C-038-06
Referencia: expediente No
Sentencia C-038/06
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Consagración
constitucional
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos
DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto
IMPUTABILIDAD DEL DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Consagración constitucional
Tal como lo
ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la
materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes
de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto
simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad
patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos
en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del
Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo
está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier
otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del
Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro
ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia
material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el
ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron  una de sus expresiones en
la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución
establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la
actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la
obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado
decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos.
Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea
circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de
declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su
fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha
reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de
solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador,
entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR-Orígenes históricos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL
HECHO DEL LEGISLADOR-Figuras independientes/RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR EN DERECHO COMPARADO-Figura de
creación jurisprudencial
El control de
constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el reconocimiento de la
responsabilidad del Legislador, y como bien señala la doctrina, la conexión
entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del
legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de
inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de
la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria
de inconstitucionalidad de una norma. Incluso, un examen del derecho comparado
nos demuestra la independencia de ambas figuras pues es posible apreciar que
hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que
reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia);
ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de
exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con
control de constitucionalidad en los que no hay una asociación entre
inconstitucionalidad y responsabilidad patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con
control de constitucionalidad y reconocimiento –limitado a lo dispuesto por la
ley- de un derecho a indemnización por los perjuicios causados por leyes
(España), y ordenamientos con control de constitucionalidad en los cuales no se
admite la responsabilidad del legislador (Alemania). Curiosamente, en el
derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del
legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido
distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR LA RUPTURA DEL PRINCIPIO
DE IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PUBLICAS-Francia
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-España/RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO POR LEYES INCONSTITUCIONALES-España
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR-Jurisprudencia
contencioso administrativa colombiana
PERJUICIO PATRIMONIAL POR LEYES INCONSTITUCIONALES-Resarcimiento excepcional a través de sentencia de inexequibilidad
con efectos retroactivos
Si bien no
corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos
causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en algunas
ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus
decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios
patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al
darle eficacia retroactiva a sus sentencias. Sin duda el caso más conocido es
el de la sentencia C-149 de 1993, en el cual se declaró la inconstitucionalidad
de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por
concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte
Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del
tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única
manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la
devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el Fisco. Lo anterior no
quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de
inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos
causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor
no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas
circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener
entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por
las leyes contrarias a la Constitución.
OMISION LEGISLATIVA-Concepto
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Concepto
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para declarar inexequibilidad
SENTENCIA INTEGRADORA-Concepto/SENTENCIA
INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Supuestos en que procede
Además de las sentencias integradoras, empleadas para subsanar las
omisiones legislativas relativas inconstitucionales, otra de las categorías de
decisiones empleadas por la Corte Constitucional al modular los efectos de sus
fallos, la constituyen las sentencias interpretativas o condicionadas. En este
tipo de sentencias se configura el condicionamiento de la decisión de
exequibilidad bajo dos supuestos: i) cuando la Corte al adelantar el juicio de
constitucionalidad sobre una disposición normativa o texto legal, encuentra que
de ellos se derivan varias interpretaciones de las cuales sólo una resulta
conforme a la Constitución y, por tal razón, decide mantenerla como parte del
ordenamiento jurídico bajo ese entendido y ii) cuando la Corte decide expulsar
la interpretación que es contraria a la Carta, pero manteniendo en el
ordenamiento jurídico la disposición cuya constitucionalidad fue cuestionada.
Esta Corporación ha recurrido a esta clase de pronunciamientos para evitar
vacíos en el ordenamiento jurídico y de esta manera, conservar la labor del
Legislador al mantener el precepto impugnado vigente, pero simultáneamente,
garantizar la supremacía de la Constitución. Este tipo de sentencias implican
una labor de interpretación, en tanto se establece el sentido que se le debe
dar a la disposición o precepto legal para que sea constitucional o, se
determina el sentido según el cual resultaría inconstitucional.
DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Diferencias
SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Recae
sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o
texto normativo
La Corte, al emplear las sentencias interpretativas, no expulsa del
ordenamiento jurídico la disposición o el enunciado legal que se demanda, por
cuanto su texto literal, per se, no es inconstitucional, toda vez que lo que
resulta contrario a la Carta, es aquella interpretación o significado que se le
imparte. De esta manera la Corte considera la posibilidad de declarar exequible
de manera condicionada una disposición, cuando al menos una de las
interpretaciones que de ella se deriven se ajusta a la Constitución. Así pues,
en la utilización de este tipo de sentencias el control de constitucionalidad
recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal
o un texto normativo.
SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Fundamento
en la aplicación del principio de conservación del derecho y principio de
interpretación conforme a la Constitución
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Concepto
PRINCIPIO DE INTERPRETACION DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCION-Concepto
DERECHO VIVIENTE-Concepto
DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para
determinación de existencia
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL
HECHO DEL LEGISLADOR-Inexistencia/ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Procedencia por hechos u omisiones de órganos que
cumplen funciones legislativas
A juicio del
demandante la disposición acusada está incursa en una omisión legislativa
relativa, contraria al artículo 90 constitucional porque excluye la reparación
de los daños antijurídicos provenientes de una determinada autoridad pública:
el poder legislativo. Comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos
intervinientes que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos
interpretaciones, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción
de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades
administrativas. Tal interpretación “restrictiva” se basa en dos premisas, a
saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los
que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad
extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones
“hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación temporal o
permanente de inmueble” permiten concluir que todos los términos enunciados, al
ser elementos coordinados de una oración mediante el uso de conjunciones
disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser imputables las dos
últimas exclusivamente de la Administración, los dos primeros elementos
coordinados –hecho y omisión- también se referirían exclusivamente a aquellos
imputables a la Administración. No obstante, el precepto demandado es
susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones
“hecho” y “omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad
administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que
cumplen funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a
la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el
texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional.
Entonces, no se configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una
lectura de conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado
abarca los supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley.
SENTENCIA INTERPRETATIVA-No aplicación/ACCION
DE REPARACION DIRECTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la
procedencia  contra acciones u omisiones del poder legislativo
La
jurisprudencia tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado como de la Sección Tercera ha reiterado que la vía procesal
para reclamar los daños antijurídicos provenientes de la actuación u omisión
del poder legislativo es la acción de reparación directa, como se sostuvo en la
sentencias de 25 de agosto y 8 de septiembre de 1998 de la Sala Plena, y en la
sentencias de 26 de septiembre de 2002 y el auto de 15 de mayo de 2003,
providencias a las que previamente se hizo referencia. Entonces, la
interpretación que ha acogido el Consejo de Estado en su jurisprudencia es una
interpretación de conformidad con el texto constitucional, por tal razón no hay
lugar a un pronunciamiento de esta Corporación que acoja una interpretación
condicionada del precepto jurídico demandado.
Referencia: expediente D-5839
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) del
Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446
de 1998.
Demandante: Felix Hoyos Lemus
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,
primero (1°) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Felix Hoyos Lemus demandó el artículo 86
del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley
446 de 1998.
Por medio de
auto de once (11) de julio de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en
lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió comunicar la
iniciación del trámite al Presidente de la República, al Ministerio del
Interior y de Justicia y a la Defensoría del Pueblo. Así mismo, invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y a las Universidades Andes, Católica, Externado, Javeriana, Libre,
Nacional y Rosario, para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el
presente proceso.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, el cual fue subrogado por
el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, publicado en el Diario Oficial No. 43.335
de 8 de julio de 1998. Se subraya el enunciado normativo acusado.
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ARTICULO 86. ACCION
DE REPARACION DIRECTA. Subrogado por el
artículo 31 de la Ley 446 de 1998. La persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble
por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando
resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa
originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no
estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública.
III. LA DEMANDA
Estima el
ciudadano demandante que el inciso señalado vulnera el artículo 90 de la
Constitución Política. Las razones que fundamentan su acusación se exponen a
continuación.
A juicio del
actor el legislador, al regular la acción de reparación directa, incurrió en
una omisión pues no incluyó expresamente entre los supuestos que dan lugar a la
interposición de dicho remedio procesal la responsabilidad del Estado por el
hecho del legislador. Considera el actor que tal omisión legislativa es inconstitucional
debido a que el artículo 90 de la Carta consigna la responsabilidad patrimonial
del Estado colombiano por todos los daños antijurídicos que le sean imputables,
originados en la acción u omisión de cualquier autoridad pública, término
genérico que incluye al poder legislativo.
Señala que la
disposición demandada solamente contempla entre los supuestos de procedencia de
la acción de reparación directa los hechos, omisiones u operaciones administrativas
y la ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos o por
cualquier otra causa, sin hacer alusión a lo que la doctrina denomina la
responsabilidad estatal por el hecho del legislador. De este modo se impide la
utilización de esta vía judicial para el reconocimiento de la responsabilidad
patrimonial del Estado colombiano cuando es originada por un acto del poder
legislativo.
Para apoyar su
argumentación el demandante transcribe extensamente la jurisprudencia
constitucional en torno a la figura de la omisión legislativa y luego hace referencia
a la responsabilidad del Estado legislador en el derecho comparado,
especialmente en el caso francés. Luego se ocupa del estado de la cuestión en
la jurisprudencia colombiana y cita algunas decisiones del Consejo de Estado en
las cuales se reconoce la responsabilidad estatal por el hecho del legislador.
Finalmente hace
un recuento de las razones expuestas a lo largo del libelo acusatorio y llega a
la siguiente conclusión: “Si la omisión del artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo consistente en no incluir los daños ocasionados por
la actividad legislativa, se configura, como en efecto lo  creemos, resulta
diáfana la violación del artículo 90 de la Carta que, al proclamar la
responsabilidad del estado , cubre horizontal y verticalmente a toas sus
entidades públicas e, inclusive, a las privadas que ejerzan funciones públicas.
En otros términos, mientras el artículo 90 de la Carta deriva responsabilidad
para todas las entidades que conforman el Estado, la norma impugnada proyecta
la excluyente sensación de que el aparato legislativo es inmune a las acciones
judiciales por la actividad de expedición de leyes. De ahí que la actividad
de los jueces contenciosos en esta materia haya suplido la omisión legislativa
con jurisprudencia importada de Francia, que en esta demanda se ha relacionado”
(negrillas en el texto original).
IV. IntervenciOnES OFICIALES
1-
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano
Fernando Gómez Mejía en representación del Ministerio del Interior y de
Justicia, defiende la constitucionalidad del precepto demandado. A su juicio en
el precepto acusado el legislador no incurrió en una omisión legislativa
relativa que pueda ser subsanada por una sentencia de constitucionalidad.
Sostiene que el legislador cuenta con libertad de configuración suficiente para
regular los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa, y
considera que el demandante se equivoca en los cargos formulados pues incurre
en una lectura equivocada del precepto demandado al asimilar la expresión
omisión contenida en el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. con la figura
de la omisión legislativa.
V.
INTERVENCIÓN CIUDADANA.
1-
Intervención de la Universidad del Rosario
En respuesta a la
invitación formulada por esta Corporación, el ciudadano Alejandro Vanegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
presentó escrito en el cual acoge los cargos formulados por el demandante y
solicita que se profiera una sentencia integradora para suplir la omisión
legislativa inconstitucional presente en el artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo.
