T-315-20
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 408 del
28 de octubre de 2020, el cual se anexa en la parte final, se CORRIGEN de
oficio los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la
presente sentencia, en el sentido de aclarar que el nombre correcto de la
accionante es Ángela María y no Angélica María, como erradamente se registró en
dichos artículos.
Sentencia T-315/20
Referencia:
Expediente T-7.802.739
Asunto:
Acción de tutela formulada por Ángela María Cruz Libreros contra el Tribunal
Superior de Cali -Sala Primera de Decisión Laboral- y el Juzgado Dieciocho
Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos por las Salas de
Casación Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia frente a la solicitud
de amparo constitucional promovida por la gerente y representante
legal de Coomeva E.P.S. contra el
Tribunal Superior de Cali -Sala Primera de Decisión Laboral- y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
El 20 de septiembre de 2019, la señora
Ángela María Cruz Libreros, actuando en calidad de Gerente General y Representante
Legal de Coomeva E.P.S. y por conducto de apoderado judicial, promovió acción
de tutela en el interés de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad
humana, aparentemente quebrantados por el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Cali y el Tribunal Superior de la misma ciudad -Sala Primera de
Decisión Laboral-, al haberse negado a disponer su libertad inmediata y
suspender la ejecución de las sanciones de arresto impuestas en su contra por
el desacato de órdenes contenidas en fallos de tutela que no fueron
oportunamente atendidas por la entidad, en el marco de un recurso de habeas
corpus.
2.      Hechos sustantivos
relevantes[1]
2.1. La señora Ángela María Cruz
Libreros, en calidad de Gerente General y Representante Legal de Coomeva E.P.S.,
fue capturada por la Policía Metropolitana de Cali el 26 de febrero de 2019, en
cumplimiento de una sanción de arresto fijada por el término de cinco días ante
el desacato a las órdenes contenidas en un fallo de tutela proferido por el
Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó, Antioquia. Al momento de su detención,
también se le notificó que se haría efectiva la acumulación de sanciones de
arresto decretadas por el citado despacho judicial que correspondía a 42 días.
2.2. Inclusive, con posterioridad, la
Policía Metropolitana de Cali procedió a informarle que debía mantenerla privada
de la libertad, en la medida en que se encontraban pendientes de ejecutar otras
sanciones de arresto, domiciliarias e intramurales, impuestas en su contra por
distintas autoridades jurisdiccionales, debido al incumplimiento generalizado
de órdenes dictadas dentro de acciones de tutela tramitadas en contra de la E.P.S.
que representa. De acuerdo con el sistema de información de la Policía
Nacional, la acumulación aritmética inicial daba cuenta de 532 registros por
concepto de sanciones de arresto pendientes y en turno por ejecutar, equivalentes
a 2.724 días, esto es, siete años y cuatro meses.
2.3. Sin embargo, según manifiesta la
propia accionante, de los 532 registros existentes: i) Coomeva E.P.S. ya había dado
cabal cumplimiento a las órdenes contenidas en 149 de ellos, habiéndose
revocado por parte de los despachos judiciales las sanciones respectivas; ii) en
otros 275 estaba pendiente de adelantarse el trámite de revocatoria a favor de
la entidad por haber cumplido el requerimiento correspondiente; y, finalmente, iii)
respecto de los 99 casos restantes, se advertía que se hallaban en etapa previa
de cumplimiento[2].
Con todo, argumenta que, por virtud de la crisis que atraviesa el sector salud,
del cual hace parte la E.P.S. que representa, a partir del momento de su
detención, es decir, del 26 de febrero de 2019, han seguido decretándose nuevas
órdenes de arresto dentro de trámites incidentales que agravan su registro y
dilatan de manera indefinida su privación de la libertad, “transformándose
de una medida disciplinaria a una pena, pero sin que haya cometido un hecho
punible ni se le hayan brindado las garantías propias del procedimiento penal
para ejercer su defensa”.
3.      Trámite
y resolución de recursos de habeas corpus ejercidos en el caso bajo
estudio
3.1. A principios del mes de
marzo de 2019, encontrándose en cumplimiento de las recién descritas sanciones,
la señora Cruz Libreros, actuando por intermedio de apoderado judicial, ejerció la acción constitucional de habeas corpus
con el fin de exigir su libertad inmediata y la suspensión de la ejecución de
las órdenes de arresto existentes, así como de las demás que llegaran a
proferirse en su contra, por parte de la Policía Metropolitana de Cali[3].
Dicha acción fue despachada de forma desfavorable por el Tribunal Superior de la
citada ciudad mediante providencia del 5 de marzo de 2019 y luego confirmada por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, a través de Auto del
14 de marzo del año en cita[4].
En primera instancia, el referido
Tribunal descartó la procedencia del recurso interpuesto, al advertir que la
privación de la libertad de la actora se derivaba de trámites de desacato que
no constituían privación ilegal ni mucho menos una prolongación indebida de la
libertad. Así, si bien reconocía casos en los que se había llegado a aplicar la
noción de “vía de hecho” por causas estructurales o por consecuencia,
afirmó que estos supuestos no eran concurrentes en el asunto bajo examen, toda
vez que “nada limitaba a COOMEVA E.P.S. para cumplir con la prestación de
servicios de salud requeridos por sus afiliados a través de otros representantes,
mientras la gerente general cumplía con las sanciones derivadas de los
incidentes de desacato”. Por último, aclaró que la falta de corrección de
las sanciones reportadas en el sistema de información de la Policía Nacional no
era un asunto propio de la competencia del juez de habeas corpus[5].
Impugnada esta decisión por el
apoderado judicial de la accionante, en sede de segunda instancia, la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión en
precedencia, al rechazar el argumento que pretendía efectuar una aplicación
analógica del principio de acumulación jurídica de penas, propio del derecho
penal, en el ámbito de la acción de tutela, en donde no está previsto. Esto por
cuanto aceptar dicho argumento supondría una modificación al reglamento del
trámite de tutela para establecer un término máximo de seis meses de arresto por
desacato, independiente del número de trámites de incidentes que individualmente
den lugar a tal sanción. Igualmente, consideró que la solicitud a la Policía
Nacional para que depure y actualice la información sobre las sanciones de
arresto vigentes por órdenes de tutela pendientes por cumplir, debe propiciarse
de oficio por las autoridades judiciales o a instancia de la parte accionada,
sin que tal asunto, en todo caso, le concierna al juez de habeas corpus.
3.2.
El cuatro de abril de 2019, el abogado de la señora Cruz Libreros formuló un
segundo recurso de habeas corpus contra la Policía Metropolitana de Cali,
en procura de que se ordenara su libertad inmediata y se suspendiera, por el
término de un año, la ejecución tanto de las órdenes de arresto vigentes como
de aquellas que llegaran a generarse eventualmente en su contra. En esta ocasión,
la defensa de la accionante planteó la tesis según la cual su captura y su
privación de la libertad obedecía a la configuración de una “vía de hecho
por consecuencia”, pues a pesar de la legalidad de las sanciones establecidas
por los jueces de tutela y la validez de su ejecución por parte del ente
policial, este último, al aplicar la acumulación aritmética de los arrestos, no
solo “había convertido la detención en ilegal, prologándola indefinidamente”[6],
sino que “desnaturalizaba la finalidad disciplinaria de la sanción por
desacato”. Para sustentar su solicitud, resaltó además la necesidad de
trascender el análisis del caso particular, tal y como ocurrió en la Sentencia
T-1234 de 2008[7],
a efectos de que se valorara la detención cuestionada a la luz de la crisis estructural
del sector salud y, en particular, de la situación que enfrenta Coomeva E.P.S. respecto
del elevado número de acciones de tutela que se tramitan en su contra y de las
sanciones de arresto por desacato que reciben sus representantes legales.
Este recurso, en primera instancia, fue
resuelto en forma negativa por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de
Cali, en providencia del cinco de abril de 2019[8]. Al respecto, el juzgado concluyó que “la finalidad del habeas
corpus no está dada para invalidar las actuaciones surtidas en los diferentes
trámites [de tutela] que cumplieron a cabalidad con el procedimiento
establecido en la ley para la imposición de las sanciones de arresto, como
consecuencia de la omisión de la aquí accionante en acatar las órdenes
proferidas, en donde para evitar la ejecución de la sanción de arresto basta [con]
que se cumpla a cabalidad lo ordenado por los diferentes jueces
constitucionales”. Así mismo, sostuvo que la interesada contaba con el
mecanismo de “solicitud de inaplicación de las sanciones e incluso, si es del
caso, acreditar que se encuentra en imposibilidad material de dar cumplimiento a
las mismas”[9].
Contra esta
decisión, el apoderado judicial de la actora presentó impugnación, sobre la
base de considerar que en aquella no se había resuelto de fondo la solicitud
atinente a la protección de la libertad, en tanto allí simplemente se había
reflexionado sobre la legalidad de las decisiones jurisdiccionales derivadas de
sanciones por desacato, dejándose de lado el análisis fáctico de las
consecuencias prácticas de la medida de acumulación de arrestos en contra de la
accionante, lo cual, a la postre, supone una detención arbitraria prolongada que
termina por desnaturalizar la figura del desacato para convertir la sanción disciplinaria
en una de tipo penal[10].
En
segunda instancia, el Tribunal Superior de Cali -Sala Primera de Decisión
Laboral-, confirmó la determinación inicialmente pronunciada por medio de auto del diez de
abril de 2019[11].
En ese proveído, la referida colegiatura afirmó
que “el
estudio de las pretensiones de suspensión de ejecución de las órdenes de
arresto impartidas y su acumulación, se torna improcedente a través del
mecanismo del habeas corpus, por cuanto este medio fue establecido para la
protección de la libertad de las personas que se encuentren privadas de este
derecho fundamental de manera ilegal; situación que para el caso de la actora
no sucede, ya que su privación al momento de la radicación del habeas corpus se
debía a una decisión judicial adoptada por un juez constitucional”[12].
Del
mismo modo, aseveró que las 532 órdenes de arresto anunciadas en el escrito de
tutela aún no se habían materializado y, por lo mismo, constituían un hecho
futuro e incierto frente al cual no se había consumado la privación de
libertad. Concretamente, indicó que “se hace imposible, en cumplimiento de
los términos de la presente acción requerir a todos y cada uno de estos
juzgados con el fin de verificar el cumplimiento y/o emisión de auto de
inaplicación de sanción, razón por la que se estima que los trámites que
corresponde adelantar ante cada juez son del resorte de la parte actora, pues
de lo contrario se perdería el carácter residual y subsidiario del habeas
corpus (…) Aunado a lo anterior, se tiene que la materialización de todas estas
órdenes constituye un hecho futuro e incierto, es decir, a la fecha no se están
ejecutando todas ellas y la legalidad de la detención de la actora habrá de
revisarse en cada caso y al momento de su ejecución por parte de la Policía
Metropolitana, por lo que se reitera que esta situación escapa de la órbita de
facultades que se pueden ejercer por el juez constitucional en la presente
acción”[13].
3.3. Habiéndose
cumplido efectivamente más de 100 días de arresto consecutivos y encontrándose privada
de la libertad por orden del Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes
de Montería, Córdoba[14],
a comienzos del mes de junio de 2019, la señora Cruz Libreros, mediante apoderado
judicial, presentó un tercer recurso de habeas corpus, en el que
insistió nuevamente en que se dispusiera su libertad inmediata y se
suspendiera, al menos por seis meses, la ejecución de las órdenes de arresto
vigentes y las que llegaran a expedirse en su contra dentro de tal término. El
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a la solicitud de habeas
corpus mediante providencia del 12 de junio de 2019[15].
En concepto del Tribunal, la procedencia
del recurso era evidente, comoquiera que la señora Cruz Libreros estaba indebidamente
privada de la libertad por cuenta de la imposición sucesiva de arrestos en su
contra, sustentados en el trámite de varios incidentes de desacato a fallos de
tutela, originados en el incumplimiento de las órdenes impuestas a Coomeva E.P.S.,
entidad de la que funge como representante legal. Ello, por la evidencia de las
pruebas aportadas al expediente, “al menos en lo que respecta al presente
año [2019] y hasta el 4 de junio de 2019, [en las] que distintos
juzgados del país han impuesto contra la actora un total de 209 órdenes de
arresto por desacato a sentencias de tutela. Estas órdenes de arresto, aunque
no fueron necesariamente consecutivas en su expedición, sí fueron muy cercanas
y en muchos casos coincidentes, lo cual indica que, dada su masividad, es
razonablemente plausible que su ejecución pueda tener visos de consecutividad,
con mayor razón si las mismas tienden a acumularse en la base de datos de la
Policía Nacional y necesariamente se materializan tiempo después de cuando
fueron ordenadas por los juzgados de conocimiento”[16].
Por otra parte, afirmó que las
dificultades operativas que aquejan a Coomeva E.P.S. para cumplir con las obligaciones
misionales frente a sus afiliados son patentes y conllevan a la configuración de
una “vía de hecho por consecuencia” en el caso concreto, entre otras
razones, porque “al determinarse que la reclusión de la señora Cruz
Libreros, producto de las sucesivas sanciones de arresto impuestas en sede
incidental de desacato en la acción de tutela, si bien son legales en cuanto al
comportamiento procesal de los despachos que las impusieron, no dejan de
revestirse de ilegalidad en la medida en que no se tomaron en cuenta -pues no
había forma de hacerlo en todos los casos- las condiciones estructurales que
aquejan a la entidad para la que aquella trabaja y rebasan su capacidad de
respuesta, amén de que en virtud de su situación de reclusión, se le hace
sumamente difícil acudir en su defensa y aportar, desde el ejercicio de su
cargo, un mejoramiento real de las condiciones de servicio de su entidad
empleadora”[17].
Aun así, pese a
que el Tribunal accedió a la solicitud de habeas corpus de la accionante,
no dispuso en la parte resolutiva del pronunciamiento su libertad inmediata, tomando
en consideración que la legalidad de las actuaciones judiciales que habían
dispuesto las medidas de arresto no fue debatida. De esta suerte, ordenó
suspender la ejecución de las sanciones de arresto impuestas en contra de la
actora durante un periodo de seis meses, contados a partir de las
notificaciones respectivas, interregno que juzgó suficiente
para que la accionante, “en ejercicio de las competencias propias de su
cargo como gerente general de COOMEVA E.P.S.,
propenda por el efectivo cumplimiento de las órdenes de
tutela
libradas para la satisfacción del derecho a la salud de los afiliados a la E.P.S.”[18].
Asimismo, dispuso que “contra esta providencia procede la impugnación ante
el inmediato Superior, vale decir, el H. Consejo de Estado, en los términos del
artículo 7 de la Ley 1095 de 2006”; no obstante, la parte actora no
promovió la impugnación[19].
4.      Fundamentos
de la acción de tutela y solicitud de amparo constitucional
4.1. Con base en los hechos descritos, el
20 de septiembre de 2019, la señora Ángela María Cruz Libreros, obrando por
intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela para obtener el
amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana, los
cuales considera vulnerados por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de
Cali y el Tribunal Superior de la misma ciudad -Sala Primera de Decisión
Laboral-, al resolver en forma negativa el segundo recurso de habeas corpus
que interpuso para lograr su libertad, mediante providencias del cinco y del
diez de abril de 2019, respectivamente.
4.2. Ello, como consecuencia de que
incurrió en los defectos: (i) sustantivo por indebida aplicación y errónea
interpretación de
la Ley 1095 de 2006;
(ii) fáctico por no valorar las pruebas referidas a la situación
crítica por la que atraviesa Coomeva E.P.S.; y (iii) desconocimiento del
precedente constitucional fijado en las siguientes providencias: (a) en la
Sentencia T-491 de 2014[20], en virtud de la
cual el juez de habeas corpus debe verificar el respeto de las garantías
y derechos que pueden verse afectados por la privación de la libertad, tanto
desde el punto de vista formal como material; (b) en la Sentencia C-187 de 2006[21],
en cuanto a que las causales para la protección del habeas corpus
dispuestas por el legislador son amplias y genéricas, y (c) en la Sentencia SU-034 de 2018[22],
frente a la naturaleza disciplinaria del incidente de desacato. Las
irregularidades alegadas se sintetizan de la siguiente forma:
4.2.1. Defecto sustantivo.
Este defecto se sustenta en la demanda por dos vías:
4.2.1.1. Defecto sustantivo por
inaplicación de norma adecuada, en concreto del artículo 1° de la Ley
1095 de 2006, que establece la procedencia del recurso de habeas corpus
cuando la privación de la libertad se prolongue ilegalmente, y del artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 y de los parámetros que la jurisprudencia
constitucional ha establecido sobre la procedencia del incidente de desacato.
El yerro se deriva de la contradicción entre la motivación y las decisiones
negativas adoptadas, ya que desconocen que la acumulación de órdenes de arresto
en contra de la accionante es consecuencia de factores ajenos a su órbita de
control y configura una prolongación ilegal de su detención, al tiempo que
contradice la naturaleza persuasiva del incidente de desacato, en aras de obtener
el cumplimiento de fallos de tutela [23].
4.2.1.2.
Defecto sustantivo por error en la interpretación[24],
al no escoger la ponderación como el método interpretativo aplicable en casos
de limitación de derechos fundamentales, como es la situación particular de
arresto y detención, prolongada e indefinida, de la Gerente General de una EPS,
generada por la crisis estructural del sistema de salud. Contrario a esto, las
decisiones judiciales cuestionadas señalan que el recurso de habeas corpus
es improcedente porque, de un lado, busca sustituir las garantías del proceso
penal ordinario y, de otro, se plantea frente a hechos futuros e inciertos que
deben ser analizados caso a caso, en cada despacho judicial.
4.2.2.
Defecto fáctico[25].
Este yerro se evidencia al omitirse la valoración de la realidad probatoria
determinante, lo cual derivó en una decisión contentiva de una indebida interpretación
de las pruebas. Esto, en la medida en que tanto el a quo como el ad-quem
dejaron de valorar la situación crítica del sistema de salud, hecho notorio
ampliamente conocido y que se expuso en el escrito de habeas corpus, que
ha llevado a desdibujar la finalidad del trámite de los desacatos a fallos de
tutela proferidos contra la E.P.S., cuando se presenta la acumulación de una
cantidad desproporcionada de arrestos en contra de sus representantes, y cuya
responsabilidad no puede ser atribuida de modo exclusivo a las entidades
prestadoras del servicio y mucho menos a quien -justamente- ostenta la calidad
de representante legal.
4.2.3.
Defecto por desconocimiento del precedente constitucional[26]
en concreto de las reglas jurisprudenciales contenidas en la Sentencia T-491 de
2014[27],
en virtud de la cual el juez de habeas corpus debe verificar el respeto
de las garantías y derechos que pueden verse afectados por la privación de la
libertad, tanto desde el punto de vista formal como sustantivo, sin desestimar
la procedencia del recurso “porque la persona se encuentra privada de la
libertad por cuenta de una actuación procesal o que dentro del proceso existen
recursos para debatir la situación tildada de lesiva del derecho a la libertad”[28].
En el caso concreto, la decisión de primera instancia, confirmada por la
segunda instancia, incurrió en este error al disponer que, “[c]orolario de
todo lo dicho, es claro que[,] en el presente caso, la finalidad del
habeas corpus no está dada para invalidar las actuaciones surtidas en los
diferentes trámites que cumplieron a cabalidad con el procedimiento
establecido en la ley para la imposición de las sanciones de arresto” (negrilla
fuera del texto original).
Además,
los jueces constitucionales de instancia consideraron suficiente verificar si
la medida de privación de libertad de la actora cumplía con las formalidades de
ley, sin entrar en el análisis de la crisis institucional que desencadena la
acumulación incesante de órdenes de arresto, desatendiendo lo dispuesto en la
Sentencia C-187 de 2006[29],
en cuanto a que las causales para la protección del habeas corpus
dispuestas por el legislador son “hipótesis amplias y genéricas que hacen
posible la protección del derecho a la libertad personal frente a una variedad
impredecible de hechos”.
Por
último, a pesar de que la decisión de primera instancia citó la Sentencia
SU-034 de 2018[30],
en lo relativo a la naturaleza disciplinaria del incidente de desacato, lo hizo
de forma tangencial, al punto que “no permitió dimensionar todas las
consideraciones realizadas por la Corte Constitucional y tampoco presentó un
contraste argumentativo que justificara su no aplicación para el caso,
especialmente en relación con la incidencia de factores externos en la
imposición, modulación y evaluación de las sanciones derivadas del
incumplimiento de la acción de tutela, como es el caso de la aplicación del principio
de buena fe por parte de COOMEVA E.P.S. en la pretensión de prestar los
servicios de salud, o la concurrencia del estado de cosas inconstitucional
declarado por la sentencia T-760 de 2008 en materia de salud”[31].
