C-809-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-809/07
CONGRESO-Potestad de configuración
La potestad de configuración que ha sido
confiada al Congreso, en ejercicio de sus competencias legislativas comprende
introducirle modificaciones de amplio alcance a los proyectos de iniciativa
gubernamental. Solamente en aquellos casos en que las modificaciones contraríen
los principios de identidad relativa y de consecutividad, puede afirmarse que
la introducción de una modificación al texto del proyecto constituye un vicio
de inconstitucionalidad
TRAMITE
LEGISLATIVO-Pasos estructurales/PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto
La Corte Constitucional ha señalado que
el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e
identidad. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro
debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante,
la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las variantes
plasmadas en la Constitución y en la ley. En
virtud del principio de consecutividad tanto las comisiones como las plenarias
de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los
temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese
deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa. El
concepto del principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta
Política, tal como la Corte lo ha reconocido. Tal principio no significa,
entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante
los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser
exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino
que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un
mismo artículo exista la debida unidad de materia. El principio de identidad
tiene un carácter relativo, en la medida en que autoriza a los congresistas
para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. El hecho de
que tales modificaciones tengan un alcance amplio, a tal punto que el nombre
del proyecto haya sido cambiado para indicar que el Estatuto Tributario era
reformado, pero no sustituido por otro como lo propuso originalmente el
gobierno, no significa que, visto en conjunto, el proyecto de ley haya sido
tramitado desconociendo los principios de consecutividad e identidad.
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Configuración
La jurisprudencia
reiterada de la Corte ha señalado que se da cumplimiento a lo previsto en  el
artículo 154 superior no sólo mediante la presentación por parte del gobierno
del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo, sino además con
la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto.
RENTA
PRESUNTIVA-Base y porcentaje/IMPUESTO AL
PATRIMONIO-Hecho generador, causación, base gravable, tarifa, declaración y
pago
INHIBICION DE
LA CORTE-Imposibilidad de efectuar análisis
de constitucionalidad a partir de la confrontación entre una ley y una decisión
comunitaria que no pertenece al bloque de constitucionalidad
IRRETROACTIVIDAD
DE LA LEY TRIBUTARIA-Alcance
SERVICIOS DE
INSPECCION NO INTRUSIVA DE MERCANCIAS-Tasa/IMPUESTO
AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Base gravable y tarifas.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Funciones que cumple
La unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera
que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede
tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos
exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha
sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes
materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un
proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada
uno de ellos constituya una materia separada. Puede existir conexidad causal,
temática, sistemática, o de la finalidad, por lo que el principio de unidad de
materia sólo resulta transgredido cuando hay una absoluta falta de conexión o
de congruencia entre los diferentes aspectos que regula la ley y la materia
dominante de la misma. En el mismo orden de ideas, este principio se ve
afectado cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y
objetiva con la materia dominante de la ley.
LEY MARCO-Límites que debe atender el legislador/LEY MARCO-Inclusión de
norma marco en ley ordinaria
La Corte ha explicado que una vez que el
Congreso expide este tipo de leyes, no queda agotada con ello su facultad
legislativa, dado que las leyes marco no gozan de una condición de superioridad
en el ordenamiento jurídico que impida su modificación posterior o que exija
requisitos constitucionales especiales para su reforma. Las normas contenidas
en estas leyes pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas
cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente. No
resulta inconstitucional que el legislador incluya normas marco en leyes que no
tienen esa categoría, siempre y cuando se respete el principio de unidad de
materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan
las materias objeto de leyes generales.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Fuentes exógenas de financiamiento
Las fuentes exógenas de financiamiento
para las entidades territoriales, tienen que ver con la transferencia o cesión
de rentas nacionales a tales  entidades, así como con los derechos de éstas a
participar en las regalías y compensaciones que les correspondan. El impuesto
al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, es una renta nacional, cedida a
los departamentos y el distrito especial de Bogotá y, por lo tanto, es
considerada fuente exógena de financiamiento sobre la que el legislador puede
señalar su destino e inversión, de manera tal
que para este impuesto al consumo, el régimen correspondiente, incluso en
materia sancionatoria y de procedimiento, corresponde a las disposiciones
previstas en el Estatuto Tributario, por lo que existe una conexidad evidente
con la ley que precisamente modifica el Estatuto descrito. Para la Corte, es claro que las normas acusadas,
tienen que ver con elementos determinantes en la estructura de la base gravable
de tributos del orden nacional, con la creación de tributos – tasas - establecidas por servicios de inspección no intrusiva de
mercancías en favor de la Nación, y con impuestos al
consumo cuya renta también es nacional, disposiciones que guardan una relación
temática clara con el objeto central de la Ley 1111 de 2006 atinente a la
expedición de medidas tributarias de ese orden. Por lo tanto, no puede
considerarse que dichos artículos resulten extraños o sin ninguna conexión con la
Ley 1111 de 2006.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia exclusiva para
renumeración del articulado
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
TASA-Concepto/TASA-Competencia para su determinación/TASA-Sistema
y métodos de definición fijados por ley
Los elementos constitutivos de la tasa
están claramente señalados en la disposición acusada. De hecho, el sujeto
activo de la tasa es la Nación- DIAN y los sujetos pasivos son los
importadores, exportadores o transportadores. En lo concerniente al hecho
generador, esto es, al  servicio que da origen a la tasa, el artículo 71 lo
identifica de la siguiente forma: (a) se trata de un servicio prestado por la
DIAN, (b) por la inspección no intrusiva de carga, unidades de carga y
mercancías que ingresen o salgan del territorio nacional, (c) cuando éstas sean
objeto de trámite de reconocimiento o inspección en desarrollo del control
aduanero. Es un servicio que puede (d) ser prestado con infraestructura
tecnológica de la DIAN o de terceros autorizados para el efecto, y que (e) se
constituirá en verificaciones ágiles sobre la naturaleza, estado, peso,
cantidad, requisitos formales y demás características de carga, unidades de
carga y mercancías. Finalmente, la tarifa de la tasa, será la que determine el
Gobierno Nacional, de acuerdo con el sistema y método que establece la disposición
demandada. La Sala observa que además de consagrar tales elementos
constitutivos del tributo, el hecho generador de la tasa no es vago o
indeterminado como lo estima el actor, por lo que el artículo en mención, no es
contrario a la Constitución. Frente a las afirmaciones de que la tarifa de la
tasa es ilimitada, indefinida y abstracta, se debe recordar que el artículo 338
de la Carta permite que la ley delegue a las autoridades administrativas, la
determinación de la tarifa de las tasas, siguiendo para ello el sistema y
método establecido en la ley, por lo que no es exigible al Congreso la
determinación exacta de la misma, cuando el sistema y método fijado por el
Congreso para el efecto es suficientemente claro y preciso.
BENEFICIO
TRIBUTARIO APLICABLE PARA MAQUINARIA INDUSTRIAL-Alcance/BENEFICIO
TRIBUTARIO APLICABLE PARA MAQUINARIA INDUSTRIAL-Situaciones jurídicas
consolidadas y variación del plazo para su aplicación/PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA-Aplicación/PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-No supone la imposibilidad de modificar disposiciones
tributarias.
El principio de irretroactividad de la
ley tributaria no impide  que el legislador modifique el ordenamiento jurídico
para introducir los cambios que considere necesarios en ese campo, y que son
una consecuencia del dinamismo propio de las actividades económicas. De no ser
así, el ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular
las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada
momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones
jurídicas preexistentes. El principio de confianza legítima, no supone la
imposibilidad de modificación de las disposiciones tributarias, pues la persona
no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una
expectativa modificable. En el caso bajo examen, la Corte encuentra que no se
vulnera el artículo 363 del Estatuto Superior ni el principio de buena fe o
confianza legítima en materia tributaria, pues no se trata de una alteración de
la ley que implique un cambio súbito de las disposiciones tributarias, en la
medida en que lo que se limitó no fue el derecho al descuento al IVA de quienes
adquirieron la maquinaria para los años gravables anteriores, sino la posibilidad
de entrar a formar parte del grupo específico de beneficiarios de la norma
hacia el futuro.
SISTEMA DE
FACTURACION PARA LA DETERMINACION OFICIAL DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES-Autorización para su establecimiento/SISTEMA DE
FACTURACIÓN PARA LA DETERMINACION OFICIAL DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES-Implementación
de mecanismos para su efectividad
ENTIDADES
TERRITORIALES-Facultad de configuración normativa
en materia tributaria/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
es absoluto
El Congreso de la República cuenta con
un amplio margen tanto para crear, modificar, aumentar, disminuir y suprimir
tributos, así  como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo. La facultad de configuración normativa en
materia tributaria con que cuentan las entidades territoriales debe ejercerse
en las condiciones indicadas en la Constitución y en la ley. Dado que no existe
en favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria, y sus
facultades en la materia se encuentran limitadas por la Constitución y la ley,
el legislador puede establecer orientaciones o pautas sobre elementos de la
administración tributaria, sin que ello implique desconocer el ámbito de la
potestad impositiva territorial
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Libertad
de regulación legislativa de alcances y límites
CONCILIACION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA-Oportunidad/CONCILIACION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA Y TERMINACION POR MUTUO ACUERDO-Límite
temporal para su procedencia
La limitación temporal que las
disposiciones atacadas consagran, no es irrazonable, ni constituyen una
violación de la libertad o del derecho a la igualdad de los contribuyentes, o a
su debido proceso o a su acceso a la administración de justicia.
Referencia:
expediente D-6755
Actor: Humberto
de Jesús Longas Londoño.
Demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios de
forma; y contra la totalidad de los artículos 9, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30,
53, 69, 71, 73, 76 y 77, y parcialmente contra las expresiones “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 3 inciso l, “a 31 de diciembre de 1991” del
artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable 2006” del artículo 6,
“nacionales” del artículo 10 literal a), “A partir del año gravable 2002”
del artículo 10 literal d), “A partir del l0 de enero de 2003” y del
artículo 11, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el
año gravable 2006” del artículo 18, “a 31 de diciembre de 2006” del
artículo 19, “del año 2007” del artículo 26, “del año 2007” del
artículo 28, “nacionales” del artículo 28, “antes de la vigencia de
esta Ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1° y literales a), b) y
c), “del año 2007” del artículo 54 inciso 1, “antes de la vigencia de
esta Ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos 1 y 2, “del año 2007” del
artículo 55 inciso 1, y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo
4, todos de la Ley 1111 de 2006.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., tres (3) de octubre dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Humberto de Jesús Longas Londoño, en
ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 6 del artículo 40 de la
Constitución Política, solicitó a esta Corporación que declare inexequible la
totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios de forma; y los artículos 9, 16,
25, 26, 27, 28, 29, 30, 53, 69, 71, 73, 76 y 77, y las expresiones “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 3 inciso l, “a 31 de diciembre de 1991” del
artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable 2006” del artículo 6, “nacionales”
del artículo 10 literal a), “A partir del año gravable 2002” del artículo 10
literal d), “A partir del l0 de enero de 2003” y del artículo 11, “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable 2006” del artículo
18, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 19, “del año 2007” del artículo
26, “del año 2007” del artículo 28, “nacionales” del artículo 28, “antes de la
vigencia de esta Ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1° y literales a),
b) y c), “del año 2007” del artículo 54 inciso 1, “antes de la vigencia de esta
Ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos 1 y 2, “del año 2007” del artículo 55
inciso 1, y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4, todos de
la Ley 1111 de 2006.
La demanda fue admitida a través del auto
del 21 de marzo de 2007.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
La Corte es competente para conocer del
presente proceso, por dirigirse la demanda contra una ley de la República, o
contra disposiciones que forman parte de ella, según lo prescribe el numeral 4
del artículo 241 de la Carta Fundamental.
1
DEMANDA, INTERVENCIONES
Y CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Humberto de Jesús
Longas Londoño presentó acción de inconstitucionalidad el 01 de marzo de 2007
contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios en su formación, y contra
determinados artículos y expresiones de la misma ley por vicios materiales.
En atención a la extensión de los asuntos
planteados, la Corte, por razones de organización, se referirá por separado a
cada uno de los cargos formulados por el demandante y al debate que estos han
suscitado.
A continuación, con la metodología
propuesta, se analizarán los cargos planteados por el demandante, para lo cual,
se transcribirán las disposiciones demandadas de la Ley 1111 de 2006, publicada
en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, cuando la demanda se
dirija contra artículos específicos.
1.1       Examen de constitucionalidad formal de la Ley 1111 de 2006
El primer cargo presentado por el
demandante se dirige contra toda la Ley 1111 de 2006 por vicios de forma. En
lugar de transcribir el texto integral de la ley, se remite a lo publicado en
el Diario Oficial 46494 del 27 de diciembre de 2006, el cual se anexará a la
presente sentencia.
1.1.1    Razones de la violación
El actor alega la inconstitucionalidad de
la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios en su
formación a saber: (i) por violación del principio de
consecutividad, (ii) por violación del principio de identidad y (iii)
por violación del principio de iniciativa legislativa. Los fundamentos
expuestos por el demandante en relación con cada uno
de estos principios se explican a continuación:
(i)
Principio de consecutividad
Expone el demandante que el 28 de julio de
2006 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó ante el Secretario
General de la Cámara de Representantes el Proyecto de
Ley 039 “por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,
el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 262 del 28 de julio de 2006.
Afirma el
demandante que con posterioridad, el inicial proyecto de ley 039 fue
sustituido por otro con el mismo número, el cual fue publicado junto con la
ponencia mayoritaria en la Gaceta del Congreso 0527 del 9 de noviembre de 2006,
para primer debate del proyecto de ley ante las Comisiones Terceras y Cuartas
Conjuntas de Senado y Cámara.[1]
En su concepto, el principio de consecutividad se vulnera al no haberse dado trámite a
la primera de las iniciativas, y porque “lo que el denomina el segundo”
proyecto no surgió de la radicación ante el Secretario General de la Cámara de
Representantes como en su concepto se ha debido hacer. Sobre el particular
expresa:
“El nuevo proyecto de ley número 039 Cámara no
surge por radicación ante el Secretario General de la Cámara de Representantes
junto con la respectiva exposición de motivos, sino como una propuesta de la
ponencia mayoritaria en noviembre 9 de 2006; y allí ya no se sustituye el
Estatuto Tributario, sino que se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
“(…) El inicial proyecto de ley número 039
Cámara de julio 28 de 2006 desapareció del trámite legislativo, sin haber
tenido ponencia ni debate en las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin haber sido negado ni
archivado, sino enmendado totalmente por el nuevo proyecto de ley número 039
Cámara de noviembre 9 de 2006”.
Y concluye:
“(…) se rompió el principio de consecutividad
del proyecto de ley número 039 Cámara; el inicial no continuó legalmente y el
nuevo no se inició legalmente. Se rompió el procedimiento legislativo ordinario
con el trámite del proyecto de ley número 039 Cámara; lo cual convierte en
inconstitucional la ley que surgió de dicho trámite viciado, la Ley 1111 de
diciembre 27 de 2006; por lo tanto, es procedente la declaratoria de su
inexequibilidad”.
De acuerdo con los argumentos expuestos,
considera el señor Humberto de Jesús Longas Londoño que no se dio cumplimiento
a lo establecido en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Política,
que establece la necesidad de darle publicación
oficial a los proyectos antes de darles curso en la Comisión respectiva
y efectuar el nombramiento de los ponentes, con lo cual además se quebrantó el
trámite establecido en los artículos 144, 149, 150, 153, 156, 157 y 158 de la
Ley 5 de 1992.
(ii)
Principio
de identidad
Sostiene el demandante que el inicial
Proyecto de Ley 039 Cámara tenía como objetivo sustituir de forma completa el
Estatuto Tributario Vigente, siendo por lo tanto una reforma integral y
estructural del sistema tributario actual. De manera
tal que al haber sido remplazado totalmente el inicial proyecto de ley
039 Cámara por un proyecto de ley con el mismo número sin haber sido discutido
en las comisiones respectivas se vulneró lo que demandante denomina el
principio de identidad.
En efecto, expone
el demandante que se vulneró el principio de identidad por que no se
trató de una enmienda al proyecto de ley, al no haberse surtido el trámite
previsto en la Constitución, sino de una sustitución completa. Al respecto
afirma el actor:
“Las Cámaras pueden introducir modificaciones a
los proyectos presentados por el Gobierno Nacional en los términos del artículo
154 de la Constitución Política de Colombia, pero su modificación no es
sustitución del proyecto de ley. Las enmiendas a la totalidad del proyecto de
ley que versen sobre la oportunidad, los principios o espíritu del proyecto, o
las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto, según el
artículo 161 de la Ley 5a de 1992 (Ley Orgánica), deben cumplir rigurosamente
las condiciones establecidas en el artículo 160 de la misma Ley. Esto es, que
la modificación, adición o supresión debe plantearse en la Comisión respectiva
durante la discusión del proyecto de ley y hasta el cierre de la discusión del
proyecto, en escrito dirigido a la presidencia de la Comisión. El proyecto de
ley inicial número 039 Cámara de julio 28 de 2006 no se sometió a discusión en
las Comisiones respectivas sino que abruptamente desapareció antes del inicio
de los debates o discusión; y se presentó para los debates o discusión en las
Comisiones, el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara de noviembre 9 de 2006,
y ya como propuesta de la ponencia mayoritaria.
“Es decir, que no se presentó durante la
discusión del inicial proyecto de ley número 039 Cámara - porque nunca la hubo
- la enmienda a la totalidad de dicho proyecto, cumpliendo lo exigido en el
artículo 160 de la Ley 5 de 1992, Ley Orgánica del Congreso. El inicial
proyecto de ley número 039 Cámara nunca tuvo discusión en las Comisiones ni se
inició la discusión o debate sobre él. Las Comisiones impusieron otro proyecto
de ley número 039 Cámara, y con el iniciaron la discusión y debate. El inicial
proyecto de ley número 039 Cámara se esfuma; y no se presentó por escrito a la
presidencia de la Comisión durante la discusión de éste - que nunca se inició -
la enmienda a la totalidad del inicial proyecto de ley número 039 Cámara. Por
lo tanto, el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara, como no cumplió las
condiciones de la presentación de enmiendas de los artículos 160 y 161 de la
Ley 5 de 1992, Ley Orgánica del Congreso, debió ser radicado ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes, como cualquier proyecto de ley en
materia tributaria, que inicia el trámite; debiendo cumplir lo exigido por el
artículo 157 numeral 1 de la Constitución Política de Colombia”.
Es decir, que en el trámite del nuevo
proyecto de ley número 039 Cámara
“(…) se violó el principio de identidad, porque
el nuevo proyecto de ley presentado a discusión de las Comisiones no es el
mismo radicado según el número 039 Cámara. Es otro proyecto de ley, sin cumplir
el riguroso trámite constitucional y legislativo de los proyectos de ley en
Colombia. No hay identidad entre el inicial proyecto de ley número 039 Cámara y
el nuevo proyecto de ley con el mismo número 039 Cámara sometido a discusión y
debate en las Comisiones económicas del Congreso”.
En resumen, estima el actor que no se dio
cumplimiento al contenido del artículo 154 de la Constitución Política, que
establece la forma como se deben surtir las modificaciones
a los proyectos presentados por el Gobierno Nacional, ni tampoco al artículo
161 de la Ley 5ª de 1992 que determina el trámite que debe dársele a las enmiendas
que se introduzcan en los proyectos de ley.
(iii)
Principio de
iniciativa legislativa
El demandante señala como el inicial
proyecto de ley 039 Cámara, radicado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público
el 28 de julio de 2006 junto con su exposición de motivos, fue de iniciativa
del Gobierno, en tanto que se refería al
establecimiento de rentas nacionales y fijaba los gastos de la administración,
además de decretar exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales.
De forma que los congresistas encargados de la ponencia mayoritaria al
presentar un nuevo proyecto el 9 de noviembre
de 2006, en el  cual se incluyen normas sobre exenciones, exclusiones,
tratamientos preferenciales en los impuestos, contribuciones y tasas, sin haber
sido radicado en la Secretaria General de la Cámara de Representantes con su correspondiente exposición de motivos, vulneró la exigencia
contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Constitución Política.
De forma que el demandante concluye:
“A estas alturas, nadie sabe quién tuvo la
iniciativa del nuevo proyecto de ley número 039 Cámara de reforma tributaria
sometido a discusión y debate en las Comisiones económicas del Congreso. El
Gobierno tuvo la iniciativa para el inicial proyecto de ley número 039 Cámara,
y presentó la correspondiente exposición de motivos; pero fue reemplazado
totalmente por el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara que los ponentes
presentaron en su ponencia mayoritaria, como si fuera de iniciativa de los
miembros del Congreso, sin exposición de motivos regulando situaciones del
resorte exclusivo del Gobierno. Se vulneró el principio de iniciativa
legislativa de los proyectos de ley en materia tributaria, que, en cuanto
establecen rentas nacionales y fijan gastos de la administración, son de
iniciativa privativa del Gobierno; y aún más, en el mismo nuevo proyecto de ley
número 039 Cámara se decretaron exenciones de impuestos, contribuciones y
tasas, también de iniciativa privativa del Gobierno. Es decir, que al ser
aprobado como ley el nuevo proyecto de ley número 039 Cámara presentado en la
ponencia mayoritaria, se hizo con vicios de trámite; lo cual ocasiona su
inconstitucionalidad por violar los principios de consecutividad e identidad, e
iniciativa legislativa”.
De acuerdo con lo anterior, señala el actor
que no se le dio aplicación al numeral 11 del artículo
150 y al artículo 154 de la Constitución Política.
Así, en relación con los tres principios
antes relacionados, el señor Longas Londoño estima que
“(…) el nuevo proyecto de ley número 039
Cámara, de noviembre 9 de 2006, de iniciativa de los ponentes de la ponencia
mayoritaria, que inició y terminó el procedimiento legislativo ordinario,
convirtiéndose luego en la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006, adolece de vicios
de inconstitucionalidad por iniciativa legislativa, que convierte en
inconstitucional la Ley 1111 de diciembre 27 de 2006; y es procedente su
declaratoria de inexequibilidad”.
1.1.2    Intervenciones
1.1.2.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda a través de
escrito dirigido a esta Corporación el 20 de abril de 2007, expresó que no
existió vulneración del principio de identidad puesto que los asuntos que
fueron objeto de la iniciativa gubernamental “tienen una relación de conexidad
con la del objeto de la ley, materia de regulación”. Sobre el particular,
manifestó el Ministerio:
“(…) el proyecto de ley presentado
inicialmente, contenía una reforma estructural al Estatuto Tributario que
consistía en derogar algunos artículos, introducir otros y reorganizar y
agrupar disposiciones contenidas en el Estatuto, con el ánimo de formular un
estatuto metodológicamente más estructurado al que se encuentra vigente en la
actualidad. Y, la ley aprobada, si bien no lo modificó en su totalidad como
estaba previsto inicialmente, si desarrolló las materias presentadas en el
proyecto inicial y de contenido estratégico para el desarrollo de la actividad
tributaria, como lo son la eliminación de los ajustes integrales por inflación,
la disminución gradual del impuesto de timbre, la reducción de la tarifa del
impuesto de renta, la ampliación de la base gravable del impuesto del IVA y la
creación de la Unidad de Valor Tributario UVT”.
A partir de lo anterior, concluye el
Ministerio que el principio de consecutividad tampoco fue vulnerado, pues a la
iniciativa presentada por el Gobierno se le dio el trámite previsto en la
Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso. En este mismo orden de ideas,
el Ministerio sostiene que no se vulneró el principio de iniciativa
legislativa, ya que fue el Ministerio quien presentó el proyecto y participó
activamente durante todo el trámite de la propuesta radicada como proyecto de
ley 039 de 2006.
1.1.2.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En relación con los cargos por vicios en el
procedimiento del trámite de la Ley, la DIAN estima que el Congreso de la
Republica tiene facultades para crear, modificar, adicionar y complementar las
normas de carácter tributario, tal como lo dispone el artículo 154 de la
Constitución Política y los artículos 160 y 161 de la Ley 5ª de 1992. En el
caso particular de la Ley 1111 de 2006, la DIAN señala que en todas las discusiones
que se presentaron el Congreso hubo presencia del Gobierno Nacional, por medio
del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, por lo cual
“(…) no se puede considerar que no existió
iniciativa por parte del Gobierno Nacional, porque el proyecto de ley siempre
fue el mismo, y el hecho de que se hayan introducido modificaciones a través de
los debates del mismo, no exigía la presentación de otro proyecto como lo
pretende el actor, pues tal como lo ha manifestado esa Honorable Corporación,
para que se cumpla el requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154
de la Constitución Política no se requiere que se presente por parte del
gobierno nacional el proyecto o de las proporciones tendientes a modificarlo,
sino que basta la “manifestación de su aval de las mismas durante el trámite
del proyecto””.
Para sustentar su argumento la DIAN hace
referencia a la sentencia C- 370 de 2004, según la cual la intervención y
coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación
de un proyecto de ley constituye una manifestación tácita de la voluntad
legislativa gubernamental.
De otra parte, sostiene que, contrario a lo
afirmado por el demandante, el proyecto de ley inicialmente presentado al
Congreso no fue modificado en su totalidad en tanto que se conservaron y se
desarrollaron las materias presentadas inicialmente, tales como la eliminación
de los ajustes integrales por inflación, la disminución gradual del impuesto de
timbre, la reducción de la tarifa del impuesto de renta, la ampliación de la
base gravable del impuesto de IVA y la creación de la Unidad de Valor
Tributario UVT.
1.1.2.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En relación con los cargos por vicios
formales estima el ICDT que no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad de
la totalidad de la Ley 1111 de 2006, por cuanto “no se incurrió en las
irregularidades e infracción de disposiciones de orden constitucional y de ley
que la demanda de este proceso señaló”. En efecto, estima el Instituto que el
artículo 154 Superior autoriza a las cámaras a introducir las modificaciones a
los proyectos de ley presentados por el Ministerio de Hacienda en materias
tributarias, pues “sostener que proyecto y ponencia tenían que ser idénticos
desconoce el inciso [del artículo 154 constitucional], pues contra lo que él
autoriza restringe (sic) el ejercicio de la función legislativa”.
Adicionalmente, estima el Instituto que al
no ser aprobada la propuesta del gobierno no era necesario expresar que la
misma quedaba sin efectos ni tampoco era necesario ordenar su archivo, y por
ende no se vulneró el principio de consecutividad ni la iniciativa legislativa,
puesto que,
“(…) originada en el Gobierno la iniciativa
para legislar en materia de gasto público tributario, por concepto de
exclusiones, deducciones, exenciones y descuentos de impuestos, para aumentarlo
o disminuirlo, se cumplió lo que el inciso segundo del artículo 154 superior
ordena”.
1.1.3    Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, intervino en el presente proceso mediante el concepto No
4310 del 17 de mayo de 2007, para solicitar a la Corte Constitucional declarar
exequible la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por no concurrir ningún vicio en
su formación, “sólo por los cargos de la demanda”.
En relación con los cargos por violación de
los principios de consecutividad y de identidad, y la iniciativa gubernamental
en materia tributaria, el Ministerio Público señala que
“La única restricción existente en relación con
las modificaciones es la observancia del principio de unidad de materia. Es
decir que tanto el Congreso en su labor creadora de derecho positivo, como el
Gobierno al impulsar el proceso de formación de ciertas leyes y de intervenir a
lo largo del trámite parlamentario, pueden introducir cambios al proyecto de
ley respetando el principio de identidad. De acuerdo con los antecedentes
legislativos allegados a la demanda, estima el Ministerio Público que el
proyecto original presentado por el Gobierno Nacional fue modificado a
iniciativa de los ponentes de las comisiones de la Cámara de Representantes y
del Senado de la República, lo cual, como ya se dijo, es procedente puesto que
el proyecto presentado por el Gobierno no es intangible, pudiendo ser
modificado por el Congreso, las cuales contaron con el aval del Gobierno”
1.1.4    Problema jurídico
Indica el demandante que la Ley 1111 de
2006 es inconstitucional por vicios de forma, por haberse vulnerado los
siguientes principios: (i) Principio de consecutividad; (ii)
Principio de identidad; (iii) Iniciativa gubernamental.
Los cargos de la demanda en relación con
los tres principios arriba mencionados parten de la alegada sustitución total
del proyecto de ley 039 de 2006. Así, estima el actor que al haberse presentado
un nuevo proyecto, a través del cual se sustituía por completo el proyecto de
ley 039, correspondía darle todo el trámite constitucional, empezando por la
publicación del mismo, lo cual no ocurrió; en consecuencia, se vulneró el
principio de consecutividad. Al ser el nuevo proyecto una sustitución completa
del proyecto 039 original, se vulneró el principio de identidad, por cuanto las
cámaras sólo están autorizadas para introducir modificaciones a los proyectos
de ley pero no para sustituirlos completamente. Finalmente, en tanto que el
nuevo proyecto de ley 039 no fue presentado por el Gobierno Nacional, se
vulneró el principio de iniciativa legislativa para ciertas materias
tributarias.
A partir de los cargos formulados por el
actor, entrará la Sala Plena a resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿Se vulneró el principio de consecutividad
al haberse introducido modificaciones sustanciales al Proyecto de Ley 039 de
2006, sin que las mismas hayan sido publicadas en la Gaceta del Congreso antes
de darles curso en la comisión respectiva?
¿Se vulneró el principio de identidad al
haber sido modificado el Proyecto de Ley 039 de 2006, “por medio del cual se
sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, por un proyecto de ley que
culminó en la expedición de la Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el
estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”?
¿Se vulneró la regla de iniciativa
legislativa gubernamental en ciertas materias tributarias al haberse
introducido modificaciones al Proyecto de Ley 039 de 2006 que no fueron
presentadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público?
1.1.5    Consideraciones
Como cuestión previa, la Sala Plena debe
definir si el al Proyecto de Ley 039 de 2006 inicialmente presentado por el
Gobierno Nacional fue sustituido o modificado, y en este último evento, cuál es
el alcance de dichas modificaciones. De la definición que la Sala Plena haga
sobre este asunto se podrá determinar la vulneración de los tres principios
señalados por el actor, esto es, el principio de consecutividad y el principio
de identidad, así como la regla sobre iniciativa gubernamental.
Advierte la Corte que los cargos están
dirigidos contra todo el proyecto, visto en su conjunto. Desde esta perspectiva
serán abordados por la Corte, sin entrar a analizar de manera específica cada
artículo de la ley.
1.1.5.1
Trámite dado en el Congreso de la República al
proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 1111 de 2006
De acuerdo con las pruebas que obran en el
expediente, el trámite surtido en el Congreso de la República para la
expedición de la Ley 1111 de 2006 fue el siguiente:
Ponencia
presentada por el Gobierno
1.
En la Gaceta del Congreso 262 del 28 de
julio de 2006 se publicó el proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, “por medio
del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” con su correspondiente
exposición de motivos, presentado por el Gobierno, a través del Ministro de
Hacienda y Crédito Público. Los aspectos sustantivos de la propuesta planteada
por el Gobierno Nacional fueron:
a.
Impuesto a la renta. Se propuso:
§
Reducir gradualmente la tarifa para sociedades.
§     Suprimir los ingresos no gravables de las personas naturales y
jurídicas que conllevaban beneficios tributarios.
§     Eliminar los sistemas de depreciación, amortización y agotamiento
para sustituirlos por una deducción del 100% de aplicación inmediata por la
adquisición de activos fijos tangibles y software.
§
Eliminar los beneficios tributarios de rentas
laborales.
§     Suprimir las tres tarifas marginales existentes en el impuesto de
renta personal para asalariados.
b.
IVA
§
Unificar las tarifas actuales superiores a la
general en el 25%.
§
Llevar a la tarifa general los bienes y
servicios gravados al 10%.
§
Unificar en el 10% las tarifas actualmente
inferiores a dicho porcentaje.
§     Ampliar la base gravable del IVA gravando ciertos bienes excluidos o
exentos.
§     Realizar una política compensatoria para los hogares del nivel
SISBEN 1 y 2.
c.
Otros impuestos.
§
Eliminar los impuestos de timbre, patrimonio y
remesas.
§     Mantener la tarifa del gravamen a los movimientos financieros en el
4 por mil.
Adicionalmente se propuso darle una nueva
estructura al Estatuto Tributario, “con el fin de facilitar la comprensión
por parte de los contribuyentes”, bajo la idea de darle al mismo mayor
simplicidad. Consideró el gobierno:
“(…) la simplicidad es un principio fundamental
del proyecto de reforma tributaria. La simplicidad está referida no sólo a la
sencillez para lograr la comprensión de las normas tributarias sino a la
eliminación de trámites, y primordialmente a la reducción de la normatividad
que es nuestro caso se encuentra contenida en el Estatuto Tributario, que hoy
cuenta con más de 1000 artículos, sin incluir la numerosa reglamentación y la
gran cantidad de normas de orden legal, de contenido diverso, y en muchos casos
desorganizada técnicamente, sin contar con los varios artículos incluidos en
leyes de contenidos diferente a la materia tributaria, lo cual dificulta su
conocimiento y luego su aplicación”.
