T-835-14
Sentencia T-835/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
El defecto sustantivo se presenta cuando la
providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra
en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas, el que
termina por obstaculizar o lesionar la efectividad de los derechos
fundamentales. Este Tribunal ha
encontrado cuatro hipótesis en la cuales se configura el defecto sustantivo:
(i) cuando la norma aplicable es claramente inadvertida o no tenida en cuenta
por el juez; (ii) cuando la decisión se apoya en una norma claramente
inaplicable, por haber sido derogada, por haber sido declarada inexequible,
porque resulta claramente inconstitucional y el juez no dejo de aplicarla en
ejercicio del control de constitucionalidad difuso, por medio de la excepción
de inconstitucionalidad o por no adecuarse a los supuestos de hecho del caso;
(iii) cuando la providencia judicial desconoce sentencias con efecto erga
omnes; y (iv) cuando la aplicación de la norma jurídica, derivada
interpretativamente de una disposición normativa, es inaceptable por ser
producto de una hermenéutica abiertamente errónea o irrazonable.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia/PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden
apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
Si bien los jueces gozan de autonomía en sus
decisiones, esta libertad se encuentra limitada por principios y valores
superiores, y por las reglas jurisprudenciales que hayan fijado sus superiores
jerárquicos en la ratio decidendi de sus sentencias. No obstante,
cuando una autoridad judicial encuentra razones válidas para apartarse del
precedente, deberá manifestarlo y argumentarlo en la propia providencia, toda
vez que al no hacerlo puede estar afectando el derecho al debido proceso y a la
igualdad de quienes se encuentran sometidos a su jurisdicción, haciendo
procedente la acción de tutela para para reestablecer el orden constitucional
alterado.
PENSION GRACIA-Naturaleza
jurídica
La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de
los maestros de escuelas primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios
por un término no menor de 20 años y haber cumplido 50 años de edad, como una
compensación o retribución en favor de los docentes territoriales que tenían
una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional, por lo que
se constituye en un régimen especial y excepcional de pensión, que no está
sujeto a las normas generales que regulan la materia, la cual es exclusivamente
aplicable a los docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980,
siempre y cuando acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su
reconocimiento.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configuración de
defecto sustantivo, en la medida que las accionadas hicieron una interpretación
irrazonable de las normas aplicables en materia de seguridad social a los
beneficiarios de la pensión gracia
Referencia: Expedientes acumulados T-4.374.697 y
T-4.422.174.
Acciones de tutela interpuestas por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales en contra
del Tribunal Administrativo de Casanare (T-4.374.697) y el Tribunal
Administrativo de Santander (T-4.422.174).
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados en segunda
instancia por (i) la Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Quinta del
Consejo de Estado, que modificó la decisión adoptada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo –Sección Cuarta de la misma Corporación, en el sentido
de declarar improcedente la solicitud de amparo (T-4.374.697); y (ii) la Sala
de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda Subsección A, que confirmó la
decisión adoptada por la Sección Primera de ese mismo Cuerpo Colegiado, que en
su momento declaró improcedente la acción de tutela (T-4.422.174).
La Sala de Selección número 07, mediante Auto de 25 de julio de 2014,
acumuló los expedientes de la referencia por considerar que existía unidad de
materia.
I. ANTECEDENTES
La UGPP invoca su solicitud de amparo en procura de
alcanzar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia. Como fundamento de su solicitud plantea
los siguientes:
1. Hechos
A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo del Casanare).
- La señora Martha Isabel Silva Niño, prestó
sus servicios como docente nacionalizada, siendo nombrada a través del Decreto
0035 del 15 de junio de 1978, desde el 16 de junio de 1977 hasta el 17 de
octubre de 2006, cumpliendo con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913
y demás normas concordantes para ser beneficiaba de la pensión especial de
gracia, adquiriendo ese status jurídico el 22 de septiembre de 2006.
- La extinta Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal
EICE- le reconoció la pensión gracia mediante la Resolución Núm. 2317 del 23 de
mayo de 2007, por $ 1’716.277.55, efectiva a partir del 22 de
septiembre de 2006. En contra de este acto la señora Silva Niño interpuso
recurso de reposición, el cual fue resulto mediante la Resolución Núm. 45962
del 10 de septiembre de 2008, en la que se elevó el monto pensional a $2’107.592.27.
- Posteriormente, impetró acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra Cajanal, la cual le correspondió al Juzgado
Segundo Administrativo de Yopal, en procura de que se declara la nulidad
parcial de las Resoluciones Núms. 2317 del 23 de mayo de 2007 y 45962
del 10 de septiembre de 2008, a través de las cuales se le reconoció la pensión
gracia, pero descontando el 12% de sus mesadas para salud, por lo que a título
de restablecimiento pretendía que se ordenara el reintegro de ese valor y se
terminara con el mencionado descuento.
- El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, a través
de providencia calendada el 16 de febrero de 2012, resolvió declarar la nulidad
parcial de las Resoluciones Núms. 23717 de 23 de mayo de 2007 y 45962 de 10 de
septiembre de 2008, en cuanto ordenaron el descuento del 12% de la pensión
gracia para salud de la señora Martha Isabel Silva Niño y como restablecimiento
del derecho dispuso la devolución de las sumas descontadas de la pensión gracia
de la demandante como aportes en salud. En sede de consulta, el 26 de abril de
2012 el Tribunal Administrativo de Casanare, confirmó la decisión del a quo.
Para ello argumentó:
“La pensión gracia, de acuerdo con las
normas que la regulan: Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996 y
91 de 1989, es una prestación que no está sujeta a aportes.
Las Leyes 100/93 y 797/03 no se refieren
a esta prestación sino a otro tipo de pensiones.
Cuando se examina la Ley 812 de 2003 se
encuentra que su objeto fue aprobar el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un Estado comunitario, más no modificar la regulación sobre la pensión
gracia contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996 y
91 de 1989.
Las Leyes 100/93, 797/03 y 812 del mismo
año no establecieron suma alguna de aportes con cargo a esa pensión, ni para su
financiación (porque es liberalidad de la Nación) ni para la prestación
asistencial.
Los actos administrativo demandados, es
decir, las Resoluciones 23717 del 23 de mayo de 2007 y 45962 del 10 de
septiembre de 2008, artículos cuarto y tercero, respectivamente de su parte
resolutiva, ordenaron deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente
a los servicios médico-asistenciales establecidos en la Ley 100 de 1993, no
obstante la inexistencia de norma que autorice el descuento del 12% para salud,
es decir, existe una violación de normas superiores por aplicación indebida
de las Leyes 114 de 1913, 1,16 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996, 91 de 1989, 100
de 1993, 797 de 2003 y 812 del mismo año, tal como lo indicó el a quo en
la sentencia consultada, motivo por el cual se confirmará.”
El anterior fallo quedó ejecutoriado el 11 de mayo de
2012. En cumplimiento esta decisión, la UGPP expidió la Resolución Núm. RDP
018071 del 19 de abril de 2013, por la cual se suspendió el descuento
por concepto de aporte para salud.
B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo de Santander).
La señora María Eddy Fuentes de Rincón
prestó sus servicios como docente territorial para la Secretaría de Educación
del Departamento de Santander, en el lapso del 1º de febrero de 1962 al 6 de
marzo de 1992, con vinculación del orden Nacionalizado, computando un tiempo
total de servicios equivalente a 30 años, 1 mes y 6 días, reuniendo los
requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes para ser
beneficiaria de la pensión especial de gracia, el 1º de agosto de 1991.
Cajanal le reconoció la pensión gracia
mediante Resolución Núm. 2315 de 4 de marzo de 1993 de conformidad con los
requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, en
cuantía de $ 86.847,01, efectiva a partir del 1º de agosto de 1991. Con
posterioridad, mediante la Resolución Núm. 23293 del 28 de abril de 1993 se
reconoce nuevamente la pensión gracia de conformidad con los requisitos
establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, por $
86.847,01, efectiva a partir del 1 de agosto de 1991.
Teniendo en cuenta el doble
reconocimiento efectuado se procedió a emitir la Resolución Núm. 3471 de 28 de
marzo de 1996 por medio de la cual se revocó la Resolución Núm. 23293 de 28 de
abril de 1993.
