T-735-16
Sentencia
T-735/16
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia
constitucional
Sobre la aplicación de la condición
más beneficiosa en los casos en los que se reclama el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, existe una línea jurisprudencial sólida en esta
Corporación en el sentido de que se puede aplicar el régimen inmediatamente anterior al
vigente al momento de la muerte del causante. Se ha sostenido que una persona
tiene derecho a que la situación pensional se resuelva con base en la norma
anterior inmediata, si se acredita que el afiliado fallecido cumplió con el
requisito de densidad de semanas cotizadas de dicho régimen antes de la entrada
en vigencia del nuevo. Es decir, si antes de que se produzca el tránsito
legislativo el causante completa el número mínimo de aportes para garantizar la
pensión de sobrevivientes, sin importar que no se haya producido el siniestro.
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Vulneración por Colpensiones al no
reconocerle la pensión de sobrevivientes a la accionante conforme con lo
dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990
En el caso de la accionante,
diferentes aspectos conducen a inferir que la negativa de la pensión de
sobrevivientes implica un resultado desproporcionado, en el sentido de que se
interfiere intensamente en sus derechos fundamentales a pesar de que cumple con
creces los presupuestos normativos para acceder a la prestación reclamada.
Primero, su esposo cumplió con su deber de solidaridad con el sistema al
cotizar el monto de semanas requeridas (309), pero el cumplimiento de ese deber
no generó retribución alguna, pues aun cuando asumió plenamente la
responsabilidad de aportar durante su edad productiva, su cónyuge aún no
obtiene el derecho a la pensión de sobrevivientes. Segundo, el causante
acreditó un esfuerzo de aportes y cotizaciones muy superior al que la Ley
actual exige para acceder a la prestación reclamada y satisfacer el derecho a
la seguridad social de la peticionaria, pero esta última no tiene reconocido su
derecho, aun cuando hay casos de personas más jóvenes y cuyos causantes no
asumieron una carga de aportes semejante que sí tienen acceso a la prestación
por ella requerida. En efecto, actualmente la Ley 797 de 2003 prevé el acceso a
la pensión de sobrevivientes para el/la cónyuge del causante, cuando este
último hubiere cotizado cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores
al fallecimiento. El esposo de la peticionaria cotizó cerca de seis (6) veces
esa suma, y aunque hay beneficiarios cuyos causantes aportaron en menor medida,
a ella no se le reconoció el derecho. Y tercero, la accionante se encuentra en
una situación de debilidad manifiesta, pues en la actualidad tiene ochenta y
seis (86) años, padece de enfermedades de importante entidad que requiere de
cuidados continuos sin que tenga una renta fija para procurárselos ni para la
satisfacción de sus necesidades básicas.
PENSION
DE SOBREVIVIENTES Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Orden a Colpensiones reconocer a
favor de la accionante la pensión de sobrevivientes
Referencia:
Expediente T-5756765
Acción
de tutela instaurada por Ana Judith Londoño de Pulgarín contra la Administradora
Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Noveno (9) de Familia de Oralidad de Cali, el siete (7) de abril de dos
mil dieciséis (2016); y en segunda instancia, por la Sala de Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el dieciocho (18) de mayo de
dos mil dieciséis (2016), dentro de la acción de tutela promovida por Ana
Judith Londoño de Pulgarín, a través de apoderado, quien interpuso acción de
tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
El
expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por medio de Auto
del treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala
de Selección Número Ocho.
I.
ANTECEDENTES
Ana
Judith Londoño de Pulgarín, a través de apoderado judicial, interpuso acción de
tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Consideró
que Colpensiones desconoció sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social, el debido proceso y el mínimo vital dado que la
entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que,
con ocasión del fallecimiento de su esposo Jesús Horacio Pulgarín Agudelo
solicitó, por medio de resolución GNR 24657 de veinticinco (25) de enero de dos
mil dieciséis (2016).
1.
Hechos
1.1.
Ana
Judith Londoño de Pulgarín de ochenta y seis (86) años de edad[1] , con ocasión
de la muerte de su cónyuge Jesús Horacio Pulgarín Agudelo[2], con quien
vivió de manera ininterrumpida[3],
solicitó el quince (15) de octubre de dos mil quince (2015) ante la
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones el reconocimiento y pago
de la pensión de sobrevivientes conforme con lo dispuesto en el Acuerdo 049 de
1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
1.2.
Colpensiones
por medio de resolución GNR 24657 del veinticinco (25) de enero de dos mil
dieciséis (2016)[4]
negó el reconocimiento de dicha prestación tras señalar que no se cumplía con
el requisito de haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres (3)
últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento, conforme con lo
dispuesto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, régimen
aplicable a la fecha del fallecimiento de Pulgarín Agudelo[5]. Indicó respecto
de la aplicación del principio de la condición más beneficiosa que tampoco
cumplía con los requisitos establecidos en la versión original del artículo 12
de la Ley 100 de 1993[6]
ya que “no tenía 26 semanas cotizadas en el año inmediatamente anterior, de
igual manera no cumple con 26 semanas cotizadas dentro del año inmediatamente
anterior al fallecimiento”[7].
Finalmente, señaló que de conformidad con el artículo 49 de la Ley 100 de 1993,
podía solicitar la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes.
1.3.
Por
lo anterior, la accionante, a través de representante judicial, presentó acción
de tutela con el fin de que fueran amparados sus derechos a la vida en
condiciones dignas, a la seguridad social y al mínimo vital. Indicó que la
peticionaria es un sujeto de especial protección constitucional al ser una
persona de avanzada edad, a su deteriorado estado de salud, al padecer de
insuficiencia renal crónica, anemia e infarto agudo del miocardio[8]
y a su precaria condición económica.
1.4.
Afirmó
que Colpensiones, en virtud de la condición más beneficiosa, debió dar
aplicación a lo dispuesto en el Acuerdo 49 de 1990 que dispone que puede
accederse a la pensión de sobrevivientes siempre que el causante hubiera
cotizado, entre otras, trescientas (300) semanas en cualquier tiempo, requisito
que se cumplía ya que el causante aportó trescientas nueve (309) semanas desde
el primero (1) de abril de mil novecientos sesenta y siete (1967) hasta el
veinte (20) de junio de mil novecientos ochenta (1980)[9].
1.5.
Con fundamento en lo expuesto, la accionante presentó acción de tutela para la
protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a
la seguridad social. En consecuencia, solicitó que, como objeto material de
protección, se ordene a “Colpensiones (…) reconozca, pague e incluya en nómina
de pensionados a la señora Ana Judith Londoño de Pulgarín por ser beneficiaria
de la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho, a partir del día 6 de
abril de 2006, con su respectivo retroactivo, mesadas adicionales e intereses
moratorios”[10].
2.
Respuesta de Colpensiones
Una
vez se avocó el conocimiento de la presente acción de tutela por parte del
Juzgado Noveno (9) de Familia de Oralidad de Cali, el veintiocho (28) de marzo
de dos mil dieciséis (2016), el Despacho ordenó notificar a la entidad
accionada para que en el término de dos (2) días ejerciera el derecho de
defensa y contradicción.
El
Vicepresidente de Financiamiento e Inversiones de Colpensiones dio contestación
al requerimiento judicial[11].
En su escrito sostuvo que la acción de tutela es improcedente dado que la
accionante cuenta con la jurisdicción ordinaria laboral para dirimir ese tipo
de controversias. Agregó que lo que se pretende es el reconocimiento de
prestaciones económicas, para lo cual existen las respectivas instancias,
procedimientos y medios judiciales establecidos por la ley.
3.
Decisiones que se revisan
3.1.
Decisión de primera instancia
El
Juzgado Noveno (9) de Familia de Oralidad de Cali, mediante fallo de siete (7)
de abril de dos mil dieciséis (2016), declaró improcedente la acción
constitucional[12].
