T-596-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-596/06
SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO ECONOMICO Y SOCIAL-Consagración constitucional
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Aspectos generales
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Población pobre y vulnerable del país
DERECHO A LA SALUD-Protección por
tutela/DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad
DERECHO A LA VIDA-Es cualificado
SISBEN-Sistema de selección de
beneficiarios
SISBEN-Definición
SISBEN-Regulación ineficiente para
detectar a las personas pobres
SISBEN-Regulación ineficiente y
contraria al orden público de la salud
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando
indebida clasificación en el SISBEN afecta derechos fundamentales
HABEAS DATA ADMINISTRATIVO EN PROGRAMA DEL SISBEN-Actualización e inclusión de datos
SISBEN-Indebida actualización e
inclusión de datos afecta derechos fundamentales
SISBEN-Distribución de competencias
Los
municipios, a través de las alcaldías, son los responsables de realizar la
selección de los potenciales beneficiarios, a través del ejercicio de los
mecanismos de identificación, previa solicitud del interesado a quien se le
aplica una encuesta; la realización de la clasificación y la remisión del
informe a las Direcciones Seccionales de Salud. A su turno, las Direcciones
Locales, las Personerías Municipales, las Veedurías comunitarias, las Mesas de solidaridad
y los Consejos territoriales de seguridad social en salud verificarán no
solamente que las personas identificadas sean efectivamente las más pobres y
vulnerables del municipio, sino que “Así mismo revisarán que se encuentren
incluidas las personas que tendrían derechos a los subsidios” (artículo 7°).
Posteriormente, se hace una selección de beneficiarios para lo cual las
Alcaldías elaborarán la lista de potenciales afiliados al régimen subsidiado,
de conformidad con el puntaje. Dice en uno de sus apartes el artículo 9° del
mencionado Acuerdo que “Igualmente es obligación de las entidades territoriales
identificar a los limitados físicos, síquicos y sensoriales, mediante
certificación expedida por la autoridad o institución que determine el alcalde”.
Finalmente, se efectúa la afiliación a una A.R.S.
ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Asignación
está sometida a procedimientos administrativos/JUEZ DE TUTELA-Competencia
excepcional para ordenar asignación de ARS
De conformidad con las normas legales y la jurisprudencia de esta Corporación, la asignación de
una A.R.S. esta sometida a procedimientos administrativos que la Corte no puede
ignorar ni pasar por alto. No obstante, sí esta obligada, como guardiana de los
derechos fundamentales a poner de presente que el accionante, estando ya dentro
del SISBEN y como beneficiario del Régimen Subsidiado, puede exigir que se le
asigne una A.R.S. y se le presten los servicios de salud a través de las
entidades públicas que están en condiciones de subsidiar los servicios de salud
que necesite, con mayor razón, cuando se trata de una enfermedad catastrófica.
De otro lado, también se debe hacer efectivo el principio de prevalencia del
derecho sustancial establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y
proteger el derecho a la salud y a la vida cuando se evidencian amenazados.
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Principios
aplicables
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Carácter
obligatorio
La seguridad
social se refiere a los medios de protección institucionales para amparar a la
persona y a su núcleo familiar frente a los riesgos que atentan contra la
capacidad que éstos tienen para generar los ingresos suficientes que les
permita gozar de una existencia digna y enfrentar contingencias como la enfermedad,
la invalidez o la vejez. Por ello, la Constitución Política establece que la
seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad.
JUEZ DE TUTELA-Tiene potestad para
vincular a quienes estime puedan verse afectados con decisión
PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Aplicación
cuando demandado guarda silencio
DERECHO AL DIAGNOSTICO DEL MENOR-Madre
es portadora de VIH y se requiere práctica examen de carga viral
Referencia: expediente T-1095712
Acción de tutela instaurada por SANDRA CECILIA MUÑOZ contra la
SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio
de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso
de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Quince Civil del Circuito de
Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Sandra Cecilia Muñoz contra
la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca y el Director del
Hospital Universitario del Valle.
I.       ANTECEDENTES
1.      Demanda
El 25 de febrero de 2005, la señora
Sandra Cecilia Muñoz, actuando en nombre de su menor hija, Yina Ospina Muñoz,
instauró acción de tutela contra la Secretaría Departamental de Salud del Valle
del Cauca y el Director del Hospital Universitario del Valle, al estimar
vulnerados los derechos fundamentales a la vida en conexidad con los derechos a
la salud y a la seguridad social, a la igualdad, a la dignidad humana y los
derechos de los niños, con fundamento en los siguientes hechos:
La demandante señala que se le
diagnosticó VIH (positivo); que su hija tiene 9 meses de edad y requiere la
realización del examen de carga viral para que se le diagnostique adecuadamente
y, de ser necesario, se le preste toda la atención médica integral y oportuna
de acuerdo con los resultados que arroje el referido examen. Agrega que no
tiene asignada una A.R.S. y que no puede esperar a toda la “tramitología”
que eso implica, pues con el paso del tiempo se desmejora el estado de salud de
su hija.
De otra parte, afirma que no tiene los
recursos económicos para realizarle a la niña el examen de carga viral y, por
esa misma razón, solicita que la prestación del servicio se haga sin el cobro
de cuotas moderadoras o copagos.