Mediante Resolución Núm. 4696 de 6 de
marzo de 2007, Cajanal reliquidó la pensión gracia de la interesada por nuevos
factores salariales, elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 99.711,02
efectiva a partir del 1 de agosto de 1991, con efectos fiscales a partir del 3
de marzo de 2001 por prescripción trienal.
A través de oficio Núm. GN-12194 del 06
de septiembre de 2007, proferido por la extinta Caja Nacional de Previsión
Social, fue resuelta de manera desfavorable la petición realizada por la señora
María Eddy Fuentes de Rincón, consistente en el cese de los descuentos
efectuados por concepto de aporte en salud, de conformidad con lo establecido
en el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002. Ante esta situación la señora
Fuentes de Rincón, impetró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra
le extinta Cajanal correspondiéndole decidir al Juzgado Segundo Administrativo
de Bucaramanga, cuyas pretensiones se encuentran discriminadas en el siguiente
sentido:
“Declara
la nulidad del oficio número GN 12194 del 6 de septiembre de 2007, emanado por
el líder Grupo Nomina de Pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social
mediante el cual se atiende en forma desfavorable la solicitud elevada por mi
poderdante del reintegro del siete por ciento (7%) por concepto del descuento
efectuada para salud sobre la pensión gracia por concepto de salud con
retroactividad desde cuando mi mandante adquirió el derecho, teniendo en cuenta
la normatividad y jurisprudencia que regula el reconocimiento, liquidación y
pago de esta prestación social especial, como son las leyes 114 de 1913, 116 de
1928, 37 de 1993, 4 de 1996, 71 de 1998 y 91 de 1989.
Condenar
a la demandada para que pague la indexación o corrección monetaria sobre las
sumas adeudadas al demandante desde el momento en que se debió cancelar cada
suma de dinero y hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones.
Condenar
a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora,
sobre las sumas adeudadas conforme a lo dispone el artículo 177 del CCA.”
El Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de providencia calendada el 31 de
marzo de 2009, resolvió declarar la nulidad del oficio Núm. GN - 12194 del 6 de
septiembre de 2007, proferido por Cajanal, que resolvió en forma negativa la
solicitud elevada por la parte actora dirigida a obtener el reintegro del 7%
por concepto del descuento efectuado para salud sobre su mesada de pensión
gracia. Como restablecimiento del derecho determinó que en lo sucesivo, al
momento de efectuar el correspondiente descuento por concepto de salud sobre la
mesada pensional de gracia de la accionante lo hiciera solo en el orden del 5%
de conformidad con lo establecido por el artículo 55 de la Ley 91 de 1989. Las
razones que motivaron esta decisión fueron las siguientes:
“Atendiendo
tales lineamientos y analizando la normatividad alegada por la parte actora
como fundamento de sus pretensiones, el despacho advierte que en efecto la Ley
91 de 1989, mediante la cual se crea el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO, referente a aportes, estableció en el artículo 8.5 que el fondo
deduciría el 5% de cada mesada pensional que pague el fondo, incluidas las
mesadas adicionales como aportes de los pensionados.
En
criterio del despacho tal previsión no ha perdido vigencia con ocasión de la expedición
de la Ley 812 de 2003 por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, pues si bien esta ley en su artículo 81 inciso segundo, estableció
que el valor total de la tasa de cotización por los docentes afiliados al Fondo
del Magisterio corresponderá a la suma de aportes para salud y pensiones
establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, el cual era del 12% hoy del
12.5% en virtud de la Ley 1122 de 2007, en el inciso primero del mismo, señaló
que el régimen prestación de los docentes nacionales, nacionalizados y
territoriales que se encuentran vinculados al servicio público educativo
oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con
anterioridad a la entrada en vigencia de la presente Ley.”
El apoderado de Cajanal apeló la
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial
de Bucaramanga, por lo que el Tribunal Administrativo de Santander mediante
fallo proferido el 12 de agosto de 2010, decidió confirmar parcialmente y adicionar
la sentencia impugnada, en el sentido de ordenar
a Cajanal el reintegro del 7% que ha venido descontando de más sobre su pensión
gracia desde el 6 de septiembre de 2007, en que se hicieron efectivos los
descuentos. Los argumentos expuestos por el a
quem se sintetizan
así:
“si bien es cierto los docentes que se encuentren dentro del
régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993, esto es, los pertenecientes al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales, deben cotizar al sistema de seguridad social
en salud en la proporción establecida por la leyes 100 de 1993 y 797 de 2003
tal obligación aplica solo para aquellos docentes del sector oficial que fueran
vinculados a partir de su promulgación es decir a partir del 27 de junio de
2003 y no para quienes ingresaron a formar parte del servicio educativo en
fechas anteriores.”
La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante Resolución
Núm. RDP 018945 de 24 de abril de 2013 dio
cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de
fecha 12 de agosto de 2010, en el que se resolvió declarar la nulidad parcial
del oficio GN 12194 de 6 de septiembre de 2007 y se ordenó que en los sucesivo
el descuento por concepto
de salud sobre la mesada pensional de la señora María
Eddy Fuentes de Rincón, solo
se debe hacer sobre el 5% de conformidad con lo establecido en el artículo 55
de la Ley 91 de 1989.
2.
Fundamentos jurídicos comunes a las acciones de tutela.
La
entidad accionante expone que en este caso se presenta (i) un defecto
sustantivo por cuanto la orden de
reembolso de los dineros descontados por aportes en segundad social, no se
encuentra antecedida de un adecuado análisis jurídico, en la medida que se
desconoce las normas que regulan la materia así como se interpretan erradamente
las disposiciones que allí se esbozan; y (ii) un desconocimiento del precedente
jurisprudencial, dado que en la sentencia T-359 de 2009 la Corte Constitucional
abordó un caso con un supuesto de hecho igual al que aquí se discute, donde se advirtió la
improcedencia del reembolso del dinero descontado por aportes en salud a los
pensionados que gozan de una pensión gracia.
2.1. Defecto sustantivo.
En este punto advierte que de acuerdo con la Ley 91 de
1989, todos los docentes del servicio público educativo y de las plantas de
personal de los entes territoriales, se encuentran vinculados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes se encargaran de atender sus
prestaciones sociales, no obstante, la pensión gracia, fue creada como un
derecho de carácter especial, siendo reconocida exclusivamente por Cajanal y
posteriormente por la UGPP.
Entonces, aun cuando los docentes se encuentran
excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993, habida cuenta que el
artículo 279 de esa normatividad, dispone que no se encuentran inmersos dentro
del sistema general de segundad social los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, dicha situación no implica que la pensión
gracia se encuentre inmersa dentro de la gama de prestaciones a cargo de dicha
entidad, ya que en la misma disposición se menciona que la pensión
gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913,116 de 1928 y 37
de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituyera a la Caja en el
pago de sus obligaciones pensionales.
Coherentemente con lo anterior, el numeral 1 del
artículo 8 de la Ley 91 de 1989, establecía un descuento del 5% de las mesadas
de los pensionados del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el
objetivo de cubrir los servicios de salud, es decir, con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993.
Ahora bien, en la Ley 100 de 1993, se estableció de
manera general que la tasa de cotización para financiar el sistema general de
seguridad social en salud sería hasta del 12%, indistintamente del tipo de
pensión de que se trate.
En orden a lo expuesto concluye que a las pensiones
pagadas a través de Cajanal, se les debe efectuar el descuento del 12%, con
destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, teniendo en cuenta que
el ingreso base de cotización - IBC de los pensionados se toma sobre la
totalidad de los ingresos recibidos, atendiendo lo percibido como pensionado
trabajador dependiente e independiente o por otra pensión.
2.2. Desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Alude
a que en la sentencia T-359 de 2009, la Corte Constitucional, precisó la improcedencia en el
reembolso de los descuentos en salud efectuados sobre la pensión gracia,
exaltando sus particularidades en relación con otras prestaciones o regímenes
exceptuados, para ello se advirtió que las disposiciones contenidas en la Ley
100 de 1993 atinente a los aportes en salud que resultan aplicables a los
beneficiarios de la pensión gracia, quienes en un principio eran objeto del
descuento del 5% que ordenaba Ley 4ª  de 1966 y que para efectos de
compensar la pérdida del poder adquisitivo, también fueron beneficiados con el
reajuste contenido en el artículo 143 de la ley 100 de 1993, para compensar las
diferencias en los porcentajes de los aportes del 5% y ahora del 12%.