La propuesta de Estatuto Tributario
presentada por el Gobierno se organizó de la siguiente manera:
§     Libro primero: Impuesto a la renta. En este libro se incluían tres
títulos: para negocios, para asalariados, para extranjeros.
§
Libro segundo: IVA.
§
Libro tercero: Gravamen a los movimientos
financieros.
§
Libro cuarto: Retención en la fuente.
§
Libro quinto: Procedimiento tributario.
§
Libro sexto: Disposiciones transitorias.
Cada uno de los libros se subdividió a su
vez en capítulos, los cuales contenían una regulación integral del respectivo
impuesto, en aspectos tales como sujetos, hecho generador, causación, base
gravable y tarifa. En los mismos se reflejan las reformas sustantivas
propuestas, a las que antes se hizo referencia.
Así, en el artículo 1 en el proyecto de ley
039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional se dispuso:
“Artículo 1. Sustitúyase el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el cual queda así:
“(…) [sigue la propuesta integral de Estatuto
Tributario]”
Y, a su turno, el proyecto de artículo 2,
señaló:
“Artículo 2. Vigencia y derogatorias. La presente
ley rige a partir del 1 de enero de 2007, previa su publicación y deroga el
Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos
de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención
en la fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”.
Primer debate.
En la Gaceta del Congreso 527 del 9 de
noviembre de 2006 se publicó la ponencia para primer debate al proyecto de ley
039 de 2006 Cámara, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,
acumulado con los proyectos de ley 03, 031, 061, 136, y  159 de Cámara.[2]
Dentro de los temas sometidos a
consideración de las Comisiones Económicas Conjuntas incluidos en la ponencia
se encontraban:
a.
Impuesto a la renta. Se propuso, entre
otros:
§     Incluir a los hogares comunitarios autorizados por el ICBF como no
contribuyentes.
§     Establecer un porcentaje del total del inventario inicial más las
compras como deducible.
§     Introducir modificaciones a la determinación de los costos y de los
valores patrimoniales de los activos fijos, así como el tratamiento de la
cuenta de revalorización patrimonial.
b.
Impuesto al patrimonio. Se propuso:
§     Establecer la causación del impuesto por los años 2007 al 2010,
sobre la base gravable del patrimonio líquido poseído el 1 de enero de 2007,
con una tarifa del 1.2% anual.
c.
IVA. Se propuso, entre otros:
§     Ampliar la base gravable del IVA gravando ciertos bienes excluidos o
exentos.
§     Mantener la tarifa del 10% para ciertos bienes, y  modificar las
tarifas vigentes para otros bienes.
d.
Gravamen a los movimientos financieros. Se
propuso, entre otros:
§
Establecer de manera permanente el gravamen del
cuatro por mil.
§
Eliminar la exención de ciertas cuentas de este
gravamen.
e.
Normas de procedimiento. Se propuso, entre
otros:
§     Regular aspectos relativos a la notificación electrónica, y
establecer la posibilidad de notificar mediante aviso en determinadas
circunstancias.
§     Regular las sanciones relativas por el incumplimiento de la
inscripción en el RUT y en el NIT.
En la Gaceta del Congreso 608 del 4 de
diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo al proyecto de ley 039 de 2006
Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales”, aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y
Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República,
en sesiones ordinarias de los días 15 y 21 de noviembre de 2006.
Segundo debate
En la Gacetas del Congreso 617[3]
y 619[4] del 4
de diciembre de 2006 se publicó la ponencia para segundo debate al proyecto de
ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el
Estatuto Tributario de  los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Comisión de conciliación
En las Gacetas del Congreso 662 y 663 del
13 de diciembre de 2006 se publicó el informe de conciliación al proyecto de
ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, de la Comisión de Conciliación
reunida el 13 de diciembre de 2006, “por el cual se modifica el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales”.
Asimismo, en la Gaceta del Congreso 663 del
13 de diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo plenaria al proyecto de
ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el
Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”, aprobado en segundo debate en la sesión
plenaria del senado el 12 de diciembre de 2006.
En la Gaceta del Congreso 697 del 29 de
diciembre de 2006 se publicó el texto definitivo plenaria al proyecto de ley
039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales”, aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes los días 11 y 12 de diciembre de 2006, previo su
anunció el 6 de diciembre de 2006.
A partir de las pruebas obrantes en el
expediente, la Corte concluye que el Congreso en ningún momento sustituyó
totalmente la iniciativa tributaria propuesta por el gobierno nacional, sino
que a partir de la propuesta presentada por éste el 28 de julio de 2006
introdujo modificaciones con la coadyuvancia de los representantes del gobierno
nacional, quienes se hicieron presentes en los diferentes foros convocados por
el Congreso de la República y en las reuniones que para el efecto se
sostuvieron con la Comisión de Ponentes.
1.1.5.2
Análisis de los problemas jurídicos
En relación con el alcance de las
modificaciones que pueden introducir las cámaras a los proyectos de iniciativa
gubernamental, la Corte Constitucional ha manifestado sobre el particular que
“en nuestro país las cámaras tienen facultad
para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así lo establece
expresamente el artículo 154 superior sino, además, porque así se desprende del
hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso
(CP art. 150) puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de
regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa
materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al Congreso modificar el
proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las
cámaras tienen competencia para introducir esos cambios” .[5]
De tal forma que la potestad de
configuración que ha sido confiada al Congreso, en ejercicio de sus
competencias legislativas comprende introducirle modificaciones de amplio
alcance a los proyectos de iniciativa gubernamental. Solamente en aquellos
casos en que las modificaciones contraríen los principios de identidad relativa[6]
y de consecutividad, puede afirmarse que la introducción de una modificación al
texto del proyecto constituye un vicio de inconstitucionalidad.[7]
Los principios
de identidad y consecutividad. Facultad de las plenarias para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 157
de la Carta Política, citado por el demandante como violado, para que un
proyecto se convierta en ley de la República es indispensable que respete los
siguientes pasos estructurales (i) haya sido publicado oficialmente por
el Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva; (ii) haya
sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión permanente de
cada cámara, o, en los casos establecidos en el Reglamento del Congreso, en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras[8];
(iii) haya sido aprobado en segundo debate en cada Cámara, y (iv)
haya obtenido la sanción del Gobierno.
La Corte Constitucional ha señalado que el
trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad.[9]
Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera
sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia
ha sostenido que dicho principio está sujeto a las variantes plasmadas en la
Constitución y en la ley.[10] De
manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra
cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad
del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de
1992, constituyen singularidades en el trámite legislativo.[11]
Con todo, en virtud del principio de consecutividad
tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la
obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea
considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado
por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso.
En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes
de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo
dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992.[12]
El concepto del principio de identidad
cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha
reconocido.[13] Tal
principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba
permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un
precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite
legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos
normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida
unidad de materia.[14]
El principio de identidad tiene un
carácter relativo, en la medida en que autoriza a los congresistas para que
durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias.[15]
En este orden de ideas, y como ya lo
manifestó la Corte, el proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el gobierno
nacional no fue integralmente sustituido por los ponentes designados, sino que
al mismo se le introdujeron modificaciones, en el ámbito de competencias del
Congreso de la República. El hecho de que tales modificaciones tengan un
alcance amplio, a tal punto que el nombre del proyecto haya sido cambiado para
indicar que el Estatuto Tributario era reformado, pero no sustituido por otro
como lo propuso originalmente el gobierno, no significa que, visto en conjunto,
el proyecto de ley haya sido tramitado desconociendo los principios de
consecutividad e identidad.
Además, el cambio esencial que redujo los
alcance del proyecto originalmente presentado, se llevó a cabo en  las
Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas por los ponentes que estudiaron el
proyecto presentado por el Gobierno en primera instancia, e introdujeron
modificaciones avaladas por el Ejecutivo y concertadas por los diferentes
grupos económicos, lo cual es perfectamente posible en atención al trámite
legislativo.
De forma que el cargo presentado por el
demandante no está llamado a prosperar, por cuanto (i) el principio de
identidad fue respetado, ya que las materias reguladas por la Ley 1111 de 2006,
vistas en su conjunto, tienen una relación de conexidad con el proyecto de ley
039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional el 28 de junio de 2006, y (ii)
el principio de consecutividad no fue vulnerado, puesto que la ponencia para
primera debate presentada el 9 de noviembre de 2006 por los ponentes
designados, no constituía un nuevo proyecto de ley diferente y, por tanto, no
era necesario publicarlo, designar nuevos ponentes, y disponer el archivo del
proyecto de ley 039 de 2006 presentado por el Gobierno Nacional el 28 de junio
de 2006.
Advierte la Corte que esta conclusión parte
de un análisis global de la ley acusada, y por lo tanto no impide que en el
futuro la Corte encuentre que respecto de cierto artículo sí hubo una violación
de estos principios que sintetizan aspectos estructurales del proceso de
formación de las leyes.
La iniciativa gubernamental se manifestó
claramente en la presentación del proyecto, visto en su conjunto.
Según el demandante la
totalidad de la Ley 1111 de 2006 no contó con la iniciativa gubernamental que
exige el artículo 154 superior, puesto que el proyecto inicial  presentado por
el Ministro de Hacienda y Crédito Público a consideración del Congreso,
publicado la Gaceta del Congreso 262 del 28 de julio de
2006, fue completamente sustituido por el nuevo
proyecto de ley 039 de 2006, publicado en la Gaceta del Congreso 527 del 9 de
noviembre de 2006.
De acuerdo con el
segundo inciso del artículo 154 superior:
“sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y
22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.”
En este sentido es
claro que las disposiciones contenidas en la Ley 1111 de 2006 debían contar con
la iniciativa del Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la
República. No obstante, y contrario a lo manifestado por el demandante, la
jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que se da cumplimiento a lo
previsto en  el artículo 154 superior no sólo mediante la presentación por
parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a
modificarlo, sino además con la manifestación de su aval a las mismas durante
el trámite del proyecto. Sobre el particular ha dicho la Corporación:
“(…) debe aclararse que la iniciativa
legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación
del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154
Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración
constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y
consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de
su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública
que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su
iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario.
Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y
coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación
de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación
tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal
proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del
artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un
desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único
del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del
Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar
cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de
la aprobación en las plenarias”.[16]
Así, el requisito de
iniciativa legislativa consagrado en el artículo 154 constitucional ha de
entenderse cumplido frente a la Ley 1111 de 2006, en lo que respecta al cargo
global aquí analizado, dado que visto en su conjunto el proyecto de ley
correspondiente a la ley acusada fue presentado por el Ministro del ramo, quien
acompañó las deliberaciones que luego concluyeron en una modificación
sustancial del proyecto original.
La cuestión de si
algunas de esas modificaciones sustanciales debieron haber contado con el aval
ministerial, es distinta a la que ha analizado la Corte puesto que tiene que
ver con artículos específicos de la ley, no con la ley en su conjunto. Por lo
tanto, lo resuelto en esta sentencia no impide que la Corte concluya en
providencias posteriores que ciertas adiciones específicas al proyecto original
han debido contar con el aval del Ministro del ramo.
1.2       Examen de constitucionalidad material de la Ley 1111 de 2006
(parcial).
1.2.1    Inhibición respecto del examen de constitucionalidad de la totalidad
de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006, y la
expresión “nacionales” de los artículos 10 y 28 de la misma Ley.
1.2.1.1  Normas
acusadas
A continuación se transcriben las normas
acusadas y se subrayan los apartes demandados:
ARTÍCULO 9. Modificase el artículo 188 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
“Artículo 188. Base y porcentaje de renta presuntiva. Para efectos del
impuesto sobre la renta, se presume que la renta líquida del contribuyente no
es inferior al tres por ciento (3%) de su patrimonio líquido, en el último día
del ejercicio gravable inmediatamente anterior."
ARTÍCULO 10.
Modificase el artículo 189 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo 189. Depuración de la base de cálculo y determinación.
Del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para
efectuar el cálculo de la renta presuntiva, se podrán restar únicamente los
siguientes valores:
a)  El valor patrimonial neto de los aportes y acciones poseídos en
sociedades nacionales; (…)”
ARTÍCULO 25. Modificase el artículo 292 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
"Artículo 292. Impuesto al patrimonio. Por los años gravables
2007, 2008, 2009 y 2010, créase el impuesto al patrimonio a cargo de las
personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes
del impuesto sobre la renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de
riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado.
Parágrafo. Los contribuyentes podrán imputar el impuesto al patrimonio
contra la cuenta de revalorización del patrimonio, sin afectar los resultados
del ejercicio."
ARTÍCULO 26. Modificase el artículo 293 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
"Artículo 293. Hecho generador. El impuesto a que se refiere el
artículo anterior se genera por la posesión de riqueza a 1° de enero del año
2007, cuyo valor sea igual o superior a tres mil millones de pesos
($3.000.000.000)."
ARTÍCULO 27. Modificase el artículo 294 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
"Artículo 294. Causación. El impuesto al patrimonio se causa el 1°
de enero de cada año, por los años 2007, 2008, 2009 y 2010."
ARTÍCULO 28. Modificase el artículo 295 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
"Artículo 295. Base gravable. La base imponible del impuesto al
patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del
contribuyente poseído el 1° de enero del año 2007, determinado conforme lo
previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor
patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales,
así como los primeros doscientos veinte millones de pesos ($220.000.000) del
valor de la casa o apartamento de habitación."
ARTÍCULO 29. Modificase el artículo 296 del Estatuto Tributario,
el cual queda así:
"Artículo 296. Tarifa. La tarifa del impuesto al patrimonio es del
uno punto dos (1.2%) por cada año, de la base gravable establecida de
conformidad con el artículo anterior."
ARTÍCULO 30. Modificase el artículo 298 del Estatuto Tributario, el
cual queda así:
"Artículo 298. Declaración y pago. El impuesto al patrimonio
deberá liquidarse en el formulario oficial que para el efecto prescriba la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y presentarse con pago en los
bancos y demás entidades autorizadas para recaudar ubicados en la jurisdicción
de la Administración de Impuestos y Aduanas o de Impuestos Nacionales, que
corresponda al domicilio del sujeto pasivo de este impuesto, dentro de los
plazos que para tal efecto reglamente el Gobierno Nacional.
1.2.1.2  Razones
de la violación
El demandante acusa los artículos 9, 25,
26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006, y la expresión “nacionales” del
artículo 28 de la misma Ley al estimar que se vulnera la Decisión 578 de la
Comunidad Andina de Naciones[17],
publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 1063 de mayo 5 de 2004,
norma esta de Derecho Comunitario, así como, en conexidad con dicha Decisión
578, el preámbulo y los artículos 9, 93, 94, 150 (numeral 16), 189 (numeral 2)
y 241 (numeral 10) de la Constitución Política.
En la demanda el actor expone que:
“(…) la Decisión No.578 de la Comisión de la
Comunidad Andina de Naciones — CAN, con el objeto de evitar la doble
tributación, estableció normas relacionadas con el impuesto de renta y sobre el
impuesto al patrimonio para los Países Miembros de la Comunidad Andina,
obligatorias a partir de mayo 5 de 2004, fecha de publicación de dicha
Decisión. En materia del impuesto de renta, la Decisión No. 578 de la Comisión
de la Comunidad Andina de Naciones — CAN establece que las rentas provenientes
de bienes inmuebles sólo serán gravables por el País Miembro en el cual estén
situados dichos bienes, según el artículo 4°; que las rentas provenientes del
derecho a explotar recursos naturales sólo serán  gravables por el País Miembro
propietario de dichos recursos naturales, según el artículo 5°; que los
beneficios de las empresas sólo son gravables en el País Miembro donde se
hubieren efectuado las actividades empresariales, según el artículo 6°; se
establece régimen impositivo para las empresas asociadas o relacionadas, en su
artículo 7; se establece que los beneficios de empresas transportadoras están
sujetos a obligación tributaria en el País Miembro del domicilio, según el
artículo 8; las regalías se gravan en el País Miembro donde se use o se tenga
el derecho de uso del bien intangible, según el artículo 9; los intereses y
demás rendimientos financieros se gravan en el País Miembro en cuyo territorio
se impute y registre su pago, según el artículo 10; los dividendos y
participaciones sólo son gravables por el País Miembro donde estuviere
domiciliada la empresa que los distribuye, según el artículo 11; las ganancias
de capital sólo son gravables por el País Miembro en cuyo territorio estuvieren
situados los bienes al momento de su venta, con las excepciones para las naves,
aeronaves, autobuses, otros vehículos de transporte, títulos, acciones y otros
valores, según el artículo 12; las rentas provenientes de prestación de
servicios personales que sólo son gravables en el territorio del País Miembro
donde fueren prestados, según el artículo 13; tratamiento para los beneficios
empresariales por prestaciones de servicios, servicios técnicos, asistencia
técnica, y consultoría, en el País Miembro en cuyo territorio se produzca el
beneficio de tales servicios, según el artículo 14; las pensiones y anualidades
gravables en el País Miembro en cuyo territorio se encuentre su fuente
productora, según el artículo 15; y las actividades de entretenimiento público
gravables solamente en el País Miembro en cuyo territorio se hubieren efectuado
tales actividades, según el artículo 16.
“En materia de los impuestos al patrimonio, la
Decisión No. 578 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones — CAN
estableció que el patrimonio situado en el territorio de un País Miembro
únicamente será gravable por éste, según el artículo 17. La Decisión No. 578 de
la CAN, publicada en mayo 5 de 2004, empezó a regir en enero 1° de 2005, de
acuerdo con lo estipulado en su artículo 22. Por lo tanto, para Colombia estaba
vigente en diciembre 27 de 2006, cuando se promulgó la Ley 1111 de diciembre 27
de 2006”.
De forma que los
artículos 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006 y la expresión “nacionales”
contenida en el artículo 28 de la misma ley, vulneraron las anteriores
previsiones comunitarias al incluir dentro de la base gravable el valor del
patrimonio líquido poseído en enero 1° de 2007, excluyendo el valor patrimonial
neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales (expresión
también demandada) y los primeros doscientos veinte millones de pesos
($220.000.000) del valor de la casa de habitación. En concepto del actor al no
haberse excluido de forma expresa el valor del patrimonio líquido del obligado
ubicado en el exterior se vulneró el artículo 17 de la Decisión 578 de la
Comisión de la Comunidad Andina de Naciones - CAN, que prevé que el patrimonio
situado en el territorio de un País Miembro es gravado únicamente por éste. Por
lo tanto,
“Las normas demandadas que crean el impuesto al
patrimonio no distinguieron ni separaron el patrimonio líquido ubicado en
Colombia del patrimonio líquido ubicado en otros Países Miembros de la
Comunidad Andina de Naciones — CAN, sino que el total del patrimonio líquido
del obligado lo convirtieron en riqueza, y lo constituyeron en base gravable en
Colombia.
“Las normas demandadas no permiten excluir de
la base del patrimonio líquido total del obligado, el patrimonio líquido
situado en otros Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones — CAN. Y la
situación es más ostensible cuando de la base gravable sólo se puede excluir el
valor patrimonial neto de las acciones y aportes poseídos en sociedades
nacionales; no pudiéndose excluir el valor patrimonial neto de las acciones o
aportes poseídos en sociedades extranjeras ubicadas o domiciliadas en el
territorio de Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones — CAN distinto
del territorio colombiano.
“Las normas del derecho comunitario derivado,
provenientes del tratado — marco de la Comunidad Andina de Naciones — CAN, son
de obligatorio cumplimiento en Colombia, porque corresponden y son inherentes
al tratado internacional aprobado por Colombia; y la legislación ordinaria debe
respetar lo establecido en este tratado dentro del principio de integración de
la comunidad latinoamericana. Por lo cual, su violación, vulnera, también, el
Preámbulo y los artículos 9°, 93, 94, 150 numeral 16, 189 numeral 2 y 241
numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, ya que el Pueblo de
Colombia está comprometido a impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana, y que la política exterior de Colombia está orientada hacia la
integración latinoamericana y del caribe, y que los convenios internacionales
vigentes en Colombia son de obligatorio cumplimiento.
“Por lo cual, la totalidad de los artículos 25,
26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006, que crearon el impuesto al
patrimonio, son inconstitucionales por violar las normas del derecho
comunitario derivado, la Decisión No.578 de la Comunidad Andina de Naciones —
CAN; y también, la expresión “nacionales” contenida en el artículo 28 de la Ley
1111 de 2006, por la misma razón, es inconstitucional”.
A su turno, el
actor alega la inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ley 1111 de 2006, en
el cual se estableció la presunción de renta líquida del contribuyente en un
mínimo del tres por ciento (3%) de su patrimonio líquido en el último día del
ejercicio gravable inmediatamente anterior, y la expresión “nacionales”
contenida en el artículo 10 de la misma Ley, en el cual se estableció la forma
de realizar la depuración de la base de cálculo y de determinar la renta
presuntiva, y previó que se podían restar del patrimonio líquido del año
anterior el valor patrimonial neto de los aportes y acciones poseídos en sociedades nacionales.
Al igual que el
cargo expuesto en contra de los artículos 25,
26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006, y la expresión “nacionales” del
artículo 28 de la misma Ley, el actor estima que el
artículo 9 y la expresión “nacionales” contenida en el artículo 10 de la Ley
1111 de 2006 desconocen los contenidos  la Decisión No. 578 de la Comisión de la
Comunidad Andina de Naciones — CAN, en la cual se establece que “para
evitar la doble tributación, en materia del impuesto de renta, que las rentas
provenientes de bienes sólo son gravables en el País Miembro donde estén
situados(…)”. El demandante expresa el concepto
de la violación en los siguientes términos:
“(…) dentro del patrimonio liquido del
contribuyente en Colombia como una universalidad, resultante de restar de los
activos patrimoniales las deudas fiscales, están incluidos también los bienes y
deudas situadas en el territorio de los demás Países Miembros de la Comunidad
Andina de Naciones - CAN. Lo que significa, que el patrimonio liquido situado
en el territorio de los demás Países Miembros de la Comunidad Andina de
Naciones — CAN, está sujeto a renta presuntiva en Colombia, cuando sus rentas
tributan en el respectivo País Miembro donde están ubicados los bienes y
deudas, por decisión del derecho comunitario derivado.
“En la misma forma, al permitir en el artículo
10 literal a) de la Ley 1111 de 2006, que sólo se puede restar del patrimonio
líquido del año anterior, el valor patrimonial neto de los aportes y acciones
poseídos en sociedades nacionales (expresión demandada), implica que las
acciones y aportes poseídos en sociedades extranjeras situadas o domiciliadas
en el territorio de otros Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones —
CAN, están sujetos a renta presuntiva en Colombia, cuando dichas
acciones y aportes generan dividendos y participaciones gravables únicamente en
el País Miembro donde estuviere domiciliada la empresa que los distribuye,
según el artículo 11 de la Decisión No. 578 de la Comisión de la Comunidad
Andina de Naciones - CAN.
“Es decir, que se establece, en las normas
demandadas, doble tributación, al determinar renta presuntiva sobre el
patrimonio líquido situado en el territorio de otros países Miembros de la
Comunidad Andina de Naciones — CAN. Lo cual, es violatorio de la Decisión No.
578 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones — CAN, norma de derecho
comunitario derivado, obligatoria en Colombia, por provenir del tratado marco
del Acuerdo Subregional Andino, derecho comunitario originario”.
1.2.1.3  Intervenciones
1.2.1.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con respecto al aparente desconocimiento de la Decisión No 578
proferida por la Comunidad Andina de Naciones, afirma que si bien el Congreso
debe respetar los tratados internacionales aprobados por Colombia, las normas
de derecho comunitario comparten  la misma categoría de una ley ordinaria, por
lo que no existe superioridad de la normativa comunitaria frente a las leyes
internas expedidas por el Congreso. En ese sentido, acogiendo lo señalado en la
sentencia C-256 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), considera el Ministerio que el
derecho comunitario no se acomoda a los presupuestos del artículo 93
constitucional, por lo que no forma parte del bloque de constitucionalidad.
Aunado a lo anterior, estima que la
Decisión citada fija, entre otros, la jurisdicción correcta en los eventos en
los cuales se presente doble tributación, indicando de manera clara y precisa
la forma de resolver tales situaciones. Así, el artículo 3º de la Decisión 578
consagra que, “(…) los demás países miembros que de conformidad con su
legislación interna, se atribuyan potestad de gravar las referidas rentas,
deberán considerarlas como exoneradas, para los efectos de la correspondiente
determinación del impuesto a la renta o sobre el patrimonio”. Pero ello, a
juicio del Ministerio, no está creando una limitación a los países miembros
relacionada con una reserva de ley en materia tributaria, sino que, “si la
misma renta resulta gravada en el exterior por un país miembro, ésta debe ser
considerada para efectos del impuesto de renta interno, como una renta exenta
en el otro país miembro”.
Finalmente, el Ministerio de Hacienda
afirma que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre este tema,
por cuanto conforme con la Sentencia C-231 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), las decisiones proferidas por la Comunidad Andina de Naciones no son
referentes para ejercer el control constitucional.
1.2.1.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En relación con la presunta
inconstitucionalidad de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111
de 2006 y la expresión ‘nacionales” de los artículos 10 literal a) y 28 de la
Ley 111 de 2006, considera que la demanda es inepta por cuanto el demandante
pretende que se efectúe una revisión de las disposiciones acusadas frente a la
Decisión 578 de de la Comunidad Andina de las Naciones, y el juicio de
inconstitucionalidad exige una confrontación objetiva y verificable entre el
contenido de las normas acusadas y la Constitución Política.
Sin perjuicio de lo anterior, estima la
DIAN que si la misma renta resulta gravada en el exterior por un país miembro
de la Comunidad Andina, para efectos del impuesto de renta interno del otro
país miembro debe ser considerada como renta exenta. Así, concluye la DIAN que
“por lo tanto el hecho de que la Ley 1111 de
2006 no mencione expresamente el régimen para evitar la doble tributación
previsto por la Decisión 578 de 2004 no significa que desconozca su aplicación,
ni mucho menos que ello implique su violación pues en tal evento basta con
acudir a lo previsto por la misma decisión en el inciso 1 artículo 3
“Independientemente de la nacionalidad o domicilio de las personas, las rentas
de cualquier naturaleza que éstas obtuvieren, sólo serán gravables en el País
Miembro en que tales rentas tengan su fuente productora, salvo los casos de
excepción previstos en esta Decisión”, para que la autoridad tributaria
nacional reconozca la imposibilidad de someter nuevamente a imposición dicha
renta”.
1.2.1.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En relación con los cargos por vulneración
material de la Constitución, considera el ICDT que la Ley 1111 de 2006 es una
ley de carácter general para “financiar los gastos e inversiones del Estado”.
Por su parte, la Decisión 578 de la Comunidad Andina de Naciones es una norma
de carácter especial, aplicable a los países que conforman dicha comunidad, que
de manera alguna puede ser modificada por una ley de carácter general como
acontece con la Ley 1111 de 2006. En consecuencia, estima el ICDT que la Ley
1111 de 2006 no ha vulnerado el contenido de normas de derecho internacional.
1.2.1.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
La Procuraduría sostiene que los artículos
9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 y, la expresión “nacionales” contenida en los
artículos 10 literal a) y 28 de la Ley 1111 de 2006 son constitucionales, por
cuanto el incumplimiento por parte del Estado de los compromisos
internacionales adquiridos no lleva consigo la inconstitucionalidad de dichos
preceptos.
En concepto de la Procuraduría, la Decisión
578 de 2004 de la Comunidad Andina de Naciones no ostenta la categoría de norma
superior que condicione la validez del derecho interno, en tanto que “no es de
aquellos que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en los estados
de excepción: no hace parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto,
no procede un análisis de las disposiciones demandas por este aspecto”, por lo
cual las posibles contradicciones entre la ley y el derecho comunitario andino
no generan la declaración de inexequibilidad. En concepto de la Procuraduría,
“(…) la prevalencia de las normas comunitarias
sobre las normas locales y la obligatoria aplicación directa de las decisiones
de los órganos comunitarios creadoras de derecho secundado son situaciones
distintas al juicio abstracto de constitucionalidad, y comportan unos alcances
singulares, por cuya virtud la apreciación de las eventuales contradicciones
entre las prescripciones regionales y el derecho interno corresponde a los
jueces y a los operadores jurídicos encargados de resolver esos conflictos
concretos, teniendo como norte los efectos especiales y directos que en el
ordenamiento interno despliegan las normas supranacionales, cuya prevalencia
sobre las normas locales reguladoras de una misma materia implica el
desplazamiento que no la derogación de la norma nacional.”
En este orden de ideas, el Ministerio
Público solicitó a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 y, la
expresión “nacionales” contenida en los artículos 10 literal a) y 28 de la
misma Ley, en relación con los cargos por vulneración de la Decisión 578 de la
Comunidad Andina.
1.2.1.5  Problema
jurídico
El actor estima que las normas demandadas
no distinguieron ni separaron el patrimonio liquido ubicado en Colombia del
patrimonio líquido ubicado en otros países miembros de la Comunidad Andina, por
lo cual el total del patrimonio líquido del obligado[18]
constituye la base gravable en Colombia y no excluyeron el patrimonio líquido
del obligado ubicado en el exterior. En este sentido, las normas demandadas
violan la Decisión 578 de la Comunidad Andina de las Naciones, publicada en la
Gaceta Oficial de Acuerdo de Cartagena No. 1063 de mayo 5 de 2004, puesto que
el artículo 17 de la Decisión 578 del CAN, desde el primero de enero de 2005,
estableció expresamente que el patrimonio situado en el territorio de un país
miembro será gravado únicamente por éste, lo que quiere decir que en el
territorio Colombiano solo es gravado el patrimonio situado en Colombia. De
forma que las normas demandadas son inexequibles por violar la Decisión 578 del
CAN, y en consecuencia el preámbulo y los artículos 9, 93, 94,150 numeral 16,
189 numeral 2 y 241 numeral 10 de la Constitución Política.
De otra parte, el artículo 9 de la Ley 1111
de 2006 estableció la presunción de la renta líquida del contribuyente en un
mínimo del 3% de su patrimonio liquido, en el último día del ejercicio gravable
inmediatamente anterior, y el artículo 10 para la depuración de la base para el
cálculo, y para la determinación de la renta presuntiva (literal a), estableció
que se podían restar del patrimonio líquido del año anterior el valor
patrimonial neto de los aportes y acciones poseídas en sociedades nacionales.
Esto significa que el total del patrimonio líquido del año anterior del
contribuyente, incluye tanto el patrimonio liquido situado en el territorio
colombiano como el patrimonio liquido ubicado en los países miembros de la
Comunidad Andina, contrariando con ello la Decisión 578 del CAN en la que se establece,
para evitar la doble tributación en materia del impuesto a la renta, que las
rentas provenientes de bienes solo son gravables en el país miembro donde estén
situados.
Como cuestión inicial, la Corte debe
abordar si lo procedente es inhibirse, como lo solicita el Procurador General
de la Nación.
1.2.1.6  Consideraciones sobre la procedencia de la inhibición.
La Corte ha sostenido que:
“la legislación expedida por el organismo
supranacional goza de un efecto de prevalencia sobre las normas nacionales que
regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto, la norma
supranacional desplaza (que no deroga) – dentro del
efecto conocido como  preemption - a la norma
nacional”.[19]
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte no
puede efectuar un análisis de constitucionalidad a partir de la confrontación
de un texto de carácter legislativo con normas de derecho internacional que no
hacen parte del bloque de constitucionalidad, como es el caso de la Decisión
578 de la Comunidad Andina de Naciones. Sobre este punto, en la sentencia C-864
de 2006[20] la
Corte afirmó que:
“los Tratados de la CAN no constituyen un
parámetro para adelantar el control de constitucionalidad en razón de los meros
criterios económicos que en ellos se expongan, como reiteradamente lo ha
señalado esta Corporación”.
Ya la Corte se había pronunciado sobre el
tema mediante la sentencia C-256 de 1998[21], en
los siguientes términos:
“Ni los tratados de integración ni el derecho
comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93
constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores
del ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No. C-231 de
1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la
regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,
etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre
el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece
de sustento.
“Así pues, vistas las cosas a partir del
artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el bloque de
constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta
Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que la
incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad
tuviera una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es
de mérito anotar que para esta Corte, “la incorporación de una norma al bloque
de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta” y, en verdad,
las distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad y a la
integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos
fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados
en el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados
internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,
que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser
tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los
preceptos de la Carta.
