T-193-19
Sentencia
T-193/19
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL ADULTO MAYOR EN RELACION CON EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE SUBSIDIOS-Reiteración de jurisprudencia
ADULTO MAYOR-Especial
protección constitucional y legal para ancianos en estado de indigencia o de
pobreza extrema
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional especial/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Responsabilidad del Estado, la sociedad y la familia
SUBSIDIO
ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Procedencia excepcional
de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de ancianos en
extrema pobreza
DEBIDO PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL
PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Vulneración
del mínimo vital por
suspensión del Programa Colombia Mayor, sin el debido proceso administrativo
Referencia: Expediente T-7.072.989
Asunto: Acción de tutela interpuesta
por el señor Carlos Julio Villalobos Pérez contra la Alcaldía Municipal de
Villavicencio y el Consorcio Colombia Mayor -Ministerio del Trabajo-
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá DC, trece (13) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional conformada por los magistrados
José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Cristina Pardo Schlesinger -quien
la preside-, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la providencia del veinticuatro
(24) de julio de dos mil dieciocho (2018) dictada en segunda instancia por el
Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio (Meta), que revocó la
decisión adoptada el doce (12) de junio de dos mil dieciocho (2018) por el
Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Conocimiento de la misma ciudad,
que amparaba los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso del
accionante Carlos Julio Villalobos Pérez en contra de la Alcaldía Municipal de
Villavicencio y el Consorcio Colombia Mayor           -Ministerio del Trabajo-.
De conformidad con lo estipulado en los artículos 86 y
241-9 de la Carta Política, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y el
artículo 51 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corporación),
mediante auto del 26 de noviembre de 2018, la sala de Selección de Tutelas No.
Once[1]
de la Corte Constitucional escogió para efectos de revisión, la acción de tutela
de la referencia.
Acorde con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
1.  Solicitud y hechos
El 23 de marzo de 2018, el señor Carlos Julio Villalobos
Pérez inició una acción de
tutela contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio, en razón a que, presuntamente,
le afectaron sus derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, al
suspenderle sin previo aviso, el pago de un subsidio otorgado por el Programa
Colombia Mayor del que es beneficiario. Funda su solicitud en los siguientes
hechos:
1.1. El accionante
tiene 81 años de edad[2]
por lo que es una persona de la tercera edad y se encuentra en una condición de
discapacidad[3]
al padecer de ceguera en ambos ojos[4].
1.2. Afirmó que por
sus precarias condiciones económicas[5]
y por su avanzada edad, gozaba de un beneficio dado por el Consorcio Colombia
Mayor al ser un adulto mayor[6],
que era desembolsado por la Alcaldía Municipal de Villavicencio, lugar donde
tiene su residencia[7].
1.3. Sostuvo que la
Alcaldía Municipal de Villavicencio suspendió el pago luego de recibir un
reporte de novedad de la EPS Famisanar en el que se informaba que el accionante
aparecía en la base de datos única de afiliados (BDUA) como beneficiario de su
hijo Carlos Julio Villalobos Rincón, quien al 2017, percibía un ingreso base de
cotización (IBC) promedio superior al salario mínimo mensual legal vigente (s.m.m.l.v)
equivalente a $737.717.oo, razón por la cual, incumplió con uno de los
requisitos de acceso al subsidio pensión, específicamente el numeral 3º del
artículo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016[8].
1.4. Aseguró que por su
ceguera permanente y por su edad no percibe ningún ingreso, y que accede al
subsidio que otorga el programa Colombia Mayor gracias a su hijo Carlos Julio, quien es la única persona
que labora y no devenga más de un s.m.m.l.v[9].
1.5. Por todo lo anotado, el actor solicita la tutela de
sus derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, ordenando que
le restablezcan el pago del subsidio que venía recibiendo[10].
2. Admisión de la demanda
2.1. Una vez el
juzgado de conocimiento recibió la acción de tutela de la oficina de reparto, ésta
fue admitida mediante auto del 23 de marzo del 2018, en el que dispuso
notificar y correr traslado al representante legal del municipio de Villavicencio,
para que en el término de 2 días ejerciera su derecho de defensa y
contradicción[11]. Posteriormente
en auto del 10 de abril de 2018, el juez de instancia procedió a vincular al trámite
del proceso al Consorcio Colombia Mayor, como quiera que en su condición de
ordenador del gasto es el administrador de los fondos del programa de
beneficios Colombia Mayor, y al Ministerio del Trabajo por ser el titular del
patrimonio colocado en fiducia[12].
3. Contestación
de la demanda
3.1. Alcaldía de
Villavicencio
3.1.1.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad accionada dio respuesta a
la tutela indicando que, una vez verificada la base de datos del programa Colombia
Mayor, se evidenció que el accionante se encuentra suspendido por motivos de
renta, al incumplir con los requisitos para acceder al beneficio económico. Por
ende, solicita declarar improcedente la acción, mas aún, cuanto el señor Carlos
Julio Villalobos Pérez no se encuentra sisbenizado[13], condición establecida en el
manual operativo del programa para obtener el subsidio que brinda el Consorcio[14].
3.1.2.
Aclaró que le corresponde al accionante, a través de quien cotiza al Sistema de
Salud, solicitar una certificación en la EPS con fecha de afiliación y de
retiro, para después dirigirse a efectuar el trámite correspondiente de manera
personal en las instalaciones de la Secretaría de Gestión Social y Participación
Ciudadana de la Alcaldía, sin que se le garantice la renovación del beneficio
que fue suspendido por incumplimiento del demandante[15].
3.2. Consorcio Colombia Mayor
3.2.1.  Por intermedio de apoderada judicial,
la entidad explicó el papel que cumple su representada como administradora del
Fondo de Solidaridad Pensional creado por la Ley 100 de 1993[16], de suerte que su actividad
se limita a seguir las instrucciones dadas por el Ministerio del Trabajo, en especial,
para el manejo de dos subcuentas denominadas: 1. Subcuenta de Solidaridad, que
financia el programa de subsidio al aporte en pensión         -PSAP-, y 2. la Subcuenta
de Subsistencia, que respalda el Programa Colombia Mayor, el cual tiene como
propósito “aumentar la protección de las personas de la tercera edad que se
encuentran desamparadas, no cuentan con una pensión, viven en la indigencia  o
en la pobreza extrema; mediante la entrega bimestral  de un subsidio económico
que contribuye a mejorar sus condiciones de vida”[17].
3.2.2. Frente a las pretensiones del
señor Carlos Julio Villalobos Pérez, indicó que éste ingresó al programa
Colombia Mayor el 01 de noviembre de 2012, siendo suspendido el 24 de enero de
2018 por la información reflejada en la base de datos BDUA “Bloqueo RENTA-
BDUA_ Beneficiarios_CE23012018”[18],
en la que se decía que el actor reporta un IBC promedio de $737.976 pesos de
quien cotiza para el año 2017 (quien cotiza es el hijo del actor), superando el
s.m.m.l.v. permitido por la Resolución 1370 de 2013 en concordancia con el
Anexo Técnico No. 2 de 2015 expedido por el Ministerio del Trabajo[19].
