T-079-01
Sentencia T-079/01
Sentencia T-079/01
DOCTRINA CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA/DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Señalamiento de los que resultan aplicables y protección por tutela
DEBIDO PROCESO-Ampliación
resguardo indígena
DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE ACCION DE
CUMPLIMIENTO
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial/DERECHO DE PETICION-Pronta resolución
DERECHO DE PETICION-Resolución oportuna y de fondo
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-366896
Acción de Tutela instaurada por Ramon Libardo
Pillimué Hurtado obrando en su condición de Gobernador del Resguardo  Indígena
de Quizgó, en  contra del Gerente General  del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria - INCORA
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C.,  enero  veintinueve (29) de dos
mil uno (2001).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz, Cristina
Pardo Schlesinger y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
proferidos el veintiuno (21) de junio del 2000, por la Sala Civil - Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y el dos (2) de agosto del
2000, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro
de la acción de tutela instaurada por el señor Ramón Libardo Pillimué Hurtado,
obrando en su condición de Gobernador del Resguardo  Indígena de Quizgó, en
contra del Gerente General  del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -
INCORA, a causa de la dilación injustificada en que se habría incurrido dentro
del procedimiento administrativo de ampliación del citado Resguardo indígena,
al no haber presentado el expediente respectivo a la consideración de la Junta
Directiva de la entidad, para efectos de la Resolución que resolviera en forma
definitiva la solicitud, conforme lo preceptúa el Decreto No. 2164 de 1995,
pese a haber aportado la Regional del Cauca, desde Mayo de 1999, el estudio
socio-económico requerido a esos efectos.
I.       ANTECEDENTES
·
·  El
accionante señala como hechos en los que se fundamenta la solicitud de amparo
de los derechos de petición y de propiedad colectiva  que estima vulnerados
ante la dilación injustificada en la tramitación de la solicitud de ampliación
del Resguardo indígena de Quizgó, a causa de no haber presentado el Gerente
General del INCORA el expediente respectivo  a la Junta Directiva para que
esta  la resuelva mediante Resolución los que, en síntesis, enseguida se
transcriben:
“...
- Por medio de la Resolución No. 502 del
23 de julio de 1998, el Gerente Regional del INCORA -Seccional Cauca, culminó
el procedimiento de clarificación de las tierras integrantes del Resguardo de
Quizgó declarando que sobre las veredas de Manchay, Salado, Manzanal, Tengo,
Las Cruces, Quizgó, Roblar, La Palma y Penebío no existe título original del
Estado (sic) en los términos de los artículos 13 y ss del Decreto 059 de 1938.
- La comunidad de
Quizgó interpuso la acción de tutela para lograr la protección de su derecho
fundamental a la propiedad colectiva del Resguardo ante el Tribunal Superior
del Distrito Judicial Sala Civil-Laboral de Popayán con resultados adversos ya
que el INCORA afirmó en su defensa que procedería a ampliar el Resguardo
cobijando de esa manera, el área como baldío con un título de propiedad
colectiva.
- En este sentido el
Cabildo de Quizgó presentó el derecho de petición, el 20 de noviembre de 1998,
a la Dirección General de Asuntos Indígenas, por medio del cual se solicita se
de un trámite urgente al procedimiento de ampliación.
-
En el mes de febrero de 1999, en las
oficinas del CRIC[1] se acordó con el INCORA, la realización del estudio, el cual fue
realizado por el INCORA regional Cauca con el apoyo del Programa Indígena del
INCORA nacional en forma rápida y fue remitido a la ciudad de Bogotá para
conocimiento de la Junta Directiva del INCORA a finales del año de 1999. Desde
entonces el Cabildo ha insistido ante el INCORA para que se culmine el trámite
sin obtener ninguna respuesta concreta al respecto.
-
Sin ningún argumento constitucional o legal,
el Gerente General del INCORA no ha dispuesto lo pertinente para que el caso
Quizgó sea conocido por la Junta Directiva y se proceda a expedir la resolución
de ampliación del Resguardo.
