T-976-14
Sentencia
T-976/14
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Naturaleza y funciones
MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Objeto y finalidad
La Comisión Interamericana ha establecido que las medidas
cautelares tienen un carácter tutelar y cautelar. El primero pretende evitar un
daño irreparable y preservar el ejercicio de los derechos humanos, mientras que
el segundo, busca preservar una situación jurídica mientras esté siendo
considerada por la CIDH. De tal forma que el objeto y fin de las medidas
cautelares es el de “asegurar la integridad y la
efectividad de la decisión de fondo y, de esta manera, evitar que se lesionen
los derechos alegados, situación que podría hacer inocua o desvirtuar el efecto
útil (effet utile) de la decisión final”. Por su parte, cabe aclarar que
la Corte Interamericana, con el mismo carácter cautelar y tutelar, emite
medidas provisionales y con base en las mismas condiciones de gravedad,
urgencia e irreparabilidad del daño.
MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Línea jurisprudencial/MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación de ordenamiento jurídico
La Corte Constitucional ha sido
constante en reconocer que las medidas cautelares son actos jurídicos adoptados
por un organismo internacional de naturaleza cuasijurisdiccional, mediante el
cual se conmina al Estado a tomar, en el menor tiempo posible las medidas
necesarias para cesar la amenaza de un derecho. Por ello, a pesar de que ni la
Convención ni el Reglamento de la Comisión señalan cómo se incorporan estas
recomendaciones al ordenamiento interno, en virtud de la buena fe y las
obligaciones internacionales adquiridas por el Estado al haber ratificado la
Convención Americana, las medidas cautelares adoptadas deben ser incorporadas
al orden interno. Las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación
con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades
necesarias para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad
personal. Del mismo modo, se ha formulado por esta Corporación que el no
cumplimiento de las medidas adoptadas por el organismo internacional puede
vulnerar el derecho al debido proceso de los beneficiarios, en el sentido en
que se emiten en el marco de un procedimiento internacional que se debe
perfeccionar a nivel interno.
MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Naturaleza jurídica y obligatoriedad
Las medidas cautelares como
mecanismos de protección de los derechos humanos en situaciones de gravedad,
urgencia y la existencia de un daño irreparable, han sido concebidas desde los
inicios de las labores de la Comisión Interamericana como organismo encargado
de supervisar y promocionar la efectiva garantía de los derechos humanos. Sin
embargo, dado su carácter reglamentario y no convencional y la naturaleza
cuasijurisdiccional de la Comisión, algunos Estados han alegado la no
obligatoriedad de estas medidas, y en cambio, insisten en obedecer tan sólo las
medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana. Los debates
académicos en torno al tema y las controversias prácticas presentadas por el
acatamiento o no acatamiento de las medidas cautelares, han exigido de parte de
los organismos del Sistema Interamericano abrir foros de discusión para
solventar los malestares de los Estados y de las organizaciones civiles
participantes, para evitar el debilitamiento del Sistema Interamericano y
mantener su legitimidad y fortalecimiento.
MEDIDAS CAUTELARES EMITIDAS POR LA
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS A FAVOR DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTA
La Comisión estableció como beneficiario de la medida
cautelar al alcalde mayor de Bogotá y solicitó al Gobierno de Colombia
suspender inmediatamente los efectos de la decisión disciplinaria del 9 de
diciembre de 2013, emitida y ratificada por la Procuraduría General de la
Nación el 13 de enero de 2014, “a fin de garantizar los
derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con
el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el
30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición
individual P-1742-13”.
ACCION DE TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Improcedencia
por cuanto los accionantes no ejercieron el derecho al voto en las elecciones
en las que fue elegido el Alcalde Mayor de Bogotá, beneficiario
de las medidas cautelares de la CIDH
ACCION DE TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Improcedencia
por cuanto los ciudadanos que interpusieron las acciones de tutela no fueron
beneficiarios de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH sino el Alcalde
Mayor de Bogotá
Referencia:
Expedientes T-4.381.926, T-4.381.931, T-4.385.669, T-4.385.761, T-4.403.603 y
T-4.437.020.
Acciones de tutela
instauradas por los ciudadanos Luis Fernando Gil Sierra, Neys Santana Sarmiento
Jiménez, Nelson Ordoñez, Angie Yuliet Talero Cardozo, Gustavo Torres Clavijo y
Oscar Augusto Verano Muñoz, contra la Presidencia de la República y la
Procuraduría General de la Nación.
Derechos
fundamentales invocados: debido proceso, conformación, ejercicio y control del
poder político y control de convencionalidad.
Temas: (i) las
medidas cautelares emitidas por la CIDH en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, (ii) los debates que existen a nivel doctrinal y en el derecho
comparado sobre la obligatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la
Comisión Interamericana y (iii) resumen de la Resolución No. 5 de 18 de marzo
de 2014, emitida por la CIDH a favor del Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco
Petro Urrego.
Problema jurídico:
a la Sala le corresponde establecer (a) si procede la acción de tutela
interpuesta por los electores de un funcionario de elección popular para exigir
el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión
Interamericana y (b) si el incumplimiento de las medidas cautelares emitidas vulnera
los derechos políticos de los electores y desconoce el control de
convencionalidad.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciocho
(18) de diciembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Martha Victoria
Sáchica Méndez (E) y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de las sentencias de primera y única instancia proferidas el 9 de
abril y el 11 de abril de 2014, por la Sección Segunda, Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca; el 30 de abril de 2014 por la Sala
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá; el 23 de abril
de 2014 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá;
y en segunda instancia el 6 de junio de 2014 por la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia, la cual revocó la sentencia del 21 de abril de
2014, proferida por la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial en primera instancia,  dentro de las acciones de
tutela promovidas por los ciudadanos Luis Fernando Gil Sierra, Neys Santana
Sarmiento Jiménez, Nelson Ordoñez, Angie Yuliet Talero Cardozo, Gustavo Torres
Clavijo y Oscar Augusto Verano Muñoz –respectivamente-, contra la Presidencia
de la República y la Procuraduría General de la Nación.
El expediente T-4.381.926
llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de junio de 2014,
eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[1].
El expediente
T-4.381.931 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de
junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[2].
El expediente
T-4.385.669 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de
junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[3].
El expediente
T-4.385.761 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Consejo Seccional
de la Judicatura de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el once (11) de
junio de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[4].
El expediente
T-4.403.603 llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal Superior
de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección No. 6 de la Corte, el veinticinco (25) de junio de
2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia[5].
El expediente T-4.437.020
llegó a la Corte Constitucional por remisión del Tribunal Superior de Bogotá,
en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala
de Selección No. 9 de la Corte, el ocho (08) de septiembre de 2014, eligió para
efectos de su revisión el asunto de la referencia[6].
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
Los seis
ciudadanos interpusieron acción de tutela contra la Presidencia de la República
y la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a elegir y ser elegidos, al debido proceso y al respeto del
control de convencionalidad (el cual llaman como innominado). En consecuencia,
solicitan que el juez de tutela ordene al Presidente de la República “acatar
las medidas cautelares adoptadas por la COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS, y
(…) abstenerse de ejecutar en adelante la sanción del Procurador General de la
Nación impuesta al alcalde GUSTAVO PETRO URREGO, como nuestro gobernante
elegido (…) DEJA[R] SIN EFECTOS, en forma definitiva el acto administrativo
contenido en el decreto 570 de 2014, por medio del cual el señor JUAN MANUEL
SANTOS, en su condición de Presidente de la República firma la destitución de
GUSTAVO PETRO URREGO como Alcalde Mayor de Bogotá, desacata una medidas
cautelares ordenadas por la CIDH y nombra un alcalde encargado”.
Sustentan sus
pretensiones con base en los siguientes hechos:
1.1.1    Narran que la
Procuraduría General de la Nación, adelantó proceso disciplinario en contra del
Alcalde de Bogotá D.C., Gustavo Francisco Petro Urrego, el cual culminó con la
imposición de una sanción disciplinaria, según la cual quedó inhabilitado por
un periodo de 15 años para el ejercicio de cargos y funciones públicas.
1.1.2    Señalan que dicha
sanción fue objeto de innumerables acciones de tutela provenientes de
diferentes ciudadanos que lograron que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y el Consejo Seccional de la Judicatura decidieran suspender
provisionalmente la destitución e inhabilitación del Alcalde. Sin embargo,
aclaran que el 18 de marzo de 2014 el Consejo de Estado en segunda instancia,
revocó las decisiones de los jueces de tutela denegando la protección de los
derechos fundamentales invocados.
1.1.3     Alegan que el 18
de marzo de 2014, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos notificó al
gobierno colombiano la adopción de las medidas cautelares a favor del Alcalde
Mayor de Bogotá, en las que se ordenó suspender inmediatamente la destitución e
inhabilitación emitida el 9 de diciembre de 2013 por la Procuraduría General de
la Nación.
1.1.4    Afirman que, sin
perjuicio de lo anterior, al día siguiente la Procuraduría ofició a la
Presidencia de la República la solicitud correspondiente para hacer efectiva la
sanción disciplinaria. Con base en ello, el Presidente mediante decreto 570 de
2014, ejecutó la destitución e inhabilitación del alcalde Mayor de Bogotá y
nombró como Alcalde al señor Rafael Pardo Rueda, desacatando las medidas
cautelares ordenadas por la Comisión Interamericana.
1.2.
CONTESTACIÓN
DE LAS ACCIONES DE TUTELA
1.2.1.  Presidencia
de la República y Ministerio de Trabajo (T-4.403.603)
En
primer lugar, trascribe el Decreto 570 de 2014, y aclara que este acto
administrativo fue proferido en cumplimiento de la sanción disciplinaria
emitida por la Procuraduría General de la Nación, luego de que 22 fallos de
diferentes acciones de tutela fueran revocadas por el juez de segunda
instancia, y en consecuencia, se dejara sin efectos la suspensión de la destitución
del Alcalde Mayor de Bogotá. Relata que una vez comunicados los fallos de
segunda instancia dentro de las acciones de tutela, el señor Procurador General
de la Nación remitió al señor Presidente de la República, mediante Oficio No.
0061 del 19 de marzo de 2014, copia de los siguientes documentos: (i) fallo de
única instancia contra el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor
de Bogotá, mediante el cual impuso sanción de destitución e inhabilidad general
por el término de 15 años, (ii) fallo que resolvió recurso de reposición,
mediante el cual confirmó el fallo de única instancia, (iii) edicto mediante el
cual notificó el fallo de reposición, (iv) ejecutoria de la decisión y, (v)
comunicación suscrita por la Sala Disciplinaria y el oficio de la Jefe de la
Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación. Con base en ello,
considera que el procedimiento de destitución cumplió con lo establecido en la
ley.
En
segundo lugar, advierte que existen mecanismos ordinarios de defensa judicial
que deben ser agotados como la acción de nulidad del acto administrativo.
En
tercer lugar, descendiendo a las pretensiones dirigidas al cumplimiento de las
medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
la Presidencia de la República formuló los siguientes cuestionamientos: a) la
medida cautelar desconoce de manera flagrante la distribución de competencias
establecida en la Constitución, concretamente la competencia que tiene la
Procuraduría General de la Nación en el ámbito disciplinario, b) el contenido
mismo de la medida cautelar desconoce la Constitución y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, pues lo que busca es asegurar que el señor Gustavo Petro
Urrego permanezca en el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá hasta que culmine su
periodo y, c) aunado a ello, la condición de permanencia establecida en la
medida cautelar implicaría que el señor Petro Urrego no se le podría aplicar la
Constitución Política ni las leyes que la desarrollan comoquiera que el
ordenamiento jurídico nacional quedaría suspendido hasta que la CIDH se
pronunciara sobre la petición individual P-1742-13, tal como lo establece el
mismo documento de la medida cautelar.
Para
sostener lo anterior, señala que no existe ningún derecho fundamental a
conservar un cargo de elección popular en contra del marco jurídico aplicable y
de las sanciones impuestas probadas por autoridad competente. Así, advierte que
a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha establecido que el
cumplimiento de las medidas cautelares proferidas por la CIDH puede reclamarse
vía tutela, esta posibilidad tiene condiciones estrictas que no se cumplen en
el caso concreto. Al respecto manifiesta que “(…) la medida cautelar
proferida por la CIDH no contiene ninguna disposición encaminada a la
protección de los derechos políticos que podrían verse comprometidos en este
caso, es decir, los derechos a elegir y ser elegido, o el derecho a acceder a
un cargo o a participar en la dirección del Estado porque, de una parte, los
electores del señor Gustavo Petro Urrego ya votaron por él y resultó elegido y,
de otra parte, no se indica algo para asegurar que éste pueda volver a
postularse para ocupar cargos públicos en futuras elecciones”.
Aduce
que la medida cautelar desconoce de manera manifiesta la distribución de
competencias establecida en la Constitución y realiza en abstracto un juicio
sobre la incompatibilidad de las normas nacionales con la Convención Americana.
De ese modo, formula que (i) “[t]odas las justificaciones señaladas en el
escrito de medidas cautelares hacen alusión a la existencia misma de la
competencia sancionatoria, a la incompatibilidad entre la facultad
disciplinaria del Procurador y las normas de la Convención. Con esta
fundamentación, la Comisión no solo prejuzgó respecto del asunto sometido a su
consideración, sino que descalificó la legitimidad del régimen jurídico
colombiano, que le entrega a la Procuraduría la competencia disciplinaria y la
facultad de imponer sanciones de destitución e inhabilidad”, (ii) la
competencia disciplinaria de la Procuraduría está avalada por la Constitución y
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual, además, ha
confirmado su compatibilidad con la Convención Americana (C-028 de 2006 y
SU-712 de 2013), (iii) los tratados de derechos humanos que componen el bloque
de constitucionalidad del artículo 93, deben interpretarse en armonía a las
reglas y principios del ordenamiento jurídico interno, (iv) las medidas
cautelares al ordenar a la Presidencia suspender la sanción de la autoridad
disciplinaria, desconoce e invaden el régimen constitucional y legal de
distribución de competencias.
En
cuarto lugar, establece que desde un punto de vista formal la presente acción
de tutela va dirigida a que se ordene el cumplimiento de la medida cautelar
emitida por la CIDH, pero desde el punto de vista material, “es evidente que
lo que se pretende es reabrir una controversia que ya fue cerrada por los
recientes fallos del Consejo de Estado”, en cuanto a las acciones
constitucionales que atacaron en primera medida el acto administrativo
proferido por la Procuraduría General de la Nación. De ese modo, precisa que “(…)
la medida cautelar proferida por la CIDH es tan sólo un hecho posterior que en
nada cambia la situación sustantiva que se debatió ante el Consejo de Estado:
La cuestión de si la Procuraduría está facultada para imponer sanciones de
destitución e inhabilitación a funcionarios públicos de elección popular. Por
tanto, es evidente que en lo sustancial la demanda de tutela busca dejar sin
efectos otros fallos de tutela, volviendo improcedente el amparo tutelar”.
Resalta que de considerarse que la acción de tutela va dirigida a atacar la
proporcionalidad de la sanción impuesta por la Procuraduría, el amparo
constitucional no es la vía judicial idónea, sino la jurisdicción de lo
contencioso administrativa que actualmente conoce del asunto.
En
quinto lugar, manifiesta que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
la sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario público de
elección popular impuesta por la Procuraduría no vulnera los derechos políticos
del elegido ni de los electores del sancionado, en razón a que se trata de una
medida de restricción legítima. Para fundamentarlo cita la sentencia SU-712 de
2013.
En
sexto lugar, arguye que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no puede
ser un parámetro para juzgar la validez de las normas constitucionales ni para
impedir que sean aplicables en casos concretos. Al respecto señala que la
doctrina sobre la imposibilidad de declarar inválida o inaceptable una norma
constitucional so pretexto de que viola un tratado, ha sido reiterada por la
Corte en varios fallos en los que los demandantes alegaban que una reforma
constitucional violaba un tratado. Para sustentar lo anterior cita apartes de
las sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 de 2004, C-971 de 2004,
C-028 de 2006 y SU-712 de 2013.
En
séptimo lugar, la Presidencia afirma que las medidas cautelares solicitadas
para la protección de los derechos políticos del señor Petro Urrego “son
distinguibles de aquellas que la Corte Constitucional ha ordenado cumplir en el
pasado, puesto que no versan sobre los derechos a la vida o la integridad
personal de un individuo o de un grupo de personas”. Precisa que varias
sentencias de la Corte Constitucional han establecido que las medidas
cautelares emitidas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento, sin embargo “de
un análisis de esas decisiones se puede apreciar que en todos esos casos las
medidas cautelares en cuestión iban dirigidas a la protección de los derechos a
la vida y la integridad personal de los beneficiarios, y en ningún caso a la
protección de derechos de otra índole como los derechos políticos”. Para
sustentar esta afirmación se citan y trascriben las sentencias T-558 de 2003,
T-786 de 2003, T-327 de 2004, T-524 de 2005, T-1025 de 2007, T-367 de 2010 y
T-078 de 2013, en las que se puede ver la procedencia de la acción de tutela
para la protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad personal
de los beneficiarios. En palabras de la Presidencia:
“(…) en
todos los casos anteriores las medidas cautelares fueron proferidas por la CIDH
con el objetivo de salvaguardar los derechos a la vida y la integridad personal
de los beneficiarios, y las decisiones de la Corte sobre su obligatoriedad se
fundamentaron en la necesidad de proteger a los beneficiarios de tan graves y
urgentes amenazas que podrían llevar a un daño irreversible, como la muerte o
la tortura. Ciertamente, la muerte o el menoscabo físico de los individuos son
daños que comportan violaciones de la mayor gravedad a los derechos
fundamentales, que por su propia naturaleza son irreversibles, y frente a los
cuales resulta necesario e impostergable adoptar medidas para su protección.
Por el contrario, las amenazas contra los derechos políticos no comportan la
misma gravedad y su eventual violación no resulta en daños irreparables o
irreversibles. Por tanto, no existe ninguna necesidad imperiosa de asegurar su
protección mediante medidas cautelares, a diferencia de lo que sucede en el
caso de las medidas cautelares proferidas para proteger la vida y la integridad
personal de las personas”.
En
octavo lugar, afirma que las medidas cautelares desconocen la jurisprudencia
interamericana que acepta que autoridades no judiciales impongan sanciones
restrictivas de derechos siempre que se respeten las garantías del debido
proceso. Para el efecto, hace mención de varias sentencias de la Corte
Interamericana en las que este organismo interpretó las garantías judiciales
establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana también en
procedimiento administrativos y disciplinarios, lo que permite concluir a la
Presidencia que la jurisprudencia del Sistema Interamericano, acepta que
autoridades no judiciales impongan sanciones restrictivas de derechos siempre
que se respete el debido proceso. De ese modo, en el ordenamiento interno es la
Procuraduría, como autoridad administrativa, quien ejerce la facultad
disciplinaria como expresión del poder punitivo del Estado, siendo esto acorde
con los estándares interamericanos.
En
noveno lugar, la Presidencia resalta que las medidas cautelares del caso
concreto tampoco cumplen con los requisitos de gravedad, necesidad e
irreparabilidad de este tipo de medidas establecidas en el artículo 25 del
Reglamento de la CIDH, toda vez que (i) decidió de fondo la presunta
vulneración del derecho, anticipando un juicio de convencionalidad que no procede
en una medida cautelar, (ii) no hay urgencia porque “no existe un derecho
político a conservar un cargo en contra el marco jurídico aplicable, sino un
derecho a ser elegido y a acceder al cargo. En el presente caso Gustavo Petro
ya había sido elegido y accedió al cargo de Alcalde Mayor. Además, ejerció el
cargo hasta que las reglas jurídicas vigentes impidieron que continuara
ejerciéndolo. De tener las intenciones de aspirar nuevamente a un cargo de
elección popular, esto habría tenido que ser en dos o cuatro años, según
periodos electorales colombiano (sic), lo que ofrecía tiempo suficiente para
una decisión de la justicia nacional e incluso de la regional”, (iii) “la
situación tampoco era irreparable, porque las tutelas interpuestas en favor del
Alcalde aún tenían la posibilidad de ser seleccionadas para revisión por la
Corte Constitucional, y además caben las acciones contenciosas todavía
pertinentes”. Adicionalmente, argumenta que la CIDH se apartó de una
práctica estable en el Sistema Interamericano según la cual las medidas se
decretan para proteger derechos que se encuentran vinculados al núcleo de la
personalidad, tales como la vida, la integridad, la seguridad y la libertad,
cuya ausencia de protección inmediata genera un daño irreparable y (iv) la
medida cautelar no es transitoria sino permanente porque obligó al Estado a
mantener al Alcalde hasta que termine su periodo.