3.2.3. Finalmente, el escrito hace una
transcripción en lo pertinente de apartes del Anexo Técnico No. 2 de 2015, del
Manual Operativo del Programa Colombia Mayor y del artículo 2.2.14.1.39 del
Decreto 1833 de 2016[20],
para indicar que la entidad vinculada actuó como un administrador fiduciario
dentro del marco legal, y a quien le compete la responsabilidad de reactivación
del actor en el programa es al ente territorial, para lo cual requeriría del
certificado laboral del hijo donde se evidencie el ingreso exacto mensual con
el fin de desvirtuar que el IBC superó el s.m.m.l.v.[21]
3.3.  Ministerio
del Trabajo
3.3.1. El asesor de
la Oficina Jurídica de la entidad, contestó utilizando los mismos argumentos de
defensa de su Administrador Fiduciario. Agregó que con el fin de garantizar el
derecho a la igualdad, la ley prevé que a los potenciales beneficiarios que
ingresan al programa Colombia Mayor se les valore con unos criterios de
priorización[22], y en esa
medida, el ente territorial reporta las novedades producidas en desarrollo de este
criterio, como lo es la liberación de cupos por las razones que enuncia el Decreto
1833 de 2016. Igualmente menciona que el bloqueo de beneficiarios funciona como
una medida preventiva a un eventual incumplimiento de requisitos con el fin de
preservar el patrimonio público[23].
3.3.2. Coincidió
con el Consorcio Colombia Mayor, al afirmar que le corresponde al ente
territorial registrar las correspondientes novedades, “como quiera que es la
instancia encargada de la política social local y el desarrollo del programa en
todas sus etapas”. Concluyó que es una labor conjunta entre el
administrador fiduciario y el ente territorial el verificar permanentemente el
cumplimiento de los requisitos para la permanencia dentro del programa[24].
3.3.3. Así, señaló
que para el caso concreto, a partir de información suministrada por el
Consorcio Colombia Mayor, el accionante, vinculado al programa en el municipio
de Villavicencio, presentó novedad del bloqueo bajo la causal de renta, por lo
que el ente territorial procedió al retiro reportando el nuevo status al
ente fiduciario para generar la suspensión temporal como medida preventiva ante
un posible incumplimiento de requisitos[25].
4. Pruebas que
obran en el expediente
4.1. Copia del documento de identidad
del accionante que demuestra que nació el 14 de febrero de 1938 en el municipio
de Chipaque – Cundinamarca  y en la actualidad cuenta con 81 años de edad (Folio
3).
4.2. Copia de la historia clínica oftalmológica
de octubre de 2017, en la que se evidencia en el examen visual que el paciente
Carlos Julio Villalobos  percibe luz en ambos ojos, de que padece de cataratas,
glaucoma crónico de ángulo abierto y otros trastornos no especificados del ojo;
así como también, “fondo de ojo derecho: exc total de macula sin brillo,
atrofia del epitelio pigmentado de la retina; y fondo de ojo izquierdo: no
valorable” (Folios 7, 8, 9 y 10).
4.3. Copia de la certificación de
información de afiliados del BDUA de fecha 10 de abril de 2018, en la que se
observa que el accionante tiene su domicilio en la ciudad de Villavicencio y se
encuentra en el régimen contributivo de salud en calidad de beneficiario en la
EPS Famisanar (Folio 28).
4.4. Copia de la consulta efectuada por el
juzgado de primera instancia, en la página web del Departamento Nacional de
Planeación -DNP- del señor Carlos Julio Villalobos Pérez, con un puntaje
SISBEN de 39.52, con última fecha de actualización 24 de abril de 2017 (Folio
29).
5. Decisiones judiciales objeto de
revisión
5.1. Primera Instancia
5.1.1. Mediante sentencia del 12 de junio
de 2018, el Juzgado Tercero
Penal Municipal con Función de Conocimiento de Villavicencio -Meta- tuteló los
derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, vulnerados por la
Alcaldía Municipal de Villavicencio, el Consorcio Colombia Mayor y el Ministerio
del Trabajo. En ese sentido ordenó a la Alcaldía Municipal de Villavicencio,
que en el término de 48 horas de notificada la decisión, reactivar al
accionante para que pueda recibir nuevamente la ayuda desde el mes de enero de
2018, mes en que se le había suspendido el beneficio, sin perjuicio de que
se adelante el proceso administrativo pertinente de verificación de las
condiciones materiales relacionadas con las causales de exclusión del programa
Colombia Mayor[26].
5.1.2. Dentro de las consideraciones que
tuvo en cuenta el juez de instancia, sobresalió el hecho de que el accionante pertenece
al grupo de los sujetos de especial protección constitucional al ser una
persona de la tercera edad y la estrecha relación con el derecho al mínimo
vital y a la dignidad humana; bajo esa óptica, el objetivo fundamental del
programa de asistencia estatal de proteger al adulto mayor en estado de
indigencia o de extrema pobreza se debe materializar en un trato especial en
razón a la situación de debilidad manifiesta[27].
5.2. La impugnación
5.2.1. El Consorcio Colombia Mayor, la Alcaldía Municipal de Villavicencio
y el Ministerio del Trabajo mediante sendos escritos se opusieron al fallo de
instancia.
Por un lado, el Administrador
Fiduciario aclaró que el accionante fue suspendido, más no retirado del
programa por la información que aportó la Dirección del SGSSS-ADRES del
Ministerio de Salud y Protección Social, donde se evidenciaba que el accionante
había superado el tope familiar con un IBC promedio de $737.976, sobrepasando
el salario mínimo mensual entonces vigente ($737.717) en $259 pesos. Así pues,
atribuye al ente territorial la responsabilidad de llevar a cabo las
verificaciones garantizando el debido proceso, y allegando los soportes para
reactivar o retirar definitivamente al usuario.
5.2.2. La Alcaldía de Villavicencio en
su escrito manifestó no compartir la orden impuesta por el juez de instancia,
toda vez que la novedad de reactivación del accionante puede gestionarse
dirigiéndose a la Secretaría de Gestión Social y Participación Ciudadana,
allegando el certificado expedido por la EPS a la que se encuentra afiliado el
beneficiario, puesto que es la única evidencia que se puede aportar acorde a
los lineamientos dados por el manual operativo contenido en la Resolución 1370
de 2013, la cual establece los bloqueos y suspensiones[28].
5.2.3. La abogada de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio del Trabajo, mediante escrito del 19 de junio de 2018, indicó
que el ente territorial es a la única entidad a la que se le puede endilgar
responsabilidad sobre la vulneración al debido proceso, ya que debió hacer las
verificaciones de las condiciones reales y materiales del incumplimiento de los
requisitos del actor, sumado a que fueron las actuaciones del ente territorial
las que ocasionaron el retiro del accionante al programa[29].
5.3. Segunda Instancia
5.3.1. El Juzgado Primero Penal del
Circuito de Villavicencio -Meta- en sentencia del 24 de julio de 2018 revocó la
decisión adoptada mediante fallo de tutela de primera instancia, proferida por
el Juez Tercero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Villavicencio, y
en su lugar declaró improcedente la acción de tutela[30]. De conformidad con las
consideraciones expuesta por el juez de segunda instancia, se destaca que la
tutela no cumplía con el principio de subsidiariedad de la acción.
5.3.2. En este sentido, advierte que el
actor disponía de medios de defensa diferentes a los cuales pudo acudir para
alegar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales; y toda vez que no
se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable y tampoco el
agotamiento de todas las vías ordinarias para reclamar por sus derechos, el ad
quem optó por modificar la decisión del a quo[31].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
1.1.
Competencia
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en despliegue de las facultades conferidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y de los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos en los procesos de esta referencia.
2. Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico
2.1. En el
presente asunto, el accionante acude a la tutela invocando la calidad de sujeto
de especial protección constitucional, para solicitar le sea restablecido el
beneficio económico que venía recibiendo desde noviembre de 2012, el cual fue suspendido
por la Alcaldía de Villavicencio en enero 24 de 2018, con fundamento en que el
núcleo familiar superaba el ingreso base de cotización (IBC), es decir un (1) salario
mínimo del año 2017 fijado en $737.717.oo. Aseguró que la Administración le
está imponiendo un castigo por aparecer como beneficiario de su hijo, quien es
el único que puede trabajar[32].
2.2. En el trámite
de la revisión, a partir del material probatorio recaudado en ambas instancias,
se pudo evidenciar que la aludida suspensión operó porque el accionante
superaba el IBC del s.m.m.l.v. por tan solo $259 pesos, por un reporte informativo
de la EPS Famisanar en la que figura como  beneficiario de su hijo, remitido
por la Dirección de Gestión de Tecnologías de Información y Comunicación del
ADRES -Ministerio de Salud y Protección Social-[33].
2.3. En
consideración a los antecedentes planteados, corresponde a la Sala de
Revisión responder dos problemas jurídicos: el primero de ellos entorno a la
procedencia de la acción de amparo implorada por el señor Carlos Julio
Villalobos Pérez; en segundo lugar, de ser procedente la acción, la Sala analizará
si ¿vulneran El Consorcio Colombia Mayor y la Alcaldía de Villavicencio los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y al debido
proceso del accionante, que cuenta con 81 años de edad, al suspender el pago
del subsidio con el cual cubría sus necesidades básicas, en razón a superar el
tope familiar de un s.m.m.l.v. establecido en el artículo 2.2.14.1.39
del Decreto 1833 de 2016, al no valorar previamente las verdaderas condiciones materiales
del actor?
2.4.    Para
resolver la cuestión planteada, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas estudiará
los siguientes asuntos: (i) Requisitos de procedencia de la acción de tutela
para reclamar el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de los adultos
mayores. (ii) Relación del derecho al mínimo vital de
los adultos mayores con el reconocimiento y pago de subsidios del programa
Colombia Mayor en un Estado Social de Derecho. Reiteración jurisprudencial. (iii) Protección legal y constitucional de
los adultos mayores en estado de extrema pobreza o en situación de
discapacidad. Reiteración jurisprudencial. (iv) Generalidades
del Programa Colombia Mayor y su relación con el debido proceso administrativo.
Para finalmente (v) resolver el caso en concreto.
3. Requisitos de procedencia de la acción de tutela
para reclamar el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de los adultos
mayores
3.1. Legitimación  en la causa por activa
3.1.1.
De conformidad con el inciso 1º del artículo
86 superior y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela es un mecanismo preferente y sumario que tiene toda persona para
solicitar, de manera directa o por interpuesta persona que actúe legítimamente
a su nombre, la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando éstos
resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas.
La sentencia T-010 de 2017[34], reiterando
lo anotado por la sentencia SU-337 de 2014[35], estableció
los aspectos a tener en cuenta para verificar la legitimación por activa en las
demandas de tutela:
“(i) la tutela es un medio de defensa
de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar “por sí misma
o por quien actúe a su nombre”; (ii) no es necesario, que el
titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero
puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe, sin
embargo, tener una de las siguientes calidades: a) representante
del titular de los derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor
del Pueblo o Personero Municipal” [36].
3.1.2. En el presente asunto, el señor
Carlos Julio Villalobos Pérez acudió al mecanismo de amparo de manera directa, buscando
se tutelen sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y
al debido proceso ante la supuesta violación en la que incurrió la Alcaldía
Municipal de Villavicencio, por la suspensión de la entrega del beneficio económico
que otorga el Consorcio Colombia Mayor y con la cual cubría sus principales
necesidades; por tanto se cumple con el requisito de legitimación en la causa
por activa.
3.2. Legitimación en la causa por pasiva
3.2.1. Disponen los artículos 1º y 5º
del Decreto 2591 de 1991 que la legitimidad en la causa por pasiva es la condición de la persona natural
o jurídica contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por
la presunta vulneración del derecho fundamental amenazado.
Sobre el particular, en sentencia
T-1015 de 2006[37] de la Corte Constitucional,
se refirió que:
“La legitimación pasiva en la acción
de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se
dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental. En la medida que refleja la calidad
subjetiva de la parte demandada en relación con el interés sustancial que se
discute en el proceso”.
3.2.2. Acorde con el caso en estudio, los
llamados a responder por la acción de tutela interpuesta en su contra, son el
municipio de Villavicencio y el Consorcio Colombia Mayor -unión estratégica de las
sociedades fiduciarias del sector público: Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A.
y Fiducentral S.A.-, ésta última, responsable de administrar los recursos del
Fondo de Solidaridad Pensional, y tener a su cargo la Subcuenta de Solidaridad
que financia el programa de subsidio al aporte en pensión, y la Subcuenta de
Subsistencia que patrocina el programa Colombia Mayor[38].
3.3. Inmediatez
3.3.1. En lo que respecta al
requisito de inmediatez, el artículo 86 Superior no establece un término
de caducidad o prescripción para la acción de tutela. En efecto es la
jurisprudencia la que ha considerado que debe existir un término razonable en
cada caso en concreto, aquel período de tiempo prudencial desde que se presenta
la conducta u omisión que presuntamente vulnera los derechos del accionante
hasta la fecha de interposición de la acción[39].
3.3.2. En el caso objeto de revisión, el tiempo
transcurrido entre la suspensión del beneficio ocurrida el 24 de enero de 2018[40]
y la fecha en que fue instaurada la acción de tutela (22 de marzo de 2018) ha sido
de casi dos meses, término que a todas luces resulta razonable, máxime si se
tiene en cuenta las condiciones especiales en las que se encuentra el accionante[41].
3.4. Subsidiariedad
3.4.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial, de
índole constitucional, de carácter residual y subsidiario, dirigido a proteger
los derechos fundamentales que puedan ser desconocidos. Así pues, como se
afirmó en sentencia T-339 de 2017[42], su
utilización es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable
cuando, examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio
ordinario eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya
mecanismo judicial que brinde un amparo oportuno y evite una afectación grave e
irreversible de las garantías constitucionales.
En el mismo sentido, la sentencia T-010 de 2017[43]
agrega:
“La subsidiariedad implica agotar previamente los medios de
defensa legalmente disponibles al efecto pues la acción de tutela no puede
desplazar los mecanismos judiciales previstos en la regulación ordinaria”.
3.4.2. En atención a las condiciones de precariedad
económica del demandante, la sentencia mencionada estableció que:
“En caso de que se evidencie un grave
perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo vital de quien solicita
atención y esta persona no tenga un núcleo familiar cercano que cubra estos
requerimientos, procede de manera excepcional la atención del Estado ordenada
de manera directa por tutela”.
3.4.3. En el caso sub examine, la Sala estima que se
satisface el requisito de subsidiariedad por dos circunstancias; la primera de
ellas es que el actor de 81 años de edad y con una mala situación económica, sobrepasa
la expectativa de vida de los colombianos y es lógico deducir que su existencia
podría finalizar a la espera de una decisión judicial o administrativa[44].
Por ende, no es exigible pedir que se agoten otros mecanismos, puesto que
impondría una carga exagerada para el ejercicio de los derechos fundamentales,
máxime si  no podría llegar a disfrutarlos, entonces, el uso de los mecanismos
regulares no sería eficaz[45].
Otra de las circunstancias a tener en cuenta es que el ente
territorial no agotó un procedimiento formal dándole a conocer al actor la
información que sirvió de base para la suspensión del beneficio dejándolo sin
la posibilidad de ejercer su defensa, aunado a que el mismo municipio reconoce
que dicho trámite no garantiza que se renueve el beneficio adquirido[46].
