C-497-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-497/95_
FUNCION ELECTORAL-Ejercicio por parte del Congreso/PRINCIPIO
DE COLABORACION ARMONICA
El ejercicio de
la función electoral por el órgano legislativo, permite la integración de otros
órganos del Estado y contribuye a transmitir legitimidad democrática a otras
instancias del poder público. Puede decirse que esta función, lejos de afectar
negativamente el principio de separación de funciones, es una manifestación,
quizá la más conspicua, del principio de colaboración entre los diferentes
órganos estatales.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Junta
Directiva/COMPETENCIA DEL CONGRESO-Límites
Si bien el
Congreso tiene competencias administrativas, su alcance, dada la índole
primordial de su quehacer institucional, no puede extenderse hasta el punto de
configurar, por la vía legal, un poder general de designación y nombramiento.
Por consiguiente, más allá de las expresas competencias de designación y
nombramiento radicadas por la Constitución en cabeza del Congreso y de sus
cámaras, el ejercicio legislativo de la función electoral comporta una clara
violación de la C.P.
TELEVISION/MEDIOS
DE COMUNICACION
La televisión
ocupa un lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de
expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva,
dependen del soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión
pública, no es ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través de la
televisión. Por consiguiente, el tamaño y la profundidad de la democracia, en
cierta medida resultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que
caracterice a la televisión y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse
cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría política
o,  más grave aún, de los grupos económicos dominantes.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Autonomía/COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Composición de la junta directiva
La autonomía de
la Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo fisonómico de
una entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un verdadero
derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político
o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de
modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las
libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas. El sentido de
dicha autonomía es la de sustraer la dirección y el manejo de la televisión del
control de las mayorías políticas y de los grupos económicos dominantes, de
forma tal que se conserve como bien social y comunitario. La inexequibilidad de las disposiciones
demandadas surge, de conformidad con lo expuesto, por la manifiesta violación
del principio de separación de los órganos del Estado y por la consiguiente
restricción que comporta respecto del ámbito de autonomía de la Comisión
Nacional de Televisión. La anotada autonomía es justamente el objeto del
derecho social que todos los colombianos tienen a una televisión manejada sin
interferencias o condicionamientos del poder político o económico.  Desde
luego, este manejo se realizará dentro del marco de la Ley, a la que compete
trazar las directrices de la política televisiva, lo que pone de presente que
es allí donde el papel del legislador se torna decisivo y trascendental.
TELEVISION-Función social/PRINCIPIO DEMOCRATICO
No es
incompatible con el principio democrático, que el organismo de intervención en
la televisión, dada su anotada y necesaria autonomía, se sustraiga a los
objetivos y resultados de la contienda política. La televisión y su manejo, al
adoptar cierta distancia de los avatares y vicisitudes políticas, sirve mejor a
la política si persiste en su función de bien social constitutivo del foro
público. En todo caso, la renovación periódica de los miembros de la junta
directiva de la Comisión Nacional de Televisión, evita el anquilosamiento de
sus orientaciones y alienta la incorporación y articulación de nuevos intereses
e ideas, sin el riesgo derivado de otros esquemas que pueden supeditarla
enteramente a la variable política. La Corte se ha referido con amplitud al
principio democrático y a la necesidad de su desarrollo y expansión no
solamente desde una perspectiva puramente electoral, sino proyectando la
participación de los ciudadanos a los distintos ámbitos públicos y sociales, lo
que aquilata notoriamente el concepto de ciudadanía como título universal de
acceso - no condicionado a un status social o económico - a los circuitos del
poder en los que sea necesario extender las reglas del juego democrático.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Selección y
elección de miembros
La Corte reconoce
que la norma constitucional concede al Congreso una amplia libertad para
definir el mecanismo más apropiado de selección y elección de los miembros
restantes de la mencionada junta, siempre que no se quebrante la autonomía del
ente interventor en la televisión. Tratándose de la integración de la junta
directiva de la Comisión de Televisión, la Constitución, aparte de habilitar la
competencia legislativa, no ha precisado ninguna regla material sobre la forma
concreta de participación de las personas y asociaciones.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA/DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Corresponde a la
ley, cada vez que ello sea posible, avanzar en la construcción de la democracia
participativa, la que de otra parte aquí resulta imprescindible instaurar con
el objeto de controlar, gestionar y fiscalizar al organismo rector de la televisión
cuyas funciones sirven de fundamento institucional al ejercicio de las
libertades y derechos fundamentales. Las estructuras representativas y las
participativas son complementarias y a través de las mismas se articula el
principio democrático. Por consiguiente, salvo que la Constitución disponga una
modalidad específica de ejercicio democrático, la regulación legal de la
participación, cuando para el efecto el Legislador sea competente, puede apelar
a fórmulas que de una manera armoniosa las combinen.
