C-085-98
Sentencia C-085/98
Sentencia
C-085/98
COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION-Representación
del Ministerio Público corresponde al Procurador/SENTENCIA MODULATIVA-Procedencia
La disposición
impugnada no contraría el ordenamiento superior, siempre y cuando ella se
interprete con sujeción estricta a lo dispuesto en el artículo 278-2 de la
Carta Política; es decir, que modulará los efectos de su decisión de
exequibilidad de dicha norma, señalando que para los casos a los que se refiere
el artículo 5 de la ley 273 de 1996, la representación del Ministerio Público
le corresponderá directamente al Procurador General de la Nación.
Referencia:
Expediente D-1747
Acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 273 de 1996, “Por la cual se modifica el
Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”
Actor: Hidelbrando
Ortiz Lozano
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Marzo dieciocho (18) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano HIDELBRANDO
ORTIZ LOZANO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó
ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra todos los
artículos de la Ley 273 de 1996, “Por la cual se modifica el Reglamento del
Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dio traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación para el
concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. LA LEY ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto completo de la Ley 273 de 1996, objeto de la demanda,
subrayando las disposiciones acusadas.
LEY 273 DE 1996
(marzo 22)
“Por la cual se
modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos
funcionarios”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1o.
Agréguese al artículo  331 de la Ley 5a. de 1992 el siguiente inciso:
“El Presidente de
la Comisión de acusación e Investigación, dentro de los dos (2) días
siguientes, repartirá la denuncia o queja, entre los Representantes que
integren la Comisión, pudiendo designar hasta tres (3) Representantes
investigadores para un asunto determinado. En tal caso designará a uno de ellos
coordinador. El Representante Investigador o Representantes Investigadores,
dentro de los dos (2) días siguientes, citarán al denunciante o quejoso para
que se ratifique bajo juramento.”
“Artículo 2o. Adiciónese el artículo 332 de la Ley 5a.
de 1992 con el siguiente parágrafo:
“Parágrafo: Cuando la investigación se refiera al
Presidente de la República el expediente será público. Las deliberaciones de la
Comisión de Investigación y Acusaciones, así como las plenarias de la Cámara
serán igualmente públicas.
“La ordenación y
diligencias de práctica de pruebas seguirán las normas del Código de
Procedimiento Penal.
“En estas
investigaciones no podrán trasladarse testimonios con reserva de identidad. Sin
embargo, salvo en lo referente al Presidente de la República, se mantendrá la
reserva sobre las piezas procesales de actuaciones en curso que por solicitud
del Representante Investigador hubieren sido trasladadas al proceso que se
sigue ante la Cámara, cuando a juicio del funcionario competente obligado a
remitirlas, su publicidad pueda desviar o entorpecer la actuación o el éxito de
otra investigación en curso.
“Artículo 3o.
El artículo 343 de la Ley 5a. de 1992, quedará así :
“Artículo 343.
Consecuencia del proyecto de Resolución Calificatoria. Al día siguiente de la
aprobación del proyecto de resolución, el Presidente de la Comisión, enviará el
asunto al Presidente de la Cámara, a fin de que la plenaria de esta
Corporación, avoque el conocimiento en forma inmediata. La Cámara se reunirá en
pleno dentro de los cinco (5) días siguientes para estudiar, modificar y
decidir en el término de quince (15) días sobre el proyecto aprobado por la
Comisión.
“Si la Cámara de
Representantes aprueba la resolución de preclusión de investigación, se
archivará el expediente. Si la improbare, designará una Comisión de su seno para
que elabore, en el término de cinco (5) días, el proyecto de resolución de
acusación.
“Artículo 4o. El primer inciso del artículo 347 de la
Ley 5a. de 1992, quedará así :
“Iniciación del
juicio. Admitida la acusación o revocada por vía de apelación la cesación de
procedimiento proferida por la Comisión de Instrucción, se inicia el
juzgamiento.
“Artículo 5o. En todos los procesos que se adelanten
ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes,
es obligatoria la presencia del Ministerio Público.
“Artículo 6o. Los requisitos sustanciales de la
resolución de acusación, si a ello hubiere lugar, serán los establecidos en el
artículo 441 del Código de Procedimiento Penal.
