C-542-05
Referencia: Expediente No
Sentencia C-542/05
DERECHO DE PETICION-Papel en el Estado Social y
Democrático de Derecho
DERECHO DE PETICION Y DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Importancia
DERECHO DE PETICION-Modalidad reforzada
DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Características
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Función
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Naturaleza jurídica
DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL
MINISTERIO DE HACIENDA-Facultad
de emitir conceptos con carácter obligatorio
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONCEPTOS DE LA
ADMINISTRACION-Distinción
El acto administrativo representa el modo de actuar
ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones
unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales,
objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que
reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no
configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a
afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u
obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a
solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.
CONCEPTOS DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES-Naturaleza
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-No pueden considerarse como actos
administrativos y solo en casos excepcionales pueden ser vinculantes
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance/CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Criterio
formal y criterio material
La Corte considera pertinente distinguir dos criterios
diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el
criterio formal, cuando se solicita un derecho de petición de consultas
conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, entonces los
conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido
se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo
emitió. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita
la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petición, no
determina si se trata de una petición en interés general o en interés
particular o si se trata, más bien, de una petición de información o de una
petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso concreto
para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la
existencia de un acto administrativo.
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Exclusión de responsabilidad por el
contenido del concepto
La exclusión de responsabilidad a la que se refiere el
artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en concreto,
al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petición. Del
contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar
responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no
significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En
virtud de la cláusula del estado de derecho contenida en el artículo 1º de la
Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de
interdicción de la arbitrariedad de la administración. Los conceptos emitidos
por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y
cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el
contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no
solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la
administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del
derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo,
la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio
de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el
derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Criterios para determinarla
Referencia: expediente D-5480
Demanda de Inconstitucionalidad Parcial
contra el artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo)
Actor: Leonardo Acevedo Valencia.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, el
ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicitó ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad (parcial) del artículo 25 del Decreto 01 de
1984 (Código Contencioso Administrativo).
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada:
Decreto 01 de 1984
(Enero 2)
“Por el cual se reforma el Código Contencioso
Administrativo. “El Presidente de la República de Colombia, “en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confirió el artículo11 de la Ley 58 de
1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
(...)
Art. 25.- El derecho de petición incluye el
de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con
las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.
Estas consultas deberán tramitarse con
economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo
de treinta (30) días.
Las respuestas en estos casos no comprometerán
la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicita declarar
inexequibles los apartes “no” y “ni” del inciso
tercero del artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo). En caso de acogerse esta petición, el ciudadano Acevedo
solicita a la Corte Constitucional el señalamiento de las normas que, a juicio
de la Corporación, configuren unidad normativa con los apartes demandados para
así obtener un pronunciamiento integral sobre el tema en cuestión. Como
solicitud subsidiaria, se pide a la Corte Constitucional que en el evento de
declararse la constitucionalidad de los apartes demandados, condicione su
pronunciamiento en el sentido según el cual lo señalado en el artículo 25 del
Código Contencioso Administrativo no excluya responsabilidad patrimonial del
Estado en razón de las consultas emitidas a solicitud de los particulares. El
ciudadano Acevedo Valencia ofrece las siguientes razones para apoyar su
solicitud.
1.- Si bien el artículo cuestionado ya había sido objeto de
examen por parte de la Corte Constitucional, lo había sido por vicios de forma
(Sentencia C-621-1997), de tal manera, que en este caso no opera el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
2.- Una norma como la que se encuentra bajo examen,
significa un obstáculo para lograr que se realicen las funciones y obligaciones
que la Constitución establece para las autoridades en un Estado Social de
Derecho. La formulación de consultas se encuentra desarrollada de manera plena
en el derecho fundamental de petición. Así las cosas, una exclusión de
responsabilidad como la prevista en las expresiones contenidas en el inciso
tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, abre paso a que
las autoridades incurran en errores conceptuales sin responder por su eventual
actuación negligente.
3.- Existe un desequilibrio de cargas en detrimento del
particular quien, al obtener por parte de la administración un pronunciamiento
errado en un sentido específico en el cual tiene un interés económico, puede
sufrir también un detrimento patrimonial.
4.- Aceptar la posibilidad de que el Estado actúe sin
responsabilidad, ni límites, significa una vulneración de disposiciones de
rango constitucional. Las expresiones “no” y “ni”
del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo vulneran los artículos 2,
6, y 90 de la Constitución y, por ende, debe declararse inexequible.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del
Instituto de Derecho Procesal
En su calidad de miembro y presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal intervino el doctor Jairo Parra Quijano mediante
escrito recibido el 2 de diciembre de 2004. El doctor Parra Quijano coadyuva la
petición de declaratoria de inconstitucionalidad con apoyo en las siguientes
razones.
1.1- La disposición cuestionada vulnera también el
artículo 1 de la Constitución, en la medida que se aparta del principio de
solidaridad establecido en tal disposición. La administración pública debe
buscar por medio de sus agentes que sus decisiones, sean ellas actos
administrativos o simples respuestas a consultas, estén amparadas por el
principio de solidaridad cuyo fin no es otro que lograr la armonía entre la
administración y los administrados.
1.2.- El no cumplimiento cabal de sus funciones no
sólo afectaría la responsabilidad del funcionario, sino la de la entidad a la
que pertenece e infringiría con ello el artículo 6 de la Constitución.
1.3.- La norma en cuestión viola, así mismo, el
artículo 83 de la Constitución en donde se proclama la presunción de buena fe.
La buena fe debe estar presente tanto en las actividades de los entes públicos,
como en la de los particulares y el ofrecer una respuesta errada a la consulta
conlleva un acto antijurídico que el particular no está obligado a soportar.
1.4.- La disposición bajo examen viola también el
artículo 95 de la Constitución pues la actuación antijurídica e irresponsable
del funcionario irrespeta la dignidad del asociado.
