T-386-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-386/13
PERSPECTIVA DE
GENERO-Obligación
de autoridades de proteger a sujetos de especial protección constitucional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD Y PROHIBICION DE DISCRIMINACION POR RAZON DE SEXO-Protección
reforzada y especial de los derechos de la mujer
Históricamente las mujeres, entendidas como grupo
social, han sido objeto de discriminación en todas las sociedades y en la mayor
parte de los aspectos de la vida: en sus relaciones sociales, económicas, políticas
y personales; por esto, el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido y
autorizado medidas tendientes a evitar la discriminación por razón de sexo, y
ha encontrado en la igualdad, entendida como principio, valor y derecho
fundamental, y en la no discriminación, un pilar fundamental para su
protección. a las autoridades en el contexto de un Estado Social de Derecho,
que se rige por el principio de igualdad material, le está prohibido dar tratos
que fomenten las desigualdades sociales existentes y agraven la condición de
pobreza y marginalidad de los ciudadanos, especialmente, de aquellos grupos que
han sido tradicionalmente discriminados. Ahora bien, respecto de la especial
protección constitucional de la mujer, como sujeto históricamente desprotegido
y marginado, esta Corporación ha señalado en reiteradas providencias, que en
ciertos casos, dicha protección reforzada y especial de los derechos de las
mujeres, es un fin constitucional cuya satisfacción admite el sacrificio de la
cláusula general de igualdad, en el entendido de que se acepten  tratos
discriminatorios, con un fin constitucionalmente legítimo.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Deberes del
Estado para erradicar la pobreza y desigualdad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición
de adelantar políticas económicas, sociales y culturales de carácter regresivo
En desarrollo del deber de las
autoridades de luchar por la erradicación de las desigualdades sociales
existentes, especialmente de aquellas que están en situación de precariedad
económica, existe la obligación de diseñar y ejecutar las políticas públicas
que permitan alcanzar una igualdad real y efectiva. Sin embargo, como se dijo
anteriormente, estás medidas no pueden ser regresivas ni pueden agravar más la
situación de marginación de la población más vulnerable. Lo anterior no
significa que al Estado, le esté prohibido adoptar medidas que tengan impactos
negativos sobre grupos de especial protección constitucional, sino que cuando
con una actuación, política o programa genere tales efectos, se debe asegurar
que, en primer lugar, las mismas estén sometidas a parámetros de razonabilidad
y proporcionalidad y, en segundo lugar, que estén acompañadas de otras medidas
que contrarresten los impactos negativos.
IDENTIFICACION
DE POBLACION VULNERABLE-Mecanismos de identificación de grupos marginados
como minorías étnicas o mujeres deben ser efectivos
EJECUCION DE
POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-No
puede afectar derecho fundamental al mínimo vital a sectores más pobres y
vulnerables de la población como vendedores ambulantes
PRESERVACION DEL
ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO DE COMERCIANTES INFORMALES-Tensión se
resuelve con diseño y ejecución de políticas públicas que estén acordes con los
criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional
La tensión entre el deber de la
administración de proteger y preservar el espacio público y el derecho al
trabajo de los vendedores informales, se ha resuelto utilizando dos caminos
para amparar el derecho al trabajo de estos últimos: la condición de
vulnerabilidad de las poblaciones que ocupan el espacio público para ejercer
actividades económicas, y el principio de buena fe en su manifestación del
respeto de la confianza legítima.
VENDEDOR
INFORMAL-Protección
especial de las personas que se dedican a las ventas ambulantes debido a su
situación de vulnerabilidad
La especial
protección de las personas que se dedican a las ventas ambulantes obedece
principalmente a que se encuentran “en situación de especial vulnerabilidad y
debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica(…)”,lo que
implica para el Estado el deber de ejecutar políticas públicas que disminuyan
el  impacto negativo que trae la ejecución de las políticas públicas de
recuperación del espacio público.
POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Requisitos mínimos para no
afectar derechos fundamentales de personas que se dedican al comercio informal
Los requisitos mínimos que debe cumplir
toda política pública de recuperación del espacio público deben ser los
siguientes: “(i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los
afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la
realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización
necesarios para  guardar correspondencia en su alcance y características con
dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos
constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que
se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más
vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no
cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios
lícitos de subsistencia que tienen a su disposición”. En ese orden de ideas,
las personas que se dedican al comercio informal no pueden ser privadas de sus
medios de subsistencia, sin que las autoridades les ofrescan mecanismos
adicionales por medio de los cuales puedan satisfacer sus necesidades en forma
efectiva y con esto, sus derechos fundamentales como la vida, la dignidad, el
mínimo vital, la igualdad, el trabajo, entre otros.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben
acreditarse/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Impone
al Estado deber de respetar expectativas favorables que su actuación activa u
omisiva genere en vendedores informales
VENDEDOR
ESTACIONARIO/VENDEDOR
INFORMAL SEMI ESTACIONARIO/VENDEDOR INFORMAL AMBULANTE
La categoría de vendedoras o vendedores
ambulantes se refiere en forma general a aquellas personas que se dedican a
diversas actividades, tales como: la oferta de bienes o servicios, en las
calles, aceras y otros espacios públicos, que integran la zona en las cuales se
lleva a cabo el trabajo informal. Sin embargo, hay tres tipos distintos de
personas dedicadas a las ventas informales que pueden verse afectados por las
medidas, políticas o programas tendientes a la recuperación del espacio público
ocupado por los mismos, a saber: (a) vendedoras o vendedores informales
estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías
que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio
público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de
manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en
las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una
caseta o un toldo-; (b) vendedoras o vendedores  informales semi-estacionarios,
que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público,
pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su
labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma
transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo las
personas que venden perros calientes y hamburguesas, o quienes empujan carros
de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedoras o vendedores
informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por
llevar consigo -es decir, portando físicamente- los bienes y mercancías que
aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá
de su presencia física personal.
VENDEDOR
INFORMAL-Protección
especial a personas de la tercera edad, personas con discapacidad física o
cognitiva, mujeres, población desplazada, minorías étnicas, madres cabeza de
familia y menores de edad
Las personas dedicadas a las ventas
ambulantes hacen parte de un grupo marginado frente al cual el Estado debe
propender por mejorar sus condiciones de vida y minimizar los efectos negativos
que conlleva la ejecución de medidas de recuperación del espacio público. Sin
embargo, tal mandato es más contundente y debe ser desplegado con más
diligencia, cuando entre esa población se identifican algunos sujetos que
merecen una protección y atención preferente por parte de las autoridades, pues
además de la precariedad económica, se encuentran en otras circunstancias que
los sitúan en una posición de mayor vulnerabilidad. Es el caso de las personas
que pertenecen a la tercera edad, que padecen discapacidad física o cognitiva,
mujeres, población desplazada, minorías étnicas y menores de edad. No requiere
la misma protección una vendedora o vendedor informal que tiene otras fuentes
de ingreso para su subsistencia, o que lleva pocos meses ocupando el espacio
público, que la protección que ameritan aquellas personas que han ejercido por
años su actividad en un mismo lugar o son desplazados, hacen parte de la
tercera edad o son mujeres cabeza de familia.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Vendedores que
llevan ocupando el espacio público por varios años
La Sala encuentra que la accionante y su
compañero ocuparon el espacio público en el Mercado Bazurto por espacio de
veinte años aproximadamente, pero se le desalojó sin ninguna medida para
contrarrestar los efectos de esa restitución, lo que la torna desproporcionada,
dada la evidente vulneración de su derecho al trabajo y al mínimo vital. Frente
al caso concreto, la situación generada entre la accionante y el Distrito de
Cartagena se enmarca dentro del denominado principio de confianza legítima,
toda vez que durante los años en que ocupó junto con su compañero el espacio
público ubicado en el Mercado de Bazurto en la ciudad de Cartagena, la
Administración reconoció su calidad de vendedora ambulante.
VENDEDOR
INFORMAL-Vulneración
de derechos fundamentales por Gerencia de Espacio Público de Cartagena, al no
incluir a la accionante en el Registro de las personas dedicadas a las ventas
ambulantes, por cuanto solo se entrevistó al compañero permanente quien
falleció
La situación de la accionante quien es
vendedora ambulante desde hace 20 años aproximadamente en el Mercado de
Bazurto, junto con su compañero permanente, quien se vio afectada por las
medidas de recuperación del espacio público adelantadas en la zona, orientadas
a preservar el espacio público por parte de la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad del Distrito Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias, al no haber sido incluida en los censos
realizados y por esto, no quedar amparada bajo el principio de confianza
legítima. La accionante afirma que cuando se hicieron las visitas al espacio
público por parte de los encargados de efectuar el censo, como solo se
entrevistaba a una de las personas que atendían los puestos (generalmente se
encuestaba a los hombres), por ello se interrogó a su compañero permanente,
quien respondió la encuesta, y quedó incrito en el Registro de Vendedores
Informales, otorgandosele un número que lo identificaba en el censo. Sin
embargo, el 17 de octubre de 2011 falleció el señor. Ante esta situación, la
accionante por medio de un derecho de petición solicitó a la entidad accionada
que le fueran reconocidos los beneficios establecidos en el Acuerdo 040 de
2006, por ser vendedora ambulante.
RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO OCUPADO POR VENDEDORES INFORMALES-Elementos para
la aplicación del principio de confianza legítima y buena fe
DERECHOS DE LA
MUJER-Vulneración
por Gerencia de Espacio Público de Cartagena, al realizar la encuesta de
vendedores ambulantes, solo tomó en cuenta la declaración de los hombres, no de
las mujeres
DERECHO AL
MINIMO VITAL, TRABAJO Y CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración por Gerencia de
Espacio Público de Cartagena, al no censar y no incluir a la accionante en el
Registro Unico de Vendedores Ambulantes, a pesar de ejercer esta actividad por
espacio de 20 años
DERECHO AL
MINIMO VITAL, TRABAJO Y CONFIANZA LEGITIMA-Orden a la Gerencia del Espacio
Público de Cartagena incorporar a la accionante en programas para vendedores
ambulantes
POLITICAS PUBLICAS
DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Orden a Gerencia de Espacio Público
diseñar e implementar políticas con enfoque diferencial, de tal forma que en
los censos se oiga también la voz de las mujeres que ejercen las ventas
informales
La Sala precisa que una política pública
dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan
el espacio público objeto de recuperación, debe tener una perspectiva con
enfoque diferencial, de tal forma que en los censos se oiga también la voz de
las mujeres que ejercen como sus compañeros o esposos la venta callejera,
contemplando las medidas especiales que deben adoptarse para llevar a cabo el
registro de quienes desempeñan estas actividades.
Referencia:
expediente T-3795982
Acción de tutela
presentada por Miriam Cantillo Arrieta contra la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.
veintiocho (28) de junio de dos mil trece (2013)
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Tercero
Civil Municipal de Cartagena, el veintiuno (21) de agosto de dos mil doce
(2012), y en segunda instancia, por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Cartagena, el primero (1) de octubre de dos mil doce (2012), dentro del proceso
de tutela promovido por  Miriam Cantillo Arrieta contra la Alcaldía Distrital
de Cartagena de Indias, Gerencia de Espacio Público y Movilidad.
El proceso en
referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Tres,
mediante Auto proferido el doce (12) de marzo de dos mil trece (2013).
I. ANTECEDENTES
Miriam Cantillo
Arrieta presentó acción de tutela contra la Gerencia de
Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a
la vida, al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo, por adelantar
actuaciones tendientes a la recuperación del espacio público del Mercado de
Bazurto, en el cual la accionante tiene un puesto de venta de limones, a través
del cual obtiene su única fuente de ingresos y de su familia. A continuación
la presentación de los hechos de la acción de tutela:
1. Hechos
relatados por la peticionaria
1.1. La
accionante señala que el Distrito de Cartagena pretende recuperar el espacio público
ubicado en el Mercado de Bazurto, en la parte de atrás de Almacentro. Zona en
la cual ella, junto con su difunto compañero, el señor Marco Tulio Blanco Barbosa,
han desarrollado la actividad de compra y venta de limones por más de 20 años.
1.2. Indica que del
año 2005 al 2007, [1]
se realizaron las encuestas con el fin de efectuar un censo para recopilar la
información sobre quienes ocupaban el espacio público, ejerciendo la actividad
de vendedores. Narra la actora como se llevaba a cabo dicha encuesta:
“[L]as personas
que lo realizaban tomaban la información de una sola de las personas que allí
permanecía, en tal caso como el era el hombre, pues atendió las entrevistas y
[rindió] la información pertinente, en tales consideraciones, se le asignó un
número en el censo y se inició las gestiones para el pago de la indemnización,
sin embargo, nos encontramos que Marco Tulio Blanco Barbosa, falleció el día
diecisiete (17) de [octubre] de 2011 interrumpiendo así la reubicación.
En el mes de
marzo del presente año [en su calidad de compañera permanente y socia del
difunto Marco Blanco Barbosa], mediante escrito firmado por mi, solicité a la
Gerencia de Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Cartagena, entre otros que
(…) el puesto de limón que se encuentra ubicado en el mercado de bazurto y que
fue debidamente censado es la única fuente de ingreso para el sostén de mi
familia, si bien solo se inscribió mi marido, ello no significa que a su muerte
hubiéremos perdido un derecho que ya fue adquirido […]”.[2]
1.3. Señala que el 14 de marzo de
2012, mediante oficio AMC-PQ-0001108,[3]
la autoridad accionada dio respuesta desfavorable a su solicitud,[4] expresó lo
siguiente:
“Es deber de
ésta gerencia, la salvaguarda de aquellas zonas que se consideran espacio
público; esta obligación implica que este despacho deba desplegar una serie de
actuaciones administrativas tendientes a la recuperación y preservación de
todas las zonas de espacio público de esta ciudad (…). En virtud de esas
actuaciones (…), es que este despacho ha venido desarrollando el proceso de
recuperación de los espacios públicos de la avenida Pedro Heredia sector
Mercado de Bazurto; producto de esas actuaciones y de información que fuera
recopilada en encuestas realizadas por la Universidad de Cartagena en los años
2005 y 2007 (encuestas que fueron avaladas por esta gerencia), es que hoy
contamos con un registro de vendedores informales definitivo, (…) y solo
aquellos vendedores informales ocupantes del espacio público que aparezcan en
dicho registro y que cuenten con los requisitos de antigüedad, continuidad y
permanencia exigidos por la Corte Constitucional son quienes eventualmente
pueden ser amparados por el principio de confianza legítima y en consecuencia
ser considerados potenciales beneficiarios de los programas de Formalización
Económica establecidos en el Acuerdo 040 de 2006. (…) Este amparo es preciso
decirlo, es de carácter personalísimo (artículo 4° literal n, Acuerdo 040 de
2006), esto quiere decir que solo radica en cabeza de quien de manera directa y
personal reúne los requisitos para tal reconocimiento”.
1.4. Plantea que
sin haber concluido el procedimiento legal establecido en la ley, el Distrito
ha efectuado actividades que “han impedido casi en su totalidad la actividad
laboral que desarrollo en dicho espacio público. Estas perturbaciones nos
tienen gravemente afectado nuestro mínimo vital, pues no puedo atender mis
clientes, porque el acceso a mi lugar de trabajo fue cerrado casi en su
totalidad por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias”.[5]
1.5. Por último,
resalta que es una persona de bajos recursos, que depende económicamente del
puesto de limones que “pretende destruir el Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de indias”[6]
y, que se encuentra cobijada por el principio de confianza legítima.
