T-233-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-233/95
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PERSONAL MILITAR
En el interior de
la Policía debe imperar un régimen disciplinario estricto, que se aplique con
firmeza, imponiendo a los infractores las sanciones que merecen, como garantía
inapreciable para el logro de sus fines, para la sociedad y para el Estado. En
cuanto a los proceso disciplinarios que se cumplen en el seno de las
instituciones armadas, su trámite y definición son de carácter administrativo,
por lo cual es evidente que todo cuanto concierna a los medios de impugnación
contra las decisiones que se adopten se rige, en principio, por las reglas del Derecho
Administrativo.
PROCESO
DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO/DERECHO DISCIPLINARIO
Mediante los
procedimientos disciplinarios se busca establecer si la persona sujeta a
determinado régimen incurrió en alguna de las conductas en él previstas y si es
responsable por ello, con el objeto de aplicarle las correspondientes
sanciones. Estas no pueden tener lugar sino sobre la base de haberse
desvirtuado en el caso concreto la presunción de inocencia que a todos
favorece, previo un proceso surtido ante autoridad competente y por los motivos
establecidos anticipadamente en la ley, proceso en el cual se le hayan brindado
todas las oportunidades de defensa. El Derecho disciplinario está supeditado en
su aplicación a las reglas constitucionales del debido proceso y, por ello, a
ese imperativo no escapan los procedimientos que se llevan a cabo en el
interior de los cuerpos armados para definir si sus miembros han quebrantado
las normas consagradas para cada uno de ellos dentro del correspondiente
régimen disciplinario.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Amenaza/PERJUICIO
IRREMEDIABLE/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Inaplicación del acto
El artículo 8º
del Decreto 2591 de 1991 establece que en los señalados eventos el juez de
tutela, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique el acto
particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso Contencioso Administrativo, sobre el
supuesto de que la protección permanecerá vigente sólo durante el término que
la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el interesado. Este, en todo caso, debe ejercerla en un término
máximo de cuatro meses contados a partir del fallo de tutela, sin que, como
repetidamente lo ha dicho esta Sala, el amparo transitorio implique ampliación
de los términos de caducidad contemplados en el C.C.A. La posibilidad de
conceder este tipo específico de protección judicial es excepcional y, por
tanto, de interpretación estricta, está encaminada a ofrecer al titular del
derecho fundamental en peligro un medio expedito y eficaz para evitar daños
respecto de los cuales la decisión judicial definitiva llegaría demasiado tarde
y apenas haría factible un resarcimiento posterior, sobre la base de un hecho
cumplido.
PRINCIPIO NO
REFORMATIO IN PEJUS-Alcance
La prohibición de
reformar la condena en perjuicio del apelante único no solamente es aplicable
en materia penal, ni tampoco está limitada a las sentencias judiciales, sino
que, por el contrario, cobija otras ramas del Derecho y se hace exigible en las
actuaciones administrativas y particularmente en las disciplinarias, las cuales
son de clara estirpe sancionatoria.
LEY-Irretroactividad/PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO
En el campo del
debido proceso, uno de los componentes más importantes de la garantía
constitucional radica en que toda persona, al ser juzgada, tan sólo puede serlo
con arreglo a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, lo que
repercute a la vez en que no se le podrán imponer sanciones establecidas por el
legislador después de ocurridos los hechos materia del juicio. La
irretroactividad de la ley se predica, en materia punitiva, tanto de las
conductas sancionables como de las sanciones que la autoridad puede imponer. En
el terreno disciplinario, el principio de favorabilidad es también obligatorio,
toda vez que la actuación correspondiente culmina con una decisión en torno a
la responsabilidad del incriminado y a la aplicabilidad de una sanción por la
conducta imputada. Entonces, si la autoridad encargada de resolver sobre un
proceso disciplinario desconoce la norma favorable, atendiendo tan sólo al
tiempo de vigencia de la ley, vulnera el debido proceso.
SANCION
DISCIPLINARIA-Inaplicación/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA
Debía prosperar
como en efecto prosperó la tutela solicitada, aunque transitoria, en desarrollo
del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991. Esto, con el objeto de inaplicar las
sanciones impuestas al Capitán Rizzo y evitar así el perjuicio irremediable que
se le causa por la imposibilidad del ascenso a que aspira, del cual ha sido
excluído en razón de existir la providencia que las confirmó, expedida en
violación de las garantías procesales.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por aplicación de régimen
anterior/SANCION DISCIPLINARIA
Al demandante le
fue violado por la Dirección General de la Policía Nacional su derecho al
debido proceso. De una parte, al resolver sobre la apelación por él interpuesta
contra el acto mediante el cual se lo sancionaba, dicha Dirección le aplicó un
régimen disciplinario nuevo, que no estaba vigente para la época de los hechos
materia del proceso disciplinario, y que, además, le era desfavorable, y, de
otra, en la segunda instancia se hizo más gravosa su situación jurídica, pese a
ser apelante único.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-58902
Acción de tutela
instaurada por EDWIN RIZZO RIVAS contra el Director General de la Policía
Nacional
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Santa Fe de Bogotá.
