T-202-17
Sentencia T-202/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
Sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido y
plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga
argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del
precedente judicial y, en consecuencia, vulnera los derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a la administración
de justicia.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
Se establece que se configura un defecto sustantivo cuando:
(i) se aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de la razones
previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su inexequibilidad o derogatoria
por una norma posterior; (ii) se aplica una norma manifiestamente inaplicable
al caso y la aplicable pasa inadvertida por el fallador; (iii) el juez realiza
una interpretación contraevidente -interpretación contra legem-
o claramente irrazonable o desproporcionada que afecta los intereses de las
partes; o (iv) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante
una violación manifiesta de la Constitución.
DECISION
SIN MOTIVACION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
La falta de motivación de las decisiones judiciales
corresponde a la inobservancia del deber de los jueces de dar cuenta de los
fundamentos de la decisión, los cuales constituyen una garantía para los
administrados y materializan la imparcialidad de la decisión. El defecto se
configura por la completa ausencia de justificación de la providencia judicial,
el cual debe ser analizado por el juez en el caso concreto y su constatación no
habilita al juez de tutela a indicar cómo debió efectuarse el análisis ni a
sugerir el sentido de la decisión.
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
El defecto fáctico se configura
cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en
el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas
presentadas; (iii) no se valora en su integridad el material probatorio, y (iv)
las pruebas carecen de aptitud o de legalidad, por su inconducencia, o porque
fueron recaudadas de forma inapropiada, “caso
último en el que deben ser consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Medio
de defensa judicial para obtener indemnización de perjuicios por parte del
Estado
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR LOS DAÑOS CAUSADOS COMO CONSECUENCIA DE EXCESOS EN LOS RIESGOS
ASUMIDOS POR LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado, con
respecto a la responsabilidad del Estado por los daños sufridos por los
miembros de la fuerza pública que: (i) éstos se enfrentan a mayores riesgos de
afectación de su vida e integridad personal; (ii) en la medida en que asumen
esos riesgos voluntariamente su materialización, por regla general, no da lugar
a la responsabilidad del Estado; (iii) en atención a los riesgos que asumen
cuentan con un régimen prestacional diferente, superior al de los demás
servidores del Estado; (iv) la responsabilidad del Estado por la afectación de
la vida e integridad de dichos sujetos se produce por falla del servicio o por
el sometimiento del agente a un riesgo superior a los ordinarios de la
actividad.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
configurarse defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas, por
cuanto juez accionado descartó un aspecto
relevante para determinar la responsabilidad del Estado en acción de reparación
directa
La omisión se presentó en la determinación del objetivo del patrullaje,
que constituye un aspecto relevante frente a la pretensión de la demanda, pues
como lo reconoció el Tribunal, para el demandante, el propósito de la actividad
obligaba a que se tomaran medidas de seguridad adicionales, relacionadas con la
prevención de emboscadas y el uso de armamento de largo alcance. En efecto, el juez accionado
descartó un aspecto relevante para determinar la responsabilidad del Estado sin
efectuar alguna evaluación de los elementos de prueba aportados al proceso en
el que se profirió la sentencia, lo que provocó la vulneración del derecho al
debido proceso del demandante
Referencia:
Expediente T-5.915.380
Acción de tutela
instaurada por Luis Alfredo Armero Cuchala, mediante apoderado, en contra del
Tribunal Administrativo del Cauca.
Procedencia: Sección
Segunda - Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado.
Asunto: acción de
tutela contra providencia judicial, defectos fáctico, sustantivo,
desconocimiento del precedente y falta de motivación.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Bogotá, D. C., cuatro (4) de
abril de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Iván
Humberto Escrucería Mayolo (e) y Aquiles Arrieta Gómez (e), y por la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión
del fallo de segunda instancia emitido por la Sección Segunda -Subsección A- de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 3 de octubre
de 2016, que confirmó la sentencia proferida el 21 de abril de 2016 por la
Sección Primera de esa Corporación, en el proceso de tutela promovido por Luis
Alfredo Armero Cuchala, a través de apoderado, contra el Tribunal
Administrativo del Cauca.
El asunto llegó a la Corte
Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El 14 de diciembre de 2016,
la Sala Número Doce de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el
presente caso para su revisión.
I. ANTECEDENTES
El 26 de febrero de 2016[1], Luis Alfredo Armero Cuchala, mediante
apoderado, formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del
Cauca, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al debido proceso
y de acceso a la administración de justicia. Particularmente, la vulneración la
derivó de la sentencia que la autoridad accionada profirió el 1º de octubre de
2015, en la que revocó la decisión del Juzgado 4º Administrativo del Circuito
de Popayán para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda que el
actor y otros[2] formularon en contra de la
Nación-Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
1. Los hechos que sustentaron
la solicitud de amparo se resumen a continuación:
1.1.
Diego Fernando Armero Yampuezan, miembro de la Policía Nacional,
falleció el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa, Cauca, en ejercicio
de sus funciones como patrullero.
1.2.
De acuerdo con los registros[3], a las 8:45
del 8 de marzo de 2012 la Estación de Policía de El Bordo le informó a la
Estación de Policía de Balboa que, desde la vereda La Planada del corregimiento
de Pureto, una camioneta con estupefacientes se dirigía hacia dicho municipio.
1.3.
En atención a ese reporte los agentes Lozano Ortiz, Cacelado
Torres y Burbano Córdoba hicieron el patrullaje urbano en las horas de la
mañana, el cual terminó a las 12:40, cuando volvieron a la estación para el
relevo correspondiente.
1.4.
A las 13:35 del mismo día, los agentes Lozano Ortiz, Armero
Yampuezan y Prada Bernal, bajo el mando del comandante de la estación Efrey Álvarez,
emprendieron la labor de patrullaje en dos motocicletas y “portando fusiles
Galil, pistolas, proveedores, municiones, granadas de fragmentación y un radio”[4]
.
1.5.
Transcurridos 10 minutos desde el inicio del patrullaje, en la vía
que conduce al corregimiento de Pureto, aproximadamente 100 metros antes del
Colegio Vasco Núñez de Balboa, los agentes fueron víctimas de un atentado con
explosivos. Como consecuencia de este hecho los policías Efrey Álvarez, Lozano
Ortiz y Armero Yampuezan fallecieron, y el agente Prada Bernal resultó herido.
1.6.
Luis Alfredo Armero Cuchala y Rosa Enriqueta Yampuezan, en calidad
de padres de Diego Fernando Armero Yampuezan, sus hermanos, abuelos paternos y
su abuela materna[5] presentaron demanda de
reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional,
Policía Nacional, con el propósito de que se condenara a la demandada al pago
de los perjuicios morales, materiales y por la “alteración grave de las
condiciones de existencia”[6] que les causó la muerte de su
familiar.
1.7.
En el libelo se indicó que los padres de Diego Fernando
satisfacían sus necesidades básicas con los recursos que su hijo les proveía y,
en general, se destacó el alto sentido de colaboración y solidaridad del
fallecido con su núcleo familiar.
1.8.
Luego, se describieron las circunstancias en las que murió Diego
Fernando Armero, las cuales, adujeron los demandantes, dan cuenta de la
responsabilidad del Estado por falla en el servicio, debido a que la actuación
de la víctima, en ejercicio de sus funciones, atendió a las órdenes proferidas
por su superior, el comandante de la estación, quien omitió tomar las medidas
de prevención, protección y seguridad necesarias. A juicio de los actores se
ignoraron (i) los instructivos para evitar emboscadas[7],
(ii) las instrucciones para un adecuado uso del fusil Galil[8],
(iii) la prohibición de asignar armamento de largo alcance a dispositivos
inferiores a 7 unidades en el área urbana y a 10 unidades en el área rural[9],
y (iv) el procedimiento de patrullaje en zona rural[10].
1.9.
En síntesis, la demanda argumentó que la muerte de Diego Fernando
Armero Yampuezan no fue consecuencia del riesgo que voluntariamente asumió
cuando ingresó a prestar sus servicios a la Policía Nacional, sino que fue el
resultado de omisiones imputables a su superior, debido a que no tomó las
medidas de protección, prevención y seguridad que debían regir las actuaciones.
1.10.
En sentencia de 25 de septiembre de 2014, el
Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán declaró a la Nación-
Ministerio de Defensa- Policía Nacional responsable administrativa y
patrimonialmente de los perjuicios morales que sufrieron los demandantes
como consecuencia del fallecimiento de Diego Fernando Armero Yampuezan.
Como fundamento de la decisión, el juez aludió a las pruebas
recaudadas en el trámite y destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia del
Consejo de Estado, la afectación de los derechos a la vida e integridad
personal de los agentes de la fuerza pública constituye un riesgo de la
actividad que desempeñan. Sin embargo, cuando el daño es consecuencia de una
falla en el servicio o de la materialización de un riesgo excepcional hay lugar
a declarar la responsabilidad del Estado. En particular, refirió un caso en el
que se comprobó la falla en el servicio como consecuencia de una mala
coordinación del operativo y la insuficiencia de las medidas de seguridad[11].
Luego confrontó los hechos demostrados en el trámite,
particularmente los procedimientos que adelantó el grupo de patrulla en el que
se encontraba Diego Fernando Armero el día de su fallecimiento, con los
instructivos expedidos por la Dirección de la Policía Nacional; de un lado, el número
092 de 2006, que prohíbe asignar armamento de largo alcance a dispositivos
inferiores a 7 unidades en área urbana y 10 en área rural y, de otro, el número
041 de 2004 que contiene instrucciones para evitar emboscadas.
En dicho análisis, el juez concluyó que el desplazamiento
realizado el 8 de marzo de 2012 desobedeció los instructivos en comento, debido
a que: (i) salieron a patrullaje sólo 4 uniformados equipados con armamento de
largo alcance; (ii) el desplazamiento se hizo en motocicletas cuando debió
realizarse a pie ante el riesgo de emboscada, y (iii) no se adelantó una
verificación de ruta previa.
En atención a esas circunstancias, el juez de instancia concluyó
que la actividad desempeñada por el patrullero Armero Yampuezan, determinada
por la imprudencia de su superior, consolidó un exceso en los riesgos del servicio,
ya que si se hubieran observado las instrucciones generales para adelantar el
patrullaje se habría prevenido el atentado terrorista en el que falleció.
Asimismo, indicó que la falla en el servicio imputable a la entidad demandada
se deriva de la falta de previsión del personal necesario a órdenes de la
Estación de Policía de Balboa
Con respecto a los perjuicios, el juez consideró que sólo procedía
el reconocimiento de los morales, debido a que el daño emergente se cubrió a
través de la indemnización a forfait y la pensión de sobreviviente reconocida
en favor de los padres del patrullero Armero Yampuezan; y no se demostró el
lucro cesante, pues no existen pruebas que acrediten que los demandantes
dependieran económicamente del causante. Finalmente señaló que el
reconocimiento de los perjuicios por alteración de las condiciones de
existencia sólo procede para resarcir económicamente una lesión corporal o un
daño a la salud, presupuestos que no se acreditaron en el trámite.
1.11
Los extremos del
litigio formularon recurso de apelación en contra de la sentencia de
primera instancia.
Los demandantes cuestionaron la decisión en
aras de que se reconozca la totalidad de los perjuicios reclamados. Indicaron,
en primer lugar, que el juez no tuvo en cuenta los elementos de prueba y
circunstancias que acreditaban la dependencia de los padres de la víctima.
