C-198-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-198/12
RETENCION EN LA FUENTE ESTABLECIDA PARA LOS INGRESOS
POR CONCEPTO DE EXPORTACION DE HIDROCARBUROS Y DEMAS PRODUCTOS MINEROS-No vulnera los principios de igualdad, equidad,
eficiencia y progresividad tributaria, ni la libre competencia económica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
La
jurisprudencia ha sido constante en manifestar que los argumentos de
inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros,
esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos,
en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y
existente; específicos, en la medida en que debe precisarse la manera como la
norma acusada vulnera cuál precepto o preceptos de la Constitución, formulando
al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la
apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a
la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por
cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el
estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga Mínima de argumentación
PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD-Fundamento esencial de la soberanía/PRINCIPIO DE
TERRITORIALIDAD-Contenido/TERRITORIALIDAD SUBJETIVA-Concepto/TERRITORIALIDAD
OBJETIVA-Concepto
TRIBUTACION-Razones que la justifican
Para poder desarrollar sus actividades, cumplir sus
fines y realizar los valores que encarna el ordenamiento constitucional, las
autoridades públicas requieren permanentemente de recursos, puesto que no sólo
ciertas necesidades pueden ser satisfechas mediante prestaciones públicas sino
que, además, muchos de los derechos fundamentales que en apariencia implican un
deber estatal de simple abstención -los llamados derechos humanos de primera
generación o derechos civiles y políticos- en la práctica requieren también
intervenciones constantes del Estado. En efecto, el goce de estos derechos por
las personas requiere, por ejemplo, una eficaz administración de justicia y una
diligente labor de la Fuerza Pública, a fin de que se garantice una convivencia
pacífica entre los colombianos. En
virtud de lo anterior, todos los asentados en el territorio nacional se
encuentran obligados a tributar, en los términos y condiciones que dispongan las
autoridades competentes, conforme a los mandamientos legales y reglamentarios
vigentes, con el propósito de apropiar recursos económicos destinados al
mejoramiento de las condiciones de vida digna de los habitantes, según los
diversos campos de acción estatal. De esta manera, las captaciones fiscales
constituyen una fuente indispensable para la financiación del gasto público.
DEBER DE TRIBUTAR-Fundamento
El deber de tributar tiene como fundamento el
principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el
Estado y entre estos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que
estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen
parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho.
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN
MATERIA TRIBUTARIA-Límites/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA-No es absoluta
La Constitución ha depositado la facultad impositiva
en cuerpos colegiados de elección popular, particularmente el Congreso de la
República, encargado de ejercer esa atribución mediante el establecimiento de
la política tributaria que estime más adecuada, para alcanzar los fines del
Estado (art. 338 Const.). Sobre ello ha indicado esta Corte: “5.5. A este
respecto, el numeral 12 del artículo 150 de la Carta Política es claro en
señalar que es función del Congreso establecer contribuciones fiscales y
excepcionalmente parafiscales, mandato que se armoniza con el previsto en el
artículo 338 del mismo ordenamiento Superior, según el cual, en tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales
podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales, correspondiéndole a los
mismos órganos de elección popular fijar directamente los elementos de la
obligación tributaria, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los tributos.5.6. Atendiendo al contenido de
los citados mandatos, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que,
en materia tributaria, la facultad de configuración legislativa, principalmente
encomendada al Congreso, ‘es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en tomo a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal’. 5.7. No obstante, la
misma jurisprudencia ha aclarado que, en todo caso, la atribución para fijar el
régimen legal del tributo, si bien es amplia y discrecional, no es absoluta,
pues la misma encuentra límites precisos en la propia Constitución Política. Ha
precisado la Corte que los límites impuestos al poder decisorio del Congreso en
materia impositiva, se concretan en los siguientes aspectos: (i) inicialmente,
frente al deber individual de contribuir a la financiación de los gastos
públicos, pues el mismo tiene que ser desarrollado conforme a los criterios de
justicia y equidad (C.P. art. 95-9); (ii) también con respecto a la
construcción del sistema tributario como tal, toda vez que éste debe estar
fundando, por una parte, en los principios de legalidad, certeza e
irretroactividad (C.P. art. 338), y por la otra, en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad (C.P. art. 363); finalmente, (iii) las regulaciones
tributarias deben respetar los derechos fundamentales, y, en ese contexto,
adoptarse con un criterio de razonabilidad y proporcionalidad. 5.8. Cabe
mencionar, como ya lo ha hecho la Corte en anteriores pronunciamientos, que la
soberanía fiscal asignada al legislador comprende, además de la facultad para
establecer tributos, también la posibilidad de modificarlos o derogarlos y,
particularmente, la potestad para consagrar algunos beneficios tributarios,
bajo la forma de deducciones, exenciones o descuentos, cuando ello se requiera
por razones de política económica o para realizar la igualdad real o efectiva
en materia fiscal. 5.9. Frente a la facultad para establecer beneficios
tributarios, este Tribunal ha destacado que la misma se entiende incluida
dentro del poder impositivo y, por tanto, aun cuando es amplia, también está
sometida a los límites constitucionales que controlan el ejercicio de dicho
poder. Por ello, ‘el otorgamiento de beneficios tributarios, no obstante el
amplio margen de configuración normativa de que goza el legislador sobre la
materia, no queda librado simplemente a su opción política, sino que debe
atender a una valoración específica de la justicia tributaria y demás
principios que sustentan la política fiscal’.
SISTEMA TRIBUTARIO-Principios orientadores
La Corte, repasando reiterada y decantada
jurisprudencia sobre este tema, manifestó recientemente: 1. De acuerdo con el principio de legalidad,
los tributos requieren de una ley previa que los consagre. Según quedó
explicado, al amparo del citado principio, la competencia para imponerlos radica exclusivamente en los órganos plurales de
representación política, particularmente en el Congreso de la República, quien
esta llamado a ejercerla de acuerdo con la Constitución Política. 2. En virtud del principio de certeza, la norma que
establece el tributo debe fijar con claridad y de manera inequívoca los
distintos elementos que lo integran, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los tributos; exigencia que solo admite
como excepción, la posibilidad de que la ley permita a las autoridades
administrativas fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, siempre y cuando
en los mismos actos se haya previsto el sistema y el método para establecer los
costos y los beneficios de los que depende la tarifa. En torno a este
principio, ha explicado la Corte que el mismo se desconoce cuando la ley, al llevar a cabo la descripción del
tributo, incorpora elementos particularmente vagos u oscuros, que hacen
imposible determinar su verdadero alcance. 3. Por su parte, con el principio de irretroactividad,
se busca que la ley que impone un tributo no pueda aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su entrada en vigencia. A este respecto, el
inciso tercero del artículo 338 de la Carta es claro en señalar, que las leyes
que regulen tributos, en las que la base gravable sea el resultado de hechos
ocurridos durante un periodo determinado, ‘no puede aplicarse sino a partir del
periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo’. 4. En cuanto
al principio de equidad, éste comporta un claro desarrollo del derecho
fundamental de igualdad en materia tributaria, razón por la cual persigue
proscribir toda formulación legal que consagren tratamientos tributarios
diferentes que no tengan justificación, ‘tanto por desconocer  el mandato de
igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como
por desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para
un tratamiento igual’. En este sentido, ha dicho la Corte que ‘[e]l tributo
deber ser aplicado a todos aquellos sujetos que tengan capacidad contributiva y
que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, lo cual garantiza el
mantenimiento del equilibrio frente a las cargas públicas’. Tal planteamiento,
a su vez, ha sido recogido en el denominado principio de generalidad, ‘cuyo
enunciado implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe
comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva (criterio
subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas
(criterio objetivo)’. Conforme con ello, a través del principio de equidad, se
busca que ‘quienes se encuentran en situaciones similares, con capacidad
económica similar, soporten una carga tributaria igual (art. 363 C.P.)’. Según lo ha explicado esta Corporación, la equidad se proyecta no sólo desde un punto de
vista horizontal, es decir, que a igual capacidad de pago, igual sea la
contribución, sino también desde una perspectiva vertical, en la medida en que
el mayor peso en cuanto a la obligación de contribuir debe recaer sobre
aquellos sujetos que cuentan con más capacidad económica.  6.1.5.
Frente al principio de progresividad, cabe anotar que éste viene a constituirse
en una manifestación de la equidad vertical, en el sentido que con él se
persigue que el sistema tributario sea justo,  lo cual se materializa en la
exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al momento de reglamentar el
tributo, la capacidad contributiva de las personas, de forma tal, que quienes
tienen mayor capacidad deben asumir obligaciones mayores y la cuantía del
tributo será proporcional a esa mayor capacidad. En ese sentido, lo ha dicho esta
Corporación, el citado principio hace referencia ‘al reparto de la carga
tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad
contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente
terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están
obligados’. 6. Y con respecto al principio de eficiencia, ha considerado este
Tribunal que su objetivo es lograr que el tributo se recaude con el menor costo
posible para el Estado y para el contribuyente. En ese contexto, el citado
principio resulta ser ‘un recurso técnico del sistema tributario dirigido a
lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de
otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para
conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente
en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del
tributo)”.
RETENCION EN LA FUENTE-Concepto/RETENCION EN LA FUENTE-Objeto
JUICIO O TEST DE IGUALDAD-Reiteración de jurisprudencia/JUICIO O TEST DE
IGUALDAD-Propósito
Para constatar si una norma transgrede el principio de
igualdad, se estructuró el “test de igualdad”, enfocado a advertir al juez
constitucional, mediante un criterio de comparación, si las situaciones de los
sujetos bajo revisión son similares, debiendo analizarse también “la
razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado
que consagra la norma censurada, destacando los fines perseguidos por el trato
disímil, los medios empleados para alcanzarlos y la relación entre medios y
fines.