I.  INFORMACION PRELIMINAR
El actor es EDWIN
RIZZO RIVAS, oficial en servicio activo de la Policía Nacional en el grado de
Capitán, perteneciente a la Vigésima Cuarta Estación del Departamento de
Policía Metropolitana de Santa Fe de Bogotá.
Manifestó en su
demanda de tutela, incoada contra el Director General de la Policía, que
llevaba más de 13 años de servicios y que le habían sido otorgadas 11
condecoraciones y 63 felicitaciones.
De acuerdo con su
relato, durante el período comprendido entre el 7 de diciembre de 1992 y el 20
de marzo de 1993 desempeñó el cargo de Comandante del Cuarto Distrito de
Policía de Ocaña, Departamento de Norte de Santander.
El 20 de marzo de
1993, cuando hacía entrega del Comando al Capitán Hernán Cubides Rodríguez, se
descubrió un faltante de armamento en el almacén del mencionado Distrito de
Policía.
La Inspección
General de la Policía y el Comando del Departamento de Policía Norte de
Santander, invocando el Decreto Ley 100 de 1989, que consagra el Reglamento
Disciplinario de la Policía, inició y llevó a término la respectiva
investigación disciplinaria. Paralelamente se inició investigación penal por
intermedio del Juzgado 51 de Instrucción Penal Militar, adscrito a la
Inspección General de la Policía.
Según la demanda,
durante el transcurso de la investigación se estableció que se trataba de un
hurto continuado de armas que se venía cometiendo desde 1987 y que el autor y
directo responsable del ilícito, según su propia confesión, fue el Agente
Roberto Rosero Montero, armero y custodio del armamento del Distrito de Policía
de Ocaña desde 1984.
Al demandante y a
quienes, como él, habían sido comandantes del Cuarto Distrito de Policía de
Ocaña entre los años 1987 y 1993 se les vinculó a la investigación, no como
autores o partícipes del hecho delictivo sino por posible falta disciplinaria
de negligencia, tipificada en los numerales 26 y 32 del artículo 121 del
Decreto Ley 100 de 1989.
Dentro de tal
proceso, mediante providencias del 27 de junio y el 21 de julio de 1994, se
impuso al accionante la sanción disciplinaria de "separación absoluta de
la Policía", por cuanto se consideró que, en su calidad de Comandante,
había quebrantado las aludidas normas.
Por no estar de
acuerdo con la providencia de primera instancia, en tiempo oportuno el actor
interpuso los recursos de reposición y de apelación.
El Director General
de la Policía, a quien correspondía la decisión en segunda instancia, mediante
providencia del 19 de octubre de 1994, desestimó el recurso de apelación e
impuso a RIZZO RIVAS la sanción disciplinaria principal de destitución y la
accesoria de "no poder ejercer cargos públicos por el lapso de cinco
años".
La resolución
correspondiente se fundó en que el recurrente había cometido las infracciones
tipificadas en los artículos 39, ordinal 15, literal c), y 40 del Decreto Ley
2584 del 22 de diciembre de 1993, nuevo Reglamento de Disciplina y Etica de la
Policía Nacional, que, de acuerdo con la demanda de tutela, sólo entró a regir
el día 23 de enero de 1994 y, por tanto, no era aplicable a la situación del
actor.
Aseguró el
accionante que ninguna de las dos sanciones que le fueron impuestas en segunda
instancia estaban contempladas en el Decreto Ley 100 de 1989 y que éste
prohibía en su artículo 102 imponer sanciones disciplinarias diferentes a las
taxativamente previstas.
Estimó RIZZO RIVAS
que le fueron violados los derechos a un debido proceso, al juzgamiento con
sujeción a la ley preexistente y a la aplicación del principio de favorabilidad
(artículo 29 C.P.) y que, además, se agravó su situación pese a ser apelante
único (artículo 31 C.P.) y se le desconocieron sus garantías constitucionales
sobre desempeño de cargos públicos (artículo 40 C.P.) y de protección al
trabajo (artículo 25 C.P.).
