T-446-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-446/93
DERECHOS DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD/DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Efectividad/ACTO DE EJECUCION
Cuando se trata
de derechos fundamentales de las personas de la tercera edad, se le impone al
Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta. El pago de las pensiones se hace efectivo si previamente al mismo
se realiza la inclusión en la nómina de pensionados, que es un acto de
ejecución  previsto en el ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación.
ACTO DE INCLUSION
EN NOMINA
El acto de
ejecución  de inclusión en la nómina de pensionados no puede ser demandado por
la misma vía, esta Sala de Revisión considera que el único medio judicial de
defensa para la protección del derecho fundamental, es precisamente la acción
de tutela.
SALA SEPTIMA DE REVISION
REF: Expediente
No. T-11356.
Peticionaria:
Oliva Melo Rodríguez.
Procedencia:
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda Subsección B-.
Magistrado:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá
D.C., doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-11356.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió y acumuló,
mediante auto de 19 de mayo de 1993, los expedientes Nos. T-11221, T-11224,
T-11343, T-11347, T-11356, T-11357, T-11370, T-11444, T-11582 y T-11643. La
presente Sala de Revisión decidió desacumularlos y agruparlos según los temas
que tratan para efectos de su revisión.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 13 de julio del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto No. 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
La señora Oliva Melo
Rodríguez en calidad de curadora del interdicto José de Jesús Martínez,
instaura acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social con base
en los siguientes hechos:
a) El 26 de
diciembre de 1988 la Caja nacional de Previsión Social notifica que según
Resolución Nº 394 de septiembre 13 de 1988, le fue otorgada la pensión de
invalidez.
b) Posteriormente la
entidad accionada exige para continuar el trámite pensional la intervención de
un curador.
c) El 4 de julio de
1990 se comunico a Cajanal que la señora Oliva Melo Rodríguez según auto Nº
1724 de octubre 25 de 1989 proferido por el Juzgado 4º Civil del Circuito de
Bucaramanga fue nombrada, posesionada y efectuado el discernimiento para la
curaduría provisional del interdicto.
d) En agosto 4º de
1992 se envió al director de la Caja Nacional de Previsión copias de las
sentencias de primera y segunda instancia sobre la interdicción definitiva.
Proceso adelantado en el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga.
e) Hasta el momento
el interdicto no ha sido incorporado a la nómina de pensionados, ni se le brinda
asistencia médica.
f) Considera
vulnerado su derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales.
2. Fallo.
2.1. Fallo del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda- Subsección B.
El Tribunal niega la
tutela señalando que el derecho de petición por sí solo y genéricamente
considerado no puede violarse para efectos de tutela, cuando la ley ha previsto
los mecanismos legales para hacer efectivos los derechos del administrado.
Indica que el Código
Contencioso Administrativo ha previsto el mecanismo del silencio administrativo
para garantizar el ejercicio de ese derecho.
Igualmente
manifiesta el Tribunal que la accionante cuenta con otros medios judiciales de
defensa, que para el caso sub-lite le indica la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, consagrada en el Artículo 85 del C.C.A.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Del problema
jurídico.
El  caso a estudio
en el negocio de la referencia plantea de manera esencial un interrogante:
¿La falta de
inclusión en nómina de pensionados carece de medios de defensa judicial, de tal
suerte que es procedente recurrir a la acción de tutela?
3. El Estado
frente a la efectividad de los derechos de las personas.
La Corte
Constitucional ha precisado que "una de las grandes preocupaciones del
Constituyente del 91 fue la efectividad material y real de los principios y
derechos consagrados en la Carta Política. En efecto, la consagración de un
catálogo de derechos sin ningún instrumento efectivo para su protección no fue
suficiente garantía para los asociados quienes se vieron impotentes para
proteger sus derechos fundamentales cuando estos estuvieran amenazados o
vulnerados por el aparato estatal o por los particulares.
Clara muestra de lo
anterior es lo estipulado en la Constitución cuando se habla de que nuestro
Estado Social de Derecho se funda en la dignidad humana (Art. 1), uno de cuyos
fines esenciales es la efectividad de los derechos consagrados, el mantener la
vigencia de un orden justo (Art.2) y la primacía de los derechos inalienables
de las personas sobre el resto del ordenamiento (Art. 5).
Pero además, se
diseñaron una serie de mecanismos para la inmediata y eficaz protección de esos
derechos y que están consagrados en el Titulo II, Capitulo IV, de los cuales el
más importante en relación a los derechos fundamentales es la acción de tutela
por sus características de preferente y sumaria frente a las demás acciones
establecidas en el ordenamiento jurídico.
Entonces, es un
deber que tienen tanto los particulares como las autoridades públicas,
especialmente éstas, en dar cumplimiento a esa intención del Constituyente
colombiano con el ánimo de lograr una sociedad lo más justa posible, fundada,
ante todo, en el respeto a los derechos fundamentales de las personas"1.
