T-406-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-406/93
DERECHO A LA
ATENCION MEDICA/INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Obligaciones/MORA EN LOS APORTES
Los
inconvenientes que se presenten en el desarrollo del contrato entre la
Institución de Seguridad Social y el patrono, no deben influir sobre la
prestación del servicio médico, porque atenta contra los más elementales
derechos de la persona que la entidad obligada se desentienda de su
responsabilidad -inherente al concepto y al sentido de la seguridad social-,
dejando desprotegidos a los pensionados que han cotizado durante muchos años
para poder disfrutar en la vejez del servicio médico al que tienen derecho. El
servicio médico asistencial, como una de las prestaciones a que tienen derecho
el trabajador pensionado, no es una dádiva otorgada  por el patrono sino
un derecho que adquirió el trabajador año a año y del que debe disfrutar en la
época  de disminución de la actividad laboral de la persona humana.
SERVICIOS
PUBLICOS/SERVICIO PUBLICO DE SALUD/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD
Al ser la salud
un servicio público no puede interrumpirse su prestación  por su carácter
inherente a la existencia misma del ser humano y del respeto a su dignidad. A
menos que concurran circunstancias insuperables la continuidad en la prestación
del servicio  por parte del "responsable derivado"  debe continuar
sin interrupciones hasta tanto el "responsable principal"  releve de
la obligación al co-contratante para iniciar otra diferente relación bien con
el Estado o con una entidad particular. No se puede aceptar que el principio de
continuidad se predique de los particulares que contratan con el Estado y no se
predique en los contratos interadministrativos celebrados entre agencias del
Estado en los cuales debe primar el principio de continuidad.
DERECHO A LA
SALUD/DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD
Al peticionario
le fue suspendido el tratamiento médico al que venía siendo sometido por razón
de la mora de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, lo que pone en
peligro su vida, máxime si se tiene en cuenta su edad. La vulneración o amenaza
de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social son el resultado
de la omisión del Instituto de Seguros Sociales, entidad que ha debido una vez
presentada la situación moratoria iniciar las acciones pertinentes para la
cancelación de lo adeudado.
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-Obligaciones/ACTO
DE EJECUCION
Se advierte al
ISS que debe cumplir con sus obligaciones médico-asistenciales surgidas
en virtud de contrato interadministrativo y que salvo la fuerza mayor deben
continuar  con la ejecución de los contratos a pesar de existir una mora en el
pago, porque de lo contrario incurrirían en una vulneración o amenaza del
derecho fundamental a la salud y a la seguridad social, derechos que imponen un
tratamiento prioritario y preferencial por parte del poder público y el
legislador con miras a su protección efectiva. Otra es la situación referente a
la exigibilidad del pago que en nada puede afectar a las personas que requieren
la asistencia médica. Huelga decir que en el caso concreto se trata de un
"acto de ejecución" de un derecho consagrado en disposiciones legales
o en convención colectiva, acto que no posee una vía judicial para lograr su
satisfacción por lo que la tutela es el único procedimiento  que permite al
peticionario la satisfacción de sus pretensiones.
REF: EXPEDIENTE
T-15.343
Peticionario:
Cesar Augusto Reales Visbal.
Procedencia:
Juzgado Noveno Penal del Circuito de Barranquilla.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá
D.C., septiembre veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima  de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-15.343, adelantado por Cesar Augusto
Reales Visbal.
I.  ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la Corte entra a
dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
Cesar Augusto Reales
Visbal presentó solicitud de tutela ante el Juez Penal del Circuito de
Barranquilla contra el Instituto de los Seguros Sociales de la misma ciudad por
la negativa de la entidad a prestarle el servicio médico. Considera el peticionario
que se han vulnerado los derechos constitucionales fundamentales consagrados en
los artículos 2º (fines del  Estado), 5º (primacía de los derechos inalienables
de la persona), 11 (derecho a la vida), 46 (derechos de la tercera edad), 47
(protección para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos), 48 (derecho
a la salud) y 49 (la atención a la salud como servicio público).
Las razones por las
cuales el petente acudió a la solicitud de tutela se originaron en los
siguientes hechos:
1. Cesar Augusto
Reales Visbal, pensionado de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla,
se encuentra afiliado al Seguro Social desde hace más de quince años.
Mensualmente las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla  le descuenta la
suma de seis mil ochenta y seis pesos ($6.086.00), para la atención médica por
parte del Instituto de Seguros Sociales.
2. Según documento
anexo a la solicitud, el médico Roberto Rodríguez M. le diagnosticó al petente
una "Esofagitis por reflujo grado II/IV, pequeña hernia de hiato y
úlcera  prepilórica".