4.3. Adicionalmente, considera la actora
que su detención prolongada en el tiempo, producto de la indebida acumulación
de órdenes de arresto en su contra, ha venido afectando su integridad física,
emocional, familiar y personal, ya que es madre de dos hijos menores de edad. Y
atenta contra el ejercicio legítimo de su profesión, en la medida en que le
impide el cumplimiento de las actividades y obligaciones que emanan de su cargo
como gerente general de Coomeva E.P.S., lo que perjudica la garantía del
aseguramiento de los más de dos millones de usuarios afiliados a la EPS, al
tiempo que le dificulta propender por el cumplimiento de los fallos de tutela
proferidos con posterioridad a su arresto y ejercer su defensa frente a los
incidentes de desacato abiertos luego de su captura.
En criterio de la demandante, el
incumplimiento de las órdenes de tutela por virtud de las cuales se le ha
declarado en desacato a Coomeva E.P.S. ha obedecido a la grave situación
financiera por la que atraviesa el sistema de salud, dada la insuficiencia de
recursos para atender la demanda de servicios de los usuarios que se agrava por
el desproporcionado incremento de aquellos ordenados por vía de tutela. Por
esta crisis, el Estado le adeuda a la E.P.S. la suma de un billón de pesos por
concepto de recobros y Coomeva E.P.S. estuvo sometida, entre los años 2015 y
2018, a medida preventiva y vigilancia especial por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud[32], y desde el año
2018 está ejecutando un plan de ajuste y recuperación financiera con una
vigencia de diez años.
También asegura que, entre los años 2017
y 2018, el total de acciones de tutela tramitadas contra Coomeva E.P.S. ascendió
a la cifra de 61.644, que representa el 2.9% de la población afiliada. Del
total de tutelas se han generado 5.700 sanciones por desacato de los cuales el
1% se transforma en arresto contra los representantes legales de la E.P.S. Esto
ha derivado en la acumulación aritmética de sanciones de arresto que la
mantienen privada de su libertad, transformando la finalidad persuasiva de la
sanción por desacato en una condena similar a la derivada de un hecho punible, sin
lograr el cumplimiento de las órdenes proferidas en los fallos de tutela ni brindarle
las garantías propias del proceso penal para su defensa.
Igualmente, la accionante señala que, a
pesar de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió un habeas
corpus en su favor el 12 de junio de 2019, tal providencia resultó inocua,
pues la amenaza a sus derechos fundamentales se mantiene indemne, en la medida
en que no ordenó su libertad inmediata y tan solo suspendió las órdenes de
arresto durante seis meses, sin considerar que, por la crisis del sector salud,
se continuarían acumulando sanciones de arresto en su contra, derivadas de futuros
incumplimientos de fallos de tutela.
4.4. Es así como solicita declarar la
cesación de los efectos jurídicos de las providencias del cinco y del diez de
abril de 2019, que negaron el recurso de habeas corpus interpuesto para,
en su lugar, ordenar al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali expedir un
nuevo fallo acorde con los postulados constitucionales y legales[33].
5.
Contestación de las autoridades judiciales accionadas y entidades
vinculadas
En auto del 25
de septiembre de 2019, la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia admitió la acción de tutela y, en consecuencia,
ordenó correr traslado de la misma a las autoridades judiciales accionadas y
vinculó al trámite de tutela a la Policía Metropolitana de Cali, al Juzgado Tercero
Municipal de Apartadó (Antioquia), al Juzgado Primero Penal Municipal para
Adolescentes de Montería (Córdoba), al Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca y a la Superintendencia Nacional de Salud[34].
5.1. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali - Sala Primera de Decisión Laboral
(accionado)
Mediante oficio
del tres de octubre de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali
-Sala Primera de Decisión Laboral- intervino en el trámite de la acción de
tutela sin aducir un razonamiento en particular, pues simplemente relacionó las
actuaciones surtidas dentro del trámite de la acción de habeas corpus,
cuyas decisiones judiciales se cuestionan en el presente proceso. Y adjuntó
copia del Auto del 10 de abril de 2019 que resolvió la impugnación promovida
por la accionante contra la decisión del Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito
de Cali que negó el recurso de habeas corpus, por medio de la cual se
confirmó la decisión del juzgado de instancia[35].
5.2. Policía
Metropolitana de Cali (vinculada)
El cuatro de
octubre de 2019, el comandante de la Policía Metropolitana de Cali dio
respuesta al requerimiento efectuado y solicitó su desvinculación del trámite
de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que dicha
entidad no había vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la
accionante, en la medida en que le corresponde estrictamente obedecer y ejecutar
las órdenes pronunciadas por los diferentes estamentos de la rama judicial,
siendo incompetente para dejar sin efecto las órdenes de arresto que cursan en contra
de la tutelante.
Por lo demás, confirmó
la materialización de sucesivas órdenes de arresto en contra de la Gerente de
Coomeva E.P.S. desde el 26 de febrero hasta el 12 de junio de 2019, fecha en la
que entró en vigencia el habeas corpus resuelto en su favor por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Por último, indicó que, para el
cuatro de octubre del 2019, figuran 207 órdenes de arresto contra la accionante
en el Sistema Operativo de la Policía Nacional (SIOPER), decretadas por
diferentes despachos judiciales del país[36].
5.3.
Juzgado
Primero Penal Municipal para Adolescentes de Montería, Córdoba (vinculado)
En respuesta
recibida el primero de octubre de 2019, la Jueza Primera Penal Municipal para
Adolescentes de Montería (Córdoba), vinculada al trámite de tutela en sede de
instancia, solicitó declarar improcedente el amparo deprecado, ya que -en su
opinión- el habeas corpus no es la acción procedente para debatir la
pretensión de la accionante, “amén de que una decisión en este sentido abre
la puerta a la inobservancia de las decisiones judiciales en materia de tutela
por parte de esta entidad y muchas otras en iguales circunstancias, perpetuando
en el tiempo la vulneración de derechos fundamentales de los incidentista (sic),
muchos de ellos menores de edad y personas de la tercera edad”[37].
Así mismo, la
funcionaria informó que, a la fecha, no existía orden de arresto vigente por
parte de ese despacho judicial en contra de la accionante, ya que el juzgado
fue vinculado al trámite del recurso de habeas corpus que resolvió el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 12 de junio de
2019, en donde se le concedió el habeas corpus a la accionante y se
ordenó suspender todas las órdenes de arresto libradas en su contra dentro de
incidentes de desacato[38],
por el término de seis meses.
5.4. Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca (vinculado)
El dos de octubre
de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dio respuesta al
requerimiento de la Corte Suprema de Justicia mediante el envío de la decisión
proferida por dicha autoridad judicial, el 12 de junio de 2019, dentro del
trámite de habeas corpus promovido por la señora Ángela María Cruz
Libreros contra la Policía Metropolitana de Santiago de Cali y el
Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes de Montería[39].
II.      Decisiones de instancia
1.      Sentencia
de primera instancia
En sentencia del siete de octubre de
2019, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el
amparo solicitado, por considerar que la acción de tutela resultaba improcedente
en el presente asunto al desconocer el presupuesto de subsidiariedad, ya que se
promovía con el fin de amparar el derecho fundamental a la libertad cuya
protección específica podía lograrse a través del mecanismo especial de habeas
corpus; sumado a esto, la accionante acudía al presente trámite con los mismos
argumentos planteados en la citada acción, asunto que ya había sido decidido
por los jueces constitucionales sobre los que recaía la competencia natural. Por
último, sostuvo que la actora debió impugnar la decisión adoptada por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, si consideraba que no era la
indicada para evitar el menoscabo de su derecho a la libertad, pero omitió
hacerlo sin justificación alguna[40].
2.      Impugnación
El apoderado de la accionante presentó
impugnación contra el fallo de tutela proferido en primera instancia. En dicho escrito
el abogado argumentó que, contrario a lo señalado en la sentencia impugnada, el
hecho de acudir en reiteradas oportunidades ante el juez constitucional de habeas
corpus con la misma pretensión y que ello haya derivado en decisiones
contradictorias y apartadas de las garantías invocadas, no solo demuestra el
cumplimiento del requisito de subsidiariedad, sino que también evidencia que la
acción de tutela es el mecanismo eficaz para salvaguardar los derechos fundamentales
de su poderdante. Adicionalmente, sostuvo que la interposición del recurso de habeas
corpus no impedía promover la acción de amparo, ya que la amenaza y
vulneración de los derechos fundamentales de la actora permanecía latente, por
lo que no existía cosa juzgada frente al asunto. Agregó que la falta de
reglamentación del incidente de desacato y de la sanción de arresto en el marco
del sistema general de seguridad social en salud tornaba arbitrario el actuar
de los jueces encargados de su trámite[41].
3.      Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 27 de noviembre de 2019,
la Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia confirmó la decisión del a-quo, al considerar que
las decisiones judiciales atacadas resultaban razonables y ajustadas a los
parámetros constitucionales y legales, así como al material probatorio aportado,
en la medida en que no aparecían caprichosas ni se evidenciaba que se hubiera
actuado de manera negligente; al contrario, se logró determinar que no era
procedente conceder el habeas corpus solicitado, debido a que la orden
de arresto emitida en contra de la accionante se basaba en una decisión
judicial por el incumplimiento de un fallo de tutela, circunstancia que de
manera alguna podía ser considerada como una privación ilegal de la libertad[42].
4.      Pruebas
relevantes aportadas al proceso
Las pruebas
aportadas, todas de origen documental, son las siguientes:
- Copia simple del Auto del 14 de marzo
de 2019 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, por el
cual se decide la impugnación interpuesta contra el Auto del 5 de marzo
anterior del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali, que
confirma la negativa de conceder la acción de habeas corpus en favor de
Ángela María Cruz Libreros. Folios 27 a 33, cuaderno segunda instancia. (Primer
habeas corpus).
- Copia simple del escrito acción de habeas
corpus promovido el 4 de abril de 2019 por la señora Ángela María Cruz
Libreros contra la Policía Metropolitana de Santiago de Cali.  Folios 54 a 59,
cuaderno escrito tutela. (Segundo habeas corpus).
- Copia simple del Auto del 5 de abril
de 2019 del Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali que resuelve negar la
acción de habeas corpus promovida por la señora Ángela María Cruz
Libreros. Folios 60 a 65, cuaderno escrito tutela. (Segundo habeas corpus).
- Copia simple del escrito impugnación
de habeas corpus promovido el 8 de abril de 2019 contra el Auto del 5 de
abril de 2019 del Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito que negó el habeas corpus
a Ángela María Cruz Libreros Folios 68 a 70, cuaderno escrito tutela. (Segundo habeas
corpus).
- Copia simple del Auto del 10 de abril
de 2019 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali -Sala
Primera de Decisión Laboral- que confirma el Auto del 5 de abril de 2019 del
Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali. Folios 72 a 75, cuaderno primera
instancia. (Segundo habeas corpus).
- Copia simple del Auto del 12 de junio
de 2019 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que concede la acción
de habeas corpus en favor de Ángela María Cruz Libreros. Folios 60 a 68,
cuaderno primera instancia. (Tercer habeas corpus).
III.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      Competencia
Mediante Auto del 28 de febrero
de 2020, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de esta
Corporación[43],
se escogió para revisión el expediente radicado con el Número T-7.802.739 y se repartió
al magistrado sustanciador que preside la Sala Tercera de Revisión[44].
Es así como la
Corte Constitucional es competente, a través de la citada Sala, para examinar las
sentencias de tutela proferidas dentro del proceso de la referencia, con
arreglo a lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, y en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de
1991.
2.      Presentación
del caso y esquema de resolución
La señora Ángela María Cruz Libreros, en
calidad de gerente general y representante legal de Coomeva E.P.S., fue
capturada por la Policía Metropolitana de Cali, el 26 de febrero de 2019, en
cumplimiento de una sanción de arresto fijada por el término de cinco días ante
el desacato a las órdenes contenidas en un fallo de tutela proferido por el
Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó (Antioquia). Al momento de su
detención, también le fue notificado que se haría efectiva la acumulación de
sanciones de arresto decretadas por el señalado despacho judicial y que, en
total, ascendía a 42 días.
Con posterioridad, la Policía
Metropolitana de Cali le comunicó que debía mantenerla privada de la libertad
en tanto se encontraban pendientes de ejecutar otras sanciones de arresto,
domiciliarias e intramurales, impuestas en su contra por distintas autoridades judiciales,
debido al incumplimiento generalizado de órdenes dictadas dentro de acciones de
tutela tramitadas en contra de la E.P.S. que representa[45].
Adicionalmente, debido a la crisis que atraviesa el sector salud del cual hace
parte la E.P.S. que gerencia, a partir del momento de su detención se han
proferido nuevas órdenes de arresto en trámites incidentales, que incrementan
el número de registros en su contra y la mantienen privada de la libertad de forma
indefinida.
Por lo anterior, la señora Cruz
Libreros, actuando por intermedio de apoderado judicial y encontrándose en
cumplimiento de las sanciones proferidas por el Juzgado Tercero Promiscuo
Municipal de Apartadó (Antioquia), ejerció la acción constitucional de habeas
corpus con el fin de exigir su libertad inmediata y la suspensión de la
ejecución de las órdenes de arresto existentes, así como de las demás que
llegaran a proferirse en su contra, por parte de la Policía Metropolitana de
Cali. Dicha acción fue resuelta en primera instancia en forma negativa por el
Tribunal Superior de Cali mediante providencia del cinco de marzo de 2019, y
luego confirmada en segunda instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, en auto del 14 de marzo de año en cita[46].
Más
adelante, a comienzos del mes de abril de 2019, cuando la actora tenía cumplidos más de 30 días de arresto domiciliario efectivo,
su abogado interpuso un segundo recurso de habeas corpus en procura de
que se ordenara su libertad inmediata y se suspendiera, por el término de un
año, la ejecución tanto de las órdenes de arresto vigentes como de aquellas que
llegaran a generarse eventualmente en su contra. En dicha oportunidad, la
defensa de la afectada planteó la hipótesis de que su captura y su privación de
la libertad obedeció a la configuración de una “vía de hecho por consecuencia”,
pues a pesar de la legalidad de las sanciones proferidas por los jueces de
tutela y la validez de su ejecución por parte del ente policial, este último,
al aplicar la acumulación aritmética de los arrestos, “había convertido la
detención en ilegal, prologándola indefinidamente”[47];
y, además, desnaturalizaba la finalidad disciplinaria de la sanción por
desacato. Este recurso, en primera instancia, fue resuelto en forma negativa
por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali, en providencia del cinco
de abril de 2019, decisión que fue impugnada y resuelta
en segunda instancia por el Tribunal Superior de Cali -Sala Primera de Decisión
Laboral-, que confirmó el fallo a través de auto del diez de abril de 2019.
Posteriormente,
cuando ya había cumplido más de 100 días de arresto consecutivos y se encontraba
privada de la libertad por el término de 30 días en virtud de una orden del
Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes de Montería (Córdoba), la
accionante,
mediante apoderado judicial, presentó un tercer recurso de habeas corpus
en el que insistió en que se dispusiera su libertad inmediata y se suspendiera,
al menos por seis meses, la ejecución de las órdenes de arresto vigentes y las
que llegaran a generarse en su contra durante dicho término. El Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 12 de junio de
2019, accedió
a la solicitud de habeas corpus de la accionante, por lo que ordenó
suspender la ejecución de las sanciones de arresto impuestas en su contra
durante un periodo de seis meses. Pero no dispuso su libertad inmediata, al reparar
en el hecho de que la legalidad de las actuaciones judiciales que dispusieron
las medidas de arresto no se había discutido. Por esta razón,
resolvió que contra dicha providencia procedía la impugnación ante el Consejo
de Estado, en los términos del artículo 7 de la Ley 1095 de 2006[48]; no obstante, la parte
actora no promovió la impugnación.
Ante estas circunstancias, el día 20 de
septiembre de 2019, la señora Cruz Libreros, obrando por intermedio de
apoderado judicial, formuló acción de tutela contra las providencias del cinco
y del diez de abril de 2019 dictadas por el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Cali y el Tribunal Superior de Cali -Sala Primera de Decisión
Laboral-, respectivamente, por resolver en forma negativa el recurso de habeas
corpus interpuesto para lograr su libertad. Para la actora, las decisiones
judiciales señaladas al declarar improcedente el amparo desconocieron el hecho
de que la acumulación aritmética de sanciones de arresto por desacato que la
mantiene privada de su libertad es consecuencia directa de la crisis por la que
atraviesa Coomeva
E.P.S., ya que conlleva la continua y elevada imposición de este tipo de
sanciones en contra de su representante legal por el incumplimiento a órdenes impartidas
en fallos de tutela.
En primera instancia, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia denegó el amparo dada la
improcedencia de la
acción de tutela por desconocer el presupuesto de subsidiariedad, ya que se
promovía con el fin de amparar el derecho fundamental a la libertad cuya
protección específica podía lograrse a través del mecanismo especial de habeas
corpus; en segunda instancia, Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia
confirmó la decisión del a-quo, al considerar que las decisiones
judiciales atacadas resultaban razonables y ajustadas a los parámetros
constitucionales y legales y al material probatorio aportado, con base en lo
cual se logró determinar que no era procedente conceder el habeas corpus
solicitado, debido a que la orden de arresto emitida en contra de la accionante
se basaba en una decisión judicial, circunstancia que no podía ser considerada
como una privación ilegal de la libertad.
Con base en el anterior recuento,
se tiene que la accionante fue capturada y privada de su libertad, desde hace
más de un año, por cuenta de la ejecución sucesiva de órdenes de arresto
libradas en su contra en su condición de Representante Legal de Coomeva E.P.S.,
entidad que ha sido encontrada responsable de incumplir numerosos fallos de
tutela por diferentes jueces constitucionales. Esta inusual situación ha
conllevado la interposición de, al menos, tres recursos de habeas corpus
por parte de la actora con el propósito de obtener su libertad, ya que
considera que su prolongada detención resulta ilegal y arbitraria, dado lo
irregular de la acumulación y ejecución de arrestos en su contra por parte del
cuerpo policial.
A pesar de la insistencia de la
accionante, los jueces constitucionales que decidieron los recursos de habeas
corpus presentados encontraron ajustada al ordenamiento jurídico su
privación de libertad. En particular, los despachos judiciales que conocieron
en primera y en segunda instancia del trámite de habeas corpus
cuestionado en este proceso consideraron improcedente el mecanismo porque afirmaron
que[49],
por un lado, la privación de libertad era legal al estar soportada en fallos
judiciales y, por otro, no se tornaba prolongada de forma arbitraria o indebida,
en la medida en que el reclamo de libertad había sido formulado durante el
término de cumplimiento de las sanciones proferidas, y solo podía valorarse
frente a situaciones fácticas vigentes y determinadas.
En este orden de ideas, el
problema jurídico sustancial que concierne dilucidar a esta Sala de Revisión es
si el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali y el Tribunal Superior -Sala Primera de Decisión Laboral- de la misma
ciudad
incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del
precedente y, en consecuencia, vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso, a la presunción de inocencia, a la libertad, a la igualdad, al buen
nombre, a la honra y a la dignidad humana de la señora Ángela María Cruz
Libreros, al resolver en forma negativa el recurso de habeas corpus
interpuesto para obtener su libertad. Para definir este asunto, como cuestión
previa, es necesario analizar si es procedente la acción de tutela para
controvertir providencias judiciales que resuelven habeas corpus. Seguidamente,
habrá de definirse si se acredita el cumplimiento del requisito general de
procedibilidad referido a la legitimación en la causa por activa y por pasiva,
considerando las solicitudes de desvinculación del proceso que señalaron
algunos de los intervinientes.
Una vez superado los puntos anteriores,
se hará referencia a la jurisprudencia constitucional relativa a la
caracterización de los requisitos generales para la procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales para, luego, verificar el
cumplimiento de dichos requisitos en el caso concreto. En caso afirmativo, se
reiterará la jurisprudencia constitucional referente a las causales específicas
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para,
posteriormente, verificar la configuración o no de los defectos endilgados en
las decisiones de habeas corpus que se cuestionan en el caso concreto, a
saber: a) defecto sustantivo por inaplicación del artículo 1º de la Ley
1095 de 2006 y por error en la escogencia del método interpretativo para resolver
el caso; b) defecto fáctico por falta de valoración de la crisis
estructural del sistema de salud y su repercusión en el incumplimiento de
fallos de tutela por parte de las E.P.S. y las consecuentes sanciones de
arresto en contra de sus representantes legales; y c) defecto de
desconocimiento del precedente constitucional, particularmente de las
Sentencias T-491 de 2014, C-187 de 2006 y SU-034 de 2018.