Finalmente y como se anotó, se vislumbra el cumplimento de
los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, inmediatez
y subsidiariedad; así, la Sala encuentra procedente la acción de tutela, por lo
que continuará con el análisis de fondo del problema jurídico.
4. Relación del derecho al
mínimo vital de los adultos mayores con el reconocimiento y pago de subsidios
del programa Colombia Mayor en un Estado Social de Derecho. Reiteración
jurisprudencial
4.1. El artículo 1º
de la Constitución Política de 1991 enfatiza que Colombia es un Estado Social
de Derecho “fundado en el respeto de la dignidad humana”. A
renglón seguido el artículo 2º superior indica que uno de los fines del
Estado es el de “servir a la comunidad y garantizar la efectividad de
los principios y derechos constitucionales”.
4.2. En sentencia
T-426 de 1992[47]
la Corte estableció que “el Estado Social de Derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su
alcance”. En este contexto, la
protección del derecho al mínimo vital es de gran
trascendencia.
Frente
al particular y sin importar el escenario fáctico, se ha afirmado que el
derecho al mínimo vital:
“es
la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a
la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la
vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la
recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es
indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento
jurídico constitucional"[48].
Por
otro lado, se afirmó:
“Es
aquel de que gozan todas las personas a vivir en unas condiciones que
garanticen un mínimo de subsistencia digna, a través de los ingresos que le
permitan satisfacer sus necesidades más urgentes, como son alimentación,
vivienda, vestuario, acceso a los servicios públicos domiciliarios, educación y
atención en salud, entre otros”[49]
4.3. Así, la Corte
ha encontrado que la falta del mínimo vital afecta negativamente la dignidad
humana, pues en sentencia T-716 de 2017 se recalcó que “este derecho constituye
una pre-condición para el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales de la persona y en una salvaguarda de
las condiciones básicas de subsistencia, puesto que sin un ingreso adecuado a
ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales, como los
correspondientes a alimentación, salud, educación o
vestuario”[50].
4.4. En este escenario, en la
sentencia T-010 de 2017[51]
la Corte analizó situaciones similares a la presente. Por ejemplo, se cita el
caso de
una mujer de 79 años, en condición de pobreza, que instauró una tutela al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna y a la
protección de los adultos mayores al negársele un subsidio para adultos mayores
otorgado por el Ministerio de la Protección Social, alegando limitaciones
presupuestales. En esa oportunidad la
Corte tuteló los derechos invocados por la accionante, con el fin de que el
ente territorial hiciera el estudio correspondiente de verificación de
requisitos exigidos, para acceder a alguno de los programas de previsión social
que se ofrecían dentro del municipio y de este modo incluirla como beneficiaria
de alguno de estos[52].
4.4.1. En la misma sentencia
mencionada, se recordó la sentencia T-833 de 2010[53], que
falló a favor de un hombre septuagenario –sujeto de especial protección-, quien
interpuso acción de tutela al ver vulnerados sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la igualdad, luego de que el ente territorial no le asignara
el subsidio económico al cual tenía derecho, “a pesar de aparecer inscrito
en el Programa de subsidios para adultos mayores; esto en razón a la carencia
de cupos y a la imposibilidad de ampliar la cobertura”.
4.4.2. En un caso que guarda más similitud, sentencia T-025 de 2016[54], la
Corte dio el amparo a un adulto mayor que acudió a la tutela, al ver afectados
sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana, luego de que
el municipio le suspendiera el pago del subsidio que venía recibiendo del
Programa Colombia Mayor, por la causal de “percibir una renta”, al estar
su hija cotizando al régimen contributivo de salud y tenerlo como beneficiario,
pues determinó que las entidades accionadas no evaluaron la condición real de
vulnerabilidad en la cual se encontraba el accionante, afectando sus garantías
fundamentales; en este sentido se ordenó incluirlo nuevamente en el programa
hasta que las condiciones que dieron origen a su inscripción en el programa no
cesaran[55].
4.5. En síntesis, se puede
afirmar que el derecho fundamental al mínimo vital de personas de la tercera
edad es objeto de protección por este alto Tribunal, y que existe una línea
jurisprudencial en donde la inclusión o exclusión de los adultos mayores de
determinado programa de subsidios debe venir respaldada por una investigación
concreta del caso, que abarque las condiciones reales de vulnerabilidad en las
que se halla el sujeto, aspecto que deben tener en cuenta las entidades que
intervienen en las diferentes etapas antes de optar por una determinación que afecte
la calidad de vida y la forma de cubrir las necesidades básicas[56].
5. Protección legal y constitucional
de los adultos mayores en estado de extrema pobreza o en situación de
discapacidad. Reiteración jurisprudencial
5.1. Del artículo
13 de la Carta Política[57]
se desprende un mandato constitucional de proteger a las personas que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta; asimismo, en el caso de
sujetos en condición de discapacidad, el artículo 47 superior  conmina
al Estado a promover “una política de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran”. Lo anterior
demuestra el espíritu garantista del constituyente al incitar una mejor calidad
de vida de los que padecen algún tipo de limitación, promoviendo así, un
verdadero Estado Social de Derecho[58].
5.2. De esta
manera, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la igualdad es un
derecho de todos los ciudadanos; sin embargo algunos grupos más vulnerables se
encuentran con mayor frecuencia en situaciones que involucran ese derecho.
Grupos tales como las personas de la tercera edad que son “personas indefensas
que merecen una particular protección del Estado para que puedan desplegar su
autonomía en condiciones de igualdad con los restantes miembros de la sociedad,
y no se vean reducidos, con grave menoscabo de su dignidad, a organismos
disminuidos y oprimidos por las necesidades de orden más básico”[59].
5.3. Esta
protección es reforzada por lo establecido en el artículo
46 constitucional, que dice:
“El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad (…) así como garantizará los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”
De acuerdo con lo expuesto, se puede manifestar que el cuidado de las personas de la tercera edad es una obligación
constitucional del Estado, de su familia y de la sociedad,  y que existan
unas políticas públicas de protección a dicho grupo poblacional son
prerrogativas para la correcta preservación de ese mínimo vital dentro de un
verdadero Estado Social de Derecho[60].
En este punto, en la sentencia T-339 de 2017[61],
la Corporación recordó que:
“Conforme a una vasta línea
jurisprudencial, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones
fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial
protección constitucional (i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la
dignidad humana, o cuando está presuntamente afectada su “subsistencia en
condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, (…) o cuando resulta
excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial
ordinario”. Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial,
sino que el principio de solidaridad impone incluso a los particulares
esforzarse para apoyar a los adultos mayores, y lograr los fines protectores
que impone el ordenamiento superior respecto de ellos”.
En el mismo sentido, la sentencia T-716 de 2017[62],
respecto de las personas de la tercera edad en estado de pobreza, señaló que:
“Tienen derecho a una protección
mínima frente al desempleo, y a la falta de vivienda, de educación y de
alimentación. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación,
adquiere el carácter fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su
falta de reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad”[63].
5.4.  Esta Corte considera que los
programas que administra el Consorcio Colombia Mayor son la manifestación de un
Estado Social[64], puesto que el
auxilio no es una mera ayuda económica, pues de acuerdo a los criterios de
priorización, se trata del único ingreso que percibe un sujeto en condiciones
de vulnerabilidad y pobreza extremas[65].