3.
La pretensión de amparo. . Con base
en los hechos y fundamentos jurídicos esgrimidos, solicita que se dejen sin
efectos las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales de lo
contencioso administrativo al interior de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciados por Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón (T-4.422.174).
4. Traslado y contestación de la tutela
A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo del Casanare).
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado avocó el conocimiento del asunto y corrió
traslado al Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, al Juzgado Primero Administrativo de
Yopal, a la señora Martha Isabel Silva Niño y a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
4.1. Juzgado Primero Administrativo de Yopal. Pidió que se negara por improcedente la
acción de tutela deprecada por el actor, para lo cual indicó que la decisión
que profirió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
adelantado por la señora Silva Niño no adolece de los vicios endilgados.
Del mismo modo,
indicó que la extinta Cajanal, a pesar de haber sido notificada de las
actuaciones adelantadas, no dio contestación a la demanda ni presentó alegatos
de conclusión en debida forma, ya que lo hizo mediante apoderado al que no se
le había reconocido personería jurídica, aunado a lo cual, resaltó que no
promovió recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por lo
que se tramitó el grado jurisdiccional de consulta.
Agregó que la
acción de tutela no fue instituida para revivir términos precluídos y mucho
menos para que las partes subsanen los errores en que incurrieron al adelantar
algunos trámites.
4.2. Martha Isabel Silva Niño. Solicitó declarar la improcedencia de la
presente acción de tutela. Como fundamento de tal petición indicó que la acción
de amparo no constituye una tercera instancia dentro de los procesos judiciales
y que no se configuran las vías de hecho alegadas.
Sobre el presunto desconocimiento del precedente de la
Corte Constitucional, manifestó que la sentencia T-359 de 2009 se limitó a
analizar la improcedencia de la acción de tutela para controvertir la legalidad
del descuento del 12 % que se hace de la pensión gracia por concepto de salud,
porque el accionante no había acudido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo previamente, lo que no ocurrió en el presente asunto, en el que
el asunto fue debidamente puesto a consideración de los jueces competentes,
quienes decidieron que no debía efectuarse. Argumentó que los fallos objeto de
censura fueron proferidos conforme con las normas y jurisprudencia aplicables
al caso bajo estudio.
El Tribunal Administrativo de Casanare y la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo de Santander).
La
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado avocó el conocimiento del asunto y corrió traslado al Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Bucaramanga y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de
Santander, así como a la señora María Eddy Fuentes de Rincón.
4.1.
El Tribunal
Administrativo de Santander. Indicó que las providencias judiciales se fundan en los principios de
autonomía, independencia, acceso a la justicia y legalidad, conforme a los
procedimientos señalados por el legislador. En ese sentido expuso que el
trámite dado al proceso objeto de examen se encuentra ajustado a las normas
procesales, en la medida en que se respetaron las formas propias del juicio y
se garantizó el debido proceso a las partes, por lo que la decisión judicial
discutida, no es producto de prejuicios de quien la adoptó, sino que fue
debidamente justificada, por lo que no constituye una vía de hecho y carece de
defectos sustantivos, tácticos, orgánicos o procedimentales.
4.2.
Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Bucaramanga. Sostuvo
que la UGPP es una entidad administradora del régimen de pensiones a quien no
le asiste ningún derecho fundamental derivado del régimen de seguridad social,
ya que de ellos son titulares los trabajadores dependientes o independientes
que aportan al sistema.
Afirmó que la entidad actora pretende revivir debates
jurídicos clausurados desde el año 2010, desconociendo el principio de la cosa
juzgada y lo que demuestra que no hay inmediatez en la presente acción.
Finalmente, sostuvo que la Ley 1437 de 2011 otorgó a
la entidad actora un medio de control al cual puede acudir como mecanismo de
defensa judicial, por lo cual la acción de tutela es improcedente.
5.
Decisiones Judiciales Objeto de Revisión
A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo del Casanare).
5.1. Primera instancia. La
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, declaró improcedente la solicitud de amparo al carecer del requisito de
inmediatez, en la medida que la sentencia de segunda instancia objeto de
censura data del 26 de abril de 2012, ejecutoriada el 11 de mayo siguiente,
así, a la fecha de presentación de esta acción, el 25 de octubre de 2013,
habían transcurrido más de 18 meses.
Agregó
que no era de recibo el argumento expuesto por la UGPP, alusivo a que no
intervino dentro del proceso ordinario ni promovió oportunamente la presente
acción, porque para el momento en que fueron proferidas las decisiones Cajanal
era la responsable de la defensa judicial en procura de salvaguardar la defensa
del Estado, y solo hasta el 11 de julio de 2013, la parte actora asumió esa
responsabilidad, toda vez que se estaría desconociendo el principio de
seguridad jurídica y, consecuentemente, admitir que la liquidación, supresión o
creación de entidades estatales terminaría por reabrir los términos procesales
en detrimento de los derechos de los administrados, so pretexto de que las entidades
extintas actuaron negligentemente.
5.2. Impugnación. La UGPP advirtió que la acción de tutela es el único
mecanismo judicial idóneo con el que cuenta la entidad para reclamar la
protección de sus derechos fundamentales y entre otros la moralidad
administrativa, ante la falta de defensa técnica por parte de la extinta
Cajanal, al no interponer el respectivo recurso de apelación en contra de la
decisión desfavorable a la entidad en el término respectivo. Refirió que no
puede pasar inadvertido que la UGPP no intervino en la acción judicial
atacada por lo cual no pudo ejercer su derecho de defensa como entidad ya que
esta solo se legitima en virtud del Decreto 4269 de 2011, norma que confirió a
la UGPP la administración de la nómina de pensionados de extinta caja de
compensación. Reconoció que a pesar de que Cajanal tenía el deber legal de
ejercer la defensa judicial en procura de salvaguardar los recursos del estado,
implementando y ejecutando las políticas de defensa y competencias, esa entidad
no se encuentra condicionada a soportar situaciones que perjudiquen los
intereses de la Nación.
Agrega que el tiempo transcurrido desde el momento que
se profirió el fallo judicial atacado no le es oponible a la UGPP en la
medida que el Gobierno Nacional mediante Decreto 1229 del 12 de junio de 2012,
prorrogó el término de la liquidación de Cajanal hasta el 31 de Diciembre de
2012; este término se extendió nuevamente mediante el Decreto 2776 de 2012 hasta
el 30 de abril de 2012 y finalmente hasta el 11 de junio de 2013, por el
Decreto 877 de 2013 siendo esta última fecha en la cual esta Entidad asumió
plenamente la Defensa Judicial.
En consecuencia, al momento que se profirieron las
decisiones del Juzgado Primero Administrativo de Yopal y en segunda instancia
por el Tribunal Administrativo de Yopal, la UGPP no había asumido la defensa judicial
producto de la trasferencia de funciones provenientes de Cajanal.
5.3. Segunda instancia. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada por el juez
de primera instancia, toda vez que la sentencia proferida en el grado jurisdiccional de consulta se dio el
26 de abril de 2012, notificada por edicto desfijado el 8 de mayo de la misma
anualidad y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 25 de octubre de 2013,
esto es, más de 1 año y 5 meses, por lo que es imperioso concluir que existe
reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez.
Agrega
que el inciso 2o del artículo 60 del Código de Procedimiento Civil
estipula que “si en el curso
del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una
sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán
comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia
producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran”; situación
que genera que las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo
de Yopal y posteriormente confirmada en el grado jurisdiccional de consulta por
el Tribunal Administrativo de Casanare, surtieron efectos para la entidad
tutelante, ya que esta, al momento de la liquidación de la extinta Cajanal,
asumió el proceso en el estado en que se encontraba, sin que sea válido alegar
derechos procesales anteriores, como si se tratara de un sujeto procesal
diferente al que se vio afectado con la decisión.
B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo de Santander).
