C-224-11
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-224/11
DECRETO LEGISLATIVO DE SUSPENSION DE RESTRICCION DE
OPERACION DE LAS PISTAS DE AEROPUERTOS NACIONALES E INTERNACIONALES EN EL
TERRITORIO NACIONAL-Es un ejercicio
constitucionalmente admisible de las competencias del Gobierno Nacional en el
marco de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica ocasionada
por la crisis invernal
La medida de emergencia consistente en la suspensión de
restricciones horarias a la operación aérea de índole ambiental, es un
ejercicio constitucionalmente admisible de las competencias del Gobierno
Nacional en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y
económica ocasionada por la crisis invernal. Ello en tanto es un instrumento
adecuado para conjurar dicha crisis y, en especial, impedir la extensión de los
efectos, que para el caso versan acerca de las graves restricciones al
transporte de carga y pasajeros en condiciones de normalidad, al igual que el
aumento de los riesgos para la operación aérea nacional.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Se suspenden restricciones para la operación de las pistas de los
aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio nacional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fuentes normativas/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos
constitucionales
DECRETO LEGISLATIVO DE SUSPENSION DE RESTRICCION DE
OPERACION DE LAS PISTAS DE AEROPUERTOS NACIONALES E INTERNACIONALES EN EL
TERRITORIO NACIONAL-Contenido y
alcance
MODIFICACION DE LICENCIA AMBIENTAL-Regulación/ MODIFICACION DE LICENCIA AMBIENTAL-Requisitos
DECRETO LEGISLATIVO DE SUSPENSION DE RESTRICCION DE
OPERACION DE LAS PISTAS DE AEROPUERTOS NACIONALES E INTERNACIONALES EN EL
TERRITORIO NACIONAL-Finalidad de la
medida
DECRETO LEGISLATIVO DE SUSPENSION DE RESTRICCION DE
OPERACION DE LAS PISTAS DE AEROPUERTOS NACIONALES E INTERNACIONALES EN EL
TERRITORIO NACIONAL-La afectación
derivada por contaminación auditiva en las localidades circundantes a los
aeródromos, no resulta intensa de modo que se torne en insoportable
Expediente: RE-182
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo
4822 de 2010 “por el cual se suspenden restricciones para la operación de
las pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio
nacional, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre
nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil once
(2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante
comunicación del 30 de diciembre de 2010, el Presidente de la República, en
cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Carta
Política, remitió a la Corte copia auténtica del Decreto 4822 del 29 de diciembre
de 2010, “por el cual se suspenden restricciones para la operación de las
pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio
nacional, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre
nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.”  Ello
con el fin que se adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que
trata la misma disposición superior y el artículo 241-8 C.P.
El
texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial 47.938 del 30 de diciembre de 2010, es el siguiente:
DECRETO 4822 DE 2010
(29 de diciembre de 2010)
Por el cual se suspenden restricciones para la
operación de las pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el
territorio nacional y se dictan otras disposiciones para atender la situación
de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010,
y
CONSIDERANDO:
Que
mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
e impedir la extensión de sus efectos.
Que
de conformidad con lo establecido en dicho Decreto el Gobierno Nacional
adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en
desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica y
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias.
Que
mediante el Decreto 4579 de diciembre 7 de 2010, el Gobierno Nacional declaró
la situación de desastre nacional en el territorio nacional, ocasionada por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011 que alteró el clima nacional desde el comienzo de
su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio
y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el
país.
Que
teniendo en cuenta que por motivo de la condición actual de la red vial
nacional, en la cual se presentan derrumbes que han obstaculizado el tráfico
terrestre en el país, y que además la movilización de personas y carga por vía
terrestre con ocasión de la ola invernal, genera un alto riesgo para la
integridad física de las personas y de la carga transportada por la posibilidad
de que se presenten nuevos derrumbes de forma intempestiva, se requiere la
habilitación de otros medios de transporte que faciliten la movilización de
personas y de carga, en especial el tráfico aéreo.
Que
los fenómenos meteorológicos adversos, el mantenimiento necesario para sostener
la operación de los aeródromos, así como la congestión en el espacio aéreo son
elementos que afectan directamente la seguridad operacional y por ende la
seguridad de los viajeros, la cual prima sobre otras consideraciones.
Que
en atención a que la operación de algunas pistas de los aeropuertos nacionales
e internacionales se encuentran con restricciones de horario de tipo ambiental
para operar las veinticuatro (24) horas, las cuales se encuentran consagradas
en actos administrativos de carácter particular, que no se pueden modificar por
el Gobierno Nacional sin adelantar trámites que serían demorados dada la
autonomía de las autoridades ambientales regionales y locales y, se hace
necesario tomar medidas de carácter expedito que permitan levantar tales
trámites y restricciones con el fin de facilitar la movilización aérea de
personas y de carga en todo el territorio colombiano.
Que
por lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará mediante decreto legislativo,
medidas que permitan conjurar transitoriamente la situación presentada respecto
del transporte de personas y de carga por vía terrestre, orientadas a facilitar
la utilización de otros medios de transporte, en especial el aéreo, en el marco
del estado de emergencia económica, social y ecológica,
DECRETA:
ARTÍCULO
PRIMERO. Suspéndase transitoriamente
y mediante (sic) dura la emergencia vial en el país las restricciones de
horario de tipo ambiental establecidas para la operación de las pistas de los
aeropuertos nacionales y/o internacionales en el territorio nacional.
Parágrafo: El Gobierno Nacional hará bimensualmente una
evaluación de la situación del sistema vial nacional y de su impacto sobre la
demanda de transporte aéreo. Si de dichas evaluaciones se desprende que el
sistema aeroportuario ha regresado a su normalidad operacional, el Gobierno
Nacional procederá a restablecer las reglas operacionales que el presente
decreto suspende. Con todo, la suspensión de las restricciones aquí decretada
no podrá durar más de seis (6) meses, contados a partir de la expedición del
presente decreto.
ARTÍCULO
SEGUNDO. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese,
y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior y de Justicia,
Germán
Vargas Lleras.
La
Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores,
encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones
Exteriores,
Patti
Londoño Jaramillo.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Juan
Carlos Echeverry Garzón.
El
Ministro de Defensa Nacional,
Rodrigo
Rivera Salazar.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Juan
Camilo Restrepo Salazar.
El
Ministro de la Protección Social,
Mauricio
Santamaría Salamanca.
El
Ministro de Minas y Energía,
Carlos
Enrique Rodado Noriega.
El
Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
Sergio
Díaz-Granados Guida.
La
Ministra de Educación Nacional,
María
Fernanda Campo Saavedra.
La
Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Beatriz
Elena Uribe Botero.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
Diego
Ernesto Molano Vega.
El
Ministro de Transporte,
Germán
Cardona Gutiérrez.
La
Ministra de Cultura,
Mariana
Garcés Córdoba.
II.
INTERVENCIONES
Mediante
Auto del 20 de enero de 2010, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del
asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, relacionadas
con la consecución de argumentos por parte del Ministerio de Transporte sobre
el sustento constitucional de la disposición objeto de análisis, indicándose a
esa cartera que debía presentar, de manera particular, un estudio sobre las
consecuencias que en materia ambiental se generan de la aplicación de la
suspensión de que trata el artículo 1º del Decreto 4822/10.  En especial,
acerca de la afectación por contaminación auditiva que se llegare a generar a
los habitantes de las zonas circundantes a los aeropuertos nacionales e
internacionales existentes en el territorio nacional.  Se indicó, del mismo
modo, que para dar respuesta a la solicitud, el Ministerio de Transporte podía
contar con la concurrencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, pudiéndose presentar informe conjunto sobre la materia.
La
providencia en comento determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se
fijara el proceso en lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana
en el trámite de constitucionalidad.  Tanto en el trámite probatorio como
durante el término de fijación en lista, fueron allegadas a la Corte las
intervenciones siguientes:
1.
Intervención del Ministerio de Transporte
Por
intermedio de apoderada judicial, el Ministerio de Transporte presentó a la
Corte un grupo de argumentos destinados a defender la exequibilidad de la norma
sujeta a examen.  El argumento central de la intervención consiste en que la
medida de emergencia, referida a la eliminación de los límites horarios para la
operación aérea nocturna, es necesaria para hacer frente al aumento
significativo del tráfico, derivado de los daños a la infraestructura vial del
país. En términos de la intervención, el Decreto tiene como finalidad “…
ayudar a una mayor circulación de bienes y personas en el país, por cuanto la
emergencia invernal estaba afectando económicamente a las regiones, ya que no
estaban llegando los alimentos a ellas, ni tampoco había un normal
desplazamiento de la gente por tierra por cuanto la mayoría de las carreteras
se encontraban taponadas por derrumbes. (…) La movilidad, tanto en términos
de pasajeros como de carga, es un factor determinante para la dinámica
económica del país y por tanto también para el orden social en una magnitud
regional.  El fenómeno de la Niña al que se enfrenta Colombia ha conllevado, en
primera instancia, a una emergencia vial que demanda emplear otros medios de
transporte tanto para diversos productos como para pasajeros.  En segunda
instancia, las condiciones meteorológicas no sólo afectan la red vial sino que
sus efectos se extienden hasta lograr la restricción de las operaciones de los
aeródromos, lo que conlleva retrasos en las operaciones habituales de las
diferentes aerolíneas. || La ampliación del horario de operación de los
aeropuertos implica para las aerolíneas el aumento de las posibilidades de dar
cumplimiento a las operaciones previstas.  De igual forma, ampliando la franja
horaria para la movilización de carga y pasajeros vía aérea se entrega al
mercado una alternativa para reducir los efectos adversos del clima sobre la economía
con motivo de la afectación de la infraestructura vial del país y o por ende
del transporte.”
Indica
que la medida es necesaria, en tanto la ampliación de los horarios del tráfico
aéreo es requerida para contrarrestar los efectos del daño en la infraestructura
vial. En este aspecto particular, el Ministerio resalta que la medida impuesta,
si bien está dirigida a todos los aeropuertos del país, en donde efectivamente
se han presentado aumentos en la operación, está especialmente dedicada al caso
particular del Aeropuerto Internacional El Dorado (en adelante AIED), pues es
respecto de esta terminal que tiene licencia ambiental con reglas de
restricción para la operación aérea, relacionada con el ruido generado al área
circundante.   Destaca que en relación con los demás aeródromos, estos “… se
rigen por la parte Décimo Primera del RAC – Normas Ambientales de Aviación, que
fue adoptada mediante el artículo segundo de la Resolución No. 02130 de Junio 7
de 2004.”  Agrega sobre el mismo tópico que Colombia es signataria del
Convenio de Chicago de la Organización de Aviación Civil Internacional en
materia de manejo del ruido derivado de la operación aérea.
Sobre
el particular, señala el Ministerio que la Resolución 0745 del 5 de agosto de
1998 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, definió los
horarios permitidos para la operación en el AIED, del modo siguiente:
HORARIO
RESTRICCIÓN
PISTA NORTE
6:00 a.m.– 10 p.m.
Operación normal.
10:00 p.m.  6:00
a.m.
No se puede sobrevolar la
ciudad de Bogotá, y las operaciones realizadas deben ser de la siguiente
manera:
DECOLAJE: Oriente a
Occidente.
ATERRIZAJE:   Occidente a
Oriente.
PISTA SUR
6:00 p.m. 9:00 p.m.
Operación normal.
9:00 p.m.  10:00
p.m.