“Sirven los anteriores argumentos al propósito
de demostrar que no existe la superioridad del derecho comunitario sobre la
Constitución, y que no es cierto que comparta con ella idéntica jerarquía.
Adicionalmente, el derecho comunitario tampoco conforma un cuerpo normativo
intermedio entre la Carta Fundamental y la ley ordinaria, ya que la aprobación
de los tratados por el Congreso se lleva a cabo mediante una ley ordinaria, de
modo que, analizadas las cosas desde la perspectiva del juicio de
constitucionalidad, las presuntas contradicciones entre la ley y el derecho
comunitario andino no generan la declaración de inexequibilidad, cuyo
presupuesto es la inconformidad de una norma inferior con otra superior y no
con otra de la misma jerarquía o proveniente de algún órgano comunitario”.[22]
En este orden de ideas, en la medida en que
la pretensión del demandante es que esta Corporación realice una comparación
entre una ley y una decisión comunitaria andina que no pertenece al bloque de
constitucionalidad, está Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111
de 2006 y la expresión “nacionales” contenida en los artículos 10 literal a) y
28 de la ley 111 de 2006.
1.2.2
Examen de constitucionalidad de las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 3 inciso
1°, “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable
de 2006” del artículo 6°, “a partir del año gravable de 2002” del artículo 10
literal d), “a partir del 1° de enero de 2003” del artículo 11, “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable de 2006” del
artículo 18, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 19, “del año 2007” del
artículo 26, “del año 2007” del artículo 28, “antes de la vigencia de esta
ley”, “2005” , “2006” del artículo 54 inciso primero y literales a), b) y c),
“antes de la vigencia de esta ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos primero y
segundo,  y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4; todas de
la Ley 1111 de 2006.
El actor acusa
las siguientes expresiones (todas de la Ley 1111 de 2006):
(i)
“A 31 de diciembre de 2006” contenida en el artículo 3 inciso 1; y “A 31 de diciembre de 1991” contenida en el artículo 3 inciso 2;
(ii)
“hasta el año gravable 2006” contenida en el artículo 6;
(iii)
“a partir del año gravable 2002” contenida en el artículo 10, literal d);
y “a partir del 1 de enero de 2003 y” contenida en el artículo 11, numeral 13;
(iv)
“a 31 de diciembre de 2006” contenida en el artículo 17; “hasta el año gravable 2006” contenida en el artículo 18; y “a 31 de diciembre de 2006” contenida en el artículo 19;
(v)
“del año 2007” contenida en el artículo 26; y “del año 2007” contenida en el artículo 28;
(vi)
“antes de la vigencia de esta ley”, “2005”, “2006” contenidas en el artículo 54, inciso 1 y
literales a), b) y c); y “antes de la
vigencia de esta ley”,
“de 2005”, contenidas en el artículo 55 incisos 1
y 2; y
(vii)
“correspondiente al año 2006” contenida en el artículo 76, parágrafo 4.
1.2.2.1  Razones
de la violación
En concepto de
Humberto de Jesús Longas Londoño las expresiones atrás señaladas violan el
principio de irretroactividad de la ley tributaria, contenido en los artículos
338 y 363 de la Constitución Política. En efecto, para el demandante dichas
expresiones son inconstitucionales por cuanto exigen aplicación retroactiva.
El actor expone
lo siguiente:
(i)
Con
respecto a las expresiones “A 31 de diciembre de 2006” contenida en el artículo
3 inciso 1; y “A 31 de diciembre de 1991” contenida en el artículo 3 inciso 2:
“El artículo 3° adicionó el artículo 68 del
Estatuto Tributario y determinó el costo fiscal de los activos en el impuesto
de renta y complementarios. Como tal, reguló la base en este impuesto que
resulta de hechos ocurridos durante un periodo determinado, y que sólo puede
aplicarse a partir del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de
la ley. La Ley 1111 de diciembre 27 de 2006 inició su vigencia en diciembre 27
de 2006, según el artículo 78: por lo cual, en este caso del artículo 3°, su
aplicación ocurre a partir el año gravable 2007, que se inicia en enero 1° de
2007. No puede aplicarse el artículo 3° de la Ley 1111 de 2006 antes de enero
1° de 2007; por tal razón, las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” y “a 31
de diciembre de 1991” del artículo 3° le están dando aplicación retroactiva a
dicho artículo 3° de esta Ley, que sólo puede aplicarse a partir de enero 1° de
2007 para los años gravables 2007 y siguientes”.
(ii)
En lo
concerniente a la expresión “hasta el año gravable 2006” contenida en el
artículo 6:
“El artículo 6° adicionó el artículo 149 del
Estatuto Tributario y determinó las pérdidas en la enajenación de activos en el
impuesto de renta y complementarios. Como tal, regula la base en este impuesto
que resulta de hechos ocurrido durante un período determinado, y que sólo puede
aplicarse a partir del período que comienza después de iniciar la vigencia de la
ley. La Ley 1111 de diciembre 27 de 2006 inició su vigencia en diciembre 27 de
2006, según el artículo 78; por lo cual, en este caso del artículo 6°, su
aplicación ocurre a partir del año gravable 2007, que se inicia en enero 1° de
2007. No puede aplicarse el artículo 6° de la Ley 1111 de 2006 antes de enero
1° del 2007; por tal razón, la expresión “hasta el año gravable 2006” del
artículo 6°, le está dando aplicación retroactiva a dicho artículo 6° de esta
Ley, que sólo puede aplicarse a partir de enero 1° de 2007, para los años
gravables 2007 y siguientes”.
(iii)
Frente a
las expresiones “a partir del año gravable 2002” contenida en el artículo 10,
literal d); y “a partir del 1 de enero de 2003 y” contenida en el artículo 11,
numeral 13:
“El artículo 10, modificó el artículo 189 del
Estatuto Tributario, sobre la depuración de la base de cálculo y determinación
de la renta presuntiva; y el artículo 11, modificó el artículo 191 del Estatuto
Tributario, sobre las exclusiones de la base de la renta presuntiva; todo en el
impuesto de renta y complementarios. Como tal, regulan la base de este impuesto
que resulta de hechos ocurridos durante un período determinado, y que sólo
pueden aplicarse a partir del periodo que comienza después de iniciar la
vigencia de la ley. La Ley 1111 de diciembre 27 de 2006 inició su vigencia en
diciembre 27 de 2006, según el artículo 78; por lo cual, en este caso de los
artículos 10 y 11, su aplicación ocurre a partir del año gravable 2007, que se
inicia en enero 1° de 2007. No pueden aplicarse los artículos 10 y 11 de la Ley
1111 de 2006 antes de enero 1° de 2007 por tal razón, las expresiones “a partir
del año gravable 2002” del artículo 10 literal d) y a partir del 1° de enero de
2003 y” del artículo 11 numeral 13, le están dando aplicación retroactiva a
dichos artículos 10 y 11 de esta Ley, que sólo pueden aplicarse a partir de
enero 1° de 2007, para los años gravables 2007 y siguientes”.
(iv)
En cuanto a
las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” contenida en el artículo 17; “hasta
el año gravable 2006” contenida en el artículo 18; y “a 31 de diciembre de 2006”
contenida en el artículo 19:
“El artículo 17 adicionó el artículo 267 del
Estatuto Tributario sobre la determinación del valor patrimonial de los activos
no monetarios; el artículo 18 modificó el parágrafo del artículo 271-1 del
Estatuto Tributario sobre el valor patrimonial de los derechos fiduciarios; y
el artículo 19 adicionó un artículo al Estatuto Tributario sobre la
revalorización del patrimonio; todos, en el impuesto de renta y
complementarios. Como tal, regularon la base de este impuesto que resulta de
hechos ocurridos durante un periodo determinado, y que sólo pueden aplicarse a
partir del período que comienza después de iniciarse la vigencia de la ley. La
Ley 1111 de diciembre 27 de 2006 inició su vigencia en diciembre 27 de 2006,
según el artículo 78; por lo cual, en este caso de los artículos 17, 18 y 19,
su aplicación ocurre a partir del año gravable 2007, que se inicia en enero 1°
de 2007. No pueden aplicarse los artículos 17, 18 y 19 de a Ley 1111 de 2006
antes de enero 10 de 2007; por tal razón, las expresiones “a 31 de diciembre de
2006” del artículo 17, hasta el año gravable 2006” del artículo 18, y “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 19, le están dando aplicación retroactiva a
dichos artículos 17, 18 y 19 de esta Ley, que sólo pueden aplicarse a partir de
enero 1° de 2007, para los años gravables 2007 y siguientes”.
(v)
Con
relación a las expresiones “del año 2007” contenida en el artículo 26; y “del
año 2007” contenida en el artículo 28:
“El artículo 26 modificó el artículo 293 del
Estatuto Tributario sobre el hecho generador del impuesto al patrimonio: y el
artículo 28 modificó el artículo 295 del Estatuto Tributario, sobre la base
gravable del impuesto al patrimonio; impuesto creado con la base que se
determina según los artículos 293 y 295 del Estatuto Tributario, normas
incluidas en el Libro Primero, impuesto sobre la renta y complementarios de
dicho Estatuto. Como tal, regulan la base de este nuevo impuesto al patrimonio
que resulta de hechos ocurridos durante un periodo determinado, y que sólo
pueden aplic1arse a partir del periodo que comienza después de iniciarse la
vigencia de la ley. La Ley 1111 de diciembre 27 de 2006 inició su vigencia en
diciembre27 de 2006, según el artículo 78; por lo cual, en este caso de los
artículos 26 y 28, su aplicación ocurre a partir del año gravable 2007 que se
inicia en enero 1° de 2007. Sin embargo, para los años gravables 2008, 2009 y
2010, periodos para los cuales también se creó el impuesto al patrimonio, según
el artículo 25 de dicha Ley, que modificó el artículo 292 del Estatuto
Tributario, la expresión “del año 2007” de los artículos 26 y 28 terminan
aplicándose retroactivamente para dichos períodos; por cuanto para cada uno de
estos períodos, 2008, 2009 y 2010, que se inician en enero 1° de 2008, enero 1°
de 2009 y enero 1° de 2010, se les está aplicando un hecho generador y una base
gravable que ocurrió en enero 1° de 2007; o sea, que se les está aplicando un
hecho ocurrido en un periodo anterior al periodo a partir del cual debe
aplicarse la ley tributaria. Por tal razón, las expresiones “del año 2007” del
artículo 26, “del año 2007” del artículo 28, se aplican retroactivamente para
los períodos 2008, 2009 y 2010, y son inconstitucionales”.
(vi)
En lo
concerniente a las expresiones “antes de la vigencia de esta ley”, “2005”, “2006”
contenidas en el artículo 54, inciso 1 y literales a), b) y c); y “antes de la
vigencia de esta ley”, “de 2005”, contenidas en el artículo 55 incisos 1 y 2:
“El artículo 54 estableció la conciliación
contenciosa administrativa tributaria para los contribuyentes y responsables de
los impuestos de renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional; y el
artículo 55 estableció la terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos tributarios para los contribuyentes y responsables de los
impuestos de renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional; normas
todas tributarias. Como tal, son leyes tributarias en las que las expresiones
demandadas se aplican con retroactividad. En efecto, las expresiones “antes de
la vigencia de esta ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1° y literales
a), b) y c) y “antes de la vigencia de esta ley” y “2005” del artículo 55
incisos 1° y 2°, son normas tributarias retroactivas que violan lo dispuesto en
el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia; en cuanto a que las
leyes tributarias, no se aplican con retroactividad. La Ley 1111 de 2006 inicia
su vigencia en diciembre 27 de 2006 y las expresiones demandadas establecen
hechos tributarios anteriores a la vigencia de esta Ley”.
(vii)
Finalmente,
con respecto a la expresión “correspondiente al año 2006” contenida en el
artículo 76, parágrafo 4:
“El artículo 76 modificó los artículos 189
(sic), 190 (sic), 210, 211 y 213 (sic) de la Ley 223 de 1995, sobre el impuesto
al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Como tal, regula la base de este
impuesto al consumo que resulta de hechos ocurridos durante un periodo
determinado; y que sólo pueden aplicarse a partir del período que comienza
después de iniciar la vigencia de la ley. La Ley 1111 de diciembre27 de 2006
inicia su vigencia en diciembre27 de 2006, según el artículo 78; por lo cual en
este caso del artículo 76, su aplicación ocurre a partir de enero 1° de 2007
como bien lo determinó el mismo artículo 76 al modificar los artículos 210 y
211 de la Ley 223 de 1995, que estableció la base gravable y las tarifas a
partir de enero 1° de 2007. No puede aplicarse el artículo 76 parágrafo 4 de la
Ley 1111 de 2006 antes de enero 1° de 2007; por tal razón, la expresión
“correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4 le está dando
aplicación retroactiva a dicho artículo 76 de esta Ley, que sólo puede aplicarse
a partir de enero 1° de 2007”.
1.2.2.2  Intervenciones
1.2.2.2.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Frente al cargo expuesto por el accionante
relacionado con la vulneración del principio de irretroactividad de la ley,
considera el Ministerio de Hacienda que el demandante no expresó de manera
clara y precisa los argumentos por los cuales alega la inconstitucionalidad de
las normas, dado que se limitó a transcribir las expresiones acusadas. Por lo
tanto, solicita que la Corte se declare inhibida frente a los cargos y
expresiones demandadas. Con todo, si la Corte decide estudiar de fondo las
acusaciones del actor, estima el Ministerio que las disposiciones atacadas son
constitucionales, por las siguientes razones:
El principio de irretroactividad de la ley
implica principalmente que ésta no puede tener efectos hacia el pasado, es
decir, con anterioridad a su vigencia, salvo en el evento que se trate de
garantizar el principio de favorabilidad. Para el Ministerio, la Corte ha
definido que la esencia del principio de irretroactividad de la ley tributaria
implica la imposibilidad de señalar consecuencias diferentes para actos, hechos
o situaciones que se encuentren consolidados jurídicamente en el tiempo, porque
la conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente para
el periodo fiscal respectivo y de acuerdo a las exigencias allí impuestas. Así,
del tenor literal de los artículos 338 y 363 de la Carta, concluye el
Ministerio que sólo puede hablarse de retroactividad de la ley,
“cuando ésta
dispone que se aplique con anterioridad a la fecha  de su expedición,
circunstancia que no se configura en el presente evento, pues del análisis del
texto de las mismas se infiere que se trata de una referencia a otras vigencias
fiscales que por si sola no debe entenderse como una aplicación retroactiva de
la ley”.
Frente a los
artículos 10 y 11 de la norma, indica el Ministerio que tales disposiciones no
fueron modificadas por la Ley 1111 de 2006, ya que en el caso del artículo 10,
lo único que hizo la ley fue reorganizar el contenido del artículo 189 del
Estatuto Tributario, que fue adicionado por el artículo 223 de la Ley 685 de
2001. Igual ocurrió con el artículo 11 numeral 13, que se encontraba
incorporado ya en el inciso 7º del artículo 189, que había sido modificado por la
Ley 788 de 2002.
En lo que
respecta a los artículos 3, 6, 17, 18, 19 acusados, estos hacen referencia al
sistema de ajustes por inflación, que fueron eliminados por la Ley 1111 de
2006, razón por la que el legislador tenía el deber de  indicar la forma en la
cual los contribuyentes debían continuar valorando sus activos  a partir del
año gravable 2007, tomando en consideración los valores que tenían ajustados
para el 31 de diciembre de 2006. Estos preceptos expresamente indican, que
serán aplicados a partir del año gravable 2007;  por ende, cuando las normas
hacen referencia a los años anteriores a su vigencia, la razón principal para
ese hecho “es la protección de los derechos de los contribuyentes que con
anterioridad a la expedición de la Ley 1111 de 2006 habían efectuado ajustes,
circunstancia que fue eliminada con la actual reforma”.
En lo
concerniente a los artículos 26 y 27, la indicación de un límite de tiempo no
implica tampoco que la norma se esté aplicando de manera retroactiva, pues la
norma expresamente señala que se aplicará a partir del año 2007.
En cuanto a las
expresiones contenidas en los artículos 54 y 55, relacionadas con la
conciliación en materia tributaria, alega el Ministerio que a ellas no les es
aplicable el artículo 338 de la Carta, porque no son normas de periodo, sino
que se refieren a temas generales de la política fiscal colombiana.
1.2.2.2.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En relación con las expresiones “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 3 inciso primero, “a 31 de diciembre de 1991”
del artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable de 2006” del artículo 6°,
“nacionales” del artículo 10 literal a), “a partir del año gravable de 2002”
del artículo 10 literal d), “a partir del 1°. de enero de 2003” del artículo
11, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable de 2006”
del artículo 18, “a 31 de diciembre de 2006”del artículo 19, “del año 2007” del
artículo 26, “del año 2007” del artículo 28 , “nacionales” del artículo 28
“antes de la vigencia de esta ley”, “2005” , “2006” del artículo 54 inciso
primero, “antes de la vigencia de esta ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos
primero y segundo, “del año 2007” del artículo 55 inciso primero, “y
correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4; todos de la Ley 1111
de 2006, considera la DIAN que en el texto de la demanda no se plantea un cargo
concreto “por lo que se incumple el requisito de la argumentación que permite
al juez constitucional confrontar el precepto vulnerado frente a la norma que
lo transgrede”, ya que para todos estos artículos el actor presenta el mismo
concepto de violación sin precisar para cada uno de ellos en qué consiste la
presunta violación del principio de irretroactividad de la ley. Concluye la
DIAN que “Es un planteamiento poco serio y carente de profundidad, hasta el
punto de que, concretamente en el caso de los artículos 10 y 11 no se da cuenta
de que se trata de normas que no fueron objeto de modificación por la ley
demandada y que lo que hizo la Ley 1111 de 2006, fue reorganizar el artículo
189 del Estatuto Tributario”.
No obstante lo anterior, considera la DIAN
que las expresiones demandadas respetan los principios constitucionales de no
retroactividad de la ley, ya que la retroactividad la ley supone que ésta se
aplique con anterioridad a la expedición de la ley, lo que no sucede en ninguna
de las normas demandadas ya que del texto de las mismas se infiere que de lo
que se trata es de una mención o referencia a otras vigencias fiscales, que por
sí sola no debe entenderse como una aplicación retroactiva de la ley.
En relación con la presunta inexequibilidad
de los artículos 10 y 11 de la Ley 1111 de 2006, la DIAN señala que el literal
d) del artículo 10 ya estaba contenido en el anterior artículo 189 del Estatuto
Tributario (adicionado por el artículo 233 de la Ley 685 del 2001), y el
numeral 13 del artículo 11 ya se encontraba incorporado en el inciso 7 del
anterior artículo 189 (modificado por la Ley 788 de 2002).
A su turno, estima la DIAN que la fijación
de un límite de tiempo para que se aplique el impuesto de patrimonio, de la que
tratan los artículos 26 y 27 demandados no tiene carácter retroactivo, puesto
que se extiende a partir del año 2007 hasta el 2010.
1.2.2.2.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
Para el ICDT, el que los artículos 10 y 11
aludan a la base de la renta presuntiva determinante del impuesto mínimo de
2002 y 2003, es un hecho que no permite deducir que sean disposiciones que se
apliquen a situaciones existentes, al iniciar esos periodos gravables. De
hecho, “poseído al iniciar el periodo gravable un patrimonio fiscal, (…) y
determinado de acuerdo con las normas vigentes ese día, su titular queda
obligado a pagar por ese periodo y según el artículo 188 de ET, por lo menos el
impuesto que resulte de la renta mínima y con el límite del artículo 259,
mínima calculada también de acuerdo con las disposiciones vigentes a la misma
fecha”.
En torno a los artículos 17, 18 y 19 de la
Ley 1111 de 2006, señala el ICDT que estos se refieren a los ajustes por
inflación que surgieron en normas anteriores a la Ley 1111 de 2006 y que fueron
derogados por ella, en el artículo 78. Sin serlo, tales ajustes produjeron el
efecto de un ingreso, pues tuvieron que computarse dentro de las bases del
impuesto resultante  en años anteriores al 2007. Por ende, de lo que se tratan
esas normas es de “la ultractividad de las disposiciones sobre ajustes, efecto
que, por justicia y equidad la Ley 1111 les atribuyó, es decir, de lo
directamente contrario a la facultad para aplicarlos en forma retroactiva” que
propone el demandante.
En relación con los artículos 26 y 28 de la
Ley 1111, opina el ICDT que ellos integran una proposición jurídica, en el
sentido de quienes (art. 25), “por poseer el 1º de enero de 2007 un patrimonio
por el valor que señala el artículo 26, igual o superior a tres mil millones de
pesos, son, según el artículo 27, deudores del tributo liquidado sobre esa base
o valor, calidad que tendrán respecto de cada cuota en las fechas que para su
pago la administración fije de los años 2007 a 2010; facultándolos el artículo
25, para que el gasto por concepto de cada cuota lo registren con contrapartida
en la cuenta de revalorización del patrimonio, de cuyo saldo trata el artículo
19, en procura de que los que sean titulares del saldo registren el gasto “sin
afectar los resultados” de cada uno de estos años”. En consecuencia, las expresiones
acusadas no conducen a que se de una aplicación retroactiva de la ley.
Por último, en lo concerniente a los
artículos 54 y 55 acusados, alega el ICDT que aunque son normas que versan
sobre tributos y sanciones, son esencialmente normas procesales, que tienen que
referirse  a actos anteriores de la ley que forman parte, por lo que cumplen
con el artículo 338 superior.
Así, los textos comentados  no conducen a
una aplicación retroactiva de la ley y son para el ICDT, constitucionales.
1.2.2.3  Concepto
del Procurador General de la Nación
Sobre los cargos por la presunta
retroactividad que consagran las expresiones demandas, la Procuraduría
considera que “ninguna de las expresiones acusadas establece la aplicación
retroactiva de la ley, pues todas hacen parte de disposiciones referidas a
vigencias fiscales anteriores, es decir que, con el fin de fundamentar los
cargos, el demandante hizo un análisis totalmente descontextualizado de las
normas acusadas y, por lo tanto, los argumentos carecen de pertinencia”.
En consecuencia, la Vista Fiscal solicita
declarar exequibles las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” contenida en el
inciso 1 del artículo 30, y “a 31 de diciembre de 1991” contenida en el inciso
2 del mismo artículo; “hasta el año gravable 2006” contenida en el artículo 60,
“A partir del año gravable 2002” contenida en el literal d) del artículo 10, “A
partir del 10 de enero de 2003 y” contenida en el artículo 11, “a 31 de
diciembre de 2006” contenida en el artículo 17; “hasta el año gravable 2006”
contenida en el artículo 18; “a 31 de diciembre de de 2006” contenida en el
artículo 19; “del año 2007” contenida en el artículo 26; “del año 2007”
contenida en el artículo 28; “antes de la vigencia de esta ley”, “de 2005”y “2006”
contenida en el artículo 54, inciso primero, literales a), b) y c); “del año 2007”
contenida en el inciso primero del artículo 54; “antes de la vigencia de esta
Ley’ y “de 2005” contenida en el artículo 55, incisos primero y segundo; “del
año 2007”, contenida en el inciso primero del mismo artículo y,
“correspondiente al año de 2006” contenida en el artículo 76, parágrafo 4 de la
misma ley, por los cargos de la demanda.
1.2.2.4  Problema
jurídico
En relación con las expresiones señaladas,
el actor manifiesta que violan los artículos 338 y 363 de la Constitución
porque establecen una aplicación retroactiva de las normas tributarias. Al
respecto, manifiesta el accionante:
“Se reguló la base del impuesto que resulta de
hechos ocurridos durante un periodo determinado y que solo puede aplicarse a
partir del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de la Ley 1111
de 2006 que inició su vigencia el día 27 de diciembre de 2006, por lo cual su
aplicación ocurre a partir del año gravable de 2007 por tal razón, a las
expresiones demandadas se les está dando aplicación retroactiva”.
Con base en los antecedentes, la Corte
formula el siguiente problema jurídico: ¿las expresiones anteriormente
señaladas violan el principio de irretroactividad tributaria?
1.2.2.5  Consideraciones
En la Constitución se establecieron dos
normas que regulan la aplicación de la ley tributaria en el tiempo. De una
parte, el inciso segundo del artículo 363 según el cual “las leyes
tributarias no se aplicarán con retroactividad” y, de otra parte, el inciso
tercero del artículo 338 que señala que “Las leyes, ordenanzas o acuerdos
que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un periodo de tiempo determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo”.
De la simple lectura de las disposiciones
acusadas se advierte que no tienen carácter retroactivo, pues en la mayoría de
estas se está señalando que tendrá aplicación a partir del año gravable del
2007. En este sentido, la Corte comparte el concepto esbozado por varios
intervinientes según el cual cuando [la Ley 1111 de 2006] hace referencia a
años gravables anteriores está animada por un objeto integrador, debido a que
los contribuyentes antes de la expedición de la Ley 1111 de 2006 en la que se
eliminó el sistema de ajustes, habían efectuado los ajustes a la luz de la
legislación existente.
No obstante, pasa la Corte a revisar la
constitucionalidad de cada una de las expresiones demandadas por tener, en
concepto del actor, carácter retroactivo:
(i)
Las expresiones “a 31 de diciembre de 2006”
del artículo 3 inciso 1 y “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3
inciso 2.
Dispone la norma demandada parcialmente:
“Artículo 3. Adicionase el Estatuto Tributario
con el siguiente artículo:
“Artículo 68. Costo fiscal de activos. A partir
del año gravable 2007, la determinación del costo fiscal de los activos que
hayan sido objeto de ajustes por inflación, se realizará con base en el costo
ajustado de dichos activos a 31 de diciembre de 2006.
Cuando se trate de bienes depreciables,
agotables o amortizables, la deducción o el costo por depreciación, agotamiento
o amortización, se determinará sobre el costo del bien, sin incluir los ajustes
a que se refieren los artículos 70, 72 y 90-2 de este Estatuto, el artículo 65
de la Ley 75 de 1986, el artículo 16 de la Ley 49 de 1990, ni los ajustes por
inflación sobre dichas partidas, ni los ajustes por inflación a los mayores
valores fiscales originados en diferencias entre el costo fiscal de los
inmuebles y el avalúo catastral cuando este hubiere sido tomado como valor
patrimonial a 31 de diciembre de 1991."
Como se observa de la simple lectura de la
norma, la misma regula hechos futuros: “a partir del año gravable 2007” el
costo de los activos se determinará con base en los costos de los mismos a 31
de diciembre de 2006. Dicha referencia al valor de los activos no puede dar
lugar a afirmar que existe retroactividad de la ley, sino que la norma acusada
se refiere a la aplicación de un método para la determinación del costo de los
activos. Siendo así, mal puede argüirse que el precepto legal demandado tenga
carácter retroactivo.
(ii)
La expresión “hasta el año gravable de 2006”
del artículo 6.
Dispone la norma demandada parcialmente:
“ARTÍCULO 6. Modificase el artículo 149 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 149. Pérdidas en la enajenación de
activos. El valor de los ajustes efectuados sobre los activos fijos a que se
refieren los artículos 73, 90-2 y 868 de este Estatuto y el artículo 65 de la
Ley 75 de 1986, no se tendrá en cuenta para determinar el valor de la pérdida
en la enajenación de activos. Para este propósito, forman parte del costo los
ajustes por inflación calculados, de acuerdo con las normas vigentes al
respecto hasta el año gravable 2006”.
Para efectos de determinar el valor de los
ajustes de ciertos activos fijos, la norma parcialmente demandada establece que
forma parte de dicho cálculo el costo de los ajustes por inflación, que a su
turno se calculan con base en las normas vigentes hasta el año gravable 2006.
La norma no prescribe que los ajustes por inflación se calculen con base en una
nueva metodología. En consecuencia, la ley no alteró situaciones jurídicas
consolidadas anteriores a su vigencia y, por ende, la expresión aquí analizada
adolece de carácter retroactivo.
(iii)
Las expresiones “a partir del año
gravable de 2002” del artículo 10 literal d) y “a partir del 1° de enero
de 2003” del artículo 11.
Disponen las normas demandadas
parcialmente, en lo pertinente:
“ARTÍCULO 10. Modificase el artículo 189 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 189. Depuración de la base de cálculo
y determinación. Del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve
de base para efectuar el cálculo de la renta presuntiva, se podrán restar
únicamente los siguientes valores:
“d) A partir del año gravable 2002 el
valor patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo
objeto social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de
hidrocarburos líquidos y gaseosos”.
“ARTÍCULO 11. Modificase el artículo 191 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 191. Exclusiones de la renta
presuntiva. De la presunción establecida en el artículo 188 se excluyen:
“13) A partir del 1° de enero de 2003 y
por el término de vigencia de la exención, los activos vinculados a las
actividades contempladas en los numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 9° del artículo
207-2 de este Estatuto, en los términos que establezca el reglamento”.[23]
La norma no establece la alteración del
cálculo de la renta presuntiva para años fiscales anteriores al 2007. Por el
contrario, establece que para efectos de la depuración de la base de cálculo
que sirve para su determinación, se tendrán en cuenta, entre otros factores, el
valor patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo
objeto social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de
hidrocarburos líquidos y gaseosos “a partir del año gravable 2002”. En este
orden de ideas, no se alteran situaciones jurídicas consolidadas, en la medida
en que no se está modificando la liquidación de la renta presuntiva de
vigencias fiscales anteriores.
En el caso bajo examen se advierte de la
simple lectura del parágrafo 2 del artículo 11 de la Ley 1111 de 2006 y de la
expresión demandada en él contenida, que ésta no tiene carácter retroactivo,
pues simplemente se está consagrando la vigencia de una exención, esto es “ a
hechos generadores que en principio estarían total o parcialmente gravados,
pero que por razones de política económica, fiscal, social o ambiental el
órgano competente decide sustraerlos total o parcialmente de la base gravable
dentro del proceso de depuración de la renta”[24],
que comienza el primero de enero de 2003 (aparte demandado), es decir, que
establece el período en el cual las exenciones permitidas en la determinación
de la base de cálculo para liquidar la renta presuntiva se aplican. No regula
por tanto hechos pasados, ni altera las liquidaciones que de renta presuntiva
se hicieron en vigencias anteriores. En este orden de ideas, la Sala Plena
concluye que el aparte acusado no tiene carácter retroactivo.
(iv)
La expresión “a 31 de diciembre de 2006”
del artículo 17.
Dispone la norma demandada parcialmente, en
lo pertinente:
“ARTÍCULO 17. Adicionase el artículo 267 del
Estatuto Tributario con el siguiente inciso:
“A partir del año gravable 2007, la
determinación del valor patrimonial de los activos no monetarios, incluidos los
inmuebles, que hayan sido objeto de ajustes por inflación, se realizará con
base en el costo ajustado de dichos activos a 31 de diciembre de 2006,
salvo las normas especiales consagradas en los artículos siguientes.”
Igual comentario al que antes se efectuó en
relación con las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 3
inciso 1 y “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3 inciso 2, merece
la expresión que aquí se analiza. En efecto, la norma demandada establece la
forma en que habrán de determinarse el valor patrimonial de los activos no
monetarios para el año fiscal 2007, para lo cual se toma como referente el
valor de los mismos a 31 de diciembre de 2006. Ello no hace, de suyo, la norma
retroactiva, pues – una vez más – el valor patrimonial de los activos no
monetarios de vigencias anteriores al 2007 no se ve afectado de ninguna manera.
La definición de un punto en el tiempo en este caso no tiene carácter
retroactivo pues el mismo se toma como referencia para regular situaciones
hacia el futuro, es decir, a partir de la vigencia de la ley acusada.
(v)
La expresión “hasta el año gravable de 2006”
del artículo 18.
Dispone la norma demandada parcialmente:
“ARTÍCULO 18. Modificase el Parágrafo del
artículo 271-1 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Parágrafo. Para fines de la determinación del
impuesto sobre la renta y complementarios, los fiduciarios deberán expedir cada
año, a cada uno de los beneficiarios de los fideicomisos a su cargo, un
certificado indicando el valor de sus derechos, los rendimientos acumulados
hasta el 31 de diciembre del respectivo ejercicio, aunque no hayan sido
liquidados en forma definitiva y los rendimientos del último ejercicio
gravable. En caso de que las cifras incorporen ajustes por inflación de
conformidad con las normas vigentes hasta el año gravable 2006, se
deberán hacer las aclaraciones de rigor.”
La Corte no estima que la expresión
demandada de manera alguna determine la aplicación retroactiva de la ley
tributaria, esto es, la aplicación a vigencias fiscales anteriores al año 2007.
En efecto, la expresión sólo precisa que la norma que deberá aplicarse a fin de
determinar el impuesto sobre la renta y complementarios, en los casos en que
las cifras incorporen ajustes por inflación, será aquella vigente hasta el año
2006. En consecuencia, la Corte habrá de declarar la exequibilidad de la
expresión “hasta el año gravable de 2006” contenida en el artículo 18 de
la Ley 1111 de 2006, en relación con el cargo planteado.
