C-678-98
Sentencia C-678/98
Sentencia
C-678/98
LEY ORGANICA-Improcedencia/PARAFISCALIDAD-Improcedencia
de regulación por ley orgánica
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO Y LECHERO-Desarrolla
fines esenciales del Estado
La ley opera como uno de los principales
instrumentos para la consecución de los fines del Estado Social de Derecho, por
lo tanto el establecimiento de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero no hace
otra cosa que ayudar a realizar los deberes que le impone la Carta a los
poderes públicos, al establecer contribuciones como apoyo a la producción
pecuaria. Si los recursos que se recaudan mediante la contribución parafiscal
para el fomento del sector ganadero y lechero, están destinados al cumplimiento
de los fines esenciales del estado, no se ve como no se asegure la justicia  y
la igualdad, ni se garantice la vigencia de un orden político, económico y
social justo.
DERECHO A LA
IGUALDAD-No vulneración
por cuota parafiscal que grava actividades diferentes/CUOTA DE FOMENTO
GANADERO Y LECHERO-Grava hechos y no personas
Se trata de dos actividades distintas
(producción de leche y de carne). La cuota de fomento es una contribución
parafiscal que grava hechos y no personas, contribución que redunda sobre todos
los que se dedican al desarrollo de la misma actividad económica a cuyo fomento
se encuentra destinada. Queda claro que la Ley 89 de 1993, no presenta un trato
diferente o discriminatorio entre los contribuyentes.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Facultad del
Congreso para crearlas
La Constitución faculta al Congreso para
establecer excepcionalmente la creación de recursos parafiscales, distintas de
las rentas fiscales; los recursos parafiscales no afectan el fisco, no hacen parte
de los ingresos presupuestales del Estado, al contrario, el legislador
puede crearlos, en los casos en que considere que se justifica por razones de
interés social y en sectores en los que sea posible la aplicación de este
sistema excepcional para los fines señalados por la propia ley que los crea.
LIBERTAD
ECONOMICA-No vulneración
por política tributaria o por establecimiento de rentas parafiscales
PARAFISCALIDAD-Es aplicación concreta de principio de
solidaridad
RECURSOS
PARAFISCALES-Participación
de contribuyentes en administración
Si una de las características de la
parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se beneficien
exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participación en lo que
tenga que ver con el manejo e inversión de tales recursos.
RECURSOS
PARAFISCALES-Administración
RECURSOS
PARAFISCALES-Congreso
regula administración
Dada la naturaleza excepcional de los
recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter
parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su
administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las
despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el
legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculariedades de esa administración de recursos
públicos por parte de los particulares.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Estructura
democrática de entidades
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO Y LECHERO-Constitucionalidad
condicionada de administración por FEDEGAN
En relación con
el artículo 7 de la Ley 89 de 1993, la Corte Constitucional declarará su
constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura
democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de
instrumentos efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con
la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se
otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de
celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democrática
resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte
constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito.
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL SOBRE PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES
Referencia:
Expediente D-2068
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial) y 7º  de la Ley 89 de
1993, “Por la cual se establece la cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se
crea el Fondo Nacional del Ganado”, y el parágrafo 2° del artículo 16 (parcial)
de la Ley 395 de 1997, “Por la cual se declara de interés general nacional y
como prioridad sanitaria la erradicación de la fiebre aftosa en todo el
territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin”.
Demandante: Pablo
Cárdenas Pérez
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número cuarenta y
siete (47), a los dieciocho (18) días del mes de noviembre de mil novecientos
noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Pablo
Cárdenas Pérez, con base en el artículo 241-4 de la Constitución Política,
demandó la inconstitucionalidad de los artículos 2 (parcial) y 7 de la Ley 89
de 1993 “Por la cual se establece la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se
crea el Fondo Nacional del Ganado”, y el parágrafo 2° del  artículo 16
(parcial) de la Ley 395 de 1997 “Por la cual se declara de interés social
nacional y como prioridad sanitaria la erradicación de la fiebre aftosa en todo
el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin”.
