SU073-20
Sentencia SU
073/20
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto
La pérdida de investidura es una acción pública,
que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la
dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite
imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de
elección popular, sino también la imposibilidad de volver a ejercerlo. Así
mismo, para los procesos de pérdida de investidura en los que se hubiera
practicado la audiencia, seguirán siendo de única instancia, y por lo tanto,
las causales del recurso especial extraordinario de revisión son aquellas que
contemplaba el artículo 17, incluyendo aquellas establecidas en sus literales
a) y b).
PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe gozar de las garantías del debido proceso
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION EN PROCESOS DE PERDIDA DE
INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Medio idóneo para proteger derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTA-Recurso
extraordinario especial de revisión como requisito de procedencia, en los procesos
regidos por la Ley 144 de 1994
En los procesos de pérdida de investidura
de congresistas que se rigen por la Ley 144 de 1994 la jurisprudencia
constitucional ha sido reiterativa en exigir la interposición del recurso
especial de revisión previsto en el artículo 17 como requisito de procedencia
de la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTA-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial
Referencia:
Expediente T-6.728.155
Acción
de tutela interpuesta por Carlos
Enrique Soto Jaramillo contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Magistrada
Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la
siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas el 13
de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y el 16 de marzo de 2018 por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro
de la acción de tutela promovida por Carlos Enrique
Soto Jaramillo contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. El expediente
de la referencia fue escogido para revisión por la Sala de Selección de Tutelas
Número Cinco mediante auto del 21 de mayo de 2018, notificado el 7 de junio del
mismo año[1]
y correspondió por reparto al despacho del magistrado Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
Los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez[2],
Alejandro Linares Cantillo junto con Antonio José Lizarazo Ocampo[3],
Gloria Stella Ortiz Delgado[4] y la suscrita Magistrada ponente[5]
manifestaron impedimento para tramitar el proceso de la referencia con
fundamento en el artículo 126 de la Constitución Política. En los documentos
indicaron que el accionante, en calidad de senador de la República, participó
en las votaciones a través de las cuales fueron elegidos magistrados de la
Corte Constitucional.
Mediante auto del 3 de septiembre de 2018, el Magistrado
José Fernando Reyes Cuartas dispuso que por la Secretaría General de la Corte
Constitucional se oficiara a la presidencia y la Secretaría General del Senado
de la República para que informaran si en la elección de los Magistrados que
conforman esta Corporación intervino el exsenador Carlos Enrique Soto Jaramillo
y al Consejo de Estado para que certificara la fecha de ejecutoria de la
sentencia del 28 de marzo de 2017, proferida en virtud de la solicitud de
perdida de investidura del exsenador antes enunciado y tramitada bajo el
radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
A través de auto del 16 de noviembre de 2018, los Magistrados
José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, integrantes de la Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, aceptaron
los impedimentos presentados por los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y
Gloria Stella Ortiz Delgado. A su vez, no aceptaron la manifestación de
impedimento propuesta por la magistrada ponente y, en consecuencia,
correspondió a este despacho el conocimiento del proceso de tutela.
I.    ANTECEDENTES
El señor Carlos Enrique
Soto Jaramillo, quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la
participación política y al ejercicio de cargos públicos y funciones públicas,
presuntamente vulnerados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la
que se decretó la pérdida de su investidura como senador de la República. A
continuación, se exponen los antecedentes de la acción de tutela:
1.  Hechos
1.1.    El señor Carlos Enrique Soto Jaramillo fue
elegido popularmente como Senador de la República para los periodos
constitucionales 2010–2014[6] y 2014–2018[7].
Solicitud de
pérdida de investidura
1.2.    El 21 de enero de 2015, los ciudadanos Pablo
Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego
presentaron ante la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “solicitud de pérdida de investidura
del Senador de la República Carlos Enrique Soto Jaramillo”[8]. Los
ciudadanos invocaron la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 183 de
la Constitución Política y el numeral 4 del artículo 296 de la Ley 5 de 1992
que se refieren a la indebida destinación de dineros públicos.
1.2.1.Los ciudadanos señalaron que Carlos Enrique Soto
Jaramillo fue elegido senador de la República para el periodo constitucional
2010–2014 y que el 9 de septiembre de 2010, el señor Juan David Giraldo
Saldarriaga ingresó a su Unidad de Trabajo Legislativo.
1.2.2.Junto con la solicitud de pérdida de investidura,
los accionantes anexaron documentos en los que consta que Juan David Giraldo
Saldarriaga (i) ingresó como Asesor I Senatorial en la UTL del senador el 9 de
septiembre de 2010[9], (ii) por Resolución Nro. 433 del 7 de mayo de
2013 fue ascendido del cargo de asistente grado I al de asesor grado I dentro
de la misma UTL[10] y (iii) a través de Resolución Nro. 722 del 21
de julio de 2014 fue declarado insubsistente[11].
1.2.3.Quienes solicitaron la pérdida de investidura
del senador presentaron documento expedido por la división de recursos humanos
del Congreso de la República el 25 de agosto de 2014[12]. En el oficio se informa que en la hoja de vida del señor
Juan David Giraldo Saldarriaga no se encontraron solicitudes de licencias
remuneradas o no remuneradas y que los periodos de vacaciones autorizados por
el Congreso de la República fueron los siguientes:
-
Del 19 de diciembre de 2011
al 06 de enero de 2012 - Resolución Nro. 1125 del 14 de diciembre de 2011.
-
Del 24 de diciembre de 2012
al 16 de enero de 2013 - Resolución Nro. 2647 del 12 de diciembre de 2012.
-
Del 20 de diciembre de 2013
al 14 de enero de 2014 - Resolución Nro. 1421 del 18 de diciembre de 2013.
1.2.4.Los ciudadanos expusieron que mientras estuvo
vinculado en la Unidad de Trabajo Legislativo, el señor Juan David Giraldo
Saldarriaga salió del país en dos ocasiones para un total de 18 días. El primer
viaje se presentó desde el 2 de julio al 7 de julio de 2012 con destino a Panamá
y el segundo se llevó a cabo del 1 de noviembre al 12 de noviembre de 2012 con
destino a Toronto (Canadá).
1.2.5.Junto con la solicitud de pérdida de investidura
se anexaron varias capturas de pantalla con 6 fotografías publicadas en el
perfil de Facebook de Juan David Giraldo en varios lugares de Canadá, a saber:
-
1 foto publicada el 3 de
noviembre de 2013 en Churchill (Canadá)[13].
-
4 fotos publicadas el 7 de
noviembre de 2013 en Baniff (Canadá)[14].
1.2.6.Los solicitantes advirtieron que las salidas del
país por parte de Juan David Giraldo Saldarriaga son contrarias al desempeño de
la función pública, ya que no fueron precedidas por una solicitud de licencia
en la que informara su ausencia temporal. Añadieron que, pese a lo anterior, el
senador Carlos Enrique Soto Jaramillo “certifico ante el Pagador del Senado,
que el miembro de la UTL había cumplido sus labores a cabalidad, omitiendo
también el Congresista dar informe de la salida del país a los funcionarios encargados
del pago de la nómina”[15].
1.2.7.Aseguraron que el senador omitió lo establecido
en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992 que, entre otras cosas dispone que
“[l]a certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o
contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el
respectivo Congresista”. También relataron que no hay disposición jurídica
o precedente jurisprudencial que permita a los miembros de las Unidades de
Trabajo Legislativo prestar su servicio por fuera del territorio nacional.
1.2.8.Adicionalmente, quienes solicitaron la pérdida
de investidura del senador resaltaron que Juan David Giraldo Saldarriaga es
hijo de la compañera sentimental del senador[16].
1.2.9.Por otra parte, en la solicitud de pérdida de
investidura se pone de presente que el ciudadano Álvaro Moreno Bermúdez se
vinculó como empleado público de la Unidad de Trabajo Legislativo del senador
Carlos Enrique Soto Jaramillo desde el 27 de julio de 2010. No obstante, su
vinculación a la Unidad de Trabajo Legislativo, ha actuado como sujeto político
dentro del partido político al que hace parte el parlamentario (Partido Social
de Unidad Nacional), ya que prestó servicios en la sede de dicha colectividad
en la ciudad de Pereira (Risaralda) pues recibió documentos los días 16 de
diciembre de 2013, 31 de enero de 2014 y 18 de febrero de 2014, cuando se
llevaba a cabo la campaña electoral al Congreso de la República.
1.2.10. Para sustentar la anterior aseveración, se refirieron a los
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y la Procuraduría Delegada
para Asuntos Electorales sobre la prohibición de los miembros de las Unidades
de Trabajo Legislativo de participar en política.
1.2.11. Junto con la solicitud de pérdida de investidura fueron
anexadas copias simples de varios documentos remitidos a la sede del Partido
Social de Unidad Nacional en los que el sello de recibido tiene la firma de
Álvaro Moreno, a saber:
-
Oficio remitido por el
Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede
del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene
sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 17 de diciembre
de 2013[17].
-
Oficio remitido por el
Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara Baile a la sede
del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira). Tiene
sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 4 de
diciembre de 2013[18].
-
Oficio remitido por el alcalde
de Pereira y el Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Ignacia Vergara
Baile a la sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de
Pereira). Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con
fecha del 31 de enero de 2014[19].
-
Oficio remitido por el
Secretario de Gobierno Municipal de Pereira a Sandra Liliana Saldarriaga a la
sede del Partido Social de Unidad Nacional (Calle 20 Nro. 9-28 de Pereira).
Tiene sello de recibido del partido y firma de Álvaro Moreno con fecha del 18 de
febrero de 2014[20].
Admisión de la
solicitud de pérdida de investidura
1.3.    El 26 de enero de 2015, por auto del Consejero
de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, se admitió la solicitud de pérdida de
investidura y se ordenó notificar personalmente al senador Carlos Enrique Soto
Jaramillo para que, dentro de los tres días siguientes a dicho trámite,
contestara por escrito la demanda y aportada o solicitara pruebas de
conformidad con el artículo 9 de la Ley 144 de 1994.
Contestación de la
demanda de pérdida de investidura
1.4.    En documento del 17 de febrero de 2015, el
apoderado del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo se pronunció con respecto a
la demanda de pérdida de investidura, señaló que a su poderdante no le
constaban las salidas del país de Juan David Giraldo Saldarriaga y que no
acepta las aseveraciones, según las cuales, Álvaro Moreno Bermúdez prestó
servicios en la sede del Partido Social de Unidad Nacional mientras se
desempeñaba como integrante de su Unidad de Trabajo Legislativo.
1.4.1. El abogado expuso que en el oficio CESJ-0094 del 28 de
noviembre de 2013, su cliente certificó que los funcionarios de su UTL, entre
los que se encontraba Juan David Giraldo Saldarriaga, desarrollaron las
funciones asignadas durante el mes de noviembre de 2013, de lo que no se
infiere que “haya certificado que los empleados allí mencionados hubiesen
laborado los treinta (30) días del mes, sino que llevaron a cabo las tareas que
se les impartieron por la época”[21].
1.4.2. Resaltó que lo mismo ocurrió con el oficio CESJ-0097
expedido el 21 de agosto de 2012 y que todas las certificaciones se expiden por
razones operativas, mediante el sistema de firma escaneada al que solo tenía
acceso una de sus asistentes.
1.4.3. El apoderado aseguró que el Congreso de la República no
sesionó en julio de 2012 y que, aunque su poderdante no se encontraba en la
ciudad de Bogotá, les asignó tareas a los empleados de su UTL.
1.4.4. Explicó que, en noviembre de 2013, su representado asistió
a las sesiones ordinarias que se llevaron a cabo el 5, 6 y 12 de noviembre de
2013 pero no permaneció en la ciudad de Bogotá pues debía atender las
necesidades de su electorado.
1.4.5. Alegó que por la naturaleza de la actividad de los
congresistas, a su cliente le era imposible “saber si sus dependientes
permanecen en la ciudad de Bogotá o se desplazan a otras partes, pues es
conocido que debido a las características del trabajo legislativo los miembros
del Congreso, asisten a las sesiones ordinarias o extraordinarias, pero
generalmente, sobre todo los de provincia, no permanecen los demás días de la
semana en la ciudad de Bogotá, pues deben desarrollar sus labores en distintas
partes del país, atendiendo las voces y necesidades de sus electores”.
1.4.6. El apoderado sostuvo que su representado no autorizó
explícitamente el desempeño de sus labores por fuera del territorio nacional y
sobre la supuesta participación de Álvaro Moreno Bermúdez en política mientras
hacía parte de la UTL señaló lo siguiente:
“La
circunstancia de que el Señor Moreno Bermúdez se desplace en ocasiones a
algunas ciudades del país para soportar el trabajo legislativo que desarrolla
el Senador Soto Jaramillo, no lo ubica como un ‘sujeto político’ al servicio de
un directorio. Y mucho menos encaja en la causal de asignación indebida de
dineros públicos que pretende imputársele al Senador, el que al parecer la
rúbrica del señor Moreno Bermúdez figure en algunos oficios dirigidos a
diversas personas del partido Social de Unidad Nacional ‘Partido de la U’, sin
que se sepa siquiera en qué lugar recibió dicho funcionario las comunicaciones
aportadas por los demandantes”[22].
Audiencia de
recepción del testimonio de Juan David Giraldo Saldarriaga[23]
1.5.    Siendo las 9:30 am del 17 de marzo de 2015, el
despacho del Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia
para llevar a cabo la recepción del testimonio de Juan David Giraldo
Saldarriaga y Álvaro Moreno Bermúdez.
1.5.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar
comisionado para la diligencia se extrae que Juan David Giraldo Saldarriaga
tenía 24 años para el día en que se llevó a cabo la audiencia, mientras se
desempeñó en la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo realizó investigaciones en
materia estadística y, específicamente, sobre los costos de las iniciativas
legislativas, no tenía asignado puesto de trabajo por problemas de hacinamiento
en las oficinas del Congreso de la República y no solicitó licencias.
1.5.2. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante,
el señor Giraldo Saldarriaga confirmó que realizó dos viajes por motivos
personales. Inicialmente, resaltó que viajó a Panamá el 2 de julio de 2012 que
era un día feriado y regresó el 6 de julio de 2012. Además, aseguró que viajó a
Canadá desde el 1 hasta el 12 de noviembre de 2013 y precisó que los días 2, 3,
9 y 10 de noviembre correspondían al fin de semana, los días 4 y 11
correspondían a feriados y que en los días en la semana regular en los que se
ausentó se desarrollaron dos sesiones del senado.
1.5.3. Juan David Giraldo Saldarriaga explicó que su mamá tenía
una relación sentimental con el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, que este
último no supo de sus salidas del país y que
siempre cumplió las funciones
relacionadas con el cargo.
1.5.4. Además, señaló que en el año 2009 había iniciado estudios
en la Universidad de los Andes en los programas de ingeniería civil e ingeniería
ambiental, carrera que solo cursó por un semestre y que, posteriormente,
inscribió materias de ciencia política. Sobre el particular, precisó que para
el momento de la audiencia había cursado 10 semestres.
1.5.5. Expuso que cuando se desempeñó como asistente I en la UTL
recibía una asignación mensual de aproximadamente un millón cuatrocientos mil pesos
y cuando ascendió a asesor I su sueldo era de cuatro millones doscientos mil
pesos, aproximadamente.
1.5.6. Finalmente, informó que para el año 2014 se remodelaron las
oficinas del Congreso por lo que podía trabajar desde allí y que la asistente
del senador tenia a cargo una planilla con la cual era posible que se giraran
los sueldos a los miembros de la UTL.
1.5.7.  Frente a las preguntas formuladas por el apoderado de la
parte demandada, el señor Giraldo Saldarriaga adujo que durante sus viajes al
exterior no se vieron interrumpidas sus funciones como miembro de la UTL y que
renunció a su cargo pues aspiraba al Concejo de Pereira para el año 2015.
1.6.    Como el señor Giraldo Saldarriaga reiteró que el
senador Carlos Enrique Soto Jaramillo no tuvo conocimiento de sus salidas del
país, la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se
compulsaran copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía
General de la Nación pues advertía un posible detrimento patrimonial.
1.7.    Frente a las preguntas formuladas por el
despacho, el declarante señaló que interrumpió por tres semestres sus estudios
en la Universidad de los Andes (primer semestre de los años 2014 y 2015 y no
recordó el otro semestre que suspendió). Finalmente, adujo que para desarrollar
sus labores en la UTL redujo al mínimo los créditos cursados por semestre y que
no solicitó permisos para adelantar sus estudios.
1.8.    El testigo aportó los informes de gestión de
actividades del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo del primer y segundo
semestre de 2012 y del segundo semestre de 2013.
Audiencia de
recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez[24]
1.9.    Siendo las 11:45 am del 17 de marzo de 2015, el
despacho del Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero se constituyó en audiencia
para llevar a cabo la recepción del testimonio de Álvaro Moreno Bermúdez.
1.9.1. De las preguntas formuladas por el Magistrado auxiliar
comisionado para la diligencia se extrae que Álvaro Moreno Bermúdez trabajaba
desde la ciudad de Pereira en la sede del parlamentario (Edificio Tricon -
Calle 20 Nro. 9-28) en horario de 8:00 am a 12:00 pm y de 2:00 pm a 5:00 pm o
5:30 pm, junto con dos miembros más de la UTL.