3. Expresa el señor
Reales Visbal que la atención médica por parte del ISS le fue suspendida desde
hace ya un año porque las Empresas Públicas de Barranquilla  no han cancelado
su obligación pendiente con el Instituto de Seguros Sociales.
4. Mediante
certificación TYC. 0.3.6.1., expedida el 12 de mayo de 1993, el  Jefe de la
sección de Cobranzas del Instituto de Seguros Sociales establece que las
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla adeudan al Instituto la suma de setecientos
quince millones, quinientos un mil  trescientos quince pesos moneda legal
colombiana ($715.501.315.oo), motivo por el cual el ISS ha limitado la
prestación del servicio a los usuarios de las Empresas Públicas Municipales de
Barranquilla.
5. Igualmente
certifica el Instituto de Seguros Sociales que la cotización responde
únicamente para enfermedad general del jubilado y sólo cobija a la cónyuge en
caso de maternidad.
6. Efectivamente las
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla  han incumplido el último
compromiso de pago suscrito entre la Directora General, en ese entonces Cecilia
López Montaño, y el Alcalde de Barranquilla Bernardo Hoyos Montoya. Como
consecuencia del incumplimiento la División de Seguros Económicos  del
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Atlántico, suspendió los servicios
económicos asistenciales en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 y 96 del
Decreto 2665 de diciembre 26 de 1988.
2. Fallo del
Juzgado Noveno Penal del Circuito de Barranquilla, providencia de 18 de mayo de
1993.
El Juzgado Noveno
Penal del Circuito de Barranquilla rechazó la acción de tutela promovida por
Cesar Augusto Reales Visbal contra el Instituto de Seguros Sociales -Seccional
Atlántico-, por las siguientes razones:
1. La vulneración
del derecho constitucional fundamental puede realizarse por acción u omisión de
una autoridad pública por lo que en el caso concreto se trata de establecer si
la omisión del Instituto de Seguros Sociales -Seccional Barranquilla-,  vulneró
los derechos fundamentales a los que se refiere el peticionario.
2. Si bien es cierto
que los artículos 47 y 48 de la Constitución consagran la seguridad social,
también  el Decreto 2665 de diciembre 26 de 1988 establece las normas que
regulan la prestación del servicio y en particular los artículos 11, 12 y 96
determinan los casos en que el Instituto de Seguros Sociales queda relevado de
la obligación contratada.
3. Según las pruebas
que obran en el expediente, las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla
se encuentran en mora del pago de los aportes desde el mes de marzo de 1983,
por lo que el ISS no está obligado a la prestación del servicio médico salvo
las urgencias o accidentes de trabajo.
4. El artículo 49 de
la Constitución consagra la función del Estado de organizar, dirigir y
"reglamentar" la prestación de servicios de salud. El desarrollo de
esta función se ha cumplido precisamente con la expedición del Decreto 2665 de
1988 y con la Ley 10 de 1990, entre otras. Por lo tanto considera el Juzgado
que "mal podría el Estado en su Constitución Nacional a través de una
norma como la anterior, reglamentar un servicio por medio de un Decreto en
cumplimiento de mandatos constitucionales, para luego tener que, violándose
estos ordenamientos, ordenarle a una institución como el I. SS. SS., que preste
el servicio".
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.   Del tema
jurídico en estudio.
Según el
peticionario  el Instituto de los Seguros Sociales está obligado a la
asistencia médica,  ya que del pago mensual de su pensión de jubilación un
porcentaje corresponde a este rubro, por lo que la negativa afecta su derecho
fundamental a la salud.
De otro lado, el
Juzgado se basa en el Decreto 2665 de 1988 que faculta al Instituto a la
suspensión del servicio médico por la mora en el pago de los aportes.
La controversia
surge precisamente de las dos posiciones antagónicas, por lo que con la
finalidad de delimitar el problema jurídico, esta Sala de Revisión considera
que el tema a estudio es el siguiente:
¿Existe vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud de
un pensionado cuando la entidad con la que ha celebrado su patrono un contrato
interinstitucional de prestación de servicios médico-asistenciales, suspende la
prestación del servicio debido a que el patrono no cumple con su obligación de
pagarle a la entidad el costo de la prestación del servicio previsto en el
contrato?
1. De los
derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud.
1.1. Del derecho
a la seguridad social.
El derecho a la
seguridad social está consagrado en el artículo 48 de la Constitución que
establece:
La seguridad social
es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable  de la seguridad
social (negrillas no originales).
