T-907-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-907/13
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
La
acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa
judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii)
existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los
derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela
desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la
intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como
mecanismo transitorio de protección.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de
la acción de tutela
Esta
Sala encuentra procedente la presente acción de tutela, pues como lo ha
reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema vulnerabilidad de las
personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y
eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de
las autoridades encargadas de protegerlos es la acción de tutela.
OBLIGACIONES
VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de
cumplimiento inmediato o en periodos breves de tiempo
A todo derecho
económico, social y cultural (incluyendo el derecho a la vivienda apropiada)
están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato, y obligaciones que
demandan un desarrollo progresivo. En cuanto a las facetas que deben cumplirse
de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son
las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del
respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso
encaminado a la completa realización del derecho (como mínimo, disponer un
plan); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;
(iv)
no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas
desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se
encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el
contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma
injustificada en el nivel de protección alcanzado.
OBLIGACIONES
VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento
progresivo
En cuanto a las
obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no
sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias
y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda
digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles
progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y
plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad,
habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.
OBLIGACIONES
DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer
soluciones de cumplimiento inmediato
Cuando
se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la
vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento
instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al
desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v)
eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia social del Estado, entre otras.
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A
POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Marco legal
LANZAMIENTO POR OCUPACION DE
HECHO Y PROTECCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION DESPLAZADA-Suspensión
de diligencias
DERECHOS
DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO
Con
base en disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la Corte
Constitucional ha sostenido pacíficamente que no se puede materializar una
orden de desalojo en perjuicio del derecho a la vivienda digna de personas
desplazadas por la violencia, lo que supone disponer a su favor alternativas
habitacionales en el corto plazo, y luego facilitar la inclusión en programas
habitacionales definitivos para el largo plazo. En tanto ese grupo poblacional
ha sufrido directamente las consecuencias adversas del conflicto interno,
viéndose obligados a dejar sus hogares y demás enseres, es contrario a la
Constitución someterlos nuevamente a un desarraigo habitacional sin la garantía
de que podrán alcanzar en otro lugar cierta estabilidad económica y emocional,
en donde puedan rehacer sus planes de vida con el cubrimiento de sus necesidades
más básicas. Las
personas víctimas del desplazamiento forzado cuentan con especial protección
constitucional en el contexto de los procesos de lanzamiento por ocupación de
hecho, consistente en que las medidas adoptadas no pueden vulnerar su derecho a
la vivienda digna. Esto significa que, en el corto plazo, no puede
materializarse el desalojo sin antes proteger el derecho a un albergue
provisional de las personas afectadas, y en el largo plazo, luego de su
reubicación, debe vinculárseles a programas de vivienda desarrollados por las
autoridades públicas competentes.
POBLACION
DESPLAZADA-Obligaciones de la Administración Pública y de las entidades
territoriales en materia de atención a desplazados
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION-Orden a la
Alcaldía abstenerse de realizar desalojo hasta tanto no garantice albergue en
condiciones dignas de desplazados
Con
el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se
les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y
aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad
de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y
tenga los mismos efectos para unos y otros. Para dictar fallos con efectos
inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la
protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace
con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que
quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en
condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de
fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo
de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”.
Referencia: Expediente T-3988441
Acción de tutela
instaurada por José Ramiro González Cárdenas contra la Alcaldía Municipal de
Puerto Gaitán, Meta, y la Inspección de Policía de ese Municipio.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece (2013).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales,
legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido, en única instancia, por el Tribunal
Administrativo del Meta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil trece (2013),
dentro de la acción de tutela promovida por José Ramiro González Cárdenas
contra la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, Meta, y la Inspección de Policía
de ese Municipio.
El
expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del
treinta (30) de julio de dos mil trece (2013), proferido por la Sala de
Selección Número Siete.
I. ANTECEDENTES
José Ramiro
González Cárdenas presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Puerto
Gaitán, Meta, y la Inspección de Policía de ese municipio, solicitando la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, la dignidad humana
y la vivienda. Considera que las entidades accionadas vulneraron sus derechos
constitucionales al iniciarle un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho,
sin antes ofrecerle una protección cierta para procurarle una vivienda digna, a
la cual tiene derecho en su condición de víctima del desplazamiento forzado.
1. Hechos
1.1.
Afirma el accionante que es víctima del desplazamiento forzado[1] y que
desde hace dos (2) años se asentó pacíficamente,[2] junto con otras personas,[3]
en terrenos de un predio denominado ‘Cuernavaca’, en el Municipio de Puerto
Gaitán, Meta.
1.2.
El ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012) el señor José Armando Navarro
López inició un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho sobre el
predio.[4]
En su calidad de propietario y poseedor del inmueble,[5] solicitó
a la administración municipal que ordenará cesar la perturbación en la tenencia
de su bien, causada por un asentamiento de personas víctimas del desplazamiento
forzado dentro de los terrenos de la finca.
1.3.
Ese mismo día la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán profirió orden de
lanzamiento mediante resolución No. 916 de dos mil doce (2012), y comisionó al
Inspector Municipal de Policía para que adelantara las diligencias.[6]
1.4.
El Inspector Rural de Policía de Puerto Gaitán, luego de efectuar los
respectivos trámites de notificación,[7]
realizó diligencia de “inspección ocular” al predio ‘Cuernavaca’, junto
con representantes de las partes involucradas en la querella. El trámite de
inspección ocular lo hizo en tres etapas, así: (i) el diez (10) de agosto de
dos mil doce (2012) efectuó la identificación del terreno y escuchó las
oposiciones de las personas afectadas, consistentes en la ausencia de
legitimación del querellante y la caducidad de la acción policiva;[8]
(ii) el dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) interrogó a las partes
involucradas respecto sus intereses y se les conminó para que adjuntaran
elementos materiales de prueba para sustentar sus afirmaciones;[9] y (iii)
desde el treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012) hasta enero de dos mil
trece (2013) recogió todos los elementos materiales probatorios necesarios para
definir si continuaba con el lanzamiento o archivaba las diligencias.[10]
1.5.
Mediante auto 073 del ocho (8) de enero de dos mil trece (2013), la Alcaldía
Municipal de Puerto Gaitán ordenó materializar el lanzamiento por ocupación de
hecho respecto de las personas cuyo asentamiento no fuera superior a treinta
(30) días.[11]
Para ello, explicó que la acción había caducado sobre aquellos que llevaban
ocupando el bien por más de ese lapso, de conformidad con el Decreto 1355 de
1970 y la Ordenanza 507 de 2002 (Código Departamental de Policía del Meta).
1.6.
Antes de realizar efectivamente el lanzamiento, la Alcaldía Municipal de Puerto
Gaitán convocó al ‘Comité Territorial de Justicia Transicional’, con el
objetivo de escuchar propuestas para mitigar el impacto del desalojo de los
ocupantes del predio ‘Cuernavaca’. En las reuniones participaron entidades del
orden nacional y territorial, así como autoridades interesadas en el proceso y
representantes de víctimas.[12]
Algunos de los participantes adquirieron compromisos frente al trámite de
lanzamiento, los cuales se iban a llevar a cabo antes, durante y después del mismo.[13]
1.7.
La Inspección Rural de Policía de Puerto Gaitán fijó la diligencia de
lanzamiento para el veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2013). Sin
embargo, dicho trámite se postergó de manera sucesiva para los meses de marzo,
abril y mayo, y hasta la fecha no se ha podido realizar efectivamente, ya sea
por órdenes de suspensión de jueces constitucionales que han conocido tutelas
por los mismos hechos,[14]
o a petición de entidades encargadas de velar por los intereses de las personas
víctimas del desplazamiento forzado,[15]
pues no se les han entregado las ayudas pactadas en el ‘Comité de Justicia Transicional’.
1.8.
Al tiempo que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán fijó fechas para
materializar el desalojo, distintos afectados interpusieron sendas acciones de
tutela por los mismos hechos. Una de ellas es objeto de revisión por la Corte
en este proceso. Allí, el peticionario solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la vivienda digna, la igualdad, la vida, el debido proceso y el
mínimo vital, y pide que se ordene la suspensión del desalojo del predio
‘Cuernavaca’ hasta tanto la comunidad sea reubicada y se solucione a largo
plazo los problemas de vivienda.
Explica
el accionante que si bien se han estudiado propuestas para ayudarles a
reubicarse y ser incluidos en programas de vivienda, en concreto no existen
acciones positivas para materializarlas, debido a la desarticulación de las
entidades participantes. Así mismo, advierte que a la Procuraduría sólo se le
notificó del trámite de lanzamiento luego de emitida la orden de desalojo, y
que eso constituye una violación al debido proceso de las personas que dicha
entidad protege.
2.
Respuesta de la Alcaldía de Puerto Gaitán y el Inspector Rural de Policía de
ese municipio
La
Alcaldía de Puerto Gaitán y la Inspección Rural de Policía de ese municipio,
solicitaron en escrito conjunto que se negara el amparo de los derechos
fundamentales del peticionario. En primer lugar, señalaron que en el proceso
policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en cuestión se ha respetado el
debido proceso de los involucrados, en tanto fueron notificados oportunamente y
han tenido la posibilidad de defenderse mediante apoderados. Advierten, en
segundo lugar, que desde la administración municipal se han dispuesto recursos
para solucionar la problemática de vivienda de los afectados, sobre todo de la
población víctima del desplazamiento forzado. En concreto, adujeron que a los
implicados les ofrecieron (i) transporte desde el asentamiento hasta la
cabecera municipal, (ii) un auxilio de arrendamiento por seis (6) meses,
prorrogables por tres (3) meses más,[16]
y (iii) vinculación al programa municipal de vivienda. No obstante, indicaron
que no sabían del cumplimiento de los compromisos adquiridos por las demás
entidades.
3.
Respuesta del querellante, el señor José Armando Navarro López
José
Armando Navarro López, quien inició el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho como propietario del predio ‘Cuernavaca’, intervino en el proceso de
tutela para solicitar que se negara el amparo de los derechos fundamentales del
actor. Explicó que en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales
pretendía restablecer la tenencia de su bien, por lo que no le parecía ajustado
a derecho que las diligencias se hubiesen suspendido en cuatro (4)
oportunidades, generándosele un daño económico alto, pues le correspondía
asumir el alquiler de retroexcavadoras y proveer alimentación al personal que
realizaba el desalojo. Así mismo, advirtió que la acción de tutela es
improcedente porque el actor tuvo la oportunidad de defenderse dentro del
proceso policivo, y no se evidencia un actuar arbitrario de la administración
municipal, que pueda entenderse violatorio del debido proceso y/o la vivienda
digna.
4.
Intervención de la Procuraduría 14 Judicial, Ambiental – Agraria del Meta
El
Ministerio Público intervino en el proceso de la referencia para solicitar que
se garantizaran los derechos fundamentales de los ocupantes del predio ‘Cuernavaca’.
En su concepto, la diligencia policiva en cuestión no se puede realizar sin
antes asegurar los derechos a la vivienda digna y el mínimo vital de las
personas vulnerables, y en ese sentido es necesario que les procuren soluciones
concretas de albergue provisional y acceso a programas de vivienda.
5.
Decisión que se revisa
El
Tribunal Administrativo del Meta resolvió en única instancia negar el amparo de
los derechos fundamentales de José Ramiro González Cárdenas, mediante sentencia
del treinta y uno (31) de mayo de dos mil trece (2013. En su criterio, la
Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán respetó el derecho al debido proceso dentro
del trámite de lanzamiento, en tanto se efectuaron oportunamente las notificaciones
y a cada parte interesada se le garantizó el derecho a la defensa.
Adicionalmente, señaló que la administración municipal ha adelantado “compromisos
encaminados a la asistencia y atención de la población desplazada asentada en
el predio, con base en las medidas tomadas durante las reuniones del Comité de
Justicia Transicional”, por lo que ‘instó’ a la Alcaldía demandada
para que cumpliera tales compromisos. La decisión no fue objeto de impugnación.
6.