1.5.- De aceptarse la irresponsabilidad de los entes
estatales al opinar o absolver consultas, no se podría entender que al ser
ellas demandadas adujeran su propia torpeza. Esto es algo imposible de aducir
en un estado de derecho y menos aún en un estado social de derecho, pues de
acuerdo con el artículo 2º de la Constitución, el Estado está organizado para
garantizar la protección de la vida, honra y bienes de los asociados.
1.6.- En la Sentencia T-332 de 1994 la Corte puso
énfasis en que la legitimidad de las decisiones estatales reside en su
fundamentación objetiva y razonable y el principio de legalidad rige el
ejercicio de las funciones públicas (Art. 121 de la Constitución), además de ser
condición de existencia de los empleos públicos (Art. 122 de la Constitución),
cuyo desconocimiento genera responsabilidad (Art. 6 y artículo 90 de la
Constitución). La decisión de la autoridad debe respetar la igualdad de todos
ante la ley (Art. 13 de la Constitución). De este precepto se deriva un límite
sustancial que restringe la discrecionalidad de los servidores públicos. En el
ejercicio de sus actividades los funcionarios no pueden ni interpretar ni
aplicar en forma arbitraria. El criterio para evaluar si las actuaciones se
ciñen a lo dispuesto por el ordenamiento es finalista y deontológico y ha de
orientarse por el servicio a la comunidad así como garantizar la efectividad de
los principios y deberes establecidos en la Constitución (Artículo 2 de la
Constitución). Las actuaciones deben ceñirse al postulado de la buena fe
(Artículo 83 de la Constitución). Se excluye la conducta dolosa o gravemente
culposa. Su demostración genera responsabilidad patrimonial del Estado así como
el deber de repetir contra el agente responsable (Artículo 90 de la
Constitución.)
2. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio de Interior y
de Justicia interviene por medio de apoderado y solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma acusada con base en las razones expuestas a
continuación.
2.1.- Según lo dispuesto por
la Corte Constitucional en sentencias C-487 de 1996, T-877 de 2000, T-807 de
2000, los conceptos rendidos por la administración no configuran, en principio,
una decisión administrativa. No son declaraciones orientadas a desplegar
efectos jurídicos en el sentido de imponer obligaciones y generar derechos a
los administrados. El concepto tiene un efecto autoregulador de la actividad
administrativa. En la medida en que imponga exigencias a terceros, entonces
deja de ser un concepto y pasa a convertirse en un acto administrativo con las
consecuencias jurídicas que ello acarrea. En tal evento, se asemejaría a un
acto de la naturaleza propia de las Circulares o de las Instrucciones de
Servicio que podría ser impugnado ante la jurisdicción de lo contencioso-
administrativo.
2.2- Los conceptos significan
un desarrollo práctico del derecho de petición o de las necesidades
administrativas y tienen como fin establecer la interpretación de los preceptos
jurídicos para facilitar la expedición y ejecución de las decisiones y tareas
administrativas y para servir de orientación a los administrados con respecto a
las actuaciones que deban llevar a cabo ante la administración. Los conceptos
desempeñan una función didáctica y orientadora que ocurre dentro de los
términos señalados por la Constitución.
2.3.- El principio de buena
fe y de confianza legítima sirven de sustento a la constitucionalidad de la
norma acusada.
2.4.- Si bien las consultas
no tienen efectos decisorios frente a los administrados, si llegaren a
tenerlos, ostentarían el rango de actos administrativos reglamentarios “en el
último nivel de ejecución de la ley en sus aspectos técnicos y operativos.”
Tales actos, estarían, por tanto, sujetos al control de legalidad de la
jurisdicción contencioso administrativa.
2.5.- Así las cosas, la
norma demandada no establece excepción alguna al principio de responsabilidad
de la administración en sus actuaciones.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación en concepto número 3740 recibido en la  Secretaría de esta Corporación
el día 25 de enero de 2005 solicita a la Corte Constitucional que declare
exequible, en lo acusado, el artículo 25 del Decreto 01 de 1984, “por el
cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” El Procurador
sustenta su solicitud por medio de las siguientes razones.
1.- El derecho de petición
está previsto en la Constitución en tanto derecho que tiene toda persona para
que sus peticiones sean resueltas con certeza jurídica y de manera oportuna. El
legislador puede reglamentar este derecho en los términos de la Constitución.
La negligencia de los funcionarios de la administración en ofrecer respuestas
efectivas y de fondo podría traer como consecuencia una investigación
disciplinaria frente al funcionario público obligado a emitirla. No se
presenta, por tanto, desequilibrio en las cargas entre los particulares y la
administración.
2.- El artículo 23 de la
Constitución legitima el deber de los funcionarios públicos y de los
particulares que cumplan funciones públicas de resolver en forma oportuna y con
certeza jurídica toda petición o consulta. El derecho consagrado en el artículo
23 es, conforme al artículo 85 de la Constitución, un derecho fundamental de
aplicación inmediata. Del artículo 95 se desprende el deber de que toda persona
cumpla con la Constitución y con las leyes. Se desprende, así mismo, que el
ejercicio de los derechos y libertades implican responsabilidades y que se
deben respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Toda persona
debe colaborar con el buen funcionamiento de la administración.
3.- Conforme al artículo 2
del Código Contencioso Administrativo, es deber de la administración responder
por la prestación eficiente del servicio público y hacerlo de modo acertado y
adecuado dentro de los términos fijados para ello y, en este caso, de acuerdo
con las finalidades propias del derecho de petición. Existen mecanismos de
defensa que entran a operar en el evento en que el derecho de petición resulte
amenazado o vulnerado por cualquier autoridad pública. Cuando no se responda a
la pregunta formulada en el derecho de petición o tal respuesta resulte
incomprensible, así como cuando se responda de modo evasivo o la cuestión no
sea resuelta, procede la acción de tutela.