Por último, se explicará la
naturaleza dual del habeas corpus como acción constitucional y derecho
fundamental para la protección de la libertad personal; se expondrá la situación
por la que atraviesa Coomeva E.P.S. y que ha derivado en la imposición masiva
de arrestos en contra de su representante legal por incumplimiento a fallos de
tutela; y se aludirá a las reglas establecidas en la Sentencia T-1234 de 2008
que resultan aplicables al presente caso.
3.      Cuestión
previa
3.1.   Procedencia
excepcionalísima de la acción de tutela contra las providencias que resuelven habeas
corpus
En materia de tutela contra
decisiones de habeas corpus el precedente constitucional se ha limitado
a admitir su procedencia únicamente frente a las providencias que niegan el
recurso, por vía de la configuración de las causales genéricas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esto es
así en la medida en que con la decisión que concede un habeas corpus se
materializa el recurso judicial específicamente diseñado para lograr el restablecimiento
del derecho fundamental a la libertad. De manera que concebir su utilización
para atacar y enervar los efectos de un recurso judicial que reivindica la
libertad, solo sería posible bajo estrictas condiciones[50].
Otro argumento es que el legislador,
avalado por la propia Corte Constitucional, decidió que frente a la decisión
favorable de habeas corpus no exista recurso ni mecanismo de
controversia judicial alguno, lo cual, en principio, extendería esta
inimpugnabilidad a la acción de tutela. En todo caso, la Corte ha admitido la
procedencia excepcionalísima de la acción de tutela para controvertir la
decisión que concede el habeas corpus, cuya constatación debe ser valorada en
cada caso concreto, a fin de evidenciar actuaciones judiciales manifiestamente
irrazonables o fraudulentas. Al respecto, en la Sentencia SU-350 de 2019[51],
la Corte señaló lo siguiente:
“34.
En el ordenamiento jurídico colombiano, el habeas corpus está orientado a
proteger la libertad de personas capturadas sin el respeto de las garantías
constitucionales, o cuya detención se prolongue arbitrariamente y sin
fundamento legal.
35.
Por ello mismo, el legislador colombiano, consciente de la importancia
superlativa de este instrumento (num. 2.1.), previó dentro de su trámite procesal
la siguiente particularidad: la decisión judicial que concede una acción de
habeas corpus es inimpugnable. De hecho, esta Corporación, desde su
jurisprudencia más temprana, reconoció en aquella circunstancia un rasgo
central de esta acción.
36.
En efecto, para la Corte, “precisamente porque el control de legalidad de la
detención es una garantía especial de la libertad, la decisión que resuelve el
habeas corpus no es susceptible de impugnación, ni resulta procedente el
ejercicio del recurso frente a los mismos hechos que generaron la interposición
de la acción”.
37.
Adicionalmente, un aspecto distintivo de esta acción es que no se trata de un
litigio en el que pueda hablarse, con rigor conceptual, de “partes procesales”.
Como sucede en toda actuación, en el trámite de habeas corpus deben respetarse
el principio de contradicción y el debido proceso. Con todo, se trata de un
mecanismo judicial sui generis, con una finalidad precisa. En él, la relación
jurídico-procesal relevante es la que entabla el juez de habeas corpus con el
recluso, en orden a establecer, con la información disponible en el proceso, si
aquel se encuentra ilegalmente privado de su libertad. Por consiguiente, las
autoridades vinculadas a dicho trámite prima facie no están en condiciones de
alegar su legitimación frente a las presuntas afrentas iusfundamentales que
pudiera generar el reconocimiento de esta garantía.
38.
Lo anterior permite concluir, entonces, que si el legislador, avalado por la
propia Corte Constitucional, decidió que frente a la providencia favorable de
habeas corpus no exista recurso, ni mecanismo de controversia judicial de
ninguna índole, es plausible sostener, por elementales razones, que esta
inimpugnabilidad se extendería, en principio, a la propia acción de tutela.
39.
En efecto, el precedente constitucional en la materia refleja, con claridad,
que la procedencia de la tutela contra decisiones de habeas corpus, por
configuración de “vías de hecho” (hoy causales genéricas y específicas de
procedibilidad) se ha limitado únicamente a las providencias que niegan aquella
acción.
40.
Esto es así por cuanto, con la decisión mediante la cual se concede una acción
de habeas corpus, se materializa, como ya indicó la Corte, la “acción de tutela
de la libertad”. De modo correlativo, la propia acción de tutela es una
herramienta de protección de los derechos fundamentales. Por tanto, concebir su
utilización para atacar y enervar los efectos de un recurso judicial que
reivindica precisamente uno de los más importantes derechos –la libertad
personal– solo podría ser posible bajo estrictas condiciones: i) la acción de
tutela contra las providencias dictadas en el marco de la acción constitucional
de habeas corpus debe cumplir, en primera medida, los requisitos genéricos y específicos
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Con
todo, ii) cuando se trata de controvertir, en específico, la decisión que
concede el habeas corpus, su procedencia es excepcionalísima”.
Siendo así las cosas, en el
presente caso se acredita la exigencia general establecida en la jurisprudencia
para adelantar el estudio de procedibilidad de la acción de tutela bajo examen,
toda vez que allí se busca cuestionar las decisiones de los jueces constitucionales
que negaron la solicitud de habeas corpus interpuesta por la accionante,
sobre la base de haber incurrido en varios defectos o yerros sustantivos.
3.2.   Análisis
de la legitimación en la causa en el presente asunto
Por regla general, previo al
estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el
cumplimiento de tres requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela, al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución  Política
y del Decreto 2591 de 1991, a saber: (i) la legitimación en la causa, es decir,
si la persona que interpone el amparo tiene interés jurídico para hacerlo
(legitimación por activa) y, a su vez, si contra quien se dirige es un sujeto
demandable a través de la acción de tutela (legitimación por pasiva); (ii) la inmediatez,
esto es, la instauración de la acción de manera oportuna; y (iii) la
subsidiariedad o el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo
que no sean eficaces o idóneos o, en su defecto, se configure la ocurrencia de
un perjuicio irremediable[52].
En cuanto a la legitimación por
activa, el artículo 86 de la Constitución Política reconoce el derecho de toda
persona de reclamar mediante acción de tutela la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. Este precepto se desarrolla en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, en el que se consagra que: “la acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud”.
Una de las alternativas que tiene
la persona vulnerada o amenazada en sus derechos, cuando no ejercita de manera
directa la acción, es hacerlo por conducto de un representante judicial
debidamente habilitado. Esta Corporación ha precisado que el apoderamiento
judicial en materia de tutela (i) es un acto jurídico formal, por lo que
debe realizarse por escrito; (ii) se concreta en un escrito llamado
poder que se presume auténtico; (iii) debe ser un poder especial; (iv)
el poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un
determinado proceso no se entiende conferido para instaurar procesos
diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el
proceso inicial; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo
puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional[53].
En el caso bajo examen, se tiene
que la accionante le otorgó poder especial a un abogado para que promoviera en
su representación acción de tutela contra el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Cali y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad[54].
Dicho documento fue suscrito tanto por la señora Ángela María Cruz Libreros
como por el aludido apoderado, quienes adelantaron diligencia de presentación
personal al efecto. Por lo demás, en auto del 25 de septiembre de 2019, el juez
constitucional de primera instancia le reconoció personería jurídica al citado apoderado
para representar a la parte accionante, en los términos de las facultades
conferidas[55].
En este orden de ideas, se acredita el cumplimiento de la legitimación en la
causa por activa en el presente asunto.
Con respecto a la legitimación
por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior establece que la tutela tiene por
objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o por el actuar de los particulares, en los casos
previstos en la Constitución y en la ley[56].
En este contexto, según lo señalado de manera reiterada por la Corte, en lo que
respecta a esta modalidad de legitimación, es necesario acreditar dos
requisitos: por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los
cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,
con su acción u omisión.
En el presente asunto, no cabe
duda de que la acción de tutela se dirige contra las autoridades judiciales que
profirieron las decisiones objeto de reproche, siendo estas las autoridades
públicas competentes para resolver el trámite de habeas corpus quienes,
por un lado, son sujetos respecto de los cuales procede el amparo y, por el
otro, al
proferir las providencias que negaron la solicitud de habeas corpus de
la actora pudieron haber vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales.
Una vez despejadas las anteriores
cuestiones previas, se continuará con el trámite señalado en la formulación del
problema jurídico.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
Esta Corporación ha sostenido en
forma reiterada que la acción de tutela procede contra providencias proferidas
por los jueces de la República, en virtud del artículo 86 superior que previó,
expresamente, la posibilidad de su interposición a efectos de obtener la
protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que estos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”. Sobre esta base, en la propia jurisprudencia constitucional
se han decantado las condiciones excepcionales de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales, a efectos de encontrar un adecuado
equilibrio entre la primacía de los derechos fundamentales y el respeto por los
principios de autonomía, independencia judicial y seguridad jurídica[57].
A partir de la Sentencia C-590 de
2005[58],
la Sala Plena estableció los requisitos generales y específicos de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Al
respecto, aclaró que los primeros son presupuestos cuyo cumplimiento forzoso es
condición necesaria para que el juez constitucional pueda entrar a valorar de
fondo el asunto puesto en su conocimiento, mientras que los segundos
corresponden, específicamente, a los vicios o defectos presentes en la decisión
judicial y que constituyen la causa de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales.
En cuanto a los primeros, se
acreditan siempre que: (i) el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga
relevancia constitucional[59];
(ii) el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios
antes de acudir al juez de tutela[60];
(iii) se cumpla con el requisito de inmediatez de acuerdo con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad[61];
(iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales[62];
(v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la
violación y, que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en
caso de haber sido posible[63];
y, (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[64].
4.1.   Verificación
de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra las
providencias judiciales que resolvieron el habeas corpus
A continuación, esta Sala de
Revisión establecerá si concurren o no los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, en relación con la
providencia del diez de abril de 2019 dictada por el Tribunal Superior de Cali -Sala
Primera de Decisión Laboral- al resolver la impugnación interpuesta por la
accionante frente a la decisión de primera instancia adoptada por el Juzgado
Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad, el
cinco de abril de 2019.
4.1.1. Relevancia
constitucional de asunto
El presente asunto cumple con este
requisito ya que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales
al debido proceso, a la presunción de inocencia, a la libertad, a la igualdad,
al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana de la accionante (artículos
1, 13, 15, 21, 28 y 29 de la Constitución). Igualmente, se considera que la
problemática constitucional que involucra es novedosa, pues evidencia una
posible afectación de derechos fundamentales derivada, al parecer, de la falta de
reglamentación del trámite del incidente de desacato en cuanto a la imposición masiva
de sanciones de arresto y su acumulación en cabeza de una misma persona natural
destinataria.
4.1.2. Agotamiento de todos
los medios de defensa judicial (subsidiariedad)
Esta Sala de Revisión encuentra
satisfecho el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en la presente
acción de tutela con respecto a las decisiones judiciales acusadas, estas son,
las correspondientes al trámite del segundo habeas corpus reseñado en
los antecedentes de esta providencia (supra 3.2.), toda vez que la
actora agotó el trámite de impugnación frente a la decisión negativa del Juzgado
Dieciocho Laboral del Circuito de Cali que fue confirmada, en segunda
instancia, por el Tribunal Superior -Sala Primera de Decisión Laboral- de la
misma ciudad,
sin
que existiera otro mecanismo judicial -ordinario o extraordinario- para
controvertir la decisión del Tribunal.
Ahora bien, en la medida en que con
posterioridad a las decisiones judiciales acusadas se interpuso otro recurso -tercer
habeas corpus-  y este fue resuelto en forma favorable a la accionante al
acceder parcialmente a la solicitud invocada (supra 3.3.),
se considera necesario hacer referencia al agotamiento del requisito de
subsidiariedad frente a esta decisión posterior, en razón a que en dicho
trámite se solicitó la libertad inmediata de la accionante, con fundamento en
iguales consideraciones jurídicas y situación fáctica.
Al respecto, la parte resolutiva
de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el
12 de junio de 2019, en el tercer habeas corpus presentado por la
accionante, dispuso textualmente lo siguiente:
“PRIMERO.-
ACCEDER
a la solicitud de hábeas corpus solicitada por la señora ÁNGELA MARÍA CRUZ
LIBREROS, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
En consecuencia,
SEGUNDO.-
SUSPENDER
la ejecución de las sanciones de arresto impuestas en sede de incidente de
desacato de tutela, a la señora ÁNGELA MARÍA CRUZ LIBREROS como agente de
COOMEVA E.P.S. S.A. y que estén relacionadas con el incumplimiento de la
atención misional de esa EPS con sus afiliados.
TERCERO.- La suspensión
dispuesta en el numeral anterior, cubrirá un periodo de seis (6) meses contados
a partir de las notificaciones respectivas, término dentro del cual la señora
CRUZ LIBREROS, como gerente de COOMEVA E.P.S. S.A., deberá cumplir con las
órdenes de tutela impuestas cuyo incumplimiento motiva la sanción de arresto,
de lo cual rendirá informe a los juzgados de conocimiento.
TERCERO.- [sic]
NOTIFÍQUESE en forma inmediata y personal lo aquí decidido a la accionante
por intermedio de su apoderado, informándole que contra esta providencia
procede la impugnación ante el inmediato Superior, vale decir, el H. Consejo de
Estado, en los términos del artículo 7 de la Ley 1095 de 2006. Para tal efecto,
expídasele y entréguesele copia íntegra y gratuita de esta providencia. En el
mismo sentido se notificará a la POLICÍA METROPOLITANA DE SANTIAGO DE CALI, a
la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y al CTI de la ciudad de Cali, para que
cumplan lo aquí ordenado. Al juzgado demandado se le notificará por correo
electrónico”.
Luego, pese a que el
Tribunal accedió a la solicitud de habeas corpus de la accionante al suspender las
órdenes de arresto en su contra, lo cual resultaba favorable a sus intereses,
no dispuso su libertad inmediata tomando en consideración que la legalidad de
las actuaciones judiciales que habían dispuesto las medidas de arresto no fue
debatida. De esta suerte, ordenó suspender la ejecución de las sanciones de
arresto impuestas en contra de la actora durante un periodo de seis meses,
contados a partir de las notificaciones respectivas, interregno que
juzgó suficiente para que la accionante, “en ejercicio de las competencias
propias de su cargo como gerente general de COOMEVA
E.P.S.,
propenda por el efectivo cumplimiento de las órdenes de
tutela
libradas para la satisfacción del derecho a la salud de los afiliados a la
E.P.S.”[65].
Asimismo, dispuso que “contra esta providencia procede la impugnación ante
el inmediato Superior, vale decir, el H. Consejo de Estado, en los términos del
artículo 7 de la Ley 1095 de 2006”; no obstante, la parte actora no
promovió la impugnación[66].
Con relación a
la impugnabilidad de la decisión de habeas corpus, el artículo 6º de la
Ley 1095 de 2006 establece la improcedencia de recurso alguno contra la
decisión que concede el habeas corpus, mientras que el artículo 7º de
dicho ordenamiento consagra la impugnación de la decisión que niega la libertad
señalando un procedimiento específico al efecto:
“Artículo 6º.
Decisión.
Demostrada la violación de las garantías constitucionales o legales, la
autoridad judicial competente inmediatamente ordenará la liberación de la
persona privada de la libertad, por auto interlocutorio contra el cual no
procede recurso alguno.
Artículo 7º.
Impugnación.
La providencia que niegue el Hábeas Corpus podrá ser impugnada, dentro de los
tres (3) días calendario siguientes a la notificación. La impugnación se
someterá a las siguientes reglas: // 1. Presentada la impugnación, el juez
remitirá las diligencias dentro de las siguientes veinticuatro (24) horas al
superior jerárquico correspondiente. El expediente será repartido de manera
inmediata y habrá de ser fallado dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes. // 2. Cuando el superior jerárquico sea un juez plural, el recurso
será sustanciado y fallado integralmente por uno de los magistrados integrantes
de la Corporación, sin requerir de la aprobación de la sala o sección
respectiva. Cada uno de los integrantes de la Corporación se tendrá como juez
individual para resolver las impugnaciones del Hábeas Corpus”.
Y, específicamente, en relación
con la posibilidad de impugnar la decisión judicial que niega la libertad de la
persona que invoca el habeas corpus, la Sentencia C-187 de 2006[67]
señaló lo siguiente:
“Como se
observa, dado que la garantía del hábeas corpus ha sido establecida a favor de
los derechos de la persona y no del Estado, y la posibilidad de impugnar la
decisión que niega la libertad de la persona se entiende incorporada al
contenido esencial del Hábeas Corpus, no contraría la Constitución que el
legislador prevea que la providencia que niega el recurso pueda ser impugnada,
acogiendo la Corte ahora los argumentos y fundamentos expuestos en la
providencia citada, que considera la prevalencia en el orden interno del
derecho fundamental del hábeas corpus y su integración al bloque de
constitucionalidad, por lo que, actúa acorde con los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia –art. 8º
Convención Americana– el legislador al consagrar la posibilidad de impugnar la
decisión que niega el hábeas corpus.
(…)
La segunda
instancia representa una garantía adicional a favor de la persona, quien podrá
optar por interponer el recurso u omitir el trámite del mismo; por esta
razón, el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración del derecho,
señaló de manera adecuada un procedimiento y unos términos que atienden a los
principios de celeridad y eficacia propios de la acción que se pretende
reglamentar”.
(Subrayas fuera del texto original).
Teniendo en cuenta todo lo
anterior, se evidencia que la accionante no impugnó la providencia del Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a su solicitud de habeas
corpus, en la medida en que la decisión de suspensión de arrestos en su
contra resultaba favorable a sus intereses y, por tanto, no era impugnable en
los términos del artículo 6º de la Ley 1095. Por otro lado, a pesar de que la
actora sí tenía la posibilidad de impugnar la parte negativa de la decisión en
cuanto al hecho de no haber ordenado su libertad inmediata, era claro que no
hubiera podido obtener una decisión distinta en sede de segunda instancia,
teniendo en cuenta que la postura consolidada de los jueces de habeas corpus
que habían resuelto las dos solicitudes anteriores (supra 3.1 y 3.2),
como sucedió en el caso del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, era
unívoca en señalar su improcedencia debido a que la privación de libertad de la
actora se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico por no derivar en
actuaciones ilegales ni arbitrarias, sino, todo lo contrario, obedecer al
cumplimiento de órdenes judiciales en trámites de desacato a fallos de tutela.
En este orden de ideas,
considerando que a la luz de la jurisprudencia referida la impugnación del habeas
corpus que niega la solicitud no se presenta como un presupuesto
insalvable, menos aun cuando la decisión de primera instancia ha resultado
parcialmente favorable a la situación de la interesada, se concluye que no era
exigible agotar tal recurso frente al tercer habeas corpus promovido por
la accionante.
En conclusión, en el sub
júdice, la Sala de Revisión encuentra satisfecho el requisito de
subsidiariedad, teniendo en cuenta que la señora Cruz Libreros no contaba con
otros mecanismos de defensa judicial a su alcance para discutir la posible
violación de sus derechos fundamentales, producto de las decisiones adversas a
sus pretensiones de libertad inmediata por parte de los jueces que resolvieron
los recursos de habeas corpus interpuestos para obtenerla. Esto es así
porque al momento de presentar la acción de tutela, la accionante continuaba
privada de su libertad y se mantenían incólumes las afectaciones alegadas
frente a los otros derechos fundamentales conculcados.
4.1.3. Inmediatez
Sobre la base de la anterior apreciación,
cabe advertir que debe darse por satisfecho el cumplimiento del requisito de
inmediatez. En efecto, se observa que las providencias acusadas por la actora, que
resolvieron desfavorablemente las solicitudes de libertad y suspensión de la
ejecución de las sanciones de arresto por desacato promovidas mediante el
recurso de habeas corpus, datan del cinco y el diez de abril de 2019. Y que
la fecha de presentación de la tutela fue el 20 de septiembre de 2019. Luego, transcurrieron
cinco meses y diez días entre el auto que decidió la impugnación del recurso de
habeas corpus y la solicitud de amparo, término que resulta razonable a
partir de la ocurrencia de los eventos presuntamente vulneradores y las
singulares circunstancias en que está envuelta la controversia, y considerando
que la amenaza a los derechos fundamentales de la accionante se mantuvo
latente.