Para ello, sostuvo que (i) no se observa la existencia de un perjuicio
irremediable, por el contrario, se demostró que la actora vive con una de sus
hijas quien la tiene afiliada a servicios de salud desde el primero (1) de
agosto de dos mil ocho (2008) y; (ii) no cumplía con el requisito de inmediatez
toda vez que, nueve (9) años después de la muerte de su esposo, solicitó la
pensión de sobrevivientes y ante la negativa de la entidad demandada, acudió a
la acción de tutela, sin que existiera una justificación para no haber
interpuesto la acción dentro de un plazo razonable.
3.2.
Escrito de impugnación
La
solicitante, inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, presentó
recurso de apelación[13].
Manifestó que en este caso la acción de tutela es procedente pues si bien
existen mecanismos ordinarios, estos no son idóneos atendiendo la edad de la
accionante y los problemas de salud que la aquejan. Subrayó que la
jurisprudencia constitucional en casos similares sostiene que el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes tiene una connotación especial al permitir
asegurar las condiciones básicas de subsistencia de quien dependía económicamente
de su cónyuge.
3.3.
Decisión de segunda instancia
En
sentencia del diez (10) de junio de dos mil dieciséis (2016)[14], la Sala de
Familia del Tribunal Superior de Bogotá revocó el fallo impugnado, estimando
que a diferencia de lo indicado por el juez de primera instancia, se superaba
el estudio de procedibilidad de la acción constitucional dado que, si bien la
accionante cuenta con mecanismos ordinarios para el análisis del asunto, lo
cierto es que, “estos instrumentos resultan ser menos efectivos, expeditos y
eficaces para lograr dicha protección, teniendo en cuenta que la accionante
tiene ochenta y seis (86) años de edad; así que, impetrar una acción por la vía
ordinaria, y esperar una sentencia que finalice positivamente, podría superar
la expectativa de vida de la petente”.
Sin
embargo, consideró que no había lugar a acceder al amparo pues advirtió que el
actuar de Colpensiones se ajustó a lo dispuesto en la normatividad ya que el
causante para el momento de su deceso - seis (6) de abril de dos mil seis
(2006) - no se encontraba cotizando al sistema de seguridad social en
pensiones, pues la última cotización se efectúo el veinte (20) de junio de mil
novecientos ochenta (1980).
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
2.1. La solicitante, una mujer de
ochenta y seis (86) años de edad con insuficiencia renal crónica[15],
anemia[16],
quien además sufre del corazón pues sufrió un infarto agudo del miocardio[17],
presentó acción de tutela porque considera que Colpensiones vulneró sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, seguridad social y al
mínimo vital como consecuencia de la resolución que negó el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes que reclamó, con ocasión del fallecimiento de su
esposo.
Colpensiones al resolver su
situación indicó que: (i) no cumplía con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993,
modificada por la Ley 797 de 2003 - vigente a la fecha del fallecimiento del
causante -  al no cumplirse con el requisito de haber cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los tres (3) últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento y;  (ii) en cuanto a la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa, tampoco reunía los requisitos establecidos en el artículo 46
de la Ley 100 de 1993 original ya que “no tenía 26 semanas cotizadas en el
año inmediatamente anterior, de igual manera no cumple con 26 semanas cotizadas
dentro del año inmediatamente anterior al fallecimiento”[18].
La entidad demandada en la contestación
de la tutela señaló que la peticionaria contaba con medios ordinarios para
dirimir el asunto.
El juez de primera instancia declaró la
improcedencia de la acción constitucional tras estimar que (i) no cumplía con
el requisito de subsidiariedad al no haber demostrado la existencia de un
perjuicio irremediable y que, por el contrario, lo que sí se probó era que la
solicitante vivía
con una de sus hijas y que sus otros hijos estaban pendientes del cubrimiento
de sus necesidades básicas y; (ii) no cumplía con el requisito de inmediatez
toda vez que nueve (9) años después de la muerte de su esposo solicitó la
pensión de sobrevivientes y ante la negativa de la entidad demandada, acudió a
la acción de tutela, sin que existiera una justificación para no haber
interpuesto la acción dentro de un plazo razonable. Por su parte, el juez de
segunda instancia estimó que la acción de tutela sí era procedente porque los
medios ordinarios no resultaban idóneos dada la edad de la actora, pero
concluyó que Colpensiones había actuado conforme con la normatividad que regula
lo concerniente a los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y
con base en ello negó tal prestación.
2.2. De conformidad con los hechos
expuestos, la Sala pasará a resolver el  siguiente problema jurídico: ¿Colpensiones
vulnera los derechos fundamentales de una mujer de la tercera edad a la
seguridad social y al mínimo vital, al negar
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que reclama, al examinar la
solicitud bajo la normativa que estaba en vigor al momento de fallecer el
causante (Ley 797 de 2003), a pesar de que (i) este último realizó todos sus
aportes durante la vigencia de una norma anterior (Decreto 758 de 1990),
inclusive antes de que entrara a regir el sistema general de pensiones y (ii)
se cumplen los requisitos mínimos para acceder a la prestación bajo este
régimen. Es decir, al no haberse aplicado a su caso las normas que podían
resultar más beneficiosas, pese a que no se trataba de un régimen
inmediatamente anterior y había cumplido en vigencia de ese régimen la densidad
de cotizaciones exigidas para causar ese derecho?
2.3. A efectos de resolver el asunto, la
Sala de Revisión (i) analizará la procedencia de la acción a la luz de la
jurisprudencia de la Corporación, (ii) se referirá a la jurisprudencia
constitucional respecto de (i) aplicación jurisprudencial de la condición más
beneficiosa en pensión de sobrevivientes, para luego (iii) plantear la
solución al asunto objeto de revisión.
3. Procedencia
de la acción de tutela que se revisa
3.1. Al examinar la
procedencia de esta acción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86
superior y por el Decreto 2591 de 1991, debe verificarse los siguientes
criterios: (i) inmediatez, (ii) subsidiariedad, (iii) legitimación por activa y
(iv) legitimación por pasiva.
A continuación se hará
referencia brevemente a los criterios de legitimación por activa y por pasiva y
posteriormente se harán unas apreciaciones más detalladas en cuanto a la
subsidiariedad e inmediatez, toda vez que tales criterios fueron el fundamento
para que el juez de primera instancia considerara que la acción de tutela era
improcedente.
3.2. Legitimación
para actuar
3.2.1. Respecto de la
legitimación por activa, la acción fue presentada por Ana Judith
Londoño de Pulgarín,
por medio de abogado, según poder otorgado en debida forma[19], quien solicitó la
pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte[20] de su esposo
Jesús Horacio Pulgarín Agudelo[21],
con quien vivió de manera ininterrumpida[22].
3.2.2. La tutela se formuló en contra de
la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones S.A., entidad que
profirió los actos administrativos que, conforme con lo indicado por la
accionante, desconocen sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital.
3.3. Subsidiariedad
3.3.1. En relación al
carácter subsidiario de la tutela[23],
la jurisprudencia constitucional ha definido que, como regla general, el
recurso de amparo no procede para ordenar el reconocimiento y pago de este tipo
de prestaciones[24],
en atención a la existencia legal de los medios de defensa creados para tal
fin, ya sea dentro de la jurisdicción ordinaria o de lo contencioso
administrativo. Sin embargo, se ha insistido en que cuando el accionante es una
persona perteneciente a la tercera edad o se trata de un sujeto de especial
protección constitucional, la ineficacia del mecanismo ordinario se fortalece[25].