4.- Conforme al artículo 4º
del Código Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas pueden
iniciarse por quienes ejercen el derecho de petición, bien en virtud de un
interés general o bien en virtud de un interés particular. Los artículos 5º y
siguientes del Código Contencioso Administrativo señalan lo relativo a la
manera cómo puede ejercerse ese derecho y los términos a los que debe sujetarse
el funcionario para resolverlo vencidos los cuales el funcionario se ve
obligado a solucionar de fondo el asunto y a hacerlo de manera imparcial.
5.- La Corte Constitucional
(sentencia T-766 de 2000 y T-985 de 2001) se ha pronunciado de manera reiterada
acerca del núcleo esencial del derecho de petición y lo ha conectado con la
obligación de emitir una resolución pronta, oportuna y de fondo de lo planteado,
de manera clara, precisa, congruente y orientada a la solución efectiva del
caso. Si estos requisitos no se cumplen, entonces se vulnera el derecho de
petición.
6.- De la ley misma se
desprende el deber de responder de manera rápida y oportuna las peticiones de
los ciudadanos. Así lo dispone el artículo 31 del Código Contencioso
Administrativo. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 23 de la
Constitución, la respuesta no puede reducirse a ser una respuesta formal. La
Corte Constitucional establece (sentencia T-575 de 1994, T-228 de 1997, entre
otras) que la respuesta debe ir más allá puesto que para quien cumple una
función administrativa implica adoptar una decisión real y material.
7.- Las determinaciones o
decisiones que pronuncie la administración deben establecerse en un acto
administrativo a fin de garantizar el derecho de contradicción.
8.- El artículo 34, Título
IV, capítulo II, de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) en su
numeral 1º dispone que los funcionarios públicos deben cumplir sus funciones de
acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en las leyes.
9.- Las actuaciones
administrativas sirven de pauta para la preparación y expedición de actos
emitidos por órganos del Estado con miras a satisfacer necesidades individuales
y colectivas. En este orden de ideas, las respuestas que ofrezca la
administración en virtud de los derechos de petición instaurados por los
ciudadanos caen dentro de la órbita del artículo 209 de la Constitución. Deben cumplirse,
por tanto, los principios de economía, imparcialidad y celeridad. La
inobservancia de estos principios o la negación a emitir respuesta o solución
oportuna a un derecho de petición, puede acarrear investigación y sanción
disciplinaria. No a cosa distinta se refiere el artículo 7 del Código
Contencioso Administrativo: “la desatención a las peticiones, la inobservancia
de los principios orientadores de las actuaciones administrativas y de los
términos para resolver o contestar, constituyen causal de mala conducta para el
funcionario y dan lugar a sanciones.” A la celeridad con que deben resolverse
los derechos de petición y a la necesidad de cumplir con los términos previstos
para tal efecto, se refiere la Corte Constitucional en sentencia T-986 de 2001.
10.- El derecho de petición
presenta distintas modalidades. Los derechos de petición de interés general
(artículos 5 y 8 del Código Contencioso Administrativo); de interés particular
(artículo 9 a 15 del Código Contencioso Administrativo); de información
(artículo 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo); de formular consultas
(artículo 25 al 26 del Código Contencioso Administrativo). En relación con este
último aspecto, es preciso señalar que las respuestas a tales consultas
contienen conceptos, opiniones o posiciones jurídicas emitidas por la
administración sobre determinados asuntos. No es posible que tales respuestas
comprometan la responsabilidad de la administración a menos que se presente una
evasiva o negativa a responderlas situación que traería como consecuencia
sanciones disciplinarias por incumplimiento de los términos previstos por la
ley para dar respuesta a las peticiones.
11.- De lo anterior no se
puede derivar, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado cuando
con las respuestas emitidas se causen daños patrimoniales al peticionario. Esto
es inaceptable, toda vez que si el peticionario resuelve adoptar una decisión
con base en los criterios e  interpretaciones jurídicas emitidas por la
administración y llega a sufrir por ello un perjuicio patrimonial, no se puede
perder de vista que lo hace de manera optativa “si o no”. Por esta razón, no se
percibe desequilibrio alguno cuando se toma como referencia una respuesta a una
consulta por parte del peticionario. Los conceptos no son de obligatorio
cumplimiento.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Desde el punto
de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución,
la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Si bien el artículo
demandado en esta oportunidad ya había sido examinado por la Corte, lo había
sido por vicios de forma, de modo que no opera aquí el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
2. Norma objeto de la demanda. Problema jurídico a
resolver
Objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad
son las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del
Código Contencioso Administrativo que regula el derecho de petición de
consulta: “Las respuestas en estos casos no comprometerán la
responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de
obligatorio cumplimiento y ejecución” (énfasis fuera de texto). El actor
considera que la presencia de estas expresiones en el inciso tercero del
artículo 25 implica que las autoridades públicas puedan eximirse de
responsabilidad en el evento de incurrir en errores conceptuales o en
actuaciones negligentes. Según el demandante, esto trae como consecuencia que
cuando sea errada la respuesta ofrecida al derecho de petición de consulta - en
el que un particular tiene interés económico - genere detrimentos patrimoniales
y las autoridades públicas no respondan por ellos. Por tal razón, el demandante
considera que la Corte debe pronunciarse a favor de la inconstitucionalidad de
las expresiones no y ni en el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo.
El instituto de Derecho Procesal coadyuva la demanda.
Encuentra que con las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del
artículo 25 del Código Contencioso Administrativo se vulnera tanto el principio
de solidaridad previsto en el artículo 1º de la Constitución, como el artículo
6º que contiene la cláusula general de responsabilidad, el artículo 83 que
establece el principio de buena fe, el artículo 95 donde se prevé el principio
de respeto a la dignidad de los asociados, así como los artículos que hacen
referencia al principio de legalidad (artículos 121, 122, 6º y 90 de la
Constitución). Todos los artículos vulnerados constituyen límites, bien
formales o sustanciales, cuya trasgresión implica dejar de observar lo
dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, esto es, garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes  establecidos en la norma
superior.