La demandante aportó con su escrito las
siguientes pruebas:
·
Copia de un documento, suscrito por el Dr. Julio
C. Klinger Hernández, médico especialista en inmunología, de la Facultad de
Ciencias de la Salud del Departamento de Medicina Interna de la Universidad del
Cauca, del 8 de febrero de 2005, en el que dice: “Favor enviar orden de
apoyo al Laboratorio de Inmunología y Enfermedades Infecciosas de la
Universidad del Cauca. (...)”, a favor de Gina (SIC) Ospina,
de 8 meses de edad, para que le realicen “Carga viral de VIH en plasma”,
con diagnóstico: “Hija de madre VIH (+)”. (Fl. 11, cuaderno No. 1)
·
Copia del registro civil de nacimiento de Yina
Marcela Ospina Muñoz -nacida el 16 de mayo de 2004-. (Fl. 12, cuaderno No. 1)
2.       Trámite de instancia
La demanda fue repartida al Juzgado Quince Civil del Circuito de
Cali, el 28 de febrero de 2005, quien previa la admisión de la misma, dispuso
citar a la demandante para que ampliara los hechos que la fundamentan. Así, en
dicha diligencia, llevada a cabo el 2 de marzo de 2005, la actora manifiesta:
“no estoy
afiliada a ningún sistema de seguridad social, soy de estrato socioeconómico
bajo y a pesar de esto no cuento con un sistema de salud, no me han realizado
la encuesta del SISBEN, acudí al HOSPITAL DEPARTAMENTAL para que me atendieran
la niña y no me quisieron atender porque ella no tiene historia clínica allí, a
mi me atendieron en la ciudad de Popayán con una carta de apoyo del cabildo en
corinto-cauca (SIC), fue halla (SIC)
donde me diagnosticaron la enfermedad, pero no me han realizado ningún
tratamiento, en una oficina de la gobernación (SIC) creo que era la
secretaria de salud (SIC), me dijeron que no metían al sisben porque ya
estaba en el cauca (SIC) pero no estoy sisbenizada en el cauca (SIC)
porque lo que me dieron a mi fue una carta de apoyo del cabildo para que me
atendieran. Allá solo me dieron el diagnóstico, pero no me siguieron atendiendo
porque me dijeron que los exámenes que me habían enviado son demasiado
costosos. Yo quiero que mi niña sea atendida porque no se si ella esta (SIC)
contagiada del VIH, pero no he logrado que sea posible su atención porque ni si
quiera nos afilian al SISBEN.”
Mediante Auto del 2 de marzo de 2005, el Juez admite la demanda y
ordena i.) oficiar a la Secretaría de Salud Departamental del Valle,
para que informe si la demandante está “sisbenizada” y en qué nivel o en
caso de ser negativa la respuesta, explique las razones por las cuáles la
demandante no se encuentra en el SISBEN y ii.) oficiar al Hospital
Departamental para que informe si la demandante y su hija han recibido la
atención requerida para la enfermedad que padece la madre y si se le han
realizado exámenes o algún tratamiento.
3.      Contestación
de la Demanda
3.1.   Hospital Universitario del Valle del Cauca “Evaristo García”
E.S.E.
La doctora Belsy
Mabel Montaña, asesora jurídica de esta empresa del Estado, mediante escrito del
9 de marzo de 2005, responde la demanda y solicita se nieguen las pretensiones
de la misma en los siguientes términos.
Para empezar,
manifiesta que la menor hija de la demandante no ha sido atendida en esa
entidad y, por lo tanto, no cuenta con historia clínica; Así mismo, que a la
madre se le realizó la encuesta socio-económica, pero ella tampoco tiene
historia clínica.
A continuación,
indica que ni la menor ni su señora madre están dentro del Sistema de Seguridad
Social en Salud y, en consecuencia, para solucionar su problema es necesario
que les sea asignada una A.R.S., comoquiera que la madre carece de los recursos
económicos “para atender su enfermedad”. Por ello, en su concepto, la
Secretaría de Salud Municipal de la residencia de la señora Muñoz, “en
este caso Cali”, le debe asignar una A.R.S. para que a través de una
I.P.S. de la red pública o privada que tenga contacto con la A.R.S. se adelante
el tratamiento para su enfermedad, se le suministren los medicamentos y se le
realicen los exámenes que necesita. Además, insiste en que es indispensable la
asignación de la A.R.S., -pues por la enfermedad que padece la madre existe la
posibilidad de que la menor también la padezca-, y así podría acceder a los
servicios de salud sin ningún trámite adicional. Además, por ser enfermedad de
alto costo, no asumiría copago alguno.
A continuación
enumera los pasos que la demandante debe seguir para ser atendida en el
Hospital que representa, que es una I.P.S. pública del nivel III-IV, que
contrata servicios con las E.P.S., las A.R.S. y la Secretaría Departamental de
Salud.
3.2.   Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría Departamental de
Salud
Mediante escrito
del 8 de marzo de 2005, un funcionario, abogado, de la Secretaría Jurídica de
la Gobernación del Valle del Cauca anexa la respuesta dada por la Secretaría
Departamental de Salud, el día 7 del mismo mes y año.
