T-073-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-073/11
PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PRESTACIONES SOCIALES
MINIMO
VITAL-Afectación por  suspensión en el pago de las mesadas pensionales
PROTECCION
CONSTITUCIONAL A PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Reiteración de jurisprudencia
PENSION
GRACIA Y PENSION DE VEJEZ-Coexistencia
Los docentes que hayan
accedido a una pensión de vejez y que, a su vez, cumplan con los requisitos
para ser beneficiario de “la pensión de gracia”, tienen derecho a recibir las
dos prestaciones, pues, se reitera, con dicho reconocimiento desaparecen las
circunstancias de desigualdad frente a los educadores del orden nacional, por
lo que el legislador dispuso dentro del artículo 1º de la Ley 114 de 1913,
numeral A, una  excepción a la prohibición de recibir más de dos asignaciones
del tesoro público y declaró la compatibilidad de las mismas, pues las razones
que justifican su origen y causa son diferentes. Es inadmisible que la entidad
demandada niegue la inclusión en nómina de una prestación que ha sido
reconocida, máxime cuando el mismo legislador ha establecido que la pensión
gracia es una excepción a la ley, dado que ésta, es una compensación a la
desigualdad salarial y prestacional que existía entre los docentes de los entes
territoriales, frente a los de orden nacional, y no una asignación caprichosa y
arbitraria, ya que para su consolidación se deben cumplir con los requisitos
que éste ha expuesto. Bajo la anterior consideración, para esta Corporación es
completamente compatible que existan estas dos prestaciones en cabeza del
peticionario. Cosa distinta fuera que existiesen dudas por parte de Cajanal
sobre el derecho que le asiste al actor de disfrutar de pensión gracia, caso en
el cual deberá acudir al procedimiento de que trata la Ley 797 de 2003 en los
términos definidos por la jurisprudencia de esta Corporación, pues si el
derecho del actor a recibir “la pensión de gracia” resulta indiscutible, la
compatibilidad entre las dos pensiones de que dan cuenta los autos se halla
jurídicamente prohijada. Aun aceptando que el actor devengó una pensión de
vejez como lo aduce la demandada, la negativa a incluirlo en nómina para el
pago de “la pensión de gracia”, vulnera su derecho al debido proceso,
tratándose de una persona de la tercera edad.
Referencia.: expediente T-2.808.279
Demandante: Pablo Eliécer Quesada  Martínez
Demandado: Caja Nacional de Previsión
Social CAJANAL EICE, en liquidación
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá, D.C., siete (7) de febrero
de dos mil once (2011)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Quibdó - Chocó y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Quibdó - Chocó, al decidir la acción constitucional de
tutela promovida por el señor Pablo Eliécer Quesada Martínez contra la Caja Nacional de Previsión
Social EICE CAJANAL, en liquidación.
El presente
expediente fue escogido para revisión por medio de auto del veintidós (22) de septiembre
de 2010, proferido por la Sala de Selección número nueve (9) y repartido a la
Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El demandante, Pablo Eliécer
Quesada Martínez, interpuso acción de tutela contra, la Caja Nacional de Previsión
Social EICE CAJANAL, en liquidación, para que le fueran
protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la
seguridad social, al pago oportuno de la mesada pensional y al debido proceso,  los
cuales considera vulnerados por dicha entidad al haberle reconocido una pensión
gracia, y no incluirlo en nómina para su respectivo pago.
2. Reseña fáctica
Según lo que afirma el demandante:
2.1. Le fue reconocida una pensión
gracia mediante Resolución No. 00820,  del 19 de enero de 2007, por parte de Cajanal.
Dicha prestación fue reliquidada por medio de la Resolución No. 53716 del 9 de
noviembre de 2007.
2.2.
En reiteradas oportunidades, ha recurrido ante la entidad demandada a objeto de
que se efectúe su inclusión en nómina, con el fin de que le sea autorizado el
pago de su mesada pensional.
2.3.
Dicha
entidad le ha informado que la inclusión en nómina no es posible llevarla a
cabo, bajo el argumento de que las pensiones “de gracia” reconocidas a
docentes con vinculación nacional, no son susceptibles de ser incluidas en
nómina general de pensionados.
2.4.