Tanto el ministerio del Interior y de Justicia como la
Vista Fiscal, solicitan a la Corte que declare constitucionales las expresiones
no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo. Ambos coinciden en que los conceptos emitidos por la Administración
en desarrollo del derecho de petición de consultas no generan, en principio,
obligaciones ni conceden derechos. Significan tan sólo una orientación.
El Ministerio del Interior y de Justicia, por su
parte, distingue tres formas que pueden adoptar los conceptos: la de meras
opiniones; la de servir de instrumento de autorregulación de la administración
y la de actos administrativos, cuando tales conceptos imponen obligaciones
frente a terceros. En este último caso, ostentarían el rango de actos administrativos
“en el último nivel de ejecución de la ley en aspectos técnicos y operativos.”
De esta manera, el acto sería objeto de control de legalidad en la jurisdicción
contencioso administrativa y no se establecería, por consiguiente, ninguna excepción
al principio de responsabilidad.
El Procurador considera que las respuestas emitidas
por las autoridades públicas en desarrollo del derecho de petición de consultas
no comprometen la responsabilidad de la administración a menos que se presente
una evasiva o negativa a responderlas. Esta situación traería consigo las
sanciones disciplinarias pertinentes pero no acarrearía, sin embargo, una
responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que los conceptos no son
obligatorios y es optativo cumplirlos o no.
Hecha la síntesis de los cargos, de los argumentos de
los intervinientes y de la Vista Fiscal, pasa la Corte a plantear el problema
jurídico a resolver. El inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo dispone que las respuestas ofrecidas por las autoridades en
cumplimiento del derecho de petición de consultas – verbales o escritas - no
comprometen la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni
serán de obligatorio cumplimiento o ejecución (énfasis nuestro). ¿Significa lo
establecido en este inciso del artículo 25 que las autoridades públicas que
emiten las respuestas se eximen de todo tipo de responsabilidad - en contravía
del principio constitucional de responsabilidad (artículos 6º y 90 de la
Constitución) y del principio de legalidad (artículos 121, 122 de la
Constitución) y demás disposiciones legales - o más bien que la exclusión de
responsabilidad se predica en concreto de la respuesta que se emite en
desarrollo del derecho de petición de consultas que es, a su turno, una de las
formas – pero no la única - que pueden asumir las consultas a la
administración?
Para responder esta pregunta la Corte examinará varios
asuntos. En primer lugar, se dirigirá a realizar un somero análisis sobre
cuáles son los alcances del derecho fundamental de petición en general
(artículo 23 de la Constitución) y su estrecha relación con la posibilidad de
ampliar y profundizar la democracia participativa. Una vez hecha esta
aproximación, la Corte se pronunciará sobre los alcances que tiene el derecho
de petición de consultas (artículo 25 del Código Contencioso Administrativo). A
renglón seguido, la Corte se ocupará, en concreto, de la disposición acusada y
del problema jurídico que la acusación plantea.
2.1.- El papel del derecho de petición en un Estado
social y democrático de derecho
2.1.1.- Una de las
finalidades más relevantes del Estado social y democrático de derecho recogido
en la Constitución de 1991 fue ampliar y profundizar la participación del
pueblo en los asuntos que puedan afectarlo y en general en el ejercicio y
control del poder político y de la actividad administrativa. En este sentido,
marcó una nítida orientación: las autoridades estatales están al servicio del
pueblo y deben obrar de manera rápida, diligente y eficiente en el desempeño de
sus funciones. El pueblo, por su parte, cuenta con una serie de herramientas
que le permite mantener una fluida comunicación con las autoridades
administrativas.
2.1.2.- Estas orientaciones
que ponen énfasis en la participación democrática del pueblo colombiano, se
encuentran contenidas a lo largo del texto constitucional. Así en el artículo
1º se establece que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista...”. Cada uno de los
componentes de este artículo, visto por separado, no hace otra cosa que plasmar
el anhelo de los colombianos por profundizar y ampliar las posibilidades de
participación democrática en los términos que más se acerquen a las
expectativas de las ciudadanas y de los ciudadanos y del pueblo en general. En
esta misma línea de ideas se pronuncia el artículo 2º cuando subraya que uno de
los fines esenciales del Estado es  “ (...) facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación.” El artículo 3º, por su parte,
reconoce la titularidad de la soberanía en cabeza del pueblo colombiano y
reconoce que fuera de la democracia representativa, el pueblo podrá ejercer de
manera directa esa soberanía.
2.1.3.- Así las cosas, el
pueblo colombiano deja de ser una magnitud abstracta, homogénea y coincidente -
ajena por entero a las circunstancias de la vida - para pasar a ser reconocido
como magnitud pluralista que incluye una gran diversidad étnica y cultural tal
como lo dispone el artículo 7º de la Constitución: “El Estado reconoce y
protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.” El pueblo
colombiano reivindica a través de lo dispuesto en el título segundo de la
Constitución una serie de derechos que apuntan a llevar a la práctica el sueño
de convivencia aún a pesar de las diferencias. La amplia Carta de Derechos
establecida en el título segundo de la Constitución, junto con los Mecanismos
de Garantía para su Protección son, nada más pero tampoco nada menos, que el
reflejo de las aspiraciones de un pueblo conciente de sus propias carencias y
de sus propios problemas que, sin embargo, no renuncia a que las cosas puedan
ser de otra manera, así sea conciente de que todavía queda un difícil y largo
trecho por recorrer. Es justamente en este orden de ideas que se establece el
derecho de petición contenido en el artículo 23 de la Constitución Nacional
según el cual:
"Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su
ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales."