1.9.2. Añadió que tenía la función de recibir la correspondencia y
acompañar al parlamentario a visitar las comunidades. Por su parte, confirmó
que los documentos aportados por la parte demandante sí tenían escrito su
nombre de su puño y letra, resaltó que conocía a Juan David Giraldo Saldarriaga
y que no tenía claro el procedimiento para solicitar permisos pues nunca había pedido
uno.
1.9.3. Frente a las preguntas formuladas por la parte demandante,
el señor Moreno Bermúdez señaló que no tenía conocimiento de los viajes fuera
del país de Juan David Giraldo Saldarriaga, aunque sí sabía que la madre de
este y el senador sostenían una relación sentimental.
1.9.4. Expuso que no tenía conocimiento que el señor Giraldo
Saldarriaga adelantaba estudios universitarios mientras estaba trabajando en la
UTL y que para las últimas elecciones habían atendido la sede política una
señora de nombre Maryury.
1.9.5.  Frente a las preguntas formuladas por el despacho, el
testigo explicó que las oficinas del senador y las del directorio compartían la
entrada.
Oficio de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia
1.10.   Mediante oficio con radicado Nro. 201570030117021,
una oficial de migración de la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia informó que Juan David Giraldo Saldarriaga registra 4 movimientos
migratorios entre el 1 de julio de 2010 hasta el 31 de julio de 2014. En
documento anexo se evidencia que los movimientos a los que se refiere Migración
Colombia son las salidas y entradas al territorio nacional por los viajes a
Panamá y a Canadá del señor Giraldo Saldarriaga[25].
Remisión de pruebas
por parte de la Secretaría General del Senado de la República
1.11.   El 6 de abril de 2015, el Secretario General del
Senado de la República remitió los documentos que se relacionan a continuación:
-
Desprendibles de pago de
julio y agosto de 2012, así como los de los meses de noviembre y diciembre de
2013 de Juan David Giraldo Saldarriaga[26].
-
Acta de posesión de Álvaro
Moreno Bermúdez como asistente I senatorial grado I de la UTL del senador
Carlos Enrique Soto Jaramillo[27].
-
Reporte de devengados y
deducciones del año 2010 al 2014 del señor Álvaro Moreno Bermúdez[28].
-
Copia de las certificaciones
que emitió el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo del cumplimiento de labores
de los miembros de su UTL, entre los que se encuentra Juan David Giraldo
Saldarriaga, desde el mes de septiembre de 2011 hasta abril de 2012, desde
junio hasta octubre de 2012, desde mayo a diciembre de 2013 y de febrero a abril
de 2014[29].
1.11.1. En el documento por la cual el senador Carlos Enrique Soto
Jaramillo certificó el cumplimiento de labores en julio de 2012 por parte de
los miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo
Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me
permito certificar que el personal que relaciono a continuación, laboró en mi
Unidad de Trabajo Legislativo de manera normal durante el mes de julio de 2012,
normalmente”[30].
1.11.2. En el documento por el cual el senador Carlos Enrique Soto
Jaramillo certificó el cumplimiento de labores en noviembre de 2013 por parte
de los miembros de su UTL, entre los cuales se encuentra Juan David Giraldo
Saldarriaga, se consignó lo siguiente:
“Me
permito certificar que los funcionarios que relaciono a continuación,
desarrollaron las funciones asignadas durante el mes de noviembre de 2013”[31].
Oficio de Juan
David Giraldo Saldarriaga
1.12.   Mediante oficio del 25 de mayo de 2015, Juan
David Giraldo Saldarriaga entregó copia de las certificaciones, liquidaciones y
consignaciones realizadas en la oficina de pagaduría del Senado de la
República, por las cuales prueba que devolvió los montos correspondientes a los
salarios percibidos por él durante las fechas en que estuvo por fuera del país[32].
1.12.1. La primera consignación se hizo por quinientos noventa mil
pesos ($590.000) y corresponde a los días en que se ausentó en el mes de julio
de 2012 cuando salió del país con destino a Panamá[33].
1.12.2. La segunda consignación se hizo por tres millones
doscientos ochenta mil pesos ($3.280.000) y corresponde
a los días en que se ausentó en el mes de noviembre de 2013 cuando salió del
país con destino a Canadá[34].
Documento técnico
del grupo de grafología forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
1.13.   Mediante documento técnico Nro. 325205 del 25 de
julio de 2015, el profesional especializado forense del grupo de grafología
forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses determinó que las firmas de Carlos Enrique Soto Jaramillo
que aparecen en los documentos a través de las cuales certificó el cumplimiento
de funciones de los funcionarios de la UTL en los meses de julio de 2012 y
noviembre de 2013, son digitalizadas y posteriormente impresas mediante sistema
láser[35].
Audiencia pública
del 24 de mayo de 2016
1.14.   A las 8:40 am del 24 de mayo de 2016, la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se constituyó en
audiencia pública para tratar el asunto del expediente Nro. 11001-03-15-000-2015-00111-00 que se refiere a la solicitud
de pérdida de investidura de Carlos
Enrique Soto Jaramillo. El consejero ponente otorgó 20 minutos a las partes para
intervenir, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 144 de 1994[36].
Escrito de
intervención de la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado
1.15.   En escrito del 24 de mayo de 2016, la
Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar la
solicitud de pérdida de investidura contra el senador.
1.15.1. La funcionaria del ministerio público señaló que la
indebida destinación de dineros públicos se puede configurar (i) de manera
directa cuando el funcionario es ordenador del gasto y dispone ilícitamente de
los recursos o (ii) de forma indirecta cuando el funcionario autoriza el gasto.
1.15.2. Precisó que los senadores no pueden “certificar la
prestación del servicio cuando sus colaboradores como miembros de la Unidad de
Trabajo Legislativo (Asistente, Asesores o contratistas) desarrollan la labor
fuera del territorio nacional o se trasladan al exterior fuera del periodo
vacacional, o no concurren a trabajar sin mediar permiso, licencia, comisión,
incapacidad, vacaciones etc”[37].
1.16.   Adujo que las certificaciones emitidas por el
senador correspondientes a los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013 no
dan cuenta de que las labores desarrolladas por los trabajadores de la UTL se
hicieron durante todo un mes sino del cumplimiento de las funciones encargadas.
1.17.   Señaló que, aunque Carlos Enrique Soto Jaramillo
era el responsable de su UTL, resultó probado que no sabía de los viajes al
exterior de su empleado y no certificó la prestación del servicio ya que el trámite
se hizo mediante un documento que tiene una firma escaneada que dista de la
firma digital o electrónica de la que trata la Ley 527 de 1999.
1.18.   La procuradora delegada estimó que el senador
autorizó que su firma fuera digitalizada y utilizada para la certificación
mensual del cumplimiento de funciones, pero que no es posible determinar que
estuviera enterado de los viajes el señor Giraldo Saldarriaga por lo que el
aspecto subjetivo de la responsabilidad no se encuentra plenamente demostrado.
1.19.   Sobre la supuesta participación en política de
Álvaro Moreno Bermúdez, trabajador de la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo,
la funcionaria de la Procuraduría advirtió que, aunque el trabajador recibió cuatro
comunicaciones dirigidas a miembros del Partido Social de Unidad Nacional, ello
no permitía inferir que este realizara actividades políticas y que prestara sus
servicios para el partido político mencionado. Lo anterior, teniendo en cuenta
que la oficina del senador y la sede de la dirección del partido estaban
ubicadas en el mismo edificio.
Sentencia de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
1.20.   La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado resolvió la solicitud de pérdida de investidura del
congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo en sentencia del 28 de marzo de 2017[38]. El problema jurídico resuelto por la autoridad
judicial fue el siguiente:
[D]ilucidar
si el senador de la República, doctor Carlos Enrique Soto Jaramillo, incurrió
en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros
públicos, consagrada en el numeral 4.° del artículo 183 de la Constitución
Política, al certificar – con firma digitalizada impresa con sistema de
impresión láser-, la prestación de servicios por todo el mes por parte de dos
miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, cuando uno de ellos realizó dos
viajes por fuera del país entre el 2 y 7 de julio de 2012 y el 1° y 12 de noviembre
de 2013; y el otro, prestó servicios en la sede del Partido de la U en la
ciudad de Pereira”[39].
1.20.1. La Sala Plena se refirió a la figura de la pérdida de
investidura que fue concebida en el Acto Legislativo Nro. 1 de 1979, declarado
inexequible por defectos de forma por la Corte Suprema de Justicia mediante
sentencia 57 del 3 de noviembre de 1981.
1.20.2. La autoridad judicial expuso que la acción de pérdida de
investidura la puede ejercer cualquier ciudadano, las mesas directivas del
Senado y la Cámara de Representantes y el Procurador General de la Nación, tiene
naturaleza ética, sancionatoria, punitiva o disciplinaria y el proceso se
somete a los principios propios del debido proceso.
1.20.3. En la providencia se hace mención a los artículos 109, 110
y 183 de la Constitución Política, en los que se encuentran las causales de
pérdida de investidura. La Sala aseguró que, en virtud del principio de
legalidad, las causales son de aplicación restrictiva por lo que no admiten
interpretación extensiva o analógica y deben configurarse todos los supuestos
fácticos y jurídicos previstos en la norma.
1.20.4. Ahora bien, el Consejo de Estado advirtió que en el texto
constitucional  no se estableció un contenido específico para la causal
denominada “indebida destinación de recursos públicos”, por lo que dicha
Corporación indicó que esta se configura cuando un congresista destina dineros
públicos a finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la
Constitución, la ley o los reglamentos, de manera que se puede enmarcar en
conductas catalogadas como delitos y otras que escapan la órbita del derecho
penal.
1.20.5. El máximo tribunal adujo que para la configuración de la
causal antes enunciada se requiere la acreditación de tres supuestos: (i) que
se ostente la condición de congresista, (ii) que se esté ante dineros públicos
y (iii) que estos sean indebidamente destinados.
1.20.6. La Sala Plena determinó que la indebida destinación se
podía dar de manera directa, cuando el congresista ordena el gasto (presidentes
de la Cámara o el Senado) o de manera indirecta, cuando los dineros se utilizan
para fines diferentes de los que justificaron la disposición del gasto.
1.20.7. Precisó que, en el caso de los recursos asignados al
Congreso de la República destinados al pago de nómina, la ordenación del gasto
es un proceso en el que interviene el Director General cuando se trata del
Senado y la Mesa Directiva en el caso de la Cámara de Representantes, previa
verificación del cumplimiento de labores expedidas por el respectivo
congresista.
1.20.8. El Consejo de Estado aseguró que la determinación de los
salarios es una competencia que comparte el legislativo (numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución Política) con el gobierno nacional que debe
expedir un decreto con los salarios para las diferentes categorías de empleos públicos.
Adicionalmente, señaló que los salarios hacen parte del componente de gastos
dentro del ciclo presupuestal y son recursos públicos.
1.20.9. La Sala indicó que el artículo 388 de la ley 5 de 1992
dispone que “[l]os empleados de la planta de personal señalados en el
articulado de esta Ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron
nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto
de la Junta de Personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los Congresistas”.
A su vez, reiteró que cada congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo
legislativo y la obligación de certificar el cumplimiento de labores de los
integrantes para el pago de sus salarios.
1.20.10.
El alto Tribunal estimó que
la interpretación del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política,
que se refiere a la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, llevaba “a establecer que tal regulación obedeció a la
necesidad de evitar que asesores cobraran sus sueldos sin haber laborado en la
entidad, con lo cual, inexorablemente se genera un detrimento patrimonial”.[40] Dicha
aseveración fue sustentada con los antecedentes de la Asamblea Nacional
Constituyente en los que se consignó:
“Conocemos
los casos en que no solamente han desviado dineros a través de la utilización
de auxilios parlamentarios en las reelecciones de los congresistas sino también
en pagar sueldos a personas que no asisten, que no trabajan en el Congreso de
la República esto claramente debe constituir una causal de pérdida de
investidura”[41].
1.20.11.
El Consejo de Estado recalcó
que Juan David Giraldo Saldarriaga se vinculó como asistente y luego como
asesor en la UTL del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo y, en virtud de
lo dispuesto en el Decreto 1042 de 1978, debía cumplir funciones de lunes a
viernes durante 44 horas semanales. Subrayó que el señor Giraldo Saldarriaga
era empleado público y aunque se separó de su cargo durante los días en que
viajó a Panamá y Canadá, se le pagó la totalidad del salario de los meses de
julio de 2012 y noviembre de 2013 con base en las constancias emitidas el 21 de
agosto de 2012 y el 28 de noviembre de 2013 por el senador.
1.20.12.
La Sala Plena encontró que,
aunque la certificación de funciones expedidas por el parlamentario para el
pago de salarios a los miembros de su UTL tenía una firma digitalizada que no
ha sido regulada por el legislador, lo cierto es que la misma cumplía con los
requisitos establecidos en el artículo 3 del Decreto 2364 de 2012[42] por ser confiable y apropiada.
1.20.13.
El Tribunal resaltó que el
demandado nunca controvirtió la veracidad y confiabilidad de la firma, “ni
adujo que su interés era contrario a hacer constar lo certificado en tales
documentos, ni mucho menos alegó que su firma hubiere sido utilizada sin su
consentimiento o para fines no acordados previamente”[43].
1.20.14.
Adicionalmente, se expuso
que la firma digitalizada e impresa mediante dispositivo láser era el mecanismo
usado por el congresista para certificar el cumplimiento de labores de los
empleados adscritos a su UTL y que el demandado no probó que hubiera delegado
la acreditación del cumplimiento de las tareas a cargo de los trabajadores de
la Unidad de Trabajo Legislativo, lo que supone que la función estaba bajo su
control y responsabilidad.
1.20.15.
La autoridad judicial estimó
que el congresista estaba en la obligación de constatar la ausencia
injustificada al sitio de trabajo de alguno de los integrantes de su UTL y que,
pese a sus viajes, debía emplear los mecanismos para determinar el cumplimiento
de los deberes encomendados a sus subalternos.
1.20.16.
El Consejo de Estado aseveró
que la sola circunstancia de que la madre de Juan David Giraldo Saldarriaga “sea
novia del senador Soto Jaramillo no es plena prueba de que éste estuviese
enterado de los viajes de aquél, también es cierto que este hecho constituye un
indicio de la proximidad que tenían ambos servidores públicos y del posible
trato especial dispensado al primero, al permitírsele cursar dos carreras
(Ingenierías Civil y Ambiental) en la Universidad de los Andes, en jornada
completa, estando vinculado a la UTL, sin el respectivo permiso”[44].
1.20.17.
La Sala precisó que no se
tuvo como cargo el hecho que Juan David Giraldo Saldarriaga cursara estudios en
la Universidad de los Andes en jornada diurna y de forma simultánea con la
prestación del servicio en la UTL. No obstante, ello fue tomado como indicio “de
la actitud de tolerancia del senador para con Giraldo Saldarriaga”[45].
1.20.18.
Finalmente, frente al cargo
relacionado con las actividades realizadas por Álvaro Moreno Bermúdez, la Sala
señaló que de las pruebas aportadas no se acreditaba que este prestara
servicios en el partido político por el cual resultó electo Carlos Enrique Soto
Jaramillo.
1.20.19.
Por lo anterior, la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida
de investidura del congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo.
Salvamentos de voto
1.21.   La Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto
presentó salvamento y adujo que en la sentencia adoptada por la Sala Plena no
se demostró la configuración de la causal de pérdida de investidura. Lo
anterior pues no hay elementos probatorios que demuestren que el integrante de
la UTL de Carlos Enrique Soto Jaramillo incumpliera las funciones que le fueron
asignadas, ni ley que exija a los empleados de las UTL desempeñar sus funciones
en las instalaciones del Congreso de la República[46].
1.22.   La Magistrada Marta Nubia Velásquez Rico
presentó salvamento de voto e indicó que en el proceso de pérdida de
investidura no se acreditó cuáles eran las labores asignadas a Juan David
Giraldo Saldarriaga en julio de 2012 y noviembre de 2013 ni el incumplimiento
de las mismas, por lo que no se puede asegurar que se pagaron salarios por
servicios no prestados. Advirtió que no se tomaron en consideración las
aseveraciones del señor Giraldo Saldarriaga sobre la falta de espacio físico en
las oficinas del Congreso de la República y que no se acreditó la existencia de
instrucciones del senador sobre el lugar y los horarios de trabajo[47].
1.23.   El Magistrado Hernán Andrade Rincón presentó
salvamento de voto dado que, a su juicio, en la sentencia se hizo una “aplicación
velada de la culpa in eligendo e in vigilando”. Aseguró que los
congresistas no pueden perder su investidura en virtud de nociones de culpa por
hechos ajenos[48].
1.24.   El Magistrado William Hernández Gómez presentó
salvamento de voto pues, a su juicio, en la providencia “no se hizo un
adecuado análisis de adecuación típica o de legalidad de la conducta que se
reprocha”. También, estimó que no se demostró la indebida destinación de la
que habla la causal de pérdida de investidura pues los pagos se hicieron con
fundamento en una vinculación laboral[49].