Como
consecuencia del no pago de la prestación económica reconocida están en peligro
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad
social, al pago oportuno de la mesada pensional y al debido proceso, pues no
existe un acto administrativo expreso y motivado, que señale las razones
exactas para que le sea negada la inclusión en nómina y, por ende, no le es
posible acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2.5.
Cuenta
con 72 años de edad, y requiere de este ingreso para solventar sus necesidades
y las de su familia.
4.  Pretensiones
El
actor solicita le sean amparados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a
la vida digna, a la seguridad social, al pago oportuno de la mesada pensional y
al debido proceso y, en consecuencia, le sea ordenado a la Caja Nacional de Previsión
Social CAJANAL EICE, en liquidación, que lo incluya  en nómina y
así poder recibir el pago de las mesadas causadas y dejadas de percibir, con los
respectivos intereses  y con su correspondiente indexación.
5. Pruebas
Con el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Fotocopia de la respuesta al derecho de petición presentado por el
actor,  en donde se niega la inclusión en nómina (Folio 14).
-
Fotocopia de la Resolución No. 00820 del 19 de enero de 2007, proferida
por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, por medio de la cual se ordena
el reconocimiento y pago de la pensión de gracia (Folios 15 a 17).
-
Fotocopia de la Resolución No. 53716  del 9 de noviembre de 2007,
proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, por medio de la cual
se reliquida la pensión de gracia (Folios 18 a 20).
6. Respuesta del ente
accionado
La Caja Nacional de Previsión
Social, Cajanal en liquidación, actualmente, Patrimonio Buen Futuro, dio
respuesta a la acción de tutela solicitando desestimar las pretensiones de la
demanda, toda vez que, con base en el precedente jurisprudencial, aquella no es
procedente para dirimir o definir conflictos laborales pues, el uso de dicho
mecanismo no es permitido, ni aún de forma transitoria, dada la existencia de
otro medio judicial idóneo para la defensa de los derechos pretendidos, máxime
cuando no se cuenta con la acreditación de un perjuicio irremediable.
Plantea, de igual forma, que
existe una incompatibilidad en la pretensión del actor frente a lo consagrado
dentro del Artículo 128 Superior, pues, es  prohibido percibir dos pensiones a
cargo de la Nación, hecho que se presenta con el accionante, pues desde el 18
de Julio de 2005, se encuentra incluido en nómina según resolución No. 20364,
como beneficiario de una pensión ordinaria de vejez, situación que desvirtúa la
existencia de una afectación al mínimo vital.
II.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA
1. Decisión de primera
instancia
Mediante
sentencia del 21 de Junio de 2010, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Quibdó, concedió el amparo de los derechos fundamentales del actor, y ordenó la
reanudación del pago de las mesadas pensionales.
El
a quo consideró, que si bien la revocatoria directa de los actos
administrativos, ha sido prevista como un mecanismo de control de legalidad de
los mismos, en cabeza de la administración, con la aplicación de la revocatoria
directa de los actos de carácter particular se pueden afectar derechos
fundamentales y, con ello, poner en riesgo la seguridad jurídica.  Por tal
razón, a la administración le fue impuesto un trámite especial destinado a
obtener el consentimiento del particular cuando considere necesario revocar un
acto de esta especie, salvo que se haya producido por medios ilegales o que por
parte del interesado se hayan aportado documentos falsos. En el caso del señor
Quesada Martínez  dicho consentimiento nunca  fue requerido y, por ende, le
fueron lesionados sus derechos fundamentales.
De
igual forma, frente a la afectación del mínimo vital, el ente judicial
consideró que es obligación de la entidad demandada, demostrar el doble
reconocimiento pensional del actor, hecho que no se efectuó, por tanto, no
pagar las mesadas pensionales correspondientes a la pensión de gracia le genera
una afectación al mínimo vital, pues depende de la prestación pretendida,
generándole, de esta forma, un perjuicio irremediable que se acentúa con su
edad avanzada.
Así
mismo, el ente judicial consideró que dadas las condiciones actuales del actor
sería aún más gravoso someterlo a un proceso ordinario para la consolidación de
su derecho.
2. Impugnación
La
Caja Nacional de Previsión, Cajanal en Liquidación, impugnó la decisión del A
–quo, argumentando que el mecanismo constitucional de tutela no es
procedente para dirimir situaciones propias de la Jurisdicción Ordinaria
Laboral, habida cuenta, que existe, a su juicio, una incompatibilidad en el
reconocimiento pensional que pretende el actor, en tanto que no es posible
percibir dos o más asignaciones del tesoro público.