Ref.: Expediente D-906
Actor: MARIA
TERESA GARCES LLOREDA
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra los literales c) y d) y el parágrafo del
artículo 6º de la Ley 182 de 1995.
Temas:
- Composición de
la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión
- Autonomía en
materia de televisión
- Democracia
directa y democracia      participativa
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de
Bogotá,D.C. Noviembre siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por Acta Nº
56
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su presidente José Gregorio Hernández
Galindo, y por los Magistrados, Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de constitucionalidad parcial de los literales c) y d) y del parágrafo
del artículo 6º de la Ley 182 de 1995, "Por la cual se reglamenta el
servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se
democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión,
se promueve la industria y actividades de televisión, se establecen normas para
contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se
dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
El tenor de la norma
es el siguiente:
LEY 182 DE 1995
(Enero 20)
"por la cual
se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional
de Televisión, se promueve la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones".
EL CONGRESO DE COLOMBIA.
DECRETA:
"Art. 6º. Composición de la Junta Directiva. La
Comisión Nacional de Televisión tendrá una Junta Directiva compuesta por cinco
(5) miembros, los cuales serán elegidos o designados de la siguiente manera,
por un periodo de cuatro (4) años que coincida con el del Presidente de la
República y del Congreso, no reelegibles:
a) Dos
(2) miembros serán designados por el Gobierno Nacional;
b) Un
(1) miembro será escogido entre los Representantes legales de los canales
regionales de televisión, según el reglamento del Gobierno Nacional para tal
efecto;
c) Un
(1) miembro, de sendas ternas enviadas por las asociaciones
profesionales y sindicales legalmente constituidas y reconocidas por los
siguientes gremios que participan en la realización de televisión: Directores y
libretistas, productores, técnicos, periodistas y críticos de televisión, de
acuerdo con reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, el
cual será escogido por la Cámara de representantes;
d) Un
(1) miembro, de sendas ternas enviadas por las ligas y asociaciones de
televidentes que tengan personería jurídica, asociaciones de padres de familia
que también tengan reconocida dicha personería, investigadores vinculados a
universidades, academias colombianas reconocidas como tales por la ley, de
acuerdo con el reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, el
cual será escogido por el Senado de la República.
PARAGRAFO: Para la elección de los miembros
establecidos en los literales c) y d) del presente artículo se requiere el voto
favorable de las dos terceras partes de los miembros asistentes de las
respectivas Cámaras".
(Se demandan las
partes subrayadas)
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 182 de 1995, publicada en el Diario Oficial 41.681 el
20 de enero de 1995.
2. La ciudadana
María Teresa Garcés Lloreda instauró demanda de inconstitucionalidad parcial
contra los literales c) y d) y el parágrafo del artículo 6º la Ley 182 de 1995,
por violación del Preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 3º, 40, 75, 76, 77, 103,
113, 114, 365 y 369 de la Constitución Política.
3. El Ministro de
Comunicaciones, por intermedio de apoderado, intervino mediante escrito en el
que solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.
4. El Procurador
General de la Nación rindió su concepto de rigor, en el que solicita a la Corte
declarar exequibles los literales c) y d) y el parágrafo del artículo 6 de la
Ley 182 de 1995.
5. Por fuera del
término legal, el Dr. Jorge Valencia Jaramillo, Director de la Comisión
Nacional de Televisión, envió a esta Corte un escrito en el que manifiesta su
desacuerdo con los argumentos expuestos en la demanda.
6. A continuación se
presentan bajo cada uno de cargos, los conceptos del Ministerio de
Comunicaciones y del Procurador General de la Nación.
I. Primer Cargo:
Violación del principio de separación de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado (C.P. art. 113), del control del Congreso sobre la
administración (C.P. art. 114) y de las garantías de acceso al espectro
electromagnético, pluralismo informativo y competencia (C.P. art. 75).
Demandante
(1) La norma
acusada, al disponer la intervención de las cámaras legislativas en el
nombramiento de dos miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de
Televisión, contradice el principio de separación de los órganos del Estado
contenido en el artículo 113 de la Constitución.
La Constitución
establece que además de los órganos que integran las tres ramas del poder
público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado. La Constitución prevé la existencia de una entidad
autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen legal propio, con el objeto de
realizar la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado por
los servicios de televisión. Se quiso con estas disposiciones que "la
televisión no tuviera interferencias de los gobiernos y no estuviera
mediatizada por los vaivenes de la política".