1.25.   El Magistrado Guillermo Sánchez Luque presentó
salvamento de voto y resaltó que cuando un miembro de una UTL ya sea por su
voluntad, la de su superior o la del supervisor del contrato, no cumple sus
deberes o se dedica a actividades diferentes a las satisfacciones de los fines
estatales, no configura la causal de indebida destinación de dineros públicos
ya que “el miembro de la UTL no es una mercancía o un bien de cambio que
pueda ser cuantificado en dinero”. Advirtió que no existe disposición sobre
la obligación de los miembros de UTL de prestar sus servicios en la sede del
Congreso o en un horario específico, a lo que se suma que no se demostró el
incumplimiento de las labores que eran responsabilidad de Juan David Giraldo
Saldarriaga[50].
1.26.   El Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa presentó
salvamento de voto y expresó que la sentencia de pérdida de investidura se
adoptó a partir de un hecho que no tenía entidad suficiente para estructurar la
causal alegada. Concluyó que se debió acreditar que el senador sabía sobre la
ausencia del miembro de la UTL o que no adoptó los mecanismos efectivos para
asegurar la vigilancia del cumplimiento de funciones del personal a su cargo[51].
Salvamento y
aclaración de voto
1.27.   La Magistrada Stella Conto Díaz del Castillo
presentó salvamento parcial de voto y aclaración de voto. Señaló que la acción
pública de pérdida de investidura estaba llamada a prosperar y que la decisión
de la Sala Plena de la Corporación desnaturalizó la figura pues, a su juicio,
el constituyente determinó que en esta impera un reproche de carácter objetivo,
por lo que el elemento cognitivo o intencional resulta irrelevante post factum.
Finalmente, determinó que la causal de indebida destinación de dineros públicos
se configuró pues el congresista no impidió el pago de salarios pese a que uno de
sus colaboradores no trabajó[52].
Aclaraciones de
voto
1.28.   La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez
presentó aclaración de voto y señaló que en la sentencia no se tuvieron en
cuenta decisiones del Consejo de Estado en las que se delimitó la figura de la
pérdida de investidura, que el análisis en el proceso es de tipo subjetivo y
que esta era una oportunidad para determinar si la configuración de las causales
puede darse para la modalidad dolosa o también en la culposa[53].
1.29.   El Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez
presentó aclaración de voto y manifestó que dado que el senador reconoció haber
autorizado las constancias del cumplimiento de labores no era necesario
referirse a los temas de firma electrónica, digital o digitalizada. Advirtió
que dada la relación existente entre el investigado y la familia de Juan David
Giraldo Saldarriaga era imposible que el senador desconociera los viajes
realizados por su empleado[54].
1.30.   El Magistrado Danilo Rojas Betancourth presentó
aclaración de voto en la que expuso que dentro de un proceso de pérdida de
investidura no se puede eludir el análisis subjetivo para determinar la
configuración de la causal y que no entiende la razón por la cual se hace
mención a la Ley 734 de 2002 en la sentencia. Asimismo, adujo que no se podía
pasar por alto que Álvaro Moreno Bermúdez recibió correspondencia que no se
dirigía al senador Carlos Enrique Soto Jaramillo sino a un partido político con
el que no tenía vínculo laboral[55].
1.31.   El Magistrado Ramiro Pazos Guerrero presentó
aclaración de voto en la que se refirió a la causal de pérdida de investidura
de indebida destinación de dineros públicos y, específicamente, a la amplitud
del concepto “indebida destinación” frente a la interpretación
restringida del concepto de “dineros públicos” en la jurisprudencia del
Consejo de Estado[56].
Solicitud de amparo constitucional
1.32.   Carlos Enrique Soto Jaramillo, actuando mediante
apoderado judicial, presentó acción de tutela el 26 de mayo de 2017 y solicitó
la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
participación política y al ejercicio de cargos públicos y funciones públicas,
presuntamente vulnerados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la
que se decretó la pérdida de su investidura como senador de la República.
1.32.1. El apoderado sostuvo que la sentencia objeto de censura se
adoptó con fundamento en un sistema de responsabilidad objetiva y con ello
desconoció el precedente constitucional, según el cual, los procesos de pérdida
de investidura deben estar sometidos al debido proceso y al principio de
culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad subjetivo.
1.32.2. Sobre el particular, el abogado advirtió que resultaba
incoherente que la Sala Plena del Consejo de Estado resaltara en la sentencia
de pérdida de investidura que el senador no tenía por qué conocer las salidas
el país del miembro de su UTL pero que sí debía constatar su ausencia
injustificada al sitio de trabajo.
1.32.3. En criterio del apoderado, como el senador y su auxiliar no
supieron de las salidas del país de Juan David Giraldo Saldarriaga, al
congresista no se le podía exigir un comportamiento destinado a impedir el pago
del salario y la verificación de la presencia diaria del miembro de la UTL.
1.32.4. Expuso que era imposible concebir a un senador, en
contravía del principio de buena fe, verificando diaria y permanentemente la
presencia de sus colaboradores y que en el proceso adelantado no se demostró
que el parlamentario conociera el comportamiento irregular del miembro de su
UTL, por lo que para configurar el juicio de responsabilidad se acudió a la
relación sentimental entre el senador y la madre de Juan David Giraldo
Saldarriaga.
1.32.5. Por otra parte, el abogado aseguró que la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado había dado por acreditado un
hecho sin estarlo. Estimó que no se probó el incumplimiento de los deberes por
parte de su cliente, pues lo que debía certificar era el cumplimiento de las
funciones por parte de los funcionarios de su Unidad de Trabajo Legislativo y
no su asistencia o permanencia en el país.
1.32.6. Añadió que los pagos hechos si tenían razón que los
justificara y mediaba una justa causa pues el señor Giraldo Saldarriaga cumplió
con las funciones asignadas para los meses de julio de 2012 y noviembre de
2013.
1.32.7. Además, el apoderado sostuvo que la Sala Plena del Consejo
de Estado tergiversó el contenido de una prueba en la que Carlos Enrique Soto
Jaramillo certificó que Juan David Giraldo Saldarriaga cumplió las funciones
inherentes a su cargo durante los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013.
1.32.8. A su juicio, el Tribunal concluyó que se había certificado
que el asesor trabajó todos los días hábiles de esos meses en jornada de 8
horas, de acuerdo con el Decreto 1042 de 1978. No obstante, el abogado reiteró
que en el documento proferido por Carlos Enrique Soto Jaramillo solo se
acreditó el cumplimiento de las funciones y que ese decreto solo le es
aplicable a los funcionarios de la Rama Ejecutiva, por lo que se configuraba un
defecto material o sustantivo, a lo que se suma que no hay regulación expresa
acerca de la jornada laboral de los miembros de las UTL ni manual de funciones.
1.32.9. Para terminar, el representante se refirió a algunos de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales en el caso de la referencia. Recalcó que la cuestión discutida tiene
una clara y marcada importancia constitucional pues la decisión adoptada por la
Sala Plena del Consejo de Estado imposibilita cualquier aspiración a un cargo
de elección popular.
También expresó que se
habían agotado todos los medios de defensa judicial dado que el proceso de
pérdida de investidura es de única instancia y porque el recurso extraordinario
de revisión no se resuelve con la prontitud de una acción de tutela y sería
resuelto por la Sala Plena del Consejo de Estado que ya había analizado el
asunto en única instancia. Asimismo, informó que la tutela se interpuso dos
meses después de que el Consejo de Estado profiriera la sentencia de pérdida de
investidura.
1.32.10.
Por lo anterior, solicitó
que se concediera el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a
la participación política y al ejercicio de cargos públicos y funciones
públicas de su poderdante, se dejara sin efectos la sentencia del 28 de marzo
de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
que decretó la pérdida de la investidura y que se ordenara el reintegro de
Carlos Enrique Soto Jaramillo al Senado de la República.
2.  Manifestación de impedimentos, admisión y traslado
de la demanda
2.1.    Los Magistrados Stella Jeannette Carvajal Basto y
Jorge Octavio Ramírez Ramírez manifestaron su impedimento para conocer la
tutela por estar incursos en la causal de la que trata el numeral 6 del
artículo 56 de la Ley 906 de 2004, por medio de documentos del 29 de junio de
2017 y el 6 de julio de 2017, respectivamente[57].
2.2.    Mediante auto del 12 de julio de 2017, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado declaró fundados los impedimentos manifestados por Stella Jeannette
Carvajal Basto y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, admitió la acción de tutela y notificó
a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que
rindiera informe sobre los hechos objetos de la acción,  a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado y a los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos
Alfredo Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego, quienes presentaron la
solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República Carlos Enrique
Soto Jaramillo.
2.3.    El 19 de julio de 2017, el Magistrado Rafael
Francisco Suarez Vargas manifestó su impedimento para conocer la tutela dado
que fue el ponente de la sentencia que se cuestiona mediante a través de la
acción constitucional. 19 de julio de 2017[58].
2.4.    El 27 de julio de 2017, la presidenta y el
secretario de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en acto público celebrado en el despacho de la primera,
efectuaron el sorteo de los conjueces ante los impedimentos manifestados por
Stella Jeannette Carvajal Basto y Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Hecho el
sorteo de rigor resultaron designados Lucy Cruz de Quiñones y Héctor Romero
Díaz, quien no aceptó.
2.5.    El 22 de agosto de 2017, la presidenta y el
secretario de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en acto público celebrado en el despacho de la primera,
efectuaron el sorteo de un conjuez y resultó designada María Eugenia Sánchez
Estrada.
3.  Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Sentencia de
primera instancia
En sentencia del 13 de
septiembre de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado declaró
la improcedencia de la acción de tutela pues el señor Carlos Enrique Soto
Jaramillo podía interponer el recurso extraordinario de revisión del que trata
el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
3.2. Impugnación
El apoderado del
accionante impugnó la sentencia de primera instancia mediante documento del 21
de septiembre de 2017, el abogado señaló que la tutela es procedente pues el
recurso extraordinario de revisión corresponde por competencia a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y dada la congestión
judicial, su resolución puede tardar hasta 5 años.
Añadió que como la
competencia para resolver el recurso extraordinario de revisión se encuentra en
cabeza de la misma autoridad judicial que decidió acerca de la solicitud de
pérdida de investidura sería previsible el resultado y que existe un perjuicio
irremediable ante la sanción que le fue impuesta al congresista.
3.3. Impedimentos
3.3.1. Mediante oficio
242-2017 del 19 de octubre de 2017, los Magistrados Carlos Enrique Moreno
Rubio, Rocío Araujo Oñate y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez manifestaron
su impedimento para conocer la tutela por estar incursos en la causal de la que
trata el numeral 6 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004[59].
3.3.2. Mediante auto
del 7 de diciembre de 2017, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado declaró fundados los impedimentos
manifestados por los Magistrados Carlos Enrique Moreno Rubio, Rocío Araujo
Oñate y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
3.3.3. En Acta de
sorteo quedó consignado que mediante sorteo llevado a cabo el 1 de marzo de
2018 fueron designados como conjueces los doctores Álvaro Andrés Motta Navas,
Alejandro Vanegas Franco, Julieta Rocha Amaya y Álvaro Orlando Pérez Pinzón.
3.4. Sentencia de
segunda instancia
En
sentencia del 16 de marzo de 2018, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la sentencia de
primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
4.  Actuaciones en sede de revisión
4.1.    Auto del 27 de
noviembre de 2018
La Magistrada ponente, mediante
Auto 27 de noviembre de 2018 y en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015, por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional,
informó a la Sala Plena sobre los antecedentes del asunto de la referencia con
el fin de que esta determinara si asumía su conocimiento.
Sesión de Sala
Plena del 5 de diciembre de 2018
En sesión del 5 de diciembre de
2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento
del expediente T-6.728.155 y, de conformidad con el artículo 59 del Acuerdo 02 de 2015,
por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional, se suspendieron los términos para fallar dicho proceso.
4.2.    Auto del 12 de diciembre de 2018
Mediante Auto del 12
de diciembre de 2018, la suscrita Magistrada ponente ofició a la Secretaría
General del Consejo de Estado para que (i) remitiera, en calidad de préstamo,
el expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00 y (ii)
certificara si el señor Carlos Enrique Soto Jaramillo interpuso el recurso
extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 28 de marzo de
2017.
4.3.    Actuación de la Secretaría General del Consejo
de Estado
Mediante oficio Nro. DMGT-11970
del 19 de diciembre de 2018, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió
el expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00. Dicha dependencia también certificó que Carlos Enrique Soto Jaramillo no interpuso el recurso
extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 28 de marzo de
2017.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para
proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, que fue
escogida para revisión por medio de Auto del 21 de mayo de 2018, proferido por
la Sala de Selección Número Cinco, con fundamento en lo prescrito por el inciso
2º del artículo 86, y el numeral 9º del artículo 241, ambos de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema
jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, el señor Carlos Enrique
Soto Jaramillo presentó acción de tutela para solicitar la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al
ejercicio de cargos públicos y funciones públicas, presuntamente vulnerados por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con
ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida
de su investidura como senador de la República.
En la sentencia
referida la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que se configuraba la
causal referida a la indebida destinación de dineros públicos consagrada en el numeral 4. ° del artículo 183 de la
Constitución Política, al certificar la prestación de servicios por un mes
completo por parte de uno de los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo
desconociendo que se encontraba fuera del país entre el 2 y 7 de julio de 2012
y el 1° y 12 de noviembre de 2013.
En concepto del actor,
la sentencia objeto de censura se adoptó con fundamento en un sistema de
responsabilidad objetiva al desconocer: (i) que las pruebas allegadas al
proceso daban cuenta que las certificaciones suscritas por el senador se
referían a la prestación de servicios y no de la presencia física de los funcionarios
de la UTL en las oficinas del Congreso y (ii) que el senador desconocía la
salida del país de su funcionario. Por lo anterior, consideró que la decisión
del Consejo de Estado no tuvo en consideración el precedente constitucional,
según el cual, los procesos de pérdida de investidura deben estar sometidos al
debido proceso y al principio de culpabilidad.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala
que el problema jurídico consiste en determinar si la Sala Plena del Consejo de
Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante, al
incurrir en alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela
contra providencia judicial al decidir el proceso de pérdida de investidura
iniciado en su contra.
A fin de resolver el asunto, la Sala en
primer lugar hará referencia a la procedencia
excepcional de la tutela contra providencias judiciales. Posteriormente,
reiterará la jurisprudencia sobre la naturaleza de los procesos de pérdida de investidura,
así como de la necesidad de respetar las garantías fundamentales en su trámite.
De igual manera, hará una breve referencia a la causal referida a la indebida
destinación de dineros públicos
consagrada en el numeral 4. ° del artículo 183 de la Constitución Política, para finalmente resolver el caso concreto.
2.1    La procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
La
posibilidad de presentar acciones de tutela contra providencias judiciales es
un asunto que ha sido objeto de debate en la Corte Constitucional desde sus
inicios.
En
la sentencia C-543 de 1992[60], esta
Corporación se pronunció sobre las
demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 11, 12 y 25
del Decreto 2591 de 1991 y, dentro de su estudio, se refirió a la caducidad de
la tutela y sus efectos, así como a la posibilidad de
interponer acción de amparo para controvertir una providencia judicial.
De acuerdo con
el artículo 11 demandado, la acción de tutela se podía ejercerse en todo tiempo
“salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan
fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la
providencia correspondiente”. A juicio de los demandantes, la disposición
(i) reñía con el artículo 86 de la Constitución Política que no establece
término de caducidad y (ii) era inconstitucional porque permitir la
interposición de una acción de tutela contra sentencias o providencias
judiciales desconocía el principio de la cosa juzgada y porque la protección de
la Carta Política se refería a actos administrativos.
Para resolver la controversia
planteada, la Corte se refirió al
concepto de caducidad y concluyó que resultaba “palpable la oposición entre
el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede
intentarse ‘en todo momento’”.
Ahora bien, esta Corporación
centró su análisis sobre la posibilidad de interponer acción de amparo para
controvertir una providencia judicial. Para ello se pronunció sobre el carácter subsidiario e
inmediato de la tutela, dijo que no es propio de dicha acción constitucional “el sentido de medio o procedimiento llamado a
reemplazar los procesos ordinarios o especiales” y en esta medida, “no puede converger con vías
judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir
según la discrecionalidad del interesado”.
Por otro lado,
la Sala Plena sostuvo que la cosa
juzgada se funda en el principio de seguridad jurídica y “que se traduce en el carácter inmutable,
intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han
dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por
la ley”, razón por la
cual, una sentencia representa “un  título dotado de plena validez y oponible a todo el
mundo, pues crea una situación jurídica indiscutible a partir de la firmeza del
fallo”.
En consecuencia,
la Corte declaró inexequibles los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991,
así como el artículo 40 del mismo compendio normativo dada su unidad normativa
y, finalmente, declaró la exequibilidad del artículo 25 del Decreto en mención.
Sin perjuicio de lo
anterior, la jurisprudencia constitucional desarrolló la doctrina sobre la “vía
de hecho” que permitió cuestionar providencias judiciales mediante
la interposición de una acción de tutela ante pronunciamientos arbitrarios, caprichosos y abiertamente
contrarios a la Constitución y la ley[61]. En estos casos, la Corte
reconocía la necesidad de “recuperar
la legitimidad del ordenamiento jurídico existente y, en consecuencia,
propender por la protección de los derechos que resulten conculcados”[62].
