C-416-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-416/92
TRANSITO CONSTITUCIONAL/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
Desde el punto de vista material, es
decir, en lo que se relaciona con el contenido de las normas objeto de examen
-por aspectos diferentes al del posible exceso en el uso de las facultades
extraordinarias conferidas- interesa definir si ellas se ajustan o no a las
prescripciones de la Constitución vigente al momento de proferir el fallo.  Esa
Constitución, por lo que atañe a esta demanda, no es otra que la Carta Política
de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Carta de 1886 y sus
reformas.  Instaurado y en vigencia el nuevo estatuto constitucional, no pueden
coexistir con él normas legales ni de otro orden que lo contraríen.
En lo que respecta a la determinación sobre
si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la
expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación
con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que
éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada
su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que
ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron
los preceptos en estudio.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA/COMPETENCIA/PERSONAL DOCENTE/UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA
El Presidente tan
solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo
previsto por la propia ley y los correspondientes decretos únicamente pueden
tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni
analogías.  El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado
representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la
consiguiente violación de la Carta Política. En este caso partiendo de una
interpretación estricta de las facultades extraordinarias, tal como lo exige su
carácter excepcional, es protuberante la diferencia existente entre las
disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno mediante las normas
cuestionadas y la sustancia de la habilitación legislativa extraordinaria.
No significa que
al proferir esta Corte un fallo de inexequibilidad en relación con la totalidad
de las normas impugnadas, quede sin regulación legal el tema referente a la
determinación de las remuneraciones básicas y adicionales para los profesores a
quienes el Decreto se refiere, pues otras disposiciones del mismo que no son
materia de esta acción, prevén las reglas aplicables para tal efecto.
CONTROL
CONSTITUCIONAL/SUSTRACCION DE MATERIA/SENTENCIA INHIBITORIA-Improcedencia
/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
La Corte discrepa
de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe
conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control
constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura
ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de
una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el
imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los
principios y preceptos que la integran.
En casos
semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una de
tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y eficaz,
inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar eficacia
al principio de la cosa juzgada constitucional.
-Sala Plena-
Ref.: Proceso
D-015
Acción de
inconstitucionalidad contra varios artículos del Decreto ley número 112 del 14
de enero de 1991, "Por el cual se establece el régimen de remuneración del
personal de empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonía y se
dictan otras disposiciones en materia salarial"
Actor: LUIS
CARLOS AVELLANEDA TARAZONA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C.,
mediante acta No. 56, del dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y
dos (1992).
I.  ANTECEDENTES
Procede la Corte a resolver sobre la acción
pública de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano LUIS CARLOS
AVELLANEDA TARAZONA contra los artículos 3o., 5o., 8o., 9o., 16, 19 y 20
del Decreto ley número 112 del 14 de enero de 1991.
La demanda fue presentada ante la Corte
Suprema de Justicia y remitida a esta Corporación el día dieciocho (18) de
febrero de mil novecientos noventa y dos (1992), día siguiente al de su
instalación formal.  Repartida, de conformidad con el Programa de Trabajo y
Reparto aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida y se
corrió traslado al Procurador para que emitiera el concepto previsto en el
artículo 242, numeral 2, de la Constitución Política.  El dictamen fiscal fue
rendido el día 23 de abril de 1992, mediante oficio número 008.
II.  TEXTO DEL DECRETO DEMANDADO
Las normas acusadas, pertenecientes al
Decreto 112 de 1991, son del siguiente tenor literal:
"DECRETO 112 DEL 14 DE ENERO DE 1991
Por el cual se
establece el régimen de remuneración del personal de empleados públicos
docentes de la Universidad de la Amazonia y se dictan otras disposiciones en
materia salarial.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las
facultades extraordinarias que le confiere el artículo 1o. de la ley 60 de
1990,
D E C R E T A :
--------------------------------------------------------
ARTICULO 3.  Son condiciones para pertenecer a las categorías
indicadas en el artículo anterior, las siguientes:
1.  Para ser profesor auxiliar se requiere:
Tener título de formación universitaria o
de tecnólogo especializado en el área correspondiente y acreditar dos (2) años
de experiencia en el ramo profesional.
2.  Para ser profesor asistente se necesita
reunir cualquiera de los siguientes requisitos:
a.  Haber sido profesor auxiliar en la Universidad de la
Amazonía por lo menos durante dos (2) años y tener ciento setenta (170) puntos
en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión;
b.  Tener título de magister o su equivalente
internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con dos (2)
años de experiencia profesional y ciento diez (110) puntos en producción
intelectual y/o capacitación y/o extensión;
c.  Tener título de formación universitaria o de tecnólogo
especializado en el área correspondiente, con cuatro (4) años de experiencia
profesional y ciento diez (110) puntos en producción intelectual y/o
capacitación y/o extensión.
3.  Para ser profesor asociado se necesita reunir
cualquiera de los siguiente requisitos:
a.  Haber sido profesor asistente en la Universidad de
la Amazonia por lo menos durante tres (3) años y tener doscientos setenta (270)
puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión;
b.  Haber sido profesor asistente en la Universidad de
la Amazonia por lo menos durante dos (2) años, tener título de magister o su
equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado y
doscientos cuarenta (240) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o
extensión;
c.  Tener título de magister o su equivalente
internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con cinco (5)
años de experiencia profesional, de los cuales mínimo tres (3) deben
corresponder a docencia universitaria y setenta (70) puntos en producción
intelectual y/o capacitación y/o extensión;
d.  Tener título de doctor o Ph.D. o su equivalente
internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado con dos (2)
años de experiencia docente universitaria y ciento noventa (190) puntos en
producción intelectual y/o capacitación y/o extensión.
4.  Para ser profesor titular se necesita reunir
cualquiera de los siguientes requisitos:
a.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la
Amazonia por lo menos durante cuatro (4) años y tener doscientos noventa (290)
puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión;
b.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la
Amazonia por lo menos durante tres (3) años, tener título de magíster o su
equivalente internacional, en la modalidad de formación, avanzada o posgrado y
doscientos sesenta (260) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o
extensión;
c.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la
Amazonia por lo menos durante tres (3) años, tener título de doctor o Ph.D. o
su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado
y doscientos diez (210) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o
extensión;
d.  Tener título de doctor o Ph.D. o su equivalente
internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con seis (6)
años de experiencia docente universitaria y acreditar trabajo de investigación
sobre la Amazonia colombiana o sobre temas que a juicio de la Universidad
interesen a la región.