1.1.1. Aspectos
generales.
Debe destacarse que
la seguridad social ha sido ya considerada por esta Corporación  como derecho
fundamental amparado por la acción de tutela y ello en virtud de la función de
primer orden que cumple en beneficio del ser humano[1]. La seguridad social es
un servicio público, que se rige por los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad; es un deber del Estado prestarlo y hacer que su cobertura sea la
mayor posible. [2]
Como ya lo ha
establecido la Corte Constitucional, dada la naturaleza de servicio público,
que la seguridad social tiene, ésta ha de ser permanente, por lo cual no
es admisible su interrupción.
Como segunda
característica, la seguridad social es un derecho de carácter obligatorio,
y la luz de la Constitución, el Estado es responsable de garantizar que las
entidades de la seguridad social -públicas o particulares- estén dispuestas en
todo momento a brindar atención oportuna y eficaz a sus usuarios.
Las eventualidades
que afectan o agravan las condiciones de salud de los pensionados que reciben
la prestación médico-asistencial a través del Instituto de los Seguros Sociales
deben ser atendidas en forma inmediata  y la atención médica -en su más
amplio sentido-, tiene que estar disponible para los afiliados    -y aún más
para los pensionados-, de manera constante, motivo por el cual los
inconvenientes que se presenten en el desarrollo del contrato entre la
Institución de Seguridad Social y el patrono, no deben influir sobre la
prestación del servicio médico, porque atenta contra los más elementales
derechos de la persona que la entidad obligada se desentienda de su
responsabilidad -inherente al concepto y al sentido de la seguridad
social-, dejando desprotegidos a los pensionados que han cotizado durante
muchos años para poder disfrutar en la vejez del servicio médico al que tienen
derecho.
El servicio médico
asistencial, como una de las prestaciones a que tienen derecho el trabajador
pensionado, no es una dádiva otorgada  por el patrono sino un
derecho que adquirió el trabajador año a año y del que debe disfrutar en la
época  de disminución de la actividad laboral de la persona humana.
Como lo ha sostenido
la Corte, "estos no son dádivas sino verdaderos derechos subjetivos del
afiliado. La seguridad social es principio fundamental estatuido por el propio
Constituyente en relación con los trabajadores (artículo 53 C.N.) y, por tanto,
un derecho inalienable de éstos, tanto si laboran en el sector público, como si
sirven al sector privado[3].
Para que la vida del
hombre sea digna de principio a fin, es obligatorio asegurarle a todas las
personas y en especial a las personas pensionadas el derecho a la seguridad
social. Para los pensionados, que en su mayoría se encuentran en la tercera
edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de las prestaciones
a su favor, ya que su no reconocimiento, habida cuenta de su imposibilidad para
devengar otros ingresos ante la pérdida de su capacidad laboral, termina
atentando directamente contra el derecho a la vida.
1.1.2. Servicio
médico-asistencial para los pensionados.
La Ley 4a de  1976 regula lo relacionado a
las prestaciones médico-asistenciales para los pensionados del nivel municipal,
y dispone en el artículo 7º lo siguiente:
Art. 7º. Los
pensionados del sector público, oficial, semi-oficial y privado, así como los
familiares que dependen económicamente de ellos, de acuerdo con la ley, según
lo determinen los en reglamentos de las entidades obligadas tendrán derecho a
disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios,
farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico, y tratamiento, que las entidades,
patronos o empresas tengan establecido o establezcan para sus afiliados o
trabajadores activos, o para sus dependientes según sea el caso mediante el
cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de
tales servicios.
PAR.- En los
servicios de que trata este artículo quedan incluidos aquellos que se ofrezcan
o se establezcan para los trabajadores en actividad por intermedio de
cooperativas, sindicatos, cajas de auxilio, fondos o entidades similares, ya
sea como auxilios, donaciones o contribuciones de los patronos (negrillas no
originales).
Con fundamento en la
disposición anterior se tiene que los servicios médico-asistenciales de los
pensionados, a cargo de la entidad, empresa o patrono, se prestan por dos vías:
a. Directamente: a
través de la entidad pública descentralizada, la cual tiene a su cargo el
cumplimiento de las prestaciones sociales.
b. Indirectamente:
cuando la entidad, empresa o patrono suscribe un contrato interinstitucional de
prestación de servicios médico-asistenciales, contrato que se regirá por las
cláusulas establecidas por las partes en cuanto objeto del contrato, valor y
forma de pago,  obligaciones del contratante y contratista, duración,
terminación anticipada, etc.
