C-918-02
CORTE2
Sentencia C-918/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Recursos
del fondo nacional de regalías en sistema general de participaciones
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Provisión
de cargos en plantas financiadas con recursos del sistema general de
participaciones
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Características
de un cargo de inconstitucionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación
específica del concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
material del cargo/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No formulación
material de un cargo
Esta Corte ha señalado que una carga
mínima para el ciudadano en los juicios de constitucionalidad es la
sustentación específica del concepto de la violación, a fin de que pueda
existir una verdadera controversia constitucional. Por ello, antes de
pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha
formulado materialmente un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser
inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener
cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados
por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Características
de un cargo
Esta Corte ha señalado que sin caer en
formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la
acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben
ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que
la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el
actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, esto es, debe estar
sustentada en forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo
no específico ni pertinente
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
formulación real de un cargo de naturaleza constitucional
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda
que no es clara, cierta y suficiente
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Acusación
no clara, cierta y específica
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo
contradictorio
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo
descontextualizado
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No es
un capricho formalista/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No examen oficioso
de leyes/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Defecto de ausencia de
cargo aunque fuere admitida la demanda
La inhibición en estos eventos no es un
capricho formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la
acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y
es que esta Corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de
control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes
sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos. Y para
que realmente exista una demanda, es necesario que el actor formule un cargo
susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le corresponde a esta
Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello equivaldría a una revisión
oficiosa. Además, es claro que este cargo debe estar suficientemente
estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de no ser así, la
demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la sentencia deberá
ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar el debido proceso
constitucional, el defecto de ausencia de cargo.
ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo legal/REGIMEN DE
PARTICIPACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Modificaciones
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Regulación
legal de alcance
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Determinación
legal de elementos básicos
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Distribución
de recursos y competencias/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Criterios
para destinación y modificaciones en régimen de prestación de servicios de
salud y educación
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Destinación
de dineros
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
estructurales
Esta Corte ha considerado como elementos
estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una
disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna
situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga
justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de
proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión
constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador.
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Parte
de recursos con destino al sector educativo
EDUCACION NO FORMAL-Fomento estatal
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Definición de sectores de inversión de
dineros y criterios de distribución
EDUCACION FORMAL-Tratamiento especial en la Constitución/EDUCACION
NO FORMAL-Constitución no ordena que sea obligatoria
EDUCACION FORMAL
EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación obligatoria y prioritaria/EDUCACION
NO FORMAL EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Constitución no ordena ni
prohíbe financiación
AUTONOMIA DE
INSTITUCION EDUCATIVA-Alcance/AUTONOMIA
DE INSTITUCION EDUCATIVA-Compatibilidad con funciones de inspección y
vigilancia estatal
AUTONOMIA DE
INSTITUCION EDUCATIVA-No
es absoluta/AUTONOMIA DE INSTITUCION EDUCATIVA-Sujeta al control del
Estado
Conforme a doctrina constitucional, la
autonomía que asiste a las instituciones educativas no es absoluta, sino que se
encuentra limitada por los fines y propósitos constitucionales de la educación.
Por demás, dicha autonomía se encuentra sujeta al control del Estado a través
de los organismos de control y vigilancia cuya tarea es garantizar que tal
autonomía conduzca a la realización efectiva de los cometidos socialmente
encomendados, reconocidos y demandados de los procesos educativos y pedagógicos
que se dan al interior de las instituciones educativas.
AUTONOMIA ESCOLAR-Alcance
AUTONOMIA DE
INSTITUCION EDUCATIVA Y AUTONOMIA DE CENTRO DE EDUCACION SUPERIOR-Distinción/AUTONOMIA DE INSTITUCION
EDUCATIVA-Mayor limitación
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-No es
absoluta
PRINCIPIO DE
QUIEN PUEDE LO MAS PUEDE LO MENOS
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Derecho
limitado y complejo
INSTITUCION
ESCOLAR-Sujeción a control
y vigilancia
TRASLADO DE
DOCENTE-Discrecionalidad
administrativa y deber de motivación
TRASLADO DE
DOCENTE-Autorización
mediante acto administrativo motivado
ACTO
ADMINISTRATIVO-Importancia
del deber de motivarlo
ACTO
ADMINISTRATIVO-Motivación
Ha sostenido la Corte que la motivación
de los actos administrativos no es nada distinto a la obligación de manifestar
los motivos sobre los cuales reposa la validez de una determinada decisión. La
motivación es expresión del principio de publicidad que rige el ordenamiento
colombiano y es un deber, tal como lo ha establecido esta Corporación, cuando
indicó que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna y,
por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la
obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como
elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la
administración”.
TEORIA DE LA
DISCRECIONALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance y límites
ACTO
ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad
en toma de decisiones administrativas y arbitrariedad
TRASLADO DE
DOCENTE EN MATERIA DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reglas de procedimiento y limitación del
poder discrecional de la actuación administrativa
TRASLADO DE
DOCENTE-No es absoluto
ESCALAFON DOCENTE-Inscripción y ascenso/COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Atribuciones constitucionales
ESCALAFON DOCENTE-Atribución a ciertas entidades
territoriales de determinar organización de inscripción y ascenso
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza
y competencias/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Significado y
alcance de facultad de realizar inscripciones y ascensos en escalafón
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Organo
autónomo
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-No
atribución reservada de inscripción y ascenso en escalafón
ESCALAFON DOCENTE
Y CARRERA DOCENTE-Distinción
aunque se encuentren ligadas
ESCALAFON DOCENTE-Definición/CARRERA DOCENTE-Definición
El escalafón docente, conforme a la
definición legal, y tal y como lo ha explicado esta Corte en anteriores
oportunidades, es un sistema nacional de clasificación de los educadores de
acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos
reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite
asignar el correspondiente salario. Por su parte, la carrera docente es
definida como el régimen que ampara el ejercicio de la profesión docente en el
sector oficial, garantiza la igualdad en el acceso y considera el mérito como
fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promoción en el
servicio y el ascenso en el escalafón.
CARRERA DOCENTE
PUBLICA Y ESCALAFON DOCENTE-Vinculación
estrecha pero no se confunden
ESCALAFON DOCENTE-Inscripción no implica que se convierta
inmediatamente en servidor público
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Inscripción
y ascenso en escalafón por entidad distinta
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Departamentos
y Distritos determinan repartición organizacional para inscripción y ascensos
en escalafón
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Repartición
organizacional ejerce labores puramente administrativas y prácticas
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Ascensos
no sujetos a existencia de recursos
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Repartición
organizacional no tiene competencia de modificar escalafón nacional
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO-Régimen
constitucional
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Alcance
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Responsabilidad
del Estado por actos o contratos en servicios educativos
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Configuración
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-No traslado exclusivo al servidor público por fundamentos distintos
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO-Fundamentos distintos
UNIDAD NORMATIVA-Integración
CONTRATACION DE
FONDOS DE SERVICIO EDUCATIVO-Procedimiento
y responsabilidad del Estado
Referencia:
expediente D-3996
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 715 de 2001, artículo 2, parcial, parag. 1°,
art. 5, 5.2, 5.5, 5.13, 6, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15, 7,
7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15, 8, 8.2, 8.3, 9 parag. 1,4, art. 13, 14, 15,
16.1.1,17, 18, 22, 27, 38, parag. 2, art. 41 parcial
Actor: Oscar Antonio
Márquez Buitrago
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre
de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Oscar Antonio Márquez Buitrago demanda el
artículo 2, parcial, parag. 1°; Art 5, 5.2, 5.5., 5.13; Art 6, 6.2.1, 6.2.2,
6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15; Art 7, 7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15; Art 8, 8.2,
8.3; Art 9 parágrafos 1,4; Art. 13; 14; 15; 16.1.1.;17; 18; 22; 27, 38; parag. 2
art. 41 parcial, de la Ley 715 de 2001. La Corte practicó algunas pruebas
solicitadas por el actor.
Intervinieron en el proceso la ciudadana
Ivonne Edith Gallardo Gómez, actuando como apoderada especial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; el ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara, en su
calidad de apoderado del Departamento Nacional de Planeación; el ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, obrando como Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios; la ciudadana Julia Betancourt Gutiérrez actuando como
apoderada del Ministerio de Educación Nacional; y finalmente la ciudadana
Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. El ministerio Público intervino por intermedio
del señor Procurador General de la Nación (E) Carlos Arturo Gómez Pavajeau,
quien rindió el concepto No. 2923 recibido el 26 de junio de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS
INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Con el fin de dar mayor claridad a la
exposición de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá
a transcribir los artículos acusados de la Ley 715 de 2001, en lo posible
reagrupados temáticamente, seguidos de las razones esgrimidas por los actores,
los argumentos de los ciudadanos intervinientes, y las respectivas
consideraciones del Procurador General de la Nación. Cuando la acusación contra
esas disposiciones sea parcial, la Corte subrayará el aparte demandado.
1. El Fondo Nacional de Regalías y el
Sistema General de Participaciones
1.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 2o.
BASE DE CÁLCULO. Los valores que sirven de base para establecer el Sistema
General de Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo
1o. del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el
monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de
pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el mismo artículo.
PARÁGRAFO 1o. No
formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 la Ley 6a. de 1992
como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al
Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución
Política.”
1.2. La demanda.
Considera el actor que la expresión acusada
“los recursos del Fondo Nacional de Regalías” del parágrafo 1 del
artículo 2 de la ley 715 de 2001 viola los artículos 1, 2, 13, 67, 68, 90, 113,
123, 124,  130, 209, 287, 288, 352, 356, 357 incisos 2 y 4  de la Constitución,
así como el artículo 3 en su parágrafo 1 del acto legislativo 01 del año 2001.
El demandante señala que el Sistema General
de Participaciones (de ahora en adelante SGP), introducido por el Acto
Legislativo 1 de 2001, agrupa los conceptos de Situado Fiscal e Ingresos
Corrientes de la Nación. El artículo 3 del acto legislativo 01 de 2001 modifica
el artículo 357 de la Constitución y en sus tres parágrafos transitorios
articula la base de cálculo que conforma el SGP. Además, en su parecer, el
artículo 357 superior indica, de manera taxativa, los tributos que se
encuentran sujetos a exclusión en el cálculo de la variación de los ingresos
corrientes de la nación. Y dentro de dicha exclusión no se encuentran los
recursos del Fondo Nacional de Regalías. Y por ello concluye  que la expresión
acusada es contraria a la Carta.
Según su parecer, la norma acusada también
viola el artículo 287 de la Constitución por cuanto “el articulo 3 del acto
legislativo 01 de 2001 plantea una situación sobre la base de calculo del
Sistema General de Participaciones y el parágrafo transitorio 1 de la norma
citado, en forma numérica determina otra muy diferente.”
Para sustentar este cargo, el actor
solicita dos pruebas: en primer término que la Dirección General de Presupuesto
General certifique si se incluyen o no los recursos del Fondo Nacional de
Regalías dentro del SGP. Y en segundo término que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público indique el total de la ejecución de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías durante la vigencia fiscal del año 2001 con su destinación
presupuestal. Así mismo pide que si como consecuencia de la práctica de las
pruebas solicitadas se desprende que en el documento CONPES Social N° 57 de
enero 28 de 2002 no se encuentran incluidos los recursos ejecutados por el
Fondo Nacional de Regalías, se indique a cuanto ascendieron tales recursos
presupuestados en el año fiscal de 2001 y se proceda a realizar una corrección
material de tal documento. Ambas pruebas fueron practicadas por la Corte.
En sustento de sus afirmaciones, el actor
presenta un extracto de la sentencia C-722 de 1991, que establece la naturaleza
jurídica de las regalías, del Fondo Nacional de Regalías y de la Comisión
Nacional de Regalías. Igualmente hace referencia a la sentencia C-308 de 1994,
que se refiere a la noción de renta nacional.
1.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público revisa la naturaleza jurídica de los recursos percibidos a
titulo de regalías y señala, con base en el artículo 361 superior y la
reiterada jurisprudencia de la Corte, de la cual transcribe amplios pasajes,
que las regalías tienen un régimen constitucional específico, pues una parte va
a los municipios y departamentos en cuyo territorio se adelante la explotación
de recursos naturales no renovables, como de aquellos que se vinculen a través
del transporte de dichos bienes. Los recursos excedentes, explica el ciudadano,
van al Fondo Nacional de Regalías, quien deberá distribuirlos de forma
indirecta entre los entes territoriales no productores o transportadores con el
fin de promover la minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos
de inversión regionales prioritarios. Por ello concluye que las regalías no
pueden ser contabilizadas dentro de la base de cálculo de los ingresos que van
a ser parte del SGP. Esa operación, en su concepto, equivaldría a repartir dos
veces unos mismos recursos, por lo que el cargo de la demanda no está llamado a
prosperar.
El interviniente del Departamento Nacional
de Planeación señala que la propia Constitución establece una diferencia clara
entre los recursos del SGP y los del fondo nacional de regalías pues tienen finalidad
y fuentes de financiación distintas. Y por ello concluye que acoger las
pretensiones del demandante implicaría una modificación tácita del artículo 361
de la Constitución por parte del articulo 3 del acto legislativo 01 del 2001,
cuando ese acto legislativo no pretendía modificar esa disposición
constitucional. Por ello solicita que no sea acogida la pretensión del
demandante.
En el mismo sentido se pronuncian los
representantes del Ministerio de Educación Nacional y de la Federación
Colombiana de Municipios, así como la ciudadana Andrea Ruiz Rodríguez, quienes
manifiestan que los recursos del Fondo Nacional de Regalías no forman parte del
SGP, por cuanto tienen una destinación especifica, que no fue variada por el
acto legislativo 01 de 2001.