PARAGRAFO 1.  El cumplimiento de los requisitos en cualquiera de
las alternativas para efectos de inscripción o ascenso a las diferentes
categorías del escalafón de la carrera docente universitaria, fijados en este
artículo, otorga el puntaje básico asignado a la respectiva categoría en el
artículo 2o. del presente decreto.  Para lo anterior, los docentes deberán
ajustarse estrictamente a lo dispuesto en los artículos 9o. y 10 del presente
decreto, según el caso.
PARAGRAFO 2.  El docente está obligado a cumplir inicialmente con
el puntaje mínimo fijado en este artículo, por concepto de cada uno de los
factores de producción intelectual y/o capacitación y/o extensión, requerido
para el correspondiente ascenso en el escalafón de cada categoría.
Los puntos acreditados por encima del
número establecido en este artículo se acumularán y se tendrán en cuenta cuando
el docente solicite la asignación de dichos puntos para su clasificación en una
nueva categoría o para conversión en remuneración adicional.
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ARTICULO 5.  Para el ingreso y promoción en el escalafón de la
carrera docente se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:
1.  La evaluación satisfactoria según lo establecido en
el reglamento del personal docente de la Universidad de la Amazonia, teniendo
además en cuenta los mecanismos e instrumentos señalados para tal efecto.
2.  El cumplimiento de los requisitos establecidos para
cada categoría, tal como se especifica en el presente decreto.
----------------------------------------------------------
ARTICULO 8.  Los empleados públicos docentes de tiempo completo y
de tiempo parcial, vinculados a la Universidad de la Amazonia con anterioridad
al 1o. de enero de 1990, podrán solicitar la inscripción en el escalafón de la
carrera docente en las categorías indicadas en el artículo 2o. del presente
decreto, previo el lleno de los requisitos establecidos para el efecto.
ARTICULO 9.  La presentación de solicitudes para ascenso dentro del
escalafón docente o estudio de factores para la acumulación de puntos dentro de
cada categoría, será hasta el 15 de agosto de cada año. A partir de esta fecha
el comité de personal docente, procederá a evaluar y examinar el cumplimiento
de los requisitos exigidos para el ascenso o reconocimiento de remuneración
adicional.  Los efectos fiscales se producirán a partir del 1o. de enero del
año siguiente, previo el acto administrativo respectivo.
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ARTICULO 16.  La autoridad nominadora no podrá efectuar
nombramientos de docentes de tiempo completo, en favor de personas que estén
percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo de igual dedicación.
Para la posesión deberá aportar declaración juramentada ante juez o notario, de
no estar vinculado de tiempo completo en otra entidad de cualquier orden.
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ARTICULO 19.  La aprobación por el Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior de nuevos programas académicos en la
Universidad de la Amazonia, que impliquen costos adicionales en el presupuesto
requerirán el concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Dirección General del Presupuesto sobre la disponibilidad de recursos
para financiar dichos programas.
ARTICULO 20.  La Universidad de la Amazonía deberá someter a
consideración del Gobierno Nacional en el término de sesenta (60) días a partir
de la vigencia del presente decreto, las plantas de personal docente, empleados
y trabajadores oficiales, de que trata el artículo 59 del decreto 80 de 1980,
sin exceder el monto de la apropiación prevista por servicios personales en el
presupuesto general de la Nación, correspondiente a la actual vigencia".
----------------------------------------------------------
III.  LA DEMANDA
El actor, aunque presentó la demanda el 11
de julio de 1991, cuando ya la nueva Constitución había entrado a regir, señala
como violadas varias disposiciones de la Carta anterior, en especial sus
artículos 20, 55 y 76, numerales 1 y 12, y 118, numeral 8o.
Enuncia, además, como "normas que
sustentan la acción", la ley 8a. de 1979, en su artículo 1, numerales 3 y
4, y el Decreto 80 de 1980, artículos 59, literal c), y 91 a 121.
Las razones que invoca el demandante, para
solicitar que se declare la inexequibilidad de las disposiciones transcritas,
pueden sintetizarse en el desbordamiento de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 60 de 1990.
A su juicio, no podía el Presidente de la
República establecer condiciones de pertenencia a las categorías del escalafón
(art. 3o.); ni fijar "aspectos"  para ingreso y promoción en el
escalafón de la carrera docente (art. 5o.); ni hacer referencia a solicitud de
inscripción en el escalafón de la carrera docente (art. 8o.); ni establecer
términos para presentación de solicitudes de ascenso dentro del escalafón (art.
9o.); ni prohibir a la autoridad nominadora efectuar nombramientos de docentes
de tiempo completo en favor de personas que estén percibiendo remuneración por
el desempeño de otro cargo de igual dedicación (art. 16); ni señalar que la
aprobación de los nuevos programas académicos que impliquen costos adicionales
requieren concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda, por conducto
de la Dirección de Presupuesto (art. 19); ni exigir a la Universidad de la
Amazonia que sometiera a consideración del Gobierno Nacional las plantas de
personal docente, empleados y trabajadores oficiales (art. 20)..., pues en
todos estos casos el Jefe del Estado carecía de facultades para legislar.
Dice, por otra parte, que las condiciones
para pertenecer a las categorías del escalafón deben ser previstas en los
estatutos de personal docente que expidan los respectivos Consejos Superiores,
según los artículos 59, literal c), 110 y 120 del Decreto 80 de 1980, y que,
por ende, mal podía el Ejecutivo estatuír esas condiciones.