3. Decisión de segunda
instancia
Mediante sentencia del 9 de agosto
de 2010, el Tribunal Superior de Quibdó, revocó la sentencia de primera
instancia al considerar que no se ha presentado una revocatoria arbitraria por parte
de la administración, sino que, a juicio del fallador, lo que se presentó fue
una suspensión en la inclusión en nómina, debido a que el actor se encuentra
dentro de la incompatibilidad consagrada en el artículo 128 Superior, en lo
referente a que no es permitido ser beneficiario de dos o más asignaciones del tesoro
público.
De tal forma, considera el
Tribunal, que con el reconocimiento pensional expresado en la Resolución No.
20364 de 2005, le es concedida una prestación de orden nacional, y con la misma,
puede suplir sus necesidades básicas.
Finalmente, sostiene que la
incompatibilidad de percibir dos asignaciones de orden nacional debe ser
dirimida por los medios ordinarios y no por vía excepcional de tutela.
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE
LA SALA
1.
Competencia
A través de esta Sala de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la
Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En esta oportunidad, el señor Pablo Eliécer Quesada
Martínez actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la que se
encuentra legitimado para actuar.
2.2.
Legitimación pasiva
A la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, en
liquidación, que cumple funciones públicas se le atribuye la responsabilidad
por la violación de los derechos fundamentales aducida por el demandante, por
lo tanto, de conformidad con el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, está
legitimada, como parte pasiva.
3.
Problema Jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de la Caja Nacional de Previsión
Social CAJANAL EICE, en liquidación, violación de los derechos
fundamentales, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social y a la
vida digna, del señor Pablo Eliécer Quesada Martínez al suspender la inclusión
en nómina de “la pensión de gracia” que le fue reconocida, bajo el
argumento de que ésta es incompatible con la pensión de vejez.
Antes de abordar el caso concreto
se realizará un análisis jurisprudencial de temas como la (i) procedibilidad de
la acción de tutela para reclamar prestaciones sociales, (ii) la coexistencia
de la pensión de gracia y la pensión de vejez o jubilación, (iii) la presunción
de afectación al mínimo vital por la suspensión en el pago de las mesadas
pensionales y, por último (iv) la especial protección constitucional a las
personas pertenecientes a la tercera edad.
4. Procedencia de la acción de
tutela para reclamar el pago de prestaciones sociales. Reiteración de
jurisprudencia
La acción de tutela fue
establecida como un mecanismo de protección eficaz con el fin de garantizar los
derechos fundamentales de las personas, cuando éstos resulten amenazados o
violados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por particulares
en los casos que expresa la ley.
Cabe aclarar que el mencionado amparo
constitucional, es de carácter subsidiario, es decir, que sólo procede en los
eventos en que el perjudicado no tenga otro mecanismo de defensa judicial para
solicitar sus pretensiones o dirimir su conflicto, o cuando existiendo, éste no
es idóneo o eficaz para proteger los derechos de forma definitiva. No obstante,
existen situaciones en las cuales la tutela procede como un instrumento
transitorio a pesar de que existan procedimientos ordinarios, pues la
aplicación de los mismos son desproporcionados frente a las condiciones de
vulnerabilidad de los derechos fundamentales, y, por tanto, es permitido el uso
del mecanismo constitucional de tutela para evitar un perjuicio irremediable[1].
De tal forma que en abundante
jurisprudencia, esta Corporación ha precisado que la acción de tutela no es
procedente para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales,
pues ello se enmarca dentro de lo que se denomina controversias de carácter
litigioso y, por tanto, resolverlas le corresponde a la jurisdicción ordinaria
laboral. Sin embargo, la Corte Constitucional ha progresado en el tema de la
procedibilidad de la acción de tutela en relación con pretensiones de orden
prestacional, como por ejemplo, en los eventos en que, atendiendo a las
situaciones fácticas del caso concreto, se observa que los mecanismos
judiciales que el afectado tiene para defender sus derechos, no son idóneos o eficaces
para obtener su protección  o, cuando se pretenda salvaguardar al afectado de
un perjuicio irremediable[2].