-
Por manifestación telefónica, la Subgerencia
de Ordenamiento Territorial del INCORA informó al Cabildo que el expediente de
Quizgó no sería remitido a la junta directiva a realizarse en el mes de mayo
del presente año[2], porque el doctor Manuel Galindo, asesor jurídico había conceptuado
que no era posible debido a que el INCORA no había contestado un derecho de
petición presentado por varios Cabildos del Cauca en el mes de marzo de 1999.
La petición en comento no tiene relación alguna con el procedimiento de
ampliación del Resguardo de Quizgó.
-  El Gerente General del INCORA vulneró
el derecho fundamental de petición y de propiedad colectiva consagrados en los
artículos 23, 63 y 329 de la Constitución Política, al dilatar
injustificadamente el procedimiento de ampliación del Resguardo indígena de
Quizgó negándose a presentarlo a la Junta Directiva con fundamento en
argumentos falaces como el de estar pendiente la respuesta del derecho de
petición presentado hace catorce (14) meses por algunos Cabildos motivados por
la preocupación que les coaccionó (sic) la pretensión del INCORA de realizar
estudios de clarificación de la propiedad y de sus títulos. Es la primera vez
en el país que una entidad alega su propia negligencia para excusarse de
culminar un procedimiento administrativo, olvida el asesor jurídico del INCORA
que transcurridos tres (3) meses de presentado un derecho de petición opera el
silencio administrativo negativo (artículo 40 código contencioso administrativo),
quedando para el interesado la posibilidad de interponer los recursos del caso.
Al violarse el derecho de petición se afecta el derecho de propiedad colectiva
debido a que la indefinición jurídica de la propiedad de la parcialidad
continua afectando la integridad social, cultural y económica de la comunidad.
...”
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
2.1.
La Decisión Judicial de Primera Instancia
La Sala Civil - Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Popayán, mediante Sentencia del veintiuno (21) de
junio del 2000 denegó la protección solicitada por considerar que no se había
vulnerado el derecho a la propiedad colectiva ya que según lo anotó, el INCORA
reconoció carácter legal al Resguardo de Quizgó, auncuando nó en la extensión a
la que aspiraba la comunidad indígena.
El fallador de primera instancia tampoco
estimó transgredido  el derecho de petición, pues observó que sí se había
efectuado el estudio socioeconómico requerido, a lo cual agregó que este había
sido enviado a  las oficinas de Bogotá, con destino a la Gerencia General para
conocimiento y decisión por la Junta Directiva del Instituto, existiendo además
ya el borrador del proyecto de Resolución para la ampliación del resguardo para
ser sometido a su estudio, de todo lo cual concluye que a la solicitud en
comento se le ha dado el trámite previsto en el Decreto 2164 de 1995  que
regula el procedimiento por el cual  estas deben tramitarse.
2.2  La Impugnación
En la debida oportunidad procesal, el  tutelante
impugnó la providencia del a-quo,  para lo cual adujo que la vulneración
del derecho de petición  se debía a la dilación injustificada que ha sufrido el
procedimiento administrativo  relativo a la solicitud de ampliación del
Resguardo indígena de Quizgó, al no haberse adoptado por la Junta Directiva del
INCORA la Resolución respectiva, pese a haberse efectuado desde Mayo de 1999 el
estudio socioeconómico requerido para ese fín.
2.3  La Decisión Judicial de Segunda
Instancia
La Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, mediante Sentencia del dos (2) de agosto del  2000,
confirmó el fallo impugnado en cuanto a la denegación de la tutela, aunque por
razones diferentes a las aducidas por el fallador de primera instancia,
atinentes al tipo de acción que, en su sentir, es la procedente para ventilar
la pretensión que la originó.
En efecto, el fallador de segunda instancia
consideró que para exigir que el Gerente General del INCORA presente el
expediente de ampliación del Resguardo de Quizgó a la Junta Directiva del mismo
Instituto, en orden a que ésta adopte mediante Resolución la decisión que la
resuelva en forma definitiva, el tutelante  ha debido  ejercer la acción de
cumplimiento y no la de tutela.
Por estas razones, y no por las esgrimidas en
el fallo impugnado, este fué confirmado.
