T-604-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-604/92
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE
La trascendental
importancia económica y social del transporte se refleja en el tratamiento de
los servicios públicos hecha por el constituyente. Los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado - uno de cuyos fines esenciales es
promover la prosperidad general-, factor que justifica la intervención del
Estado en la actividad transportadora con miras a "racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo ..." A nivel del individuo, el transporte es un instrumento
de efectividad de los derechos fundamentales. La íntima conexidad entre el
derecho al servicio público del transporte con los derechos al trabajo a la
enseñanza, a la libre circulación y, en general, al libre desarrollo de la
personalidad, hace predicable a éstos últimos la protección constitucional del
artículo 86 de la Constitución cuando su desconocimiento se traduce en una
inmediata vulneración o amenaza de los mencionados derechos.
PARTICIPACION
CIUDADANA
En materia
constitucional las normas jurídicas anteriores a la Constitución deben
interpretarse en concordancia con los mandatos superiores de la Carta. El valor
normativo de la Constitución impone al intérprete que aplica disposiciones
jurídicas pre-constitucionales el deber de integrar armónicamente los diversos
ordenamientos. La participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación es un fin
esencial del Estado. Tratándose del transporte público de pasajeros en zonas urbanas,
los usuarios del servicio tienen derecho a expresar su opinión y la autoridad
el deber de atender sus peticiones cada vez que una decisión administrativa de
modificación de las rutas pueda afectar sus intereses.
EMPRESAS DE
TRANSPORTE-Usuarios
Tratándose de
servicios públicos, con mucha mayor razón la función social de la empresa es un
postulado constitucional que implica obligaciones para las empresas
concesionarias o proveedoras de la respectiva prestación. Los transportadores
particulares deben tener en cuenta que del cumplimiento responsable - continuo
y regular - del transporte depende la adecuada prestación de este servicio
público. El incumplimiento de las obligaciones por parte de la empresa
transportadora es sancionado por la ley, pudiendo la autoridad competente
imponer multas, suspender o cancelar la licencia de funcionamiento, según la
gravedad del hecho. Los derechos al trabajo, al estudio, a la libre
circulación, a la recreación y al libre desarrollo de la personalidad resultan
amenazados como consecuencia de la prestación discontinua e irregular del
servicio de transporte.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES/INDEFENSION
No siendo el
transporte un servicio domiciliario, las empresas que lo prestan no estarían
sujetas al ejercicio de acciones de tutela. No obstante, el legislador ha
previsto la procedencia de este mecanismo de protección de derechos
fundamentales contra organizaciones privadas, contra quien las controle o sea
su beneficiario real, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de
subordinación o indefensión con tal organización. El usuario de una ruta de
transporte público urbano que se ve privado del servicio y con ello desmejorado
en su capacidad efectiva de movilización puede recurrir a la autoridad
administrativa para que, de comprobarse el incumplimiento, se proceda a
sancionar a la empresa responsable. La situación de indefensión se concreta,
sin embargo, cuando la administración no toma los correctivos a tiempo o la
organización privada no corrige materialmente las irregularidades en la
prestación.
DICIEMBRE 14 DE 1992
REF: Expediente
T-4616
Actor: ALFREDO
VALDIVIESO BARRERA
Magistrado
Ponente:
Dr.EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-4616 adelantado por el señor ALFREDO VALDIVIESO BARRERA contra la
Alcaldía Metropolitana de Bucaramanga, la Dirección de Tránsito de esa ciudad,
y las empresas UNITRANSA S.A. Y COTRANDER S.A.
A N T E C E D E N T E S
1. En su doble
condición de habitante del barrio "Manuela Beltrán" de la ciudad de
Bucaramanga y Presidente de la Junta Directiva Comunera del mismo barrio, el
señor ALFREDO VALDIVIESO BARRERA interpuso, el 8 de julio de 1992, acción de
tutela contra el Alcalde de Bucaramanga, la Dirección de Tránsito de esa ciudad
y las empresas de transporte urbano de pasajeros UNITRANSA S.A. y COTRANDER
S.A.. El accionante invocó como vulnerado el derecho a la prestación del
servicio público de transporte urbano y solicitó que se ordenara a las
autoridades acusadas el restablecimiento de una ruta de buses que atendiera las
necesidades de su barrio.
