T-859-12
Sentencia T-859/12
Sentencia T-859/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
La acción de
tutela tiene cabida de manera excepcional contra sentencias judiciales. la
interposición de la tutela contra sentencias judiciales es una facultad
reconocida desde la propia Constitución y concordante con las normas que se
integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, ya que es claro que
siendo las sentencias actos de autoridades públicas individuales o colectivas,
que ejercen función jurisdiccional, las mismas no están exentas del riesgo de
afectar derechos fundamentales y, en consecuencia, de ser controvertidas por
esta vía expedita pero subsidiaria. La tutela solamente
resulta viable contra providencias judiciales si se cumplen ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad, algunos de carácter general que
habilitan el ejercicio de la acción, y otros de carácter específico, que
conciernen a la procedencia del amparo. Tales eventos comprenden la superación
del concepto de “vía de hecho” para en su lugar admitir el de “específicos
supuestos de procedencia” en eventos en los que si bien no se está ante
una burda trasgresión de la Constitución, sí existen decisiones ilegítimas que
afectan los derechos fundamentales.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
El precedente
consiste en la incorporación que hacen los jueces en sus providencias, de las
decisiones previas que los superiores jerárquicos han emitido en asuntos de
similares connotaciones fácticas al que ha sido puesto a su consideración, las
cuales se han fijado con tal autoridad argumentativa, que las mismas se
convierten en punto de referencia para decisiones posteriores.
CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Legislador
corrigió diferencia del trato pensional
REGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESO-Regulación legal
La
jurisprudencia actual y vigente de esta Corporación sostiene que la liquidación
de las pensiones de los congresistas, así como los reajustes y las
sustituciones, deben corresponder con los ingresos realmente devengados por
cada uno de ellos durante el tiempo que prestaron sus servicios al Congreso de la
República, sólo de esta manera se protegen principios y derechos superiores
tales como el de igualdad real y material, solidaridad, y especialmente el de
sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.
CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Casos de
liquidaciones de pensiones de congresistas
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente constitucional, por cuanto el
Consejo de Estado hizo caso omiso a las consideraciones realizadas por esta
Corporación en la sentencia C-608 de 1999
Referencia:
expedientes T-3501066 y T-3501103 Acumulados.
Acciones
de tutela instauradas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, contra las providencias dictadas por el Consejo de Estado -Sala de
lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, Subsección “A” el 21 de octubre
de 2010, dentro de los procesos administrativos iniciados por los ciudadanos
Héctor Julio Becerra Ruiz y Gabriel Guillermo Rosas Vega en contra del
FONPRECON.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012)
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las conferidas en
los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado el dieciséis (16) de junio de 2011, en
primera instancia, y por la
Sección Quinta de la misma Corporación el dieciséis de marzo de 2012, en
segunda, dentro del expediente T-3501066, y los dictados por la
Sección Cuarta de ese mismo Tribunal el once (11) de noviembre de 2011, en
primera instancia y por la
Sección Quinta el veintiocho (28) de marzo de 2012, en segunda, dentro del
expediente T-3501103.
I.
ANTECEDENTES
Expediente T-3501066
El Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República, a través de apoderado judicial, impetró acción de tutela
contra la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
“A” del Consejo de Estado, por cuanto considera que la entidad accionada
vulneró su derecho fundamental al debido proceso al incurrir en una de las
causales de procedibilidad de la acción de amparo contra providencia judicial
al dictar la sentencia del 21 de octubre de 2010, dentro del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho interpuesta por el ex Congresista Héctor Julio
Becerra Ruiz. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes:
Hechos
a.
Señala que el
Fondo de Previsión Social del Congreso mediante Resolución Núm. 0313 del 9 de
mayo de 2001, reconoció pensión de jubilación en calidad de ex congresista al
señor Héctor Julio Becerra Ruiz, de conformidad con lo establecido en la
Ley 4ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 1293 de 1994,
a partir del 20 de julio de 1998.
b.
Para la
liquidación de la prestación se tuvo en cuenta lo devengado por el ex
congresista en el último año de servicio; es decir el período comprendido entre
el 20 de julio de 1997 y el 19 de julio de 1998, lográndose establecer que el
pensionable laboró 184 días para el Senado de la
República y 176 para el municipio de Duitama.
c.
Indica
que el ciudadano Becerra Ruiz elevó solicitud de reliquidación de su mesada
pensional el 22 de agosto de 2005, la cual fue negada por FONPRECON mediante
Resolución 2112 del 20 de diciembre de ese mismo año.
d.
Manifiesta
que el ex congresista inició la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de obtener
la nulidad parcial de la
Resolución Núm. 0313 del 9 de mayo de 2001 y la nulidad total de la
Resolución 2112 del 20 de diciembre de 2005.
e.
Precisa
que en primera instancia conoció de dicha acción el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, quien mediante proveído del 16
de julio de 2009, negó las pretensiones de la demanda, acogiendo los parámetros
sentados por esta corporación en la sentencia C-608 de 1999, donde se declaró
la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, toda vez que en la misma se precisó que el ingreso base de
liquidación de la pensión de los congresistas debe ser el realmente devengado
por cada uno de ellos individualmente considerados. Igualmente, se tuvo en
cuenta que el señor Becerra Ruiz fungió como Senador de la
República durante apenas 108 días, entre el 20 de julio de 1997 y 19 del mismo
mes de 1998.
f.
Por
último, aduce que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante
providencia del 21 de octubre de 2010, revocó el fallo del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y en su lugar declaró la nulidad parcial de la
Resolución 0313 del 9 de mayo de 2001 y la nulidad total de la
Resolución 2112 del 20 de diciembre de 2005, ordenando, en consecuencia, que
FONPRECON re-liquide la pensión reconocida al señor Becerra Ruiz, tomando como
base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo
concepto devenguen los congresistas en ejercicio al 9 de mayo de 2001, fecha en
que se decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores de
salario que para ese año certifique el Senado de la
República.
Por
lo anterior, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, interpuso la presente acción de tutela, solicitando que se proteja
su derecho fundamental al debido proceso y se declare que las entidades
demandadas incurrieron en defectos sustantivos al proferir las sentencias
acusadas; pide que las mismas se dejen sin efecto y, en su lugar, se proceda a
dictar una nueva providencia que acoja la
RATIO DECIDENDI sentada por esta corporación en la sentencia C-608 de 1999.
Respuesta de las entidades demandadas
Los
magistrados de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, no se
pronunciaron sobre los hechos objeto de la presente acción de tutela.
Intervención de tercero interesado.
El
ciudadano Héctor Julio Becerra Ruiz, a través de apoderado judicial solicitó
declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que los jueces sólo
están obligados al imperio de la ley y la jurisprudencia solo sirve como
criterio auxiliar, en esa medida la entidad judicial demandada no incurrió en
los defectos sustantivos que se le endilgan por la inaplicación de la ratio
decidendi contenida en la sentencia C-608 de 1999.
Señaló
además, que el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia ha decido ordenar
la reliquidación de las pensiones de otros ex congresistas, por tanto, se debe
respetar su derecho a la igualdad.
Por
último, hizo énfasis en que por el carácter residual y subsidiario de la
tutela, ésta no debe proceder para analizar casos ya juzgados por la
jurisdicción ordinaria, convirtiéndose en una tercera instancia.
3.
Pruebas
Como
pruebas relevantes se allegaron al expediente las siguientes:
Copia
de la Resolución Núm. 00313 del 9 de mayo de 2001, mediante la cual
FONPRECON reconoce la pensión de jubilación al señor Becerra Ruiz, a
partir del 20 de julio de 1998.
Copia
de la Resolución Núm. 2112 del 20 de diciembre de 2005, por medio de la
cual se niega la reliquidación de la pensión  vitalicia solicitada por el
accionante.
Copia
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Sección Segunda –Subsección “C”-, el dieciséis (16) de julio de 2009,
mediante la cual se deniegan las pretensiones incoadas por el señor
Becerra Ruiz, referidas a la reliquidación de su mesada pensional.
Copia
del fallo dictado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda –Subsección “A”-, a través del cual se
revocó la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y en su lugar declaró la nulidad de la
Resolución Núm. 2112 del 20 de diciembre de 2005, ordenando en
consecuencia la reliquidación pensional requerida por el señor Becerra Ruiz.
4.     Sentencias objeto de revisión.
4.1. Sentencia de primera instancia.
La
Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante proveído del 16 de junio de
2011, denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados por FONPRECON,
al considerar que la acción de tutela es improcedente para controvertir los
pronunciamientos que la
Sala Plena, las Secciones y Subsecciones de esa corporación dictan en calidad
de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa.
4.2. Impugnación
La entidad de previsión social accionante, impugnó el
fallo de primera instancia al considerar que la acción de tutela sí procede
contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, toda vez que dicha
autoridad administrativa también puede vulnerar derechos fundamentales de los
colombianos a través de sus decisiones.
De igual manera, señaló que el solo desconocimiento del
precedente jurisprudencial sentado por la
Corte Constitucional en  una sentencia con efectos erga omnes, es suficiente
para que se configure un defecto sustantivo y por ello la acción de tutela debe
proceder. En consecuencia, solicita que el juez de segunda instancia revoque el
fallo recurrido.
4.3. Sentencia de segunda instancia
La
Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del dieciséis (16) de
marzo de 2012, decidió declarar la no procedencia de la acción de amparo, bajo
los mismos argumentos del a quo.
Expediente T-3501103
El Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República, a través de apoderado judicial, impetró acción de tutela
contra la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
“A” del Consejo de Estado, por cuanto considera que la entidad accionada
vulneró su derecho fundamental al debido proceso al incurrir en una de las
causales de procedibilidad de la acción de amparo contra providencia judicial,
por cuanto al dictar la sentencia del 21 de octubre de 2010, dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el ex congresista
Gabriel Guillermo Rosas Vega, desconoció el precedente jurisprudencial fijado
por esta Corte en la sentencia C-608 de 1999. Fundamenta sus pretensiones en
los siguientes:
1.
Hechos
a.
Señala que el
Fondo de Previsión Social del Congreso mediante Resolución Núm. 01342 del 29 de
noviembre de 2001, reconoció pensión de jubilación en calidad de ex congresista
al señor Gabriel Guillermo Rosas Vega, de conformidad con lo establecido en el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1293 de 1994,
a partir del 8 de febrero de 1998.
Para
la liquidación de la prestación se tuvo en cuenta lo devengado por el ex congresista
en el último año de servicio; es decir, el período comprendido entre el 10 de
junio de 1987 y el 19 de julio de 1988, actualizando los salarios con base en
la variación del índice de precios al consumidor según la certificación
expedida por el DANE, hasta lograr el valor real al momento de hacerse efectivo
el derecho, esto es el 18 de marzo de 1996. Para determinar el ingreso base de
liquidación se tuvo en cuenta lo dicho por la
Corte Constitucional en la sentencia C-608 de 1999, donde se estipuló que para
liquidar las pensiones de los congresistas se tendría en cuenta el ingreso
promedio devengado por cada parlamentario individualmente considerado.
Indica que la mencionada pensión fue reconocida a partir del 8 de
febrero de 1998, por cuanto se le aplicó la prescripción trienal de la mesada;
no obstante al resolver los recursos interpuestos se accedió a la pretensión
del señor Rosas Vega en cuanto solicitó no aplicar tal prescripción y en
consecuencia su derecho pensional se hizo efectivo desde el 18 de marzo de
1996.
b.
El
18 de febrero de 2004, el accionante solicitó la reliquidación de la pensión
para que la misma fuera reconocida en un 75% de lo que devengaba un congresista
en ejercicio al momento de hacerse efectiva (año 2001). Tal pretensión la
fundamentó en el hecho de haberse desempeñado como representante a la
Cámara y luego como Senador durante el período comprendido entre el 20 de
julio de 1982 y el 13 de junio de 1988; para el efecto pidió que se diera
aplicación a los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
c.
Ante
la falta de respuesta por parte del FONPRECON el señor Rosas Vega inició la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la declaración
de la existencia del acto presunto resultante del silencio administrativo
negativo, respecto de la petición del 18 de febrero de 2004, y la nulidad del
acto ficto resultante de aquella.
d.
Conoció
de la acción contenciosa el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda –Subsección- “D”, el cual mediante providencia del 21 de junio de 2007,
declaró la existencia del acto presunto resultante del silencio administrativo
negativo respecto a la petición elevada el 18 de febrero de 2004, y la
consecuente nulidad del acto ficto resultante de la misma, por tanto condenó a
título del restablecimiento del derecho “(…) al Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República, a efectuar una nueva liquidación de la pensión de
jubilación del Señor GABRIEL GUILLERMO ROSAS VEGA, identificado con C.C. Nro.
17.001.969 de Bogotá, tomando como base el último ingreso mensual promedio que
por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores (sueldo básico,
gastos de representación, prima de localización, prima de salud, prima de
navidad y prima de servicio) en la fecha en que se decrete la prestación
(año 1996), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia,
a partir del 18 de marzo de 1996, aplicando los reajustes anuales conforme la
ley. (…)”. (Negrillas y cursivas del texto original).
e.
Apelado
el referido fallo, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”,
mediante providencia del 21 de octubre de 2010, modificó el numeral tercero de
la parte resolutiva de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “D”, en los siguientes términos: “(…)
A título de restablecimiento del derecho, condénase al FONDO DE PREVISIÓN
SOCIAL DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA a reliquidar la pensión de jubilación reconocida al demandante
GABRIEL GUILLERMO ROSAS VEGA, tomando como base el 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio al día 29 de noviembre de 2001, fecha en que se
decretó la prestación, teniendo en cuenta para ello los factores de salario que
para ese año certifique el Honorable Senado de la
República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia, con sus correspondientes reajustes legales (…)”.(Mayúsculas y
cursivas del texto original).
f.
En
cumplimiento de los fallos mencionados se expidió por parte del FONPRECON la
Resolución Núm. 0895 del 29 de julio de 2011; en dicho acto administrativo se
reliquidó la pensión del ciudadano Gabriel Guillermo Rosas Vega, teniendo en
cuenta el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo
concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decretó
la prestación, esto es año 2001, con efectos fiscales a partir del 18 de marzo
de 1996.
g.
Además
se reconoció un retroactivo de $ 1.782.975.528.87 comprendido entre el 18 de
marzo de 1996 y el 30 de julio de 2011, la suma de $ 712.043.293.72 millones
por concepto de indexación y la suma de $ 179.433.790.11 por concepto de intereses
moratorios.
Por
lo anterior, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, interpuso la presente acción de tutela, solicitando que se proteja
su derecho fundamental al debido proceso y se declare que las entidades
demandadas incurrieron en defectos sustantivos al proferir las sentencias
acusadas; pide que las mismas se dejen sin efecto y, en su lugar, se proceda a
dictar una nueva providencia que acoja la
RATIO DECIDENDI sentada por esta corporación en la sentencia C-608 de 1999.
2.
Respuesta
de las entidades demandadas
Los
magistrados de la Subsección “A” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunciaron sobre los hechos que
sustentan la acción de tutela instaurada en su contra.