En
décimo lugar, establece que “(…) la CIDH mediante Resolución de medidas
cautelares del pasado 18 de marzo no sólo emitió un pronunciamiento de fondo y
permanente, en contravía de la naturaleza de las medidas cautelares y de la
jurisprudencia interamericana, sino que además le solicitó al gobierno nacional
que adoptara una decisión a la cual el Estado de Colombia nunca consintió ni
podía consentir. Esto, pues teniendo en cuenta que los tratados internacionales
ratificados por Colombia deben ser compatibles con la Constitución Política,
bajo ninguna circunstancia puede presumirse que Colombia consintió a un tratado
del cual se derivan obligaciones manifiestamente contrarias a su Constitución.
En este caso específico, no puede presumirse que Colombia consintió que la
Procuraduría General de la Nación no es competente para sancionar
disciplinariamente a funcionarios elegidos popularmente, siendo evidente que el
texto constitucional establece expresamente esta facultad y la jurisprudencia
constitucional la ha avalado (…)”.
Finalmente,
afirma que en la acción de tutela en referencia existe una falta de
legitimación en la causa activa en razón a que no se justifican las
circunstancias para actuar a nombre o como agente oficioso del señor Gustavo
Petro.
1.2.2.  Procuraduría
General de la Nación
Manifiesta
el Ministerio Público que debe declararse improcedente la acción de tutela, en
razón a que los actores cuentan con otros mecanismos de defensa judicial, como
lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos
administrativos que alegan ser violatorios de sus derechos humanos.
Respecto
al derecho a elegir presuntamente vulnerado a los actores con la sanción
disciplinaria impuesta al Alcalde Mayor de Bogotá, advierte que teniendo en
cuenta la jurisprudencia constitucional, los derechos políticos no son
absolutos y pueden ser restringidos de manera excepcional y por razones
sustentadas en la ley. De ese modo, afirma que “si el accionante pretendía
que le fuera protegido su derecho fundamental a elegir, se tendría que haber
efectuado objeciones contra las decisiones desplegadas en torno al desarrollo
del proceso electoral y NO frente a actuaciones de carácter
disciplinario, como se predican en la presente acción, puesto que las últimas
son totalmente ajenas al proceso electoral, es decir, se está fuera de la
órbita del derecho a elegir, toda vez que el proceso electoral (…), se vio
agotado cuando el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se posesionó como
alcalde mayor de Bogotá D.C. No puede ser de recibo el argumento, tesis o
postura respecto del cual el mandatario elegido por voto popular deba ser
mantenido en su cargo hasta que cumpla su programa de Gobierno, so pena de
vulnerar el derecho fundamental a elegir de sus electores, a pesar de que en el
ejercicio del mismo haya incurrido en incumplimiento en sus deberes
funcionales, pues estaría contrariando los dicho por la Corte Constitucional
(…)”.
En lo
referente a las medidas cautelares emitidas por la CIDH, aclara que éstas han
sido concedidas y cumplidas por las autoridades colombianas en los casos  que “han
versado sobre derechos relacionados con la vida e integridad de las personas
solicitantes ante la gravedad y urgencia de las situaciones y bajo el entendido
de evitar daños irreparables”. Igualmente establece que el fondo de las
medidas cautelares pugna con el ordenamiento legal y constitucional colombiano,
toda vez que no tiene en cuenta el poder disciplinario que ostenta la
Procuraduría conforme a la Constitución Política, que por lo demás, ha sido
avalado por la Corte en sentencias como la C-028 de 2004 y la SU-712 de 2013.
Por
otra parte, resalta que la acción de tutela lo que realmente busca es atacar un
acto de ejecución emitido por el Presidente de la República, mediante el cual
hace efectiva la sanción impuesta en las decisiones adoptadas dentro del
proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, es
decir, se trata de un acto administrativo complejo, cuyo acto inicial ya fue
sometido a la revisión por la jurisdicción constitucional y actualmente está
siendo estudiado por la ordinaria ante el Consejo de Estado. Ante ello, puede
solicitarse la suspensión provisional como mecanismo idóneo, pronto y eficaz,
que hace improcedente la vía constitucional. Del mismo modo, advierte que los
actores no probaron la existencia de un perjuicio irremediable ni la amenaza
concreta y fehaciente contra algún derecho fundamental.
Finalmente,
aduce que la Comisión Interamericana es un órgano de naturaleza cuasijudicial y
esto “implica la existencia de un marco de discrecionalidad en el
acogimiento de las solicitudes elevadas a los estados (sic), en la medida que
son finalmente estos los que deben determinar si se requieren las medidas en el
caso concreto, para lo cual debe avaluar entre otra su ordenamiento jurídico
interno y la revisión de los mecanismo propios de defensa de los derechos. Así
las cosas resulta pertinente al momento de la decisión sobre el acogimiento de
la solicitud de medidas, analizar si las autoridades judiciales del país han resuelto
el asunto puesto en discusión, pues en casos como el presente, donde dicha
circunstancia se ha presentado, las medidas se convierten en una vía
alternativa a los recursos internos, que llevarían a su desconocimiento, lo que
generaría a todas luces la violación del ordenamiento jurídico de los estados
(sic), y por lo tanto del principio de derecho internacional que refiere a la
autodeterminación de los pueblos”.
1.2.3.  Ministerio
del Interior (Exp. T-4.385.669, T-4.403.603 y T-4.437.020)
Argumenta
que la Corte Constitucional sólo ha reconocido como obligatorias las medidas
cautelares relacionadas con la vida y la integridad física. Al respecto precisa
que los casos estudiados por la Corte tienen tres características comunes que
no se cumplen en el asunto bajo examen, a) se refieren a la protección de los
derechos a la vida, la integridad y seguridad personal y conexos, b) tales
derechos son amenazados por acciones u omisiones ilícitas, antijurídicas o
ilegítimas y c) se trata de hacer prevalecer, por consiguiente, el ordenamiento
constitucional y legal vigente contra tales acciones u omisiones ilícitas,
antijurídicas o ilegales.
En lo
referente a la restricción de derechos políticos a través de sanciones
disciplinarias, ha reconocido la compatibilidad del ordenamiento jurídico
colombiano con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Del mismo modo
resalta que la medida cautelar desconoce que la jurisprudencia interamericana
permite que autoridades no judiciales ejerzan el poder punitivo del Estado
observando las garantías del debido proceso.
Por
otra parte, reitera los argumentos presentados por la Presidencia de la
República y al final solicita declarar improcedente la acción de tutela por
cuanto los actores pueden acudir a otros mecanismos de defensa judicial, como
lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la
posibilidad de solicitar las medidas cautelares dispuestas en el ordenamiento
contencioso administrativo.
1.2.4.  Ministerio
de Relaciones Exteriores – Cancillería (Exp. T-4.385.669)
Aclara, en primer lugar, las funciones
constitucionales y legales que tiene el Ministerio de Relaciones Exteriores,
para señalar que su rol es el de “coordinar el seguimiento a la
implementación de las medidas cautelares y provisionales” que solicitan los
órganos interamericanos.
En segundo lugar, luego de interpretar la
Resolución No. 5 de 2014 emitida por la CIDH, afirma que “esta no resulta
procedente en tanto la medida cautelar contiene una decisión de fondo
anticipada sobre el tema objeto de debate en el marco de la petición individual
P-1742-13, notificada al Estado colombiano el 18 de marzo de 2014”. Con
base en ello, aduce que todas las justificaciones señaladas en la solicitud de
medidas cautelares hacen alusión a la existencia misma de la competencia
sancionatoria, a la incompatibilidad entre la facultad disciplinaria del
Procurador y a las normas de la Convención, lo que demuestra que la CIDH
prejuzgó respecto del asunto de fondo. Al respecto trae a colación las medidas
provisionales que fueron negadas por la Corte IDH en el caso Castañeda Gutman
contra México.
En tercer lugar, establece que las medidas
cautelares no se encuentran contempladas en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, sino que por el contrario están previstas en el Reglamento de
la CIDH, el cual, es un instrumento de carácter procedimental adoptado por la
misma Comisión, y que por ende –advierte la Cancillería-, no medió el
consentimiento de los Estados Parte de la OEA para su expedición o reforma.
Finalmente, estima que la solicitud de
medidas cautelares en el caso del señor Gustavo Petro no corresponde al
precedente jurisprudencial y desconoce las decisiones de la justicia interna.
Manifiesta que la Corte ha ordenado el cumplimiento de las medidas cautelares
de la CIDH a través de la acción de tutela sólo en casos en donde la vida y la
integridad personal están en riesgo, y no en casos de derechos políticos en
donde la protección no se hace impostergable o necesaria. En cuanto al desconocimiento
de las instancias judiciales internas, menciona que el órgano internacional
desconoció que el señor Alcalde contaba con acciones idóneas como la nulidad y
restablecimiento del derecho.
1.3.
DECISIONES
JUDICIALES DE CADA CASO
1.3.1.  Expediente
T-4.381.926
1.3.1.1.      Sentencia de
primera y única instancia
Mediante
sentencia del 9 de abril de 2014, la Sección Segunda, Sub-Sección “A” del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la conformación, ejercicio y control del
poder político y los derechos convencionales.
Consideró,
que conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 18 de
marzo de 2014, referente a las acciones de tutela que pretendían dejar sin
efectos la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría al Alcalde Mayor
de Bogotá, “el votante sí podía demandar en sede de tutela la protección de
sus derechos políticos. Pero, correlativamente (…) tal legitimación estaba
limitada, para el caso concreto porque no puede pretenderse enervar las
atribuciones disciplinarias de la Procuraduría, so pretexto de proteger unos
derechos políticos. Tenemos entonces, que siguiendo ese postulado en la
sentencia que parcialmente se transcribe, que en el caso concreto al estudio,
el patente so pretexto de impetrar protección a sus derechos políticos, no
puede deprecar el control judicial constitucional u ordinario, según el caso,
de los actos de destitución ni el contenido en el Decreto 570 de 2014, porque
como ha quedado dicho, son actos particulares y concretos y, por ello, la
acción para promover su control de legalidad sólo le viene habilitada a quien
afecta en forma directa, esto es, al señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En
todo caso, empleando para ese control, la acción contenciosa administrativa de
nulidad y restablecimiento del derecho, nunca la constitucional de tutela (…)”.
Con
base en ello, el a quo concluyó que a pesar de que el actor está
legitimado en la causa por activa para solicitar el amparo de sus derechos
políticos, la protección de éstos no lleva consigo la garantía de la
“inamovilidad de los funcionarios electos”, pues las potestades de los controles
disciplinario y penal, son límites legítimos de aquel derecho.
La
Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, presentó salvamento de voto a la
decisión mayoritaria, pues afirmó que el único beneficiario de las medidas
cautelares emitidas por la CIDH era el Alcalde Mayor de Bogotá, y por tanto, es
él quien debe actuar judicialmente. Además, resaltó el hecho de que el señor
Gustavo F. Petro ha iniciado la acción contenciosa prevista en la ley para la
protección de sus derechos con ocasión del proceso disciplinario adelantado en
su contra por la Procuraduría, lo que demuestra que está en la posibilidad de
hacerlo en su propio nombre.
1.3.2.  Expediente
T-4.381.931
1.3.2.1.      Sentencia
de primera y única instancia
A través de sentencia del 9 de abril de
2014, la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la
señora Neys Santana Sarmiento Jiménez, en razón a que la actora no probó al menos
sumariamente que ejerció su derecho al voto en las elecciones del Alcalde Mayor
de Bogotá.
1.3.3. Expediente
T-4.385.669
1.3.3.1.      Sentencia
de primera y única instancia
Mediante sentencia del 11 de abril de
2014, la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, denegó la solicitud de amparo de los derechos fundamentales del
señor Nelson Ordoñez. Invocó la decisión emitida por el Consejo de Estado el 18
de marzo de 2014, en el marco de las acciones de tutela presentadas por varios
electores contra la decisión destitución del Alcalde Mayor de Bogotá proferida
por la Procuraduría General de la Nación, en la cual el alto tribunal
estableció, que si bien los electores del señor Gustavo Petro están legitimados
para acudir a la acción de tutela a rogar el amparo de sus derechos políticos,
dicha legitimación no implica que puedan, a través de la solicitud
constitucional pretender limitar la potestad disciplinaria de la autoridad
competente.
1.3.4. Expediente T-4.385.761
1.3.4.1.       Sentencia
de primera y única instancia
Mediante sentencia del 30 de abril de
2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta
por la señora Talero. Afirmó que a pesar de que, según la jurisprudencia
constitucional las medidas cautelares emitidas por la CIDH son vinculantes, en
el caso concreto la actora no figuró en el censo para sufragar el día 30 de
octubre de 2011 para las elecciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Con base en
ello, no tiene legitimación en la causa activa.
1.3.5. Expediente T-4.403.603
1.3.5.1.      Sentencia
de primera y única instancia
A través de la sentencia del 23 de abril
de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
denegó el amparo de los derechos fundamentales del actor.
Consideró, en primer lugar, que el actor
tiene legitimidad para solicitar el amparo al derecho a elegir y ser elegido,
toda vez que la Registraduría certificó su participación en las elecciones de
la Alcaldía Mayor de Bogotá.
En segundo lugar, se refirió a las medidas
cautelares emitidas por la CIDH, sobre las cuales afirmó que deben ser acatadas
de buena fe por las autoridades públicas internas, pues el Estado es parte de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En tercer lugar, adujo que “la
destitución e inhabilidad al Dr. Gustavo Francisco Petro Urrego, no vulnera los
derechos políticos de los electores, en este caso, de Gustavo Torres Clavijo,
pues como se vio la imposibilidad de ejercicio de funciones públicas como
efecto de la sanción penal o disciplinaria no tienen la virtualidad de
quebrantar los derechos políticos de los electores, toda vez que éstos, al
carecer de carácter absoluto pueden limitarse de forma excepcional a fin de
garantizar la eficacia de otros contenidos constitucionales protegidos por la
imposición de sanciones (…)”.
En cuarto lugar, consideró que no existía
ninguna vía de hecho en la expedición del Decreto 570 de 2014, por medio del
cual se dio cumplimiento a lo decidido por el órgano disciplinario, pues la
Presidencia de la República se limitó a acatar lo dispuesto en la ley en esta
clase de procedimientos.
Finalmente, precisó que no puede el
accionante atribuirse facultad para reclamar la aplicación de las medidas
cautelares emitidas por la CIDH, en razón a que la legitimidad para ese efecto
recae en el directamente afectado.
1.3.6. Expediente T-4.437.020
1.3.6.1.      Sentencia
de primera instancia
Mediante sentencia del 21 de abril de
2014, la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial, concedió el amparo del señor Verano Muñoz, en relación con los
derechos a elegir y ser elegido y al debido proceso internacional. Por lo
tanto, ordenó al Presidente de la República dejar sin efectos el Decreto 570 de
2014 y tomar las decisiones a que haya lugar para acatar las medidas cautelares
proferidas por la CIDH a través de la Resolución 5 del 18 de marzo de 2014.
En primer lugar, afirmó que según el
precedente constitucional, las medidas cautelares emitidas por la CIDH son
vinculantes para el Estado colombiano, y por tanto, la acción de tutela podría
ser el mecanismo idóneo para exigir su acatamiento en caso de que las
autoridades competentes sean negligentes.
En segundo lugar, analizó la legitimación
por activa en el caso concreto. Al respecto, manifestó que no puede
desconocerse el hecho de que la jurisprudencia constitucional existente sobre
tutelas por incumplimiento de medidas cautelares proferidas por la CIDH
tuvieron por accionante al beneficiario y/o alguno de los beneficiarios de las
medidas. No obstante lo anterior, advirtió que “si bien la medida cautelar
proferida por la CIDH el 18 de marzo de 2014 tuvo como finalidad proteger los
derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego para que pudiera cumplir con
el período para la cual fue elegido como Alcalde Mayor del Distrito Judicial;
con aquella, en los términos en que fue expedida, también se protegían los
derechos políticos de sus electores, razón para considerarlo como afectado por
el desacato a la medida cautelar por parte del Estado colombiano en cabeza del
señor Presidente de la República”.
En tercer lugar, se refirió a la
procedencia de la acción de tutela cuando se ataca un acto administrativo. Estableció
que el recurso ordinario que procede contra el Decreto 570 es el de nulidad y
restablecimiento del derecho, pero en razón a que el actor no tiene la calidad
de afectado directo, no está legitimado para agotar este mecanismo ordinario. Con
base en ello, concluyó que la vía constitucional es idónea y efectiva para
pretender la protección de los derechos políticos del accionante. En cuanto a
la existencia de un perjuicio irremediable, acogió lo analizado por la CIDH en
el documento de las medidas cautelares en lo referente a que “de ejecutarse
la decisión de la Procuraduría General de la Nación se podría generar un daño
irreparable al señor Gustavo Francisco Petro Urrego en el ejercicio de los
derechos políticos y ante la posibilidad de ser destituido de su cargo como
Alcalde de Bogotá D.C. por el cual fue elegido por votación popular por un
período de cuatro años”.
En cuarto lugar, y en sustento de lo
anterior, afirmó que “(…) dentro del ordenamiento jurídico colombiano las
medidas provisionales que profiere la CIDH son vinculantes para el Estado
colombiano, y por tanto sus autoridades públicas deben velar por la garantía y
efectividad de las mismas. El carácter vinculante de las medidas cautelares de
la CIDH deviene de la naturaleza jurídica de aquellas, conforme a la cual una
vez adoptadas, son incorporadas de manera automática al ordenamiento jurídico
interno, razón por la que el Estado no tiene absoluta autonomía para decidir su
no acatamiento”. La Sala justificó la anterior afirmación en sentencias de
la Corte Constitucional que han establecido la obligatoriedad de las medidas
cautelares y la procedencia de la acción de tutela para solicitar su efectivo
cumplimiento. Frente a esto último, la Sala estimó que el derecho a elegir y
ser elegido es un derecho diferenciable del derecho al voto, “en tanto este
último permite la materialización del primero”. Precisó que se trata de
derechos fundamentales, que por tanto también son susceptibles de ser
protegidos a través de la acción de tutela y de las medidas cautelares
adoptadas por la CIDH, pues esta acción judicial procede “independiente del
derecho humano que se pretenda proteger con aquellas”. En palabras del a
quo: “(…) una vez determinada la legitimación que asiste al actor,
aquella también alcanzaba para solicitar por la vía constitucional la
aplicación de las medidas cautelares proferidas por la CIDH en la Resolución
No. 5 del 18 de marzo de 2014, pues en ella el organismo internacional tuvo
como una de sus razones para emitirla, los derechos de las personas que votaron
por el señor Petro Urrego como Alcalde de Bogotá D.C., de suerte que se valoró
la doble dimensión del derecho a elegir (…)”.
Aclaró que en efecto las decisiones
proferidas por la Corte Constitucional sobre el particular contemplan los
derechos a la vida y a la integridad personal, “pero ello se debe a que
hasta la fecha no se había proferido, ni había sido analizadas por la Corte,
medidas cautelares vinculadas a otros derechos, sin que ello signifique que el
órgano supremo constitucional colombiano haya restringido sus decisiones a
tales derechos, deviniendo los argumentos de los accionados en una falacia de
nexo causal. Interpretar lo contrario conllevaría a hacer nugatorios todos los
derechos consagrados no sólo en la Constitución Política sino en la propia
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y la obligación que tiene el
Estado de hacerlos efectivos sin discriminación”.
En quinto lugar, afirmó que la Presidencia
de la República al expedir el Decreto 570 de 2014, desconoció el derecho
consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana, y en consecuencia, el
precedente de la Corte Constitucional, según el cual las medidas cautelares de
la CIDH vincula de manera directa e inmediata al Estado colombiano. Precisó que
el Presidente dejó de motivar suficientemente la decisión contenida en el
Decreto 570, “no sopesó o dio razones de por qué, de hecho y de derecho, no
era del caso acatar las medidas cautelares”, vulnerándose el derecho al
debido proceso igualmente.
Finalmente advirtió, sustentándose en el
salvamento de voto del Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, Néstor
Iván Javier Osuna Patiño, que las decisiones de sanción disciplinaria impuestas
por la Procuraduría, superan las restricciones legítimas del artículo 23.2 de
la Convenición, pues allí se contempla la posibilidad de imponer destitución e
inhabilidad para ejercer cargos públicos sólo a través de un proceso penal por
parte de un juez, y no a través de otros mecanismos. Así, señaló la Sala que
debía aplicarse un juicioso análisis de convencionalidad sobre la situación
concreta y adecuarse las actuaciones internas del Estado a los estándares
internacionales e interamericanos.
1.3.6.2.
Impugnación
La Presidencia de la República, la
Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior, presentaron
impugnación reiterando los argumentos presentados en la contestación.