(vi)
La expresión “a 31 de diciembre de
2006”del artículo 19.
Dispone la norma demandada parcialmente, en
lo pertinente:
“Artículo 19. Adicionase un artículo al
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 273. Revalorización del Patrimonio. A
partir del año gravable 2007 y para todos los efectos, el saldo de la cuenta de
revalorización del patrimonio registrado a 31 de diciembre de 2006,
forma parte del patrimonio del contribuyente”.
La norma de la cual hace parte la expresión
acusada fija su vigencia: “a partir del año gravable 2007”, con el efecto de
incluir la cuenta de revalorización del patrimonio como parte del patrimonio
del contribuyente. Para dicho efecto, y sólo a partir del año 2007 se incluirá
la cuenta antes mencionada, para lo cual se debe tomar un valor, que en este
caso es el registrado a 31 de diciembre de 2006. Dicha elección del legislador
no supone que se alteren situaciones pasadas, pues se insiste, la referencia al
31 de diciembre de 2006 tiene como objetivo calcular un impuesto hacia el
futuro, de lo cual se sigue que el cargo por retroactividad de la expresión no
está llamado a prosperar.
(vii)
Las expresiones “del año 2007” del
artículo 26 y “del año 2007” contenida en el artículo 28.
Disponen las normas demandadas
parcialmente:
“Artículo 26. Modificase el artículo 293 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 293. Hecho generador. El impuesto a
que se refiere el artículo anterior se genera por la posesión de riqueza a 1° de
enero del año 2007, cuyo valor sea igual o superior a tres mil millones
de pesos ($ 3.000.000.000)”.
“Artículo 28. Modificase el artículo 295 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 295. Base gravable. La base imponible
del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido
del contribuyente poseído el 1° de enero del año 2007, determinado
conforme lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo
el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades
nacionales, así como los primeros doscientos veinte millones de pesos
($220.000.000) del valor de la casa o apartamento de habitación.”
Al igual que lo dicho en el caso de otras
expresiones acusadas la Sala Plena observa que las que aquí se analizan sólo
pretenden fijar un punto en el tiempo para la determinación del hecho generador
del impuesto al patrimonio, que de manera alguna puede ser interpretado como
una autorización para la aplicación hacia el pasado de las normas tributarias
adoptadas. La Corte desestimará también este cargo.
(viii)      Las expresiones “antes de la vigencia de esta ley”, “2005”, “2006”
contenidas en el artículo 54, inciso 1 y literales a), b) y c); y “antes de la
vigencia de esta ley”, “de 2005”, contenidas en el artículo 55 incisos 1 y 2.
Disponen las normas demandadas
parcialmente, en lo pertinente:
“Artículo 54. Conciliación contenciosa
administrativa tributaria. Los contribuyentes y responsables de los impuestos
sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, que hayan
presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la vigencia de esta
Ley, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva,
podrán conciliar hasta el día 31 de julio del año 2007, con la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales hasta un veinte (20%) por ciento del mayor
impuesto discutido, y el valor total de las sanciones e intereses según el
caso, cuando el proceso contra una liquidación oficial se halle en primera
instancia, lo anterior siempre y cuando el contribuyente o responsable pague el
ochenta por ciento (80%) del mayor impuesto en discusión.
“Si se trata de una demanda contra una
resolución que impone una sanción, se podrá conciliar hasta un veinte por
ciento (20%) el valor de la misma, para lo cual se deberá pagar el ochenta por
ciento (80%) del valor de la sanción y su actualización, según el caso.
“Cuando el proceso contra una liquidación
oficial se halle en única instancia o en conocimiento del Honorable Consejo de
Estado, se podrá conciliar sólo el valor total de las sanciones e intereses,
siempre que el contribuyente o responsable pague el ciento por ciento (100%)
del mayor impuesto en discusión.
“Para tales efectos se deberá adjuntar la
prueba del pago o acuerdo de pago de:
“a.    La liquidación privada de impuesto sobre
la renta por el año gravable 2005 cuando se trate de un proceso por
dicho impuesto.
“b.     Las declaraciones del impuesto a las
ventas correspondientes al año 2006, cuando se trata de un proceso por
dicho impuesto.
“c.     Las declaraciones de retención en la
fuente correspondientes al año 2006, cuando se trate de un proceso por
este concepto
“d.     De los valores conciliados, según el
caso.
“El acuerdo conciliatorio prestará mérito
ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del
Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada.
“Lo no previsto en esta disposición se regulará
conforme a la Ley 446 de 1998 y el Código Contencioso Administrativo, con
excepción de las normas que le sean contrarias.
“Las disposiciones contenidas en el presente
artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las
obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del
impuesto al consumo.
“No se aplicará esta disposición para los
procesos que se encuentren en recurso de súplica.
“Artículo 55. Terminación por mutuo
acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Los contribuyentes y
responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la
fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta Ley,
Requerimiento Especial, Pliego de Cargos, Liquidación de Revisión o Resolución
que impone sanción, podrán transar hasta el 31 de julio del año 2007 con la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
“a.      Hasta un cincuenta por ciento (50%)
del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y
el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el
evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el
contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el
cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto.
“b.      Hasta un veinticinco por ciento (25%)
del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización
según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no
hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y el
contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y
cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente.
“c.      Hasta un cincuenta por ciento (50%)
del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un
pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución
sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la
sanción propuesta.
“d.      Hasta un veinticinco por ciento (25%)
del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado
resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por
ciento (75%) del valor de la sanción impuesta.
“Para tales efectos dichos contribuyentes
deberán adjuntar la prueba del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada
del impuesto de renta por el año gravable de 2005, del pago o acuerdo de
pago de la liquidación privada del impuesto o retención según el caso
correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago o acuerdo de
pago de los valores transados según el caso.
“La terminación por mutuo acuerdo que pone fin
a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de
conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario,
y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de
las sumas en discusión.
“Los términos de corrección previstos en los
artículos 588, 709 Y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente
con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición, y la del
parágrafo transitorio del artículo 424 del Estatuto Tributario.
“Las disposiciones contenidas en el presente
artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las
obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del
impuesto al consumo”.
En relación con las expresiones demandadas,
de una parte un conjunto de ellas (“antes de la vigencia de esta Ley”) definen
el universo de procesos sobre los cuales puede haber lugar a la conciliación
contenciosa administrativa o  una transacción. La Corte encuentra que en este
caso el legislador optó por establecer un límite a los procesos sobre los
cuales se pueden utilizar los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos mencionados, pero que de manera alguna da lugar a afirmar que se
alteren situaciones pasadas consolidadas. En este orden de ideas, en relación
con el cargo de retroactividad de la expresión “antes de la vigencia de esta
Ley” contenida en los artículos 54 y 55 la Corte habrá de declararlas
exequible.
El segundo conjunto de expresiones (“2005”
y “2006”) se relacionan con el año del cual debe aportarse la prueba exigida
por la norma para que se pueda adelantar la conciliación o la transacción,
según corresponda. La Corte estima que la elección del legislador sobre el
momento en el tiempo del cual debe proceder la prueba aquí descrita de manera
alguna compromete el principio constitucional de irretroactividad de la ley
tributaria.
(ix)
La expresión “correspondiente al año 2006”
contenida en el artículo 76, parágrafo 4.
Dispone la norma demandada parcialmente, en
lo pertinente:
“Artículo 76. Modificanse los artículos 189,
190, 210 y 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:
“Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado.
“(…)
“Artículo 211. Tarifas. A partir del 1º. de
enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado, serán las siguientes:
“Parágrafo 1. Dentro de las anteriores tarifas
se encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley
30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al
consumo.
“Parágrafo 2. La tarifa por cada gramo de
picadura rapé o chinú será de $30.
“Parágrafo 3. Las tarifas aquí señaladas se
actualizaran anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al
consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de
Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y
publicará antes del 1 de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo
caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada.
“Parágrafo 4. Para estos efectos se tendrán en
cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006”.
Al igual que en los casos de otras de las
expresiones acusadas, a través de la expresión “correspondientes al año 2006”
contenida en el parágrafo 4 del artículo 76, se busca determinar un universo de
referencia técnico para lo cual el legislador define que las tarifas se
aplicarán teniendo en cuenta los precios que estos bienes tenían en el año
2006. Lo anterior no significa que el impuesto al consumo de cigarrillos y
tabaco liquidado en vigencias anteriores al 2007 se afecte. La norma acusada
claramente dice que regula las tarifas de este impuesto “a partir del 1° de
enero del año 2007”. La Corte considera que la referencia a los precios del
2006 no torna la norma inconstitucional por retroactividad.
1.2.3    Examen de constitucionalidad de los artículos 16, 71, 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006.
1.2.3.1  Normas
demandadas
Las disposiciones acusadas establecen:
“Artículo 16. Adicionase el siguiente artículo:
“El Ministro de Minas y Energía fijará el
precio de venta de las exportaciones de minerales, cuando se trate de
exportaciones que superen los cien millones de dólares (US $ 100.000.000) al
año, teniendo en cuenta los precios en términos FOB en puerto colombiano que
paguen los consumidores finales de estos minerales.
“Para tal efecto, el Ministro de Minas y
Energía podrá solicitar a las empresas mineras, al exportador o a sus
vinculados, las facturas de venta al consumidor final o una certificación de
los auditores fiscales en las que consten los valores de estas transacciones.
Se entiende por consumidor final, el comprador que no sea vinculado económico o
aquel comprador que adquiera embarques de minerales para ser reprocesados o
fragmentados para su posterior venta a pequeños consumidores.
“El Gobierno reglamentará el procedimiento
mediante el cual se dará aplicación a lo dispuesto en este Parágrafo y fijará
un término de transición para que el mismo entre en vigencia”.
“Artículo 71.
Tasa por servicios de inspección no intrusiva de mercancías. Crease a favor de la
Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien obrará como sujeto
activo, una tasa generada por la prestación de servicios de inspección no
intrusiva de carga, unidades de carga y mercancías que ingresen o salgan del
territorio nacional y sobre las cuales se surtan trámites de reconocimiento o
inspección en desarrollo del control aduanero cumplido en lugares habilitados,
autorizados o declarados por la misma entidad.
“La prestación de servicios de inspección no
intrusiva a cargo de la autoridad aduanera con infraestructura tecnológica
propia o de terceros autorizados, constará entre otros aspectos de
verificaciones ágiles sobre la naturaleza, estado, peso, cantidad, requisitos
formales y demás características de carga, unidades de carga y mercancías. De
establecerse indicios de carga no presentada, mercancías no declaradas o de
cualquier otro incumplimiento de disposiciones legales, procederá la inspección
física por parte de la autoridad aduanera o de otras autoridades de control.
“Son sujetos pasivos de la tasa por la
prestación de servicios de inspección no intrusiva los importadores,
exportadores o transportadores, directamente o a través del respectivo
declarante.
“Las tarifas de la tasa por la prestación de
los servicios de inspección no intrusiva serán fijadas por el Gobierno
Nacional, de acuerdo con el sistema y método establecidos a continuación:
“1.      Sistema: Para la fijación de las tarifas
se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
“a)     Costo de inversión inicial. Es el valor
de adquisición de la infraestructura tecnológica y física para la prestación
del servicio de inspección no intrusiva que incluye, entre otros conceptos, el
hardware y software para su correcto funcionamiento, predios requeridos para la
instalación de los sistemas, infraestructura para el montaje de equipos y
redes, derechos de uso y de explotación de licencias de software, contratación
y capacitación de personal, infraestructura de operación, pólizas, gastos
financieros, actividades de preinversión y otros costos inherentes.
“b)     Costos de mantenimiento rutinario. Se
entiende como todos los costos necesarios para mantener en las mejores
condiciones de operatividad de la infraestructura de inspección no intrusiva.
“c)     Costos de mantenimiento preventivo. Se
entiende como el valor necesario para prevenir el deterioro de la
infraestructura.
“d)     El costo del mantenimiento correctivo.
Entendido como el valor de las actividades necesarias para reconstruir,
recuperar o sustituir las condiciones originales de la infraestructura.
“e)     El costo de mejoramiento. Entendido
como el valor necesario para mejorar, ampliar, adecuar o actualizar la
infraestructura existente.
“f)       El costo de la operación de la
infraestructura y del sistema. Entendido como el valor de las acciones
necesarias para cubrir los gastos directos e indirectos para garantizar la
adecuada prestación del servicio con la respectiva interventoría técnica. Entre
los gastos de operación se tienen la nómina, derechos, asistencias técnicas,
contraprestaciones, uso de la infraestructura, impuestos, tasas.
“2.      Método. Una vez determinados los
costos conforme al sistema, el Gobierno Nacional fijará la distribución de los
mismos entre los sujetos pasivos de la tasa aplicando el siguiente método:
“a)     En primera instancia deberá estimar, el
número y/o porcentaje de inspecciones no intrusivas a realizar, con base en la
información estadística de importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros.
“b)     Con base en los requerimientos técnicos
del país y la información estadística de los rendimientos de la infraestructura
a utilizar, se deberá determinar la capacidad de la misma y se calcularán los
costos de inversión asociados a ésta de acuerdo con el literal anterior.
“c)     Los costos deben garantizar la
competitividad del comercio exterior del país y tener en cuenta la diferencia
de los bienes objeto de inspección no intrusiva y el volumen ocupado de la
unidad de carga.
“d)     La tarifa variará con el fin de
mantener un equilibrio entre los ingresos y los costos asociados, de acuerdo a
lo definido en el literal anterior.
“En todos los casos, el valor correspondiente a
la tasa por la prestación del servicio de inspección no intrusiva, deberá
cancelarse con anterioridad al retiro de la carga, unidad de carga o mercancías
del lugar habilitado, autorizado o declarado por la DIAN. Este servicio está
excluido del impuesto sobre las ventas.
“La administración, recaudación, fiscalización,
determinación, discusión y cobro de la tasa a que se refiere este artículo,
estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, conforme a las normas de procedimiento aduanero,
directamente o a través de terceros autorizados”.
“Artículo 76.
Modificanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, los
cuales quedan así:
“Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado.
“Artículo 210. Base Gravable. A partir del 1º
enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público
certificado semestralmente por el DANE.
“Artículo 211. Tarifas. A partir del 1º. de
enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado, serán las siguientes:
“1)     Para los cigarrillos, tabacos, cigarros
y cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $2000 será de $400 por
cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
“2)     Para los cigarrillos, tabacos, cigarros
y cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2000 pesos será de
$800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
“Parágrafo 1. Dentro de las anteriores tarifas
se encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley
30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al
consumo.
“Parágrafo 2. La tarifa por cada gramo de
picadura rapé o chinú será de $30.
“Parágrafo 3. Las tarifas aquí señaladas se
actualizaran anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al
consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de
Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y
publicará antes del 1 de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo
caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada.
“Parágrafo 4. Para estos efectos se tendrán en
cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006.
“Artículo 77. En los demás aspectos, el
impuesto se seguirá rigiendo por las disposiciones de la ley 223 de 1995, sus
reglamentos, y/o las normas que los modifiquen o sustituyan, en tanto sean
compatibles con las disposiciones del presente capítulo”.
1.2.3.2  Razones
de la violación.
El demandante acusa la inconstitucionalidad
de los artículos 16, 71, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por violación del principio
de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.
En concepto del actor, los artículos antes señalados se refieren a materias
diferentes de la que constituye la esencia del proyecto de Ley 039 Cámara, que
habría de convertirse en la Ley 1111 de 2006, y que corresponde a los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
previstos en el Estatuto Tributario. El actor señala con respecto a cada una de
las disposiciones demandadas lo siguiente:
(i)
El artículo 16 de la Ley 1111 de 2006,
incluido en el Capítulo 1 sobre el impuesto de renta, dispone la fijación del
precio de venta de las exportaciones de minerales por el Ministerio de Minas y
Energía, asunto este completamente diferente al impuesto de renta.
(ii)
El artículo 71 de la Ley 1111 de 2006, en el
que se crea la tasa por servicios de inspección no intrusiva de mercancías
(carga, unidades de carga y mercancías que ingresen o salgan del territorio
nacional) sobre las cuales se surtan trámites de reconocimiento o inspección en
desarrollo del control aduanero cumplido en lugares habilitados, autorizados o
declarados por la DIAN. En concepto del actor, se trata de una tasa aduanera,
que por consiguiente debe estar consagrada en el régimen de aduanas, que se
rige por normas distintas del Estatuto Tributario.
(iii)
Los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006
regulan el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, los cuales no
son materia de los impuestos nacionales administrados por la DIAN y a los que
se refiere el Estatuto Tributario, puesto que se trata de un impuesto
administrado por las entidades territoriales.
1.2.3.3
Intervenciones
1.2.3.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Para el Ministerio de Hacienda, el cargo de
carencia de unidad de materia de los artículos demandados, no está llamado a
prosperar. Afirma esa entidad, que el artículo 16 tiene una relación objetiva y
de conexidad con el tema central objeto de la Ley, toda vez que el artículo
está autorizando al Ministerio de Minas y Energía a determinar la forma en la
cual se liquidará el impuesto, sin atribuirle al ministerio la facultad de
determinar los elementos del tributo. Por lo tanto se cumple con el artículo
338 de la Carta que autoriza al legislador a establecer los elementos del
tributo. Además, en atención a la sentencia C-532 de 2003 considera que  el
hecho de que el precepto se encuentre incluido en el capítulo relacionado con
el impuesto a la renta no conlleva por esa razón su inexequibilidad, ya que el
principio de unidad de materia debe entenderse de manera flexible a fin de
respetar el principio democrático. Así, afirma que sólo son contrarios a ese
principio, aquellas normas que no tengan conexidad causal, teleológica, o
sistemática con la materia dominante en la ley.
En relación con el artículo 71, afirma el
Ministerio que la norma no carece de unidad de materia con la ley que se
estudia, porque está creando un tributo, con los elementos esenciales que lo
caracterizan, por lo que guarda una relación de conexidad con la Ley 1111 de
2006.
Sobre los artículos 76 y 77, insiste el
Ministerio en que existe unidad de materia, teniendo en cuenta que el
Legislador está desarrollando el artículo 388  de la Constitución, sin que tal
facultad se encuentre radicada en forma exclusiva en las entidades
territoriales, toda vez, que éstas solamente tienen la posibilidad de
determinar los elementos del tributo, cuando el legislador no los determine o
cuando previamente lo autorice.
1.2.3.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En concepto de la DIAN, el principio de
unidad de materia no se vulneró por cuanto el contenido de las disposiciones
acusadas se relacionan con el tema central del cuerpo normativo a pesar de
estar referidas a materias diferentes, ya que “guardan una conexión objetiva y
razonable”. En efecto, según la DIAN los preceptos demandados “tienen un común
denominador que los relaciona y es el manejo de temas económicos, en sus
manifestaciones tributarias, y aduaneras, guardando todas una conexión objetiva
y razonable”.
1.2.3.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En opinión del ICDT, el artículo 16 acusado
versa sobre ingresos, que es el primer factor de la base del impuesto sobre la
renta. Por ende, estima que el artículo no es ajeno al régimen de ese tributo,
sino que forma parte de la materia respectiva, por lo que frente a ese precepto
se aparta de las críticas del demandante.
En lo que respecta al artículo 71 acusado,
-sobre la tasa en favor de la DIAN por inspeccionar como autoridad aduanera
mercancías de manera no intrusiva- el ICDT afirma que ello forma parte de las
competencias consagradas en el Artículo 150 numeral 19 literal c) de la Carta,
sobre el control y regulación del régimen de aduanas. Como ello tiene que ver
efectivamente con “la política comercial del país”, el ICDT comparte la
posición del actor en la materia, y afirma que la norma debe ser declarada
inconstitucional.
Finalmente, sobre los artículos 76 y 77
relacionados con el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, para
el ICDT el efecto económico  de este tributo equivale al del impuesto sobre las
ventas, que incide en últimas, en el consumidor final de los bienes gravados.
En ese sentido, así el impuesto no lo recaude la DIAN y su ingreso financie a
las entidades territoriales,  considera el Instituto que tales artículos no son
extraños a la materia de la que trata la ley 1111 de 2006.
1.2.3.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
En relación con los cargos contra los
artículos 16, 71, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por vulneración del principio
de unidad de materia, el Procurador manifiesta que ellos  guardan plena
conexidad temática con el contenido de la ley.
En efecto, en relación con el artículo 16,
en el cual se consagra que cuando se produzcan exportaciones de minerales que
superen cien millones de dólares al año, el Ministro de Minas y Energía fijará
el precio de venta teniendo en cuenta los precios que en términos FOB en puerto
colombiano paguen los consumidores finales de los minerales, el Ministerio
Público estima que no se infringe el principio de unidad de materia “puesto
que, entre otros, tiene claras repercusiones para la determinación del impuesto
sobre la renta”.
En relación con el artículo 71, en el cual
se crea a favor de la DIAN la tasa por servicios de inspección no intrusiva de
mercancías, el Ministerio Público expresa, que “la creación de una tasa
aduanera encaja dentro [de] lo que consagra el artículo 150 numeral 19 literal
e) de la Constitución Política, esto es, que corresponde al gobierno “Modificar
por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas”. En criterio de la Procuraduría, ésta
disposición tiene entonces una reserva de ley marco, motivo por el que solicita
la declaración de inexequibilidad del artículo 71 acusado.
Por último, encuentra la Procuraduría que
los artículos 76 y 77 demandados en los cuales se regula el impuesto al consumo
de cigarrillos y tabaco elaborado, tienen una vinculación objetiva y razonable
con el núcleo temático de la Ley 1111 de 2006 “por tratarse de un impuesto al
consumo cuyo importe dependerá del precio de venta al público que certifique
semestralmente una autoridad del orden nacional”.
En consecuencia, la Procuraduría solicita a
la Corte declarar exequibles los artículos 16, 76 y 77 por los cargos de la
demanda, e inexequible el artículo 71 acusado, por tener reserva de ley marco.
1.2.3.5  Problema
jurídico
Se alega la inconstitucionalidad de los
artículos 16, 71, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por violación del principio de
unidad de materia, puesto que los mismos se refieren a asuntos diferentes de
los que constituyen la esencia de la Ley 1111 de 2006, que corresponde a los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN) previstos en el Estatuto Tributario. Según el demandante:
(i)
El artículo 16 de la Ley 1111 de 2006, incluido
en el Capítulo 1 sobre el impuesto de renta, dispone la fijación del precio de
venta de las exportaciones de minerales por el Ministerio de Minas y Energía,
asunto este completamente diferente al impuesto de renta.
(ii)
El artículo 71 de la Ley 1111 de 2006 crea la
tasa por servicios de inspección no intrusiva de mercancías. En concepto del
actor se trata de una tasa aduanera que, por consiguiente, debe estar
consagrada en el régimen de aduanas, por lo que es una materia que se rige por
normas distintas al Estatuto Tributario.
(iii)
Los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006
regulan el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, los cuales no
son materia de los impuestos nacionales administrados por la DIAN y a los que
se refiere el Estatuto Tributario, puesto que se trata de un impuesto
administrado por las entidades territoriales.
La Procuraduría y el ICDT solicitaron
declarar exequibles los artículos 16, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por el
cargo aquí planteado, al considerar que estos guardan plena conexidad temática
con el contenido de la Ley 1111 de 2006, e inexequible el artículo 71 acusado,
por tener reserva de ley marco, lo cual exige que esta materia este regulada en
un tipo distinto a una ley ordinaria.
La Corte formula el siguiente problema
jurídico: ¿Las materias que regulan los artículos 16, 71, 76 y 77 desconocen el
principio de unidad de materia de la Ley 1111 de 2006?
1.2.3.6  Consideraciones
La Corte Constitucional se ha referido
reiteradamente al principio de unidad de materia señalando que su finalidad es:
“... racionalizar y tecnificar el proceso
normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley
guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la
iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o
finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias
temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de
los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o
materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el
riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de
las leyes.”[25]
La Corte ha sintetizado las importantes
funciones que cumple el principio de unidad de materia así:
“En primer lugar, el principio de unidad de
materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo.
Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que  "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia" ordena que "serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella" y a continuación habilita al Presidente de la respectiva comisión
para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto, rechazo que es
susceptible de apelación ante la respectiva comisión.
“Como puede advertirse, la primera
manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del
proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los
presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa,
la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola
materia. Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde la
primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento de la
materia que es objeto de regulación. Adviértase cómo el constituyente le
reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia
conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.
“En segundo lugar, el principio de unidad de
materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que
la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre los
temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea
resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.
(…) Finalmente, el principio de unidad de
materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el
principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa
ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es,
el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones
que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante
ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues
lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector
de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los
otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con
un criterio objetivo y razonable.”[26]
Por lo tanto, la Corte ha concluido sobre
el tema:
“Entonces, sólo deben rechazarse por violación
de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea
posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad
(i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistemática con los
fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa
legislativa”.[27]
Ahora bien, también ha
expresado sobre este aspecto, que “el principio de unidad de materia  no impone
que la ley  se ocupe únicamente de núcleos temáticos [específicos], pues
también puede desarrollar temas conexos  siempre que esa conexidad se advierta
con un criterio objetivo y razonable”[28] Así lo advirtió previamente esta Corporación en
la sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) en la que se indicó:
La unidad de materia no significa simplicidad
temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema.
Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido
que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y
cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable.
Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que
traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas
que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de
conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada.
Con base en las premisas sentadas por la
jurisprudencia constitucional, la Corte considera que los artículos 16, 71, 76
y 77 de la Ley 1111 de 2006 no desconocen el principio de unidad de materia.
Como se mostró, puede existir conexidad
causal, temática, sistemática, o de la finalidad, por lo que el principio de
unidad de materia sólo resulta transgredido cuando hay una absoluta falta de conexión
o de congruencia entre los diferentes aspectos que regula la ley y la materia
dominante de la misma. En el mismo orden de ideas, este principio se ve
afectado cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y
objetiva con la materia dominante de la ley.
Así, la Ley 1111 contempla normas para
adicionar y modificar el Estatuto Tributario en relación con (i) el
impuesto sobre la renta y complementarios (Capítulo I); (ii) el impuesto
al patrimonio (Capítulo II); (iii) el impuesto sobre las ventas
(Capítulo III); (iv) el gravamen a los movimientos financieros (Capítulo
IV); (v) normas de procedimiento (Capítulo V); y, (vi) otras
disposiciones (Capítulo VI). Se trata entonces de una ley expedida con el
objetivo de adicionar y modificar aspectos “sustanciales y procedimentales en
materia de impuestos nacionales”[29].
(i)
Unidad de materia del artículo 16 de la
Ley 1111 de 2006
Si bien este artículo está ubicado en el
capítulo referido al impuesto sobre la renta y complementarios (Capítulo I) y
según el actor,  al parecer no se relaciona directamente con este tributo, lo
cierto es que la determinación del precio de venta de las exportaciones de
minerales, permite a su vez fijar los ingresos que por este concepto perciben
quienes se dedican a esta actividad económica[30]. Ese elemento es uno de los factores de la base del impuesto sobre
la renta[31], por lo que no resulta ajeno al régimen de este tributo[32], sino
consustancial a él.
No obstante, aún si se considerara que la
norma no pertenece al Capítulo enunciado, lo cierto es que la autorización en
cabeza del Ministerio de Minas y Energía para la fijación del precio de venta
de minerales, guarda relación con el contenido de la Ley 1111 de 2006, por
cuanto el precio de venta es uno de los elementos centrales de la determinación
de los impuestos administrados por la DIAN.
En ese orden de
ideas, recuerda la Corte, que el “concepto de unidad de materia a que se
refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un
sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal”.[33]
De esta forma, así se estime la norma
acusada ajena al Capítulo en concreto en el que se encuentra ubicada, lo cierto
es que el precepto guarda una conexidad objetiva, causal, teleológica y
temática con los fundamentos jurídicos generales de la Ley 1111 de 2006, en la
medida en que permite determinar los ingresos que con ocasión a la venta de las
exportaciones de minerales, perciben quienes se dedican a esta actividad
económica.
(ii)
Unidad de materia del artículo 71 de la
Ley 1111 de 2006
A su turno, el artículo 71 se ocupa de
crear la tasa por servicios de inspección no intrusiva de mercancías a favor de
la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El artículo determina
el tipo de prestación de servicios que genera la tasa respectiva; los sujetos
pasivos a quienes corresponde la cancelación de la tasa, y a su vez, el sistema
y el método establecido para fijar la tarifa correspondiente, que deberá ser
regulado por el Gobierno Nacional, de acuerdo a las indicaciones establecidas
en  esa norma.
La tasa descrita en el artículo 71,
establecida en favor de la DIAN, guarda una relación temática con la Ley 1111
de 2006, ya que se trata de la creación - desde una perspectiva genérica -, de
un “tributo”,  y de la determinación de sus elementos
constitutivos. Es además una tasa cuya administración, recaudación y
cobro corresponde por decisión de la ley, a la Nación- Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, entidad que por disposición del legislador extraordinario
también cumple funciones aduaneras[34]. Por consiguiente, no  es un precepto ajeno  al eje central de la
Ley 1111 de 2006, que es regular diversos aspectos de los impuestos del orden
nacional, y modificar “el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados
por la DIAN”.
Con todo, para el actor, la violación del
principio de unidad de materia frente a esta norma, radica en que ésta tasa,
por ser de carácter aduanero, debe estar consagrada específicamente en el
régimen de aduanas y no en el Estatuto Tributario. En el mismo sentido, tanto
el Procurador como el ICDT, consideran que la tasa descrita tiene reserva de
ley marco, por lo que el artículo es inconstitucional.
Recuerda la Corte sobre el particular, que
las “leyes marco” o “cuadro”, son una institución jurídica que en
aplicación del principio de colaboración armónica entre las diferentes ramas
del poder público[35] suponen una distribución de competencias normativas entre el
Legislativo y el Ejecutivo en ciertas materias, - vgr. crédito público,
reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, regulación del cambio
internacional y el comercio exterior, modificación de los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas[36], entre otros  aspectos. Materias que por su naturaleza cambiante,
exigen la intervención oportuna del Estado, para responder a la variación de
circunstancias diversas en esas áreas.
El Legislador, a través de este tipo de
leyes, es quien determina el “marco” conforme al cuál serán reguladas las
materias enunciadas[37]; mientras que el Ejecutivo, mediante una actividad más amplia que
la propiamente reglamentaria, es quien debe desarrollar las políticas y
parámetros plasmados en el marco legislativo. La existencia de áreas de regulación
delimitadas por la Constitución con respecto a producción normativa en el tema
de las leyes marco, implica que ni el Presidente de la República puede invadir
el campo de actividad del Congreso establecido por la Carta, ni éste último
entrar a sustituir a aquél en la regulación de los elementos puntuales que
desarrollan el ámbito legal instituido por las leyes marco,[38] so pena de
transgredir la Carta Política. Precisamente, la Constitución ha establecido las
competencias del Legislador y el Ejecutivo en estos temas, en virtud de los
artículos 150-19[39] y 189-25[40] superiores.
En lo que
respecta al régimen de aduanas, constitucionalmente, el artículo 150 numeral 19
literal c) de la Carta, establece que corresponde al Congreso por medio de las
leyes:
“Dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) || c) Modificar,
por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; (…)”.(Las subrayas y negrilla fuera
del original).
El numeral 25
del artículo 189 superior consagra igualmente que corresponde al Presidente de la
República:
“Organizar el
Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros de acuerdo con la ley”. (Las subrayas fuera del original).
Como se
desprende de las anteriores normas, la modificación del  régimen aduanero
por razones de política comercial, es objeto de ley "marco"[41]. En consecuencia,
al Congreso se le confía “la determinación de los objetivos y criterios
generales en la materia, mientras que el ejecutivo debe ocuparse del resto de
la regulación”.[42]
Frente al
alcance de la expresión razones de política comercial en las
disposiciones constitucionales descritas, se tiene que la sentencia C-510 de
1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) recordó, que una de las finalidades del
arancel de aduanas, además de su naturaleza económica,[43] era su carácter fiscal[44]; aspecto último
que por ser de carácter impositivo, sólo puede ser determinado por el
legislador.[45] La "modificación" a la que se refiere la Carta, en el
caso de las facultades constitucionales conferidas al Presidente, supone un
previo establecimiento legal del régimen general correspondiente.[46] El Gobierno puede
modificar entonces las disposiciones del régimen de aduanas, bajo dos
condiciones: “(i) que se siga lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y (ii)
que las razones de dicha decisión sean atinentes exclusivamente a la política
comercial”.[47]
Ahora bien, con relación a los límites que debe atender el
Legislador en la regulación de las leyes marco, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido lo siguiente:
(i)
En primer lugar, el artículo 150, numeral
19 de la Carta contempla una atenuación de la cláusula general de competencia
reconocida al Congreso, dado que frente a los temas establecidos en dicha
disposición y objeto de ley marco, las atribuciones legislativas del Congreso
son limitadas[48]. En efecto, el legislador ha de circunscribirse a precisar la
política y los principios que regirán la acción del ejecutivo[49], así como los
criterios que el ejecutivo deberá respetar, para que sea el Ejecutivo quien los
desarrolle. En ese sentido, la regulación del Congreso, no puede ser tan
exhaustiva que restrinja las competencias del Gobierno, ni tan puntual, que
trascienda la determinación de los aspectos generales de la regulación en la
materia.