No se puede sobrevolar la
ciudad de Bogotá, y las operaciones realizadas deben ser de la siguiente
manera:
DECOLAJE:   Oriente a
Occidente.
ATERRIZAJE:   Occidente a
Oriente.
Señala
que estas restricciones, relevadas por el decreto legislativo objeto de
análisis, no son extendibles a otros terminales aéreos.  Pone de presente el
caso de Medellín, donde no es posible modificar ningún horario de operación,
pues las condiciones físicas imposibilitan la operación nocturna.  Así, señala
el Ministerio que “se limita solamente el Aeropuerto El Dorado, debe
aclarársele a la Corte que la Aerocivil solo aplicó el decreto en este
Aeropuerto hasta la fecha, si bien lo pudo hacer en otros no lo hizo, las
extensiones de horario de algunos aeropuertos fueron puntuales dentro de la
normatividad ambiental que los cobija.  No hubo abuso de la norma, su uso fue
racional.”  En ese orden de ideas, el Ministerio determina que el efecto
material del decreto fue la ampliación de las operaciones del AIED, a fin de
condicionar “… la extensión de la operación en configuración Oriente, es
decir hacia la ciudad de Bogotá, ampliándola en una sola hora hasta las 11:00
P.M., teniendo una autorización previamente dada por el Ministerio del Medio
Ambiente para los mismos pero con despegues al occidente (hacia el río Bogotá),
) y exclusivamente en aquellos casos en que la Unidad de Flujo, la cual
gestiona el tránsito en el Sistema del Espacio Aéreo Nacional, vea la imperiosa
necesidad de adicionar una hora más de operación hacia Bogotá, esto es de las
10:00 P.M. hasta las 11:00 P.M. , como consecuencia de la evaluación de la
congestión entre las 5:00 P.M. y las 9:00 P.M.”
A
juicio del interviniente, son dos las razones que explican que la aplicación
del decreto se restrinja a la operación del AEID.  En primer término, ese
aeropuerto concentra buena parte de la actividad aérea del país, en tanto “…este
abarca el 80 % de la operación nacional dada su configuración de centro de
conexiones o HUB, el Aeropuerto EL Dorado no está desconectado, un avión que es
lanzado de un aeropuerto es recibido por el Dorado. Si diez aeropuertos lanzan
aviones hacia Bogotá para cada uno de ellos es una operación para Bogotá son
diez.”
Esta
dependencia de la operación nacional de la eficiencia en la actividad del AIED
lleva, en segundo término, a que cuándo este se congestiona más allá de los
límites usuales, genere el colapso de la navegación aérea del país.  Este fue
el caso sucedido el 22 de diciembre de 2010, cuando se comprobó “…un caos
completo en el sistema nacional del espacio aéreo debido a las condiciones
meteorológicas y de operación que causó un traumatismo nacional que fuese
registrado por los medio de comunicación. Con la medida tomada se evidenció que
no se presentó ningún caos durante los días subsiguientes al 22 de diciembre
evidenciando el éxito de la medida. || Las restricciones tanto de
configuración de la Pista Norte y Sur, tras las 10 PM para la primera y después
de las 9 PM  para la segunda, como la restricción horaria de la Pista Sur,
limitan la capacidad de respuesta del aeródromo en términos tanto de oferta
para atender al incremento de la demanda como de capacidad para amortiguar los
retrasos producto de las limitaciones meteorológicas con ocasión a la ola
invernal.”
Así,
habida consideración que según datos suministrados por la Aerocivil, (i) se
evidencia un aumento del 150% en la precipitación; y (ii) existe una
amplia posibilidad que esas condiciones de anormalidad climática se extiendan
hasta mayo de 2011, por lo que se hace necesario ampliar los rangos de
operación, a fin de evitar que ese colapso vuelva a suceder, lo que
efectivamente se ha logrado con la aplicación del decreto objeto de estudio.  Al
respecto se insiste en la relación de dependencia del sistema aéreo nacional de
la operación del AIED, al indicar que dicho sistema “…tiene como eje central
de gran parte de la operación el aeropuerto internacional El Dorado, el cual
funciona como intercambiador y centro de conexiones para todos los usuarios del
transporte aéreo, este aeropuerto presenta un alto grado de congestión lo que
está desembocando en una operación caótica al recibir una demanda no anticipada
como producto de los miles de Colombianos que buscan en este medio una salida y
una solución a la conectividad. || Analizadas las estadísticas de fin de
año, el invierno que se observó durante diciembre pasado incrementó en el
número de viajeros que se transportaron por las  terminales aéreas del país,
precisaron los representantes aéreos que en el último mes de 2010 la temporada
de lluvias que enfrentó gran parte de Colombia y que afectó vías principales en
varios departamentos, incidió en la decisión de los viajeros para que optaran
por el transporte aéreo.”
Indica
el Ministerio, de igual manera, que la medida es proporcionada puesto que tiene
carácter eminentemente temporal, en los términos del mismo decreto.  Por ende,
una vez superada la emergencia, cesará la extensión temporal de la operación
aérea en el AIED.
Por
último, la intervención prevé un acápite sobre el impacto ambiental que tiene
el decreto, asunto que por su importancia para el presente trámite, se
transcribe in extenso:
“Con el fin de Determinar los niveles de ruido
generados por las operaciones de aterrizaje y despegue de aeronaves en el
Aeropuerto Internacional El Dorado durante el levantamiento de la restricción
para operar en el horario nocturno (10:00 pm a 6:00am), debido a la emergencia
invernal, se tuvieron en cuenta los registros obtenidos durante el periodo de
tiempo comprendido entre el 1 y el 15 de Diciembre  de 2010,  en  dos
sonómetros fijos ubicados cerca de la pista sur del Aeropuerto como se describe
a continuación:
Punto
R3: Ubicado aproximadamente a 2700 metros del borde de la cabecera 31L en dirección oriente, específicamente en las coordenadas
995023 E 1008694 N, en el Barrio Santa Cecilia - Modelia en la terraza de una
vivienda identificada con la  nomenclatura Transversal 85G Nº 25B – 10.  Este
es el punto de referencia para despegues por la cabecera 13R y 31L.
Punto R7: Punto de monitoreo
localizado a 450 metros al sur del eje de la pista 2, específicamente en las
coordenadas 992543 E 1010038 N, en la terraza de una vivienda ubicada en la
Carrera 112 Nº 23 - 16 (Fontibón – Internacional). La estación R7 constituye el
punto de referencia lateral para despegues por la cabecera 13R y 31L.
(…)
Durante
el período de monitoreo, diciembre 1 al 15 de 2010, se presentaron las
siguientes operaciones en cada cabecera evaluada:
Cabecera
Salidas
Llegadas
Total
Operaciones
13R
20
77
97
31L
19
0
19
Los
niveles de ruido generados por cada una de estas operaciones fueron tenidos en
cuenta, con el fin de establecer el comportamiento de los niveles de presión
sonora, y de esta manera determinar el impacto generado en materia acústica.
Los
resultados obtenidos fueron los siguientes:
Pista
Cabecera
Sonómetro
Máximo
dB(A)
Mínimo
dB(A)
Promedio
dB(A)
Pista
No 2
13R
R3
83,8
56,7
66,4
R7
83,8
56,7
62,6
31R
R3
65,3
57,8
62,6
R7
65,3
57,8
56,8
Es
importante resaltar que en ningún caso los niveles de presión sonora exceden
los 66,4 dB(A), o en el horario de 10:00 PM a 6:00AM además que los dos sonómetros
ubicados cerca a las cabeceras 13R y 31R de la pista 2 del Aeropuerto reportan
niveles que oscilan entre 56,7 dB(A) y 83,8 dB(A).”
2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 4822/10.
De
manera similar a como lo expresó el Ministerio de Transporte, la interviniente
señala que el decreto analizado tiene por objetivo permitir la operación aérea
ampliada, en condiciones de eficiencia y seguridad, como sucedáneo de la
movilidad vial, cuya infraestructura fue afectada gravemente por el invierno
atípico que justificó la declaratoria del estado de excepción.  Señala, del
mismo modo, que tales medidas de ampliación deben concentrarse en el AIED, pues
este terminal es el eje central de la operación aérea nacional.
Indica
que el decreto impide la extensión de los efectos de la emergencia y protege
los derechos de las personas.  Esto en el entendido que la ola invernal generó
daños severos en la infraestructura vial que, como lo diagnosticó el Instituto
Nacional de Vías, “consolidado al 18 de enero de 2011, un gran número de vías
sufrieron falla técnica, derrumbe, inundación y destrucción.  Esto llevó desde
finales de 2010 a tomar medidas como imponer el paso controlado, e incluso el
cierre total en algunas vías de importancia como la ruta entre Bucaramanga y
Barrancabermeja, afectada por la continuación de un movimiento de coluvión
ocasionado por las lluvias.”  Por ende, deben fijarse mecanismos que
faciliten el uso, intensivo y temporal, de otras modalidades para el transporte
de carga y pasajeros, en condiciones de seguridad para sus usuarios.  Ello, a
su vez, redunda en la eficacia de los derechos fundamentales a la integridad
física y a libre locomoción.
En
lo que respecta a la conexidad externa e interna del decreto, la Secretaria
Jurídica determina que es cumplida adecuadamente.  La primera, puesto que el
Decreto 4580/10, declaratorio del estado de emergencia, hace referencia expresa
a las dificultades de comunicación vial derivadas del invierno, en especial los
derrumbes, cierres y restricción de carreteras.  Por lo tanto, la medida busca
impedir la extensión de los efectos de tales hechos nocivos. La segunda, debido
a que los considerandos del decreto objeto de análisis son expresos en señalar
que la facilitación de la movilización aérea de carga y pasajeros es necesaria
para mitigar los efectos que tiene el invierno en la infraestructura vial.
Esto en la medida en que, como lo indican los mismos considerandos, la
posibilidad de transporte terrestre se ha visto mermada por la crisis invernal.
Las
medidas tienen, a su vez, finalidad directa y específica, pues tiene por objeto
ampliar la operación aérea, en especial del AIED, pues ello redunda en la
citada reducción de efectos nocivos del invierno.  Señala al respecto que “[e]l
Decreto 4822 de 2010 fue adoptado para permitir a los aeropuertos nacionales, e
internacionales “operar las veinticuatro (24) horas” (sexto considerando),
levantando así las restricciones ambientales que normalmente pesan sobre el
Aeropuerto Internacional El Dorado, sin que ello signifique que todos los
aeropuertos deban operar en horario nocturno.  En cada lugar, se adopta la
medida necesaria aprovechando que El Dorado ofrece una ventana horaria más
amplia.  Por eso la medida contemplada en el decreto se aplica esencialmente a El
Dorado, que es el único restringido por la normatividad vigente en concordancia
con los tratados internacionales. || Al ampliar la ventana de operación,
y poder gestionar un mayor número de vuelos en El Dorado, los horarios de
operación de los aeropuertos que envían vuelos a Bogotá o los reciben de Bogotá
extienden su operación, lo cual es apreciado en cada lugar.  En Medellín, y
otros lugares del país, no es posible realizar vuelos nocturnos, pero desde
otras capitales del país sí lo es, de tal forma que la suspensión de la
restricción horaria en El dorado permite que en tales aeropuertos se extienda
la operación.  Así, la medida adoptada permite que haya más horas para los
desplazamientos aéreos en todo el territorio nacional. Esta medida permite
responder, de manera coordinada, a los daños de las vías y los factores que
afectan la seguridad de los viajeros, como las condiciones meteorológicas adversas.
