T-339-17
Sentencia T-339/17
SUBSIDIO ECONOMICO
PARA ADULTO MAYOR-Caso
en que se suspendió subsidio a agenciado, argumentando el registro a su nombre
de más de un bien inmueble
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa
AGENCIA OFICIOSA EN
TUTELA-Requisitos
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Caso en que titular de los
derechos tiene dificultad para desplazarse por sí mismo
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN
ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos
persiste en el tiempo
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Dimensiones diferentes/PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Carácter relacional
La igualdad, como principio
constitucional “es un mandato complejo” que tiene varias formas de concretarse.
Implica la garantía de la aplicación general de las normas y de su carácter
abstracto, de modo que está prohibido hacer distinciones con motivos
discriminatorios, excluyentes e irrazonables, pues son contrarios a la
Constitución. También impulsa “la adopción de medidas afirmativas para asegurar
la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales”,
con lo que rehúye la idea de una “equiparación matemática (…) que exigiría
absoluta homogeneidad, sino que impone tratos iguales entre iguales, tratos
diferentes entre supuestos disímiles e, incluso, medidas distintas en
beneficios (sic.) De grupos que aunque desde una perspectiva son iguales desde
otra requieren mejor tratamiento por parte del Estado”.
PROTECCION A PERSONAS DE LA
TERCERA EDAD-Principio de solidaridad
La Constitución de
1991, en su artículo 46, promueve una idea de solidaridad en favor de las
personas que han llegado a la tercera edad. Reconoció en favor de ellas un
deber de protección y asistencia, a cargo del Estado, la sociedad y la familia,
quienes concurren para asegurar su dignidad. Sin ánimo de reducir el valor
social de los sujetos de la tercera edad y sí las cargas sociales que le
resulten desproporcionadas, busca promover su inclusión social, y para ello
conmina al Estado a adoptar medidas materiales para atenuar las disparidades
sociales que puedan operar en su contra.
PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Protección
constitucional
En la Sentencia C-177 de 2016, la
Sala Plena de esta Corporación recordó que, conforme a una vasta línea
jurisprudencial, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones
fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial
protección constitucional (i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la
dignidad humana, o cuando está presuntamente afectada su “subsistencia en
condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, (…) o cuando resulta
excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial
ordinario”. Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial,
sino que el principio de solidaridad impone incluso a los particulares
esforzarse para apoyar a los adultos mayores, y lograr los fines protectores
que impone el ordenamiento superior respecto de ellos.
PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Criterios posibles para determinar qué debe entenderse por
ésta para ser considerado sujeto de especial protección
ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal
para ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema
PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Marco legal y jurisprudencial
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO-Configuración y características
CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
SUBSIDIO ECONOMICO
PARA ADULTO MAYOR-No hay hecho superado ante promesa de reactivación de subsidio y
pago
DEBIDO
PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones
administrativas
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías
posteriores
DERECHO
A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL, VIDA DIGNA Y DEBIDO PROCESO DE ADULTO MAYOR-Orden
de incluir en nómina del Programa Colombia Mayor a agenciado y pagar sumas
dejadas de percibir desde momento de suspensión del pago del subsidio
DEBIDO
PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL
ADULTO MAYOR-Exhortar al Ministerio de Trabajo para
que se abstenga de dictar órdenes generales que afecten pago de subsidio del
Programa Colombia Mayor sin un proceso administrativo previo
Referencia:
Expediente T-5.975.168
Acción de tutela instaurada por María Rosalba
Arias Cañas, en calidad de agente oficiosa de Benjamín Santa Franco, contra el
Consorcio Colombia Mayor.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de
Cali.
Asunto: Tercera edad, sujetos de especial protección constitucional y
debido proceso administrativo.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo
de dos mil diecisiete (2017).
En ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e.), Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
de única instancia proferido el 14 de septiembre de 2016 por el Tribunal
Superior de Santiago de Cali (Valle), que declaró improcedente el amparo.
El asunto llegó a esta Corporación
por remisión que hizo el juez de instancia, en virtud de lo dispuesto en el
inciso 2° del artículo 86 de la Constitución y del inciso 2° del artículo 31
del Decreto 2591 de 1991. Fue escogido para revisión por la Sala de Selección
N° 2, mediante auto del 14 de febrero de 2017.
I. ANTECEDENTES
María Rosalba Arias Cañas, en calidad
de agente oficiosa de Benjamín Santa Franco, promovió
acción de tutela contra el Consorcio Colombia Mayor por considerar que comprometió
los derechos a la dignidad humana, vida, salud y mínimo vital de este último,
al suspender el pago del subsidio al adulto mayor del que era acreedor.
A. Hechos y pretensiones
Según lo relata la agente oficiosa, el señor Benjamín
Santa Franco tiene más de 80 años de edad. Fue beneficiario de un subsidio
económico destinado al adulto mayor, que consistía en el pago bimensual de
$150.000 y semestral de $300.000, a cargo de Colombia Mayor.
Afirmó la agente oficiosa que aproximadamente dos años
atrás[1]
el pago de ese subsidio le fue interrumpido. Según su relato, la accionada
adujo como causa de la suspensión el hecho de que el señor Santa tiene
registrado a su nombre más de un bien inmueble, lo cual –aseguró- no es cierto.
Para la agente oficiosa, la conducta del Consorcio Colombia
Mayor pone en peligro los derechos a la dignidad, la vida y la salud del señor
Santa, pues lo dejó desprovisto de un mecanismo de subsistencia, como lo es
este subsidio, que está dirigido a proteger de la miseria a los sectores más
deprimidos.
El 13 de julio de 2016, con fundamento
en lo anterior y a causa de la edad y las dificultades locomotoras del titular
de los derechos, la señora Arias acudió al juez constitucional para que éste le
ordenara a la accionada (i) restablecer el ejercicio del derecho al mínimo
vital del señor Santa y (ii) pagar en forma retroactiva las sumas que dejó de
percibir desde el momento de la suspensión del pago.
B. Actuaciones de instancia
Repartido el escrito de tutela al Juzgado Octavo de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Cali, mediante auto del 14 de julio de 2016, se
admitió el trámite constitucional y se le corrió traslado a la accionada.
C. Respuesta de la entidad accionada
1. El Consorcio
Colombia Mayor, a través de su Coordinadora Jurídica, precisó que funge
como el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, una cuenta
especial de la Nación sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del
Trabajo. El Fondo maneja dos sub-cuentas, una de solidaridad y otra de
subsistencia. En el marco de esta última, el Programa Colombia Mayor busca
proteger a personas de la tercera edad que no tienen pensión y viven en la
pobreza extrema o en la indigencia.
Explicó que el programa se rige por la Resolución N°1370 del 2 de mayo
de 2013 del Ministerio del Trabajo y por el Decreto 3771 de 2007, que fija las
causales de pérdida del subsidio. Según el numeral 8º del artículo 37 de este
último, se pierde el subsidio cuando el beneficiario registra más de un
inmueble como de su propiedad.
Periódicamente, Colombia Mayor cruza información con la
Superintendencia de Notariado y Registro y cuando encuentra, a partir de ella,
que un beneficiario es propietario de más de un bien raíz bloquea del giro del
auxilio económico, mientras se completa el análisis.
Informó que el caso del accionante se suma al de 3.775 personas más que
gozan del subsidio aunque están incursas en una de las causales de retiro. La
Contraloría General de la República ha denunciado la existencia de estos casos,
por lo que, el 14 de noviembre de 2013, el Ministerio del Trabajo, como
ordenador del gasto, “con rotulado de URGENTE le ordenó al Consorcio
efectuar el bloqueo preventivo de todos los beneficiarios reportados por la
Contraloría”[2].
Sobre el caso concreto del actor, afirmó que éste ingresó al programa
el primero de enero de 2008. Fue suspendido por primera vez el 21 de mayo de
2013 y la suspensión fue reiterada el 31 de enero y el 4 de abril de 2014. La Contraloría
General de la República reportó al actor como titular de los inmuebles con
matrícula inmobiliaria N°290-146985 y N°290-146986, que como pudo constar, en
efecto, aparecen en la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de
Notariado y Registro, con la cédula del actor, pero a nombre de un tercero, Jesús
Aníbal Zuluaga Giraldo, pues al parecer hay dos personas identificadas con el
mismo número de cédula.
Señaló que, en virtud de lo anterior, es necesario que la entidad
territorial en la que reside el accionante haga un estudio socioeconómico y
verifique que fue él quien suscribió el negocio jurídico sobre los inmuebles en
cuestión. A la misma autoridad le corresponde además y, en relación con los
resultados de sus indagaciones, remitir la solicitud motivada de reactivación o
retiro del programa del señor Santa. Para este caso se trata de la Alcaldía de
Santiago de Cali (Valle), que tiene el deber de esclarecer la situación. Aclaró
que el consorcio “no puede proceder de manera unilateral con la reactivación
del accionante”[3],
pues esta tiene origen en un acto administrativo que profieren las entidades
territoriales.
Finalmente, alegó falta de legitimación por pasiva y solicitó al juez
vincular a este trámite al Ministerio del Trabajo.
2. El Juzgado
Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali profirió sentencia
el 28 de julio de 2016[4],
con fundamento en los hallazgos referidos y sin pronunciarse sobre la solicitud
de vinculación hecha por Colombia Mayor. Su decisión fue impugnada y
posteriormente declarada nula mediante auto del 29 de agosto de 2016, en el que
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali consideró que personas
que pueden resultar afectadas por este proceso –específicamente el Ministerio
del Trabajo y la Alcaldía de Cali- no estaban enteradas de su existencia. En la
misma decisión, el Tribunal señalado vinculó a los interesados y, comoquiera
que uno de ellos es una entidad del orden nacional, conservó la competencia
para conocer en primera instancia de esta acción de tutela.
Luego, mediante auto del 2 de septiembre de 2016, le corrió traslado
del escrito de tutela a las entidades vinculadas.
2.1. El Consorcio
Colombia Mayor, reiteró sus argumentos.
2.2. El Ministerio
del Trabajo, tras señalar las principales características del programa de
subsidios, en el mismo sentido en que lo hizo Colombia Mayor, precisó que aquel
cuenta con criterios claros para determinar el grado de vulnerabilidad de los
adultos mayores y priorizarlos conforme sus circunstancias particulares, pues
por la escasez de recursos no todos los potenciales beneficiarios pueden
acceder a un auxilio económico. Adujo que el ejercicio de priorización lo hacen
las entidades territoriales en donde residen los adultos mayores y estas,
conforme las causales de pérdida del subsidio, presentan las novedades
correspondientes, liberan cupos y los comprometen en un mismo acto administrativo,
en el que señalan el beneficiario retirado y aquel que pasa a ocupar su lugar. Son
las entidades territoriales quienes le informan las novedades al administrador
fiduciario.
Adicionalmente, sostuvo que el administrador fiduciario (Colombia Mayor)
habitualmente cruza información, entre otras instituciones, con la Superintendencia
de Notariado y Registro, con el fin de verificar la situación de los usuarios y
si, eventualmente, están incursos en una causal de retiro, como la de ser
propietario de más de un inmueble. La verificación, en este último caso, se
hace a través de la Ventanilla única de Consulta de esa entidad.
Según argumentó, al “bloqueo preventivo” (que implica una
suspensión temporal, como una medida preventiva en favor del erario público) le
sigue un proceso de análisis por parte del municipio, que debe verificar las
circunstancias y determinar si procede el retiro o la reactivación de la
persona. Aclaró que, por ende, el Ministerio del Trabajo no es competente para
hacer reintegros o retiros, máxime cuando hay un procedimiento para volver a
ser beneficiario del programa.
En lo que atañe al caso concreto, apuntó que si el titular de los dos
inmuebles tiene la misma cédula de ciudadanía del actor pero no su nombre, ello
debe ser aclarado por la Registraduría General de la Nación o por la
Superintendencia de Notariado y Registro.
2.3. La Alcaldía
de Santiago de Cali enfatizó en que el programa sobre el que versa la
solicitud de amparo es de orden nacional. Lo que ella hace es reportar al
Ministerio del Trabajo los potenciales beneficiarios del subsidio, pero es esa
cartera ministerial la que decide sobre su otorgamiento.
Ante la suspensión del subsidio del accionante –sostuvo- ha adelantado
todas las gestiones que están a su cargo para efectos de la reactivación del
auxilio. Sin embargo, se le ha insistido en que Colombia Mayor adelanta la
labor de indagación correspondiente; varias veces ha preguntado por el caso y,
electrónicamente, se le contestó que una vez tenga el resultado de las
averiguaciones, el Consorcio le informará al municipio en qué momento es viable
hacer la correspondiente solicitud de reactivación o retiro. Aclaró que
Colombia Mayor es quien hace la reactivación, una vez el municipio envía esta
solicitud.