Así pues, en virtud
de la decisión que tome la entidad, ésta puede contratar con el Instituto de
los Seguros Sociales la asistencia médica de los pensionados conforme lo
dispone el literal b) del Decreto 433 de 1971; disposición que faculta al
Instituto para contratar con entidades administrativas la prestación de
servicios en uno o varios de los seguros que administra.
Al contrato
interinstitucional de prestación de servicios le son aplicables las normas
contenidas en el Decreto 222 de 1983, que regula la contratación entre
entidades públicas.
A manera de
conclusión esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que es
necesario distinguir entre la obligación del patrono ante el jubilado de
prestarle asistencia médica y la obligación que surge entre patrono e ISS del
contrato interinstitucional de prestación de servicios médicos, cuando en forma
indirecta el patrono presta asistencia médica, relación que surge de la
iniciativa patronal y que se rige por lo dispuesto en el Decreto 222 de 1983.
La primera
obligación deriva de los aportes del trabajador y en ningún caso el patrono
puede incumplir. Ahora bien, el patrono puede cumplir directamente
-prestando él los servicios-, o indirectamente -contratándolos con un tercero-.
El álea de esta segunda hipótesis en ningún caso afecta al trabajador jubilado,
como quiera que su derecho a la seguridad social es adquirido y exigible porque
ya lo pagó mediante los aportes de hizo durante años.
En ambas situaciones
-por vía directa o indirecta-, la responsabilidad es única y exclusivamente del
patrono, cuando el servicio médico asistencial sea suspendido o cancelado por
el incumplimiento en el pago de los aportes o en la forma de pago pactada en el
contrato.
Se concluye por
tanto que no le es oponible al pensionado los efectos jurídicos del
contrato que su patrono celebre con terceros para la prestación de los
servicios asistenciales.
1.2. Del derecho
a la salud.
El derecho a la
salud está consagrado en el artículo 49 de la Constitución política, que
establece:
La atención a la
salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud...
1.2.1. Aspectos
generales.
A pesar de no
aparecer dentro del Capítulo 1, Título  II de la Constitución, la salud es un  Derecho
Constitucional Fundamental, por considerarse, como lo ha hecho esta
Corporación, un "derecho fundamental por conexidad, los cuales son
aquellos que no siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin
embargo, les es comunicada esta calificación en virtud de la íntima e
inescindible relación con otros derechos fundamentales, de forma que si no
fueran protegidos en forma inmediata los primeros, se ocasionaría la
vulneración o amenaza de los segundos. Es el caso de la salud, que no siendo en
principio derecho fundamental, adquiere esta categoría cuando "la
desatención del enfermo amenaza con poner en peligro su derecho a la
vida". El derecho a la salud del actor adquiere el carácter de fundamental
ya que su amenaza compromete otros derechos fundamentales, como lo son en el
asunto que se revisa, la integridad de la persona y la seguridad social del
afiliado y por tanto en ese evento es en principio susceptible de protección a
través de la acción de tutela[4].
1.2.2.
Responsabilidad de la salud de los pensionados.
El derecho a la
seguridad social genera dos tipos de prestaciones: las económicas y las
asistenciales. Unas y otras pueden ser cumplidas directamente por la entidad
con la que el trabajador mantuvo su relación laboral, o  a través de una
entidad de seguridad social.
Las prestaciones
médico-asistenciales están dirigidas a proteger durante toda la vida la salud
de los pensionados en servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento,
conforme a  la manera como se llegue a establecer mediante el cumplimiento de
determinados aportes.
En caso de
incumplimiento, la Corte Constitucional ha dispuesto que: "Todas las
instituciones que ofrezcan servicios de salud, sean públicas o privadas y
tengan o no celebrado contrato de asistencia con entidades de previsión social,
están obligadas a prestar atención inicial de urgencia, independientemente
de la capacidad socioeconómica de los solicitantes y sin condicionar ese
servicio a pagos previos ni al cumplimiento de los contratos que eventualmente
tengan celebrados con el Estado en materia de seguridad social. Esa obligación
es genérica, perentoria e inexcusable, de tal manera que, en el caso de
probarse la negativa o renuencia de cualquier institución a cumplirla, se
configura grave responsabilidad en su cabeza por atentar contra la vida y la
integridad de las personas no atendidas y, claro está, son aplicables no
solamente las sanciones que prevé el artículo 49 de la Ley 10a de 1990 sino las penales del caso
si se produjesen situaciones susceptibles de ello a la luz de la normatividad
correspondiente"[5].
2. De la
continuidad en el servicio público de la salud.
El artículo 365 de
la Constitución Política  consagra que "los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional".  La
finalidad social del Estado  frente a la prestación eficiente de los servicios
públicos, surge del análisis de los artículos  2º,  que establece como uno de
los principios fundamentales los fines esenciales del estado "asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado", del artículo 113  que se
basa en el principio de la separación de poderes para la realización de los
fines del Estado y del artículo 209  que se refiere al principio de eficacia en
la función administrativa.
Así pues, los
servicios públicos son el medio por el cual el estado realiza los fines
esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes
constitucionales.
La Sala de Revisión
de la Corte Constitucional  comparte los planteamientos que sobre la finalidad
social del Estado en la prestación del servicio público se encuentra en la
Sentencia T-540, así:
4. El estado social
y democrático tiene una concresión técnica en la noción de servicios públicos.
El Constituyente al acoger esta forma de organización político-social elevó a
deber constitucional del Estado suministrar prestaciones a la colectividad. La
naturaleza social y democrática del Estado considera a cada ciudadano como un
fin en sí mismo, en razón de su dignidad humana y su derecho a la realización
personal dentro de un proyecto comunitario que propugna por la igualdad real de
todos los miembros de la sociedad. Por lo tanto, la administración está sujeta
a un concepto evolutivo de mayores prestaciones y mejores servicios al público,
según las cambiantes necesidades y la complejidad del mundo moderno[6].
Es decir del  propio
texto constitucional se extrae  la  prestación eficiente del servicio público.
Eficiencia que se traduce en la continuidad, regularidad y calidad del mismo.
Pero además,  el
artículo 1º del Decreto 753 de 1956 trae la definición   del servicio público
como toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés
general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico
especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por
personas privadas.
En este orden de
ideas, tanto de la Constitución como de la ley se extrae que los principios
esenciales comunes al servicio público se vinculan a las siguientes ideas:
continuidad, adaptación a las nuevas circunstancias e igualdad.
Para el caso que
ocupa a esta Sala de Revisión,  el principio de la continuidad es el que
genera  más  atención  en esta  sentencia .
El servicio público
responde por definición  a una necesidad de interés general; ahora bien, la
satisfacción del interés general no podría ser discontinua; toda interrupción
puede ocasionar problemas graves para la vida colectiva. La prestación del
servicio público no puede tolerar interrupciones.
La continuidad
contribuye a la eficiencia de la prestación, pues sólo así ésta será oportuna y
se da cumplimiento a la función administrativa consagrada en el artículo 209 de
la Constitución Política.
De diversas maneras
se tiende a asegurar la continuidad del servicio público, como por ejemplo:
a. En el artículo 56
de la Constitución que consagra el derecho de huelga salvo en los servicios
públicos esenciales definidos por el legislador.
b. El principio de
la inembargabilidad presupuestal es una garantía que permite proteger los
recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social
de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización
de la dignidad humana.
c. Las cláusulas
exhorbitantes  contenidas en el Capítulo VI del Decreto 222 de 1983.
Pero la continuidad
no siempre debe entenderse en sentido absoluto; puede ser relativa. Es una
continuidad que depende de la índole de la necesidad a que se refiere el
servicio: por eso es que en unos casos será absoluta y en otros relativa. Los
servicios de carácter permanente o constante requieren una continuidad
absoluta; es lo que ocurre por ejemplo con la asistencia médica, los servicios
de agua, energía  etc; o relativa como el servicio de bomberos.  Lo cierto es
que en ambos casos -absoluta o relativa-, existirá la pertinente continuidad
requerida por el servicio público, pues él depende de la índole de la  necesidad
a satisfacer.
Siempre que exista
la necesidad o tan pronto  esta aparezca, el servicio público sea
prestado de inmediato.
A manera
conclusión considera la Sala de Revisión que el servicio público se caracteriza
por la continuidad  en la prestación del mismo. A su vez el  artículo 49 de la
Constitución consagra que la atención a la salud es un servicio público a cargo
de la entidad responsable. Por lo tanto, al ser la salud un servicio público no
puede interrumpirse su prestación  por su carácter inherente a la existencia
misma del ser humano y del respeto a su dignidad.
Ahora bien, sentadas
las bases para establecer que la salud es un servicio público que debe
prestarse en forma continua  es preciso en el caso sub-lite referirse la
sentencia a la prestación del servicio médico cuando media un contrato con el
Estado.
Quien contrata con
el Estado aunque no sea directamente el responsable de la prestación médico
asistencial,  tiene la obligación de cumplir el contrato en toda circunstancia
y no puede alegar la excepción de contrato no cumplido (Artículo 1.609 del
Código Civil), o abstenerse de cumplir en virtud de disposiciones especiales
(Decreto 2665 de 1988), para sustraerse del cumplimiento de la prestación
obligada.
Este principio tiene
excepciones, cuando el incumplimiento obedezca a fuerza mayor, a
acontecimientos irresistibles o insuperables por el contratante que tornen
absolutamente imposible la ejecución del contrato.
Por lo tanto a menos
que concurran circunstancias insuperables la continuidad en la prestación del
servicio  por parte del "responsable derivado"  debe continuar  sin
interrupciones hasta tanto el "responsable principal"  releve de la
obligación al co-contratante para iniciar otra diferente relación bien con el
Estado o con una entidad particular.
No se puede aceptar
que el principio de continuidad se predique de los particulares que contratan
con el Estado y no se predique en los contratos interadministrativos celebrados
entre agencias del Estado en los cuales debe primar el principio de
continuidad.
Así las cosas
procedía la solicitud de tutela formulada por el peticionario Reales Visbal
contra el Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Atlántico-, pues a pesar
de la mora existente entre las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y
el ISS el servicio médico asistencial  objeto del contrato no podía
interrumpirse  en razón a ser un servicio público.
3. De los
recursos parafiscales.
La naturaleza de los
aportes correspondientes al Instituto de los Seguros Sociales es lo que se
conoce como "recursos parafiscales". En sentencia C-575 la Corte
Constitucional estableció, sobre este aspecto, lo siguiente:
Las cotizaciones de
los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni
contraprestación salarial. Las cotizaciones que los patronos realizan a las
Cajas son aportes obligatorios que se revierten en el sector. Todos estos
recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser
destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. Las
cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del
trabajador o del empleador. Y es, por el contrario, un interés legítimo del
trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las
normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la
sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de
inconstitucionalidad, de suerte que sólo por reflejo las normas terminan
protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección
eran intereses generales del sector laboral. El trabajador no tiene, como lo
afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza el empleador,
sino un interés legítimo sobre los recursos que administran las Cajas de
Compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho subjetivo cuando la
entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o
servicios[7].
Esta jurisprudencia
es reiterada en esta oportunidad por esta Sala de Revisión.
4. Del
incumplimiento de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.
De los documentos
allegados a la Corte Constitucional  se observa la negligencia o mejor llamado
el "desgreño administrativo" de los Gerentes de las Empresas Públicas
Municipales de Barranquilla en el manejo de los dineros provenientes de los
descuentos realizados a trabajadores y pensionados de dicha empresa, con
destino al Instituto de los Seguros Sociales, como da cuenta el siguiente
párrafo:
Históricamente las
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla hoy en Liquidación, fue morosa en
el pago de estos aportes al ISS. Revisando nuestros archivos hemos encontrado
que a fecha 25 de febrero de 1981, según oficio O.S.A.O.-68265, la empresa
adeudaba a 31 de diciembre de 1980, la suma de OCHENTA Y SEIS MILLONES
QUINIENTOS NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS MONEDA LEGAL
($86. 591. 769.00), que convinieron en cancelar en sesenta (60) cuotas
mensuales durante la administración del Dr. Jaime Devis Pereira.
En la actualidad la
deuda asciende aproximadamente a la suma de DOS MIL QUINIENTOS MILLONES DE
PESOS MONEDA LEGAL ($2. 500.000.000.00) que se ha ofrecido cancelar
mediante propuesta que se resume a continuación.. (negrillas no originales)
A su turno, también
consta en el expediente el descuento que realizan las Empresas Públicas
Municipales de Barranquilla sobre el valor de la pensión de jubilación, así:
EMPRESAS PUBLICAS
MUNICIPALES DE BARRANQUILLA
84.84 REALES VISBAL
CESAR A.           DEVENGOS   DESCUENTOS
01- PENSION DE
JUBILACION          120,00  117. 167.31
31- AJUSTE AL
PESO                                                   36
47-
I.S.S.
6.086.00
53- COEMPRESAS
SERVICIO ESPEC                                     8.364.33
70- SOCIEDAD DE JUBILADOS
2.343.34
TOTALES     117.167                16.793.67
NETO              $100.374.00**
28/02/93
(negrillas no
originales).
Por lo tanto, en sus
más de quince años de trabajador, el actor ha cotizado un porcentaje de su
salario con destino a la seguridad social.
La Sala de Revisión
de la Corte Constitucional considera por tanto que la destinación de los
aportes a otra finalidad diferente, puede dar lugar a la investigación de
delitos contra la administración pública por parte de las autoridades
judiciales competentes.
En efecto, se
pregunta la Corte, ¿ a qué se han destinado los aportes realizados por el actor
durante más de quince años? Además, ¿porqué las Empresas Públicas Municipales
de Barranquilla han incumplido sistemáticamente una obligación social y
jurídica? ¿porqué las personas que debían vigilar, controlar y sancionar estas
conductas no lo han hecho? Para absolver estos interrogantes esta Sala ordenará
en la parte resolutiva de esta sentencia las investigaciones pertinentes.
5.  Del caso
concreto.
En el análisis del
caso concreto, es preciso recordar que el peticionario es pensionado de las
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, entidad que contrató con el
Instituto de los Seguros Sociales  la prestación de los servicios médico
asistenciales para los pensionados y que el tratamiento médico a que venía
siendo sometido por el I.S.S. fue suspendido debido al incumplimiento del
contrato por parte de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.
El artículo 86 de la
Constitución consagra como requisitos para conceder la tutela, los siguientes:
a) Que la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular amenace
o vulnere un derecho constitucional fundamental; y b) que el peticionario no
cuente con otro medio judicial de defensa salvo que se trate de evitar un
perjuicio irremediable.
Como lo ha sostenido
la Corte Constitucional, los derechos a la salud y a la seguridad social de
todas las personas y en particular de los pensionados son ciertamente derechos
fundamentales, que en principio deben ser prestados por la entidad, empresa o
patrono por vía directa o indirectamente a través de un contrato específico,
sin perder el contratante la  responsabilidad sobre la prestación del servicio.
En el caso
particular, al peticionario le fue suspendido el tratamiento médico al que
venía siendo sometido por razón de la mora de las Empresas Públicas Municipales
de Barranquilla, lo que pone en peligro su vida, máxime si se tiene en cuenta
su edad.
Sin embargo la Corte
se ocupa a continuación del tema relativo a la imputación de la vulneración,
con el ánimo de establecer si la persona que ha vulnerado el derecho es la
misma persona contra la cual se dirige la tutela.
A este respecto
encuentra la Sala de Revisión que  a pesar de no ser el Instituto de los
Seguros Sociales el directamente responsable de la prestación médico asistencial
al pensionado solicitante de la tutela no podía en razón a la continuidad del
servicio público, suspender la prestación del servicio médico por motivo o
causa de la mora existente entre la entidad contratante y el contratado.
Sólo circunstancias
de fuerza mayor relevaban de la obligación al Instituto de los Seguros Sociales
por lo que la solicitud de tutela ha debido ser concedida por el Juzgado Noveno
Penal del Circuito de Barranquilla y haber ordenando la reanudación del servicio
hasta tanto Las Empresas Públicas Municipales celebrar un nuevo contrato para
atender las necesidades de salud de los pensionados.
En otros términos,
la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la salud y a la
seguridad social son el resultado de la omisión del Instituto de Seguros
Sociales, entidad que ha debido una vez presentada la situación moratoria
iniciar las acciones pertinentes para la cancelación de lo adeudado.
Mediante solicitud
hecha por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional se pudo comprobar que
la nueva administración de la Empresas Públicas Municipales de Barranquilla -en
liquidación-, se encuentra pendiente de un  arreglo con el I.S.S.  En dicho
informe, el Representante Legal expresa:
1. El señor CESAR
AUGUSTO REALES VISBAL identificado con la cédula de ciudadanía No. 3. 714.933
de Barranquilla es jubilado de esta entidad desde el 5 de junio de 1986 con una
mesada de $234.334.63...
2. Con fecha 15
de junio de 1993 se entregó al peticionario orden de servicio para ser atendido
en el Hospital Universitario de Barranquilla.
...
5. Como solución
alternativa al problema de salud de los extrabajadores y pensionados solicité
al Director del Departamento Administrativo de Salud Municipal DAMESALUD, para
que comisionara a un médico y atendiera la consulta ambulatoria en las
instalaciones de la Sociedad de Jubilados, como en efecto se viene haciendo.
De igual manera se
acordó suscribir un Convenio con el Hospital Universitario de Barranquilla que
viene prestando atención médica de tercer nivel mediante la expedición de
órdenes de servicio, este convenio está siendo analizado por el Departamento
Jurídico de ese centro asistencial, sin embargo independientemente de las
modificaciones que sufra...Con el mismo propósito hemos llegado a un acuerdo
con CORPOCARIBE -Clínica del Prado-, que nos preste servicios médicos cuando no
sea posible obtenerlos en el Hospital Universitario, dadas las limitaciones de
dotación y equipo de ese centro asistencial...
