C-160-99
Sentencia C-160/99
Sentencia C-160/99
CONCILIACION-Naturaleza
La conciliación
es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público,
mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la
intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la
administración, y excepcionalmente de particulares. Como caracteres esenciales
que informan la conciliación se destacan los siguientes: a) Es un instrumento
de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de
las partes. b) La conciliación constituye una actividad preventiva, en la
medida en que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal
o durante el trámite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final
normal de aquél, que es la sentencia. En este último evento, se constituye en
una causal de terminación anormal del proceso. c) La conciliación no tiene en
estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un proceso
jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o
particular, no intervienen para imponer a las partes la solución del conflicto
en virtud de una decisión autónoma e innovadora. d) La conciliación es un
mecanismo útil para la solución de los conflictos. e) La conciliación tiene un
ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio,
de ser negociados, o en relación con personas cuya capacidad de transacción no
se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico. f) La conciliación es el
resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador.
CONCILIACION
LABORAL
Para la Corte la
institución de la conciliación como mecanismo para la composición concertada de
los conflictos jurídicos laborales de naturaleza individual entre los
empleadores y los trabajadores y los demás sujetos a que alude el art. 2 del
Código de Procedimiento Laboral se ajusta a la Constitución, por las razones
que aparecen extensamente expuestas en pronunciamientos anteriores. Igualmente,
estima la Corte que lo relativo a la regulación de los aspectos relevantes de
la conciliación en general, que se precisaron en el punto 3.1., que en esencia
son aplicables a la conciliación laboral, es materia que corresponde a la
libertad de configuración política del legislador. No obstante, como lo ha
expresado la Corte reiteradamente dicha libertad de configuración no es
absoluta, pues con el fin de asegurar la vigencia de los principios, valores, derechos,
deberes y fines constitucionales, es preciso que el examen de
constitucionalidad de las normas respectivas se haga atendiendo a los
principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL-Obligatoria
como requisito de procedibilidad
No habría ningún
problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación prejudicial en
materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a realizar los
fines constitucionales antes mencionados, siempre que se den las siguientes
condiciones: I) que se cuente con los medios materiales y personales
suficientes para atender las peticiones de conciliación que se presentan por
quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral; II) que se
especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de ser
conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la
conciliación; III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la
Nación o a entidades  públicas descentralizadas o instituciones o entidades de
derecho social sí, además, del agotamiento de la via gubernativa se requiere
agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a
dicho agotamiento; IV) que se establezca que la petición de conciliación,
interrumpe la prescripción de la acción; V) que se determine un tiempo preciso
durante el cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes
tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral. La indeterminación
normativa sobre las materias ha conducido a que no exista certeza para los
operadores jurídicos en cuanto a los asuntos que están excluidos de la
conciliación prejudicial, la compatibilidad o incompatibilidad entre vía
gubernativa y conciliación, la interrupción o no de la prescripción por la
presentación de la petición de conciliación, todo lo cual da lugar a la
aplicación de criterios disimiles que hacen en extremo difícil la labor de los
conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a la justicia. La
declaración de inexequibilidad de las normas mencionadas obedece no sólo a la
ausencia de los mecanismos operativos requeridos para su realización práctica,
sino a  la circunstancia de que sus prescripciones normativas no contenían los
elementos mínimos requeridos para garantizar de manera real y efectiva el
principio constitucional de acceso a la justicia. Por lo tanto, en cuanto dicho
acceso quede garantizado no hay inconveniente en que el legislador vuelva a
regular la conciliación laboral prejudicial, la cual, no es por sí misma
inconstitucional.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL/PRUEBAS EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD
En el proceso
quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con
los medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz
y eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas
a los inspectores del trabajo. Del informe rendido por el titular de dicho
Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún no se ha reestructurado
su planta de personal, con el fin de atender oportunamente las solicitudes de
conciliación, pese a que la obligación de realizar dicha reestructuración ya se
había establecido en el artículo 46 de la ley 23 de 1991. Es más, los
inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir sólo pueden dedicar
una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho
fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas
diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden
despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión
en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los
interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias horas,
en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para poder
presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si fuera poco
las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses después.
Según las pruebas que obran en el expediente, tampoco el funcionamiento de los
centros de conciliación han contribuido a la realización oportuna de las
conciliaciones.
CONCILIACION
LABORAL-No opera en
procesos ejecutivos ni en los de fuero sindical
La conciliación
no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la
conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos
laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de
materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana
una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho
cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el
art. 53 de la Constitución Política. Tampoco la conciliación opera para los
asuntos de fuero sindical, en cuanto a la garantía que tienen los trabajadores
aforados para no ser despedidos o desmejorados en sus condiciones de trabajo o
trasladados a otro establecimiento de la empresa, porque el derecho al fuero
sindical, reconocido por la propia Constitución (art. 39) se vincula
íntimamente con el derecho fundamental de asociación sindical, siendo por
consiguiente, un aspecto nuclear de éste. De modo que, en principio, no parece
procedente que se pueda negociar o renunciar un derecho que es esencial para la
vigencia efectiva del derecho fundamental de asociación; es mas en este evento,
por aparecer involucrado este derecho el asunto trasciende al simple interés
personal del trabajador, de naturaleza económica, para internarse en el ámbito
de una cuestión vinculada a la vigencia y realización efectiva de un derecho
fundamental, el cual no es susceptible de negociación.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL Y VIA GUBERNATIVA
Ni en la norma
acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema
consistente en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación
prejudicial son mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos
laborales que operan independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si
el trámite de la vía gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura
una excepción a la necesidad de acudir a dicha vía.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL Y PRESCRIPCION DE LA ACCION
No se prevé en la
normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el término
para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si interrumpe
ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito al
empleador que prevé la ley sustancial para interrumpir la prescripción. Sin
embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que no es viable una
extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión esencial en la
institución de la conciliación que corresponde al legislador.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL Y DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA
El acceso
efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas
acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como
requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de
los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas
a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.
CONCILIACION
LABORAL PREJUDICIAL-No se
prevé término
No contempla la
normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del cual deba
agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón por la
cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el
establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial
no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la
justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.
Referencia:
Expediente D-2155
Normas Acusadas:
Demanda de
Inconstitucionalidad contra los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998
y artículo 25 (parcial) de la Ley 23 de 1991.
Actor: Benjamín
Ochoa Moreno
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diecisiete
(17) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la sentencia correspondiente
en relación con la demanda presentada por el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno
contra los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 25
(parcial) de la Ley 23 de 1991, afirmando su competencia con fundamento en el
artículo 241-5 de la Constitución Política.
II. NORMAS ACUSADAS.
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas de la Ley 446 de 1998, e igualmente el artículo 25
de la Ley 23 de 1991,  destacando en negrilla el aparte acusado.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Por la cual se
adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia.
Artículo
68. Requisito de procedibilidad. La conciliación es requisito de procedibilidad
para acudir ante la jurisdicción en asuntos laborales, de acuerdo con lo
establecido en la presente ley.