(ii)
En segundo lugar, para expedir o
modificar las leyes marco, se debe recordar que algunas de estas materias
requieren iniciativa gubernamental.  La reserva en materia de iniciativa
legislativa en estos temas, inhibe al legislador para la producción de leyes
marco, “aunque el Congreso es quien decide autónomamente sobre el contenido de
tales normas”.[50] La regla general es que el Congreso tiene iniciativa legislativa,
excepto, en lo que respecta  a  los literales a), b) y e) del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, las cuales solo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno (C.P., art. 154).[51]
(iii) En tercer
lugar, le está prohibido al Congreso, conceder al Ejecutivo facultades
extraordinarias[52] conforme al artículo 150-10[53], para regular específicamente lo que le compete como Legislador
determinar en estas materias.  Es claro entonces que,
por expreso mandato constitucional, una  “ley marco” no puede ser expedida por
decreto ley, pues en estas materias, el Congreso no puede conferir facultades
extraordinarias. (CP art. 150 ord. 10).[54]
(iv) En cuarto lugar, la Corte ha
explicado que una vez que el Congreso expide este tipo de leyes, no queda
agotada con ello su facultad legislativa, dado que las leyes marco no gozan de
una condición de superioridad en el ordenamiento jurídico que impida su
modificación posterior o que exija requisitos constitucionales especiales para
su reforma. Por ello, las normas contenidas en estas leyes “pueden ser
modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus
competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.”[55] Dijo la Corte sobre este aspecto, lo
siguiente:
“[L]a
interpretación que se prohíja en este fallo no consiste en sostener que, una
vez expedidas tales leyes por el Congreso, queda agotada su facultad
legislativa sobre la materia. Esta se mantiene en toda su plenitud y, por
tanto, normas como las contenidas en la Ley 31 de 1992 pueden ser modificadas,
adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias,
el Congreso lo juzgue pertinente.”[56]
(iv) Por último, si bien las leyes
marco fijan pautas generales y guían la regulación gubernamental, no difieren
en su trámite de las leyes ordinarias[57]. Por este motivo, ha dicho esta Corporación que no resulta
inconstitucional que el legislador incluya normas marco en leyes que no tienen
esa categoría, siempre y cuando “se respete el principio de unidad de materia y
el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las
materias objeto de leyes generales”.[58]
Por ser relevante para este caso, la Corte
recuerda que este tema fue tratado en la sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett). En esta providencia se estudió el artículo Art. 22 de la
Ley 617 de 2000, -por la cual se reformó parcialmente la Ley 136 de 1994 y
otras disposiciones sobre régimen departamental y municipal -, precepto que
consagraba que el salario de los contralores y personeros de los distritos y
municipios, en ningún caso podría superar el ciento por ciento del valor del
salario del alcalde respectivo.[59]
La norma se acusó en esa oportunidad de ser
lesiva del esquema de distribución de las competencias establecido por la
Constitución en materia de ley marco, en cuanto a las escalas de remuneración de
los servidores públicos. Se dijo, que de conformidad con el artículo 150-19
Superior correspondía al Congreso, mediante una ley marco, establecer las
bases, principios y pautas generales que habría de aplicar el Gobierno al
momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos
y que era el Gobierno quien debería fijar los topes dentro de los cuales las
corporaciones del respectivo nivel territorial deberían señalar las
remuneraciones específicas de sus dependencias. Por ende, se acusó la norma de
inconstitucional.
Nótese que se trataba de un artículo de
naturaleza marco, incorporado en una ley ordinaria que regulaba diversos
aspectos relacionados con las entidades territoriales, entre ellos su
categorización y su saneamiento fiscal. Esta Corporación sobre los cargos
enunciados, afirmó lo siguiente:
“Asimismo, ha
indicado la Corte que el Legislador puede consagrar normas marco dentro de
leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo trámite ante el Congreso;
lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las
leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les
señala. Así se estableció en la sentencia C-133/93:
"El
Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general
señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre
otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales.
Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido
tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy
denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el
constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación".
De manera tal
que lo que determina cuándo el legislador ha expedido una norma marco, es el
grado de amplitud con el que cuente la disposición en particular. En este
caso, se pregunta la Corte si el artículo 22, acusado, desconoce los límites de
las leyes marco; sin embargo, considera que no, puesto que se limita a
establecer, en abstracto, una pauta general consistente en que las
remuneraciones de ciertos funcionarios, posteriormente establecidas en términos
concretos por el Gobierno y las autoridades territoriales, no podrán rebasar el
monto de la remuneración del alcalde, también particularizada en términos
numéricos por autoridades distintas al Legislador. Esto es, en ningún momento
el Congreso ha fijado un tope numérico determinado, suplantando por lo mismo al
Gobierno en su rol constitucional; por el contrario, el Gobierno podrá
establecer los topes máximos que desee, con tal que respete este parámetro
general de estructuración de la nómina estatal. En otras palabras, para la
Corte el artículo 22 se encuentra dentro de los líneamientos de las normas
marco, por su grado de generalidad y abstracción, y en ese sentido, no riñe con
el artículo 150-19 Superior, por lo cual habrán de desecharse los cargos de la
demanda”[60]. (La subraya fuera del original).
En consecuencia, observa la Sala que en el
caso del artículo 71 de la Ley 1111 de 2006, siguiendo la jurisprudencia
constitucional antes descrita, (i) el legislador sí podía por medio de
una ley ordinaria como la Ley 1111 de 2006, establecer normas marco,
relacionadas con la creación de tasas a favor de la DIAN, respetando en todo
caso la unidad de materia, como efectivamente se hizo. (ii) Además, es
el legislador quien puede determinar la creación de la tasa en materia de
aduanas, por servicios de inspección no intrusiva de mercancías a favor de la
Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-, por motivos que en su
caso obedecen a razones de naturaleza impositiva, ya que implica la creación de
un tributo cuya determinación corresponde exclusivamente a la ley. Y (iii) finalmente,
como en cualquier disposición marco, el legislador estableció las
características generales de la tasa que debe cobrar la autoridad aduanera,
especificando de forma genérica sus características, de tal manera que sea el
Gobierno quien deba regularla como expresamente lo señala la norma acusada, y
“modificarla” siguiendo el “marco” fijado por el legislador.
En estos términos, encuentra la Corte que
el artículo 71 es constitucional frente a las específicas acusaciones
enunciadas.
Con todo, la Corte examinará más adelante,
otro cargo dirigido contra este mismo artículo, que por ser ajeno a la presunta
violación del principio de unidad de materia que orienta la crítica general
frente a las disposiciones revisadas en este capítulo, será analizado en un
acápite aparte de esta providencia.
(iii)
Unidad de materia de los artículos 76 y
77 de la Ley 1111 de 2006
En primer lugar, es preciso señalar que el
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, es una renta nacional,
cedida a los departamentos y el distrito especial de Bogotá y, por lo tanto, es
considerada fuente exógena de financiamiento sobre la que el legislador puede
señalar su destino e inversión.[61]
Las fuentes exógenas de financiamiento para
las entidades territoriales, tienen que ver con la transferencia o cesión de
rentas nacionales a tales  entidades, así como con los derechos de éstas a
participar en las regalías y compensaciones que les correspondan. Sobre ellas
ha dicho esta Corporación que:
“Este tipo de
fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de
fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que
nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las
cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las
entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete
las prioridades constitucionales (…)[62]”.[63]
Sobre ese punto, recuerda la Sala que las disposiciones acusadas,
modificaron los artículos 189, 190, 210, 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, “por
la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria”; ley que consagraba
previamente el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Así, las
modificaciones introducidas por la Ley 1111 de 2006, determinan una nueva base
gravable para este impuesto, las tarifas a regir partir del año 2007 y los
mecanismos de actualización anual de tales tarifas. También señalan que un 16%
del mencionado impuesto, deberá destinarse al deporte.
Para el
demandante estas disposiciones vulneran el principio de unidad de materia por
tratarse de tributos territoriales, que considera ajenos a los administrados
por la DIAN. La Corte, por el contrario, estima que en este caso se trata de
una renta de carácter nacional, es decir una renta nacional cedida a ciertas
entidades territoriales, por lo cual tiene conexidad material con una Ley como
la 1111 de 2006, que reforma disposiciones del Estatuto Tributario,
también de ese orden. Los preceptos, en consecuencia, no son  ajenos al núcleo
rector de la ley acusada porque guardan conexidad con ella. Así, si bien el
ingreso de este impuesto financia a las entidades territoriales y su
administración no se lleva a cabo por la DIAN, el artículo 221 de la Ley 223 de
1995[64], que continua vigente en los términos del artículo 77 de la Ley
1111 de 2006[65], permite que los Departamentos y el
Distrito Capital apliquen en la determinación oficial, discusión y cobro de los
impuestos descritos, los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
“para los impuestos del orden nacional”. De manera tal que para este
impuesto al consumo, el régimen correspondiente, incluso en materia
sancionatoria y de procedimiento, corresponde a las disposiciones previstas en
el Estatuto Tributario, por lo que existe una conexidad evidente con la ley que
precisamente modifica el Estatuto descrito.
Para la Corte, en consecuencia,  los
artículos 76 y 77, que tratan sobre impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado, tienen una clara relación con la materia de la Ley 1111 de 2006, por
lo que este cargo no está llamado a prosperar.
En conclusión, los cargos dirigidos contra
los artículos 16, 71, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 acusados por violación del
principio de unidad de materia, no pueden prosperar. El “sistema jurídico no
está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que
le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por
iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la
Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden
reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más
acorde con los objetivos de política pública que lo guían (…)” como lo ha
reiterado la Corte.
En este sentido, no
puede considerarse que en el presente caso se haya vulnerado el principio de
unidad de materia, cuyo propósito como lo ha explicado la Corte de manera
reiterada en su jurisprudencia,
“(…) es el de lograr la racionalización y
tecnificación del proceso legislativo, en forma tal que la discusión y la
aprobación del articulado que se somete a la consideración del Congreso de la
República se ordene alrededor de un “eje central”, en relación con el cual
todas las partes de un proyecto de ley han de guardar necesaria coherencia y
armonía.”[66]
La crítica del
actor, en el sentido de que se habría producido una vulneración del principio
de unidad de materia por cuanto los artículos acusados no guardarían relación
con el título del proyecto “por la cual se modifica el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales”, desconoce que el concepto de unidad de materia no puede
entenderse, - precisamente con el objetivo de salvaguardar el principio
democrático-, desde una perspectiva “estrech[a] y rígid[a] al punto que se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas
que (…) razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr
el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal”.[67]
Para la Corte, es claro
entonces que las normas acusadas, tienen que ver con elementos determinantes en
la estructura de la base gravable de tributos del orden nacional, con la
creación de tributos – tasas - establecidas por
servicios de inspección no intrusiva de mercancías en favor de la Nación,
y con impuestos al consumo cuya renta también es
nacional, disposiciones que guardan como se explicó, una relación temática
clara con el objeto central de la Ley 1111 de 2006 atinente a la expedición de
medidas tributarias de ese orden. Por lo tanto, no puede considerarse que
dichos artículos resulten extraños o sin ninguna conexión con la Ley 1111 de
2006. Por este cargo, serán declarados exequibles.
1.2.4    Examen de constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006
1.2.4.1  Norma
acusada
A continuación se transcribe la norma
acusada y se subrayan los apartes demandados:
ARTÍCULO 53. Renumeración del Estatuto Tributario. Dentro de los
seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley,
el Gobierno Nacional deberá renumerar el articulado del Estatuto Tributario, de
tal forma que se compilen y organicen en un solo cuerpo jurídico la totalidad
de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN. En
desarrollo de esta disposición se podrá reordenar la numeración de las
diferentes disposiciones tributarías, sin modificar su texto y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se
altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará asesoría de dos magistrados
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."
1.2.4.2  Razones
de la violación
El demandante acusa de inconstitucional el
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, según el cual se consagran, - a su juicio
-, facultades extraordinarias al Gobierno Nacional por seis (6) meses para
renumerar el articulado del Estatuto Tributario, compilar y organizar en un
solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos
administrados por la DIAN, sin modificar su texto y eliminando aquellas normas
que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su
contenido. En concepto del actor, las facultades así descritas facultan al
gobierno nacional para la expedición de un código tributario, prerrogativa ésta
exclusiva del Congreso de la República de acuerdo con el numeral 2 del artículo
150 de la Constitución Política. De forma que
“(…) al ceder el Congreso de la República su
facultad para expedir los códigos, por la vía de las facultades extraordinarias,
vulnera el artículo 150 numerales 2 y 10 de la Constitución Política de
Colombia. El artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional por violar
los artículos 150 numerales 2 y 10 de la Constitución Política de Colombia; y
es procedente declarar su inexequibilidad”.
1.2.4.3  Intervenciones
1.2.4.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
En opinión del Ministerio de Hacienda, la
presunta extralimitación en las facultades extraordinarias otorgadas por al
Gobierno Nacional por parte del legislador no se configura en este caso, porque
no se autorizó al Presidente para expedir un Código, sino exclusivamente para
renumerar la totalidad del articulado, con el fin de compilar y organizar la
totalidad de su texto.
Justifica el Ministerio, la necesidad de
esa compilación, en que se han expedido gran variedad de normas en materia
tributaria, que no se encuentran agrupadas en un solo texto, lo que genera
graves problemas a los contribuyentes en términos de comprensión y aplicación
de las normas.
1.2.4.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En relación con los cargos formulados
contra el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 estima la Dirección de Impuestos
que dada la magnitud de las normas tributarias proferidas con posterioridad al
Decreto Ley 624 de 1989, reunir en un solo documento las normas tributarias es
de suma utilidad para la comprensión y aplicación de tales disposiciones por
parte de los contribuyentes.  Considera además la DIAN, que las facultades
conferidas al Gobierno, no son para expedir códigos sino para compilar las
normas tributarias.
1.2.4.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En concepto del ICDT, lo que se autoriza en
el artículo acusado no es expedir un código, sino realizar una recopilación,
que  no puede alterar el contenido las normas tributarias, ni modificar su
vigencia. Por consiguiente, solicita que se declare la exequibilidad del
artículo enunciado.
1.2.4.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
En relación con el artículo 53 acusado, se
refiere el Ministerio al concepto No. 4290 del 20 de abril de 2007 que emitiera
con  ocasión de la demanda D- 6684, en la cual se estudió este punto. En dicha
oportunidad la Procuraduría solicitó declarar la inexequibilidad de la norma,
con base en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, estima el Ministerio que
debe definirse si el artículo 53 contiene una simple delegación para compilar
normas tributarias o el otorgamiento de facultades para legislar. En su
concepto, “las prerrogativas otorgadas por la norma acusada no encajan dentro
de una autorización legislativa para que simplemente se dicte un decreto
ejecutivo compilatorio pero tampoco pueden enmarcarse dentro del concepto de
las facultades extraordinarias” por cuanto “está asignando facultades al
Gobierno Nacional para que adopte una única normativa en la cual se
sistematicen, integren, incorporen y armonicen las disposiciones vigentes sobre
los impuestos nacionales, por eso, a primera vista, podría sostenerse que se
trata de facultades extraordinarias, tal y como lo asevera el demandante. No
obstante, el Despacho echa de menos dentro del expediente que contiene el
trámite legislativo del Proyecto de ley número 39/06 - Cámara, 43/06 — Senado
que hubiese dado cumplimiento a alguno de los requisitos contenidos en el
inciso primero del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política”.
Estima que tampoco está presente el
requisito de precisión “ya que no se delimitó la actividad legislativa del
Presidente: la posibilidad de eliminar las normas que se encuentren repetidas o
derogadas, le otorga al legislador extraordinario la facultad de decidir a su
arbitrio las disposiciones a excluir del ordenamiento”.
Por tanto, concluye el Ministerio que la
posibilidad que se le asignó al Presidente de determinar cuál es el fundamento
constitucional que permite decidir cuáles disposiciones constitucionales y
legales se encuentran derogadas o repetidas,
“implica, ni más ni menos, el supuesto de que
el legislador extraordinario goza de una autorización legal que, de ser
erróneamente interpretada y utilizada, podría llevar al absurdo jurídico de
derogar por vía de ley, una disposición de orden constitucional. De igual
forma, se estaría patrocinando que el presidente de la República pudiese, según
su propio criterio, determinar que una ley estatutaria o una orgánica 1as
cuales gozan de una jerarquía superior a las leyes ordinarias y se deben
someter a un trámite legislativo especial (Arts. 15, 152 y 153 C.P)- fuese
eliminada por el simple hecho de considerarse que se está ante una temática
repetitiva. Esta interpretación, no sólo atenta contra los pilares esenciales
de un Estado de derecho, sino que además significa que el Congreso de la
República permite que a otra rama del poder público se le atribuyan funciones
que constitucionalmente le están prohibidas en virtud del principio de
separación de las ramas del poder (Art. 113 C.P.)”
De forma que, en concepto del Ministerio,
independientemente de la denominación que la norma habilitante le de al cuerpo
legal, “la autorización conferida viola el inciso 3 del numeral 10 del artículo
150 de la Carta Política”. Y por consiguiente, solicita a la Corte que declare
la inexequibilidad del artículo 53.
1.2.4.5  Problema
jurídico
Considera el demandante que en el artículo
53 de la Ley 1111 de 2006 se otorgaron al gobierno nacional facultades
extraordinarias para la expedición de un Código Tributario; prerrogativa
exclusiva del Congreso de la República, según el numeral 2 del artículo 150 de la
Constitución Política, por lo que a su juicio la norma es inconstitucional.
Se
pregunta la Corte: ¿el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 al conferir al
Gobierno Nacional la facultad para remunerar el articulado del Estatuto
Tributario, de forma tal que se organicen en un solo cuerpo jurídico la
totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN,
contraviene el artículo 150 Superior?
1.2.4.6  Consideraciones
La Corte  Constitucional estudió
previamente el cargo que aquí se presenta contra el artículo 53 de la Ley 1111
de 2006, en la sentencia C-655 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que
declaró inexequible la norma acusada.
En esa oportunidad, la Corte consideró
inconstitucional el artículo 53 que se acusa, porque la Carta no permite que
este tipo de compilación pueda ser efectuada por la vía de un decreto
administrativo. Esta Corporación resaltó que la autorización prevista en el
citado artículo 53 sobre la compilación que debía efectuar el Ejecutivo
comprendía: a) eliminar normas; b) cambiar la numeración de los artículos y c)
unificar el articulado en un solo cuerpo jurídico; facultades que constituyen
el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso de la República.
Por lo tanto, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 fue declarado inexequible,
debido a que no se puede delegar en el Gobierno el ejercicio de tales facultades.
Por
lo tanto, concluye la Sala en esta oportunidad, que frente a la norma descrita
existe cosa juzgada constitucional. En consecuencia, esta Corporación en lo
concerniente al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, se estará a lo resuelto en
la sentencia C-655 de 2007, que como se dijo, declaró inexequible el precepto
enunciado.
1.2.5    Examen de constitucionalidad del artículo 71 de la Ley 1111 de 2006
1.2.5.1  Norma
acusada
A continuación se transcribe la norma
acusada y se subrayan los apartes demandados:
ARTÍCULO 71. Tasa por servicios de inspección no intrusiva de
mercancías. Crease a favor de la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, quien obrará como sujeto activo, una tasa generada por la
prestación de servicios de inspección no intrusiva de carga, unidades de carga
y mercancías que ingresen o salgan del territorio nacional y sobre las cuales
se surtan trámites de reconocimiento o inspección en desarrollo del control
aduanero cumplido en lugares habilitados, autorizados o declarados por la misma
entidad.
La prestación de servicios de inspección no intrusiva a cargo de la
autoridad aduanera con infraestructura tecnológica propia o de terceros
autorizados, constará entre otros aspectos de verificaciones ágiles sobre la
naturaleza, estado, peso, cantidad, requisitos formales y demás características
de carga, unidades de carga y mercancías. De establecerse indicios de carga no
presentada, mercancías no declaradas o de cualquier otro incumplimiento de
disposiciones legales, procederá la inspección física por parte de la autoridad
aduanera o de otras autoridades de control.
Son sujetos pasivos de la tasa por la prestación de servicios de
inspección no intrusiva los importadores, exportadores o transportadores,
directamente o a través del respectivo declarante.
Las tarifas de la tasa por la prestación de los servicios de inspección
no intrusiva serán fijadas por el Gobierno Nacional, de acuerdo con el sistema
y método establecidos a continuación:
1.      Sistema: Para la fijación de las tarifas se tendrán en cuenta
los siguientes criterios:
a)     Costo de inversión inicial. Es el valor de adquisición de la
infraestructura tecnológica y física para la prestación del servicio de
inspección no intrusiva que incluye, entre otros conceptos, el hardware y
software para su correcto funcionamiento, predios requeridos para la
instalación de los sistemas, infraestructura para el montaje de equipos y
redes, derechos de uso y de explotación de licencias de software, contratación
y capacitación de personal, infraestructura de operación, pólizas, gastos
financieros, actividades de preinversión y otros costos inherentes.
b)     Costos de mantenimiento rutinario. Se entiende como todos los
costos necesarios para mantener en las mejores condiciones de operatividad de
la infraestructura de inspección no intrusiva.
c)     Costos de mantenimiento preventivo. Se entiende como el valor
necesario para prevenir el deterioro de la infraestructura.
d)     El costo del mantenimiento correctivo. Entendido como el valor
de las actividades necesarias para reconstruir, recuperar o sustituir las
condiciones originales de la infraestructura.
e)     El costo de mejoramiento. Entendido como el valor necesario para
mejorar, ampliar, adecuar o actualizar la infraestructura existente.
f)       El costo de la operación de la infraestructura y del sistema.
Entendido como el valor de las acciones necesarias para cubrir los gastos
directos e indirectos para garantizar la adecuada prestación del servicio con
la respectiva interventoría técnica. Entre los gastos de operación se tienen la
nómina, derechos, asistencias técnicas, contraprestaciones, uso de la
infraestructura, impuestos, tasas.
2.      Método. Una vez determinados los costos conforme al sistema, el
Gobierno Nacional fijará la distribución de los mismos entre los sujetos
pasivos de la tasa aplicando el siguiente método:
a)     En primera instancia deberá estimar, el número y/o porcentaje de
inspecciones no intrusivas a realizar, con base en la información estadística
de importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros.
b)     Con base en los requerimientos técnicos del país y la
información estadística de los rendimientos de la infraestructura a utilizar,
se deberá determinar la capacidad de la misma y se calcularán los costos de
inversión asociados a ésta de acuerdo con el literal anterior.
c)     Los costos deben garantizar la competitividad del comercio
exterior del país y tener en cuenta la diferencia de los bienes objeto de
inspección no intrusiva y el volumen ocupado de la unidad de carga.
d)     La tarifa variará con el fin de mantener un equilibrio entre los
ingresos y los costos asociados, de acuerdo a lo definido en el literal
anterior.
En todos los casos, el valor correspondiente a la tasa por la
prestación del servicio de inspección no intrusiva, deberá cancelarse con
anterioridad al retiro de la carga, unidad de carga o mercancías del lugar
habilitado, autorizado o declarado por la DIAN. Este servicio está excluido del
impuesto sobre las ventas.
La administración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión
y cobro de la tasa a que se refiere este artículo, estará a cargo de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conforme a
las normas de procedimiento aduanero, directamente o a través de terceros
autorizados.
1.2.5.2  Razones
de la violación
El demandante acusa la inconstitucionalidad
del artículo 71 de la Ley 1111 de 2006, en el que se crea la tasa por servicios
de inspección no intrusiva de mercancías, esta vez,  por no consagrar los
elementos esenciales de la tasa. En concepto del actor, la violación se
presenta por cuanto el hecho generador de la tasa “es vago e indeterminado”,
y la tarifa es “ilimitada, indefinida y abstracta”. Expone así el
concepto de la violación:
“Según el artículo demandado, se trata de una prestación
de servicios de inspección no intrusiva; caso en el cual, tal prestación de
servicios genera un precio de venta del servicio y no una tasa. La prestación
del servicio como actividad desarrollada requiere una contraprestación que se
concreta en el pago del precio; caso en el cual, no existe definición de hecho
generador de la tasa como exacción del Estado. En la forma como está redactado
el artículo 71, no se puede dilucidar de manera clara cuál es el hecho
generador de la tasa por los servicios de inspección no intrusiva de
mercancías.
“Pareciera, analizando la norma demandada, que
si se presta el servicio de inspección no intrusiva de mercancías, se cobra por
el servicio el precio respectivo; y además, se ocasiona la tasa como exacción
que efectúa el Estado. Tal ocurre, porque no hay claridad ni definición cierta
del hecho generador de la tasa.
“La tarifa de la tasa es ilimitada, indefinida
y abstracta, porque se basa, según el método establecido en dicha norma, en el
número y/o operación no intrusiva a realizar. No se basa en las operaciones
efectuadas, sino en las operaciones proyectadas; se basa en los requerimientos
técnicos del país que pueden ser ilimitados; y en la información estadística de
los rendimientos de la infraestructura a utilizar, que pueden ser indefinidos;
además, los costos deben garantizar la competitividad del comercio exterior del
país, aspecto abstracto; y también, la tarifa se vuelve variable de manera no
determinable, para mantener el equilibrio entre los ingreso y los costos que
deben garantizar la competitividad del país, aspecto abstracto. Es decir, que
la tarifa se fija en abstracto, y no basada en la realidad.
“Ante la falta del hecho generador y de la
fijación de la tarifa, la tasa por servicios de inspección no intrusiva de
mercancías, viola el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia; por
lo tanto, es procedente declarar su inexequibilidad”.
1.2.5.3  Intervenciones
1.2.5.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
En concepto del Ministerio de Hacienda, el
argumento del actor no está llamado a prosperar, toda vez que lejos de
vulnerarse el artículo 338 superior, se está cumpliendo con el mencionado
artículo, ya que la norma atacada determina de forma clara los elementos del
tributo. El hecho generador es la prestación del servicio de inspección no
intrusiva que pretende implementar la DIAN para la revisión de la carga a
través de sistemas no intrusivos como el scanner,  y en cuanto a la tarifa, la
misma Carta autoriza al legislador para fijar el sistema y el método para
efectos de su determinación, teniendo en cuenta que la tasa se refiere
esencialmente a la contraprestación por un servicio prestado.
En cuanto al sistema, éste se calcula
teniendo en cuenta el costo requerido por las actividades de supervisión y
control de las entidades vigiladas, desagregándolo después mediante la
valoración de factores sociales, económicos etc., que incidan en las
actividades sujetas a control. Con respecto al método, una vez establecida la
base de cálculo de la tasa, se asignará un coeficiente a cada uno de los
factores determinantes de la misma (ubicación geográfica, factores sociales,
etc.) y posteriormente esos factores y sus coeficientes se sintetizan en una
fórmula matemática que permite el cálculo de los costos por las actividades de
vigilancia y control. Considera además el Ministerio que como se trata de un
nuevo tributo, es lógico que se usen como criterios  para calcular los costos
del servicio, las proyecciones  de las inspecciones que se pretenden realizar.
Por las anteriores razones, para el
Ministerio de Hacienda los elementos del tributo están claramente determinados
en el artículo acusado.
1.2.5.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
Respecto de la constitucionalidad del artículo
71 de la ley 1111 de 2007, estima la DIAN que en esta norma se estableció que
la tarifa de la tasa sería fijada por el gobierno nacional de acuerdo con el
sistema y el método que la propia norma demandada establece. Por lo cual,
“no se entiende porque el demandante considera
que se violó la norma constitucional, si es claro que se dio estricto
cumplimiento a ella, pues se indican claramente cuales son los sujetos, activos
(DIAN), pasivos (importadores, exportadores o transportadores, directamente o a
través del respectivo declarante.), los hechos y las base gravables e
igualmente se determinó el sistema y el método para la determinación de a
tarifa del impuesto”.
Agrega que la norma sí estableció el hecho
generador de la tasa, la cual se fija por la prestación del servicio de
inspección no intrusiva que pretende implementar la dirección de impuestos y
aduanas nacionales para la revisión de la carga a través de sistemas no
intrusivos como el del scanner.  Además la  norma señala los elementos
estructurales del sistema y el método requeridos para que el Gobierno pueda
definir la tarifa de la tasa, en la medida en que:
“remite a una realidad económica determinable
que responde a la denominación de los servicios de inspección no intrusita de
mercancías, señalando claramente los elementos los criterios mediante los
cuales el gobierno nacional aplicara la tarifa”.
1.2.5.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En concepto del ICDT, el efecto económico
de este tributo es la retribución de un servicio por tener que acudir a la
autoridad de aduanas, para que ejerza su función de vigilancia del cumplimiento
del régimen correspondiente. La exigencia del artículo 338 de la Carta, es que
la norma señale el hecho generador y el sistema y método para definir los
costos del servicio y recuperarlos y repartir los beneficios. Tales exigencias
las consagra la norma demandada y la experiencia demostrará a futuro, si el
método adoptado logra o no su objetivo. Para el ICDT, en consecuencia, el
artículo 71 es exequible.
1.2.5.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
El Procurador General no hace una mención
especial a los cargos presentados contra el artículo 71 de la Ley 1111 de 2006
en este específico acápite, ya que se atiene a lo previamente expresado sobre
esta norma en el punto  1.2.3.4 de esta providencia.
1.2.5.5  Problema
jurídico
A juicio del actor, la disposición
demandada debe declararse inexequible porque no estableció directamente el
servicio generador y el sistema y el método para fijar la tarifa de la tasa por
servicios de inspección no intrusiva de mercancías; aspectos estos exigidos,
según el demandante, en el artículo 338 de la Constitución Política. En
criterio del actor, la tarifa se basa en operaciones proyectadas; en
requerimientos técnicos que pueden ser ilimitados y en información estadística
de los rendimientos de la infraestructura a utilizar, que pueden ser
indefinidos. Por ende, la tarifa se vuelve variable de manera no determinable,
para mantener el equilibrio entre los ingresos y los costos, que deben
garantizar además la competitividad. Considera entonces que la tarifa se fija
en abstracto y no tiene un referente en la realidad; razones por las que el
artículo resulta inconstitucional.
Se pregunta esta Corporación: ¿el servicio
generador de la tasa por inspección no intrusiva de mercancías a que se refiere
el artículo 71 fue definido por el legislador?  ¿Lo fueron el sistema y el
método para establecer los costos y los beneficios de esta tasa, en los
términos del artículo 338 de la Carta?
1.2.5.6  Consideraciones
Esta Corporación ha definido el concepto de
tasa como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva y potencial de un servicio público individualizado al Contribuyente. Y
ha aclarado que su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que
contribuye al presupuesto de la obligación.
También ha
señalado la Corte que las tasas:
“constituyen el
precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho
bien o servicio; pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de
acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla.
-Su finalidad es
la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda
una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;
-ocasionalmente
caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;
-un ejemplo
típico son las tarifas de los servicios públicos”.[68]
El artículo 338 inciso 2º de la
Constitución establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley las
ordenanzas y los acuerdos.[69]
Esto significa que de acuerdo con esta
norma constitucional, tratándose de tasas y contribuciones, las autoridades
pueden fijar las tarifas correspondientes, siempre y cuando el sistema y el
método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, lo
establezca la ley.
En la sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), la Sala Plena expresó con respecto a la determinación del
servicio que genera la tasa, lo siguiente:
“Entiende la Corte que, ciertamente, la
creación de una tasa debe venir acompañada por la identificación, en la propia
ley, del servicio a la que la misma corresponde y por cuya utilización serán
gravados los contribuyentes. Cumplido ese requisito consustancial al concepto
mismo de tasa, la Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por
el legislador se hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se
tuvieron en cuenta para el efecto. Tal exigencia sólo resulta aplicable cuando
se permita que la tarifa sea fijada por las autoridades administrativas, caso
en el cual la ley deberá establecer el método y el sistema para definir los
costos y la forma de hacer su reparto. Se trata de una garantía del
principio de legalidad del tributo, conforme a la cual si bien, de manera
excepcional y en atención a la complejidad que en ocasiones reviste el
establecimiento de las tarifas para tasas o contribuciones, se permite que
dichas tarifas sean fijadas por las autoridades administrativas, se exige, en
todo caso, que el sistema y el método para definir los costos o los beneficios,
así como la forma de hacer su reparto se fijen por la ley, o las ordenanzas o
los acuerdos”.