2.4.   Las pruebas
A continuación se sintetizan algunos de los
testimonios que el fallador de primera instancia recepcionó en las presentes
diligencias, por estimarlos la Sala de Selección pertinentes, por cuanto dan
luces acerca de los hechos en los que, según el accionante se origina la
alegada vulneración del derecho de petición y, de contera, del derecho de
propiedad colectiva.
1.
Declaración del Ingeniero Agrícola, Dr. Oscar
Diego Muñoz, Jefe de las Comunidades Indígenas del INCORA -Regional Cauca,
recepcionada en Popayán el catorce (14) de junio del dos mil (2000), quien
sobre los hechos de esta tutela, expresó:
“... Entre el INCORA-CAUCA y el RESGUARDO
DE QUIZGÓ, se llegó al Acuerdo de hacer el estudio socio-económico, en el año
de 1999. Dicho estudio se comenzó a realizar en febrero de 1999.
Posteriormente, se hizo la parte sociológica, económica, antropológica,
cartográfica y se redactó. Se envió a Bogotá el 12 de octubre de 1999
mediante el oficio 2212 de esa fecha (consulta el compareciente unos
documentos), para que fuera presentado a la Junta Directiva, es decir, se
cumplió con los Acuerdos tanto escritos como hablados con el Resguardo de
Quizgó o con el Cabildo, como con el CRIC, que es quien representa a la gran
parte de los Resguardos del Cauca. Ese es en resumen el trabajo que se efectuó
con el estudio que se le hizo al Resguardo de Quizgó (...).
El estudio socio-económico consiste en un
trabajo para determinar si una comunidad es Indígena, si tiene un título que le
acredite como propietario de un territorio y que sea pues una propiedad
comunal. Posteriormente se hace la parte socio-económica o la parte de la
tenencia de la tierra; se determina cuántos habitantes tiene, cuántas familias
son. Se determina un etnoufi, que es una unidad agrícola familiar indígena, o
sea que es el área de tierra en la cual una familia indígena se puede sostener
o puede sacar su subsistencia de este territorio, dándose una vida decente para
educar a sus hijos, para alimentarse, para vestirse y en (sic) base al número
de familias y al área por familia se determina el área total del Resguardo que
la comunidad necesita para sus diferentes realizaciones, para su subsistencia,
para su vida.  En la elaboración del estudio socio-económico participó (sic) la
comunidad Indígena de Quizgó y funcionarios del INCORA y todo en acuerdo entre
las dos partes, en forma armónica entre la comunidad indígena mencionada y el
INCORA.
...
El INCORA BOGOTA, no ha dado aprobación
aún a dicho estudio, se envió a Bogotá con todos los papeles que corresponden,
pero creo que todavía no ha pasado a JUNTA DIRECTIVA, cosa que no sabría
explicar, porque eso es ya cuestión de la Gerencia, que es quien tiene que
llevarlo a Junta Directiva (...).
(...) A la conclusión más importante
que se llegó era de que ellos necesitaban más tierra, es decir, que necesitaban
ampliar el Resguardo (...)  (Enfasis fuera de texto)
2.- Testimonio del Dr. JORGE ENRIQUE MORENO
GUEVARA, Coordinador de Ordenamiento Social de la Propiedad en Incora,
recepcionado el diecinueve (19) de junio del dos mil (2000):
"...  Hemos hecho unas funciones para
constituir y ampliar el Resguardo de Quizgó y el expediente con todas las
diligencias fue enviado a las Oficinas centrales de Bogotá en octubre del año
pasado.
...
