T-803-05
Sentencia No
Sentencia
T-803/05
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Caso de demolición de un inmueble que
amenaza ruina
En un caso como
éste,
el arrendatario no tiene un interés meramente indirecto en una actuación que
solo concierne al propietario, como se expresa por la Inspección de Policía y
fue admitido por los jueces de instancia, sino que la actuación le afecta
directamente, por cuanto, si bien el proceso orientado a la
demolición de un inmueble que amenaza ruina tiene como destinatario, en
principio, al propietario, la demolición, en el evento en el que se concluya
que la misma debe ordenarse, no puede llevarse a cabo si previamente no se
obtiene el desalojo del inmueble por parte del arrendatario. Así, en realidad,
la actuación administrativa tenía, en este caso, dos propósitos: por un lado,
(1) obtener la demolición del inmueble, para lo cual era necesario disponer
que, de manera previa, (2) el inmueble fuese desalojado.
Es curioso observar como en la decisión del Inspector 10B Municipal de Policía
se ordena la demolición, pero, a sabiendas de que el inmueble está ocupado por
una persona que tiene la calidad de arrendatario, se omite dar
la orden que constituye un presupuesto necesario de la democión, esto es, el
desalojo. Hacerlo así, aunque habría sido lo correcto desde la perspectiva del
proceso administrativo, habría implicado hacer evidente la contradicción de la
conducta del Inspector, que no obstante que se negó a
permitir la participación del arrendatario, luego emitiría una orden
específicamente dirigida contra él. Dicha actuación contra el arrendatario, sin
embargo, se materializó con posterioridad, cuando el Inspector de Policía
lo requirió para que desalojase el inmueble, de manera que pudiese cumplirse la
orden de demolición que se encontraba ejecutoriada y frente a la que no cabía
recurso alguno.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Oposición de arrendatario en caso de
demolición
de un inmueble que amenaza ruina y existencia de hecho consumado
La oposición del
arrendatario, orientada a establecer que el inmueble no amenazaba ruina y que
se habían adoptado las medidas correctivas para subsanar las consecuencias que
sobre la estabilidad del mismo había generado la acción de un
tercero, era perfectamente legítima. Por consiguiente, el Inspector 10B de
Policía Urbana de Medellín obró con claro desconocimiento del debido proceso
administrativo, al no permitirle intervenir en defensa de
sus intereses. Las anteriores consideraciones habrían hecho procedente una
orden del juez de tutela orientada a proteger el derecho al debido proceso del
arrendatario, de manera que pudiese intervenir en la actuación administrativa y
oponerse a la demolición del inmueble. Sin embargo, tal
como obra en la información allegada al expediente en sede de revisión,  la
demolición ya se cumplió y existe, por consiguiente un hecho consumado frente
al cual, de acuerdo con lo previsto en el Artículo 6º del Decreto 2591
de 1991, no cabe orden de protección por la vía de la acción de tutela, aspecto
sobre el cual la Corte ha señalado que, cuando el daño frente al cual se
solicita la tutela ya se ha consumado, ya no puede cumplirse  “… el fin
primordial  de la acción de tutela, cual es la protección
inmediata de los derechos fundamentales, para evitar precisamente los daños que
dicha violación pueda generar, y no una protección posterior a la causación de
los mismos …” para lo cual procede una acción  indemnizatoria que
puede reclamarse por otra vía judicial.
Referencia:
expediente T-1075428
Accionante:
Gonzalo Restrepo Alzate
Demandado:
Inspección 10B Municipal de Policía de Medellín
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.
C.,  tres (3) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus
competencias constitucionales
y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-1075428 instaurado
por Gonzalo Restrepo Alzate contra la Inspección 10 B Municipal de Policía de
Medellín.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
Gonzalo
Restrepo Alzate, obrando mediante apoderado judicial, presentó, ante los
Juzgados Civiles Municipales de Medellín (Reparto), acción de tutela en contra
de la Inspección 10 B Municipal de Policía de Medellín,
por una presunta violación de su derecho fundamental al debido proceso, en la
que considera incurrió la autoridad demandada dentro de la actuación policiva
tendiente a obligar al dueño de un inmueble, en el que el accionante tiene un
local en arrendamiento, a la demolición del mismo.
2.      Información a
los demandados y a terceros eventualmente afectados
En auto de 23 de septiembre de 2004, el Juzgado 17 Civil
Municipal de Medellín admitió la acción de tutela y dispuso notificar de la
misma a la autoridad accionada.
Mediante auto de 5 de octubre de 2004, el Juzgado dispuso
que, por ser procedente la solicitud que en ese sentido presentara el
accionante, se integrase “… por pasivos en
la presente acción de tutela a los señores: propietario del inmueble ubicado en la Cra. 45 No 50-59 Santiago Arango Tisnés,
arrendador del mencionado bien inmueble: Gloria Tisnés de La Cuesta, (…). Así
mismo al señor Carlos Alberto Uribe Correa, quien, de conformidad con el
accionante ocasionó los daños al inmueble referenciado.”
3.      Oposición a
la demanda
3.1.   Mediante escrito
de 6 de octubre de 2004, el propietario y la arrendadora del inmueble que
motiva la solicitud de amparo, se opusieron a las pretensiones de la demanda.
3.2.   En el mismo
sentido, en escrito separado, se manifestó
Carlos Alberto Uribe Correa.
4.
Los hechos
4.1.   Para la fecha en
la que se interpuso la acción de tutela, el accionante tenía contrato de
arrendamiento vigente sobre un local comercial
ubicado en el inmueble distinguido con la nomenclatura urbana Carrera 55 No.
50-69, y del que es propietario Santiago Arango Tisnés. Como arrendadora del
inmueble, en el contrato figura Gabriela Tisnés de Villa y la actual arrendadora es Gloria Tisnés de la Cuesta, quien recibe el
canon de arrendamiento.