En relación con el sistema y el método para
la determinación de la tasa, la Corte ha expresado:
“El sistema señalado conduce a que se calcule,
en primer término, el costo requerido por las actividades de supervisión y
control de las entidades vigiladas, desagregándolo después mediante la
valoración de los factores sociales, económicos y geográficos que inciden en la
actividad de las entidades sujetas al control.
“En relación con el método la norma precisa que
una vez establecida la base del cálculo de la tasa (sistema) se asignará un coeficiente
a cada uno de los factores que se establecieron como determinantes de la tasa
(en función de la ubicación geográfica y las condiciones socio económicas de la
población), y estos factores y coeficientes se sintetizan en una fórmula
matemática, mediante la cual se logre el cálculo de los costos por las
actividades de vigilancia y control.
En tal virtud, la Corte encuentra que los
mecanismos de valoración y distribución de los costos de la tasa por la
vigilancia de la Superintendencia de Salud están adecuadamente establecidos
conforme a las exigencias del artículo 338”.[70]
Asimismo, ha dicho esta Corporación sobre
la precisión del sistema y método consagrado en la ley, cuando se trata de
tasas, lo siguiente:
“Frente a las tasas y
contribuciones la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”,
referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente
claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular
desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una
descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos
a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad
constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su
razón de ser.
“Una exigencia muy
fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría
inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la
tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación
dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de
ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la
predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige
es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta
manera de proceder en la articulación de esos criterios.
“En consecuencia,
“basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los
principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que
están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes’[71]”.[72]
Considera la Sala Plena, en consecuencia,
que siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, los cargos del
actor contra el artículo 71 acusado no están llamados a prosperar.
En primer lugar, los elementos
constitutivos de la tasa están claramente señalados en la disposición acusada.
De hecho, el sujeto activo de la tasa es la Nación- DIAN y los sujetos
pasivos son los importadores, exportadores o transportadores. En lo
concerniente al hecho generador, esto es, al  servicio que da origen a la
tasa, el artículo 71 lo identifica de la siguiente forma: (a)
se trata de un servicio prestado por la DIAN, (b) por la inspección no
intrusiva de carga, unidades de carga y mercancías que ingresen o salgan del
territorio nacional, (c) cuando éstas sean objeto de trámite de
reconocimiento o inspección en desarrollo del control aduanero. Es un servicio
que puede (d) ser prestado con infraestructura tecnológica de la
DIAN o de terceros autorizados para el efecto, y que (e) se constituirá
en verificaciones ágiles sobre la naturaleza, estado, peso, cantidad,
requisitos formales y demás características de carga, unidades de carga y
mercancías. Finalmente, la tarifa de la tasa, será la que determine el
Gobierno Nacional, de acuerdo con el sistema y método que establece la
disposición demandada.
En atención a lo dicho previamente, la Sala
Plena observa que además de consagrar tales elementos constitutivos del
tributo, el hecho generador de la tasa no es vago o indeterminado como lo
estima el actor. Se causa con la inspección tecnológica, no intrusiva, por
parte de la DIAN, - como autoridad aduanera-, de la carga, unidades de carga o
mercancías que ingresen al territorio nacional, en las condiciones previamente
indicadas. Así, no comparte la Corte las objeciones del actor en el sentido de
que el artículo 71 carece de un elemento consustancial a la tasa, como es su
hecho generador, por lo que el artículo en mención, no es contrario a la
Constitución.
En segundo lugar, frente a las afirmaciones
del actor de que la tarifa de la tasa es ilimitada, indefinida y abstracta, por
cuanto se basa en el número y/o operación no intrusiva a realizar, fundada en
información proyectada en términos estadísticos y no basada en la realidad,
esta Corporación debe recordar que el artículo 338 de la Carta permite que la
ley delegue a las autoridades administrativas, - en este caso al Gobierno-,  la
determinación de la tarifa de las tasas, siguiendo para ello el sistema y
método establecido en la ley. En ese sentido, la definición final de la tarifa,
corresponderá al Gobierno, por lo que no es exigible al Congreso la
determinación exacta de la misma, sino la determinación del sistema y método
para el efecto.
El artículo 71 consagra ese sistema y
método, en los términos del artículo 338, aunque el actor estima que el método
consagrado en ella, no permite definir la tarifa. A juicio de la Corte, el
sistema y método fijado por el Congreso para el efecto en esa norma, es
suficientemente claro y preciso, ya que consagra los principios necesarios para
que la autoridad administrativa pueda tener criterios que le permitan
determinar la tasa correspondiente. La norma consagra como “sistema” para la
fijación de tarifas, varios criterios para determinar los costos de inversión
inicial, de mantenimiento rutinario, preventivo y correctivo; de mejoramiento y
de operación de la infraestructura. Y con respecto al método, la norma
establece que la distribución  de los costos se hará tomando en consideración
el número o porcentaje de inspecciones no intrusivas a realizar con fundamento
en estadísticas de importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros. También
deberá tener en cuenta el Gobierno, los requerimientos técnicos del país, la
capacidad de la infraestructura, los costos para garantizar la competitividad,
la diferencia de los bienes objeto de la inspección, el volumen ocupado por la
unidad de carga, etc.
Concluye entonces la Sala, que lejos de vulnerar
el artículo 338 superior, el precepto atacado le está dando aplicación a esa
disposición constitucional. La inconformidad del actor con el método fijado por
el legislador para la determinación de la tarifa, no es suficiente para que se
desvirtúe su constitucionalidad. Por lo tanto, el artículo 71 de la Ley  1111
de 2006,  será declarado exequible, por este cargo.
1.2.6    Examen de constitucionalidad del artículo 73 de la Ley 1111 de 2006
1.2.6.1  Norma
acusada
A continuación se transcribe la norma
acusada y se subrayan los apartes demandados:
ARTÍCULO 73. Modificase el Parágrafo 5 del artículo 485-2 del
Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Parágrafo 5. El beneficio previsto en este artículo solo será
aplicable para la maquinaria industrial que se adquiera o importe hasta el día
30 de abril del año 2007 inclusive.”
1.2.6.2  Razones
de la violación
El demandante acusa la inconstitucionalidad
del artículo 73 de la Ley 1111 de 2006, que modificó el parágrafo 5 del
artículo 485-2 del Estatuto Tributario, y acortó el beneficio tributario
aplicable para la maquinaria industrial hasta abril 30 de 2007 a pesar de que
el mismo inicialmente estaba previsto hasta el 31 de  diciembre de 2007, según
lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 1004 de 2005. Estima el actor que la
modificación incluida en la Ley 1111 de 2006 viola el postulado de la buena fe
y el principio de la confianza legitima consagrados en el artículo 83 de la
Constitución Política. En su concepto,
“(…) [a] los contribuyentes y responsables que
se ampararon en el artículo 11 de la Ley 1004 de 2005, se les vulneró el
principio de la buena fe del artículo 83 de la Constitución Política de
Colombia; según el cual, las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se
presume en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas. Quienes estén
en situaciones jurídicas consolidadas al amparo del artículo 11 de la Ley 1004
de 2005, se ven desprotegidos por la vigencia del artículo 73 de la Ley 1111 de
2006; y se menoscaba, para ellos, el principio de la confianza legítima”.
Por tanto, concluye el demandante que el
artículo 73 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional y debe ser declarado
inexequible al vulnerar los principios constitucionales de buena fe y confianza
legítima.
1.2.6.3  Intervenciones
1.2.6.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Afirma el Ministerio de Hacienda, que el
beneficio que consagraba la norma modificada relacionado con la maquinaria
industrial adquirida o importada, era un beneficio futuro al cual tenían acceso
determinadas personas naturales o jurídicas. Ese beneficio a juicio del
Ministerio, podía ser libremente variado por el legislador, ya que únicamente
en los eventos en los que las exenciones corresponden a un estímulo o incentivo
tributario a cambio de una contraprestación determinada, puede llegar a
predicarse que los cambios que introduzca el legislador lesionan el principio
de buena fe tributaria, y ello no ocurrió en este caso. A su vez, el legislador
podía modificar el beneficio, porque éste no se consolidó como derecho
adquirido alguno para los contribuyentes potenciales, sino que se trató
simplemente de una mera expectativa para ellos, por lo que solicita que se
desestimen los cargos del demandante contra el artículo 73  de la Ley 1111 de
2006.
1.2.6.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En concepto de la DIAN, el artículo 73 de la
Ley 1111 2006 es constitucional, por cuanto en él no se está eliminando el
beneficio del descuento al impuesto a la ventas, que por lo demás no se trata
de un derecho adquirido sino de meras expectativas, y por lo tanto no se da la
vulneración de los principios de buena fe y de confianza legitima que el actor
considera vulnerados con la expedición de esta norma. En efecto, según la DIAN
“(…) con base en [las] amplias facultades del
legislador bien podía modificar la norma acusada pues en este caso se trata de
situaciones en las cuales el administrado no tiene un derecho ni se exige una
contraprestación para que el legislador estuviera obligado a respetarla”.
1.2.6.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
En concepto del ICDT, así como es
atribución del legislador establecer un beneficio que atenúe la carga
tributaria, exigiendo que el interesado se sitúe en el supuesto de hecho por el
que adquiere el derecho, una norma posterior puede señalarle un término para
que lo haga, dadas las cambiantes circunstancias económicas que debe regular el
legislador. Lo que normalmente se espera, además, es que la norma tributaria
favorable se modifique o derogue y no que permanezca indefinidamente en el
tiempo. El cambio en este caso, no es, pues, sorpresivo, ni ilegítimo a juicio
del ICDT, ya que no se han adquirido el derecho al amparo de la norma anterior,
por lo que solicita que el  artículo se declarare constitucional.
1.2.6.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
En relación con el artículo 73 acusado, la
Procuraduría estima que el precepto no vulnera los principios de la buena fe ni
de la confianza legítima. En primer lugar, señala la Procuraduría que el cargo
no hace alusión alguna,  a la razón por la cual el beneficio tributario que la
Ley 1004 consagraba, se extendía hasta el año 2007. En particular, resalta que
no se evidencia la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, ya que “la
conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente para el
periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias allí impuestas”. En
este orden de ideas, según el Ministerio Público, el legislador puede
introducir los cambios que considere necesarios en el ordenamiento, tales como
modificaciones, adiciones o derogatorias de las disposiciones tributarias, no
obstante lo cual los efectos producidos por la ley tributaria en el pasado se
deben respetar en la ley nueva.
1.2.6.5  Problema
jurídico
El artículo en mención modificó el
parágrafo 5 del artículo 485- 2 del Estatuto Tributario y acortó el beneficio
tributario aplicable para la adquisición o importación de maquinaria
industrial, hasta abril 30 de 2007, a pesar de que tal beneficio tributario
estaba vigente hasta diciembre 31 de 2007 de acuerdo con lo establecido en el
artículo 11 de la Ley 1004 de 2005. Así, estima el accionante que se violó el
principio de buena fe y confianza legítima.
Se pregunta entonces la Sala: ¿desconoce el
artículo 73 de la Ley 1111 de 2006 el principio de la buena fe y de la
confianza legítima al acortar el término para recibir el mencionado beneficio
tributario?
1.2.6.6  Consideraciones
El artículo 485-2 del Estatuto Tributario
establece un descuento especial del impuesto a las ventas durante los años
2003, 2004 y 2005 por la adquisición o importación de maquinaria industrial. El
parágrafo 5 de esta disposición prescribía que dicho beneficio sería aplicable
hasta el año 2007 (inclusive). A su turno, el artículo 73 de la Ley 1111 de
2006 modificó el parágrafo 5 del artículo 482 en mención, y dispuso que dicho
beneficio solo sería aplicable para la maquinaria industrial que se adquiera o
importe hasta el 30 de abril del año 2007 (inclusive).
La Corporación ha señalado que en materia
tributaria cuando la legislación anterior ha creado situaciones jurídicas
consolidadas, es obligación del legislador respetarlas. En efecto, mediante la
sentencia C-604 de 2000 la Corte afirmó que:
“[P]ara efectos de determinar si se han
vulnerado o no situaciones jurídicas consolidadas se debe distinguir los casos
en que las exenciones se establecen como estímulo o incentivo tributario a
cambio de una contraprestación, y aquellas que consagran exenciones generales
sin contraprestación alguna, pues en el primer evento se generan situaciones
jurídicas particulares y concretas que el legislador está obligado a respetar y
el segundo tal fenómeno no se presenta por lo que el legislador bien puede
suprimirlas o modificarlas, obviamente con la observancia de los distintos
preceptos constitucionales que rigen la materia”.[73]
Asimismo, ha resaltado que en el campo del
derecho tributario, desde una perspectiva general,
“no existe el amparo de derechos adquiridos
pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la
normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en
consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo
rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable”.[74]
Sin embargo, ello no significa que la ley
tributaria tenga efectos retroactivos y que se puedan desconocer situaciones
jurídicas consolidadas. Por el contrario, atendiendo el principio de
irretroactividad  consagrado en el artículo 363 de la Carta,  para la Corte es
claro que,
“las leyes
tributarias no son retroactivas, de manera que los efectos producidos por la
ley tributaria en el pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las
situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley
derogatoria, porque la conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la
norma vigente para el periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias
allí impuestas”.[75]
Así las cosas, el principio de irretroactividad
de la ley tributaria no impide  que el legislador modifique el ordenamiento
jurídico para introducir los cambios que considere necesarios en ese campo, y
que son una consecuencia del dinamismo propio de las actividades económicas. De
no ser así, "el ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse,
si al regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las
realidades de cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera
las relaciones jurídicas preexistentes”.[76]
A su turno, el principio de la buena fe en
materia tributaria, que se deriva del principio de irretroactividad de la ley,
supone que:
“una vez que el legislador ha establecido unas
condiciones bajo las cuales los contribuyentes realizan una inversión, hacen
una operación, se acogen a unos beneficios, etc., éstas no pueden ser
modificadas posteriormente en detrimento de sus intereses, porque la conducta
del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente al momento de
realizarse el acto correspondiente y de acuerdo con las exigencias por ella
previstas”.[77]
En el mismo
sentido, el principio de confianza legítima[78], no supone la
imposibilidad de modificación de las disposiciones tributarias, pues la persona
no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una
expectativa modificable.[79] Sin embargo, sobre este
principio ha dicho la Corte que:
“[E]l
principio de la confianza legítima protege, en lo que hace referencia a las
normas tributarias, las "razones objetivas para confiar en la durabilidad
de la regulación" y las alteraciones que se generarían con "el cambio
súbito de la misma". Se podría predicar la existencia de dichas
"razones objetivas" cuando, por ejemplo, la norma en cuestión (i) ha
estado vigente por un muy largo período; (ii) no ha estado sujeta a
modificaciones ni hay propuestas sólidas de reforma; (iii) su existencia es
obligatoria, es decir, no es discrecional para las autoridades responsables
suprimir el beneficio; y además, (iv) ha generado efectos previsibles
significativos, es decir, ha conducido a que los particulares acomoden de buena
fe sus comportamientos a lo que ella prescribe. Lo anterior no quiere decir que
las normas tributarias no puedan ser derogadas o modificadas, sino que cuando
lo sean, "el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación", lo cual consiste, por ejemplo,
(i) en que haya un período de transición o (ii) en que no se establezcan
barreras o trabas para que los afectados ajusten su comportamiento a lo
prescrito por la nueva norma. En algunas situaciones, la protección de la
confianza legítima puede exigir que (iii) el beneficio tributario no sea
derogado durante el lapso en que está corriendo el término para que los
contribuyentes gocen de él. Adicionalmente, el alcance de la protección de la
confianza legítima ha de corresponder al grado y tipo de afectación de la misma
de conformidad con el principio de proporcionalidad sin que ello implique pasar
por alto que en materia tributaria el legislador no sólo aprecia la oportunidad
y conveniencia de las reformas sino que dispone de una amplia potestad de
configuración jurídica”.[80]
En el caso bajo examen, la Corte encuentra
que el artículo 73 de la Ley 1111 de 2006 no vulnera el artículo 363 del
Estatuto Superior ni el principio de buena fe o confianza legítima en materia
tributaria, pues no se trata de una alteración de la ley que implique un cambio
súbito de las disposiciones tributarias, ni de un precepto modificado que
previamente  haya conducido a los particulares a acomodar su comportamiento a
lo que la norma prescribía, para luego desconocer la contraprestación
correspondiente.
En efecto, el artículo 485-2 del Estatuto
Tributario, adicionado por la Ley 788 de 2002, artículo 40, consagró el
beneficio en materia del Impuesto sobre las Ventas, así:
“Artículo 485-2. Descuento especial del impuesto sobre
las ventas. Durante los años 2003, 2004 y 2005, los responsables del
régimen común tendrán derecho a descontar del Impuesto sobre las Ventas el IVA
pagado por la adquisición o importación de maquinaria industrial.
Este descuento se solicitará dentro de los tres (3) años
contados a partir del bimestre en que se importe o adquiera la maquinaria. El
50% el primer año, 25% en el segundo y el 25% restante en el tercer año. El
valor del impuesto descontable en ningún caso deberá superar el valor del
impuesto a cargo del respectivo bimestre. Los saldos que no se hubieran podido
descontar al finalizar el tercer año, se llevarán como un mayor valor del
activo.
Parágrafo 1°. En el caso de la adquisición o importación de
maquinaria industrial por parte de productores de bienes excluidos, el IVA
pagado podrá ser tratado como descuento en el impuesto sobre la renta, en el
año gravable en el cual se haya adquirido o importado la maquinaria.
Parágrafo 2°. En el caso de la adquisición o importación de
maquinaria industrial por parte de productores de bienes exentos o por
exportadores, el IVA pagado podrá ser tratado como impuesto descontable en el
impuesto sobre las ventas de conformidad con el artículo 496 de este Estatuto.
Parágrafo 3°. En el caso de la adquisición o importación de
maquinaria industrial por parte de empresas que se constituyan a partir de la
fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, el IVA pagado podrá ser
tratado como impuesto descontable en el impuesto sobre las ventas dentro de los
tres (3) años siguientes al inicio de las actividades gravadas.
Parágrafo 4°. En ningún caso el beneficio previsto en este
artículo puede ser utilizado en forma concurrente con el que consagra el
artículo 258-2 de este Estatuto”. (Las negrillas fuera del original).
De esta norma, en su versión original, se
desprenden dos elementos relevantes con respecto al beneficio consagrado. En primer
lugar, el artículo estableció como razón del descuento, la compra o
importación de maquinaria industrial en los años 2003, 2004 y 2005, por
quienes se encontraran en el régimen común. En segundo lugar, permitió
solicitar a quienes hubieren hecho tal adquisición o importación en esas
fechas, - en los tres años siguientes a dicha transacción -, un descuento del IVA pagado por la maquinaria adquirida, así:
el 50%, el primer año; el 25% el segundo año y el 25% restante en el tercer
año. Quienes adquirieron la maquinaria industrial en el 2003, tenían entonces
la oportunidad de descontar sucesivamente parte del IVA pagado por ella.
Igualmente los que adquirieron la maquinaria en el 2004 y finalmente, quienes
lo hicieron en el 2005, tendrían hasta el año gravable 2007 para solicitar los
descuentos correspondientes.
Ahora bien, con
posterioridad al 2005, al concluir el periodo de causación del hecho generador,
tales descuentos dejaban de ser aplicables. Sin embargo, la Ley 1004 de 2005
extendió el beneficio hasta el 2007, introduciendo un nuevo parágrafo en el
artículo 485-2, así:
Artículo
11. Adicionase el artículo 485-2 del Estatuto Tributario con el siguiente
parágrafo:
“Parágrafo
5°. El beneficio previsto en este artículo será aplicable hasta el año 2007
inclusive”.
Este parágrafo,
extendió entonces el supuesto de hecho del beneficio hasta el año 2007, por lo
que quien comprase maquinaria industrial hasta ese año, inclusive, podría
descontar el IVA correspondiente en los términos previamente descritos. El artículo 73 de la Ley 1111 de 2006 introdujo una modificación a
éste parágrafo, que  fue la siguiente:
“Parágrafo 5. El beneficio previsto en este
artículo solo será aplicable para la maquinaria industrial que se adquiera o
importe hasta el día 30 de abril del año 2007 inclusive”.
El artículo 73 de la Ley 1111 de 2006,
entonces, no lesionó situaciones jurídicas consolidadas de los contribuyentes,
en la medida en que lo que se  limitó no fue  el derecho al descuento al IVA de
quienes adquirieron la maquinaria para los años gravables anteriores, sino la
posibilidad de entrar a formar parte de un grupo específico de beneficiarios de
la norma hacia el futuro, grupo al que sólo pertenecen quienes adquieren
efectivamente la maquinaria industrial o la importan, en un tiempo determinado.
En el caso concreto, el interesado debía
cumplir necesariamente con el supuesto de hecho de la adquisición o importación
de la maquinaria industrial para acceder al derecho al descuento, en el periodo
gravable correspondiente, con el propósito de lograr el beneficio del descuento
en el IVA imputable a esa compra. De manera tal que sólo quienes realizaron esa
adquisición en el año gravable correspondiente cumplieron con la exigencia
normativa y accedieron al beneficio y quienes no lo hicieron, no realizaron
actividad alguna que comprometiese sus expectativas, pues ni siquiera estaban
cubiertos por la disposición modificada. Además, como la reforma del artículo
73 solo tiene efectos hacia el futuro, es decir, a partir de la entrada en
vigor de la Ley 1111 de 2006, entonces sólo quienes realizaron la adquisición o
importación hasta el 30 de abril de 2007, accederán al beneficio
correspondiente para el periodo gravable respectivo.
Por consiguiente, no es de recibo alegar
como lo afirma el actor,  que un contribuyente en el 2006, tenía expectativa
alguna de ser cobijado por el descuento tributario aplicable para el año
gravable 2007, cuando para la fecha de expedición de la Ley 1111 de 2006, - 27
de diciembre de 2006- no podía ni siquiera ser beneficiario de la norma
acusada, por no haber adquirido o importado aún la maquinaria descrita.
En este caso, es claro entonces que las
condiciones  de quienes compraron  en su momento la maquinaria, no fueron
alteradas, - ya que el resto de la norma sigue vigente-, por lo que no se
atentó contra la buena fe de los contribuyentes ni su confianza legítima. Los
cambios posteriores, de quienes aún no habían comprado tales maquinarias ni
formaban parte de los beneficiaros del descuento, podían ser realizados
legítimamente por el legislador, porque éste está autorizado
constitucionalmente para modificar o derogar la legislación tributaria hacia el
futuro, siempre que respete los derechos consolidados al amparo de las normas
antes vigentes.
Como la Ley 1111 de 2006 sólo rige a partir
del año gravable 2007, la Sala Plena concluye entonces, que a diferencia de lo
señalado por el actor (i) la norma no afecta situaciones jurídicas consolidadas,
ya que no tiene aplicación retroactiva. (ii) En el caso concreto, no
puede considerarse que la modificación introducida por el legislador a la norma
lesionó la confianza legítima o la buena fe de los contribuyentes, dado que los
interesados en acceder al beneficio correspondiente a la fecha de la expedición
de la  Ley 1111 de 2006, no podían aspirar a ser cobijados por las normas
previas modificadas, hasta tanto no hicieran la adquisición o importación de la
maquinaria industrial, como supuesto de hecho generador del beneficio. (iii)
Finalmente, en el caso bajo examen no se viola el principio de la buena fe
pues, el legislador decidió conservar las condiciones inicialmente otorgadas a
quienes accedieron en los años gravables anteriores a la compra o importación
de tales bienes, en cuanto al descuento al IVA correspondiente. Así, el
legislador protegió las situaciones jurídicas consolidadas en favor de los
contribuyentes indicados, en la medida en que sólo modificó la extensión del
benefició relacionado con la adquisición de los bienes en el parágrafo 5º, y
hacia el futuro.
Si bien pueden llegar a presentarse casos
individuales en los cuales la reducción del plazo lleve a que en razón de los
trámites de compra o importación de maquinaría industrial, se puedan presentar
controversias sobre el momento en que se efectuó la transacción, ello no incide
en el juicio abstracto de la constitucionalidad de la disminución del plazo,
recorte hecho mediante una ley adoptada antes de que se iniciara el año 2007,
lapso donde se introdujo la reducción del plazo.
Ante estas
circunstancias, no se infringe el artículo 363 del Estatuto Superior, por lo
que la Corte declarará la exequibilidad del artículo 73 de la Ley 1111 de 2006,
por los cargos formulados.
1.2.7    Examen de constitucionalidad del artículo 69 de la Ley 1111 de 2006
1.2.7.1  Norma
acusada
A continuación se transcribe la norma
acusada y se subrayan los apartes demandados:
ARTÍCULO 69. Determinación oficial de los tributos distritales
sobre la propiedad por el sistema de facturación. Autorizase a los Municipios y
Distritos para establecer sistemas de facturación que constituyan determinación
oficial del tributo y presten mérito ejecutivo. El respectivo gobierno
municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos
para hacer efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el
sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.
1.2.7.2  Razones
de la violación
El demandante acusa la inconstitucionalidad
del artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, en el cual se autoriza a los municipios
y distritos para establecer sistemas de facturación que constituyan la
determinación oficial de los tributos sobre la propiedad y presten mérito
ejecutivo,  por violación de la autonomía de las entidades territoriales
consagrada en los artículos 287 y 317 de la Constitución Política de Colombia.
Las razones de la violación de las normas constitucionales en concepto del
actor son:
“Las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, dentro de los limites de la Constitución y la
ley; y tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponden, según el
artículo 287 inciso l° y numeral 2 de la Constitución Política de Colombia. En
cuanto a la propiedad, sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble,
de acuerdo con el artículo 317 de la misma Constitución.
“No es la ley la que debe autorizar a los
municipios y distritos para establecer los sistemas de facturación para la
determinación oficial de los tributos sobre la propiedad; porque los municipios
y distritos tienen sus propias competencias para gravar la propiedad inmueble y
establecer la forma de gestión del recaudo y administración de los impuestos a
dicha propiedad inmueble, que no es del resorte del legislador, ya que el
núcleo de la autonomía territorial es propio y exclusivo de los entes
territoriales.
“La ley se entrometió en la autonomía de los
municipios y distritos sobre el gravamen a la propiedad inmueble, por lo cual,
el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, y es procedente la declaratoria
de su inexequibilidad”.
1.2.7.3  Intervenciones
1.2.7.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Considera el Ministerio de Hacienda, que
las Corporaciones Públicas a pesar de la autonomía consagrada en los artículos
287-3 y 338 del Estatuto Superior, sólo pueden ejercer sus competencias
atendiendo los límites fijados por la Constitución y la ley, por lo que desconocer
tal delimitación significaría desvirtuar los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad  en los que se fundamentan las competencias
atribuidas a las entidades territoriales. En otras palabras, aún en los eventos
en que las Corporaciones Públicas pretendan establecer un tributo municipal,
requieren de la existencia previa de una ley de la República que así lo
autorice. Una vez creado el impuesto, las entidades territoriales adquieren el
derecho de administrarlo, manejarlo y utilizarlo conforme a los artículos 287-3
y 313-4 de la Carta.
Por lo tanto, no le asiste razón al
demandante al concluir que la norma acusada viola el principio de autonomía de
las entidades territoriales consagrado en la Constitución en materia tributaria
y fiscal, ya que este  se refiere  al derecho que tienen tales entidades a un
derecho cierto sobre las rentas, circunstancia que implica  libertad e
independencia para su administración, excepto en los eventos en los cuales la
Constitución  asigne de manera clara al legislador, la competencia para
establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las
referidas rentas o ingresos.
1.2.7.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
Para la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, si bien las entidades territoriales son titulares de una facultad
de configuración  normativa en materia tributaria, esa facultad debe ejercerse
conforme a la ley. Bajo esos parámetros, el legislador, al autorizar a los municipios
y distritos para establecer sistemas de facturación  que constituyan la
determinación oficial de los tributos, no vulneró el principio de autonomía de
las entidades territoriales ni las atribuciones que la Carta les concede  en
materia fiscal, pues sólo ejerció una potestad  que le compete, motivo por el
que la norma  es exequible a juicio de la DIAN.
1.2.7.3.3     Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
El ICDT afirma que las entidades
territoriales, son efectivamente titulares de una facultad de configuración
normativa en materia tributaria. Pero dicha facultad debe ejercerse en las
condiciones que señalen la Constitución y la ley, como ocurre en este caso. El
legislador, al autorizar a los municipios y distritos para establecer sistemas
de facturación que constituyan la determinación oficial de los tributos y
presten mérito ejecutivo, no vulnera el principio de autonomía  de las
entidades territoriales ni las atribuciones que la Carta les concede en materia
tributaria, “pues no hizo nada distinto a ejercer la soberanía fiscal de que
es titular, motivo por el cual se considera exequible esta disposición”.
1.2.7.4   Concepto
del Procurador General de la Nación
Sobre los cargos esgrimidos en contra del
artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, en el cual se autoriza a los municipios y
distritos para establecer sistemas de facturación en aras de la determinación
oficial de los tributos sobre la propiedad, la Procuraduría empieza por señalar
que la autonomía de las entidades territoriales consagrada en los artículos 287
y 317 constitucionales no es absoluta. En este orden de ideas,
“La limitación al poder tributario del Congreso
establecida en el artículo 317 constitucional, garantiza por una parte, que los
municipios obtengan esta fuente de ingresos y por la otra, que la propiedad
inmueble no sea objeto de varios tributos por parte de distintas entidades
territoriales. Por su parte, el artículo 287 de la Constitución en su numeral
3° señala que dichas entidades gozan de autonomía para administrar sus recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.
Así las cosas, la Procuraduría encuentra
que el artículo 69 acusado es respetuoso de la autonomía territorial, ya que lo
que en él se consagra es la posibilidad de los municipios y distritos de optar
por implementar sistemas de facturación o de mantener el sistema que venían
utilizando para la determinación oficial de los tributos a la propiedad, y por
lo tanto, en su criterio el artículo es constitucional.
1.2.7.5   Problema
jurídico
El artículo 69 de la Ley 1111 autoriza a
los municipios y distritos para establecer sistemas de facturación que (i)
constituyan la determinación oficial de los tributos sobre la propiedad y (ii)
presten mérito ejecutivo. De acuerdo con el demandante, los distritos y municipios
tienen la competencia para gravar la propiedad inmueble por lo cual no era la
Ley 1111 la llamada a autorizar a los municipios y distritos para establecer
los sistemas de facturación para la determinación oficial de los tributos sobre
la propiedad. En este orden de ideas, al haberlo hecho en el artículo 63 de la
Ley 1111 vulneró la autonomía de los municipios y distritos, y en consecuencia
es inconstitucional.
Se pregunta la Corte lo siguiente: ¿El
legislador, al establecer en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 una
autorización a las entidades territoriales para que las mismas establezcan
sistemas de facturación para la determinación oficial de los tributos sobre la
propiedad, vulneró la autonomía tributaria de éstas (artículos 287 y 317)?
1.2.7.6  Consideraciones
En primer lugar, se debe recordar, de
acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corporación, que el Congreso de la
República cuenta con un amplio margen tanto para crear, modificar, aumentar,
disminuir y suprimir tributos, así  como para regular todo lo pertinente al
tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.
La facultad de configuración normativa en
materia tributaria con que cuentan las entidades territoriales debe ejercerse
en las condiciones indicadas en la Constitución y en la ley. La Corte
Constitucional sobre el particular señaló en  la sentencia C-1114 del 2003:[81]
“El principio de autonomía de las entidades
territoriales consiste en la capacidad de gestión que el constituyente y el
legislador les garantiza a esas entidades para que planeen, programen, dirijan,
organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades en aras del
cumplimiento de las funciones del Estado. Se trata de una consecuencia directa
del principio de descentralización y de un elemento constitucional propio de
las entidades territoriales que tiene un límite mínimo o núcleo esencial, determinado
por los derechos y facultades reconocidas tanto a ellas como a sus autoridades,
y un límite máximo, determinado por el principio de república unitaria.
“(…) el principio de autonomía no tiene
carácter absoluto y [debe] ponderarse, en cada caso, con el principio de
república unitaria, decisión que le incumbe a la instancia legislativa del
poder público.  Es decir, el régimen legal de las entidades territoriales debe
orientarse a la promoción de una relación de equilibrio en la que no se desconozcan
los derechos que el constituyente les reconoce, pero sin permitir que el
ejercicio de tales derechos y facultades desvirtúe la centralización política
del Estado colombiano.  De allí que, si bien el legislador tiene libertad para
regular ámbitos que tocan con la autonomía de las entidades territoriales, deba
hacerlo ateniéndose al núcleo esencial de esa institución y al sistema de
límites mínimos y máximos impuestos por la Carta.