El
ciudadano Gabriel Guillermo Rosas Vega en calidad de tercero con interés en las
resultas de este proceso, también guardó silencio.
3.     Pruebas
Como pruebas relevantes se allegaron al
expediente las siguientes:
1.      Copia de la
Resolución Núm. 01342 del 29 de noviembre de 2001, mediante la cual FONPRECON
reconoce la pensión de jubilación al señor Rosas Vega, a partir del 8 de
febrero de 1998.
2.      Copia de la
Resolución Núm. 0238 del 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se modifica
la anterior en el sentido de hacer efectivo el derecho prestacional desde el 18
de marzo de 1996.
3.      Copia de la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda –Subsección
“D”-, el veintiuno (21) de junio de 2007, mediante la cual se accede a las
pretensiones incoadas por el ciudadano Rosas Vega, en lo que se refiere a la
reliquidación de su mesada pensional.
4. Copia del
fallo dictado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Segunda –Subsección “A”-, a través de la cual se modificó parcialmente
la proferida por el Tribunal, en el sentido de ordenar a título de
restablecimiento del derecho que el FONPRECON re-liquidara la pensión del
accionante tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio al día
29 de noviembre de 2001, fecha en que se decretó la prestación, teniendo en
cuenta para ello los factores de salario que para ese año certifique el Senado
de la República.
5. Copia de la
Resolución 0895 del 29 de julio de 2011, mediante la cual se dio cumplimiento
a las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
por el Consejo de Estado Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Segunda
-Subsección “A”-
6. Copia de la
Sentencia de tutela T-296 de 2009, que resuelve un caso análogo al que ahora
ocupa a atención de la Sala.
4.     Sentencias objeto de revisión
4.1. Sentencia de primera instancia
La Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, denegó las
pretensiones del FONPRECON al señalar que la acción de tutela no procede cuando
la providencia recurrida proviene de un tribunal de cierre en cualquiera de las
jurisdicciones.
4.2. Impugnación
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, a través de apoderado judicial impugnó el fallo de tutela de
primera instancia. Como argumentos expuso que la acción constitucional si es procedente
aun cuando el fallo sea proferido por un tribunal de cierre, cuando concurren
elementos que viabilicen la acción de amparo en contra de providencias
judiciales; toda vez que los proveídos de los altos magistrados no son
infalibles, sino que por el contrario también pueden devenir en vulneradores de
derechos fundamentales.
4.3. Sentencia de segunda instancia
El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, declaró la improcedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Argumentó al respecto que al juez
constitucional no le es dado inmiscuirse en los asuntos que son propios de la
jurisdicción ordinaria, toda vez que se estarían desconociendo los principios
de seguridad jurídica e independencia y autonomía de los jueces, consagrados en
la constitución política.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer
del asunto materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.
2. Consideraciones previas.
Legitimación por activa de FONPRECON para incoar
la presente acción de tutela.
El artículo 86 de la
Constitución Política señala que “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quieran que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública”.
Es de anotar que con respecto al
término persona, el texto transcrito no realiza excepción alguna que permita
excluir de los sujetos que pueden interponer una acción de amparo a las
personas jurídicas, toda vez que estas también son titulares de derechos
fundamentales, aunque de forma más limitada que el de las personas naturales.
De esta manera, si bien es cierto
que la acción de tutela es interpuesta principalmente por personas
naturales, también puede ser incoada por las
jurídicas, en la medida en que a estas les asisten derechos considerados
fundamentales. Luego, cuando estos sean vulnerados por la acción u omisión de
alguna autoridad pública, pueden los entes jurídicos recurrir a la figura
excepcional de la acción de amparo.
Por lo anterior, teniendo en
cuenta que la accionante es una persona jurídica de derecho público “-Fondo de
Previsión Social del Congreso-”, es preciso dilucidar la posibilidad que le
asiste para solicitar mediante acciones constitucionales, como la sub lite,
la protección de sus derechos fundamentales en los términos del artículo 86 de la
Carta Política.
Esta corporación ha señalado que
no todos los derechos fundamentales enunciados en el Estatuto Superior o que se
derivan de los mismos y que son predicables de la persona humana, pueden ser
aplicados a las jurídicas; sin embargo, en razón de la función específica que
cumplen en la sociedad, aunado al contenido de algunos derechos
constitucionales, se hace imperioso que se les garanticen por el sistema
jurídico derechos de contenido constitucional tales como el debido
proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y
de correspondencia, la libertad de asociación, la reserva de los documentos y
papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la
información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros[1].
No obstante, dicho reconocimiento
no sería efectivo si además de las garantías constitucionales anotadas, no se
permitiera protegerlas a través de los mecanismos de defensa que el orden
jurídico consagra. De allí que son titulares no solamente de los derechos
fundamentales en sí mismos sino también de la acción de tutela para obtener su
efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular[2].
Lo
anterior fue objeto de pronunciamiento desde los orígenes de esta corporación, cuando se abordó la posibilidad que tienen las
personas jurídicas de ser sujeto activo en la acción de tutela y se definió la
titularidad de las mismas en lo que respecta a ciertos derechos fundamentales.
En la sentencia T-201 de 1993, la
Corte señaló:
“En efecto, el precepto superior no distingue y, por el contrario,
los fines que él persigue quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de
modo incompleto si el alcance de la protección se restringiese por razón del
sujeto que lo invoca, dejando inermes y desamparadas a las personas jurídicas.
Estas también son titulares de derechos reconocidos por el ordenamiento
constitucional y no existe razón alguna para impedirles que se acojan al
mecanismo preferente y sumario diseñado por el Constituyente para lograr su
efectividad.”[3]
Esta tesis también fue desarrollada en el artículo 10° del Decreto
ley 2591 de 1991 al establecer:
"La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante...".
Entonces, puede afirmarse de manera categórica que la norma
constitucional al referirse a que esta acción la puede incoar "toda
persona", no distingue entre persona natural y jurídica. Así mismo, ésta
última, es titular de derechos fundamentales que le son propios. Esto por
cuanto son proyección del ser humano; surgen de acuerdo con una serie de
acciones que provienen de las personas naturales; tienen un patrimonio, una
autonomía propia y un "buen nombre" que gracias al desarrollo de su
objeto social han adquirido; atributos estos que son diferentes y
diferenciables de los de sus miembros, toda vez que esa entidad jurídica por sí
misma es titular de unos derechos y correlativamente de unas obligaciones.
En consonancia con lo anterior, en sentencia T-201 de 2010 esta
Corte precisó:
“La Constitución Política de 1991 en el Título II, Capítulo I,
expresamente se refiere a los derechos fundamentales, concepto en sentir de
esta Corporación, amplio en cuanto a su contenido pues ellos no sólo van
referidos a la especie humana sino que en algunos casos van más allá del ser,
del individuo, de la persona natural y se hacen extensivos a las personas
jurídicas que como se vio, en Colombia tienen capacidad para ejercer derechos y
contraer obligaciones. Habrá entonces de examinarse el derecho fundamental de
que se trate para establecer si en el caso concreto, puede ser objeto de
violación en cuanto hace a las personas jurídicas.”
En el caso sub-examine, el Fondo de Previsión Social del
Congreso dentro del ejercicio de sus prerrogativas promueve la presente acción
de tutela con el fin de que se le garanticen los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso y al acceso a la efectiva administración de justicia,
los cuales presuntamente fueron lesionados por las decisiones judiciales que se
tomaron al resolver sendas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuestas por dos ex parlamentarios que pretendían que su pensión fuera
reajustada con el 75% de los ingresos percibidos por los congresistas activos
al momento del reconocimiento de la pensión.
En consecuencia, se hace imperioso afirmar que al igual que las
personas naturales, las jurídicas que están habilitadas para ejercer las
prerrogativas reconocidas en la
Carta Política, pueden también actuar dentro de un proceso como partes y, por
ello, se les deben respetar los derechos a la igualdad, al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 13, 29 y 229
de la Constitución. Por tanto, esta Sala reitera la jurisprudencia antes
mencionada[4]
y concluye que las entidades jurídicas, incluyendo al Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República –FONPRECON-, están legitimadas para hacer uso de
la acción de tutela y solicitar la protección de sus derechos fundamentales.
3.     Presentación del
caso y planteamiento del problema jurídico
El presente
asunto ha sido abordado por esta Corte tanto en sentencias de control
abstracto, como en sede de tutela; en la reiterada jurisprudencia se ha fijado
el alcance del artículo 17 de la ley 4ª de 1992, y se ha precisado la forma
como debe liquidarse la pensión de los congresistas conforme a la
Constitución.
De esta manera,
teniendo en cuenta los hechos descritos, corresponde a la
Sala determinar si con las sentencias recurridas se le han vulnerado los
derechos al debido proceso y al acceso real y efectivo a la justicia del Fondo
de Previsión Social del Congreso, al no considerar el precedente
jurisprudencial sentado por esta Corporación en la sentencia C-608 de 1999,
donde a través del control abstracto de constitucionalidad se fijó el alcance
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y por ende del artículo 17 del Decreto
Reglamentario 1359 de 1993.
De esta manera se hace necesario discernir si ¿incurrió
el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda,
Subsección “A” con sus providencias, en causales de procedibilidad que permitan
abordar la tutela en contra de sentencias judiciales, al ordenar liquidar el
monto de la pensión de vejez a que tienen derecho los ex parlamentarios, teniendo
en cuenta el 75% del ingreso mensual que por todo concepto percibían los
congresistas en servicio al momento de reconocer la prestación, en contravía de
los cálculos realizados por FONPRECON, los cuales se hicieron teniendo en
cuenta el promedio de los salarios percibidos por cada parlamentario individualmente
considerado, durante el último año en que efectivamente prestaron sus servicios
al Congreso de la República, actualizados con el IPC a la fecha en que entraron
a disfrutar de la pensión?
Para definir la
Sala de Revisión analizará: i) la legitimación por activa de FONPRECON para
interponer la presente tutela ii) la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; iii) hará referencia al alcance del precedente
jurisprudencial; iv) se referirá a las normas y reiterará la jurisprudencia que
rigen la pensión de Congresistas y; por último, v) aplicará los criterios
referidos al caso concreto.
4.     La procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, reiteración de
jurisprudencia.
Desde los
primeros pronunciamientos de esta corporación[5] se ha
señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias
judiciales. Ello tiene fundamento en el artículo 86 superior,
el cual establece que mediante dicho instrumento podrá reclamarse la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten
amenazados o vulnerados por “cualquier autoridad pública”, comprendiendo
dentro de dicho concepto a “todas aquellas personas que están facultadas por
la normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y
cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares”[6].
La acción de tutela tiene cabida de manera
excepcional contra sentencias judiciales. Esta es la regla que se deriva del
artículo 86 de la Constitución, en concordancia con el artículo 2º de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 2º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Decreto 2591 de 1991, el
Decreto 1382 de 2000, así como de los pronunciamientos de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado al ejercer el control de
constitucionalidad en sus respectivos ámbitos[7].
Al respecto, lo primero que debe señalarse es
que el artículo 86 superior reconoce expresamente que la acción de tutela puede
ser ejercida cuando los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de “cualquier autoridad pública”. En la misma
dirección, tanto el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[8], como el artículo 2º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[9], reconocen que toda persona podrá hacer
uso de mecanismos judiciales ágiles y efectivos que los amparen contra la
violación de sus derechos, aún si ésta se causa por quienes actúan “en
ejercicio de sus funciones oficiales”. Así, la interposición de la tutela
contra sentencias judiciales es una facultad reconocida desde la propia
Constitución y concordante con las normas que se integran a ella en virtud del
bloque de constitucionalidad, ya que es claro que siendo las sentencias actos
de autoridades públicas individuales o colectivas, que ejercen función
jurisdiccional, las mismas no están exentas del riesgo de afectar derechos
fundamentales y, en consecuencia, de ser controvertidas por esta vía expedita
pero subsidiaria[10].
En
consonancia con lo anterior, se debe reiterar que la tutela solamente resulta
viable contra providencias judiciales si se cumplen ciertos y rigurosos
requisitos de procedibilidad, algunos de carácter general que habilitan el
ejercicio de la acción, y otros de carácter específico, que conciernen a la
procedencia del amparo. Tales eventos comprenden la superación
del concepto de “vía de hecho” para en su lugar admitir el de “específicos
supuestos de procedencia” en eventos en los que si bien no se está ante una
burda trasgresión de la
Constitución, sí existen decisiones ilegítimas que afectan los derechos
fundamentales.
Así lo
sostuvo recientemente esta Corte en la sentencia de unificación SU-192 de 2012,
al reiterar el contenido de la
C-590 de 2005, la cual determina los requisitos generales y específicos que
deben cumplirse con el fin de que proceda la acción de tutela contra
providencias judiciales. Con respecto a los primeros señaló:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[11].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[12].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[13].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora[14].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la
Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello
hay lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[15].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela[16].  Esto por cuanto
los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Ahora,
con respecto a la existencia de requisitos o causales especiales de
procedibilidad, esta Corte ha señalado que cuando un juez constitucional requiera
entrar a definir el fondo de una tutela contra una sentencia, debe verificar la
configuración de al menos, uno de los siguientes vicios:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[17] o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[18].
h. Violación directa de la Constitución.”
En este
orden de ideas, los criterios esbozados constituyen un
catálogo a partir del cual es posible comprender y justificar a la luz de la
Constitución y de los instrumentos internacionales de derechos humanos la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto a
los defectos sustanciales y fácticos, tópicos que interesan al asunto bajo
estudio, por cuanto son los vicios que se le endilgan a las sentencias
recurridas, la SU-192 de 2012 expuso lo siguiente:
Defecto
sustancial. En un amplio desarrollo por esta Corporación, se ha explicado que
el defecto sustancial o material se presenta cuando “la autoridad judicial
aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que
evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados
mínimos de la razonabilidad jurídica”[19].
De esta manera, la Corte en diversas decisiones ha venido construyendo los
distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las
situaciones fácticas que se exponen[20]:
(i) Cuando
la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya
que (a) no es pertinente[21],
(b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[22], (ci) es
inexistente[23],
(d) ha sido declarada contraria a la Constitución[24], (e) a
pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta
adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por
ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador[25].
(ii) Cuando
pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al
caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de
interpretación razonable[26]
o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al
interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o
claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[27] o
cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial[28].
(iii)
Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga
omnes[29].
(iv) Cuando
la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[30] o
contraria a la Constitución[31].
(v) Cuando
un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no
previsto en la disposición[32].
(vi) Cuando
la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma,
omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[33].
(vii) Cuando el operador
judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación
afecta derechos fundamentales[34].
(viii) Cuando se desconoce el
precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que
hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia[35].
(ix) Cuando el juez se
abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación
manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna
de las partes en el proceso[36].