Así, al aumentar las horas posibles para llevar a cabo un vuelo, se disminuyen
los riesgos de seguridad aérea al tiempo que se atiende la demanda incrementada
para el tráfico aéreo, proporcionado a las personas un medio seguro y oportuno
alternativo al viaje por tierra.”
La
especificidad de la medida extraordinaria se explica en el hecho que la misma
prevea mecanismos de evaluación, que permiten levantar la ampliación de las
operaciones una vez superada la emergencia vial.  Además, dicha medida no podrá
extenderse por un término superior a seis meses.
En
cuanto a la idoneidad de la medida, la intervención señala que la extensión
horaria permite (i) solventar el déficit en transporte derivado de los
daños a la infraestructura vial; y (ii) permitir una operación aérea
segura, merced de la disminución de la congestión.  Tanto una como otra
finalidad logran incidir en la superación del estado de emergencia derivado de
la crisis invernal.
Frente
a la necesidad, se indica que no existen en el ordenamiento instrumentos
legales ordinarios que permitan la extensión de la operación aérea, y que
resulten idóneos en tanto inmediatos y coordinados.  Antes bien, para el caso
particular del AIED, existen normas reglamentarias de licencia ambiental que
imponen restricciones a la operación nocturna de la pista sur. Al respecto,
señala que “[e]l Gobierno Nacional cuenta con un importante impedimento
legal para levantar estas restricciones. Las licencias ambientales están sujetas
a una reglamentación legal específica, de manera que la modificación de los
horarios requeriría el cumplimiento de las condiciones señaladas en el Título
VIII de la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario, el Decreto 2820 de 2010.
De tal suerte que la suspensión de la restricción de horarios tendría que haber
sido solicitada por la Aeronáutica Civil al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, con el lleno de una serie de requisitos y el
cumplimiento de procedimientos que tomarían hasta cincuenta días hábiles antes
de la decisión respectiva.”
En
relación con la proporcionalidad y razonabilidad de las limitaciones, advierte
que el hecho que la medida tenga carácter temporal y esté sujeta a evaluación
periódica, a la vez que se restrinja en la práctica a un solo terminal aéreo,
demuestra que las eventuales afectaciones ambientales son contradecirían tales
principios. Sobre el particular, señala que “[l]a medida puede
incidir sobre las personas que viven en lugares cercanos a los aeropuertos al
aumentar el nivel de ruido durante ciertas horas del día.  No obstante, el
aumento del ruido no ha sido objeto de medición después de la ampliación de la
ventana horaria.  La Aeronáutica ha informado que esta incidencia es menor, por
la frecuencia de los vuelos, la distancia entre El Dorado y los barrios o
poblados de la zona de impacto auditivo del despegue y aterrizaje de aviones, y
otros factores técnicos. De otro lado, los beneficios de la medida son de alta
significación.  Ésta busca a la vez evitar riesgos contar la vida y la
integridad personal de los viajeros en todo el país.”
Finalmente,
se expone cómo el decreto analizado es compatible con los requisitos de
prevalencia de tratados internacionales, la prohibición de afectación de los
derechos de los trabajadores y el funcionamiento de las ramas del poder
público.
3.
Intervención de la Presidencia de la República
El
Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
aportó a la Corte idéntico estudio al entregado para los mismos fines por el
Ministerio de Transporte.
4.
Intervención de la Aeronáutica Civil
El
Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil,
intervino en el proceso para defender la constitucionalidad del Decreto
4822/10.  Con este fin, reiteró los argumentos expuestos por el Ministerio de
Transporte y la Secretaría Jurídica de la Presidencia.  A su vez, hizo énfasis
en que el fenómeno invernal había incidido en la eficiencia de la operación
aérea del país, por lo que la medida, en tanto amplía la ventana horaria para
las operaciones, redunda en la seguridad de dicha operación.
Por
dichas razones, en criterio de la Aerocivil, la medida de ampliación; (i) contribuye
de manera directa a disminuir el impacto de la ola invernal en la operación
aérea; (ii) ha permitido atender eficientemente el incremento en el
número de operaciones, pues la totalidad de los vuelos han sido distribuidos
equitativamente a lo largo del día, a fin de evitar la congestión en el AIED y
sus alrededores; (iii) ha facilitado que el AIED, en tanto eje central
del sistema aéreo colombiano, opere aceptablemente a pesar del alto grado de
congestión que le es connatural; y (iv) incide en el desarrollo
económico del país, al facilitar alternativas de transporte de carga y
pasajeros distintas a la terrestre.
5.
Intervención de la Secretaría de Ambiente del Distrito Capital
La
Directora Legal de la Secretaría de Ambiente de Bogotá D.C., solicitó a la
Corte que declarara la exequibilidad de la norma examinada. Para ello, reitera
los objetivos de la medida descritos por los demás intervinientes, para concluir
que la ampliación de las operaciones aéreas redunda en la seguridad de los
usuarios y la satisfacción de los derechos constitucionales a la integridad
física y la libertad de locomoción.   Además, la actividad del Gobierno en esa
materia se explica en la naturaleza de servicio público que tiene el transporte
aéreo, lo que implica la inspección, vigilancia y control por parte del Estado.
6.
Intervención de la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín
La
Secretaria de Medio Ambiente de Medellín intervino en el asunto de la
referencia, con el fin de señalar que dentro del análisis que adelante la Corte
debe tener en cuenta la incidencia de la medida en medio ambiente. Señala que
los artículos 57 y siguientes del Decreto 948/95 prevén las reglas a que deben
someterse los terminales aéreos en materia de ruido.  Por ende, el estudio que
haga este Tribunal debe verificar si las finalidades de esa regulación no son
desvirtuadas por el decreto objeto de examen. Para ello, uno de los factores
que incide en dicha evaluación es el carácter transitorio de la ampliación de
la operación aérea.
7.
Intervención de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – Acdac
El
Presidente Encargado de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles presentó
intervención en el presente proceso, destinada a poner de presente algunos
aspectos particulares de la norma analizada que, en su criterio, deben ser
objeto de estudio por parte de la Corte.
En
primer término, indica que aunque es claro que el Decreto 4822/10 busca
proteger fines constitucionalmente relevantes, su consecuencia necesaria será
el aumento de la carga laboral para los pilotos y demás trabajadores
comprometidos con la operación aérea.  Por ende, si ese aumento no va acompañado
de un reforzamiento en la cantidad de trabajadores, el Decreto vendría en
desmedro de los derechos laborales, con lo cual se desconocería la prohibición
prevista en el artículo 5º de la Ley 137/94 – Estatutaria de los Estados de Excepción.
Para la Acdac, “…[l]a medida, es en principio razonable para el fin
que se pretende, no obstante, es incompleta porque no prevé o no ordena, que se
tomen las precauciones pertinentes y necesarias, para que el derecho fundamental
al trabajo cuya afectación es imposible, aún en estado de excepción, no se vea
afectado con la extensión de horarios, (…). Las autoridades encargadas
de cumplir esta orden excepcional para que los colombianos pudieran disfrutar
de la época de vacaciones mediante el uso de un medio de transporte seguro, que
no pusiera en riesgo su vida e integridad, debe llevar el correlativo deber de
que a las tripulaciones y demás trabajadores del sector aeronáutico no se les
exijan jornadas extensas, que puedan generar fatiga y que por tanto pongan en
riesgo otro intangible como es la seguridad aérea.”   En tal sentido,
señala que debió indicarse en el Decreto 4822/10 a la Aerocivil y a las demás
entidades que ejercen inspección, control y vigilancia sobre la operación
aérea, que debían ejercer las acciones destinadas a que la aplicación de dicha
norma no sirviera de excusa para desconocer las jornadas de trabajo de las
tripulaciones y demás trabajadores del sector.
Acerca
de este tópico, Acdac insiste en “… su gran preocupación por la
malintencionada interpretación que las empresas están haciendo de los
Reglamentos Aeronáuticos en lo referente a las extensiones de tiempos de
servicio, de los conceptos de “caso fortuito” y “fuerza mayor” y de la doble
asignación con argumentos que van acompañados de amenazas sancionatorias o de
despidos para los tripulantes.  Esta medida excepcional puede convertirse en
una herramienta adicional de los empleadores y explotadores del sector para lograr
sus metas de productividad en detrimento de la seguridad aérea y la salud de
los tripulantes (al ver reducidos sus descansos y aumentada la fatiga en sus
operaciones)”
En
segundo lugar, pone de presente algunos criterios técnicos, que buscan
evidenciar que la falta de eficacia de la operación aérea nacional no reside
exclusivamente en los efectos de la crisis invernal, sino en aspectos
estructurales del sistema, como la ausencia de funcionamiento adecuado de
equipos en tierra para la navegación, el mantenimiento de los aeródromos y la
insuficiencia de controladores y tripulaciones que hagan frente a las actuales
demandas del mercado.
Finalmente,
en tercer lugar, advierte que en relación particular con lo regulado en el
parágrafo del artículo 1º del Decreto 4822/10, lo que debe evaluarse no es la
normalidad del sistema aeroportuario, sino la condición vial.  Esto habida
consideración que el fundamento de la medida no es el estado de dicho sistema,
sino el colapso en la infraestructura de transporte terrestre generada por la
crisis invernal.
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare
exequible el Decreto 4822 de 2010, fundándose en las siguientes
consideraciones:
3.1.
En cuanto a los aspectos formales, el Ministerio Público advierte que la norma
objeto de análisis reúne los requisitos constitucionales aplicables.  Así, (i)
la disposición ha sido sustentada en lo dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4580/10, declaratorio de la emergencia social, en concordancia con el
Decreto 4579/10, que reconoce la situación de desastre y de emergencia vial en todo
el territorio nacional; (ii) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos los ministros; y (iii) fue adoptado durante la
vigencia del estado de excepción.
3.2. Respecto al estudio del
Decreto 4822/10 por su aspecto material, el Procurador General señala que al
revisar la medida adoptada, se encuentra que ante la emergencia vial generada
por el invierno, la ampliación de la operación aérea es apta para evitar la
interrupción del transporte y garantizar la movilidad de las personas en
condiciones seguras.
La norma, a su vez, armoniza
con algunas de las motivaciones del Decreto 4580/10, en especial los
considerandos 1.1., 1.6., 2 literales d. y f., y 3.1.  Esto demuestra la
conexidad formal entre el decreto analizado y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia.
Para el Ministerio Público, las
dificultades de transporte pueden comprometer, además de la vida y la
integridad de las personas, otros derechos fundamentales, y poner en peligro la
seguridad alimentaria y las ayudas humanitarias. En especial, la población más
vulnerable puede verse gravemente afectada por el desabastecimiento de alimentos
y medicinas, a la vez que por la ausencia de personal de asistencia, merced de
la imposibilidad de movilización terrestre.  Del mismo modo, la ausencia de
mecanismos alternativos al transporte vial puede llegar a afectar la economía,
en especial de las regiones más apartadas.  Por ende, “suspender por un
tiempo limitado y sobre la base de una evaluación periódica la restricción antedicha,
parece necesario y razonable.  Por ello, el contenido del Decreto 4822 de 2010
se aviene con las disposiciones constitucionales y de la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1. Conforme
a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo
241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4822 de
2010.