“(…) si bien por determinación constitucional,
las entidades territoriales son autónomas, tal autonomía tiene límites
generales que se derivan de la necesidad de acompasar esa autonomía con el
principio de república unitaria. Y por otra, la autonomía que a las entidades
territoriales les asiste en materia fiscal debe compatibilizarse con la
soberanía fiscal que el constituyente le atribuyó al legislador. De allí que se
afirme que la autonomía fiscal de las entidades territoriales está subordinada
a la ley”.
En ese orden de ideas, dado que no existe
en favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria, y sus
facultades en la materia se encuentran limitadas por la Constitución y la ley,
el legislador puede establecer orientaciones o pautas sobre elementos de la
administración tributaria, sin que ello implique desconocer el ámbito de la
potestad impositiva territorial.[82]
Así lo ha afirmado previamente esta
Corporación, al sostener lo siguiente:
“No obstante, como lo ha señalado la Corte, con
fundamento en los arts. 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución no
existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades
territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe
ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la
Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad
impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede
señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales
para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía,
es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la
desvirtúe, desconozca o desnaturalice”.[83]
Concluye la Sala, en
consecuencia, que al demandante no le asiste razón al afirmar que el artículo
69 de la Ley 1111 de 2006 viola los artículos 287 y 317 de la Carta. De una
parte, porque en materia fiscal, no existe soberanía tributaria de las
entidades territoriales, por lo que deben sujetarse a la Constitución y a la
ley. De otra, porque la norma acusada no  incide de manera alguna en la
autonomía territorial de los municipios o de los distritos, por cuanto no
interviene en la tasa impositiva al impuesto fijado por la entidad territorial,
ni desconoce la naturaleza o la protección constitucional que se le concede a
tales  tributos por la Carta (Art. 362 y 317 C.P.).  Sencillamente fija una
pauta legal sobre los métodos de facturación tributaria, autorizando a los
municipios y distritos para establecer sistemas de facturación que constituyan
determinación oficial del tributo y que presten mérito ejecutivo,  conforme a
sus competencias, sin que ello impida que tales entidades, autónomamente,
conserven el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.
Por consiguiente, esta Corporación
considera exequible el artículo acusado, por los cargos de la demanda.
1.2.8    Examen de constitucionalidad de las
expresiones “antes de la vigencia de la ley” y “del año 2007” del artículo 54
inciso primero; “2005”, “2006”, del artículo 54 literales a) b) c); y “antes de
la vigencia de esta ley”, “de 2005”, “del año 2007” del artículo 55 incisos
primero y segundo.
1.2.8.1  Norma
acusada
Establecen las normas parcialmente
demandadas, lo siguiente:
“ARTÍCULO 54. Conciliación contenciosa
administrativa tributaria. Los contribuyentes y responsables de los impuestos
sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, que hayan
presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la vigencia de esta
Ley, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva,
podrán conciliar hasta el día 31 de julio del año 2007, con la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta un veinte (20%) por ciento del mayor
impuesto discutido, y el valor total de las sanciones e intereses según el
caso, cuando el proceso contra una liquidación oficial se halle en primera
instancia, lo anterior siempre y cuando el contribuyente o responsable pague el
ochenta por ciento (80%) del mayor impuesto en discusión.
“Si se trata de una demanda contra una
resolución que impone una sanción, se podrá conciliar hasta un veinte por
ciento (20%) el valor de la misma, para lo cual se deberá pagar el ochenta por
ciento (80%) del valor de la sanción y su actualización, según el caso.
“Cuando el proceso contra una liquidación
oficial se halle en única instancia o en conocimiento del Honorable Consejo de
Estado, se podrá conciliar sólo el valor total de las sanciones e intereses,
siempre que el contribuyente o responsable pague el ciento por ciento (100%)
del mayor impuesto en discusión.
“Para tales efectos se deberá adjuntar la
prueba del pago o acuerdo de pago de:
“a.    La liquidación privada de impuesto sobre
la renta por el año gravable 2005 cuando se trate de un proceso por
dicho impuesto.
“b.     Las declaraciones del impuesto a las
ventas correspondientes al año 2006, cuando se trata de un proceso por
dicho impuesto.
“c.     Las declaraciones de retención en la
fuente correspondientes al año 2006, cuando se trate de un proceso por
este concepto
“d.     De los valores conciliados, según el
caso.
“El acuerdo conciliatorio prestará mérito
ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del
Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada.
“Lo no previsto en esta disposición se regulará
conforme a la Ley 446 de 1998 y el Código Contencioso Administrativo, con
excepción de las normas que le sean contrarias.
“Las disposiciones contenidas en el presente
artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las
obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del
impuesto al consumo.
“No se aplicará esta disposición para los
procesos que se encuentren en recurso de súplica”.
“ARTÍCULO 55. Terminación por mutuo
acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Los contribuyentes y
responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la
fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta Ley,
Requerimiento Especial, Pliego de Cargos, Liquidación de Revisión o Resolución
que impone sanción, podrán transar hasta el 31 de julio del año 2007 con
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
“a.      Hasta un cincuenta por ciento (50%)
del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y
el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el
evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el
contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el
cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto.
“b.      Hasta un veinticinco por ciento (25%)
del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización
según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no
hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y el
contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y
cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente.
“c.      Hasta un cincuenta por ciento (50%)
del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un
pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución
sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la
sanción propuesta.
“d.      Hasta un veinticinco por ciento (25%)
del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado
resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por
ciento (75%) del valor de la sanción impuesta.
“Para tales efectos dichos contribuyentes
deberán adjuntar la prueba del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada
del impuesto de renta por el año gravable de 2005, del pago o acuerdo de
pago de la liquidación privada del impuesto o retención según el caso
correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago o acuerdo de
pago de los valores transados según el caso.
“La terminación por mutuo acuerdo que pone fin
a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de
conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario,
y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de
las sumas en discusión.
“Los términos de corrección previstos en los
artículos 588, 709 Y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente
con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición, y la del parágrafo
transitorio del artículo 424 del Estatuto Tributario.
“Las disposiciones contenidas en el presente
artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las
obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del
impuesto al consumo”.
1.2.8.2  Razones
de la violación
El demandante acusa la inconstitucionalidad
de las expresiones las expresiones, “antes de la vigencia de la ley” y “del
año 2007” del artículo 54 inciso primero; “2005”, “2006”, del
artículo 54 literales a) b) c); y “antes de la vigencia de esta ley”, “de
2005”, “del año 2007” del artículo 55 incisos primero y segundo de la
Ley 1111 de 2006, por “violación de los principios de justicia y de equidad,
del derecho a la igualdad, del debido proceso y de la libertad”, por lo
cual se infringen los artículos 13, 28, 39, numeral 9 del artículo 95, 116 y
363 del Estatuto Superior. En su concepto,
“Los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006
limitan el derecho a conciliar las demandas de nulidad y restablecimiento del
derecho, y de terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos
tributarios, a procesos tributarios iniciados antes de la vigencia de la Ley,
para darlos por conciliados o terminados, hasta el 31 de julio de 2007.
“El derecho a conciliar y terminar los procesos
administrativos por mutuo acuerdo, está garantizado por la Constitución
Política de Colombia dentro del debido proceso del artículo 29 de la misma;
dentro de la facultad de conciliar del artículo 116 de ésta; dentro de la
libertad del 28 de ésta; dentro de los principios de justicia y de equidad de
los artículos 95 numeral 9 y 363 de ella, y dentro del derecho de igualdad del
artículo 13 de la misma.
“El establecer límites en el tiempo para
conciliar o terminar por mutuo acuerdo los procesos tributarios, según las
expresiones demandadas, limita el derecho a conciliar y a terminar los procesos
por mutuo acuerdo, limita la libertad, limita el derecho de igualdad, limita la
justicia y la equidad, y limita el debido proceso. Estos derechos fundamentales
de la libertad, del debido proceso, y del derecho de igualdad, son limitados de
manera irrazonable por las expresiones demandadas, sin justificación. El límite
establece una discriminación para quienes tengan o puedan tener procesos
tributarios después de la vigencia de dicha Ley y favorecer a los que tienen
procesos tributarios antes de la vigencia de dicha Ley. Es desproporcionada la
limitación, porque quienes estén en cualquier época en situaciones de litigios
tributarios están en situación débil y riesgosa, porque no pueden conocer ni
vislumbrar el resultado de sus procesos tributarios. Poner límites para
conciliar y para terminar por mutuo acuerdo los procesos tributarios pone en
debilidad manifiesta a quienes lleguen a tener procesos tributarios con
posterioridad a la vigencia de la Ley, y al derecho de conciliar o terminar los
procesos por mutuo acuerdo después del año 2007. No son idóneos, ni necesarios
ni proporcionados los limites en el tiempo establecidos en los artículos 54 y
55 de la Ley 1111 de 2006 para ejercer el derecho de conciliación y de
terminación por mutuo acuerdo de los procesos tributarios.
“Hacerlo coarta la libertad de conciliar y
terminar los procesos, el debido proceso para dar por terminados las acciones y
procesos tributarios, y se convierte en un tratamiento injusto e inequitativo,
proscrito de los principios tributarios”.
1.2.8.3  Intervenciones
1.2.8.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
En opinión del Ministerio de Hacienda, el
actor incurre en un error al estimar que  las expresiones acusadas de los artículos
54 y 55 de la Ley 1111 de 2006 vulneran los artículos 13, 28, 29, 95 numeral 9,
116 y 363 de la Carta, por  cuanto ello implica desconocer que con anterioridad
a la Ley 1111 de 2006, el artículo 59 parágrafo 2º de la Ley 446 de 1998,
establecía la prohibición de la conciliación en asuntos de carácter tributario.
Por tal razón, las disposiciones contenidas en los artículos 54 y 55 de la Ley
1111 de 2006, no son más que un desarrollo procedimental de la norma general en
materia de conciliación contendida en la Ley 446 de 1998, que exceptúa la
conciliación, frente a  conflictos que versen sobre asuntos de carácter
tributario. Por consiguiente, si lo que el demandante pretende es que la
conciliación en  materia tributaria se vuelva permanente, sugiere el Ministerio
que el demandante debe acusar el régimen general de conciliación como mecanismo
alternativo de resolución de conflictos y no los artículos 54 y 55.
Ahora bien, con respecto a los principios
de igualdad y equidad tributaria, para el Ministerio las expresiones demandadas
no vulneran tales principios, porque las disposiciones transitorias no buscan
favorecer a un grupo específico de  contribuyentes, sino que se dirigen a todas
aquellas personas que libremente decidan  acceder a ellos.  Por tal razón
estima las expresiones atacadas,  constitucionales.
1.2.8.3.2
Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas
En relación con el límite temporal
establecido en los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006, la DIAN advierte
que si lo que pretende el demandante es que se elimine tal límite por cuanto la
oportunidad de conciliar y/o transar debe ser permanente,  no son estas
disposiciones las que debe demandar sino las que correspondan en la Ley 446 de
1998,  que establece la prohibición de celebrar acuerdos conciliatorios o de
transar en materia administrativa. Por lo tanto, en concepto de esta
Institución,
“con la expedición de la norma demandada, no se
viola el principio de igualdad y equidad tributaria, porque los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos, no se dirigen a favor de unos
contribuyentes, sino a favor de todos aquellos que hagan uso de los mismos, sin
darles privilegios a unos pocos, sino a todos los que opten por acogerse a los
mismos”.
1.2.8.3.3
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
Para el ICDT, si la ley concede una
facultad a quienes se encuentren en determinada situación de hecho, no se
discrimina  a quienes se encuentren en una situación diferente, por lo que no
se vulnera su derecho a la igualdad. La norma que se acusa es de carácter
temporal, de manera tal que convertir en permanente lo que es transitorio o
excepcional, sí vulneraría el derecho a la igualdad.
En ese orden de ideas, el ICDT estima
constitucionalmente válido que el legislador establezca el mecanismo
alternativo permanente de solución de conflictos tributarios que estime
conveniente, si así lo decidiere.
1.2.8.4  Concepto
del Procurador General de la Nación
Sobre las expresiones “antes de la vigencia
de esta ley”, “2005”, “2006” y “del año 2007” contenidas en el artículo 54
inciso lo. literales a), b,) y c); “antes de la vigencia de esta ley”, “de 2005”,
“del año 2007” contenidas en los incisos primero y segundo del mismo artículo
54, estima el Ministerio Público que en ningún momento vulneran el derecho a la
igualdad, el debido proceso ni el derecho a la libertad, porque,
“La finalidad de los límites temporales en tela
juicio es no fomentar una cultura litigiosa entre los contribuyentes, es decir,
que las expresiones acusadas sí tienen una justificación razonable a la luz de la
Carta Política y particularmente a la luz del principio de eficiencia del
tributo. Por lo tanto, no se observa la violación argüida por el demandante”.
De forma que, la solicitud de la
Procuraduría a la Corte es declarar exequibles las expresiones “antes de la
vigencia de esta ley”, “2005”, “2006” y “del año 2007” contenidas en el
artículo 54 inciso primero, literales a), b) y c); “antes de la vigencia de
esta ley”, “de 2005”, “del año 2007” contenidas en los incisos primero y
segundo, del mismo artículo 54, por los cargos de la demanda.
1.2.8.5  Problema
jurídico
En concepto del demandante, las expresiones
acusadas de los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006 establecieron una
limitación no permitida constitucionalmente al derecho a conciliar las demandas
de nulidad y restablecimiento del derecho y terminar por mutuo acuerdo los
procesos administrativos tributarios, a aquellos procesos iniciados antes de la
vigencia de la ley para darlos por conciliados o terminados hasta el 31 de
julio de 2007. Indica el actor que dicho límite temporal limita la libertad, el
derecho a la igualdad, el derecho a acceder a la justicia, y el debido proceso.
Se pregunta la Sala: ¿el establecimiento de
un límite temporal para la procedencia de la conciliación y la terminación por
mutuo acuerdo de litigios tributarios vulnera  el derecho a la igualdad, el
debido proceso, el derecho a acceder a la justicia y el derecho a la libertad?
1.2.8.6  Consideraciones
Las expresiones demandadas están referidas
a dos circunstancias específicas, que deben ser diferenciadas al momento de
efectuar el análisis de constitucionalidad, a saber:
(i) De una parte, las expresiones
“antes de la vigencia de la ley” y “del año 2007” del artículo 54 inciso
primero; “antes de la vigencia de esta ley” y “del año 2007” del artículo 55
inciso primero. Estas expresiones definen unas circunstancias particulares que
son las que determinan sobre qué tipo de procesos es posible adelantar la
conciliación administrativa o la transacción, y a su vez establecen cual es el
limite temporal para que estos mecanismos de resolución alternativa de
conflictos sean utilizados [“del año 2007”].
(ii) De otra parte, las expresiones
“2005”, “2006” del artículo 54 literales a) b) c); y “de 2005” del artículo 55
inciso segundo. Estas expresiones están referidas al año del que se debe
aportar la prueba del pago o acuerdo de pago para efectos de proceder a la
respectiva conciliación o transacción.
De conformidad con lo señalado en el
artículo 116 de la Constitución Política, es posible que el legislador estimule
la resolución de conflictos directamente por los propios afectados, utilizando
figuras tales como la conciliación y la transacción,[84]
a fin de que las partes en controversia lleguen a un acuerdo frente al aspecto
discutido. En esta materia, la Carta Política de 1991 estableció una amplia
libertad de configuración del legislador en relación con los procesos y los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos. En efecto, la Corte ha
señalado en numerosas ocasiones[85] que:
“(…)  dado que el legislador posee libertad de
configuración para diseñar la estructura y funcionamiento de los diferentes
mecanismos de acceso a la administración de justicia y sentado que la
conciliación –en particular la extrajudicial- constituye un verdadero mecanismo
de acceso a la administración de justicia, lógico es concluir que el primero
está en libertad de determinar la estructura jurídica y la dinámica de
funcionamiento de la conciliación, tanto de la que se tramita ante el juez como
de la que se adelanta por fuera de su jurisdicción”.[86]
En este orden de ideas, el legislador
cuenta con una extensa discrecionalidad para regular los procesos y el alcance
de los distintos recursos, tal y como esta Corte lo ha destacado.[87]
Ha dicho al respecto esta Corporación:
“De manera pues, que de conformidad con lo
preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento Constitucional, le
corresponde al Congreso de la República “Expedir los códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones”, es decir, goza el Legislador,
por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en
los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.
Por lo tanto, como lo tiene establecido la
doctrina constitucional, el órgano legislativo tiene una importante “libertad
de configuración legislativa”, que le permite desarrollar plenamente su función
constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las
etapas, características, términos y demás elementos que integran cada
procedimiento judicial”.[88]
De forma que, en principio, es admisible
que la ley establezca regulaciones distintas en materia de conciliación y
transacción para los distintos procesos y recursos, puesto “que no sólo el
Congreso tiene discrecionalidad para establecer diferenciaciones en los
procesos sino que, además, goza de amplitud para regular los alcances y límites
de los mecanismo alternativos de resolución de conflictos, como la
conciliación”.[89]
Ahora bien, tomando en cuenta que en
materia de mecanismos alternativos de resolución de conflictos la Constitución
ha conferido al Congreso una amplia libertad configurativa, debe recordarse
que  la jurisprudencia de la Corte ha establecido que existe una relación
inversa entre la amplitud del margen de configuración legislativa y la
intensidad del control judicial del respeto a la igualdad. En efecto:
“entre mayor es la libertad de configuración
del legislador en una materia, más deferente debe ser el control constitucional
del respeto de la igualdad, mientras que ese escrutinio judicial debe ser más
riguroso cuando el Legislador utiliza criterios o regula esferas en donde su
margen de apreciación ha sido restringido por la propia Constitución”.[90]
En esas condiciones, como en el caso de las
expresiones acusadas, se trata de un asunto en donde el margen de configuración
del Congreso es extenso, la Corte concluye que el juez constitucional debe ser
en principio deferente con los criterios definidos por el Legislador en este
ámbito, por lo que únicamente regulaciones que infrinjan manifiestamente
mandatos superiores podrían ser consideradas inválidas. Con esos elementos,
entra la Corte a examinar las expresiones acusadas.
Análisis de constitucionalidad de las
expresiones “antes de la vigencia de la ley” y “del año 2007” del artículo 54
inciso primero; “antes de la vigencia de esta ley” y “del año 2007” del
artículo 55 inciso primero.
Los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de
2006, parcialmente acusados, establecen la posibilidad temporal de terminar
mediante conciliación administrativa los procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho en los cuales no se haya proferido sentencia definitiva, o por
mutuo acuerdo/transacción las discusiones tributarias pendientes en la vía
gubernativa. En ambos escenarios, la relación jurídica tributaria  es incierta.
La Corte encuentra que  es jurídicamente
aceptable el crear una oportunidad temporal para que las partes de mutuo
acuerdo extingan su controversia, sin incurrir en los enormes costos que
representan para el ciudadano y el Estado, la intervención de la justicia
administrativa.
En estas dos figuras el criterio que
introduce el legislador es el de la resolución voluntaria de conflictos, los
cuales van dirigidos a todos aquellos contribuyentes que tengan una discusión o
un litigio pendiente en materia tributaria. Solución de carácter temporal
porque por regla general en materia tributaria no hay lugar a conciliación al
estar expresamente prohibida por el parágrafo 2 del artículo 70 de la Ley 446
de de 1998 cuando señala “no puede haber conciliación en los asuntos que versen
sobre conflictos de carácter tributario”.
Resulta legítimo entonces que el legislador
regule de manera temporal la aplicación de la resolución alternativa de
conflictos en estos casos, pues no puede olvidarse, que uno de los principios
que gobiernan el sistema tributario es el de eficiencia. Sobre el particular, la
Corte Constitucional ha señalado que
“Tampoco quebranta la Carta que el Estado haga
uso de ciertos instrumentos de recaudo, con el objeto de recuperar, así sea
parcialmente, sus créditos, máxime si de lo anterior se sigue el aumento de
personas que ingresan a la base de contribuyentes”.[91]
Ahora bien, en lo concerniente a la
supuesta vulneración al derecho a la igualdad y al principio de equidad
tributaria (Art 13, 95-9 y 363 C.P.), la Corte  recuerda que en oportunidades
anteriores ha sostenido que un tratamiento legislativo diferente, no implica per
se una violación del principio de igualdad[92]; menos aún
cuando existen fundamentos objetivos y razonables de diferenciación. De hecho,
el legislador está obligado a otorgar un mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones que puedan ser comparadas objetivamente; pero puede establecer
tratos diversos a situaciones fácticas diferentes.
El presupuesto de
comparación que propone el actor para justificar la violación del artículo 13
es el siguiente: que resulta contrario  al derecho a la igualdad, que el
legislador establezca limites en el tiempo para conciliar o terminar por mutuo
acuerdo los procesos tributarios, “discriminando a quienes tengan o puedan
tener procesos tributarios después de la vigencia de dicha Ley y favorecer a
los que tienen procesos tributarios antes de la vigencia de dicha Ley”. Es
decir, el cargo del actor por igualdad se concreta en la aparente
diferenciación injustificada en el tratamiento entre quienes están cobijados
por la conciliación o transacción con anterioridad a la Ley 1111 de 2006 – 29
de siembre de 200-,  y quienes aparentemente no lo están con posterioridad a
ella.
Para la Corte, la disposición atacada establece un tratamiento
diferente a situaciones distintas, ya que el término de comparación utilizado
por el demandante no es equivalente. Quienes están cobijados por dichos preceptos,
son todas aquellas personas que tengan a la fecha de vigencia de la
disposición  acusada, un conflicto con la Nación en materia tributaria y reúnan
las condiciones allí impuestas. Para estas personas, es razonable la existencia
de las normas acusadas, porque lo que se pretende con ellas es resolver
anticipadamente un conflicto jurídico existente. Quienes hipotéticamente
podrían llegar a tener un conflicto tributario hacia el futuro, a partir de la
vigencia de la ley, como lo afirma el actor, son un grupo de contribuyentes que
no están en el mismo tipo de situación fáctica que los primeros. Son un grupo
comparativo indeterminado, que no se encuentra ante un conflicto jurídico
existente, y que además no forma parte del objetivo explícito de las
disposiciones acusadas, cuya intención es recuperar la cartera tributaria y no
es extender este tipo de medidas transitorias de recaudo, en el tiempo.
Además, la
jurisprudencia sobre este punto ha reiterado que la fijación de plazos en
materia procedimental no es contraria al principio de igualdad. Tampoco impiden
tales plazos acceder a la justicia ni permiten el desconocimiento de garantías
constitutivas del debido proceso.
En cuanto a la libertad
de los contribuyentes, ésta no se ve menguada por permitir un procedimiento de
resolución de conflictos que antes estaba legalmente prohibido.
En ese orden de ideas, no es irrazonable la
limitación temporal que las disposiciones atacadas consagran, ni constituyen
una violación de la libertad o del derecho a la igualdad de los contribuyentes,
o a su debido proceso o a su acceso a la administración de justicia, porque (i)
de no fijarse tal limitación temporal, la medida transitoria se
transformaría en definitiva, lo que claramente no corresponde al objetivo del
legislador en materia de recaudo de la cartera tributaria. (ii) El
legislador en ejercicio de su potestad de configuración, podía considerar
válidamente que no era pertinente aplicar mecanismos como el establecido en la
norma  hacia el futuro, en atención a lo prescrito sobre este tipo de
conciliaciones en  la Ley 446 de 1998. (iii) Los beneficios establecidos
en la Ley 1111 de 2006 son de carácter excepcional y cobijan a todos aquellos
contribuyentes que estén, al entrar a regir las normas, en esas específicas
circunstancias descritas por los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006 a
quienes se les ha levantado temporalmente una prohibición. (iv) Con
respecto al hipotético grupo de deudores al que apela el demandante como
referente para la comparación, la diferenciación en la aplicación de la ley
está plenamente justificada como se dijo, por lo que como se explicó no hay
violación del derecho a la igualdad. (v) Quienes no se encuentren
cobijados por las disposiciones acusadas, tienen  en todo caso acceso a la
administración de justicia. De manera tal que un límite razonable y
justificado al  acceso transitorio y voluntario a los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos establecidos por los artículos 54 y 55
de la Ley 1111 de 2006,  no configura in genere, una negación de acceso
a la administración de justicia.
Por las razones descritas, las expresiones antes
de la vigencia de la ley” y “del año 2007” del artículo 54 inciso
primero, y  “antes de la vigencia de esta ley” y “del año 2007” del
artículo 55 inciso primero, serán declaradas constitucionales, por los cargos
de la demanda.
Análisis de constitucionalidad de las
expresiones “2005”, “2006” del artículo 54 literales a) b) c); y “de 2005” del
artículo 55 inciso segundo.
Las expresiones “2005”, “2006” del artículo
54 literales a) b) c); y “de 2005” del artículo 55 inciso segundo, se refieren
al año respecto del cual se debe aportar la prueba del pago o acuerdo de pago,
para efectos de proceder a la respectiva conciliación o transacción.
Esta referencia, corresponde a la voluntad
del legislador descrita previamente, de tener como destinatarios exclusivos, a
aquellos deudores que tuviesen procesos tributarios contenciosos o de tipo
administrativo en curso, con  anterioridad al  27 de diciembre de 2006.
La restricción
temporal con respecto a las pruebas a presentar para ser beneficiario de la
conciliación  o de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos es
igualmente razonable, por estar ligada necesariamente a las razones previamente
enunciadas sobre la medida adoptada por el legislador. De hecho, recuerda la
Sala que este tipo de límites en el tiempo en materia procesal probatoria
tampoco resulta ser  per se inconstitucional, pues dada la amplitud de
la potestad de configuración del legislador, es razonable que por política de
recaudos tributarios, pueda determinar libremente los requisitos necesarios
para acceder a los mecanismos de resolución de conflictos pertinentes, frente a
una obligaciones vencidas específicas. Al respecto, ha considerado esta Corte
en otras oportunidades que:
“[E]n relación con que la norma tenga como
destinatarios exclusivos de sus beneficios a los deudores con obligaciones
vencidas con anterioridad al 1º de enero de 2003, es decir deudas con
más de un año de estar en mora,  la Corte constata que dicho requisito  se
ajusta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad  y encuentra  una
clara  justificación en el hecho que  en relación con las obligaciones
tributarias vencidas con menos de un año,  bien podía el Legislador en ejercicio
de su potestad de configuración considerar que  no resultaba necesario aplicar
mecanismos como el establecido en la norma para asegurar el recaudo de las
mismas.
Ha de tenerse en cuenta, en efecto, que el mecanismo
de imputación en los pagos y los demás beneficios establecidos en la norma
acusada tienen un carácter eminentemente excepcional que bien podía el
Legislador sin desbordar sus competencias limitar a determinadas obligaciones
tributarias de difícil recaudo”.[93]
Con
todo, el límite temporal impuesto por el legislador para el recaudo probatorio
en este caso, tiene otros fundamentos adicionales. En años anteriores, la Ley 863 de 2003 (29 de
diciembre de 2003) en sus artículos 38 y 39 ya había establecido normas
parecidas en materia de conciliación contencioso administrativa y de
terminación de los procesos administrativos. En esa oportunidad, se podían
conciliar discrepancias con la Administración Tributaria, hasta  el 30 de junio
del 2004. Para ello debían presentarse como pruebas pertinentes, la liquidación
privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002 en el caso de los
procesos por dicho impuesto, las declaraciones del Impuesto sobre las Ventas
correspondientes al año 2003 cuando se tratase de un litigio por ese impuesto;
las declaraciones de retención en la fuente correspondientes al año 2003 por
este concepto, y en el caso de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos, “la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto
sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la liquidación privada del
impuesto o retención, según el caso, correspondiente al período materia de la
discusión, y la del pago de los valores transados, según el caso”.[94]
Como se ve, los litigios o las controversias
administrativas anteriores al 2004, podían ser resueltos hasta el 30 de julio
de 2004, en virtud de la Ley 863 de 2003. En ese orden de ideas, las pruebas
que se exigen en los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006 para acceder a un
beneficio similar, - esta vez respecto de los años 2005 y 2006- son las
relacionadas efectivamente con las obligaciones que para la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 1111 de 2006, - 26 de diciembre de 2006-, podían estar en
controversia tributaria. Los casos anteriores, había recibido un tratamiento
específico, en virtud de la Ley 863 de 2003.
Por las razones anteriores, dada la
potestad de configuración del legislador en estas materias, la Corte declarará
igualmente exequibles las expresiones 2005”, “2006” del artículo 54
literales a) b) c); y “de 2005” del artículo 55 inciso segundo de la Ley
1111 de 2006.
II.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la presunta inexequibilidad
de los artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 y, la expresión “nacionales”
contenida en los artículos 10 literal a) y 28 de la Ley 1111 de 2006.
SEGUNDO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-655 de 2007 en lo concerniente al artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006, que fue declarado inexequible.
TERCERO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “a 31 de diciembre de 2006” del
artículo 3 inciso primero; “a 31 de diciembre de 1991” del artículo 3 inciso 2;
“hasta el año gravable de 2006” del artículo 6°; “nacionales” del artículo 10
literal a); “a partir del año gravable de 2002” del artículo 10 literal d); “a
partir del 1° de enero de 2003” del artículo 11; “a 31 de diciembre de 2006”
del artículo 17; “hasta el año gravable de 2006” del artículo 18; “a 31 de
diciembre de 2006”del artículo 19; “del año 2007” del artículo 26; “del año 2007”
del artículo 28; “nacionales” del artículo 28, “antes de la vigencia de esta
ley”, “del año 2007”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1 y literales a) b)
y c); “antes de la vigencia de esta ley”, “del año 2007” y “de 2005” del
artículo 55 incisos primero y segundo; “y correspondiente al año 2006” del
artículo 76 parágrafo 4; todas de la Ley 1111 de 2006, por los cargos
estudiados.
CUARTO.-
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 16, 69, 71, 73,
76 y 77, por los cargos analizados.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-809 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
IMPUESTO AL
PATRIMONIO-Prohibición de gravar la propiedad por
entidades diferentes a los municipios (Salvamento de voto)
A mi
juicio, el artículo 317 de la Constitución
Política establece de forma clara que sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble, de modo que el Congreso no puede invadir ese ámbito de
autonomía que el constituyente estableció en cabeza de los municipios, de conformidad con los artículos 1º y 287 de la Constitución Nacional. Considero
necesario insistir en que la Constitución dejó un gravamen específico a los
municipios, el impuesto predial, al cual no es aplicable la jurisprudencia
planteada en esta sentencia por la Corte, de tal manera que no se puede
extrapolar la teoría general a ese tributo que no es reserva del legislador,
como quiera que la Constitución Nacional establece de manera clara y expresa
que  sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble.
COMPILACION
DE NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/DECRETO
COMPILADOR-Inexequible (Salvamento de voto)
CONGRESO-Competencia exclusiva para renumeración de
articulado/RENUMERACION DE ARTICULADO-Reemplazo de norma/RESERVA DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA (Salvamento de voto)
La única posibilidad es la de hacer una
compilación sin modificar la numeración, títulos y ordenación de un articulado,
que sin duda resulta útil para el conocimiento de la ley, el ejercicio de los
derechos y la seguridad jurídica. Por lo general, cuando se modifica una ley
parcialmente, no se cumple con el mandato de la última parte del artículo 158
de la Constitución Política que ordena que la ley que sea objeto de reforma
parcial debe publicarse en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas. Por consiguiente, es de advertir los riesgos que conlleva la
renumeración que además implica que la norma original desaparece ya que es
reemplazada por otra. Igualmente, es de observar que el decreto de que trata el
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 tendría rango de ley, y que en materia
tributaria existe reserva de ley y por lo tanto no puede ser expedida por el
ejecutivo. Así mismo, considero que no se puede dar a entender que se pueda
compilar con los mismos efectos de una ley. En el caso concreto, no se puede
habilitar al gobierno para hacer esta compilación en la forma que se establece
en la norma demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo acusado y por
tanto, debe ser el legislador quien realice la labor de armonización de la
legislación.