Por auto del ocho
(8) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998), el magistrado
sustanciador (e), doctora Carmenza Isaza de Gómez, admitió la demanda y ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Fondo Nacional del
Ganado y a FEDEGAN, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo
acusado.
LEY 89 DE 1993
(Diciembre 10)
“Por la cual se establece la Cuota de
Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”
“Decreta:
“Artículo 2º Cuota de Fomento Ganadero y
Lechero. Establécese la cuota de fomento ganadero y lechero como contribución
de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5% sobre el precio del
litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario mínimo
legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio.
“Parágrafo 1º Las cooperativas de leche
quedan exentas del recaudo de esta contribución cuando la originen en compras
de leche a los productores cooperados. Sin embargo, mediante decisión de su
Consejo Administrativo podrán participar en la mencionada contribución para los
fines previstos en esta Ley.
“Parágrafo 2º En caso de que el recaudo que
deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca dificultades, autorízase al
Ministerio de Agricultura, previa concertación con la Junta Directiva del Fondo
Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo o procedimiento viable,
con el fin de evitar la evasión de la cuota en aquellos lugares donde no
existan facilidades para su control y vigilancia.”.
“Artículo 7º Administración. El Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación
Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN-, la administración y recaudo final de las
cuotas de Fomento Ganadero y Lechero.
“El respectivo contrato administrativo
deberá tener una duración no inferior a diez (10) años, y en el cual se
dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición y ejecución de
programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora
y demás requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los
objetivos legales, así como la contraprestación por la administración de las
cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del recaudo anual.
“Parágrafo. La Junta Directiva del Fondo,
podrá aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con
otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector que le presente
la administración del Fondo o cualquiera de los miembros de la Junta Directiva.”.
LEY 395 de 1997
(Agosto 2)
“Por la cual se declara de interés social nacional y
como prioridad sanitaria la erradicación de la fiebre aftosa en todo el
territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin”
“Artículo 16. De los recursos del Programa
Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa. El Programa Nacional de
Erradicación de la Fiebre Aftosa contará para su funcionamiento con los
siguientes recursos :
-
El 70% de los recursos
públicos provenientes de la venta de los activos de Vecol, los cuales se
determinarán en el decreto o decretos reglamentarios de la presente ley.
-
Una vez cumplidos los
objetivos de ésta, el saldo sobrante si lo hubiere, se entregará al Fondo de
Fomento Agropecuario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que
con ellos y el otro 39% de dichos recursos públicos ejecute otros programas de
fomento en el sector agropecuario.
-
Por lo menos el 30% de
los recaudos del Fondo Nacional del Ganado.
-
Los recursos causados
por multas impuestas con fundamento en la presente ley y los demás recursos que
el ICA destine para el cumplimiento del Programa Nacional de Erradicación de
Fiebre Aftosa.
-
Los recursos que los
Fondos Ganaderos destinen a la erradicación de la fiebre aftosa, en todo caso
no menos del 30% del rubro de extensión agropecuaria.
-
Otros recursos de
fuente nacional e internacional.
“Parágrafo 1º. La afectación de recursos a
que se refiere el presente artículo, terminará una vez se hayan cumplido los
objetivos de la presente ley.
“Parágrafo 2º. A partir del 1º de enero de
1998 la contribución de que trata el artículo 2º de la Ley 89 de 1993, será del
0.75% y de 75% de un salario diario mínimo legal vigente, por concepto de leche
y carne respectivamente. Los recursos correspondientes a este incremento se
asignarán en un 50% al Programa Nacional de Erradicación de Fiebre Aftosa,
mientras se cumplen los objetivos de la presente ley.
El restante 50% se destinará a la
constitución de un fondo de estabilización para el fomento de la exportación de
carne y leche y sus derivados en los términos establecidos en el Capítulo VI de
la Ley 101 de 1993”.
