T-344-19
Sentencia T-344/19
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Fallecimiento de
la persona en nombre de quien se interpuso la tutela
Referencia: Expediente
T-7.268.936
Acción de tutela
instaurada por Luz Ángela Salazar Poveda, en calidad de agente oficiosa de la
señora María del Carmen Poveda de Salazar, contra Capital Salud EPS.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., treinta (30) de julio
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1.
El día diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), la
señora Luz Ángela Salazar Poveda, obrando en representación de su madre, la
señora María del Carmen Poveda de Salazar, incoó acción de tutela contra
Capital Salud Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado S.A.S –en
adelante Capital Salud–, para solicitar la protección de los derechos de
petición, igualdad, salud y vida en condiciones dignas, de su madre[1].
2.
Expuso, que la agenciada fue diagnosticada con “leucoencefalopatía”,
una enfermedad degenerativa que afecta sus funciones motoras, y que a raíz de
ese padecimiento, depende de la ayuda de terceros para realizar actividades
cotidianas, tales como asearse, alimentarse y vestirse[2].
Sostuvo que, debido a tal situación, intentó radicar sin éxito un derecho de
petición ante la entidad accionada, para solicitar los servicios de (i)
enfermería de 6:00 am a 6:00 pm y atención médica domiciliaria; (ii) transporte
en ambulancia; y (iii) pañales para adulto. No obstante, adujo que dicha
entidad se negó a recibir el escrito[3].
3.
Por lo anterior, acudió a este mecanismo de amparo, con el fin de que se
ordenara el suministro de los servicios e insumos descritos, en el término de
48 horas[4].
B.
HECHOS RELEVANTES
4.
La señora María del Carmen Poveda de Salazar nació el veinte (20) de
febrero de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944), y al momento de la instauración
de la acción de tutela contaba con setenta y cuatro (74) años de edad[5].
5.
La agenciada se afilió al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en
el régimen subsidiado, a través de Capital Salud[6].
6.
La señora María del Carmen Poveda, presenta, entre otros diagnósticos[7],
“trombosis venosa profunda de miembros inferiores bilateral”, “síntomas
constitucionales – astenia, adinamia e hiporexia”[8],
“irregularidad de la cortical ósea del contorno superior y externo de la
rótula derecha”[9],
“masa quística compleja del fondo de saco posterior que ocasiona compresión
de uréteres distales con secundaria hidrofrenosis bilateral - cambios
degenerativos de la columna toracolumbar con escoliosis y lumbar derecha alta y
lumbosacra izquierda”[10],
“cambios de leucoencefalopatía microangiopática – lesión de aspecto neoproliferativo
en giro frontal superior izquierdo altamente sugestiva de compromiso
metastásico”[11],
y “accidente cerebro vascular – hemiplejía derecha en silla de ruedas”[12].
7.
La agenciada recibió atención en salud y prescripciones médicas para el
tratamiento de sus patologías[13];
sin embargo, no obran en el expediente órdenes médicas relativas a los
servicios de (i) enfermería y atención médica domiciliaria; (ii) transporte en
ambulancia; y (iii) pañales para adulto.
8.
Señala la accionante que ha solicitado reiteradamente a los médicos
tratantes de su madre la prescripción de los servicios e insumos solicitados,
pero que estos se han negado sistemáticamente a ese requerimiento, aduciendo
que “debe solicitarlo directamente ante la EPS”.  Asevera que el
día diez (10) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), envió una petición al
centro de atención de Capital Salud - PAU Bosa[14],
expuso la situación de salud de su madre, y solicitó que se le brindaran los
servicios e insumos de (i) enfermería y atención médica domiciliaria; (ii)
transporte en ambulancia; y (iii) pañales para adulto[15].
No obstante, manifiesta que la entidad accionada se negó a recibir y tramitar
dicha solicitud[16].
9.
Quien instaura la acción afirma no contar con la capacidad económica
para sufragar los servicios e insumos en salud que requiere su madre, debido a
que sus ingresos mensuales únicamente alcanzan para cubrir sus gastos
familiares. Además, manifiesta no disponer del tiempo para cuidarla
personalmente, ya que debe cumplir con sus obligaciones laborales[17].
10.
Por las razones expuestas, solicitó el amparo de los derechos de
petición, igualdad, vida digna y salud de su madre, y que, en consecuencia, se
ordenara a la entidad accionada suministrar los servicios e insumos de (i)
enfermería y atención médica domiciliaria; (ii) transporte en ambulancia; y
(iii) pañales para adulto, en el término de 48 horas.
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
Y VINCULADOS
11.
Mediante auto del dieciocho (18) de septiembre de dos mil dieciocho
(2018), el Juzgado Noveno Civil Municipal de Bogotá D.C. admitió la acción de
tutela, y ordenó vincular al Instituto de Diagnóstico Médico S.A, a la Subred
Integrada de Servicios de Salud Centro Occidente E.S.E, a la Clínica del
Occidente, el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E, el Ministerio de Salud
y Protección Social y a la ADRES[18].
El diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) se notificó a la
entidad accionada[19].
No obstante, esta guardó silencio durante el término de traslado.
12.
Ese mismo día la Clínica del Occidente fue notificada del auto admisorio[20],
no obstante, tampoco allegó respuesta durante el término de traslado.
Ministerio de Salud y Protección Social[21]
13.
Mediante escrito del veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho
(2018), el Ministerio dio respuesta a la acción de tutela, indicando que no es
el responsable directo de la prestación del servicio de salud en ningún caso,
puesto que ello corresponde a las EPS a las que se encuentren afiliados los usuarios.
De esta manera, solicitó que se declarara improcedente el amparo, en lo que atañe
al Ministerio.
14.
No obstante, se pronunció acerca de la cobertura del llamado Plan de
Beneficios en Salud –PBS- sobre los servicios e insumos solicitados por la
accionante -Resolución 5269 de 2017-, y aseveró que las visitas domiciliarias y
el servicio de transporte se encuentran cubiertos con cargo a la UPC, en las
situaciones allí definidas, mientras que los insumos denominados pañales, no se
encuentran incluidos. No obstante, precisó que se puede suministrar el servicio
de transporte en situaciones no cubiertas en el POS (PBS), una vez que se
acrediten los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha establecido
para ello.
Así mismo, indicó que la atención domiciliaria debe ser
prescrita por el médico tratante, y debe ceñirse al ámbito de la salud, esto
es, que se requiera de la atención de una persona con conocimientos en el área,
para labores tales como la limpieza de heridas o aplicación de medicamentos, y
no para tareas de cuidador, caso en el cual, se trata de un servicio social que
no puede ser financiado con los recursos del sistema de salud, y en su lugar,
corresponde asumirlo al núcleo familiar, de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional.
Administradora de Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud – ADRES –[22]
15.
El veinticuatro (24) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), la ADRES
dio respuesta a la demanda de tutela, indicando que de conformidad con las
leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, el aseguramiento de la población es una
función indelegable en cabeza de las EPS, en virtud de la cual, son estas
entidades quienes están obligadas a atender todas las contingencias que
presenten los usuarios del sistema. Igualmente, puso de presente que, de
conformidad con la Ley 100 de 1993, corresponde a las entidades territoriales,
y no a la ADRES, asumir las prestaciones de salud no incluidas en los PBS para
la población cubierta por el régimen subsidiado.