2. El señor
VALDIVIESO BARRERA manifiesta que por requerimientos directos de los habitantes
del barrio Manuela Beltrán tanto las autoridades municipales como la empresa
UNITRANSA S.A habían accedido a prestar el servicio público de transporte al
barrio. Según su versión, ese servicio había sido prestado de manera continua
hasta el 10 de agosto de 1991, fecha en la cual UNITRANSA S.A. había variado la
ruta. Agregó haberse quejado ante la Alcaldía de Bucaramanga, ante la Dirección
de Tránsito de esa ciudad y ante el Personero Municipal por considerar que con
ese hecho se le privaba a él y a la comunidad de un servicio público básico,
sin que hubiera obtenido de esas autoridades respuesta alguna.
El señor VALDIVIESO
BARRERA entabló la acción de tutela con fundamento en el inciso quinto del
artículo 86 de la Constitución, el cual autoriza su ejercicio contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión.
Finalmente, el
peticionario advierte que la ruta Igzabelar-Mutis, prestada por la empresa
COTRANDER S.A. también había sido recientemente variada, dejando a las familias
del barrio Manuela Beltrán "en la orfandad total de servicio".
3. La Juez Primero
Civil Municipal de Bucaramanga, a quien correspondió el conocimiento del
asunto, solicitó a las partes demandadas la prueba de las autorizaciones
relativas a la modificación de las rutas. El apoderado de la empresa COTRANDER
S.A. se hizo presente y allegó al expediente copia del Decreto No. 028 de julio
1o. de 1992, mediante el cual el Alcalde de Bucaramanga, invocando facultades
conferidas por los Decretos 80 de 1987 de 1990 y por la Ordenanza 010 de 1988,
autorizaba a la empresa COTRANDER Ltda. la modificación del recorrido de la
ruta Igzabelar-Mutis-Carrera 33 -Uis- Viceversa. Según se lee de la descripción
del recorrido hecha en el mencionado decreto, la nueva ruta autorizada a
COTRANDER S.A. no sirve al barrio Manuela Beltrán, mientras que la ruta
modificada lo cruzaba en dos oportunidades.
En su escrito, el
apoderado de COTRANDER S.A. solicita al juez de tutela denegar las pretensiones
del señor VALDIVIESO BARRERA. Fundamenta su oposición en la estricta legalidad
del acto del Alcalde de Bucaramanga. Agrega que el acto acusado tiene carácter
general, impersonal y abstracto, y consulta el interés de "toda la
comunidad de Bucaramanga y no de una persona o grupo determinado".
Sostiene además, que la acción de tutela sólo procede para proteger
"derechos inmanentes" al individuo como persona, requisito que no
cumple el derecho invocado por el señor VALDIVIESO.
4. El Juzgado
Primero Civil Municipal de Bucaramanga, mediante sentencia del veinticuatro
(24) de julio de 1992, denegó la tutela solicitada. Como fundamento de su
decisión, el fallador considera que los derechos constitucionales fundamentales
se definen en el título II, Capítulo 1o., de la Constitución, "y no son
otros que los derechos intrínsecos y naturales del individuo como
persona", de suerte que el derecho al servicio público de transporte no
goza de ese rango. El juez de tutela considera, que el carácter de derecho
oneroso que detenta la prestación del servicio público de transporte, "lo
despoja de la característica de fundamental constitucional que de acuerdo con
el Decreto 2591 de 1991, son los derechos contra los cuales es procedente la
tutela."
5. No impugnada la
anterior decisión, el expediente de tutela fue remitido a la Corte
Constitucional para su eventual revisión y, previas selección y reparto,
correspondió a la Sala Segunda su conocimiento.
De la práctica de
las pruebas decretadas por esta Corte se pudo comprobar que en el barrio
Manuela Beltrán, integrado aproximadamente por 550 familias, de estrato
socioeconómico medio-bajo y cuyos miembros laboralmente activos están
vinculados en su mayoría a la construcción - barrio obrero -, se prestaba el
servicio de transporte urbano por parte de las empresas  COTRANDER, UNITRANSA y
TRANSCOLOMBIANA hasta la modificación de las rutas ocurrida en 1991.