IV-  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Jefe del Ministerio Público se detiene
en primer lugar a considerar la incidencia del tránsito constitucional en el
estudio sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias.  Dice al respecto
que el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en aras de la certeza y la
seguridad jurídicas, debe ser el resultado del juicio de validez de las normas
acusadas frente a los preceptos constitucionales vigentes al momento del
examen.  Sin embargo, distingue como lo hiciera la Corte Suprema de Justicia en
varias sentencias que aparecen citadas en el concepto, el caso en el cual se
impugna un decreto presidencial por exceso en el uso de facultades
extraordinarias, afirmando que en tal caso el análisis correspondiente
"debe hacerse necesariamente a partir de un cotejo con los preceptos vigentes
al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de
validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio"[1]
"Ello quiere decir -concluye-, para el caso
en estudio, que la Ley de Facultades extraordinarias se regirá por la
Constitución anterior al 91 y que los Decretos dictados en desarrollo de ella,
se ajustaban a la misma, que era la vigente; y que cuando sobrevino la nueva
Carta, ya se había ejercitado la facultad delegataria y se había agotado para
el caso. Así se tiene que su exequibilidad o no, son dependientes en su
juzgamiento, a la Carta vigente para entonces".
Analiza luego la sujeción a la temporalidad
en el ejercicio de las facultades y concluye que el decreto fue expedido dentro
del término previsto en la ley 60 de 1990.
Entra luego en el examen de los artículos
objeto de la demanda en relación con el sometimiento de su materia a la
precisión de las facultades otorgadas.  Sobre este particular expresa:
-  Se percibe claramente que el Ejecutivo
extralimitó las facultades extraordinarias al expedir los artículos 5 y 8 del
Decreto 112 de 1991, toda vez que los preceptos aludidos regulan materias que
son propias de un estatuto de carrera y no de nomenclatura y escalas de
remuneración, temas a los cuales se hallaban limitadas aquellas.
-  Los artículos 3o. y 9o. demandados, a
pesar de lo dicho por la Corte Suprema en caso similar al presente (Sentencia
173 de noviembre 22 de 1990), son totalmente inexequibles, sin que haya lugar a
excluir de la declaración parte de ellos, como en esa ocasión lo expresó la
Corte en el citado fallo.
"En efecto -dice la Procuraduría-, se
tiene que el Decreto-Ley 80/80, dictado en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 8a. de 1979, contiene en su totalidad, el
reglamento o estatuto legal que organiza el "Sistema de Educación Post-Secundaria",
estatuto que se halla vigente.  Si el artículo 3o. del acto ley impugnado, se
hubiera limitado a referirse al sistema Post-Secundario establecido en el
Decreto 80/80, sin entrar a hacer definiciones relacionadas con calidades y
cualidades presumiblemente determinantes de la idoneidad del profesor, como de
otros aspectos atinentes a los mismo conceptos, sería innegable la tesis de la
H. Corte Suprema, sobre su viabilidad constitucional, en frente a la ley de
autorizaciones.  Pero como la misma Corporación en el fallo aludido, afirma el
mal uso de las atribuciones anteriores y similares, que se referían a
cuestiones relativas a los derechos económico laborales de los profesores, mal
puede pretenderse una indebida aplicación de tales autorizaciones, a temas
vedados dentro de la circunscripción de facultades.
"De otra parte, no debe olvidarse que
por interpretación de la misma Constitución Nacional y de las normas legales
sobre elaboración de la ley, entre todas las disposiciones que integran un
estatuto legal, existe o debe existir una unidad de contenido, en las que se
articulan todos los preceptos, de manera necesaria.  En tales condiciones,
cuando los artículos 3 y 9, en la parte en que la H. Corte, en caso similar
estimó inexequibles, hace referencia expresa a las normas del decreto impugnado
y que debe declararse inexequible, por lógica conclusión, su contenido también
sufre de los vicios de inconstitucionalidad".
-  "Respecto al artículo 19, que exige
concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando
los programas académicos de la Universidad, aprobadas por el ICFES,
impliquen costos adicionales en el presupuesto, conceptúa el Procurador que la
materia regulada no encaja dentro de las habilitaciones concedidas al Ejecutivo
ni tampoco se ajusta a los conceptos de la Ley 60 de 1990, toda vez que la
norma no obedece "a un desarrollo lógico ni consecuencial de las
facultades concedidas por el Ejecutivo" ...no se pueden hacer
interpretaciones extensivas ni acomodaticias de la ley que habilita".
-  "...en lo tocante al artículo 20
del decreto puesto en tela de juicio, mediante el cual se ordena a la
Universidad de la Amazonia "someter a consideración del Gobierno Nacional
en un término de sesenta (60) días a partir de la vigencia del Decreto
(subraya la Procuraduría), la planta de personal docente, empleados y
trabajadores oficiales de que trata el artículo 59 del Decreto
080/80...", salta a la vista  -según el concepto fiscal- que el plazo
dentro del cual debía presentarse a consideración del Gobierno Nacional dicha
planta de personal, ya transcurrió, puesto que éste empezaba a correr desde el
14 de abril de 1991, fecha de entrada en vigencia del Decreto.  De tal manera,
la norma legal en estudio es inexistente, desapareció de la vida jurídica al
perder su  fuerza legal, lo que conlleva indefectiblemente, a un fallo
inhibitorio por sustracción de materia".
-  Solicita, por tanto, que la Corte
Constitucional declare inexequibles los artículos 3, 5, 8, 9, 16 y 19 del
Decreto 112 de 1991 y se inhiba de fallar sobre la exequibilidad del artículo
20 del mismo.
V-  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.  Competencia
Esta Corporación es competente para
resolver de manera definitiva sobre el asunto planteado, con arreglo a lo
previsto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, en cuanto
el Decreto 112 del 14 de enero de 1991, del cual hacen parte los artículos
materia de la demanda, fue expedido por el Presidente de la República invocando
las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por la Ley 60 de 1990.
Como ya se ha reseñado, el actor, aunque
presentó su escrito el 11 de julio de 1991, esto es, varios días después de
haber entrado en plena vigencia la Constitución, lo dirigió a la Corte Suprema
de Justicia y manifestó de modo expreso que esa Corporación era la competente
para conocer de la acción, por mandato del artículo 214 de la Carta Política
anterior.
El Magistrado Sustanciador, en acatamiento
al principio consagrado por el artículo 228 de la Constitución sobre
prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de
justicia, admitió la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al proceso
que ahora culmina.