El estudio socio-económico, de conformidad
con la Legislación Indígena, es la realización de una serie de trámites que
incluyen el Censo de la Población, las descripciones antropológicas y
etnológicas de toda su cultura y el estudio de los títulos que presenten con
relación a la existencia del Resguardo. Hace unos años, se hizo este estudio,
pero no tengo ni idea quién lo realizó. En el año de 1999 se actualizó y lo
hicimos con OSCAR DIEGO MUÑOZ, Jefe de Indígenas de la Regional y otros
funcionarios (...) El número de personas y de familias no lo conozco y el
número de hectáreas tampoco, éstas se determinan en un plano y el número de familias
se dan en el Censo (....). Cuando se hizo el primer estudio socio-económico, se
estudiaron los títulos presentados y se concluyó que no eran títulos
originarios del Resguardo y, por consiguiente, la Junta Directiva del Incora
decidió constituir el Resguardo por unas 300 hectáreas que había comprado el
Incora. Posteriormente, el Gobernador del Cabildo interpuso una solicitud de
revocatoria directa de esa constitución del Resguardo, señalando que tenía más
extensión. Ante estas circunstancias, las Oficinas Centrales del Incora
decidieron ordenarle a la Regional Cauca adelantar un proceso de clarificación
de la propiedad. Este fue el trámite que yo adelanté y efectivamente como lo
había señalado la Junta Directiva, carecían de título originario del Resguardo,
pues solamente tenían una escritura de posesión de las tierras, y con el fin de
legalizarles se declararon baldíos los terrenos ocupados por ellos, para entrar
a continuarles la ampliación del Resguardo con toda la legalidad. En el estudio
realizado el año pasado, se concluyó precisamente eso y se le solicitó a la
Junta Directiva ampliar el Resguardo con los terrenos que fueron declarados
baldíos y de pronto con algunos otros predios adquiridos por el INCORA".
Sobre la razón que tuvo el Sr. Gobernador
del Resguardo Indígena de Quizgó para formular la presente acción de tutela,
CONTESTO:
“... Considero que debe ser por la demora
en que la Junta Directiva dicte la Resolución, pues cuando enviamos los papeles
el año pasado para someterlos a Junta Directiva, nos habían dicho que era
posible que los sometieran a Junta Directiva para diciembre del año pasado o
enero o febrero de este año. El Resguardo de Quizgó presentó una acción de
tutela sobre esta misma situación, en el año de 1997, y tanto al Juzgado de
Silvia Cauca, como a este H. Tribunal, se les explicó con detalle que el
trabajo es supremamente complicado y ambas instancias creo que declararon
improcedente la acción de tutela en mención, por la complejidad del trabajo.
Actualmente, supongo, que deben distribuir el trabajo a los Miembros de la
Junta Directiva en Bogotá para que lo analicen y luego entren a su aprobación y
posiblemente por esto se hayan demorado (...). Todos esos trabajos fueron
adelantados por la Regional Incora Cauca y enviado el expediente a las oficinas
Centrales en Bogotá, desde octubre del año próximo pasado (...). Considero que
los Miembros de la Comunidad de Quizgó, sientan algún temor al ser declarados
sus terrenos como baldíos, pues han afirmado que así se le da ingreso a otras
gentes; pero en todas las reuniones les hemos explicado que ellos tiene la
posesión y no deben perderla por ninguna circunstancia. Que la Ley Indígena, de
otro lado, señala que estos terrenos única y exclusivamente podrán ser
adjudicados a las Comunidades Indígenas y que se les va a ampliar el Resguardo
con esas mismas tierras, adicionadas con las otras que el Incora les ha
comprado. La Comunidad Indígena ha venido ocupando esos terrenos desde hace
mucho tiempo, nadie ha sido desplazado y simplemente estamos esperando que con
la Resolución de la Junta Directiva del Incora, se les legalice la propiedad de
dichos terrenos. Una vez que la Junta Directiva dicte la Resolución ampliando
el Resguardo, envían a la Regional las copias para la notificación personal al
Gobernador del Cabildo y si no hay recursos se registra en la Oficina de
Instrumentos Públicos de Silvia, Cauca y se les entrega para su protocolización
y archivo.”
3.-     Declaración bajo juramento del  señor
Javier López Camargo, Gerente General del INCORA, consignada en oficio No.
07996 del quince (15) de junio del dos mil (2000), en la que, a propósito de
los antecedentes y de los hechos expuestos en la acción de tutela, expresa:
“...
ANTECEDENTES
En consideración a que la comunidad de
Quizgó en el Municipio de Silvia, no presentaba títulos de propiedad sobre sus
tierras o que estos títulos se estimaron apócrifos la Junta Directiva del
Incora, mediante Resolución 078 del 18 de diciembre de 1992, constituyó un resguardo
a favor de la comunidad Indígena de Quizgó, con predios adquiridos por el
Instituto y que hacen parte de los bienes del Fondo Nacional Agrario, con un
área total de 356 hectáreas 881 metros cuadrados, localizados en jurisdicción
del municipio de Silvia, Departamento del Cauca.