4.2.Por queja
presentada por Gloria Tisnés de la Cuesta el 2 de abril de 2004 se inició
actuación administrativa orientada a obtener la orden de demolición del
inmueble.
4.3.La queja se tramitó
por las inspecciones 10A y 10B de Policía de Medellín, y se tuvo como
contraventores -y se citaron al proceso- a  Gloría Tisnés de la Cuesta, Lina
María Tisnés y Gonzalo Restrepo Alzate.
4.4.El 16 de abril de
2004 la Inspección de Permanencia Uno, Turno
Primero, de Medellín, con base en lo dispuesto en el artículo 11 del Código
Nacional de Policía emitió “orden de evacuación”, a partir del informe
elaborado por el Sistema Municipal para la Prevención y Atención de Desastres, SIMPAD, y en la cual se recomendó la evacuación inmediata
de los ocupantes de los locales o inmuebles ubicado en la Carrera 45 No. 50- 69
y 50-73.
4.5.En el trámite de la
queja, y previa audiencia de los interesados, con base en la ficha técnica 340
de 16 de abril de 2004 elaborada por el Sistema Municipal para
la Prevención y Atención de Desastres, SIMPAD, mediante Resolución 613 de 20 de
abril de 2004, se dispuso la evacuación inmediata del inmueble y se recomendó a
Gloría Hortensia Tisnés de la Cuesta y a Lina María Tisnés de la Cuesta “… acoger las recomendaciones del
Simpad en su ficha técnica 0440 de abril 16/2004, con nivel de riesgo alto, en
el sentido de realizar la reparación de la cubierta de techo de los locales
50-69 y 50-73, al igual que el reforzamiento o
demolición y posterior construcción del muro medianero entre estos predios con
50-63, desde el análisis costo beneficio y bajo el punto de vista de la
seguridad y funcionalidad de las estructuras, es más factible la demolición y
la reconstrucción de la medianería.” Mediante Resolución 614 de 20 de
abril de 2004 se dispuso, así mismo, ordenar al señor Gonzalo Restrepo Alzate y
demás ocupantes, la evacuación inmediata del inmueble, y hacerle conocer la
decisión adoptada en la Resolución 613 en relación con Gloría Hortensia y Lina María Tisnés.
4.6.El señor Gonzalo
Restrepo interpuso recurso de reposición frente a la Resolución 614 de 2004,
argumentando que los daños del local que ocupa en arrendamiento son
susceptibles de reparación, como se informó
por el SIMPAD, que no hay inminencia de peligro y que los daños están siendo
reparados. Acompañó el concepto de un arquitecto que señala que el local puede
ser reparado sin necesidad de desalojarlo completamente.
4.7.Mediante Resolución  639 de abril 27 de 2004, la Inspección 10 B de
Policía Urbana decidió no reponer la Resolución 614 de abril 20 de 2004. Como
fundamento de la decisión se expresó que la medida original se adoptó para
proteger la vida de las personas, ante el inminente riesgo señalado por el SIMPAD, cuyo concepto prevalece sobre el que
aportó el recurrente, y que, además, las labores de reconstrucción correspondía
adelantarlas a las propietarias y no al recurrente. Se señala, por otra parte,
que las labores de ampliación, modificación,
adecuación o demolición de inmuebles  requieren licencia de construcción, razón
por la cual se había iniciado un nuevo expediente administrativo, en el que
figura como contraventor el señor Gonzalo Restrepo, y dentro del cual se le
ordenó la suspensión inmediata de las obras que adelantaba hasta
tanto no se sometiese a las normas urbanísticas.
4.8.El 3 de mayo de
2004 el señor Gonzalo Restrepo presentó escrito solicitando la revocatoria
directa de las resoluciones de la Inspección 10B de Policía Urbana que disponen el desalojo del local que ocupa y
la suspensión de las obras de reparación que adelantaba, por cuanto las mismas
le han ocasionado un agravio injustificado. Reitera el solicitante que los
daños en la estructura del techo del inmueble
fueron generados por un tercero, el señor Carlos Correa Uribe, quien los
provocó al hacer reparaciones en su propiedad colindante. Agrega que los
elementos configurantes de la amenaza de ruina han sido superados con la
reparación técnica efectuada y acompaña
concepto técnico en ese sentido, emitido por un ingeniero civil. Precisa
además, en relación con la orden de suspender las reparaciones por carecer de
licencia urbanística, que de acuerdo con concepto de la Curaduría Urbana, que
acompaña, de conformidad con la Ley 810 de 2003 no es necesario
solicitar licencia para hacer reparaciones locativas, tales como la reparación
del techo existente, que no generen cambios estructurales o modifiquen
espacialmente la construcción.
4.9.La Inspección 10B de Policía Urbana, en providencia de 5 de mayo de
2004, resolvió no acceder a la revocatoria solicitada, porque, de conformidad
con el artículo 70 del CCA, no podrá pedirse la revocación directa de los actos
administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa.
4.10.El 12 de mayo de
2004 el señor Gonzalo Restrepo Alzate apeló la anterior decisión. Reitera los
argumentos ya presentados y añade que por todos los medios legales intentó, sin
éxito, ante las Inspecciones de Policía, conseguir que
quien ocasionó los daños asumiera el costo de las reparaciones necesarias, y
que no obstante que él asumió el costo de esas reparaciones de un local que,
por lo demás, nunca amenazó ruina, y que las mismas ya se efectuaron, se ha decidido mantener la orden de desalojo. La
apelación se concedió por la Inspección para ante el señor Alcalde Municipal.
4.11.Mediante oficio de
mayo 20 de 2004, el Alcalde de Medellín, después de considerar que el trámite
orientado a la demolición del inmueble se había adelantado
con base en una tipificación equivocada de los hechos, en la medida en que para
el mismo se tomó como base la regulación referente a fenómenos catastróficos,
instó a los despachos policivos a declarar de oficio la nulidad procesal correspondiente.
4.12.En la misma fecha
el SIMPAD remitió a la Inspección 10B de Policía una segunda ficha técnica, la
548 de 2004, correspondiente a la visita efectuada el 13 de mayo de 2004 (Folio
106) y en la que, después de constatar que
se han realizado algunas reparaciones en la cubierta del inmueble y conceptuar
que las mismas son puntuales y no completas, recomienda que el propietario
efectúe la reparación total de la cubierta y el reforzamiento del muro
medianero. Agrega el SIMPAD que continúa vigente el informe anterior,
correspondiente a la ficha 440.
4.13.Mediante Auto de 3
de junio de 2004, la Inspección 10-B de Policía Urbana de Medellín, decretó la
nulidad de lo actuado en el expediente al que se ha hecho referencia. Se dispuso, así mismo, continuar con la
actuación administrativa como una violación de lo dispuesto en el numeral 1º
del artículo 216 del Decreto 1355 de 1970, y tomar como base para ello las
fichas técnicas 440 de abril 16 y 548 de mayo 13, que habían sido elaboradas por el SIMPAD en el trámite anterior. De ese
auto se notificó a quienes figuraban como contraventores en la actuación
anterior y a Santiago Arango Tisnés quien figura como propietario del inmueble.
4.14.En junio 18 de 2004
el señor Gonzalo Restrepo constituyó apoderado ante el Inspector 10B de Policía
para el trámite de demolición de obra ruinosa. Mediante Auto de junio 28 de la
Inspección 10-B de policía se reconoció personería para actuar al apoderado del señor Gonzalo Restrepo.
4.15.El 6 de julio de
2004 el señor Santiago Arango Tisnés rindió diligencia de descargos en la cual
solicitó como pruebas que se designen dos peritos ingenieros civiles para que
evalúen el estado actual de la estructura y “… conceptúen si, desde el análisis costo beneficio y bajo el punto de vista
de la seguridad y funcionalidad de las estructuras es más factible la
demolición o la reconstrucción de la medianería. Agregó que en caso que se
conceptúe sobre la factibilidad de la reconstrucción,
los peritos “… deberán determinar cuales son la obras  que se requieren, para
de una manera segura, continuar ocupando los dos locales …”.
4.16.Mediante
providencia de julio 12 de 2004, la Inspección 10B de Policía Urbana dispuso la
práctica de una inspección ocular con intervención de
peritos, para que, entre otras cosas resuelvan las cuestiones planteadas por el
contraventor. Adicionalmente se solicitó a los peritos conceptuar sobre: las
causas de la deficiencia estructural que se observa en la actualidad, si está cumplida la vida útil de los materiales,
si para la adecuación de los dos locales se realizaron obras que pudieron haber
afectado la estabilidad estructural, y si la edificación amenaza ruina de tal
modo que para preservar la seguridad sea
aconsejable demoler la obra.
4.17.Con base en la
Inspección realizada el día 21 de julio, los peritos, en relación con el
cuestionario que les fue presentado, manifestaron.
4.17.1.Que la edificación
data de 80 a 100 años y por consiguiente presenta
las deficiencias constructivas propias de la época, como la carencia de
estructuras sismo resistentes, razón por la cual está expuesta a grave riesgo
en caso de sismo. Que, en todo caso, la causa inmediata del colapso del techo fue la demolición parcial del muro medianero que se
realizó sin ninguna precaución.
4.17.2.Que hace mucho
tiempo, tanto los materiales como su ensamble, cumplieron su vida útil.
4.17.3.Que los dos locales
existentes en el inmueble conforman una sola estructura. Que “… parece, en
apariencia funcionar bien la papelería. La Panadería no está en uso. Con todo,
es de advertir que el SIMPAD, en uno de sus informes, alerta sobre la pérdida
de muros de rigidez que conferían al conjunto una mayor
estabilidad.”
4.17.4.Que “[l]os dos
locales están muy bien situados y generarían una renta alta. Pero con las
humedades que se infiltran y los riesgos que en su ocupación existen, algunos
de los cuales hemos insinuado anteriormente, las pérdidas eventuales,
aún de vidas humanas, podrían ser considerables.” Agregan que consideran
necesario que “se haga reflexión además sobre las repercusiones de un corto
circuito en el material combustible que es el techo o en los destrozos, que en el mismo y en quienes estén cubiertos por
él, podría causar un huracán.” Señalan en este punto que las reparaciones que
habrían de hacerse serían costosas y en grande escala y para cuya correcta
ejecución “… sería necesario un concienzudo diseño
que no es del caso hacer.”
4.18.El 4 de agosto de
2004 el apoderado del señor Gonzalo Restrepo, en escrito presentado ante el
Inspector 10B de Policía Urbana solicitó a los peritos que aclaren el dictamen
en los siguientes puntos:
4.18.1.Si concretamente el
local que ocupa la papelería amenaza ruina y las razones de ello.
4.18.2.Si todas las
construcciones de Medellín anteriores a 1988 se han adecuado al Código sismo
resistente.
4.18.3.Si se tuvieron en
cuenta las reformas estructurales realizadas por el señor
Gonzalo Restrepo al techo de su local.
4.18.4.Si antes de la
demolición del inmueble vecino, el local de la papelería amenazaba ruina por no
adecuarse al Código sismo resistente.
4.18.5.Que indiquen cuales
son las humedades que de acuerdo con el dictamen afectan a la papelería.
4.18.6.Que expliquen el
alcance de la expresión “en apariencia funciona bien la papelería”, contenida
en el dictamen, y
4.18.7.Que presenten las
estadísticas de los huracanes que se dan en
Medellín.
4.19.A folio 132 del
expediente obra auto de la Inspección 10B de Policía Urbana conforme al cual,
en vista de que el señor Gonzalo Restrepo
no es parte interviniente, no se accede a tramitar la solicitud de aclaración
del dictamen pericial presentada por su apoderado. Sin embargo, de oficio, la
Inspección pidió a los peritos aclarar algunos de los aspectos de su dictamen.
4.20.En su respuesta a
la solicitud del Inspector 10B de Policía Urbana, los peritos expresaron que “…
las reparaciones efectuadas en el techo no son garantía de estabilidad, ni
siquiera del techo mismo, porque la caída, el incendio o las humedades de la estructura no restaurada pueden, y deben, transmitirse
a la parte nueva, es decir, a la porción reparada.” Agregaron que para su
dictamen si se tuvieron en cuenta las reformas del techo de la papelería, pero
que el muro medianero ofrece unas condiciones de deterioro muy notables y que las reformas al techo no sirvieron para
mejorarlas, sino que, por el contrario, pueden haber contribuido a su
deterioro.
4.21.El  9 de septiembre
de 2004 se expidió la Resolución 858 mediante la cual la Inspección 10B de Policía Urbana decidió declarar en estado de
ruina e inminente peligro el inmueble ubicado en la carrera 45 números 50-69 y
50-73 de la ciudad de Medellín y ordenar a su propietario, Santiago Arango
Tisnés que proceda a la demolición del mencionado bien, en el término de quince días contados a partir de la ejecutoria
de la Resolución.
4.
Fundamento de la acción
Considera el accionante que se le han violado sus
derechos fundamentales porque se ordenó la demolición de un inmueble que en realidad no amenaza ruina y que se le ha
desconocido el debido proceso al no notificarle las providencias que se
dictaron dentro de la actuación administrativa y no dejarle ejercer su derecho
de contradicción del dictamen pericial.
5.   Pretensión
Solicita el accionante que para la protección de sus
derechos fundamentales se disponga la nulidad absoluta de todo lo actuado en el
trámite de demolición del inmueble en el que tiene la calidad de arrendatario.
De manera provisional solicita que se
disponga la suspensión de la orden de demolición del local que ocupa, mientras
se resuelve la tutela.
6.      Fundamentos
de la oposición
6.1.   El Inspector 10B
de Policía Urbana de Medellín, en oficio de septiembre 24 de 2004, manifiesta
que en el proceso contravencional policivo que dio origen a esta
acción de tutela no se le han violado los derechos constitucionales
fundamentales al señor Gonzalo Restrepo Alzate, debido a que él no es el
propietario del inmueble, que es contra quien se dirige la actuación administrativa, de acuerdo con el artículo 216
del Código Nacional de Policía.  Agrega que el proceso concluyó con una orden
de demolición dirigida contra el propietario, en atención al alto nivel de
riesgo que presentaba la edificación, de acuerdo con las fichas técnicas elaboradas por el SIMPAD. Concluye señalando
que desconoce si los ingenieros que emitieron los conceptos técnicos que el
actor acompaña a la solicitud de amparo, reúnen los requisitos exigidos en la
Ley 400 de 1997 para los ingenieros patólogos
expertos en estructuras.
6.2.
Santiago Arango
Tisnés y Gloria Tisnés de la Cuesta, propietario y arrendadora del inmueble,
respectivamente, en comunicación de  6 de octubre de 2004 manifestaron que no
han pretendido dar por terminado el contrato
de arrendamiento con el señor Gonzalo Restrepo mediante acciones policivas,
sino que  lo que ocurre es que el edificio, debido a la acción del tiempo, ha
sufrido serios daños estructurales, que obligan a demolerlo, tal como lo ordenó
la Inspección 10B de Policía Rural. Agregan que la acción de tutela
no es el camino procesal para hacer efectivas obligaciones contractuales y que
el derecho al trabajo está subordinado al interés general.
6.3.   En idéntico
sentido intervino el señor Carlos A. Uribe Correa.
II.      TRAMITE PROCESAL
1.      Primera
instancia
El Juzgado
17 Civil Municipal de Medellín, en sentencia de octubre 7 de 2004, decidió no
conceder el amparo solicitado por considerarlo improcedente. Señaló
el juzgado que el accionante carece de legitimidad e interés para actuar en el
proceso administrativo, el cual, por otra parte, se adelantó con sujeción a las
normas que rigen la materia y con el objeto de garantizar el derecho a la vida,
ante la inminencia de ruina que presentaba la edificación.
2.
Impugnación
El accionante impugnó oportunamente el anterior fallo,
para insistir en que la actuación del Inspector 10B de Policía resulta
violatoria de su derecho al debido proceso, porque no se le permitió hacerse parte en la actuación, en particular para
controvertir un dictamen pericial que considera superficial y cuyas
conclusiones estima completamente alejadas de la realidad. Después de hacer
algunas consideraciones sobre el debido proceso y sobre la prevalencia de la Constitución sobre las normas de policía
con base en las cuales se ordenó la demolición, solicita que por el juez se
realice una inspección del inmueble, para constatar si se encuentra o no en
estado de ruina. Señala, por otra parte, que detrás de todo está el interés de la propietaria (sic) del inmueble en
venderlo, desocupado, al propietario del predio colindante, cuya actuación fue,
precisamente, la que ocasionó los problemas estructurales.
3.      Segunda instancia
El
Juzgado 17 Civil del Circuito, en providencia de 19 de
noviembre de 2004 decidió confirmar el fallo de primera instancia.
Señaló el
Juzgado que es preciso tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 988 del
Código Civil, “[e]l que tema que la ruina de un edificio vecino le
depare perjuicio, tiene derecho de querellarse al juez para
que se mande al dueño de tal edificio derribarlo” (subraya el
juzgado)[1], y
que según el artículo 216 del Código Nacional de Policía, se tiene al dueño
como sujeto pasivo de contravención que da lugar a la medida de demolición de
obra, puesto que en dicha norma se dispone que
“[l]os alcaldes
o quienes hagan sus veces impondrán demolición de obra:  1. Al
dueño de edificación o construcción que amenace ruina,
siempre que esté de por medio la seguridad y la tranquilidad públicas
(Subraya el juzgado). Agrega el Juzgado que para la imposición de medida de
demolición de obra, el mismo Código Nacional de Policía, en sus artículos 228 y
229, indica el procedimiento:
ART.
228.—La imposición de las medidas correctivas a cargo de los
alcaldes o inspectores de policía debe hacerse mediante resolución escrita y
motivada, la que se pronunciará después de oír los descargos del contraventor y
examinar las pruebas que éste quisiere aducir durante el interrogatorio
celebrado en el despacho del alcalde o el inspector.
ART. 229.—Contra
las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación o subestación
no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e inspectores,
procede el de reposición.
En
estos términos, concluye el juzgado que la actuación del Inspector de
Policía se ajustó a los preceptos legales y que el señor Gonzalo Restrepo
Alzate, en su condición de arrendatario no está habilitado “… para controvertir
por si –incluso en contradicción con el dueño-, el procedimiento
y resolución que dispone la medida de demolición.”
Señala,
finalmente, que el arrendatario puede resultar una víctima de rebote en este
asunto, pero que para hacer valer los derechos que pueda derivar del contrato
conforme a la legislación civil o comercial, debe acudir a la
jurisdicción ordinaria.
III.    FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1.     Competencia
La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.     Problema
jurídico
Corresponde
a la Corte Constitucional determinar si la decisión de no dar
cabida, en una actuación administrativa orientada a obtener la reparación o la
demolición de un inmueble que amenaza ruina, a quien lo ocupa en calidad de
arrendatario resulta violatoria del debido proceso de éste.
3.      El debido proceso administrativo
De
acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En el ámbito de la
actuación administrativa ello quiere decir que las autoridades deben obrar con
arreglo
a los procedimientos previamente establecidos en la ley en orden a garantizar
los derechos de quienes pueden resultar afectados por las decisiones de la
Administración que den lugar a la creación, la modificación o la extinción de
un derecho o a  la imposición de una obligación o de una
sanción.
En su
primera parte, que regula los procedimientos y las actuaciones administrativas,
el Código Contencioso Administrativo, de manera general, se refiere a los administrados,
como destinatarios de la actuación administrativa y más específicamente
a los interesados,
expresión que remite a la consideración de aquellos sujetos que se vean
afectados por una determinada actuación administrativa. Se trata, en todo caso,
de un concepto abierto, no limitado por consideraciones formales, y
que comprende a todas aquellas personas que, directa o indirectamente puedan
resultar afectadas por la actuación de la Administración.
La
afectación de un particular por virtud de una actuación de la Administración
puede consistir en la imposición de cargas, gravámenes,
sanciones o limitaciones, y, en general, en cualquier medida por virtud de la
cual se modifique su situación jurídica o fáctica. De este modo la actuación
administrativa no solo concierne a sus destinatarios directos, sino también
a los terceros que puedan resultar afectados por ella. Y en relación con todos
ellos se predican los principios generales que gobiernan la actuación
administrativa, enunciados de manera general en el artículo 209 de la
Constitución y que de acuerdo con el artículo 3º del Código
Contencioso Administrativo son los de economía, celeridad, eficacia,
imparcialidad, publicidad y contradicción.
Particularmente
relevante en este caso resulta la consideración de los principios de publicidad
y de contradicción, por virtud de los cuales, en el primer caso,
las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones,
notificaciones o publicaciones previstas en la ley, y en el segundo, los
interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir
esas decisiones por los medios legales.
De
manera especial, en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo se
contempla la necesidad de citar los terceros determinados que pueden estar
directamente interesados en las resultas de la decisión, con
el objeto de  que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. Y en el
artículo 15 del mismo estatuto se dispone que cuando de la petición que se haya
formulado a las autoridades aparezca que terceros no determinados pueden estar
directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el
texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto, se insertará
en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de
amplia circulación nacional o local, según el caso.
A su
vez, en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo se establece que
cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay
particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les
comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
De
manera general dispone el artículo 34 del CCA que durante la actuación
administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin
requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del
interesado.
Después
de esas previsiones orientadas a asegurar la publicidad de la actuación
administrativa y la posibilidad de contradicción por los interesados, el Código
Contencioso Administrativo se ocupa de regular, en su artículo 35, la adopción
de las decisiones, las cuales, reitera, solo proceden después de que se haya
dado  oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones. Esas
decisiones, señala la norma, deben adoptarse con base en las pruebas e informes
disponibles y agrega que en las mismas se resolverán todas las
cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite, debe
entenderse, tanto por quien dio origen a la actuación administrativa como por
quien intervino en ella en virtud de un interés legítimo. Así mismo se
dispone que cuando la decisión afecte a particulares, la misma será motivada al
menos en forma sumaria y que, en todo caso, las notificaciones se harán
conforme lo que se dispone en el propio Código Contencioso Administrativo.
A
este respecto, después de regular la notificación personal,
el Código prevé que cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten
en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la
actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el
Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en
un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien
expidió las decisiones. (Art. 46)  A este respecto el Consejo de Estado ha
expresado que  “[e]s principio general de derecho que las providencias
que afecten a terceros que no hayan intervenido en el respectivo proceso o
actuación, sea que los afecten en sus personas o en sus bienes, deben serles
notificadas personalmente o, cuando menos, con la publicación de lo
decidido en ellas en el periódico oficial, que es la forma que conocen las
gentes como usual para la notificación ficta de las providencias
gubernamentales.”[2]
Agregó el máximo tribunal de lo contencioso administrativo que “[e]llo tiene
por finalidad que esos terceros puedan interponer oportunamente los recursos
legales contra tales providencias, es decir, logren ejercer el derecho de
defensa contra
las decisiones de la administración.”[3]
Esta Corporación ha expresado,
por otra parte, que “… el debido proceso administrativo como derecho
fundamental se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios,
reglas y mandatos que la ley le impone a la Administración para su ordenado
funcionamiento (entre otros, se destacan las disposiciones previstas en el
artículo 209 de la Constitución y en el capítulo I del Titulo I del C.C.A.,
referente a los principios generales de las actuaciones administrativas), por
virtud de los cuales, es necesario notificar a los administrados de las
actuaciones que repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de
expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas que demuestren
sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la
observancia plena de las disposiciones, los términos y etapas procesales
descritas en la ley.”[4]
De
este modo se tiene que, (i) de acuerdo con el artículo 2º
del Código Contencioso Administrativo, la actuación administrativa tiene por
objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la
adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos
e intereses
de los administrados, reconocidos por la ley; (ii) para ello, es preciso que
esa actuación se desarrolle de acuerdo con los principios que rigen el debido
proceso administrativo y en particular con los de publicidad y contradicción,
y, (iii) tales principios se aplican no solo en relación con quien
es destinatario directo de la actuación administrativa, sino también con quien
pueda resultar afectado por ella y tenga por consiguiente un interés en el
resultado de la misma. En ese contexto, esos terceros no solo
tienen el derecho de ser informados sobre el inicio de la actuación, sino que
están habilitados para intervenir en ella en procura de defender sus derechos,
para lo cual pueden pedir las pruebas que consideren necesarias e interponer
los recursos
que frente a las decisiones administrativas se hayan previsto en la ley.
Todas
las anteriores consideraciones hacen parte del debido proceso administrativo,
el cual, por consiguiente, es desconocido cuando una actuación de la
administración no es puesta en conocimiento de una persona que
puede resultar afectada por la misma, o cuando, de cualquier otro modo, a dicha
persona se le impide intervenir en defensa de sus intereses.
Finalmente,
debe advertirse que esas disposiciones generales contenidas en la
Constitución y desarrolladas en el Código Contencioso Administrativo, se
aplican a todas las actuaciones administrativas, sin perjuicio de las reglas
específicas que se hayan establecido en la ley para el trámite de determinados
asuntos. Esto es, ni la regulación especial de las distintas
actuaciones de la Administración, ni la aplicación que de tal regulación se
haga por las autoridades en cada caso concreto, pueden desconocer los
principios generales de la actuación administrativa previstos en la Constitución
y desarrollados en la parte general del Código Contencioso Administrativo.
Sobre esta materia, debe tenerse en cuenta que, tal como se ha señalado por
esta Corporación[5], el
Código Contencioso Administrativo regula el procedimiento administrativo
ordinario y que si bien  en el inciso 2º de su artículo 1º se dispone que
“[l]os procedimientos administrativos regulados por leyes
especiales se regirán por éstas …”, a renglón seguido la norma señala que en lo
no previsto en esas leyes especiales “… se aplicarán las normas de esta parte
primera que sean compatibles”.  La Corte Constitucional ha expresado
que “… a partir de la expedición de la Constitución de 1991, todos los
procedimientos administrativos especiales del orden nacional se entienden
integrados al Código Contencioso Administrativo, en aquellas materias no
específicamente reguladas en las leyes especiales.”[6] Por
consiguiente, ha sostenido la Corporación[7], la
regulación general del procedimiento administrativo que garantiza el derecho de
todos los interesados de presentar pruebas, controvertir las allegadas
en su contra, y plantear sus opiniones antes de la adopción de la decisión,
resulta aplicable a todas las actuaciones administrativas.
4.      La
actuación orientada a la demolición de un inmueble que amenaza ruina
De acuerdo con
el artículo 988 del Código Civil, “[e]l que tema que la ruina
de un edificio vecino le depare perjuicio, tiene derecho de querellarse al juez
para que se mande al dueño de tal edificio derribarlo, si estuviere tan
deteriorado que no admita reparación; o para que, si la admite, se le
ordene hacerla inmediatamente; y si el querellado no procediere a cumplir el
fallo judicial, se derribará el edificio o se hará la reparación a su costa.”
Esa norma debe
entenderse subrogada por el Código Nacional de Policía, Decreto 1355 de 1970,
que
en su Libro Tercero regula las contravenciones nacionales de policía, entre las
que se encuentran las que dan lugar a la medida de demolición de obra.
A ese respecto,
en el artículo 216 del Código Nacional de Policía se dispone que  “[l]os
alcaldes o quienes
hagan sus veces impondrán demolición de obra:  1. Al dueño de edificación o
construcción que amenace ruina, siempre que esté de por medio la seguridad y la
tranquilidad públicas. (…)”.
Es claro que en
el contexto del Código Nacional de Policía, en este caso
se tiene como infractor al propietario del inmueble que amenaza ruina y es él
el destinatario directo de la actuación administrativa. Pero también es claro
que en dicha actuación puede haber otras personas que resulten directamente
afectadas
con la decisión y que tengan, por consiguiente, un interés legítimo en relación
con la misma. Tal es el caso, por ejemplo, del poseedor del inmueble, o de
quien, a cualquier título, tenga la tenencia del mismo, o el de los vecinos que
se pueden ver amenazados por la eventual ruina del inmueble. En
ocasiones, incluso, en ausencia del propietario, y ante la imposibilidad de
localizarlo, la actuación tendría que dirigirse contra alguno de los sujetos
que ejerzan el control material sobre el inmueble. En cualquiera
caso, como quiera que todos ellos tienen el carácter de interesados en la
actuación administrativa, y sobre ellos nada se dice en las normas que de
manera especial regulan el trámite de la contravención, es necesario acudir a
las reglas generales contenidas en el Código Contencioso
Administrativo, y que regulan la comunicación de la actuación a los interesados
y la posibilidad de éstos de intervenir en el proceso para la defensa de sus
intereses.
La regulación de
esta materia en el Código Nacional de Policía presenta diversos
vacíos, porque, por ejemplo, además del ya observado en torno a la situación de
sujetos interesados, distintos del propietario del inmueble, puede observarse
que no se contempla, como si se hace en la norma del Código Civil, la posibilidad
de que el inmueble sea reparado. Tal omisión, sin embargo,  no implica que en
todo caso en el que una edificación amenace ruina la actuación administrativa
deba concluir con una orden de demolición, porque de conformidad con una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, quien esté
legalmente habilitado para obrar sobre el inmueble podría oponerse a la
demolición acreditando la realización de las necesarias reparaciones.
De este modo, en
un momento dado, la oposición a la demolición podría
presentarse por el propietario, o por el poseedor o, también, por el
arrendatario, quien de acuerdo con la ley, está habilitado para realizar las
reparaciones necesarias para la conservación de la cosa arrendada.
Contrariamente a
lo sostenido por
el juez de segunda instancia, observa la Corte que el arrendatario tiene un
interés autónomo en la actuación administrativa, que puede ser concurrente con
el del propietario, pero que puede ser, también, opuesto al mismo, si, como
ocurre en este caso, por ejemplo, la oposición se deriva de la
que el arrendatario considera una conducta fraudulenta orientada a obtener el
desalojo del inmueble, por fuera de las condiciones sustantivas y procesales
que rigen el contrato de arrendamiento.
En síntesis, en
los
eventos de inmuebles que amenazan ruina, la actuación administrativa tiene como
propósito garantizar la seguridad y la tranquilidad públicas, para lo cual,
previa audiencia de los interesados, debe disponerse la inmediata demolición
del inmueble, en el evento en el que, acreditada la inminencia de la
ruina, no se adopten, por quien esté habilitado para ello, las medidas de
reparación necesarias. En esa actuación tienen calidad de interesados el
propietario, el poseedor, el tenedor a cualquier título y cualquiera
que se considere amenazado por la ruina, quienes, por consiguiente, pueden
intervenir en la misma,  solicitar la práctica de las pruebas que estimen
necesarias, controvertir las que se alleguen al expediente y recurrir las
decisiones que se adopten dentro de la actuación, en los
términos de la ley.
5.      El caso concreto
En el
presente caso, dentro del proceso policivo orientado a obtener la demolición de
un inmueble por amenaza de ruina, el Inspector 10B de Policía Urbana de
Medellín se negó a tramitar la solicitud presentada por un arrendatario del inmueble objeto de la
diligencia, para que se aclarara el dictamen pericial que se había producido
dentro de la actuación, por considerar que el arrendatario no era parte
interviniente en la actuación.
Tal como se ha establecido en
esta providencia, es evidente que en una situación como la planteada en la
demanda de tutela, el arrendatario tiene un interés directo en la actuación
administrativa, y no solo tiene el derecho de intervenir, para solicitar
pruebas o controvertir las que se hayan presentado, sino que la autoridad
administrativa tiene el deber de comunicarle la actuación y darle la
oportunidad de expresar sus opiniones y de intervenir de la manera que mejor
convenga a sus intereses.
En un caso como éste, el
arrendatario no tiene un interés meramente indirecto en una actuación que solo
concierne al propietario, como se expresa por la Inspección de Policía y fue
admitido por los jueces de instancia, sino que la actuación le afecta
directamente, por cuanto, si bien el proceso orientado a la demolición de un
inmueble que amenaza ruina tiene como destinatario, en principio, al
propietario, la demolición, en el evento en el que se concluya que la misma
debe ordenarse, no puede llevarse a cabo si previamente no se obtiene el
desalojo del inmueble por parte del arrendatario.
Así, en realidad, la actuación
administrativa tenía, en este caso, dos propósitos: por un lado, (1) obtener la
demolición del inmueble, para lo cual era necesario disponer que, de manera
previa, (2) el inmueble fuese desalojado.  Es curioso observar como en la
decisión del Inspector 10B Municipal de Policía se ordena la demolición, pero,
a sabiendas de que el inmueble está ocupado por una persona que tiene la
calidad de arrendatario, se omite dar la orden que constituye un presupuesto
necesario de la democión, esto es, el desalojo. Hacerlo así, aunque habría sido
lo correcto desde la perspectiva del proceso administrativo, habría implicado
hacer evidente la contradicción de la conducta del Inspector, que no obstante
que se negó a permitir la participación del arrendatario, luego emitiría una
orden específicamente dirigida contra él. Dicha actuación contra el
arrendatario, sin embargo, se materializó con posterioridad, cuando el Inspector
de Policía lo requirió para que desalojase el inmueble, de manera que pudiese
cumplirse la orden de demolición que se encontraba ejecutoriada y frente a la
que no cabía recurso alguno.[8] Sobre el particular en el acta
de la respectiva diligencia se consigna que  “[e]l Código Contencioso
Administrativo, en su artículo 64 señala que, salvo norma expresa en contrario,
los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán
suficientes, por si mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.” “La firmeza de tales
actos, -prosigue el acta- es indispensable para la ejecución contra la voluntad
de los interesados.” Se agrega en el acta que “La Resolución 0858 de septiembre
09/2004, fijó un plazo de quince (15) días solares, contado a partir de la
ejecutoria de la resolución. Dicho plazo se encuentra vencido y la resolución
se encuentra debidamente notificada, ejecutoriada  y contra la misma no
proceden recursos.” Lo curioso es que el interesado propietario del inmueble no
se oponía a la demolición, y contra quien debía adelantarse la ejecución
forzada era contra el arrendatario, que precisamente, había sido excluido de la
actuación administrativa.
El arrendatario era ciertamente
parte interesada en el resultado de un proceso que consideraba ocultaba un
fraude a la ley, porque, en su criterio, los propietarios del inmueble, por la
vía de una actuación orientada a la demolición de una edificación que amenaza
ruina, pretendían, en realidad, obtener el desalojo del inmueble que él ocupaba
como arrendatario, con el propósito de adelantar un negocio comercial,
englobando dos predios vecinos, tal como lo expresa en su intervención en sede
de revisión.
Sin que le corresponda a la Corte
calificar la actuación del Inspector de Policía, más allá de lo relacionado con
la violación del debido proceso, si puede observarse que la misma aparece como
contraria a los principios de publicidad, transparencia y contradicción, porque
a partir de consideraciones puramente formales, se excluyó de la actuación a
quien exhibía un evidente interés y era destinatario directo de la actuación
administrativa, al paso que se trató de impedir las actividades que había
desplegado para la reparación del inmueble y que dejarían sin soporte fáctico
el proceso de demolición por amenaza de ruina, cuando se le pretendió exigir
que antes de tomar las medidas orientadas a prevenir y a evitar la eventual
ruina del inmueble, obtuviese una licencia administrativa. La actuación
administrativa parecería estar orientada, entonces, no a evitar que la ruina se
materializase con el consiguiente peligro para las personas y sus bienes, sino
a obtener el desalojo del inmueble de manera tal que se permitiese su
demolición. Así, los dictámenes periciales con base en los cuales se tomó la
decisión no son categóricos en afirmar que la edificación amenazaba ruina, sino
que de manera vaga se refieren a debilitamiento de las estructuras, a que las
mismas no se ajustan al código de construcciones sismo resistentes o a las
consecuencias de un hipotético huracán. Sin embargo, con base en ellos, el
Inspector 10B de Policía Urbana, emitió una orden categórica de demolición.
La oposición del arrendatario,
orientada a establecer que el inmueble no amenazaba ruina y que se habían
adoptado las medidas correctivas para subsanar las consecuencias que sobre la
estabilidad del mismo había generado  la acción de un tercero, era perfectamente
legítima. Por consiguiente, el Inspector 10B de Policía Urbana de Medellín obró
con claro desconocimiento del debido proceso administrativo, al no permitirle
intervenir en defensa de sus intereses.
Las
anteriores consideraciones habrían hecho procedente una
orden del juez de tutela orientada a proteger el derecho al debido proceso del
arrendatario, de manera que pudiese intervenir en la actuación administrativa y
oponerse a la demolición del inmueble. Sin embargo, tal como obra en la
información allegada
al expediente en sede de revisión,  la demolición ya se cumplió y existe, por
consiguiente un hecho consumado frente al cual, de acuerdo con lo previsto en
el Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, no cabe orden de protección por la vía
de la acción
de tutela, aspecto sobre el cual la Corte ha señalado que, cuando el daño
frente al cual se solicita la tutela ya se ha consumado, ya no puede cumplirse
“… el fin  primordial  de la acción de tutela, cual es la protección inmediata
de los derechos fundamentales, para evitar precisamente los
daños que dicha violación pueda generar, y no una protección posterior a la
causación de los mismos …” para lo cual procede una acción  indemnizatoria que
puede reclamarse por otra vía judicial.
Por
consiguiente, habrán de confirmarse los fallos de instancia que
denegaron el amparo solicitado, pero debido a la existencia de un hecho
consumado. Sin embargo, como quiera que la actuación del Inspector 10B de
Policía Urbana de Medellín en este caso resulta manifiestamente
contraria a la garantía constitucional del debido proceso, se advertirá a la
autoridad accionada que, en lo sucesivo, a toda actuación administrativa que se
adelante por su despacho debe citarse y permitirse la participación de todo
aquel que directa indirectamente pueda resultar afectado por
virtud de la misma.
IV.  DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.         LEVANTAR la
suspensión de términos ordenada en el presente proceso.
SEGUNDO.        CONFIRMAR los
fallos de los Juzgados 17 Civil Municipal y 17 Civil del Circuito de Medellín,
por medio de los cuales se denegó el amparo solicitado, pero debido a la
existencia de un daño consumado, en los términos de esta providencia.
TERCERO.        ADVERTIR
a
la inspección 10B de Policía Urbana de Medellín que en lo sucesivo, a toda
actuación administrativa que se adelante por esa dependencia debe citarse y
permitirse la participación de todo aquel que directa
indirectamente pueda resultar afectado por virtud de la misma.
CUARTO.          LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y
Cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ponente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]    El texto completo del artículo es el
siguiente: ART. 988.—El que tema que la ruina de un edificio vecino le depare
perjuicio, tiene derecho de querellarse al juez para que se mande al dueño de
tal edificio derribarlo, si estuviere tan deteriorado que no admita reparación;
o para que, si la admite, se le ordene hacerla inmediatamente; y si el
querellado no procediere a cumplir el fallo judicial, se derribará el edificio
o se hará la reparación a su costa.
[2]    Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de mayo 30 de
1974, M.P. Juan Hernández Sáenz
[3]    Ibid.
[4]    Sentencia T-061 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[5]    Ver sentencias C-252 de 1994 y C-229 de 2003. En la Sentencia
C-252 de 1994 la Corte expresó que “Advierte el inciso 2º del artículo 1º del
código que ‘los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales
se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de
esta parte primera que sean compatibles”, con lo cual se quiso indicar que el
referido estatuto sólo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos
denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de éste
existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales,
como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales
renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los
asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través
de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y
los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia
(arts. 187, 197 y 199 de la Constitución Política de 1886, y 300, 313 y 322 de
la C.N., en lo pertinente)’.”
[6]    Sentencia C-229 de 2003
[7]    Ibid.
[8]    Este requerimiento consta en las actas de la diligencia de
“evacuación de inmueble que amenaza ruina y demolición del mismo, que el
Inspector aportó en sede de revisión para responder al interrogante formulado
por esta Sala de Revisión en relación con el procedimiento empleado para
obtener el desalojo del inmueble.