En conclusión, bajo los términos referidos y una vez verificados los
supuestos señalados, le es dable al juez de tutela entrar a verificar si con la
decisión tomada por un juez en su respectiva jurisdicción, se vulneraron los
derechos fundamentales de alguna de las partes intervinientes en el proceso
ordinario; de ser ello así, está autorizado el juez constitucional para
pronunciarse de fondo respecto del asunto puesto a su consideración; ello con
el fin de que la nueva providencia adecue el asunto a los postulados
superiores, subsanando las presuntas vulneraciones que se le hayan ocasionado a
las garantías ius fundamentales.
De esta manera, lo que en realidad justifica la procedencia
de la tutela contra sentencias judiciales, en particular de las proferidas por
las altas Corporaciones, es la imperiosa necesidad de que exista una
interpretación unificada sobre el alcance y límites de los derechos
fundamentales; y ésta es la principal misión de la
Corte Constitucional en sede de revisión de los fallos de tutela (art. 86 y
241-9 CP). Sólo así se ofrece a los ciudadanos cotas mínimas de seguridad
jurídica y certeza del derecho, en la medida en que razonablemente pueden
anticipar cuál será la respuesta jurídica en sus actuaciones judiciales.
5.
Alcance
del precedente constitucional
Antes de fijar el alcance que esta Corporación le ha fijado al
precedente constitucional, se hace imperioso determinar su concepto, fundamento
y características, para poder concluir si el mismo es de obligatorio
cumplimiento en el ordenamiento judicial colombiano.
En lo que al concepto se refiere, se podría decir que el precedente
consiste en la incorporación que hacen los jueces en sus providencias, de las
decisiones previas que los superiores jerárquicos han emitido en asuntos de
similares connotaciones fácticas al que ha sido puesto a su consideración, las
cuales se han fijado con tal autoridad argumentativa, que las mismas se
convierten en punto de referencia para decisiones posteriores.
Sin embargo del concepto tomado de manera general y abstracta no se
pueden colegir sus características, especialmente en lo atinente a su fuerza
vinculante y la obligatoriedad del precedente.
Resulta aún más difícil extraer las connotaciones jurídicas de las
decisiones tomadas por el Tribunal Constitucional, si se atiende al tenor
literal del artículo 230 de la
Carta Política de 1991, el cual prescribe:
Artículo 230. “Los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios
generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad
judicial”.
Es claro que al realizar una lectura desprevenida del artículo en
cita, surgen serias dudas acerca del carácter vinculante y obligatorio que
podría llegar a tener una sentencia judicial, ello por cuanto allí se dice
taxativamente que el juez sólo está sometido al imperio de la ley y se resalta
el carácter auxiliar de la jurisprudencia.
Lo anterior ha propiciado el pronunciamiento de doctrinantes,
jurisconsultos y autoridades judiciales, los cuales han esgrimido argumentos en
pro y en contra de la obligatoriedad que deben tener las sentencias de las
altas cortes, especialmente de las que dicta el Tribunal Constitucional.
Aquellos que
consideran que el precedente fijado por la
Corte Constitucional no obliga, sustentan su afirmación en la interpretación
literal del mencionado artículo 230 del Estatuto Superior. Estos afirman que la
Carta Política entronizó a la ley como única fuente de derecho, y por tanto es
la única que puede y debe vincular al juez; ello en aras de garantizar la
independencia y la autonomía judicial.
Sustentan además
su criterio, en los primeros pronunciamientos que realizó esta corporación
mediante la sentencia C-131 de 1993[37],
la cual pudo haber inspirado el texto definitivo del artículo 48 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (270 de 1996)[38].
Sin embargo, fue este mismo Tribunal Constitucional quien en la sentencia
C-037 de 1996, fijó un alcance nuevo al artículo 48 de la ley 270 de 1996,
atribuyendo el carácter obligatorio y general a las interpretaciones legales
que éste realiza, a través del control abstracto “por vía de autoridad”[39].
Desde entonces han surgido también nuevos argumentos que propugnan
por la obligatoriedad del precedente constitucional, entre ellos se destaca aquel
que indica que no es posible separar la aplicación de la ley como fuente de
derecho, del entendimiento que se realiza de la misma mediante la creación de
la jurisprudencia. Es decir, que la norma está unida inescindiblemente a la interpretación
que la esta Corte realiza, hasta el punto que no es posible aplicar la una sin
desconocer la otra.
Otro argumento en pro de la obligatoriedad del precedente
constitucional, se desprende de su efecto útil, en cuanto su acatamiento
permite garantizar la coherencia del sistema jurídico, su estabilidad y el respeto
del principio de igualdad.
Existen entonces razones objetivas que llevan a que cuando una autoridad judicial desconoce la
interpretación y el alcance que la
Corte Constitucional ha fijado con efectos erga omnes, a una norma específica
en el ejercicio de su función de control abstracto, se configura una causal
específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales
denominada “el desconocimiento del precedente constitucional”.
Al respecto,
esta Corporación en la Sentencia T-887 de 2007 recordó que “La jurisprudencia
de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) dando
vigencia a disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por
sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo
contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la
Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias
de tutela”.
Por su parte, la
Sentencia T-296 de 2009 señaló que las sentencias de
constitucionalidad son de carácter vinculante erga omnes[40]. Su
parte resolutiva hace tránsito a cosa juzgada y, por ello, ni el legislador, ni
ninguna otra autoridad pública pueden reproducir el contenido material de una
norma declarada contraria a la
Constitución mientras subsistan los fundamentos que dieron origen a tal
decisión. Además, también hacen tránsito a cosa juzgada “implícita” los
argumentos contenidos en la parte motiva que fueron determinantes para que la
Corte adoptara la decisión de constitucionalidad, aquellos apartes que tienen
relación “estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva” y
aquellos otros que la corporación indique[41].
Adicionalmente
en la sentencia SU-047 de 1999, se precisó que los apartes de la motivación de
las sentencias de control abstracto que son jurídicamente vinculantes son
aquellos que constituyen la ratio decidendi del fallo, entendida esta
como “la formulación general, más allá
de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón
general que constituyen la base de la decisión judicial específica”.
La ratio decidendi resulta de obligatorio
cumplimiento para todos los jueces y “define la correcta interpretación y
adecuada aplicación de una norma en el contexto constitucional”[42].
Además, aunque la ratio de una providencia se expresa en la
sentencia misma, son los pronunciamientos judiciales que le sucedan los que
aportan los criterios autorizados para identificarla adecuadamente.
Al respecto la sentencia T-292 de 2006 indicó los
supuestos necesarios para lograr esa precisión:
“Puede
considerarse que se ha identificado adecuadamente la ratio de una sentencia de
constitucionalidad, cuando: i) La sola ratio constituye en sí misma una regla
con un grado de especificidad suficientemente claro, que permite resolver
efectivamente si la norma juzgada se ajusta o no a la
Constitución. Lo que resulte ajeno a esa identificación inmediata, no debe ser
considerado como ratio del fallo; ii) la ratio es asimilable al contenido de
regla que implica, en sí misma, una autorización, una prohibición o una orden
derivada de la Constitución; y iii) la ratio generalmente responde al problema
jurídico que se plantea en el caso, y se enuncia como una regla jurisprudencial
que fija el sentido de la norma constitucional, en la cual se basó la
Corte para abordar dicho problema jurídico. (…) Esta Corporación ha indicado
que la ratio decidendi sobre un tema jurídico puede consolidarse “en una
oportunidad posterior”, esto es, cuando de manera reiterada se reafirma la
regla del fallo inicial en otros casos”.
De modo similar, la
Corte ha establecido que en las sentencias de tutela también opera el fenómeno
de la cosa juzgada, razón que impide la presentación de tutela contra
sentencias de tutela[43], y ha concluido que la ratio
decidendi de estas sentencias es obligatoria para los jueces y para la
propia Corte, ya que ello asegura la unificación de la jurisprudencia sobre los
derechos fundamentales y asegura la igualdad en la aplicación de dichos
derechos[44].
Cabe añadir que, respecto del precedente sentado
por las demás altas corporaciones judiciales y jueces, la
Corte ha argumentado que todo tribunal tiene la obligación de ser consistente
con sus decisiones previas en garantía de la confianza legítima, la seguridad
jurídica, la racionalidad y coherencia que debe caracterizar al sistema, y el
respeto por el principio de igualdad[45]. No obstante, sus fallos al
momento de aplicar las leyes ordinarias, deben reflejar el alcance que le ha
impreso el control de constitucionalidad, de forma tal que se de aplicación
íntegra al artículo 4º superior, respetando ante todo el principio de la
supremacía constitucional.
De esta forma se garantiza al conglomerado social
el derecho que les asiste de tener alguna posibilidad de prever razonablemente
cuál será el sentido de la decisión de los jueces, cuando se encuentren en
situaciones fácticas similares a las que han sido decididas con antelación,
materializándose de esta forma el derecho a la igualdad.
Por esta vía adquiere pleno sentido que el
desconocimiento al precedente constituya una causal de procedibilidad
específica de la acción de tutela contra sentencias. La
Corte ha dicho que “en el
evento en que un juez desconozca abiertamente un precedente constitucional, la
sentencia judicial ciertamente incurrirá en un defecto que la separa de la
coherencia orgánica con la Constitución”[46] y que, por tanto, puede ser impugnada mediante
una acción de tutela.
Ahora puede suceder que en especiales ocasiones un
juez quiera apartarse del precedente constitucional e incluso del horizontal. “Pero
para ello debe fundar rigurosamente su posición y expresar razones contundentes
para distanciarse válidamente de los precedentes vinculantes”[47],
tales como: i) que los mismos sean contrarios a la
Constitución; ii) que se trate de una equivocación jurisprudencial y; iii) que
generen una interpretación que anteriormente fuera positiva pero que no sea
adecuada en la actualidad para resolver conflictos, debido a los cambios
históricos producidos y las consecuencias inaceptables que pueden derivarse de
allí[48].
6.     Marco normativo que rige las pensiones de los
congresistas y ex parlamentarios.
El régimen especial de los congresistas ha venido evolucionado en la
medida en que en el país se ha extendido la cobertura de la seguridad social
para que tanto los trabajadores públicos como privados, puedan tener acceso a
los seguros previsionales que los protejan contra las contingencias que puedan
ocasionar la invalidez, la vejez o la muerte.
6.1. Haciendo una breve reseña histórica, al respecto se puede decir
que en un comienzo la Ley 6ª de 1945 en su artículo 17, dispuso el reconocimiento de una pensión vitalicia de jubilación
para aquellos “empleados y obreros nacionales” que cumplieran 50 años de
edad y veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo con el Estado.
6.2. En lo que concierne al presente asunto, se hace necesario
recordar que con la expedición de la ley 48 de 1962, las previsiones contenidas
en la ley 6ª de 1945, se hicieron extensivas a los miembros del Parlamento en
los siguientes términos:
“Artículo 7º. Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales
gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para
los servidores públicos en la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la
adicionen o reformen.”
Como puede apreciarse, esta norma
se refiere expresamente a las prestaciones de las cuales serán beneficiarios
los congresistas, las mismas se caracterizarán por la previsión de un régimen
que con el tiempo pasará a ser especial teniendo en cuenta la condición y la naturaleza
de los mismos. Así, el Decreto 1723 de 1964 (reglamentario de la ley 48 de
1962), determinó la pensión vitalicia de jubilación para los miembros del
Congreso Nacional, en cuantía equivalente a las dos terceras partes (66.67%)
del promedio de las asignaciones devengadas durante el último año de servicios,
o del promedio de lo devengado en los tres últimos años, a opción del
beneficiario (artículo 2º). Posteriormente con la entrada en vigencia de la
Ley 4º de 1966, se estatuyó que las pensiones de los ex congresistas debían
ser equivalentes al 75% del salario promedio que sirvió de base para los
aportes durante el último año de servicio.
6.3. Más adelante se expidió la ley 33 de 1985, la cual modificó la
Ley 6ª de 1945, Por medio de la cual “se dictan algunas medidas en relación
con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector
Público”. Esta norma en su artículo 1º modificó el régimen general de
pensiones de los empleados oficiales elevando el requisito de edad para acceder
a la pensión de 50 a 55 años; no obstante, realizó la siguiente salvedad:
“Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la presente
ley hayan cumplido quince años continuos o discontinuos de servicio,
continuarán aplicándose las disposiciones sobre la edad de jubilación que
regían con anterioridad a la presente ley.
Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como
empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán
derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o
cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de jubilación que se
reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían al momento de
su retiro.”
Parágrafo 3º. En todo caso, los empleados oficiales que a la
vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de
jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley.
Así mismo la
Ley 33 de 1985, en su artículo 1º, parágrafos 2° y 3º, creó un régimen de
transición que permitía a los servidores públicos que se encontraran enmarcados
dentro de alguna de las tres hipótesis descritas, a saber: i) quince (15) años
de servicio a la fecha de expedición de la ley (29 de enero de 1985); ii.
Veinte (20) años de trabajo con el Estado y que al momento de proferirse la
norma se encontraran desvinculados del servicio; o iii) aquellos servidores
públicos que ya habían adquirido el status de pensionados por el cumplimiento
de la edad y del tiempo de servicio; accedieran a la pensión de jubilación con
50 años de edad, en los casos i y iii, con 55 los hombres en el caso ii, tal
como lo dispuso la norma en comento. Cabe advertir que dichas preceptivas
también son aplicables a los congresistas.
Adicionalmente, la
Ley 33 de 1985, en su artículo 14[49]
dispuso la creación del Fondo de Previsión Social del Congreso (FONPRECON),
como un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encargado de reconocer y pagar las
prestaciones sociales de los Congresistas, empleados del Congreso y de los
trabajadores que entrarían a formar la nómina del Fondo propiamente dicho.[50].
Quiere decir lo anterior que el FONPRECON fue creado
con el fin de afiliar a los congresistas activos al momento de iniciar su
funcionamiento, al igual que a los empleados del Congreso y los trabajadores
que ingresarían a prestar sus servicios al mismo fondo; esto es, que
inicialmente no estaba obligado a reconocer pensiones de jubilación de los ex
congresistas o ex empleados del Congreso de la
República, ni a subrogar las prestaciones que hubieran sido reconocidas por
otra entidad de previsión social[51].
6.4.
En lo referente a los
congresistas pensionados a través de otra Caja de Previsión Social, que fueran
reincorporados nuevamente al servicio del parlamento, teniendo para ello que suspender
el pago de sus mesadas pensionales, el artículo 23 de la ley 33 de 1985,
modificado por el artículo 1º de la ley 19 de 1987, precisó:
LEY 19 DE 1987. Por la cual se modifica la
Ley 33 de 1985.
“Artículo 1. El artículo 23 de la
Ley 33 de 1985, quedará así: Tienen derecho a gozar de todas las prestaciones
y servicios del Fondo de Previsión Social del Congreso, aquellas personas que
están legalmente obligadas a contribuir para su funcionamiento. Los
Congresistas que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar
temporalmente a recibir la pensión de jubilación que les había sido reconocida
con anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social
del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en
el ejercicio de sus funciones, pero el nuevo lapso de vinculación al Congreso y
de aporte al Fondo no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o
discontinua. (…).”