La Comunidad Indígena de Quizgó manifestó
su inconformidad con la resolución mediante la cual se constituyó el resguardo
y solicitó, invocando el derecho de petición, la revocatoria de dicha
providencia, argumentando que con ese acto administrativo se les desconocía el
derecho a la propiedad colectiva de la tierra que detentan desde la época de la
colonia en virtud de las escrituras emanadas por la Corona española,
especialmente la escritura 843 de 181 y que esto comportaba un desconocimiento
de la propiedad de las tierras, en una extensión aproximada de 6000 hectáreas,
con lo cual adujeron que se les vulneraba los derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución Política para las comunidades indígenas.
En Incora mediante auto de 29 de octubre
de 1996, resolvió el citado derecho de petición, en el sentido de no acceder a
dicha solicitud de revocatoria directa hasta tanto no se adelantara un
procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad de acuerdo con la
ley para estudiar definitivamente la propiedad de las tierras.
Dicha comunidad rechazó la anterior
decisión del Instituto e interpuso acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Silvia, Cauca. El mencionado despacho en fallo del 10 de julio
de 1997, resolvió no acceder a la solicitud de tutela.
Como resultado de la impugnación de este
fallo, en segunda instancia, el Tribunal Superior de Popayán, Sala Civil
Laboral- confirmó en todas sus partes la providencia antes mencionada, según
fallo de agosto 28 de 1997.
Posteriormente, el gobernador de Quizgó
solicitó a la Honorable Corte Constitucional revisar los fallos mencionados y
en Sentencia T-021 del 10 de febrero de 1998 tuteló el derecho de petición en
el sentido de revocar los fallos proferidos por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Silvia y por el Tribunal del Distrito Judicial de Popayán y ordenó
al Gerente del Incora que respondiera sobre el fondo de la petición presentada,
específicamente en torno a los errores que pudieron cometerse con la expedición
de la resolución 078 del 18 de diciembre de 1992 y su incidencia sobre el área
que corresponde a dicho resguardo.
Con Resolución 0474 del 11 de marzo de
1998 y en cumplimiento de lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional en
Sentencia de Tutela proferida con fecha 10 de febrero del citado año, la Junta
Directiva del Incora resolvió la solicitud de revocatoria directa de la citada
resolución, confirmándola con base en los siguientes argumentos:
-
El acto administrativo se profirió conforme a
la legislación aplicable y por tanto no se configuró ninguna de las causales
establecidas en el Código Contencioso Administrativo para revocar (artículo
69).
-
La Constitución del Resguardo no limita ni
impide que el Instituto continúe ampliando el área del resguardo.
De todas maneras se prosiguió con el
procedimiento de clarificación de la situación jurídica de las tierras del
resguardo de Quizgó desde el punto de vista de su propiedad, el Incora
(Regional Cauca) ordenó iniciar estas diligencias con la resolución 114 del 6
de marzo de 1998, con fundamento en lo dispuesto en el capítulo X de la Ley 160
de 1994 y el decreto 2663 de 1994, capítulo III y que culminó con la Resolución
No. 502 del 23 de julio de 1998, el gerente regional, mediante la cual se
declaró que sobre las veredas Manchay, El Salado, El Manzanal, El Tenjo, Las
Tres Cruces, Quizgó, El Roblar, La Palma y Penebío que integran el territorio
de Quizgó no existe título originario del Estado en los términos del
artículo 13 y ss del Decreto 059 de 1938.
Ahora bien, en vista de lo anterior, con
auto del 15 de enero de 1999, la Gerencia Regional del Incora en Cauca, ordenó
adelantar los trámites para la ampliación del Resguardo de Quizgó, de
conformidad con la Ley 160 de 1994 y el decreto reglamentario 2164 de 1995
artículos 7, 8, 9 y 10, procedimiento que se surtió en debida forma y que
registra un borrador del proyecto de resolución para la ampliación de este
resguardo, el cual será sometido a consideración de la Junta Directiva,
corporación competente para tomar esta decisión.