En efecto, la
Alcaldía de Bucaramanga, previo concepto favorable de la Dirección de Tránsito,
autorizó a las empresas COTRANDER y UNITRANSA respectivamente, a la
modificación de sus rutas con fundamento en el Decreto 1787 de 1990 y la
ordenanza 010 de 1988.
La empresa
Cooperativa de Transportes de Santander - COTRANDER LTDA. - solicitó a mediados
de 1991 a la Alcaldía de Bucaramanga la reestructuración de su ruta
IGSABELLAR-MUTIS-CARRERA 33 - VICEVERSA para "prestar el servicio de
transporte urbano al Terminal de Transportes", "suprimir la salida a
la autopista por ser bastante congestionada" e "integrar a los
barrios Floridablanca y el Jardín del Limoncito con el Terminal". La
Dirección de Transportes de la misma ciudad, recomendó autorizar la
modificación solicitada por medio de los oficios Nos. ST-074-92 y 083-92. La
Alcaldía de Bucaramanga, en desarrollo de las facultades otorgadas por el
Decreto 1787 de 1990 y mediante resolución 028 de julio 1 de 1992, autorizó a
la empresa COTRANDER LTDA la modificación del recorrido, sin entrar al barrio
Manuela Beltrán y sólo interceptando su cabecera.
De otra parte, la
empresa Unión Santandereana de Transportes Urbanos, - UNITRANSA S.A. -,
solicitó igualmente a la Alcaldía de Bucaramanga a principios del año 1992 la
modificación de su ruta "Cuña Brisas de Malpaso - Manuela Beltrán - Centro
- Estadio - viceversa" . La Dirección de Tránsito de esa ciudad, mediante
concepto técnico de marzo 27 de 1992, oficio ST 046-92, recomendó autorizar la
modificación solicitada. Sin embargo, la Alcaldía de Bucaramanga, por
intermedio de su oficina de transportes se abstuvo de autorizar la
modificación, debido a las quejas elevadas por los representantes del barrio
Manuela Beltrán quiénes expresaron su inconformidad con la modificación. Al
respecto el señor Benjamín Gutiérrez, Jefe de la Oficina de Transportes de la
Alcaldía de Bucaramanga expresó:
"La actual
administración conocidas las quejas presentadas por los representantes del
Barrio Manuela Beltrán realizó diferentes diligencias con el fin de atender y
solucionar su queja. En compañía del Señor Gerente de Unitransa visité el
sector llegando al acuerdo de que la ruta BRISAS DE MALPASO-MANUELA
BELTRAN-CENTRO-ESTADIO-VICEVERSA no dejará de servir el Barrio Manuela Beltrán
tal como lo proponía la empresa Unitransa. Este acuerdo fue de conocimiento del
señor ALFREDO VALDIVIESO, quien verbalmente lo aprobó. Con fecha 13 de
noviembre de 1992, el Alcalde Metropolitano de Bucaramanga, expidió el decreto
Metropolitano 0062 de 1992 mediante el cual se autorizó la modificación del
recorrido antes mencionado cubriendo como ya se dijo el Barrio Manuela Beltrán.
La modificación es importante por cuanto se llevó el servicio hasta el Barrio
EL PORVENIR construido en el presente año".
Obra en el proceso
que el Gerente de Unitransa S.A., señor Miguel Angel Beltrán Quintero,
solicitó, mediante oficio 071 de agosto 25 de 1992, a la oficina de transporte
de la Alcaldía de Bucaramanga la inclusión del Barrio Manuela Beltrán en la
modificación de la ruta. Por concepto técnico de la Dirección de Tránsito,
oficio ST 129-92 de septiembre 23 de 1992, se recomendó autorizar la inclusión
del referido barrio en la ruta a modificar, concretándose finalmente la
autorización de la Alcaldía Municipal en el Decreto 0062 de noviembre 13 de 1992.
Por su parte, el despachador de la empresa UNITRANSA S.A., justificó el envío
ocasional de buses al barrio Manuela Beltrán en la baja afluencia de pasajeros
en ese trayecto y en la negativa de algunos usuarios de utilizar los
automotores que ingresan al sector para evitar dilaciones en el recorrido.