La atribución
otorgada a las Cámaras de nombrar a dos funcionarios de un órgano estatal
autónomo, como lo es la Comisión Nacional de Televisión, viola el artículo 113
de la Carta Política.
(2) La intervención
de las Cámaras Legislativas en la composición de la Junta Directiva de la
Comisión Nacional de Televisión, viola el artículo 114 de la Constitución, ya
que convierte al Congreso en un coadministrador, lo que le resta independencia
para ejercer el control político sobre éste órgano estatal.
La intervención de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República en el nombramiento de
delegados de la sociedad civil, implica el ejercicio de una función
administrativa que no se encuentra en la Constitución, lo que viola el artículo
114 de la Carta Política. La Corte Suprema de Justicia, en anterior ocasión, declaró
inexequibles algunas normas de la Ley 142 de 1985 - que permitían la
designación de dos representantes del Congreso en el Consejo Nacional de
Televisión -, por considerar que la "actuación de la Rama Legislativa en
las actividades de la Rama Ejecutiva", sin que existiera autorización
constitucional, violaba la Constitución.
Los casos de
intervención del Congreso en el nombramiento de funcionarios fueron
expresamente previstos por el Constituyente en la Constitución, como sucede con
la elección del Procurador General de la Nación (C.P. art. 276), de los
magistrados de la Corte Constitucional (C.P. art. 239) o del Contralor General
de la República (C.P. art. 267).
(3) La intervención
de las Cámaras Legislativas en la elección de los representantes de la
comunidad en la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, al
permitir la creación de vínculos de dependencia con congresistas o con sectores
políticos, impide el cumplimiento de las garantías de igualdad de oportunidades
en acceso al espectro electromagnético, pluralismo informativo y competencia
(C.P. arts. 75, 76 y 77).
Intervención del
Ministerio de Comunicaciones
(1) Las normas
declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, en relación con la
integración parcial del Consejo Nacional de Televisión por miembros del
Congreso, son diferentes a las disposiciones demandadas. Estas últimas se
limitan a regular la intervención del Congreso para integrar la junta directiva
de la Comisión Nacional de Televisión mediante la elección de personas que
pueden ser ajenas al Congreso, y cuyos nombres han sido postulados por ligas,
asociaciones y organizaciones de la sociedad civil.
(2) El Constituyente
autorizó expresamente al Legislador para que determinara lo relativo al
nombramiento de los demás miembros de la junta directiva de la entidad autónoma
prevista en los artículos 76 y 77 de la Constitución.
(3) Lo dispuesto en
las normas acusadas no viola la autonomía de la Comisión Nacional de
Televisión. Si fuera así, el Constituyente no habría otorgado al Gobierno la
atribución de nombrar a dos de los miembros de su Junta Directiva, cuando la
voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente fue precisamente estructurar un
órgano independiente del ejecutivo.
(4) La autonomía se
deduce básicamente del tipo de control jerárquico o de tutela y de la
estructura administrativa, patrimonial y técnica del organismo, y no del origen
del nombramiento de sus miembros.
Concepto del
Procurador:
(1) La misma
Constitución habilitó a la Ley para que dispusiese lo relativo al nombramiento
"de los demás miembros" de la junta y para que regulase la
organización y funcionamiento de la entidad. El sistema previsto para la
elección de los miembros de la Junta Directiva en representación de las
asociaciones profesionales y sindicales que participan en la realización de la
televisión y de las ligas y asociaciones de televidentes, etc., no traiciona el
régimen democrático del organismo de control de la televisión.
II. Segundo
cargo: Violación del principio de democracia participativa (C.P. Preámbulo,
arts. 1, 2, 3, 40, 103, 365 y 369)
Demandante
Las normas acusadas,
al establecer que la Cámara de Representantes y el Senado de la República deben
designar a los representantes de la sociedad civil en la Comisión Nacional de
Televisión, violan el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40, 103, 365 y 369 de
la Carta Política, que consagran la participación democrática y la democracia
social.
(1) De los artículos
103, 365 y 369 de la Constitución, se colige que los ciudadanos deben estar
representados en los organismos de gestión de servicios públicos, mediante la
elección democrática que realicen las organizaciones no gubernamentales, con
miras a garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos.
Por disposición
expresa de la Constitución, la ley debe establecer la representación ciudadana
en las empresas que presten servicios públicos, como es el caso de la
televisión. Esta representación debe ser directa: los miembros de las juntas
directivas que representen sectores de la comunidad deben ser nombrados por las
mismas organizaciones, sin que medie autoridad pública que los escoja.
