C-545-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-545/93
AUTONOMIA
MUNICIPAL
La autonomía
municipal consagrada en la Constitución, es un paso más de un proceso comenzado
muchos años atrás y que tuvo entre sus manifestaciones  normas como el artículo
63 del Acto Legislativo No.1 de 1968, que consagró la posibilidad de establecer
diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos
fiscales e importancia económica; y la elección popular de alcaldes,
establecida por el artículo 3o. del Acto Legislativo No.1 de 1986. La autonomía
atribuída a los municipios sólo tiene sentido en la medida en que les permita
cumplir las tareas que la Constitución les ha señalado y que tienen por fin
"el mejoramiento social y cultural de sus habitantes".
CEDELCA/IMPUESTO
PREDIAL
Como el objeto
social de "Cedelca" es el establecimiento del servicio de energía
eléctrica, en especial en el departamento del Cauca, la ley cumple dos
cometidos: el primero, dotar de un servicio público primario a la población, y
mejorar su prestación; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios
mediante la suscripción de acciones en la sociedad.  Y dar, además, a los
municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad. Es
claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre
la propiedad inmueble, no es contraria al artículo 317 de la Carta.
TESOREROS
MUNICIPALES-Funciones
La disposición no
lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una
forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal función
a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organización municipal, son
las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario público
del municipio, y obviamente allí se incluyen las sumas correspondientes a los
impuestos.
FUNCION SOCIAL DE
LA PROPIEDAD
Un impuesto que
grave la propiedad raíz en nada altera la función social de la misma, que consiste
en el deber que tienen los propietarios de contribuir con su ejercicio y
provecho al bienestar  social, para asegurar que se cumpla con la utilidad
pública y el  interés social definido por la ley. Además, es el mismo
Constituyente quien autoriza en el artículo 317 la  imposición de gravámenes
que la afectan.
REF: Expediente
D- 279.
Demanda de
Inconstitucionalidad de la ley 178 de diciembre 30 de 1959 " Por la cual
se provee a la financiación de las  Centrales Eléctricad del Cauca
"Cedelca", y se dictan otras disposiciones".
Actor:
Juan Carlos Gañán
Murillo.
Magistrado
Ponente:
JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada,
según consta en acta número setenta (70), correspondiente a la sesión de la
Sala Plena, del día veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y
tres (1993).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan
Carlos Gañán Murillo, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6 y 241, numeral 4o, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad de la ley 178 de 1959 "por medio de la
cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca
"Cedelca", y se dictan otras disposiciones".
Por auto del
diecisiete (17) de mayo de 1993, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda
y decretó pruebas, fijando como término probatorio el de diez (10) días.
Igualmente, ordenó la fijación del negocio en lista para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución y 7o., inciso segundo, del decreto 2067 de 1991; también se le
envió copia del expediente al Señor Procurador General de la Nación.
Cumplidos todos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto el señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.) NORMA
ACUSADA.
El texto de la ley
demanda es el siguiente:
" Ley 178 de 1959
(Diciembre 30)
"Por la cual se provee  a la
financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca  "Cedelca", y se
dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
D E C R E T A:
"ARTICULO
1o.- Establécese un
impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el departamento del Cauca,
equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
"ARTICULO
2o.- Destínase el producto de este impuesto a la suscripción y pago de
acciones por los Municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca
"Cedelca".
"ARTICULO
3o.- Tal impuesto será
recaudado, mantenido en cuenta separada y entregado por los Tesoreros
Municipales a las Centrales Eléctricas del Cauca "Cedelca".
"ARTICULO
4o.- Los Tesoreros Muncipales cobrarán y recaudarán este impuesto al mismo
tiempo que el impuesto predial, en forma conjunta e inseparable y dentro de los
plazos señalados por los Municipios para el pago del impuesto predial.