6. Generalidades
del Programa Colombia Mayor y su relación con el debido proceso administrativo
6.1. Como se ha establecido,
los adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad están llamados a recibir
todas las garantías constitucionales,  por el indefectible paso del tiempo que
menguan su estado físico y los hace más proclives al padecimiento de
enfermedades propias del envejecimiento. Igualmente, uno de los fines del
Estado es el asegurar la efectiva realización de los derechos de estas personas
como el poder recibir un subsidio alimentario y a los demás, en cumplimiento de
la Constitución Política y la ley. Por tanto, se ha planteado que los deberes
sociales del Estado, la sociedad y la familia frente a los adultos mayores deben
ser  obligaciones legales coercitivas “con el fin de evitar afectaciones a
los derechos fundamentales de estas personas, en especial al mínimo vital”[66].
6.2. Pues bien, en desarrollo de
los principios de solidaridad e igualdad consagrados en la Carta Política, el Estado colombiano tiene a su cargo una serie de
obligaciones, como la de promover políticas públicas que disminuyan las
brechas socioeconómicas entre las personas que pertenecen al grupo de la
tercera edad[67].
6.3. En virtud del
principio de solidaridad, a falta del grupo familiar o cuando este no puede satisfacer
el mínimo vital y las necesidades básicas del adulto mayor, son la sociedad y
el Estado los corresponsables de dicho deber.
6.4. En el plano
normativo, el literal i) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, referente al Fondo
de Solidaridad Pensional, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003[68], estableció
dos subcuentas: (i) solidaridad, y (ii) subsistencia. En razón a los hechos del
primer acápite se hará referencia exclusiva a la segunda subcuenta, definida
como aquella, “destinada a la protección de las personas en estado de
indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico”[69].
6.5. En la
sentencia T-716 de 2017[70],
se afirmó que el subsidio que otorga el  Programa Colombia
Mayor “(i) no tiene el carácter de pensión de jubilación o de asignación de
retiro, y (ii) no conlleva otro beneficio prestacional”. En este sentido el
artículo 2.2.14.1.31 del Decreto Único 1833 de 2016 fijó los requisitos para acceder
a los beneficios de la subcuenta  de subsistencia, así: a) Ser colombiano. b)
Tener no más de  tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a
la pensión de vejez de los afiliados al sistema general de pensiones. c) Estar
clasificado en los niveles 1 o 2 del Sisbén. d) Carecer de rentas o ingresos
suficientes para subsistir. Deben ser personas que se encuentran en una de
estas condiciones:
Condiciones para
determinar la carencia de Rentas o Ingresos suficientes para subsistir
a)  Vivan en la calle y de la caridad pública
a)  Vivan solas y su ingreso mensual no supere 1/2
salario mínimo legal mensual vigente
c)   Vivan con la familia y el ingreso familiar
sea inferior o igual a un salario mínimo legal mensual vigente (s.f.d.t.)
d)  Residan en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor
e)   Asistan como usuarios a un Centro Diurno
Fuente: numeral 3,
del artículo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016
6.6. Respecto del literal c) del artículo 2.2.14.1.31 del
Decreto 1833 de 2016, los puntajes requeridos para estar clasificado en el nivel 1 o 2 del SISBEN para
acceder al Programa Colombia Mayor en el año 2017 eran:
​​​​Programa Social
Nivel
​14 Ciudades[71]​
​​Otras Cabeceras
​​​Rural
​Colombia Mayor ​
​1
0 a 41.90
0 a 41.90
0-32.98
​2
41​.91 a 43.63
​41.91 a 43.63
32.99 a 35.26​
Fuente:
https://www.sisben.gov.co/Paginas/Noticias/Puntos-de-corte.aspx
6.7. Toda vez
que los dineros asignados al programa Colombia Mayor son exiguos dada la
cantidad de aspirantes que se postulan a ser beneficiarios del mismo, el
artículo 2.2.14.1.35 del Decreto 1833 de 2016 estableció un sistema de
priorización dirigido a “otorgar el auxilio
económico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que cumplen los
requisitos para ser beneficiarios, tienen una situación apremiante que amerita
un apoyo urgente y preferente”[72]; por tanto los criterios de priorización son
los siguientes:
1. La
edad del aspirante.
2. Los
niveles 1 y 2 del Sisbén y el listado censal.
3. La
minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.
4.
Personas a cargo del aspirante.
5. Ser
adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona.
6. Haber
perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no
contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho
sistema. En este evento, el beneficiario deberá informar que con este
subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos.
Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100
semanas de cotización.
7.
Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.
8. Fecha
de solicitud de inscripción al programa en el municipio.
6.8. Por otro lado, el artículo
2.2.14.1.39 del Decreto 1833 de 2016 indica los eventos taxativos en que el
beneficio otorgado por el Programa Colombia Mayor se pierde, así:
* Dejar de cumplir con los
requisitos para pertenecer al Programa Colombia Mayor[73].
1. Muerte del
beneficiario.
2.
Comprobación de falsedad en la información suministrada o intento de
conservar fraudulentamente el subsidio.
3. Percibir
una pensión.
4. Percibir
una renta entendida como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna
actividad o bien en cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del
artículo 2.2.14.1.31. del presente Decreto.
5. Percibir
otro subsidio a la vejez en dinero, que sumado con el del Programa de
Protección Social al Adulto Mayor sea superior a 1/2  smmlv
otorgado por alguna entidad pública.
6. Mendicidad
comprobada como actividad productiva.
7.
Comprobación de realización de actividades ilícitas, mientras subsista la
condena.
8. Traslado a
otro municipio o distrito.
9. No cobro
consecutivo de subsidios programados en dos giros.
10. Retiro
Voluntario.
Respecto de la cuarta hipótesis, esta
debe entenderse en consonancia con la presunción legal del artículo 34 del Decreto 806 de 1998, que
establece que: “el miembro del grupo
familiar del cotizante depende económicamente de este y por ende recibe de él,
los medios necesarios para su congrua subsistencia”[74].
6.9. Para mantener ese espíritu
social y asistencial, una de las funciones del Consorcio Colombia Mayor es
realizar cruces con diversas bases de datos[75] para constatar que sus beneficiarios
no se encuentren en alguna de las hipótesis contempladas en la normatividad como
causales de pérdida del subsidio[76].
El Anexo Técnico No. 2 del Manual Operativo del Programa Colombia Mayor señala que “si como resultado de los
mencionados cruces, un adulto mayor del programa figura en ellos y se requiere
una acción de verificación, se genera un bloqueo preventivo”[77]. Ejemplo
de ello, es el bloqueo de renta generado porque el usuario aparece en el
reporte de la base de datos única de afiliados (BDUA) del Ministerio de Salud y
Protección Social[78].
6.10. A renglón seguido, luego de
efectuarse ese bloqueo preventivo, la norma en mención establece que debe
realizarse un análisis tendiente a verificar la situación real del beneficiario
y a determinar a través de diferentes medios de pruebas si es procedente
confirmar la causal de retiro que dio lugar a la suspensión inicial. Esta labor
la debe adelantar el ente territorial, acorde con el Manual Operativo del
programa establecido mediante Resolución 1370 de 2013 del Ministerio del
Trabajo.