2-
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Dentro del
término de fijación en lista intervino el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz en
representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal para solicitar la
declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. A juicio del
interviniente la enunciación de las causales de procedencia de la acción de
reparación directa contenida por el artículo 86 del C.C.A., no ha de entenderse
taxativamente, de modo tal que se excluya la procedencia de la acción de
reparación directa frente a supuestos no contemplados expresamente por esta
disposición; tales como las providencias judiciales o las leyes. Afirma, por
otra parte, que esta ha sido la interpretación que ha hecho la jurisdicción
contencioso administrativa del precepto demandado, pues ha permitido que por
esta vía judicial se persiga la indemnización de los daños antijurídicos
originados en las decisiones judiciales o en las disposiciones legales. Juzga,
entonces, innecesario e inconveniente que se profiera una sentencia
integradora.
3.
Intervención de los ciudadanos Daira Cristina Paredes Hernández, Byron Alfonso
Valdivieso Valdivieso y Fabio Ernesto Paredes Hernández.
Mediante escrito
radicado en la Secretaría General de esta Corporación el cuatro (4) de agosto
del año en curso, los ciudadanos Daira Cristina Paredes Hernández, Byron
Alfonso Valdivieso Valdivieso y Fabio Ernesto Paredes Hernández solicitan la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada.
Consideran que el artículo 86 del C.C.A. esta viciado de una omisión
legislativa inconstitucional, pues desconoce el mandato contenido en el
artículo 90 de la Carta según el cual el Estado ha de responder por los daños
antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades pública ya
que la redacción de la disposición acusada excluye la procedencia de la acción
de reparación directa cuando el daño tenga origen en la ley, y por lo tanto el
legislador limitó de manera injustificada el alcance del precepto
constitucional.
Los
intervinientes ponen de relieve ciertos supuestos en los cuales a pesar de
haber sido declarada una disposición legal inconstitucional los daños
antijurídicos causados por ésta no serían reparables debido a los efectos pro
futuro de las sentencias de inexequibilidad, de conformidad con lo establecido
en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. En estos
eventos quedaría excluida la posibilidad de indemnizar las lesiones
patrimoniales causadas por la disposición inconstitucional en el lapso
transcurrido desde su entrada en vigor hasta la declaratoria de
inexequibilidad.
Sostienen,
adicionalmente, que el precepto demandado también vulnera otras disposiciones
constitucionales, distintas a la señalada por el demandante, pues “la
omisión constitucional de no permitir demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa la responsabilidad por el hecho del Estado en su
actividad de legislar que se alega tiene el efecto de negar el acceso a la
administración de justicia (violación del artículo 229 de la C. P.) y de
contera, desconocer los derechos fundamentales de quien es objeto de aplicación
de una disposición que, no obstante ser inconstitucional continua siendo
exequible para el caso concreto, y los principios constitucionales, redundando
en ineficacia de la Carta (violación al artículo 2º de la C. P.), desconociendo
la supremacía constitucional (violación al artículo 4º de la C. P.), y de la
prohibición superior de reproducir el contenido material de una norma
inconstitucional (violación concreta del artículo 243-2 de la C. P.)”.
4-
Intervención del ciudadano Diego Germán Mejía Lemos.
Mediante escrito
radicado el cuatro de agosto del año en curso, el ciudadano Diego Germán Mejía
Lemos intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de
las expresiones “un hecho, una omisión” contenidas en el inciso primero del
artículo 86 del C. C. A., y la inexequibilidad de la expresión
“administrativa”, contenida en el inciso segundo de la misma disposición.
En primer lugar
el interviniente sostiene que el inciso primero de la disposición demandada es
susceptible de ser interpretado de dos maneras, la primera de las cuales limita
la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a
autoridades administrativas. Alega que tal interpretación “restrictiva” se basaría
en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado
corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la
responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de
las expresiones “hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación
temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que “los dos primeros
tipos de actuación son formas exclusivas de actuación de los órganos estatales
que ejercen funciones administrativas, como los son las dos últimas, dado que
todos los elementos coordinados en una oración mediante conjunciones
disyuntivas son de una misma categoría, de modo que cada uno de éstos tiene la
misma naturaleza del otro”.
No obstante,
considera el interviniente que el precepto demandado es susceptible de una
segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión”
no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que
incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas.
Afirma que “[e]sta segunda interpretación es admisible por cuanto, de un
lado, es posible entender que los dos primeros términos se refieren a conductas
que generan responsabilidad de los órganos estatales con funciones
administrativas o legislativas, mientras que los dos últimos sólo se limitan al
segundo tipo de actividad del Estado, a pesar que la disyunción de los términos
que designan las conductas constitutivas de la causa petendi de la acción de
reparación directa, en principio indicaría que se trata de modalidades de la
actuación administrativa de una misma categoría”.
Sostiene que
sólo esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por
la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado
al mandato del artículo 90 constitucional, y es, precisamente, aquella que ha
acogido la jurisprudencia contencioso administrativa la cual ha admitido la
posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa los daños
antijurídicos originados por la actividad del legislador.
Por las
anteriores razones afirma que en el precepto demandado no se configura una
omisión legislativa, sino que debe ser interpretado de conformidad con la
Constitución, razón por al cual solicita se profiera una sentencia de
constitucionalidad condicionada en el sentido de que los vocablos “hecho” y
“omisión” contenidos en el inciso primero del artículo 86 del C. C. A. deben
ser entendidos en el sentido que se refieren a “aquellos atribuibles tanto
al Congreso de la República o al Presidente de la República al dictar decretos
con fuerza de ley, como a los servidores públicos en ejercicio de funciones
administrativas”.
Adicionalmente
solicita el interviniente sea declarado inexequible el término administrativa
contenido en el inciso segundo del artículo 86 del C. C. A. porque limita la
procedencia de la acción de repetición y excluye la posibilidad de impetrarla
contra los servidores públicos que tomaron parte en la expedición de una ley. A
su juicio tal limitación es contraria al tenor del segundo inciso del artículo
90 constitucional, el cual no restringe la legitimación pasiva para el
ejercicio de esta acción.
5-
Intervención del ciudadano Claudio Henry Yama Santacruz.
El cinco de
agosto de 2005 fue radicada en la Secretaria General de esta Corporación la
intervención del ciudadano Claudio Henry Yama Santacruz, mediante la cual
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Sostiene
el demandante que el modelo de Estado social de derecho, consagrado por el
artículo primero de la Constitución, exige el sometimiento de todos los poderes
públicos al orden constitucional, razón por la cual es injustificada la
exclusión de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
antijurídicos que tengan origen en omisiones legislativas.
6.
Intervención del ciudadano Rodolfo Arango Rivadeneira
Vencido el
término de fijación en lista, el ciudadano Rodolfo Arango Rivadeneira intervino
en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia, en respuesta a la invitación formulada por la Corte Constitucional en
el auto admisorio de la demanda. A juicio del interviniente, en el nuevo marco
constitucional establecido por la Carta de 1991 “que coloca en el centro del
ordenamiento a la persona humana y adopta un Estado Social de derecho con
funciones dirigidas  a la realización plena de los principios, derechos y
deberes constitucionales, no es jurídicamente admisible omitir la inclusión de
las actuaciones el legislador como posible causal de responsabilidad del estado
por daños antijurídicos causados por actuaciones legislativas”.
Considera el
interviniente que el Legislador al desplegar su actividad puede vulnerar
principios y valores constitucionales, entre ellos, el principio de igualdad y
causar agravios injustificados a ciertos grupos de ciudadanos los cuales verían
excluida la posibilidad de solicitar la reparación de los daños causados, de
conformidad con el tenor literal del precepto demandado. Sostiene que de esta
manera se configura una violación del artículo 90 constitucional, disposición
que establece la obligación estatal de reparar toda suerte de daños
antijurídicos que le sean imputables, sin distinguir el origen de las lesiones.
A juicio del interviniente la inconstitucionalidad del precepto demandado puede
ser subsanada mediante la expedición de una sentencia interpretativa o aditiva
que contemple la posibilidad de interponer la acción de reparación directa por
acciones u omisiones legislativas que ocasionen daños antijurídicos a los
particulares.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 3911, recibido el dos (2) de
septiembre de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el
enunciado normativo demandado.
Luego de hacer
un recuento doctrinal y jurisprudencial de la figura de la responsabilidad del
Estado legislador, el representante del Ministerio Público concluye que tal
institución tiene cabida en el ordenamiento constitucional colombiano en virtud
que el artículo 90 constitucional cobija los daños antijurídicos imputables a
cualquier ente público sin distinción del órgano al cual pertenece.
Acto seguido
pasa a examinar el precepto demandado y concluye que la omisión legislativa que
alega el demandante es de carácter aparente pues de la redacción del artículo
86 del C. C. A. no se desprende la imposibilidad de reclamar la indemnización
de perjuicios por actuaciones u omisiones del Estado-legislador mediante el
ejercicio de la acción de reparación directa.
Llega a tal
conclusión del examen gramatical del inciso primero de la disposición acusada
pues a su juicio las expresiones “hecho” y “omisión” contenidas en tal
enunciado, no deben entenderse en sentido restrictivo como aquellos imputables
exclusivamente a una autoridad administrativa, sino de manera amplia, es decir
como los hechos y las omisiones imputables a cualquier autoridad pública incluido
el poder legislativo y el poder ejecutivo cuando de manera excepcional actúa
como legislador delegado. Por lo tanto solicita a esta Corporación profiera una
sentencia mediante la cual condicione la interpretación de la disposición
demandada en el anterior sentido.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2. El asunto
bajo revisión
Considera el
demandante que el inciso primero del artículo 86 del C.C.A. es inexequible pues
adolece de una omisión legislativa  al no contemplar dentro de los supuestos de
procedencia de la acción de reparación directa, los hechos y omisiones
imputables a la actividad del poder legislativo, es decir, al no consagrar que
mediante esta acción se reclamen los daños antijurídicos que tengan origen en
la expedición de normas con fuerza material de ley. La mayoría de las
intervenciones apoyan los cargos formulados en la demanda, no obstante, uno  de
los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el inciso demandado
es susceptible de diversas interpretaciones, y de conformidad con al menos una
de ellas resulta ajustado a la Constitución, por tal razón solicitan a la Corte
Constitucional profiera una sentencia interpretativa que declare la
exequibilidad condicionada del precepto acusado, o incluso declare su
exequibilidad sin ningún condicionamiento, pues la jurisprudencia del Consejo
de Estado –máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y por
lo tanto el órgano judicial encargado de fijar el contenido normativo del
precepto acusado- ha acogido precisamente la interpretación ajustada a la
Constitución.
Se plantean así
diversas cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar la figura de la
responsabilidad del Estado legislador o la responsabilidad por el hecho del
legislador a la luz del ordenamiento constitucional colombiano, pues el
principal cargo de la demanda radica precisamente en que el precepto acusado
desconoce el mandato del artículo 90 de la Carta, disposición que consagra la
responsabilidad por los daños antijurídicos imputables a la acción u omisión de
cualquier autoridad pública. Adicionalmente, el problema de las omisiones legislativas
relativas y las sentencias integradoras, al igual que la cuestión relacionada
con un enunciado normativo susceptible de distintas lecturas y las sentencia
interpretativas, pues si bien el demandante afirma que el inciso demandado es
inconstitucional por no incluir dentro de los supuestos de procedencia de la
acción de reparación directa los hechos u omisiones provenientes del poder
legislativo, algunos intervinientes sostienen que la acusación está planteada a
partir de una errada interpretación de la disposición acusada, que desconoce la
jurisprudencia del Consejo de Estado la cual ha entendido que dentro del inciso
demandado tiene cabida lo que el actor echa en falta, esto es, la posibilidad
de impetrar la acción de reparación directa ante hechos u omisiones imputables
al Legislador. Las cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a
seguir en la presente decisión para examinar la exequibilidad del enunciado
normativo demandado.