"PARAGRAFO.-
El no pago oportuno de este impuesto causará a favor de los municipios
respectivos intereses moratorios a la misma rata que se causen por mora en el
pago del impuesto predial, y no tendrán destinación diferente de la del
impuesto que los cause.
"ARTICULO
5o.-  En caso de mora en
el pago del impuesto que se establece por esta Ley, los Tesoreros Municipales
lo harán efectivo, conjuntamente con el impuesto predial municipal, por medio
de la jurisdicción coactiva que con este fin se les atribuye en la plenitud de
sus facultades y prerrogativas.
"ARTICULO
6o.- Los Tesoreros
Municipales se abstendrán de expedir certificados de  Paz y Salvo, por toda
clase de impuestos, a los contribuyentes que estén  en mora de pagar el
impuesto predial establecido  por esta Ley.
"ARTICULO
7o.- Los Tesoreros
Municipales que no cumplan las obligaciones establecidas en los artículos
anteriores incurrirán, en cada caso, en multas hasta de quinientos pesos
($500.oo) a favor del Tesoro Municipal, que serán aplicadas por la Contraloría
Departamental del Cauca."
"ARTICULO
8o.-  Por insinuación y
por proyectos presentados por Centrales Eléctricas del Cauca, con la aprobación
del Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico, el Gobierno
Nacional decretará la reglamentación necesaria para recaudar este impuesto,
atender  a su custodia y entrega oportuna, así  como para establecer métodos
adecuados de control, sin perjuicio de las facultades reglamentarias  y
fiscalizadoras que corresponden a la Contraloría General de la República.
"ARTICULO
9o.-  Exonérase  de este impuesto a las propiedades inmuebles situadas en
los municipios de Guapi, Timbiquí, López y Santa Rosa de Caquetá, lo mismo que
a las propiedades inmuebles cuyo valor catastral no exceda de cinco mil pesos
($5.000.oo).
"ARTICULO
10o.- Los recaudos hechos
entregados a "Cedelca" por los Tesoreros Municiapales se considerarán
como aportes municipales a esta  Sociedad, la  cual anualmente expedirá los
títulos correspondientes de acciones a favor de los Municipios, equivalentes al
valor entregado por los Tesoreros.
"ARTICULO
11o.-   Centrales Eléctricas del Cauca  "Cedelca" tendrá acceso a
los libros de catastro municipal, a fin de indagar sobre el monto de los
aváluos y el nombre de los propietarios.
"ARTICULO
12o.- Los Municipios no podrán exonerar a ninguna persona, natural o
jurídica, del pago de este impuesto, salvo las excepciones que se establecen en
el artículo 9o.
"ARTICULO
13o.- Limítase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente
necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecución de las
obras de  electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca, y
que comprenden la interconexión de todas las centrales actualmente existentes
en aquel Departamento, la terminación de la planta de Silvia y la Construcción
o montaje de las nuevas plantas de río Palo y la Cabrera.
" ARTICULO
14o.- Esta ley regirá desde su sanción."
B.) LA DEMANDA.
En concepto del
actor, la ley acusada desconoce los artículos 2, 58, 294 y  317 de la
Constitución, asi como la ley 44 de 1990 sobre impuesto predial unificado.
Considera el
demandante que con la entrada en vigencia de la nueva Constitución, la facultad
impositiva para establecer tributos sobre la propiedad inmueble pasó a ser
exclusiva de los municipios, artículo 317 de la Carta,  siendo esta entidad
territorial la única que tiene el derecho a percibir de manera exclusiva el
monto de dicho impuesto. De manera que cuando la ley demandada prescribe que el
destino del tributo que se crea allí, es la suscripción y pago de acciones por
los municipios a una institución como Cedelca, vulnera ostensiblemente el
artículo 317 mencionado, no sólo por la destinación,  sino por el órgano donde
tuvo origen el impuesto.