II DECISION
JUDICIAL REVISADA
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia del 7 de
diciembre de 1994, resolvió conceder la tutela impetrada, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y, en consecuencia, ordenó
al Director de la Policía Nacional suspender en forma inmediata y temporal la
ejecución del fallo disciplinario de fecha 19 de octubre de 1994.
Se concedieron
cuatro meses al accionante para instaurar acción contra el indicado proveído
ante la jurisdicción correspondiente y se dispuso que la tutela tendría efectos
tan sólo durante el término que la autoridad judicial ordinaria utilice para
decidir de fondo.
Para el Juzgado,
siendo que las normas legales tenidas en cuenta por la Dirección General de la
Policía al desatar la segunda instancia disciplinaria, esto es los decretos
2584 y 41 de 1994, resultaron posteriores al hecho imputado e investigado, el
juzgamiento no ha debido en modo alguno consultar esa legislación, pues hacía
más gravosa la situación del accionante, máxime cuando la legislación
preexistente, Decreto 100 de 1989, aplicada por la primera instancia, conservó
los postulados que inspiran la aplicación de la ley en el tiempo.
Significa lo
anterior -añadió- que el principio de ultractividad de la ley penal, deducido
por la segunda instancia disciplinaria, no resultaba de aplicación en la
decisión adoptada, menos aún cuando como consecuencia de la destitución
impuesta se hizo más gravosa la situación del accionante al imponerle la
sanción accesoria contenida en el artículo 87 del Decreto 41 de 1994, pues del
análisis de dicha norma se infiere a las claras que tiene eminentemente un
carácter restrictivo penal cuya aplicación está reservada exclusivamente a los
jueces de la República cuando el implicado resulte condenado en sentencia
ejecutoriada a la pena principal de prisión o arresto.
Consideró el Juzgado
que, como el accionante podía acudir a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa para obtener el restablecimiento de sus derechos mediante la
acusación del acto del 19 de octubre de 1994, no era del caso ordenar por la
vía de la tutela la reparación inmediata del derecho al debido proceso.
Por ello, se otorgó
la tutela apenas como mecanismo transitorio, con el objeto de evitar al
accionante un perjuicio irremediable, que el Juez entendió configurado en los
siguientes términos:
"A no dudarlo,
el ascenso al grado de Mayor al que llegaría el accionante de no mediar la
decisión disciplinaria en cuestión, constituye y le representa un bien de gran
significación y limitárselo en virtud de una situación coyuntural que aún se
encuentra sub-judice -dada la acción judicial que le asiste- equivaldría a impedirle
el libre ejercicio de sus derechos constitucionales, entre otros al trabajo,
que por su propia naturaleza y características, también reviste connotación
constitucional y que, por lo mismo, resulta viable su reparación mediante el
ejercicio de la acción excepcional de tutela, dado que de hacerse efectiva la
destitución dispuesta por el Director General de la Policía Nacional en virtud
del fallo de segunda instancia del 19 de octubre de 1994, se le generaría la
irreparabilidad de un bien de gran significación objetiva como es el ascenso a
la oficialidad de la Policía Nacional".
El Director General
de la Policía Nacional, mediante Oficio presentado el once (11) de enero de
1995, impugnó el fallo proferido.
En providencia de la
misma fecha, el Juez resolvió no admitir la impugnación propuesta, por cuanto
fue presentada fuera de término.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Sala de la
Corte es competente para revisar el fallo en referencia, según lo disponen los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
Obligatoriedad
del debido proceso en las actuaciones disciplinarias
Como lo expresó la
Sala Plena de la Corte en Sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993, la
disciplina, que sujeta a los individuos a unas determinadas reglas de conducta,
es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su
funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia.
El derecho
disciplinario resulta, entonces, esencial al funcionamiento del Estado, por
cuanto éste no podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema jurídico
que ordene el comportamiento del personal a su servicio.
La existencia de una
normatividad mediante la cual se exija a los servidores públicos el acatamiento
a unas reglas de conducta previamente definidas es inherente al ejercicio mismo
de las funciones que les corresponden, independientemente de cuál sea el órgano
o la rama a la que pertenezca. Su mantenimiento, merced a un sistema jurídico
especial de normas y sanciones, no solamente constituye derecho sino que es
ante todo deber del Estado.
La Sala Cuarta de
Revisión hizo valer estos principios en el caso de las instituciones armadas,
precisamente en relación con la Policía Nacional, y afirmó al respecto que, con
motivo de la especialísima misión que cumplen, los requerimientos de una
disciplina individual y colectiva resultan en ellas todavía más exigentes.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-037 del 6 de
febrero de 1995).
Según lo dicho, en
el interior de la Policía debe imperar un régimen disciplinario estricto, que
se aplique con firmeza, imponiendo a los infractores las sanciones que merecen,
como garantía inapreciable para el logro de sus fines, para la sociedad y para
el Estado.