Como ya se indicó en el auto admisorio, el
actor, al suponer extendida la competencia de la Corte Suprema por el solo
hecho de que ante ella hubiera tenido que hacerse la presentación de la demanda
por no estar aún instalada entonces la Corte Constitucional, interpretó
equivocadamente el artículo 24 Transitorio de la Constitución, cuyo tenor
literal no dejaba lugar a dudas:  "Las acciones públicas de
inconstitucionalidad instauradas antes del 1o. de junio de 1991 (no era este el
caso) continuarán siendo tramitadas y deberán ser decididas por la Corte
Suprema de Justicia, dentro de los plazos señalados en el Decreto 432 de 1969.
Las que se hubieran iniciado con posterioridad a la fecha citada, deberán ser
remitidas a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren".
2.  Normatividad aplicable
En cuanto a la normatividad constitucional
con la cual habrán de confrontarse las disposiciones impugnadas, debe
procederse de acuerdo con las siguientes distinciones:
Desde el punto de vista material, es
decir, en lo que se relaciona con el contenido de las normas objeto de examen
-por aspectos diferentes al del posible exceso en el uso de las facultades
extraordinarias conferidas- interesa definir si ellas se ajustan o no a las
prescripciones de la Constitución vigente al momento de proferir el fallo.  Esa
Constitución, por lo que atañe a esta demanda, no es otra que la Carta Política
de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Carta de 1886 y sus
reformas.  Instaurado y en vigencia el nuevo estatuto constitucional, no pueden
coexistir con él normas legales ni de otro orden que lo contraríen.
En lo que respecta a la determinación sobre
si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la
expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación
con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que
éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada
su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que
ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron
los preceptos en estudio.
El tema específico de la acusación
formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso de las
facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de las
normas que delimitaban la tarea del Gobierno en el momento en que hizo uso de
la habilitación legislativa.
En este sentido es pertinente acoger, como
también lo hace el Procurador General de la Nación, los criterios expuestos por
la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del veinticinco (25) de julio de mil
novecientos noventa y uno (1991), en la cual afirmó que "...la investidura
extraordinaria de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en
últimas entraña una cuestión de competencia", pues de ella carece en
principio para expedir actos con fuerza de ley, y que, entonces, "la
valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de
si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe
hacerse necesariamente el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se
efectivizó, dado que por constituír éstos su fuente de validez, son los que
determinan la regularidad de su ejercicio"[2].
3.  Los artículos acusados frente a la ley
de facultades extraordinarias
Estando en cabeza del Congreso Nacional la
titularidad de la función legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los
casos en que al Presidente de la República le es permitido ejercerla, uno de
los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (artículo
150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el
uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, está
limitado de manera taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en
la ley habilitante.
Así lo ha entendido de tiempo atrás la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y así lo considera también la
Corte Constitucional.
Ello implica que el Presidente tan solo
puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo
previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos únicamente
pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni
analogías.  El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado
representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la
consiguiente violación de la Carta Política.
El Decreto 112 de 1991, del cual hacen
parte los artículos demandados, invoca en su encabezamiento las facultades
extraordinarias que confirió al Ejecutivo el artículo 1o. de la ley 60 de 1990.
La norma legal en cuestión tiene el siguiente
texto:
"LEY 60 DE 1990
(diciembre 28)
Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones,
viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los
empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1o. de
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de quince (15) días calendario, contados a partir de la vigencia de
esta Ley, para los siguientes efectos:
1.  Fijar la nomenclatura de los empleos
públicos, sus escalas de remuneración y el régimen correspondiente de
comisiones, viáticos y gastos de representación de las distintas ramas y
organismos del poder público, así:
La Rama Ejecutiva en
el orden nacional; los empleados del Congreso Nacional; la Rama Jurisdiccional;
el Ministerio Público; la Dirección Nacional de la Carrera Judicial, y las
Direcciones de Instrucción Criminal; el Tribunal Superior Disciplinario; la Registraduría
Nacional del Estado Civil; y la Contraloría General de la República.
2.  Fijar las escalas de remuneración y el
régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación de los empleados
públicos pertenecientes a las empresas industriales y comerciales del Estado en
el régimen de dichas empresas.
En ningún caso las
Juntas o Consejos Directivos podrán incrementar la remuneración de los
empleados públicos de las entidades a que se refiere este numeral.
3.  Fijar las asignaciones mensuales de los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; de los oficiales,
suboficiales y agentes de la Policía Nacional; del personal civil de la Defensa
Nacional, el régimen de viáticos de los oficiales, suboficiales y agentes de la
Casa Militar de la Presidencia de la República.
4.  Señalar las bonificaciones mensuales de
alféreces, guardia-marinas, pilotines, grumetes, soldados y alumnos de las
escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Parágrafo.  Para el
uso de estas facultades se podrán establecer incrementos de salarios
diferenciales a nivel de cada una de las entidades y organismos del sector
público, procurando que los mayores incrementos se den en aquéllos que generen
mayor ahorro en los rubros presupuestales de gastos por servicios personales y
gastos generales"
(Diario Oficial
No.39.615 del 31 de diciembre de 1990).
Tratábase de un
conjunto de funciones que, al tenor del artículo 76, numeral 9, de la
Constitución anterior, era del resorte del Congreso, al cual correspondía, por
medio de leyes, fijar las escalas de remuneración para las distintas categorías
de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales.
Así, pues, el
Ejecutivo requería de habilitación legislativa para desempeñar tales funciones,
esto es, para expedir normas generales sobre las enunciadas materias, ya que la
atribución administrativa prevista en el artículo 120, numeral 21, debía ser
cumplida "con sujeción a las leyes a que se refería el ordinal 9o. del
artículo 76".
Es menester
corroborar si, siendo excepcional su atribución legislativa, acató el Gobierno
los límites a los cuales se hallaba sometido o si, por el contrario, los
excedió.
El Decreto 112 fue
expedido el catorce (14) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), tal
como consta en el Diario Oficial de la misma fecha, de tal modo que, en cuanto
al tiempo dentro del cual debía ser expedido, se sometió a la exigencia del
precepto transcrito.