En consecuencia “la acción de tutela
deviene procedente para el reconocimiento de pretensiones prestacionales en
materia pensional, si su desconocimiento compromete de forma conexa derechos
fundamentales como el mínimo vital y la vida digna, y el juez constitucional, a
la luz de las particularidades fácticas del caso en revisión, arriba a la
conclusión de que el mecanismo judicial de que dispone el interesado es
ineficaz, debido a que no resuelve el conflicto de manera integral o no es lo
suficientemente expedito frente a la exigencia de protección inmediata de
derechos fundamentales[3].”
Dadas estas directrices  le
corresponde al juez constitucional evaluar y estudiar las condiciones del caso
concreto que se le plantee, a objeto de otorgar el amparo constitucional, según
los criterios que esta Corporación ha expuesto, los cuales son:
“(i)
que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto
especial de protección;
(ii)
que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital,
(iii)
que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el
interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y
(iv)
que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio
judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse
en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la
procedencia del amparo.”[4]
En síntesis,
la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la procedibilidad de
la acción de tutela para reclamar derechos prestacionales es, por regla general
negativa, línea que, sin embargo, no es absoluta, pues puede ser admisible en
los eventos en que el perjudicado (i) no tenga otro mecanismo de defensa
judicial o (ii) teniendo un medio judicial, éste resulta ineficaz para la
protección de los derechos y (iii) en los eventos en los que, luego de aplicar
los elementos de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la
acción, se evidencie un perjuicio irremediable y éste se pretenda evitar. En
este último caso, el mecanismo de amparo se concederá de manera transitoria.
5. Coexistencia de la pensión
de gracia y la pensión de jubilación o vejez. Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, la pensión de gracia se estableció como una
prestación especial,[5]
por medio de la cual el legislador pretendía compensar económicamente a los
docentes de primaria y secundaria del sector oficial que recibían una baja
remuneración, con relación a los docentes que percibían sus prestaciones y
asignaciones del orden nacional. De tal forma que se crea la prestación
mencionada para que los mencionados docentes pudieran acceder a una pensión con
requisitos más beneficiosos que los que consagra la pensión ordinaria de
jubilación o vejez, y evitando de esta forma la marcada diferencia en la
capacidad adquisitiva y en los privilegios frente a los educadores del orden
nacional.
Posteriormente, para dar por
terminadas las condiciones de desigualdad, se procedió a la incorporación de
los maestros de las escuelas de entes territoriales al sector nacional,
manteniéndose así “la pensión de gracia” como una forma de retribución
especial por la importancia de la labor desarrollada por los docentes y las
difíciles condiciones laborales que los caracteriza en su profesión.[6]  Es de precisar,
que si bien, la pensión de gracia ostenta un carácter especial, su
consolidación no se realiza por una actuación arbitraria o  deliberada de las
entidades encargadas de su reconocimiento, por el contrario, para acceder a
ella se debe cumplir con una serie de requisitos expuestos en la ley.
De tal forma, los docentes que
hayan accedido a una pensión de vejez y que, a su vez, cumplan con los
requisitos para ser beneficiario de “la pensión de gracia”, tienen derecho
a recibir las dos prestaciones, pues, se reitera, con dicho reconocimiento
desaparecen las circunstancias de desigualdad frente a los educadores del orden
nacional, por lo que el legislador dispuso dentro del artículo 1º de la Ley 114
de 1913, numeral A[7],
una  excepción a la prohibición de recibir más de dos asignaciones del tesoro
público y declaró la compatibilidad de las mismas, pues las razones que
justifican su origen y causa son diferentes[8].
6. La presunción de afectación
al mínimo vital por suspensión en el pago de las mesadas pensionales.
Reiteración de jurisprudencia
Por regla general, los beneficiarios
del derecho a la pensión son personas pertenecientes a la tercera edad, quienes
adquieren el estatus de pensionados luego de haber prestado sus servicios
durante varios años.
Este grupo de personas, tienen en
su reconocimiento pensional la única fuente de subsistencia, por medio del cual
pueden suplir sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar, por esta razón
al efectuarse la suspensión en el pago de las mesadas pensionales se le afecta
directamente su derecho fundamental al mínimo vital.
Si bien el procedimiento idóneo
para reclamar el pago de las mesadas pensionales reconocidas y dejadas de
percibir es el proceso ejecutivo, excepcionalmente, dicha pretensión puede ser
reclamada por el mecanismo constitucional de tutela, en los eventos en que, conforme
con las situaciones fácticas del actor, se demuestre, siquiera sumariamente,
que se le está afectando su derecho fundamental al mínimo vital.