RETENCION EN LA FUENTE-No es impuesto
La retención en la fuente no constituye
per se un impuesto, sino una herramienta propia del principio de eficiencia
tributaria, orientada a asegurar la consecución de recursos como anticipo de
rentas gravables, para el financiamiento del gasto público destinado a satisfacer
los fines del Estado social de derecho, y donde el tributo constituye elemento
esencial para su desarrollo y concreción.
Referencia: expediente D-8667.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50
de la Ley 1430 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias
de control y para la competitividad”, que adiciona el parágrafo 1° del
artículo 366-1 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario).
Demandante: Pedro Enrique Sarmiento Pérez.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C.,  catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la
carta política, el ciudadano Pedro Enrique Sarmiento Pérez presentó acción
pública de inexequibilidad contra el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010, que fija
una tarifa de retención en la fuente no superior al 10% del respectivo pago o
abono en cuenta, para ingresos por la exportación de hidrocarburos y demás productos
mineros, al no aplicarse la excepción de retención prevista para ingresos provenientes
del exterior constitutivos de renta por exportación de bienes, incluida en el
parágrafo 1° del artículo 366-1 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), adicionado
por la norma acusada.
La demanda fue admitida mediante auto de agosto 29 de
2011, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la República
y del Congreso. También se comunicó a los Ministros del Interior, de Hacienda y
Crédito Público, de Comercio, Industria y Turismo, de Minas y Energía, y se
invitó a la Dirección Nacional de Planeación, a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Asociación Colombiana de
Mineros, a la Asociación Colombiana del Petróleo, a la Federación  Nacional de
Productores del Carbón, a la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex),
a la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), y a las Universidades
Externado de Colombia, del Rosario, Pontificia Javeriana, de Los Andes,
Nacional de Colombia, de Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para
que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
de fondo la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto impugnado:
“LEY 1430 DE 2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
… … …
ARTÍCULO 50. Adiciónese el parágrafo 1o del artículo 366-1 del
Estatuto Tributario con el siguiente inciso:
‘Lo previsto en este parágrafo no aplica a los
ingresos por concepto de exportación de hidrocarburos y demás productos
mineros, para lo cual el exportador actuará como autorretenedor. En este caso,
el Gobierno Nacional establecerá la tarifa de retención en la fuente, la cual
no podrá ser superior al diez 10% del respectivo pago o abono en cuenta’.”
III. LA DEMANDA
Considera el actor que la norma acusada
vulnera los artículos 13, 95, 333 y 363 de la Constitución Política. Para
demostrar sus aseveraciones, razona así:
En primer lugar precisa que el artículo
366-1del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), establece como regla
general el poder del Gobierno Nacional de imponer retenciones a ingresos
constitutivos de renta y ganancia ocasional provenientes del exterior e,
igualmente, una excepción a esa facultad, siempre que los ingresos se originen
en exportación de bienes y en servicios prestados por nacionales a personas
naturales o jurídicas no residenciadas en Colombia.
Agrega que, no obstante lo anterior, la norma
atacada conllevó la inaplicación de la excepción para los ingresos provenientes
de la exportación de hidrocarburos y demás productos mineros, generando de esta
manera un trato diferencial y discriminatorio frente a otros gremios y sectores
de la economía.
Con apoyo en las sentencias C-040 de 1993
y T-422 de 1992 y en citas doctrinales referidas al derecho a la igualdad y al
Estado social de derecho,  estima que “cuando el legislador crea una
desigualdad en el trato entre grupos con idéntica circunstancia fáctica, (lo
que es constitucionalmente valido) debe tener un fin claro y evidentemente
constitucional, buscando generar equidad y justicia social, y no guiado por
pareceres o peor aún, por una argumentación escasa o inexistente”, fin que no
se advierte en la norma tributaria acusada, siendo necesario declarar su
inconstitucionalidad.
A partir del “test de igualdad”,
diseñado por la Corte Constitucional, como de lo indicado fundamentalmente en
las providencias  C-183 de 1998, C-673 de 2001, C-153 de 2003 y C-798 de 2009
en cuanto a la aplicación del “test de razonabilidad” y a los límites de
la potestad de configuración normativa del legislador en materia tributaria,
considera que la disposición  demandada, (i) no establece un criterio
diferenciador objetivo, de acuerdo a los fines generales contemplados en el
artículo 366-1del Estatuto Tributario, sino la exclusión de un beneficio a un
sector determinado de la economía, “sin una razón que sea evidente o siquiera
expresada en la argumentación legislativa”; (ii) la motivación implícita expresada,
esto es, facilitar el recaudo de la retención en la fuente, no se alinea con
una finalidad constitucional que permita justificar la diferenciación
establecida; y (iii) el medio utilizado no es el único viable, puesto que el
legislador pudo igualmente establecerlo para los demás declarantes de renta, sin
distingo de la actividad, lo que comporta una inequidad, al “dejar
entredicho el derecho a la igualdad y el principio de igualdad tributaria”.
Por otro lado, teniendo como fundamento
las sentencias C-333 de 1993, C-183 de 1998, C-643 de 2002 y C-1149 de 2003,
manifiesta que el principio de equidad tributaria exige una ponderación de las
cargas hacia los contribuyentes, con el fin de que “no sean
desproporcionadas ni en sus beneficios ni en sus gravámenes”. Así, observa
que separar las exportaciones de productos mineros e hidrocarburos, cuando a los
demás sectores de la economía se les extiende un beneficio “mediante el cual
la posibilidad del gobierno para ejecutar estas retenciones es menor”,
viola la equidad y la justicia tributaria.
En este entorno, advierte una “notable deficiencia”
del  criterio de igualdad tributaria, “dado que se crea una norma que no
tiene una argumentación contundente, una razón evidente o un mandato
constitucional que le dé motivos para separar en dos un grupo de relativa
homogeneidad, como lo es el sector de las empresas exportadoras de bienes y servicios”.
Adicionalmente señala que la medida
tributaria dispuesta para el sector de hidrocarburos y minero, puede conducir a
un pago superior al propio impuesto anual, lo que quebranta el principio de
equidad tributaria y afecta la condición económica de las compañías
comprometidas, con cargas que “no responden a razones fácticas y jurídicas
reales que justifiquen la desigualdad”.
Por último, el actor plantea la
vulneración del derecho a la libre competencia económica, porque el legislador
establece una ventaja por encima de las circunstancias normales de tributación,
en tanto empresas pertenecientes al sector común de las exportaciones cuentan
con un beneficio, del que se excluyen hidrocarburos y productos mineros,
gravamen que “por supuesto repercute en su flujo de capital y en la
velocidad en la que la empresa de este sector puede mover sus recursos, dejando
así a este sector en particular en una situación más gravosa que la de los
demás exportadores”.
Al respecto concluye en la importancia de
tener en cuenta la realidad económica y social de la estratificación de los
sectores industriales, dentro del ánimo de destacar la existencia de grandes
empresas, con “músculo financiero” para soportar ciertas cargas económicas
en el ejercicio de sus actividades, y otras de menor envergadura, que
constantemente realizan esfuerzos de mantener unos ingresos que “permitan
tener a flote la compañía, como es la minería mediana”, razón por la que no
es equitativo  imponer cargas a empresas de subsistencia artesanal que en un
momento dado podrían hacer inviable la industria a ese nivel.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
Apoderado designado por la entidad pide a la Corte se
declare inhibida de conocer el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda o,
en su defecto, se disponga la exequibilidad del artículo 50 de la Ley 1430 de
2010, debido a que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que
considera violadas, sin precisar de manera clara los argumentos que fundamentan
las pretensiones, realizando consideraciones vagas, personales y subjetivas que
impiden la confrontación de la norma acusada con los textos superiores
invocados, en oposición a lo reglado en el Decreto 2067 de 1991.
Considera que la retención en la fuente tiene un
procedimiento propio a partir del “método de ejecutar algunas cosas”,
entendido exactamente como “la actuación por trámites judiciales o
administrativos”, determinado precisamente por la norma acusada que define
quién debe retener, las obligaciones, los conceptos sujetos a retención, etc.
Agrega que la retención obedece al principio de
eficiencia, en la medida que no existe en la Constitución disposición que la
prohíba sino, por el contrario, el deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro del marco de la justicia y la equidad,
como lo indicó la Corte en sentencia C-913 de 2003, razón suficiente para que
no sea contraria a los principios de equidad y progresividad.
Bajo tal entendimiento afirma que la retención en la
fuente no constituye un impuesto sino “un mecanismo de recaudo de un
impuesto”, que no crea carga tributaria, ya que ésta viene dada propiamente
por la obligación de las personas y las empresas de pagar un tributo al
cumplimiento de los supuestos de hecho que determinan el nacimiento de la
prestación. Por consiguiente, la norma acusada no establece un impuesto para el
sector de hidrocarburos y minería, sino una forma de recaudo del impuesto de
renta y complementarios en donde se actúa como auto retenedores.
Finalmente, en punto de la presunta vulneración del
derecho a la igualdad (C-1047 de 2001), agrega que al ser el Estado propietario
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, no puede existir una
igualdad  matemática con quienes exportan otra clase de bienes, puesto que los factores
de diversidad imposibilitan un “igualitarismo ciego y formal”,  dirigida
como está la norma a proteger el sector exportador de hidrocarburos y minería.