Por último, considera que no hay legitimación por activa, en tanto la
señora María Rosalba Arias Cañas no dio elementos de juicio suficientes para
concluir que el señor Santa no puede actuar directamente.
D. Sentencia de única instancia
El 14 de septiembre de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santiago de Cali (Valle) profirió sentencia en la que declaró improcedente el
amparo por inobservar el principio de inmediatez. Encontró que el actor acudió
al juez de tutela luego de tres años desde que se presentó la vulneración de
los derechos que alega, sin que medie una razón de peso que justifique su
demora. A pesar de que se alega en el escrito de tutela que tiene problemas de
salud no se manifestó cuáles son ni desde cuándo los padece. Por eso la
urgencia de la intervención del juez de tutela, quedó desvirtuada.
E. Actuaciones en el trámite de revisión
La Sala de Revisión emitió auto del 16
de marzo de 2017, mediante el cual:
1. Promovió el trámite de reconstrucción
parcial del proceso, en aplicación analógica del Código General del Proceso, para
responder a la desaparición de un documento que, inicialmente, hizo parte del
proceso[5].
Dicho trámite finalizó con auto del 3 de mayo de 2017[6] en el que
la Sala de Revisión declaró parcialmente reconstruido el expediente, pues
la pieza procesal faltante fue remitida por dos de los intervinientes[7], sin que
las partes hicieran ninguna manifestación al respecto.
2. Vinculó a la Superintendencia
de Notariado y Registro y a la Oficina de Instrumentos Públicos de la ciudad de
Pereira, por estimar que tienen interés en este proceso. A ambas se les anunció
que podían optar por solicitar la nulidad de lo actuado, pero decidieron darle
curso al trámite en el estado en que se encontraba y, así, contestaron la
demanda. En la misma decisión se les solicitó “explicar por qué en los
folios asociados a las matrículas inmobiliarias N°290-146985 y N°290-146986
aparecen anotaciones con el número de cédula del accionante y a nombre de un
tercero”[8].
La Superintendencia de Notariado y
Registro informó que quien tiene competencia para pronunciarse respecto de
los hechos de la acción es la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Pereira, quien tiene autonomía registral; la Superintendencia –aclaró- se
limita a ejercer funciones de vigilancia y control sobre su actividad, pero no
puede responder a la situación que se presenta. Por ende, instó al Registrador
para que dé respuesta a esta solicitud de amparo.
En una segunda comunicación, aclaró que
si bien la cédula del accionante aparece en la anotación de dos bienes
inmuebles matriculados en la ciudad de Pereira, ésta se encuentra asociada al
nombre, no del actor sino de Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo[9]. El número
de cédula con el que se registró la anotación en las dos matrículas inmobiliarias
cuya titularidad se le adjudica al accionante, se tomó de la escritura y, por
lo tanto, no puede hablarse técnicamente de un error registral. Resaltó que la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no puede proceder a la corrección
del yerro que se advierte y que es el titular del bien quien debe promoverla.
Comoquiera que la Sala ordenó a ambas entidades
que notificaran al señor Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo sobre la existencia de
esta acción constitucional, informaron que él no fue encontrado en ninguno de
los dos inmuebles registrados a su nombre. Señalaron que, según los vecinos, el
señor Zuluaga no vive ahí.
3. Por último, ante la
falta de claridad y certeza sobre algunos de los hechos relatados en el escrito
de tutela, decretó pruebas, en el siguiente sentido:
3.1. A Benjamín Santa
Franco se le pidió contestar un cuestionario relacionado con su estado de
salud y su red de apoyo familiar[10].
Por conducto de su agente oficiosa sostuvo que en julio de 2016 sufrió una
fractura que ameritó una intervención quirúrgica, de la que aún no se recupera,
como se ve reflejado en su historia clínica. Sumado a lo anterior, informó que
tiene problemas de visión que requieren una cirugía.
Sobre la composición de su familia, señaló
que convive con su esposa de 70 años y tiene un hijo que trabaja en Bogotá “con
una moto de pirata”[11]
a través de la que mantiene a su propio núcleo familiar, de modo que le apoya apenas
esporádicamente. Para conseguir recursos, se ve en la necesidad de trabajar
junto con su esposa en la galería de Cali, en donde vende limpiones y medias.
Sin embargo, su estado de salud le ha complicado el ejercicio de esa actividad,
por lo que en ocasiones vecinos y conocidos le han prestado apoyo.
Para terminar, mencionó también que vive
en una habitación por la que debe pagar $100.000 como canon de arrendamiento.
3.2. Al Ministerio
del Trabajo, se le requirió para que precisara si ordenó a Colombia Mayor la
suspensión del subsidio del actor y en qué términos lo hizo. Se le instó además
a relacionar sus gestiones para aclarar si el señor Santa efectivamente había
incurrido en la causal de retiro que se advirtió en su caso.[12]
En su respuesta afirmó que, en efecto, mediante la
comunicación N°219800 del 14 de noviembre de 2013 le ordenó a Colombia Mayor la
suspensión del pago del subsidio de 898 beneficiarios, entre los que se
encontraba el accionante. La razón es que, presuntamente, tal y como lo refirió
un informe de la Contraloría General de la República, el señor Santa era
propietario de más de un inmueble, novedad que se registró el 21 de mayo de ese
mismo año y generó la suspensión aludida.
Tras la advertencia de la Contraloría, según
informó, se analizaron 10.376 matrículas inmobiliarias, a través de una firma
experta, cuyos conceptos fueron validados por una interventora que, finalmente,
el 12 de octubre de 2016 concluyó y certificó que el actor no estaba incurso en
la causal que justificó el “bloqueo preventivo”[13]. Por lo
tanto, el accionante fue incluido en una reactivación masiva, prevista para el
mes de mayo de 2017.
3.3. Al Consorcio
Colombia Mayor se le ordenó explicar su gestión en la determinación
definitiva de la situación del accionante. Adicionalmente, identificar y
allegar copia del proceso administrativo que precedió a la suspensión del pago
del subsidio del accionante y las gestiones que ha adelantado para esclarecerla[14].
En su respuesta, esa entidad sostuvo que la
suspensión afectó a 3.775 beneficiarios del subsidio y tuvo origen en un
hallazgo fiscal de $3.808.745.000. Del estudio sobre la situación se concluyó
que 1.537 personas estaban incursas en la causal. Precisó que toda vez que la
sentencia T-207 de 2013 dispuso que antes de aplicar la causal en mención debe
hacerse un estudio de la situación socio-económica de los posibles afectados,
visitó 4.360 predios ubicados en 370 municipios. Respecto del accionante
manifestó que su situación quedó resuelta en noviembre de 2016, cuando la firma
auditora autorizó su reactivación, que fue avalada el 26 de marzo de 2017.
Señaló que, en consecuencia, además de la reactivación, al accionante se le
hará el pago de las sumas que dejó de percibir.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. En virtud de las disposiciones contenidas en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991, como en los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para decidir el
presente asunto.
Asunto objeto de revisión y
problema jurídico
2. Para efectos de resolver este asunto, es importante recordar que el
accionante, por intermedio de su agente oficiosa, denuncia que el subsidio a
favor de la población de la tercera edad que le había sido reconocido y pagado
desde 2008, le fue suspendido de un momento a otro con fundamento en que era
titular de dos bienes inmuebles. Alega que el fundamento de esa suspensión no
es cierto y que la conducta de la administración le afecta considerablemente,
dada su situación económica y su condición de salud.
Solicitó al juez de
tutela, a través de su agente oficiosa, que se restablezca el pago y que se le
pague el subsidio dejado de percibir.
3. Durante el trámite de revisión se pudo
constatar que el señalado “bloqueo preventivo” del pago del auxilio
económico a favor del actor tuvo origen en las medidas que adoptó el Ministerio
del Trabajo, tras conocer un informe de la Contraloría General de la República
que reportaba un hallazgo fiscal, basado en el otorgamiento del subsidio económico
del Programa Colombia Mayor a personas que estaban incursas en causal de retiro
de dicho auxilio. Con fundamento en ello, ese Ministerio ordenó “bloquear”,
en forma preventiva, el pago de las sumas correspondientes en los casos
denunciados, entre los que se encuentra el accionante. A él le suspendió el
pago, porque del cruce de información con la Superintendencia de Notariado y
Registro, concluyó que era titular de dos inmuebles ubicados en Pereira.
Más de
3 años después, esto es, para el mes de noviembre de 2016, comprobó que el
registro de los inmuebles atribuidos al actor, se encuentra a nombre de otro
ciudadano, razón por la cual Colombia Mayor y el Ministerio del Trabajo, prevén
la reactivación del beneficio. Según lo aseguraron, la inclusión del actor en
nómina se hará en mayo de 2017.
4. Planteado así el caso concreto, la Sala debe resolver dos problemas
jurídicos. El primero, si la acción de tutela que promueve la agente oficiosa
del señor Santa Franco es procedente. El segundo, si ¿las entidades públicas
que tienen a cargo el otorgamiento de subsidios económicos a favor de población
que está en especiales condiciones de vulnerabilidad, comprometen los derechos
a la vida digna y al mínimo vital de los beneficiarios, cuando toman decisiones
sobre el beneficio inicialmente otorgado, de manera intempestiva, oficiosa y
sin dar la oportunidad al afectado de controvertirlas? como también si ¿una
actuación semejante, además de afectar los derechos reivindicados, vulnera el
derecho al debido proceso administrativo?.
En lo que
respecta a la procedencia formal de la acción, se abordará la legitimación por
activa, como los principios de inmediatez y subsidiaridad.  En caso de
concluir, después de ese análisis, que la acción es procedente, se abordará el
principio de igualdad, la protección especial reconocida a la población de la
tercera edad y las particularidades del Programa Colombia Mayor, como respuesta
a los deberes estatales en relación con las personas mayores más vulnerables. Adicionalmente,
en relación con las particularidades propias del caso concreto se estimará el
alcance de la figura del hecho superado y el debido proceso administrativo,
como una garantía propia del Estado de Derecho.
Análisis
formal de procedencia
5. Para la Sala, la solicitud de amparo
constitucional que se estudia en esta oportunidad, satisface los requisitos
formales de procedencia. En este apartado, la Sala se concentrará en aquellos
que generaron controversia entre las partes e intervinientes. Analizará en
detalle lo relacionado con la legitimación por activa del agente oficioso, el
principio de inmediatez y el de subsidiariedad. Sin embargo, dado que el requisito
de subsidiariedad no suscitó mayor debate constitucional entre los
intervinientes, su análisis será sucinto.
Primero
se hará referencia a las cuestiones atadas a la legitimación de la parte activa,
para luego analizar los requisitos formales que derivan de la naturaleza jurídica
de este mecanismo –inmediatez y subsidiariedad.
Legitimación
por activa. La agencia oficiosa
6.
La solicitud de amparo puede ser formulada por el afectado
(directamente) o a través de un tercero que, ante el juez de tutela, asuma la
representación y la agencia de sus intereses (indirectamente[15]). La interposición indirecta de la acción, se contrae a ciertas
personas y situaciones concretas en las que quienes estiman desconocidos sus derechos,
no pueden formularla por sí mismos o prefieren la gestión profesional de un
abogado.
No todas las
personas en cualquier situación pueden promover acciones de tutela en nombre de
otras. Conforme al Decreto 2591 de 1991 en su artículo 10[16],
cuando la tutela no es promovida por el titular de los derechos cuya protección
se reclama, puede ser formulada únicamente por (i) su representante legal, (ii)
su apoderado judicial, (iii) su agente oficioso o también por (iv) el Defensor
del Pueblo o los personeros municipales.
7. La figura de la agencia oficiosa, según lo ha
establecido esta Corporación, es aquella mediante la cual un tercero acude al
juez de tutela en representación de los intereses de otra persona. Pretende con
ello que esta última logre ejercer las garantías constitucionales que se considera
fueron desconocidas en una situación fáctica concreta, en la cual el titular
del derecho, aunque quiera defenderse, se ve en imposibilidad de reivindicarlas
por sus propios medios.
Su
consagración está sustentada en fines constitucionales. Busca que quienes perciben
amenazados sus derechos fundamentales y se encuentran en una situación que,
materialmente, les impide acudir al juez de tutela, puedan reclamar su
protección y restablecer su ejercicio. “El propósito (…) [es] evitar que,
por la sola falta de legitimación para actuar [de terceros con ánimo
solidario], en cuanto no (…) pueda[n] acreditar un interés directo,
se sigan perpetrando los actos violatorios de los derechos fundamentales,
prosiga la omisión que los afecta, o se perfeccione la situación amenazante que
pesa sobre ellos”[17],
máxime cuando por lo general son sujetos de especial protección constitucional[18]. Sin
esta posibilidad, las personas más vulnerables verían mermada la capacidad de hacer
exigibles las garantías ius fundamentales que, en todo caso y evento,
les asisten.