La norma en comento trae a colación una de las
situaciones en las que FONPRECON puede entrar a subrogar una pensión reconocida
por otra Caja de Previsión Social, pero para ello impone al pensionado la
obligación de realizar aportes al Fondo de Previsión Social del Congreso
durante por lo menos un año, continuo o discontinuo; en caso contrario sólo
tendrá derecho al reajuste pensional, pero a través de la entidad que ya lo
había pensionado.
6.5. Después de que entrara a regir en el ordenamiento jurídico
colombiano la Constitución Política de 1991, se expidió una Ley Marco, la 4ª
del 18 de mayo de 1992, la cual en concordancia con lo previsto en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la
Carta Política, dejó en cabeza del Gobierno la función de fijar el régimen
salarial y prestacional de los miembros del Congreso (artículo 1º), previa
exigencia del respeto por los derechos adquiridos (artículo 2º), disponiendo
que la pensión de dichos servidores públicos no podría ser inferior al 75% del
ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto
percibiere el congresista. Al respecto el artículo 17 de la norma en comento
señaló:
“Artículo 17. El Gobierno
Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las
mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser
inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y
por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo
porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo: La liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último
ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la
sustitución respectiva.”
6.6. En desarrollo de la
Ley 4ª de 1992, el Gobierno expidió los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
En el primero de ellos se señaló:
Decreto 1359. Artículo 1º.
“Ámbito de aplicación. El presente Decreto establece integralmente y de manera
especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que
en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª
de 1992, tuvieren la calidad de Senador o Representante a la
Cámara”.(Subrayas
fuera de texto).
6.6.1. Como se desprende del texto de la norma en comento, la
aplicación del contenido de la misma está reservado a quienes a 18 de mayo de
1992 gozaban de la calidad de congresistas (Senadores y Representantes a la
Cámara), y a los que de allí en adelante obtuvieran dicho privilegio. Luego
esta norma no es aplicable a quienes ya se habían retirado del parlamento, ni a
los que ya se encontraban disfrutando de su pensión de jubilación, toda vez que
para estos se fijó un reajuste especial consagrado en el artículo 17 del
Decreto en mención[52],
el cual se fijó por una sola vez en cuantía equivalente al 50% del valor de lo
que correspondería a un congresista pensionado bajo el régimen de la
Ley 4ª de 1992.
6.6.2. Refuerza el argumento anterior, en cuanto a que el régimen
especial creado por el Decreto 1359 de 1993 es sólo aplicable a los
congresistas activos de aquella época, lo dispuesto en su artículo 4º, el cual
es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO
4o. REQUISITOS PARA ACCEDER A ESTE RÉGIMEN PENSIONAL.
Para que un
Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá
cumplir en debida forma con los siguientes requisitos:
a)
Encontrarse afiliado a la
Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las
cotizaciones o aportes respectivos a la misma.
Haber tomado
posesión de su cargo.
PARÁGRAFO.
De igual manera accederán a este régimen pensional los Congresistas que al
momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de
jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial y
que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1o,
inciso 2o de la Ley 19 de 1987.”
6.6.3. Así mismo, el decreto 1359
de 1993 señaló en su artículo quinto el ingreso base de liquidación que debía
aplicarse a los congresistas que se pensionaran bajo el régimen especial creado
por éste, indicando además las prestaciones que debían ser tenidas en cuenta
como factores salariales y que por tanto incidían en el monto de su prestación.
Al respecto precisó:
“ARTÍCULO
5o. INGRESO BÁSICO PARA LA
LIQUIDACIÓN PENSIONAL. Para la liquidación de
las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta
el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los
Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro
del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de
representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima
de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren.”
Es claro que los congresistas que
prestaron sus servicios a la
Nación antes de la promulgación de la
Ley 4ª de 1992 y de sus Decretos reglamentarios, no devengan los factores
salariales que se describen en la norma anterior, sino que sólo recibían su
asignación básica y la prima de navidad.
6.6.4. De igual manera, el
artículo 6º de la disposición en comento fijó el porcentaje mínimo de
liquidación pensional, que debe ser aplicado a los congresistas activos o en
ejercicio, una vez alcancen el estatus de pensionados, o causen el derecho a
una sustitución o reajuste pensional. La citada norma dispone:
“ARTÍCULO
6o. PORCENTAJE MÍNIMO DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el
artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75%
del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía
a que hace referencia el artículo 2º
de la Ley 71 de 1988.”
6.6.5. Tal como puede observarse,
la redacción de la norma siempre busca un efecto hacia el futuro, al señalar
que las liquidaciones que se hagan a las prestaciones reguladas por el Decreto
1359 de 1993 (pensiones, sustituciones y reajustes de los congresistas
activos para el 18 de mayo de 1992)“en ningún caso ni en ningún tiempo podrá[n]
ser inferior[es] al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último
año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio; (…)”. (Subrayas
fuera de texto).
6.6.6. Después de que
el Decreto 1359 de 1993 fijó las generalidades antes descritas, entró a
precisar cada una de las prestaciones reconocidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, esto es la pensión
de jubilación por vejez que se debía reconocer a los congresistas (artículo 7º)[53], así como el monto
de la sustitución pensional a que serían acreedores
los beneficiarios de un parlamentario que hubiere obtenido la prestación con
posterioridad a la expedición de dicha normativa (artículo 15)[54]. Por último, fijó un
reajuste ordinario
y otro especial establecido en favor
de aquellos ex congresistas que obtuvieron el derecho prestacional bajo un
régimen anterior (artículo 17)[55].
6.7. Pocos días
antes de que entrara a regir el sistema de seguridad social integral, el 29 de
marzo de 1994, se expidió el Decreto 691 "Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema
general de pensiones y se dictan otras disposiciones". Dicha preceptiva incluye también a los congresistas:
“ARTÍCULO. 1º—Incorporación de servidores públicos. Incorporase al sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos:
a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional,
departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas,
y
b) Los servidores públicos del Congreso de la
República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la
Fiscalía General de la
Nación, la organización electoral y la
Contraloría General de la
República.
PARÁGRAFO. —La incorporación de
los servidores públicos de que trata el presente decreto se efectuará sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto
104 de 1994, Decreto 314 de 1994 y Decreto 1359 de 1993 y las normas que los
modifiquen y adicionen”.
6.8. De la
normatividad transcrita, se puede deducir que el régimen pensional de los
congresistas, según su caso particular, puede estar regulado por las siguientes
leyes: 48 de 1962, 33 de 1985, 4ª de 1992, o bien por la
Ley 100 de 1993.
6.8.1. Esta última norma creó el Sistema de Seguridad Social
Integral, estableció un régimen de transición (artículo 36) y, adicionalmente,
previó la incorporación de los Congresistas al mismo, en lo atinente a las
prestaciones pensionales y al sistema general de seguridad social en salud (artículo
273). La mencionada ley señaló lo siguiente:
“Artículo 36. (…)
La edad para acceder a la pensión de
vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el
Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente ley. (…)” (Subrayado fuera de texto)
De otra parte el artículo 273 de la
Ley de Seguridad Social señaló:
“Artículo 273. Régimen Aplicable
a los Servidores Públicos.  El Gobierno Nacional, sujetándose a los objetivos,
criterios y contenido que se expresan en la presente Ley, y en particular a lo
establecido en los artículos 11 y 36 de la misma, podrá incorporar, respetando
los derechos adquiridos, a los servidores públicos, aún a los congresistas,
al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en
Salud”. (Subrayado fuera de texto)
Así las cosas,
en la actualidad las normas generales de la
Ley 100 sobre pensiones son aplicables también a los Congresistas, excepto a
aquellos que sean beneficiarios del régimen de transición contenido en su
artículo 36 y en los decretos reglamentarios de la misma, para quienes la edad
de acceso a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas
cotizadas y el monto de la pensión de vejez será el establecido en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados, esto es, el Decreto 1359 de 1993[56].
6.9. En desarrollo de lo previsto en las disposiciones citadas, y
con el fin de reunificar el régimen de seguridad social, el Gobierno expidió el
Decreto 1293 de 1994[57]
que ordenó la aplicación del sistema general de pensiones a los Representantes
a la Cámara, Senadores y empleados del Congreso de la
República, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición
previsto en el artículo 2º de dicho decreto; la preceptiva en mención indicó:
·
Que el Sistema General de Pensiones se aplicaría
a los Representantes a la
Cámara, Senadores y empleados del Congreso de la
República, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición
previsto en el artículo 2º de dicho Decreto, al que se accede al reunir los
mismos requisitos previstos en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
·
Que el régimen de transición se aplicaría
también en el caso de las personas que hubiesen sido Senadores o Representantes
a la Cámara con anterioridad al 1º de abril de 1994 – fecha de entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 - fueran o no elegidos de nuevo para
legislaturas posteriores, siempre que reunieran los requisitos previstos en el
artículo 2º ibídem para dicha fecha, salvo que para aquel momento
hubieran estado cobijados por un régimen diferente, caso en el cual se seguiría
aplicando éste (parágrafo del artículo 2º).
·
Que los Senadores y Representantes a la
Cámara que cumplieran con alguno de los requisitos previstos en el artículo 2º
ibídem, tendrían derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación
cuando cumplieran con los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de
semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993 y que, de igual modo,
el monto de su pensión, la forma de liquidación y el ingreso base de
liquidación se regiría por las reglas señaladas en el mismo Decreto (artículo
3º).
·
Que, así mismo, el régimen de transición
previsto en los artículos 2º y 3º del Decreto en mención, se aplicaría a los
Senadores y Representantes a la
Cámara que durante la legislatura que terminaba el 20 de julio de 1994,
tuviesen una situación jurídica consolidada por haber completado antes de dicha
fecha, 20 años de servicio continuo o discontinuo en una o diferentes entidades
de derecho público incluido el Congreso de la
República, o cotizados en parte en el sector privado y ante el Instituto de
Seguros Sociales en cualquier modalidad. Estas personas, en cuanto a la edad de
jubilación, se seguirían rigiendo por lo dispuesto en el literal b) del
artículo 2º del decreto 1723 de 1964, que establece que una vez cumplido el
tiempo de servicio de 20 años, podrían obtener el reconocimiento de la pensión
de jubilación a la edad de 50 años.
6.10. Por último, no se puede pasar por alto que el Gobierno
Nacional expidió el 25 de abril de 2002, el Decreto 816 “por el cual se
dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión, recepción,
expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos
pensionales del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras
disposiciones en materia de pensiones”, cuyo artículo 11, se refirió al
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos:
“Artículo 11.- Liquidación de pensión para congresistas en el
régimen de transición de congresistas.
Para los congresistas que se encuentren en régimen de transición de
congresistas, la liquidación de la pensión y la pensión que corresponda a sus
sustitutos pensionales no podrá ser inferior al 75% del ingreso promedio
mensual que durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho
congresista. Para estos efectos el ingreso promedio mensual estará constituido
por el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y
vivienda, la prima de salud y la prima de servicios.
Cuando durante el último año de servicios el congresista haya
prestado servicios o cotizado en calidad diferente a la de congresista, para
determinar el promedio base de liquidación deberán tomarse también, en todo
caso, los ingresos recibidos por concepto de dichos servicios.”
6.11. Con base en el recuento normativo expuesto, se pueden
identificar diversas situaciones en las cuales un congresista o un ex
parlamentario puede acudir ante el Fondo de Previsión Social del Congreso –FONPRECON-
con el ánimo de que se le reconozca la pensión especial o se le reajuste la
misma, según lo establecido en el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 y el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.
Dentro de dichos supuestos fácticos se pueden relacionar los
siguientes:
i)
Aquellos parlamentarios que prestaron sus
servicios al Congreso de la
República con antelación a la creación del FONPRECON y que fueron pensionados
por parte del Instituto de los Seguros Sociales, de la
Caja de Previsión Nacional, o de cualquier otra entidad.
ii)  Aquellos congresistas que habiendo cumplido su período de
servicios públicos (20 años) incluidos los prestados al Congreso, no alcanzaron
a causar el derecho pensional antes de la
Ley 4ª de 1992, por cuanto les hacía falta el requisito de la edad, y nunca se
reincorporaron a un nuevo servicio público que les hiciera cambiar de régimen.
iii)
Los que estando en la misma situación
anterior, es decir, les hacía falta cumplir con el requisito de la edad, pero
se reincorporaron a la función pública mutando su régimen pensional.
iv.  Aquellos parlamentarios que causaron su derecho pensional
(edad y tiempo de servicio) mientras laboraban para el Congreso de la
República en la legislatura que terminaba en el año 1994.
v. Quienes causaron su derecho con posterioridad a la legislatura
que terminaba en 1994.
vi.
Así mismo, se encuentran los que laboraron
durante uno o más períodos completos en el congreso y los que alcanzaron a
prestar sus servicios unos pocos meses o incluso algunos días.
vii.
Están también los que habiendo terminado su
período como congresistas sin causar el derecho a la pensión y se reincorporan
a la vida laboral pero en el sector privado.
viii.
Por último, se da el caso de aquellos
congresistas que ya estando pensionados por algún fondo de previsión social,
ingresan al Congreso, previa suspensión del pago de la mesada pensional.
Como puede apreciarse, con cada uno de los anteriores supuestos
fácticos surgen una serie de elementos que deben ser analizados con el fin de
dar aplicación correcta a la norma que los regula, para de esta forma
determinar el monto de la pensión, atendiendo a la evolución normativa prevista
tanto por el legislador ordinario como por el extraordinario.
Atendiendo a lo anterior, se puede concluir que según las normas
transcritas, los requisitos que debieron y deben reunir los ex congresistas
para acceder a una pensión de jubilación vitalicia, son los siguientes:
·
Durante la vigencia de la
Ley 48 de 1962, es decir, hasta la expedición de la
Ley 4a de 1966, los congresistas podían acceder a la pensión de jubilación
vitalicia cuando cumplieran 50 años de edad, completaran 20 años de servicio
continuo o discontinuo, y la misma se liquidaría con las dos terceras partes
del promedio del salario devengado en el último año (66,67%). A partir de la
expedición de la Ley 4ª de 1966, el monto de la pensión ascendería al 75% del
promedio del salario devengado en el último de servicio.
·
Cuando entró en vigencia la
Ley 33 de 1985, la edad de jubilación de los congresistas se elevó a 55 años,
pero se mantuvo el requisito de los 20 años de servicio continuo o discontinuo.
·
Sin embargo, los parlamentarios que a la entrada
en vigencia de la Ley 33 de 1985 (29 de enero de ese mismo año) ya hubieran
completado 15 años de servicio continuo o discontinuo, se seguirían pensionando
a la edad de 50 años.
·
Así mismo, quienes a la entrada en vigencia de la
Ley 33 de 1985 ya hubiesen completado 20 años de servicio continuo o
discontinuo, y ya se hallaran retirados del servicio, podrían pensionarse
cuando alcanzaran los 50 años de edad, en el caso de las mujeres, o los 55 años
de edad, en el caso de los hombres.