Respecto de la
empresa Transcolombiana S.A., no se presentó solicitud alguna de modificación
de sus rutas y, hasta el momento, viene prestando regularmente su servicio de
transporte al barrio Manuela Beltrán.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Significado del
transporte público y derechos fundamentales del usuario
1. El fallo revisado
funda la decisión denegatoria de la tutela en que el transporte público no
tiene el carácter de derecho fundamental por no estar incluido expresamente en
el título II, capítulo 1o. de la Constitución. Con esta argumentación el
juzgador hace caso omiso de la doctrina constitucional sobre el criterio de
fundamentalidad1 y elude profundizar si en la situación
concreta del ciudadano accionante se presentó una vulneración o amenaza de sus
derechos fundamentales.
El fenómeno de la
ciudad - su tamaño y distribución - hace del  transporte público urbano un
medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad,  en particular
aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de
movilización. De la capacidad efectiva de superar distancias puede depender la
estabilidad del trabajo, el acceso y la permanencia en el sistema educativo, el
ejercicio de la iniciativa privada y, en general, el libre desarrollo de la
personalidad.
De otra parte, la
complejidad del mundo moderno hace que el tiempo y el espacio individuales se
conviertan en formas de poder social. Tiempo y espacio son elementos cruciales
para la búsqueda de bienestar y progreso en las sociedades de economía
capitalista. La necesidad de trascender la distancia entre los sitios de
habitación, trabajo, estudio, mercado, etc, en el menor tiempo y costo
posibles, coloca al ciudadano carente de medios de transporte propios, a merced
del Estado o de los particulares que prestan este servicio. La potencialidad de
afectar la vida diaria del usuario por parte de las empresas transportadoras explica
la mayor responsabilidad social y jurídica exigible a éstas y el estricto
control de las autoridades con el fin de garantizar la prestación adecuada del
servicio.
La disparidad de
poder entre el Estado o la organización privada transportadora y el individuo
se reduce cuando el alcance de los mecanismos de protección constitucional de
los derechos - v.gr. la acción de tutela - se extiende en su aplicación a
relaciones de indefensión como la descrita. El juez constitucional tiene la
función social de atender los reclamos ciudadanos y asegurar que sus derechos
fundamentales no sean vulnerados.
Relevancia
constitucional del servicio de transporte
2. Los transportes,
y los avances tecnológicos que diariamente los transforman, han posibilitado el
progreso social y el crecimiento económico. La organización del sistema de
transporte condiciona gran parte del intercambio económico y social. La fuerza
de estructuración económica que posee el transporte público permite, cuando se
accede al servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en
cambio, compromete un estándar mínimo de la existencia.
La administración
equilibrada y justa de la riqueza puede verse afectada por errores o falta de
planeación del transporte público que, siendo un instrumento clave del
desarrollo, tiene una incidencia directa sobre el goce efectivo de los derechos
fundamentales.
La trascendental
importancia económica y social del transporte se refleja en el tratamiento de
los servicios públicos hecha por el constituyente. Los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado (CP art. 365) - uno de cuyos fines
esenciales es promover la prosperidad general (CP art. 2) -, factor que
justifica la intervención del Estado en la actividad transportadora con miras a
"racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo ..." (CP art. 334).
A nivel del
individuo, el transporte es un instrumento de efectividad de los derechos
fundamentales. La íntima conexidad entre el derecho al servicio público del
transporte con los derechos al trabajo (CP art. 25) a la enseñanza (CP art.
27), a la libre circulación (CP art. 24) y, en general, al libre desarrollo de
la personalidad (CP art. 16), hace predicable a éstos últimos la protección
constitucional del artículo 86 de la Constitución cuando su desconocimiento se
traduce en una inmediata vulneración o amenaza de los mencionados derechos.
Regulación
jurídica del transporte
3. El transporte es
una actividad comercial que tradicionalmente ha sido considerada un servicio
público en atención a su trascendencia para el desarrollo económico y social de
la comunidad (CP arts. 78, 334 y 365 a 370).
En relación con la
noción de los servicios públicos, esta Sala ya se había pronunciado con
anterioridad en los siguientes términos:
"Los servicios
públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales (CP art. 2).
