T-821-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-821/07
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Protección por los diferentes organismos
estatales
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la población
desplazada
DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Condiciones para ser considerado como una
persona en esa situación
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Registro de las personas afectadas
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Casos
en que resulta procedente ordenar a Acción Social el registro
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA-Principios
constitucionales
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Causales legales y reglamentarias que dan
lugar al rechazo de la inscripción
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Posibilidad de inscripción después de
transcurrido un año a partir de fecha de desplazamiento, cuando no se ha podido
satisfacer el derecho a la reubicación
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Factores que deben ser tenidos en cuenta
por el Estado al momento de valorar la declaración de desplazamiento
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Inscripción cuando se ha verificado que
Acción Social ha incurrido en algunas conductas
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración al debido proceso cuando la
motivación de rechazo a la inscripción es ininteligible o incoherente
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-No deben exigirse requisitos formales
irrazonables y desproporcionados
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Desconocimiento o ignorancia de las
autoridades administrativas sobre la situación de violencia en la región no es
razón suficiente para negar la inscripción
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Inconsistencias en el registro civil de un
menor que se ha visto obligado a desplazarse con sus padres no es razón
suficiente para negar el registro del núcleo familiar
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Formulación de la solicitud después de un
año no es causa suficiente para negar la inscripción
ACCION DE TUTELA CONTRA ACCION SOCIAL-Procedencia para ordenar la inscripción en
el RUPD, el suministro de información y asesoría de manera inmediata clara y
precisa sobre los derechos del desplazado
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Alcance
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Deberes
del Estado
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Deber
del Estado de investigar, juzgar y condenar a los responsables de las
violaciones
ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL
INTERNACIONAL-Imposibilidad
de aplicar amnistías o indultos abiertos o encubiertos a quienes participaron
en la comisión de crímenes atroces o internacionales
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Derecho
a conocer la autoría del crimen; los motivos y las circunstancias de tiempo
modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Derecho
a conocer el patrón criminal que marca la comisión de los hechos punibles
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN
MATERIA DE DESAPARICION FORZADA-Obligación de los Estados parte de la Convención Americana sobre
derechos Humanos de investigar las violaciones que se hayan cometido dentro del
ámbito de su jurisdicción
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Acceso a la administración de justicia y a
la defensa técnica
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Derecho a la reparación integral del daño
causado
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Derecho a la restitución de tierras
despojadas
ACCION DE TUTELA-Procedencia para ordenar la inscripción en
el RUPD
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Vulneración
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Autoridades competentes no han adoptado los
correctivos para su protección
DERECHO A LA REPARACION-No existen aún programas y políticas claras
en materia de restitución de bienes de la población desplazada
Referencia: T-1642563
Acción de tutela interpuesta por Rosmira
Serrano Quintero contra Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrada Ponente (E)
Dra. CATALINA BOTERO MARINO
Bogotá, D.C, cinco (5) de octubre de dos mil siete
(2007).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cúcuta y la Sala Civil
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial, que resolvieron la acción
de tutela impetrada por Rosmira Serrano Quintero contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social).
I. ANTECEDENTES
La señora Rosmira Serrano Quintero interpuso acción de
tutela contra la decisión de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (Acción Social) de no incluirla en el Registro Único
de Población Desplazada (RUPD). En su criterio, tal decisión viola sus derechos
fundamentales. Fundamenta la acción en los siguientes hechos:
Hechos
1. La actora vivía con su compañero, sus dos hijas
menores, su padre y su abuelo en una pequeña finca en la vereda El Limoncito,
del municipio de Aguachica, en el sur del Cesar. En el mes de septiembre del
2006, siete hombres armados llegaron a su casa, se llevaron a su compañero y
asesinaron a su padre en su presencia y en presencia de su abuelo, don
Francisco Becerra, de 83 años de edad. Pocos días después se desplazó con sus
hijas menores a la ciudad de Cúcuta. La actora narra de la siguiente manera los
hechos antes resumidos:
“El día viernes anterior a la fecha en que me
desplacé, llegaron unos hombres vestidos de negro,  armados, y cogieron a mi
papá y le pegaron un tiro, se quedaron dentro del rancho hasta que él murió, yo
les suplicaba que me lo dejaran  sacar para salvarlo, y no me dejaron, mi papá
de nombre Bernardo Becerra, de 38 años de edad, padeció tres (3) horas, murió
desangrado, ya que el tiro le entró por la parte de atrás de la cabeza y le
salió por la frente, esto ocurrió frente a mi abuelo, FRANCISCO BECERRA, de 83
años, quien también les lloraba para que no mataran a su hijo. También estaba
mi esposo, de nombre  DAIRO TORRES de 27 años y a él sí se lo llevaron en ese
momento, y no sé nada de su paradero. Yo no sé que grupo era, ya que iban
encapuchados y vestidos de negro, en total eran 7. Mis dos hijas también se
encontraban en el rancho. Ellos me dijeron que yo tenía que irme de Limoncito
(vereda) porque si volvía y me encontraban, la próxima iba a ser yo. Entonces
decidí dejarlo todo y venirme con mis dos hijas”[1].
Sobre los actores que originaron el desplazamiento
dijo:
“Llegaron unos hombres vestidos de negro, armados (…)
yo no sé qué grupo era, ya que iban encapuchados y vestidos de negro, en total
eran 7(…) PREGUNTADO: Manifieste que grupos armados al margen de la ley hacen
presencia en la zona de donde viene desplazada. CONTESTO: Guerrilla (E.L.N),
Águilas Negras”[2].
2. El desplazamiento a la ciudad de Cúcuta tuvo lugar
el día 17 de septiembre. Algunos días después – el 3 de noviembre de 2006 - se
dirigió a la Defensoría del Pueblo para declarar como persona en situación de
desplazamiento.
3. El 21 de noviembre de 2006, Acción Social negó la solicitud
de la actora. Para fundamentar su decisión adujo que el hogar fue víctima de la
violencia (i) por personas que no lograron ser identificadas por la actora,
(ii) se trató de una muerte selectiva “ya que las autoridades no confirman
alteración alguna de orden público en la vereda El Limoncito durante 24 años”,
(iii) no logra explicar el nacimiento de su hija Laura en Bogotá en el año
2002, (iv) ni el de su otra hija Daniela en Cúcuta el 19 de noviembre de 2005,
y (v) no da suficiente información del padre de las menores. Eso – dijo en su
momento la entidad accionada - es suficiente para concluir que se incurre en
una de las causales para no incluir en el RUPD a una persona: “[c]uando existen
razones objetivas y fundadas para concluir” que no se dan las circunstancias
exigidas por la ley para ser catalogado como persona en situación de
desplazamiento (Decreto 2569 de 2000, art. 11, N° 3). Esta decisión fue
notificada el 2 de enero de 2007.
4. El 5 de enero de 2007, la señora Rosmira  Serrano
Quintero interpuso recurso de reposición contra  la anterior decisión. Explicó
de esta manera las condiciones del desplazamiento, tratando de dar respuesta a
los reparos de la entidad gubernamental:
“La razones que me obligaron a desplazarme fueron:
porque llegaron a mi casa y mataron a mi papá y se llevaron a mi marido y me
dijeron que si no me iba me mataban a mi y  a mis hijas,  entonces yo vendí mis
animales y me vine y mi abuelo no se quiso venir, lo convidé y él dijo que se
quedaba que si lo iban a matar él ya había vivido. Es muy viejito y rebelde.
Porque a mi papá lo mataron delante de nosotros dos. Y mi papá sufrió mucho
para morir. Me tocó enterrarlo en la Finca allá porque no me dejaron sacarlo y
no tenía plata para el ataúd y me tocó que hacerle uno de tabla y lo velamos en
la Finca de Limoncito que queda a 3 horas de Aguachica y yo busqué a mi esposo
por todos lados y no lo encontré entonces esta es la fecha y no sé nada de él y
me vine el 17 de septiembre de 2006 y llegué aquí el 18 de septiembre (…) El
que me crió fue mi papá y mi abuela y mi tío que a él lo mataron en Aguachica y
mi nona falleció que se llamaba Blanca Ropero y mi tío se llamaba José del
Carmen Ropero (…) Y cuando mataron a mi tío nos fuimos para Bogotá donde vivía
un familiar de mi esposo y yo iba embarazada, allá fue donde tuve a mi hija
Laura Camila Torres Serrano (…) cuando cumplí la dieta nos fuimos otra vez para
Limoncito porque no teníamos trabajo, lo único que sabíamos era cosechar era
fríjol, plátano, maíz, y yuca. A los 3 años salí embarazada de la niña que
tengo ahorita que la tuve en la vereda con una partera por eso me tocó
registrarla con testigos”[3].
5. Acción Social, mediante Resolución No. C021 del 16
de enero de 2007, decide confirmar el acto impugnado. En su criterio, no
procede el registro dado que la declaración resulta contraria a la verdad. A su
juicio, si bien los hechos que la actora narra pudieron suceder, su ocurrencia
tuvo lugar en 2005 y no en 2006. Acción Social llega a esta conclusión al
indicar que, según el registro de su segunda hija, ella nació en Cúcuta en el
2005 y, por consiguiente, si hubo desplazamiento, este se produjo en esta fecha
y no en el 2006 como lo indica la actora. Al respecto dice la Agencia: “ya que
usted se desplazó inmediatamente (luego de los hechos criminales) y para Cúcuta
donde registró el nacimiento de su hija Daniela en noviembre de 2005”[4].
Esta decisión fue notificada a la actora el 14 de febrero de 2007. Contra tal
decisión no se interpuso recurso alguno.
6. El 19 de febrero de 2007, la señora Rosmira Serrano
Quintero interpuso verbalmente acción de tutela contra la decisión anterior. En
su criterio, la no inclusión en el Registro Único de Población Desplazada
vulneró sus derechos a la vida digna, al debido proceso, al amparo y protección
de las personas en situación de desplazamiento. La actora explicó como sigue la
presunta incongruencia que subyace a sus declaraciones: “Como yo tengo un
conocido aquí en Cúcuta que es de Aguachica, yo me comuniqué con él y él me
aconsejó que viniera para acá y acá registré a mi hija con testigos porque no me
la querían registrar”[5]. Por otra parte, la
actora afirma que acudió a la acción de tutela porque no sabía de otro
mecanismo para controvertir la decisión de Acción Social. Al respecto señala
que una vez decidida su solicitud, la llamaron de Acción Social “para que
pasara una carta de reposición, yo pasé la carta escrita y de ahí llamé otra
vez y me dijeron que viniera y yo vine y era para darme la otra carta que me
dieron y en la cual me dicen que no fui incluida por cuanto dicen que los
hechos por mi narrados sí son ciertos pero que sucedieron en septiembre de 2005
y no de 2006”. En lo relativo a la causa por la cual no interpuso recurso
de apelación afirma que “realmente, como yo no sé de leyes ni de
reglamentos, pues no sé qué es eso y por eso no hice uso de ellos”[6].
7. En ejercicio de su derecho de defensa, la entidad
accionada solicitó que se desestimaran las pretensiones de Rosmira Serrano
Quintero. En primer lugar Acción Social señaló que “la no coherencia entre lo
declarado por la señora y la realidad fáctica de los hechos muestra supuestos
contrarios a los que declaró la citada señora”[7]. La
incoherencia mencionada tiene como fundamento el hecho de que el Registro Civil
de Nacimiento de Daniela – la hija menor de la actora - indica que ella nació
en Cúcuta en noviembre 2005, “siendo que precisamente su señora madre había
declarado que para esa época ellos se encontraban en la vereda El Limoncito”.
Adicionalmente, Acción Social indica que “la señora CLARISA CARDOZO VÉLEZ (SIC)
solicitó su inclusión en el Registro Único de Población Desplazada narrando
hechos ocurridos hace más de un año, por cuanto la muerte del señor padre
ocurrió en el año 2005 y no en el 2006 como lo pretende hacer ver”[8].
Decisiones Judiciales que se revisan
8. En la Sentencia de primera instancia se declara improcedente
la acción de tutela. Según el juez de instancia en el Registro Civil de
Nacimiento de Daniela, “se evidencia que para esa fecha [noviembre de 2005]
la menor, junto con su madre, se encontraba en esta ciudad [Cúcuta] con ocasión
del nacimiento” con lo que se configura “una verdadera incongruencia
entre los hechos planteados por la accionante y las pruebas aportadas”,
pues en su declaración la demandante afirma haber estado en El Limoncito para
esa fecha. Adicionalmente, el juez encuentra que la controversia planteada “escapa
al Juez Constitucional de Tutela”, dado que tal discusión debió haberse
ventilado ante la Jurisdicción Administrativa. No obstante, en la medida en que
la accionante no interpuso recurso de apelación y por tanto no agotó la vía
gubernativa, no se dan las condiciones de procedibilidad de la acción
contencioso administrativa, quedando en pie como recurso la solicitud de
revocatoria directa. Dada la existencia del mencionado “recurso” el juez
declara improcedente la acción de tutela interpuesta.
9. La accionante impugnó la decisión de primera
instancia. Sobre la incongruencia advertida por el juez señala lo siguiente:
“Gracias a una jornada realizada por la Registraduría
en el parque Santander, en esa fecha, pude inscribir a mi hija y por medio de
dos testigos, ya que mi esposo Dairo Torres está desaparecido, desde que se lo
llevó un grupo de Autodefensas y no he vuelto a saber de él, aunado a esto, es
complicado lo relacionado al registro de los niños ya que hay que salir hasta
Aguachica Cesar, que es el sitio más cercano, por lo tanto no había realizado
el registro de nacimiento de mi hija, del nacimiento de mi hija en la Vereda
puede ser testigo la partera de nombre Angélica Toro, que vive allá en la
Vereda, cuando eso se encontraban allí mi esposo, el abuelo Francisco Becerra,
que vivíamos ahí en la finca, también puede ser testigo mi tía Maria Elena
Becerra Toro, quien vive ahora en Barranca. (…) También quiero manifestar para
aclarar este punto que yo fui registrada por esta razón ya después de grande y
en Aguachica Cesar”[9].
10. Le corresponde conocer en segunda instancia a la
Sala Civil Familia del Tribunal de Distrito Judicial, la cual decide CONFIRMAR
el fallo impugnado. Según el Tribunal aún quedaba un recurso por agotar: la
solicitud de revocatoria directa. La acción de tutela, entonces, es
improcedente.
Pruebas obrantes en el expediente
Obra en el expediente:
·
Copia del Registro
Civil de Nacimiento de la menor Daniela Serrano Quintero (NUIP 1090395633).
·
Copia del Registro
Civil de Nacimiento de la menor Laura Camila Torres Serrano (NUIP A9F0252400).
·
Copia del Registro
Civil de Nacimiento de la señora Rosmira Serrano Quintero (NUIP H8H0253775).
·
Copia de la Cédula de
Ciudadanía de la señora Rosmira Serrano Quintero.
·
Copia de la Declaración
de desplazamiento efectuada por la señora Rosmira Serrano Quintero ante la
Defensoría del Pueblo de Cúcuta, Norte de Santander, del 3 de noviembre de
2006.
·
Copia de la Resolución
No. 1432 del 21 de noviembre de 2006 de Acción Social.
·
Copia de la impugnación
de la Resolución, presentada por la señora Rosmira Serrano Quintero ante la
Resolución No. 1432 del 21 de noviembre de 2006 de Acción Social.
·
Copia de la Resolución
C021 del 16 de enero de 2007 expedida por Acción Social, mediante la cual se
resuelve la impugnación de la peticionaria.
·
Declaración juramentada
ante notario en la que  las señoras Eloína Granados Rodríguez y María Elena
Becerra Ropero certifican “TERCERO: Que conocían de vista, trato y
comunicación de toda la vida BERNARDO BECERRA ROPERO, indocumentado, de
profesión Agricultor, domiciliado en la vereda el Limoncito de aguachica
(Cesar) || CUARTO: Que sabían y les consta que el señor BERNARDO BECERRA
ROPERO, falleció el 20 de septiembre de 2006 en la vereda de Limoncito lugar en
la cual fue enterrado”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241-9 C.P., así como en los artículo 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias de
tutela relacionadas.
Problema jurídico
2. La Corte debe resolver, en  primer lugar, si en el
presente caso, la acción de tutela es procedente para garantizar los derechos
de la señora Rosmira Serrano Quintero. Para resolver esta cuestión, la Corte
recordará la doctrina constitucional vigente sobre procedibilidad de la acción
de tutela para la defensa de los derechos fundamentales de la población en
situación de desplazamiento. Adicionalmente, deberá establecer si procede la
acción de tutela para solicitar la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada (RUPD), cuando la persona interesada ha dejado de utilizar
los recursos administrativos y judiciales a su alcance para tales efectos.
En segundo lugar, la Corte deberá estudiar si la
señora Rosmira Serrano Quintero y sus dos menores hijas tienen derecho a ser
reconocidas como personas en situación de desplazamiento por la violencia y, en
consecuencia, a ser incluidas en el Registro Único de Población Desplazada y a
los derechos que de ello se derivan. Para resolver esta cuestión la Corte
deberá indagar si la decisión de Acción Social de no incluir a la actora en el
RUPD tiene fundamento constitucional suficiente según la doctrina
constitucional vigente.
Procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo
para garantizar los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado
3. La
acción de tutela procede como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas en
situación de desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran
en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que
no puede simplemente tener un
efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de
una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas
excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado
exigir el agotamiento previo
de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción[10]. En una de las decisiones más recientes a
este respecto la Corte ha señalado:
“En este contexto, teniendo en cuenta la
gravedad y urgencia, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de
desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para
con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo
para la protección de los derechos conculcados”[11].
En suma, para la Corte, dada la situación
de extrema vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el
mecanismo que resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales
ante una actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegeros, es la
acción de tutela.
4. Ahora bien,  en el presente caso los
jueces de instancia consideraron improcedente la acción de tutela dado que la
actora contaba con la posibilidad de interponer una solicitud de revocatoria
directa contra la decisión impugnada. En consecuencia se pregunta la Corte si
la acción de tutela puede proceder para impugnar una decisión de Acción Social
que eventualmente compromete derechos fundamentales, cuando quiera que la
persona interesada haya dejado de acudir al recurso de apelación o cuando, en
su defecto, cuente con la posibilidad de solicitar la revocatoria directa de la
decisión.
5. La jurisprudencia de la Corte ya ha
señalado que la acción de tutela no puede ser utilizada para subsanar la
negligencia o la incuria de las personas que han dejado de acudir a los
mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos. Sin embargo, la Corte ha
considerado que existen casos excepcionales en los cuales resulta
desproporcionado exigir a las partes el agotamiento previo de la totalidad de
los recursos ordinarios – administrativos o judiciales - como condición para
acudir a la acción de tutela. En particular, cuando se trata de personas
secuestradas, desaparecidas, incapaces o en situaciones de extrema exclusión y
vulnerabilidad, tal exigencia se convierte en una barrera desproporcionada de
acceso a la administración de justicia. El presente es uno de aquellos casos.
6. La actora es una persona de escasos recursos
económicos, que ha vivido en una vereda apartada, excluida de los beneficios de
la educación y la cultura. Una persona que, como ella misma lo indica,
desconoce absolutamente los procedimientos existentes para la defensa de sus
derechos. Adicionalmente carece de los medios económicos necesarios para contar
con una defensa técnica adecuada. Finalmente, nunca recibió la asesoría y el
acompañamiento que el Estado esta obligado a brindar a quienes han tenido que
huir de la violencia para salvar sus vidas y las de sus seres queridos. En
suma, ha sido absolutamente excluida de los beneficios básicos que un Estado
está obligado a proveer y sin embargo, para garantizar sus derechos
fundamentales, se le exige un conocimiento jurídico experto. En otras palabras,
en las condiciones descritas no parece razonable sostener que la actora estaba
en capacidad de interponer el recurso de apelación o la solicitud de revocatoria
directa antes de acudir a la acción de tutela. Adicionalmente, ninguno de tales
recursos era necesario para agotar la vía gubernativa en el presente caso.
En este sentido la actora afirma que una vez
presentada su declaración en la Defensoría del Pueblo, la llamaron de Acción
Social “para que pasara una carta de reposición, yo pasé la carta escrita y
de ahí llamé otra vez y me dijeron que viniera y yo vine y era para darme la
otra carta que me dieron y en la cual me dicen que no fui incluida por cuanto
dicen que los hechos por mi narrados sí son ciertos pero que sucedieron en
septiembre de 2005 y no de 2006”. En lo relativo a la causa por la cual no
interpuso recurso de apelación afirma que “realmente, como yo no sé de leyes
ni de reglamentos, pues no sé qué es eso y por eso no hice uso de ellos”[12].
7. En cuanto a la improcedencia de la
acción de tutela dada la existencia de la solicitud de la revocatoria directa,
además de los argumentos anteriores cabe sostener que, al menos en el presente
caso, no se trata de un recurso idóneo para la defensa efectiva de los derechos
de la actora. A este respecto es preciso recordar que el artículo 6° del Decreto
2591 de 1991 establece: “La acción de tutela  no procederá: 1. Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”
(Subrayas añadidas).
Como reposa en el expediente, en un primer momento el
funcionario competente para valorar la declaración de la señora Rosmira Serrano
Quintero denegó su solicitud. Interpuesto el recurso de reposición, el
mismo funcionario denegó nuevamente su solicitud. Impetrada la acción de
tutela, la entidad accionada ratificó lo dicho por ella en ambos actos
administrativos y solicitó que se denegaran las pretensiones de la
accionante. Así, parece que un recurso, como el extraordinario de revocatoria
directa, en el caso que ocupa a esta Sala, carece de la eficacia para lograr la
finalidad que se propone. Máxime si se advierte que la solicitud sería resuelta
por la misma entidad que dictó el acto administrativo y que resolvió la
reposición. Además, no es exagerado aventurar que, dada la manera como han sido
interpuestos los recursos, sin la asistencia de un profesional, y en unos términos
apenas ajustados a la escasa formación académica de la actora[13],
y  tomando en cuenta su afirmación según la cual “yo no sé de leyes ni de
reglamentos”, la solicitud de revocatoria directa hubiera podido tener
resultados parecidos a los que obtuvo en primer término y en la respuesta a la
reposición. En estas circunstancias, y en atención a la gravedad de la
situación de desarraigo y exclusión que se encuentra viviendo la actora y sus
dos hijas menores, encuentra la Corte que la acción de tutela es el mecanismo
procedente para garantizar los derechos fundamentales conculcados.
En consecuencia, la Corte revocará, por esta causa,
las dos decisiones de instancia estudiadas. Procede la Corporación a estudiar
si la decisión de Acción Social se encuentra vulnerando los derechos
fundamentales de la señora Rosmira Serrano Quintero y de sus dos hijas menores.