4.1.4. Identificación de los
hechos que generan la violación y que ellos hayan sido alegados en el proceso
judicial, en caso de haber sido posible
En el presente caso, el apoderado
judicial de la parte actora cumplió con este requisito al señalar -tanto en la
acción de habeas corpus como en el presente trámite de tutela- que la vulneración
a sus derechos fundamentales se deriva de la ejecución sucesiva de sanciones de
arresto acumuladas que ha debido soportar como representante legal de Coomeva E.P.S.,
en cumplimiento de órdenes judiciales proferidas en trámites individuales de
desacato promovidos contra dicha entidad, que ha llevado a su detención
domiciliaria desde su captura en febrero de 2019, resaltando que esta
circunstancia se ha generado por la falta de regulación de la ejecución de
arrestos masivos en sede del trámite incidental de desacato frente a órdenes de
tutela.
4.1.5. En caso de tratarse de
una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión
que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales
Este requisito no es aplicable al
asunto bajo estudio, ya que los defectos que se alegan son de carácter
sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente.
4.1.6. El fallo controvertido
no es una sentencia de tutela, ni se trata de una nulidad por
inconstitucionalidad adoptada por el Consejo de Estado
Como se ha indicado, las
providencias que se censuran fueron adoptadas en el trámite de una acción
constitucional de habeas corpus y no en sede de tutela, así como tampoco
se trata de decisiones de constitucionalidad adoptadas por el Consejo de Estado.
A partir de las consideraciones
expuestas, se concluye que la acción de tutela bajo examen es procedente por
cumplir con los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia, razón por
la cual enseguida se evaluarán los defectos alegados por la accionante en
contra de las decisiones acusadas, con el propósito de resolver el problema
jurídico propuesto.
4.2.   Verificación
de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra las
providencias judiciales que resolvieron el habeas corpus
Una vez se ha constatado el cumplimiento
de los requisitos generales, la procedencia de la tutela contra decisiones
judiciales depende de que las mismas hayan incurrido en, al menos, una de las
siguientes causales específicas, también denominadas vicios o defectos
materiales, de tal trascendencia que conlleva la amenaza o la vulneración de
derechos fundamentales: (i) defecto orgánico, el cual se
configura cuando el funcionario judicial que adoptó la decisión objeto de
cuestionamiento carece de competencia para ello; (ii) defecto
procedimental absoluto, que se origina en los casos en que la autoridad
judicial se aparta abiertamente y sin justificación de la normatividad procesal
que era aplicable al caso concreto; (iii) defecto fáctico, que
tiene lugar cuando existan fallas en la decisión que sean imputables a
deficiencias probatorias del proceso; (iv) defecto sustantivo o material,
que se presenta en los casos en que la decisión judicial se apoya o se sustenta
en disposiciones claramente inaplicables al caso concreto o inexistente; (v) error
inducido o por consecuencia, el cual tiene lugar cuando la decisión
judicial se fundamenta en hechos o situaciones en la que participan personas
obligadas a colaborar con la administración de justicia  -autoridades o particulares-,
y cuyo proceder irregular induce en error o engaño al funcionario judicial con
grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna de las partes o de
terceros; (vi) decisión sin motivación, que se configura por el
incumplimiento del servidor judicial de su obligación de fundamentar fáctica y
jurídicamente las decisiones que le corresponde adoptar; (vii) desconocimiento
del precedente judicial, que se presenta en los casos en que la
autoridad judicial, a través de sus decisiones, se aparta del precedente
aplicable al caso sin presentar las razones jurídicas que justifiquen
debidamente el cambio de jurisprudencia; (viii)  violación directa de la
Constitución, la cual ocurre, entre otros supuestos, cuando la decisión
judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados amparados por la Carta Política[68].
En el presente caso, la accionante
considera que las providencias cuestionadas que resolvieron en su contra el
recurso de habeas corpus, dictadas por el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Cali y el Tribunal Superior de la misma ciudad al confirmar la
decisión del juzgado, incurrieron en unas supuestas irregularidades específicas
que configurarían la ocurrencia de los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento
del precedente. Para proceder con el análisis exigido, la Corte reiterará la
jurisprudencia constitucional que ha caracterizado estos defectos para,
enseguida,
exponer
la naturaleza dual del habeas corpus como derecho fundamental y acción
constitucional para la protección de la libertad personal y, por último,
analizar cada uno de los defectos alegatos en el caso concreto.
4.3.   Caracterización del defecto
sustantivo o material[69]
Esta Corporación ha entendido que el
defecto sustantivo surge cuando i) la providencia contiene un error originado
en la interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso
analizado por el juez[70],
ii) la autoridad judicial juzga el asunto con base en normas inexistentes,
inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o iii) se
presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
Dicho yerro debe configurar una
irregularidad de significante trascendencia que haya llevado a proferir una
decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales[71].
En ese sentido, en la Sentencia SU-448 de 2011[72]
la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló las principales circunstancias
que generan que una providencia judicial incurra en un defecto sustantivo.
Concretamente, se explicó que ello ocurre cuando:
(i) La decisión judicial tiene como
fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha
perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente, d) ha sido
declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión
está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual
se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador;
(ii) Pese a la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra, prima
facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final
de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente
(interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses
legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una
norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la
juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable a tal decisión judicial;
(iii) No toma en cuenta sentencias que
han definido su alcance con efectos erga omnes;
(iv) La disposición aplicada se muestra
injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución;
(v) Un poder concedido al juez por el
ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición;
(vi) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras
disposiciones aplicables al caso;
(vii) Se desconoce la norma del
ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso
concreto;
(viii) La actuación no está justificada
en forma suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales;
(ix) Sin un mínimo de argumentación, se
desconoce el precedente judicial;
(x) El juez no aplica la excepción de
inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.
4.4.   Caracterización del defecto
fáctico[73]
Este Tribunal ha señalado que el defecto
fáctico se presenta (i) cuando el juez no tiene el apoyo probatorio necesario
para justificar su decisión[74];
(ii) cuando incurre en un error en el examen de las pruebas, por no valorar una
de ellas o por hacerlo de forma caprichosa o arbitraria; (iii) cuando omite el
decreto o la práctica de las pruebas necesarias dentro del proceso, incluso
cuando ellas son ad substantiam actus; o (iv) cuando adopta una decisión
judicial con fundamento en una prueba obtenida de forma ilícita[75].
En este orden de ideas, el defecto
fáctico puede tener una dimensión negativa y una positiva. Se presenta la
dimensión negativa cuando la autoridad judicial no practica o valora una
prueba, o su examen se hace de forma arbitraria, irracional o caprichosa, lo
que en últimas se traduce en la imposibilidad de comprobar los hechos. Por el
contrario, se configura la dimensión positiva, cuando el acervo probatorio no
debía ser admitido o valorado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de las
pruebas indebidamente recaudadas que son apreciadas por el juez[76],
o cuando se dan por establecidas circunstancias, sin que exista soporte de
ellas en el material probatorio que respalda una determinación[77].
Sobre la ocurrencia del defecto fáctico,
en términos generales, esta Corporación ha dicho que: "[e]n otras
palabras, se presenta defecto fáctico por omisión cuando el juzgador se
abstiene de decretar pruebas. (…). Existe defecto fáctico por no valoración del
acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar pruebas que obran en el
expediente bien sea porque 'no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso
concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración,
la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.' Hay lugar
al defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio cuando o
bien 'el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide
separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su
arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas
ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva' dando paso a un defecto fáctico por no excluir o valorar
una prueba obtenida de manera ilícita"[78].
Respecto del margen de intervención que
tiene el juez de tutela al momento de estudiar la configuración de un defecto
fáctico, se han fijado criterios que buscan preservar el ámbito de autonomía
judicial y el principio del juez natural, de manera que se reduzca al máximo la
intervención del juez constitucional. En este sentido, se ha recalcado que en
sede de tutela no debe llevarse a cabo un examen exhaustivo del material
probatorio, pues dicha función le corresponde al juez que conoció la causa.
También se ha enfatizado que una diferencia en la valoración de las pruebas no
puede considerarse como un defecto fáctico ya que, ante interpretaciones
diversas, es el juez natural quien debe determinar cuál es la que mejor se
ajusta al caso en estudio. Concretamente, la Corte ha dicho que “[e]l juez
del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo, sino que sus
actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone
al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que
acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél
es razonable y legítima”[79].
En todo caso, la existencia del defecto
fáctico respecto de un pronunciamiento judicial supone que el error en que se
haya incurrido sea manifiesto, evidente y claro, con la potencialidad de tener
una incidencia directa en la decisión adoptada.
4.5.   Caracterización del
desconocimiento del precedente constitucional
En términos generales, esta causal se
configura cuando el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por
esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[80].
De esta forma, el operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo
que exista un motivo suficiente que justifique su inaplicación en un caso
concreto[81],
previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique
profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la
adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional[82].
La Corte Constitucional ha explicado los
requisitos y el alcance para que prospere el desconocimiento del precedente
constitucional como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales: primero debe existir un “conjunto de
sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[83],
bien sea varias sentencias de tutela, una sentencia de unificación o una de
constitucionalidad que sean anteriores a la decisión en la que se deba aplicar
el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente, respecto del caso
concreto objeto de análisis, debe tener (a) un problema jurídico semejante, así
como (b) unos supuestos fácticos y aspectos normativos análogos[84].
En cuanto al alcance de esta causal, se
ha establecido que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser
desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido
declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando
disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a
la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela”[85].
Ahora bien, aunque el precedente
constitucional tiene la fuerza de establecer interpretaciones que ciñan la
aplicación del ordenamiento legal a lo consagrado por la Carta Política para
garantizar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, un juez
tampoco debe perder de vista, so pena de incurrir en un defecto sustantivo,
que, tal y como esta Corporación lo explicó en la Sentencia C-836 de 2001[86],
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia tiene fuerza de precedente y
es una garantía para que los fallos judiciales estén apoyados en una
interpretación uniforme y sólida del ordenamiento jurídico, toda vez que en la
jurisdicción ordinaria se establecen las pautas de interpretación y aplicación
de la normatividad legal en lo que respecta a los conflictos civiles, laborales
y penales[87].
4.6.   Naturaleza dual
del habeas corpus como derecho fundamental y acción constitucional para
la protección de la libertad personal
El habeas corpus es una
garantía fundamental y, a la vez, una acción constitucional en favor de la
libertad personal prevista en el artículo 30 de la Constitución Política y
desarrollada en la Ley 1095 de 2006. A su vez, la Convención Americana de
Derechos Humanos (art. 6.7) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art.
9.4) reconocen el derecho de toda persona privada de la libertad para recurrir
ante un juez o tribunal competente para que decida, sin demora, sobre la
legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si estos fueran
ilegales.
La jurisprudencia constitucional
se ha pronunciado sobre la naturaleza dual de esta figura al afirmar que: “[e]l
derecho consagrado en el artículo 30 de la Constitución puede también
interpretarse como una acción, de igual naturaleza a la acción de tutela de que
trata el artículo 86 superior, que tiene toda persona contra cualquier acto
expedido por autoridad judicial, sea este auto o inclusive sentencia, pudiendo
ser esta última de cualquier instancia, para pedir su libertad en aquellos
casos en que creyere estar ilegalmente privado de ésta.  Se puede afirmar, en
otros términos, que se trata de una ´acción de tutela de la libertad´, con el
fin de hacer efectivo este derecho”[88].
El carácter independiente que
reviste este mecanismo constitucional para la protección específica del derecho
fundamental a la libertad también ha sido resaltado por la jurisprudencia al
señalar que: “por ser una acción formada bajo un enfoque específico y
determinado que busca la obtención de un resultado inmediato frente a una
situación concreta, el hábeas corpus se configura como el mecanismo más idóneo
en nuestro ordenamiento jurídico para lograr el restablecimiento del derecho
fundamental a la libertad, sin que sea posible ejercer una acción más efectiva
para la consecución del mismo objetivo. Así las cosas, frente a las decisiones
que resuelven solicitudes de libertad mediante este recurso judicial, no es
posible ejercer alguna otra acción que permita revivir los términos y las
discusiones sobre la materia ya resuelta, en virtud de la naturaleza especial
de este recurso”[89].
Como derecho fundamental el habeas
corpus se caracteriza porque su aplicación es inmediata (art. 85 C.P.), no
encuentra límite temporal para su ejercicio, ya que no es susceptible de
limitación durante los estados de excepción (arts. 93 y 214-2 C.P; art. 4º Ley
137 de 1994), debe ser interpretado con observancia del principio de
favorabilidad o pro homine (art. 1º, Ley 1095 de 2006) y “protege no
solo el derecho a la libertad sino también el derecho a la vida y a la
integridad personal, y todos los derechos fundamentales que pueden ser
amenazados cuando se presentan eventos de abuso de poder propias típicas de las
privaciones irregulares de la libertad”[90].
Como acción constitucional se caracteriza por ser informal lo que la
hace ajena a ritualidades o formalismos, preferente frente a otras
acciones constitucionales con trámite prioritario y célere en virtud del
término perentorio de 36 horas previsto para que sea resuelto por cualquier
juez de la República.
De conformidad con la Ley 1095 de
2006, el ejercicio de la acción de habeas corpus resulta procedente en
dos hipótesis: 1) cuando la persona es privada de libertad con violación de las
garantías constitucionales o legales, y 2) cuando la privación de la libertad
se prolonga ilegalmente (art. 1º). Por esto, “[e]l juez respectivo deberá
verificar, además de la privación de la libertad, que la misma sea arbitraria o
ilegal, pues si encuentra que la persona ha sido capturada, aprehendida,
arrestada, detenida, procesada o condenada con arreglo a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, la petición de libertad tendrá que ser denegada”[91].
En cambio, una vez sea “[d]emostrada la violación de las garantías
constitucionales o legales, la autoridad judicial competente inmediatamente
ordenará la liberación de la persona privada de la libertad, por auto
interlocutorio contra el cual no procede recurso alguno” (art. 6º). La
norma en mención también dispone la obligatoriedad de establecer la
responsabilidad, penal y disciplinaria, derivada de los actos ilegales de
privación de la libertad por parte de las autoridades públicas, así como la
facultad para reclamar patrimonialmente con ocasión de los mismos, toda vez que
cuando sea “[r]econocido el hábeas corpus, la autoridad judicial compulsará
copias para que el funcionario competente inicie las investigaciones a que haya
lugar, sin detrimento de las acciones legales restauradoras de perjuicios que
estime adelantar el afectado” (art. 9º).
Igualmente, respecto de la
naturaleza sui generis de este mecanismo judicial vale la pena resaltar
que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que no es adversarial, es
decir, que no se trata de un litigio “en el que pueda hablarse, con rigor
conceptual de partes procesales”, ya que la relación jurídico-procesal
relevante es aquella que “entabla el juez de habeas corpus con el recluso,
en orden a establecer, con la información disponible en el proceso, si aquel se
encuentra ilegalmente privado de su libertad”[92].
En conclusión, se tiene que, en
estricto sentido, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que el juez
constitucional de habeas corpus sea la autoridad preferente para
determinar la ilegalidad o no de una detención, contando para ello con la
potestad de verificar de manera directa las circunstancias de la privación de
la libertad para, con base en ello, resolver el recurso concediendo la libertad
inmediata o manteniendo la privación que cumpla con los requisitos de ley. En
este sentido, lo que corresponde determinar al juez de habeas corpus en
cada caso concreto es si la privación efectiva de la libertad de una persona se
ajusta o no al ordenamiento jurídico por lo que, en principio, escaparía de su
órbita de competencia la constatación de situaciones estructurales que hayan
llevado a la detención de representantes legales de entidades por fallas en la
prestación de los servicios a cargo de sus representadas.
4.7.   Análisis de la configuración del
defecto sustantivo en el caso concreto
El defecto sustantivo se alega en la
demanda por dos vías, a saber, i) por inaplicación de norma adecuada y ii)
por error en la interpretación, por lo tanto, a continuación se presentará su
análisis separado.
4.7.1. Defecto sustantivo por
inaplicación de norma adecuada
La actora asegura que el yerro se genera
por la contradicción entre la motivación y las decisiones negativas adoptadas,
ya que desconocen que la acumulación de sanciones de arresto en su contra
configura una prolongación ilegal de su detención, que es consecuencia de
factores sociales ajenos a su órbita de control y que, al mismo tiempo,
contradice la naturaleza persuasiva del incidente de desacato, en aras del
cumplimiento de fallos de tutela. Esto derivó, a su juicio, en la falta de
aplicación al caso concreto tanto del artículo 1º de la Ley 1095 de 2006 que
establece la procedencia del recurso de habeas corpus cuando la
privación de la libertad se prolongue ilegalmente, como del artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991 y de los parámetros que la jurisprudencia constitucional
ha establecido sobre la procedencia del incidente de desacato.
Asegura que las decisiones cuestionadas “no
ofrecen un marco normativo que de un fundamento a la prolongación ilegal de la
libertad (..) sino que por el contrario se apartan por completo de las normas
constitucionales y legales que les ordenan proteger la libertad y los derechos
fundamentales en las privaciones de la libertad ilícitas”[93].
En relación con la decisión de primera instancia, la accionante sostiene que la
valoración que realiza el Juez Dieciocho Laboral de Cali cuando señala que “la finalidad del habeas corpus no está dada para invalidar las
actuaciones surtidas en los diferentes trámites que cumplieron a cabalidad con
el procedimiento establecido en la ley para la imposición de las sanciones de
arresto, como consecuencia de la omisión de la aquí accionante en acatar las
órdenes proferidas, en donde para evitar la ejecución de la sanción de arresto
basta que se cumpla a cabalidad lo ordenado por los diferentes jueces
constitucionales” [94], desconoce
la relevancia y aplicabilidad del artículo 1º de la Ley 1095 de 2006 en el caso
concreto, ya que debió considerar que la constante notificación de órdenes de
arresto y su acumulación constituía una prolongación ilegal de su detención,
que hacía procedente el recurso de habeas corpus por configurar una de
las dos causales que establece la referida norma. Adicionalmente, considera que
el juez debió verificar que Coomeva E.P.S. ha actuado de buena fe para lograr
el cumplimiento de los fallos de tutela que la involucran, por lo que
desatendió los parámetros jurisprudenciales del incidente de desacato que
exigen demostrar la responsabilidad subjetiva del accionado en el incumplimiento
de los fallos y precisan la finalidad persuasiva, más que sancionatoria, de la
imposición de arrestos, trayendo como efecto la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante.
En relación con la decisión adoptada en
segunda instancia por el Tribunal Superior de Cali, cuando señala que “la materialización de todas estas órdenes constituye un
hecho futuro e incierto, es decir, a la fecha no se están ejecutando todas
ellas y la legalidad de la detención de la actora habrá de revisarse en cada caso
y al momento de su ejecución por parte de la Policía Metropolitana, por lo que
se reitera esta situación escapa de la órbita de facultades que se pueden
ejercer por el juez constitucional en la presente acción, ya que se estaría
resolviendo sobre una privación de la libertad que se estima que el juez
constitucional de habeas corpus no se encuentra facultado para estudiar sobre
la suspensión de las órdenes que aduce el recurrente están siendo acumuladas,
por tratarse de decisiones adoptadas por los jueces de tutela en ejercicio de
sus funciones, toda vez que estas se encuentran revestidas de la presunción de
legalidad”[95], la demandante
afirma que resulta equivocada porque “la tarea del juez constitucional de
habeas corpus no es supervisar la legalidad de las decisiones sino que la
imposición de estas no se traduzca en una grave violación de los derechos
fundamentales de las personas”, y porque atenta contra el principio de
legalidad cuando entiende que la acumulación de arrestos “no es más que una
serie de hechos futuros e inciertos”.