B.- La demanda
El demandante considera que el inciso
primero del artículo 2 de la Ley 89 de 1993 no se ajusta a lo preceptuado por
el Preámbulo de la Carta, ni a lo establecido en los artículos 1, 2, 4, 13,
95-9, 150-12, 333, 334, 338 y 363 de la Constitución Política, siendo
violatorio de estas normas, como quiera que la cuota de fomento ganadero y
lechero “es discriminatoria, no se ajusta a los principios de justicia, equidad
y progresividad, a la igualdad en cuanto a las cargas públicas, restringe la
libertad y la iniciativa privadas, y no atiende a la distribución equitativa de
las oportunidades entre dos sectores agropecuarios”.
Manifiesta el demandante, que cuando la
Corte Constitucional decidió las demandas presentadas contra la Ley 89 de 1993,
no se hizo una total confrontación con el Preámbulo y con las demás normas que
cita como violatorias del inciso primero del artículo 2 de la citada ley.
Considera que las distintas Ramas del Poder
Público, en el ejercicio de sus funciones y competencias, deben expedir normas
ajustadas al artículo 1 de la C.P. “Colombia es un Estado Social de Derecho”,
en especial el legislador, el cual en ejercicio de la atribución conferida por
el artículo 150-12, debe consultar el principio fundamental citado.
Igualmente, en tratándose del artículo 1 de
la normatividad superior, señala que el legislador al imponer las cargas
públicas, debe tener en cuenta la justicia distributiva “que debe predominar en
el derecho público”, con el objeto de que cada quien contribuya de conformidad
con sus capacidades, consultado el principio de progresividad, de manera que
tenga cumplido efecto el Estado Social de derecho.
Señala que la contribución parafiscal
establecida en la norma en estudio (0.5% sobre el precio del litro de la leche
vendida por el productor y al 50% del salario diario mínimo legal vigente por
cabeza de ganado al momento del sacrificio) no asegura la justicia, la
igualdad, ni garantiza la vigencia de un orden social justo, como quiera que
esta contribución especial no se ajusta a los principios establecidos en el
Preámbulo y en el artículo 2 .de la Carta, ni con el contenido fundamental del
artículo 4 de la misma, el cual es de aplicación preferente.
De otra parte, expresa el demandante, el
Congreso en el ejercicio de su función legislativa debe ajustarse a lo
dispuesto por el artículo 13 superior, y en ese sentido expedir normas que no
discriminen ni autoricen tratos diferentes para distintos sectores, como lo
sucedido con la contribución parafiscal objeto de la presente demanda, cuando
fija los sujetos pasivos de la obligación tributaria y determina las
respectivas cuotas, creando un trato discriminatorio para dos sectores
agropecuarios semejantes (cuota de fomento ganadero y lechero)  resultando más
gravado el sector lechero que el de producción de ganado, infringiéndose  así
mismo el artículo 363 que establece como principios esenciales de la
tributación la equidad y la progresividad.
Igualmente se lesionan los principios de
equidad y proporcionalidad, cuando se le exige al propietario del ganado el
pago de una cantidad uniforme que equivale al 50% del salario mínimo legal
vigente sin tener en consideración el precio de la cabeza de ganado
sacrificado. El contenido de estos principios lo sustenta ampliamente el
demandante, con varias citas de tratadistas especialistas en la materia, así como
con transcripción de apartes de  sentencias de esta Corporación que considera
pertinentes.
Por otra parte, considera que el parágrafo
2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1997, viola también el Preámbulo y los
artículos 1, 2, 13,95-9, 333, 334 y 363 de la C.P., al disponer un incremento
en la contribución establecida en el artículo 2 de la Ley 89 de 1993. En
efecto, se mantiene el carácter discriminatorio de la contribución parafiscal,
contrariando los principios de equidad y progresividad, por cuanto no toma como
base de la liquidación el precio de la respectiva cabeza de ganado, y también
porque el ganado de leche resulta gravado dos veces, cuando se vende la leche,
y cuando se sacrifica.
Indica el actor, que el legislador no esta
facultado constitucionalmente para determinar específicamente con quien se debe
celebrar el contrato, la duración mínima del mismo y la remuneración o
compensación al contratista, y señala que,  por lo tanto, el artículo 7 de la
Ley 89 de 1993 infringe el Preámbulo y los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 38, 95-5,
113, 114, 115, 121, 123, 136-1-4, 150-1-9-12-21 y su inciso final, 189-23, 209,
210, 273, 333 y 334 de la C.P.