2.1.4.- Una lectura del artículo 23 realizada a la luz
de la Constitución en su conjunto, lleva a concluir, por tanto, la estrecha
relación que existe entre el ejercicio del derecho de petición y la posibilidad
para el pueblo de participar de modo activo en todas las decisiones que puedan
afectarlo, así como en el ejercicio del control sobre los funcionarios que
actúan a nombre de la administración - sean ellos funcionarios públicos
propiamente dichos o particulares que prestan un servicio público - con el fin
de asegurar que tales autoridades públicas cumplan con las tareas para las
cuales han sido instituidas. Este es un asunto sobre el cual la Corte
Constitucional se ha pronunciado ya de manera profusa y sobre el cual existe
también una abundante jurisprudencia[1].
2.1.5.- El derecho de
petición se convierte así en uno de los instrumentos más adecuados para hacer
efectiva la democracia participativa en el sentido de ofrecer vías alternativas
de comunicación entre la administración y el pueblo en tanto titular de la
soberanía y hacerlo de una manera fluida, transparente, respetuosa y eficaz. El
derecho de petición "[e]s un vehículo de singular eficacia para la
participación, precisamente por el conocimiento de la cosa pública [por parte
de] todos los ciudadanos [sobre] aquellos asuntos de incumbencia colectiva que
en tal virtud poseen carácter público"(Sentencia de la Corte
Constitucional T-306 de 1993. M. P. Jorge Arango Mejía).
2.1.6.- El Estado social de
derecho es, pues, un Estado al servicio del pueblo en tanto magnitud pluralista
y su existencia se justifica en la medida en que se oriente a respetar los
límites que la Constitución señala y a proteger en especial los derechos fundamentales.
Como lo expresa esta Corte en sentencia T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz: "A la luz de estas premisas axiológicas, la actividad estatal no
puede fundarse en una visión pétrea y burocratizada de los asuntos públicos.
Por el contrario, el servicio público anejo al Estado social y democrático de
derecho debe contar con la suficiente plasticidad para adaptarse a las
necesidades de sociedades diversas y pluralistas contemporáneas."
2.1.7.- Sólo respuestas prontas, diligentes, documentadas
y eficaces contribuirán a fortalecer las relaciones entre los servidores
estatales y el pueblo, se convertirán en verdaderos puentes de comunicación y
de confianza y ayudarán a aumentar el grado de legitimidad del Estado y de sus
instituciones. Únicamente la solución presta y oportuna de la cuestión objeto
del derecho de petición podrá contribuir a potenciar la democracia
participativa y será capaz de garantizar otros derechos constitucionales
fundamentales tan importantes como lo son el derecho a la información; el
derecho a la participación en asuntos sociales, políticos, económicos y
culturales; el derecho a la libertad de expresión; el derecho a la igualdad; el
derecho al debido proceso; el derecho a la educación, el derecho al trabajo,
todos estos, derechos cuya garantía se hace imprescindible para poder vivir una
vida en condiciones de dignidad y de calidad (ver sentencias de la Corte
Constitucional T-377 de 2000. M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-807 de
2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell).
2.1.8.- El desarrollo
efectivo del derecho de petición como puente de comunicación entre el pueblo y
la administración, supone la existencia de una ambiente apropiado para su
florecimiento. En este orden de ideas, el funcionario público debe ser formado en
una cultura que marque un énfasis en la necesidad de servir diligentemente a
los ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por la
pobreza, por la indefensión, por la ignorancia, por las necesidades de toda
índole, tanto más cuanto como bien lo señala la sentencia de la Corte
Constitucional T-307 de 1999, "esas condiciones de pobreza y
vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad' de esos
grupos sociales."
2.1.9.- Un Estado social y democrático de derecho debe
ser un Estado al servicio de todo el pueblo, con independencia de sus
diferencias étnicas, culturales, de sexo, de condición y de ideología, pero, en
especial, debe ser un Estado al servicio de los sectores más vulnerables de la
población. Estas personas se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta y no pueden participar en el mismo plano de igualdad que lo hacen
otros ciudadanos cuando se trata de adoptar políticas públicas que pueden
resultarles aplicables. Esta línea de pensamiento es la que desarrolla la
sentencia de la Corte Constitucional SU 225 de 1998. M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. El servicio público no puede ser, por tanto, el resultado de un acto de
caridad o una concesión graciosa sino como lo establece la sentencia T-307 de
1999 antes mencionada: "[una] respuesta a derechos específicos
de las personas " (...) "El funcionario que incumpla con los
deberes y postulados antes anotados incurre en una falta disciplinaria que
podrá resultar agravada en razón de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad
de los interesados (Ley 200 de 1995, artículos 27-3 y 7 - a) y ser llamados
a responder con su patrimonio en caso de que la falta cometida comprometa la
responsabilidad extracontractual del Estado (art. 90 de la Constitución).”
(Énfasis nuestro).
2.1.10.- La Corte se ha pronunciado, además, a favor
de una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios
y servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso "las
solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y
vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más
determinantes de su mínimo vital sean atendidas." (Sentencia de la
Corte Constitucional T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
2.1.11.- Las respuestas que en cumplimiento del
derecho de petición ofrezcan las autoridades públicas deben ser oportunas. Han
de orientarse a resolver el fondo del asunto bajo cuestión y deben ser
expuestas de manera clara, precisa y coherente. Es necesario, además, que tales
respuestas sean comunicadas a las ciudadanas y a los ciudadanos que elevaron el
derecho de petición, con independencia de que la respuesta implique una
aceptación o no aceptación de lo solicitado por ellos[2].
El derecho de petición, en suma, se convierte en uno de los vehículos más idóneos
para establecer un puente fluido y transparente de comunicación entre el pueblo
y las autoridades administrativas. Configura, por tanto, un instrumento de
primer orden en el camino hacia la ampliación y profundización de la democracia
participativa.