Criterios constitucionales que deben seguirse al
momento de definir la solicitud de inscripción en el registro único de
población desplazada y derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento
8. Las personas que han sido desplazadas por la
violencia se encuentran en una situación de extrema urgencia y vulnerabilidad.
Por tal razón, son merecedoras de un trato especial a cargo de las
instituciones públicas. Dicho trato especial debe someterse a un conjunto de
directrices constitucionales que esta Corte ya ha tenido oportunidad de
señalar. En la presente decisión se reiterarán las directrices más importantes
para resolver el caso que ocupa la atención de la Sala.
9. En primer lugar, la Corte ha señalado, con extrema
claridad, que la situación de desplazamiento se adquiere no a raíz de la
inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, sino cuando concurren
dos condiciones fácticas: la causa violenta y el desplazamiento interno (que
incluye tanto la expulsión del lugar de residencia como la imposibilidad de
regresar). Ante la concurrencia de los hechos mencionados, la persona tiene
derecho fundamental a ser reconocida como persona en situación de
desplazamiento y a los derechos que de tal reconocimiento se derivan. Al
respecto señaló la Corte:
“Sea cual fuere la descripción que se
adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la
coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación. Si  estas dos condiciones se dan, como ocurre en
el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un
problema de desplazados”[14].
En armonía con lo anterior, la Ley
387 de 1997, indica que la persona en condición de desplazamiento es aquella
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de Derechos Humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público. En los mismos términos el artículo 2 del decreto 2569  de 2000 define
la condición de desplazado por la violencia[15].
10. Como se acaba de mencionar, la Corte ha
considerado que si una persona se encuentra en las circunstancias de hecho que
dan lugar al desplazamiento, tiene derecho a ser inscrita en el Registro Único
de Población Desplazada. En este sentido ha reiterado que el registro debe
tener lugar siempre que la persona se encuentre en las condiciones materiales
mencionadas dado que se trata de un acto declarativo y no constitutivo. Al
respecto dijo la Corte:
“Vale la pena resaltar, que en ningún
momento se menciona, dentro del contenido de los principios, la necesidad de
una declaración por funcionario público o privado para que  se configure la
situación de desplazamiento”[16].
En suma, la situación “de desplazamiento
interno”, no es algo que dependa de una decisión administrativa adoptada por la
Agencia Presidencial para la Acción Social o quien hiciere sus veces[17].
Esta Agencia se limita simplemente a constatar la existencia de tal situación,
es decir, a reconocerla. Por lo tanto, si la decisión de la Agencia es
arbitraria o se aparta de los parámetros legales o constitucionales
respectivos, otra autoridad competente – como el juez de tutela - puede
desvirtuarla y ordenar el reconocimiento negado.
11. En segundo lugar, como lo ha señalado
reiteradamente la Corte, el proceso de inscripción de una persona en el RUPD no
se encuentra gobernado exclusivamente por las Leyes y los Decretos
reglamentarios respectivos. Adicionalmente, deben ser tenidos en cuenta los
criterios constitucionales ya sistematizados por la jurisprudencia
constitucional. Los principios constitucionales que orientan la interpretación
y aplicación de las normas legales y reglamentarias sobre la inscripción de una
persona en el RUPD pueden ser resumidos como sigue:
“La Corte ha señalado que las normas sobre
desplazamiento y, en particular, las que orientan a los funcionarios encargados
de diligenciar el RUPD, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los
siguientes principios[18]
(1) Las disposiciones legales deben
interpretarse y aplicarse a la luz de las normas de derecho internacional que
hacen parte del bloque de constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento
forzado, en particular, el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios
de Ginebra de 1949[19] y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante
Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los
Desplazamientos Internos de Personas[20]; (2) el principio de
favorabilidad[21];  (3) el principio de
buena fe y el derecho a la confianza legítima[22]; y (4) el
principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de
Derecho.[23]”.[24]
Interpretación constitucional de las
causales legales y reglamentarias que dan lugar al rechazo de la inscripción de
una persona en el RUPD
12. De los cuatro parámetros mencionados en
el fundamento jurídico anterior de esta decisión, se deriva una serie de
consecuencias concretas a la hora de interpretar y aplicar las normas legales y
reglamentarias que regulan la inscripción de una persona en el RUPD. Pasa la
Corte a recordar las consecuencias de dicha aplicación.
13. El 12 de diciembre de 2000, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 2569 de 2000, “Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. El
artículo 11 del mencionado decreto contempla los motivos por los cuales le es
dado a la Agencia Presidencial competente negar la inscripción en el
RUPD. Así dice la norma en comento:
“Artículo 11. De la no inscripción.
La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la
inscripción en el  registro de quien solicita la condición de desplazado en los
siguientes casos:
1.
Cuando la
declaración resulte contraria a la verdad.
2.
Cuando existan
razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la
existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley
387 de 1997.
3.
Cuando el
interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo
1° de la Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se expedirá un acto en el
que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación,
el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los
recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota vía gubernativa”
Como ya se mencionó, en aras de
salvaguardar los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento, dentro de los que se encuentra el derecho a ser inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada, esta Corporación ha establecido claras
directrices que son condición imprescindible para la aplicación
constitucionalmente correcta de dichas causales. Pasa la Corte a recordar tales
directrices.
14. En lo referente a la primera de las
causales mencionadas –“cuando la declaración resulte contraria a la verdad”-
la Corte ha considerado imprescindible la aplicación de dos directrices[25]:
(i)
Al momento de valorar
los enunciados de la declaración, el funcionario debe tener en cuenta la
presunción de buena fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas
son contrarios a la verdad, debe demostrar que ello es así, dado que la
presunción de la buena fe supone una inversión de la carga de la prueba. En
estos casos, corresponde a la autoridad demostrar que los hechos esenciales de
la narración no son ciertos y que, por tal razón, el solicitante no se
encuentra en circunstancia de desplazamiento interno[26].
(ii)
Si el funcionario
competente advierte una incompatibilid entre los enunciados de la declaración,
para poder rechazar la inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una
incompatibilidad referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos
accidentales o accesorios. En efecto, a juicio de la Corte “las contradicciones
en lo dicho por una persona desplazada no tienen ineludiblemente como
consecuencia perder la atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no
ser que se compruebe que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este
sentido que ha de interpretarse el numeral 1° del artículo 11 del Decreto 2569
de 2000 citado por la Red de Solidaridad Social, según el cual, la no
inscripción procede cuando “la declaración resulte contraria a la verdad”.
La verdad a que se refiere la norma es el hecho mismo del desplazamiento, y no
cualquier elemento de la declaración sobre hechos distintos que puedan sugerir
alguna inconsistencia o error”[27].
Esta regla constitucional se encuentra
anclada en la idea según la cual en algunos casos las personas que se
encuentran en situación de desplazamiento forzado se ven obligadas a no revelar
de manera exacta y detallada todas sus circunstancias, pues pueden considerar
que ello apareja un mayor riesgo para su vida o su integridad o dificultades
adicionales y exorbitantes para acceder a la ayuda que necesitan de manera
urgente. Son casos de extrema necesidad en los cuales el propio derecho o las
autoridades encargadas de aplicarlo, no dejan a las personas en situación de
desplazamiento salida distinta para satisfacer sus más elementales necesidades.
En estas circunstancias, se trata de contradicciones, imprecisiones o ficciones
menores que no tienen como propósito hacer fraude al derecho, al Estado o a
terceros. Su único propósito es superar obstáculos desproporcionados o
exorbitantes impuestos por las autoridades para poder acceder a sus derechos
más básicos. En consecuencia, en las condiciones mencionadas, el reproche del
Estado no puede ser desproporcionado. No pueden las autoridades negar a quien
ha incurrido en esta conducta, la condición de personas en situación de
desplazamiento interno ni imponerle, por ejemplo, el rigor de la ley penal, por
el simple hecho de la inconsistencia en la declaración. Un Estado que actuara
de esta manera estaría desconociendo sus obligaciones más elementales respecto
de los sectores a los que el propio Estado ha faltado de manera radical. Por
esta razón, las imprecisiones, contradicciones o ficciones detectadas en la
declaración sólo son relevantes si de ellas es posible deducir, con certeza,
que la persona no se encuentra en situación de desplazamiento forzado. En los
casos restantes, el funcionario debe limitarse a advertirle a la persona sobre
las eventuales consecuencias que contrae faltar a la verdad y tomar nota de las
razones que obligaron a la persona declarante a incurrir en esta conducta. En
efecto, en muchos casos las versiones de estas personas pueden conducir a
corregir las deficiencias del propio sistema jurídico a la hora de proteger
efectivamente los derechos de los sectores más vulnerables.
15. La segunda causal que da lugar a la no
inscripción en el registro se describe como sigue: La entidad en la que se
haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el  registro de
quien solicita la condición de desplazado en los siguientes casos: (…) (2)
Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se
deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1°
de la Ley 387 de 1997. Sobre esta causal ha dicho la Corte lo siguiente:
(i)
A la hora de valorar si
existen razones objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una
persona que hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en
consideración el principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la
persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria
de la ocurrencia de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra
en situación de desplazamiento.
(ii)
Adicionalmente,
también por la aplicación del principio de buena fe, el desconocimiento por
parte de la autoridad de los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no
ocurrencia del acontecimiento narrado por el solicitante. En efecto, los hechos
generadores del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la
extrema reserva de ámbitos privados[28].
(iii)
En virtud del principio
de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse
de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a huir de su lugar
habitual de trabajo o residencia [29].
16. Finalmente resulta relevante recordar
los criterios que sirven para interpretar la causal 3° antes transcrita,
consistente en negar la inclusión cuando la declaración de desplazamiento haya
tenido lugar un año después de ocurrido el desplazamiento. A este respecto es
pertinente recordar que esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada[30]
del artículo 16 de la Ley 418 de 1997, que condicionaba la asistencia prestada
por la Red de Solidaridad Social a que la correspondiente solicitud se
efectuará “dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”. Entendió la
Corte que, en principio, el plazo de un (1) año, establecido por la Ley,
resultaba razonable. Sin embargo, encontró que el funcionario – administrativo
o judicial – competente debería estudiar si en el caso concreto concurrían
circunstancias de fuerza mayor o de caso fortuito que hubieran impedido la
presentación oportuna de la solicitud de ayuda humanitaria. En consecuencia, la
Corte declaró  exequible la norma demandada bajo el entendido de que el término
de un año fijado por el Legislador para acceder a la ayuda humanitaria
comenzara a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso
fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud.
En todo caso, las causales de fuerza mayor
y caso fortuito deben ser interpretadas a la luz de los principios de buena fe,
favorablidad y prevalencia del derecho sustancial[31].
Al respecto en la Sentencia
T-136 de 2007 la Corte señaló:
“En este punto, lo cierto es que la
interpretación de aquello que constituye fuerza mayor o caso fortuito debe
hacerse teniendo en cuenta las situaciones excepcionales de violencia que
causaron el desplazamiento y la especial situación de marginalidad y debilidad
en la que se encuentra la población desplazada. Por esta razón, el alcance de
estos conceptos debe revisarse a la luz de estas nuevas realidades que el
derecho debe regular. En este sentido, lo que no resultaría admisible es una
interpretación de la Ley que resulte insensible a la especial protección
constitucional de la cual es objeto la población desplazada a través, por
ejemplo, de la exigencia de una carga probatoria alta o desproporcionada que
haga prácticamente imposible la protección del derecho.”.
En consecuencia, cuando por razones
distintas a la propia voluntad del sujeto, una persona que se encuentre en
situación de desarraigo y que no hubiera podido satisfacer su derecho a la
reubicación, solicite la inscripción en el RUPD luego de trascurrido el año a
partir de la fecha del desplazamiento, tendrá derecho a dicha inscripción[32].
17. De otro lado, la Corte ha señalado que
los funcionarios deben tener en cuenta, en todo momento, las razones por las
cuales existen las reglas anteriores. Se trata simplemente de reconocer que las
personas en situación de desplazamiento forzado merecen un trato especial por
parte del Estado, dada la extrema situación de vulnerabilidad por la que
atraviesan, las cargas desproporcionadas o exorbitantes que han debido soportar
y el radical abandono al que han sido sometidas. En este sentido, la Corte ha
señalado que al momento de valorar los hechos y el derecho aplicable, es
obligación del Estado atender a las siguientes circunstancias:
“a. Que la mayoría de las personas
desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la  educación a la
que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es
alto-;
b.
Que en muchas
ocasione  quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los
cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor reverencial"
hacia las autoridades públicas;
c.
Que en el
momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad
y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente;
d.
Que a las
circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas
de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos
generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas
sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la
inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es
víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento
del desplazado al momento de rendir la declaración.
e.
El temor de
denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista
espontaneidad en su declaración.”
Tales factores deben ser tenidos en cuenta
al momento de valorar la declaración de desplazamiento forzado, ya que en su
virtud pueden ser explicadas inconsistencias accidentales, narraciones apenas
parciales de acontecimientos, en fin, insuficiencias informativas en lo que
atañe al circunstancias de tiempo y modo del desplazamiento.
18. En aplicación de las reglas anteriores, la Corte ha ordenado bien el registro de una
persona en el Registro Único de Población Desplazada ora la revisión
institucional de la decisión de negar el registro[33], siempre que ha verificado que Acción Social ha
incurrido en alguna de las siguientes conductas[34]:
(1) ha efectuado una interpretación de las normas
aplicables contraria a los
principios de favorabilidad y buena fe[35];
(2) ha exigido requisitos formales irrazonables o
desproporcionados[36]  o ha impuesto barreras de acceso al
registro que no se encuentran en las normas aplicables[37];
(3) ha proferido una decisión que carece de suficiente
motivación[38];
(4) ha negado la inscripción por causas imputables a la
administración y ajenas al solicitante[39];
(5) ha impedido que la persona pueda exponer las
razones por las cuales considera que se encuentra en circunstancia de
desplazamiento forzado o ejercer los recursos arbitrados por el ordenamiento
para controvertir la decisión administrativa que le niega la inscripción en el Registro[40].
La Corte procederá a resolver el caso planteado a la
luz de los criterios mencionados en los fundamentos precedentes.
Estudio del caso concreto
19. Se pregunta la Corte si en el presente
caso la señora Rosmira Serrano Quintero tiene derecho fundamental a la
inscripción en el RUPD y a los derechos que se derivan de tal inscripción. Para
tales efectos, la Corte estudiará las razones por las cuales Acción Social negó
la solicitud presentada por la actora, a la luz de los criterios
constitucionales antes mencionados.
20. El artículo 11 del Decreto 2569 de
2000, señala que la decisión de no inscribir a una persona en el RUPD debe
estar precedida de “un acto en el que se señalen las razones que asisten a
dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al
afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los
resuelva agota vía gubernativa”. El propio decreto asocia la decisión negativa
con los medios que garantizan el derecho a un debido proceso administrativo,
esto es, la motivación del acto de rechazo, la notificación del mismo y la
existencia de los recursos procedentes.
Teniendo en cuenta lo anterior, se pregunta la Corte
si la motivación que precedió a la decisión de la Agencia Presidencial para la
Acción Social vulnera el derecho al debido proceso de la señora Rosmira Serrano
Quintero. Si así fuera se estaría frente a una de las causales de procedencia
de la acción de tutela contra la mencionada decisión.
La decisión de negar la inclusión de una persona en el
RUPD no puede estar soportada en motivaciones incoherentes e insuficientes
21. En la primera decisión (Resolución No. 1432 del 21
de noviembre de 2006), la razón aportada por Acción Social para negar la
inscripción de la actora en el RUPD fue la siguiente:
“Analizados los hechos se constató que el hogar fue
víctima de la violencia por la muerte del padre por personas que Usted no
identifica y que  según los móviles fue selectiva ya que las autoridades no
confirman alteración de orden público en la vereda Limoncito durante 24 años,
no se explica el nacimiento de su hija laura en Bogotá en el 2002, y el de
Daniela en Cúcuta el 19 de noviembre de 2005 y sin información de qué padre”.
En virtud de las anteriores consideraciones, la Agencia no encontró demostradas
“las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la 387 de 1997”[41].
Impugnado el acto administrativo, la entidad
gubernamental negó el recurso de amparo por un nuevo motivo, distinto al
alegado en la primera decisión. Esta vez encontró que la actora no podía ser
incluida en el registro por cuanto: “analizados los hechos repuestos es cierto
que sucedieron pero en septiembre de 2005 y no del 2006 ya que usted se
desplazó inmediatamente y para Cúcuta donde registró el nacimiento de su hija
Daniela en Noviembre de 2005”. En esta oportunidad la Agencia encontró
configurada la primera causal del artículo 11 antes mencionado, según el cual
se rechazará la solicitud: “Cuando la declaración resulte contraria a la
verdad”. Según parece, Acción Social encuentra que los hechos violentos de que
da cuenta la actora sucedieron en el 2005, lo mismo que su desplazamiento, y
llega a esta conclusión a partir del hecho de que en el registro civil de la
hija menor de la actora figura como lugar y fecha de nacimiento: “Cúcuta,
noviembre de 2005”. No hay otro argumento adicional que permita justificar el
aserto de Acción Social sobre la fecha del desplazamiento.  En otras palabras,
la única razón por la cual Acción Social sostiene que la actora se desplazó en
el 2005, es porque en el registro de nacimiento de su hija menor, realizado en
noviembre de 2006, se pone de presente que la niña nació en Cúcuta un año
antes.
Interpuesta la acción de tutela, Acción Social
solicitó denegar las peticiones de la actora. A su juicio “la no coherencia
entre lo declarado por la señora y la realidad fáctica de los hechos muestran
supuestos contrarios a los que declaró la citada señora”[42].
Al respecto indica que “la señora CLARISA CARDOZO VÉLEZ (SIC) solicitó
su inclusión en el Registro Único de Población Desplazada narrando hechos
ocurridos hace más de un año, por cuanto la muerte del señor padre ocurrió en
el año 2005 y no en el 2006 como lo pretende hacer ver”[43]
(Decreto 2569 de 2000, art. 11, N° 3).
22. Como se ve, en cada una de las tres oportunidades
en las cuales Acción Social estudió la solicitud de la actora, le adujo un
motivo – de hecho y de derecho - distinto para fundamentar su rechazo. En la
primera de las resoluciones se señala que el desplazamiento no fue un
desplazamiento forzado dado que no se reportan actos de grupos armados en la
zona de origen o expulsora. En la segunda se indica que la actora sí se
desplazó por hechos violentos pero un año antes de la fecha en la que dice
haberse desplazado. En consecuencia considera que la actora faltó a la verdad.
En la tercera intervención, Acción Social señala que la actora no tiene derecho
a ser inscrita dado que realizó la solicitud vencido el plazo de un año a
partir del momento del desplazamiento y por lo tanto por fuera del término que
le dan las normas legales y reglamentarias para solicitar la inscripción. En
suma, no existe en todo el proceso un solo acto en el cual se indiquen de
manera completa, clara y suficiente, las razones – de hecho y de derecho - por
las cuales Acción Social ha decidido que la señora Rosmira Serrano Quintero no
se encuentra en situación de desplazamiento forzado.
23. Según el artículo 29 de la Carta, “[e]l debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
Por consiguiente, en el proceso de registro debe aplicarse una de sus
exigencias mínimas, esto es, el derecho de defensa. Así, si como sucede en el
caso examinado, en cada oportunidad se sorprende al administrado con una nueva
razón; si no se enuncian expresamente los fundamentos normativos en que se basa
el rechazo; si no se discuten debidamente las explicaciones aducidas por la
actora; si la motivación resulta ininteligible o incoherente,  entonces la
Corte advierte que hay una violación del derecho fundamental al debido proceso,
que merece la tutela judicial.
24. En el caso que se estudia, la Corte constata que
la señora Rosmira Serrano Quintero no ha podido tener certidumbre acerca de
cada uno de los extremos del debate planteado, pues en cada decisión la
administración la sorprende con un nuevo hecho, con un nuevo fundamento
jurídico y con exposiciones imprecisas y contradictorias. En esas condiciones,
la defensa de los derechos resulta verdaderamente difícil.
Por tal razón, la Corte encuentra que, al menos desde
esta perspectiva, las razones aducidas por la administración para no reconocer
la condición de la actora, parecen, cuando menos, insuficientes. Se está
entonces ante una de las hipótesis de procedibilidad de la acción de tutela,
pues la entidad  ha impedido
que la persona pueda exponer las razones por las cuales considera que se
encuentra en circunstancia de desplazamiento forzado o ejercer, materialmente,
los recursos arbitrados por el
ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que le niega la
inscripción en el Registro[44].
Ahora bien, en todo caso la Corte procede al estudio
de cada una de las razones sustantivas alegadas por Acción Social para negar el
registro. Se trata en este caso de indagar si tales razones responden a una
aplicación constitucional de las normas pertinentes.
Se pregunta la Corte si en el presente caso Acción
Social se tomó en serio los derechos fundamentales de la población en situación
de desplazamiento y, por consiguiente, los criterios hermenéuticos mencionados
en un acápite anterior de esta providencia. Para estudiar este punto, la Corte
evaluará, a la luz de tales criterios, cada una de las razones aportadas por
Acción Social para negar la inscripción de la actora y de sus hijas menores en
el RUPD.
Según Acción Social la actora no se encuentra en
situación de desplazamiento forzado dado que “existen razones objetivas y
fundadas para concluir que de la declaración no se deduce la existencia de las
circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997”. A
juicio de la accionada, esto era así porque “analizados los hechos se constató
que el hogar fue víctima de la violencia por la muerte del padre por personas
que usted (la actora) no identifica y que según los móviles fue selectiva ya
que las autoridades no confirman alteración de orden público en la vereda
Limoncito durante 24 años, no se explica el nacimiento de su hija laura en
Bogotá en el 2002, y de Daniela en Cúcuta el 19 de noviembre de 2005 y sin
información de que padre”. Se pregunta la Sala si esta motivación, a la luz de
los hechos del caso, es respetuosa de las normas constitucionales que han sido
mencionadas en esta decisión.
La falta de identificación detallada de las personas
que originaron el desplazamiento no es causa para negar la inscripción en el
RUPD
25. La primera razón para la negativa reside en que la
actora no identifica a las personas que asesinaron a su padre y desaparecieron
a su compañero. Sin embargo, en la declaración se puede leer que la señora
Rosmira Serrano Quintero relata cómo llegaron siete hombres, vestidos de negro,
con sus rostros cubiertos y más adelante señala a los grupos armados ilegales
que hacen presencia en dicha zona: guerrilla (E.L.N) y paramilitares (Águilas
Negras). Exigir especificaciones más detalladas, resulta exagerado frente al
brutal acontecimiento que relata la actora. En este punto se pregunta la Corte
¿qué otros datos puede dar la señora Rosmira Serrano Quintero para identificar
a las personas que cometieron los crímenes mencionados? No parece existir
ninguna otra información exigible y por lo tanto las razones aducidas por
Acción Social para negar la inscripción resultan abiertamente
inconstitucionales. En efecto, se trata en este evento de una decisión en
virtud de la cual se exigen requisitos formales irrazonables o
desproporcionados[45] que suponen barreras inaceptables de acceso al registro. Así, como ya lo ha
dicho la Corte, se configura
una violación de los derechos fundamentales de la persona solicitante y, en
consecuencia, procede la acción de tutela.
El desconocimiento o la ignorancia de las autoridades
administrativas sobre la situación de violencia de la región de la cual
proviene quien solicita la inscripción en el RUPD no es razón suficiente para
negar tal inscripción. Obligaciones especiales de las autoridades en esta
materia.
26. En segundo término, la entidad gubernamental
afirma que según los móviles del homicidio éste fue selectivo, “ya que las
autoridades no confirman alteración de orden público en la vereda Limoncito
durante 24 años”. Dicho razonamiento contraría los parámetros fijados por esta
Corporación, la que justamente ha considerado que el desconocimiento que pueda
predicarse de las autoridades en lo relacionado con un hecho de violencia no es
siquiera indicio de su no ocurrencia. Efectivamente, la visibilidad de la violencia
admite varias gradas: desde los acontecimientos notorios, de repercusión
nacional, hasta violaciones más selectivas o invisibles, más sutiles y por ello
difíciles de probar pero no por ello inexistentes.
Sin embargo, en el presente caso lo mínimo que debió
hacer la autoridad fue consultar los datos del propio gobierno sobre la
situación de orden público en la zona. A este respecto, no sobra mencionar que
en Colombia la geografía de la violencia se construye a partir de los hechos
ocurridos en los municipios y no en las veredas que los integran. En este
sentido, la afirmación de Acción Social según la cual las autoridades no
confirman alteración de orden público en el Limoncito “durante 24 años”,
parece contrastar con la abundante información sobre violencia en el municipio
de Aguachica al cual pertenece dicha vereda. Así, según el informe Dinámica
de la confrontación armada en la confluencia entre los Santanderes y el sur del
Cesar[46], publicado por el
Observatorio de Derechos Humanos y DIH del Programa Presidencial de Derechos
Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la República, el municipio de Aguachica[47],
ha sido escenario de confrontaciones armadas permanentes entre la Fuerza
Pública, las guerrillas y los grupos paramilitares, desde fines de la década de
los sesenta hasta la actualidad. Incluso hoy, con posterioridad a la
desmovilización del Bloque Norte y del Bloque Central Bolívar, la violencia en
la zona continúa, debido a la presencia cada vez mas clara de grupos
paramilitares a los que el informe citado se refiere como “una estructura
delincuencial denominada las Águilas Negras”[48],
cuya presencia se ha identificado, entre otros, en el municipio de Aguachica[49].
Concretamente, el informe señala lo siguiente:
“Se debe resaltar que además de estos dos
espacios, en los últimos años existió un área de encuentro y de fricción entre
los dos bloques, el BCB y el BN, también entre Cesar y Norte de Santander, que
ayuda a explicar violencias recientes, particularmente en el municipio de
Aguachica, Cesar, a lo cual se debe agregar las disputas sostenidas entre
el bloque Norte de las AUC y el ELN y las Farc, particularmente en las zonas
intermedias y altas, donde se presentaron muy variados niveles de confrontación
entre estas agrupaciones armadas”[50] (Subrayas añadidas).
Especialmente, el informe de la Vicepresidencia alude
al Municipio de Aguachica en los siguientes términos:
“Caso especial es el de
Aguachica, sobre el que conviene profundizar por las connotaciones que ha
adquirido la violencia reciente. (…) Reconstruyendo lo ocurrido, se tiene que a
mediados de los años noventa, los homicidios se incrementan como resultado de
la presión de las autodefensas hacia sectores de la población percibidos como
apoyos de la guerrilla. (…)
Por otra parte, a partir de
2000, se registran cambios en el interior de los grupos de autodefensa, pues
las agrupaciones que existían anteriormente quedaron articuladas alrededor de
dos bloques regionales, que coincide con un descenso en los homicidios, síntoma
de que las autodefensas lograron implantarse en el municipio. […] En este
municipio tuvieron expresión dos grupos de autodefensas hasta su
desmovilización. Por el norte, presionó el bloque Norte de las AUC que contó
recientemente con alias Omega, que coordinaba esta agrupación en Aguachica, y
que a la postre se desmovilizó. Este grupo asimiló las autodefensas del Sur del
Cesar que son las que tenían mayor tradición en la región. Esta agrupación tuvo
más fuerza en el extremo sur, sin embargo incidió en buena parte del sur del
Cesar y el occidente de Norte de Santander. (…).
Los asesinatos disminuyeron
desde 2001, no obstante volvieron a incrementarse desde 2004. (…) En 2005, la
situación se volvió preocupante. (…) Ocurrieron igualmente algunas masacres. El
21 de julio, personas no identificadas atacaron a cinco personas que venían del
sur de Bolívar, asesinando a una mujer embarazada, a su esposo, a un hermano y
dejando a un menor herido. (…) El pico se presenta en enero con 19, en marzo
acaecieron 17, y a partir de mayo ocurren un promedio de seis por mes[51].(…)
Por otra parte, en un documento publicado por ACNUR, Ciudadanía
y Población en Situación de Desplazamiento Interno Forzado en el Magdalena
Medio, se cita la siguiente información de la Personería de Aguachica, que
contradice abiertamente lo dicho por la Agencia Presidencial:
“Según información de la Personería
Municipal de Aguachica, las zonas expulsoras durante el año 2004 y el 2005 para
el municipio de Aguachica, son: Durante el año 2004, las veredas Honduras, Caño
Caracolí, La Yegüera, Santa Rosa de Caracolí, El Limoncito, Palmira,
Boquerón, Yegüerita, Las Piñas, Lucaical, Puros Saltos, Cerro Redondo y Las
Piñas”(Subrayas añadidas).
Finalmente, según información oficial de la Fuerza
Pública, durante los últimos años se han presentado combates entre el ejército
y la guerrilla (ELN) en la vereda El Limoncito del municipio de Aguachica, sur
del Cesar. Así por ejemplo, en la información más reciente, se indica que
“Tropas adscritas a la Segunda División del Ejército rescataron a un ciudadano
secuestrado y desarticularon una cuadrilla del ELN, en una serie de operaciones
ofensivas desarrolladas en su jurisdicción. En la primera acción, desarrollada
en la vereda El Limoncito del municipio de Aguachica, Cesar, soldados de la
Quinta Brigada rescataron al señor Darío Mantilla Blanco, quien había sido
secuestrado el pasado 12 de agosto en la vía Bucaramanga-Ocaña, por la
cuadrilla Camilo Torres” .[52]
27. La información oficial parcialmente trascrita da
cuenta de los niveles de violencia en el municipio al cual pertenece la vereda
de la cual proviene la actora. En este sentido, sostener que en los últimos 24
años no se han reportado problemas de orden público en dicha zona es claramente
desconocer hechos notorios y permanentemente reportados, incluso, por el propio
Gobierno. Así, la afirmación de Acción Social en virtud de la cual se niega la
inscripción de la actora en el registro no sólo vulnera el derecho a la verdad
del cual es titular la señora Rosmira Serrano Quintero, sino que carece de
cualquier fundamento empírico. Por lo tanto, se está ante una nueva violación
de los derechos fundamentales de la actora por tratarse de una decisión que carece
en absoluto de motivación[53].
28. Adicionalmente, la entidad gubernamental le
formula a la actora el reparo de no dar cuenta cabal del nacimiento de sus
hijas en lugares diferentes al Limoncito, puesto que su hija Laura Camila había
nacido en Bogotá en 2001 y Daniela en Cúcuta en 2005. Empero, a juicio de la
Corte, esas explicaciones hubieran sido innecesarias, dado que era
verdaderamente posible dar a luz a sus dos hijas en esas municipalidades en
2001 y 2005 y presenciar la muerte de su señor padre en 2006 acompañada de la
amenaza que fue motivo de desplazamiento. En efecto, nada se opone a entender
que una persona pueda vivir en una vereda y dar a luz a su hija en otro
municipio. Una interpretación de los hechos a la luz del principio de
favorabilidad y de buena fe hubiera permitido llegar a esta decisión.
Sin embargo, admite la Corte que en este caso la
Agencia hubiera podido solicitar algunas explicaciones con el fin de determinar
si efectivamente se estaba ante una persona afectada por el fenómeno del
desplazamiento forzado. En todo caso, lo cierto es que, en principio, éstas
explicaciones, en virtud de los principios de  eficacia y celeridad, deben ser
pedidas al momento en el cual la persona rinde la declaración, de manera tal
que no se dilate el proceso de reconocimiento de la condición de la persona
afectada.
Las inconsistencias en el registro civil de nacimiento
de un menor que se ha visto obligado a desplazarse con sus padres, no es razón
suficiente para negar el registro del núcleo familiar en el RUPD
29. Finalmente, en la respuesta al recurso de
reposición y en la intervención ante el juez de tutela, Acción Social señala
que la razón por la cual no procede a inscribir a la actora en el RUPD es
porque, en su criterio, los hechos narrados por Rosmira Serrano sí ocurrieron,
pero en 2005 y no en 2006. En consecuencia, en la decisión sobre el recurso de
reposición, Acción Social encuentra que esta inconsistencia da lugar a la
primera causal de rechazo de la inscripción, esto es, que la señora Rosmira
Serrano Quintero ha faltado a la verdad. Sin embargo, en su intervención ante
el juez de tutela, señala que el hecho de que la actora se hubiere desplazado
en el 2005, hace que concurra la tercera causal de rechazo de la inscripción,
esto es, que ha transcurrido más de un año entre el desplazamiento y la
solicitud.
30. La premisa de la cual parte la argumentación de la
Agencia es que la actora se desplazó en el 2005. A esta conclusión arriba luego
de consultar el registro civil de Daniela, la hija menor de la actora. El
registro fue hecho en la ciudad de Cúcuta en noviembre de 2006. Según dicho
instrumento, Daniela nació en Cúcuta un año antes, es decir, en noviembre de
2005. En consecuencia, para Acción Social el hecho de que la menor hubiere
nacido en Cúcuta en el 2005 demuestra, con absoluta claridad, que la actora no
pudo desplazarse con sus dos hijas de la Vereda El Limoncito, en septiembre de
2006.
31. Ciertamente, el Registro Civil de la menor Daniela
Alexandra Serrano Quintero contiene la información de que su lugar de
nacimiento es Cúcuta, y que la fecha del mismo es noviembre 11 de 2005. Pero de
allí no podría deducirse que es imposible un desplazamiento desde Aguachica
hacia Cúcuta en septiembre de 2006. No es en absoluto inverosímil que una
persona dé a luz en Cúcuta en noviembre de 2005 y regrese a su lugar de
residencia para luego ser desplazada de dicho lugar, un año más tarde. Vistas
así las cosas, los motivos aducidos por Acción Social resultan insuficientes.
32. Ahora bien, la propia peticionaria
señala que su hija Daniela nació “en la vereda con una partera”; es decir, en
el Limoncito y no en Cúcuta. Por las razones que acaban de ser expresadas, esta
afirmación no demuestra que la accionante no se encuentre en situación de
desplazamiento forzado por la violencia. Sin embargo sí pone de presente una
inconsistencia entre los datos que reposan en el Registro Civil de Nacimiento y
los que la propia actora afirmó en el Recurso de reposición contra el acto
administrativo de Acción Social. Con todo, dicha inconsistencia puede tener
varias explicaciones razonables. En estos casos, Acción Social, lejos de estar
autorizada para rechazar la solicitud, debe indagar por los posibles motivos de
dicha inconsistencia de forma tal que pueda descartar que se trate de un hecho
accidental que en nada influya en las circunstancias generadoras del
desplazamiento. Al respecto, como ya se mencionó, la presunción de buena fe
supone una inversión de la carga de la prueba de forma tal que no basta, por
ejemplo, la simple contradicción de algunos hechos, para que pueda presumirse
que la persona miente respecto a su situación.
En estos casos, corresponde a la autoridad
demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y que, por
tal razón, el solicitante no se encuentra en circunstancia de desplazamiento
interno[54]. Adicionalmente, como se
señaló en un fundamento anterior de esta decisión, si el funcionario competente
advierte incompatibilidades entre los enunciados de la declaración, para poder
rechazar la inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una incompatibilidad
referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o
accesorios[55].
No puede perderse de vista que lo que está de por
medio en estos casos es, precisamente, la protección de los derechos esenciales
de personas puestas en estado de extrema vulnerabilidad, lo cual obliga a las
autoridades públicas a ser particularmente diligentes en su misión
constitucional de garantizar los derechos fundamentales.
33. Una explicación razonable de la inconsistencia
advertida puede ser que la información contenida en el Registro Civil de
Nacimiento no obedezca a la verdad de los hechos, dadas las disfunciones
institucionales que surgen a raíz de los problemas que apareja la violencia en
Colombia. En efecto, el Registro Civil fue diseñado para períodos de normalidad
institucional, mas no para un Estado cuyos habitantes se ven obligados, a
menudo, a abandonar el territorio donde tienen su arraigo, donde decidieron
casarse o compartir sus vidas, donde dieron a luz a sus hijos[56].
¿Qué ocurre con el registro civil de aquellas personas que, no habiendo sido
registradas, deben desplazarse con motivo de la violencia, del lugar donde
nacieron?
Justamente en consideración a esa problemática, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 1957 de 1997, “Por el cual se dictan
medidas tendientes a facilitar la inscripción en el Registro Civil de
Nacimiento, de las personas desplazadas por la violencia ocasionada por el
conflicto armado interno”. En él se confería a los registradores municipales,
durante un año contado a partir de su vigencia, la facultad de registrar a las
personas en situación de desplazamiento que arriben a sus municipios, como si
fueran los registradores competentes del lugar donde nació la persona a
registrar[57].
No obstante, dado que los desplazamientos
por la violencia continuaron, el término inicial de un año resultó
insuficiente. Por tal razón, fue expedido el Decreto 290 de 1999, “Por el cual
se dictan medidas tendientes a facilitar la inscripción en el Registro Civil de
Nacimiento, de las personas desplazadas por la violencia ocasionada por el
conflicto armado interno”, que confirió idénticas facultades, esta vez de
manera indefinida, a los Registradores[58].
Sin embargo, si se advierte bien, esta regulación
puede llevar a las personas en situación de desplazamiento a una encrucijada
jurídica y moralmente insoportable. De un lado, una condición indispensable
para acceder al RUPD y a los beneficios de la ley 387 de 1997 para la población
en situación de desplazamiento, era la “plena identificación” de las
personas. Empero, de otro lado, para obtener la plena identificación mediante
el registro civil, por fuera del lugar de nacimiento, se requería haber sido
previamente inscrito en lo que hoy se denomina RUPD[59].
En consecuencia, la persona que no cuenta con “plena identificación”, pero que
tampoco ha sido previamente inscrita en el RUPD, no podría solicitar la
inscripción en el Registro Civil, a menos que se dirija a su lugar de
nacimiento. Sin embargo, como salió de su lugar de nacimiento precisamente por
causa del conflicto armado, ¿deberá entonces resignarse a no contar con
registro civil de nacimiento, a pesar de que ese es un requisito y condición
para el disfrute de otros derechos?
34. En el caso concreto no escapa a la Corte que la
anterior pudo haber sido la situación de la actora. En efecto, la señora
Serrano indica que no pudo registrar a su hija en la vereda El Limoncito, dado
que no existía en ese lugar oficina de instrumentos públicos. Señala que no
tiene certificado médico del nacimiento dado que fue asistida en el parto por
una partera del lugar. Sin embargo, menciona los nombres de personas que pueden
atestiguar sobre este hecho. Indica que una vez llegó a Cúcuta y dado que
requería el registro civil de su hija para efectos de garantizar sus derechos y
poderla incluir en el RUPD, se vio forzada a registrarla “con testigos” en una jornada
de registro organizada por el municipio.
No escapa a la Corte la situación de angustia y
extrema necesidad que sentía la señora Rosmira Serrano Quintero, al ver
amenazado el derecho de su hija a la personalidad jurídica[60],
y a la asistencia humanitaria, dado que no contaba con los requisitos para
proceder al registro civil. Por lo demás, tampoco el Registrador de Cúcuta
contaba con competencia para registrar a la menor – si no era
institucionalmente reconocida como persona en situación de desplazamiento - por
haber nacido en una vereda extraña al ámbito de su circunscripción. De allí que
en el escrito de la acción de tutela la actora hubiese dicho: “Como yo tengo
un conocido aquí en Cúcuta que es de Aguachica, yo me comuniqué con él y él me
aconsejó que viniera para acá y acá registré a mi hija con testigos porque
no me la querían registrar”[61] (Subrayas
añadidas).
35. En casos como el estudiado, si la persona se
encuentra en una situación de extrema exclusión, carece de los elementos
necesarios para defender eficazmente sus derechos a través de los mecanismos
institucionales existentes y encuentra barreras injustas o desproporcionadas
para acceder a la protección de que es titular, no es injustificado que incurra
en conductas como la que parece haber adoptado la actora. Ella ni siquiera
parece advertir la ilegalidad de su actuación. El derecho le exigía un
requisito imposible de satisfacer como condición para la defensa de los
derechos más básicos de su hija menor, así que ella lo satisfizo de la única
manera que le era posible. Sin ánimo de dañar. Sin intención de hacer fraude.
Con la única finalidad de defender los derechos fundamentales de su hija
Daniela, de un año de nacida.
En este sentido advierte la Corte que no resulta
extraño que las personas acudan a prácticas como la empleada por la actora,
cuando el propio sistema jurídico no les deja otra salida para la defensa de
sus derechos mínimos. Ante una tal circunstancia, el funcionario público debe
tomar nota de la situación dramática en la que se encontraba la persona para
adoptar los correctivos institucionales que sean del caso pero no para negarle
el acceso a sus derechos fundamentales. No cabe, en estas circunstancias,
reproche distinto al de advertirle a la persona involucrada que la conducta no
puede repetirse. Nada más. Cualquier otro reproche a un acto desesperado de
defensa de los derechos más elementales de una menor, que no ocasiona daño
alguno a los derechos fundamentales de terceras personas y que se origina en
una encrucijada generada por el propio sistema jurídico, resultaría
abiertamente desproporcionado y, en consecuencia, inconstitucional.
36. De todo lo anterior puede desprenderse que la
señora Rosmira Serrano Quintero pudo haber dado a luz a Daniela Alexandra
Serrano en el Limoncito, lo que determinaría que puede existir un error en el
Registro Civil de Nacimiento de la menor. En este sentido, como ya se mencionó,
en la impugnación de la Sentencia de primera instancia, la actora afirma: “[D]el
nacimiento de mi hija en la Vereda, puede ser testigo Angélica Toro, que vive
allá en la Vereda, cuando eso se encontraban allí mi esposo, el abuelo
Francisco Becerra, que vivíamos ahí en la finca, también puede ser testigo mi tía
Maria Elena Becerra Toro, quien vive ahora en Barranca”.
37. La Agencia Presidencial para la Acción Social, de
haber observado las indicaciones establecidas por esta Corporación, pudo
solicitar una explicación a la señora Rosmira Serrano Quintero, y advertir así
las causas del error. Ciertamente, no es función de Acción Social la de buscar
la verdad con la avidez del juez. Parece sin embargo que sí se requiere algo
más que un mero cotejo de enunciados, cuando ellos resulten aparentemente
incompatibles, para negar la inscripción de una persona en el RUPD. Por lo
demás, al estimar que la demandante había faltado a la verdad, por el solo
hecho de haber encontrado una contradicción, ha inobservado lo que ha dicho
esta Corporación anteriormente en el sentido de que “las contradicciones en
lo dicho por una persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia
perder la atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se
compruebe que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha
de interpretarse el numeral 1° del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 citado
por la Red de Solidaridad Social, según el cual, la no inscripción procede
cuando “la declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se
refiere la norma es el hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento
de la declaración sobre hechos distintos que pueden sugerir alguna
inconsistencia o error”[62].
38. Pero adicionalmente, en el presente caso no
aparece demostrado que la inconsistencia entre el registro civil de la menor
Daniela Serrano Quintero y la declaración de su madre sobre el lugar de
nacimiento de aquella sea razón suficiente para desvirtuar la presunción de
veracidad que acompaña la narración de la actora. Ello porque nada obsta para
que una persona pueda tener un hijo en un municipio distinto a aquel en el cual
tenga su residencia, y un año mas tarde sea desplazada de otro municipio en el cual
tenga su residencia. Adicionalmente, la inconsistencia en los datos mencionados
se pudo deber al estado de urgencia y extrema necesidad que llevó a la actora a
registrar a su menor hija en el municipio de Cúcuta, todo lo cual condujo a la
consignación de imprecisiones en el mencionado registro. Nada de lo anterior,
sin embargo, es prueba de que la actora mentía al indicar las circunstancias
que dieron origen a su desplazamiento.
La formulación de la solicitud vencido el plazo de un
año de que trata el numeral 3 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000 no es
causa suficiente para negar la inscripción de una persona en el RUPD
39. Finalmente, Acción Social aduce que los hechos
estudiados se subsumen en la causal 3°, artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, a
cuyo tenor: “La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará
la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado, en
los siguientes casos: (…) 3. Cuando el interesado efectúe la declaración y
solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las
circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997”.
40. Por las razones mencionadas esta objeción
tampoco puede ser compartida por la Corte Constitucional. En primer lugar no
existe en el expediente ningún argumento en virtud del cual pueda sostenerse
que el desplazamiento de la actora se produjo en el 2005 y no en el 2006. Pero
incluso si el dato del cual parte Acción Social fuera cierto, esta Corte ya ha
señalado que en principio, si la solicitud se presenta por fuera del plazo de
un (1) año, establecido por la Ley, el funcionario competente debería estudiar
si en el caso concreto concurren circunstancias de fuerza mayor o de caso
fortuito que hubieran impedido la presentación oportuna de la solicitud de
ayuda humanitaria. En todo caso, la Corte ha indicado que las causales de
fuerza mayor y caso fortuito deben ser interpretadas a la luz de los principios
de buena fe, favorablidad y prevalencia del derecho sustancial[63].
41. Pero incluso si se aceptara que la
señora Serrano se desplazó en noviembre de 2005 a la ciudad de Cúcuta y que no
se encontraba incursa en ninguna de las causales de fuerza mayor o caso
fortuito, lo cierto es que entre la presunta fecha del desplazamiento
(noviembre de 2005) y la fecha de la solicitud ante la Defensoría del Pueblo
(el 3 de noviembre de 2006) no había transcurrido aun el término de un año
establecido por las normas legales y reglamentarias para solicitar la
inscripción en el RUPD.  En consecuencia, la causal alegada para rechazar el
registro de la actora en el RUPD carece absolutamente de fundamento empírico.
Protección de los derechos fundamentales de la actora
a la inclusión en el RUPD, a la ayuda humanitaria, a la estabilización
socioeconómica y a la educación y la salud de sus hijas menores
42. En virtud de las consideraciones anteriores y de
la situación de urgencia que presenta el caso estudiado la Sala procederá a dar las órdenes que
considera adecuadas para proteger los derechos fundamentales de la señora Rosmira Serrano Quintero y sus hijas menores.
42.1. En primer lugar, se ordenará a Acción Social que registre de manera
inmediata a la señora Rosmira Serrano Quintero y a sus hijas menores en el
Registro Único de Población Desplazada.
42.2 Adicionalmente, Acción Social deberá informar de
manera inmediata, clara y precisa a la actora, cuáles son sus derechos y
asesorarla y acompañarla para que pueda protegerlos. Como lo ha señalado la
Corte:
“Estos derechos han sido desarrollados por la ley y
conforman una carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima de
desplazamiento forzado interno. Así, a cada desplazado se le informará que:
1.        Tiene derecho a ser registrado
como desplazado, solo o con su núcleo familiar.
2.        Conserva todos sus derechos
fundamentales y por el hecho del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus
derechos constitucionales sino que por el contrario es sujeto de especial
protección por el Estado;
3.        Tiene derecho a recibir ayuda
humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3
meses, prorrogables por 3 meses más[64] y que tal
ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b)
alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y
sanitarios esenciales.
4.        Tiene derecho a que se le entregue
el documento que lo acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a
fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5.        Tiene derecho a retornar en
condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se le pueda obligar a
regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;
6.        Tiene derecho a que se
identifiquen, con su plena participación, las circunstancias específicas de su
situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de
origen, cómo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir
digna y autónomamente.
7.        Tiene derecho, si es menor de 15
años, a acceder a un cupo en un establecimiento educativo.
8.        Estos derechos deben ser inmediatamente
respetados por las autoridades administrativas competentes, sin que éstas
puedan establecer como condición para otorgarle dichos beneficios que
interponga acciones de tutela, aunque está en libertad para hacerlo;
9.        Como víctima de un delito, tiene
todos los derechos que la Constitución y las leyes le reconocen por esa
condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos
y obtenga de los autores del delito una reparación.
Si bien esta carta de derechos del
desplazado no implica que sus demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el
desplazado obtenga, por conocer dicha carta, una protección automática de sus
derechos básicos, sí garantiza, por lo menos, que se le provea información
oportuna y completa sobre los deberes de las autoridades y respecto de la
especial protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento.(…)”[65]
42.3. En virtud de lo anterior, se ordenará a Acción
Social que reconozca y pague a la actora los recursos correspondientes a la
ayuda humanitaria de emergencia; que coordine su acceso y el de sus hijas
menores a los servicios de salud y educación; y que la asesore y acompañe en el
proceso de acceso a las distintas alternativas de estabilización socioeconómica
diseñadas por el Estado para atender los derechos de la población desplazada
por la violencia.  En todo caso, la ayuda humanitaria deberá entregarse en los
términos de lo dispuesto en la sentencia C-278 de 2007 de la Corte
Constitucional.
42.4 Adicionalmente, conforme al estado de cosas
inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, esta Sala ordenará
el envío de una copia de la presente decisión al Procurador General de la
Nación[66] y al Defensor del Pueblo[67]
para que, conforme a sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento del
fallo
Protección de los derechos a la verdad, la justicia y
la reparación de la actora
43. Ahora bien, como ya fue mencionado, la señora Rosmira Serrano Quintero no sólo
es titular de los derechos fundamentales que el ordenamiento le reconoce en
calidad de atención urgente y restablecimiento socioeconómico a quien se
encuentra en situación de desplazamiento forzado. Adicionalmente, según su
relato, ha sido víctima de graves violaciones a los derechos humanos y graves
infracciones del derecho internacional humanitario, (como la desaparición de su
cónyuge, el homicidio de su padre y el desplazamiento forzado de su familia a
causa de la actuación de grupos armados al margen de la ley). En consecuencia,
es titular de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación[68].
44. Desde una perspectiva constitucional, el contenido
mínimo mencionado de los derechos a la verdad a la justicia y a la reparación
da lugar a un conjunto de derechos fundamentales innominados de las víctimas y
los perjudicados por él y constituye uno de los contenidos específicos del
derecho a la paz. Estos derechos fundamentales se derivan también de la
obligación del Estado de mantener el monopolio de las armas. Adicionalmente, se
trata de derechos que se encuentran garantizados en los tratados de derechos
humanos y derecho internacional humanitario que no pueden ser suspendidos en
estados de excepción y, en consecuencia, hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, lo que les asigna el carácter de
derechos fundamentales. Finalmente, se trata de derechos colectivos cuyo
titular es la sociedad toda, así como derechos de las futuras generaciones a
una vida sin violencia. En efecto, como se reconoce de manera unánime, la
reducción de la impunidad – a la que apuntan los derechos acá estudiados – es
probablemente la más importante garantía para la construcción de una sociedad
democrática libre, al menos, de las más atroces formas de violencia.
45. La Corte ya ha tenido oportunidad de señalar que
los derechos fundamentales a la verdad y a la justicia de las víctimas de
violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, dan lugar a una serie
de obligaciones inderogables a cargo del Estado. En términos muy generales,
estas obligaciones aparejan el deber del Estado de adelantar investigaciones
serias, oportunas, independientes y exhaustivas sobre los hechos criminales que
se han puesto de manifiesto y la de informar a la persona afectada, sobre el
resultado de las investigaciones.
Adicionalmente, en este tipo de crímenes, es deber del
Estado establecer si se trata de crímenes cometidos de manera sistemática y
masiva contra la población civil así como identificar el patrón de las
violaciones.
Igualmente, corresponde al Estado la obligación de
satisfacer el derecho a la justicia y a la verdad de las víctimas mediante el
diseño y la garantía de recursos judiciales efectivos para que las personas
afectadas puedan ser oídas, impulsar las investigaciones y hacer valer sus
intereses en el juicio.  Tales obligaciones incluyen el deber de juzgar y
condenar a penas adecuadas y proporcionales a los responsables de los crímenes
investigados.
Finalmente, el derecho a la reparación integral supone
el derecho a la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido
despojada; la indemnización de los perjuicios; y la rehabilitación del daño,
así como medidas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad
de las víctimas. Adicionalmente, el Estado tiene la obligación de adoptar
medidas de no repetición para garantizar que las organizaciones que perpetraron
los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su
comisión removidas, a fin de asegurar que tales crímenes no volverán a tener
lugar.
Dado que la Corte ordenará la protección de los
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de la actora, resulta
relevante detenerse un poco más detalladamente en el contenido y fundamento
constitucional de cada uno de ellos a fin de identificar la orden específica
que deba ser proferida para protegerlos en el caso concreto.
Las obligaciones del Estado destinadas a proteger los
derechos a la verdad y a la justicia de la actora
46. Como ya se mencionó, del derecho a la justicia de
las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos,  se
deriva el deber del Estado de investigar, juzgar y condenar a los responsables
de las violaciones. Esto supone que, en principio, el Estado debe sancionar a
penas proporcionales a quienes han perpetrado dichos crímenes. Esta regla, como
ya lo ha señalado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de
justicia transicional en los cuales se investigue a fondo las violaciones de
derechos humanos y se restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la
verdad y a la reparación integral y se diseñen medidas de no repetición
destinadas a evitar que los crímenes se repitan.  En todo caso, como ya lo dijo
la Corte, las amnistías o indultos abiertos o encubiertos no pueden ser
aplicados a quienes participaron (determinaron, ejecutaron, financiaron o de
cualquier manera promovieron o colaboraron) en la comisión de crímenes atroces
o internacionales[69]. Finalmente, como lo ha
reiterado la jurisprudencia nacional e internacional, repudia al Estado de
derecho fundado en la defensa de los derechos fundamentales, la concesión de
auto amnistías abiertas o encubiertas[70].
47. Adicionalmente, como ya lo ha reiterado la Corte,
la víctima y los perjudicados por crímenes atroces o internacionales tienen el
derecho inalienable a saber la verdad de lo ocurrido. Este derecho apareja el
derecho a conocer la autoría del crimen; los motivos y las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos; y, finalmente, el
patrón criminal que marca la comisión de los hechos criminales[71].
Este último derecho, supone el derecho a conocer si el delito que se investiga
constituye un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. Finalmente, los
familiares de las personas desaparecidas tienen derecho a conocer el destino de
los desaparecidos y el estado y resultado de las investigaciones oficiales. En
este sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas desaparecidas o
secuestradas se encuentra amparado en el derecho del familiar o allegado de la
víctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o degradantes y debe ser
satisfecho, incluso, si no existen procesos penales en contra de los presuntos
responsables (por muerte, indeterminación o cualquier otra causa)[72].
48. En virtud del derecho a la verdad y a la justicia
de la actora, la Corte dará traslado del presente expediente a la Fiscalía
General de la Nación. En efecto, si bien es cierto que la satisfacción del
derecho a la verdad de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de
derechos humanos puede tener lugar a través de diversas estrategias, la que la
Corte puede ordenar, según el derecho constitucional, el derecho internacional
de los derechos humanos y el derecho penal internacional – vigente en Colombia
por decisión soberana del Estado - es la estrategia judicial. En este sentido,
no sobra indicar que la investigación judicial de crímenes atroces – con o sin
sindicado [73]-, permite que el Estado
utilice todos sus instrumentos coercitivos para encontrar la verdad de lo
sucedido. Si adicionalmente estas investigaciones se orientan – como lo manda
el derecho internacional – al estudio de los patrones de sistematicidad que caracterizan
los crímenes internacionales, el relato final que construyen puede ayudar a
explicar el fenómeno criminal en toda su magnitud. Este relato, justamente por
provenir de una actuación judicial, orientada por servidores públicos autónomos
e imparciales, y sometida al principio de contradicción, suele tener un alto
grado de legitimidad.
Al respecto importantes pensadores latinoamericanos
que tuvieron el infortunio de pasar por épocas de violencia masiva y
sistemática, han señalado, con suficiente claridad, las razones por las cuales
puede sostenerse que los juicios por violaciones de derechos humanos, cuando
son adecuadamente adelantados, pueden promover fines constitucionalmente
imperativos, como el restablecimiento de la confianza de los afectados en el
Estado, la disminución sensible de los actos de venganza privada y la disuasión
de futuros perpetradores. Finalmente, los juicios sirven para reforzar la
discusión pública sobre este tipo de crímenes y el consenso en torno a aquello
que para todos debe resultar inadmisible. Como lo señala Carlos Santiago Nino,
“El dar a conocer la verdad a través de los juicios alimenta la discusión
pública y genera una conciencia colectiva y un proceso de auto examen.
Preguntas como “¿Dónde estabas, papá, cuando estas cosas sucedían?”, comienzan
a formar parte del discurso diario.”[74].
49. Por las razones mencionadas, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado la obligación del Estado de
investigar, juzgar y sancionar a quienes cometan graves violaciones de los
derechos humanos y ha indicado que la existencia de mecanismos alternativos no
judiciales de reconstrucción de la verdad, no exonera al Estado de tales
deberes[75].
50. En todo caso, no sobra reiterar que las
investigaciones judiciales, para satisfacer los estándares constitucionales e
internacionales de lucha contra la impunidad, deben ser serias, imparciales y
exhaustivas de forma tal que no respondan a una mera formalidad condenada de
antemano a ser infructuosa[76].
Al respecto, desde sus inicios, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que los Estados parte de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos están obligados “a investigar
seriamente, con los medios a su alcance las violaciones [a la Convención] que
se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción (...) 177. [La
obligación de investigar] debe emprenderse con seriedad y no como una simple
formalidad condenada de antemano a ser infructuosa. Debe tener un sentido y ser
asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple
gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la
víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos
probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad. Esta
apreciación es válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente
atribuirse la violación, aun los particulares, pues si sus hechos no son
investigados con seriedad, resultarían, en cierto modo, auxiliados por el poder
público, lo que comprometería la responsabilidad internacional del
Estado".[77]
Por las razones anteriores, como ya se mencionó, la
Corte Constitucional compulsará copias del presente expediente a la Fiscalía
General de la Nación, para lo de su competencia.
51. Adicionalmente, la actora tiene derecho a contar
con un recurso judicial efectivo para impulsar las investigaciones que tengan
lugar a raíz de los crímenes cometidos. En efecto, según los artículos 29, 229
de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos, todas las partes comprometidas en casos de violación de derechos
humanos tienen derecho de acceso a la administración de justicia, lo que
apareja el derecho a ser escuchadas, impulsar y controvertir las pruebas que
obren en los procesos judiciales respectivos. Todo ello, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable[78].
52. La existencia de un recurso judicial efectivo
supone también el derecho a la defensa técnica de los intereses en juego. En este
sentido no sobra mencionar que la gran mayoría de personas afectadas por el
desplazamiento forzado son campesinos de escasos recursos que han sido
abandonados por el Estado. Este abandono ha llegado incluso hasta el punto de
que las personas afectadas no conocen los derechos de los cuales son titulares
y los mecanismos que existen para garantizarlos. En estos casos suele
presentarse un dramático proceso de normalización de la violencia, en virtud
del cual la persona afectada siente que lo que ha ocurrido, - el asesinato de
sus seres queridos, la tortura moral o física a la que ha sido sometida, la
violación sexual o las humillaciones y el despojo de todos sus bienes -, es
“normal” y ante el temor a las represalias y a la ineficiencia de las
instituciones públicas, prefiere permanecer invisible y en silencio intentando
apenas subsistir. Por esta razón, una vez el Estado advierte que alguna persona
se encuentra en esta situación, debe  asumir la obligación de informarla sobre
sus derechos y asistirla para que pueda ejercer la mejor defensa posible de los
mismos.
En consecuencia, la Corte dará traslado del presente
expediente a la Defensoría del Pueblo, regional Norte de Santander, A fin de
que esta institución informe a la actora no sólo sobre los derechos que le
asisten por encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sino sobre los
derechos que le asisten a causa de las violaciones de derechos humanos.
Adicionalmente, deberá disponer lo necesario para que, si la actora lo tiene a
bien, pueda ejercer la defensa judicial de sus derechos fundamentales a la
verdad, la justicia y la reparación, en los términos que han sido mencionados.
53. Ahora bien, si es cierto que el Estado tiene la
obligación de adelantar investigaciones criminales para encontrar la verdad de
los hechos, también lo es que la existencia de mecanismos alternativos de
reconstrucción de la verdad, en ciertos contextos, pueden servir,
adicionalmente, a los fines constitucionales antes mencionados. En particular, la
Corte advierte la existencia del Grupo de Trabajo para la Reconstrucción
Histórica y la Memoria en Torno al Surgimiento y Evolución de los Grupos
Armados Ilegales, adscrito a la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, con la misión de presentar un informe público sobre las razones
para el surgimiento y evolución de los grupos armados ilegales.  Por tal razón,
para que tenga en cuenta los hechos que dieron origen a la presente acción y su
eventual relación con la evolución de los grupos armados ilegales, la Corte
remitirá a dicho Grupo, copia completa del presente expediente.
El derecho a la reparación integral por el daño
causado
54. Adicionalmente, las personas que han sido objeto
de violaciones de derechos humanos tienen derecho a la reparación integral del
daño causado[79]. Este derecho comprende
tanto las medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria,
como aquellas orientadas a la restitución, indemnización; rehabilitación del
daño, así como garantías de no repetición de los crímenes de los cuales fueron
víctima.
El derecho al reconocimiento público del crimen
cometido y al reproche público de tal actuación
55. La primera medida de reparación integral es el
reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación. En
efecto, como ya lo ha reconocido la Corte, la víctima tiene derecho a que los actos
criminales sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir del
reproche público de dichos actos. Por consiguiente una manera de vulnerar de
nuevo sus derechos es la actitud del Estado destinada a desconocer, ocultar,
mentir, minimizar o justificar los crímenes cometidos.
56. Al respecto, no pasa desapercibido para la Corte
que la primera razón por la cual fue negada la inscripción de la actora al RUPD
fue por que, a juicio de Acción Social los hechos narrados no merecían total
credibilidad dado que hace 24 años no hay reporte de perturbación del orden
público en la Vereda de El Limoncito, del Municipio de Aguachica al sur del
César.
La anterior afirmación desconoce por completo que el
reporte de los actos de violencia suele hacerse por municipios y no por
veredas, razón por la cual no parece fácil encontrar datos específicos de la
vereda El Limoncito. Sin embargo, una revisión superficial de información de
prensa y otras fuentes de información públicas, le permitió a la Corte
encontrar, sin mayores dificultades y con soporte en datos oficiales y de
agencias de las Naciones Unidas, que la vereda el Limoncito ha sido catalogada
como vereda expulsora de personas desplazadas, dada la actuación sostenida de
grupos paramilitares y guerrilleros en la zona. Ahora bien, como la geografía
de la violencia en Colombia no suele distinguir por veredas sino por
municipios, la Corte indagó sobre la situación de orden público en el municipio
de Aguachica, sur del Cesar, municipio dentro del cual se encuentra la vereda
El Limoncito. Los datos oficiales encontrados no pudieron ser más desoladores.
Según tales informes, los grupos paramilitares han hecho presencia en ese
municipio de manera sostenida desde hace más de diez años. Su accionar violento
tiene como finalidad sembrar el terror para ejercer plena dominación en la zona
y apropiarse de los bienes de los campesinos. En su gesta criminal han adoptado
brutales métodos de violencia que han generado el desplazamiento masivo de
miles de personas. En idéntico sentido, los datos oficiales informan sobre
actos criminales, como secuestros y ataques a la población, de la guerrilla
(especialmente del ELN) en la zona. Estos grupos han sido también causantes de
episodios de terror que han culminado con éxodos de personas hacia el caso
urbano del municipio o hacia otros departamentos[80].
57. En estas condiciones, la negación del Estado (en
este caso de Acción Social) de la situación de violencia crónica generada por
los grupos guerrilleros y paramilitares en el sur del Cesar, da lugar a una
nueva violación de los derechos de las personas que han sido víctimas de esta
violencia. Adicionalmente, la afirmación en virtud de la cual el asesinato del
padre de la actora y la desaparición de su esposo son actos aislados de
violencia que nada tienen que ver con el accionar de los grupos armados al
margen de la ley, parecería más un intento de justificación u ocultamiento del
patrón de violaciones masivas del que dan cuenta los datos mencionados que una
verdadero compromiso del Estado con la defensa de los derechos de las
víctimas.
58. Por Consiguiente, como medida de no repetición de
las violaciones de derechos humanos que surgen a partir de la negación del
Estado de los crímenes cometidos, se ordenara al Director de Acción Social que
instruya a sus funcionarios sobre la grave situación de orden público de la
zona y el patrón del accionar de los grupos armados al margen de la ley,
teniendo como base, cuando menos, las estadísticas oficiales elaboradas por el propio
Gobierno.
59. Ahora bien, en cuanto a las medidas orientadas a
la restitución; indemnización, rehabilitación del daño, y las garantías de no
repetición de los crímenes, la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha indicado que el derecho a la reparación “se rige, como ha sido aceptado
universalmente, por el derecho internacional en todos sus aspectos: alcance,
naturaleza, modalidades y la determinación de los beneficiarios, nada de lo
cual puede ser modificado por el Estado obligado, invocando para ello
disposiciones de su derecho interno.”[81] En este punto
resulta relevante recordar el alcance del derecho a la restitución de la tierra
de las personas en situación de desplazamiento forzado.
El derecho a la restitución de la tierra de las
personas en situación de desplazamiento forzado
60. Las personas que se encuentran en situación de
desplazamiento forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de
la tierra de la cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental
a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca
el uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas
por el derecho internacional en la materia. En efecto, en estos casos el
derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente,
reforzado, que merece atención especial por parte del Estado[82].
Ciertamente, si el derecho a la reparación integral
del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos
humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho
a la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de
desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental. Como
bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del
derecho a la reparación integral. En este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional de los
Convenios de Ginebra de 1949[83] y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema
de los Desplazamientos Internos de Personas[84] (los llamados
principios Deng), y entre ellos, los Principios 21, 28 y 29[85]
y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las Personas desplazadas, hacen parte del Bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos adoptados por la
doctrina internacional, del derecho fundamental a la reparación integral por el
daño causado[86] (C.P. art. 93.2).
61. En el mismo sentido se expresa la legislación
nacional. En efecto, la Ley 387 de 1997, en su articulo 19 señala
que las instituciones con responsabilidad en la Atención Integral de la
Población Desplazada deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas:
“1. El Instituto Colombiano para la Reforma
Agraria, Incora, adoptará programas y procedimientos especiales para la
enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y
de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como líneas
especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.
“El Incora llevará un registro de los
predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informará a
las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de
enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal
acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos
respectivos - modificada por las leyes 1151 y 1152 de 2007-.
“En los procesos de retorno y reubicación
de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional dará prioridad a éstos en
las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido
objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o
judicial.
“El Instituto Agropecuario de la Reforma
Agraria establecerá un programa que permita recibir la tierra de personas
desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares
características en otras zonas del país.”
62. En el mismo sentido, la ley 1152 de 2007, que
adopta como parte integral del Plan Nacional las bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010, se define el enfoque restitutivo de la política de
atención a la población desplazada, así: “Enfoque restitutivo: La política
buscará que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de las condiciones y
derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta medida, se
buscará la consolidación de los mecanismos de protección y restitución de los
bienes abandonados por la PD [población desplazada] y la articulación de las
acciones con los programas de reparación que sean diseñados”.
63. Igualmente, en el Decreto 250 de 2005, que define
la política pública de atención a la población desplazada se indica que son
Principios rectores del Plan Nacional:
“(…) Enfoque restitutivo: Se entiende como
la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales acaecidos por el
desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a
disfrutar de la situación en que se encontraban antes del mismo. Las medidas de
restitución contribuyen al proceso de reconstrucción y estabilización de los
hogares afectados por el desplazamiento. Enfoque de derechos: El Plan se
sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los derechos humanos. (…)
“F. Protección de bienes
Con el propósito de proteger los bienes
patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de desplazamiento,
mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los bienes afectados y el
fortalecimiento del tejido social comunitario, se desplegarán las siguientes
acciones:
1. Consolidar la red institucional de
protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular los procedimientos,
mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo preceptuado en el Decreto
2007 de 2001.
2. Como medida de protección de los bienes
rurales abandonados por la violencia, estos serán inscritos en el Registro
Único de Predios con el objeto de que las autoridades competentes procedan a
impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad
de estos bienes.
3. Asegurar la protección individual de
predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los instrumentos
desarrollados para tal efecto.
(…)
5. Proceder administrativa y jurídicamente
a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo, acatando las
directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro.
(…)
7. Continuar implementando acciones de
capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios,
los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos
generales y competencias institucionales para la protección de los bienes
inmuebles de la población desplazada.
(…)
10. Desplegar acciones dirigidas a operar
las herramientas y mecanismos de protección de bienes patrimoniales, con el fin
de fortalecer las condiciones de arraigo de la población en riesgo y mitigar el
efecto del desplazamiento sobre la pérdida y abandono de los bienes de los
desplazados.
Serán responsables de esta línea de acción
el Incóder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado y Registro, Red de Solidaridad
Social, con la participación de los Comités de Atención a la Población
Desplazada”.
5.2.1.1 Orientación a la población
desplazada
Orientación inicial en la emergencia para
desarrollar acciones de divulgación de manera personalizada y/o colectiva,
acerca de los derechos de la población que se encuentra en situación de
desplazamiento, los beneficios que la ley le otorga y los procedimientos para
acceder a la oferta institucional en esta etapa y utilizar los programas y
servicios establecidos.
Divulgación por parte del SNAIPD y los
Comités de Atención Integral a la Población Desplazada de la Derechos Mínimos
Vitales de la población desplazada contenidos en la Carta de Derechos Básicos
de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno.
Serán responsables de la ejecución de esta
línea estratégica todas las entidades del SNAIPD y los Comités de Atención
Integral a la Población Desplazada.”
El derecho fundamental a la propiedad y a la posesión
de la tierra. El derecho de la señora Rosmira Serrano y su familia
64. Como puede verificarse, en el presente caso la
señora Rosmira Serrano anexó al recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 1432 del 21 de noviembre de 2006 de Acción Social, la escritura
pública de la finca Peñita (Recurso de reposición del 7 de enero de 2007),
finca que tuvo que abandonar debido a graves amenazas de grupos al margen de la
ley. En diferentes declaraciones resulta claro que tanto la señora Serrano como
su familia se dedicaban fundamentalmente a la agricultura y dependían de los
cultivos de la finca. Incluso, luego del primer desplazamiento forzado a
Bogotá, la familia regresó a la vereda El Limoncito, a tres horas de Aguachica,
Cesar, porque según declaración de la actora “no teníamos trabajo lo único que
sabiamos (sic) era cosechar, era fríjol, platano (sic), maíz y yuca”  (folio
26). “Allí [en la finca] se cultiva fríjol, maíz, yuca, plátano. En la finca
donde vivía había aguacates y café”. “Con lo que vendíamos, o sea pollos,
gallinas, maíz, fríjol, café, aguacates,  comprábamos lo que nos hacía falta”
(folio 21). La accionante también informó que antes del desplazamiento a Cúcuta
vendió sus animales (folio 68).
En conclusión, la señora Serrano acreditó la propiedad
de una finca en la que vivía el núcleo familiar (abuelo, padre, cónyuge, dos
hijas y ella misma) y de la que dependían para su subsistencia todos los
miembros de su familia.
65. Cuando se trata del despojo de la tierra de agricultores
de escasos recursos que sobreviven gracias al cultivo de la tierra o a la cría
de animales, la violación del derecho a la propiedad o a la posesión se traduce
en una violación del derecho fundamental a la subsistencia digna (al mínimo
vital) y al trabajo. Adicionalmente, a la hora de afrontar tales violaciones,
resultan aplicables los principios Rectores de los Desplazamientos Internos,[87]
(los llamados principios Deng), y los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas[88],
principios que hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato.
66. En el presente caso, el grupo armado que generó el
desplazamiento de la señora Rosmira Serrano Quintero violó, además de los
derechos que ya han sido mencionados, el derecho a la propiedad, a la
subsistencia digna y al trabajo, de la actora. En efecto, en virtud de los
crímenes cometidos, la señora Serrano tuvo que huir y dejar abandonada – sólo
con la presencia de su abuelo de 83 años de edad - la pequeña finca en la cual
ella y su familia cultivaban la tierra.
No obstante, Acción Social  no tuvo en consideración
estos hechos para efectos de indicarle a la actora el trámite a seguir con
destino a la protección de sus bienes patrimoniales, especialmente de la finca.
Concretamente, el derecho a obtener las garantías de aseguramiento de su
inmueble para evitar posibles transacciones, así como para suspender las deudas
en tanto dura el desplazamiento (Sentencia T-419 de 2004) o para ser
beneficiaria del programa de permutas. Ello pese a que es precisamente Acción
Social, la entidad que en el marco del proyecto financiado por el Banco
Mundial, denominado Proyecto de Protección de Bienes Patrimoniales de la
Población Desplazada, tiene la misión de promover, desde el año 2005, la puesta
en marcha de los mecanismos de protección regulados en la Ley 387 y los
decretos 2007 de 2001 y 250 de 2005[89].
67. En suma, enteradas del posible despojo del cual
estaba siendo víctima la actora y la consecuente vulneración del derecho
fundamental de propiedad en conexidad con la subsistencia digna (o mínimo
vital) del cual son titulares los campesinos obligados a desplazarse, las
autoridades omitieron su deber de protección. En efecto, como acaba de
mencionarse, la autoridad administrativa omitió todo procedimiento para
resguardar este derecho; dejó de informar a la actora sobre los mecanismos
existentes para protegerlo; omitió adelantar los trámites para promover su
registro en el RUPD y, en general, dejó de hacer todo aquello que la ley y la
constitución le impone para proteger los derechos fundamentales a la propiedad
en conexidad con el derecho al mínimo vital, al trabajo y a la reparación
integral de la Señora Rosmira Serrano.
68. Finalmente, no puede la Corte dejar de advertir
que la protección de la tierra de las personas desplazadas por grupos
paramilitares o guerrilleros es probablemente uno de los asuntos en los cuales
las autoridades han dejado de hacer todo aquello que el derecho constitucional
les obliga. En  efecto, como ya lo ha dicho la Corte la política integral
dirigida a la población desplazada debe tener un enfoque restitutivo que se
diferencie claramente de la política de atención humanitaria y a la
estabilización socioeconómica. En este sentido, debe quedar claro que el
derecho a la restitución y/o a la indemnización es independiente del retorno y
del restablecimiento. Ciertamente, no sólo como medida de reparación sino como
medida de no repetición de los hechos criminales que perseguían el despojo, en
caso de retorno se debe garantizar a la Población desplazada la recuperación de
sus bienes, independientemente de que la persona afectada quiera o no residir
en ellos. Sin embargo, si ello no es posible, las víctimas del desplazamiento
forzado tienen derecho a obtener la entrega de otro bien en reemplazo del que
dejaron abandonado o perdieron – Programa de permutas - [90], derecho que es autónomo e
independiente a que se le otorgue o no el subsidio para compra de tierras [91].
69. En todo caso, advierte la Corte que para satisfacer
las directrices mínimas de protección de los derechos de la población
desplazada, debería existir un registro autónomo o especial para esta
población, cuando se trate de personas que han abandonado sus bienes inmuebles
rurales y urbanos. Este registro permitiría identificar adecuadamente a las
personas que han sufrido el despojo de sus bienes y a los predios que por tal
razón deben ser protegidos. Una medida de esta naturaleza permitiría crear
mecanismos para promover el derecho fundamental a la propiedad y a la posesión
de la población desplazada y serviría para implementar una política diferencial
en materia de reparación, para quienes se vieron obligados a abandonar o fueron
despojados de sus bienes.
En este sentido no debe olvidarse que en buena parte
de los casos los grupos paramilitares y guerrilleros que expulsan a los
pobladores, tienen la intención de despojarlos de sus bienes y apropiarse de
ellos. Por tal razón, una medida efectiva de no repetición sería la de
establecer mecanismos adecuados para evitar absolutamente que los actos
criminales puedan obtener la finalidad perseguida. De otra manera, tales actos
seguirán repitiéndose ante la mirada impotente de las autoridades encargadas de
evitarlos.
70. Sin embargo, como acaba de señalarse, el tema de
la restitución de los bienes de los cuales han sido - y continúan siendo -
despojados los campesinos colombianos por acción criminal de grupos armados al
margen de la ley es probablemente uno de los temas en los cuales se muestran
menos avances en la administración. En efecto, como ya lo señaló la Corte en el
Auto 218 de 2006, esta Corporación indicó:
“5.3.3. Finalmente, no observa la Corte que
se haya demostrado que el diseño de la política de atención a los desplazados
tenga en cuenta su condición de víctimas del conflicto armado, la cual les
confiere derechos específicos, como lo son los derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición. Para el caso específico de las
personas víctimas del desplazamiento forzado, estos derechos se manifiestan,
igualmente, en la protección de los bienes que han dejado abandonados, en
particular de sus tierras – componente de protección que no ha sido resaltado
con suficiente fuerza por las entidades que conforman el SNAIPD”.(subrayas
no originales)
En el mismo sentido, en el Auto 233 de 2007, la Corte
recordó que en su XI Informe la Procuraduría General de la Nación señala que
“los indicadores diseñados por el Gobierno para medir el goce efectivo del
derecho a la reparación, si bien sufrieron algunas modificaciones positivas, no
en todos los casos son pertinentes, suficientes ni adecuados, porque no
contemplan todos los elementos del proceso de reparación y porque, en muchos
casos, los indicadores propuestos no son claros ni aplicables.”[92].
En cuanto a las características de los indicadores complementarios y
sectoriales asociados propuestos por el gobierno la Procuraduría señala, entre
otras cosas, lo siguiente:
“(…) Sobre el indicador relacionado con
recuperación de tierras abandonadas en los procesos de retorno, para
Procuraduría no es “claro cuál es el indicador propuesto, en tanto que en la
respuesta a la orden segunda se formula un indicador diferente al planteado en
la matriz anexa. En el primer caso, se refiere a las personas que recuperan
tierras usurpadas o abandonadas en relación con las personas acompañadas en
retornos, mientras que en la matriz anexa, se formula el indicador de las
personas que recuperan tierras usurpadas o abandonadas sobre aquellas que,
siendo acompañadas en retornos, declararon el abandono o usurpación de sus
tierras. Adicionalmente, los indicadores se restringen a medir la recuperación
de tierras en procesos de retorno, pero no se refieren – ni estos indicadores,
ni otro posterior – a otros procesos de estabilización, como la reubicación o
el reasentamiento, ni a otras formas de reparación por las pérdidas de los
bienes, como la permuta o la adjudicación de tierras. (…) En relación con el
indicador sobre bienes registrados en el RUP, para la Procuraduría tampoco es
claro “cuál es el indicador propuesto, dado que en la respuesta a la orden
segunda el indicador se refiere a bienes con medidas de protección registrados
en el RUP, en relación con bienes con medidas de protección, mientras que en la
matriz anexa el indicador se formula sobre los bienes con solicitud de medidas
de protección.” .
A su turno, la Contraloría General de la República
indicó en su informe a la Corte que sería importante que “además de medir el
acceso de las víctimas de desplazamiento forzado a los mecanismos judiciales de
protección, se establezca un indicador que permita evaluar la efectividad del
sistema judicial para resolver estos procesos y, de manera complementaria, se
logre determinar el nivel de impunidad asociado a este delito.” Agrega que la
concepción de este indicador debe por lo menos reflejar “los niveles de
reparación alcanzados y pérdidas o daños materiales acaecidos por el
desplazamiento y si las medidas de restitución contribuyen al proceso de
reconstrucción y estabilización de los hogares.”[93]
Teniendo en cuenta estas y otras intervenciones, la
Corte decidió rechazar los indicadores de goce efectivo, complementarios y
sectoriales asociados propuestos por el gobierno para los derechos a la reunificación
familiar, a la seguridad personal, a la participación, y a la reparación
integral, por cuanto dichos indicadores no cumplieron con los requisitos de
pertinencia, adecuación y suficiencia. Por lo tanto, para medir el goce
efectivo de estos derechos aún subsiste el vacío en los indicadores propuestos
por el gobierno.
En suma, según la Corte, aún subsisten los vacíos en
los indicadores propuestos por el gobierno para medir el goce de los derechos
de la población desplazada, entre otros, al momento de la reparación integral y
en la etapa del retorno, especialmente en cuanto se refiere a la restitución de
la tierra de la que han sido arbitrariamente despojados.
71. Por las razones mencionadas, la Corte no puede
dejar de exhortar tanto a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (Acción Social) como a la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación para que, en cumplimiento de sus funciones legales
y reglamentarias, cumplan con la obligación de establecer las políticas, los
planes y procedimientos destinados a lograr la satisfacción efectiva del
derecho a la restitución de los bienes de los cuales han sido despojadas
durante años gran parte de las personas que actualmente se encuentran en
situación de desplazamiento forzado. En este sentido no sobra recordar que
cualquier política que se adopte debe tener en cuenta las directrices
contenidas en el bloque de constitucionalidad. En particular las que surgen de
los principios Rectores de los
Desplazamientos Internos[94] (los llamados principios
Deng), y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las Personas desplazadas[95],  que han
sido mencionados.
72. Ahora bien, en el caso concreto, la Corte adoptará
las órdenes que encuentra imprescindibles para remediar en lo posible la
violación de los derechos fundamentales de la actora.
72.1 En este sentido la Corte ordenará a Acción Social
y a las entidades del Ministerio Público que al  momento de tomar la
declaración de las personas en situación de desplazamiento interno, les
informen sobre sus derechos a la propiedad y a la posesión y sobre los
mecanismos para el aseguramiento de sus bienes (RUP, cuando se trata de
desplazamiento individual, o declaratorias de desplazamiento o de riesgo por
los comités territoriales de atención a la población desplazada cuando se trata
de éxodos masivos.). Adicionalmente Acción Social deberá acompañar el proceso
de protección de tales bienes, de forma tal que las personas en situación de
desplazamiento no se vean finalmente despojadas por el hecho adicional de la
burocracia administrativa o de un andamiaje institucional al cual no resulta
necesariamente fácil acceder[96].
72.2 Por lo demás, en el presente caso, corresponde al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- y a la Alcaldía del
municipio de Aguachica adelantar las gestiones tendentes a garantizar la
protección del derecho fundamental de la actora a la propiedad de su tierra.
Sin embargo, como ya fue explicado, se trata de una persona que no tiene
recursos para desplazarse ni cuenta con la formación y el apoyo necesario para
solicitar de manera eficiente la protección de sus derechos. En consecuencia,
se ordenará a Acción Social que por su intermedio y previa consulta con la
actora, inicie las gestiones necesarias ante el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – INCODER- a fin de inscribir los predios rurales de propiedad
de la señora Rosmira Serrano o de los miembros asesinados o desaparecidos de su
familia, en el Registro Único de Predios Rurales Abandonados –RUP. Dicha inscripción
deberá realizarse dentro de un término máximo de cinco (5) días, a partir de la
realización de los trámites necesarios.
72.3. Adicionalmente, por las razones que han sido
mencionadas, la Corte ordenará a Acción Social que, si no lo tiene aún, estudie
la viabilidad de establecer un registro especial para población desplazada que
abandonó bienes inmuebles rurales y urbanos con el fin de identificar a las
víctimas que, además de la atención a la población desplazada, tienen derecho a
la reparación, vía la restitución de sus bienes, o la indemnización. Esto con
el fin de crear mecanismos para promover el derecho a la propiedad y a la
posesión de la población desplazada y exigir una política diferencial en
materia de reparación, para quienes se vieron obligados a abandonar o fueron
despojados de sus bienes. Como ya se mencionó, no puede perderse de vista el
hecho de que los grupos criminales en Colombia cuyas acciones son la causa del
desplazamiento, tienen usualmente la intención de apropiarse de los bienes
forzosamente abandonados. Por tal razón, una medida efectiva de no repetición
sería la de establecer mecanismos adecuados para evitar absolutamente que los
actos criminales puedan obtener la finalidad perseguida.
Síntesis
73. En resumen, en virtud de los fundamentos
anteriores, la Corte encuentra que en el caso concreto se vulneró el derecho de
la señora Rosmira Serrano y de sus dos hijas menores a ser reconocidas como
personas en situación de desplazamiento forzado y, en consecuencia, a ser
inscritas en el RUPD. Tal violación se produjo en la medida en que Acción
Social (1) cambio de manera constante las razones de hecho y de derecho en las
que fundamentaba su negativa; (2) aplicó las normas legales y reglamentarias al
margen de las directrices constitucionales en materia de protección especial a
las personas en situación de desplazamiento forzado; (3) apoyó sus decisiones
en hechos que no resultan probados en el expediente o incluso contrarios a lo
que aparece probado en el expediente.
Por tal razón, la Corte encuentra que la decisión de
Acción Social es arbitraria pues no aporta razones suficientes para negar la
inscripción de la actora y sus dos hijas menores en el RUPD. En consecuencia, la
Corte ordenará el registro de la actora y de sus dos hijas y la protección
inmediata de los derechos que surgen de tal registro.
74. Además, la Corte encontró que en el presente caso
estaban amenazados o habían sido vulnerados los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación de la actora. La primera vulneración se produjo por el
desconocimiento de Acción Social de los hechos de violencia que afectaron los
derechos de la actora. Por esta razón la Corte ordenará al Director General de
Acción Social instruir a los servidores públicos a su cargo sobre los graves
hechos de violencia que se han venido sucediendo en el municipio de Aguachica
durante los últimos años.
75. Adicionalmente, el asesinato del padre de la
actora y la desaparición de su compañero son hechos criminales que no han dado
lugar a una investigación seria y exhaustiva. En consecuencia, la Corte
remitirá copia completa del expediente a la Fiscalía General de la Nación para
que investigue a fondo tales hechos. En este caso la Fiscalía deberá investigar
si las presuntas violaciones a los derechos humanos de que se da cuenta forman
parte de un patrón de violaciones masivas y sistemáticas de grupos armados al
margen de la ley. Así mismo se enviará copia de la presente a la Unidad de
Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación a fin de que esta Unidad
determine la relevancia de los hechos presentes para los procesos que se surten
en dicha unidad.
Por otra parte, se dará traslado a la Regional Norte
de Santander de la Defensoría del Pueblo, para que asesore a la actora, si ella
lo considera apropiado, en la defensa de sus derechos fundamentales a la
verdad, la justicia y la reparación.
76. Así mismo, la Corte encontró que la actora no ha
recibido suficiente asesoría y acompañamiento para la defensa de su derecho a
la reparación, en particular, en términos de la protección de la propiedad –
suya o de los miembros asesinados o desaparecidos de su familia - sobre la
tierra que se vio forzada a abandonar. En consecuencia, dado que esto amenaza
su derecho fundamental a la restitución, se ordenará a Acción Social que
asesore a la actora en la materia y que impulse los trámites necesarios para
proteger su derecho y el de su familia a la propiedad de la tierra. Dado que la
Corte ha podido advertir que no existe una política destinada a asesorar a las
personas que se ven obligadas a desplazarse, sobre los mecanismos de protección
de sus bienes, y que tal protección es necesaria para satisfacer el derecho
fundamental a la reparación integral de estas personas, ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional – Acción Social, a la Procuraduría General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo, que por su intermedio instruyan a todos
los agentes de las respectivas entidades para que al  momento de tomar la
declaración de las personas en situación de desplazamiento interno, les
informen sobre sus derechos a la propiedad y a la posesión y sobre los mecanismos
para el aseguramiento de sus bienes y las acompañen y asesoren en esta tarea.
77. Así mismo, dado que en seguimiento a la decisión
adoptada en la sentencia T-025 de 2004 ha quedado en evidencia que no existen
aún programas y políticas claros en materia de restitución de bienes de la
población desplazada y que tal deficiencia resultó evidente en el presente
proceso, la Corte ordenará a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social que, si no lo ha hecho aún,  estudie la viabilidad de establecer un
registro especial para población desplazada que abandonó bienes inmuebles
rurales y urbanos con el fin de identificar a las víctimas que, además de la
atención a la población desplazada, tienen derecho a la reparación, vía la
restitución de sus bienes, o la indemnización. Así mismo, esta Sala exhortará
tanto a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional (Acción Social) como a la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación para que, en cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias,
cumplan con la obligación de establecer las políticas, los planes y
procedimientos destinados a lograr la satisfacción efectiva del derecho a la
restitución de los bienes de los cuales han sido despojadas durante años gran
parte de las personas que actualmente se encuentran en situación de
desplazamiento forzado.
78. Finalmente, con la finalidad de poner en
movimiento los mecanismos legales existentes para garantizar el derecho a la
verdad, la justicia y la reparación de la actora, amenazados en el presente
caso, la Corte ordenará enviar copia completa del presente expediente a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación para que, en cumplimiento de
las funciones de que trata la Ley 975 de 2005  (1) garantice a la actora, si
ella así lo considera, su participación en procesos de esclarecimiento judicial
y la realización de sus derechos; (2) haga seguimiento y verificación a los procesos
de reincorporación y a la labor de las autoridades locales y nacionales con el
fin de verificar la desmovilización plena de los miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley en el municipio de Aguachica Cesar; (3)
coordine la actividad de las Comisiones Regionales para la Restitución de
Bienes que tengan competencia en la vereda de El Limoncito, Sur del Cesar, para
garantizar el derecho a la propiedad de la actora; En este sentido deberá diseñar,
si aún no lo ha hecho, el Programa de Restitución de Bienes al cual esta
obligada, con el concurso de las Comisiones de Restitución de Bienes; (4)
tenga en cuenta los hechos de que da cuenta el presente proceso para elaborar
el informe que ha sido asignado al Grupo de Trabajo para la Reconstrucción
Histórica y la Memoria en Torno al Surgimiento y Evolución de los Grupos
Armados Ilegales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Cúcuta y la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial, que resolvieron la acción de tutela impetrada por Rosmira
Serrano Quintero contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (Acción Social), y en su lugar CONCEDER la
tutela de los derechos fundamentales de la señora Rosmira Serrano Quintero y
sus hijas menores.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social, que inscriba de manera inmediata a la
señora Rosmira Serrano Quintero y a sus dos hijas menores en el Registro Único
de Población Desplazada y, consecuentemente, en el Sistema Único de Registro de
Desplazados.
Tercero.- ORDENAR la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social, que realice todas las gestiones
necesarias para que en un plazo no mayor de ocho (8 días), contados a partir de
la notificación de la presente sentencia, le entregue a la actora,
efectivamente, si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada, y la
oriente adecuadamente y la acompañe para que pueda acceder a los demás
programas de atención para población desplazada, especialmente en lo que
respecta a los servicios de salud y educación para sus hijas menores, acceso a
los programas de estabilización económica o vivienda.
Cuarto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social que, en un plazo máximo de quince
(15) días informe detalladamente a la actora sobre los programas de
estabilización económica y los trámites para acceder a ellos. En estos términos
las autoridades responsables de dar respuesta a las solicitudes de ayuda
relativas al acceso a alguno de los programas de estabilización económica
–trabajos temporales, proyectos productivos, capacitación, seguridad
alimentaria, etc.‑ y de vivienda, deberán dar respuesta de fondo a las
solicitudes de la actora dentro del mes siguiente a su formulación de
conformidad con lo dispuesto en la Sentencia T-025 de 2004.
Quinto.-  ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social y a la
Secretaría de Salud de Cúcuta, que en el plazo máximo de quince (15 días)
contados a partir de la notificación de la presente tutela, adelanten de manera
coordinada, si aún no lo han hecho, todas las acciones necesarias para
garantizar el acceso efectivo de la accionante y sus hijas al sistema de salud.
Sexto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social y a la
Secretaría de Educación de Cúcuta, que en el plazo máximo de un mes, contado a
partir de la notificación de la presente tutela, adelanten de manera coordinada
todas las acciones necesarias para garantizar a las hijas de la actora, si por
razones de edad ya tuvieren derecho a ello,  el acceso efectivo al sistema
educativo.
Séptimo.- ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social que,
dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente
decisión, previa consulta con la actora, inicie las gestiones necesarias ante
el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- a fin de inscribir los
predios rurales de propiedad de la señora Rosmira Serrano o de los miembros
asesinados o desaparecidos de su familia, en el Registro Único de Predios
Rurales Abandonados –RUP. Dicha inscripción deberá realizarse previo visto
bueno de la actora y dentro de un término máximo de cinco (5) días, a partir de
la efectuación de los trámites necesarios.
Octavo.- ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social que, si no lo ha hecho aún,  estudie la viabilidad de establecer un
registro especial para población desplazada que abandonó bienes inmuebles
rurales y urbanos con el fin de identificar a las víctimas que, además de la
atención a la población desplazada, tienen derecho a la reparación, vía la
restitución de sus bienes, o la indemnización.
Noveno.- ORDENAR al Director de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional – Acción Social  que, como medida de no
repetición de las violaciones de derechos humanos que surgen a partir de la
negación del Estado de los crímenes cometidos por los grupos ilegales, , dentro
del mes siguiente a la notificación de la presente providencia, instruya a sus
funcionarios sobre la grave situación de orden público de la zona de la cual
fue desplazada la actora (Municipio de Aguachica, sur del César)  teniendo como
base, cuando menos, los reportes y estadísticas oficiales elaboradas por el
propio gobierno.
Décimo.- ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo,
que por su intermedio, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente
providencia, instruyan a todos los agentes de las respectivas entidades para que
al  momento de tomar la declaración de las personas en situación de
desplazamiento interno, les informen sobre sus derechos a la propiedad y a la
posesión y sobre los mecanismos para el aseguramiento de sus bienes y las
acompañen y asesoren en la protección de sus derechos en esta materia.
Decimoprimero.- EXHORTAR tanto a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) como a la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación para que, en cumplimiento de sus
funciones legales y reglamentarias, cumplan con la obligación de establecer las
políticas, los planes y procedimientos destinados a lograr la satisfacción
efectiva del derecho a la restitución de los bienes de los cuales han sido
despojadas durante años gran parte de las personas que actualmente se
encuentran en situación de desplazamiento forzado. En este sentido no sobra
recordar que cualquier política que se adopte debe tener en cuenta las
directrices contenidas en el bloque de constitucionalidad. En particular las
que surgen de los principios Rectores
de los Desplazamientos Internos (los llamados principios Deng), y los
Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las Personas desplazadas, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia.
Decimosegundo.- ORDENAR a la secretaria General de la Corte
Constitucional que remita copia del expediente completo a la Fiscalía General
de la Nación para que investigue a fondo la desaparición del compañero de la
actora, el asesinato de su padre y el desplazamiento al que fue forzada. En
este caso la Fiscalía deberá investigar si las presuntas violaciones a los
derechos humanos de que se da cuenta forman parte de un patrón de violaciones
masivas y sistemáticas de grupos armados al margen de la ley. Así mismo se
enviará copia de la presente a la unidad de justicia y paz de la Fiscalía
General de la Nación a fin de que esta unidad determine la relevancia de los
hechos presentes para los procesos que se surten en dicha unidad.
Decimotercero.- ORDENAR a la secretaria General de la Corte
Constitucional que remita copia del expediente completo a la Regional Norte de
Santander de la Defensoría del Pueblo, para que asesore a la actora, si ella lo
considera apropiado, en la defensa de sus derechos fundamentales a la verdad,
la justicia y la reparación. En este sentido, la Defensoría de conformidad con
sus responsabilidades legales, deberá disponer lo necesario para que, si la
actora lo tiene a bien, pueda ejercer la defensa judicial de sus derechos
fundamentales a la verdad, la justicia y la reparación, en los términos que han
sido mencionados.
Decimocuarto.- ORDENAR a la secretaria General de la Corte
Constitucional que remita copia del expediente completo a la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación para que, en cumplimiento de las funciones de
que trata la Ley 975 de 2005  (1) garantice a la actora, si ella así lo
considera, su participación en procesos de esclarecimiento judicial y la
realización de sus derechos; (2) haga seguimiento y verificación a los procesos
de reincorporación y a la labor de las autoridades nacionales y locales
relativas a la desmovilización plena de los miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley en el municipio de Aguachica, Cesar; (3)
coordine la actividad de las Comisiones Regionales para la Restitución de
Bienes que tengan competencia en la vereda de El Limoncito, Sur del Cesar, para
garantizar el derecho a la propiedad de la actora. En este sentido deberá
diseñar, si aún no lo ha hecho, el Programa de Restitución de Bienes al cual
esta obligada, con el concurso de las Comisiones de Restitución de Bienes; (4)
tenga en cuenta los hechos de que da cuenta el presente proceso con el fin de
que sirvan de insumo, si ello fuere pertinente, para elaborar el informe que ha
sido asignado al Grupo de Trabajo para la Reconstrucción Histórica y la Memoria
en Torno al Surgimiento y Evolución de los Grupos Armados Ilegales.
Decimoquinto.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional
que, de conformidad con el estado de cosas inconstitucional declarado en
la sentencia T-025 de 2004, envíe copia de la presente decisión y el expediente
completo al Procurador General de la Nación[97], al Defensor
del Pueblo[98] y a la Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, para que, conforme a sus competencias,
hagan seguimiento al cumplimiento del fallo.
Decimosexto.- ORDENAR que por Secretaría General se dé
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada Ponente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA T-821 DEL 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CORTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento del concepto de obligación
jurídica que debe cumplir el Estado frente a la población desplazada
(Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Deber de abordar de manera directa, clara y
coherente el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado Colombiano
respecto de la atención integral de los desplazados por la violencia
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente T-1642563
Acción de tutela interpuesta por Rosmira
Serrano Quintero contra Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrada Ponente (e):
Dra. CATALINA BOTERO MARINO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Sala de Revisión, me permito presentar
aclaración de voto a esta decisión, en relación con el tratamiento dado por
esta Corte a la problemática del desplazamiento forzado, reiterando para ello
mi posición jurídica en relación con la obligación del Estado colombiano de
proteger de manera efectiva los derechos fundamentales de esta población en
condiciones de vulnerabilidad, como paso a exponer a continuación:
1. En primer término, considero que las decisiones de la
Corte en materia de protección por vía de tutela de los derechos fundamentales
de la población desplazada, deben abordar de manera directa, clara y coherente
el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano respecto de la
atención integral a los desplazados víctimas de la violencia, en este caso de
la actora y su núcleo familiar, y su derecho de ser inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada (RUPD) y recibir toda la atención integral a que
tiene derecho, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la estabilización
socio-económica y la reubicación y retorno en condiciones de seguridad.
2. En mi concepto, la jurisprudencia de esta Corte en
vía de tutela no sólo ha desconocido el concepto de obligación jurídica que
debe cumplir efectivamente en este caso el Estado frente a la población
desplazada, sino que se ha limitado a dar unas órdenes generales y abstractas
respecto de los deberes de las entidades competentes y responsables de atender
de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado.
En mi concepto, esto es lo que ha ocurrido con otras
decisiones de esta Corporación -sentencia T-025/04 y T-191/07-, las cuales
tienen en mi criterio una dificultad esencial de construcción jurídica,
referida al tema y concepto de la obligación jurídica, en cuanto las
obligaciones jurídicas tienen que ser claras y concretas en el espacio y en el
tiempo y no pueden depender de la voluntad del obligado, sino que por el
contrario, la esencia de la obligación jurídica es precisamente su
obligatoriedad independiente e incluso en contra de la voluntad del obligado,
siendo ésta característica esencial de la noción de derecho y de obligación
jurídica. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi juicio el concepto de obligación
jurídica, que se diluye en órdenes generales y abstractas o imprecisas, o que
pasan a depender de la voluntad del obligado.
En el tema de la atención del desplazamiento forzado
es el Estado el obligado, no obstante lo cual, en las sentencias de esta Corte
como la  T-025 del 2004, la T-191 del 2007, se termina dando unas órdenes
generales, abstractas e imprecisas que son insuficientes para la protección
efectiva de los derechos de la población desplazada, o se acepta que haya
excusa para no cumplir con dicha obligación por insuficiencia de recursos
económicos, cuando lo cierto es que no hay un país que tenga recursos
suficientes para atender de forma completa e integral todas las necesidades de
su población.
A mi juicio, este defecto de construcción jurídica
relacionado con la falta de claridad respecto a la exigencia de cumplimiento
efectivo de la obligación del Estado de atender de manera integral a toda la
población desplazada se evidencia en las sentencias de tutela de esta Corte en
la materia que nos ocupa. Así mismo, considero que en las salas de revisión de
esta Corte y los consiguientes fallos de tutela se viene reiterando esta misma
tesis, según la cual, de un lado, se reconocen los derechos de la población
desplazada, pero de otro lado, se dan unas órdenes que carecen de concreción,
claridad y precisión, sin que se ordene a las autoridades competentes y
responsables por la atención a esta población la toma de las medidas
necesarias, suficientes y efectivas para la protección real y efectiva de sus
derechos, haciendo en mi concepto, nugatorios los derechos de los desplazados,
no obstante que el Estado tiene la obligación jurídica, reitero, de atender a
todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral, desde la
ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y estabilización socio-económica
del desplazado y su núcleo familiar.
En este sentido, considero que la Corte debe ser clara
en cuanto a que la garantía del goce efectivo de los derechos de los
desplazados, en este caso de los derechos de la actora y su núcleo familiar a
la atención integral al desplazado, máxime cuando es madre cabeza de familia y
tiene a su cuidado una hija menor de edad, tiene que ser completa y en el
mínimo que reconoce la Corte, respecto de lo cual el Estado no viene cumpliendo
ni siquiera con la asignación presupuestal necesaria para atender el fenómeno
del desplazamiento, agravado por el hecho de que cada día hay menos recursos y
más personas desplazadas.
Por lo tanto, reitero que esta Corte debe declarar en
forma clara y expresa que el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación
jurídica de garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la
población afectada por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de
su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención a esta población es
un problema esencialmente presupuestal. Es en este sentido que sostengo que el
Estado y el Gobierno colombiano son responsables de la atención integral a la
población desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues deben
apropiar el presupuesto necesario y suficiente para la atención integral,
adecuada y oportuna de dicha población.
Por consiguiente, en mi concepto debe esta Corte
expresar claramente que el principio rector es que el Estado tiene la
obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo de todos sus
derechos. En forma contraria a esto, el Consejo Noruego de Refugiados clasifica
a nuestro país como el primero con más número de desplazados, número que en vez
de haber disminuido va en aumento. Así mismo, el Estado no está cumpliendo con
su obligación jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no
se soluciona, en mi criterio, simplemente dando órdenes generales y abstractas,
cuyo cumplimiento quede sujeto a la voluntad de las entidades del Estado, todo
lo cual no hace sino distraer el problema esencial que es el cumplimiento
efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender de forma integral a
esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
De conformidad con las razones anotadas
anteriormente, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio
20 del expediente.
[2] Folios
20 y 21 del expediente.
[3] La declaración anterior figura como sigue a folio 26
del expediente: “Las razones que me obligaron a desplazarme fueron: porque
llegaron a mi casa y mataron a mi papá y ce yevaron a mi marido y me dijeron
que cino me yva me matavan a mi y amis yjas entonce yo bendi mis animales y me
vine y mi abuelo no se quiso benir lo conbide y el dijo que se quedaba que si
lo iban a matar el ya avia vivido es muy viejito y rebelde porque a mi papa lo
mataron delante de nosotros dos. Y mi papa sufrio mucho para morir. Me toco
ente rarlo en la Finca alla porque no me dejaron sacarlo y no tenia plata para
el ataul y me toco que hacerle una tabla y lo velamos en la Finca de limoncito
que queda a 3 horas de aguachica y yo busque a mi esposo por todos laos y no lo
encontre entonces Esta es la fecha y no sé nada de el y me vine el 17  de
septiembre de 2006 y yegue a qui el 18 de septiembre (…) El que me crio Fue mi
papá y mi abuelo y mi tio que el lo mataron en aguachica y mi nona falleció
que  sellamaba Blanca Ropero y mi tio que sellamaba José del carmen Becerra
Ropero (…) Y cuando mataron a mi tio nos Fuimos Para Bogota donde vivia un
Familiar de mi esposo y llovía enbarasada aya Fue donde tuve a mi hija Laura
Camila Torres Cerrano (…)  cuando cumplí la dieta nos fuimos otra vez para
limoncito porque no teniamos trabajo lo unico que sabiamos era cosechar era
Frijol, Platano, maiz, y yuca a los 3 años sali embarazada de la niña que tengo
[…]rita que la tube en la vereda con una partera por eso me toco registrarla
con testigos”.
[4] Folio
7 del expediente.
[5] Folio
8 del expediente.
[6] Folios
8 y 9 del expediente.
[7] Folio
34 del expediente.
[8] Folio
35 del expediente.
[9] Folio
75 del expediente.
[10] Una síntesis de las decisiones de la Corte en esta
materia puede encontrarse en la sentencia SU-150 de 2000 y en el anexo 4 de la
sentencia T-025 de 2004. Más recientemente la Corte se ha pronunciado sobre el
tema en las sentencias T-740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de
2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006 y T-468 de
2006.
[11] Sentencia T-086 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[12] Folios
8 y 9 del expediente.
[13] La
señora Rosmira Serrano sólo cursó hasta la secundaria.
[14] Sentencia
T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido la Corte
ha señalado: “La condición de
desplazado se adquiere pues, al estar en cualquier situación, derivada del
conflicto armado interno, contraria a los derechos de las personas a permanecer
pacíficamente y sin apremio alguno, en el lugar escogido para establecer sus
raíces familiares, culturales, sociales y/o económicas. De lo que además se
derive la necesidad de trasladarse para preservar no sólo la vida sino la
tranquilidad y la armonía propias del desarrollo de la convivencia en un Estado
Constitucional de Derecho.”
Sentencia T-468 de 2006.
[15] Este artículo indica:“Es desplazado toda persona
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas , con ocasión de cualquiera de las
siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”.
[16] Sentencia
T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] En
todo caso la Corte ha resaltado de manera
reiterada la importante misión de Acción Social y la relevancia del RUPD como instrumento para una
adecuada planeación y ejecución de políticas públicas en materia de
desplazamiento forzado. En efecto, en criterio de la Corporación, la existencia
y el adecuado diligenciamiento del RUPD responde a fines constitucionalmente
relevantes, pues es un mecanismo adecuado para la canalización de la ayuda
humanitaria de emergencia y para el diseño y ejecución ordenada de políticas
públicas en la materia. No obstante, la Corte también ha puesto de presente las
limitaciones y dificultades que, desde la perspectiva de la protección de los
derechos fundamentales, encuentra el mecanismo del registro tal y como opera
actualmente. A este respecto se pueden
confrontar las sentencias T-025 de 2005, T-327/01, T-1094/04, T-563/05, y
T-328/07 entre otras.
[18] Sobre la aplicación de las normas en materia de registro en el RUPD a la luz
de los derechos principios y valores mencionados dijo la Corte: “Desde una perspectiva distinta cabe preguntarse si con
la presente providencia judicial, la Corte Constitucional ha establecido la
procedibilidad de la inscripción de ciudadanos en el Registro Nacional de
Desplazados, haciendo caso omiso al cumplimiento de los requisitos prescritos
para ello en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 2569 de 2000. La respuesta a esto
es negativa. En el caso bajo estudio, la Corte verificó (el cumplimiento de cada uno de los
requisitos exigidos por la Ley encontrando como ) hecho constitutivo de la vulneración de los derechos
fundamentales de la tutelante, la interpretación no ajustada a la Constitución
que la Entidad hizo al evaluar su declaración. Dicha evaluación, como se dijo,
invirtió la carga de la prueba de la ocurrencia de los hechos relatados en
cabeza de la ciudadana. Cuando la existencia o inexistencia de amenaza directa
debió ser en efecto demostrada por la Entidad, cosa que no ocurrió.” Sentencia
T-468 de 2006.
[19] “Artículo 17. Prohibición de los desplazamientos
forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por
razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad
de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento
tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la
población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad,
higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles
a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
[20] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de
febrero de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr.
Francis Deng.
[21] Sentencia
T-025 DE 2004.
[22] Sobre
inversión de la carga de la prueba y aplicación del principio de buena fe ha
dicho la Corte: ”De acuerdo a la jurisprudencia resumida, para el caso a
resolver es necesario resaltar que en el proceso de recepción y evaluación de
las declaraciones de la persona que dice ser desplazada, los funcionarios
correspondientes deben presumir la buena fe del declarante y ser sensibles a
las condiciones de especial vulnerabilidad en que éste se encuentra y, por lo
tanto, valorarlas en beneficio del que alega ser desplazado. Adicionalmente,
ante hechos iniciales indicativos de desplazamiento la carga de la prueba
acerca de que el declarante no es realmente una persona en situación de
desplazamientocorresponde a las autoridades, y en caso de duda, la decisión de
incluirlo en el registro debe favorecer al desplazado, sin perjuicio de que
después de abrirle la posibilidad de acceso a los programas de atención, se
revise la situación y se adopten las medidas correspondientes.”. Sentencia
T-1094 de 2004.
[23] Sentencia
T-025 DE 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa
[24] Sentencia
T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[25] Sentencia
T-328 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] En la Sentencia T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, la Corte ordenó la inscripción en el RUPD de una persona en situación de
desplazamientopor grupos paramilitares, a quien se le había negado la inclusión
en tres oportunidades por no aportar pruebas de su condición e incurrir en
versiones contradictorias. Entre las consideraciones que hizo este Tribunal en
aquella oportunidad se encuentra esta: “En virtud de la aplicación del
artículo 83 de la Carta Política, debe presumirse la buena fe en la actuación
de los particulares. En el caso de los desplazados, se debe presumir la buena
fe al estudiar su inclusión en el Registro Nacional de Desplazados para recibir
la ayuda del Gobierno (…) Al presumirse la buena fe, se invierte la carga de la
prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar plenamente que la
persona respectiva no tiene la calidad de desplazado.”
[27] En la Sentencia
T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa la Corte ordenó reevaluar una
declaración de desplazamiento de una persona, a quien se le había denegado su
inclusión en el RUPD por hallar en ella inconsistencias. La Corte encontró,
igualmente, que las inconsistencias existían; sin embargo, encontró que de
ellas no se derivaba necesariamente la conclusión de que el señor no era
desplazado, puesto que las inconsistencias versaban sobre accidentes o
circunstancias diferentes al hecho generador del desplazamiento. En semejante
sentido se pronunció la Corte en la Sentencia  T-882 de 2005, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[28] Sentencia
T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] Tal
fue lo que afirmó este Tribunal en la Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra en la cual ordenó la inscripción en el RUPD de personas
que habían migrado dentro de la misma municipalidad (Medellín) con motivo de
los combates entre el ejército y un grupo armado ilegal  en la localidad donde
residían. En esta ocasión, la Corte dijo que el aparte que a continuación se
subraya de la ley 387 de 1998, debía ser interpretado como comprensivo,
también, como referido a las divisiones territoriales del municipio. “ARTICULO 1o. DEL
DESPLAZADO. Es desplazado
toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público.”
[30] Sentencia
C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[31] Sobre
la vigencia de estos principios en todos los momentos del proceso de registro
pueden verse Sentencias T-327 de 2001, T-268 de 2003, T-1094 de 2004, T-882 de
2005, T-1145 de 2005, T-620 de 2006, T-328 de 2007.
[32] Sobre
la vigencia de estos principios en todos los momentos del proceso de registro
pueden verse Sentencias T-327 de 2001, T-268 de 2003, T-1094 de 2004, T-882 de
2005, T-1145 de 2005, T-620 de 2006, T-328 de 2007.
[33] En
algunos casos la Corte no ha ordenado directamente la inscripción de la persona
afectada sino la revisión de la decisión adoptada, teniendo en cuenta los
nuevos argumentos de la persona y los principios que deben guiar la
interpretación y aplicación de las normas sobre desplazamiento forzado. Al
respecto la sentencia T-1094 de 04 indica: “A pesar de que la Red en esta
ocasión no ha obrado de forma arbitraria, con el fin de proteger los derechos
fundamentales del núcleo familiar del indígena y de prevenir que se cause un
perjuicio irremediable al accionante, la Corte concederá la acción de tutela.
Esta Corporación ordenará a la Red que realice una segunda evaluación acerca de
la inclusión del solicitante y su familia en el Registro Único de Población
Desplazada, en la cual deberán ser incluidos elementos de juicio adicionales a
los ya considerados, con el fin de que sea disipada la duda acerca de si la
persona declarante es o no desplazada.”
[34] Al respecto ver T-328 del 2007 MP. Jaime Córdoba
Triviño
[35] En las sentencias T-098 de 2002, T-327 de 2001, T-268 de 2003, T-1094
de 2004 se precisa claramente que las autoridades administrativas y los
operadores jurídicos están obligados a interpretar las normas relativas al
desplazamiento forzado de conformidad con los principios de favorabilidad y
buena fe. Así por ejemplo, en la sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la
Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) la inscripción de una persona en
el registro único de población desplazada al entender que la no inscripción se
debió a una interpretación legal que desconocía el principio de buena fe dado
que no daba credibilidad, sin aportar argumento alguno para ello, a las
afirmaciones del actor y a las pruebas por este allegadas.  Así mismo, en la
sentencia T-268 de 2003 la Corte ordenó el registro en el RUPD de una serie de
personas que se habían desplazado dentro del mismo municipio (Medellín) a raíz
de combates entre el ejército y un grupo armado ilegal en la localidad en la
cual estas personas tenían sus lugares de residencia. La autoridad
administrativa había negado el registro dado que, en su criterio, no era
posible hablar de desplazamiento cuando la persona no ha abandonado el
municipio en el cual habita. La Corte sin embargo entendió que las normas sobre
desplazamiento debían interpretarse de la forma más favorable a las personas
que se habían visto obligadas a huir de su localidad (en este caso la comuna 13
de Medellín) abandonando sus hogares y todos sus bienes, por razón del
conflicto. En consecuencia, la expresión “localidad de residencia” debía
entenderse como referida a las divisiones territoriales del municipio. En
consecuencia, ordenó, entre otras cosas, que se garantizara la seguridad de los
tutelantes y sus condiciones de retorno si así voluntariamente lo quisieren.
Así mismo, en aplicación del principio de
favorabilidad y buena fe, la Corte ha entendido que deben tenerse como
verdaderas las pruebas aportadas por quien considera encontrarse en situación
de desplazamiento forzado y que corresponde al Estado desvirtuar tales pruebas
si considera que no son auténticas. En este sentido en la sentencia T-563 de
2005 dijo la Corte: “Por último y en concordancia con lo anterior, si una
persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que
dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente de
una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor,
la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar
trámite a la solicitud de inscripción.”. Adicionalmente la Corte ha entendido
que la existencia de contradicciones en la declaración de una persona que
solicita ser inscrita en el RUPD no es prueba suficiente de que no se encuentra
en situación de desplazamiento. Para que el Estado pueda negarse a tal
inscripción se requiere que existan pruebas razonables y suficientes que
desvirtúen la declaración. Al respecto ver T-1094 de 2004 citada adelante.
[36] En
la sentencia T-740 de 2004 la Corte ordenó el registro de una Persona en el
Registro Único de Población Desplazada por considerar que la negativa de la
autoridad no era razonable ni proporcionada. En este sentido, la Corte ordenó
el registro de una persona que había huido de su parcela ante la amenaza de
reclutamiento forzado que las FARC había hecho sobre sus hijos. Esta persona
había sido beneficiaria de ayuda humanitaria y sin embargo, dado que no se
había registrado en el RUPD dentro del plazo establecido por la Ley, Acción
Social le suspendió toda ayuda. Al respecto dijo la Corte: “Para la Sala, el
estado de desplazamiento reportado por (…) se encuentra demostrado con las
distintas declaraciones rendidas por él ante los jueces de tutela.  Ese estado
material no puede ser desconocido argumentando el carácter extemporáneo de la
solicitud de inscripción en el registro nacional de población desplazada pues
tal condición no se adquiere por virtud del acto formal de inscripción sino por
el hecho cierto del desplazamiento.  Por lo tanto, esa es una razón
sustancialmente insuficiente para negarle la inscripción y para desvincularlo
de los programas de protección dispuestos para tal protección.”. En el mismo
sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-175 de 2005, en la cual ordenó
la inscripción de una persona desplazada en el Registro  Único de Población
Desplazada pese a que la solicitud de inscripción había sido realizada de
manera extemporánea dado el desconocimiento que la actora tenía de sus propios
derechos.
[37] En
la sentencia T-215 de 2002 la Corte protege el derecho de los menores a nombre
de quien se interpone la acción de tutela a ser inscritos en el Sistema Único
de Población Desplazada y, por consiguiente, a recibir los derechos que les
garantiza el sistema integral de protección. En este caso la Corte encuentra
que vulnera la Constitución la exigencia según la cual la solicitud del
registro sólo puede ser hecha por los padres o representantes legales de los
menores, pues se trata de una exigencia irrazonable que establece una barrera
desproporcionada de acceso al sistema de protección. Sobre la exigencia de requisitos que no han sido
contemplados por norma alguna, en la sentencia T-327 de 2001, dijo la Corte: “En
virtud de la aplicación del articulo 83 de la Carta Política, debe presumirse
la buena fe en la actuación de los particulares. En el caso de los desplazados,
se debe presumir la buena fe al estudiar su inclusión en el Registro Nacional
de Desplazados para recibir la ayuda del Gobierno. El exigir aportar nuevos
documentos, sin que estos estén siquiera relacionados en un decreto, implica
presunción de mala fe. Para analizar si una persona es o no desplazada basta
una prueba siquiera sumaria, especialmente si tal desplazamiento se presenta
dentro de una situación de temor generalizado ocasionado por la violencia existente
en la respectiva región.”.
[38] Como
ya se mencionó, en la sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la Red de
Solidaridad Social (hoy Acción Social) la inscripción de una persona en el
registro único de población desplazada al entender que la decisión de no
registrarla no se encontraba suficientemente fundamentada. En el mismo sentido,
en la sentencia T-1076 de 2005, la Corte concedió la tutela a una persona cuyo
registro en el RUPD se había negado al considerar que su declaración había sido
inconsistente y en consecuencia faltaba a la verdad. Al respecto, la Corte
observa, en primer lugar, que las presuntas contradicciones temporales se
fundan en un razonamiento insuficiente por parte de la entidad accionada.
Adicionalmente sostiene que la interpretación de la institución resulta no sólo
“fácilmente rebatible”, sino también opuesta a una interpretación acorde con
los postulados constitucionales que protegen a la población desplazada.  En
consecuencia le ordena a la autoridad competente que proceda a realizar una
nueva evaluación de la declaración de la actora, teniendo en cuenta todos los
elementos probatorios y los principios constitucionales que deben guiar la
interpretación y aplicación de las normas en la materia. En el mismo sentido
ver T-882 de 2005. Así mismo en la
sentencia T-086 de 2006, la Corte ordenó el registro de una persona en el RUPD
dado que la decisión institucional de no registrarla no se encuentra soportada
en razones suficientes. Al respecto dijo la sentencia: “La Sala observa,
teniendo en cuenta la declaración presentada ante el personero del municipio de
Cucutilla, que de ninguno de los actos proferidos por la Red de Solidaridad
Social es posible derivar con suficiente claridad las causas jurídicas o
materiales que sirven de sustento o fundamento a la negativa de inscribir a la
señora (…) y su familia en el Registro coordinado por esa entidad. (…) A la
Corte en esta oportunidad, no le queda más que censurar categóricamente la
conducta asumida por los funcionarios de la Unidad Territorial Norte de
Santander de la Red de Solidaridad Social, quienes ante las posibles
incoherencias presentes en la declaración (que, por cierto, la Sala no alcanza
a detectar) se limitaron a expedir unas resoluciones confusas que, sin duda, no
tienen la suficiente entidad para negar la inscripción en el Registro Nacional
de Población Desplazada a la señora (…) y su familia”
[39] Adicionalmente
la Corte ordenó la inscripción de distintas personas en el RUPD cuando la
autoridad competente había fundado la decisión de no inscripción en el hecho de
que las personas concernidas no habían enviado la respectiva declaración al
Ministerio del Interior. En este sentido en la sentencia T-268 de 2003 dijo la
Corte: “Si existen, como ocurrió en el
caso que da origen a la presente tutela, numerosas declaraciones ante la
Defensoría del Pueblo respecto a un hecho notorio como fue el desplazamiento de
65 familias de la denominada Comuna 13 de Medellín, no puede negárseles a esos
65 núcleos familiares el calificativo de desplazados internos y las
consecuencias jurídicas y prácticas que ello conlleva, con la disculpa de que
no se remitió copia de las declaraciones a una oficina del Ministerio del
Interior, máxime cuando esa solicitud de copia, según el citado inciso, le
corresponde hacerlo, como lo dice el encabezamiento del inciso a ‘la Dirección
General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad que
esta delegue’. El juez de tutela no puede invocar circunstancias formales (no
provenientes de omisión de los afectados) para negar la protección a derechos
fundamentales de los desplazados.”. Esta
doctrina se reitera en la sentencia T-563 de 2005.
[40] En
la sentencia T-563 de 2005 la Corte Constitucional concedió la tutela a una
persona a quien le fue negado el derecho a declarar, al afirmar: “En este orden, si la declaración no fue remitida a
una de sus unidades territoriales, no podrá concluir sin prueba adicional, que
la declaración no se realizó, sino que tendrá que tomar una nueva declaración
al peticionario y efectuar su respectiva valoración”. En consecuencia ordenó a la
autoridad competente tomar una nueva declaración al actor sobre los hechos que
afirma dieron lugar a su desplazamiento, y efectúe su respectiva valoración
para efectos de su inscripción y la de su núcleo familiar en el Registro Único
de Población Desplazada.
[41] El artículo 1° del la ley 387 de 1997 así dice: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
PARAGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de
desplazado.”. Por su parte, la norma citada del Decreto 2569 de 2000 dice
expresamente “La entidad en la que se haya delegado la
inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la
condición de desplazado, en los siguientes casos:
(…) 2. Cuando existan razones objetivas y fundadas
para concluir que de la misma no
se deduce la existencia de las circunstancias de hecho
previstas en el artículo 1o.
de la ley 387 de 1997.”
[42] Folio
34 del expediente.
[43] Folio
35 del expediente.
[44] En
la sentencia T-563 de 2005 la Corte Constitucional concedió la tutela a una
persona a quien le fue negado el derecho a declarar, al afirmar: “En este orden, si la declaración no fue remitida a
una de sus unidades territoriales, no podrá concluir sin prueba adicional, que
la declaración no se realizó, sino que tendrá que tomar una nueva declaración
al peticionario y efectuar su respectiva valoración”. En consecuencia ordenó a
la autoridad competente tomar una nueva declaración al actor sobre los hechos
que afirma dieron lugar a su desplazamiento, y efectúe su respectiva valoración
para efectos de su inscripción y la de su núcleo familiar en el Registro Único
de Población Desplazada.
[45] En
la sentencia T-740 de 2004 la Corte ordenó el registro de una Persona en el
Registro Único de Población Desplazada por considerar que la negativa de la
autoridad no era razonable ni proporcionada. En este sentido, la Corte ordenó
el registro de una persona que había huido de su parcela ante la amenaza de
reclutamiento forzado que las FARC había hecho sobre sus hijos. Esta persona
había sido beneficiaria de ayuda humanitaria y sin embargo, dado que no se
había registrado en el RUPD dentro del plazo establecido por la Ley, Acción
Social le suspendió toda ayuda. Al respecto dijo la Corte: “Para la Sala, el
estado de desplazamiento reportado por (…) se encuentra demostrado con las
distintas declaraciones rendidas por él ante los jueces de tutela.  Ese estado
material no puede ser desconocido argumentando el carácter extemporáneo de la
solicitud de inscripción en el registro nacional de población desplazada pues
tal condición no se adquiere por virtud del acto formal de inscripción sino por
el hecho cierto del desplazamiento.  Por lo tanto, esa es una razón
sustancialmente insuficiente para negarle la inscripción y para desvincularlo
de los programas de protección dispuestos para tal protección.”. En el mismo
sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-175 de 2005, en la cual ordenó
la inscripción de una persona desplazada en el Registro  Único de Población
Desplazada pese a que la solicitud de inscripción había sido realizada de
manera extemporánea dado el desconocimiento que la actora tenía de sus propios
derechos.
[46] Cfr.,
http://www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/04_publicaciones/confluencia.pdf,
consultado el 26 de septiembre de 2007.
[47] Según el informe Dinámica de la confrontación
armada en la confluencia entre los Santanderes y el sur del Cesar, “[e]l centro
económico por excelencia de esta zona  es Aguachica, donde convergen intereses
que tienen asiento en el sur de Bolívar, el Catatumbo y la provincia de Ocaña,
así como todo el sur del departamento del Cesar”, Cit., pág. 12.
[48] Ibídem, pág. 25.
[49] Ibídem, pág. 6.
[50] Ibídem, pág. 6.
[51] Ibídem, págs. 63 a 69.
[52] Cfr. http://www.ejercito.mil.co/index.php?idcategoria=73202,
consultado el 26 de septiembre
de 2007.
[53] Como
ya se mencionó, en la sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la Red de
Solidaridad Social (hoy Acción Social) la inscripción de una persona en el
registro único de población desplazada al entender que la decisión de no
registrarla no se encontraba suficientemente fundamentada. En el mismo sentido,
en la sentencia T-1076 de 2005, la Corte concedió la tutela a una persona cuyo
registro en el RUPD se había negado al considerar que su declaración había sido
inconsistente y en consecuencia faltaba a la verdad. Al respecto, la Corte
observa, en primer lugar, que las presuntas contradicciones temporales se
fundan en un razonamiento insuficiente por parte de la entidad accionada.
Adicionalmente sostiene que la interpretación de la institución resulta no sólo
“fácilmente rebatible”, sino también opuesta a una interpretación acorde con
los postulados constitucionales que protegen a la población desplazada.  En
consecuencia le ordena a la autoridad competente que proceda a realizar una
nueva evaluación de la declaración de la actora, teniendo en cuenta todos los
elementos probatorios y los principios constitucionales que deben guiar la
interpretación y aplicación de las normas en la materia. En el mismo sentido
ver T-882 de 2005. Así mismo en la
sentencia T-086 de 2006, la Corte ordenó el registro de una persona en el RUPD
dado que la decisión institucional de no registrarla no se encuentra soportada
en razones suficientes. Al respecto dijo la sentencia: “La Sala observa,
teniendo en cuenta la declaración presentada ante el personero del municipio de
Cucutilla, que de ninguno de los actos proferidos por la Red de Solidaridad
Social es posible derivar con suficiente claridad las causas jurídicas o
materiales que sirven de sustento o fundamento a la negativa de inscribir a la
señora (…) y su familia en el Registro coordinado por esa entidad. (…) A la
Corte en esta oportunidad, no le queda más que censurar categóricamente la
conducta asumida por los funcionarios de la Unidad Territorial Norte de
Santander de la Red de Solidaridad Social, quienes ante las posibles
incoherencias presentes en la declaración (que, por cierto, la Sala no alcanza
a detectar) se limitaron a expedir unas resoluciones confusas que, sin duda, no
tienen la suficiente entidad para negar la inscripción en el Registro Nacional
de Población Desplazada a la señora (…) y su familia”
[54] Como ya se mencionó, en la Sentencia T-327 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte ordenó la inscripción en el RUPD de
una persona en situación de desplazamiento a causa del accionar de grupos
paramilitares, a quien se le había negado la inclusión en tres oportunidades
por no aportar pruebas de su condición e incurrir en versiones contradictorias.
Entre las consideraciones que hizo este Tribunal en aquella oportunidad se
encuentra esta: “En virtud de la aplicación del artículo 83 de la Carta
Política, debe presumirse la buena fe en la actuación de los particulares. En
el caso de los desplazados, se debe presumir la buena fe al estudiar su
inclusión en el Registro Nacional de Desplazados para recibir la ayuda del
Gobierno (…) Al presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y,
por ende, son las autoridades las que deben probar plenamente que la persona
respectiva no tiene la calidad de desplazado.”
[55] En la Sentencia
T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa la Corte ordenó reevaluar una
declaración de desplazamiento de una persona, a quien se le había denegado su
inclusión en el RUPD por hallar en ella inconsistencias. La Corte encontró,
igualmente, que las inconsistencias existían; sin embargo, encontró que de
ellas no se derivaba necesariamente la conclusión de que el señor no era
desplazado, puesto que las inconsistencias versaban sobre accidentes o
circunstancias diferentes al hecho generador del desplazamiento. En semejante
sentido se pronunció la Corte en la Sentencia  T-882 de 2005, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[56] El Decreto 1260 de 1970, “Estatuto del Registro del
Estado Civil de las Personas”, dispone, en su artículo 46: “Los nacimientos
ocurridos en el territorio nacional se inscribirán en la oficina
correspondiente a la circunscripción territorial en que hayan tenido lugar. Si
el nacimiento ocurre durante el viaje dentro del territorio, o fuera de él, la
inscripción se hará en el lugar en que aquél termine”
[57] El artículo 1° del decreto referido, señalaba: “Artículo
1°. Durante el término de un año, contado a partir de la vigencia del presente
decreto, los funcionarios encargados del registro civil en los municipios donde
estén ubicados los desplazados por la violencia ocasionada por el conflicto
interno armado, efectuarán, a nombre del funcionario competente del lugar en
que ocurrió el nacimiento, el trámite de inscripción en el registro civil de
nacimiento de las personas afectadas que carezcan de éste, previamente
identificados por la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad territorial que
aquella designe, dentro de las jornadas especiales que para tal efecto
organizará la Registraduría Nacional del Estado Civil”.
[58] Tanto en uno como en otro decreto, las
consideraciones tenidas en cuenta fueron esencialmente tres: (i) que para
acceder a los beneficios humanitarios, las personas en situación de
desplazamiento requieren estar plenamente identificados; (ii) que la
inscripción en el Registro Civil de Nacimiento debe hacerse en el lugar
nacimiento; y, (iii) que las personas en situación de desplazamiento no pueden
regresar al lugar donde nacieron ellos o sus hijos a fin de solicitar la
inscripción. Así reza el último de los referidos Decretos: “CONSIDERANDO (…) Que el Estatuto del
Registro del Estado Civil (Decreto 1260 de 1970) en su artículo 46, establece
que los nacimientos ocurridos en el territorio nacional deben inscribirse en la
oficina competente, esto es, la correspondiente a la circunscripción
territorial en que se produjo el nacimiento; Que a su vez el numeral 1º del
artículo 104 del mencionado decreto establece que desde el punto de vista
formal, son nulas las inscripciones cuando el funcionario se desempeñe fuera de
los límites territoriales de su competencia; Que el artículo 17 de la Ley 387
de 1997, dispone que el Gobierno Nacional promoverá las acciones y medidas
necesarias para la atención, protección y estabilización socioeconómica de los
desplazados por la violencia dentro del territorio nacional; Que el
desplazamiento está reconocido como la migración forzada dentro del territorio
nacional por causa de la violencia, tal como lo establece el artículo 1º de la
Ley 387 de 1997;Que para que las personas afectadas por este fenómeno puedan
disfrutar de los beneficios y prerrogativas que la Ley 387 de 1997 establece,
se requiere de su plena identificación, lo que hace necesario el
establecimiento de procedimientos extraordinarios como los dispuestos a través
del Decreto 2957 de 1997, con el fin de hacer posible el trámite del Registro
Civil de Nacimiento de las personas que carezcan de éste; Que el término de un año, consagrado por el Decreto 2957 de
1997, para que los funcionarios encargados del registro civil de los sitios
donde se encuentran ubicados los desplazados realicen dicho trámite a nombre
del competente, ha expirado a la fecha de la expedición del presente decreto;
Que se han presentado en los últimos días graves situaciones de violencia en
algunos municipios de la República, provocando un sensible aumento de la
población desplazada, por lo que se hace necesario proveer los mecanismos
necesarios para realizar las inscripciones en el registro civil y facilitar los
trámites de identificación que sean necesarios,DECRETA (…)”
[59] Según el decreto se requería estar  “previamente
identificados por la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior”, que en su momento cumplía
las funciones que hoy cumple Acción Social.
[60] El
artículo 6° de la Declaración Universal de Derechos Humanos contempla: “Todo
ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad
jurídica”
[61] Folio
8 del expediente.
[62] Sentencia
T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[63] Sobre
la vigencia de estos principios en todos los momentos del proceso de registro
pueden verse Sentencias T-327 de 2001, T-268 de 2003, T-1094 de 2004, T-882 de
2005, T-1145 de 2005, T-620 de 2006, T-328 de 2007.
[64]  En
virtud de la sentencia C-278 de 2007  “el
término de tres (3) meses de la ayuda humanitaria de emergencia previsto en el
parágrafo 15 de la ley 387 de 1997 resulta demasiado rígido para atender de
manera efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la
permanente vulneración de sus derechos. Para la Corte, el establecimiento de un
término para dicha asistencia no se opone por sí mismo a la Constitución. Sin
embargo, como lo demuestra la experiencia, dicha ayuda no puede depender del
simple paso del tiempo, sino que debe tener en cuenta las condiciones objetivas
de la población afectada a la que se debe brindar asistencia, para que sea
realmente efectiva y cumpla a cabalidad con la responsabilidad que le compete
al Estado en relación con los afectados. Por tales razones, la Corte determinó
que el término de tres meses y su prórroga por el mismo tiempo son
inconstitucionales, pues resultan notoriamente insuficientes en la gran mayoría
de situaciones para subsanar y atender en forma eficiente y oportuna, la grave
vulneración de múltiples derechos fundamentales de la población desplazada. Al
desaparecer estos términos, la Corporación precisó que la asistencia
humanitaria de emergencia debe extenderse hasta que la persona afectada pueda
asumir su auto sostenimiento. En este sentido se condicionó la exequibilidad
del resto del parágrafo acusado. Por otro lado,  la Corte declaró inexequible
el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, toda vez que es claro que
la responsabilidad de mejoramiento y restablecimiento de los derechos
conculcados a la población desplazada, es responsabilidad del Estado, de manera
que el legislador no puede imponerle a los afectados una obligación como la
establecida en dicho parágrafo que ordena de manera perentoria a estas personas
cooperar en ese restablecimiento. La Corte aclaró que esto no obsta para que
estas comunidades puedan colaborar por su propia iniciativa.”
[65] Sentencia
T-025 de 2004. MP. Manuel José Cepeda
Espinosa
[66]  De acuerdo al artículo vigésimo primero de dicha
decisión.
[67]  De conformidad al artículo vigésimo de esa
sentencia.
[68] Sobre los derechos de las víctimas de violaciones a
los derechos humanos ver Ver, entre otras, las
sentencias C­-228 de 2002, C-­578 de 2002, C­-370 de 2006 y T-025 de 2004..
Específicamente, en un caso similar al que ocupa la atención de la Corte, la
sentencia T-188 de 2007 confirmó el derecho a que se investigue y sancione a
los responsables del asesinato del padre y la desaparición del compañero de la
actora y a la reparación de los daños causados sin que para ello sea necesaria
la inscripción en el RUPD. En este sentido dijo la sentencia: “(…) el derecho
internacional humanitario impone a los Estados Partes el deber de investigar la
vulneración de los derechos fundamentales acaecidos en su territorio, al igual
que la obligación de reparar los daños ocasionados a la población civil, dentro
del marco del conflicto armado, por vulneraciones del derecho a la vida, a la
dignidad, a la libertad y a las garantías judiciales, sin restricciones
fundadas en la modalidad y forma utilizado por los infractores, a la vez que
reclama para las víctimas y sus derechohabientes recursos sencillos que les
permitan acceder a la reparación de los daños causados, con prontitud y
eficacia. De tal suerte que los censos y las certificaciones elaboradas por las
autoridades del lugar, sobre el acaecimiento de los hechos y los móviles de los
mismos, sin duda facilitan las reclamaciones y pueden ser de utilidad para
asuntos que atañen a la administración, pero no tienen el alcance de otorgar a
las víctimas esta calidad y no pueden ser utilizados, en consecuencia, para
negar a las mismas la asistencia y el reconocimiento que su situación reclama”.
[69] Son
crímenes internacionales de carácter imperativo o inderogable, los consagrados
en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, el genocidio, la
tortura, la desaparición forzada de personas y las ejecuciones sumarias,
extralegales o arbitrarias. En este
sentido son particularmente explícitos el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la
Tortura y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
Al respecto se puede consultar Barcelona Traction Light and Power Company de la
Corte Internacional de Justicia, de 5 de febrero de 1970.  Igualmente, en el
sentido de la prohibición de amnistiar estos crímenes internacionales se ha
manifestado tanto el Secretario General de las Naciones Unidas en el informe de
agosto de 2004 ante la Asamblea General de la ONU., como el Comité de Derechos
Humanos de la ONU. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Penal Internacional
para la antigua Yugoslavia, particularmente, en el Caso Furundžija (Furundžija,
ICTY Trial Chamber, 10 de diciembre de 1998).  A su turno, en el caso Barrios
Altos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló: “[R]esultan
inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y
el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la
investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los
derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales
o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por
contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos. “: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios
Altos, Sentencia de 3 de septiembre de 2000 citada, Párrafos. 41, 43 y 44.
[70] Cfr. Entre otras decisiones, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios Altos, Sentencia de 3 de
septiembre de 2000.
[71] La obligación de investigar con diligencia las graves
violaciones de derechos humanos y comunicar a la víctima o a sus familiares el
resultado de las investigaciones, fue exigida por la Corte Interamericana desde
la sentencia de 29 de julio de 1988 en el caso Velásquez Rodríguez. En el caso Myrna
Mack Chang, la Corte señaló el alcance y la importancia del “derecho a la
verdad” de la víctima, sus familiares y la sociedad. En el caso Barrios Altos
se menciona de forma explícita el derecho de la víctima a “saber la verdad” y,
en particular, en los casos 19 Comerciantes Vs. Colombia, Sentencia de 5 de
Julio de 2004 y Masacre de Mapiripán vs. Colombia, Sentencia del 15 de
septiembre de 2005 se reitera la obligación de investigar para que las víctimas
puedan conocer la verdad de lo ocurrido. A su turno, sobre la obligación de
adelantar investigaciones imparciales, exhaustivas y oportunas, dentro de un
plazo razonable, se puede consultar, entre otros, el Caso de la Comunidad
Moiwana, sentencia del 15 de junio de 2005.
[72] La Corte Interamericana de Derechos Humanos y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos han estimado que las personas que ignoran
el paradero de familiares desaparecidos se encuentran en una situación tal de
angustia y ansiedad que encuentran violado su derecho a la integridad psíquica
y moral y, por tanto, constituyen un trato cruel, inhumano o degradante. Al
respecto se puede consultar, entre otras, la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Blake, (Sentencia de enero 24 de
1998); Caso Villagrán Morales y otros, (Sentencia de Noviembre 19 de 1991);
caso Bámaca Velásquez, (Sentencia de noviembre 8 de 2000).
[73] Un ejemplo notable de procesos judiciales adelantados
destinados exclusivamente al esclarecimiento de la verdad de crímenes cometidos
de manera masiva y sistemática en los cuales no resultaba – al menos para
entonces – posible vincular a las personas eventualmente comprometidas
(procesos sin sindicado) fueron los llamados juicios de la verdad en Argentina.
Para una referencia a estos juicios ver el documento  http://www.ictj.net/downloads/colombia.amicus.spa.pdf.
del Centro Internacional para la Justicia Transicional.
[74] Carlos Santiago Nino, Juicio al Mal Absoluto, emecé,
1997, Pág. 229. En el mismo sentido Tina Rosemberg, refiriéndose al “ciclo de
impunidad y represión en América Latina” señala las razones por la cuales los
juicios parecen una estrategia adecuada para satisfacer los derechos a la
verdad y a la justicia y para prevenir futuras violaciones de derechos humanos.
Al respecto señala: “Los  juicios ayudan a impedir los actos privados de venganza
de aquellos que, en ausencia de justicia, se la toman por su mano. Sirven como
elemento disuasivo general, advirtiendo a los futuros asesinos y torturadores
que dichos actos se pagan. Y desde luego, las condenas disuaden a las personas
concretas que están siendo juzgadas, muchos de los cuales siguen constituyendo
una amenaza de cometer delitos en el futuro. Los juicios demuestran a las
naciones polarizadas, acostumbradas a resolver las disputas a través de la
matanza, que hay otras formas. Expresan la condena de la violencia por la
sociedad. Y muestran que los gobiernos democráticos difieren realmente de las
dictaduras”. Tierras Embrujadas, Ensayos sobre la Justicia Transicional, Centro
Internacional para la Justicia Transicional, Nueva York, 2003.
[75] En este sentido se ha manifestado la Comisión, entre
otros, en los Informes sobre los casos de Argentina (Informe Nº 28/92) Chile
(Informes Nº 34/96, 36/96, 25/98,) y El Salvador (Informe Nº 136/99).
[76] Al respecto ver, además del caso Velásquez Rodríguez
citado, el Caso El Amparo del 14 de septiembre de 1996 y el Caso Blake de 22 de
enero de 1999.
[77] Caso Velásquez Rodríguez citado.
[78] Cfr. Corte Constitucional C-228 de 2002; C-578 de
2002; C-370 de 2006. En particular respecto del derecho a un recurso judicial
efectivo, en el caso Huilca Tecse, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos señaló que “los familiares de las víctimas deberán tener pleno acceso y
capacidad de actuar en todas las etapas e instancias de la investigación y el
juicio correspondiente, de acuerdo con la ley interna y las normas de la
Convención Americana”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Huilca
Tecse, sentencia del 3 de marzo 2005.
[79] Como lo ha señalado reiteradamente la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, el derecho a la reparación, consagrado en
el artículo 63-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, abarca
los distintos daños y perjuicios sufridos por la víctima. Para un estudio
doctrinal del derecho de las víctimas a una reparación integral se pueden
consultar los siguientes documentos: Joinet, L. (1997). ONU, Comisión de
Derechos Humanos, 49° período de sesiones, Informe final revisado acerca de
la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos
humanos (derechos civiles y políticos) preparado por el Sr. L. Joinet de
conformidad con la resolución 1996/119 de la Subcomisión, Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1,
anexo II; Bassiouni, M. C. (2000). ONU, Comisión de Derechos Humanos, 56°
período de sesiones, El derecho de restitución, indemnización y
rehabilitación de las víctimas de violaciones graves de los derechos humanos y
las libertades fundamentales, Informe Final del Relator Especial, Sr. M. Cherif
Bassiouni, presentado en virtud de la resolución 1999/93 de la Comisión,
Doc. E/CN.4/2000/62; van Boven, T. (1993). ONU, Comisión de Derechos Humanos,
Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, 45°
período de sesiones, Estudio relativo al derecho de restitución,
indemnización y rehabilitación a las víctimas de violaciones flagrantes de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, Informe definitivo presentado
por el Sr. Theo van Boven, Relator Especial, Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/8;
Orentlicher, D. (2004). ONU, Comisión de Derechos Humanos, 60° período de
sesiones, Estudio independiente, con inclusión de recomendaciones, sobre las
mejores prácticas para ayudar a los Estados a reforzar su capacidad nacional
con miras a combatir todos los aspectos de la impunidad, Doc.
E/CN.4/2004/88.
[80] Una
descripción mas detallada de los hechos de violencia mencionados, puede consultarse
en las fuentes citadas en el fundamento jurídico 26 y ss de esta decisión.
[81] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Blake, (Reparaciones). Sentencia de
enero 22 de 1999.
[82] En este sentido la Corte ya ha afirmado lo siguiente:
“5.3.3. Finalmente, no observa la Corte que se haya demostrado que el diseño de
la política de atención a los desplazados tenga en cuenta su condición de
víctimas del conflicto armado, la cual les confiere derechos específicos, como
lo son los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
Para el caso específico de las personas víctimas del desplazamiento forzado,
estos derechos se manifiestan, igualmente, en la protección de los bienes que
han dejado abandonados, en particular de sus tierras – componente de protección
que no ha sido resaltado con suficiente fuerza por las entidades que conforman
el SNAIPD”. (Auto 218 de 2006). En idéntico sentido en la Sentencia  T – 1037
de 2006, dijo la Corte: “Con todo, esta Corporación considera que el hecho de
que el señor Quintero Durán se haya visto obligado a abandonar los inmuebles de
su propiedad, víctima de la violencia, le confiere el derecho a que los mismos
sean amparados hasta tanto él se halle en condiciones de hacerse cargo, a fin
de evitar actos que recaigan sobre estos. Por tal razón, estima que al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- y a la Alcaldía del
municipio de Ocaña les corresponde adelantar las gestiones tendentes a
garantizar la protección referida”. En consecuencia, la Corte decidió Ordenar:
“TERCERO.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- que,
dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del presente fallo, inicie las gestiones necesarias a fin de
inscribir los predios rurales de propiedad del ciudadano Fernando Quintero
Durán en el Registro Único de Predios Rurales Abandonados –RUP. Dicha
inscripción deberá realizarse dentro de un término máximo de cinco (5) días, a
partir de la efectuación de los trámites necesarios.”.
[83] “Artículo 17. Prohibición de los desplazamientos
forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por
razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad
de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento
tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la
población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento,
salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las
personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con
el conflicto”.
[84] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de
febrero de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr.
Francis Deng.
[85] Los Principios 21, 28 y 29 de los principios rectores
mencionados señalan:
Principio
21.- 1. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad o sus posesiones. 2.
La propiedad y las posesiones de los desplazados internos disfrutarán de
protección en toda circunstancia, en particular, contra los actos siguientes:
a) expolio; b) ataques directos o indiscriminados u otros actos de violencia;
c) utilización como escudos de operaciones u objetos militares; d) actos de
represalia; y e) destrucciones o expropiaciones como forma de castigo
colectivo.  3. La propiedad y las posesiones que hayan abandonado los
desplazados internos serán objeto de protección contra la destrucción y la
apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales.
Principio
28. - 1. Las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad
primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan
el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o
su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte
del país.  Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los
desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte. 2. Se
harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de los
desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su
reasentamiento y reintegración.
Principio 29. - 1. Los desplazados internos que regresen a su hogar o a
su lugar de residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del
país no serán objeto de discriminación alguna basada en su
desplazamiento.  Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos. 2. Las autoridades
competentes tienen la obligación y la responsabilidad de prestar asistencia a
los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra
parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o
posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se
desplazaron.  Si esa recuperación es imposible, las autoridades
competentes concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra
forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan.
[86] Los Principios sobre la restitución de las viviendas
y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas en su numeral 2
establece: 2.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les
restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido
privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier
vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por
un tribunal independiente e imparcial. 2.2. Los Estados darán prioridad de
forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación
en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia
restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el
patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no
efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese
derecho. 10.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar
voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia
habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en
condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre,
informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados
información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las
cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica  en sus países
o lugares de origen. (…) 13. Accesibilidad de los procedimientos de reclamación
de restitución. 13.1. Toda persona a quien se haya privado arbitraria o
ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio debe tener la
posibilidad de presentar una reclamación de restitución o de indemnización ante
un órgano independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la
reclamación y notificar su resolución al reclamante. Los Estados no deben
establecer condiciones previas para la presentación de una reclamación de
restitución. 13.2. Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los
procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de
apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se
tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género. Los Estados deben adoptar
medidas positivas para garantizar que las mujeres puedan participar en
condiciones de plena igualdad en estos procedimientos. 13.3. Los Estados deben
garantizar que los niños separados o no acompañados puedan participar en los procedimientos
de reclamación de restitución y estén plenamente representados en él, así como
que cualquier decisión relativa a las reclamaciones de restitución presentadas
por niños separados no acompañados se adopte de conformidad con el principio
general del "interés superior del niño". 13.4. Los Estados deben
garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en
que residan durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los
procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los países de origen,
en los países de asilo o en los países a los que hayan huido. Los Estados deben
garantizar que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los
procedimientos de reclamación de la restitución y que la información sobre dichos
procedimientos se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los países de
origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido. 13.5. Los
Estados deben procurar establecer centros y oficinas de tramitación de las
reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en que residen
personas con derecho a presentar esas reclamaciones. Para facilitar al máximo
el acceso a los procedimientos de reclamación, las personas afectadas deben
tener la posibilidad de presentar sus reclamaciones por correo, por medio de un
representante legal o en persona. Los Estados también deben considerar la
posibilidad de establecer unidades móviles para garantizar que todos los
reclamantes potenciales puedan acceder a los procedimientos de reclamación.
13.6. Los Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las
tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a
participar en los procedimientos de reclamación de la restitución, incluso
mediante la presentación de reclamaciones conjuntas. 13.7. Los Estados deben
elaborar formularios de reclamación de la restitución que sean sencillos y
fáciles de entender y utilizar, y que estén redactados en el idioma o los
idiomas principales de los grupos afectados. Se debe prestar a las personas
asistencia adecuada para rellenar y presentar todos los formularios de
reclamación necesarios, teniendo en cuenta la edad y el género de los
reclamantes. 13.8. Cuando no sea posible simplificar suficientemente los
formularios de reclamación debido a la complejidad inherente a esos
procedimientos, los Estados deben contratar a personas cualificadas para que se
entrevisten con los reclamantes potenciales y, respetando el principio de
confidencial y teniendo en cuenta su edad y su género, recaben la información
necesaria para completar los formularios de reclamación en su nombre. 13.9. Los
Estados deben establecer plazos precisos para la presentación de reclamaciones
de restitución. Esos plazos, que deben divulgarse ampliamente y ser
suficientemente extensos para que todos los afectados puedan presentar sus
reclamaciones, han de establecerse teniendo en cuenta el número de reclamantes
potenciales, las posibles dificultades para obtener y recopilar la información,
el alcance del desplazamiento, la accesibilidad de los procedimientos para
grupos potencialmente desfavorecidos e individuos vulnerables, y la situación
política en el país o la región de origen. 13.10. Los Estados deben velar por
que se proporcione a las personas que lo necesiten, incluidos los analfabetos y
los discapacitados, una asistencia especial para garantizar que no se les
niegue el acceso a los procedimientos de reclamación de restitución. 13.11. Los
Estados deben garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada y,
de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de
restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de
instituciones gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o
internacionales), deberá estar exenta de discriminación y satisfacer normas
adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos
de reclamación no se vean menoscabados. 13.12. Los Estados deben velar por que
nadie sea procesado o castigado por presentar una reclamación de restitución.
15. Registros y documentación de las viviendas, las tierras y el patrimonio.
15.1. Los Estados deben establecer o restablecer sistemas catastrales
nacionales con fines múltiples u otros sistemas apropiados para el registro de
los derechos sobre las viviendas, las tierras y el patrimonio como componente
integrante de cualquier programa de restitución, respetando los derechos de los
refugiados y desplazados. 15.2. Los Estados deben velar por que toda
declaración judicial, cuasijudicial, administrativa o consuetudinaria relativa
a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los
derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer
efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito para
garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se ajustarán a
las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del
derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas,
incluido el derecho a la protección contra la discriminación. 15.3. Los Estados
deben garantizar, cuando proceda, que en los sistemas de registro se inscriban
o se reconozcan los derechos de propiedad de las comunidades tradicionales e
indígenas sobre tierras colectivas. 15.4. Los Estados y las demás autoridades o
instituciones responsables deben velar por que los sistemas de registro
existentes no se destruyan durante los conflictos o los períodos posteriores a
ellos. Entre las medidas para prevenir la destrucción de los registros de las
viviendas, las tierras y el patrimonio cabría incluir su protección in situ o,
si fuera necesario, su traslado temporal a un lugar seguro o el establecimiento
de un dispositivo de custodia adecuado. En caso de traslado, los registros se
deben restituir a su lugar de origen lo antes posible tras el fin de las
hostilidades. Los Estados y las demás autoridades responsables también pueden
considerar la posibilidad de establecer procedimientos para copiar los
registros (por ejemplo, en formato digital), trasladar los originales a un
lugar seguro y acreditar la autenticidad de las copias. 15.5. Los Estados y las
demás autoridades o instituciones responsables deben facilitar, a instancia de
un reclamante o de su representante legal, copias de cualquier prueba
documental que obre en su poder y que sea necesaria para presentar o
fundamentar una reclamación de restitución. Dichas pruebas documentales deben
proporcionarse gratuitamente o por una tasa módica. 15.6. Los Estados y las
demás autoridades o instituciones responsables que lleven a cabo el registro de
refugiados o desplazados deben esforzarse por recopilar la información
pertinente para facilitar el proceso de restitución, por ejemplo incluyendo en
el formulario de registro preguntas relativas a la ubicación y las
características de las viviendas, las tierras, el patrimonio o el lugar de
residencia habitual de que se vio privado cada refugiado o desplazado. Dicha
información debe solicitarse siempre que se recaben datos de los refugiados y
desplazados, incluso durante la huida. 15.7. En casos de desplazamiento masivo
en que existan pocas pruebas documentales de la titularidad o de los derechos
de propiedad, los Estados pueden adoptar la presunción de pleno derecho de que
las personas que hayan huido de sus hogares durante un determinado período
marcado por la violencia o el desastre lo hicieron por motivos relacionados con
la violencia o el desastre y que, por tanto, tienen derecho a la restitución de
sus viviendas, sus tierras y su patrimonio. En dichos casos, las propias
autoridades administrativas y judiciales pueden encargarse de determinar los
hechos relacionados con las reclamaciones de restitución que no vayan
acompañadas de la documentación necesaria. 15.8. Los Estados no considerarán
válida ninguna transacción de viviendas, tierras o patrimonio, incluida
cualquier transferencia que se haya efectuado bajo presión o bajo cualquier
otro tipo de coacción o fuerza directa o indirecta, o en la que se hayan
respetado las normas internacionales de derechos humanos”.
[87] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de
febrero de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr.
Francis Deng.
[88] Naciones Unidas. Subcomisión de Promoción y
Protección de los Derechos Humanos 57º período de sesiones
E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.
[89] El Proyecto tiene como objetivo apoyar la protección
de los bienes patrimoniales de la población rural en situación de desplazamiento
o en riesgo de ser desplazada, mediante el aseguramiento jurídico, social e
institucional de los bienes y el fortalecimiento del tejido social comunitario,
con el fin de mitigar los efectos del desplazamiento, disminuir la
vulnerabilidad de la población desplazada y facilitar su estabilización
socioeconómica. En:
http://www.oim.org.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=58
[90] Ley
387 de 1997. Artículo 19. “El Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria
establecerá un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a
cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en
otras zonas del país”.
Ley
1152 de 2007. ARTÍCULO 131. En los procesos de retorno y reubicación, se dará
prioridad en la adjudicación de tierras a los desplazados por la violencia en
los predios rurales que hayan sido objeto de los procesos de extinción del
dominio en instancia administrativa judicial. Acción Social establecerá un
programa que permita recibir predios rurales de personas desplazadas, a cambio
de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas
del país. Sólo será sujeto de adjudicación de tierras aquella población
desplazada que no la tuviere, que sea minifundista o que opte por el proceso de
permutas. Decreto 1660 de 2007. Artículo 2°. “De los predios de los
desplazados: Cuando un desplazado propietario rural opte por la reubicación
en otra zona, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, a título
de permuta, recibirá su inmueble abandonado y a cambio le entregará un predio
ubicado en el sector rural que ofrezca condiciones de seguridad, (…)”.
[91] Ley
1152 de 2007. ARTÍCULO 126. La Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional podrá otorgar subsidios o adquirir, tierras y
mejoras de propiedad privada, o los que formen parte de las entidades de
derecho público, para su adjudicación a la población afectada por el
desplazamiento forzado.
PARÁGRAFO. Las
normas atinentes a este capítulo se harán extensivas a otras víctimas de
violencia armada, aún cuando no tengan la condición de desplazadas, siempre que
dicha calidad sea previamente certificada por la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación.
[92] XI Informe de la Procuraduría General de la Nación,
p.11.
[93] Informe de la Contraloría General de la República,
Julio 19 de 2007, p.3.
[94] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de
febrero de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr.
Francis Deng.
[95] Naciones Unidas. Subcomisión de Promoción y
Protección de los Derechos Humanos 57º período de sesiones E/CN.4/Sub.2/2005/17,
28 de junio de 2005.
[96] A este respecto no puede dejar de recordarse que uno
de los derechos que asiste a la población en situación de desplazamiento es el
derecho a una información adecuada y oportuna sobre la forma de hacer efectivos
sus derechos fundamentales. Al respecto en la Sentencia T – 025 de 2004, dijo la
Corte:
“10.1.4.
Otra de las quejas frecuentes contra la política de atención a los desplazados
y detectado por la Sala al examinar los expedientes objeto de revisión,
consiste en que con frecuencia las autoridades encargadas de atenderlos no se aseguran
que estas personas reciban un trato digno y respetuoso de sus derechos, lo cual
resulta contrario al deber de protección constitucional de los derechos
previsto en el artículo 2 de la Carta y a los principios que orientan la
política de atención a la población desplazados plasmados en el artículo 2 de la
Ley 387 de 1997. En efecto, de los expedientes se deduce que algunos
funcionarios administrativos los someten a un eterno peregrinaje institucional
y a trámites innecesarios, no les dan información oportuna y completa acerca de
sus derechos o simplemente ignoran sus solicitudes. A este problema contribuye
el hecho que quien adquiere la condición de desplazado en razón de la violencia
no conoce sus derechos derivados de dicha condición. De tal manera que se
ordenará a la Red de Solidaridad Social que instruya a las personas encargadas
de atender a los desplazados para que les informen de manera inmediata, clara y
precisa cuáles son los derechos orientados a garantizarles un tratamiento digno
por parte de las autoridades y verifique que ello realmente suceda. Estos
derechos han sido desarrollados por la ley y conforman una carta de derechos
básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno.
Así, a cada desplazado se le informará que:
9.
Como víctima de un delito, tiene todos los derechos que la Constitución y las
leyes le reconocen por esa condición para asegurar que se haga justicia, se
revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una
reparación.
Si
bien esta carta de derechos del desplazado no implica que sus demás derechos
puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por conocer dicha carta,
una protección automática de sus derechos básicos, sí garantiza, por lo menos,
que se le provea información oportuna y completa sobre los deberes de las
autoridades y respecto de la especial protección que ha de recibir por el hecho
del desplazamiento”.
[97]  De acuerdo al artículo vigésimo primero de dicha
decisión.
[98]  De conformidad al artículo vigésimo de esa sentencia.