1.3.6.3.      Sentencia
de segunda instancia[7]
A través de la sentencia del 6 de junio de
2014, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, revocó la
sentencia de primera instancia y denegó el amparo de los derechos fundamentales
pretendidos por el actor. Consideró al respecto, que no está legitimado para
solicitar la protección del debido proceso internacional quien no forma parte
de la actuación que se surte en las instancias internacionales, y en
consecuencia, en el caso concreto, “es ostensible que el tutelante carece de
legitimación para reclamar el amparo de un debido proceso del que no es titular
porque no fue sujeto procesal en el trámite disciplinario que se surtió en la
Procuraduría General de la Nación, ni tampoco en el asunto que adelantó la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Luego, no pudo habérsele vulnerado
un derecho que jamás tuvo la posibilidad de ejercitar”.
Con base en ello, la Sala estableció que
su atención se concentraría en analizar la eventual vulneración de los derechos
políticos, que en criterio del actor, le fueron desconocidos por la sanción
disciplinaria impuesta por la Procuraduría y la ejecución materializada por el
Presidente de la República. De ese modo, recordó que los derechos políticos
están reconocidos en el artículo 23 de la Convención Americana, el cual en su
numeral segundo establece las causales por las que se pueden restringir las
aspiraciones o el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular, “pues
es obvio que no todas las personas cumplen con los requisitos para desempeñar
la función trascendental de representar los intereses”. En ese orden,
explicó que resulta errado argumentar que la Convención “consagra un derecho
fundamental a que los funcionarios de elección popular no puedan ser separados de
sus cargos, temporal o definitivamente, por medio de procedimientos judiciales,
administrativos o disciplinarios distintos del juicio criminal, que cada Estado
ha implementado en ejercicio de su soberanía y potestad punitiva”. Afirmó
al respecto, que los derechos políticos no son absolutos, pues pueden ser
restringidos a través de medidas contempladas en la Constitución y en la ley, y
dentro de ellas se encuentra en el caso colombiano las funciones otorgadas al
Ministerio Público, concretamente a la Procuraduría General de la Nación como
ente que ejerce vigilancia sobre las conductas de los servidores públicos.
Sobre lo último, recordó que la Corte
Constitucional avaló las facultades constitucionales de la Procuraduría en la
sentencia SU-712 de 2013, con fundamento, al mismo tiempo, en las normas
convencionales y las obligaciones internacionales.
De igual forma, con relación a la supuesta
conculcación de los derechos políticos del actor por parte de la Presidencia al
desatender la solicitud de medidas cautelares emitida por la CIDH, “es
preciso advertir que la recomendación impartida por ese organismo no se
fundamentó en el análisis de una presunta extralimitación de las funciones de
la Procuraduría; ni en una eventual vulneración por parte de esa entidad de las
garantías fundamentales del alcalde destituido; ni en que se desconoció su
debido proceso, sino (…) que desconoció el verdadero significado y alcance del
artículo 23 de la Convención (…) pasó por alto la estructura política de
nuestra institucionalidad en materia de distribución de funciones y
competencias asignadas a cada órgano del Estado (…)”. Por consiguiente,
argumentó que dar cumplimiento a una recomendación que se basó en un criterio
que contradice la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana, la
jurisprudencia constitucional y la realidad institucional, desconoce el
ordenamiento superior y el bloque de constitucionalidad.
Por otra parte, adujo que el acatamiento
de las medidas cautelares emitidas por la Comisión, conforme al artículo 41 de
la Convención, está condicionada a que tales recomendaciones se formulen “dentro
del marco de las leyes internas y de los preceptos constitucionales” del
Estado receptor, y este desconocimiento sólo le resta eficacia al organismo
internacional.
Manifestó que en todas las situaciones en
las que el Estado colombiano ha observado con rigurosidad tales medidas, ha
estado en juego la vida y la integridad personal de un individuo o grupo de
personas, pues son derechos humanos fundamentales, congénitos e inherentes al
ser humano en tanto pertenecen desde el primer momento de su existencia y que
difieren de los derechos de la ciudadanía democrática. Además alegó que el
directo afectado, el señor Petro Urrego ha tenido a su alcance todos los
mecanismos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico
proporciona para la defensa de los derechos fundamentales y garantías
judiciales, “al punto que ha logrado mantenerse en el cargo en virtud del
amplio margen de protección que ofrece nuestro sistema de derecho”.
Finalmente, el juez ad quem concluyó
lo siguiente:
“No basta, entonces, con aseverar que las
recomendaciones proferidas por la Comisión tienen carácter imperativo para los
Estados, porque la sola emisión de tales solicitudes no justifica de manera
automática su obligatoriedad, sino que ésta deriva de un comprobado estado de
violación de derechos humanos, que impone a los Estados receptores el deber de
protección inmediata en atención a sus compromisos internacionales, dentro de
los precisos límites fijados por la Convención; situación que, como ha quedado
explicado, no se materializa en este caso.
Las entidades accionadas, en suma, no
vulneraron  los derechos políticos del ciudadano que promovió la presente acción
de tutela, porque la recomendación emitida por la CIDH para que el Presidente
de la República suspendiera una sanción disciplinaria impuesta por el
Procurador General de la Nación contra el Alcalde Mayor de Bogotá resulta
imposible de cumplir, toda vez que la solicitud proferida por aquel organismo
internacional no es obligatoria para el Estado colombiano, ni genera ningún
tipo de responsabilidad internacional, como quiera que dicha medida se apartó
del contenido de la Convención y de los precedentes del sistema Interamericano
(sic) de Derechos Humanos en relación con ese tipo de decisiones”.
1.4.
PRUEBAS
RELEVANTES EN LOS EXPEDIENTES
-
Copia
de la Resolución 5/2014, “Gustavo Petro Urrego respecto de la República de
Colombia”. Medida Cautelar No. 374-13, de 18 de marzo de 2014. Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
-
Copia
del Decreto No. 570 del 20 de marzo de 2014, por medio del cual la Presidencia
de la República da cumplimiento a la decisión de la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación que ordenó destituir al Alcalde Mayor de
Bogotá.
-
Copia
del Decreto 797 del 23 de abril de 2014, mediante el cual cesan los efectos de
los Decretos 570 y 761, y procede a dar cumplimiento de la sentencia del 21 de abril
de 2014 proferida por la Sala Civil de Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial que ordenó dar cumplimiento a las medidas
cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
-
Correo
electrónico con radicado EXT14-00013547 en el que consta notificación de las
tutelas del Consejo de Estado mediante telegramas.
-
Copia
de la respuesta emitida por el Consejo Nacional Electoral el 2 de abril de
2014, a la Consulta presentada por la Directora del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, sobre el proceder legal frente a la
solicitud de una terna dada la falta absoluta del Alcalde Mayor de Bogotá.
-
Oficio
de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que la señora Angie
Yulieth Talero Cardozo se le expidió su cédula de ciudadanía No. 1.030.631.207
el 13 de octubre de 2011 y no figuró en el censo electoral del Alcalde Mayor de
Bogotá el 30 de octubre de 2011 (Exp. T-4.385.761).
-
Oficio
de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que el señor
Gustavo Torres Clavijo ejerció el derecho al voto en las elecciones llevadas a
cabo el 30 de octubre de 2011 para la Alcaldía Mayor de Bogotá (Exp.
T-4.403.603).
-
Oficio
de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica que el señor Oscar
Augusto Verano Muñoz ejerció el derecho al voto en las elecciones llevadas a
cabo el 30 de octubre de 2011 para la Alcaldía Mayor de Bogotá (Exp.
T-4.437.020)
1.5.
PRUEBAS
SOLICITADAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.5.1.  Mediante auto del 7
de octubre de 2014, el Magistrado Sustanciador consideró relevante ordenar las
siguientes pruebas:
“PRIMERO: Por intermedio de
la Secretaría General de la Corte Constitucional ORDENAR a la Presidencia
de la República para que en el término de ocho (8) días hábiles contados a
partir de la notificación de este auto, remita un informe de las actuaciones
surtidas desde la emisión de la Resolución No. 5 del 18 de marzo de 2014, a
través de la cual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos profirió
medidas cautelares a favor del señor Gustavo Petro Urrego como Alcalde Mayor de
Bogotá.
SEGUNDO: Por intermedio de
la Secretaría General de la Corte Constitucional ORDENAR a la Sección Segunda
del Consejo de Estado, concretamente al despacho del Magistrado
Sustanciador, Dr. Gerardo Arenas Monsalve, para que en el término de ocho (8)
días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, informe
a esta Corporación el estado y las actuaciones que se han llevado a cabo en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001032500020140036000, dentro del cual funge como
demandante el señor Gustavo Francisco Petro Urrego contra la Procuraduría
General de la Nación y allegue copia del auto que concedió la suspensión
provisional de los actos administrativos atacados.
CUARTO (sic): Por intermedio de la Secretaría General de
la Corte Constitucional ORDENAR a la Registraduria Nacional del
Estado Civil para que en el término de ocho (8) días hábiles contados a
partir de la notificación de este auto, certifique a esta Corporación si (i)
hacen parte del censo electoral y (ii) el lugar en el que ejercieron el derecho
al voto los señores Luis Fernando Gil Sierra con C.C. 6.349.773 de Victoria,
Valle, Neys Santana Sarmiento Jiménez con C.C. 8.639.619 y Nelson Ordoñez con
C.C. 12.227.646, en las elecciones del Alcalde Mayor de Bogotá adelantadas el
30 de octubre de 2011.
QUINTO: Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, INVITAR a
las siguientes instituciones, para que en el término de ocho (8) días hábiles
contados a partir del recibo de la comunicación del presente auto, emitan si lo
consideran un CONCEPTO TÉCNICO sobre los problemas jurídicos que plantea
el proceso bajo revisión, concretamente, la obligatoriedad de las medidas
cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los
derechos fundamentales protegidos a través de ellas.
-  Academia
Colombiana de Derecho Internacional
-  Centro
de Estudios de Derecho Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Universidad Javeriana de Bogotá
-  Área de
Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario”.
El
28 de octubre de 2014, el despacho del Magistrado Sustanciador recibió
respuesta de la Secretaría de la Sección Segunda de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, de la Oficina Jurídica de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de la Presidente de la Academia Colombiana de
Derecho Internacional y de la Directora del Grupo de Acciones Públicas de la
Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá.
Sobre
lo allegado y aportado por las entidades requeridas, se hará referencia en el
análisis del caso concreto.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de
las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de
la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en
la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
La
Sala debe establecer (a) si procede la acción de tutela interpuesta por los
electores de un funcionario de elección popular para exigir el cumplimiento de
las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana y (b) si el
incumplimiento por la Presidencia de la República de las medidas cautelares adoptadas
vulnera los derechos políticos de los electores y desconoce el control de
convencionalidad.
Para
el efecto, la Sala desarrollará las siguientes temáticas; (i) las medidas
cautelares emitidas por la CIDH en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, (ii) se presentarán los debates que existen a nivel doctrinal y
en el derecho comparado sobre la obligatoriedad de las medidas cautelares
emitidas por la Comisión Interamericana y (iii) se sintetizará la Resolución
No. 5 de 18 de marzo de 2014, emitida por la CIDH a favor del Alcalde Mayor de
Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego. Con fundamento en esas consideraciones
se realizará el análisis de cada caso concreto.
2.3.
LAS
MEDIDAS CAUTELARES EMITIDAS POR LA CIDH EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
El
presente acápite abordará las sentencias de la Corte que han estudiado, la
obligatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la Comisión
Interamericana. Para el efecto, se hará una breve referencia sobre la figura de
las medidas cautelares en el Sistema Interamericano, y posteriormente, se
establecerá la línea jurisprudencial vigente.
2.3.1.  La Comisión
Interamericana es un órgano principal y autónomo creado en 1959 y es uno de los
organismos de protección de los derechos humanos en el Sistema Interamericano,
junto con la Corte Interamericana. A diferencia de este último, la Comisión es
un mecanismo de protección de naturaleza cuasijurisdiccional, cuyas funciones
se encuentran inicialmente establecidas en el artículo 106 de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, y se concentran en “promover la
observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano
consultivo de la Organización en esta materia”[8].
Posteriormente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos introdujo en su
texto la estructura, competencia y procedimiento de la Comisión en sus
artículos 34 al 51. En cuanto a sus funciones, el artículo 41 dispone lo
siguiente:
“La Comisión tiene la función principal de promover la
observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su
mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones:
a) estimular la conciencia de los derechos humanos en los
pueblos de América;
b) formular recomendaciones, cuando lo estime
conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas
progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes
internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas
para fomentar el debido respeto a esos derechos;
c) preparar los estudios e informes que considere
convenientes para el desempeño de sus funciones;
d) solicitar de los gobiernos de los Estados miembros que le
proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos
humanos;
e) atender las consultas que, por medio de la Secretaría
General de la Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados
miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus posibilidades,
les prestará el asesoramiento que éstos le soliciten;
f) actuar respecto de las peticiones y otras comunicaciones
en ejercicio de su autoridad de conformidad con lo dispuesto en los artículos
44 al 51 de esta Convención, y
g) rendir un informe anual a la Asamblea General de la
Organización de los Estados Americanos”. (Énfasis de la Sala)
Las
medidas cautelares emitidas por la Comisión encuentran su fundamento[9]
en el literal b) cuyo énfasis se hace en la cita anterior y se encuentran
específicamente contempladas en el artículo 25 del Reglamento de la Comisión de
la siguiente manera:
“1.
Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
18.b del Estatuto de la Comisión y XIII de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a
solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas cautelares. Tales
medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso, se relacionarán
con situaciones de gravedad y urgencia que presenten un riesgo de daño
irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso pendiente ante
los órganos del Sistema Interamericano.
2.
A efectos de tomar la decisión referida en el párrafo 1, la Comisión
considerará que:
a.
la “gravedad de la situación”, significa el serio impacto que una acción u
omisión puede tener sobre un derecho protegido o sobre el efecto eventual de
una decisión pendiente en un caso o petición ante los órganos del Sistema
Interamericano;
b.
la “urgencia de la situación” se determina por la información que indica que el
riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse, requiriendo de esa
manera acción preventiva o tutelar; y
c.
el “daño irreparable” significa la afectación sobre derechos que, por su propia
naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada
indemnización.
3.
Las medidas cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre
que el beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o
determinables, a través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a
un grupo, pueblo, comunidad u organización.
4.
Las solicitudes de medidas cautelares dirigidas a la Comisión deberán contener,
entre otros elementos:
a.
los datos de las personas propuestas como beneficiarias o información que
permita determinarlas;
b.
una descripción detallada y cronológica de los hechos que sustentan la
solicitud y cualquier otra información disponible; y
c.
la descripción de las medidas de protección solicitadas.
5.
Antes de tomar una decisión sobre la solicitud de medidas cautelares, la
Comisión requerirá al Estado involucrado información relevante, salvo cuando la
inmediatez del daño potencial no admita demora. En dicha circunstancia, la
Comisión revisará la decisión adoptada lo más pronto posible o, a más tardar,
en el siguiente período de sesiones, teniendo en cuenta la información aportada
por las partes.
6.
Al considerar la solicitud, la Comisión tendrá en cuenta su contexto y los
siguientes elementos:
a.
si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes, o
los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse;
b.
la identificación individual de los propuestos beneficiarios de las medidas
cautelares o la determinación del grupo al que pertenecen o están vinculados; y
c.
la expresa conformidad de los potenciales beneficiarios, cuando la solicitud
sea presentada por un tercero, salvo en situaciones en las que la ausencia de
consentimiento se encuentre justificada.
7.
Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de
medidas cautelares serán emitidas mediante resoluciones fundamentadas que
incluirán, entre otros, los siguientes elementos:
a.
la descripción de la situación y de los beneficiarios;
b.
la información aportada por el Estado, de contar con ella;
c.
las consideraciones de la Comisión sobre los requisitos de gravedad, urgencia e
irreparabilidad;
d.
de ser aplicable, el plazo de vigencia de las medidas cautelares; y
e.
los votos de los miembros de la Comisión.
8.
El otorgamiento de estas medidas y su adopción por el Estado no constituirán
prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables.
9.
La Comisión evaluará con periodicidad, de oficio o a solicitud de parte, las
medidas cautelares vigentes, con el fin de mantenerlas, modificarlas o
levantarlas. En cualquier momento, el Estado podrá presentar una petición
debidamente fundada a fin de que la Comisión deje sin efecto las medidas
cautelares vigentes. La Comisión solicitará observaciones a los beneficiarios
antes de decidir sobre la petición del Estado. La presentación de tal solicitud
no suspenderá la vigencia de las medidas cautelares otorgadas.
10.
La Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento apropiadas, como requerir a
las partes interesadas información relevante sobre cualquier asunto relacionado
con el otorgamiento, observancia y vigencia de las medidas cautelares. Dichas
medidas pueden incluir, cuando resulte pertinente, cronogramas de
implementación, audiencias, reuniones de trabajo y visitas de seguimiento y
revisión.
11.
En adición a lo expresado en el inciso 9, la Comisión podrá levantar o revisar
una medida cautelar cuando los beneficiarios o sus representantes, en forma
injustificada, se abstengan de dar respuesta satisfactoria a la Comisión sobre
los requerimientos planteados por el Estado para su implementación.
12.
La Comisión podrá presentar una solicitud de medidas provisionales a la Corte
Interamericana de acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo 76
del presente Reglamento. Si en el asunto se hubieren otorgado medidas
cautelares, éstas mantendrán su vigencia hasta que la Corte notifique a las
partes su resolución sobre la solicitud.
13.
Ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisionales
por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva
solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo
justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros
mecanismos de monitoreo de la situación”[10].
La Comisión
Interamericana ha establecido que las medidas cautelares tienen un carácter
tutelar y cautelar. El primero pretende evitar un daño irreparable y preservar el
ejercicio de los derechos humanos, mientras que el segundo, busca preservar una
situación jurídica mientras esté siendo considerada por la CIDH[11]. De tal
forma que el objeto y fin de las medidas cautelares es el de “asegurar la
integridad y la efectividad de la decisión de fondo y, de esta manera, evitar
que se lesionen los derechos alegados, situación que podría hacer inocua o
desvirtuar el efecto útil (effet utile) de la decisión final”[12].
Por su parte, cabe aclarar que la Corte Interamericana, con el mismo carácter
cautelar y tutelar, emite medidas provisionales conforme al artículo 63.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y con base en las mismas
condiciones de gravedad, urgencia e irreparabilidad del daño[13].
2.3.2.  Ahora bien, la
Corte Constitucional ha conocido sobre medidas cautelares emitidas por la CIDH
en el marco de acciones de tutela interpuestas por los beneficiarios de aquellas,
cuando las autoridades competentes y encargadas en ejecutarlas son renuentes y
existe un riesgo inminente en la vulneración de algún derecho fundamental.
La
primera vez que se pronunció al respecto, fue en la sentencia T-558 de 2003[14],
en la que la Sala de Revisión se ocupó del caso de una ciudadana cuyo hijo fue
objeto de desaparición forzada por fuerzas del Estado. Ante este evento, la
peticionaria acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para
solicitar la protección de su vida e integridad personal, así como de todos los
miembros de su familia. La CIDH ordenó al Estado colombiano que implementara
las medidas de protección necesarias para garantizar la integridad y la vida de
la familia. Luego de ordenadas las medidas cautelares, miembros de organismos
del Estado colombiano ingresaron a la casa de la peticionaria y torturaron a
uno de los familiares. Así, la presentación de la acción de tutela iba
encaminada a obtener el cumplimiento efectivo por parte del Estado colombiano
de las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
La Sala  Novena de
Revisión consideró, en el asunto sometido a su consideración, que las medidas
adelantadas por las autoridades estatales habían sido insuficientes para lograr
el objetivo para el cual fueron decretadas, esto es, el cese de la amenaza
contra la integridad y la vida de los miembros de la familia del ciudadano
desaparecido tiempo atrás. En virtud de lo expuesto, la Corte concedió el
amparo tutelar y conminó a las autoridades competentes a desplegar las
actividades necesarias a fin de materializar la protección de que eran
beneficiarios por la CIDH.
La
Corte afirmó que en virtud del artículo 41 de la Convención Americana la
CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime
conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas
progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas,
al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos
derechos. Así, interpretó la naturaleza de las medidas
cautelares y al respecto estableció que “se trata de un
acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los
derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que
adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden
administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un
derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además
que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional,
pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado
Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una
especie de medida cautelar previa.”.
Con base en ello, observó
que, a pesar de que el Reglamento de la CIDH no precisa cómo incorporar estas
recomendaciones al ordenamiento interno, las medidas cautelares adoptadas por
la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento nacional, y
adicionalmente, que al ser el Estado colombiano Parte en el Pacto de San José
de Costa Rica, la “medida cautelar debe ser examinada de buena fe por las
autoridades internas”, y en ese sentido, su fuerza vinculante en el derecho
interno iba aparejada del cumplimiento de los deberes constitucionales
dispuestos en el artículo 2 de la Constitución Política, que estaban llamados a
cumplir las autoridades públicas.