5.1. Primera instancia. La Sección Primera
del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela, para
ello advirtió que las providencias demandadas fueron dictadas el 31 de marzo de
2009 y 12 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito
de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, y notificadas el 14
de abril de 2009 y 6 de setiembre de 2010, respectivamente. Sin embargo, la acción
de tutela no fue interpuesta sino hasta el 25 de octubre de 2013, es decir, más
de tres años de notificadas las citadas sentencias, por lo cual, la presente
petición de amparo no reúne el requisito de inmediatez que se requiere para su
procedibilidad.
Afirmó que no eran de recibo los argumentos
esbozados por la entidad para justificar su tardanza en interponer la acción,
por cuanto Cajanal ejerció dentro del proceso ordinario su derecho de defensa
al dar contestación a la demanda y actuar dentro del trámite del mismo y bien
pudo haber formulado en tiempo la solicitud de amparo.
5.2. Impugnación. La UGPP apeló la anterior decisión al considerar que en el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander se configura un defecto sustantivo por haberse
reconocido a la señora María Eddy Fuentes de Rincón el reintegro de los aportes
por salud en contravía de las normas que regulan el sistema general de
seguridad social y del precedente jurisprudencial.
Resaltó que la acción de tutela es el único mecanismo
judicial idóneo con el que cuenta la entidad para salvaguardar sus derechos y
la sostenibilidad del sistema. Adicionalmente, considera que el tiempo
transcurrido desde que se profirió el fallo judicial no le es oponible debido a
que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos Cajanal tenía en su poder
el 11 de junio de 2013.
Advirtió además sobre la existencia de un perjuicio
irremediable que se concreta en el deterioro del erarlo público que el fallo
demandado genera, debido a que la pensión es una prestación de naturaleza
periódica y cada descuento por concepto de salud a las mesadas de la pensión de
la señora Fuentes de Rincón, afecta las finanzas del Estado.
5.3. Segunda instancia. La Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda Subsección A, confirmó la decisión impugnada, al
advertir que no se cumplía con el requisito de la inmediatez y que la entidad
accionante no agotó todos los medios de defensa judicial.
6.
Pruebas aportadas en el expediente
A. Expediente T-4.374.697 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo del Casanare).
-
Copia del Fallo
de nulidad y restablecimiento del derecho proferido por el Tribunal
Administrativo de Casanare, radicado Núm. 85001333100220100016701, donde el
demandante fue el señor Martha Isabel Silva Niño
y la demandada la extinta Cajanal.
-
Copia de la
resolución No 23717 del 23 de mayo de 2007, proferida por la entonces Cajanal.
-
Copia de las
resoluciones Nos 45962 del 10 de septiembre de 2008, RDP 18071 del 19 de abril
de 2013 y RDP 029913 del 02 de julio de 2013.
B. Expediente T-4.422.174 (UGPP contra el Tribunal
Administrativo de Santander).
-
Copia del fallo
proferido por el Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de
Bucaramanga, donde la demandante fue la María Eddy Fuentes de Rincón y
la demandada la extinta Cajanal.
-
Copia del fallo
proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en segunda instancia bajo
el radicado 2008-00004.
-
Copia de la
Resolución Núm. 002315 del 4 de marzo de 1993, proferida por la entonces
Cajanal, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a
favor de la señora María Eddy
Fuentes de Rincón.
-
Copia de la
Resolución Núm. 4696 de 6 de marzo de 2007, por la cual se reliquidó la pensión
de jubilación gracia por nuevos factores salariales.
-
Copia del oficio
GN - 12194 del 6 de septiembre de 2007, por medio del cual se negó a la
interesada la solicitud de reintegro de los descuentos en salud efectuados a su
mesada pensional.
-
Copla de la
Resolución Núm. RDP 018945 del 24 de abril de 2013, expedida por esta Entidad,
mediante la cual se dio cumplimiento al fallo judicial objeto de la presente
acción de Tutela.
-
Copia de los
certificados de tiempos de servicios y factores salariales anexados por la
accionante María Eddy
Fuentes de Rincón en las
solicitudes radicadas ante la extinta Cajanal.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional es competente para decidir estos asuntos, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241.9 de la Constitución y 31 a
36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema jurídico
La UGPP interpuso acciones de tutela contra sentencias
judiciales que le fueron adversas, dictadas al interior de dos procesos
distintos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en
los que se debatió sobre la legalidad del descuento del 12% para sistema
general de salud practicado a las señoras Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón (T-4.422.174), beneficiarias de la pensión gracia.
En consecuencia corresponde a
la Sala de Revisión establecer si en las sentencias proferidas al interior de
la jurisdicción contencioso administrativa se vulneraron los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de
la UGPP.
Para resolver la problemática citada, la
Corte abordará los siguientes
temas: (i) procedencia excepcional de acción de tutela contra providencias
judiciales; (ii) caracterización del defecto sustantivo; (iii) procedencia de la acción de tutela
contra fallos judiciales por desconocimiento del precedente judicial; (iv)
naturaleza
jurídica de la pensión gracia; y (vi) análisis del caso concreto.
3. La procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
3.1.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y los primeros
pronunciamientos de esta Corporación[1],
se ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra
providencias judiciales. Ello tiene fundamento en el artículo 86 superior, el
cual establece que mediante dicho instrumento podrá reclamarse la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten
amenazados o vulnerados por “cualquier autoridad pública”.
Al
abordar lo concerniente a quiénes constituyen autoridad pública, este Tribunal
ha manifestado que del contenido del artículo 86 constitucional se desprende
que son “todas aquellas personas que están facultadas por la
normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y
cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares”[2]. De igual modo, en las
sentencias T-006 de 1992[3]
y C-590 de 2005[4]
se trajeron a colación los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente,
de los cuales pueden extraerse los fundamentos que llevaron a acoger la
procedencia del recurso de amparo contra “cualquier autoridad pública” y de esa
manera contra providencias judiciales.
3.2.
La sentencia C-543 de 1992 no fue ajena a la jurisprudencia constitucional que
le antecedía, toda vez que si bien en tal determinación se declaró la
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, que
contemplaban la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, esta Corporación luego de enfatizar que los jueces son
“autoridades públicas”, registró claramente que:
“Nada
obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las  cuales se desconozcan
o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda
causar un perjuicio irremediable, para lo cual si está constitucionalmente
autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia” [subrayas al margen del texto original].
Lo
anterior significa que la citada sentencia terminó excluyendo del ordenamiento
jurídico colombiano la normatividad que hacía procedente la acción de tutela
contra providencias judiciales como regla general, permitiendo su
procedencia solamente de manera excepcional como hasta hoy ha insistido
la Corte Constitucional.
Ello
se comprueba notoriamente con las numerosas sentencias de revisión y
unificación de tutela que reiteran la procedencia extraordinaria del amparo
frente a decisiones judiciales, que han llevado con el paso del tiempo, más de
21 años, a construir una sólida línea jurisprudencial en cuanto a los supuestos
de procedibilidad de la acción, que vienen a constituir el reflejo de las
distintas situaciones que enfrenta la comunidad respecto de la efectividad de
sus derechos fundamentales, como el debido proceso[5].
3.3.
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que la tutela
solamente resulta viable contra providencias judiciales si se cumplen ciertos
y rigurosos requisitos de procedibilidad, que se distinguen: unos, como de
carácter general que habilitan la presentación de la acción y, otros, de
carácter específico que conciernen a la procedencia del amparo una vez
interpuesta.
3.4.
Siguiendo la exposición hecha en la sentencia C-590 de 2005, el Juez de Tutela
al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los
siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga
relevancia constitucional[6];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela[7]; (iii) que la petición
cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad
y proporcionalidad[8];
(iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que
generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso
judicial, en caso de haber sido posible[9];
y (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[10].
3.5. Además de los requisitos generales mencionados,
para que proceda el amparo contra una sentencia judicial es necesario acreditar
la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que
deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, se requiere que se
presente, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos: orgánico[11],
sustantivo[12],
procedimental[13]
o fáctico[14];
error inducido[15],
decisión sin motivación[16],
desconocimiento del precedente constitucional[17]
y violación directa a la constitución[18].
3.6.
En este orden de ideas, los
criterios esbozados constituyen un catálogo a partir del cual es posible
comprender y justificar a la luz de la Constitución y de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
4.