1.6. Con base en
lo reseñado, la accionante solicita se “ordene al Distrito de Cartagena de
Indias respetar el debido proceso que debe adelantar para recuperar el espacio
público que actualmente ocup[a] en [su] lugar de trabajo ubicado en el Mercado
de Bazurto, atrás de Almacentro de esta ciudad y no tomar ninguna decisión que
afecte [sus] derechos a explotar estos establecimientos de comercio, mientras
no se haya terminado con decisión definitiva que se encuentre debidamente
ejecutoriada y que disponga mi desalojo de dicho espacio público. Se declare
que, al igual que [su] difunto compañero, est[á] cobijada por el principio de
confianza legítima, y como tal tiene derechos adquiridos que deben ser
protegidos y en su defecto ser objeto de los procesos de reubicación o
reconvención que adelanta la Administración Distrital de Cartagena de Indias”.[7]
2. Respuesta de
la entidad accionada
La Gerencia de Espacio
Público y Movilidad, por conducto de su Gerente, solicitó
se rechazara la tutela de la referencia. Como fundamento de su petición, expuso
lo siguiente:
2.1. Efectivamente
esta entidad inició un proceso de recuperación del espacio público en el
Mercado de Bazurto. Para lo cual realizó por medio de la Universidad de
Cartagena unas jornadas de encuestas “durante los años 2005 y 2007 y durante
los meses de marzo, abril y mayo de 2010 y jornadas de verificación en los
meses de julio y de agosto de 2010, a fin de determinar los elementos de
permanencia y continuidad, para la sostenibilidad del amparo de la
confianza legítima en la población de vendedores del Mercado de Bazurto”.[8] Con
base en dichas encuestas y posteriores verificaciones, concluyeron que la
accionante no se encuentra en el Registro Único de Vendedores Informales (RUV),
por lo que no es posible incluirla como beneficiaria de los programas de
Formalización de la Economía Informal a la Formal, en virtud de lo establecido
en el Acuerdo Distrital 040 de 2006.[9]
2.2. Adujo que con
el censo se logró determinar que el señor Marco Tulio Blanco Barbosa hace parte
de la población de vendedores informales, por lo que cumple con los requisitos
para acceder a la entrega de alternativas de formalización económica, cual es
estar en el censo. Sin embargo, con su muerte el día 17 de octubre de 2011 y de
acuerdo con lo establecido en los artículos 14[10]
y 16[11]
del Acuerdo 040 de 2006, no es posible acceder a las pretensiones de la
accionante, “en el sentido de sustituir a su finado esposo por detentar el
amparo de la confianza legítima para así tener acceso a los planes y
alternativas ofrecidas a los vendedores informales en el evento de existir una
recuperación del espacio público ocupado”.[12]
Pues, según la autoridad
accionada, la muerte del beneficiario es causal de exclusión del Plan de
Recuperación del Espacio Público y Formalización de la economía, además, indicó
que “una de las características  del principio de confianza legítima es (…)
que tiene carácter personalísimo, por tanto es innegociable, no se arrienda, no
se permuta, no es heredable etc. Es decir, no puede transferirse bajo ninguna
circunstancia y que también su reconocimiento está condicionado a la
ininterrumpida continuidad del ejercicio de su actividad informal en un espacio
público físicamente determinado”.[13]
2.3. Además,
afirmó que las pruebas allegadas[14]
por la accionante, en aras de justificar su ausencia en el censo, “carecen
de pertinencia, conducencia y eficacia, (…) por cuanto se cuenta con una base
de datos oficial correspondiente al Registro Único de Vendedores –RUV, cuya
información, nos ofrece la garantía de ser veraz, completa, exacta,
actualizada, comprobable y compresible”.[15]
Además, indicó que “ha venido realizando un trabajo técnico y de campo
desde hace muchos años en el Mercado de Bazurto  y en especial desde el año
2009 en esta administración, a fin de determinar los elementos de antigüedad,
permanencia y continuidad, para la sostenibilidad del amparo de la confianza
legítima en la población de vendedores ambulantes de esta plaza de mercado”.[16] La
accionada concluyó que únicamente se encuentran amparados por la confianza legítima
aquellos que se encuentran en el Registro Único de Vendedores Informales y,
“en su caso
particular se pudo constatar que su nombre y documento de identificación no
aparecen registrados en ninguno de los censos o encuestas adelantadas en el
mercado de Bazurto (…) razón por la cual no podrá considerarse como potencial
beneficiario de cualquiera de los planes y alternativas de que trata el acuerdo
040 de 2006. En cuanto a la copia de la encuesta de ocupante de espacio público
presentada por la propia accionante me permito manifestarle de que la misma es
prueba contundente donde se demuestra claramente el derecho que le asistía en
su momento a su compañero el finado Marco Tulio Blanco Barboza; nótese como en
dicha encuesta el señor Blanco en el cuadro de observaciones no señaló en
ningún momento que la accionante en su calidad de compañera permanente atendía
junto a él su negocio, dejando ver claramente que no delegaba en ninguna otra
persona la administración de su negocio”.
2.4. Finalmente,
estimó que el mecanismo del censo efectuándolo súbitamente sobre los
sujetos objeto del mismo, es la manera más idónea para establecer con certeza
la realidad de la economía informal. Por lo expuesto, a la accionante no se le
aplica el principio de confianza legítima puesto que de los estudios
socioeconómicos realizados se logró determinar que “su ocupación no fue
activa y continua en el espacio público”.[17]
3. Sentencias
objeto de revisión
3.1. En
sentencia de 21 de agosto de 2012, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Cartagena,
resolvió negar el amparo a los derechos fundamentales
a la vida, al mínimo vital, al debido proceso y al trabajo digno. A su juicio,
la actuación desplegada por la entidad accionada no constituye una violación a
los derechos alegados, toda vez que la accionante no se encuentra incluida en
el RUV, y por ende, no está legitimada para reclamar los beneficios que se
derivan de estar en el mismo.
3.2.
El Juez de instancia manifestó que cuando se realizó la encuesta de ocupantes
del espacio público,[18]
Marco Tulio Blanco “no señaló que la accionante también era
propietaria o atendía el negocio de limones en su calidad de compañera
permanente, dejando ver claramente que no delegaba en ninguna otra persona la
atención de dicho negocio”[19].
Finalmente,
consideró que a la actora no se le violaron los derechos fundamentales
alegados, pues al no encontrarse en el Registro Único de Vendedores, no goza de
las prerrogativas consagradas en el Acuerdo 040 de 2006.
3.3.
La accionante presentó escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia,
solicitando la revocatoria de la providencia y, en su lugar, le fueran protegidos
sus derechos fundamentales. Para tal efecto, indicó que se le debe ordenar al
Distrito de Cartagena de Indias- Gerencia de Espacio Público y Movilidad para
que reconozca su condición de “vendedor estacionario amparado con el
principio de confianza legítima y por ende beneficiaria de los procedimientos
contenidos en el Decreto Distrital No 0091 de fecha 18 de enero de 2007”.
3.4. En segunda
instancia el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena,  por medio de fallo
de primero de octubre de 2012, confirmó la sentencia impugnada. Para sustentar
su posición, señaló que el principio de confianza legítima “impone al Estado
el deber de respetar las expectativas favorables que su actuación activa u
omisiva ha generado en los vendedores informales, respecto de la perdurabilidad
del desarrollo del ejercicio de sus actividades laborales en el espacio
público”.[20]
No obstante lo anterior, adujo que ello no significa que las autoridades públicas
no puedan desplegar conductas tendientes a la protección del espacio público.
Por el contrario, implica que cuando dichas autoridades requieran adoptar tales
medidas, deben “seguir un proceso administrativo que garanticé el derecho de
defensa de los ocupantes del espacio público y debe prever planes de
reubicación para aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por
el principio de confianza legítima”.[21]
3.5. El Juez de instancia consideró que
la accionante no se encuentra amparada por el principio de confianza legítima,
“requisito necesario no solo para intervenir y ser beneficiario dentro del
procedimiento de recuperación del espacio público que se adelantó por parte de la
Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias-Alcaldía
Distrital, sino también para la procedencia de este tipo de acciones
constitucionales, motivos estos por los cuales considera el despacho que fue
acertada la decisión adoptada por el  A- quo, al no venir probado dicho
principio”[22].
4. Pruebas relevantes que obran en el
expediente
4.1.   Copia del Certificado de
defunción del señor Marco Blanco Barbosa.[23]
4.2.   Copia del Acta de
Declaración Juramentada de 16 de enero de 2012, donde Marta Lucía Moreno
Martínez manifestó bajo la gravedad de juramento que “conoce de vista, trato
y comunicación a la señora Myriam Cantillo Arrieta (…) y me consta que ella era
socia y compañera permanente durante diecisiete (17) años de Marco Tulio Blanco
Barbosa (…),con el cual tenía un puesto en el espacio público en el Mercado de
Bazurto, (…) dicho puesto lo tienen desde hace aproximadamente veinte (20) años
y ejercen como propietarios del mismo”.[24]
4.3.   Copia del Acta de Declaración
Juramentada de 16 de enero de 2012, donde Ada Luz Padilla Cantillo manifestó
bajo la gravedad de juramento que “conoce de vista, trato y comunicación
desde hace más de 40 años a la señora Myriam Cantillo Arrieta (…) y por ese
conocimiento me consta que ella era socia y compañera permanente durante
diecisiete (17) años de Marco Tulio Blanco Barbosa (…),con el cual tenía un
puesto en el espacio público en el Mercado de Bazurto, (…) dicho puesto lo
tienen desde hace aproximadamente veinte (20) años y ejercen como propietarios
del mismo”.[25]
4.4.   Copia del carné con código TV 22-149
del Plan de Ocupantes del Espacio Público.[26]
4.5.   Copia de  la Encuesta de
Ocupantes del Espacio Público-Estacionario, realizada por la Universidad de
Cartagena el 14 de mayo de 2010, al señor Marco Blanco Barbosa.[27]
4.6.   Copia del Acta de
Declaración Juramentada de 16 de enero de 2012, en la cual Myriam Cantillo
Arrieta declaró bajo la gravedad del juramento lo siguiente: “Yo era socia y
compañera permanente durante diecisiete (17) años, del señor Marco Tulio Blanco
Barbosa (…), fallecido el día dieciocho (18) de octubre del año dos mil diez
(2010), con el cual tenía un puesto en el espacio público en el Mercado de
Bazurto, (…) dicho puesto lo tenemos desde hace aproximadamente veinte (20)
años y ejercemos como propietarios del mismo”.[28]
4.7. Copia de la respuesta al derecho de
petición interpuesto por la accionante, en el cual solicitó a la Alcaldía Mayor
Distrital de Cartagena le fuera reconocido y cancelado el subsidio “de
indemnización o compensación a que tiene derecho”, por el puesto de limones
que tenía en el mercado de bazurto, ante lo cual la Alcaldía respondió que  “el
artículo 1º del Acuerdo 040 de 2006 es claro al expresar, que quienes pueden
ser beneficiarios de los Programas de Recuperación del espacio público y
Formalización Económica que allí se establecen serán aquellos ocupantes del
espacio público amparados por el principio de la confianza legítima y que se
encuentren inscritos en el RUV . (…) Con base en las apreciaciones anteriores
este despacho no accede a su solicitud”.[29]
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema
jurídico
De acuerdo con los antecedentes
expuestos, la Sala Primera plantea el siguiente problema jurídico a resolver:
¿Viola la Administración Municipal (la
del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias), los derechos al mínimo
vital, al trabajo, al debido proceso  y el principio de confianza legítima de
una mujer, que afirma haber sido vendedora ambulante en el espacio público del
Mercado de Bazurto aproximadamente por veinte años, al negarle las prerrogativas
a que tienen derecho las personas que se dedican a las ventas ambulantes y se
están retirando de la zona por el desarrollo de un programa de recuperación del
espacio público, argumentando que esta vendedora no esta inscrita en el censo
realizado por la administración?
Con el fin de resolver el problema
jurídico propuesto, la Sala de Revisión abordará los siguientes asuntos: (i) la
obligación que tienen las autoridades en un Estado Social de Derecho de brindar
especial protección a los individuos vulnerables, en especial a las mujeres
como grupo históricamente discriminado, (ii) los requisitos mínimos
constitucionales que deben respetar las autoridades constituidas para diseñar y
ejecutar programas, medidas o políticas públicas, específicamente de
recuperación de espacio público, (iii) la tensión existente entre el deber del
Estado de velar por la protección del espacio público y el derecho al trabajo
de los vendedores ambulantes, (iv) los pronunciamiento de ésta Corporación en
torno al censo que se realiza a la población con el fin de acceder al goce
efectivo de ciertos derechos; por último, (v) la Sala resolverá el caso
concreto.
3. La obligación que tienen las
autoridades en un Estado Social de Derecho de proteger a los sujetos de
especial protección constitucional, con perspectiva de género
3.1. A partir de la Constitución de
1991, Colombia se erige como un Estado Social de Derecho, fórmula que implica,
entre otros, que el Estado tiene como finalidad la consecución no solo de la
igualdad formal, sino también de la igualdad material de sus ciudadanos y la
erradicación de las desigualdades, en especial de aquellos grupos que han sido
tradicionalmente discriminados.[30]
Las autoridades del Estado Colombiano
tienen la obligación de remover los obstáculos que impiden la consecución de la
igualdad real de sus ciudadanos, para alcanzar en la medida de sus
posibilidades la igualdad material, “tal presupuesto implica que las
autoridades están obligadas, en primer lugar, a promover por los medios que
estimen conducentes la corrección de las visibles desigualdades sociales de
nuestro país, para así facilitar la inclusión y participación de los débiles,
marginados y vulnerables en la vida económica y social de la nación, y
estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de
existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad –que día a día se multiplican,
y de hecho conforman, actualmente, la mayoría poblacional […]”.[31]
3.2. Lo anterior, encuentra su
fundamento en el valor, principio y derecho a la igualdad consagrado en la
Constitución. La cual consta de dos dimensiones, la
primera de ellas, denominada formal, enunciada en el inciso 1º del
artículo 13 Constitucional,[32]
se refiere al principio de igualdad ante la ley y la consecuente prohibición de
discriminación por razones de sexo, ideología, color de piel, lengua u otros
similares. La segunda, denominada usualmente igualdad material, se
encuentra consagrada en los incisos 2° y 3° del citado artículo,[33] de acuerdo
con los cuales, se confía al Estado la obligación de promover la igualdad real
y efectiva.
3.3. Un punto
que merece la pena resaltarse, por ser objeto de controversia en el caso que
ocupa a la Corte, es que el mandato de intervención que se deriva de dicho
artículo es la prohibición de la discriminación por razón del sexo. Como es
sabido, históricamente las mujeres, entendidas como grupo social, han sido
objeto de discriminación en todas las sociedades y en la mayor parte de los
aspectos de la vida: en sus relaciones sociales, económicas, políticas y
personales; por esto, el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido y
autorizado medidas tendientes a evitar la discriminación por razón de sexo, y
ha encontrado en la igualdad, entendida como principio, valor y derecho
fundamental, y en la no discriminación, un pilar fundamental para su
protección.