El sentido y razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la
comunidad,  la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos
individuales de sus miembros.
"La idea de
servicio público es el medio para avanzar rápidamente al Estado social y
democrático de derecho, en forma pacífica y sin traumas para los grupos de
interés que detentan posiciones de ventaja respecto de los sectores
mayoritarios de la sociedad con necesidades insatisfechas.
"Los servicios
públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión
discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio fundamental
de la solidaridad social (CP arts. 1 y 2). A través de la noción de servicio
público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia
social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su prestación
comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base en el
principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los
servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del
usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras
circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico.
De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo
de la personalidad (CP art. 16) y para la consecución de una igualdad real y
efectiva (CP art. 13) de toda la población".2
La prestación del
servicio público de transporte es regulada por ley (CP art. 150-23), pero la
Constitución reserva a las Asambleas Departamentales la posibilidad de expedir
normas sobre la materia (CP art. 300).
Con anterioridad a
la Constitución de 1991 ya existía una regulación del transporte, la cual debe
ser interpretada y aplicada a la luz de los nuevos preceptos constitucionales.
En efecto, el Gobierno Nacional, en desarrollo de la descentralización
administrativa (ley 12 de 1986), mediante Decreto 80 de 1987, asignó a los
alcaldes municipales la función de otorgar, negar, modificar, cancelar y
declarar la caducidad de licencias sobre asignación de rutas y horarios para la
prestación del servicio de transporte terrestre urbano, suburbano, de pasajeros
y mixto. A su vez, el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo
Municipal (D. 1787 de 1990) estableció los requisitos que debe contener la
solicitud de las empresas de transporte con el objeto de servir áreas de
operación y rutas de despacho. Para tal efecto se exige, entre otros, el
croquis de la ruta con indicación de longitud, tiempo de recorrido, paraderos,
terminales, frecuencias de despacho y características socio-económicas de la
zona de influencia. En el procedimiento de adjudicación de una ruta, la
autoridad debe estudiar las oposiciones técnicas o jurídicas ejercidas por
empresas presuntamente afectadas, y luego de resolver sobre su procedencia,
debe entrar a adjudicar o no las rutas o áreas de operación. En todo caso, la
autoridad competente conserva en todo tiempo las facultades de revocar los
permisos de rutas concedidas como consecuencia del abandono o la vacancia en el
servicio.
La modificación,
incremento o disminución de las rutas o frecuencias de despacho es una facultad
de la primera autoridad municipal y puede ser ejercida cuando las necesidades y
requerimientos técnicos, económicos y sociales así lo exijan (D. 1787 de 1990
art. 53). En el evento de hacerse oficiosamente, el acto administrativo
correspondiente debe estar precedido de un estudio técnico que será dado a
conocer a las empresas afectadas con el fin de concederles la oportunidad de
presentar sus oposiciones (D. 1787 art. 54).
En materia
constitucional las normas jurídicas anteriores a la Constitución deben
interpretarse en concordancia con los mandatos superiores de la Carta. El valor
normativo de la Constitución impone al intérprete que aplica disposiciones jurídicas
pre-constitucionales el deber de integrar armónicamente los diversos
ordenamientos.
La participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación es un fin esencial del Estado (CP art.
2). Tratándose del transporte público de pasajeros en zonas urbanas, los
usuarios del servicio tienen derecho a expresar su opinión (CP art. 20) y la
autoridad el deber de atender sus peticiones (CP art. 23) cada vez que una
decisión administrativa de modificación de las rutas pueda afectar sus
intereses.
Adicionalmente,
desde principios de los años setenta, la actividad del transporte comercial ha
dejado de enfocarse a nivel de la planeación urbana bajo criterios económicos y
tecnocráticos, pasando a tener en cuenta factores sociológicos y políticos. Con
la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la vida económica debe estar
orientada a promover la prosperidad general (CP art. 2), en particular mediante
el mejoramiento de la calidad de vida de todos los colombianos y la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
(CP art. 334). Se ha operado así en el campo del transporte público un cambio
desde la administración centralizada y técnica a otra descentralizada y
democrática donde las leyes del mercado pueden encontrar un punto de
confluencia con el beneficio común.