6.11. En relación con el evento en
que un beneficiario es retirado del Programa Colombia Mayor, por motivo de recibir
una pensión u otra clase de renta o subsidio, la sentencia T-716 de 2017[79]
menciona especialmente como precedentes jurisprudenciales los siguientes casos:
·
Sentencia T-348 de 2009[80], en
esa ocasión la demandante fue excluida del programa al estar temporalmente en
el sistema de riesgos profesionales al tener un accidente de tránsito; por lo
que la Corte accedió a la petición de la actora para que continuara gozando del
subsidio, “hasta
tanto se mantenga el criterio de real necesidad de la prestación y se acrediten
todos y cada uno de los requisitos que se le imponen para acceder al goce de
los recursos que le permitan satisfacer sus necesidades básicas”[81].
·
Sentencia T-025 de 2016[82], en dicha oportunidad, el actor fue separado del programa por ser
beneficiario de su hija en el Sistema de Seguridad Social en Salud, previo a
realizarse un “bloqueó preventivo del subsidio” sin haberse
analizado el impacto que causaría en los derechos fundamentales al mínimo vital
y la vida digna; el alto Tribunal ordenó que se debían efectuar “las gestiones administrativas necesarias para
incluirlo en el programa de subsidios del cual era beneficiario. Igualmente, se
ordenará a las entidades velar por la permanencia del señor Bautista dentro del
programa hasta tanto no se constate que las condiciones de vulnerabilidad
socio-económica que lo afectan, y que dieron lugar al reconocimiento del
subsidio, hubiesen cesado”[83].
·
Sentencia T-010 de 2017[84], a ese momento, la
accionante fue retirada del programa por estar afiliada como beneficiaria de
sus hijos al Sistema de Seguridad Social en Salud. Allí, la Corte
Constitucional encontró afectados los derechos fundamentales al bloquear “el desembolso del subsidio que recibía sin haber
realizado a cabalidad el estudio socio-económico que permitía verificar las
condiciones reales de vulnerabilidad en las que se encontraba (…) y de esta
manera evaluar la afectación que esta medida le ocasiona en la satisfacción de
su congrua subsistencia”[85].
Como se observa en los casos
referenciados, la Corte Constitucional ha considerado necesario que la entidad o
ente territorial verifique las verdaderas condiciones materiales de
vulnerabilidad de la persona, para luego, producto de ese análisis, en respeto
al debido proceso administrativo, proceda a retirar el beneficio. Por tanto la
jurisprudencia constitucional ha establecido que:
“Es deber de las entidades que administran programas
sociales establecer, en consonancia con el principio de razonabilidad, que la
suspensión del pago del subsidio no dará lugar a que la situación de
vulnerabilidad económica, que en un principio justificó la inclusión del
beneficiario dentro del programa, retorne, en detrimento de los derechos
fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional” (…) Los derechos fundamentales tutelados en común en estos
casos fueron el mínimo vital y la vida digna”[86].
6.12. Respecto del
debido proceso administrativo en un reciente pronunciamiento[87] se
definió como:
“(i) El conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal”. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se
busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la
validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la
seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”.
Así pues, en
virtud de lo anterior, se han fijado unos parámetros mínimos propios del debido
proceso administrativo, a saber:
“(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación
oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se
surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la
participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a
que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de
las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de
la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.”
6.13. Como
corolario de lo expuesto, hay una línea jurisprudencial pacifica[88]
que ha estimado que el subsidio del Programa Colombia Mayor debe garantizarse mientras
subsista un criterio real de necesidad de la prestación; dicho de otra manera,
el beneficio económico no se puede retirar, hasta que no se acredite que las
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica que dieron lugar al subsidio hayan
cesado. Esto es, que el retiro tiene que obedecer a un estudio particular y
material de las condiciones en que se encuentra el beneficiario que debe ser
excluido[89].
7. Caso Concreto
7.1. En el caso objeto de resolución,
se encuentra que el señor Carlos Julio Villalobos Pérez, de 81 años de edad[90], interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio[91],
luego de que el 24 de enero de 2018 le bloquearan el beneficio otorgado por el
Programa Colombia Mayor, con el que satisface sus necesidades básicas, al
encontrarse afiliado a la EPS Famisanar, en calidad de beneficiario de su hijo Carlos
Julio Villalobos Rincón[92],
quien percibe un IBC promedio que superó el salario mínimo legal ($737.717) del
año 2017 en $259 pesos, razón suficiente que supuso la suspensión del subsidio
en mención.
7.2. Primero que todo, se pone de
presente que el actor es un sujeto de especial protección constitucional por su
avanzada edad, por su condición de discapacidad visual[93] y por su mala situación
económica; en el expediente obra que, contrario a lo anotado por el ente
territorial, el tutelante está sisbenizado con un puntaje de 39,52 acorde con
la ficha No. 6488[94],
y que la única ayuda que su hijo le brinda es la afiliación a salud como
beneficiario de la EPS a la que cotiza. En este sentido, el subsidio entregado
por el Programa Colombia Mayor constituía un ingreso con el que podía
satisfacer sus necesidades más básicas en condiciones dignas[95].
7.3. Por otro lado, la suspensión del pago del subsidio se dio con ocasión de un cruce de
información del BDUA, que reportó que el accionante se encontraba afiliado en
calidad de beneficiario de su  hijo al sistema de seguridad social en
salud, poniéndolo incurso en la causal No. 4 de pérdida del derecho al subsidio,
estipulada en el Manual Operativo Colombia Mayor: “percibir una renta”, al
operar la presunción de que el miembro del grupo familiar del cotizante
depende económicamente de este y por ende recibe de él, los medios necesarios
para su congrua subsistencia del artículo 34 del Decreto 806 de 1998[96].
Para la Sala, es claro que la presunción
de dependencia económica de la que trata el artículo 34 del Decreto 806 de 1998
que complementa lo establecido en el numeral 3º del artículo 2.2.14.1.31 del
Decreto 1833 de 2016[97]
se desvirtúa en el presente caso, pues no es de recibo concluir, sin una
verificación material, que por la simple relación filial de padre-hijo que
existe entre el beneficiario y el cotizante, el actor cuente con los medios
necesarios para su congrua subsistencia.
7.4. Llama la atención que, si
bien se realizó la suspensión del subsidio el 24 de enero de 2018 al señor
Carlos Julio Villalobos P., en ninguna de las etapas del proceso se evidenció
que las entidades accionadas le hubieran dado la oportunidad para que ejerciera
su derecho a la defensa, menos aún, que se hubiera tenido en cuenta su
condición de discapacidad[98]
pues se le exigió presentarse personalmente con una certificación en la sede de
la Secretaría de Gestión Social[99].
Tampoco se encontró agotada la obligación que tiene el ente territorial de
verificar las condiciones reales de vulnerabilidad en las que se encuentra la
accionante, a través de las herramientas dispuestas para tal fin, antes de
haberlo suspendido, ya que como quedó expuesto en el acápite 6º de esta
providencia, no se garantizó el derecho al debido proceso administrativo que
tiene el demandante.
7.5. A partir del reconocimiento expreso del principio de
solidaridad, si el grupo familiar no puede garantizar la manutención de sus
adultos mayores, es deber de la sociedad y del Estado encontrar las
alternativas jurídicas para acudir en su auxilio[100]. En
este orden de ideas, el accionante es una persona en condición de
vulnerabilidad, porque la falta del ingreso que percibía del subsidio otorgado
por el Programa Colombia Mayor vulnera el derecho al mínimo vital.
7.6. En conclusión, la Sala encuentra que las
entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales del accionante, toda
vez que  procedieron a suspenderlo del Programa Colombia Mayor, bloqueando
el desembolso del subsidio que recibía sin haber realizado a cabalidad el
estudio socio-económico que permitía verificar las condiciones reales de vulnerabilidad
en las que se encontraba el señor Carlos Julio Villalobos Pérez y de esta
manera evaluar la afectación que esta medida le ocasiona en la satisfacción de
su congrua subsistencia.