2. Asociación
Nacional de Industriales, Andi
El Director Ejecutivo de la Cámara Asomineros de la
Andi, resultante de la alianza constituida con esa asociación, pide declarar la
inexequibilidad de la norma demandada con base en los argumentos expuestos por
el actor, que acoge en su integridad.
Acota que al revisarse  el trámite del proyecto de ley
número 124 Cámara de 2010, 174 Senado de 2010, efectivamente no fue posible
encontrar     “motivos que permitieran concluir que el artículo 50 [de la
Ley 1430 de 2010] supera el test débil de razonabilidad para justificar en
lo que respecta con el tratamiento jurídico diferente para las exportaciones de
hidrocarburos y demás productos mineros”, terminando su lacónica
intervención con mención del precepto constitucional (art. 95), a través del
cual se establece el deber de todas las personas de contribuir al
financiamiento e inversiones del Estado, para destacar que el aseguramiento del
recaudo del impuesto de renta debe comprender a todos los contribuyentes del
tributo y no a una parte de éstos.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante apoderado, dicho Ministerio pide declarar la
exequibilidad  del artículo 50 de la Ley 1430 de 2010, sobre la base general de
que la retención en la fuente es un mecanismo de cobro anticipado del tributo
que se ajusta a la Constitución y no un impuesto.
Estima que la ley tributaria ordena en determinados
casos el abono anticipado de tributos, con el fin de facilitar, acelerar y
asegurar su recaudo, en lo posible en el mismo ejercicio gravable en que se
cause, procedimiento que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-445 de
1995, no halló contrario a los principios de equidad y progresividad en la
medida que por virtud del principio de eficiencia, se adecua a los fines
esenciales del Estado social de derecho, previéndose la devolución o la
compensación en caso de que el impuesto sea menor que lo retenido, lo que a su
vez garantiza el principio de equidad tributaria.
Con sustento en las providencias C-421 de 1995 y C-643
de 2002, agrega que el mecanismo mencionado no desconoce el debido proceso, por
la facultad legítima del legislador de crear, modificar y extinguir tributos y
de consagrar exenciones y descuentos, enunciado aplicable a ingresos
provenientes de exportaciones de hidrocarburos y productos mineros para poder
asegurar los fines prescritos en la Constitución con la dotación al Estado de
recursos permanentes, lo cual confirma el cumplimiento del principio de
eficiencia.
En cuanto a la presunta violación del derecho de
igualdad, considera que el establecimiento de la excepción a la excepción en la
norma demandada, y por consiguiente la introducción de una diferencia de trato,
“no depende de la naturaleza del operador de la retención sino de la
procedencia de los ingresos o de su destinación”, y como quiera que
el artículo 13 de la carta política se predica de las personas y no de los
hechos, “todas las personas que reciban ingresos por concepto de exportación
de hidrocarburos y demás productos mineros deben recibir el mismo trato y
protección ante las autoridades”.
Así las cosas, destaca la imposibilidad de adoptar el “test
de igualdad y razonabilidad al caso concreto”, porque no se ha querido
hacer una diferencia de grupos, que sí llevaría a una desigualdad y al rompimiento
del principio de equidad tributaria (aspecto contemplado por la Corte en la
sentencia C-913 de 2003), sino aplicar la norma a ingresos provenientes de un
determinado sector (hidrocarburos y minería) y no de otros, dado que su
producción y comercialización es totalmente diferente, además de que en la C-040
de 1993, citada por el actor, se anotó: “El derecho a la igualdad no se
traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en el otorgamiento de un
trato igual compatible con las diversas  condiciones del sujeto.”
En relación con la aducida vulneración del derecho a la
libertad económica, destaca lo dispuesto en las sentencias C-007 de 2002 y
C-129 de 2004, para indicar que la retención en la fuente, como herramienta
integrante del sistema tributario, “debe estar contextualizada, armonizada y
aplicada de acuerdo con las diversas actividades económicas de los obligados a
tributar”, por lo que el Congreso de la República, en ejercicio de su
potestad tributaria, escoge el método más efectivo para asegurar el recaudo, sin
estar obligado a  justificar, “lo cual implica la posibilidad de eliminar en
cualquier tiempo beneficios tributarios establecidos en normas anteriores”.
Por último, repara en el régimen especial que conforme
a la Constitución  (art. 360) tienen los hidrocarburos y otros minerales, los
cuales como recursos naturales no renovables, son en general bienes de
propiedad del Estado, razón por la que se establece un régimen tributario y de
regalías específico para su explotación, y así “no es posible analizar
situaciones de libre competencia entre agentes económicos como los exportadores
de hidrocarburos y minerales y los exportadores de otros bienes y servicios
distintos que no sean propiedad del Estado”.
4. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN
Mediante apoderado, esa unidad administrativa especial
se opuso a las pretensiones de la demanda, recogiendo las consideraciones y
conclusiones expuestas en el documento de intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, centradas en la retención de la fuente como
mecanismo de cobro del tributo, ajustado a la Constitución Política y a la
facultad del legislador de asegurar su recaudo, de acuerdo a las diferentes
actividades que se desarrollan en el sector de la economía.
5. Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Fiscal,
considera que la demanda no tiene asidero constitucional, por lo que la Corte
debe declarar exequible el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010.
Estima que la norma se refiere a un mecanismo de
recaudo autorizado y no a un aspecto material impuesto, dado que (i) “en
realidad se trata de un pago a cuenta del propio impuesto del exportador, en el
cual no interviene un tercero”, y (ii) los exportadores al presentar su
declaración de renta imputarán la autoretención efectuada y liquidarán el
impuesto conforme a las reglas generales aplicables a todos los contribuyentes
del impuesto de renta, vale decir, en términos sustanciales la norma no plantea
ningún trato discriminatorio”.
Con fundamento en las sentencias C-252 de 1997, C-183
de 1998 y C-505 de 1999, afirma que no cabe aplicar al caso los principios de
igualdad y progresividad tributaria, por cuanto “no estamos en presencia de
una disposición de carácter sustantivo, sino de carácter instrumental que lo
único que busca es recaudar el impuesto en el mismo año en que se realiza el
presupuesto fáctico que da lugar a la causación del impuesto, esto es, la
percepción del ingreso”.
Así, manifiesta que la adopción del mecanismo de
recaudo que contempla la normativa, obedece por el contrario a la aplicación
del principio de eficiencia, consagrado en el artículo 363 de la carta
política, sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia
C-445 de 1995.
Repasando los argumentos del actor, pone de presente
que (i) la retención en la fuente prevista en la norma acusada, no altera la
estructura del impuesto ni las reglas de liquidación, aplicables por lo general
a todos los contribuyentes; (ii) el retiro de la exclusión para ciertos
ingresos por exportación, es facultad otorgada al Gobierno, y obedece a
diversos factores dada la importancia del recaudo en un sector con crecimiento
estimado; (iii) la medida establecida no es desproporcionada, toda vez que la
retención es el mecanismo idóneo de recaudo cuya eficiencia resulta evidente,
sin perjuicio de que cambie según su comportamiento y la participación de las
exportaciones.
Finalmente destaca que la norma “busca obtener un
mayor flujo de fondos por parte del Gobierno y anticipar la percepción del
impuesto de renta para realizar los gastos que el Estado Social de Derecho
demanda dentro de los límites presupuestales dispuestos por la Constitución y
las leyes orgánicas”.
6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del mencionado Instituto estima que la
norma acusada es constitucional, a partir de la aplicación del principio de
eficiencia del sistema tributario (art. 363 Const.), que estableció la
retención en la fuente como descuento del pago consecutivo de renta o ganancia
ocasional, y del sistema de auto retención destinado a optimizar su recaudo,
dada la naturaleza especial de los bienes a gravar.
Sobre el “test de razonabilidad”, anota que (i)
la supresión de la excepción para hidrocarburos y otros minerales se debe al
crecimiento del volumen de exportaciones, como lo acreditan las cifras del
DANE, aspecto que valida la decisión del legislador contenida en la norma
acusada, y (ii) la auto retención obedece a la libertad de configuración de las
normas económicas conforme a la Constitución, de manera que el test aludido es
de carácter “débil” en esta materia, contrario al criterio estricto
cuando se trata de derechos fundamentales de las personas, y en consideración a
que “no todas las materias económicas tienen la misma importancia para los
particulares”.
7. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Un miembro de esa Academia, designado por su Presidente,
observa que las glosas explicadas en la demanda no son suficientes para
predicar la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 50 de la Ley 1430
de 2010.
Explica la naturaleza de la retención en la fuente a
partir de la comprensión de este mecanismo, que “no constituye un tributo
separado ni un impuesto adicional sino un anticipo a buena cuenta del impuesto
de que se trate” y, de otra parte, tiene por finalidad la eficiencia en el
recaudo, en el que “el agente de retención hace efectiva, a nombre del
fisco, una garantía de cumplimiento de la obligación principal del sujeto con
quien hace negocios”.
Considera que la retención para recursos provenientes de
exportaciones cualquiera sea su fuente, se soporta en el incentivo sectorial
que “no se basa en el principio de capacidad contributiva sino en la
promoción de un determinado sector cuyo impulso se encuentra relevante para la
economía y por ello merecedor de un subsidio directo o de un estímulo
tributario temporal que se equipara para todos en la tributación definitiva”.
En cuanto al test de proporcionalidad, afirma que debe
fundarse en la razonabilidad de la selección del sector a desarrollar o aliviar
y en la tasación del estímulo de manera que no resulte exagerado, por lo que al
ser temporal respecto de las exportaciones, la retención “no se trata de una
exención de impuestos sino de facilitar el flujo de caja para sus actividades”.