1.4. El concepto del Procurador.
El Procurador precisa que la Constitución,
en materia de transferencias para las entidades territoriales, desarrollaba
tres conceptos: el situado fiscal, la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la nación y la participación en las regalías
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. El acto
legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Carta y unificó
los conceptos de situado fiscal y participación de las entidades territoriales
en los ingresos corrientes de la nación, creando el SGP. Sin embargo, precisa
la Vista Fiscal, ese acto legislativo no se ocupó de la participación de las
entidades territoriales en las regalías, contrario a lo que sostiene el actor.
Concluye entonces que las normas constitucionales que regulan las regalías no
fueron modificadas por el acto legislativo 01, y por tanto, su distribución
debe regirse por las disposiciones que sobre la materia se encuentran vigentes
desde 1991. Por consiguiente, según su parecer, dichos recursos no podían ni
pueden hacer parte del SGP, y el cargo de la demanda debe ser desechado.
2. Destinación de los recursos del SGP.
2.1. Normas Acusadas:
“ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Sin perjuicio  de las
establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las
siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público
de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área
urbana y rural:
5.2. Regular la
prestación de los servicios educativos estatales y no estatales.
5.13. Distribuir
los recursos para educación del Sistema General de Participaciones,
conforme a los criterios establecidos en la presente ley.”
“ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras
normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las
siguientes competencias:
6.2. Competencias
frente a los municipios no certificados.
6.2.1. Dirigir,
planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de
equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
6.2.2.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos
financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a
la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo
los criterios establecidos en la presente ley.
6.2.4. Participar
con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en
las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados
con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema
General de Participaciones
6.2.7. Ejercer la
inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción,
en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la
República.”
“ARTÍCULO 7o.
COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
7.1. Dirigir,
planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos
definidos en la presente ley.
7.2. Administrar
y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los
recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones,
destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del
Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el
reglamento.
7.5. Podrán
participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y
dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos
permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
7.8. Ejercer la
inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción,
en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la
República.
7.12. Organizar
la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.
7.13. Vigilar la
aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas,
pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones
educativas.”
“ARTÍCULO 8o.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no
certificados se les asignarán las siguientes funciones:
8.3. Podrán
participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura,
calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar
gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.”
“ARTÍCULO 15.
DESTINACIÓN. Los recursos de la participación para educación del Sistema
General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio
educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las
siguientes actividades:
(....)”
“ARTÍCULO 16.
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. La participación para educación del Sistema General
de Participaciones será distribuida por municipios y distritos atendiendo los
criterios que se señalan a continuación. En el caso de municipios no
certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento.
16.1. Población
atendida
16.1.1.
Anualmente se determinará la asignación por alumno, de acuerdo con las
diferentes tipologías educativas que definirá la Nación, atendiendo, los
niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y
las zonas urbana y rural, para todo el territorio nacional.
Se entiende por
tipología un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio
educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con
metodologías diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma
tipología la asignación será la misma para todos los estudiantes del país.
Las tipologías
que se apliquen a los departamentos creados por la Constitución de 1991,
deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio
público de educación, incluida la dispersión poblacional.
La asignación por
alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos
(preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y
rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está
conformado, como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo
requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los
recursos destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente a
dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de administración
departamental, interventoría y sistemas de información.
La Nación
definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y
anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías,
sujetándose a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de
Participaciones”
“ARTÍCULO 17.
TRANSFERENCIA DE LOS RECURSOS. Los recursos de la participación de educación
serán transferidos así:
Los distritos y
municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación
para educación.
Los recursos de
la participación para educación en los municipios no certificados y los
corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.”
“ARTÍCULO 18.
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS. Los departamentos, los distritos y los
municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de
Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de
las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las
demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector
educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o
cualquier otra clase de disposición financiera.”
“ARTÍCULO 27.
PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO. Los departamentos, distritos y municipios
certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de
las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la
insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la
prestación del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten
servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa
acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de
conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente
disposición.
Cuando con cargo
al Sistema General de Participaciones los municipios o distritos contraten la prestación
del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestación
del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a
la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior,
el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las
restricciones señaladas en la presente ley.”
“ARTÍCULO 41. DE
LA CERTIFICACIÓN Y LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS. A partir del año 2002 quedan
certificados en virtud de la presente ley los departamentos y los distritos.
Durante dicho año se certificarán los municipios mayores de 100.000 habitantes,
los municipios que a la vigencia de la presente ley tengan resolución del
Ministerio de Educación Nacional que acredite el cumplimiento de los requisitos
para la certificación y aquellos que cumplan los requisitos que para la certificación
señale el Gobierno Nacional.
Los
departamentos, distritos y los municipios certificados recibirán durante el año
2002 un monto igual al costo en términos reales de la prestación del
servicio educativo en su territorio durante el año 2001, financiado con
recursos del situado fiscal, recursos adicionales del situado fiscal,
participaciones de los distritos y capitales en los ingresos corrientes de la
nación y los recursos propios departamentales y municipales que financiaron los
costos autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1o. del artículo 357 de
la Constitución. A los departamentos se les descontarán los recursos destinados
a los municipios que se hayan certificado.
Los municipios no
certificados recibirán durante el año 2002, un monto igual al costo en términos
reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante
el año 2001, financiado con la participación municipal en los ingresos
corrientes de la Nación y con los recursos propios que financiaron los costos
autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1o. del artículo 357  de la
Constitución.”
2.2. La demanda.
El actor solicita la declaración de
constitucionalidad condicionada de las expresiones acusadas “servicio
público de educación”, “prestación del servicio educativo”, “servicio
educativo”, “tipologías educativas” y “participación para
educación”. Tales expresiones, según su parecer, violan los artículos 1º
,2º ,13, 67, el inciso final del 68 y el artículo 2º del acto legislativo 01
del 2001 que modifica el artículo 356 de la Constitución.
El demandante comienza por señalar que un
Estado social de derecho implica unas obligaciones concretas a cargo del
Estado, entre las cuáles se encuentra la educación, que se entiende como “un
derecho de todas las personas y como un servicio público que es inherente a la
finalidad social del Estado”. Por ello, según su parecer, las definiciones
contenidas en las normas demandada deben ser comprendidas de acuerdo con la Ley
115 de 1994 (ley general de la educación), que al hablar de la educación,
incluye tanto la formal, como la educación no formal. En efecto, explica el
actor, esa ley establece en su artículo 1º, que de conformidad con el artículo
67 de la Carta, desarrolla “la organización y la prestación de la educación
formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no
formal e informal”. El actor considera entonces que si la Constitución no
diferencia expresamente entre educación formal y no formal, ha de entenderse
que constitucionalmente el derecho a la educación incluye ambas modalidades.
Para sustentar sus afirmaciones, el actor
transcribe el inciso 3 del articulo 67 de la Constitución, así como el inciso 4
del artículo 2 del acto legislativo 01 de 2001. Al realizar una comparación
entre esas normas, encuentra que la expresión “dándole prioridad”
contenida en el acto legislativo mencionado no prohibe que los recursos del SGP
financien la educación no formal, sino que tan solo prioriza la financiación de
la educación preescolar, primaria, secundaria y media. Según su parecer, esa
prioridad obedece a que la ejecución del gasto público responde a un ejercicio
de racionalización de los recursos, pero en ningún caso se está frente a la
prohibición de destinar esos dineros a la educación no formal. Concreta su
petición solicitando que las expresiones acusadas se interpreten y apliquen, de
forma tal que se entienda también incluida en ellas la educación no formal.
Para el demandante, la forma como está redactada la ley 715 de 2001 sólo
permite financiar la educación formal, lo cual implica una discriminación
contra la educación no formal que viola las garantías propias del Estado Social
de Derecho y los fines esenciales del Estado. En el fondo, según su parecer,
las expresiones demandadas incurren en una  inconstitucionalidad por omisión,
al hacer referencia de manera exclusiva a la  educación formal
2.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
señala que el inciso 4 del articulo 2 del acto legislativo 01 de 2001 precisa
que los recursos del SGP cubrirán la educación preescolar, primaria, secundaria
y media, los cuales confieren a la persona la capacidad para desarrollarse
eficazmente dentro de la sociedad. Señala que no obstante ser Colombia un
Estado social de derecho, no puede pretenderse que el Estado cubra todas las
necesidades educativas de la población. A juicio del interviniente, no se trata
de que la población tenga acceso a cursos de carácter artesanal, artístico, y
recreacional -conforme a la definición de la finalidad de la educación no
formal realizado por el articulo 37 de la ley 115 de 1994- pues la finalidad de
los recursos públicos invertidos en educación es prioritariamente que la
población al menos abandone el analfabetismo. Tras citar jurisprudencia de la
Corte en la cual se establece el alcance del derecho a la educación, concluye
que el Estado debe prodigar a los asociados esencialmente la educación formal,
y por ello el cargo no está llamado a prosperar.
El representante de la Federación
Colombiana de municipios y la ciudadana Ruiz Rodríguez comparten el anterior
planteamiento pues consideran que ninguna disposición en la Carta ordena que
las transferencias a las entidades territoriales deban financiar a la educación
no formal.
El representante del Departamento de
Planeación considera que las expresiones demandadas se ajustan a la Carta por
cuanto ellas no establecen diferencia entre niveles educativos, sino que son
términos amplios que incluyen tanto a la educación formal como a la no formal.
Por ello estima que no existe una preferencia por la educación formal sino que
el volumen de recursos que ella recibe es directamente proporcional con la
población estudiantil que ella atiende.
Por su parte, el representante del
Ministerio de Educación argumenta que la Ley 715 no prohibe la utilización de
los recursos del SGP para la promoción de la educación no formal. Sostiene que
es cierto el Estado tiene la obligación constitucional de atender
prioritariamente la educación formal, pero que esa obligación no desconoce el
interés de la comunidad en que se promueva y fomente la educación no formal. Y
por ello, explica el ciudadano, los artículos 3º, 76, 78 y 79 de la ley 715
establecen que el SGP puede realizar inversiones en educación no formal,
cultura, recreación y deporte dentro del campo de la educación. Por lo anterior
estima que el cargo no puede prosperar.
2.4. El concepto del Procurador
La Vista Fiscal defiende la
constitucionalidad de las expresiones acusadas pues el artículo 356, modificado
por el artículo 2 del acto legislativo 01 de 2001, no ordena que se destinen
recursos del SGP al servicio de educación no formal. Ese precepto
constitucional, según su criterio, indica que los recursos del SGP han de
destinarse dando prioridad a los servicios de salud y de educación desde la
preescolar hasta la media vocacional. Señala que el Estado no se encuentra
obligado constitucionalmente a prestar el servicio de educación no formal a
través de los entes territoriales, y siendo ello así, menos aún habría
obligación de destinar recursos del SGP para este tipo de educación. Y por ello
concluye que el cargo debe ser desestimado, sin perjuicio del deber estatal de
apoyar y fomentar la educación no formal, en los términos del artículo 41 de la
Ley 115 de 1994.
3. Autonomía de Instituciones Educativas
3.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN.
5.5. Establecer
las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación
preescolar, básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las
instituciones educativas y de la especificidad de tipo regional.”
3.2. La demanda.
El actor considera que la expresión acusada
“de la  autonomía de las instituciones educativas y ” viola los artículos
4 y 67 de la Constitución, pues dicha expresión implica que las instituciones
educativas poseen autonomía en cuanto a sus técnicas curriculares y
pedagógicas, en los distintos niveles de educación. Recuerda que la educación
ha sido entendida por esta Corte como “instrumento de cambio, igualdad y
democracia”, para lo cual transcribe apartes de las sentencias T 429 de
1992 y  T 524 de 1992, las cuales ilustran la tradición jurisprudencial
nacional en torno a la educación y su reconocimiento como actividad encaminada
a satisfacer necesidades generales. Y por ello considera que es aceptable la
autonomía de las entidades universitarias, pero tal autonomía no es posible
predicarla de igual manera de la educación primaria y secundaria. Señala que
estos niveles de educación, en vez de requerir autonomía, demandan vigilancia,
inspección y regulación por parte del Estado, en pos de proteger el interés
supremo de la formación de valores de las personas que ingresan al sistema
educativo. En apoyo de su idea, el peticionario realiza consideraciones
axiológicas que justificarían dicha vigilancia y control sobre las
instituciones mencionadas. Y por ello solicita la inexequibilidad del aparte
demandado.
3.3. Intervenciones.
El  representante del Ministerio de
Hacienda señala en que no se debe confundir la autonomía escolar con la
autonomía universitaria; y por otro lado considera que es necesaria la
vigilancia de la educación por parte del Estado. A su vez el representante del
Departamento Nacional de Planeación manifiesta que la autonomía de las
instituciones educativas a que hace referencia la norma demandada es limitada.
Por su parte, el representante del
Ministerio de Educación Nacional argumenta que las instituciones educativas
deben necesariamente gozar de algunas competencias inherentes a su función, sin
perjuicio de la inspección y vigilancia que le compete al Estado. Considera el
interviniente que el actor en su argumentación confunde la autonomía de las
instituciones educativas formales con la autonomía que la Constitución reconoce
a las universidades. Explica como las universidades son distintas
administrativa, financiera y jurídicamente a las instituciones educativas. Y
por ello, según su parecer, la autonomía que se predica de unas y otras es
diversa, sobre todo si se tiene en cuenta que las instituciones educativas se
hallan sujetas a la inspección y vigilancia del Estado. Aclara además que la
autonomía de la cual habla la ley demandada es con respecto al manejo
curricular, que no obstante se ciñe a los parámetros técnicos fijados por la
Ley 115 de 1994. También recuerda cómo la sentencia T-243 de 1999 sostuvo que
la autonomía de la que gozan los planteles educativos no es absoluta, sino que
se encuentra limitada por la Constitución y la ley, en razón de la naturaleza
de la actividad que desarrolla. Y por ello se opone a la demanda.