Entonces,
dada la relevancia de los bienes jurídicos cuya protección persigue la acción
de tutela,
“el legislador
consideró que (…) es más importante el fondo que la forma y que (sic.) más
importante para el estado social de derecho y para la persona que la protección
real, eficiente y oportuna de sus derechos fundamentales. Cuando se prevé la
oportunidad de agenciamiento de derechos ajenos para el ejercicio de esta
acción, se reafirma la voluntad de la ley de hacer prevalecer el respeto
esencialísimo de los derechos fundamentales por encima de cualquier
consideración formal”[19].
Esta
modalidad indirecta de interposición de la acción de tutela se distingue de las
demás porque no existe una relación jurídica con el titular del derecho[20], como
la hay, por ejemplo, cuando se formula a través de apoderado judicial (vínculo
contractual) o entre el Defensor del Pueblo y el ciudadano afectado (vínculo constitucional
y legal). La relación que surge entre el agente y el agenciado obedece a
razones fácticas y altruistas, que llevan a que una persona persiga una
protección en favor de otra, en la medida en que esta última se encuentra en un
estado de indefensión tal, que no puede reclamar por sí misma el amparo de sus derechos
fundamentales. Su ejercicio evidencia una preocupación por la concreción de las
garantías constitucionales y por la materialización de la Carta, en un caso
concreto en el que la misma está en riesgo de quedar reducida a un texto
formal: se trata de una labor loable no solo respecto de la persona afectada,
sino también con la mirada en el  ordenamiento jurídico.
En
consonancia con lo anterior, se ha entendido que el fundamento que inspira la
agencia oficiosa se soporta en tres principios constitucionales[21],
cuales son (i) la efectividad de los derechos fundamentales; (ii) la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; y (iii) el deber de
solidaridad.
8. No obstante lo anterior, el ejercicio de la
agencia oficiosa demanda el cumplimiento de ciertos requisitos. Una vasta línea
jurisprudencial y en especial la Sentencia SU-055 de 2015[22], plantean
que para que haya agencia oficiosa se debe verificar “la concurrencia de dos
elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de
defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia”, bien
sea porque así se consigne expresamente o porque pueda inferirse del contenido
del escrito de tutela[23].
No obstante lo anterior, se ha destacado que además la agencia oficiosa debe
ser ratificada en los casos en los cuales ello sea posible, dadas las
particularidades de la situación[24].
9. Sobre este último aspecto, es pertinente
recordar la Sentencia T-044 de 1996[25].
En ella se asumió que el deber de ratificación surge de la necesidad de asegurar
que la representación judicial que hace el agente oficioso no despoje al
afectado de la titularidad de sus derechos o que este último sea usado para
satisfacer intereses ajenos, e incluso opuestos a los suyos[26]. Bajo
esa óptica, la ratificación es necesaria en los casos en los que el juez llega
al convencimiento de que, a pesar de las manifestaciones de quien pretende
actuar como agente, el titular de los derechos sí podía acceder a la
administración de justicia por sí mismo. En ese evento, “quien alega que la
persona a cuyo nombre intenta la acción de tutela no puede hacer valer derechos
de manera directa, carece de facultad para seguir representándola legítimamente
(…) a menos que el verdaderamente interesado ratifique de manera expresa su
voluntad de continuar con el proceso iniciado y reafirme”[27] la
solicitud de amparo constitucional.
10.
Frecuentemente el estado de vulnerabilidad o de
indefensión del accionante, coincide con la calidad de sujeto de especial
protección constitucional. Se ha avalado la agencia oficiosa a favor de niños,
de personas con quebrantos de salud e incluso de miembros de comunidades
étnicas, entre otros. Así mismo en varias oportunidades se ha admitido respecto
de personas de la tercera edad.
En la Sentencia
T-630 de 2005[28]
se resolvió un caso en el que un juez de instancia había rechazado la agencia
oficiosa en favor de una mujer de 74 años. En esa decisión se destacó que la edad
y las condiciones de salud de la señora, eran suficientes para admitir la
intervención de un tercero en su favor.
Así
mismo, en la Sentencia T-843 de 2005[29],
quedó claro que cuando “el accionante afirma que la titular del derecho vive
en una vereda retirada del casco urbano, tiene 68 años de edad, no puede
valerse por sí sola, dada la incapacidad que le producen sus problemas de
osteoporosis, y se le dificulta salir de su casa”, es admisible esa
modalidad de representación.
Posteriormente,
la Sentencia T-388 de 2012[30]
recalcó que “no puede someterse a una persona de 80 años de edad que sufre
afecciones en su estado de salud relacionadas con las funciones mecánicas del
cuerpo a desplazarse a los estrados judiciales en distintas oportunidades para
solicitar la defensa de sus derechos fundamentales”. La edad del titular de
los derechos conmina al juez de tutela a flexibilizar el análisis de los
requisitos de la agencia oficiosa, con el fin de hacer efectivos los derechos
de las personas de la tercera edad.
En la Sentencia
T-683 de 2013[31],
la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional estableció, en uno de
los dos casos acumulados para su decisión, que comoquiera que uno de los
agenciados es “un hombre que por su edad- 79 años- y su grave estado de
salud asociado a un cuadro clínico de coma vigil y postración, no podía
presentar la acción por sí mismo” y su agente oficioso quedaba entonces
legitimado para hacerlo.
En la Sentencia
T-160 de 2014[32],
en la que se analizaron cinco expedientes acumulados, se consideró que “los
agenciados padecen enfermedades que en la mayoría de los eventos implican
postración en cama y severas dificultades de movilización, por edad y/o
por condiciones de salud, todo lo cual torna verosímil la imposibilidad física
para ejercer por sí mismos la defensa de sus derechos fundamentales”.
También se admitió la gestión de un agente oficioso en su favor.
De lo
expuesto puede concluirse que uno de los supuestos fácticos en los que se ha
admitido la agencia oficiosa es cuando además de la avanzada edad del titular
de los derechos, con el desgaste físico que regularmente supone, tiene también
dificultades para desplazarse por sí mismo.
Analizados
los supuestos de este caso concreto, no hay duda de que el 13 de julio de 2016,
la agente oficiosa formuló esta acción de tutela por las dificultades que
representaban la edad, la salud y la disminución en la capacidad locomotora del
señor Santa[33].
Ya en sede de revisión, la agente oficiosa allegó parte de la historia clínica
del actor, en la que consta que el 28 de julio siguiente (15 días después de
haber formulado esta acción), el accionante cayó desde su propia altura y se
fracturó la cadera[34]
y el fémur[35].
Si bien la fractura fue posterior a la presentación de esta acción y, por ello,
no explica la presentación de la acción de tutela mediante una agente oficiosa,
no se puede perder de vista que el accidente ocurrió por una “caída desde
sus propios pies[, los del actor,] en accidente caser[o]”[36]. Ello
confirma las dificultades y riesgos que el señor Santa tenía para movilizarse
por sí mismo, como la agente oficiosa lo señaló en escrito de tutela; y (ii) no
niega el estado de indefensión del accionante para el momento de interposición
de la acción.
Pues
bien, con ocasión de ello, la Sala advierte que tanto para el momento de la
interposición de esta acción como durante el trámite que suscitó la misma, en
efecto, (i) el titular de los derechos no estaba en condiciones de defender por
sí mismo sus intereses ante el juez constitucional, tal y como lo (ii) manifestó
su agente oficiosa en el escrito de tutela y en la respuesta al requerimiento
hecho por la Sala, en sede de revisión. Entiende entonces que los dos
requisitos para que se configure la legitimación por activa en cabeza del
agente oficioso se cumplen en este caso.
11. Adicionalmente, obsérvese que los
cuestionamientos sobre la legitimación por activa que planteó la Alcaldía de
Cali, se soportan únicamente en la insuficiencia de los argumentos de la agente
oficiosa, lo cual queda desvirtuado en los términos referidos en el fundamento
jurídico anterior. Esa entidad no aportó ningún elemento de juicio que haga dudar
de las limitaciones que tiene el señor Santa para acudir a la jurisdicción o
que indique que las mismas hayan cesado. Por el contrario esta Sala encuentra
que conforme lo manifestado por la señora Arias y lo que resulta acreditado de
la historia clínica del actor, su salud ha empeorado desde el momento en que se
presentó la tutela.
De
este modo en el caso analizado, basta el cumplimiento de los dos requisitos ya
satisfechos y, comoquiera que nada hace suponer la recuperación del actor y su
capacidad actual para acudir ante el juez constitucional, no es exigible el
requisito de ratificación de la solicitud de amparo.
12.
Anotado lo anterior, no hay duda de que existe
legitimación por activa en cabeza de María Rosalba Arias Cañas para obrar en la
defensa de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana de
Benjamín Santa Franco.
El
principio de subsidiariedad
13. La
acción de tutela es un mecanismo judicial, de naturaleza constitucional,
orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que puedan resultar
vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, e incluso de
los particulares, en ciertas situaciones específicas. Por lo tanto, su
utilización es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable
cuando, examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio
ordinario eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya
mecanismo judicial que brinde un amparo oportuno y evite una afectación grave e
irreversible de las garantías constitucionales.
14. En este caso
particular, la acción de tutela satisface el principio de subsidiariedad, en el
entendido de que no puede exigírsele al actor que agote mecanismos de defensa,
administrativos o judiciales, contra una decisión que apenas conoce. No hubo un
procedimiento[37]
ni acto administrativo, motivado y notificado, respecto del cual el actor
pudiera ejercer su derecho a la defensa, con lo que le resultaría imposible controvertir
la decisión de la administración para frenar oportunamente sus efectos y
proteger, así, sus derechos fundamentales.
La Sala advierte en este caso que la
administración, con el ánimo de proteger los recursos públicos ante la noticia
de que el actor era titular de dos bienes inmuebles (causal de retiro del
subsidio), suspendió preventivamente el pago del que aquel era beneficiario. Así
se lo manifestó, cuando el accionante compareció a sus dependencias a reclamar
el auxilio económico[38].
Pese a ello, es claro que el afectado no conocía íntegramente los hechos que
llevaron a la administración a tomar esa decisión. Tan es así, que estaba
convencido de que los bienes que se asumían suyos estarían en el lugar donde
residía (Santiago de Cali), lo que explica que intentara probar ante el juez de
tutela que no tiene ningún inmueble, mediante un certificado de esa entidad
territorial, que así lo hacía constar. Lejos estaba de imaginarse que los
bienes se encontraban en la ciudad de Pereira.
15. Ahora bien, si en
gracia de discusión se admitiera la existencia de algún mecanismo de defensa
judicial a disposición del accionante, lo cierto es que según la tesis de la
vida probable, éste no sería eficaz.
Esa tesis sostiene que “cuando una
persona sobrepasa el promedio de vida de los colombianos (…) por su avanzada
edad [es dable suponer que], ya su existencia se habría extinguido para
la fecha de una decisión dentro de un proceso judicial ordinario.”[39] La Corte
la ha aplicado en numerosas oportunidades como criterio de evaluación de los
mecanismos ordinarios de defensa judicial y ha encontrado que exigir a alguien
que supera la expectativa de vida acudir a la administración de justicia por la
vía ordinaria, es desproporcionado, pues llevarlo a plantear sus argumentos en
un proceso ordinario, supone someterlo a un espera que puede no tener resultado
porque la persona puede fallecer antes de que el debate concluya[40].
Mientras la esperanza de vida[41] para 2016
está estimada en 73,08 años para los hombres y en 76,17 para la población
general[42],
el actor tiene 80. Por ende, no es viable exigirle acudir a otros mecanismos
judiciales, en tanto ello supondría imponer una carga desproporcionada para el
ejercicio de sus derechos fundamentales, incluso hasta el punto en que no
vuelva a verlos materializarse y, por ello, el uso de los mecanismos regulares no
podría protegerlo en forma efectiva[43].
16. Por eso la Sala
encuentra que, en todo caso, la acción de tutela que se analiza satisface el
requisito de subsidiariedad.
El
principio de inmediatez
17. Otro de los
requisitos que impone la naturaleza de la acción de tutela es la inmediatez. La
formulación de la acción de tutela debe ocurrir con el propósito de proteger de
forma oportuna y eficaz los bienes jurídicos que el interesado estima comprometidos.
Sobre ellos debe verificarse una amenaza grave e inminente, que amerite la
protección urgente del juez de tutela.
En virtud de dicha inminencia, se previó
para el trámite de la acción de tutela, un proceso sumario y preferente que
permitiera cumplir los objetivos formulados por el constituyente primario. Correlativamente,
al accionante le impuso el deber de acudir al juez de tutela en un término
razonable que, si bien no está prestablecido, a modo de término de caducidad, debe
estimarse de acuerdo con los supuestos de hecho que sustentan la solicitud de
amparo constitucional. El ejercicio oportuno de la acción, muchas veces revela
cuán urgente considera el mismo actor que es la protección que reclama.