En su escrito,
el funcionario de la Secretaría Departamental de Salud niega que esa Secretaría
esté vulnerando o haya vulnerando derecho fundamental alguno de los invocados
por la demandante en representación de su menor hija, pues aquella nunca ha
solicitado la prestación de los servicios de salud que está requiriendo
mediante esta tutela.
Indica que la
Secretaría de Salud Departamental no es una I.P.S. y que su competencia se
circunscribe a garantizar el acceso a los servicios de salud a la población
pobre y vulnerable no asegurada, con cargo a los recursos del Sistema General
de Participaciones, conforme la Ley 715 de 2001. De manera que si la persona
reúne ciertos requisitos de pobreza, “en lo no cubierto con subsidio a la
demanda”, debe dirigirse al Hospital Universitario del Valle “Evaristo
García” con el fin de que sea atendida y la entidad facturará, sin necesidad de
autorización de la Secretaría, el valor de atención con cargo al contrato de
prestación de servicios de salud. Por lo tanto, solicita como prueba que se
requiera a la demandante para que demuestre su incapacidad de pago por los
servicios que ha solicitado, de acuerdo con la referida Ley 715.
En cuanto a la
solicitud de la actora de que se le asigne una A.R.S., indica que el Juez debe
ordenar a la Administración Municipal donde resida la demandante que realice
ese trámite, dentro de los términos legales, pues de conformidad con el
artículo 44 de la Ley 715 de 2001, relativa a las competencias de los
municipios, les corresponde dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema
General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo
cual les fueron encomendadas unas funciones específicas (ver los numerales 2.1.
a 2.4.), entre otras, la de asignar los cupos en el Régimen Subsidiado por ley.
En el mismo sentido, sobre la aplicación del SISBEN, indica que su
implementación y administración está a cargo del Alcalde del respectivo
municipio, según el artículo 6º del Acuerdo 077 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud.
Para finalizar,
informa que revisada la base de datos del SISBEN del Departamento del Valle del
Cauca, no se encontró incluida a la demandante ni a su menor hija y asegura que
desconoce “los motivos por que (SIC) la familia no ha solicitado la
encuesta del SISBEN en el municipio de su residencia”.
Las entidades
accionadas no aportaron pruebas.
4.      Sentencia
objeto de revisión
El Juzgado
Quince Civil del Circuito de Cali, mediante providencia del 10 de marzo de
2005, deniega la tutela invocada por la señora Muñoz en nombre de su menor
hija, considerando que no se han vulnerado los derechos fundamentales a la
salud y a la vida de la menor. Sin embargo, estima que “como prevención
debido al estado de peligro en que se encuentra la menor debe brindarse la
atención de la misma en el Hospital Universitario del Valle en los términos en
que la secretaría (SIC) lo ha manifestado y la señora SANDRA CECILIA
MUÑOZ debe acudir a la Secretaría de Salud Municipal quien es la entidad
competente para que realice los trámites tendientes a conseguir la asignación
de la ARS”.
En consecuencia,
ordena oficiar al Hospital Universitario del Valle “Evaristo García” para
informarle que debe prestar la atención médica y hospitalaria a la menor, así
como suministrarle los medicamentos que requiera y que ese servicio que preste
debe ser facturado con cargo al contrato de prestación de servicios de salud de
conformidad con la comunicación remitida por la Secretaría Departamental de
Salud.
5.      Trámite ante la Corte
El expediente en
referencia fue seleccionado, mediante Auto del 6 de mayo de 2005 proferido por
la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco, y repartido al Despacho del
Magistrado Ponente para su revisión por la Sala de Revisión Número Ocho de la
Corte Constitucional.
Iniciado el
trámite de la revisión de fallo proferido dentro del expediente, se detecta la
ocurrencia de una nulidad saneable, razón por la cual, mediante Auto del 8 de
agosto de 2005, la Sala Octava de Revisión de Tutelas resuelve:
“Primero.- Abstenerse de realizar
la revisión de la sentencia de tutela dictada en el asunto de la referencia.
Segundo.- Ordenar al
Juzgado Quince Civil del Circuito de Cali poner en conocimiento de la
Secretaría de Salud Municipal de Cali el trámite de la acción de tutela de la
referencia y, de ser necesario, rehacer la actuación.
Tercero.- Ordenar que por
Secretaría General se remita el expediente de la referencia al juez de tutela
de primera instancia, y que, culminadas las actuaciones que se ordenan, vuelva
el expediente a esta Sala, para continuar con la revisión.
Cuarto.- Suspender los términos
para fallar en el presente asunto, hasta tanto se adelanten y verifiquen las
actuaciones ordenadas.”
Para el efecto,
por la Secretaría General de la Corte se notifica a las partes el Auto en
mención y se remite el expediente al Juzgado de instancia, el 11 de agosto de
2005, para lo de su competencia.
El 15 de agosto
es recibido el expediente en el Juzgado Quince Civil del Circuito de Cali, el
cual dispone poner en conocimiento la decisión de la Corte, mediante Auto del
25 de agosto de 2005, expidiéndose por lo tanto los respectivos oficios.
Mediante Auto
del 16 de enero de 2006, proferido por el Magistrado Ponente, se requiere al
Juzgado para que informe sobre el cumplimiento del Auto del 8 de agosto de
2005, dictado por la Sala Octava de Revisión de la Corte, dentro del proceso de
la referencia, sin obtener respuesta. Este requerimiento se reitera mediante
Auto del 3 de febrero de 2006.
