C-656-97
Sentencia C-656/97
Sentencia C-656/97
INHABILIDADES
ELECTORALES-Alcance
general
Respecto del
numeral 8° del artículo 179 constitucional, la Corte ha manifestado que se
trata de una inhabilidad electoral, no específica para los congresistas, sino
aplicable a todos los ciudadanos que aspiran a ser elegidos en corporaciones y
cargos públicos. Resulta claro que la norma acusada no regula una
incompatibilidad para el ejercicio de un cargo, sino una inhabilidad
constitucional de carácter general y absoluta por medio de la cual se busca
evitar que las personas sean elegidas al mismo tiempo para más de una
corporación o cargo público.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Ley
disciplinaria puede regular inhabilidades
El precepto
acusado en nada contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que si
bien stricto sensu las inhabilidades no forman parte del régimen disciplinario,
"es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las
inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e
instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues
la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su
vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta
disciplinaria".
DERECHO
DISCIPLINARIO-Conformación
El derecho disciplinario esta conformado
por el conjunto de disposiciones a través de las cuales se exige a los
funcionarios públicos o a quienes aspiren a detentar tal calidad, un
determinado comportamiento, acorde con el adecuado cumplimiento de los fines
esenciales del Estado y, precisamente, las inhabilidades  e incompatibilidades
consagran prohibiciones e impedimentos afines a tales cometidos, lo cual, de
hecho, las integra al régimen disciplinario.
Referencia
Expediente D-1712 y D-1741
Demandas de
inconstitucionalidad  contra los numerales 4° y 5° del artículo 44 de la Ley
200 de 1995.
Actores: Liliana
Rodríguez González y Alvaro Hernán Echeverry Cabrera
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de
diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos Liliana Rodríguez González y
Alvaro Hernán Echeverry Cabrera, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandaron por separado la inexequibilidad de los numerales 4° y 5°
del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.
En sesión del 16 de junio de 1997, la Sala
Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular las demandas presentadas por
los señalados ciudadanos, referenciadas con los números de radicación D-1712 y D-1741,
para que fueran decididas en una misma sentencia.
Admitida la demanda, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención
ciudadana y se dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el
concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de las normas acusadas es
el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.
Ley 200 de 1995
Artículo 44. Otras incompatibilidades.
“…………………………………..
“4. Nadie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación o un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente.
“5. No
podrán ser elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses
anteriores a la fecha de la elección, hayan sido empleados públicos o
trabajadores oficiales, ni quienes en cualquier época y por autoridad
competente hayan sido excluidos en el ejercicio de una profesión o se
encuentren en interdicción para la ejecución de funciones públicas.
“……………………………………”.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los demandantes que las normas
acusadas son violatorias de los artículos 158, 169, 298, 299, 311 y 312 de la
Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Los cargos formulados por los demandantes
coinciden en que los numerales 4° y 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995,
vulneran el principio constitucional de la unidad de materia, según el cual es
inadmisible que dentro de una ley se hallen disposiciones o modificaciones que
no tengan relación de fondo con su contenido material. En este sentido, los
numerales acusados, insertos en la Ley 200 de 1995 por la cual se regula el
Régimen Disciplinario Único de los servidores públicos, nada tiene que ver con
dicha normatividad, pues desarrollan asuntos atinentes al régimen Municipal y
Departamental y al sistema electoral, temas para cuya regulación la
Constitución Política ha previsto la expedición de leyes especiales y expresas,
como lo es la Ley 136 de 1994.
Dentro de ese contexto, el demandante
Echeverry Cabrera asegura que las normas acusadas desconocen el principio
constitucional de la jerarquía normativa, pues regulan un asunto que le es
propio a las leyes especiales sobre organización del régimen de inhabilidades
de los miembros de las corporaciones públicas territoriales. En este sentido
afirma que “…es indiscutible la ausencia de relación causal entre las normas
antes descritas, toda vez que de ninguna manera puede entenderse que constituya
infracción al comportamiento de los servidores públicos, el hecho de renunciar
a su cargo o empleo público y formular sus aspiraciones tendientes a ocupar
cargos de elección popular, pues en caso de admitir semejante postura, ello
significaría sin lugar a dudas una violación a los derechos políticos
consagrados en el mandato 40 de la Carta Política.”
De otro lado, el mismo demandante considera
que las normas referenciadas van en contravía del artículo 5° de la Ley 57 de
1887, según el cual, las disposiciones relativas a asuntos especiales prefieren
a las de carácter general.
Por último, y con base en las Sentencias
C-531/95 y C-025/93 de la Corte Constitucional, el demandante considera que la
vulneración al principio constitucional de la unidad de materia no constituye
un vicio de forma de la ley, sino un verdadero vicio de fondo, y que por lo
tanto, la oportunidad para interponer la acción de inexequibilidad no ha
caducado.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio del Interior
Dentro de la oportunidad legal prevista en
el proceso de la referencia intervino el ciudadano Rodolfo Mayorga Caballero,
en representación del Ministerio del Interior, para solicitar a esta
Corporación que se declaren constitucionales los numerales 4° y 5° del artículo
44 de la Ley 200 de 1995, por considerar que las normas en comento guardan
armonía con el contenido general de la ley en la cual se hallan insertas, toda
vez que buscan imponer una talanquera a los despropósitos de los funcionarios
públicos interesados en proponer su nombre para cargos de elección popular.
2. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho
Dentro de la misma oportunidad procesal
intervino, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
doctor Alvaro Namén Vargas, para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas. Aduce el interviniente que, de entrada, la aplicación del principio
de la unidad de materia no puede ser restrictiva y rigorista, so pena de
impedir el normal desenvolvimiento de la actividad legislativa. Señala por
tanto que la inclusión de temas diferentes dentro de un mismo cuerpo legal se
justifica en la medida en que el legislador debe abordar diversos campos relacionados
con un mismo asunto, pues los preceptos legales afectan más de una órbita
jurídica, y que por lo tanto, sólo hay vulneración del principio de la unidad
de materia cuando dichas medidas no encuentran una conexión lógica y razonable
con el tema central que desarrolla la ley.
En cuanto a los numerales 4° y 5° del
artículo 44 de la Ley 200 de 1995, el interviniente considera  que aquellos
tienen razonable conexidad con el Régimen Único Disciplinario, pues se refieren
a las inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios públicos que
desean acceder a los cargos territoriales de elección popular, en la medida en
que la vulneración de dichos impedimentos pueden derivar consecuencias de
índole disciplinaria.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor procurador
general de la Nación, dentro de la oportunidad legal prevista, emitió el
concepto de su competencia y solicitó a esta Corporación, como también lo hizo
en el proceso radicado bajo el número D-1646, declarar constitucional el
numeral 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995, a excepción de la expresión:
“…en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos en el
ejercicio de una profesión o…”, contenida en el mismo, la cual, en su
parecer, es inconstitucional. Adicionalmente, solicitó declarar exequible el
literal 4° demandado.
En lo que hace
referencia al artículo 44-5 de la Ley 200 de 1995, la vista fiscal considera
que su inclusión dentro del Código Disciplinario Unico no vulnera el principio
de la unidad de materia porque existe una conexidad directa entre las
consecuencias disciplinarias y los efectos jurídicos propios de las
inhabilidades establecidas por el legislador; pero que la expresión “…en
cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos en el ejercicio
de una profesión o…” contenida en dicho numeral, sí es contraria a la
Constitución Política porque establece una inhabilidad sin límite temporal para
ser elegido diputado o concejal, desconociendo el contenido del artículo 40-7
de la Carta Fundamental que consagra el derecho de acceder a los cargos
públicos.
En lo que tiene que
ver con el numeral 4° acusado, el Ministerio Público aduce que aquél sólo se
limita a reiterar la causal constitucional de inelegibilidad consagrada en el
artículo 179-8 de la Carta, y que, por lo tanto, no transgrede el texto del
Estatuto Superior.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la demanda contra algunos
apartes de una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. Cosa juzgada constitucional con respecto
al numeral 5° del artículo 44 de la ley 200 de 1995.
En la Sentencia No. C-564 de 1997 (M.P.
doctor Antonio Barrera Carbonell), con motivo de la demanda de
inconstitucionalidad que se presentó contra el numeral 5° del artículo 44 de la
ley 200 de 1995, Código Disciplinario Unico (CDU), esta Corporación declaró su
exequibilidad sin limitar tal declaración a los cargos allí formulados ni a las
disposiciones constitucionales invocadas, con lo cual ha de entenderse que la
disposición se confrontó con todo el ordenamiento Superior como lo dispone el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, por haber operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 de la C.P.), se ordenará
en la parte resolutiva de esta providencia estarse a lo resuelto en la
Sentencia citada.
3. Análisis del numeral 4° del artículo 44
de la ley 200 de 1995.
3.1 Aclaración previa.
La norma acusada establece como
incompatibilidad que “nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o
cargo público, ni para una Corporación o un cargo, si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”.
Observa la Corte que el precepto citado se
limita a reproducir el contenido del numeral 8° del artículo 179 de la
Constitución Política que, refiriéndose a las inhabilidades para ser elegido
congresista, señala:
“8. Nadie podrá
ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una
Corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente.”
En cuanto al significado literal del
numeral 8° del artículo 179 constitucional, la Corte ha manifestado que se
trata de una inhabilidad electoral, no específica para los congresistas,
sino aplicable a todos los ciudadanos que aspiran a ser elegidos en
corporaciones y cargos públicos. Al respecto, se afirmó en la Sentencia C-093
de 1994 :
De conformidad
con el numeral 8°, del artículo 179 de la Constitución, le está prohibido a
cualquier ciudadano ser elegido simultáneamente para más de una corporación o
cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. De ahí que la norma en referencia
utiliza la expresión "nadie podrá", para cobijar en la mencionada
prohibición a todos los ciudadanos. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Hernando Herrera Vergara)
Posteriormente, en
la Sentencia C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte reiteró
su posición en cuanto a la inhabilidad referida al precisar:
“La lectura
del artículo 179, numeral 8o. de la Constitución muestra que ella consagra una
inhabilidad electoral o de inelegibilidad, esto es, una prohibición para ocupar
un cargo o hacer uso del derecho a ser elegido.