En cuanto se refiere
al límite material que la ley de facultades impuso al Presidente, del cotejo
efectuado por esta Corporación resulta:
a.  El campo de las autorizaciones legislativas
correspondía únicamente a la fijación de la nomenclatura de los empleos
públicos, sus escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos
y gastos de representación de las distintas ramas y organismo del poder
público; la fijación de asignaciones mensuales para algunos cargos y de bonificaciones
mensuales para otros, incluyendo facultad expresa para establecer
incrementos de salarios diferenciales a nivel de cada una de las entidades y
organismos del sector público.
Es claro que la
Universidad de la Amazonía, en su condición de establecimiento público del
orden nacional adscrito al Ministerio de Educación, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 2o. de la ley 60 de 1982, estaba incluída expresamente dentro de
los organismos respecto de los cuales podía el Ejecutivo dictar decretos con
fuerza de ley en desarrollo de las facultades extraordinarias.
b.  Los artículos demandados, pertenecientes al
Decreto 112 de 1991 consagraron, en cuanto a la Universidad de la Amazonía, condiciones
para pertenecer a categorías docentes indicadas en el mismo decreto
(artículo 3o.); aspectos que deberán tenerse en cuenta para el ingreso
y promoción en el escalafón de la carrera docente (artículo 5o.);
posibilidad de solicitar inscripción en el escalafón de la carrera
docente por parte de empleados públicos docentes de tiempo completo o
parcial vinculados a la Universidad con anterioridad al 1o. de enero de 1990
(artículo 8o.); plazo máximo, hasta el 15 de agosto de cada año, para la
presentación de solicitudes de ascenso dentro del escalafón (artículo 9o.); evaluación
y examen por el Comité de Personal Docente, sobre el cumplimiento de los
requisitos para ascenso (artículo 9o.); efectos fiscales del
ascenso a partir del 1o. de enero del año siguiente (artículo 9o.); prohibición
de nombrar docentes de tiempo completo a quienes perciban remuneraciones por el
desempeño de otro cargo de igual dedicación (artículo 16); exigencia de concepto
previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la
aprobación de nuevos programas académicos por parte del Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, cuando representen
costos adicionales en el Presupuesto (artículo 19); obligación de la
Universidad de la Amazonía de someter sus plantas de personal docente y de
empleados y trabajadores oficiales a consideración del Gobierno dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la vigencia del Decreto (artículo 20).
c.  Partiendo de una interpretación estricta de
las facultades extraordinarias, tal como lo exige su carácter excepcional, es
protuberante la diferencia existente entre las disposiciones puestas en
vigencia por el Gobierno mediante las normas cuestionadas y la sustancia de la
habilitación legislativa extraordinaria.
En efecto, la nomenclatura
de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de
las plazas en que los servidores del Estado prestan a éste sus servicios, o,
como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la
que nos ocupa, una "distribución jerarquizada y escalonada de los empleos
del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de
desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se
retribuyan con la misma remuneración"[3];
las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles
dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus
servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de
representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros
en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas
para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y
pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e
incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos.
De todo lo cual se
deduce que dentro de esos precisos marcos no podía caber la enunciación de condiciones
para pertenecer a categorías docentes, ni los criterios para el ingreso
y promoción dentro del escalafón, ni los plazos para solicitar
inscripción en el mismo, ni la evaluación de los requisitos para
ascenso, ni sus efectos fiscales (artículos 3, 5, 8 y 9 del Decreto 112 de 1991),
pues estas materias son del todo ajenas a las previstas por el legislador al
conceder las facultades, pese a que todas están relacionadas con la vinculación
laboral de servidores públicos, pues una cosa es regular niveles de cargos y
escalas de remuneración y otra muy distinta estatuir reglas sobre carrera
docente.
El establecimiento
de incompatibilidades para los docentes de tiempo completo de la Universidad
(artículo 16) también rebasa el límite impuesto al Ejecutivo, ya que se
proyecta en una prohibición al nominador y en una limitación al ejercicio
laboral de quien aspira al empleo, materias éstas que en modo alguno encajan
dentro del esquema de facultades comprendido por la fijación de la nomenclatura
de empleos, escalas de remuneración, régimen de comisiones y viáticos y
señalamiento de asignaciones.
En cuanto a la
exigencia de concepto previo de la Dirección General de Presupuesto para que el
ICFES apruebe nuevos programas académicos que impliquen costos
adicionales (artículo 19), se trata de un tema que ni siquiera es de carácter laboral,
como los anteriores, sino educativo en lo que atañe a la aprobación
oficial de los programas y presupuestal en lo referente al incremento de
costos y a la requerida intervención previa del Ministerio de Hacienda.  Algo
similar acontece con el artículo 20 sobre aprobación gubernamental de las
plantas de personal de la institución universitaria.
Obsérvese cómo se
repite en este proceso, casi con idénticas características, la situación creada
con la expedición de los artículos 3o., 5o., 8o., 9o. y 16 del Decreto 65 de
1990, relativo al régimen de remuneración del personal de empleados públicos
docentes de la misma Universidad de la Amazonía, expedido en desarrollo de las
facultades extraordinarias otorgada al Presidente de la República por el
artículo 1o. de la ley 76 de 1989, similares a las previstas en el artículo 1o.
de la ley 60 de 1990.
Sobre la
inconstitucionalidad de esas normas se pronunció la Corte Suprema de Justicia
mediante Sentencia No.173 del 22 de noviembre de 1990, no obstante lo cual
fueron reproducidas en el Decreto 112, del cual hacen parte los preceptos
atacados, cuya fecha de expedición es el 14 de enero de 1991.
Es pertinente,
entonces, citar aquí algunos razonamientos que hiciera la Corte Suprema en esa
oportunidad pues, en el sentir de la Corte Constitucional, gozan de plena
validez para el caso que ahora se analiza:
"Estudiado el
contenido de los preceptos acusados -dictaminó la mencionada Corporación-,
resulta evidente que ellos no son desarrollo lógico y consecuencial de las
facultades que recibió el Ejecutivo, pues no encajan dentro de los conceptos de
fijar la nomenclatura de los empleos y la escala de remuneración, ni obedecen a
los de señalar el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación.
Tales previsiones, no solo tienen los perfiles esenciales de las normas que
regulan la carrera de personal, en este caso del personal docente (...), sino
que se refieren expresamente a ella".
(...)
"Si bien es
cierto que las previsiones reseñadas tienen con las que establecen la
nomenclatura de los empleos y las escalas de remuneración el denominador común
de ser normas relativas a la organización del personal del sector público, pues
unas y otras están dirigidas a regular el manejo de los recursos humanos al
servicio del Estado, no por ello puede aceptarse que con facultades precisas
para fijar la nomenclatura de los cargos y la escala de remuneración
correlativa, puedan expedirse disposiciones que no tienen en esencia ese
carácter, pues corresponden a fases distintas de la organización de los
servidores estatales y si bien inciden en el aspecto de la remuneración, se
refieren a las condiciones de idoneidad que deben acreditar las personas para
incorporarse y ascender dentro del escalafón de la carrera docente al cual,
como antes se anotó, aluden de manera inequívoca, apartándose de la finalidad
para la cual se invistió al Presidente de facultades extraordinarias".
"Tal como fue
conferida, la atribución legislativa solo comprendía la de definir en abstracto
y de manera general los aspectos antes citados del sistema remunerativo y en
ningún caso, las de legislar sobre la carrera del personal docente ni
establecer casos de incompatibilidad de funciones".
Esta Corporación
estima, acogiendo lo entonces dicho por la Corte Suprema y lo expresado por el
Procurador General dentro del presente proceso, que al expedir las normas
impugnadas, el Presidente desbordó los límites de la atribución legislativa
excepcional de la que se hallaba investido, violando así, en su momento, los
artículos 55, 76 numeral 12 y 118, numeral 8º, de la Carta Política a la sazón
vigente.  El primero por invadir una esfera de competencia del Congreso -al
cual correspondía dictar por medio de leyes las normas relativas a la carrera
administrativa, según las voces del artículo 76, numeral 10- y el segundo por
ejercer las facultades que se le otorgaron con un alcance mayor del contemplado
en la ley habilitante.
Añádase a lo dicho
que, al expedir esas disposiciones ya el Gobierno conocía el aludido fallo de
la Corte Suprema de Justicia y aún así, siendo idénticos los linderos que las
facultades extraordinarias fijaron las leyes 76 de 1989 y 60 de 1990 y
tratándose, además, del mismo establecimiento público de educación superior al
cual estaba referido el decreto que se dictaba, no tuvo inconveniente alguno en
reproducir los textos hallados inexequibles por el Tribunal a cuyo cargo estaba
la guarda de la integridad de la Constitución.
Es precisamente a
partir de conductas como las descritas, las cuales implican un abierto desacato
a las decisiones judiciales en materia tan grave como la atinente al imperio de
la norma fundamental del Estado, que la Asamblea Nacional Constituyente elaboró
el concepto de la cosa juzgada constitucional, hoy incorporado en el
artículo 243 de la Carta.
Lo dicho es
suficiente para concluir que los artículos objeto de la demanda eran contrarios
a la Constitución de 1886 y sus reformas, con la cual se ha efectuado el
parangón que precede, por ser sus disposiciones las que imperaban entonces en
materia de competencia, según lo ya advertido.
Agréguese, en
función de la pedagogía constitucional confiada genéricamente al Estado
(artículo 41 C.P.) y ejercida por esta Corte mediante sus providencias, que en
la Carta de 1991 siguen vigentes los principios de la especialidad funcional
atribuida a las Ramas del Poder Público y de la colaboración armónica entre
ellas (artículo 113); la cláusula general de competencia en cabeza del Congreso
en cuanto atañe a la función legislativa (artículo 150) y los límites de precisión
y temporalidad a los cuales, además de otros nuevos, debe sujetarse el
Gobierno al hacer uso de las facultades extraordinarias.
4.  El caso de
los artículos 3o. y 9o.
Precisamente en
relación con el mencionado fallo de la Corte Suprema de Justicia, formula el
concepto de Procuraduría una observación que a esta Corte parece pertinente.
Es la relativa a los artículos 3o. y 9o. del Decreto 65 de 1990, hallados
inexequibles apenas parcialmente con base en el argumento que a continuación se
transcribe:
"Cierto es que
el artículo 3o. se refiere a las condiciones y requisitos para ascender en el
escalafón docente a la categoría de profesor auxiliar, asistente, asociado y
titular de la Universidad de la Amazonia, para lo cual se señalan los puntajes
básicos respectivos y a los cuales corresponde también una asignación básica;
no obstante, es indudable que dichos puntajes son elemento de referencia para
obtener una remuneración adicional, toda vez que según el artículo 4o. los que
logre acumular el docente por encima del mínimo requerido para cada categoría y
cuyo total, desde luego, no sobrepase la de la siguiente, son convertibles, en
dinero a razón de ciento treinta y cinco ($135.oo), cada uno, de acuerdo con la
evaluación del artículo 2o.
En tal virtud, el
sistema de remuneración previsto para los empleados públicos docentes de la
Universidad de la Amazonía, conforme al artículo 1o. parcialmente cuestionado,
resulta basado en un sistema de puntos que se aplica de acuerdo con los
siguientes factores: categoría en el escalafón docente, producción intelectual,
títulos académicos, estudios de capacitación, actualización y
perfeccionamiento, experiencia docente universitaria o profesional y extensión
universitaria; significa ello que al disponer el artículo 3o. que el puntaje
que el docente acredite por encima del mínimo previsto para cada categoría
pueda acumularse para obtener una remuneración adicional, no desborda el marco
de las atribuciones, puesto que en el entendimiento establecido aquí, la norma
se limita a señalar las pautas para la fijación de una remuneración
suplementaria y, en consecuencia, corresponde al desarrollo horizontal de la
escala.
Se declarará por
ello exequible el artículo 3o. del decreto, con excepción de su parágrafo
primero y del inciso primero del parágrafo segundo y las expresiones "para
su clasificación en una nueva categoría" del inciso segundo de dicho
parágrafo, que se declararán inexequibles; dado que, como ya se explicó, los
puntajes allí establecidos se toman como factor base para liquidar la
remuneración adicional, por cuanto la norma se remite expresamente a ellos para
tal efecto y en este estricto entendimiento, que acota precisamente su
exequibilidad, lo dispuesto en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º y el inciso
segundo del parágrafo segundo, con la salvedad ya hecha, constituye un recto
desarrollo de las facultades extraordinarias.
Adviértese que el
numeral 1o. que se refiere al profesor auxiliar se declarará ajustado a la
Constitución no obstante que no establece ningún puntaje, pues tal cosa no
significa que quienes pertenecen a esta categoría en la Universidad de la
Amazonía no puedan acumular puntos convertibles en dinero mientras acceden a la
siguiente y, por tanto, ha de entenderse que parten del puntaje básico de mil
unidades que podrán aumentar por producción intelectual o capacitación o
extensión o por experiencia, de acuerdo con lo normado en los artículos 2o. y
6o. del decreto No. 65 de 1990.
Por otra parte, el
artículo 9o. también es exequible, pero sólo en cuanto se relaciona con la
oportunidad de formular solicitud para la acumulación de puntos para cada
categoría con miras al reconocimiento de la remuneración adicional, pues esta
disposición, en cuanto es complemento necesario de las relativas a la
remuneración adicional del personal docente, que tiene características
especiales, constituye un cabal ejercicio de las facultades extraordinarias.
Por consiguiente, de este precepto únicamente se declararán inexequibles las
expresiones "para ascenso dentro del escalafón docente" y "para
ascenso" consignadas en el artículo que se analiza, debido a que ellas no
corresponden a la materia para la cual le fue dada competencia al
Ejecutivo"[4].
Como puede
observarse, el motivo tomado en consideración por la Corte Suprema de Justicia
para declarar exequibles en su mayor punto los nombrados artículos 3o. y 9o.
del Decreto 65 de 1990 (hoy reproducidos con exactitud en los artículos 3o. y
9o. del Decreto 112 de 1991), se hizo consistir en la vinculación existente
entre los requisitos allí contemplados y la remuneración adicional que, sobre
la base de reunirlos, podían obtener los docentes de conformidad con el
artículo 4o.  Entendió la Corte Suprema que, en tal sentido, los indicados
requisitos, por ser elementos de referencia para liquidar una remuneración
adicional, cabían dentro de la materia objeto de facultades extraordinarias.
Acota el Procurador
General que se aparta del criterio adoptado por la Corte Suprema, puesto que
las normas en comento entran a hacer definiciones sobre carrera docente que la
misma Corporación encontró inconstitucionales al estudiar los demás preceptos
de la ley 65 ante ella acusados, razón por la cual su contenido también sufre
de los vicios de inconstitucionalidad.
Aduce también que el
Decreto Ley 80 de 1980, hoy vigente, contiene en su totalidad el reglamento o
estatuto legal que organiza el sistema de educación post-secundaria, de tal
modo que si en los artículos 3o. y 9o. del Decreto 65 de 1990 -y, por supuesto,
en los correspondientes del Decreto 112 de 1991- se hubiera hecho apenas una
referencia, al sistema post-secundario sin fijar calidades y requisitos ni
otros aspectos atinentes a los mismos conceptos, su viabilidad constitucional
sería innegable.
La Corte
Constitucional coincide en este punto con la posición del Procurador, ya que
estima improcedente la distinción que en su momento hizo la Corte Suprema, por
los siguientes motivos:
-  El hecho de que
los requisitos en cuestión sirvan, según otra norma del decreto, para liquidar
remuneración adicional dentro de cada categoría, en modo alguno desvirtúa la
inconstitucionalidad provocada por el exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, ya que dentro del criterio estricto que esta Corporación
acoge, como siempre lo hizo la Corte Suprema de Justicia, todo aquello que
implique ejercicio de función legislativa por fuera del límite señalado en la
ley habilitante, resulta contrario a la Constitución y así debe declararse.
Tal es el caso de los artículos 3o. y 9o., cuyo contenido, aunque señale
términos de referencia para incrementar las remuneraciones, excede
ostensiblemente el campo de las autorizaciones legislativas, pues al tenor de
ellas, no podía el Presidente de la República establecer condiciones ni
requisitos para desempeñar los cargos docentes, ni para obtener ascensos.
-  Si se aceptara
esa extensión de las facultades, bastaría que el Ejecutivo incluyera en los
decretos leyes, en íntima relación con materias ajenas a las facultades
conferidas, algunos elementos que incidieran en la definición de asuntos que sí
estuvieran cobijados por la habilitación extraordinaria, para que resultara
forzoso declarar su exequibilidad.  Ello haría inútiles las delimitaciones que
estableciera el legislador ordinario y ampliaría inconstitucionalmente las
posibilidades legislativas del gobierno cuya interpretación, se repite, debe
ser restrictiva en cuanto excepcional.
-  Pero, además, no
sería coherente este fallo si declarara exequible el artículo 3o. acusado,
excluyendo de tal declaratoria su Parágrafo 1o., el inciso 1o. del Parágrafo
2o. y las expresiones "para su clasificación en una nueva categoría",
o el 9o., con excepción de las expresiones "para ascenso dentro del
escalafón docente" y "por ascenso", como lo hizo ante iguales
textos del Decreto 65 de 1990 la sentencia de la Corte Suprema de Justicia,
pues la sola lectura de los citados apartes muestra a las claras que, en punto
de uso de las facultades extraordinarias, nada hay en ellos que objetivamente
los diferencie del contexto.
Así, pues, dichos
artículos serán declarados inexequibles en su totalidad por presentar el mismo
vicio de inconstitucionalidad que se predica de los demás preceptos impugnados.
Ahora bien, lo dicho
no significa que al proferir esta Corte un fallo de inexequibilidad en relación
con la totalidad de las normas impugnadas, quede sin regulación legal el tema
referente a la determinación de las remuneraciones básicas y adicionales para
los profesores a quienes el Decreto se refiere, pues otras disposiciones del
mismo que no son materia de esta acción, prevén las reglas aplicables para tal
efecto.
Así, el artículo 2º
establece a partir del 1º de enero de 1991 los puntajes y la remuneración para
las categorías del escalafón docente (profesor auxiliar, profesor asistente,
profesor asociado y profesor titular), señalando respecto de cada una el número
de puntos que le corresponde por categoría y la asignación básica mensual,
"que se obtiene partiendo de la suma básica de ciento sesenta y cinco mil
pesos ($165.000.oo) moneda corriente, para todas las categorías, más el
resultado del producto entre los puntos acreditados por encima de mil (1000) y
el valor vigente para cada punto"; dice el parágrafo 2º que "a partir
del 1º de enero de 1991, el valor del punto será de ciento sesenta y cinco
pesos ($165.oo) moneda corriente".