3.4. Estas medidas, encuentran
sustento y se fundamentan en varios instrumentos internacionales que han
desarrollado el principio de igualdad y la prohibición de la discriminación.
Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos estipula que en el artículo
1.1 la “[o]bligación de respetar los derechos. Los Estados partes en esta
Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a
su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social”. Por su parte, La Convención para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW),[34] señala en el artículo
2.a: “Consagrar si no lo han hecho, en sus constituciones nacionales
y en cualquier otra legislación apropiada el principio de la igualdad del
hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización
práctica de ese principio;” y en el artículo 4.1, que “1. La adopción
por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a
acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará
discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún
modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o
separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de
igualdad de oportunidad y trato”.
3.5. No cabe duda, a la luz de
lo expuesto, que a las autoridades en el contexto de un Estado Social de
Derecho, que se rige por el principio de
igualdad material, le está prohibido dar tratos que fomenten las desigualdades sociales
existentes y agraven la condición de pobreza y marginalidad de los ciudadanos,
especialmente, de aquellos grupos que han sido tradicionalmente discriminados. Ahora
bien, respecto de la especial protección constitucional de la mujer, como
sujeto históricamente desprotegido y marginado, esta Corporación ha señalado en
reiteradas providencias, que en ciertos casos, dicha protección reforzada y especial
de los derechos de las mujeres, es un fin constitucional cuya satisfacción
admite el sacrificio de la cláusula general de igualdad, en el entendido de que
se acepten  tratos discriminatorios, con un fin constitucionalmente legítimo.[35]
Al respecto, en la sentencia C-667 de
2006 esta Corporación Declaró la exequibilidad de la expresión “la mujer”,
contenida en el numeral 5º del artículo 3 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual
se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”, tras considerar que “la función de los
municipios radicada en solucionar las necesidades insatisfechas  de salud,
educación , saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos
domiciliarios , vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en
la mujer no contraria la Constitución , por cuanto, hace valer de manera
preferente los derechos de sujetos de protección especial según la misma
Constitución”. Para arribar a dicha conclusión, esta Corporación analizó
los contenidos del derecho a la igualdad e indicó lo siguiente:
“(…) la
Constitución de 1991, declaró expresamente su voluntad de enaltecer los
derechos de las mujeres y protegerlos de una manera reforzada. Los
derechos específicos de la mujer a la no discriminación como cláusula
general (art. 43 Constitucional) a la no discriminación  por razón de su
género (art. 13 Constitucional), a su  adecuada y efectiva
participación  en los niveles decisorios de la Administración Pública (art.
40 Constitucional), a la igualdad de derechos y oportunidades en relación
con el hombre (art. 43 Constitucional ) a la especial asistencia de
parte del Estado durante su embarazo y posterior parto , a su libertad
reproductiva, a determinar el número de hijos que desee tener (art. 43
Constitucional),  al apoyo especial de parte del Estado por ser  cabeza de
familia (art. 43 Constitucional) y a la protección especial en materia
laboral (art. 53 Constitucional), ratifican de manera absoluta la voluntad
expresa y manifiesta del Constituyente de realzar los derechos de las mujeres y
de vigorizar en gran medida su salvaguarda.
(…)
Para garantizar
y de manera reforzada , la gran cantidad de derechos en cabeza de la mujer, la
misma Constitución y la jurisprudencia constitucional han determinado el uso de
acciones afirmativas en cabeza del Estado y todos sus poderes públicos, con el
único fin de hacer efectivo y real el derecho de igualdad.”[36]
Con respecto a
las acciones afirmativas, en la citada sentencia se resaltó:
Así pues, lo que
doctrinalmente se ha denominado “acciones afirmativas” fue expresamente
permitido en la Carta para que el legislador pudiera adoptar medidas en pro de
ciertas personas o grupos, sin tener que extender el beneficio resultante a
otras personas o grupos, sin que ello comportara una violación del artículo 13
de la Carta. Dichas medidas se concretan en la facultad con la que cuenta el
legislador para apelar a la raza, al sexo –categorías en principio sospechosas
como criterio de discriminación-, con el fin de aminorar el efecto nocivo de
las prácticas sociales que han ubicado a esos grupos en posiciones desfavorables.
Ahora bien, las medidas –por obvias razones- no pueden servir sino al fin para
el cual han sido ideadas; es decir, no para marginar a ciertas personas o
grupos ni para perpetuar desigualdades
Por lo que hace
al ámbito sobre el cual operan las “acciones afirmativas”  resulta
menester señalar que una interpretación sistemática de las disposiciones
constitucionales contenidas en los artículos 13 y 43, han llevado a la Corte a
sostener, que la igualdad de derechos que se reconoce al hombre y a la mujer
–de acuerdo con los fines del Estado Social de Derecho- tampoco puede ser de
carácter simplemente formal, pues, en aras de terminar con la histórica
discriminación que ha sufrido la población femenina, se justifican
diferenciaciones cuyo fin es lograr la igualdad material”.
En
este orden de ideas, en el artículo 13 Constitucional se
establece una cláusula general de igualdad y se prohíbe la discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica. Sin embargo, dicha cláusula debe ceder ante el deber de
adoptar medidas en favor de personas que por sus
condiciones particulares merecen una especial protección constitucional, entre
las que se encuentran las mujeres, con la finalidad de que la igualdad de este
grupo que ha sido históricamente discriminado, sea real y efectiva, y de esta
forma, puedan ejercer sus derechos en igualdad de condiciones. En este orden de ideas, sobre las autoridades
estatales recae (i) la prohibición de establecer
diferenciaciones en razón del género, así como (ii) el deber de adoptar medidas
de discriminación positiva en su favor.
4. El deber de
las autoridades de diseñar y ejecutar políticas públicas con observancia de los
requisitos mínimos establecidos por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a la luz de la Constitución Política
4.1. Para el análisis de los mínimos
constitucionales que deben cumplir las políticas públicas, la Sala de Revisión reiterará los criterios centrales acogidos por la Corte
Constitucional en la sentencia T-772 de 2003,[37]
en la cual se analizó el caso de unos vendedores ambulantes en Bogotá, que
fueron desalojados del lugar en el cual desarrollaban su actividad informal y
derivaban el sustento de su familia, con ocasión de la política de recuperación
del espacio público, sin brindarles oportunidades reales de empleo.[38]
4.2. En el marco de esta situación, la
Corte puntualizó que de la incorporación de la igualdad material en la
Constitución, se derivan dos deberes concretos y diferenciados en cabeza del
Estado:
“(i) por una
parte, debe adoptar e implementar las políticas, programas o medidas positivas
encaminadas a lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los
asociados, dando así cumplimiento a sus obligaciones internacionales y
constitucionales de lucha contra la pobreza y progresiva satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población -en
aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula
de erradicación de las injusticias presentes”-; y (ii) por otra, se debe
abstener de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a generar más pobreza de la que
actualmente agobia al país, y agraven la situación de exclusión o marginación
de determinados sectores de la sociedad, especialmente de aquellos que se
encuentran en condiciones económicas precarias; mucho más si, como consecuencia
de tales políticas, programas o medidas, se acaba por empeorar la situación
material de quienes ya están en circunstancias extremas de subsistencia”.[39]
4.3. Es así como
en desarrollo del deber de las autoridades de luchar por la erradicación de las
desigualdades sociales existentes, especialmente de aquellas que están en
situación de precariedad económica, existe la obligación de diseñar y ejecutar
las políticas públicas que permitan alcanzar una igualdad real y efectiva. Sin
embargo, como se dijo anteriormente, estás medidas no pueden ser regresivas ni
pueden agravar más la situación de marginación de la población más vulnerable.
Lo anterior no significa que al Estado,
le esté prohibido adoptar medidas que tengan impactos negativos sobre grupos de
especial protección constitucional, sino que cuando con una actuación, política
o programa genere tales efectos, se debe asegurar que, en primer lugar, las
mismas estén sometidas a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y, en
segundo lugar, que estén acompañadas de otras medidas que contrarresten los
impactos negativos. Respecto de esto último, la sentencia en mención expresó
que esta clase de políticas o programas deben ir acompañadas de otras medidas
que tengan como finalidad contrarrestar las consecuencias negativas que implica
su ejecución, especialmente si la población afectada por las mismas se
encuentran en situación de pobreza.[40]
Por esto, cuando
las autoridades estatales en ejercicio de su obligación constitucional de velar
por la protección del espacio público, se ven obligadas a adoptar medidas que
puedan implicar retrocesos en las garantías de los derechos de los ocupantes
del espacio público, por tratarse de personas que están en condiciones
económicas precarias y que pueden agravar su situación de pobreza con la
ejecución de las mismas, deben a su vez acoger medidas complementarias y
eficaces que se dirijan a contrarrestar los efectos negativos de las mismas. De
lo contrario, las políticas ejecutadas resultan injustificables a la luz de los
postulados de la Constitución Política.
4.4. En este
orden de ideas, es un imperativo que las políticas, programas o medidas
diseñadas y ejecutadas por las autoridades, consulten la realidad sobre la cual
se han de aplicar y las consecuencias que tendrán sobre el goce efectivo de los
derechos de quienes se encuentran ocupando dicho espacio, quienes en la mayoría
de las veces, están en situación de debilidad y vulnerabilidad por las
condiciones de precariedad económica. Por esto, se debe tratar de medidas que
respondan al contexto social de sus receptores, que tengan como punto de
partida un estudio detallado, cuidadoso y sensible de la realidad social, tanto
del grupo de ocupantes del espacio, como de cada integrante del mismo, con las
particularidades de cada individuo que compone el grupo; y de esta forma,
evitar que las mismas se adopten partiendo de conjeturas sobre la situación de
las personas que van a ser afectadas.
De acuerdo con lo estipulado en torno a
las implicaciones que tienen las medidas acogidas por las autoridades, resulta
fundamental que el diseño y ejecución de las políticas públicas consulten la
realidad sobre la cual dichas autoridades han de impactar. Para tal efecto, se
deben analizar todas las dimensiones de la realidad social que pueden resultar
afectadas por las medidas adoptadas. La Corte en varios fallos ha hecho
referencia a la importancia de llevar a cabo una evaluación razonable y
cuidadosa de la realidad sobre la cual las autoridades estatales han de
intervenir,[41]
concretamente
la sentencia T-772
de 2003, resaltó que:
“[L]as
políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las
autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación
razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades
efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los
resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de
cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el
goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras,
al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que
sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que
resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida
la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a
quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden
obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si
quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas
pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus
condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o
grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política
en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal
manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la
subsistencia en condiciones de dignidad”.
Sólo así se
cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a
cualquier limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un
Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin
legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente
ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la
dignidad de las personas-, y que además sean necesarios para materializar tal
finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de
los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros
intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad
constitucional específica”.
4.5. Finalmente, dicha sentencia
concluyó, que las autoridades si tienen la posibilidad de recuperar el espacio
público, sin embargo, tal deber no puede, como se ha expuesto en el presente
fallo, ejercerse arbitrariamente, sino que se debe adelantar por medio de la
formulación y ejecución de políticas, programas o medidas que observen los
requisitos constitucionales para tal fin. Al respecto, la sentencia T-772 de
2003 señaló:
“[L]as
autoridades sí tienen el deber y la potestad constitucionales de
adelantar políticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio
público, pero tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar
siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii)
deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para  guardar
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a
asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no
se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con
oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia que tienen a su disposición”.
4.6. Lo expresado permite a la Sala
advertir la especial importancia que tienen las políticas públicas que buscan
la equidad y la protección de personas en situación de precariedad económica,
en un país que padece grandes desigualdades sociales y que requiere que el
papel desempeñado por el Estado y sus autoridades sea activo y busque, en la
mayor medida posible, disminuir la pobreza y mejorar la calidad de vida de sus
ciudadanos.
5. Pronunciamientos de la Corte
Constitucional con respecto a la implementación de las políticas públicas y los
mecanismos empleados para la identificación de la población en situación de
vulnerabilidad
La Corte Constitucional se ha
pronunciado en múltiples ocasiones, en torno a las políticas públicas diseñadas
por las diferentes autoridades del Estado, las cuales han generado impactos
adversos en los sujetos individualmente considerados o pertenecientes a un
grupo determinado, y también respecto de las herramientas utilizadas para
identificar a los individuos que van a ser beneficiarios de tales políticas.
Los fallos que se traen a colación, hacen referencia principalmente al
otorgamiento de subsidios de vivienda, a los derechos de la población
desplazada y a las personas pertenecientes al Sisben. La selección de estos
casos por la Sala de Revisión no obedece a una elección arbitraria, sino a la
identificación de controversias constitucionales similares a la que se analiza
en esta ocasión.
5.1. Para
empezar, la Corporación ha dicho que el procedimiento a través del cual se
realiza la adjudicación de subsidios por el Estado debe caracterizarse porque
los posibles beneficiarios dispongan de la información necesaria y suficiente
para poder acceder, en igualdad de condiciones, a la obtención del subsidio,
toda vez que de esto depende la garantía y el goce efectivo de los derechos de
las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Así lo señaló
este Tribunal en la sentencia T-499 de 1995,[42]
al reconocer que el accionante no tuvo acceso a la toda la información sobre el
trámite de adjudicación de un subsidio de vivienda, amenazando de esta forma
sus derechos fundamentales a la igualdad y a la participación. Por tal razón, la
Corte resaltó que los funcionarios públicos encargados de la adjudicación de
subsidios, tienen el deber de informar a los beneficiarios o potenciales
beneficiarios, de forma oportuna, clara y eficaz los criterios de preselección,
selección, las etapas del proceso y en general todo lo concerniente a éste.[43]
Asimismo, en dicho
fallo, esta Corporación señaló, con respecto a la igualdad en la asignación de
recursos, que si bien cada entidad en ejercicio de su autonomía puede
determinar los procedimientos para tal distribución, éstos no pueden ir en
contra de los principios y valores constitucionales. Por esto, indicó:
“[T]odos los
posibles beneficiarios deben tener iguales oportunidades de acceso; el
procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de beneficiarios en particular;
los mecanismos de selección no pueden conducir a establecer discriminaciones
contrarias a la Carta, etc. En este orden de ideas, por lo menos en las dos
situaciones siguientes, es innegable la dimensión constitucional de la
controversia: (1) cuando el procedimiento es constitucionalmente adecuado, pero
alguna de sus etapas o requisitos se violan o pretermiten y esto determina que
un beneficiario sea excluido del subsidio, al cual habría accedido si el
procedimiento se hubiera cumplido a cabalidad; (2) el procedimiento se observa,
no obstante su diseño contraría las normas constitucionales, por ejemplo, se
descubre que los mecanismos aplicados implican una exclusión sistemática de
personas caracterizadas por algún factor relacionado con la raza, el sexo o la
edad”.
5.2. Ahora,
continuando con el estudio de las dificultades que se pueden presentar en la
ejecución de programas sociales, la Sala observa que la regulación, aplicación
y funcionamiento del Sisben ha dado lugar a varios pronunciamientos por parte
de esta Corporación, debido a los problemas que ha causado en la población
colombiana, específicamente aquella que se encuentra en condiciones de
precariedad económica. En la sentencia T-177 de 1999,[44] la Corte Constitucional determinó
que la regulación del Sisben era ineficiente para detectar a las personas
pobres que, además, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta
debido a sus condiciones particulares. Por ello, se dijo:
“La regulación
del SISBEN es ineficiente para detectar a las personas pobres que, además, se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta debido a las enfermedades
que las aquejan, (…) por la simple razón de que no fue diseñada para permitir
identificarlas. Ni la estratificación socioeconómica ni la focalización
individual -que da cuenta del empleo, el ingreso y las características de la
vivienda-, fueron construidas para permitir detectar a quienes están más
expuestos a sufrir una u otra enfermedad, (…) porque la estratificación
socioeconómica y la focalización individual son instrumentos de medida que sólo
sirven para mensurar aquello que se tuvo en cuenta al diseñarlos, y en la
regulación del SISBEN caben entes pobres abstractos, y no personas en
situación(...). Tal nivel de ineficacia difícilmente puede aceptarse
como razonablemente compatible con el orden político, económico y social justo
al que se alude en el Preámbulo de la Carta Política.
La regulación
del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la que resulta contraria al
orden público de la salud, no sólo en materia de sida, sino en todo lo que
tiene que ver con la prestación del servicio público de atención en salud a la
población pobre: el Estado, a través del CONPES, en su afán por focalizar la
política social en proteger a aquellas personas que por su condición económica
se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, ignoró otra obligación
-igualmente importante-, que debe cumplir como parte de esa política social:
proteger especialmente a aquellas personas que, a más de una condición
económica precaria, tienen una condición física o mental que, por sí sola, les
pone en innegable circunstancia de debilidad manifiesta.
La regulación
del SISBEN es ineficiente y contraria al orden público de la salud, por las
mismas razones que la hacen dar lugar a violaciones sistemáticas del derecho a
la igualdad: a) no permite recolectar los datos relevantes para diferenciar las
personas (…); de esa manera, el funcionario departamental o municipal encargado
de decidir a quiénes se otorgará la calidad de beneficiarios del régimen
subsidiado de seguridad social en salud, no puede -aunque quiera hacerlo-,
promover "las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva", ni adoptar "medidas a favor de grupos discriminados
o marginados";  b) hace nugatorio el derecho de defensa de quienes
resultan discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo,
pues para cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva
aplicación de los mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos
a los originales hasta que el daño sea irremediable. En el caso de Y, el
paciente murió sin el tratamiento médico que requería, y sin que variara para
nada su calificación como aspirante a beneficiario del SISBEN; más aún, si se
vuelven a aplicar los cuestionarios a su anciana madre, ésta tampoco ahora
calificaría para beneficiaria”.
5.3. Conforme a las
providencias citadas, la postura adoptada por la Corte Constitucional, en torno
a la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, se basa en la
protección de sus derechos ante las actuaciones desplegadas por autoridades del
estado, con ocasión del diseño, planeación, implementación y desarrollo de las
políticas públicas y sus correspondientes mecanismos de focalización, que
impiden el goce efectivo de tales derechos y por consiguiente incumplen con su
deber constitucional de luchar por la erradicación de la pobreza y la
consecución de la igualdad material.
6. La herramienta destinada a la
identificación de la población vulnerable debe ser sensible a la perspectiva de
género. Reiteración de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la cual
se abordó el caso de mujeres que vieron vulnerados sus derechos como
consecuencia de las falencias detectadas en las actuaciones de las autoridades
o en la regulación de los mecanismos de focalización
6.1. En relación con los casos ya
tratados por esta Corporación, la Sala considera pertinente traer a colación
fallos de tutela, en los cuales se estudió el caso de mujeres- desplazadas,
madres cabeza de familia o vendedoras ambulantes- que vieron afectados sus
derechos de manera injustificada ante las actuaciones desplegadas por las
autoridades en el ejercicio de sus funciones.
6.2. Se presenta esta situación cuando
por ejemplo, a través de mecanismos de focalización, se identifican aquellas
personas que se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, se las
incluye en bases de datos que persiguen incluirlas como beneficiarias de los distintos
programas que se implementan para mejorar su calidad de vida y generar
oportunidades laborales. Sin embargo, no se logra, en algunas ocasiones, identificar
de forma precisa el grupo objeto de las medidas. Ello por las particulares
situaciones que se presentan con respecto a quienes pueden verse beneficiados.
6.3. Lo expuesto no ha pasado
desapercibido para la Corte Constitucional, la cual ha reconocido que los
sistemas de manejo de información, censos, o mecanismos de focalización,
presentan falencias en la identificación dentro de los grupos marginados, de
aquellos miembros individuales que componen el grupo al que pertenecen por
ejemplo, a minorías étnicas o, que son mujeres, que se ubican en condiciones de
mayor vulnerabilidad.[45]
6.4. En la sentencia T-307 de 1999,[46] esta
Corporación reiteró la relevancia constitucional del Sisben como mecanismo de
focalización social,[47]
al conocer el caso de una mujer madre cabeza de familia, que tras ser
encuestada acudió en varias oportunidades a la entidad para solicitar el carné
y los funcionarios encargados, por medio de evasivas no le dieron la
información sobre el mismo. Las conclusiones a las cuales llegó este Tribunal,
con ocasión del caso, fueron las siguientes: en primer lugar, indicó que debido
a las actuaciones negligentes y dilatorias de los funcionarios del Sisben, la
accionante no pudo acceder al sistema y con ello, quedó al margen de todos los
programas sociales “de los que eventualmente  hubiera podido ser considerada
como potencial beneficiaria, de haber sido adecuadamente atendida por los
funcionarios responsables de la administración del mencionado sistema”. En
segundo lugar, después de considerar que se presentó una violación del derecho
a la igualdad, concluyó que adicionalmente, hubo una afectación al derecho al habeas
data,[48]
en su dimensión positiva o también llamado habeas data aditivo, no
solo de la accionante, sino también, de las personas interesadas en ingresar al
Sisben. Sobre esto último, la Corte señaló:
“En las
sociedades tecnológicas contemporáneas el manejo sistemático de datos
personales sirve a propósitos tan variados como apoyar los procesos de
distribución de las cargas y los bienes públicos; facilitar la gestión de las
autoridades militares y de policía; o, fomentar el funcionamiento del mercado.
En tales condiciones, quien tiene la posibilidad de acopiar, ordenar, utilizar
y difundir datos personales adquiere un poder de facto, denominado “poder
informático”, en ejercicio del cual puede influir decisivamente, por ejemplo,
en la definición de perfiles poblacionales que servirán de base para decisiones
de política económica, o en la clasificación de una persona, según criterios
predeterminados, a fin de definir si debe ser sujeto de una determinada acción
pública o privada. Como puede advertirse, el abuso o la negligencia en el
ejercicio de este enorme poder, apareja un serio riesgo, entre otros, para los
derechos fundamentales a la personalidad, a la identidad, a la igualdad, a la
intimidad, a la honra, al buen nombre o al debido proceso del sujeto
concernido. Por eso, a fin de evitar el abuso del poder informático y
garantizar que su ejercicio se encuentre controlado y limitado, se ha
consagrado, en el artículo 15 de la Carta, el derecho-garantía a la
autodeterminación informática o habeas data.”
6.5. Ahora bien,
la Corte Constitucional, en la sentencia, hizo precisiones importantes frente a
la dimensión positiva del derecho al habeas data,[49] en un caso que, como se
evidencia, guarda similitudes con las tensiones constitucionales que se
presentan en el asunto que es objeto de estudio, ya que se analizaron en
aquella ocasión las consecuencias negativas que pueden derivarse para las
personas pertenecientes a grupos discriminados o vulnerables, que al no haber
sido identificados mediante mecanismos de focalización como población
vulnerable, se ven privados de los derechos y beneficios allí consagrados.
Particularmente en dicha providencia, la Corte al referirse al derecho al
habeas data de la accionante y de los beneficiarios, potenciales y actuales de
los programas sociales que se apoyan en la base de datos del mencionado
sistema, consideró que éste les ha sido vulnerado por la entidad accionada.
6.6. En la sentencia T-025 de 2004,[50] la Corte
Constitucional evidenció que el Sistema Único de Registro de población
desplazada era defectuoso, por lo que se hacía más gravosa la situación de las
personas desplazadas, concretamente de las mujeres que hacen parte de esta
población. En el anexo 5 de dicha sentencia, la Corte Constitucional expresó:
“[E]l Sistema
Único de Registro no incluye la totalidad de la población desplazada. Primero,
prescinde de las personas desplazadas que toman la decisión voluntaria de no acceder
a la ayuda, o de no estar incluidas en la base de datos. De esta manera, si
bien el registro es útil para el control y la evaluación de las personas
desplazadas a las cuales se presta la atención, no es una fuente de información
adecuada para analizar el fenómeno del desplazamiento forzado en su conjunto.
Segundo, el Sistema Único de Registro excluye a las personas que desean ser
incluidas en la base de datos, pero que no fueron inscritas por los
funcionarios de la Red de Solidaridad Social dadas las condiciones impuestas
por la normatividad vigente. En estos casos, dado que uno de los requisitos
para acceder a la ayuda prestada a la población desplazada es estar inscrito en
el registro único, se presentan situaciones en las que personas desplazadas, al
no estar registradas, no reciben auxilio alguno. Varios de estos casos ya han
sido tratados por la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional, que,
como se observó anteriormente en esta sentencia, ha decidido que la condición
de desplazado(a) es independiente de la inclusión del particular en el registro
único.
Por último, en
concordancia con lo anterior, como se observó en el acápite de reparos
generales contra la respuesta institucional, los sistemas de registro no
desagregan a la población inscrita de acuerdo al sexo o la inclusión de la
persona en grupos étnicos vulnerables, no distinguen a las mujeres cabeza de
familia, y no permiten la inscripción de la persona independientemente de su
grupo familiar”.[51]
6.7. Asimismo, en la sentencia T-476 de
2008,[52]
se estudió, la solicitud proveniente de una madre cabeza de familia que
reclamaba la entrega de ayuda humanitaria, la cual le fue negada, bajo el
argumento de que quien declaró la situación de desplazamiento y en cabeza de
quien se encuentra la potestad de reclamar la ayuda es el esposo de la
accionante, por lo que la accionada le impuso un requisito, no existente en el
ordenamiento jurídico, para poder acceder a las ayudas humanitarias. Respecto
de esto la Corte estimó que:
“[E]l
reconocimiento o la calificación jurídica del desplazamiento no se genera a
partir del cumplimiento de un conjunto de requisitos formales sino que se
evidencia a partir de situaciones materiales o de hecho (…). Reiterada
jurisprudencia constitucional, ha rechazado con vehemencia la imposición de
formalidades desproporcionadas e innecesarias sobre la inscripción de las
víctimas del desplazamiento, así como su acceso a la ayuda humanitaria de
emergencia y su estabilización socio-económica.
(…)
La Corte no
menosprecia las clasificaciones o agrupaciones efectuadas por la demandada
dentro del RUPD.  Por el contrario, comprueba que hace parte de sus principales
funciones como coordinadora del Sistema Nacional de Información y Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia.  De hecho, para otros
casos en donde, por ejemplo, se efectúan inscripciones masivas que sobrepasan
el núcleo familiar, puede llegar a ser útil establecer un jefe de la agrupación
que se encargue de representarlos a todos. Sin embargo, en ningún caso dicha
representación puede mermar la capacidad de cada uno de los hombres y mujeres
que han decidido conformar un hogar y que se enfrentan a las limitaciones
propias del desplazamiento forzado a causa de la violencia (Constitución
Política, art. 42).  Menos aún, la inscripción en el RUPD puede llegar a
desconocer que dentro del desarrollo de las relaciones de pareja, tanto la
mujer como el hombre “tienen iguales derechos y oportunidades”
(Constitución Política, art. 43) y que, por tanto, los dos tienen la
posibilidad real de exigir y tramitar los diferentes beneficios adscritos a la
ayuda humanitaria de emergencia”.
6.8. Con base en la jurisprudencia citada,
puede afirmarse que los mecanismos de identificación de la población en
situación de vulnerabilidad, en algunas ocasiones, no logran identificar las
particularidades existentes al interior de tales grupos, ocasionando la
invisibilización de ciertas situaciones, como por ejemplo el no inscribir a las
mujeres, porque en la mayoría de los casos no se oye su voz al realizar los censos,
sino que quien se interroga es el hombre.
6.9. Sobre la base de estas
consideraciones, pasará esta Corporación a analizar si las medidas y
actuaciones de la autoridad demandada en relación con las determinaciones
adoptadas para contrarrestar los efectos negativos con ocasión de la
recuperación del espacio público, resultan acordes con la Constitución y con la
jurisprudencia constitucional.
7. La tensión que existe entre la
obligación de las autoridades estatales de proteger el espacio público y el
derecho al trabajo de las personas que se dedican a la venta ambulante se
resuelve por medio del diseño y ejecución de políticas públicas que estén
acordes con los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional
La Constitución Política de 1991
consagra en el artículo 82, el deber que tiene el Estado de “velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular[…]”. Sin embargo, esta
función del Estado plantea un enfrentamiento entre el deber de protección del
espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales.
(i) Esta tensión ha sido resuelta por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de advertir que la
administración por medio de sus autoridades tiene la obligación de velar por la
protección del espacio público, el cual está destinado al uso común y
prevalece frente al interés particular, sin embargo, en desarrollo de este
deber constitucional, no puede desconocer el derecho al trabajo de muchas
personas que se dedican a las ventas informales y derivan de dicha actividad el
sustento propio y de su familia. Sobre esto, es pertinente traer a colación la
sentencia T-904 de 2012,[53]
en la cual se dijo:
“La
jurisprudencia constitucional ha resaltado que la posibilidad de recuperar el
espacio público no exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas
tendientes a proteger el trabajo de quienes resultaron afectados con las
decisiones y dependen del trabajo informal que realizan. Así, una vez la
administración inicia la ejecución de planes de recuperación del espacio
público y desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades
económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo
que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su
actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad, o darles
la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar
su mínimo vital.
En
consecuencia, la implementación de las políticas y planes de recuperación del
espacio público lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y
social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus
actividades, y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa
participación, encontrar alternativas de sustento. Lo anterior, en virtud de la
situación de vulnerabilidad en la que usualmente se encuentran los comerciantes
informales, quienes ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política
de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su
subsistencia a través de la ocupación del espacio público. Luego, resultaría
desproporcionada la recuperación del espacio público con sacrificio absoluto de
la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con la facilidad
para acceder a otros medios de subsistencia. Si bien los comerciantes
informales pueden limitar el disfrute de otras personas del espacio público, el
Estado no puede desconocer que lo hacen con el fin de conseguir medios
efectivos que aseguren su mínimo vital y les permitan la realización de otros derechos
fundamentales”.
(ii)
Con lo afirmado, se destaca que si bien el goce del espacio público es un
derecho de carácter colectivo, y se rige por el principio de primacía del
interés general sobre el particular, esto no puede implicar, el desconocimiento
de los derechos de las personas que por medio de la ocupación del mismo
garantizan el goce efectivo de algunos de sus derecho, como el mínimo vital y
el trabajo.
(iii)
Por esto, la tensión entre el deber de la administración de proteger y
preservar el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores
informales, se ha resuelto utilizando dos caminos para amparar el derecho al
trabajo de estos últimos: (7.1.) la condición de vulnerabilidad de las
poblaciones que ocupan el espacio público para ejercer actividades económicas,
y (7.2.) el principio de buena fe en su manifestación del respeto de la
confianza legítima.[54]
Los cuales se desarrollaran en los siguientes apartados:
7.1. La protección especial de las personas
que se dedican a las ventas ambulantes debido a su situación de vulnerabilidad
7.1.1. La posibilidad de recuperar el
espacio público por parte de las autoridades, requiere de la implementación de políticas
tendientes a proteger el trabajo y el mínimo vital de quienes van a resultar
afectados con las órdenes de desalojo. Tal necesidad aparece vinculada a la
realización del mandato constitucional establecido en el artículo 2° y en los
incisos 2º y 3º del artículo 13, de proteger a quienes por su situación de
precariedad económica, pueden encontrarse en situación de vulnerabilidad o
indefensión, por lo tanto, requieren de una especial protección debido a que la
ejecución de ciertas políticas públicas, pueden traer consecuencias negativas
que no están en la capacidad de soportar.[55]
7.1.2.
Una de las circunstancias que lleva a que las personas encuentren en la
informalidad la solución para tener empleo y poder proveer lo necesario para
subsistir dignamente, es la imposibilidad del Estado de asegurar una política
de empleo digno, lo cual los ubica en situación de vulnerabilidad. Por esto, es
a todas luces injustificado que con la recuperación del espacio público se
prive a quienes se ven forzados a recurrir al comercio informal,[56] como única
oportunidad de empleo debido a la ausencia de oportunidades en el mercado
formal, de la única alternativa de subsistencia que tienen. Sobre este aspecto,
ya ha dicho la Corte que el vendedor informal desalojado del espacio público
que no tiene a su alcance alternativas económicas es arrojado por las autoridades
al desempleo; “en este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin
presentar alternativas que lo mitiguen, y por consiguiente un juez no puede
avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis”.[57]
7.1.3.
La especial protección de las personas que se dedican a las ventas ambulantes
obedece principalmente a que se encuentran “en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica(…)”,[58]
lo que implica para el Estado el deber de ejecutar políticas públicas que
disminuyan el  impacto negativo que trae la ejecución de las políticas públicas
de recuperación del espacio público.
7.1.4. De lo expuesto, se desprende que
las autoridades tienen la obligación de diseñar y ejecutar políticas públicas,
cuando van a llevar a cabo el desalojo de los ocupantes del espacio público,
para de esta forma, contrarrestar los impactos que tales medidas puedan traer a
los vendedores informales. Como se expuso [supra 4], no cualquier programa
o medida cumple los requisitos mínimos establecidos por la Corte Constitucional
para ser considerada ajustada al ordenamiento jurídico y se presentan más
exigencias, si se tiene en cuenta que dichas medidas impactan directamente a un
grupo marginado y vulnerable de la sociedad, debido a su precariedad económica.
7.1.5. Bajo el marco jurisprudencial
reseñado [supra 4], se ha concluido que los requisitos mínimos que debe cumplir
toda política pública de recuperación del espacio público deben ser los
siguientes: “(i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los
afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la
realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para  guardar correspondencia en su alcance y
características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma
tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los
sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se
prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de
los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición”.[59]
En ese orden de ideas, las personas que
se dedican al comercio informal no pueden ser privadas de sus medios de
subsistencia, sin que las autoridades les ofrescan mecanismos adicionales por
medio de los cuales puedan satisfacer sus necesidades en forma efectiva y con
esto, sus derechos fundamentales como la vida, la dignidad, el mínimo vital, la
igualdad, el trabajo, entre otros.
7.2.
El principio de confianza legítima como mecanismo de protección de los derechos
de las personas ocupantes del espacio público frente a la obligación de las
autoridades, de recuperar tal espacio
7.2.1.
Este principio, tiene como finalidad salvaguardar a los ciudadanos frente a
cambios bruscos e intempestivos ejecutados por las autoridades, cuando a pesar
de que el ciudadano no tiene un derecho adquirido, le asisten razones que le
han generado la confianza de poder entender que su situación actual no será
variada abruptamente por el Estado. Por medio del principio de la confianza
legítima, se
logra conciliar el conflicto que surge ante la recuperación del espacio público
por parte de la Administración y los particulares que lo ocupan, por medio del
comercio informal, cuando se han creado expectativas favorables para los
últimos debido a acciones y omisiones que le otorgan apariencia de legalidad y
normalidad a la ocupación del espacio y súbitamente las autoridades cambian las
condiciones en que se encontraban.
7.2.2. Con
relación al principio de confianza legítima, la Corte Constitucional, se ha
pronunciado respecto de los derechos y beneficios que tienen en virtud de las
políticas de recuperación del espacio público, aquellas personas que se
encuentran amparadas por éste.
7.2.3. Con respecto al caso concreto de los vendedores
ambulantes, en la sentencia T-729 de 2006,[60]
la Corte Constitucional fijó unos criterios con base en los cuales se colige
que la procedencia de la aplicación del principio de confianza legítima a las personas
que se dedican a las ventas informales:
“[P]ara que
pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el
principio en comento deberá acreditarse que  (i) exista la necesidad de
preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso
propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la
integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a
su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a
los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores
informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido
esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar
el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes  y [iv] la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público”.[61]
Finalmente, para resolver el problema
jurídico planteado, se deben hacer unas últimas precisiones con respecto a: los
distintos tipos de vendedores ambulantes que pueden ocupar el espacio público y
las implicaciones que tienen el hecho de que la accionante haya ejercido su
labor de vendedora ambulante durante 20 años en el Mercado de Bazurto.
7.3. Clases de personas que se dedican a
las ventas ambulantes
7.3.1. La categoría de vendedoras o vendedores
ambulantes se refiere en forma general a aquellas personas que se dedican a
diversas actividades, tales como: la oferta de bienes o servicios, en las
calles, aceras y otros espacios públicos, que integran la zona en las cuales se
lleva a cabo el trabajo informal.
7.3.2. Sin embargo, hay tres tipos distintos
de personas dedicadas a las ventas informales que pueden verse afectados por
las medidas, políticas o programas tendientes a la recuperación del espacio
público ocupado por los mismos, a saber: (a) vendedoras o vendedores informales
estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías
que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio
público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de
manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en
las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una
caseta o un toldo-; (b) vendedoras o vendedores  informales semi-estacionarios,
que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público,
pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su
labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma
transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo las
personas que venden perros calientes y hamburguesas, o quienes empujan carros
de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedoras o vendedores
informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por
llevar consigo -es decir, portando físicamente- los bienes y mercancías que
aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de
su presencia física personal.[62]
7.3.3. Tal clasificación, pese a definir
claramente las diferentes formas de ocupación del espacio público, no establece
las condiciones, características o particularidades propias de los ocupantes
individualmente considerados. En otras palabras, pueden quedar por fuera de la
misma, elementos que determinan de forma concreta la realidad que afronta cada
una de estas personas y la situación en que se encuentran, lo cual implica un riesgo
mayor de afectación de sus derechos y la imposición de cargas que posiblemente pueden
ser desproporcionadas, y que no están en la obligación de asumir como
consecuencia de las políticas públicas de recuperación del espacio público.
7.3.4. Incuestionablemente, las personas
dedicadas a las ventas ambulantes hacen parte de un grupo marginado frente al
cual el Estado debe propender por mejorar sus condiciones de vida y minimizar los
efectos negativos que conlleva la ejecución de medidas de recuperación del
espacio público. Sin embargo, tal mandato es más contundente y debe ser
desplegado con más diligencia, cuando entre esa población se identifican
algunos sujetos que merecen una protección y atención preferente por parte de
las autoridades, pues además de la precariedad económica, se encuentran en
otras circunstancias que los sitúan en una posición de mayor vulnerabilidad. Es
el caso de las personas que pertenecen a la tercera edad, que padecen
discapacidad física o cognitiva, mujeres, población desplazada, minorías
étnicas y menores de edad.
7.3.5. No requiere la misma protección una
vendedora o vendedor informal que tiene otras fuentes de ingreso para su
subsistencia, o que lleva pocos meses ocupando el espacio público, que la
protección que ameritan aquellas personas que han ejercido por años su
actividad en un mismo lugar o son desplazados, hacen parte de la tercera edad o
son mujeres cabeza de familia.
7.3.6. Dado que en este caso concreto,
se analiza el supuesto de una mujer, que puede considerarse a la luz de la
clasificación esbozada como, vendedora informal semi-estacionaria, advierte la
Sala de Revisión que se está en presencia de una persona que hace parte de un
grupo marginado y discriminado, cual es el de las personas que tienen como
medio de subsistencia el comercio informal en zonas que son destinadas al uso
de la comunidad, por tanto requiere de las autoridades no sólo deberes de
abstención para evitar que se agrave su situación actual, sino de actuaciones
positivas para promover su incorporación en la sociedad, mejorar su calidad de
vida y generar oportunidades para la generación de sus propios ingresos.
7.3.7. La Sala considera que en esta
ocasión la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias no analizó la realidad concreta de la señora
Miriam Cantillo Arrieta. La dependencia se limitó a señalar que como el nombre de
la tutelante no se encontraba en el censo realizado por la Universidad de
Cartagena, por medio del cual se estableció la población que ocupaba en forma
continua y permanente el espacio público objeto de restitución, no tenía acceso
a las prerrogativas que ofrecía el programa adelantado por dicha entidad, a
aquellas personas que debían desalojar el espacio público. Sin embargo, cabe
precisar que la actora no fue incluida en ese censo precisamente porque sólo
fue interrogado para el efecto su compañero permanente, pese a que la
accionante había trabajado junto a él en igualdad de condiciones por muchos
años, en el puesto de limones. Por este hecho se le negó el derecho a beneficiarse
de los programas que se implementaban en forma paralela a la recuperación del
espacio público aledaño al Mercado de Bazurto.
7.4.  Además de las condiciones
particulares de las personas ocupantes del espacio público, debe hacerse mención
al tema relativo al tiempo durante el cual la accionante ocupo el espacio
público del Mercado de Bazurto con su puesto de venta de limones
7.4.1. Como se enunció en párrafos
anteriores, hay una diferencia entre aquellas personas que se dedican a las
ventas ambulantes que llevan ocupando el espacio público durante poco tiempo y
no les asisten circunstancias adicionales que los ubica en posición de mayor vulnerabilidad,
mas allá de la condición de precariedad económica y las personas que llevan
ocupando el espacio público durante muchos años, como en el caso concreto, en
el que la actora afirma que ejerció la actividad de venta de limones por
espacio de veinte años aproximadamente.[63]
Afirmación que no fue desvirtuada por la autoridad accionada y por lo tanto, se
entenderá como cierta.[64]
7.4.2. Transcurrió entonces un tiempo
suficiente para generar en la accionante razones objetivas y fundadas que la llevarán
a confiar en que su situación en su actividad de venta de limones, como forma
de satisfacer sus necesidades básicas y por ende su estabilidad económica, no
sufriría modificación alguna.
La entidad accionada desde el año 2005
comenzó a desplegar todas las actividades tendientes a recuperar el espacio
público del Mercado de Bazurto, con su actuación durante los años anteriores
creó una situación de normalidad con respecto a la labor desempeñada por la
accionante. Si bien en el Acuerdo 040 de 2006, proferido por el Concejo
Distrital de Cartagena de Indias, se contemplaron las alternativas ofrecidas
por la Administración para contrarrestar los efectos del desalojo, sin embargo
la accionante no es beneficiaria de ninguna de las alternativas allí plasmadas,
por no estar inscrita en el Registro de personas que se dedican a las ventas
ambulantes elaborado por la Universidad de Cartagena, porque en el momento en
que el censo se efectúo, solo encuestaron a su compañero, como vocero de la
actividad que realizaba junto con ella por muchos años.
7.4.3. La Sala
encuentra que la accionante y su compañero ocuparon el espacio público en el
Mercado Bazurto por espacio de veinte años aproximadamente, pero se le desalojó
sin ninguna medida para contrarrestar los efectos de esa restitución, lo que la
torna desproporcionada, dada la evidente vulneración de su derecho al trabajo y
al mínimo vital. Frente al caso concreto, la situación generada entre la
accionante y el Distrito de Cartagena se enmarca dentro del denominado
principio de confianza legítima, toda vez que durante los años en que ocupó
junto con su compañero el espacio público ubicado en el Mercado de Bazurto en
la ciudad de Cartagena, la Administración reconoció su calidad de vendedora
ambulante.
8. La
Administración violó los derechos fundamentales de la señora Miriam Cantillo
Arrieta al no haberla incluido en el Registro de las personas dedicadas a las ventas
ambulantes
8.1. El supuesto
de hecho objeto de análisis por la Sala de Revisión, versa sobre la situación
de la señora Miriam Cantillo Arrieta quien es vendedora ambulante desde hace 20
años aproximadamente en el Mercado de Bazurto, junto con su compañero
permanente, quien se vio afectada por las medidas de recuperación del espacio
público adelantadas en la zona, orientadas a preservar el espacio público por
parte de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al no
haber sido incluida en los censos realizados por la Universidad de Cartagena y
por esto, no quedar amparada bajo el principio de confianza legítima.
8.2. La accionante afirma que cuando se
hicieron las visitas al espacio público por parte de los encargados de efectuar
el censo, como solo se entrevistaba a una de las personas que atendían los
puestos (generalmente se encuestaba a los hombres), por ello se interrogó a su
compañero permanente, el señor Marco Tulio Blanco, quien respondió la encuesta,
y quedó incrito en el Registro de Vendedores Informales, otorgandosele un
número que lo identificaba en el censo. Sin embargo, el 17 de octubre de
2011 falleció el señor Blanco. Ante esta situación, la accionante por medio de
un derecho de petición solicitó a la entidad accionada que le fueran
reconocidos los beneficios establecidos en el Acuerdo 040 de 2006, por ser
vendedora ambulante. Dicha petición fue contestada negativamente, bajo la
consideración de que fruto de  las encuestas realizadas por la Universidad de
Cartagena en los años 2005 y 2007, se  desarrolla el proceso de recuperación del
espacio público de la avenida Pedro Heredia sector Mercado de Bazurto y se creó
el registro de vendedores informales definitivo, con base en el cual solo
aquellos vendedores informales ocupantes del espacio público relacionados en
tal registro quedaron amparados por el principio de confianza legítima y en
consecuencia se benefician de los programas de formalización económica
establecidos en el Acuerdo 040 de 2006.
8.3. La accionante afirma que perdió su
único medio de subsistencia personal y el de su familia, pues al fallecer su
compañero permanente, con quien además trabajaba en el puesto de limones desde
hace 20 años, perdió toda posible expectativa de beneficiarse de los programas
estipulados en el Acuerdo 040 de 2006, que tienen por finalidad contrarrestar
las consecuencias desfavorables de la política pública de recuperación de la
zona. Pues su compañero, y no ella, quedó inscrito en el Registro de Vendedores
Informales, precisamente porque nunca se interesaron en censarla.
8.4. Con base en los hechos, la Sala de
Revisión debe establecer si en este caso concreto, la autoridad encargada de
ejecutar las medidas de desalojo y recuperación del espacio público ha actuado
conforme a las reglas establecidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional relativas a la protección del derecho al trabajo de los
vendedores informales frente a la recuperación del espacio público, y si la
señora Miriam Cantillo Arrieta, como vendedora ambulante, que ha ocupado el
espacio público durante muchos años, puede ser privada de su único medio de
subsistencia, sin recibir ninguna alternativa de empleo o de indemnización por
parte de las autoridades, al adelantar las políticas de desalojo orientadas a
cumplir con su deber de preservar el espacio público.
8.5. En este caso es factible acudir al
principio de confianza legítima en aras de  proteger el derecho al trabajo de la
accionante, en tanto, como se expresó en la jurisprudencia citada, los
vendedores ambulantes pueden invocar este principio
siempre y cuando, “se trate de comerciantes informales que hayan
ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de
recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido
consentida por las autoridades correspondientes”.[65]
En este asunto, la
accionante, junto con su compañero, desde hace 20 años ejercían la actividad de
venta de limones en la zona del Mercado de Bazurto. Obran en el expediente
declaraciones extrajuicio de dos personas que afirman bajo juramento que saben
y les costa tal circunstancia.[66] Siendo posible afirmar que la señora
Cantillo se encuentra amparada por el principio de confianza legítima,
contrario a lo dicho por la entidad accionada y por los jueces de instancia, los
cuales consideraban que la señora Cantillo no estaba amparada por este
principio al no estar incluida en el Registro Único de Vendedores.
Ahora bien, resulta necesario
aclarar con respecto a la confianza legítima, que la misma no se predica de la
señora Cantillo, por su condición de compañera permanente del señor Marco Tulio
Blanco ni por tratarse de un derecho que le es transferido a la actora ante la
muerte de su titular, sino porque ella, cumple con los criterios y requisitos
establecidos en su condición de vendedora informal para ser beneficiaria de los
programas del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias, con ocasión de la recuperación del espacio público,
con base en el principio de confianza
legítima. Como ya se mencionó, en la sentencia T-729 de 2006,[67] la Corte
Constitucional fijó unos criterios con base en los cuales se colige que la
procedencia de la aplicación del principio de confianza legítima a las personas
que se dedican a las ventas informales:
“[P]ara que
pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el
principio en comento deberá acreditarse que  (i) exista la necesidad de
preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso
propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la
integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a
su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a
los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores
informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido
esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar
el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes  y [iv] la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público”.[68]
Es claro que la accionante ocupó el
espacio público en el Mercado Bazurto durante veinte años aproximadamente, pero
se le desalojó sin ninguna medida para contrarrestar los efectos de la
recuperación del espacio público, lo que torna esa medida legal desproporcionada,
en tanto,  la deja sin un medio de subsistencia y no se le permite acceder, sin
embargo a las alternativas posibles, para continuar teniendo un trabajo y un
ingreso que le permita vivir en mínimas condiciones de dignidad.[69]
8.6. Con base en lo anterior, se puede
concluir que la autoridad accionada ha adelantado sus políticas, programas y
medidas de recuperación del espacio público atendiendo deberes que le competen
a dichas autoridades públicas.[70]
No obstante, a la luz de las pruebas que obran en el expediente, y en lo
referente al caso específico de la accionante, se advierte que esta política
pública que busca garantizar el goce efectivo de los derechos de los vendedores
informales del sector, si bien identifica a las personas en situación de
precariedad económica que ocupan el espacio objeto de restitución, no tuvo en
cuenta la voz de quienes por espacio de muchos años, junto a sus compañeros permanentes
ejercían esa actividad, simplemente porque al llevar a cabo la encuesta, tomó
en cuenta la declaración de los hombres, no de las mujeres que también se
ganaban la vida como vendedores ambulantes.[71]
La situación que se presentó al momento
de realizar el censo por parte de la Universidad de Cartagena, pone de presente
uno de los diversos problemas, que en Colombia, ponen en riesgo el goce
efectivo de los derechos fundamentales de las mujeres. Debido a que las tensiones
inmersas en la cultura y de las imposiciones sociales, que hasta no hace mucho
tiempo, permitían una política de exclusión expresa y manifiesta de las
mujeres, aun desde el texto de la Constitución misma, hacen que muchos de los problemas
de las mujeres, pueden no ser vistos como tales, debido a la permanencia de
prejuicios sociales sobre el rol de la mujer. Pueden ser simplemente
invisibles. Por esto, en muchas ocasiones la jurisprudencia constitucional ha
tenido que hablar acerca de las mujeres, y poner de presente la condición
especial en la que se encuentran y de esta forma hacer visibles sus  problemas.
En razón de lo anterior, se desprende el
deber del juez constitucional, en un estado social de derecho, de asegurar que
los juicios de constitucionalidad consideren la voz acerca de las mujeres y
desde las mujeres identificando los principios y reglas constitucionales que
sean relevantes para solucionar los problemas que ponen en riesgo el goce efectivo
de los derechos fundamentales de las mujeres. Muchos de sus problemas pueden
pasar inadvertidos, pero es necesario reducir el riesgo, para que los
referentes constitucionales que suelen ser invisibles, bien sea porque son
asuntos de mujeres pasados por alto, o por ser asuntos públicos que no han sido
vistos a partir de la mirada de las mujeres bajo una mirada de género aparezcan
y se hagan visibles.
8.7. Por esto, privar a la accionante
del único medio de trabajo que tiene a su disposición, sobre la base de que en
el proceso de registro de vendedores sólo se tuvo en cuenta la voz del hombre,
significa dejarla sin una alternativa que le permita satisfacer sus necesidades
más básicas, y equivale a la adopción de una medida desproporcionada que se
torna contraria a la Constitución.
8.8. Por lo tanto, en aplicación del
principio de igualdad material, según el cual, se confía al Estado la
obligación de promover la igualdad real y efectiva, así como la obligación de
remover los obstáculos que impiden la consecución de tal igualdad en sus
ciudadanos, para facilitar la inclusión y participación de aquellos que se
encuentran en situación de marginalidad y vulnerabilidad, la Gerencia de Espacio
Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias debe
incorporar a la accionante, como beneficiaria de los programas o medidas de
recuperación del espacio público, al estar cobijada por el principio de
confianza legítima, para que tenga acceso, después de estudiar su situación
particular, a las medidas de compensación por el desalojo del espacio público.
8.9. Con base en el análisis
desarrollado, la Sala de Revisión concluye que la autoridad accionada desconoció
los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y al principio de
confianza legítima de la señora Miriam Cantillo Arrieta, al no censarla, pese a
que derivó su sustento por espacio de veinte años de la venta de limones en el
Mercado de Bazurto y no incluirla en el Registro Único de Vendedores. La Sala
ordenará a la entidad demandada para que verifique la situación personal,
familiar, social y económica de la señora Cantillo y mediante un acuerdo con la
Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias, se establezca para ella una alternativa económica, laboral
o de reubicación, en un término no superior a treinta (30) días, tras los
cuales, la accionante deberá ser incluida en uno de los programas previstos en
el Acuerdo 040 de 2006.
9. Conclusión
9.1. La Sala considera que la
Administración vulneró los derechos al mínimo vital, al trabajo, y el principio
de confianza legítima de la accionante, que ha sido vendedora ambulante en el espacio
público del Mercado de Bazurto por espacio de veinte años, al no incluirla en
el Registro de Vendedores Informales, para hacerla beneficiaria de los
programas de Formalización Económica establecidos como alternativa frente a la
recuperación de tal espacio, de conformidad con el Acuerdo 040 de 2006 “Por
medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la política
pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas
que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo”.
Además de desconocer su trabajo y su derecho a ser incorporada a los programas
mencionados porque su labor en el puesto de trabajo la realizó con su compañero
permanente, pero al efectuarse la encuesta correspondiente solo se oyó la voz
de los hombres sin tenerse en cuenta las condiciones particulares en que se
realizaba el trabajo en cada puesto estacionario por las mujeres. Las razones
anteriores son suficientes para concluir que la accionante es acreedora de un
trato especial que garantice el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
9.2. Adicionalmente, la Sala precisa que
una política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a
las personas que ocupan el espacio público objeto de recuperación, debe tener
una perspectiva con enfoque diferencial, de tal forma que en los censos se oiga
también la voz de las mujeres que ejercen como sus compañeros o esposos la
venta callejera,  contemplando las medidas especiales que deben adoptarse para
llevar a cabo el registro de quienes desempeñan estas actividades.
En consecuencia, esta Sala de Revisión revocará los fallos de instancia
y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales de la señora Miriam
Cantillo Arrieta.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena del primero
(1) de octubre de dos mil doce (2012), que a su vez confirmó la providencia del
veintiuno (21) de agosto de dos mil doce (2012) expedida por el Juzgado Tercero
Civil Municipal de Cartagena. En su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, y el principio de confianza
legítima de la señora Miriam Cantillo Arrieta.
Segundo.- En consecuencia,
ORDENAR a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad del Distrito
Turístico de Cartagena de Indias, que en el término de cinco (5) días contados
a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a verificar la situación personal, familiar, social
y económica de la señora Miriam Cantillo Arrieta, ofreciéndole según sus
circunstancias a la actora una alternativa económica, laboral o de reubicación,
en un término no superior a treinta (30)
días, tras los cuales, la accionante deberá ser incluida en un programa de los previstos
en el Acuerdo 040 de 2006.
Tercero.- La Gerencia de
Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, deberá en su programa de recuperación del espacio público, diseñar e
implementar políticas con enfoque diferencial, en los términos establecidos en
el apartado 9.2 de esta sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría
General de la Corte, LÍBRENSE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Las actividades de recuperación
del espacio público empezaron con las encuestas realizadas por la Universidad de Cartagena en el año 2005, 2007 y posteriormente en los meses de marzo, abril,
mayo, julio y agosto del 2010 se realizaron jornadas de verificación, en aras
de “determinar los elementos de permanencia y continuidad, para la
sostenibilidad del amparo de la confianza legítima en la población de
vendedores ambulantes del mercado de bazurto y particularmente luego de los
resultados arrojados por el Registro único de Vendedores Informales con
confianza legítima del Distrito de Cartagena, y los censos con visitas de
control e inspección, esta gerencia logró determinar con precisión y de manera
inequívoca la población de vendedores informales que llenaban los requisitos
legales para acceder a la entrega de alternativas para la formalización de los
mismos y en ella no apareció jamás el nombre de Mirian Cantillo Arrieta”.(folio
36)
[2] Folio 2 del cuaderno principal.
En adelante siempre que se haga mención a un folio se entenderá que hace parte
del cuaderno principal.
[3] Por medio del cual la Alcaldía Mayor Distrital de Cartagena da “Respuesta a derecho de petición” interpuesto
por la señora Miriam Cantillo Arrieta.
[4] A folio 13 a 14 obra copia de la respuesta de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía de Cartagena, a la accionante con ocasión del derecho de petición interpuesto el 24 de febrero de 2012.
[5] Folio 2.
[6] Ibídem.
[7] Folio 7.
[8] Folio 36.
[9] El Acuerdo 040 de 2006 “Por medio del cual se
establecen principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la
formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio
público y se permite la recuperación del mismo”, definió en el literal K
del artículo 4º el Registro Único de Vendedores Informales: Es el registro de
vendedores informales amparados por el principio de la confianza legítima que
han sido autorizados de manera temporal que lleva la Gerencia de Espacio Público y Movilidad.
[10] Artículo décimo cuarto:
Beneficiarios del Plan de Recuperación del Espacio Público y Formalización de la Economía –PREP y FE- “Son beneficiarios del programa los vendedores informales por estar
amparados por el principio de confianza legítima. La administración Distrital
bajo ninguna circunstancia podrá expedir permisos, capacitar o suscribir
acuerdos de concertación con nuevos vendedores. Los beneficios de este programa
son a título personal y no podrán ser transferidos por ninguna circunstancia”.
[11] Artículo décimo sexto: Exclusión del Plan de Recuperación
del Espacio Público y Formalización de la Economía –PREP y FE- Se excluirán del programa a los beneficiarios que incurran en alguna de las causales que a continuación
se señalan. “La muerte del beneficiario […]”.
[12] Folio 37.
[13] Folio 37.
[14] A folio 37 se indica que las
pruebas aportadas por la accionante, con base en las que pretende justificar su
ausencia en los censos son las siguientes: “certificado de defunción,
declaraciones extraproceso de las señoras Martha Lucía Moreno Martínez, Ada Luz
Padilla Cantillo, copia de un carne con código TV22-149 del Plan de Ocupantes
del Espacio Público; así como la copia de la encuesta de Ocupantes del Espacio
Público.”
[15] Folio 35.
[16] Folio 38.
[17] Folio 35.
[18] A folio 19 obra copia de
la Encuesta a Ocupantes del Espacio Público realizada por la Universidad de Cartagena al señor Marco Blanco Barbosa el 14 de mayo de 2010.
[19] Folio 64.
[20] Folio 97.
[21] Folio 99.
[22] Folio 101.
[23] Folio 12.
[24] Folio 16.
[25] Folio 17.
[26] Folio 18.
[27] Folio 19.
[28] Folio 15.
[29] Folio 13 a14.
[30] En la sentencia
T-772 de 2003 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte
Constitucional
hizo precisiones importantes frente al alcance del Estado Social de Derecho, al
respecto indico que“se trata de un principio cardinal de
nuestro ordenamiento constitucional, que le imprime un sentido, un carácter y
unos objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y que
resulta –en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán
guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal
sistema: la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y
la solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con
miras a instaurar un orden justo”. En esta ocasión, la Corte estudió el caso de los vendedores ambulantes en Bogotá, que en el marco de la política
de recuperación del espacio público, fueron desalojados del lugar que ejercían
su actividad y se les decomisaron sus implementos de trabajo, sin brindarles
oportunidades reales para que continuaran laborando y recibiendo ingresos para
sostener a su familia. Después de un estudio pormenorizado de asuntos como el
espacio público, la tensión existente entre su protección y recuperación por
parte de las autoridades públicas y los derechos de los ocupantes del mismo,
del debido proceso en las actuaciones policivas de restitución, entre otros,
esta Corporación amparó los derechos a la dignidad, al mínimo vital y al
debido proceso del peticionario, en el entendido de que toda política pública
de recuperación del espacio público debe otorgar la oportunidad a los
representantes de los vendedores informales o a ellos mismos, de participar
activamente en los procesos de evaluación y seguimiento de las políticas, así
como en la formulación de cualquier cambio que se le haga a las mismas, “con
miras a garantizar efectivamente que tales políticas, así como los programas y
medidas a través de los cuales se ejecuten, den pleno cumplimiento a las pautas
constitucionales señaladas en el acápite 3.3. de esta providencia, a saber, (i)
estar precedidas de un análisis cuidadoso de la evolución de la situación
social y económica real de los destinatarios de tales políticas, programas o
medidas, (ii) asegurar que las alternativas económicas ofrecidas a los
vendedores informales correspondan en su alcance y cubrimiento a las
dimensiones cambiantes de la realidad social y económica respecto de la cual
habrán de aplicarse las políticas, programas y medidas en cuestión, y (iii)
garantizar que dichas alternativas económicas sean ofrecidas a sus
destinatarios con anterioridad al adelantamiento de las medidas de desalojo y
decomiso tendientes a recuperar el espacio público, dando prioridad a los
vendedores informales estacionarios y semiestacionarios[…]”.
[31] Ibídem.
[32] Constitución Política, Artículo
13, inciso 1º: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica”.
[33] Constitución Política,
artículo 13, inciso 2º y 3º: “El Estado Promoverá las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra
ellas se cometan”.
[34] La Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, de
acuerdo con el artículo 93 de la Constitución, y consagra en su artículo 1: “A
los efectos de la presente Convención, la expresión "discriminación contra
la mujer" denotará toda distinción, exclusión a restricción basada en el
sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado
civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica,
social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.
[35] Al respecto, se pueden ver entre otras,
la sentencia C-534 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta
providencia, la Corte declaró inexequible
la expresión “varón” y la expresión  “y la mujer que no ha
cumplido doce”, contenidas en el artículo 34 del Código
Civil, quedando la redacción de la norma de la siguiente manera: artículo 34. Llámase infante o niño, todo
el que no ha cumplido siete años; impúber, el que no ha cumplido catorce años;
adulto, el que ha dejado de ser impúber; mayor de edad, o simplemente mayor, el
que ha cumplido (veintiún) años, y menor de edad, o simplemente menor, el que
no ha llegado a cumplirlos. (…)” . En esta sentencia, la Corte señaló que “la especial protección de la mujer, conlleva la aceptación de tratos
discriminatorios con un fin constitucional. O que - para decirlo de otra manera
-, la protección reforzada y especial de los derechos de las mujeres es un fin
constitucional cuya satisfacción admite en ciertos casos el sacrificio de la
cláusula general de igualdad, que además cuenta con la implementación de
instrumentos y mecanismos internacionales para ello. La protección normativa de
las mujeres es por tanto igualitaria respecto de la dispensada al hombre, y a la
vez exclusiva cuando tiende a equiparar las situaciones entre los sexos. Ahora,
tal como se advirtió, esto es enteramente aplicable a niños (hombres menores de
edad) y niñas (mujeres menores de edad). La protección de ellos y ellas se
inspira en el mismo principio de prohibición y permisión de distinción por
razón de género, según lo que se busque con una y otra”.
[36] (MP.
Jaime Araujo Rentería) La norma demandada en esta ocasión fue el artículo 3º de
la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
[37] (M.P. Manuel José Cepeda). Es
importante precisar que la Sala toma como fundamento de la exposición la
sentencia T-772 de 2003 porque en ésta se efectuó un juicioso recorrido por la
jurisprudencia constitucional en materia de políticas públicas respecto de
población en situación de vulnerabilidad.
[38] Estos son algunos de los
pronunciamientos en los que se ha abordado el tema de los requisitos mínimos
que debe tener toda política pública. En la Sentencia T-291 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez). La Corte Constitucional, estudio el caso de un
grupo de recicladores de un basurero, en la ciudad de Cali, que interpusieron
acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales.
Manifiestan los accionantes que desde el año de 1976 trabajan en el basurero y
de este han derivado el sustento de su familia, sin embargo, el 25 de junio de
2008 fue clausurado definitivamente el relleno sanitario dejándolos sin fuente
de ingresos. Con ocasión de esto, la Corte se refirió a los requisitos mínimos
de las políticas públicas
señalando que en un Estado Social de Derecho, las autoridades tienen dos
deberes diferenciados, por una parte, está el deber de adoptar medidas y
programas encaminados a lograr la igualdad real de sus ciudadanos, de lucha
contra la pobreza y la progresiva satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales básicos de la población; y por otro lado, consiste en la
prohibición de acoger medidas que impliquen retrocesos respecto de estos
derechos. En el caso concreto, consideró
que el
cerramiento del basurero es una decisión que compromete el mínimo vital de los
actores, por que ha debido estar acompañada de medidas complementarias para
mitigar los efectos negativos de esta decisión. Sin embargo, manifestó que
después de realizar un recuento normativo para analizar las actuaciones de las
autoridades acusadas en este proceso, se concluye que “a pesar de sus
actuaciones puedan estar enmarcadas en disposiciones de carácter general en
materia de manejo y aprovechamiento de residuos sólidos, muchas de estas
disposiciones afectan de manera desproporcionada a un grupo marginado como lo
es el conformado por los recicladores informales. De manera tal, que como se
señaló con anterioridad en esta providencia, frente a dicho impacto, se debe
demostrar que a pesar de la afectación desproporcionada, las medidas o
políticas adoptadas responden a condiciones de razonabilidad y
proporcionalidad, y están acompañadas por otras acciones dirigidas a contrarrestar
los efectos adversos que para el grupo marginado puedan derivarse(…)”.
En el Auto A 275 de 2011 (MP.
Juan Carlos Henao Pérez), en virtud de la solicitud de verificación de
cumplimiento de la sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010, respecto de la Licitación Pública 001 de 2011, por la cual  se concesiona “(…)bajo la figura de Áreas de
Servicio Exclusivo, la prestación del servicio público domiciliario de aseo en
la ciudad de Bogotá D.C. – Colombia, en sus componentes de recolección,
barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en
áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición final y
todas las actividades de orden financiero, comercial, técnico, operativo,
educativo y administrativo que ello conlleva”, la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto del asunto de las políticas públicas y de
reiterar la definición de los requisitos mínimos que las mismas deben reunir
bajo la Constitución política de 1991, valiéndose de lo señalado previamente en
las sentencias T-772 de 2003 y T-291 de 2009. En esta providencia, la Corte concluyó que de la obediencia al principio de igualdad y sus dos dimensiones, no se
sigue que el Estado, “no pueda adelantar actuaciones que generen impactos
sobre grupos de especial protección constitucional. Esto concuerda con uno de
los elementos contemplados en el artículo 1º de la Carta Política colombiana, que establece la prevalencia del interés general sobre el
particular. Sin embargo, sí conlleva que toda actuación estatal, que pueda
generar tales efectos, esté sometida a estrictos parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad. De lo contrario, de no limitarse las políticas estatales que
pudieran ejercer presión sobre tales poblaciones, el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado, en especial la prosperidad general, la defensa de la
convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo y la garantía de los
derechos y libertades para todos y todas, no pasaría de ser una simple quimera
enunciada en el texto de la Constitución; un mandato de papel destinado a no materializarse nunca”.
[39] Sentencia T-772 de 2003. (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[40]
Sentencia T772 de 2003: “[E]xiste otra obligación impuesta por el principio del
Estado Social de Derecho a las autoridades, que opera como un límite
elemental para el diseño y ejecución de políticas públicas en cualquier
sector de la vida nacional: se trata de la prohibición de adoptar medidas
inherentemente regresivas en materia de lucha contra la pobreza y mejoramiento
de las condiciones generales de vida, derivada –entre otras- de las múltiples
obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de derechos
económicos, sociales y culturales (…). Añade la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución conlleve un retroceso en el goce y ejercicio
de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, deben ir
acompañadas de medidas complementarias que se dirijan a contrarrestar efectivamente
las consecuencias negativas de su ejecución, en particular si las personas
afectadas por las mismas están en condiciones económicas precarias, y mucho más
si con tales políticas, programas o medidas se les puede acabar condenando a
una situación de pobreza igual o mayor que la que les aqueja. En este orden de
ideas, resalta la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya
ejecución se convierta en una fuente de pobreza para los afectados, y que no
prevean mecanismos complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y
eficaz dichos efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las
obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio
constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo
largo de la Carta[40]. Por lo mismo, el diseño y
la ejecución de tales políticas, programas o medidas constituyen, prima
facie, un desconocimiento del deber estatal de erradicar las injusticias
presentes y mejorar las condiciones de vida de la población, dado su carácter
intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte alguno en el marco del
orden constitucional instaurado en Colombia a partir de 1991.”
[41] Entre
otras, se pueden consultar las sentencias T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-291 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez) y T-703 de 2012
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En esta última providencia, esta Corporación
estudio el caso de un vendedora ambulante que sostuvo que desde el año de 1986
constituyó un negocio familiar para la venta de comidas ubicado en la Plazoleta Olímpica del Sector  La Matuna, en la ciudad de Cartagena de Indias, sin que ningún
organismo Distrital se haya resistido de alguna manera en contra de su oficio.
La accionante se encontraba cobijada por el principio de confianza legítima,
por lo que fue convocada por la Secretaría de Espacio Público para agotar instancias de concertación y diálogo para recuperar el espacio público ocupado por
la accionante, y pese a que la accionante manifestó acogerse a la medida de
reubicación, a la fecha en que interpuso la demanda de tutela no se había hecho
efectiva. La Corte consideró que mediante el artículo 13 del Acuerdo 040 de
2006, “Por medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la
política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las
personas que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo”,
el cual señaló dos alternativas para efectos de apoyar a los vendedores
informales afectados por el desalojo consistentes en: (i) la reubicación
en el Pasaje Nueva Colombia a quienes vendieran bienes y servicios distintos a
alimentos procesados, o (ii) una compensación económica que oscila entre
4 y 15 SMMLV. No obstante esto, la Corte advirtió que no se contempló la
reubicación para las personas que se dedican a la venta de comidas preparadas.
Por lo que concluyó que exigirle a una persona que le asiste el principio de
confianza legítima y que se ha dedicado durante más de 25 años a la venta de
comidas preparadas, un cambio de oficio, genera una carga desproporcionada, lo cual se contradice
con las pautas establecidas por esta Corporación.
[42] (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz) En esa oportunidad, se estudió una acción de tutela
interpuesta por un ciudadano contra la Delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo. La Corte advirtió que la única razón que llevó al actor a
interponer la presente acción fue el desconocimiento de los criterios y etapas
que componen el proceso de adjudicación de subsidios. Por ello, con el objeto
de conjurar la amenaza a los derechos fundamentales a la igualdad y a la
participación del accionante, se ordenó a la Alcaldía Municipal de Orito y la Delegada de la Red de Solidaridad Social, informar, al accionante, el procedimiento legal y reglamentario
para la solicitud del Subsidio Familiar de Vivienda, la etapa en la cual se
encuentra el proyecto presentado por la comunidad del Barrio La Unión del Municipio de Orito - a la cual pertenece -, así como el contenido de las decisiones
administrativas que han recaído sobre su petición.
[43] Concretamente la Corte Constitucional en la sentencia T-499 de 1995 señaló: “Para que la
participación comunitaria sea efectiva y, además, se garantice el acceso en
condiciones de igualdad a los procesos de adjudicación de subsidios, se
requiere que los funcionarios públicos informen, de manera oportuna, clara y
eficaz, a los sectores potencialmente beneficiarios, sobre los criterios
utilizados en la preselección y selección de los beneficiarios, así como las
etapas que han de surtirse antes de la adjudicación del subsidio. (…) De igual
forma, la adjudicación de subsidios debe caracterizarse por una transparencia
mucho más exigente que en otras actuaciones administrativas, toda vez que el
resultado final - luego de agotarse un procedimiento a veces largo y dispendioso-
consiste, en suma, en la realización progresiva de valiosos principios sociales
que no pueden quedar al arbitrio de los servidores públicos encargados de
realizarlos, ni resultar ajenos a los mecanismos de control social y jurídico.
(…) Todo esto demuestra que las autoridades nacionales, departamentales y
municipales, tienen el deber de informar a los interesados sobre el alcance de
los programas de la Red. Pese a que en el caso presente no puede imputarse, de
manera clara, a dichas autoridades la omisión en el cumplimiento de sus tareas
por no existir pruebas para ello, no cabe duda que un sector de los usuarios
carece por completo de la información necesaria para poder acceder, en igualdad
de condiciones, a la obtención de un subsidio de vivienda. Pese a que no se
observa vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, ha quedado
demostrado que tanto él como la comunidad a la que pertenece, no disponen de
una información relevante, para su bienestar material mínimo, sin la cual su
derecho a la igualdad y a la participación, en el proceso público de
adjudicación de subsidios de vivienda, podrían resultar amenazados”.
[44] (MP.
Carlos Gaviria Díaz, SV. Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta ocasión, la Corte Constitucional conoció el caso de un ciudadano, quien se encontraba recluido en la
sección de urgencias del Hospital, que interpuso acción de tutela a través de
apoderado, contra la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali, por considerar que aquélla ha violado sus derechos fundamentales. El actor señaló que fue encuestado por el SISBEN, "pero no calificó porque el sitio donde vive de alquiler (una pieza) está en buen estado". Indicó
que, pese a encontrarse en situación de "absoluta pobreza", no
posee aún el carné del SISBEN, lo cual le impide beneficiarse de los servicios
del sistema subsidiado de seguridad social en salud que requiere para preservar
su vida por padecer SIDA. Ante la muerte del accionante durante el trámite de
la acción, la Corte ordenó al CONPES que procediera a revisar, dentro de los
tres (3) meses siguientes a la notificación del fallo, el sistema de selección
de los beneficiarios del régimen subsidiado de la seguridad social en salud
(Ley 100/93 arts. 211-217), a fin de garantizar que su aplicación no dé como
resultado, la violación sistemática de los derechos fundamentales de los titulares
de ese derecho.
[45] La Corte Constitucional en la sentencia
T-291 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez), respecto del grupo compuesto
por recicladores indicó: “Lo anterior muestra de manera incuestionable que los
actores hacen parte de un grupo marginado y discriminado, frente al cual, como
bien lo ha señalado la jurisprudencia, las autoridades deben no sólo abstenerse
de perpetuar y agravar su situación, sino la de realizar actuaciones positivas
para promover su status en la sociedad y  mejorar sus condiciones de vida. El
hecho de que no se cuente con un censo que especifique quienes son los miembros
individuales que componen un grupo marginado o discriminado, no desvirtúa la
existencia del mismo. Tal apreciación llevaría al absurdo de señalar que el
Estado no debería adoptar, por ejemplo, medidas a favor de las mujeres, o de
las minorías étnicas, porque no es posible determinar con precisión cuáles son
las mujeres o los miembros de minorías étnicas a proteger; o estimar que no es
posible beneficiar a la población desplazada, mientras subsistan los altos
índices de subregistro. La presencia de un grupo marginado o discriminado, no
se analiza a partir de la diligencia que haya podido tener la administración
para censarlo; se mide a partir de hechos objetivos como los que se acaban de
señalar. Pero además, como ya lo ha puesto de presente esta Corporación, es que
no se debe olvidar que una de las formas como se expresa la exclusión, es a
través de la invisibilidad en los datos oficiales y extraoficiales”.
[46] (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz). La Corte se pronunció en el caso de una mujer madre
cabeza de familia, que interpuso acción de tutela contra el Sisben, por
considerar que la accionada vulneró sus derechos fundamentales pues, tras ser
encuestada en 1995 por los funcionarios encargados de la operación del Sisben,
ha acudido, en numerosas oportunidades a las oficinas municipales en que
funciona este programa, con la finalidad de reclamar el respectivo carné y en
ninguna de esas ocasiones, ha sido adecuadamente atendida por los empleados
responsables, quienes, en forma reiterada, le han presentado excusas dilatorias
que la obligan a retornar posteriormente.