Pero los sanos
propósitos de los códigos de conducta disciplinaria y de las actuaciones
procesales que se adelantan en guarda de su efectiva vigencia deben obtenerse
sin detrimento de los derechos y garantías que la Constitución consagra a favor
de toda persona, incluídos aquéllos a quienes se sindica de haber cometido
faltas contra la disciplina de una institución militar o policial. En tal
sentido, no se puede confundir la imposición del régimen disciplinario, que
tiene plena validez, con la vulneración de las prescripciones constitucionales.
Según el artículo 29
de la Constitución Política, el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
Es, por lo tanto,
indispensable en las disciplinarias, bien sea que éstas culminen en actos de
carácter administrativo, como ocurre con las que se tramitan en los organismos
y entidades de la Rama Ejecutiva o ante el Ministerio Público, o judiciales,
como acontece con los procesos de la misma índole adelantados por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las
correspondientes salas disciplinarias de los consejos seccionales, de acuerdo
con la naturaleza de la función que tales organismos ejercen, como lo advirtió
esta Corte en la ya citada Sentencia C-417 de 1993.
Mediante los
procedimientos disciplinarios se busca establecer si la persona sujeta a
determinado régimen incurrió en alguna de las conductas en él previstas y si es
responsable por ello, con el objeto de aplicarle las correspondientes
sanciones. Estas no pueden tener lugar sino sobre la base de haberse
desvirtuado en el caso concreto la presunción de inocencia que a todos
favorece, previo un proceso surtido ante autoridad competente y por los motivos
establecidos anticipadamente en la ley, proceso en el cual se le hayan brindado
todas las oportunidades de defensa.
Tratándose de un
Derecho punitivo por esencia, aunque no se confunde con el Penal, el Derecho
disciplinario está supeditado en su aplicación a las reglas constitucionales
del debido proceso y, por ello, a ese imperativo no escapan los procedimientos
que se llevan a cabo en el interior de los cuerpos armados para definir si sus
miembros han quebrantado las normas consagradas para cada uno de ellos dentro del
correspondiente régimen disciplinario.
Así, quien sea
sindicado de haber incurrido en infracción a la normatividad que rige su
conducta en el seno de la institución a la que pertenece, tiene derecho a ser
juzgado conforme a las leyes preexistentes a la acción u omisión que se le
imputa; a que el correspondiente juicio o actuación se lleve a cabo ante el
funcionario competente, con plena observancia de todas las formas contempladas
en la ley para ese proceso o actuación; a que se aplique de preferencia la
norma favorable, por tratarse de un Derecho punitivo; a un debido proceso sin
dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a que no se le obligue  a declarar contra sí mismo o
contra sus familiares en los grados que indica la Constitución; a impugnar la
decisión que lo condena; a no ser afectado por una reformatio in pejus
en segunda instancia cuando es apelante único; y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho, entre otras garantías (artículos 29, 31 y 33 C.P.; Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-007 del 18 de enero de 1993).
Cuando se desconoce
el debido proceso por medio de actos u omisiones que implican quebranto a
cualquiera de las indicadas prerrogativas, según el artículo 29 de la Carta, se
viola la Constitución Política y se afecta necesariamente la dignidad de la
persona incriminada.
El acto
sancionatorio proferido con base en un proceso viciado carece de validez, pues
mal podría fundarse su obligatoriedad en la vulneración de normas
constitucionales y en el daño a los derechos básicos que ella consagra.
Desde luego, la
declaración de que ello ha ocurrido, cuando los efectos de  la  violación al
debido  proceso  no desaparecen  de pleno derecho  -como pasa, por ejemplo, en
el evento contemplado por el inciso final del artículo 29 C.P.- corresponde al
juez competente y, por tanto, la posibilidad de que lo haga el juez de tutela
está circunscrita, por mandato del artículo 86 de la Constitución, al evento
extraordinario del perjuicio irremediable que sea preciso evitar mediante una
protección transitoria.
En cuanto a los
proceso disciplinarios que se cumplen en el seno de las instituciones armadas,
su trámite y definición son de carácter administrativo, por lo cual es evidente
que todo cuanto concierna a los medios de impugnación contra las decisiones que
se adopten se rige, en principio, por las reglas del Derecho Administrativo.
Así, agotada la vía
gubernativa, el afectado por una sanción puede acudir a las acciones judiciales
correspondientes en busca de la nulidad de los actos administrativos
pertinentes y del restablecimiento de su derecho.
