C-385-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-385/03
REPUBLICA UNITARIA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ejercicio dentro de límites constitucionales y legales
ENTIDADES TERRITORIALES-Administración
de recursos
ENTIDADES TERRITORIALES-Participación en
rentas nacionales
ENTIDADES TERRITORIALES-Facultad de
establecer tributos
ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de
soberanía tributaria
TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Requiere
de ley para su establecimiento
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento
de normas de tránsito
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia
constitucional
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Reglas
de comportamiento para la circulación de vehículos y peatones
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Imposición
y cobro de multas para el fortalecimiento de las entidades territoriales
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Finalidad
La creación
del sistema de información sobre multas y sanciones por infracciones de
tránsito y el funcionamiento continuo y eficiente del mismo, trae como
consecuencia necesaria una mayor posibilidad de recaudo de las sumas de dinero
causadas por ese concepto a favor de las entidades territoriales municipales,
es decir, que es ese un mecanismo ideado por el legislador para contribuir de
esa manera a mejorar los ingresos municipales.
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Alcance
El
funcionamiento del sistema integrado de información sobre multas y sanciones
por infracciones de tránsito a que se ha hecho alusión, requiere de una
actividad de carácter administrativo y de una infraestructura para el efecto,
que garanticen que el mecanismo ideado por el legislador tenga un adecuado y
permanente funcionamiento, susceptible de perfeccionamiento con el tiempo, para
que se fortalezca, cada vez más el ingreso de los municipios por ese concepto.
FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Actualización
sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de
tránsito
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Cumplimiento
de funciones administrativas con sujeción a la ley
ENTIDAD PUBLICA-Facultad de asociación
FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Naturaleza
jurídica/FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Regulación por normas de
derecho privado y público
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO-Facultad de implementación
y actualización a la Federación Nacional de Municipios
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento
sedes de información sobre multas y sanciones de tránsito/AUTONOMIA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL-Establecimiento sedes de información sobre multas
y sanciones de tránsito
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO-Características de la
información
REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO “RUNT”-Incorporación información sobre multas y sanciones por infracciones
de tránsito
Referencia: expediente D-4305
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la
ley 769 de 2002.
Demandante: Erika María Murcia Celedón.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C. trece (13) de mayo de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana ÉRIKA MARÍA MURCIA
CELEDÓN demandó los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002.
2. La Sala Plena
de la Corte Constitucional en sesión del 13 de mayo del año en curso no
impartió aprobación al proyecto de sentencia presentado a su consideración por
el magistrado doctor Jaime Araujo Rentería, razón esta por la cual pasó el
expediente, para los efectos pertinentes, al magistrado que sigue en turno en
orden alfabético.
3. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS
ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición
oficial No. 44.893 de 7 de agosto de 2002.
“LEY 769 DE 2002
(agosto 6)
por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones
DECRETA:
CAPÍTULO III
Registros de información
Artículo 10. Sistema integrado de información sobre
las multas y sanciones por infracciones de tránsito.  Con el propósito de
contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, se autoriza a la
Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a
nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y
sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), por lo cual percibirá el 10%
por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado.  En
ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente.
Parágrafo.  En todas las dependencias de los
organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá
una sede del SIMIT o en aquellas donde la Federación lo considere necesario,
con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para
garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos
de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier
calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo.
Artículo 11.  Características de la información de los
registros.  Toda la información contenida en el sistema integrado de la
información SIMIT, será de carácter público.
Las características, el montaje, la operación y
actualización de la información del sistema, serán determinadas (sic) por la
Federación Colombiana de Municipios, la cual dispondrá de un plazo máximo de
dos (2) años prorrogables por una sola vez, por un término de un (1) año,
contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley para poner en
funcionamiento el sistema integrado de información SIMIT.
Una vez implementado el sistema integrado de
información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT),
la Federación Colombiana de Municipios entregará la información al Ministerio
de Transporte para que sea incorporada al Registro Único Nacional de Tránsito,
RUNT.
III. LA
DEMANDA
Considera la
demandante que los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 quebrantan los
artículos 2, 157, 158, 267, 286, 313, 315 y 362 de la Constitución, por las
siguientes razones:
- El artículo
287 de la Constitución Política concentra el núcleo de la autonomía
territorial, por ello, pretender otorgar una función relacionada con el recaudo
de recursos no tributarios territoriales a una entidad que para unos casos es
pública y para otros es privada, quiebra el principio de autonomía financiera
de los entes territoriales.
- Con apoyo en
los lineamientos de la sentencia C-495 de 1998 se concluyen varias cosas, a
saber:
“1- Que la ley puede establecer previsiones sobre la
destinación, inversión y manejo de los recursos de las entidades territoriales,
si y solo si la Constitución expresamente así lo autoriza (...).
“2- La intervención del legislador en las decisiones
financieras de las entidades territoriales es reglada por la Constitución.  El
legislador no tiene, en esta materia, potestad discrecional, pues el núcleo
esencial de la autonomía territorial lo restringe.
“(...)
“4- Tal intervención está fundamentalmente prevista en
la Constitución para el establecimiento de tributos o de rentas tributarias
(...).  En modo alguno se prevé la posibilidad de intervención del legislador
para restringirle a las entidades territoriales el manejo de sus recursos
propios, salvo en los casos de transferencia y cofinanciación por parte de la
Administración Nacional”.
En este ámbito
constitucional la ley no puede otorgarle a un ente nacional o territorial la
participación en la percepción o manejo de las rentas departamentales,
municipales o distritales, ya que con ello se afecta la capacidad decisoria de
los respectivos entes.  Sin embargo, el legislador le ha entregado a la mentada
entidad el recaudo, autodeterminación y manejo de los recursos propios de los
municipios, sin respaldo constitucional.  Impidiéndole a los municipios
percibir y administrar libremente sus recursos propios, tal como ocurre con las
multas de tránsito, ya que sólo tendrán libre disposición sobre el 90% de los
mismos.  Por su misma fuerza las normas acusadas restringen la capacidad del
Concejo y del Alcalde para ejercer sus competencias constitucionales de regular
y dirigir los servicios y la administración municipales (arts. 313-1 y 315-3
C.P.).
- Las normas
demandadas afectan gravemente la competencia autónoma que tienen las entidades
territoriales para expedir sus presupuestos de rentas y gastos, y concretamente
para administrar los recursos que como renta no tributaria provienen de las
multas por infracciones de tránsito.
- Se viola el
artículo 362 superior que protege los bienes y rentas tributarias y no
tributarias de las entidades territoriales, y que a su vez excluye cualquier
grado de injerencia, participación o condominio por parte de cualquier otra
entidad pública, y mucho menos cuando está regida por el derecho privado.  Por
consiguiente, ni la Nación, ni sus entidades descentralizadas, ni las
instituciones públicas o privadas de utilidad común pueden participar en los
recursos propios de las entidades territoriales, ni éstas entre sí.  Menos
todavía las asociaciones, corporaciones o agremiaciones que comporten una
entidad distinta del propio municipio.
- De acuerdo con
el artículo 362 constitucional las rentas no tributarias le pertenecen con
exclusividad a las entidades territoriales, dentro de las cuales se hallan las
multas.  Por lo mismo, no es posible asignar ningún tipo de participación, ni
en cuanto a la administración de un sistema de sanciones pecuniarias para su
recaudo, ni en lo financiero, como atribuirle un 10% de lo recaudado, a una
entidad administrativa distinta, so pena de conculcar la Constitución.
- Las normas
impugnadas también quebrantan el principio de unidad de materia que prescribe
el artículo 158 de la Constitución, en tanto exhiben un criterio fiscalista
tendiente a solucionar problemas financieros de algunas entidades públicas,
desviando así el propósito del proyecto de Código de Tránsito.  El objetivo de
mejorar los ingresos de los municipios no guarda relación con la misión de
garantizar la seguridad ciudadana mediante el control del tránsito.  Ese
espurio objetivo es una falacia por cuanto la Federación Colombiana de
Municipios no es una entidad territorial ni sustituye a los municipios,
constituyéndose a su vez en un desvío de la sana intención legislativa de
convertir las multas en una manera de educar y resocializar a los infractores
de las normas de tránsito.
Es de observar
que la actora no planteó cargos formalmente tales en relación con los artículos
2 y 157 de la Constitución, siendo del caso señalar que frente al artículo 157
ella se limitó a decir que “se tiene conocimiento” sobre la proposición
que a última hora se hizo de los textos impugnados, sin que por parte alguna la
demandante sostenga directamente una glosa específica, que no de oídas o rumores,
pues, por el contrario, su alusión es periférica y como dejada al albur de que
la Corte le “mejore” el cargo, papel que por supuesto no le corresponde a esta
Corporación.  En este sentido la vista fiscal coincide al decir:
“Resulta inocuo el último cargo de la demanda por
violación al artículo 157 de la Carta, porque realmente no se está elevando
ninguna acusación sobre la que se pueda hacer una valoración constitucional.