Más adelante, la
Corte realizó un ajuste terminológico para remplazar el concepto “vía de
hecho” por el de “causales especiales de procedencia” y justificó el
mismo argumentando que un análisis previo de procedibilidad
de la acción de tutela contra decisiones judiciales era constitucionalmente
razonable y permitía “armonizar la necesidad de proteger los intereses
constitucionales que involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y
la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de
irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los derechos
fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de la actividad
jurisdiccional del Estado”[63]. Sobre el ajuste terminológico,
la Sala Tercera de
Revisión en la sentencia T-774
de 2004[64]
adujo lo siguiente:
“La
Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los
que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…)
sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su
voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se
aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta
corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen
amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar
la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[65] En este caso (T-1031 de 2001) la Corte
decidió que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que
omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando “su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados”
Este avance jurisprudencial ha
llevado a la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía
de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad’”.
Finalmente, la Corte
Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[66] sintetizó los
requisitos generales y específicos que habilitan la interposición de la tutela
contra providencias judiciales. Sostuvo que la sentencia C-543 de 1992[67] no
descartó de manera absoluta la procedencia de la acción de amparo contra
pronunciamientos judiciales y añadió que en esa oportunidad se había excluido “del ordenamiento jurídico unos preceptos
normativos que afirmaban la procedencia de ese mecanismo contra las sentencias
como regla general y no como excepción”.
La
Sala Plena de la Corte en la sentencia C-590 de 2005[68]
expuso el precedente vigente sobre la procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Esta sentencia distingue entre unos requisitos
generales y unos específicos. Los primeros son aquellos relacionados con la
competencia, trámite y las condiciones de procedencia de la acción de tutela,
como la inmediatez, la subsidiariedad, entre otras. Los segundos se refieren
concretamente a los defectos en los que incurre la decisión judicial y que la
hacen incompatible con los derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales son los siguientes:
“Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para la
Corte, el juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de
tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión
que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional
que afecta los derechos fundamentales de las partes.”
“Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-, de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así,
esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.”
“Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración. De lo contrario, esto es, permitir que la acción de
tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, comportaría
sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, ya que sobre
todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.”
“Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, si la irregularidad
comporta grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos
de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad,
la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que
tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio
correspondiente.”
“Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”
“Que no
se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la Sala
respectiva, se tornan definitivas.”
Por
otra parte, las causales específicas o defectos que hacen procedente la acción
de tutela contra providencias judiciales son los siguientes:
“Defecto
procedimental absoluto, falencia que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido. Igual que en el caso
anterior, la concurrencia del defecto fáctico tiene naturaleza cualificada,
pues se exige que se esté ante un trámite judicial que se haya surtido bajo la
plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo
que ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la
arbitrariedad del funcionario judicial y, en consecuencia, desconoce el derecho
fundamental al debido proceso.
Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.  Al respecto,
debe recalcarse que este es uno de los supuestos más exigentes para su
comprobación como causal de procedencia de la acción de tutela contra
sentencias. Ello debido a que la valoración de las pruebas en el proceso es uno
de los campos en que se expresa, en mayor medida, el ejercicio de la autonomía
e independencia judicial. El ejercicio epistemológico que precede al fallo es
una tarea que involucra, no solo la consideración acerca de las consecuencias
jurídicas que, en materia probatoria, impone el ordenamiento jurídico positivo,
sino también la valoración que de los hechos del caso realice el funcionario
judicial, a partir de su propia experiencia y de su conocimiento sobre el área
del derecho correspondiente, tópicos que suelen reunirse bajo el concepto de
sana crítica.
Defecto
material o sustantivo, que se presenta cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto.
Esta misma falencia concurre cuando se presenta una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así, el defecto material o
sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia judicial tenga un soporte
racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas constitucionales
y legales que resulten aplicables; (ii) acredite consonancia entre la
motivación, que da cuenta del reconocimiento de esos preceptos de derecho
positivo y su contraste con el material probatorio legal y debidamente
recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el juez del
conocimiento.
Error
inducido, que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
Sentencia
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones,
pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.  Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en cuanto
no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la
sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que
sustenten lo decidido.  Es evidente que una exigencia de racionalidad mínima de
toda actuación judicial es que exprese los argumentos que hacen inferir la
decisión correspondiente. Cuando este ineludible presupuesto no puede
verificarse, la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo
esencial del derecho fundamental al debido proceso.
Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación
directa de la Constitución, causal de procedencia de la acción de tutela que se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma
específica, postulados de la Carta Política.  A este respecto, debe insistirse
en que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo
a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de
aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos,
por los particulares. Por ende, resulta plenamente factible que una decisión
judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o
aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”.
En
suma, la acción de tutela puede interponerse contra providencias judiciales de
forma excepcional cuando se cumplen los requisitos generales de procedibilidad
y al menos alguno de los requisitos específicos. Cabe señalar que la acción
constitucional contra una decisión judicial debe ser concebida como un juicio
de validez y no como un juicio de corrección del fallo cuestionado, lo que se
opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de
los asuntos de índole probatoria o de interpretación normativa, que dieron
origen a la controversia.
3. El proceso de
pérdida de investidura
El artículo 183 de la Constitución establece que los
congresistas perderán su investidura:
“1. Por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, o del régimen del conflicto
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a
seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de
ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días
siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren
llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)”
Así mismo, el texto Constitucional describe conductas
reprochables que son causales de pérdida de investidura entre las que se
encuentran la violación a los topes de financiación en las campañas (artículo
109)[69],
los aportes a candidaturas por parte de quienes desempeñan funciones públicas
(artículo 110)[70],
o el ejercicio de otro cargo público de forma simultánea a la pertenencia a una
corporación pública de entidades territoriales (artículo 291)[71].
En cuanto a su naturaleza jurídica la jurisprudencia
constitucional ha señalado que “la pérdida
de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la
Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las
corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por
ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan.”
En ese orden de ideas, se trata de “un juicio
sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del ius puniendi del Estado[72],
previsto por el Legislador como un procedimiento jurisdiccional a cargo del
juez contencioso administrativo – la Sala Plena del Consejo de Estado-, quien
hace un juicio de reproche sobre un comportamiento”[73].
A partir de la Sentencia C- 319 de 1994[74] la jurisprudencia constitucional ha dicho en forma
reiterativa que la pérdida de investidura es “un verdadero juicio de
responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario por la
trasgresión del código de conducta previsto para los miembros de las
corporaciones representativas. Consiste por lo tanto en un proceso
jurisdiccional, de carácter sancionatorio, el cual culmina –en el caso que
se comprueba la trasgresión de una de las causales legalmente previstas- con la
imposición de una sanción que constituye una sanción equiparable, por sus
efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos.” Esta consideración
ha sido reiterada en numerosos pronunciamientos entre los que se encuentran T-162 de 1998[75],
SU-858 de 2001[76], T-1013 de 2001[77],
T-965 de 2002[78], T-461 de 2003[79],
SU-1159 de 2003[80], T-1232 de 2003[81],
T-1285 de 2005[82], T-920 de 2005[83],
T-086 de 2007[84], T-214 de 2010[85], SU-515 de 2013[86],
SU-264 de 2015[87], SU-501 de 2015[88],
SU-625 de 2015[89], SU-424 de 2016[90],
SU-632 de 2017[91], SU-774 de 2014[92],
SU-501 de 2015[93], SU-625 de 2015[94], SU-424 de 2016[95] y SU-632 de 20017[96], entre muchas otras.
De igual manera la jurisprudencia ha resaltado que esta
figura responde a un juicio ético que exige de los representantes elegidos popularmente
un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, “el juez de
pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir
de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en
razón del valor social y político de la investidura que ostentan[97]
De igual manera, ha dicho la Corte que la interposición de la acción de
pérdida de investidura hace parte de los derechos políticos y se constituye en uno de
los mecanismos de la democracia participativa, en virtud del cual los
ciudadanos pueden efectuar un control sobre los miembros de las corporaciones
públicas representativas de acuerdo con causales de raigambre constitucional y
legal, encaminadas a preservar la integridad de la función de representación
política que les ha sido encomendada[98].
Así mismo le ha impuesto el
carácter sancionatorio al proceso de pérdida de investidura, pero con rasgos de
control político mediante el cual los ciudadanos ejercen control sobre sus
representantes, a quienes han otorgado un mandato a través de la vía electoral.
En ese orden de ideas, “este juicio constituye un mecanismo de control
político de los ciudadanos y un instrumento de depuración al alcance de las
corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en
conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que
ostentan”[99].
La exposición de motivos de la Asamblea Nacional
Constituyente también da cuenta de la importancia de la figura de pérdida de
investidura encaminada a dotar al Congreso de estándares éticos para dignificar
la posición del Congresistas.  En palabras de los constituyentes:
“Es indiscutible que una de las reformas más importantes
efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la
República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la
investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el
propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la
pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial.
El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa
se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De
ahí que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y
responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción
igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al
considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el
prestigio del Congreso.”
Esto mismo ha sido defendido por
la Sala Plena del Consejo de Estado al señalar que el proceso de pérdida de
investidura busca que los
representantes del pueblo ejerzan sus funciones con la dignidad requerida.
Ciertamente ha manifestado:
“En términos generales, la acción de pérdida de la investidura se ha
definido como un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio de propósito
ético, en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código
positivizado de conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar conductas
contrarias a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo.
Dignidad que surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio
de representación democrática. A partir de la positivización de las conductas
objeto de reproche, ha de entenderse que el juez de la pérdida de la
investidura debe juzgar si determinado comportamiento de quien ostenta la
representación popular se ajusta a lo que el Constituyente y el legislador -en
el caso de los miembros de las corporaciones públicas del orden territorial-
esperan de él. Dicho de otro modo, el ordenamiento tiene la expectativa de que
los representantes del pueblo ejerzan sus funciones con la dignidad que ello
significa y, en consecuencia, no incurran en las causales de pérdida de
investidura[100]”.
En desarrollo del artículo 183 superior el legislador
expidió la Ley 144 de 1994 que hasta diciembre de 2017 rigió los procesos
referidos a la pérdida de investidura de congresistas. El artículo 1 de la
normativa consagraba que la Sala Contenciosa Administrativa “conocerá y sentenciará en
única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de
los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente
o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”.
De igual manera disponía que la acción podía ser interpuesta por cualquier
ciudadano o por la Mesa Directiva
de la Cámara a la cual pertenecía el Congresista y debía ser resuelta en un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles contados a
partir de la fecha de la presentación.
De igual
manera, el artículo 17 creó un recurso especial de revisión para las decisiones
tomadas por la Sala Plena del Consejo de Estado en los procesos de pérdida de
investidura que además de contemplar las causales ordinarias de revisión
disponía las referidas a la violación del derecho a la defensa y al debido
proceso. La disposición consagraba:
“ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE
REVISIÓN.  Son
susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las
causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;”
El 15 de enero de 2018 entró a regir la Ley 1881 de 2018
que derogó la Ley 144 de 1994. El artículo 1 consagra “El proceso sancionatorio de pérdida de
investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se
ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa,
hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura
establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso,
conforme al artículo 29 de la Constitución
Política.”
Dentro
de los cambios más relevantes se encuentra el establecimiento de la doble
instancia. Así, el artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 ordena
la creación de las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del
Consejo de Estado quienes conocerán en primera instancia de la pérdida de
investidura de los congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la
Constitución. Dichas Salas estarán conformadas por 5 magistrados, uno por
sección. De igual manera se dispone que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo será la competente para decidir el recurso de apelación frente a
la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que
decidieron el fallo recurrido.
De
igual manera, en razón del establecimiento de la doble instancia modifica el
recurso especial de revisión limitando las causales a las generales consagradas
en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
y eliminando las referidas a la violación del debido proceso y del derecho a la
defensa. El artículo 19 la Ley 1881 de 2018 consagra:
ARTÍCULO  19. Son susceptibles del recurso
extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años
siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo 250 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
deberá interponerse el recurso dentro de los dos (2) años siguientes a la
ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
Sin embargo, la limitación a las causales del recurso
especial extraordinario de revisión que impuso el tránsito legislativo no
aplica a los procesos regidos por la Ley 144 de 1994, ya que en virtud del
artículo 23 de la Ley 1881 de 2018, los procesos desarrollados bajo el amparo de
la Ley 144 de 1994, en los que al menos se hubiere practicado la audiencia,
quedaron en única instancia. Al respecto, el artículo 23 dispone:
“ARTÍCULO 23. Los procesos que se
encuentren en curso al momento de la entrada en vigencia de esta ley, deberán
ser enviados a la Secretaría General, en el estado en que se encuentren,
siempre que no se haya practicado la audiencia pública. Los procesos en los que
se hubiere practicado dicha audiencia quedarán en única instancia.”
En suma, la pérdida de investidura es una acción pública[101], que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como
propósito proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos
colegiados, y permite imponer como sanción no solo la desvinculación de un
congresista de su cargo de elección popular, sino también la imposibilidad de
volver a ejercerlo. Así mismo, para los procesos de pérdida de investidura en
los que se hubiera practicado la audiencia, seguirán siendo de única instancia,
y por lo tanto, las causales del recurso especial extraordinario de revisión
son aquellas que contemplaba el artículo 17, incluyendo aquellas establecidas
en sus literales a) y b).
3.1 Garantías constitucionales en los procesos de pérdida
de investidura
En cuanto a la consecuencia de declaratoria de pérdida de
investidura, el Constituyente dispuso una grave consecuencia para el ejercicio
de los derechos políticos la cual consiste en la
separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo el congresista como
integrante del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente
para serlo de nuevo en el futuro. Es por ello
que esta Corporación[102] ha definido
la pérdida de investidura, bajo los procesos gobernados por la Ley 144 de 1994,
como una sanción con características especiales: “(i) es de carácter
sancionador; (ii) la competencia para decretarla es atribuida de manera
exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado-; (iii) sólo puede operar en los
casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política
establece; (iv) las causas que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183
C.P.) y tienen un sentido eminentemente ético; y (v) sólo tiene una instancia.”[103]
En
razón a que la pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de ejercer
el derecho político a ser elegido popularmente se ha considerado que el trámite
de pérdida de la investidura debe ser especialmente respetuoso del debido
proceso.  Sobre el particular en la
sentencia C-254A de 2012[104], la Corporación se refirió los derechos políticos
consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el
proceso de pérdida de investidura.  Allí consideró que las restricciones a
tales derechos deben responder a parámetros de legalidad, razonabilidad y
proporcionalidad. Así mismo, el procedimiento debe contar con todas las
garantías del debido proceso sancionador, bajo
las especificidades que le son propias de acuerdo a su naturaleza y finalidad. En estos mismos términos la sentencia
SU-424 de 2016[105] reiteró:
“La pérdida de investidura impone la prohibición perpetua
de ejercer el derecho político a ser elegido popularmente, de manera que
comporta la imposibilidad de realizar un derecho constitucional. Así pues, el
procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la
pérdida de la investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las
prerrogativas del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a
participar en política y conformar el poder público”.
Esto mismo ha sido
sostenido por el Consejo de Estado en la Sentencia de 23 de marzo de 2010[106] proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado:
“Por
tratarse (…) de una acción pública de tipo punitivo, la acción de pérdida
de investidura está sujeta a los principios generales que gobiernan el derecho
sancionador tales como la presunción de inocencia y el principio de legalidad
de la causal por la cual se impondría la sanción. Sanción que debe
imponerse según los postulados del Estado Social de Derecho y conforme con las
reglas del debido proceso. En ese orden, les corresponde tanto al demandante
como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en la que
habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta, todo
eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la
Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a
un juicio a cargo del Estado.”
De igual manera, en razón de su
naturaleza sancionatoria le son aplicables los principios del derecho
sancionatorio como el de legalidad, tipicidad, aplicación de la ley más
favorable, non bis in ídem, y la presunción de inocencia hasta no ser
declarado culpable[107].
De este último principio, se ha derivado el de culpabilidad que hace referencia
a la necesidad de demostrar una responsabilidad subjetiva en la comisión de un
delito. Por lo anterior, la jurisprudencia ha considerado que en los procesos
de pérdida de investidura el juez natural debe valorar de quien ostenta la dignidad, si conocía o debía conocer de
la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u
omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso
fortuito o fuerza mayor, o en general que exista alguna circunstancia que
permita descartar la culpa. Sobre el
particular en la SU-424 de 2016[108],
este Tribunal concluyó que “el análisis de responsabilidad que realiza el
juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues
en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por
regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las
sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la
ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o
tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y
culpable”.
Ahora bien, la Corte ha dicho que la proscripción de la responsabilidad
objetiva que acoge el régimen jurídico colombiano impone la restricción de
sancionar la conducta por el sólo hecho de la ocurrencia del resultado y exige,
en cambio, verificar la finalidad dolosa o culposa en la ejecución de la acción
que se investiga[109].
Esta Corte ha
manifestado al respecto que “Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de
unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el
servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o
culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la
culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo
sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el
derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que ´el derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la
particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado”[110].
Esta Corporación ha señalado que “el hecho de que el
Código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título
de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser
sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el
correspondiente proceso – con las garantías propias del derecho disciplinario
y, en general, del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido
la responsabilidad del disciplinado”[111].