Materia
objeto de análisis y metodología de la decisión
2. De
acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 4490/10.  Para este fin,
requirió información de las autoridades concernidas con la materia del mismo, a
la vez que permitió la participación ciudadana, término en que fueron allegadas
las intervenciones reseñadas en los antecedentes de este fallo.  Finalmente, el
Procurador General de la Nación presentó su concepto sobre la
constitucionalidad de la norma analizada.  De este estudio se concluye que
tanto los intervinientes como el Ministerio Público concuerdan en considerar la
exequibilidad del Decreto 4490/10.  Ello en el entendido que la medida de
emergencia prevista, consistente en la suspensión de las restricciones para la
operación aérea en los aeropuertos del país es necesaria, merced del colapso en
la infraestructura vial derivado de la crisis invernal. Además, advierten que
es proporcionada, pues su naturaleza es temporal y está sometida a criterios de
monitoreo permanente.  Por último, determinan que dentro del ordenamiento
jurídico ordinario no existen herramientas que permitan, de manera pronta y
expedita, suspender los actos administrativos que imponen limitaciones horarias
a la operación aérea.
3. Según
la metodología que para el control de los decretos legislativos que se expiden
en desarrollo de los estados de excepción, la Corte adoptará en esta sentencia el
siguiente orden expositivo: En primer término, comprobará el cumplimiento de
los requisitos formales predicables de los decretos legislativos.  Luego,
verificada esta etapa, se ocupará del análisis material del Decreto 4822/10.
Para ello, recopilará las reglas planteadas por las normas que integran el
bloque de constitucionalidad y desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte,
relacionadas con las condiciones que deben cumplir los decretos legislativos de
desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia
social, económica y ecológica.  Descritas estas condiciones y reglas
jurisprudenciales, se circunscribirá el contenido y alcance del Decreto 4822/10.
Una vez definido ese asunto, la Sala adelantará el control material de la
norma, a partir de las reglas jurisprudenciales reseñadas sobre ese tópico.
Finalmente, la Sala establecerá las conclusiones del estudio a desarrollar en
este fallo.
Análisis
formal del Decreto Legislativo
4.
Examinado el texto auténtico del Decreto Legislativo 4822 del 29 de diciembre
de 2010 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición (i)
fue proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137/94 – Estatutaria de los Estados de Excepción, y en desarrollo de lo dispuesto
en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró la emergencia, social
y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días.  Este
decreto declaratorio, a su vez, fue declarado exequible por la Corte, mediante
sentencia C-156/11 (M.P. Mauricio González Cuervo); (ii) ofrece un
conjunto de considerandos que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y
pertinencia de las disposiciones en ella contenidas frente a la solución de los
hechos que dieron lugar a la crisis invernal que motivó el estado de excepción;
(iii) fue suscrita por el Presidente de la República y la totalidad de
los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos en propiedad, como por
funcionarios encargados de las carteras correspondientes; (iv) fue
promulgado el 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro del término de vigencia
del estado de emergencia antes reseñado; y (vi) fue publicado en el
Diario Oficial 47.938 del 30 de diciembre de 2010 y remitido a esta Corporación
por oficio de la misma fecha, radicado el 11 de enero de 2011, fecha en la que la
Corte ingresó del receso por vacancia judicial.
Verificadas
estas condiciones, se tiene que el Decreto 4822/10 es constitucional por su
aspecto formal, puesto que cumple con las condiciones procedimentales previstas
en el artículo 215 de la Constitución.
Análisis
material del Decreto Legislativo
Requisitos
constitucionales de los decretos de desarrollo del estado de emergencia
económica, social y ecológica
5.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la
Carta Política, a situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser
asumidas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.  Sin embargo,
una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no
sea omnímoda ni arbitraria.  En cambio, el ordenamiento superior impone una
serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las
medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo.  Estos requisitos y condiciones
son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.  Ello bajo el entendido que
los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestos por la Constitución.
Para
el caso particular de los decretos de desarrollo, los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integrantes del
bloque de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política
que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley 137/94, Estatutaria de
los Estados de Excepción[1]
- LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales, denominadas como derechos
intangibles. Estas disposiciones integran el bloque de constitucionalidad
en sentido estricto, conforme lo regula el artículo 93 de la Constitución.[2]
6.
A partir de esas fuentes normativas, la jurisprudencia reciente de la Corte[3] ha
identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el
control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en
particular, y de los estados de excepción, en general.  Estos juicios son los
siguientes:
6.1.
Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación
referida a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén
referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia.  Esta conexidad material es de carácter interno y externo.  La
primera refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente.   La conexidad externa consiste en la
verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción.
El
mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de
desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el
cumplimiento del requisito de conexidad material son que (i) la medida
de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de
emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas
con finalidades diferentes; y (ii) que las medidas tengan una relación
directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia.  Ello implica que medidas que carezcan de un vínculo de esa
naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la Constitución.
6.2.
Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la
comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas
prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo
con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener
la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial
de los derechos fundamentales.
6.3.
Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad
que sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de
los estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no
pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de
contrariar el orden normativo superior. Estos garantías son, de acuerdo con el
artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las salvaguardas que sobre ese
particular ofrece el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho
a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos
del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado;
el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al
habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados.  Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
6.4.
Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que
las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de
emergencia, no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos
humanos, aplicables a los estados de excepción.  En concreto, señala la
jurisprudencia en comento que el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo
de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.[4]  Dentro de esas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por
la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción
los derechos sociales de los trabajadores.
7.
Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera
una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto
legislativo correspondiente.  A tales condiciones se suman otras, que van más
allá de las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el
escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de
las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos
previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE.[5]
Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio:
7.1.
Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si
el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la
superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a
impedir la extensión de sus efectos.
7.2.
Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe
verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un
régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que
fundamentan las medidas adoptadas.
7.3.
Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto
que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica.  Así, el juicio
de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para
conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus
efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero,
relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de
la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de
utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los
efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación
acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia
como juicio de subsidiariedad.
7.4.
Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa
con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno
expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la
medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia.
7.5.
Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la
medida dos cualidades particularidades.  En primer término, la medida
excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o
limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer
limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.
El
análisis de proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se
desarrolla mediante dos análisis diferenciados.  Así, “…[e]l primero de
ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada
en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los
hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un
instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos
constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El
segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los
derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por ejemplo,
si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los
derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta última
sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido que el
principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca
colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la
proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de
conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).” [6]”[7]
7.6.
Juicio de no discriminación.  Este juicio, que deriva de cláusulas
particulares del derecho internacional de los derechos humanos, replicadas por
los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida objeto de
estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica.
Finalmente,
el precedente en comento ha dispuesto que el control de constitucionalidad de
los decretos de desarrollo, si bien adopta la metodología expuesta, no requiere
que sea agotada cuando se encuentra que la medida no cumple con una de los
juicios antes explicados. Ante esa eventualidad, el decreto de desarrollo devendrá
inexequible, sin necesidad de evaluarlo a partir de los restantes parámetros.
Expuesto
el precedente sobre las reglas para el control de constitucionalidad de los
decretos de desarrollo del estado de emergencia, pasa la Corte, de acuerdo con
la metodología explicada en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, a
determinar el contenido y alcance del Decreto 4822/10.
El
contenido, alcance y contexto normativo de la disposición analizada
8.
El Decreto Legislativo 4822/10 cuenta cos dos artículos, el primero de ellos
con un parágrafo, a partir de los cuales es posible extraer los siguientes
contenidos normativos:
8.1.
La suspensión de las restricciones de horario de tipo ambiental, fijado para la
operación de las pistas de los aeropuertos naciones y/o internacional.  Esta
suspensión tiene carácter transitorio, pues solo se mantiene vigente “mientras
dura la emergencia vial en el país” (Art. 1º, inciso 1).  En todo caso,
dicha suspensión no puede extenderse más allá de seis meses contados a partir
de la expedición del Decreto 4822/10, esto es, hasta el 29 de junio de 2011.
8.2.
El deber gubernamental de evaluar bimensualmente la situación del sistema vial
nacional y de su impacto sobre la demanda de transporte aéreo.  De esa
evaluación se deriva una nueva regla de temporalidad, según la cual si de la
evolución se desprende que el “sistema aeroportuario” ha regresado a su
normalidad operacional, cesará la suspensión prevista en la regla anterior.
(Art. 1º, parágrafo). Sobre este particular, la Corte advierte preliminarmente
que el Gobierno incurrió en excusable lapsus cálami, puesto que la regla
de temporalidad citada debe referirse al estudio de la evolución del estado del
sistema vial nacional y no del aeroportuario.
8.3.
La regla usual de vigencia del Decreto 4822/10 a partir de su promulgación.
9.
Como se observa, la medida se concentra en suspender las restricciones de
horario de los aeropuertos del país, motivadas en razones de índole ambiental,
en especial por el ruido generado por la operación aérea. En ese sentido, se
trata de una medida de suspensión del régimen legal ordinario, destinada a
superar obstáculos que, a juicio del Gobierno Nacional, impiden conjurar la
situación de emergencia e impedir la extensión de sus efectos.  Por ende,
corresponde a la Corte en este apartado verificar la naturaleza de las reglas
suspendidas, como paso previo al control material de la medida de excepción.
10.
El Decreto Ley 2811 de 1974 – Código Nacional de Recursos Naturales y
Protección del Medio Ambiente, tiene varias referencias expresas en relación
con los deberes estatales en relación con la contaminación sonora.  Dentro de
esas disposiciones se encuentra (i) la definición dentro de las materias
de regulación del Código del ruido como elemento ambiental, esto es, como
integrante de los elementos o factores que conforman el medio ambiente o inciden
en él (Art. 3, lit. c, num. 2); (ii) la consideración del ruido
nocivo como factor que deteriora el ambiente (Art. 8, lit. m); y (iii) la
estipulación del deber estatal de fijar las condiciones y requisitos necesarios
para preservar y mantener la salud y la tranquilidad de los habitantes,
mediante el control de ruidos originados en actividades industriales,
comerciales, domésticas, deportivas, de esparcimiento, de vehículos de
transporte, o de otras actividades análogas. (Art. 33). Finalmente, de manera
correlativa a lo anterior, se imponen obligaciones estatales en materia de
protección del aire y la atmósfera frente a la contaminación por emisiones
nocivas. (Arts. 73-76).
11.
El instrumento para hacer cumplir esas regulaciones respecto de las
edificaciones y demás proyectos que tengan la potencialidad de afectar el medio
ambiente, es el otorgamiento de licencias ambientales.  Estas licencias son
reguladas, en su ámbito general, por los artículos 49 a 62 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones.”
Las
licencias ambientales son las autorizaciones que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada (Art. 50 Ley 99/93).
Tales licencias son exigibles para la ejecución de los proyectos, obras o
actividades que puedan generar deterioro grave al medio ambiente, a los
recursos naturales renovables o al paisaje. (Art. 49 ejusdem). Dentro de
estos proyectos se encuentran, por expresa disposición legal, los de infraestructura
aeroportuaria de carácter nacional (Art. 52-4 ejsudem).
12.