Lo que se plantea es una simple duda de la demandante sobre si se dio o no el
trámite respectivo a las normas en comento, por afirmar que los textos de esas
disposiciones fueron propuestos a última hora”.
Por lo tanto,
frente a los artículos 2 y 157 superiores no podrá haber pronunciamiento de
fondo, por ausencia de cargo.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención ciudadana
El ciudadano
Carlos E. Campillo P. intervino para solicitar la exequibilidad de los
artículos demandados.  En tal sentido expresó:
- De acuerdo con
lo dicho por la Corte las entidades territoriales no ostentan soberanía fiscal,
pues conforme a la Constitución esas entidades sólo tienen una autonomía fiscal
limitada, por lo cual, cuando el legislador autoriza a la Federación de
Municipios para implementar y  mantener actualizado el sistema de información
de multas y sanciones por infracciones de tránsito no le está cercenando la
autonomía administrativa o fiscal a las entidades territoriales.
- La decisión
del Constituyente fue la de matizar dos conceptos complementarios como son la
descentralización y la autonomía, dentro de lo cual el Congreso goza de una
gran amplitud de juicio.
- El problema
central de los organismos de tránsito en Colombia es que no han sistematizado
los procedimientos contravencionales, teniéndose por un lado cuantiosas
pérdidas y por otro la impunidad de los infractores.  El artículo 10 de la ley
769 de 2002 tiene como propósito el contribuir al mejoramiento de los ingresos
de los municipios y mantener actualizado el sistema de información de multas y
comparendos.
- La Federación
es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de
carácter gremial, regida por las reglas del derecho privado.  Pudiendo al
efecto cumplir funciones administrativas en términos del artículo 210
constitucional, y por ende, dictar actos administrativos que hoy se miran bajo
la primacía del criterio material.  Nadie puede dudar que las previsiones de la
ley 769 de 2002 le facilitan al sector privado ser contratista de outsourcing y
celebrar alianzas estratégicas con el sector público en aras de optimizar la
función pública.
- El artículo
362 de la Carta no puede mirarse aisladamente, por lo cual el Título sobre
organización territorial debe armonizarse con el Título sobre régimen económico
y de la hacienda pública.  Es cierto que los bienes y rentas de las entidades
territoriales son de su propiedad, pero las limitaciones a esa propiedad las
impone el Congreso.
- El artículo
158 superior no resulta violado por cuanto los artículos 10 y 11 de la ley 769
de 2002 guardan estrecha relación con el tema debatido y aprobado, en la medida
en que aluden al recaudo de ingresos por multas y al control de los
procedimientos contravencionales para darle apoyo a las entidades territoriales
en su labor sancionadora y de mejoramiento fiscal.
- Tampoco se
quebranta el artículo 157 constitucional por cuanto si bien el texto no fue
discutido en la Cámara sí lo fue en el Senado, que junto con otros artículos,
fueron sometidos a la comisión accidental y luego a las plenarias de ambas
corporaciones.
2. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de esta entidad pide se
declare la constitucionalidad de los textos demandados.  Su intervención se
resume así:
- Los municipios
nunca han sido titulares exclusivos de los tributos que como multas se imponen
a los infractores del Código Nacional de Tránsito.  Asimismo, con el artículo
10 de la ley 769 de 2002 se quiso solucionar un conflicto que el carácter
territorial de los municipios venía generando, esto es, la imposibilidad de
exigir las multas por fuera de la jurisdicción municipal o distrital.
- Contrario a lo
afirmado por la actora, a partir de la ley 33 de 1986 las multas de tránsito sí
han tenido una destinación específica, previendo que su producto volviera al
sector a través de planes de tránsito, de educación y de seguridad vial,
propiciando así la cultura del respeto a las normas de tránsito.  Empero, el
legislador olvidó la consagración de un medio que pudiera darle a las multas de
tránsito un carácter nacional.
- El artículo 10
de la ley 769 de 2002 debe analizarse en conjunto con el 161 ibídem,
observándose que el legislador procura salvaguardar los postulados básicos que
justifican la intervención estatal en el tránsito (educación y seguridad vial),
previendo a la vez otras labores que son complementarias.
- Con apoyo en
el artículo 95 de la ley 489 de 1988, en la sentencia que declaró su
exequibilidad (C-671 de 1999) dijo la Corte:  “las personas jurídicas sin ánimo
de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se
sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para
las entidades de este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio
de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos
unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los
propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales
sobre dichas materias”.
- Falla entonces
la demandante al decir que la Federación Colombiana de Municipios en ocasiones
es pública y en ocasiones es privada, dado que la anterior sentencia indicó el
régimen aplicable a cada una de las actuaciones de la Federación.  Ésta, de
acuerdo con las normas sobre Administración Pública es un ente estatal para
efectos contractuales (art. 2, ley 80/93).  Siendo pues, dos los referentes
para calificar como entidades públicas a las asociaciones de entes
territoriales:  el que les impone la obligación de seguir las reglas de
actuación administrativa y el que las obliga a contratar como entes
estatales.   En concordancia con esto el artículo 10 de la ley 769 de 2002
materializa claros principios que sobre la función administrativa contempla la
Constitución.
- A través de la
sentencia C-495 de 1998 la Corte abordó el tema de la naturaleza jurídica de
las multas de tránsito, otorgando particular importancia al hecho de que las
mismas estén contempladas no en normas departamentales o municipales, sino en
el Código Nacional de Tránsito.  Señalando a la vez que las multas no tienen
naturaleza tributaria y encuentran su origen en el Código Nacional de Tránsito
Terrestre.  En esa sentencia se consideró a tales multas dentro de los recursos
exógenos de los entes territoriales con arreglo a un factor orgánico, pues no
son de origen territorial;  y a un factor de competencia, en tanto la potestad
punitiva de tránsito es primeramente nacional, máxime sí, como en el presente
caso, se trata de policía de tránsito que el Constituyente quiso expresamente
sujetar al principio de unidad nacional.
- Por ende, la
norma nada le está quitando a los municipios que sea de su propiedad;  tampoco
le está retirando una merced o gracia, o una renta previamente cedida, que
finalmente vaya en perjuicio de los entes locales.  Todo lo contrario, el
propósito del legislador es la eficacia en el recaudo de las multas, para lo
cual se requiere un sistema integrado de información,  cuya implementación y
operación se encomienda a la Federación Colombiana de Municipios, y para ello
debe asumir ésta los costos de la implementación del SIMIT.  Por esta vía el
congreso está adoptando mecanismos que contribuyen al robustecimiento fiscal
territorial, fortaleciendo colateralmente a la Federación, a quien le corresponde
el reto de concretar el principio de eficiencia que incorpora el artículo 209
superior.
- En cuanto a la
unidad de materia debe reconocerse que la norma se ocupa de las multas y
sanciones de tránsito, de su administración y destinación.  No se ve cómo se
pueda sostener que no existe hilo conductor o gravitación en torno a la ley,
toda vez que las multas y sanciones son consecuencia de las infracciones de
tránsito.
3.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano
Juan de Dios Bravo González, actuando en representación del ICDT considera que
no existe la violación alegada por la actora, exponiendo al efecto los
siguientes argumentos:
- El problema
jurídico planteado es ajeno al derecho tributario, pero se enmarca en el
contexto propio del derecho fiscal que se ocupa de la organización,
administración y gasto de los recursos constitutivos de la hacienda pública, ya
nacional ora territorial.
- Las normas que
imponen sanciones pecuniarias a las conductas contrarias al ordenamiento de
tránsito terrestre, aunque produzcan ingresos para el Estado no tienen como
finalidad financiar presupuestos públicos, por lo cual consideramos incorrecto
sostener que con ellas se tutela el interés económico de la hacienda pública
nacional o territorial, ya que el interés protegido es la libre circulación de
los colombianos en el territorio nacional en condiciones de seguridad y
comodidad, especialmente para los peatones y para la protección del uso común
del espacio público por vehículos de cualquier clase.
- El producto de
las multas pertenece total o parcialmente al municipio, no porque la naturaleza
de la renta sea propia o provenga de una fuente de generación de recursos
exclusivamente territorial, sino porque el legislador así lo quiso.  Por otra
parte, según lo ha sostenido la Corte Constitucional, las multas constituyen un
ingreso no tributario, y su destinación específica no vulnera el artículo 359
superior porque la prohibición en él inserta se predica sólo de las rentas
tributarias nacionales.