3.3.2. En el presente caso, si bien la peticionaria
cuenta con otros medios ordinarios de defensa judicial, particularmente las
acciones ante la jurisdicción ordinaria laboral, dichos medios resultarían
ineficaces pues la accionante tiene en la actualidad ochenta y seis (86) años.
Además, conforme con la historia clínica allegada, la accionante padece desde
febrero de dos mil diez (2010) de una enfermedad coronaria -infarto agudo
del miocardio- y de una insuficiencia renal[26]. Así,
atendiendo a sus circunstancias particulares -edad y padecimientos físicos-,
los instrumentos ordinarios no son idóneos toda vez que su expectativa de vida
se encuentra sensiblemente reducida.
3.4. Inmediatez
3.4.1. En cuanto al
criterio de inmediatez, este exige que la
acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la
presunta vulneración. La jurisprudencia ha establecido que existen dos situaciones
que justifican el paso prolongado del tiempo entre la vulneración del derecho y
la fecha de la presentación de la solicitud de amparo constitucional: “(i) que se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la originó
es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a
sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación del actor
convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de ejercer los
medios ordinarios de defensa judicial”[27].
Particularmente
respecto a la pensión, la Sala Sexta de Revisión destacó que, “el derecho a
la pensión es imprescriptible y al tratarse de una prestación de tracto
sucesivo, el paso del tiempo no impide que la persona que considere ser
acreedora de este, lo reclame, razón por la cual la Corte Constitucional ha
permitido inaplicar el requisito de inmediatez bajo el argumento de que la
vulneración persiste en el tiempo”.[28]
3.4.2. En el presente asunto, la señora Ana Judith
Londoño de Pulgarín solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
el quince (15) de octubre de dos mil quince (2015), la cual fue negada por
Colpensiones mediante resolución GNR 24657 de veinticinco (25) de enero de dos
mil dieciséis (2016)[29],
ante lo cual acudió a la acción de tutela el dieciocho (18) de marzo pasado del
mismo año. Sin embargo, han transcurrido nueve (9) años entre la muerte del causante y la solicitud de
reconocimiento de la prestación. Pero si se comprueba una violación a los
derechos fundamentales de la actora, tendría que decirse que la misma es actual
ya que la actora no percibe la pensión de sobrevivientes de su esposo fallecido
y su derecho a reclamar la pensión no prescribe, aunque sí las mesadas no
reclamadas en tiempo.
En
cuanto a la ayuda recibida por los hijos de la accionante, no existe prueba del
monto recibido por ella según lo afirma. Vive a su vez con una hija en una casa
alquilada con su nieto y bisnieto, por su edad y situación de salud, cada día
demanda más cuidado y dinero, para el tratamiento de sus enfermedades. En tales circunstancias, puede afirmarse que la
violación a los derechos que acusa la accionante es continua y actual, por lo
que la tutela es procedente en lo que respecta al presupuesto de inmediatez.
3.5. Una vez establecida la procedencia de
la acción de tutela de la referencia, la Sala de Revisión pasa a resolver el
problema jurídico planteado sobre la base de la aplicación jurisprudencial de
la condición más beneficiosa en pensión de sobrevivientes, en particular,
cuando se busca aplicar un régimen que no es el inmediatamente anterior al
vigente al momento de la muerte del causante.
4. Aplicación jurisprudencial de la condición más
beneficiosa en pensión de sobrevivientes
4.1. La condición más beneficiosa
establece que si bajo las reglas vigentes para el caso, no se cumplen los
presupuestos para acceder al reconocimiento de una pensión, debe evaluarse si
bajo otra normativa derogada del ordenamiento jurídico es posible conceder el
derecho, si es que el interesado cumplió con el requisito de densidad de
semanas del régimen anterior para garantizar el acceso a la prestación
reclamada.[30]
Este postulado encuentra su fundamento
en la confianza legítima de los usuarios que están próximos a adquirir o
garantizar el acceso a algún derecho pensional porque cumplen el requisito
mínimo de semanas cotizadas[31],
pero a raíz de un tránsito legislativo ven frustradas sus aspiraciones, ya sea
porque los requisitos se tornan más rigurosos o porque no se acredita alguna de
las condiciones restantes. Pero también está soportado en los principios
constitucionales de proporcionalidad y equidad, en tanto sería desmedido
aceptar que una persona que cumplió cabalmente con su deber de solidaridad al
sistema, aportando un monto considerable de semanas, se quede sin garantizar su
derecho a la seguridad social o el de sus beneficiarios cuando se presente el
riesgo protegido, precisamente porque sucede un tránsito legislativo que lo
perjudica.
Asimismo, la condición más beneficiosa
está encaminada a materializar las garantías mínimas del estatuto del trabajo
(art. 53, CP), la protección especial a personas en situación de debilidad
manifiesta (art. 13, CP), la presunción de buena fe de las actuaciones de los
particulares (art. 83, CP), y los convenios sobre derechos humanos laborales
ratificados por Colombia, especialmente el artículo 19.8 de la Constitución de
la OIT, que dispone que “en ningún caso podrá
considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la
Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o
acuerdo que garantice a los
trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o
en la recomendación”.[32]
4.2. Sobre la aplicación de la condición
más beneficiosa en los casos en los que se reclama el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, existe una línea jurisprudencial sólida en esta
Corporación en el sentido de que se puede aplicar el régimen inmediatamente
anterior al vigente al momento de la muerte del causante. Se ha sostenido
que una persona tiene derecho a que la situación pensional se resuelva con base
en la norma anterior inmediata, si se acredita que el afiliado fallecido
cumplió con el requisito de densidad de semanas cotizadas de dicho régimen antes
de la entrada en vigencia del nuevo. Es decir, si antes de que se produzca el
tránsito legislativo el causante completa el número mínimo de aportes para
garantizar la pensión de sobrevivientes, sin importar que no se haya producido
el siniestro.
Las diversas Salas de Revisión
de la Corte Constitucional, han resuelto casos de personas que pretendían el
reconocimiento de una pensión de sobrevivientes en aplicación de una norma
inmediatamente anterior a la que estaba en vigencia al momento de la muerte del
causante, con base en la condición más beneficiosa, dentro de las cuales pueden
observarse las sentencias T-008 de 2006,[33] T-645 de 2008,[34] T-1074
de 2012[35]
y T-563 de 2012[36].
En estas decisiones, se resolvió aplicar el Decreto 758 de 1990 para efectos de
conceder el derecho a la pensión de sobrevivientes de las personas fallecidas,
a pesar de que los decesos habían ocurrido en vigencia de la Ley 100 de 1993 en
su versión original. Un elemento común a todos los casos, es que los afiliados
fallecidos habían acreditado el número mínimo de semanas del régimen derogado
para garantizar el acceso a la prestación, antes de que entrara en vigor la
nueva normatividad.
4.3. Está claro
entonces que, en materia de pensión de sobrevivientes, la condición más
beneficiosa puede invocarse para dejar de aplicar la normativa vigente al
momento de la muerte del causante a favor de la norma inmediatamente
anterior, si es que se cumple el requisito de densidad de semanas de esta
última para garantizar el derecho. Sin embargo, surge la pregunta de si se
puede utilizar este postulado para aplicar un régimen diferente al
inmediatamente anterior (otro más antiguo). Es decir, si se puede, como lo
pretende la accionante, dejar de aplicar la Ley 797 de 2003 para examinar su
caso bajo el Decreto 758 de 1990, a pesar de que no son inmediatamente
sucesivos porque en el medio está la Ley 100 de 1993 en su versión original.