7.7. En
concordancia con lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión dispondrá revocar el
fallo proferido en segunda instancia del 24 de julio de 2018 por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Villavicencio, que declaró improcedente la acción
de tutela interpuesta por el accionante. En su lugar, confirmará la sentencia
dictada en primera instancia por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función
de Conocimiento de Villavicencio que tuteló los derechos fundamentales al
mínimo vital y al debido proceso del señor Carlos Julio Villalobos Pérez, y que
se procede a transcribir en lo pertinente:
“SEGUNDO:
ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Villavicencio, que en el término de
48 horas siguientes a la notificación de la decisión, presente la novedad
de reactivación del accionante Carlos Julio Villalobos Pérez, a fin de levantar
la suspensión del beneficio Colombia Mayor, y que el afectado pueda continuar
recibiendo el subsidio en las mismas condiciones en que estaba registrado para
el momento en el que se materializó la suspensión, sin perjuicio de que hagan
las actualizaciones monetarias a las que haya lugar. (s.f.d.t.)
TERCERO:
ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Villavicencio, que en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de la decisión, realice todas las gestiones
pertinentes para que el accionante continúe accediendo al beneficio en las
mismas condiciones en que estaba registrado en esta para el momento en el que
se materializó la suspensión del pago de su subsidio, es decir para el mes de
enero de 2018. Medida que deberá mantenerse hasta que se adelante el proceso
administrativo pertinente de verificación de las condiciones materiales,
relacionadas con las causales de exclusión del programa Colombia Mayor.
(s.f.d.t.)
CUARTO:
ORDENAR al Ministerio de Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor, para que dentro
del ámbito de sus competencias, realicen los trámites administrativos
pertinentes, a fin de que se materialice la inclusión del accionante Carlos
Julio Villalobos Pérez en el programa Colombia Mayor, en las mismas
condiciones  en que estaba registrado para el momento en el que se materializó
la suspensión del pago del subsidio, sin perjuicio de que hagan las actualizaciones
monetarias a las que haya lugar”[101].
Asimismo, la Sala adicionará
al ordinal 4ª de la sentencia del doce (12) de junio de dos mil dieciocho
(2018) dictada por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de
Conocimiento de Villavicencio en primera instancia, un plazo de cuarenta y ocho
(48 horas) para que efectúen el desembolso y/o pago al actor dentro del
Programa Colombia Mayor. Además llamará la atención a
la Alcaldía Municipal de Villavicencio y a la Secretaría de Gestión Social y
Participación Ciudadana de la misma ciudad, para que en lo sucesivo tengan
plenamente identificados a los beneficiarios del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor que administra el Consorcio Colombia Mayor, a través de la
realización oportuna del estudio socio-económico, del proceso de priorización y
de su respectivo seguimiento, de tal forma que se puedan conocer en todo
momento las condiciones reales de los beneficiarios; y se abstengan de retirar
a los beneficiarios del subsidio, sin las garantías del debido proceso. Por
último, advertirá al Consorcio Colombia Mayor para que se
abstenga de emitir órdenes que afecten el pago del subsidio del programa
Colombia Mayor sin un proceso administrativo previo.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando, justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.-  REVOCAR el
fallo del 24 de julio de 2018 dictado en segunda instancia por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Villavicencio, que declaró improcedente el amparo
de los derechos invocados por el accionante. En su lugar, CONFIRMAR la sentencia
del 12 de junio de 2018, dictada en primera instancia por el Juzgado Tercero
Penal Municipal con Función de Conocimiento de Villavicencio[102], que
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso del señor
Carlos Julio Villalobos Pérez; por las razones expuestas.
SEGUNDO.- ADICIONAR
al ordinal 4º de la sentencia del doce (12) de junio de dos mil
dieciocho (2018) dictada por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de
Conocimiento de Villavicencio en primera instancia, un plazo de cuarenta y ocho
(48) horas para que las entidades Ministerio de Trabajo y Consorcio Colombia
Mayor realicen el debido desembolso y/o pago al actor dentro del Programa
Colombia Mayor.
TERCERO.- PREVENIR a la Alcaldía
Municipal de Villavicencio y a la Secretaría de Gestión Social y Participación
Ciudadana de la misma ciudad, para que en lo sucesivo tengan plenamente
identificados a los beneficiarios del Programa de Protección Social al Adulto
Mayor que administra el Consorcio Colombia Mayor, a través de la realización
oportuna del estudio socio económico, del proceso de priorización y de su
respectivo seguimiento, de tal forma que se puedan conocer en todo momento las
condiciones reales de los beneficiarios.
CUARTO.- ADVERTIR al CONSORCIO
COLOMBIA MAYOR para que se abstenga de emitir órdenes que afecten el oportuno
pago del subsidio del programa Colombia Mayor sin un proceso administrativo
previo.
QUINTO.- Por Secretaría
General de esta Corporación LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] El expediente de la
referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de Selección de Tutelas
Número Once, que fue conformada por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y
el magistrado Alejandro Linares Cantillo, mediante auto del 26 de noviembre de
2018, notificado por la Secretaría General en el estado No. 23 del día 10 de
diciembre de ese mismo año.
[2] A folio 3 del cuaderno 1 del
expediente, obra documento de identidad del accionante, quien nació el 14 de
febrero de 1938 en el municipio de Chipaque-Cundinamarca-.
[3] Folio 1 del cuaderno 1 del expediente.
[4] Folio 10 del cuaderno 1 del expediente.
[5] A folio 29 del cuaderno 1 del expediente se
refleja copia certificación del DNP con un puntaje SISBEN de 39.52, impreso el
10 de abril de 2018 por el Juzgado de primera instancia, información que fue
verificada en la web de la entidad el 18 de marzo de 2019..
[6] Acorde con el artículo 2.2.14.1.31 del Decreto
1833 de 2016 del Ministerio del Trabajo, para acceder al beneficio del Programa
Colombia Mayor es necesario carecer de rentas o ingresos suficientes para
subsistir.
[7] Folio del cuaderno 1 del expediente.
[8] Artículo 2.2.14.1.31. Los
requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de la Subcuenta de
Subsistencia son: (…) 3. Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del Sisbén
y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de personas
que se encuentran en una de estas condiciones: (…); o viven con la familia y
el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual
vigente; (…). (n.f.d.t)
[9] Ibídem.
[10] Folio 2 del cuaderno 1 del
expediente.
[11] Folio 15 del cuaderno 1
del expediente.
[12] Folios 23 cuaderno 1 del expediente.
[13] Término acuñado para
referirse a la persona que hace parte del Sisbén.
[14] Folios 18 y 19 del cuaderno 1 del
expediente.
[15] Folio 18 del cuaderno 1
del expediente.
[16]
Artículo 25. Créase el Fondo de Solidaridad
Pensional, como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica,
adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serán
administrados en fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza pública,
y preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario,
o por las administradoras de fondos de pensiones y/o cesantía del sector social
solidario, las cuales quedan autorizadas para tal efecto por virtud de la
presente ley.
[17] Folio 30 y 31 del
cuaderno 1 del expediente.
[18]
El Informe fue reportado por la Dirección de Tecnologías de Información y
Comunicaciones del ADRES
[19] Folio 31 del cuaderno 1
del expediente.
[20]
Artículo 2.2.14.1.39. Pérdida del derecho al subsidio. El
beneficiario perderá el subsidio cuando deje de cumplir los requisitos
establecidos en la normatividad vigente y en los siguientes eventos: (…) 4.