A su vez, esta Corporación ha
reconocido dentro de su línea jurisprudencial que la cesación prolongada en el
pago de la mesada pensional, entiéndase por ella la que se extiende por más de
dos periodos, genera una vulneración al mínimo vital de la persona pensionada,  así
como de su núcleo familiar[9]
y, por tanto, es responsabilidad del Estado desvirtuar la mencionada
afectación.
Finalmente, el reclamo del pago
de las mesadas pensionales por vía de tutela solo procede para aquellas mesadas
ciertas e indiscutibles y reconocidas, ya que los derechos que sean
susceptibles de discusión, se deben ventilar y dirimir dentro de la jurisdicción
común y no por el mecanismo subsidiario y excepcional de protección
constitucional.
7. Protección constitucional al mínimo vital y a la
seguridad social de los sujetos pertenecientes a la tercera edad. Reiteración
de jurisprudencia
La
Constitución Política de 1991 establece que, como regla general, todos los
individuos son iguales ante la ley, sin embargo, dentro de una sociedad existen
sectores que en razón a su edad, estado mental, físico y económico, se
encuentran en condición de debilidad o vulnerabilidad lo cual los hace sujetos
de especial protección y, por tanto, no pueden ser tratados de la misma manera
que los demás.
El Estado colombiano
está en la obligación de garantizar a todas las personas del territorio
nacional la libertad e igualdad de tal manera que estas deben recibir de parte
de las autoridades la misma protección y el mismo trato, así como gozar de los
mismos derechos sin ninguna clase de discriminación. Así mismo, el Estado
deberá adoptar las medidas necesarias para promover las condiciones de igualdad
de grupos discriminados y marginados, así como, proteger, de forma especial, a
aquellas personas que por su condición se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta[10].
Es así como los
derechos a la libertad y a la igualdad, son algunos principios rectores del
Estado Social, por lo que se debe propender por su efectividad, sin embargo, “la
mera proclamación constitucional del derecho a la libertad y a la igualdad de
todos los individuos, no es suficiente para que algunas personas puedan
desplegar su capacidad real de autodeterminación. Esta última se torna en mera
utopía cuando la persona no se encuentra en la posibilidad real de acceder a un
mínimo de medios materiales que le garanticen su subsistencia.
Un
individuo desposeído, cosificado, librado a los avatares de sus necesidades
físicas, encuentra lesionada su dignidad al estar en completa incapacidad de
ejercer las libertades que le concede la Constitución, como quiera que su
autonomía se halla por entero sometida a las carencias materiales que lo
oprimen. En estas condiciones, mal puede considerarse que el sujeto, sitiado
radicalmente por las necesidades más elementales, esté en condiciones de
igualdad y libertad respecto de quienes sí tienen la capacidad, al menos
potencial, de satisfacer sus necesidades materiales.”[11]
Siguiendo lo anterior, en
reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha señalado que uno de los
grupos que merecen un trato especial por parte del Estado son las personas de
la tercera edad. Al respecto se ha expuesto que  “en particular, a este
grupo pertenecen las personas de la tercera edad, quienes al final de su vida
laboral tienen derecho a gozar de una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º,
13, 46 y 48). En relación con estas personas, la Corte ha sentado la doctrina
del derecho fundamental a la seguridad social. Así, se le ha dado preciso
alcance al mandato constitucional de defender, prioritariamente, el mínimo
vital que sirve, necesariamente, a la promoción de la dignidad de los ancianos
(C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48).”[12]
El derecho al mínimo vital del
trabajador o pensionado, ha sido considerado por esta Corporación como la
porción de los ingresos destinados a subvencionar sus necesidades básicas y las
de su familia que, además, garanticen una vida en condiciones dignas, como la
alimentación, el vestido, la salud, la vivienda, la educación, la recreación,
prerrogativas indispensables para que éste y su grupo familiar  tengan una
calidad de vida aceptable[13].