4.3.1. Al respecto,
esta Corporación
ha establecido que sí es posible confrontar
regímenes jurídicos que no son inmediatamente sucesivos para efectos de aplicar
la condición más beneficiosa, porque “no basta efectuar reformas legislativas
sucesivas para suprimir la protección de las expectativas legítimas. Una medida
tal desconocería la necesidad de tomar en consideración aspectos como la
proximidad entre el cambio legislativo que varió los presupuestos de
reconocimiento de la garantía pretendida y el instante en que la persona
adquiriría definitivamente la pensión, la intensidad del esfuerzo económico
desplegado por el afiliado, entre otros elementos indispensables para
determinar una protección razonable y proporcionada de los derechos eventuales
como por ejemplo los índices de desempleo, los niveles de informalidad laboral
o la ausencia o presencia de mecanismos de protección social supletorios”
[37].
Esta posición admite una definición más
amplia de la condición más beneficiosa, no solo como un mecanismo que protege a
los usuarios de cambios intempestivos en la regulación, sino también como un
postulado que los ampara de situaciones que en estricto sentido conducen a
resultados desproporcionados en relación con otros afiliados que cumpliendo
requisitos menos exigentes tienen derecho a un beneficio pensional, lo cual es
incompatible con la Constitución. Con base en esta postura, la condición más
beneficiosa también busca proteger a quienes habiendo cotizado un número amplio
de semanas se desvincularon del sistema con la confianza de que, por haber asumido
con total responsabilidad su carga de solidaridad hacia el mismo, podían
esperar idéntica retribución en caso de presentarse el evento protegido (la
muerte). Es decir, el objeto principal de este postulado es evitar que un
tránsito legislativo genere una afectación desproporcionada de los intereses
legítimos de los afiliados, en el sentido de que personas que han aportado una
cantidad considerable de semanas se verían privadas del derecho, mientras que
la nueva regulación permitiría el acceso al mismo a ciudadanos que han
satisfecho cargas de menor entidad.
4.3.2. En virtud de lo anterior, diferentes
salas de revisión de esta Corte han señalado que en materia de pensión de
sobrevivientes es válido invocar la condición más beneficiosa para inaplicar la
Ley 797 de 2003, en vigencia de la cual fallece el causante, y conceder el
derecho en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el
Decreto 758 del mismo año[38].
En la sentencia T-584 de 2011,[39] la Sala
Séptima de Revisión amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y la
seguridad social de una persona que reclamaba el reconocimiento de una pensión
de sobrevivientes con fundamento en el Decreto 758 de 1990, a pesar de que el
causante había fallecido el ocho (8) de agosto de dos mil cuatro (2004), cuando
estaba vigente la Ley 797 de 2003. En este caso, la Sala explicó que en virtud
de la condición más beneficiosa era dable aplicar la norma derogada, así no
fuera la inmediatamente anterior a la que estaba vigente cuando murió el
causante, porque este último había efectuado un total de cuatrocientas cuarenta
y siete (447) semanas antes de que entrara en vigor la Ley 100 de 1993, y ese
monto era suficiente para financiar el beneficio pensional. Además, porque la ausencia
de la prestación tenía sometida a la accionante a un estado de precariedad
económica, que le impedía satisfacer sus necesidades básicas y las de sus
hijos.[40]
En palabras de la Corte:
“[…]
el ISS no podía exigir el cumplimiento de un requisito al que no estaba
sometida la pensión solicitada por cuanto el causante cotizó, según el reporte
de la Vicepresidencia de pensiones, desde el año 1978 hasta 1988 un número de
447.43 semanas, es decir, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, y no
registró aportes posteriores. En este caso, los requisitos exigidos debieron
examinarse a la luz de los artículos 6 y 25 del Acuerdo 49 de 1990, para
efectos de obtener el derecho a la pensión de sobrevivientes, los cuales
consisten en reunir 150 semanas de cotización realizadas en los 6 años
anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo, condiciones éstas
que cumplía el señor José Albeiro Parra Ospina, como se desprende del acervo
probatorio obrante en el expediente, en especial de la Resolución 0961 del 2006
que niega el derecho solicitado.
Por
lo anterior, es menester concluir que la presente acción de tutela resulta
procedente ante la afectación de los derechos fundamentales de la accionante,
por un lado, para amparar un derecho de rango fundamental, en tanto que se
trata de proteger el mínimo vital de una persona que resultó afectada con la
muerte de su esposo; y por otro, porque los requerimientos actuales de la
actora exigen una intervención inmediata del juez constitucional”[41].
En sentencia T-228 de
2014,[42]
la Sala Sexta de Revisión concedió el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes a una persona con base en lo dispuesto en el Decreto 758 de
1990, a pesar de que el causante había fallecido el veintisiete (27) de
diciembre de dos mil ocho (2008), en vigencia de la Ley 797 de 2003. Se explicó
que en este caso debía invocarse la condición más beneficiosa para aplicar la
norma anterior más favorable, así no fuera inmediatamente sucesiva, porque se comprobó que
el afiliado fallecido “(i) cotizó para
pensión entre abril 3 de 1970 y
octubre 18 de 1983 (f. 32 cd. inicial), esto es, previamente a la vigencia del Acuerdo 049 de 1990;
(ii) no realizó cotizaciones posteriores al 1º de abril de 1994 y (iii) su
deceso ocurrió en diciembre 27 de 2008 (f. 22 ib.), es decir, después de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por tanto, la
preceptiva aplicable al caso objeto de estudio no es la Ley 100 de 1993, vigente
cuando murió Armando de
Jesús De La Rosa Barros, sino la anterior, en desarrollo del principio de la
condición más beneficiosa en esta materia.”
Así mismo, se indicó que el mínimo
vital de la peticionaria se encontraba en riesgo, pues era una señora de
ochenta y cinco (85) años de edad que no tenía fuentes de ingresos. En
consecuencia, la Corte amparó los derechos fundamentales de la accionante y
ordenó el reconocimiento pensional.
Y en la sentencia T-566 de 2014,[43] se sostuvo
que era pertinente invocar la condición más beneficiosa para inaplicar la Ley
797 de 2003, en vigencia de la cual falleció el causante, y examinar la
solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes bajo lo dispuesto
por el Decreto 758 de 1990. En concepto de la Sala Séptima de Revisión no
interesaba si los regímenes eran o no inmediatamente sucesivos, porque “lo importante al momento de dar aplicación al
principio de la condición más beneficiosa, no es tanto la cantidad de normas que
hacia atrás hayan regulado la misma situación, sino que se cumplan a cabalidad
los requisitos exigidos por la que es considerada la más favorable, así esta
sea anterior o tras anterior a la vigente.”[44] En ese caso se verificó que el causante había
cotizado el mínimo de trescientas (300) semanas que exigía el Decreto 758 de
1990 para garantizar el derecho a la pensión de sobrevivientes, inclusive antes
de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, por lo que se encontró válido
aplicar la condición más beneficiosa y conceder el derecho.
En la sentencia T-401
de 2015[45]
la Sala Quinta de Revisión al estudiar el caso de una mujer que solicitó la
pensión de sobrevivientes con base en el Acuerdo 49 de 1990 aun cuando su
esposo había fallecido bajo la vigencia de la Ley 797 de 2003, sostuvo que “el
hecho de que el afiliado no hubiese realizado las cotizaciones exigidas por la
Ley 797 de 2003 durante los tres (3) años anteriores a su muerte, no implica
que éste o sus familiares hayan sido despojados de su derecho de acceder a la
pensión. Una interpretación contraria desconocería el tiempo de trabajo y los
aportes efectivamente realizados por los ciudadanos al sistema de seguridad
social, e impondría una prelación excesiva de las formalidades sobre los
derechos subjetivos protegidos por la Constitución Política”. Como su cónyuge
había cotizado setecientas ocho (708) semanas entre el 2 de noviembre de 1969 y
el 9 de marzo de 1992, término durante el cual se encontraba en vigencia el
Acuerdo 049 de 1990, cumpliendo con el requisito exigido bajo la vigencia de
estas normas, se accedió al reconocimiento pensional.
En conclusión, la Corte
Constitucional reitera que, en consonancia con el principio de la condición más
beneficiosa, y para salvaguardar los derechos a la seguridad social y mínimo
vital, el Acuerdo 049 de 1990 sí puede ser aplicado preferentemente para
reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes. Ello sucederá en aquellos casos
en que se advierta que el causante ha efectuado las cotizaciones exigidas por
la mencionada ley durante su vigencia, y al mismo tiempo, la ley vigente
resulta desfavorable al ciudadano.
4.4. Esta Sala de Revisión conforme a la
jurisprudencia constitucional que se ajusta en mayor medida a los postulados
superiores, la aplicará nuevamente para el caso concreto. En efecto, no es
razonable que se elimine la protección de las expectativas legítimas de los
usuarios con la simple adopción de medidas legislativas sucesivamente, sin que
se tenga presente la época en que el causante realiza todas sus cotizaciones,
la densidad de aportes que efectúa al sistema y, principalmente, las
circunstancias del caso concreto que eventualmente evidencian una afectación
desproporcionada a los derechos fundamentales[46].
La condición más beneficiosa, tal y como
se puede interpretar de su aplicación en la jurisprudencia, no solo protege las
expectativas legítimas de los ciudadanos de cambios normativos intempestivos,
sino que adicionalmente los ampara de situaciones que en estricto sentido
conducen a resultados desproporcionados respecto de otros usuarios que gozan de
una pensión completando presupuestos de menor exigencia. Por tanto, limitar su
uso a la norma inmediatamente anterior, desconoce que la aplicación “fría”[47] de las
reglas jurídicas puede conducir a situaciones de inequidad, en las cuales una
persona que realizó un gran esfuerzo por aportar al sistema, en un contexto de
desempleo e informalidad, eventualmente puede quedarse sin acceder a algún
derecho pensional, aun cuando el sistema ampara a personas en situaciones menos
gravosas, que inclusive contribuyeron en menor medida a su sostenibilidad.
En este punto toma especial importancia
el principio de equidad, pues la aplicación de la ley general a casos concretos
evidencia situaciones de desprotección inaceptables desde el punto de vista de
una Constitución basada en la solidaridad social, el derecho al trabajo y el
principio de igualdad material. La equidad permite enmarcar las decisiones
judiciales en los principios constitucionales y de justicia para adoptar respuestas
más cercanas a los postulados superiores, en tanto invitan a tomar en cuenta
las particularidades de los casos concretos que son relevantes para evitar
situaciones incompatibles con la Carta Política. Así entonces, la equidad no
sólo es un parámetro para llenar vacíos de regulación, sino también para
compensar la necesidad de adecuar la ley a todos los asuntos que materialmente
se presentan en la vida social.
4.5. En suma, puede afirmarse que en
materia de pensión de sobrevivientes la condición más beneficiosa es un
mecanismo para guardar las expectativas legítimas de quienes acreditan el
requisito de semanas mínimo de algún régimen derogado, así como los principios
constitucionales de proporcionalidad y equidad. En virtud de ese postulado, es
posible aplicar una norma anterior a la que estaba vigente al momento de la
muerte del causante, sin necesidad de que los regímenes sean inmediatamente
sucesivos, siempre y cuando el afiliado haya cumplido plenamente con su deber
de solidaridad al sistema bajo la vigencia de la norma anterior. Por tanto, es
viable invocar la condición más beneficiosa para inaplicar la Ley 797 de 2003,
en vigencia de la cual fallece el causante, y conceder el derecho en virtud de
lo dispuesto por el Decreto 758 de 1990, si antes de la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993 se aportaron trescientas (300) semanas en cualquier tiempo.
5. Colpensiones vulneró los derechos a la seguridad
social y al mínimo vital de Ana Judith Londoño al no reconocerle la pensión de
sobrevivientes conforme con lo dispuesto en el Acuerdo 49 de 1990.
5.1.
Al
observar las pruebas del expediente, Ana Judith Londoño contrajo matrimonio con
Jesús Horacio Pulgarín Agudelo el tres (3) de septiembre de mil novecientos
cincuenta y dos (1952)[48].
Además, el cónyuge de la accionante cotizó desde el primero (1) de abril de mil
novecientos sesenta y siete (1967) hasta el veinte (20) de junio de mil
novecientos ochenta (1980) trescientas nueve (309) semanas[49].  Su muerte acaeció el
seis (6) de abril de dos mil seis (2006)[50],
momento en el cual se encontraba en vigencia la Ley 797 de 2003.
5.2.
Mediante resolución GNR 24657 de veinticinco (25) de enero de dos mil
dieciséis (2016)[51],
Colpensiones negó el reconocimiento del pago de la pensión de sobrevivientes a
Ana Judith Londoño de Pulgarín al verificar, en primer término que no cumplía
con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 12 de la Ley 797 de 2003,
aplicable al fallecer el afiliado en vigencia de dicha norma, dado que no había
cotizado cincuenta (50) semanas en los últimos tres años anteriores al deceso[52].
Asimismo, determinó que tampoco reunía los requisitos establecidos en la Ley
100 de 1993 original, pues el afiliado no contaba con veintiséis (26) semanas
en el último año antes de su muerte[53].
5.3. Sin
embargo, la entidad accionada no efectúo el análisis de cumplimiento de los
requisitos según  lo previsto en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto
758 de 1990, régimen que si bien no es inmediatamente anterior, de acuerdo con
lo dispuesto en el jurisprudencia constitucional, debía ser igualmente tenido
en cuenta por esta para efectos de determinar si se verificaban los requisitos
que en ella se establecen.
Como se vio en
el apartado cuarto de las consideraciones de esta sentencia, esta Corporación
ha estimado que la condición más beneficiosa implica que, por respeto a la
confianza legítima y el principio de proporcionalidad, la situación pensional
de una persona no se examine bajo las reglas vigentes al momento que se causa
el derecho, sino con base en un régimen precedente que está derogado, incluso
si la normatividad a aplicar no es la inmediatamente anterior siempre que se
cumpla con el requisito de densidad de semanas.
Así, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de dicha norma si la muerte
del afiliado es de origen no profesional, hay derecho a la pensión de
sobrevivientes, cuando “a) Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado
haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir
el derecho a la pensión de invalidez por riesgo común (…)”. El artículo 6º
prevé que tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las
personas que hayan “cotizado para el Seguro de invalidez, vejez y muerte,
ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la
fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época,
con anterioridad al estado de invalidez.”
En este caso, se reúnen los
presupuestos para dar aplicación a la condición más beneficiosa pues el
causante
cumplió con el requisito de densidad de semanas dispuesto en el Decreto 758 de 1990
antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994) ya
que cotizó
trescientas nueve (309) semanas para garantizar la pensión de sobrevivientes[54].
5.4. En esa medida,
Colpensiones tenía la obligación de aplicar la condición más beneficiosa, y
examinar el caso bajo el Decreto 758 de 1990 y no con base en lo dispuesto en
la Ley 797 de 2003. El causante tenía la confianza legítima de que sus
beneficiarios iban a acceder a la pensión de sobrevivientes, porque antes de
cualquier cambio normativo había superado el número mínimo de aportes que
exigía el Decreto 758 de 1990. No tenía una simple aspiración sino que, por el
contrario, tenía una expectativa fundada en el hecho de haber acreditado con
creces un riguroso presupuesto[55].
De hecho, ni siquiera vio la necesidad de efectuar más cotizaciones al sistema
general de pensiones luego de que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, y se
desafilió tras considerar que el hecho de que no hubiera ocurrido el siniestro
no iba impedir que sus familiares pudieran reclamar la respectiva prestación al
momento de su deceso.
No obstante lo
anterior, la demandada no hizo uso de la condición más beneficiosa, bajo el
entendimiento de que la misma no puede invocarse para solicitar la aplicación
de una norma que no sea inmediatamente anterior a la vigente al momento
de la muerte del causante. En otras palabras, que no se puede aplicar el
Decreto 758 de 1990 cuando el afiliado fallece en vigencia de la Ley 797 de
2003, porque no son regímenes inmediatamente sucesivos (en el medio está la Ley
100 de 1993 en su versión original).
Pero ese
argumento no es de recibo, porque la expectativa legítima del causante está protegida
por la Constitución. En el apartado anterior de esta sentencia se expuso que,
en materia de pensión de sobrevivientes, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que sí se puede hacer uso de la condición más
beneficiosa para remitirse a normas que no son inmediatamente anteriores[56], porque este
postulado tiene como objetivo principal evitar que se perfeccionen situaciones
que en estricto sentido conducen a resultados desproporcionados. Sería
irrazonable aceptar que se elimine la protección de las expectativas legítimas
de los usuarios con la simple adopción de medidas legislativas sucesivamente,
sin que se tengan presentes las circunstancias del caso que evidencian un trato
inequitativo en relación con otras personas que son beneficiarias acreditando
requisitos de menor entidad.
5.5. En el caso
de Ana Judith Londoño de Pulgarín, diferentes aspectos conducen a inferir que
la negativa de la pensión de sobrevivientes implica un resultado
desproporcionado, en el sentido de que se interfiere intensamente en sus
derechos fundamentales a pesar de que cumple con creces los presupuestos
normativos para acceder a la prestación reclamada.
Primero, su
esposo cumplió con su deber de solidaridad con el sistema al cotizar el monto
de semanas requeridas (309), pero el cumplimiento de ese deber no generó
retribución alguna, pues aun cuando asumió plenamente la responsabilidad de
aportar durante su edad productiva, su cónyuge aún no obtiene el derecho a la
pensión de sobrevivientes.
Segundo, el
causante acreditó un esfuerzo de aportes y cotizaciones muy superior al que la
Ley actual exige para acceder a la prestación reclamada y satisfacer el derecho
a la seguridad social de la peticionaria, pero esta última no tiene reconocido
su derecho, aun cuando hay casos de personas más jóvenes y cuyos causantes no
asumieron una carga de aportes semejante que sí tienen acceso a la prestación
por ella requerida. En efecto, actualmente la Ley 797 de 2003 prevé el acceso a
la pensión de sobrevivientes para el/la cónyuge del causante, cuando este
último hubiere cotizado cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores
al fallecimiento. El esposo de la peticionaria cotizó cerca de seis (6) veces
esa suma, y aunque hay beneficiarios cuyos causantes aportaron en menor medida,
a ella no se le reconoció el derecho.
Y tercero, la
accionante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, pues en la
actualidad tiene ochenta y seis (86) años, padece de enfermedades de importante
entidad que requiere de cuidados continuos sin que tenga una renta fija para procurárselos
ni para la satisfacción de sus necesidades básicas.
5.6. Las
anteriores consideraciones demuestran que limitar en el caso de Ana Judith
Londoño de Pulgarín el uso de la condición más beneficiosa a la norma
inmediatamente anterior sería desproporcionado e incompatible con los
postulados superiores. Una decisión como esa dejaría de lado circunstancias
particulares del caso, relativas a la forma en que su esposo cumplió con el
deber de solidaridad con el sistema, cómo bajo otras normas que exigen menos
densidad de semanas sí se puede acceder a la prestación reclamada, y las
condiciones económicas apremiantes de la actora. Esto no es aceptable
constitucionalmente porque implica admitir una situación en la que se presenta
una intensa interferencia en los derechos a la seguridad social y al mínimo
vital de la actora, a pesar de que satisfizo los requisitos de una norma
anterior para obtener el reconocimiento pensional antes de que sucediera el
tránsito legislativo, y el causante tenía una expectativa legítima de legarle
una pensión de sobrevivientes.
5.7. Con base en las
consideraciones precedentes, la Sala Primera de Revisión revocará la sentencia
del dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016) proferida por la Sala de
Familia del Tribunal Superior de Cali, que confirmó el fallo de siete (7) de
abril de dos mil dieciséis (2016) emitido por el Juzgado Noveno (9) de Familia
de Oralidad de Cali, la cual declaró improcedente la acción de tutela
presentada por Ana Judith Londoño de Pulgarín contra Colpensiones. En su lugar,
concederá el amparo de los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante. En
consecuencia, se ordenará a Colpensiones que, dentro de los quince (15) días
siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca a favor de la
solicitante la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su esposo, Jesús
Horacio Pulgarín Agudelo.
Cabe precisar
que la protección otorgada se concederá de manera definitiva[57] atendiendo a que (i) la
acción ordinaria no otorga una protección íntegra, material y oportuna de las
garantías constitucionales comprometidas[58];
(ii) la vulneración, como se indicó en el acápite de procedibilidad, recae
sobre sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en
circunstancias de debilidad manifiesta que le impiden acudir a la justicia en
condiciones de igualdad y procurarse los mínimos existenciales de vida y; (iii)
del material probatorio aportado al expediente de tutela se pueda inferir el
cumplimiento de los requisitos normativos[59]
para acceder a lo pretendido.
Sin embargo, no
habrá lugar al reconocimiento de las mesadas prescritas.
6.
Conclusión
La condición más beneficiosa
implica que, por respeto a la confianza legítima y el principio de
proporcionalidad, una persona tenga derecho a que el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes no se examine bajo las reglas vigentes al momento que
se causa el derecho, sino con base en un régimen precedente que está derogado, incluso
si la normatividad a aplicar no es la inmediatamente anterior siempre que se
cumpla con el requisito de densidad de semanas en vigencia del régimen anterior.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR
el fallo de segunda instancia proferido por la Sala de Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali, el día dieciocho (18)
de mayo de dos mil dieciséis (2016), que revocó el fallo de primera instancia
para negar el amparo solicitado. En su lugar, CONCEDER la protección
invocada a los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, la
seguridad social y el mínimo vital de Ana Judith Londoño de Pulgarín.
Segundo.- En
consecuencia, ORDENAR
a
Colpensiones que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación
de esta providencia, reconozca a favor de Ana Judith
Londoño de Pulgarín
la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su esposo, el señor Jesús
Horacio Pulgarín Agudelo, de conformidad con lo establecido en esta sentencia,
y cancele a la actora las mesadas no prescritas.
Tercero.-
Por
Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con
permiso
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La accionante
nació el veintitrés (23) de octubre de mil novecientos treinta (1930) (Folio 11,
cuaderno principal). En adelante siempre que se mencione un folio se entenderá
que hace parte del cuaderno principal a menos que se diga expresamente otra
cosa.
[2] Conforme con la partida de
matrimonio de la Diócesis de Buga Jesús Horacio Pulgarín Agudelo contrajo
matrimonio con Ana Judith Londoño Valencia el tres (3) de septiembre de mil
novecientos cincuenta y dos (1952) (Folio 7). Además, de acuerdo con el registro
civil de defunción, Jesús Horacio Pulgarín Agudelo falleció el seis (6) de
abril de dos mil seis (2006). (Folio 9).
[3] Obran en el expediente las
declaraciones extrajudiciales de María Angélica Escobar Hoyos (folio 14) y
María del Pilar Pulgarín Londoño (folio 15), vecina e hija, respectivamente, de
los señores Ana Judith Londoño de Pulgarín y Jesús Horacio Pulgarín Agudelo,
aseveraron que convivieron por cincuenta y cuatro (54) años.
[4] Folios 3 a 5.
[5] El señor Pulgarín Agudelo acreditó
un total de dos mil ciento sesenta y tres (2163) días correspondiente a
trescientas nueve (309) semanas desde el primero (1) de abril de mil
novecientos sesenta y siete (1967) hasta el veinte (20) de junio de mil
novecientos ochenta (1980).
[6] Este artículo modificó el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
[7] Folio 4.
[8] Folios 16 a 33.
[9] El artículo 25 del Acuerdo 49 de
1990 prevé que “Cuando la muerte del asegurado sea de origen no profesional,
habrá derecho a pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: a) Cuando a
la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de
cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez
por riesgo común (…)”. El artículo 6º que establece los requisitos para la
pensión de invalidez por riesgo común, dispone “Tendrán derecho a la pensión
de invalidez de origen común, las personas que reúnan las siguientes
condiciones: (…) b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte,
ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la
fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época,
con anterioridad al estado de invalidez.”
[10] Folio 42.
[11] Folio 53 y 54.
[12] Folios 59 a 61.
[13] Folios 69 y 70.
[14] Folios 3 a 11.
[15] Folio 18 al 33. Historia clínica
Corporación Comfenalco Valle Unilibre.
[16] Folio 18.
[17] Folio 18.
[18] Folio 4 vuelto.
[19] Folio 2.
[20] De acuerdo con el registro civil
de defunción, Jesús Horacio Pulgarín Agudelo falleció el seis (6) de abril de
dos mil seis (2006) (Folio 9).
[21] Conforme con la partida de
matrimonio de la Diócesis de Buga (folio 7 Cuaderno de primera instancia) Jesús
Horacio Pulgarín Agudelo contrajo matrimonio con Ana Judith Londoño Valencia el
tres (3) de septiembre de mil novecientos cincuenta y dos (1952).
[22] Obran en el expediente las
declaraciones extrajudiciales de María Angélica Escobar Hoyos (folio 14) y
María del Pilar Pulgarín Londoño (folio 15), vecina e hija, respectivamente, de
los señores Ana Judith Londoño de Pulgarín y Jesús Horacio Pulgarín Agudelo,
aseveraron que convivieron por cincuenta y cuatro (54) años.
[23] El artículo 86 de la
Constitución, desarrollado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991
establece que esta acción procede cuando: (i) la parte interesada no disponga
de otro medio de defensa judicial, o (ii) sí existe otro medio de defensa
judicial, pero aquél es ineficaz para proteger derechos fundamentales y se
requiere evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. El análisis de si
existe un perjuicio irremediable, por un lado, y la evaluación de la eficacia
de los otros medios judiciales disponibles, por el otro, son dos elementos
constitutivos del principio de subsidiariedad que permiten preservar la
naturaleza de la acción de tutela porque: (1) evitan el desplazamiento de los
mecanismos ordinarios, al ser estos los espacios naturales para invocar la
protección de diversos derechos; y (2) garantizan que la tutela opere cuando se
requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la
protección efectiva de tales derechos a la luz de un caso concreto.
[24] Ver, entre muchas otras, T-580
de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-228-14 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), T-046
de 2016 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[25] Sobre este asunto se pueden
observar T-836 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-1088 de 2007 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), Sentencia T-497 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra),
T-584 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-719 de 2014 (MP. María
Victoria Calle Correa).
[26] Folios 18 a 33.
[27] T-716 de 2016 (MP. Jorge Iván
Palacio Palacio). Ver, entre otras, T-1110 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto);
T-158 de 2006 (MP. Humberto Sierra Porto); T-429 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub); T-998 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa); SU-158 de
2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla); T-521 de
2013 (MP. Mauricio González Cuervo) y T-890 de 2014 (MP. María Victoria Calle
Correa).
[28] Sentencia T-002A de 2017 (MP.
Jorge Iván Palacio Palacio). En este sentido, pueden consultarse las sentencias
T-539 de 2014 y T-060 de 2016.
[29] Folios 13 a 15.
[30] Véase lo expresado por la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral, en sentencia del 15 de febrero de 2011, rad.
40662 (MP Carlos Ernesto Molina Monsalve): “[l]a
condición más beneficiosa, tiene adoctrinado la Sala, entra en juego, no para
proteger a quienes tienen una mera o simple expectativa, pues para ellos la
nueva ley puede modificarles el régimen pensional, sino a un grupo de personas,
que si bien no tienen un derecho adquirido, se ubican en una posición
intermedia habida cuenta que poseen una situación jurídica y fáctica concreta,
verbigracia, haber cumplido en su integridad la densidad de semanas necesarias
que consagraba le ley derogada. A ellos, entonces, se les debe  aplicar la
disposición anterior, es decir, la vigente para el momento en que las
satisfizo.”
[31] En la sentencia T-832A de 2013
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva), la Sala Novena de Revisión explicó de manera
detallada el postulado de la condición más beneficiosa y sus fundamentos. Allí
se sostuvo que este principio ampara las expectativas legítimas de aquellos
usuarios que están cerca de adquirir un derecho pensional frente a cambios
legislativos que frustran sus aspiraciones. Así mismo, se explicó que “[l]as expectativas legítimas se ubican en una posición
intermedia entre las meras expectativas y los derechos adquiridos. Las
tres  figuras hacen alusión a la posición fáctica y jurídica concreta en
que podría encontrarse un sujeto frente a un derecho subjetivo. Una persona
tiene un derecho adquirido cuando ha cumplido la totalidad de los
requisitos exigidos para el reconocimiento del mismo; estará ante una mera expectativa cuando no reúna ninguno de los
presupuestos de acceso a la prestación; y tendrá una expectativa legítima o derecho eventual cuando logre
consolidar una situación fáctica y jurídica concreta en virtud de la
satisfacción de alguno de los requisitos relevantes de reconocimiento del
derecho subjetivo”.
[32] En la sentencia T-569 de 2015
(MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez), esta Corporación se remite al fallo de del
9 de julio de 2008, rad. 30581 (MP. Luis Javier Osorio López) de la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el que explicó que el principio de
la condición más beneficiosa tiene fundamento en diversos postulados
constitucionales y el artículo 19.8 de la Constitución de la OIT, así: “[c]omo lo ha puesto de presente esta Corporación en
otras ocasiones, el legislador tradicionalmente ha protegido la <condición
más beneficiosa> aunque la misma no se halle expresa y claramente instituida
en una norma o precepto legal, ello mediante la consagración de regímenes razonables de transición
que procuran mantener los aspectos favorables de la normatividad social
modificada o abolida y proteger
los derechos adquiridos o las expectativas legítimas de los trabajadores o
afiliados a la seguridad social; al igual que al establecer categóricamente tanto el constituyente
como el legislador, que la nueva ley no puede “menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni
los derechos de los trabajadores” (resalta
la Sala) para el presente caso -afiliados y sus beneficiarios-, conforme se desprende
de lo expresado en el último
inciso del artículo 53 de la
Carta Superior y del artículo 272 de la Ley 100 de 1993. // Es por lo dicho,
que al interior de esta Sala de Casación se ha venido aceptado la <condición
más beneficiosa> como un principio
legal y constitucionalmente aplicable a asuntos de seguridad social, en
especial en materia pensional. // Es más, remitiéndose esta Corporación a las
fuentes y acuerdos vinculantes de índole internacional del derecho al trabajo,
incorporados a nuestro ordenamiento interno como Estado miembro a través de la
ratificación de los respectivos convenios o tratados internacionales en los
términos de los artículos 53, 93 y 94 de la Carta Política, y que pasan a
integrar el bloque de constitucionalidad, es dable destacar que los mandatos de
la Organización Internacional del Trabajo OIT no se oponen a la aplicación de
la condición más beneficiosa y por el contrario son compatibles con
la orientación que a esta precisa temática le viene dando la Sala, al señalar
en el artículo 19-8 de la Constitución de la OIT que “En ningún caso podrá considerarse
que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la
ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o
acuerdo que garantice a los
trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o
en la recomendación”.” (Énfasis y subrayado en el original del texto).