Para verificar si se produjo el defecto
material alegado, esta Sala de Revisión debe determinar si, como lo afirma la
demandante, las decisiones impugnadas desconocieron las disposiciones
normativas señaladas que resultaban aplicables al caso concreto. En primera
instancia, el Juez Dieciocho Laboral de Cali definió como problema jurídico el
de determinar si la orden de arresto que en ese momento estaba cumpliendo la
accionante constituía una vía de hecho que la hiciera ilegal y, en
consecuencia, si los supuestos fácticos y jurídicos para la procedencia del
recurso estaban presentes en el caso bajo estudio. Para resolverlo, como
primera medida, expuso de manera amplia el marco normativo y jurisprudencial
que consagra el habeas corpus, transcribiendo al efecto el contenido de
los artículos 30 de la Constitución Política y 1º de la Ley 1095 de 2006 y de
apartes de la Sentencia C-187 de 2006[96]
en los que se efectuó el examen de constitucionalidad del artículo 2º de la Ley
1095 frente a las dos hipótesis genéricas de procedencia de la mencionada
acción. Enseguida se refirió al caso concreto para evaluar el habeas corpus,
cuando el arresto corresponde a una sanción por incumplimiento de fallos de
tutela, transcribiendo el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y apartes de la
Sentencia SU-034 de 2018[97]
referentes al contenido y alcance del desacato en el trámite de tutela. Y con
base en estas previsiones negó el recurso, habida cuenta de que la privación de
la libertad de la actora se enmarcaba en “las
actuaciones surtidas en los diferentes trámites [de tutela] que cumplieron a
cabalidad con el procedimiento establecido en la ley para la imposición de las
sanciones de arresto”.
En segunda instancia, el Tribunal
Superior de Cali hizo referencia a los artículos 30 de la Constitución Política
y 1º de la Ley 1095 de 2006 e incluyó extractos de jurisprudencia
constitucional y de la Corte Suprema de Justicia relativos a las dos hipótesis
en las que procede el recurso; asimismo, aludió a la incompetencia del juez de habeas
corpus para estudiar la acumulación y suspensión de las órdenes de arresto
proferidas en contra de la accionante por jueces de tutela en ejercicio de sus
funciones, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
En este punto, tal y como lo destacaron de
manera acertada y suficiente las autoridades judiciales acusadas, resulta
relevante hacer referencia al alcance que la jurisprudencia de esta Corporación
le ha dado a la figura del habeas corpus y a las dos hipótesis legales
que determinan su procedencia, a saber: “1) [c]uando la persona es privada
de libertad con violación de las garantías constitucionales o legales” y “2.
[c]uando la privación de la libertad se prolonga ilegalmente”.
Particularmente, en la Sentencia C-187 de 2006[98],
citada en las providencias censuradas, la Corte sostuvo que “[s]e trata de
hipótesis amplias y genéricas que hacen posible la protección del derecho a la
libertad personal frente a una variedad impredecible de hechos”, en las que
resulta indispensable garantizar la reserva legal y judicial para autorizar la
privación de la libertad de una persona, de conformidad con los artículos 28 y
30 de la Constitución Política. Entre las hipótesis en las que la persona es
privada de la libertad con violación de las garantías constitucionales o
legales, la mencionada sentencia cita “los casos en los cuales una autoridad
priva de la libertad a una persona en lugar diferente al sitio destinado de
manera oficial para la detención de personas, o lo hace sin mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, o lo realiza sin el cumplimiento de las
formalidades previstas en la ley, o por un motivo que no esté definido en ésta.
// También se presenta la hipótesis de que sea la propia autoridad judicial,
la que, al disponer sobre la privación de la libertad de una persona, lo haga
sin las formalidades legales o por un motivo no definido en la ley”.
Como eventos referidos a la prolongación
ilegal de la privación de la libertad se citan hipótesis como “aquella en la
cual se detiene en flagrancia a una persona (C.P. art. 32) y no se le pone a
disposición de la autoridad judicial competente dentro de las 36 horas
siguientes; también puede ocurrir que la autoridad pública mantenga privada de
la libertad a una persona después de que se ha ordenado legalmente por la
autoridad judicial que le sea concedida la libertad. Otra hipótesis puede ser
aquella en la cual, las detenciones legales pueden volverse ilegales, como
cuando la propia autoridad judicial prolonga la detención por un lapso superior
al permitido por la Constitución y la ley, u omite resolver dentro de los
términos legales la solicitud de libertad provisional presentada por quien
tiene derecho”.
De manera que, contrario a lo señalado
por la actora, no se desconocieron las normas del ordenamiento jurídico
aplicables al caso concreto ni existió una contradicción entre la motivación y las
decisiones negativas adoptadas, ya que los jueces constitucionales de habeas
corpus precisamente aplicaron las disposiciones que la demandante echa de
menos para resolver el asunto, pero constataron que las circunstancias
expuestas no configuraban ninguna de las dos causales de procedencia del
recurso; es decir, que la detención de la accionante no se tornaba ilegal ni
arbitraria, toda vez que obedecía al cumplimiento de fallos de tutela en firme,
en cuyo trámite se había garantizado el procedimiento establecido en la ley
para la imposición de sanciones de arresto.
De hecho, la propia demandante
reconoce la aplicación de la Ley 1095 de 2006 para resolver el caso cuando
afirma que el ejercicio interpretativo que realizaron las autoridades
judiciales accionadas “atiende a un ejercicio lógico-deductivo que no puede
ser aplicado en este caso. El a quo y el ad-quem elaboran su sentencia
fundamentando como premisa mayor la Ley Estatutaria 1095 de 2006 y como premisa
menor el arresto de la [accionante]”[99].
Por las anteriores razones, se considera
que no se configura el defecto sustantivo por inaplicación de norma adecuada
alegado por la demandante.
4.7.2. Defecto sustantivo por error en
la interpretación
Para la actora, las decisiones
judiciales cuestionadas incurrieron en el mencionado defecto al realizar un
ejercicio interpretativo lógico-deductivo en el que “[e]l a quo y el
ad-quem elaboran su sentencia fundamentando como premisa mayor la Ley
Estatutaria 1095 de 2006 y como premisa menor el arresto de la [accionante]”[100], en lugar de
escoger la ponderación como el método interpretativo aplicable al caso concreto
teniendo en cuenta la limitación de derechos fundamentales por la situación
particular de su arresto y detención, prolongada e indefinida, generada por la
crisis estructural del sistema de salud.
Contrario a esto, expone que la
providencia de primera instancia señala que el recurso de habeas corpus
resulta improcedente porque busca sustituir las garantías del proceso penal
ordinario, mientras que la decisión de segunda instancia rechaza el recurso
porque se plantea frente a hechos futuros e inciertos que deben ser analizados
caso a caso, en cada despacho judicial.
Al respecto, la Sala debe reiterar que
la subsunción o inferencia lógica deductiva, si bien no es ni debe considerarse
como el único método de análisis en la labor de juzgamiento, “constituye una
importante herramienta al alcance de los jueces, principalmente para la
aplicación de reglas con un sentido claro y unívoco, fundada en el principio de
igualdad de trato ante la ley e imparcialidad de la administración de justicia”[101].
Ahora bien, es cierto que la ponderación o juicio de proporcionalidad es una
metodología ampliamente utilizada por los jueces constitucionales para resolver
tensiones en casos de limitación de derechos fundamentales. No obstante, al
juez constitucional de habeas corpus no le está vedado recurrir a la
subsunción ni se le impone utilizar la herramienta hermenéutica de ponderación
para decidir solicitudes de libertad. Su autonomía para resolver el recurso se
sujeta a garantizar una interpretación y aplicación razonable de las normas al
caso concreto, dentro de las amplias hipótesis que estableció el legislador
para la procedencia del amparo.
En el presente caso, si bien la
providencia de primera instancia citó apartes de jurisprudencia de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia referentes a la improcedencia
del habeas corpus cuando se invoca para sustituir los canales ordinarios
del proceso penal para formular peticiones de libertad, esta argumentación no
fue utilizada para resolver el caso concreto. La tesis con la cual el despacho
negó el recurso se basó en la imposibilidad de encuadrar la privación de la
libertad de la accionante por desacato a fallos de tutela en alguna de las dos
hipótesis o causales de procedencia del recurso, señalando los medios de
defensa existentes dentro del trámite de tutela para reclamar su libertad.
La providencia de segunda instancia se
centró en argumentar la improcedencia del habeas corpus por haberse
invocado mientras se encontraba vigente una orden judicial de arresto por
desacato dictada por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó (Antioquia),
por no haberse acreditado el incumplimiento de un fallo de tutela, lo cual
hacía imposible calificar de ilegal o arbitraria su detención. El Tribunal,
además, argumentó que su competencia como juez constitucional estaba limitada a
la verificación específica “de los elementos extrínsecos de la medida que
afecta la libertad”, por lo que escapaba de su órbita funcional
pronunciarse sobre órdenes de arresto que aún no se habían materializado, ya
que esto correspondía revisarse en cada evento y al momento de su ejecución.
Por último, vale resaltar que citó una providencia de la Corte Suprema de
Justicia en la que se resolvió un caso análogo indicándole al recurrente que, a
pesar de la improcedencia del habeas corpus, contaba con la acción de
tutela en cuyo trámite existía la posibilidad de selección por esta
Corporación.
Por lo tanto, no se encuentra que la
interpretación realizada por los jueces en las providencias cuestionadas haya
sido errónea, irrazonable o desproporcionada, por lo que se considera que tampoco
se configura el defecto sustantivo por error en la interpretación alegado por
la parte actora.
4.8.   Análisis de la configuración del
defecto fáctico en el caso concreto
La demandante asegura que en las
decisiones acusadas se configuró el defecto fáctico al omitir valorar la
situación crítica del sistema de salud en el país, hecho notorio ampliamente
conocido y que se expuso en el escrito de habeas corpus, que ha llevado
a desdibujar la finalidad del trámite de desacatos a fallos de tutela
proferidos contra la E.P.S. cuando conlleva la acumulación de una cantidad
absurda de arrestos en contra de sus representantes, y cuya responsabilidad no
puede ser atribuida de manera exclusiva a las entidades prestadoras del
servicio y mucho menos a su representante legal. Esto derivó en una decisión
contentiva de un yerro en la interpretación de las pruebas.
Frente a este alegato la Sala observa
que, si bien las providencias acusadas no hacen mención expresa a la crisis
estructural del sistema de salud que afecta a Coomeva E.P.S., sí se refieren en
concreto a la problemática acumulación de sanciones de arresto por desacato a
fallos de tutela proferidas en contra de la accionante (derivada de dicha
crisis), por efecto de las cuales había estado sucesivamente privada de la
libertad, delimitando con esto el escenario preciso de su competencia. En
primera instancia, el juzgado solicitó y obtuvo información de las órdenes de
arresto por desacato vigentes en contra de la actora de diferentes despachos
judiciales de los distritos de Antioquia y Valle del Cauca, y de la Policía
Nacional, verificando que en muchos casos las órdenes se mantenían vigentes
porque la entidad persistía en el incumplimiento o, al decir de la propia
accionante, ni siquiera se había solicitado su inaplicación. En segunda
instancia, el Tribunal señaló que resultaba imposible, en los términos del
recurso i) pronunciarse sobre la acumulación de sanciones que se puso de
presente por cuanto no se habían materializado, y ii) requerir a todos y cada
uno de los despachos judiciales que habían proferido órdenes de arresto en
contra de la accionante.
No obstante constatar la irregular
situación de detención de la accionante, los jueces de habeas corpus
consideraron que el estudio de esta problemática desbordaba el carácter residual
y subsidiario del recurso y, por tanto, su órbita de competencia, en la medida
en que les resultaba vedado entrar a cuestionar la legalidad de las sanciones
de arresto impuestas en los trámites incidentales así como ordenar la
suspensión de los efectos jurídicos de las mismas, toda vez que la solución que
el ordenamiento jurídico vigente tiene dispuesta para evitar los arrestos por
desacato es acreditar el cumplimiento de los fallos de tutela o demostrar el
hecho de encontrarse en imposibilidad material de cumplirlos.
Por lo anterior, se considera que la
valoración de la situación fáctica del caso por parte de los jueces señalados
no omitió el análisis de la problemática estructural por cuenta de la cual la
accionante se encontraba privada de la libertad, y tampoco resultó equivocada.
Y, en todo caso, si llegara a afirmarse que sí se presentó este yerro en la
apreciación de las pruebas, el mismo no tendría la potencialidad de tener una
incidencia directa en la decisión adoptada ya que, en últimas, lo que las
autoridades judiciales indicaron en sus providencias fue que la solución a
dicha problemática correspondía al juez constitucional de tutela.
4.9.   Análisis
de la configuración del defecto de desconocimiento del precedente constitucional
en el caso concreto
La demandante asegura que las
providencias acusadas desconocieron específicamente la regla jurisprudencial
contenida en la Sentencia T-491 de 2014[102],
en virtud de la cual el juez de habeas corpus debe verificar el respeto
de las garantías y derechos que pueden verse afectados por la privación de la
libertad tanto desde el punto de vista formal como sustantivo, sin desestimar
la procedencia del recurso “porque la persona se encuentra privada de la
libertad por cuenta de una actuación procesal o que dentro del proceso existen
recursos para debatir la situación tildada de lesiva del derecho a la libertad”.
En el caso concreto, la decisión de primera instancia, confirmada por la
segunda instancia, incurrió en este error al disponer que “[c]orolario de todo
lo dicho, es claro que, en el presente caso, la finalidad del habeas
corpus no está dada para invalidar las actuaciones surtidas en los diferentes
trámites que cumplieron a cabalidad con el procedimiento establecido en la
ley para la imposición de las sanciones de arresto” (negrilla fuera del
texto original).
Esta Sala considera que las providencias
cuestionadas no incurrieron en el yerro alegado, en la medida en que si bien la
regla específica que señala la accionante, que esta identifica en la Sentencia
T-491 de 2014, con remisión a jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, tal providencia, al analizar la procedencia de la
tutela contra decisiones de habeas corpus, se enfoca en hechos y
fundamentos normativos distintos de los estudiados en el caso bajo estudio, ya
que hace referencia a la posibilidad de invocar el recurso en casos de
privación de la libertad por la comisión de ilícitos, aun cuando existan
mecanismos dentro del proceso penal para debatir la detención.
Por otra parte, la demandante también
alega que los jueces constitucionales del asunto consideraron suficiente
verificar si la medida de privación de libertad de la actora cumplía con las
formalidades de ley, sin entrar en el análisis de la crisis institucional que
desencadena la acumulación incesante de órdenes de arresto, desatendiendo lo
dispuesto en la Sentencia C-187 de 2006[103]
en cuanto a que las causales para la protección del habeas corpus
dispuestas por el legislador son “hipótesis amplias y genéricas que hacen
posible la protección del derecho a la libertad personal frente a una variedad
impredecible de hechos”.
En relación con este alegato, vale la
pena transcribir lo señalado por la Corte en la Sentencia C-187 de 2006 al
examinar la constitucionalidad de las causales de procedencia del habeas
corpus:
“Se trata de
hipótesis amplias y genéricas que hacen posible la protección del derecho a la
libertad personal frente a una variedad impredecible de hechos. La lectura
conjunta de los artículos 28 y 30 de la Carta Política, pone de manifiesto la
reserva legal y judicial para autorizar la privación de la libertad de la
persona, más aún si se considera que ésta constituye un presupuesto para el
ejercicio de otras libertades y derechos.
Como hipótesis
en las cuales la persona es privada de la libertad con violación de las
garantías constitucionales o legales, se pueden citar los casos en los cuales
una autoridad priva de la libertad a una persona en lugar diferente al sitio
destinado de manera oficial para la detención de personas, o lo hace sin
mandamiento escrito de autoridad judicial competente, o lo realiza sin el cumplimiento
de las formalidades previstas en la ley, o por un motivo que no esté definido
en ésta.
También se
presenta la hipótesis de que sea la propia autoridad judicial, la que al
disponer sobre la privación de la libertad de una persona, lo haga sin las
formalidades legales o por un motivo no definido en la ley.
En cuanto a la
prolongación ilegal de la privación de la libertad también pueden considerarse
diversas hipótesis, como aquella en la cual se detiene en flagrancia a una
persona (C.P. art. 32) y no se le pone a disposición de la autoridad judicial
competente dentro de las 36 horas siguientes; también puede ocurrir que la
autoridad pública mantenga privada de la libertad a una persona después de que
se ha ordenado legalmente por la autoridad judicial que le sea concedida la
libertad. Otra hipótesis puede ser aquella en la cual, las detenciones legales
pueden volverse ilegales, como cuando la propia autoridad judicial prolonga la
detención por un lapso superior al permitido por la Constitución y la ley, u
omite resolver dentro de los términos legales la solicitud de libertad
provisional presentada por quien tiene derecho.
En suma, las dos
hipótesis son amplias y genéricas para prever diversas actuaciones provenientes
de las autoridades públicas, cuando ellas signifiquen vulneración del derecho a
la libertad y de aquellos derechos conexos protegidos mediante el hábeas
corpus.
(…)
Ahora bien. La
finalidad que se persigue con la consagración legal de las hipótesis en las
cuales resulta procedente el ejercicio de la acción de hábeas corpus, es la de
asegurar que todas las decisiones que recaigan sobre la libertad personal sean
tomadas mediante orden escrita proferida por la autoridad judicial competente,
con plena observancia de las formalidades establecidas para ello y dentro de
los precisos términos consagrados en la Constitución y en la ley, así como que
la persona sea recluida en el lugar oficial de detención y en ningún otro”.
Los ejemplos expuestos por la Corte con
respecto a posibles eventos en los que se configurarían las dos hipótesis
previstas por el legislador para la procedencia del habeas corpus
evidencian que, a pesar del amplio margen con el que cuenta el juez del recurso
para valorar las circunstancias de privación de libertad que se le ponen de
presente, el asunto objeto de esta decisión no cabría dentro de ninguna causal,
tal como lo consideraron los jueces constitucionales cuyas decisiones son
reprochadas.
Por último, a pesar de que la decisión
de primera instancia citó expresamente la Sentencia SU-034 de 2018[104]
en lo relativo a la naturaleza disciplinaria del incidente de desacato, lo hizo
de forma tangencial al punto que “no permitió dimensionar todas las
consideraciones realizadas por la Corte Constitucional y tampoco presentó un
contraste argumentativo que justificara su no aplicación para el caso,
especialmente, en relación con la influencia de factores externos en la
imposición, modulación y evaluación de las sanciones derivadas del
incumplimiento de la acción de tutela, como es el caso de la aplicación del
principio de buena fe por parte de COOMEVA E.P.S. en la pretensión de prestar
los servicios de salud, o la concurrencia del “estado de cosas
inconstitucional” declarado por la sentencia T-760 de 2008 en materia de salud”.
Este reproche tampoco resulta de recibo,
pues atribuir a los jueces de habeas corpus la responsabilidad de
efectuar la imposición, modulación y evaluación de las sanciones de desacato,
sobrepasaría el marco de sus competencias funcionales e invadiría la
competencia del juez natural que es el de la acción de tutela.
4.10. Por lo anterior, no se accederá a
la solicitud de declarar la cesación de los efectos jurídicos de las
providencias del cinco y del diez de abril de 2019, que negaron el recurso de habeas
corpus interpuesto para, en su lugar, ordenar al Juzgado Dieciocho Laboral
del Circuito de Cali expedir un nuevo fallo, en la medida en que no se encontró
acreditada la ocurrencia de ninguno de los defectos alegados señalados por la
jurisprudencia como causales de procedencia específica de la tutela contra
providencias judiciales.
5.
Constatación de un problema estructural que exige un pronunciamiento de la
Corte para la protección de los derechos de la accionante. Facultades ultra y
extra petita del juez constitucional.
5.1. El uso de la facultad de
emitir fallos ultra y extra petita, esto es, “decidir más allá
de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda”[105],
no solo implica una posibilidad para el juez de tutela sino la obligación de utilizar
de manera activa dicha facultad oficiosa cuando el asunto sometido a su
conocimiento lo amerita. Esto debido al carácter informal del amparo y considerando
que su objetivo es la materialización efectiva de los derechos fundamentales y,
a través de ella, la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución[106].
En relación con el ejercicio de esta atribución por parte del juez
constitucional, en la Sentencia T-015 de 2019[107]
se sostuvo lo siguiente:
“(…) la Corte ha
admitido que este resuelva los asuntos sin ceñirse estricta y forzosamente (i)
a las situaciones de hecho relatadas en la demanda[108];
(ii) a las pretensiones del actor[109];
ni (iii) a los derechos invocados por este, como si tendría que hacerlo en otro
tipo de causas judiciales.