Por otra parte,
cuando el artículo 9o. de la ley acusada establece exenciones para el pago del
impuesto, está contrariando el artículo 294 de la Constitución, según el cual,
no se pueden conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Así mismo,  que la
ley 178 de 1959 representa una doble tributación frente a la ley 44 de 1990 que
creó el impuesto predial unificado, existiendo, por tanto, en el Departamento
del Cauca, dos impuestos prediales. Esa doble carga que tienen los
contribuyentes, propietarios de bienes inmuebles,  desestimula y niega
indirectamente el acceso y mantenimiento de la propiedad privada,
menoscabándose así el patrimonio de los contribuyentes.
Finaliza su demanda,
aduciendo que la aplicación de una ley inconstitucional, desfigura los fines
esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2o. de la Constitución, en
especial, cuando de asuntos fiscales se trata.
C.) PRUEBAS
El Magistrado
Sustanciador solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República
que, a través de la entidad correspondiente, informara acerca de la vigencia de
la ley 178 de 1959. En cumplimiento de tal orden, el Ministerio de Minas y
Energía, por oficio No. 035064 del 1o. de junio de 1993, y el  Ministerio de
Hacienda por oficio No. 0808 del 4 de junio del mismo año, certificaron que la
ley 178 de 1959 no ha sido objeto de derogaciones, modificaciones o
suspensiones tácitas o expresas.
D. INTERVENCIONES
CIUDADANAS.
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley demandada, presentaron escritos los ciudadanos designados por los
Ministerios de Minas y Energía, y de Justicia, lo mismo que por la Central
Eléctrica del Cauca S.A, quienes solicitaron la declaratoria de exequiblidad de
la ley  acusada.
1o. Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Minas y Energía.
La ley 178 de 1959
creó un tributo que le permite a una entidad del orden nacional, como Cedelca,
poner en ejecución las obras requeridas para la interconexión de las centrales
eléctricas existentes en el Departamento del Cauca. Es un impuesto cuya
vigencia está determinada por el cumplimiento de la finalidad para la que fue
creado: ejecución total de la obras de interconexión. Obras que hasta la fecha,
según las certificaciones que obran en el expediente, no se han concluído, lo
cual permite afirmar que la ley sigue vigente, más aún cuando no existe norma
posterior que la derogue expresamente.
Afirma, que el
artículo 317 de la Constitución,  debe ser interpretado y aplicado en armonía
con las normas sobre distribución de competencias que en materia fiscal ha
establecido la propia Constitución, en especial con el artículo 150, numeral
12, que faculta al Congreso para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.
El artículo 294 de
la Constitución, tampoco se desconoce, porque el impuesto creado por la ley
acusada no es propiedad del Departamento del Cauca, ni de los municipios que lo
integran, prueba de ello es que ni el Departamento ni los municipios pueden
disponer de él. Por otra parte, el mencionado precepto constitucional sólo es
aplicable a los tributos de naturaleza nacional, no a los de carácter
departamental o municipal.
No es válido tampoco
el argumento de la doble tributación esgrimido por el demandante, en relación
con la ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado, pues el tributo
que establece la ley 178 de 1959 no es de carácter municipal sino
departamental, y su objeto es muy concreto, la electrificación del departamento
del Cauca.
El tributo que creó
la ley 178 de 1959 no puede confundirse con el impuesto predial unificado que
creó la ley 44 de 1990, toda vez, que el objeto del impuesto establecido por la
ley 178 no es el de retribuír el disfrute de un inmueble, sino contribuír al
logro de un beneficio común como lo es la electricidad para todo el
Departamento del Cauca.
En relación con el
presunto desconocimiento del derecho a la propiedad, afirma que si ésta tiene
una función social, no puede alegarse que un impuesto cuyo objeto es el
mejoramiento de un servicio público como es el de la electricidad, pueda
desconocer la norma constitucional que consagra y protege tal derecho.
2o. Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Justicia.