Agrega que la norma acusada no grava selectivamente la
exportación de los productos naturales no renovables con un tributo singular y
discriminatorio, luego “no se fundamenta en una criticable ‘mayor capacidad
contributiva presunta’ sino en restablecer la generalidad de las retenciones,
que soportan incluso los asalariados y todo los que reciban ingresos gravados”.
Finalmente, opina que aún en el evento de darse un
sacrificio al principio de igualdad, se justifica al no resultar excesivo, pues
“no es un impuesto definitivo superior, no pone en peligro el otro bien que la
tributación final equitativa (sic), y resulta ser lo mínimo
indispensable para lograr el recaudo anticipado”, superándose de esta
manera el test de proporcionalidad.
8. Pontificia Universidad Javeriana
La Directora del Grupo de Acciones Públicas de esta
Universidad recomienda declarar la exequibilidad de la norma demandada por
cuanto no contraviene los principios de igualdad y equidad tributaria, ni
afecta la libre competencia económica.
Aduce que los sectores minero y de hidrocarburos
guardan una diferencia con cualquier otro sector de la economía, por razón de
lo previsto en el artículo 332 de la carta política (el Estado es propietario
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables), lo cual conlleva una
serie de circunstancias “que impiden afirmar con acierto que estos sectores
económicos se encuentren en una situación similar a la de los demás” y, por
consiguiente, siguiendo los criterios señalados en la sentencia C-748 de 2009,
se torna improcedente la aplicación del test de igualdad.
Indica además que en la misma dirección se ubica el
principio de equidad tributaria, pues al darle la ley un trato diferenciado a
los sectores minero y de hidrocarburos,  éste solo es posible de aplicar en los
casos donde se presenta una situación fáctica similar (C-801 de 2004 y C-748 de
2009).
Destaca finalmente que no se existe alteración de la
libertad de competencia económica, en tanto esta situación se verifica en un “mercado
relevante” y no en uno que abarque todo territorio y producto. Así,
encuentra que “aún asumiendo que la disposición demandada beneficia a un
sector sobre otro, no da lugar a una restricción de la libre competencia, en
cuanto las compañías de uno y otro sector actúan en diferentes mercados y,
consecuentemente, no compiten entre sí”.
9. Empresa Colombiana de Petróleos
El Coordinador Corporativo de Asesoría y Planeación
Tributaria de Ecopetrol, actuando como apoderado general de esa compañía,
estima que el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010 es inconstitucional, al
vulnerar los principios de igualdad y equidad en materia tributaria.
A partir del examen de la “teoría de razonabilidad”,
desarrollada en varios fallos de la Corte, como el C-022 de 1996, colige que la
norma “consagra un trato no general sino particular respecto de un grupo de
exportadores de bienes y servicios”, poniendo en desigualdad a los
contribuyentes del impuesto de renta dedicados a la exportación de
hidrocarburos y demás productos mineros, frente a otro grupo de exportadores.
Citando las providencias C-1060A de 2001 y C-734 de
2002, concernientes al alcance del principio de equidad tributaria, plantea que
la figura de la retención (auto retención en este caso) para el sector
exportador de hidrocarburos y productos mineros, supone “una carga económica
que no consulta la capacidad económica de los sujetos y que tampoco se soporta
en razones técnicas que justifiquen la medida”.
Por último, realiza unos comentarios adicionales sobre
situaciones hipotéticas de retención en la fuente en función de los precios
internacionales del crudo y  de la gasolina, en dólares americanos, enfocados a
demostrar implicaciones perjudiciales en cuanto a la devolución de saldos a
favor, al flujo de caja de la operación y a determinar la necesidad de reglamentar
la definición del concepto hidrocarburos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto N° 5225 de octubre 6 de 2011, el director
del Ministerio Público solicita estarse a lo resuelto “en el expediente D-8495”, o de estar subsanado el vicio advertido, “declarar exequible el artículo 50 de la Ley
1430 de 2010, que adicionó el artículo 366-1 del Estatuto Tributario”.
Recuerda que en el concepto N° 5172, rendido en el expediente
D-8495, advirtió la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1430 de
2010 y solicitó a la Corte, de estimarlo subsanable, ordenar su devolución al
Congreso o, de hallarlo insubsanable, lo declarara inexequible.[1]
Respecto de la demanda ahora interpuesta, previa
descripción del artículo 366-1 y de la adición al parágrafo 1° efectuada por el
artículo 50 de la Ley 1430 de 2010 acusado, destaca que por virtud del
principio de libre configuración de la ley, “el legislador goza de un amplio
margen de configuración normativa en materia tributaria, dentro del cual se
incluye la posibilidad de crear, modificar o suprimir exenciones… pues su
existencia no conlleva para el beneficiario de las mismas un derecho adquirido
a no ser obligado a tributar” (sentencias C- 393 de 1996, C-1261 de 2005 y
C-114 de 2003). De lo contrario, afirma, se “petrificaría la legislación
proferida en este campo y propiciaría la vigencia de un sistema tributario
inconsecuente con las realidades económicas del país”.
Tomando como referente los principios de equidad,
eficiencia y progresividad que informan el sistema tributario (art. 363 Const.)
y los procedimientos de formación de las leyes (art.154 ib.), expone que la
retención en la fuente “no constituye en sí misma un tributo” sino que
se trata de “instrumentos legales que permiten recaudar de manera anticipada
el impuesto de renta”, por lo que su destino a ciertas actividades o
personas no contraría per se tales principios, ni puede considerarse
como un incentivo a cambio de una contraprestación que origine una situación
consolidada.
Así, encuentra que la equiparación hecha por el actor
entre exportadores de hidrocarburos y demás productos mineros, y otros
exportadores, “omite circunstancias relevantes como la dinámica
macroeconómica, el flujo de recursos no renovables y las diferencias
significativas que tienen estas actividades de las demás en materia tributaria
y ambiental”, dado que en un determinado momento ese sector específico
puede adquirir especial  importancia en la economía, por lo que no es factible
tratar de manera indiferente su ordenamiento jurídico, aconsejándose, dentro de
los límites de la Constitución, la adopción de medidas necesarias,  como la que
consagra la  norma acusada, modificatoria de la exención dispuesta en el
pasado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la carta política, la
Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de
la acusación de un precepto de la Ley 1430 de 2010.
Segunda. Lo que se debate
2.1.
El actor solicita a la Corte se declare inexequible el artículo 50 de la Ley
1430 de 2010, por considerar que vulnera los derechos a la igualdad, libre competencia económica, y los principios
de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario.
Censura
la inaplicación de la excepción de retención en la fuente prevista para
ingresos provenientes del exterior constitutivos de renta por exportación de
bienes, consagrada en el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Decreto 624 de
1989, adicionado por la norma demandada, la cual contempla el establecimiento
por el Gobierno Nacional de una tarifa de retención no superior al 10% del
respectivo pago o abono en cuenta, para ingresos por concepto de exportación de
hidrocarburos y demás productos mineros.
2.2.
El apoderado del Ministerio de Minas y Energía pide a la Corte declararse
inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que, en su criterio, el
censor se limita a exponer argumentos de carácter personal, subjetivos y vagos,
que no permiten una confrontación objetiva de la preceptiva con la
Constitución; empero, acepta que se ajusta por su contenido y fines a los
principios fijados en la carta en materia tributaria.
2.3.
Los representantes de la ANDI y de Ecopetrol coinciden con la solicitud del
actor, recabando que el proyecto tramitado ante el Congreso no contempla los
motivos que justifiquen la norma acusada, la cual debe comprender a todos los
contribuyentes del tributo, y  supone además una carga económica que no
consulta de forma razonable la capacidad económica de los sujetos gravados con
la misma.
2.4.
Los demás intervinientes, incluido el Procurador General de la Nación estiman, en
síntesis, que la norma debe ser declarada exequible, al no constituir un
impuesto sino una herramienta tributaria para facilitar y asegurar el recaudo, constitucionalmente
válida en virtud del amplio margen de configuración normativa del legislador y
el principio de eficiencia del sistema tributario que contempla la carta, debiendo
ser entonces contextualizada de acuerdo con las diversas actividades de la
economía nacional.
Tercera.
Consideraciones previas
3.1.
La Corte debe establecer en la presente causa si le corresponde o no proferir
decisión de fondo, a partir de lo expresado por uno de los intervinientes en cuanto
a la ineptitud sustantiva de la demanda.
De
acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, este
tribunal ha dispuesto que para acometer una decisión de fondo, además de indicarse
en la demanda las normas que son acusadas como inconstitucionales y la
preceptiva superior presuntamente violada, resulta imprescindible plantear al
menos un cargo concreto de inexequibilidad.
A
este respecto, la jurisprudencia ha sido constante[2]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la
demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida en que debe precisarse la manera como la norma acusada vulnera
cuál precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo
concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la
apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a
la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes,
por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para
iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada.
La
adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte, junto con
otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en
debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad
correspondiente.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio constitucional, no obstante la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad,
ya que de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la
demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende dar inicio a la acción.
En
el presente caso, es acusado el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010, referido a
la aplicación de la retención en la fuente en tarifa no superior al 10% del
respectivo pago o abono en cuenta para ingresos por concepto de exportación de
hidrocarburos y demás productos mineros, aduciendo el demandante que el citado
precepto vulnera los derechos de igualdad, libre competencia económica y los
principios que rigen el sistema tributario.