Actividad surtida en el proceso de revisión
Mediante
auto del diez (10) de octubre dos mil trece (2013), se solicitó a la Alcaldía
de Puerto Gaitán y la Inspección Rural de Policía de ese municipio, que
informaran del estado actual del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
sobre el predio ‘Cuernavaca’, y si el mismo se encontraba suspendido.
Adicionalmente, resolvió vincular al trámite de tutela a la Unidad de Víctimas
del Departamento para la Prosperidad Social, y ordenar que por medio de la
secretaría general se le suministraran copias de la totalidad del expediente
T-3988441, para que se pronunciara acerca de las pretensiones y de los
problemas jurídicos planteados.
6.1.
El Inspector Municipal de Policía de Puerto Gaitán informó dos circunstancias
importantes relativas al proceso de lanzamiento. Primero, señaló que ese
trámite no estaba siendo impulsado porque el querellante, el señor José Armando
Navarro López, falleció el veinte (20) de junio de dos mil trece (2013). Y
segundo, que la última actuación que se había surtido en el proceso de
lanzamiento “(…) fue el 23 de mayo de 2013, donde se continuó con la
materialización de la orden de desalojo y demolición, pero estando en el lugar
objeto de la diligencia, recibe el despacho una llamada del secretario de
Gobierno Municipal [solicitando] la suspensión de la diligencia de
materialización de la orden policiva (…).”
6.2.
La Unidad de Víctimas del Departamento para la Prosperidad Social no se
pronunció dentro del término concedido para ello.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es
competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento
del caso y problema jurídico
2.1.
José Ramiro González Cárdenas considera que la Alcaldía Municipal de Puerto
Gaitán y la Inspección Rural de Policía de ese municipio violaron sus derechos
fundamentales al debido proceso, la vivienda digna y el mínimo vital, al
decretar el desalojo del predio ‘Cuernavaca’ sin antes ofrecerle a la población
vulnerable y en situación de desplazamiento alternativas concretas de vivienda,
con el objetivo de mitigar el impacto que causaba en ellos el trámite de
lanzamiento. Por su parte, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán y la
respectiva Inspección de Policía consideran que los derechos fundamentales no
se vulneraron, pues se ofrecieron soluciones de vivienda para las personas
protegidas especialmente por la Constitución, además de que efectuaron las
diligencias de notificación oportunamente y con apego a las normas. [17]
Si
bien este caso puede presentar puntos importantes respecto del debido proceso,
la principal alegación versa sobre el derecho a la vivienda de la población
desplazada y otros grupos vulnerables, como menores de edad y madres cabeza de
familia. Y en esa dirección es que la Sala considera necesario aproximarse al
caso. Debe tenerse presente que en circunstancias similares a ésta, la Corte ha
delimitado el examen de constitucionalidad al derecho a la vivienda de los
involucrados, pues, como se verá más adelante, ha encontrado necesario disponer
que debe garantizarse la satisfacción de las necesidades habitacionales de la
población desplazada antes de pasar al desalojo.[18]
2.2.
Así las cosas, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿las autoridades
encargadas de emitir y ejecutar una orden de lanzamiento por ocupación de hecho
sobre un predio rural (privado), vulneran el derecho a la vivienda digna de las
personas asentadas que hacen parte de la población desplazada, al adelantarles
un desalojo sin antes ofrecerles soluciones de vivienda en el corto plazo?
2.3. Para resolver el
problema planteado en este trámite, la Sala utilizará la siguiente metodología:
(i) estudiará la procedencia de la presente acción de tutela; de hallarla
procedente, (ii) reiterará jurisprudencia sobre el derecho a la vivienda digna de
la población en situación de desplazamiento; luego, hará (iii) el análisis del caso
concreto con apoyo de la doctrina constitucional en materia de procesos de
lanzamiento por ocupación de hecho; y finalmente, (iv) emitirá las órdenes tendientes
a resolver la controversia.
3.
La acción de tutela presentada por José Ramiro González Cárdenas es procedente
para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, en tanto persona
víctima del desplazamiento forzado
La
acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa
judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii)
existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para
salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento
en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea
imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de
protección.
3.1.
Para el caso objeto de estudio, en principio, existen otros medios de defensa
judicial, pero estos no son idóneos o eficaces para procurar la defensa de los
intereses constitucionales en juego. En efecto, el proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho de bienes inmuebles rurales está regulado
por el Decreto 1355 de 1970 y el Decreto 747 de 1992. De acuerdo con esa
normatividad, el ocupante puede oponerse a la ejecución efectiva del
lanzamiento dentro del proceso policivo, ya sea (i) oponiendo pruebas conducentes
para aclarar los hechos,[19]
o (ii) mediante recursos de reposición y apelación ante la autoridad competente.[20]
No
obstante, estas dos formas de oposición al lanzamiento no se orientan
específicamente a la protección de los derechos de la población desplazada, como
se pretende en este caso. Ese grupo poblacional ha padecido directamente el
flagelo de la violencia y ha sido víctima de una violación constante y
sistemática de sus derechos humanos, inclusive soportando el desarraigo de sus
hogares. Por eso, someterlos a que acrediten legitimidad en la tenencia de un
bien, cuando en ocasiones no tienen garantizado un techo luego del desarraigo,
se torna desproporcionado a la luz de la Constitución. Más aún si se tiene en
cuenta que eso se haría en el contexto de un proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho, dentro del cual se amenaza directamente su posibilidad de
reasentarse y construir nuevamente un plan de vida alejado de la violencia.
3.2.
Podría decirse que José Ramiro González Cárdenas está facultado para utilizar otros
medios de defensa judicial dentro de los cuales se tenga en consideración su
calidad de persona en situación de desplazamiento, como serían las respectivas
acciones ante la jurisdicción ordinaria civil, si es que los actos expedidos en
el proceso policivo violaron la tenencia, posesión o el derecho de dominio que pudiera
tener sobre el bien en cuestión. Sin embargo, en este caso está claro que el
accionante no reclama la protección de algún derecho que tiene sobre el predio
‘Cuernavaca’, pues reconoció el dominio ajeno y no tiene vocación de adueñarse
del mismo. De modo que no procede la acción reivindicatoria ni una acción
posesoria; pero tampoco una acción restitutoria de la tenencia, porque el
accionante no es un tenedor legítimo, ni alega estar siendo despojado del bien
ilegítimamente, pues, como se indicó, la razón que lo motivó para presentar la
tutela es la garantía de los derechos que le asisten como víctima del
desplazamiento forzado. Sin juzgar en este punto si ese es un motivo válido
para ocupar de hecho un bien inmueble privado, la Sala advierte que las
acciones civiles para la garantía del derecho de dominio, de la posesión y de
la tenencia, no conducen necesariamente a la protección de los derechos de la
población en situación de desplazamiento.
3.3.
De otra parte, podría aducirse que el accionante debe interponer la acción civil
correspondiente, y sólo ante su fracaso interponer la acción de tutela. No
obstante, este argumento desconoce la protección especial que la Constitución
le otorga a la población desplazada, pues de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional, a aquellos no puede exigírseles el agotamiento previo de los
recursos ordinarios de defensa para interponer el amparo. Al respecto, en la
Sentencia T-821 de 2007[21]
este Tribunal sostuvo:
“las
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata
de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es
urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En
consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el
agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito de procedencia de
la acción.”
En casos
similares al estudiado en esta oportunidad, las diferentes salas de revisión
han sostenido que por ser personas desplazadas las querelladas en un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho que buscan el amparo de su derecho a la
vivienda digna, es viable el estudio de fondo del caso sin el análisis de los
requisitos para evaluar la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales.[22]
3.4.
Aunque se podría afirmar que el medio judicial con que se cuenta es apto para
dirimir la controversia legal que surge en torno al desalojo, en este caso el
mismo no es idóneo para examinar la dimensión constitucional que reviste el
asunto. Están de por medio otros derechos de la población desplazada que, precisamente,
exceden el ámbito de protección legal del desalojo, que solo se ocupa de la
tensión entre el propietario y el ocupante de hecho, pero no examina la
eventual vulneración de otros derechos constitucionales fundamentales. En el
ámbito constitucional, en principio, el propietario no es el causante, ni el
llamado a asumir las consecuencias de la afectación que se pueda llegar a
establecer. Sin embargo, en este asunto no se controvierte propiamente la
decisión que dispone el desalojo, a partir de las típicas causales de
procedibilidad, sino que se busca un amparo constitucional frente a la orden
expedida. Al proceso legal, se suma un requerimiento constitucional, de
protección del derecho a una vivienda digna, la omisión cuyo reconocimiento es
lo que hace procedente el amparo.
3.5.
En conclusión, esta Sala encuentra procedente la presente acción de tutela,
pues como lo ha reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema
vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que
resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una
actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos es la acción
de tutela.[23]
4.
El derecho a la vivienda digna de la población en situación de desplazamiento.
Reiteración de jurisprudencia
4.1.
Según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna” (art. 51). Y de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y otros instrumentos
internacionales,[24]
toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[25]
Ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que
simplemente tener derecho a un tejado.[26] Implica el derecho a
satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte Constitucional el
derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede
contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del
clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita
salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[27] Como lo
reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la
Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
4.2. El Estado tiene la obligación de
cubrir progresivamente todos estos aspectos del derecho a la vivienda digna,
manteniendo un equilibrio entre sus restricciones presupuestales y las
necesidades de los asociados. Por tanto, el cumplimiento completo de esa
obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC
dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está
el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[28] Por su parte, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter
progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de
que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales
en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[29]
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-507 de 2008
dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[30]
4.3. Sin embargo, el hecho de que el
Estado pueda cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de
derechos como la vivienda digna, no implica que el Estado pueda privar a los
derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[31] la
doctrina internacional más autorizada en la materia[32] y la
Corte Constitucional coinciden en que algunas de las obligaciones asociadas a
los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos
breves o de inmediato. Al respecto señaló esta Corporación:
“(…)
el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la
inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De
otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la
progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores
en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese
mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de
asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos
mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con
anterioridad.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[33]
4.4. En
consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural (incluyendo el
derecho a la vivienda apropiada) están asociadas obligaciones de cumplimiento
inmediato, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[34]
En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de
tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos
contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus
titulares;[35]
(ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho[36]
(como mínimo, disponer un plan);[37]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[38] (iv) no
discriminar injustificadamente;[39]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de
vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[40]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[41]
y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección
alcanzado.[42]
En cuanto a las
obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las
que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas,
necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el
derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la
obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el
derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad
jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad,
adecuación espacial y adecuación cultural.[43]
4.5. Pues
bien, cuando se trata de población desplazada por el conflicto armado, el
derecho a la vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de
cumplimiento instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que
debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) tomar en consideración las especiales
necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al
interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños,
personas discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de
vivienda y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas
desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras.[44]
4.6.
Este Tribunal, con ocasión del seguimiento que pretende constatar la superación
del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025 de 2004,[45]
consideró en Auto 008 de 2009[46]
que la vivienda es uno de los componentes de la política pública para la
población desplazada donde encontrar soluciones duraderas es muy costoso y
demorado. Agregó que las fallas se presentan desde su concepción y
fundamentación básicas, a pesar de que en los últimos años se hayan efectuado
esfuerzos de gran alcance para ejecutar la política y corregir las falencias
que presenta, lo cual ha propiciado por parte del gobierno la presentación de
iniciativas legislativas que están encaminadas a modificar aspectos de la
política “porque a pesar de los avances – por ejemplo, la amplia
convocatoria para el otorgamiento de subsidios y el incremento presupuestal –
la política plasmada en las leyes vigentes no responde a las necesidades y
condiciones de los desplazados”.
En
relación con las razones por las cuales puede concluirse que la política de
vivienda no es idónea para lograr el goce efectivo de los derechos de los
desplazados, la Sala Segunda de Revisión sostuvo:
“[d]e
una parte, se constatan los precarios resultados que arroja la aplicación de
los mecanismos de facilitación de vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno,
los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, la asignación de
subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real. (ii) La
proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad.
Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban
siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata que menos de
uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de
vivienda. (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son
efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de
aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que
cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho.
En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada
registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen
el goce efectivo del derecho. Ambos datos reflejan la inidoneidad de la
política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como
consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que
representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte
de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas
registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.
De
otra parte, las razones por las cuales los resultados son tan limitados,
corresponden en buena medida a fallas en la concepción plasmada en las leyes
vigentes. De las múltiples falencias que diversos documentos han identificado, la
Corte destaca una trascendental: los hogares desplazados no cuentan con
suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado.
Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos subsidios
adjudicados.
Esta
combinación de factores llevan a que la vivienda sea uno de los componentes
para los que se destina una mayor proporción de recursos de la atención a la
población desplazada, y a la vez, uno de los que muestra una cobertura efectiva
más baja. Con la concepción de subsidios actual, alcanzar coberturas
suficientes para todos los hogares desplazados que necesitan ayudas de vivienda
involucraría un esfuerzo económico sustancial, probablemente inviable desde el
punto de vista de la responsabilidad macroeconómica, y, como se dijo,
inefectivo en cuanto al alcance de sus resultados. Al ritmo presente, no es
posible prever un momento en la presente generación en el que la política
satisfaga la demanda a la que está enfocada.”
En
consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al Director de Acción Social y a la Directora del Departamento
Nacional de Planeación, reformular la política de vivienda para la población
desplazada, sugiriendo la convocatoria  de otras entidades del orden nacional o
territorial siempre y cuando sea pertinente su participación. Del mismo modo,
enunció la Corte las áreas a considerar en el planteamiento de la política
pública.[47]
4.7.
El marco legal no es ajeno a la protección del derecho a la vivienda para la
población desplazada. Al respecto, es importante destacar lo previsto en el
Decreto 951 de 2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de
1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda
para la población desplazada”. En el artículo 4º del citado Decreto se
establece que los programas que desarrollen la asignación del subsidio de
vivienda para la población desplazada, deben tener en cuenta los componentes de
(i) retorno voluntario de las familias al municipio del que fueron desplazadas,
siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan y (ii)
reubicación de las familias desplazadas en municipios distintos al de origen
del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno. Así mismo, el artículo 5º
del Decreto en mención prevé que para cada componente se promoverá un tipo de
solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado:
“1.
Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
b)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no
propietarios.
2.
Para la reubicación se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no
propietarios;
b)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares
propietarios”.
Posteriormente,
se expidió el Decreto 4111 de 2009 el cual modificó, entre otros, el artículo 5
precitado, quedando así el texto de la norma:
“ARTÍCULO
2o. Modifíquese el artículo 5o del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así:
Artículo
5o. Aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda. El Subsidio Familiar de
Vivienda otorgado a la población en situación de desplazamiento, podrá ser
aplicado, tanto en suelo urbano como en suelo rural, en las siguientes
modalidades:
1.
Mejoramiento de vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes.
2.
Construcción en sitio propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote
de terreno en suelo urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio
en suelo rural se regirá por las normas señaladas en el parágrafo.
3.
Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y para
hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su
propiedad.
4.
Arrendamiento de vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que
siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad.
PARÁGRAFO.
Los Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Banco Agrario se
regularán por lo dispuesto en los Decretos 973 y 2675 de 2005 y sus
modificaciones.”
Recientemente,
la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones” en su capítulo IV, denominado “Restitución de vivienda”,
señaló en su artículo 123: “Las víctimas cuyas viviendas hayan sido
afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y
acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de
mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda,
establecidos por el Estado”.[48]
4.8.
De otra parte, a la luz del derecho internacional, también podemos encontrar
parámetros que orientan y delimitan las responsabilidades del Estado en materia
de vivienda digna de la población desplazada. Por ejemplo, en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU, se establece en
el principio 18, literal b, que las autoridades competentes deben proporcionar
a los desplazados, entre otros componentes, “alojamiento y vivienda
básicos”. Igualmente, en los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas,
emanados también de Naciones Unidas, se establece en el principio 8.2 que “los
Estados deben adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los
refugiados y desplazados que no tienen viviendas adecuadas”.
Así
mismo, en la Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, sobre el derecho a una vivienda
adecuada se precisan como necesarios para la efectividad del derecho a la
vivienda el cumplimiento de los siguientes criterios:
“a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo,
la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo
de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas (…).
b)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c)
Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la
satisfacción de otras necesidades básicas (…).
d)
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes (…).
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas (…).
f)
Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso
a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de
atención para niños, escuelas y otros servicios sociales (…). De manera
semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la
proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la
salud de los habitantes.
g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos”.
4.9. Como vemos,
el derecho a una vivienda digna para la población desplazada es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a
nivel interno como internacional, y que se encuentra dotado de contenidos
precisos que el Estado debe asegurar a fin de garantizar la protección real y
efectiva de este derecho.
Expuesto lo
anterior, la Corte pasará a resolver el problema jurídico planteado, con el
apoyo de doctrina constitucional que ha desarrollado el tema de los procesos de
lanzamiento por ocupación de hecho, en los cuales se han afectado intereses de
personas en situación de desplazamiento.
5. Las entidades
accionadas vulneraron el derecho a la vivienda digna de José Ramiro González Cárdenas,
en su condición de víctima del desplazamiento forzado, al materializar una
orden de lanzamiento por ocupación de hecho sin antes ofrecerle alternativas de
vivienda.
La
Corte debe examinar en esta oportunidad si la Alcaldía de Puerto Gaitán, Meta,
y la Inspección Rural de Policía de ese municipio, vulneraron el derecho
fundamental a la vivienda digna de José Ramiro González Cárdenas, quien es víctima
del desplazamiento forzado. Las autoridades accionadas iniciaron un proceso de
lanzamiento en contra del peticionario y otras personas indeterminadas, bajo el
argumento de que estaban ocupando ilegítimamente un inmueble de propiedad del
señor José Armando Navarro López (fallecido durante el proceso de tutela).
Antes de proceder al desalojo, la Administración Municipal realizó esfuerzos
para garantizar transporte y albergues provisionales a las personas afectadas;
no obstante, representantes de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría
solicitaron la suspensión de la diligencia alegando que verdaderamente no
estaba garantizado el derecho a la vivienda de los ocupantes, ni siquiera en su
faceta inmediata.
La
Sala Primera de Revisión considera que en este caso le asiste razón al
accionante, y que su derecho fundamental a la vivienda digna se violó. Se
demostrará que los esfuerzos de las entidades accionadas fueron valiosos pero insuficientes,
y por esa razón no puede ampararse por la Constitución un proceso de
lanzamiento sin que antes se garantice la protección de los bienes superiores
de las personas afectadas. Como se explicará a continuación, es contrario al
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la Constitución llevar a cabo
un desalojo en perjuicio del derecho a la vivienda digna de personas
especialmente vulnerables, como lo son las víctimas del desplazamiento forzado.
5.1. No se
puede materializar un desalojo en perjuicio del derecho fundamental a la
vivienda digna de personas víctimas del desplazamiento forzado
5.1.1. El Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su
Observación General Número 7 (en adelante OG 7), se ocupó del tema de los
desalojos forzosos y la incidencia que tienen sobre el derecho a una vivienda
digna, consagrado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Dicho Comité definió la expresión
“desalojo forzoso” en el párrafo 3º de la OG 7 como “el hecho de
hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras
que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados
de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin
embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos
forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos”.
Como se observa,
si bien en principio los desalojos forzosos resultan contrarios al derecho a
una vivienda digna, aquellos que se realicen de manera legal y respeten los
contenidos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos se consideran
compatibles con las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados. En
efecto, todo procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho
al debido proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica
oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la
fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso,
a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente
cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las
personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g)
ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea
posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.[49]
Así mismo,
resulta de gran importancia citar el párrafo 16 de la OG 7, según el cual: “[l]os desalojos no
deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a
violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no
dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas
necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se
proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según
proceda”.
5.1.2. Con base
en estas disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la Corte
Constitucional ha sostenido pacíficamente que no se puede materializar una
orden de desalojo en perjuicio del derecho a la vivienda digna de personas
desplazadas por la violencia, lo que supone disponer a su favor alternativas habitacionales
en el corto plazo, y luego facilitar la inclusión en programas habitacionales
definitivos para el largo plazo.[50]
En tanto ese grupo poblacional ha sufrido directamente las consecuencias
adversas del conflicto interno, viéndose obligados a dejar sus hogares y demás
enseres, es contrario a la Constitución someterlos nuevamente a un desarraigo
habitacional sin la garantía de que podrán alcanzar en otro lugar cierta
estabilidad económica y emocional, en donde puedan rehacer sus planes de vida
con el cubrimiento de sus necesidades más básicas.
Por ejemplo en
la sentencia SU-1150 de 2000,[51]
la Corte le ordenó al Presidente de la República garantizar el “derecho de
albergue” a unas personas desplazadas que estaban siendo desalojadas de un
bien público, con el argumento de que se amenazaba su derecho a la vivienda
digna. Si bien en ese caso no se suspendió la orden de lanzamiento porque los
ocupantes estaban ubicados en una zona de alto riesgo de deslizamiento, y se
requería salvaguardar su vida e integridad física, la Corte estimó importante
proteger sus necesidades habitacionales en el corto plazo.[52]
Posteriormente en
sentencia T-068 de 2010,[53] la Sala Séptima
de Revisión se pronunció sobre el desalojo de personas desplazadas que ocupaban
un bien inmueble fiscal. Allí se afirmó que, de conformidad con la Observación
General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
ONU, los desalojos forzosos de población desplazada resultaban prima facie
contrarios a los principios del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, por lo que se ordenó la suspensión de la diligencia de
desalojo y la preservación de los lugares habitados por los peticionarios como
albergue temporal.
En sentencia
T-349 de 2012,[54]
la
Sala Séptima de Revisión estudió
el caso de varias familias conformadas por madres cabezas de hogar y víctimas
de desplazamiento forzado a quienes la Gobernación del Casanare había ofrecido
un programa de vivienda de interés social que no se había llevado a cabo, por
lo que dichas personas habían ocupado un lote del municipio de Yopal, situación
que llevó a la Gobernación Departamental a ordenar el desalojo del inmueble
ocupado. Esta Corporación le ordenó a las autoridades departamentales y
municipales que se abstuvieran de realizar cualquier actuación tendiente a
ejecutar la diligencia de desalojo en el predio objeto de ocupación, hasta
tanto se garantizara a la población afectada que residía allí “una solución de vivienda adecuada, en
principio temporal”.
5.1.3. Así
mismo, esta Corporación ha tenido la oportunidad de estudiar casos similares al
que se analiza en esta oportunidad, en donde personas desplazadas se ven
abocadas a un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho por ocupar un
inmueble privado. Por ejemplo en la sentencia T-946 de 2011,[55] la Sala
Primera de Revisión concedió el amparo al derecho a la vivienda digna de un
grupo de personas desplazadas que habían ocupado un predio privado en el
municipio de Valledupar y a las que se les había iniciado un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho. La Corte advirtió que la diligencia de
lanzamiento sólo podía llevarse a cabo cuando se reubicara en un albergue
provisional a la población asentada en el predio en cuestión, y posteriormente
se debería incluir a dicha población en un plan de vivienda que garantizara
plenamente su derecho a la vivienda digna.
Dentro de esta
misma línea, en sentencia T-119 de 2012,[56] la Sala Novena de
Revisión, analizó el problema de vivienda que afectaba a un grupo de personas
desplazadas que habían ocupado un predio privado en el municipio de Riohacha, y
por tal razón se les había iniciado un proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho. La Corte constató que la administración municipal no tenía una
alternativa de vivienda para reubicar a la población que iba a ser desalojada
del predio privado, por lo que ordenó suspender la práctica de una diligencia
de lanzamiento hasta que se garantizara el acceso a un albergue en condiciones
dignas a los accionantes. Allí se dijo mediante un juicio de ponderación que
los intereses de la población desplazada contaban con un “peso superior”
en relación con los de las personas que se beneficiaban con el desalojo, pues
se intervenía intensamente en el goce efectivo de su derecho fundamental a la
vivienda digna. En palabras de la Corte:
“[l]a
Sala considera que tiene un peso superior prima facie la garantía de los
derechos de la población desplazada dado que se trata de sujetos de especial
protección constitucional (…). La Corte reconoce que el desarraigo al que han
sido sometidas las personas en situación de desplazamiento forzado genera una
múltiple vulneración de sus garantías constitucionales y que de producirse el
lanzamiento se agudizaría la afectación intensa de sus derechos
fundamentales. Por su parte, la no ejecución de la orden de desalojo implica
una alteración intermedia de los derechos de la querellante que confía
en que las actuaciones de la administración están guiadas por el principio, de
legalidad, la igualdad formal y el respeto al orden público. Lo anterior,
considerando que el bien ocupado no está destinado a la satisfacción de su
derecho a la vivienda pues la querella se interpone como representante legal
del Colegio Helión Pinedo Ríos”.
Finalmente,
es importante mencionar la sentencia T-454 de 2012,[57] en la
que se estudió la solicitud de tutela elevada por el Fondo Ganadero del Meta
S.A. para que se hiciera efectiva la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho sobre los ocupantes ilegales de una hacienda de su propiedad, que eran en
su mayoría personas desplazadas. Si bien la Corte declaró la carencia actual de
objeto, pues la diligencia de desalojo se había llevado a cabo, comunicó la
providencia a las autoridades encargadas de atender a la población desplazada
para que las familias que fueron desalojadas del predio en cuestión, tuvieran
acceso a (i) un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana; (ii)
planes de vivienda que les permitieran garantizar este derecho a largo plazo; y
(iii) los demás componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de
estabilización socioeconómica previstos en la ley y en la jurisprudencia para
esta población. La Corte, luego de reiterar la jurisprudencia relativa a los derechos
de la población desplazada en materia de desalojos forzosos, concluyó:
“más
allá de la procedencia o no del desalojo en un caso concreto, este no puede
llevarse a cabo por las autoridades administrativas y de Policía sin tener en
cuenta la previa verificación y garantía de los derechos fundamentales de
quienes se encuentran ocupando el predio, mucho menos cuando dentro del grupo
hay personas en condición de desplazamiento o sujetos de especial protección
constitucional, frente a los cuales la solicitud de las autoridades debe ser
aún mayor. Deben cumplirse reglas mínimas que garanticen la razonabilidad y la
proporcionalidad del procedimiento, del mismo modo que deben adoptarse medidas
previas y posteriores al lanzamiento, que garanticen las condiciones mínimas de
ejercicio de los derechos fundamentales de los afectados”.
5.1.4.
En este marco, puede concluirse que las personas víctimas del desplazamiento
forzado cuentan con especial protección constitucional en el contexto de los
procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, consistente en que las medidas
adoptadas no pueden vulnerar su derecho a la vivienda digna. Esto significa
que, en el corto plazo, no puede materializarse el desalojo sin antes proteger
el derecho a un albergue provisional de las personas afectadas, y en el largo
plazo, luego de su reubicación, debe vinculárseles a programas de vivienda
desarrollados por las autoridades públicas competentes.[58]
5.1.5.
Habiendo explicado lo anterior, pasa la sala a examinar las actuaciones de la
Administración Municipal de Puerto Gaitán encaminadas a proteger los derechos
fundamentales de los ocupantes del predio ‘Cuernavaca’, y si se acompasan con
los postulados constitucionales.
5.2.
Si bien las entidades accionadas realizaron esfuerzos para mitigar el impacto
del desalojo, al accionante no se le ofrecieron alternativas habitacionales
concretas que garantizaran su derecho a la vivienda digna.
En este caso la
Sala observa que si bien las entidades demandadas realizaron esfuerzos para
mitigar el impacto del lanzamiento en las personas afectadas,  éstos fueron insuficientes
para garantizar efectivamente su derecho a la vivienda digna. Dentro del
trámite de lanzamiento la Administración Municipal mostró su preocupación por
la situación de los ocupantes del predio ‘Cuernavaca’, y convocó reuniones con
el ‘Comité  Territorial de Justicia Transicional’ para escuchar propuestas y
soluciones a su problemática habitacional. Dichas propuestas, sin embargo, no
se materializaron en acciones concretas para garantizar el derecho a la
vivienda digna de los afectados, pues al momento de efectuarse el desalojo ni
siquiera estaba asegurado un albergue provisional.
5.2.1. De los
materiales que obran en el expediente se puede observar que la Administración
Municipal de Puerto Gaitán realizó esfuerzos para garantizar el derecho a la
vivienda digna de los ocupantes del predio ‘Cuernavaca’, inclusive antes de
materializar el desalojo. En efecto, dicha entidad (i) convocó al ‘Comité
Territorial de Justicia Transicional’ para exponer las circunstancias del
proceso de lanzamiento, y escuchar propuestas para amortiguar el impacto del
desarraigo. Ese comité estaba compuesto por una variedad de entidades que
representan intereses de las personas víctimas del desplazamiento forzado,
entre las cuales se encuentran la Unidad de Víctimas del Departamento para la
Prosperidad Social, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, la Personería
Municipal, el ICBF, entre otras. Así mismo, (ii) dentro del comité se
adquirieron compromisos para ayudar en la problemática causada por el desalojo.
Por ejemplo, la Secretaría de Gobierno Municipal identificaría la población
durante el lanzamiento, y la transportaría desde el predio ‘Cuernavaca’ hasta
el casco urbano de Puerto Gaitán; el Departamento para la Prosperidad Social
revisaría la “oferta institucional para víctimas” en materia de
vivienda; y la Alcaldía Municipal ofrecería inclusive arrendamiento por tres
(3) meses para las personas desalojadas.[59]
5.2.2. La Sala
juzga positivamente el hecho de que la demandada no fuera indiferente a la
situación de los ocupantes, pero considera también que los planes y compromisos
deben transformarse en garantías efectivas para estar acompasados con la
Constitución. Hasta ese punto las personas afectadas contaban en la primera
fase con un programa de apoyo para enfrentar las dificultades que depara el
desarraigo del hogar, y las entidades competentes adquirieron compromisos
ciertos para garantizar sus derechos fundamentales a corto y a largo plazo. Sin
embargo, ese programa no pudo continuarse cuando llegó la fase de realización
de los compromisos, y al momento de demostrar la verdadera protección que se
les iba a dar a los ocupantes, ninguna de las entidades ofreció una solución
plausible. Las autoridades involucradas no pudieron cumplir con lo pactado, y el
día de la diligencia de lanzamiento se presentaron diversas inquietudes acerca
de cómo se iba a garantizar por lo menos un albergue provisional.
En diferentes
pasajes de la acción de tutela, el accionante manifestó que tanto la Alcaldía
Municipal de Puerto Gaitán como las entidades del ‘Comité Territorial de
Justicia Transicional’ incumplieron con sus obligaciones constitucionales
respecto de los ocupantes. Concretamente, dijo que luego del desalojo los habitantes
“no tendrán para donde irse, pues la administración municipal (…) no
les ha hecho una propuesta decente y legal acorde con su condición de
desplazados, con el proyecto de vida que hasta ahora vienen desarrollando”.[60]
Igualmente, señaló que “51 familias no han sido reubicadas por la
administración municipal, ni indemnizado, ni ordenado pago alguno relacionado
con las mejoras, (…) [y] si bien es cierto que algunas autoridades
pertenecientes al Comité de Justicia Transicional han expresado su preocupación
por la situación del asentamiento humano CUERNAVACA, esta preocupación no ha
sido eficaz frente a las actuaciones de la [administración]”.[61]
Así mismo, el
Defensor del Pueblo Regional del Meta, que acompañó el proceso de lanzamiento
por ocupación de hecho, manifestó en plena diligencia de desalojo que la misma
no podía adelantarse porque no estaba garantizado el derecho a la vivienda
digna de los ocupantes, especialmente de aquellos que pertenecen a la población
en situación de desplazamiento. En sus palabras: “[s]i bien considero
que el esfuerzo hecho por el Municipio de Puerto Gaitán en materia de elaborar
una oferta ha sido un ejercicio juicioso, es obvio que ante la ausencia de las
otras instituciones en nada se garantiza que la población que es objeto de esta
diligencia de desalojo pueda encontrar en el [tiempo] inmediato un
albergue en donde proteger a su familia, y mucho menos se observa una oferta
clara en materia de garantía del derecho a la vivienda.”[62] Por lo
que solicitó suspender las diligencias, hasta tanto se tomaran “todas las
medidas previas y necesarias, para que antes de materializar la orden se tenga
absoluta claridad (…) sobre la ubicación de los desalojados y los
mecanismos dispuestos para su atención, (…) [así como] de un plan
de intervención que de cuenta sobre la manera que las entidades que componen el
sistema integral a victimas va a garantizar los derechos”. [63]
Por su parte, la
Procuraduría 14 Judicial-Ambiental-Agraria del Meta afirmó dentro del proceso
de tutela que era necesario amparar “los derechos de los desplazados a tener
un plan de acción de reubicación en el caso de lanzamiento y demolición de
viviendas de la población desplazada, [pues] esta sería una oportunidad
para ordenar la protección a la población desplazada, no sin antes revisar si
la resolución de lanzamiento por ocupación de hecho viola el debido proceso”. En
su concepto, debían revisarse todas las actuaciones procesales relativas al
trámite en cuestión, y protegerse el derecho a la vivienda digna de los
ocupantes, antes de proceder a realizar el desalojo.
Inclusive la Alcaldía
expresó en una de las diligencias que era la única autoridad comprometida con
los pactos adquiridos, y que necesitaba del apoyo de las demás entidades del
‘Comité de Justicia Transicional’ para garantizar plenamente el derecho
fundamental a la vivienda digna de los ocupantes, especialmente de aquellos que
pertenecían a la población desplazada por la violencia. A su juicio, la
obligación de proteger los bienes constitucionales en juego no era
exclusivamente suya, sino que también debían participar de manera activa las
entidades del orden departamental y nacional, que antes se habían comprometido
a apoyar el proceso de lanzamiento del predio ‘Cuernavaca’.[64]
5.2.3. De
conformidad con lo expuesto, es claro que en este caso las autoridades
involucradas no han garantizado al accionante ni demás ocupantes del predio
‘Cuernavaca’ el derecho a una vivienda digna. Aunque entre las entidades realizaron
propuestas para salvaguardar los bienes constitucionales de los afectados,
éstas no fueron planeadas adecuadamente, de tal forma que tuvieran la
virtualidad de transformarse en acciones de protección concretas. En últimas, la
Sala observa que las autoridades encargadas de velar por los intereses de los
afectados no consintieron con el proceso de lanzamiento, ni con la forma en que
se frustraban las gestiones previas para garantizar sus derechos
constitucionales. Puede afirmarse que al momento de materializar la orden de lanzamiento,
predominaba un ambiente de incertidumbre acerca de la manera en que las
necesidades más básicas iban a ser cubiertas.
5.3. La
actuación de las entidades demandadas es contraria a los mandatos
constitucionales y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
La Sala
encuentra entonces que la actuación de las entidades demandadas es contraria a
los mandatos constitucionales y al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
5.3.1. Como se
dijo en el acápite anterior, la Observación General Número 7 del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas establece que los
desalojos forzosos que se efectúen en contra de población vulnerable resultan
en principio contrarios a las normas del PIDESC, a no ser que se realicen de manera legal
y respetando los contenidos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Y la
jurisprudencia constitucional antes reseñada dispone pacíficamente que cuando
en un
trámite de desalojo efectuado contra la población desplazada no se garantiza su
derecho a la vivienda digna, se desconocen sus bienes constitucionales y se
agrava la violación sistemática de derechos humanos a la cual se han visto
sometidos.
Esto significa
que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán no puede materializar la orden de
lanzamiento sin antes realizar acciones concretas para garantizar, al menos, un
albergue provisional al accionante, quien es sujeto de especial protección por ser
víctima del desplazamiento forzado. Dicha garantía no sólo emana de la
reiterada jurisprudencia constitucional, sino también de los mandatos
internacionales, y particularmente de la Constitución.
Debido a la
violación continua y masiva de sus derechos fundamentales, y en razón a su
especial vulnerabilidad e indefensión, la doctrina constitucional ha reconocido
a la población en situación de desplazamiento el
derecho a recibir de manera urgente un trato preferente por parte del Estado,
con fundamento además en los principios de igualdad (art. 13, CP) y solidaridad
(art. 1, CP).[65] La protección se
caracteriza principalmente por la prontitud en la atención de sus necesidades,
ya que de otra manera “se estaría permitiendo que la vulneración de derechos
fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara”.[66] En el contexto de los procesos policivos de
lanzamiento por ocupación de hecho, esa protección se concretiza con la garantía de
albergue provisional y apoyo decidido en la consecución de vivienda a largo
plazo por parte del Estado. Esta población ha padecido directamente el flagelo
de la violencia, y en tanto han dejado sus hogares y pertenencias atrás sin
alguna justificación razonable, es desproporcionado despojarlos nuevamente del
lugar de habitación sin asegurarles tan siquiera un espacio provisional para
desarrollar sus planes de vida y los de su familia.
5.3.2. La
desproporción se evidencia en este caso cuando se ponderan los intereses en
conflicto. Por una parte, están los del propietario del predio ‘Cuernavaca’,
que pretendía legítimamente que terminara la perturbación en la tenencia de su
inmueble; y de otra, están los intereses del accionante, que es una persona víctima
del desplazamiento forzado que busca salvaguardar su derecho a la vivienda
digna. De producirse el lanzamiento sin reubicar al actor, se interferiría
intensamente en el goce efectivo de su derecho fundamental a la vivienda digna,
pues lo obligarían a dejar atrás nuevamente su lugar de habitación,
sometiéndolo a la difícil labor de encontrar otro espacio por sus propios
medios. Es una interferencia intensa porque se afecta directamente el contenido
mínimo del derecho a la vivienda digna: tener un techo, y no se tiene en consideración
que el peticionario es sujeto de especial protección constitucional en tanto
persona desplazada por la violencia, y por esa razón necesita del apoyo
decidido del Estado para construir un plan de vida con las necesidades básicas
satisfechas.
Por otro lado, desde
la perspectiva del  heredero(s) del propietario fallecido, la no ejecución
de la orden de desalojo implicaría una alteración menor de su derecho
como tenedor. Primero, porque (i) no se desconocerían sus facultades de uso sobre
el inmueble, ni se cuestionarían las prerrogativas que tenía como propietario
del mismo. Simplemente habría una suspensión en el tiempo del proceso mediante
el cual buscaba restablecer sus derechos, hasta tanto las autoridades respectivas
pudieran garantizar los bienes constitucionales de los ocupantes. Segundo,
porque en este caso (ii) la perturbación no se ejecuta en la totalidad del bien
sino sobre una porción del mismo, lo que lleva a pensar que el heredero(s) del
querellante, tendría(n) la posibilidad latente de utilizar el inmueble como
unidad de explotación económica y ejercer de esa forma sus prerrogativas como
titular(es) del derecho de dominio.[67]
La extensión total del inmueble es de 1.823 hectáreas[68]
y el asentamiento está ubicado sobre un terreno de “5 a 10 hectáreas aproximadamente”, según lo dicho por el mismo querellante (fallecido).[69]
Finalmente, en tercer lugar, la Sala observa que (iii) el propietario no vivía
en el predio ‘Cuernavaca’,[70]
por lo que puede decirse que su derecho a la vivienda digna y el de su familia
no estuvo amenazado.
En este contexto,
la Corte estima necesario darle prevalencia a los derechos a acceder a una
vivienda digna, sobre los derechos igualmente legítimos que le asistían al
propietario del predio en cuestión. Como se vio, existe una interferencia intensa
en el goce efectivo de un derecho fundamental; y, de otra parte, ocurre una
alteración intermedia y momentánea en la tenencia de un bien privado, hasta
tanto las autoridades correspondientes garanticen al actor reubicación y acceso
a una vivienda digna. Es fundamental insistir en este punto que las facultades del
propietario de disponer, usar y gozar su bien no se ponen en duda con esta
determinación, simplemente se matizan sobre una porción del terreno para
garantizar efectivamente los derechos fundamentales de un grupo poblacional
especialmente protegido por la Constitución.
5.3.3. Debe
advertirse que tanto la Administración Pública como las entidades territoriales
tienen la obligación de proteger a la población víctima del desplazamiento
forzado, especialmente respecto del derecho a la vivienda digna. El artículo 25
del Decreto 951 de 2001[71]
dispone que de conformidad con el principio de concurrencia, los departamentos,
municipios y distritos deben contribuir con recursos económicos, físicos o
logísticos para ejecutar la política habitacional a favor de la población desplazada,
asignándole a las entidades territoriales las siguientes responsabilidades:
“1.
Formular, en coordinación con la Red de Solidaridad Social, el Plan de Acción
Zonal para su adopción por parte del Comité Municipal, Distrital o
Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada.
2.
Formular y adoptar los planes de vivienda para la población desplazada, en los
términos dispuestos en el presente decreto y de conformidad con los planes de
vivienda de la respectiva entidad territorial.
3.
Establecer los mecanismos de coordinación para que las entidades nacionales
puedan entregar la asistencia técnica a la población desplazada, para superar
los problemas habitacionales.
4.
Identificar y apropiar los recursos necesarios para concurrir con las entidades
nacionales en la solución de los problemas habitacionales de la población
desplazada de acuerdo con la ley.
5.
Informar, con la periodicidad establecida al Inurbe y a la Red de Solidaridad
Social, de las demandas de la población y las acciones realizadas en materia de
vivienda para la atención de la población desplazada”.
Así mismo, la
Sala de Seguimiento especial de la Corte Constitucional respecto del
desplazamiento forzado, señaló mediante Auto 007 de 2009[72] que la
política pública de vivienda para esta población debe efectuarse coordinadamente
entre la Nación y las entidades territoriales. En palabras de la Corte:
“para
que los responsables a nivel nacional cumplan efectivamente su labor de
coordinar la política pública de atención a la población desplazada, es preciso
que todos los gobernadores departamentales y alcaldes municipales cumplan
cabalmente sus funciones, de conformidad con la distribución de competencias
material efectuada en las normas vigentes y la gravedad de la situación en la
respectiva jurisdicción, y colaboren decididamente con el Gobierno Nacional en
la definición y ejecución de mecanismos que permitan lograr el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada, ya que, como lo han señalado
diferentes organizaciones sociales en los informes enviados a la Corte
Constitucional y en las audiencias públicas realizadas, existen serias
disparidades entre las entidades territoriales en cuanto a la gravedad de la
situación del desplazamiento forzado y la correspondiente respuesta de la
entidad territorial”.
En consecuencia,
es claro que tanto las entidades del orden nacional, como las entidades
territoriales tienen obligaciones ineludibles en materia de atención a la
población desplazada en lo relativo a la vivienda, y que las mismas se
encuentran regidas por el principio de (i) coordinación, que exige de
las autoridades administrativas de todo nivel la ordenación coherente,
eficiente y armónica de sus actuaciones, con el propósito de alcanzar los fines
del Estado; de (ii) concurrencia, que implica la existencia de
mecanismos de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de
suerte que estas últimas puedan intervenir en el diseño y desarrollo de
proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y local; y de (iii) subsidiariedad,
que implica que sólo cuando la entidad
territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente,
puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos
asuman el ejercicio de esas competencias.[73]
5.3.4. Así las
cosas, la Sala Primera de Revisión considera que las entidades demandadas
vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna de José Ramiro González
Cárdenas, porque (i) la jurisprudencia constitucional y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos disponen que no puede materializarse una
orden de lanzamiento en perjuicio del derecho a la vivienda digna de personas
en situación de desplazamiento, y en este caso, (ii) si bien se realizaron
esfuerzos para mitigar el impacto del desalojo, los mismos nunca tuvieron la
virtualidad de transformarse en acciones concretas de protección para los
bienes constitucionales del accionante. Además, la Sala encontró que, dadas
esas circunstancias, (iii) sería desproporcionado despojar de su lugar de
habitación al accionante para garantizarle a su propietario la libre tenencia
del inmueble. Tal desalojo podría proceder cuando se garantice su derecho a un
albergue provisional; teniendo en cuenta, adicionalmente, que (iv) la Nación y
las entidades territoriales tienen obligaciones concretas respecto del derecho
a la vivienda digna de la población víctima del desplazamiento forzado, entre
ellas, la de proyectar, implementar y ejecutar programas de vivienda para dicha
población.
6.
Efectos inter comunis de la decisión
Del
expediente se puede observar que el accionante no es la única persona
desplazada por la violencia que se encuentra asentada en el predio ‘Cuernavaca’
Existe un gran número de personas que están en su misma situación, pero no
interpusieron una acción de tutela para buscar la garantía de sus derechos
fundamentales. Es preciso entonces que los efectos de esta providencia se
extiendan a esas personas vulnerables para salvaguardar efectivamente sus
intereses constitucionales.
6.1. El artículo
36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “las sentencias en que se revise una
decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. No
obstante, en algunas ocasiones la Corte Constitucional ha decidido extender los
efectos de sus sentencias a personas que a pesar de no haber acudido a la
acción de tutela en calidad de accionantes, se encuentran en las mismas
condiciones de éstos, es decir, les ha otorgado un efecto inter comunis.
Al respecto, en la sentencia SU-1023 de 2001 se dijo:
“hay
eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse
en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
Así
entonces, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas
a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de
tutela y aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la
calidad de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea
uniforme y tenga los mismos efectos para unos y otros. Para dictar fallos con
efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la
protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace
con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que
quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en
condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de
fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo
de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”.[74]
6.2.
Pues bien, en este caso, (i) proteger exclusivamente el derecho a la vivienda
digna del peticionario amenaza el derecho a la igualdad de los otros ocupantes
del predio ‘Cuernavaca’, que también están en situación de desplazamiento. La
principal razón que toma la Corte para salvaguardar los intereses del accionante
es su condición de desplazado, y que contra él se inició un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho sin antes garantizarle un lugar de
habitación. Por tanto, dejar sin protección a otras personas cuyas garantías
constitucionales son reforzadas por ser víctimas del desplazamiento, frente a
la inminente orden de desalojo, no se compadece con el principio de igualdad,
que en su acepción formal dispone tratar análogamente a quienes se encuentran
en situaciones de hecho similares.[75] Y esto conduce
al segundo punto: (ii) las personas que no acudieron a la tutela se hallan en
condiciones objetivas similares. Las entidades demandadas afirmaron dentro del
proceso de tutela que en el predio ‘Cuernavaca’ hay un número plural de
personas que hacen parte de la población desplazada, y la Corte demostró que no
había una política clara que asegurara su reubicación en el corto y largo
plazo. En consecuencia, hay individuos que están exactamente en la misma
situación del accionante, a los cuales se les ha brindado el mismo tratamiento.
Por eso, (iii) extender los efectos de la sentencia persigue alcanzar fines
constitucionales legítimos y relevantes, en tanto contribuye a garantizar el
goce efectivo del derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del
conflicto armado que ocupan el predio ‘Cuernavaca’.
En este sentido, resulta imperioso que la protección de los derechos
fundamentales se extienda a todas las personas desplazadas asentadas en el
predio ‘Cuernavaca’, ubicado en Municipio de Puerto Gaitán, Meta, sin que sea
un obstáculo el hecho de que no hayan acudido como accionantes en el presente
proceso de tutela.
6.3. Ahora bien, el juez
constitucional no puede ser indiferente a la situación de pobreza y
marginalidad que afecta a las personas que ocupan el predio en cuestión y no
tienen la calidad de desplazados por la violencia. Por este motivo, y teniendo
en cuenta lo preceptuado por el artículo 51 de la Constitución Política, que
encarga al Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el
derecho a la vivienda digna, y considerando la protección constitucional
reforzada que ampara a las personas con discapacidad, las madres o padres
cabeza de familia, los adultos mayores, los niños, los indígenas y los afros,
entre otros, se ordenará a las entidades correspondientes que informen
detalladamente cuáles son las políticas destinadas a garantizar su derecho
fundamental a la vivienda digna, y qué requisitos deben cumplir para ser
beneficiarios. Igualmente, dichas entidades les deberán prestar acompañamiento,
para que en caso de que resulten ser beneficiarios de las políticas de vivienda
a largo plazo, efectivamente se incluyan en un término perentorio, sin dejarlos
desprovistos en ningún momento de un lugar de habitación digno.[76]
Dentro de este grupo de personas pueden encontrarse sujetos de especial
protección constitucional para quienes se deben adoptar medidas de diferenciación
positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad
e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el
goce efectivo de sus derechos fundamentales.
7.
Órdenes a proferir
7.1. Bajo este
contexto, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo de única instancia del
treinta y uno (31) de mayo de dos mil trece (2013), proferido por el Tribunal
Administrativo del Meta, dentro del proceso de tutela iniciado por José Ramiro
González Cárdenas contra la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, Meta, y la
Inspección de Policía de ese Municipio. En su lugar, se concederá el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna del accionante, y de todas aquellas
personas en situación de desplazamiento que se encuentran asentadas en el
predio ‘Cuernavaca’ y son objeto del proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho en cuestión.
7.2. En
consecuencia, se ordenará a la Alcaldía de Puerto Gaitán, Meta, y a la
Inspección Rural de Policía de ese Municipio, que en el futuro se abstengan de
realizar cualquier diligencia de desalojo o lanzamiento hasta tanto no se les
garantice a los ocupantes del predio ‘Cuernavaca’ en situación de
desplazamiento un albergue provisional en condiciones dignas. En todo caso, la
Administración Municipal garantizará al heredero o los herederos del dueño del
predio, o demás personas con interés legítimo, (i) la no extensión del
asentamiento humano hacia otros terrenos del predio ‘Cuernavaca’, y que (ii) no
se levanten más construcciones de las existentes, manteniendo el estado de
cosas.
Despojar al
accionante de su lugar de residencia actual, es inconstitucional, hasta tanto
no se le garantice el contenido mínimo del derecho a la vivienda digna en su
calidad de víctima del desplazamiento forzado.
En este caso se
debe ordenar que en el futuro las demandadas se abstengan de adelantar
cualquier diligencia de desalojo en el predio ‘Cuernavaca’, aun cuando el
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho se suspendió por la muerte del
querellante, según información entregada por la Alcaldía de Puerto Gaitán, pero
existe la posibilidad de que el heredero o los herederos de José Armando
Navarro López, u otras personas con interés legítimo, continúen la querella o
inicien una nueva acción.
Las normas que
regulan este proceso tienen un común denominador que hacen que este trámite se
inicie y lleve a término en virtud de una querella interpuesta por quien
demuestre previamente la explotación económica del bien ocupado. El artículo 1º
del Decreto 747 de 1992 establece que este tipo de querellas sólo podrán ser
impetradas por quien “explote económicamente un predio agrario”. Así, el
interés subjetivo que protege el proceso de lanzamiento no es otro que el de
mantener el estado de cosas previo a la invasión, de quien demuestre
explotación económica de un inmueble. En esta medida, es razonable pensar que
el trámite no tiene la virtualidad de extenderse automáticamente más allá de la
vida del querellante, y que si se pretende continuarlo debe mediar la
intervención de quienes a su turno tengan su mismo derecho, a saber, los que simultáneamente
hubieran explotado el bien, o quienes tienen probada y evidente vocación
hereditaria, o quienes demuestran una condición suficiente para interponer la
querella.
7.3. El amparo
constitucional de los derechos fundamentales procederá en relación con aquellas
personas y familias, respecto de quienes se haya reconocido o se acredite, con
base en un censo actualizado, su condición de personas desplazadas por la
violencia. Con este fin, se ordenará a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que, en un plazo no superior a un (1) mes contado a
partir de la notificación de esta sentencia, realice un nuevo censo de familias
asentadas en el predio ‘Cuernavaca’ del Municipio de Puerto Gaitán, Meta, con el fin de
identificar quiénes ostentan la condición de personas desplazadas por la
violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos por la jurisprudencia
constitucional. Para ello se deberán tener en cuenta los lineamientos
sistematizados en la sentencia T-328 de 2007.[77]
7.4. Una vez
realizado lo anterior, se ordenará a la Alcaldía de Puerto Gaitán y a la Unidad
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los veinte (20)
días siguientes a la realización de ese censo, garantice un albergue provisional
a todas las personas desplazadas asentadas en predio ‘Cuernavaca’, sin importar
que no hayan acudido a la presente acción de tutela en calidad de accionantes.
Dicho auxilio durará hasta tanto puedan resultar las condiciones que hagan
posible su traslado hacia otro lugar que cuente, también, con los elementos
indispensables de una vivienda en condiciones dignas, para lo cual, las
respectivas autoridades municipales, departamentales y nacionales, deberán
diseñar y ejecutar todas las medidas a su alcance para solucionar el problema
de vivienda planteado con la ocupación de los inmuebles.
Debe reiterarse
que el derecho a la vivienda digna de la población desplazada sólo se satisface
de manera integral cuando concurren dos eventos: “(i) los
titulares del derecho accedan materialmente a alojamientos transitorios o a
viviendas adecuadas, esto es, únicamente cuando las personas desplazadas se
encuentran viviendo en soluciones habitacionales dignas destinadas para ello; y
(ii) cuando se les ha garantizado a sus moradores la seguridad jurídica de la
tenencia de las viviendas. Hasta que ello no ocurra el Estado no puede entender
cesadas sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda, y mucho
menos, sus deberes respecto de la protección especial de la población
desplazada”.[78]
7.5. Así mismo,
se ordenará a la Unidad
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, una vez culminado el
censo ordenado en esta sentencia, valore las condiciones de vulnerabilidad en
las que se encuentran las personas desplazadas asentadas el predio
‘Cuernavaca’, y determine el estado actual de las ayudas recibidas por éstas y
sus núcleos familiares, como víctimas del desplazamiento forzado, para que
adelante y concluya las acciones necesarias para que se les garantice el acceso
efectivo a los planes y programas de atención y estabilización a los que tiene
derecho. Esto incluye el ofrecerles una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización socioeconómica,
hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos
fundamentales desaparezcan.
7.6. Como
protección para las personas que no hacen parte de la población desplazada, la
Sala ordenará a la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, Meta, que les informe
por escrito, de manera clara y detallada cuáles son las políticas públicas
(municipales, departamentales y/o nacionales), destinadas a garantizar el
acceso a una unidad de vivienda de interés social y los procedimientos y
requisitos que deben cumplir para ser incluidos en estos programas, teniendo en
cuenta que dentro de este grupo de personas pueden encontrarse sujetos de
especial protección constitucional para quienes se deben adoptar medidas de diferenciación
positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad
e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el
goce efectivo de sus derechos fundamentales.
7.7. Finalmente,
se comunicará la presente decisión a la Defensoría del Pueblo Regional del
Meta, para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones
contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente, informe a las
autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades que su
ejecución conlleve.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo de única instancia del treinta y uno (31) de mayo de dos mil trece
(2013), proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso
de tutela iniciado por José Ramiro González Cárdenas contra la Alcaldía Municipal
de Puerto Gaitán, Meta, y la Inspección de Policía de ese Municipio, en el cual
se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el
amparo del derecho fundamental a la vivienda digna del accionante, y de todas
aquellas personas en situación de desplazamiento que se encuentran asentadas en
el predio ‘Cuernavaca’ y son objeto del proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho en cuestión.
Segundo.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Alcaldía de Puerto Gaitán,
Meta, y a la Inspección Rural de Policía de ese Municipio, que en el futuro se
abstengan de realizar cualquier diligencia de desalojo o lanzamiento hasta
tanto se les garantice a los ocupantes del predio Cuernavaca en situación de
desplazamiento un albergue provisional en condiciones dignas.  En todo caso, la
Administración Municipal tomará las medidas necesarias para garantizarle al
heredero o los herederos del señor José Ramiro González Cárdenas, que no se
extienda el asentamiento humano hacia otros terrenos del predio ‘Cuernavaca’, y
no se levanten más construcciones de las existentes, manteniendo el estado de
cosas.
Tercero.- Para efectos de
materializar la orden contenida en el numeral segundo, ORDENAR a la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en un plazo no superior a un
(1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, realice un nuevo
censo de familias asentadas en el predio ‘Cuernavaca’ del Municipio de Puerto
Gaitán, Meta, con
el fin de identificar quiénes ostentan la condición de personas desplazadas por
la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos por la jurisprudencia
constitucional. El
amparo constitucional de los derechos fundamentales procederá en relación con
aquellas personas y familias, respecto de quienes se haya reconocido o se
acredite, con base en ese censo, su condición de personas desplazadas por la
violencia y se hayan asentado con anterioridad al inicio de la querella
policiva.
Cuarto.- ORDENAR a la Alcaldía de
Puerto Gaitán y la Unidad
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los veinte (20)
días siguientes a la realización de ese censo, garantice un albergue provisional
a todas las personas desplazadas asentadas en predio ‘Cuernavaca’, sin importar
que no hayan acudido a la presente acción de tutela en calidad de accionantes.
Dicho auxilio durará hasta tanto puedan resultar las condiciones que hagan
posible su traslado hacia otro lugar que cuente, también, con los elementos
indispensables de una vivienda en condiciones dignas, para lo cual, las
respectivas autoridades municipales, departamentales y nacionales, deberán
diseñar y ejecutar todas las medidas a su alcance para solucionar el problema
de vivienda planteado con la ocupación de los inmuebles.
Quinto.- ORDENAR a la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, una vez culminado el censo al
que se refiere el numeral tercero de esta sentencia, valore las condiciones de
vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas asentadas en el
predio ‘Cuernavaca’, y determine el estado actual de las ayudas recibidas por
éstas y sus núcleos familiares, como víctimas del desplazamiento forzado, para
que adelante y concluya las acciones necesarias para que se les garantice el
acceso efectivo a los planes y programas de atención y estabilización a los que
tiene derecho. Esto incluye el ofrecerles una solución definitiva a su
problema de vivienda mediante la ejecución de programas de estabilización
socioeconómica, hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración
de sus derechos fundamentales desaparezcan.
Sexto.- Como protección
para las personas que no hacen parte de la población desplazada, ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, Meta, que les informe por escrito, de
manera clara y detallada cuáles son las políticas públicas (municipales,
departamentales y/o nacionales), destinadas a garantizar el acceso a una unidad
de vivienda de interés social y los procedimientos y requisitos que deben
cumplir para ser incluidos en estos programas, teniendo en cuenta que dentro de
este grupo de personas pueden encontrarse sujetos de especial protección
constitucional para quienes se deben adoptar
medidas de diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial
debilidad, vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato
preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
Igualmente, deberá prestar
acompañamiento, para que en caso de que resulten ser beneficiarios de las
políticas de vivienda a largo plazo, efectivamente se incluyan en un término
perentorio, sin dejarlos desprovistos en ningún momento de un lugar de
habitación digno.
Séptimo.- COMUNICAR la presente
decisión a la Defensoría del Pueblo Regional del Meta, para que realice el
seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en el presente fallo,
y si lo considera pertinente, informe a las autoridades y a esta Corte sobre
los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.
Octavo.-
LÍBRENSE
por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En virtud de los principios de celeridad e
informalidad de la acción de tutela (D.L 2591 de 1991, art. 3), el despacho de la Magistrada Sustanciadora se comunicó con la Unidad para las Víctimas del Departamento para la Prosperidad Social, para que informara si el accionante estaba enlistado en el Registro Único
de Víctimas. Mediante comunicación No. 20137206688642, dicha entidad indicó que
“José Ramiro González Cárdenas, C.C. 18221205, se encuentra incluido activo
como desplazado víctima del conflicto armado interno del país, desde el 17 de
febrero de 2010, por hechos ocurridos el 12 de enero de 2010 en El Retorno,
Guaviare.”
[2] Acción de
tutela presentada por José Ramiro González Cárdenas contra la Alcaldía de Puerto Gaitán, Meta, y la Inspección de Policía de ese municipio. (Folios 1-18
del cuaderno principal). En adelante, siempre que se mencione un folio se
entenderá que hace parte del cuaderno principal del expediente, a menos que se
diga expresamente que hace referencia a otro cuaderno.
[3] Censo efectuado por el ICBF sobre el predio ‘Cuernavaca’, entre el
veintitrés (23) y veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013). Para esa
fecha el inmueble estaba ocupado por 33 familias (123 personas), de las cuales
19 son víctimas del desplazamiento forzado, 12 en situación de vulnerabilidad,
y 2 campesinos sin tierra. (Folios 78 al 80 del cuaderno de anexos No. 19).
[4] Querella
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, presentada por José Armando
Navarro López contra habitantes indeterminados del predio “Cuernavaca”. (Folios
1-7 del cuaderno de anexos No. 3).
[5] Certificado
de Tradición y Matrícula Inmobiliaria No. 234-14537 actualizado hasta el tres
(3) de mayo de dos mil trece (2013), correspondiente al predio “Cuernavaca”,
ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Meta, en la vereda “Las Planas”. Allí
se puede observar en la anotación No. 6 que el señor José Armando Navarro es el
titular del derecho real de dominio. (Folios 207 y 208).
[6] Resolución
No. 916 de agosto de 2012, mediante la cual se profiere orden de lanzamiento y
se comisiona al Inspector de Policía para que realice las diligencias. (Folios
8 y 9 del cuaderno de anexos No. 3).
[7] Aviso del
ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012), ubicado en “un lugar visible del
predio ocupado”, y en el cual se informa sobre el proceso de
lanzamiento en cuestión a las personas interesadas. (Folio 12 del cuaderno de
anexos No. 3).
[8] Acta de la diligencia
de inspección ocular realizada el diez (10) de agosto de dos mil doce (2012),
en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. (Folios 14 al 18 del
cuaderno de anexos No. 3).
[9] Acta de
continuación de la diligencia de inspección ocular del dieciséis (16) de agosto
de dos mil doce (2012). (Folios 91 al 99 del cuaderno de anexos No. 3).
[10]
Elementos materiales de prueba adjuntados al proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho, entre los cuales se hallan censos, certificaciones de
constitución del asentamiento, y títulos de propiedad sobre el inmueble.
(Folios 100 al 313 del cuaderno de anexos No. 3).
[11] Auto
073 del ocho (8) de enero de dos mil trece (2013), emitido por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, Meta. En este
[12]
Específicamente, en las Actas 1 y 2 del Comité de Justicia Transicional del
dieciséis (16) y veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013), se dice que
en las reuniones participaron representantes de las siguientes entidades: “la Alcaldía Municipal [de Puerto Gaitán], la Secretaría de Gobierno, Personería Municipal, Oficina asesora de planeación, Secretaría Social, Área Agropecuaria y
Medio Ambiente, Veeduría Ciudadana, Comisaría de Familia, ICBF, Juzgado
Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán, Policía Nacional, SIJIN, Ejército, Armada
Nacional, Hospital Municipal de Puerto Gaitán, Secretaría de Salud, Oficina de
Comunidades Municipal, Inspección Rural de Policía de Puerto Gaitán, Fiscalía
General de la Nación, Representantes de Víctimas, Gobierno Departamental del
Meta, Dirección Regional ICBF, Procurador Regional, Defensoría Regional del
Pueblo, Secretaría Departamental de Víctimas, Secretaría Departamental de
Salud, Secretaría Departamental de Agricultura, Secretaría Departamental de
Equidad de Género, Comando Departamental de Policía, MAPP OEA, Departamento
para la Prosperidad Social, Unidad de Restitución de Tierras, Oficina Promotora
de Paz, y Coordinador de la Universidad Católica. El INCODER y la ONU se excusaron.”. (Folios 1 al 31 del cuaderno de anexos No. 1).
[13] En
efecto, los compromisos adquiridos se iban a cumplir antes, durante y después
de la diligencia de lanzamiento. Las obligaciones eran las siguientes: (i) por la Secretaría de Gobierno Municipal, realizar un censo de las familias asentadas en el predio y
remitirlo a las demás entidades, además de que se encargaba de “informar con
suficiente antelación la convocatoria de la diligencia de lanzamiento”;
(ii) la Unidad de Víctimas Departamental haría una “caracterización del
censo”; (iii) y la Policía Nacional “garantizar la seguridad, brindar
protección, y acompañar la realización de las diligencias”. Durante el
trámite de desalojo, se llevarían a cabo las siguientes actividades: (i) la Secretaría de Gobierno Municipal identificaría la población durante el lanzamiento, y la
transportaría desde el predio hasta el casco urbano de Puerto Gaitán; (ii) y el
Departamento para la Prosperidad Social, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Regional, el ICBF, y la Personería Municipal, prestarían acompañamiento. Finalmente, se pactaron los siguientes
compromisos a cumplirse luego de que se realizara el desalojo: (i) la Secretaría de Gobierno Municipal ofrecería arrendamiento por tres (3) meses para las personas
desalojadas; (ii) la Unidad de Restitución de Tierras verificaría “las
solicitudes de trámites de restitución de tierras”; (iii) El Departamento
para la Prosperidad Social revisaría la “oferta institucional para víctimas”;
(iv) la Unidad de Víctimas les brindaría “ayuda humanitaria de transición y
facilidad del acceso a la ruta de atención y asistencia”; (v) el ICBF “garantizar
la inclusión de la población en los servicios de la institución”; (vi) el
Centro de Atención en Salud junto con la Secretaría Departamental de Salud ofrecería la atención médica luego de efectuarse el
lanzamiento; y (vii) la Secretarías Departamentales de Equidad de Género, Desarrollo Agroeconómico, y Víctimas, verificarían las ofertas institucionales para las
personas afectadas. (Folios 15 al 18 del cuaderno de anexos No.1).
[14] En la
acción de tutela presentada por Rito Santoyo Leal contra la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, el Juez Primero Penal Municipal de Garantías de
Villavicencio decidió suspender provisionalmente las diligencias de lanzamiento
por ocupación de hecho sobre el predio ‘Cuernavaca’. En razón de esa decisión
fue que se suspendió el trámite que iba a realizarse entre el 22, 23 y 24 de
mayo de dos mil trece (2013). (Folio 166).
[15] (i) El quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), la Procuraduría Agraria Ambiental del Meta solicitó que se suspendiera la diligencia de desalojo
programada para el dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), hasta tanto
no se resolvieran dos procesos de tutela que estaban en curso (Folios 598 y 599
del cuaderno de anexos No. 3). (ii) El once (11) de abril de dos mil trece
(2013), durante uno de los trámites de lanzamiento, la Defensoría del Pueblo solicitó que se suspendiera el desalojo porque no estaba garantizado el
derecho a la vivienda de los afectados. En palabras del delegado de la Defensoría del Pueblo: “Si bien considero que el esfuerzo hecho por el Municipio de Puerto
Gaitán en materia de elaborar una oferta [de vivienda] ha sido un
ejercicio juicioso, es obvio que ante la ausencia de las otras instituciones,
en nada se garantiza que la población que es objeto de esta diligencia de
desalojo pueda encontrar un inmediato albergue en donde proteger su familia, y
mucho menos se observa una oferta clara en materia de garantía del derecho a la
vivienda. || (…) Teniendo en cuenta lo expuesto, y actuando en el ámbito
de las funciones constitucionales y legales a mi delegadas, de manera
respetuosa, al señor Inspector, a la Alcaldía Municipal y a las autoridades que se encuentran presentes, tomar todas las medidas
previas y necesarias para que antes de materializar la orden se tenga la
absoluta claridad sobre la ubicación de los desalojados y los mecanismos de
atención. (…)”. (Folio 49 y 50 del cuaderno de anexos No. 1). (iii)
Finalmente, en diligencia del veintidós (22) de mayo de dos mil trece (2013), la Defensoría Regional del Pueblo solicitó nuevamente que se suspendiera el proceso de lanzamiento
hasta que se garantizaran los derechos fundamentales de las personas
vulnerables, especialmente de aquellos que habían sido víctimas del
desplazamiento forzado. (Folio 73 del cuaderno de anexos No. 1).
[16] Folio 15 del
cuaderno de anexos No.1
[17] También el Ministerio Público intervino para advertir que, en su
criterio, se presentaba una causal de nulidad, por cuanto se le había
notificado tardíamente del inicio del proceso.
[18] Véanse, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: SU-1150 de 2000 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz),
T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-078 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández), T-967 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa), T-068 de 2010 (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-282 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), T-119 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), y T-239 de 2013 (MP.
María Victoria Calle Correa). Más adelante se expondrán algunas de estas
providencias y sus fundamentos. En este punto basta decir que en ellas la Corte se aproximó a los casos desde el derecho a la vivienda digna de la población
desplazada, cuando encontró que podía verse amenazado por la iniciación de un
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.
[19] Artículo 8º,
Decreto 747 de 1992. “Llegados el día y hora señalados
para práctica de la diligencia de inspección ocular, el funcionario de policía
se trasladará al lugar de los hechos donde oirá a las partes, recepcionará y
practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los
hechos. || Parágrafo. La intervención de cada una de las partes en la
diligencia no podrá exceder de quince (15) minutos. Cuando fueren más de dos
querellados designaran un vocero para que intervenga en la diligencia.”
[20] El artículo 10º del Decreto 747 de
1992 dice: “[c]ontra la providencia que profiera el alcalde o funcionario
que haga sus veces, procede el recurso de reposición y en subsidio el de
apelación ante el respectivo gobernador. La reposición se resolverá dentro de
la misma audiencia y el recurrente deberá exponer las razones que la sustenten.
Si se interpone la apelación se enviará el expediente a la Gobernación, al día siguiente de resuelta la reposición.”
[21] (MP.
Catalina Botero Marino). En la misma línea de argumentación, pueden consultarse
las sentencias T-038 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-042 de 2009 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), T-234 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez), T-299
de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo).
[22]
Al respecto, pueden observarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-323 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), T-119 de 2012 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva), T-264 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), y T-239
de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa). En todas ellas, las respectivas
salas de revisión ampararon el derecho a la vivienda digna de la población
desplazada, ante una inminente orden de desalojo producto de un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho. Para el examen de procedibilidad, no se
tuvieron en cuenta los requisitos establecidos para la tutela contra
providencias judiciales, sino más bien el de subsidiariedad. Específicamente,
en la sentencia T-119 de 2012, la Sala Novena de Revisión sostuvo que “(…) si bien en la solicitud de
amparo frente a procesos policivos sigue las subreglas de la tutela contra providencias judiciales, en el
caso especial de los desplazados, es viable el estudio de fondo sin el análisis
de los exigentes requisitos sentados por la Corte para evaluar contravenciones a los derechos fundamentales originadas en decisiones judiciales.”
[23] Corte
Constitucional, sentencias T-086 de 2006 (M.P Clara Inés Vargas Hernández);
T-821 de 2007 (M.P Catalina Botero Marino. A.V Jaime Araújo Rentería); T-282 de
2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva. S.P.V Mauricio González Cuervo).
[24] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes son,
entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una
vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la sección III de la
declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1
del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la
recomendación No. 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
[25] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
[26] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general No. 4.
[27] Sentencia T-044 de 2010. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la cual se le negó un subsidio
para adquisición de vivienda, bajo el argumento de que era propietaria de un
inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido desplazada por la
violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar en ese otro
inmueble por temor a las amenazas que originalmente la hicieron desplazarse, y
que entre tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante, la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica una violación
de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó como una “necesidad
humana básica real, [que] es la de contar con un lugar donde poder pasar las
noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio
elemental de privacidad que a su vez les depare a las personas la posibilidad
de salvaguardar su dignidad”.