De igual forma, el Consejo de Estado ha
considerado que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura debe hacerse
desde un examen de la responsabilidad subjetiva. En la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del 1º de junio de 2010[112], al
revisar la naturaleza de la acción sancionatoria de pérdida de investidura, la
Corporación mencionada señaló lo siguiente:
“Su
resolución está determinada por la prueba de circunstancias que encuadren
dentro de las descritas por la Constitución, así como por la presencia de
una responsabilidad subjetiva, pues implica el análisis de las condiciones en
las que se incurre en las conductas que se erigen en las causales de
desinvestidura.”
En otras providencias también ha
señalado el Consejo de Estado la necesidad de probar el dolo o la culpa. Así en
la Sentencia del 26 de noviembre de 2015 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado[113] confirmó el
fallo proferido contra un concejal de Barrancabermeja, en el que fue decretada
la pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, al
haber suscrito una resolución por medio de la cual se reconocía un bono en
dinero para los hijos de los funcionarios del concejo municipal, en
cumplimiento de las acciones del programa de bienestar social e incentivos;
proceder con el cual dispuso utilizar los dineros públicos con fines o
propósitos distintos a los autorizados por la ley.
La Sala determinó que la erogación
presupuestal fue realizada para otorgar una suma de dinero que no constituye
una actividad de promoción social y que por ende reviste el carácter de una
donación, lo que al tenor del artículo 355 de la C.P., desarrollado legalmente
en el numeral 7 del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, está expresamente
prohibido a los concejos municipales.
Indicó que la perdida de investidura tiene el carácter de
juicio disciplinario, razón por la que tendrían aplicación las mismas eximentes
de responsabilidad que se utilizan en procesos de esa naturaleza. En torno a
las exigencias requeridas para que opere la causal de error invencible en
procesos disciplinarios señaló que “es necesario que el disciplinado tenga
la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y
adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas
las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se
realizó, eventos en los cuales la conducta no es reprochable a título de dolo,
porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el
cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de
culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta
no era contraria a la ley”. No obstante, sostuvo el fallo, en el caso
concreto que las razones expuestas por el concejal para justificar su conducta,
no se encontraban justificadas por error invencible, de acuerdo con las pruebas
aportadas.
Recientemente, la Sala Veintitrés Especial de Decisión –
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en Sentencia
3 de septiembre de 2018[114] sostuvo, al decretar la pérdida de
investidura de una congresista por
violación de los topes máximos de financiación de su campaña electoral, lo
siguiente:
“el análisis de la
responsabilidad debe realizarse con fundamento en el elemento culpabilidad,
pues el proceso de perdida de investidura “(…) es de naturaleza sancionatoria
de régimen subjetivo y, por ende, regulado bajo un régimen de responsabilidad
basado en la culpa (…) corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer
el análisis de la conducta del demandado para determinar si, pese a que se
recorrió la descripción del supuesto descrito por el Constituyente –configuración
de la causal de inhabilidad que es objetivo- existe una razón que permita
concluir que no se lesionó la dignidad del cargo y el principio de
representación que el Constituyente buscó proteger con la estructuración de la
causal como constitutiva de la pérdida (…) en cada caso deberá comprobarse la
existencia del elemento de culpabilidad, por tratarse de un régimen
sancionatorio de tipo subjetivo”.
A fin de constatar si se configura acá el elemento de
culpabilidad (dolo o culpa) es menester establecer si la demandada actuó con la
intención, el querer o la voluntad de quebrantar el ordenamiento jurídico y,
por ende, de sobrepasar a sabiendas el límite máximo de gastos de financiación
electoral (dolo), o si ello se produjo por su negligencia, descuido o falta de
cautela (culpa).
(…)
“Sobre la noción de culpa se ha dicho que es la
reprochable conducta de un agente que generó un daño antijurídico (injusto) no
querido por él pero producido por la omisión voluntaria del deber objetivo de
cuidado que le era exigible de acuerdo a sus condiciones personales y las
circunstancias en que actuó; o sea, la conducta es culposa cuando el resultado
dañino es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado y el agente
debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto, confió en
poder evitarlo. También por culpa se ha entendido el error de conducta en que
no habría incurrido una persona en las mismas circunstancias en que obró
aquella cuyo comportamiento es analizado y en consideración al deber de diligencia
y cuidado que le era exigible.
“Tradicionalmente se ha calificado como culpa la actuación
no intencional de un sujeto en forma negligente, imprudente o imperita, a la de
quien de manera descuidada y sin la cautela requerida deja de cumplir u omite
el deber funcional o conducta que le es exigible; y por su gravedad o
intensidad, siguiendo la tradición romanista, se ha distinguido entre la culpa
grave o lata, la culpa leve y la culpa levísima, clasificación tripartita con
consecuencias en el ámbito de la responsabilidad contractual o
extracontractual, conforme a lo que expresamente a este respecto señale el
ordenamiento jurídico.”
De todo
lo anterior se concluye que, en razón de la gravedad de la sanción, el proceso
de perdida de investidura debe ser especialmente cuidadoso con la observancia del debido proceso. Particularmente, en
relación con el principio de culpabilidad se encuentra proscrita la
responsabilidad objetiva, premisa ahora dispuesta expresamente por el
legislador en el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.
Por lo
anterior, la autoridad judicial competente al realizar el reproche sancionador,
tras verificar la configuración de la causal, debe examinar si en el caso
particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien
ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las
que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer
de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u
omisión.
3.2 La casual indebida
destinación de dineros públicos
El artículo 183
numeral 4º de la Constitución Política establece
“Los Congresistas perderán su
investidura:
(…)
4. Por indebida destinación de
dineros públicos”
El Consejo de Estado ha reiterado
que fuera de su enunciación general esta causal no cuenta con un contenido
específico, por lo que esta Corporación ha sido la encargada de definir el
alcance de la causal a través de su jurisprudencia[115]. La
indebida destinación de dineros públicos según el Consejo de Estado se
configura “cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades
y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la
ley o en los reglamentos. Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o
propósitos no autorizados, o a aquellos que estando autorizados no correspondan
a la finalidad asignada, o a cometidos prohibidos, entre otros[116]”.
Además de esta definición, el
Consejo de Estado ha identificado ciertos delitos como el peculado por
apropiación, por uso o por aplicación oficial diferente, enriquecimiento
ilícito, interés ilícito en la celebración de contratos y trámite de contratos
sin observancia de los requisitos legales, los cuales se pueden configurar en
la causal de indebida destinación de dineros públicos. Sin embargo, como una
misma conducta puede generar diferentes tipos de responsabilidad, la pérdida de
investidura puede configurarse de forma autónoma de la acción penal sin que
exista una vulneración al principio non bis in idem. En este sentido, el
juicio que haga el Consejo de Estado para determinar la configuración de la
causal de pérdida de investidura es independiente del juicio del juez penal
para determinar la configuración de algún delito[117].
Así mismo, existen situaciones
fuera de la órbita penal en las cuales puede incurrirse en la causal de
indebida destinación de dineros públicos, las cuales son las siguientes:
a.
Destinación de dineros públicos a
objetos, actividades o propósitos no autorizados.
b.
Destinación de dineros públicos a
objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales los
dineros han sido asignados.
c.
Aplicación de dineros a objetos,
actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o
el reglamento.
d.
Aplicación de dineros para materias
innecesarias o injustificadas.
e.
Destinación con la finalidad de obtener
un incremento patrimonial personal o de terceros.
f.
Destinación con la finalidad de derivar
un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros[118].
En virtud de lo anterior, el
Consejo de Estado ha expresado que el elemento tipificador de la causal de
pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos consiste en
que el congresista, como servidor público y al ejercer las competencias que se
le han otorgado, decide traicionar, cambiar o distorsionar los fines y
cometidos estatales contenidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para
destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o
autorizados pero diferentes a los cuales los dineros han sido asignados, o
cuando aplica estos dineros a materias expresamente prohibidas, no necesarias o
injustificadas, o cuando la finalidad de la destinación es la de obtener un
incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando la finalidad de la
destinación es la de derivar un beneficio no necesariamente económico en su
favor o en terceras personas[119].
La configuración de esta causal se
compone de dos elementos, como lo son la conducta y la finalidad. El sujeto
activo que desarrolla esta conducta debe ser el congresista, ejerciendo
competencias para las cuales fue investido en su condición de servidor público.
La finalidad debe consistir en que al ejercer dichas competencias traicione,
cambie o distorsione los fines y cometidos estatales contenidos en la
Constitución, la ley o el reglamento, para llevar a cabo las acciones descritas
anteriormente[120].
Adicionalmente, la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que para que se
configure la causal de indebida apropiación de dineros públicos, y efectivamente
se genere la pérdida de investidura deben presentarse estos tres presupuestos:
(i)
Que se ostente la condición de
congresista
(ii)
Que se esté frente a dineros públicos;
y
(iii)
Que estos sean indebidamente destinados
Si se presenta una vulneración al
ordenamiento jurídico, pero no se presentan estos tres presupuestos en la
conducta acusada, se está en presencia de irregularidades que pueden dar lugar
a sanciones penales o disciplinarias, pero no a la pérdida de investidura[121].
El Consejo de Estado[122]
también ha expuesto que la causal de indebida destinación de dineros públicos
debe estudiarse en cuanto a “la forma en que se puede
llevar a cabo su correcta destinación.  En efecto, para la Sala, la
indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas
diferentes, de manera directa o de manera indirecta.  Será directa cuando
el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente
de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares o
para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para
esos dineros públicos.  Y se presentará la destinación indirecta cuando a
pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo
Presupuesto, la congresista propicia con su conducta una destinación distinta
al objeto para el cual fueron consagrados.
Entonces, la Sala de acuerdo con el Ministerio Público,
considera que la indebida destinación de dineros públicos - aún entendida bajo
el criterio jurisprudencial exclusivamente monetario -, se configura no
solamente cuando el congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona,
cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la
Constitución, la ley o el reglamento”, utilizando, aplicando o destinando
directa e indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza
intangibles o contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a
fines distintos de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias”.
En relación con el tratamiento que ha dado la jurisprudencia del
Consejo de Estado a los casos de los recursos asignados a las Unidades de
Trabajo Legislativo, se han producido varios pronunciamientos.
En
Sentencia del 19 de febrero del 2001[123], la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado se refirió al proceso de pérdida de
investidura de un parlamentario por la causal de indebida destinación de
dineros públicos al certificar labores y por consiguiente pagar sueldos a un
subalterno que formaba parte de su UTL, en presencia de informes mensualmente
recibidos por el trabajador, sin tener conocimiento de que el subalterno se
encontraba privado de la libertad.
Consideró la Sala que no incurrió
el congresista en conducta alguna reprobable que lo llevara a ser responsable
de destinación indebida de dineros públicos, en cuanto nunca se le causó
perjuicio al erario, ni se atentó contra el tesoro público ni se causó en este
caso deterioro alguno al patrimonio del Estado. Adujo que “sabido es que si
a un funcionario o servidor público, con medida de aseguramiento consistente en
detención preventiva, se le suspendiera temporalmente en el ejercicio de su
empleo y se le privara de la remuneración correspondiente, tendría que
pagársele todo lo dejado de percibir, íntegramente, si se dicta en su favor
resolución de preclusión del proceso penal y se dispone su libertad.”
Aunque no es posible en este caso
hablar de trabajo carcelario propiamente dicho, sí puede admitirse en el caso
sub examine que el funcionario de la UTL cumplió labores como colaborador del
congresista demandado desde la cárcel de Ocaña entre el 2 de junio y el 18 de
julio de 1999, por lo que se le brindaron algunas facilidades y tratamiento
especial en el establecimiento carcelario asignándole “un sitio especial de
reclusión durante el día específicamente en la biblioteca” donde se
dedicaba “a leer, a elaborar proyectos”.
Dados
por sentados estos hechos, concluyó la Sala, sin desconocer que al congresista
corresponden muy claras obligaciones de control y vigilancia sobre los miembros
de su Unidad de Trabajo Legislativo, que el representante, en este caso, podía
establecer respecto de su funcionario otros sistemas para cumplir aquellas
obligaciones, diferentes al del control directo, y adoptar procedimientos con
informes escritos e, inclusive, con declaraciones de terceros y verificaciones
procedentes de quienes en una u otra forma resultaron beneficiados con ocasión
de la actividad de su Unidad de Trabajo Legislativo o de cada uno de sus
miembros en particular. Por lo anterior, se negó la solicitud de pérdida de
investidura.
La
Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con fecha del 8 de
agosto de 2001[124]
se refirió a la pérdida de investidura de un congresista por configurarse la causal de indebida
destinación de dineros públicos al remunerarse el trabajo de una empleada de su
Unidad de Trabajo Legislativo estando en el exterior, el cual no cumpliría con
el requisito de ejecución dentro del territorio colombiano.
La Sala recalcó que la Constitución
Política exige a los congresistas - como miembros de cuerpos colegiados- que
deberán actuar “consultando (  ) el
bien común” (art. 133). Esto significa que está proscrita toda conducta que
consulte el interés particular. En el caso concreto primó el interés de la
empleada y no el del servicio de los intereses generales y para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, como lo prevén los artículos 209 de la
Constitución y 384 - numeral 3 - de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). Igualmente, la labor en la función pública
en Colombia, en general, está ligada con el desempeño en el territorio
colombiano salvo en eventos indicados por la Constitución y la ley y con
autorización administrativa previa y que en el caso ninguno de estos supuestos
rodeó la situación.
De todo lo estudiado se concluyó
que las conductas precisadas y comprobadas del ex congresista sí eran
constitutivas de indebida destinación de dineros públicos porque al autorizar
de hecho, sin mediar ninguna situación administrativa, se causó y prosiguió la
destinación indebida de dineros públicos, pues esa autorización de facto
implicó destinar los dineros públicos a actividades y propósitos no autorizados
y desconociendo de contera, los procedimientos legales de ordenación del gasto.
En sentencia del
21 de julio de 2004[125] la Sección
Primera del Consejo de Estado estudió una demanda de pérdida de investidura
contra el presidente de un concejo municipal, y señaló que la responsabilidad
objetiva no aplicaba para la indebida destinación de recursos. En ese caso el
funcionario había ordenado el pago de viáticos a un concejal que residía en el
municipio de Sincelejo, bajo el supuesto de que vivía en zona rural, aunque no
lo hacía.  El Consejo de Estado señaló que no existía certeza que el funcionario
conociera que a quien se ordenaban los pagos no vivía en zona rural, y no podía
ser sancionado únicamente desde una consideración de responsabilidad objetiva.
Así lo expuso la sentencia:
“Como dicha
causal no genera absolutamente una responsabilidad objetiva, debe establecerse
que la participación formal del nominador u ordenador del gasto haya sido
determinante frente a los hechos que propiciaron el pago que se dice indebido”
En sentencia del 20 de septiembre de 2011[126],
el Consejo de Estado conoció de la pérdida de investidura de un congresista por
la causal de indebida destinación de dineros públicos, al ocupar a los
servidores pagados por el Estado, que integraban su UTL, en labores ajenas a
las propias de sus cargos, como las de apoyar organizaciones no gubernamentales,
contribuyendo con ello al movimiento o partido político al cual pertenecía el
congresista.
La
Sala recordó que entre las funciones de los miembros de las unidades de trabajo
legislativo de los representantes a la Cámara no se incluyen labores de apoyo a
organizaciones no gubernamentales. Esas labores no podían cumplirse a expensas
de aquéllas para las cuales fueron creados esos cargos, en particular cuando
esas labores resultaban vinculadas espacial y finalísticamente a intereses
proselitistas. Tampoco podía el demandado asignar a los servidores estatales
nombrados para apoyarlo en su labor legislativa, actividades diferentes a las
propias de esos cargos, en beneficio propio o de terceros y aún menos, inducir
a aquéllos a hacer contribuciones económicas que finalmente redundarían en
beneficio de sus intereses políticos y de los de su movimiento o partido. Esto
deriva en la destinación indebida de los dineros públicos con los cuales se
pagaban los salarios de aquéllos a actividades ajenas a las que debían cumplir
en apoyo de la labor legislativa que correspondía al Representante.
En la
Sentencia del 22 de noviembre de 2016[127], la Sala Plena del Consejo de Estado
estudió la solicitud de pérdida de investidura contra un congresista por la
causal de indebida destinación de dineros públicos, porque en su UTL se nombró a una funcionara, quien “abandonó
en un sinnúmero de oportunidades su cargo de asesor I para viajar al exterior
en días laborales y sin autorización legal del parlamentario”, quien no
reportó la novedad a pagaduría o a las autoridades de control.
El solicitante de la pérdida de investidura argumentó que
el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida
destinación de recursos públicos, por cuanto avaló el pago de la totalidad del salario
a la funcionaria a pesar de que en varias ocasiones estuvo fuera del país.
Sobre la causal se dijo que para que
se configure no es necesario que el fin al que
se destine el dinero público no esté autorizado o esté prohibido, por cuanto se
ha sentado jurisprudencialmente que bien puede suceder que éste se dirija a un
objetivo autorizado pero diferente al que fue asignado el recurso público. Basta
entonces, se insistió, en que el dinero sea empleado para un fin o propósito
diferente al que legalmente le fue otorgado. Adicionalmente, resultaba del caso
reiterar que no es necesario que el congresista tenga la calidad de ordenador
del gasto, por cuanto la causal admite una configuración directa y otra
indirecta. No obstante, se negó la solicitud por cuanto no se probó que el representante a la cámara hubiera
certificado el cumplimiento de las funciones del miembro de su UTL en las
fechas en que éste estuvo fuera del país.