Caracterización del
defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
El defecto sustantivo se presenta cuando la
providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra
en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas, el que
termina por obstaculizar o lesionar la efectividad de los derechos
fundamentales[19].
Este Tribunal ha encontrado cuatro hipótesis en la
cuales se configura el defecto sustantivo: (i) cuando la norma aplicable es
claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el juez[20]; (ii) cuando
la decisión se apoya en una norma claramente inaplicable[21], por haber
sido derogada, por haber sido declarada inexequible, porque resulta claramente
inconstitucional y el juez no dejo de aplicarla en ejercicio del control de
constitucionalidad difuso, por medio de la excepción de inconstitucionalidad o
por no adecuarse a los supuestos de hecho del caso; (iii) cuando la providencia
judicial desconoce sentencias con efecto erga omnes; y (iv) cuando la
aplicación de la norma jurídica, derivada interpretativamente de una
disposición normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica
abiertamente errónea o irrazonable.
Al respecto este Tribunal Constitucional ha señalado
que si bien estos principios son importantes, no son absolutos[22], en la
medida que existen otros principios, como los de la supremacía de la
Constitución, la primacía de los derechos humanos, la eficacia de los derechos
fundamentales, la legalidad y la garantía del acceso a la justicia, que
ameritan un ejercicio ponderado y, cuando se trata de una interpretación
abiertamente irrazonable, activan la competencia del juez constitucional. En
consecuencia la ley no puede interpretarse de manera aislada a la Constitución.
Por el contrario, debe interpretarse a partir y conforme a la Constitución, que
es la norma suprema y, en tanto tal, la que da unidad y coherencia al
ordenamiento jurídico[23].
La hermenéutica jurídica es una disciplina compleja, que admite respecto de
ciertos textos lecturas razonables diversas. Sin embargo, existen ciertas
hipótesis, en las cuales la interpretación resulta irrazonable, al punto de
configurar un defecto sustantivo. Estas hipótesis son: (i) cuando, de manera
protuberante, se otorga a la disposición jurídica un sentido y un alcance que
no tiene, valga decir, se pretende desprender una norma jurídica de un
contenido normativo que no la prevé, de manera contraria a la lógica y a las reglas
de la experiencia[24];
y (ii) cuando se le da a la disposición jurídica un sentido y un alcance que sí
puede tener, pero que en realidad resulta contrario a la Constitución o conduce
a resultados desproporcionados[25].
5. Procedencia de la acción de tutela contra fallos
judiciales por desconocimiento del precedente judicial
En virtud de los artículos 228[26]
y 230 de la Constitución, los jueces son
independientes y gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus
funciones, estando sometidos en sus decisiones solo al imperio de la ley. No
obstante, en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha explicado que “existen otros principios que exigen el
respeto por el precedente judicial de sus superiores jerárquicos, del órgano de
cierre de su jurisdicción y de la Corte Constitucional. Entre ellos se
encuentran el derecho a la igualdad, el principio de cosa juzgada, la seguridad
jurídica, los principios de buena fe y confianza legítima, y la racionalidad
del sistema jurídico que exige un mínimo de coherencia en su interior”.[27]
En ese sentido, “el respeto por las
decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de
los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso
administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del
funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento”[28].
Ahora bien, la Corte también ha precisado que no toda
contradicción entre una providencia judicial y el precedente fijado por los
órganos de cierre configuran el referido defecto. Es así como en sentencia
T-446 de 2013 la Corte precisó:
“Al respecto, ha explicado qué elementos del
precedente son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha
precisado que usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres
partes: la parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las
partes en litigio; la ratio decidendi que puede definirse como ‘la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva.’; y los obiter dicta o dictum que son ‘toda aquella reflexión
adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la
decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la
argumentación del funcionario.’[29]
En consecuencia, es la ratio
decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente
judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y
debe ser aplicado para resolver casos similares[30], esto por
cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten
solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la
luz de los hechos que lo fundamentan.[31]
De manera que la ratio decidendi
expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la
autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[32]”
Sin
embargo, la obligatoriedad del precedente no es absoluta y que de presentarse
razones válidas los jueces podrán apartarse de las subreglas fijadas por sus
superiores jerárquicos. Al respecto concluyó:
“4.10 De manera que para apartarse del precedente
sentado por los superiores (precedente vertical), se deben cumplir los
requisitos que ha sentado la
jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se
aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste que se aparta
en forma voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento a su decisión.
Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no
se aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria
la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos
normativos relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo
caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición
distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos
Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a la interpretación del
superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios normativos que hagan
incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento jurídico.[33]”
De
lo anterior se desprende que si bien los jueces gozan de autonomía en sus
decisiones, esta libertad se encuentra limitada por principios y valores
superiores, y por las reglas jurisprudenciales que hayan fijado sus superiores
jerárquicos en la ratio decidendi de sus sentencias. No obstante, cuando
una autoridad judicial encuentra razones válidas para apartarse del precedente,
deberá manifestarlo y argumentarlo en la propia providencia, toda vez que al no
hacerlo puede estar afectando el derecho al debido proceso y a la igualdad de
quienes se encuentran sometidos a su jurisdicción, haciendo procedente la
acción de tutela para para reestablecer el orden constitucional alterado.
6. Naturaleza jurídica de la pensión gracia[34]
6.1. La pensión
gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas
primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios por un término no menor
de 20 años y haber cumplido 50 años de edad, como una compensación o
retribución en favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia
salarial frente a los maestros de carácter nacional, por lo que se constituye
en un régimen especial y excepcional de pensión, que no está sujeto a las
normas generales que regulan la materia, la cual es exclusivamente aplicable a
los docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando
acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su reconocimiento.
Mediante las Leyes 116 de 1928“por la cual se
aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 192” y la Ley 37
de 1933 “por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público
y sobre jubilación de algunos empleados”, se extendieron sus beneficiarios
y el tiempo de servicio computable para esta prestación. Así el artículo 6° de
la Ley 116 de 1928 dispuso que “los empleados y profesores de las Escuelas
Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la
jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan”; y el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, extendió el beneficio
de la pensión de gracia “a los maestros que hayan completado los años de
servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. En
ese orden de ideas, esta prerrogativa pensional se amplió a los maestros de
primaria y secundaria del sector oficial. A su vez, las Leyes 114 de 1913, 111
de 1928 y 37 de 1993, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989[35], en materia
de pensión gracia señaló:
“A. Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las
Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren
desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de
gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los
requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de
Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o
parcial de la Nación.
B. Para los
docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.
Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector
público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional.”
El reconocimiento de esta pensión, se
encontraba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con
lo dispuesto en el Decreto 081 de 1976, los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y
279 de la Ley 100 de 1993 y no del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, creado en la Ley 91 de 1989, hoy UGPP.
6.2.
En relación con los descuentos al sistema general de seguridad social en salud
relacionado con esta mesada pensional, la Ley 4ª de 1966, extendió esta carga a
los pensionados afiliados a Cajanal, así su artículo 2 dispuso:
“Artículo 2º. Los afiliados forzosos o facultativos de
la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma, así:
a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo
aumento, como cuota de afiliación, y
b) Con el cinco por ciento (5%) del salario
correspondiente a cada mes.
Parágrafo. Los pensionados cotizarán mensualmente con
el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional.”
La Ley 4 de 1966 no exceptuó de dicha obligación a los
beneficiarios de la pensión gracia, por cuanto con los recursos recaudados se
financiaban los servicios de salud, es así como el artículo 7° de la Ley 4ª de
1976[36],
señalaba:
“Artículo 7º.- Los pensionados del sector público,
oficial, semioficial y privado, así como los familiares que dependen
económicamente de ellos de acuerdo con la Ley, según lo determinan los
reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho a disfrutar de los
servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos, de
rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de las entidades, patronos o empresas
tengan establecido o establezcan para sus afiliados o trabajadores activos, o
para sus dependientes según sea el caso, mediante el cumplimiento de las
obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios.”