PREVALENCIA
DE NORMAS COMUNITARIAS-Cuando se presenta
antinomias normativas con las normas de carácter interno (Salvamento de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEMANDADAS PARCIALMENTE-Dudas de constitucionalidad (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-6755
Demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios de
forma; y contra la totalidad de los artículos 9, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30,
53, 69, 71, 73, 76 y 77, y parcialmente contra las expresiones “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 3 inciso 1, “a 31 de diciembre de 1991” del
artículo 3 inciso 2, “hasta el año gravable 2006” del artículo 6, “nacionales”
del artículo 10 literal a), “A partir del año gravable 2002” del artículo 10
literal d), “A partir del 10 de enero de 2003” y del artículo 11, “a 31 de
diciembre de 2006” del artículo 17, “hasta el año gravable 2006” del artículo
18, “a 31 de diciembre de 2006” del artículo 19, “del año 2007” del artículo
26, “del año 2007” del artículo 28, “nacionales” del artículo 28, “antes de la
vigencia de esta Ley”, “2005”, “2006” del artículo 54 inciso 1º y literales a),
b) y c), “del año 2007” del artículo 54 inciso 1, “antes de la vigencia de esta
Ley”, “de 2005” del artículo 55 incisos 1 y 2, “del año 2007” del artículo 55
inciso 1, y “correspondiente al año 2006” del artículo 76 parágrafo 4, todos de
la Ley 1111 de 2006.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi salvamento de voto frente a
la decisión adoptada en la presente sentencia, por cuanto discrepo parcialmente
de la misma, respecto del ordinal primero y los ordinales tercero y cuarto, por
las razones que me permito exponer a continuación:
1. En primer término, considero que en esta
sentencia se sostiene una tesis distinta a la que ha fijado la Corte
Constitucional en materia de impuesto al patrimonio. A mi juicio, no puede
desconocerse que el artículo 317 de la Constitución Política establece que sólo
las entidades territoriales pueden gravar la propiedad inmueble.
En este sentido, me permito reiterar mi
posición jurídica sostenida en otras oportunidades en relación con este tema[95],
por cuanto a mi juicio, el artículo 317 de la Constitución Política establece de forma clara que “sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble”, de modo que el Congreso no
puede invadir ese ámbito de autonomía que el constituyente estableció en cabeza
de los municipios, de conformidad con los artículos 1º y 287 de la Constitución Nacional.  Por consiguiente, en mi concepto, el
artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 acusado ha debido
ser declarado inexequible.
En consecuencia, considero que la presente
decisión va en una dirección distinta a la de la jurisprudencia constitucional,
que aunque de manera restringida, ha aceptado la competencia de las entidades
territoriales en materia tributaria, no obstante que la distinción entre
recursos endógenos y exógenos no sea tan clara.
A mi juicio, el establecimiento de los
impuestos municipales mediante ley viola la Constitución, la cual consagra para
los recursos de las entidades territoriales las mismas garantías de los
particulares, norma que viene desde el Acto Legislativo 01 de 1910, como
reacción contra el excesivo centralismo de la Regeneración.
En mi concepto, con esta decisión la Corte
ha pasado por encima de ese precepto al aceptar una restricción indebida a la
soberanía tributaria de las entidades territoriales y a la autonomía
territorial de los municipios o de los distritos, con lo cual se afecta el
esquema de descentralización que se refiere tanto a competencias como a
recursos propios de los entes territoriales, y termina vaciando de contenido la
competencia tributaria de los mismos (arts. 317, 338 y 362 C.P.).
En este orden de ideas, considero necesario
insistir en que la Constitución dejó un gravamen específico a los municipios,
el impuesto predial (art. 317), al cual no es aplicable la jurisprudencia
planteada en esta sentencia por la Corte, de tal manera que no se puede
extrapolar la teoría general a ese tributo que no es reserva del legislador,
como quiera que la Constitución Nacional establece de manera clara y expresa
que  sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble.
Así mismo, el artículo 338 se refiere al
señalamiento de todos los elementos del tributo, esto es, los  sujetos activos
y pasivos, el hecho y base gravable y las tarifas, elementos que corresponde
fijar entonces al municipio. En este sentido, soy de la opinión que la norma
acusada en el presente caso es inconstitucional.
De igual modo, considero que el principio
de legalidad no implica que todo lo tiene que regular el legislador en materia
de tributación de las entidades territoriales, las cuales a través de cuerpos
elegidos popularmente se pronuncian por ordenanzas o acuerdos.  Esto es todavía
más claro en materia del impuesto predial, por lo que las leyes que lo
regularon son inconstitucionales por  invadir dicha competencia de carácter
constitucional.
En este sentido, a mi juicio la
intervención del legislador que se prevé en el artículo 317 de la Constitución
Política no es para establecer el gravamen a la propiedad inmueble, sino
únicamente para la contribución de valorización y el señalamiento de
porcentajes del impuesto predial pero con un límite: solamente pueden dedicarse
al manejo y conservación del ambiente y los recursos naturales no renovables y
de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios.
De este modo, considero necesario aclarar
también que aquí no discute la regla general establecida en el artículo 150-12
superior, pues efectivamente, el artículo 317 de la Carta establece una
excepción.
2. En segundo lugar, me permito reiterar
aquí los argumentos planteados en la aclaración de voto a la sentencia C-655
del 2007, en relación con la inexequibilidad del artículo 53 de la ley 1111 del
2006, argumentos que cito a continuación in extenso:
“En mi
concepto el artículo 53 de la Ley 1111 del 2006 contiene una habilitación que
viola la Constitución y por ello, como lo expresé en Sala Plena, no era posible
una declaratoria parcial de inexequibilidad sino una total, como acertadamente
se decidió. A este respecto, la tesis de la Corte (Sentencia C-582/01) ha sido
la de que la facultad de compilar no puede comprender la de numerar y titular
las normas. Por tanto, así se eliminaran las expresiones que hacen referencia a
“articulado”, “jurídico” y a la posibilidad de eliminar normas repetidas o
derogadas, de todas maneras se renumera un articulado, lo cual es competencia
exclusiva del legislador y no se puede delegar en el ejecutivo.
Sobre este tema,
es de observar que en la compilación del régimen departamental, siempre
aparecen las normas con el mismo número y título de artículo. De igual manera,
es de señalar que el orden del articulado obedece a unos criterios normativos y
analíticos que tienen un determinado sentido que cambiaría con su reordenación.
Por tanto y como
lo expresé en Sala Plena, debo manifestar mi acuerdo con la declaratoria de
inexequibilidad de todo el artículo acusado, pues renumerar un articulado
implica darle otro efecto jurídico. Así mismo, debo insistir en que la decisión
de inexequibilidad total del articulado se encuentra de acuerdo con la propia
jurisprudencia de la Corte referente a la inconstitucionalidad de delegar en el
ejecutivo esa labor, que no se trata en este caso solamente de la expedición de
códigos, sino de la prohibición del artículo 338 de la Constitución Nacional
que establece una reserva al legislador en materia tributaria, con la única
salvedad de los estados de excepción.
En este orden de
ideas, a mi juicio la única posibilidad es la de hacer una compilación sin
modificar la numeración, títulos y ordenación de un articulado, que sin duda
resulta útil para el conocimiento de la ley, el ejercicio de los derechos y la
seguridad jurídica.
De otra parte,
considero que por lo general, cuando se modifica una ley parcialmente, no se
cumple con el mandato de la última parte del artículo 158 de la Constitución
Política que ordena que la ley que sea objeto de reforma parcial debe publicarse
en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
Por
consiguiente, es de advertir los riesgos que conlleva la renumeración que
además implica que la norma original desaparece ya que es reemplazada por otra.
Igualmente, es de observar que el decreto de que trata el artículo 53 de la Ley
1111 de 2006 tendría rango de ley, y que en materia tributaria existe reserva
de ley y por lo tanto no puede ser expedida por el ejecutivo. Así mismo,
considero que no se puede dar a entender que se pueda compilar con los mismos
efectos de una ley.
En consecuencia,
considero que en el caso concreto, es claro que no se puede habilitar al
gobierno para hacer esta compilación en la forma que se establece en la norma
demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo acusado. Por lo tanto,
debe ser el legislador quien realice la labor de armonización de la
legislación, para lo cual puede emplear diversos métodos, entre ellos, el de
leyes derogatorias”.
3. En tercer lugar, debo manifestar mi
discrepancia en relación con las afirmaciones que se hacen en la parte motiva y
considerativa de la presente sentencia, relativas a los
artículos 9, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Ley 1111 de 2006 y la expresión
“nacionales” contenida en los artículos 10 literal a) y 28 de la ley 111 de
2006, respecto de la Comunidad Andina y la prevalencia de normas de carácter
supranacional cuando se presentan antinomias normativas con las normas de
carácter interno, ya que en mi concepto se trata de un problema de competencias
y no de jerarquías. A mi juicio, el problema se refiere a las reglas de
integración, de conformidad con las cuales el Estado no puede expedir leyes
sobre materias reguladas por el órgano comunitario, tema de no poca monta,
razón por la cual disiento del tratamiento dado a este tema.
4. Finalmente, el suscrito magistrado se
permite expresar sus dudas sobre la parte resolutiva que declara exequibles
algunas de las normas que sólo fueron demandadas parcialmente (arts. 54 y 71 de
la ley 1111 de 2006).
Con fundamento en las razones expuestas,
salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] En efecto, en cumplimiento de la designación de las Mesas Directivas de
las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes  y del Senado,
los ponentes designados para presentar ponencia para primer debate al Proyecto
de Ley Número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, pusieron en consideración
de tales células legislativas, un articulado modificatorio al originalmente
presentado por el Gobierno y rindieron informe favorable sobre él. El
fundamento para esa decisión se desprende de las Gacetas 523 de 2006 y 527 de
2006 y fue el siguiente: “Hechos los análisis por las Comisiones de
Ponentes, de cada una de las pretensiones  de los gremios y de los sectores
económicos, la Comisión de Ponentes, a través de cada una  de las reuniones con
el Gobierno, dejó planteado a nombre de las diferentes bancadas, su posición
frente al proyecto radicado por el Gobierno y las modificaciones al mismo.
//Finalmente en el curso de la presente legislatura y por decisión de la
Comisión Tercera de la Cámara, se han acumulado a éste proyecto de ley cinco
(5) diferentes iniciativas de origen parlamentario por regular temáticas
tributarias. Los ponentes de este proyecto de ley, con fundamento en el
artículo 154 de la Ley 5ª de 1992 proponemos el rechazo de esta acumulación, ya
que las mismas no corresponden, o sus respuestas ya fueron tenidas en cuenta,
en la estructura integral que los ponentes juiciosamente hemos definido para
esta reforma que hoy ponemos a consideración del honorable Congreso de la
República”. Ese texto definitivo del proyecto de ley fue aprobado en primer
debate por las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, sesiones ordinarias los días 15 y
21 de noviembre de 2006.
[2] La acumulación en mención fue rechazada por los ponentes del
proyecto de ley, al considerar que “las mismas no corresponden, o sus
propuestas ya fueron tenidas en cuenta, en la estructura integral que los
ponentes hemos definido juiciosamente para esta reforma”.
[3] Ponencia favorable presentada por Antonio Guerra de la Espriella,
Gabriel Zapata Correa, Luis Guillermo Velez, Víctor Renán Barco, Germán
Villegas, Efraín Cepeda Sarabia, Juan Carlos Restrepo Escobar, Alirio
Villamizar afanador, Luis Elmer Arenas Parra, Álvaro Ashton, y Guillermo
Gaviria.
[4] Ponencia favorable presentada por Bernardo Miguel Elías, Luis
Fernando Almario, Santiago Castro Gómez, Ángel Cabrera Báez, Oscar Mauricio
Lizacano, Rodrigo Roncallo, Alfredo Cuello Baute, Carlos Augusto Celis, Alfonso
Campo, Carlos Arturo Quintero, Karelly Patricia Lara Vence, Joge
Garciaherreros, Oscar de Jesús Marín, Luis Alejandro Perea, y Wilson Borja.
[5]
Sentencia C-551 de 2003 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett).
[6] Sentencia C-702 de 1999
(M.P.: Fabio Morón Díaz).
[7] Sentencia C-229 de 2003
(M.P.: Rodrigo Escobar Gil).
[8] El artículo 169 de la Ley
5ª de 1992 establece que las comisiones homólogas de una y otra cámara
sesionarán conjuntamente en dos eventos: (1) por disposición constitucional,
caso en el cual las comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras
deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones, y (2) por solicitud del Gobierno, que tiene
lugar cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto
del trámite de un proyecto de ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 163
de la Carta Política.
[9] Ver al respecto la Sentencia C-198 del 19 de marzo de 2002 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández).
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-702 del 20 de septiembre
de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-044 del 30 de enero de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[11] Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140
del 15 de abril de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-044 de 2002, ya citada.
[12] Sentencia C-801 de 2003
(M.P.: Jaime Córdoba Triviño).
[13] Sentencia C-702 de 1999
(M.P.: Fabio Morón Díaz).
[14] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-1190 del 15 de noviembre de 2001 (M.P. Jaime Araujo
Rentería). También se puede consultar la Sentencia C-950 del 5 de septiembre de
2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[15] Artículo 160, inciso
segundo, de la Constitución.
[16] Sentencia C-1707 de 2000
(M.P. Cristina Pardo Shlesinger). En el mismo sentido, ver la sentencia C-370
de 2004 (MM. PP. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Gálvis).
[17] En particular lo
dispuesto en los artículos 1 y 2, que al respecto establecen:
“Artículo 1.- Ámbito de Aplicación. La presente Decisión es
aplicable a las personas domiciliadas en cualquiera de los Países Miembros de la
Comunidad Andina, respecto de los impuestos sobre la renta y sobre el
patrimonio. Se aplica principalmente a los siguientes: “En Bolivia, Impuesto a
la renta.
“En Colombia, Impuesto a la renta.
“En el Ecuador, Impuesto a la renta.
“En el Perú, Impuesto a la renta.
“En Venezuela, Impuesto sobre la renta e Impuesto a los
activos empresariales.
“Las normas previstas en esta Decisión tienen por objeto
evitar la doble tributación de unas mismas rentas o patrimonios a nivel
comunitario.
“La presente Decisión se aplicará también a las
modificaciones que se introdujeran a los referidos impuestos y a cualquier otro
impuesto que, en razón de su base gravable o materia imponible, fuera esencial
y económicamente análogo a los anteriormente citados y que fuere establecido
por cualquiera de los Países Miembros con posterioridad a la publicación de
esta Decisión”.
“Artículo 2.- Definiciones Generales:
“Para los efectos de la presente Decisión y a menos que en
el texto se indique otra cosa:
“a) Los términos “Países Miembros” servirán para designar
indistintamente a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
‘b) La expresión “territorio de uno de los Países Miembros”
significará indistintamente los territorios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú
y Venezuela (…)”.
[18] Excluyendo
el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades
nacionales (expresión también demandada ) y los primeros 220.000.000 del valor
de la casa de habitación.
[19] Sentencia C-137 de 1996
(M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20] M.P.: Rodrigo Escobar
Gil.
[21] M.P.: Fabio Morón Díaz.
[22] Sentencia C-256 de 1998 (M.P.: Fabio Morón Díaz).
Recuérdese que excepcionalmente como parte del bloque de constitucionalidad se
han admitido normas de la Comunidad Andina referentes a los derechos morales de
autor. Véase, entre otras, las sentencias C-582 de 1999, C-1490 de 2000 y C-988
de 2004.
[23] Este inciso con anterioridad a la Ley 1111 de 2006
rezaba lo siguiente: (Inciso modificado por la Ley 788  de 2002, artículo. 19)
“A partir del 1° de enero de 2003 y por el término de vigencia de la exención,
los activos vinculados a las actividades contempladas en los numerales 1, 2, 3,
6 y 9 del artículo 207-2, estarán excluidos de la renta presuntiva de que trata
el artículo 188 de este Estatuto, en los términos que establezca el
reglamento”. Dice el Artículo 207-2 del Estatuto
Tributario en lo pertinente lo siguiente: “Otras rentas exentas. Son rentas
exentas las generadas por los siguientes conceptos, con los requisitos y
controles que establezca el reglamento: // 1. Venta de energía eléctrica
generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas,
realizada únicamente por las empresas generadoras, por un término de quince
(15) años, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: a) Tramitar, obtener
y vender certificados de emisión de bióxido de carbono, de acuerdo con los
términos del Protocolo de Kyoto; b) Que al menos el cincuenta por ciento (50%)
de los recursos obtenidos por la venta de dichos certificados sean invertidos
en obras de beneficio social en la región donde opera el generador. // 2. La
prestación del servicio de transporte fluvial con embarcaciones y planchones de
bajo calado, por un término de quince (15) años a partir de la vigencia de la
presente ley. // 3. Servicios hoteleros prestados en nuevos hoteles que se
construyan dentro de los quince (15) años siguientes a partir de la vigencia de
la presente ley, por un término de treinta (30) años. // 6. Aprovechamiento de
nuevas plantaciones forestales, incluida la guadua, según la calificación que
para el efecto expida la corporación autónoma regional o la entidad competente.
// En las mismas condiciones, gozarán de la exención los contribuyentes que a
partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley realicen inversiones
en nuevos aserríos vinculados directamente al aprovechamiento a que se refiere
este numeral. // También gozarán de la exención de que trata este numeral, los
contribuyentes que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, posean
plantaciones de árboles maderables debidamente registrados ante la autoridad
competente. La exención queda sujeta a la renovación técnica de los cultivos.
//9. La utilidad en la enajenación de predios destinados a fines de utilidad
pública a que se refieren los literales b) y c) del artículo 58 de la ley 388
de 1997 que hayan sido aportados a patrimonios autónomos que se creen con esta
finalidad exclusiva, por un término igual a la ejecución del proyecto y su
liquidación, sin que exceda en ningún caso de diez (10) años. También gozarán
de esta exención los patrimonios autónomos indicados.
[24] Sentencia C-1107 de 2001 (M.P. Jaime Araujo
Rentería).
[25] Sentencia C-657 de 2000 (M.P.: Vladimiro Naranjo
Mesa).
[26] Sentencia C-501 de 2001 (M.P.: Jaime Córdoba
Triviño).
[27] Sentencia C-778  de 2001 (M.P.: Jaime Araujo
Rentería).
[28] Sentencia C-995 de 2001. (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[29] Gacetas 527 de 2006 (Ponencia Primer Debate) Pg. 1; Gaceta  619 del
4 de diciembre de 2006. (Ponencia Segundo Debate) Pag 1.
[30] Dice el artículo 5 del Estatuto Tributario: “El impuesto sobre la renta y
sus complementarios constituyen un solo impuesto. El impuesto sobre la
renta y complementarios se considera como un solo tributo y comprende: //1) Para las personas naturales, sucesiones
ilíquidas, y bienes destinados a fines especiales en virtud de donaciones o
asignaciones modales contemplados en el artículo 11, los que se liquidan con
base en la renta, en las ganancias ocasionales, en el patrimonio y en la
transferencia de rentas y ganancias ocasionales al exterior. // 2) Para los demás contribuyentes, los que se liquidan con base en la
renta, en las ganancias ocasionales y en la transferencia al exterior de rentas
y ganancias ocasionales, así como sobre las utilidades comerciales en
el caso de sucursales de sociedades y entidades extranjeras.” (Subrayas
fuera del original).
[31] El artículo 24 del Estatuto Tributario señala en lo
que respecta a los Ingresos de fuente nacional, en el Libro Primero sobre el
Impuesto a la Renta y Complementarios, lo siguiente: “Se consideran ingresos de
fuente nacional los provenientes de la explotación de bienes materiales e
inmateriales dentro del país y la prestación de servicios dentro de su
territorio, de manera permanente o transitoria, con o sin establecimiento
propio. También constituyen ingresos de fuente nacional los obtenidos en la
enajenación de bienes materiales e inmateriales, a cualquier título, que se
encuentren dentro del país al momento de su enajenación. Los ingresos de fuente
nacional incluyen, entre otros, los siguientes: (…) 12. Las utilidades
provenientes de explotación de fincas, minas, depósitos naturales y
bosques, ubicados dentro del territorio nacional”. (Las subrayas fuera del
original).
[32] Nótese que en la Gaceta del Congreso No 527  de 2006 en la que se
publicó la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley Número 039 de 2006
Cámara, 043 de 2006 Senado, en la exposición de motivos se dice con respecto a
este precepto, que el objetivo era adicionar un parágrafo al artículo 260-1 del
Estatuto Tributario sobre los ingresos en materia de exportaciones mineras, con
ocasión del impuesto a la renta. (Pag 9.) Sin embargo, más adelante se prefirió
simplemente adicionar el artículo al Estatuto, como se desprende de la Gaceta
617 de 2006 en donde se presenta la Ponencia para segundo debate  al Proyecto
de Ley Número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado.
[33] Sentencia C-352 de 1998. (MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Antonio
Barrera Carbonell).
[34] En cuanto al régimen legal pertinente, resulta
igualmente relevante el Decreto-Ley 1071 de 1999 por el cual se organiza la
unidad administrativa especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y sus funciones de inspección y vigilancia en el ámbito aduanero y
cambiario.
[35] Sentencias C-129 de 1998 y  C-465 de 199. (M.P. Fabio Morón Díaz).
[36] Sentencia C-510 de 1992. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[37] Sentencias C-129 de 1998 y  C-465 de 199. (M.P. Fabio Morón Díaz).
[38] Sentencia C-608 de 1999. (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[39] Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) || 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) ||a)
Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el
régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c)
Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo
pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas
territoriales y estas no podrán arrogárselas.”  (Subrayas fuera del original)
[40]Artículo 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) || 25. Organizar el Crédito
Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros de acuerdo con la ley. (Subraya fuera del original).
[41] Sentencia C-405 de 1997. (M.P. Fabio Morón Díaz).
[42] Sentencia C-510 de 1992. (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz)
[43] Sentencia C-798 de 2004.(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[44] Sobre este punto la sentencia C-510 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, precisó lo siguiente: “Los autores coinciden en destacar el doble
carácter o función de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo
público) y económico (instrumento de desarrollo y estabilidad
económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la
época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el
impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo
beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como
fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas a
favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar
mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la producción nacional
y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el aumento o disminución
de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones, pueden
afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda).”
[45] Sentencia C-405 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.  En
esta sentencia se recordó que si lo que se busca es, materia de aduanas, “de
manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el
Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia
tributaria del Congreso (CP art.150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales deba sujetarse el Gobierno para
modificar  -no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad
de ‘modificación’ es su previo establecimiento legal- por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas”. Ver C-520 de 1992. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[46] Con respecto al régimen aduanero, la Ley 6a de 1971
es considerada como la ley marco en la materia, ya que mediante ella se fijan
las directrices a las que debe sujetarse el Gobierno para “modificar” los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
En el mismo sentido, la Ley 7 de 1991, es la ley marco en comercio exterior.
Con base en las facultades conferidas al Gobierno en el artículo 189-25
superior, y con sujeción a las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, el Presidente
profirió el Decreto 2685 de 1999, al que hace alusión el demandante. Tal
decreto, se expidió por razones dirigidas al fortalecimiento de la inserción de
la economía colombiana en los mercados internacionales, a la agilización de las
operaciones de comercio exterior, y a la obtención de transparencia, claridad y
certeza a los usuarios del comercio exterior. El decreto mencionado, introdujo
modificaciones al régimen de aduanas relacionadas con la naturaleza de las
obligaciones aduaneras, los responsables, la sistematización de los
procedimientos, la representación de la Nación en el tema por parte de la DIAN,
etc.  En cuanto al régimen legal pertinente, resulta igualmente relevante el
Decreto-Ley 1071 de 1999 por el cual se organiza la unidad administrativa
especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y sus funciones de
inspección y vigilancia en el ámbito aduanero y cambiario.
[47] Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la
sentencia C-510 de 1992 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) se tuvieron en cuenta
como razones de política comercial, que no fiscal como se dijo, entre otras:
“Estimular el crecimiento económico del país. b. Otorgar una razonable y
adecuada protección a la industria nacional. c Regular las importaciones con
miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas. d.
Promover la sustitución de las importaciones. e. Promover las inversiones. f.
Servir de instrumento de control en la política de precios internos que
adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de
la posición competitiva de los productos colombianos. g. Atender las
obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios internacionales,
especialmente las relativas a los programas de integración económica.”
[48] Sentencia C-405 de 1997.(M.P. Fabio Morón Díaz). Ver además, la
sentencia C-1111 de 2000. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[49] Sentencia C-465 de 1992. (M.P. Ciro Angarita Barón).
[50] Sentencia C-465 de 1992. (M.P. Ciro Angarita Barón).
[51] Sentencia C-781 de 2001. (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[52] Sentencia C-781 de 2001. (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[53] Si bien el numeral tercero del artículo 150-10 entre sus
prohibiciones respecto a las facultades extraordinarias consagra las relativas
a las materias contenidas en el numeral 20 del artículo 150, debe entenderse
que hace referencia  es al numeral 19, relacionado con las leyes marco.
[54] Sentencia C-1161 de 2000. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[55] Sentencia C-489 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En el mismo sentido, sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-481 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero; entre otras.
[56] Sentencia C-489 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[57] Sentencia  C-140 de 2007. (M.P. Dr. Marco Gerardo
Monroy Cabra). En la sentencia  C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
citada en la providencia anterior, se dijo: " Significa esto que a los miembros de la rama
legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y
las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales, toda vez que el
constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación"
(Subrayas fuera del original).
[58] Cfr. las sentencias C-668 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-579
de 2001 M.P. Álvaro Tafur Gálvis, C-955 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-1370 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz y C-133 de 1993 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[59] Decía el
artículo acusado: "Artículo 22. Salario de contralores y personeros
municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de 1994, quedará
así: // "Artículo 159. El monto de los salarios asignados a los
Contralores y Personeros de los municipios y distritos, en ningún caso podrá
superar el ciento por ciento (100%) del salario del alcalde".
[60] Sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett). En esta sentencia se estudiaron los artículos 1, 2, 3 al 11, 15, 16,
17, 19, 22, 39, 40, 85 y 95 de la Ley 617 de 2000. Esta Corporación declaró
Exequibles los artículos 1,2, 15, 16, 17, 19 de la Ley 617 de 2000, únicamente
por los cargos estudiados en esta providencia. Declaró exequibles los
artículos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000, salvo las siguientes expresiones: //
a) la frase "o acto administrativo" contenida en el primer
inciso del parágrafo primero del artículo 3º, cuya constitucionalidad se condicionará
en el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente
expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y
Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta
providencia; //b) los literales a), h) y j) del Parágrafo 1º del artículo 3º,
que fueron declarados inexequibles. A su vez, declaró exequible el artículo 22
y el 85 de la Ley 617 de 2000, por los cargos estudiados en esa sentencia.
Frente a los artículos 39 y 95 se estuvo a lo resuelto en la sentencia
C-540/01. Salvamento de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y
Marco Gerardo Monroy Cabra, en relación con la reserva de ley orgánica de la
Ley 617 de 2000, que a su juicio justificaba la inexequibilidad de las normas
demandas. Aclaración de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y
Eduardo Montealegre Lynett, quienes si bien  aceptaron la declaratoria de
exequibilidad de los artículos 15,16, 17 y 19 acusados,  no lo hicieron porque
consideraran que las normas  no  violaron  la reserva de ley orgánica, sino
porque la Corte pudo haber llegado igualmente a la declaratoria de
exequibilidad en la que culminó la providencia, pero subsanando el vicio de la
reserva y declarando la exequibilidad condicionada de las disposiciones
acusadas. La Dra. Clara Inés Vargas, salvó parcialmente el voto, con respecto a
los literales a), h) y j) del parágrafo primero del artículo 3° de la Ley 617
de 2000 que a su juicio eran exequibles. Los Magistrados Jaime Araujo Rentería
y Alfredo Beltrán Sierra salvaron el voto considerando que las disposiciones
demandadas en su totalidad eran inconstitucionales.
[61] Sentencia C-958 de 1999 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[62] Sentencia C-702 de 1999. (M.P. Fabio Morón Díaz)
[63] Sentencia C-579 de 2001. (M.P. Eduardo Montealegre Lynett.)
[64] El artículo 221 de la Ley 223 de 1995 dice lo siguiente:
“Administración y Control. La fiscalización, liquidación oficial, discusión,
cobro, y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este Capítulo es de
competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
en lo que a éste corresponda, competencia que se ejercerá a través de los
órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el
Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de
los impuestos los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para
los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento
para la aplicación del mismo previstos en el Estatuto Tributario se aplicará en
lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este Capítulo”. (Las
subrayas fuera del original).
[65] Dice el artículo 77 de la Ley 1111 de 2006: “En los
demás aspectos, el impuesto se seguirá rigiendo por las disposiciones de la ley
223 de 1995, sus reglamentos, y/o las normas que los modifiquen o sustituyan,
en tanto sean compatibles con las disposiciones del presente capítulo”.
[66] Sentencia C-568 de 1997
(M.P.: Fabio Morón Díaz).
[67] Sentencia C-352 de 1998. MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Antonio
Barrera Carbonell.
[68] Sobre las diferencias de la tasa con las contribuciones
parafiscales y con los impuestos, ha sostenido ésta Corporación que
las tasas: “constituyen una contraprestación directa por parte de los
ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto
estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en
tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación
directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son
obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los
beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las
arcas del Estado. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e
inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues
quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir  si adquieren o no un bien o
servicio  y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales
como en el caso de los impuestos”. (Sentencia C-1371/00  M.P. (Álvaro Tafur
Galvis) también pueden verse las sentencias  C-243 de
2005 y C- 536 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[69] Sobre el “sistema” y el “método” al que se refiere la
Carta en el artículo 338 inciso 2º superior[69],
ha afirmado esta Corporación que cuando los órganos de representación popular
deciden delegar en las autoridades administrativas la facultad de fijar la
tarifa de una tasa, deben ser lo suficientemente claros y precisos. Sin
embargo, no tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno
de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en
tal caso se privaría de contenido la facultad constitucional de las autoridades
administrativas. Sobre el tema pueden consultarse las sentencias  C-155 de 2003, C-1171 de 2005, C- 536 de 2006 (M.P.
Humberto Sierra Porto).
[70] Sentencia C-731  de 2000
(M.P.: Antonio Barrera Carbonell).
[71] Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[72] Sentencia  C-155 de 2003. (M.P. Eduardo Montelagre Lynett).
[73] Sentencia C-604 de 2000
(M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[74] Sentencia C-393 de 1996 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[75] Sentencia C-393 de 1996 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[76] Sentencia C-511 de 1996
(M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[77] Sentencia C-604 de 2000
(M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
[78] Según ha afirmado esta Corporación: “Este principio pretende
proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado
tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por
ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que
antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado
permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”. Sent.
C-478/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[79] Sentencia C-103 de 2003. (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[80] Sentencia C-007 de 2002. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[81] M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[82] El impuesto predial es un gravamen del orden
municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos
municipios, pero con sujeción a los parámetros generales fijados por el
legislado. En la Sentencia C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se dijo
sobre ese aspecto,  lo siguiente: “obsérvese que la Constitución de 1991, al
igual que lo hacía la Carta de 1886, concede una especial protección a las
rentas municipales al dejar consignado en el artículo 362, "Los bienes y
rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan
de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los
impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior", y en el 294 ib, señaló que "La ley no podrá
conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos
sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317. Así las cosas,
para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa
que autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva
constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el
derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que
consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en
general de acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir
en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos
preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última
hipótesis salvo el caso de guerra exterior”.  (Subrayas fuera del original).
[83] Sentencia C-346 de 1997( M.P. Antonio Barrera
Carbonell)
[84] La
figura de la transacción está definida en el Código Civil por el artículo 2469 así:
“Artículo 2469. La transacción es un contrato en que
las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un
litigio eventual. || No es transacción el acto que sólo consiste en la renuncia
de un derecho que no se disputa”.
[85] Ver, entre otras, las
sentencias C-893 de 2001 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández
), C-1195 de 2001 (MM.PP.: Manuel José Cepeda Espinosa  y Marco Gerardo Monroy
Cabra) y C-314 de 2002 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[86] Sentencia C-314 de 2002
(M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra )
[87] Ver, entre otras, las
sentencias C-140 de 1995 (M.P.: Jorge Arango Mejía),
C-927 de 2000 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra ) y C-314 de 2002 (M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[88] Sentencia C-927 de 2000
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[89] Sentencia C-1146 de 2004
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[90] Sentencia C-1191 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[91] Sentencia
C 511 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[92] Sentencia C-823 de 2004. (M.P. Álvaro Tafur Gálvis).
[93] Sentencia C-823 de 2004. (M.P. Álvaro Tafur Gálvis).
[94] Sobre la Ley 863 de 2003, la Corte Constitucional se pronunció en
su momento, en las sentencias C-910 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-990
de 2004 y C-823 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis). Nótese que en la sentencia
C-910 de 2004 el mismo demandante acusó los artículos 38 y 39 de la ley 863 de
2003, que consagraba la conciliación contencioso administrativa y la
terminación anticipada de los procesos administrativos, alegando que se trataba
de amnistías disfrazadas  que concedían privilegios a unos pocos.
[95] Ver Salvamento de Voto a la Sentencia C-517 del 2007.