También refutaron las consideraciones sobre los perjuicios por alteración grave
de las condiciones de existencia, pues, a su juicio, éstos no corresponden a la
afectación del derecho a la salud sino a la alteración de su proyecto de vida
derivada del deceso de su familiar, la que demostraron a través del dictamen
psicológico aportado al trámite y los testimonios recaudados.
A su turno, la demandada expuso diversas razones de
inconformidad respecto a la decisión de primera instancia, particularmente que
el juez: (i) ignoró el régimen vigente de patrullaje previsto en la Resolución
911 del 1º de abril de 2009, en el que no se exige el número de policías
referido en la sentencia; (ii) desconoció el precedente judicial sobre el
riesgo propio del servicio; (iii) incurrió en defecto fáctico al considerar que
la verificación de la información recibida por la Estación de Policía de Balboa
requería un gran operativo y no se trataba de una actividad rutinaria, e (iv)
ignoró que el ataque con explosivos no era contenible o resistible por el
número de policías que asistieran al operativo. Asimismo destacó que las
consideraciones expuestas por el a quo, relacionadas con la exigencia de
un número mayor de agentes, afectan la prestación del servicio de la Policía
Nacional.
1.12
En sentencia de 1º
de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la
sentencia proferida el 25 de septiembre de 2014 por el Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito de Popayán y, en su lugar, denegó las pretensiones
de la demanda.
El ad quem aludió, en primer lugar, al régimen de
responsabilidad de los miembros de la fuerza pública y a las diferencias
derivadas de la prestación obligatoria del servicio y el ingreso voluntario. En
cuanto a los sujetos que prestan voluntariamente el servicio resaltó que asumen
los riesgos inherentes al oficio escogido y, en consecuencia, la
responsabilidad del Estado sólo surge de un hecho anormal constitutivo de falla
en el servicio y generador de un daño que aquéllos no estaban obligados a
soportar.
En concordancia con lo anterior emprendió el análisis de
responsabilidad del Estado, en el que identificó el daño antijurídico, que
corresponde a la muerte del patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan, y luego
determinó la falla endilgada.
Tras referir los elementos de prueba obrantes en el trámite, el
Tribunal indicó que el fallecimiento del policía Armero Yampuezan tuvo lugar
cuando se encontraba de patrullaje en el sector asignado para su actividad, es
decir que se trató de la concreción un riesgo propio del servicio. Luego
transcribió el análisis que ya había adelantado, en un proceso diferente
ocurrido con ocasión de los mismos hechos, en sentencia de 11 de septiembre de
2014. En esa providencia decidió la acción de reparación directa fundada en los
perjuicios ocasionados por la muerte del agente William Alberto Lozano Ortiz y
estableció que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el municipio
de Balboa, estaba destinado a atender el reporte de una riña gestada en el
colegio, que corresponde a la competencia ordinaria de la Policía Nacional y,
por ende, el daño antijurídico fue producto de un riesgo propio de las
actividades de los miembros de esa institución.
Asimismo, en las consideraciones de ese fallo destacó que
la información sobre el vehículo con estupefacientes se recibió en las horas de
la mañana y motivó actividades de la Estación de Policía de Balboa desde el
momento en el que se obtuvo el reporte, razón por la que el patrullaje de la
tarde no se podía identificar como una actividad dirigida a interceptar dicho
vehículo. Luego indicó que la aparente decisión de sobrepasar el sector urbano
sin autorización de los superiores no evidenciaba el desbordamiento de un
riesgo ordinario de los miembros de la fuerza pública, debido a que no se
demostró que el lugar del atentado se encontrara fuera del perímetro urbano y
que, por lo tanto, la decisión del patrullaje no podía tomarse por el
comandante de la estación de policía. Finalmente, el Tribunal concluyó, frente
al Instructivo 092 de 5 de septiembre de 2006, que el acatamiento de esas
instrucciones, particularmente el incremento del número de agentes en el patrullaje,
no habría impedido que se concretara el daño.
Tras las extensas transcripciones de la sentencia de 11 de
septiembre de 2014, que el juez accionado consideró plenamente aplicables para
resolver el caso, señaló que resultaba improcedente pronunciarse sobre la
naturaleza del sector en el que ocurrió el atentado, debido a que se trata de
un argumento formulado en los alegatos de conclusión de la segunda instancia y
que en caso de que se tratara de área rural, la calidad de comandante de la
Estación de Policía de Balboa de Efrey Álvarez le permitía atender el
patrullaje.
Solicitud de tutela
2.
El 26 de febrero de 2016 Luis Alfredo Armero Cuchala, a través de
apoderado, formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del
Cauca, en la que denunció la transgresión de sus derechos a la igualdad, debido
proceso y acceso a la administración de justicia.
El accionante indicó que la vulneración de sus derechos deriva de
la sentencia proferida por la autoridad accionada el 1º de octubre de 2015, ya
que contiene defectos tanto en la fundamentación jurídica como en la valoración
de los elementos de prueba, los cuales clasificó en los “cargos” que se
describen a continuación:
“Primer cargo.” El
actor adujo que la sentencia cuestionada se fundó en las consideraciones
expuestas en la sentencia de 11 de septiembre de 2014, en la que se valoró el
testimonio rendido por Jimmy Prada en otro proceso, el cual no se trasladó y
contiene declaraciones diferentes a las que el mismo testigo rindió en el proceso
incoado por el demandante.
El accionante destacó que, en el proceso en el que se emitió la
sentencia de 11 de septiembre de 2014, el testigo Jimmy Prada declaró que el
patrullaje estaba destinado a atender el reporte de una riña en el colegio,
pero dicha declaración se contradice con el informe policial rendido por el
Comandante (e) de la Estación de Policía del Municipio de Balboa, con las
anotaciones de la minuta de guardia y libro de población, y con las
declaraciones del mismo testigo en el proceso. En consecuencia, la valoración
del testimonio de Jimmy Prada recaudado en otro proceso y que no fue trasladado
en debida forma vulneró el derecho al debido proceso del actor.
“Segundo cargo.” La
sentencia cuestionada se fundó en hechos nuevos planteados por la entidad
demandada en el recurso de apelación. A juicio del accionante, en la
alzada formulada por la Policía Nacional se introdujo una polémica nueva,
relacionada con la vigencia de la Resolución 911 del 1º de abril de 2009 y la
consecuente derogatoria de la regulación previa, tesis que acogió
implícitamente el fallo cuestionado, pues al desestimar la falla en el servicio
el Tribunal “tácitamente aplica los dichos nuevos expuestos por la defensa
de la institución demandada, tendiente a demostrar que en la parte urbana en
general de las poblaciones del país no se aplican los manuales dictados por la
Dirección General de la Policía Nacional y traídos a colación con la demanda,
sino la reglamentación de la vigilancia urbana ordinaria.”[12]
Comoquiera que para el accionante el juez de segunda instancia
acogió, de forma implícita, los argumentos relacionados con la aplicabilidad de
la Resolución 911 del 1º de abril de 2009, expuso razones para confrontar esa
consideración, particularmente: (i) la inaplicabilidad de la norma, debido a
que regula vigilancia urbana; (ii) las diferencias entre la vigilancia urbana y
el patrullaje en municipios con graves afectaciones del orden público como
Balboa, Cauca; (iii) la regencia de los instructivos 092 de 23 de abril de 2004
y 041 de 2004 frente a la operación adelantada el 8 de marzo de 2012 en Balboa,
y (iv) la indebida conclusión a la que arribó el Tribunal sobre la posibilidad
de que el Comandante de la Policía de Balboa determinara libremente la forma en
la que debía adelantarse el patrullaje.
“Tercer cargo.” La
sentencia cuestionada desconoció los elementos de prueba obrantes en el trámite,
que: (i) demostraban que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el
municipio de Balboa pretendía aprehender un vehículo con estupefacientes,
reportado por el Comando del Distrito de Policía de El Bordo; (ii) confrontaban
el objetivo del patrullaje establecido en la sentencia, debido a que la jornada
escolar finalizó a las 12:45; (iii) daban cuenta del incumplimiento de los
protocolos de seguridad, que reconocieron los policías de la estación Jimmy
Prada Bernal, Hernán Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano; y (iv)
evidenciaban que el Comandante de la Estación de Balboa, a pesar de contar con
el personal suficiente, establecía turnos de patrullaje que desconocían los
protocolos con el objetivo de tener un mayor tiempo de descanso.
“Cuarto cargo.” Las
consideraciones del Tribunal sobre el propósito que perseguía el patrullaje
realizado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa -la vigilancia de la
salida de los estudiantes del colegio y que se trataba de una función de
policía- son irrelevantes frente al fundamento de la demanda, que corresponde
al incumplimiento de los protocolos de seguridad en la prestación del servicio.
Para el actor, la sentencia acusada (i) no respondió al argumento
principal en el que se fundó la acción de reparación directa, (ii) identificó
los protocolos de seguridad como obstáculos para la prestación de los servicios
a cargo de la Policía Nacional en oposición con la naturaleza jerárquica de la
institución que obliga a que esas instrucciones se apliquen, y (iii) adelantó
una defensa indebida de los intereses del ente demandado.
“Quinto cargo.” La
sentencia acusada desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, de
acuerdo con la cual, a pesar de los riesgos propios del servicio, se configura
una falla en el servicio, que da lugar a la responsabilidad del Estado, cuando
la negligencia o indiferencia de las instituciones ponen a los miembros de la
fuerza pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores.
En ese sentido, el actor destacó que una de las manifestaciones del exceso en
los riesgos del servicio, reconocida por la jurisprudencia, corresponde a los
daños causados como consecuencia de la omisión de las medidas de prevención,
protección y seguridad por parte de los mandos superiores[13].
Finalmente, se solicitó que se emitan órdenes inter comunis
frente a todos los demandantes de la acción de reparación directa referida.
B. Actuaciones en sede de tutela
Mediante auto de 3 de marzo de 2016, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado admitió la acción de tutela formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala,
dispuso la notificación del Tribunal Administrativo del Cauca, del Juzgado
Cuarto Administrativo de Popayán, del Ministerio de Defensa Nacional-Policía
Nacional y de los demás demandantes de la acción de reparación directa que
motivó la solicitud de amparo.
Ministerio de Defensa Nacional- Policía
Nacional
La autoridad vinculada al trámite se
opuso a la prosperidad de la acción de tutela, debido a que la sentencia, a la
que el accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales,
valoró las circunstancias acreditadas en el trámite y determinó, con base en la
jurisprudencia vigente, que no se demostró la falla en el servicio y que no
había lugar a la responsabilidad del Estado por la muerte del patrullero Diego
Fernando Armero Yampuezan, pues ésta se produjo como consecuencia de los
riesgos propios del servicio que prestaba en la Policía Nacional.
Como fundamento de su intervención, la
entidad refirió la defensa que planteó en el proceso de reparación directa, el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de los padres del
causante, el pago de $41’610.630 como compensación por muerte y las reglas
jurisprudenciales de improcedencia general de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
La autoridad accionada y los vinculados al
trámite guardaron silencio.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
Mediante fallo proferido el 21 de abril
de 2016[14] la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo de
los derechos invocado por Luis Alfredo Armero Cuchala. En primer lugar,
determinó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela formulada contra la sentencia de 1º de octubre de 2015, particularmente:
(i) la relevancia constitucional del asunto ante la posible afectación del
debido proceso; (ii) la presentación oportuna de la acción, debido a que la
sentencia cuestionada se emitió el 9 de octubre de 2015 y la solicitud de
amparo se elevó el 1º de marzo de 2016; (iii) la observancia del presupuesto de
subsidiariedad, ya que el actor no cuenta con medios ordinarios o
extraordinarios de defensa judicial para lograr la protección de los derechos
invocados; (iv) la identificación de los hechos de los que se desprende la
vulneración de los derechos, cuya protección invoca; y (v) el tipo de
providencia contra la que se formuló la acción, que no corresponde a un fallo
de tutela.