En cuanto a la jurisprudencia constitucional, la causal referida a
la indebida destinación de dineros públicos fue analizada en la Sentencia T-555 de 2008[128]. Allí esta Corporación asume el concepto de la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado
clasificando la causal en los siguientes literales: “(a) La distorsión o
el cambio de los fines o cometidos estatales consagrados en la Constitución,
ley o reglamento. (b) Cuando los dineros públicos
son utilizados para objeto, propósito o actividad que no está autorizada. (c) Se da la
causal, si los dineros son utilizados para fines que sí están autorizados, pero
diferentes para los que han sido asignados. (d) Se destinan indebidamente los
recursos cuando son utilizados en materias prohibidas, innecesarias o
injustificadas. (e) Cuando la finalidad que se persigue es la de obtener
incremento patrimonial personal o de terceros. (f) la actividad por medio de la
cual se pretende derivar un beneficio no necesariamente económico a favor del
congresista o de terceras personas.”
En
el fallo se estudió la acción de tutela interpuesta contra una decisión de la
Sala Plena del Consejo de Estado que había negado la prosperidad del recurso especial de
revisión formulado contra la sentencia de 8 de agosto de 2001, que a su vez
decretó la pérdida de investidura de un congresista que “había autorizado el
desplazamiento al exterior de la señora Martha Cecilia Gómez Giraldo, quien era
integrante de su UTL en calidad de Asistente II, lo que indicaba que su trabajo
era fundamentalmente material y que debía cumplirse dentro del país; que la
funcionaria estuvo fuera del país desde el 25 de febrero de 1995 hasta el mes
de julio de ese mismo año, y que durante  ese período recibió
indebidamente los sueldos del cargo, ya que no se hallaba en territorio
colombiano”
Concluyó esta Corporación que, si bien el alcance
que el Consejo de Estado le da a la causal de indebida destinación de dineros públicos puede ser
discutida jurídicamente desde distintos ángulos, la interpretación dada por el
Tribunal contenciosa era razonable.
4. Caso concreto
El 21 de enero de
2015, los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite Ferro y
Daniel Silva Orrego presentaron ante la Secretaría General de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “solicitud de pérdida de
investidura del Senador de la República Carlos Enrique Soto Jaramillo”[129].
Los ciudadanos invocaron la causal contemplada en el numeral 4 del artículo
183 de la Constitución Política y el numeral 4 del artículo 296 de la Ley 5 de
1992 que se refiere a la indebida destinación de dineros públicos.
Los ciudadanos
señalaron que Carlos Enrique Soto Jaramillo fue elegido senador de la República
para el periodo constitucional 2010–2014 y que el 9 de septiembre de 2010, el
señor Juan David Giraldo Saldarriaga ingresó a su Unidad de Trabajo
Legislativo.
Los ciudadanos
expusieron que mientras estuvo vinculado en la Unidad de Trabajo Legislativo,
el señor Juan David Giraldo Saldarriaga salió del país en dos ocasiones para un
total de 18 días. El primer viaje se presentó desde el 2 de julio al 7 de julio
de 2012 con destino a Panamá y el segundo se llevó a cabo del 1 de noviembre al
12 de noviembre de 2012 con destino a Toronto (Canadá). Los solicitantes
advirtieron que las salidas del país por parte de Juan David Giraldo
Saldarriaga son contrarias al desempeño de la función pública, ya que no fueron
precedidas por una solicitud de licencia en la que informara su ausencia
temporal. Añadieron que, pese a lo anterior, el senador Carlos Enrique Soto
Jaramillo “certifico ante el Pagador del Senado, que el miembro de la UTL
había cumplido sus labores a cabalidad, omitiendo también el Congresista dar
informe de la salida del país a los funcionarios encargados del pago de la
nómina”[130].
Aseguraron que el
senador omitió lo establecido en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992 que, entre
otras cosas, dispone que “[l]a certificación de cumplimiento de labores de
los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será
expedida por el respectivo Congresista”. También relataron que no hay
disposición jurídica o precedente jurisprudencial que permita a los miembros de
las Unidades de Trabajo Legislativo prestar su servicio por fuera del
territorio nacional. Adicionalmente, quienes solicitaron la pérdida de
investidura del senador resaltaron que Juan David Giraldo Saldarriaga es hijo
de la compañera sentimental del senador[131].
La Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 28 de marzo
de 2017 decretó la pérdida de investidura del congresista Carlos Enrique Soto
Jaramillo al considerar configurada la causal denominada “indebida
destinación de recursos públicos”. Para la Corporación ésta se configura
cuando un congresista destina dineros públicos a finalidades y cometidos
estatales distintos a los establecidos en la Constitución, la ley o los
reglamentos, de manera que se puede enmarcar en conductas catalogadas como
delitos y otras que escapan la órbita del derecho penal.
Precisó que, en el
caso de los recursos asignados al Congreso de la República destinados al pago
de nómina, la ordenación del gasto es un proceso en el que interviene el
Director General cuando se trata del Senado y la Mesa Directiva en el caso de
la Cámara de Representantes, previa verificación del cumplimiento de labores
expedidas por el respectivo congresista.
La Sala indicó que el
artículo 388 de la ley 5 de 1992 dispone que “[l]os empleados de la planta
de personal señalados en el articulado de esta Ley prestarán sus servicios en
las dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio
así lo exijan previo concepto de la Junta de Personal, pero no podrán hacerlo
en las oficinas de los Congresistas”. A su vez, reiteró que cada
congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo legislativo y la obligación
de certificar el cumplimiento de labores de los integrantes para el pago de sus
salarios.
El Alto Tribunal estimó
que uno de los objetivos del constituyente al establecer la causal consagrada
en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política “obedeció a la
necesidad de evitar que asesores cobraran sus sueldos sin haber laborado en la
entidad, con lo cual, inexorablemente se genera un detrimento patrimonial”[132].
Para sustentar su afirmación hizo referencia a los debates de la Asamblea
Nacional Constituyente.
En la sentencia atacada el Consejo de Estado recalcó que Juan David Giraldo
Saldarriaga se vinculó como asistente y luego como asesor en la UTL del
congresista Carlos Enrique Soto Jaramillo y, en virtud de lo dispuesto en el
Decreto 1042 de 1978, debía cumplir funciones de lunes a viernes durante 44
horas semanales. Subrayó que el señor Giraldo Saldarriaga era empleado público
y aunque se separó de su cargo durante los días en que viajó a Panamá y Canadá,
se le pagó la totalidad del salario correspondientes a los meses de julio de
2012 y noviembre de 2013 con base en las constancias emitidas el 21 de agosto
de 2012 y el 28 de noviembre de 2013 por el senador.
La autoridad judicial
estimó que el congresista estaba en la obligación de constatar la ausencia
injustificada al sitio de trabajo de alguno de los integrantes de su UTL y que,
pese a sus viajes, debía emplear los mecanismos para determinar el cumplimiento
de los deberes encomendados a sus subalternos.
El Consejo de Estado
de igual manera consideró que existían serios indicios del trato preferente
dado al señor Giraldo y aseveró que si bien la sola circunstancia de que la
madre de Juan David Giraldo Saldarriaga “sea novia del senador Soto
Jaramillo no es plena prueba de que éste estuviese enterado de los viajes de
aquél, también es cierto que este hecho constituye un indicio de la proximidad
que tenían ambos servidores públicos y del posible trato especial dispensado al
primero, al permitírsele cursar dos carreras (Ingenierías Civil y Ambiental) en
la Universidad de los Andes, en jornada completa, estando vinculado a la UTL,
sin el respectivo permiso”[133].
Por todo lo anterior,
consideró probada en relación con el señor Giraldo Saldarriaga la causal
consagrada en numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política.
Carlos Enrique Soto
Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela el
26 de mayo de 2017 y solicitó la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la participación política y al ejercicio de cargos públicos y
funciones públicas, presuntamente vulnerados por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia
del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida de su investidura como
senador de la República.
El apoderado sostuvo
que la sentencia objeto de censura se adoptó con fundamento en un sistema de
responsabilidad objetiva y con ello desconoció el precedente constitucional,
según el cual, los procesos de pérdida de investidura deben estar sometidos al
debido proceso y al principio de culpabilidad, bajo un sistema de
responsabilidad subjetivo. Lo anterior en razón a que desconoció (i) que las
pruebas allegadas al proceso daban cuenta que las certificaciones suscritas por
el senador se referían a la prestación de servicios y no de la presencia física
de los funcionarios de la UTL en las oficinas del Congreso y (ii) que el
senador desconocía la salida del país de su funcionario.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala
que el problema jurídico consiste en determinar si la Sala Plena del Consejo de
Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante, al
incurrir en alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela
contra providencia judicial, al decidir el proceso de pérdida de investidura
iniciado en su contra.
Para resolver el
asunto puesto a consideración de la Sala, debe primero verificarse el
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Sólo en el caso en que los mismos sean
satisfechos, se procederá al estudio material de los defectos alegados.
En primer lugar, para
la Sala es claro que se trata de un asunto de relevancia constitucional, pues
el accionante alega que dentro del proceso de pérdida de investidura de su
dignidad como congresista le fueron desconocidos sus derechos fundamentales.
Específicamente, en concepto del accionante, la Sala Plena del Consejo de
Estado aplicó un régimen de responsabilidad objetiva al desconocer que las
pruebas obrantes en el proceso daban cuenta del desconocimiento de los hechos
por los cuales fue despojado de su cargo.
En segundo lugar, la
acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. Como se encuentra demostrado en el expediente, la decisión
judicial que se ataca es del 28 de
marzo de 2017 y la acción constitucional fue
interpuesta el 26 de mayo de 2017, es decir, dos meses después.
En tercer lugar, y con referencia
al requisito de que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados, la Sala observa que el accionante alega en el escrito de tutela irregularidades
procesales que tienen un efecto decisivo y determinante en la decisión de la
Sala Plena del Consejo de Estado.
En cuarto lugar,  la Sala considera necesario detenerse en el
examen del agotamiento de todos los medios de defensa judicial -ordinario y
extraordinario- pues se encuentra plenamente demostrado que el accionante no
agotó el recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en el artículo
contemplado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994[134]
como medida especial para controvertir las decisiones de pérdida de investidura
tomadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como pasará a
explicarse.
4.1. El
recurso extraordinario
especial de revisión como requisito de procedencia de la acción de tutela
contra la decisión que decreta la pérdida de investidura de un congresista
La
Corte Constitucional reiteradamente[135]
ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos
generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, “y
ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los
errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al
afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia
material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[136].
Por lo tanto, resulta
claro que, a criterio de la jurisprudencia constitucional, “el recurso
extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha
sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas[137],
por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las
cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores
a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta[138].
No obstante, en materia de pérdida
de investidura la Ley 144 de 1994 estableció, en su artículo 17 un recurso
llamado extraordinario especial de revisión que procede contra sentencias de
pérdida de investidura proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Igualmente, se hace referencia a este recurso especial extraordinario de
revisión en el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, numeral 7. El artículo 17
mencionada dispone:
“ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN.  Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;”
Cabe señalar que las causales a
las que se hace referencia en esta disposición corresponden a las causales de
revisión que se establecen actualmente en el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. Igualmente, la Corte
estableció en sentencia C-207 de 2003 que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994[139]
debía complementarse con el artículo 33, numeral 10 de la Ley 446 de 1998,
regla de competencia que fue reproducida en el artículo 111 de la Ley 1437 de
2011, numeral 7[140].
Como se observa este recurso
especial extraordinario de revisión es de una naturaleza particular en medida
en que además de las causales previstas en las normas generales, dispone que
podrán alegarse las causales referidas a la falta de debido proceso y violación
del derecho a la defensa.
En la Sentencia C-247 de 1995,
esta Corporación analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 144 de
1994. En dicha providencia, se afirmó que el recurso extraordinario especial de
revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, pues “ese
estadio de última definición no excluye los recursos extraordinarios, menos
todavía cuando el proceso -como en el caso que se considera- es tramitado y
resuelto en única instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades
de equivocación del fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos
fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la
sentencia”[141].
De igual manera, la sentencia
resaltó que la regulación especial de este recurso responde a la necesidad de
garantizar el debido proceso y las garantías fundamentales de los
parlamentarios, teniendo en cuenta además las consecuencias adversas para el
afectado.
En cuanto a la procedencia de la
acción de tutela contra las sentencias proferidas por la Sala Plena del Consejo
de Estado en los procesos de pérdida de investidura, la Corte Constitucional desde el año 1995 ha desarrollado
una serie de reglas que dan cuanta de la idoneidad del recuso especial
extraordinario de revisión.
En la
Sentencia T- 193 de 1995[142],
la Corte abordó el problema de la procedibilidad de la acción de tutela contra
la decisión que declara la pérdida de investidura parlamentaria ante la
posibilidad de interponer el recurso especial de revisión previsto en el
artículo 17 de la ley 144 de 1994.  La Corporación consideró que la acción de
tutela no cumplía con el principio de subsidiariedad en razón a que dicho
mecanismo era idóneo para controvertir la decisión al existir las causales de
transgresión del debido proceso y violación del derecho a la defensa.
Posteriormente,
la Sentencia T-162 de 1998[143]
hizo una precisión a la anterior decisión al sostener que en razón a que el
legislador no había establecido la autoridad judicial que conocería el recurso
especial de revisión, la acción de tutela resultaba ser el mecanismo idóneo
para conocer las posibles afectaciones a los derechos fundamentales.
No obstante, en
razón a que el artículo 33 numeral 10 de la
Ley 466 de 1998 asignó la competencia para conocer del recurso extraordinario
especial de revisión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en la sentencia SU-858 de 2001[144] la Corte
regresó a su posición inicial y estableció que resultaba improcedente la acción
de tutela contra la sentencia que declara la pérdida de investidura por cuanto “dentro
del proceso de pérdida de investidura de los congresistas existe un medio de
defensa idóneo para la protección del derecho al debido proceso y como
resultado del cual el afectado puede obtener la restitución total de su
derecho, o abrir la vía para la obtención de una reparación patrimonial
compensatoria”.
De
igual manera, en este mismo pronunciamiento sostuvo que tampoco era procedente
la acción de tutela como mecanismo transitorio en razón a que la existencia de
las causales referidas a la violación del debido proceso y del derecho a la
defensa dentro del recurso especial de revisión, generaría dos procesos con
idénticas pretensiones. Sobre el particular dijo: “A través de ese medio [recurso
extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el
debido proceso, en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para
resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez
constitucional dejaría sin oficio al juez competente. Los dos procesos, el
extraordinario especial de revisión y el de tutela tendrían identidad de causa
petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa,
dos pronunciamientos judiciales concurrentes”.
Nuevamente,
en la sentencia T-965 de 2002[145]
la Corporación estudió si procedía la acción de tutela contra una sentencia que
declaró la pérdida de investidura de un parlamentario por aparente violación al
debido proceso. En esta sentencia la Corte reitera la idoneidad del mecanismo
de revisión.
A
partir de esta posición, por regla general, las sentencias atacadas en sede de
tutela son aquellas que resuelven el recurso extraordinario de revisión
proferidas también por la Sala Plena del Consejo de Estado. Así, desde la
sentencia T-461 de 2003[146]
y específicamente en la sentencia de unificación SU- 1159 de 2003[147],
la Corporación estableció varias reglas referidas al proceso de pérdida de
investidura:
(i)
Por regla general, la acción de tutela
no procede en contra de la sentencia que decreta la pérdida de la investidura
en razón de la existencia del recurso extraordinario especial de revisión en el
cual puede protegerse el derecho al debido proceso.
(ii)
Por el contrario, no existe un medio de
defensa judicial frente a la sentencia que resuelve el recurso extraordinario
especial de revisión, y, por lo tanto, la acción de tutela procedería contra la
sentencia que resuelve el recurso especial de revisión contra la sentencia que
decretó la pérdida de la investidura, si ésta incurre en una vía de hecho y
afecta los derechos fundamentales del congresista.
(iii)
Ante la excepcionalidad de la acción de
tutela si se alega alguna circunstancia que provenga del proceso de pérdida de
investidura debe demostrarse que la situación fue alegada dentro del recurso
extraordinario de espacial revisión.
Específicamente, consideró que la acción de tutela contra
la providencia que resuelve la revisión debe cumplir con estos supuestos:
“(…)En estos casos la tutela procede (i) cuando se alegue
una vía de hecho que específicamente tenga origen en el fallo que resuelve el
recurso extraordinario especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí
mismo considerado;  (ii) cuando se alegue una vía de hecho que ocurrió durante
el proceso de pérdida de investidura, que fue invocada en el recurso
extraordinario especial de revisión, pero cuyo análisis por parte del Consejo
de Estado acerca de la violación del derecho fundamental contradice la
Constitución o la jurisprudencia constitu­cional aplicable; y  (iii) cuando se
trate de una vía de hecho que ocurrió en el proceso de pérdida de investidura
pero que, o bien no podía ser alegada mediante un recurso en contra de la
sentencia de pérdida de investidura, o bien fue alegada pero el Consejo de
Estado la dejó de lado por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el
derecho claramente aplicable”.