(2) La disposición
acusada interfiere un mecanismo de democracia directa por la intervención de
los representantes elegidos popularmente. Ella contradice el artículo 3 de la
Constitución que dispone dos formas para el ejercicio de la soberanía por el
pueblo: en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que
la Constitución establece.
(3) "Para esta
elección que contradice el principio de participación ciudadana, se requiere
apenas las dos terceras partes de los asistentes, es decir, la mitad mas uno
que constituye el quórum, forma de elección que ni siquiera atenúa el desmedro
de la participación democrática".
(4) La forma de
nombramiento contenida en la norma demandada, atenta contra la prestación
eficiente del servicio público de televisión, que puede verse influenciada
políticamente por la intervención de los congresistas (C.P. art. 365).
Intervención del
Ministerio de Comunicaciones
(1) La demandante
confunde la democracia directa con la democracia participativa. Mientras que la
primera se ejerce de modo inmediato y directo por el pueblo y excluye la
intervención de los órganos del Estado, la segunda se ejerce por diversas
formas y mediante ella la población ejerce un control ciudadano.
(2) El artículo 369
de la Constitución no consagró, como erróneamente se expresa en la demanda, una
forma de participación directa en la gestión de los servicios públicos, sino
que delegó en la Ley la determinación de "los deberes y los derechos de
los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión  y fiscalización de las empresas estatales que presten el
servicio". La ley determina el alcance de esta participación, mediante
diversos mecanismos, entre ellos, el previsto en el artículo 6 de la Ley 182 de
1995.
(3) "La
Constitución permitió a la ley reglamentar el procedimiento de selección de los
dos integrantes faltantes y al hacerlo, fue protector de la democracia
representativa, al permitir que diversas asociaciones representativas de varios
sectores bastante influyentes y activos, pudieren escoger a sus representantes
para someterlos al análisis final del Congreso".
Concepto del
Procurador
(1) La elección
directa de los miembros de las junta por parte de organizaciones gremiales y
grupos de interés, no es expresión de autogobierno democrático sino de una
suerte de autogobierno corporativo. No es la condición de ciudadano sino la
condición menos universal e igualitaria de padre de familia, etc. lo que
constituye el referente subjetivo del mecanismo de elección cuestionado. La ley
concede a ciertos grupos de interés especialmente afectados por las decisiones
de la junta, la capacidad de postulación de sus posibles integrantes, pero
deposita finalmente en el Congreso, como órgano de representación democrática
por excelencia, la competencia de la elección, lo que resulta consistente con
el artículo 3º de la Constitución.
(2) Las normas
demandadas no infringen el artículo 3º de la Constitución. La forma electoral
acusada, al no corresponder a ninguno de los mecanismos de participación
regulados en la ley estatutaria de la materia - voto, plebiscito, referendo,
cabildo abierto, iniciativa legislativa, revocatoria del mandato -, podía ser
libremente regulada por una ley ordinaria, consultando el espíritu democrático
de la Constitución.
(3) El significado
democrático de la intervención de las células legislativas en la designación de
dos de los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de
Televisión, se confirma en el parágrafo impugnado del artículo 6º de la Ley 182
de 1995, que determina una mayoría cualificada para la correspondiente
elección.
III. FUNDAMENTOS
Competencia.
1.  En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
Consideraciones
de la Corte.
2. De acuerdo con
los cargos y defensas precedentemente sintetizados, corresponde a la Corte
establecer si viola la Constitución Política y, particularmente, los principios
de división del poder público y democracia participativa, la disposición legal
que dispone que dos de los cinco miembros de la Junta Directiva de la Comisión
Nacional de Televisión sean elegidos por cada una de las cámaras legislativas
de ternas que sometan a su consideración determinadas asociaciones, gremios y
grupos de personas, lo que harán con base en un reglamento que para tal efecto
expida el Gobierno.
3. Según el artículo
113 de la C.P., “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Diversas
disposiciones de la Constitución (arts. 178, 239, 276, 267), citadas inclusive
por la demandante, otorgan al Congreso o a sus cámaras, facultades expresas
para intervenir en la designación de los titulares de otros órganos del Estado.
La ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de sus
cámaras, se refiere a la función electoral y para su desarrollo consagra un
procedimiento especial (Ley 05 de 1992, arts. 6-5, 20, 21, 22, 306, 314, 316,
317, 318 y 319).
El ejercicio de la
función electoral por el órgano legislativo, permite la integración de otros
órganos del Estado y contribuye a transmitir legitimidad democrática a otras
instancias del poder público. Puede decirse que esta función, lejos de afectar
negativamente el principio de separación de funciones, es una manifestación,
quizá la más conspicua, del principio de colaboración entre los diferentes
órganos estatales.