Establecidos los presupuestos generales,
el a quo emprendió el análisis de fondo de la solicitud, en el que
determinó que las pruebas referidas por el actor se evaluaron en la sentencia
cuestionada y la valoración probatoria fue adecuada. Asimismo destacó que con
respecto al examen del material probatorio adelantado por el juez natural, la
actividad del juez de tutela está limitada por el respeto a la autonomía
judicial.
Finalmente, indicó que el propósito de
la acción formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala es reabrir el debate propio
de las instancias y no cuestionar errores en la valoración probatoria con
incidencia en sus derechos fundamentales.
Impugnación
El accionante impugnó la decisión de
primera instancia. En el escrito de impugnación el actor refirió los
antecedentes relevantes del trámite y reiteró que, a pesar de que los
argumentos de la contestación de la demanda presentados por el Ministerio de
Defensa-Policía Nacional en el proceso de reparación directa diferían de los
que expuso en el recurso de apelación, en la sentencia se acogieron
indebidamente los presentados en la alzada.
También indicó que la nueva resolución
sobre vigilancia en la Policía Nacional no derogó los instructivos previos
emitidos para la realización de las funciones de los miembros de dicha entidad
y que la decisión cuestionada no atiende a las pruebas obrantes en el proceso.
Fallo de segunda instancia
En fallo emitido el 3 de octubre de 2016[15],
la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia.
Tras reiterar la concurrencia de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela y referir las características del defecto
fáctico, el ad quem transcribió parcialmente las consideraciones
expuestas en la sentencia cuestionada e indicó que se valoraron los elementos
de prueba relevantes para el caso, los mismos que llevaron a la autoridad
accionada a establecer que la muerte de Diego Fernando Armero Yampuezan fue la
consecuencia de un riesgo propio del servicio.
De otra parte indicó que los argumentos relacionados con el
desconocimiento de los protocolos de seguridad no fueron estudiados en la
sentencia cuestionada, debido a que se formularon en los alegatos de conclusión
de segunda instancia, razón por la que tampoco pueden ser analizados por el
juez de tutela.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a la Corte
Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas dentro
de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema
jurídico
2.- Luis Alfredo Armero
Cuchala y otros formularon acción de reparación directa en contra de la Nación,
Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con la pretensión de que se condenara
a la demandada a pagar los perjuicios que sufrieron como consecuencia de la
muerte de Diego Fernando Armero Yampuezan, quien se desempeñaba como patrullero
en la Policía Nacional.
En la demanda se denunció
que la muerte del agente Armero Yampuezan no fue consecuencia del riesgo que
voluntariamente asumió cuando ingresó a prestar sus servicios a la Policía
Nacional, sino que fue el resultado de omisiones imputables a su superior,
quien no tomó las medidas de protección, prevención y seguridad que debían
regir las actuaciones, circunstancia que la jurisprudencia ha reconocido como
una falla en el servicio y que conduce a declarar la responsabilidad del Estado.
3.- En sentencia de 25 de
septiembre de 2014, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de
Popayán advirtió que en el patrullaje en el que falleció el policía Armero
Yampuezan se desconocieron las medidas de seguridad
para el uso de armamento de largo alcance y las
instrucciones para evitar emboscadas.
También consideró que dichas omisiones,
determinadas por la imprudencia del superior del agente referido, configuraron
un exceso en los riesgos del servicio, ya que si se hubieran observado las
instrucciones generales para adelantar el patrullaje se habría afrontado de
mejor manera el atentado terrorista que provocó el daño. En consecuencia,
encontró acreditada la falla en el servicio y la responsabilidad del Estado por
los perjuicios morales que provocó la muerte del agente Armero Yampuezan.
4.- Los extremos del litigio formularon
recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia. Los
demandantes reprocharon el reconocimiento parcial de los perjuicios reclamados
y la demandada cuestionó la falla en el servicio establecida por el a quo.
5.- En sentencia de 1º de octubre de 2015, el Tribunal
Administrativo del Cauca revocó la sentencia proferida el 25 de septiembre de
2014 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán y, en su
lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
El ad quem estableció, con base en los elementos de prueba
obrantes en el trámite, que la muerte de Diego Fernando Armero fue el resultado
de la concreción de los riesgos del servicio. El Tribunal, apoyado en una
sentencia previa que analizó un caso ocurrido con ocasión de los mismos hechos,
destacó que el daño se produjo cuando la víctima realizaba patrullaje en un
sector asignado para su actividad, en el marco de una labor ordinaria -reporte
de una riña en el colegio- y bajo el mando del Comandante de la Estación, quien
contaba con la autorización para adelantar esa actividad. Finalmente indicó que
la observancia de los instructivos de seguridad que exigían un mayor número de
agentes no habría impedido el daño.
6.- Luis Alfredo Armero Cuchala formuló acción de tutela en contra
del Tribunal Administrativo del Cauca, en la que denunció que la sentencia de
1º de octubre de 2015 incurrió en diversos errores que provocaron la
vulneración de sus derechos fundamentales, los cuales presentó en varios “cargos”
que no identificó con los defectos de las decisiones judiciales reconocidos en
la jurisprudencia constitucional.
A pesar de esa circunstancia, la Sala, en aras de mayor claridad
en el análisis, en atención a la informalidad de la acción de tutela y debido a
que el actor describió cada uno de los yerros en los que, a su juicio, incurrió
la sentencia acusada, clasificará los argumentos expuestos de acuerdo con la
nominación de los defectos que se pueden predicar de una providencia judicial y
que han sido establecidos jurisprudencialmente.
En primer lugar, el accionante adujo que la sentencia desconoció
el precedente del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual la negligencia
o indiferencia de las instituciones que pone a los miembros de la fuerza
pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores
configura una falla en el servicio que da lugar a la responsabilidad del
Estado.
En segundo lugar, el actor
señaló que la sentencia adolece de defecto sustantivo porque al
desestimar la responsabilidad del Estado aplicó implícitamente la Resolución
911 del 1º de abril de 2009 alegada por la demandada, la cual es impertinente
debido a que regula vigilancia urbana, que corresponde a una actividad distinta
al patrullaje que se adelanta en municipios con graves afectaciones del orden
público, y por la regencia de los instructivos 092 de 23 de abril de 2004 y 041
de 2004 frente a la operación adelantada el 8 de marzo de 2012.
En tercer lugar, el
accionante señaló que la decisión contiene una motivación insuficiente, debido
a que no respondió al principal argumento en el que se fundó la acción
de reparación directa, esto es, que la muerte del agente Armero Yampuezan fue
el resultado de omisiones imputab      les a su superior, debido a que no tomó
las medidas de protección, prevención y seguridad que debían regir las
actuaciones.
Finalmente, la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico
como consecuencia de: (i) la valoración de un elemento probatorio que no podría
ser parte del proceso por no haber sido trasladado en debida forma: la
declaración rendida por el testigo Jimmy Prada en otro proceso; y (ii) la falta
de valuación de las siguientes piezas probatorias (a) el informe policial
rendido por el Comandante (E) de la Estación de Policía del Municipio de
Balboa, (b) las anotaciones de la minuta de guardia y libro de población, (c)
las declaraciones del testigo precitado que refutaban las circunstancias que
refirió en el otro trámite, y (d) las declaraciones rendidas por los policías
Jimmy Prada Bernal, Hernán Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano que, a su
juicio, demostraban que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 buscaba
aprehender un vehículo con estupefacientes, el incumplimiento de las medidas de
seguridad y la distribución de turnos de patrullaje que desconocía los
protocolos.
7.- Debido a que la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene dos
niveles de análisis -el primero que corresponde a los requisitos generales y un
segundo nivel, que atiende a los requisitos específicos de procedibilidad de la
acción contra decisiones judiciales- la Sala establecerá, de acuerdo con ese
orden, si concurren dichos presupuestos para controvertir la sentencia de 1º de
octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Si se supera el análisis de procedencia general le corresponde a
la Sala Quinta de Revisión determinar si la sentencia proferida el 1º de
octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en alguna de
las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales porque, a juicio del demandante, (i) ignoró el precedente del
Consejo de Estado según el cual la negligencia o indiferencia de las
instituciones que pone a los miembros de la fuerza pública en situaciones de
indefensión y los expone a riesgos superiores configura una falla en el
servicio que da lugar a la responsabilidad del Estado; (ii) aplicó una
disposición de protocolos de seguridad de la Policía Nacional que no regulaba
la actividad en la que se produjo el daño; (iii) no respondió a los fundamentos
de la demanda y (iv) no valoró elementos de prueba que refutaban las
circunstancias que constituyeron el fundamento de la decisión.
Para resolver el problema jurídico anunciado la
Sala abordará los siguientes temas: (i) la acción
de tutela contra providencias judiciales y los requisitos específicos de procedibilidad con énfasis en
el desconocimiento del precedente, el defecto sustantivo, la falta de
motivación y el defecto fáctico; (ii) la acción de reparación directa y la
responsabilidad del Estado por el exceso en los riesgos del servicio asumidos
por los miembros de la Fuerza Pública y, finalmente, (iii) abordará el estudio
del caso concreto.
Procedencia excepcional de la tutela
contra decisiones judiciales
8.- El inciso 4º del artículo 86 de la
Constitución, consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia
de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Asimismo el artículo mencionado
establece que la tutela procede contra toda “acción [u] omisión de cualquier
autoridad pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que
en el ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la
Constitución y a la ley, y de garantizar la efectividad de los principios,
deberes y derechos reconocidos en la Carta Política.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y
se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, la procedencia de la
acción de tutela en estos casos es excepcional, con el fin de preservar los principios
de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la
naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela.[16]
En concordancia con lo expuesto, se
concluye que la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene como
finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de una providencia
judicial que incurre en graves falencias, las cuales la tornan incompatible con
la Carta Política.[17]
9.- La sentencia C-590 de 2005[18] señaló que el desarrollo
jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de presupuestos para que
proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: los
requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de
procedibilidad.
Requisitos generales de procedencia
10.- Según lo expuso la sentencia C-590
de 2005, los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta
tenga relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible
vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con
el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se
hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir,
que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate
de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad
11.- Los requisitos específicos aluden a
la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad,
hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen,
estos defectos son los siguientes:
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia
impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.[19]
Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio
que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión,
o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes,
inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se
presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.[20]
Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por
parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta
derechos fundamentales.[21]
Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber
de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre
determinado asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial
establecida.[22]
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que
desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso que se
analiza
12.- La Sala establecerá, a
continuación, si concurren los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, en relación con la sentencia a la que
se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
13.- En primer lugar, se cumple con el presupuesto de legitimación
por activa, pues la solicitud de amparo se presentó por Luis Alfredo Armero
Cuchala, quien es titular de los derechos del debido proceso y acceso a la
administración de justicia que, adujo, fueron vulnerados como consecuencia de
la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo
del Cauca que determinó que la muerte del patrullero Diego Fernando Armero
Yampuezan obedeció a la concreción de un riesgo del servicio como miembro de la
Policía Nacional.