Artículo
82. Procedibilidad. El artículo 26 de la ley 23 de 1991, quedará así:
Artículo 26.
La conciliación en materia laboral deberá intentarse ante las autoridades
administrativas del trabajo o ante los Centros de Conciliación, de acuerdo con
lo establecido en el capítulo 1 del título I de la parte tercera de la ley,
"por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil,
se derogan otras de la ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican
y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia".
Artículo 85.
Inasistencia. El artículo 32 de la ley 23 de 1991 quedará así:
Artículo 32.
Se presumirá que son ciertos los hechos en los cuales el actor basa sus
pretensiones cuando el demandado ante la Jurisdicción Laboral haya sido citado
con arreglo a lo dispuesto en el artículo anterior y no comparezca a la
audiencia a la que se le citó.
La presunción
no operará cuando la parte justifique su inasistencia ante la autoridad
administrativa del trabajo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la
fecha de la audiencia, caso en el cual ésta señalará fecha para nueva audiencia
dentro de un término máximo de veinte (20) días.
La
inasistencia injustificada de una de las partes a la audiencia de conciliación,
obliga al inspector de trabajo a consignar expresamente este hecho en el acta,
para los efectos establecidos en al artículo 68 de la presente ley.
Artículo 87.
Agotamiento de la conciliación administrativa. El artículo 42 de la ley 23 de
1991, quedará así:
Artículo 42.
Cuando el funcionario determine que el asunto no es susceptible de conciliación
expedirá al solicitante una certificación en la que se hará constar este hecho
con la expresa mención de que este documento suple la obligación de acompañar
copia auténtica del acta que da fe del agotamiento de la conciliación
administrativa.
LEY 23 DE 1991
(marzo 21)
Por medio de la cual se crean mecanismos
para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 25.
Deberá intentarse la conciliación ante las autoridades administrativas del
trabajo antes de la presentación de la demanda. Con todo, una vez iniciado el proceso y en
cualquier estado de éste, las partes, cuando hayan logrado las bases de un
posible acuerdo, podrán de mutuo acuerdo solicitar al juez de conocimiento que
se practique audiencia especial de conciliación de acuerdo con el Código de
Procedimiento Laboral.
III. LA DEMANDA.
En criterio del ciudadano demandante, las
disposiciones acusadas quebrantan los artículos 13, 25, 29, 39, 53 y 229 de la
Constitución.
El concepto de
violación lo expone de la siguiente manera:
Las normas acusadas constituyen una sola
unidad normativa, porque establecen el carácter obligatorio de la conciliación
laboral prejudicial, administrativa o institucional, y le asignan a ésta el
carácter de requisito de procedibilidad. Ello se deduce del texto de los arts.
85 y 87 de la ley 446/98, que regulan las diferentes hipótesis conforme a las
cuales se entiende agotado el trámite previo de la conciliación prejudicial.
Conforme al artículo 68 demandado, la
conciliación deberá intentarse antes de instaurar cualquier tipo de proceso
ante la jurisdicción laboral, por cuanto dicha norma no excluyó los procesos de
fuero sindical ni  los ejecutivos.
El artículo 39 de la Constitución resulta
infringido por las normas cuestionadas, al exigirse al actor en las acciones de
fuero sindical a que se acuda a la instancia prejudicial de la conciliación,
antes de presentar la correspondiente demanda, con lo cual se desnaturaliza la
institución del fuero, en la medida en que éste no es un derecho negociable.
En lo que hace relación al proceso
ejecutivo laboral, las normas demandadas violan directamente el artículo 53 de
la Constitución, por cuanto éste al consagrar la facultad que tienen los
trabajadores de transigir y conciliar los derechos inciertos y discutibles no
permitió, por exclusión, que se obligue al trabajador a conciliar o transigir
derechos ciertos y discutibles.
Pretender que antes de hacer efectivo
judicialmente un derecho cierto e indiscutible, por ejemplo, el que emana de
una sentencia o una conciliación incumplida, se intente conciliarlo y por lo
tanto renunciarlo, así sea en parte, es violar la Carta en el principio mencionado,
además de atentar contra la cosa juzgada material.
Las normas demandadas resultan ser
discriminatorias, porque la  obligatoriedad de la conciliación solamente se
exige en la jurisdicción laboral, en cambio, la misma es voluntaria en los
asuntos administrativos, comerciales, civiles y agrarios.
La conciliación prejudicial obligatoria
tiene efectos negativos sobre la prescripción. Si bien el principio general es
que la misma opera a los tres años, el régimen laboral consagra una serie de
prescripciones especiales, como las previstas para las acciones de fuero
sindical, donde los términos de prescripción son de dos meses.
En los casos en que se presenten conflictos
jurídicos entre los trabajadores oficiales y la administración o entre el
Seguro Social y sus usuarios, es necesario, además de la conciliación
prejudicial obligatoria, agotar la vía gubernativa.
Las normas acusadas vulneran el libre
acceso que tienen todas las personas para pretender la tutela de la justicia,
según lo ordena el artículo 229 Superior, en cuanto imposibilita la entrada
inmediata a la jurisdicción laboral, al depender de un tercero ajeno a las
partes la decisión de acudir a la instancia ordinaria.
La ley 446 de 1998 tiene como objetivo
fundamental la descongestión de los despachos judiciales, lo cual es
perfectamente ajustado a la Constitución y lo deseable por la comunidad. Nadie
se puede oponer y no es el objeto de esta demanda, impugnar la conciliación
como medio alternativo para la solución de conflictos jurídicos.
El reparo constitucional radica
principalmente en hacerla obligatoria, en establecerla solamente para la
jurisdicción del trabajo y en establecer unas condiciones de diferenciación
irracionales.
No se puede, so pretexto de lograr un fin
loable, de una ilusoria descongestión judicial, imponer un trato diferente ni
sacrificar derechos constitucionales fundamentales.
IV. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE.
1. Con el fin de
acopiar suficientes elementos de juicio, acerca de las ventajas y desventajas
de la conciliación prejudicial en materia laboral, desde el punto de vista
fáctico y jurídico, mediante providencia del 26 de agosto de 1996, el
Magistrado Sustanciador dispuso oficiar a las entidades que seguidamente se
señalan, con diferentes propósitos así:
- Al Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, con el fin de que informara el número de inspecciones del trabajo que
funcionan en el país y el lugar de su ubicación, su estructura y organización
funcional, y su capacidad operativa, con la finalidad de atender y dar trámite
a las peticiones de conciliación laboral.
- Al Ministerio de Justicia y del Derecho,
con el fin de que se remitiera copia de los actos administrativos en virtud de
los cuales se regula lo relativo a la estructura y funcionamiento de los
Centros de Conciliación a que aluden las leyes 23 de 1991 y 446 de 1998.
- A los señores Decanos de las Facultades
de Derecho de las Universidades Libre y de los Andes, para que informaran en
relación con la estructura y funcionamiento de los centros de conciliación que
han sido organizados en dichas facultades, asi como sobre la capacidad
operativa de dichos centros para dar respuesta a las peticiones de conciliación
prejudicial a que aluden las mencionadas leyes.