- Si bien la ley
puede autorizar que estas multas se cobren por los organismos territoriales
donde se comete la infracción, la fuente de su origen sigue siendo el Código
Nacional de Tránsito Terrestre.  Por ello el legislador no quebranta la
autonomía tributaria municipal o distrital cuando le asigna a una renta
nacional una destinación especial.
- Es cierto que
la Constitución garantiza la intangibilidad del patrimonio de las  entidades
territoriales, pero también lo es que las rentas aquí analizadas le han sido
cedidas a los entes territoriales en un 90%, de manera que los organismos
territoriales de tránsito gozan de autonomía para el manejo y disposición de
esa cuota parte, en lo cual nada hay de objetable.
- En
conclusión:  no se trata de rentas de las entidades territoriales, porque ni
provienen de un poder fiscal propio ni son producto de su autonomía normativa.
Sólo se trata del recaudo territorial de multas nacionales que han sido cedidas
parcialmente, productos éstos que sí gozan de protección en la medida en que se
perciban.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte declarar
la inexequibilidad de las normas acusadas.  Sus fundamentos son:
- Tal como la
definen sus estatutos, la Federación Colombiana de Municipios es una persona
jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y carácter gremial,
regida por el derecho privado, a la cual pertenecen por derecho propio todos
los municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, que tiene como
finalidad la defensa de sus intereses comunes.  Su personería jurídica es
propia y diferente de la de sus asociados, con autonomía administrativa y
patrimonio propio.  Sus bienes no pertenecen en forma individual a ninguno de
sus asociados, y los mismos más sus rendimientos deben destinarse al apoyo de
la labor que cumple a favor de sus asociados;  por lo tanto, sus excedentes y
utilidades no son susceptibles de distribución.  El capital proviene de cuotas
de sostenimiento, extraordinarias, convenios con diferentes tipos de entidades,
patrocinios, donaciones, etc.  En caso de disolución y liquidación la
Federación seguirá el procedimiento establecido en la ley para las entidades
sin ánimo de lucro.  Ese carácter privado fue reafirmado por la Corte en
sentencia C-671 de 1999.
- Con apoyo en
la ley 33 de 1986 las multas constituían una renta de carácter nacional cedida
a las distintas entidades territoriales, tal como lo señaló la Corte en
sentencia C-495 de 1998, cuando al referirse a la destinación específica de las
multas en materia de tránsito, expresó:  “(..) si bien la ley puede
autorizar que estas multas se cobren por los organismos territoriales en donde
se comete la infracción, no por ello se desnaturaliza la fuente de su origen
que sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre.  En estos casos es
aplicable el criterio jurisprudencial en el sentido de que cuando se trata de
rentas nacionales cedidas por la nación a los organismos territoriales, la ley
puede intervenir en la destinación de dichas inversiones”.
- Situación
diferente es la estipulada en la ley 769 de 2002, dado que en el parágrafo 2º
de su artículo 159 determinó que “las multas serán de propiedad exclusiva de
los organismos de tránsito en donde se cometió la infracción de acuerdo con su
jurisdicción”.  Entendiéndose por organismos de tránsito las unidades
administrativas municipales, distritales o departamentales, de suyo adscritas a
cada una de las respectivas entidades territoriales.  Consecuentemente, las
susodichas multas son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, “apareciendo
un designio del legislador de crear una renta propia a favor de aquéllas”.
Por lo cual le corresponde a sus organismos de tránsito imponer las multas y
sanciones de esa naturaleza, y el recaudo de los mismos deberá ingresar a las
respectivas arcas territoriales.  Se trata entonces de rentas de fuente endógena
de financiación porque el producto recaudado dentro de la jurisdicción de las
respectivas autoridades de tránsito entra directamente al presupuesto de las
entidades territoriales de las cuales forman parte, y no al presupuesto general
de la nación.
- Como ya se
anotó, uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el
derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.  La autonomía financiera no hace relación a la capacidad de
esas entidades para establecer su sistema de ingresos, sino a la facultad de
definir su presupuesto de gastos e inversiones.  Por ello, cuando el legislador
dispuso de ese 10% del recaudo de multas, quebrantó la autonomía de las
mencionadas entidades.  Y téngase en cuenta que esa disposición se expresó a
pesar de que el artículo 159 del nuevo Código de Tránsito señaló que los
recursos en cuestión son de su propiedad exclusiva.
- Sobre el
respeto debido a la autonomía territorial obran también las sentencias C-219 de
1997 y C-495 de 1998.  La primera a propósito de la inexequibilidad del
artículo 236 de la ley 223 de 1995, relativo a la destinación de un porcentaje
del impuesto de registro al Servicio Seccional de Salud y a los Fondos
Territoriales de Pensiones Públicas para el pago del pasivo pensional.  La
segunda sentencia, concerniente a las multas por infracción a las normas sobre
urbanización de terrenos sin licencia.  En esta misma sentencia, al referirse a
los recursos de vivienda de interés social y reforma urbana, expresó que la
destinación del porcentaje de los ingresos corrientes de los municipios a los
fondos de vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por
tratarse de recursos o rentas propias incorporados a su patrimonio por ley,
sobre los cuales no puede disponer el legislador.
- Así, con
arreglo a la jurisprudencia el legislador no puede limitar la autonomía de las
entidades territoriales cuando expresamente la misma ley le ha otorgado la
propiedad sobre esos tributos, salvo que ello resulte indispensable para
proteger la estabilidad económica de la Nación, particularmente en lo tocante
al presupuesto nacional, no siendo este el caso que nos ocupa.
- En
concordancia con el artículo 362 de la Carta no puede el legislador destinar
parte de los susodichos ingresos corrientes a una entidad de carácter privado
como lo es la Federación Colombiana de Municipios.  Por lo que es una violación
flagrante el disponer que una corporación de carácter privado reciba parte de
los ingresos no tributarios de propiedad exclusiva de los entes territoriales.
- Las normas
acusadas no tienen relación con la estabilidad económica de la Nación, toda vez
que la intención del legislador fue la de implementar un sistema de información
sobre infracciones de tránsito, esto es, se trata de un asunto que no tiene la
virtualidad de poner en peligro la estabilidad económica de la Nación en caso
de no ser implantado.
- De acuerdo con
lo anterior, la designación de manera directa de una entidad de carácter
privado como la Federación Colombiana de Municipios, para que administre el
sistema de información de multas y sanciones por infracciones de tránsito,
viola el principio de igualdad.  En la concepción del Estado de Derecho el
Congreso dicta las leyes contractuales sin indicar el mecanismo o la forma como
se debe contratar en un caso concreto o con quién.  Por donde las reglas
atacadas privilegian a la Federación en detrimento de la facultad que tienen
otras organizaciones y personas con apoyo en las disposiciones superiores que
estipulan el derecho a la participación democrática y a manejar dicho sistema.
Vulnerándose por esta vía el derecho a la igualdad,  pues entraña una
descalificación de otras entidades o personas públicas o privadas.
- Asimismo, las
disposiciones acusadas quebrantan las atribuciones conferidas por la
Constitución a los concejos municipales y a los alcaldes en materia tributaria,
al propio tiempo que se le limita a éstos la capacidad para dirigir la acción
administrativa, dado que bien pueden los alcaldes ejercer la cuestionada
competencia a través de sus organismos de tránsito, o mediante la selección a
través de un proceso de contratación de una entidad que se encargue de dicha
gestión, la cual puede recaer en la misma Federación.
- La expresión
“con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los
municipios” del artículo 10 de la ley 769 de 2002, vulnera el principio de
unidad de materia en tanto no tiene relación con el objetivo primordial de
garantizar la seguridad ciudadana con el control del tránsito terrestre.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de un decreto con
fuerza de ley.
2.  Planteamiento del problema
Considera la
demandante que los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 quebrantan los
artículos 2, 157, 158, 287, 313, 315 y 362 de la Constitución por cuanto con
ellos se quiebra el principio de autonomía financiera de los entes
territoriales.  Así mismo, afirma que se desconoce la especial protección que
la Constitución le prodiga a los bienes y rentas, tributarios y no tributarios
de propiedad de las entidades territoriales y, además, agrega que los artículos
acusados violan el principio de unidad de materia a que están sometidas las
leyes y expresa que, a su juicio, no es claro que se hayan cumplido los debates
reglamentarios para la aprobación de la Ley 769 de 2002.
3. Análisis
sobre la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002.