La demandante, sin
embargo, no discute la validez de las anteriores afirmaciones. La tesis de
fondo que esgrime es la de que la función electoral del Congreso y de las
cámaras, sólo puede tener origen en una disposición constitucional. A su
juicio, cuando la indicada función es fruto de una atribución que el Congreso
se da asimismo - lo que es patente en la ley demandada -, usurpa competencias
ajenas y, por ende, quebranta el principio constitucional de separación de
funciones.
Quienes en el
proceso patrocinan la exequibilidad de la ley, extrapolan al nivel legal las
razones que justifican los preceptos de la Constitución en los que se reconoce
al Congreso y a sus cámaras determinadas funciones electorales. En particular,
se cita como fuente directa de competencia electoral en la entidad autónoma de
la televisión, la norma del artículo 77 de la Constitución Política : “La ley
dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la
organización y funcionamiento de la entidad”.
Se pregunta la Corte
si la disposición citada permitía al Congreso ampliar - por fuera de los casos
previstos en la Constitución - su función electoral, de suerte que sus cámaras
pudiesen participar de manera directa en la designación de los restantes dos
miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión.
4. La Corte
Constitucional no encuentra en la Constitución norma o facultad alguna que le
confiera al Congreso y a sus cámaras, por fuera de las autorizaciones expresas
que en ella se contemplan, el poder de atribuirse para sí funciones electorales
específicas. Las atribuciones normativas del Congreso no son taxativas, pues a
las mismas se agrega la denominada cláusula general de competencia. Sin
embargo, en materia de nombramiento y designación de funcionarios, no puede
predicarse la existencia de una potestad análoga. En primer término, porque el
Congreso es un órgano básicamente encargado de dictar normas y ejercer el
control sobre las restantes instancias del poder, lo que impone lógicamente que
atraiga la titularidad normativa general, no así con este carácter la función
electoral. En segundo término, en razón de que al Congreso y a cada una de sus
cámaras, les está prohibido inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes,
en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (C.P., art. 136-1). En
realidad, aceptar que el Congreso dispone de una facultad de nombramiento
general - adicional a la que en algunos casos le otorga la Constitución -,
equivale a crear el instrumento que podría conducir a practicar las injerencias
vetadas por la Carta.
Si bien el Congreso
tiene competencias administrativas (C.P., art. 150-20), su alcance, dada la
índole primordial de su quehacer institucional, no puede extenderse hasta el
punto de configurar, por la vía legal, un poder general de designación y
nombramiento. Por consiguiente, más allá de las expresas competencias de
designación y nombramiento radicadas por la Constitución en cabeza del Congreso
y de sus cámaras, el ejercicio legislativo de la función electoral comporta una
clara violación de los artículos 113 y 136-1 de la C.P. La situación no se
modifica por el hecho de que las personas nombradas, no sean congresistas. La
extralimitación de las funciones propias y la concreta intervención en asuntos
confiados a otro órgano, se producen y tienen la  misma virtualidad, así se
realicen de manera indirecta.
Corresponde al
Congreso “ejercer control político sobre el gobierno y la administración”
(C.P., art. 114). La función fiscalizadora, esencial en el concierto del
Estado, corre el riesgo de difuminarse y extinguirse si se traduce en actos de
nombramiento e integración de los cuadros administrativos, que justamente son
objeto de vigilancia y control. Por lo demás, la tesis que ahora sostiene la
Corte, ha sido la doctrina reiterada por la jurisprudencia nacional (cfr
Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia del
28 de octubre de 1971. M.P. Dr. Carlos Portocarrero M).
Las razones
expuestas son suficientes para declarar la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas y en ellas se apoya el presente fallo.
5. Adicionalmente,
la Corte considera que la competencia del Congreso de disponer lo relativo al
nombramiento de los demás miembros de la Junta Directiva de la Comisión
Nacional de Televisión y regular su organización y funcionamiento (C.P., art.
77), es amplia y admite, desde el punto de vista legal, diversas
configuraciones posibles. Empero, la reserva a la ley, no es total, como quiera
que deben respetarse ciertas limitaciones que surgen de la misma Constitución y
que contribuyen a delimitarla.
