T-050-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-050/13
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN PROCESO DE ELECCION
DE AUTORIDADES UNIVERSITARIAS-Procedencia
excepcional de la acción de tutela en proceso de elección de Rector en entidad
universitaria autónoma
Para
determinar la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
proferidos en el curso de un proceso de designación de las autoridades de entes
universitarios autónomos públicos, es preciso que: (i) la vulneración del
derecho fundamental que se invoca, tenga origen en un acto administrativo de
trámite, que cuente con la entidad suficiente para definir o proyectar sus
efectos sobre la elección; (ii) la acción de tutela se incoe antes de que se
produzca el acto de elección (acto administrativo definitivo), pues después la
competencia será del juez de lo contencioso administrativo; (iii) el acto pueda vulnerar o amenazar los derechos
fundamentales de una persona, sin que el afectado cuente con otra vía de
protección.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Improcedencia general
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Condiciones y procedimientos para elección de Rector
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia contra acto
administrativo de elección de Rector de la UIS por ser de carácter definitivo y
tener otro mecanismo de defensa judicial
Referencia: expediente
T-3617130
Acción de tutela incoada mediante apoderado por Juan
Manuel Latorre Carvajal, contra la Universidad Industrial de Santander.
Procedencia: Tribunal Superior de Bucaramanga, Sala
Penal
Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero
de dos mil trece (2013)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei
Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo proferido en segunda
instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga en agosto 6 de
2012, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Juan Manuel Latorre
Carvajal, contra la Universidad Industrial de Santander, en adelante UIS.
El
expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la Secretaría
de dicha Sala, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección Nº 9 de la Corte, en auto de septiembre 27 de 2012,
eligió el asunto de la referencia para su revisión.
Cuestión previa
Antes de abordar
el análisis del asunto específico, debe hacerse constar que el Magistrado
Alexei Julio Estrada comunicó verbalmente, con el ofrecimiento de reiterarlo
por escrito, que se encuentra impedido para actuar en el estudio y decisión
sobre la acción de tutela de la referencia, por considerar que está incurso en
la causal prevista en el artículo 99 de la Ley 906 de 2004, al tener “interés
en la actuación procesal”, habida cuenta que en la actualidad se desempeña
como docente en la Universidad demandada en el presente caso.
Los restantes
integrantes de la Sala Sexta de Revisión examinaron la causal referida,
deduciendo que la vinculación del Magistrado Alexei Julio Estrada con el centro
educativo, no compromete su comprobada imparcialidad. En efecto, agradeciéndole
la manifestación efectuada, los dos restantes Magistrados encuentran que esa
relación con la UIS no constituye, en síntesis, una circunstancia con
potencialidad de generar interés vinculante y, de esa manera, no procede tal
causal, correspondiendo entonces no aceptar el
impedimento manifestado, por lo que el Magistrado Alexei Julio Estrada seguirá
participando en la tramitación y decisión de este proceso.
I.
ANTECEDENTES.
A. Hechos y narración
efectuada en la demanda
Mediante
apoderado, el señor Juan Manuel Latorre Carvajal promovió acción de tutela
contra la UIS, reclamando la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a ser elegido y a la dignidad humana, según los hechos que a
continuación son resumidos.
1.
El accionante indicó que la institución
educativa demandada[1],
mediante un “acto administrativo complejo, diseñado y aprobado por el
Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander”[2], realizó la
convocatoria para designar el rector de la institución, para el período
institucional 2012-2015[3].
2.
Aseveró que postuló su nombre para dicho cargo, superó las etapas de admisión,
evaluación de méritos académicos y consulta a los estamentos de la comunidad
universitaria, y fue nominado entre los cuatro candidatos de los cuales el
Consejo Superior Universitario designaría al rector.
3.
Agregó que los aspectos relativos a los requisitos, calidades y procedimientos
exigidos para la designación del rector, están previstos en el Estatuto General
de la Universidad (Acuerdo 166 de 1993). Explicó además que con ocasión de la referida
convocatoria, el Consejo reglamentó el trámite de postulación y elección,
mediante el Acuerdo 018 de marzo 16 de 2012.
4. Acorde con lo preceptuado en tal Acuerdo[4], el proceso
de designación comprende las siguientes etapas:
Etapa
Desarrollo
Postulación de candidatos.
Inscripción ante la Secretaría General de la
Universidad.
Evaluación de méritos.
Evaluación por parte del Consejo Académico del plan
de gestión rectoral y hoja de vida de los aspirantes.
Divulgación de proyectos a la comunidad
universitaria.
Programación y realización de foros, debates,
entrevistas y publicación de programas en la página web de la Universidad.
Consulta de opinión.
Factor de opinión de los estamentos de la
Universidad.
Elección por parte del Consejo Superior
Universitario.
El Consejo Superior designa al rector entre los
cuatro (4) aspirantes que hayan obtenido “el mayor factor de opinión”.
5.
El actor explicó que el Consejo Académico en sesión realizada en abril 1º de
2012, verificó el cumplimiento de los requisitos de quienes se postularon al
cargo, y acreditó que 8 de los 10 candidatos inscritos satisfacían las
exigencias y calidades establecidas para la designación.