3.1.  Conforme a
la Constitución Política la República de Colombia es un estado unitario, pero
que, además, expresamente establece la autonomía de las entidades
territoriales.  Tal autonomía, reconocida en el artículo 1º de la Carta se
precisa luego en el artículo 287 de la misma y, conforme a esta disposición ella
ha de ejercerse para la gestión de los intereses de las entidades
territoriales, pero dentro de los límites trazados por la Constitución y la
ley.
De esta suerte,
las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por sus propias
autoridades, así como a ejercer las competencias que específicamente les
atribuye la Constitución. Más, como quiera que la autonomía administrativa
podría hacerse nugatoria ante la carencia de recursos económicos, la propia
Constitución en el citado artículo 287 extiende la autonomía como un derecho de
las entidades territoriales a la administración de sus recursos, a participar
en las rentas nacionales y a establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, desde luego con sujeción a la ley y dentro del
marco de la propia Constitución Política.
3.2.  Ello
significa, entonces, que las entidades territoriales, aunque son autónomas,
dentro del estado unitario que nos rige carecen, sin embargo de una soberanía
tributaria.  Requieren siempre de una ley para establecer tributos en el ámbito
de comprensión de su respectivo territorio y, desde luego, nada impide a la
Nación la sesión a los entes territoriales de algunos impuestos de origen
nacional.
3.3.  Como se
sabe, en virtud del Acto Legislativo No. 1 de 1968 (artículo 11) se asignó al
Congreso de la República como una de sus atribuciones la de “unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República”, con lo
cual se puso fin a la situación preexistente a esa reforma constitucional, esto
es, al establecimiento de normas de tránsito por cada una de las entidades
territoriales.
Bajo la vigencia
de la Constitución de 1991, el artículo 150, numeral 25 de la Carta, con texto
igual al de la reforma constitucional de 1968, asignó igualmente al Congreso la
función de unificación de las normas sobre policía de tránsito en todo el
territorio nacional.
3.4.  Siendo
ello así, en la Ley 769 de 2002 se fijan las reglas de comportamiento de
tránsito tanto para la circulación de vehículos como para la de los peatones,
se definen las faltas por infracción a aquellas y se establecen las sanciones
correspondientes entre las cuales figuran multas de cuantías diferentes.
3.5. Conforme al
Código Nacional de Tránsito Terrestre, expedido mediante Ley 769 de 2002, la
Nación para fortalecer los ingresos de los municipios les asigna los dineros
provenientes de multas por la comisión de faltas de tránsito en los territorios
respectivos y, en el artículo 10 de ese Código se establece que habrá un
“sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones
de tránsito (simit)”, con lo cual no sólo puede registrarse el nombre y la
identidad de quienes incurran en faltas a las normas reguladoras del tránsito,
sino, también, el monto de las multas y demás sanciones que se les impongan, lo
que permite, sin duda un mayor control por parte de las autoridades y facilita
el cobro de las sumas debidas por ese concepto en cualquier parte del
territorio colombiano.
3.6.  La
creación de ese sistema de información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito y el funcionamiento continuo y eficiente del mismo,
trae como consecuencia necesaria una mayor posibilidad de recaudo de las sumas
de dinero causadas por ese concepto a favor de las entidades territoriales
municipales, es decir, que es ese un mecanismo ideado por el legislador para
contribuir de esa manera a mejorar los ingresos municipales.
3.7.  Como es
obvio, el funcionamiento del sistema integrado de información sobre multas y
sanciones por infracciones de tránsito a que se ha hecho alusión, requiere de
una actividad de carácter administrativo y de una infraestructura para el
efecto, que garanticen que el mecanismo ideado por el legislador tenga un
adecuado y permanente funcionamiento, susceptible de perfeccionamiento con el
tiempo, para que se fortalezca, cada vez más el ingreso de los municipios por
ese concepto.
3.8.  Así las
cosas, el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 210 de la
Constitución autorizó a la “Federación Colombiana de Municipios para
implementar y mantener actualizado a nivel nacional” el sistema integrado de
información sobre multas y sanciones por infracciones a las normas de tránsito,
lo que no resulta contrario a la Carta Política pues el inciso segundo del
citado artículo 210 de la misma permite a los particulares el cumplimiento de
“funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”, es decir, que
es ella una forma de descentralización por colaboración de los particulares con
el Estado.
3.9.  Ha de
recordarse ahora por la Corte que el artículo 95 de la Ley 489 de 1998,
declarado exequible por esta Corporación, con excepción de su parágrafo,
mediante Sentencia C-671 de 1999, autoriza a las entidades públicas para que se
asocien entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones
administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su
cargo, norma esta de la cual se expresó entonces por la Corte que ese precepto
tiene como soporte constitucional el artículo 209 de la Carta, cuyo inciso
segundo “impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las
autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”.
En la misma sentencia
acabada de mencionar, se agregó por la Corte Constitucional que:
“4.2.  En cuanto al inciso segundo del artículo
95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las
personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación
exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas
en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género".
“De conformidad con el artículo 210 de la Carta se
autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden
nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo
caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad
administrativa".  Ello significa que las entidades descentralizadas
indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de
convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades
públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en
ejercicio de la potestad conformadora de la organización - artículo 150,
numeral 7 de la Constitución Política -, haya definido los objetivos generales
y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y
los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
“En
consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las
normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que,
en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen
propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere
señalado la ley de creación o autorización de éstas.
“Además, en todo caso, el ejercicio de las
prerrogativas y potestades públicas,  los regímenes de los actos unilaterales,
de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las
entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas
materias”.
Ello significa, entonces que
la Federación Colombiana de Municipios, persona jurídica sin ánimo de lucro,
creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho
privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la función pública
que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y
mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de información
sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, se encuentra sometida a
las normas propias del derecho público, como quiera que en la citada Sentencia
C-671 de 1999, se advirtió expresamente que en tales casos, se repite, “el
ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los
actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad
serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes
especiales sobre dichas materias”.
No encuentra así la Corte que
resulte contrario a la Constitución que el legislador autorice a la Federación
Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel
nacional el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito, así como tampoco resulta contrario a la Carta
Política que para ese propósito específico se asigne a la entidad mencionada el
10% proveniente de dichos recursos para “la administración del sistema cuando
se cancele el valor adeudado”, sin que pueda ser inferior “a medio salario
mínimo diario legal vigente”, pues, como salta a la vista, el cumplimiento de
la función a que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para
ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad.
3.10. Se observa por la Corte
que en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 se dispone que “en
todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las
entidades territoriales existirá una sede del Simit o en aquellas donde la
Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el
consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los
que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre
involucrado el infractor en cualquier calidad, si este no se encuentra a paz y
salvo”.
Analizado el contenido del
parágrafo que se acaba de transcribir, es claro que se autoriza a la Federación
Colombiana de Municipios para imponer, en aquellas dependencias de los
organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales donde ella
lo considere necesario “una sede del Simit”,  lo que afecta de manera
ostensible la autonomía territorial garantizada por la Constitución Política en
su artículo 287 a las entidades territoriales, la cual también se cercena por
la disposición acusada en cuanto en ella se ordena que en “todas” las
dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades
territoriales existirá una sede del sistema integrado de información sobre
multas y sanciones de tránsito.  Es decir, la ley invade la esfera propia de la
estructura de la administración municipal para imponer la existencia de una
oficina determinada, o autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para
exigir la existencia de una sede para ese efecto, lo que resulta contrario a la
autonomía administrativa que a los municipios les garantiza la Constitución
Política.  Por ello, habrá de declararse la inexequibilidad parcial del
parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 en las expresiones mencionadas.
3.11.  El artículo 11 de la
Ley 769 de 2002, por su parte, establece cuáles serán las características de la
información contenida en el sistema integrado de información sobre multas y
sanciones por infracciones de tránsito, registro este que por disposición legal
será “de carácter público”; y agrega que las características, montaje operación
y actualización de la información del sistema se determinarán por la Federación
Colombiana de Municipios, para lo cual se le otorga un “plazo máximo de dos (2)
años prorrogables por una sola vez, por el término de un (1) año, contados a
partir de la fecha de la sanción” de la citada ley, información que deberá ser
entregada “al Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro
Unico Nacional de Tránsito .RUNT”.
Por las mismas razones ya
anotadas, encuentra la Corte que la norma mencionada en nada quebranta la
autonomía que a los municipios como entes territoriales les confiere el
artículo 287 de la Carta Política, así como tampoco ella resulta infringida
porque la Federación Colombiana de Municipios deba entregar la información
recaudada sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito al Ministerio
de Transporte para que ella se incorpore a un Registro Unico Nacional de
Tránsito, para centralizar allí la información correspondiente.