Las reglas particulares en materia de incidencia del ruido en el otorgamiento
de licencia ambiental de los aeropuertos, se encuentran en los artículos 57 y
58 del Decreto 948 de 1995 “por el cual se reglamentan, parcialmente la Ley
23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto ley 2811 de 1974; los
artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9ª de 1979; y la Ley 99 de
1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y
la protección de la calidad del aire.” De acuerdo con esa regulación, (i)
la autoridad competente para otorgar la licencia ambiental, deberá
determinar en esta las estipulaciones necesarias para la prevención de la contaminación
sonora, las cuales deben fijar reglas acerca de la distancia de las zonas
habitadas a las pistas de aterrizaje y carreteo y zonas de estacionamiento y de
mantenimiento; las políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores
del aeropuerto o helipuerto; el mapa sobre curvas de abatimiento de ruido; el
número estimado de operaciones aéreas; la influencia de las operaciones de
aproximación y decolaje de aeronaves en las zonas habitadas; y el tipo de
aeronaves cuya operación sea admisible por sus niveles de generación de ruido; (ii)
la misma autoridad ambiental competente estará habilitada para establecer
medidas de mitigación de ruido para aeropuertos existentes y normas de
amortiguación del ruido eventual, cuando se prevean ampliaciones de sus
instalaciones de operación aérea o incrementos de tráfico; (iii) el
Ministerio de Ambiente (hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) en
coordinación con las autoridades aeronáuticas, podrá establecer prohibiciones o
restricciones a la operación nocturna de vuelos en aeropuertos internacionales,
que por su localización perturben la tranquilidad y el reposo en zonas
habitadas. Esta facultad también se predica de las demás autoridades ambientales,
respecto de los aeropuertos nacionales; (iv) las autoridades ambientales
tienen la potestad para exigir a los responsables del tráfico aéreo, la
instalación y operación de estaciones de seguimiento de los niveles de ruido
ambiental en el área de riesgo sometida a altos niveles de presión sonora; esta
información deberá remitirse a solicitud de la autoridad que ejerce el control,
con la periodicidad que ésta señale. De igual modo, estas autoridades podrán en
cualquier momento verificar los niveles de ruido y el correcto funcionamiento
de los equipos instalados.
13.
El Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá D.C. – AIED fue sometido a
obras de ampliación, construcción y operación de una segunda pista.  A fin de
cumplir con los requisitos previstos en la norma antes citada, la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – Aerocivil, solicitó el
otorgamiento de licencia ambiental para el proyecto, la cual fue reconocida
mediante la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995, expedida por el
entonces Ministro de Ambiente.  Esta Resolución fue, a su vez, modificada
parcialmente por la Resolución 534 del 16 de junio de 1998.  Entre los aspectos
regulados por dicha modificación se encuentra, como lo expresa los
considerandos de la Resolución 0745/98, la autorización del “… nuevo modelo
de operación presentado por dicha entidad [la Aerocivil], se ordenó que
las aerolíneas cumplieran con el procedimiento de despegue autorizado por dicha
entidad aeronáutica, de igual forma se amonestó a esa entidad por no haber
expedido el acto administrativo que prohibiera la operación de aeronaves que no
cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al
Convenio de Aviación Civil Internacional en el Aeropuerto Internacional El
Dorado de esta ciudad, se le formuló pliego de cargos por ese motivo y por no
haber implementado las medidas de mitigación a las viviendas y edificaciones de
servicio social y comunitario que se encuentran con niveles de contaminación
sonora en las localidades de Fontibón y Engativá, entre otras cosas.”[8]
Este
acto administrativo fue objeto de distintos recursos de reposición, algunos de
ellos resueltos en la Resolución 0745 del 5 de agosto de 1998.  En ese acto
fueron modificados varios aspectos de la licencia, entre ellos las
restricciones horarias para la operación aérea del AIED, dirigidas a evitar la
contaminación ambiental. Sobre el particular, la Corte considera pertinente
transcribir el artículo segundo de la mencionada Resolución.
“Artículo
2º. Modificar el artículo 4º de la Resolución 534 de 16 de junio de 1998, el
cual quedará de la siguiente forma:
El
inciso primero del numeral 3.2. del artículo 3º de la Resolución 1330 del 7 de
noviembre de 1995, quedará así:
1.
La primera pista del Aeropuerto Internacional El Dorado de esta ciudad,
operará de la siguiente manera:
a)
Podrán realizarse sin ninguna
restricción, operaciones de todo tipo de aeronaves, en el horario comprendido
entre las 6:00 a.m. y las 10 p.m.;
b)
En el horario comprendido entre
las 10:01 p.m. y las 11:00 p.m. las operaciones aéreas de todo tipo de aeronave
deberán realizarse bajo las siguientes condiciones:
-
Las operaciones de decolaje se
realizarán en un 100% en sentido oriente a occidente, sin sobrevolar la ciudad
de Santa Fe de Bogotá, D.C.
-
Las operaciones de aterrizaje que
se realicen en el horario citado, deberán realizarse en un 100% en dirección
occidente – oriente.
Se exceptúan de las anteriores restricciones las
operaciones aéreas que por razones meteorológicas no puedan cumplir con lo previsto.
En este último caso la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil,
deberá reportar este hecho al Ministerio del Medio Ambiente en un plazo no
mayor a tres (3) días después de sucedido el evento;
c)
Las aeronaves que cumplan con los
niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de
Aviación Civil Internacional, podrán operar en el horario comprendido entre las
11:01 p.m. y las 6:00 a.m. con las restricciones señaladas en el literal
anterior del presente artículo. En este mismo horario no podrán operar
aeronaves que no cumplan con los niveles previstos en el Capítulo 3 del Anexo
16 al Convenio de Aviación Civil Internacional:
d)
Se exceptúan de la anterior medida
las aeronaves de todo tipo que transportan la prensa y la que se encuentren
atrasadas de itinerario. En este último evento, la Unidad Administrativa Especial
de la Aeronáutica Civil deberá reportar este hecho al Ministerio del Medio
Ambiente en un plazo no mayor a tres (3) días después de sucedido el evento.
2.
La segunda pista del
Aeropuerto Internacional El Dorado de esta ciudad, operará de la siguiente
manera:
a)
Podrán realizarse sin ninguna restricción
operaciones de todo tipo de aeronaves en el horario comprendido entre las 6:00
a.m. y las 9:00 p.m.:
b)
En el horario comprendido entre
las 9:01 p.m. y las 10:00 p.m. las operaciones aéreas de todo tipo de
aeronaves, deberán realizarse bajo las siguientes condiciones:
-
Las operaciones de decolaje se
realizarán en un 100% en sentido oriente a occidente, sin sobrevolar la ciudad
de Santa Fe de Bogotá, D.C.
-
Las operaciones de aterrizaje que
se realicen en el horario citado, deberán realizarse en un 100% en dirección
occidente – oriente.
Se exceptúan de las anteriores restricciones las
operaciones aéreas que por razones meteorológicas no puedan cumplir con lo
previsto.  En este último caso la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, deberá reportar este hecho al Ministerio del Medio Ambiente
en un plazo no mayor a tres (3) días después de sucedido el evento;
c)
No se permitirá la operación entre
las 10:00 p.m. y las 6:00 a.m. de ningún tipo de aeronaves en la segunda pista
del Aeropuerto Internacional El Dorado de esta ciudad.
3.
Podrán operar en la primera y en
la segunda pista del Aeropuerto Internacional El Dorado de esta ciudad, en
cualquier horario, las aeronaves de todo tipo que tengan que utilizar dicho
terminal aéreo como aeropuerto alterno por motivos meteorológicos, técnicos o
de seguridad, las aeronaves que operen en misiones de ayuda médica, desastres u
otras clases de emergencia y vuelos especiales al Ministerio de Defensa.  En
estos últimos casos la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil
deberá reportar este hecho al Ministerio de Ambiente en un plazo no mayor a
tres (3) días después de sucedido el evento.
4.
La Unidad Administrativa Especial
de la Aeronáutica Civil en un plazo de dos (2) meses contados a partir de la
ejecutoria de la presente providencia deberá aportar a este Ministerio las
correspondientes certificaciones o documentos que acrediten la homologación de
las aeronaves que cumplan lo establecido en el Capítulo III del Anexo 16 al
Convenio de Aviación Civil Internacional en lo que tiene que ver con los
niveles de ruido establecidos.
5.
El seguimiento a la restricción de
operaciones en el horario nocturno deberá realizarse por este Ministerio, el
DAMA y las veedurías ambientales de Fontibón y Engativá.”[9]
Finalmente,
no debe perderse de vista que al tenor del artículo 16 de la Resolución 0745
del 5 de agosto de 1998, contra esta no procede recurso alguno, por lo que
agota la vía gubernativa.
14.
La descripción normativa antes expuesta, la Corte concluye lo siguiente frente
a la regulación legal de las restricciones horarias de los aeropuertos
nacionales e internacionales:
14.1.
Los aeropuertos hacen parte de las obras civiles que tienen impacto ambiental,
entre otros factores por el ruido que produce la operación aérea.  En ese
sentido, el Código de Nacional de Recursos Naturales y Protección del Medio
Ambiente determina el deber estatal de regular esa materia.  Las reglas
particulares sobre el particular son previstas en el Decreto 948 de 1995, norma
que incorpora, entre otras disposiciones, que en las licencias ambientales
exigidas para construcción y ampliación de aeropuertos internacionales, la
autoridad competente podrá imponer la aplicación de medidas de mitigación del
ruido y la restricción de la operación aérea nocturna de las terminales.  Esto
en aras de evitar afectar con contaminación sonora las áreas habitadas
circundantes.
14.2.
Según las pruebas recaudadas en este proceso, en el momento las restricciones
ambientales para la operación aérea aplican para el caso particular del AIED.
En este caso, la licencia ambiental se otorgó a raíz de la construcción de la
segunda pista del aeropuerto.  Así, según lo prevé la Resolución 0745 de 1998,
se imponen limitaciones horarias, más exigentes para la segunda pista, la cual
solo puede operar de forma ordinaria hasta las 9:00 P.M. y con algunas
restricciones hasta las 10:00 P.M.
A
partir de estas consideraciones, la Corte adelantará el control material del
Decreto Legislativo 4822/10, para lo cual adoptará la metodología expresada en los
fundamentos jurídicos 6 y 7 de esta sentencia.
Exequibilidad
condicionada del Decreto Legislativo 4822 de 2010
15.
Conexidad material.  Los considerandos del Decreto 4580/10, declaratorio
de la emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad
pública, ocasionada por la crisis invernal sucedida en el segundo semestre de
2010, expresan dentro de los motivos que dieron lugar al estado de excepción,
los efectos destructivos que las fuertes lluvias tuvieron para la
infraestructura vial nacional.  Sobre el particular, el considerando 2, literal
d. del mencionado Decreto señaló que “…el Comité Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010,
señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el
territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de
vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos,
acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios
públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735
predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras
inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado
súbito de 1.301.892 animales.” Además, de manera específica para la materia
objeto de estudio, el considerando 2, literal f., pone de presente que la
gravedad de los hechos constitutivos del estado de emergencia se explica, entre
otros motivos, debido a “[q]ue a causa del fenómeno de La Niña se ha
afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por
concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y
cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la
geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, acueductos,
alcantarillados, etc.”
En
este orden de ideas, se tiene que uno de los efectos de la emergencia invernal
fue la afectación grave de la red vial del país, lo que necesariamente genera
notables inconvenientes para el transporte terrestre, tanto de carga como de
pasajeros.  Así, como lo señalan varios de los intervinientes, ante la
emergencia era necesario ampliar la capacidad operativa de las demás
alternativas de transporte, entre ellas la de índole aérea.  Por ende, habida
consideración que la finalidad del Decreto es suspender las restricciones
horarias para los aeropuertos del país, de modo que puedan ampliarse el número
de operaciones, la conexidad externa de la medida analizada está suficiente
acreditada. Ello en tanto el objetivo de la normatividad estudiada tiene
relación directa y específica con una de las acciones encaminadas a superar la
crisis invernal y, en especial, impedir la extensión de sus efectos.