18. En el caso concreto, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santiago de Cali declaró improcedente la solicitud del
señor Santa, por estimar que la acción se formuló luego de tres años contados
desde la suspensión del subsidio. La Sala, por el contrario, estima que si bien
la prestación fue interrumpida el 21 mayo de 2013 y la acción de tutela fue formulada
el 13 julio de 2016[44],
luego de tres años y dos meses, este requisito debió ser analizado con mayor
flexibilidad, dadas las particularidades del caso concreto.
No
puede perderse de vista que el auxilio económico que reclama el actor, era
suministrado en forma periódica, cada dos meses. Ello implica que el acto que
originó el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales, máxime
cuando no existe ningún acto administrativo al cual pueda atribuírsele, se dio
en forma continua durante el tiempo en que el pago de dicho auxilio estuvo
suspendido.
Además,
comoquiera el señor Santa Franco es una persona de la tercera edad, que ahora
tiene 80 años y para cuando se suspendió el pago del subsidio tenía 77, es razonable
pensar que en esos tres años y por causa del desgaste físico propio de la edad,
asumiera que la urgencia no era tan notoria en el momento en que se le dejó de
pagar el subsidio, como cuando su fuerza física disminuyó con el paso del
tiempo. Desde el “bloqueo preventivo” ordenado por el Ministerio del
Trabajo, pasó un tiempo en el que intentó procurarse los recursos para su
subsistencia a través de la venta de limpiones y medias en la Galería de Cali.
19. En suma, la Sala no puede perder de vista que si
bien el actor dejó pasar tres años desde que ocurrieron los hechos iniciales, al
momento de interponer la acción de tutela los hechos seguían vigentes y aún
generan efectos lesivos sobre los derechos del tutelante[45]. Por
eso, la Sala considera que este requisito también se encuentra satisfecho.
20. Verificados
los presupuestos formales de procedencia, la Sala pasará a considerar el fondo
del asunto.
La igualdad y
los sujetos de especial protección constitucional. La tercera edad
21. Un Estado pluralista, como el que el constituyente
adoptó en Colombia desde 1991, se caracteriza por el reconocimiento y la
coexistencia de la diferencia. Identifica la necesidad de que las garantías
constitucionales se generalicen y se apliquen en favor de todos los asociados, pero
al mismo tiempo reconoce que lograrlo implica tener en cuenta las circunstancias
particulares, en especial de las personas más vulnerables. De tal suerte,
enfrenta desafíos en relación con la generalización de los derechos –ligados a
su carácter universal- y la forma, armónica y diferencial, en que deben cristalizarse
en la sociedad. Entiende que la universalidad de las garantías
constitucionales, se logra mediante el trato diferencial, sin el cual la
concreción de los postulados constitucionales sería deficitaria y tendría un
impacto limitado.
Los
procesos de universalización de los derechos, inspirados en un “abstracto
sujeto hombre”[46]
que desencadenó las ideas libertarias de las revoluciones de finales del siglo
XIX, han sido complementados por el reconocimiento de la heterogeneidad al
interior de las fronteras nacionales[47].
Comoquiera que en el marco estatal, no solo convergen multiplicidad de visiones,
tradiciones y percepciones de mundo, sino distintas capacidades y habilidades de
participación social, es preciso un proceso de especificación de los derechos,
que considere las situaciones y calidades particulares de todos los sectores y
grupos sociales[48].
Todas las
diferencias deben armonizarse al punto en que la institucionalidad las cobije,
proteja y convoque, y en que aquellas puedan empoderarse y aportar en el
proceso de construcción democrática de la sociedad y del Estado.
Ello
requiere complejizar el principio de igualdad. El reto es asumirlo ya no desde
el plano formal sino además material y superar la idea de que para generalizar
los derechos es suficiente dar un trato idéntico a todas las personas[49].
Precisa trascender hacia una concepción que articule el valor universal de los
derechos y su eficacia jurídica en cada caso concreto[50]; descender
“del plano ideal al real, [pues] una cosa es la historia de los
derechos del hombre, de derechos siempre nuevos y siempre más extensos, y justificarlos
con argumentos persuasivos, y otra es asegurarles una protección efectiva”[51].
La
protección efectiva y general de los derechos fundamentales es imposible
mientras no se reconozca que hay calidades o situaciones precisas que imponen a
ciertos actores, con respaldo en la historia, restricciones para su ejercicio, bien
sea sociales o simbólicas pero en todo caso verificables en las dinámicas de la
sociedad[52].
Su invisibilidad implica privilegiar un concepto ideal de ser humano, en
sacrificio de su dimensión real y otorga, en pro de la igualdad formal, un
trato discriminatorio a sujetos en condición de vulnerabilidad. Desconocer lo
que nos hace diferentes convalida las ventajas sociales, sobre la población más
vulnerable y a favor del resto de la sociedad, y propaga escenarios de
desigualdad.
22. La igualdad, como principio constitucional “es
un mandato complejo”[53]
que tiene varias formas de concretarse. Implica la garantía de la aplicación
general de las normas y de su carácter abstracto, de modo que está prohibido
hacer distinciones con motivos discriminatorios, excluyentes e irrazonables, pues
son contrarios a la Constitución. También impulsa “la adopción de medidas
afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante
circunstancias fácticas desiguales”[54],
con lo que rehúye la idea de una “equiparación matemática (…) que exigiría
absoluta homogeneidad, sino que [impone] tratos iguales entre iguales,
tratos diferentes entre supuestos disímiles e, incluso, medidas distintas en
beneficios (sic.) de grupos que aunque desde una perspectiva son iguales
desde otra requieren mejor tratamiento por parte del Estado”[55].
A
partir de este principio constitucional, surge para el Estado un deber de
adoptar medidas para nivelar las fuerzas de las personas en condición de
debilidad, con el fin de que interactúen en condiciones equitativas en el juego
democrático y para efecto de potenciar el diálogo y la construcción de la
sociedad y las instituciones.
Conlleva
entonces “la protección de grupos tradicionalmente discriminados o
marginados”[56],
que supone un doble encargo para el Estado: uno de abstención –negativo-,
según el cual debe evitar generar o permitir la discriminación, directa[57] o
indirecta[58],
en contra de ellos, y otro de intervención –positivo-, conforme el cual,
ha de diseñar mecanismos de política pública destinados a superar o aminorar
los efectos de la desigualdad material que enfrentan esos grupos, respecto del
resto de la sociedad.[59]
Ese
último mandato se consolida en relación con las personas que “debido a su
condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva
estatal para efectos de lograr una igualdad real y efectiva”[60].
Estas personas han sido reconocidas como sujetos de especial protección
constitucional[61],
por ser individuos que, aunque formalmente tienen los mismos derechos y
garantías que los demás miembros de la sociedad, para efectos prácticos,
enfrentan situaciones concretas y materiales que, sin intervención positiva
estatal, obstaculizarían el goce integral y pacífico de aquellos.
23. La edad representa un factor de vulnerabilidad
para dos grupos poblacionales: para los niños, niñas y adolescentes y para las
personas de la tercera edad.
En el
caso de las personas mayores, los cambios fisiológicos atados al paso del
tiempo, pueden representar un obstáculo para el ejercicio y la agencia independiente
de los derechos fundamentales, respecto de las condiciones en que lo hacen los
demás miembros de la sociedad[62].
De ningún modo ello significa que las personas de la tercera edad sean
incapaces, sino que dadas sus condiciones particulares pueden llegar a
experimentar mayores cargas a la hora de ejercer, o reivindicar, sus derechos. La
edad y los cambios que conlleva, siempre inevitables, pueden suponer ciertas
dificultades o la adquisición de habilidades diferenciadas, que deben verse
desde un enfoque particular.
Las
nociones y valoraciones que circulan en la sociedad en relación con las
potencialidades o consecuencias del proceso de envejecimiento, generan
prácticas sociales que anulan su participación social, pues las ideas sobre la
vejez y la tercera edad, “tienen un impacto real
sobre las actitudes y comportamientos sociales”[63] en relación con los sujetos que llegan a ella.
Lo cierto es que, dados los compromisos estatales con la igualdad, jamás esas
variaciones ligadas al proceso de envejecimiento, pueden condicionar la
materialización de las garantías ius fundamentales.
24. La Constitución de 1991, en su artículo 46, promueve
una idea de solidaridad en favor de las personas que han llegado a la tercera
edad. Reconoció en favor de ellas un deber de protección y asistencia, a cargo
del Estado, la sociedad y la familia, quienes concurren para asegurar su
dignidad. Sin ánimo de reducir el valor social de los sujetos de la tercera
edad y sí las cargas sociales que le resulten desproporcionadas, busca promover
su inclusión social, y para ello conmina al Estado a adoptar medidas materiales
para atenuar  las disparidades sociales que puedan operar en su contra.
En la Sentencia
C-177 de 2016[64],
la Sala Plena de esta Corporación recordó que, conforme a una vasta línea
jurisprudencial, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones
fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial
protección constitucional (i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la
dignidad humana[65],
o cuando está presuntamente afectada su “subsistencia en condiciones dignas[66],
la salud[67],
el mínimo vital[68],
(…) o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un
proceso judicial ordinario[69]”.
Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial, sino que el
principio de solidaridad impone incluso a los particulares esforzarse para apoyar
a los adultos mayores, y lograr los fines protectores que impone el
ordenamiento superior respecto de ellos.
25. Aunque la definición de la tercera edad es un
asunto sociocultural[70],
esta sede judicial, deliberadamente, ha distinguido este concepto del de “vejez”,
con el fin de visualizar que el conjunto de adultos mayores no es homogéneo.
Por el contrario, en su seno y por razón de la edad, mínima en unos casos y
avanzada en otros, se pueden encontrar situaciones disímiles que ameritan un
trato diferencial, para hacer efectivos los derechos fundamentales en el marco
del orden constitucional vigente. Sin hacer esta distinción, el principio a la
igualdad queda afectado, al otorgar un trato semejante a gente en situaciones
diversas[71];
está claro que no es lo mismo ser un adulto mayor de 60 años, en edad de
jubilación, que ser una persona de 80, cuyas limitaciones funcionales empiezan
a hacerse cada vez más notorias.
El
concepto de adulto mayor fue definido legalmente, mediante la Ley 1276 de 2009.
En ella el Legislador[72]
apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en
pensiones. Dicha noción tiene un alcance limitado y circunscrito a la materia
que regula dicha norma; únicamente responde y afecta la “atención integral
del adulto mayor en los centros vida”, según lo ha precisado esta
Corporación, por lo que solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica[73].
Entre los
adultos mayores, solo algunos son considerados personas de la tercera edad, en
desarrollo del principio de igualdad y, en razón de él, de cara a las
solicitudes de tutela, la jurisprudencia constitucional prevé distintos efectos
jurídicos relacionados con una u otra categoría. Por ejemplo, ante las
solicitudes de prestaciones pensionales mediante acción de tutela, en
principio, el adulto mayor cuenta con un medio ordinario idóneo, cual es el
proceso laboral. Sin embargo, a la tercera edad no puede exigírsele el
agotamiento de esta vía judicial (Ut supra fundamento jurídico 15).
La
Corte ha advertido, que respecto del tema pensional, esa distinción obedece al
ánimo de brindar una protección especial a quienes, de entre las personas de
avanzada edad, precisan un mayor apoyo estatal para la realización de sus
derechos. Al mismo tiempo, impide vaciar las vías ordinarias de defensa
judicial laboral en materia pensional, pues considerar que todas las personas
en edad de jubilación son de la tercera edad, implica indirectamente asumir que
la acción de tutela es el único mecanismo idóneo para reclamar prestaciones
pensionales, lo cual trastoca la naturaleza de la acción de tutela y el sistema
de distribución de las competencias judiciales y jurisdiccionales.
26. En términos prácticos, de los distintos
criterios (cronológico, fisiológico y social[74])
que sirven para fijar cuándo una persona puede calificarse en la tercera edad,
esta Corporación ha optado por precisar una edad concreta, en asocio con la
esperanza de vida certificada por el DANE[75],
que varía.
Actualmente
la esperanza de vida oficial, se encuentra estimada aproximadamente en los 76
años de edad. Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo
cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo.
27. No sobra anotar que, como consecuencia de los
presupuestos que engloba el principio de igualdad, las personas de la tercera
edad que, sumado a su condición etaria, tengan otra suerte de limitación o
debilidad, bien sea por factores culturales, sociales, físicos o psicológicos,
que reduzcan aún más la posibilidad de interactuar en las mismas condiciones
que el resto, ya no de la población en general, sino del conjunto particular de
personas de la tercera edad, ameritan un trato si se quiere, doblemente especial[76].
El Programa
Colombia Mayor. Generalidades y aproximaciones
28. En acatamiento de los principios de igualdad y solidaridad, que le
impone al Estado no solo el ordenamiento jurídico colombiano sino, además, el
conjunto de obligaciones internacionales al respecto[77], es
necesario promover políticas públicas que aminoren las desigualdades económicas
entre las personas de la tercera edad y el resto de la población.