3.12.  Por otra parte,
encuentra la Corte que la creación del Sistema Integrado de formación sobre las
multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como la autorización a la
Federación Colombiana de Municipios para implementarlo y para mantener
actualizada la información correspondiente al nivel nacional, en nada afecta el
derecho a la igualdad garantizado por el artículo 13 de la Constitución
Política.  Ello es así, por cuanto las entidades territoriales del orden
municipal se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, la cual dispuso
la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional de un Sistema
Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito,
aplicable en todos los municipios de Colombia independientemente de su
categoría, incluyendo desde luego a los que tienen la calidad de Distritos
conforme a la Carta Política.
3.13.  No encuentra tampoco la
Corte que las normas acusadas quebranten el derecho de asociación, pues a
ninguno de los entes territoriales locales se le compele por la ley a formar
parte de la Federación Colombiana de Municipios, ni se le impide a los que
actualmente la integran retirarse de ella.  Simplemente el legislador le asignó
una función pública a la persona jurídica creada desde antes de la expedición
de la ley, de manera voluntaria por las personas de derecho público que decidieron
conformarla, y, en desarrollo de esa función descentralizada por colaboración,
la Federación aludida habrá de contribuir al mejoramiento de los ingresos de
los municipios, aún de aquellos que no sean miembros de ella pues el mandato
legal no hizo ninguna excepción al respecto; y porque, adicionalmente, ha de
ser así para que se pueda mantener actualizado a nivel nacional el Sistema
Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito
a que las normas en cuestión se refieren.
3.14. Viene en consecuencia de
lo dicho que los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, no quebrantan la
Constitución Política y, por ello se declarará su exequibilidad por esta
Corporación.
VII.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, salvo las
expresiones “todas” y “o en aquellas donde la Federación lo considere
necesario” contenidas en el parágrafo del citado artículo 10 de la ley
mencionada, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,  notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-385/03
FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Fundamento
constitucional (Salvamento de voto)
Con
fundamento en el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado deben
realizar sus funciones con un concreto sentido de colaboración armónica, para
lo cual, en lo atinente a la esfera administrativa dispone el artículo 209
ibídem que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.  Es decir, en aras de la
oportuna materialización de los valores, principios, derechos y deberes que
contempla la Constitución Política, se impone un entendimiento de los fines
esenciales del Estado que ponderando la gestión individual de sus diferentes órganos,
en todos los órdenes, promueva la acción mancomunada de todos ellos, sin
perjuicio, claro está, de la eventual intervención de los particulares en tanto
titulares de la función administrativa, y por ende colaboradores en la
realización de los mencionados fines estatales.
FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Naturaleza
y finalidad/FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Sujeción a normas del
Código Civil y concordantes (Salvamento de voto)
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Establece
estructura de ingresos y gastos públicos/MULTA-Ingreso no tributario/MULTA-Sanción
pecuniaria/MULTA-Parte integral del presupuesto anual de la Nación y de
las entidades territoriales (Salvamento de voto)
Las multas
forman parte integral de los aforos inscritos en el presupuesto anual de la
Nación y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales,
dependiendo para ello de las correspondientes leyes de creación –en la esfera
nacional -, o de éstas y las concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano
territorial -, al igual que de las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto
anual.
MULTA DE TRANSITO-Ingreso no tributario
(Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Administración
de recursos/ENTIDADES TERRITORIALES-Ejercicio dentro de límite
constitucional y legal (Salvamento de voto)
GASTOS E INVERSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía respecto de sus propios recursos (Salvamento de voto)
GASTO PUBLICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía
constitucional (Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Restricción
legislativa/ENTIDADES TERRITORIALES-Protección de la estabilidad
económica y presupuestal/ENTIDADES TERRITORIALES-Indebida injerencia del
legislador/SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Recaudo y manejo de información
(Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD-Protección
(Salvamento de voto)
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Expedición por legislador (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE OFERENTES EN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA-Señalamiento expreso por legislador de entidad a contratar
(Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN CONTRATACION ESTATAL-Selección de propuesta más favorable (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE ASOCIACION-Elección de
formas/LIBERTAD DE ASOCIACIÓN-Ejercicio de funciones administrativas
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE ASOCIACION DE MUNICIPIOS-Protección/LIBERTAD
DE ASOCIACION DE MUNICIPIOS-Autonomía política o administrativa (Salvamento
de voto)
FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES-Carácter
temporal (Salvamento de voto)
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR
INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Función
reglamentaria propia del Presidente (Salvamento de voto)
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Atribución
mediante acto administrativo o convenio (Salvamento de voto)
DERECHO A LA LIBERTAD ECONOMICA-Proceso
de selección en contratación pública (Salvamento de voto)
FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Cobertura
y calidad del servicio (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4305
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la
ley 769 de 2002
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con todo el
respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me permito consignar las
razones de mi disenso:
1.
Naturaleza y fines de la Federación Colombiana de Municipios
Con fundamento
en el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado deben realizar
sus funciones con un concreto sentido de colaboración armónica, para lo cual,
en lo atinente a la esfera administrativa dispone el artículo 209 ibídem que
las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado.  Es decir, en aras de la
oportuna materialización de los valores, principios, derechos y deberes que
contempla la Constitución Política, se impone un entendimiento de los fines
esenciales del Estado que ponderando la gestión individual de sus diferentes
órganos, en todos los órdenes, promueva la acción mancomunada de todos ellos,
sin perjuicio, claro está, de la eventual intervención de los particulares en
tanto titulares de la función administrativa, y por ende colaboradores en la
realización de los mencionados fines estatales.
En esta
dimensión el artículo 95 de la ley 489 de 1998 se refiere a la asociación entre
entidades públicas, prescribiendo que éstas podrán asociarse con el fin de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de
convenios inter - administrativos o la conformación de personas jurídicas sin
ánimo de lucro.
Artículo que fue
declarado exequible –salvo el parágrafo- por esta Corporación mediante
sentencia C-671 de 1999, donde al efecto se dijo:
“4.1.  En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de
1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación
entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones
administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su
cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte
constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta,
que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades
administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”.
Respecto del segundo inciso del citado artículo 95
afirmó la Corte en la misma sentencia:
“4.2.  En cuanto al inciso segundo del artículo 95
de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las
personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación
exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas
en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género".
“De conformidad con el artículo 210 de la Carta se
autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden
nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo
caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad
administrativa".  Ello significa que las entidades descentralizadas
indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios
de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas
deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la
potestad conformadora de la organización - artículo 150, numeral 7 de la
Constitución Política -, haya definido los objetivos generales y la estructura
orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos
regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
“En
consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las
normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que,
en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen
propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado
la ley de creación o autorización de éstas.
“Además, en todo caso, el ejercicio de las
prerrogativas y potestades públicas,  los regímenes de los actos unilaterales,
de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las
entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas
materias”.
Al amparo de estos parámetros, según la vista fiscal,
la Federación Colombiana  de Municipios surge como “una persona jurídica sin
ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, que se rige por
el derecho privado, a la cual pertenecen por derecho propio todos los
municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, y tiene como
finalidad la defensa de sus intereses comunes”.  Por donde, al tenor de lo
dispuesto en las reglas positivas la Federación Colombiana de Municipios se
rige por una preceptiva mixta que de un lado se acoge al Código Civil, y de
otro, a las normas rectoras del ejercicio de las prerrogativas y potestades
públicas.  De suerte tal que, siendo esa Federación un ente jurídico diferente
a los municipios individualmente considerados, en principio se sujeta a los
mandatos del Código Civil, por cuanto también, dada la naturaleza estatal de
sus integrantes y la posibilidad de que como Federación ejerza funciones
administrativas, se impone la aplicación del derecho público a partir de los
dispositivos constitucionales, que a su turno se desarrollan en cuerpos
jurídicos tales como:  el Código Contencioso Administrativo, el Estatuto de
Contratación Estatal, la ley 42 de 1993 y demás normas concordantes sobre
control fiscal, la ley 678 de 2001 sobre responsabilidad patrimonial del
Estado, el Código Disciplinario Único, etc.
Es de observar que la ley 489 de 1998 no definió la
naturaleza jurídica de la “Asociación entre entidades públicas”, razón
por la cual no podría predicarse positivamente de la Federación Colombiana de
Municipios una condición específicamente determinada como sería la estatal, la
privada o la mixta.  Lo cual no obsta para reconocer el estatuto jurídico mixto
que la gobierna al tenor de los respectivos mandatos constitucionales y
legales, con la concurrencia de la jurisprudencia reseñada.  Cierto es que la
precisión sobre la naturaleza jurídica de las personas es altamente definitoria
del régimen aplicable a sus diferentes actuaciones y ejecutorias, pero también
lo es, que para el caso bajo examen el artículo 95 de la ley 489 de 1998 y la
jurisprudencia constitucional han dado suficientes luces acerca del régimen que
gobierna a las asociaciones entre entidades públicas, dentro de las cuales
milita la Federación Colombiana de Municipios.