[28] El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en
su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (Subrayas
añadidas).
[29] Observación
General No. 3.
[30] Corte
Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime
Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso no justificado. Por ello, la norma fue declarada
inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la medida reduce de manera
sustantiva los recursos destinados a la educación superior. En estos casos, las
autoridades competentes pueden demostrar que la medida no “retrocede” los
avances logrados en materia de educación superior. […] Sin embargo, nada de
esto fue demostrado en el presente proceso”.
[31] En la Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de progresividad: “el
hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.
Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje
las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el
asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo
general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras
obligaciones para los Estados Partes con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además,
todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto
requerirán la consideración más cuidadosa y deberán  justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.
[32] Esa doctrina
está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver sentencia
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero) –Fundamento jurídico 8-. En
relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes tres principios: “8.
Aunque la realización completa de los derechos reconocidos en el Pacto, se
logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede introducirse
inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de otros se
deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro progresivo de
la completa aplicación de los derechos exige que los Estados partes actúan tan
rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo ningún motivo esto se
deberá interpretar como un derecho de los Estados de diferir indefinidamente
los esfuerzos desplegados para la completa realización de los derechos”; “22.
Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicación inmediata y completa por
parte de los Estados Partes, tales como prohibición de discriminación enunciada
en el artículo 2.2 del Pacto”.
[33] Corte
Constitucional, sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En
esta oportunidad la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto
que excluía a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el
sistema de salud de las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes los
incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a
la seguridad social en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para
decidir, tuvo en cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento
inmediato, y obligaciones de cumplimiento progresivo. Sostuvo que el Estado
había incumplido la prohibición, de no retroceder injustificadamente en el
nivel de protección alcanzado. Esta última prohibición la caracterizó de la
siguiente manera: “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que
demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo
en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
[34] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho
fundamental. Al respecto, en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales que se
derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y
que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea
porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores
recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles
son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento
médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica,
la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por
ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida
–art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de
un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de
las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el
goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[35] Corte
Constitucional, sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero), al
examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo
de San Salvador, la Corte dijo: “así como existe un contenido
esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional
considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y
sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia
para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se
considera que existe una violación a las obligaciones internacionales si los
Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que
justifiquen la situación”.
[36] El
principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los Estados Partes
tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas que persigan la
plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En un sentido
similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).
[37] Corte
Constitucional, sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
Sostuvo allí, al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un
derecho social podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no era posible; esto es, “cuando el goce
efectivo de un derecho constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo,
‘lo mínimo que debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la
prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de [un
derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una democracia
participativa, es, precisamente, contar con un programa o con un plan
encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos’”.
[38] En la
jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la
sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con
respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la
satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[39] El
Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el derecho a una
vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que
figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales
aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de Limburgo, Punto
22.
[40] Esa
obligación no es incompatible con la prohibición de discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la referida sentencia C-251 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero), se expresó que aun cuando los Estados están en
la obligación de garantizar a todas las personas los derechos económicos,
sociales y culturales, “este deber estatal no puede ser interpretado como la
prohibición de que las autoridades adopten medidas especiales en favor de
poblaciones que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, y que por
ende merecen una especial protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[41] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una variedad de formas, como el
alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la
ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo
de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento
u otras amenazas”.
[42] Ob,
cit. Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008.
[43] Todas
ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el
artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida como válida, por
esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[44] Corte
Constitucional, sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[45] (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[46] Ibíd.
[47] (i) Que
la política que se diseñe esté dirigida primordialmente a proveer el acceso a “alojamiento
y vivienda básicos” -elemento esencial del derecho a la subsistencia
mínima, precisado en el principio rector 18-; // (ii) Que la política que se
diseñe haga parte de los esfuerzos para “proveer apoyo para el
autosostenimiento” -tal como se deduce de los principios rectores 1, 3, 4,
11, y 18-; // (iii) Que la política que se diseñe esté enfocada a satisfacer el
goce efectivo de los derechos de toda la población desplazada
registrada, durante un periodo de tiempo que pondere, de una parte la primacía
del servicio prestado respecto de los derechos de las personas desplazadas, y
de otra, las dificultades y restricciones para alcanzar dichos niveles de
cobertura y protección; // (iv) Que se defina el compromiso de las entidades
territoriales, en especial en los POT y usos del suelo; // (v) Que se estimule
la oferta para desplazados; // (vi) Que se respete el enfoque diferencial y el
enfoque de derechos; // (vii) Que se de prioridad a las madres cabeza de
familia; // (viii) Que tenga en cuenta el diseño y la adopción de medidas
transitorias dirigidas a la protección de las personas que ya han realizado
trámites para acceder a las ayudas estatales respectivas; // (ix) Que se de
cumplimiento a los requisitos mínimos de racionalidad de las políticas públicas
señalados por la Corte Constitucional entre otras en la sentencia T-025 de 2004
y en los Autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006, 092 de 2007 y 251 de
2008.
[48] El
Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, reglamentó las medidas de restitución de
vivienda de las víctimas incluidos en el Registro Único de Víctimas en los
artículos 131 y siguientes.
[49] OG 7
párrafo 15.
[50] Véanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-1150 de 2000 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1346 de 2001 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), T-078 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-967 de
2009 (MP. María Victoria Calle Correa), T-068 de 2010 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), T-282 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), T-119
de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), y T-239 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa).
[51] (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[52] Un año después de proferida esta sentencia de
unificación, la Sala Quinta de Revisión de la Corte profirió la sentencia T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), mediante la cual se garantizó el derecho a
la vivienda digna de personas desplazadas por la violencia en el marco de un
proceso de lanzamiento. En ese caso se había materializado una orden de
desalojo en contra de la accionante, y la Corte sostuvo que tal actuación era inconstitucional hasta tanto se le ofreciera una solución “real y efectiva”
a su problema de vivienda.
[53] (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[54] (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[55] (MP.
María Victoria Calle Correa).
[56] (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[57] (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[58] Cabe precisar que el desalojo se suspende hasta tanto se garantice un
albergue provisional, y no hasta cuando se inscriban a los afectados en
programas de solución definitiva de vivienda, porque, como se explicó en el apartado
anterior, las obligaciones del Estado en materia de vivienda digna son de
carácter progresivo, y no se puede limitar indefinidamente el derecho de
dominio del propietario. Al respecto, puede observarse, entre otras, la
sentencia T-239 de 2013 (MP María Victoria Calle
Correa). En esa oportunidad, la Sala Primera de Revisión amparó el derecho
fundamental a la vivienda de un grupo de personas en condición de
desplazamiento, contra el cual se había emitido una orden de desalojo dentro de
un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. Allí se sostuvo que el
desalojo no se podía ejecutar, hasta tanto le garantizaran a los accionantes “un
albergue provisional en condiciones dignas.”, y además se ordenó a las
autoridades competentes que, luego de ejecutar el desalojo y garantizar un
albergue temporal, inscribieran a los afectados en programas de vivienda
definitiva. En el mismo sentido puede observarse la sentencia T-349 de 2012
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), citada anteriormente.
[59] Ob, cit. Actas 1 y 2 del ‘Comité Territorial de Justicia
Transicional’, en el cual constan los compromisos adquiridos dentro del mismo
respecto del desalojo del predio ‘Cuernavaca’. (Folios 15 al 18 del
cuaderno de anexos No.1).
[60] Ob, cit. Acción de tutela presentada por José Ramiro González
Cárdenas. (Folio 7).
[61] Ibíd.
[62] Ob, cit. Acta de la diligencia de lanzamiento realizada el once (11)
de abril de dos mil trece (2013). (Folio 49 del cuaderno de anexos No 1).
[63] Ibíd. En esa misma diligencia participó un representante de la Personería Municipal, el cual manifestó lo siguiente: “es deber del Ministerio Público
velar por el cumplimiento de las obligaciones que la ley de víctimas otorga a
favor de la población desplazada. Entiendo perfectamente que la propuesta de
atención presentada por la Administración Municipal no satisface de manera efectiva el núcleo esencial del derecho a la vivienda en condiciones dignas,
precisamente por ello es que toma importancia el llamado de corresponsabilidad
a las demás entidades que integran el sistema nacional de atención integral a
las víctimas”.  (Folio 60 del cuaderno de anexos No. 1).
[64] En la diligencia del once (11) de abril de dos mil trece (2013), una
representante de la Alcaldía de Puerto Gaitán señaló que la administración
municipal estaba dispuesta a cumplir con sus compromisos, pero instaba a los
ocupantes “(…) para que acudan a solicitar el resto de beneficios adquiridos
por las otra entidades, [porque] la obligación de atender con ayudas y
beneficios a las personas en condiciones de vulnerabilidad recaen en el estado,
no se puede responsabilizar de dicha obligación al Municipio de Puerto Gaitán.”
(Folio 51 del cuaderno de anexos No. 1).
[65] El deber estatal de prestar especial atención a la población víctima
del desplazamiento forzado también tiene sustento en la imposibilidad del
Estado para cumplir con su obligación de preservar las condiciones mínimas de
orden público, que en su momento eran requeridas para evitar la materialización
del desalojo y la violación masiva de los derechos fundamentales. Así lo
reconoció la Corte, por ejemplo, en la sentencias SU-1150 de 2000 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y T-721 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis), en las cuales se
dijo que “(…) al Estado le compete impedir
que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas
para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero
también ha dicho que si ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran
expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle
a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares
y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para
reconstruir sus vidas.”.
[66] Corte Constitucional, sentencias T-602 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería) y T-669 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[67] Del expediente se puede observar que en los terrenos donde no
se perturba la tenencia se ejecutan actos de explotación económica, y que
inclusive eso quedó claro en el proceso policivo de lanzamiento cuando se
buscaba demostrar los actos de señor y dueño del propietario. El inspector
señaló que dentro del predio (i) “había semovientes entre un número
aproximado de 80 a 100 cabezas, todas de propiedad del señor Navarro López”,
además de que (ii) habían negocios jurídicos entre el propietario y la empresa “Pacific
Rubiales Energy”, como consecuencia de una exploración de recursos
naturales. (Folio 330 del cuaderno de anexos No. 3).
[68] Ob, cit. Certificado de Tradición y Matrícula Inmobiliaria del predio
‘Cuernavaca’, en la que se observa que la extensión del inmueble es de 1.832 Hectáreas. (Folio 294).
[69] Ob, cit. Querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho
presentada por José Armando Navarro López. Allí se dice en el numeral segundo
que “como propietario y poseedor del [predio Cuernavaca] he sido
víctima de quienes por vía de hecho se han asentado en una extensión de tierra
de 5 a 10 hectáreas aproximadamente, pertenecientes al lote de terreno de mi
propiedad.” (Folio 2 del cuaderno de anexos No. 3)
[70] Ob, cit. Intervención de José Armando Navarro López en el proceso de
tutela, en la cual se puede constatar que el accionante y su familia reside en
la ciudad de Villavicencio, Meta. Es de recordar que el predio ‘Cuernavaca’
queda ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Meta. (Folio 278).
[71] “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de
1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la
población desplazada”.
[72] (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[73] Ver las
sentencias C-1051 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentaría), T-088 de 2011 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), así como los Autos 007 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa) y 383 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[74] Corte Constitucional,
sentencia T-088 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
[75] Para una exposición más amplia del principio de igualdad, véanse las
sentencias de constitucionalidad C-673 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-093 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[76] Al respecto puede observarse la sentencia
T-740 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), mediante la cual se estudió un
asunto similar al presente, y se decidió extender los efectos de la sentencia a
las demás personas ocupantes del predio objeto de lanzamiento, así no
ostentaran la calidad de desplazados.
[77] (MP.
Jaime Córdoba Triviño).
[78] Corte
Constitucional, sentencia T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).