2.2- El derecho de petición de consultas (artículo 25
del Código Contencioso Administrativo)
2.2.1.- En el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo se lee lo siguiente:
“El derecho de petición incluye el de formular
consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a
su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.
Estas consultas deberán tramitarse con economía,
celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta
(30) días.
Las respuestas en estos casos no comprometerán
la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución.”
Aquí nos encontramos ante una de las formas que puede
adquirir  la comunicación entre el pueblo y las autoridades públicas. Esta
forma tiene, como lo mostrará la Corte a continuación, unas características
peculiares que la diferencian de otras modalidades como lo son, por ejemplo, el
derecho de petición en interés general, previsto en los artículos 5 a 8 del
Código Contencioso Administrativo, o el derecho de petición en interés
particular establecido en los artículos 9 a 15 del Código Contencioso
Administrativo o el derecho de petición de información contenido en los
artículos 17 a 24 del código Contencioso Administrativo.
2.2.2.- El derecho de petición de consultas está
consagrado en los artículos 25 a 26 del Código Contencioso Administrativo y con
fundamento en él es factible acudir ante la autoridad pública para que por
medio de un concepto oriente a los administrados sobre algún asunto que pueda
afectarlos. Los conceptos desempeñan una función orientadora y didáctica que
debe realizar la autoridad pública bajo el cumplimiento de los supuestos
exigidos por la Constitución y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin
embargo, no comprometerá la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni
será tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, más bien, como una
manera de mantener fluida la comunicación entre el pueblo y los administración
para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía,
celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas
y los ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la
administración que puedan afectarlos. Tal como quedó plasmado en el Código
Contencioso Administrativo, el derecho de petición de consulta tiene, entonces,
una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal de la administración
cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de
litigio.
2.2.3.- No obstante, sobre la naturaleza jurídica de
este derecho de petición de consulta contenido en el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo no existe hoy pleno acuerdo y ha sido también una
cuestión muy debatida históricamente. Incluso en el seno de la Comisión Asesora
para la redacción del Decreto 01 de 1984 se presentaron discusiones al respecto[3].
Existen, pues, opiniones encontradas. Por una parte, quienes creen necesario
admitir la obligatoriedad de los conceptos emitidos por las entidades y exigir
que la entidad que absuelve la consulta responda por el contenido del concepto
expresado. Por otra parte, quienes se oponen tanto a una cosa como a la otra.
El Consejo de Estado, entretanto, parece haber adoptado una vía intermedia.
Esta Corte hizo referencia a dos providencias del Consejo de Estado sobre el
artículo 25 del Código Contencioso Administrativo en la sentencia T-807 de
2000. M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
2.2.4.- Mediante auto fechado en mayo de 1994 el
Consejo de Estado se pronunció así: “Igualmente es necesario precisar que si
bien la regla general señalada en el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades públicas no
comprometen la responsabilidad de éstas ni son de obligatorio cumplimiento,
razón por la cual no se pueden considerar actos administrativos, tal como lo
serían los conceptos jurídicos. (...) La verdad es que dichos conceptos, cuando
se convierten en manifestación de la voluntad de la administración tendientes a
producir efectos jurídicos en un caso concreto son típicos administrativos,
susceptibles de ser demandados ante lo contencioso administrativo, a través de
los recursos establecidos para tal efecto.”
2.2.5.- En la sentencia de octubre 25 de 1995 emitida
por la Sección Primera, el Consejo de Estado ratifica la jurisprudencia
anterior al respecto de la naturaleza de los conceptos y se pronuncia de la
siguiente manera: "De otra parte cabe puntualizar que la enumeración de
actos demandables que hace el inciso 3 del artículo 14 del decreto ley 2304 de
1989 (subrogatorio del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo)no es
taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida en que contengan una
decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una entidad pública o
persona privada que cumpla funciones administrativas."
De acuerdo con la perspectiva defendida por el Consejo
de Estado, cabría realizar una primera distinción. Los conceptos emitidos por
las autoridades públicas en respuesta del derecho de petición de consultas
contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan,
en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en
acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan
efectos jurídicos para los administrados[4].
2.2.6.- ¿Cuál es la razón –se pregunta esta Corte -
por la cual no todos los conceptos emitidos por las autoridades públicas en
respuesta al derecho de petición de consultas son obligatorios? La Corte
ofreció ya una respuesta en la sentencia que resuelve la demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo que faculta a la Dirección General de Apoyo Fiscal del
Ministerio Público de Hacienda y Crédito Público. (Sentencia de la Corte
Constitucional C-877 de 2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell). En aquella
oportunidad, el demandante consideró que la labor interpretativa de la ley que
se le había conferido a la Dirección mencionada significaba una vulneración del
principio de legalidad establecido en el artículo 121 de la Constitución
Nacional de acuerdo con el cual "Ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la
ley." La Corte tuvo que responder a una serie de argumentos a los que
les subyace, en primera línea, la idea según la cual al otorgarle carácter
obligatorio a los conceptos emitidos por una entidad administrativa se la
estaría dotando de facultades legislativas y se estaría provocando una ruptura
con el principio de separación de poderes.
Dentro de los distintos puntos de vista que se
expusieron en esa oportunidad, algunos se orientaron a mostrar cómo la facultad
otorgada a la dirección General de Apoyo Fiscal no riñe con la que le otorga la
Constitución al Congreso por la vía del artículo 150 numeral 1 y, no lo hace,
por cuanto aquí se trata de otro tipo de interpretación. La Corte, por su
parte, sostuvo en sus consideraciones lo siguiente: "una dependencia
que ejerce funciones desconcentradas que en principio corresponderían al
Ministro titular, según el artículo 208 de la Constitución, se le asigna una
función que no se limita a la mera ejecución de la ley, sino que implica
definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del
mando, cual es el sentido y el alcance de las referidas normas y, además, hacer
obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado de suerte
que estos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo (...) equivale
indudablemente a convertir la mencionada Dirección en la titular de una
función, como lo es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley
que corresponde al Congreso (artículo 150 # 1). (...) La norma establece que la
dirección General de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
por la vía de mandatos generales y abstractos determina el contenido y el
sentido y además pretende llegar al extremo de unificar su interpretación y
hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse." La norma
objeto de demanda también invade, según la Corte, la órbita de las
entidades territoriales vulnerando lo dispuesto por el artículo 287 de la
Constitución. La Corte concluye que lo dispuesto por el artículo 40 de
la ley 60 de 1993 viola en efecto el contenido del artículo 150 numeral 1 de la
Constitución y por lo tanto lo declara inexequible.