Dados los
anteriores requerimientos el Juzgado informa al Despacho del Magistrado
Ponente, mediante oficio de fecha 24 de enero de 2006, recibido en la
Secretaría General de la Corte el 2 de febrero de 2006, lo siguiente:
“este despacho, mediante providencia del 25 de Agosto de 2005
dispuso conocer la decisión tomada por esa corporación [se refiere a la Corte Constitucional] en auto (SIC) de 8 del
mismo mes y año, enviando para tal efecto a las pates las comunicaciones
respectivas contenidas en oficios 1487, 1489 y 1490 de 25 de agosto de 2005 y
enviados a través de la dirección (SIC) Ejecutiva Seccional de Administración
Judicial el 30 de Agosto de 2005.”
No obra en el plenario escrito alguno proveniente de los interesados
realizando algún pronunciamiento ni sobre lo actuado, ni sobre la decisión
tomada”.
Con la anterior
comunicación, el Juzgado envió a la Corte copias simples de los oficios de
comunicación a las partes[1] en las
que les informa:
“Comedidamente me permito informarle
que en la ACCION DE TUTELA propuesta por SANDRA CECILIA MUÑOZ, por decisión de
la Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Mediante Providencia de fecha
Agosto Ocho (8 ) de Dos Mil Cinco (2005), presidida por el Magistrado Dr.
ALVARO TAFFUR (SIC) Galvis, declaro (SIC) vincular a un tercer
demandado que es la secretaría de Salud Municipal.-”
Anexo copia de la sentencia (SIC)”.
También envía
copia de una planilla en la que se relaciona, únicamente, el envío del referido
oficio a la demandante, más no a los demandados, como lo anuncia en la
comunicación, ni tampoco al tercero que debía vincular al proceso como
demandado, esto es a la Secretaría de Salud Municipal de Cali, que era la orden
dada por la Corte en el Auto del 8 de agosto de 2005, reiterado el 16 de enero
y el 3 de febrero de 2006.
Sin embargo, el Juzgado envía un nuevo oficio dirigido al Magistrado
Ponente, de fecha 3 de febrero de 2006, recibido en la Corte el día 6 del mismo
mes y año, anexando copia de la constancia de envío que a través de correo se
le hizo a la Secretaría de Salud Municipal y al Hospital Universitario del
Valle y, según afirma, a la fecha habían permanecido en silencio con referencia
a la acción de tutela incoada. Con ese escrito, el Juzgado envía, también, la
copia de una planilla, aunque poco legible, en la que relaciona los envíos de
correspondencia que anuncia en el escrito anterior.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela
reseñada, con base en la Constitución Política (Arts. 86 y 241-9), en
concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (Arts. 33 al 36) y en cumplimiento del
Auto del seis (06) de mayo del año 2005, proferido por la Sala de Selección de
Tutelas Número Cinco de esta Corporación.
2.      Materia
sometida a revisión
De acuerdo con
las pruebas que obran en el expediente, la Sala deberá verificar si hubo
vulneración de los derechos fundamentales de la menor hija de la demandante y
resolver si es procedente la tutela instaurada por ésta contra las entidades
accionadas por encontrarse aquellas sin A.RS. y sin que se les haya realizado
la encuesta del SISBEN para clasificarlas dentro del sistema, todo lo cual ha
impedido que les presten los servicios requeridos para comprobar si la menor
padece el virus del V.I.H., pues la madre es portadora de ese virus y, de ser
positivo el resultado, se le preste a la menor y a la madre el servicio médico
integral, adecuado, para tratar la enfermedad, de acuerdo con la atención en
salud que merecen los enfermos con el Virus de Inmunodeficiencia Humana
-V.I.H.-.
Ambas entidades
demandadas solicitan se declare la improcedencia de la tutela porque no son
ellas las responsables de los trámites que se deben adelantar para darle
solución al problema de la demandante y su menor hija, sino que, según afirman,
le corresponde a la Secretaría de Salud Municipal, del lugar de
residencia de la demandante.
3.      Los
derechos a la seguridad social y a la salud en la Constitución Política. El
Sistema de Seguridad Social Integral y el Régimen Subsidiado.
La seguridad
social (C.P., Art. 48[2]) y la
salud (C.P., Art. 49[3])
fueron concebidos por el constituyente como derechos de segunda generación y se
encuentran ubicados en el título de la  Constitución relativa a “los
derechos económicos, sociales y culturales”. En 1993, mediante la
expedición de la Ley 100 el legislador desarrolló esas disposiciones
constitucionales, con la creación del Sistema de Seguridad Social Integral[4],
el cual pretende, entre otras cosas, garantizar la cobertura hasta que toda la
población tenga acceso al Sistema y pueda obtener la prestación de un servicio
integral. Por ello, creó diferentes regímenes y entre ellos el subsidiado de
salud (Ley 100 de 1993, Arts. 211 y ss).
El Régimen
Subsidiado de Salud pretende financiar la atención en salud a todas aquellas
personas que no tienen capacidad de pago, para cotizar a través del Régimen
Contributivo. En otras palabras, está dirigido a financiar a la población más
pobre y vulnerable del país. Para vincularse a ese régimen es necesario
realizar el pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con
recursos fiscales o recursos de la solidaridad, según lo dispuesto en la Ley
100 de 1993 y de conformidad con las directrices establecidas por el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud; su administración estará a cargo de las
direcciones locales, distritales o departamentales de salud, que deben
suscribir contratos de administración del subsidio con las entidades promotoras
de salud -E.P.S.- que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos contratos
serán financiados con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA-
y los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto.