[33] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] MP. Jaime Córdoba Triviño.
[35] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[36] MP. María Victoria Calle Correa.
[37] Ob, cit. Sentencia T-832A de
2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). Así mismo, en la parte considerativa de
esa sentencia se agregó que no puede negarse la aplicación de la condición más
beneficiosa por el simple hecho de que los regímenes no sean inmediatamente
sucesivos, porque “la defensa de los derechos
eventuales en el ámbito pensional impone el estudio de la situación jurídica
particular, atendiendo a los aspectos relevantes del caso concreto y las
características de la prestación cuya adquisición está próxima a realizarse. De
esta manera puede suceder que en una situación resulte determinante el esfuerzo
de cotización del afiliado, mientras que en otra ese elemento quede en un
segundo plano tomando mayor importancia aspectos como la edad, el tiempo de
servicio, el porcentaje exigido para la declaratoria de invalidez, e incluso la
mayor o menor distancia en que se cumplirían la totalidad de presupuestos
pensionales.”
[38] En materia de pensión de
invalidez, la Corte Constitucional también ha decidido aplicar la condición más
beneficiosa para efectos de examinar un caso bajo una norma derogada que no
es inmediatamente anterior a la que estaba vigente al momento de la
estructuración de la invalidez. Al respecto pueden observarse, entre otras, las
sentencias T-062A de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo), T-595 de 2012 (MP.
Nilson Pinilla Pinilla), y T-012 de 2014 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[39] MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[40] Sobre la
afectación al mínimo vital, en la sentencia T-584 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) se dijo lo siguiente: “[…] la acción de
tutela resulta procedente en el presente caso para el reconocimiento del
derecho de la pensión de sobrevivientes, en la medida en que la negativa está
afectando el mínimo vital de la esposa, quien actualmente no cuenta con ningún
recurso para su manutención. // Dentro del expediente se encuentra probado que
la señora Luz Helena Herrera Correa se encuentra desamparada al no contar con
un aporte económico para satisfacer sus mínimos requerimientos, lo que la
obliga a vivir con su sobrina a cambio de cuidar a su hijo a pesar de
encontrarse limitada en su estado de salud como consecuencia de un asma severa
que le impide realizar tareas físicas. // Cabe anotar, que para la época en que
la actora solicitó la pensión de sobrevivientes, era madre cabeza de familia
con tres hijos menores de 18 años, quien tuvo que recurrir a la caridad de
vecinos y familiares para sobrevivir, esto, por cuanto al presentarse la
ausencia de la persona que se hacía cargo de la manutención del hogar, se
afectó su derecho al mínimo vital, al no tener los recursos para satisfacer sus
necesidades básicas y la de sus hijos”.
[41] Ibíd.
[42] MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[43] MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[44] Ibíd. En la parte considerativa
de esta providencia se explicó, además, que no se seguía la interpretación de
la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, respecto de la limitación de la
condición más beneficiosa al régimen inmediatamente anterior, porque “ni en la Constitución Política, artículo 53, ni en la
jurisprudencia constitucional, el concepto acuñado y desarrollado en torno a
dicho principio es restringido el análisis de únicamente dos disposiciones
normativas que pueden ser aplicadas a un caso concreto.”
[45] MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46] Sobre este punto, es pertinente
observar lo establecido en la sentencia T-062A de 2011 (MP. Mauricio González
Cuervo). En esa providencia se examinó el caso una persona a quien le negaron
el reconocimiento de una pensión de invalidez, porque no contaba con las 50 semanas exigidas en el artículo 1 de la Ley 860 de
2003 –disposición aplicable en virtud de la fecha de estructuración de la
invalidez-, ni con las 25 semanas que dispone el parágrafo 2 de la misma, pese
a que había cotizado un total de 1165 semanas en más de 20 años de trabajo. La
Corte argumentó que el accionante sí tenía derecho a la prestación reclamada en
virtud de la condición más beneficiosa, en tanto cotizó trescientas (300)
semanas en vigencia del Acuerdo 049 de 1990 (antes de la entrada en vigor de la
Ley 100 de 1993), y no interesaba que las normas confrontadas no fueran
inmediatamente sucesivas. En palabras de la Sala: “[a] partir de lo
anterior, queda claro que el accionante cumplía con el requisito establecido en
el Decreto 758 de 1990, artículo 6o, literal b), de las 300 semanas cotizadas
en cualquier tiempo, anterior al estado de invalidez, porque cuando dicho
decreto estaba vigente, el actor ya tenía más de 300 semanas cotizadas y no se
había estructurado su invalidez. || Sin duda alguna, en el presente caso las
modificaciones a los requisitos que se establecieron con la Ley 100 de 1993 y
posteriormente con la Ley 860 de 2003, son
regresivas frente a la situación particular del accionante que no obstante haber cotizado 1165,35
semanas por más de veinte años y hasta el año 2006, ahora debe acreditar haber
cotizado 25 semanas durante el año anterior a la calificación de la invalidez,
mientras que bajo el régimen del Decreto 758 de 1990 ya cumplía con el
requisito de las 300 semanas cotizadas en cualquier época. (…) ||Se reitera de
esta manera lo establecido por la jurisprudencia en casos semejantes en sede
constitucional y en sede laboral en la Corte Suprema de Justicia en los que se
ha considerado que, si bien el afiliado había cumplido requisitos más
estrictos, al amparo de una legislación anterior para acceder a la pensión de
invalidez, no resultaba proporcionado ni conforme a los principios
constitucionales de la seguridad social, entre ellos el de la condición más beneficiosa, que se
negara la prestación con base en la aplicación del nuevo régimen, incluso en el
evento que la estructuración de la invalidez hubiera acaecido bajo la vigencia
de la Ley 100 de 1993”.
[47] Este término fue utilizado por
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 13 de
agosto de 1997, rad. 9758 (MP. José Roberto Herrera Vergara), para dar cuenta
de una aplicación normativa que es ajena a las circunstancias concretas de un
caso en el cual se reclamaba la aplicación de una norma derogada, para efectos
del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes.
[48] Folio 7.
[49] Folio 13.
[50] Folio 9.
[51] Folios 3 a 5.
[52] Artículo 12, numeral 2º.
[53] Artículo 46 Ley 100 de 1993
versión original.
[54] Folio 13. Reporte de semanas
expedido por Colpensiones.
[55] Debe recordarse que el régimen
del Decreto 758 de 1990 reconoce la pensión de sobrevivientes si el afiliado
fallecido cotizó trescientas (300) semanas en cualquier tiempo o ciento
cincuenta (150) en los seis (6) años anteriores a la muerte. En este caso el
accionante aportó un total de trescientas nueve (309) semanas en toda su vida
laboral, inclusive antes del primero (1º) de abril de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993.
[56] Al respecto, pueden observarse
las ya citadas  sentencias T-584 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-228 de 2014 (MP. Nilson Pinilla Pinilla) y T-401 de 2015 (MP. Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[57] En ese sentido, la sentencia
T-396 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) indicó: “[L]a acción de
tutela procederá como mecanismo principal y definitivo en el evento en que el
medio judicial previsto para este tipo de controversias no resulte idóneo y/o
eficaz en el caso concreto.” Esta posición ha sido reiterada por las
sentencias T-820 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-354 de 2012
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-491 de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-327 de 2014 (MP. María
Victoria Calle Correa), T-471 de 2014 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez),
entre muchas otras.
[58]  Al respecto, ver la sentencia
T-354 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[59] Acuerdo 49 de 1990, artículo 6º
y 25.