6. La primera
limitación a la anotada atribución, se desprende de la arquitectura
constitucional del organismo encargado de dirigir la televisión. Los artículos
76 y 77 de la Constitución se han ocupado de prediseñar la existencia de una
“entidad autónoma”. En términos negativos, la autonomía, como rasgo funcional
del ente televisivo, (i) no le otorga el carácter de órgano superior del Estado,
en cuanto no formula discrecionalmente la política del Estado en este sector,
sino que ejecuta la que sobre el particular determine la ley (C.P., art. 77) -;
(ii) no le concede un ámbito ilimitado de competencias, ya que toda entidad
pública, como perteneciente a un Estado de derecho, está sujeta a limites y
restricciones, y ejerce sus funciones dentro del campo prefigurado por la
Constitución y la ley; (iii) no la homologa a una simple entidad
descentralizada del orden nacional, toda vez que su autonomía respecto de éstas
tiene un “plus” que la sustrae al control de tutela ordinario y cuyo alcance es
el necesario para cumplir de manera independiente su función constitucional y
legal, vale decir, sin intromisiones e influencias del poder político.
Los esquemas
organizativos que en desarrollo del artículo 77 de la C.P., defina la ley, se
libran a su libre determinación, pero siempre que no vulneren la autonomía de
la institución rectora de la televisión, que ha querido conferirle el
Constituyente. Que no se trata de la consabida y simple autonomía
administrativa de las entidades descentralizadas, lo demuestra el estudio de
los antecedentes de las referidas normas constitucionales.
En las actas de la
Asamblea Nacional Constituyente obran múltiples manifestaciones de los
Constituyentes, enderezadas a la creación de un organismo de intervención en la
televisión, independiente y autónomo en relación con el “Gobierno de turno”.
La búsqueda obsesiva
de un grado significativo de autonomía funcional para el ente encargado de
dirigir la televisión, no es pueril o carente de toda justificación. Por el
contrario, ella nace de la importancia y trascendencia de este medio de
comunicación en la sociedad moderna. La televisión, sobra decirlo, ocupa un
lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y el
derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del soporte
que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las
ideas e intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente,
el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan
afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice a la
televisión y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se
convierte en canal propagandístico de la mayoría política o,  más grave aún, de
los grupos económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega
efectos positivos o negativos, según sea su manejo, para la conservación y
difusión de las diferentes culturas que convergen en una sociedad compleja. Los
efectos de las políticas y regulaciones en esta materia, unido al poder que
envuelve la intervención en el principal y más penetrante medio de comunicación
social, exige que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés
público y que ningún sector o grupo por sí sólo, así disponga de la mayoría
electoral, pueda controlarlo directa o indirectamente.
La autonomía del
ente televisivo, en suma, asume el carácter de garantía funcional e institucional
del conjunto de derechos y libertades fundamentales relacionados con la
existencia y fortalecimiento del principio democrático, la formación de una
opinión pública libre, la fluidez y profundidad de los procesos comunicativos
sociales, la creación, intercambio y divulgación de ideas, la conservación de
las diferentes identidades culturales etc.
El legislador no
puede desvirtuar y anular esta garantía, sin poner en peligro el concierto de
libertades y principios que protege. Si el ente de dirección de la televisión
es cooptado por uno de los subsistemas de la sociedad - en este caso, el de sus
líderes políticos -, existe una alta probabilidad de que su poder se incremente
irrazonablemente, a expensas del beneficio general que dicho medio está llamado
a servir a la sociedad y a sus distintos componentes e intereses vitales.
Inclusive, desde el punto de vista de la competencia política, no es equitativo
y petrifica el elenco de opciones, que la televisión deje de ser un bien o
recurso social y se convierta en activo cuasi-patrimonial de la mayoría
política que en cada momento histórico resulte triunfante.
La autonomía de la
Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo fisonómico de una
entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un verdadero
derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político
o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de
modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las
libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas.
A la luz de las
premisas anteriores, resulta comprensible el afán del Constituyente de que la
televisión, orgánica y funcionalmente, no fuera controlada por el “gobierno de
turno”. El propósito institucional que subyace a esta cautela, naturalmente se
extiende a las mayorías políticas episódicamente favorecidas en las urnas, ya
que de lo contrario el fin buscado sería inalcanzable. No se trata de reducir
el alcance de la democracia, sino de vigorizarla, manteniéndola como proceso
abierto, para lo cual es indispensable sustraer determinados bienes e
instrumentos sociales de la contienda política y de su eventual desenlace, los
cuales deben conservar su impronta de neutralidad, si en verdad se quiere
estimular un debate público fecundo y pluralista.
La democracia no
puede traducirse a un juego de suma cero, que confiera al vencedor todo el
poder sobre el Estado y sus instituciones. Basta a este respecto recordar que
el artículo 114 de la C.P., distingue lo que es “gobierno” de lo que es
“administración”, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte y que ésta
última, regida por las reglas de la carrera administrativa, no es objeto
disponible de la política electoral. De otro lado, aún los partidos y
movimientos políticos derrotados, no pierden por ese hecho su acceso a los
medios de comunicación social del Estado (C.P., art. 112).