Al expedirse la Ley 100 de 1993, el monto y
distribución de las cotizaciones previsto en su artículo 204 de la misma Ley[37], resulta
obligatorio para todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud,
incluidos los beneficiarios de la pensión gracia, porque la norma no distinguió
entre éste régimen especial y el ordinario de pensión de jubilación. En dicha
ley se estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar el
Sistema General de Seguridad Social en Salud sería del 12%. El artículo 280 de
la Ley 100 de 1993, dispuso:
“ARTÍCULO 280.
APORTES A LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD. Los aportes para los fondos de solidaridad
en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de
esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su
obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones,
regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia
gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.
En consecuencia,
a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8% y cuando
se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará
incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12%”.
En relación con el reajuste pensional en
el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 se previó el incremento de los aportes en
salud para los pensionados, advirtiendo que estaría “en su totalidad, a
cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización
complementaria durante su período de vinculación laboral”.
Así mismo, el artículo 26 del Decreto 806 de 1998[38] estableció
que las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen
Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el
cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia con su
empleador, incluyendo como afiliados a los pensionados por jubilación, vejez,
invalidez, sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como del
sector privado, sin señalar exclusiones de ningún tipo.
De lo expuesto se puede concluir que las
personas que cumplan con los requisitos de ley para pensionarse, donde está
incluida la pensión gracia, se les seguirá descontando en cada mesada el
porcentaje de ley, para la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
Ahora bien, el ingreso base de
cotización - IBC de los pensionados, del régimen general y los especiales, se
toma sobre la totalidad de los ingresos que reciban teniendo en cuenta lo
percibido como pensionado trabajador dependiente e independiente o por otra
pensión, tal y como lo señala el artículo 52  del Decreto 806 de 1998[39]. En tal medida,
sobre el monto pensional que se reconoce y paga a través de la UGPP, se debe
efectuar el descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
Ahora bien, bajo el entendido que los
docentes gozan de un sistema de salud diferente al señalado en la Ley 100 de 1993,
corresponde al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio prestarle los
servicios de salud a que tienen derecho y a la Caja Nacional de Previsión
Social hoy UGPP, efectuar los aportes correspondientes al Sistema General de
Seguridad Social en Salud al Fondo de Seguridad y Garantía - FOSYGA[40]. En este
orden de ideas, es completamente válido que quien se encuentra percibiendo una
pensión de vejez, y a su vez recibe pensión gracia, cotice sobre las dos
pensiones en materia de salud.  Hecho el anterior recuento legal en la
sentencia T-546 de 2014 la Corte concluyó:
“Como se puede observar ni el artículo 52
del Decreto 806 de 1998, ni en el artículo 14 de Decreto 1703 de 2002,
excluyeron de la obligación de cotizar al Sistema General de Seguridad Social
en Salud a los beneficiarios de la pensión gracia, por lo tanto, los mismos se
encuentran obligados a efectuar aportes con destino al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en los términos señalados en la ley y en las normas
reglamentarias aplicables.
24.  Sobre el monto del aporte a salud con anterioridad a la Ley 100 de
1993, los pensionados del sector oficial, incluyendo los beneficiarios de la
pensión gracia, cotizaban sobre el 5% de su mesada pensional, con fin que se
les prestaran los servicios médico asistenciales; porcentaje diferenciado
respecto al establecido para los pensionados del sector privado afiliados al
Instituto de Seguros Sociales.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993,
artículo 143, se estableció de manera general que la tasa de cotización para
financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12 %,
motivo por el cual, con el fin de no afectar los ingresos efectivos de los
pensionados, y mantener el poder adquisitivo de sus mesadas, se consagró un
incremento en el monto de las pensiones equivalente a la diferencia entre el
valor de la cotización establecida en la Ley 100 de 1993 (12%), y el valor del
aporte que se le venía efectuando al beneficiario de la pensión gracia (5%).
De esta manera, por virtud de la misma
disposición, a los beneficiarios de la denominada pensión gracia también se les
incrementó correlativamente el valor de su mesada en el monto del incremento de
su aporte a salud, con el fin de no afectar los ingresos reales que venían
percibiendo.”
Entonces, incluso los regímenes de
excepción tienen el deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social,
para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no
varió con la expedición de la Ley 100 de 1993. Esto encuentra respaldo en el
principio de solidaridad que caracteriza este sistema. Así en las sentencia
C-1000 de 2007, la Corte reiteró la posición de la obligación de cotizar al
Sistema, señalada en la C-548 de 1998 y sobre los aportes que deben efectuar
los pensionados señaló:
“(…)frente  al deber que tienen los
pensionados de cotizar en materia de salud, la Corte ha estimado que (i) es un
desarrollo natural de los preceptos constitucionales que la ley ordene brindar
asistencia médica a los pensionados y que prevea que éstos paguen una
cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es gratuita sino que
se financia, en parte, con los mismos aportes de los beneficiarios, de
conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad; y
(ii) no viola la constitución que el legislador establezca que los pensionados
deben cotizar en mataría de salud.”
En conclusión todo pensionado debe
contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del sistema General de Salud, no
sólo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en
su conjunto, colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia
médica de todas las personas que pertenecen al régimen subsidiado, en
desarrollo del principio de solidaridad consagrado en la Constitución.
7. Análisis de los casos
concretos[41].
En este orden, corresponde ahora a la Sala
analizar si los despachos judiciales accionados desconocieron los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de
la UGPP, cuya protección se solicita en la presente tutela, a partir de las decisiones adoptadas
dentro de las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por Martha Isabel Silva Niño (T-4.374.697) y María Eddy Fuentes de Rincón (T-4.422.174).
Para ello, la Sala de revisión
abordará de manera simultánea el estudio de los expedientes de tutela
acumulados, atendiendo las particularidades de cada uno de ellos.
7.1. Cumplimiento de los presupuestos
generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Relevancia constitucional. La cuestión objeto de estudio presenta relevancia
constitucional, en la medida que la controversia versa sobre la protección de
los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia de la UGPP, así como la protección de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
Deber de agotar todos los medios de defensa judicial a su alcance.  En
relación con este requisito se debe destacar que en el expediente T-4.374.697, Cajanal
no hizo uso de los medios de defensa judicial contra la decisión adoptada por
el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal; en cuanto al expediente T-4.422.174,
Cajanal impugnó la decisión adoptada por el Juzgado Segundo
Administrativo de Bucaramanga, sin que exista actuación posterior por parte de
esa entidad. La Sala encuentra que en este caso existe una justificación
para la inactividad, en gran medida, debido al estado de cosas inconstitucional,
situación que terminó en su liquidación. Por tanto, este requisito en el caso
en estudio no puede ser graduado con la misma intensidad y rigor que
ordinariamente es exigido por la jurisprudencia de esta Corporación.
Al respecto, en la sentencia T-068 de
1998 la Corte resolvió decretar la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en CAJANAL. Dicha decisión sostuvo la existencia de un
problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, siendo esto
un inconveniente general que afectaba a un número significativo de personas que
buscaban obtener las prestaciones económicas a las que consideraban tener algún
derecho.
Teniendo en cuenta
esta situación, la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-1234 de 2008,
en la que señaló: “…Ese
problema estructural se manifiesta en la incapacidad de CAJANAL para atender de
manera oportuna las solicitudes que en materia pensional se le presentan por
los usuarios, situación que no obstante haber presentado cierta mejoría,
todavía significa que la entidad se demora, en promedio, cinco meses más de los
términos legales y jurisprudenciales para resolver de fondo las solicitudes(…).
De lo anterior concluye: 1. No se ha superado el estado de cosas
inconstitucional que ha sido declarado por la Corte Constitucional en Cajanal,
lo cual implica que las autoridades competentes deben tomar los correctivos, no
desde una perspectiva sancionatoria sino de apoyo, vigilancia y control de los
procesos orientados a una respuesta efectiva. 2. Como quiera que se trata de un
problema estructural, salvo lo que pueda establecerse en cada  caso
concreto, no puede concluirse de manera general que la mera omisión de
respuesta en término resulte imputable a título de dolo o de culpa a las autoridades
responsables en Cajanal. No cabe, pues aplicar el criterio conforme al cual,
establecida la mora, la misma resulta automáticamente atribuible a negligencia
de la entidad, sino que es preciso determinar si se está en presencia de un
problema estructural que excluye la culpa en los casos concretos. 3. Por
las circunstancias que se han anotado, la regla conforme a la cual, en los
incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone
al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como
presupuesto para evitar la sanción, no opera en este caso”.