En cualquier caso, el eventual perfil privado que
pudiera tener la Federación Colombiana de Municipios no constituye óbice para
la adecuada aplicación de las disposiciones propias de la función
administrativa y la contratación estatal, al igual que los dispositivos
relativos a la responsabilidad disciplinaria, fiscal y patrimonial a que haya
lugar.
2.
Naturaleza jurídica de las multas y sanciones por infracciones de tránsito, y
su administración
Con fundamento
en los artículos 352 y 353 constitucionales el estatuto orgánico presupuestal
(decreto 111 de 1996) establece la estructura del ingreso y del gasto públicos
tanto para el orden nacional como para el territorial, clasificando dentro de
los ingresos corrientes a los tributarios y a los no tributarios, y dentro de
éstos, a las tasas[1]
y a las multas.  Siendo del caso advertir que las multas constituyen una
especie del género sanciones, en la medida en que se amoldan al prototipo de
las sanciones pecuniarias, ya que por contraste también existen las sanciones
no pecuniarias.  Por  consiguiente, las multas forman parte integral de los
aforos inscritos en el presupuesto anual de la Nación y en los presupuestos
anuales de las entidades territoriales, dependiendo para ello de las
correspondientes leyes de creación –en la esfera nacional -, o de éstas y las
concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano territorial -, al igual que de
las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto anual.  De allí en adelante tiene
lugar el circuito que envuelve el recaudo, la administración y ejecución de los
ingresos efectivamente percibidos por el Tesoro Público (art. 128 C.P.).  En
síntesis, las multas constituyen ingresos no tributarios, que dependiendo de su
nivel fiscal, forman parte integral del presupuesto general de la Nación o de
los presupuestos territoriales.
En armonía con
esto el parágrafo 2º del artículo 159 de la ley 769 de 2002 establece:  “Las
multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se
cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción (...)”.  Vale decir,
por mandato expreso de la ley 769 las multas en cuestión pertenecen a las
respectivas unidades administrativas municipales, distritales o
departamentales, y por tanto, al tesoro público de la entidad territorial que
las abarca, a cuya titularidad concurren las garantías típicas de la propiedad
y renta de los particulares (art. 362 C.P.).  Siendo claro entonces que por
disposición expresa de la ley 769 de 2002 las multas derivadas de la infracción
de las normas de tránsito –dentro  de las respectivas jurisdicciones- son
ingresos no tributarios del orden territorial, cobijados por la autonomía
prevista a favor de las entidades territoriales en el artículo 287 superior,
pues, se destaca, “(...)el producto recaudado dentro de la jurisdicción de
la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma -y no al
presupuesto general de la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios
de la entidad territorial, (...)”.[2]
Esta autonomía
comporta la potestad de las entidades territoriales para administrar los
recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones – sea que los mismos
provengan de fuentes endógenas o exógenas- en consonancia con los lineamientos
y directrices legales que en desarrollo de la Constitución se dicten para su
cabal ejercicio.  De suerte tal que la facultad para administrar dichos
recursos, lejos de ser absoluta se enmarca en los parámetros propios de la
relatividad estatal.  Tal como ocurre con cualquiera otra facultad o
prerrogativa inmersa en nuestra Carta Política.  En relación con esta autonomía
ha dicho la Corporación:
“Uno de los derechos mínimos de las entidades
territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la
Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en
materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de
ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con
la capacidad de auto - gestión política, que es consustancial a las entidades
autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta
con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar
sus propias decisiones. No obstante, la facultad de que gozan las entidades
territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra
constitucionalmente limitada”.[3]
Con referencia a
lo expuesto, en principio pareciera que los artículos demandados no entrañan
desconocimiento alguno de la autonomía constitucional de que gozan las
entidades territoriales para administrar sus recursos, en la medida en que esos
dispositivos aluden a la implementación y actualización de un sistema integrado
de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito
cometidas en el territorio nacional.  Sin embargo, en tanto esas normas
incorporan un forzoso porcentaje de compensación económica a favor del ente
gestor de dicho sistema, esto es, la Federación Colombiana de Municipios, se
configura un imperativo normativo que sugiere cuestionamientos frente a la
autonomía que debe presidir la ejecución del gasto público en el plano
territorial.
3.  Los
artículos acusados vulneran tanto el principio de autonomía financiera de las
entidades territoriales como los artículos 315-5 y 362 constitucionales.
En consonancia
con el concepto del Procurador General de la Nación esta Sala estima violados
los mencionados cánones constitucionales, toda vez que la competencia de las
entidades territoriales para establecer y administrar los recursos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones resulta lesionada en la medida en que se
restringe injustificadamente la potestad que la Carta les confiere para
establecer las apropiaciones presupuestales y para ordenar el gasto
correspondiente.
En este sentido,
al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 236 de la ley 223 de 1995
advirtió esta Corporación:
“29. En estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una
justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del
legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu
sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo
contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los
departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos
e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales,
definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad,
resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales
de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional
de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La
autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios
recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si
aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente.
En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se
produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales,
al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas  de financiación - o
recursos propios strictu sensu - deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador.
“Sólo una interpretación como la realizada se ajusta a los valores y
principios que la autonomía busca proteger. En este sentido, no sobra recordar
que la garantía institucional de la autonomía territorial se justifica, entre
otros, en el principio democrático (C.P. arts. 1, 2, 3), así como en los
principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P. arts. 1, 2,
209), como quiera que las autoridades territoriales son las que mejor conocen
las necesidades de la población sometida a su jurisdicción.
"La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía
regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en
el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen
las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la
comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea
político, de solucionar los problemas locales. Es el auto - interés operando,
con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor
económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el
agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo
nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses".
Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del
edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)[4]”.
“30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya
virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de
elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades
territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al
legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a
la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el
deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica
interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda
intervenir en el mencionado proceso de asignación.
“Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al
considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de
propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que,
con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro - económica a
nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de
este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que
fijaba una destinación específica a la sobre - tasa a la gasolina, con el fin
de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este
modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes[5].
“En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede
intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las
entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin
embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas
tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte
necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente,
para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional.
“31. En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador
prescribió que los  departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un
porcentaje del producto del impuesto de registro de que trata el capítulo XII
de la Ley 223 de 1995, no menor al porcentaje que destinaron en promedio
durante los años 1992, 1993 y 1994 y no superior al 30% del producto del
impuesto. Adicionalmente, señaló que los departamentos y el Distrito Capital de
Santa Fe de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los
Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con el fin de atender el pago del
pasivo pensional.
“Como quedó visto, el impuesto de registro y anotación pertenece, en
forma exclusiva, a los departamentos.
“En estas condiciones se pregunta la Corte si existe una razón
suficiente que justifique la restricción del derecho constitucional de que
gozan las entidades territoriales para la administración de sus recursos.
“32. La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la
Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados
constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes
el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las
personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a
una pensión que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces
esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la
intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los
recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es
suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para
ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté
directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la nación, o a
evitar una lesión injustificada del fisco nacional.
“No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye
una clara y directa limitación de la autonomía financiera - de gasto - de las
entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas
entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o
derechos que pertenezcan a la nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad
macro - económica del Estado.
“En estas condiciones, la norma demandada establece una injerencia
injustificada en asuntos que competen exclusivamente a las entidades
territoriales y, por tanto, incide ilegítimamente en el ámbito de su autonomía.
En consecuencia, la norma demandada será declarada inexequible”.[6]
Asimismo, al examinar la constitucionalidad del artículo
104, parágrafo 2º, de la ley 388 de 1997, que subrogó el artículo 66 de la ley
9 de 1989, la Corte reivindicó la autonomía financiera de que gozan las
entidades territoriales en torno a las multas por infracción a las normas sobre
urbanización de terrenos y construcción de viviendas sin licencia.[7]
En la misma sentencia, al referirse a los recursos
para fondos de vivienda de interés social y reforma urbana, dijo la
Corte:
“En virtud del establecimiento del sistema nacional de vivienda de
interés social por la ley 3 de 1991. En el art. 17 de dicha ley se dispuso que
"los municipios, los distritos especiales, las áreas metropolitanas y la
intendencia de San Andrés y Providencia podrán crear un fondo municipal,
distrital, metropolitano e intendencial, según el caso de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana para la administración de las apropiaciones previstas
en la ley 61 de 1936 y demás disposiciones concordantes, y de los bienes y
recursos de que trata el art. 21 de la presente ley".