“[…] los cargos que se
tengan en contra de la sentencia que resuelva la pérdida de la investidura
deben ser presentados en sede de revisión y no pueden ser guardados
estratégicamente para ser invocados luego en un proceso de tutela. La acción de
tutela procede residualmente cuando el Consejo de Estado en sede de revisión,
foro judicial señalado por la Constitución y la ley para resolver dichas
controversias, ha desconocido en sus actuaciones judiciales los derechos
fundamentales de algún Senador o Representante a la Cámara. Las partes deben
presentar sus alegatos en contra de las decisiones judiciales durante el
transcurso del proceso, y mediante las vías ordinarias diseñadas para ello;
como se dijo, no es aceptable guardar argumentos estratégicamente con el fin de
presentarlos únicamente ante el juez de tutela, pretendiendo cambiar así el
“foro judicial” designado por el propio Constituyente para resolver las
controversias con relación a los procesos de pérdida de investidura”[148].
Debido a las reglas
definidas en la Sentencia T-920 de 2005[149] esta Corporación negó la
acción de tutela interpuesta por un congresista contra la providencia que
resolvió el recurso extraordinario de revisión, al no haber éste planteado en el
mismo recurso los mismos argumentos que luego se propusieron en sede de tutela,
lo que tornó improcedente el amparo.  Dijo la providencia:
“(...) ¨[E]l impugnante en revisión extraordinaria, no
canalizó a través de las causales previstas por el ordenamiento jurídico y ante
el foro judicial establecido por la Constitución, los severos cuestionamientos
que ahora por vía de tutela formula contra la sentencia que concluyó en el despojo
de la investidura, y que pretende estructurar como vía de hecho. (...).
Para análisis del asunto bajo examen, resulta de
significativa relevancia que el impugnante no hubiese aducido en el ámbito del
medio alterno de defensa que le ofrece el orden jurídico, la vulneración del
debido proceso, piedra angular sobre la cual sostiene su argumentación para
descalificar como vía de hecho la decisión que decretó la pérdida de
investidura.  Ello permite afirmar que se incurrió en la impropiedad que la
jurisprudencia constitucional ha señalado en el sentido de omitir la
formulación de los cargos que se tengan contra la sentencia en el recurso
extraordinario de revisión, para luego ser presentados estratégicamente en el
escenario de la tutela.  Esto comporta dos consecuencias que revierten en la
improcedencia de la tutela, de una parte la pretensión de subvertir el foro
judicial que el propio Constituyente ha establecido para la controversia de las
decisiones relacionadas con la pérdida de investidura, y de otra, sustrae a la
autoridad judicial que ha producido la decisión cuestionada por vía de tutela,
de la posibilidad de enmendar el error, si ése es el caso, o de pronunciarse en
su propio ámbito acerca de las censuras que se formulan contra sus actos”.
Estas mismas premisas fueron reiteradas en los casos de
pérdida de investidura de parlamentarios en las Sentencias T-086 de 2007, T-558
de 2008 y T-127 de 2014. De igual manera, nuevamente mediante sentencia de
unificación SU-264 de 2015[150], la Corporación declaró improcedente
una acción de tutela interpuesta por una tercera persona supuestamente afectada
con la no declaratoria de pérdida de investidura de una senadora. Ciertamente,
en la providencia reiteró la idoneidad del recurso extraordinario de revisión:
“42. En segundo lugar, la Sala considera necesario
detenerse en el examen del agotamiento de todos los medios de defensa judicial
-ordinario y extraordinario- pues encuentra una grave inconsistencia en el
escrito de tutela. El actor, en ningún momento del proceso, explica con
claridad la razón por la que omitió acudir al recurso extraordinario de
revisión contemplado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994[151]
como medida especial para controvertir las decisiones de pérdida de investidura
tomadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Tampoco existe una
prueba clara que señale cómo la decisión de no decretar la pérdida de
investidura de la exsenadora Ramírez Cardona constituye un perjuicio irremediable
para los derechos fundamentales del actor”.
Es de resaltar la Sentencia SU-424 de 2016[152]
en donde la Corporación concede la acción de tutela interpuesta por un
representante a la Cámara contra la decisión de la Sala Plena del Consejo de
Estado de declarar la pérdida de su investidura. El accionante había
interpuesto el recurso extraordinario de revisión, pero al momento de la
interposición de la acción el mismo no se había resuelto, pese a que ya habían
transcurrido 5 años.
Los hechos que motivaron la acción se referían a que su
cónyuge había sido elegida como alcalde de un municipio de Risaralda. Al
aspirar a ser representante a la Cámara por el Departamento de Risaralda, se
elevaron consultas a la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral,
respectivamente, en las que puso de presente tal situación e indagó si ese
hecho configuraba alguna inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses
para aspirar a la Cámara de Representantes por el departamento de Risaralda en
los comicios electorales que se aproximaban. Las inquietudes fueron remitidas
al Ministerio del Interior y de Justicia, el cual informó que en el Consejo de
Estado existía una postura que sostenía la incursión en inhabilidad por dichas
circunstancias, pero que, luego de un cambio jurisprudencial, la misma
desapareció, debido a que la circunscripción departamental no coincidía con la
municipal. Por su parte, las consultas concluyeron que no se configuraba la
prohibición. En la acción de tutela adujo que amparado en el principio de
confianza se inscribió como candidato por el Partido Conservador a la Cámara de
Representantes por el departamento de Risaralda, para el periodo 2010-2014. No
obstante, posteriormente el Consejo de Estado en Sala Plena declaró la pérdida
de investidura variando su posición anterior.
En la
Sentencia SU-424 de 2016, que también estudió en la misma providencia el caso
de otro representante cuyos hechos eran similares a los anteriormente
descritos, al hacer un estudio de la procedencia concluyó: (i) que los
accionantes habían interpuesto el recurso el recurso extraordinario de revisión
pero existía una mora judicial en su resolución, (ii) que en el trámite de la
acción de tutela, el recurso de revisión de uno de los accionantes había sido
resuelto y el Pleno del Consejo de Estado había mantenido su posición y (iii)
en razón de lo anterior se producía un perjuicio irremediable. Sobre el
particular sostuvo:
En el
caso que se analiza, los accionantes presentaron el recurso extraordinario
especial mencionado.
1.
No obstante, la presentación del
recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la ejecución de la
sentencia y, por lo tanto, la pérdida de investidura ya decretada permanece
vigente mientras se produce el fallo de revisión.
En el asunto objeto de estudio se advierte que las órdenes
contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la separación
del cargo de Congresista de manera inmediata y, de conformidad con la Ley 144
de 1994, suponen su actual ejecución, pues a pesar de que ambos demandantes
presentaron el recurso extraordinario especial de revisión, la sentencia de
pérdida de investidura se ejecuta.
Lo anterior sería suficiente para demostrar que los
accionantes estarían ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable que
haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.
2.
Sin embargo, la Sala observa que, en el
trámite de las tutelas de la referencia, la Sala Plena del Consejo de Estado
resolvió el recurso extraordinario especial de pérdida de investidura
presentado por el señor Vergara Sierra, y en sentencia del 4 de agosto de 2015
declaró infundado el recurso. En la decisión mencionada se reiteraron los
argumentos expuestos en la sentencia censurada por esta vía.
En este sentido, para la Sala es claro que, en la
actualidad, en el caso del señor Vergara Sierra, se acredita el requisito
general consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa
a su disposición, pues acudió al recurso extraordinario especial de revisión y
éste fue resuelto de forma desfavorable.
3.
Ahora bien, en relación con la tutela
presentada por el señor Valencia Giraldo, la Sala observa que (i) a la fecha no
se ha resuelto el recurso extraordinario especial de revisión que presentó
contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2011, es decir que la sanción
ha estado vigente por cinco años sin que a la fecha se haya resuelto el
mencionado recurso; y (ii) de la decisión adoptada por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo en el caso del señor Vergara Sierra, se puede
inferir cuál es el resultado previsible de la revisión, pues sus argumentos
giran en torno a la necesidad de hacer un análisis subjetivo de responsabilidad
en el juicio de pérdida de
investidura.
En consecuencia, la Sala Plena estima que, en este caso
particular, dadas las circunstancias antes descritas, el recurso extraordinario
de revisión no es idóneo para proteger los derechos fundamentales del señor
Valencia Giraldo, quien fue separado de su cargo hace 5 años y a la fecha no
puede ejercer su derecho a ejercer cargos de elección popular.”
Del
anterior recuento se observa que en los procesos de pérdida de investidura de
congresistas que se rigen por la Ley 144
de 1994 la jurisprudencia constitucional ha
sido reiterativa en exigir la interposición del recurso especial de revisión
previsto en el artículo 17 como requisito de procedencia de la acción de
tutela.
Cabe
precisar que como se analizó a profundidad en la Sentencia T-214 de 2010[153],
reiterada en las providencias SU-515 de 2013[154], SU-774 de 2014[155], SU-501 de
2015[156],
SU-625 de 2015[157]
y SU-632 de 2017[158]
estas reglas han tenido una evolución distinta en razón de la especial
regulación de los procesos de pérdida de investidura en concejales y diputados. En efecto, dichos procesos se encuentran
desarrollados por la Ley 617 de 2000, la cual dispone el recurso de apelación
contra las sentencias que decidan la solicitud de pérdida de investidura en el
caso de los miembros de las corporaciones públicas. Por lo anterior, la
jurisprudencia ha considerado que contra dichas decisiones no procede el
recurso extraordinario-especial de revisión previsto por la Ley 144 de 1994[159].
Sin embargo, a partir de la sentencia C-520 de 2009[160]
se abrió la posibilidad de impetrar el recurso extraordinario de revisión
ordinario, regulado hoy en el artículo 248 de
la Ley 1437 de 2011 siempre y cuando este sea idóneo y eficaz en el asunto
específico[161].
Así, de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el régimen
actual de pérdida de investidura de diputados y concejales no contempla el
recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en la Ley 144 de 1994,
pero las sentencias proferidas dentro de esos procesos serían susceptibles del
recurso extraordinario de revisión general previsto para todos los procesos
contenciosos. En este caso, en razón a que dentro de sus causales no están
previstas la violación del debido proceso y del derecho a la defensa,
corresponde al juez tutela analizar en cada caso concreto la idoneidad del
recurso extraordinario.
Descendiendo al asunto
que ocupa en esta oportunidad a la Sala, el tutelante Carlos
Enrique Soto Jaramillo, senador de la República para el periodo
constitucional 2010–2014, y cuyo proceso fue tramitado bajo el amparo de la Ley
144 de 1994, no explica con
claridad la razón por la que omitió acudir al recurso extraordinario de
revisión contemplado en el artículo 17 de esta Ley, como medida especial para
controvertir las decisiones de pérdida de investidura tomadas por la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo. En este orden, se limitó a señalar que éste
no era idóneo por ser resuelto por la misma Corporación que lo despojó de su
investidura. No obstante, no presenta razón adicional que dé cuenta de una circunstancia
excepcionalísima que lo eximiera de la obligación de agotar todos los recurso
ordinarios o extraordinarios.
En efecto, como se
ilustró con anterioridad, en los procesos regidos por la Ley 144 de 1994, la
jurisprudencia ha sido unánime en la exigencia de la interposición del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias
proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los procesos
de pérdida de investidura, incluso la sentencia SU-424 de 2016[162] caso en que
de forma excepcional se concedió la tutela frente a la decisión de declarar la
pérdida de investidura y no frente a la que decide la revisión, el accionante
había interpuesto el recurso extraordinario hace más de 5 años. Lo anterior, en
razón de la existencia de las causales referidas a la vulneración del debido
proceso y del derecho a la defensa, que convierten a dicho recurso en idóneo
para controvertir posibles afectaciones a los derechos fundamentales.
En el caso concreto
la Corte observa que el demandante tiene a su disposición el recurso
extraordinario especial de revisión, consagrado en la Ley 144 de 1994. Por lo
tanto, aún puede alegar la vulneración de su derecho al debido proceso, ya que
ésta se encuentra dentro de las causales de revisión previstas en el artículo
17 de la Ley 144 de 1994. Dicha ley se encontraba vigente para el 28 de marzo
de 2017, fecha en la cual fue proferida la sentencia de pérdida de investidura.
En efecto, el desconocimiento de la garantía constitucional referida a la
prohibición de sancionar disciplinariamente con fundamento en la responsabilidad
objetiva hace parte de las prerrogativas amparadas por el debido proceso
consagrado en el artículo 29 superior. En este orden de ideas, el recurso
extraordinario especial de revisión es un mecanismo idóneo que se encuentra a
si alcance y del cual puede hacer uso. Por tal motivo, al existir hoy un
mecanismo de protección judicial principal. En resumen, entonces, no se cumple
con el requisito de subsidiariedad y por lo tanto, la presente tutela resulta
improcedente.
Para reiterar la
existencia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial del que dispone el
demandante, resulta pertinente señalar que las leyes sobre la ritualidad de los
procedimientos son de aplicación inmediata.[163] Más aun, conforme al artículo 23 de
la Ley 1881 de 2018 los procesos que se encontraban en curso, y en los cuales
ya se había llevado a cabo la audiencia para el momento de la entrada en
vigencia de dicha norma, continúan su trámite conforme a las disposiciones
procesales vigentes en su momento. Es decir, por un lado, eran procesos de
única instancia, y adicionalmente, se aplicaban todas las causales contempladas
en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, incluyendo las definidas en los
literales a) y b), referidas a la violación del derecho al debido proceso y del
derecho la defensa.[164] La decisión de la Sala Plena del
Consejo de Estado que decidió decretar la pérdida de investidura del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo fue proferida el
28 de marzo de 2017, bajo la
vigencia de la Ley 144 de 1994 que rigió hasta el 14 de enero del año 2018. Por
lo tanto, el demandante tiene hoy la oportunidad de interponer el recurso
extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de
1994, que contemplaba como causal de revisión de la sentencia la transgresión
del debido proceso.
En definitiva, la Sala confirmará los fallos
de instancia al considerar que la solicitud de amparo no cumplió con los
requisitos de procedibilidad de la tutela contra sentencias.
Conclusiones
Carlos Enrique Soto
Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela el
26 de mayo de 2017 y solicitó la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la participación política y al ejercicio de cargos públicos y
funciones públicas, presuntamente vulnerados por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia
del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida de su investidura como
senador de la República.
El apoderado sostuvo
que la sentencia objeto de censura se adoptó con fundamento en un sistema de
responsabilidad objetiva y con ello desconoció el precedente constitucional, según
el cual, los procesos de pérdida de investidura deben estar sometidos al debido
proceso y al principio de culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad
subjetivo.
En esta oportunidad,
la Corte reiteró la naturaleza jurídica de los procesos de pérdida de investidura como una acción pública[165]
que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la
dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite
imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de
elección popular, sino también la imposibilidad de volver a ejercerlo. Debido a que la pérdida de investidura impone la prohibición perpetua de
ejercer el derecho político a ser elegido popularmente ha considerado esta
Corporación que el trámite de pérdida de la investidura debe ser especialmente
respetuoso del debido proceso.
Finalmente, al
resolver el caso concreto la Sala Plena reiteró que para que proceda la acción
de tutela contra la sentencia que decide sobre la pérdida de investidura en los
procesos regidos por la Ley 144 de 1994, es necesario que el demandante no
cuente con recursos ni ordinarios, ni extraordinarios para la defensa judicial
de sus derechos fundamentales. Entre tales recursos el demandante en este caso
concreto cuenta con el recurso extraordinario
especial de revisión que estaba previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de
1994.
Por tal razón, se confirmarán las
sentencias de tutela de primera y segunda instancia que declararon improcedente
la acción por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
II.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE:
Primero. -
LEVANTAR la suspensión de
términos que se había dispuesto en la presente acción.
Segundo. -
CONFIRMAR el fallo adoptado el
16 de marzo de 2018 por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que
confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 13 de
septiembre de 2017.
Tercero. - LIBRAR las
comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como
DISPONER las notificaciones a las partes –a través del juez de tutela de
instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Conjuez
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
EMILSSEN GONZÁLEZ DE CANCINO
Conjuez
LUIS FERNANDO LÓPEZ ROCA
Conjuez
MAURICIO PIÑEROS PERDOMO
Conjuez
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sala de Selección Número Cinco de 2018, integrada por los Magistrados Diana
Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.
[2]
El Magistrado Luis Guillermo Guerrero
Pérez manifestó impedimento para tramitar el proceso de la referencia en documento del 16 de junio de 2018. Folios 23 y 24 del cuaderno de
revisión del expediente de tutela.
[3]
Los Magistrados Alejandro Linares Cantillo
y Antonio José Lizarazo Ocampo manifestaron impedimento para tramitar el
proceso de la referencia en documento del 6 de agosto
de 2018. Folio 25 del cuaderno de revisión del expediente de tutela.
[4]
La Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado manifestó impedimento para tramitar el proceso de la
referencia en documento del 27 de agosto de 2018. Folio 27 del cuaderno de
revisión del expediente.
[5]
La suscrita Magistrada ponente manifestó impedimento para
tramitar el proceso de la referencia en documento del 31 de agosto de 2018.
Folio 29 del cuaderno de revisión del expediente de tutela.