·
Con la expedición del Decreto 1359 de 1993, los
congresistas podrían pensionarse cuando cumplieran 50 años de edad, si son
mujeres, o 55 años de edad si son hombres, y cuando completaran 20 años de
servicio continuo o discontinuo en el sector público o en el privado, en este
último evento, siempre que hubiesen cotizado las semanas respectivas ante el
Instituto de Seguros Sociales o en otra entidad de previsión social.
·
Luego, a partir de la expedición del Decreto
1293 de 1994, los parlamentarios tienen derecho a pensionarse cuando cumplan 55
años de edad, si son mujeres, o 60 años de edad, si son hombres, y cuando hayan
cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo al Sistema General de
Pensiones (reglas generales de la
Ley 100 de 1993).
·
No obstante, quienes para el 1º de abril de 1994
tuviesen ya cumplidos 35 años o más de edad, en el caso de las mujeres, 40 años
o más de edad, en el caso de los hombres, o 15 años o más de servicio continuo
o discontinuo, se seguirían rigiendo por el régimen pensional anterior, es
decir, en cuanto a la edad, las mujeres se seguirían pensionando a los 50 años
y los hombres a los 55 años.
·
Finalmente, quienes tuvieran una situación
jurídica consolidada antes del 20 de julio de 1994, consistente en 20 años de
servicio, podrían pensionarse a los 50 años de edad, esto sin importar su
género.
Ahora en lo que respecta a la base de liquidación de la pensión de
jubilación de los ex congresistas, se tiene:
·
Que en la
Ley 4º de 1992 y en el Decreto 1359 de 1993, se dispuso que el monto de la
mesada pensional de los ex congresistas no podría ser inferior al 75% del
ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto
devengaran los congresistas en ejercicio para el momento de adquirir el
derecho.
·
Que los exparlamentarios que se encuentran en el
régimen de transición previsto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, y en los artículos 2º y 3º del Decreto 1293 de 1994, se
seguirían rigiendo por las reglas anteriores.
·
Que los ex congresistas no incluidos en el
régimen de transición, se regirían por lo dispuesto al respecto por la
Ley 100 de 1993.
De lo anterior se puede establecer
que los regímenes pensionales de los congresistas han venido variando
sustancialmente; sin embargo, el cambio más drástico se dio con la promulgación
de la Constitución de 1991 y con las posteriores leyes que se expidieron
creando el régimen especial para los parlamentarios (Ley 4ª de 1992 y sus
Decretos Reglamentarios). Al respecto cabe preguntarse si tal diferencia de
trato entre los congresistas que fungieron antes de 1991, y los que se
posesionaron con posterioridad, es constitucionalmente admisible, toda vez que
de ello depende el monto de la pensión de unos y otros. .
6.12.
Criterios de diferenciación en el trato prestacional de los congresistas antes
y después de al Constitución de 1991.
Como puede
observarse, el tránsito legislativo que ha regido a los congresistas en materia
pensional, ha estado marcado por diferentes criterios temporales y objetivos.
El primero de ellos hace alusión a la norma que la entidad de previsión social
debe aplicar al momento de liquidar una prestación de un parlamentario, la cual
debe ceñirse en un todo a ley vigente que gobierna su situación particular. El
segundo, se refiere a las situaciones históricas, políticas, económicas o de
otra índole que impulsan el cambio de legislación pensional, bien sea para
aumentar, limitar o modificar los beneficios, que las leyes anteriores
consagraban.
Dichos
criterios diferenciadores se observan con más precisión cuando se toma como
referencia la Ley 4ª de 1992, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de
1994.
Este asunto fue ampliamente explicado por la
Corte en la sentencia SU-975 de 2003, la cual “analizó las varias
situaciones en que se pueden encontrar los congresistas y los ex congresistas,
según hubieren adquirido el derecho a la pensión antes o después de la
Ley 4ª de 1992, de la Ley 100 de 1993 y de los decretos expedidos con base en
cada una de tales leyes, en razón del nuevo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que consagró la
Constitución de 1991, lo que condujo a la ley a referirse separadamente, para
efectos de pensión, a los derechos de quienes fueron congresistas antes y a
quienes lo fueron después de la nueva Carta.”
Al respecto la sentencia en mención precisó:
“Como criterio de diferenciación entre los congresistas a
pensionarse y los congresistas pensionados, el artículo 17 de la
Ley 4 de 1992 utiliza el factor temporal: la fecha de vigencia de la ley (18
de mayo de 1992). A los ex congresistas pensionados antes de tal fecha los
cobijaba el régimen pensional anterior, mientras que a los congresistas a
pensionarse luego de la indicada fecha les era aplicable el régimen nuevo y más
favorable, todo ello dentro de un mismo régimen pensional especial cuyos
destinatarios son los Senadores y Representantes a la
Cámara. Tal criterio de diferenciación se utiliza luego, entre otros, en el
Decreto 1359 de 1993, mediante el que se estableció el régimen pensional
especial aplicable a quienes tuvieran la calidad de representantes o senadores
a partir de la vigencia de la referida ley (artículos 1, 5, 6 y 7, Decreto 1359
de 1993).
(…)
Así mismo se analizó en la sentencia de unificación en comento, otro
factor diferencial entre unos y otros congresistas, el cual consiste en lo
siguiente:
“subyace en el presente caso otro criterio de diferenciación que lo
sustenta, consistente en un hecho objetivo: el cambio constitucional de 1991,
particularmente la introducción de una nueva incompatibilidad para los
congresistas para asegurar su dedicación exclusiva a la actividad legislativa,
a saber, la prohibición expresa –no existente anteriormente– de desempeñar
cargo o empleo público o privado (artículo 180 numeral 1 CP). La existencia de
dicho factor objetivo para diferenciar en materia pensional entre los ex
congresistas, a quienes no cobijaba la nueva prohibición constitucional, y los
congresistas, a quienes afecta económicamente la medida, quedó reflejada en los
debates constituyentes en materia del régimen de incompatibilidades”.
La diferencia de trato pensional de los referidos grupos se sustenta
en la existencia de un hecho normativo objetivo: el cambio constitucional de
1991, así como en la prohibición impuesta a los congresistas de desempeñar
otros empleos públicos o privados. Ante tal prohibición, los congresistas a
pensionarse fueron compensados en materia salarial y prestacional por voluntad
del propio constituyente (artículo 187 CP), así como del legislador (Ley 4ª de
1992, artículo 17). Este criterio objetivo de diferenciación es de suma
importancia, toda vez que sobre los ex congresistas que prestaron sus servicios
antes de la vigencia de la
Constitución de 1991 no pesaba la incompatibilidad que les prohibiera ejercer
otros cargos públicos o privados y percibir así ingresos adicionales a los que
recibían como congresistas, de tal manera que podían aumentar su patrimonio teniendo
una mayor solvencia que les permitía sostenerse de manera autónoma sin depender
totalmente de los ingresos provenientes del Estado.
Una vez estudiada la legislación concerniente a las prestaciones
sociales de los congresistas y los criterios diferenciadores de los mismos, se
procederá a analizar el alcance que la jurisprudencia de esta Corporación le ha
fijado, tanto en sede de control abstracto, como en tutela, en especial con lo
que tiene que ver con la interpretación del artículo 17 de la
Ley Marco 4ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 1359 de 1993, toda vez que
fueron estas normas las que marcaron una profunda diferencia entre los
beneficios reconocidos por la leyes prestacionales dictadas antes de la
constitución de 1991 y las que se expidieron con posterioridad.
7. Reiteración de jurisprudencia en lo que respecta al régimen
pensional de los congresistas.
Las situaciones
fácticas descritas han sido abordadas por la jurisprudencia de esta corporación[58],
donde se han analizado los requisitos que deben integrar el reconocimiento de
la pensión de los congresistas en lo atinente a la edad, los factores
salariales que componen el monto sobre el cual se aplicará el ingreso base de
cotización, de igual manera se ha hecho referencia al ingreso base de liquidación
y sus diferentes factores y, por último, se ha hecho referencia al salario que
se debe tener en cuenta al momento de aplicar el porcentaje legal, con el fin
de determinar el valor de la mesada pensional.
Este último
aspecto, el cual tiene que ver con la actualización del salario base de
liquidación, es el que aparece más problemático cuando de liquidar una mesada
pensional de un congresista o un ex parlamentario se trata. Ello por cuanto con
la expedición del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 y posteriormente el artículo 17 del Decreto Reglamentario 1359
de 1993, se creó una dicotomía jurídica que no permitía una armonización
hermenéutica con respecto al rubro que se debía tener en cuenta al momento de
liquidar una pensión, sustitución o un reajuste, toda vez que no era posible
determinar con claridad si el mandato de las preceptivas reseñadas apuntaba a
que se tuviera presente el último salario devengado por el Congresista
considerado individualmente, o si por el contrario se debía mirar en conjunto
lo devengado en el último año por los parlamentarios teniendo en cuenta la
generalidad del Congreso.
De igual manera,
era dispendioso precisar si el último salario que se estimaría al momento de
liquidar las prestaciones sociales hacía referencia al que devengaba
efectivamente el ex congresista al momento de su retiro del Congreso, o si por
el contrario se debía tener en cuenta el último salario devengado por los parlamentarios
activos al momento de reconocer la prestación.
Este asunto fue
definido por esta Corporación en la
Sentencia C-608 de 1999, donde se demandó la inconstitucionalidad
del literal II) del artículo 2°, así como el artículo 17 de la ley 4ª de 1992;
en aquella providencia la
Sala Plena de esta Corte precisó el alcance de las referidas normas al
considerar que “el legislador puede prever regímenes especiales en materia
de salarios y prestaciones de los congresistas, puesto que la
Carta ha permitido que ello sea así[59],
pero que estos no pueden consagrar disposiciones desproporcionadas, contrarias
a la razón, ni contrarias a los principios de la seguridad social en general,
tales como la eficacia, solidaridad y universalidad, y el carácter individual que
determina el monto prestacional del derecho”[60].
Por ello al
declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas precisó lo
siguiente:
i).  En lo que respecta a la base para calcular
la pensión, el reajuste y la sustitución pensional, debe entenderse que lo
devengado “por todo concepto” por el congresista, incluye únicamente aquellas
actividades que tienen un carácter remuneratorio proveniente de la actividad de
representación política del Congreso y no los servicios ajenos a la asignación
del parlamentario, es decir, solo por las funciones que desarrolla en ejercicio
de su representación política.
ii)
Que el período de referencia utilizado
para calcular el ingreso mensual promedio con el fin de reconocer o liquidar la
pensión, reajuste o sustitución a cada Congresista, corresponde al ingreso
mensual promedio que en el último año de trabajo haya recibido el aspirante a
la pensión, reajuste o sustitución, y no puede determinarse a partir de “la
totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a
todos los miembros del Congreso”. Quiere ello decir que, lo admisible
constitucionalmente es que el mencionado promedio se establezca en relación
directa y específica con la situación del Congresista individualmente
considerado, es decir que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha
recibido durante el último año y no todos los congresistas en abstracto, lo
cual impide que se tomen periodos cortos como meses o sus fracciones para
determinar el ingreso base de liquidación de la pensión del congresista, ya que
esto último además de ser contrario a la
Constitución, generaría una desigualdad entre los mismos miembros del
Congreso, la cual sería injustificada; y,
iii). Que dentro del amplio margen de apreciación
con que cuenta el legislador, éste de manera razonable fijó un parámetro mínimo
del 75% para reconocer pensiones, reajustes y sustituciones[61].
De lo anterior
se tiene que la interpretación constitucionalmente admisible del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, derivado de su condicionamiento, es que las pensiones para
los Congresistas, en ningún caso pueden ser inferiores al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año hubiere recibido individualmente el
aspirante a la prestación, a título remuneratorio por la actividad de
representación política que ejercía. Así mismo, al momento de efectuarse la
liquidación de dichas prestaciones, se debe tener en cuenta el último ingreso
mensual promedio que específicamente hubiere recibido el Congresista en el
último año por la actividad de representación política que cumplía, el cual
debe corresponder a la fecha en que se decrete la prestación, es decir,
debidamente indexado[62].
Esta
interpretación del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 y su parágrafo, ha sido reiterada en diferentes sentencias de
tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-781 de 2005, esta corporación tuvo la
oportunidad de estudiar un caso en el cual el
accionante se había desempeñado como Representante a la
Cámara durante el periodo comprendido entre 1978 y 1990, este pidió el amparo
transitorio de sus derechos para que el FONPRECON le liquidara el reajuste
especial de acuerdo con el 75% de lo que devengaba un parlamentario al momento
de reconocérsele tal reajuste (año 2002), ya que según él, el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República lo había liquidado erradamente al tener en cuenta el 75% de lo que
devengaba el actor en el año 1990 actualizado con el IPC. En aquel entonces la
Corte negó el amparo constitucional al estimar que el tutelante no demostró la
vía de hecho en que había incurrido el Fondo de Previsión Social al momento de
liquidar la prestación.
En ese fallo
se precisó que “(…) existe una errada
percepción por parte de algunos ex congresistas sobre el contenido del artículo
17 de la Ley 4ª de 1992 y de unas sentencias de la
Corte en acciones de tutela[63],
con las que llegan a conclusiones que no corresponden a la realidad jurídica de
las distintas situaciones en que se encuentran quienes fueron congresistas
antes y después de la Constitución Política de 1991. // Este asunto fue
ampliamente explicado por la
Corte en la sentencia SU-975 de 2003, que analizó las varias situaciones en
que se pueden encontrar los congresistas y los ex congresistas, según hubieren
adquirido el derecho a la pensión antes o después de la
Ley 4ª de 1992, de la Ley 100 de 1993 y de los decretos expedidos con base en
cada una de tales leyes, en razón del nuevo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que consagró la
Constitución de 1991, lo que condujo a la ley a referirse separadamente, para
efectos de pensión, a los derechos de quienes fueron congresistas antes y a
quienes lo fueron después de la nueva Carta”. Bajo
la anterior premisa concluyó que el FONPRECON no había incurrido en la vía de
hecho administrativa que se le endilgaba por dejar de liquidar el reajuste
pensional de acuerdo con el 75% de lo que devengaba
un parlamentario al momento de reconocérsele tal reajuste, como erradamente lo
solicitaba el accionante.
En la sentencia
T-296 de 2009, el accionante quien se había desempeñado como congresista entre
los años 1982 y 1986, demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
la nulidad de la resolución mediante la cual el FONPRECON le había reconocido
la pensión de vejez a partir del año 2001, teniendo en cuenta para su
liquidación el 75% del promedio del salario devengado por éste en el último año
en que prestó sus servicios al congreso debidamente actualizado con el IPC.
Consideraba el tutelante que el salario base para la liquidación de su pensión
debía corresponder al que devengaba un congresista en ejercicio para el momento
del reconocimiento de la prestación (año 2001).