Dentro de las
garantías previstas en el sistema de seguridad social, se consolidó el Fondo de
Solidaridad Pensional. Este, tras la expedición de la Ley 797 de 2003 se
encuentra dividido en dos sub-cuentas –una de subsistencia y otra de solidaridad-.
Mediante ellas cumple el objetivo de auxiliar a los adultos mayores que,
respectivamente, no cuentan con capacidad económica suficiente para vivir en
condiciones dignas o para cotizar al sistema de seguridad social en pensiones.
A la primera sub-cuenta,
la de subsistencia, se encuentra vinculada la adjudicación de subsidios
económicos de dos clases: el directo, que implica el giro de una suma de dinero
al beneficiario y el indirecto, que consiste en brindar servicios sociales
básicos, en Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos[78]. Para
el caso concreto, interesa el subsidio económico directo, inspirado en la
intención de proteger a población de la tercera edad en condiciones especiales
de fragilidad económica, de la pobreza extrema o incluso de la mendicidad y la
indigencia.
29. Según el Decreto 3771 de 2007, son
beneficiarios del subsidio económico directo quienes:
·
Sean colombianos y hayan residido durante los
últimos diez (10) años en el territorio nacional.
·
Tengan como mínimo, tres años menos de la edad que
rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema
General de Pensiones.
·
Estén clasificados en los niveles 1 o 2 del SISBÉN
·
Carezcan de rentas o ingresos suficientes para
subsistir.
·
Se encuentren en alguna de las siguientes condiciones:
a)  Vivan
solas y su ingreso mensual no supere medio salario mínimo legal mensual
vigente;
b)  Vivan
en la calle y de la caridad pública;
c)   Vivan
con la familia y el ingreso familiar sea inferior o igual al salario mínimo
legal mensual vigente;
d)  Residan
en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor;
e)   Asistan
como usuarios a un Centro Diurno.
En esa
medida, la calidad de beneficiario del subsidio económico directo del Programa
Colombia mayor supone que la administración y, en especial, las entidades
territoriales en las que resida el aspirante[79],
hayan constatado la debilidad económica de la persona mediante cada uno de los
criterios anotados.
30. Sin embargo, dado que los recursos destinados
a estos programas son escasos en relación con el número de personas que podrían
ser beneficiarios, se fijó un sistema de priorización. La meta es otorgar el
auxilio económico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que cumplen
los requisitos para ser beneficiarios, tienen una situación apremiante que
amerita un apoyo urgente y preferente. El programa ha incluido criterios para
determinar quién está en estas condiciones y debe tener prioridad de acceso al
auxilio monetario del caso[80].
Lo anterior, en desarrollo del principio de igualdad.
Significa
esto que quien finalmente disfruta del subsidio económico directo del Programa
Colombia Mayor, además de cumplir con los requisitos generales para
beneficiarse de él, tiene condiciones de vulnerabilidad extrema, que hicieron a
la administración preferirlo entre otros posibles beneficiarios. Una persona que
goce del beneficio económico directo del programa, tiene una condición de
vulnerabilidad comprobada materialmente, por la entidad territorial, en
aplicación del Anexo Técnico N°2 del Manual Operativo de marzo de 2015[81].
31.
Conforme a lo anotado, el programa busca proteger al
adulto mayor y, entre ellos, especialmente, a las personas de la tercera edad[82] en
condiciones de vulnerabilidad extrema, para que ante la falta de fuentes de
ingreso, puedan procurarse los mínimos necesarios para subsistir, mediante un
auxilio económico que les permita sobrellevar su situación.
Si bien hace
parte de una política nacional de protección a las personas mayores, se
concreta a través de las entidades territoriales ante las cuales debe
postularse la persona interesada en conseguir los beneficios asociados a éste. Es
la autoridad local la que constata y sugiere la inclusión, el retiro o
cualquier novedad que se presente.
32. En relación con los presupuestos fácticos de
esta acción de tutela es importante también resaltar que son causales de pérdida
del derecho al subsidio, las establecidas en el artículo 37 del Decreto 3771 de
2007. Se pierde el subsidio por la muerte del
beneficiario; la comprobación de falsedad en la información suministrada o del intento
de conservar fraudulentamente el subsidio; recibir una pensión u otra clase de
renta o subsidio; la comprobación de la mendicidad como actividad productiva;
la  realización comprobada de actividades ilícitas, mientras subsista la
condena; el traslado a otro municipio o distrito; la falta de cobro consecutivo
del subsidio en dos giros; y ser propietario de más de un bien inmueble.
Sobre
esta última causal de pérdida del subsidio económico del Programa Colombia
Mayor, como lo manifestaron los intervinientes, la Corte Constitucional hizo ya
un pronunciamiento.
La Sentencia
T-207 de 2013[83]
analizó la solicitud de amparo de una persona de la tercera edad que tenía
asignado un subsidio del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de la
Secretaría de Bienestar Social de Pasto. Fue excluido del mismo, puesto que esa
entidad territorial encontró que estaba inmerso en la causal de retiro
contemplada en el numeral 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de
2007, es decir, ser propietario de más de un inmueble.
Al recurrir el
acto administrativo correspondiente, el actor manifestó que “si bien es
dueño de dos propiedades, una de ellas es la que usa como vivienda y la otra
corresponde a un predio rural de pequeña extensión que no está en condiciones
de explotar ni de sacarle ningún provecho, dada su avanzada edad y deteriorado
estado de salud”. Para la Sala de Revisión, en esa oportunidad la entidad
territorial le atribuyó al actor la causal octava, “sin haber verificado las
condiciones reales en las que se encontraba (…) desconociendo que: i) por el
solo hecho de estar en el programa era presumible su condición de
vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii) los predios que sustentaron la medida
(matrículas 240-104514 y 240-104525) se encontraban con folios (…) [que]
no permitían conocer la realidad acerca de los derechos de dominio del señor
Maigual Maigual; iii) era una persona de 82 años con serias dificultades de
salud (…); y iv) no percibe ingresos propios sino que depende de la ayuda que
un hermano le presta cuando puede.”
Esa sentencia recalcó
que la aplicación de las causales de retiro del artículo 37 del Decreto 3771 de
2007, no puede sustentarse en datos apenas formales. Precisa de un estudio
previo de las condiciones materiales de interesado, a cargo de la entidad
territorial del caso.
El asunto
analizado en esa oportunidad por esta Corporación, le llevó a concluir la
existencia de problemas de diseño del Programa Colombia Mayor, por lo que  instó,
para ese momento al responsable de la política pública, al Ministerio de la
Protección Social, a ajustar “el contenido del Manual Operativo del Programa
de Protección Social al Adulto Mayor”.
33. En otros pronunciamientos, la Corte Constitucional se ha referido a los
subsidios económicos en favor de la población de la tercera edad que se
desprenden o tienen relación con el Programa Colombia Mayor.
La Sentencia
T-275 de 2015[84]
analizó el caso de una pareja de la tercera edad con dificultades de salud, a
quienes para la entrega del subsidio económico directo se les exigía “la
autenticación de un poder ante juez o notario” cuando pretendieran
reclamarlo a través de un tercero. La tutela la promovió el hijo de la pareja
para que los giros del auxilio no se condicionaran a dicha autenticación, y
fueran eximidos de ella. Este supuesto de hecho hacía que la protección reclamada
coincidiera con la que ya había otorgado esta Corporación, en la Sentencia
T-025 de 2015[85]
a la que se le dieron efectos inter comunis para quienes “(i) son
beneficiarios del programa “Colombia Mayor”, (ii) viven en la zona rural del
municipio de Peque, (iii) no pueden desplazarse al casco urbano a cobrar
directamente el subsidio por problemas de salud o por la imposibilidad de
transportarse (iv) otorgan poder a un tercero para que, en su nombre, lo reclame
y (v) requieren que dicho documento sea autenticado por la Juez Promiscuo del
municipio de Peque”.
En estos casos,
se señaló que la exigencia de la autenticación de firmas constituía un
requisito desproporcionado para las personas de la tercera edad. En razón de
ello, ordenó “a la Juez Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia,
desplazarse, cada dos (2) meses, a la zona rural del municipio a autenticar las
huellas y firmas de los adultos mayores, beneficiarios del programa ‘Colombia
Mayor’ que no pueden cobrar, directamente, el subsidio y otorgan poder a un
tercero, para que en su nombre y representación, lo reclame.”
Análisis del caso concreto
34. La situación que en esta oportunidad conoce la Sala tiene relación con
la decisión de la administración de suspender el pago del subsidio económico
directo del que gozaba el actor desde el año 2008. Esa decisión se adoptó
preventivamente, sin antes iniciar la constatación de los hechos que la
sustentan. El accionante denunció que éstos eran falsos y le solicitó al juez
de tutela que reactivara el pago del auxilio económico y que, adicionalmente,
se le cancelaran los montos dejados de percibir.
La administración
tardó cerca de tres años en definir la situación del accionante, para concluir
que los motivos que le llevaron a suspender el subsidio, no eran ciertos. Ante
esa constatación, le manifestó a esta Corporación su intención de reactivar el
auxilio en mayo de 2017.
Cuestión preliminar. No hay hecho
superado ante la promesa de reactivación del subsidio y pago.
35. Toda vez que, como
se mencionó en el análisis formal de procedencia, la intervención del juez
constitucional en sede de tutela debe responder a una vulneración o una amenaza
(actual, cierta e inminente) que recaiga sobre los derechos fundamentales de
una persona o conjunto de personas individualizables, cuando el riesgo
desaparece o se concreta, la acción de tutela, como las facultades
excepcionales y residuales del juez, pierden su razón de ser.
La sustracción
de los motivos que llevaron a la interposición de la solicitud de
amparo, elimina la vocación protectora que le es inherente a la acción de
tutela, respecto del caso concreto. Puede suceder que la intervención
del juez de tutela, que se consideraba urgente y determinante cuando se formuló
la acción, deje de serlo por el modo en que evolucionan los hechos, bien porque
la amenaza se concrete al punto en que el daño se materializó (daño consumado),
o ya porque las circunstancias que dieron lugar a la amenaza cesen y, con
ellas, el riesgo para los derechos fundamentales inicialmente comprometidos
(hecho superado).
En esos dos eventos, el juez
constitucional no tendrá materia sobre la que pueda concretar una protección y,
en razón de ello, cualquier orden que pueda emitir (i) caería en el vacío[86]
y (ii) desbordaría las competencias que le fueron reconocidas por el artículo
86 superior, en consonancia con la naturaleza de esta acción constitucional.
36. El hecho
superado se caracteriza por la satisfacción de lo solicitado por el accionante[87].
Se configura
cuando la materia de decisión se sustrae, o lo que en algunas ocasiones es lo
mismo, cuando todas las pretensiones fueron satisfechas al punto en que la
amenaza sobre los derechos cesó y ésta no reclama intervención judicial (ultra o extra
petita). Puede considerarse que cuando el actor ya
obtuvo lo que perseguía, la intervención judicial es inocua porque lo que se esperaba de la acción de tutela se logró,
incluso antes de la decisión del juez.
Entonces,
la carencia de objeto, por hecho superado sucede cuando entre la interposición
de la acción y la emisión de la sentencia cesan las circunstancias que dieron
lugar a la solicitud de amparo, de modo que “la amenaza o violación del
derecho no existen al momento de proferir el fallo”[88].
37. En el caso que se
estudia, el accionante solicitó como medida de protección, el restablecimiento
de su derecho al mínimo vital y a la dignidad humana, a través de la
reactivación del subsidio y del pago retroactivo de las asignaciones que
dejaron de pagarse[89].
El Ministerio del Trabajo y Colombia Mayor se pronunciaron en el sentido de
que, en noviembre de 2016 concluyeron que el accionante no es titular de los
inmuebles que presuntamente eran de su propiedad. Decidieron entonces que en el
caso del tutelante era necesario reactivar el auxilio económico e incluirlo en
nómina. Sin embargo, el cambio en la nómina (según enunciaron ambas entidades,
sin explicarlo) se haría en el mes de mayo de 2017, para cuando además
cancelarían las sumas que el actor dejó de percibir mientras duró el “bloqueo
preventivo” ordenado y ejecutado por ambas entidades.
Esta sentencia se profiere durante
el mismo mes en el que ambas entidades programaron –desde hace más de 6 meses- la
reactivación del pago del subsidio. La Sala, durante el periodo probatorio que
abrió en el auto del 16 de marzo de 2016 y hasta el momento en que profiere
esta decisión, no ha recibido soporte que acredite la inclusión en nómina y el
pago anunciados. No puede entonces concluirse que las pretensiones del actor están
satisfechas con fundamento en las promesas que hicieron los demandados, pues no
demostraron que el accionante, en efecto y materialmente, tenga garantizados en
la actualidad los derechos fundamentales sobre los cuales reclamó la
protección. Por eso resulta imposible la configuración de un hecho superado,
pues los motivos de la interposición de esta acción constitucional subsisten.