Así mismo, esta Corporación
estableció en la Sentencia T-138 de 2010[14],
el criterio para considerar a una persona de la tercera edad, al respecto
señaló que “el criterio para considerar a alguien de “la tercera edad”, es
que tenga una edad superior a  la expectativa de vida oficialmente reconocida
en Colombia. Este criterio reconoce, por un lado, que la edad legalmente
definida para efectos de pensión suele tener un rezago considerable frente a
las realidades demográficas. Y por otro lado, introduce un parámetro de
distinción objetivo y técnicamente definido, que le permite al juez
constitucional, dentro del universo de quienes han llegado a la edad para
hacerse acreedores a una pensión de vejez –regla general-, determinar a aquel
subgrupo que amerita una especial protección constitucional y por lo tanto,
quienes hacen parte de él podrían eventualmente, si concurren los demás
requisitos de procedibilidad jurisprudencialmente establecidos, reclamar su
pensión de vejez por la vía excepcional de la tutela. Se trata, en consecuencia
de un criterio objetivo y que, a diferencia de los otros criterios posibles,
permite una distinción que atiende el carácter excepcional de la tutela.
De conformidad con el
documento de Proyecciones de Población elaborado por el Departamento Nacional
de Estadística, de Septiembre de 2007[14]
-que constituye el documento oficial estatal vigente para efectos de determinar
el indicador de expectativa de vida al nacer-, para el quinquenio 2010-2015, la
esperanza de vida al nacer para hombres es de 72.1 años y para mujeres es de
78.5 años.”
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
8. Caso Concreto.
El señor Pablo Eliécer Quesada
Martínez impetró acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al mínimo vital, al derecho a la vida en condiciones dignas y a
la seguridad social, al pago oportuno de la mesada pensional y al debido
proceso por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE En
liquidación, por no incluirlo en nómina para el pago de su pensión de gracia ya
reconocida.
Señala que el día 19 de enero de
2007, le fue reconocida por parte de la entidad demandada la pensión de gracia
por el cumplimiento de los requisitos necesarios, prestación que fue
reliquidada posteriormente mediante Resolución 53716 del 9 noviembre 2007.
El actor solicitó, mediante
derecho de petición, la inclusión en nómina para recibir el pago de su pensión,
ante lo cual la entidad accionada negó dicha solicitud, bajo el argumento de
que “las pensiones de gracia” reconocidas a docentes con vinculación
nacional, no son susceptibles de ser incluidas en nómina general de pensionados.
Sin embargo, la entidad demandada no ha expedido ningún acto administrativo en
donde motive las razones de la suspensión de la pensión gracia del actor.
Esta Sala observa, que el señor
Pablo Eliécer Quesada Martínez es una persona que cuenta con 72 años de edad, razón
por la cual, bajo las consideraciones realizadas en el capítulo séptimo de esta
providencia, es considerado sujeto de especial protección constitucional en
razón a que éste se encuentra por encima de la expectativa oficial de vida
reconocida en Colombia.
Por otro lado, para esta Sala no es
evidente que el actor devengue otra pensión y, que ésta, le permita solventar
sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar, pues no consta dentro del
expediente. Adicionalmente, al peticionario no le es posible acudir ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo para dirimir su conflicto, habida cuenta que
la entidad accionada no ha emitido un acto administrativo motivado que contenga
las razones de la suspensión de su pensión, previo el adelantamiento del
trámite administrativo correspondiente.
De las circunstancias fácticas
expuestas, esta Sala evidencia que la tutela es el mecanismo idóneo para que el
actor invoque la protección de sus derechos, toda vez que no obstante existir otros
mecanismos ante la jurisdicción ordinaria, estos no son lo suficiente eficaces
para protegerlo en las actuales circunstancias de su vida.
Ahora bien, para la Sala, es
evidente que el actor es acreedor de una “pensión gracia”, pues así se
demuestra con las resoluciones aportadas al expediente. Sin embargo, no ha sido
incluido en nómina y, por ende, no se ha podido efectuar su pago, bajo el
argumento de que existe una incompatibilidad entre esta prestación y la pensión
de vejez, que supuestamente ostenta desde el año 2005, pensión esta última,
cuyo disfrute no se encuentra probado dentro del expediente.