...
Y, más adelante, en cuanto a los hechos
expuestos en la acción de tutela, expresó:
“...
Si es cierto, el Incora adelantó todos los
trámites para la ampliación del resguardo de Quizgó, ubicado en jurisdicción
del Municipio de Silvia, Departamento del Cauca, de conformidad con la Ley 160
de 1994 y el decreto reglamentario 2164 de 1995, artículos 7, 8, 9 y 10 y esta
actuación registra borrador del proyecto de decisión de que se habla a continuación:
Según información de la Jefe de
programa de comunidades indígenas, el proyecto de resolución "Por la cual
con un terreno baldío y 6 predios pertenecientes al Fondo Nacional Agrario, se
amplía el resguardo indígena Guambiano y Paéz de QUIZGÓ, constituído mediante
resolución No. 078 del 18 de diciembre de 1992, localizado en jurisdicción del
municipio de Silvia, departamento del Cauca", no se ha presentado a
consideración de la Junta Directiva del Instituto, por hallarse pendiente la
decisión que resuelva la solicitud de revocatoria directa parcial de la
resolución 474 del 11 de marzo de 1998, presentada por el CRIC, que también ya
registra un borrador de proyecto.
.....
Respecto al tiempo que ha transcurrido
para la adopción de esta decisión según información suministrada al Subgerente
de Ordenamiento Social de la Propiedad, por el anterior asesor de
procedimientos agrarios, ello se debió al estudio de títulos y escrituras que
hacen muy dilatado el mismo estudio y que llevan a las conclusiones ya mencionadas.
En todo caso, la petición que se
menciona será atendida en forma prioritaria, presentándola a consideración de
la próxima Junta Directiva. (Enfasis fuera de
texto)
...”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos  31 a 36
del Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es competente para revisar
las decisiones judiciales mencionadas.
2.- Reiteración de la jurisprudencia sobre
los derechos fundamentales de las personas jurídicas.
La Corte Constitucional ha sostenido
reiteradamente, tanto en la revisión de fallos de tutela,[3] como en asuntos de constitucionalidad,[4] que las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales;
para resumir su doctrina sobre este punto, baste citar un aparte de la
sentencia de unificación SU-182/98[5]:
"Hay derechos de las personas
jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que
las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y,
claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay
también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a
su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y,
por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de
manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en
que tienen interés directo o indirecto. La naturaleza propia de las mismas
personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los
derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se
enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten
aplicables. Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente
por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las
personas naturales que integran la población, la Corte Constitucional ha
destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la
inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la
inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la
administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros. En conexidad con ese reconocimiento, las
personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y están
cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así
como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico consagra. De allí que
son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de
la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o
estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular".
3.- Reiteración  de jurisprudencia sobre
el derecho al debido proceso en toda actuación administrativa.
El inciso primero del artículo 29 de la Carta
Política establece claramente que "el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas", por lo que también
en los procesos administrativos de ampliación de Resguardos Indígenas que
adelanta el INCORA, deben observarse la plenitud de las formas previstas en la
ley previa para tales procedimientos, la cual, actualmente  está contenida en a
Ley 160 de 1994 y en los Decretos 2663 de 1994 y 2164 de 1995, de lo cual se
infiere que quien los tramite sin atender a ese mandato incurre en violación
del derecho fundamental consagrado en la norma Superior citada.
4.      Reiteración de jurisprudencia
acerca de la improcedencia de la acción de cumplimiento para la protección de
derechos fundamentales que pueden ser garantizados mediante la acción de
tutela.
Esta Sala reitera, a propósito del objetivo
de la acción de cumplimiento la jurisprudencia consignada en la Sentencia T-386
de 1998 (M.P. Dr. Carlos Gañiría Díaz), en la cual, a este respecto, se dijo:
“...
3.1. Acción
de cumplimiento y debido proceso.
Para iniciar
esta consideración, la Sala recuerda la doctrina constitucional sentada en el
fallo C-157/98[6] sobre la acción de cumplimiento:
"El
objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o
jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la
autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que
surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o
el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo.