En este mismo orden
de ideas, no es incompatible con el principio democrático, que el organismo de
intervención en la televisión, dada su anotada y necesaria autonomía, se
sustraiga a los objetivos y resultados de la contienda política. La televisión
y su manejo, al adoptar cierta distancia de los avatares y vicisitudes
políticas, sirve mejor a la política si persiste en su función de bien social
constitutivo del foro público. En todo caso, la renovación periódica de los
miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, evita el
anquilosamiento de sus orientaciones y alienta la incorporación y articulación
de nuevos intereses e ideas, sin el riesgo derivado de otros esquemas que
pueden supeditarla enteramente a la variable política.
La norma demandada
si bien puede tener sustento en la disposición constitucional que defiere al
Congreso la determinación de “lo relativo a los demás miembros” de la junta
directiva de la Comisión de Televisión (C.P., art. 77), incide negativamente en
su esfera constitucional de autonomía. La Corte entiende, de acuerdo a lo
expresado, que el sentido de dicha autonomía es la de sustraer la dirección y
el manejo de la televisión del control de las mayorías políticas y de los
grupos económicos dominantes, de forma tal que se conserve como bien social y
comunitario. Independientemente de que las ternas tengan origen en diversas
asociaciones, la decisión última sobre la designación de los restantes miembros
de la junta directiva de la Comisión de la Televisión, recae en las cámaras.
Las características del proceso de conformación de las ternas, cuya
reglamentación se confía al Gobierno, le otorga mayor peso a la decisión final
del Congreso, máxime si se considera la heterogeneidad de las organizaciones
que participan y su carácter difuso. El esquema legal acentuó de manera
significativa la relación de la junta directiva de la entidad televisiva con
las contingentes mayorías políticas, pues de dos miembros cuya nominación tiene
claro origen político terminó aumentando ése número a cuatro de un total de
cinco. El control electivo político es todavía mayor si se tiene presente que cronológicamente
la integración de la junta directiva, por voluntad de la ley, debe coincidir
con la elección “del Presidente de la República y del Congreso”, lo que
ciertamente impide que se genere una instancia de intervención en la televisión
autónoma respecto del “gobierno de turno”, como fue el querer
constituyente.
7. Finalmente, entra
la Corte a resolver si la formula legal demandada viola el principio de la
democracia participativa, que junto con la representativa constituyen la base
del Estado (C.P., art. 1). La presunta vulneración del anotado principio, según
el planteamiento de la demandante, surgiría del hecho de que la participación
de los cuerpos intermedios - asociaciones, gremios e interesados -, se limitara
en la ley a la simple elaboración de las ternas, dado que la elección final se
entrega a las cámaras. Los defensores de la exequibilidad, por su parte, anotan
que corresponde a la ley determinar las modalidades de la participación en los
servicios públicos y que la disposición citada de la Constitución confiere una
amplia facultad al legislador para precisar el procedimiento de designación de
los restantes dos miembros de la junta directiva de la Comisión de Televisión.
Se pregunta la Corte
si la ley con base en la referida facultad del artículo 77 de la C. P., puede
establecer un mecanismo de designación de los miembros restantes de la junta
directiva de la Comisión de Televisión que combine tanto el principio
participativo - elaboración de las ternas por asociaciones y agremiaciones
diversas -, como el representativo - elección final de los dignatarios por las
cámaras del Congreso.
La Corte reconoce
que la norma constitucional concede al Congreso una amplia libertad para
definir el mecanismo más apropiado de selección y elección de los miembros
restantes de la mencionada junta, siempre que no se quebrante la autonomía del
ente interventor en la televisión. En algunos casos la Constitución impone las
reglas propias de la democracia representativa (vgr., constitución y funcionamiento
del Congreso); en otros, abre cauces - que la ley estatutaria profundiza y
desarrolla - a la democracia participativa (Vgr., el cabildo abierto, la
revocatoria del mandato etc.); finalmente, en cierto ámbitos, faculta al
Congreso para determinar las formas de participación en el control, gestión y
fiscalización del poder público (Vgr., servicios públicos). Tratándose de la
integración de la junta directiva de la Comisión de Televisión, la
Constitución, aparte de habilitar la competencia legislativa, no ha precisado
ninguna regla material sobre la forma concreta de participación de las personas
y asociaciones.