Para la Sala es inadmisible que
la entidad demandada niegue la inclusión en nómina de una prestación que ha
sido reconocida, máxime cuando el mismo legislador ha establecido que la
pensión gracia es una excepción a la ley, dado que ésta, es una compensación a
la desigualdad salarial y prestacional que existía entre los docentes de los
entes territoriales, frente a los de orden nacional, y no una asignación
caprichosa y arbitraria, ya que para su consolidación se deben cumplir con los
requisitos que éste ha expuesto. Bajo la anterior consideración, para esta
Corporación es completamente compatible que existan estas dos prestaciones en
cabeza del peticionario. Cosa distinta fuera que existiesen dudas por parte de
Cajanal sobre el derecho que le asiste al actor de disfrutar de pensión gracia,
caso en el cual deberá acudir al procedimiento de que trata la Ley 797 de 2003[15] en los
términos definidos por la jurisprudencia de esta Corporación, pues si el
derecho del actor a recibir “la pensión de gracia” resulta indiscutible,
la compatibilidad entre las dos pensiones de que dan cuenta los autos se halla
jurídicamente prohijada.
Aun aceptando que el actor devengó
una pensión de vejez como lo aduce la demandada, la negativa a incluirlo en
nómina para el pago de “la pensión de gracia”, vulnera su derecho al debido
proceso, tratándose de una persona de la tercera edad.
En virtud de lo expuesto, esta Sala ordenará a la Caja Nacional de
Previsión Social CAJANAL EICE, en liquidación, iniciar el trámite pertinente
para incluir en nómina de pensionados al señor Pablo Eliécer Quesada Martínez
y, así, comenzar el pago de la pensión gracia que le fue reconocida mediante Resolución
Nº 53715 del 9 de noviembre de 2007.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó,
Sala Única, el nueve (9) de agosto de dos mil diez (2010)  y, en su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital,
a la vida y a la seguridad social, por las razones expuestas en la presente
providencia.
SEGUNDO: ORDENAR  a la Caja Nacional de Previsión
Social CAJANAL EICE, en liquidación, que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie el
trámite para incluir en nómina de pensionados al señor Pablo Eliécer Quesada
Martínez y poder efectuar el pago de la pensión gracia con base a la Resolución
No. 53716 del 9 de noviembre de 2007, en un plazo que no podrá exceder de
quince (15) días.
TERCERO: Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La Corte Constitucional ha ahondado en el concepto de “perjuicio
irremediable”.  Al respecto, en la Sentencia T-225 del 15 de junio de 1993, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, se señaló que “El artículo 6o., numeral 1, del Decreto
2591 de 1991, señala que se ’entiende por irremediable el perjuicio que sólo
puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización’.
(…) [H]ay perjuicio cuando se presenta un daño o
menoscabo material o moral injustificado, es decir, no como consecuencia de una
acción legítima.
La indiferencia específica la encontramos en la voz
"irremediable".  La primera noción que nos da el Diccionario es
"que no se puede remediar", y la lógica de ello es porque el bien
jurídicamente protegido se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya
no puede ser recuperado en su integridad.  Por ello se justifica la
indemnización, porque es imposible devolver o reintegrar el mismo bien
lesionado en su identidad o equivalencia justa.  La indemnización compensa,
pero no es la satisfacción plena de la deuda en justicia.
En la misma providencia se estableció que para que
determinar la presencia de la irremediabilidad del perjuicio, deben concurrir
varios elementos que deberán ser analizados en cada caso concreto, estos son:
“A).El perjuicio ha de ser inminente: "que
amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de
la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas
de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de
urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la
urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la
necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se
verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la
urgencia.
C).No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a
basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes
bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción
de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
La concurrencia de los elementos
mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que
legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida
precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que
se lesionan o que se encuentran amenazados.  Con respecto al término
"amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple
posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y
grave de manera injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica,
de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo
material o moral.”
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[3]
Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2006, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-055 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, Sentencia T-165 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[5]
Características de la prestación. Sentencias C-479 de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz, C-954 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-085 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
6. Corte Constitucional, Sentencia T-600 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
7.
“A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato
de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las
hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la
pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad
de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o
parcialmente de la Nación.” (Negrilla fuera del texto original).
8. Se basa en la sentencia T-957 de
2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9]
Sentencias, T-133 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-567 de 2005, M.P Clara Inés Vargas Hernández, T-241 de 2007, M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[10]
Constitución Política, Artículo 13.
[11]
Corte Constitucional, Sentencia  C-458 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Corte Constitucional, Sentencia  C-458 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Corte
Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, MP. Carlos Gaviria  Díaz, y Sentencia T-012 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14]
M. P. Mauricio González Cuervo.
[15] “ARTÍCULO 19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS
IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que
exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes.”