16.
En consecuencia, expuso que, al no ser la entidad encargada de prestar
el servicio de salud, ni ante la cual se presenta el recobro por concepto de
los insumos y servicios no incluidos en el Plan de Beneficios, debía negarse el
amparo en lo que a esa entidad respecta.
Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente
E.S.E[23]
17.
Mediante escrito del veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciocho
(2018), la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E dio
respuesta a la acción de tutela, indicando que ha prestado la atención en salud
que ha requerido la accionante para las patologías que presenta. De esta
manera, señaló que, de conformidad con la normatividad vigente, corresponde a
las E.S.E prestar los servicios de salud, una vez que estos hayan sido
previamente autorizados por la respectiva EPS. En consecuencia, señaló que no
estaba llamada a satisfacer ninguna de las pretensiones planteadas por la
accionante, en cuanto a esta IPS corresponde prestar los servicios en salud,
una vez radicada la autorización respectiva.
18.
No obstante, señaló que de conformidad con la historia clínica que
reposa en esa entidad a la fecha, la agenciada presentaba los diagnósticos de “accidente
cerebro vascular con hemiplejía de lado derecho”, “lesión intracereblar
– posible metástasis”, “cáncer de cérvix metastásico a cerebro con
compromiso ureteral”, “enfermedad pulmonar obstructiva – oxígeno
requierente”, “hipertensión arterial”, y “trombsosis venosa
profunda mmii bilateral”. Igualmente, precisó que a la fecha no se
evidencia en dicha historia clínica solicitud de los insumos que aduce requerir
la accionante, formulada por los médicos tratantes.
19.
Finalmente, y de conformidad con los argumentos expuestos, solicitó su
desvinculación del trámite de tutela.
Instituto de Diagnóstico Médico S.A. – IDIME –[24]
20.
El veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el IDIME dio
respuesta a la petición de amparo constitucional. En primer lugar, señaló que
una vez verificados los anexos de la demanda, no se evidenciaba autorización
alguna de servicios médicos dirigida al IDIME. No obstante, relacionó los
exámenes de laboratorio e imágenes diagnósticas realizados a la accionante en
dicha institución.
21.
De esta manera, señaló que se han prestado cada uno de los servicios y
tecnologías prescritos, y que no era de su competencia acceder a lo solicitado
en la demanda de tutela.
22.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación del trámite, al considerar
que no existía, respecto de dicha entidad, una conducta omisiva que comportara
la afectación de derechos fundamentales.
Instituto Nacional de Cancerología E.S.E[25]
23.
El veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el
Instituto Nacional de Cancerología respondió la demanda de tutela, indicando
que, en su condición de prestador de servicios de salud, debe prescribir los
servicios y medicamentos que los pacientes requieran, cuya autorización y
cobertura corresponde al asegurador al que se encuentre afiliado el paciente.
24.
Seguidamente, dio cuenta de la atención en salud que se había brindado a
la accionante en dicha entidad, resaltando que fue valorada por el área de ginecología
y que le fueron prescritos los servicios y tecnologías que requiere para su
tratamiento, cuya autorización y cobertura corresponde a su EPS. De igual
forma, señaló que los servicios solicitados por la accionante a través de la
acción de tutela, no se encuentran dentro de su vademécum de servicios ofrecidos.
25.
Por lo anterior, concluyó que lo pretendido en sede de tutela debe ser
garantizado por la EPS a la que se encuentra afiliada la accionante, a través
de su red de prestadores, con una institución que tenga en su portafolio dichos
servicios. Motivo de ello, solicitó su desvinculación del proceso.
D.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE
REVISIÓN
Primera instancia:
Sentencia proferida por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Bogotá D.C.[26]
26.
Mediante sentencia proferida el primero (1°) de octubre de dos mil
dieciocho (2018), el Juzgado Noveno Civil Municipal de Bogotá D.C. negó el
amparo, ante la ausencia de órdenes médicas sobre los insumos y servicios reclamados
a través del mecanismo de tutela. Como sustento de ello, indicó que, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, al juez de tutela le está vedado resolver
acerca de prestaciones de salud, sin que exista concepto previo por parte del
galeno tratante, pues de lo contrario, estaría sustituyendo a quien cuenta con
los conocimientos científicos para disponer sobre los requerimientos médicos o
clínicos del paciente. Por tal motivo, consideró que el amparo deprecado no
estaba llamado a prosperar.
27.
La decisión adoptada en primera instancia no fue impugnada por ninguna
de las partes.
E.
ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
28.
Mediante dos autos del diecisiete (17) de mayo de dos mil diecinueve (2019)[27],
el Magistrado Sustanciador resolvió decretar pruebas, de conformidad con lo
previsto en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional,
para efectos de contar con más elementos de juicio para resolver de fondo el presente
asunto.
29.
Así pues, se dispuso oficiar a (i) la accionante, a fin de que informara
sobre el actual estado de salud de su madre, los servicios e insumos que le han
sido prescritos y autorizados, así como la información relativa al núcleo
familiar de la agenciada, ocupación de sus miembros e ingresos económicos de la
accionante. Igualmente, se le solicitó aportar constancia clara y legible de la
negativa a la recepción del derecho de petición por parte de la EPS
Capitalsalud; (ii) se solicitó a la EPS Capitalsalud, informar acerca del
diagnóstico actual de la agenciada, servicios autorizados y lugar de prestación
del tratamiento médico, en caso de estar recibiendo alguno, tipo de afiliación
al SGSSS, e indicar si se negó a recibir la petición mencionada por la
accionante, y de ser así, explicar su motivo; (iii) se solicitó a la empresa
Interrapidísimo S.A, indicar si tenía constancia del envío de dicha petición, y
en caso de ser así, informar qué ocurrió con el mismo; y (iv) toda vez que de
conformidad con la consulta realizada por este despacho en la Base de Datos
Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se
reporta a la señora María del Carmen Poveda de Salazar como afiliado
fallecido, se solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil informar
si tenía constancia de dicha defunción, y en caso de ser así, los motivos del
deceso.
30.
Así mismo, se ordenó integrar al expediente la información consultada en
el BDUA, y poner la misma a disposición de las partes[28],
junto con todas las pruebas que se allegaren, para efectos de asegurar los
derechos de defensa y contradicción.
Pruebas
allegadas en respuesta a los autos de fecha diecisiete (17) de mayo de dos mil
diecinueve (2019).
Registraduría
Nacional del Estado Civil[29]
31.
Mediante escrito de fecha veinticuatro (24) de mayo de dos mil
diecinueve (2019), la Registraduría informó que la cédula de ciudadanía de la
señora María del Carmen Poveda de Salazar se encontraba cancelada por muerte
según Resolución No. 16487 del 21 de noviembre de 2018. Así mismo, allegó el registro
civil de defunción de la agenciada, inscrito bajo el indicativo serial 9512319
del 25 de octubre de 2018, en la Notaría 68 de Bogotá, en el que consta que la
señora María del Carmen Poveda de Salazar falleció el día 23 de octubre de 2018
en la ciudad de Bogotá.
Empresa
Interrapidísimo S. A[30]
32.