Del mismo modo, la
Corte precisó las semejanzas y diferencias entre el carácter tutelar de las
medidas cautelares de la CIDH y la acción de tutela en el ordenamiento interno.
En palabras de este Tribunal:
“La
naturaleza cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza
existente entre el acto jurídico internacional emanado de la CIDH  y el
mecanismo interno judicial de protección de los derechos humanos. En efecto,
ambos apuntan a prevenir un perjuicio irremediable que se cierne sobre un
determinado derecho inherente al ser humano. Se asemejan además en su carácter
urgente, sumario, expedito e informal. Las diferencias existentes entre estos
mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin duda, la acción de
tutela se encamina a proteger un derecho constitucional fundamental frente a
una amenaza o vulneración proveniente de una autoridad pública o de un
particular por medio de la expedición de una orden judicial de pronto
cumplimiento. Por su parte, las medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan
a garantizar el goce de un derecho humano reconocido en alguno de los
instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo
Reglamento de esta instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los
hechos denunciados, a investigar y sancionar a los responsables; su
destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por tanto a los particulares,
debido a que las medidas cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a
establecer la responsabilidad internacional de un Estado Parte en un tratado
internacional que versa, en este caso, sobre derechos humanos.
De
tal suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas
necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que,
llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional
controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no
está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en
desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de
San José de Costa Rica. En la práctica, la ejecución interna de aquéllas
conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de
los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de conformidad
con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el Estado y los
peticionarios. Cabe además señalar que la acción de tutela no fue concebida
para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas
por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos
mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos
objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la
autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración
justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para
ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela”. (Énfasis de la
Sala)
Con
base en ello, concluyó que la debida ejecución de unas medidas cautelares
decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o
testigos de violaciones a los derechos humanos, podía ser demandada en sede de
acción de tutela “por cuanto existe una coincidencia entre los derechos
fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin
duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades,
así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos
temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los
peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y
reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que
el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son
los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes”.
Posteriormente,
la Sala Sexta de Revisión, emitió la sentencia T-786 de 2003,[15]
en la cual se analizó el caso de una señora que interpuso acción de tutela
pretendiendo que los Ministerios del Interior y de Justicia y el de Relaciones
Exteriores dieran cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por la
Comisión. La señora había acudido al organismo internacional porque su hermano
fue detenido y desaparecido, al parecer a manos de miembros de la Fuerza
Pública. Adicionalmente, luego de presentar la petición ante la Comisión, otro
hermano suyo fue asesinado y la directora de la ONG que la asesoraba también.
Por ello, la Comisión emitió medidas cautelares para la protección de la vida e
integridad personal de la accionante, su familia y la Fundación que la
representaba en instancias internacionales. Sin embargo, las autoridades competentes
no tomaron ninguna medida y las víctimas seguían sufriendo de hostigamiento y
amenazas en su contra.
Con
base en lo anterior, la Corte Constitucional, encontró que las autoridades
competentes no habían sido diligentes en la toma de decisiones para ejecutar
las medidas cautelares a favor de la actora y de sus familiares. Por tanto,
ordenó al Ministerio del Interior brindar protección efectiva a la vida e
integridad personal e incluirlos en el Programa de Protección y al Ministerio
de Relaciones Exteriores, como ente coordinador responsable, realizar un
seguimiento continuo y eficaz de la ejecución de actividades a favor de las
personas beneficiarias de la medida.
La Sala
precisó primero la legitimidad para actuar por medio de la agencia oficiosa para
lograr el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión a
través de la acción de tutela. Señaló que el asunto involucraba la protección
de dos derechos fundamentales de especial trascendencia, como lo eran la vida y
la integridad personal. Así, consideró que no era razonable la exigencia de la
interposición personal de la acción de tutela por cada uno de los miembros
beneficiarios con la medida cautelar, toda vez que “el hecho de que se haya
decretado la medida hace presumir que existe un mayor grado de vulnerabilidad
de la vida de los individuos” involucrados.
En esta
oportunidad, la Corte Constitucional estableció de manera mucho más explícita
la vinculatoriedad de las medidas cautelares emitidas por la CIDH. En sus
palabras adujo; “Si las medidas cautelares están consagradas como una de las
competencias de la Comisión Interamericana de las cuales puede hacer uso para
la efectiva protección de los Derechos Humanos consagrados en la Convención, y
son desarrollo de la Convención Americana de Derechos Humanos, al hacer esta
última parte del bloque de Constitucionalidad sí tienen vinculatoriedad en el
ordenamiento interno”.
De la
misma forma, aparte de reiterar lo ya establecido en el primer fallo sobre el
tema, también agregó que el incumplimiento de lo ordenado en las medidas
cautelares implicaba un desconocimiento a las obligaciones internacionales
consagradas en los artículos 1 y 2 de la Convención Americana. De igual manera,
afirmó que Colombia al ser Parte de dicho tratado había aceptado y reconocido
el derecho de todo ciudadano, de acuerdo con el artículo 44 del mismo, de
presentar peticiones individuales de protección de derechos humanos ante la
CIDH, y en ese orden de ideas, las autoridades internas no podían negarse a las
órdenes proferidas por la Comisión en el conocimiento de un caso, ya que “negarse
a su cumplimiento sería desconocer la competencia de la Comisión, y por tanto,
violar la Convención”.
Aunado
a ello, advirtió que el no acatamiento de las medidas cautelares de parte de
las autoridades estatales competentes de su ejecución implica la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso, en tanto;
(i) Colombia ratificó la
Convención Americana de Derechos Humanos.
(ii) Al hacerlo reconoció la
competencia que tienen los órganos encargados de su protección - Comisión y
Corte Interamericana de Derechos Humanos -.
(iii) El ejercicio de sus
competencias para la efectiva protección de los derechos consagrados en la
Convención, en particular el conocimiento de denuncias individuales, está
regido por un proceso claramente determinado.
En efecto, el conocimiento de
comunicaciones y peticiones sobre violaciones de los derechos consagrados en la
Convención “está sometida a procedimientos pre-establecidos, que suponen un
examen de la situación planteada por el peticionario, confiriendo las mismas
oportunidades procesales tanto al denunciante como al Estado denunciado, y que,
y que requieren un pronunciamiento de la Comisión, sobre la base del Derecho
[constituido principalmente por la Convención], con miras a la solución del
caso que se le ha sometido.” Primero, la Comisión es el órgano competente
para recibir denuncias particulares a través de las cuales los individuos
pueden accionar el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos, el cual continúa siendo impulsado por ésta, a través de sus
facultades, hasta la conclusión del procedimiento –regulado por su Estatuto y
su Reglamento-. Dentro del trámite de conocimiento de las peticiones
individuales por vulneración de Derechos Humanos, la Comisión tiene facultades
para investigar y recaudar pruebas para una mejor ilustración de sus miembros;
ante este organismo, el Estado al cual se le atribuye la vulneración puede
presentar alegatos. Por último, la petición puede llegar incluso a desembocar
en una demanda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, contra el
Estado respectivo.
(iv) De ese debido proceso es
titular la persona que haciendo uso del derecho que le da la Convención de
presentar peticiones individuales acude a presentar la propia, por la presunta
vulneración de derechos humanos por parte del Estado, y, también, el Estado
denunciado.
(vi) El pleno cumplimiento al
debido proceso para el individuo que solicita la protección ante instancias
internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el Estado cumpla
con lo dispuesto por la Comisión.
(vii) En caso de que no se
cumpla integralmente con el debido proceso, su cumplimiento puede ser exigido a
través de tutela. Este mecanismo procede puesto que a nivel interno no hay
ningún otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de las medidas
cautelares decretadas por la Comisión”.
En la
sentencia T-327 de 2004[16]
se reiteró la jurisprudencia antes establecida. La Corte estudió el caso de
las medidas provisionales emitidas por la Corte Interamericana, a petición de
la Comisión, el 18 de junio de 2002 a favor de la protección de los derechos a
la vida, integridad personal, seguridad física y debido proceso de miembros de
la Comunidad de Paz de San José de Apartadó. La Sala Segunda de Revisión se
pronunció sobre la tutela instaurada por Javier Giraldo Moreno, en
representación de algunos miembros de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó. Los actores solicitaban el amparo de sus derechos fundamentales al
estimar que éstos se encontraban gravemente amenazados por la Brigada XVII del
Ejército Nacional, que tenía un presunto plan de exterminio contra los miembros
de la Comunidad[17].
Alegó que su
legitimidad para actuar como agente oficioso a favor de los miembros de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó, se encontraba justificada, en la
medida en que aquéllos se encontraban en una situación grave por las amenazas y
hostigamientos recibidos constantemente por miembros de la Brigada militar que
no los permitía actuar de manera directa.
La Corte, luego de
citar la sentencia T-558 de 2003 in extenso, concluyó que “el
presente caso debe estudiarse desde la perspectiva de los criterios expuestos
por la Corte Constitucional, a lo largo de todas las sentencias que sobre la
protección al derecho a la vida y a la seguridad personal ha proferido, siendo
las sentencias acabadas de mencionar sólo algunas de ellas, pero que se avienen
para la decisión que se adoptará. Aunado al compromiso adquirido por el Estado
colombiano cuando no adopta lo más pronto posible, las medidas [provisionales]
impuestas por un organismo internacional de derechos humanos, con el cual el
país ha suscrito el correspondiente tratado. Asuntos ampliamente examinados por
la Corte en otros pronunciamientos relativos al bloque de constitucionalidad,
que deben ser objeto también de reiteración”[18]. Ahora
bien, a pesar de que este asunto se trata en estricto sentido sobre medidas
provisionales proferidas por la Corte y no medidas cautelares emitidas por la
Comisión Interamericana, se hace importante mencionarla debido a la aplicación
de las mismas reglas jurisprudenciales establecidas en la T-558 de 2003.
La Sala concedió
el amparo de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad
jurídica, al buen nombre, a la honra, al debido proceso y a la libertad de los
miembros de la Comunidad, tras considerar que los demandantes en el caso
analizado eran sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad por
parte del Estado, por cuanto evidentemente, se encontraban expuestos a riesgos
extraordinarios de amenaza contra su vida e integridad personal. Lo anterior
reforzado por la obligación del Estado de ejecutar las medidas cautelares
decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en la sentencia T-524 de
2005[19],
estudió la acción de tutela interpuesta por el hermano de Wilson Gutiérrez
Soler, caso del cual existe sentencia de fondo de la Corte IDH en la actualidad[20].
En aquél momento, la petición por la violación de los derechos a la vida, a la
dignidad humana y a la integridad física, estaba siendo conocida por la
Comisión y desde la ocurrencia de los hechos que dieron origen a ella, el accionante
y su familia fueron objeto de hostigamiento y amenazas permanentes que
motivaron la salida de Wilson del país. De la misma forma, los agentes de
seguridad dispuestos por el Estado para proteger a los peticionarios y su
familia, fueron también detenidos y golpeados por desconocidos en diferentes
ocasiones. Por tanto, la CIDH profirió medidas cautelares a favor de Ricardo
Gutiérrez Soler y su familia el 29 de mayo de 2003, pero las entidades
estatales no tomaron las medidas tendientes a ejecutar lo solicitado por la
Comisión. Con ello, el actor interpuso acción de tutela contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores y la Policía Nacional solicitando “(i) La realización
de un estudio de seguridad por parte de la Policía Nacional a la vivienda de
sus padres con el objeto de que la misma sea blindada. (ii) Esquema de
seguridad permanente, compuesto por mínimo dos miembros de la Policía Nacional.
(iii) Auxilio de mudanza para cambiar de domicilio a otra ciudad que revista mejores
condiciones de seguridad. (iv) Auxilio de transporte para sus padres y para él,
y, por último, (v) la asignación de un acompañante armado escogido por él para
su custodia personal”.
La Sala
en esta oportunidad, enumeró cada uno de los criterios y argumentos que se han
presentado en la jurisprudencia de la Corte para sostener la obligatoriedad de
las medidas cautelares emitidas por la CIDH. Pueden resaltarse las siguientes:
a)
Colombia hace parte de la Organización de Estados Americanos y es Estado Parte
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (aprobada por la Ley 16 de
1972 y ratificada el 31 de julio de 1973). Por ende, no es facultativo para el
Estado colombiano decidir si acata o no una medida de protección ordenada por
un órgano el cual él, mediante reconocimiento de la Carta de la Organización de
los Estados Americanos y la ratificación de la Convención, le atribuyó y
reconoció su competencia;
b)
La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone un procedimiento,
consagrado en el artículo 44, en el que se reconoce el derecho a presentar
peticiones que contengan denuncias o quejas de violación al Tratado, y en esa
medida, el Estado Parte acepta la competencia de la Comisión en las órdenes
emitidas en las medidas cautelares;
c)
La Convención, en tanto tratado de derechos humanos, está incorporada al
ordenamiento interno y hace parte del bloque de constitucionalidad, de
conformidad con el artículo 93 Superior, inciso primero;
d)
En virtud de los principios generales del Derecho Internacional Público, las
medidas cautelares se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico
interno;
e)
Según lo estipulado por los artículos 1º y 2º de la Convención Americana, los
Estados Partes asumen el compromiso de "respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio" a toda
persona sujeta a su jurisdicción, así como a adoptar las medidas legislativas o
de otro carácter necesarias para hacer efectivos tales derechos; y
f)
La medida cautelar debe ser analizada de buena fe por las autoridades internas,
ya que sus características procesales y los fines que pretende alcanzar, su
fuerza vinculante en el derecho interno, va aparejada del cumplimiento de los
deberes constitucionales que están llamadas a cumplir las autoridades públicas
colombianas de acuerdo con el artículo 2 de la Constitución Política.
Aunado
a ello, la Corte consideró que el incumplimiento de las medidas cautelares por
parte del Estado, implica una vulneración al derecho fundamental al debido
proceso tanto interno como internacional. De esa forma, la Corte formuló las
siguientes premisas[21];
i) “De ese debido proceso es titular la persona que, haciendo uso del
derecho que le da la Convención de presentar peticiones individuales, acude a
presentar la propia, por la presunta vulneración de derechos humanos por parte
del Estado, y, también, el Estado denunciado”; ii) “El pleno
cumplimiento del debido proceso para el individuo que solicita la protección
ante instancias internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el
Estado cumpla con lo dispuesto por la Comisión”; y, iii) “en caso de que
no se cumpla integralmente con el debido proceso, su cumplimiento puede ser
exigido por medio de tutela. Este mecanismo procede, pues, por cuanto a nivel
interno no hay ninguna otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de
las medidas cautelares decretadas por la Comisión”.
Finalmente,
la Corte analizó el derecho a la seguridad personal cuando sus titulares son
personas en condiciones especiales de riesgo con ocasión del conflicto armado.
Al respecto, advirtió que las autoridades competentes deben una especial
diligencia para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial
protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos.
Recordó casos anteriores en los que los demandantes eran beneficiarios de
medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana, como las sentencias
T-558 y T-786 de 2003, y precisó que este hecho los hacía sujetos de especial
protección lo que demanda del Estado una diligencia particular y el despliegue
de actividades tendientes a proteger de forma efectiva la vida e integridad de
los peticionarios. Constató, que al igual que en el caso bajo revisión, en las
sentencias anteriores se comprobó “a) su condición de víctimas del
conflicto armado interno, por cuanto son familiares de personas sometidas a
desaparición forzada y, b) su calidad de intervinientes dentro de los procesos
penales adelantados en los casos de desaparición de sus familiares, lo cual
hizo necesario acudir ante este órgano internacional de protección de los
derechos humanos, que consideró que sobre los peticionarios se cernía una
amenaza grave contra su vida e integridad personal”.
El
Tribunal resolvió amparar los derechos a la seguridad e integridad personal del
señor Gutiérrez Soler, y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Relaciones
Exteriores realizar un seguimiento de la eficaz ejecución de las medidas de
protección, a la Policía Nacional brindar la protección necesaria y hacer lo
posible por hacer cesar los hostigamientos contra las víctimas y al Ministerio
del Interior acordar con los intereses y circunstancias concretas de los
actores, las medidas de protección más adecuadas para evitar que el riesgo
extraordinario se materializara.
En la sentencia
T-435 de 2009[22]
la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por una señora y su
nieta contra el INPEC, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
unidad familiar, a la igualdad, a la salud y a la integridad personal. Afirmaron
las actoras que su hijo y padre, respectivamente, fue detenido y en el momento
de la captura, su hija lo acompañaba y fue testigo de las supuestas torturas a
las cuales se le sometió. Las demandantes señalaron que a raíz de este episodio
de violencia la menor de edad tuvo que ser asistida por psicólogos. Esta
situación se vio agravada por el hecho de que la menor de edad vivía bajo la
custodia de su padre y abuela, por cuanto su madre vivía en España y su
contacto con la menor de edad era esporádico.
Adicionalmente,
se extrae de los hechos del caso, que el detenido solicitó a la Comisión
Interamericana la adopción de medidas cautelares con el fin de proteger su vida
e integridad por cuanto fue víctima de atentados con arma de fuego en el centro
penitenciario de Bellavista, por tanto, pretendía el traslado a otra cárcel más
segura para su vida y salud. Días después, la Comisión adoptó las medidas y
ordenó al Estado colombiano darle el traslado requerido. Al respecto, el INPEC
lo trasladó a la cárcel de Itagüí de manera transitoria, pero posteriormente
fue remitido al centro penitenciario de Girón, donde se encontró con muy malas
condiciones de hacinamiento, limpieza y maltrato de las autoridades penitenciarias.
Ante esta situación, también resultó afectada la unidad familiar, toda vez que
la madre y la hija ya no podían visitarlo de forma frecuente.
La Sala reiteró la
línea jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica y la obligatoriedad de las
medidas cautelares adoptadas por la CIDH. Señaló que conforme al artículo 44 de
la Convención Americana y el artículo 25 del Reglamento de la Comisión, este
órgano puede decretar medidas cautelares tendientes a evitar daños irreparables
a las personas que solicitan protección y en los casos graves y urgentes donde
se demuestre una amenaza. Del mismo modo, precisó que “a
pesar de no haber sido concebida para garantizar el cumplimiento interno de las
medidas cautelares decretadas por la CIDH, puede convertirse en el mecanismo
idóneo a fin de obtener su efectivo cumplimiento, en atención a que tanto estas
medidas como el mecanismo tutelar apuntan, principalmente, a prevenir un
perjuicio irremediable en relación con la vulneración de algún derecho
inherente al ser humano”[23]. El
juez de tutela podrá entonces emitir una orden específica para que las
autoridades competentes realicen las medidas tendientes a proteger un derecho
fundamental que se encuentra en riesgo de ser vulnerado y justificó la adopción
de una medida cautelar ordenada por un organismo internacional.
La Corte concluyó
en primer lugar, que la medida cautelar emitida por la Comisión amparaba al
recluso, en tanto ordenaba al Estado Colombiano la adopción de mecanismos,
concertados con el interno, para garantizar su vida y seguridad; y en segundo
lugar, afirmó que con las fallas en la adopción de medida se afectaban los
derechos de una menor de edad que se encontraba en una situación de abandono al
no contar con ninguno de sus padres. Así, concedió la protección de los derechos
fundamentales invocados y ordenó el traslado del recluso al centro
penitenciario más cercano a la familia y donde se le garantizara su integridad
física y personal.
En la
sentencia T-367 de 2010[24]-,
la Corte conoció de la acción de tutela interpuesta por la representante
legal de la organización no gubernamental denominada Grupo Interdisciplinario
por los Derechos Humanos, GIDH, que representó ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos a las víctimas y familiares de víctimas de las masacres de La
Granja (1996) y El Aro (1997), ocurridas en el municipio de Ituango
(Antioquia), contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina
Presidencial para la Acción Social, con el propósito de que a los desplazados
de este municipio, beneficiarios de la sentencia de julio 1 de 2006 de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, se les protegiera el derecho a la vida
digna y el derecho a la justicia mediante la inscripción en el Sistema de
Información para Población Desplazada, SIPOD, para el reconocimiento y
otorgamiento de todos los beneficios legales a que tienen derecho.
Para efectos del
caso concreto, cabe resaltar que la Corporación afirmó de nuevo que la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que las medidas cautelares adoptadas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se incorporan de manera
automática al ordenamiento jurídico interno y que la acción de tutela es un
mecanismo adecuado para conminar a las autoridades públicas para que cumplan lo
dispuesto en ellas, cuando en un determinado asunto hubieren incumplido con sus
deberes constitucionales.