Las E.P.S. que afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán,
directa o indirectamente, los servicios contenidos en el plan obligatorio de
salud -P.O.S.-
Ahora bien, la
Corte Constitucional tiene establecido desde hace varios años en su
jurisprudencia[5], que
la acción de tutela es procedente para la protección del derecho a la salud,
que tiene carácter prestacional, siempre y cuando se encuentre en conexidad con
un derecho de carácter fundamental[6],
pues “los derechos prestacionales requieren para su efectividad normas
presupuestales, procedimientos y organización que hagan viable la prestación
del servicio y que sirvan para mantener el equilibrio del sistema”.[7]
La Corte ha dicho:
“Si bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado en múltiples
ocasiones que el derecho a la salud no es en si mismo un derecho fundamental,
también le ha reconocido amparo de tutela en virtud de su conexidad con el
derecho a la vida y con  la integridad de la persona, en eventos en que
deslindar salud y vida es imposible y se hace necesario asegurar y proteger al
hombre y su dignidad. Por esta razón, el derecho a la salud no puede ser
considerado en si mismo como un derecho autónomo y fundamental, sino que deriva
su protección inmediata del vínculo inescindible con el derecho a la vida. Sin
embargo, el concepto de vida, no es un concepto limitado a la idea restrictiva
de peligro de muerte, sino que se consolida como un concepto mas amplio a la
simple y limitada  posibilidad de existir o no, extendiéndose al objetivo de
garantizar también una existencia en condiciones dignas. Lo que se pretende es
respetar la situación "existencial de la vida humana en condiciones de
plena dignidad", ya que "al hombre no se le debe una vida
cualquiera, sino una vida saludable", en la medida en que sea posible.
Esta Corporación ha manifestado que la tutela puede prosperar no solo ante
circunstancias graves que tengan la idoneidad de hacer desaparecer en su
totalidad el derecho, sino ante eventos que puedan ser de menor gravedad pero
que perturben el núcleo esencial del mismo y tengan la posibilidad de
desvirtuar claramente la vida y la calidad de la misma en las personas, en cada
caso específico. Sin embargo, la protección del derecho a la salud, está
supeditada a consideraciones especiales, relacionadas con la reconocida naturaleza
prestacional que este derecho tiene”. -T-395 de
1998, antes citada.-
Así mismo, la Corte se ha referido al derecho a la vida como un
derecho cualificado:
“El derecho a la vida es el primero y más importante de los derechos
consagrados en la Constitución. Sin su protección y preeminencia ninguna razón
tendrían las normas que garantizan los demás.
“Dado su carácter, el derecho a la vida impone a las autoridades
públicas la obligación permanente de velar por su intangibilidad no sólo
mediante la actividad tendiente a impedir las conductas que lo ponen en peligro
sino a través de una función activa que busque preservarla usando todos los
medios institucionales y legales a su alcance.
“El concepto de vida que la Constitución consagra no corresponde
simplemente al aspecto biológico, que supondría apenas la conservación de los
signos vitales, sino que implica una cualificación necesaria: la vida que el
Estado debe preservar exige condiciones dignas. De poco o nada sirve a la
persona mantener la subsistencia si ella no responde al mínimo que configura a
un ser humano como tal. (se subraya)
“(...)
“mediante el cual se manifiesta su supervivencia material. No puede
equipararse a otras formas de vida, pues agrega al mero concepto físico. La
vida del ser humano, entonces, es mucho más que el hálito elementos
espirituales que resultan esenciales”.
En consecuencia, teniendo en cuenta los apartes de las sentencias
mencionadas, en el presente caso habrá de reiterarse la jurisprudencia de la
Corte y conceder la protección de los derechos fundamentales invocados, ya que
con las pruebas allegadas al expediente ha sido posible determinar la necesidad
que tienen la demandante y su menor hija del servicio de salud, la práctica de
los exámenes y la atención médica integral para conservar y preservar su óptima
calidad de vida.
4.      La selección de los
beneficiarios del SISBEN
“El SISBEN es
el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales y principal
instrumento con el que cuentan las autoridades de las entidades territoriales
para focalizar el gasto social descentralizado. Sirve para seleccionar a los
beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los sectores más pobres y
vulnerables de la población colombiana que son financiados, principalmente, con
los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales, así como
está contenido en los artículos 356 y 357 de la Carta Política y en el artículo
30 de la Ley 60 de 1993”.[8]
La Corte se ha
referido en su jurisprudencia a las deficiencias que presenta la aplicación de
la encuesta del SISBEN y ha señalado que los defectos que presenta ese Sistema
traen como consecuencia, en algunas ocasiones, la vulneración de derechos
constitucionales fundamentales como la vida, la igualdad, la salud y el habeas
data administrativo de sus beneficiarios.