2. Informe del Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social.
El Señor Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, doctor Hernando Yepes Arcila, dio respuesta a la petición de
información  hecha por la Corte, en los términos que pueden resumirse de la
siguiente manera:
La actual estructura del Ministerio de
Trabajo esta determinada por el decreto 2145 de 1992. De conformidad con el
numeral 12 del art. 40 del decreto 1741 de 1993 los funcionarios competentes
para realizar las audiencias de conciliación en el Ministerio son los
inspectores de trabajo.
En la actualidad existen 271 cargos de
inspectores de trabajo en todo el país, 28 de los cuales se encuentran
actualmente vacantes.
Con relación a la capacidad operativa para
evacuar las solicitudes de conciliación laboral, señala que los arts. 22 y 46
de la ley 23/91 condicionaban la vigencia de la conciliación obligatoria como
requisito de procedibilidad a que el Gobierno modificara la estructura del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, lo cual aún no se ha hecho, pero se
propone realizar para garantizar el adecuado funcionamiento de esta
Institución.
Según la resolución administrativa número
2401 de 1997, por la cual se estableció el manual de funciones y requisitos
para los empleos de la planta de personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, que se acompañó al referido informe, los inspectores del trabajo son
responsables de 31 funciones, entre las cuales se encuentra la de tramitar las
peticiones de conciliación y de realizar las correspondientes audiencias.
3. Informe del Ministerio de Justicia y del
Derecho.
El Señor Ministro de Justicia y del
Derecho, doctor Parmenio Cuéllar Bastidas, con oficio 0338 de septiembre 11 de
1998 remitió a esta Corporación la información solicitada por la Corte, la cual
se puede sintetizar de la siguiente manera:
Debido a los cambios establecidos en el
capítulo I de la parte tercera de la ley 446 de 1998, en cuanto a los criterios
para la autorización y funcionamiento de los Centros de Conciliación, Arbitraje
y Amigable Composición, le corresponde al Ministerio la función de reglamentar
los siguientes  aspectos: "la categorización de los centros, la
metodología de factibilidad, los requisitos mínimos que deben contener los
reglamentos internos de éstos, su régimen de tarifas, los procedimientos para
otorgar aval a las personas que serán capacitadores a quienes ejerzan las
funciones de conciliadores, los criterios de acreditación de capacitación
especializada en conciliación en materia laboral y de familia y la estructura y
funcionamiento de los Centros entre otros", todo lo cual se espera definir
en un corto plazo, que no puede superar la fecha del 7 de octubre de 1998.
En relación con la conciliación laboral
como requisito de procedibilidad, la Dirección General de Prevención y Conciliación,
mediante oficio del 19 de agosto del presente año, propuso al Consejo Superior
de la Judicatura, considerar la posibilidad de orientar a los jueces y
tribunales, en el sentido de dar aplicación al artículo 82 de la ley 446 de
1998 en concordancia con los artículos 19, 20 y 21 del Código Procesal del
Trabajo, con el fin de que en cumplimiento de éstas normas conozcan de las
conciliaciones prejudiciales.
Anexo al referido informe se enviaron las
cartas circulares 01 y 02 de septiembre 11 de 1998 dirigidas a los
Coordinadores Regionales del Ministerio de Justicia, Directores de Centros de
Conciliación Arbitraje y Amigable Composición, autoridades y personas
interesadas en la reglamentación de la ley 446 de 1998, de cuyos contenidos se
deduce que los centros de conciliación autorizados por el art. 66 de la ley 23
de 1991 continuarán funcionando y tendrán un plazo de seis meses para adecuarse
a los nuevos requerimientos de la ley 446/98, y que en lo referente a la
conciliación en materia laboral como requisitos de procedibilidad  la solicitud
hecha ante un centro interrumpe los términos de prescripción, a la luz de
interpretación sistemática y analógica de los arts. 53 y 51 de la ley 23/91,
relativos a la interrupción de la prescripción cuando se solicita la
conciliación en materia contencioso administrativa y de familia.
4. Informe de Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre.
El ciudadano Pablo Emilio Cruz, en su
condición de Decano de Derecho de la Universidad Libre dio respuesta a los
interrogantes formulados por la Corte en los siguientes términos:
El centro de conciliación de la Universidad
Libre se encuentra debidamente organizado y en funcionamiento, y para atender
las necesidades en materia de conciliación en el área laboral cuenta con
adecuada infraestructura física y con 17 alumnos adscritos, los cuales se
encuentran asesorados por los docentes que prestan turnos en el Consultorio
Jurídico. Las audiencias para conciliación se programan para el octavo día
siguiente a la presentación de la solicitud.
Se espera en un futuro inmediato adaptar el
centro de conciliación a las nuevas exigencias de la ley 446/98.
Entre el mes de julio de 1998 y la fecha de
rendición del informe (7 de septiembre de 1998) se han realizado en cumplimiento
de la ley 446/98 diez audiencias de conciliación; en ocho de ellas se llegó a
un acuerdo  total sobre la solución del conflicto.
5. Informe del Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes.
El ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa,
en su condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los
Andes,  informó a la Corte acerca de la génesis del centro de conciliación del
Consultorio Jurídico de la Universidad de Los Andes y que en cumplimiento de la
ley 23/91 se organizó el centro de conciliación. Es requisito indispensable
para que los estudiantes ingresen a dicho centro el que hayan cursado la
asignatura de Alternativas para la Solución de Conflictos.
Según las estadísticas del centro durante
el primer semestre de 1998 "se solicitaron 273 audiencias de conciliación,
siendo 79 de ellas de carácter laboral. Se realizaron 52 audiencias de
conciliación laboral. En los casos restantes, habiéndose citado para la
audiencia ella no se pudo practicar por ausencia de las partes".
V. INTERVENCIONES.
1. Intervención ciudadana.
Un grupo de ciudadanos,  profesores y
estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño, residentes
en Pasto, intervinieron en el proceso con el fin de coadyuvar las pretensiones
de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos:
La eficiencia es uno de los pilares
esenciales sobre los cuales descansan las tres funciones clásicas que desempeña
todo Estado siendo la jurisdiccional  de vital importancia para la consecución
de un orden social, justo y equitativo.
En efecto, para ser más accesible el
ingreso de los ciudadanos a la administración de justicia, se han diseñado los
mecanismos alternos de solución de conflictos, posibilidad jurídica de enorme
trascendencia en el campo laboral.
Dentro de estos lineamientos, la
conciliación debe establecer un procedimiento compatible con los fines que
persigue, para que el consenso logrado tenga como punto de referencia un marco
de justicia, que propugne por la efectiva realización de los derechos
sustanciales.
Sin embargo, sucede que los segmentos
normativos demandados, en vez de propiciar el espacio adecuado para que la
conciliación alcance sus fines, produce un efecto contrario, porque el Estado
en lugar de cumplir con su deber constitucional de brindar especial protección
al trabajo, lo grava, al  imponer una carga procesal que exclusivamente
perjudica al trabajador.