6. El Consejo Superior sometió a los candidatos acreditados por el
Consejo Académico a una consulta ante tres estamentos de la Universidad
(docentes de cátedra y planta, personal administrativo y estudiantes), para conformar
un factor de opinión sobre ellos. Según acta de abril 20 de 2012, el escrutinio
dio como resultado que los candidatos con mayor “factor de opinión”
fueron[5]:
Posición
Candidato
Porcentaje
1
Jaime Alberto Camacho Pico
32.32
2
Gilberto Carrillo Caicedo
15.54
3
Juan Manuel Latorre Carvajal
13.6
4
Ivonne Suárez Pinzón
10.14
7.
El señor Juan Manuel Latorre Carvajal indicó que una vez conformada la lista
con los 4 candidatos con el mayor factor de opinión, el Consejo Superior
procedió a efectuar la elección, mediante votación de sus integrantes. Explicó
que el Consejo sesionó en abril 24, mayo 22 y junio 1º de 2012, pero ante la renuncia
de uno de los nominados[6],
sus integrantes decidieron, por votación, dar por concluido el proceso de
designación[7].
8.
Agregó que la decisión de finiquitar dicho proceso desconoció el Estatuto
General de la Universidad y el acto administrativo que regló el procedimiento
de designación, que establecían que el Consejo Superior designaría al
rector “entre los cuatro aspirantes que hayan obtenido el mayor factor de
opinión..., teniendo como premisa que sus méritos y planes de gestión han
obtenido el reconocimiento y aceptación de la comunidad universitaria…”[8].
9.
Señaló que la institución demandada vulneró así sus derechos al debido proceso,
a ser elegido y a la dignidad humana, al desconocer el sistema reglado y los
factores objetivos establecidos previamente por la normatividad y por la propia
corporación nominadora para la elección.
10.
Solicitó el amparo de las garantías invocadas y, en consecuencia, ordenar (i) “nombrar
rector para el período 2012-2015, entre los aspirantes que no han renunciado a
su derecho a ser elegidos para tal alto cargo público, dando aplicación a la
normatividad establecida para tal efecto”; y (ii) suspender “cualquier
proceso posterior para elegir rector de la Universidad Industrial de Santander,
mientras no se resuelva el presente recurso constitucional”[9].
B. Documentos relevantes allegados por el demandante
Para fundamentar sus pretensiones, el actor allegó dos discos
compactos donde, entre otros documentos, figuran[10]:
1.
Resultados de consulta de opinión.
2.
Reportes de la comunidad académica
relativos al proceso de designación de rector para el período 2012-2015.
3.
Acuerdo 166 de 1993, al igual que 017
y 018 de 2012.
II.
Actuación procesal
Mediante
auto de junio 7 de 2012, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de
Bucaramanga admitió la demanda, ordenó informar de ello a la Universidad accionada
y, como medida provisional, decretó la suspensión del proceso para la elección
del rector de la Universidad, hasta tanto se produzca una decisión de fondo
dentro de la acción[11].
A. Respuesta
de la UIS
Mediante
apoderada, la UIS se opuso a la prosperidad de la acción[12], anotando que no existe
vulneración a ningún derecho fundamental, pues “sus decisiones se han adoptado
conforme al ordenamiento constitucional, legal y reglamentario vigente, en
ejercicio de la Autonomía Universitaria”[13].
Indicó que la Ley 30 de 1992 facultó al Consejo
Superior para la designación y remoción del rector en la forma que prevean sus
estatutos, en desarrollo del principio de autonomía universitaria. Así, ese
órgano expidió el Estatuto General de la Universidad, mediante Acuerdo 166 de
1993, donde se definieron los requisitos, calidades mínimas y procedimientos
para designar al titular de dicho cargo, en concordancia con el artículo 26 que
preceptúa: “El Rector será designado por el Consejo Superior mediante
decisión mayoritaria de sus miembros, para un período de tres años y podrá ser reelegido.”
Expuso que en aras de designar rector para el período
2012-2015, el órgano superior expidió los Acuerdos 017 y 018 de marzo 16 de
2012, mediante los cuales realizó la convocatoria y regló el procedimiento de
designación.
Indicó que en concordancia con esas disposiciones, se
efectúo la inscripción de los aspirantes, la verificación de los requisitos y la
evaluación de méritos por el Consejo Académico, y se realizó la consulta de
opinión a los estamentos de la Universidad, conformados por los profesores de
planta y de cátedra, el personal administrativo y los estudiantes.
Reseñó que concluida la consulta se constituyó el
listado de los cuatro candidatos entre los cuales el Consejo Superior designaría
al rector. Sin embargo, en las sesiones realizadas en abril 24, mayo 22 y junio
1° de 2012 por el Consejo para efectuar la elección, ninguno de los aspirantes
obtuvo la mayoría requerida, pues “la corporación está conformada por NUEVE
miembros, por lo que para ser designado rector, se requiere mínimo de CINCO
votos, es decir, la mayoría de sus integrantes”[14].
Enfatizó que el proceso de designación de rector
concluyó porque en la deliberación realizada en junio 1º, el voto en blanco de
los integrantes del Consejo fue mayoritario, lo que condujo a someter “a
consideración de sus integrantes la decisión de convocar a un nuevo proceso,
decisión que fue adoptada con el voto favorable de siete (7) de sus
integrantes, fijándose el día 15 junio del año 2012, como la fecha en que
sesionaría el Consejo Superior, con el propósito de definir los términos de una
nueva convocatoria”[15].