“Artículo 7o. La presente ley rige a partir de su sanción.”
III. LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos
29, 151, 152, 153, 158 y 278 de la Constitución Política.
b. Fundamentos de
la demanda.
La demanda del actor
contra la Ley 273 de 1996 presenta los siguientes cargos:
1. El articulado de la Ley 273 de 1996
modifica normas de una ley orgánica, la Ley 5a. de 1992 que contiene el
Reglamento del Congreso, las cuales, dada su superior jerarquía, no pueden ser
modificadas por las disposiciones de una ley ordinaria sin violar el artículo
151 de la Constitución.
Además, dice el
actor, las normas acusadas no regulan el ejercicio de la actividad legislativa
como les corresponde a los preceptos de carácter orgánico, pues ellas son
normas procedimentales de la administración de justicia, específicamente normas
de procedimiento penal, que como tales debieron consignarse en una ley
estatutaria.
2. El legislador al tramitar la Ley 273 de
1996 como ley ordinaria, durante sesiones extraordinarias convocadas por el
gobierno nacional, violó las disposiciones del literal b del artículo 152 de la
C.P., que le ordenan al Congreso regular la materia de administración de
justicia a través de leyes estatutarias.
Señala el
demandante, que el contenido de las normas impugnadas se refiere a la actividad
judicial que el Constituyente radicó de manera excepcional en el Congreso de la
República a través del artículo 116 superior, y que dado ese carácter dichas
disposiciones debieron consignarse en una ley estatutaria, la cual debió
tramitarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 de la Carta
Política: aprobación por mayoría absoluta de los miembros del Congreso; trámite
dentro de una sola legislatura y revisión previa por parte de la Corte
Constitucional sobre la exequibilidad del proyecto; anota el demandante que
omitir uno o todos esos requisitos, como, según él, ocurre en el caso
sub-examine, implica desconocer y por lo tanto vulnerar el mencionado artículo
de la C.P.
3. La ley demandada viola el artículo 158 de
la C.P., que establece el principio de unidad de materia, al introducir en una
ley orgánica, la  ley 5a. de 1992, normas de procedimiento penal que como tales
deben hacer parte de una ley estatutaria, lo que implica que se regulen en la
primera dos materias totalmente diferentes, las cuales incluso, según los
mandatos del Constituyente, han de desarrollarse en leyes de diferente tipo.
4. La Ley 273 de 1996 violó el artículo 29 de
la C.P., pues fue expedida en la mitad de un proceso penal y aplicada al mismo
de manera inmediata, contradiciendo el principio fundamental del debido
proceso, que señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa.
5. El artículo 5 de la Ley 273 de 1996,
contradice y reforma “disimuladamente” el artículo 278-2 de la C.P., pues le
atribuye al Ministerio Público, es decir al Procurador o sus delegados, una
función que el Constituyente radicó de manera expresa en el Procurador General
de la Nación, quien deberá ejercerla directamente.
IV. EL MINISTERIO PUBLICO
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las
disposiciones de la Ley 273 de 1996, dado que las mismas no contrarían ningún
precepto constitucional. Sustenta su petición en los siguientes argumentos:
La ley 273 de 1996,
afirma el Procurador, es una ley orgánica y ese carácter se corrobora tanto en
su contenido normativo como en su trámite legislativo. Lo primero porque
contiene disposiciones que regulan la función judicial atribuida por el
Constituyente al Congreso a través de los artículos 116, 174 y 178 de la Carta
Política, función que como todas las de rango superior, tal como lo ha dicho
esta Corporación, debe estar contenida en el correspondiente reglamento
orgánico. Lo segundo porque el trámite seguido para su expedición se ciñó estrictamente
a lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución, es decir que fue aprobada
por mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara, según
se desprende de las certificaciones que sobre el particular expidieron los
secretarios generales de dichas corporaciones.
En cuanto a la
acusación de que la ley impugnada fue tramitada durante sesiones
extraordinarias del Congreso, señala el Ministerio Público que el artículo 138
de la Carta Política, que regula lo concerniente a la iniciativa del gobierno
para convocar al legislador al efecto, no establece ninguna restricción que le
impida a éste presentar para dichas sesiones proyectos de leyes orgánicas, ni
al Congreso discutirlas y si es del caso aprobarlas.
