C-020-18
Sentencia C-020/18
REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2017 EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control
constitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO
ESPECIAL PARA LA PAZ-Características
ACTOS LEGISLATIVOS
EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Subreglas
jurisprudenciales
El Acto
Legislativo 1 de 2016 tuvo por objeto crear instrumentos jurídicos para
“facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera”. Con tal propósito, en su artículo 1 dispuso la creación del PLEP,
mediante el cual el Congreso de la República expidió actos legislativos y leyes
con dicho objeto. A continuación se fijarán las subreglas de la jurisprudencia
constitucional sobre (i) las características del PLEP; (ii) los requisitos de
competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016; (iii) los requisitos formales
dispuestos por el mismo acto normativo; y, finalmente, (iv) los requisitos
formales ordinarios previstos por la Constitución y el reglamento del Congreso
para el trámite y la aprobación de actos legislativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos
de competencia
Los
requisitos de competencia que deben cumplir los actos legislativos tramitados y
aprobados mediante el PLEP son los siguientes: (i) la conexidad material, (ii)
la conexidad teleológica, (iii) la temporalidad, y (iv) la habilitación
competencial derivada de la iniciativa gubernamental. En los términos de la
sentencia C-674 de 2017, del cumplimiento de estos requisitos “depende la
habilitación” para que el Congreso de la República pueda tramitar y aprobar
actos legislativos por medio del PLEP. Por lo tanto, el incumplimiento de los
mismos, configuraría un vicio de procedimiento en la formación de tales actos,
“pues desaparece el pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una
norma, así el resto del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros
constitucionales y legales”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos
formales
De
conformidad con lo previsto por el Acto Legislativo 1 de 2016, los requisitos
formales que deben cumplir los actos legislativos tramitados y aprobados
mediante el PLEP son los siguientes: (i) tener trámite preferencial, esto es,
prelación absoluta en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto
la respectiva cámara o comisión decida al respecto; (ii) titularse así: “El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, DECRETA”; (iii) tramitarse en una sola vuelta de cuatro debates; (iv)
observar el lapso de 8 días para su tránsito de una a la otra cámara; y (v)
aprobarse por mayoría absoluta. Habida cuenta del carácter excepcional del PLEP
(párr. 65 y 66), la Corte ha determinado que este último requisito “debe ser
interpretado de forma restrictiva” pues implica una excepción a la regla de
mayoría simple prevista en el artículo 118 de la Constitución. Por lo tanto,
este requisito se predica “únicamente de la aprobación de la iniciativa, más no
frente al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su archivo o proponen
aplazar la discusión”. En todo caso, la Corte reitera que, según lo previsto
por los artículos 375 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992,
las reformas constitucionales, en “segunda vuelta” se aprobarán por mayoría
absoluta.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos
formales ordinarios
De
conformidad con lo previsto por el inciso 3 del artículo 1 del Acto Legislativo
1 de 2016, “en lo no establecido en el procedimiento legislativo especial, se
aplicará el reglamento del Congreso de la República”. Por lo tanto, cuando se
trata del control de constitucionalidad de los actos legislativos tramitados y
aprobados mediante el PLEP, también es exigible el cumplimiento de los
requisitos relativos a: (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del
Congreso al comenzar su trámite en el Congreso, (ii) su asignación a la
Comisión Constitucional Permanente respectiva; (iii) la convocatoria a sesiones
extraordinarias; (iv) la designación de ponentes; (v) la acumulación de
proyectos; (vi) la elaboración y publicación de los informes de ponencia; (vii)
el anuncio previo a las votaciones; (viii) el objeto, el sistema y la forma de
las votaciones; (ix) la publicación de actas, ponencias y textos definitivos;
(x) la práctica de las audiencias públicas; (xi) el quorum deliberatorio y
decisorio; (xii) el lapso entre los debates de Comisión y Plenaria; (xiii) la
fase de conciliación; (xiv) los principios de consecutividad e identidad
flexible; y (xv) la consulta previa cuando se incluyan medidas que conlleven
una afectación directamente a los sujetos titulares de este derecho
fundamental.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Jurisprudencia
constitucional/LIMITES DEL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-No sustituye
la Constitución/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE
REGALIAS EN ACTO
LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-No
se alteran los pilares esenciales de la Constitución Política/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN ACTO LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Modificaciones no conducen a
la desfinanciación de las entidades territoriales para cumplir con sus
funciones y competencias/REFORMA AL SISTEMA GENERAL
DE REGALIAS EN ACTO
LEGISLATIVO QUE SE EXPIDE EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Fijación de reglas
adicionales para redistribución, destinación y ejecución de recursos que las
entidades territoriales perciben del Sistema General de Regalías no excedió las
competencias en materia de reforma constitucional
Referencia: Expediente RPZ-008
Asunto: Control de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 4 de
8 de septiembre de 2017, “por medio del cual se
adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”.
Magistrado Sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., cuatro
(4) de abril de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial de la prevista por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, tras
cumplir con los requisitos y trámites dispuestos por el Decreto Ley 121 de 2017
y por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Tras su aprobación por el Congreso de la
República, mediante el oficio OFI17-00110087 / JMSC 110200 de 8 de septiembre
de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la
Corte Constitucional una copia auténtica del Acto Legislativo No. 04 de 2017 “Por
el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”[1].
2.
De acuerdo con el sorteo realizado en la sesión
extraordinaria de la Sala Plena, celebrada el mismo 8 de septiembre de 2017, el
expediente de la referencia fue repartido al despacho del Magistrado Carlos
Bernal Pulido[2].
3.
Dentro del término previsto por el artículo 1
del Decreto Ley 121 de 2017, el Magistrado Ponente (i) asumió
conocimiento del asunto; (ii) decretó las pruebas necesarias para el
control por eventuales vicios de procedimiento en la formación del acto; (iii)
ordenó que, tras recaudarse las pruebas decretadas, se corriera traslado al
Procurador General de la Nación y se fijara en lista el proceso; y, finalmente,
(iv) invitó a varias entidades públicas y privadas a intervenir en este
proceso.
4.
Dichas órdenes fueron reiteradas mediante los
proveídos de 21 de septiembre[3],
19 de octubre[4]
y 4 de diciembre[5],
todos de 2017. Finalmente, mediante el auto de 31 de enero de 2018, después de
recibir todas las pruebas decretadas, el Magistrado Ponente ordenó librar las
comunicaciones correspondientes para correr el traslado al Procurador General
de la Nación, fijar el proceso en lista para las intervenciones ciudadanas y
surtir las invitaciones señaladas en el párrafo anterior[6].
II.
TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO OBJETO DE
CONTROL
5.
El contenido del Acto Legislativo No. 4 de 8 de
septiembre de 2017 “por el cual se adiciona el artículo 361 de la
Constitución Política”, publicado en el Diario Oficial No. 50350 del mismo
día, es el siguiente:
“ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2017
(Septiembre 08)
Por el cual se adiciona el artículo 361 de
la Constitución Política
EL CONGRESO DE COLOMBIA
En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Adiciónense los siguientes parágrafos al
artículo 361 de la Constitución Política:
PARÁGRAFO 4°. Cuando una entidad territorial que recibe
recursos del Sistema General de Regalías para el ahorro pensional territorial
cubra sus pasivos pensionales, destinará los recursos provenientes de esta
fuente a la financiación de proyectos de inversión. Durante los veinte (20)
años siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, estos
proyectos deberán tener como objeto la implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación integral de
víctimas. Estos proyectos deberán ser definidos, por el Órgano Colegiado de
Administración y Decisión de que trata el parágrafo 7° transitorio del artículo
2° del presente acto legislativo; con posterioridad a los veinte (20) años,
dichos proyectos deberán ser definidos por los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión Municipales y Departamentales que trata el parágrafo
2° del presente artículo.
Las entidades territoriales que a la fecha de entrada en vigencia del
presente Acto Legislativo cuenten con recursos de ahorro pensional provenientes
del Sistema General de Regalías, que sobrepasen el cubrimiento requerido de sus
pasivos pensionales, los destinarán igualmente a la financiación de proyectos
de inversión en los términos señalados en el inciso anterior.
El Gobierno nacional, mediante decreto con fuerza de ley, que expedirá
dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente
acto legislativo, reglamentará la materia.
Para las entidades territoriales con una baja o nula incidencia del
conflicto armado, los proyectos deberán ser aprobados por los Órganos
Colegiados de Administración y decisión municipales y departamentales que trata
el parágrafo 2° del presente artículo, y serán destinados prioritariamente para
la reparación integral a las víctimas o para el cierre de brechas.
PARÁGRAFO 5°. Los programas o proyectos de inversión
que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, serán definidos por el respectivo Órgano Colegiado de
Administración y Decisión, a través de convocatorias públicas abiertas y
competitivas, articuladas con los correspondientes planes de desarrollo. Para
la presentación y ejecución de los proyectos la entidad deberá ser parte del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos
aprobados serán ejecutados por las entidades que los presentaron en la
convocatoria.
Lo establecido en el presente parágrafo regirá desde la entrada en
vigencia de la ley que lo reglamente.
ARTÍCULO 2°. Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios
al artículo 361 de la Constitución Política:
PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO. Durante los veinte
(20) años siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, un
7% de los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán a una
asignación para la Paz que tendrá como objeto financiar proyectos de inversión
para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación de
proyectos destinados a la reparación de víctimas.
Igual destinación tendrá el 70% de los ingresos que por
rendimientos financieros genere el Sistema General de Regalías en estos años,
con excepción de los generados por las asignaciones directas de que trata el
inciso segundo del presente artículo. El 30% restante se destinará para
incentivar la producción de municipios, en cuyos territorios se exploten los
recursos naturales no renovables y a los municipios y distritos con puertos
marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o derivados de
los mismos.
Durante este período, la asignación para ahorro pensional territorial
será del 7% de los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia
entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos
destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional,
a las asignaciones directas a las que se refiere el inciso segundo del presente
artículo y a la Asignación para la Paz a la que se refiere el inciso 1° del
presente parágrafo, se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los recursos a los que se refieren los incisos 1° y 2° de este
parágrafo, se distribuirán priorizando las entidades territoriales más
afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad
institucional, el conflicto armado y los municipios en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y se orientarán a
cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades
territoriales.
Los proyectos de inversión a ser financiados con los recursos a los que
se refieren los incisos 1° y 2° de este parágrafo, serán definidos por un
Órgano Colegiado de Administración y Decisión, en el cual tendrán asiento el
Gobierno nacional, representado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o
su delegado, un (1) representante del organismo nacional de planeación, y un
(1) representante del Presidente de la República; el Gobierno departamental
representado por dos (2) Gobernadores y el Gobierno municipal, representado por
dos (2) alcaldes.
Asistirán a este Órgano Colegiado de Administración y Decisión, en
calidad de invitados permanentes con voz y sin voto, dos Senadores y dos
Representantes a la Cámara.
Para cumplir con lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio, el
Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo, expedirá los decretos con fuerza de ley
necesarios para ajustar el presupuesto del bienio 2017-2018 y para adoptar las
medidas requeridas para el funcionamiento de este Órgano Colegiado de
Administración y Decisión, y de la Asignación para la Paz.
PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO. Con el propósito
de financiar la infraestructura de transporte requerida para la implementación
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera, el Gobierno nacional trasladará el 60% de los saldos no
aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación a 31 de diciembre de
2016. El 50% de los recursos objeto del traslado será destinado a la Asignación
para la Paz, para ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y
Decisión de que trata el parágrafo 7° transitorio del presente artículo y el
50% restante al Fondo de Desarrollo Regional.
El gobierno departamental podrá establecer que el porcentaje de recursos
a trasladar sea superior al 60%, en cuyo caso deberá informar al Gobierno
nacional dentro de los cinco días siguientes a la entrada en vigencia del
presente Acto Legislativo.
El Gobierno nacional realizará los ajustes presupuestales a los que haya
lugar mediante un decreto con fuerza de ley. Los recursos trasladados serán
apropiados al mismo departamento beneficiario de los saldos y se distribuirán
en partes iguales a la Asignación para la Paz y al Fondo de Desarrollo
Regional.
PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO. Los proyectos de inversión
a financiarse con los recursos del Sistema General de Regalías destinados a la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, deberán guardar concordancia con el
régimen de planeación vigente, el componente específico para la Paz y la
implementación del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de
Desarrollo y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO 10° TRANSITORIO. Durante los veinte (20)
años siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, las
entidades beneficiarias cuya apropiación bienal de inversión sea menor a 4.000
salarios mínimos mensuales legales vigentes y que tengan un adecuado desempeño
en la gestión de estos recursos, definirán directamente los proyectos de
inversión cuando estos tengan como objeto la implementación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, en concordancia con el decreto con fuerza de ley que para el efecto
expida el Gobierno nacional en los seis (6) meses siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo. Los demás proyectos serán definidos por
el Órgano Colegiado de Administración y Decisión respectivo.
ARTÍCULO 3°. Vigencia y derogatorias. El presente acto
legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas
que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá D.C., a los 08 días del mes de
septiembre del año 2017 (…)”
III.
INTERVENCIONES
6.
La Corte recibió ocho (8) escritos de
intervención relacionados con el control de constitucionalidad del Acto
Legislativo 4 de 2017. La mayoría fueron radicados oportunamente[7]. Seis (6) solicitan la
declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo en su integridad, mientras
que dos (2) contienen solicitudes de inexequibilidad de algunos de sus
contenidos normativos.
7.
Los escritos de intervención que solicitan la
declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo en su integridad fueron
presentados, en representación de sus entidades, por (i) el Contralor
General de la República[8];
(ii) los Jefes de las Oficinas de Asesoría Jurídica del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Minas y Energía y del
Departamento Nacional de Planeación[9];
(iii) la representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras
de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos-[10]; (iv) el Director
y otros integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre[11]; (v) la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[12]; (vi)  la
Directora y dos estudiantes del Consultorio Jurídico de la Universidad de
Cartagena[13].
8.
Los escritos que contienen solicitudes de
inexequibilidad parciales fueron presentados por (vii) la Directora
Ejecutiva (E) de la Federación Nacional de Departamentos[14] y (viii) el
Director y el Coordinador del Equipo de Incidencia Jurídica de la Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento - Codhes[15]. Líneas adelante se
sintetizarán sus planteamientos y se presentarán, de manera detallada, sus
solicitudes de inexequibilidad y exequibilidad condicionadas.
9.
El ciudadano Iván Ramiro Lozano presentó escrito
de intervención ciudadana mediante el cual solicitó que se declare la
exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017[16].
Sin embargo, en su escrito asume que dicho acto normativo tiene un contenido
completamente distinto al que fue aprobado y promulgado por el Congreso de la
República[17].
El contenido normativo que el interviniente estudia en su escrito corresponde
al Acto Legislativo 5 de 2017, cuyo control de constitucionalidad se adelanta
en el expediente No. RPZ-009. Por lo tanto, mediante el auto de 8 de marzo de
2018, el Magistrado Ponente ordenó el desglose de este documento y su remisión
a dicho expediente. En consecuencia, no será tenido en cuenta en el presente
asunto.
10.
Además, el 12 de diciembre de 2017, los
ciudadanos Andrea Carolina Julio Guzmán, Angélica Salcedo Romero y Freddy
Andrés Gutiérrez Celin presentaron demanda de acción pública de
inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo No. 4 de 2017[18]. Dicha demanda fue
rechazada por medio del auto de 5 de febrero de 2018 en el que, entre otras, se
dispuso “remitir, a través de la Secretaría de esta Corporación, copia de la
presente demanda al expediente con radicado RPZ 008 para que, de ser pertinente,
se tenga en cuenta como intervención ciudadana en el proceso”[19]. Por lo tanto, en el
presente asunto, la Corte le dará valor de intervención ciudadana a dicha
demanda.
11.
A continuación se presentará la síntesis de cada
escrito de intervención.
1.
Contraloría General de la República
12.
El Contralor General de la República solicitó la
declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017 porque, en su
opinión, “cumple los límites materiales expresados por la Corte
Constitucional sobre la conexidad objetiva, estricta, suficiente y necesaria
para esta clase de normatividad encaminada a implementar el Acuerdo Final”.
Además, señaló que “desde la óptica de la Contraloría General de la
República, el uso pertinente de las regalías contribuirá a la implementación
del Acuerdo de Paz”. Al respecto, el Contralor señaló que el Acto
Legislativo sub examine (i) no menoscaba la función de control y
vigilancia fiscal sobre estos recursos por parte de la Contraloría; y (ii)
incluye ajustes al Sistema General de Regalías que propician una adecuada
ejecución de estos recursos.
13.
En particular, frente al parágrafo 5 del
artículo 1 Acto Legislativo, el Contralor concluyó que: “al estipular que
los programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del
FCTI[20]
deberán ser definidos por el respectivo órgano colegiado de administración y
decisión, a través de convocatorias públicas, abiertas y competitivas,
articuladas con los correspondientes planes de desarrollo; y que tales
proyectos o programas sean ejecutados por las entidades que los presentaron en
la convocatoria, constituye en mi opinión, una medida de la mayor importancia,
enfocada a destrabar los obstáculos anotados (…) Quiere decir que esta
previsión está directamente relacionada con que los recursos del FCT cumplan el
destino de financiar proyectos para lograr la paz y no para que queden mal
ejecutados o sin ejecución o durmiendo el sueño de los justos en las arcas del
Estado”.
14.
En el mismo sentido se pronunció sobre el
parágrafo 8 transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo. Al respecto, se
preguntó: “¿Quién puede sostener que no es ajustado a la Constitución que
estos recursos sigan inactivos y no puedan financiar la infraestructura de
transporte necesaria para la implementación del Acuerdo Final? Nadie”. Sin
embargo, advirtió que está de acuerdo con el “traslado de recursos del FCT a
infraestructura con el propósito de implementar el Acuerdo de Paz: (…) por una
sola vez y únicamente por (…) la baja ejecución que se detectó al cierre de la
vigencia 2015-2016”.
15.
Finalmente, señaló que “las aprobaciones de
los programas o proyectos de inversión definidos por los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión –OCAD– que también están previstos en el Acto
Legislativo 04 de 2017, fueron objeto de examen constitucional en la sentencia
C-247 de 2013, que decidió la exequibilidad de los mismos”. El Contralor
adjuntó a su intervención el denominado “Informe de la Situación de las
Finanzas del Estado en 2016. Resultados del Sistema General de Regalías a
diciembre de 2016”, que contiene los análisis financieros y contables en
que se apoyan las conclusiones sobre el manejo de las regalías en el país en el
bienio 2015-2016, así como sus correspondientes hallazgos de auditoría.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Minas y Energía
16.
Los jefes de las oficinas jurídicas de tales
entidades solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4
de 2017. Esta solicitud se fundó en dos premisas. Primera, “la reforma bajo
examen se tramitó y aprobó con sujeción estricta al procedimiento regulado en
el Acto Legislativo 1 de 2016, las clausulas constitucionales y, en lo
pertinente, las reglas de trámite previstas en la Ley 5 de 1992”. Segunda,
“el Congreso de la República no excedió sus límites competenciales al aprobar
el Acto Legislativo 4 de 2017, en tanto la enmienda no sustituye ningún pilar
esencial o eje definitorio de la Constitución Política”.
17.
En términos generales, manifestaron que las
modificaciones introducidas al Sistema General de Regalías “son ajustes
menores al esquema de administración, destinación y control de estos recursos,
previamente definido por el Acto Legislativo 5 de 2011, con el loable e
imperioso fin de lograr la financiación del Acuerdo Final”. Asimismo,
señalaron que tales modificaciones permitirán la eficiente administración de
dichos recursos, destinándolos a las entidades territoriales que más los
necesitan, “manteniendo los elementos principales que actualmente operan
como salvaguardas del principio de autonomía territorial en el Sistema”.
18.
En relación con el trámite del Acto Legislativo,
los intervinientes concluyeron que “las normas de procedimiento fueron
plenamente observadas y por consiguiente no es posible atribuirle a dicho
trámite la existencia de algún vicio de procedimiento ni mucho menos algún
déficit en su deliberación”. En particular, resaltaron que dicho trámite
cumplió con los requisitos de (i) la iniciativa gubernamental, (ii)
la publicación de cada ponencia, (iii) el quorum y las mayorías, (iv)
los cuatro debates en una sola vuelta, (v) los anuncios previos, y (vi)
la integración de la comisión de conciliación. Por último, manifestaron que,
para la aprobación de la normativa sub examine, no debía adelantarse
consulta previa con las comunidades étnicas.
19.
Manifestaron, además, que las modificaciones que
el Acto Legislativo 4 de 2017 introduce al Sistema General de Regalías no
afectan sus principios básicos, a saber: (i) la competencia de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión para definir los proyectos de
inversión; (ii) la inversión territorial general y en ciencia,
tecnología e innovación, así como en el ahorro pensional; (iii) el
mecanismo de estabilización del sistema, esto es, el Fondo de Ahorro y
Estabilización; (iv) la titularidad de los recursos en cabeza del Estado
y el derecho de participación de las entidades territoriales; y (v) la
descentralización de los recursos del sistema.
20.
En relación con la competencia del Congreso para
aprobar esta reforma constitucional, los intervinientes identificaron como
relevantes los siguientes ejes de la Constitución: (i) el modelo de
Estado social y democrático de derecho, (ii) la descentralización y la autonomía
territorial, y (iii) el derecho a la paz. Tras analizar el contenido del
Acto Legislativo, señalaron que “ninguna de las normas del Acto Legislativo
bajo control sustituye la Constitución en sus ejes definitorios”.
21.
Frente al parágrafo 4 del artículo 1, resaltaron
la conveniencia de sus disposiciones para efectos de promover la presentación
de proyectos y la competencia en el marco del denominado Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación, la utilización eficiente de los recursos del
Sistema General de Regalías y el fortalecimiento de las capacidades de las
entidades territoriales para utilizar estos recursos. En relación con el parágrafo
5 del artículo 1, según los intervinientes, esta reforma resulta conveniente,
dado que promueve la presentación de proyectos por quienes tienen el
conocimiento y las capacidades técnicas y científicas, en aras de evitar la
acumulación y subutilización de los recursos del sistema.
22.
El parágrafo 7 del artículo 2, en opinión de los
intervinientes, persigue cuatro finalidades importantes, a saber: (i)
asignar recursos para financiar proyectos de implementación del Acuerdo Final; (ii)
garantizar la participación de los distintos niveles del gobierno en la
aprobación de proyectos; (iii) propiciar la financiación prioritaria de
proyectos en las entidades territoriales más afectadas por el conflicto armado;
y (iv) incentivar a los municipios productores a propiciar el desarrollo
de actividades de exploración y explotación. Sobre el parágrafo 8 del mismo
artículo, sostuvieron que “pretende que se haga un uso eficiente de los recursos
que durante mucho tiempo han estado acumulados en el FCTI sin cumplir con su
finalidad (…) para que por una sola vez (…) sean destinados a financiar
proyectos de infraestructura de transporte requeridos para la implementación
del Acuerdo Final”.
23.
En relación con el parágrafo 9 del artículo 2,
señalaron que pretende “asegurar que los proyectos de inversión que se
aprueben con cargo a los recursos del SGR destinados a la implementación del
Acuerdo Final guarden concordancia con los instrumentos de planeación
nacionales y territoriales previstos en el Acuerdo Final para su implementación”.
Finalmente, los intervinientes concluyeron que el parágrafo 10 ibídem
persigue que los municipios con buenos resultados en la gestión de los recursos
y con apropiaciones menores en el presupuesto del Sistema General de Regalías puedan
definir los proyectos de inversión, con lo que se potencializa su autonomía y
se fortalece su capacidad de gestión.
24.
El Secretario Jurídico del Ministerio de Minas y
Energía presentó, además, un documento titulado “Informe de proyectos
financiados con recursos del incentivo a la producción de regalías¨[21]. Con este informe se
pretende demostrar que este “ha sido un instrumento idóneo para vigorizar la
cláusula constitucional axial del Estado social de derecho”.
3.
Asociación Colombiana de Administradoras
de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos-
25.
La representante legal de esta entidad solicitó
la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017 con base en las
siguientes consideraciones: (i) dicho acto fue presentado al Congreso de
la República por el Gobierno Nacional, integrado por el Presidente de la
República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, y
el Director Nacional de Planeación; (ii) guarda conexidad con el Acuerdo
de Paz, “pues se destinan los recursos del Sistema General de Regalías para
beneficiar a los territorios más afectados por el conflicto armado a través de
unos planes de inversión”; (iii) se tramitó con prelación en los
órdenes del día del Congreso de la República; (iv) su título corresponde
al previsto para estos actos normativos por el Acto legislativo 1 de 2016; (v)
se tramitó en una sola vuelta, con cuatro debates en los que se aprobó por
mayoría absoluta; y (vi) se cumplió con el lapso de 8 días entre la
aprobación y el debate de una y otra cámara. Por lo tanto, el Acto Legislativo
4 de 2017 “fue expedido con el cumplimiento de todos los requisitos formales
establecidos en la Constitución”.
4.
Facultad de derecho de la Universidad
Libre
26.
Los intervinientes que actuaron en
representación de esta Universidad solicitaron la declaratoria de exequibilidad
del Acto Legislativo 4 de 2017 con base en las siguientes consideraciones: (i)
el Congreso “obró dentro de la competencia que le otorgó el Acto Legislativo
1 de 2016 y la Constitución Política de 1991”; y (ii) el Acto
Legislativo sub examine guarda conexidad directa, objetiva, estricta y razonable
con el Acuerdo Final.
27.
En su opinión, con la expedición del Acto
Legislativo 4 de 2017, el Congreso (i) “respetó la competencia
material que tenía (…) para expedir ciertas normas a través del trámite
legislativo especial”; (ii) adoptó una regulación que satisface el
criterio de finalidad, por cuanto es “evidente que la consecución de
recursos económicos es un elemento necesario para la implementación del Acuerdo
Final”; y (iii) cumplió con el requisito de conexidad suficiente,
dado que “se hace referencia expresa al compromiso contenido en el numeral
6.1 del Acuerdo Final”. Por último, señalaron que la normativa objeto de
control es transitoria, por cuanto su vigencia es por 20 años y, además, “no
modifica ni suprime el régimen de distribución del FNR-L, sino que establece
una finalidad adicional para su utilización, supeditada en cualquier
circunstancia al uso prioritario que ordena la Constitución para estos recursos”.
5.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
28.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República solicitó declarar exequible el Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto
se ajusta a la Constitución “tanto porque su procedimiento de formación fue
respetuoso de las reglas constitucionales y legales aplicables, como por no ser
sustitutivo de ninguno de los ejes definitorios de la Constitución”.
29.