2.2.7.- En otra ocasión y a través de la sentencia
C-487 de 1996. M. P. Antonio Barrera Carbonell la Corte tuvo la oportunidad de
pronunciarse sobre el segmento del artículo 264 de la ley 223 de 1995 por medio
de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones. Según lo dispuesto por el artículo 264, se les reconocía a los
contribuyentes la posibilidad de actuar con base en los conceptos escritos
emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. De esta manera,
los contribuyentes podrían sustentar sus actuaciones tanto en la vía
gubernativa como en la vía jurisdiccional, todo ello bajo dos condiciones: por
un lado, bajo el entendido de que tales conceptos se encuentren vigentes y por
otro, que los mismos se encuentren debidamente publicados. Sólo de esta forma
se garantiza para el administrado que sus actuaciones no puedan ser objetadas
por las autoridades tributarias.
Aquí la Corte se pronunció sobre la distinción entre
acto administrativo y una variedad de actos que expresan un juicio, deseo o
querer de la administración pero no llegan a ostentar ni los alcances ni los
efectos de un acto administrativo. El acto administrativo representa el modo de
actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de
declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas
generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones
concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados.
Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no
se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no
generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el
concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de
acogerlo o no acogerlo.
A reglón seguido, la Corte marcó otra distinción  que
tiene que ver con el eventual carácter autoregulador de la actividad
administrativa. Cuando el concepto emitido por la Administración se relaciona
con tal actividad autoreguladora, entonces, dice la Corte, "se impone
su exigencia a terceros." En esta línea de argumentación, tales
conceptos bien podrían considerarse como actos administrativos con los efectos
jurídicos que todo acto administrativo trae consigo. Este acto administrativo
según la Corte, ostentaría una naturaleza "igual o similar a las
llamadas circulares o instrucciones de servicio".
La Corte puso énfasis en que este modo de argumentar
coincide plenamente con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y
subraya, por lo demás, que tales actos adquieren la categoría que le es propia
a los actos reglamentarios "aunque de rango inferior a los que expide
el Presidente de la República (artículo 189 (11))."
2.2.8.- De acuerdo con lo anterior, la Corte llega a
la conclusión que los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica de la
Administración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, "constituyen
la expresión de manifestaciones, juicios, opiniones o dictámenes sobre la
interpretación de las normas jurídicas tributarias en materia aduanera, de
comercio exterior o de control de cambios, bien hayan sido pronunciados a
instancia de los administrados o en ejercicio del derecho de petición (artículo
25 del Código Contencioso Administrativo) o para satisfacer las necesidades o
los requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes."
En este orden de cosas, la Corte Constitucional
realiza una distinción y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo con la
interpretación que de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 25 del
Código Contenciosos Administrativo ofrece también el Consejo de Estado, el
carácter no obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no
contienen, en principio, decisiones de la administración y no pueden
considerarse, por consiguiente, actos administrativos. La Corte acepta la
posibilidad de que en ciertos casos excepcionales los conceptos emitidos hacia
el interior de la administración puedan ser vinculantes. (Sentencia de la Corte
Constitucional C-487 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell).
2.3.- Pronunciamiento sobre la norma acusada
Para responder a los cargos la Corte dividirá su
exposición en dos partes. En una parte, se pronunciará sobre la posibilidad de
concederle poder vinculante a los conceptos emitidos en virtud de la respuesta
a un derecho de petición de consultas y, en otra parte, se pronunciará al
respecto de la responsabilidad que el contenido de tales conceptos pueda
generar.
2.3.1.- El demandante considera que los conceptos
emitidos por las autoridades públicas en virtud del desarrollo de un derecho de
petición de consultas deben ser obligatorios, es decir, deben vincular a los
administrados. Esto, como se vio, no puede convertirse en la regla general.
Primero, significaría conferir a todas las autoridades públicas la posibilidad
de legislar y atentaría contra el principio de legalidad establecido en el
artículo 121 de la Constitución. Los conceptos emitidos por las entidades en
respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones
autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar una
acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se
equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a
recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en
libertad para seguirlos o no.
Cosa muy distinta es lo que sucede con los conceptos
emitidos por la Subdirección Jurídica de la Administración de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales. Estos conceptos constituyen una excepción a la
dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo pero, como
ya se mencionó más arriba, la Corte considera que tales conceptos desempeñan
una actividad autorreguladora que, de tener efectos frente a particulares,
ostentaría la categoría de actos reglamentarios de rango inferior a los que
expide el presidente de la república y posibilita su impugnación en la vía
contencioso administrativa.
A este respecto, la Corte considera pertinente
distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio
material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de
petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son
obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en
cabeza de la entidad que lo emitió. El criterio material opera en el evento en
que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que
eleva la petición, no determina si se trata de una petición en interés general
o en interés particular o si se trata, más bien, de una petición de información
o de una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso
concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o
no la existencia de un acto administrativo.
2.3.2.- Frente a la pregunta acerca de si la exclusión
de responsabilidad de quien emite un concepto en respuesta del derecho de
petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, podría significar una violación de la cláusula de
responsabilidad general establecida en los artículos 6 y 90 de la Constitución
Nacional, es factible responder en sentido negativo. Veamos porqué.