Función social de
la empresa
4. Los empresarios
privados del servicio de transporte explotan una actividad comercial de la cual
depende la efectividad de los derechos fundamentales de los usuarios. La
Constitución les garantiza la libertad de empresa y de iniciativa privada,
dentro de los límites del bien común. Pero, igualmente, les impone obligaciones
inherentes a la función social de la empresa, base del desarrollo (CP art.
333).
La empresa, ha
dejado de ser una actividad regida en forma exclusiva por normas del derecho
privado. El constituyente, consciente del papel que cumplen las empresas en la
economía moderna y de la necesidad de trascender sus objetivos más allá del
ánimo de lucro, hizo extensivo a éstas la función social que caracteriza a la
propiedad:
"Para quienes
ven en la empresa primordialmente un conjunto de bienes y servicios podría
parecer innecesario atribuirle una función social, cuando este mismo
reconocimiento se ha hecho ya de manera más general con relación al derecho de
propiedad."
"Resulta a
todas luces conveniente reconocer la vasta significación social y política
inherente a la empresa como principio fundamental para armonizar los derechos y
deberes de los diversos sujetos cuyas energías integran una verdadera comunidad
de trabajo, de innegable significación en la economía pero no menos en el
devenir ordenado de los seres humanos".3
Tratándose de
servicios públicos, con mucha mayor razón la función social de la empresa es un
postulado constitucional que implica obligaciones para las empresas
concesionarias o proveedoras de la respectiva prestación. Los transportadores
particulares deben tener en cuenta que del cumplimiento responsable - continuo
y regular - del transporte depende la adecuada prestación de este servicio
público.
En particular, la
función social de las empresas de transporte urbano de pasajeros se muestra en
la subvención de los trayectos menos rentables con los más rentables. De esta
forma, el cubrimiento de sectores o barrios socioeconómicamente deprimidos
queda garantizado, impidiendo que la situación  de desventaja pueda dar lugar a
un "círculo vicioso de marginalidad" para las personas más pobres.
Principios de
regularidad y continuidad de la prestación
5. El usuario del
transporte tiene derecho a que el servicio funcione en forma regular y
continua. El concesionario de un área de operación o ruta se compromete a
prestar el servicio con la continuidad convenida - frecuencia de despacho -.
Los principios de regularidad y continuidad protegen el interés del usuario
consistente en contar con un acceso oportuno y permanente y unas reglas claras
en materia de cumplimiento del servicio público.
El incumplimiento de
las obligaciones por parte de la empresa transportadora es sancionado por la
ley, pudiendo la autoridad competente imponer multas, suspender o cancelar la
licencia de funcionamiento, según la gravedad del hecho.
De tiempo atrás, por
razones logísticas, las autoridades competentes no siempre pueden controlar
efectivamente la frecuencia y el recorrido de las diversas rutas de transporte.
Por este motivo, se hace indispensable la intervención y fiscalización
ciudadana con el fin de poner en marcha la potestad sancionatoria de la
administración, y controlar las irregularidades que afectan la regular y
continua prestación.
Por otra parte, la
consagración constitucional de la acción de tutela contra organizaciones o
empresas privadas encargadas de la prestación de un servicio público vino a
reforzar los mecanismos de control jurídico sobre las conductas u omisiones de
los particulares que pueden llegar a afectar los derechos fundamentales de los
usuarios (CP art. 86).
Incumplimiento de
la empresa transportadora y amenaza de los derechos fundamentales del usuario.
6. Examinadas las
modificaciones de rutas autorizadas por los decretos metropolitanos 028 de
julio 1o. y 062 de noviembre 13 de 1992, se encontró que el Alcalde Municipal
de Bucaramanga, en ejercicio de sus facultades legales, actuó con sujeción a
las facultades a él otorgadas por las normas sobre la materia. Gracias a la
oportuna intervención ciudadana, con anterioridad a la autorización del cambio
de ruta solicitada por la empresa UNITRANSA S.A., se logró un acuerdo entre
ésta y la administración local con el fin de prestar el servicio al barrio
Manuela Beltrán. En este orden de ideas se incluyó el mencionado sector en la
ruta "Brisas de Malpaso - Manuela Beltrán - Centro - Estadio -
Viceversa", autorizada por el decreto No. 062 del 13 de noviembre de 1992.