En la primera parte de la intervención, señaló
que en el trámite del Acto Legislativo 4 de 2017 se cumplieron las reglas sobre
el procedimiento de reforma constitucional, se observaron los principios de
consecutividad e identidad relativa y se satisfizo el requisito relativo al
aval gubernamental. Al respecto, resaltó que el trámite de este Acto
Legislativo (i) fue de iniciativa gubernamental; (ii) su título
utilizó la formula prevista por el artículo 1(c) del Acto Legislativo 1 de
2016; (iii) fue aprobado en una sola vuelta de cuatro debates
parlamentarios, con observancia del lapso de 8 días entre una y otra cámara
(art. 1(f) del Acto Legislativo 1 de 2016); (iv) fue aprobado por
mayorías absolutas; y (v) se discutió y aprobó en bloque hasta la
expedición de la sentencia C-332 de 2017; con posterioridad, fue discutido y
aprobado artículo por artículo. Además, se cumplieron las reglas previstas por
el Ley 5 de 1992 sobre iniciativa, debates y publicaciones.
30.
En relación con la observancia a los
principios de consecutividad e identidad relativa, la interviniente señaló que de
compararse el texto promulgado del Acto Legislativo 4 de 2017 y el
originalmente presentado al Congreso de la República por el Presidente de la
República, se evidencia que “siempre se mantuvieron las coordenadas básicas
de la reforma”. Además, resaltó que “el debate parlamentario, incluidas
las diversas propuestas de modificación del articulado, giraron siempre en
torno de estas ideas centrales (…) a decir verdad, el proyecto sufrió muy pocas
alteraciones en ese procedimiento”.
31.
En la segunda parte de la intervención,
manifestó que el Acto Legislativo 4 de 2017 guarda conexidad directa, objetiva
y verificable con el Acuerdo Final. Dicha conexidad se presenta en relación con
el punto 6.1.2 “medidas para incorporar la implementación de los acuerdos
con recursos territoriales”. En este punto, se dispuso expresamente que “se
promoverán mecanismos y medidas para que con recursos del Sistema General de
Participaciones y el Sistema General de Regalías se contribuya a financiar la
implementación de los acuerdos incluyendo los territorios priorizados para los
planes de acción para la transformación regional de los PDET. Los recursos de
regalías serán una fuente más de las diferentes fuentes para la implementación
del Acuerdo en los territorios, para que estos proyectos fortalezcan el
desarrollo de sus municipios y departamentos”.
32.
Por lo demás, advirtió que “el sistema
general de regalías es un instrumento central para la implementación del
acuerdo final, no solo por ser una fuente de financiación de la inversión
territorial, sino porque en sus fundamentos comparte la visión de que el
desarrollo económico, social y ambiental del país se construye desde los
territorios, de manera consensuada entre todos los niveles de Gobierno y ello
también se aprecia en diversos contenidos del Acuerdo Final de Paz”.
Finalmente, señaló que esta reforma constitucional guarda conexidad con el
Acuerdo Final en relación con el fortalecimiento de las entidades
territoriales, las cuales deben contar con recursos adicionales a los programados
en sus planes de desarrollo, para destinarlos de manera concreta al logro de
los puntos acordados.
33.
Por último, la interviniente resaltó que el Acto
Legislativo 4 de 2017 no sustituye la Constitución, “así como tampoco
ninguno de los referentes constitucionales básicos del régimen de regalías”.
En su opinión, este Acto Legislativo ni siquiera afecta los elementos
definitorios de la Constitución, “como quiera que su alcance se constriñe a
destinar, con carácter transitorio, una parte de los recursos de las regalías a
la implementación del Acuerdo Final de Paz”. Por el contrario, en su
criterio, con la reforma constitucional sub examine (i) el Estado “sigue
siendo el titular de las regalías”; (ii) “no se alteró el régimen
de descentralización y autonomía de las entidades territoriales en la gestión
de las regalías”; (iii) “no se desfinancian las entidades
territoriales”; (iv) “se mantuvieron los derechos de
participación de las entidades territoriales frente a las regalías”; y (v)
“se resguardó la autonomía de las entidades territoriales al otorgar a los
departamentos la facultad de decidir si se aumenta el porcentaje de recursos a
trasladar”.
6.
Consultorio Jurídico de la Universidad de
Cartagena
34.
La Directora y dos estudiantes del Consultorio
Jurídico de la Universidad de Cartagena solicitaron la declaratoria de
exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017. Asimismo le solicitaron a la
Corte que exhorte al Congreso y al Presidente de la República para que “creen
y establezcan mecanismos de control presupuestal que permita incrementar
también rubros para la garantía de otras necesidades de la población”.
35.
Como fundamento de su solicitud, señalaron que
el Acto Legislativo 4 de 2017 “propone una destinación de los recursos del
sistema general de regalías para llevar a cabo la implementación de los
Acuerdos de Paz y la reparación integral de las víctimas, sin desconocer los
objetivos y fines primigenios que se instituyeron por el Sistema de Regalías”.
En tales términos, resaltaron que la finalidad de dicha destinación de recursos
es constitucionalmente válida, a la luz de los fines del Estado previstos por
el artículo 2 de la Constitución Política.
36.
Además, enfatizaron en que dicha medida persigue
cuatro fines del Estado, a saber: social, protector, democrático y ético. El
primero, en tanto existe una “obligación ineludible del Estado colombiano
para con la población víctima del conflicto armado y los guerrilleros de las
FARC EP”. El segundo, por cuanto la implementación del Acuerdo y la
reparación de las víctimas dota de efectividad de los principios, derechos y
deberes previstos por la Constitución Política. El tercero, dado que “con la
inversión en los proyectos para implementar los Acuerdos se evidencia el
compromiso estatal por darle ejecución a lo pactado entre las partes”. El
último, en la medida en que la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo se logra por medio de “proyectos que procuren reducir la inequidad social,
el desempleo y la pobreza”.
37.
Finalmente, concluyeron que las destinaciones de
los rubros del Sistema General de Regalías “no afectan el principio de
sostenibilidad fiscal y el presupuesto nacional”.
7.
Federación Nacional de Departamentos
38.
La Directora Ejecutiva (E) de la Federación
Nacional de Departamentos solicitó la declaratoria de inexequibilidad del
parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto no
satisface el criterio de conexidad. En su opinión, este parágrafo “crea un
nuevo modelo para la presentación, viabilización (Sic), aprobación y ejecución
de proyectos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, circunstancia que
no guarda conexidad directa con los propósitos de facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final”. Además, señaló
que “los mencionados recursos no son de exclusividad para atender proyectos
de inversión que correspondan a la implementación del Acuerdo para la
Terminación del Conflicto sino que corresponden a recursos que se deben
ejecutar para inversiones en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) de las
entidades territoriales”.
39.
Además, señaló que dicha disposición “creó un
nuevo modelo de distribución de los recursos del FCTI que atenta contra
elementos definitorios de la Constitución de 1991”. Los elementos
definitorios amenazados son, en su criterio: (i) la autonomía de las
entidades territoriales, (ii) el derecho de las entidades territoriales
a participar en las rentas nacionales, (iii) el uso eficiente de los
recursos, (iv) la ejecución directa de los recursos por parte de las
entidades territoriales conforme a sus propios planes de desarrollo, y (v)
la supremacía constitucional.
40.
Al respecto, consideró que el parágrafo 5 del
artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2017 “les niega a las entidades
territoriales participar en la presentación y ejecución de los recursos del
FCTI por cuanto en el texto se indica que “para la presentación y ejecución de
los proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados serán ejecutados
por las entidades que los presentaron en la convocatoria”. En criterio de
esta interviniente, dicha disposición priva a las entidades territoriales de la
oportunidad de presentar, en igualdad de condiciones, proyectos para la
ejecución de esos recursos.
41.
Concluyó que el mismo parágrafo desconoce la
necesaria articulación de los proyectos o programas de inversión con los planes
de desarrollo territorial. El parágrafo 5 dispone que los recursos de
financiación de los proyectos de inversión serán definidos de manera articulada
“con los correspondientes planes de desarrollo”, sin especificar que se
trata de aquellos de orden territorial, con lo cual se desconocen los elementos
definitorios de la Constitución antes definidos. En este sentido, resaltó que “el
parágrafo 5 al no ser explícito en que los planes de desarrollo sean nacionales
y territoriales sino que de la manera en que se describe, sería solo el plan
nacional, lo cual atenta contra el artículo 339 de la Constitución”.
42.
Finalmente, la interviniente manifestó que “la
norma analizada no ofrece garantías a las entidades territoriales para hacer
valer su derecho de participar en las rentas nacionales y de competir en igualdad
de condiciones con la presentación de programas y proyectos que se articulen
con sus planes de desarrollo territoriales, infringiendo los parámetros
constitucionales fijados en la norma de normas”.
8.
Consultoría para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento - Codhes
43.
Los intervinientes señalaron que el Acto
Legislativo 4 de 2017 prevé “fuentes de financiación pública del Acuerdo de
Paz en abstracto y solo residualmente para la reparación a víctimas, en particular
porque establece la destinación específica en la materia de los recursos
identificados en el Acto Legislativo, como una excepción, contradictoriamente,
en las entidades territoriales con un baja o nula incidencia del conflicto
armado”.
44.
A su vez, cuestionaron la idoneidad y
suficiencia de dichos recursos, porque, en su opinión, generan cargas
financieras para los entes territoriales en la medida en que se fundan en: (i)
un porcentaje de los recursos recibidos por los entes territoriales del Sistema
General de Regalías para el ahorro pensional territorial; (ii) la
destinación de un porcentaje de los ingresos del Sistema General de Regalías a
una asignación para la paz “con el agravante de que se institucionaliza el
incentivo de actividades de explotación de recursos naturales no renovables a
pesar de que los territorios pueden verse afectados sustantivamente por dichas
actividades”; y (iii) el traslado de un porcentaje de saldos no
aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación “priorizando para
ello a municipios petroleros, mineros o con puertos para transportar dichos
recursos o sus derivados, entre otros, lo cual va en contravía del Acuerdo de
Paz”. Resaltaron que con dicha priorización se generan “desbalances
constitucionales” en relación con la igualdad de acceso a recursos públicos
por parte de los entes territoriales.
45.
Con fundamento en los anteriores planteamientos,
concluyeron que “el Gobierno Nacional no ha mostrado la suficiente voluntad
política para responder a su deber de reparar a las víctimas desde la
perspectiva de identificar fuentes idóneas de financiación de las medidas de
reparación a su cargo”. Por lo tanto, le solicitaron a la Corte que exhorte
al Gobierno Nacional para que “identifique fuentes adicionales de financiación
para el corto y mediano plazo encaminadas a garantizar el cumplimiento de la
política pública de atención y reparación a víctimas con especial énfasis en
las medidas de reparación”.
46.
Los intervinientes presentaron sus opiniones
sobre (i) la contribución de los victimarios a la reparación de las
víctimas, (ii) las posibles medidas para la obtención de ingresos y la
reorientación de las prioridades del gasto público, (iii) la necesidad
de imponer sanciones pecuniarias por parte de la Jurisdicción Especial para la
Paz, y, finalmente, (iv) las reformas en materia de extinción de
dominio, reparación a las víctimas y la restitución de tierras. Con base en sus
consideraciones, le solicitaron a la Corte:
(i)
Declarar la exequibilidad condicionada del
acto legislativo 4 de 2017 en el sentido de que la expresión “incluyendo la
financiación de proyectos destinados a la reparación de víctimas, contenida en
el inciso 1 del parágrafo 4 y en el inciso 1 del nuevo parágrafo 7 (…) deben
interpretarse en el sentido de que dichos proyectos deben ser los prioritarios
entre los susceptibles de ser financiados”.
(ii)
Declarar la inexequibilidad de la expresión
“el 30% restante se destinará para incentivar la producción de municipios,
en cuyos territorios se exploten los recursos naturales no renovables y a los
municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o derivados de los mismos”, contenida en el
inciso 2 del nuevo parágrafo 7.
(iii)
Declarar la inexequibilidad de la expresión “…
y los municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables”, contenida en el inciso 4 del nuevo parágrafo 7.
(iv)
Exhortar al Gobierno Nacional para que “identifique,
desarrolle e implemente, con la debida participación de las víctimas y sus
organizaciones, un instrumento fiscal dirigido a la destinación de recursos
económicos idóneos a la financiación de las medidas de reparación del universo
de víctimas de violaciones a derechos humanos acaecidas con ocasión del
conflicto armado al que busca poner fin el Acuerdo Final de Paz de noviembre de
2016, con base en el principio de centralidad de las víctimas en su
implementación”.
9.
Intervención de los ciudadanos Andrea
Carolina Julio Guzmán, Angélica Salcedo Romero y Freddy Andrés Gutiérrez Celin
47.
Los intervinientes solicitaron la declaratoria
de inexequibilidad del parágrafo 8 del Acto Legislativo 4 de 2017, por cuanto,
en su opinión, “esta norma desconoció los principios [constitucionales]
para la distribución de las regalías”, así como los artículos 27, 67 y 71
de la Constitución Política. En su opinión, el Congreso “al momento de
disminuir los fondos destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología y Desarrollo en
un 60% incurrió en una supresión sustancial de elementos propios de la
Constitución en cuanto al proceso de destinación de los recursos de las
regalías en vista que al momento de recortar más de la mitad de los fondos
destinados para este fin se vio inmerso en una extralimitación de sus funciones
lo que terminaría siendo inconstitucional”.
48.
En este mismo sentido, los intervinientes
señalaron que “la implementación de un Acuerdo de Paz, no puede terminar en
una deducción significativa del presupuesto para la Innovación y la Ciencia,
debido a que esto mismo aporta al desarrollo del país, la sostenibilidad de la
sociedad y el progreso de la misma”. Por último, advirtieron que “reducir
el 60% de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia sería una forma
inadecuada de aportar a la Paz”.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
49.
El 22 de febrero de 2018, el Procurador General
de la Nación presentó su concepto sobre el asunto de la referencia, en el que
solicita que se declare la exequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2017, con
excepción de la expresión “y la implementación” prevista en el parágrafo
transitorio 9 del artículo 2, la cual, en su criterio, debe ser declarada
inexequible[22].
50.
En la primera parte de su intervención, el
Procurador señaló que el Congreso de la República tramitó y expidió el Acto
Legislativo 4 de 2017 de conformidad con las reglas del procedimiento especial
previstas por el Acto Legislativo 1 de 2016 y por la Ley 5 de 1992. En efecto, (i)
fue expedido en vigencia del procedimiento legislativo especial previsto
por el Acto Legislativo 1 de 2016; (ii) se tramitó “dentro del lapso
habilitado constitucionalmente”; (iii) tiene relación de conexidad “temática
y finalística” con el Acuerdo Final, en particular con el punto 6.1.2; y (iv)
cumplió con los requisitos relativos a la iniciativa gubernamental, el trámite
y la aprobación en ambas cámaras, la conciliación, la promulgación y la
publicación del acto normativo sub examine.
51.
En la segunda parte de su intervención, el
Procurador anotó que “no observa que en lo regulado en dicho acto
legislativo se hubieran introducido elementos que hayan cambiado los valores o
el sentido de la Constitución, al extremo de volverla radicalmente distinta o
diferente a la adoptada por el Constituyente primario de 1991”. Tras
identificar veinte ejes de la Constitución[23],
el Procurador concluyó que el Acto Legislativo no los sustituye y ni los “compromete”.
52.
Es más, señaló que ni siquiera los parágrafos 4
y 5 del Acto Legislativo, que tienen naturaleza permanente y no temporal,
incurren en sustitución de la Constitución, en la medida en que no comprometen el
Sistema General de Regalía. Sobre el parágrafo 4, el Procurador consideró que
“se mantiene incólume la finalidad constitucional de cubrir los pasivos
pensionales con los recursos del SGR destinados para ello”, en la medida en
que prevé que la disposición de tales recursos para financiar proyectos de
inversión es procedente “una vez hayan cubierto tales pasivos y no antes”.
53.
En cuanto al parágrafo 5, sostuvo que “tiene
por finalidad resolver un problema de ejecución presupuestal de los recursos
del SGR destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para, por esta
vía, darle cabal cumplimiento a la implementación del Acuerdo Final (…) en lo
que a ciencia, tecnología e innovación aplicada al desarrollo agropecuario se
refiere”. También resaltó que no se compromete la autonomía de los entes
territoriales en relación con el uso de los recursos de las regalías, “porque
se mantiene la destinación constitucional a las regiones como recursos exógenos
de los cuales participan en los términos establecidos por el orden
constitucional expresado en el Acto Legislativo 4 de 2017”.
54.
Respecto del parágrafo transitorio 9, solicitó
la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y la implementación”.
Tal solicitud se fundó en que tal expresión sometería la implementación del
Acuerdo Final “a lo definido en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 –y
demás planes que a futuro se aprueben– que fue expedido con anterioridad a la
aprobación del Acuerdo Final en forma unilateral por el Estado colombiano y no
como producto del acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC EP; es decir
finalmente lo ejecutado terminaría siendo la totalidad del contenido del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, así como de los planes regionales de
desarrollo y de los planes nacionales de desarrollo que a futuro se aprueben”.
55.
Además, sostuvo que, en todo caso, el parágrafo
9 debe “entenderse correlacionado con el artículo 3 del Acto Legislativo 1
de 2016 en el sentido de que los proyectos de inversión que serán financiados
con los recursos del SGR destinados a la implementación del Acuerdo Final,
deberán guardar concordancia únicamente con el componente específico para la
paz del plan plurianual de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo”.
56.
Por último, en relación con el parágrafo 10,
manifestó que esta norma prevé que las entidades territoriales podrán definir
directamente los proyectos de inversión cuando estos tengan por objeto la
implementación del Acuerdo Final, siempre que (i) su apropiación bienal
de inversión sea menor a 4.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes y (ii)
que tengan un adecuado desempeño en la gestión de estos recursos. Al respecto,
resaltó que dicha regulación no es óbice para que tales decisiones “no
tengan ningún control”.  Por el contrario, están sometidas a los controles
políticos, fiscales y disciplinarios ordinarios. En consecuencia, no existe
reparo de constitucionalidad alguno.
De conformidad con lo anterior, las intervenciones
sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 4 de 2017 pueden observarse en
el siguiente cuadro:
Intervenciones sobre la constitucionalidad del AL 4 de 2017
Interviniente
Requisitos del AL1 / 16 y vicios de procedimiento
Cuestionamiento de fondo
Solicitud
CGR
No se
incurrió en vicio
No se
pronunció
Exequible
Min
Hacienda et al.
No se
incurrió en vicio
No
sustituye la CP
Exequible
Asofondos
No se
incurrió en vicio
No se
pronunció
Exequible
U Libre
No se
incurrió en vicio
No
sustituye la CP
Exequible
Presidencia
de la R
No se
incurrió en vicio
No
sustituye la CP
Exequible
U de
Cartagena
No se
pronunció
No se
pronunció
Exequible
Exhorto al
Gobierno Nacional y al Congreso
Fed Nal de
Dptos.
Pár. 5 del
art. 1 no guarda conexidad con el Acuerdo Final
Pár. 5 del
art. 1 sustituye cinco elementos definitorios de la Constitución
Inexequibilidad
del Pár. 5 del art. 1
Codhes
No se
pronunció
Desconoce
el derecho a la reparación de las víctimas, crea un desbalance constitucional
y contradice el Acuerdo Final
Exequibilidad
condicionada del AL 4 de 2017
Inexequibilidad
parcial del Par. 7 del art. 1
Exhorto al
Gobierno Nacional
Angélica
Julio et al.
No se
pronunció
Pár. 8 del
art. 1 desconoce los artículos 27, 67 y 71 de la CP, así como los principios
constitucionales de la distribución de las regalías
Inexequibilidad
del Pár. 8 del art. 1
PGN
No se
incurrió en vicio
No sustituye
la CP
Inexequibilidad
de la expresión “implementación” del Pár. 9 del art. 2.
V.
CONSIDERACIONES
A.
Competencia
57.
Según lo dispone el artículo 1 (k) del Acto
Legislativo 1 de 2016, la Corte Constitucional ejerce el control automático y
único de constitucionalidad de los actos legislativos tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz (en adelante, PLEP), con posterioridad a su
entrada en vigencia. Este control es únicamente por vicios de procedimiento en
la formación del acto.
58.
En tales términos, la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 4 de
2017, “por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”,
por cuanto (i) fue expedido por el Congreso de la República mediante el PLEP
y (ii) entró en vigencia el 8 de septiembre de 2017.
B.
Problemas jurídicos y metodología de
análisis
59.
Le corresponde a la Corte determinar si, en la
formación del Acto Legislativo 4 de 2017, “por el cual se adiciona el
artículo 361 de la Constitución Política”, el Congreso de la República
incurrió en algún vicio de procedimiento. Para tal efecto, esta Corte analizará
si el Congreso: (i) cumplió los requisitos de procedimiento previstos en
el ordenamiento jurídico para la formación de este acto normativo, y (ii)
incurrió en vicio de competencia alguno con su promulgación. Este análisis se
someterá a la siguiente metodología.
60.
Primero, la Corte analizará el procedimiento
del Acto Legislativo 4 de 2017. Con tal objetivo, la Corte (i) determinará
la naturaleza y el alcance del control de constitucionalidad de los actos
legislativos tramitados y promulgados mediante el PLEP; (ii) señalará las
características del PLEP y los requisitos, generales y especiales, para la
formación de estos actos legislativos de conformidad con lo previsto por la
Constitución Política, el Acto Legislativo 1 de 2016 y la Ley 5 de 1992; y,
finalmente, (iii) analizará si el Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con
tales requisitos.
61.
Segundo, la Corte examinará la competencia
del Congreso para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017 con
fundamento en la doctrina de la sustitución de la Constitución. Con tal
objetivo, la Corte (i) reiterará la jurisprudencia relativa a la
metodología del juicio de sustitución de la Constitución; y (ii) determinará
si, con la expedición de este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio
de competencia.
C.
Control de constitucionalidad de los
actos legislativos tramitados y promulgados por medio del PLEP
62.
El artículo 1 (k) del Acto Legislativo 1 de 2016
dispone que “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante
el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán control automático y
único de constitucionalidad”. En el caso de los actos legislativos, esta
misma disposición señala que el control de constitucionalidad se llevará a cabo
(i) con posterioridad a la entrada en vigencia de dichos actos
normativos; (ii) solo por vicios de procedimiento en su formación; y (iii)
en un término equivalente a la tercera parte del previsto para los del
procedimiento ordinario.
63.
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, el control de constitucionalidad de los actos legislativos
expedidos por medio del PLEP tiene las siguientes características[24]. Primero, es
jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de
constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional[25]. Segundo, es
automático, porque se activa con la entrada en vigencia de tales actos
normativos, sin que se requiera el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad[26].
64.
Tercero, es procedimental, por cuanto
solo versa sobre los eventuales vicios de procedimiento en la formación del
acto[27].
Como se señalará líneas adelante, el control por vicios de procedimiento
abarca también el relativo a la competencia del Congreso de la República para
aprobar la reforma constitucional sub examine[28].
Sobre este particular, la Corte examina que (i) se cumpla con los
requisitos de competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 y que (ii) con su aprobación, el Congreso no hubiere
incurrido en sustitución de la Constitución.
65.
Cuarto, es único, porque se materializa
en una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta[29]. Quinto, es
participativo, dado que los ciudadanos pueden intervenir en el proceso de
constitucionalidad durante el término de 10 días[30]. Sexto, es
abreviado, toda vez que el término del proceso de revisión de
constitucionalidad se reduce a una tercera parte del ordinario[31]. Finalmente, es
posterior, pues se lleva a cabo luego de la entrada en vigencia del acto
legislativo[32].
Las características
del control de constitucionalidad de los actos legislativos aprobados mediante
PLEP pueden observarse de forma sintética en el siguiente cuadro.
Control constitucional de los actos legislativos aprobados
mediante PLEP
1.    Jurisdiccional
Ejercido por la Corte Constitucional
2.    Automático
Se activa simplemente con la entrada
en vigencia del acto legislativo
3.    Procedimental
Versa sobre eventuales vicios de
procedimiento en la formación del acto
4.    Único
Se concreta en una decisión que hace
tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta
5.    Participativo
Los ciudadanos pueden intervenir
6.    Abreviado
Los términos se reducen a una tercera
parte
7.    Posterior
Se realiza con posterioridad a la
entrada en vigencia del acto
D.
Características generales y requisitos
para el trámite de los actos legislativos mediante el PLEP
66.
El Acto Legislativo 1 de 2016 tuvo por objeto
crear instrumentos jurídicos para “facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Con tal propósito, en su
artículo 1 dispuso la creación del PLEP, mediante el cual el Congreso de la
República expidió actos legislativos y leyes con dicho objeto. A continuación
se fijarán las subreglas de la jurisprudencia constitucional sobre (i)
las características del PLEP; (ii) los requisitos de competencia
previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016; (iii) los requisitos
formales dispuestos por el mismo acto normativo; y, finalmente, (iv)
los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución y el
reglamento del Congreso para el trámite y la aprobación de actos legislativos.
1. Las características del PLEP para el trámite y la aprobación de
actos legislativos
67.
Desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha
reiterado que, en relación con los mecanismos de reforma constitucional, el
PLEP es “un mecanismo
especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a
los previstos en las cláusulas de enmienda constitucional”.  Es
especial, por cuanto prevé herramientas de producción normativa breves y
expeditas con el objeto de facilitar “la transición hacia la terminación del
conflicto”[33].
Es excepcional, en la medida en que, por medio de este procedimiento, el
Congreso de la República solo puede expedir normas para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo de Paz[34]. Es transitorio,
porque opera dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016, prorrogables por una sola vez[35]. En consecuencia, la
habilitación al Congreso de la República para expedir actos legislativos y
leyes expiraría bien en la fecha en que vencía el plazo inicial o cuando
terminara su prórroga[36].
68.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado
estas características del PLEP en los siguientes términos. De su carácter
especial, se sigue que si bien el Acto Legislativo 1 de 2016 introdujo normas
especiales para el trámite y la expedición de actos legislativos, preserva el
régimen general de producción normativa en lo que concierne a los requisitos
básicos consagrados en la Constitución y en el reglamento del Congreso[37]. De su naturaleza
excepcional, se sigue que (i) no se podía tramitar por medio del
PLEP un acto legislativo que no tuviere por objeto la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final[38],
y que (ii) el cumplimiento de los requisitos del PLEP solo era exigible
en los precisos términos del Acto Legislativo 1 de 2016[39], en consecuencia, en
lo no previsto por esta normativa, se aplica el reglamento del Congreso de la
República[40].
Finalmente, de su carácter transitorio, se sigue que, paralelamente y una
vez finalizara el término para hacer uso del PLEP, el Congreso de la República podría
utilizar los mecanismos ordinarios de reforma constitucional para continuar con
la implementación normativa del Acuerdo Final, es decir, que el PLEP no eliminaba
ni suspendía los mecanismos permanentes de reforma a la Constitución[41].