Por último, el
concepto fiscal manifiesta que las disposiciones de la ley impugnada tampoco
vulneran el artículo 29 de la C.P., que consagra el principio fundamental del
debido proceso, pues ellas son normas generales y abstractas que fijan
procedimientos especiales para el juzgamiento de determinados funcionarios del
Estado, luego cualquier irregularidad que se atribuya a causas que cursaban
cuando la norma fue expedida, es un asunto que escapa al control constitucional
que le corresponde a la Corte, que tendrán que dirimir otras autoridades.
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DEL
INTERIOR
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el abogado Francisco Beltrán
Peñuela, quien como apoderado del Ministerio del Interior manifestó su
intención de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, para
lo cual presentó a consideración de esta Corporación los siguientes argumentos:
Las leyes orgánicas,
afirma el interviniente, tienen por objeto regular el ejercicio de la actividad
legislativa; así, en el caso de la ley orgánica que contiene el reglamento del
Congreso, ésta debe tomar en consideración el conjunto de funciones que a dicha
Corporación le corresponde cumplir, incluidas las de carácter judicial, para
respecto de ellas establecer las reglas y procedimientos a los que éste debe
ceñirse; luego los aspectos que regula la ley demandada, concluye, en modo
alguno exceden el ámbito de la ley orgánica.
En su criterio, la
materia de la ley acusada no corresponde a ninguna de aquellas que de acuerdo
con el artículo 152 de la C.P. deben ser desarrolladas en una ley estatutaria,
pues fue el mismo Constituyente el que radicó en cabeza del legislador esas
funciones judiciales, artículos 175 y 178 superiores, las cuales como tales
deben hacer parte de la ley orgánica que contenga el Reglamento del Congreso.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y el objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acusaciones planteadas
contra las disposiciones de la Ley 273 de 1996, por estar ellas contenidas en
una ley de la República.
Segunda. La
materia de la demanda.
El actor presenta
los siguientes cargos contra los artículos demandados de la ley que impugna:
El primero, que la
ley acusada, de conformidad con lo dispuesto en el literal b del artículo 152
de la C.P., al regular aspectos relacionados con la administración de justicia
que el Constituyente le atribuyó al legislador, debió tramitarse como una ley
orgánica y no como una ley ordinaria.
El segundo, que el
legislador, desconociendo el mandato del artículo 151 superior, a través de una
ley ordinaria modificó y complementó una ley orgánica, la Ley 5a. de 1992, lo
que contradice el ordenamiento constitucional dada la superior jerarquía de
dicha ley y la exigencia para su aprobación de requisitos que no se cumplieron,
pues a la norma acusada se le dio el trámite que le corresponde a las leyes
ordinarias.
También señala el
demandante que la ley impugnada viola el artículo 158 de la Constitución, al
quebrantar el principio de unidad de materia, introduciendo en una ley
orgánica, el Reglamento del Congreso, normas que corresponden a una ley
estatutaria, por desarrollar aspectos relacionados con la administración de
justicia.
En su opinión,
dichas disposiciones quebrantan también el artículo 29 de la Constitución, pues
según él, dicha norma se tramitó y expidió a la mitad de una causa específica
que por entonces cursaba en el Congreso, a la cual le fueron aplicadas de
manera inmediata sus disposiciones, desconociendo el principio fundamental del
debido proceso, que establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa.
Por último, el
demandante acusa el contenido del artículo 5 de la ley 273 de 1996, de
modificar lo dispuesto en el artículo 278-2 superior, que le atribuye al
Procurador la función de intervenir directamente en los procesos disciplinarios
adelantados contra funcionarios sometidos a fuero especial, pues en su opinión,
cuando la norma impugnada se refiere al Ministerio Público, lo que hace es
señalar que tal función la pueden cumplir indistintamente el Procurador o sus
delegados, lo que contradice el mandato del Constituyente.
Tercera. La Cosa
Juzgada
El 19 de marzo de
1997, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-148 de 1997[1], a través de la cual
falló sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada, entre otros, contra
los artículos 1,2,3,4 y 5 de la Ley 273 de 1996, que son  los que se impugnan
en la demanda de la referencia.