“En el referido art. 21 del que forman parte los acápites acusados,
se dispone de que (sic) manera se encuentra conformado el patrimonio y los
recursos de dichos fondos. Entre estos recursos se mencionan los previstos en
el literal a) y b) de dicho artículo; el primero de ellos parcialmente acusado,
pero que la Corte estima, dada su unidad normativa, demandado en su totalidad.
“Con anterioridad, se señaló en esta providencia que el parágrafo 2°
del art. 104 de la ley 388/97, en cuanto destina el producto de las sanciones
urbanísticas de que trata el art. 66 de la ley 9 de 1989, a la financiación de
programas de vivienda relativos a la reubicación de los habitantes en zona de
alto riesgo, era inexequible por tratarse de rentas propias de los municipios.
“Por lo anterior, no hay lugar a nuevo pronunciamiento en relación
con el literal b) del art. 21 de la ley 3 de 1991. La decisión se contraerá
exclusivamente al literal a) del mismo artículo que alude a la forma de dotar de
recursos a los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.
“Es preciso anotar que a las entidades territoriales sólo se las
faculta, mas no se las obliga a constituir dichos fondos. Unicamente en el caso
de que sean creados se les impone la obligación de dotarlos, entre recursos,
con el 5% de los ingresos corrientes municipales.
“La Corte estima, que la destinación del porcentaje de los recursos
corrientes de los municipios a los Fondos de Vivienda vulnera la autonomía de
las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propios
incorporadas a su patrimonio, sobre las cuales no puede disponer el legislador,
según el art. 362 Superior”.
Pues bien, desde
la perspectiva de los artículos 287, 315-5 y 362 de la Constitución y en armonía
con la jurisprudencia reseñada resulta clara la indebida injerencia del
legislador, no por la autorización misma para la creación de un sistema
integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de
tránsito, sino por la forzosa erogación (10% del valor recaudado) que el
artículo 10 acusado establece a cargo de los fiscos municipales, en tanto
restringe la autonomía financiera territorial sin basamento constitucional
alguno.  En efecto, como bien lo reconoce la vista fiscal, de cara a los
dispositivos acusados no obran hechos o circunstancias que justifiquen la
existencia de normas restrictivas de la autonomía financiera territorial en
aras de la protección de la estabilidad económica de la nación y,
especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional.
Cierto es que el
sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones
de tránsito –de  cobertura nacional- resulta adecuado, pero no es necesario a
los fines recaudatorios de los montos que desde antiguo se pierden impunemente
para el tesoro público territorial por la falta de unidad y orden en el manejo
de la información sobre tales infracciones;  pero también lo es que el acopio
integral, técnico y actualizado de la información pertinente puede lograrse a
través de medios, métodos e instrumentos compatibles con la autonomía
financiera de las entidades territoriales y de los alcaldes mismos, al igual
que con las garantías reconocidas por el artículo 362 superior a las entidades
territoriales sobre las rentas no tributarias de su propiedad.  Por
consiguiente, en relación con los artículos 287, 315-5 y 362 superiores se
debió declarar la inexequibilidad de la expresión “(...) por lo cual
percibirá el 10%  por la administración del sistema cuando se cancele el valor
adeudado.  En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario
legal vigente”.  Contenida en el artículo 10 de la ley 769 de 2002.
Por otra parte,
debe recordarse que la Corporación no puede referirse a temas de conveniencia
ni oportunidad, por cuanto ese papel le concierne al Congreso.  Asimismo, está
bien que se unifique el sistema, pero ello no debe ir en detrimento de la
autonomía territorial, que en otros casos iguales, y aún más importantes, la Corte
ya reivindicó.
Y si las
funciones relativas a las multas e infracciones de tránsito municipales son del
resorte de los municipios, a guisa de qué éstos tendrían que pagarle a un ente
privado –la Federación de Municipios -, para que en su lugar cumpla con dichas
funciones.
4.  Los
artículos demandados quebrantan el derecho a la igualdad
El artículo 13
constitucional dispone que todas las personas recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación.  A cuyos efectos la categoría personas comprende a
las naturales, jurídicas y asimiladas, tanto en la dimensión privada como en la
pública.
En esta
perspectiva, con apoyo en el artículo 150-25 superior le corresponde  al
legislador expedir el estatuto general de contratación de la Administración
Pública estableciendo las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales.  Vale decir, al amparo de los mandatos constitucionales
mencionados le corresponde al legislador fijar los lineamientos básicos y
abstractos, los parámetros, las directrices suficientemente comprensivas del
circuito contractual de los entes estatales, y por tanto, el amplio espectro
normativo que por su propia naturaleza resulta contrario a toda fórmula
casuística, máxime cuando ésta pueda rayar en la discriminación.  De suerte que
atendiendo a la naturaleza general y abstracta que debe informar el contenido
de la ley, le compete al Congreso expresar su voluntad legislativa a partir de
categorías, esto es, de conceptos amplios y claros, que en la hipótesis
contractual, provean a los destinatarios de reglas consistentes, equitativas y
eficaces a los cometidos de la contratación pública, a tiempo que la
participación de los contratistas resulta honrada en la órbita de sus derechos
y obligaciones.
Contrario a los
presupuestos destacados, a través de los artículos 10 y 11 de la ley 769 de
2002 se le concede a la Federación Colombiana de Municipios la exclusiva
titularidad para implementar y mantener actualizado a nivel nacional un sistema
integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de
tránsito, labor que a su turno incluye la determinación de las características,
el montaje y la operación del sistema.  De suerte tal que, pretermitiendo toda
pluralidad participativa de los potenciales oferentes se ha instrumentalizado
la ley para adjudicar el contrato respectivo a una entidad, con la subsiguiente
discriminación que ello comporta en detrimento del derecho a la igualdad de
oportunidades para contratar con el Estado (art. 13 C.P.).
Desde luego que
en el marco del derecho a la igualdad y de la contratación objetiva no puede
haber lugar para una norma que ate la contratación a una persona determinada,
toda vez que con un tal dispositivo se propicia ab initio la injustificada
exclusión de otros oferentes que bien pueden ostentar iguales o mejores
calidades que el “ungido” por la ley de privilegio, al propio tiempo que
se desatiende la importancia que para la Administración tiene el obtener
mejores condiciones para el desarrollo del respectivo contrato, incluidos los
precios más bajos sin detrimento de la calidad y cobertura del objeto
contractual.  De allí que tan certeramente acotara la vista fiscal al decir:
(...) las reglas
atacadas privilegian a la Federación en detrimento de la facultad que tienen
otras organizaciones y personas con apoyo en las disposiciones superiores que
estipulan el derecho a la participación democrática y a manejar dicho sistema.
Vulnerándose por esta vía el derecho a la igualdad,  pues entraña una
descalificación de otras entidades o personas públicas o privadas.
En la misma
perspectiva del respeto y acatamiento que merece la pluralidad participativa
frente a los procesos contractuales sostuvo la Corte en sentencia C-887 de
2002:
“El
reconocimiento del principio superior de la igualdad de oportunidades implica
así mismo que el legislador al configurar el régimen de contratación estatal
(CP art.150 in fine) establezca procedimientos o mecanismos que le
permitan a  la administración seleccionar en forma objetiva y libre a quien
haya hecho la oferta más favorable, mediante la fijación de reglas generales e
impersonales que presidan la evaluación de la propuestas y evitar incluir
cláusulas subjetivas que reflejen motivaciones de afecto o interés hacia
cualquier  proponente,  sin entrar  a predeterminar, claro  está,  al sujeto -
persona natural o jurídica- con quien ha de celebrarse el correspondiente
contrato.
“En relación con
el principio de igualdad entre los proponentes el Consejo de Estado ha sentado
la siguiente doctrina que prohíja la Corte dada su importancia para la solución
del caso que se analiza:
“El derecho de
igualdad entre los oferentes
“Como quedó señalado a propósito de la consagración
legal del principio de transparencia y del deber de selección objetiva, la
Administración esta obligada constitucional (art. 13 C.P.) y legalmente (art.
24, 29 y 30 ley 80 de 1993) a garantizar el derecho a la igualdad de los
oferentes o competidores.
“Por virtud de esta garantía, todos los sujetos
interesados en el proceso de licitación han de estar en idénticas condiciones,
y gozar de las mismas oportunidades, lo cual se logra, según la doctrina,
cuando concurren los siguientes aspectos:“1) Las condiciones deben ser las
mismas para todos los competidores.“2) Debe darse preferencia a quien hace las
ofertas más ventajosas para la Administración.