A pesar de que se
concluya que la modalidad de participación ciudadana, en este caso, no está
prefigurada por la Constitución, es importante resaltar que corresponde a la
ley, cada vez que ello sea posible, avanzar en la construcción de la democracia
participativa, la que de otra parte aquí resulta imprescindible instaurar con
el objeto de controlar, gestionar y fiscalizar al organismo rector de la
televisión cuyas funciones sirven de fundamento institucional al ejercicio de
las libertades y derechos fundamentales. Si el medio de participación ciudadana
concebido por el Legislador con este propósito - en un campo que corresponda a
su libre capacidad de configuración normativa -, se combina con otras formas
democráticas o electivas, no por ello puede fatalmente repudiarse. De hecho, en
ciertas órbitas de la administración pública, la participación puede adoptar un
cariz fiscalizador sin necesidad de que se traduzca, adicionalmente, en la
gestión de la cosa pública. El principio participativo, por lo tanto, no
encierra una exigencia absoluta de que se introduzca de manera pura y sin
admitir la coexistencia de otros instrumentos democráticos, o administrativos.
La Corte considera
que las estructuras representativas y las participativas son complementarias y
a través de las mismas se articula el principio democrático. Por consiguiente,
salvo que la Constitución disponga una modalidad específica de ejercicio
democrático, la regulación legal de la participación, cuando para el efecto el
Legislador sea competente, puede apelar a fórmulas que de una manera armoniosa
las combinen.
La Corte se ha
referido con amplitud al principio democrático y a la necesidad de su
desarrollo y expansión no solamente desde una perspectiva puramente electoral,
sino proyectando la participación de los ciudadanos a los distintos ámbitos
públicos y sociales, lo que aquilata notoriamente el concepto de ciudadanía como
título universal de acceso - no condicionado a un status social o económico - a
los circuitos del poder en los que sea necesario extender las reglas del juego
democrático. La Corte, sobre este particular, se remite a lo señalado en la
sentencia C-089 de 1994. Adicionalmente, de la indicada sentencia, resulta
oportuno destacar lo siguiente:
“La breve
relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la
democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio
democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que
es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación del poder social. El principio
democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social,
lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de
democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
La interpretación
constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable
para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un
precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de
privar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya
sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su
imperio a un nuevo ámbito”
En conclusión, las
normas demandadas no son inexequibles por haber establecido una formula
organizativa que combina formas participativas junto a representativas. Tampoco
lo es por conferir a organizaciones sociales la facultad de elaborar ternas y
eventualmente participar en la designación de funcionarios públicos, pues, la
regulación de la democracia participativa no puede prescindir de las
organizaciones sociales en las que se inserta el ciudadano con miras a potenciar
sus posibilidades de participación y, además, porque los particulares pueden
temporalmente desempeñar funciones públicas (C.P., art. 123). La importancia
que las organizaciones que patrocinan intereses difusos ostentan en relación
con el desarrollo real de la democracia participativa, se comprueba en la misma
Constitución que ordena a la ley contribuir a su organización, promoción y
capacitación (C.P., art. 103). Si la estructura de estos cuerpos intermedios
entre el individuo y el Estado responde a mecanismos democráticos - como lo
ordena la Constitución -, no puede desestimarse su aporte a la construcción de
la democracia participativa alegando que allí se alberga la simiente de un
neocorporativismo.
La inexequibilidad
de las disposiciones demandadas surge, de conformidad con lo expuesto, por la
manifiesta violación del principio de separación de los órganos del Estado y
por la consiguiente restricción que comporta respecto del ámbito de autonomía
de la Comisión Nacional de Televisión. La anotada autonomía es justamente el
objeto del derecho social que todos los colombianos tienen a una televisión
manejada sin interferencias o condicionamientos del poder político o
económico.  Desde luego, este manejo se realizará dentro del marco de la Ley, a
la que compete trazar las directrices de la política televisiva (C.P., art.
77), lo que pone de presente que es allí donde el papel del legislador se torna
decisivo y trascendental.
Finalmente, en
desarrollo de la doctrina sentada por la Corte en la sentencia C-113 de 1993
(M.P. Dr. Jorge Arango Mejía), se dispondrá que la sentencia de inexequibilidad
sólo despliegue sus efectos hacia el futuro.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
1. Declarar  INEXEQUIBLES
las expresiones "de sendas ternas enviadas" y "el cual será
escogido por la Cámara de Representantes" contenidas en el numeral c) del
artículo 6º de la Ley 182 de 1995.
2. Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones "de sendas ternas enviadas" y "el cual será
escogido por el Senado de la República", contenidas en el numeral d) del
artículo 6º de la Ley 182 de 1995.
3. Declarar INEXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 6º de la Ley 182 de 1995.
4. Los efectos de la
presente sentencia sólo se producirán hacia el futuro y a partir de la fecha de
su notificación.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                         Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General