Los artículos 1, 2,
3 fueron demandados por razones de fondo y declarados exequibles por esta
Corporación a través de la mencionada sentencia; el artículo 4, que modificó el
inciso primero del artículo 347 de la Ley 5a. de 1992, también fue impugnado
por razones de fondo y esta Corporación lo declaró inexequible en la misma providencia;
en cuanto al artículo 5 la demanda fue rechazada a través de auto de 30 de
agosto de 1996, dado que en esa oportunidad no se presentaron cargos contra el
mismo.
Teniendo en cuenta
lo anterior, encuentra la Corte que las disposiciones acusadas ya fueron objeto
de examen en esta Corporación, salvo el artículo 5 de la ley impugnada cuya
demanda en ese entonces fue rechazada, y que por lo tanto sobre los artículos
1, 2, 3 y 4 recayó sentencia de mérito proferida por la Sala Plena.
En consecuencia, los
efectos de la mencionada providencia en lo referido a los artículos 1, 2, 3 y 4
de la Ley 273 de 1996, son los de cosa juzgada Constitucional, por lo que
respecto de los mismos la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-148 de 1997. En cuanto al artículo 5 la Corte analizará y se pronunciará
sobre los cargos que contra el mismo presenta el actor.
Es procedente
aclarar, en relación con el artículo 1 de la ley impugnada, que si bien en el
numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia C-148 de 1997, fueron
declaradas exequibles las expresiones “investigadores para un asunto
determinado” e “investigador”, el examen de constitucionalidad que
efectúo esta Corporación para el efecto, recayó sobre la proposición jurídica
completa, pues las solas expresiones carecían de sentido por fuera del texto
analizado, motivo por el cual respecto de la totalidad del mencionado artículo
se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Cuarta. Las
disposiciones del artículo 5 de la ley 273 de 1996, han de interpretarse con
estricta sujeción al mandato constitucional consagrado en el numeral 2 del
artículo 278 de la Carta Política.
Alega el demandante,
que lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 273 de 1996, a través del cual el
legislador dispuso que en todos los procesos que adelante la Comisión de
investigaciones y acusaciones de la Cámara de Representantes, es obligatoria la
presencia del Ministerio Público, implica una “disimulada” reforma y por lo
tanto la vulneración del artículo 278-2 de la Constitución, que establece que
le corresponde directamente al Procurador General de la Nación, “emitir
conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios
sometidos a fuero especial”.
En efecto, para el
actor la utilización que hizo el legislador en la norma impugnada de la
expresión “ministerio público”, tuvo por objeto habilitar a los delegados del
Procurador General de la Nación, para intervenir y emitir conceptos en los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los altos funcionarios del
Estado a los que se refieren los artículos 174 y 178 de la Carta, lo que
contraría flagrantemente el mandato del artículo 278-2 superior, a través del
cual el Constituyente quiso radicar esa función, de manera exclusiva e
indelegable, en el titular de ese despacho.
Al analizar las
disposiciones del capítulo 2 del título X de la Constitución, que desarrollan
lo relativo a los organismos de control del Estado, es claro que el Procurador
General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público, artículo
275 C.P. ; que dicho funcionario tendrá a su cargo las funciones que se
relacionan en el artículo 277 superior, las cuales podrá cumplir por sí o por
medio de sus delegados y agentes; y que aquellas a las que se refiere el
artículo 278 de la C.P. deberá cumplirlas él directamente.
En esa perspectiva,
encuentra la Corte que la disposición impugnada no contraría el ordenamiento
superior, siempre y cuando ella se interprete con sujeción estricta a lo dispuesto
en el artículo 278-2 de la Carta Política; es decir, que modulará[2] los efectos de su
decisión de exequibilidad de dicha norma, señalando que para los casos a los
que se refiere el artículo 5 de la ley 273 de 1996, la representación del
Ministerio Público le corresponderá directamente al Procurador General de la
Nación.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.  En
lo relacionado con los artículos 1, 2, 3 y 4 de la ley 273 de 1996, ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-148 de 1997.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 5  de la ley 273 de 1996, en el entendido de que para los casos a
los que se refiere dicha norma, la representación del Ministerio Público le
corresponderá directamente al Procurador General de la Nación, tal como lo
ordena el artículo 278-2 de la C.P.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-085/98
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Casos
en que se exige actuación directa son taxativos (Aclaración de voto)
Los casos en que
la Carta exige la actuación directa del Procurador son taxativamente los
enumerados en el artículo 278. Ese carácter taxativo excluye las
interpretaciones analógicas o extensivas, como la que intenta el demandante.