[6]
En documento del 20 de enero de 2015, el subsecretario del Consejo Nacional
Electoral certificó que Carlos Enrique
Soto Jaramillo se declaró elegido senador de la República para el periodo
constitucional 2010-2014 por la circunscripción ordinaria a través de
Resolución Nro. 1787 del 18 julio de 2010. Folio 12 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[7]
En documento del 20 de enero de 2015, el subsecretario del Consejo Nacional
Electoral certificó que Carlos Enrique
Soto Jaramillo se declaró elegido senador de la República para el periodo
constitucional 2014-2018 por la circunscripción ordinaria a través de
Resolución Nro. 3006 del 17 de julio de 2014. Folio 13 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[8]
El documento con la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República
Carlos Enrique Soto Jaramillo se encuentra firmado por los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo Crosthwhite
Ferro y Daniel Silva Orrego. Folios 1-11 del cuaderno Nro. 1 del expediente del
proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[9]
Folio 14 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[10]
Folio 17 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[11]
Folio 18 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[12]
Folio 15 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[13]
Folio 23 del cuaderno Nro. 1 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[14]
Folios 19-22 y 24 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[15]
Folio 3 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[16]
Para acreditar que el señor Juan David
Giraldo Saldarriaga es hijo de la compañera sentimental del senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo, los ciudadanos que presentaron la solicitud de pérdida
de investidura se refirieron a una entrevista del congresista en la que tocó
ese tema en particular.  http://www.wradio.com.co/escucha/archivo_de_audio/para-el-senador-soto-no-hay-impedimentos-para-que-el-hijo-de-su-novia-trabaje-con-el/20140714/oir/2320579.aspx
[17]
Folio 25 del cuaderno Nro. 1 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[18]
Folio 26 del cuaderno Nro. 1 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[19]
Folio 27 del cuaderno Nro. 1 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[20]
Folio 28 del cuaderno Nro. 1 del expediente
del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[21]
Folio 42 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[22]
Folio 45 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[23]
Folios 133-141 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[24]
Folios 142-148 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[25]
Folio 151 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[26]
Folios 164-167 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[27]
Folio 170 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00
[28]
Folios 168 y 169 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[29]
Folios 173-198 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[30]
Folio 182 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[31]
Folio 196 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[32]
Folios 208 y 209 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[33]
Folio 210 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[34]
Folio 211 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[35]
Folios 230-233 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[36]
En el Acta Nro. 5 del 24 de mayo de 2016 quedó consignado el
trámite de la audiencia pública de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso radicado bajo
el número 11001-03-15-000-2015-00111-00 que se refiere a la
solicitud de pérdida de investidura de Carlos Enrique Soto Jaramillo. Folios 466-468 del cuaderno Nro. 2 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[37]
Folio 428 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[38]
Sentencia del 28 de marzo de 2017 de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la
cual se decretó la pérdida de investidura del congresista Carlos Enrique Soto
Jaramillo. El Consejero Ponente fue Rafael Francisco Suarez Vargas. La
sentencia fue firmada sin salvamento o aclaración de voto por los siguientes
Consejeros de Estado: Rocío Araujo Oñate, María Elizabeth García González,
Carlos Enrique Moreno Rubio, Cesar Palomino Cortés, Carmelo Perdomo Cuéter,
Jaime Enrique Rodríguez Navas, Roberto Augusto Serrato Valdés, Rafael Francisco
Suarez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández. La providencia fue firmada con
salvamento de voto por los Consejeros de Estado que se relacionan a
continuación: Hernán Andrade Rincón, Stella Conto Díaz del Castillo, Stella
Jeannette Carvajal Basto, William Hernández Gómez, Guillermo Sánchez Luque,
Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Martha Nubia Velásquez Rico. El fallo fue
firmado con aclaración de voto por los siguientes Consejeros de Estado: Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez, Sandra Lisset Ibarra Vélez, Ramiro Pazos Guerrero,
Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Danilo Rojas Betancourth. Folios 516-584
del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con
número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[39]
Folio 528 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[40]
Folio 566 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[41]
Memorias y Antecedentes artículo 183 de la Constitución Política, Asamblea
Nacional Constituyente, transcripción de sesiones, sesión plenaria de mayo 28
de 1991, página 159.
[42]
Decreto 2364 de 2012, por medio del cual se reglamenta
el artículo 7 de la Ley 527 de 1999, sobre la firma electrónica y se dictan
otras disposiciones. Artículo 3. Cumplimiento del requisito de
firma. Cuando se exija la firma de una persona, ese requisito quedará cumplido
en relación con un mensaje de datos si se utiliza una firma electrónica que, a
la luz de todas las circunstancias del caso, incluido cualquier acuerdo
aplicable, sea tan confiable como apropiada para los fines con los cuales se
generó o comunicó ese mensaje.
[43]
Folio 572 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[44]
Folio 575 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[45]
Folio 580 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[46]
Stella Jeannette Carvajal Basto presentó
salvamento de voto el 3 de abril de 2017. Folios 589-591 del cuaderno Nro. 2
del expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[47]
La MagistradaMarta Nubia Velásquez Rico
presentó salvamento de voto el 6 de abril de 2017. Folios 614-617 del cuaderno
Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con número de
radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[48]
El Magistrado Hernán Andrade Rincón
presentó salvamento de voto el 18 de abril de 2017. Folio 632 del cuaderno Nro. 2 del expediente del
proceso de pérdida de investidura con número radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[49]
El Magistrado William Hernández Gómez
presentó salvamento de voto el 18 de abril de 2017. Folios 633 y 634 del cuaderno Nro. 2 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número radicado
11001-03-15-000-2015-00111-00.
[50]
El Magistrado Guillermo Sánchez Luque presentó salvamento de voto el 14 de
julio de 2017. Folios 703 y 704 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso
de pérdida de investidura con número radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[51]
El Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa presentó salvamento de voto el 18 de agosto
de 2017. Folios 707 y 708 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de
pérdida de investidura con número radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[52]
La Magistrada Stella Conto Díaz del
Castillo presentó salvamento parcial de voto y aclaración de voto el 5 de abril
de 2017. Folios 602-613 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de
pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[53]
La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez
Bermúdez presentó aclaración de voto el 4 de abril de 2017. Folios 592-594 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida
de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[54]
El Magistrado Jorge Octavio Ramírez
Ramírez presentó aclaración de voto el 7 de abril de 2017. Folio 618 del
cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con número
de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[55]
El Magistrado Danilo Rojas Betancourth
presentó aclaración de voto el 7 de abril de 2017. Folios 619-621 del cuaderno
Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con número de
radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[56]
El Magistrado Ramiro Pazos Guerrero
presentó aclaración de voto el 20 de marzo de 2017. Folios 626-631 del cuaderno
Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de investidura con número de
radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[57]
Folios 386 y 390 del cuaderno principal del expediente de
tutela.
[58]
Folio 421 del cuaderno principal del expediente de tutela.
[59]
Folio 487 del cuaderno de segunda instancia del expediente de
tutela.
[60]
Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández
Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero).
[61]
Corte Constitucional, sentencia T-1009 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[62]
Corte Constitucional, sentencia T-960 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[63]
Corte Constitucional, sentencia T-462 de 2003 (MP
Eduardo Montealegre Lynett). Sobre el cambio conceptual de la expresión “vía de
hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad” también pueden
consultarse las siguientes sentencias: T-949 de 2003 (MP Eduardo Montealegre
Lynett) y T-200 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[64]
Corte Constitucional, sentencia T-774 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[65]
Corte Constitucional, sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) En este caso se decidió que “(…) el pretermitir la utilización de los
medios ordinarios de defensa, torna en improcedente la acción de tutela.
Empero, la adopción rigurosa de éste postura llevaría, en el caso concreto, a
una desproporcionada afectación de un derecho fundamental. En efecto,
habiéndose establecido de manera fehaciente que la interpretación de una norma
se ha hecho con violación de la Constitución, lo que llevó a la condena del
procesado y a una reducción punitiva, no puede la forma imperar sobre lo
sustancial (C.P. art. 228). De ahí que, en este caso, ante la evidente
violación de los derechos constitucionales fundamentales del demandado, la
Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de garantizar la
efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar los medios
judiciales de defensa.”
[66]
Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[67]
Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández
Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero).
[68]
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[69] El artículo 109 de la Constitución dice: “Para las elecciones
que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la
violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente
comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley
reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.”
[70] El artículo 110 de la
Constitución dice: “Se prohíbe a quienes desempeñan funciones
públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o
inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El
incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del
cargo o de pérdida de la investidura”.
[71]
El primer inciso del artículo 291 de la Constitución dice: “Los miembros de
las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar
cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su
investidura.”
[72]Ver
sentencias C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-948 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis) y T-1093 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[73]Sentencia
SU-1159 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[74]
M.P Hernando Herrera Vergara.
[75]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[76]
M.P Rodrigo Escobar Gil.
[77]
M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[78]
M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[79]
M.P Eduardo Montealegre Lynett.
[80]
M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[81]
M.P Jaime Araujo Rentería.
[82]
M.P Clara Inés Vargas Hernández.
[83]
M.P Jaime Córdoba Triviño.
[84]M.P
Manuel José Cepeda Espinosa.
[85]M.P
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[86]M.P
Jorge Iván Palacio Palacio.
[87]M.P
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[88]M.P
Myriam Ávila Roldán.
[89]M.P
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[90]M.P
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[91]M.P
José Fernando Reyes Cuartas.
[92]M.P
Mauricio González Cuervo.
[93]M.P
Myriam Ávila Roldán.
[94]M.P.
Eduardo Mendoza Martelo.
[95]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[96]
M.P. Fernando Reyes Cuartas.
[97]
SU- 424 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[98]
SU-1159 de 2003 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[99]Ver
sentencia T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[100]
Sentencia del veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03886-00(PI).
[101] Corte
Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[102]
Sentencias C-247 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-319 de 1994
(M.P. Hernando Herrera Vergara).
[103]
SU-264 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[105]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[106]
Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, No. Radicación: 2001641.
11001-03-15-000-2009-00198-00. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[107]
Artículo 29 de la Constitución.
[108]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[109]
C-181
de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[110]
Sentencia C-721 de 2015, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt.
[111]
C- 728 de 2000.
[112]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 1 de
junio de 2010. Radicación No. 11001-03-15-000-2009-00598-00.
[113]
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia con radicado
6800-1233-3000-2015-00324-01.
[114]
La Sala Veintitrés Especial de Decisión – Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia radicada 11001-03-15-000-2018-01294-00.
[115]
Sentencia del 20 de septiembre de 2011. Consejera ponente: María Claudia Rojas
Lasso. Radicado: 11001-03-15-000-2010-00183-00.
[116]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 6
de mayo de 2014. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Expediente
11001-03-15-000-2013-00865-00.
[117]
Sentencia del 30 de mayo de 2000. Expediente AC-9877.
[118]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3
de octubre de 2000. Consejero ponente: Darío Quiñones Pinilla. Expediente
AC-10529 y AC-10968.
[119]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del
30 de mayo de 2000. Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar. Expediente
AC-9877.
[120]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del
22 de julio de 2003. Consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro. Expediente
11001-03-15-000-2003-00278-01.
[121]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5
de septiembre del 2000. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa.
Expediente AC-10753.
[122]
C.E. Sentencia AC-0101 de
noviembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López. Sentencia
PI-032 del 30 de julio de 2002.
[123] Consejo de Estado. Sala Plena De Lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla. Bogotá, D.C.,
Diecinueve (19) De Febrero De Dos Mil Uno (2001). Radicación Número: Ac-12156
[124] Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.
Bogotá D.C., Ocho (8) De Agosto De Dos Mil Uno (2001). Radicación Número:
Ac-12546.
[125] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
primera. Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de julio de dos mil cuatro (2004). Radicación número:
70001-23-31-000-2003-02156-01.
[126] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá,
D.C., Veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación Número:
11001-03-15-000-2010-01357-00.
[127] Consejo de Estado. Sala Plena De Lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Bogotá, D. C.,
Noviembre Veintidós (22) De Dos Mil Dieciséis (2016). Radicación Número:
11001-03-15-000-2015-02938-00(Pi).
[128]
M.P Jaime Araújo Rentería.
[129]
El documento con la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la
República Carlos Enrique Soto Jaramillo se encuentra firmado por los ciudadanos
Pablo Bustos Sánchez, Carlos Alfredo
Crosthwhite Ferro y Daniel Silva Orrego. Folios 1-11 del cuaderno Nro. 1 del
expediente del proceso de pérdida de investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[130]
Folio 3 del cuaderno Nro. 1 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[131]
Para acreditar que el señor Juan David
Giraldo Saldarriaga es hijo de la compañera sentimental del senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo, los ciudadanos que presentaron la solicitud de pérdida
de investidura se refirieron a una entrevista del congresista en la que tocó
ese tema en particular.  http://www.wradio.com.co/escucha/archivo_de_audio/para-el-senador-soto-no-hay-impedimentos-para-que-el-hijo-de-su-novia-trabaje-con-el/20140714/oir/2320579.aspx
[132]
Folio 566 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[133]
Folio 575 del cuaderno Nro. 2 del expediente del proceso de pérdida de
investidura con número de radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00.
[134]
Ley 144 de 1994. Artículo 17. Recurso Extraordinario Especial de Revisión. Son
susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las
causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo,
y por las siguientes: a) Falta del debido proceso; y b) Violación del derecho
de defensa.
[135]
Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998, MP: Jorge
Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y
C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, MP:
Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de
2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto;
C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[136]
C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[137]
Así se indica en sentencia C-520-09, que: “la procedencia y causales del
recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia
civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de
2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000,
artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código
Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de
revisión en materia contencioso administrativa, se encuentran consagradas de
manera taxativa en el artículo 250 del CPACA.
[138] C-520 de 2009.
[139] “ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN.  Son susceptibles del
Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco
(5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales
haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;”
[140]ARTÍCULO
111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso
administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:
7. Conocer del recurso
extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura
de los congresistas. (…)
[141]
Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[142]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[143]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[144]
Caso (i) del Senador Edgar José Perea.
[145]
Caso del Representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez.
[146]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[147]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[148]
Sentencia SU - 1159 de 2003 MP Manuel José Cepeda.
[149]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[150]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[151]
Ley 144 de 1994. Artículo 17. Recurso Extraordinario Especial de Revisión. Son
susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las
causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo,
y por las siguientes: a) Falta del debido proceso; y b) Violación del derecho
de defensa.
[152]
MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[153]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[154]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[155]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[156]
M.P. M.P Myriam Ávila Roldán.
[157]
M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[158]
M.P. M.P José Fernando Reyes Cuartas.
[159]
Este razonamiento se encuentra desarrollado en los siguientes párrafos de la
providencia mencionada: “A partir de la expedición de la
Ley 617 de 2000 se introdujo la segunda instancia en los procesos de pérdida de
investidura de los concejales, al instituirse el recurso de apelación. En
efecto, en el artículo 48 de esa ley se dispuso: “La
pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la
ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de
cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la
solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental o del
Concejo Municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá
ante la Sala o Sección del Consejo de Estado que determine la Ley en un término
no mayor de quince (15) días.” Para el Consejo de Estado, de lo anterior se
colige que desde la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000 (9 de octubre)
las sentencias que decidan las solicitudes de pérdida de la investidura de
concejales y diputados ya no son de única instancia, pues son susceptibles del
recurso apelación. De ello se sigue, a su vez, que dichas sentencias ya no son
pasibles del recurso extraordinario de revisión, por cuanto éste está previsto
frente a las sentencias de los Tribunales proferidas en procesos de única
instancia. (…) De manera más categórica, en providencia de enero 18 de
2005[159],
el Consejo de Estado sostuvo que la pérdida de investidura de diputados y
concejales se encuentra regulada actualmente, y desde el 9 de octubre de 2000,
en la Ley 617 de 2000, la cual sólo contempla la posibilidad de apelar la
sentencia de pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por
vía de recurso especial extraordinario de revisión. En consecuencia, prosigue
la Sala, en atención al carácter excepcional del recurso extraordinario de
revisión y al carácter especial de la pérdida de investidura, y dado que la
misma fue regulada por la Ley 617 de 2000,
a diferencia de lo acontecido anteriormente cuando era necesario aplicar a la
pérdida de investidura de diputados el régimen de la desinvestidura de los
congresistas, por falta de regulación legal específica, tal recurso es ahora
improcedente.”
[160]
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446
de 1998. En esta sentencia se decidió lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales
Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de
la Ley 446 de 1998.”
[161] Artículo
250 de la Ley 1437 de 2011. Son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria, 2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados, 3. Haberse dictado la sentencia
con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en
su expedición, 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, 5. Existir nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación, 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de
una persona, otra con mejor derecho para reclamar, 7. No tener la persona en
cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento,
la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia
o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida, 8. Ser la
sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las
partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a
revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
rechazada.
[162] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[163]
La aplicación inmediata de las normas procesales ha sido pacíficamente
admitida, sobre el particular ver Sentencia C-619 de 2001 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra que sostuvo “Dado que el proceso es una situación jurídica en
curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación
general inmediata. Todo proceso debe ser considerado como una serie de actos
procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación
jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una
situación consolidada sino como una situación en curso.  Por lo tanto, las
nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan
pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que
ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden
en firme”.
[164]
Dicho artículo dispone: “Artículo 23. Los procesos que se encuentren en
curso al momento de la entrada en vigencia de esta ley deberán ser enviados a
la Secretaría General, en el estado en que se encuentren, siempre que no se
haya practicado la audiencia pública. Los procesos en los que se hubiere practicado
dicha audiencia quedarán de única instancia.”
[165] Corte
Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.