38. Ahora
bien, incluso en el evento en el que las pretensiones estuvieran totalmente
satisfechas, la Sala encuentra que en el caso concreto ello no basta para dar
una respuesta integral a la situación planteada en el escrito de tutela.
Conviene llamar la
atención sobre el proceder de la administración. En mayo de 2013, para cuando
ordenó la suspensión del pago del subsidio al accionante, las accionadas no abrieron
proceso administrativo alguno contra el actor y tampoco le informaron al
afectado los pormenores de su decisión. Colombia Mayor se limitó a cumplir una
orden emitida por el Ministerio del Trabajo, sustentada en un hallazgo fiscal
de la Contraloría General de la República.
Refleja lo anterior
un proceder unilateral de la administración que no consultó al afectado, a
quien además no se le permitió ninguna clase de defensa y que terminó con una
decisión general que no tiene ningún sustento en el estudio de su caso
particular. En ese sentido, la Sala encuentra que los elementos fácticos de
este asunto develan una afectación que trasciende el plano del mínimo vital,
hacia el derecho al debido proceso. Entonces, la reactivación del subsidio y el
pago de las sumas dejadas de percibir, como consecuencia del acto inconsulto y
unilateral, no son suficientes para resguardar las garantías constitucionales
del accionante.
Pasar por alto
este aspecto y perder la oportunidad de exhaltar los deberes que impone a la
administración la dimensión objetiva del derecho al debido proceso, podría (i)
avalar concepciones erróneas que las autoridades tienen sobre este derecho,
conforme se advierte en el presente caso; y (ii) no evitaría que la situación
se vuelva a presentar.
Por lo tanto, la Sala hará
un breve pronunciamiento sobre el debido proceso administrativo, como un eje
central del Estado Social de Derecho que impone a la administración una
actuación reglada y respetuosa de las garantías constitucionales, máxime cuando
actúa en relación con personas que ameritan un trato especial por parte del
Estado como lo son, en este caso, las personas de la tercera edad que se
encuentran en condiciones de indigencia o mendicidad. Así se explicará una vez
se haga el pronunciamiento sobre las denuncias del actor, en el marco de lo
pedido por él.
Sobre las denuncias hechas por la
parte accionante
39. El actor sostiene
que la suspensión del subsidio (i) está sustentada en hechos falsos y (ii)
afecta su derecho al mínimo vital, al privarlo de una fuente de ingreso de la
que depende su subsistencia digna.
40. En relación con el primer
reparo, la Sala encuentra que en este caso, en efecto, al accionante se le
había reconocido como beneficiario del subsidio desde el primero (1°) de enero
de 2008. Lo había recibido desde entonces, cada dos meses[90], hasta el 21
de mayo de 2013, cuando su pago fue suspendido por primera vez. Luego, cuando
tras el informe presentado por la Contraloría General de la República y
remitido al Ministro del Trabajo[91],
este último, mediante la comunicación N° 219800 del 14 de noviembre de ese
mismo año, ordenó el “bloqueo preventivo” de su pago, junto con el de 3.775
personas más. La razón fue que de modo presunto, tras confrontar las bases de
datos de la Superintendencia de Notariado y Registro, él y algunos otros
beneficiarios estaban incursos en la causal de retiro del subsidio alusiva a “ser
titular de más de un bien inmueble”.
El accionante reside en la ciudad de
Cali, sin embargo dos inmuebles que se consideró eran de su propiedad están
ubicados en la ciudad de Pereira. Ambos tienen anotaciones en las que registra
el número de cédula del accionante, esto es el N° 1.394.921, pero se encuentran
a nombre de una persona distinta a él: Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo.[92]
En principio, el Ministerio de Trabajo argumentó
que esto suponía una doble cedulación[93].
Sin embargo, Colombia Mayor aportó certificado de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, en el que consta que ese cupo numérico corresponde únicamente a
la persona de Benjamín Santa Franco[94].
Adicionalmente, a folios 188 a 191, aparecen certificados emitidos por el
aplicativo virtual de consulta de antecedentes, tanto de la Policía Nacional como
de la Procuraduría General de la Nación, a nombre de Benjamín Santa Franco y de
Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo. En ellos consta que la cédula del señor Santa es
la N° 1.394.921, mientras la del señor Zuluaga Giraldo es la
N°1.391.921.
Según explicó la Oficina de Registro
Instrumentos Públicos, el Registro del número de cédula del actor en los folios
de matrícula N°290-146985 y N°290-146986, obedece no propiamente a un error
registral, sino a un yerro idéntico en la información consignada en la
escritura pública correspondiente. En esa medida –adujo- no es posible hacer la
corrección oficiosa del mismo, y es el señor Zuluaga, en calidad de titular de
los inmuebles, quien debe promover el trámite para enmendar la situación[95].
La existencia de la equivocación que
salta a la vista, fue la base sobre la cual el Ministerio del Trabajo y
Colombia Mayor concluyeron la inexistencia de la causal en el caso del actor.
Ello tras un proceso de indagación que les llevó tres años y concluyó en
noviembre de 2016.
Visto así el presente asunto, es
necesario ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira
que alerte al señor Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo del error en las matrículas
inmobiliarias N° 290-146985 y N° 290-146986, del que es titular. El propósito
es que éste pueda adelantar los trámites a los que haya lugar para corregir su
número de cédula en el registro público y que no se vuelva a presentar esta
situación, frente al actor, pues mientras ello no se haga seguirá apareciendo
como titular de esos inmuebles en la Ventanilla única de la Superintendencia de
Notariado y registro.
Ahora bien, en caso de que, una vez
enterado el señor Zuluaga –quien no es parte en este proceso y aunque se
intentó ponerle en conocimiento la existencia de esta acción de manera
infructuosa-, no se haya registrado actuación alguna de su parte tendiente a
corregir esa información, durante los dos (2) meses siguientes, la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Pereira deberá incluir en las dos
matrículas inmobiliarias relacionadas, una anotación en la que conste el yerro
del que trata esta providencia.
La Superintendencia de Notariado y
Registro, por su parte, una vez enterada de la existencia de esta anotación,
hará los ajustes del caso en sus bases de datos con el fin de evitar que se
repita esta situación en la persona de Benjamín Santa Franco.
41. Ahora bien, sobre el
segundo reparo del actor, en relación con la actuación de la
administración, conviene destacar que el proceso de investigación sobre su
relación con los bienes inmuebles que aparecían como suyos, fue bastante demorado
y no reparó en la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran
los beneficiarios del subsidio económico del Programa Colombia Mayor. Pasó por
alto las especiales circunstancias en las que ellos se encuentran, no solo como
personas de la tercera edad, sino además como personas con condiciones
socioeconómicas precarias, comprobadas por la administración que, para otorgar
los beneficios del caso, debe asegurarse de que atraviesen un estado de
mendicidad o indigencia.
En esas condiciones, la suspensión del
pago del auxilio económico correspondiente tiene una elevada potencia
amenazadora de los derechos fundamentales y, sin que esté precedida por un
análisis serio de las condiciones materiales de los posibles afectados, socava
el principio de igualdad material.
42. Ahora bien, como se
adujo en el análisis del Programa Colombia Mayor, esta Corporación ha sido
enfática en sostener que el retiro del subsidio, a través de la aplicación de
las causales consagradas en el artículo 37 del Decreto 3771 de 2007, tiene
necesariamente que obedecer a un estudio particular y material de las
condiciones en las que se encuentra el beneficiario que debe ser excluido, según
la administración.
Si bien en esta oportunidad las
entidades demandadas no retiraron al actor del programa, o al menos no lo
hicieron formalmente, lo cierto es que su decisión, por un lapso de tres años,
tuvo los mismos efectos que el retiro. De tal suerte, y de cara al efecto útil
de la Sentencia T-207 de 2013[96],
la medida debió obedecer a un análisis material preliminar, que en este caso no
se efectuó. El hecho de que se trate, en palabras de Colombia Mayor, de un “bloqueo
preventivo” y no de un retiro, no es óbice para entender que era imperativo
un análisis exhaustivo de la procedencia de la suspensión, para asegurar los
derechos al mínimo vital, la dignidad humana y la igualdad del actor. El
proceder del Ministerio y de Colombia Mayor, no guarda relación ni con los
propósitos del Programa, ni con la fragilidad de los sujetos que están
vinculados a él.
La razón esgrimida por la
administración, consistente en el resguardo de recursos públicos que se
entendieron amenazados, si bien es relevante, no puede excusar a las
autoridades públicas del cumplimiento de sus deberes constitucionales y
legales, ni mucho menos puede suponer por sí misma la postergación indefinida
de los derechos fundamentales para personas de la tercera edad en condiciones
de pobreza extrema, como lo son el actor y los beneficiarios del programa.
43. Finalmente, cabe
precisar que la conducta de la administración es reprochable pues, además de lo
anotado respecto a la falta de la verificación de las condiciones reales del
actor, una vez constató la situación y descartó que éste haya incurrido en la
causal, no procedió con la diligencia debida a reactivar el auxilio económico
en su favor. Por el contrario, según lo manifestado en sede de revisión, una
vez constató que el motivo de la suspensión del pago del subsidio no era real
(para noviembre de 2016), se limitó a programar la inclusión en nómina del
afectado seis meses después de que tuvo certeza de su equivocación (para mayo
de 2017). Tal lapso, en todo caso, es irrazonable, cuando los sujetos
comprometidos merecen una especial y reforzada protección constitucional.
44. En estas condiciones,
para la Sala es claro que el Ministerio del Trabajo y Colombia Mayor vulneraron
los derechos del actor, en la medida en que (i) suspendieron el pago de su
subsidio durante tres años con base en una causa ajena a la voluntad del
peticionario y que no refleja su realidad económica y (ii) descartada la causal
de retiro, no procedieron de inmediato a conjurar la situación, con lo que una
vez más expusieron al accionante a condiciones de pobreza extrema e inequidad
que no debía soportar, en sus condiciones especiales. Ambas entidades
trastocaron los principios y fines constitucionales, que inspiran la
configuración de este programa de apoyo a la tercera edad y vaciaron de
contenido, en la práctica, las garantías que contempla.
Por lo considerado hasta este punto, la Sala
encuentra necesario emitir la orden de reactivación del subsidio del señor Benjamín
Santa Franco y, como quiera que la suspensión del pago la suscitó una causal
que le era inaplicable, también dispondrá que se haga el pago de las
asignaciones que el actor dejó de recibir por hechos ajenos a su culpa.
45. Por si ello fuera
poco, la Sala estima que dados los supuestos de hecho de la presente acción de
tutela, el compromiso de los derechos fundamentales del accionante no se limitó
a aquellos ya mencionados. También se proyecta sobre el derecho al debido proceso
administrativo, como pasará a explicarse.
El Estado de Derecho y el debido
proceso administrativo
46. En la evolución
histórica de la figura del Estado Moderno, el Estado de Derecho aparece por
oposición a las organizaciones sustentadas en el ejercicio del poder absoluto
del soberano. Se consolidó como una forma que limitaba el poder a normas
previamente establecidas, que suponían seguridad jurídica y una garantía para
el ejercicio de los derechos fundamentales. Gracias a su aparición el Estado,
sus instituciones y funcionarios se encontraban y se encuentran sujetos a las
disposiciones normativas que regulan la interacción entre el ciudadano y la
autoridad pública.
La principal consecuencia que deriva de este avance
histórico y jurídico es la supresión de la arbitrariedad[97]. Atado el
poder a la ley, el ciudadano podía estar seguro de los términos, mecanismos y
formas de interactuar con el Estado. Sabía qué esperar de él y podía exigir la satisfacción
de sus intereses mediante los mecanismos legales previstos normativamente, pues
bajo dicha forma estatal “las autoridades estatales no podrán actuar en
forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente”[98].
Para ese efecto, la actuación
de la administración se encuentra reglada y contempla un “conjunto de
etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben
concatenarse al adelantar todo proceso (…) administrativo”[99]. En el
ejercicio de la función pública, todas las actuaciones de la administración deben
ceñirse a los principios y protecciones que engendra el debido proceso, cuya
utilidad es esencialmente “evitar que la suerte del particular quede en
manos del ente administrativo”[100]
y de su arbitrio, para hacerla depender exclusivamente de las normas vigentes. Así
las cosas tanto la conformación de los actos administrativos, el trámite que
suscitan las solicitudes de los particulares y cualquier tipo de interacción
con los administrados, precisa la sujeción al ordenamiento jurídico y a las
garantías mínimas de cada procedimiento[101].