Con arreglo a los
perentorios mandatos constitucionales (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992), en relación con dichos actos
existen, en principio, otros medios de defensa judicial que hacen improcedente
la tutela, sin detrimento de lo que a continuación se explica.
La
inaplicación de actos administrativos en los procesos de tutela. La protección
transitoria
La acción de tutela
tiene cabida, como lo expresa el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, de
manera simultánea con los recursos por la vía gubernativa, ya que no es
necesario interponerlos como requisito indispensable para demandar protección
judicial en los términos del artículo 86 de la Constitución.
Desde luego, según
lo advierte la norma legal citada, el ejercicio de la acción de tutela no exime
de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.
Siendo posible que
sea dicha jurisdicción la que resuelva sobre la validez de los actos
administrativos cuestionados y acerca del restablecimiento del derecho que
reclame el accionante, es evidente la existencia de medios judiciales alternativos
que, en principio, excluyen las posibilidades de ejercer la acción de tutela,
como lo establece la propia Carta Política.
Esta Corte se ha
pronunciado al respecto en varias oportunidades, manifestando que, ante
acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no
puede asumir la facultad que le confiere el artículo 86 de la Constitución para
sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de
aquéllos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente, pues ello
representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo
de 1993).
No obstante, ante
clara y evidente violación o amenaza de derechos fundamentales, y dado el caso
de un perjuicio irremediable, la norma constitucional ha previsto la modalidad
transitoria del amparo, con el objeto de evitar que aquél se configure, aunque
el afectado disponga de otro medio judicial, como lo sería en los casos de que
se viene hablando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 8º del
Decreto 2591 de 1991 establece que en los señalados eventos el juez de tutela,
si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique el acto particular
respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita,
mientras dure el proceso Contencioso Administrativo, sobre el supuesto de que
la protección permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad
judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada
por el interesado. Este, en todo caso, debe ejercerla en un término máximo de
cuatro meses contados a partir del fallo de tutela, sin que, como repetidamente
lo ha dicho esta Sala, el amparo transitorio implique ampliación de los
términos de caducidad contemplados en el Código Contencioso Administrativo.
En la aludida
Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993, la Corte dejó en claro que la
posibilidad de conceder este tipo específico de protección judicial es
excepcional y, por tanto, de interpretación estricta, pues no busca que el juez
de tutela asuma la competencia del Contencioso Administrativo o lo desplace en
el cumplimiento de su función, sino que está encaminada a ofrecer al titular
del derecho fundamental en peligro un medio expedito y eficaz para evitar daños
respecto de los cuales la decisión judicial definitiva llegaría demasiado tarde
y apenas haría factible un resarcimiento posterior, sobre la base de un hecho
cumplido.
La Corte reitera lo
siguiente:
"...la consagración
de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya
quedado autorizado para decretar la suspensión provisional de aquellos,
dentro del trámite propio de las acciones de tutela.  Ello implicaría una
ruptura de los linderos que la propia Carta Política ha establecido entre las
jurisdicciones, en cuanto disposición constitucional expresa reserva esa
atribución a la Contencioso Administrativa..."
(...)
"Como puede
verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación
temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en
que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la
materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la
suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende,
excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de
evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece
incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción
Contencioso Administrativa o anulado por ella.
Debe repararse por
otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es claro
que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de
los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad
de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada".
La reforma en
perjuicio del apelante único
La Constitución ha
consagrado, como uno de los elementos del debido proceso, el derecho a impugnar
la sentencia condenatoria, tratándose de la materia punitiva (Artículo 29
C.P.).
El artículo 31 ibídem
señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley.
Tales disposiciones
encuentran su fundamento en la realidad insoslayable de que el juez llamado a
interpretar y a aplicar la ley puede equivocarse en el caso concreto, ya por
errónea interpretación de la normatividad pertinente, o por haber apreciado de
manera incompleta o inadecuada el material probatorio.
Como tales
posibilidades, en el evento de cristalizarse respecto de una determinada
persona, implican que ésta deba soportar el peso de la sanción y las necesarias
consecuencias en el campo de su buen nombre y prestigio, es indispensable, por
razones de justicia, que el ordenamiento jurídico le otorgue la oportunidad de
que un juez distinto del que conoció de su caso verifique de nuevo lo
acontecido y dictamine si en realidad el condenado merecía el castigo con
arreglo a la normatividad vigente en el momento de los hechos imputados.
Se trata de impedir,
hasta donde sea posible, que se pueda perpetuar el fallo injusto o contrario a
las normas constitucionales y legales.
En ese orden de
ideas, la apelación de la sentencia condenatoria representa una garantía para
el implicado.
Inherente al derecho
de apelar la sentencia condenatoria, también hace parte del debido proceso el
de que no se aumente o se agrave la pena en segunda instancia cuando el
condenado es el único en apelar, dentro del respectivo proceso (Artículo 31
C.P.)
Al respecto ha
señalado esta Corte:
"Como una de
las formas de asegurar el derecho que la persona tiene a su defensa, la
Constitución Política establece que toda sentencia puede ser apelada o
consultada, con las salvedades que la ley consagre. Esta primera parte de la
disposición hace referencia a los fallos que se profieran en cualquier clase de
procesos, pues no se entendería su aplicación exclusiva a una rama del derecho
cuando respecto de todas ellas se explica y justifica que quien no se encuentre
conforme con la decisión judicial tenga la oportunidad de acudir ante el
superior a exponer los motivos de su discrepancia y a obtener que, en guarda de
los principios de justicia y equidad que la Carta aspira a realizar, se
modifiquen, aclaren o revoquen las determinaciones adoptadas si así resulta de
una cabal y recta aplicación del ordenamiento jurídico al caso controvertido.
La norma plasmada en
el segundo inciso del texto constitucional parte de la hipótesis en la cual ya
existe una condena y, por tanto, de una situación en que la persona objeto de
ella tiene mayor interés en la revocación o disminución de la pena impuesta,
que el Estado en su agravación.  Así pues, ejercido el derecho que corresponde
al condenado según el principio de la doble instancia, es entendido que el
objetivo del recurso consiste en que, en caso de prosperar, conduzca a una
definición de favor y no a una modificación de la sentencia en su
perjuicio".
(...)
" La norma
constitucional habla de "la pena impuesta", lo cual podría llevar al
equivocado concepto de que la garantía sólo cubre el ámbito propio del Derecho
Penal, pero esta idea resulta desvirtuada si se observa que el precepto
superior considerado en su integridad hace referencia a "toda
sentencia", sin distinguir entre los diversos tipos de proceso.  De tal
modo que la prohibición de fallar en mayor perjuicio del apelante único cobija
a toda clase de decisiones judiciales -salvo las excepciones que contemple la
ley- e impide que el juez de segundo grado extienda su poder de decisión a
aquellos aspectos de la sentencia apelada que no han sido materia de alzada por
la otra o las otras partes dentro del proceso y que, de entrar a modificarse,
darían lugar a unas consecuencias jurídicas más graves para el apelante de las
que ya de por sí ocasiona la sentencia objeto del recurso".
(...)
"La libertad
del juez para resolver sin este límite constitucional sobre la apelación
interpuesta únicamente puede configurarse sobre la base de que también apele la
otra parte en el proceso".
(...)
"Así, pues, la
garantía reconocida por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el
sentido de dar a la apelación el carácter de medio de defensa del condenado y
no el de propiciar una revisión "per se" de lo ya resuelto.  Así que,
mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se
examine la sentencia en aquello que le es desfavorable.  Es ésta, por tanto, una
competencia definida de antemano en su alcance por el propio
Constituyente".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-055 del
18 de febrero de 1993)
Como resulta de lo
dicho, la prohibición de reformar la condena en perjuicio del apelante único no
solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a las
sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del
Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y particularmente
en las disciplinarias, las cuales -se repite- son de clara estirpe
sancionatoria.
Aplicación
retroactiva de la ley y principio de favorabilidad en materia disciplinaria
El principio general
sobre aplicación de las leyes en el tiempo, en cuya virtud toda norma legal
surte efectos únicamente respecto de las situaciones que tienen ocurrencia en
el futuro, constituye invaluable salvaguarda contra la arbitrariedad de quien
aplica la ley y simultáneamente garantiza a sus destinatarios la certidumbre
acerca de que sus conductas no serán objeto de sanción mientras se hayan
ajustado a la preceptiva legal que las regía en el momento en que se
produjeron.
En el campo del
debido proceso, uno de los componentes más importantes de la garantía
constitucional radica en que toda persona, al ser juzgada, tan sólo puede serlo
con arreglo a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, lo que
repercute a la vez en que no se le podrán imponer sanciones establecidas por el
legislador después de ocurridos los hechos materia del juicio.
La irretroactividad
de la ley se predica, en materia punitiva, tanto de las conductas sancionables
como de las sanciones que la autoridad puede imponer.
De ese modo, la
reserva consagrada en la Constitución implica simultáneamente una prohibición
al legislador, en cuanto no puede disponer que los nuevos tipos punibles o las
nuevas formas de sanción tengan efecto en relación con situaciones anteriores a
la vigencia de las leyes que consagran unos y otras, y una garantía para el
procesado frente al juez o funcionario que haya de aplicar la normatividad,
pues a éste se impide, en principio,  retrotraer  los efectos de normas
posteriores para hacerlos valer respecto de hechos  que tuvieron lugar con anterioridad.