Como consideración
preliminar a su intervención, el apoderado del Ministerio de Justicia  sostiene
que en el presente negocio puede presentarse una eventual nulidad por no
haberse cumplido, en su concepto, el requisito exigido por el artículo 2o,
numeral 1o. del decreto 2067 de 1991, según el cual el demandante debe señalar
las normas acusadas como inconstitucionales, transcribiendo literalmente las
normas  por cualquier medio o a través de un ejemplar de la publicación oficial
de la misma.
En relación con la
materia de la demanda, afirma que no existe oposición entre el artículo 317 de
la Carta y la ley acusada, ya que la ley 178 de 1959 crea un impuesto cuyo
fundamento constitucional no está en dicho precepto, pues en ella se impone una
contribución con la que se subsidia una obra de carácter departamental, y no es
un gravamen por el beneficio sobre el bien que se posee.
Igualmente, hace
referencia a lo que debe entenderse por autonomía municipal. Para ello cita
varias sentencias de esta Corporación sobre el tema y concluye:
"... en
materias como la que se comenta, el legislador tenía competencia y podía
reglamentar el punto en los términos en que lo hizo, tratándose de un proyecto
de incidencia macroeconómica y en el cual está seriamente comprometido el
desarrollo de una región..."
Tampoco se vulnera
el artículo 294 de la Constitución, que prohibe establecer exenciones o
tratamiento preferencial en relación con los tributos de propiedad de las
entidade territoriales. Al respecto afirma:
" La ley se
circunscribe a una región con miras a establecer un polo de desarrollo en el
suroccidente colombiano, no está determinando preferencias ni exenciones con
motivo de las cuales se pueda decir que desvirtúa las finanzas territoriales y,
particularmente, el erario municipal."
En relación con la
afirmación del actor, según la cual la ley  demandada contraría una ley
posterior, como lo es la ley 44 de 1990, por medio de la cual se creó  el
impuesto  predial  unificado, aduce que es inaceptable, puesto que la norma
demandada tiene un carácter especial y un término específico de vigencia, que
en nada se opone a la ley 44 de  1990.
Además, la
coexistencia de las leyes  178 de 1959 y 44 de 1990, no  vulnera el principio
que prohíbe la doble tributación, puesto que la ley 178 tiene una
contraprestación específica: el acceso a la energía generada por Cedelca. Por
otra parte, el gravamen que estableció la ley acusada no se impone
indiscriminadamente a todos los predios del país, sino sólo a los que podrían
beneficiarse de la interconexión que realice Cedelca.
3o. Intervención
del ciudadano designado por las Centrales Eléctricas del Cauca - Cedelca-.
El apoderado
considera, necesario en primer lugar, esclarecer la naturaleza jurídica de las
Centrales Eléctricas del Cauca, para determinar así la naturaleza del tributo
que creó la ley acusada.
Al respecto, afirma
que, siendo Cedelca una Sociedad de Economía Mixta de carácter descentralizado,
el impuesto creado por la ley 178 de 1959 es de carácter departamental, razón
por la que no puede confundirse con el impuesto predial unificado creado por la
ley 44 de 1990, por ser éste un impuesto de carácter municipal. Además, la ley
demandada, al ser  norma de carácter especial, debe ser derogada expresamente
por otra ley de la misma naturaleza y,  por tanto, no existe la aparente
oposición que encuentra el demandante entre la ley 178 de 1959 y la ley que
creó el impuesto predial unificado, ley 44 de 1990.
En relación con la
vulneración  del artículo 317 de la Constitución, afirma que dicho artículo
prevé que los beneficiarios del impuesto predial serán los municipios, pero no
que ellos, a través del órgano competente, puedan crear el gravamen, porque
sería desconocer la competencia asignada por la propia Constitución al
Congreso, según el numeral 12 del artículo 150.
Frente al cargo del
demandante, según el cual la ley acusada determinó  exenciones y tratamientos
preferenciales, prohíbidos por el artículo 294 de la Constitución, afirma que
no es válido, ya que el impuesto establecido por la  ley  178 de 1959 tiene
como destinataria, no a una entidad territorial, sino a una entidad oficial:
Cedelca.
