la doctora Gina Parody, ponente.
...
El Secretario General informa:
Se cierra la votación, Presidente en un
segundo le certifico.
Presidente por el NO: 36, por el SI: 90,
ha sido aprobado con mayoría absoluta como lo establece la Constitución para
Acto Legislativo en segunda vuelta artículo 375.”
[166] Salvamento de voto suscrito conjuntamente por los magistrados
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Gálvis.
[167] Sentencia c-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[168] Sentencia c-551 de 2003. M.P Eduardo Montealegre Lynett
[169] Ibidem
[170] De conformidad con lo preceptuado por el artículo 376 de la
constitución, esta asamblea debe ser elegida por el voto directo de los
ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro.