T-414-98
Sentencia T-414/98
Sentencia
T-414/98
PENSION DE
INVALIDEZ-Improcedencia de
reconocimiento por tutela
PENSION DE
INVALIDEZ-Improcedencia de
tutela respecto a negativa de reconocimiento/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por no ejercicio oportuno de recursos
En reiteradas
oportunidades la Corte Constitucional ha considerado que no obstante su
naturaleza prestacional, el derecho a la pensión de invalidez, como forma de
expresión de la seguridad social, en determinadas circunstancias puede adquirir
el carácter de fundamental cuando directamente incide sobre los derechos a la
vida, al trabajo y a la salud. Para hacerse acreedor y tener derecho a la
pensión de invalidez, la persona debe reunir los requisitos legales. Si el
interesado considera que tiene derecho al reconocimiento de dicha prestación,
tiene a su disposición los medios judiciales ordinarios para controvertir la
decisión que le negó dicha prestación. Y si no se hace uso de ellos dentro de
los términos y oportunidades legales, quedando en firme la determinación de la
respectiva entidad, no puede acudir a la tutela como el mecanismo adecuado para
los efectos de revivir una actuación gubernativa dentro de la cual no utilizó
los recursos en la oportunidad legal, a los cuales tenía derecho, o para
obtener por este medio excepcional, el reconocimiento de la pensión de
invalidez previamente negada. Y además, no es viable el amparo solicitado, por
cuanto no corresponde al juez de tutela calificar el estado de invalidez.
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-No
atención médica por inexistencia de afiliación
Referencia:
Expediente T-169.243
Peticionario:
Fernando Torres Marroquín Contra El Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto doce (12) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Para su revisión
constitucional, fue remitido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Santa Fe de Bogotá, el proceso de la referencia promovido por el señor Fernando
Torres Marroquín contra el Instituto de Seguros Sociales.
En cumplimiento de
lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, correspondió a la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, revisar la
sentencia proferida por el citado Juzgado, el 28 de abril de 1998.
I.   ANTECEDENTES
El señor Fernando
Torres formuló acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la vida y al trabajo, por parte del Seguro Social.
En su escrito,
manifiesta que se encontraba trabajando para la sociedad Seguridad y Vigilancia
Integral de Colombia desde el 6 de octubre de 1993, fecha en la que firmó el
contrato de trabajo y de afiliación al I.S.S. Agrega que el 14 de octubre del
mismo año, cuando estaba en ejercicio de sus actividades laborales en el
conjunto residencial Sindamanoy, fue asaltado a las 12:30 de la noche por
sujetos que le dispararon con una escopeta causándole heridas en el ojo
izquierdo, en la cara, en el cráneo, en el cuello, en el brazo derecho y en la
mano derecha. Inmediatamente fue trasladado al Hospital Simón Bolivar, donde le
curaron las heridas, y luego fue remitido a la Clínica San Pedro Claver, donde
por cuenta del Seguro Social permaneció interno 15 días.
Posteriormente, fue
intervenido quirúrgicamente del ojo en la Clínica Marly por cuenta del I.S.S. y
recuperó la vista en forma parcial, y luego nuevamente se le efectuó otra
operación, perdiendo la posibilidad de ver totalmente por el ojo izquierdo.
Señala el actor que
el I.S.S. se ha limitado a hacerle curaciones en las heridas que sufrió en el
cráneo, en la cara, el cuello, el brazo y la mano, pero no le ha suministrado
asistencia médica para recuperar la vista y para extraerle las esquirlas que se
encuentran alojadas en su cuerpo, produciéndole dolor.
Manifiesta
adicionalmente, que en las condiciones físicas en que se encuentra, ha sufrido
una incapacidad permanente parcial de aproximadamente un 70% para laborar,
razón por la cual la empresa lo despidió. Agrega, que ha tratado de trabajar en
otros establecimientos, pero lo han rechazado cuando le practican el examen
médico de ingreso.
Afirma que ante la
negativa del I.S.S. a prestarle la asistencia necesaria para recuperar la
visión, y por el hecho de no ser recibido en ninguna empresa para trabajar,
solicitó a dicha institución, seccional Zipaquirá, la pensión por invalidez, la
cual fue negada mediante resolución 000468 de 1.996, con fundamento en que no
se encontraba inscrito en el Seguro cuando sufrió el accidente de trabajo.
En virtud de lo
anterior, el actor solicita al juez de tutela que para la protección de sus
derechos a la vida y al trabajo vulnerados por la accionada, se ordene a ésta
suministrarle la asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria requerida para
recuperar su capacidad de trabajo, y en caso de que ello no sea posible, lo
pensione por invalidez.
II.      EL FALLO
QUE SE REVISA
Correspondió conocer
de la demanda de tutela al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, el
cual mediante sentencia de 28 de abril de 1998, resolvió denegar las
pretensiones del actor, con fundamento en las pruebas que obran en el proceso,
de las cuales se deduce que con relación a la solicitud de prestación económica
con motivo del accidente de trabajo, esta fue desfavorable por cuanto para la
fecha de la ocurrencia del accidente -octubre 12 de 1993-, el solicitante no se
encontraba debidamente afiliado al régimen de riesgos profesionales.
Al respecto,
manifiesta que no le es permitido al juez de tutela señalar la forma y el
procedimiento que debe seguirse para obtener el reconocimiento de un derecho,
pero sí debe indicarse en concreto el otro medio de defensa judicial que existe
para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez, cuyo mecanismo tiene
la misma efectividad que la tutela. Así, el accionante puede entonces acudir
ante la jurisdicción ordinaria para obtener dicha prestación.
Finalmente, sostiene
el a-quo que ante la existencia de otros medios de defensa, el juez de tutela
no puede entrar a decidir sobre este tipo de pretensiones, por cuanto estaría
desconociendo procedimientos establecidos para el efecto.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Bogotá, con fundamento en lo dispuesto por
los artículos 86 y 241 numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
Ahora bien,
corresponde a la Corte determinar, si en el presente asunto es procedente la
tutela contra el Seguro Social, para ordenarle que le conceda la pensión de
invalidez, o en su defecto, que le suministre el tratamiento requerido para
recuperar la visión en su ojo izquierdo.
Reiteración de la
jurisprudencia sobre el no reconocimiento de la pensión de invalidez por vía de
tutela. Examen del caso concreto.
De conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación[1],
la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos
fundamentales cuando estos han sido vulnerados o amenazados por una acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular, por lo cual es
improcedente cuando los hechos señalados en la demanda se refieren a
situaciones que no comprometen ninguno de esos derechos, ni los ponen en
peligro.
En diversos fallos,
la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el carácter subsidiario de la
acción de tutela, la cual permite a las personas acudir ante los jueces, para
que por medio de un procedimiento preferente y sumario se le protejan sus
derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de una autoridad, siempre y cuando no exista
a su alcance otro medio de defensa judicial o se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En cuanto hace a los
derechos a la salud y a la seguridad social, estos pueden tener el carácter de
fundamentales, pero para que así sea, es necesario que, en el caso concreto, se
hallen en conexidad con derechos de tal naturaleza, situación esta que debe
ser, o bien demostrada dentro de los hechos de la demanda, o por los medios
probatorios correspondientes.
Por su parte, en
cuanto a la controversia que se pueda generar con la institución de seguridad
social acerca de si se cumplen o no los presupuestos de ley para tener derecho
a determinadas prestaciones, esta no tiene en principio rango constitucional,
puesto que se trata de aplicar criterios y definiciones legales, lo que no
compete al juez de tutela. Tan sólo, eventualmente, es procedente la
intervención de la jurisdicción constitucional cuando estén de por medio
derechos fundamentales y cuando el interesado no tenga a su alcance, para
defenderlos, otro medio judicial, o cuando afronte la posibilidad, grave e
inminente, de un perjuicio irremediable, situación esta que debe acreditarse
debidamente dentro del proceso, por quien alega la existencia de dicha
condición, demostrando para ello la inminencia, la urgencia, la gravedad y la
impostergabilidad de la protección, de manera que el Juez pueda determinar
fehacientemente el grado de irremediabilidad del perjuicio.
Teniendo en cuenta
una de las pretensiones de la demanda de tutela que se revisa es que al actor
se le reconozca la pensión de invalidez, que hace parte del derecho a la
seguridad social, conviene hacer algunas precisiones en torno a dicha
prestación.
En reiteradas
oportunidades[2]
la Corte Constitucional ha considerado que no obstante su naturaleza
prestacional, el derecho a la pensión de invalidez, como forma de expresión de
la seguridad social, en determinadas circunstancias puede adquirir el carácter
de fundamental cuando directamente incide sobre los derechos a la vida, al
trabajo y a la salud.
En efecto, el
derecho a la pensión de invalidez busca compensar la situación de calamidad o
infortunio derivada de la pérdida de la capacidad laboral, mediante el
otorgamiento de una prestación económica y de salud.
Esta Corporación en
la sentencia No. T-239 de 1993 (MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), se pronunció
sobre la materia en los siguientes términos:
"Si bien el
reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez compete a la entidad
empleadora o a la institución de seguridad social a la que está adscrito el
trabajador y en caso de conflicto, a la justicia ordinaria, una vez obtenido su
reconocimiento le corresponde al Estado garantizar la efectividad de este
derecho fundamental, principalmente, mediante su pago oportuno (CP. art. 53)".
"La pensión
de invalidez representa para quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad
de trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para
su subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable (C.P. art. 48)..."
"No sólo la
íntima conexidad entre la pensión de invalidez y los derechos a la vida y el
trabajo llevan a la Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La
pensión de invalidez es una especie del derecho a la seguridad social, el cual
ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica
de personas de la tercera edad (Sentencias T-426/92; T-011/93; T-135/93) o de
disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos (Sentencia T-427/92)"
"3. La
condición de disminuido físico, sensorial o psíquico - que subyace a la
calificación médica de pérdida de la capacidad laboral como presupuesto del
reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez -, coloca a la persona
afectada bajo la órbita del derecho a la igualdad y la hace acreedora de una
protección especial del Estado por encontrarse en circunstancias de debilidad
manifiesta (C.P. art. 13)...".
Por su parte, en la
sentencia No. T-238 de 1995, la Corte expresó que el reconocimiento de la
pensión de invalidez "está sometido al cumplimiento de las siguientes
condiciones: haber adquirido una invalidez permanente conforme al art. 62 del
decreto-ley 433 de 1971 y tener acreditadas 150 semanas de cotización para los
riesgos de invalidez, vejez y muerte (I.V.M.) dentro de los seis años
anteriores a la invalidez o 300 semanas de cotización en cualquier época, de
conformidad con el acuerdo 19 de 1983 (decreto 232 de 1984)".
A su vez, el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que "tendrán derecho a la
pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sean declarados inválidos (haber perdido el 50% o más de la capacidad
laboral) y cumplan algunos de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos 26 semanas, al
momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiera efectuado aportes por lo menos 26 semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de
invalidez".
Así mismo, según el
artículo 41 ibídem, "el estado de invalidez será determinado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el
Manual Unico para la Calificación de la Invalidez...". Y es el Decreto 692
de 1995 el que establece dicho Manual, señalando en él los criterios para
calificar la invalidez, el procedimiento de calificación, etc.
En consecuencia,
para hacerse acreedor y tener derecho a la pensión de invalidez, la persona
debe reunir los requisitos legales señalados.
Ahora bien, si el
interesado considera que tiene derecho al reconocimiento de dicha prestación,
no obstante que como sucede en el asunto materia de examen, la entidad
encargada de su reconocimiento -en este evento, el Instituto de Seguros Sociales-
estime que no ha cotizado durante el tiempo que la ley determina, tiene a su
disposición los medios judiciales ordinarios para controvertir la decisión que
le negó dicha prestación. Y si no se hace uso de ellos dentro de los términos y
oportunidades legales, quedando en firme la determinación de la respectiva
entidad, no puede acudir a la tutela como el mecanismo adecuado para los
efectos de revivir una actuación gubernativa dentro de la cual no utilizó los
recursos en la oportunidad legal, a los cuales tenía derecho, o para obtener
por este medio excepcional, el reconocimiento de la pensión de invalidez
previamente negada por el Instituto de Seguros Sociales.
Debe advertir esta
Sala, que si bien es cierto en determinadas ocasiones el derecho a la pensión
de invalidez adquiere el rango de derecho fundamental, cuando está demostrada
su conexidad con otros, en el asunto sub examine no se logró comprobar que la
situación del peticionario sea de tal magnitud que esté atentando contra su
derecho fundamental a la vida ni al trabajo. Por consiguiente, mal podría
revocarse la decisión adoptada por el Instituto de Seguros Sociales, en la
resolución cuestionada, cuya controversia corresponde dirimir a la justicia
ordinaria.
Y además, no es
viable el amparo solicitado, por cuanto no corresponde al juez de tutela
calificar el estado de invalidez del demandante, de conformidad con las normas
legales vigentes, y de acuerdo con el Manual Unico para la Calificación de
Invalidez, que le asigna la competencia para los fines mencionados a las Juntas
Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez. En efecto, según lo
previsto en el artículo 3o. del Decreto 1346 de 1994,
"El estado y
origen de la invalidez, así como el origen de la enfermedad o de la muerte,
serán determinadas: Por el Instituto de Seguros Sociales (...) y las entidades
que asuman los riesgos de invalidez y de sobrevivientes, con base en el Manual
Unico para la calificación de invalidez expedido por el gobierno
nacional".
Ahora bien, de las
pruebas allegadas al expediente, se puede determinar que la negativa del
reconocimiento de la prestación, determinada en la Resolución No. 000468 del 13
de enero de 1996, radica, según oficio emanado del Gerente de Protección de
Riesgos Laborales de la Seccional Cundinamarca del Instituto de Seguros
Sociales, en que, "para la fecha de la ocurrencia del accidente -octubre
12 de 1993 (consta el ingreso al hospital Simón Bolivar a las cero horas 55
minutos del día 13 de octubre de 1993)- el solicitante no se encontraba
debidamente afiliado al Régimen de Riesgos Profesionales conforme lo establece
el decreto 1295 de 1994 en su artículo 4o. ord. k". Además, se agrega que
la afiliación del señor Torres Marroquin al Seguro Social se produjo "el
día 13 de octubre de 1993 hasta diciembre 31 de 1994".
Con fundamento en lo
anterior, a juicio de la Corte, es al I.S.S., en los términos del artículo 3o.
del Decreto 1346 de 1994, a quien compete determinar el estado y origen de la
invalidez, con base en el citado Manual, valoración ésta que es susceptible de
los recursos legales, de conformidad con lo estipulado en el numeral 2o. del
artículo ibídem, razón por la cual no se considera que el organismo demandado
hubiere por ese hecho, vulnerado o amenazado los derechos fundamentales del
actor.
En efecto, según el
citado precepto, "en caso de controversia (en cuanto a la calificación de
la invalidez), y en desarrollo de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993,
(corresponderá resolverla) a) En primera instancia por las juntas regionales de
calificación de invalidez de que trata el presente decreto; b) En segunda
instancia por la junta nacional de calificación de invalidez de que trata el
presente decreto".
A su vez, según el
numeral 1 del artículo 9o. ibídem, "corresponde a las juntas regionales de
calificación de invalidez: 1. Decidir en primera instancia las solicitudes de
calificación del estado de invalidez, y/o el origen profesional o común de
invalidez, del accidente, de la enfermedad o de la muerte... ; 2. Decidir
en primera instancia las solicitudes de revisión del estado de
invalidez...".
En el caso concreto,
existe un acto administrativo -la Resolución 000468 del 13 de enero de 1996-,
que goza de la presunción de legalidad, mediante el cual, el Instituto de
Seguros Sociales se negó a concederle al accionante la pensión de invalidez.
Así pues, dicha controversia encaminada a desvirtuar las afirmaciones
consignadas en dicho acto, corresponde decidirla a la jurisdicción competente,
dentro de la oportunidad legal correspondiente, ni siendo el mecanismo de la
tutela el procedente por existir otros medios de defensa judicial.
Así pues, la
controversia acerca de la afiliación extemporánea o la no afiliación del actor
a la entidad de previsión, para efectos de obtener la protección frente a los
riesgos profesionales derivados de la actividad laboral, a fin de lograr el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez ante la negativa del I.S.S.,
corresponde a otra jurisdicción, como instrumento judicial eficaz para decidir
los derechos reclamados, y no a la acción de tutela que solamente es procedente
para el amparo de derechos de naturaleza constitucional fundamental, cuando no
existen otros medios de defensa judicial.
Estima la Sala que
no resulta viable tampoco, conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues
de lo que se trata es de la definición y el reconocimiento de un derecho
litigioso. Y además, porque no aparece demostrado fehacientemente a juicio de
la Sala, la existencia de un perjuicio irremediable en cabeza del accionante.
En este sentido,
resulta pertinente realizar, además de los argumentos expuestos, las siguientes
precisiones para fundamentar la improcedencia de la tutela: a) que el accidente
que sufrió el peticionario fue hace aproximadamente cinco años, y en aquel
momento, el actor recibió oportunamente la asistencia médica, quirúrgica y
hospitalaria requerida para atender las heridas sufridas como consecuencia del
atentado perpetrado en el lugar de su trabajo; como él mismo lo manifestó en la
demanda, le practicaron con posterioridad a la ocurrencia del accidente, dos
intervenciones quirúrgicas para recuperar la visión en su ojo, sin obtener un
resultado favorable; b) que desde finales de 1994, el accionante fue
desafiliado del I.S.S., razón por la cual, actualmente y desde hace
aproximadamente unos cuatro años, no existe vínculo entre el ISS y el señor
Torres Marroquín; y c) que desde el 13 de enero de 1996 se produjo la decisión
de la entidad accionada negándole al actor la pensión de invalidez, y tan sólo
hasta ahora, es decir dos años después, decide recurrir a la acción de tutela
para controvertir la decisión del Seguro Social, sin antes haber agotado los
recursos legales, o habiéndolos dejado transcurrir sin acudir a ellos. Sólo
aparece a folio 6 del expediente, escrito dirigido al I.S.S. fechado 17 de
abril de 1997, solicitando revisión del proceso.
De otra parte,
encuentra la Sala que el señor Fernando Torres Marroquín no estaba afiliado al
I.S.S. en el instante en que sufrió el accidente (cero horas 55 minutos del 13
de octubre de 1993), pues dicha afiliación tan solo se produjo el 13 de octubre
de 1993, según las pruebas que obran dentro del proceso; luego no hay razón
para deducir que se atentó contra su derecho a la Seguridad Social, al no
haberle reconocido la pensión de invalidez, cuando no se reunían los requisitos
legales para ello (ver folio 6 del expte.).
Igualmente, en
cuanto a la solicitud del peticionario para que se le practique por parte del
I.S.S. una nueva cirugía en el ojo, cuya visión perdió como consecuencia del
accidente sufrido, estima la Corte que, como lo ha sostenido en otras
oportunidades, el actor, como toda persona, tiene derecho a buscar los cuidados
y la asistencia médica necesarios para su restablecimiento, pero tal
circunstancia no implica que, sin cumplir los requisitos legales, el Instituto
de Seguros Sociales esté obligado a asumir la prestación de los pertinentes
servicios, ya que su actividad está regida y limitada por la normatividad
vigente. Y si el peticionario no ha obtenido la prestación requerida, ha sido,
según el oficio del Seguro Social, por cuanto no sólo no es pensionado por
invalidez, sino porque además desde el 31 de diciembre de 1994 ya no se encuentra
afiliado al I.S.S. Además, como ya se indicó, el peticionario recibió la
atención requerida al momento del accidente y con posterioridad a el, a tal
punto que como se anota en la demanda de tutela, le practicaron dos cirugías en
el ojo, la última de las cuales lo llevó a perder la visión.
Por lo expuesto
anteriormente, esta Sala considera que el actor no solo tiene a su alcance
otros medios de defensa judicial, para lograr el objetivo perseguido, por lo
que la tutela resulta improcedente, sino que además, no aparece comprobado el
perjuicio irremediable que pudiera hacer viable el amparo como mecanismo
transitorio, ni tampoco que el accionado haya vulnerado sus derechos. En tal
virtud, procederá a confirmar la sentencia revisada, como así lo dispondrá en
la parte resolutiva de esta providencia.
IV.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional,
obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.
CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Bogotá, el 28 de abril de 1998.
Segundo. Líbrense
por Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Sentencia No. T-02 de 1995, entre otras
[2]
Cfr. Sentencia No. T-045 de 1997