Resaltó además el valor del voto en blanco como
alternativa válida de expresión política y garantía de la democracia en el
marco de un Estado social de derecho, cuya consecuencia en el presente evento no
podría ser otra que la de convocar a un nuevo proceso de designación de rector.
Junto
con el escrito reseñado, la parte accionada allegó en copia, entre otros:
1.
Poder otorgado por el rector de la UIS, mediante escritura pública[16].
2.
Certificado de existencia y representación legal de la UIS, emitido por la
Secretaría General de la misma[17].
3.
Acta de Posesión 18, de junio 15 de 2012, expedida por el Consejo Superior
Universitario, mediante la cual se posesiona al docente Álvaro Gómez Torrado
como rector encargado, hasta tanto se designe uno en propiedad[18].
4.
Acuerdo 042 de junio 15 de 2012, expedido por el referido Consejo, “por el
cual se nombra al doctor Álvaro Gómez Torrado Rector encargado de la
Universidad Industrial de Santander”[19].
5.
Acuerdo 166 de diciembre 22 de 1993, “por el cual se expide el Estatuto
General de la Universidad Industrial de Santander”[20].
6.
Acuerdo 017 de marzo 16 de 2012, “por el cual se hace la convocatoria para
el proceso de designación de Rector de la Universidad Industrial de Santander
para el período 2012-2015”[21].
7.
Acuerdo 018 de marzo 16 de 2012, “por el cual se reglamenta el procedimiento
para la designación de Rector de la Universidad Industrial de Santander para el
período 2012-2015”[22].
8.
Actas 04 de abril 24, 06 de mayo 22 y 07 de junio 1°, todas de 2012, correspondientes
a las sesiones adelantadas por el Consejo Superior para designar al rector de
la UIS[23].
B.
Sentencia de primera instancia
Mediante
fallo de junio 26 de 2012, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado
de Bucaramanga concedió el amparo, al inferir la existencia de un perjuicio
irremediable susceptible de protección inmediata.
Explicó
que “le asiste razón al accionante, por cuanto su derecho a ser elegido se
ve vulnerado, como quiera que cumple con los requisitos exigidos para tal fin e
igualmente ha superado las etapas del proceso de selección y por ello conformó
la cuaterna”[24].
En
consecuencia, ordenó continuar el proceso de designación del rector de la UIS
para el período 2012-2015, entre los aspirantes que no hubiesen renunciado a su
derecho a ser elegidos para dicho cargo público[25].
C.
Impugnación
En
escrito de julio 3 de 2012, la apoderada de la UIS impugnó el fallo del a
quo, invocando argumentos similares a los contenidos en la contestación de
la demanda y que “la actuación administrativa culminó con la expedición del
Acuerdo Nº 036 de 2012, que no corresponde a circunstancia diferente que lo
dispuesto y contenido en el Acta Nº 07 correspondiente a la sesión del 01 de
junio de 2012, del Consejo Superior”[26].
Expuso
que los precitados actos administrativos contenían decisiones definitivas sobre
la terminación del proceso de designación, por tanto eran susceptibles de ser
controvertidos ante la jurisdicción contenciosa.
Por
último, señaló que el Consejo Superior “deliberó y sometió a votación la
necesidad de realizar un nuevo proceso de designación, teniendo en cuenta que
los aspirantes habilitados para tal efecto, no obtuvieron la mayoría necesaria,
mayoría que sí obtuvo el voto en blanco, razón por la cual el proceso culminó y
se decidió realizar una nueva convocatoria, con el propósito de designar rector
de la Universidad”[27].
D. Sentencia de
segunda instancia
Mediante
sentencia de agosto 6 de 2012[28],
la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga revocó el fallo impugnado y
negó el amparo de los derechos invocados, ante la falta de subsidiariedad de la
acción, pues la decisión del Consejo Superior de la Universidad de concluir el
proceso de designación estaba contenida en un acto administrativo de carácter
definitivo, frente al cual procedían los recursos de la vía gubernativa y acciones
judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa.
E. Pruebas solicitadas por la Sala de
Revisión
1.
Mediante auto de noviembre 22 de 2012[29],
el Magistrado sustanciador de esta corporación ordenó vincular a la actuación
al Ministerio de Educación Nacional, al Gobernador de Santander y a quien en la
actualidad ejerce como rector encargado de la UIS, señor Álvaro Gómez Torrado,
para que se pronunciaran respecto de los hechos expuestos en la demanda.
Ordenó además oficiar al Consejo Superior de la
Universidad, para que remitiera copia del acto administrativo por el cual se
concluyó el proceso de designación de rector para el período 2012-2015;
indicara la fecha en que dicha decisión fue puesta en conocimiento de los
aspirantes al cargo y de la comunidad universitaria; e informara si contra ese
acto procedían recursos, si estos se surtieron y si ya habían sido resueltos.
Igualmente, para que remitiera copia de las
actuaciones administrativas, las peticiones, los recursos y las decisiones
sobre los mismos, surtidos dentro del proceso de designación. A su vez, cuáles
actuaciones fueron publicadas o divulgadas a los aspirantes al cargo y a la
comunidad universitaria.
Dispuso además allegar copia de los estatutos de los
Consejos Superior y Académico de la Universidad y reseñar la reglamentación del
procedimiento de designación de rector para el período 2012-2015, junto con la
normatividad que regulaba los aspectos no previstos.
2. También solicitó el Magistrado sustanciador al
Consejo Académico de la UIS allegar copia de los resultados de la evaluación de
méritos académicos que efectuó a los aspirantes al cargo de rector y de los
pronunciamientos que sobre el proceso de designación haya realizado.
3. Por último, se pidió a la Universidad, por
conducto del rector encargado, que comunicara el referido auto a los candidatos
del proceso de designación realizado para el período 2012-2015, y a quienes en
la actualidad participen en la nueva convocatoria para el período 2013-2016, en
procura de que estos pudieran intervenir, si así lo deseaban, en el presente
asunto.
F. Respuesta del
Ministerio de
Educación Nacional
En
diciembre 3 de 2012, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de ese Ministerio aseveró
que en el presente asunto no se advertía transgresión a garantías fundamentales.
“Lo único que se evidencia es el uso de un derecho constitucional como lo es
el voto en blanco, debido a la no satisfacción de los perfiles de los
candidatos con las expectativas y exigencias que los miembros del Consejo
Superior Universitario buscan para el rector de la UIS, pero que en ningún
momento puede constituirse en violación a la dignidad humana, debido proceso,
vida digna y derecho a ser elegido.”[30]
Expresó
que la actuación del Consejo Superior se ajustó a las disposiciones del
Estatuto General de la Universidad y demás acuerdos reglamentarios del
procedimiento de designación. A su vez, aseveró que la decisión del a quo sobre
la posibilidad de reanudar el proceso con los candidatos inscritos, no solo desconoce
el carácter constitucional que tiene el voto en blanco, sino también constriñe
a los miembros del órgano colegiado a elegir entre quienes, en su sentir, no
reunían las calidades necesarias para asumir el cargo.
Explicó
que el voto en blanco está contemplado en el ordenamiento jurídico interno como
un derecho constitucional, que efectiviza el principio democrático del Estado social
de derecho. En consecuencia, “el voto en blanco emitido por el representante
del señor Presidente de la República y por el delegado de la Ministra de
Educación Nacional fue la expresión de la no conformidad con los perfiles que
quedaron para la elección del rector de la UIS, primando a su criterio, los
intereses de la comunidad universitaria” [31].
Concluyó
reiterando que la acción de tutela era improcedente para dirimir la
controversia sobre la legalidad de las actuaciones del Consejo Superior en el
procedimiento de designación de rector, pues el actor siempre contó con otro
medio de defensa judicial y no sustentó ni demostró en debida forma la
configuración de un perjuicio irremediable, que permitiera superar el estadio
de la subsidiariedad en la acción de tutela.
G. Respuesta del Consejo
Académico de la UIS
En
comunicación de diciembre 7 de 2012, el Consejo Académico representado por la
asesora jurídica de la Universidad expresó que en sesión de abril 10 de 2012,
verificó el cumplimiento de los requisitos y calidades exigidas para ocupar el
cargo de rector e, igualmente, efectúo la evaluación de méritos académicos de los
inscritos en el proceso de designación de rector.
Expuso
que los resultados de la evaluación se consignaron en el Acta 15 de abril 10 de
2012, y en las Actas 16 de abril 13 y 17 de abril 17 de 2012 constan las resoluciones
sobre las solicitudes de los candidatos[32].
H. Respuesta del Consejo
Superior de la UIS
Mediante
escrito de diciembre 7 de 2012, la asesora jurídica de la Universidad, actuando
en representación del Consejo Superior, allegó el Acuerdo 036 de junio 1º de
2012, “por el cual se da por terminado el actual proceso de designación de
rector”[33].
Reseñó
que una vez aprobadas las actas y acuerdos emitidos por el Consejo Superior, fueron
publicados en la “intranet institucional” para conocimiento de la
comunidad universitaria y que contra ese Acuerdo 036 de junio 1º de 2012, que
es un acto administrativo, no fueron interpuestos recursos.
Indicó
que con posterioridad a la aprobación del referido Acuerdo 036 fueron
formuladas nueve acciones de tutela por tres candidatos a rector y algunos estudiantes
de la universidad, las cuales fueron resueltas de manera desfavorable a las pretensiones
de los demandantes.
Igualmente,
adjuntó las actuaciones administrativas surtidas en desarrollo del proceso de
designación convocado por el Acuerdo 017 y reglamentado por el Acuerdo 018,
ambos de marzo 16 de 2012. Refirió que en las sesiones realizadas por el
Consejo Superior para la elección de rector en abril 24 y mayo 22 siguiente,
los resultados fueron:
Sesión
de abril 24 de 2012
Candidato
Votos
Gilberto Carrillo Caicedo
4
Jaime Alberto Camacho Pico
4
Juan Manuel Latorre Carvajal
0
Ivonne Suárez Pinzón
0
Voto en blanco
1
Sesión
de mayo 22 de 2012
Candidato
Votos
Gilberto Carrillo Caicedo
4
Jaime Alberto Camacho Pico
3
Juan Manuel Latorre Carvajal
0
Ivonne Suárez Pinzón
0
Voto en blanco
2
Expuso
que el Consejo Superior decidió convocar a una nueva deliberación, atendiendo que
el número de votos obtenido por los aspirantes no cumplía con la mayoría
requerida por el Estatuto General de la Universidad para designar rector. En
consecuencia, en sesión convocada para junio 1º de 2012 se realizó una nueva votación,
que registró idéntico resultado al de la deliberación de mayo 22. Debido a lo
anterior, se convocó por el presidente del Consejo a otra votación, cuyos
resultados fueron:
Sesión
de junio 1º de 2012
Candidato
Votos
Gilberto Carrillo Caicedo
3
Jaime Alberto Camacho Pico
0
Juan Manuel Latorre Carvajal
0
Ivonne Suárez Pinzón
0
Voto en blanco
6
Explicó
que ante la imposibilidad de designar rector y atendiendo la preeminencia del
voto en blanco en la última sesión, el Presidente del Consejo sometió a
votación la viabilidad de concluir el proceso y convocar a uno nuevo, lo cual
fue aprobado por la mayoría de los integrantes (7 votos a favor, uno en contra
y uno en blanco, f. 101 cd. inicial), como se consignó en el Acta de junio 1º
de 2012, que recogió el acto de votación y en el Acuerdo 036 de 2012; no
obstante, contra dichos actos administrativos no se formularon los recursos de
la vía gubernativa.
I. Respuesta del Rector
encargado de la UIS
En
escrito de diciembre 7 de 2012, el señor Álvaro Gómez Torrado, rector encargado,
se opuso a la prosperidad de la acción de tutela precisando que las actuaciones
del Consejo Superior dentro del procedimiento de designación de rector, no generaron
vulneración a las garantías fundamentales invocadas.
Refirió
que el Acuerdo 036 de 2012, con el cual concluyó el proceso de designación, es
un acto administrativo de carácter definitivo, que finalizó la actuación
administrativa iniciada para la designación de rector, agregando que aunque “dicho
procedimiento no terminó con el nombramiento de rector, los resultados de la
votación fueron dicientes, pues independientemente de no haberse efectuado un
nombramiento, lo cierto es que en ejercicio del derecho al ‘voto en blanco’, amparado
por la Carta Política, la mayoría de los integrantes del Consejo Superior,
adoptaron la precitada decisión…”[34] (está en
negrilla en el texto original).
Igualmente,
denotó la ausencia de un perjuicio irremediable que permitiera superar el presupuesto
de la subsidiaridad de la acción de amparo, o que facultara al juez de tutela para
pretermitir los medios de defensa judicial al alcance del demandante.
J. Respuesta del
Gobernador de Santander
En
escrito de diciembre 12 de 2012, el Gobernador de dicho departamento informó
que las decisiones adoptadas por el órgano superior de la Universidad en el
curso del proceso de elección de rector, se ajustaron a las disposiciones que
lo reglamentaron, con arreglo a los preceptos constitucionales.
Puntualizando
que la decisión de convocar un nuevo proceso de designación fue sometida a
votación entre los miembros del Consejo Superior, y contó con “el voto
favorable de siete (7) de sus integrantes, fijándose el día 15 de junio del año
2012, como la fecha en la que sesionara el Consejo Superior, con el propósito
de definir los términos de una nueva convocatoria”[35].
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se debate
Atendiendo
las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de esta acción y las
decisiones adoptadas en las instancias, corresponde a la Sala Sexta de Revisión
determinar si esta vía de amparo es procedente para enjuiciar la presunta
vulneración de los derechos invocados por el actor. En tal sentido, la Sala
deberá establecer si se cumplen los presupuestos de la acción de tutela contra
actos administrativos, particularmente los emitidos en el curso de procesos de
designación de rector en entes universitarios autónomos.
De
ser así, la Sala constatará si la decisión adoptada por el Consejo Superior de la
UIS de concluir el proceso de elección de rector para el período 2012-2015, sin
haber efectuado la designación entre los inicialmente preseleccionados, se
ajustó al debido proceso, o si por el contrario, vulneró derechos
fundamentales, como señaló el a quo.
Para
dar solución a ese caso concreto, la Corte reiterará primero su jurisprudencia sobre
la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos
que se profieran en desarrollo de procesos electorales para la designación de autoridades
de los entes universitarios autónomos.
Tercera. Procedencia excepcional del amparo constitucional
para la protección del derecho fundamental al debido proceso
administrativo en los procesos de elección de autoridades universitarias
La
jurisprudencia de esta corporación se ha ocupado de analizar en distintas
oportunidades la procedibilidad de la acción de tutela frente a la vulneración
del derecho al debido proceso administrativo, en el escenario constitucional de
los procesos de elección de rectores en los entes universitarios autónomos.
Así,
ha indicado que si bien la autonomía garantiza a las universidades la facultad
de darse sus propias directrices y de regirse por sus estatutos, sin la
injerencia de agentes externos a la institución educativa, es claro que los
mismos deben ajustarse al ordenamiento jurídico que los rige, a partir del
conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales[36].
De dicha jurisprudencia se desprende, como se reseñará a
continuación, el carácter excepcional de la intervención del juez de tutela en
los procesos electorales de entes universitarios autónomos. Esa excepcionalidad
atiende ineludiblemente a las características propias de esta acción, concebida
como un mecanismo eminentemente subsidiario, esto es, para cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (art. 86 Const.).
Al respecto cabe señalar, en primer término, que la Corte ha
descartado la posibilidad de que mediante acción de tutela se pueda
controvertir la legalidad de los actos de carácter general y abstracto,
mediante los cuales las autoridades universitarias en ejercicio de la autonomía
que les reconocen la Constitución y la ley, determinan el procedimiento para la
elección de rector, como quiera que este tipo de actos generales están expresamente
exceptuados de la competencia del juez de tutela (artículo 6.5 del Decreto 2591
de 1991).
Este
tribunal en fallo T-151 de febrero 12 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis, reiteró la regla general sobre la procedencia del amparo
constitucional, que establece que salvo la existencia de perjuicio irremediable,
la acción resulta improcedente si lo que se busca es inaplicar o dejar sin efectos
actos administrativos de carácter general, emitidos por autoridad pública[37].
En
esa oportunidad, la Corte analizó la solicitud de revocatoria formulada por el demandante
contra el acto por el cual se había reglamentado el proceso de elección del
rector de la Universidad de Cartagena (también pública, como la UIS), al estimar
que esa disposición excluía indebidamente a los pensionados del citado centro
educativo de la posibilidad de ejercer su derecho al voto, sobre lo cual manifestó
(no está en negrilla en el texto original):
“Es evidente en consecuencia la improcedencia de la
acción de tutela en el presente caso, independientemente de las razones
aducidas por el peticionario en relación con la eventual oposición a la
Constitución de algunas de las disposiciones contenidas en Estatuto General de la
Universidad de Cartagena, y en la Resolución del Rector de esa entidad ‘por
medio de la cual se establece el proceso de votaciones y se reglamenta el régimen
de reclamaciones’ relativas al proceso de elección del Rector.
Si se llegara a considerar, en efecto, que los actos
generales expedidos por el Rector o por el Consejo Superior de la Universidad
de Cartagena, -ente universitario autónomo (artículo 57 de la ley 30 de 1992)-,
violan la Constitución y la ley, la anulación de los mismos, por esos motivos,
en caso de darse, corresponde al juez administrativo, quien, constitucional y
legalmente, es el encargado de establecer si se ha presentado o no violación de
las normas superiores.
Sobre el particular cabe recordar que la ley ha
excluido explícitamente el examen de tales actos de la competencia del juez de
tutela. -artículo 6º, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991. (...) En el caso que
ocupa la Corte el ejercicio de la autonomía reconocida a la Universidad de
Cartagena para establecer los procedimientos internos de elección del Rector no
desbordaron prima facie los límites fijados por la Constitución. Solamente
al juez competente, es decir al juez administrativo corresponde hacer la
valoración de la constitucionalidad de esta norma de carácter general,
impersonal y abstracto cuyo examen escapaba a la competencia del juez de
tutela, el cual solamente ante una evidente violación de los postulados de la
carta política hubiera podido eventualmente inaplicar, que no suspender, para
el caso concreto las disposiciones respectivas.”
En
sus consideraciones, el tribunal constitucional señaló que la acción de tutela
no está prevista en el ordenamiento jurídico para controvertir la legalidad de
los actos administrativos de carácter general y abstracto, mediante los cuales
las autoridades universitarias en ejercicio de la autonomía que les reconoce la
Constitución y la ley, regulan el procedimiento para llevar a cabo el proceso
de elección, designación y remoción del rector.
Poco
después, en fallo T-182 de febrero 15 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte analizó una decisión de la Junta General Escrutadora en el
proceso de elección del rector de la misma Universidad de Cartagena, relativa a
la anulación de los votos depositados en determinadas mesas de comicios, por
considerar que los sufragantes no eran docentes activos del centro educacional.
El conflicto giraba en torno a que, en virtud de dicha determinación recogida
en un acta, el actor a pesar de ser el único candidato que obtuvo los votos
requeridos para la designación, no fue nombrado formalmente, desconociendo presuntamente
sus derechos al debido proceso administrativo y a elegir o ser elegido.
La
Corte estableció como elemento esencial de análisis la identificación de la
naturaleza jurídica de los actos contra los que se dirige el reproche constitucional,
a fin de determinar la procedencia de la acción de tutela. Para el efecto,
reseñó la jurisprudencia relacionada con la procedencia excepcional del amparo
contra los actos de trámite o preparatorios, contenida en la sentencia SU-201
de abril 21 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell:
“Los únicos actos susceptibles de acción contenciosa
administrativa son los actos definitivos, no los de trámite o preparatorios;
estos últimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo
que pone fin a la actuación administrativa.
Partiendo del supuesto de que el acto de trámite o
preparatorio no contiene propiamente una decisión en la cual se expresa en
concreto la voluntad administrativa y que su control jurisdiccional se realiza
conjuntamente con el acto definitivo, podría pensarse que la acción de tutela
sólo es de recibo en relación con este último, como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable (arts. 86 inciso 3° de la C.P. y 8° del Decreto
2591/91).
No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en
principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, que
simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa
dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio
del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de
un deber legal (art. 4° C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o
preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una
persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo
definitivo.
…   …   …
‘Adicionalmente, existen otras razones para avalar la
procedencia de la tutela contra los actos de trámite o preparatorios. Ellas
son:’
‘-Esta clase de actos no son susceptibles de acción
contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de
defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos constitucionales
fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata.’
‘-Según el
art. 209 de la C.P., ‘La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...’ y el
artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en las actuaciones
administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen una cuestión esencial
dentro de la actuación administrativa, a la manera de una medida preventiva,
como se explicó antes, persigue la finalidad de que las actuaciones
administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la decisión final
se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los
administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los
administrados en forma oportuna, se les evita el tener que acudir
necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener
su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social. [38]”
En
el precitado fallo T-182 de 2001, se expresó que procedía la acción para
defender la integridad del debido proceso administrativo en la elección del
rector de la Universidad de Cartagena, ante las irregularidades cometidas por la
Junta General Escrutadora, que al estar contenidas en actos administrativos de trámite,
con entidad suficiente para alterar el resultado electoral, tornaban ineludible
conceder el amparo de manera definitiva, dada la inexistencia de otro medio de
defensa judicial para lograr la protección requerida.
Así,
esta corporación determinó entonces que la acción de tutela está llamada a
prosperar en aquellos casos en que se vulnere el procedimiento administrativo
en la designación de un rector, cuando el hecho generador de dicha trasgresión
tenga su origen en un acto de trámite, requiriéndose para el efecto que:
(i) la irregularidad en dicho acto tenga la virtud de definir una
cuestión esencial dentro de la actuación administrativa; (ii) que de
alguna manera la misma tenga la virtud de proyectarse en la decisión principal;
y que por consiguiente, (iii) pueda vulnerar o amenazar los derechos
fundamentales de una persona, sin que el afectado cuente con otra vía de
protección.
Esos
lineamientos fueron reiterados por la Corte en los fallos T-525 de mayo 18 y
T-587 de junio 27, ambos de 2001 y M. P. Alfredo Beltrán Sierra, donde se
indicó que el amparo solamente está llamado a prosperar en aquellos casos en
que la vulneración de derechos se produce antes de formalizarse la elección de
las autoridades del ente universitario, pues una vez emanado el acto de designación,
no se está ante un acto administrativo de trámite, sino definitivo, susceptible
de ser atacado en la jurisdicción contenciosa, más no por tutela.
Finalmente,
en la precitada sentencia T-024 de 2004 se reiteró que en aplicación del
principio de subsidiariedad, la procedencia de la tutela frente a actividades electorales
adelantadas en un ente universitario autónomo público, está sujeta a que se
formule antes de que se produzca el acto de elección, pues una vez realizado éste
puede acudirse a la jurisdicción contenciosa, en cuanto un acto definitivo ha
de ser controvertido mediante acción pública electoral, o de nulidad y
restablecimiento del derecho, según el caso.
Al
respecto, la Corte puntualmente señaló en dicha sentencia:
“Como se expuso en los apartes preliminares de esta
sentencia la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática en que la
procedencia de la acción de tutela está sujeta a la inexistencia o a la
ineficiencia de un medio de defensa judicial ordinario, ya que éste puede ser
suficiente para restablecer el derecho atacado, situación que sólo podrá
determinarse por el juez de tutela en el caso concreto y frente a los hechos y
material probatorio correspondiente.
Así, frente a la vulneración del debido proceso invocada…
por la supuesta ilegalidad de las actuaciones del Consejo Superior
Universitario que culminaron con la expedición del Acuerdo No. 023 de 2003
resulta evidente la existencia de otro medio defensa judicial eficaz para
proteger sus derechos, a saber, la acción electoral ante la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo (arts. 136-12, 223 a 251 C.C.A.).
Resulta igualmente evidente que una vez producida la
elección del rector con la expedición del acuerdo No. 023 de 2003 ‘Por medio
del cual se designa Rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia’ el perjuicio irremediable que pudiera haberse invocado para sustentar
la eventual procedibilidad de la acción de tutela interpuesta, perjuicio que
por lo demás no precisa en su demanda, ya se encontraba consumado, por lo que
la acción de tutela interpuesta resultaba improcedente.”
En
conclusión, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos proferidos en el curso de un proceso de designación de las autoridades
de entes universitarios autónomos públicos, es preciso que: (i) la vulneración
del derecho fundamental que se invoca, tenga origen en un acto administrativo
de trámite, que cuente con la entidad suficiente para definir o proyectar sus
efectos sobre la elección; (ii) la acción de tutela se incoe antes de
que se produzca el acto de elección (acto administrativo definitivo), pues después
la competencia será del juez de lo contencioso administrativo; (iii) el acto pueda vulnerar o amenazar los derechos
fundamentales de una persona, sin que el afectado cuente con otra vía de
protección.
Cuarta. Caso
concreto
4.1. En el asunto estudiado,
el actor estima lesiva de sus derechos fundamentales la decisión del Consejo
Superior de la UIS, de concluir el proceso de elección de rector que se
adelantaba para el período 2012-2015, sin haber efectuado la designación entre
quienes aspiraban al cargo, decisión que, en su sentir, desconoció el Estatuto General de la institución educativa y el acto
administrativo que regló el procedimiento de la designación, en cuanto
establecían que el Consejo Superior elegiría al rector “entre los
cuatro aspirantes que hayan obtenido el mayor factor de opinión..., teniendo
como premisa que sus méritos y planes de gestión han obtenido el reconocimiento
y aceptación de la comunidad universitaria…”.[39]
4.2.
Bajo tal marco, corresponde a la Corte determinar si en el presente caso se
cumplen los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela contra
actos administrativos proferidos en los procesos de elección de rector de los
entes universitarios autónomos. Para ello establecerá si dicho acto es de mero
trámite, o si por el contrario constituye un acto definitivo, pues de
conformidad con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la acción de
tutela solo procederá contra actos de trámite.
A ese respecto, se observa que en el Acta
7 de junio 1º de 2012[40]
del Consejo Superior de la UIS, consta lo
sucedido en la última sesión de votación, en la cual predominó el voto en
blanco entre los miembros de la corporación nominadora, frustrándose de nuevo
la elección; a su vez, se registró la votación efectuada para decidir sobre la
posibilidad de concluir el procedimiento de designación que se adelantaba y
convocar a uno nuevo, propuesta que fue aprobada por la mayoría de los
consejeros, dando lugar a la expedición del Acuerdo 036 de la misma fecha, mediante
el cual fue concluido el proceso.
4.3. De tal manera, ese Acuerdo 036 de 2012 es un acto
administrativo definitivo, pues a través de este el Consejo Superior de la UIS,
ante la notable mayoría del voto en blanco, expresó su voluntad de concluir el
proceso de designación que se adelantaba. Cualquier duda sobre ese carácter
definitivo, si la hubiere, queda aún más descartada a la luz de lo dispuesto
por el artículo 43 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), que rige desde julio 2 de
2012: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el
fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.”
Así, aunque no se concluyó el proceso de designación con la
elección del rector, es indiscutible que sí cesó la actuación administrativa
impulsada al efecto. En ese orden de ideas, no se puede pasar sobre el
principio de subsidiariedad de la acción de tutela, pues la decisión sobre la
legalidad del Acuerdo referido atañe a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ante la cual, por lo demás, el interesado habría tenido a su disposición
un diligenciamiento más próvido en la pretensión de desvirtuar el acierto y la
legalidad de lo decidido por el Consejo Superior de la UIS dentro de su ámbito
constitucional de autonomía universitaria.
Cabe observar que no es pertinente aducir que ya no se tiene a
disposición esa opción, pues está bajo responsabilidad del interesado no
dejarla caducar y mal podría argumentar contra su propia inacción.
Tampoco podría objetarse que el diligenciamiento contencioso
administrativo sea tan lento, que no resultaría idóneo para contrarrestar el hipotético
quebrantamiento de los derechos fundamentales reclamados, pues bien podría
haberse solicitado la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos
del acto administrativo (art.230.3 CPACA).
4.4.
Acorde con todo lo consignado y como tampoco se acreditó la inminente
ocurrencia de un perjuicio irremediable contra el aspirante, para que pudiere
reclamar el amparo como mecanismo transitorio, esta acción de tutela resultaba
improcedente, según bien indicó la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bucaramanga[41],
que sin embargo registró en la parte resolutiva de su sentencia de agosto 6 de
2012, al revocar la de primera instancia para “en su lugar, denegar el
amparo”, que en tal punto debe ser modificada.
IV.- DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido en
agosto 6 de 2012 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bucaramanga, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela
incoada mediante apoderado por el señor Juan
Manuel Latorre Carvajal, contra la Universidad Industrial de Santander.
Segundo.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación
a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] F. 2 cd. inicial.
[2] Según el Acuerdo 166 de 1993, “por
el cual se expide el Estatuto General de la Universidad Industrial de Santander”, el Consejo Superior es el “máximo órgano de
dirección y gobierno” de la accionada (f. 45 ib.).
[3] Acuerdo 017 de marzo 16 de 2012,
fs. 55 a 56 ib..
[4] Fs. 57 a 60 ib..
[5] Cfr. disco compacto 1 allegado
junto con la demanda, f. 13 ib. y f. 26 ib..
[6] Jaime Alberto Camacho Pico.
[7] F. 3 ib..
[8] Acuerdo 018 de 2012, fs. 57 a 60 ib..
[9] F. 3 ib..
[10] CD 1, f. 13 ib..
[11] Fs. 17 a 19 ib..
[12] Fs. 25 a 32 ib..
[13] F. 27 ib..
[14] F. 27 ib..
[15] F. 26 ib..
[16] Fs. 35 y 36 ib..
[17] F. 37 ib..
[18] F. 33 ib..
[19] F. 34 ib..
[20] Fs. 43 a 54 ib..
[21] Fs. 55 y 56 ib..
[22] Fs. 57 a 60 ib..
[23] Fs. 61 a 67 ib..
[24] F. 91 ib..
[25] F. 92 ib..
[26] F. 101 ib..
[27] F. 102 ib..
[28] Fs. 5 a 14 cd. 2.
[29] Fs. 44 y 45 Corte.
[30] F. 59 cd. Corte.
[31] F. 59 ib..
[32] F. 69 cd. Corte.
[33] F. 68 ib..
[34] F. 97 ib..
[35] F. 109 ib..
[36] Cfr. T-024 de enero 21 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis, relativa al alcance y los límites de la autonomía universitaria.
[37] Cfr. T-321 de agosto 10 de 1993, M. P Carlos Gaviria Díaz y T-554 de noviembre 30 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara, relativas a la improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos
de carácter general.
[38] “Sentencia SU-201 de abril 21
de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell.”
[39] F. 60 cd. inicial
[40] F. 64 ib..
[41] “… es claro que la presente
acción de tutela resulta improcedente en virtud a que el accionante cuenta con
otro mecanismo judicial idóneo ante la jurisdicción contencioso administrativa…
divergencia que no se puede dirimir a través de este mecanismo constitucional,
en virtud del carácter subsidiario y residual…” (fs. 11 y 12 cd. 2).