Dentro de este contexto, la Corte
encuentra una justificación admisible que evitó que fueran agotados la
totalidad de los medios ordinarios de defensa judicial con que contaba Cajanal
para impugnar los respectivos fallos y, en tal consideración, tiene por
superado este requisito de procedibilidad en la presente acción de tutela.
Requisito de inmediatez.  Este
presupuesto exige que la acción de tutela sea interpuesta dentro de un plazo razonable y proporcionado, a
partir del hecho generador de la amenaza o violación del derecho fundamental,
so pena de declararse improcedente[42].
Sobre la razonabilidad del plazo para
interponer la tutela, la Corte ha fijado criterios para evaluar la
razonabilidad del plazo para interponer la acción de tutela, entre los cuales
se cuentan los siguientes: (i) que existan razones válidas para la inactividad,
como la fuerza mayor[43],
el caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad para interponer la tutela en
un término razonable, así como la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, que convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la
carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; (ii) la prolongación en el tiempo de la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales y que, pese a que el hecho que la originó por primera
vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación
desfavorable del actor derivada de la vulneración de sus derechos se mantiene.
En los casos analizados la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de
prestaciones periódicas, aunado a que la UGPP asumió las funciones de defensa
judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013, por lo que no se está en presencia
de un descuido de la administración. Así mismo, se debe tener en cuenta la
grave afectación de los ingresos con los que se financia la prestación de los
servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a financiar el sistema
médico asistencial del afiliado pensionado, razones que explican el
cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio.
No se trata de una solicitud de amparo
dirigida contra una sentencia de tutela.
La Sala observa que la acción de tutela
se dirige contra fallos judiciales dictados dentro de acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, y no contra un fallo de tutela que haga inviable
el ejercicio de la acción.
Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad
se procede a evaluar los defectos
formulados por la UGPP respecto de los fallos judiciales atacados.
7.2. Estudio de los defectos alegados
por la parte actora.
Para las autoridades judiciales no es procedente
efectuar los descuentos para salud a los beneficiarios de la pensión gracia por
estar excluidos de esta obligación en virtud de lo señalado en la Ley 100 de
1993 y por no existir norma expresa que así lo señale.
La UGPP considera que  los juzgados
administrativos incurrieron en un defecto sustantivo en su decisión al ordenar
abstenerse de continuar  descontando de la pensión gracia porcentaje alguno por
concepto de salud y reintegrar las sumas descontadas, (T-4291660) y ordenar el
descuento de cotización por concepto de salud que excediera el 5% y reintegrar
las sumas descontadas (T-4.422.174), al considerar que estas decisiones
desbordan el marco normativo que rige el ámbito de aplicación de la Ley 100 de
1993, sin tener en cuenta que la pensión gracia es una prestación que conlleva
un descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
7.2.1.
Defecto sustantivo. En este caso la
encuentra la Sala de Revisión que se configura el presente defecto, en la
medida que las autoridades judiciales accionadas hicieron una interpretación
irrazonable de las normas aplicables en materia de seguridad social a los
beneficiarios de la pensión gracia, toda vez entienden que al tratase de una
prestación exceptuada (art. 279 de la Ley 100 de 1993), por estar a cargo del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no les aplica lo
dispuesto en la citada Ley 100 en materia de aportes a salud, lo que no se
acompasa con la realidad normativa explicada en esta decisión. En efecto la Ley
91 de 1989, en el artículo 15, señala que la pensión gracia reconocida por
mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, seguiría
reconociéndose por Cajanal, lo que hace que están excluidas expresamente de
dicho Fondo, lo cual es reiterado en el parágrafo 2 del artículo 279 de la Ley
100 de 1993.
Por tanto, los beneficiarios de pensión
gracia pensionados de Cajanal, a partir de la Ley 4 de 1966, se encontraban
obligados a cotizar el 5% de su mesada pensional y por disposición del artículo
7 de la Ley 4 de 1976, aplicable a todos los pensionados del sector público,
para acceder al servicio de salud requerían el cumplimiento de la obligación de
hacer los aportes a su cargo.
Con ocasión de la Ley 100 de 1993, se
elevó la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud al 12% (art. 204) y
con el fin de no afectar el ingreso efectivo de los pensionados se ordenó
realizar un reajuste pensional mensual equivalente al incremento en la cotización
para el Sistema General en Salud (art. 143).
Incluso en el evento en que estos
pensionados estén afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, tienen
la obligación de aportar al Sistema General de Salud, en virtud del artículo 52
del Decreto 806 de 1998, que establece que cuando una persona reciba más de una
pensión debe cotizar sobre la totalidad de los ingresos, en concordancia con lo
señalado en el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, que refiere que cuando una
persona sea afiliada al régimen de excepción y perciba ingresos adicionales,
tiene la carga de efectuar la cotización al FOSYGA, de acuerdo con la
obligación solidaria que exige el sistema.
A juicio de esta Sala, en virtud de los
fundamentos jurídicos de esta sentencia, las autoridades judiciales que
conocieron de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho,
realizaron una interpretación errada de la normativa aplicable a los casos
objeto de estudio al ordenar suspender el descuento del aporte de Salud o
ajustarlo a un 5%, toda vez que ya se incrementó la mesada en la diferencia en que
se incrementó el aporte, y está claro que los beneficiarios de pensión gracia en
ningún momento estuvieron exceptuados de la cotización al Sistema General de
Salud.
Configurado este defecto encuentra la
Sala que no es necesario abordar el estudio del desconocimiento del precedente
alegado por la parte actora. En esa medida, la Sala concluye que las
providencias judiciales objeto de revisión constituyen una violación al derecho
fundamental al debido proceso de la UGPP, al interpretar la normativa aplicable
al caso en contravía de los derechos fundamentales, configurando un defecto
sustantivo.
En virtud de lo expuesto, la Sala dejará
sin efecto los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del
Casanare el 26 de abril de 2012 (T-4.374.697) y el Tribunal Administrativo de
Santander el 12 de agosto de 2010 (T-4.422.174), que ordenaron abstenerse de
continuar descontando de la pensión gracia porcentaje alguno por concepto de
salud y reintegrar las sumas descontadas, o de efectuar un descuento que
excediera el 5%, y a reintegrar las sumas descontadas; y revocará las
sentencias que negaron las acciones de tutela interpuestas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- Revocar por las razones expuestas en esta providencia, las
sentencias de tutela  proferidas: (i) el diez (10) de abril de dos mil catorce
(2014) por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual confirmó la
sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil doce catorce (2014),
proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente T-4.374.697);
y (ii) el treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) proferida por la
Sección Segunda –Subsección A del Consejo de Estado, la cual confirmó la
sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado (expediente T-4.422.174) y, en su lugar,
conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Pensionales de la Protección Social –UGPP-.
Segundo.- Dejar sin valor y efecto, con base en las
consideraciones expuestas en esta providencia, las sentencias del: (i) veintiséis
(26) de abril de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo
de Casanare en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por Martha Isabel Silva Niño
en contra la Caja Nacional de Previsión
Social EICE- en liquidación; y (ii)  doce (12) de agosto de dos mil diez (2010)
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho iniciado por  María Eddy Fuentes de Rincón en contra
la Caja Nacional de Previsión Social EICE- en liquidación.
Tercero.- Ordenar a los Tribunales Administrativos de
Casanare y Santander dentro del término de los quince (15) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profieran nueva sentencia de acuerdo con la
normativa vigente de conformidad con las consideraciones expuestas en al
presente providencia.
Cuarto.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992,
T-474 de 1992, entre otras.
[2] Sentencia T-405 de
1996.
[3] Indicó: “En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
fue negada reiteradamente la propuesta que buscaba circunscribir la expresión
"autoridades públicas", que aparece en el texto del artículo 86 de la
Constitución, de manera que sólo cobijara a las "autoridades
administrativas". En el proyecto de articulado presentado por la Comisión
I a la Plenaria no se acogió la pretendida limitación del alcance del derecho
de amparo o de la acción de tutela a las autoridades administrativas y, por el
contrario, adoptó la fórmula  amplia de incluir como sujeto pasivo de dicha
acción a cualquier autoridad pública. Igualmente, en el curso del segundo
debate en Plenaria, se presentó una propuesta sustitutiva en el sentido de
restringir a las acciones u omisiones de las autoridades administrativas la
interposición de la acción de tutela cuando éstas vulneren o amenacen vulnerar
los derechos fundamentales, la cual fue nuevamente  derrotada al aprobarse
definitivamente  el actual artículo 86 de la Constitución Política.”.