E.) CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio de oficio
No. 249 del julio 21 de 1993, el Procurador General de la Nación rindió el
concepto de rigor, en el cual solicita la declaratoria de exequibilidad de la
ley demandada.
El Ministerio
Público inicia su concepto haciendo un análisis de los antecedentes del régimen
tributario, tanto en la Constitución de 1886 y  sus reformas, como en la
Constitución de 1991. Al respecto afirma:
"Al igual que
durante la vigencia de la constitución de 1886, la nueva Carta no establece qué
elementos debe contener la ley que autorice la imposición fiscal en las
entidades territoriales. Aún así, es importante anotar que el artículo 338 de
la Constitución señala que las leyes tributarias deben precisar el contenido de
los tributos, designando los sujetos activos, pasivos, los hechos y las bases
gravables y las tarifas de los impuestos. En este sentido la ley de
autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo,
pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el
acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes
citado".
Continua su concepto
el agente del Ministerio Público, destacando la importancia y efectos de la
figura de la autonomía territorial que introdujo la Carta de 1991.  Al
respecto, cita distintas sentencias de la Corte que tratan el tema,  para
concluír:
" ... la
introducción del concepto de autonomía ha implicado un cambio sustancial  en
las relaciones centro-periferia que deben ser en todo caso entendidas  en el
marco general del Estado unitario. De esta forma a la ley le corresponderá
definir y defender los intereses nacionales, y para ello pueden intervenir en
los asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia
exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en
cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no
simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto las distintas competencias
que se ejercen en los  distintos niveles territoriales no son excluyentes, por
el contrario dichas competencias como lo señala la propia Constitución, deben
ejercerse dentro de los principios de coordinación, subsidiaridad y
concurrencia".
Así, fijados los
elementos conceptuales del tema en estudio, el Procurador   entra a precisar su
concepto frente a los cargos esgrimidos por el actor para fundamentar la
inexequibilidad de la  ley 178 de 1959.
Para el agente del
Ministerio Publico, lo primero que ha de indagarse es  si para la época en que
se dictó la ley acusada, el Congreso era competente para gravar  la propiedad
inmueble de los municipios.
Al respecto, afirma
que la Constitución de 1886, con fundamento en el centralismo económico,
facultaba al Congreso para intervenir en materia fiscal en todos los ámbitos
territoriales. Competencia que tenía ciertos límites establecidos por la propia
Constitución. Además, en ella, los entes territoriales gozaban de un cierto
poder impositivo, obviamente supeditados al Estatuto superior y a la ley.
En el caso
específico de la ley 178 de 1959, fue el propio Congreso quien, sin
intervención del ente territorial correspondiente, creó un tributo para ser
cobrado exclusivamente en un zona determinada del país. En ella, el Congreso no
delegó en los municipios la competencia para crear el tributo,  sino que lo
estableció directamente, ajustándose así, a la Constitución vigente al momento
de su expedición.
Sin embargo, afirma
que la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y, en especial, de su
artículo 317 parecerían haber derogado todos los impuestos, ya sea de carácter
nacional, ya de carácter departamental, que graven la propiedad inmueble. Pero,
para hacer tal afirmación, cree necesario estudiar las características de los
impuestos cuyo objeto esté en gravar la propiedad inmueble, para determinar si
ellos desconocen el texto del artículo 317.
Para el Procurador,
el artículo 317 de la Constitución se refiere a los impuestos cuya finalidad
sea la generación de disponibilidad de recursos y autonomía en el gasto, de
manera que se puedan ampliar con ellos las posibilidades de planeación y
programación en el desarrollo local. Características éstas que no posee el
impuesto creado por la ley demandada, pues dicho tributo rebasa el ámbito local
y obedece a una finalidad distinta como es la de "que los habitantes del
Departamento del Cauca contribuyan a un beneficio común que es el de contar con
la electricidad,  donde existe la demanda de este servicio."