La Sección Segunda – Subsección “B” de dicho Tribunal
declaró la nulidad parcial de las Resoluciones acusadas y accedió a las
pretensiones del actor; posteriormente la
Sección Segunda - Subsección “B” de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la
sentencia en sede de apelación y, en su lugar, denegó la totalidad de las
pretensiones de la demanda. Contra esta última decisión se incoó acción de
tutela al considerar que la sentencia del ad quem vulneraba sus derechos a la
igualdad y a la seguridad social, al tiempo que incurría en causales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
Para resolver,
esta corte planteó el siguiente problema jurídico: “Teniendo en cuenta los
hechos descritos anteriormente, debe la
Sala determinar si vulnera el derecho a la igualdad, por desconocimiento del
precedente, el fallo de la
Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado que tomó como ingreso
base de liquidación de la pensión de jubilación del accionante, en su calidad
de ex congresista, el 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último
año, y por todo concepto, percibió.”
Luego de analizar la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, haciendo referencia a la sentencia recurrida, precisó
lo siguiente: “no encuentra la
Corte que esta misma desconozca el precedente jurisprudencial sobre la cuantía
de la pensión de jubilación, ya que en este punto la
Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado aplicó en debida forma lo
dispuesto en la sentencia C-608/99 que, por su valor de cosa juzgada, debe
irradiar toda la normatividad reglamentaria derivada de la
Ley Marco que examinó, incluido el Decreto 1359 de 1993.”
Por último,
recientemente en la sentencia T-120 de 2012, esta corporación al realizar el
estudio de un caso con similitudes fácticas al que ahora ocupa la atención de la
Sala, definió que “el amparo
constitucional tampoco estaría llamado a prosperar porque el Fondo accionado no
incurrió en una vía de hecho administrativa; por el contrario, se ciñó a los
postulados establecidos en la sentencia C-608 de 1999, toda vez que al momento
de liquidarle la pensión de jubilación de la actora, tuvo en cuenta el ingreso
mensual promedio que en el último año de trabajo recibió la aspirante por su
actividad de representación política, el cual fue debidamente actualizado y
sobre la suma obtenida fue reconocido el porcentaje equivalente al 75%  como
cuantía pensional. Es que, el parágrafo del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, al establecer que la liquidación de las pensiones se hará
teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto
devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, se refiere no a los congresistas en ejercicio en el año 2009, para
el caso de la actora, sino a lo que aquella devengaba debidamente actualizado
para el año en que se decrete la prestación, operación que en efecto realizó el
Fondo accionado. Lo anterior resulta razonable con los principios de
sostenibilidad y de solidaridad que rigen el sistema pensional.”
Como puede
apreciarse, la jurisprudencia actual y vigente de esta Corporación sostiene que
la liquidación de las pensiones de los congresistas, así como los reajustes y
las sustituciones, deben corresponder con los ingresos realmente devengados por
cada uno de ellos durante el tiempo que prestaron sus servicios al Congreso de la
República, sólo de esta manera se protegen principios y derechos superiores
tales como el de igualdad real y material, solidaridad, y especialmente el de
sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.
8.
De los casos
concretos.
Requisitos
generales de procedibilidad en los casos concretos.
Al tratarse de una acción de tutela contra providencias
judiciales, lo primero que se debe realizar, antes de entrar a estudiar el fondo
del asunto planteado, es si la demanda de tutela cumple con todos los
requisitos generales, y al menos con uno de los específicos, que hagan
procedente esta acción de amparo, según lo establecido en el acápite número 4
de esta providencia.
Al hacer una
revisión de los requisitos planteados, la
Sala encuentra que la solicitud de tutela presentada por el FONPRECON contra la
Sección Segunda - Subsección “A” de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, se pudo verificar que
ambos casos, cumplen a cabalidad con aquellos requerimientos de carácter
general.
En primer
lugar, la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional en lo
relativo a la solicitud de protección del derecho al debido proceso y al acceso
real y efectivo a la justicia, pretendido por FONPRECON, los cuales considera
vulnerados con el trato que algunos funcionarios judiciales le han dado al
resolver sus asuntos. Dichos derechos constitucionales fundamentales se
pretendieron hacer valer durante el proceso que dio lugar a la providencia
judicial que aquí se examina. También adquieren significación en este aspecto
los argumentos tanto del Fondo, parte activa en la tutela, como de la
Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado, parte pasiva en la
misma; ya que dejan entrever distintas interpretaciones de sentencias expedidas
por la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen pensional especial de
los congresistas, las cuales se han proferido en cumplimiento de su función de
control abstracto y concreto, lo que obliga a esta corporación a pronunciarse
al respecto.
En segundo
lugar, se observa que los accionantes acudieron en defensa de sus pretensiones
en la vía contencioso administrativa, ejerciendo su derecho de contradicción en
los procesos de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en las
cuales se produjeron pronunciamientos de primera y segunda instancia. En estos,
se mantuvo la disparidad en la interpretación de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado con respecto al asunto debatido.
A su vez, el recurso de revisión no es un mecanismo idóneo toda vez que las
causales por las cuales es posible interponer el recurso no incluyen las
diferencias en los fallos jurisprudenciales ni la vulneración al derecho a la
igualdad por este hecho[64].
De este modo, se concluye que el accionante agotó todos los medios de defensa
idóneos y eficaces para amparar la presunta vulneración de sus derechos.
En tercer
lugar, las tutelas se instauraron el 29 de abril de 2011 y el 12 de septiembre
de 2011, y las sentencias del Consejo de Estado fueron notificadas en noviembre
de 2010, luego había transcurrido un tiempo razonable entre la actuación
producida por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado y la
interposición de la presente acción de tutela, lo que permite inferir que no se
atenta contra el principio de inmediatez.
En cuarto
lugar, tal como se describió en el capítulo de antecedentes, el accionante
identifica los elementos de la providencia judicial que considera generaron la
presunta vulneración de sus derechos, entre los que se encuentran el debido
proceso (art. 29 de la C.P.) y el acceso real y efectivo a la administración de
justicia (art. 229 superior). Además, en todas las actuaciones del FONPRECON se
observa su reiterado argumento de que los fallos proferidos por los altos
tribunales deben ser concordantes.
Por último, los
proveídos cuestionados son sentencias del Consejo de Estado emitidas en tanto
órgano de la jurisdicción contencioso administrativa y no son fallos de amparo
constitucional, de modo que tampoco se incumple el requisito que impide la
procedencia de las acciones de tutela contra providencias de la misma
naturaleza.
Por las
razones expuestas, es procedente que la
Sala entre a examinar de fondo si las decisiones cuestionadas configuran algún
defecto o vicio que tenga como resultado la vulneración o amenaza de los
derechos al debido proceso y al acceso real y efectivo a la administración de
justicia, invocados por la entidad de previsión social accionante.
Expediente
T-3501066
El origen de
este expediente se sustenta en las siguientes situaciones fácticas:
i)
El ciudadano Héctor Becerra Ruiz tuvo como
última vinculación al Congreso la legislatura comprendida entre el 20 de julio
de 1994 y el 19 de julio de 1998, como congresista suplente, posesionándose
para dicho período, únicamente durante ciento ocho (108) días, entre los años
1997 y 1998.
ii)
ii) una vez cumplido los requisitos de tiempo
de servicio y edad, concurrió ante el FONPRECON con el fin de que le fuera
reconocida la pensión de vejez, con base en lo preceptuado en el artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994.
iii)
El Fondo de Previsión Social del Congreso
mediante Resolución Núm. 00313 del 9 de mayo de 2001, reconoció pensión de
jubilación en favor del señor Becerra Ruiz, liquidándola con lo efectivamente
devengado por el congresista durante el último año de servicio, esto es entre
el 20 de julio de 1997 y el 19 de julio de 1998, lapso en el que laboró 184
días con el Senado y 176 días con el municipio de Duitama. Inconforme con la
liquidación de su prestación solicitó la reliquidación de la misma, la cual fue
negada mediante Resolución 2112 del 20 de diciembre de 2005.
iv)
El ciudadano Becerra Ruiz interpuso la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en busca de la nulidad parcial de la
Resolución Núm. 0313 del 9 de mayo de 2001 y la nulidad total de la
Resolución 2112 del 20 de diciembre de 2005.
v)
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Sección Segunda –Subsección “C”, el 16 de julio de 2009, denegó las
pretensiones del ex congresista en lo concerniente a la liquidación de la
pensión con una base de liquidación igual al 75% del promedio del salario
devengado por un congresista en servicio para el año 2001, fecha en la cual se
reconoció la prestación.
vi)
El Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso
Administrativo- Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia del 21 de
octubre de 2010, revocó la proferida por el Tribunal, al considerar que tanto
el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, su parágrafo, y los artículos 5° y 6° del
Decreto 1359 de 1993, permiten un entendimiento tal que la liquidación de la
pensión de los ex congresistas se debe realizar aplicando el 75% de lo
devengado por los congresistas en ejercicio en la fecha en que la entidad de
previsión expide y notifica el acto de reconocimiento, independientemente de
que su efectividad sea anterior.
El Consejo de Estado, haciendo referencia al alcance fijado por la
Corte Constitucional en lo referente a la interpretación que debe hacerse al
artículo 17 de la ley 4ª de 1992, según lo dispuesto en la sentencia C-608 de 1999,
señaló: “las sentencias dictadas por la
Corte Constitucional, ya sea por vía de acción, de revisión previa, o con
motivo del ejercicio de control automático de constitucionalidad, ‘…sólo  serán
de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes en su parte resolutiva. La
parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas de derecho en general’ (Carta Política, artículo 243
en armonía con el artículo 48 de la
Ley 270 de 1996)”.
vii)
El FONPRECON inconforme con el
entendimiento que el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección “A” dio al
precedente jurisprudencial constitucional, incoó acción de tutela en contra de
la providencia referida. Correspondió resolverla, en primera instancia, a la
Sección Cuarta de esa misma corporación, la cual negó el amparo tutelar por
considerarlo abiertamente improcedente, toda vez que el asunto sub examine ya
había sido objeto de pronunciamiento por parte del juez natural, lo que no
permite que su decisión sea modificada, ya que ello atentaría contra la
seguridad jurídica y el debido proceso. Adicionalmente, “al haberse ya
pronunciado el consejo de Estado sobre el asunto, sus decisiones son últimas y
se tornan intangibles e inmodificables”.
Siendo impugnado el fallo del a quo, la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia
decidió declarar la no procedencia de la acción al considerar que al juez
constitucional le está vedado inmiscuirse en los asuntos que han sido
encomendados al juez natural.
Como puede
apreciarse, en el presente asunto, la entidad accionante alega una presunta
vulneración de sus derechos al debido proceso y al acceso real y efectivo a la
justicia, aduciendo que el Consejo de Estado Sección Segunda –Subsección “A”
incurrió en uno de los defectos especiales que hacen procedente la acción de
tutela contra providencia judicial, consistente en el desconocimiento del
precedente jurisprudencial el cual “se
presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.
Considera FONPRECON que al verse obligado a liquidar la pensión del
señor Héctor Julio Becerra Ruíz en un 75% del salario que percibían los
congresistas en servicio para el momento del reconocimiento de la prestación, y
no con el 75% de los ingresos que efectivamente recibió el ex parlamentario en
el último año en que prestó sus servicios al Estado, se le vulnera su derecho
al debido proceso, por cuanto la interpretación realizada por el Consejo de
Estado constituye una errada interpretación de la
Ley 4ª de 1992 y de sus Decretos Reglamentarios, yendo incluso en contravía
del alcance fijado por esta corporación a las normas mencionadas, especialmente
a lo resuelto en la sentencia C-608 de 1999.
Se debe entonces dilucidar si la providencia recurrida adolece del
defecto endilgado, para de esta manera entrar a definir si a la entidad
accionante se le vulneraron los derechos fundamentales, cuya protección invoca.
Como ya se precisó en el acápite quinto
de esta providencia “La jurisprudencia de la
Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) cuando se
fundamentan providencias con base en disposiciones legales que han sido
declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando
disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la
Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de
tutela[65]”.
Como se indicó, el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso
Administrativo- Sección Segunda, Subsección “A”, en sustento de su providencia
dictada el 21 de octubre de 2010, decidió apartarse del entendimiento fijado
por este tribunal constitucional al artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, argumentando para ello que “las sentencias dictadas por al
Corte Constitucional, ‘…sólo  serán de obligatorio cumplimiento y con efectos
erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio
auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de
derecho en general’”.
Se debe precisar entonces, que en el proveído de la
C-608 de 1999, cuando se analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, se resolvió declararlo EXEQUIBLE “en los términos de esta
Sentencia”, lo que necesariamente conlleva a que el sentido
constitucionalmente admisible de la norma en comento, deba ser aquel que se deriva
armónicamente, tanto de la parte resolutiva como de la parte considerativa, al existir
una relación “estrecha, directa e inescindible” entre las mismas.
El contenido del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, norma a partir de la cual se calculan las pensiones de los
congresistas dice:
“Artículo 17. El Gobierno
Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las
mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser
inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y
por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo
porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo: La liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último
ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la
sustitución respectiva.”
En la parte motiva de la sentencia C-608 de 1999, al precisar la
interpretación conforme a la
Carta Política del artículo en comento, en lo que se refiere al promedio de
los salarios devengados por el congresista en el último año de servicio, y que
hace parte de al ratio decidendi de la misma, señaló lo siguiente:
“En efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el
indicado promedio se establezca en relación directa y específica con la situación
del Congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el
aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y ello
por cuanto sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo
equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese
acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los
congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y
específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del
Congresista cubre apenas unos pocos meses. En tal caso, el promedio de quien se
pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del
Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del
año con anterioridad a ese ejercicio.”
De esta manera, lo dicho en la sentencia C-608/99, con respecto a
que el ingreso mensual promedio, al cual se le debe aplicar el 75% para
calcular el monto de la mesada pensional, debe estimarse conforme a lo
devengado por el aspirante a la pensión y no por los congresistas en abstracto,
constituye la ratio decidendi de dicho pronunciamiento, cualquier otro
entendimiento sería contrario al Estatuto Superior, toda vez que atentaría
contra los principios de solidaridad, universalidad y eficiencia de la
seguridad social, la vigencia de un orden justo, el derecho a la igualdad, y la
sostenibilidad financiera del sistema.
Entonces, la regla según la cual el cálculo de la pensión de cada
congresista debe hacerse a partir de lo que efectivamente haya devengado
durante el último año ese parlamentario, individualmente considerado, no es un obiter
dicta y, por el contrario, constituye un parámetro de interpretación obligatorio
de la norma en cuestión.
Por lo anterior, no le asiste razón al Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda –Subsección “A”-, cuando afirma que
la ratio decidendi de las sentencias proferidas por esta Corporación
sólo constituye criterio auxiliar para los jueces y, por tanto, no son de
obligatorio cumplimiento. Dicho criterio contrasta con los principios que
gobiernan la cosa juzgada constitucional y la seguridad jurídica; ello por
cuanto una vez la Corte Constitucional ha fijado el alcance y la interpretación
armónica de una norma conforme al Estatuto Superior, ni el legislador, ni
ninguna otra autoridad pública, incluidos los jueces singulares y colegiados,
pueden reproducir el contenido de la misma mientras subsistan los fundamentos
que dieron origen a tal decisión[66].
De esta manera la ratio
decidendi resulta de obligatorio cumplimiento para todos los jueces ya que “define
la correcta interpretación y adecuada aplicación de una norma en el contexto
constitucional”[67]; garantizando de
paso la supremacía de la
Constitución (art. 4 Superior).