“(...)
“Es claro para
la Corte que la inhabilidad establecida por la norma constitucional es general
y no exclusiva para los congresistas: es aplicable a todos los cargos
electivos.
“(...)
“En este
sentido, coincide la Corte con el Procurador, en considerar que ésta
inhabilidad comprende a todo ciudadano que aspire a ser elegido. Como se señala
en el concepto fiscal que esta Corte prohija, ‘la prohibición contenida en la
norma aludida constituye, en realidad una inhabilidad general y absoluta, vale
decir, referida a todo ciudadano, en relación con todo cargo público y no
susceptible de sanearse mediante renuncia. Se trata, en tal sentido, de una suerte
de estatuto genérico de inhabilidades mínimas exigibles a todo ciudadano
(...)’.”
Así las cosas,
resulta claro que la norma acusada no regula una incompatibilidad para el
ejercicio de un cargo, sino una inhabilidad constitucional de carácter general
y absoluta por medio de la cual se busca evitar que las personas sean elegidas
al mismo tiempo para más de una corporación o cargo público.
3.2
Reiteración de jurisprudencia. La circunstancia de que el Código Disciplinario
Unico (CDU) regule inhabilidades no viola el principio de la unidad de materia.
Para el demandante (expediente No. D-1741),
el hecho de que la inhabilidad contenida en la norma acusada forme parte del
CDU, vulnera el principio de unidad de materia, pues se trata de un tema que
nada tiene que ver con el régimen disciplinario y que debe ser tratado en leyes
especiales por ser propias de la organización territorial y del sistema
electoral.
Previo al estudio
del cargo, debe la Corte reiterar su doctrina en el sentido de que la violación
de la regla de unidad de materia no es un vicio de forma ; por tanto, la
acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca[1]. Se procede entonces a
determinar si el legislador desconoció ese mandato constitucional al expedir el
numeral 4 del artículo  44 de la Ley 200 de 1995.
Esta Corporación en
múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha
sostenido “que la razón de su exigencia constitucional tiene como único
propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita,
a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no
guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas
incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que
desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en
ley las iniciativas legislativas.”[2]
Ahora bien, es
importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el
principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es,
sobrepasar su finalidad pues, “Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[3].
En consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde
una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo
límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para
valorar el proceso de formación de la ley”[4].
Frente al caso
concreto, encuentra la Corte que el precepto acusado en nada contraviene el
principio de unidad de materia, toda vez que, como lo dejó sentado esta
Corporación en la Sentencia C- 280 de 1996 (M.P., doctor Alejandro Martínez
Caballero), si bien stricto sensu las inhabilidades no forman parte del
régimen disciplinario, “es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria.”
Obsérvese, además,
que si a través del derecho disciplinario se “busca garantizar la buena marcha
y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados
que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la
protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2° y 209)”[5], resulta lógico que en
el CDU se incorpore no sólo lo referente a los derechos, deberes,
prohibiciones, faltas, sanciones y en general el procedimiento disciplinario de
los servidores públicos, sino también se incluya el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, cuyo objetivo -ya lo ha dicho la Corte- es el de alcanzar
la eficiencia, idoneidad, moralidad, probidad e imparcialidad de quienes
aspiran a ingresar o se encuentran desempeñando cargos públicos[6].
Es importante
recordar que el derecho disciplinario esta conformado por el conjunto de
disposiciones a través de las cuales se exige a los funcionarios públicos o a
quienes aspiren a detentar tal calidad, un determinado comportamiento, acorde
con el adecuado cumplimiento de los fines esenciales del Estado y,
precisamente, las inhabilidades  e incompatibilidades consagran prohibiciones e
impedimentos afines a tales cometidos, lo cual, de hecho, las integra al
régimen disciplinario. De ahí que el propio artículo 42 del CDU incorpore a tal
estatuto todas “las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la
Constitución, la ley y los reglamentos administrativos.”
Los argumentos
expuestos son suficientes para que esta Corporación considere, reiterando la
doctrina sentada en la sentencia C-280 de 1996, que la inhabilidad contenida en
norma acusada, por el hecho de formar parte del Código Disciplinario Unico, no
viola el principio de unidad de materia ni ninguna otra disposición
constitucional.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-564 de 1997 del 13 de noviembre de 1997 que
declaró exequible el numeral 5° del artículo 44 de la ley 200 de julio 28 de
1995.
Segundo: Declarar
EXEQUIBLE el numeral 4° del artículo 44 de la ley 200 de julio 8 de
1995.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, la Sentencia C-531 de 1995, M.P., doctor
Alejandro Martínez Caballero.
[2] Sentencia C- 523 de 1995, M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Sentencia C-025 de 1993, M.P., doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz
[4] Sentencia C- 523 de 1995.
[5] Sentencia C-280 de 1996.
[6] Cfr. Sentencia C-546 de 1993, M.P.,  doctor Carlos Gaviria Díaz.