El artículo 6 superior establece junto con lo
dispuesto por el artículo 90 de la Constitución el marco general, las fronteras
dentro de las cuales ha de establecerse el régimen de responsabilidad
extracontractual de las autoridades públicas. Según el artículo 6 de la
Constitución Nacional “Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades públicas por infringir la constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.”
De conformidad con el artículo 90 de la Constitución
Nacional "El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra
este."
La exclusión de responsabilidad a la que se refiere el
artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en concreto,
al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petición. Del
contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar
responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no
significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En
virtud de la cláusula del estado de derecho contenida en el artículo 1º de la
Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de
interdicción de la arbitrariedad de la administración.
En este orden de ideas, la norma contenida en el
artículo 6 de la Constitución Nacional establece tres criterios para determinar
la responsabilidad de los servidores públicos. Primero, por infringir la
Constitución y las leyes; segundo, por omisión en el ejercicio de sus
funciones; tercero, por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el
evento en que la actuación de la autoridad pública que emite el concepto se
pueda subsumir bajo uno o algunos de esos criterios, es claro que la autoridad
pública debe responder.
En el artículo 90 de la Constitución se regula
específicamente lo referente a la responsabilidad patrimonial. Las
consecuencias del obrar irresponsable de las autoridades públicas no puede
limitarse al terreno de la condena moral. Tiene que tener unas consecuencias en
materia económica cuando las autoridades públicas han producido daños
antijurídicos que les son imputables. Si tales daños han sido resultado de la
conducta dolosa o gravemente culposa de las autoridades públicas, el Estado
debe responder y puede repetir contra la autoridad pública que ocasionó el
daño. Solo de esa manera se cumple con uno de los más importantes fines del
Estado social y democrático de derecho según  lo dispuesto por el artículo 2
superior, "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares."
Es justamente la necesidad de que la administración
rinda cuentas, la que marca el signo distintivo de un Estado social y
democrático al servicio de los ciudadanos. Tanto lo dispuesto en el artículo 6
como lo establecido en el artículo 90 obedece a esa orientación.
Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer
responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta
de un derecho de petición de consultas. Los conceptos emitidos por las
entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y
cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el
contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no
solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la
administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del
derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo,
la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio de
estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el
derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las expresiones no y
ni contenidas en el inciso 3°. del artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-542 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance (Aclaración de voto)
REF.: Expediente: D-5480
Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el artículo 25 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo
Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto de siempre por las decisiones de esta
Corte, me permito presentar aclaración de voto, por las siguientes razones:
1. En primer lugar, considero que algunas de las
consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, pueden
ser, en mi concepto, contradictorias, al dejar abierta la puerta para que la
emisión de un concepto genere responsabilidad.  Por su misma naturaleza no
obligatoria, un concepto no constituye una decisión de la administración y por
lo mismo no puede generar responsabilidad. A mi juicio, la sentencia debería
circunscribirse al aspecto planteado en la demanda y no abordar temas que no
son necesarios, como el que excepcionalmente algunos conceptos son vinculantes.
Así por ejemplo, la consideración contenida en el
numeral 2.3.2 de la parte motiva es a mi juicio contradictoria, en la medida en
que por un lado afirma que no se puede derivar responsabilidad patrimonial de
la emisión de un concepto, y de otro sostiene que un funcionario puede llegar a
responder por los daños que cause por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus
funciones.
Reitero entonces que sería necesario suprimir puntos
que no son necesarios para la decisión y que generan confusión.
2. En segundo lugar, creo conveniente recordar que la
competencia para emitir conceptos se deriva de la ley.  De este modo y por ser
una mera opinión, el concepto no obliga y por lo mismo no puede generar
responsabilidad, ni siquiera disciplinaria.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Sentencias de la Corte Constitucional: T-12 de 1992. M. P. José Gregorio
Hernández; T-419 de 1992, M. P. Simón Rodríguez; T-172 de 1993; T-172 de 1993.
M. P. José Gregorio Hernández; T-306 de 1993. M. P. Hernando Herrera Vergara;
T-335 de 1993. M. P. Jorge Arango Mejía; T-571 de 1993. M. P. Fabio Morón Díaz;
T-414 de 1995. M. P. José Gregorio Hernández; T-529 de 1995. M. P. Fabio Morón
Díaz; T-604 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz; SU 166 de 1999. M. P. Alejandro
Martínez Caballero; T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-079 de
2001. M. P. Fabio Morón Díaz; T-396 de 2001. M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-565
de 2001. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1089 de 2001. M. P. Manuel José
Cepeda.
[2] Sobre estos requisitos mínimos del derecho de
petición se ha pronunciado la Corte en sucesivas ocasiones. Consultar, por
ejemplo, la sentencia T-377 de 2000. M. P. Alejandro Martínez Caballero recoge
los presupuestos fácticos mínimos del derecho de petición que han sido
complementados por lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional
T-249 de 2001. M. P. José Gregorio Hernández. Ver también la sentencia T-1006
de 2001. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Carlos Betancur Jaramillo y Jaime Castro cuestionaron
la manera como quedó redactado el inciso tercero del artículo acusado. Ver, Antecedentes
del Código Contencioso Administrativo, Colección bibliográfica del Banco de
la República.
[4] La Sección Primera del Consejo de Estado en auto de
mayo 6 de 1994, se pronuncia sobre la definición de acto administrativo en los
siguientes términos: “...de conformidad con la definición tradicional de
acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la
característica esencial del acto administrativo es la de producir efectos
jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o
extinguir una situación jurídica.” No importa cuál sea la forma que ostente
el acto, en todo caso, cuando está llamado a producir un efecto jurídico
específico, por ejemplo, “la no autorización hasta tanto se cumplan los requisitos
señalados en una norma específica” allí se puede identificar, tal como lo
expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, “una manifestación de
la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos.”