14.- En segundo lugar, la cuestión objeto de
debate es de evidente relevancia constitucional, ya que se discute la
eventual afectación de los derechos fundamentales del actor, particularmente
del debido proceso y acceso a la administración de justicia, como consecuencia
de la decisión judicial cuestionada.
En efecto, en las censuras formuladas se denunció la afectación de
las prerrogativas mencionadas derivada de supuestos defectos de la actividad
adelantada por el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia de 1º de
octubre de 2015.
15.- En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito
consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a
su disposición.
En cuanto al
ejercicio de los recursos al alcance del afectado para obtener el
restablecimiento de sus derechos fundamentales, la Sala advierte que el actor
adelantó la actividad que le correspondía en el proceso de reparación directa y
que no contaba con mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la
sentencia contra la que formuló la acción de tutela.
En particular, Luis
Alfredo Armero presentó la acción de reparación directa oportunamente, expuso
las razones jurídicas y fácticas que, en su concepto, sustentaban la
responsabilidad del Estado, adelantó la actividad probatoria que le
correspondía e intervino en las oportunidades procesales establecidas para el
efecto. También formuló el recurso de apelación contra la decisión de primera
instancia en el que expuso las razones de su desacuerdo con esa decisión. Sin
embargo, respecto a la sentencia que resolvió la alzada y que, aduce, vulnera
sus derechos fundamentales no contaba con recursos ordinarios de contradicción.
16.- En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un
término razonable, presupuesto que atiende a la finalidad de este mecanismo
para lograr la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales.
El carácter oportuno de la acción resulta evidente en el presente
caso, debido a que el actor tardó aproximadamente 5 meses en la formulación de
la tutela, que constituye un término razonable. En efecto, la sentencia de la que
se deriva la alegada afectación de los derechos del accionante se profirió el
1º de octubre de 2015 y la solicitud de amparo se elevó el 26 de febrero de
2016.
17.-En quinto lugar, el accionante identificó de manera
razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como
las irregularidades que, estimó, hacen procedente la acción de tutela. Los
hechos están claramente detallados en el escrito de tutela y debidamente
soportados en las pruebas documentales obrantes en el expediente.
El actor identificó la providencia judicial que considera
transgresora de sus derechos fundamentales, esto es la sentencia proferida por
el Tribunal Administrativo del Cauca que consideró que la muerte de su hijo fue
consecuencia de la concreción del riesgo que asumió como miembro de la Policía
Nacional. Asimismo indicó los defectos que, en su concepto, afectan la decisión
judicial cuestionada y las razones que sustentan su configuración.
18.- En sexto lugar, la acción de tutela no se dirigió contra
un fallo de tutela. El demandante acusó la sentencia proferida el 1º de
octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió la
apelación formulada por las partes en el proceso de reparación directa
adelantado por el accionante y otros contra la Nación-Ministerio de Defensa,
Policía Nacional.
Los requisitos
específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
19.- Como quiera que la
acción de tutela dirigida contra la sentencia de 1º de octubre de 2015
proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca cumple los requisitos generales de
procedencia, la Sala reiterará la caracterización de los defectos que, aunque
no se denominaron de esa manera, claramente se le atribuyeron a dicha providencia
judicial y que corresponden a los requisitos específicos de procedibilidad de
la acción.
Desconocimiento
del precedente
20.- El precedente se ha definido como la sentencia o el conjunto
de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza
en los problemas jurídicos resueltos, debe considerarse por las autoridades
judiciales al momento de emitir un fallo[23]. Dicha obligatoriedad atiende a razones de diversa índole
que, como se verá, se complementan.
La primera razón
corresponde a protección del derecho a la igualdad de las personas que acuden a
la administración de justicia y de los principios de confianza legítima y
seguridad jurídica. En efecto, el desconocimiento de las sentencias anteriores
que estudiaron casos equiparables al analizado comportaría una grave amenaza a
los principios en comento.
El segundo argumento
responde al reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial
si es fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha
explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que
señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas
previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de
inicios del siglo XIX (…), sino una práctica argumentativa racional”[24]. Esta consideración le otorga al precedente la
categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.
21.- La jurisprudencia
constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el
vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que
profiere el fallo que se tiene como referente. El precedente horizontal
hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones
y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical
apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en
cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
El precedente que emana
de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y
unificador que busca realizar los principios de primacía de la
Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se
considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del
sistema[25].
En la práctica jurídica
actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido
a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje,
herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por lo tanto, el Derecho
es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden
generar diversas interpretaciones o significados. Esa posibilidad genera la
necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste
en cada caso concreto y, en segundo lugar, existan órganos que permitan
disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
22.- El carácter vinculante, obligatorio
y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus
respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento
jurídico, está ampliamente reconocido. La sentencia C-816 de 2011[26]
explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas
cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales
de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en
sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación
jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre,
se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta
uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo
del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza
vinculante de sus decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del
texto)
23.- Como consecuencia
de la obligatoriedad del precedente la jurisprudencia constitucional fijó
parámetros que permiten determinar si en un caso resulta aplicable. La
sentencia T-292 de 2006[27] estableció
los siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia
anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso
a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la
presencia de estos tres elementos no es posible establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituya precedente aplicable al caso concreto y, por
ende, al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
24.- Ahora bien, cuando
los funcionarios judiciales encuentren cumplidos los tres criterios
mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor,
siempre y cuando (i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y (ii)
ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé
cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[28]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la
autonomía e independencia de que gozan los jueces.
25.- De manera que sólo cuando un juez
se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada
situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,
relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia,
vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las
personas que acudieron a la administración de justicia.
Defecto material o
sustantivo
26.- De acuerdo con lo
establecido por esta Corporación en la sentencia T-140 de 2012[29],
reiterada por la T-007 de 2014[30],
el defecto sustantivo tiene su fundamento en los límites al principio de
autonomía e independencia judicial. En particular, el orden jurídico
prestablecido y el respeto de los derechos fundamentales de las partes
procesales.
27.- Este Tribunal se ha
pronunciado en diferentes oportunidades sobre la configuración del defecto
sustantivo. En la sentencia SU-159 de 2002[31], la Corte estableció que este defecto
se presenta cuando el juez se apoya en una norma que es evidentemente
inaplicable a un caso concreto, por ejemplo, cuando: (i) ha sido derogada y en
consecuencia, no produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) ha sido
declarada inexequible por la Corte Constitucional; (iii) es inconstitucional y
no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv) la norma no está
vigente o a pesar de estarlo y de ser constitucional, no se adecua a las
circunstancias fácticas del caso.
Posteriormente, en la sentencia
T-686 de 2007[32],
esta Corporación afirmó que, aunado a las circunstancias referidas
previamente, el defecto material como requisito de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales se genera cuando: (i) la aplicación de
una norma es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de
las partes del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con
efectos erga omnes, de la jurisdicción constitucional o contenciosa en
la interpretación de una norma, es decir que desconoce el precedente horizontal
o vertical; o (iii) cuando la norma aplicable al caso no es tenida en cuenta
por el fallador.
En el mismo sentido, en
la sentencia SU-918 de 2013[33],
la Corte concluyó que una providencia judicial adolece de un defecto
sustantivo:
“(i) cuando la norma
aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el
fallador,
(ii) cuando a pesar del
amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial
para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o
desproporcionada), y, finalmente,
(iii) cuando el fallador
desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción
constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos
precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa
juzgada respectiva.”
28.- En esta oportunidad,
la Sala reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece que se
configura un defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que
perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por
ejemplo, su inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se
aplica una norma manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa
inadvertida por el fallador; (iii) el juez realiza una interpretación
contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o
desproporcionada que afecta los intereses de las partes; o (iv) se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución.
Falta de motivación
29.- La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la
causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales
por falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores
judiciales de la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones[34]. En efecto,
el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la transparencia de
las providencias y previene la arbitrariedad del juez.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que
el defecto se configura cuando el sustento de la decisión es inexistente o
claramente insuficiente y, en general, ha destacado que su determinación está
asociada al caso concreto, ante la dificultad que comporta establecer en
abstracto criterios para determinar una indebida motivación[35].
Por ejemplo, en la sentencia SU 489 de 2016[36]
se precisó que:
“Solo podrá hablarse de
ausencia de motivación cuando, en efecto, el juez omita explicar las razones de
su decisión, de tal manera que para el ciudadano no resulte posible entender
los fundamentos en que aquella se hubiere basado, situación que debe
diferenciarse de la que se presenta cuando el juez cumple con su deber de
informar los motivos o razones que respaldan su decisión, pero los sujetos
procesales no los comparten, o no los aceptan, al punto de llegar a afirmar que
la decisión carece de motivación.”
30.- Por otra parte, también se ha determinado que no corresponde
al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad
judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave
déficit de motivación que la deslegitima como tal.[37]
31.- En síntesis, la falta de motivación de las decisiones
judiciales corresponde a la inobservancia del deber de los jueces de dar cuenta
de los fundamentos de la decisión, los cuales constituyen una garantía para los
administrados y materializan la imparcialidad de la decisión. El defecto se configura
por la completa ausencia de justificación de la providencia judicial, el cual
debe ser analizado por el juez en el caso concreto y su constatación no
habilita al juez de tutela a indicar cómo debió efectuarse el análisis ni a
sugerir el sentido de la decisión.
Defecto fáctico
32.- Desde sus inicios esta Corte
estableció que los jueces de conocimiento tienen amplias facultades
discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso
concreto[38].
Por ello, determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la
evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela debe
privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[39].
No obstante, tal poder discrecional
debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender
necesariamente criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación,
entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la
discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la
cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada[40].
33.- La jurisprudencia constitucional
estableció que el defecto fáctico se configura cuando: (i) existe una omisión
en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; (ii) se da una
valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; (iii) no se
valora en su integridad el material probatorio, y (iv) las pruebas carecen de
aptitud o de legalidad, por su inconducencia, o porque fueron recaudadas de
forma inapropiada, “caso último en el que
deben ser consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”[41].
Asimismo, esta Corte puntualizó que
el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[42] y otra negativa[43]. La primera se presenta cuando el juez
efectúa una valoración por “completo equivocada”, o fundamenta su decisión
en una prueba no apta para ello y, la segunda, cuando omite o ignora la
valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin
justificación alguna.
Con todo, esta Corporación ha sido
enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘[e]l
error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto’”[44].
34.-. La cualificación del defecto fáctico implica que el yerro
debe ser relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido
proceso, sino también respecto a la controversia jurídica bajo examen.[45] De
tal suerte que:
“no competente [sic] al juez
constitucional remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las
pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el
principio del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que resulta
exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en sentencia T-055 de
1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la independencia
judicial cobra mayor valor y trascendencia”[46].