Es el juez quien
debe (i) establecer los hechos relevantes y, en caso de no tenerlos claros,
indagar por ellos; (ii) adoptar las medidas que estime convenientes y efectivas
para el restablecimiento del ejercicio de las garantías ius fundamentales; y
(iii) precisar y resguardar todos los derechos que advierta comprometidos en
determinada situación[110]”.
5.2. En el presente caso, no
obstante la falta de acreditación de los defectos endilgados por la actora en
las providencias cuestionadas, el recuento de los antecedentes del caso
efectuado en esta providencia permite advertir la existencia de un problema
estructural en Coomeva E.P.S. que, según expresa la representante de la
entidad, se hizo evidente desde el año 2015, se intensificó entre los años 2017
y 2018 y persiste en la actualidad, encontrándose en un plan de reorganización
o de ajuste institucional, tal como lo confirman los informes de las entidades
de vigilancia y control.
Ese problema estructural se
manifiesta en la incapacidad de Coomeva E.P.S. para atender de manera oportuna
los requerimientos en salud que le presentan sus usuarios, situación que ha
derivado en la interposición masiva de acciones de tutela que son falladas por
jueces constitucionales de todo el país, algunas de las cuales derivan en el
trámite de incidentes de desacato por incumplimiento de las órdenes de tutela
que, a su vez, traen como consecuencia la imposición de sanciones de arresto en
contra de la representante legal de la E.P.S.
La situación se hace más compleja
a la hora de materializar los arrestos ordenados en contra de la accionante,
toda vez que, a pesar de responder a trámites individuales y que probablemente
no han sido proferidos a la misma vez, figuran acumulados en la base de datos
de la Policía Nacional pendientes de ejecución, lo que ha conllevado la
privación de libertad de la accionante, de manera ininterrumpida, desde su
captura el 26 de febrero de 2019, con el agravante de que el término de
detención se torna incierto en la medida en que se amplía constantemente debido
a la imposición de nuevos arrestos en el trámite de nuevos incidentes de
desacato, por el incumplimiento de fallos de tutela por parte de Coomeva E.P.S.
5.3. Como se desprende de las
particularidades del caso descritas a lo largo de esta providencia, cabe que
esta Sala de Revisión adelante un estudio detenido del problema jurídico que se
revela, en la medida en que la consideración de una situación marco o global como
la descrita no era susceptible de apreciarse por separado por cada uno de los
jueces constitucionales que impusieron órdenes de arresto en contra de la
accionante en el trámite de desacatos a fallos de tutela, ni podía ser resuelta
por los jueces constitucionales de habeas corpus por falta de
competencia.
5.4. En efecto, pese a las
circunstancias que se han anotado y que conducen a que en el caso concreto la
acción de tutela se declare improcedente en la medida en que no se encontró
acreditada la ocurrencia de ninguno de los defectos alegados señalados por la
jurisprudencia como causales de procedencia específica de la tutela contra
providencias judiciales, observa la Sala que la pretensión de la accionante se
orienta a obtener un pronunciamiento más amplio que, de manera general, la
proteja en sus derechos fundamentales frente a una situación irregular que
existe en Coomeva E.P.S. y que desborda su capacidad como persona y como
directiva para hacerle frente, a partir de la constatación objetiva del
incumplimiento de órdenes de tutela que conduce a que le sean impuestas
reiteradas y sucesivas sanciones de arresto.
5.5. Para abordar el anterior problema, en
primer lugar, se hará referencia a la situación por la que atraviesa Coomeva E.P.S.
y que ha derivado en la imposición masiva de arrestos en contra de su
representante legal por incumplimiento a fallos de tutela; luego, se retomarán
las consideraciones expuestas frente al caso de Cajanal en la
Sentencia 1234 de 2008[111]
con el fin de identificar elementos que resulten igualmente predicables de la
situación de Coomeva E.P.S.; y, por último, se determinará si las sucesivas
sanciones por desacato que se le imponen a la gerente general de la EPS
constituyen una violación de sus derechos fundamentales susceptible de
corregirse por la vía de la acción de tutela.
6.      Antecedentes de
la situación de COOMEVA E.P.S.
6.1. En el escrito de habeas
corpus, la demandante argumentó la necesidad de trascender el análisis del
caso particular para valorar su detención prolongada a la luz de la crisis
estructural por la que atraviesa el sector salud y, por tanto, Coomeva E.P.S.[112],
así como al elevado número de acciones de tutela tramitadas contra la
mencionada E.P.S. en los últimos años, un porcentaje de las cuales deriva en
incidentes de desacato en los que se ordenan sanciones de arresto contra los
representantes legales de la entidad.
6.1.1. En igual sentido, en el escrito
de tutela la actora sostuvo que el incumplimiento de las órdenes de tutela por
virtud de las cuales se le ha declarado en desacato a Coomeva E.P.S. ha
obedecido a la grave situación financiera por la que atraviesa el sistema de
salud, dada la insuficiencia de recursos para atender la demanda de servicios
no vinculados al Plan de Beneficios en Salud (PBS) solicitados por los usuarios,
que se agrava por el desproporcionado incremento de aquellos ordenados por vía
de tutela. Al efecto, afirmó que por esta crisis el Estado le adeuda a la E.P.S.
la suma de un billón de pesos por concepto de recobros, y Coomeva E.P.S. estuvo
sometida, entre los años 2015 y 2018, a medida preventiva y vigilancia especial
por parte de la Superintendencia Nacional de Salud[113], y desde el año
2018 está ejecutando un plan de ajuste y recuperación financiera con una
vigencia de diez años.
6.1.2. También aseguró que, entre los
años 2017 y 2018, el total de acciones de tutela tramitadas contra Coomeva E.P.S.
ascendió a la cifra de 61.644, que representa el 2.9% de la población afiliada.
Del total de tutelas se han generado 5.700 sanciones por desacato de los cuales
el 1% se transforma en arresto contra los representantes legales de la E.P.S.
6.1.3. Por último, en el escrito
de solicitud de selección del caso para revisión, la accionante reiteró lo
señalado previamente y agregó lo que a continuación se transcribe:
“… desde la
adopción de la medida de vigilancia en el 2016 las Unidades de Pago por
Capitación que le eran reconocidas a la EPS, deben ser giradas de manera
directa, como mínimo en un 80% a los prestadores de servicios de salud de la
red de la Entidad, sin que medie apropiación de recurso alguno por parte de la
EPS.
(…)
La ADRES
(ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGUIRIDAD SOCIAL EN
SALUD), con ocasión de diferentes órdenes judiciales que carecen en estricto
sentido de fundamento legal, desde el mes de mayo de 2019 está efectuando
retenciones a los Procesos de Compensación de la EPS bloqueando el porcentaje
total de los gastos de administración (10% Contributivo y 8% Subsidiado) de la
Entidad, que es utilizado, como su nombre lo indica en la operación y
funcionalidad de la EPS como el pago de las instalaciones (arrendamiento) para
la atención al público, nómina y aportes parafiscales de los trabajadores, pago
a proveedores administrativos que apoyan actividades básicas para la prestación
de los servicios de salud como equipos de cómputo, impresoras e insumos, entre
otros. La relación de retenciones desde el año 2015 es la siguiente:
Periodo
retención
Consorcio
SAYP
ADRES
Total
general
2015
$1.135.535.887
$1.135.535.887
2016
$9.531.301.656
$9.531.301.656
2017
$30.764.126.979
$30.764.126.979
2018
$2.457.481.316
$34.141.017.466
$36.598.498.782
2019
$57.337.422.824
$57.337.422.824
Total
general
$43.888.445.837
$91.478.440.290
$135.366.886.127
Por su parte, el
BANCO DE OCCIDENTE que maneja las cuentas maestras de pagos de Coomeva EPS S.A
para el Régimen Contributivo y Subsidiado, con el fin de recibir en las mismas
las UPC que le reconoce el Sistema de Salud, viene reteniendo desde el año 2015
los recursos de la EPS (a pesar de acreditársele su característica de
inembargables) producto de medidas cautelares decretadas dentro de procesos de
ejecución y coactivos a nivel nacional en contra de COOMEVA EPS S.A; embargos
que perturban gravemente la prestación de los servicios de salud a que tienen
derecho los afiliados de esta EPS, así como la operación administrativa de la
Entidad, cuya afectación se ha incrementado durante los últimos años, así:
Periodo
retención
BANCO
DE OCCIDENTE
2015
$5.050.579.701
2016
$17.679.126.020
2017
$59.436.868.544
2018
$99.278.329.088
2019
$30.885.793.431
Total
general
$212.330.696.784
Lo anterior sin
que medie en estricto sentido un fundamento legal en los embargos decretados,
desconociendo por el contrario postulados constitucionales que privilegian la
protección de los referidos recursos”[114].
6.2. Con el fin
de contrastar esta información, la Corte consultó el más reciente informe anual
de la Defensoría del Pueblo denominado “La tutela y los derechos a la salud
y a la seguridad social 2018” y encontró lo siguiente:
“1.5.3. La
situación de Coomeva EPS
Mediante
Resolución 5098 de 2018, la Supersalud prorrogó nuevamente por un año la medida
preventiva de vigilancia especial que cobijaba a esta aseguradora. Esta medida,
que ya lleva varios años (desde 2012), se presentó en atención a que la
aseguradora continúa con fallas en la prestación de servicios y en riesgo
financiero.
Según la
Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales, al 31 de diciembre de
2017 Coomeva estaba incumpliendo con lo siguiente: (i) condiciones financieras
y de solvencia: presentaba un déficit de capital mínimo y de patrimonio; (ii)
presentaba riesgos financieros: insolvencia, iliquidez y déficit patrimonial,
entre otras, y (iii) presentaba una siniestralidad por encima del promedio.
En esta EPS
existe un incremento progresivo en el número de acciones de tutelas
interpuestas en su contra, pues pasó de 6.059 tutelas en 2017 a 6.234 en 2018.
Adicionalmente, presenta una restricción del 80 por ciento por concepto de
embargos y los indicadores de accesibilidad y oportunidad en la atención han
aumentado, al igual que la proporción de nacidos vivos con bajo peso y la tasa
de mortalidad infantil. Se aprobó el plan de reorganización institucional, que
debe ser el marco para que esta
entidad logre
capitalizarse con recursos frescos. Mientras esto sucede, deben garantizar de
inmediato los servicios de salud a su población, con redes adecuadas y
suficientes”[115].
6.3. El informe también destaca a
Coomeva E.P.S. como la quinta entidad con mayor número de tutelas presentadas
en contra durante el 2018, a lo largo y ancho del territorio nacional, y la
segunda E.P.S. después de Medimás/Cafesalud/Saludcoop EPS:
“3.1.4.5.
Tutelas contra Coomeva EPS
En el quinto
lugar se ubicó Coomeva con 31.217 tutelas, cifra que representó un incremento
del 14,3 por ciento con relación al año 2017. Los derechos más invocados en
estas tutelas fueron: salud (73,3 por ciento), mínimo vital (22,5 por ciento),
vida (6 por ciento) y petición (4,5 por ciento).
Las entidades
territoriales con el mayor número de acciones fueron: Antioquia (29,1 por
ciento), Valle del Cauca (21,4 por ciento), Norte de Santander (8,3 por
ciento), Santander (7,4 por ciento) y Risaralda (4,3 por ciento). Las ciudades
con el mayor flujo de tutelas fueron: Medellín (14,9 por ciento), Cali (9,9 por
ciento), Cúcuta (7,1 por ciento), Bucaramanga (4,7 por ciento) y Palmira (3,2
por ciento). La decisión en primera instancia favoreció a los accionantes en el
86,3 por ciento de los casos”[116].
6.4. Asimismo, de acuerdo con la
información publicada por la Superintendencia Nacional de Salud, Coomeva E.P.S.
aparece en el registro de entidades con medida preventiva de vigilancia
especial a través de las Resoluciones No. 003287 del 4 de noviembre de 2016, No.
001576 del 19 de mayo de 2017, No. 005098 del 18 de mayo de 2018, No. 005235
del 16 de mayo de 2019 y No. 009785 del 15 de noviembre de 2019, teniendo como
fecha final de la medida el 16/11/2020[117].
La crisis financiera de la entidad también queda en evidencia en el informe
preliminar del cumplimiento de los indicadores de capital mínimo y patrimonio
adecuado con corte a diciembre de 2019, en el que figura como una de las
entidades con Plan de Reorganización Institucional y/o Plan de Ajuste[118].
7.      Inaplicación
del incidente de desacato en los casos individuales cuando existe un problema
estructural. Lo
que
se estableció en el caso Cajanal
En el escrito de habeas corpus,
la demandante argumentó la necesidad de efectuar el análisis de su caso
particular a la luz de la Sentencia T-1234 de 2008[119],
por medio de la cual la Corte resolvió el caso del gerente general de la Caja
Nacional de Previsión Social -Cajanal- que interpuso acciones de tutela contra
varias autoridades judiciales en razón de las sucesivas sanciones de arresto
que le habían sido impuestas en incidentes de desacato, producto del
incumplimiento a órdenes de tutela del derecho de petición de distintas personas
cuyas solicitudes no fueron oportunamente atendidas por la entidad[120].
En dicha oportunidad, a pesar de
que este Tribunal declaró la improcedencia del amparo deprecado en los casos
concretos estudiados, amparó los derechos fundamentales al buen nombre y al
debido proceso del accionante al constatar que las sucesivas sanciones por
desacato que se le habían impuesto, tanto en los casos acumulados en ese expediente
como en otros que presentaban los mismos elementos fácticos, constituían “una
afectación de sus derechos al buen nombre, en la medida en que, efectivamente,
dan lugar a que se proyecte su imagen como la de alguien que negligente o
deliberadamente se abstiene de cumplir las órdenes que se imparten por los
jueces para la protección de los derechos fundamentales de los afiliados a la
Caja, y al debido proceso, debido a que, por las circunstancias que afronta
Cajanal, el Director se encuentra en la  imposibilidad de ejercer la defensa
efectiva en los diversos incidentes de desacato”.
Para llegar a esta conclusión, la
Corte valoró que la mora administrativa que impedía la oportuna atención del
derecho de petición era atribuible a un problema estructural de Cajanal que
crecía, aún más, con la acumulación de tutelas en contra de la entidad pues,
además de tener que resolver el alto volumen de solicitudes represadas, debía
dirigir esfuerzos para asumir la defensa en los trámites judiciales de tutela
que se promovían cada vez con mayor frecuencia. Y consideró que esa cadena de
sucesos derivaba en la imposición sucesiva de sanciones de arresto en contra
del gerente general por el desacato a órdenes de tutela que, a pesar de haber
sido proferidas respetando las garantías del debido proceso, los elementos
obrantes en el expediente y la normatividad aplicable, conllevaba una
vulneración a los derechos fundamentales del sancionado ya que no consideraron
la crisis de Cajanal porque esta circunstancia no podía ser valorada en cada
caso individual. En palabras de la Corte, en casos como el estudiado “puede
predicarse la existencia de una especie de lo que la jurisprudencia había
denominado “vía de hecho por consecuencia”, puesto que no obstante que las
decisiones judiciales, son, como se ha dicho, correctas individualmente
consideradas, comportan una violación de los derechos del afectado, que
resulta, no de una actitud contraria a derecho de los jueces, sino de una
situación estructural no susceptible de apreciarse en los casos concretos”.
En este sentido, estableció que “cuando
hay un problema estructural no cabe el desacato en los casos individuales, por
ausencia de responsabilidad subjetiva”, lo que pone de presente que “en
situaciones como esa, deben alterarse las reglas que gobierna el trámite de los
incidentes de desacato, porque exigir la oportuna intervención de la entidad
para justificar la mora como manera de obviar la sanción, desconoce la realidad
del problema estructural”.
8.      La
problemática estructural de Coomeva E.P.S. hace procedente la regla de
inaplicación del incidente de desacato establecida en el caso Cajanal
8.1. De acuerdo con las
consideraciones expuestas por la accionante y verificadas por la Corte en sede
de revisión:
8.1.1. Coomeva E.P.S. atraviesa
por una crisis operativa y financiera por la que, entre los años 2016 y 2020,
ha estado sujeta a medida cautelar de vigilancia especial por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud y, desde el año 2018, cumple un Plan de
Reorganización y/o de Ajuste Institucional con una vigencia de diez años.
8.1.2. Este problema estructural
ha derivado en la interposición masiva de acciones de tutela, a lo largo y
ancho de territorio nacional, por parte de usuarios que demandan la prestación
de servicios en salud, en las que los jueces constitucionales han proferido
órdenes en contra de Coomeva E.P.S., frente a cuyo cumplimiento la entidad ha
estado incurriendo en mora.
8.1.3. La mora en el cumplimiento
de órdenes proferidas en algunos de estos fallos de tutela ha conllevado el
trámite de incidentes de desacato que terminan sancionando a la accionante, en
su calidad de Representante Legal de la E.P.S. Y a pesar de que ha venido
actuando de buena fe para asegurar que se cumplan las órdenes dadas, aunque no
sea dentro de los términos perentorios fijados en los fallos, la masividad de
procesos impide poner en conocimiento de los jueces de tutela las gestiones
adelantadas y defenderse de las sanciones impuestas en su contra.
8.1.4. Debido a que el trámite de
las acciones de tutela es individual o caso a caso, la problemática estructural
de Coomeva E.P.S. que trae como consecuencia el incumplimiento a fallos de
tutela y, con esto, la sanción por desacato a su representante legal no es
susceptible de apreciarse en los casos concretos, por lo que se continúan
profiriendo nuevos fallos en contra de la entidad que, a su vez, generan nuevos
desacatos y sanciones.
8.1.5. El volumen y la
concurrencia de trámites de desacato iniciados por la demora de Coomeva E.P.S. en
cumplir las órdenes emitidas por los jueces de tutela, hacen que las sanciones
contra la accionante, como representante legal de la entidad, se acumulen
constantemente; en especial, las sanciones de arresto en el registro de la
Policía Nacional, encargada de materializar su cumplimiento.
8.1.6. La ejecución sucesiva de
arrestos impuestos a la accionante en calidad de gerente de Coomeva E.P.S. ha
derivado en la detención domiciliaria ininterrumpida desde su captura, el 26 de
febrero de 2019, situación que la ha puesto en incapacidad de cumplir las
órdenes de tutela pendientes, defenderse en los incidentes de desacato y
ejercer sus funciones en favor de los afiliados a la E.P.S.
8.1.7. Por lo anterior, considera
que en el caso bajo estudio se ha desnaturalizado la finalidad del incidente de
desacato, toda vez que el efecto de las sanciones que le han sido impuestas es
contrario al que se busca de asegurar el cumplimiento de los fallos de tutela,
pues al estar privada de la libertad queda imposibilitada para cumplirlos.
Además, la ejecución sucesiva de estas sanciones desvanece la naturaleza
disciplinaria del incidente para convertirlo en una suerte de sanción punitiva,
con el agravante de no contar con las garantías propias del proceso penal para
defenderse.
Y, agrega, las sanciones que se
le han impuesto sin hacer un análisis de la situación de Coomeva E.P.S. no solo
contribuyen a acrecentar el problema estructural que afronta la E.P.S. sino
que, también, desconocen la diligencia y buena fe de su actuar como directiva
de la entidad.
8.1.8. Asimismo, expresa que
aunque las sanciones sucesivas que se le han impuesto han seguido el
procedimiento legal previsto para el efecto, la falta de análisis de los hechos
que las motivan convierte las órdenes de arresto en violatorias de sus derechos
fundamentales por mantenerla privada de la libertad, sin la
garantía de un debido proceso, y dejar la impresión en la opinión
pública de que desconoce injustificadamente fallos judiciales en perjuicio de
los afiliados a la E.P.S., señalándola como una funcionaria negligente, lo cual
afecta su dignidad humana, presunción de inocencia, buen nombre y honra.
8.1.9. Con todo, a partir de las pruebas
que obran en el expediente, la Corte advierte que existe en Coomeva E.P.S. un
problema operativo y financiero estructural que, según la información aportada
al proceso, ha traído como consecuencia un elevado número de acciones de tutela
promovidas por sus usuarios en contra de la entidad, cifra que entre los años
2017 y 2018 ascendió a 61.644 lo que representa el 2.9% de la población
afiliada. De ese total de tutelas se han generado 5.700 sanciones por desacato,
el 1% de los cuales se transforma en arresto contra los representantes legales
de la E.P.S.