Pero, en materia
sancionatoria, el principio de irretroactividad de la ley es inseparable del de
favorabilidad, plasmado en el artículo 29 de la Constitución, según el cual, en
ese campo, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará
de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
El juez, tribunal o
funcionario competente está llamado a establecer, so pena de violar la garantía
del debido proceso si no lo hace, cuál es la norma favorable al implicado
cuando, en el curso del proceso se presenta un cambio en la legislación. En
otros términos, no puede limitarse a la aplicación invariable de las normas
según las reglas generales relativas al tiempo de su vigencia (irretroactividad
de la ley), sino que se halla obligado a verificar si la norma posterior, no
obstante haberse promulgado después de ocurridos los hechos, puede favorecer al
reo o procesado, pues, si así acontece, no tiene alternativa distinta a la de
aplicar tal disposición.
En el terreno
disciplinario, el principio de favorabilidad es también obligatorio, toda vez
que la actuación correspondiente culmina con una decisión en torno a la
responsabilidad del incriminado y a la aplicabilidad de una sanción por la
conducta imputada. Allí militan las mismas razones en que se funda la
Constitución para exigir la aplicación del postulado en materia penal.
Entonces, si la
autoridad encargada de resolver sobre un proceso disciplinario desconoce la
norma favorable, atendiendo tan sólo al tiempo de vigencia de la ley, vulnera
el debido proceso.
La violación del
derecho fundamental es todavía más grave si la autoridad, además de hacer que
prevalezca la norma desfavorable o restrictiva, la aplica siendo posterior a
los hechos juzgados.
El caso
examinado
Vistos los
documentos que obran en el expediente, la Corte Constitucional concluye que, en
efecto, como lo manifestó el juez de instancia, al Capitán EDWIN RIZZO RIVAS le
fue violado por la Dirección General de la Policía Nacional su derecho al
debido proceso.
De una parte, al
resolver sobre la apelación por él interpuesta contra el acto mediante el cual
se lo sancionaba, dicha Dirección le aplicó un régimen disciplinario nuevo, que
no estaba vigente para la época de los hechos materia del proceso
disciplinario, y que, además, le era desfavorable, y, de otra, en la segunda
instancia se hizo más gravosa su situación jurídica, pese a ser apelante único.
Los hechos que
originaron las investigaciones penal y disciplinaria relativas al hurto
continuado de armas y a la negligencia que se endilgó a los sucesivos
comandantes del Cuarto Distrito de Policía de Ocaña -entre ellos el accionante-
tuvieron lugar entre los años de 1987 y 1993, época durante la cual estaba
vigente el Decreto 100 de 1989, por el cual se reformó el régimen disciplinario
para la Policía Nacional. Este decreto fue expedido el 11 de enero de 1989,
principió a regir, según su artículo 238, a partir de la fecha de su
publicación (el mismo día, de acuerdo con el Diario Oficial 38.650) y
posteriormente fue derogado por el Decreto 2584 de 1993, cuya vigencia comenzó
el 23 de diciembre de 1993, fecha de su publicación (Diario Oficial 41.151),
cuando ya los aludidos acontecimientos habían tenido ocurrencia e inclusive se
había iniciado la investigación de que se trata.
El Capitán Rizzo
desempeñó el cargo de Comandante del Cuarto Distrito de Policía de Ocaña entre
el 7 de diciembre de 1992 y el 20 de marzo de 1993, período durante el cual
pudieron haber tenido lugar las faltas disciplinarias que se le imputan.
Los hechos, pues,
estaban regidos, tanto desde el punto de vista de las conductas como en lo
relacionado con las sanciones aplicables por el Decreto 100 de 1989, cuya
vigencia se extendió hasta el 23 de diciembre de 1993.
Juzgado y condenado
como lo había sido en primera instancia el Capitán Rizzo en cuanto se lo halló
responsable disciplinariamente por haber incurrido en las faltas de mala
conducta tipificadas en el artículo 121, numerales 26 y 32 del Decreto Ley 100
de 1989, vigente para la época de los hechos (Fallo de primera instancia,
proferido de 27 de junio de 1994), no podía la segunda instancia volverlo a
juzgar, ahora por las faltas descritas en los artículos 39, ordinal 15, literal
c) y 40 del Decreto 2584 de 1993, nuevo régimen disciplinario (Fallo del 19 de
octubre de 1994, artículo 4º de la parte resolutiva, Folio 32).