Las disposiciones acusadas contradicen
abruptamente los fines perseguidos por el Estado, en cuanto entorpecen la
concreción de los derechos reclamados por los trabajadores.
La audiencia prejudicial obligatoria en
materia laboral, lejos de lograr la realización de los principios que la
Constitución consagra en materia de función administrativa, lo que consigue es
aumentar los niveles de ineficiencia procesal y así cada día el anhelo de la
pronta y efectiva justicia está lejos de nuestro alcance.
2. Intervención de la Asociación de
Abogados Laboralistas de Trabajadores.
El ciudadano Rafael Ernesto Suárez Orjuela,
en su condición de Presidente de la Asociación de Abogados Laboralistas de
trabajadores, presentó a consideración de la Corte un escrito donde coadyuva
las peticiones de la demanda, en razón de las siguientes consideraciones:
"En cuanto a la rigurosa técnica, del
contenido de la "Acta de Conciliación" al precisar los términos de la
misma: extremos de relación laboral, las sumas líquidas, los conceptos que
corresponde, es decir, si se trata de salarios, prestaciones sociales e
indemnizaciones, para finalizar en un acuerdo no susceptible de recursos,
imponen al trabajador la necesidad de contratar un abogado experto para que
tramite ante las autoridades del trabajo y no quedar expuesto a la pérdida de
sus acreencias laborales, denegando con ésto el acceso y la gratuidad de la
justicia y el principio consagrado en el artículo 31 de la Carta Política"
3. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal.
El ciudadano Jairo Parra Quijano, en su
condición de Presidente del Instituto de Derecho Procesal, intervino en el
proceso prohijando el concepto elaborado por el doctor Marcel Silva Romero, en
relación con las cuestiones planteadas en la demanda, y cuyos apartes mas
importantes se destacan a continuación:
Los mecanismos alternativos son
perfectamente válidos como una cultura de un pueblo y no como una imposición.
Tales mecanismos han sido criticados cuando son la alternativa para solucionar
conflictos entre partes desiguales, pues traen como consecuencia un
agravamiento de la injusticia social.
El artículo 68 demandado, adolece de una
mínima técnica legislativa, por cuanto no se aclara que es la etapa de
conciliación previa, o el trámite conciliatorio, o el intento de conciliación,
sino que es la conciliación. "Si para poder acudir a la justicia laboral
se requiere primero la conciliación, ¿para qué demanda, si  ya las pretensiones
deben estar conciliadas?".
De ninguna forma, puede predicarse que en
sí mismo  la configuración legal de un procedimiento previo procesal
como la conciliación impida el acceso a la administración de justicia y por
ende sea inconstitucional.
Sin embargo, resulta distinto cuando el
trámite de ese procedimiento le impida a los ciudadanos demandar por dejar en
manos o de las posibles contrapartes, o de los posibles conciliadores, el
cumplimiento de los requisitos o presupuestos exigidos por la ley para acudir
al órgano jurisdiccional o complique, impida a corto, mediano, o largo plazo el
ejercicio de ese derecho por inexistencia de los medios para tramitar la
conciliación previa.
El art. 85 de la ley 446/98 es un obstáculo
para el acceso a la administración de justicia porque supedita el derecho a
demandar a la voluntad del potencial demandado. En efecto, "Fácil le
quedará al citado para comparecer a la audiencia de conciliación recurrir al
expediente de presentar excusas indefinidamente y con este proceder impedir que
se presente demanda en su contra, pues no hay límite alguno para los aplazamientos
de audiencia".
Al no establecer la referida ley un término
para declarar fracasada la etapa conciliatoria, se está supeditando el acceso a
la administración de justicia a la mayor o menor cantidad de funcionarios que
en cada municipio atiendan estas diligencias. La carencia de funcionarios y
centros de conciliación, no pueden impedir a un ciudadano acudir a la justicia;
Por consiguiente, la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral,
sólo es admisible cuando existan las condiciones y recursos suficientes para
que se pueda poner en funcionamiento sin afectar el derecho de acceso a la
justicia de los trabajadores.
El cúmulo de requisitos previos para
demandar es inconstitucional, por las siguientes razones:
"La exigencia del artículo 6 del C.P.T.
sobre agotamiento de la vía gubernativa, entendida como una oportunidad previa
a la demanda que la ley le da al gobernante o a la entidad administrativa para
que corrija los posibles errores en que haya incurrido, es ya suficiente
requisito para imponer otro más, cual es el trámite conciliatorio a que nos
hemos venido refiriendo".
"Difícil le quedará a un trabajador
oficial, o a un empleado público en conflictos jurídicos sobre fuero sindical,
poder reclamar el reconocimiento de su derecho al exigírsele el lleno de dos
requisitos previos, máxime cuando no se sabe si el agotamiento de la vía
gubernativa y la etapa conciliatoria se surten coetánea o sucesivamente,
exponiendo esos derechos a sorpresivas interpretaciones jurisprudenciales en
relación con la caducidad de la acción o la prescripción".
4. Intervenciones de autoridades públicas.
4.1. Intervención del Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social.
El Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
por medio de apoderado, intervino en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos presentados por el
apoderado se pueden resumir de la siguiente manera:
Contrario al planteamiento hecho por el
demandante, la conciliación obligatoria en materia laboral protege al trabajador,
por cuanto permite que éste resuelva en la mayoría de los casos sus desacuerdos
con el empleador, sin necesidad de recurrir a un abogado.
Las formas
alternativas de resolver los conflictos pueden ser reguladas por la ley, de
acuerdo con los lineamientos constitucionales, lo cual permite desarrollar los
fines y valores, como es la paz, la convivencia y el orden justo.
En forma excepcional, la Constitución del
91 amplió el ámbito orgánico y funcional de la administración de justicia,
autorizando a los particulares quienes transitoriamente se encuentran
investidos de la función de administrar justicia, para que actúen como
conciliadores y resuelvan en equidad.
4.2. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El Ministerio de Justicia y del Derecho,
representado por apoderado, igualmente defendió la constitucionalidad de las
normas demandadas. En tal virtud, pidió a la Corte declarar su exequibilidad,
con base en las siguientes consideraciones:
No es admisible el cargo de
inconstitucionalidad por presunta violación de las normas demandadas del
derecho fundamental de libre acceso a la administración de justicia, porque
éste se basa en un sesgado análisis de la conciliación obligatoria en materia
laboral y en la errónea creencia de considerarla simplemente como una
formalidad o requisito de procedibilidad, dejando de lado, su carácter de
momento dentro del cual se administra justicia por parte del conciliador.
La obligación consagrada en las normas cuya
constitucionalidad se discute, consiste en la obligación de acudir a la
conciliación, lo cual no implica en ningún momento, a que necesariamente se
deba llegar a un acuerdo, puesto que es factible que las posiciones no permitan
el avenimiento, presentándose la falta de ánimo conciliatorio que lleva a la
terminación del trámite y a la expedición del documento que certifica el
agotamiento de este requisito.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación rindió
en su debida oportunidad el concepto de rigor, en el cual solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos expuestos
por dicho funcionario se resumen asi:
Dada la congestión que a diario se presenta
en los despachos judiciales, la conciliación resulta ser una fórmula
alternativa válida y eficaz para poner fin a la confrontación, en una forma
pacífica y por una vía distinta a la litigiosa.