Así, pues, no comparto el condicionamiento plasmado en el Fallo, pues en el
fondo acepta la tesis del actor aunque no declare la inexequibilidad de la
disposición acusada. Además, en últimas, la Corte extiende los alcances del
artículo 278-2 de la Constitución -que, repito, son taxativos y de
interpretación estricta- a todos los procesos, aun los no disciplinarios.
Referencia:
Expediente D-1747
Con el mayor respeto
hacia la decisión mayoritaria, aclaro mi voto en los siguientes términos:
1. La lectura de la
Sentencia permite concluir que la Corte en realidad no expresa las razones por
las cuales el artículo 5 de la Ley 273 de 1996 es constitucional. No se
desvirtúa de manera contundente el cargo formulado por el actor, quien sostiene
la violación del artículo 278-2 de la Constitución Política en cuanto la
atribución allí contemplada y la señalada en el artículo objeto de examen
exigen ambas su ejercicio directo por el Procurador General de la Nación y no
genéricamente por el Ministerio Público.
A mi juicio, la
falta de fundamentación constitucional del cargo reside sencillamente en el
diferente ámbito material de las dos disposiciones: mientras la norma
constitucional (art. 278-2 C.P.) está circunscrita a los procesos
disciplinarios, la demandada se refiere, de manera mucho más amplia, a
"todos los procesos que se adelanten ante la Comisión de Acusación de la
Cámara de Representantes". Esos procesos no son otros que los previstos en
los artículos 174, 175 y 178, numerales 3 y 4, de la Constitución Política, en
un radio de competencia mayor que el contemplado por el artículo 278-2 de la
Carta, y en los cuales la Constitución no exige que deba siempre actuar de
manera personal y directa el Procurador General de la Nación.
Téngase presente
que, según el artículo 277, numeral 10, de la Constitución, el Procurador,
además de las funciones en él indicadas, tiene a su cargo "las demás que
determine la ley".
De otro lado, los
casos en que la Carta exige la actuación directa del Procurador son
taxativamente los enumerados en el artículo 278. Ese carácter taxativo excluye
las interpretaciones analógicas o extensivas, como la que intenta el
demandante.
Así, pues, no
comparto el condicionamiento plasmado en el Fallo, pues en el fondo acepta la
tesis del actor aunque no declare la inexequibilidad de la disposición acusada.
Además, en últimas,
la Corte extiende los alcances del artículo 278-2 de la Constitución -que,
repito, son taxativos y de interpretación estricta- a todos los procesos, aun
los no disciplinarios.
2. En lo relativo al
cargo según el cual la normatividad acusada ha debido expedirse como ley
orgánica y no como ley ordinaria, debo manifestar de nuevo mi criterio en el
sentido de que constituye una acusación de típico carácter formal, referente a
los requisitos de trámite que ha debido cumplir la ley. Y si ello es así, por
ese aspecto la sentencia tenía que ser inhibitoria por haber transcurrido más
de un año de publicados los preceptos impugnados (art. 242, numeral 3, de la
Constitución Política).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] De dicha sentencia fue ponente el Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa
[2] “...la Constitución no ha establecido que la Corte esté atrapada
en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento
(declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte
compete “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes” (C.P. 241 ord.4). Por consiguiente, al decidir
sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor
le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución...Así en ciertas ocasiones, la Corte ha decidido mantener en el
ordenamiento jurídico una norma pero condicionando su permanencia a que sólo
son válidas unas interpretaciones de la misma, mientras que las otras son
inexequibles (sentencias interpretativas o de constitucionalidad
condicionada)...en otras oportunidades, la Corte ha declarado la exequibilidad
de determinada disposición legal pero con base en una interpretación conforme a
la Constitución...” (Corte Constitucional, Sentencia C-109 de 1995, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)