Respecto a las
limitaciones que se observan del SISBEN, al analizarlo desde el punto de vista
de cada caso concreto, la Corte ha señalado que la regulación administrativa
del Sistema es ineficiente, contraría el orden público de la salud en materia
de prevención, diagnóstico y tratamiento de algunas enfermedades, y da lugar a
violaciones sistemáticas de los derechos fundamentales a la vida y la igualdad.
Sobre el particular, en la sentencia T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
se expresó lo siguiente:
“La regulación del SISBEN es ineficiente para detectar a las
personas pobres que, además, se encuentran en circunstancia de debilidad
manifiesta debido a las enfermedades que las aquejan, por ejemplo Y, por la
simple razón de que no fue diseñada para permitir identificarlas. Ni la
estratificación socioeconómica ni la focalización individual -que da cuenta del
empleo, el ingreso y las características de la vivienda-, fueron construidas
para permitir detectar a quienes están más expuestos a sufrir una u otra
enfermedad, a quienes la padecen sin diagnóstico, o a quienes saben que
requieren tratamiento y no lo pueden costear; de hecho.
(…)”
La estratificación socioeconómica y la focalización individual son
instrumentos de medida que sólo sirven para mensurar aquello que se tuvo en
cuenta al diseñarlos, y en la regulación del SISBEN caben entes pobres
abstractos, y no personas en situación. Tal nivel de ineficacia difícilmente
puede aceptarse como razonablemente compatible con el orden político, económico
y social justo al que se alude en el Preámbulo de la Carta Política.
La regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la
que resulta contraria al orden público de la salud, en todo lo que tiene que
ver con la prestación del servicio público de atención en salud a la población
pobre: el Estado, a través del CONPES, en su afán por focalizar la política
social en proteger a aquellas personas que por su condición económica se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, ignoró otra obligación
-igualmente importante-, que debe cumplir como parte de esa política social:
proteger especialmente a aquellas personas que, a más de una condición
económica precaria, tienen una condición física o mental que, por sí sola, les
pone en innegable circunstancia de debilidad manifiesta.
(...)”
De manera pues
que, el Sistema presenta una serie de deficiencias que han de ser consideradas
en atención a las particularidades del caso concreto. Pero, a pesar de tales
deficiencias, el juez constitucional carece de competencia para ordenar la
clasificación de las personas dentro de un nivel determinado del SISBEN, puesto
que ésta es una actividad de naturaleza administrativa[9].
Sin embargo, con el fin de proteger los derechos fundamentales, el juez sí
podrá analizar cada situación particular y determinar si el nivel
socioeconómico que resulta de la aplicación del instrumento de clasificación
refleja o no la situación actual de la persona[10].
Adicionalmente,
la Corte ha señalado que las personas tienen derecho a la actualización e
inclusión de sus datos en el SISBEN[11] no
sólo porque ésta facultad se encuentra íntimamente vinculada con el derecho al habeas
data administrativo, sino también porque en estos casos específicos, están
de por medio los derechos a la salud y a la vida de los asociados.  En
consecuencia, la Corte ha ordenado a las entidades correspondientes, que
efectúen nuevamente las encuestas a quienes lo solicitan, incluyan la
información en el banco de datos y les informen si efectivamente tienen derecho
o no a beneficiarse del régimen subsidiado de salud.
Finalmente, se
debe tener en cuenta que la forma y las condiciones como opera el régimen
subsidiado están establecidas en el Acuerdo 77 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, que señala en su artículo 1º el procedimiento “para
identificar a los potenciales beneficiarios de los subsidios y el mecanismo de
selección de los beneficiarios; el procedimiento de afiliación a las
Administradoras del Régimen Subsidiado; y la contratación y ejecución de los
recursos”.
5.      Asignación
de una Administradora de Riesgos Profesionales -ARS-.
Los municipios,
a través de las alcaldías, son los responsables de realizar la selección de los
potenciales beneficiarios, a través del ejercicio de los mecanismos de
identificación, previa solicitud del interesado a quien se le aplica una
encuesta; la realización de la clasificación y la remisión del informe a las
Direcciones Seccionales de Salud. A su turno, las Direcciones Locales, las
Personerías Municipales, las Veedurías comunitarias, las Mesas de solidaridad y
los Consejos territoriales de seguridad social en salud verificarán no
solamente que las personas identificadas sean efectivamente las más pobres y
vulnerables del municipio, sino que “Así mismo revisarán que se encuentren
incluidas las personas que tendrían derechos a los subsidios” (artículo 7°).
Posteriormente, se hace una selección de beneficiarios para lo cual las
Alcaldías elaborarán la lista de potenciales afiliados al régimen subsidiado,
de conformidad con el puntaje. Dice en uno de sus apartes el artículo 9° del
mencionado Acuerdo que “Igualmente es obligación de las entidades
territoriales identificar a los limitados físicos, síquicos y sensoriales,
mediante certificación expedida por la autoridad o institución que determine el
alcalde”. Finalmente, se efectúa la afiliación a una A.R.S.
De conformidad con las normas legales y la jurisprudencia mencionada, la asignación de una A.R.S.
esta sometida a procedimientos administrativos que la Corte no puede ignorar ni
pasar por alto. No obstante, sí esta obligada, como guardiana de los derechos
fundamentales a poner de presente que el accionante, estando ya dentro del
SISBEN y como beneficiario del Régimen Subsidiado, puede exigir que se le
asigne una A.R.S. y se le presten los servicios de salud a través de las
entidades públicas que están en condiciones de subsidiar los servicios de salud
que necesite, con mayor razón, cuando se trata de una enfermedad catastrófica.