Como se puede
evidenciar por lo expuesto anteriormente hemos tomado todas las medidas a
nuestro alcance para atender los problemas de salud de nuestros trabajadores,
jubilados y derechohabientes.
Por lo tanto, con
fundamento en los documentos en los que consta el inicio de arreglo entre las
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla -en liquidación- y el Instituto
de los Seguros Sociales y en la asistencia médica al peticionario,  esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional  se aviene a lo dispuesto en el artículo
26 del Decreto 2591 de 1991, que establece:
ARTICULO 26. Cesación
de la actuación impugnada. Si, estando en curso la tutela, se dictare
resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la
actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos
de indemnización y de costas, si fueren procedentes...
En razón a que en el
transcurso de la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Penal
del Circuito de Barranquilla se solucionó  el problema de la asistencia médica
a los pensionados,  no es procedente revocar la decisión revisada y conceder la
petición de tutela por cuanto sería inane la decisión de la Corte
Constitucional, por lo que en este sentido se confirmará  el fallo revisado
pero por las razones expuestas en esta sentencia.
Pero a pesar de lo
anterior, la Sala de Revisión advierte al Instituto Colombiano de los
seguros Sociales que debe cumplir con sus obligaciones
médico-asistenciales surgidas en virtud de contrato interadministrativo y que
salvo la fuerza mayor deben continuar  con la ejecución de los contratos a
pesar de existir una mora en el pago, porque de lo contrario incurrirían en una
vulneración o amenaza del derecho fundamental a la salud y a la seguridad
social, derechos que imponen un tratamiento prioritario y preferencial por
parte del poder público y el legislador con miras a su protección efectiva.
Otra es la situación
referente a la exigibilidad del pago que en nada puede afectar a las personas
que requieren la asistencia médica.
Huelga decir que en
el caso concreto se trata de un "acto de ejecución" de un derecho
consagrado en disposiciones legales o en convención colectiva, acto que no
posee una vía judicial para lograr su satisfacción por lo que la tutela es el
único procedimiento  que permite al peticionario la satisfacción de sus
pretensiones.
Finalmente la Corte
Constitucional considera que la conducta de los Gerentes de las Empresas
Públicas Municipales de Barranquilla, que desde el año de 1980 han desviado los
aportes correspondientes al Instituto de los Seguros Sociales, debe ser
investigada por la autoridad judicial, fiscal y disciplinaria competente,
motivo por el cual copia de la sentencia se enviará al Fiscal General de la
Nación para que sea nombrado un Fiscal Especial que asuma la investigación por
la posible comisión de hechos punibles contra la Administración Pública,
conforme a lo dispuesto en el artículo 22-2 del Decreto 2699 de 1991.
Igualmente se enviará copia al Procurador General de la Nación y al Contralor
General de la República  para lo de su competencia.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO:   CONFIRMAR la sentencia proferida
por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Barranquilla,  con fundamento en
los argumentos expuestos en esta Sentencia, pero advirtiendo al I.S.S.  que
debe cumplir con fundamento en el principio de la continuidad del servicio
público con sus obligaciones médico-asistenciales surgidas en virtud de un
contrato interadministrativo.
SEGUNDO: ENVIAR copia de la Sentencia al Fiscal
General de La Nación, al Procurador General de la Nación y  al Contralor
General de la República para lo de su competencia .
TERCERO: COMUNICAR el contenido de la sentencia al
Alcalde de Barranquilla, al Juzgado Noveno Penal del Circuito de Barranquilla,
al Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Atlántico-, al Representante
Legal de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla (en liquidación),
al  Defensor del Pueblo y al peticionario de la tutela.
REF: EXPEDIENTE
T-15.343
Cópiese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General.
[1]Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1.993. Magistrado Ponente
Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2]Corte Constitucional. Sentencia T-124 de 1.993. Magistrado Ponente
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]Corte Constitucional. Sentencia T-111. Magistrato Ponente Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[4]Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1993. Magistrado Ponente
Dr. Hernando Herrera Vergara.
[5]Corte Constitucional. Sentencia T-111 de 1.993. Magistrado
Sustanciador  Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[6]Corte Constitucional. Sentencia T-540 de 1992. Magistrado Ponente
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]Corte Constitucional. Sentencia C-575 de 1992. Magistrado
Sustanciador Dr. Alejandro Martínez Caballero.