Por consiguiente, debe concluirse que al Fondo de
Previsión Social del Congreso sí se le vulneraron sus derechos al debido
proceso y al acceso real y efectivo a la administración de justicia, por cuanto
la entidad accionada incurrió en el desconocimiento de la jurisprudencia
constitucional, en las siguientes modalidades:
i)
Por aplicación de disposiciones legales cuyo
contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; ello por cuanto el Consejo de Estado
, Sección Segunda –Subsección “A”, insiste en dar aplicación a una norma, que
si bien se encuentra vigente y fue declarada exequible condicionalmente, el
entendimiento literal que dicha entidad judicial le da al artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, desprovisto de la modulación realizada por esta Corporación en
la sentencia C-608 de 1999, resulta en contradicción abierta con principios
constitucionales tales como la igualdad, el establecimiento de un orden justo,
la universalidad, la eficiencia y la solidaridad, y la sostenibilidad financiera
del sistema de seguridad social integral.
ii)
Por cuanto ha contrariado la ratio decidendi
de sentencias de constitucionalidad; esto porque la
sentencia C-608 de 1999, fijó en su parte considerativa (ratio decidendi)
el alcance que se debía dar al artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, precisando que no es acertado afirmar que la
Ley en mención establece que la pensión de los ex congresistas beneficiarios
del régimen de transición debe liquidarse con el 75% del ingreso mensual
promedio que por todo concepto devengaren los representantes y senadores
activos a la fecha en que se decreta la prestación; sino que debe entenderse
que la misma ha limitado este monto al 75% del ingreso mensual promedio
obtenido por el parlamentario que aspira al reconocimiento de su pensión. No
obstante, el Consejo de Estado, Sección Segunda –Subsección “A”, se empeña en dar aplicación a la norma en contravía del
alcance fijado por esta Corporación.
iii)
Por último, desconoce el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la
Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de
tutela. Lo anterior puede sustentarse con las
diferentes providencias que esta corte ha proferido con posterioridad a la
C-608 de 1999, en sede de tutela, reseñadas en el acápite 6.1 de esta
providencia (T-781 de 2005, T-296 de 2009 y T-120 de 2012), donde se ha
reiterado que el entendimiento que debe darse al artículo 17 de al Ley 4ª de
1992, precisando que las pensiones de los congresistas y ex congresistas deben
liquidarse con el 75% del promedio de los salarios que el candidato a pensión
haya efectivamente devengado durante el último año en que éste le presto sus
servicios al Congreso de la
República.
Lo anterior, conlleva necesariamente a que se le
conceda el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
real y efectivo a la administración de justicia a la entidad de previsión
social accionante en este puntual asunto y, en consecuencia, se deje sin
efectos la sentencia proferida el 21 de octubre de 2010, por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa -Sección Segunda –Subsección “B”,
para en su lugar declarar que la aplicación del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, realizada por el FONPRECON al momento de liquidar las
pensiones de los ex congresistas, teniendo en cuenta el 75% del promedio de los
ingresos devengados por el parlamentario en el último año en que prestó efectivamente
sus servicios personales al Congreso, individualmente considerado, es la que
más se ajusta a los presupuestos legales y constitucionales.
Refuerza dicho argumento, una de las principales características que
fundan el derecho a la seguridad social en pensiones, el cual es su connotación
individual; por tanto, requiere para la apreciación del valor de la mesada
pensional, el reajuste o la sustitución prestacional, que sea efectuada de
manera igualmente individual, atendiendo al ingreso de cada uno de los congresistas,
al tiempo de permanencia en el cargo, así como a los períodos y monto de su
cotización. El respeto, a los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad y sostenimiento financiero del sistema, reafirman lo anterior, en
la medida en que ello permite fijar reglas y criterios tendientes a asegurar la
viabilidad del sistema pensional, condición indispensable para el goce efectivo
de este derecho para las actuales y futuras generaciones (art. 2° C.P.).
Siendo las cosas de este modo, una vez analizada la historia laboral
del ciudadano Becerra Ruiz, se encuentra que su último año de servicio estuvo
compuesto por un lapso que laboró para el Congreso de la
República (184 días) y por otro donde prestó sus servicios al municipio de
Duitama (176 días). Por tal razón, el Fondo de Previsión Social del Congreso
calculó el valor de la mesada pensional, con el 75% del promedio de los
salarios devengados en ambos cargos, ya que la sumatoria de los mismos
constituyen su último año de labores, actualizando dichos valores con el IPC.
Por lo anterior, la forma en se liquidó la pensión del ex
congresista por parte del FONPRECON, no merece reproche alguno, toda vez que actuó
dentro del marco de la legalidad y su conducta se ajusta a los postulados jurisprudenciales
que esta corporación ha fijado con respecto al asunto en cuestión.
Por tanto, habrá de revocarse la sentencia de tutela proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, el pasado 16 de marzo de 2012, para en
su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y
al acceso a la administración de justicia invocados por el FONPRECON.
Por último, teniendo en cuenta que el ciudadano
Héctor Julio Becerra Ruiz, fue vinculado a la presente acción de tutela, y en
su oportunidad se opuso a la misma, los efectos del presente fallo le serán
oponibles; por tanto debe FONPRECON acordar con el ex congresista la manera en
que se recuperarán los mayores valores pagados por concepto del retroactivo que
generó el reajuste pensional, tal como se ordenará en la parte resolutiva de
esta providencia.
Expediente T- 3501103
El origen de
este expediente se sustenta en las siguientes situaciones fácticas:
i)
El ciudadano Gabriel Guillermo Rosas Vega tuvo
como última vinculación al Congreso la legislatura comprendida entre el 20 de
julio de 1986 y el 19 de julio de 1990, teniendo como último año de labores el
período comprendido entre el 20 de julio de 1987 y el 19 de julio de 1988.
ii)
ii) Una vez cumplidos los requisitos de tiempo
de servicio y edad, concurrió ante el FONPRECON con el fin de que le fuera
reconocida la pensión de vejez, con base en lo preceptuado en el artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994.
iii)
El Fondo de Previsión Social del Congreso
mediante Resolución Núm. 01342 del 29 de noviembre de 2001, reconoció pensión
de jubilación en favor del señor Rosas Vega, liquidándola con lo efectivamente
devengado por el congresista durante el último año de servicio al parlamento,
esto es entre el 20 de julio de 1987 y el 19 de julio de 1988, actualizado con
el IPC certificado por el DANE, a la fecha en que se haría efectiva la
prestación (18 de marzo de 1996).
iv)
El ex congresista solicitó mediante recurso de
reposición que no se le aplicara la prescripción trienal, petición que fue
despachada favorablemente por el FONPRECON mediante Resolución 00238 del 22 de
marzo de 2002.
v)
El 18 de febrero de 2004, del ciudadano Rosas
Vega elevó ante la entidad de previsión social solicitud de reliquidación de la
pensión con el fin de que la misma alcanzara un monto equivalente al 75% de lo
que devengaba un congresista en ejercicio para el año en que efectivamente se
reconoció la prestación; petición que fundamentó en lo dispuesto en los
Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
vi)
Posteriormente, acudió en acción de nulidad y
restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la existencia del
acto presunto resultante del silencio administrativo negativo respecto a la
petición elevada el 18 de febrero de 2004 y la nulidad del acto ficto
resultante de la misma.
vii)
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Sección Segunda –Subsección “D”, el 21 de junio de 2007, accedió a las
pretensiones del ex congresista en lo concerniente a la liquidación de la
pensión con una base de liquidación igual al 75% del promedio del salario
devengado por un congresista en servicio para el año 1996, fecha en la cual se
reconoció la prestación, más los ajustes de ley. En efecto ordenó: “Tercero.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de
restablecimiento del derecho, condenase al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, a efectuar una nueva liquidación de la pensión de
jubilación del señor GABRIEL GUILLERMO ROSAS VEGA, identificado con cédula (…),
tomando como base el último ingreso mensual promedio que por todo concepto
devenguen los Representantes y Senadores (sueldo básico, gastos de
representación, prima de localización, prima de salud, prima de navidad y prima
de servicios) en la fecha en que se decrete la prestación (año 1996), de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, a partir
del 18 de marzo de 1996, aplicando los reajustes anuales conforme a la ley.” (negrillas
en el texto original).
viii)
El Consejo de Estado –Sala de lo
Contencioso Administrativo- Sección Segunda, Subsección “A”, mediante
providencia del 21 de octubre de 2010, modificó el anterior proveído del
Tribunal en su numeral tercero, en los siguientes términos: “A título de
restablecimiento del derecho, condénase al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA a reliquidar la pensión de jubilación reconocida al
demandante GABRIEL GUILLERMO ROSAS VEGA, tomando como base el 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en servicio al día 29 de noviembre de 2001, fecha en que se
decretó la prestación, teniendo en cuenta para ellos los factores de salario
que para ese año certifique el Honorable Senado de la
República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia, con sus respectivos reajustes legales. (…)”
ix)
FONPRECON inconforme con el desconocimiento
que el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección “A” hizo al precedente
jurisprudencial constitucional, incoó acción de tutela en contra de la
providencia referida. Correspondió resolverla, en primera instancia, a la
Sección Cuarta de esa misma corporación, la cual negó el amparo tutelar por
considerarlo abiertamente improcedente, toda vez que el asunto sub examine ya
fue objeto de pronunciamiento por parte del juez natural, lo que no permite que
su decisión sea modificada, ya que ello atentaría contra la seguridad jurídica
y el debido proceso. Adicionalmente, al haberse ya pronunciado el Consejo de
Estado sobre el asunto, sus decisiones son últimas y se tornan intangibles e
inmodificables.
Siendo impugnado el fallo del a quo, la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia decidió
declarar la no procedencia de la acción al considerar que al juez
constitucional le está vedado inmiscuirse en los asuntos que han sido
encomendados al juez natural.
Como puede
observarse, este expediente difiere del anterior, en el aspecto de que los
servicios prestados al Congreso por el accionante, fueron anteriores a la
promulgación de la Constitución de 1991 y, por ende, anterior a la expedición
de la Ley 4ª de 1992; toda vez que la última vinculación del señor Rosas Vega
como congresista data de los años 1987-1988.
No obstante, FONPRECON
decidió pensionarlo bajo los parámetros de la
Ley 4ª de 1992 y de sus Decretos Reglamentarios, previa solicitud de no
incluir en su historia laboral los tiempos cotizados después que el señor Rosas
Vega dejó de ser congresista; es decir, aquellos aportes realizados con
posterioridad al 9 de julio de 1988; permitiendo de esta forma el acceso a un
régimen y, por tanto, a un monto de pensión más favorable.
Teniendo en
cuenta que la prestación de vejez se le reconoció al señor Rosas Vega en los
términos de la mencionada Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 1359 de 1993 y 1293
de 1994, son también aplicables a éste asunto las consideraciones realizadas en
el caso anterior, especialmente en la forma como debe entenderse el contenido
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en lo referente al monto de la pensión.
Es decir que la liquidación que hizo FONPRECON aplicando el 75% de los ingresos
efectivamente percibidos por el señor Rosas Vega en su último año de servicios
(1987-1988), debidamente actualizados con el IPC certificado por el DANE, es la
forma correcta.
Ello aunado a
que fue el mismo ex congresista quien solicitó a FONPRECON: “para efectos de
la liquidación, me permito solicitar, muy comedidamente no se tenga en cuenta
el tiempo servido después de haber  completado los 20 años de servicios como
senador y que aparece certificado –Sabana de los Seguros Sociales”. Es
patente que dicha solicitud se sustentó en el legítimo interés del
candidato a pensionarse, en percibir un mayor monto de pensión bajo el régimen
de congresista, lo que no hubiera ocurrido de haberse pensionado con el que le
cobijaba durante sus últimas cotizaciones.
Por lo
anterior, el ciudadano Rosas Vega no era beneficiario del reajuste ordenado por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en proveído del 21 de junio de 2007,
ni mucho menos del que le concedió el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección “A”, en la sentencia recurrida, toda vez que el régimen aplicado al
ex congresista ya era de suyo el que más lo beneficiaba, al permitirle
pensionarse bajo el régimen de congresista y no sobre el régimen ordinario.
Podría decirse
que con la interpretación que hizo el Fondo de Previsión Social del Congreso,
se incurrió en una vulneración del derecho a la igualdad del pensionando, toda
vez que se estaría reconociendo un mayor monto de pensión a los congresistas que
prestaron sus servicios con posterioridad a la expedición de la
Ley 4ª de 1992, que la que se reconoce a los congresistas que laboraron antes
de la misma.
Al respecto,
en numeral 11 del acápite 6º de este proveído se hizo alusión a la diferencia
del trato que el constituyente y el legislador dieron a los congresistas que
prestaron sus servicios antes de la promulgación de la
Constitución de 1991, con respecto a los que fueron elegidos con posterioridad
a la misma. Los primeros, sólo tenían como factores salariales una asignación
básica y la correspondiente prima de navidad, y sobre estos rubros era
calculado el monto de su pensión. Para los segundos, el legislador expidió la
Ley 4ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 1359 de 1993, el cual en su artículo
5º extendió los factores salariales de los congresistas, los cuales comprendían
el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización
y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra
asignación de la que gozaren.
Es entonces
apenas entendible, que una vez entró en funcionamiento FONPRECON, los
congresistas recién afiliados al mismo sólo cotizaban sobre lo que devengaban
por concepto de asignación básica y la prima de navidad, luego eran estos
factores los únicos que podían ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la
prestación, tal como ocurrió con el señor Rosas Vega.
Como ya se
dijo, esta diferencia de trato entre los ex congresistas que prestaron sus
servicios antes de la constitución de 1991 y los que se posesionaron después,
obedeció a criterios temporales y objetivos, estando dentro de los segundos, la
posibilidad que tenían los parlamentarios regidos por la
Carta Política de 1886, de desempeñar concomitantemente con su calidad de
congresista, otras actividades públicas o privadas, con el fin de aumentar sus
ingresos salariales, así mismo tenían acceso a lo que en la época se denominaba
auxilios parlamentarios, sin que sobre dichos ingresos se realizara aportes
para la seguridad social.
Luego mal se haría
en obligar a FONPRECON a pensionar a sus afiliados incluyendo en el ingreso base
de liquidación, unos factores salariales sobre los cuales no se cotizó, por
cuanto los congresistas que prestaron sus servicios al parlamento antes de
1992, devengan en su calidad de parlamentarios unas sumas supremamente
inferiores a las que perciben los Senadores y Representantes que entraron a
ocupar su curul con posterioridad a la
Constitución de 1991.
Si bien es cierto la pensión de vejez del
ciudadano Rosas Vega fue concedida en el año 2001, la liquidación que se tuvo
en cuenta al momento de calcular el monto, tomó como referencia los salarios
devengados en el año de 1988, actualizados con el IPC, debidamente certificados
por el DANE; no obstante, no se debe pasar por alto que el Decreto 1359 de
1993, ordenó en su artículo 17 reajustar las pensiones de los ex congresistas
que adquirieron su prestación antes de 1992, en cuantía no inferior al 50% de
lo que le correspondería por el mismo concepto a un parlamentario que se
pensione bajo los parámetros de la
Ley 4ª de 1992.