Añadió la Corte que
"en virtud de lo anterior, se puede afirmar que la efectividad real y
material de los derechos consagrados en la Carta Política del 91 constituye el
primer y más importante factor de legitimidad de nuestro Estado Social de
Derecho en el camino de diseñar una sociedad lo más justa posible para así
lograr la paz y la justicia social.
Pero si lo dicho es
valido, es aún más cuando se trata de derechos fundamentales de las personas de
la tercera edad. En efecto, la misma Constitución en su artículo 13 le impone
al Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta"2.
4. De la
naturaleza del acto para hacer efectivo el pago de las pensiones.
En la Sentencia T-135/93,
la Corte Constitucional sostuvo que "el pago de las pensiones se hace
efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de
pensionados, que es un acto de ejecución  previsto en el ordenamiento
administrativo y fiscal de la Nación.
Según el derecho
administrativo moderno, para llegar al acto administrativo definitivo  se
recorre un 'iter administrativo' con fases distintas, se produce lo que
denomina Garrido Falla 'una constelación de actos'3, así:
Anteriores al acto
administrativo se encuentran los actos preparatorios que son aquellos que se
dictan para posibilitar un acto principal posterior. Y los actos de trámite que
son los que se producen dentro de una actuación administrativa a fin de
impulsar hacia su conclusión.
Posterior al acto
administrativo, se encuentran los actos de ejecución, como aquellos que deben
realizarse para que se cumpla un acto administrativo en firme.
Estos tres actos
-preparatorios, de trámite y de ejecución-, son actos instrumentales de la
decisión administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son
susceptibles de recurso de vía gubernativa, excepto los casos previstos en
norma expresa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo.
La razón de lo
anterior se funda en que por sí solos no producen efecto directo respecto a un
sujeto de derecho, no encierran declaraciones de voluntad constitutivas en
sentido exacto del vocablo, lo que es predicable tan sólo de los actos
administrativos.
Los actos
administrativos definitivos o finales, que son los que producen efectos
jurídicos, si son objeto de la vía contenciosa, como lo establece el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 64 del
mismo Código establece que los actos que quedan en firme al concluir el procedimiento
administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración
pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento"4
.
5. De la
procedencia de la acción de tutela frente a actos de ejecución de la Administración.
Frente a los actos
administrativos definitivos, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado
acerca de la improcedencia de la improcedencia en principio de la acción de
tutela, ya que existe otro medio judicial de defensa  cual es la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.
La Corte
Constitucional expresó que "el acto de ejecución  de inclusión en la
nómina de pensionados, que como se estableció anteriormente no puede ser
demandado por la misma vía, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
considera que el único medio judicial de defensa para la protección del derecho
fundamental, es precisamente la acción de tutela.
Confirma lo anterior
la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los llamados actos de trámite:
Sobre actos preparatorios
véase el Auto 1546 de noviembre 16 de 1989. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Expediente 1305. Actor: Alcaldía Municipal de
Chiriguaná).
Sobre actos de
trámite, el Consejo de Estado dispuso  en el  auto 002202 de 4 de diciembre de
1991. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente:
Dra. Mirén de la Lombana de Magyaroff. Expediente 0581. Actor Ernesto Manzanera
Jiménez, lo siguiente:
El auto mediante
el cual se inscribe una candidatura dentro del trámite de elección a una
corporación pública, así como el acto por el cual se rechaza tal inscripción,
son actos de contenido electoral, pero también de mero trámite que no ponen fin
a la actuación, ni imposibilitan proseguir el curso del proceso que culmina con
la elección correspondiente.
Corroboran lo
anterior la sentencia 0671 de 20 de mayo de 1991. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda. Consejera Ponente Dolly Pedraza de
Arenas"5.
6. Del caso
concreto.
Al tenor de lo
precedente, el fallo revisados no se encuentra conforme con la doctrina de la
Corte, por tanto será revocado.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO:  REVOCAR la
Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección
Segunda, Subsección B-, por las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER en
consecuencia la tutela a Oliva Melo Rodríguez, en representación de José de
Jesús Martínez, por los motivos expuestos en este fallo, y en consecuencia,
ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión, que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas incluya en nómina de pensionados a José de Jesús Martínez a fin de
que entren a disfrutar efectivamente de su respectiva pensión.
TERCERO: NEGAR la
solicitud de tutela en lo relativo a las pretensiones de mayor valor de la
pensión de jubilación, controversia ésta sobre derechos sustanciales que debe
ser resuelta por los jueces competentes.
CUARTO: COMUNICAR a
través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de la
sentencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda,
Subsección B-, a la Caja Nacional de Previsión, al Defensor del Pueblo y a la
peticionaria de la presente tutela.
Cúmplase,
comuníquese publíquese.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA.
Secretario General (E.)
1 Corte Constitucional. Sentencia No.
T-135/93. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
2 Ibídem
3 GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de
Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General. Editorial Tecnos. Madrid.
Sexta Edición, pág. 410.
4 Ibídem.
5 Ibídem