Ahora
bien, en lo que tiene que ver con la conexidad interna, la Corte encuentra que
también es comprobada suficientemente.  Los considerandos del Decreto 4822/10
apuntan a demostrar que (i) el fenómeno de La Niña ha generado lluvias
fuera de los promedios del territorio, lo cual afectó la red vial nacional,
merced de los múltiples derrumbes presentados; y (ii) que dichas
lluvias, además, afectan la seguridad de la operación aérea, puesto que inciden
en la mantenimiento necesario para sostener la operación de los aeródromos y la
congestión en el espacio aéreo.  Por ende, el Gobierno Nacional demuestra cómo
son necesarias medidas paliativas, dirigidas a optimizar la operación
aeronáutica.  Dentro de ellas, consideró que debía ampliarse la ventana horaria
para esas actividades, lo que suponía la suspensión de restricciones a la
misma, ordenadas por autoridades ambientales.  Así, es claro que las
motivaciones de la norma objeto de examen están relacionadas estrechamente con
la medida adoptada.
16.
Ausencia de arbitrariedad: Sobre este particular la Corte advierte que
si bien la suspensión de las restricciones para la operación aérea trae como
consecuencia la afectación de algunos derechos fundamentales de los habitantes
de las zonas aledañas a las terminales aéreas, tales limitaciones deben
analizarse bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, aspecto que se
desarrollará en apartado posterior.  Sin embargo, es evidente que el Decreto
analizado no contiene medidas incompatibles con la vigencia del Estado Social y
Democrático de Derecho o con la garantía del núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
17.
Intangibilidad: Analizado el contenido del Decreto, se advierte que no
vulnera ninguna de las garantías que el derecho internacional de los derechos
humanos adscribe como intangibles en los estados de excepción.  Aquí de nuevo
hay que indicar que si bien la ampliación de la operación aérea incide en el
goce de determinados derechos fundamentales, ello en modo alguno significa el
desconocimiento de los derechos intangibles, amén que los derechos
interferidos no hacen parte de dicha categoría y, a su vez, la razonabilidad y
proporcionalidad de esas implicaciones serán susceptibles de análisis separado.
18.
No contradicción específica: La medida que suspende las restricciones
horarias, de naturaleza ambiental, para la operación aérea de los aeropuertos
nacionales e internacionales no subvierte ninguna prohibición expresa al
ejercicio por parte del Gobierno de las facultades propias de los estados de
excepción.  Antes bien, se muestra como una medida prima facie apropiada
para impedir la extensión de los efectos que ha ocasionado la crisis invernal,
tanto al transporte de carga y pasajeros, como a la misma seguridad aérea.
Sin
embargo, a esta conclusión se opone uno de los intervinientes, quien sostiene
que la medida de excepción podría resultar contraria a la prohibición
constitucional y estatutaria de desmejorar los derechos de los trabajadores.
El argumento para defender esa posición consiste en considerar que la ampliación
de los horarios para la operación aérea trae como consecuencia la extensión de
las jornadas de trabajo de las personas comprometidas en esa modalidad de
transporte.  Por lo tanto, en caso que las empresas aeronáuticas y las
entidades estatales encargadas de la operación aérea no prevean fórmulas de aumento
de la cantidad de trabajadores disponibles, la aplicación de la medida
estudiada terminará por desmejorar sus derechos, al imponerle jornadas más
extensas que las permitidas por la ley.  En ese sentido, considera que el
Decreto debió prever reglas relativas a que las autoridades competentes ejerzan
las facultades de inspección, vigilancia y control, dirigidas a evitar tales
abusos por parte de los empleadores.
En
criterio de la Sala, la censura propuesta por el interviniente parte de una
interpretación inadecuada de la norma demandada, tanto en el contenido y
alcance de la misma, como en relación con su interacción con las demás
disposiciones del ordenamiento jurídico.
Respecto
a lo primero, como fue explicado en apartado anterior de esta sentencia, el
objetivo de la norma es suspender las restricciones horarias de naturaleza
ambiental que existen frente a los aeropuertos del país.  A su vez, prevé
algunas herramientas destinadas a definir la temporalidad de la medida y su
monitoreo a efecto de determinar su vigencia.  Como se observa, ninguna de
estas previsiones contiene regulación alguna que desmejore los derechos
laborales de los trabajadores pertenecientes a la industria aeronáutica.  Por
ende, un reproche como el planteado no se deriva de los preceptos regulados en
la norma analizada, sino en premisas distintas, que no pertenecen a dicha
normativa.
Por
ende, el fundamento de la acusación del interviniente es el ejercicio abusivo
de la autorización para la ampliación horaria de la operación aérea.  Sobre
este particular, debe tenerse en cuenta que las medidas adoptadas en los
decretos de desarrollo son de aplicación restringida, en tanto se trata de
normas de excepción.  Para el caso planteado, las previsiones citadas en nada
afectan la vigencia y eficacia jurídica de (i) las normas que prevén los
límites a las jornadas laborales de los trabajadores, los mecanismos de
compensación de trabajo suplementario y el régimen de descansos remunerados,
entre otros asuntos; (ii) las competencias que tienen las autoridades
del Estado para inspeccionar, vigilar, controlar e imponer sanciones a los
empleadores que incumplan dichas regulaciones laborales; y (iii) el
derecho de acción de los trabajadores que llegaren a ser afectados, a fin que
puedan someter a la vía judicial las reclamaciones por el incumplimiento de las
normas laborales por parte de las empresas aeronáuticas, públicas o privadas.
En
consecuencia, la Corte advierte que la medida analizada no afecta ni la integridad
de los derechos de los trabajadores que participan en la operación aérea, ni
los mecanismos que prevé el ordenamiento jurídico para hacerlos efectivos.
Conforme
a lo expuesto, la Sala concluye que las medidas de excepción contenidas en el
Decreto 4822/10 superan los juicios de índole general predicables de los
decretos de desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia. Superada
esta primera etapa de análisis, pasa la Corte a estudiar los requisitos
específicos, referidos a la razonabilidad y proporcionalidad de dichas medidas.
19.
Finalidad: En distintos apartados de esta sentencia se ha explicado que
el objetivo buscado por el Decreto 4822/10 es doble.  De un lado, ampliar el
rango horario de la operación aérea, a fin que la intensificación de la misma
sirva de instrumento supletorio para el transporte terrestre, interrumpido por
los daños que la crisis invernal ha generado en la infraestructura vial
nacional.  De otro, permitir que la actividad aeronáutica pueda adelantarse en
un horario extendido, que tienda a disminuir la congestión de tráfico en las
jornadas ordinarias de operación y, por ende, redunde en el cumplimiento de los
protocolos de seguridad aérea.
Si
se parte del supuesto que el fenómeno de La Niña ha afectado de forma grave la
capacidad operativa de las carreteras del país, las medidas que permitan el uso
intensivo de otras alternativas de transporte de carga y pasajeros, en
condiciones de seguridad, cumplen una finalidad que guarda relación estrecha y
específica con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia, económica y social.  Por lo tanto, el presente juicio es cumplido
adecuadamente.
20.
Motivación suficiente: Distintos argumentos presentados en esta
decisión, demuestran que el Gobierno Nacional ha demostrado las razones que
llevan a implementar la medida de excepción.  En efecto, se ha demostrado la
premisa según la cual el colapso de la infraestructura vial, generada por la
temporada invernal, sirve de fundamento para la intensificación de alternativas
de transporte, entre ellas la aérea.
Del
mismo modo, los intervinientes ofrecen datos que sustentan (i) la
existencia de grave afectación en las carreteras del país; (ii) la
necesidad correlativa de aumentar el flujo de transporte aéreo de carga y
pasajeros en condiciones de seguridad; (ii) la existencia de
restricciones horarias que impiden utilizar a mayor capacidad el AIED, terminal
que concentra la mayor parte de la operación aérea nacional; y (iii) la
generación de crisis operacionales en ese aeródromo, como la sucedida el 22 de
diciembre de 2010, la cual generó a su vez graves traumatismos en la actividad
de las demás terminales, debido a la relación de dependencia entre las rutas,
que en su mayor parte confluyen en el AIED.
En
ese orden de ideas, el Gobierno Nacional motivó la medida adoptada a partir de
la insuficiencia del sistema vial y la necesidad correlativa de ampliar la
ventana de operación, limitada para el caso del AIED por actos administrativos,
con carácter definitivo, que imponen restricciones horarios de naturaleza
ambiental. Esta argumentación demuestra que la medida de excepción no se funda
en hechos inexistentes.
21.
Necesidad: De conformidad con lo regulado en el artículo 1º del Decreto
4822/10, la medida de excepción consiste en suspender, transitoriamente y
mientras dura la emergencia vial en el país, “las restricciones de horario
de tipo ambiental establecidas para la operación de las pistas de los
aeropuertos naciones y/o internacionales en el territorio nacional”.  Se
está entonces ante una suspensión de carácter genérico, pues incide en todas
las reglas jurídicas que impone las restricciones de horarios en las terminales
aéreas del país.
No
obstante, la Corte debe tener en cuenta que a partir del análisis normativo
explicado en el fundamento jurídico 14 de esta sentencia, se tiene que (i) el
régimen legal colombiano prevé la competencia de las autoridades ambientales
para, al momento de conceder la licencia ambiental de aeropuertos
internacionales, fijar restricciones horarias; y, lo que resulta más importante
en este estudio; y (ii) solo existe evidencia que la competencia estatal
de restricción horaria de carácter ambiental ha sido aplicada para el caso
particular del AIED, sin que se haya demostrado que similares regulaciones
operen para otros aeródromos.
Esta
premisa es reafirmada a partir del estudio de las intervenciones y conceptos
rendidos en el presente proceso, los cuales siguen una estructura argumentativa
similar.  En primer término, demuestran la necesidad de intensificar la
operación aérea ante el colapso del sistema vial nacional.  Luego, indican que
uno de los factores que impide extender esa operación es la existencia de
restricciones horarias. Finalmente, se concentran en estudiar la situación
particular del AIED, a fin de evidenciar (i) el carácter central que
tiene esa terminal aérea, como punto de confluencia de toda la operación
aeronáutica nacional, aspecto que explica los efectos sistémicos de las crisis
operacionales de la misma, como la acaecida el 22 de diciembre de 2010 ; (ii)
la existencia de restricciones horarias para esa terminal, definidas en la
licencia ambiental requerida para el proceso de construcción y ampliación de
las pistas del AIED; (iii) la necesidad de suspender esas restricciones,
con el fin de intensificar el uso del AIED en condiciones de seguridad aérea y,
a su vez, evitar el riesgo de crisis operacional en ese aeródromo y en el
sistema de terminales del país.
El
juicio de necesidad, según lo explicado en el fundamento jurídico 7.3., implica
dos aspectos: la ausencia de un error manifiesto del Presidente en la
evaluación de la necesidad de la medida y el juicio de subsidiaridad, entendido
como la comprobación sobre la inexistencia de mecanismos legales ordinarios
para lograr el mismo objetivo de la medida de excepción.  En cuanto a lo
primero, los argumentos reiterados en este fallo son suficientes para concluir
que resulta razonable que, ante la importancia de intensificar la operación
aérea, se suspendan transitoriamente restricciones horarias de los aeródromos,
a condición que se cumplan con criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
que más adelante serán comprobados.