En efecto, la jurisprudencia ha
destacado que el análisis del juez constitucional debe ser cuidadoso y no basta
con establecer una lectura diferente de las pruebas, pues en la actividad probatoria
está de por medio el principio de autonomía judicial. En ese sentido, la sentencia
SU-489 de 2016[47]
indicó que la determinación del defecto fáctico:
“(…) no puede resultar de una proyección
automática, pues la valoración probatoria del juez natural es, al menos en
principio, resultado de su apreciación libre y autónoma, aunque sin duda, no
arbitraria, la que no puede, sin más, ser desplazada e invalidada, por un
criterio simplemente diferente, dado por el juez de tutela. Así, si bien este
defecto puede en realidad presentarse, y las personas o ciudadanos afectados
deben ser protegidos ante tal eventualidad, el juez constitucional ha de ser
extremadamente prudente y cauteloso, para no afectar con su decisión, ese
legítimo espacio de autonomía del juez natural.”
35.- Adicionalmente, la parte actora tiene la carga de la prueba
salvo excepciones, pues se trata de cuestionar “una
decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías
constitucionales y legales existentes.”[48]
36.- En síntesis, el defecto
fáctico se puede presentar: (i) por la omisión en el decreto y la práctica de
pruebas; (ii) por la falta de valoración del acervo probatorio y (iii) por
desconocimiento de las reglas de la sana crítica; le corresponde al accionante
demostrarle al juez de tutela la forma en la que se produjo el yerro en
cualquiera de las modalidades referidas y éste debe tener incidencia directa en
la decisión.
La acción de reparación
directa y la responsabilidad del Estado por los daños causados como
consecuencia de excesos en los riesgos asumidos por los miembros de la Fuerza
Pública
37.-
La Carta Política de 1991, en contraste con las normas constitucionales y legales
anteriores que no previeron de forma directa, la responsabilidad del Estado[49], consagró, en el artículo 90, el
principio general de responsabilidad patrimonial de la administración pública
bajo la siguiente fórmula:
“El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya
sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste.”
Asimismo,
la Constitución reconoció otros principios y derechos
constitucionales que apoyan la idea de responsabilidad patrimonial del Estado,
como son la primacía de los derechos inalienables de la persona[50],
la búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad[51]
(art. 1º CP), la idea de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 C.P.),
así como la obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar
los daños causados por el actuar del ente público[52],
en atención a los artículos 2, 58 y 90 de la
Constitución[53].
En
concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador
estableció el medio de control de reparación directa que, en el régimen
vigente, está previsto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 de la
siguiente forma:
“En los términos del
artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso
anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra
causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.”
Respecto
al medio procesal referido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que
constituye un mecanismo judicial de reparación integral de los daños causados
por la acción u omisión del Estado, que desarrolla la cláusula general de
responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta Política, el
Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo 1º, 2º y 6º
de la Constitución “en la medida que la
víctima de un daño antijurídico se encuentra habilitada para demandar del
Estado su reparación, cuando se configure la responsabilidad del mismo, es
decir, al establecerse la conducta dañina de una agente del Estado, el daño y
la relación causal entre éste y aquél.”[54]
38.-
En cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños que sufren los miembros
de la Fuerza Pública en ejercicio de sus funciones, la jurisprudencia del
Consejo de Estado -Sección Tercera- ha considerado, en varios pronunciamientos,
que esos daños no comprometen, en principio, la responsabilidad del Estado,
debido a que se producen en ejercicio de las funciones que dichos sujetos
asumen, las cuales implican riesgos superiores a los ordinarios. Al mismo
tiempo ha indicado que los riesgos propios del servicio se cubren con el
régimen prestacional de naturaleza especial previsto para aquéllos, particularmente
con las indemnizaciones a forfait o prestablecidas en la ley.
En
efecto, en la sentencia de 12 de mayo de 2016[55]
en la que se estudió la acción de reparación directa formulada en contra de la
Nación con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por
los perjuicios ocasionados por la muerte de un agente de la Policía Nacional,
que falleció en ejercicio de sus funciones y como consecuencia de una emboscada
guerrillera, se reiteró la regla general de exclusión de responsabilidad del
Estado que rige esos eventos y se indicó que conforme a la jurisprudencia
reiterada de esa Corporación:
“(…) la reparación de esos
daños resulta procedente, cuando estos se hubieren producido por falla del
servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un riesgo de
naturaleza excepcional, diferente o mayor al que debían afrontar sus demás
compañeros o incluso cuando el daño sufrido por la víctima hubiere sido causado
con un arma de dotación oficial, dado que en este último evento se abriría paso
el régimen de responsabilidad objetivo, por la creación del riesgo.”
Con
base en esos fundamentos y analizadas las circunstancias del caso, se descartó
la responsabilidad de la Nación, debido a que se comprobó que: (i) la muerte
del agente se produjo mientras desarrollaba actividades del servicio; (ii) la
misión se planeó previamente; (iii) el Ejército Nacional prestó apoyo oportuno
y (iv) el agente contaba con la formación necesaria para afrontar ese tipo de
situaciones.
En
el mismo sentido, la sentencia de 13 de mayo de 2015[56]
señaló que:
“(…) si bien es cierto que las
personas que se vinculan a un cuerpo de seguridad del Estado asumen los riesgos
propios del servicio, también es cierto que esa carga desaparece cuando se
observa una conducta negligente e indiferente de la institución (Ejército,
Policía, Fuerza Aérea o Armada Nacional, entre otros) que ponga en situación de
indefensión a su personal; por tanto, bajo este supuesto se configuraría una
falla en la prestación del servicio”
En
el análisis de los hechos probados en esa oportunidad, relacionados con la
muerte de un agente de la Policía Nacional en un atentado efectuado en contra
la hermana de un ex Presidente de la República se concluyó que aquél fue
sometido a un riesgo excesivo e innecesario debido a que (i) fungía como hombre
de protección y, a la vez, conductor del vehículo, lo que le impidió desplegar
una reacción defensiva para repeler el ataque que sufrió su protegida; (ii) el
vehículo asignado no contaba con algún tipo de blindaje que constituyera una
barrera frente al ataque; (iii) la institución no suministró el esquema de
seguridad mínimo, compuesto por un vehículo, conductor y un escolta; (iv) se
desconoció la obligación legal de garantizar la integridad de los ex
Presidentes y sus familias, ya que la protegida contaba con un escolta, pese a
las condiciones de seguridad y el secuestro reciente de uno de sus hermanos.
Tras
valorar esos elementos el juez concluyó que el daño ocasionado por la muerte
del agente, no devino del riesgo que voluntariamente asumió cuando ingresó a la
Policía Nacional, sino que fue producto del estado de indefensión al que fue
sometido, debido a que la Nación no adoptó las medidas de seguridad necesarias
para salvaguardar la vida de la protegida y del agente.
En
la sentencia de 12 de octubre de 2011[57]
la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado describió algunos
de los riesgos comunes para la integridad personal y vida de los miembros de la
Fuerza Pública que comportan las actividades dirigidas al mantenimiento del
orden público y la defensa de la soberanía nacional[58].
Reconocido
el aumento de los peligros y su relación con dichas actividades el juez destacó
que sólo los daños derivados de una falla en el servicio o de la
materialización de un riesgo superior al que se somete al agente afectado dan
lugar a la responsabilidad extracontractual del Estado. En particular, adujo
que dicho riesgo corresponde al de “mayor entidad que aquel al cual se
hubieren visto expuestos sus demás compañeros en el desarrollo de la misión
encomendada”.
Con
base en esas consideraciones se analizaron las circunstancias que rodearon la
muerte de un guardián de prisiones, vinculado al INPEC, en el traslado de
internos entre centros carcelarios y se advirtió la configuración de una falla
en el servicio por omisiones de dicha entidad que provocaron que los riesgos
propios del servicio que asumió voluntariamente el agente se incrementaran
ostensiblemente. El exceso se produjo en esa oportunidad como consecuencia de:
(i) la emisión de la orden de traslado sin garantizar la confidencialidad
necesaria; (ii) el traslado de los internos por parte de seis guardias de
vigilancia y seguridad, quienes no representaban un equipo completo para este
tipo de operaciones; (iii) la insuficiencia del armamento, la munición y el personal
de escolta necesario para enfrentar un posible ataque, y (iv) las condiciones
inadecuadas del medio de transporte.
39.-
De otra parte, se ha considerado como factor determinante en el análisis de la
responsabilidad del Estado por los daños sufridos por los miembros de la Fuerza
Pública la forma de vinculación del agente y se ha diferenciado el régimen
entre quienes prestan el servicio de forma voluntaria y los conscriptos, en la
medida en que sólo los primeros asumen libremente los riesgos propios del
servicio[59].
40.-
En concordancia con el desarrollo jurisprudencial sobre la responsabilidad del
Estado y el consecuente derecho a la reparación integral de los daños causados
también se ha distinguido la indemnización plena y la indemnización a
forfait. Así, por ejemplo, en la sentencia de 20 de febrero de 2014[60] se resaltó que la última
corresponde a una prestación que “pretende amparar a los miembros de los
organismos de seguridad del Estado por los riesgos a los que se encuentran
sometidos, en razón de su vinculación laboral” y se reiteró con apoyo en
una sentencia previa que:
“Cuando en el ordenamiento
jurídico de manera previa se establecen compensaciones, reconocimientos
patrimoniales y prestacionales especiales -que en derecho francés se han
denominado ‘indemnización a forfait’- su reconocimiento resulta compatible con
la indemnización a cargo de quien es encontrado responsable de un daño, por
cuanto la causa jurídica de la primera es la ley, mientras que la causa
jurídica de la indemnización plena proveniente de la responsabilidad es el daño
mismo. En otras palabras, los dos beneficios: el a forfait y la prestación
indemnizatoria a cargo del responsable del daño, tienen causas jurídicas
distintas y, por lo tanto, no se excluyen entre sí.”[61]
41.-
En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado, con
respecto a la responsabilidad del Estado por los daños sufridos por los
miembros de la fuerza pública que: (i) éstos se enfrentan a mayores riesgos de
afectación de su vida e integridad personal; (ii) en la medida en que asumen
esos riesgos voluntariamente su materialización, por regla general, no da lugar
a la responsabilidad del Estado; (iii) en atención a los riesgos que asumen
cuentan con un régimen prestacional diferente, superior al de los demás
servidores del Estado; (iv) la responsabilidad del Estado por la afectación de
la vida e integridad de dichos sujetos se produce por falla del servicio o por
el sometimiento del agente a un riesgo superior a los ordinarios de la
actividad.
Caso concreto
42.- Establecidos los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela formulada por Luis
Alfredo Armero Cuchala contra la sentencia que el 1º de octubre de 2015
profirió el Tribunal Administrativo del Cauca, la Sala determinará, a
continuación, la configuración de los defectos que el actor le atribuyó a dicha
providencia judicial y que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
constituyen requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela.
43.- En primer lugar,
el accionante indicó que la sentencia cuestionada desconoció el precedente
sentado por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, de acuerdo con el cual, a pesar de los riesgos propios del
servicio, se configura una falla en el servicio que da lugar a la
responsabilidad del Estado, cuando la negligencia o indiferencia de las
instituciones ponen a los miembros de la fuerza pública en situaciones de
indefensión y los expone a riesgos superiores a los que asumieron
voluntariamente.
La Sala advierte que,
contrario a lo señalado por el actor, la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Cauca reconoció el precedente descrito y con base en esa
regla jurisprudencial emprendió el análisis del caso.