3.4. El concepto del Procurador
El Procurador sostiene que la educación en
cada uno de sus niveles, preescolar, básica y media, no sólo está sujeta a
inspección y vigilancia sino que además es parte de los deberes del Estado
vigilar como un todo la prestación del servicio de educación formal. Según su
criterio, y fundándose en apartes de la sentencia C-199 de 2000, dicha
vigilancia no sólo es ejercida por el Presidente de la República, sino que es
una obligación del Estado como un todo.
En relación con la educación formal,
sostiene que la ley asigna funciones a la Nación para regular la prestación de
este tipo de educación; a los departamentos, distritos y municipios, conforme a
la delegación que efectúe el Presidente de la República, funciones de
inspección, vigilancia y supervisión; y a los distritos y municipios
certificados les encomienda la organización de la prestación del servicio en su
jurisdicción así como la vigilancia y aplicación de la regulación nacional. Por
demás, en lo que hace referencia a la autonomía de las instituciones
educativas, sostiene que el cargo carece de sentido por cuanto el actor
confunde la autonomía universitaria con la autonomía escolar cuyo contenido es
totalmente diferente. Esta última se encuentra definida en el articulo 77 de la
Ley 115 de 1994, y únicamente hace referencia a los planes y currículos
académicos, pero no comprende aspectos normativos, administrativos, o financieros
de dichos entes. Por ello estima que el cargo no está llamado a prosperar.
4. Traslado de docentes
4.1. Normas Acusadas
“ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS
6.2.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley
115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos
adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos,
efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos,
sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema
General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la
expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.”
“ARTÍCULO 7o.
COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
7.3. Administrar,
ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad
con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial
y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito
legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados.”
“ARTÍCULO 8o.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no
certificados se les asignarán las siguientes funciones:
8.2. Trasladar
plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto
administrativo debidamente motivado.”
“ARTÍCULO 22.
TRASLADOS. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera
el traslado de un docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental,
distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma
entidad territorial.
Cuando se trate
de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las solicitudes
de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales.
El Gobierno
Nacional reglamentará esta disposición.”
4.2. La demanda
El demandante solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada de las expresiones acusadas por violar los
artículos 123 y 209 de la Constitución.
Reconoce el actor que los traslados de
docentes son un instrumento fundamental de la actividad educativa, pero
considera que autorizar los traslados “sin más requisito legal que la
expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados”
podría desbordar los lineamientos constitucionales. Ello, por cuanto podría no
atenderse a los principios de prevalencia del interés general y de legalidad,
ya que se otorga a los nominadores una discrecionalidad absoluta, proscrita por
el Estado de derecho. En auxilio de sus afirmaciones, el ciudadano transcribe
las normas que han sido derogadas por el artículo 113 de la ley 715, (Arts 121
Oficina de escalafón, Art 158 Juntas Departamentales y Distritales de
Educación,160 de la Ley 115 de 1994) como de forma tácita (Dto 180 de 1982 y
1140 de 1995). Dicha derogatoria, según su parecer, deja la actividad de los
traslados docentes como una actividad normativa no reglada, amparada por una
discrecionalidad absoluta, que bien podría convertirse en un tratamiento
discriminatorio para los docentes. Y por ello considera que la
constitucionalidad de esas expresiones debía ser condicionada así:
“Que los docentes
sean considerados como Recurso Humano, tal como lo define el artículo 9 inciso
1 de la Ley 715 de 2001 y en consecuencia, que los traslados se efectúen sin
más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos
debidamente motivados en función de los criterios de distribución del artículo
16.1 sobre población atendida; artículo 16.2 sobre población por atender en
condiciones de eficiencia y del artículo 16.3 sobre equidad.”
De otro lado, para el demandante la
expresión “permuta ” del inciso 3 artículo 22 es una modalidad de
traslado libremente convenida entre docentes, conforme a los decretos derogados
por la ley 715. Justifica la petición de constitucionalidad condicionada por
considerar que la facultad de traslado de los docentes por parte del nominador
ha de ser técnica y no arbitraria ni absoluta. En apoyo a su planteamiento cita
las sentencias T-303 de 1994 y T-031 de 1995, en las que la Corte ha sostenido
que no hay facultades en el Estado de derecho que sean absolutamente
discrecionales.
4.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
considera que, contrario a los sostenido por el demandante, no existe
discrecionalidad absoluta en cuanto al traslado de docentes, por cuanto el
artículo 40 de la ley 715 prevé criterios para tal efecto. Esa tesis es
compartida por el representante del Departamento Nacional de Planeación y por
la ciudadana Ruiz Rodríguez. Todos se oponen entonces a la demanda y solicitan
que las expresiones acusadas sean declaradas exequibles.
Por su parte, el representante del
Ministerio de Educación considera que el cargo carece de fundamento por cuanto
la motivación del acto administrativo evita la arbitrariedad de la
administración en la decisión asumida. Sostiene además que el espíritu de la
ley no es estimular una actuación arbitraria, sino que busca cumplir con los
principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad administrativa.
Recuerda que la discrecionalidad absoluta no es admisible en el derecho
contemporáneo y, con base en la sentencia SU- 250 de 1998, pone de presente que
la administración actúa conforme al principio de publicidad, y de esa manera la
motivación suficiente de los actos administrativos es una garantía contra la
arbitrariedad.
4.4. El concepto del Procurador
La Procuraduría conceptúa que el cargo no
esta llamado a prosperar por cuanto el actor estructura su petición de
inconstitucionalidad en el entendido de que hay ausencia de disposiciones
legales que fijen las directrices para la realización de los traslados. Pero,
señala el Ministerio Público, eso no es así, pues los traslados deberán ser
efectuados conforme al articulo 22 de la misma ley 715 de 2001, que establece
criterios suficientes. Además, según su parecer, el mismo articulo 22 en su
inciso final dispone que el gobierno nacional reglamentará dicha disposición,
lo cual garantiza la fijación de reglas a seguir en los traslados.
De otra parte, explica el Procurador, los
traslados, tal y como el legislador ha determinado, deben efectuarse mediante
acto administrativo debidamente motivado, lo cual permite que esos actos sean
susceptibles de control mediante acciones contenciosas, como las de nulidad y
restablecimiento del derecho. Es así como los derechos de los docentes,
sostiene el Procurador, no quedan desprotegidos frente a la acción de la
administración. Por tal razón se encuentra que el traslado de los docentes no
es una actividad absolutamente discrecional, y por tanto el cargo no está
llamado a prosperar.
5. Inscripción y ascensos en el escalafón.
5.1. Normas Acusadas
“ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS
6.2.15. Para
efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional ”
“ARTÍCULO 7o.
COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
7.15. Para
efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.”
5.2. La demanda.
Para el demandante, los artículos 6.2.15 y
7.15 de la ley 715 de 2001 violan los artículos 113 y 130 de la Carta. Según su
parecer, conforme al artículo 130 de la Constitución y la ley 443 de 1998, no
hay duda de que el manejo y control de la carrera administrativa del personal
docente, ha sido encomendada a un ente autónomo independiente que no hace parte
de rama alguna del poder público: la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y
por ello, explica el actor, la inscripción y los ascensos en el escalafón
docente no pueden ser dispuestos por ningún ente diferente a la Comisión Nacional
del Servicio Civil, por mandato expreso de la constitución, tal y como lo
señaló la sentencia C-372 de 1999, que estudió la naturaleza de esa comisión.
En tal contexto, el actor concluye que es inconstitucional delegar a los
municipios o departamentos alguna de las competencias que han sido asignadas a
la Comisión Nacional del Servicio Civil. Con base en lo anterior, solicita a la
Corte que declare la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, y que,
por unidad normativa, también retire del ordenamiento el inciso 3 del artículo
6 del decreto 2067 de 1991.
5.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de
Educación Nacional se opone a la demanda, pues considera que una cosa es el
ingreso y ascenso de los educadores titulados en los grados del escalafón
docente, y otra muy distinta es el ascenso en la carrera docente en el sector
oficial, por medio de designación en propiedad, previo concurso. Y por ello,
según su parecer, “una cosa son los concursos para la vinculación de
personal docente y directivo al servicio público estatal y otra la entidad
encargada de determinar la repartición organizacional para efectos de la
inscripción y los ascensos en el Escalafón Nacional Docente”. Y por ello
concluye que las normas acusadas, que hacen referencia al escalafón docente,
pero no a la carrera docente, no desconocen las funciones de la Comisión
Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia
de las carreras de los servidores públicos.
5.4. El concepto del Procurador
La Procuraduría precisa que el mismo
artículo 130 de la Carta establece que la Comisión del Servicio Civil es
responsable de la vigilancia y administración de la carrera de los servidores
públicos, pero “excepción hecha de los que tengan carácter especial”. En
materia de educación, la Vista Fiscal explica que la Ley 443 de 1998 estableció
que el régimen general era aplicable al personal administrativo de
instituciones educativas; pero que existe un régimen especial de carrera
docente, que fue declarado exequible por la sentencia C-563 de 2000. Y conforme
al artículo 4 de esa misma ley, declarado exequible por esa misma sentencia, en
esos sistemas especiales de carrera, la administración y la vigilancia
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, “la cual resolverá en
última instancia, sobre los asuntos y reclamaciones que por violación a las
normas de carrera deban conocer los organismos previstos en dichos sistemas
específicos”. Este análisis lleva entonces al Procurador a concluir que
siendo la carrera docente una carrera especial, la regulación declarada
exequible por la sentencia C-563 de 2000 establece que en esos casos la
Comisión Nacional del Servicio Civil sea la ultima instancia en las
reclamaciones por violación a las normas de carrera, pero que las decisiones
iniciales correspondan a los organismos previstos en el sistema especial de
carrera. Y en esa medida es constitucional que las normas acusadas hayan
asignado a las entidades territoriales la facultad de determinar la repartición
organizacional encargada de la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues
tal competencia no desconoce las atribuciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, por lo que el cargo debe ser desechado. Por último, la Vista
Fiscal destaca que la sentencia C-673 de 2001 ya había reconocido la
importancia de las funciones desarrolladas por las juntas de escalafón docente.
6. Manejo municipal de instituciones
educativas departamentales.
6.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 9o.
INSTITUCIONES EDUCATIVAS. Institución educativa es un conjunto de personas y
bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya
finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de
educación básica como mínimo, y la media. Las que no ofrecen la totalidad de
dichos grados se denominarán centros educativos y deberán asociarse con otras
instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los
estudiantes.
Deberán contar
con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer
de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y
medios educativos adecuados.
Las instituciones
educativas combinarán los recursos para brindar una educación de calidad, la
evaluación permanente, el mejoramiento continuo del servicio educativo y los
resultados del aprendizaje, en el marco de su Programa Educativo Institucional.
Las instituciones
educativas estatales son departamentales, distritales o municipales.
PARÁGRAFO 1o.
Por motivos de utilidad pública o interés social, las instituciones educativas
departamentales que funcionen en los distritos o municipios certificados serán
administradas por los distritos y municipios certificados. Por iguales motivos
se podrán expropiar bienes inmuebles educativos, de conformidad con la
Constitución y la ley. Durante el traspaso de la administración deberá
garantizarse la continuidad en la prestación del servicio educativo. Para el
perfeccionamiento de lo anterior se suscribirá un convenio interadministrativo
entre las entidades territoriales.
(....)”
6.2. La demanda.
El actor ataca el artículo 9 en su
parágrafo 1º pues estima que viola los artículos 1º, 287 y 288 de la
Constitución. Según su parecer, al permitir a un distrito o a un municipio
certificado, que en presencia de motivos de utilidad pública e interés social,
realice la administración de instituciones educativas departamentales que
funcionen en su jurisdicción, la norma acusada viola la estructura organizativa
del Estado. Así mismo considera que la expropiación de bienes inmuebles
educativos del departamento por parte de los distritos o municipios
certificados también viola la autonomía territorial departamental, y desconoce
los principios de ordenamiento territorial, en especial los de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad. Finalmente, el actor precisa que la situación sería distinta
si, en desarrollo de esos principios, los municipios y distritos firmaran
convenios que indicaran el modo como serían administradas las instituciones
departamentales, así como los derechos y obligaciones derivadas para las
partes.
6.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
se opone a la demanda y señala que el propio actor termina justificando su
constitucionalidad, cuando indica que la norma sería válida si hubiese
dispuesto que los distritos y municipios firmaran convenios en los cuales se
indique el modo como serán administradas las instituciones educativas. En
efecto, explica el interviniente, la disposición acusada establece que debe
celebrarse un convenio interadministrativo entre entidades territoriales con el
fin de perfeccionar la administración del establecimiento escolar. Al ser ello
así, según su parecer, la norma demandada no está haciendo nada distinto que
reconocer la estructura organizativa del Estado, y garantizar una
administración más eficiente de esas instituciones educativas, pues la
administración municipal conoce mejor los problemas y necesidades locales.
Por su parte, el representante del
Departamento Nacional de Planeación considera que la norma acusada se ajusta al
proceso de descentralización, pues atribuye las obligaciones “de prestación
del servicio a quien le corresponde de acuerdo al proceso de descentralización”.
El representante del Ministerio de
Educación se opone a la demanda pues considera que la disposición acusada es un
desarrollo del artículo 58 de la Constitución, que permite que por motivos de
utilidad pública o interés social sea posible solicitar la expropiación.
Además, considera que la disposición persigue ampliar el proceso de
descentralización administrativa, lo cual evidencia que no hay violación al
principio de autonomía territorial. A propósito transcribe apartes de la
sentencia C-244 de 2001, que señala que la autonomía y la descentralización
entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples campos, a fin de fortalecer
al municipio como piedra angular del Estado. Con base en lo anterior afirma que
no hay limitación de la autonomía territorial, y que en el caso de los
municipios, éstos guardan competencias propias de la autonomía territorial,
como las de administrar y distribuir los recursos del SGP que se les asignen,
específicamente en cuanto a la educación para su mantenimiento y mejoramiento
de la calidad. Concluye su argumentación manifestando que la autonomía
territorial se encuentra limitada  por la concepción unitaria de Estado,
distinta a la independencia del federalismo, y como corolario de lo anterior
sostiene que el cargo no se encuentra llamado a prosperar.
6.4. El concepto del Procurador
El Ministerio Público considera que la
norma acusada no desconoce la estructura territorial pues la administración de
las instituciones educativas se encuentra sometida a un convenio
interadministrativo, lo que acredita el respeto a la estructura organizativa
del Estado. Además, considera que esa disposición apunta a procurar la
eficiencia administrativa. Finalmente, la Vista Fiscal tampoco encuentra ningún
reparo a la posibilidad de expropiación, pues  obedece a la regulación
constitucional de la función social de la propiedad, prevista en el articulo 58
superior, la cual también se predica de los bienes del Estado y de sus
entidades territoriales, los cuales pueden también ser expropiados.
7. Administración de plantas físicas de
instituciones educativas por un solo equipo administrativo
7.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 9o.
INSTITUCIONES EDUCATIVAS.
(...)
PARÁGRAFO 4o.
Habrá una sola administración cuando en una misma planta física operen más de
una jornada. También podrá designarse una sola administración para varias
plantas físicas, de conformidad con el reglamento”
7.2. La demanda
El actor considera que la expresión
acusada viola los artículos 13 y 67 de la Constitución. Tras realizar una
disquisición acerca del tipo de educación regulada por la ley 715 de 2001, el
demandante cuestiona la administración única para varias plantas físicas, pues
considera que una administración que atiende las necesidades del proceso
educativo de varios colegios no garantiza la igualdad material del proceso
educativo, frente a aquellos estudiantes que acuden a un plantel que es
gestionado por una única administración. Y según su parecer, esa afectación de
la igualdad material, viola los postulados del Estado social del derecho.
Finalmente, el demandante transcribe, sin particulares comentarios, apartes de
la sentencia C-318 de 1998 relativas al llamado test de igualdad.
7.3. Intervenciones
El representante del Ministerio de Hacienda
explica que el parágrafo se refiere a dos hipótesis: (i) la administración
única cuando en una misma planta física opera más de una jornada, y (ii) la
posibilidad de designar una sola administración para varias plantas físicas, de
conformidad con el reglamento. Y considera entonces que no existe violación a
la igualdad, pues la norma demandada busca cumplir los objetivos del Estado
social de derecho, al procurar hacer más eficiente el servicio de la educación
pública.
Esta apreciación es compartida por los
representantes del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de
Educación Nacional, para quienes los argumentos del demandante no son de
recibo, por cuanto la norma apunta a un servicio público más eficiente,
acatando con ello los principios de la función administrativa establecidos en
el artículo 209 de la Constitución.
7.4. El concepto del Procurador
El Ministerio Público solicita a la Corte
que se abstenga de pronunciarse sobre este cargo. Según su parecer, en este punto
la demanda es inepta ya que realmente no existe una verdadera acusación de
constitucionalidad contra  la norma formalmente acusada.
8. Servicios educativos y contratación.
8.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 13.
PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN DE LOS FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS. Todos los
actos y contratos que tengan por objeto bienes y obligaciones que hayan de
registrarse en la contabilidad de los Fondos de servicios educativos a los que
se refiere el artículo anterior, se harán respetando los principios de
igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad, aplicados en forma razonable a
las circunstancias concretas en las que hayan de celebrarse. Se harán con el
propósito fundamental de proteger los derechos de los niños y de los jóvenes, y
de conseguir eficacia y celeridad en la atención del servicio educativo, y
economía en el uso de los recursos públicos.
Los actos y contratos
de cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales se regirán por
las reglas de la contratación estatal, teniendo en cuenta su valor y
naturaleza, y las circunstancias en las que se celebren. El Gobierno
Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía señalada en el
presente inciso será menor.
El rector o
director celebrará los contratos que hayan de pagarse con cargo a los recursos
vinculados a los Fondos, en las condiciones y dentro de los límites que fijen
los reglamentos.
Con estricta
sujeción a los principios y propósitos enunciados en el primer inciso de este
artículo, y a los reglamentos de esta Ley, el Consejo Directivo de cada
establecimiento podrá señalar, con base en la experiencia y en el análisis
concreto de las necesidades del establecimiento, los trámites, garantías y
constancias que deben cumplirse para que el rector o director celebre cualquier
acto o contrato que cree, extinga o modifique obligaciones que deban
registrarse en el Fondo, y cuya cuantía sea inferior a veinte (20) salarios
mínimos mensuales. El Consejo puede exigir, además, que ciertos actos o
contratos requieran una autorización suya específica.
Habrá siempre
información pública sobre las cuentas del Fondo en las condiciones que
determine el reglamento. La omisión en los deberes de información será falta
grave disciplinaria para quien incurra en ella.
(...)
Ninguna otra
norma de la Ley 80
de 1993 será aplicable a los actos y contratos de cuantía inferior a veinte
(20) salarios mínimos mensuales que hayan de vincularse a las cuentas de los
Fondos.”
8.2. La demanda.
El actor considera que estas expresiones
acusadas de los incisos del artículo 13 de la ley 715 de 2001 vulneran el
artículo 209 de la Constitución pues generan “un mecanismo paraestatal de
contratación administrativa”, que se encontraría determinado por las
decisiones de los consejos directivos de las instituciones de educación, lo
cual vulnera los principios de la función administrativa. Según su parecer:
“La ley 80 de
1993 determina en su artículo 2, una definición de lo que se debe entender por
entidad estatal, servidor público y servicios públicos, para efectos de
circunscribir el ámbito de aplicación de la mencionada ley.
El inciso 1
literal b del artículo 2 referido, indica que se denomina para efectos de
aplicación de la Ley 80 de 1993, entre otros y en forma general a “ los
organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para
celebrar contratos”
De lo dispuesto
por la Ley 715 de 2001, no cabe duda de que las Instituciones de Educación, son
un dependencia con capacidad para contratar y en consecuencia, lo deberán hacer
de conformidad con lo indicado por la Ley 80 de 1993.”
Tras haber planteado las bases sobre las
que se erige su argumentación, y apoyándose en la sentencia C-154 de 1997,
considera que si bien es loable que se busquen mecanismos ágiles para
desarrollar las actividades de las instituciones educativas, ello no puede
lograrse subvirtiendo el orden jurídico, en especial los principios de la
función administrativa.
El actor explica entonces que existen
subsistemas de contratación estatal y que la educación hace parte del
subsistema de normas de contratación de ciencia y tecnología, que ha sido
delimitado por la sentencia C-316 de 1995 de la cual transcribe la parte
resolutiva. Pero lo cierto es que, conforme a la disposición acusada, esa
contratación ni siquiera se acogería lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, por lo
que solicita la inexequibilidad de esas expresiones.
8.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
considera que no es cierto que se haya creado con la norma demandada un
mecanismo paraestatal de contratación administrativa, sino que, por el
contrario, el inciso 1 del artículo 13 de la ley 715 reconoce los principios
establecidos por la ley 80 de 1993 de contratación estatal. Sostiene que es en
aplicación de esos mismos principios, y en pos de una mayor eficacia y
eficiencia en la administración, que se crea un procedimiento más ágil como el
consagrado en la norma impugnada. En apoyo a su planteamiento, cita la
sentencia T-068 de 1998 para hacer ver que de la eficacia y eficiencia es que
depende la efectividad de los derechos.
Por su parte, el representante del
Ministerio de Educación Nacional explica que los apartes acusados le dieron la
posibilidad al ordenador del gasto para hacer contratación directa, consagrada
en la ley 80 de 1993, y que por ello se sujeta a los principios que rigen la
contratación administrativa, de igualdad, moralidad, publicidad e
imparcialidad. No es pues cierto, según su parecer, que las disposiciones
acusadas desconozcan la ley 80 de 1993. Pero, agrega el interviniente, incluso
si el artículo 13 acusado fuese interpretado como una excepción a la Ley 80, no
por ello sería contraria a la Constitución, y de hecho, el legislador podría
colocar requisitos especiales a los centros educativos al momento de contratar
en cuantía inferior a veinte salarios mínimos. El ciudadano recuerda entonces
que la constitucionalidad de una norma se mira frente a la Carta, y no con
respecto a otra norma legal. Además, precisa que la  ley 715 es orgánica, lo
cual la hace superior a una ley ordinaria como es la ley 80 de 1993. Y por
estas últimas razones, el ciudadano solicita a la Corte que se declare esta
inhibida para fallar sobre este punto.
8. 4. El concepto del Procurador
Para el Ministerio Público, no es cierto
que el artículo parcialmente acusado desconozca los principios de la
contratación administrativa pues expresamente esa disposición señala que todos
estos contratos “se harán respetando los principios de igualdad, moralidad,
imparcialidad y publicidad, aplicados en forma razonable a las circunstancias
concretas en las que hayan de celebrarse.” La Vista Fiscal considera
entonces que el cargo del demandante parte de una lectura aislada de la
disposición acusada. De otro lado, según su parecer, el establecimiento de
reglas especiales para los contratos inferiores a veinte salarios mínimos no
desconoce las normas de la ley 80 de 1993 sobre licitación o concurso público
pues dichos contratos, conforme al artículo 24 de esa ley, en razón de su cuantía,
serían adelantados por contratación directa. Pero, precisa el Procurador,
incluso si la norma acusada hubiera establecido una excepción a la ley 80 de
1993, no por ello sería inconstitucional, pues la Carta no se opone a la
creación de reglas especiales de contratación. Por lo anterior solicita que
sean declaradas exequibles las expresiones impugnadas
9. Servicios educativos y responsabilidad
del Estado.
9.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 13.
PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN DE LOS FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS.
(....)
En ningún caso el distrito o municipio propietario
del establecimiento responderá por actos o contratos celebrados en
contravención de los límites enunciados en las normas que se refieren al Fondo;
las obligaciones resultantes serán de cargo del rector o director, o de los
miembros del Consejo Directivo si las hubieren autorizado..”
9.2. La demanda.
El actor considera que las expresiones
acusadas del inciso sexto del artículo 13 de la ley 715 de 2001 violan los
artículos 97 y 124 de la Constitución, al pretender desconocer la
responsabilidad que le cabe al Estado por la acción de sus servidores. En apoyo
de sus consideraciones invoca de forma genérica la jurisprudencia del Consejo
de Estado, la cual acepta la responsabilidad extracontractual del Estado en
razón de una falla en el servicio o de la culpa probada. Así mismo estima el
demandante que la norma acusada a desconoce la naturaleza de los desarrollos
jurisprudenciales en torno al tema, y que ellos han sido recogidos en normas, como
la ley 678 de 2001.
9.3. El concepto del Procurador
El Ministerio Público considera que la
consagración de la responsabilidad personal de los funcionarios del Estado se
ajusta a la Carta pues no implica, en sí misma, el desconocimiento de la
existencia de una responsabilidad patrimonial por parte del Estado. Sin
embargo, según su parecer, el inciso sexto del artículo 13 de la ley 715 de
2001 debe sea declarado inexequible pues el actor tiene razón en señalar que el
Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los fallos del servicio
en que incurra a través de la labor de sus funcionarios. En este sentido, según
la Vista Fiscal, la norma acusada vulnera lo dispuesto en los artículos 90 y
124 de la Constitución, tal y como lo señala el demandante, pues evita el
reconocimiento de la obligación que asiste al Estado de responder por los daños
antijurídicos causados por sus agentes, sin perjuicio de que deba repetir
contra aquellos en determinadas oportunidades.
10. Manejo presupuestal de los Fondos de
Servicios Educativos.
10.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 14.
MANEJO PRESUPUESTAL DE LOS FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS. Las entidades
territoriales incluirán en sus respectivos presupuestos, apropiaciones para
cada Fondo de servicios educativos en los establecimientos educativos a su
cargo, tanto de la participación para educación como de recursos propios.
En los ingresos
sometidos a aforo presupuestal no se incluirán los que sean obtenidos
por convenios con particulares, premios, donaciones u otros, cuyo principal
propósito sea el de beneficiar a la comunidad educativa. Los reglamentos
incluirán las disposiciones necesarias para que los particulares que quieran
vincular bienes o servicios para provecho de la comunidad en los
establecimientos educativos estatales, puedan hacerlo previo contrato
autorizado por el Consejo Directivo y celebrado por el rector en el que la
entidad a cargo del establecimiento se comprometa a que esos bienes se usarán
en la forma pactada, sin transferencia de propiedad cuando el contrato no la
haya previsto, y de acuerdo con las reglas del Código Civil. Si la entidad
encargada del establecimiento adquiere obligaciones pecuniarias en virtud de
tales contratos, éstas deben ser de tal clase que se puedan cumplir en todo
dentro de las reglas propias de los gastos de los Fondos.
Las entidades
propietarias de establecimientos educativos podrán incluir en sus presupuestos
apropiaciones relacionadas con ellos, que no hayan de manejarse a través de los
fondos de servicios educativos.
Los reglamentos
determinarán cómo y a quién se harán los giros destinados a atender los gastos
de los fondos de servicios educativos; y cómo se rendirán cuentas de los
recursos respectivos.
El Consejo
Directivo en cada establecimiento elaborará un presupuesto de ingresos y gastos
para el Fondo, en absoluto equilibrio. El Consejo Directivo no podrá aumentar
el presupuesto de ingresos sin autorización del Distrito o Municipio al que
pertenece el establecimiento.
La Ley orgánica
de presupuesto se aplicará a los presupuestos que elaboren los Consejos
Directivos para los Fondos de servicios educativos, y a su ejecución, solo
cuando se refiera a ellos en forma directa.”
10.2. La demanda
El actor considera que las expresiones “no”
del inciso 2 del artículo 14, y “solo cuando se refiera a ellos en forma
directa” del inciso final de esa misma disposición violan el articulo 352
de la constitución, con base en el siguiente argumento:
“En consideración
a lo determinado por el artículo 352 superior, es menester concluir que las
normas de presupuesto se aplican a los Fondos de Servicios Educativos de los
establecimientos educativos a cargo de los entes territoriales, que deberán
incluir en sus presupuestos, las apropiaciones respectivas.
Al tenor del
articulo 14 de la Ley 715 de 2001, en el aforo presupuestal no se incluirá
ingresos derivados de convenios con particulares, premios, donaciones u otros.
La anterior
disposición, implica una violación al Principio de Unidad de Caja y lo más
grave, al Principio de Legalidad del Gasto Público, pues qué finalidad tiene
para un Establecimiento Educativo, obtener ingresos por convenios con
particulares, premios, donaciones u otros, sino es para proceder a realizar con
cargo al mismo, un gasto, a título de funcionamiento o de inversión.
Dado lo anterior,
es necesario ordenar, de manera adicional que los fondos de Servicios
Educativos sean sujetos presupuestales objeto de aplicación del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, inclusive cuando se trata de la ejecución indirecta
de los presupuestos elaborados por los Consejos Directivos para los Fondo de
Servicios Educativos ”
Con base en lo anterior, el demandante solicita
la inexequibilidad de las expresiones impugnadas por cuanto ellas crearían una
discriminación al desbordar los contenidos del estatuto orgánico del
presupuesto. Esto ocurriría cuando no se distingue si a la ejecución directa de
recursos del fondo de servicio educativo, se aplica el estatuto orgánico del
presupuesto, o si al tratarse de la ejecución de recursos éste no se aplica. Y
concluye señalando:
“Ambas
solicitudes de inexequibilidad conforman un todo jurídico que determina la
suerte por la aplicación de las normas orgánicas en materia de presupuesto y
podrá decirse y con razón, que la ley 715 de 2001 es igualmente una ley
orgánica, pero dicho conflicto de aplicación de dos normas de igual valor y
rango normativo, se resuelve recordando que la ley especial deroga la ley
general y aquí la ley especial es el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Ley
General es la Ley 715 de 2001, referida fundamentalmente a competencias y
recursos, mas no a manejo de presupuesto público.”
10.3. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público explica que, según el actor, aunque la ley 715 de 2001 sea
una ley orgánica, “se produciría, con el aparte demandado, un conflicto de
aplicación de dos normas de igual valor y rango normativo”. Sin embargo,
según su parecer, en el presente caso, el estatuto orgánico de presupuesto es
ley especial y “debe entrar a derogar la ley general, que en este caso sería
la 715 de 2001, en lo relativo a competencia y recursos mas no en lo referido
al manejo del presupuesto público”.
10.4. El concepto del Procurador
La Vista Fiscal solicita que, por falta de
sustentación del cargo, la Corte se declare inhibida para fallar sobre la
acusación formulada contra estas expresiones pues el actor se limita a señalar
que esos apartes violan los principios de unidad de caja y de legalidad, pero “sin
exponer los argumentos jurídicos que soportan dicha afirmación”
11. Incorporación de costos en la
contratación de docentes
11.1. Norma Acusada
“ARTÍCULO 38.
INCORPORACIÓN DE DOCENTES, DIRECTIVOS DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS A LOS CARGOS
DE LAS PLANTAS. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos
del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva
entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que
cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes,
directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a
la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva
vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin
perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.
A los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se
les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de
acuerdo con esta.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en
el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán
vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello
ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos
Los docentes, directivos
docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que
demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por
los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1o.
de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período,
y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional
durante el año 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados
en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa
identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido
suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o
de la entidad territorial.
PARÁGRAFO 1o.
Para los efectos del presente artículo los servidores públicos que realicen
funciones de celaduría y aseo se consideran funcionarios administrativos.
PARÁGRAFO 2o.
Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de
servicios toda relación contractual directa entre un departamento o
municipio y un docente o administrativo para la prestación de servicios de
enseñanza o administrativos en una institución educativa oficial, por un
término no inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo,
exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos
docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no
implique vinculación de tiempo completo.”
El actor ataca la expresión “ dentro de
los dos meses antes “ del inciso 5 del artículo 38 por violar el parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del acto legislativo 01 de 2001. Según su parecer,
la sola comparación de la redacción de las normas basta para encontrar una
notable inconstitucionalidad, pues el aparte acusado desborda “la época
fijada por la carta política para tal incorporación de la base de costos”
pues adicionó un término no empleado por el Acto Legislativo 1 de 2001, que
únicamente tiene como punto de referencia el 1° de noviembre de 2000.
Igualmente, el demandante demanda la
expresión “ contractual directa “ del parágrafo 2 de ese mismo artículo,
por violar el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del acto legislativo 01 de
2001. Según su parecer, ese aparte desarrolla el proceso de incorporación de
gastos antes financiados con recursos del situado fiscal, y del fondo de
compensación educativa, así como gastos pagados por los distritos y municipios
con participación en los ingresos corrientes de la nación, y los que con
recursos propios de los municipios y de los departamentos eran pagos, con un
diseño normativo restrictivo, por las siguientes razones:
“PRIMERO. La ley
715 de 2001, desarrolla una formula para dar aplicación al anterior mandato
constitucional, mediante la imputación de gastos a través de la existencia de
contratación administrativa directa entre el ente territorial y el docente o
administrativo, que será objeto de incorporación a la base de calculo del
Sistema General de Participaciones, para Educación.
SEGUNDO. Al tenor
de lo dispuesto por la ley 715 de 2001, el ente territorial que haya efectuado
la ejecución presupuestal de recursos a través de cualquier modalidad de
contratación indirecta entre el ente territorial y el docente o administrativo,
no puede aspirar a que sea objeto de incorporación a la base de calculo del
Sistema General de Participaciones para Educación.
TERCERO. La
aplicación de la Ley 715 de 2001, implica que no importa si un ente territorial
garantizó la prestación efectiva del Servicio Público de Educación, mediante
mecanismos de contratación indirecta, pues resulta ilegal, toda vez que sólo
pueden aplicar gastos derivados de contratación directa.”
Solicita entonces que la constitucionalidad
del aparte acusado sea condicionada, en el sentido de que debe interpretarse
que incluye tanto la contratación directa como indirecta, comprendiéndose por
esta última como la que genera vinculo entre el ente territorial y un tercero.
11.2. Intervenciones.
El representante del Ministerio de Hacienda
se opone a estos cargos pues considera que el Acto Legislativo 01 de 2001 lo
que hizo “fue incorporar no los docentes sino los costos de las entidades
territoriales en materia de educación”, por lo que “mal podría pensarse
que debieron incluirse los costos que por tales gastos tenían las entidades de
carácter particular, como las ONGs, pues ello no hace parte de los costos
asumidos por la entidad territorial.”
11.3. El concepto del Procurador.
El Procurador considera que los cargos del
actor se basan en una lectura fraccionada de la disposición parcialmente
acusada, y por ello sugiere incluso que la demanda en estos puntos podría dar
lugar a inhibición, “por ausencia de razonabilidad en la formulación del
cargo”. A pesar de ello, la Vista Fiscal analiza el contenido de los cargos
y concluye que son infundados. Según su parecer, el artículo 38 de la ley 715
de 2001 regula la incorporación de docentes directivos, docentes y
administrativos a los cargos de las plantas educativas financiadas con recursos
del sistema general de participaciones pero ello no guarda relación alguna con
la determinación de la base inicial del monto de los recursos que conforman el
SGP pues, conforme al acto legislativo, “lo que importa para la
determinación de la base inicial es naturalmente el costo que tales
vinculaciones tuvieron”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- En los términos del numeral 4º del
articulo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 715 de 2001, pues
se trata de una demanda ciudadana contra normas que hacen parte de una ley de
la República.
Asuntos procesales previos: cosa juzgada e
inhibición del examen de ciertas disposiciones por demanda inepta.
2- La Corte constata que, con posterioridad
a la admisión de la presente demanda, esta Corporación examinó la
constitucionalidad de algunas de las disposiciones acusadas. Así, de un lado,
la sentencia C-617 de 2002 declaró la exequibilidad del aparte “los recursos
del Fondo Nacional de Regalías” que es la expresión acusada del artículo 2º
de la Ley 715 de 2002 en la presente ocasión. Dijo entonces la Corte que “la
exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en la forma como lo
dispone la norma acusada, no viola el artículo 357 de la Constitución pues, la
contraprestación económica que se genere por la explotación de un recurso
natural, es asunto del que la Carta se ocupó en normas especiales, en los
artículos 360 y 361”.
Conforme a lo anterior, ha operado la cosa
juzgada constitucional en relación con esa expresión, por lo que la Corte
ordenará estarse a lo resuelto en esa sentencia.
3- De otro lado, la sentencia C-793 de 2002
estudió y declaró la constitucionalidad condicionada de los incisos tres,
cuatro y cinco del artículo 38 de la Ley 715 de 2002. Por consiguiente, en
relación con la acusación parcial de la presente demanda contra el inciso
cuarto de esa disposición ha operado también la cosa juzgada, por lo que, en
relación con la expresión acusada de ese inciso, la Corte ordenará estarse a lo
resuelto en la citada sentencia.
4- La Vista Fiscal y uno de los
intervinientes consideran que la demanda es inepta en relación con varias de
las normas acusadas, por cuanto el actor no habría formulado contra ellas un
verdadero cargo de constitucionalidad. Procede pues la Corte a examinar si la
demanda en relación con esas normas fue o no formulada en debida forma, para lo
cual esta Corporación comienza por recordar brevemente su doctrina sobre las
características que debe tener un cargo constitucional, para que sea apto para
desencadenar el juicio de constitucionalidad.
5- En numerosas oportunidades, esta Corte
ha señalado que una carga mínima para el ciudadano en los juicios de
constitucionalidad es la sustentación específica del concepto de la violación,
a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. Por ello,
antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el
actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así, la decisión debe
ser inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y
evaluados por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad.
En tal contexto, esta Corte ha señalado que
sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y
ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el
demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[1]. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, esto es, debe estar sustentada en
forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
Con base en la anterior doctrina, procede
la Corte a estudiar los cargos en los cuales el Procurador considera que la
demanda es inepta
6- El Procurador considera que es inepta la
demanda contra la expresión del artículo 9, según la cual “también podrá
designarse una sola administración para varias plantas físicas de conformidad
con el reglamento”. Según su parecer, en ese caso, realmente el actor no
formuló ningún cargo de constitucionalidad, que reúna los anteriores requisitos
mínimos.
La Corte comparte la visión del Procurador,
pues el demandante aduce que esa norma viola la igualdad material y transcribe
unos apartes de una sentencia de esta Corporación sobre el significado de la
igualdad. Sin embargo, el cargo no es específico ni pertinente, pues el
demandante no explica cómo esa autorización legal vulnera realmente la
igualdad, con argumentos que sean de naturaleza verdaderamente constitucional,
pues se limita a señalar genéricamente que no puede existir igualdad material
entre un estudiante que acude a una institución con única administración y otro
que acude a otra con administración compartida. Es posible que efectivamente
pueda existir esa afectación de la igualdad material, pero el actor debió
sustentar suficientemente su existencia, lo cual no ocurrió en el presente
caso. La Corte se inhibirá entonces de conocer de la constitucionalidad de esa
expresión.
7- La Vista Fiscal considera que también es
inepta la demanda contra las expresiones  “no” del inciso 2 del artículo
14, y “solo cuando se refiera a ellos en forma directa” del inciso final
de esa misma disposición. Según su parecer, el actor se limita a señalar que
esos apartes violan los principios de unidad de caja y de legalidad, pero “sin
exponer los argumentos jurídicos que soportan dicha afirmación”. La Corte
comparte el análisis del Procurador pues el demandante no formula realmente un
cargo de naturaleza constitucional contra esas expresiones, pues no señala como
esa regulación vulnera los principios de legalidad y unidad de caja. Sus
argumentos son más de conveniencia y de legalidad, pues critica la utilidad de
la regulación y se preocupa esencialmente de analizar los posibles conflictos
de aplicación de esta normatividad, pero sin explicar por qué esas situaciones
vulneran los principios constitucionales que menciona. La Corte se inhibirá
entonces de conocer de este cargo.
8- Aunque la Vista Fiscal, ni ninguno de
los intervinientes solicitan que la Corte se inhiba de conocer del cargo contra
el parágrafo 1º del artículo 9, resulta necesario que esta Corporación examine
si esa acusación fue formulada en debida forma. Y la razón es la siguiente: el
razonamiento del actor es en este punto contradictorio, pues argumenta que ese
parágrafo desconoce la organización territorial, al permitir que un distrito o
un municipio realice la administración de instituciones educativas
departamentales que funcionan en su jurisdicción. Sin embargo, el mismo actor
señala que la situación sería distinta si los municipios y distritos firmaran
convenios que indicaran el modo como serían administradas las instituciones
departamentales, así como los derechos y obligaciones derivadas para las
partes. Ahora bien, como lo destacan los intervinientes y el Ministerio
Público, el propio parágrafo acusado prevé la existencia de esos convenios, que
el demandante considera que subsanarían la constitucionalidad de la disposición,
pues establece expresamente que “para el perfeccionamiento de lo anterior se
suscribirá un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales.”
En tales circunstancias, la Corte concluye
que la demanda frente a este parágrafo es también inepta pues no es clara, ni
cierta, ni suficiente. No es clara por cuanto incurre en una flagrante
contradicción ya que señala que el vicio de constitucionalidad quedaría
subsanado si la disposición tuviera un contenido (la necesidad de convenios
entre las entidades territoriales) que efectivamente tiene. Y por esa misma
razón no es una acusación cierta, pues ignora el contenido de la disposición
acusada, y menos aún es suficiente, pues el propio actor se encarga de derrotar
su propio argumento. Por ello, la Corte también se inhibirá de conocer de este
cargo.
9- El análisis precedente permite a la
Corte abordar la solicitud de inhibición que uno de los intervinientes plantea
en relación con los cargos que el demandante formula contra varias expresiones
de varios incisos del artículo 13 de la ley 715 de 2001, relativos a la
contratación de los fondos de servicios públicos. Según el ciudadano, esos
cargos no son claros, y no son constitucionales, pues se fundan en el fondo en
un argumento de mera legalidad, a saber, que esa disposición habría exceptuado
esos contratos de la aplicación de la Ley 80 de 1993.
La Corte acoge esa solicitud de inhibición
pues nuevamente encuentra que la acusación del actor no es clara, ni cierta, ni
específica, ni pertinente, ni suficiente. En efecto, el demandante se limita a
argumentar que ese artículo genera un mecanismo paraestatal de contratación,
que desconoce los principios de la función administrativa de moralidad,
imparcialidad o igualdad (CP art. 209). Sin embargo, el actor no explica por
qué ocurre esa violación, limitándose a señalar que la contratación regida por
las expresiones impugnadas queda por fuera de los alcances de la Ley 80 de 1993
y otras regulaciones legales previas. Pero ese argumento no es de naturaleza
constitucional, pues es una controversia legal, y no es suficiente, ya que una
ley puede modificar una ley anterior (CP art. 150). Pero es más, el cargo
tampoco es cierto y resulta contradictorio, pues no toma en cuenta el contenido
de la disposición parcialmente demandada. En efecto, el actor cuestiona que esa
norma vulnera los principios de la función administrativa pero precisamente el
inciso primero de ese artículo retoma dichos principios pues establece que
todos los actos y contratos que realicen esos fondos “se harán respetando
los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad, aplicados en
forma razonable a las circunstancias concretas en las que hayan de celebrarse”.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que
el actor no formuló un cargo suficientemente sustentado contra esas
expresiones, por lo que esta Corte se inhibirá de conocer de la
constitucionalidad de los siguientes apartes del  artículo 13 de la ley 715 de
2001: (i) las expresiones “contratos de cuantía superior a veinte (20)
salarios mínimos mensuales” y “El Gobierno Nacional podrá indicar los
casos en los cuales la cuantía señalada en el presente inciso será menor”
del inciso segundo; el inciso cuarto, que fue integralmente acusado, y la
expresión “ninguna otra norma de” contenida en el inciso final o séptimo
de esa disposición,
10- La Vista Fiscal también sugiere que la
Corte se inhiba de conocer del cargo dirigido contra la expresión “contractual
directa” contenida en el parágrafo 2º del artículo 38 de la ley 617 de 2002
pues considera que se basa en una lectura fraccionada de la disposición
parcialmente acusada, y por ende hubo total “ausencia de razonabilidad en la
formulación del cargo”.
Nuevamente la Corte comparte el criterio de
la Vista Fiscal pues efectivamente el análisis del demandante de la disposición
acusada y la interpretación del Acto Legislativo son descontextualizados, lo
cual le impide realmente mostrar en qué consiste la inconstitucionalidad de la
expresión acusada. El cargo no es entonces específico ni suficiente, por lo que
la Corte también se inhibirá de conocer de la constitucionalidad de esa
expresión.
11- La Corte no puede dejar de observar que
en la presente oportunidad al menos cinco de las acusaciones del actor debieron
ser desechadas por ineptitud de la demanda. La inhibición en estos eventos no
es un capricho formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza
de la acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta
Corte. Y es que esta Corporación ha señalado insistentemente que, salvo las
hipótesis de control automático, a ella no le corresponde examinar
oficiosamente las leyes sino únicamente estudiar las demandas presentadas por
los ciudadanos (CP art. 241). Y para que realmente exista una demanda, es
necesario que el actor formule un cargo susceptible de activar un proceso
constitucional, pues no le corresponde a esta Corporación imaginar cargos
inexistentes ya que ello equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro
que este cargo debe estar suficientemente estructurado desde la presentación
misma de la demanda, pues de no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en
caso de ser admitida, la sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no
puede corregir, sin afectar el debido proceso constitucional, el defecto de
ausencia de cargo. Por ello esta Corte ha señalado que “la ausencia de un
requisito sustancial como el concepto de la violación, no puede ser suplida
oficiosamente por la Corte y, por tratarse de una demanda inepta, debe
proferirse sentencia inhibitoria”[2].
En tal contexto, la Corte reitera la importancia de que, no obstante el
carácter público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se
esfuercen en estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un
verdadero debate y proceso de constitucionalidad.
Los asuntos bajo revisión y el sentido
general de la Ley 617 de 2002.
12- El actor formula múltiples cargos
contra numerosas disposiciones de la Ley 617 de 2002. Por ello, la Corte
comenzará por recordar brevemente el sentido de esa ley, para luego examinar
las distintas acusaciones.
13- La ley 617 de 2002 desarrolla el Acto
Legislativo 01de 2001, el cual modificó en forma importante el régimen de
participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación. En particular, y tal y como esta Corte lo ha explicado en anteriores
ocasiones[3],
esa reforma creó el Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante
SGP), que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la
distinción entre esos dos conceptos. Igualmente ese acto legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los ingresos corrientes de la Nación del año respectivo, como la
hacía la regulación precedente. Además, el acto legislativo flexibilizó la
destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal
financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva
regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la
salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además,
la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues
abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior
normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.
14- Esta reforma hacía necesaria una ley
que regulara sus alcances, no sólo por las modificaciones que introdujo al
régimen constitucional de las transferencias sino, además, por el importante
papel que juega la ley en esta materia. En efecto, salvo lo expresamente
definido por la Carta, corresponde a la ley determinar elementos básicos del
SGP, como los servicios a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos
y los municipios, así como señalar los criterios para la distribución de los
dineros del SGP. En tal contexto, la finalidad de la Ley 617 de 2002 es
precisamente desarrollar el Acto Legislativo No 01 de 2001, para lo cual dicta
normas para distribuir los recursos y las competencias del SGP, señala
criterios para su destinación, e igualmente, por los estrechos vínculos de la
salud y la educación con el SGP, establece unas modificaciones en el régimen de
prestación de esos servicios.
La destinación de los dineros del SGP y el
cargo relativo a la falta de financiación de la educación no formal
15- La referencia precedente al sentido
general de la Ley 617 de 2002 permite estudiar el cargo que el actor dirige
contra las expresiones “servicio público de educación”, “prestación
del servicio educativo”, “servicio educativo”, “tipologías
educativas” y “participación para educación”, contenidas en
distintos artículos de ese cuerpo normativo. Según su parecer, esas expresiones
establecen que la destinación de los dineros  del SGP en educación van
exclusivamente a la educación formal, con lo cual habrían incurrido en una
omisión legislativa inconstitucional, al no prever la financiación, con esos
mismos recursos, de la educación informal, con lo cual discriminaron a estas
últimas formas de educación. Los intervinientes y la Vista Fiscal consideran
que ese cargo no es de recibo, por cuanto la Constitución no exige que los
recursos del SGP deban ser dedicados a financiar formas de educación no formal.
El problema que plantea este cargo es
entonces el siguiente: ¿incurrieron o no las expresiones acusadas en una
omisión inconstitucional, al no establecer que la educación no formal también
debía ser financiada con los dineros del SGP? Para responder a este
interrogante, la Corte comenzará por recordar muy brevemente su doctrina sobre
la omisión legislativa.
16- Conforme a reiterada jurisprudencia[4], esta Corte ha
considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la
existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus
consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal
exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere
el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha
exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al
legislador. Con base en esa doctrina, entra esta Corporación a analizar si las
expresiones acusadas incurrieron o no en una omisión legislativa
inconstitucional, para lo cual examinará si la Carta ordena o no que con los
dineros del SGP deba financiarse la educación no formal.
17- La Constitución establece que una parte
de los recursos del SGP debe ir al sector educativo, pues el inciso 4 del
artículo 356 superior señala que los “recursos del Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la
financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de
salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”.
El interrogante constitucional que subsiste es entonces si esa parte que
obligatoriamente debe ir al sector educativo incluye o no a la educación no
formal.
18- Los argumentos esenciales del
demandante para considerar que el SGP debe obligatoriamente financiar también
la educación no formal son de tres tipos. De un lado, arguye que la Carta no
distingue entre educación formal y no formal. De otro lado, fortalece esa tesis
con una referencia a la Ley  115 de 1994 (ley general de la educación), que
habla en su artículo 1º, de “la organización y la prestación de la educación
formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no
formal e informal”. Finalmente, considera que la educación no formal juega
un papel muy importante en el desarrollo de las personas y de la sociedad
democrática. Con base en esos elementos, el demandante concluye que si la
Constitución no diferencia expresamente entre educación formal y no formal, ha
de entenderse que constitucionalmente el derecho a la educación incluye ambas
modalidades. Con base en esas premisas, el demandante considera que el mandato
del inciso 4 del artículo 356 superior, que confiere “prioridad .... a los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media”, no
prohibe que los recursos del SGP financien la educación no formal, sino que tan
solo prioriza la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria
y media; y por ello concluye que las expresiones acusadas incurrieron en una
omisión legislativa.
19- La Corte no comparte la anterior
conclusión del actor, a pesar de que algunas de las premisas de su razonamiento
son válidas.
Así, es indudable que la educación no
formal es importante en una democracia, y por ello la Carta establece que el
Estado debe apoyar ciertas actividades que pueden englobarse bajo la
denominación de educación no formal. Así, el artículo 70 superior señala que el
Estado debe promover y fomentar el acceso a la cultura, “por medio de la
educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y
profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad
nacional”. Igualmente, el artículo 71 de la Carta prevé que el Estado debe
crear ”incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá
estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”.
El fomento estatal a formas de educación no formal tiene entonces claro
sustento constitucional, y por esa razón es posible que la ley señale que unos
recursos del SGP financien ese tipo de actividades. En efecto, esta Corte ya
había señalado que el Congreso goza de una amplia libertad de configuración
para la regulación del SGP, “pues salvo en aquellos puntos en los que la
Constitución defina criterios estrictos, porcentajes, montos o prioridades,
corresponderá a la ley determinar el contorno preciso del SGP.[5]” Y por ende, como
corresponde a la ley definir los sectores en donde deben ser invertidos esos
dineros, y los criterios para su distribución (CP art. 356), entonces bien
puede el Congreso autorizar que un componente del SGP sea destinado a financiar
distintas formas de educación no formal. Y en ese contexto, el actor tiene
razón en concluir que la prioridad que el artículo 356 superior ordena a favor
de la educación formal de tipo preescolar, primaria, secundaria y media no es
una prohibición de que los recursos del SGP financien la educación no formal.
Sin embargo, el error del actor consiste en
concluir de las anteriores premisas que la Constitución no distingue entre
educación formal y no formal, y que por consiguiente el SGP debe
obligatoriamente financiar las actividades de educación no formal, de la misma
manera que la educación formal. Pero ello no es así. Es claro que la Carta
señala un tratamiento especial para la educación formal, pues establece que
ésta es obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá
como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica ordena  (CP art.
67). En cambio, la Carta no ordena que la educación no formal sea obligatoria.
Así las cosas, no es tampoco casualidad que el artículo 356 de la Carta señale
que la financiación de la educación formal con recursos del SGP es obligatoria
y prioritaria, pero no ordene esa misma financiación para la educación
informal, y menos aún, que esas actividades sean subvencionadas en las mismas
condiciones que la educación formal.
20.- El examen precedente es suficiente
para concluir que el cargo contra las expresiones “servicio público de
educación”, “prestación del servicio educativo”, “servicio
educativo”, “tipologías educativas” y “participación para
educación”, contenidas en distintos artículos, carece de sustento, pues la
Constitución no ordena que la educación no formal sea financiada con recursos
del SGP, aunque tampoco prohibe dicha financiación. Esas expresiones serán
entonces declaradas exequibles, pero únicamente por el cargo estudiado.
Autonomía de las instituciones educativas y
vigilancia e inspección de la educación.
21- El actor cuestiona la expresión “de
la  autonomía de las instituciones educativas y ” del artículo 5º pues
considera que ésta confiere a las instituciones educativas una autonomía que no
tienen, pues ésta corresponde a las universidades, lo cual afecta las funciones
de vigilancia, inspección y regulación por parte del Estado. Los intervinientes
y la Vista Fiscal se oponen a esa tesis pues consideran que no sólo el actor
confunde la autonomía escolar con la autonomía universitaria sino que además
las instituciones educativas deben necesariamente gozar de cierta autonomía
para ejercer su función, sin perjuicio de la inspección y vigilancia que le
compete al Estado.
El problema jurídico que plantea este cargo
es entonces si el reconocimiento de una cierta autonomía a las instituciones
educativas es inconstitucional por desconocer las funciones de vigilancia e
inspección de la educación que corresponden a las autoridades. Para resolver
este interrogante, la Corte recordará el alcance de la autonomía de las
instituciones educativas, para luego examinar su compatibilidad con las
funciones de inspección y vigilancia estatal.
22- Con respecto a esta materia, lo primero
sea señalar que la Constitución concede autonomía a las instituciones educativas,
aunque ésta dista de ser absoluta, tal y como lo precisó expresamente la
sentencia T 243 de 1999, que dijo al respecto:
“La tarea educativa debe partir
del supuesto de su finalidad netamente humana, en cuanto el objetivo primordial
de la educación es la formación de la persona, titular de un ámbito propio de
libertad que debe respetarse. La misión y el deber de los educadores, conforme
a la Constitución, es la de formar a la persona en los principios, valores y
reglas de vida que garanticen las condiciones propicias para su
desenvolvimiento posterior en la sociedad, sin invadir ese espacio de libertad.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional es clara en señalar, que la
autonomía de que gozan los planteles educativos no es absoluta, pues esa
discrecionalidad está limitada por la Constitución y la ley, además de que ser
su naturaleza compleja en la medida que implica la cohabitación de derechos,
los cuales en cuanto sean derechos fundamentales, no pueden ser afectados en su
núcleo esencial.”
Conforme a reiterada doctrina
constitucional, la autonomía que asiste a las instituciones educativas no es
absoluta, sino que se encuentra limitada por los fines y propósitos
constitucionales de la educación. Por demás, dicha autonomía se encuentra sujeta
al control del Estado a través de los organismos de control y vigilancia cuya
tarea es garantizar que tal autonomía conduzca a la realización efectiva de los
cometidos socialmente encomendados, reconocidos y demandados de los procesos
educativos y pedagógicos que se dan al interior de las instituciones
educativas. El legislador, a tono con este cometido constitucional encomendado
a la educación, ha dispuesto en la ley 115 de 1994 el alcance de la autonomía
escolar, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 77.
AUTONOMÍA ESCOLAR. Dentro de los límites fijados por la presente ley y el
proyecto educativo institucional, las instituciones de educación formal gozan
de autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimientos definidas
para cada nivel, introducir asignaturas optativas dentro de las áreas
establecidas en la ley, adaptar algunas áreas a las necesidades y
características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar
actividades formativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos que
establezca el Ministerio de Educación Nacional.”
23- En el presente caso, encuentra la Corte
que el demandante confunde la autonomía otorgada a las Instituciones educativas
y la autonomía reconocida a los centros de educación superior. Estas por su
naturaleza, origen y fines son esencialmente diversas y, como la Corte lo ha
señalado, es obvio que la autonomía de las instituciones educativas es más
limitada. No obstante, tampoco la autonomía universitaria es absoluta, sino que
también encuentra límites precisos, tal y como lo ha dicho reiteradamente esta
Corte. Así, la sentencia T-184 de 1996 señaló:
“Sin embargo, no puede entenderse
la autonomía como la autodeterminación absoluta, pues al ser parte las
universidades del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el
Estado Social de Derecho, están sometida a su ordenamiento jurídico. Por
consiguiente, dicha autonomía debe ser ejercida conforme a los mandatos que
consagran los valores, derechos y garantías constitucionales y a sus desarrollos,
a través de la actividad legislativa.”
24- Es por demás, principio general de
derecho que quien puede lo más puede lo menos, y este punto cardinal, se cumple
de forma clara en cuanto a la autonomía. Pues resulta evidente que aquello que
no le está permitido a la institución a la cual se le reconoce más
independencia, a saber la universidad, mal podría otorgársele a aquella que por
sus fines y contenidos se encuentra sometida a una más estricta vigilancia y
control por parte del Estado, a saber las escuelas y colegios. En tal contexto,
esta Corporación ha señalado con respecto a la autonomía universitaria, en la
sentencia en comento:
"La autonomía universitaria
es ante todo un derecho limitado y complejo. Limitado porque es una garantía
para un adecuado funcionamiento institucional compatible con derechos y
garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales. Complejo, porque
involucra otros derechos de personas, tales como la educación, la libertad de
cátedra, la participación, que deben ser tenidos en cuenta y respetados en el
desarrollo de las actividades universitarias".
Por consiguiente, incluso si las
instituciones educativas tuvieran la autonomía propia de las universidades, lo
cierto es que ésta tampoco sería absoluta. Y por ello es claro que en lo que
atañe a la educación impartida en las instituciones escolares, ésta se
encuentra especialmente sujeta a un control y vigilancia, que constituye el
complemento de su limitada autonomía. El cargo del actor será entonces
desestimado, y la expresión acusada será declarada exequible.
Traslado de docentes, discrecionalidad
administrativa y deber de motivación.
25- El demandante ataca las expresiones que
autorizan el traslado discrecional de docentes mediante acto administrativo
debidamente motivado pues considera que esa facultad no sólo implica una
discrecionalidad absoluta, incompatible con los principios del Estado de
derecho, sino que además podría convertirse en un instrumento discriminatorio
contra los docentes. Los intervinientes y el Ministerio Público se oponen a esa
pretensión. Según su parecer, la discrecionalidad para los traslados no es
absoluta pues la propia ley 715 prevé criterios para tal efecto. Además,
resaltan que el deber de motivación del acto de traslado evita la arbitrariedad
y permite un control judicial de esas decisiones, mediante acciones
contenciosas, como las de nulidad y restablecimiento del derecho.
Debe entonces la Corte examinar si es o no
constitucional que las expresiones acusadas autoricen el traslado discrecional
de los docentes, mediante acto administrativo motivado. Para resolver ese
problema, la Corte recordará brevemente la importancia del deber de motivar los
actos administrativos y la distinción que existe entre discrecionalidad y
arbitrariedad, para luego analizar el alcance de las expresiones acusadas.
26- En anteriores ocasiones se ha
pronunciado la Corte Constitucional con respecto al problema de la motivación
de los actos administrativos, la discrecionalidad de la administración con respecto
a la producción de los mismos, y la diferencia de esta última con la
arbitrariedad. Ha sostenido la Corte que la motivación de los actos
administrativos no es nada distinto a la obligación de manifestar los motivos
sobre los cuales reposa la validez de una determinada decisión.[6] La motivación es
expresión del principio de publicidad que rige el ordenamiento colombiano y es
un deber, tal como lo ha establecido esta Corporación, cuando indicó que la
motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el
contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de
expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento
esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la
administración”[7].
27- Esta Corte también ha mostrado,
que dentro de ciertos límites, la discrecionalidad es compatible con el Estado
de derecho. Así, la sentencia C-071 de 1994 puntualizó los alcances y los
límites de la teoría de la discrecionalidad del acto administrativo, en los
siguientes término:
“Los servidores públicos cuentan
en numerosos casos con un margen de apreciación importante que les confiere
movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada. La Corte observa
que se trata de una libertad con límites. Ciertamente, la holgura en la
apreciación no comporta arbitrariedad ni subjetividad. Incluso en los aspectos
estrictamente objetivos el funcionario ni siquiera se puede separar de la
realidad. Sólo en los apartes que permitan un juicio de valor o de ponderación
o de prioridad, y sólo allí, el agente puede optar por una vía determinada.
Pero aún en esta decisión el servidor público se encuentra vinculado por el
juicio de razonabilidad. Según dicho juicio, el agente responsable de adoptar
la decisión puede separarse de los informes técnicos pero rebatiéndolos
expresamente con argumentos técnicos razonables, que denoten inteligencia y
prudencia.”
En tal contexto, la Corte ha hecho
precisión acerca de la diferencia existente entre discrecionalidad en la toma
de decisiones administrativas y la arbitrariedad que podría darse al tomar una
de ellas. La Sentencia C-318 de 1995 suministra los elementos que permiten
efectuar un proceso reconocimiento de la adecuación o no de la conducta del
gestor público a lo que la ley espera de ella:
“No debe confundirse lo arbitrario
con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de
quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el
contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes
en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de
proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y
libertades "
Y continua la Corte en la misma
jurisprudencia señalando los fundamentos normativos de esta interpretación:
“Esta diferenciación entre lo
discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia,
pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la
arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad
discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos
casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor
público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza
de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta. Así, el artículo
1º define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia
del interés general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus
atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el artículo 2º delimita los
fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas, lo cual muestra
que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a
realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del
funcionario. Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que
establece expresamente que los servidores públicos están al servicio del Estado
y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209 define los
principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se
encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera
igualitaria e imparcial.”
28- Los anteriores elementos permiten
desechar los planteamientos realizados por el actor en la presente demanda, por
las siguientes razones: de un lado, como se ha visto, la discrecionalidad no
viola per se el Estado de derecho, pues no es sinónima de arbitrariedad
y se encuentra sometida a controles judiciales. De otro lado, el deber de
motivación es una garantía contra eventuales arbitrariedades, pues obliga a las
autoridades a explicar las razones que justifican el traslado, lo cual además
facilita el control judicial de esas actuaciones. Finalmente, y como bien lo
destacan varios intervinientes, el actor yerra al afirmar que la Ley 715 de
2001 carece de criterios que orienten los traslados. Esa aseveración del
demandante nace de una lectura fraccionada de la norma impugnada, e ignora lo
dispuesto en los artículos 22 y 40 parágrafo 1, de la misma Ley 715 de 2001, en
los cuales se indican las normas a las cuales han de atender los traslados de
docentes. Dichas disposiciones  prevén reglas de procedimiento y limitan el
poder discrecional de la actuación administrativa, al disponer el traslado de
docentes. Así, el artículo 22 establece que los traslados proceden “para la
debida prestación del servicio educativo” y requieren de un convenio
interadministrativo si se realiza entre distintas entidades territoriales. Además,
la disposición señala que esos traslados proceden “estrictamente de acuerdo
con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición
de las plantas de personal de las entidades territoriales”. Por su parte,
el parágrafo 1 del artículo 40 fortalece esas garantías, pues señala
prioridades para los traslados entre departamentos, así: vacantes, plazas
recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de
servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años.
29- Todo esto muestra que la
discrecionalidad para los traslados no es absoluta. Además, la Corte recuerda
que el código Contencioso Administrativo dispone un principio que rige la
actividad administrativa, en general y que funciona expresamente como mecanismo
garante contra la eventualidad de una decisión administrativa discrecional
absolutamente. En efecto, el artículo 36 de ese cuerpo normativo establece que,
“en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o
particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
La Corte concluye entonces que el cargo
formulado por el demandante no se encuentra llamado a prosperar y las expresiones
acusadas serán declaradas exequibles.
Inscripción y ascensos en el escalafón y
atribuciones constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil
30- Los artículos 6.2.15 y 7-15 establecen
que corresponde a los departamentos, distritos y municipios certificados
determinar la repartición organizacional encargada de la inscripción y los
ascensos en el escalafón. Según el actor, esa regulación desconoce las
atribuciones constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil que,
conforme al artículo 130 de la Carta, y según lo establecido por la sentencia
C-372 de 1999, es un organismo autónomo a quien corresponde exclusivamente la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, por lo
que no puede la ley trasladar esa función a otros órganos.
Uno de los intervinientes y el Ministerio
Público se oponen a ese cargo, pero con argumentos parcialmente distintos. Para
el interviniente, el actor confunde la carrera docente, cuya administración
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y la inscripción y
ascenso en el escalafón docente, que es una figura distinta, que puede entonces
ser atribuida a otros órganos. Para la Vista Fiscal, la carrera docente es
especial, y frente a ella, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, sólo le
corresponde resolver en un última instancia, sobre los asuntos y reclamaciones
que por violación a las normas de carrera deban conocer los organismos
previstos en dichos sistemas específicos. Por ello el Procurador concluye que
es constitucional que las normas acusadas hayan asignado a las entidades
territoriales la facultad de determinar la repartición organizacional encargada
de la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues tal competencia no
desconoce las atribuciones  de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Conforme a lo anterior, el problema que
plantea el presente caso es si la atribución a ciertas entidades territoriales
de la facultad de determinar la organización encargada de  la inscripción y los
ascensos en el escalafón desconoce o no las competencias constitucionales de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Para responder a ese interrogante, la
Corte comenzará por recordar brevemente la naturaleza y competencias de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, para luego estudiar el significado y
alcance de la facultad de realizar inscripciones y ascensos en el escalafón,
con el fin de determinar si esa atribución es o no privativa de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
31- El artículo 130 de la Carta establece
que habrá “una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Esta Corte ha
señalado que esa Comisión no es un apéndice del gobierno sino un órgano
autónomo, que no está sometido a ninguna de las tres ramas del poder, pues sólo
de esa manera goza de la independencia suficiente para manejar autónomamente la
carrera administrativa. Por ello, la sentencia C-372 de 1999, MP José Gregorio
Hernández Galindo, señaló al respecto:
“La Comisión del
Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un
carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo
directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos
estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de
sus autoridades.
Se trata en
realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la
más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera
de los servidores públicos, cuya integración, período, organización y
funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo
ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir
con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden”.
Este análisis es suficiente para concluir
que si la ley confiere a una entidad perteneciente al poder ejecutivo una
competencia propia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entonces esa
regulación es inconstitucional por vulnerar el artículo 130 de la Carta. La
pregunta que surge entonces es si la inscripción y los ascensos en el escalafón
son o no atribuciones reservadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
32- La respuesta al anterior interrogante
es negativa, porque el escalafón docente y la carrera docente son dos figuras
distintas, aunque se encuentran íntimamente ligadas.
Así, el escalafón docente, conforme a la
definición legal, y tal y como lo ha explicado esta Corte en anteriores
oportunidades[8],
es un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su
preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza
la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente
salario. Por su parte, la carrera docente es definida como el régimen que ampara
el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la
igualdad en el acceso y considera el mérito como fundamento principal para el
ingreso, la permanencia, la promoción en el servicio y el ascenso en el
escalafón.
Ahora bien, es obvio que la carrera docente
pública está estrechamente ligada al escalafón docente, pero no se confunden,
como lo demuestra el hecho de que el escalafón docente también puede amparar,
en sus beneficios, a los educadores privados, tal y como lo establecen las
normas pertinentes, y tal y como esta Corte ya lo ha analizado[9]. Igualmente, tal y como
esta Corte también lo ha explicado[10],
los educadores que posean un título docente o que acrediten estar inscritos en
el escalafón nacional docente, pueden ser nombrados como educador en planteles
oficiales de educación, según los requerimientos de cada uno de los distintos
niveles que conforman el Sistema Educativo Nacional. Pero la inscripción en el
escalafón no implica que ese docente se convierta inmediatamente en servidor
público. Todo lo anterior significa que una persona puede estar inscrita en el
escalafón docente sin ser servidor público, y sin pertenecer por ende a la
carrera docente.
33- Las consideraciones anteriores son
entonces suficientes para concluir que no viola el artículo 130 superior que
una entidad distinta a la Comisión Nacional del Servicio Civil se encargue de
la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues, en sentido estricto, ese
escalafón no equivale a la carrera docente.  Por ende, bien pueden las normas
acusadas establecer que los departamentos y distritos, para efectos de la
inscripción y los ascensos en el escalafón, deberán determinar la repartición
organizacional encargada de esta función, de conformidad con el reglamento que
expida el Gobierno Nacional. Con todo, es necesario aclarar que esa repartición
organizacional ejerce labores puramente administrativas y prácticas, pero no
tiene la competencia de modificar el escalafón nacional, no sólo porque dicho
escalafón es un sistema nacional de clasificación de los educadores sino además
por consideraciones de igualdad. Igualmente, la Corte precisa que los ascensos
no pueden estar sujetos a la existencia o no de recursos, por cuanto las
autoridades tienen el deber de prever la existencia de esos dineros, para esos
efectos.
Contratación y responsabilidad del Estado.
34- El demandante ataca parcialmente el
inciso 6º del artículo 13 de la Ley 715 de 2001 pues considera que dicha norma
desconoce la responsabilidad que le cabe al Estado por la acción de sus
servidores (CP art 90), al señalar que nunca el distrito o municipio
propietario del establecimiento responderá por actos o contratos celebrados en
contravención de los límites enunciados en las normas que se refieren al Fondo
pues las obligaciones en esos casos serán de cargo del rector o director, o de
los miembros del Consejo Directivo si las hubieren autorizado. El Procurador
apoya esa pretensión pues considera que el Estado tiene el deber de responder
patrimonialmente por los fallos del servicio en que incurra a través de la
labor de sus funcionarios, y por los daños antijurídicos causados por sus
agentes, sin perjuicio de que deba repetir contra aquellos en determinadas
oportunidades.
El problema que plantea entonces este cargo
es si el inciso acusado limitó inconstitucionalmente el régimen de
responsabilidad del Estado, al señalar que en ciertos casos los distritos y
municipios no responden sino únicamente el rector o los miembros del Consejo
Directivo de la institución educativa. Para responder a este interrogante, la
Corte recordará brevemente los lineamientos del régimen constitucional de la
responsabilidad del Estado, para luego analizar el inciso impugnado.
35- El artículo 90 de la Carta señala que
el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Esta Corte ya tuvo
la oportunidad de analizar in extenso los alcances de esa
responsabilidad estatal, y señaló al respecto:
“El daño antijurídico como
fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los
principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al
propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los
particulares frente a la actividad de la administración. Así, la
responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo
de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder
público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de
la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita
de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la
órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen
constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de
responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la
acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez
causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un
traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber
de indemnización.
(....)
Por ende, la
fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser
antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino
porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el
perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable. Esto significa obviamente
que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y
para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede
contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que
soportarlo.
Igualmente no
basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al
Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una
actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero
no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha
establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre
tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que
para imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que
además de constatar la antijuridicidad del mismo, el juzgador elabore un juicio
de imputabilidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la
simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio
juris´ además de la imputatio facti´ (Consejo de Estado. Sentencia del 13 de
julio de 1993)[11]".
Los anteriores criterios han sido
reiterados por esta Corte. Así, la sentencia C-832 de 2001, MP Rodrigo Escobar
Gil, señaló lo siguiente:
“La
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene
como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, consagrado en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución,
ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la
concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o
lesión,  una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad”[12].
36- El análisis precedente es suficiente
para concluir que en este punto el actor acierta, y el inciso acusado es
inconstitucional. En efecto, el artículo 90 de la Carta señala que para que el
Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable
a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta
responsabilidad se configura “siempre y cuando: (i) ocurra un daño
antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente
público y (ii) exista una relación de causalidad entre el daño y la acción u
omisión del ente público”, lo cual significa que la responsabilidad estatal
supera “el postulado inicial de la falla en el servicio, para adentrarse en
el ámbito del daño antijurídico -entendido como aquél daño patrimonial o
extrapatrimonial que se causa en forma lícita o ilícita al ciudadano, sin que
éste se encuentre en la obligación jurídica de soportarlo”[13]. En cambio, el inciso
acusado establece que en ciertas hipótesis, aunque haya habido daño
antijurídico imputable a una autoridad, el Estado no responde patrimonialmente,
pues el deber de reparación recae exclusivamente en ciertos funcionarios. Esa
limitación restringe el alcance del artículo 90 superior, que señala que en
todos los casos en que exista un daño antijurídico imputable al Estado, éste
responde, sin perjuicio obviamente del deber de repetición contra el
funcionario que haya actuado dolosamente o en forma gravemente negligente o
imprudente.
Es pues cierto que el ordenamiento no sólo
puede sino que además, dentro de ciertos límites, debe prever la
responsabilidad patrimonial de los servidores públicos por sus comportamientos,
ya que “la imputación directa al Estado de los daños antijurídicos causados
por sus agentes no supone, en manera alguna, una exoneración total de la
responsabilidad de estos últimos”[14].
Sin embargo lo que la ley no puede hacer es trasladar la responsabilidad del
Estado exclusivamente al servidor público, pues las dos responsabilidades
tienen fundamentos distintos. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado
tiene sustento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos (C.P. arts. 2°,13, 58 y 83), mientras que la responsabilidad
patrimonial de los agentes frente al Estado busca garantizar el patrimonio
económico estatal[15].
Y por ello, la ley, al regular la responsabilidad propia de los servidores públicos
no puede limitar el alcance de la responsabilidad propia del Estado, tal y como
ésta fue definida por el artículo 90 superior. Y eso es precisamente lo que
hace la disposición demandada al señalar que en ciertos eventos el deber de
reparación recae exclusivamente en ciertos funcionarios.
Finalmente, la Corte precisa que, a pesar
de que el actor acusó sólo parcialmente el inciso, por unidad normativa, éste
será retirado del ordenamiento en su integridad.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- En relación a la acusación contra la expresión “los
recursos del Fondo Nacional de Regalías” del parágrafo 1 del artículo 2 de
la ley 715 de 2001, ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia 617 de 2002, que
declaró la exequibilidad de ese aparte.
Segundo: En relación a la acusación contra la expresión “dentro
de los dos meses antes” contenida en el inciso cinco del artículo 38 de la
Ley 715 de 2002, ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-793 de 2002, que
declaró la constitucionalidad condicionada de ese inciso.
Tercero.- INHIBIRSE, por demanda inepta, de conocer de la
constitucionalidad de los siguientes apartes, todos de la Ley 715 de 2001:
a) La expresión “También podrá
designarse una sola administración para varias plantas físicas de conformidad
con el reglamento” del artículo 9º, parágrafo 4º.
b) Las expresiones “no” del inciso 2
del artículo 14, y “solo cuando se refiera a ellos en forma directa” del
inciso final de ese mismo artículo 14.
c) El parágrafo 1º del artículo 9º.
d) Las expresiones “contratos de cuantía
superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales” y “El Gobierno
Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía señalada en el
presente inciso será menor” del inciso segundo del artículo 13; el inciso
cuarto de ese mismo artículo 13 y la expresión “ninguna otra norma de”
contenida en el inciso final de esa disposición,
e) La expresión “contractual directa”
contenida en el parágrafo 2º del artículo 38.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, pero únicamente por los cargos
estudiados, los siguientes apartes acusados, todos de la Ley 715 de 2001:
a) La expresión “Servicio público de la
educación” del artículo 5 inciso primero; la expresión “para
educación” del artículo 5.13.; la expresión “servicio educativo” del
artículo 6.2.1; la expresión “prestación de los servicios educativos” del
artículo 6.2.2; la expresión “servicios educativos” del artículo 6.2.4,:
la expresión “servicio educativo” del artículo 7.1; la expresión “prestación
de los servicios educativos” del articulo 7.2; la expresión “servicios
educativos” del artículo 7.5; la expresión  “servicios educativos” del
artículo 8,3; la expresión “servicio educativo” del inciso 1 del
artículo 15,: la expresión “tipologías  educativas” del inciso 1 del
artículo 16.1.1; la expresión “servicio educativo” del inciso 2 del
articulo 16.1.1; la expresión  “servicio público de educación” del
inciso 3 del artículo 16.1.1; la expresión “niveles educativos” del
inciso 4 del artículo 16.1.1 .; la expresión “sector educativos” del
inciso 4 del artículo 16.1.1; la expresión “diferentes tipologías” del
inciso 5 del artículo 16.1.1; la expresión “participación para educación” de
los incisos 1, 2 y 3 del articulo 17.; la expresión “sector educativo”
del inciso 1 del articulo 18; la expresión “el servicio público de la
educación” del inciso 1 del articulo 27; la expresión “prestación del
servicio educativo” del inciso 2 del articulo 27 y de los incisos 2 y 3 del
articulo 41.
b) La expresión “de la autonomía de las
instituciones educativas y ” del artículo ordinal 5 de artículo 5º.
c) El primer inciso del numeral 6.2.15, del
artículo 6º, que literalmente dice: “Para efectos de la inscripción y los
ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición
organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que
expida el Gobierno Nacional”.
d) El numeral 7-15 del artículo 7º, que literalmente
dice: “Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.”
e) La expresión “sin más requisito legal
que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados” de los artículos 6.2.3. y 7.3; la expresión “mediante acto
administrativo debidamente motivado” del artículo 8.2; y las expresiones “discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora” y “las permutas”
del artículo 22.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLE el inciso 6º del artículo 13 de
la Ley 715 de 2001 que literalmente dice: “En ningún caso el distrito o
municipio propietario del establecimiento responderá por actos o contratos
celebrados en contravención de los límites enunciados en las normas que se
refieren al Fondo; las obligaciones resultantes serán de cargo del rector o
director, o de los miembros del Consejo Directivo si las hubieren autorizado.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Auto 125A/03
Referencia:
Expediente D-3996 Corrección sentencia C-918 de 2002
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 715 de 2001, artículo 2, parcial, parag. 1°,
art. 5, 5.2, 5.5, 5.13, 6, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15, 7,
7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15, 8, 8.2, 8.3, 9 parag. 1,4, art. 13, 14, 15,
16.1.1,17, 18, 22, 27, 38, parag. 2, art. 41 parcial
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y
CONSIDERANDO
Que en la sentencia C-918 de 2002 se
presentaron algunos errores mecanográficos en cuanto a las referencias a la ley
demandada consistentes en lo siguiente:
1.- En el fundamento 2 (primer párrafo) y
en el fundamento 3 no se trata de la ley 715 de 2002, es la ley 715 de 2001.
2.- En el fundamento 10 (primer párrafo),
en el subtítulo ubicado entre el fundamento 11 y el fundamento 12, en los
fundamentos 12, 13, 14 y 15 (primer párrafo) no se trata de la ley 617 de 2002,
es la ley 715 de 2001.
3.- En la parte resolutiva, numeral
segundo, no se trata de la ley 715 de 2002, es la ley 715 de 2001.
RESUELVE:
Corregir lo siguiente:
1.- En el fundamento 2 (primer párrafo) y
en el fundamento 3 no se trata de la ley 715 de 2002, es la ley 715 de 2001.
2.- En el fundamento 10 (primer párrafo),
en el subtítulo ubicado entre el fundamento 11 y el fundamento 12, en los
fundamentos 12, 13, 14 y 15 (primer párrafo) no se trata de la ley 617 de 2002,
es la ley 715 de 2001.
3.- En la parte resolutiva, numeral
segundo, no se trata de la ley 715 de 2002, es la ley 715 de 2001.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma el presente auto por encontrase en permiso debidamente
autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-918/02
Referencia:
expediente D-3996
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 715 de 2001, artículo 2, parcial, parágrafo
1º, artículo 5, 5.2, 5.5, 5.13, 6, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15,
7, 7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15, 8, 8.2, 8.3, 9 parágrafo 1,4, artículo 13,
14, 15, 16.1.1, 17, 18, 22, 27, 38 parágrafo 2, artículo 41 parcial.
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre
Lynett
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de está Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto para
reiterar que, tal como lo expresé en el salvamento de voto a las sentencias
C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la  Ley 715 de 2001 es inexequible en su
integridad por las razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-918/02
Aclaro mi voto en relación con la
Sentencia C-918 de 29 de octubre de 2002, por cuanto en las Sentencias C-617 y
C-618 de 2002 manifesté que, a mi juicio la Ley 715 de 2002 es inexequible en
su integridad, razón por la cual salvé entonces el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1] Ver sentencia C-1052 de 2001, fundamento 3.4.2. Ver
igualmente la sentencia C-1256 de 2001, fundamento 4.
[2] Sentencia C-1256 de 2001, Fundamento 17. En el mismo
sentido, ver las Sentencias C-1052 de 2001, C-402 de 2001, C-142 de 2001, C-561
de 2000, C-1370 de 2000, C-986 de 1999 y C-447 de 1997, entre muchas otras.
[3] Ver, entre otras, las sentencias C-871 de 2002, C-617
de 2002, C-618 de 2002 y C-644 de 2002.
[4] Ver, entre otras, las  sentencias C-543 de 1996,
C-067 de 1999,  C-427 de 2000, C-1549 de 2000,  C-090 de 2002, C-185 de 2002 y
C-871 de 2002.
[5] Sentencia C-871 de 2002, Fundamento 10.
[6] Sentencia SU-250 de 1998. M.P. Alejandro Martinez
Caballero.
[7] Sentencia C-054 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz,
fundamento 4.
[8] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-1109
de 2001, C-973 de 2001, C-673 de 2001 y C-507 de 1997. Para la regulación legal
del tema, anteriormente era el decreto 2277 de 1979; en la actualidad el tema es regulado por
el decreto 1278 de 2002 .
[9] Ver al respecto la sentencia C-673 de 2001.
[10]
Ver sentencia C-1109 de 2001. MP Jaime Córdoba Triviño, Fundamento 10.
[11] Sentencia C-333 de 1996. MP Alejandro Martínez
Caballero, fundamentos 8 y 10.
[12]
En el mismo sentido, ver las sentencias C-428 de 2002, Fundamento 4.1.4. y
C-619 de 2002, Fundamento 3.4.
[13]
Sentencia C-619 de 2002. MP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil,
Fundamento 3.4.
[14]
Ibídem, fundamento 3.5.
[15]
Ibídem fundamento 3.6.