"En
conclusión, la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución,
es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o
privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a
las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de
esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en
deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los
intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad
jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a
obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto
ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a
cumplirlos.
"El
referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los
derechos que es anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear
unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones
dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes
públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos
administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho
de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se
realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y
actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial."
De igual modo, reitera la sentencia T-571 de
1999 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) en la que, a este mismo respecto, se expresó:
“ ... Si bien es cierto que la acción de
cumplimiento es un mecanismo de protección de los derechos que pretende atacar
las omisiones administrativas, facultando a cualquier persona para exigir, vía
judicial, el efectivo cumplimiento de las decisiones tomadas a través de la ley
y los actos administrativos, también lo es que el artículo 9 de la Ley 393 de
1997 la cual reglamentó el ejercicio de la acción de cumplimiento dispuso:
"La acción de cumplimiento no procederá para la protección de los derechos
que pueden ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el
juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al decreto de
tutela".
En efecto, en reciente sentencia T-173 de
1999, M.P. Dra. Martha V. Sáchica Méndez, dijo la Corte lo siguiente:
" Ahora bien, en materia de la acción
de cumplimiento, el artículo 9o. de la Ley 393 de 1997 establece las causases
de improcedibilidad, una de las cuales es del siguiente tenor literal:
"La Acción de Cumplimiento no
procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante
la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el
trámite correspondiente al derecho de Tutela".
Por lo tanto, el legislador para evitar un
conflicto de competencias, y por ende, de interpretaciones, en cuanto a los
derechos en conflicto, dejó en claro que cuando lo que se persigue es la
protección de un derecho constitucional fundamental, la acción que procede será
la tutela, no obstante, que la acción que se haya invocado sea la de
cumplimiento, pues en tal caso, el juez "transformará su naturaleza"
de juez de cumplimiento a juez de tutela; lo anterior, a juicio de la Sala,
porque no se pueden confundir dos acciones sustancialmente distintas, pues en
el caso de la tutela se pretende el amparo de los derechos fundamentales,
mientras en la de cumplimiento se persigue el cumplimiento de las leyes y de
los actos administrativos.
De otra parte, así también lo ha
reconocido la Corte Constitucional,  cuando señaló en la sentencia citada
anteriormente, lo siguiente :
“La acción de cumplimiento está orientada
a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia a las
autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar
materialmente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos
administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o
comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto, la misma Ley 393
de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de cumplimiento es improcedente
cuando de lo que se trate sea de la protección de derechos fundamentales, pues
de acudirse a dicha acción con este propósito a la respectiva solicitud debe
dársele el trámite prevalente correspondiente a la acción de tutela.
...”
·     Reiteración de jurisprudencia sobre el sentido y alcance del derecho
de petición
En numerosas oportunidades la Corte
Constitucional se ha referido al  derecho de petición.[7] En reciente jurisprudencia, T-549/2000, que prohijó la Sentencia
T-377/2000, se resumieron los parámetros que emanan de la jurisprudencia en la
siguiente forma:
“a) El derecho de petición es fundamental
y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de
la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio
administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver
oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”
·     El Caso Concreto
La Sala de
Selección concederá la tutela para la protección del derecho de petición pues,
ciertamente, encuentra plenamente comprobada su violación al constar en el
expediente que el propio Gerente General del INCORA que es la entidad
accionada, admitió que para junio del año dos mil (2000), en que fué
interpuesta la acción, la Junta Directiva de la citada entidad no había
adoptado la Resolución  resolviendo en forma definitiva la solicitud de
ampliación del Resguardo Indígena de Quizgó, pese a que, según también lo
demuestran las pruebas testimoniales recaudadas así como las pruebas
documentales aportadas a las presentes diligencias, el estudio socioeconómico[8] que para tramitar la solicitud de
ampliación exige el Decreto 2164 de 1995,  se efectuó entre los meses de enero
a mayo de 1999  y que el INCORA Regional del Cauca  lo envió a la Gerencia
General en Bogotá en el mes de mayo de 1999 (mil novecientos noventa y nueve),
por lo que es claro que al tiempo de presentación de la tutela, habían
transcurrido mas de trece (13) meses, plazo mas que razonable, atendida la
complejidad del asunto, para resolverla en forma definitiva, sin que ello se
hubiere hecho.