[4] Señaló: “… si bien es cierto
que algunos delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente consideraban que
la tutela no debía proceder contra sentencias judiciales, también lo es que la
gran mayoría participó de la idea de consagrar una acción que  -como el amparo en
España o el recurso de constitucionalidad en Alemania-  pudiera proceder contra
las decisiones judiciales. En este sentido es importante recordar que la
propuesta presentada por un conjunto de delegatarios destinada a restringir en
el sentido que se estudia el ámbito de protección de la acción de tutela,
resultó amplia y expresamente derrotada por la mayoría con el argumento,
claramente expuesto en el debate, según el cual impedir la tutela contra
decisiones judiciales podría crear un ámbito de impunidad constitucional y
reduciría la eficacia de los derechos fundamentales a su simple consagración
escrita”. Cft.
Sentencia T-117 de 2007.
[5] Dentro de las sentencias más relevantes pueden
citarse: T-043 de 1993, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-055 de
1994, T-175 de 1994, T-231 de 1994, T-442 de 1994, T-572 de 1994, SU.327de 1995, SU.637 de 1996, T-056 de
1997, T-201 de 1997, T-432 de 1997, SU.477 de 1997, T-019 de 1998, T-567 de
1998, T-654 de 1998, SU.047 de
1999, T-171 de 2000, T-1009 de 2000, SU.014 de 2001, T-522 de 2001, SU.1185 de 2001, T-1223
de 2001, SU.1300 de 2001, T-1306 de 2001, T-1334 de 2001, T-020 de 2002, T-080 de 2002,
SU.159 de 2002, T-1057 de 2002, T-1123 de 2002, T-012 de 2003, SU.120 de 2003,
SU.1159 de 2003, T-1232 de 2003, T-027 de 2004, T-205 de 2004, T-778 de 2004,
T-1189 de 2004, T-039 de 2005, T-328 de 2005, T-465 de 2005, T-516 de 2005,
T-902 de 2005, T-170 de 2006, T-1072 de 2006, SU.891 de 2007, T-1020 de 2007,
T-276 de 2008, T-302 de 2008, T-402 de 1998, T-436 de 2008, T-489 de 2008, T-789
de 2008, T-906 de 2009, T-934 de 2009, T-947 de 2009, T-901 de 2010, SU.917 de
2010, T-957 de 2010, T-266 de 2011, T-429 de 2011 y SU.447 de 2011.
[6] El
juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en
asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
[7] Es
un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así,
esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
[8] Permitir
que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la
decisión, terminaría por sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.
[9] Esta
exigencia es comprensible en la medida que, sin que la acción de tutela llegue
a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no
previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en
cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
[10] Esto
por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no
pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación,
proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por
decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
[11] Hace referencia a
la carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que dicta la
sentencia.
[12] Cuando se decide
con base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los fallos que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión..
[13] El defecto
procedimental absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por
completo del procedimiento legalmente establecido.
[14] Referido a la
producción, validez o apreciación del material probatorio. En razón a la
independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto
fáctico es supremamente restringido.
[15] También conocido
como vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento en el cual, a
pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte del funcionario
judicial, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien
sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la
Administración de Justicia o por ausencia de colaboración entre los órganos del
poder público.
[16] En tanto la
motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de
legitimidad en un ordenamiento democrático.
[17] Se presenta cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
[18] Cuando el juez da
un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la constitución
o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser
evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.
[19] Ver Sentencia SU-159 de 2002, T-462 de 2003, C-590 de 2005, T-018 de 2008 y
T-757 de 2009.
[20] Sentencia
T-573 de 1997.
[21] Sentencias C-231 de 1994, T-008 de 1998
y SU-1722 de 2000.
[22] Sentencias T-1001 y T-1031 de 2001.
[23] Sentencia C-1026 de
2001.
[24] Ver sentencias T-1045
de 2008 y T-079 de 2009.
[25] Cfr. Sentencias T-1045 de. 2008 y T-191
de 2009.
[26] “Artículo 228. La Administración de
Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones
serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en
ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán
con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será
desconcentrado y autónomo.”
[27] Sentencia SU-047de
1999.
[28] Sentencia T-443 de
2010
[29] Sentencia SU-047 de
1999.
[30] Sobre el particular, en la sentencia T-766 de 2008 se
sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas
consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver
el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está
ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la
que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada
caso (sentencia T-049 de 2007).”
[31] En relación con el
contenido de la ratio decidendi en la sentencia T-117 de 2007 la
Corte señaló que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso
concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la
Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla
debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en
ella”. Igualmente consultar la sentencia T-569 de 2001.
[32] Sentencia T-918 de
2010.
[33] Sentencias T-698 de
2004 y T-934 de 2009.
[34] En este acápite se
tendrá como guía el recuento normativo hecho en la sentencia T-546 de 2014.
[35] Al respecto la
sentencia C-489 de 2000, dispuso: “Es decir que la citada Ley 114 de 1913 y las
que posteriormente las modificaron o adicionaron,  o sea las Leyes 111 de 1928
y 37 de 1993 que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo
15 de la ley 91 de 1989, la cual reguló íntegramente la materia relativa a las
prestaciones sociales  del magisterio y creo para el efecto un Fondo Nacional
cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al
pago de pensiones de sector docente”.
[36] Este artículo sobre
cobertura familiar, fue subrogado por el artículo 163 Ley 100 de 1993 en cuanto
al régimen que contempla. Radicación 659 de 1994. Sala de Consulta y Servicio
Civil.
[37]
Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones al Régimen Contributivo
de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del
ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario
mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del
empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la
subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los
beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para
salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto
cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la
subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace
referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%)
adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en
la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en
cero punto cinco por ciento (0,5%).
<Inciso
2o. INEXEQUIBLE>.<Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Inciso adicionado
por el artículo 1 de
la Ley 1250 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La cotización mensual
al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de
la respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a partir
del primero de enero de 2008. (…)
[38] “Artículo 26.
Afiliados al Régimen Contributivo. Las personas con capacidad de pago deberán
afiliarse al Régimen Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte
económico previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en
concurrencia entre éste y su empleador.
Serán afiliados al Régimen Contributivo
del Sistema General de Seguridad Social en Salud: (…)
c) Los pensionados por jubilación,
vejez, invalidez, sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como
del sector privado. En los casos de sustitución pensional o pensión de
sobrevivientes deberá afiliarse la persona beneficiaria de dicha sustitución o
pensión o el cabeza de los beneficiarios…”.
[39] “ARTICULO 52.
CONCURRENCIA DE EMPLEADORES 0 DE ADMINISTRADORAS DE PENSIONES. Cuando una
persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una
administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un
tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes, en una misma
Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o
administradoras de pensiones correspondientes.// En caso de incumplimiento de
lo dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por el pago de las
sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y Garantía a
diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado
oportunamente la información de sus afiliados en' los términos establecidos en
el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso alguno.//
PARÁGRAFO. En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la
concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones.”
[40] Así lo determina el artículo 14 del Decreto 1703 de
2002, “Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la
afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud”, según el cual “Para efecto de evitar el pago doble de cobertura
y la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por
ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de
conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no
podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del
Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o
beneficiarios.//Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de
excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales
esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su
empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización
al Fosyga en los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud.
Los servicios asistenciales serán prestados, exclusivamente a través del
régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al
Ingreso Base de cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes.
Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos…”.
[41] En este acápite se
seguirá el esquema de solución planteado en la sentencia T-546 de 2014.
[42] Ver T-526 de 2005,
T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006,
T-792 de 2007, T-825 de 2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-189 de 2009,
T-299 de 2009, T-265 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010,
T-546 de 2014, entre otras.
[43] Ver T-1009 de 2006
y T-299 de 2009.