Tampoco puede
confundirse el impuesto creado por la ley 178 de 1959, con un impuesto de
valorización, toda vez que la base de ese tributo está en el monto del aváluo
catastral, elemento éste de la esencia del impuesto predial y no del beneficio
reportado por un predio, que es la esencia del impuesto por valorización.
Así las cosas, el
impuesto creado por la ley 178 de 1959, considera el Ministerio Público,
reponde más al concepto de una renta nacional con destinación específica,
autorizada por la Constitución, para casos previamente establecidos en ella. Al
respecto dice el Procurador:
" En el caso
sub examine no existe duda que se trata de una renta nacional  -ingreso del Estado-
que entra al Presupuesto de una empresa de economía mixta del orden nacional,
que además aparece como una renta atada, pues el Estado no dipone de ella de
manera libre, sino que debe respetar el objeto previsto por la ley."
El impuesto de que
trata la ley 178 de 1959 corresponde a la categoría de una renta de destinación
específica para inversión social, concepto este que no está definido aún, pero
al que puede llegarse, a través de un sin número de artículos de la propia Carta,
como son el 49, el 366 y el 334, que tratan de los servicios públicos a cargo
del Estado como una forma de acceder al mejoramiento de la calidad de vida.
Por otra parte, dice
el Procurador que no puede afirmarse que la ley acusada vulnere los artículos 2
y 58 de la Carta.  Por el contrario, a través de dicha ley, el Estado está
dando cumplimiento a una de sus finalidades: el servicio a una comunidad y la
promoción de una región específica del país.
"... la norma
contiene un alto ingrediente social pues contribuye al mejoramiento de las
condiciones de vida de los habitantes del Departamento del Cauca, a través de
una mejor cobertura del servicio público de electricidad"
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la corte
Constitucional a resolver, previas las siguientes consideraciones:
Primera.-
Competencia
Es competente la
Corte para decidir sobre la presente demanda, en virtud de lo establecido por
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.-
Algunas reflexiones sobre el artículo 317 de la Constitución
Dispone el artículo
317 de la Constitución:
"Artículo
317.  Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.  Lo anterior no
obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
"La ley
destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción".
Lo primero que hay
que tener en cuenta en la tarea de interpretar el artículo transcrito, es que
él hace parte del Capítulo 3 del Título XI de la Constitución, capítulo que
versa sobre el Régimen Municipal y que comienza con una declaración que
no puede quedarse sin consecuencias: la del artículo 311, norma esta última que
es también necesario recordar:
"Artículo 311.
Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construír las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes".
¿Cuál es el
alcance de esta norma en la organización de la república?  El que surge de su análisis en
concordancia con otras de la misma Constitución.  Veamos:
a) El municipio
es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado.
Si en relación con
la existencia de los departamentos ha habido opiniones encontradas, pues hay
quienes los juzgan creación artificial e innecesaria, en tanto que otros les
reconocen una importancia real, no ha ocurrido lo mismo en tratándose de los
municipios, que siempre se han considerado como el fundamento de la nación,
acaso por ser las organizaciones políticas y administrativas más cercanas al
individuo y a la familia.  Comentando el artículo 199 de la Constitución de
1886, escribía don José María Samper:
"El distrito
es, en realidad, la república primitiva - la república en pequeño, tal como se
formó en su principio por asociación de tribus o familias.-  La fuerza unas
veces, las más el común interés de la defensa y razones de analogía social, han
inducido a los  pueblos (los municipios) a reunir en un todo, en un
solo pueblo, su natural soberanía, creando con la unificación de soberanías
locales la unidad llamada república o nación.
"Pero no es
menos cierto que en el municipio se condensa -como acontece siempre que todo lo
grande, en cuando idea, se condensa en algo tangible y pequeño, como forma-, se
condensa, decimos, todo lo más substancial y real de la vida de las familias y los
individuos.