Mediante escrito del veintisiete (27) de mayo de dos mil diecinueve (2019),
la empresa de correo certificado informó que la señora Luz Ángela Salazar
Poveda utilizó su servicio de notificaciones el día 10 de septiembre de 2018,
con el objetivo de enviar un derecho de petición dirigido a Capital Salud EPS,
en la dirección Avenida Caracas 1C-46 de Bogotá.
33.
Señaló, que el día 11 de septiembre de 2018, el envío fue rechazado por
la destinataria, aduciendo que la dirección de recibo de correspondencia era en
la carrera 16 # 40 A–45 de Bogotá. Motivo por el cual, al día siguiente, se
procedió a hacer entrega del envío en dicha dirección, el cual fue recibido por
la referida EPS, como consta en la certificación anexa al oficio de respuesta.
34.
Tanto la accionante, como Capital Salud, guardaron silencio sobre los
interrogantes planteados por el Despacho en el auto de pruebas.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
35.
Esta Corte es competente para conocer el presente asunto, según lo
prescrito en el inciso segundo del artículo 86 y en el artículo 241, numeral 9,
de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 el Decreto 2591 de 1991, así
como en virtud del auto del diez (10) de abril de dos
mil diecinueve (2019), proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número
Cuatro, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por el juez
de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
36.
De conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la acción de tutela puede ser ejercida, en todo momento y lugar,
por quien considere transgredidas sus garantías fundamentales, en nombre
propio o por quien actúe a su nombre, ante la acción u omisión de cualquier
autoridad pública. Igualmente, dispone este artículo que la acción de tutela será
procedente cuando el afectado (i) no disponga de otro medio de defensa
judicial; o (ii) la ejerza como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Además, esta norma establece que el legislador regulará
los casos en los cuales la acción de tutela procede contra particulares
encargados de la prestación de un servicio público (artículo 42 del Decreto
2591 de 1991).
37.
De conformidad con lo dispuesto en la Carta Política, y en el Decreto
2591 de 1991, para determinar la procedencia de la acción de tutela en un caso
concreto, debe analizarse (i) si la persona respecto de la cual se predica la
vulneración es titular de los derechos invocados –legitimación por activa-;
(ii) que la presunta vulneración pueda predicarse respecto de la entidad o persona
accionada -legitimación por pasiva-; y (iii) que el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial o se busque obtener el amparo de
forma transitoria –subsidiariedad-. Sobre este último aspecto, es
importante precisar que, la tutela procede como mecanismo definitivo
cuando (i) el accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial en el
ordenamiento jurídico, o (ii) a pesar de contar con el mismo, este carece de idoneidad
y eficacia para proteger los derechos; y procede como mecanismo transitorio
cuando a pesar de contar con un mecanismo idóneo, este no cuenta con la eficacia
para lograr la protección de los derechos invocados. En este caso, el
accionante debe promover la acción respectiva dentro de los cuatro (4) meses
siguientes al fallo, y la protección durará hasta que se profiera sentencia en
el marco del proceso ordinario.
38.
Ahora bien, adicionalmente a los anteriores requisitos, la
jurisprudencia constitucional ha interpretado la expresión contenida en el
artículo 86 CP, consistente en que la acción de tutela puede ser instaurada “en
todo momento”, en el sentido de determinar que, si bien la acción de tutela
no está sometida a caducidad[31],
el término para instaurarla debe ser razonable[32],
con el fin de no desnaturalizar uno de sus requisitos esenciales como lo es
el de la inmediatez.
39.
Antes de abordar el estudio de fondo del caso, la Sala evaluará si se cumplen
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto
40.
Legitimación por activa: El artículo 86 de la Constitución
legitima a toda persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre,
para solicitar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos se vean vulnerados o amenazados. Al
respecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que reglamentó el contenido
del artículo 86 superior, reguló los escenarios que pueden darse en cuanto atañe
a la legitimación por activa[33].
De esta manera, dispuso que esta podrá ejercerse (i) en nombre propio; (ii)
mediante apoderado, debidamente facultado; (iii) a través de agente oficioso, cuando
el titular de los mismos no se encuentre en condiciones de promover su propia
defensa; y (iv) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Al
respecto, también es importante precisar, que cuando se trata de menores de
edad, estos actúan por conducto de quien ejerza su representación legal.
41.
En el presente caso, se presenta el tercer escenario, toda vez que la
señora Luz Ángela Salazar Poveda (i) adujo estar actuando en su representación
de su madre; y (ii) señaló que ello se debía a que los padecimientos de la
señora María del Carmen han implicado para ella un alto grado de pérdida de
movilidad en sus extremidades, “al punto de no poder firmar documentos”[34].
42.
Sobre la figura de la agencia oficiosa, la jurisprudencia constitucional
ha considerado que su naturaleza atiende a los principios de eficacia de los
derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustancial y solidaridad[35].
Ello, toda vez que “permite que una persona ajena al afectado interponga
acción de tutela con la finalidad de hacer cesar la vulneración de un derecho
fundamental de quien se encuentra en una situación que le imposibilita defender
sus intereses”[36].
43.
Así mismo, en desarrollo de lo previsto en el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991, ha establecido los requisitos para su admisibilidad, en los
siguientes términos:
“Según lo mencionado en el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991, es necesario que (i) quien pretende actuar como agente oficioso
manifieste en el escrito de tutela esa calidad, y (ii) que se acredite que la
persona cuyos derechos se agencian no se encuentre en condiciones de promover
su defensa. Como lo ha señalado la jurisprudencia, este segundo requisito tiene
una excepción, que se presenta cuando la persona sí estaba en condiciones de
acudir a la administración de justicia, pero una vez radicada la acción de
tutela ratifica la actuación del agente oficioso. Adicionalmente, de acuerdo
con esta misma norma, (iii) no es de la esencia que exista una relación formal
entre quien actúa como agente y aquel cuyos derechos se agencian”[37]
44.
No obstante, sobre el primer requisito, referente a la manifestación expresa
por parte del agente, de que actúa como tal, la jurisprudencia ha precisado que
esta no es una exigencia en sentido estricto, ya que para su legitimación basta
con que de los hechos y las pretensiones se deduzca que actúa como tal[38].
45.
De esta forma, lo que debe estudiar la Sala para efectos de determinar
si hay legitimación en la causa por parte del agente oficioso, es (i) si manifiesta
expresamente que actúa en tal calidad, o de los hechos y pretensiones se deduce
que actúa como tal; (ii) se acredita que la persona cuyos derechos se agencian
no se encuentra en posibilidad de promover su propia defensa, a no ser que a
pesar de encontrarse en condiciones para ello, decida ratificar la actuación
del agente; y (iii) no es necesario que exista una relación formal entre
el agenciado y quien presenta la acción de tutela.
46.
En el caso concreto, se observa que se cumple con los requisitos legales
y jurisprudenciales para la admisibilidad de la agencia oficiosa. Ello, por
cuanto (i) si bien la accionante no manifiesta de forma expresa que actúa en
tal calidad, indica expresamente que lo hace en representación de su madre,
debido a que las condiciones de salud de esta no le permiten promover su propia
defensa; (ii)  de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se
puede constatar que la señora María del Carmen Poveda de Salazar presenta un
grave estado de salud, con un diagnóstico, entre otros, de “accidente
cerebro vascular – hemiplejía derecha en silla de ruedas”, lo que razonablemente
le impide realizar las gestiones ordinarias para la defensa de sus intereses en
el presente asunto; y (iii) si bien la relación existente entre la accionante y
su agenciada no es relevante para la procedibilidad de la agencia oficiosa en
el caso concreto, la misma se ejerce en desarrollo del deber de solidaridad
familiar previsto en el artículo 46 de la Constitución.