Percibir una renta entendida como la utilidad o beneficio que se obtiene de
alguna actividad o bien en cuantía superior a la establecida en el numeral 3
del artículo 2.2.14.1.31. del presente Decreto. (…)
[21] Folios 31 a 34 del
cuaderno 1 del expediente.
[22] Ver Resolución 1370 de
2013.
[23] Folios 94 y 95 del
cuaderno 1 del expediente.
[24] Folio 95 del cuaderno 1
del expediente.
[25] Ibídem.
[26] Folio 103 y 104 del
cuaderno 1 del expediente.
[27] Folio 97 y 98 del
cuaderno 1 del expediente.
[28] Folios 117 y 118 del
cuaderno 1 del expediente.
[29] Folios 121 y 122 del
cuaderno 1 del expediente.
[30] Folio 21 del cuaderno 2
del expediente.
[31] Folios 18 y 19 del
cuaderno 2 del expediente.
[32] Folio 1 y 2 del cuaderno
1 del expediente.
[33] Folio 31 del cuaderno 1
del expediente.
[34] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[35] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[36] Ver sentencia T-010 de
2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[37]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[38] Folios 30 y 31 del
cuaderno 1 del expediente.
[39] Ver
sentencias T-010 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-036 de 2017, M.P.
Alejandro Linares Cantillo; T-601 de 2017, M.P. José Fernando Reyes.
[40] Folio 31 del cuaderno 1
del expediente.
[41] Folios 10 y 29 del
cuaderno 1 del expediente.
[42] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[43] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[44] Ver sentencia T-086 de
2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] Ver sentencia T-339 de
2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[46] Folio 18 del cuaderno 1
del expediente.
[47] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[48] Ver sentencia T-678 de
2017, M.P: Carlos Libardo Bernal Pulido.
[49] Ver sentencia T-426 de
2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas.
[50] Ver sentencia T-716 de
2017, M.P. Carlos Libardo Bernal Pulido.
[51] M.P. Alberto Rojas Ríos
[52] Ver sentencia T-900 de
2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[54] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[55] Ver sentencia T-010 de
2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[56] Ibídem.
[57]
Artículo 13. “Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
[58] Ver sentencias T-765 de 2011, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; y T-083 de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[59] Ver sentencia T-716 de
2017, M.P. Carlos Libardo Bernal Pulido.
[60] Ibídem.
[61] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[62] M.P. Carlos Libardo
Bernal Pulido
[63]
Ver sentencias T-900 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-716 de
2017, M.P. Carlos Libardo Bernal Pulido
[64]
Otro de los escenarios donde se hace evidente la manifestación de un Estado
Social de Derecho y la garantía a un mínimo vital es  en el de acceso a la
pensión de vejez o invalidez, reguladas en la ley 100 de 1993 (Ver sentencia
T-95 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez); o cuando el derecho a la
salud puede verse vulnerado (Ver sentencia T-507 de 2017, M.P. Iván Humberto
Escruceria Mayolo).
[65] Ibídem.
[66] Ver sentencia T-025 de
2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[67] Ver sentencia T-339 de
2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[68]
i) El fondo de solidaridad pensional estará destinado a ampliar la cobertura
mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y
condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad
social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas,
deportistas, madres comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de
las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio
económico, cuyo origen, monto y regulación se establece en esta ley. La edad
para acceder a esta protección será en todo caso tres (3) años inferior a la
que rija en el sistema general de pensiones para los afiliados.
[69] Ver sentencia T-716 de
2017, M.P. Carlos Libardo Bernal Pulido.
[70] Ibídem.
[71] Las 14 ciudades
principales son: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta,
Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Villavicencio, Pasto, Montería, Manizales
y Santa Marta.
[72] Ver sentencia T-339 de
2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[73] Ver artículo
2.2.14.1.31.
[74]
Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud
y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad
Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio
nacional.
[75]
Tales como Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional  -FOPEP-, Registro
Único de Aportantes -RUA-, Base de Datos Única de Afiliación –BDUA-, Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, entre otras.
[76] Manual Operativo del Programa Colombia Mayor, Anexo Técnico No. 2 de
2015, Ministerio del Trabajo.
[77] Ibídem.
[78] Ibídem.
[79] M.P. Carlos Libardo
Bernal Pulido.
[80] M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[81] Ibídem.
[82] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[83] Ver sentencia T-025 de
2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[84] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[85] Ver sentencia T-010 de
2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[86]
Ver sentencias T-348 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-025 de
2016, M.P. María Victoria Calle Correa; y T-010 de 2017, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[87] Ver T-010 de 2017, M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[88]
Ver sentencias T-348 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-207 de
2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacios; T-025 de 2016, M.P. María Victoria
Calle Correa; T-010 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-339 de 2017, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[89] Ver sentencia T-716 de
2017, M.P. Carlos Libardo Bernal Pulido.
[90] Folio 3 del cuaderno 1
del expediente.
[91] Folios 1 y 2 del
cuaderno 1 del expediente.
[92] Folio 28 del cuaderno 1
del expediente.
[93] Folios 4 a 13 del
cuaderno 1 del expediente.
[94] Folio 29 del cuaderno 1
del expediente.
[95] Folio 1 del cuaderno 1
del expediente.
[96]
Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud
y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad
Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional.
[97]
3. Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del Sisbén y carecer de rentas
o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de personas que se encuentran
en una de estas condiciones: (…); o viven con la familia y el ingreso
familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; (…).
(n.f.d.t)
[98]
A Folio 4 y 5 del cuaderno 2 del expediente, obra comunicación del Consorcio
Colombia Mayor recibida el 26 de junio de 2018 por el Juzgado de Segunda
Instancia, en el que se indica que a la fecha el ente territorial (Alcaldía de
Villavicencio) no ha dado cumplimiento a la verificación de las verdaderas
condiciones de vulnerabilidad del accionante que continua apareciendo en estado
suspendido.
[99] Folio 18 del cuaderno 1
del expediente.
[100] Ver sentencia T-010 de
2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[101] Folios 103y 104 del
cuaderno 1 del expediente.
[102]
En el fallo, (i) se ordena a la Alcaldía
Municipal de Villavicencio, que en el término de 48 horas siguientes a la
notificación de la decisión, (a) presente la novedad de reactivación del
accionante Carlos Julio Villalobos Pérez, a fin de levantar la suspensión del
beneficio Colombia Mayor, y que el afectado pueda continuar recibiendo el
subsidio en las mismas condiciones en que estaba registrado para el momento en
el que se materializó la suspensión, sin perjuicio de que hagan las
actualizaciones monetarias a las que haya lugar. (b) realice todas las
gestiones pertinentes para que el accionante continúe accediendo al beneficio
en las mismas condiciones en que estaba registrado en esta para el momento en
el que se materializó la suspensión del pago de su subsidio, es decir para el
mes de enero de 2018. Medida que deberá mantenerse hasta que se adelante el
proceso administrativo pertinente de verificación de las condiciones
materiales, relacionadas con las causales de exclusión del programa Colombia
Mayor. (ii) Ordenar al Ministerio de Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor,
para que dentro del ámbito de sus competencias, realicen los trámites
administrativos pertinentes, a fin de que se materialice la inclusión del
accionante Carlos Julio Villalobos Pérez en el programa Colombia Mayor, en las
mismas condiciones  en que estaba registrado para el momento en el que se
materializó la suspensión del pago del subsidio, sin perjuicio de que hagan las
actualizaciones monetarias a las que haya lugar.