Frente
a lo anterior, se advierte que el concepto de violación contenido en la demanda
incluye por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, con argumentación que
permite llevar a cabo una confrontación objetiva entre la ley y las normas
superiores presuntamente vulneradas, toda vez que el tratamiento dado por la
norma acusada a los ingresos provenientes de exportaciones de hidrocarburos y
productos mineros, conlleva planteamientos diversos sobre la retención en la
fuente, que realzan la pertinencia de establecer cuál es en realidad su alcance
y proyección sobre los derechos y principios de la carta política invocados
como violados.
Bajo
este contexto, reforzado por la comprensión que emana del principio pro
actione, se reconoce que la demanda está sustentada por razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, que llevan a la Corte a proferir
el respectivo pronunciamiento de fondo.
3.2.
Acerca del concepto del Procurador de mediar una cosa juzgada que generaría la
determinación  de estar a lo resuelto “en el expediente D-8495”, se advierte que mediante la sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011, la Corte declaró
exequible el segmento entonces demandado del artículo 54 de la Ley 1430 de
2010, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante, luego
la observación del Ministerio Público a ese respecto no da lugar a lo acotado,
siendo procedente resolver de fondo el asunto que se ha puesto a consideración
de la Corte en la presente actuación.
Cuarta.
Problema jurídico
De
acuerdo con la acusación formulada por el actor contra el artículo 50 de la Ley
1430 de 2010, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿La
retención en la fuente para ingresos por concepto de exportación de hidrocarburos
y demás productos mineros, establecida como excepción de aquellos ingresos
exentos provenientes del exterior constitutivos de renta por exportación de
bienes, que consagra el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Decreto 624 de
1989, vulnera los derechos de igualdad, libre competencia económica y los
principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad?
Para
dar solución al interrogante planteado, la Corte Constitucional considerará:
(i) La competencia constitucional en materia tributaria; (ii) los principios orientadores
del sistema tributario; (iii) la retención en la fuente como mecanismo de captación
de tributos; (iv) el contenido y alcance de la norma acusada frente a los
derechos y principios alegados como violados.
Quinta. La competencia constitucional en materia tributaria,
el principio de territorialidad y la facultad de configuración legislativa
La función de Estado, referida al ejercicio de poderes en un
determinado territorio y sobre todos sus habitantes, se identifica con el
concepto de soberanía[3], que en este
sentido conlleva la facultad de disponer y aplicar normas en ese territorio, enmarcada
en lo prescrito desde preceptos como los artículos 4° y 95 superiores, que
determinan el respeto a la Constitución Política y a las leyes de la República.[4]
De igual manera ha reseñado esta corporación que forman parte
integral de este principio, “las reglas de ‘territorialidad subjetiva’ según
la cual el Estado puede establecer y aplicar normas sobre actos que se
iniciaron en su territorio pero culminaron en el de otro Estado y de ‘territorialidad
objetiva’ en virtud de la cual cada Estado puede aplicar sus normas a actos que
se iniciaron por fuera de su territorio, pero culminaron o tienen efectos
sustanciales y directos dentro de él”[5].
Dentro
de las normas que el Estado puede prescribir y ordenar, conforme a los mandatos
descritos, figuran aquellas correspondientes al establecimiento de tributos,
que la carta política otorga como potestad al legislador, mientras las
respectivas autoridades de la Rama Ejecutiva del Poder Público tienen la misión
de exigirlos, de acuerdo con la ley.
Ha dispuesto esta corporación[6]
que una de las formas para hacer efectivos los fines del Estado social de derecho
consiste en el cumplimiento por parte de los asociados de ciertos deberes, materializados
en comportamientos y conductas para beneficio de la comunidad, uno de ellos
estipulado en el artículo 95-9 superior: "Contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad."
Para mayor ilustración, recuérdese lo expuesto por la
Corte Constitucional acerca de la razón de ser de la tributación: “Para
poder desarrollar sus actividades, cumplir sus fines y realizar los valores que
encarna el ordenamiento constitucional, las autoridades públicas requieren
permanentemente de recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades pueden ser
satisfechas mediante prestaciones públicas sino que, además, muchos de los
derechos fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple
abstención -los llamados derechos humanos de primera generación o derechos
civiles y políticos- en la práctica requieren también intervenciones constantes
del Estado. En efecto, el goce de estos derechos por las personas requiere, por
ejemplo, una eficaz administración de justicia y una diligente labor de la
Fuerza Pública, a fin de que se garantice una convivencia pacífica entre los
colombianos.”[7]
En virtud de lo anterior, todos los asentados en el
territorio nacional se encuentran obligados a tributar, en los términos y
condiciones que dispongan las autoridades competentes, conforme a los
mandamientos legales y reglamentarios vigentes, con el propósito de apropiar
recursos económicos destinados al mejoramiento de las condiciones de vida digna
de los habitantes, según los diversos campos de acción estatal. De esta manera,
las captaciones fiscales constituyen una fuente indispensable para la financiación
del gasto público.
El deber de tributar "tiene como fundamento el
principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el
Estado y entre estos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que
estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen
parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho".[8]
La Constitución ha depositado la facultad impositiva
en cuerpos colegiados de elección popular, particularmente el Congreso de la
República, encargado de ejercer esa atribución mediante el establecimiento de la
política tributaria que estime más adecuada, para alcanzar los fines del Estado
(art. 338 Const.).
Sobre ello ha indicado esta Corte[9]:
“5.5. A este respecto, el numeral 12 del artículo 150 de
la Carta Política es claro en señalar que es función del Congreso establecer
contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales, mandato que se
armoniza con el previsto en el artículo 338 del mismo ordenamiento Superior,
según el cual, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones
fiscales y parafiscales, correspondiéndole a los mismos órganos de elección
popular fijar directamente los elementos de la obligación tributaria, es decir,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los tributos.
5.6. Atendiendo al contenido de los citados mandatos,
la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que, en materia tributaria,
la facultad de configuración legislativa, principalmente encomendada al
Congreso, ‘es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los
elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el
mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus
orientaciones en tomo a las mejores conveniencias de la economía y de la
actividad estatal’[10].
5.7. No obstante, la misma jurisprudencia ha aclarado
que, en todo caso, la atribución para fijar el régimen legal del tributo, si
bien es amplia y discrecional, no es absoluta, pues la misma encuentra límites
precisos en la propia Constitución Política. Ha precisado la Corte[11]
que los límites impuestos al poder decisorio del Congreso en materia
impositiva, se concretan en los siguientes aspectos: (i) inicialmente, frente
al deber individual de contribuir a la financiación de los gastos públicos,
pues el mismo tiene que ser desarrollado conforme a los criterios de justicia y
equidad (C.P. art. 95-9); (ii) también con respecto a la construcción del
sistema tributario como tal, toda vez que éste debe estar fundando, por una
parte, en los principios de legalidad, certeza e irretroactividad (C.P. art.
338), y por la otra, en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (C.P.
art. 363); finalmente, (iii) las regulaciones tributarias deben respetar los
derechos fundamentales, y, en ese contexto, adoptarse con un criterio de
razonabilidad y proporcionalidad.
5.8. Cabe mencionar, como ya lo ha hecho la Corte en
anteriores pronunciamientos, que la soberanía fiscal asignada al legislador
comprende, además de la facultad para establecer tributos, también la
posibilidad de modificarlos o derogarlos y, particularmente, la potestad para
consagrar algunos beneficios tributarios, bajo la forma de deducciones,
exenciones o descuentos, cuando ello se requiera por razones de política
económica o para realizar la igualdad real o efectiva en materia fiscal.
5.9. Frente a la facultad para establecer beneficios
tributarios, este Tribunal ha destacado que la misma se entiende incluida
dentro del poder impositivo y, por tanto, aun cuando es amplia, también está
sometida a los límites constitucionales que controlan el ejercicio de dicho
poder. Por ello, ‘el otorgamiento de beneficios tributarios, no obstante el
amplio margen de configuración normativa de que goza el legislador sobre la
materia, no queda librado simplemente a su opción política, sino que debe
atender a una valoración específica de la justicia tributaria y demás
principios que sustentan la política fiscal’.[12]
5.10. Así las cosas, en los términos de lo expuesto en
este apartado, es posible concluir: (i) que dentro del propósito de financiar
el gasto público, el Estado se encuentra habilitado constitucionalmente para
imponer tributos a los administrados; (ii) que la competencia para ejercer la
función impositiva se encuentra en cabeza de los órganos políticos de
representación popular, y en particular en el Congreso de la República; (iii) que
en desarrollo de la aludida atribución, el legislador queda habilitado no solo
para crear el tributo sino también para modificado o derogado, y para
determinar el establecimiento de cierto tipo de beneficios sobre el mismo; y (iv)
que la facultad impositiva, aun cuando es amplia, encuentra límites, razón por
la cual las regulaciones tributarias deben respetar los derechos fundamentales
y ajustarse a los principios constitucionales que gobiernan la política fiscal
del Estado.”
Así,
aparte del conjunto de derechos y libertades que la carta confiere a las
personas que ocupan el territorio nacional, éstas por  causa y razón del Estado
social de derecho[13], tienen el deber y la
responsabilidad de contribuir al financiamiento de las arcas oficiales y al gasto
público, mediante la tributación que dispongan las autoridades competentes,
siempre dentro de los fines y limites que establece la Constitución, conforme a
los principios generales de participación, solidaridad y orden justo (arts. 1°
y 2° Const.).