Para
terminar, en la sentencia T-078 de 2013[25], la
Sala Cuarta de Revisión, conoció la acción de tutela interpuesta por el gobernador de la
comunidad indígena Chenche Buenavista, del municipio de Coyaima, Tolima, contra
la Unidad Nacional de Protección con el fin de que se restablecieran sus
derechos fundamentales de petición, diversidad étnica y cultural, vida,
desaparición o tratos inhumanos, igualdad, paz y debido proceso, presuntamente
vulnerados. El actor había sido beneficiario de medidas cautelares de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), otorgadas a los indígenas
del pueblo Pijao. Relató que la Unidad Nacional de Protección cesó las medidas
de seguridad que se les venían otorgando a algunos miembros de la comunidad
indígena, toda vez que consideró que se encontraban en un riesgo ordinario,
pero las circunstancias demostradas en el proceso, evidenciaban un grave
peligro de la vida e integridad física concretamente del actor, a través de
atentados contra su persona y amenazas contra su familia.
Con base en lo
anterior, la Corte estudió si la decisión de la Unidad Nacional de Protección,
consistente en suspender las medidas de protección otorgadas al accionante el
29 de agosto de 2007, en calidad de líder indígena, dirigente de la Asociación
de Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia y destinatario de medidas cautelares
o precautorias de la CIDH, vulneró sus derechos fundamentales a la vida y
seguridad personal.
La Sala concluyó
que la decisión de la Unidad Nacional de Protección, no solo desconoció la
especial protección constitucional que el Estado debe prodigar a los líderes
indígenas en el contexto del conflicto armado, sino que también omitió las
medidas cautelares otorgadas por la CIDH. Al respecto reiteró las siguientes
consideraciones:
“En
relación con la fuerza vinculante de las medidas cautelares otorgadas por la
CIDH, la jurisprudencia constitucional ha sido sólida y consistente en indicar
que su carácter es obligatorio en el orden interno[26],
en tanto (i) se trata de un órgano que hace parte de la Organización de Estados
Americanos (OEA), en la que Colombia es uno de sus miembros; (ii) el Estado
colombiano ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento
internacional que en virtud de artículo 93 (inciso 1°) de la Constitución, hace
parte del ordenamiento jurídico interno; y (iii) el Estatuto de la CIDH fue
adoptado por la Asamblea General de la OEA, en la cual participa Colombia.
Así
la cosas, para la Corte que la Constitución establezca reenvíos para incorporar
a la normatividad interna solamente tratados o convenios internacionales, no
“es óbice para considerar que las demás fuentes del derecho internacional
público son incorporadas de manera automática a los ordenamientos jurídicos
internos, es decir, no precisan de una norma de transformación como sería el
caso de una ley. En Colombia se aplican estas mismas reglas generales. Así
pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera
automática al ordenamiento jurídico interno.”[27] De la
misma manera, destacó que en tanto las medidas cautelares no obedecen a
situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos, sino a casos
concretos, particularizados, con beneficiarios determinados, que buscan
proteger los derechos a la vida e integridad personal, “no es de recibo el
argumento de que el Estado destinatario de las medidas cautelares goce de
absoluta liberalidad [o discrecionalidad] para cumplir o no lo decidido por la
CIDH, tanto menos y en cuanto el otorgamiento de aquellas no constituye
prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.”[28]”[29]
La Corte, entonces, concedió la protección
de los derechos fundamentales del actor y ordenó a la Unidad Nacional de
Protección disponer de manera ininterrumpida las medidas de seguridad
pertinentes en el marco de las medidas cautelares adoptadas por la Comisión
Interamericana.
2.3.3.  En síntesis, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido constante en reconocer que
las medidas cautelares son actos jurídicos adoptados por un organismo
internacional de naturaleza cuasijurisdiccional, mediante el cual se conmina al
Estado a tomar, en el menor tiempo posible las medidas necesarias para cesar la
amenaza de un derecho. Por ello, a pesar de que ni la Convención ni el
Reglamento de la Comisión señalan cómo se incorporan estas recomendaciones al
ordenamiento interno, en virtud de la buena fe y las obligaciones
internacionales adquiridas por el Estado al haber ratificado la Convención
Americana, las medidas cautelares adoptadas deben ser incorporadas al orden
interno. Así pues, desde los casos analizados por la Corte en su
jurisprudencia, las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación
con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades
necesarias para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad
personal. Del mismo modo, se ha formulado por esta Corporación que el no
cumplimiento de las medidas adoptadas por el organismo internacional puede
vulnerar el derecho al debido proceso de los beneficiarios, en el sentido en
que se emiten en el marco de un procedimiento internacional que se debe perfeccionar
a nivel interno.
Por otra parte, es preciso resaltar que la
Corte ha establecido en los casos vistos, que la acción de tutela puede
convertirse en el mecanismo idóneo a fin de obtener el efectivo cumplimiento de
las medidas cautelares, en tanto ambos instrumentos apuntan a prevenir un
perjuicio irremediable, en relación con la violación de algún derecho inherente
al ser humano. Cabe resaltar igualmente, que como se observa de los hechos
extensamente desarrollados de cada providencia, que las reglas
jurisprudenciales han sido decantadas por las diferentes Salas de Revisión de
la Corte Constitucional en casos en los que (i) existe un riesgo inminente a la
vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la integridad, la
seguridad y la libertad personal de los beneficiarios[30],
(ii) la persona que acude a la acción de tutela es el mismo beneficiario de las
medidas cautelares adoptadas por la CIDH o un agente oficioso dadas las
circunstancias de gravedad que imposibilitan al beneficiario acudir
directamente (T-786 de 2003) y (iii) se presentan elementos comunes en el
contexto de los asuntos, como ausencia de medidas de protección a favor de las
víctimas, retardo injustificado de investigaciones penales y desconfianza en
las autoridades competentes, situaciones que ponen a los beneficiarios de las
medidas en un estado de indefensión que los obliga a acudir a una instancia
internacional, y luego a la acción de tutela para exigir el cumplimiento de las
medidas adoptadas[31].
2.4.
DEBATES
SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ADOPTADAS POR LA CIDH
2.4.1.
Las
medidas cautelares, como se explicó en el acápite anterior, no están
contempladas en la Convención Americana, a diferencia de las medidas
provisionales que puede emitir la Corte IDH conforme su artículo 63.2. La
posibilidad de que la Comisión Interamericana adopte medidas cautelares en un
asunto concreto, se encuentra conferida en el artículo 25 del Reglamento de la
misma CIDH. A manera de interpretación, se ha sostenido que esta competencia de
la Comisión encuentra fundamento también en los artículos 33 (órganos
competentes para supervisar los compromisos adquiridos en el tratado) y 41 b)
de la Convención, el cual dispone que tiene como función, entre otras, la de “formular
recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados
miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos
dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al
igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos
derechos”[32].
Estas medidas se pueden emitir en el marco de una petición presentada o a
petición de parte o por iniciativa propia del organismo internacional cuando
encuentra circunstancias de gravedad, urgencia y la amenaza de un daño
irreparable.
En
síntesis, el debate se centra en que esta facultad de la Comisión ha generado
controversias entre algunos Estados miembros de la OEA, los cuales consideran
que la adopción de las medidas cautelares no es obligatoria ni vinculante para
ellos, en el sentido en que éstas son una facultad reglamentaria que no
proviene de la Convención –como tratado de derechos humanos ratificado por el
Estado- y la emite un organismo de naturaleza cuasijurisdiccional cuyas
decisiones son recomendaciones y no decisiones estrictamente judiciales, como
sí lo son las de la Corte Interamericana.
En
efecto, el doctrinante Faúndez Ledesma pone de presente que excepcionalmente,
algunos Estados se han negado a cumplir con las medidas cautelares dispuestas
por la Comisión, toda vez que, en principio, tienen el carácter de meras
recomendaciones, adoptadas de la autoridad del órgano del cual emanan. Sin
embargo, subraya que “ellas no pueden ser vistas como una simple solicitud
para que el Estado se abstenga de determinadas acciones que pudieran generar
daños irreparables a las personas, o como una mera sugerencia para que adopte
medidas dirigidas a evitar ese daño irreparable. La circunstancia de que las
medidas cautelares acordadas por la Comisión constituyan, en principio, una
mera ‘recomendación’, debe ser vista con cautela; porque, según lo dispuesto
por el art. 33 de la Convención, tales medidas tienen la autoridad que deriva
de uno de los órganos del sistema encargados de velar por el cumplimiento de
los compromisos contraídos por los Estados partes en la misma Convención”[33].
Al respecto llama la atención en que las medidas cautelares son el resultado de
las atribuciones que le confiere la Convención Americana sobre Derechos Humanos
a la CIDH, y conforme a ello, deben observarse a la luz del principio de buena
fe de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (artículo 23).
Por
su parte, la Academia Colombiana de Derecho Internacional, considera que las
medidas cautelares son vinculantes, en tanto y en cuanto, éstas sean adoptadas
con observancia de los requisitos, suficientemente justificados y sin
constituir prejuzgamiento de un asunto concreto, de urgencia, gravedad y daño
irreparable. En ese orden, si la Comisión emite una resolución en la que adopta
medidas cautelares tiene la carga de justificar cada uno de los requisitos
antes mencionados, sin entrar al análisis de fondo del asunto y atendiendo al
carácter tutelar y cautelar de estos mecanismos[34].
2.4.2.  En la práctica se
han presentado casos en los que los Estados se han negado a ejecutar las
medidas adoptadas por la CIDH por considerarlas no vinculantes. Por ejemplo, un
primer asunto de este tipo se presentó en el caso de cinco personas que habían
sido condenadas a la pena de muerte por autoridades de la República de Trinidad
y Tobago, y que solicitaron la adopción de medidas cautelares para suspender
las fechas de sus inminentes ejecuciones hasta que la Comisión hubiese tenido
la oportunidad de tomar las decisiones respectivas en relación con los derechos
humanos que, en sus peticiones, se alegaba habían sido infringidos. En este
caso, el Estado alegó que la Comisión no tenía jurisdicción para prevenir de
manera alguna la ejecución de una sentencia autorizada por la Constitución y las
leyes de Trinidad y Tobago la cual había sido emitida por un tribunal
competente y de acuerdo con las disposiciones de su derecho interno, estaba en
libertad de ejecutar dichas sentencias de pena de muerte[35].
Una situación similar ocurrió en el asunto
Castañeda Gutman contra México. El peticionario presentó una solicitud al
Instituto Federal Electoral en la que pidió ser inscrito como candidato al
cargo de elección popular de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, sin
embargo la autoridad electoral le contestó diciendo que su candidatura no podía
ser inscrita debido a que la Constitución mexicana y el Código Federal de
instituciones y Procedimientos Electorales, disponen que exclusivamente los
partidos políticos nacionales pueden solicitar el registro de candidatos a
cargos de elección popular. Ante esta situación, la CIDH estimó que la situación
del señor Castañeda Gutman era susceptible de generar un daño irreparable en el
ejercicio de los derechos políticos, por tanto, solicitó al gobierno mexicano
adoptar medidas cautelares a favor de aquél permitiendo la inscripción
provisional de la candidatura[36].
El Estado dio respuesta a las medidas cautelares solicitadas por
la Comisión, en el sentido de que no podía procederse de acuerdo con lo
solicitado, esto es, inscribir al señor Jorge Castañeda como candidato para
participar en las elecciones presidenciales, en virtud de que ni siquiera la
etapa de registro de candidatos estaba cercana, pues sería del 1o. al 15 de
enero de 2006. En la respuesta del Estado se indicó que de presentarse a dicha
etapa, su solicitud sería analizada por el Consejo General del Instituto Federal
Electoral, cuyas resoluciones son impugnables ante el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Como consecuencia de la falta de acción de las
autoridades estatales, la Comisión decidió elevar la petición a medidas
provisionales ante la Corte IDH, conforme el artículo 63.2 de la Convención
Americana. La Corte por medio de la resolución del 25 de noviembre de 2005,
desestimó la solicitud de la Comisión por improcedente, en virtud de que
consideró que  el otorgamiento de las medidas habría significado un “juzgamiento
anticipado por vía incidental con el consiguiente establecimiento in limine
litis de los hechos y sus respectivas consecuencias objeto del debate
principal”[37].
Por otra parte, uno de los casos más recientes se
presentó con Brasil. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) otorgó medidas cautelares el
1 de abril de 2011 a favor de las comunidades indígenas de la Cuenca del Río
Xíngu, Pará en Brasil, quienes alegaron que sus derechos a la vida e integridad
personal se encontraban en riesgo por la construcción de la central hidroeléctrica
Belo Monte.
En
virtud de que la CIDH encontró probada la afectación grave del derecho a las
comunidades indígenas a  la salud, solicitó al gobierno de Brasil
suspender inmediatamente el proceso de licencia del proyecto de la Planta
Hidroeléctrica Belo Monte e impedir la realización de cualquier obra material
de ejecución hasta que se observaran las siguientes condiciones mínimas: (1)
realizar procesos de consulta, previa, libre, informada, de buena fe,
culturalmente adecuada, y con el objetivo de llegar a un acuerdo, en relación
con cada una de las comunidades indígenas afectadas, beneficiarias de las
medidas cautelares; (2) garantizar que, en forma previa a la realización de
dichos procesos de consulta, para asegurar que ésta sea informada, las comunidades
indígenas beneficiarias tengan acceso a un estudio de impacto social y
ambiental del proyecto, en un formato accesible, que incluya la traducción a
los idiomas indígenas respectivos; (3) adoptar medidas para proteger la vida e
integridad personal de los miembros de los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario de la cuenca del Xingú, y para prevenir la diseminación de
enfermedades y epidemias entre las comunidades indígenas beneficiarias de las
medidas cautelares como consecuencia de la construcción de la hidroeléctrica
Belo Monte, tanto de aquellas enfermedades derivadas del influjo poblacional
masivo a la zona, como de la exacerbación de los vectores de transmisión
acuática de enfermedades como la malaria[38].
Ante las medidas cautelares adoptadas por la CIDH,
el Estado brasilero se negó a suspender el proyecto hidroeléctrico y cuestionó
la obligatoriedad de las medidas cautelares, pero además, retiró su candidato a
integrar la CIDH y suspendió el pago de sus cuotas a la OEA. Por la
desproporcionada reacción del gobierno brasilero, la CIDH reconsideró su
decisión, y no solicitó suspender el proceso de licencia del proyecto, y en
cambio pidió al Estado que adoptara medidas para proteger los derechos a la
salud, vida e integridad personal de los miembros de la comunidades indígenas
en aislamiento voluntario, con el fin de mitigar los impactos generados por la
construcción de la represa[39].
A
propósito del caso Belo Monte, la Asesora en Asuntos Internacionales de la
Fundación Nacional del Indígena del Ministerio de Justicia de Brasil, en el
plano académico, afirmó que a pesar de que el Estado brasilero considera que
tanto las medidas cautelares ordenadas por la Comisión como las provisionales
ordenadas por la Corte son obligatorias, “los esfuerzos se concentran más en
el cumplimiento de las medidas provisionales, en razón de su naturaleza
judicial y convencional”.[40]
2.4.3.
Este asunto de Brasil reabrió el debate a nivel
hemisférico respecto del rol de la Comisión Interamericana, de sus competencias
e incluso del alcance del mismo Sistema Interamericano en los ordenamientos
internos. Una muestra de ello, es que a raíz del incumplimiento del gobierno
brasilero, el Secretario General de la OEA, declaró en medios de comunicación
que los pronunciamientos de la CIDH eran meras recomendaciones que no tenían
ninguna naturaleza de órdenes para los países miembros de la Organización de
los Estados Americanos, y por tanto, no se desconocía ningún tratado
internacional si no se acataban[41].
Por
estas controversias que se han generado en torno a la naturaleza vinculante de
las medidas cautelares –entre otros temas- es que en junio de 2011, durante la
Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en San Salvador,
los Estados miembros de esta organización regional decidieron formar el
denominado “Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, con la misión de elaborar una
serie de recomendaciones que debían ser entregadas a fin de año al Consejo
Permanente de la organización[42].
Una de las temáticas que analizó este grupo de trabajo fue la adopción de las
medidas cautelares, tanto desde la dimensión sustancial como desde la procesal.
Así
pues, a pesar del debate generado por algunos de los Estados parte para dar
cumplimiento a las medidas cautelares adoptadas por la CIDH reprochando la
naturaleza del organismo, lo cierto es que el Grupo de Trabajo encontró que la
práctica de emitir este tipo de medidas urgentes para la protección de derechos
como la vida  y la integridad personal, venía realizándose desde 1980, año en
el que se formalizó un procedimiento para el mecanismo de las medidas
cautelares. Así lo evidenció la Secretaría Ejecutiva de la CIDH en la reunión
del Grupo de Trabajo el 29 de noviembre de 2011[43]:
“Desde
el año 1967, la Comisión constató la necesidad de proteger los derechos de las
personas y grupos de personas de daño irreparable y comenzó a emitir
recomendaciones a los Estados para que adoptaran en forma urgente medidas para
evitar que la vida o la integridad personal de estos beneficiarios se viesen
comprometidas.  (…) Las medidas cautelares han operado particularmente en
las épocas más críticas de conflicto e inestabilidad en el hemisferio,
convirtiéndose, en el mecanismo  que se destaca por su efectividad en la
protección de los derechos fundamentales de la persona y la prevención de
graves violaciones a los derechos humanos, en el contexto particular de la
región.
En
vista de la evolución de la práctica de la CIDH y la eficacia de este
mecanismo, la Asamblea General de la OEA, Estados miembros y la Corte
Interamericana han reconocido la pertinencia de las medidas cautelares como
institución procesal con el fin de proteger a las personas. Dado que la
Comisión antecede a la entrada en vigor de la Convención Americana y continúa
ejerciendo competencias respecto a los Estados que no han ratificado la
Convención, ha establecido y desarrollado sus competencias con base en la
necesidad de responder a los  problemas reales que ha confrontado,
interpretando y aplicando el mandato de protección de los derechos humanos
asignado por los Estados miembros de la OEA.
(…)
Todos los sistemas internacionales de protección de
los derechos humanos cuentan con mecanismos similares de protección para el
adecuado desarrollo de sus funciones y competencias, con el objetivo
de no tornar abstracta sus decisiones y la protección que ejercen.
Concretamente en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, el
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia establece la facultad de
decretar medidas provisionales.  En lo que respecta al sistema de los
órganos establecidos por tratados de derechos humanos, los Reglamentos del
Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y el Comité para la
Eliminación de la Discriminación Racial también establecen la facultad de
decretar este tipo de medidas, como así también el Protocolo Facultativo a la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la
Mujer.  En el ámbito regional, la facultad de decretar medidas interinas,
cautelares o provisionales ha sido establecida en los reglamentos de la Corte
Europea de Derechos Humanos, así como en la Convención Americana de Derechos
Humanos, respecto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
(…)
La consagración reglamentaria de un mecanismo de
prevención de anunciadas violaciones a los derechos humanos es propia de la
dinámica histórica del Sistema Interamericano; de su capacidad de producir
herramientas adecuadas para proteger derechos humanos fundamentales en
distintas situaciones, respaldado en los poderes implícitos establecidos en la
Carta de la OEA y el Estatuto de la CIDH, y reconocidos en la Convención
Americana; de la prioridad de resguardar la universalidad del alcance del
mecanismo respecto de todos los Estados miembros; y de la continua necesidad de
honrar el objeto y fin del sistema en el sentido de mantenerse a la vanguardia
de la protección efectiva de los derechos humanos en la región.
(…)
Así,
de manera incipiente, en el Reglamento del año 1967, la Comisión estableció un
“procedimiento especial” para la protección específica y tutelar de personas o
grupos de personas ante posibles represalias por la presentación de una
petición ante la CIDH.  El anterior mecanismo y otros fueron afianzados,
progresivamente, gracias a la práctica constante de la Comisión, la aceptación
de los Estados y eventualmente fueron plasmados en el Reglamento de 1980. Se
decidió introducir en dicho Reglamento el dictado de medidas cautelares en caso
de peligro inminente de daño irreparable para las personas.
Respecto
de la evolución del mecanismo de medidas cautelares, a medida que la invocación
de la norma reglamentaria comenzó a generar precedentes, prácticas y exigir
acciones concretas por parte de los Estados, el mecanismo ganó reconocimiento
institucional a nivel gubernamental, jurisprudencial y legislativo, tanto en
términos de su legitimidad como de su obligatoriedad jurídica para los Estados.