8.1.10. Particularmente, en el trámite
de instancia de este asunto, la Policía Metropolitana de Cali confirmó
la materialización de la captura de la accionante el día 26 de febrero de 2019
e informó que, a partir de esa fecha, se hicieron efectivas 17 órdenes de
arresto más que cursaban en su contra hasta el día 12 de junio, fecha en la que
entró en vigor el habeas corpus resuelto a su favor por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca. E indicó que al día cuatro de octubre del
2019 figuraban 207 órdenes de arresto contra la accionante en el Sistema
Operativo de la Policía Nacional (SIOPER), decretadas por diferentes despachos
judiciales del país[121].
8.1.11. Así las cosas, la Corte
encuentra que si bien el problema estructural que existe en Coomeva E.P.S. se
traduce en una afectación cierta del derecho a la salud de sus usuarios, y,
complementariamente, de otros derechos fundamentales, y que las autoridades
públicas están en la obligación de agotar los instrumentos a su alcance para
resolver esa situación, también es cierto que esta misma problemática ha
derivado en una afectación específica a los derechos fundamentales de la
accionante, ya que las sanciones de arresto que se le han impuesto en forma
sucesiva, en su calidad de gerente general, han sido consecuencia de unas
omisiones institucionales que no estaba en posibilidad de impedir en los casos
concretos, sin perjuicio de la responsabilidad que le atañe en la adopción de
mecanismos administrativos y de gestión orientados a superar la crisis
operativa y financiera de la E.P.S. En efecto, la Corte constata que:
1. Existe en Coomeva E.P.S. un
problema estructural de tipo operativo y financiero que afecta la prestación de
servicios de salud requeridos por sus usuarios, quienes acuden de forma masiva
a la acción de tutela para obtener la satisfacción de sus derechos.
2. La entidad se encuentra en un
plan de ajuste que busca remediar sus problemas financieros con el fin de
contar con el capital y el patrimonio que haga viable mantener su oferta
institucional en el sector de la salud. Las estadísticas de las entidades
nacionales de vigilancia y control muestran avances en ese camino por parte de
la E.P.S.
3. A pesar de lo anterior, el
número de tutelas que se promueven contra la E.P.S. sigue siendo masivo y, en
muchos casos, conlleva la imposición de sanciones en contra de su representante
legal por el desacato a las órdenes dictadas en dichos fallos.
4. En particular, la acumulación
de arrestos y la imposición ininterrumpida de estos han implicado la privación
efectiva de la libertad de la accionante por más de 100 días corridos, desde su
captura el 26 de febrero hasta el 12 de junio de 2019 cuando el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca profirió un habeas corpus a su favor
en el que suspendió la ejecución de las órdenes de arresto, por el término de
seis meses.
5. La accionante promovió la
presente tutela encontrándose dentro del término de suspensión de los arrestos
ordenada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, debido a que, por
un lado, no se ordenó su libertad inmediata y, por el otro, se seguían
acumulando sanciones en su contra por el trámite de nuevos incidentes de
desacato por incumplimiento a órdenes de tutela por parte de Coomeva E.P.S.,
hecho que confirmó la Policía Metropolitana de Cali en sede instancia, como ya
se mencionó.
8.1.12. Ahora bien, dentro del
expediente no se allegó material probatorio alguno que permita constatar las
gestiones adelantadas por la gerente general para cumplir con las órdenes de
tutela por cuyo incumplimiento le habrían sido impuestas sanciones de arresto,
durante el plazo de seis meses de suspensión otorgado por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca; tampoco se tiene conocimiento sobre si la
Superintendencia Nacional de Salud ha intervenido, en el marco de sus
competencias, para que la E.P.S. adopte las medidas necesarias para cumplir los
fallos de tutela. No obstante, teniendo en cuenta que, en la actualidad, ya se
venció el plazo de seis meses de suspensión establecido por el mencionado
Tribunal y que en dicha decisión no se previó una solución que permitiera
abordar la acumulación de nuevas órdenes de arresto -constatada por la Policía
en el trámite de esta acción- en contra de la actora, es evidente que dichas
sanciones se hicieron efectivas una vez concluyó el término de la suspensión,
encontrándose la accionante todavía privada de su libertad y, en consecuencia,
soportando la vulneración de los demás derechos fundamentales invocados.
8.1.13. En este orden de ideas,
comoquiera que se trata de un problema estructural, salvo lo que pueda
establecerse en cada caso concreto, no puede concluirse de manera general que
la sola omisión de respuesta en los incidentes de desacato resulte imputable a
la Representante Legal de Coomeva E.P.S. En tal virtud, tal y como se definió
en la Sentencia T-1234 de 2008, en el presente caso se habrán de alterar las
reglas que gobiernan el trámite de los incidentes de desacato, por cuanto no
cabe “aplicar el criterio conforme al cual, establecida la mora, la misma
resulta automáticamente atribuible a negligencia de la entidad, sino que es
preciso determinar si se está en presencia de un problema estructural que
excluye la culpa en los casos concretos”. En otras palabras, por las
anteriores circunstancias que se han anotado sobre la situación de crisis que
atraviesa Coomeva E.P.S. se inaplicará “la regla conforme a la cual, en los
incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone
al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como
presupuesto para evitar la sanción”.
8.1.14. Esto último, considerando
que las sucesivas sanciones por desacato que se le han impuesto a la accionante
lo han sido en su calidad de gerente general por los incumplimientos de Coomeva
E.P.S. a las órdenes proferidas en distintos fallos de tutela, motivo que la
llevó a promover diferentes recursos de habeas corpus sin lograr obtener
su libertad y que, a la sazón, conducen a la Corte a reconocer que constituyen
una seria afectación de sus derechos fundamentales, en la medida en que,
efectivamente, dan lugar a que se proyecte su imagen como la de alguien que
negligente o deliberadamente se abstiene de cumplir las órdenes que se imparten
por los jueces para la protección de los derechos fundamentales de los
afiliados a la E.P.S., lo cual está agravado por el hecho de su imposibilidad
fáctica y material de ejercer la efectiva defensa en los distintos trámites que
se surten por desacato a raíz de su detención.
8.1.15. Debe recordarse que la
acción de tutela y, particularmente, el incidente de desacato, tiene como
objeto “… no sólo lograr la efectiva materialización de los derechos
fundamentales afectados, sino el de verificar si la persona o autoridad a la
cual se le dio la orden de tutela la ha incumplido y establecer si es del caso
imponer o no la sanción respectiva, la necesaria consecuencia del
incumplimiento y demostrada la responsabilidad del sujeto es la imposición de
la sanción”[122],
por lo que no puede llegar a convertirse en un instrumento de afectación de
derechos fundamentales, como acontece en el caso bajo estudio.
8.1.16. Adicionalmente, en atención
a lo dispuesto en la Sentencia SU-034 de 2018[123]
que estableció que, al momento de resolver un incidente de desacato, la
autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos[124]
y/o subjetivos[125]
determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de
su destinatario[126],
se dispondrá que los jueces constitucionales que, en el futuro, deban resolver
incidentes de desacato que se promuevan en el marco de acciones de tutela
interpuestas en contra de Coomeva E.P.S., en las circunstancias a las que aquí
se ha hecho referencia, evaluarán las circunstancias objetivas y subjetivas que
rodean el incumplimiento de sus decisiones al momento de imponer las
respectivas sanciones[127].
9.      Órdenes a proferir en el caso
concreto
9.1. En razón de lo consignado en
precedencia, esta Sala de Revisión habrá de revocar los fallos de tutela de instancia
que denegaron el amparo constitucional solicitado y, en su lugar, concederá la
protección invocada de los derechos fundamentales al buen nombre, a la honra y
al debido proceso.
9.2. De igual forma, se
suspenderán durante un año las sanciones que se hayan dictado en contra de la
accionante y se fijará como regla de esta providencia, que habrá de tenerse en
cuenta por los jueces constitucionales que en adelante deban resolver
eventuales incidentes de desacato por incumplimientos de Coomeva E.P.S., la de
evitar imponer cualquier tipo de sanciones -bien sean de arresto o multas- por
desacato en contra de la accionante, durante este periodo de tiempo.
La anterior decisión tiene por
objeto reestablecer los derechos fundamentales de la Gerente General de Coomeva
E.P.S. y evitar que se sigan vulnerando, lo que se produciría si los jueces de
tutela siguen expidiendo en su contra sanciones por desacato en los casos
concretos, sin tener en cuenta el problema estructural que afecta a la E.P.S.
que representa legalmente.
De esta suerte, tanto la
suspensión de las sanciones ya impuestas como el hecho de evitar que se
impongan nuevas sanciones -ya sean de arresto o de multa- por desacato en
contra de la actora, tienen como propósito impedir que se produzca, una vez
cumplido el periodo de suspensión aquí dispuesto, una nueva afectación de sus
prerrogativas iusfundamentales, considerando que, en principio, el
incumplimiento fue atribuible a la constatación objetiva de una crisis
estructural por la que atraviesa la entidad que representa, además de lo cual
no puede perderse de vista que al término de dicha suspensión ya habrán sido finalmente
cumplidas las órdenes de tutela pendientes por cuenta del esquema de racionalización
en su atención que se ordenará en esta providencia, lo que lleva al cese
definitivo de los efectos de las sanciones por desacato.
9.3. Adicionalmente, comoquiera
que la protección aquí ofrecida se otorga sin perjuicio de la responsabilidad
que le cabe a la accionante por razón de su cargo en la adopción de las medidas
necesarias para superar el incumplimiento de las órdenes dictadas en fallos de
tutela que comprometen a la entidad que representa, se dispondrá también que,
en un plazo de 90 días a partir de la notificación de esta providencia, la
demandante presente al juez constitucional de primera instancia y a la
Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de las atribuciones conferidas
por el numeral 2º del artículo 6º del Decreto 2462 de 2013[128],
un plan concreto de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos:
1. La identificación detallada de
los incidentes de desacato promovidos por incumplimiento a fallos de tutela por
parte de Coomeva E.P.S. y el estado actual del trámite dado a los mismos.
2. Una relación de medidas
concretas orientadas a superar gradualmente, durante el periodo de suspensión
otorgado en el presente fallo, el cumplimiento de las órdenes de tutela
dictadas en contra de Coomeva E.P.S. En este punto deberá priorizarse el
cumplimiento de aquellos servicios de salud requeridos con necesidad por
pacientes en grave e inminente riesgo, así como los servicios que sean requeridos
para la atención de sujetos de especial protección constitucional.
3. Una propuesta para solucionar
la grave situación que le impide a Coomeva E.P.S. acatar el cumplimiento de las
órdenes proferidas en fallos de tutela, a fin de evidenciar el manejo que se le
dará a la problemática una vez finalice el periodo de suspensión otorgado en el
presente fallo.
9.4. Con base en lo anterior, una
vez se haya completado el referido plan de acción y verificado el cumplimiento
de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, se
dispondrá dejar sin efectos dichas sanciones de manera definitiva, en el sentido
de que no haya lugar a la ejecución de multas o arrestos en contra de la
accionante, en calidad de Gerente General de Coomeva E.P.S., por cuanto, se
reitera, el incumplimiento evidenciado obedece a una situación de crisis
estructural de la entidad que representa y que, lógicamente, no puede derivar,
de nuevo, en la afectación de los derechos fundamentales de la actora.
9.5.
Por último, no se puede desconocer el hecho de que se está ante pretensiones de
atención en salud que en muchos eventos comprometen la vida de los pacientes, a
diferencia de los casos que implican prestaciones periódicas como los
discutidos en la Sentencia T-1234 de 2008 que sirvió de soporte para el
análisis de la presente decisión. La Sala no puede pasar por alto que las
Empresas Prestadoras de Salud se encuentran obligadas a prestar los servicios
de salud requeridos por sus usuarios de forma ininterrumpida, dando aplicación
a los principios de “oportunidad” y “continuidad” que inspiran la
garantía del derecho fundamental a la salud. Y que estos servicios no pueden
suspenderse por razones distintas a las médicas, hasta que se haya logrado la
total recuperación o, en caso de que esto no fuera posible, el tratamiento
logre el efecto para el cual se prescribió; puesto que tal como lo ha sostenido
la jurisprudencia de esta Corporación “los conflictos de tipo contractual o
administrativo que se presenten con otras entidades o al interior de la propia
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad, permanencia y finalización óptima de los servicios y procedimientos
médicos ordenados”[129].
Sin embargo, la Corte encuentra que, a
pesar de la afectación cierta del derecho a la salud y de otros derechos
fundamentales de los usuarios de Coomeva E.P.S. y que las autoridades públicas
están en la obligación de agotar los instrumentos a su alcance para resolver
esa situación, también es cierto que la cantidad desmedida de sanciones por
desacato impuesta a la accionante evidencia la existencia de un problema
estructural de la entidad que no puede ser atribuible a sus representantes
legales. Esto resulta especialmente cierto al comprobar que, ante
circunstancias como las descritas en el presente asunto, el trámite del
incidente de desacato pierde su capacidad persuasiva y su eficacia para lograr
la efectiva protección de los derechos fundamentales de los usuarios de
servicios de salud involucrados, y sí, en cambio, compromete la garantía de los
derechos fundamentales de personas naturales que se desempeñan como
representantes de los intereses de la E.P.S. incumplida.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. Por
las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, REVOCAR
el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 27 de noviembre
de 2019 por la Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia que, a su vez, confirmó la sentencia
proferida en primera instancia el siete de octubre de 2019 por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la que se denegó el amparo
solicitado.
En su lugar, CONCEDER la protección del derecho a la honra, al buen
nombre y al debido proceso de la señora Ángela
María Cruz Libreros.
SEGUNDO. Por
las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, DEJAR
EN FIRME las decisiones adoptadas por el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Cali y el Tribunal Superior -Sala Primera de Decisión Laboral- de
la misma ciudad, al resolver en forma negativa el recurso de habeas corpus
interpuesto por la señora Ángela María Cruz
Libreros,
mediante providencias del cinco y diez de abril de 2019, respectivamente.
TERCERO. SUSPENDER
durante un periodo de un (1) año, contado a partir de la notificación de esta
providencia, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que
se hayan dictado en contra de la señora Ángela
María Cruz Libreros, en calidad de Gerente y Representante Legal de
Coomeva E.P.S.
Adicionalmente,
en los incidentes de desacato que se promuevan en el marco de acciones de
tutela que se hayan interpuesto contra Coomeva E.P.S., en las circunstancias a
las que aquí se ha hecho referencia, o las que en el futuro se interpongan en
el mismo contexto, los jueces constitucionales tendrán en cuenta las pautas
fijadas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. ORDENAR
a la Gerente General de Coomeva E.P.S. que, en un plazo de 90 días, contados a
partir de la notificación de esta providencia, presente al juez
constitucional de primera instancia y a la Superintendencia Nacional de Salud, en
virtud de las atribuciones conferidas por el numeral 2º del artículo 6º del
Decreto 2462 de 2013,
un
plan de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos:
1. La identificación detallada de
los incidentes de desacato promovidos por incumplimiento a fallos de tutela por
parte de Coomeva E.P.S. y el estado actual del trámite dado a los mismos.
2. Una relación de medidas
concretas orientadas a superar, gradualmente, durante el periodo de suspensión
otorgado en el presente fallo, el cumplimiento de las órdenes de tutela
dictadas en contra de Coomeva E.P.S. En este punto deberá priorizarse el
cumplimiento de aquellos servicios de salud requeridos con necesidad por
pacientes en grave e inminente riesgo, así como los servicios que sean
requeridos para la atención de sujetos de especial protección constitucional.
3. Una propuesta para solucionar
la grave situación que le impide a Coomeva E.P.S. acatar el cumplimiento de las
órdenes proferidas en fallos de tutela, a fin de evidenciar el manejo que se le
dará a la problemática una vez finalice el periodo de suspensión otorgado en el
presente fallo.
QUINTO. DISPONER
que,
una vez completado el plan de acción al que alude el numeral anterior y
verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las
sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva.
SEXTO. REMITIR
copia de la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, para
lo de su competencia.
SÉPTIMO. Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Auto 408/20
Expediente:
T-7.802.739
Asunto:
Solicitud de corrección del nombre de la accionante dentro de la Sentencia
T-315 de 2020
Magistrado
sustanciador:
JORGE
ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C.,
veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Tercera
de Revisión en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, procede a dictar el presente auto
CONSIDERANDO
1.
Que mediante Sentencia T-315 de 2020, la Sala Tercera revisó el expediente de
la referencia y concedió la protección de los derechos fundamentales a la
honra, al buen nombre y al debido proceso de la accionante. Sin embargo, en
los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la
sentencia, por error, se hizo referencia a la accionante con el nombre de
“Angélica María Cruz Libreros” cuando su nombre correcto es “Ángela María Cruz Libreros”. Por tanto, es
preciso corregir el texto de la parte resolutiva de la
sentencia en este aspecto.
2.
Que, el artículo 286 del Código General del Proceso permite la corrección de
errores cometidos por omisión o cambio de palabras o alteraciones de éstas[130].
Con
fundamento en lo expuesto,
RESUELVE
Primero.-
CORREGIR
de oficio, en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva
de la Sentencia T-315 de 2020, el nombre de la accionante el cual quedará así:
“Ángela María Cruz Libreros”.
Segundo.-
ORDENAR
a la Relatoría de la Corte Constitucional asegurar que sea corregido el texto
de la Sentencia T-315 de 2020 al que accede el público.
Tercero.-
NOTIFICAR esta decisión por aviso, de conformidad con el
artículo 286 del Código General del Proceso.
Notifíquese.
JORGE ENRIQUE
IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Los
hechos relevantes del presente caso se describen a partir del contenido
expuesto en el escrito de tutela y sus anexos, en las pruebas allegadas durante
el trámite de primera y segunda instancia, y en el escrito de solicitud de
selección dirigido a esta Corporación por parte del apoderado judicial de la
accionante.
[2] A
juicio de la actora, esta situación evidencia que el número de órdenes de
arresto en su contra que aparecen registradas en el sistema de información de
la Policía Nacional no corresponde con la información que figura sobre cada uno
de los trámites de desacato en los despachos judiciales que profieren las
sanciones porque, al parecer, existe morosidad tanto del aparato judicial en
suministrar la información como de las autoridades de Policía en depurar y
actualizar dicha base de datos.
[3] La
acción de habeas corpus se justificó en la privación de la libertad que
soportaba la accionante en virtud de los incidentes de desacato tramitados por
el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Apartadó, Antioquia, en el marco de
las acciones de tutela radicadas con los Números 2018-00637, 2018-00482,
2018-00568, 2018-00600, 2018-00520, 2018-00498, 2018-00425, 2018-00726 y
2018-00488.
[4] Auto
AHP938-2019. Radicación No. 54887. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Salazar
Otero. Ver folios 27 a 33 del cuaderno de segunda instancia.
[5] Ibídem. Vale
señalar que este
resumen se extrae de la providencia de segunda instancia dictada el 14 de marzo
de 2019, por
la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, pues nada más obra en
el proceso con respecto a este primer habeas corpus.
[6] La accionante
afirma que, al momento de interposición de este recurso, figuraban en la base
de datos de la Policía 640 registros de sanciones de arresto por ejecutar en su
contra, equivalentes a nueve años y siete meses; no obstante, señala que i) en
242 de los trámites se espera la revocatoria de las sanciones por el
cumplimiento sobreviniente de las tutelas, ii) 227 más figuran como revocadas
por los despachos judiciales que las profirieron, por lo que iii) 171 sanciones
se encontrarían en firme y pendientes por materializar que suman un total de
1.051 días equivalentes a dos años y nueve meses de arresto. Ver folio 3 del escrito tutela.
[7] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. En el escrito de solicitud de selección para la revisión, el
apoderado judicial de la parte actora argumenta ampliamente que la Sentencia T-1234
de 2008 en el caso Cajanal constituye un precedente plenamente aplicable al
presente asunto, ya que estableció reglas para el manejo de una situación
análoga que resultan de obligatorio cumplimiento. Para el efecto, compara la
problemática estructural de Cajanal en materia de pensiones con la de Coomeva
E.P.S. en materia de salud, así como la situación personal de privación de
libertad de los representantes legales de dichas entidades, con el propósito de
mostrar el patrón de igualdad existente en ambos casos. Ver folios 1 a
45 del cuaderno de revisión.