47.
Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente caso se
configura la legitimación en la causa por activa, respecto de la señora Luz
Ángela Salazar Poveda, en calidad de agente oficiosa de la señora María del
Carmen Poveda de Salazar.
48.
Legitimación por pasiva: establece el artículo 86, que la acción
de tutela procede cuandoquiera que los derechos fundamentales “resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”, y sobre la vulneración imputable a particulares, determina que “La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. En este
sentido, el Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela procede contra
las acciones u omisiones de particulares, entre otras situaciones, cuando el
particular esté encargado de la prestación de cualquier servicio público y por
la vulneración de no importa qué derecho fundamental[39].
49.
De esta manera, para efectos de tener este requisito por satisfecho,
debe analizarse (i) que quien presuntamente transgrede las garantías fundamentales
sea alguno de los sujetos previstos en el artículo 86 de la Constitución, y el
artículo 13 del Decreto 2591 de 1991[40];
y (ii) que de su actuar o su omisión pueda derivarse la presunta vulneración de
derechos fundamentales.
50.
Esta Corporación ha sostenido que cuando
el sujeto pasivo de la acción constitucional es una Entidad Promotora de Salud,
al tratarse de una persona jurídica facultada para prestar este servicio
público[41],
sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o perjuicio de las garantías
fundamentales de los asociados, y, por tanto, pueden ser sujetos contra los
cuales se dirija la acción de amparo constitucional[42]. La Corte ha admitido la
procedencia de la acción de tutela contra Entidades Promotoras de Salud, en su
calidad de particulares encargados de la prestación de este servicio público y posibles
obligados al restablecimiento de los derechos que se estiman conculcados.
51.
En este caso, la acción se dirige contra una Empresa Promotora de Salud,
del régimen subsidiado, encargada de la prestación de este servicio público, y
que tiene la naturaleza de sociedad de economía mixta[43],
con una participación mayoritaria del Distrito Capital, y minoritaria de Salud
Total EPS; se trata de una entidad cuya creación fue autorizada mediante acuerdo
del respectivo Concejo[44],
que hace parte de la estructura de la administración distrital, y está vinculada
al sector salud de la capital de la República[45].
Así las cosas, se trata de una autoridad pública[46]
a la que la agenciada se encuentra afiliada, y, por ende, le corresponde
autorizar el suministro de los servicios e insumos en salud que ella requiera,
en los casos que prevé el ordenamiento jurídico. Adicionalmente, se alega que la
mencionada entidad fue la destinataria del envío de un derecho de petición por parte
de accionante. Por lo anterior, la Sala da por acreditado el requisito de
legitimación en la causa por pasiva, respecto de la EPS Capitalsalud.
52.
No obstante, de conformidad con lo expuesto, no ocurre lo mismo respecto
del Instituto de Diagnóstico Médico S.A, la Subred Integrada de Servicios de
Salud Centro Occidente E.S.E, la Clínica del Occidente, el Instituto Nacional
de Cancerología E.S.E, el Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, que
fueron vinculados al proceso por el juez de instancia. Esto, toda vez que la
vulneración que se pregona en el presente caso, es únicamente atribuible a las
presuntas acciones u omisiones de la EPS accionada, en su calidad de obligada a
garantizar la prestación del servicio de salud a sus afiliados, sin que haya
sido alegado por la accionante, o pueda desprenderse de los hechos expuestos, algún
tipo de acción u omisión por parte de las IPS que han prestado el servicio de
salud a la agenciada, el Ministerio de Salud y Protección Social, o la ADRES,
que pongan en peligro las garantías fundamentales de la agenciada, ni estos
podrían verse afectados con la decisión de fondo que aquí se adopte.
53.
De esta manera, la Sala no encuentra satisfecho el requisito de
legitimación por pasiva en la acción de tutela de la referencia, en lo que
respecta a el Instituto de Diagnóstico Médico S.A, la Subred Integrada de
Servicios de Salud Centro Occidente E.S.E, la Clínica del Occidente, el
Instituto Nacional de Cancerología E.S.E, el Ministerio de Salud y Protección
Social y la ADRES.
54.
Inmediatez: sobre el plazo para la interposición de la acción de
tutela, el artículo 86 dispone que esta podrá ser ejercida “en todo momento”,
motivo por el cual, no es posible imponer un término de caducidad para
instaurarla[47].
No obstante, la jurisprudencia ha señalado que con base en el principio de
inmediatez que rige la acción de tutela, la invocación del amparo
constitucional debe hacerse en un término razonable[48],
el cual, debe ser analizado conforme a las particularidades de cada caso en
concreto, flexibilizando la rigurosidad de su exigencia cuando se está ante
sujetos de especial protección constitucional[49].
55.
Para el presente caso, se observa que transcurrió un plazo razonable
entre los diagnósticos efectuados a la accionante – 29 de junio de 2018, “leucoencefalopatía”;
30 de julio de 2018 – “accidente cerebro vascular, hemiplejía derecha en
silla de ruedas”; y 10 de septiembre de 2018, fecha en que la EPS accionada
presuntamente se negó a la recepción del derecho de petición, y la
interposición de la acción, el día el 17 de septiembre de 2018, habiendo
transcurrido un lapso inferior a tres meses.
56.
Subsidiariedad: el artículo 86, dispone que la acción de tutela
procederá solo cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”. De esta forma, como se explicó con antelación la
acción de tutela procede (i) como mecanismo transitorio, cuando, a pesar
de existir un mecanismo idóneo para la protección de los derechos[50]
, este no es eficaz[51];
y (ii) procede como mecanismo definitivo cuando existiendo un mecanismo
para la protección de los derechos, el mismo no es idóneo ni eficaz.
57.
De esta manera, la Corte ha precisado que antes de acudir a la acción de
tutela, los afectados deben buscar solución a su controversia en el marco de los
procesos ordinarios, que se encuentren dotados de idoneidad y eficacia para la
protección de sus derechos, pues “la acción de tutela no tiene la virtud de
poder desplazar mecanismos previstos en la normatividad vigente, pues de lo
contrario se estaría haciendo un uso indebido de este mecanismo que
conllevaría un desgaste innecesario de la justicia constitucional y una
paulatina desarticulación de las competencias asignadas a determinadas
autoridades jurisdiccionales”[52].
(resaltado por fuera del texto original). En conclusión, “el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige
la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema
jurídico”[53].
58.
Ahora bien, en lo que respecta a las controversias que se generan al
interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre las EPS y sus
usuarios, la Ley 1122 de 2007[54],
en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, dotó
a la Superintendencia Nacional de Salud de funciones jurisdiccionales con el
fin de garantizar la efectiva prestación de dicho servicio público a los
usuarios. Para tales fines, determinó que la Superintendencia podrá conocer y
fallar en derecho, con las mismas facultades de un juez[55],
entre otros, en los siguientes asuntos:
1.     Cobertura
de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan
de Beneficios, cuando la negativa por parte de las EPS amenace la salud del
usuario.