El
ámbito espacial dentro del cual tienen vigencia las disposiciones tributarias,
es labor que corresponde definir al legislador, a efecto de delimitar su
cobertura personal y material: “Se trata, pues de la expresión de la
potestad de configuración legislativa en la especificación del principio de
territorialidad de la ley, que en nada contraría la Constitución.”[14]
Sexta. Los principios orientadores del sistema
tributario
Los artículos 338 y 363 de la carta política consagran
los principios que regulan el sistema tributario, a partir de la potestad
impositiva asignada por el constituyente a determinados cuerpos colegiados. Así,
los postulados de legalidad, certeza, irretroactividad, equidad, eficiencia y
progresividad tributaria, han sido objeto de estudio por esta corporación, con
fijación de los criterios básicos que determinan su alcance y contenido.
La Corte, repasando reiterada y decantada jurisprudencia
sobre este tema, manifestó recientemente[15]:
“6.1.1. De acuerdo con el principio de legalidad,
los tributos requieren de una ley previa que los consagre. Según quedó
explicado, al amparo del citado principio, la competencia para imponerlos radica exclusivamente en los órganos plurales de
representación política, particularmente en el Congreso de la República, quien
esta llamado a ejercerla de acuerdo con la Constitución Política.
6.1.2. En virtud del principio de certeza, la
norma que establece el tributo debe fijar con claridad y de manera inequívoca
los distintos elementos que lo integran, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, y las tarifas de los tributos; exigencia que solo admite
como excepción, la posibilidad de que la ley permita a las autoridades
administrativas fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, siempre y cuando
en los mismos actos se haya previsto el sistema y el método para establecer los
costos y los beneficios de los que depende la tarifa[16].
En torno a este principio, ha explicado la Corte que el mismo se desconoce cuando la ley, al llevar a cabo la descripción del
tributo, incorpora elementos particularmente vagos u oscuros, que hacen
imposible determinar su verdadero alcance.
6.1.3. Por su parte, con el principio de
irretroactividad, se busca que la ley que impone un tributo no pueda
aplicarse a hechos generadores ocurridos antes de su entrada en vigencia. A
este respecto, el inciso tercero del artículo 338 de la Carta es claro en
señalar, que las leyes que regulen tributos, en las que la base gravable sea el
resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, ‘no puede
aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo’.
6.1.4. En cuanto al principio de equidad, éste
comporta un claro desarrollo del derecho fundamental de igualdad en materia
tributaria, razón por la cual persigue proscribir toda formulación legal que
consagren tratamientos tributarios diferentes que no tengan justificación, ‘tanto
por desconocer  el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones para
un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación
diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual’[17].
En este sentido, ha dicho la Corte que ‘[e]l tributo deber ser aplicado a todos
aquellos sujetos que tengan capacidad contributiva y que se hallen bajo las
mismas circunstancias de hecho, lo cual garantiza el mantenimiento del
equilibrio frente a las cargas públicas’[18]. Tal planteamiento,
a su vez, ha sido recogido en el denominado principio de generalidad, ‘cuyo
enunciado implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe
comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva (criterio
subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas
(criterio objetivo)’.[19]
Conforme con ello, a través del principio de equidad,
se busca que ‘quienes se encuentran en situaciones similares, con capacidad
económica similar, soporten una carga tributaria igual (art. 363 C.P.)[20]’. Según
lo ha explicado esta Corporación, la equidad se proyecta no sólo desde un punto
de vista horizontal, es decir, que a igual capacidad de pago, igual sea la
contribución, sino también desde una perspectiva vertical, en la medida en que
el mayor peso en cuanto a la obligación de contribuir debe recaer sobre
aquellos sujetos que cuentan con más capacidad económica.[21]
6.1.5.
Frente al principio de progresividad, cabe anotar que éste viene a
constituirse en una manifestación de la equidad vertical, en el sentido que con
él se persigue que el sistema tributario sea justo,  lo cual se materializa en
la exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al momento de reglamentar
el tributo, la capacidad contributiva de las personas, de forma tal, que
quienes tienen mayor capacidad deben asumir obligaciones mayores y la cuantía
del tributo será proporcional a esa mayor capacidad[22]. En ese
sentido, lo ha dicho esta Corporación, el citado principio hace referencia ‘al
reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según
la capacidad contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento
diferencial en relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que
progresivamente terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor
tributación a que están obligados’[23].
6.1.6. Y con respecto al principio de eficiencia,
ha considerado este Tribunal que su objetivo es lograr que el tributo se
recaude con el menor costo posible para el Estado y para el contribuyente. En
ese contexto, el citado principio resulta ser ‘un recurso técnico del sistema
tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de
operación; pero de otro lado, se valora como principio tributario que guía al
legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para
el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a
cabo el pago del tributo)’[24].”
Advierte
esta corporación que el legislador, dentro de los principios anotados, goza de
una racional facultad de configuración, que le permite fijar con regulada discrecionalidad
los elementos del gravamen, “atendiendo una política tributaria que él mismo
ha señalado, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones
en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal”[25].
Esta
autonomía lo habilita para crear,
modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como
para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y
recaudo, siempre que la facultad que le
ha sido confiada no se oponga a los preceptos constitucionales.
Séptima. La retención en la fuente como mecanismo anticipado
de recaudación tributaria
El
legislador creó la retención en la fuente, cuyo objeto es “conseguir en
forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo
ejercicio gravable en que se cause”[26], con el propósito de facilitar
la gestión tributaria en cabeza de la administración de impuestos, esto es,
para acelerar y  asegurar el pago del respectivo tributo.
La
retención en la fuente como “método de ejecutar algunas cosas”, cuenta
con un procedimiento propio, previsto en las normas respectivas, que definen
quién debe retener, los conceptos a retener, el monto susceptible de retener,
los sujetos pasibles de retención y sus obligaciones, entre otros conceptos,
siendo claro que “no puede pretenderse que a la retención en la fuente se
aplique el procedimiento establecido para la determinación del impuesto”[27].
Esta corporación[28] también ha explicado que
la retención en la fuente, como modalidad de recaudo gradual de un impuesto, no
es figura tributaria contraria a la Constitución, por cuanto:
“… no existe una norma constitucional que prohíba la
retención. El artículo 363, por ejemplo, establece que ‘El sistema tributario
se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad’. Y, si bien
se mira, es claro que la retención en la fuente obedece al principio de
eficiencia, y no es contraria a los de equidad y progresividad.
En el campo de los impuestos, la Constitución se ha
limitado, como debe ser, a fijar unos principios generales. Así, el numeral 9
del inciso tercero del artículo 95, establece como un deber de la persona y del
ciudadano, el de ‘contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad’. Y el numeral 12 del artículo
150 asigna al Congreso la función de ‘Establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.’
Pero la Constitución no entra en el detalle de cómo se
recaudan los impuestos decretados por el Congreso, porque ello sería contrario
a la técnica jurídica.”
Además,
la Corte Constitucional ha precisado[29]:
“Desde el punto de vista impositivo, la retención en
la fuente se define como la acción o el efecto de detener, conservar, guardar
una cantidad que la ley ha determinado se retenga a título de impuesto en el
mismo momento del origen del ingreso. Así, este mecanismo le permite al Estado
recibir los impuestos a que tiene derecho en el mismo momento en que el
contribuyente obtiene el ingreso susceptible de ser gravado, y como tal, sujeto
a retención.
El principal objetivo de la retención en la fuente es
el recaudo simultáneo del impuesto en el momento de obtener los ingresos, lo
cual ofrece múltiples ventajas pues i) simplifica el trabajo de la
administración tributaria, ya que se la libera de la tarea de recaudo al
trasladarla a los particulares; ii) mejora el flujo de dineros para la
tesorería pública, pues permite escalonar la percepción de los ingresos
acelerando su recaudación; iii) opera como instrumento de control a la evasión
fiscal[30], por cuanto facilita
la identificación de contribuyentes que podrían permanecer ocultos o que son
difíciles de ubicar directamente, como es el caso de los residentes en el
exterior o quienes ejercen actividades económicas en forma temporal y iv)
fortalece la efectividad automática del impuesto como instrumento anti -
inflacionario asegurándole al Estado su participación en el producto creciente
de la economía[31].
Conviene tener en cuenta que en la retención en la
fuente, la relación jurídico - tributaria se integra en primer lugar, entre los
sujetos de la obligación a retener, que son: el Estado como sujeto activo y el
retenedor como sujeto pasivo de dicha obligación formal; y en segundo lugar,
entre los sujetos de la retención en la fuente, el retenido o sujeto pasivo, y
el retenedor como sujeto activo. Entonces, frente al sustituto o agente
retenedor la consignación que este realiza de lo retenido en las arcas del
Estado es pago que lo libera de su obligación formal, en cambio para el
retenido el pago es provisorio a buena cuenta de la determinación de un
impuesto futuro, sin perjuicio de que en algunos casos las sumas retenidas
constituyan el pago total de la obligación tributaria, como es el caso de los asalariados
no obligados a presentar declaración.
No sobra advertir que esta Corporación ha avalado la
constitucionalidad de la retención en la fuente como uno de los mecanismos más
usuales de cobro anticipado. Así ha indicado que no es un impuesto sino un
procedimiento para el recaudo tributario, de modo que no puede pretenderse que
a ella se aplique el procedimiento establecido para la determinación del
impuesto. Además su establecimiento no desconoce el debido proceso[32].
Igualmente la Corte ha expresado que este instrumento tributario es trasunto
del principio constitucional de eficiencia tributaria[33].”
La
retención en la fuente es, pues, una herramienta concebida por el legislador
para el recaudo adelantado de obligaciones tributarias consolidadas al término
del respectivo periodo gravable, “un modo de extinguir la obligación
tributaria, y para el contribuyente, la forma de cumplimiento anticipado de tal
obligación”[34], adecuada a los
principios constitucionales que informan el sistema tributario colombiano.