Ahora bien,
juzga esta Sala pertinente señalar que no resulta de recibo la justificación
que pretendió esgrimir la accionada, quien pretendió exculpar la demora en
resolver la solicitud de ampliación del Resguardo Indígena de Quizgó, aduciendo
que era necesario resolver previamente la revocatoria directa que algunos Cabildos
habían planteado en relación con la Resolución que declaró baldíos algunos de
los terrenos reclamados como parte de las tierras  comprendidas en la solicitud
de ampliación del Resguardo de Quizgó, pues, como en reiterada jurisprudencia
esta Corte Constitucional lo ha sostenido,  la pronta resolución de la petición
planteada integra el núcleo esencial del derecho de petición
En esas
condiciones, la Sala de Revisión, en particular, reitera la Sentencia T-021 de
1998 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) en la que, con ocasión del
mismo asunto, entre las mismas partes y a raíz también de la vulneración del
derecho de petición ante la falta de contestación en un plazo razonable, ya
había puntualizado que:
“...
De la
naturaleza misma del derecho de petición y, por tanto, de su núcleo esencial,
objeto de protección a través de la acción de tutela, hace parte la
certidumbre de que, independientemente del contenido de lo que se solicita, se
habrá de obtener respuesta oportuna y de fondo. (Enfasis fuera de texto)
...”
De ahí que,  si
en gracia de discusión se admitiese que la complejidad del asunto, demandaba un
tiempo  mayor para su decisión, y que exigía resolver en forma previa la
situación de los terrenos declarados baldíos, aún en esa hipótesis, la garantía
plena del derecho de petición que le asiste al tutelante exigía que la entidad
demandada  así  se lo hiciese saber  de manera oficial, al tiempo que le
informara la fecha estimada en la que la decisión sería adoptada, lo que, como
se vió, tampoco se hizo en el presente caso.
Por todo lo
anteriormente expuesto, la Sala encuentra que el INCORA vulneró el derecho
fundamental de  petición de  la comunidad indígena del Resguardo de Quizgó, por
lo que la presente acción de tutela deberá concederse, al tiempo que se
ordenará prevenir a la entidad accionante para que se abstenga de incurrir en
el futuro en omisiones como las que acarrearon la violación del derecho de
petición en el presente caso.
IV.    DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Popayán, Sala Civil - Laboral del veintiuno (21) de agosto del dos mil (2000)
y  la Sentencia del dos (2) de agosto del dos mil (2000) proferida por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de
tutela interpuesta por el señor Ramón Libardo Pillimué Hurtado, obrando en su
condición de Gobernador de la parcialidad indígena de Quizgó.
Segundo.-  CONCÉDESE la tutela del derecho de petición del señor Ramón Libardo Pillimué
Hurtado, en su condición de Gobernador y Representante Legal del Resguardo
Indígena de Quizgó, para lo cual ORDENASE al Gerente General y a la
Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA que
dentro del término máximo de quince (15)  días, siguientes a la notificación de
este fallo, resolver en forma definitiva la solicitud de ampliación del citado
Resguardo indígena, conforme a lo dispuesto en el Decreto No. 2164 de 1995,
para el caso en que a la fecha de esta providencia el asunto aún se encontrare
pendiente de decisión.
Tercero.-    PREVENIR
al Gerente General del INCORA, para que en lo
sucesivo, no repita la omisión que produjo la violación del derecho de petición
que originó la presente acción.
Cuarto.-     Por
Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Consejo Regional Indígena del Cauca
[2]
Se refiere al año 2000
[3]
Véanse por ejemplo, las sentencias T-462/97, 345/98, 380/98, 312/99 y 415/99.
[4]
Véanse las sentencias C-300/94, C-510/97 y C-320/98.
[5]
M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[6]
M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara; véanse también las
sentencias C-158/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-193/98 M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
[7] Pueden consultarse las sentencias T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172
de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de
1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de
1999, entre muchas otras.
[8]
Cfr. Anexo 5, Cuadernos de pruebas.