Tras
la entrada en vigencia de la Convención Americana en 1978 y la adopción del
nuevo Estatuto en 1979, la Comisión se abocó a la adopción de un nuevo
Reglamento que establecía en términos más concretos los mecanismos y las
prácticas que habían guiado sus funciones desde 1960.  El artículo 26
indicaba que la Comisión podría “a iniciativa propia o a petición de parte,
tomar cualquier acción que considere necesaria para el desempeño de sus
funciones”.  Establecía que la adopción de medidas cautelares procedía
“[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las
personas”. (…) El mecanismo de medidas cautelares ha permanecido en el
Reglamento de la Comisión por un cuarto de siglo.
(…)
En
los últimos 30 años, este mecanismo ha promovido que los Estados miembros
adopten medidas tendientes a la protección de miles de personas o grupos que se
encuentran en riesgo, en razón de su trabajo o afiliación, tales como
defensores de derechos humanos, periodistas y sindicalistas; grupos
vulnerables, entre los que se encuentran mujeres, niños, comunidades
afrodescendientes, pueblos indígenas, personas desplazadas, comunidades LGTBI y
personas privadas de libertad. Adicionalmente, ha protegido a testigos,
operadores de justicia, personas en vías de ser deportadas a un país donde
podrían enfrentar la pena de muerte, torturas o ser sujeto de tratos
crueles,  inhumanos y degradantes y personas condenadas a la pena de
muerte, entre otros. Asimismo, la CIDH ha dictado medidas cautelares a fin de
proteger el derecho a la salud y la familia; y en circunstancias de amenazas contra
el medio ambiente que pueden derivar en daños a la vida o la salud de las
personas, o a la forma de vida de pueblos indígenas en su territorio ancestral,
entre otras situaciones”.
Cabe
resaltar, que en su caso, el gobierno de Colombia respecto de las medidas
cautelares presentó al Grupo de Trabajo varias propuestas, entre las cuales
pueden resaltarse las siguientes: (i) las medidas
cautelares deben solicitarse a los Estados sobre la base de la
individualización y determinación de los beneficiarios; (ii) que la CIDH
constate, según lo contenido en el reglamento y previo la adopción de una
medida cautelar, que exista prueba sumaria que evidencie que el beneficiario
ha otorgado un mandato de representación al peticionario que en su nombre
solicita la medida cautelar; (iii) fundamentar clara y suficientemente, las
nuevas medidas cautelares de acuerdo con cada situación específica; e (iv) incluir
en las medidas cautelares, una vigencia determinada. De manera que cuando dicha
vigencia expire, expire también la medida o se revise.
Luego
de recibir varios informes de Estados con recomendaciones, se emitió lo
siguiente como informe final[44]:
“(…)
El
Grupo de Trabajo recomienda:
A la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
a)
Definir
y divulgar criterios o parámetros objetivos más precisos para el otorgamiento,
revisión y, en su caso, prórroga o levantamiento de medidas cautelares.
b)
Circunscribir
la valoración para el otorgamiento de medidas cautelares a la “gravedad” y “urgencia”
de las situaciones, evitando consideraciones sobre el fondo del asunto.
c)
Definir
criterios o parámetros objetivos para determinar qué situaciones reúnen la
“gravedad” y “urgencia” requeridas, así como para determinar la inminencia del
daño, tomando en consideración los distintos grados de riesgo.
d)
Para
reforzar el carácter temporal de las medidas solicitadas, establecer
claramente, en consulta con las partes,  un plan de trabajo para la revisión
periódica de las medidas cautelares vigentes con su correspondiente
cronograma.
e)
En
casos de extrema gravedad y urgencia en que se hayan solicitado medidas
cautelares sin requerir previamente información al Estado, revisar dichas
medidas a la mayor brevedad posible en consulta con el Estado.
f)
Examinar
las reglas de toma de decisiones para casos de solicitudes de medidas
cautelares en los cuales no haya sido posible  requerir información al Estado,
a fin de que éstas sean adoptadas por una mayoría especial (calificada).
g)
Fundar
y motivar, jurídica y fácticamente, el otorgamiento, revisión y, en su caso,
prórroga o levantamiento de medidas cautelares.
o
Explicitar los elementos factuales que le sean presentados, así
como los elementos ofrecidos que comprueban la veracidad de los hechos.
o
Proporcionar
una lista de los artículos de los instrumentos
internacionales que permiten el examen de la CIDH de la petición presentada.
o
Proporcionar
una lista de los artículos de los instrumentos
internacionales que reconocen los derechos cuya lesión se pretende evitar.
h)
Mejorar
los mecanismos para determinar e individualizar a los beneficiarios de medidas
cautelares.
i)
Verificar,
cuando resulte procedente, que los posibles beneficiarios de medidas cautelares
hayan otorgado autorización o consentimiento para que se presenten solicitudes
en su nombre.
j)
Otorgar
plazos razonables a los Estados para implementar medidas cautelares, tomando en
consideración, además de la gravedad y urgencia, la naturaleza y alcance de
dichas medidas, el número de beneficiarios y, en general,  las circunstancias
del caso.
k)
Establecer
como motivo de levantamiento de medidas cautelares, la negativa de los
beneficiarios a recibirlas, el mal uso que hagan de ellas o el cambio de las
circunstancias que las motivaron.
l)
Abstenerse
de adoptar o mantener medidas cautelares cuando la Corte IDH haya rechazado una
solicitud de medidas provisionales sobre la misma situación.
A los Estados
Miembros:
a)
Procurar
el intercambio de buenas prácticas respecto de la implementación y cumplimiento
de medidas cautelares.
b)
Considerar
la posibilidad de elevar en consulta a la Corte IDH el tema de las medidas
cautelares, su reglamentación, así como su alcance e implementación en la
práctica de la CIDH, definiendo los términos de dicha consulta a través de los
mecanismos e instancias correspondientes”.
Resultado
de estos espacios de reflexión y debate en el Consejo Permanente de la OEA se
reformó el artículo 25 del Reglamento de la CIDH y es aquél que se encuentra
ahora[45].
Debe resaltarse que los cambios más notables fueron[46]: a)
establece la precisión concreta del contenido de los criterios de gravedad,
urgencia y daño irreparable, b) exige que en las medidas cautelares colectivas
los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a través de su
ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo, comunidad u
organización, c) precisa los criterios que la Comisión debe tener en cuenta
para  el mantenimiento, modificación o levantamiento de medidas cautelares ya
otorgadas, d) dispone la posibilidad de que la Comisión, en el marco del
seguimiento de las medidas cautelares ya otorgadas, puede planear visitas,
reuniones de trabajo, audiencias y cronogramas de implementación y e) en caso
de que la Corte rechace una solicitud de medida provisional, deja a salvo la
prerrogativa de la CIDH para disponer una nueva medida cautelar en el mismo caso
si es que se presentan “nuevos hechos que así lo justifiquen” o de adoptar
“otros mecanismos de monitoreo de la situación”.
Estos
requisitos imponen al organismo internacional, es decir, a la Comisión
Interamericana, una carga de justificación y de precisión más elevada al
momento de adoptar medidas cautelares en asuntos que involucran a los Estados
miembros de la OEA.
2.4.4.
Las
anteriores consideraciones permiten afirmar, que las medidas cautelares como
mecanismos de protección de los derechos humanos en situaciones de gravedad,
urgencia y la existencia de un daño irreparable, han sido concebidas desde los
inicios de las labores de la Comisión Interamericana como organismo encargado
de supervisar y promocionar la efectiva garantía de los derechos humanos. Sin
embargo, dado su carácter reglamentario y no convencional y la naturaleza
cuasijurisdiccional de la Comisión, algunos Estados han alegado la no
obligatoriedad de estas medidas, y en cambio, insisten en obedecer tan sólo las
medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana. Los debates
académicos en torno al tema y las controversias prácticas presentadas por el
acatamiento o no acatamiento de las medidas cautelares, han exigido de parte de
los organismos del Sistema Interamericano abrir foros de discusión para
solventar los malestares de los Estados y de las organizaciones civiles
participantes, para evitar el debilitamiento del Sistema Interamericano y
mantener su legitimidad y fortalecimiento.
2.5.
RESOLUCIÓN
No. 5 DEL 18 DE MARZO DE 2014 A TRAVÉS DE LA CUAL SE EMITEN MEDIDAS CAUTELARES
A FAVOR DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ (MC No. 374-13)[47]
Para la comprensión del análisis del caso
concreto es relevante conocer detalladamente el contenido de la resolución
emitida por la Comisión Interamericana sobre la situación del señor Gustavo
Francisco Petro, Alcalde Mayor de Bogotá.
2.5.1.  El 28 de octubre
de 2013 el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Asociación para la
Promoción Social Alternativa (MINGA), presentaron una solicitud ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la que requerían que se
protegieran los derechos políticos del Alcalde Mayor de Bogotá. Los
peticionarios manifestaron este requerimiento con el objeto de “impedir un
daño irreparable a las personas o al objeto de la petición se suspenda la
actuación que viene llevando a cabo la Procuraduría General de la Nación contra
Gustavo Petro”. La solicitud de las medidas cautelares se realizó en el
marco de la petición individual P-1742-13, en la que se alegan presuntas
violaciones a los derechos a la integridad personal, a las garantías
judiciales, a los derechos políticos, al derecho a la igualdad ante la ley y a
la protección judicial (artículos 5, 8, 23, 24 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, respectivamente).
Los peticionarios presentaron dentro de la
solicitud varios escritos de diferentes fechas, en los cuales formularon las
siguientes premisas para sustentarla: (i) presentaron el perfil político del
señor Gustavo Petro, desde que fue militante del Movimiento 19 de abril (M-19),
recordando diferentes cargos públicos asumidos como personero, concejal,
representante a la cámara, senador, candidato a la Presidencia de la República
y finalmente, “el 30 de octubre de 2011 habría ganado las elecciones para la
Alcaldía de Bogotá, por medio de 721.308 votos a su favor”; (ii) señalaron las
razones por las cuales el Alcalde fue sancionado por la Procuraduría General de
la Nación, y para ello, hicieron referencia a las irregularidades ocurridas con
ocasión de la prestación del servicio público de aseo en lo concerniente al
cambio del esquema de la prestación de este servicio, hecho que generó la
apertura de investigación y la sanción disciplinaria contra el Alcalde; (iii) afirmaron
que el ordenamiento jurídico colombiano no ofrece un recurso sencillo, rápido y
efectivo que permita amparar los derechos del señor Gustavo Petro, pues la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en la jurisdicción
contencioso administrativa es un recurso que puede durar 5 o más años, y que
por lo tanto, no es idóneo para restablecer los derechos invocados; (iv)
adujeron que la sanción impuesta al Alcalde es desproporcionada y contraria a
los establecido en el artículo 23.2 de la Convención Americana, porque la
sanción debe ser impuesta por un juez competente en proceso penal y no por una
decisión administrativa; (v) finalmente, establecieron que el Alcalde estaba
frente a una situación grave, urgente y que de materializarse podía ocasionar
un daño irreparable a los derechos políticos en su dimensión individual[48]
como en su dimensión colectiva[49].
Por su parte, el Estado respondió a los
alegatos igualmente en varios escritos en los cuales precisó lo siguiente: (i) advirtió
que conforme los artículos 275 y 277 de la Constitución Política y las normas del
Código Disciplinario Único, ratificadas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la Procuraduría General de la Nación es el órgano estatal
competente para ejercer la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos;
(ii) recordó cada uno de los pasos que se adelantaron en el proceso
disciplinario, los cuales obedecieron a todas las garantías de debido proceso a
favor del señor Gustavo Petro; y (iii) alegó que el propuesto beneficiario
contaba con innumerables recursos jurídicos en el ordenamiento interno, como la
solicitud de medidas cautelares dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante un juez contencioso administrativo, entre
otros recursos.
Durante el proceso de la solicitud
presentada ante la CIDH, los peticionarios presentaron escritos poniendo de
presente la acción de tutela presentada por el Alcalde contra la sanción
impuesta por la Procuraduría y otras acciones de tutela interpuestas por
electores del mismo funcionario alegando la vulneración de sus derechos
políticos. Igualmente se pusieron de presente las investigaciones penales en
contra del señor Gustavo Petro. Posteriormente, en comunicaciones de 24 y 26 de
febrero de 2014 y 3, 4, 5, 6 y 18 de marzo de 2014, los solicitantes señalaron
a la CIDH que el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado
habían decidido en segunda instancia revocar las acciones de tutela que en
primera instancia fueron favorables a los intereses de los ciudadanos y del
mismo Alcalde, por tanto, la sanción disciplinarias seguía en pie y le
correspondía a la Presidencia darle cumplimiento. Sobre lo anterior, los
peticionarios alegaron ante el organismo internacional, que no existían
recursos judiciales adecuados y efectivos a nivel interno para proteger los
derechos políticos del Alcalde y sus electores, “pues de ejecutarse el fallo
del Procurador, es decir, si se hace efectiva la separación del cargo de Alcalde,
el daño es irreparable, pues se afectan derecho que, por su naturaleza, no son
susceptibles de reparación”.
Con base en los diferentes escritos
allegados a la CIDH, este organismo encontró que el asunto del Alcalde Gustavo
Petro cumplía con los requisitos de gravedad, urgencia y daño irreparable,
contemplados en el artículo 25.2 de su reglamento. Para el efecto, primero, advirtió
que no es un tribunal de alzada o una instancia interna orientada a determinar
responsabilidades de naturaleza penal, administrativa o disciplinaria, y por
ello, se remitiría estrictamente a los hechos que soportan, según los
peticionarios, los requisitos para que las medidas cautelares sean procedentes.
Segundo, se refirió a la jurisprudencia de
la Corte sobre el contenido de los derechos políticos consagrados en el
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto
precisó que estos derechos pueden ser restringidos bajo circunstancias precisas
establecidas en la misma disposición convencional y por un juez competente en
proceso penal, conforme lo interpretado por la Corte IDH en el caso Leopoldo
López contra el Estado de Venezuela. Así pues, al descender al asunto del
Alcalde Gustavo Petro, la Comisión se refirió, en sus palabras, al cumplimiento
de las circunstancias de gravedad, urgencia y daño irreparable:
“15. Tomando en consideración el contenido
de los derechos políticos y las particularidades del presente asunto, la
Comisión estima que el requisito de gravedad se encuentra cumplido en su
dimensión tutelar y cautelar. Según la información aportada y no
controvertida por las partes, el 9 de diciembre de 2013 la Procuraduría General
de la Nación habría emitido una resolución, de naturaleza “disciplinaria”,
destituyendo e inhabilitando, por el término de 15 años, al señor Gustavo
Francisco Petro Urrego por hechos presuntamente cometidos bajo su
administración como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. Dicha decisión habría
sido confirmada por la misma institución el día 13 de enero de 2014. Al
respecto, a la fecha de la emisión de la presente resolución, la Comisión no ha
recibido información respecto a alguna decisión sobre una condena penal,
emitida por un juez competente y en un proceso penal, en contra del señor
Gustavo Francisco Petro Urrego. En consecuencia, la Comisión estima que la
posible aplicación de una sanción de naturaleza disciplinaria, adoptada por una
autoridad administrativa, podría afectar el ejercicio de los derechos políticos
del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, quien habría sido elegido por
votación popular. Asimismo, en vista que el señor Gustavo Petro Urrego se
encontraría actualmente en funciones, la decisión de destitución podría
representar la separación de su cargo como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C.
16. En estas circunstancias, la CIDH ha
recibido una petición individual, registrada bajo el número P1742-13, en la que
se alegan presuntas violaciones a los derechos a la integridad personal
(artículo 5), a las garantías judiciales (artículo 8), a los derechos políticos
(artículo 23), al derecho a la igualdad ante la ley (artículo 24) y a la
protección judicial (artículo 25) de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en alegado perjuicio del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En
particular, la Comisión toma nota que en dicha petición se aduce la posible
falta de compatibilidad de la decisión de la Procuraduría General de la Nación
con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la potencial falta de
efectividad de los recursos disponibles en la vía interna para solventar la
situación actual, en el corto y largo plazo. Al respecto, la valoración
preliminar de los alegatos presentados en la petición de referencia, sobre el
posible impacto en el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo
Francisco Petro Urrego y su potencial destitución como Alcalde de la ciudad de
Bogotá D.C., determinan la gravedad del presente asunto en los planos tutelar y
cautelar.
17. Respecto al requisito de urgencia,
la CIDH estima que se encuentra cumplido, en la medida que la sanción
disciplinarias de destitución e inhabilitación podría materializarse en
cualquier momento y generar sus efectos de manera inmediata, en vista que las
tutelas destinadas a proteger los derechos del señor Gustavo Francisco Petro
Urrego habrían sido revocadas por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de
la Judicatura. Dicha información habría sido corroborada por diversos medios de
comunicación nacionales e internacionales. En tal sentido, la Comisión toma
nota de los diferentes recursos que el Estado afirma que aún podría accionar el
señor Gustavo Francisco Petro Urrego y los alegatos presentados por los
solicitantes sobre la presunta falta de efectividad de dichos recursos. Sobre
este punto, la Comisión estima que no corresponde en el presente procedimiento
pronunciarse sobre la idoneidad y efectividad de dichos recursos, en vista que
su análisis corresponde al Sistema de Peticiones Individuales. Sin embargo, la
Comisión estima la necesidad de una protección preventiva en el presente
asunto, en vista de la posibilidad que dicha decisión se consolide con el
transcurso del tiempo en perjuicio de los derechos políticos del señor Gustavo
Francisco Petro Urrego, ante la falta de certeza de que los recursos internos
puedan evitar la separación de su cargo – hasta que exista una sentencia
definitiva-, y frente a la posibilidad de que se convoque a nuevas elecciones
para el cargo de Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. y las mismas se celebren.
18. En lo que respecta al requisito de
irreparabilidad del daño, la Comisión considera que este requisito adquiere
particular relevancia en situaciones relacionadas con funcionarios públicos,
elegidos por votación popular, en virtud de su importancia para los
sistemas democráticos y ante la necesidad de que en cualquier proceso que
conlleve la remoción, inhabilitación o destitución de dichos funcionarios se
respeten los parámetros consagrados en la Convención Americana. A este
respecto, la CIDH considera que el requisito de irreparabilidad se encuentra
satisfecho en el presente asunto en su dimensión tutelar y cautelar. En cuanto
a la dimensión tutelar, de ejecutarse la decisión de la Procuraduría General de
la Nación, se podría generar un daño irreparable al señor Gustavo Francisco
Petro Urrego en el ejercicio de los derechos políticos y ante la posibilidad de
ser destituido de su cargo como Alcalde de Bogotá D.C., por el cual fue elegido
por votación popular para un periodo de cuatro años. Dicha situación podría
generar un posible efecto colateral en el derecho de las personas que votaron
también por el señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Respecto a la dimensión cautelar,
ésta se encuentra relacionada con la posible generación de daños de imposible
reparación, de materializarse su destitución como Alcalde de Bogotá D.C., lo
cual podría tornar inefectiva la eventual decisión sobre la petición individual
de referencia. En particular, en vista que de ejecutarse dicha decisión las
autoridades competentes tendrían que llamar a elecciones para elegir un nuevo
Alcalde. Por tanto, la eventual decisión de la CIDH se tornaría abstracta y el
señor Gustavo Francisco Petro Urrego no podría regresar al cargo por el cual
fue elegido por votación popular”.
La Comisión estableció como beneficiario
de la medida cautelar en el título IV de la resolución, al señor Gustavo
Francisco Petro Urrego y solicitó al Gobierno de Colombia suspender
inmediatamente los efectos de la decisión disciplinaria del 9 de diciembre de
2013, emitida y ratificada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de
enero de 2014, “a fin de garantizar los derechos políticos del señor Gustavo
Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue elegido
como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta que la
CIDH se haya pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”. Concluyó
en sus palabras:
“(…) la información presentada demuestra
prima facie que los derechos políticos del señor Gustavo Petro Urrego, elegido
popularmente como Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C. y actualmente en
funciones, se encontrarían en una situación de gravedad y urgencia, puesto que
la consolidación de los efectos de la resolución que lo destituye de su cargo e
inhabilita para el ejercicio de sus derechos políticos podría tornar inefectiva
la eventual decisión sobre la petición P-1742-13. En consecuencia, de acuerdo
con el Artículo 25 (1) de su Reglamento, la Comisión requiere a Colombia que
suspenda inmediatamente los efectos de la decisión de 9 de diciembre de 2013,
emitida y ratificada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de enero de
2014, a fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos del señor
Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue
elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011,
hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”.
2.5.2.
El
documento reseñado anteriormente, sirvió de base para que los ciudadanos
electores del Alcalde Mayor de Bogotá consideraran que su no acatamiento por
parte de los órganos competentes del Estado colombiano, vulneraba sus derechos
políticos y el denominado “control de convencionalidad”.
3.       ANÁLISIS DE LOS
CASOS CONCRETOS
3.1.