En efecto, en las
consideraciones que sustentaron la decisión el Tribunal aludió al “Régimen
de responsabilidad aplicable a los Miembros de la Fuerza Pública”[62],
refirió las diferencias entre el régimen de responsabilidad aplicable
cuando se trata de miembros de la Fuerza Pública que prestan el servicio
obligatoria y voluntariamente, y resaltó frente a los últimos -con base en las
sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado de 18 de
febrero de 2010, 9 de junio de 2010 y 26 de julio de 2012- que la
responsabilidad estatal en estos casos sólo surge como consecuencia de un hecho
anormal que genere un riesgo superior y que no se entiende asumido
voluntariamente por el agente cuando prestó el servicio.
De manera que el análisis
del juzgador se construyó sobre la regla jurisprudencial que, según el
accionante, fue desconocida y que contrastada con los elementos de prueba obrantes
en el expediente lo llevó a concluir que no había lugar a declarar la
responsabilidad del Estado debido a que, en su concepto, la muerte del
patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan fue consecuencia de la
materialización de uno de los riesgos que asumió voluntariamente como miembro
de la Policía Nacional y las circunstancias del caso no evidenciaban un exceso
en el riesgo que, según el precedente, provocara la responsabilidad del Estado.
En ese sentido es importante
destacar que el hecho de que no se acogieran las pretensiones del actor porque
el juez valoró las circunstancias del caso de forma diferente al demandante no
puede dar lugar a la configuración del defecto referido, pues el precedente fue
observado por el Tribunal y la denegación de las pretensiones no deviene de una
divergencia sobre la regla jurisprudencial aplicable sino sobre la calificación
de las circunstancias acreditadas en el proceso. En efecto, para el demandante,
los hechos que rodearon la muerte de su hijo evidencian un exceso en el riesgo
que asumió como miembro de la Policía Nacional, mientras que para el juez
accionado aquellos dan cuenta de los eventos ordinarios a los que se enfrentan
quienes pertenecen a la Fuerza Pública.
En concordancia con lo
expuesto, la Sala no encuentra que la sentencia de 1º de octubre de 2015
proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca hubiere incurrido en el
defecto de desconocimiento del precedente.
44.- En segundo lugar, el
actor indicó que la providencia judicial contra la que formuló la acción de
tutela adolece de defecto sustantivo porque analizó las circunstancias
en las que se produjo la muerte del patrullero Armero Yampuezan de acuerdo con
las disposiciones de la Resolución 911 de 1º de abril de 2009, que corresponde
al Manual de Patrullaje Urbano de la Policía Nacional y que, en su concepto,
era inaplicable.
El defecto descrito no se
configura debido a que con independencia de la inaplicabilidad de la resolución
referida, alegada por el accionante, la sentencia cuestionada no acogió esa
disposición como un elemento normativo determinante para evaluar las
actuaciones adelantadas el día en que se produjo el daño cuya reparación se
reclama y en las referencias sobre las medidas de seguridad no hizo alusión a
los contenidos de dicha resolución.
Lo anterior, resulta
evidente si se considera la forma en la que el actor dedujo el defecto
sustantivo, pues indicó que en la medida en que la sentencia cuestionada
descartó la responsabilidad del Estado el juez acogió, de forma implícita, todos
los argumentos de la entidad demandada. Esta consideración desconoce los
fundamentos de la sentencia cuestionada y resulta inadmisible para cuestionar
una providencia judicial.
Sobre el particular, es
necesario reiterar que tal y como se indicó en las consideraciones generales de
esta providencia y lo ha señalado, de forma reiterada, la jurisprudencia
constitucional, la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un
carácter restringido en atención a la autonomía judicial, razón por la que la procedencia
de la acción está supeditada a la evidente configuración de un defecto con
impacto en los derechos fundamentales del afectado. Por lo tanto, el defecto no
puede derivarse de suposiciones con respecto a los fundamentos de la decisión.
En el presente caso, basta
revisar la sentencia acusada para descartar que se sustentó en la resolución
que, a juicio del actor, era inaplicable. Por el contrario, el Tribunal se
concentró en establecer la finalidad del patrullaje que se adelantaba en el
momento en el que se produjo el daño para determinar si éste se enmarcaba
dentro de las actividades propias del servicio que presta la Policía Nacional,
análisis en el que concluyó que aquél estaba destinado a atender una riña en un
colegio y que esa actividad corresponde a los asuntos ordinarios de dicha
institución. Asimismo el Tribunal al constatar que en el patrullaje se portaban
armas de largo alcance adujo que el cumplimiento del Instructivo 092 de 5 de
septiembre de 2006 referido por el demandante y que exigía un dispositivo de al
menos 7 agentes no era determinante frente al daño, pues el número de policías
que se desplazaran no habría podido contener el ataque sorpresivo con
explosivos en el que falleció el agente Armero Yampuezan.
Al constatarse que la sentencia
cuestionada no se fundó en la Resolución 911 de 1º de abril de 2009 que para el
actor era impertinente, no se advierte el defecto sustantivo alegado. Esta
conclusión, además releva a la Sala de pronunciarse sobre los argumentos
relacionados con la inaplicabilidad de dicha disposición, pues, como se indicó,
no fue considerada por el juez accionado como fundamento de su decisión.
45.- En tercer lugar, el
accionante adujo que la sentencia acusada incurrió en defecto de falta de
motivación, debido a que el juez accionado no respondió a los argumentos en
los que sustentó la acción de reparación directa.
Como se indicó en el
fundamento jurídico número 29 de esta sentencia el defecto referido no se
configura por una divergencia con el análisis adelantado por el juez, que lo
llevó a proferir la decisión cuestionada, pues es necesario que aquél omita
exponer las razones de su decisión, de tal manera que para el ciudadano no
resulte posible entender los fundamentos que la sustentan.
En concordancia con el
alcance del defecto, la Sala corrobora que en la sentencia acusada el Tribunal
identificó el fundamento normativo a partir del cual emprendió el análisis de
los hechos que motivaron la acción, particularmente las reglas
jurisprudenciales fijadas por la Sección Tercera de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado cuando
los miembros de la fuerza pública son expuestos a riesgos superiores a los que
asumieron voluntariamente en el ejercicio de sus actividades.
Establecido lo anterior, el
juez determinó el daño antijurídico y tras referir los elementos de prueba
obrantes en el expediente indicó que el fallecimiento del policía Armero
Yampuezan tuvo lugar cuando se encontraba de patrullaje en el sector asignado
para su actividad, es decir que se trató de la materialización de un riesgo
propio del servicio.
Como sustento de las
conclusiones, el juez transcribió el análisis que efectuó en un proceso
diferente ocurrido con ocasión de los mismos hechos, en el que se estableció
que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa,
estaba destinado a atender el reporte de una riña generada en el colegio, que
corresponde a la competencia ordinaria de la Policía Nacional. Asimismo señaló
que la aparente decisión de sobrepasar el sector urbano sin autorización de los
superiores no evidenciaba el desbordamiento de un riesgo ordinario de los
miembros de la fuerza pública, debido a que no se demostró que el lugar del
atentado se encontrara fuera del perímetro urbano, y que el acatamiento de las
medidas de seguridad previstas en el Instructivo 092 de 5 de septiembre de
2006, particularmente el incremento del número de agentes en el patrullaje, no
habría impedido que se concretara el daño.
En efecto, los fundamentos
de la decisión cuestionada pueden resumirse así: (i) la muerte del agente
Armero Yampuezan se produjo en el marco de una actividad ordinaria del servicio
y, por ende, corresponde a uno de los riesgos que voluntariamente asumió cuando
ingresó a la Policía Nacional; (ii) no se demostró la exposición a un riesgo
superior que provocara la responsabilidad del Estado, y (iii) el aumento de los
agentes de Policía en el patrullaje no tiene relevancia frente al daño, ya que
no habría podido contener el ataque sorpresivo y con explosivos en el que
falleció el agente.
Así las cosas, con
independencia de que no se compartan por el accionante o por la Sala las
consideraciones del Tribunal para desestimar las pretensiones de los
demandantes, éstas dan cuenta de las razones de la decisión y, por ende,
impiden tener por configurado el defecto de falta de motivación.
46.- Finalmente, el
accionante adujo que la sentencia incurrió en defecto fáctico como
consecuencia de: (i) la valoración de un elemento probatorio que no podría ser
parte del proceso por no haber sido trasladado: la declaración rendida por el
testigo Jimmy Prada en otro proceso; y (ii) la falta de valuación de las
siguientes piezas probatorias (a) el informe policial rendido por el Comandante
(E) de la Estación de Policía del Municipio de Balboa, (b) las anotaciones de
la minuta de guardia y libro de población, (c) las declaraciones del testigo
precitado que refutaban las circunstancias que refirió en el otro proceso, y
(d) las declaraciones rendidas por los policías Jimmy Prada Bernal, Hernán
Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano que, a su juicio, demostraban que el
patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 buscaba aprehender un vehículo con
estupefacientes, el incumplimiento de las medidas de seguridad y la
distribución de turnos de patrullaje que desconocía los protocolos.
47.- Para el análisis del
defecto fáctico es necesario considerar, de forma preliminar, la valoración
efectuada por el juez accionado y las conclusiones a las que arribó. En primer
lugar, el Tribunal destacó los siguientes elementos de prueba:
(i)   Las
anotaciones del “libro de población de la Estación de Policía de Balboa” que
describen el día, la hora, el lugar y el número de agentes que realizaban el
patrullaje y que fueron atacados con explosivos.
(ii) El
libro de minuta de servicios en el que obraba la instrucción del Comandante de
la Estación de la Policía de Balboa “no salir por fuera del perímetro urbano
sin la autorización del comandante”.
(iii)
La minuta de Guardia en la que consta la hora en la que los
agentes Lozano, Armero, Prada y Álvarez salieron a realizar el patrullaje y la
descripción del ataque y los resultados.[63].
(iv)
El informe de novedad del Subintendente Molano Guerrero en el que
describió los hechos relacionados con el ataque en el que falleció el
patrullero Armero Yampuezan e indicó que los agentes “salieron a realizar su
respectivo patrullaje y constatar la información del vehículo con
estupefacientes”[64]
(v) Los
hechos descritos en el formato de inspección técnica al cadáver FPJ-10.
(vi)
El testimonio rendido por el patrullero Jimmy Prada Bernal que fue
el único sobreviviente al ataque, quien indicó que el patrullaje de las horas
de la tarde pretendía verificar la salida de los niños del colegio y “de
misma forma corroborar información que estaban impulsando desde la base del
distrito de El Bordo”[65]
Con base en esos elementos
el juez determinó que el atentado del que fueron víctimas los cuatro agentes el
8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa se produjo “cuando se
encontraban de patrullaje en el sector asignado para su actividad, situación
que constituye un riesgo propio del servicio”[66]
Luego el Tribunal reconoció
que, para los demandantes, el fundamento de la responsabilidad del Estado se
derivaba de la siguiente circunstancia: “el señor intendente Efrey Álvarez,
quien además fungía como Comandante de la Estación de Policía del sector, pese
a conocer de la información de un vehículo sospechoso, el riesgo de ataques con
explosivos decidió atender, sin las medidas de seguridad necesarias, la
información suministrada”[67].
Determinado el sustento de
la responsabilidad expuesto en la demanda, el juez adujo que respondería a éste
con las consideraciones realizadas en otro proceso que analizó los mismos
hechos y en las que se concluyó que el patrullaje realizado en las horas de la
tarde en el municipio de Balboa “estaba destinado a atender el reporte de
una riña gestada en el Colegio”[68]. En efecto, en las
consideraciones transcritas se concluyó que el patrullaje pretendía atender una
riña en el colegio y que en dicho proceso no se contaban con elementos de
prueba para controvertir esa información.
De lo expuesto se advierte
que la sentencia cuestionada llegó a dos conclusiones sobre aspectos relevantes
para el trámite con valoraciones probatorias diferenciadas. El primero
está relacionado con la actividad que se adelantaba cuando ocurrió el
ataque, el cual determinó el Tribunal con la valoración de algunos elementos de
prueba obrantes en el trámite promovido por el demandante con los que
estableció que la muerte del agente Armero Yampuezan se produjo mientras
realizaba patrullaje en el sector asignado para el efecto. El segundo,
corresponde al propósito de dicha actividad, frente al que no se
adelantó una evaluación de las pruebas recaudadas en el expediente sino que se
estableció con base en el análisis efectuado en otro proceso.
48.- Establecida esa
diferenciación en la fundamentación de la decisión judicial cuestionada, la
Sala advierte que la forma en la que el Tribunal determinó la finalidad
de la actividad adelantada por los 4 agentes de policía el 8 de marzo de 2012
en el municipio de Balboa en el marco de la cual fueron víctimas de un ataque
con explosivos evidencia un defecto fáctico, por la omisión en la
valoración de los elementos de prueba obrantes en el proceso sometido a su consideración
con incidencia en la decisión.
La omisión se presentó en la
determinación del objetivo del patrullaje, que constituye un aspecto relevante
frente a la pretensión de la demanda, pues como lo reconoció el Tribunal, para
el demandante, el propósito de la actividad obligaba a que se tomaran medidas
de seguridad adicionales, relacionadas con la prevención de emboscadas y el uso
de armamento de largo alcance.
En efecto, el juez accionado
descartó un aspecto relevante para determinar la responsabilidad del Estado sin
efectuar alguna evaluación de los elementos de prueba aportados al proceso en
el que se profirió la sentencia, lo que provocó la vulneración del derecho al
debido proceso del demandante Luis Alfredo Armero Cuchala.
El defecto resulta más
evidente si se considera que en el proceso promovido por Luis Alfredo Armero
Cuchala y otros contra la Nación obran los siguientes elementos de prueba que
dan cuenta del motivo del patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012:
(i) El formato de inspección
técnica a cadáver FPJ-10 en el que se dejó constancia del oficio emitido por el
intendente Ángelo Andrés Burbano Ordoñez, Jefe de la Unidad Básica de
Investigación Criminal de Balboa, a través del que reportó la novedad al Jefe
de la Seccional de Investigación Criminal.[69]
(ii) El informe de novedad
rendido por James Molano Guerrero, en calidad de Comandante (e) de la Estación
de Policía de Balboa al Comandante del Tercer Distrito de Policía de El Bordo.[70].
(iii) La anotación efectuada
el 8 de marzo de 2012 a las 13:45 en el Libro de Minuta de Servicios de la
Estación de Policía de Balboa[71].
(iv) La calificación informe
administrativo prestacional por muerte núm. 007 de 2012 emitida por el
Comandante del Departamento de Policía del Cauca[72].
(v) El testimonio rendido
por el policía Hernán Fernando Serna Muñoz en la audiencia de
pruebas adelantada el 12 de agosto de 2014[73].
(vi) El testimonio rendido
por Jimmy Prada Bernal en la audiencia de pruebas adelantada el 12 de agosto de
2014[74].
(vii) El testimonio rendido
por James Molano Guerrero en la audiencia de pruebas adelantada el 12 de agosto
de 2014[75].
Corroborados en esta sede
los elementos de prueba obrantes en el proceso de reparación directa promovido
por Luis Alfredo Armero Cuchala, en los que se hace referencia al propósito de
la actividad emprendida por los agentes de policía de la Estación de Policía de
Balboa, Cauca, el 8 de marzo de 2012 y en el marco de la cual fueron víctimas
de un ataque con explosivos, resulta evidente el defecto fáctico por la falta
de valoración de esas pruebas.
El Tribunal Administrativo
del Cauca, a pesar de contar con suficientes elementos de prueba, se limitó a
transcribir las consideraciones de una sentencia proferida en otro proceso, las
cuales no podían servir como fundamento para establecer el propósito del
patrullaje, debido a que se construyeron principalmente a partir del testimonio
que rindió el patrullero Jimmy Bernal en ese proceso que (i) no cumplió el
trámite de ratificación previsto en el artículo 222 del Código General del
Proceso, aplicable al procedimiento contencioso por disposición del artículo
306 de la Ley 1437 de 2011; (ii) no se decretó en la audiencia correspondiente,
lo que impidió el ejercicio del derecho de contradicción de la prueba, y (iii)
contraría las declaraciones del mismo testigo en la audiencia adelantada el 12
de agosto de 2014 ante el Juzgado 4º Administrativo de Popayán.
Asimismo es importante
destacar que en las consideraciones transcritas en la sentencia cuestionada se indicó
que en ese expediente no obraban más elementos de convicción que permitieran
establecer la finalidad del patrullaje. En contraste, como se describió
previamente, en el proceso promovido por el accionante el Tribunal contaba con
diversas pruebas que le permitían establecer dicha circunstancia y, que por lo
tanto, estaba en obligación de valorar. Por lo tanto, al comprobarse la omisión
en la imperiosa actividad de evaluación de las pruebas resulta evidente el defecto
fáctico de la sentencia.
49.- En cuanto alcance del
defecto que se comprobó en esta sede, la Sala considera necesario reiterar la
premisa general de autonomía de los jueces en la valoración de los elementos de
prueba y con base en ésta precisar que el defecto fáctico de la sentencia de 1º
de octubre de 2015 se deriva de la falta de valoración de los elementos
de prueba obrantes en el proceso y que son relevantes para la determinación de
uno de los fundamentos de la pretensión. Por ende, es necesario aclarar que: la
Sala no cuestiona la conclusión ni sobre la finalidad del patrullaje ni sobre
la inexistencia de una falla en el servicio que produciría la responsabilidad
del Estado, pues estos asuntos deben establecerse por el juez ordinario; y que
la censura constitucional se circunscribe a la omisión del Tribunal cuando dio
por sentado ese aspecto sin una valoración, de acuerdo con los principios de la
sana crítica, de las pruebas obrantes en el trámite.
En consecuencia, se
revocarán los fallos de tutela que denegaron la solicitud de amparo elevada por
Luis Alfredo Armero Cuchala, se concederá la protección de su derecho al debido
proceso y se dejará sin efectos la sentencia cuestionada, para que la autoridad
judicial accionada profiera una nueva decisión en la que valore los elementos
de prueba obrantes en el proceso de acuerdo con las consideraciones expuestas
previamente.
Cuestión final: la extensión
de los efectos de la decisión
50.- En la acción de tutela
incoada por Luis Alfredo Armero Cuchala, a través de apoderado, también
solicitó “extender los efectos de la presente decisión a todos los
demandantes.”[76]
Para resolver la solicitud
referida, es necesario destacar que el artículo 86 de la
Constitución Política[77] establece el derecho que tiene toda
persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, a través de un
proceso preferente y sumario, cuando estos resulten amenazados o vulnerados.
Igualmente, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 prevé que “toda
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá
solicitar el amparo constitucional” por sí misma, por representante, o a
través de un agente oficioso, cuando el titular de los derechos vulnerados o
amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Con base en las normas referidas, la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que el ordenamiento jurídico colombiano otorga cuatro
posibilidades para solicitar el amparo constitucional al juez de tutela: (i) el
ejercicio directo de la acción por parte del afectado; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; y (iv) mediante
agente oficioso. [78]
En cuanto a la solicitud de amparo formulada a
través de apoderado se ha destacado la necesidad del poder especial para
adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando
tenga poder específico o general en otros asuntos, pues es necesario establecer
la voluntad de la persona afectada de obtener la protección de sus derechos
fundamentales.
En efecto, la observancia de las reglas sobre la
formulación de la acción de tutela y la determinación de la legitimación por
activa responden al reconocimiento de las personas como titulares de sus
derechos y de su autonomía frente a la gestión y defensa de los mismos. En ese
sentido, se ha indicado que “salvo las excepciones consagradas en la ley
(art. 10 del dcto. 2591 de 1991), sólo le corresponde al propio interesado
decidir si frente a lo que puede ser la violación de su derecho fundamental,
quiere realizar o no los actos judiciales propios para que cese la
vulneración.”[79]
51.- Por otra parte, en relación con los
efectos del fallo de tutela, la jurisprudencia de la Corte ha admitido, de
forma excepcional, la extensión de los efectos sobre personas que no elevaron
la solicitud de amparo. Los efectos inter comunis se generan en:
“(…) eventos excepcionales en los cuales los
límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho
fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han
acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que
la protección de derechos fundamentales del accionante se realice
paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros
que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o
particular accionado”[80]
52.- Con base en los fundamentos normativos y
jurisprudenciales expuestos previamente, se denegará la solicitud elevada por
el actor, pues la Sala reconoce la autonomía de los demandantes de la acción de
reparación directa, quienes en calidad de titulares de sus derechos
fundamentales y a pesar de estar representados por el mismo apoderado judicial
que promovió la presente acción de tutela, decidieron no elevar la solicitud de
amparo de sus derechos fundamentales como consecuencia de alguna afectación
derivada de la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015. En ese sentido,
también es relevante destacar que, vinculados al trámite constitucional, no
emitieron algún pronunciamiento[81].
De otra parte, hay que señalar que no es posible
extender los efectos de la decisión en atención a (i) las exigencias
particulares de la acción de tutela contra providencias judiciales, la cual es excepcional e implica un examen más riguroso de
los elementos básicos de la tutela, (ii) el tipo de pretensiones que se
ventilan a través de la acción de reparación directa, principalmente de
carácter económico, y (iii) la naturaleza de la acción, es decir subjetiva,
individual, temporal y desistible[82].
Finalmente, en cuanto a los efectos inter
comunis, cuya aplicación solicitó de forma expresa el apoderado del actor, tampoco
se cumplen los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional,
pues no se advierte que los derechos fundamentales de los otros demandantes de
la acción de reparación directa resulten afectados como consecuencia de la
protección del derecho al debido proceso de Luis Alfredo Armero Cuchala.
En síntesis, en el presente caso no concurre una
situación excepcional que lleve a la Sala a desconocer la voluntad de los otros
demandantes de la acción de reparación directa cuando se abstuvieron de
formular la acción de tutela y extender los efectos de la sentencia, máxime cuando
las pretensiones indemnizatorias formuladas en el marco de la acción de
reparación directa son personales e individuales, lo que corroboran las
divergencias en cuanto al monto de las pretensiones presentadas por cada una de
los actores[83].
Conclusiones
53.- De acuerdo con lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de esta Corporación concluye que:
54.- La sentencia de 1º de octubre de
2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en los
defectos sustantivo, de falta de motivación y desconocimiento del precedente
que le fueron atribuidos por el demandante.
55.- En contraste, la providencia
judicial en comento incurrió en defecto fáctico por falta de valoración
de los elementos de prueba obrantes en el trámite para determinar uno de los
fundamentos principales de la acción de reparación directa formulada por Luis
Alfredo Armero Cuchala contra la Nación.