Según lo dispuesto por la ley 446 de 1998
la conciliación, junto con otras instituciones, es un mecanismo alternativo
para la solución de los conflictos, mediante el cual el legislador desarrolla
la Constitución.
La conciliación extrajudicial obligatoria
no afecta el núcleo esencial del derecho constitucional fundamental de acceder
a la administración de justicia, por cuanto el inciso 4º del artículo 116 de la
Constitución y la jurisprudencia de la Corte, cuando se pronunció sobre la ley
estatutaria de la administración de justicia indican que la misma no extingue
el derecho reconocido a todas las personas para acudir ante las autoridades
judiciales. Las normas demandadas, se limitan a condicionar esta actividad, sin
que resulte afectado el artículo 229 constitucional.
La descripción genérica de la conciliación
no puede entenderse como desconocimiento de los derechos fundamentales, pues la
idea del legislador no fue otra que la de suprimir los formalismos propios del
proceso judicial. Es por ello natural que no se fijen términos estrictos que
puedan significar atentado contra la negociación.
Las normas demandadas no vulneran las
garantías del fuero sindical, pues insisten en que solamente son conciliables
aquellos asuntos susceptibles de transacción, desistimiento, conciliación y los
que determine la ley (art. 65 de la ley 446 de 1998). Así, ha de entenderse que
los procesos relativos al fuero sindical están exentos del régimen previsto
para la conciliación.
Es constitucionalmente admisible la
posibilidad de la conciliación en los procesos ejecutivos, por lo siguiente:
"..... cabe anotar que éstos tienen
por fundamento la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a
favor de una persona y a cargo de otra, y tiene por fin el que la persona
obligada dé cumplimiento a lo adeudado. Es decir que el derecho del peticionario
existe y está determinado, pero su eficacia está en entredicho por alguna
razón".
"Con la conciliación se quiere
asegurar, aunque sea de modo parcial, la efectividad del derecho acreditado.
Ahora, si bien es verdad que la Constitución faculta a los sujetos de las
relaciones laborales para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles, ello no implica que se les prohiba conciliar sobre derechos
ciertos e indiscutibles".
Es pertinente destacar que no procede
fundar cargos de inconstitucionalidad en argumentos como el debilitamiento de
una institución (la conciliación). Los cargos contra una norma, tendientes a
que se declare su inexequibilidad, han de ser contundentes y demostrativos de
la transgresión a una o a varias normas de la Constitución Política.
La forma en que el legislador regula las
diferentes áreas del derecho, obedece a la diferente naturaleza que las
identifica y las individualiza. En consecuencia, se entiende que con la
conciliación se brinda especial protección al trabajador, sin que su regulación
y las consecuencias jurídicas deban ser idénticas a las previstas para los
conflictos de derecho administrativo.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del fallo de la Corte.
La Corte no se pronunciará en relación con
el art. 25 de la ley 23 de 1991, porque esta disposición se encuentra derogada
por las normas de la ley 446/98 que regularon la materia relativa a la
conciliación, como tuvo ocasión de precisarlo la Corte en la sentencia C-662/98[1], en la cual se dijo:
"De otro
lado, en lo que respecta al artículo 25 de la Ley 23 de 1991, aunque éste no
sufrió derogación expresa en la citada Ley 446 de 1998, cabe destacar que, en
virtud de que ésta última reguló la materia relativa a la conciliación  como
mecanismo para la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia para la
solución de los conflictos laborales, a juicio de la Corte dicho precepto se
encuentra derogado por la referida Ley 446 de 1.998, como se puede deducir
además de la interpretación de los artículos 68 y 101."
En virtud de lo anterior, la Corte se
declarará inhibida para fallar con respecto a la aludida disposición y, en
consecuencia, el examen de constitucionalidad y el correspondiente
pronunciamiento se contraerá a los arts. 68, 82, 85 y 87 de la ley 446/98.
2. El problema jurídico planteado.
Conforme a los precedentes anteriores, en
los cuales se presentan los cargos formulados por el demandante y se fija la
posición del Gobierno, de la ciudadanía, del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y de la Asociación de Abogados Laboralistas de los Trabajadores, debe
la Corte determinar, si el legislador al consagrar la conciliación prejudicial
obligatoria en materia laboral, como requisito de procedibilidad, quebrantó los
derechos a la igualdad, al libre acceso a la administración de justicia, a la
asociación sindical y a la garantía de irrenunciabilidad de los derechos
laborales ciertos e indiscutibles.
3. La Solución al problema planteado.
3.1. La conciliación
es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público,
mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la
intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la
administración, y excepcionalmente de particulares.
Como caracteres
esenciales que informan la conciliación se destacan los siguientes:
a) Es un instrumento
de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de
las partes. Por consiguiente, es de la esencia de la conciliación que las
partes en conflicto, con la intervención del conciliador, lleguen a un acuerdo
que o bien implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los
posibles derechos reclamados por la otra, o la renuncia recíproca de
pretensiones o intereses que se alegan por aquéllas.
b) La conciliación
constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del
conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso,
en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la
sentencia. En este último evento, se constituye en una causal de terminación
anormal del proceso.
c) La conciliación
no tiene en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un
proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o
judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la solución
del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora. El conciliador
simplemente se limita a presentar fórmulas para que las partes se avengan a
lograr la solución del conflicto, y a presenciar y a registrar el acuerdo a que
han llegado éstas; el conciliador, por consiguiente, no es parte interesada en
el conflicto y asume una posición neutral.
d) La conciliación
es un mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque: 1) ofrece a
las partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a un acuerdo,
sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica demora,
costos para las partes y congestión para el aparato judicial; 2) constituye un
mecanismo alternativo de administración de justicia que se inspira en el
criterio pacifista que debe regir la solución de los conflictos en una
sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la descongestión de los
despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la
administración de justicia, pues éstas se aseguran en mayor medida cuando a la
decisión de los jueces sólo se someten las causas que están en capacidad de
resolver oportunamente y sin dilaciones.
e) La conciliación
tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en
principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya capacidad de
transacción no se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico. En tal
virtud, bien puede éste señalar los casos en los cuales válidamente se puede
restringir la facultad de conciliar. Naturalmente, no debe confundirse la
institución de la conciliación, con el contrato de transacción de estirpe
estrictamente privada, que se gobierna por reglas especiales.
f) La conciliación
es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador en
varios aspectos, tales como: las autoridades o sujetos competentes para
intervenir en la actividad de conciliación y las facultades de las cuales
disponen; las clases o tipos de conciliación admisibles y los asuntos
susceptibles de ser conciliados; las condiciones bajo las cuales se pueden
presentar peticiones de conciliación; los trámites que deben sufrir dichas
peticiones; la renuencia a intentarla y las consecuencias que se derivan de
ello; la audiencia de conciliación, la formalización del acuerdo total o
parcial entre las partes o la ausencia de éste y la documentación de lo
actuado.