De otro lado, también se debe hacer efectivo el principio de prevalencia del
derecho sustancial establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y
proteger el derecho a la salud y a la vida cuando se evidencian amenazados.
Adicionalmente, la Corte,
a partir de las formulaciones constitucionales, ha puntualizado algunos
principios aplicables a la seguridad social, dada su conexidad con los derechos
fundamentales. Así, en la sentencia T -179 de 2000, la Corte dijo:
"En un Estado Social de Derecho la protección de los derechos
fundamentales debe ser real y precisamente la garantía de la tutela apunta
hacia tal finalidad. Dentro de esos derechos fundamentales están el derecho a
la vida, a la dignidad de la persona, los cuales están íntimamente ligados al
derecho a la salud y por ende a la seguridad social.
(...)
Lo integral, comprende la protección integral de las familias a la
maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la
salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las
patologías (artículo 162 ley 100 de 1993)... Por otro aspecto, el sistema esta
diseñado, según el Preámbulo de la ley 100 de 1993, para asegurar a la calidad
de vida para la cobertura integral, de ahí que dentro de los principios que
infunden el sistema de seguridad social integral, está, valga la redundancia,
el de la integralidad, definido así: 'Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Todos los afiliados al sistema
general de seguridad social en salud recibirán un plan integral de protección
de la salud, con atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos
esenciales que será denominada en plan obligatorio de salud. Hay pues, en la
ley 100 de 1993 y en los decretos que la reglamentan, mención expresa a la
cobertura integral, a la atención básica, a la integralidad, a la protección
integral, a la guía de atención integral y al plan integral. Atención integral,
que se refiere a la rehabilitación y tratamiento, como las normas lo indican.
"
Así mismo, es
preciso recordar que, la seguridad social se refiere a los medios de protección
institucionales para amparar a la persona y a su núcleo familiar frente a los
riesgos que atentan contra la capacidad que éstos tienen para generar los
ingresos suficientes que les permita gozar de una existencia digna y enfrentar
contingencias como la enfermedad, la invalidez o la vejez. Por ello, la
Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio público
de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad.
En conclusión, como de manera permanente y consistente lo ha
sostenido la Corte, el derecho a la salud es un derecho prestacional, que puede
adquirir la connotación de fundamental cuando con su afectación resulten
vulnerados o amenazados derechos fundamentales como la vida, la integridad de
la persona, la dignidad humana u otro derecho fundamental.
6.      El
caso concreto
La demandante instauró acción de tutela
contra la Secretaría de Salud Departamental del Valle y el Director del
Hospital Universitario del Valle, al estimar amenazados y en peligro sus
derechos a la vida digna, salud y seguridad social de su menor hija, pues no le
ha sido asignada una ARS ni cuenta con SISBEN, como mecanismos para acudir a la
prestación del servicio de salud para determinar si la niña padece el virus del
VIH ya que ella, su señora madre, lo padece.
Es evidente
que la demandante se equivocó al demandar a las entidades mencionadas para
reclamar la protección de sus derechos fundamentales, pues el llamado a
resolver sus problemas para que se le aplique la encuesta del SISBEN y,
eventualmente, se le asigne una ARS, es el Municipio de Cali.
Sin embargo,
también es claro que el Juez de tutela tiene la potestad para vincular a la
persona o personas que estime pueden verse afectadas con su decisión,
especialmente, cuando la parte demandante dirige la acción de tutela en contra
de quien evidentemente no puede responder por lo reclamado por esa vía, como
sucedió en este caso, pues aunque para el Juez no hubo vulneración de derecho
fundamental alguno, dados los hechos relatados por la demandante, las
intervenciones de quienes ella demandó y las pruebas obrantes dentro del
expediente, tenía en sus manos la posibilidad de vincular oficiosamente al
responsable de atender los requerimientos de la actora, pero no lo hizo.
Su análisis se
limitó, entonces, a señalar que no encontró vulnerados los derechos cuya
protección se invocó y a despachar desfavorablemente las pretensiones de
la demandante. No obstante, dio una orden preventiva de los derechos de la hija
de la actora al señalar que “debido al estado de peligro en que se encuentra
la menor debe brindarse la atención de la misma en el Hospital Universitario
del Valle en los términos en que la secretaría (SIC) lo ha manifestado y
la señora SANDRA CECILIA MUÑOZ debe acudir a la Secretaría de Salud Municipal
quien es la entidad competente para que realice los trámites tendientes a
conseguir la asignación de la ARS.” -Negrilla fuera de texto-
En efecto,
parece que para el Juez es claro que la persona llamada a responder sobre la
solicitud de la actora es la Alcaldía Municipal de Cali del lugar de residencia
de la demandante, tal como lo sugirieron los dos demandados, pero no aplicó los
correctivos que la ley le otorga para vincular a esa entidad, sino que se
limitó a dar unas instrucciones a uno de los demandados y a indicarle a la
actora que debía acudir a quien sí le pudiera solucionar su problema, de
conformidad con las competencias asignadas por ley, pero no vinculó al
Municipio de Cali, sino que se limitó a remitir el expediente a la Corte para
su eventual revisión, todo lo cual generó una nulidad saneable por falta de conformación
del litis consorcio necesario.