2.     Conflictos
entre las Administradoras del Planes de Beneficios y sus usuarios por prestaciones
no incluidas en dichos planes, salvo las controversias relativas a los servicios
expresamente excluidos.
59.
Así, de conformidad con la misma norma, el procedimiento adelantado por
la Superintendencia se desarrollará mediante un procedimiento sumario, con
arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial,
economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido
proceso, defensa y contradicción. Además, dispone que (i) la acción puede
ejercerse en nombre propio, sin ninguna formalidad ni autenticación; (ii) la
decisión de fondo debe adoptarse dentro de los veinte (20) días siguientes al
recibo de la solicitud, y es susceptible de impugnación; y (iii) en el trámite
del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad.
60.
Sobre la impugnación de las decisiones, en la Sentencia T-603 de 2015
(reiterada recientemente, en la SU – 124 de 2018), la Corte consideró válido
aplicar, por analogía, el término de 20 días contemplado en el artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991 para la impugnación de los fallos de tutela. En este mismo
fallo, la Corte exhortó al Congreso de la República para que regulara el
término en que debían surtirse dichas impugnaciones.
61.
De lo anterior, puede concluirse que el procedimiento que se adelanta por
la Superintendencia Nacional de Salud, es (i) jurisdiccional; (ii) preferente
y sumario[56];
y (iii) que se rige por los mismos principios de la acción de tutela, en cuanto
a la prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia[57],
doble instancia, debido proceso, derecho de defensa, contradicción e
informalidad.
62.
Bajo este panorama, esta Corporación ha afirmado que los usuarios del Sistema
General de Seguridad Social en Salud cuentan con un mecanismo expedito, célere
e informal que, a priori, puede calificarse como idóneo y eficaz para la
protección y restablecimiento de sus derechos[58].
En consecuencia, la jurisprudencia ha determinado que para analizar la idoneidad
y eficacia de este mecanismo, el juez constitucional debe estudiar los
siguientes elementos[59]:
(i)
Que el asunto se encuentre dentro de los supuestos sobre los cuales
tiene competencia para fallar la Superintendencia, de conformidad con el
artículo 41 de la Ley 1122 y sus modificaciones[60].
De esta manera, cuando la controversia no se enmarque en alguno de estos
supuestos, el mecanismo ante la Superintendencia Nacional de Salud carecerá de
idoneidad, y
(ii)
De ser procedente el mecanismo ante la Superintendencia para el caso
concreto, deberá analizar su eficacia a la luz de los hechos. Así, se
determinó que la tutela prevalecerá, entre otros, en los casos en los que “se
encuentre en riesgo la vida, salud o integridad de las personas” o “los
peticionarios se encuentren en situación de vulnerabilidad, debilidad
manifiesta, o sean sujetos de especial protección constitucional”.
63.
Adicionalmente, esta corporación ha afirmado que la idoneidad y eficacia
de este mecanismo deben ser analizados, a la luz de los elementos de juicio que
fueron allegados a esta corporación en la audiencia pública celebrada el día 06
de diciembre de 2018, realizada en seguimiento de la sentencia T – 760 de 2008,
para efectos de evidenciar la problemática persistente y estructural en el
sistema de salud y encontrar soluciones efectivas. En dicho acto, la Superintendencia
Nacional de Salud informó a la Sala Plena que (i) no cuenta con la capacidad de
proferir decisiones de fondo sobre los asuntos de que conoce en ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales, en el término de 10 días; (ii) existe un retraso de
entre dos y tres años para fallar dichos asuntos; y (iii) la entidad no cuenta
con la capacidad logística y organizativa para dar solución a las controversias
que se presentan entre los actores del sistema de salud fuera de Bogotá[61].
64.
También, es importante precisar que cuando se actúa a través de agente
oficioso, la norma vigente no prevé una regulación de esta figura para el
mecanismo jurisdiccional adelantado ante la Superintendencia, y por lo tanto,
en virtud del artículo 1 del Código General del Proceso, esta deberá regirse
por las reglas de la agencia oficiosa procesal contenidas en dicho Código. De
esta manera, la Corte ha estudiado las diferencias, en cuanto a la eficacia
en la protección del derecho, que contiene la figura regulada en el artículo 57
del Código General del Proceso, y la agencia oficiosa prevista en el Decreto
2591 de 1991 y desarrollada por la jurisprudencia constitucional[62].
65.
De conformidad con el análisis que ha realizado la Corte, puede
afirmarse que la figura prevista en el estatuto procesal vigente, resulta más estricta
y onerosa para sujetos de especial protección constitucional, en tanto
impone exigencias más estrictas sobre aspectos como (i) la manifestación
expresa y bajo gravedad de juramento que se actúa en calidad de agente oficioso,
(ii) la obligación de prestar una caución tras la admisión de la demanda, (iii)
la obligación de ratificar la actuación por parte del agenciado, so pena
de condena en costas, y (iv) se prevé la suspensión del proceso en caso de que
no sea posible surtir la ratificación de la demanda.
66.
Para el caso concreto, sobre el derecho a la salud, encuentra la Sala
que la tutela procede como mecanismo definitivo, con prevalencia sobre
el mecanismo jurisdiccional, debido a que (i) la agenciada es una persona de 74
años de edad, con múltiples diagnósticos en salud, principalmente “accidente
cerebro vascular – hemiplejía derecha, en silla de ruedas”, lo que la hace
sujeto de especial protección constitucional por doble connotación de vulnerabilidad,
en cuanto a su edad y al delicado estado de salud; (ii) actúa a través de
agente oficioso, caso en el cual, dicha figura adquiere en el marco del
mecanismo jurisdiccional ante la SNS un carácter más estricto y oneroso
frente a la agencia oficiosa en el procedimiento de tutela, que está libre de
algunas formalidades y cauciones; y (iii) sobre los pañales, la Superintendencia
de Salud carece de competencia para dirimir la presente controversia, toda vez
que se trata de un servicio expresamente excluido del PBS, de conformidad con
la Resolución 5267 de 2017, aplicable a este caso concreto.
67.
Finalmente, en lo que respecta al derecho de petición, esta Corte ha
considerado[63]
que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para
lograr su protección. En este sentido, ha destacado la importancia que tiene la
garantía de este derecho fundamental, en tanto se convierte en un derecho instrumental
para la garantía de otros derechos, tales como la participación política,
el derecho a la información, la libertad de expresión y la salud. Particularmente,
sobre su importancia para la protección del derecho a la salud, este Tribunal
ha dicho que “No puede dejarse de mencionar, la importancia que adquirió
rápidamente el derecho de petición para los ciudadanos como mecanismo por
excelencia para el reclamar su derecho a la atención pronta, oportuna, integral
de su salud”[64].
68.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala que concluye que en el presente
caso, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para el amparo de los
derechos invocados.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
69.
De conformidad con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala de
Revisión resolver el siguiente interrogante: ¿vulneró Capital Salud EPS los
derechos fundamentales de petición, a la vida digna y a la salud de la señora
María del Carmen Poveda de Salazar, al presuntamente haberse negado a recibir y
tramitar la solicitud elevada por esta, dirigida a obtener los siguientes servicios
e insumos (i) enfermería y atención médica domiciliaria; (ii) transporte en
ambulancia; y (iii) pañales para adulto?
70.
Para efectos de absolver el interrogante planteado, la Sala deberá
abordar los siguientes temas: (i) derecho a la salud, cobertura y exclusiones
del plan de beneficios; (ii) el concepto de requerir con necesidad en la
jurisprudencia constitucional; (iii) el derecho fundamental de petición; y (iv)
resolución del caso concreto.
71.
No obstante, de conformidad con las pruebas recaudadas por este despacho,
se pudo constatar que la señora María del Carmen Poveda de Salazar falleció el
día 23 de octubre de 2018, en la ciudad de Bogotá.  Por lo anterior, en primer
lugar, la Sala estudiará si en el presente asunto se configura lo que la
jurisprudencia constitucional ha denominado como carencia actual de objeto,
y de ser así, procederá a adoptar la decisión correspondiente.
D.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO – MODALIDADES. REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA
72.
Durante el trámite de la acción de tutela, hasta antes de que se profiera
la respectiva sentencia, pueden presentarse dos situaciones: (i) que los hechos
que dieron origen a la acción persistan, y por ello el asunto amerite emitir un
pronunciamiento de fondo, ya sea porque puede evidenciarse la configuración de
la vulneración alegada, y es procedente amparar los derechos invocados, o
porque no pudo comprobarse la misma, y debe entonces negarse la protección solicitada;
o (ii) que ocurra una variación sustancial en los hechos, de tal forma que
desaparezca el objeto jurídico del litigio, porque fueron satisfechas las
pretensiones, ocurrió el daño que se pretendía evitar o se perdió el interés en
su prosperidad. Estos escenarios, han sido conocidos como el hecho superado,
daño consumado y situación sobreviniente, y son las modalidades en
que puede darse la carencia actual de objeto.
73.
Al respecto, este tribunal ha reconocido, que antes de emitir un
pronunciamiento de fondo, pueden presentarse ciertas circunstancias que, por
encajar en alguna de las modalidades antes mencionadas, hacen desaparecer el
objeto jurídico de la acción, de tal forma que la orden que pudiera emitirse al
respecto “caería en el vacío” o “no tendría efecto alguno”[65].
74.
La primera modalidad, conocida como el hecho superado, se
encuentra regulada en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991[66],
y consiste en que, entre la instauración de la acción de tutela, y el momento
en que el juez va a proferir el fallo, se satisfacen íntegramente las
pretensiones planteadas, por hechos atribuibles a la entidad accionada. De esta
forma, pronunciarse sobre lo solicitado carecería de sentido, por cuanto no
podría ordenarse a la entidad accionada a hacer lo que ya hizo, o abstenerse de
realizar la conducta que ya cesó. En este caso, el juez no debe emitir un
pronunciamiento de fondo, ni realizar un análisis sobre la vulneración de los
derechos, pero ello no obsta para que, de considerarlo necesario, pueda realizar
un llamado de atención a la parte concernida, por la falta de conformidad
constitucional de su conducta, conminarla a su no repetición o condenar su
ocurrencia.
75.
De esta manera, para que se configure el hecho superado, deben
acreditarse tres requisitos, a saber: (i) que ocurra una variación en los
hechos que originaron la acción; (ii) que dicha variación implique una
satisfacción íntegra de las pretensiones de la demanda; y (iii) que sea
resultado de una conducta asumida por la parte demandada, de tal forma que
pueda afirmarse que la vulneración cesó, por un hecho imputable a ésta. Así,
esta Corte ha procedido a declarar el hecho superado, por ejemplo, en
casos en los que las entidades accionadas han procedido al reconocimiento de
las prestaciones solicitadas[67],
el suministro de los servicios en salud requeridos[68],
o dado trámite a las solicitudes formuladas[69],
antes de que el juez constitucional emita una orden en uno u otro sentido.
76.
Por su parte, el daño consumado, se configura cuando, entre el
momento de incoarse la acción de tutela y el pronunciamiento por parte del
juez, ocurre el daño que se pretendía evitar con el amparo constitucional. De
esta manera, cualquier orden que pudiera dar el juez sobre las pretensiones
planteadas, también “caería en el vacío”, por cuanto el objeto mismo de
la acción, que es lograr la protección inmediata y actual de los derechos
fundamentales, ya no podría materializarse.
77.
Sobre este escenario, la Corte ha precisado que al no ser posible hacer
cesar la vulneración, ni impedir que se concrete el peligro, lo único que
procede es el resarcimiento del daño causado, no siendo la tutela, en principio[70],
el medio adecuado para obtener dicha reparación[71].
De esta manera, se ha procedido a la declaratoria del daño consumado,
por ejemplo, en casos en los que por la muerte del peticionario, ya no es
posible suministrar los servicios en salud solicitados[72].
78.
Así, para que opere el fenómeno del daño consumado, debe acreditarse que
(i) ocurra una variación en los hechos que originaron la acción; (ii) que dicha
mutación consista en una afectación al peticionario; (iii) que esa afectación
se derive de la acción u omisión atribuible a la parte accionada; y (iii) que, como
consecuencia de ello, ya no sea posible al juez acceder a lo solicitado.
79.
Finalmente, la situación sobreviniente corresponde al tercer
supuesto de la carencia actual de objeto, y se configura en aquellos casos en
los que, entre la instauración de la acción y el momento del fallo, ocurre una
variación en los hechos, de tal forma que (i) el accionante asumió una carga
que no debía asumir; (ii) a raíz de dicha situación, perdió interés en el
resultado del proceso; o (iii) las pretensiones son imposibles de satisfacer[73].
En este escenario, a diferencia del hecho superado, la presunta vulneración
de los derechos no cesa por una actuación desplegada por la entidad accionada,
sino por circunstancias ajenas a su voluntad.
80.
La Corte ha aplicado esta figura, por ejemplo, en aquellos casos en los
que ya no es posible acceder a lo solicitado, porque (i) la vulneración cesó en
cumplimiento de una orden judicial[74],
(ii) la situación del accionante evolucionó, de tal forma que ya no requiere lo
que había solicitado inicialmente a través de la acción de tutela[75],
y (iii) se reconoció a favor del demandante un derecho, que hizo que perdiera
el interés en el reconocimiento de lo que solicitaba en la tutela[76].
En todos estos casos, la Corte concluyó que las situaciones de los accionantes
no encajaban en el supuesto de hecho superado, ni daño consumado,
pues aquellos ya habían perdido cualquier interés en la prosperidad de sus
pretensiones, pero por hechos que no podían atribuirse a la diligencia de las
entidades demandadas.
81.
Así, para que se configure la situación sobreviniente, es necesario que
(i) ocurra una variación en los hechos que originaron la acción; (ii) que dicha
variación implique la pérdida de interés del accionante en que se acceda a sus
pretensiones, o que estas no se puedan satisfacer; y (iii) que la alteración no
sea atribuible a una conducta asumida por la parte accionada.
82.
De conformidad con lo expuesto, en caso de que, al momento de proferir
el fallo, el juez observe una variación en los hechos que implique la configuración
de alguno de los escenarios anteriores, corresponde a este declarar la carencia
actual de objeto, ya que cualquier orden que pudiera impartirse sobre lo
solicitado sería “inocua” o “caería en el vacío”.
E.
SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO
83.
En el caso sub examine, la accionante solicitó el amparo de los
derechos fundamentales de petición, salud y vida digna de su madre, que
consideró transgredidos por la conducta asumida por la EPS accionada, en cuanto
a la negativa en el suministro de los servicios e insumos solicitados, así como
su negativa a recibir y tramitar un derecho de petición. Por lo anterior,
solicitó que se ordenara el suministro de (i) atención domiciliaria; (ii)
transporte en ambulancia; y (iii) pañales desechables para adulto.
84.
Sobre las pretensiones planteadas en el escrito de tutela, la entidad
accionada guardó silencio, tanto en el trámite de instancia, como en sede de
revisión, toda vez que no allegó respuesta, dentro del término oportuno.
85.
No obstante, de conformidad con la información recaudada en sede de
revisión, la Sala tuvo conocimiento del hecho de que la señora María del Carmen
Poveda de Salazar, agenciada en el proceso de referencia, falleció en la ciudad
de Bogotá, a los veintitrés (23) días del mes de octubre de dos mil dieciocho (2018).
86.
En efecto, de conformidad con la consulta realizada por este despacho en
la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – BDUA –, se pudo evidenciar que el nombre y documento de identificación
de la agenciada reportaban como resultado de consulta el estado “afiliado
fallecido”. Esta información, fue ratificada por la Registraduría Nacional
del Estado Civil, la cual, informó al Magistrado Sustanciador que la cédula de ciudadanía
de la señora Poveda de Salazar se encontraba cancelada por muerte,
y allegó el correspondiente registro civil de defunción.
87.
Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con las consideraciones
contenidas en la Sección D de esta sentencia, encuentra la Sala que en el
presente caso se configura una carencia actual de objeto, toda vez que (i) el
fallecimiento de la señora María del Carmen Poveda implica una variación en los
hechos que dieron origen a la acción, pues el motivo de su instauración fue
lograr la salvaguarda de sus garantías fundamentales; (ii) una vez fallecida la
agenciada, la accionante perdió el interés en la satisfacción de sus
pretensiones, por cuanto ya no puede materializarse la protección invocada; y
(iii) en este caso, existe una relación estrecha entre la pretensión y el
sujeto de la acción, pues la orden de suministro de atención domiciliaria,
transporte en ambulancia y pañales desechables para adulto son prestaciones que
sólo podía recibir la señora Poveda de Salazar.
88.
En este orden de ideas, es claro que ante la muerte del titular del
derecho que se reclama, y el carácter personalísimo de la pretensión objeto de
amparo judicial, se hace imposible para la Sala ordenar su cumplimiento debido
a la estrecha relación que existe entre el sujeto y el objeto, por lo cual, no
se justifica un pronunciamiento de fondo sobre la materia. En consecuencia,
esta Sala procederá a declarar la carencia actual de objeto, por las razones
expuestas en esta providencia.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
89.
La accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la
salud, vida digna y petición de su madre, presuntamente vulnerados por la EPS accionada,
al no garantizar la atención en salud que esta requiere ni recibir y tramitar su
derecho de petición en tal sentido. Como consecuencia de ello, solicitó que se
ordenara el suministro de (i) atención domiciliaria; (ii) transporte en
ambulancia; y (iii) pañales para adulto.
90.
De esta manera, correspondía a esta Sala de
Revisión establecer, si la EPS Capitalsalud vulneró las garantías fundamentales
de la agenciada, ante la presunta negativa en el suministro de los servicios e
insumos que adujo requerir, así como por la presunta negativa en recibir y
tramitar el derecho de petición y emitir un pronunciamiento de fondo al
respecto.
91.
No obstante, de conformidad con los
elementos de juicio a que tuvo acceso la Sala una vez recibido el expediente
para sustanciación, y las pruebas incorporadas en sede de revisión, se puso en
conocimiento de la Sala la muerte de la agenciada. Por ello, antes de entrar a
resolver el problema jurídico, la Sala estudió de forma preliminar esa
situación a la luz de lo señalado por la jurisprudencia constitucional, y sus
distintas modalidades, y encontró que esta puede darse por (i) un hecho
superado, (ii) daño consumado o (iii) situación sobreviniente.
92.
Una vez establecido lo anterior, procedió
a verificar si se configuraba alguna de las modalidades antedichas, y encontró
que en efecto, en el presente caso se da el supuesto de carencia actual de
objeto, toda vez que: (i) el fallecimiento de la agenciada implicó una
variación sustancial en los hechos; (ii) ello implicó la desaparición del
objeto jurídico de la acción, y por tanto, el interés de la accionante en un
fallo favorable a sus pretensiones; por cuanto ya no puede materializarse la
protección invocada; y (iii) existe una relación estrecha entre la
pretensión y el sujeto de la acción, pues la orden de suministro de atención
domiciliaria, transporte en ambulancia y pañales desechables para adulto son
prestaciones que sólo podía recibir la señora Poveda de Salazar.
93.
Por las razones expuestas, la Sala
procederá a declarar una carencia actual de objeto, en los términos
expuestos en esta providencia.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto, de conformidad con
los fundamentos expuestos en la parte motiva, respecto de la acción de tutela
instaurada por la señora Luz Ángela Salazar Poveda, obrando como agente oficiosa
de la señora María del Carmen Poveda de Salazar, contra Capital Salud EPS.
SEGUNDO.- LÍBRESE por la Secretaría General de esta Corporación, la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos en él contemplados.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ver folios 1-12 del cuaderno de instancia.
[2]
Ver folio 5 del cuaderno de instancia.
[3]
Ver folio 4 del cuaderno de instancia.
[4]
Ver folio 11 del cuaderno de instancia.
[5]
Ver folio 19 del cuaderno de instancia.
[6]
Ibídem.
[7]
De conformidad con la historia clínica expedida por la Subred Integrada de
Servicios de Salud Centro Occidente E.S.E, del 19 de julio de 2018, la
accionante además ha sido diagnosticada con “síndrome convulsivo en estudio
– lesión frontal metastásica”, “cáncer de origen primario desconocido”,
“cáncer de ovario – recidiva cuello uterino”, “enfermedad pulmonar
obstructiva – oxígeno requirente” y “tumores malignos primarios de
sitios múltiples independientes”. Por lo anterior, según la historia
clínica, le fue prescrito manejo con anticoagulante, así como consultas por
ginecología, oncología, y oxígeno domiciliario. Ver folios 19-20 del cuaderno
de instancia.
[8]
Historia clínica expedida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro
Oriente E.S.E. (ver folios 19 y 20 del cuaderno de instancia). En dicha
historia se evidencia un plan de tratamiento con diferentes exámenes y
medicamentos, respecto de los cuales no hay controversia en el presente
proceso.
[9]
Diagnóstico del 25 de abril de 2018, expedido por el Policlínico Santafé de Bogotá.
Ver folio 22 del cuaderno de instancia.
[10]
Diagnóstico de fecha 20 de junio de 2018, expedido por el Instituto de
Diagnóstico Médico S.A. Ver folio 23 del cuaderno de instancia.
[11]
Diagnóstico del 29 de junio de 2018, expedido por la Clínica del Occidente. Ver
folio 31 del cuaderno de instancia.