47. El debido
proceso administrativo tiene dos escenarios de materialización, cada uno de los
cuales contiene distintas garantías para el asociado. El primero, previo,
corresponde a la etapa de desarrollo de la actuación administrativa y el
segundo, posterior a ella, alude a la controversia a la que el ciudadano
puede someter la decisión de la administración[102].
Las garantías previas se han
entendido como aquellas relacionadas con la participación del ciudadano en un
proceso público, imparcial y en condiciones de igualdad, en el que logre
exponer su posición y hacer valer los argumentos y pruebas de los que disponga
para respaldarla –base del derecho de defensa y de un derecho dialógico[103]-. De
igual modo, se catalogan entre este tipo de salvaguardias la razonabilidad de
los plazos, como la autonomía e independencia de aquel que está llamado a
definir o comunicar la situación jurídica de la que se trate[104].
Las garantías posteriores, por
su parte, tienen relación con la posibilidad de que el acto que recoge la
decisión de la administración, pueda ser controvertido por quien resulte
afectado con su emisión.
Ambos grupos de protecciones
constitucionales son complementarios y se relacionan entre sí. Todas son determinantes
para que sea la ley y no la voluntad del administrador, la que produzca en cada
caso concreto los efectos jurídicos correspondientes. Constituyen en últimas la
garantía que asegura una conducción y decisión igualitaria para los ciudadanos,
en la medida en que dirigen y contienen el poder asociado a la función pública
respecto de aquellos, bajo los lineamientos del Estado de Derecho.
Finalmente, cabe acotar que la
interacción reglada con el ciudadano no solo representa la garantía de la
sujeción al principio de legalidad y de la seguridad jurídica para este. Además
asegura el cumplimiento de los fines de la función pública y la efectividad de
los mandatos constitucionales, a través de su ejercicio.
48. Vistos los mínimos
que componen el derecho al debido proceso, la Sala advierte que el presente
asunto tanto el Ministerio del Trabajo como el Consorcio Colombia Mayor
comprometieron el derecho al debido proceso del actor.
Ambas entidades adoptaron
medidas unilaterales sobre el auxilio económico del que era beneficiario el
actor, sin sustento procedimental y sin permitirle participar en el debate respecto
de la titularidad de los bienes inmuebles que se supusieron suyos. Al respecto,
si bien es cierto que el objetivo de la administración (proteger el erario
público) era legítimo y loable, y que ante la alerta que dio la Contraloría, en
principio, la administración no podía tener seguridad sobre el hecho
denunciado, lo cierto es que la participación del accionante, no solo hubiera
permitido la concreción de su derecho a la defensa, sino que además hubiera
llevado a las autoridades públicas a tomar una decisión más congruente con los
fines constitucionales, legales y reglamentarios que informan los subsidios del
Programa Colombia Mayor.
Como ocurrieron los hechos, las
decisiones tomadas aparecen contrarias al sistema, no solo por no haber
informado, escuchado y tenido en cuenta la situación socio-económica del actor.
También en tanto (i) no medió un proceso administrativo que resguardara el
debido proceso del señor Santa, (ii) la decisión no fue condensada y motivada
en un acto administrativo, susceptible de controversia, (iii) el plazo en el que
se definió su caso concreto –más de tres años-, es del todo irrazonable  y (iv)
no responde a las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran los
beneficiarios del programa Colombia Mayor.
Resulta oportuno señalar que,
pese a que el programa se ajusta en sus fines y criterios de priorización a los
derroteros constitucionales, el proceder de las entidades demandadas dio al
traste con todos ellos. En el caso concreto, desatendió el hecho de que los
ciudadanos afectados por las decisiones en torno al Programa Colombia Mayor, como
el señor Santa, son especialmente frágiles, no solo por su edad sino por su
condición socio-económica, de modo que la falta de pago de su auxilio
económico, puede representar una amenaza grave para su dignidad humana.
Además, conviene destacar que
(iv) la orden genérica del Ministerio del Trabajo implica una intromisión sobre
la decisión de reactivación, que le compete, como él y Colombia Mayor han
sostenido, a las entidades territoriales, tras la verificación de las condiciones
de vida del afectado; al emitirla, dicha cartera ministerial trastocó todo el
sistema procedimental que se ha previsto en la materia y socavó las garantías
que le asistían al demandante.
Por si ello fuera poco, Colombia
Mayor contuvo la gestión de la Alcaldía de Santiago de Cali, a la que le pidió
abstenerse de solicitar la reactivación o el retiro del actor del Programa, hasta
que se verificara en el orden nacional la situación. Según lo probó esta
última, en varias oportunidades, se le dieron instrucciones precisas y expresas
de aguardar por los resultados de la investigación, que ellas harían sobre la
situación del señor Santa.
Por eso además, para la Sala es
cuestionable que el Consorcio Colombia Mayor y el Ministerio del Trabajo, hayan
pretendido atribuir la demora en la definición de este asunto a la Alcaldía de
Cali, cuando tal demora solo le es atribuible a ellas, pues condicionaron la
gestión de la entidad territorial, para la reactivación o el retiro, a la
verificación de la titularidad de los bienes inmuebles. No obstante lo anterior,
denunciaron ante el juez de tutela que dicha entidad territorial no había hecho
las gestiones del caso, sin reconocer que la mora tuvo origen en sus propias
orientaciones.
49. Cabe
anotar, finalmente que si el objetivo de la administración era la protección
del erario público, convocar al actor hubiera servido para definir más pronto y
efectivamente el asunto. No se habría visto en la obligación de contratar dos
firmas para determinar lo concerniente a su situación particular, en la que saltaba
a la vista un yerro.
Conclusiones
50. La Sala dio respuesta a los problemas jurídicos formulados en este caso
concreto de la siguiente manera:
50.1. Mediante reiteración jurisprudencial,
encontró que la acción de tutela es procedente en la medida en que (i) la
agente oficiosa actuó en nombre del titular de los derechos, por cuanto éste tenía
dificultades para comparecer por sí mismo al juez de tutela; y (ii) la acción
satisface los principios de subsidiaridad e inmediatez, debido principalmente a
que, por el modo en que se presentaron los hechos, no existen mecanismos principales
de defensa judicial a disposición del accionante, y la vulneración se presentó
en forma continuada mientras se mantuvo el “bloqueo preventivo” del auxilio
económico del que era beneficiario el actor.
50.2. Sobre el fondo del asunto encontró que, en
efecto, tanto el Ministerio del Trabajo como Colombia Mayor, comprometieron los
derechos a la igualdad, mínimo vital, vida digna y debido proceso del
accionante. La razón es que el que calificaron como un“bloqueo preventivo”,
pese a que tiene los mismos efectos prácticos del retiro, (i) se efectuó sin
hacer un análisis de la situación socio-económica del señor Santa; (ii) se
mantuvo por un lapso irrazonable  de tres años; y (iii) una vez se descartó que
estuviera incurso en la causal de retiro del subsidio, en que se fundó, la
administración tardó más de seis meses para reactivarlo.
En esa
medida, se advirtió que la decisión sobre el “bloqueo preventivo” del
subsidio fue arbitraria, pues además de no tener sustento empírico, trastocó
todo el sistema de roles y funciones previsto en el marco del Programa Colombia
Mayor, pues las novedades de suspensión, retiro y reactivación deben ser
reportadas por las entidades territoriales en las que residan los
beneficiarios. Pero en este caso, fue el Ministerio quien impartió una orden
que desarticuló el procedimiento y deformó las garantías previstas a favor de
la población de la tercera edad.
Ello
hace suponer que, cuando las novedades se fundan en noticias reportadas por un
ente distinto al territorial, no es claro el modo de proceder y la seguridad jurídica
y los derechos fundamentales de las personas de tercera edad en condición de
indigencia o marginalidad, queda al arbitrio de la administración, como lo
estuvo en este caso.
51. Con fundamento en todo lo considerado hasta este punto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional revocará la decisión de instancia y, en
su lugar, concederá el amparo formulado por Benjamín Santa Franco, a través de
agente oficiosa.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR el fallo
proferido el 14 de septiembre de 2016 por el Tribunal Superior de Santiago de
Cali (Valle), que declaró improcedente
esta acción de tutela, para en su lugar CONCEDER el amparo reclamado por
Benjamín Santa Franco, a través de su agente oficiosa, por las razones
expuestas en esta providencia.
Segundo.
ORDENAR al
Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor que, si aún no lo han
hecho, en el término de dos (2) días siguientes a la notificación de esta
sentencia, incluyan en la nómina del Programa Colombia Mayor al señor Benjamín
Santa Franco, en las mismas condiciones en que estaba registrado en esta para
el momento en el que se materializó la suspensión del pago de su subsidio, es
decir para el mes de mayo de 2013, sin perjuicio de que hagan las
actualizaciones monetarias a las que haya lugar. Durante los diez (10) días
siguientes a la inclusión en nómina, deberá pagarle además las sumas de dinero
dejadas de percibir, actualizadas, desde el momento de la suspensión del pago
del subsidio hasta la emisión de esta sentencia.
Tercero. EXHORTAR al Ministerio del Trabajo
para que, en adelante, se abstenga de dictar órdenes generales que afecten, de
cualquier modo, el pago del subsidio del Programa Colombia Mayor sin un proceso
administrativo previo. Para hacerlo, deberá ceñirse a la normativa vigente en
la materia y asegurar el derecho a la defensa, previa, posterior y oportuna, de
los afectados, teniendo en cuenta la calidad de sujetos de especial protección
que ostentan.
Cuarto. ORDENAR a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Pereira que, en el término de dos (2) días siguientes
a la notificación de esta decisión, alerte al señor Jesús Aníbal Zuluaga
Giraldo del error en las matrículas inmobiliarias N° 290-146985 y N° 290-146986,
con el fin de que este pueda adelantar los trámites a los que haya lugar para
corregir su número de cédula. En caso de que, una vez enterado el señor Zuluaga,
no se haya registrado actuación alguna de su parte tendiente a corregir esa
información, durante los dos (2) meses siguientes, la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Pereira deberá incluir en las dos matrículas
inmobiliarias relacionadas, una anotación en la que conste el yerro del que
trata esta providencia. La Superintendencia de Notariado y Registro, una vez
enterada de la existencia de esta anotación, hará los ajustes del caso en sus
bases de datos con el fin de evitar que se repita esta situación en la persona de
Benjamín Santa Franco.
Quinto.
Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Cuaderno principal. Folio 1.
[2] Cuaderno principal. Folio 11.
[3] Cuaderno principal. Folio 12.
[4] En esa decisión se ampararon los derechos del actor (Cuaderno
principal. Folios 28 a 39).
[5] Se trata de una “certificación expedida por el Departamento
Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali, para probar la
inexistencia de inmuebles a nombre del señor Santa. (…) aunque tal documento
fue referido por el Tribunal en la sentencia de única instancia, no obra en el
expediente actualmente” (Auto del 16 de marzo de 2017. Cuaderno de
revisión. Folio 13vto.)
[6] Cuaderno de revisión. Folio 357.
[7] La Alcaldía de Santiago de Cali, que había expedido
originalmente el proceso, y el Tribunal Superior del circuito de Santiago de
Cali.
[8] Auto del 16 de marzo de 2017. “Específicamente deberán
explicar por qué en los folios asociados a las matrículas inmobiliarias
N°290-146985 y N°290-146986 aparecen anotaciones con el número de cédula del
accionante y a nombre de un tercero.”
[9] En la medida en que previamente se tuvo conocimiento de que los
inmuebles estaban a nombre de este ciudadano y comoquiera que la Oficina de
Registro involucrada era la única vía para contactarlo e informarle sobre la
existencia de este proceso, se ordenó en el auto en cuestión que se le hiciera
saber, a través de esa entidad, que podía comparecer, si lo consideraba de su
interés como consta en el numeral quinto de la parte resolutiva del Auto del 16
de marzo de 2017. Sin embrago, la Oficina de Registro de Pereira, pese a acudir
a la dirección de los inmuebles registrados a su nombre, no lo encontró en
ninguno de ellos (Cuaderno de revisión. Folios 202 y 222).
[10] Auto del 16 de marzo de 2017. 1) ¿Cuál es su estado de salud
actual? Específicamente precise cuáles son las limitaciones actuales y si tiene
algún diagnóstico médico que los respalde. Además deberá informar cuáles son
las limitaciones motoras de las que habla en el escrito de tutela; 2) ¿Por qué
razón no compareció ante el juez de tutela antes de julio de 2016? Señale si
hay alguna razón para ello, bien sea en relación con su capacidad física, por
su respaldo familiar, sus carencias económicas o por la distancia de su lugar
de vivienda; 3) ¿Cuáles son sus redes de apoyo familiar? De forma puntual
deberá informar a la Sala (i) dónde reside actualmente, (ii) con quien convive
en ese lugar, especificando (iii) quién asume los gastos de mantenimiento del
hogar. Además deberá precisar (iv) qué personas dependen económicamente de
usted, (v) si son o no menores de edad (vi) o tienen alguna limitación física o
mental, y (vii) cuál es su situación económica actual. Además debe precisar
(viii) si tiene hijos y cuál es su paradero.