3.2. El artículo 116
de la Constitución en forma excepcional autoriza  a los particulares para que
puedan ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia,
en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad,  y dentro de los límites que
determine la ley.
La preocupación de la Asamblea Nacional
Constituyente por crear un sistema alterno al de la jurisdicción, informalista,
ágil, eficaz, eficiente, y menos costoso dio como resultado, que en la mayoría
de los proyectos presentados en su seno, con relación al tema de la
administración de justicia, se tomaran en cuenta, las previsiones necesarias
con el fin de legitimar constitucionalmente la justicia impartida por árbitros
y conciliadores[2].
Conviene observar que la mencionada
disposición califica la actividad de conciliación como función de administrar
justicia, no obstante que, como se dijo antes, ella no corresponde en sentido
estricto a este tipo de función. Sin embargo, la referida calificación podría
explicarse bajo la perspectiva de que aquella institución comporta una forma de
composición de un conflicto jurídico, que por sus efectos y resultados
prácticos se equipara a la solución que resulta del pronunciamiento de la
sentencia, luego del trámite procesal correspondiente. De ahí que en nuestro
ordenamiento jurídico tradicionalmente se le haya dado a la conciliación el
efecto de cosa juzgada.
3.3. El art. 8 de la ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia consagra el principio de
alternatividad en los siguientes términos:
"La ley podrá establecer mecanismos
diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten
entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de
honorarios por estos servicios".
La Corte en la sentencia C-037/96[3] se pronunció sobre la
constitucionalidad de esta norma, en los siguientes términos:
"Como se ha
expuesto a lo largo de esta providencia, el propósito fundamental de la
administración de justicia es hacer realidad los principios y valores que
inspiran al Estado Social de Derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la
tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales, es decir,
la convivencia (Cfr. Preámbulo, Arts. 1o y 2o C.P.). Con todo, para la Corte es
claro que esas metas se hacen realidad no sólo mediante el pronunciamiento
formal y definitivo de un juez de la República, sino que asimismo es posible
lograrlo acudiendo a la amigable composición o a la intervención de un tercero
que no hace parte de la rama judicial. Se trata, pues, de la implementación de
las denominadas “alternativas para la resolución de los conflictos”, con las
cuales se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del país y
se busca, asimismo, que a través de instituciones como la transacción, el
desistimiento, la conciliación, el arbitramento, entre otras, los interesados
puedan llegar en forma pacífica y amistosa a solucionar determinadas
diferencias, que igualmente plantean la presencia de complejidades de orden
jurídico. Naturalmente, entiende la Corte que es competencia del legislador, de
acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el fijar las formas
de composición de los conflictos judiciales, los cuales -no sobra aclararlo- no
siempre implican el ejercicio de la administración de justicia".
"Para esta
Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo
responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que
adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para
la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que
desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de
justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos
descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el
artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la
justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o).
Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la
norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades
públicas".
Es de anotar que con
anterioridad, en la sentencia C-165/93[4],
la Corte había admitido la constitucionalidad de la conciliación, cuando
expresó:
"Es
pertinente anotar que la conciliación es no solo congruente con la Constitución
del 91, sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel
jurisdiccional, del espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad.
Porque, siendo la jurisdicción una forma civilizada y pacífica de solucionar
conflictos, lo es más aún el entendimiento directo con el presunto
contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicción de que de la confrontación
de puntos de vista opuestos se puede seguir una solución de compromiso, sin
necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden
convenir."
3.4. Corresponde al
Congreso de la República en ejercicio de la potestad legislativa de que es
titular, según el artículo 150 Superior, crear el marco jurídico regulador de
los mecanismos alternativos de solución de los conflictos jurídicos dentro de
los límites y márgenes que establece el ordenamiento constitucional.
Lo anterior, implica
un adecuado, prudente y razonable diseño normativo, que patrocine un esquema
para la resolución pacifica y negociada de los conflictos jurídicos, en virtud
del cual se logre descongestionar los despachos judiciales, se permita alcanzar
un uso racional, eficaz y eficiente del aparato judicial, y se cambie la
cultura del litigio. Dicho esquema, no puede significar en modo alguno la
sustitución total de la jurisdicción del Estado ni la renuncia de éste a
dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere para hacer efectiva la
igualdad en los términos de los incisos 2º y 3º del art. 13 de la Constitución.
Además, los
mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jurídica, hasta el
punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que
no se pueda acudir luego a la vía judicial salvo cuando la solución de éste sea
parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o
de los conciliadores, asi como las respectivas decisiones, sean equiparables en
cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial.
La facultad del
legislador para establecer los contenidos y procedimientos propios de los
mecanismos alternativos no implica renuncia o rompimiento de la unidad de la
jurisdicción, ni delegación de la función de administrar justicia sino, una
opción que se le ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad,
para que puedan escoger entre la solución negociada del conflicto o la vía
judicial.
3.5. Antes de entrar a contestar los cargos
formulados por el ciudadano demandante, es necesario hacer las siguientes
observaciones:
El Congreso de la República expidió la ley
23 de 1991, por medio de la cual se crearon mecanismos para la descongestión de
los despachos judiciales.
En el art. 22 de dicha ley se estableció
como un requisito de procedibilidad, para ejercer acciones ordinarias ante la
jurisdicción laboral, la exigencia de intentar la solución del conflicto,
mediante la conciliación que debía surtirse ante las autoridades
administrativas del trabajo.
Sin embargo, el artículo 46 de la precitada
ley condicionó la exigencia  de la conciliación como requisito del
procedibilidad, a la expedición por el Gobierno de un decreto que modificase la
estructura del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Ello nunca ocurrió,
razón por la cual el citado art. 22 no tuvo aplicación práctica.
El artículo 167 de la Ley 446 de 1998
derogó expresamente el art. 22 de la ley 23 de 1991.
Significa lo anterior, que por falta de la
creación de la infraestructura física y de la dotación del personal suficiente
en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para darle viabilidad operativa
a la norma antes mencionada, resultó fallido en el pasado el intento del
legislador de establecer la conciliación como un requisito de procedibilidad.
3.6. Las normas acusadas de la ley 446/98
regulan determinados aspectos de la conciliación prejudicial en materia
laboral, en los siguientes términos:
- El art. 68 reguló la conciliación
prejudicial en materia laboral como un requisito de procedibilidad, es decir,
necesario para poder acceder a la jurisdicción ordinaria laboral. En tal
virtud, el agotamiento del procedimiento conciliatorio constituye un
presupuesto procesal básico para el ejercicio de las acciones laborales ante la
referida jurisdicción, de suerte que la competencia de ésta queda supeditada al
cumplimiento del mencionado requisito.
- El art. 82 determina que la conciliación
en materia laboral deberá intentarse ante las autoridades administrativas del
trabajo o ante los centros de conciliación. Estos fueron creados en virtud del
art. 66 de la ley 23 de 1991.