[47] Al respecto, la Corte Constitucional señaló que la importancia constitucional del Sisben se basa en que este,
contribuye,
de manera fundamental, a la efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales consagrados en la Constitución Política. El señalado mecanismo de focalización del gasto social constituye el primer paso del proceso de asignación de unos recursos públicos que tienden a subvenir las necesidades materiales más acuciantes de los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana y, por tanto, se erige en una herramienta esencial a disposición de las autoridades públicas obligadas a hacer efectivo el mandato de especial protección a los grupos discriminados o marginados (C.P., artículo 13). Esta constatación, ha permitido que la Corte establezca el derecho de los ciudadanos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad de
acceder al SISBEN de manera igualitaria y, a la vez, el deber correlativo de
las autoridades estatales encargadas de la administración e implementación de
este programa de adoptar todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con
su objetivo constitucional a cabalidad. Además, resaltó que este, “no
garantiza a las personas en condiciones de recibir tales recursos un derecho
subjetivo a la prestación económica como tal, sino un acceso y participación
igualitarios en los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
públicas efectúan el reparto (…). En tanto mecanismo de focalización del gasto
social, el SISBEN no constituye un derecho prestacional per se. Sin embargo, el
acceso a determinadas prestaciones ha sido supeditado a que los eventuales
beneficiarios hayan sido encuestados por el SISBEN y clasificados en alguno de
sus niveles, motivo por el cual este mecanismo de focalización forma parte
inescindible de los procedimientos por medio de los cuales el Estado distribuye
bienes escasos (…)”.
[48]
Artículo 15 Constitución Política. “Todas las personas tienen derecho a su
intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos
y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos y en archivos de entidades públicas y  privadas. En la recolección,
tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías
consagradas en la Constitución (…)”.
[49] En
torno a la dimensión positiva del habeas data, afirmó: “[E]l derecho de
acceso a los bancos de datos no cuenta exclusivamente con una vertiente
negativa. Es probable que una persona no quiera que un dato que le concierne
forme parte de un banco de datos, pero puede ser que, por el contrario, la
inclusión del mencionado dato resulte de su interés. En este caso, corresponde
a la ley definir, conforme entre otros, a los principios de igualdad y no
discriminación, los eventos en los cuales una persona tendrá derecho a que se
incluya en un determinado banco de datos cierta información que le es propia.
La vertiente positiva del derecho de acceso a los bancos de datos se encuentra,
en principio, supeditada a la reglamentación legal que al respecto se expida
para cada sector”.
[50] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
la Corte Constitucional definió que se estaba ante un estado de cosas
inconstitucionales respecto de la situación de la población interna desplazada.
En esta providencia la Corte Constitucional, por medio de un fallo estructural,
abarcó entre varios temas, el de los reparos efectuados respecto del Sistema
Único de Registro de la población desplazada.
[51] Para
ampliar la información sobre mujeres desplazadas por el conflicto armado, se
puede ver el Auto 092 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en el
cual
la
Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, se pronunció con el objeto de proteger
los derechos fundamentales de las mujeres afectadas por el desplazamiento
forzado por causa del conflicto armado, en el marco de la superación del estado
de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.
[52] (MP.
Clara Inés Vargas Hernández).  En este proceso se analizaba el caso de una
ciudadana víctima de desplazamiento forzado junto a su esposo e hijos, que
estaba inscrita en el Registro Único de Población Desplazada. Sin embargo, pese
a haber recibido por más de tres años ayuda humanitaria, manifestó, en la
tutela, que al ser abandonada por su cónyuge y quedar a cargo de su familia,
requiere que se reconozca su condición actual de madre cabeza de familia y se
entregue más ayudas humanitarias, las que le han sido negadas, bajo el argumento
de que el requerimiento de cualquier beneficio debe estar suscrito por quien
aparece como jefe de hogar. Se le dijo que para registrar el cambio de jefe de
hogar dentro del registro no es suficiente con su afirmación, sino que se exige
a la afectada que se remita a otras autoridades para que ellas verifiquen la “nueva
conformación” de la familia.  Es decir, sumada a la difícil situación del
desplazamiento y el abandono del cónyuge, a esta ciudadana se le han impuesto
nuevas cargas y se le ha sometido a la intervención y reconocimiento de otras
autoridades, para acceder a una protección estatal que le beneficiaría a ella
misma y a sus propios hijos. La Corte ordenó a la demandada abstenerse de
imponer más procedimientos o requisitos para reclamar los beneficios propios de
la ayuda humanitaria. E indicó que para actualizar el registro y así comprobar
la condición de madre cabeza de familia de la accionante, Acción Social
procedería a efectuar -si no lo hubiere hecho- una visita sobre el hogar o
podrá realizar una entrevista a la señora Yañez.
[53] (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). La Corte Constitucional conoció el caso de un ciudadano que, mediante apoderado judicial,
interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias, por
la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad,
a la dignidad humana y a la confianza legítima, y en consecuencia, solicitó ser
incluido en la base de datos del Registro Único de Vendedores –RUV- y en los
programas del “Plan de Recuperación del Espacio Público y Formalización de la Economía PREP-FE”, y que le fuera otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su
oficio en la calle Arsenal mientras es reubicado con las garantías adecuadas.
El problema jurídico planteado por la Sala Séptima de Revisión fue el siguiente: “la Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias
vulneran los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, a la
igualdad y a la protección del principio de la confianza legítima del actor,
por impedirle continuar ejerciendo su labor de lavado de carros en la calle
Arsenal y no incluirlo en el RUV y en los programas de generación de ingresos y
reubicación dirigidos a los comerciantes informales”. La Corte resolvió esta controversia en el sentido de considerar que pese a que no es posible
acudir en este caso al principio de confianza legítima para proteger el derecho
al trabajo del accionante; por ser este un trabajador informal, que hace parte
de una población vulnerable debido a su precaria situación laboral y económica,
merecen por parte de la administración un tratamiento especial con miras a
proteger su derecho al trabajo y a la libre escogencia de oficio,
independientemente de si están o no amparadas por el principio de confianza
legítima. En consecuencia, la Sala ordenó a las entidades demandadas instruir
al accionante sobre los programas de capacitación y de formalización de la
economía para los comerciantes informales con los que cuenta el Distrito, y
brindarle la oportunidad de participar en tales programas, en caso de que así
lo desee.
[54] Sentencia T-703 de 2012
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[55]Artículo
2.”Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la
vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Artículo 13.”Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[56] De todas formas, se debe advertir
que no todas las personas que hacen parte del empleo informal acuden a dicha
modalidad de trabajo por la falta de oportunidades existentes en el empleo
formal. Pues, muchos de ellos encuentran en esta modalidad de trabajo una forma
de subsistencia más adecuada, digna y rentable para suplir sus necesidades
básicas y las de su familia.
[57] Sentencia SU-360 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero). En este fallo, la Corte Constitucional señaló las pautas y criterios
que deben seguir las Administraciones Distritales y Municipales frente a las
ventas ambulantes y estacionarias que afectan el espacio público de las
ciudades.
[58] Sentencia
T-773 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). La Corte con ocasión de la tutela interpuesta por una mujer vendedora informal desde hace 10
años, propietaria
de una carretilla en la que deposita verduras para venderlas. La cual expresó
en la demanda de tutela que desde hace un tiempo, la Alcaldía de La Dorada ha ejercido la fuerza contra ella y en ocasiones le ha decomisado las
verduras y en otras oportunidades la carreta. A partir de las pruebas que
fueron aportadas al expediente proceso, la Corte constató que si bien la Alcaldía de La Dorada, Caldas, dictó un Decreto estableciendo el procedimiento a
seguir para efectos de recuperación del espacio público y los trámites
aplicados respecto de la peticionaria se ajustan a lo determinado por el
referido Decreto, no obstante, no aparece probado que la entidad demandadas
hayan adoptado medidas para contrarrestar las consecuencias negativas que en
relación con las personas dedicadas al comercio informal puede traer consigo la
política de recuperación del espacio público. Con base en esto, resaltó: “Lo que
está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las
políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada
caso en concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las consecuencias
negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales
políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el
Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas,
puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como
lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas
personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una
carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran
afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica.”
[59] Sentencia T-772 de 2003 (MP. José
Manuel Cepeda). En las Sentencias
T-775 de 2009 (MP. Jorge Iván  Palacio Palacio), sentencia T-465 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño) y en la sentencia T-729 de 2006 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), la Corte reiteró estos criterios.
[60] (MP. Jaime Córdoba
Triviño).
[61] Sentencia T-729 de 2006
(MP. Jaime Araujo Rentería). Entre otras, la Corte en la sentencia SU-360 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), expuso los tres presupuestos del
principio de confianza legítima.
[62] Sentencia T-772 de 2003 (MP.
Manuel José Cepeda).
[63] A folio 15, obra copia del Acta
de Declaración Juramentada de 16 de enero de 2012, en la cual Myriam Cantillo
Arrieta declaró bajo la gravedad del juramento lo siguiente: “Yo era socia y
compañera permanente durante diecisiete (17) años, del señor Marco Tulio Blanco
Barbosa (…), fallecido el día dieciocho (18) de octubre del año dos mil diez
(2010), con el cual tenía un puesto en el espacio público en el Mercado de
Bazurto, (…) dicho puesto lo tenemos desde hace aproximadamente veinte (20)
años y ejercemos como propietarios del mismo”. A folio 16, obra copia del
Acta de Declaración Juramentada de 16 de enero de 2012, donde Marta Lucía
Moreno Martínez manifestó bajo la gravedad de juramento que “conoce de
vista, trato y comunicación a la señora Myriam Cantillo Arrieta (…) y me consta
que ella era socia y compañera permanente durante diecisiete (17) años de Marco
Tulio Blanco Barbosa (…),con el cual tenía un puesto en el espacio público en
el Mercado de Bazurto, (…) dicho puesto lo tienen desde hace aproximadamente
veinte (20) años y ejercen como propietarios del mismo”.
[64] El artículo 20 del
Decreto 2591 de 1991, establece: “ARTICULO 20.- Presunción de veracidad. Si el informe no
fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”.
[65] Sentencia T-729 de 2006
(MP. Jaime Araujo Rentería).
[66] Folios 15 al 17.
[67] (MP. Jaime Córdoba
Triviño).
[68] Sentencia T-729 de 2006
(MP. Jaime Araujo Rentería). Entre otras, la Corte en la sentencia SU-360 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), expuso los tres presupuestos del
principio de confianza legítima.
[69] El derecho a la
confianza legítima se deduce razonablemente de una interpretación sistemática
de la Constitución, en la cual se toman como referentes normativos el principio
de buena fe (art. 83, C.P.) y el fin de la seguridad jurídica (art. 2, C.P.). De acuerdo con el entendimiento que le ha dado la Corte Constitucional, se trata de un principio de raigambre constitucional respecto del cual
esta Corporación ha sentado una clara línea jurisprudencial en la cual ha
previsto, que ante la tensión que surge entre el deber del Estado de recuperar
el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes, se
resuelve en favor del primero por primacía del interés general, por lo que es
procedente la recuperación del espacio público. Sin embargo, las autoridades
públicas tienen la obligación de poner en marcha las políticas o programas que
protejan a los vendedores ambulantes ante tal decisión de la administración en
virtud de la aplicación del principio de confianza legítima.  En primer lugar,
en la sentencia T-225 de 1992 (MP. Jaime Sanín Greinffenstein) con ocasión de
una demanda de tutela presentada por varios ciudadanos que vieron vulnerado su
derecho al trabajo en virtud de un Decreto, expedido por el Alcalde Municipal,
dado que en este acto administrativo se prohibió la instalación de ventas
callejeras en un amplio sector del centro de ese municipio, esta Corporación
consideró que "(…) cuando una autoridad local se proponga recuperar el
espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o
autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna".  Luego,
en la sentencia T-372 de 1993 (MP. Jorge Arango Mejía) con ocasión de la
demanda de tutela incoada por unos vendedores ambulantes, quienes consideraron
que la Alcaldía Municipal violó sus derechos fundamentales con la expedición de
un Decreto por medio del cual se ordenó retirar a todos los vendedores
ambulantes del sector, la Corte Constitucional indicó que “El conflicto  entre el  deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público y el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente,  que
el Estado en las políticas de  recuperación de  dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares”. Posteriormente
reiteró lo dicho en la sentencia T-225 de 1992.
La Corte Constitucional desde sus inicios ha conocido de procesos de tutela referentes a los
vendedores ambulantes, la protección del espacio público y el principio de
confianza legítima, sobre esto, se pueden enunciar las sentencias T-225 de
1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995, T-438 de 1996
y SU360 de 1999; en las cuales ésta Corporación amparó el derecho al trabajo de
los vendedores ambulantes que venían desarrollando dicha actividad, como medio
para obtener sus ingresos económicos y de su familia, con anterioridad a la
orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. Posteriormente,
continuando con la línea trazada, en la sentencia T-772 de 2003 (MP. Manuel
José Cepeda),
se señaló que la Corte “se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre
el alcance y los límites propios del citado deber estatal, señalando ciertos
requisitos constitucionales que deben respetar las autoridades al momento de
darle cumplimiento; pero únicamente lo ha hecho respecto de la situación
específica de quienes se encuentran ocupando tal espacio como vendedores
informales amparados por la confianza legítima. En estos casos, reconociendo
que existe un conflicto entre el cumplimiento del deber estatal de preservar el
espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo
ocupan, se ha dado prevalencia a la promoción del interés general reflejada en
la ejecución de las medidas pertinentes de desalojo, siempre y cuando éstas
vayan acompañadas de una alternativa de reubicación para los afectados”.  Posteriormente, en
la sentencia T-773 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte reiteró lo dicho en los anteriores fallos al señalar que “La
jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer que las políticas de
recuperación del espacio público son por entero legítimas, siempre y cuando
cumplan con un conjunto de condiciones que la Corte Constitucional ha desarrollado de modo reiterado por medio de sus decisiones en sede de
tutela”.
[70] Respecto del adelantamiento,
de políticas y programas de recuperación del espacio público, que sean
compatible con un Estado Social de Derecho, la sentencia T-772 de 2003 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa) señaló que en el caso estudiado por la Corte en esa oportunidad, era contrario a los postulados propios del Estado Social de
Derecho, el cual se encuentra fundado, entre otras, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que lo integran pues, “Privar a quien busca escapar
de la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para
efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa
digna de subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma
desproporcionada frente a un interés general formulado en términos abstractos e
ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien
el interés general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre
el interés particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar,
las autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal
interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los
intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la Carta”.
[71] Afirmaciones que se
fundamentan además, en las
declaraciones extraproceso de las señoras Martha Lucía Moreno Martínez y Ada
Luz Padilla Cantillo, quienes afirman conocer a la accionante y a su difunto
compañero permanente y constarle que ella se desempeñaba junto a él como
vendedores informales de un puesto de limones durante años.