[8] Para adoptar su
decisión, el fallador de primera instancia comunicó la apertura del trámite
constitucional a los diferentes despachos judiciales del país recibiendo
respuesta oportuna de 14 diferentes juzgados de los distritos de Antioquia y
del Valle del Cauca, en las que se ratificaba la existencia de órdenes de
arresto en contra de la accionante proferidas en trámites de desacato a fallos
de tutela, algunas de las cuales se encontraban vigentes por incumplimiento y
otras inaplicadas por cumplimiento sobreviniente. No se hizo referencia a todas
las respuestas que fueron enviadas al buzón de correo electrónico del despacho
judicial implicado, toda vez que se allegaron con posterioridad a la emisión
del auto que resolvió el habeas corpus. El juzgado
también, notificó del trámite a la institución policial que le informó del
registro de 64 requerimientos de arresto vigentes contra el gerente general de
Coomeva E.P.S., en el sistema operativo de la Policía Nacional. Ver folio 61 del cuaderno escrito tutela.
[9] Ver folio 65 del cuaderno de tutela.
[10] Ver folio 74 del cuaderno de tutela.
[11] Auto
interlocutorio No. 045. Radicado No. 76001-31-05-018-2019-00177-01. Magistrado
Ponente: Germán Darío Góez Vinasco. Folios 72 a 75, cuaderno primera instancia.
[12] Ver folio 75
del cuaderno de primera instancia.
[13] Ver folio 74
del cuaderno de primera instancia.
[14] Esta
acción de habeas corpus se promueve durante el término de cumplimiento
de la privación de la libertad que soportaba la accionante por orden del
Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes de Montería, Córdoba, en
virtud del incidente de desacato promovido dentro de la tutela con radicado No.
2019-00033. La medida restrictiva había tenido su inicio el 9 de junio de 2019
por una vigencia de 30 días.
[15] Auto
interlocutorio No. 204. Radicado No. 76-001-23-33-000-2019-00492-00. Magistrado
Ponente: Óscar Alonso Valero Nisimblat. Folios 60 a 68, cuaderno primera
instancia.
[16] Ver folio 67 del cuaderno de primera instancia.
[17] Ver folio 68 del cuaderno de primera instancia.
[18] Adicionalmente,
el Tribunal dispuso “Cuarto. Póngase en conocimiento del presente
proveído al Superintendente Nacional de Salud, para que, si no lo ha
hecho, desde el ámbito de sus competencias adopte las medidas conducentes a
solucionar la grave situación que se presenta al interior de la EPS COOMEVA S.A
que le impide a ésta última el cumplimiento de las órdenes originadas en
sentencias proferidas en sede de tutela”. Ver folios 60 a
68 del cuaderno de primera instancia.
[19] Ley 1095 de
2006. Artículo 7º.
Impugnación. La
providencia que niegue el Hábeas Corpus podrá ser impugnada, dentro de los tres
(3) días calendario siguientes a la notificación. La impugnación se someterá a
las siguientes reglas: // 1. Presentada la impugnación, el juez remitirá las
diligencias dentro de las siguientes veinticuatro (24) horas al superior
jerárquico correspondiente. El expediente será repartido de manera inmediata y
habrá de ser fallado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. // 2.
Cuando el superior jerárquico sea un juez plural, el recurso será sustanciado y
fallado integralmente por uno de los magistrados integrantes de la Corporación,
sin requerir de la aprobación de la sala o sección respectiva. Cada uno de los
integrantes de la Corporación se tendrá como juez individual para resolver las
impugnaciones del Hábeas Corpus.
[20]
M.P.
Mauricio Gonzáles Cuervo.
[21] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[22] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[23] Folios 17 a 23,
cuaderno escrito tutela.
[24] Folios 23 a 25,
cuaderno escrito tutela.
[25] Folios 25 y 26,
cuaderno escrito tutela.
[26] Folios 26 a 28,
cuaderno escrito tutela.
[27]
M.P.
Mauricio González Cuervo.
[28] Sentencia T-491
de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
[29] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[30] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[31] Ver folio 27
del cuaderno de tutela.
[32] Dicha
entidad se encontraba sometida a una medida preventiva de vigilancia especial
por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, contenida en las
Resoluciones No. 1620 del 31 de agosto de 2015, 3287 del 4 de noviembre de
2016, 1576 del 19 de mayo de 2017 y 5098 del 18 de mayo de 2018.
[33] Ver folio 28
del cuaderno de tutela.
[34] El
Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali (accionado) no dio respuesta al
oficio de traslado. El Juzgado Tercero Municipal de Apartadó, Antioquia,
tampoco dio respuesta al requerimiento efectuado por el juez constitucional de
primera instancia; por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud solicitó
su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
[35] Ver folios 70 a
75 del cuaderno de primera instancia.
[36] Ver folios 78 a
84 del cuaderno de primera instancia.
[37] Ver folios 53 y
54 del cuaderno de primera instancia.
[38] Entre
estas la sanción consistente en 30 días de arresto y multa de tres smlmv por
incumplimiento por parte de COOMEVA E.P.S. de fallo de tutela del 24 de mayo de
2016, dentro del incidente de desacato promovido por la señora Nurys Esther
Guerra Reyes, en representación de su hijo menor de edad Carlos José Emery
Guerra, ante el Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes de Montería,
radicado No. 2019-00033.
[39] Radicado No.
76-001-23-33-000-2019-00492-00.
[40] Ver folios 89 a
93 del cuaderno de primera instancia.
[41] Ver folios 4 a
16 del cuaderno de segunda instancia.
[42] Ver folios 56 a
68 del cuaderno de segunda instancia.
[43] Integrada
por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y el magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[44] La
selección se basó en los criterios objetivos de asunto novedoso y exigencia de
aclarar el contenido y alcance de un derecho fundamental.
[45] De acuerdo con
el sistema de información de la Policía Nacional, la acumulación aritmética
inicial daba cuenta de 532 registros por concepto de sanciones de arresto
pendientes y en turno por ejecutar en su contra, equivalentes a 2.724 días,
esto es, siete años y cuatro meses; sin embargo, según la propia accionante, de
los 532 registros existentes por virtud de sanciones de arresto decretadas en
su contra: i) en 149 de ellos, Coomeva E.P.S. ya había cumplido con las órdenes
respectivas, razón por la cual los despachos judiciales habían revocado las
sanciones establecidas; ii) en otros 275, estaba en trámite su revocatoria en
favor de la E.P.S. por haber cumplido el requerimiento correspondiente; y,
finalmente, iii) en 99 casos adicionales, se estaba en etapa previa de cumplimiento.
[46] Ver folios 27 a
33 del cuaderno de segunda instancia.
[47] La accionante
afirma que, al momento de interposición de este recurso, figuraban en la base
de datos de la Policía 640 registros de sanciones de arresto por ejecutar en su
contra, equivalentes a nueve años y siete meses; no obstante, señala que i) en
242 de los trámites se espera la revocatoria de las sanciones por el
cumplimiento sobreviniente de las tutelas, ii) 227 más figuran como revocadas
por los despachos judiciales que las profirieron, por lo que iii) 171 sanciones
se encontrarían en firme y pendientes por materializar que suman un total de
1.051 días equivalentes a dos años y nueve meses de arresto. Ver folio 3 del
escrito de tutela.
[48] Ley 1095 de
2006. Artículo 7º.
Impugnación. La
providencia que niegue el Hábeas Corpus podrá ser impugnada, dentro de los tres
(3) días calendario siguientes a la notificación. La impugnación se someterá a
las siguientes reglas: // 1. Presentada la impugnación, el juez remitirá las
diligencias dentro de las siguientes veinticuatro (24) horas al superior
jerárquico correspondiente. El expediente será repartido de manera inmediata y
habrá de ser fallado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. // 2.
Cuando el superior jerárquico sea un juez plural, el recurso será sustanciado y
fallado integralmente por uno de los magistrados integrantes de la Corporación,
sin requerir de la aprobación de la sala o sección respectiva. Cada uno de los
integrantes de la Corporación se tendrá como juez individual para resolver las
impugnaciones del Hábeas Corpus.
[49] Se hace
referencia al
segundo habeas corpus reseñado en los antecedentes de esta providencia,
esto es, al que fue presentado por la actora a comienzos del mes de abril de
2019 y resuelto por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali en
primera instancia, y por el Tribunal Superior de Cali -Sala Primera de Decisión
Laboral- en segunda instancia.
[50] Sentencia
T-518 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[52] Ver,
entre otras, Sentencias T-031 de 2016 y T-381 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[53] Sentencia T-531
de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54] Folios
1 y 2, cuaderno uno.
[55]
Folios
2 a 4, cuaderno dos.
[56] El artículo 42
del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de procedencia de la acción de
tutela contra particulares.
[57]
Sentencias SU-556 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[58] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[59] Lo que significa que el juez de tutela tiene la carga
de explicar porqué el asunto sometido a su conocimiento trasciende el ámbito de
la mera legalidad y plantea una controversia de marcada importancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de alguna de las partes.
[60] Dado el
carácter subsidiario y residual que identifica la acción de tutela, y con el
fin de evitar que la misma sea utilizada como un medio alternativo o supletivo
de defensa.
[61] Es decir, que
la acción de tutela se promueva en un término razonable y proporcional a la
ocurrencia del hecho que originó la amenaza o vulneración del derecho.
[62] De acuerdo con tal presupuesto, cuando se alega una
irregularidad procesal, es necesario que el vicio invocado incida de tal manera
en la decisión final, que de no haberse presentado o de haberse corregido a
tiempo, habría variado sustancialmente el alcance de tal decisión.
[63] En contraposición a la informalidad que identifica la
acción de tutela, cuando está se promueve contra providencias judiciales, se
requiere que el actor no solo tenga claridad en cuanto a la causa de la
afectación de derechos que surge de la decisión cuestionada, sino también, que
la haya planteado previamente al interior del proceso, debiendo dar cuenta de
ello en la solicitud de protección constitucional.
[64] Toda vez que los debates sobre la protección de los
derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente.
[65] Adicionalmente,
el Tribunal dispuso “Cuarto. Póngase en conocimiento del presente
proveído al Superintendente Nacional de Salud, para que, si no lo ha
hecho, desde el ámbito de sus competencias adopte las medidas conducentes a
solucionar la grave situación que se presenta al interior de la EPS COOMEVA S.A
que le impide a ésta última el cumplimiento de las órdenes originadas en
sentencias proferidas en sede de tutela”. Ver folios 60 a
68 del cuaderno de primera instancia.
[66] Ley 1095 de
2006. Artículo 7º.
Impugnación. La
providencia que niegue el Hábeas Corpus podrá ser impugnada, dentro de los tres
(3) días calendario siguientes a la notificación. La impugnación se someterá a
las siguientes reglas: // 1. Presentada la impugnación, el juez remitirá las
diligencias dentro de las siguientes veinticuatro (24) horas al superior
jerárquico correspondiente. El expediente será repartido de manera inmediata y
habrá de ser fallado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. // 2.
Cuando el superior jerárquico sea un juez plural, el recurso será sustanciado y
fallado integralmente por uno de los magistrados integrantes de la Corporación,
sin requerir de la aprobación de la sala o sección respectiva. Cada uno de los
integrantes de la Corporación se tendrá como juez individual para resolver las
impugnaciones del Hábeas Corpus.
[67] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[68] Sentencia
T-237 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[69] Consideraciones
parcialmente retomadas de la Sentencia T-545 de 2019, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[70] Cfr. Sentencia
T-1045 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[71] Para analizar
la configuración de esta clase de defecto, la Corte Constitucional ha tenido
como base el principio iura novit curia, según el cual el juez conoce el
derecho, y por tanto tiene los elementos para resolver el conflicto puesto de
presente de cara a las sutilezas de cada caso concreto. Así las cosas, se ha
entendido que “la construcción de la norma particular aplicada es una labor
conjunta del legislador y del juez, en la cual el primero de ellos da unas
directrices generales para regular la vida en sociedad y el segundo dota de un
contenido específico a esas directrices para darle sentido dentro del marco
particular de los hechos que las partes le hayan probado”. Sentencia T-346
de 2012, M.P. Adriana María Guillen Arango.
[72] M.P. Mauricio
González Cuervo.
[73] Con
base en la Sentencia T-486 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[74] Sentencia T-231
de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[75] Sobre el particular, entre otras, se pueden consultar
las sentencias T-932 de 2003, T-902 de 2005, T-162 de 2007 y T-1265 de 2008.
[76] Ibídem.
[77] Sentencias T-538 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, y T-086 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[78] Sentencia T-1065 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[79] Sentencia T-590
de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[80] Sentencia
SU-026 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[81]
Como,
por ejemplo, un cambio de legislación, un cambio de las circunstancias
sociales, un escenario fáctico distinto, etc.
[82] En la Sentencia
T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se explicó lo siguiente: “En este
contexto, surge como elemento preponderante que todo cambio o inaplicación de
un precedente judicial de tipo vertical a partir de la presencia de diversos
supuestos fácticos o en razón del cambio de legislación debe estar plenamente
motivado, en aras de salvaguardar el principio constitucional de interdicción
de la arbitrariedad, convirtiéndose el conocimiento de los argumentos
judiciales, en una herramienta ciudadana de control sobre la legitimidad de las
decisiones proferidas por el juzgador. // La motivación requiere entonces el
cumplimiento de varias condiciones que le dotan de plena legitimidad. En
efecto, ella debe ser: (i) completa, (ii) pertinente, (iii) suficiente y (iv)
conexa. Es completa cuando se invocan todos los fundamentos de hecho y de
derecho que amparan la decisión; es pertinente si resulta jurídicamente
observable; es suficiente cuando por sí misma es apta e idónea para decidir un
asunto sometido a controversia y; es conexa si se relaciona directamente con el
objeto cuestionado. // Por consiguiente, si un juez de tutela pretende inaplicar
la doctrina constitucional que sobre una materia en específico ha establecido
esta Corporación, no sólo debe motivar la decisión de manera completa,
pertinente, suficiente y conexa, sino que también tiene que probar la
diversidad de los supuestos fácticos o de las circunstancias de hecho que
conlleven a otorgar un tratamiento desigual y/o la existencia de una nueva
legislación que modifique las consecuencias jurídicas aplicables al caso
controvertido.”
[83] Sentencia T-217
de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[84] Sentencia C-335
de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[85] Sentencia T-1092
de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto. Cfr. T-597 de 2014, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[86] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[87] Si bien en un principio el respeto al
precedente se desplegó en relación con los precedentes constitucionales, fue en
la Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, que esta Colegiatura
consideró que la jurisprudencia elaborada por el órgano de cierre
de la jurisdicción ordinaria tenía fuerza de precedente, por cuando la igualdad
se debe predicar, entre otras cosas, a través de la uniformidad en la
aplicación del derecho. Posteriormente, la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, estableció los siguientes motivos que le dan mayor fuerza
al carácter vinculante de la jurisprudencia de las altas cortes: “(i) el reconocimiento del carácter ordenador y
unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y
(ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones
propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las
premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas
fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior
jerarquía, como la Constitución; (b) cumplan con reglas mínimas de
argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean
consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de
modo que cumplan con el requisito de predecibilidad antes anotado.”.
De esta forma, según lo ha sostenido la Corte Constitucional, las decisiones
judiciales están vinculadas y, en principio, responden a la regla
jurisprudencial que para un caso concreto haya dictado el órgano de cierre de
cada jurisdicción, por ser este el encargado de unificar la jurisprudencia en
lo que compete a su ámbito. Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-161
de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-441 de 2010, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[88] Sentencia
T-1315 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[89] Sentencia T-518
de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[90] Sentencia
C-187 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[91] Sentencia
C-187 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[92] Sentencia
SU-350 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[93] Folio 23,
cuaderno escrito tutela.
[94] Folio
65, cuaderno escrito tutela.
[95] Ver folio 74
del cuaderno de primera instancia.
[96] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[97] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[98] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[99] Ver folio 23
del cuaderno de tutela.
[100] Ibid.
[101] Sentencia
SU-282 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[102] M.P. Mauricio
Gonzáles Cuervo.
[103] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[104] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[105] Sentencias T-153 de 2011 y T-568 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[106] Sentencia T-886
de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[107] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[108] Sentencia T-553
de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[109]
Sentencia T-310 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[110] Sentencia
SU-195 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[111] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. En el escrito de solicitud de selección para la revisión, el
apoderado judicial de la parte actora argumenta ampliamente que la Sentencia T-1234
de 2008 en el caso Cajanal constituye un precedente plenamente aplicable al
presente asunto, ya que estableció reglas para el manejo de una situación
análoga que resultan de obligatorio cumplimiento. Para el efecto, compara la
problemática estructural de Cajanal en materia de pensiones con la de Coomeva E.P.S.
en materia de salud, así como la situación personal de privación de libertad de
los representantes legales de dichas entidades, con el propósito de mostrar el
patrón de igualdad existente en ambos casos. Folios 1 a 45,
cuaderno de revisión.
[112] La demandante
asegura que “[l]a prevalencia constitucional lleva a que el juez de habeas
corpus, como juez constitucional, empezara el ejercicio interpretativo a partir
de la existencia de situaciones de crisis estructurales que hacen que la
prestación del servicio de salud sea muy difícil y, que esto, la más de las
veces, no depende de la voluntad de las entidades prestadoras de salud”.  Folio
25, cuaderno escrito tutela.
[113] Dicha
entidad se encontraba sometida a una medida preventiva de vigilancia especial
por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, contenida en las
Resoluciones No. 1620 del 31 de agosto de 2015, 3287 del 4 de noviembre de
2016, 1576 del 19 de mayo de 2017 y 5098 del 18 de mayo de 2018.
[114] Folios
22 y 23, cuaderno de revisión.
[115] Informe anual
“La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2018”. Defensoría
del Pueblo de Colombia. Bogotá D.C, 2019. Pág. 38.
[116] Ibídem, pág.
71.
[117] Consultado en
la página web de la Superintendencia Nacional de Salud, el 29 de abril de 2020,
link: https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/MedidasEspeciales/Directorio%20de%20Entidades/DI002-06-07-15-vigilancia-especial-2015.pdf
[118] Consultado en
la página web de la Superintendencia Nacional de Salud, el 29 de abril de 2020,
link: https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/SupervisionRiesgos/EstadisticasEPSRegimenSubsidiado/Indicadores%20-%20%20Capital%20Minimo%20Y%20Patrimonio%20Adecuado%20-%20DIC2019%20RC%20y%20RS.pdf
[119] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[120] La demandante
asegura que“[l]a prevalencia constitucional lleva a que el juez de habeas
corpus, como juez constitucional, empezara el ejercicio interpretativo a partir
de la existencia de situaciones de crisis estructurales que hacen que la
prestación del servicio de salud sea muy difícil y, que esto, la más de las
veces, no depende de la voluntad de las entidades prestadoras de salud. (…) Al
respecto, la Corte Constitucional ha llevado a cabo un análisis riguroso de
estas situaciones y cómo se traduce en la afectación de determinados derechos
fundamentales [Sentencia T-1234 de 2008]”. Folio 25, cuaderno escrito
tutela.
[121] Folios
78 a 84, cuaderno de primera instancia.
[122] Sentencia T-459
de 2003 citada en la Sentencia 1234 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[123] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[124] Factores objetivos
tales como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el
contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un
estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la
capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para
hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa
para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su
cumplimiento.
[125] Factores
subjetivos tales como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del
obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado
demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento.
[126] Vale anotar que
los factores señalados son enunciativos ya que el juez puede apreciar otras
circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con
las medidas ordenadas en el fallo de tutela, en ejercicio de la función de verificación
del cumplimiento.
[127] En el presente
caso se demostró que la mora en el cumplimiento de los fallos de tutela obedece
a un problema estructural de Coomeva E.P.S. (factor objetivo) que no puede
derivar en la atribución de responsabilidad directa a su representante legal
(factor subjetivo).
[128] Decreto 2462
de 2013 “Por medio del cual se modifica la estructura de la
Superintendencia Nacional de Salud”. Artículo 6o. Funciones.
<Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 1765 de 2019. El nuevo
texto es el siguiente:> “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá
las siguientes funciones: // (…)  2. Ejercer la inspección, vigilancia y
control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que
reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las
normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud”.
[129] Sentencia T-130
de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[130] ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE
ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. “Toda providencia en que se haya incurrido en
error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en
cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto. || Si la
corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por
aviso. || Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error
por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén
contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.” Con fundamento en
esta disposición, la jurisprudencia ha admitido, de forma excepcional, la
corrección de sus sentencias en aquellos casos en los que se presentan errores
aritméticos o de palabras (omisión, cambio o alteración de las mismas), en la
parte resolutiva del fallo o en la parte motiva que influya en aquélla. Ver,
entre otros, Auto 503 de 2015, Auto 104 de 2017, Auto 191 de 2018, Auto 225 de
2019 y Auto 270A de 2020.