Hechos
probados
3.1.1.  El 16 de enero de
2013, en virtud de varias quejas presentadas por servidores públicos y
ciudadanos, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación
emitió auto de apertura de investigación disciplinaria contra el señor Gustavo
F. Petro Urrego en calidad de Alcalde Mayor de Bogotá D.C., en relación con la
suscripción de un contrato interadministrativo entre entidades de orden
distrital y dos decretos que regulaban la prestación del servicio público de
aseo de la capital.
3.1.2.  El 9 de diciembre
de 2013, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación,
mediante fallo impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por el
término de 15 años al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor de
Bogotá por la comisión de las faltas gravísimas contenidas en los numerales 31,
37 y 60 del artículo 48 del Código Disciplinario Único. Este acto
administrativo fue confirmado el 13 de enero de 2014, al resolverse el recurso
de reposición interpuesto por el afectado.
3.1.3.  Ante los
anteriores hechos, el Alcalde Mayor de Bogotá interpuso acción de tutela contra
los actos administrativos sancionatorios[50], por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al ejercicio de
los derechos políticos y a la honra y buen nombre. La Subsección C, Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 17
de enero de 2014, rechazó la acción de tutela por advertir que el accionante
contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo para ventilar sus
pretensiones, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y
la protección cautelar que ofrece la suspensión provisional del acto
administrativo atacado. Además, no encontró probado ninguna de las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela. El 5 de marzo de 2014, la
Sala Plena del Consejo de Estado, confirmó la decisión del a quo, en el
sentido de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor
Petro Urrego contra los actos administrativos proferidos por la Procuraduría
General de la Nación[51].
3.1.4.  Paralelamente al
proceso constitucional adelantado por el Alcalde Mayor, varios ciudadanos
interpusieron acciones de tutela contra los actos administrativos, al
considerar que sus derechos políticos se encontraban vulnerados por la sanción
de destitución e inhabilidad impuesta contra su candidato. La Sala
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, acumuló las
acciones presentadas por 368 ciudadanos, y mediante sentencia del 23 de enero
de 2014, concedió el amparo del derecho a elegir y a participar en el control
político a 173 de los demandantes, y rechazó la tutela respecto de los 195
restantes, ordenando la suspensión transitoria de los efectos del fallo
proferido por la Procuraduría General de la Nación. No obstante, el 6 de marzo
de 2014, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,  revocó
la anterior decisión, y en su lugar, denegó el amparo solicitado por los
accionantes[52].
3.1.5.  Del mismo modo, el
18 de marzo de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado, revocó las decisiones
tomadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca  por vía acción de
tutela, que suspendieron los efectos jurídicos de los actos administrativos
emitidos por la Procuraduría en contra del señor Petro Urrego, y en su lugar,
levantó la suspensión provisional de los efectos de las decisiones
disciplinarias[53].
3.1.6.  El 18 de marzo de
2014, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el marco de la
solicitud de medidas cautelares presentada por el Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo y la Asociación para la Promoción Social Alternativa (MINGA) el
día 28 de octubre de 2013 y de la petición individual contra Colombia P-1742-13
ante el mismo organismo, adoptó medidas cautelares a favor del señor Gustavo F.
Petro Urrego. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 25 del Reglamento de
la CIDH, requirió al Estado para que suspendiera inmediatamente los efectos de
la decisión del 9 de diciembre de 2013, emitida y ratificada por la
Procuraduría General de la Nación, “a fin de garantizar el ejercicio de los
derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con
el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el
30 de octubre de 2011, hasta que la CIDH se haya pronunciado sobre la petición
individual P-1742-13”.
3.1.7.  Mediante
comunicación del 19 de marzo de 2014, la Procuraduría General de la Nación
remitió a la Presidencia de la República los documentos necesarios conforme lo
establecido en el artículo 44 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el numeral 1º del
artículo 172 de la Ley 734 de 2005, con el fin de que procediera a ejecutar la
sanción disciplinaria impuesta al señor Gustavo F. Petro Urrego en su condición
de Alcalde Mayor de Bogotá.
3.1.8.  Por medio del
Decreto No. 570 del 20 de marzo de 2014, el Presidente de la República decidió “Destitúyase
en el ejercicio del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá D.C., al señor GUSTAVO
FRANCISCO PETRO URREGO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 208.079,
con el fin de dar cumplimiento al fallo de única instancia del 9 de diciembre
de 2013, con número de radicación IUS 2012-447489, IUC D 2013-661-576188,
confirmado mediante fallo del 13 de enero de 2014 (…)”.
3.1.9.  El 31 de marzo de
2014, el señor Petro Urrego presentó ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
actos administrativos proferidos por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación, mediante los cuales fue sancionado con destitución e
inhabilidad por 15 años para ejercer cargos y funciones públicas. El mismo día
el Tribunal resolvió remitirlo por competencia al Consejo de Estado.
3.1.10. Al mismo tiempo
que ocurría lo anterior, varios ciudadanos interpusieron acciones de tutela
contra la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación,
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la conformación,
ejercicio y control del poder político y al debido proceso, al no acatar las
medidas cautelares adoptadas por la Comisión Interamericana[54].
Dentro de este grupo de tutelas fueron seleccionadas por la Corte las que se
revisan en esta providencia, las cuales fueron falladas en primer y única
instancia los días 9, 11, 23 y 30 de abril de 2014 (T-4.381.926,
T-4.381.931, T-4.385.669, T-4.385.761 y T-4.403.603).
3.1.11. Por su parte, en el caso de la
acción de tutela dentro del expediente T-4.437.020, mediante sentencia
del 21 de abril de 2014, la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial, concedió el amparo del señor Verano Muñoz, en
relación con los derechos a elegir y ser elegido y al debido proceso
internacional. Por lo tanto, ordenó al Presidente de la República dejar sin
efectos el Decreto 570 de 2014 y tomar las decisiones a que haya lugar para
acatar las medidas cautelares proferidas por la CIDH a través de la Resolución
5 del 18 de marzo de 2014.
3.1.12. En cumplimiento de
la decisión anterior, la Presidencia de la República emitió el Decreto No. 797
del 23 de abril de 2014 “por el cual cesan los efectos de unos decretos en
cumplimiento de una sanción”, y en consecuencia, acató las medidas
cautelares de la CIDH.
3.1.13. Por su parte, en
el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho
iniciado por el señor Petro Urrego, mediante providencia del 13 de mayo de
2014, el Magistrado Ponente decretó la suspensión provisional de los efectos
jurídicos de los siguientes actos administrativos: (i) decisión de única
instancia proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación de fecha 9 de diciembre de 2013, mediante la cual se impuso sanción de
destitución e inhabilidad general por el término de 15 años al señor Gustavo
Francisco Petro Urrego y (ii) decisión del 13 de enero de 2014 proferida por la
Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que resolvió no
reponer y en consecuencia confirmar el fallo de única instancia del 9 de
diciembre de 2013.  Contra esta decisión, se interpuso recurso de súplica, por
lo cual se remitió al despacho del Magistrado Gustavo E. Gómez Aranguren y a la
fecha no ha sido resuelto[55].
3.1.14. Posteriormente, en
el ámbito de la acción de tutela del expediente T-4.437.020, el juez de
segunda instancia revocó y denegó la protección. A través de la
sentencia del 6 de junio de 2014, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, revocó la sentencia proferida por la Sala Civil de Restitución de
Tierras del Tribunal Superior y denegó el amparo de los derechos fundamentales
pretendidos por el ciudadano Verano Muñoz. Consideró al respecto, que no está
legitimado para solicitar la protección del debido proceso internacional quien
no forma parte de la actuación que se surte en las instancias internacionales,
entre otras razones de fondo sobre los derechos políticos del actor.
3.2.
Examen
de procedencia de las acciones de tutela que exigen el acatamiento de las
medidas cautelares
La Sala debe
reiterar de manera puntual, que conforme a la jurisprudencia constitucional, las
medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
son pronunciamientos que, conforme al principio fundante del derecho
internacional sobre la buena fe y al ser el Estado colombiano parte de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y aceptar la competencia de los
órganos de supervisión del Sistema Interamericano, son vinculantes en el orden
interno, manteniendo la discrecionalidad del Estado en la forma de ejecutar su
cumplimiento. En
sustento de lo anterior, es posible acudir a la acción de tutela para solicitar
el cumplimiento de las medidas cautelares cuando las entidades estatales
llamadas a cumplirlas han sido negligentes y los derechos a la vida y/o a la
integridad personal de los beneficiarios están en grave riesgo.
No
obstante, antes
de analizar el fondo del asunto, es necesario que la Sala determine si proceden
las acciones de tutela interpuestas por los electores de un funcionario de
elección popular para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas
por la Comisión Interamericana. Agotado el paso anterior, se procederá a
analizar el segundo de los problemas jurídicos planteados.
3.2.1.  Legitimación por
activa
3.2.2.  El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela es un
mecanismo que puede ser ejercido por toda persona “por sí mismo o por quien
actúe a su nombre”, para obtener la protección urgente de los derechos
fundamentales que se estimen violados por la acción u omisión de cualquier
autoridad estatal o entidad particular, en este último caso en ciertos eventos.
3.2.3.  En primer lugar, la
Sala advertirá que en el caso de los expedientes T-4.381.931 y T-4.385.761, en
los que fungen como accionantes los señores Neys Santana Sarmiento Jiménez y
Angie Yuliet Talero Cardozo, respectivamente, según certificaciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, ni siquiera ejercieron el derecho al
voto en las elecciones del 30 de octubre de 2011[56], día en
el que fue elegido el Alcalde Mayor de Bogotá, beneficiario de las medidas
cautelares de la CIDH. Por ello, la Sala observa que, con base en las
consideraciones establecidas en la sentencia T-516 de 2014[57], estos
casos tienen mayores razones para ser declarados improcedentes aun cuando se
acepte el estudio de fondo, “toda vez que para demostrar la legitimidad por
activa en el trámite de la tutela cuando a través de ella se pretende la
protección del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control
del poder político, debe acreditarse que la persona sufragó en las elecciones
donde fue elegida la persona que ahora está ausente en su cargo”, situación
que no ocurre en alguno de los expedientes mencionados.
3.2.4.  En segundo lugar,
en lo referente a los demás asuntos objeto de revisión, es necesario advertir
que en la jurisprudencia constante sobre la procedencia de la acción de tutela
para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH
(sentencias T-558 de 2003[58],
T-786 de 2003[59],
T-524 de 2005[60],
T-435 de 2009[61]
y T-078 de 2013[62],
descritas detalladamente en las consideraciones de esta providencia), se pueden
resaltar dos elementos comunes en todos los casos: (i) quien interpone
la acción de tutela es el beneficiario directo de la medida cautelar emitida
por el organismo internacional, o en su defecto, una persona que actúa como
agente oficioso por presentarse circunstancias que imposibilitan la
presentación de la acción constitucional por el mismo beneficiario, tales como
la desaparición forzada y amenazas graves a la integridad personal (T-786 de
2003 y T-435 de 2009) y (ii) la coincidencia entre los
objetivos/propósitos perseguidos por las medidas cautelares adoptadas y la
solicitud de tutela.
En
cuanto al segundo factor, la Corte ha establecido que la acción de tutela “no
fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares
decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados
casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que
persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una
orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza
o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH
mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela” (Énfasis de la Sala)
Por tanto, para revisar la procedencia de
la acción de tutela en caso de solicitar la debida ejecución de las medidas
cautelares otorgadas por la CIDH, debe tenerse en cuenta el sujeto y el objeto
de protección de las medidas cautelares previamente adoptadas por la CIDH en un
asunto concreto. Así pues, la Sala procederá analizar si en el asunto bajo
examen se cumple con ambos requisitos de procedencia.
De una lectura juiciosa de cada uno de los
puntos de evaluación que plantea la Comisión en el marco de la Resolución
5/2014 del 18 de marzo de 2014 (“Medida Cautelar No. 374-13”), se observa que;
por una parte, el sujeto protegido y a favor de quien se emiten las medidas es
el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, en calidad de Alcalde Mayor de la
ciudad de Bogotá, y por otra parte, el objeto de protección son “los derechos
políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego” para que pueda cumplir el
periodo para el cual fue elegido como Alcalde. En palabras de la CIDH:
“Tras analizar las alegaciones de hecho y de derecho
presentadas por las partes, la Comisión considera que la información presentada
demuestra prima facie que los derechos políticos del señor Gustavo Petro
Urrego, elegido popularmente como Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá D.C. y
actualmente en funciones, se encontrarían en una situación de gravedad y
urgencia, puesto que la consolidación de los efectos de la resolución
que lo destituye de su cargo e inhabilita para el ejercicio de sus derechos
políticos podría tornar inefectiva la eventual decisión sobre la petición
P-1742-13. En consecuencia, de acuerdo con el Artículo 25 (1) de su
Reglamento, la Comisión requiere a Colombia que suspenda inmediatamente los
efectos de la decisión de 9 de diciembre de 2013, emitida y ratificada por la
Procuraduría General de la Nación el 13 de enero de 2014, a fin de
garantizar el ejercicio de los derechos políticos del señor Gustavo Francisco
Petro Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue elegido como
Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre de 2011, hasta que la
CIDH se haya pronunciado sobre la petición individual P-1742-13”
(Énfasis de la Sala).
De
la misma forma, puede verse que para establecer si el caso cumple o no con los
requisitos de gravedad, urgencia y daño irreparable, establecidos en el artículo
25 del Reglamento, la CIDH concentra su análisis en la situación del señor
Alcalde y en la sanción impuesta por la autoridad disciplinaria en su contra,
la cual presuntamente amenaza los derechos humanos establecidos en el artículo
23 de la CADH. Por consiguiente, el organismo internacional afirma que el requisito
de gravedad se encuentra cumplido en su dimensión tutelar y cautelar, por
cuanto, “la posible aplicación de una sanción de naturaleza disciplinaria,
adoptada por una autoridad administrativa, podría afectar el ejercicio de los
derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Asimismo, en vista
que el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se encontraría actualmente en
funciones, la decisión de destitución podría representar la separación de su
cargo como Alcalde de la ciudad de Bogotá”.
Seguidamente
de esta apreciación, el organismo interamericano hace referencia a la petición
individual registrada bajo el número P-1742-13, en la que se alegan presuntas
violaciones a los derechos a la integridad personal, a las garantías
judiciales, a los derechos políticos, a la igualdad ante la ley y a la
protección judicial, todos establecidos en los artículos 5, 8, 23, 24 y 25 de
la Convención Americana en “alegado perjuicio del señor Gustavo Francisco
Petro Urrego”. Por tanto, se encuentra justificada la gravedad en el
sentido en que, el estudio de fondo de tal petición se tornaría abstracto si no
se toman medidas cautelares para evitar la separación del cargo del Alcalde.
También
estima la Comisión que el requisito de urgencia se encuentra cumplido, toda vez
que “la sanción disciplinaria de destitución podría materializarse en cualquier
momento y generar sus efectos de manera inmediata, en vista que las tutelas
destinadas a proteger los derechos del señor Gustavo Francisco Petro habrían
sido revocadas por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura”.
Y
finalmente, sobre el requisito de la “irreparabilidad del daño”, la Comisión
considera que se encuentra cumplido, porque (a) “de ejecutarse la decisión
de la Procuraduría General de la Nación, se podría generar un daño irreparable
al señor Gustavo Francisco Petro Urrego en el ejercicio de los derechos
políticos y ante la posibilidad de ser destituido de su cargo como Alcalde de
Bogotá D.C., por el cual fue elegido por votación popular para un periodo de
cuatro años” y (b) de materializarse la destitución como Alcalde de Bogotá
D.C., se tornaría “inefectiva la eventual decisión sobre la petición
individual”, pues “en vista que de ejecutarse dicha decisión las
autoridades competentes tendrían que llamar a elecciones para elegir un nuevo
Alcalde”.
Se
observa que dentro del análisis del requisito de la irreparabilidad del daño,
la CIDH acepta que la destitución “podría generar un posible efecto
colateral en el derecho de las personas que votaron también por el señor
Gustavo Francisco Petro Urrego”, afirmación que es a todas luces verdadera,
en la medida en que el contenido de los derechos políticos –tanto del artículo
23 de la Convención Americana como del artículo 40 de la Constitución
Política-, implica el derecho a ejercer el voto, es decir, la facultad que
tienen los ciudadanos de decidir directamente y de elegir libremente y en
condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones en
asuntos públicos.[63]
Sin embargo, estos derechos, dentro del asunto bajo referencia no están siendo
analizados como objeto de protección de las medidas cautelares adoptadas por la
CIDH, sino que se mencionan como un contenido que debe ser analizado en la
evaluación de fondo del caso, lo que además se corrobora al afirmarse que la
destitución puede tener posiblemente un “efecto colateral” en el
derecho de las personas que votaron por el señor Petro Urrego y al centrarse el
análisis de la medida en la sanción disciplinaria y no penal contra el
funcionario público.
La Resolución, además establece los
beneficiarios de las medidas cautelares. Así, conforme al numeral 3º del
artículo 25 del Reglamento de la CIDH, el cual dispone que “Las medidas
cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre que el
beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a
través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo,
comunidad u organización”, se fija como beneficiario al Alcalde Mayor de
Bogotá, con las siguientes palabras: “La solicitud ha sido presentada a
favor de Gustavo Francisco Petro Urrego, quien se encuentra plenamente
identificado”.
Con base en las anteriores apreciaciones,
la Sala concluye que el sujeto y objeto de protección de las medidas cautelares
adoptadas por la Comisión está claramente identificado y determinado, y por
tanto, la legitimidad para actuar no le corresponde a todos los ciudadanos que
ejercieron su derecho al voto, sino únicamente al beneficiario de aquellas, es
decir, al señor Alcalde, tal como se ha estudiado en los casos de la
jurisprudencia constitucional.
Por
último, la Sala estima pertinente resaltar que las circunstancias de los casos
estudiados por la Corte sobre la procedencia de la acción de tutela para
solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares, se enmarcan en contextos de
violaciones graves a los derechos humanos, como desapariciones forzadas, hostigamientos
por parte de miembros de la fuerza pública, torturas, entre otras situaciones que
guardan relación directa a la vulneración de derechos fundamentales a la
integridad personal y a la vida de una persona o un grupo determinado
de individuos. Del mismo modo, se observa que en los casos estudiados las
autoridades competentes de proteger a los beneficiarios actuaron
negligentemente y sin el cumplimiento de investigaciones serias e imparciales
que impidieran el desconocimiento de los derechos fundamentales, situación que
no sucede en el caso bajo estudio, puesto que, como se dejó constancia en los
hechos probados, actualmente el Estado ha cumplido con la orden de la Comisión
a través de las medidas provisionales emitidas y vigentes por el Consejo de
Estado, juez natural y competente para decidir la causa del beneficiario.
3.3.
Conclusiones
y decisión
En
suma, en el caso de los expedientes T-4.381.931 y T-4.385.761, en los que
fungen como accionantes los señores Neys Santana Sarmiento Jiménez y Angie
Yuliet Talero Cardozo, respectivamente, según certificaciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, ni siquiera ejercieron el derecho al
voto en las elecciones del 30 de octubre de 2011, día en el que fue elegido el
Alcalde Mayor de Bogotá, beneficiario de las medidas cautelares de la CIDH. Por
ello, la Sala declarará estas acciones de tutela improcedentes.
En
los demás casos revisados en la presente providencia, se concluye que no existe
una legitimación en la causa activa, en la medida en que el objeto y sujeto de
protección de la resolución de medidas cautelares adoptada por la CIDH el
pasado 18 de marzo de 2014, es específicamente el ejercicio de los derechos
políticos del Alcalde Mayor de Bogotá, el señor Gustavo Francisco Petro Urrego,
y en ese orden, los ciudadanos que actúan como actores solicitando la
protección de sus derechos políticos a través de la acción de tutela invocando
las medidas cautelares de la Comisión, no están legitimados para hacerlo.
Por
lo anterior, la Corte Constitucional confirmará las decisiones de los jueces de
instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de las acciones de tutela
interpuestas por ciudadanos que no fueron beneficiarios de las medidas
cautelares adoptadas por la CIDH.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 9 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,
Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente
T-4.381.926, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 9 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,
Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente
T-4.381.931, por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 11 de abril de 2014, adoptada por la Sección Segunda,
Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente
T-44.385.669, por las razones expuestas en la presente providencia.
CUARTO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 30 de abril de 2014, adoptada por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, dentro del
expediente T-4.385.761, por las razones expuestas en la presente
providencia.
QUINTO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 23 de abril de 2014, adoptada por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del expediente T-4.403.603,
por las razones expuestas en la presente providencia.
SEXTO.- CONFIRMAR la sentencia emitida
el 6 de junio de 2014, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, la cual revocó la decisión de primera instancia emitida el
21 de abril de 2014, por la Sala Civil – Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del expediente T-4.437.020,
por las razones expuestas en la presente providencia.