56.- A pesar de que la sentencia
referida decidió la acción de reparación directa formulada por 10 demandantes[84], la solicitud de amparo sólo se elevó
por uno de ellos, Luis Alfredo Armero Cuchala. En consecuencia, se concederá el
amparo del derecho al debido proceso del accionante, ya que no concurren los
presupuestos para extender los efectos del fallo de tutela a los otros actores
del proceso de reparación.
57.- Por las anteriores razones, la
Sala revocará los fallos de tutela que denegaron la solicitud de amparo,
concederá la acción de tutela formulada por Luis Alfredo Armero
Cuchala, y ordenará a la autoridad judicial accionada que emita una
nueva decisión en la que valore los elementos de prueba obrantes en el trámite,
y con base en los mismos determine los aspectos relevantes en los que el
demandante fundó su pretensión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones proferidas el 21 de
abril de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado, y el 3 de octubre de
2016, por la Sección
Segunda – Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho al debido
proceso del señor Luis Alfredo Armero Cuchala.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el
1º de octubre de 2015 únicamente en relación con el demandante Luis Alfredo
Armero Cuchala, y ORDENAR a esta autoridad que dentro de los
diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera
una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios establecidos en la
parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General
líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con salvamento de voto por “únicamente”
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1]
Escrito de tutela obrante a folios 2-29, cuaderno 1.
[2]
La demanda se presentó por Luis Alfredo Armero Cuchala, Rosa Enriqueta
Yampuezan, Yenny Johana Armero Yampuezan, Víctor Andrés Armero Yampuezan, Luis
Albeiro Armero Yampuezan, Brayán Andrés Armero Gavilanes, Luis Alfredo Armero
Villada, Teófilo Armero Castillo, María Edelmira Cuchala y Visitación
Yampuezan. (folio 124, cuaderno 1)
[3]
Los hechos de la demanda se narran con apoyo en la información que reposa en
los libros de minuta de guardia y de población de la Estación de Policía del
Municipio de Balboa. Folio 128, cuaderno 2
[4]
Folio 128, cuaderno 2.
[5] La
totalidad de los demandantes corresponden a: Luis Alfredo Armero Cuchala y Rosa
Enriqueta Yampuezan (padres); Yenny Johana Armero Yampuezan, Víctor Andrés
Armero Yampuezan, Luis Albeiro Armero Yampuezan, Brayan Andrés Armero
Gavilanes, Luis Alfredo Armero Villada (hermanos); Teófilo Armero Castillo y
María Edelmira Cuchala (abuelos paternos) y Visitación Yampuezan (abuela
materna). Folio 121, cuaderno 2.
[6]
Folio 127, cuaderno 2.
[7]
Instructivo 041 del 23 de abril de 2004 de la Dirección General de la Policía
Nacional.
[8]
Instructivo 139 del 6 de diciembre de 2000 de la Dirección Operativa de la
Policía Nacional.
[9]
Instructivo 092 del 5 de septiembre de 2006 de la Dirección General de la
Policía Nacional.
[10] Manual de Procedimientos de 21 de agosto de 2010 de la
Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.
[11] Sentencia de 31 de mayo de 2013 M.P. Danilo Rojas
Betancourth. Radicación 1996-00016-01. Sección Tercera del Consejo de Estado.
[12] Folio
16, cuaderno 3.
[13] En la
acción de tutela se refirieron las siguientes sentencias de la Sección Tercera
del Consejo de Estado: (i) sentencia de 26 de febrero de 2009 C.P. Enrique Gil
Botero, exp. 1999-01399-01; (ii) sentencia de 26 de enero de 2011, C.P. Gladys
Agudelo Ordoñez; y (iii) sentencia de 1º de julio de 2015, C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa, exp. 1998-00128-01.
[14] C.P.
María Claudia Rojas Lasso.
[15]
C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
[16] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[17]
Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[18] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la
competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria
y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su
contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede
trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de
la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el
juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[20]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa): “(…) opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco
de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque
ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico,
(ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[21]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de derechos
fundamentales por defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía
de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de
manera directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia
del incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales,
al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho por consecuencia -
se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario
judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la
actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[22]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia T-292 de 2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]
Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104
de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[24] Sentencia C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: “En
este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales
resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como
conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta,
acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia
inevitable.”
[26] MP Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales
de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[27] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M.
P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y
T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[28] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La
Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales
del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta
válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar
suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de
mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.  Esta
opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en
reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante
del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis.”
[29] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] M.P. Mauricio González Cuervo.
[31] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34]
Sentencia C-590 de 2005 antes citada.
[35] En la sentencia T-233 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra se indicó que “(…) la motivación suficiente de una decisión judicial
es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las
divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir
una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho.(…)
[36] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37]
Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] La Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al análisis del material
probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
[39] Ver, entre otras, las sentencias
T-231 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio
Barrera Carbonell; T-008 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001,
M. P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-109 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo,
SU-198 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó
expresamente: “la intervención del
juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es,
y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por los
principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de
tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio”.(negrita fuera del texto original).
[40] Ver sentencia T-442 de
1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el
juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio
en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento,
inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…, dicho poder
jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone
necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente.”
[41]
Sentencia SU-489 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] Cfr., entre otras,
SU-159 de 2002, precitada.
[43] Cfr., entre otras,
T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
[44] SU-198 de 2013,
precitada, y T-636 de 2006, M. P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[45] T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[46]
Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, citada por la
sentencia T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[47]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[48] Sentencia T-230 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[49] Respecto al fundamento y desarrollo de la responsabilidad
del Estado antes de la Constitución Política de 1991, consolidada
principalmente mediante la acuciosa labor de los jueces, inicialmente de la
Corte Suprema de Justicia y luego por el Consejo de Estado ver la sentencia
C-957 de 2014.M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50]
Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]
Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[52]
Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[53]
Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y sentencia
C-778 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería
[54]
Sentencia C-644 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] M.P.
Marta Nubia Velásquez Rubio.
[56] M.P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera.
[57] M.P. Danilo Rojas Betancourth.
[58] En esa oportunidad se indicó que frente a los miembros de
la Fuerza Pública indicó que el riesgo se concreta, por vía de ejemplo “(…)en
los eventos en los cuales tiene lugar el deceso o la ocurrencia de lesiones
como consecuencia de combates, emboscadas, ataques de grupos subversivos,
desarrollo de operaciones de inteligencia, entre otras actuaciones realizadas
en cumplimiento de operaciones o de misiones orientadas a la consecución de los
fines que constitucional y legalmente concierne perseguir a la fuerza
pública(…)”
[59] Por
ejemplo, en la sentencia de 28 de agosto de 2014 M.P. Olga Mélida Valle de la
Hoz se consideró como factor relevante la forma de vinculación a la fuerza
pública. En particular se indicó:
“En
el sub judice es importante resaltar la condición de soldado voluntario que
tenía el señor Cuellar Penagos, como se acreditó con la certificación expedida
por la entidad, a fin de determinar el régimen de responsabilidad, ya que esta
incorporación, a diferencia de los soldados conscriptos que se vinculan en
cumplimiento de un deber o mandato constitucional y por lo tanto, quedan
sometidos al Imperium del Estado, se realiza libremente y en consecuencia, la
persona se somete a los riesgos propios del servicio. De modo que el régimen
bajo el cual deben analizarse la responsabilidad es el de falla del servicio o
el de riesgo excepcional, cuando se somete a la víctima a un riesgo superior a
aquel que deban asumir los demás militares.”
[60]
M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
[61]
Sentencia de 28 de abril de 2010, expediente No. 18111. M.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
[62] Folio
489, cuaderno 20
[63] Folio
491, cuaderno 2.
[64] Ibídem.
[65] Folio
492, cuaderno 2.
[66] Ibídem.
[67] Ejusdem.
[68] Folio
493, cuaderno 2.
[69] Folio
28, cuaderno 2.
[70] Folio
44-46, cuaderno 2.
[71] Folio
56, cuaderno 2.
[72] Folio
60, cuaderno 2.
[73]
“(…) lo que sucedió el 8 de marzo fue lamentable ya que como a la 1 y media
1 y 45 de la tarde se tenía conocimiento desde el nivel central, es decir desde
el Bordo Cauca de que había un camión o había un camión con droga y después nos
dijeron que había era un carro con explosivos entonces ellos se fueron a
verificar esa situación en las horas de la mañana. En horas de la tarde como a
la 1:45 ellos salieron nuevamente yo recibí como comandante de guardia de la
estación e hice las respectivas anotaciones que ellos salía para cumplir el
patrullaje urbano.” Minuto 6:53-7:41 cd.1. Audiencia de pruebas realizada
el 12 de agosto de 2014.
[74]
“(…) Desde horas de la mañana por medio radial del Distrito de El Bordo
Cauca nos estaban manifestando de un caso que se encontraba vía Puerto, el cual
en la mañana las patrullas fueron a verificar, estuvieron ahí no pasó nada, al
medio día yo me encontraba almorzando con mi sargento Efrey Álvarez cuando el
manifiesta que fuéramos hacia el colegio Vasco Núñez de Balboa que se encuentra
vía Puerto, él dice que saliera el secretario, que saliera el de infancia y
adolescencia en ese tiempo que para realizar labores en el colegio de los niños,
y misma forma corroborarla información que estaban impulsando desde la base del
Distrito de El Bordo (…)” Minuto 2:33-4.19 cd.2. Audiencia de pruebas
realizada el 12 de agosto de 2014.
“(…) En las horas de la
tarde íbamos al colegio para verificar lo de la salida de los alumnos (…) la
misión de nosotros que había ordenado mi sargento Efrey era que nos
dirigiéramos al colegio verificáramos la información que nos estaban diciendo
desde Bordo, la base de distrito y de una vez hacíamos presencia de la salida
de los alumnos” Minuto 5:03-5:38 Cd 2. Audiencia de pruebas realizada el 12
de agosto de 2014. Audiencia de pruebas realizada el 12 de agosto de 2014.
[75]
“Ese era un sector dentro del casco urbano en el que regularmente se
realizaba el patrullaje ahí como cualquier otra zona, es más ese día
específicamente  se suponía que se habían recibido ciertas informaciones minuto
de un vehículo que se acercaba desde el sector de la planada que es una zona
rural del municipio que ese vehículo se dirigía hacia el casco urbano de
Balboa” Minuto 22:50-23-10 Cd.12
[76]
Folio 29, cuaderno 1.
[77] Artículo 86.
[78] Entre otras, sentencias T-610 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo, T-417 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-244 de 2016 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[79]Sentencia
T-451 de 2016 .M.P. Jaime Araujo Rentería.
[80]
Sentencia T-025 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[81] La sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en auto de 3 de marzo de 2016 dispuso la
vinculación de los otros demandantes de la acción de reparación directa Folio
32, 58, 62 y 63 cuaderno 1.
[82]
Sentencia C-644 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[83]
Demanda obrante en folios 124-150, cuaderno 2.
[84] La demanda se presentó por Luis Alfredo
Armero Cuchala, Rosa Enriqueta Yampuezan, Yenny Johana Armero Yampuezan, Víctor
Andrés Armero Yampuezan, Luis Albeiro Armero Yampuezan, Brayán Andrés Armero
Gavilanes, Luis Alfredo Armero Villada, Teófilo Armero Castillo, María Edelmira
Cuchala y Visitación Yampuezan. (fl. 124, cuaderno 1)