“Dromi, citando a Fiorini y Mata, precisa que el
trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los
oferentes, cuales son:‘1) Consideración de su oferta en competencia con la de
los demás concurrentes; 2) respeto de los plazos establecidos para el
desarrollo del procedimiento; 3) cumplimiento por parte del Estado de las
normas positivas que rigen el procedimiento de elección de co - contratante; 4)
inalterabilidad de los pliegos de condiciones; 5) respeto del secreto de su
oferta hasta el acto de apertura de los sobres; 6) acceso a las actuaciones
administrativas en las que se tramita la licitación; 7) tomar conocimiento de
las demás ofertas luego del acto de apertura; 8) que se le indiquen las
deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta; 9) que se lo
invite a participar en la licitación que se promueve ante el fracaso de otra
anterior. Como vemos, la referida igualdad exige que, desde el principio del
procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la
formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la
misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas
sobre bases idénticas.”[8]
“En relación con la igualdad entre los oferentes,
Marienhoff precisó: ‘La licitación debe respetar el principio de que todos los
licitadores u oferentes se hallen en pie de ‘igualdad’. Tal exigencia
constituye una noción racional que fluye de la propia esencia y razón de ser de
la licitación, siendo ínsito a ella. Para lograr su finalidad, la licitación
debe reunir ese carácter de ‘igualdad’, pues ésta excluye o dificulta la
posibilidad de una colusión o connivencia entre algún licitador y oferente y la
Administración Pública que desvirtúen el fundamento ético sobre el cual
descansa la licitación y que, junto con los requisitos de ‘concurrencia’ y
‘publicidad’, permite lograr que el contrato se realice con quien ofrezca
mejores perspectivas para el interés público. La referida ‘igualdad’ exige que,
desde un principio del procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del
contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes
se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y
haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.[9]”
[10]
“Sentadas las
anteriores premisas para la Corte es claro que la medida consagrada en el
parágrafo del artículo 5° de la Ley 555 de 2000 resulta a todas luces
inconstitucional, puesto que al ordenar en forma perentoria la intervención de
Transparencia Internacional, directamente o de su filial Transparencia
Colombia, con el fin de monitorear el proceso licitatorio para la adjudicación
de los contratos de concesión de licencias de PCS, está haciendo un
señalamiento expreso de la persona con la cual la administración debe celebrar
el respectivo contrato para la ejecución de dicha labor, impidiendo que otras
organizaciones también puedan presentar sus ofertas en igualdad de condiciones
con el objeto de ser contratadas para adelantar tal intervención.
“De contera,
(sic) el parágrafo impugnado impide que la
administración tenga la posibilidad de seleccionar objetiva y libremente entre
varios oferentes la propuesta que sea más favorable para la ejecución de dicha
tarea de monitoreo, lo que igualmente desconoce abiertamente el principio
superior de la igualdad de oportunidades”.
Por lo demás,
las normas censuradas no corresponden a la hipótesis de la contratación
interadministrativa, esta sí de adjudicación directa, aunque siempre al amparo
de un estudio previo sobre la infraestructura y experiencia de la entidad
contratista para el desarrollo del respectivo contrato.
5.  Las
normas impugnadas vulneran otros mandatos constitucionales
5.1. Los
artículos 38 y 39 de la Constitución
Las personas
pueden acudir a las formas de asociación que ampara la Constitución, pero de
manera libre y voluntaria.  Por lo cual, no siendo dable aceptar frente a
modelos de gestión administrativa un tipo de asociación forzosa o automática,
la decisión de asociarse debe corresponder al interés de cumplir en mejor forma
las funciones administrativas.  Por donde, si las asociaciones de municipios
pueden regular su régimen interno de administración, patrimonio y aportes de
los municipios integrantes, resulta inconstitucional una norma que haga
obligatorio un aporte a favor de una entidad de perfil privado.
Los municipios
se deben asociar con entera libertad (art. 150 ley 136 de 1994), sin que a
partir de tal hecho pierdan ni comprometan su autonomía política o
administrativa.  Sin embargo, por virtud de las disposiciones acusadas los
presupuestos de los municipios quedaron indisolublemente atados a un
contratista preferencial:  la Federación Colombiana de Municipios.
Consecuentemente, las normas cuestionadas lesionan los artículos 38 y 39 de la
Carta.
5.2. El artículo
123 de la Constitución
Las reglas
impugnadas están referidas a una función pública en cabeza de la Federación Colombiana
de Municipios, desatendiendo el mandato del artículo 123 superior, conforme al
cual el desempeño de tales funciones por particulares debe ser con carácter
temporal, salvo que la misma Carta autorice  su ejercicio permanente.
5.3. El artículo
189-11 de la Constitución
En lo tocante a
las características, el montaje, la operación y actualización de la información
del sistema SIMIT, como función de la Federación, se destaca el quebrantamiento
del artículo 189-11 superior, toda vez que se trata de una función
reglamentaria propia del Presidente.
5.4. El artículo
209 de la Constitución
Si bien la
función administrativa puede atribuirse a un particular en condiciones de
imparcialidad, en el sub exánime se asignó esa función con nombre propio,
desconociendo la capacidad potencial de otras personas, de igual o mejor
calidad.  Y mucho menos podía la ley presumir que la Federación podría prestar
un mejor servicio informático, máxime si se considera que su objeto social no
guarda relación con el mismo;  en perjuicio de otras entidades o empresas
especializadas en la materia, que ven burlado su derecho a participar en
condiciones de igualdad en la contratación estatal.
5.5. El artículo
210 de la Constitución
Las funciones
administrativas que los particulares pueden cumplir en términos
constitucionales (art.210 C.P.), deben ajustarse también a la ley 489 de 1998,
debiendo al efecto expedirse un acto administrativo o celebrarse un convenio,
llenando los requisitos correspondientes (arts. 110 y 111 ib.), lo cual se
desestimó sin ningún sentido de razonabilidad, objetividad, ni
proporcionalidad, pues como bien claro resulta, los artículos acusados son
sencillamente ad hoc.  Además, las reglas combatidas no especifican en qué
condiciones ha de realizar sus funciones la Federación Colombiana de
Municipios, con la consecuencia lógica de que bajo el abstracto resulta muy
difícil determinar las eventuales responsabilidades por falla del servicio.  De
este modo, ante la ausencia de parámetros precisos y vinculantes, cualquier
cosa que haga la Federación podría considerase como buena.
5.6. El artículo
333 de la Constitución
Con las
referidas disposiciones, que son de corte preferencial, se da al traste con el
derecho a la libertad económica que a todos los habitantes les concierne,
particularmente en el terreno de la contratación estatal, que de suyo debe
caracterizarse por la objetividad e imparcialidad en los procesos de selección
del contratista;  poniéndose en entredicho la cobertura y calidad del “servicio”
que supuestamente va a prestar la Federación Colombiana de Municipios, pues, ¿
qué motivación hacia el mejoramiento del “servicio” va a tener la Federación,
cuando sin mayor mérito accede a un cuantioso contrato que desarrollará en
solitario y sin ninguna experiencia en materia de informática.  Cabe esperar
que frente a esta carencia tecnológica la Federación culmine contratando a las
empresas o entidades que sí saben de computarización, pero que  por virtud de
la ley acusada fueron excluidas terminantemente del proceso de selección
objetiva;  por donde, a tiempo que la Federación se va a consolidar como un
simple intermediario que busca el lucro, la contratación de las personas
idóneas que ella hará, redundará en mayores costos para el tesoro público, y por
tanto, en menores opciones para la realización de los fines del Estado.
Fecha Ut Supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cierto es que en el ámbito doctrinario las tasas son verdaderos
ingresos tributarios, regidos de ordinario por el criterio de la
proporcionalidad.  Empero, el legislador colombiano quiso, como en efecto lo
hizo, caracterizar a las tasas como ingresos no tributarios, sin que ello
implique mengua alguna en torno a la autonomía con que la Nación o sus entes
territoriales pueden administrar y ejecutar los recursos percibidos por tal
concepto.
[2] Sentencia C-219 de 1997
[3] Sentencia C-219 de 1997.
[4] SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón);
SC-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[6] Sentencia C-219 de 1997.  Y salvamento de voto del Magistrado
Vladimiro Naranjo.
[7] Sentencia C-495 de 1998.
[8] ob. Cit. Pág. 137.
[9] Miguel S. Marienhoff; Tratado de Derecho Administrativo; tomo III
A; tercera edición actualizada; Buenos Aires, 1992; págs. 203 y 204.
[10] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA. Consejero ponente: ALIER E.
HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil uno
(2001).Radicación número: 11001-03-26-000-1996-3771-01(12037)