Por ello, una
vez seleccionado el expediente para su revisión en esta Corte y repartido al
Magistrado Ponente, se detectó la referida nulidad y, en consecuencia, mediante
Auto del 8 de agosto de 2005, la Sala Octava de Revisión se abstuvo de realizar
la revisión del fallo y ordenó remitir el expediente al juez de instancia para
que pusiera en conocimiento de la Secretaría de Salud Municipal el
trámite de la acción de tutela de la referencia y, de ser necesario, rehiciera
la actuación. Luego de varios requerimientos el a quo devolvió el
expediente a la Corte en marzo de 2006, informando que la Secretaría Municipal
no se pronunció sobre la demanda.
Así las cosas, es evidente que habiéndose
otorgado a la Secretaría de Salud Municipal de Cali la oportunidad para
intervenir en el proceso y ella haber guardado silencio, en virtud de lo
establecido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, es aplicable, como se
hará, la presunción de veracidad de los hechos relatados por la demandante.
Ahora bien,
como efectivamente se vio, la entidad llamada a ofrecer una solución eficaz al
problema presentado por la demandante para acceder a los servicios de salud que
requiere para el tratamiento de la enfermedad que padece y de la que presume su
hija también sufre, es el Municipio de Cali, mediante la aplicación de la
encuesta del SISBEN y la eventual asignación de una A.R.S., para que aquella
pueda tener acceso a un tratamiento integral y a la exoneración en el pago de
las cuotas de recuperación, si ello es posible, dada la precaria situación
económica que manifiesta y la enfermedad catastrófica que le aqueja.
En cuanto a la
solicitud de asignación de una A.R.S., es claro que, como se indicó en la
jurisprudencia antes citada, la misma está sometida a procedimientos
administrativos que la Corte no puede ignorar ni pasar por alto, pero insiste
en que la accionante, estando ya dentro del SISBEN como beneficiaria del
Régimen Subsidiado, puede exigir que se le asigne una A.R.S. y se le presten a
ella y a su menor hija los servicios de salud a través de las entidades
públicas que están en condiciones de subsidiar los servicios de salud que
necesiten, con mayor razón, porque la enfermedad que ella padece y presume su
hija puede sufrir es una enfermedad catalogada como catastrófica. Además,
también se debe hacer efectivo el principio de prevalencia del derecho
sustancial establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y
proteger el derecho a la salud y a la vida cuando se evidencian amenazados.
La Corte no
desconoce que la medida adoptada por el juez de instancia pudo ser útil para
ayudar a la menor hija de la demandante, pero fue insuficiente para efectos de
garantizar la permanencia en el sistema general de salud, mediante el régimen
subsidiado, para la protección de los derechos fundamentales de la accionante y
su hija.
Por lo tanto, se
revocará el fallo proferido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Cali y
se concederá la tutela impetrada, para lo cual ordenará al Municipio de Cali
que realice la encuesta a la señora Muñoz y adelante los demás procedimientos
necesarios para que ella y su menor hija puedan acceder a los servicios de
salud integral que requieren.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Levantar la suspensión de
términos decretada en este asunto.
SEGUNDO.-REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Quince Civil
del Circuito de Cali, el 10 de marzo de 2005 y, en consecuencia, CONCEDER la
tutela impetrada por la señora Sandra Cecilia Muñoz, en nombre y representación
de su menor hija, Yina Ospina Muñoz, para la protección de sus derechos
fundamentales.
En consecuencia, ordenar al Municipio de Cali que, sin aún no lo ha
hecho, aplique la encuesta del SISBEN a la demandante y adelante los demás
procedimientos necesarios para que tanto ella como su menor hija puedan acceder
a los servicios de salud que requieren.
TERCERO.-
ORDENAR al Juez Quince Civil del Circuito de Cali
que, en aras de garantizar la efectividad de la acción de tutela, notifique
este fallo a las partes dentro de los tres días siguientes a su recepción.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El Juzgado envía oficios así: A la demandante: Oficio #01487
RAD-0051–05; a la Secretaría de Salud Departamental del Valle: Oficio # 01489
RAD-0051-05; al Hospital Universitario del Valle: Oficio # 01490 RAD 0051-05.
[2] “ARTICULO 48. La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades
públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.
La
ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante.”
[3] “ARTICULO 49. La atención de la salud y el
saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a
todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar
la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y
determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la
ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma
descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.
Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado
integral de su salud y la de su comunidad.”
[4] El sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico
de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por
los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la Ley
100 de 1993 (Cfr. Art. 8º).
[5] Sentencia SU-480 de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[6] T-395 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sentencia T-121 de 2005, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Sentencia T-270 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[9] Cfr. Sentencia T-061 de 2006, M.P.
Alvaro Tafur Galvis.
[10] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-258-02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.  En esta sentencia se afirmó
que “Lo resuelto por la Corte en sus sentencias, implica entonces, que dada la
irregularidad del sistema de selección de beneficiarios dentro del Sisben, el
juez constitucional debe determinar, si la clasificación hecha a quien se encuentra
en una situación apremiante y acude a esta instancia judicial vulnera sus
derechos fundamentales”.
[11] Cf. Sentencia T –258 de 2002