El siguiente cuadro sintetiza las
características del PLEP en relación con el trámite y la aprobación de actos
legislativos:
Características del PLEP en relación con el trámite y la
aprobación de actos legislativos
Definición
Implicaciones
Especial
El PLEP tiene
por objeto tramitar actos legislativos para la terminación del conflicto
(i)
Prevé requisitos especiales para la aprobación
de actos legislativos, en tanto
(ii)
Preserva el régimen y los requisitos generales
para la aprobación de actos legislativos
Excepcional
Solo para
aprobar normas de implementación del Acuerdo Final
(i)
Es inconstitucional utilizar el PLEP para
aprobar actos legislativos que no tuvieren por objeto la implementación del
Acuerdo Final
(ii)
Los requisitos especiales del PLEP solo se
exigen en los precisos términos del AL 1 de 2016
Transitorio
Solo por el
término previsto por el AL 1 de 2016
El Congreso
podría utilizar los mecanismos ordinarios de reforma paralelamente o con
posterioridad al PLEP
2. Los requisitos de competencia previstos por el Acto
Legislativo 1 de 2016 para la aprobación de actos legislativos
69.
El acto Legislativo 1 de 2016 prevé dos clases
de requisitos para el trámite y la aprobación de actos legislativos y leyes
para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del
Acuerdo Final, a saber: de competencia y formales. Los primeros
determinan la habilitación del Congreso de la República para la expedición de
tales actos normativos, mientras que los segundos versan sobre las exigencias
de trámite en su elaboración, deliberación y aprobación.
70.
Los requisitos de competencia que deben
cumplir los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP son los
siguientes: (i) la conexidad material, (ii) la conexidad teleológica,
(iii) la temporalidad, y (iv) la habilitación competencial
derivada de la iniciativa gubernamental. En los términos de la sentencia
C-674 de 2017, del cumplimiento de estos requisitos “depende la habilitación”
para que el Congreso de la República pueda tramitar y aprobar actos
legislativos por medio del PLEP. Por lo tanto, el incumplimiento de los mismos,
configuraría un vicio de procedimiento en la formación de tales actos, “pues
desaparece el pilar o presupuesto básico que permite la expedición de una
norma, así el resto del trámite legislativo se haya ajustado a los parámetros
constitucionales y legales”[42].
71.
Primero, la conexidad material está
prevista en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016 e implica
que los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP deben tener
una vinculación estrecha y directa con los contenidos específicos del
Acuerdo Final. Este vínculo debe ser de tal entidad que evidencie que el
trámite y la aprobación de la reforma constitucional tuvo por objeto la implementación
normativa del Acuerdo Final[43].
Al respecto, en la sentencia C-630 de 2017, la Corte señaló que, mediante el
PLEP, el Congreso de la República no está facultado constitucionalmente para
aprobar actos legislativos que no tengan conexidad material con los contenidos
específicos del Acuerdo Final, pues, para dichos asuntos, existe el conducto
ordinario diseñado en la Constitución Política de 1991.
72.
Segundo, la conexidad teleológica está
prevista en el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016 y exige que los
actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP deben tener como
propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final. Al respecto, la Corte ha señalado que los actos legislativos
expedidos mediante este procedimiento legislativo especial no solo deben
contribuir a alcanzar la paz, sino que deben tener por finalidad la
implementación de los compromisos expresamente previstos por el Acuerdo Final y
su desarrollo normativo.
73.
En todo caso, en relación con ambas dimensiones
de la conexidad, en la sentencia C-647 de 2017, la Corte resaltó que este
juicio tiene dos características. Primera, requiere demostrar una relación
directa más que con el contenido de lo pactado, con los objetivos de ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto, dar estabilidad y seguridad
jurídica y permitir la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. Segunda, en las normas de implementación es posible que
existan preceptos con un alcance regulatorio más amplio y específico si se
compara frente a lo manifestado  en el Acuerdo Final, o que, incluso, suponen
llenar un vacío en algún aspecto que no fue abordado explícitamente por las
partes, pero que se requiere con miras a lograr la sistematicidad del
ordenamiento jurídico, en especial respecto de las normas constitucionales, a
partir de las transformaciones que se buscan realizar para armonizar o
viabilizar la implementación de lo pactado.
74.
Tercero, la temporalidad o habilitación
temporal está prevista en el inciso 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1
de 2016, según el cual “se pondrá en marcha el procedimiento legislativo
especial para la paz, por un periodo de seis meses, contados a partir de la
entrada en vigencia del presente acto legislativo”. El mismo Acto
Legislativo dispuso que dicho término podría prorrogarse por un periodo igual,
previa comunicación oficial del Gobierno Nacional al Congreso de la República[44]. Del mismo modo, el
artículo 5 ibídem previó que esta reforma constitucional entraría en
vigencia “a partir de la refrendación del Acuerdo Final”, la cual, según
la jurisprudencia de esta Corte, concluyó con las proposiciones aprobatorias de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República de 29 y 30 de noviembre
de 2016, respectivamente[45].
75.
En tales términos, la habilitación
constitucional al Congreso de la República para expedir actos legislativos por
medio del PLEP se activó desde el día 1 de diciembre de 2016. Además, el 26 de
mayo de 2017, el Gobierno Nacional le informó al Congreso de la República la
decisión de prorrogar el PLEP[46].
Por lo tanto, este procedimiento especial estuvo vigente hasta el día 30 de
noviembre de 2017. Así las cosas, le corresponde a esta Corte verificar si el
acto legislativo sub examine fue tramitado y aprobado antes de esa
fecha.
76.
Finalmente, la habilitación competencial
derivada de la iniciativa gubernamental está prevista por el artículo 1 (a)
del Acto Legislativo 1 de 2016. Según esta disposición, el Congreso de la
República solo podía tramitar, por medio del PLEP, los actos legislativos
presentados por el Gobierno Nacional, quien, en relación con estos actos
normativos, tenía iniciativa legislativa exclusiva[47]. La Corte ha resaltado
que, para estos efectos, el Gobierno Nacional está integrado por los ministros
de despacho en relación con cada asunto, según lo prevé el artículo 208 de la Constitución
Política[48],
“sin tener que recurrir necesariamente el Presidente de la República”[49].
El siguiente cuadro sintetiza los requisitos de
competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite y la
aprobación de actos legislativos mediante el PLEP:
Requisitos de competencia previstos
por el AL 1 de 2016 para el trámite y la aprobación de los actos legislativos
mediante el PLEP
Conexidad material
Vinculación estrecha y directa con los
contenidos específicos del Acuerdo Final
Conexidad teleológica
Finalidad de facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final
Temporalidad
Trámite y aprobación antes del 30 de
noviembre de 2017
Habilitación competencial Iniciativa
gubernamental
Presentación del proyecto de acto
legislativo por parte del Gobierno Nacional
3. Los requisitos formales previstos por el Acto Legislativo
1 de 2016 para la aprobación de actos legislativos mediante el PLEP
77.
De conformidad con lo previsto por el Acto
Legislativo 1 de 2016, los requisitos formales que deben cumplir los
actos legislativos tramitados y aprobados mediante el PLEP son los siguientes: (i)
tener trámite preferencial, esto es, prelación absoluta en el orden del día
sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida
al respecto[50];
(ii) titularse así: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”[51]; (iii) tramitarse
en una sola vuelta de cuatro debates[52];
(iv) observar el lapso de 8 días para su tránsito de una a la otra cámara[53]; y (v) aprobarse
por mayoría absoluta[54].
Habida cuenta del carácter excepcional del PLEP (párr. 65 y 66), la
Corte ha determinado que este último requisito “debe ser interpretado de
forma restrictiva” pues implica una excepción a la regla de mayoría simple
prevista en el artículo 118 de la Constitución[55].
Por lo tanto, este requisito se predica “únicamente de la aprobación de la
iniciativa, más no frente al resto de propuestas que, por ejemplo, pretenden su
archivo o proponen aplazar la discusión”.[56]
En todo caso, la Corte reitera que, según lo previsto por los artículos 375 de
la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, las reformas
constitucionales, en “segunda vuelta” se aprobarán por mayoría absoluta[57].
78.
Además, el artículo 1 de dicho Acto Legislativo
dispone que los proyectos de acto legislativo tramitados y aprobados mediante
el PLEP: (vi)  solo podrán tener las modificaciones que se ajusten al
Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional[58]; (vii) podrán
tramitarse en sesiones extraordinarias[59];
(viii) serán decididos en su totalidad en las plenarias y en las
comisiones en una sola votación[60];
y (ix) se someterán a control automático y único de constitucionalidad,
con las características descritas en los párr. 62 a 65[61].
79.
Es preciso resaltar que, mediante la sentencia
C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró inexequibles las
secciones (h) y (j) del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de
2016, referentes a los requisitos (vi) y (viii) descritos en el
párrafo anterior[62].
Por lo tanto, habida cuenta de que la Corte no moduló los efectos en el tiempo de
esta decisión[63],
desde la fecha de adopción de la misma, el Congreso de la República ha tenido la
competencia de introducir modificaciones a los proyectos de acto legislativo y
de ley, sin contar con el aval gubernamental, así como de decidir si delibera
sobre el articulado, contenido por contenido, u opta por la votación en bloque
del proyecto. Los anteriores requisitos se sintetizan en el siguiente cuadro:
Requisitos formales del PLEP
para el trámite y la aprobación de actos legislativos (Art. 1 del AL 1 de
2016)
Trámite
preferencial – Art. 1 (b)
Título  –
Art. 1 (c)
Trámite en
una sola vuelta de cuatro debates – Art. 1(f)
Lapso de 8
días entre una y otra cámara –  Art. 1 (f)
Aprobación
por mayoría absoluta – Art. 1 (g)
Sólo
podrán tener modificaciones que se ajusten al Acuerdo Final y que cuenten con
el aval del Gobierno Nacional – Art. 1 (h)*
Pueden
tramitarse en sesiones extraordinarias – Art. 1 (i)
Serán
decididos en su totalidad, en las plenarias y en las comisiones, con una sola
votación – Art. 1 (j)*
Tendrán
control automático y único de constitucionalidad – Art. 1 (k)
* Declarados inexequibles mediante la sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017.
4. Los requisitos formales ordinarios previstos por la
Constitución y por el reglamento del Congreso de la República para el trámite y
aprobación de actos legislativos
80.
De conformidad con lo previsto por el inciso 3
del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, “en lo no establecido en el
procedimiento legislativo especial, se aplicará el reglamento del Congreso de
la República”. Por lo tanto, cuando se trata del control de
constitucionalidad de los actos legislativos tramitados y aprobados mediante el
PLEP, también es exigible el cumplimiento de los requisitos relativos a: (i)
la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso al comenzar su trámite en
el Congreso, (ii) su asignación a la Comisión Constitucional Permanente respectiva;
(iii) la convocatoria a sesiones extraordinarias; (iv) la
designación de ponentes; (v) la acumulación de proyectos; (vi) la
elaboración y publicación de los informes de ponencia; (vii) el anuncio
previo a las votaciones; (viii) el objeto, el sistema y la forma de las
votaciones; (ix) la publicación de actas, ponencias y textos definitivos;
(x) la práctica de las audiencias públicas; (xi) el quorum
deliberatorio y decisorio; (xii) el lapso entre los debates de Comisión
y Plenaria; (xiii) la fase de conciliación; (xiv) los principios
de consecutividad e identidad flexible; y (xv) la consulta previa cuando
se incluyan medidas que conlleven una afectación directamente a los sujetos
titulares de este derecho fundamental.
81.
Si bien la mayoría de estos requisitos están previstos
por la Constitución Política y por el reglamento del Congreso de la República
para el trámite de los proyectos de ley, lo cierto es que también resultan
aplicables al trámite y a la aprobación de los actos reformatorios de la
Constitución habida cuenta de lo previsto por el artículo 227 de la Ley 5 de
1992[64]
y la jurisprudencia constitucional[65].
(i)
La publicación del proyecto del acto
legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar su trámite
82.
De conformidad con lo previsto por el artículo 157
de la Constitución Política, “ningún proyecto será ley sin los siguientes
requisitos: 1. Haber sido publicado por el Congreso, antes de darle curso en la
Comisión respectiva”. A su vez, el artículo 144 de la Ley 5 de 1992 dispone
que “recibido un proyecto, se ordenará por la
Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso”. De manera
uniforme, la Corte Constitucional ha señalado que este requisito es exigible
para los proyectos de acto legislativo[66].
(ii)
La asignación a la Comisión
Constitucional Permanente respectiva
83.
Según lo previsto por el artículo 2 de la Ley 3
de 1992, “tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán
Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los
proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su
competencia”[67].
El mismo artículo prevé que la Comisión Primera Constitucional Permanente
conocerá de proyectos de “reforma constitucional, leyes estatutarias,
organización territorial (…)”, entre otros.
(iii)
La convocatoria a sesiones
extraordinarias
84.
Como se señaló en el párr. 78, el
artículo 1 (i) del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que todas las iniciativas
sometidas al PLEP, incluidas las de acto legislativo, “podrán tramitarse en
sesiones extraordinarias”. Esta disposición introduce una excepción a la
regla prevista en el artículo 375.2 de la Constitución Política, según la cual
el trámite de los proyectos de acto legislativo “tendrán lugar en dos periodos
ordinarios y consecutivos”. No obstante, el Acto Legislativo 1 de 2016 no
regula lo relativo a la convocatoria a sesiones extraordinarias, por lo que, en
esta materia, se aplican las previstas en la Constitución y en el reglamento
del Congreso.
85.
El artículo 138 de la Constitución Política
prescribe que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias, durante dos periodos por año que constituirán una sola legislatura:
el primero, de 20 de julio a 16 de diciembre, y el segundo, de 16 de
marzo a 20 de junio. La misma disposición también prevé que (i) el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias, “por
convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale” y que (ii)
en el curso de ellas “sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno
someta a su consideración”, sin perjuicio de la función de control político.
Por su parte, el artículo 85 de la Ley 5 de 1992
dispone que las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio y
en las cuales las cámaras gozan de “la plenitud de sus atribuciones
constitucionales”, mientras que las extraordinarias “son convocadas por
el Presidente de la República, en receso constitucional del Congreso y para el
ejercicio de atribuciones limitadas”.
86.
A partir de estas disposiciones, la Corte
Constitucional ha dispuesto las siguientes subreglas en relación con las
sesiones extraordinarias[68]:
(i) solo se pueden realizar siempre que sean convocadas por el
Presidente de la República[69];
(ii) el acto de convocatoria debe indicar el término de duración de las
sesiones extraordinarias[70];
(iii) solo pueden llevarse a cabo durante el receso del Congreso de la
República[71];
y (iv) solo pueden tramitarse los asuntos que el Gobierno Nacional someta
a consideración del Congreso[72],
con excepción de la función de control político.
87.
A su vez, en atención a los principios de
legalidad, transparencia y publicidad[73],
la Corte también ha exigido que (i) la convocatoria del Presidente al
Congreso de la República debe realizarse mediante un decreto, según las reglas
de procedimiento previstas para el efecto[74];
(ii) este decreto debe estar suscrito por el Gobierno Nacional, según lo
disponen los artículos 138 y 200 de la Constitución Política[75], el cual, para la
convocatoria a sesiones extraordinarias, lo conforman el Presidente de la
República y el Ministro del Interior, a la luz de los previsto por el artículo
2, numerales 13 y 14, del Decreto 2893 de 2011[76];
y (iii) este decreto debe publicarse en el Diario Oficial, a partir de
lo cual entra en vigor y resulta exigible a los congresistas, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 65 de la Ley 1437 de 2011[77] y 119 de la Ley 489 de
1998[78].
88.
Si la convocatoria del Presidente al Congreso de
la República para llevar a cabo sesiones extraordinarias incumple con alguno de
tales requisitos, no produce efecto alguno, y, por lo tanto, los actos que en
dichas sesiones se produzcan “carecerán de validez”, según lo previsto
por el artículo 149 de la Constitución Política.
(iv)
La designación de ponentes
89.
Según el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, el
Presidente de la Comisión respectiva tiene la facultad de designar los ponentes
de los proyectos de acto legislativo y de ley[79].
Según lo estime conveniente, el Presidente de la Comisión podrá designar uno o
varios ponentes, y, en todo caso, habrá un ponente coordinador que (i)
organizará el trabajo de la ponencia y (ii) ayudará al Presidente en el
trámite del proyecto respectivo. La mesa directiva deberá garantizar la
participación de las diferentes bancadas en caso de que la ponencia sea
colectiva.
(v)
La acumulación de proyectos
90.
De conformidad con el artículo 151 de la Ley 5
de 1992, siempre que a una Comisión Constitucional Permanente llegaré un
proyecto que se refiera al mismo tema de otro que está en trámite, “el Presidente lo remitirá, con debida fundamentación,
al ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún
presentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en
primer debate”. Por su parte, el artículo 152 ibídem dispone
que los proyectos presentados en ambas cámaras sobre la misma materia y que
cursen simultáneamente podrán acumularse “por
decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para
primer debate”.
91.
En ambos supuestos, a luz de lo previsto por el
artículo 154 ibídem, el ponente deberá informar sobre la totalidad de
las propuestas que le han sido entregadas, así como de “las razones para acumularlas o para proponer el
rechazo de algunas de ellas”.
(vi)
La elaboración y la publicación de los
informes de ponencia
92.
El artículo 160 de la Constitución Política
dispone que todo proyecto de acto legislativo debe tener un informe de ponencia
en la respectiva Comisión Constitucional Permanente encargada de su trámite[80]. Asimismo, prevé que
el informe a las Plenarias deberá contener todas las propuestas que fueron
consideradas por la Comisión, así como las razones que determinaron su rechazo[81]. Este último contenido
normativo es replicado en los artículos 175 y 176 de la Ley 5 de 1992[82]. Por su parte, el
artículo 156 de la Ley 5 de 1992 prescribe que “el informe será presentado
por escrito, en original y dos copias, al Secretario de la Comisión Permanente.
Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso”. Finalmente, el artículo 157
ibídem ordena que la publicación del respectivo informe se realice con
antelación a la iniciación del primer debate[83].
(vii)
El anuncio previo a las votaciones
93.
De conformidad con el artículo 160.5 de la
Constitución Política, “ningún proyecto
de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente
se haya anunciado”. El deber de
llevar a cabo el anuncio previo a la votación está a cargo del Presidente de la
Cámara o de la Comisión respectiva[84],
y, en todo caso, debe surtirse “en sesión distinta a aquella en la cual se
realizará la votación”.[85]
La Corte ha reiterado que el anuncio previo a las votaciones también tiene que
surtirse en el trámite de los proyectos de acto legislativo[86].
94.
En relación con las características del anuncio
previo a las votaciones, la Corte ha desarrollado las siguientes subreglas: (i)
no exige el uso de fórmulas sacramentales[87];
(ii) debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación
del proyecto[88];
(iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o,
por lo menos, determinable[89];
(iv) debe llevarse a cabo una “cadena de anuncios por aplazamiento de
la votación”[90];
y (v) se dará por satisfecho el requisito de “anuncio previo
del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista,
finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse”[91].
(viii)
El objeto, el sistema y la forma de las
votaciones
95.
La Constitución Política y la Ley 5 de 1992
determinan el objeto, el sistema y la forma de las votaciones de los proyectos
de acto legislativo. La deliberación y la votación tienen por objeto tanto el
informe de la ponencia[92]
como la iniciativa en su integridad[93].
El sistema de votación es “nominal y público”, según lo dispuesto en los
artículos 133 de la Constitución Política[94],
así como 1 y 2 de la Ley 1431 de 2011[95],
salvo que exista unanimidad, caso en el cual la votación podrá ser ordinaria[96]. Por último, la forma
de votación alude al orden o secuencia de las votaciones e implica que primero
se deben decidir las proposiciones sustitutivas sobre las principales, así como
que inicialmente se deben someter a votación las ponencias de archivo, según lo
previsto por los artículos 114[97]
y 157[98]
de la Ley 5 de 1992, respectivamente.
(ix)
La publicación de actas, ponencias y textos
definitivos
96.
Según el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011[99], las actas, las
ponencias y los textos definitivos de los proyectos de acto legislativo deben
ser publicados en la Gaceta del Congreso. En relación con los textos
definitivos, este requisito se exige tanto de los aprobados en las Comisiones
Constitucionales Permanentes y en las Plenarias, así como de aquellos que se
someterán a debate y aprobación de las Plenarias por las Comisiones
accidentales de conciliación[100].
De manera reiterada, esta Corte ha sostenido que este requisito tiene por objetivo
la materialización del principio de publicidad de las actuaciones surtidas en
los trámites legislativos[101].
(x)
La práctica de las audiencias públicas
97.
El capítulo noveno de la Ley 5 de 1992 (Arts. 230
a 232) regula lo relativo a la participación de particulares en relación con
cualquier proyecto de Ley o de Acto Legislativo que se adelante en las
Comisiones Constitucionales Permanentes. Al respecto, el artículo 230 de la Ley
5 de 1992 dispone que “la respectiva Mesa
Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así
como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad”.
En relación con la publicidad de las observaciones, el artículo 231 ibídem
dispone que mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las
intervenciones que se realicen conforme lo prevé la misma disposición[102], siempre que “a juicio del respectivo Presidente, merezcan
destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En
igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los
criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente”.
98.
Finalmente, los artículos 160.3 de la
Constitución Política[103],
175[104]
y 232[105]
de la Ley 5 de 1992 prescriben que el ponente deberá consignar las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, “siempre que las
observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.
(xi)
El quorum deliberatorio y decisorio
99.
El artículo 145 de la Constitución Política[106] prevé que el quorum deliberatorio será de una cuarta parte
de los miembros del Congreso en pleno, de las cámaras o de las comisiones
constitucionales permanentes. Por su parte, la misma disposición prevé que el quorum
decisorio exige la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva comisión o plenaria. La Corte ha reiterado que la existencia
del quorum deliberatorio mínimo “no
permite per se que
los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna (…) por lo tanto (…) las
decisiones sólo podrán tomarse con la mayoría de los integrantes de la
respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quorum
diferente” [107]. Por lo
tanto, dicha disposición dispone “como regla general un quorum decisorio que
corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada
corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso
de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier
asunto sometido a su estudio”[108].
(xii)
Lapso entre los debates de Comisión y
Plenaria
100.
El artículo 160.1 de la Constitución Política
prevé que “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no
inferior a ocho días (…)”.
(xiii)
La fase de conciliación
101.
Los artículos 161 de la Constitución Política y
186 a 189 de la Ley 5 de 1992 regulan la integración y el funcionamiento de las
comisiones accidentales de conciliación en el trámite de los proyectos de ley y
de acto legislativo. Según el artículo 161 de la Constitución Política, dichas
Comisiones se integrarán (i) solo cuando surjan discrepancias en las cámaras
respecto de un proyecto[109],
y (ii) por ambas cámaras, con un mismo número de senadores y
representantes. Los miembros de las comisiones de conciliación “reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”[110].  En todo caso, “previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas
plenarias”[111]. Si
después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se
considera negado el proyecto[112].
102.
A la luz de lo
anterior, y en atención a lo previsto por los artículos 186 a 189 de la Ley 5
de 1992, la Corte ha señalado que (i) la integración de las comisiones
accidentales de conciliación le corresponde a los presidentes de ambas cámaras[113]; (ii)
por medio de la designación de un número igual de senadores y representantes[114]; y (iii)
dentro de los cuales podrá incluirse a los miembros de las comisiones
constitucionales permanentes que participaron en la discusión del proyecto, “así
como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos,
observaciones o propuestas en las plenarias”[115].
103.
A su vez, la Corte ha resaltado que el informe
de conciliación (iv) debe elaborarse y presentarse oportunamente[116]; y (v) contendrá
“las razones acerca del proyecto
controvertido para adoptarse, por las corporaciones, y la decisión final”.
104.
En tales términos, las comisiones accidentales
de conciliación tienen por objeto “superar las discrepancias que se hayan
suscitado respecto de un proyecto”[117]
siempre dentro del límite material previsto por el artículo 158 de la
Constitución Política, esto es, la prohibición de incluir “disposiciones o
modificaciones que no se relacionen” con la iniciativa a conciliar. No
obstante, lo cierto es que para llevar a cabo su tarea de conciliación de las diferencias,
las comisiones de conciliación están autorizadas para modificar su contenido e
incluso para incluir textos nuevos a la iniciativa dentro del límite material
descrito[118].
105.
Ahora bien, la competencia de las comisiones de
conciliación está determinada por la existencia y el alcance de la (s)
discrepancia (s) en la iniciativa aprobada en una y otra cámara. Por tanto, en
los términos de la jurisprudencia constitucional, si estas comisiones
introducen textos nuevos o modificaciones sin que existiere discrepancia
alguna, se configurará un vicio insubsanable que dará lugar a su
inexequibilidad[119].
(xiv)
Los principios de consecutividad e
identidad flexible
106.
Los principios de consecutividad e identidad
flexible rigen el procedimiento legislativo y el trámite de los proyectos de
acto legislativo[120].
El primero implica que el proyecto debe surtir los debates que correspondan en
forma sucesiva, según las normas de procedimiento que le resulten aplicables[121], y que la materia
común del proyecto debe estar presente a lo largo de los debates reglamentarios
previstos en la Constitución[122].
El segundo determina que las modificaciones introducidas a un proyecto deben
mantener un eje temático a lo largo de los debates parlamentarios, sin
perjuicio de las modificaciones que puedan introducirse[123].
107.
La Corte ha señalado que se entienden
satisfechos tales principios siempre que “el trámite en las plenarias se
refiera a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas
comisiones”[124].
En estos términos, por supuesto que le está permitido a las Plenarias introducir
contenidos normativos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por
las Comisiones Constitucionales Permanentes, “pudiendo por ejemplo hacerse
un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más
conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere
sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”[125]. En suma, las
plenarias pueden introducir modificaciones a los textos aprobados por las
comisiones siempre que guarden una relación de conexidad clara y específica
con el objeto del proyecto previamente debatido[126].
(xv)
La consulta previa
108.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido
que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades indígenas,
tribales, afro-descendientes, palenqueras, raizales y del pueblo rom. Este
reconocimiento tiene como fundamento normativo el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto[127],
así como los derechos de participación, reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de tales comunidades, previstos por la
Constitución Política[128].
109.
En atención a lo dispuesto por el artículo 6.1
(a) del citado Convenio[129],
la Corte ha señalado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se
demuestre una “afectación directa” a los sujetos titulares de este
derecho, es decir, a las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes,
raizales y al pueblo rom[130].
Además, en la sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que (i) la
afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe ser
directa[131],
que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[132]; y (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de
las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por
lo tanto, para la eficacia de la consulta.
110.
En esta sentencia, la Corte también concluyó que
(iii) por medio de las
consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los sujetos titulares de
dicho derecho. La participación activa “significa que no equivale a la
simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones
informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener
incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas”[133]. Asimismo, la Corte
señaló que (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo entre
iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades
destinatarias del Convenio 169 de la OIT.
111.
Finalmente, la Corte ha resaltado que (v)
“la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de
cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes”[134];
(vi) debe ser previa a la medida objeto de examen; (vii) es
obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de
realizarla; (viii) “debe adelantarse con los representantes legítimos
del pueblo o comunidad concernida”[135];
(ix) si no se llega a acuerdo alguno, “las decisiones estatales deben
estar desprovistas
de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad”[136]; y (x) según
la naturaleza de la medida, “es obligatorio realizar estudios sobre su
impacto ambiental y social”[137].
112.
La Corte ha sostenido además que la obligación a
cargo del Gobierno de llevar a cabo la consulta prevista por el artículo 6 del
Convenio 169 de la OIT se refiere a un concepto genérico de medidas
legislativas. Por lo tanto, dicha obligación también resulta aplicable a
toda norma con fuerza de ley e incluso a reformas constitucionales que comporten
una afectación directa a los sujetos titulares de la consulta previa[138]. En particular, la
Corte ha analizado el deber de realizar la consulta previa en relación con el
control de constitucionalidad de cinco reformas constitucionales, una de ellas
aprobada mediante el PLEP[139].
El siguiente cuadro sintetiza los requisitos formales
previstos por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992 para el trámite y la
aprobación de actos legislativos:
Requisitos formales previstos
por la Constitución y el reglamento del Congreso para el trámite y la
aprobación de actos legislativos
1
Publicación
del proyecto de acto legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el
trámite (Arts. 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992)
2
Asignación
a la Comisión Constitucional Permanente respectiva (Art. 2 de la Ley 3 de
1992)
3
Convocatoria
a sesiones extraordinarias (Arts. 1 (i) AL 1 de 2016, 138 de la CP y 85 de la
Ley 5 de 1992, entre otros)
4
Designación
de ponentes (Art. 150 de la Ley 5 de 1992)
5
Acumulación
de proyectos (Arts. 151, 152 y 154 de la Ley 5 de 1992)
6
Elaboración
y publicación de los informes de ponencia (Arts. 160 de la CP y 157, 175 y
176 de la Ley 5 de 1992)
7
Anuncio
previo (Art. 160.5 de la CP)
8
Objeto,
sistema y forma de votaciones (Arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157
de la Ley 5 de 1992)
9
Publicación
de actas, ponencias y textos definitivos (Art. 2 de la Ley 1437 de 2011)
10
Práctica de
audiencia pública (Arts. 160.3 de la CP y 230 a 232 de la Ley 5 de 1992)
11
Quorum
deliberatorio y decisorio (Art. 154 de la CP)
12
Lapso entre
los debates de comisiones y plenarias (Art. 160.1 de la CP)
13
Fase de
conciliación (Arts. 161 de la CP y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992)
14
Principios
de consecutividad e identidad flexible
15
Consulta
previa
E.
Análisis del Acto Legislativo 4 de 8 de
septiembre de 2017 en relación con los requisitos antes referidos
113.
La Corte revisará si el Acto Legislativo 4 de
2017 cumplió con los requisitos antes señalados. Con este objetivo, verificará
el cumplimiento de (i) los requisitos de competencia y (ii) los
requisitos formales previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite
y la aprobación de actos legislativos mediante el PLEP, así como de (iii)
los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución Política y el
reglamento del Congreso de la República.
1.
Cumplimiento de los requisitos de
competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016
114.
En esta sección, la Corte analizará si el Acto
Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos de competencia previstos
por el Acto Legislativo 1 de 2016 y desarrollados en la sección (D – 2) de esta
providencia (párr. 69 a 76).  Como se señaló en esa sección, los
siguientes son los cuatro requisitos de competencia exigibles a este acto normativo:
conexidad (i) material y (ii) teleológica, (iii) temporalidad y (iv)
habilitación competencial.
(i)
Conexidad material
115.
El Acto Legislativo 4 de 2017 satisface el
requisito de la conexidad material, en la medida en que tiene un vínculo
claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final, en particular con el punto
6.1.2, titulado “Medidas para incorporar la implementación de los acuerdos
con recursos territoriales”. Dicho punto dispone lo siguiente:
6.1.2.
Medidas para incorporar la implementación de los acuerdos con recursos
territoriales
Con el fin
de contribuir a garantizar la implementación de los acuerdos y articular los
esfuerzos entre los distintos niveles de Gobierno:
(…)
-
Se promoverán mecanismos y medidas para que
con recursos del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de
Regalías se contribuya a financiar la implementación de los acuerdos,
incluyendo los territorios priorizados para los planes de acción para la
transformación regional de los PDET. Los recursos de regalías serán una
fuente más de las diferentes fuentes para la implementación del Acuerdo en
los territorios, para que estos proyectos fortalezcan el desarrollo de sus
municipios y departamentos.
(…)
116.
Tras revisar el Acto Legislativo 4 de 2017, la
Corte advierte que esta reforma constitucional precisamente tiene por objeto
introducir modificaciones al Sistema General de Regalías previsto por el
artículo 361 de la Constitución Política, con miras a contribuir a la
financiación de los mecanismos y medidas de implementación del Acuerdo Final.
En tales términos, de una lectura global del Acto Legislativo sub examine,
la Corte encuentra satisfecho el requisito de conexidad material previsto por
el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.
117.
Analizados de manera individual y específica,
los contenidos normativos previstos por el Acto Legislativo 4 de 2017 también
satisfacen el requisito de conexidad material con el Acuerdo Final. En efecto,
este Acto Legislativo contiene tres artículos: el primero, adiciona dos
parágrafos al artículo 361 de la Constitución; el segundo, adiciona cuatro
parágrafos transitorios a la misma disposición constitucional; y el tercero,
determina la vigencia del Acto Legislativo. Tanto los parágrafos ordinarios
previstos en el artículo 1 como los parágrafos transitorios previstos en el
artículo 2 tienen un vínculo claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final.
a)
Conexidad material del primer artículo
118.
El primer parágrafo del artículo 1 (nuevo
parágrafo 4 del artículo 361 de la CP) prevé que, siempre que las entidades
territoriales cubran sus pasivos pensionales, destinarán los recursos que
reciben del Sistema General de Regalías a la financiación de proyectos de
inversión. Además, prescribe que durante los veinte años siguientes a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo, tales proyectos tendrán como objeto
la implementación del Acuerdo Final, lo cual incluye los proyectos de
reparación de las víctimas.
119.
Para tornar operativa la financiación de tales
proyectos de inversión, el mismo parágrafo transitorio prevé que (i)
deberán ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión (en
adelante, OCAD) señalado en el parágrafo 7 transitorio del artículo 2 del Acto
Legislativo, y que (ii) con posterioridad a los veinte años, dichos
proyectos “deberán ser definidos por los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión Municipales y Departamentales de que trata el
parágrafo 2 del presente artículo”. Estos últimos órganos también aprobarán
los proyectos de inversión para las entidades con una baja o nula incidencia
del conflicto armado.
120.
Con la misma finalidad, el segundo parágrafo de
este artículo (nuevo parágrafo 5 del artículo 361 de la CP) prevé que los
programas o proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, serán definidos por el OCAD, por
medio de convocatorias públicas, abiertas y competitivas, articuladas con los
planes de desarrollo. Dispone, además, que para la presentación de proyectos,
la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación y que, en todo caso, los programas y proyectos deberán ser
ejecutados por las entidades territoriales que los presentaron.
121.
Como se señaló en el párr. 38, la
Directora Ejecutiva (E) de la Federación Nacional de Departamentos solicitó la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 5 del artículo 1 del Acto
Legislativo 4 de 2017, por cuanto no satisface el criterio de conexidad. En su
opinión, este parágrafo “crea un nuevo modelo para la presentación,
viabilización (sic), aprobación y ejecución de proyectos del Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación, circunstancia que no guarda conexidad directa
con los propósitos de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final”. Además, señaló que “los mencionados
recursos no son de exclusividad para atender proyectos de inversión que
correspondan a la implementación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto
sino que corresponden a recursos que se deben ejecutar para inversiones en
Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) de las entidades territoriales”.
122.
La Corte considera que si bien este parágrafo
prevé nuevas pautas para la presentación y aprobación de los proyectos de
inversión en las entidades territoriales con recursos del Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, esta regulación sí guarda conexidad material con el
Acuerdo Final. Tal como se concluyó en la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes[140],
el contenido del parágrafo quinto incorpora precisamente un ajuste normativo para
materializar el punto 6.1.2 del Acuerdo Final, en aras de que “el Sistema
General de Regalías (…) contribuya a financiar la implementación de los
acuerdos”. En particular, contribuye a financiar los proyectos de las
entidades territoriales relacionados con el fortalecimiento de la Ciencia,
Tecnología e Innovación en las entidades territoriales, cometido previsto por
el Acuerdo Final en su principio de integralidad[141], así como en los puntos
1.3.2.2[142]
y 1.3.3.2[143].
El fortalecimiento de estos proyectos es, sin dudas, uno de los propósitos
explícitos del Acuerdo Final, como lo señaló el Procurador General de la Nación
en su concepto.
123.
Además, tal como se concluyó en el primer debate
al Proyecto 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado), surtido en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, “esta
reforma debe darse como respuesta al hecho del traslado de saldos originados
por la ineficiencia en la operación del FCTI, que deja en evidencia, como
además lo reiteró la comunidad científica y académica, la urgencia en el
rediseño de la operación de dicho Fondo (…) [ello demuestra que] tiene
una conexidad evidente con el Punto 6 del Acuerdo, que trata sobre la
eficiencia en la administración pública, para el caso en la ejecución de los
recursos”. En efecto, en la medida que los ajustes incluidos en el nuevo
parágrafo 5 del artículo 361 de la Constitución Política pretenden superar los
obstáculos administrativos en la operación del citado fondo -con el cual se
financiarán proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación en las entidades
territoriales-, también guarda conexidad con el punto 6 (principios de
eficacia, eficiencia e idoneidad)[144],
en el cual, de manera explícita, se prevé la optimización de los recursos
asociados a la implementación del Acuerdo Final.
124.
En este sentido, tal como lo señala el
Procurador General de la Nación en su concepto, dicha disposición “tiene por
finalidad resolver un problema de ejecución presupuestal de los recursos del
SGR destinados al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para, por esta vía,
darle cabal cumplimiento a la implementación del Acuerdo Final (…) en lo que a
ciencia, tecnología e innovación aplicada al desarrollo agropecuario se refiere”.
La conexidad material de esta disposición con el Acuerdo Final se explica por
cuanto tiene el objetivo concreto y claro de contribuir a la eficiente
implementación de los compromisos del Acuerdo Final.
125.
En tales términos, la Corte constata que los dos
parágrafos incluidos en el artículo 1 del Acto Legislativo sub examine
tienen un vínculo claro, estrecho y directo con el Acuerdo Final en la medida
en que (i) incorporan modificaciones al Sistema General de Regalías, en
armonía con lo acordado en el punto 6.1.2 del Acuerdo Final; (ii) destinan
recursos específicamente para la implementación de programas y proyectos de
inversión que tengan por objeto la implementación del mismo Acuerdo Final; y,
finalmente, (iii) contienen reformas instrumentales y operativas para
materializar la financiación de tales proyectos. Además, en particular frente
al nuevo parágrafo 5, su conexidad también se acredita por su vínculo con (iv)
el fortalecimiento de la Ciencia, Tecnología e Innovación en las entidades
territoriales (principio de integralidad, así como puntos 1.3.2.2 y 1.3.3.2); y
(v) y los principios de eficacia, eficiencia e idoneidad en relación con
los recursos asociados a la implementación del Acuerdo Final.
b)
Conexidad material del segundo artículo
126.
El primer parágrafo transitorio del artículo 2
(nuevo parágrafo transitorio 7 del artículo 361 de la CP) prevé que, durante
los veinte años siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, el 7 %
de los recursos del Sistema General de Regalías y el 70 % de los ingresos
generados por rendimientos del mismo se destinarán “a una asignación para la
paz”, que tendrá como objeto financiar proyectos de inversión para la
implementación del Acuerdo Final. Además, dispone que tales recursos se
distribuirán “priorizando las entidades territoriales más afectadas por la
pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional, el conflicto
armado y los municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables”. Con tal propósito, el mismo artículo incorpora
algunas modificaciones instrumentales relativas a la asignación para ahorro
pensional territorial, la definición de los proyectos de inversión y la
composición de los OCAD.
127.
El segundo parágrafo transitorio del artículo 2
(nuevo parágrafo transitorio 8 del artículo 361 de la CP) prevé el traslado del
60 % de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación
a 31 de diciembre de 2016, con el propósito de “financiar la infraestructura
de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final”. Con tal
propósito dispone reglas para la distribución de tales recursos entre la
Asignación para la Paz y el Fondo de Desarrollo Regional, así como otras regulaciones
operativas.
128.
El tercer parágrafo transitorio del artículo 2
(nuevo parágrafo transitorio 9 del artículo 361 de la CP) prescribe que los
proyectos de inversión que se financiarán con los recursos del Sistema General
de Regalías  destinados a la implementación del Acuerdo Final deberán “guardar
concordancia con el régimen de planeación vigente, el componente específico
para la paz y la implementación del Plan Plurianual de Inversiones del Plan
Nacional de Desarrollo y de los Planes de desarrollo de las entidades
territoriales”.
129.
Finalmente, el cuarto parágrafo transitorio del
artículo 2 (nuevo parágrafo transitorio 10 del artículo 361 de la CP) dispone
que las entidades territoriales beneficiarias (i) cuya apropiación
bienal de inversión sea menor a 4.000 salarios mínimos legales mensuales
vigentes y (ii) que tengan un adecuado desempeño en la gestión de estos
recursos, “definirán directamente los proyectos de inversión cuando estos
tengan como objeto la implementación del Acuerdo Final”.
130.
Para la Corte es claro que los cuatro parágrafos
transitorios contenidos en el artículo 2 del Acto Legislativo sub examine
también guardan una relación de conexidad clara, estrecha y directa con el
Acuerdo Final, en particular con su punto 6.1.2., por cuanto prescriben (i)
reglas de destinación de recursos del Sistema General de Regalías que tienen en
común la financiación de los proyectos de inversión para la implementación del
Acuerdo Final; (ii) reglas sobre fuentes de financiación de la Asignación
para la Paz; (iii) reglas operativas de articulación de la nueva
regulación con el Sistema General de Regalías previsto por el artículo 361 de
la CP, así como con los instrumentos de planeación; (iv) reglas de
priorización para la distribución de estos recursos en favor de las entidades
más afectadas por, entre otras, el conflicto armado; y (v) reglas de
competencia para la definición y aprobación de proyectos de inversión de
implementación del Acuerdo Final. Esta regulación, en su integridad, guarda relación,
de manera explícita, con el Acuerdo Final.
131.
En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017
satisface el requisito de conexidad material previsto por el artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016.
(ii)  Conexidad teleológica
132.
El Acto Legislativo 4 de 2017 satisface el
requisito de la conexidad teleológica, en la medida que prevé disposiciones que
tienen por finalidad facilitar y asegurar el desarrollo normativo y la
implementación del Acuerdo Final. En efecto, esta reforma constitucional, en su
integridad, persigue materializar el desarrollo y la implementación normativa
del Acuerdo Final, en relación con (i) sus compromisos concretos e inmediatos y (ii)
sus compromisos globales y generales.
133.
Primero, en relación con compromisos concretos e
inmediatos del Acuerdo Final, para la Corte resulta evidente que esta reforma
constitucional tiene por finalidad la implementación normativa del punto 6, en
particular del 6.1.2, relativo a las “Medidas para incorporar la
implementación de los acuerdos con recursos territoriales”. Como se señaló
en el párr. 115, este punto contiene un acuerdo concreto relativo a la
promoción e implementación de mecanismos y medidas que permitan que el Sistema
General de Regalías contribuya a financiar la implementación del Acuerdo Final,
“incluyendo los territorios priorizados” y con miras a que tales
proyectos fortalezcan el desarrollo en los municipios y departamentos.
134.
Precisamente, en atención a dicha finalidad, la
reforma constitucional sub examine contiene una regulación de
destinación de recursos del Sistema General de Regalías para la financiación de
proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final, el
fortalecimiento de la Asignación para la Paz, la definición y aprobación de
tales proyectos, la competencia para decidir sobre los mismos, la composición
de los OCAD y la articulación de los proyectos de inversión con los
instrumentos de planeación. Con esta regulación, además, se pretende
materializar los principios de eficacia, eficiencia e idoneidad en la gestión
de los recursos para la implementación del Acuerdo Final, previstos en su punto
6.
135.
Segundo, en relación con los compromisos globales de este acuerdo político,
lo cierto es que, al materializar la implementación normativa de uno de los
mecanismos de financiación para la implementación del Acuerdo Final, el Acto
Legislativo sub examine facilita la realización de los cometidos
generales de la transición política. Así, la reforma al Sistema General de
Regalías no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para canalizar recursos
con el objetivo de fortalecer la transición política y viabilizar la
implementación del Acuerdo de Paz.
136.
En estos términos, la Corte evidencia la conexidad
teleológica entre la regulación contenida en el Acto Legislativo sub examine
y los objetivos globales y transversales de la transición política, tales como
la reparación a las víctimas, el desarrollo de las entidades territoriales, así
como el fortalecimiento y la articulación institucional a nivel territorial, en
particular en las zonas más afectadas por el conflicto armado y por las causas
estructurales del mismo. Para la Corte es claro que la reforma al artículo 361
de la Constitución Política, con miras a incluir los proyectos de inversión
para la implementación del Acuerdo Final dentro de los programas que se
financiarán con los recursos del Sistema General de Regalías, es una medida que
tiene por finalidad la consecución de tales objetivos globales y transversales
del Acuerdo de Paz.
137.
Por lo demás, esta conexidad teleológica del
Acto Legislativo 4 de 2017 se explica también en relación con el principio de
estabilidad de los compromisos contenidos en el Acuerdo de Paz. En efecto, la
Corte constata que sus principales ajustes a la distribución de las regalías
para la financiación de proyectos de inversión relacionados con la
implementación del Acuerdo de Paz resultan aplicables durante los veinte años
siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo sub examine.
138.
En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017
satisface el requisito de conexidad teleológica previsto por el artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016.
(iii)
Temporalidad
139.
El proyecto de acto legislativo 10 de 2017 (Cámara)
y 06 de 2017 (Senado) fue radicado ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el 22 de marzo del mismo año. Esta iniciativa culminó su trámite
con la promulgación del Acto Legislativo 4 de 2017, el día 8 de septiembre del
mismo año. Como se señaló en el párr. 74, el PLEP tuvo vigencia desde el
1 de diciembre de 2016 hasta el 30 de noviembre de 2017.
140.
Por lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí
cumple con el requisito de temporalidad, previsto por el artículo 1 del Acto
Legislativo 1 de 2016.
(iv)
Habilitación competencial
141.
El proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017
(Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue presentado por iniciativa del Gobierno
Nacional, conformado, para el presente asunto, por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el
Ministro de Minas y Energía. Según lo señalado en el párr. 76, en
relación con el Acto Legislativo sub examine, el Gobierno Nacional
estuvo debidamente conformado por los ministros referidos para efectos de esta
iniciativa legislativa.
142.
Por lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí
cumple con el requisito de habilitación competencial, derivada de la iniciativa
legislativa reservada que en esta materia tiene el Gobierno Nacional, según lo
previsto por el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016.
El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple los Requisitos de
competencia previstos por el AL 1 de 2016
Conexidad material
Cumple
Conexidad teleológica
Cumple
Temporalidad
Cumple
Habilitación competencial - Iniciativa
gubernamental
Cumple
2.
Cumplimiento de los requisitos
formales previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016
143.
En esta sección, la Corte analizará si el Acto
Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos formales previstos por
el Acto Legislativo 1 de 2016 y desarrollados en la sección (D – 3) de esta
providencia (párr. 77 a 79). Como se señaló en esa sección, son nueve
los requisitos de forma previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016 para el trámite
y la aprobación de actos Legislativos.
(i)
Trámite preferencial
144.
La Corte constata que el debate y la aprobación
del proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado)
siempre ocupó el primer lugar en el orden del día, tanto en las comisiones
constitucionales permanentes como en las Plenarias. Así se verifica en los
siguientes documentos:
a)
El Acta No. 7 de 9 de mayo de 2017 y la
Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio del mismo año, correspondientes a la
aprobación del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes;
b)
El Acta
No. 219 de 24 de mayo de 2017 y la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio del
mismo año, correspondientes a la aprobación del proyecto en la Plenaria de la
Cámara de Representantes;
c)
El Acta No. 43 de 12 de junio de 2017 y
la Gaceta del Congreso No. 547 de 7 de julio del de mismo año, correspondientes
a la aprobación del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente
del Senado de la República;
d)
El Acta No. 8 de 15 de agosto de 2017 y
la Gaceta del Congreso No. 963 de 24 de octubre del mismo año, correspondientes
a la aprobación del Proyecto en la Plenaria del Senado de la República; y,
e)
Las actas 241 (Cámara) y 13 (Senado),
ambas de 30 de agosto de 2017, así como en las Gacetas 921 de 11 de octubre de
2017 (Cámara) y 1022 de 7 de noviembre de del mismo año (Senado), correspondientes
a la aprobación de los informes de conciliación en relación con el proyecto de
la referencia.
145.
En tales términos, en el trámite de dicha
iniciativa legislativa, sí se cumplió con el requisito previsto por el artículo
1 (b) del Acto Legislativo 1 de 2016, relativo a que el proyecto de Acto
Legislativo tuviere trámite preferencial.
(ii)  Título
146.
El Acto Legislativo 4 de 2017, “por el cual
se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política” tiene por título “El
Congreso de la República, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz, DECRETA”. Por lo tanto, el Acto Legislativo sub examine sí
cumple con la exigencia prevista por el artículo 1 (c) del Acto Legislativo 1
de 2016.
(iii)
Trámite en una sola vuelta de cuatro
debates
147.
Tras revisar las Gacetas del Congreso referidas
en el párr. 144, la Corte constata que el proyecto de Acto Legislativo
10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) se tramitó en una sola vuelta de
cuatro debates, esto es el primer y el tercer debate en las comisiones primeras
constitucionales permanentes y el segundo y el cuarto debate en las plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Por lo tanto,
cumplió con la exigencia prevista en el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1
de 2016.
(iv)
Lapso de 8 días entre una y otra cámara
148.
Según el Acta No. 219 de 24 de mayo de 2017 y la
Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio del mismo año, el proyecto de Acto
Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue aprobado, en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, el día 24 de mayo de 2017. Por su
parte, el debate de este proyecto de Acto Legislativo en la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República inició el 12 de junio del mismo año,
según consta en el Acta No. 43 de 12 de junio de 2017 y en la Gaceta del
Congreso No. 547 de 7 de julio de 2017. Tal como se desarrollará en los párr.
180 y 192, también se satisfizo el lapso previsto en el artículo 160.1 de la CP
para el tránsito del proyecto entre las comisiones y las plenarias.
149.
En tales términos, el tránsito del proyecto
entre una y otra cámara fue de más de 8 días, con lo cual se dio cumplimiento a
la exigencia prevista en el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1 de 2016.
(v)
Aprobación por mayoría absoluta
150.
Tras revisar las Gacetas del Congreso referidas
en el párr. 144, la Corte concluye que, en todos sus debates, tanto en
las comisiones constitucionales como en las Plenarias, el proyecto de Acto Legislativo
10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue aprobado por mayoría absoluta. El
resultado exacto de cada votación se detallará en los párr. 177, 183, 189 y
196.
151.
En tales términos, el Acto Legislativo 4 de 2017
cumplió con el requisito previsto por el artículo 1 (g) del Acto Legislativo 1
de 2016.
(vi)
Solo podrán insertarse las modificaciones
que cuenten con el aval del Gobierno Nacional
152.
Como se señaló en el párr.79, mediante la
sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró
inexequible este requisito previsto en la sección (h) del artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016. Por lo tanto, este requisito únicamente ha debido
observarse en el trámite legislativo sub examine hasta la fecha en que
se profirió tal sentencia[145].
153.
Según consta en la Gaceta 298 de 3 de mayo de
2017, tras designarse los ponentes de la iniciativa en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes, ellos se reunieron los días 18,
20 y 26 de abril con el Ministro de Hacienda y Crédito público. Además,
llevaron a cabo una audiencia pública el 2 de mayo de 2017. Producto de estos
encuentros, los ponentes presentaron un pliego de modificaciones a la propuesta
inicialmente presentada por el Gobierno Nacional. En esa misma Gaceta se
publicó el aval del Gobierno Nacional en los siguientes términos: “me
permito informar que las modificaciones efectuadas por la ponencia para primer
debate al proyecto de acto legislativo del asunto cuentan con el aval de esta
Cartera. Cordialmente, Mauricio Cárdenas. Ministro de Hacienda y Crédito
Público”.
154.
Según consta en el Acta No. 7 de 9 de mayo de
2017 y en la Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio de 2017, tras el debate
sobre los informes de ponencia presentados, se plantearon varias proposiciones
de modificación al articulado, las cuales no fueron incluidas, por no tener el
aval del Gobierno Nacional. Según se señala en dicha Acta, “ninguna proposición de las que han sido leídas por
parte de la Secretaría tiene
el aval del señor Ministro de Hacienda de conformidad como lo señala el Acto
Legislativo número 1 de 2016, el proyecto se votará tal conforme ha sido
presentado por los señores Ponentes”.
155.
En tales términos, la Corte constata que el
requisito analizado fue debidamente observado durante la aprobación de la
iniciativa bajo estudio en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes.
156.
La aprobación del proyecto de Acto Legislativo sub
examine en su siguiente debate, esto es, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No.
219 de ese mismo día y en la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio de 2017.
Para la fecha de este debate, el requisito analizado había sido declarado
inexequible y, por lo tanto, su observancia no le era exigible al Congreso de
la República.
157.
En tales términos, la Corte concluye que, en el
trámite del Acto Legislativo sub examine, el Congreso de la República sí
cumplió con este requisito hasta cuando le era exigible, esto es, hasta el 17
de mayo de 2017.
(vii)
Trámite en sesiones extraordinarias
158.
El proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017
(Cámara) y 06 de 2017 (Senado) inició su trámite el 22 de marzo del mismo año,
en el marco del segundo periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la
República (16 de marzo a 20 de junio), según lo previsto por el artículo 138 de
la Constitución Política y señalado en el párr. 85. De igual forma,
dicho proyecto culminó su trámite con la promulgación del Acto Legislativo 4 de
2017, el 8 de septiembre del mismo año, en vigencia del primer periodo de
sesiones ordinarias del Congreso de la República (20 de julio a 16 de
diciembre).
159.
La Corte constata que, desde su radicación en la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, los trámites surtidos en la
Comisión Primera Constitucional Permanente así como en la Plenaria de esta
Cámara, y en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, se adelantaron sucesivamente y culminaron el 12 de junio de 2017,
fecha en la que se aprobó dicho proyecto de Acto Legislativo en la Comisión
Primera Constitucional del Senado de la República, según consta en el Acta No.
43 de 12 de junio de 2017, publicada en la Gaceta del Congreso No. 547 de 7 de
julio de 2017. Ese mismo día, el Presidente de dicha Comisión designó al
Senador Carlos Fernando Motoa como ponente ante la Plenaria del Senado de la
República. Estas actuaciones se surtieron en el segundo periodo de sesiones
ordinarias del Congreso de la República.
160.
Por su parte, dicho trámite solo se reanudó con la
presentación del informe de ponencia por parte del ponente para debate en la
Plenaria del Senado de la República, según acredita la Gaceta No. 638 de 2 de
agosto de 2017 del Congreso de la República. A partir de allí se surtió el
trámite restante, que concluyó con la promulgación del Acto Legislativo 4 de
2017, el 8 de septiembre del mismo año. Estas actuaciones se surtieron, por
completo, durante el primer periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la
República.
161.
Tras verificar el expediente legislativo, la
Corte concluye que, durante el periodo de receso del Congreso de la República,
surtido entre el 20 de junio y el 20 de julio de 2017, no se adelantó actuación
alguna en relación con este proyecto de Acto Legislativo. En tales términos, si
bien podía tramitarse en sesiones extraordinarias, lo cierto es que el trámite
del proyecto de Acto Legislativo sub examine se adelantó integralmente
durante las sesiones ordinarias del Congreso de la República.
(viii)
Decisión sobre la totalidad del proyecto
en una sola votación
162.
Como se señaló en el párr.79, mediante la
sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017, la Corte Constitucional declaró
inexequible este requisito previsto en la sección (j) del artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016. Por lo tanto, este requisito únicamente ha debido
observarse en el trámite legislativo sub examine hasta la fecha en la
que se profirió tal sentencia[146].
163.
Pues bien, la Corte constata que el proyecto de
Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue decidido por la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes en su totalidad,
con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación
llevada a cabo el día 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 7 de ese
día y en la Gaceta del Congreso No. 527 de 27 de junio de 2017.
164.
La aprobación del proyecto de Acto Legislativo sub
examine en su siguiente debate, esto es, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No.
219 de ese mismo día y en la Gaceta del Congreso No. 545 de 7 de julio de 2017.
Para esta fecha, el requisito analizado había sido declarado inexequible y, por
lo tanto, su observancia no le era exigible al Congreso de la República.
165.
En tales términos, la Corte concluye que, en el
trámite del Acto Legislativo sub examine, el Congreso de la República sí
cumplió con este requisito hasta cuando le era exigible, esto es, hasta el 17
de mayo de 2017.
(ix)
Control automático y único de
constitucionalidad
166.
Como se señaló en el párr. 1, tras su
aprobación por el Congreso de la República, mediante el oficio OFI17-00110087 /
JMSC 110200, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a
la Corte Constitucional una copia auténtica del Acto Legislativo No. 04 de 2017
“Por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política”[147], el mismo día de su
promulgación, esto es, el 8 de septiembre de 2017.
167.
Pues bien, tras los trámites correspondientes,
mediante esta providencia, la Corte ejerce el control de constitucionalidad
único y automático de dicho Acto Legislativo, con lo cual se satisface el
requisito previsto por el artículo 1 (k) del Acto Legislativo 1 de 2016.
El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con los Requisitos
formales del PLEP previstos por el AL 1 de 2016
Trámite preferencial – Art. 1 (b)
Cumple
Título  – Art. 1 (c)
Cumple
Trámite en una sola vuelta de cuatro
debates – Art. 1(f)
Cumple
Lapso de 8 días entre una y otra cámara
–  Art. 1 (f)
Cumple
Aprobación por mayoría absoluta – Art.
1 (g)
Cumple
Sólo podrán tener modificaciones
que se ajusten al Acuerdo Final y que cuenten con el aval del Gobierno
Nacional – Art. 1 (h)*
Solo aplicó
para el trámite surtido en la Comisión Primera Constitucional de C de R.
Cumple
Puede tramitarse en sesiones
extraordinarias – Art. 1 (i)
Se tramitó
integralmente durante sesiones ordinarias
Serán decididos en su totalidad, en
las plenarias y en las comisiones, con una sola votación – Art. 1 (j)*
Solo aplicó
para el trámite surtido en la Comisión Primera Constitucional de C de R.
Cumple
Tendrán control automático y único de
constitucionalidad – Art. 1 (k)
Cumple
* Declarados inexequibles mediante la sentencia C-332 de 17 de
mayo de 2017.
3.
Cumplimiento de los requisitos
formales ordinarios dispuestos por la Constitución Política y el reglamento
del Congreso de la República
168.
En esta sección, la Corte analizará si el Acto
Legislativo 4 de 2017 cumple con los requisitos formales ordinarios dispuestos
por la Constitución Política y el reglamento del Congreso de la República, los
cuales fueron desarrollados en la sección  (D – 4) de esta providencia (párr.
80 a 112).
(i)
Publicación del proyecto de acto
legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el trámite
169.
Tras radicarse en la Secretaría General de la Cámara
de Representantes el 22 de marzo de 2017, el proyecto de Acto Legislativo 10 de
2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) fue publicado, junto con su exposición de
motivos, en la Gaceta del Congreso 178 de 28 de marzo del mismo año.
170.
Por lo tanto, este proyecto sí cumplió con el
requisito de publicación en la Gaceta del Congreso al comenzar el trámite,
previsto por los artículos 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr.
82).
(ii)
Asignación a la Comisión Constitucional
Permanente respectiva de la Cámara de Representantes
171.
El proyecto de Acto Legislativo sub examine
fue remitido a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes para que se le diera trámite en primer debate a esta iniciativa.
Esta Comisión es justamente la competente para darle trámite a los proyectos de
reforma constitucional. En este sentido, se cumplió con las exigencias
previstas en los artículo 142 de la Constitución Política y 2 de la Ley 3 de
1992, según se presentó en el párr. 83.
(iii)
Convocatoria a sesiones extraordinarias
172.
Como se señaló en los párr. 156 a 159, el
proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) se
tramitó por completo durante los periodos de sesiones ordinarias del Congreso
de la República, sin que se surtiera actuación alguna durante sesiones
extraordinarias. Por lo tanto, las exigencias constitucionales y legales
relacionadas con la convocatoria a sesiones extraordinarias no son objeto de
escrutinio por parte de la Corte en el presente asunto.
(iv)
Primer debate (Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes)
173.
De conformidad con la Gaceta del Congreso 293 de
3 de mayo de 2017, el Presidente de la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes de la
iniciativa legislativa sub examine a los representantes Juan Carlos
García Gómez[148],
Carlos Abraham Jiménez López[149],
Elbert Díaz Lozano[150],
Miguel Ángel Pinto Hernández[151],
Oscar Fernando Bravo Realpe[152],
Harry Giovanny González García[153],
Fernando de la Peña Marqués[154],
Carlos Eduardo Osorio Aguilar[155],
Angélica Lizbeth Lozano Correa[156],
Carlos Germán Navas Talero[157]
y Santiago Valencia González[158].
Los primeros cuatro fueron, además, nombrados coordinadores de la iniciativa.
La designación de los ponentes garantizó la participación de diferentes bancadas,
con lo cual se cumplió con lo previsto por el artículo 150 de la Ley 5 de 1992
(Ver párr. 89).
174.
Según el Acta No. 6 de 2017, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 430 de 5 de junio de 2017, el 2 de mayo del mismo año,
a las 11 am, se celebró una audiencia pública en relación con la iniciativa sub
examine. Dicha audiencia fue convocada por el Presidente de la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante la
Resolución 12 de 26 de abril de 2017. Esta audiencia tuvo por objeto “conocer
la opinión de la ciudadanía en general sobre el proyecto de Acto Legislativo”.
Además de los Representantes a la Cámara que integran dicha Comisión, en esta
audiencia participaron el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, los rectores de la
Universidad de Antioquia, de la Universidad de la Amazonía, de la Universidad
del Valle, de la Universidad de Santander, el Alcalde del Municipio de Castilla
La Nueva (Meta), el Subdirector de Colciencias, entre otras autoridades.
175.
El informe de ponencia mayoritario, que proponía
la aprobación del proyecto de Acto Legislativo, fue publicado en la Gaceta del
Congreso 293 de 3 de mayo de 2017. Por su parte, el informe de ponencia
minoritario, que proponía el archivo de la iniciativa, fue publicado en la
Gaceta del Congreso 298 de 14 de mayo de 2017. Por lo tanto, la Corte verifica
que se cumplió con los requisitos previstos en los artículos 142 y 160 de la
Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr. 92).
Además, la Corte constata que ambos informes consignaron las proposiciones y
modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia pública celebrada el
día 2 de mayo de 2017, con lo cual también se cumplió con lo dispuesto por los
artículos 160.3 de la Constitución, así como 175 y 157 de la Ley 5 de 1992, los
cuales se desarrollaron en el párr. 98.
176.
El anuncio de votación del proyecto de Acto
Legislativo se realizó el día 3 de mayo de 2017, según consta en el Acta 37 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 421 de 5 de junio de 2017. En
dicha Acta se enlistó el proyecto sub examine dentro de los cuales “se
discutirán y votarán en la próxima sesión de la Comisión”. La Corte
constata que el anuncio previó cumplió con los requisitos previstos por el
artículo 160.5 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver
párr. 93 y 94).
177.
El debate del proyecto de Acto Legislativo se
realizó el 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 7 de 9 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 527 de 27 de junio de 2017. En dicha
Acta se da cuenta de lo siguiente:
a)
La sesión inició con el quorum deliberatorio
requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Comisión
Constitucional Permanente;
b)
En primer lugar, se deliberó sobre la
ponencia negativa;
c)
Al concluir dicha deliberación, la misma se
sometió a votación y fue derrotada por 24 votos en contra y 5 a favor (votación
nominal y pública);
d)
Posteriormente, se deliberó sobre la
ponencia que proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;
e)
Al concluir dicha deliberación, el informe
de ponencia se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría absoluta; de
los 35 miembros de esta Comisión, 31 votaron así: 27 votos a favor y 4 en
contra (votación nominal y pública); y, finalmente,
f)
El articulado, con las proposiciones
avaladas por el Gobierno, se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría
absoluta; de los 35 miembros de esta Comisión, 31 votaron así: 27 votos a favor
y 4 en contra (votación nominal y pública).
178.
En tales términos, el debate y aprobación del
proyecto del Acto Legislativo sub examine cumplió con las reglas sobre (i)
quorum deliberatorio y decisorio (Art. 145 de la CP, desarrollado en el párr.
99); (ii) objeto, sistema y forma de las votaciones (arts. 133 y 157
de la CP, así como 114 y 157 de la Ley 5 de 1992, presentadas en el párr. 95);
y (iii) mayoría absoluta (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en
el párr. 77).
179.
Finalmente, el texto aprobado por la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado
en la Gaceta del Congreso 377 de 23 de mayo de 2017, con lo cual se dio cumplimiento
al artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).
(v)
Lapso entre el primero y el segundo
debate
180.
Mientras que el primer debate del proyecto del
Acto Legislativo sub examine se llevó a cabo el 9 de mayo de 2017, el
segundo debate tuvo lugar el día 24 de mayo del mismo año, según consta en el
Acta 219 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 545 de 2017. Por lo
tanto, se observó el lapso de 8 días que deben mediar entre el primer y el
segundo debate, como prescribe el artículo 160.1 de la Constitución Política (párr.
100).
(vi)
Segundo debate (Plenaria de la Cámara de
Representantes)
181.
De conformidad con la Gaceta del Congreso 377 de
2017, los mismos representantes designados como ponentes para el primer debate
fueron designados para el segundo debate. En la misma Gaceta, se publicaron los
dos informes de ponencia, a saber: (i) el minoritario, que proponía el
archivo del proyecto; y (ii) el mayoritario, con ponencia positiva, que
proponía la aprobación de la iniciativa en el segundo debate. Dichos informes
dieron cuenta de las proposiciones y modificaciones del proyecto, así como de
las propuestas presentadas en la Audiencia Pública de 2 de mayo. Por lo tanto,
la Corte verifica que se cumplió con los requisitos previstos en los artículos
142 y 160 de la Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 (Ver
párr. 92).
182.
El anuncio de votación del proyecto de Acto
Legislativo para el segundo debate se realizó el 23 de mayo de 2017, según consta
en el Acta 218 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 481 de 13 de
junio de 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub examine
“para la Sesión Plenaria del día miércoles 24 de mayo a las 10 de
la mañana o para la siguiente sesión plenaria”. La Corte constata que el
anuncio previo cumplió con los requisitos previstos por el artículo 160.5 de la
Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver párr. 93 y 94).
183.
El segundo debate del proyecto de Acto
Legislativo se realizó el 24 de mayo de 2017, según consta en el Acta No. 219
del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 545 de 7 de julio de 2017.
En dicha Acta se da cuenta de lo siguiente:
a)
La sesión inició con el quorum deliberatorio
requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Plenaria
de la Cámara de Representantes;
b)
En primer lugar, se deliberó sobre la
ponencia negativa;
c)
Al concluir dicha deliberación, la misma se
sometió a votación y fue derrotada por 89 votos en contra y 15 a favor
(votación nominal y pública);
d)
Posteriormente, se deliberó sobre la
ponencia que proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;
e)
Al concluir dicha deliberación, el informe
de ponencia se sometió a votación y fue aprobado por la mayoría absoluta; en
efecto, 120 Representantes a la Cámara votaron así: 108 votos a favor y 12 en
contra (votación nominal y pública); y, finalmente,
f)
El articulado se sometió a votación y fue aprobado
por la mayoría absoluta; en efecto, 119 Representantes a la Cámara votaron así:
106 votos a favor y 13 en contra (votación nominal y pública).
g)
Por último, el título del proyecto fue
aprobado con 105 votos a favor y 13 en contra (votación nominal y pública).
184.
En tales términos, el segundo debate y la
respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine
cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.
145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema
y forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la
Ley 5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría
absoluta (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).
185.
Finalmente, el texto aprobado por la Plenaria de
la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 417 de 31
de mayo de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al artículo 2 de la Ley 1431
de 2011 (párr. 96).
(i)
Asignación a la Comisión Constitucional
Permanente respectiva en el Senador de la República
186.
El proyecto de Acto Legislativo sub examine
fue remitido a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la Repúblcia
para que se le diera trámite en primer debate a esta iniciativa. Esta Comisión
es justamente la competente para darle trámite a los proyectos de reforma
constitucional. En este sentido, se cumplió con las exigencias previstas en los
artículo 142 de la Constitución Política y 2 de la Ley 3 de 1992, según se
presentó en el párr. 83.
(ii) Tercer debate (Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado
de la República)
187.
Mediante el Acta MD 31 de 1 de junio de 2017, la
Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de
la República designó como ponente del proyecto del Acto Legislativo sub
examine al Senador Carlos Fernando Motoa Solarte. Dicha designación cumplió
con los requisitos previstos en los artículos 142 y 160 de la Constitución
Política, así como 156 y 157 de la Ley 5 de 1992 (Ver párr. 92).
188.
El 7 de junio de 2017, el Senador Ponente
presentó su informe de ponencia. La Corte constata que el informe da cuenta de
las proposiciones y modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia
pública celebrada el día 2 de mayo de 2017, así como el resto de proposiciones
presentadas a lo largo del trámite surtido, con lo cual también se cumplió con
lo dispuesto por los artículos 160.3 de la Constitución, así como 175 y 157 de
la Ley 5 de 1992, los cuales fueron desarrollados en el párr. 98. En
dicho informe se propusieron algunas modificaciones al texto del proyecto de
Acto Legislativo. Este informe fue publicado en la Gaceta 444 de 7 de junio de
2017.
189.
El anuncio de votación del proyecto de Acto
Legislativo para el tercer debate se realizó el 7 de junio de 2017, según
consta en el Acta 42 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 517 de
27 de junio de 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub
examine dentro de los asuntos de “Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz que
por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión”.
La Corte constata que el anuncio previo cumplió con los requisitos previstos
por el artículo 160.5 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver
párr. 93 y 94).
190.
El tercer debate del proyecto de Acto
Legislativo se realizó el 12 de junio de 2017, según consta en el Acta No. 43
del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 547 de 7 de julio de 2017.
En dicha Acta se da cuenta de lo siguiente:
a)
La sesión inició con el quorum deliberatorio
requerido, esto es, de más de una cuarta parte de los miembros de la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República;
b)
Se deliberó sobre el informe de ponencia que
proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;
c)
Al concluir dicha deliberación, la
proposición positiva del informe de ponencia se sometió a votación y fue aprobada
por la mayoría absoluta; de los 19 Senadores que integran la Comisión, los 14
Senadores presentes votaron así: 14 votos a favor y 0 en contra (votación
nominal y pública); y, finalmente,
d)
El articulado, el título y la pregunta sobre
la aprobación del proyecto se sometieron a votación y fueron aprobados por la
mayoría absoluta, así: 13 votos a favor y 0 en contra (votación nominal y
pública), en relación con una parte del articulado, y 12 votos a favor y 0 en
contra (votación nominal y pública), en relación con la parte restante.
191.
En tales términos, el tercer debate y la
respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine
cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.
145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema
y forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la
Ley 5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría
absoluta (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).
192.
El texto aprobado por la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República fue publicado en la Gaceta
del Congreso 638 de 2 de agosto de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al
artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).
(iii)
Lapso entre el tercero y el cuarto debate
193.
Mientras que el tercer debate del proyecto del
Acto Legislativo sub examine se llevó a cabo el 12 de junio de 2017, el cuarto
debate tuvo lugar el día 15 de agosto del mismo año, según consta en el Acta 8
del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 963 de 24 de octubre de
2017. Por lo tanto, se observó el lapso de 8 días que debe mediar entre el tercero
y el cuarto debate, como prescribe el artículo 160.1 de la Constitución
Política (párr. 100).
(iv)
Cuarto debate (Plenaria del Senado de la
República)
194.
Según se anunció al finalizar el tercer debate
en la sesión de 12 de junio de 2017, el Presidente designó como Ponente para el
debate en la Plenaria del Senado de la República al Senador Carlos Fernando
Motoa Solarte. Dicha designación cumplió con los requisitos previstos en los
artículos 142 y 160 de la Constitución Política, así como 156 y 157 de la Ley 5
de 1992 (Ver párr. 92).
195.
El 2 de agosto de 2017, el Senador Ponente
presentó su informe de ponencia en sentido afirmativo, mediante el cual
solicitó su aprobación. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso
638 de 2 de agosto de 2017. La Corte constata que el informe da cuenta de las
proposiciones y modificaciones que surgieron en el marco de la audiencia
pública celebrada el día 2 de mayo de 2017, así como del resto de proposiciones
presentadas a lo largo del trámite surtido, en particular las del tercer
debate, con lo cual también se cumplió con lo dispuesto por los artículos 160.3
de la Constitución, así como 175 y 157 de la Ley 5 de 1992, los cuales se
desarrollaron en el párr. 98.
196.
El anuncio de votación del proyecto de Acto
Legislativo para el cuarto debate se realizó el 9 de agosto de 2017, según
consta en el Acta 7 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 962 de
24 de octubre 2017. En dicha Acta se anunció el debate del proyecto sub
examine dentro de los asuntos que “serán considerados y eventualmente
votados en la próxima sesión plenaria del Honorable Senado de la República”.
La Corte constata que el anuncio previo cumplió con los requisitos previstos
por el artículo 160.5 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional (Ver
párr. 93 y 94).
197.
El cuarto debate del proyecto de Acto
Legislativo se realizó el 15 de agosto de 2017, según consta en el Acta No. 8
del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 963 de 2017. En dicha Acta
se da cuenta de lo siguiente:
a)
La sesión inició con el quorum deliberatorio
requerido; es más, desde el inicio se contó con quorum decisorio en la Plenaria
del Senado de la República, según informó la Secretaría;
b)
Se resolvió sobre los impedimentos
presentados en relación con la iniciativa sub examine;
c)
Se presentó el informe de ponencia que
proponía la aprobación del proyecto de Acto Legislativo;
d)
Al concluir la deliberación, la proposición
positiva del informe de ponencia fue sometida a votación y fue aprobada por la
mayoría absoluta, esto es, con 61 votos a favor (votación nominal y pública);
e)
La proposición modificatoria propuesta por
la Senadora Claudia Nayibe López Hernández, en relación con los parágrafos 4 y
5 del artículo 1 del proyecto, también fue aprobada por la mayoría absoluta; en
concreto, con 64 votos (votación nominal y pública);
f)
La proposición modificatoria del artículo 2º
con la proposición modificativa al inciso 4º del parágrafo 7º transitorio,
presentada por la Senadora Maritza Martínez Aristizábal, y la proposición
aditiva al inciso 2 del parágrafo 7º transitorio presentada por el Senador
Antonio del Cristo Guerra de la Espriella, también fueron aprobadas por la
mayoría absoluta; en concreto, con 62 votos (votación nominal y pública);
e)
La proposición que eliminaba el parágrafo 8º
del artículo 2º, presentada por la Senadora María del Rosario Guerra de la
Espriella, solo recibió 4 votos a favor, por lo tanto, fue rechazada (votación
nominal y pública);
f)
La Presidencia sometió a
consideración de la Plenaria el parágrafo 8º del artículo 2º del Proyecto de
Acto Legislativo, el cual fue aprobado por mayoría absoluta, con 60 votos a
favor (votación nominal y pública);
g)
Finalmente, el articulado, el título y el
proyecto del Acto Legislativo en su integridad fueron aprobados por mayoría
absoluta, con 64 votos a favor (votación nominal y pública).
198.
En tales términos, el cuarto debate y la
respectiva aprobación del proyecto del Acto Legislativo sub examine
cumplió con las reglas sobre (i) quorum deliberatorio y decisorio (Art.
145 de la CP, desarrollado en el párr. 99); (ii) objeto, sistema
y forma de las votaciones (arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157 de la
Ley 5 de 1992, presentadas en el párr. 95); y (iii) mayoría
absoluta (Art. 1 (g) del AL 1 de 2016, desarrollado en el párr. 77).
199.
El texto aprobado por la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del
Congreso 730 de 24 de agosto de 2017, con lo cual se dio cumplimiento al
artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 (párr. 96).
Procedimiento surtido en las comisiones y plenarias
Comisión CR
Plenaria CR
Comisión SR
Plenaria SR
Designación de ponentes
Cumple
Cumple
Cumple
Cumple
Presentación de informes de
ponencia
(+) Gaceta 293 de 3 de mayo
(-) Gaceta 298 de 14 de mayo
(+) (-) Gaceta 377 de 23 de mayo
Gaceta 444 de 7 de junio
Gaceta 638 de 2 de agosto
Anuncio previo
Acta 37 de 3 de mayo
Gaceta 421 de 5 de junio
Acta 218 de 23 de mayo
Gaceta 481 de 13 de junio
Acta 42 de 7 de junio
Gaceta 517 de 27 de junio
Acta 7 de 9 de agosto
Gaceta 962 de 24 de octubre
Debate y aprobación
Acta 7 de 9 de mayo
Gaceta 527 de 27 de junio
Acta 219 de 24 de mayo
Gaceta 545 de 7 de julio
Acta 43 de 12 de junio
Gaceta 547 de 7 de julio
Acta 8 de 15 de agosto
Gaceta 963 de 24 de octubre
Publicación del texto aprobado
Gaceta 377 de 23 de mayo
Gaceta 417 de 31 de mayo
Gaceta 638 de 2 de agosto
Gaceta 730 de 24 de agosto
Todas
las fechas son del año 2017
(+)
Informe de ponencia positivo / (-) Informe de ponencia negativo
(v)
Fase de conciliación
200.
Ante algunas diferencias entre los textos
aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, los
Presidentes de ambas cámaras decidieron integrar la Comisión de Conciliación
respectiva para resolverlas. Esta Comisión estuvo integrada por dos senadores y
dos representantes, quienes, oportunamente, rindieron su informe, el cual fue
publicado en las Gacetas 745 (Cámara de Representantes) y 746 (Senado de la
República), ambas de 29 de agosto de 2017.
201.
Dicho informe (i) realiza un estudio
comparativo de los textos aprobados en Cámara y en Senado, (ii) identifica
las diferencias entre uno, (iii) se propone el texto que se acogería, y,
finalmente, (iv) consolida el texto definitivo que superaría las
diferencias. El siguiente cuadro fue incluido en el referido informe, en el
cual se presentan las diferencias y se propone el texto que se acogería:
Artículos
del proyecto de Acto Legislativo
NUMERACIÓN TEXTO DE CÁMARA
NUMERACIÓN TEXTO DE SENADO
TEXTO QUE  SE ACOGE
Artículo 1°
Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución
Política. PARÁGRAFO 4°.
Artículo 1°
Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución
Política. PARÁGRAFO 4°.
Senado
Artículo 3°
Adiciónense el siguiente parágrafo al artículo 361 de la Constitución
Política. PARÁGRAFO 5°.
Artículo 1°
Adiciónense los siguientes parágrafos al artículo 361 de la Constitución
Política. PARÁGRAFO 5°.
Senado
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO.
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 7° TRANSITORIO.
Senado
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO.
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 8° TRANSITORIO.
Cámara
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO.
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 9° TRANSITORIO.
Cámara
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 10 TRANSITORIO.
Artículo 2°.
Adiciónense los siguientes parágrafos transitorios al artículo 361 de la
Constitución Política. PARÁGRAFO 10 TRANSITORIO.
Senado
Artículo 4°.
Vigencia y derogatorias.
Artículo 3°.
Vigencia y derogatorias.
No fue objeto de conciliación porque los textos
son iguales.
202.
El anuncio para la votación del informe de
conciliación en el Senado de la República se hizo el 29 de agosto de 2017,
según consta en el Acta 12 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso
1172 de 11 de diciembre de 2017.
203.
Dicho informe fue aprobado en la Plenaria del
Senado de la República el 30 de agosto de 2017, según consta en el Acta 13 del
mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 1022 de 7 de noviembre de 2017.
La aprobación de este informe fue por mayoría absoluta, con 59 votos a favor (votación
nominal y pública).
204.
El mismo anuncio para la votación del informe de
conciliación en la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 29 de agosto de
2017, según consta en el Acta 240 del mismo día, publicada en la Gaceta del
Congreso 854 de 26 de septiembre de 2017.
205.
Dicho informe fue aprobado en la Plenaria de la
Cámara el 30 de agosto de 2017, según consta en el Acta 241 del mismo día,
publicada en la Gaceta del Congreso 921 de 11 de octubre de 2017. La aprobación
de este informe fue por mayoría absoluta, con 93 votos a favor (votación
nominal y pública).
206.
La Corte advierte que la comisión de
conciliación para el proyecto sub examine (i) fue debidamente
conformada; (ii) estuvo integrada por un número igual de senadores y
representantes; (iii) rindió el informe de rigor, el cual fue publicado
por lo menos un día antes de ser sometido a votación y aprobación de las
plenarias; (iv) dicho informe se elaboró oportunamente y contuvo las
razones para su aprobación; (v) se limitó a acoger alguno de los textos
de aprobados en las cámaras, sin que incluyera nuevos contenidos; (vi)
el anuncio previo fue debidamente publicado; y (vii) el informe fue
aprobado por la mayoría absoluta de ambas plenarias. En tales términos, se
cumplió con las exigencias previstas por los artículos 161 de la Constitución
Política y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, referidos en los párr. 101 a 105.
(vi)
Publicación del Acto Legislativo
207.
El Acto Legislativo No. 4 de 2017 fue debidamente
publicado en el Diario Oficial No. 50305 de 8 de septiembre de 2017.
(vii)
Principios de consecutividad e identidad
flexible
208.
La Corte evidencia que, en el trámite
parlamentario del Acto Legislativo 4 de 2017, el Congreso de la República
satisfizo los principios de consecutividad e identidad flexible, desarrollados
en los párr. 207 a 214.
209.
En relación en el principio de consecutividad,
esta Corte advierte que el proyecto de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y
06 de 2017 (Senado) se tramitó de manera sucesiva en los cuatro debates
previstos por el artículo 1 (g) del Acto Legislativo 1 de 2016. Durante todos
sus debates, el Congreso conservó los ejes temáticos comunes de dicha
iniciativa, sin alteraciones. En efecto, los ejes temáticos de la reforma
constitucional del proyecto presentado por el Gobierno Nacional se mantuvieron
a lo largo del trámite parlamentario y se insertaron en el texto finalmente
aprobado del Acto Legislativo 4 de 2017. El eje temático general fue reformar
el Sistema General de Regalías para destinar recursos económicos para la
financiación de proyectos de inversión de implementación del Acuerdo Final. Por
su parte, los ejes temáticos concretos son los siguientes:
a)
Se previó que durante los próximos veinte
años, las entidades territoriales que hubieren cubierto sus pasivos pensionales
destinarán los recursos de esa fuente a la financiación de proyectos de
inversión para la implementación del Acuerdo Final;
b)
Se dispuso que, durante los próximos veinte
años, se destinaría un porcentaje de los ingresos del Sistema General de
Regalías a una “Asignación para la Paz” para financiar proyectos de
implementación del Acuerdo Final;
c)
Se previó la destinación de una parte de los
saldos del Fondo de Ciencia, Innovación y Tecnología, a 31 de diciembre de
2016, para la financiación de proyectos de inversión para la implementación del
Acuerdo Final;
d)
Se creó un OCAD para que defina los
proyectos de inversión que se financiarán con esos recursos; se definió su
estructura, composición y funcionamiento;
e)
Se facultó al Gobierno Nacional para la
reglamentación de esta reforma;
210.
Tras revisar las distintas Actas y Gacetas del
Congreso, relativas al trámite del proyecto de Acto Legislativo referidas
líneas atrás, la Corte advierte que dichos ejes temáticos estuvieron presentes
en el texto presentado por el Gobierno Nacional, en los textos aprobados en
cada debate, en las Comisiones y en las Plenarias, así como en el texto del
Acto Legislativo 4 de 2017 finalmente promulgado. En tales términos, la Corte constata
que, en dicho trámite legislativo, se observó el principio de consecutividad.
211.
En relación con el principio de identidad
flexible, esta Corte advierte que las modificaciones introducidas al proyecto
de Acto Legislativo 10 de 2017 (Cámara) y 06 de 2017 (Senado) a lo largo del
debate parlamentario tienen relación de conexidad clara y específica con
el objeto del proyecto previamente debatido y se refirieron a temas conocidos y
debatidos por las Comisiones Constitucionales Permanentes, incluso desde los
primeros debates sobre el mismo. En particular, la Corte verifica que todas las
modificaciones insertadas, a lo largo del debate parlamentario, al texto
originalmente presentado por el Gobierno Nacional, guardan una relación de
conexidad, clara y específica, con los ejes temáticos y la regulación del
mismo.
212.
Frente al primer artículo del Acto Legislativo sub
examine, la Corte advierte lo siguiente:
a)
El primer y el tercer inciso fueron
aprobados sin modificación alguna al texto inicialmente propuesto por el
Gobierno Nacional, salvo la mención a la financiación de proyectos para la
reparación de las víctimas, agregada en el debate en la Plenaria de la Cámara.
Sin embargo, este último contenido normativo hacía parte de la versión original
del proyecto, particularmente en su artículo 2[159].
b)
Los incisos segundo, cuarto, quinto y sexto
fueron incorporados a lo largo del debate parlamentario. Sin embargo, la
exposición de motivos del texto presentado por el Gobierno Nacional da cuenta
de que los contenidos normativos finalmente promulgados están relacionados de
manera intrínseca y tienen justamente por objeto regular los ejes temáticos de
la iniciativa sometida al Congreso de la República. En efecto, dicha exposición
da cuenta del interés de regular, por medio de este proyecto: la definición de
los proyectos por parte del OCAD y la integración de estos últimos[160]; la reglamentación
del Gobierno Nacional sobre esta materia[161];
la forma de administración de los recursos en las entidades territoriales con
baja influencia de conflicto armado[162];
y la financiación con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación[163].
Además, en las primeras reuniones de socialización de la iniciativa
legislativa entre los ponentes y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
así como en la Audiencia Pública y en el primer debate de la iniciativa, se discutió
y se plantearon distintas opciones de regulación sobre todos esos aspectos. Con
lo cual, para la Corte es claro que las modificaciones introducidas fueron
conocidas y debatidas desde la misma Comisión Primera Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes[164].
Por lo demás, algunas secciones de esas regulaciones estaban
contenidas en secciones del artículo 2 del proyecto original o se adoptaron en
aras de especificar contenidos originales del proyecto presentado por el
Gobierno Nacional. Esto se constata en relación con los párrafos quinto y sexto,
al verificar el texto original[165].
213.
Frente al segundo artículo del Acto Legislativo sub
examine, la Corte advierte lo siguiente:
a)
El parágrafo 7 transitorio tuvo muy pocas
modificaciones a lo largo del debate parlamentario. Todas las modificaciones
estuvieron relacionadas con el porcentaje de destinación para la financiación
de proyectos de inversión de implementación del Acuerdo Final. En el texto
original, no se establecía porcentaje, por lo que se interpretó que
correspondía al 100 % de los rendimientos financieros. En la Cámara dicho porcentaje
se redujo al 80 %. Por su parte, en el Senado se redujo aún más a 70 %. También
se introdujeron reformas menores sobre la composición del OCAD, - como la
invitación permanente al mismo de cuatro miembros del Congreso de la República
-, sin alterar su objeto, su estructura y su funcionamiento[166].
b)
El parágrafo 8 también tuvo muy pocas
modificaciones a lo largo del trámite parlamentario. Las modificaciones
estuvieron principalmente relacionadas con el porcentaje de destinación de los
recursos no ejecutados del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación para la
financiación de proyectos de inversión de implementación del Acuerdo Final, sin
que se modificaré el objeto, la finalidad ni la modalidad de regulación
inicialmente propuesta en el texto original y debatida en la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara[167].
c)
El parágrafo 9 fue aprobado sin modificaciones a
lo largo del debate parlamentario[168].
d)
El parágrafo 10 fue introducido por la Plenaria
de la Cámara de Representantes. Sin embargo, para la Corte es evidente que
desde los primeros debates en la Comisión Primera Constitucional Permanente de
la Cámara se abordó la álgida discusión sobre si todos los proyectos de
inversión para la implementación del Acuerdo de Paz deberían ser definidos por
el OCAD o si era posible que, en el caso de las entidades territoriales con
recursos reducidos, tuvieran otro modo de definición de proyectos. Es más,
desde las primeras reuniones de socialización y en el primer debate, se planteó
que dicho modelo de administración podría resultar ineficiente para los
municipios con cuantías menores[169].
214.
Finalmente, el artículo 3 fue aprobado sin
modificaciones a lo largo del debate parlamentario.
215.
En conclusión, la Corte advierte que en el trámite
del proyecto del Acto Legislativo se observaron los principios de
consecutividad e identidad flexible, por cuanto (i) surtió los cuatro
debates previstos por el artículo 1 (f) del Acto Legislativo 1 de 2016 de forma
sucesiva; (ii) siempre conservó su materia o eje temático a lo largo del
debate parlamentario sin alteraciones; y (iii) las modificaciones
introducidas tenían una relación de conexidad clara y específica con el
objeto del proyecto previamente debatido y solo introdujeron ajustes en la
regulación sin alterar los ejes temáticos del proyecto.
(viii)
Consulta previa
216.
Como se señaló en los párr. 108 y siguientes, la consulta previa es
obligatoria siempre que se demuestre una “afectación
directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir, a las
comunidades indígenas, negras, afro colombianas, palenqueras, raizales y al
pueblo rom. El presupuesto básico para la obligatoriedad de la consulta previa
es, entonces, la afectación directa a sus sujetos titulares. Esta afectación
debe ser directa[170],
que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[171].
217.
Pues bien, este Acto Legislativo no contiene medida alguna que implique
una afectación directa, concreta, específica y diferenciable para los sujetos
titulares del derecho a la consulta previa. Como se mencionó párrafos
atrás, el Acto Legislativo 4 de 2017 tiene por objeto adicionar el artículo 361
de la Constitución Política. Su articulado regula la destinación de
recursos del Sistema General de Regalías para la financiación de los proyectos
de inversión relativos a la implementación del Acuerdo Final. Además, contiene
reglas específicas sobre fuentes de financiación de la Asignación para la
Paz, así como reglas operativas de articulación de la nueva regulación con el
Sistema General de Regalías previsto por el artículo 361 de la CP y con los
instrumentos de planeación. Por último, este Acto Legislativo dispone reglas de
priorización para la distribución de estos recursos en favor de las entidades
más afectadas por, entre otras, el conflicto armado; y cláusulas de competencia
para la definición y aprobación de proyectos de inversión de implementación del
Acuerdo Final.
218.
La regulación contenida en el Acto Legislativo sub examine es
general, sin que despliegue un efecto diferenciado en relación con las
comunidades étnicas referidas ni una afectación directa a sus
derechos. En efecto, su contenido normativo adiciona el artículo 361 de la
Constitución Política e incorpora disposiciones que permiten financiar los
proyectos de inversión que tienen por objeto la implementación del Acuerdo
Final con recursos del Sistema General del Regalías. En estos términos, el Acto
Legislativo no contiene disposición alguna que implique un gravamen, afectación
o restricción en los derechos de los sujetos titulares de la consulta previa,
así como tampoco un beneficio diferenciado para ellos. Los efectos que
este acto legislativo frente a los sujetos titulares de la consulta previa son
exactamente los mismos que desplegaría frente al resto de colombianos.
219.
En la sentencia C-317 de 2012, la Corte
Constitucional estudió la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, “por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
En esta sentencia, la Corte descartó la obligatoriedad de la consulta previa
para la aprobación de dicha reforma constitucional, habida cuenta de que “no contiene regulaciones expresas de asuntos relativos
a los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes; su tema uniforme
es el del sistema de regalías, en cuya regulación constitucional no se menciona
a los grupos étnicos. Desde esta perspectiva, el impacto que se puede derivar
de este Acto Legislativo para los grupos étnicos del país es el mismo que se
experimenta por la generalidad de la población colombiana”.
220.
En esa sentencia, la Corte además señaló que, en
relación con la regulación constitucional de las regalías, no era exigible el
agotamiento de la consulta previa, por cuanto “únicamente
sienta las bases constitucionales generales del sistema, y remite por mandato
expreso del nuevo inciso 2 del artículo 360 Superior a una ley de desarrollo en
la cual se habrá de consagrar, con todo su detalle, el régimen legal de las
regalías en Colombia”.
221.
En tales términos, dicho precedente es
vinculante en relación con el presente caso, habida cuenta de que también se
trata de una reforma constitucional al régimen de regalías, que no comporta una
afectación directa a los sujetos titulares de la consulta previa. El Acto
Legislativo sub examine no otorga beneficio ni impone carga alguna a
tales sujetos. Su contenido normativo es general y no implica un impacto
específico y diferenciable para ellos.
222.
En suma, para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017 no resultaba
obligatorio adelantar el proceso de consulta previa, habida cuenta de que en su
contenido no se prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las
comunidades indígenas, negras, afro colombianas, palenqueras,
raizales y al pueblo rom,
ni medidas concretas que impliquen un afectación directa, específica y
particular de las mismas.
(ix)
Conclusión
223.
El Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con todos
los requisitos formales ordinarios previstos por la Constitución
Política y el reglamento del Congreso de la República para el trámite y la
aprobación de este tipo de actos normativos.
El Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con los Requisitos
formales previstos por la Constitución y el reglamento del Congreso
1
Publicación
del proyecto de acto legislativo en la Gaceta del Congreso al comenzar el
trámite (Arts. 157 de la CP y 144 de la Ley 5 de 1992)
Cumple
2
Asignación
a la Comisión Constitucional Permanente respectiva (Art. 2 de la Ley 3 de
1992)
Cumple
3
Convocatoria
a sesiones extraordinarias (Arts. 1 (i) AL 1 de 2016, 138 de la CP y 85 de la
Ley 5 de 1992, entre otros)
N/A
4
Designación
de ponentes (Art. 150 de la Ley 5 de 1992)
Cumple
5
Acumulación
de proyectos (Arts. 151, 152 y 154 de la Ley 5 de 1992)
N/A
6
Elaboración
y publicación de los informes de ponencia (Arts. 160 de la CP y 157, 175 y
176 de la Ley 5 de 1992)
Cumple
7
Anuncio
previo (Art. 160.5 de la CP)
Cumple
8
Objeto,
sistema y forma de votaciones (Arts. 133 y 157 de la CP, así como 114 y 157
de la Ley 5 de 1992)
Cumple
9
Publicación
de actas, ponencias y textos definitivos (Art. 2 de la Ley 1437 de 2011)
Cumple
10
Práctica de
audiencia pública (Arts. 160.3 de la CP y 230 a 232 de la Ley 5 de 1992)
Cumple
11
Quorum
deliberatorio y decisorio (Art. 154 de la CP)
Cumple
12
Lapso entre
los debates de comisiones y plenarias (Art. 160.1 de la CP)
Cumple
13
Fase de
conciliación (Arts. 161 de la CP y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992)
Cumple
14
Principios
de consecutividad e identidad flexible
Cumple
15
Consulta
previa
N/A
224.
Agotado el estudio sobre el procedimiento de
expedición del Acto Legislativo 4 de 2017, según lo anunciado al señalar la
metodología de análisis (párr. 59), se procede, entonces, con el estudio
de competencia.
F.
Examen sobre la competencia del Congreso
para la expedición del Acto Legislativo 4 de 2017.
225.
En este punto la Corte (1) reiterará la
jurisprudencia relativa a los límites del poder de reforma constitucional y el
juicio de sustitución de la Constitución; y (2) determinará si, con la
expedición de este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio de
competencia.
1. Límites al poder de reforma constitucional. Juicio de
sustitución de la Constitución (reiteración de jurisprudencia)
226.
El artículo 241 de la Constitución, de manera
consecuente con lo dispuesto por su artículo 4[172], le confía a la Corte
la guarda de su “integridad y supremacía”, y, para efectos de que
esta competencia sea compatible con los principios de separación de poderes[173] y de legalidad[174], elementos
estructurantes del Estado de Derecho, dispone que esta se ejerce, “en los
estrictos y precisos términos de este artículo”. Para tales fines, el
numeral 1 del artículo le confiere la siguiente competencia: “Decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los
actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por
vicios de procedimiento en su formación”. Una potestad semejante se le
otorga, ex officio, en el literal k) del artículo 1 del artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016, al disponer que los “proyectos […] de
acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su
entrada en vigencia”, cuyo ejercicio solo es válido respecto de “vicios
de procedimiento en su formación”.
227.
La Corte Constitucional ha interpretado la
primera disposición en el sentido de que el estudio de los vicios de
procedimiento del acto reformatorio de la Constitución[175] supone el relativo a
la competencia del órgano y, al interior de esta, la competencia en
razón de la materia. Por tanto, para determinar si el órgano que realiza la
reforma es competente, ha interpretado la Corte, se debe pronunciar acerca del
contenido del acto reformatorio. Para su valoración, a partir de la Sentencia
C-551 de 2003, ha desarrollado una especial metodología tendiente a determinar
si la competencia del Legislador se ha restringido a reformar la Constitución
o, por el contrario, se ha excedido en el sentido de derogarla o sustituirla,
caso en el cual su ejercicio es inconstitucional[176].
228.
Este análisis, para la Corte, tal como se ha
reiterado, de manera reciente[177],
se aplica mediante un silogismo según el cual, una vez se constata que cierta
reforma constitucional sustituye uno de los elementos esenciales de la
Constitución, dicha reforma debe ser declarada inconstitucional. Este se
integra por las siguientes premisas y conclusión: la premisa mayor la
constituyen las distintas disposiciones constitucionales afectadas por el acto
modificatorio de la Constitución y que, en su conjunto, integran un elemento,
eje axial, definitorio, esencial o identitario de esta; por tanto,
su identificación es una labor tópica del juez constitucional, relativa a cada
acto legislativo de reforma constitucional[178]. La premisa menor se integra por la delimitación del alcance
del acto reformatorio, que se acusa o valora de sustituir la Constitución, con
miras a determinar su alcance, en relación con el elemento definitorio
que constituye la premisa mayor. La conclusión del razonamiento
tiene por objeto determinar si el Constituyente derivado excedió su
competencia para reformar la Constitución y, en consecuencia, demostrar “que
el cambio operado no es una reforma, sino una sustitución que pervierte la
identidad de la Constitución tornándola irreconocible”[179].
229.
El juicio de sustitución, entonces, tal como se
señaló en la Sentencia C-332 de 2017, con fundamento en la jurisprudencia
constitucional contenida en las providencias C-1040 de 2005, C-293 de 2007 y
C-094 de 2017, tiene por objeto, “verificar si el órgano de
producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un
eje esencial o elemento estructural o identitario de la Carta Política”. En
todo caso, las reformas constitucionales que se adoptan en escenarios de
justicia transicional, a pesar de que puedan  limitar principios esenciales de la
Constitución, no puede considerarse que la sustituyen cuando los mecanismos que
aquellas (las reformas) contemplan sean indispensables para alcanzar los
objetivos de esta (la justicia transicional).
230.
Esta última orientación fue plasmada en
el inciso 1º del Acto Legislativo 2 de 2017, “Por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que dispone lo siguiente:
“En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la
Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.
231.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-630
de 2017, al interpretar el alcance de la expresión “validez”, contenida
en la disposición, señaló que esta hace referencia a la conexidad que deben
guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo Final, así como a
su concordancia con las finalidades del mismo.
232.
En términos semejantes se pronunció la Corte al
realizar el juicio de sustitución al Acto Legislativo 1 de 2017, “Por medio
del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución
para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz establece
y duradera y se dictan otras disposiciones”. Al hacer referencia a los
estándares y metodología de aquel, señaló:
“Respecto de los vicios competenciales derivados de una posible
sustitución de la Constitución, la Corte precisó que la paz fue asumida como uno
de los principales propósitos constituyentes y, en esa medida, el rigor del
juicio de sustitución de las reformas adoptadas por el Congreso en contextos de
transición dirigidos a su realización, debe atenuarse, aminorarse o moderarse
de manera que sea posible, con ese propósito, introducir modificaciones
-incluso profundas al ordenamiento constitucional. En esa dirección, señaló la
Corte, resultaría incompatible con los fundamentos del Texto Superior
interpretar las normas que establecen competencias para su reforma de manera
que impidan la adopción de instrumentos transicionales dirigidos a la búsqueda
de la paz”[180].
233.
Esta fue, también, la orientación que se plasmó
en las sentencias C-332 de 2017 y C-699 de 2016, en las que se analizó la
compatibilidad del Acto Legislativo 1 de 2016, con la Constitución. En la
primera se señaló, “A partir de la consideración sobre la materia que regula
el Acto Legislativo 1 de 2016, es importar resaltar que la Corte ha concluido
que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia
transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la
Carta Política, incluso si a través de ellos se establecen herramientas
excepcionales y transitorias, las cuales no resulta-rían aplicables en períodos
ordinarios de institucionalidad”.
2. Competencia del Congreso en la expedición del Acto Legislativo 4
de 2015
234.
La modificación introducida por el Acto
Legislativo 4 de 2015 al artículo 361 de la Constitución Política, consistió
fundamentalmente en adicionar al mismo algunas disposiciones que establecen
nuevas reglas, en gran parte transitorias, para la distribución, destinación y
ejecución de las rentas estatales provenientes del Sistema General de Regalías,
con miras a financiar proyectos relacionados con la implementación del Acuerdo
de Paz.
235.
No obstante, el texto vigente del artículo 361
constitucional, del cual se ocupa el A.L. 4 de 2015, corresponde a su vez a
aquél que resultó de la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011, en su
artículo 2. Este aspecto resulta relevante porque la Corte Constitucional ya
tuvo entonces ocasión de pronunciarse sobre la competencia del Congreso para
reformar la Constitución Política de 1991 en cuanto al régimen de regalías.
236.
En efecto, en la Sentencia C-010 de 2013, la
Corte estableció que el Congreso no incurrió en vicio de competencia por
sustitución de la Constitución, en relación con Sistema General de Regalías, al
modificar los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, por cuanto dicha
reforma no afectó el núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales. En esa medida, en las sentencias C-106 de 2013 y C-121 de 2013,
esta Corporación dispuso estarse a lo resuelto a este respecto en la Sentencia
C-010 de 2013. [181]
237.
De allí que para la verificación de la
competencia del Congreso para la reforma constitucional correspondiente al A.L.
4 de 2017, se dará aplicación al precedente jurisprudencial fijado por esta
Corporación en la Sentencia C-010 de 2013, conforme al cual el eje definitorio
que puede verse comprometido en la configuración constitucional del Sistema
General de Regalías, es el del Estado Unitario con descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, núcleo esencial del cual hacen parte
las prerrogativas establecidas en el artículo 287 de la Constitución Política:
gobernarse por autoridades propias, gestionar sus propios intereses y ejercer
las competencias que les correspondan, establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales,
administrar sus recursos.
238.
A partir de allí, para efectos del juicio de
sustitución, señaló la Corte que:
[E]l Congreso excedería su competencia para reformar la Constitución
cuando, a través de una (sic) acto legislativo, subvierta el régimen de
autonomía de las entidades territoriales, al punto que modifique la mencionada
conformación institucional.  Ello
bien hacia el resquebrajamiento del grado de autonomía, conformándose un Estado
unitario de carácter netamente centralista, o bien hacia una sustitución
constitucional que elimine el principio de Estado unitario y prefiera una
fórmula federal.  Cada uno de
estos extremos en el ejercicio del poder de reforma excedería la competencia
congresional, pues introduciría un factor de mutaría la definición de Estado
contemplada en la Carta Política.
239.
Bajo esta premisa, la Corte concluyó que la
reforma al régimen de regalías que introdujo el A.L. 5 de 2011 no sustituyó la
Constitución Política de 1991, en tanto que:
240.
El propósito del A.L.5 de 2011 fue el de “corregir
las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las
regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en
algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos
constitucionales como la equidad y la prosperidad general” (f.j.36), a
efectos de lo cual lo que hizo el Congreso en el Acto de reforma fue
redistribuir los recursos que tienen como fuente el Sistema General de
Regalías.
241.
Los recursos provenientes de regalías por la
explotación de los recursos naturales no renovables, según reiterada
jurisprudencia de esta Corte, son de propiedad estatal y por ende respecto de
tales recursos, las entidades territoriales son beneficiarios en los términos
que determine la ley (artículo 360), en consonancia con el derecho que tienen a
participar en las rentas nacionales (artículo 287.4).
242.
Los recursos provenientes del Sistema general de
Regalías constituyen “rentas exógenas” de financiación para las entidades territoriales[182] y por lo tanto, su
participación en las mismas puede ser alterada por el Legislador, asunto frente
al cual éste goza de un amplio margen de configuración[183].
243.
Las reglas de redistribución de los
recursos del Sistema General de Regalías no dan lugar a la “desfinanciación
de las entidades territoriales”, en tanto tal redistribución “opera de
forma articulada con las distintas previsiones constitucionales que están
unívocamente dirigidas a garantizar el financiamiento de las entidades
territoriales, en aras que puedan asumir las competencias que les asignan la
Constitución y la ley” (f.j. 34).
244.
En esta línea argumentativa, similares
consideraciones pueden ser formuladas frente a las reformas introducidas al
Sistema General de Regalías previsto en el artículo 361 de la Constitución
Política, por virtud del A.L. 4 de 2017, las cuales tampoco alteran ninguno de
los pilares esenciales de la Constitución Política, toda vez que:
(i) El Estado conserva la titularidad
sobre la regalías que se causen por la explotación de los recursos naturales no
renovables.
(ii) Se mantiene la competencia de las
entidades territoriales a participar en las rentas nacionales, en particular
las que tienen como fuente de recursos el Sistema General de Regalías.
En este aspecto lo que el A.L. 4 de 2017 establece son algunas
modificaciones en cuanto al cambio de destinación que habrá de darse a estos
recursos por parte de las entidades territoriales, al igual que fija criterios
adicionales de priorización para la distribución de tales ingresos.
La reglamentación de estas nuevas pautas de distribución y
destinación de los ingresos del Sistema General de Regalías, quedó deferida a
la expedición de un decreto con fuerza de ley, por parte del Gobierno Nacional[184].
(iii) Se mantiene la competencia de las
entidades territoriales relativa a administrar los recursos y ejercer las
competencias que les corresponden, en la medida que:
a.
Se preserva el funcionamiento del Órgano
Colegiado de Administración y Decisión – OCAD, como instancia para la
definición de los nuevos proyectos que se financiarán con recursos del Sistema
General de Regalías, Órgano Colegiado en el cual se encuentra prevista la
participación de las autoridades del orden departamental y del orden municipal,
según lo previsto el parágrafo segundo del artículo 361 constitucional,
modificado por el A.L. 5 de 2011 (Parágrafos 4 y 5, artículo 1º del A.L.
4/17).
b.
En particular, para efectos de garantizar la
participación de las entidades territoriales en los OCAD que definirán los
proyectos de inversión relacionados con la implementación del Acuerdo de Paz,
la reparación de víctimas y el incentivo a la producción, se establece la
obligatoria representación del Gobierno departamental y del Gobierno local. La
reglamentación de estas nuevas disposiciones quedó deferida a la expedición de
un Decreto Ley por parte del Gobierno Nacional (Parágrafo 7 transitorio,
artículo 2º del A.L. 4/17).[185]
c.
Aunque es a la Nación a la que le corresponde
determinar la utilización de los recursos del Sistema General de Regalías, conforme
al amplio margen de configuración legislativa que al efecto se reconoce, se
confirió al Gobierno departamental la posibilidad de trasladar un mayor
porcentaje de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, con destino a la Asignación para la Paz,  para financiar la
infraestructura de transporte (Parágrafo 8 transitorio, artículo 2º del A.L.
4/17).[186]
d.
Se establece que los proyectos de inversión que
se financiarán con la Asignación para la Paz con recursos del Sistema General
de Regalías, deben ser concordantes, entre otros, con los planes de desarrollo
de las entidades territoriales (Parágrafo 5, artículo 1º; Parágrafo 9
transitorio, artículo 2º del A.L. 4/17).
e.
Se otorga a las entidades territoriales
beneficiarias de estos recursos, bajo ciertos criterios, cuya reglamentación
corresponde al Gobierno Nacional, la posibilidad de definir directamente los
proyectos de inversión que tengan por objeto la implementación del Acuerdo
Final (Parágrafo 10 transitorio, artículo 2º del A.L. 4/17).[187]
(iv) Estas modificaciones no conducen a
la desfinanciación de las entidades territoriales para cumplir con sus
funciones y competencias, en tanto no se alteran sus fuentes de ingreso propias
o endógenas, ni se afecta su participación en otras rentas exógenas, como lo
son las fuentes de recursos que provienen del Sistema General de
Participaciones.
245.
De esta manera, la Corte concluye que el
Legislador, al fijar reglas adicionales para la redistribución, la destinación
y la ejecución de los recursos que las entidades territoriales perciben del
Sistema General de Regalías, no excedió sus competencias en materia de reforma
constitucional. Ello es así porque la regulación contenida en el A.L. 4 de 2017
no condujo a la configuración de un modelo de Estado unitario netamente
centralista, como tampoco instauró un modelo de Estado federal, con lo cual no
se sustituyó el modelo constitucional existente de Estado unitario con
descentralización y autonomía territorial. Ningún eje o elemento esencial de la
Constitución fue sustituido, ni siquiera de forma parcial.
246.
Por otra parte, los reparos formulados por
algunos de los intervinientes en cuanto a contenidos específicos de las
distintas disposiciones que integran el A.L. 4 de 2017, no plantean ni
sustentan en rigor, cargos relacionados con vicios de competencia por
sustitución de la Constitución, sino que corresponden a razones de
constitucionalidad material, incluso de conveniencia, según pasa a verse.
247.
La Federación Nacional de Departamentos
manifestó su inconformidad con el Acto Legislativo, al advertir una posible
afectación de la igualdad de las entidades territoriales en las condiciones de
participación en los recursos de la Nación, así como en la presentación de
proyectos de inversión. No obstante, si bien la Corte ha identificado la
igualdad como un pilar en el que se funda el Estado Social de Derecho[188], aun por la vía de
este principio no se logra estructurar un vicio de competencia por sustitución,
en la medida en que la manera como el Acto Legislativo dispuso sobre los
recursos de regalías no comporta prima facie el señalamiento de
criterios diferenciales que conduzcan, per se, a la supresión del
principio de igualdad como eje axial de la Constitución. De allí que lo
planteado entonces por la Federación comporta exige a la Corte adelantar un
juicio de igualdad, en el contexto de un control constitucional material, que
le permita establecer si la manera en que fueron previstas las reglas de
participación y gestión de los recursos con fuente en el Sistema General de
Regalías comporta un trato discriminatorio de unas entidades territoriales
respecto de otras. Efectuar este análisis excedería ampliamente el ámbito de
control constitucional que le compete a esta Corporación frente al A.L. 4 de
2017, por lo que no resulta procedente.
248.
Señaló además una posible sustitución de los
que, a su juicio, constituyen ejes definitorios de la Constitución: (i)
la autonomía de las entidades territoriales, (ii) el “derecho” de las
entidades territoriales a participar en las rentas nacionales, (iii) el
uso eficiente de los recursos, (iv) la ejecución directa de los recursos
por parte de las entidades territoriales conforme a sus propios planes de
desarrollo, y (v) la supremacía constitucional. Al respecto baste con
decir que estos aspectos fueron objeto de análisis en los considerandos
precedentes, conforme a los cuales se concluyó que la reforma que hizo el A.L.
4 de 2017 al artículo 361, no sustituyó, total ni parcialmente, ningún eje
definitorio de la Constitución.
249.
Los intervinientes Andrea Carolina Julio Guzmán,
Angélica Salcedo Romero y Freddy Andrés Gutiérrez Celin, por su parte,
discreparon del contenido del A.L. 4 de 2017 al considerar que el Congreso, al
reducir la financiación del Fondo de Ciencia y Tecnología, incurrió en una
extralimitación de funciones, que deviene en inconstitucional, porque desconoce
los artículos 27, 67 y 71 de la Constitución Política. En tal sentido señalaron
que la reducción del presupuesto para ciencia e innovación no contribuye al
logro de la paz. Frente a estos señalamientos cabe advertir que los
intervinientes no atendieron la carga argumentativa necesaria en orden a
identificar las disposiciones específicas frente a las cuales cabría hacer
tales cuestionamientos, como tampoco explicitaron las razones jurídicas por las
cuales esas específicas disposiciones resultarían contrarias a la Constitución.
No obstante, la sola consideración genérica de los referidos planteamientos
permite establecer que estos no constituyen razones de constitucionalidad por
vicios de procedimiento, y menos aún alcanzan a estructurar un cargo por
sustitución de la Constitución.
250.
El Procurador General de la Nación solicitó que
se declare la inexequibilidad de la expresión “y la implementación”,
contenida en el parágrafo transitorio 9 del A.L. 4 de 2017, frente a lo cual
argumentó que la implementación del Acuerdo Final quedaría supeditada al Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 y a los planes regionales de desarrollo,
actuales y los que a futuro se aprueben. Sobre este aspecto cabe señalar que lo
planteado por el Procurador General corresponde a una interpretación subjetiva
que no es posible corroborar prima facie a partir del texto de la
disposición contenida en el referido parágrafo transitorio. En esa medida, el
debate sobre la interpretación que cabría darle a la expresión “y la
implementación”, así como la conformidad constitucional de tal
interpretación, son aspectos que sin duda corresponden a un juicio de
constitucionalidad material.
251.
Aunado a lo anterior, el Procurador General
también sostuvo que el parágrafo 9 transitorio del A.L. 4 de 2017 incurre en
una violación al principio de unidad de materia, porque de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2016, “los proyectos de
inversión que serán financiados con los recursos del SGR destinados a la
implementación del Acuerdo Final, deberán guardar concordancia únicamente con
el componente específico para la paz del plan plurianual de inversiones del
Plan Nacional de Desarrollo”.
252.
Al respecto cabe recordar que esta Corporación,
al proferir la Sentencia C-647 de 2017, advirtió que el principio de unidad de
materia no hace parte del control constitucional de los actos legislativos que
corresponden al Proceso Legislativo Especial para la Paz, lo que evidencia la
falta de competencia de la Corte para pronunciarse sobre los señalamientos
efectuados al respecto por el Procurador General de la Nación. En todo caso, la
Corte no encuentra una ruptura entre el contenido del parágrafo 9 transitorio
del A.L. 4 de 2017 y la materia sobre la cual recae la respectiva reforma
constitucional.
253.
Finalmente, la Consultoría para los Derechos
Humanos y Desplazamiento – CODHES, en su intervención extemporánea, solicitó la
declaratoria de inexequibilidad y de exequibilidad condicionada formuladas por
respecto de algunas de las disposiciones contenidas en los parágrafos
transitorios 4 y 7 del A.L. 4 de 2017, fundada principalmente en un posible
déficit de protección del derecho a la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado interno, pues consideran que la destinación de los recursos de
regalías, de la manera en que fue prevista por el Legislador en este Acto
Legislativo, resultaría insuficiente para cubrir esas necesidades de
reparación.
254.
Los cuestionamientos formulados por CODHES
conducirían a la Corte a confrontar el contenido del Acto Legislativo con las
disposiciones constitucionales que puedan ser identificadas como parámetros de
control en materia de garantías de reparación a las víctimas, ejercicio que
indefectiblemente ubica este debate en el ámbito propio de un juicio de
constitucionalidad material, que no de un juicio de sustitución. En esa medida,
no le corresponde a la Corte, en sede de este control automático y de
procedimiento, pronunciarse de fondo sobre los señalamientos de este
interviniente.
255.
En síntesis, las conclusiones respecto de las
intervenciones que cuestionaron la constitucionalidad del A.L. 4 de 2017, es la
siguiente:
Intervenciones sobre la constitucionalidad del AL 4 de 2017
Interviniente
Cuestionamiento de fondo
Solicitud
Respuesta
Fed Nal de
Dptos.
Pár. 5 del
art. 1 sustituye elementos definitorios de la Constitución y vulnera el
principio de igualdad.
Inexequibilidad
del Pár. 5 del art. 1
No se estableció
un vicio de competencia por sustitución de la Constitución. En lo demás, se
requiere adelantar un juicio de constitucionalidad material que excede la
competencia de la Corte.
Codhes
Desconoce el
derecho a la reparación de las víctimas, crea un desbalance constitucional y
contradice el Acuerdo Final
Exequibilidad
condicionada del AL 4 de 2017
Inexequibilidad
parcial del Par. 7 del art. 1
Exhorto al
Gobierno Nacional
La Corte no
tiene competencia para pronunciarse frente a señalamientos de
constitucionalidad material.
Angélica Julio
et al.
Pár. 8 del
art. 1 desconoce los artículos 27, 67 y 71 de la CP, así como los principios
constitucionales de la distribución de las regalías
Inexequibilidad
del Pár. 8 del art. 1
No se
encontraron configurados vicios de procedimiento en la expedición del Acto
Legislativo. No se estableció vicios de competencia por sustitución de la
Constitución.
PGN
El Pár. 9 del
art. 2 desconoce la concordancia que deben tener los proyectos de inversión
financiados con recursos de regalías, con el plan plurianual de inversiones.
Inexequibilidad
de la expresión “implementación” del Pár. 9 del art. 2.
La Corte no
tiene competencia para resolver un debate interpretativo sobre el alcance de
las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo. En relación con los
actos legislativos proferidos en aplicación del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, no cabe un control relacionado con la sujeción de la
norma al principio de unidad de materia.
256.
Para concluir, se encuentra que el estudio de
los planteamientos que fueron presentados en las intervenciones que
cuestionaron la constitucionalidad del A.L. 4 de 2017, excede la competencia
que tiene la Corte Constitucional en el control automático, único y posterior
de los actos legislativos proferidos por el Congreso en desarrollo del Proceso
Legislativo Especial para la Paz. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 1, letra k), del Acto Legislativo 1 de 2016, tal competencia se
restringe al control constitucional por vicios de procedimiento, el cual se
limita al estudio del trámite de formación del Acto Legislativo, a la
competencia del Congreso para acudir al Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz y al límite de reforma a la Constitución. De manera que el control
material de las disposiciones que integran el Acto Legislativo, queda excluido
de este ámbito competencial.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo No. 4 de 8 de septiembre
de 2017, “por medio del cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución
Política”.
Comuníquese, cúmplase
y archívese el expediente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cno. 1. Fl. 1.
[2]
Cno. 1. Fl. 5.
[3]
Cno. 1. Fls. 38 y 39.
[4]
Cno. 1. Fls. 240 y 241.
[5]
Cno. 1. Fls. 265 y 266.
[6]
Cno. 1. Fls. 278 y 279.
[7]
Todos fueron presentados dentro del término de fijación en lista, salvo el de
la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, el cual
fue radicado de manera extemporánea el 12 de marzo de 2018.
[8]
Cno. 1. Fls. 253 a 261. Radicado el 1 de noviembre de 2017.
[9] Cno. 2. Fls. 5 a 64. Radicado el 22 de febrero de
2018. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía
presentó, adicionalmente, el documento titulado “Informe de proyectos
financiados con recursos del Incentivo a la Producción de Regalías”, para
que se valore como prueba en el presente asunto por parte de la Corte. Cno. 2.
Fl. 1.
[10] Cno. 2. Fls. 65 a 77. Radicado el 22 de febrero de 2018.
[11] Cno. 2. Fls. 78 a 82. Radicado el 22 de febrero de 2018.
[12] Cno. 2. Fls. 131 a 155. Radicado el 22 de febrero de 2018.
[13] Cno. 2. Fls. 160 a 164. Radicado el 23 de febrero de 2018.
[14] Cno. 2. Fls. 166 a 173. Radicado el 23 de febrero de 2018.
[15] Cno. 2. Fls. 175 a 186. Radicado el 12 de marzo de 2018.
[16] Cno. 1. Fls. 248 a 251. Radicado el 26 de octubre de 2017.
[17] En su opinión el contenido del Acto Legislativo 4 de 2017 es “Artículo
1. Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y el uso de las armas por parte del Estado, y
en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la
creación, promoción, instigación, organización, instrucción, financiación,
apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento de grupos civiles armados
organizados ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados
autodefensas, paramilitares, así como sus estructuras o prácticas, grupos de
seguridad ilegales o de justicia privada u otras denominaciones equivalentes.
La ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas. Artículo 2.
El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.”
[18] Cno. 1. Fls. 301 a 303.
[19] Cno. 1. Fls. 297 a 300.
[20] Fondo de Ciencia, Tecnología e Información.
[21] Cno. 1. Fls. 356. 22 de febrero de 2018.
[22] Cno. 2. Fls. 84 a 128.
[23] (i) El principio democrático, (ii) la separación de poderes, (iii)
el control de constitucionalidad, (iv) la soberanía popular, (v) el interés general,
(vi) la igualdad, (vi) el principio de mérito y (vii) la carrera
administrativa, (viii) la supremacía de la Constitución, (ix) las obligaciones
de respeto, protección y garantía de los derechos, (x) el pluralismo político,
(xi) la autonomía e independencia judiciales, (xii) el Estado social de
derecho, (xiii) la progresividad de los derechos sociales, (xiv) la primacía y
la vigencia de los derechos fundamentales, (xv) la tutela judicial efectiva,
(xvi) el bicameralismo, (xvii) la alternancia del poder, (xviii)  la rigidez
constitucional, (xix) el control de poder y (xx) la participación política.
[24] Sentencias C-630 y C-647, ambas de 2017.
[25] Sentencia C-674 de 2017.
[26] Id.
[27] Sentencia C-630 de 2017.
[28] Sentencias C-551 de 2003 y C-141 de 2010, entre otras.
[29] Sentencia C-332 de 2017. “La posibilidad de nuevo
pronunciamiento también surge de una eventual inconstitucionalidad
sobreviniente que resulte del cambio de parámetro de valoración constitucional,
por lo que, conforme lo sostuvo el Procurador General de la Nación, el carácter
único del control de constitucionalidad tiene plena justificación siempre que
se mantenga invariado ese parámetro.”.
[30] Decreto Ley 121 de 2017. Art. 1.5. “El
Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días
para rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana
correrá́ simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por
el mismo plazo.” Asimismo, según lo previsto en el artículo 242 de la
Constitución Política, cualquier ciudadano podrá intervenir en los procesos en
los cuales no existe acción pública de inconstitucionalidad, en consonancia con
el derecho que tienen de participar en la defensa de la Constitución.
[31] Acto
Legislativo 1 de 2016. Art. 1 (k) “Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se
reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser
prorrogados.”
[32] Acto
Legislativo 1 de 2016. Art. 1 (k) “Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.”
[33] Sentencia C-699 de 2016. “Los
actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de 2016: (i) son
proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su objeto es
la transición hacia la terminación del conflicto), excepcional (solo para
implementar el acuerdo)”. Cfr. Sentencia C-674 de 2017.
[34] Id. “En segundo lugar, el
procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la disposición
acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición hacia la
terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para implementar el
acuerdo)”. Cfr. Sentencia
C-674 de 2017.
[35] Id. “Los actos
legislativos especiales que se expidan en virtud del procedimiento especial de
reforma previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016 solo pueden proferirse dentro
de un término de seis meses siguientes a su entrada en vigencia, prorrogable
por un periodo igual. Por lo mismo, una vez vencido ese plazo desaparece el
mecanismo especial de reforma. Mientras tenga fuerza jurídica, y después de que
la pierda, subsisten sin embargo los demás procedimientos de reforma
constitucional (CP arts. 374 y ss.).”
Cfr. Sentencia C-674 de 2017.
[36] El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional le comunicó
oficialmente al Congreso de la República la prórroga del PLEP.
[37] Sentencia C-674 de 2017. Cfr. Sentencia C-699 de 2016. “El
procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016
tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera” (AL art 1 lit. a). Se inscribe, como puede observarse, en
un contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la
consecución de la paz.”
[38] Sentencia C-699 de 2016. “El
procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la disposición
acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición hacia la
terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para implementar el
acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por un periodo igual).
Esto significa que subsisten los mecanismos permanentes de enmienda
constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados. Además,
implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo
final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este último.
Finalmente, quiere decir que una vez se agote el término de aplicabilidad del
mecanismo especial, las reformas introducidas por este conducto pueden ser a su
vez modificadas o derogadas según los procedimientos permanentes de enmienda.”
[39] Sentencia C-647 de 2017.
[40] Sentencia C-647 de 2017.
[41] Sentencia C-699 de 2016. “Es de
carácter transitorio, ya que se establece solo por 6 meses, prorrogables por un
período igual.” Cfr. Sentencia C-630 de 2017.
[42] Sentencia C-674 de 2017.
[43] Sentencia C-699 de 2016. “Además,
implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo
final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este último,
pues, para esos asuntos, existe el conducto legislativo ordinario trazado en el
texto superior.”
[44] AL. 1 de 2016. Art. 1. “Este procedimiento podrá ser prorrogado
por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del
Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.”
[45] Al respecto, en la sentencia C-160
de 2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo
Final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39
del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de
motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta
normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las
facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de
diciembre de 2016”.
[46] El 26 de mayo de 2017, el Gobierno Nacional le comunicó
oficialmente al Congreso de la República la prórroga del PLEP.
[47] Sentencia C-031 de 2017. “(…) la iniciativa opera como una
especie de fuerza que obliga al parlamento a encargarse, de manera pública, del
examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido
radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo (…)
vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de
competencias previamente definido por la propia Constitución.”
[48] Art. 208 de la CP. “Los ministros, en relación con el Congreso,
son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de Ley, atienden
las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente
o por conducto de los viceministros.”
[49] Sentencia C-674 de 2017. Cfr. Art. 115 de la CP. “El Presidente
y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.”
[50] Art. 1 (b) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de ley y de acto
legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la
Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación
en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva
Cámara o Comisión decida sobre él”.
[51] Art. 1 (c) del AL 1 de 2016. “El título de las leyes y los actos
legislativos a los que se refiere este artículo, deberá corresponder
precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: "El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, DECRETA'”.
[52] Art. 1 (f) del AL 1 de 2016. “Los actos legislativos serán
tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.”
[53] Art. 1 (f) del AL 1 de 2016. “El tránsito
del proyecto entre una y otra Cámara será de ocho (8) días”. Cfr. Sentencias
C-203 de 1995 y C-309 de 2004. “(...) Dispone el artículo 160
de la Constitución que entre el primero y el segundo debate, en el trámite de
cualquier proyecto, deberá mediar un lapso no inferior a ocho días y que entre
la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate
en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar
que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su
consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su
conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al
irreflexivo impulso del ‘pupitrazo’ sino a la persuasión racional en torno a
los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación
que se produce en las sucesivas instancias legislativas. También se busca que la
opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante
los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor
ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor
participación democrática. Ahora bien, si tales son los propósitos de la norma, los días
que deben transcurrir entre el primero y el segundo debate y entre la
aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra no
deben ser necesariamente hábiles, pues la consideración de los textos que
habrán de ser votados puede tener lugar también en tiempo no laborable, según
las disponibilidades de cada congresista, a la vez que en los lapsos
contemplados, aun tratándose de días comunes, puede la ciudadanía
expresarse (...)”
[54] Art. 1 (g) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de acto legislativo
serán aprobados por mayoría absoluta”
[55] Art. 118 de la Ley 5 de 1992. “Mayoría simple. Tiene aplicación
en todas las decisiones que adopten las cámaras legislativas, cuando las
disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría.”
[56] Sentencia C-674 de 2017.
[57] Art. 375 de la CP. “El trámite del proyecto tendrá lugar en dos
períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la
mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el
segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros
de cada Cámara.” Art. 119 de la Ley 5 de 1992. “Mayoría absoluta. Se
requiere para la aprobación de: 1. Reformas constitucionales en la
"segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y
consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2
constitucional).”
[58] Art. 1 (h) del AL 1 de 2016. “Los
proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre
que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo
del Gobierno nacional”.
[59] Art. 1 (i) del AL 1 de 2016. “Todos los proyectos y de acto
legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”. Cfr.
Sentencia C-630 de 2017.
[60] Art. 1 (j) del AL 1 de 2016. “En la comisión y en las plenarias
se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones
avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votación.”
[61] Art. 1 (k) del AL 1 de 2016. “Los proyectos de ley y de acto
legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su
entrada en vigencia.”
[62] Sentencia C-332 de 2017. La Corte fundó la declaratoria de
inexequibilidad de tales apartes en que “(…) desvirtúan las competencias de
deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman
el núcleo esencial de la función legislativa e implican un desbalance en el
equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y
en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia
constitucional”.
[63] Ley 270 de 1996. Art. 45. “Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario.”
[64] Ley 5 de 1992. Art. 222. “Las disposiciones contenidas en los
capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[65] Ver, entre otras, las sentencias C-094 de 1997, C-387 de 1997,
C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-966 de 2003, C-1092 de 2003, C-303 de 2004,
C-372 de 2004, C-753 de 2003, C-208 de 2005, C-630 de 2017, C-647 de 2017.
[66] Sentencias C- 630 y C-674, ambas de 2017. Sentencia C-004 de 1997.
“El
proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la
Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de 1992. Art. 144).”
[67] Cfr. Art. 142 de la CP. “Cada cámara elegirá, para el respectivo
periodo constitucional, comisiones constitucionales permanentes que tramitarán
en primer debate los proyectos de acto legislativo o de Ley // La Ley
determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como
las materias de las que debe ocuparse.”
[68] Ver, entre otras, las sentencias C-595 de 1997, C-141 de 2010 y
C-685 de 2011.
[69] Arts. 138 de la CP y 85 de la Ley 5 de 1992.
[70] Art. 138 de la CP. Cfr. Sentencia C-674 de 2017. “Se
trata de una exigencia que permite realizar los principios constitucionales de
publicidad y transparencia que rigen la función pública (CP. Art. 209), toda
vez que le otorga a los ciudadanos el conocimiento de los asuntos o materias
que serán objeto de debate, con miras a facilitar las expresiones de
participación y control a la labor legislativa.”
[71] Art. 85 de la Ley 5 de 1992. Cfr. Sentencia C-141 de 2010. “(…)
la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no
se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se
convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeación de la agenda
legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realización con
los miembros del Congreso”.
[72] Art. 138 de la CP.
[73] Ver sentencia C-674 de 2017.
[74] Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015,
“por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector
Presidencia de la República.”
[75] Art. 138 de la CP. “También se reunirá
el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y
durante el tiempo que este señale”.  Art. 200 de la CP. “Corresponde al
Gobierno en relación con el Congreso: 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias”.
[76] Decreto 2893 de 2011. Art. 2. “El
Ministerio del Interior, además de las funciones determinadas en la
Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las
siguientes: 13.
Coordinar, con el concurso de los demás ministerios, la agenda legislativa del
Gobierno Nacional en el Congreso de la República y las demás entidades del
orden nacional. 14. Servir de órgano de enlace, comunicación y coordinación
entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa.”
[77] Ley 1437 de 2011. Art. 65. “Deber de publicación de los actos administrativos de
carácter general. Los actos
administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan
sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales,
según el caso.”
[78] Ley 489 de 1998. Art. 119. “Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la
presente Ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario
Oficial: c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones
ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos
de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u
organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los
demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.”
[79] Ley 5 de 1992. Art. 150. “La
designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva
Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las
conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien
además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el
trámite del proyecto respectivo. (…) Cuando la ponencia sea colectiva la Mesa
Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación
de los ponentes".
[80] Art. 160.4 de la CP. Cfr. Sentencia C-1040
de 2015. “Todo Proyecto de Ley o de Acto
Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.”
Cfr. Sentencia C-1040 de 2005. “De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, el informe de ponencia no sólo resulta
obligatorio para el inicio de la discusión parlamentaria en las comisiones
respectivas, sino que de igual manera debe exigirse su presentación antes de
iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara. Así lo reconoció la Corte en
sentencia C-1039 de 2004, al establecer que a través del cumplimiento de este
requisito, se persigue agilizar el trámite de los proyectos de ley o de reforma
constitucional mediante la publicidad de su contenido, permitiendo a los
congresistas conocer con anterioridad las materias que serán objeto de debate y
votación, a fin de alcanzar un estado de racionalidad deliberativa y decisoria.
En este orden de ideas, se apeló a lo previsto en el artículo 185 de la Ley 5ª
de 1992, conforme al cual “En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se
seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el
primer debate”, como soporte normativo para extender su aplicación
normativa. ”
[81] Art. 160.3 de la CP. “En el informe a la Cámara plena para segundo debate,
el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”
[82] Arts. 175 y 176 de la Ley 5 de 1992. “Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el
informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las
razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito
imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta
cuando sea llenada la omisión. Artículo 176. Discusión. El ponente
explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego,
podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho.”
[83] Art. 157 de la Ley 5 de 1992. “Iniciación del debate. La iniciación del primer debate
no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será necesario
dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de
conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá
las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual
comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en
consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o
negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre
del debate.”