[11] Cuaderno de revisión. Folio 68.
[12] Auto del 16 de marzo de 2017. “OFICIAR al Ministerio del Trabajo
para que precise (i) si mediante comunicación N°219800 del 14 de noviembre de
2013, ordenó a Colombia Mayor el bloqueo del subsidio otorgado al actor, y
determine en qué términos lo hizo, es decir si la orden fue genérica o versó
específicamente sobre el caso concreto del señor Santa Franco; y (ii) ¿qué
gestiones adelantó para el desbloqueo del actor, al percatarse de que los inmuebles
reportados como de la propiedad del señor Santa estaban a nombre de otra
persona? Lo anterior en un término de tres (3) días a partir de la notificación
de esta decisión.”
[13] A pesar de que el Ministerio del Trabajo manifestó que ese era
el contenido de la certificación, lo cierto es que la misma no hace ninguna
afirmación sobre el accionante más allá de que está dentro del conjunto de 25
personas sobre las que es necesario hacer validaciones adicionales.
Explícitamente el certificado referido precisa que hasta tanto no haya certeza
sobre su situación, no es posible emitir un concepto (Cuaderno de Revisión.
Folio 39).
[14] Auto del 16 de marzo de 2017. “Octavo. OFICIAR al Consorcio
Colombia Mayor con el objetivo de que, dentro de los tres (3) días siguientes a
la comunicación de esta decisión, explique los correos intercambiados con la
Alcaldía de Cali y su gestión en la determinación definitiva de la situación
del accionante. Adicionalmente deberá identificar y allegar copia del proceso
administrativo que precedió al bloqueo del pago del subsidio del accionante y
las gestiones que ha adelantado para esclarecerla, conforme los correos citados
–fls. 146 a 153-.”
[15] Sentencia T-137 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[16] “Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.”
[17] Sentencia T-044 de 1996. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[18] Sentencias SU-173 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-467
de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[19] Sentencia T-603 de 1992. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[20] Sentencia T-372 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] Sentencias T-372 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-1075
de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[22] M.P. María Victoria Calle Correa.
[23] Sentencia T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] Sentencias T-549 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldan y T-777 de 2009 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[25] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] Ver en el mismo sentido la Sentencia T-310 de 2016 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio
[27] Sentencia T-044 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[28] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[32] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[33] Cuaderno principal. Folio 1. “BENJAMIN SANTA FRANCO, persona
mayor de 80 años de edad, quien padece quebrantos de saludo (sic.) que afectan
su función locomotora”.
[34] Cuaderno de Revisión. Folio 70
[35] Para tratar esta última, fue sometido a reducción abierta o quirúrgica
(Cuaderno de Revisión, Folio 73), de la que se recuperaba mientras se surtía el
trámite de revisión de esta acción (Cuaderno de Revisión. Folio 69.
Actualmente, “él[, el actor,]se encuentra en recuperación”).
[36] Cuaderno de Revisión. Folio 73
[37] Aunque se solicitó copia del proceso, Colombia Mayor no lo
aportó o relacionó las actuaciones ligadas a él.
[38] Así lo reconoció el accionante en su escrito de tutela, cuando
manifestó concretamente que:
[39] Sentencia T-086 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] Sentencias T-056 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-456 de
1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-1116 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-849 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-300 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[41] DANE. “Indicadores Demográficos según Departamento 1985-2020”
Conciliación Censal 1985-2005 y  Proyecciones de Población 2005-2020. En: http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/seriesp85_20/IndicadoresDemograficos1985-2020.xls “Número
promedio de años que viviría una persona, siempre y cuando se mantengan las
tendencias de mortalidad existentes en un determinado período.”
[42] DANE. “Indicadores Demográficos según Departamento 1985-2020” Conciliación
Censal 1985-2005 y  Proyecciones de Población 2005-2020. En: http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/seriesp85_20/IndicadoresDemograficos1985-2020.xls
[43] Sentencia T-621 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “los
recursos contemplados en la jurisdicción ordinaria laboral, resultan ineficaces
(…) ya que el beneficiario es un sujeto de especial protección constitucional
que superó el promedio de vida de la población colombiana y que busca el
reconocimiento de ciertas prestaciones”.
[44] Cuaderno principal. Folio 3.
[45] Ver al respecto Sentencias T-037 de 2013 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio y T-332 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos. Según ambas, “cuando
trascurrido un extenso lapso de tiempo entre la situación que dio origen a la
afectación alegada y la presentación de la acción, sean analizadas las
condiciones específicas del caso concreto, es decir, la valoración del
requisito de inmediatez se vuelve menos estricto bajo las siguientes
circunstancias: // ‘(i) La existencia de razones que justifiquen la
inactividad del actor en la interposición de la acción. (ii) La permanencia
en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del
accionante, esto es, que como consecuencia de la afectación de sus derechos, su
situación desfavorable continúa y es actual. (iii) La carga de la
interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante; por
ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros’.” Además, en el mismo sentido ver
sentencia T-584 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “La Corte
Constitucional ha señalado que en aquellos casos en los que se demuestre que la
vulneración del derecho  es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho
que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, pero la situación es continua y  actual, el principio de inmediatez en la
interposición de la tutela no es exigible de manera estricta. En ese sentido,
en el caso objeto de análisis los jueces han debido aceptar la procedencia  de
la acción, en razón de la situación excepcional en que se encuentra la
accionante”.
[46] BOBBIO, Norberto. El tiempo de los derechos. Editorial Sistema.
Madrid, 1991. P. 110.
[47] HOBSBAWN, Eric. Naciones y nacionalismos desde 1780. Crítica.
Barcelona, 1992. PP. 42 y 197.
[48] Ídem.
[49] Ídem. PP. 40 a 45
[50] Ídem.
[51] Ídem. P. 111
[52] KEHL WIEBEL, Susana & FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, J. Manuel. La
construcción social de la vejez. Cuadernos de Trabajo Social, 2001, vol.
14, pp. 138 a 144. Los autores formulan, el concepto de vejez como una
elaboración contextual (“Aunque el envejecimiento es un proceso que puede
observarse también desde una perspectiva biológica y psicológica, la definición
de la vejez como una etapa de la vida es una construcción social.”).
Plantean, por ejemplo, que existe vínculo entre la valoración de la persona de
la tercera y la cuarta edad y su corporalidad. El proceso de envejecimiento supone
en varios contextos una infravaloración del individuo, bajo el supuesto de que
la pérdida de fuerza física conlleva una disminución de la fuerza de trabajo y
de la capacidad productora, que en un contexto de mercado, supone un factor de
exclusión social.
[53] Sentencia C-178 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
[54] Ídem.
[55] Sentencia C-862 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[56] Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[57] Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. “por las
cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de
un derecho o del acceso a un determinado beneficio”.
[58] Sentencia T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “aplicación
de normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un impacto
adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o
discriminado”.
[59] Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[60] Sentencia T-167 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[61] Sentencias T-719-03, T-789-03, T-456-04, T-700-06, T-1088-07,
T-953-08, T- 707-09, T-708-09
[62] Sentencia T-463 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[63] KEHL WIEBEL, Susana & FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, J. Manuel. La
construcción social de la vejez. Cuadernos de Trabajo Social, 2001, vol. 14,
pp. 157.
[64] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] En cita: Sentencias T-738 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-801
de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[66] En cita: Sentencias T-116 de 1993. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; T-351 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz; T-099 de
1999. M.P. Alejandro Beltrán Sierra; T-481 de 2000. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-042ª de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y T-458 de
2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[67] En cita: Sentencias T-518 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-443 de
2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; y T-360 de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[68] En cita: Sentencias T-351 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz; T-018 de
2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-827 de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-313 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz; T-101 de 2000. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; y SU-062 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[69] En cita: Sentencias T-1752 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; y
T-482 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[70] CEPAL et al. Los derechos de las personas mayores. En:
http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/2/43682/Modulo_1.pdf
(Mayo 3 de 2017)
[71] Sentencia C-177 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Es
necesario otorgar niveles superiores de protección a quienes “supera[n] el
estándar de los criterios de adulto mayor”.
[72] Ley 1276 de 2009. Artículo 7°. “Definiciones. Para fines de la
presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: // (…) b). Adulto Mayor.
Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio
de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada
dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus
condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen”.
[73] Sentencia T-138 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. “Trasladar
la definición de la Ley 1276 de 2009 para los propósitos que se vienen
analizando –precisar el concepto de ‘tercera edad’ para admitir que el
reconocimiento del derecho a la pensión de vejez pueda hacerse excepcionalmente
vía tutela-, implicaría aceptar una definición que está incluso por debajo del
parámetro básico del sistema general de pensiones. Esto no tendría sentido
porque llevaría al absurdo de permitir que por la vía excepcional de la tutela
se estudien reconocimientos de pensiones de quienes, según la regla general,
aún no tendrían derecho a ella.”
[74] CEPAL et al. Los derechos de las personas mayores. En: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/2/43682/Modulo_1.pdf
(Mayo 3 de 2017)
[75] Sentencia T-047 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[76] Sentencia T-833 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[77] Se destaca: ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Observación General 6.
Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. Décimo
tercero periodo de sesiones, 1995. “17. Junto a personas de edad que gozan
de buena salud y de una aceptable situación económica, existen muchas que
carecen de medios económicos suficientes para subsistir, incluso en países
desarrollados, y que figuran entre los grupos más vulnerables, marginales y no
protegidos. En períodos de recesión y de reestructuración de la economía, las
personas de edad corren mayores riesgos. Como ha puesto ya de relieve el Comité
(Observación general N 3 (1990), párr. 12), los Estados Partes tienen el deber
de proteger a los miembros más vulnerables de la sociedad incluso en momentos
de graves escaseces de recursos. // (…) 32. El principio 1, de las Naciones
Unidas en favor de las personas de edad, que inicia el capítulo correspondiente
al derecho a la independencia, establece que: "Las personas de edad
deberán tener acceso a alimentación, agua, vivienda, vestuario y atención de
salud adecuados, mediante la provisión de ingresos, el apoyo de sus familias y
de la comunidad y su propia autosuficiencia". El Comité estima de gran
importancia este principio que reivindica para las personas mayores los
derechos contenidos en el artículo 11 del Pacto.”
[78] Artículo 31 del Decreto 3771 de 2007, modificado por el Decreto 3550
de 2008.
[79] Decreto 3771 de 2007. Artículo 30. Parágrafo 2. “La entidad territorial o el resguardo, seleccionará los beneficiarios
previa verificación del cumplimiento de los requisitos. Con el fin de
garantizar un mayor acceso, el Ministerio de la Protección Social seleccionará
los beneficiarios que residan en los Centros de Bienestar del Adulto Mayor,
previa convocatoria y verificación de requisitos.”
[80] Los criterios de priorización en el marco del Programa Colombia Mayor,
de conformidad con el Decreto 3771 de 2007 (artículo 33) son  “1. La edad
del aspirante // 2. Los niveles 1 y 2 del Sisbén // 3. La minusvalía o
discapacidad física o mental del aspirante // 4. Personas a cargo del aspirante
// 5. Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna
persona // 6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la
edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando
aportes a dicho sistema (…) //  7. Pérdida de subsidio por traslado a otro
municipio // 8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio
// 9. Madres comunitarias sin acceso al Sistema General de Pensiones.”
[81] Este Manual recoge las normas que regulan el programa y además de los
criterios de priorización, orienta a la entidad territorial para que en cada
uno de ellos puntúe las diversas situaciones que pueden albergar. En: https://colombiamayor.co/pdf/anexo_2/ANEXO_TECNICO_No2_MANUAL_OPERATIVO.pdf
[82] Uno de los criterios de la priorización, según el Manual Operativo
es la edad del posible beneficiario, bajo los siguientes parámetros de
calificación:
[83] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[84] M.P. María Victoria Calle Correa.
[85] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[86] Sentencias
T-585 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-358 de 2014. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[87] Sentencia T-358 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[88] Sentencia T-515 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[89] Cuaderno principal. Folio 2.
[90] Como lo aseguró el actor en el escrito de tutela (Cuaderno
principal. Folio 1)
[91] Cuaderno de Revisión. Folio 188 vto. y ss.
[92] Cuaderno principal. Folios 18 a 25.
[93] Cuaderno principal. Folio 118.
[94] Cuaderno principal. Folio 27.
[95] Cuaderno de Revisión. Folios 201 a 202.
[96] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[97] Entendida como la conducta “que se aparta de las normas
aplicables, para realizar [la] propia voluntad”. Sentencia T-391 de 1994.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[98] Sentencia C-980 de 2010. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[99] Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
[100] Sentencia T-391 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[101] Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] Ídem.
[103] Ídem.
[104] Ídem.