[12]
Diagnóstico del 30 de julio de 2018, historia clínica expedida por la Subred
Integrada de Servicios de Salud Centro Occidente E.S.E. Ver folio 37 del
cuaderno de instancia.
[13] Ver folios 19-37 del cuaderno de instancia.
[14]
Vía correo certificado.
[15]
Ver folios 15-16 del cuaderno de instancia.
[16] Ver folio 18 del cuaderno de instancia.
[17]
Ver folio 5 del cuaderno de instancia. Al respecto, afirma contar con los
ingresos justos para cubrir las necesidades de sus tres hijos, y tener que
cumplir un horario laboral que le implica ausentare desde las 6:00 am hasta las
18:00 pm.
[18]
Ver folio 58 del cuaderno de instancia.
[19]
Ver folios 70-71 del cuaderno de instancia.
[20]
Ver folios 76-78 del cuaderno de instancia.
[21]
Escrito firmado por el doctor Luis Gabriel Fernández Franco, en su condición de
director jurídico. Ver folios 97-103 del cuaderno de instancia.
[22]
Escrito firmado por el doctor Julio Eduardo Rodríguez Alvarado, en calidad de
abogado de la Oficina Asesora Jurídica. Ver folios 116-119 del cuaderno de instancia.
[23]
Escrito firmado por el doctor Fernando Arturo Torres Jiménez, en su condición
de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica.  Ver folios 117-120 del cuaderno de
instancia.
[24]
Escrito firmado por el señor Jorge Andrés Guevara Vaca, en su condición de representante
legal suplente. Ver folios 92-93 del cuaderno de instancia.
[25]
Escrito firmado por el señor Jorge Orlando Neira Roldán, en su condición de
Asesor de la Dirección General. Ver folios 125-127 del cuaderno de instancia.
[26]
Ver folios 132-134 del cuaderno de instancia.
[27] Ver folios 25-26 y 41 del cuaderno de revisión.
[28] Ver folio 42 del cuaderno de revisión.
[29] Documento suscrito por la doctora Jeanethe Rodríguez Pérez, en
calidad de Jefe de la Oficina Jurídica. Ver folios 45 – 47 del cuaderno de
revisión.
[30] Documento suscrito por el doctor Juan Manuel Cubides Cardona, en
calidad de Representante Legal para Asuntos Judiciales de la empresa Inter
Rapidísimo S.A. Ver folios 31 – 39 del cuaderno de revisión.
[31] Sentencias T-01 de 1992 y C-543 de 1992.
[32] Sentencia T-1170 de 2008.
[33] Decreto 2591 de 1991, artículo 10. “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y
los personeros municipales.”
[34] Ver folio 4 del cuaderno de instancia.
[35] Ver sentencia T-430 de 2017.
[36] Íbd.
[37] Ver sentencia T-061 de 2019.
[38] Ver sentencia T-072 de 2019.
[39] Así se señaló en sentencia C-134 de 1994, mediante la cual se
declararon inexequibles expresiones legales que restringían la acción de tutela
a ciertos servicios públicos y en relación con unos determinados derechos
fundamentales.
[40] Esto, con la precisión hecha al respecto por la Corte en la sentencia
C-134 de 1994. Ver también sentencia C-378 de 2010.
[41] Ley 100 de 1993, artículo 179 y Ley 1122 de 2007.
[42] Ver, entre otras, las sentencias T-260 de 2018 y T-061 de
2019.
[43] Ley 489 de 1998, artículos 97 y 98,
[44] Cfr. Acuerdo Distrital
357 de 2009, en concordancia con el Acuerdo 308 de 2008, y Decreto 046
de 2009, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.
[45] Mediante resolución 1228 de 2010, se habilita a Capital Salud EPS SAS para la operación y
administración de recursos del Régimen Subsidiado.
[46] Sentencia T-510 de 1992.
[47] Cfr. sentencia C-543 de 1992.
[48] Ver sentencia SU-961 de 1999.
[49] Ver sentencia T-598 de 2017.
[50] Materialmente apto para producir el efecto protector.
[51] No es expedido para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
[52] Ver sentencia T-060 de 2019.
[53] Sentencia T-1222 de 2001.
[54] Reformada por las leyes 1438 de 2011 y 1949 de 2019.
[55] Ley 1122 de 2007, artículo 41.
[56] Ley 1949 de 2019, artículo 6: “La función jurisdiccional de la
Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento
sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho
sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los
derechos al debido proceso, defensa y contradicción.”
[57] Decreto 2591 de 1991, artículo 3.
[58] Ver sentencia SU-124 de 2018.
[59] Íbd.
[60] Ley 1438 de 2011, artículo 126, y Ley 1949 de 2019, artículo 6.
[61] Ver sentencias T – 114 y T – 192 de 2019.
[62] Ver sentencia T-061 de 2019.
[63] Ver sentencias C-951 de 2014 y T-077 de 2018.
[64] Ver sentencia C-951 de 2014.
[65] Ver sentencias, entre otras, T-085 de 2018 y T-060 de 2019.
[66] “ARTÍCULO 26. CESACIÓN DE
LA ACTUACIÓN IMPUGNADA. Si, estando en
curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque,
detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud
únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes (…)”
[67] Ver sentencias, entre otras, T-047 de 2016, T-013 de 2017 y T-085
de 2018.
[68] Ver sentencias, entre otras, T-256 de 2018 y T-387 de 2018.
[69] Ver sentencia T-070 de 2018.
[70] Salvo lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, ver sentencia
SU-256 de 1996.
[71] Ver sentencia T-213 de 2018.
[72] Ver sentencias T-544 de 2017 y T-213 de 2018. No obstante, en la
sentencia T-443 de 2015, reiterada recientemente en la Sentencia T-180 de 2019,
la Corte diferenció las situaciones que pueden darse cuando se configura una
carencia actual de objeto por el fallecimiento del titular de los derechos. De
esta manera, explicó que ante tal situación, el juez puede pronunciarse en
varios sentidos, a saber: (i) en aplicación de lo dispuesto en el artículo 68
del CGP, puede aplicarse la figura de la sucesión procesal, en virtud de
la cual, el proceso puede continuar con la familia o herederos del causante, cuando
la vulneración alegada continúe produciendo efectos, incluso después de su
muerte; (ii) si la vulneración o amenaza ha tenido lugar, y tiene relación
directa con el objeto de la tutela, esto es, que el fallecimiento del titular
sea consecuencia de la acción u omisión que se pretendía corregir con el
mecanismo de amparo constitucional, se puede producir un pronunciamiento de
fondo, en caso de considerarse necesario, para efectos de determinar si se
configuró la vulneración alegada, y unificar y armonizar la jurisprudencia, o
disponer las medidas correctivas a que haya lugar; y (iii) por último, se puede
dar que la muerte del titular no se encuentre relacionada con el objeto de la
acción, y la prestación solicitada tenga un carácter personalísimo, no
susceptible de sucesión. En este caso, sería inocua cualquier orden del juez, y
procede la declaración de la carencia actual de objeto como consecuencia del
carácter personalísimo de la prestación.
[73] Ver sentencia T-060 de 2019.
[74] Ver sentencia T-060 de 2019.
[75] Ver sentencia T-379 de 2018.
[76] Ver sentencia T-200 de 2013.