[84] Art. 160 de la CP. “El aviso de
que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara
o Comisión.” Cfr. Sentencia C-408 de 2017. “La jurisprudencia
constitucional ha señalado que este requisito preserva el principio de
publicidad del trámite legislativo y contribuye a la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras. Ello debido a que impide que los
congresistas sean sorprendidos por votaciones intempestivas, por lo cual el
anuncio previo permite que tengan la oportunidad suficiente para informarse de
manera adecuada sobre los proyectos de ley y acto legislativo que serán
sometidos a votación. ”
[85] Id.
[86] Sentencia C-094 de 2017.
[87] Sentencias C-305 de 2010 y C-214 de 2017. “No se impone el
uso de expresiones lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la
entidad suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a
votación un determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones
como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.”
[88] Id. “(…) si bien la exigencia constitucional parte de que en una
deliberación anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados
en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá
de realizarse la votación, siempre que sea determinable. Esta Corporación ha
avalado expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima
semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana””
[89] Sentencia C-644 de 2004.
[90] Id. “Continuación
de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su
ruptura, no existe vicio de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido
anunciado para debate en sesión anterior a la aprobación: frente
al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de
anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin
embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de
presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en
la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.”
[91] Id. “lo cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las
actas de comisión o plenaria de cada Corporación legislativa”
[92] Art. 157 de la Ley 5 de 1992. “Iniciación del debate. La iniciación del
primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.
No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por
razones de conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión,
absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo
cual comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se
procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone
archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en
votación al cierre del debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podrá
señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión
decida en primer término.”
Art. 176 id. “El
ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto.
Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho.
Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto
se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva
Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”
[93] Art. 157 de la CP. “Ningún proyecto
será Ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado
en cada Cámara en Segundo debate.”
[94] Art. 133 de la CP. “Los miembros de cuerpos colegiados de
elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público,
excepto en los casos que determine la ley. El elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura.” Cfr. Sentencia C-1017 de 2012. “La
votación nominal y pública ha sido definida como aquella en la cual cada uno de
los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el
uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual
contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado
en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta
modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin
embargo, en la misma disposición superior en el que se expresó este mandato, se
delegó en el legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas en las
cuales dicha votación no tendría ocurrencia.”
[95] Ley 1431 de 2011. Arts. 1 y 2.  “Artículo 1°. “El
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará
así: Artículo 129. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos
señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un
golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe. Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante,
para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que
acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la
votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. Teniendo
en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el
artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al
voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el
artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el
artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar
por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)” Artículo 2°. “El
artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 quedará
así: Artículo 130. Votación nominal. Como regla general, las votaciones
serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o
aquellas que la modifiquen o adicionen. En toda votación pública, podrá
emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto
de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta
de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará
de manera verbal su voto sí o no.”
[96] Id. Art. 1 de la Ley 1431 de 2011.
[97] Ley 5 de 1992. Art. 114. “Clasificación de las proposiciones. Las
proposiciones se clasifican, para su trámite, en: 1. Proposición principal. Es
la moción o iniciativa que se presenta por primera vez a la consideración y
decisión de una Comisión o de una de las Cámaras. 2. Proposición sustitutiva.
Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en
lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la
principal.”
[98] Ley 5 de 1992. Art. 157. “Si el ponente
propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de
votación del informe. Si propone negar o archivar el proyecto se debatirá esta
propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.”
[99] Ley 1431 de 2011. Art. 2 “Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los
proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás
información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados
en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa,
la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se
dará por cumplido el requisito de publicidad.” Cfr. En relación con las ponencias ver, artículo 174 y
175 de la Ley 5 de 1992.
[100] Art. 161 de la CP. “Cuando surgieren discrepancias en las
Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores
conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,
definirán por mayoría. Previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto.” Cfr. Sentencia C-786 de 2012. “el
principio de publicidad es predicable y exigible del procedimiento surtido por
las comisiones accidentales de conciliación.  Así, de conformidad con lo
previsto en el artículo 161 C.P., cuando surgieren discrepancias entre las
cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes,
quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los textos.  El inciso segundo
de esta norma superior, establece que el informe de conciliación debe ser
publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación por las
Plenarias. En caso que éstas improbaren el texto conciliado, se archivará el
proyecto.”
[101] Sentencia C-786 de 2012. En relación con
el principio de publicidad en el trámite legislativo, “la Corte ha sostenido y reiterado que la debida
conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un
presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información,
publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten.  De esta manera,
para que las cámaras puedan adoptar una decisión informada y deliberada sobre
los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para
que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas.”
[102] Ley 5 de 1992. Art. 231. “Publicidad
de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán
formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una
corresponderá al ponente del proyecto.”
[103] Art. 160.3 de la CP. “En el
informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo.”
[104] Ley 5 de 1992. Art. 175. “En el informe a la Cámara Plena para
segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que
fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo.
La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la
consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.”
[105] Ley 5 de 1992. Art. 232. “El
ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas
o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones.”
[106] Art. 145 de la CP. “El Congreso
pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con
menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse
con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva
corporación, salvo que la Constitución determine un quorum diferente.”
[107] Sentencias C-337 de 2015. Cfr. Sentencias C-322 de 2006 y C-750 de 2008.
[108] Id.
[109] Sentencia C-370 de 2011. Las comisiones de conciliación “no
están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una
de las Cámaras, ni la de estas mismas.” Sentencia C-313 de 2004. “Si no
hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se
genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de
mediación:”
[110] Art. 161 de la CP.
[111] Id.
[112] Id. Cfr. Ley 5 de 1992. Art. 189. “Si repetido el segundo debate en las Cámaras
persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en
los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren
fundamentales al sentido de la nueva ley.”
[113] Ley 5 de 1992. Art. 186. “Para efecto de lo previsto
en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las
Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de
superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las
Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes. Serán consideradas como
discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra
Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”
[114] Ley 5 de 1992. Art. 187. “Estas Comisiones estarán integradas por
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la
discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso
las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales
Comisiones.”
[115] Id.
[116] Ley 5 de 1992. Art. 188. “Las Comisiones accidentales de mediación presentarán
los respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado.
En ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido para
adoptarse, por las corporaciones, la decisión final.”
[117] Art. 189 de la CP. La discrepancia puede surgir porque una de las
cámaras inserta un artículo nuevo a la iniciativa, sin que la otra cámara lo
hubiere conocido. Al respecto ver las sentencias C-1147 de 2003, C-290 de 2017
y C-376 de 2008. “(…) en lo relativo a la facultad de introducción de
disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo
debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia
puntual que se presenta, cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo,
pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda
ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva
haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.”
[118] Sentencia C-1488 de 2000. “Las Comisiones accidentales al
conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que
consideren convenientes (…) siempre y cuando obtengan la aprobación de las
plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o cambie
su finalidad.”
[119] Sentencia C-797 de 2004. “Si bien podría afirmarse que el vicio al
que se ha aludido fue subsanado al haberse aprobado con posterioridad el
informe de conciliación en las condiciones anotadas por las plenarias de cada
cámara y que por lo tanto, el defecto detectado no permite declarar la inexequibilidad
de la disposición normativa objeto de control, la Sala precisa que dicha
interpretación transgrede los principios que informan el proceso de formación
de la ley e impide siquiera aplicando, en el presente caso, el principio de
instrumentalidad de las formas llegar a esa conclusión. Lo anterior, por
cuanto del artículo 161 y de las demás normas que reglan el trámite legislativo
contenidas en la Carta Política y en la Ley Orgánica 5ª de 1992 no se
desprende, conforme a las consideraciones precedentes, que la decisión final
sobre el informe de conciliación que deben adoptar las plenarias permita
convalidar la extralimitación de la competencia material asignada a las
comisiones accidentales, que se reitera, sólo pueden actuar sobre los textos de
los proyectos de ley respecto de los cuales existan discrepancias, lo cual no
acaeció en el presente caso. De esta manera, al haberse demostrado la
existencia de un vicio insubsanable en el proceso de formación del texto
normativo acusado consistente en la violación del límite material de
competencia de la comisión accidental de conciliación, se declarará su
inexequibilidad.”
[120] Sentencias C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009, C-373 de
2016 y C-290 de 2017.
[121] En el caso de los proyectos de acto legislativo son 4 debates, a la
luz del AL 1 de 2016, art. 1 (f). Cfr. C-372 de 2004.
[122] Sentencias C-647 de 2017 y C-753 de 2004. Cfr. Art. 157 de
la CP. “Ningún proyecto será Ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber
sido aprobado en primer debate (…) 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en
segundo debate.”
[123] Sentencia C-332 de 2005. Cfr. Sentencia
C-313 de 2014 “La modulación del principio de consecutividad por cuenta del
principio de identidad flexible, ha conducido a que la Corporación considere
que el “concepto de identidad comporta más bien que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la
debida unidad temática entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Con
lo cual resultan admisibles en el trámite legislativo las modificaciones que se
introduzca al texto legal a lo largo de los debates.” Cfr. C-372 de 2004. “No
obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación29,
esos cambios introducidos por las Plenarias deben guardar una estrecha relación
con los diversos temas debatidos y aprobados en el debate surtido en las
respectivas comisiones. Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin
haber surtido un debate reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por
las Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o
asunto que sí fue discutido y aprobado en comisiones.” Cfr.
Sentencia C-208 de 2005.
[124] Sentencia C-540 de 2012.
[125] Sentencias C-453 de 2006, C-427 de 2008 y
C-765 de 2012.
[126] Sentencia C-332 de 2005. “(a) no
cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta
para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha
descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’.
Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y
específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’.” (b) “Para la determinación
de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de
orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa
aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición
esté comprendida dentro de lo previamente debatido;  (iii) la novedad de un
asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por
la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos
legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una
relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las
características de la Constitución de 1991.” (c) “Para alegar una violación al
procedimiento constitucional de todo acto legislativo no basta con que una
demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se aprobó al
culminar la primera vuelta. Como lo ha señalado la jurisprudencia “(…) es
necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado
inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el
segundo periodo legislativo.” Al respecto, el punto de comparación es la “institución”
que se reforma. Para la jurisprudencia de la Corte constitucional no resulta
vulnerado el principio de consecutividad, así haya textos no votados en los
ocho debates, si se mantiene el tipo de relación de conexidad, indicado
anteriormente, entre las variaciones de contenido que haya podido tener la
iniciativa a lo largo del trámite legislativo.”
[127] Art. 93 y 94 de la CP.
[128] Art. 1, 7 y 330 de la CP.
[129] Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al
aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente”. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el artículo 40 constitucional, en su
numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en
los asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los
pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, por su relación con
otros mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar
la participación de las comunidades indígenas previa la explotación de recursos
naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio
conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en
materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad
colectiva sobre las tierras y territorios colectivos.”
[130] Corte Constitucional. Sentencias C-615 de
2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “(…) el artículo 6º del Convenio no constituye
una disposición aislada. Debe leerse en armonía con el conjunto de
disposiciones del convenio que se dirigen a asegurar la participación de las
comunidades indígenas en toda decisión que les concierna, y a fomentar
relaciones de diálogo y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados
parte del Convenio, algunas de las cuales se destacan a continuación: el
artículo 5º, ordena reconocer y proteger los valores sociales, culturales y
religiosos de los pueblos interesados y tomar en consideración sus problemas
colectivos e individuales, y adoptar medidas para “allanar” sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de
vida y de trabajo, con
su “participación y
cooperación”; el artículo 7º, plantea la obligación de garantizar
su participación en
los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento
de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios
sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus
territorios, con la participación y cooperación directa de los pueblos
interesados; el artículo 4º, establece la obligación genérica de adoptar
medidas para la protección de los derechos e intereses de los pueblos
interesados sin contrariar sus deseos “expresados de forma libre”. En relación con sus
territorios, el artículo 15, hace referencia a la obligación de consultar a los
pueblos concernidos, con el propósito de determinar si sus intereses serán
perjudicados antes de emprender programas de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras, al derecho a participar de los beneficios que reporten esas actividades,
y recibir indemnizaciones equitativas por los daños que les ocasionen, en tanto
que el artículo 16 establece la obligación de obtener el consentimiento de
los pueblos siempre que el Estado pretenda efectuar un traslado desde su
territorio ancestral, y concertar las medidas de reparación adecuadas ante
tales eventos.”
[131] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de
2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto
de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o
proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace
alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto)
determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas
o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio
169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una
comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv)
la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo
concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial
intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciado.”
[132] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de
2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
[133] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de
2016.
[134] Id.
[135] Id.
[136] Id.
[137] Id.
[138] Sentencias C-030 y C-461, ambas de 2008, así como C-196 y C-317,
ambas de 2012.
[139] Sentencias C-702 de 2010, C-882 de 2011, C-317 de 2012, C-230 de
2017 y C-647 de 2017.
[140] Gaceta del Congreso 923 de 2017. “(…) se ha encontrado una
conexidad directa con el Acuerdo Final pues además de contribuir a la
eficiencia en la administración de los recursos, tiene como premisa que las
regalías son una fuente de recursos para conseguir la paz (…) la relación de
conexidad resulta además de que es el propio Acuerdo el que señala de manera
explícita que la inversión en CTeI es un componente importante para el
desarrollo rural. En este sentido, los recursos del SGR deben alinearse en su
operación, para convertirse en un instrumento efectivo de inversión en esta
materia.”
[141] Acuerdo Final. “Integralidad: asegura la productividad, mediante
programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra, con innovación, ciencia
y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y comercialización y con otros
medios de producción que permitan agregar valor. También asegura oportunidades
de buen vivir que se derivan del acceso a bienes públicos como salud, vivienda,
educación, infraestructura y conectividad y de medidas para garantizar una
alimentación sana, adecuada y sostenible para toda la población.”
[142] Acuerdo Final. Punto. 1.3.2.2. “El fortalecimiento y la
promoción de la investigación, la innovación y el desarrollo científico y
tecnológico para el sector agropecuario, en áreas como agroecología,
biotecnología, suelos, etc.”
[143] Acuerdo Final. Punto. 1.3.3.2. “Asistencia técnica: con el
propósito de fortalecer las capacidades productivas de la economía campesina,
familiar y comunitaria para desarrollar sus proyectos productivos y estimular
procesos de innovación tecnológica (…)”
[144] Acuerdo Final. Punto 6. “Eficacia, eficiencia e idoneidad: para
lo cual se optimizarán tiempos y recursos asociados a la implementación
mediante mecanismos especiales y de gestión pública eficiente, reducción de
trámites, y la simplificación de instancias, procesos e instrumentos.”
[145] Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Sentencia de 27 de noviembre de 2017. Rad. 2360. C.P. Oscar Darío Amaya.
[146] Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Sentencia de 27 de noviembre de 2017. Rad. 2360. C.P. Oscar Darío Amaya.
[147] Cno. 1. Fl. 1.
[148] Integrante del Partido Conservador.
[149] Integrante del Partido Cambio Radical.
[150] Integrante del Partido de la U.
[151] Integrante del Partido Liberal.
[152] Integrante del Partido Conservador.
[153] Integrante del Partido Liberal.
[154] Integrante de Opción Ciudadana.
[155] Integrante del Partido de la U.
[156] Integrante del Partido Alianza Verde.
[157] Integrante del Polo Democrático Alternativo.
[158] Integrante del Partido Centro Democrático.
[159] Gaceta del Congreso 178 de 2017.
[160] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “El segundo elemento para garantizar la
adecuada focalización de los recursos al plan de implementación del Acuerdo, es
el diseño institucional para la toma de decisiones de inversión. Alineado con
los principios de Buen Gobierno del SGR y atendiendo el principio de
construcción de la paz con la participación de todos los actores del
territorio, se propone que los proyectos de inversión a ser financiados con
estas asignaciones especiales sean definidos por un único Órgano Colegiado de
Administración y Decisión (OCAD) y guardando concordancia con el componente
específico para la Paz del Plan Nacional de Desarrollo y de los
planes de desarrollo territoriales, en el marco del régimen de planeación
vigente. En este OCAD, el Gobierno nacional
estaría representado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, y un (1)
representante del Presidente de la República, quien ejercerá la
Secretaría Técnica; el Gobierno departamental, representado por dos (2)
Gobernadores y el Gobierno municipal, representado por dos (2) alcaldes.”
[161] Gaceta del Congreso 293 de 2017. “Por
otra parte, insiste en que, si en efecto no se incluirá la selección del
alcaldes y gobernadores para el OCAD de paz en el Acto Legislativo, el Gobierno
nacional debe adquirir el compromiso de que en la reglamentación respectiva se
señalará  (…) Es
preciso indicar que la disposición de otorgar al Gobierno nacional la facultad
de reglamentación para la operación del OCAD no se puede considerar como una
extensión temporal de las facultades presidenciales otorgadas mediante el
artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016, por las siguientes razones: a) La Constitución ha delegado, en
reiteradas oportunidades, las facultades de reglamentación de su contenido al
Gobierno nacional por medio de decretos con fuerza de ley ¿conocidos en la
doctrina como decretos autónomos¿. Por tanto, es una ruta normal del
constituyente para no someter la reglamentación al procedimiento legislativo; b) La facultad de reglamentación propuesta está
orientada únicamente a garantizar la operación inmediata del OCAD para
inversiones específicas del Acuerdo de Paz.”
[162] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “Una parte importante de la explicación se
deriva del hecho de que el conflicto armado se ha concentrado en las zonas
rurales periféricas del país, que se caracterizan por tener población dispersa.
Como se señala en el Conpes 3867 del 2016[6][6],
de los 187 municipios con incidencia alta y muy alta de conflicto, 88% son
rurales (cabeceras menores a 25 mil personas y densidad de población
intermedia) y rurales dispersos (municipios y áreas no municipalizadas con
cabeceras pequeñas y densidad baja). La distribución del SGR, si bien incorpora como criterio fundamental de
asignación de los fondos de inversión el de NBI, también privilegia a
territorios con mayor población. Esto lleva a que territorios con muy alta
incidencia del conflicto armado, que tienen población baja y dispersa, tengan
niveles de asignación relativamente menores que otros con iguales o incluso
menores niveles de NBI. El logro de una paz estable y duradera requiere asignar
recursos de inversión a estos territorios que, independientemente de su nivel o
densidad de población, presentan grandes rezagos en sus condiciones de
desarrollo por causa de su aislamiento y afectación por el conflicto armado. Es
importante también resaltar que las entidades territoriales en cuyo territorio
se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables han sido
especialmente vulnerables a las consecuencias del conflicto armado en el país.
Sin importar si se trata de explotación de minerales o de hidrocarburos, las
zonas donde se llevan a cabo estas actividades han sido blanco constante de los
grupos armados con ataques a infraestructura y a la población civil, además de
la existencia de cultivos de coca en muchas de estas entidades territoriales. Al cruzar la clasificación de los municipios y departamentos
del índice de incidencia del conflicto armado, con departamentos y municipios
productores, se presenta una relación significativa. Como se señala en la
Tabla 1, de los 187 municipios del país, clasificados como de impacto muy
alto y alto, 55 corresponden a municipios productores (29%).”
[163] Gaceta del Congreso 178 de 2017. “Como se señaló anteriormente, el artículo
361 de la Constitución Política destina un 10% de los recursos del
SGR al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI). En virtud de este
mandato, entre el 2012 y 2016, $3,8 billones de pesos de los ingresos efectivos
del SGR se han asignado a este Fondo, distribuidos entre todos los
departamentos del país y el Distrito Capital, según el artículo 29 de la
Ley 1530 de 2012.
Como
se observa en el cuadro 9, con cargo a este Fondo, con corte al 31 de diciembre
de 2016, se han aprobado proyectos por valor de $2,3 billones; quedando
recursos en caja por cerca de $1,5 billones de pesos con cargo a los cuales aún
no se han aprobado proyectos. Es así como todos los proyectos que se han aprobado se
encuentran financiados en su totalidad con los ingresos efectivos asignados al
Fondo, y en todos los departamentos del país, se presenta un saldo de recursos
en la Cuenta Única del SGR, por este concepto no comprometido en la
financiación de proyectos.”
[164] Ver. Gacetas del Congreso 293 de 3 de
mayo, 298 de 14 de mayo, 527 de 7 de junio y 377 de 23 de mayo, todas de 2017.
En particular, Acta 6 de 2 de mayo y Gaceta del Congreso 430, ambas de 2017.
[165] Ver. Gaceta del Congreso 178 de 2017.
[166] Gacetas del Congreso 527 de 27 de junio, 545 de 7 de julio, 547 de
7 de julio y 963 de 24 de octubre, todas de 2017.
[167] Id.
[168] Id.
[169] Gacetas del Congreso 293 de 3 de mayo y 294 de 14 de mayo, ambas de
2017.
[170] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de
2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto
de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o
proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace
alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto)
determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas
o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio
169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una
comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv)
la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo
concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con
especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente
diferenciados.”
[171] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de
2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
[172] “Artículo 4. La Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. || Es deber de los
nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes,
y respetar y obedecer a las autoridades”.
[173] Cfr., en su conjunto, los artículos 1, 3 y 113 de la
Constitución.
[174] Cfr., en su conjunto, los artículos 1, 4, 6, 122 y 123 de la
Constitución.
[175] Lo que supone, a su vez, según la jurisprudencia constitucional, la
distinción entre las competencias del Constituyente primario y del Constituyente
secundario, las de este último contempladas en el artículo 374
constitucional y otorgadas al Congreso, a una asamblea constituyente o al
pueblo mediante referendo. La competencia del primero, según aquella, “no
está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un
ejercicio pleno del poder político de los asociados”, mientras que la del
segundo es derivada y limitada en razón de la materia (Sentencia C-551 de
2003).
[176] Tal como se indicó en la Sentencia C-551 de 2003, la disposición
constitucional en cita (artículo 241.1 de la Constitución), “no sólo le
atribuye [a la Corte Constitucional] el conocimiento de la regularidad
del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine
si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en
un vicio de competencia”.
[177] Cfr., Corte Constitucional. Sentencias C-699 de 2016, C-332
de 2017 y C-630 de 2017.
[178]  A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha especificado
múltiples elementos esenciales de la Constitución que no pueden ser
reemplazados mediante una reforma constitucional: el principio de separación de
poderes (sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-l040 de 2005, C-141 de 2010
y C-1056 de 2012), el bicameralismo (Sentencia C-757 de 2008), el principio de
igualdad, el principio democrático, el carácter abstracto y general de la ley
–como elemento del Estado de Derecho (sentencias C-588 de 2009, C-141 de 2010,
C-249 de 2012 y C-I056 de 2012)–, la prevalencia del bien común (sentencia
C-1056 de 2012), los principios de soberanía popular y democracia deliberativa
(Sentencia C-303 de 2010), el principio de Estado Social (Sentencia C-288 de
2012), el principio de descentralización de los departamentos y municipios
(Sentencia C-10 de 2013), “las competencias de deliberación y de eficacia
del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la
función legislativa” (Sentencia C-332 de 2017) y, “los contenidos constitucionales que definen la paz, el principio
democrático, la separación de poderes y la supremacía de la Constitución” (Sentencia C-630 de 2017).
[179] Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017. O, como señaló en la
Sentencia C-373 de 2016, en la que la Corte Constitucional aplicó esta
metodología para valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2015, “Por medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”,
si el Constituyente derivado excede su competencia al insertar en la
Constitución, “elementos que cambian su sentido, haciéndola
radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en
1991, lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo
permanente o transitorio”. De allí que en esta decisión se otorgue el
siguiente alcance a la noción de reforma constitucional: “En su prístino sentido, la
reforma es, entonces, variación o cambio textual y, además, ha de ser
susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le confieren a la Carta
una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo, so
pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución”.
[180] Sentencia C-674 de 2017.
[181] Con ocasión de la expedición del A.L. 5 de 2011 la Corte
resolvió varias demandas de inconstitucionalidad, tanto por vicios de trámite,
como por razones de fondo. Así, en Sentencia C-317 de 2012, declaró la
exequibilidad por varios cargos relacionados con vicios de forma y se declaró
inhibida para pronunciarse frente al cargo por sustitución de la Constitución.
En la Sentencia C-538 de 2012, dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia
C-317 de 2012, en cuanto al cargo relativo a falta de iniciativa constituyente
de los Ministros del Despacho. En las Sentencia T-709 y C-968 de 2012, se
declaró inhibida para pronunciarse frente al cargo por sustitución de la
Constitución. En la Sentencia C-106 de 2013, además de estarse a lo resuelto en
la sentencia C-103 de 2013 en cuanto al cargo por sustitución de la
Constitución, declaró exequible la ley por diversos cargos relacionados con el
trámite de expedición del Acto Legislativo.
[182] Aspecto reiterado ampliamente en Sentencia C-624 de 2013 y en
Sentencia C-748 de 2012
[183] Al respecto y entre otras relevantes, las Sentencias C-567
de 1995, C-845 de 2000, C-240 de 2011, C- 541 de 2011
[184] Al
efecto fue expedido el Decreto Ley 1997 del 30 de noviembre de 2017, por el cual se adoptan las medidas
para el giro e incorporación de los recursos que sobrepasen el cumplimiento del
pasivo pensional territorial y lo relativo a las entidades territoriales con
nula o baja incidencia del conflicto armado.
Al respecto cabe recordar que
mediante la sentencia C-253 de 2017, la Corte Constitucional declaró
inexequibles las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 247 del 14 de
febrero de 2017, relacionadas con la destinación de los excedentes de ahorro
para el pasivo pensional de las entidades territoriales provenientes de
recursos de regalías, para financiar proyectos de inversión para la
implementación del Acuerdo Final, al advertir el “evidente déficit deliberativo que tienen los decretos
con fuerza de ley”, aun bajo el
ejercicio de Facultades Presidenciales para la Paz, puesto que se trata de
normas que inciden en la autonomía de las entidades territoriales.
[185] Al
efecto se expidió el Decreto Ley 1534 del 15 de septiembre de 2017, por el
cual se reglamenta el funcionamiento del Órgano Colegiado de Administración y
Decisión -OCAD PAZ y la Asignación para la Paz a los que se refiere el Acto
Legislativo No. 04 del 8 de septiembre de 2017.
[186] En la medida en que los Departamentos
decidieron transferir en mayor porcentaje estos recursos, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto Ley 1634 del 5 de octubre de 2017, por el cual se ajusta el presupuesto bienal 2017-2018
del SGR en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo 8o transitorio del
artículo 361 de la Constitución Política, adicionado mediante el Acto
Legislativo 04 de 2017.
[187] Al respecto el Gobierno Nacional expidió
el Decreto Ley 416 del 2 de marzo de 2018, por el cual se reglamenta el
parágrafo 10 transitorio del artículo 361 de la Constitución Política
adicionado por el Acto Legislativo 04 de 2017.
[188] Es el caso de las sentencias C-588 de 2009, C- 490 de 2011, C-249
de 2012, C-296 de 2012, C-220 de 2017