Respecto
de lo segundo, la Corte encuentra que el paso previo para la evolución sobre la
subsidiariedad de la medida de excepción es la descripción en las reglas
jurídicas ordinarias exceptuadas.  En este caso, se observa que aunque el único
caso en que se demuestra la existencia de normas de restricción horaria es el
del AIED, no resulta irrazonable que similares restricciones deban imponerse en
otros terminales aéreos.  Ello en el entendido que la infraestructura
operacional del país, en su conjunto, se ha visto afectada por el fenómeno
invernal.  En tal sentido, el contenido genérico de la medida de excepción
cumple el juicio de necesidad. Esto debido, además, en el hecho que las
restricciones objeto de suspensión están previstas en actos administrativos,
los cuales solo podrían ser modificados a través del procedimiento fijado en la
Ley 99/93 y el Decreto 2820 de 2010 “por el cual se reglamenta el Título
VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.”, trámite que dura
en promedio no menos de cincuenta días hábiles.[10]  En ese sentido, la
subsidiariedad de la medida está demostrada, puesto que el Gobierno Nacional no
cuenta con instrumentos idóneos y expeditos para modificar normas de esta
naturaleza.
22.
Incompatibilidad: Sobre este particular debe tenerse en cuenta que las
restricciones aéreas de naturaleza ambiental están contenidas en un acto
administrativo que solo puede ser modificado mediante el trámite reseñado en el
acápite anterior.  Esta alternativa, merced de su extensión en el tiempo, no es
adecuada ni idónea para hacer frente a la emergencia económica, social y
ecológica derivada de la crisis invernal.  Ello en razón que el término
promedio del trámite de modificación de la licencia ambiental resulta excesivo
de cara a la necesidad impostergable de paliar la crisis vial mediante la
intensificación de la operación aérea en el AIED y en los demás terminales
aéreos interconectados con este. Por lo tanto, la Sala encuentra que el juicio
de incompatibilidad se encuentra debidamente acreditado.
23.
Proporcionalidad: Este juicio, como ha sido definido en el presente
fallo, implica determinar si la medida de excepción cumple un fin
constitucionalmente legítimo, si es un instrumento idóneo para lograr esa
finalidad y, lo que resulta más importante, si el grado de afectación que la
medida es proporcionada en sentido estricto, esto es, que lograr un nivel de
satisfacción de los derechos constitucionales mayor al del grado correlativamente
afectado, limitado o restringido por la medida excepcional.
23.1.
Según las motivaciones del Decreto 4822/10 y las intervenciones presentadas en
este proceso, es acertado concluir que la medida de emergencia busca cumplir
con dos propósitos definidos: la intensificación de la operación aérea para el transporte
de carga y pasajeros, requerida en razón de los graves daños a la
infraestructura vial nacional; al igual que lograr la seguridad aérea, a través
de la disminución de la congestión aérea que se derivaría de la ampliación de
la ventana horaria de operación aeronáutica en el AIED, la cual es crítica para
el buen funcionamiento de los demás aeródromos del país. Ello, como se indicó,
sin perjuicio que similar suspensión sea predicable de otros aeródromos
afectados por la crisis invernal.
La Corte observa que los propósitos enunciados
buscan garantizar el transporte de carga y pasajeros en condiciones de
seguridad.  Esta actividad está ligada con la satisfacción de derechos
fundamentales como la libre locomoción, el libre desarrollo de la personalidad,
el trabajo y la educación.  A su vez, el adecuado funcionamiento del transporte
público es un presupuesto material inescindible de otros derechos de raigambre
constitucional, como el mínimo vital que resultaría afectado por fallas en el
abastecimiento de alimentos y otros bienes básicos, al igual que la salud y la
vida, que pueden ser vulnerados en razón de la ausencia de medios de
movilización o su operación insegura.  Así, como lo ha indicado la
jurisprudencia constitucional, “[l]a relevancia constitucional del
transporte como servicio público, ha sido destacada en múltiples oportunidades
por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, dada la importancia y
trascendencia que dicho servicio ha adquirido en la vida moderna y que ha
permitido un enorme progreso social y crecimiento económico, por cuanto, como
se ha señalado “[L]a organización del sistema de transporte condiciona gran
parte del intercambio económico y social. La fuerza de estructuración económica
que posee el transporte público permite, cuando se accede al servicio,
participar de la prosperidad general. Su carencia, en cambio, compromete un
estándar mínimo de la existencia”[11].
|| Existen varios Modos de transporte a través de los cuales se
posibilita la movilización de individuos o de cosas de un lugar a otro. Así,
existe el transporte aéreo, fluvial, terrestre, férreo, etc., y todos ellos
constituyen un instrumento que facilita el ejercicio de ciertos derechos
constitucionales fundamentales, como son el derecho a la libre circulación (CP.
art. 24), el derecho al trabajo (CP. art. 25), a la enseñanza (CP. art. 27), y
en general, el derecho al libre desarrollo de la personalidad (CP. art. 16).”[12]
Por
ende, se concluye que la medida de emergencia busca satisfacer un fin
constitucionalmente legítimo, habida consideración del vínculo estrecho entre
la continuidad y seguridad en la prestación del servicio de transporte público
y la garantía de distintos derechos fundamentales.
23.2.
En lo que refiere a la idoneidad, las pruebas recaudadas en este proceso
demuestran que uno de los aspectos relevantes para lograr el uso intensivo de
la operación aérea en el país, es la ampliación de la ventana horaria del
terminal crítico para la actividad aeronáutica nacional, como lo es el AIED.
Por ende, la suspensión temporal de los límites horarios aludidos permite que se
hagan más operaciones y se cuente con un mayor tiempo para su ejecución, lo que
redunda en el aumento de pasajeros y carga movilizada, al igual que en la
satisfacción de condiciones de seguridad en la operación, que resultarían
afectadas por la congestión derivada, entre otras causas, de las limitaciones
horarias de índole ambiental.  Esto se comprueba, desde la perspectiva fáctica,
de los hechos acaecidos en el AIED el 22 de diciembre de 2010, que terminaron
por virtualmente paralizar la operación aérea nacional.  Así las cosas, la
Corte no encuentra que la medida carezca de utilidad para hacer frente a la
crisis invernal y, en especial, impedir la extensión de sus efectos.
23.3.
La justificación de las limitaciones horarias a la operación aérea, entre ellas
las predicables del AIED, están sustentadas en la necesidad de proteger de la
contaminación sonora que esa operación aérea genera para los habitantes de las
zonas urbanas circundantes...  Por ende, la suspensión de tales restricciones
tiene como consecuencia necesaria la desmejora de las condiciones ambientales
de estas comunidades.
Distintas
decisiones de la Corte han explicitado los efectos en cuanto al goce efectivo
de los derechos fundamentales que tiene la contaminación sonora.[13] Este
precedente señala que el ruido es un factor que afecta diversos derechos
fundamentales.  En primer término, la contaminación sonora incide en la
eficacia del derecho a la intimidad, el cual implica el derecho a no ser
molestado y a no ser víctima de injerencias arbitrarias, particularmente en
espacios en que el ejercicio de este derecho debe salvaguardarse en mayor
medida, como la vivienda.  Así, ha indicado la Corte que “…una
interpretación del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, a la
luz de los tratados internacionales ratificados por Colombia (CP art. 93),
exige entender comprendido en su núcleo esencial la interdicción de ruidos
molestos e ilegítimos. En efecto, la Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948) establece:'Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida
privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su
honra y a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley
contra tales injerencias o ataques. || “La prohibición que recae sobre
las injerencias arbitrarias en la vida privada de la persona, su familia, su
domicilio o su correspondencia, no sólo garantiza a la persona frente al
ingreso injustificado de personas o agentes públicos al espacio físico de su
exclusivo control, sino también la ampara contra las invasiones que penetran la
esfera de intangibilidad de su vida personal o familiar, mediante aparatos
electrónicos o mecánicos, en este caso ya no tan sólo en forma directa e
intencional. La amplitud del concepto de "injerencia", contenido en
el derecho a no ser molestado que, a su vez, hace parte del núcleo esencial del
derecho fundamental a la intimidad personal o familiar, incluye los ruidos
ilegítimos, no soportables ni tolerables normalmente por la persona en una
sociedad democrática.”[14]
En
segundo lugar, el ruido ambiental de alta intensidad genera innegables
consecuencias para la salud y la integridad física de los afectados.  Esto
explica la previsión de normas constitucionales y legales que disponen
obligaciones concretas para el Estado y los particulares, dirigidas a evitar
esa exposición en grado insoportable para la población; medidas que han sido
expuestas en apartados anteriores de esta decisión.
Finalmente,
la jurisprudencia en comento ha señalado que el ruido intenso e insoportable
vulnera el derecho a la tranquilidad.  Esta garantía constitucional, si
bien no encuentra un referente expreso en la Carta Política, resulta de la
integración conceptual de los derechos a la vida digna, a la paz, a gozar de un
ambiente sano y a la intimidad personal y familiar.  Sobre el particular, ha
expresado la Corte que “…la tranquilidad se ha erigido en derecho
susceptible de protección por esta vía, en tanto es inherente a la persona
humana y se encuentra dentro de los derechos del artículo 94 superior. La
jurisprudencia lo ha catalogado como personalísimo,
derivado por necesidad del derecho a la vida digna. Si bien es cierto que la
tranquilidad tiene una dimensión subjetiva, indeterminable, y por lo tanto
imposible de ser objeto jurídico, también es cierto que existen elementos
objetivos para garantizar ese bienestar íntimo de la persona, dada la influencia
del entorno sobre el nivel emocional propio. A nadie se le puede perturbar la
estabilidad de su vivencia sin justo título fundado en el bien común. Y esto
obedece a una razón jurisprudencial evidente: el orden social justo parte del
goce efectivo de la tranquilidad vital de cada uno de los asociados, de suerte
que, al no perturbar el derecho ajeno, se logra la común unidad en el
bienestar, es decir, la armonía perfeccionante de los individuos que integran
la sociedad organizada, bajo el imperio de la ley, en forma de Estado.”[15]
En
criterio de la Sala, a pesar de que la suspensión de las restricciones horarias
de índole ambiental repercute en los derechos constitucionales de los
habitantes de las zonas circundantes a las terminales aéreas, ello no implica
la inconstitucionalidad de la medida emergencia. Ello a partir de tres tipos de
razones: (i) el vínculo entre la medida y la satisfacción del interés
general; (ii) la existencia de mecanismos que garantizan la temporalidad
y monitoreo de la suspensión; y (iii) la aplicación concreta de la
medida, la cual demuestra que configura una carga soportable para esas
comunidades.
23.3.1.
La intensificación de la operación aérea en el país, como se ha explicado en
varios apartes de este fallo, busca suplir las falencias que los daños a la
infraestructura vial generados por la emergencia vial, junto con la necesidad
de espaciar la operación aérea a fin de garantizar su seguridad.  Estas
actividades están vinculadas con el interés general de todos los habitantes,
representado en la continuación del servicio de transporte y, en general, la
movilización de personas y bienes.  A su vez, también satisface dicho interés
desde el punto de vista de la garantía del derecho a la vida y a la seguridad
personal de quienes hacen uso del transporte aéreo.  Por ende, aunque se está
ante un grado de afectación de algunos derechos de las comunidades circundantes,
los hechos constitutivos responden a la necesidad de garantizar prerrogativas constitucionales
importantes para la sociedad en su conjunto, interesada en la continuidad y
seguridad del transporte.
23.3.2.