El artículo 121 del
Decreto Ley 100 de 1989 preveía en sus numerales 26 y 32:
"ARTICULO
121. ENUMERACION.
Son faltas constitutivas de mala conducta:
(...)
26. Demostrar
negligencia o eludir la responsabilidad en asuntos técnicos, científicos o en
el desempeño de funciones.
(...)
32. Dar lugar a la
pérdida, daño o extravio de bienes, documentos, efectos o valores puestos bajo
su custodia".
El artículo 39,
ordinal 15, literal c), y el artículo 40 del Decreto 2584 de 1993 dispusieron:
"ARTICULO
39. ENUMERACION. Constituyen faltas contra el ejercicio de la profesión las
siguientes:
(...)
15. Respecto de las
órdenes:
(...)
c) Ejecutar con
negligencia o tardanza las órdenes o actividades relacionadas con el
servicio".
ARTICULO 40.
OTRAS FALTAS. Además de
las definidas en el artículo anterior, constituyen faltas disciplinarias la
violación de las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de
los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los
diferentes actos administrativos".
Es claro, como lo
demuestra la enunciación de las faltas, que las previstas en el Decreto 2584 de
1993 correspondían a conductas diferentes de las que inicialmente se
atribuyeron al accionante.
Así, no es lo mismo
"demostrar negligencia o eludir responsabilidad en asuntos técnicos,
científicos o en el desempeño de sus funciones" (artículo 121, numeral 26,
del Decreto 100 de 1989) que, "respecto de las órdenes...ejecutar con
negligencia o tardanza las órdenes o actividades relacionadas con el
servicio" (artículo 39, numeral 15, literal c) del Decreto 2584 de 1993).
Fácilmente puede
verse que mientras la primera conducta se refiere tan sólo a la negligencia que
puede mostrar quien presta el servicio en el ejercicio corriente de sus
funciones, la segunda consiste en la negligencia en que pudiera incurrir el
funcionario de la Policía, pero específicamente en cuanto no siguió con el
debido cuidado y exactitud una orden a él impartida.
También son
distintas las conductas previstas en los numerales 26 y 32 del artículo 121 del
Decreto 100 de 1989, respecto de las consagradas en el artículo 40 del Decreto
100 de 1993, claramente genéricas y subsidiarias, como con facilidad puede
establecerse.
Estructurar la
responsabilidad del uniformado en lo referente a las nuevas conductas implicaba
un juicio disciplinario en el que se determinaran los elementos específicos de
las mismas.
La parte motiva del
acto mediante el cual se resolvió en segunda instancia muestra que tal análisis
no se hizo, aunque la parte resolutiva expresa lo contrario.
En todo caso, no
habría cabido ese nuevo juicio, respecto de los hechos que se imputaban al
procesado, ya que se habría tenido entonces una grave violación al principio "non
bis in idem", que también hace parte del debido proceso.
Pero tampoco se
podía, como se hizo, volver al examen de las conductas correspondientes a la
luz del Decreto 100 de 1989, para concluir en que había violado normas del
Decreto 2584 de 1993, ya que, en cuanto a éstas últimas no fue juzgado ni tuvo
oportunidad de defenderse, ni pudo demostrársele responsabilidad alguna. Lo
único que hubo en el evento señalado fue una caprichosa equiparación entre
conductas para poder aplicar al Capitán Rizzo, en la segunda instancia, las
sanciones del nuevo estatuto disciplinario, que eran más graves que las
anteriores, como puede verse por el hecho de que se agregó la consistente en no
poder ejercer cargos públicos durante cinco años, prevista en el artículo 98
del Decreto 2585 de 1993 y a la cual no se había aludido en la primera
instancia.
Debía prosperar,
entonces, como en efecto prosperó la tutela solicitada, aunque transitoria, en
desarrollo del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991. Esto, con el objeto de
inaplicar las sanciones impuestas al Capitán Rizzo y evitar así el perjuicio
irremediable que se le causa por la imposibilidad del ascenso a que aspira, del
cual ha sido excluído en razón de existir la providencia que las confirmó,
expedida en violación de las garantías procesales.
Se confirmará la
decisión de instancia.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por el
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá, D.C. el día 7 de
diciembre de 1994, mediante el cual se resolvió sobre la acción de tutela
instaurada por el Capitán EDWIN RIZZO RIVAS contra el Director General de la
Policía Nacional, precisando que el acto administrativo mediante el cual se
confirmó la sanción disciplinaria no se suspende sino que se inaplica al caso
concreto del accionante, mientras resuelve la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto
2591 de 1991.
Segundo.- Por Secretaría LIBRESE la comunicación
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General