3. El
artículo 90 de la Constitución y la responsabilidad patrimonial del Estado
La Constitución
de 1991 introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano el fundamento
constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, antes
de su entrada en vigor no existía una disposición constitucional que
contemplara expresamente la obligación reparatoria estatal, lo que sin embargo
no impidió que la jurisprudencia de del Consejo de Estado encontrara el
fundamento de dicha responsabilidad en distintas disposiciones de la
Constitución de 1886, tales como los artículos 2º, 16 y 30, que consagraban el
principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes
de los ciudadanos y la garantía de la propiedad privada  y de los demás
derechos adquiridos con justo título[1].
En un
significativo avance respecto del estado de cosas anterior a su entrada en
vigor, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado
“responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Esta Corporación[2] ha señalado que la
citada disposición constitucional es el fundamento no sólo de la
responsabilidad extracontractual del Estado, sino que además consagra “la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado”, aplicable
también a los regímenes de responsabilidad precontractual y contractual, tal
como por otra parte ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez
especializado en este campo [3].
Los elementos
centrales del régimen de responsabilidad consagrado constitucionalmente son la
noción de daño antijurídico y su imputación al Estado,  razón por la cual la
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de delimitarlos conceptualmente.
Sobre el daño antijurídico se pronunció extensamente en la sentencia C-333 de
1996, donde luego de estudiar los debates en la Asamblea Nacional Constituyente
concluyó que la propuesta que llevó a la consagración del actual artículo 90
estuvo inspirada en la doctrina española, la cual ha definido el daño
antijurídico no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado
sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber
jurídico de soportarlo, postura acogida por la jurisprudencia contencioso
administrativa colombiana.[4]
De manera tal
que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que
debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al
derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar
el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”[5], lo
cual significó un giro copernicano en el fundamento de la responsabilidad
estatal, la cual ya no reposa en la “calificación de la conducta de
la Administración, sino la calificación del daño que ella causa”
(subrayas en el original)[6].
La Corte
Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como
fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los
principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al
Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los
administrados frente a la propia Administración[7].
Igualmente ha considerado que se ajusta a distintos principios consagrados en
la Constitución, tales como la solidaridad (Art. 1º) y la igualdad (Art. 13) [8], y en la garantía
integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58
de la Constitución[9].
El segundo
elemento que configura la responsabilidad patrimonial del Estado a la luz el
artículo 90 constitucional es la imputabilidad del daño antijurídico a las
autoridades públicas, aspecto en el cual también ha sido abordado por la
jurisprudencia de esta Corporación y tratado profusamente por el Consejo de
Estado. Esta última autoridad judicial ha sostenido que la imputación está
ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto en ciertos
eventos se produce una disociación entre tales conceptos, razón por la cual
para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que
además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio
de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple
causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´
además de la imputatio facti”[10].
La Corte
Constitucional ha, de esta manera, reiterado las consideraciones del Consejo de
Estado sobre los alcances del inciso primero artículo 90 de la Carta, tribunal
que ha resumido su criterio en los siguientes términos:
"(S)on dos las condiciones indispensables para la procedencia
de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y
demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la
imputabilidad del daño a alguna de ellas.
La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase
(contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se
trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la
víctima no está en el deber jurídico de soportar.
La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de
imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la
simple causalidad material que se deriva del nexo causal.
Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán
títulos jurídicos de imputación, por ejemplo los mandatos de buena fe, y la
igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los
contratos conmutativos”(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo
serán, además, la falla  del servicio que es el título de imputación más
frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa
personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en
el inciso 2° del artículo 90 de la C. N y en el artículo 77 del CCA; la
igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el
riesgo excepcional establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el
decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la
administración de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la
inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de
justicia de equidad como éste del no enriquecimiento sin causa.” (negrillas fuera del texto original)[11]
Esta última cita
es pertinente para recalar en la cuestión objeto de estudio en la presente
decisión, pues tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición
constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los
daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En
efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos
para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un
daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una
autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
De este modo la
responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones
imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90
constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente
inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los
principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como
la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la
Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico
colombiano y que encontraron  una de sus expresiones en la disposición
constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece
expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación
del Legislador, tales como la figura de la expropiación[12], la obligación de
indemnizar cuando se establece un monopolio[13]
o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o
servicios públicos[14].
Lo anterior no
significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita
exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de
inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento
estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los
largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad,
y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las
actuaciones contrarias a la Constitución.
Por lo tanto
determinar el régimen particular de la responsabilidad del Estado legislador, o
si se prefiere los títulos de imputación del daño antijurídico a la actuación u
omisión del Congreso de la República, es una tarea que en todo caso corresponde
precisar al propio Legislador en ejercicio de su potestad configuradora y a la
jurisprudencia contencioso administrativa, como juez especializado en la
materia. Al respecto resulta particularmente ilustrador observar la evolución
de la figura desde la perspectiva del derecho comparado y en la jurisprudencia
contencioso administrativa colombiana.
4. Orígenes históricos, fundamento y evolución de la responsabilidad
estatal por el hecho del legislador en el derecho comparado.
En general de la
tradicional división del poder público en tres ramas, la ejecutiva, la
legislativa y la judicial, la obligación de reparar daños causados por la
actividad estatal en principio se predicaba exclusivamente de las lesiones
patrimoniales causadas por la Administración, entendida ésta como poder
ejecutivo, mientras que sólo lentamente, desde mediados del siglo pasado,
comienza a admitirse la posibilidad que el Estado esté obligado a reparar los
daños ocasionados por hechos o actuaciones imputables al poder judicial y al
poder legislativo.
Curiosamente, la
reticencia inicial a admitir la posibilidad que la actuación del legislador
produjera daños que debían ser reparados es común a la mayoría de los ordenamientos
jurídicos y a este respecto no hay diferencias notables entre el civil law
y el common law. El fundamento a tales reparos hay que buscarlo en el
principio de soberanía parlamentaria, apasionadamente defendido por las
revoluciones burguesas de los siglos XVII y XVIII, el cual terminaría por
convertirse en uno de los pilares del Estado liberal clásico.
Según este
principio el Parlamento cómo órgano depositario de la soberanía no podía
ocasionar con su actuación daños que debieran ser reparados pues sus decisiones
eran una expresión del poder supremo del Estado. Resultan muy esclarecedoras
las palabras de Laferrière:
“(…)
es una cuestión de principio el que los daños causados a los particulares por
las medidas legislativas no determinen derecho alguno a indemnización. La ley
es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es imponerse a
todos sin que frente a ella pueda reclamarse ninguna compensación. Solamente el
legislador puede apreciar, a la vista de la naturaleza y gravedad del daño y de
las necesidades y recursos del Estado, si debe acordar tal compensación: la
jurisdicción no puede sino evaluar el montante de la misma, sobre las bases y
en la forma prevista por la ley (…) De todo lo que precede resulta que las
cuestiones de la indemnización que nacen de la ley no derivan sino de la ley;
la jurisdicción administrativa no puede conocer de una acción tendente a
establecer una indemnización a cargo del Estado, salvo si el mismo legislador
ha creado tal acción”[15]
Entonces, los
súbditos estaban obligados a soportar los daños ocasionados por las leyes, y
era inconcebible pensar que tales daños pudieran ser antijurídicos,
precisamente porque provenían del órgano que encarnaba la soberanía y la
potencia del Estado: El Parlamento. El reconocimiento y pago de las eventuales
lesiones patrimoniales causadas por una disposición legislativa estaban
supeditados a la voluntad del legislador y a que éste normativamente, admitiera
tal posibilidad.
La ausencia de
control de constitucionalidad de las leyes reforzaba esta idea pues la
imposibilidad de someter a las leyes a una revisión jurisdiccional que
permitiera deducir la eventual falta o culpa del legislador, y por consiguiente
la falla del servicio, requisito exigido inicialmente en la apreciación de la
responsabilidad estatal, impediría, al menos en Francia, la posibilidad de
imponer al legislador un deber de compensación pecuniaria de las lesiones que
su actuación pudiera producir[16].
Adicionalmente,
la generalidad y abstracción de las disposiciones legislativas dificultaba la
caracterización de los perjuicios de ella derivados como especiales o particulares,
únicos que inicialmente en la teoría de la responsabilidad extracontractual
administrativa podían ser objeto de reparación[17].
No obstante, con
posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, la generalización del control de
constitucionalidad de las leyes en la mayoría de los ordenamientos jurídicos,
por una parte, y la creciente expedición de leyes singulares que afectaban a un
número concreto e individualizado de ciudadanos, por otra, significó la quiebra
de los presupuestos sobre los cuales descansaba la inmunidad del legislador.
Pero la ruptura de tales supuestos no se produjo de manera simultánea, ni
significó necesariamente la admisibilidad generalizada de la responsabilidad
del Estado legislador.
En efecto, cabe
destacar que el primer reconocimiento jurisprudencial de la responsabilidad del
Estado-legislador se produjo en un país -Francia- y en un momento histórico
–1938- en el cual aún no se había admitido el control constitucional[18], empero se trataba de
un típico caso de expedición de una ley singular la cual causaba perjuicios
exclusivamente a un particular -el famoso arrêt La Fleurette sobre el
cual se volverá más adelante-.
Entonces, el
control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el
reconocimiento de la responsabilidad del Legislador, y como bien señala la
doctrina[19],
la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la
responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda
declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo
reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la
previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma.
Incluso, un
examen del derecho comparado nos demuestra la independencia de ambas figuras
pues es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de
constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de
responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de
constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad
del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad
en los que no hay una asociación entre inconstitucionalidad y responsabilidad
patrimonial (EE.UU.); ordenamientos con control de constitucionalidad y
reconocimiento –limitado a lo dispuesto por la ley- de un derecho a
indemnización por los perjuicios causados por leyes (España), y ordenamientos
con control de constitucionalidad en los cuales no se admite la responsabilidad
del legislador (Alemania).
Curiosamente, en
el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del
legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido
distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad. Así en los primeros casos
de declaratoria judicial de responsabilidad del Estado legislador que tuvieron
lugar en Francia, el Consejo de Estado sostuvo como fundamento de la
responsabilidad la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas,
mientras en España el Tribunal Supremo acudió inicialmente al fundamento de la
violación del principio de confianza legítima, y sólo en fecha reciente
reconoció la responsabilidad estatal por causa de leyes inconstitucionales. A
continuación se hará una presentación de los distintos supuestos de responsabilidad
y de las principales decisiones jurisprudenciales proferidas en el derecho
comparado hasta la fecha.
4.1. El caso
francés: La responsabilidad del Estado-legislador por la ruptura del principio
de igualdad ante las cargas públicas.
Como antes se señaló,
este es el caso francés, en el cual el origen de la obligación de reparar el
daño producido por el Legislador radica en la situación de desigualdad
provocada por la norma legal que repercute perjudicialmente sobre un individuo
respecto del resto de la colectividad[20].
En la primera de
las decisiones del Consejo de Estado que reconoce una indemnización de este
carácter, el arrêt La Fleurette[21],
de 14 de enero de 1938, señala el Consejo de Estado:
“Considerando
que nada, ni en el texto de la Ley ni en sus trabajos preparatorios, ni del
conjunto de las circunstancias del asunto permiten pensar que el Legislador ha
querido hacer soportar a la interesada una carga que no le incumbe normalmente;
que esta carga, creada por el interés general, debe ser soportada por la
colectividad, de lo que se infiere que dicha sociedad La Fleurette tiene
fundamentos para demandar que el Estado sea condenado a pagar una indemnización
en reparación del perjuicio por ella sufrido”
Esta decisión
fue posteriormente ratificada en el arrêt Bovero[22],
de 23 de enero de 1963, en el que se sienta definitivamente la vulneración del
principio de igualdad ante las cargas públicas como criterio del nacimiento de
la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. En tal sentido dispone
esta decisión:
“… Tal perjuicio constituye, para aquellos que lo experimentan, una
carga especial con relación al conjunto de cargas normales que incumben al
conjunto de propietarios de vivienda ocupadas por terceros; que, por su
gravedad y especialidad, tal perjuicio presenta un carácter excepcional
suficiente para determinar, en el silencio de los preceptos legales, la
responsabilidad sin falta del Estado”.
De esta manera,
el carácter excepcional y anormalmente grave que presenta el perjuicio derivado
de una disposición de rango legal se convierte así, en determinante para la
satisfacción material de la víctima. En esta construcción la especialidad del
daño es un requisito esencial, porque como afirma Odent “si el daño causado por la ley fuere general, sería
contradictorio pretender repararlo mediante la concesión de una indemnización
que gravaría a toda la colectividad”[23].
La cuestión, por
otra parte, ha retomado vigencia a partir de recientes decisiones del Consejo
de Estado con ocasión de la expedición y de la aplicación de leyes contrarias
al derecho comunitario. Así, en el arrêt Boisdet[24] se
declaró la ilegalidad de una serie de decisiones administrativas contrarias al
derecho comunitario europeo y se indicó que tal ilegalidad no podía ser
amparada por una ley francesa que desconocía el derecho convencional, en este
caso la responsabilidad se hizo recaer en la Administración por haber aplicado
disposiciones legales nacionales que iban en contravía el derecho comunitario.
Mientras en el arrêt Tobacco[25]
se declaró la responsabilidad del Estado por la adopción de unos reglamentos
administrativos expedidos en virtud de una ley vulneradora de una directiva
comunitaria.
Aunque en estos
casos pareciera que se trataba de la tradicional responsabilidad del Estado por
la expedición de actos administrativos ilegales, los reglamentos examinados por
el Consejo de Estado tenían como fundamento leyes francesas contrarias al
derecho comunitario y en ambos casos se decidió en definitiva la
inaplicabilidad de la ley por ser contraria a las normas convencionales. De ahí
que la doctrina proponga la evolución hacia un régimen objetivo de
responsabilidad estatal por la expedición de leyes contrarias al derecho
convencional, en el cual el fundamento de la responsabilidad radicaría en la
existencia de un perjuicio anormal a la luz del derecho comunitario[26].
4.2. El caso
español: La responsabilidad del Estado-legislador por violación de principio de
confianza legítima y la responsabilidad del estado por leyes
inconstitucionales.
El Tribunal
Supremo Español inicialmente acudió a la tesis de la violación del principio de
la confianza legítima en las primeras ocasiones en las cuales condenó el
resarcimiento de los perjuicios causados por la actividad del Legislador. Esto
es lo que sucedió en el caso de las empresas pesqueras afectadas por la
supresión de los cupos de pescado importado exentos del pago de derecho
aduaneros tras el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas
(Sentencias Pescanova[27],
Pebsa[28]
y Alvamar[29])[30], en el caso de
propietarios de terrenos afectados por la declaración legal de áreas protegidas
por interés ambiental (STS de 17 de febrero de 1998)[31], o en el caso de
ciertas empresas dedicadas a la comercialización de productos derivados del
petróleo afectados por una ley que establecía impuestos especiales sobre tales
productos (sentencias de 8 y 9 de octubre de 1998)[32].
En las
anteriores oportunidades, las decisiones judiciales se detienen en la
indagación de la presencia de la acción de estímulo realizada por el Ejecutivo
en orden a hacer sugestivas inversiones particulares como causa originaria de
los posibles perjuicios. En el fundamento jurídico primero de la sentencia del
caso Pescanova, el cual se reiteraría en las decisiones posteriores, se
sostiene que tales inversiones fueron realizadas “en desarrollo de una
verdadera acción de fomento), que estableció importantes beneficios, los cuales
fueron efectivamente “prometidos”[33].
Adicionalmente
el Tribunal Supremo verifica que estén presentes los restantes requisitos
exigidos por la jurisprudencia comunitaria para la configuración d a confianza
legítima: apremio de los plazos transitorios, imposibilidad de resistir su
embate y presencia de derechos o intereses adquiridos en el patrimonio
perjudicado.
De las anteriores decisiones ha resultado una línea jurisprudencial
que se puede considerar consolidada, de conformidad con la cual, “no puede
descartarse que pueda existir responsabilidad, aún tratándose de actos
legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo
suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse
intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a
aplicar la ley” y por tanto que, “cabe apreciar responsabilidad cuando se
producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de leyes y existe
un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos
que puedan considerarse afectados por actuaciones administrativas anteriores o
concomitantes con a legislación aplicable”[34].
En todos estos casos lo esencial fue la prueba de que el perjudicado “no tenía
el deber jurídico de soportar” el daño. En todos ellos los perjuicios a
indemnizar procedían de leyes constitucionales[35].
Curiosamente, el
supuesto al parecer más claro de responsabilidad patrimonial del Estado por
actuación del Legislador: la indemnización de las lesiones patrimoniales
causadas por una ley declarada inconstitucional, sería el último en ser
reconocido por la jurisprudencia. En una serie de sentencias del año 2000[36], el Tribunal Supremo
Español ha reconocido y declarado el derecho a la indemnización por
responsabilidad del Estado-Legislador derivado de la aplicación de una ley inconstitucional.
Las razones que
llevan al máximo órgano de la jurisdicción ordinaria española a deducir tal
responsabilidad, parecen tan lógicas y evidentes que sorprende que no hubiesen
sido acogidas mucho antes. Pues en estos casos el Tribunal presenta la
obligación de indemnizar a cargo del Estado como una consecuencia necesaria de
ese principio básico y esencial  para cualquier ordenamiento basado en una
Constitución dotada de auténtica eficacia normativa, el de constitucionalidad,
que reclama el sometimiento del legislador a la norma superior:
“[C]iertamente, el Poder Legislativo no está exento del sometimiento
a la Constitución y sus actos –leyes- quedan bajo el imperio de tal norma
suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el
Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la
antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por
tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener (...) origen en la
inconstitucionalidad de la Ley.
“[P]or definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí
misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el
mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su
aplicación pueda haber originado (…) Existe, en efecto, una notable tendencia
en la doctrina en el derecho comparado a admitir que, declarada
inconstitucional una ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial cuando aquella ocasione privación o lesión de
bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles[37]”.
La
responsabilidad patrimonial por actuación del órgano representativo tiene
origen, entonces, en la vulneración de la Constitución, la cual dado su
carácter de norma suprema, vincula al Legislador en su actuación. Esta tipo de
responsabilidad, guardaría semejanza con la responsabilidad de la
Administración por la expedición de reglamentos ilegales, pues el deber de
indemnizar tiene como requisito previo la declaratoria de inconstitucionalidad
-o de ilegalidad en el caso de los reglamentos- de la disposición generadora
del perjuicio.
5. La
responsabilidad del Estado-Legislador en la jurisprudencia contencioso
administrativa colombiana.
Son contadas las
ocasiones en las cuales los jueces colombianos se han ocupado de la
responsabilidad estatal por el hecho del legislador. Algunos pronunciamientos
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional constituyen todos los
precedentes en la materia. A continuación se expondrán sucintamente las
principales decisiones en cuestión.
La primera
ocasión en la cual el Consejo de Estado se pronunció al respecto es la
sentencia de agosto 25 de 1998[38].
En esa oportunidad se trataba de los perjuicios ocasionados por la aplicación
de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobaba la Convención de Viena[39]. En la decisión de
segunda instancia el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo introdujo algunas interesantes precisiones: En primer lugar
sostuvo que la responsabilidad del Estado legislador no tenía origen exclusivo
en la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sino en la
antijuridicidad del daño[40],
es decir, en que la víctima no tuviera el deber jurídico de soportar la merma
en su patrimonio, y en que el daño fuera imputable al Estado colombiano[41]. En ese caso en
concreto concluyó que el título de imputación jurídica sobre el cual se
edificaba la responsabilidad estatal, lo constituía el rompimiento del
equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de
autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), por medio de la
celebración de un tratado internacional y su aprobación por una ley, cuya
aplicación causó daño antijurídico el cuál un administrado en particular no
tenía el deber de soportar: “(…) De ahí que sea equitativo, imponer al Estado
en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio
irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal
desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley,
previsto en el artículo 13 de la Constitución Política”[42].
Otro
pronunciamiento del Consejo de Estado[43]
tuvo lugar bajo circunstancias fácticas más complejas[44]. Se trataba en esta
oportunidad de pronunciarse sobre los efectos patrimoniales de la declaratoria
de inconstitucionalidad de una ley, específicamente de si era posible que el
juez de lo contencioso administrativo, por medio de la figura de la excepción
de inconstitucionalidad, extendiera hacía el pasado los efectos de la sentencia
de inexequibilidad y reconociera los perjuicios causados por la normatividad
mientras estuvo vigente, es decir, desde la fecha de su promulgación hasta el
momento del pronunciamiento de la Corte Constitucional.
Si bien la
demanda planteaba un tema interesante cual es si los daños antijurídicos
producidos por una ley inconstitucional mientras estuvo en vigor pueden ser
reconocidos por otra jurisdicción en el caso que la Corte Constitucional no le
dé efectos retroactivos a su decisión, en esta oportunidad el propio legislador
había establecido que la sentencia de constitucionalidad tendría efectos sólo
hacia el futuro[45],
y en un fallo posterior[46]
el juez constitucional había encontrado ajustada a la Constitución esa
delimitación legislativa de los efectos temporales de su decisión previa.
Entonces, en este caso concreto el Consejo de Estado rechazó las pretensiones
de la demanda y sostuvo que en estos casos no procede la figura de la excepción
de inconstitucionalidad pues se presume que la sentencia tiene efectos pro
futuro, en virtud de la regla -establecida por la propia Corte Constitucional-
según la cual sus fallos tienen efectos ex nunc a menos que ella misma
decida otra cosa. Textualmente el Consejo de Estado afirmó:
“La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en
consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de
manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la
excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la
misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene
efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos
proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste
simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del
ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con
anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su
pronunciamiento, aquéllos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una
conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de
constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las
autoridades competentes para resolverlas”[47].
Dejando a un lado la cuestión sustancial del fundamento de la
responsabilidad patrimonial estatal, cabe destacar que en todos los anteriores
casos la acción impetrada fue la de reparación directa, de lo que se deduce que
de conformidad con el máximo órgano de la jurisdicción contencioso
administrativa esta es la vía judicial procedente para reclamar la reparación
de los daños antijurídicos imputable al hecho del legislador. En fecha más
reciente la Sección Tercera se pronunció nuevamente sobre la cuestión y
sostuvo:
La elección de la acción de reparación directa fue adecuada, pues,
como se desprende de lo dicho y de acuerdo con la narración de los hechos que
motivaron la demanda, una falla en la función legislativa (ordinaria y
extraordinaria) generó los perjuicios aducidos por el actor.
Los efectos materiales causados por los actos declarados
inexequibles por la Corte, podrán ser reparados en caso de que se encuentren
acreditados debidamente. Obviamente, tal inexequibilidad no obliga al
reconocimiento de lo pedido por el demandante, pues debe haber claridad, al
menos, sobre su ocurrencia y cuantía.
En conclusión: la acción de reparación
directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por
la aplicación de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal
declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública.
Por ello, la demanda no podía ser rechazada[48].
Entonces, de conformidad con la interpretación que ha hecho el
órgano judicial encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción
de reparación directa está comprendida la responsabilidad provenientes de
hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada
responsabilidad del Estado legislador.
Por otra parte,
si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños
antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en
algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus
decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios
patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al
darle eficacia retroactiva a sus sentencias.
Sin duda el caso
más conocido es el de la sentencia C-149 de 1993[49], en el cual se declaró
la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se
ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de
las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En
esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el
fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido
recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el
Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente
percibidas por el Fisco.
Lo anterior no
quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de
inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos
causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor
no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas
circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener
entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por
las leyes contrarias a la Constitución.
Una vez hecho un
estudio en el derecho comparado y en la jurisprudencia colombiana de la
responsabilidad del Estado legislador se hará un breve recuento de la figura de
la omisión legislativa y de los supuestos de las sentencias interpretativas en
la jurisprudencia constitucional, para establecer si en el presente caso se
está en presencia de los supuestos requeridos para proferir una sentencia
integradora o una sentencia interpretativa.
6. La omisión legislativa
Los cargos formulados por el actor en el presente proceso son
estructurados en torno a la supuesta omisión legislativa en que incurrió el
legislador al regular los supuestos de procedencia de la acción de reparación
directa, por tal razón antes de decidir el fondo del asunto es preciso hacer un
breve recuento jurisprudencial y doctrinal de la figura de la omisión
legislativa.
Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad
del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de
legislar expresamente señalado en la Constitución[50]. No se trata,
entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo
normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un
deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador
resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada
de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una
conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los
limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo[51]. Las omisiones
legislativas pueden ser de dos clases: absolutas o relativas.
La omisión absoluta hace referencia al incumplimiento por parte del
legislador de la obligación constitucional de expedir una regulación
específica, es decir constituye una total inactividad por parte del Congreso y,
por ende, supone la ausencia total de un texto o precepto legal. La Corte
Constitucional se ha declarado reiteradamente incompetente para pronunciarse
sobre esta modalidad de omisiones, con fundamento, entre otros, en los
siguientes argumentos: (i) no es metodológicamente posible el examen de
constitucionalidad en estos casos por la carencia de norma susceptible de
control[52],
(ii) es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad recaiga sobre un
texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, (iii) la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición legislativa
requiere previamente definir si existe una oposición definitiva y verificable
entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución [53]. Finalmente, la
ausencia de regulación de una determinada materia no necesariamente puede ser
objeto de reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en
determinados casos son expresiones de su voluntad.
La omisión legislativa relativa, por su parte, supone la actividad
del legislador pero de forma incompleta o defectuosa “dado que al regular una
situación determinada, éste no tiene en cuenta, omite, o deja de lado,
supuestos de hecho que, al momento de aplicarse el precepto correspondiente,
genera tratamientos inequitativos o el desconocimiento de derechos de los
destinatarios de la norma respectiva (v. gr. derecho a la igualdad, derecho al
debido proceso o del derecho de defensa, derechos adquiridos, etc).” [54]
La anterior distinción es de gran importancia en la medida en que la
Corte se ha declarado competente para conocer únicamente acerca de omisiones
legislativas relativas[55],
pues “éstas tienen efectos jurídicos susceptibles de presentar una oposición
objetiva y real con la Constitución, la cual es susceptible de verificarse a
través de una confrontación de los mandatos acusados y las disposiciones
superiores.”[56]
Quiere decir lo anterior que ante la ausencia total de un precepto o texto
legal, la Corte no adelanta un juicio de inconstitucionalidad, por cuanto sólo
es competente para conocer y pronunciarse sobre la producción legislativa[57], no obstante si se
trata de una omisión relativa esta puede ser objeto de un juicio de
constitucionalidad, que eventualmente podría conducir a proferir una sentencia
integradora mediante la cual se subsane la omisión inconstitucional.
Así mismo, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la prosperidad del examen de
constitucionalidad de una norma, por haber incurrido el legislador en una omisión
legislativa relativa, supone el cumplimiento de dos condiciones, a saber:
(i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a
la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un ingrediente,
condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial
o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración
normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta Fundamental[58].
De lo anterior se deduce que, en principio, ante un actuar positivo
del legislador pero constitucionalmente incompleto, al expedir una normatividad
que sin embargo, no contempla todos los supuestos que debería regular en virtud
del principio de igualdad o del derecho al debido proceso, corresponde al juez
constitucional subsanar la omisión inconstitucional mediante la ampliación del
alcance del precepto legal impugnado a supuestos de hecho no previstos por el
legislador, procedimiento que tiene lugar mediante la expedición de una
sentencia integradora.
6. Las
sentencias interpretativas
Además de las sentencias integradoras, empleadas para subsanar las
omisiones legislativas relativas inconstitucionales, otra de las categorías de
decisiones empleadas por la Corte Constitucional al modular los efectos de sus
fallos, la constituyen las sentencias interpretativas o condicionadas[59]. En este tipo de
sentencias se configura el condicionamiento de la decisión de exequibilidad
bajo dos supuestos: i) cuando la Corte al adelantar el juicio de
constitucionalidad sobre una disposición normativa o texto legal, encuentra que
de ellos se derivan varias interpretaciones de las cuales sólo una resulta
conforme a la Constitución y, por tal razón, decide mantenerla como parte del
ordenamiento jurídico bajo ese entendido y ii) cuando la Corte decide
expulsar la interpretación que es contraria a la Carta, pero manteniendo en el
ordenamiento jurídico la disposición cuya constitucionalidad fue cuestionada.
Esta Corporación ha recurrido a esta clase de pronunciamientos para
evitar vacíos en el ordenamiento jurídico y de esta manera, conservar la labor
del Legislador al mantener el precepto impugnado vigente, pero simultáneamente,
garantizar la supremacía de la Constitución. Este tipo de sentencias implican
una labor de interpretación, en tanto se establece el sentido que se le debe
dar a la disposición o precepto legal para que sea constitucional o, se
determina el sentido según el cual resultaría inconstitucional.
En otras palabras, por medio de una sentencia interpretativa o
condicionada, la Corte excluye la interpretación o interpretaciones que no se
encuentran conformes a la Constitución. Así pues, la Corte decide que
determinada disposición es exequible si se entiende de cierta manera o, declara
la exequibilidad, advirtiendo que si se interpreta de tal forma resultaría
inconstitucional, de ahí la razón del condicionamiento.
En este orden de ideas, a fin de abordar el análisis de este tipo de
sentencias, resulta indispensable determinar cuál es el objeto sobre el cual la
Corte ejerce su función de control de constitucionalidad. Si este último recae
sobre la disposición o precepto legal acusado o la interpretación o norma que
de aquél se extrae. En tal sentido, resulta relevante traer a colación la
distinción doctrinaria entre disposición y norma.[60] Si bien, los
anteriores términos son utilizados indistintamente, lo cierto es que la teoría
jurídica y la doctrina constitucional distinguen con claridad la disposición
de la norma.
Por disposición se entiende “cualquier enunciado que forma parte de
un documento normativo, esto es, cualquier enunciado del discurso de las fuentes”[61]. Por su parte, la
norma es el contenido de sentido de la disposición, su significado, que es una
variable dependiente de la interpretación[62].
En tal sentido, se entiende que la norma es el significado que se deriva de la
disposición, una vez esta última es interpretada. De lo anterior, se deduce
que, en punto de interpretación, la disposición constituye su objeto y la norma
el resultado. Al respecto, cabe aclarar que la relación entre disposición y
norma no es siempre unívoca, toda vez que puede suceder que de un texto o
enunciado legal se deriven diversas normas, así como una misma norma esté
contenida en distintas disposiciones.
La jurisprudencia constitucional ha acogido esta distinción, así en
la aclaración de voto a la sentencia C-543 de 1996,  los magistrados Alejandro
Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz manifestaron lo siguiente:
“En general las expresiones normas legales, enunciados normativos,
proposiciones normativas, artículos, disposiciones legales y similares se
asumen como sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que la teoría jurídica, y en
particular la teoría constitucional, distingue con claridad entre, de una
parte, los enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de otra parte,
las normas o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por
la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el
texto es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas o
proposiciones normativas son el resultado de las mismas”.
Así pues, una vez establecida tal diferencia, se preguntaron:
“(…) el control ejercido por la Corte en las acciones públicas de
inconstitucionalidad, ¿recae sobre la norma o sobre el texto?” Llegaron a la
siguiente conclusión: “Una primera lectura del artículo 241 de la Carta sugiere
que la Corte debe pronunciarse exclusivamente sobre los textos pues, según el
ordinal 4, la Corte decide sobre las demandas ´que presenten los ciudadanos
contra las leyes´, y en general por ley se entiende el texto expedido por el
Congreso. Sin embargo, un análisis más profundo muestra que ello no es así,
pues el propio literal agrega que el pronunciamiento puede versar tanto sobre
el contenido material de la ley, como sobre los vicios de formación de la
misma. La propia Carta señala entonces que, salvo en los vicios de formación,
el control constitucional no recae sobre el texto legal como tal sino sobre su
contenido material, esto es, sobre las normas contenidas en la ley. Y no podía
ser de otra manera, pues al control constitucional lo que le interesa es que no
se mantengan en el ordenamiento contenidos normativos legales contrarios a la
Carta. Esto muestra entonces que el control constitucional recae sobre las
normas, esto es, sobre las reglas o los contenidos normativos derivados de los
textos legales, más que sobre los textos en sí mismos considerados”.
Posteriormente, en la sentencia C-1046 de 2001, en relación con la
distinción entre disposición y norma, la Corte se pronunció en los siguientes
términos:
“(…) es necesario distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho,
entre las nociones de ‘disposición’ y de ‘contenido normativo’. Así, en general
las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones
normativas, artículos, disposiciones legales y similares se asumen como
sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una
parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos
legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas
o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos
textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto
sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos
materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma (…)”
Así entonces, se infiere que la Corte, al emplear las sentencias
interpretativas, no expulsa del ordenamiento jurídico la disposición o el
enunciado legal que se demanda, por cuanto su texto literal, per se, no
es inconstitucional, toda vez que lo que resulta contrario a la Carta, es
aquella interpretación o significado que se le imparte.
De esta manera la Corte considera la posibilidad de declarar
exequible de manera condicionada una disposición, cuando al menos una de las
interpretaciones que de ella se deriven se ajusta a la Constitución. Así pues,
en la utilización de este tipo de sentencias el control de constitucionalidad
recae sobre las distintas interpretaciones que se derivan de un precepto legal o
un texto normativo. En efecto, la Corte ha sostenido que, en virtud de su
función de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, su labor no se
limita a confrontar exegéticamente el precepto legal con la Constitución, “sino
que su labor hermenéutica exige dilucidar los distintos sentidos posibles de
los enunciados o textos legales impugnados, las interpretaciones que resultan
intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la
Constitución”[63].
De otra parte, la utilización de sentencias interpretativas o
condicionadas por parte de la Corte se fundamenta en dos importantes
principios, los cuales son, el principio de la conservación del derecho
y el principio de la interpretación de la ley conforme a la
Constitución. El principio de la conservación del derecho constituye una
obligación para los Tribunales Constitucionales de mantener al máximo las
disposiciones normativas o leyes emanadas del Legislador, en virtud del
principio democrático. Así, en virtud de este principio, la Corte decide
adoptar una decisión que permita preservar, antes que anular, la labor del
Congreso[64],
es decir, mantener la voluntad del Congreso y, por ende, garantizar el
principio democrático. En la sentencia C-100 de 1996, la Corte manifestó lo
siguiente: “uno de los criterios que debe orientar sus decisiones el llamado
‘Principio de la conservación del derecho’, según el cual los tribunales constitucionales
deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del
legislador, en virtud del respeto al principio democrático” [65]. En igual
sentido, en virtud del principio hermenéutico de conservación del derecho, la
Corte ha precisado que “no puede excluir una norma legal del ordenamiento
jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo
menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto
constitucional.  De ser así, el juez de la carta se encuentra en la obligación
de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea
entendida de acuerdo con la interpretación que se concilie con el estatuto superior.
Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, algunos de los
posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera que se
conserve, al máximo la voluntad del legislador”.[66]
Así mismo, el principio de la interpretación de la ley conforme a la
Constitución ha sido entendido por la Corte Constitucional como una técnica de
guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución[67], este principio
encuentra su fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política según el
cual “en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Así, la Corte ha
precisado que: “El principio de la interpretación de la ley conforme a la
Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe
por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto
constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y
consagra una presunción a favor de la legalidad democrática. El costo social e
institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica
infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada
interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución”.[68]
6.1. Criterios utilizados por la Corte al proferir una sentencia
interpretativa o condicionada.
Los siguientes son algunos de los criterios que ha utilizado la Corte
Constitucional para determinar cuando es procedente el condicionamiento de una
disposición sometida a control[69]:  la Corte recurre a la
utilización de una sentencia interpretativa en los siguientes casos:
i) Si una disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones
por los operadores jurídicos pero todas ellas se adecuan a la Carta, debe la
Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin
que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de
la disposición legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios.
ii) Si todas las interpretaciones de la disposición legal acusada
desconocen la Constitución, entonces debe la Corte simplemente retirar la norma
del ordenamiento jurídico. En este caso, el objeto de la sentencia sería la
disposición, porque todos sus significados son inconstitucionales.[70]
iii) Si la
disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan
la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir
una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca
cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento
jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente. En este caso, la Corte
analiza la disposición acusada como una proposición normativa compleja que está
integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas,
individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del
ordenamiento.[71]
Una vez
realizado el anterior recuento jurisprudencial en torno a la omisión
legislativa y a las sentencias interpretativas, es preciso referirse brevemente
a la doctrina del derecho viviente, pues como se anotó en un acápite anterior
de conformidad a la interpretación que ha hecho el Consejo de Estado del
artículo 86 del C. C. A., dentro de los supuestos de procedencia de la acción
de reparación directa se encuentran los hechos u omisiones imputables al
Legislador.
7. La
doctrina del “derecho viviente” y la interpretación que ha hecho el Consejo de
Estado del artículo 86 del C. C. A.
La labor de
establecer los diversos contenidos normativos que se desprenden del inciso
primero del artículo 86 del C. C A., en principio, no es una tarea que incumba
al juez constitucional sino al órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa, el Consejo de Estado, autoridad judicial encargada de unificar
la jurisprudencia en la materia, y de fijar el sentido y el alcance de los
textos legales que le corresponde interpretar y aplicar. Por esa razón, ante la
acusación formulada en la demanda que una de las interpretaciones posibles del
precepto impugnado resulta contraria a la Constitución, cobra relevancia la
doctrina del llamado “derecho viviente”[72],
acogida por esta Corporación en numerosas decisiones, de conformidad con la
cual cuando un texto legal sea objeto de diversas interpretaciones, y alguna de
ellas resulte cuestionada por su aparente oposición a los mandatos
constitucionales, para los efectos de establecer su verdadero alcance y su
sentido racional y lógico -a la luz de los acontecimientos y transformaciones
sociales-, debe tenerse en cuenta la interpretación que de la misma hayan hecho
la jurisprudencia y la doctrina especializada.
Según este
Tribunal, en la medida en que la referida interpretación jurisprudencial y
doctrinal configure “una orientación dominante bien establecida”[73], surge para el juez
constitucional el deber jurídico de asumirla como criterio válido de la regla
de derecho que se extrae del texto legal cuestionado, a menos que la misma
resulte arbitraria e irrazonable y del todo incompatible con la Carta Política[74].
Ha sostenido
esta Corporación que reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro del
juicio de inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa
que de las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su
margen de aplicación en el contexto social, constituye una garantía de
imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que
permite establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma
examinada, tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser
confrontada con la Constitución Política. Ello, bajo la consideración de que el
control de constitucionalidad esta llamado a cumplirse sobre el texto de la
norma demandada que se encuentra produciendo efectos jurídicos y que es
oponible a los destinatarios de la ley, y en ningún caso sobre aquellos
contenidos que carecen de eficacia y que son del todo intrascendentes en el
mundo del derecho[75].
Por otra parte,
la doctrina del derecho viviente evita que la Corte Constitucional se pronuncie
sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, al concentrar su atención
en el sentido real de los preceptos controlados, lo cual evita el riesgo de
declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con
la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones.[76]
No obstante lo
anterior, para que una decisión judicial de los órganos que tienen asignada la
función de interpretar con autoridad la ley adquiera el carácter de derecho
viviente con incidencia en el proceso constitucional, debe reunir ciertos
requisitos[77],
cuales son: (i) debe ser consistente, aun cuando no sea idéntica y
uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no
puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) debe estar
plenamente consolidada o afianzada, pues una sola opinión doctrinal o
una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción
-Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un
criterio dominante de interpretación; (iii) debe ser relevante o
significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma
o determinar sus alcances y efectos. Finalmente, una interpretación judicial
que constituya doctrina viviente debe ser ajustada a la Constitución, y en todo
caso, como se sostuvo anteriormente, corresponde a esta Corporación excluir del
ordenamiento jurídico aquellas interpretaciones contrarias al ordenamiento
constitucional, aun cuando provengan de una autoridad judicial.
8. Examen de
la exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
En el caso
concreto el actor acusa el inciso primero del artículo 86 del Código
Contencioso administrativo porque a su juicio vulnera la Constitución Política
al no contemplar dentro de los supuestos de procedencia de la acción de
reparación directa los hechos u omisiones imputables al Legislador.
A juicio del
demandante la disposición acusada está incursa en una omisión legislativa
relativa, contraria al artículo 90 constitucional porque excluye la reparación
de los daños antijurídicos provenientes de una determinada autoridad pública:
el poder legislativo.
Respecto a la
supuesta omisión señalada por el demandante la Corte considera que se deriva de
una lectura restrictiva del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo,
pues el demandante supone que el término administrativo empleado en el
enunciado normativo acusado restringe el alcance de los supuestos de
procedencia de la acción de reparación directa a los hechos administrativos,
las omisiones administrativas y las operaciones administrativas.
Ahora bien,
comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos intervinientes
que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos interpretaciones, la
primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa
a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Tal interpretación
“restrictiva” se basa en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados
por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan
fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la
disyunción de las expresiones “hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y
“ocupación temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que todos los
términos enunciados, al ser elementos coordinados de una oración mediante el
uso de conjunciones disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser
imputables las dos últimas exclusivamente de la Administración –las operaciones
administrativas y la ocupación temporal de inmuebles-, los dos primeros
elementos coordinados –hecho y omisión- también se referirían exclusivamente a
aquellos imputables a la Administración.
No obstante,
como bien señalan algunos intervinientes el precepto demandado es susceptible
de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y
“omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa,
sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen
funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la
Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el
texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional.
Entonces, no se
configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una lectura de
conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado abarca los
supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley. Cabría por lo tanto
estudiar si hay lugar en este caso a una sentencia interpretativa que retire
del ordenamiento aquella norma que resulta contraria al texto constitucional.
Sin embargo,
tampoco es procedente un pronunciamiento de esta naturaleza pues tal como se
expuso ampliamente en el acápite anterior de esta providencia, el órgano
encargado de fijar el alcance y contenido del precepto legal demandado ha
sostenido de manera reiterada que la acción de reparación directa cabe contra los
hechos y omisiones provenientes del poder legislativo. En efecto, la
jurisprudencia tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado como de la Sección Tercera ha reiterado que la vía procesal
para reclamar los daños antijurídicos provenientes de la actuación u omisión
del poder legislativo es la acción de reparación directa, como se sostuvo en la
sentencias de 25 de agosto y 8 de septiembre de 1998 de la Sala Plena, y en la
sentencias de 26 de septiembre de 2002 y el auto de 15 de mayo de 2003,
providencias a las que previamente se hizo referencia.
Entonces, la
interpretación que ha acogido el Consejo de Estado en su jurisprudencia es una
interpretación de conformidad con el texto constitucional, por tal razón no hay
lugar a un pronunciamiento de esta Corporación que acoja una interpretación
condicionada del precepto jurídico demandado.
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Consejo de Estado.  Sentencias de 29 de julio de 1947, 30 de septiembre 1960, 2
de noviembre de 1960, 24 de junio de 1965, 28 de abril de 1967, 17 de noviembre
de 1967, 23 de mayo de 1973, 22 de marzo de 1974, 3 de marzo de 1975, 15 de
mayo de 1975, 4 de noviembre de 1975, 23 de abril de 1976 y 28 de octubre de
1976. Sobre la evolución jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del
Estado también pueden consultarse las sentencias C-832 de 2001 y C-285 de 2002.
[2]
Las implicaciones del artículo 90 de la Carta en el régimen de la
responsabilidad patrimonial del Estado ha sido un tema ampliamente desarrollado
por esta Corporación y por el Consejo de Estado.  Así se lo advierte, entre
otras, en las Sentencias T-468-92, C-543-92, C-058-93, C-04-96, C-037-96,
C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00, C-100-01, C-832-01, C-840-01,
C-892-01 y C-1149-01, C-235 de 2002 y C-043 de 2004 de esta Corporación y,
entre otras, en las Sentencias de 22 de noviembre de 1991, 26 de noviembre de
1992, 2 de marzo de 1993, 13 de julio de 1993, 8 de mayo de 1995, 21 de junio
de 1995 y 29 de marzo de 1996 del Consejo de Estado.
[3]
Así ha sostenido la jurisdicción contencioso administrativa que el artículo 90
representa “la consagración de un principio constitucional constitutivo de la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de
naturaleza contractual como la extracontractual". Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de
1995, Expediente 8118. Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández. En el
mismo sentido ha sostenido que Por ello ha dicho esa misma Corporación que el
artículo 90 "es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de
la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad
contractual o de la extracontractual" Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993,
Expediente 8163. Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández.
[4]
El Consejo de Estado he definido el daño antijurídico como "la lesión de
un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en
la obligación de soportar", por lo cual "se ha desplazado la
antijuricidad de la causa del daño al daño mismo". Por consiguiente,
concluye esa Corporación, "el daño antijurídico puede ser el efecto de una
causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde,
en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva"
Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993. Loc-cit.
[5]
Sentencia C-533 de 1996.
[6]
Sentencia C-043 de 2004. En la misma decisión sostuvo: “No se trata de saber
si hubo o no una falla en el servicio, es decir una conducta
jurídicamente irregular aunque no necesariamente culposa o dolosa, sino de
establecer si cualquier actuar público produce o no un “daño antijurídico”,
es decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba llamado a soportar” (negrillas
fuera del texto original).
[7]
Sentencia C-333 de 1996.
[8] Esta Corporación, en Sentencia C-333-96,
con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, resaltó la armonía
existente entre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado
en el artículo 90 de la Carta y el Estado Social de Derecho:  “Desde el
punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño
antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza
plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho
(CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos
y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración.
Así, la  responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un
mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad
del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y
legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta
culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor
garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual
régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del
Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos
por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una
vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se
origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por
medio del deber de indemnización.  Esta concepción de la posibilidad de
indemnización de un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita
del Estado armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de
igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen
conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos
ante las cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra
legítima de interés general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o
grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro
perjuicio con ocasión de la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la
igualdad de las personas ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes
han sufrido tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser
asumido solidariamente por los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la
indemnización de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues,
de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general,
por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la
colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado.  Por
ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que
debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al
derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar
el perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable.  Esto significa
obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser
antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio
daño, que puede contener causales de justificación que hacen que la persona
tenga que soportarlo”.
[9]
Sentencia C-832 de 2001.
[10]Consejo de Estado. Sentencia de 13 de julio de 1993, loc. cit.
[11] Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, Expediente 8118,
Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández.
[12] El artículo 58
constitucional modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 12991,
contempla:
Se garantizan la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.  Cuando de la aplicación de
una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado portegerá y promoverá las formas asociativas
y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado.  En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.
[13] ARTICULO 336. Ningún monopolio
podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés
público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá
aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en
virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica
lícita.
La organización, administración, control y
explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen
propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios
de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de
salud y educación.
La evasión fiscal en materia de rentas
provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los
términos que establezca la ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las
empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su
actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que
determine la ley.
En cualquier caso se respetarán los
derechos adquiridos por los trabajadores.
[14] ARTICULO 365. Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al
régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante
ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por
iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas
o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que
en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
[15]
E. Laferrière, Traité de la
Jurisdiction administrative et des recours contentieux, Vol. II, París, LGDJ, 1888, p. 12 citado por J. A. Santamaría Pastor “La teoría de la responsabilidad del
Estado  Legislador”, Revista de Administración Pública, No. 68, 1972, p.
73.
[16] María Consuelo Alonso García,
La responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, Madrid. Marcial
Pons, 1999, p. 25.
[17] Ibídem p. 27.
[18] Como es sabido los primeros países en introducir un sistema de
control de constitucionalidad en Europa fueron Checoslovaquia y Austria en
1920, pero en Francia el Consejo Constitucional fue creado de manera muy tardía
en el año de 1958.
[19] María de
los Ángeles Ahumada Ruiz, “Responsabilidad
patrimonial del Estado por las leyes inconstitucionales (o el derecho a no ser
perjudicado por una ley inconstitucional)”, Revista Española de Derecho
Constitucional, No. 62, mayo-agosto 2001, p. 307.
[20] Alonso García, p. 45.
[21] Los supuestos fácticos del caso son los siguientes: En el año de
1934 se expidió una Ley que prohibió la fabricación y el comercio de la crema
láctea que se fabricasen con materia distinta a la leche. La única empresa
afectada por esta disposición resultó se la Societé des produits laïtiers La
Fleurette, que fabricaba un producto denominado gradine compuesto de
leche, aceite de cacahuetes y yema de huevo.
[22] Los hechos que dieron lugar a esta decisión tienen origen en la
demanda interpuesta por M. Bovero, propietario de una vivienda ocupada por un
tercero, quien a pesar de haber obtenido una sentencia judicial ordenando el
desalojo de la misma, no había conseguido el cumplimiento del fallo por la expedición
de una ley en el año de 1959 que prohibía el desahucio de los de militares en
servicio en el Norte de África.
[23] Citado por Santamaría Pastor,
loc. cit., p. 12.
[24] En este caso se demandó ante el Consejo de Estado una decisión
ministerial de 1981, adoptado en virtud de la Ley de 8 de julio de 1980, la
cual permitía a la Administración extender las reglas fijadas por los comités
económicos agrícolas al conjunto de productores de una región, incluidos
aquellos que no eran miembros del comité., disposición legal que a su vez era
contraria a una directiva comunitaria del año 1972. Aunque en definitiva se
cuestionaba la validez de la ley a la luz del derecho comunitario, el Consejo
de Estado dedujo la responsabilidad del Estado francés no a partir de la Ley
del 8 de julio de 1980, sino de la aplicación de la misma por las resoluciones
ministeriales demandadas.
[25] Se trataba en esta ocasión de un decreto de 1976, expedido por el
Ministerio de Economía mediante el cual se fijaba el precio de venta al público
de los cigarrillos. Esta norma reglamentaria fue expedida a su vez en virtud de
la Ley de 24 de mayo de 1976 cuyo artículo sexto establecía un precio de venta
único de los cigarrillos en el territorio nacional, el cual sería adoptado de
conformidad a las normas reglamentarias que se expidieran, este mandato legal
era contrario a una directiva europea del año 1972, la cual establecía un
precio de venta libremente fijado por los fabricantes y los importadores.
[26] Camille
Broyelle. La responsabilité de l’Etat du fair des lois,
París, L.G.D.J., 2003.
[27] Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1993.
[28] STS de 24 de junio de 1994.
[29] STS de 16 de septiembre de 1997.
[30] Los supuestos fácticos de las tres
sentencias son idénticos: El Gobierno español dictó en el año 1976 un Real
Decreto más tarde sustituido por el Real Decreto 830 de 1985 por medio de los
cuales ser reconocían importantes beneficios a los armadores nacionales que
participaran en empresas pesqueras conjuntas constituidas entre personas
jurídicas o naturales españolas y de terceros países. Entre estas ventajas
figuraban la exención del pago de los derechos arancelarios y compensatorios
variables del pescado capturado por los buques españoles vendidos por esas
empresas. Las empresas pesqueras que luego demandaron, confiando en dichas
disposiciones realizaron grandes inversiones promoviendo y participando en
empresas de aquella naturaleza. El Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea,
suscrito el 12 de junio de 1985 dispuso la eliminación, a lo largo de un período
de siete años, de los beneficios concedidos a las empresas conjuntas.
[31] Se trataba de una demanda interpuesta por propietarios de diversos
inmueble rurales a los cuales la Administración había aprobado planes parciales
de desarrollo urbanístico pero posteriormente una Ley del Parlamento Balear
declaro los terrenos áreas protegidas y prohibió cualquier construcción.
[32] Nuevamente se trataba de una ley de un parlamento autonómico (en
este caso el de Canarias) por medio de la cual se creaba un impuesto muy
gravoso para las compañías petrolíferas.
[33] STS de 5 de marzo de 1993, FJ 1º.
[34] Ibidem.
[35] Ahumada
Ruiz, loc. cit., p. 317.
[36] Se trata de las sentencias del 29 de
febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000 proferidas por la
Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en
resolución de los recursos interpuestos por diversas personas y entidades
contra los acuerdos del Consejo de Ministros que desestimaron sus solicitudes
de indemnización por responsabilidad del Estado Legislador. Los perjuicios,
según los recurrentes derivaban del cobro del gravamen complementario sobre la
tasa fiscal del juego, establecido por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990 y declarado
inconstitucional y nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 173 de
1996.
[37] STS de 29 de febrero de 2000 FJ 4º.
[38] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia de 25 de agosto de 1998 Exp. IJ-001. C. P. Jesús María Carrillo
Ballesteros.
[39]Los hechos que dieron lugar a la sentencia fueron los siguientes:
En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió luego de ser arrollado por un
vehículo conducido por un agente diplomático norteamericano. La familia de la
víctima intentó infructuosamente obtener compensación por los perjuicios
sufridos ante la Corte Suprema de Justicia,  órgano judicial que rechazó la
demanda impetrada contra el conductor el vehículo debido a la inmunidad que
gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la
Convención de Viena (aprobada por la Ley 6ª de 1972).  Posteriormente acuden
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y demandan al Congreso de
la República –representado en el proceso por el Ministerio del Interior-, bajo
el entendimiento que estas entidades debían responder por los perjuicios
causado por el accidente debido a que la inmunidad del agente diplomático tenía
origen en la Convención de Viena, la cual había sido negociada por el
Ministerio de Relaciones Exteriores y posteriormente aprobada por el Congreso
de la República.
[40] Con esto se aparta del fundamento de la sentencia de primera
instancia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en la cual si bien se había declarado la responsabilidad del
Ministerio de Relaciones Exteriores, el a quo sostuvo que el origen de
dicha responsabilidad no era el hecho de la ley, sino la ruptura del principio
de igualdad ante las cargas públicas, pues a su juicio la responsabilidad del
Estado-Legislador sólo podía tener origen en la previa declaratoria de
inconstitucionalidad de un precepto legislativo.
[41] Afirmó el Consejo de Estado:
“(…) Si bien el Estado colombiano es soberano para el
manejo de sus relaciones internacionales, ello no obsta para que ante la
jurisdicción contencioso administrativa colombiana pueda ser convocado a
responder por las consecuencias de sus actos que como en el caso presente se
trata de un acto complejo. Los privilegios que conceda a Estados o a sus
diplomáticos acreditados, corren a cargo de la Nación, y no sería equitativo
que revertieran a cargo de una persona en particular.
Si del cumplimiento del Tratado, que como en el caso
particular que nos ocupa deviene para los actores un perjuicio cuya autoría
material radica en cabeza de un agente diplomático, la Nación Colombiana debe
asumir las consecuencias patrimoniales derivadas del cumplimiento de sus
obligaciones y respecto de las relaciones diplomáticas entre los Estados.
Entonces, se encuentra claramente establecido el factor de imputación de la
responsabilidad impetrada respecto del ente demandado por su titularidad
jurídica exclusiva y excluyente para el manejo de las relaciones
internacionales que constitucionalmente implican una operación compleja con
participación de las tres ramas del poder público, a saber, el ejecutivo
encabezado por el Presidente de la República a quien corresponde la dirección
de las relaciones internacionales y por ende la negociación de los tratados; el
legislativo que incorpora los tratados internacionales como texto de derecho
interno mediante leyes y el judicial representado en el caso por la Corte
Constitucional mediante el control automático que ejerce sobre dichas leyes.”
[42] Sentencia de 25 de agosto de 1998, loc. cit. Esta decisión tuvo
numerosas aclaraciones de voto la mayoría de las cuales apuntaba en dos
direcciones: Por un lado a precisar que el fundamento de la responsabilidad era
la teoría del daño especial, y por otra parte a demostrar que no se trataba de
un caso de responsabilidad por el hecho de las leyes debido a que la Ley 6ª de
1972 no contravenía el ordenamiento constitucional. Pocos días después se
resolvió un caso muy similar, el cual tuvo origen también en la aplicación de
la inmunidad diplomática consagrada por la Ley 6ª de 1972. En esta ocasión
nuevamente se declaró la obligación del Estado colombiano de reparar los daños
ocasionados por un agente diplomático extranjero que gozaba de inmunidad. Sin
embargo, de manera expresa se afirmó que la responsabilidad no se derivaba de la
ley en cuestión pues “(…) desde el punto de vista de la aprobación de la
convención, no es predicable la existencia de un error legislativo en la ley 6°
de 1972, que dicho sea de paso se limitó a aprobar el texto íntegro de la
Convención de Viena, sobre inmunidad de jurisdicción, elaborada y fruto de la
conferencia realizada en Viena el 18 de abril de 1961, a más de que no podría
endilgarse omisión en la labor legislativa, bajo el entendido de que las leyes
internas no podrían modificar, derogar o suspender un tratado internacional, lo
cual no significa, desde luego, que la necesidad de cumplir con los convenios
internacionales impida que a nivel interno, en caso de conflicto entre los
intereses nacionales con respecto a las obligaciones internacionales, no pueda
ser objeto de revisión observando los procedimientos adecuados para ello que
tiendan a una eventual modificación o enmienda del tratado o convenio”. El
deber de reparar provenía entonces de la imposibilidad en que el conjunto de
los poderes públicos –el ejecutivo y el legislativo al celebrar el tratado y
aprobarlo por medio de una ley y el judicial por la negativa de la Corte
Suprema de Justicia de admitir la demanda- había colocado a la víctima de
reclamar el daño sufrido a su autor material. Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de
septiembre de 1998, Exp. IJ-002. C. P. Daniel Suárez Hernández.
[43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
sentencia de 26 de septiembre de 2002, Exp. 4458, C. P. Alier Hernández
Enríquez.
[44] Se trataba de la demanda impetrada por el
municipio de Prado contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por
medio de la cual se reclamaba las sumas dejadas de transferir a este municipio
por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación durante
en período 1994-1995. El origen de la demanda era la sentencia C-523 de 1995
por medio de la cual la Corte Constitucional había declarado inexequible el
numeral 2.7 del artículo 1º  de la Ley 168 de 1994, disposición que incorporaba
los recursos percibidos por el Estado por concepto de
los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil celular en el
rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la Nación, de manera
tal que dichos recursos pasaban a un fondo especial y no eran distribuidos
entre las entidades territoriales. Con la declaratoria de inconstitucionalidad
de la disposición en cuestión dichos recursos ingresaron al rubro de ingresos
corrientes de la Nación –rentas contractuales- y debían ser distribuidos a las
entidades territoriales. Sin embargo, la Corte Constitucional no le dio de
manera expresa efectos retroactivos a su decisión y, por lo tanto, durante el
año 1994 las entidades territoriales no tuvieron derecho a participar en dichas
rentas.
[45] El artículo 5 de la Ley
217 de 1995 establecía específicamente que la sentencia C-523 de 1995 sólo
tendría efectos a partir de la fecha de su notificación.
[46] Sentencia C-270 de 2000, por medio de la
cual se declaró exequible el artículo 5 de la Ley 217 de 1995.
[47] Sentencia de 26 de agosto de 2002, loc.
cit., f. j. 3.
[48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Auto de quince de mayo de 2003, C. P. Alier Hernández Enríquez, Rad.
76001-23-31-000-2002-1912-01(23245)
[49] En el año de 1992 el Congreso expidió una
ley por medio de la cual se creaban unos Bonos para el Desarrollo Social y la
Seguridad Interna en los cuales debían invertir forzosamente las personas
naturales y jurídicas cuyo patrimonio superara cierta cuantía. A juicio de la
Corte Constitucional tales bonos realmente eran un impuesto el cual además se
había establecido violando el principio de irretroactividad tributaria.
[50] La Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente acerca de
la inconstitucionalidad por omisión. Algunas de las consideraciones expuestas
han sido las siguientes: “Las normas constitucionales no deben correr el riesgo
de quedarse escritas, porque ello llevaría indefectiblemente a la pérdida de
sus valor normativo, y a la renuncia de la pretensión de reformar la estructura
social para alcanzar los valores y fines inspiradores del ordenamiento
constitucional (Preámbulo C.P.). Los fines esenciales del Estado (art. 2°
C.P.), imponen al órgano legislativo el deber de llevar a cabo, en un plazo
razonable, las reformas y desarrollos legales necesarios para garantizar la
efectividad de las decisiones del constituyente. De no hacerlo, se incurría en
una inconstitucionalidad por omisión cuya gravedad puede medirse considerando
los derechos individuales y sociales que en este caso sólo adquirirían la
aplicabilidad inmediata a partir de la adopción de la norma legal” (Sentencia
T-081 de 1993) ; “El fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión está
ligado, cuando se configura a una obligación de hacer, que supuestamente el
constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo
razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actividad negativa a una
violación a la Carta” (Sentencia C-188 de 1996) ; “Se entiende por omisión
legislativa todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por
la Constitución: dichas omisiones, entonces, se identifican con la ´no acción´
o falta de actividad del legislador en el cumplimiento de la obligación de
legislar que le impone expresamente el constituyente (…) Es requisito
indispensable que en la Carta exista una norma expresa que contemple el deber
de expedir la ley que desarrolle las normas constitucionales y el legislador
incumpla, pues sin deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión
legislativa no se puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del
Congreso del deber general de legislar, existe omisión legislativa cuando el
legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el
constituyente” (Sentencia C-543 de 1996). El tema de las omisiones legislativas
ha sido tratado también por la Corte Constitucional en las sentencias C-247 de
1995, C-536 de 1995, C-098 de 1996, C-188 de 1996, C-543 de 1996 y C-745 de
1998.
[51] Cfr. Marcos Gómez Puentes.
La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control,
Madrid, Mc Graw-Hill, 1997, p. 19.
[52] En la sentencia C-543 de 1996 sostuvo este
Tribunal:
“Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad es evaluar si el legislador al actuar ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación no hay acto que comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de
control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”.
[53] Sentencia C-504 de 1995. En el mismo sentido sostuvo en la sentencia C-146 de 1998
“(…) son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho
idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero
la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación.”
[54] En el mismo sentido la Corte en sentencia
C-675 de 1999 precisó lo siguiente: “Pueden ser objeto de estudio por esta vía
(acción de inconstitucionalidad) y, de hecho ya lo han sido, las llamadas
omisiones relativas o parciales, en las que el legislador actúa, pero lo hace
imperfectamente, como en los casos de violación al principio de igualdad o
debido proceso (…)”  Así mismo se pueden consultar las sentencias C-185 de
2002, C-284 de 2002, C-809 de 2002, C-836 de 2002 y C-528 de 2003.
[55] La Corte ha manifestado su competencia
para conocer de omisiones legislativas relativas en las siguientes sentencias:
C-543 de 1996, C-690 de 1996, C-423 de 1997, C-146 de 1998, C-407 de 1998,
C-675 de 1999, C-635 de 2000, Auto 017 de 2000, C-246 de 2001, C-090 de 2002,
C-155 de 2002, C-185 de 2002, C- 284 de 2002, C-809 de 2002,  C-836 de 2002,
C-871 de 2002 y C-311 de 2003.
[56] Sentencia C-690 de 1996.
[57] La Corte ha sido enfática en señalar que
respecto a las omisiones legislativas de carácter absoluto, no procede un
juicio de inconstitucionalidad, por cuanto no es competente para ello. En
relación con este aspecto pueden consultarse las siguientes providencias: C-543
de 1996, C-146 de 1998, C-407 de 1998, C-215 de 1999, C-369 de 1999, C-675 de
1999, C-867 de 1999, C-635 de 2000, Auto 017 de 2000, C-246 de 2001, C-185 de
2002  y C- 284 de 2002.
[58] Véase, sentencias C-543 de 1996, C-427 de 2000, C-1549 de 2000,
C-185 de 2002, C-311 de 2003 y C-875 de 2005.
[59] La modulación de los efectos de los fallos y las sentencias
interpretativas son una práctica arraigada en el derecho constitucional
colombiano. En efecto, mucho antes de que entraran en funcionamiento los
tribunales constitucionales europeos, la Corte Suprema de Justicia de Colombia,
cuando ejercía el papel de guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución de 1886, efectuó sentencias condicionadas o interpretativas. Este
tipo de fallos datan desde 1912 y no obstante reconocer la Corte la existencia
de este tipo de sentencias condicionadas dentro de su jurisprudencia, nunca se
detuvo a hacer un análisis acerca de la necesidad de este tipo de sentencias o
de las causas que daba origen a esta modalidad de fallos, simplemente resaltaba
la existencia de éstos como una práctica antigua en el constitucionalismo
colombiano. Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia siguió expidiendo una
serie de sentencias interpretativas en temas relacionados con todas las áreas
del derecho, aunque se encuentra una marcada tendencia a condicionar los
fallos relativos al derecho de propiedad, la libertad de información, las
normas atinentes al procedimiento penal y a las competencias de los funcionarios
públicos, así como en cuanto a los requisitos para realizar la elección de
alcaldes y los asuntos tributarios en general, entre otros.
[60] Ricardo Guastini. Estudios
sobe interpretación jurídica, México, UNAM, 1999, p. 11.
[61] Francisco
Javier Díaz Revorio, Las sentencias interpretativas
del Tribunal Constitucional. Significado, tipología, efectos y legitimidad.
Análisis especial de las sentencias aditivas, Lex Nova, Valladolid,  2001.
p. 35.
[62] Guastini, op. cit., p.
11.
[63] Sentencia C-690 de 1996.
[64] Al respecto puede consultarse la sentencia C-089 de 1994.
[65] Sobre este principio ver, entre otras, las
sentencias C-273 de 1999 y C-995 de 2001.
[66] Sentencia C-499 de 1998.
[67] Sentencia C-496 de 1994.
[68] Sentencia C-070 de 1996.
[69] Sobre el desarrollo de estas reglas, ver,
entre otras, las sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995, C- 690 de 1996, C-488
de 2000,  C-557 de 2001 y C-128 de 2002.
[70] Sentencia C-492 de 2000.
[71] Sentencia C-499 de 1998.
[72] En la Sentencia C-557 de 2001  la Corte hace una clara exposición
sobre la doctrina del derecho viviente y el papel preponderante que para la
misma tiene la jurisprudencia y la doctrina especializada.
[73] Sentencia Ibídem.
[74] Cfr. la Sentencia C-426 de 2002, C-901 de 2003.
[75] Sentencia C-426 de 2002.
[76] Sentencia Ibídem.
[77] Señalados en las sentencias C-557 de 2001 y C-426 de 2002, entre
otras.