SÉPTIMO.- Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA T-976/14
MEDIDAS CAUTELARES ORDENADAS POR LA COMISION INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Naturaleza jurídica y obligatoriedad (Aclaración
de voto)
La sentencia parece indicar que la obligatoriedad de las medidas
cautelares expedidas por la CIDH no se predicaría en casos en los que se
encuentren en riesgo otros derechos fundamentales. Sin embargo, teniendo en
cuenta que el Estado colombiano ratificó la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, no es posible crear restricciones en torno a los derechos
fundamentales y por lo tanto, la obligatoriedad de las medidas cautelares no se
limita únicamente a los derechos arriba señalados, sino que se predica de todos
aquellos contenidos en dicho instrumento internacional.
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Improcedencia
por cuanto los ciudadanos que interpusieron las acciones de tutela no fueron
beneficiarios de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH sino el Alcalde
Mayor de Bogotá (Aclaración de voto)
El
amparo fue declarado improcedente por falta de legitimación de los accionantes,
es decir, no se resolvió sobre el fondo del asunto.
MP.  JORGE
IGNACIO FRETELT CHALJUB
Con el respeto acostumbrado hacia las
decisiones de la Corte me permito aclarar el voto en la presente oportunidad,
debido a que si bien comparto el sentido general de la providencia no estoy de
acuerdo con algunas consideraciones de la misma.
La sentencia T-976 de 2014 sostiene
acertadamente, que la Corte Constitucional ha respaldado la obligatoriedad de
las medidas cautelares otorgadas por la CIDH, sin embargo, señala que esto
opera en los casos en los que existe un riesgo inminente a la vulneración de
los derechos fundamentales a la vida, la integridad, la seguridad y la libertad
personal de los beneficiarios. Al respecto, considero necesario aclarar dos
puntos:
1.     La sentencia
parece indicar que la obligatoriedad de las medidas cautelares expedidas por la
CIDH no se predicaría en casos en los que se encuentren en riesgo otros
derechos fundamentales. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado
colombiano ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no es
posible crear restricciones en torno a los derechos fundamentales y por lo
tanto, la obligatoriedad de las medidas cautelares no se limita únicamente a
los derechos arriba señalados, sino que se predica de todos aquellos contenidos
en dicho instrumento internacional.
2.     Cabe también
señalar que lo anterior no hace parte de la ratio decidendi de esta
sentencia, toda vez que el amparo fue declarado improcedente por falta de
legitimación de los accionantes, es decir, no se resolvió sobre el fondo del
asunto. Así pues, la restricción de la que se viene hablando no constituye un
precedente aplicable a otros casos.
Por otra parte, la sentencia menciona que
mediante auto del 7 de octubre de 2014, el Magistrado Ponente invitó a la
Academia Colombiana de Derecho Internacional, al Centro de Estudios de Derecho
Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana
de Bogotá, y al Área de Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario, para que si lo consideraban pertinente,
rindieran un concepto técnico sobre los problemas jurídicos que planteaba el
caso. El 28 de octubre del mismo año se recibieron respuestas de la Academia
Colombiana de Derecho Internacional y de la Directora del Grupo de Acciones
Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontifica Universidad
Javeriana de Bogotá; sin embargo, pese a que afirma que los conceptos serían
mencionados al resolver el caso concreto, no existe ninguna referencia al
respecto.
Esta situación, también fue advertida
recientemente en la sentencia T-975 de 2014, en la que aclaré el voto y señalé
que "aunque la Corte no está obligada  a adoptar los conceptos que
emitan las entidades a las que les solicita colaboración para dilucidar la
solución a un determinado caso, creo que estas apreciaciones resultan útiles
para formar un criterio sobre el caso, y rastrear el estado del arte de la
discusión académica en tomo a un tema, lo cual nutre argumentativamente la
decisión final. Por lo anterior, considero que movilizar a estas instituciones
para la realización de un concepto que luego no será tenido en cuenta no solo implica
perder una valiosa oportunidad para complementar los argumentos de esta
Corporación, sino que además, envía el equivocado mensaje de que estas
opiniones no tienen ninguna utilidad en medio del debate jurídico que se lleva
a cabo en la revisión de sentencias de tutela''.
En
este sentido dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[2] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[3] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[4] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[5] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[6] Sala de
Selección conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[7] A esta decisión mayoritaria se presentaron 4 aclaraciones de voto
que pusieron de presente que el 13 de mayo de 2014 el Consejo de Estado emitió
a favor del Alcalde medidas provisionales en el marco del proceso ordinario de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que demostró, según
estos documentos, la eficacia e idoneidad de los recursos judiciales de la
jurisdicción interna y la subsidiariedad de la acción de tutela. Por otra
parte, el magistrado Luis Armando Tolosa Villabona afirmó en su aclaración que
el Sistema Interamericano sólo debe aplicarse cuando al interior del
ordenamiento interno de un país no haya más recursos judiciales, tanto
preventivos –medidas cautelares- como de fondo. Al respecto, advirtió que el
ordenamiento colombiano está dotado de una amplia gama de recursos que deben
resolverse antes de que la jurisdicción internacional intervenga.
[8] Estas funciones fueron inicialmente traducidas
mediante el Estatuto de la Comisión, cuyo artículo 18 estableció: “Respecto a los
Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, la Comisión
tiene las siguientes atribuciones: a. estimular la conciencia de los derechos
humanos en los pueblos de América; b. formular recomendaciones a los gobiernos
de los Estados para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos
humanos, dentro del marco de sus legislaciones, de sus preceptos
constitucionales y de sus compromisos internacionales, y también disposiciones
apropiadas para fomentar el respeto a esos derechos; c. preparar los estudios o
informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones; d.
solicitar que los gobiernos de los Estados le proporcionen informes sobre la
medidas que adopten en materia de derechos humanos; e. atender las consultas que,
por medio de la Secretaría General de la Organización, le formule cualquier
Estado miembro sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos en ese
Estado y, dentro de sus posibilidades, prestar el asesoramiento que le
soliciten; f. rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización,
en el cual se tenga debida cuenta del régimen jurídico aplicable a los Estados
partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los Estados que
no son partes; g. practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia
o a invitación del gobierno respectivo, y h. presentar al Secretario General el
programa-presupuesto de la Comisión para que éste lo someta a la Asamblea
General”.
[9] Faúndez
Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”. Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (2004). Pág. 373.
[10] OEA.
CIDH. Artículo 25 modificado por la Comisión Interamericana en su 147° período
ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013.
[11] OEA.
CIDH. “Asunto Integrantes de la Asociación para una vida mejor de Honduras”.
Resolución 1/2014 del 22 de enero. Medida Cautelar No. 457-13, “Asunto personas
privadas de la libertad en el Complexo Penitenciario de Pedrinhas respecto de
Brasil”. Resolución No. 11/2013 del 16 de diciembre. Medida Cautelar No.
367-13, entre otras.
[12] OEA.
CIDH. “Asunto 300 pobladores de Pueblo Nuevo respecto de Perú”. Medidas
Cautelares No. 099-09, entre otras.
[13] Artículo
63.2 de la Convención Americana: “En casos de extrema gravedad y urgencia, y
cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en
los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que
considere pertinentes.  Si se tratare de asuntos que aún no estén
sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”.
[14] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[17] El accionante actuó como agente oficioso y relató que, al igual que
otros miembros de la Comunidad, el señor Lubián fue abordado varias
veces, para invitarlo a trabajar con el Ejército Nacional, con el fin de colaborar
en una estrategia tendiente a desintegrar la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó, mediante acusaciones que llevaran a sus líderes a la cárcel o
alternativamente a darles muerte a través de acciones de unidades
paramilitares. Para motivarlo a aceptar la propuesta, le informó que el
Ejército estaba pagando sumas muy altas por este tipo de colaboración. Aclaró
el actor, que Lubián en ese momento no aceptó la propuesta, sin embargo lo
volvieron a buscar para amenazarlo con que, si no aceptaba, iban a acusarlo
como un miliciano de un grupo ilegal. Ante esto, Lubián solicitó una reunión
con el General de la Brigada Militar a cargo. Adujo el accionante que cuando le solicitó al General sacarlo de la lista de
“milicianos”, ya que eso no correspondía a la verdad, el General le respondió
que solamente lo haría si trabajaba con el Ejército acusando a los líderes de
la Comunidad de Paz de San José, y que en caso contrario su situación seguiría
igual. Ante estas amenazas, afirmó el actor que Lubián no tuvo otra opción que
aceptar ser parte del plan de desprestigio de la Comunidad de Paz. Después de estos hechos, relató el demandante que el 12 de febrero
de 2003, un vehículo de servicio público que se desplazaba entre Apartadó y San
José fue interceptado por el Ejército en la vereda de Caracolí. Los militares
encontraron una pequeña caja con explosivos y retuvieron a 9 personas, algunas
de la Comunidad, en las instalaciones de la Brigada XVII. Para el actor, este hecho significó que el
plan diseñado por la Brigada empezó a desarrollarse, pues, ese mismo día, una
mujer miembro de la Comunidad de Paz fue acusada de ser la destinataria de la
caja de explosivos, sin existir pruebas en su contra. Ante lo anterior, la
Comisión Interamericana, en virtud del artículo 63.2 de la Convención, solicitó
a la Corte Interamericana decretar medidas provisionales a favor de los
miembros de la Comunidad de Paz. Una vez decretadas a través de la Resolución
del 18 de junio de 2002, las autoridades estatales competentes no tomaron
medidas de protección eficientes, y por tanto, el actor acudió a la acción de
tutela.
[18] La Corte en esta providencia ordenó “al Comandante de la Brigada
XVII del Ejército Nacional, o quien haga sus veces, desde el momento de la
notificación de esta sentencia, que cumpla lo siguiente:1. Cumplir, en el
ámbito territorial de competencia de la Brigada, los requerimientos impuestos
al Estado colombiano por la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de 18 de junio de 2002, sobre “Medidas Provisionales solicitadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia – Caso de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó”, en beneficio de las personas que
fueron objeto de medidas cautelares por la mencionada Corte, es decir, los
miembros de la Comunidad de Paz y las personas que tengan un vínculo de
servicio con esta Comunidad, para cuyo efecto, se transcribe la parte
Resolutiva de esa providencia, (…)” y a continuación transcribió cada una
de las medidas ordenadas por la Corte IDH y adicionó otras más.
[19] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[20] Corte IDH. Caso Gutiérrez Soler contra Colombia. Sentencia del 12 de
septiembre de 2005.
[21] Cfr. Sentencia T-524 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[23] Ver
sentencias T-558 de 2003, T-385 de 2003 y T-435 de 2009.
[24] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[25] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26] T-558 de 2003,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-786 de 2003,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-524 de 2005,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[27] T-558 de 2003,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28] Ver
sentencia T-558 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] Ver
sentencia T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] A grandes
rasgos, las temáticas estudiadas por la Corte para declarar la procedencia de
la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares
adoptadas por la Comisión Interamericana son de desapariciones forzadas,
hostigamientos y persecución de miembros de la Fuerza Pública, condiciones
inhumanas en centro carcelario y detenciones arbitrarias.
[31] “No obstante, la práctica de la CIDH
muestra que, un número importante de éstas guardan relación con dos aspectos
concretos:  la protección de los derechos a la vida y a la integridad
personal de un grupo determinado de individuos y la realización de una
investigación seria, imparcial e inmediata de los hechos referenciados por el
peticionario, es decir, en términos de la doctrina americana, la eficacia de
los derechos a la verdad ( right
to know), a la justicia ( right
to justice ) y a una
reparación integral ( right to reparation ). De allí que sea usual que en la
ejecución internas de cumplimiento de medidas cautelares decretadas por la CIDH
estén llamadas a intervenir no sólo autoridades administrativas sino judiciales
y disciplinarias”. Cfr. Sentencia T-558 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[32]OEA. CIDH.
“Asunto Integrantes de la Asociación para una vida mejor de Honduras”.
Resolución 1/2014 del 22 de enero. Medida Cautelar No. 457-13, “Asunto personas
privadas de la libertad en el Complexo Penitenciario de Pedrinhas respecto de
Brasil”. Resolución No. 11/2013 del 16 de diciembre. Medida Cautelar No.
367-13, entre otras. Faúndez Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2004). Pág. 373.
[33] Faúndez
Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”. Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (2004). Pág. 382.
[34] Academia Colombiana de Derecho Internacional – ACCOLDI. Boletín
especial No. 1, allegado mediante escrito del 23 de octubre de 2014 a la
Secretaría de la Corte Constitucional.
[35]
Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del
27 de mayo de 1998, Medidas provisionales solicitadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Trinidad y
Tobago, Casos James, Briggs, Noel, García, y Bethel, párrafo 3 de la parte
expositiva. Tomado de Faúndez Ledesma, Héctor. “El Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos. Aspectos Institucionales y Procesales”.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2004).
[36] CIDH. Asunto Jorge Castañeda Gutman respecto de los Estados
Unidos Mexicanos. Medida Cautelar del 17 de octubre de 2005. Disponible en: http://www.cidh.org/medidas/2005.sp.htm
[37] “Que este Tribunal estima que no resulta posible en el presente caso
apreciar la configuración de la apariencia de buen derecho, que manifiesta
tener el señor Castañeda Gutman, sin emitir un pronunciamiento sobre el fondo
del asunto planteado que implique, a su vez, revisar el apego o no de la
normativa interna electoral mexicana a la Convención Americana. En el presente
caso las pretensiones del peticionario quedarían consumadas con la orden de
adopción de medidas provisionales. En efecto, la adopción de las medidas
solicitadas implicaría un juzgamiento anticipado por vía incidental con el
consiguiente establecimiento in limine litis de los hechos y sus respectivas
consecuencias objeto del debate principal; y ello, obviamente, le restaría
sentido a la decisión de fondo, que en propiedad es la que debe definir las
responsabilidades jurídicas controvertidas. (…) Que la
Corte no puede, ante una solicitud de medidas provisionales, considerar el
fondo de ningún argumento pertinente que no sea de aquellos que se relacionan
estrictamente con la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños
irreparables a personas. Cualquier otro asunto sólo puede ser puesto en
conocimiento de la Corte en los casos contenciosos o en las solicitudes de
opiniones consultivas”. Corte IDH. Resolución del 25 de noviembre de 2005. Solicitud de
medidas provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos respecto de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en:  http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/castaneda_se_01.pdf
[38] CIDH,
Medidas Cautelares Comunidades Indígenas de la Cuenca del Río Xingu, Pará,
Brasil, MC 382/10.
[39] Galvis,
María Clara y Salazar, Katia. “Derechos humanos y desarrollo económico: ¿cómo
armonizarlos?”. Temas de debate en el Anuario de Derechos Humanos, No. 9, 2013.
Pg. 195-203. Disponible en: http://www.anuariocdh.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/27044/28642
[40] Fundación para el Debido Proceso (DPLF en sus
siglas en inglés). Timponi, Cristina. “Una mirada general al mecanismo de
medidas cautelares en Brasil”. En “Reflexiones para el fortalecimiento del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos”. Revista Aportes. Número 16, Año 5,
marzo de 2012. Págs. 31 y 32.
[41]
Declaraciones manifestadas por el Secretario General de la OEA, Miguel Insulza
en BBC Brasil el 4 de mayo de 2011. Disponibles en:  http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/05/110502_insulza_jc.shtml
Estas declaraciones en prensa generaron que varias organizaciones no
gubernamentales de derechos humanos en las Américas escribieran una carta
abierta al Secretario manifestando su inconformidad. Coalición Internacional de
Organizaciones para los Derechos Humanos en las Américas para el Secretario
General de la OEA. 9 de mayo de 2011. Disponible en: http://www.gidh.org.co/index.php?option=com_content&view=categorycasos&layout=blog&id=67&Itemid=233&limitstart=72
[42] OEA. Consejo Permanente,
Grupos de Trabajo. Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos,
Grupo de Trabajo de Reflexión sobre el Fortalecimiento del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, Opinión sobre la aplicación de los diversos
instrumentos jurídicos del Sistema Interamericano en materia de derechos humanos
con relación a ciertos temas jurídicos, Doc. OEA/Ser. G GT/SIDH-2/11, 15 de
julio de 2011. Disponible en: http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp
[43] OEA. Consejo
Permanente, Grupos de Trabajo. Consejo Permanente de la Organización de los Estados
Americanos, Grupo de Trabajo de Reflexión sobre el Fortalecimiento del Sistema
Interamericano
de Derechos Humanos. Disponible en: http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp
[44] Consejo
Permanente de la OEA. Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el
Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH. INFORME
DEL GRUPO DE TRABAJO ESPECIAL DE REFLEXIÓN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS PARA LA CONSIDERACIÓN DEL CONSEJO
PERMANENTE. (Adoptado por el Grupo de Trabajo en su reunión del 13 de
diciembre de 2011) OEA/Ser.G GT/SIDH-13/11 rev. 2.
[45] Aprobado
por la Comisión en su 137° período ordinario de sesiones, celebrado del 28 de
octubre al 13 de noviembre de 2009; y modificado el 2 de septiembre de 2011 y
en su 147º período ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de
2013, para su entrada en vigor el 1º de agosto de 2013.
[46] Ver al
respecto, Lovatón Palacios, David. “Último proceso de reforma de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (2011-2013): reflexiones y perspectivas”.
Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Lima, agosto de 2013.
[47] OEA. Comisión Interamericana de Derechos Humanos- CIDH. Medida
Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014. Resolución 5/2014. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/2014/MC374-13-ES.pdf
[48] “Respecto de la dimensión individual, afirman que se encuentra
relacionado con los efectos de la decisión en el ejercicio de los derechos
políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Sobre este punto, subrayan
que si el Alcalde no puede ejercer cargos públicos durante 15 años, el daño que
se ocasiona a Gustavo Petro, un político activo y con una larga trayectoria, es
irreparable. Dicha situación conllevaría perder la posibilidad de aspirar a
cualquier cargo público”.
[49] “En cuanto a la dimensión colectiva, afirman que en ciertas
circunstancias, la vulneración de los derechos políticos tiene características
tales que pueden generar un daño grave e irreparable a los derechos de los
ciudadanos y ciudadanas. En las circunstancias actuales, quienes votaron por el
Alcalde Petro han sido privados de manera arbitraria del derecho a participar
en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos, a la luz del artículo 23.1 “a” de la
Convención Americana. De esta manera, aducen que sin que medie sentencia
judicial penal alguna, en el curso de un procedimiento disciplinario, se ha
adoptado una medida que cercena la posibilidad de contar con el representante
libremente elegido”.
[50] Interpuso acción de tutela el 12 de diciembre de 2013, conforme se
constató en la sentencia de tutela de segunda instancia proferida por la Sala
Plena del Consejo de Estado.
[51] Este
proceso de tutela con radicado T-4325260, está siendo estudiado por la Sala
Plena de la Corte Constitucional desde el 30 de julio de 2014 con ponencia a
cargo del Magistrado Mauricio González Cuervo.
[52] Según lo expuesto en los antecedentes del Decreto 570 de 2014
emitido el 20 de marzo por la Presidencia de la República.
[53] Según lo expuesto en los antecedentes del Decreto 570 de 2014
emitido el 20 de marzo por la Presidencia de la República.
[54] Según el concepto de la Presidencia de la República allegado a la
Secretaría General de la Corte Constitucional el pasado 28 de octubre de 2014,
fueron presentadas 52 acciones de tutela sobre los mismos hechos relacionados a
las que se estudian en la presente providencia.
[55] Afirmación corroborada por la Sección Segunda del Consejo de Estado
mediante escrito allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el
15 de octubre de 2014.
[56] En el caso del actor Neys Santana Sarmiento Jiménez identificado con
la cédula No. 8.639.619, la Registraduría afirmó que “se encuentra inscrito y
habilitado para votar en el Puesto 34 PIO XII, de la Zona 08 Kennedy, de la
ciudad de Bogotá, por inscripción efectuada desde el 21/05/2007 y NO ejerció el
derecho al voto, en las Elecciones de Autoridades Locales realizadas el 30 de
octubre de 2011” (Registraduría Nacional, escrito allegado a la Secretaría
General el 17 de octubre de 2014). En el caso del accionante Angie Yuliet
Talero Cardozo identificada con cédula No. 1030631207, la Registraduría afirmó
que “para las elecciones del 30 de octubre de 2011 no figura en el censo
para sufragar en Bogotá” (Énfasis propio). Cuaderno de instancia, fl. 112.
[57] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[58]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[59]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[60]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[61]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[62]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[63]
Ver al respecto la sentencia T-516 de 2014 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio. En el caso de la Corte IDH, ver la sentencia del 6 de agosto
de 2008 del caso Castañeda Gutman contra México, párrs. 144-150.