De la práctica de
las pruebas se pudo establecer el incumplimiento de la empresa UNITRANSA S.A.
respecto al compromiso contraido de prestar en forma continua y regular el
servicio público de transporte al Barrio Manuela Beltrán. Argumentos como la
poca afluencia de pasajeros - atendidas las circunstancias de ser un barrio
obrero que necesita el transporte principalmente en tempranas horas de la
mañana y al caer la tarde - o la renuencia de otros usuarios a tomar los buses
que ingresan al barrio, no justifican el despacho ocasional de automotores al
sector, configurándose con ello una falla en la prestación del servicio.
Los derechos al
trabajo, al estudio, a la libre circulación, a la recreación y al libre
desarrollo de la personalidad resultan amenazados como consecuencia de la
prestación discontinua e irregular del servicio de transporte. Elementos
objetivos - número de familias del barrio Manuela Beltrán, trabajo en la
actividad de la construcción de parte de sus miembros e incumplimiento del
servicio de transporte a la zona, principal medio de movilización de sus
habitantes -, son factores suficientes para concluir la existencia de una amenaza
cierta y objetiva a los derechos del señor Alfredo Valdivieso, así como los
derechos de otros miembros de su comunidad.
Concepto del
beneficiario real y relación de indefensión
7. La Constitución
contempla la procedencia de la acción de tutela contra particulares encargados
de la prestación de un servicio público (CP art. 86). La ley desarrolla esta
posibilidad en materia de educación, salud y servicios públicos domiciliarios
(D. 2591 de 1991, art. 42). En principio, no siendo el transporte un servicio
domiciliario, las empresas que lo prestan no estarían sujetas al ejercicio de
acciones de tutela. No obstante, el legislador ha previsto la procedencia de
este mecanismo de protección de derechos fundamentales contra organizaciones
privadas, contra quien las controle o sea su beneficiario real, siempre y cuando
el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal
organización.
El usuario de una
ruta de transporte público urbano que se ve privado del servicio y con ello
desmejorado en su capacidad efectiva de movilización puede recurrir a la autoridad
administrativa para que, de comprobarse el incumplimiento, se proceda a
sancionar a la empresa responsable. La situación de indefensión se concreta,
sin embargo, cuando la administración no toma los correctivos a tiempo o la
organización privada no corrige materialmente las irregularidades en la
prestación.
En el caso
examinado, se comprobó el irregular servicio prestado al barrio Manuela Beltrán
por parte de la empresa UNITRANSA S.A., de todo lo cual sólo se vino a
notificar la autoridad local con ocasión de la presente actuación. La amenaza
de vulneración de los derechos fundamentales del señor VALDIVIESO y de la
comunidad que representa, es objetiva, lo mismo que la situación de indefensión
en que se encuentran, por lo que se procederá a revocar la sentencia revisada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia de julio 24
de 1992, proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga, por
el cual se denegó la acción de tutela presentada por el señor ALFREDO
VALDIVIESO BARRERA.
SEGUNDO.-
CONCEDER la acción de
tutela solicitada y, en consecuencia, ORDENAR a la empresa UNITRANSA
S.A., por conducto de su representante legal, el cumplimiento continuo y
regular del servicio público de transporte al barrio Manuela Beltrán de la
ciudad de Bucaramanga en los estrictos y precisos términos del acto
administrativo que autorizó su prestación.
TERCERO.-
NOTIFICAR la presente
sentencia al Alcalde Municipal de Bucaramanga para que se sirva tomar las
medidas sancionatorias a que hubiere lugar.
CUARTO.- ORDENAR al Juez Primero Civil Municipal vigilar el
cumplimiento de la sentencia.
QUINTO.- LIBRESE comunicación al Juzgado Primero Civil
Municipal de Bucaramanga, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de diciembre     de mil novecientos noventa y dos
(1992).
1 Corte Constitucional, Sentencia T-02 de mayo 8 de 1992.
2 Corte Constitucional. Sentencia T-540 de Septiembre 24 de 1992.
3 Gaceta Constitucional No. 80, mayo 23 de 1991. Informe Ponencia
para Primer Debate sobre Régimen Económico. Iván Marulanda y otros, pág. 20.