- El art. 85 consagra las consecuencias
jurídicas que se derivan por la inasistencia a la audiencia de quien ha sido
citado para intentar la conciliación y luego es demandado en un proceso
laboral. Dichas consecuencias consisten en la presunción de ser ciertos los
hechos en los cuales basa su pretensión el demandante en el respectivo proceso,
a menos que el demandado justifique la no comparecencia a la respectiva
diligencia dentro de los 3 días hábiles siguientes. En caso de justificación,
se prevé la celebración de una nueva audiencia de conciliación dentro de un
término máximo de 20 días.
- El art. 87 reglamenta lo relativo al
agotamiento de la conciliación administrativa, bajo la perspectiva de que el
funcionario considere que el asunto no es susceptible de conciliación, en cuyo
caso expedirá la certificación correspondiente, la cual suple la prueba
consistente en la copia auténtica del acta de la audiencia de conciliación que
debe acompañarse a la demanda, para acreditar que se ha cumplido con el aludido
requisito de procedibilidad.
3.7. Para la Corte la institución de la
conciliación como mecanismo para la composición concertada de los conflictos
jurídicos laborales de naturaleza individual entre los empleadores y los
trabajadores y los demás sujetos a que alude el art. 2 del Código de
Procedimiento Laboral se ajusta a la Constitución, por las razones que aparecen
extensamente expuestas en pronunciamientos anteriores.
Igualmente, estima la Corte que lo relativo
a la regulación de los aspectos relevantes de la conciliación en general, que
se precisaron en el punto 3.1., que en esencia son aplicables a la conciliación
laboral, es materia que corresponde a la libertad de configuración política del
legislador.
No obstante, como lo ha expresado la Corte
reiteradamente dicha libertad de configuración no es absoluta, pues con el fin
de asegurar la vigencia de los principios, valores, derechos, deberes y fines
constitucionales, es preciso que el examen de constitucionalidad de las normas
respectivas se haga atendiendo a los principios de proporcionalidad,
razonabilidad y necesidad.
En la sentencia C-318/98[5], la Corte analizó el
problema consistente en determinar si sólo el constituyente puede establecer
requisitos que limiten el derecho de acceso a la justicia o si es posible que
el legislador pueda establecer ciertas exigencias o condicionamientos para ello.
En la referida sentencia la Corte admitió
la posibilidad de que puedan establecerse tales restricciones y, en tal virtud,
razonó de la siguiente manera:
"9. El
derecho a una tutela judicial efectiva, al menos en algunas de sus dimensiones,
es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del
aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que
se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para
su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su
ejercicio".
"Ahora bien,
cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe
tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple - o unívoco
- ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un
derecho de contenido complejo o múltiple - que implica, entre otros, el derecho
de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término
razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial
efectivamente se cumpla, etc - y cuya regulación apareja la armonización de las
distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros
derechos, bienes e intereses constitucionales[6]".
"Las
consideraciones anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la
regulación legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las
condiciones y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción
o para promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales
reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de
todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a
la idea de “una tutela judicial efectiva”. En este sentido, mal puede afirmarse
que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de
acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del
constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia
natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y
desnaturatizar el  texto constitucional[7]".
"Sin
embargo, lo anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier
tipo de requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho
a una tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de
actuación que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que
deben ser perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho
constitucional. En este sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por
ejemplo, que la definición de los recursos propios de cada proceso judicial es
un asunto que compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer
las reglas que sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de
los derechos fundamentales (C.P. art. 5)[8]. En estos términos debe ser entendida e
interpretada la jurisprudencia anterior de esta Corporación, cuya lectura
asistemática puede conducir a los equívocos antes planteados".
3.8. Con arreglo a
las consideraciones precedentes procede la Corte a pronunciarse en relación con
los cargos de la demanda, así:
a) La norma del art.
68 indudablemente obedece a finalidades legítimas que tienen apoyo
constitucional,  en la medida en que ella contribuye: a la descongestión de los
despachos judiciales y, en consecuencia, a la eficacia y eficiencia de la
administración de justicia; a la solución pacífica de los conflictos jurídicos
individuales de naturaleza laboral, sin necesidad de acudir a la fórmula del
proceso, lo cual representa economía de tiempo y de gastos para las partes, e
incluso para  el  aparato judicial, en fin, a desestimular la cultura del
litigio y a promover y estimular la solución negociada de los conflictos.
En las anotadas
circunstancias la norma censurada no tendría vicios de inconstitucionalidad.
Sin embargo, encuentra la Corte que ésta no se aviene con las disposiciones de
la Constitución, si se analiza su proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.
En efecto:
No habría ningún
problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación prejudicial en
materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a realizar los
fines constitucionales antes mencionados, siempre que se den las siguientes
condiciones: I) que se cuente con los medios materiales y personales
suficientes para atender las peticiones de conciliación que se presentan por
quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral; II) que se
especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de ser
conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la
conciliación; III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la
Nación o a entidades  públicas descentralizadas o instituciones o entidades de
derecho social sí, además, del agotamiento de la via gubernativa se requiere
agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a
dicho agotamiento; IV) que se establezca que la petición de conciliación,
interrumpe la prescripción de la acción; V) que se determine un tiempo preciso
durante el cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes
tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral.
Las referidas
condiciones, a juicio de la Corte, constituyen las bases mínimas que permiten
asegurar, no sólo las finalidades constitucionales que se persiguen con la
conciliación laboral prejudicial, instituida como un requisito de
procedibilidad necesario para dar paso al proceso judicial, sino el fácil y
rápido acceso a la justicia.  Dicho acceso no puede quedar supeditado a la
exigencia de requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos
en la respectiva regulación normativa, ni ser obstaculizado en razón de
omisiones del legislador, que igualmente conduzcan a que la normación se torne
irrazonable y desproporcionada.
Estima la Corte que
la norma bajo examen no supera las exigencias antes mencionadas, como se verá a
continuación:
En el proceso quedó
establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con los
medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y
eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a
los inspectores del trabajo.
Del informe rendido
por el titular de dicho Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún
no se ha reestructurado su planta de personal, con el fin de atender
oportunamente las solicitudes de conciliación, pese a que la obligación de realizar
dicha reestructuración ya se había establecido en el artículo 46 de la ley 23
de 1991.
Es más, los
inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir  sólo pueden dedicar
una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho
fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas
diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden
despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión
en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los
interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias
horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para poder
presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si fuera poco
las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses después.
Según las pruebas
que obran en el expediente, tampoco el funcionamiento de los centros de
conciliación han contribuido a la realización oportuna de las conciliaciones,
por varias razones:
Los que funcionan en
las universidades sólo laboran durante 8 a 10 meses aproximadamente en el año,
y su actividad se reduce básicamente a las capitales de departamento donde
están concentradas las Facultades de Derecho.
Los demás centros,
autorizados por la ley para conciliar, son escasos y no cuentan con la
cobertura, el sistema logístico y operativo para satisfacer las peticiones de
conciliación laboral en todo el territorio nacional.