Entendida
por la Corte como “imposición de origen” conforme a la potestad de configuración
del legislador (arts. 150-12 y 338 Const.), “permite al Estado recibir los
impuestos a que tiene derecho en el mismo momento en que el contribuyente
obtiene el ingreso susceptible de ser gravado, y como tal, sujeto a retención.
Fortalece la efectividad automática del impuesto como instrumento anti-inflacionario
y asegura al Estado su participación en el producto creciente de la economía”.[35]
Octava.
Contenido, alcance y constitucionalidad de la norma acusada, frente a los derechos
y principios alegados como vulnerados
8.1.
De acuerdo con el interrogante planteado sobre el asunto que motiva el estudio
y pronunciamiento de esta Corte, la adición al artículo 366-1 del Decreto 624
de 1989, dispuesta por el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010, acusado,  propició
una reforma en materia tributaria acerca de los ingresos por concepto de exportación
de bienes que serían objeto de retención en la fuente, estableciéndose de esta
manera una diferenciación entre los cobijados con la medida y aquellos exentos.
La
primera inquietud que nace, expuesta por el accionante y algunos intervinientes
alrededor de dicha diferenciación, se dirige hacia las razones que tuvo el
legislador para imponer la medida tributaria, destacando el demandante la
ausencia de justificación en los debates en el Congreso de la República, así como
los límites de éste en cuanto a la liberad de configuración normativa; y los intervinientes,
mayoritariamente, su ejercicio constitucional en virtud de las facultades otorgadas
por la carta, conforme a los fines que orientan la economía en un Estado social
de derecho.
El
Ministerio Público centró su intervención en el amplio margen de configuración del
legislador para la creación de instrumentos y medidas necesarias que, de no
darse, ocasionarían una petrificación de la legislación tributaria, inconsecuente
con la dinámica de la economía del país.
Con
todo, observa la Corte que la censura sobre el tratamiento legislativo,  obedece
a que la inclusión de la retención en la fuente para ingresos por exportaciones
de hidrocarburos y demás ingresos mineros, en el proyecto de ley N° 124 de 2010
Cámara, 174 de 2010 Senado, se hizo “con el fin de facilitar, acelerar y
asegurar el recaudo sobre el impuesto de la renta y sus complementarios”, justificación
creída insuficiente por falta de razonabilidad y proporcionalidad frente a los demás
sujetos del sector exportador.
Aun
cuando no aparecen razones complementarias a la expuesta, en informe de
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, se anota que la
formulación de medidas según la finalidad del proyecto, “pertenecen a un ámbito
fiscal el cual debe ser discutido desde una óptica en materia impositiva tendiente
a materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y
recaudo tributario, así como la competitividad en materia industrial”[36],
circunstancia que expresa una justificación técnica que posteriormente aparejó la
adición del precepto al proyecto original y la consiguiente implementación del
mecanismo tributario.
De
otro lado, se advierte que el proyecto formó parte de un paquete de medidas
tributarias, ventiladas separadamente pero ligadas al propósito único de
mejorar el recaudo, figurando entre ellas el proyecto de ley N° 057 de 2010
Cámara, 187 de 2010 Senado, el cual en su exposición de motivos, reseñó las perspectivas
de recuperación de la economía, la situación del país que ha hecho atractiva la
inversión en el sector minero – energético, el crecimiento de la producción y las
mejores condiciones de mercado del sector petrolero y minero[37].
Tal
proyecto, por manifiesta conexidad, fue citado a su vez en el proyecto N°124 de
2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, “por medio del cual se dictan normas
tributarias de control y para la competitividad”, dentro del conjunto
global de medidas tributarias, que a su turno se sustentó en los principios que
consagran los artículos 95, 334, 338 y 366 de la Constitución.
Así,
evidenciado que el legislador acudió a razones de técnica y conveniencia tributarias,
aparece claro también que la retención en la fuente estuvo sustentada en
aspectos de orden estructural y coyuntural de la realidad económica nacional e
internacional, reflejados en un conjunto de proyectos de ley puestos a
consideración del Congreso por el Gobierno Nacional, imbricados en el ámbito fiscal,
contentivos de medidas de control y recaudo de tributos en desarrollo de la
potestad de configuración legislativa admitida por el constituyente y requerida
para esta materia.
8.2.
Cuestiona el demandante la existencia de un tratamiento diferencial y
discriminatorio, en referencia a los ingresos provenientes de exportación de
bienes, por la inaplicación de la excepción prevista en el parágrafo 1° del
artículo 366-1 del Estatuto Tributario, a los originados en la exportación de
hidrocarburos y demás productos mineros.
De
acuerdo con los fines del citado precepto, el Gobierno Nacional “podrá
señalar porcentajes de retención en la fuente… cuando se trate de ingresos
constitutivos de renta… provenientes del exterior en moneda extranjera,
independientemente de la clase de beneficiario de los mismos”.
Sin
embargo, se dispuso que la medida no cobije ingresos (i) por concepto de
exportación de bienes y (ii) provenientes de los servicios prestados por
colombianos en el exterior a personas naturales o jurídicas no residenciadas en
Colombia, siempre y cuando las divisas que se generen sean canalizadas a través
del mercado cambiario. Finalmente, la preceptiva demandada reformó la excepción
primera, al indicar que serían objeto de retención los ingresos por concepto de
exportación de hidrocarburos y demás productos mineros.
Ese
desarrollo normativo deviene de la potestad de configuración del legislador,
emanada de los artículos 150-12 y 338 de la carta, sistema constitucional que
permite en materia tributaria, como inherente a la función, crear, modificar,
reformar, interpretar y derogar la normatividad respectiva, sin que sea
admisible afirmar la existencia de estatutos pétreos o sustraídos a ese poder
conferido por el constituyente[38]. Así, en el caso bajo
estudio puede decirse sin vacilación que el Congreso nada hizo por fuera del
cumplimiento de su facultad, modificando el régimen tributario correspondiente.
Así
entendido, el legislador tiene la atribución de establecer herramientas
tributarias, que obliguen a los contribuyentes a efectuar las operaciones
requeridas sobre la base de determinadas reglas y procedimientos definidos en
disposiciones específicas, permitiéndoseles conocer los elementos y las
condiciones aplicables, como en este caso, el monto y el origen de los ingresos
que generan la retención y la calidad en que actúa el sujeto gravado con el
impuesto de renta u otros.
Nótese
que con ello se busca evitar que los funcionarios administrativos sean los que
terminen disponiendo sobre las exigencias tributarias, por cuanto tratándose de
impuestos nacionales, son elementos que deben ser señalados directamente por el
Congreso, función en la que el Ejecutivo cumple lo señalado en el artículo
189-20, según el cual el Presidente de la República velará por la estricta
recaudación de las rentas y caudales públicos.
Tal
es lo que ocurre con la retención en la fuente, dirigida al recaudo simultáneo
y eficiente del impuesto a partir de la percepción de ingresos. El Estatuto Tributario en su artículo 367, estipula que “la
retención en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual que el
impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se
cause", mecanismo de cuya definición se desprenden unas relaciones jurídicas
integradas, de un lado, entre los sujetos de la obligación a retener (el Estado
como sujeto activo y el retenedor como sujeto pasivo) y, de otro, entre los
sujetos de la retención (el retenido o sujeto pasivo y el retenedor como sujeto
activo) [39].
8.3. A partir del amplio margen de configuración
mencionado, es potestativo del Congreso en materia tributaria determinar las condiciones
que encuentre más aconsejables, no solo con la utilización de ciertas herramientas,
sino mediante el direccionamiento de las mismas, vistas las circunstancias
económicas del país, a nivel general o por sectores o gremios productivos.
Al respecto, esta Corte ha indicado (no está en
negrilla en el texto original)[40]:
“… la propia Constitución autoriza
explícitamente a que el legislador diferencie entre quienes estarán
llamados a pagar un tributo, en cuanto le exige señalar los sujetos pasivos, lo
que implica que también le corresponde definir con certeza quiénes quedan
excluidos o se someten a reglas diversas, según la política tributaria que
adopte”.
La prerrogativa en precedencia sugiere de inmediato
los límites que debe respetar el legislador, de manera que no se vulneren el
derecho a la igualdad ni los principios del sistema tributario, equidad,
eficiencia y progresividad, sobre los cuales ha cimentado la acusación el
accionante. Sobre este tema, en la precitada sentencia C-748 de 2009 se dispuso:
“La potestad de configuración normativa
que en materia tributaria tiene el legislador no es absoluta sino que encuentra
límites en los principios constitucionales, dentro de los que se destacan los
de igualdad y equidad tributaria, de manera que la creación, modificación o
supresión de tributos, así como las exenciones tributarias, debe atender al
respeto de los principios señalados y, en general, de los derechos
constitucionales fundamentales.”
Para constatar si una norma transgrede el principio de
igualdad, se estructuró el “test de igualdad”[41],
enfocado a advertir al juez constitucional, mediante un criterio de comparación,
si las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares, debiendo analizarse
también “la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del
trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando los fines
perseguidos por el trato disímil, los medios empleados para alcanzarlos y la
relación entre medios y fines”[42].
Volviendo a la preceptiva objeto de estudio, aun
cuando la disposición acusada consagra el mecanismo de la retención en la
fuente para ingresos por  exportación de hidrocarburos y demás productos
mineros, como excepción al conjunto de ingresos por exportación de bienes en
general, que consagra el parágrafo 1° del artículo 366-1 del Estatuto
Tributario, surge disimilitud desde los primeros elementos específicos, ligados
a la naturaleza, propiedad, producción y comercialización de los recursos que
originan los ingresos en cuestión, frente a los demás por bienes exportados.
En efecto, aquéllos provienen de haberes que, por lo
general, son propiedad del Estado, como los naturales no renovables (art. 332 Const.),
sujetos a un régimen tributario y de regalías propio, en cuya medida las connotaciones
que los acompañan no siempre, ni normalmente, se avienen a aquellas que presentan
bienes de exportación de propiedad privada, circunstancia diversa que no se
traduce en mengua o quebrantamiento de la libre competencia económica, dada la
cobertura prevista en la legislación especial, fundada  precisamente en la
libertad de configuración, que no inhibe que otros bienes de distinta
naturaleza reciban por esa misma razón un tratamiento dispar.
Esta diferencia amerita una estructuración grupal
única en materia tributaria, emanada de la gestión fiscal estatal adelantada últimamente,
con los proyectos de ley referidos en el punto 8.1. de estas consideraciones, la
cual, a su vez, gira en torno a las perspectivas y condiciones de la economía
nacional e internacional, situación que justifica y permite al legislador ejercer
la potestad de configuración normativa otorgada por el constituyente, con apoyo
en los artículos 95, 150-12, 334, 338 y 366 de la carta política. Por lo tanto,
al no revelarse situaciones similares, como lo prevé la doctrina constitucional
reseñada, resulta inane el juicio de igualdad esbozado por el accionante.
Además, reitera esta corporación que la retención en
la fuente, sea sobre ingresos por exportación de hidrocarburos y demás productos
mineros, o sobre cualesquiera otros, no constituye un impuesto por sí misma, que
suscite el abordaje de un nuevo análisis de los principios invocados, en la
medida que la retención dispuesta en la norma acusada se imputa a la liquidación
del impuesto de renta que corresponda al momento de presentarse la declaración.
Tal circunstancia conduce entonces a desleír la
presunta “exclusión de un beneficio” en ese sector especial de la
economía del país y, así mismo, en relación con los sujetos y bienes generales objeto
de exportación exentos de la medida, la existencia del supuesto “beneficio”,
dado que en este grupo recae por igual la obligación tributaria de la renta, nacida
de los ingresos causados por la correspondiente actividad comercial y
económica.
Los anteriores razonamientos encajan en la estructura del
sistema tributario, fundado en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, que trae el artículo 363 superior, y el mecanismo de la retención
en la fuente responde a la necesidad y oportunidad de conseguir recursos para
atender los gastos que el Estado social de derecho demanda, constituyendo un
anticipo o abono de impuesto a buena cuenta y una herramienta ligada al principio
de eficiencia, que no busca otra cosa que asegurar y anticipar el mayor
recaudo, al menor costo posible de operación, para el Estado y para el
contribuyente.
El financiamiento del gasto público discurre, pues, por
dos caminos que confluyen: uno formado a partir de las obligaciones y deberes
de los ciudadanos y otro afirmado con la legislación tributaria, para asumir un
papel activo y definitivo que haga viables y eficaces los fines sociales del
Estado, tarea que, con la mediación del legislador, busca solucionar las necesidades
de la comunidad, siendo aconsejable para ello contar con mecanismos como el
descrito, frente a recursos de sectores específicos, considerados sensibles y
coyunturales en un momento determinado de la económica nacional.
VII. CONCLUSIÓN
Con la demanda que resuelve la Corte
contra el artículo 50 de la Ley 1430 de 2010,  el ciudadano accionante objetó el
establecimiento de la retención en la fuente para ingresos por exportación de
hidrocarburos y demás productos mineros, al ordenar la inaplicación sobre tales
recursos de la excepción consagrada en el parágrafo 1° del artículo 366-1 del
Decreto 624 de 1989 para ingresos provenientes de exportación de bienes en
general, violándose así, según el censor, los derechos a la igualdad y a la
libre competencia económica, al igual que los principios reguladores del
sistema tributario.
Contrario a lo aducido por el accionante, la
medida demandada obedeció al desarrollo de la potestad de configuración
legislativa, dentro de los límites que establece y protege la carta política,
reseñada en abundante jurisprudencia de la Corte, por cuanto, como
eventualmente puede ocurrir en otros casos, los ingresos por concepto de
exportación de hidrocarburos y demás productos mineros aparejan situaciones
únicas, diferentes a aquellas concernientes a la exportación de otros bienes, por
razón de la dinámica de la economía, circunstancia evidenciada a partir de la política
de gestión fiscal que deben implementar las autoridades competentes para el control
y recaudo de los impuestos, conforme a la legislación tributaria y sin acarrear
ruptura alguna de los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Es claro que la retención en la fuente no
constituye per se un impuesto, sino una herramienta propia del principio
de eficiencia tributaria, orientada a asegurar la consecución de recursos como anticipo
de rentas gravables, para el financiamiento del gasto público destinado a
satisfacer los fines del Estado social de derecho, y donde el tributo constituye
elemento esencial para su desarrollo y concreción. De tal manera, no es real que
la norma acusada haya vulnerado los derechos y principios materia de análisis.
La Corte Constitucional debe declarar, en
consecuencia, la exequibilidad del artículo 50 de la Ley 1430 de 2010, “Por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad”, que adiciona el parágrafo 1° del artículo 366-1 del
Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), por encontrarse ajustado a lo
dispuesto en los artículos 13, 95, 363 y 333 de la carta política.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 de la Ley 1430 de
2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para
la competitividad”, por los cargos de esta demanda.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                                       Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ                             JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA                           JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO  SIERRA PORTO               LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Ausente con permiso
MARIA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo, la Corte halló exequible el fragmento del artículo 54 de Ley
1430 de 2010 que había sido demandado (exp. D-8495).
[2] Cfr. C-1052 de octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 8 de 2004,  M.
P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] C-1189 de septiembre 13 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-621 de junio 13 de 2001, M .P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] C-527 de julio 3 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] C-1189/00 citada.
[6] C-913 de diciembre 6 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ver también C-505 de julio14 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] C-445/95 (octubre 4), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] C-261 de abril 6 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]
C-913/11 citada.
[10] “C-222/95. Cfr. C-34l/98, C-250/03, C-1003/04, C-664/09  y
C-748/09.”
[11] “Cfr. C-222/95, C-340/95,  C-643/02, C-1003/04 y
C-664/09.”
[12] “C-748/09.”
[13] C-505/99, precitada.
[14] C-485/00 (mayo 4), M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-992/01(septiembre
19), M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] C-913/11, precitada.
[16] “Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-226 de 2004, C-989 de 2004, C-1003 de 2004 y C-114 de 2006.”
[17] “Sentencia C-643 de 2002.”
[18] “Sentencia C-804 de 2001.”
[19]“Sentencia Ibídem, recogiendo a su vez los planteamientos
expuestos por la Corte en la Sentencia C-183 de 1998.”
[20] “Sentencia C-1003 de 2004.”
[21]“Sobre el tema, se pueden consultar, entre otras, la Sentencias C-419 de 1995, C-804 de 2001, C-1003 de 2004, C-664 de 2009 y C-368 de 2011.”
[22] “Con respecto a los principios de equidad y progresividad
tributaria, la Corte, en las Sentencias C-776 de 2003 y C-989 de 2004, precisó
que: ‘si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad
y equidad –en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las
cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que éste genera- una
diferencia importante entre ellos consiste en que el principio de equidad es un
criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como
una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a
la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de
progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la
situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás’.”
[23]“Sentencia C-989 de 2004. Sobre el principio de progresividad
también se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C- 419 de 1995, C- 261
de 2002  y C- 776 de 2003”
[24]“Sentencia C-1003 de 2004. Sobre el mismo principio se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-419 de 1995 y C-261 de 2002.”
[25]“C-341/98 (junio 8), M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Ver
además, C-222/95 (masyo18),  M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-250/03
(marzo 25), M. P. Rodrigo Escobar Gil.”
[26] Artículo 367 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario).
[27] C-222/95 (mayo 18), M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[28] C-421/95 (septiembre 21),  M. P. Jorge Arango Mejía.
[29] C-913/03 (Octubre 9), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30] “Sentencia C-015 de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[31] “Sentencia C-397 de 1994.  MP Hernando Herrera Vergara.”
[32] “Sentencia C-421 de 1995 MP Jorge  Arango Mejía”
[33] “Sentencia C-445 de 1995 MP Alejandro Martínez Caballero”
[34] C-397/94 (septiembre 8), M. P. Hernando Herrera Vergara.
[35]
Ibídem.
[36] Gaceta del Congreso N° 932 de noviembre 19 de 2010. Folio 36 del
expediente.
[37] Gaceta del Congreso N° 779 de octubre 15 de 2010. Folios 20 y 30,
ib..
[38] C-225 de mayo 4 de 2005, M. P. Alejandro Martínez Caballero. C-529 de noviembre 24 de 1994,  M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[39] C-485 de mayo 4 de 2000, M .P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] Ibídem.
[41] C-748/09 (Octubre 20), M. P. Rodrigo Escobar Gil. Ver también
C-055/10 (febrero3), M. P. Juan Carlos Henao Pérez; C-153/03 (febrero 25), M.
P. Jaime Córdoba Triviño; C-1036/03 (noviembre 5) y C-913/03 (octubre 9), M. P.
Clara Inés Vargas Hernández; C-428/02 (mayo 29), M. P. Rodrigo Escobar Gil;
C.093/01(enero 31), M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-327/99 (mayo 12), M.
P. Carlos Gaviria Díaz;  C-337/97(julio 17), M. P. Carlos Gaviria Díaz, entre
otras.
[42] C-748/09, precitada.