Por su parte, el
artículo 4º señala que, además de la asignación básica mensual señalada en el
artículo 2º para los distintos niveles, el docente puede obtener remuneración
adicional, dentro de cada categoría, sin exceder el monto correspondiente a la
inmediatamente superior.
Lo dicho implica
que, sin necesidad de acudir a los puntajes mínimos del artículo 3º, que será
declarado inexequible por las razones expuestas, debe liquidarse en cada caso
la remuneración adicional de los docentes, en su caso.
5.  El artículo
20 y la sustracción de materia
La Corte no
participa del criterio expuesto por el Procurador General en el sentido de que,
vencido como está el término de sesenta (60) días que tenía la Universidad de
la Amazonia para someter a consideración del Gobierno las plantas de personal
docente, podría darse el fenómeno de la sustracción de materia en relación con
el artículo 20 demandado.
Debe observarse que
ese vencimiento estaba referido al plazo del que gozaba la Institución para
cumplir un mandato legal como el previsto en la norma, lo cual en modo alguno
resta objeto a la decisión de la Corte sobre su inexequibilidad, como lo
pretende la Procuraduría, ya que los efectos del cumplimiento o incumplimiento
de la obligación allí prevista se proyectan hacia el futuro en aspectos tales
como la responsabilidad de quienes tenían a cargo su ejecución e inclusive en
relación con la validez de las plantas de personal docente, empleados y
trabajadores oficiales si llegare a ponerse en tela de juicio.
Vistas así las
cosas, no tiene lugar un fallo inhibitorio, por cuanto en verdad no hay
sustracción de materia, porque la esencia de la norma, aún vencido el plazo en
ella consagrado, no ha desaparecido del mundo jurídico, al menos por lo
referente a sus efectos ulteriores.
No carece de objeto,
entonces, el pronunciamiento de esta Corporación y, por ende, siendo
inconstitucional ese precepto, toda vez que su materia de ninguna manera
encajaba dentro de las facultades legislativas concedidas al Presidente, debe
ser declarado inexequible, máxime si de su aplicación pueden derivarse
responsabilidades que no tendrían sustento en el ordenamiento constitucional
sino en un precepto expedido en contravención a él.
Ahora bien, la Corte
discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia
debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del
control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la
futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al
establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran.
Aún en el caso de
pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella
emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y como elemento que unifica y corrige la jurisprudencia, según se
desprende de lo preceptuado por los artículos 230, 241 y 243 de la Constitución
y 23 del Decreto 2067 de 1991.
Aquí cabe advertir
que, si lo expresado era cierto a la luz de la Constitución anterior, de lo
cual dejaron constancia en diversas oportunidades los salvamentos de voto
suscritos por un número cada vez mayor de magistrados de la H. Corte Suprema de
Justicia[5],
es todavía más claro cuando se trata de definir los perfiles del control
constitucional dentro del contexto y según la teleología de la Constitución
Política de 1991, porque la visión sustancial o material del ordenamiento
jurídico, prevaleciente en ella,  resulta del todo incompatible con criterios
de naturaleza procesalista que sacrifiquen a la simple consideración de si la
norma posiblemente transgresora aún conserva su vigencia desde el punto de
vista formal, el primordial deber asignado a esta Corporación en cuanto a la
salvaguarda del sistema constitucional, su supremacía e integridad y la
efectividad de los derechos y deberes que la Carta incorpora, así como el
magisterio moral que le corresponde ejercer y la función de pedagogía
constitucional que le atañe.
Lo dicho resulta aún
más evidente si se considera, por ejemplo, que en el mundo jurídico es
frecuente la existencia de normas con vigencia periódica que formalmente son
distintas pero que, aparte de elementos accidentales o variables (cuantías,
tablas, porcentajes, fechas, etc.) presentan idéntico contenido material.  En
casos semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una
de tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y
eficaz, inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar
eficacia al principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el
artículo 243 de la Carta.
No puede, entonces,
erigirse el argumento de la sustracción de materia, como sucedió en el pasado,
en obstáculo infranqueable para que la jurisdicción constitucional cumpla
cabalmente el trascendental cometido que  tuvo a bien confiarle el propio
Constituyente.
Ahora bien, no entra
la Corte en el estudio material de las disposiciones acusadas frente a la
Constitución vigente, pues, definida como lo ha sido, su inconstitucionalidad
por exceso en la utilización de facultades extraordinarias, tal confrontación no
es indispensable.
IV.  DECISION
Con fundamento en
las consideraciones, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos ordenados por el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Decláranse INEXEQUIBLES
los artículos 3, 5, 8, 9, 16, 19 y 20 del Decreto 112 de enero 14 de 1991,
"Por el cual se establece el régimen de remuneración del personal de
empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonia y se dictan otras
disposiciones en materia salarial".
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
-Presidente-
CIRO ANGARITA
BARON              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                       Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO           FABIO MORON DIAZ
Magistrado                        Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No. 87 del 25 de julio de 1991.
Magistrado Ponente:  Dr. Pedro Escobar Trujillo.  Expediente 2284, citada por
el Procurador en su concepto.
[2]  C.S.J., Sala Plena, Fallo No. 87 de julio 25 de 1991.  Ponente:
Magistrado Pedro Escobar Trujillo.
[3]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No.173.  Noviembre 22 de 1990.
Ponente:  Magistrado Rafael Méndez Arango.
[4]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No. 173.  Noviembre 22 de 1990.
[5] Ver, por ejemplo, el Salvamento de Voto depositado el 18 de
agosto de 1983 por los H. Magistrados Juan Hernández Sáenz, José Eduardo Gnecco
C., Jorge Salcedo Segura, Fanny González Franco, Fernando Uribe Restrepo,
Alvaro Luna Gómez, Gustavo Gómez Velásquez, Darío Velásquez Gaviria y José
María Esguerra Samper. G.J. , Tomo CLXXV, Número 2413, página 518.