De otro lado, también se encuentra que el Decreto 4822/10 prevé mecanismos que
reducen la intensidad, al menos desde la perspectiva temporal, de la afectación
de los derechos de las comunidades mencionadas.  En efecto, el parágrafo del
artículo 1º de dicha disposición impone la obligación al Gobierno Nacional de
evaluar bimensualmente la situación del sistema vial nacional y su impacto
sobre la demanda del transporte, de modo que si se demuestra que esa demanda ha
regresado a su normalidad, deberán levantarse la suspensión de las
restricciones para la operación aeronáutica. A su vez, el mismo precepto impone
que en cualquier caso la suspensión no podrá extenderse más allá de seis meses
desde la expedición del Decreto.
Como
se observa, estos son dispositivos que circunscriben la posible afectación de
los derechos de los habitantes de las zonas aledañas a los aeropuertos del
país, en el grado estrictamente necesario para superar la emergencia, por lo
que carecen de vocación de continuidad.  Esta circunstancia demuestra que la
medida de emergencia ha sido concebida bajo condiciones de temporalidad y
monitoreo permanente, lo que evidencia que no son prima facie desproporcionada.
23.3.4.
Finalmente, se tiene que a partir de la información técnica allegada a la
Corte, es posible concluir que la afectación derivada por contaminación
auditiva en las localidades circundantes a los aeródromos, si bien está
presente, no resulta particularmente intensa, de modo que se torne en
insoportable.  Conforme a los datos entregados por el Ministerio de Transporte,
los sonómetros ubicados en la zona afectada muestran que el nivel de intensidad
de ruido por la operación aérea del AIED registra un promedio máximo de 66.4
decibeles para el caso de la pista 2, que es la que está ubicada más cerca de
la zona urbana.  Este guarismo es apenas superior en 1.4 decibeles del límite
admisible de nivel de presión sonora ordinario para las zonas residenciales en
horario diurno, regulado por el artículo 17 de la Resolución 8321 de 1983 del
Ministerio de Salud, "por la cual se dictan
normas sobre protección y conservación de la audición de la salud y el
bienestar de las personas, por causa de la producción y emisión de ruidos",
norma esta última que ha sido reiteradamente utilizada por la jurisprudencia
constitucional como parámetro para determinar si un nivel de ruido es
soportable.[16]
Además, no puede perderse de vista que estos datos, a pesar que se concentran
en la operación del AIED, son de nodal importancia para comprobar la situación
de las demás terminales.  Ello debido a que ese terminal tiene el mayor grado
de operación en todo el país, por lo que es necesario inferir que el impacto
ambiental respecto de los demás aeropuertos no podrá ser superior al del AIED. Por
lo tanto, la Sala encuentra que aunque la suspensión de las limitaciones
aludidas implica un aumento en el nivel de presión sonora, en todo caso no
existe evidencia que este sea irrazonable, y por ello incompatible con los
derechos a la intimidad y a la salud.
Conclusión
24.  A partir del análisis precedente la Corte concluye que la
medida de emergencia consistente en la suspensión de restricciones horarias a
la operación aérea de índole ambiental, es un ejercicio constitucionalmente
admisible de las competencias del Gobierno Nacional en el marco de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica ocasionada por la
crisis invernal. Ello en tanto es un instrumento adecuado para conjurar dicha
crisis y, en especial, impedir la extensión de los efectos, que para el caso
versan acerca de las graves restricciones al transporte de carga y pasajeros en
condiciones de normalidad, al igual que el aumento de los riesgos para la
operación aérea nacional.
Estas comprobaciones fundamentan, a juicio de la Sala, la
exequibilidad del Decreto analizado.
DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 4822 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual
se suspenden restricciones para la operación de las pistas de los aeropuertos
nacionales e internacionales en el territorio nacional, y se dictan otras
disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia
económica, social y ecológica nacional”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo uniforme,
que las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el bloque de
constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango superior a
las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de aprobación y
control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman un parámetro
necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este respecto, Cfr. Corte
Constitucional, sentencias C-425/94, C-578/95, C-993/04 y C-985/06, entre
otras.
[2] Estas normas son el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  El texto de estas normas es el siguiente:
Artículo
4º PIDCP: 1. En situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya
sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán
adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias
de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza
suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
|| 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
Artículo 27 CADH: Suspensión
de garantías.  1. En caso de guerra, de peligro público o de otra
emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste
podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente
limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones
contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no
sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente
no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes
artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos. ||  3. Todo
Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar
inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado
por terminada tal suspensión.
[3] Una explicación comprehensiva de los juicios aplicables a los
decretos de desarrollo de los estados de excepción, se encuentra en la
sentencia C-225/09 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez).
[4] Las normas citadas son las siguientes:
Ley 137/94
Artículo 47. Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante el
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar
los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
Artículo 49. Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier
momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de
iniciativa de sus miembros.
Artículo 50.  Derechos
sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia.
[5] Ley 137/94
Artículo 8º.
Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de
excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan
demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos
por las cuales se hacen necesarias.
Artículo 9º. Uso de las
facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser
utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino,
únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y
requisitos a los cuales se refiere la presente ley.
Artículo 10. Finalidad. Cada
una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.
Artículo 11. Necesidad. Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.
Artículo 12. Motivación
de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán
expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
Estado de Excepción.
Artículo 13.
Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar.
La limitación en el
ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
Artículo 14. No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida
civil.
La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el
respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en
relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción.
Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la
gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del
derecho de defensa.
[6] Sentencias C-149 de 2003 y C-916 de 2002
[7] Corte Constitucional, sentencia C-225/09.
[8] Diario Oficial 43.390 del 23 de septiembre de 1998, p. 16.
[9] Ibidem. pp. 33-34.
[10] Las normas reglamentarias que regulan el trámite de
modificación de la licencia ambiental es el siguiente:
Decreto 2820/10
Artículo 29.
Modificación de la licencia ambiental.  La licencia ambiental deberá ser
modificada en los siguientes casos:
1. Cuando el titular de la Licencia Ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividad de forma que se generen
impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia
ambiental.
2. Cuando al otorgarse la
licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los
recursos naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo
y operación del proyecto, obra o actividad.
3. Cuando se pretendan
variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectación de un recurso
natural renovable, de forma que se genere un mayor impacto sobre los mismos
respecto de lo consagrado en la licencia ambiental.
4. Cuando el titular del
proyecto, obra o actividad solicite efectuar la reducción del área licenciada o
la ampliación de la misma con áreas lindantes al proyecto.
5. Cuando el proyecto, obra
o actividad cambie de autoridad ambiental competente por efecto de un ajuste en
el volumen de explotación, el calado, la producción, el nivel de tensión y
demás características del proyecto.
6. Cuando como resultado de
las labores de seguimiento, la autoridad identifique impactos ambientales
adicionales a los identificados en los estudios ambientales y requiera al
licenciatario para que ajuste tales estudios.
7. Cuando las áreas objeto
de licenciamiento ambiental no hayan sido intervenidas y estas áreas sean
devueltas a la autoridad competente por parte de su titular.
8. Cuando se pretenda
integrar la licencia ambiental con otras licencias ambientales.
Parágrafo 1º. Para aquellas
obras que respondan a modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro
ordinario de la actividad licenciada y que no impliquen impactos ambientales
adicionales a los inicialmente identificados y dimensionados en el Estudio de
Impacto Ambiental, el titular de la Licencia Ambiental, solicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la
necesidad o no de adelantar el trámite para el procedimiento de modificación de
la misma anexando la información de soporte, quien deberá pronunciarse en un
término máximo de veinte (20) días hábiles.
Parágrafo 2º. A efectos de
lo dispuesto en el numeral 5, el interesado deberá presentar la solicitud ante
la autoridad ambiental del proyecto, quien remitirá el expediente dentro de los
quince (15) días hábiles a la autoridad ambiental competente en la
modificación, para que asuma el proyecto en el estado en que se encuentre.
Artículo 30. Requisitos
para la modificación de la licencia ambiental. Cuando se pretenda modificar
la Licencia Ambiental se deberá presentar y allegar ante la autoridad
ambiental competente la siguiente información:
1. Solicitud suscrita por
el titular de la Licencia. En caso en que el titular sea persona jurídica, la
solicitud deberá ir suscrita por el representante legal de la misma o en su
defecto por el apoderado debidamente constituido.
2. La descripción de la(s)
obra(s) o actividad(es) objeto de modificación; incluyendo planos y mapas de
localización, el costo de la modificación y la justificación.
3. El complemento del
Estudio de Impacto Ambiental que contenga la descripción y evaluación de los
nuevos impactos ambientales si los hubiera y la propuesta de ajuste al Plan de
Manejo Ambiental que corresponda. El documento deberá ser presentado de acuerdo
a la Metodología General para la Presentación de Estudios Ambientales expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
4. Constancia de pago del
cobro para la prestación de los servicios de la evaluación de los estudios
ambientales del proyecto, obra o actividad. Para las solicitudes radicadas ante
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se deberá realizar
la autoliquidación previo a la solicitud de modificación.
5. Copia de la constancia
de radicación del complemento del Estudio de Impacto Ambiental ante la
respectiva autoridad ambiental con jurisdicción en el área de influencia
directa del proyecto, en los casos de competencia del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial siempre que se trate de una petición que
modifique el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales
renovables.
Artículo 31.
Procedimiento para la modificación de la licencia ambiental. A partir de la
fecha de radicación de la solicitud con el lleno de los requisitos establecidos
para el efecto y comprobado que el valor cancelado por concepto del servicio de
evaluación de la solicitud está conforme a las normas vigentes, la autoridad
ambiental competente, contará con cinco (5) días hábiles para expedir el auto
de inicio de trámite de modificación el cual se notificará y publicará en los
términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993.
Ejecutoriado el auto de
inicio de trámite, se determinará si es necesario exigir el aporte de
información adicional, caso en el cual se dispondrá hasta de veinticinco (25)
días hábiles.
En caso de ser necesario el
requerimiento de información adicional, este se realizará mediante el
correspondiente acto administrativo. En este caso se suspenderán los términos
que tiene la autoridad para decidir de conformidad con lo establecido en los
artículos 12 y 13 del C.C.A.
Allegada la información por
parte del interesado o el concepto de las otras autoridades o en caso de no
requerirse la misma, la autoridad ambiental competente decidirá sobre la
viabilidad de la modificación en un término que no podrá exceder de treinta
(30) días hábiles, la cual se notificará y publicará en los términos del
artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
Contra la resolución por la
cual acepta o niega la modificación procede el recurso de reposición.
Parágrafo. Cuando se trate
de proyectos, obras o actividades de competencia del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, las autoridades ambientales regionales con
jurisdicción en el área de influencia directa del proyecto contarán con un
término máximo de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la radicación
del complemento del Estudio de Impacto Ambiental, para pronunciarse sobre la
modificación solicitada si a ello hay lugar, para lo cual el peticionario
allegará la constancia de radicación con destino al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
Así mismo, y en el evento
en que se haya hecho requerimiento de información adicional sobre el uso y/o
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, las autoridades
ambientales deberán emitir el correspondiente concepto técnico en un término
máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la radicación de la
información adicional.
[11] Sent. T-604/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] Corte Constitucional, sentencia C-408/04 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra).
[13] Entre otras, pueden consultarse las sentencias T-028/94 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), T-210/94 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-454/95
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-460/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
T-394/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),  T-1033/01 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y T-1158/05 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[14] Corte Constitucional, sentencia T-210/94, ya reseñada.
[15] Ibídem.
[16] Ver nota al pie 13.