"Si, por una
especie de abstracción, o por espíritu de comunicabilidad y de asociación de
ideas, nos elevamos del fuerte pero reducido amor del terruño, del lugar
nativo, hasta el amor, la veneración y el interés con que miramos a la gran patria
llamada nación, y por ella hacemos todo linaje de sacrificios; si como
escritores o artistas, como simples lectores o como filántropos, nos ponemos en
comunicación con el mundo exterior, y nos interesamos más o menos, en cuanto de
algún modo interesa a toda la humanidad, así en su vida histórica como en la
presente y en la futura; siempre es cierto que nos interesa más positivamente
cuanto de más cerca nos afecta, por pequeño que relativamente sea en el punto
de vista general de las cosas humanas.
"La iglesia
donde hemos orado y han sido bautizados nuestros hijos; el amadísimo terruño
que recibió el sudor y recompensó con sus mieses las fatigas de nuestros
padres; la escuela primaria que nos comunicó las primeras luces y que ha de dar
enseñanza a nuestros hijos; las contribuciones con que grava la asociación
nuestros ahorros, para darnos en compensación, servicios constantes y
seguridad; las acequias y fuentes públicas, las calles, los mercados, los
paseos, los lavaderos, los edificios del común, las fiestas populares y demás
objetos del dominio de la policía, que en cierto modo completan nuestro hogar
doméstico; los jueces y autoridades que nos imponen obediencia y deberes y nos
dan garantías; los comicios populares que concurrimos a formas para elegir
nuestros mandatarios; la lista civil, que al propio tiempo es espejo de nuestro
municipio y registro que comprueba nuestros derechos y deberes civiles, porque
es la estadística de nuestra propia familia y de nuestros convecinos; y por último,
el tranquilo y melancólico cementerio del lugar, camposanto por todos amado con
ternura y recogimiento, porque allí reposan los restos de nuestros mayores, y
allí, a la dulce sombra de la Cruz, nos aguarda el cabezal de piedra sobre el
cual hemos de reclinar la frente para dormir el último sueño de nuestra vida
terrenal, en la eterna paz de Dios; todo eso que es el municipio, es al
propio tiempo lo más cierto, lo más tangible, lo más positivo de la vida
individual y social; en eso está la verdadera república, la que más de
cerca nos afecta, porque somos parte integrante de ella, cualesquiera que sean
nuestros  talentos, nuestros haberes, nuestros antecesores y
merecimientos." ("Comentario Científico de la Constitución de
1886", pág. 611, Ed. Temis, 1982).
Pues bien: con razón
al dictarse la Constitución de 1991, se consideró que la gran patria
colombiana es la suma de pequeñas patrias que son el fundamento de la
estructura política y administrativa del Estado.
En suma: la autonomía
municipal consagrada en la Constitución, es un paso más de un proceso comenzado
muchos años atrás y que tuvo entre sus manifestaciones  normas como el artículo
63 del Acto Legislativo No.1 de 1968, que consagró la posibilidad de establecer
diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos
fiscales e importancia económica; y la elección popular de alcaldes,
establecida por el artículo 3o. del Acto Legislativo No.1 de 1986.
b)  Cómo es el
municipio.
Pero, si el
municipio es la piedra angular de la nación, ¿Cómo es el municipio?
Para saber cómo es
el municipio, no se necesita consultar el espíritu de la Constitución: basta
atenerse a su letra.  Esta nos dice:
1o.)  El municipio es la entidad fundamental
de la división política y administrativa del Estado;
2o.)  Corresponde al municipio prestar servicios
públicos, construír las obras que demande el progreso, ordenar el desarrollo de
su territorio, promover la participación de la comunidad y el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes; y cumplir las demás funciones que le
asignen la Constitución y las leyes;
3o.)  El municipio goza de autonomía para la
gestión de sus intereses y, por lo mismo:
Se gobierna por
autoridades propias;
Ejerce las
competencias que le corresponden;
Administra sus
recursos y establece los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y,
Participa de las
rentas nacionales.