En cuanto al
señalamiento de los asuntos susceptibles de conciliación, ni la norma acusada
ni ninguna otra de la ley 446/98 han determinado claramente los conflictos
laborales susceptibles de conciliación, en la medida en que se establece la
regla general de la conciliación de todos ellos, sin determinar los casos que
deben ser excluidos. Es asi como existe la duda, en el sentido de si la
conciliación opera en relación con los procesos ejecutivos y de fuero sindical
o si dichos asuntos se encuentran excluidos de la misma.
A juicio de la
Corte, la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de
su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a
los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción
de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana
una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho
cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el
art. 53 de la Constitución Política.
Tampoco la
conciliación opera para los asuntos de fuero sindical, en cuanto a la garantía
que tienen los trabajadores aforados para no ser despedidos o desmejorados en
sus condiciones de trabajo o trasladados a otro establecimiento de la empresa,
porque el derecho al fuero sindical, reconocido por la propia Constitución
(art. 39) se vincula íntimamente con el derecho fundamental de asociación
sindical, siendo por consiguiente, un aspecto nuclear de éste. De modo que, en
principio, no parece procedente que se pueda negociar o renunciar un derecho
que es esencial para la vigencia efectiva del derecho fundamental de
asociación; es mas en este evento, por aparecer involucrado este derecho el
asunto trasciende al simple interés personal del trabajador, de naturaleza
económica, para internarse en el ámbito de una cuestión vinculada a la vigencia
y realización efectiva de un derecho fundamental, el cual no es susceptible de
negociación.
Ni en la norma
acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema
consistente en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación
prejudicial son mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos
laborales que operan independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si
el trámite de la vía gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura
una excepción a la necesidad de acudir a dicha vía.
No se prevé en la
normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el término
para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si interrumpe
ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito al
empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir la
prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que
no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión
esencial en la institución de la conciliación que corresponde al legislador.
- La indeterminación
normativa sobre las materias antes mencionadas ha conducido a que no exista
certeza para los operadores jurídicos en cuanto a los asuntos que están
excluidos de la conciliación prejudicial, la compatibilidad o incompatibilidad
entre vía gubernativa y conciliación, la interrupción o no de la prescripción
por la presentación de la petición de conciliación, todo lo cual da lugar a la
aplicación de criterios disimiles que hacen en extremo difícil la labor de los
conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a la justicia.
- El acceso efectivo
a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas acerca de
si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como requisito
de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los
conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a
la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.
Por último, no
contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del
cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón
por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el
establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial
no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la
justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.
Por las razones
anteriores, la norma del art. 68 será declarada inexequible.
b) La norma del art.
82, será declarada igualmente inexequible por la inescindible relación que ésta
tiene con el art. 68 que establece la conciliación como requisito de
procedibilidad. En efecto, aquélla disposición perentoriamente dispone que la
conciliación laboral deberá intentarse ante las autoridades administrativas del
trabajo o ante los centros de conciliación, proposición jurídica que sólo se
explica bajo la idea de que el intento de conciliación sea obligatorio antes de
acudir al proceso judicial.
c) La disposición
del art. 85, en lo que atañe estrictamente con la regulación de la presunción
que en ella se establece se ajusta a los preceptos de la Constitución, por las
siguientes razones:
Al establecerse la
presunción de ser ciertos los hechos en los cuales el actor basa sus
pretensiones cuando el demandando ante la jurisdicción laboral haya sido citado
a conciliar y no comparezca a la audiencia respectiva, la norma apunta a
asegurar que los conflictos laborales se solucionen por la vía de la
conciliación, lo cual es acorde con las finalidades antes anotadas, que son
legítimas constitucionalmente.
La presunción tiene
fundamento en que el legislador considera un acto de deslealtad procesal, una
falta de colaboración con la administración de justicia, (art. 95-7 C.P.) la
circunstancia de que el demandado en el proceso laboral no acuda a la citación
para la conciliación prejudicial. Dicha presunción, por consiguiente, no se
considera irrazonable ni desproporcionada.
Sin embargo, es
evidente que la regulación de dicha presunción se encuentra ligada a la norma
que establece la conciliación como requisito de procedibilidad y, en tal
virtud, por este motivo resulta inconstitucional. En tales circunstancias, la
referida disposición será declarada Inexequible.
d) La norma del art.
87 es inconstitucional, porque queda al arbitrio del conciliador determinar qué
asuntos son susceptibles o no de conciliación, cuando ésta es una materia que
debe ser regulada por el legislador. Además, dicho precepto se encuentra
íntimamente vinculado con el requisito de procedibilidad establecido en el art.
68, cuya inexequibilidad se propuso antes.
3.9. Finalmente
considera la Corte que es necesario hacer las siguientes advertencias:
a) La Corte en esta
oportunidad no se ha limitado exclusivamente a la confrontación de las normas
acusadas con los textos de la Constitución, pues, aparte de la comparación que
es de rigor en los procesos de constitucionalidad consideró que, con el fin de
asegurar la vigencia y efectividad del derecho fundamental de acceso a la
justicia y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, debía penetrar en
el mundo fáctico dentro del cual las normas referentes a la conciliación
prejudicial debían ser aplicadas, y de ahí dedujo que se afectaba el núcleo
esencial del referido derecho ante la ausencia de los instrumentos materiales y
personales requeridos para asegurar la operatividad de esta modalidad de
conciliación.
b) La Corte
consideró que la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, en
cuanto comportaba una limitación al acceso a la justicia, debía someterse a
unos requísitos básicos, con miras a asegurar que dicho acceso quedará
suficientemente resguardado o garantizado y no sujeto a contingencias
inciertas, como las anotadas, algunas de ellas libradas a la apreciación y al
criterio subjetivo de los operadores jurídicos.
c) La declaración de
inexequibilidad de las normas mencionadas obedeció no sólo a la ausencia de los
mecanismos operativos requeridos para su realización práctica, sino a  la
circunstancia de que sus prescripciones normativas no contenían los elementos
mínimos requeridos para garantizar de manera real y efectiva el principio
constitucional de acceso a la justicia. Por lo tanto, en cuanto dicho acceso
quede garantizado no hay inconveniente en que el legislador vuelva a regular la
conciliación laboral prejudicial, la cual, no es por sí misma inconstitucional.
VIII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declararse INHIBIDA para
fallar en relación con el art. 25 de la ley 23/91.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrado (E)
PABLO ENRIQUE LEAL
Secretario General (E)
[1] M.P. Hernando Herrera
Vergar.
[2] Sesión comisión 4 de
abril. Asamblea Nacional Constituyente.
[3] M.P.Vladimiro Naranjo
Mesa.
[4] M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[5] M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[6] Cfr. SC-475/97 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
[7] En idéntico sentido
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-351/94 MP. Herrando Herrera
Vergara; C 480/95, C-056/96 y C-372/97 M.P. Jorge Arango Mejía y C-469/95 MP.
José Gregorio Hernández Galindo.
[8] Ibidem