De esta manera, en justicia material, la pensión
reconocida al señor Rosa Vega, no debe estar por debajo del 50% de la que
corresponda a un congresista que se haya pensionado bajo los postulados de la
Ley 4ª de 1992 y de sus Decretos Reglamentarios.
Puede entonces concluirse, que en este asunto,
igual que en el anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, incurrió en una de las causales
que viabilizan la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias
judiciales, consistente en el desconocimiento del precedente constitucional,
por cuanto hizo caso omiso a las consideraciones realizadas por esta
Corporación en la sentencia C-608 de 1999, en lo referente al entendimiento que
debe hacerse del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992.
De igual manera se desconoció la ratio
decidenci de las sentencias de tutela T-781 de
2005, T-296 de 2009 y T-120 de 2012, donde expresamente se señaló que la
liquidación de la pensión con el 75% del promedio de ingresos devengados por el
congresista, deben guardar correspondencia con lo que efectivamente devengó el
aspirante a pensión, durante su último de año de servicios personales prestados
al parlamento.
La controversia suscitada en este asunto, proviene de la abierta discrepancia que existe entre la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional, la cual necesariamente debe ser superada para asegurar
la vigencia de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso efectivo a
la administración de justicia de todos los asociados, así como para
salvaguardar otros principios constitucionales no menos importantes como el de
confianza legítima, la coherencia sistémica y la seguridad jurídica.
En esa medida se
dejará sin efectos la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda –Subsección “A”, el pasado 21 de
octubre de 2010, para en su lugar declarar que la
Resolución 01342 del 29 de noviembre de 2001, realizó una interpretación
acorde con la Carta Política, en lo que se refiere a la aplicación del artículo
17 de 1992 y por ende de lo dispuesto en el Decreto 1359 de 1993, en lo que
concierne al monto de la liquidación de la pensión.
De igual manera
se deberán revocar las sentencias de tutela proferidas por las Secciones Cuarta
y Quinta de esa misma Corporación, las cuales declararon la improcedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Por último, se
ordenará a FONPRECON que entre a verificar el valor de la pensión reconocida al
señor Rosas Vega mediante Resolución 01342 del 29 de noviembre de 2001, con el
fin de establecer si esta tiene un menor valor que aquellas que hubieran sido
objeto del reajuste del que trata el artículo 17 del decreto 1359 de 1993; en
caso de que la misma resulte inferior, deberá reajustarse al 50% de la pensión
que le correspondía a un congresista para el año 1994. Una vez actualizada
dicha prestación deberá compararse con la que se reconoció por orden del
Consejo de Estado, Sección Segunda –Subsección “A”, y en caso de haberse pagado
un mayor valor al ex congresista por concepto del retroactivo, indexación e
intereses moratorios, se deberán buscar las fórmulas de arreglo para que se
hagan las compensaciones necesarias en favor del FONPRECON.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el pasado 16 de marzo de 2012, la
cual declaró la improcedencia de la presente acción de tutela dentro del
Expediente T-3501066, para en su lugar Conceder el amparo de los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Segundo: Revocar
la sentencia proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el pasado 28 de
marzo de 2012, la cual declaró la improcedencia de la presente acción de tutela
dentro del Expediente T-3501103, para en su lugar Conceder el amparo de
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Tercero.
En consecuencia DEJAR SIN EFECTOS las providencias dictadas por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección “A”, el 21 de octubre de 2010, dentro de los expedientes T-3501066 y
T- 3501103, para en su lugar declarar que las Resoluciones 00313 del 9 de mayo
de 2001 y 01343 del 29 de noviembre de 2001 proferidas por FONPRECON realizaron
un análisis acorde con la
Constitución, en lo que concierne a la aplicación del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, en el sentido de tener en cuenta para obtener el monto de la
pensión de los ex congresistas, el 75% del promedio de los salarios que
efectivamente devengaban de manera individual, durante el último año en que
aquellos prestaron sus servicios al Congreso de la
República o a otra entidad pública.
Cuarto: ORDENAR al Fondo de Previsión Social del Congreso que dentro del término de
un mes a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a verificar si la
pensión reconocida al ciudadano Gabriel Guillermo Rosas Vega es inferior a la
que correspondería a un congresista pensionado bajo los parámetros establecidos
por la Ley 4ª de 1992, después de aplicar el reajuste especial del que trata el
artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. De ser ello así, se debe proceder al
reajuste, y los mayores valores deberán ser imputados al retroactivo,
indexación e intereses moratorios que se pagaron al señor Rosas Vega, de quedar
algún valor a favor del FONPRECON, deberá acordar con el ex congresista
pensionado, la forma como se compensarán dichos dineros que corresponden al
erario.
Quinto: De
igual manera se deberá realizar la misma compensación con el señor Héctor Julio
Becerra Ruiz, en caso de que se le hubiere reconocido un retroactivo que no le
correspondía, según los términos de esta sentencia.
Sexto: Por
Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PNILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver al respecto ver
la sentencia T-362 de 2005.
[2] Ver
las sentencias T-462 de 1997, T-723 de 2005, T-999 de 2005 y T-201 de 2010,
entre otras.
[3] Sentencia T-201-93
[4] Ver
sentencias T-238- 96, T-300 -00, SU-1193-00, T-200- 04, T-1212-04,  C-030-06.
[5] T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de
1992, entre otras.
[6] Sentencia
T-405 de 1996.
[7] Ver al respecto la
Sentencia SU-917 de 2010.
[8] “Artículo
25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. ║ 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre
los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las
posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las
autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso”. (Resaltado fuera de texto).
[9] “Artículo 2. (…)  3. Cada uno de los Estados Partes en
el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el
presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun
cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en
ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial,
administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista
por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona
que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso
judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso”. (Resaltado fuera
de texto).
[10] Ver al respecto la
Sentencia de Unificación SU-917 de 2010.
[11]  Sentencia 173/93.
[12] Sentencia T-504/00.
[13] Ver entre otras la reciente Sentencia
T-315/05
[14] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
[15] Sentencia T-658/98
[16] Sentencias T-088/99 y SU.1219/01
[17] Sentencia T-522/01
[18] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[19] Sentencias SU.159
de 2002, T-043 de 2005, T-295 de 2005, T-657 de 2006, T-686 de 2007, T-743 de
2008, T-033 de 2010, T-792 de 2010, entre otras.
[20] Sentencias T-343 de
2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de
2007, entre otras.
[21]
Sentencia T-189 de 2005.
[22] Sentencia T-205 de 2004.
[23] Sentencia T-800 de 2006.
[24] Sentencia T-522 de 2001.
[25] Sentencia SU.159 de
2002.
[26] Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[27] Sentencias T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765
de 1998.
[28] Sentencias T-066 de
2009 y T-079 de 1993.
[29] Sentencias T-462 de
2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999.
[30] Sentencia T-018 de
2008.
[31] Sentencia T-086 de
2007.
[32] Sentencia T-231 de 1994.
[33] Sentencia T-807 de 2004.
[34] Sentencias T-086 de
2007, T-1285 de 2005 y T-114 de 2002.
[35] Sentencias T-292 de
2006, T-1285 de 2005, T-462 de 2003 y SU.640 de 1998.
[36] En la sentencia T-808
de 2007, se expuso: “… en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un
desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso
concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la
del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de
autonomía e independencia que la
Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230
C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos no
puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien
tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda
sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico”.
[37]Dice la referida sentencia:  “La parte motiva de una sentencia
de constitucionalidad tiene en principio el valor que la
Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230:
criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta".
[38]ARTÍCULO 48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN
EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en
cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la
Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales,
ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del
control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio
cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva
constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación
de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad
hace, tiene carácter obligatorio general.
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de
la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su
motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.
[39] En dicha sentencia
se precisa lo siguiente: “La jurisprudencia -como se verá más adelante- ha sido
clara en definir que la labor de la
Corte Constitucional, encaminada a guardar la supremacía y la integridad de la
Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la responsable de interpretar con
autoridad y de definir los alcances de los preceptos contenidos en la
Ley Fundamental. En ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional
el pretender, como lo hace la norma que se estudia, que sólo el Congreso de la
República interpreta por vía de autoridad. Ello es válido, y así lo define el
artículo 150-1 de la Carta, únicamente en lo que se relaciona con la ley, pero
no en lo que atañe al texto constitucional. Por lo demás, no sobra agregar que
la expresión “Sólo la interpretación que por vía de autoridad hace el Congreso
de la República tiene carácter obligatorio general”, contradice, en este caso,
lo dispuesto en el artículo 158 superior, pues se trata de un asunto que no se
relaciona con el tema de la presente ley estatutaria, es decir, con la
administración de justicia.
Las razones expuestas llevarán a la
Corte a declarar la inexequibilidad de las expresiones “Sólo” y “el Congreso
de la República”, bajo el entendido de que, como se ha expuesto, la
interpretación que por vía de autoridad hace la
Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio general.”
[40] Ver, entre otras,
la sentencia C-131/93.
[41] Sentencias
C-131/93, C-037/96, SU-640/98.
[42] T-292/06
[43] Cfr. SU-1219/01
[44] Ver sentencias
T-399/97, T-603/99, T-610/99, T-611/99, SU-1184/01, SU-1219/01
[45] Cfr. C-447/97,
SU-047/99
[46] T-292/06
[47] Ibídem.
[48] Cfr. SU-047/99
[49] Ley 33 de 1985. Artículo 14º.- “Créase como
establecimiento público del orden nacional, esto es, como organismo dotado de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.”
[50] Ley 33 de 1985. Artículo 15º.-
“Además de la función que la Ley señala a los organismos de Previsión Social,
el Fondo cumplirá las siguientes actividades: 1. Efectuar el reconocimiento y
pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del
Congreso y de los empleados del mismo Fondo. (…)
[51]Ley 33 de 1985. Artículo 23º.-  “Los Congresistas y los empleados
del Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, lo
seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y
reconocieron su derecho.”
Ley 33 de 1985. Artículo 24º.- La
Caja Nacional de Previsión Social continuará prestando los servicios y pagando
las prestaciones a los Congresistas y a los empleados del Congreso hasta tanto
las autoridades previstas en esta Ley hayan expedido o aprobado según el caso,
los estatutos, la planta de personal y el presupuesto del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, momento en el cual automáticamente quedará
cancelada la afiliación de los Congresistas y de los empleados del Congreso a la
Caja Nacional de Previsión Social.
[52] ARTÍCULO 17. REAJUSTE
ESPECIAL.
<Artículo modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994. El nuevo texto es el siguiente:> “Los
senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la
vigencia de la Ley 4a de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada
pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor
equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los
actuales congresistas.
El
valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del
75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se
refiere el artículo 5o del Decreto 1359 de 1993.
Este
reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1o de enero de 1994. El Gobierno
nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de
Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.
[53] Al respecto el artículo séptimo
del Decreto 1359 de 1993, en lo que se refiere a la pensión de vejez, señaló:
“DE LA PENSION VITALICIA DE JUBILACION. ARTÍCULO 7o.
DEFINICION. Cuando quienes en su condición de
Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que
dispone el artículo 1o, parágrafo 2o
de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de
servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de
Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la
Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no
podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último
año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad
con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente
Decreto.” (…).
[54] Por su parte el
artículo 15 del decreto en mención, en lo atiente a las sustituciones
pensionales precisó:
“ARTÍCULO 15.
Fallecido un miembro del Congreso Nacional, que estuviere disfrutando de su
pensión de jubilación, o que hubiere tenido el derecho a reclamarla, tendrán
derecho a sustituirlo en todos sus derechos pensionales, y por tanto, a
percibir la totalidad de lo recibido por éste o a cuanto hubiere tenido derecho
de recibir por el pago de su pensión de jubilación y a los reajustes legales
correspondientes (…).”
[55]“ARTÍCULO 16. PORCENTAJE DE REAJUSTE. Las pensiones de los Senadores y Representantes a la
Cámara, se reajustarán anualmente en forma inmediata, y de oficio, con el
mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal mensual.
ARTÍCULO 17. REAJUSTE ESPECIAL.  <Artículo modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994. El nuevo texto es el
siguiente:> Los senadores y representantes que se hayan pensionado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992, tendrán derecho a un reajuste
en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance
un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían
derecho los actuales congresistas.
El
valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del
75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se
refiere el artículo 5o del Decreto 1359 de 1993.
Este
reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1o de enero de 1994. El Gobierno
nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de
Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.”
[56] La Corte Constitucional ha entendido el régimen de transición
como un conjunto “de reglas jurídicas para la protección de expectativas
próximas y derechos adquiridos ante cambios de la normatividad que afectan las
posiciones jurídicas de las personas cuya relación pensional se regía por las
normas derogadas”. Así lo dijo en sentencia SU-975 de 2003.
[57] “DECRETO NUMERO 1293 DE 1994
Artículo 1º. Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones
contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores, Representantes y
empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del
Congreso, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto
en el presente decreto.
Artículo 2º. Régimen de transición de los
senadores, representantes, empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los
representantes, los empleados del Congreso de la
República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno
de los siguientes requisitos:
a. Haber cumplido (40) o más
años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres;
b. Haber cotizado o prestado
servicios durante quince (15) años o más.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas
personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de
abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y
cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o
b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen
aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.
Artículo 3º. Beneficios del Régimen de
transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los
requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento
de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas
cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la
pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación
establecidos en el mismo decreto.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos
senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de
junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de
dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o
diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la
República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector
privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En
cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del
artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez
cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento
de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años.”
[58] Al respecto ver las sentencias T-456 de 1994, T-463 de 1995,
C-608 de 1999, T-022 de 2001, C-247 de 2002, SU-975 de 2003, T-862 de 2004,
T-785 de 2005, T-571 de 2006, T-023 de 2007, T-856 de 2008, T-483 de 2009,
T-771 de 2010, T-526 de 2011, T-120 de 2012, entre otras.
[59] Concretamente, la sentencia C-608 de 1999
señaló que “(…) las características del régimen pensional de los miembros
del Congreso y de los demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por
el legislador ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos
concretos, por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la
Carta reconoce un margen de configuración política a los órganos del Estado
elegidos democráticamente –en este caso el Congreso y el Gobierno, en los
ámbitos ya señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones
económicas, sociales y técnicas”.
[60] Con este razonamiento la
Corte se apartó de la interpretación que se había consignado en providencias anteriores, tales
como las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995.
[61] Ver al respecto la
Sentencia C-608 de 1999, reiterada en la
T-120 de 2012.
[62] Al respecto ver la
Sentencia T-120 de 2012.
[63] T-456 de 1994 y T-463 de 1995
[64] Estas causales
están contempladas en el art. 188 del C.C.A, modificado por el art. 57 de la
Ley 446 de 1998.
[65] Sentencia T-887 de 2007.
[66] T-296 de 2009.
[67] T-292/06