Todo lo anterior nos
lleva a una conclusión: la autonomía atribuída a los municipios sólo tiene
sentido en la medida en que les permita cumplir las tareas que la Constitución
les ha señalado y que tienen por fin "el mejoramiento social y cultural de
sus habitantes".
Entendida así, la
autonomía supone la capacidad económica que  permita prestar servicios públicos
y construír las obras que demande el progreso local.
¿Cuál es, en
consecuencia, la finalidad del artículo 317, en cuanto reserva a los municipios
la facultad de gravar la propiedad inmueble? Sencillamente, fortalecerlos
económicamente, para que su autonomía sea real.
c)  La
destinación del impuesto creado por la Ley 178 de 1959
Según el artículo
2o. de la Ley 178 de 1959, el producto del impuesto a que ella se refiere, se
destina a "la suscripción y pago de acciones por los municipios que lo
recauden en Centrales Eléctricas del Cauca "Cedelca".
Como el objeto
social de "Cedelca" es el establecimiento del servicio de energía
eléctrica, en especial en el departamento del Cauca, la ley cumple dos
cometidos: el primero, dotar de un servicio público primario a la población, y
mejorar su prestación; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios
mediante la suscripción de acciones en la sociedad.  Y dar, además, a los
municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad.
Es claro, en
consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la
propiedad inmueble, no es contraria al artículo 317 de la Carta.
Tampoco se opone al
artículo 359 que prohibe las rentas nacionales de destinación específica,
porque el impuesto establecido por la ley 178 no es una renta nacional, sino
una renta de los municipios del Cauca, exceptuando aquellos mencionados en el
artículo 9o. Hay que tener en cuenta que el producto del gravamen se entrega a
los municipios en acciones de Cedelca. Por esto, es una impropiedad de la ley
hablar de un impuesto nacional, como lo hace el artículo 1o.
Y no viola tampoco
el artículo 294 de la Constitución, sencillamente porque, se repite, el
impuesto está destinado finalmente a los municipios del Cauca, y no a una
diferente persona de derecho público.
En relación con las
facultades de los tesoreros municipales  para  cobrar y recaudar el impuesto,
vale la pena citar lo dicho en la sentencia C- 467 de 1993 de esta Corporación:
" El artículo
11 de la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales
para cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales
simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e
inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de
dicho impuesto.
"Esta
disposición no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a
consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados,
asignando tal función a los tesoreros municipales, quienes dentro de la
organización municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos
pertenecientes al erario público del municipio, y obviamente allí se incluyen
las sumas correspondientes a los impuestos.
"Adviértase
cómo el precepto acusado no esta creando una sobretasa o impuesto adicional al
predial, sino señalando el procedimiento para el cobro y recaudo de los
gravámenes existentes, destinados al sostenimiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales." (Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Además, tampoco se
viola el artículo 58 de la Constitución, relativo al derecho de propiedad. En
la  sentencia citada, dijo la Corte:
" Tampoco le
asiste razón al demandante cuando se refiere  a la  violación del artículo 58
de la  Carta, porque un impuesto que grave la propiedad raíz en nada altera la
función social de la misma, que consiste en el deber que tienen los
propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al bienestar  social,
para asegurar que se cumpla con la utilidad pública y el  interés social
definido por la ley. Además, es el mismo Constituyente quien autoriza en el
artículo 317 la  imposición de gravámenes que la afectan..."
III.-
CONCLUSIONES
Es claro, en
conclusión, que el Congreso al dictar la Ley
178 de 1959, se limitó a crear un impuesto con destino a los municipios del
Cauca y que tal impuesto cumple dos fines principales:
a)  Contribuír a la prestación y al
mejoramiento de un servicio público;
b)  Fortalecer patrimonialmente a los
municipios y darles participación en una sociedad de economía mixta encargada
de la prestación de ese mismo servicio.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
en todas sus partes, la  ley 178 de 1959, únicamente en relación con los
cargos analizados en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaría General