T-168-97
Sentencia T-168/97
Sentencia
T-168/97
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
La persona que no
ha tenido respuesta de la administración, tiene derecho a que se le proteja su
derecho de petición. A pesar de existir para el afectado la posibilidad de
acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, frente al
silencio de la administración, tal circunstancia no hace improcedente la
tutela, pues, las razones que inspiran el artículo 23 de la Constitución están
encaminadas a lograr  que una de las formas más elementales y directas de
participación democrática, como es el derecho de petición, sea realmente
satisfecha. Porque la importancia de este derecho consiste en la seguridad que
nace para el administrado de que, dentro de un plazo determinado por la ley,
recibirá la respuesta adecuada a sus pretensiones. Esto es lo que le confiere
un contenido fundamental al derecho de petición, y hace procedente su
protección.
Referencia: Expediente
T-97.707
Demandante: Nelson
Constantino Viscay Quintero.
Demandada: Caja
Nacional de Previsión.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión a los dos (2)
días del mes de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en
la tutela presentada por el señor Nelson Constantino Viscay Quintero contra la
Caja Nacional de Previsión.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo la Corte Suprema de Justicia,
en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la
referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante
presentó demanda de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, el 8 de marzo de 1996, por las siguientes razones.
a) Hechos.
El actor solicitó a
la Caja Nacional de Previsión la reliquidación de su pensión de jubilación, que
fue decretada por la Resolución No. 11513, del 10 de marzo de 1993, y
confirmada por la Resolución No. 3922 del 26 de abril de 1994.
La documentación
relacionada con la reliquidación la tramitó el demandante ante la Caja,
Seccional del Valle, el 4 de abril de 1995, sin que a la fecha de presentar la
tutela se le hubiera resuelto su solicitud.
Dice el demandante
que desde la ciudad en donde vive, Tuluá, ha llamado varias veces a la Oficina
de Reliquidación y Sistemas de Cajanal Bogotá, y sólo le dicen que vuelva a
llamar dentro de determinado tiempo, un mes o más, sin que se le suministre
información adecuada.
El demandante estima
que la Caja le está vulnerando su derecho de petición, consagrado en la
Constitución en el artículo 23.
Solicita que se
ordene el pago del valor de la reliquidación.
b) Actuación
procesal.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, una vez avocó el conocimiento de
esta tutela, solicitó a la Caja informar si el demandante interpuso recurso de
apelación contra la Resolución No. 3922 del 26 de abril de 1994, y, en caso
afirmativo, remitir copia del acto administrativo que lo resolvió.
En su respuesta, la
Caja, a través de la Coordinadora de Asuntos Judiciales, señaló que el actor
interpuso recursos de reposición y, en subsidió, de apelación contra la
Resolución No. 11513 del 10 de marzo de 1993, habiéndose resuelto el recurso de
reposición mediante la Resolución 3922 del 26 abril de 14, y el de apelación,
en la Resolución 4734, del 26 de octubre de 1994, que le fue notificada por
edicto.
También informó la
Caja, a través de otra dependencia, Grupo de tutelas, que el expediente para
reliquidación se encontraba en turno para estudio en "Pensiones
Nacionales", desde el 30 de diciembre de 1995, y que "fue solicitado
desde el día de hoy [18 de marzo de 1996] para su trámite inmediato."
c) Sentencia de
primera instancia.
En providencia de
fecha 21 de marzo de 1996, el Tribunal Superior de Bogotá denegó la tutela por
improcedente, al considerar que no se estaba en presencia de un perjuicio
irremediable, pues, mediante la vía ejecutiva laboral, el demandante puede
obtener la reliquidación de su pensión de jubilación.
Además, la Caja
resolvió oportunamente los recursos presentados. Por consiguiente, no se ha
vulnerado ningún derecho fundamental.
El demandante
impugnó esta decisión.
d) Sentencia de
segunda instancia.
En sentencia del 24
de abril de 1996, la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del
Tribunal. La Corte consideró que si bien al demandante se le vulneró su derecho
de petición, ya que desde el 4 de abril de 1995 solicitó reliquidación de su
pensión, y aún no ha recibido respuesta, esta situación no hace procedente la
tutela. Según la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte, cuando los
particulares presentan una petición a la Administración y ésta no da respuesta
a la misma, "debe entenderse que la decisión es negativa, quedando abierta
la posibilidad para que se recurra ante al jurisdicción de lo contencioso administrativa."
Por consiguiente, el solicitante cuenta con otro medio de defensa judicial que
hace improcedente la tutela.
e)
Declaración de nulidad de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
En auto del 9 de
octubre de 1996, esta Sala Primera de Revisión resolvió decretar la nulidad de
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, pues ha debido pronunciarse sobre
el fondo de la cuestión, y, al no hacerlo, produjo un fallo inhibitorio. En
consecuencia, se ordenó devolver el expediente a la Corte Suprema de Justicia,
Sala Laboral.
El 23 de octubre de
1996, la Corte Suprema de Justicia, atendiendo la nulidad de la Corte
Constitucional, pronunció sentencia y denegó la tutela solicitada.
La Corte Suprema
manifestó que no comparte el criterio de la Corte Constitucional de estimar su
sentencia del 24 de abril como inhibitoria. Al respecto, señaló:
"En esas
condiciones, la decisión de esta Sala de la Corte Suprema de justicia de manera
expresa consideró que no se había configurado la vulneración del derecho de
petición alegado por él, como a simple vista se aprecia en alguno de sus
pasajes. Y a esa conclusión llegó luego de estudiar la normatividad legal que
desarrolla el ejercicio del derecho de petición en concordancia con las
precisas restricciones que el artículo 86 del Ordenamiento Superior impuso al
uso de la acción de tutela, para lo cual esencialmente se apoyó en el reiterado
criterio expuesto por la Sala en asuntos similares, fruto de deducciones
razonadas pero jamás improvisadas o caprichosas.
"La Corte
Suprema de Justicia debe aclarar que cuando profiere sus decisiones lo hace
dentro de la independencia y autonomía que el artículo 228 de la Carta Política
le atribuye a la Administración de Justicia y reconociendo asimismo que está
sujeta al imperio de la Constitución y la ley de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 230 ibídem, por lo cual considera que sus pronunciamientos en
materia de acciones de tutela están acordes con lo que estima representa la
voluntad del constituyente y del legislador, sin perjuicio, desde luego, que
pueda acudir en caso de que así lo estime pertinente, a los criterios
auxiliares de la actividad judicial conforme lo dispone el último precepto
superior citado.
"Adicionalmente,
los principios que desarrollan el trámite de la acción de tutela -publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia- en
concordancia con la informalidad de us ejercicio y el trámite preferencial en
su sustentación (artículos 3o., 14 y 15 del Decreto 2591 de 1991), determinan
que la Corte Constitucional, en ejercicio de su facultad revisora, pueda
revocar las sentencias de tutela para proferir la decisión de remplazo que en
su sentir corresponda, lo que cobija incluso a los fallos inhibitorios, que no
es el del caso."
En relación con el
fondo del asunto, es decir, la petición que no le ha sido resuelta al
demandante, la Corte manifiesta que reitera la jurisprudencia de su Sala
Laboral, expresada en la sentencia del 25 de julio de 1995, número de
radicación 1452,  en la que señaló que frente al silencio de la administración,
nació para el actor la posibilidad de acudir en demanda ante el contencioso
para el reconocimiento de los derechos que le han sido negados. Por
consiguiente, tal posibilidad hace esta tutela improcedente.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución, y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
El presente asunto
gira en torno a los siguientes asuntos: si existió violación del derecho de
petición, y, en caso de ser así, si la posibilidad de acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo por la ocurrencia del silencio
administrativo, es suficiente para la satisfacción de este derecho.
Tercera.- El
derecho de petición.
El demandante
solicitó a la Caja Nacional de Previsión, el 4 de abril de 1995, la
reliquidación de su pensión de jubilación. Para tal efecto, ante la Seccional
de Cali, diligenció el formulario y acompañó los documentos pertinentes. Al
transcurrir once meses sin recibir respuesta, presentó acción de tutela.
Obran en el
expediente las siguientes respuestas de la Caja suministradas al a quo :
- De la Coordinadora
de Asuntos Judiciales, oficio 1095 del 18 de marzo de 1996, en la que informa
que el demandante interpuso recursos de reposición y de apelación contra la
resolución 11513 de 1993, resolución que le había reconocido su pensión mensual
vitalicia de jubilación. Los recursos interpuestos fueron resueltos mediante
las resoluciones 3922 del 26 de abril de 1994, y 4734 del 26 de octubre de
1994.
- De la Abogada del
Grupo de Tutelas de la Caja, oficio del 18 de marzo de 1996, en la que
manifiesta que el expediente del demandante se encuentra en turno desde el 30
de diciembre de 1995. Además, por tratarse de una prestación económica, desde
el 15 de marzo de 1996, se dio traslado a Asuntos Judiciales, que es la
dependencia competente para su trámite.
En relación con
estas informaciones, el Tribunal, sin analizar que lo pedido consistía en la
reliquidación, denegó la tutela por considerar que el derecho de petición no se
había violado, pues no existen recursos pendientes de resolución.
Por su parte, la
Corte Suprema de Justicia consideró que, por contar el demandante con otro
medio de defensa judicial, como es acudir en demanda ante el contencioso
administrativo, la tutela era improcedente.
La Corte
Constitucional discrepa de estas dos decisiones, por los siguientes motivos:
En relación con la
del Tribunal, por no haber analizado que lo pedido por el demandante era la
falta de respuesta a su solicitud de reliquidación de pensión.
Y con la de la Corte
Suprema de Justicia, por considerar que es improcedente la tutela al contar el
demandante con la vía judicial frente al silencio de la administración.
Al respecto, caben
las siguientes consideraciones :
De acuerdo con la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la persona que se
encuentra en circunstancias como la descrita en esta tutela, y que no ha tenido
respuesta de la administración, tiene derecho a que se le proteja su derecho de
petición.
A pesar de existir
para el afectado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, frente al silencio de la administración, tal
circunstancia no hace improcedente la tutela, pues, las razones que inspiran el
artículo 23 de la Constitución están encaminadas a lograr  que una de las
formas más elementales y directas de participación democrática, como es el
derecho de petición, sea realmente satisfecha. Porque la importancia de este
derecho consiste en la seguridad que nace para el administrado de que, dentro
de un plazo determinado por la ley, recibirá la respuesta adecuada a sus
pretensiones. Esto es lo que le confiere un contenido fundamental al derecho de
petición, y hace procedente su protección.
Esta es la
jurisprudencia de la Corte en las numerosas sentencias en las que ha concedido
el derecho de petición.
En el caso concreto
del demandante de esta tutela, por existir pruebas de la vulneración de su
derecho de petición, se le protegerá éste, ordenándosele a la Caja que resuelva
la petición de reliquidación. No se accederá a la pretensión de ordenar el pago
correspondiente, por no ser competencia del juez de tutela impartir tal orden,
pues no se está en presencia de un perjuicio irremediable, habida cuenta que el
demandado está recibiendo su pensión mensual.
Se advierte que la
respuesta que se ordenará suministrar al demandante, no revive los términos del
artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Es decir, que si el actor
los dejó vencer, éstos no se reiniciarán a raíz de lo dispuesto en esta
sentencia.
Cuarta.- ¿Es un
fallo inhibitorio el denegar la tutela al derecho de petición por existir otro
medio de defensa judicial ?
En varias
sentencias, la Corte ha señalado que cuando el juez de tutela no resuelve de
fondo el objeto de la acción de tutela, dicho fallo es inhibitorio, y procede
en consecuencia a declarar la nulidad.
La Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, de conformidad con las razones expresadas en los
antecedentes de esta providencia, considera que el carácter auxiliar y no
obligatorio de la jurisprudencia, según lo señala la Constitución, y la
independencia funcional del juez, son fundamentos jurídicamente válidos para
apartarse de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Al respecto, se
estima que, en principio, le asiste razón a la Corte Suprema de Justicia, al
considerar que su sentencia no fue inhibitoria, pues, aunque se apartó de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de tutelar el
derecho de petición, lo hizo en consideración a la existencia de otro medio de
defensa judicial.
Sin embargo, vale la
pena hacer estas observaciones.
Existen, en general,
dos razones principales para ejercer el  derecho de petición. Una, cuando el
interesado se dirige a la administración con el objeto del reconocimiento de un
derecho subjetivo, con base en una vinculación o relación laboral,
administrativa, contractual o extracontractual, etc. Para ello, la
administración tiene diseñado un procedimiento, que se debe cumplir antes de
resolver lo pedido. Si la administración guarda silencio, el interesado, según
el artículo 40 del C.C.A. puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Entre paréntesis,
que por las razones expuestas en esta providencia, este otro medio de defensa
judicial, no satisface el derecho fundamental de petición, y por ello es
procedente conceder la tutela.
La otra razón para
acudir a la administración se da cuando el ciudadano se dirige a la autoridad,
llámese alcalde, concejo municipal, ministerio, etc., para obtener determinada
información o para elevar un pedido especial, por ejemplo, el arreglo de una
vía, la solicitud de vigilancia policiva en determinados sectores, etc. Para
esta clase de requerimientos, es apenas lógico que la consideración del
silencio administrativo no es válida, y el invocarla el juez de tutela, sí
podría dar lugar a una sentencia inhibitoria. En estos casos, el juez debe
proteger, sin ninguna duda, el derecho fundamental de petición, ordenando a la
administración dar la respuesta adecuada.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- REVOCAR
la sentencia de fecha veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y
seis (1996), proferida por la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, se
concede la tutela solicitada por el señor Nelson Constantino Viscay Quintero
contra la Caja Nacional de Previsión.
Segundo.- ORDENAR
a la Caja Nacional de Previsión resolver la solicitud de reliquidación de la
pensión del demandante en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contado a
partir de la notificación de esta sentencia.
Tercero.- LÍBRENSE,
por al Secretaría General de la Corte, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, en la forma y para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General