La Constitución Política establece en su
artículo 3 que el pueblo ejerce la soberanía a través de sus representantes, y
el artículo 4 enmarca la responsabilidad de los servidores públicos por
infracción de las normas superiores. Por lo tanto, si el legislador, agrega el
demandante, en el ejercicio de sus funciones no se sujeta a lo dispuesto en las
normas superiores citadas, no solamente la viola, sino que las normas que
expida en ejercicio de su función, son contrarias al estatuto superior (art.
4).
El Congreso tiene la atribución de expedir
“…el estatuto general de contratación de la administración pública…” (art 150
inc. final), competencia ejercida al expedir la Ley 80 de 1993 -Estatuto
General de la Contratación Pública- pero esta función, expresa el actor, no ha
de entenderse agotada con la expedición de la citada ley, como quiera, que el
numeral 1 del artículo 150 en concordancia con el 114 de la C.P. lo faculta
para reformar las leyes, tarea esta que si considera pertinente debe realizar
con sujeción a los principios de la generalidad de la ley, y en especial
teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 209 de la Carta, y sin violar
el artículo 113 superior  (separación de funciones), ni inmiscuirse en asuntos
de competencia privativa del Presidente de la República tal como lo ordena el
numeral 1 del artículo 136 de la C.P., y respetando sus competencias (arts. 115
y 189-23 C.P.), ya que en materia contractual la competencia del Congreso,
además de lo previsto por el artículo 150-14 C.P., se limita a la autorización
que en materia de contratos consagra el numeral 9 del mismo artículo. Por ello,
atendidas todas las normas superiores citadas, no puede el legislador
determinar  la entidad o persona con quien se debe celebrar el contrato, la
duración mínima de éste y la remuneración o compensación al contratista, habida
cuenta que la administración es reglada (arts. 121 y 123 C.P.), y sin que en el
proceso de adjudicación de un contrato se tenga en cuenta lo previsto en el
artículo 273 de la Constitución Política.
Por último, el artículo 7 de la Ley 89 de
1993 viola los artículos 333 y 334 de la Constitución Política que consagran
los principios fundamentales de libre iniciativa y actividad económica, la
libre competencia como un derecho de todos y la intervención del Estado para
racionalizar la economía, al determinar la contratación del Estado con FEDEGAN,
sin dar oportunidad a otras agremiaciones privadas o entidades, de prestar el
servicio de administración y recaudo de las cuotas parafiscales fijadas por la
misma ley.
C.- Intervención.
El 26 de junio de 1998, la Secretaría
General de la Corte informó sobre las intervenciones recibidas durante el
término de fijación en lista. Ellas son : del doctor Arturo Ferrer Carrasco,
apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; del doctor Luis
Carlos Sachica Aponte, apoderado especial de la Federación Colombiana de
Ganaderos -FEDEGAN-; de los ciudadanos Luis Guillermo Guerrero Pérez, Juan
Francisco Arbeláez Larrarte y  Carlos Eduardo Medellín Becerra.
Se resumen las intervenciones, así :
a) Intervención del apoderado del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El interviniente al solicitar la
constitucionalidad de las normas acusadas, expone las siguientes razones :
Expresa el interviniente, que antes de
cualquier otra manifestación, ha de ponerse de presente que el parágrafo 2 del
artículo 16 de la Ley 395 de 1997, se limita a imponer un incremento a partir
del 1 de enero de 1998, a las tarifas de la contribución parafiscal que
establece la Ley 89 de 1993, razón por la cual los argumentos que el demandante
aduce son esencialmente iguales.
Considera que la Corte Constitucional en su
sentencia C-253 de 1995, declaró exequible el artículo 2 de la Ley 89 de 1993
al decidir las demandas que se presentaron contra varios artículos de la ley,
entre ellos el artículo 2 mencionado, presentándose por lo tanto cosa juzgada
constitucional ya que en esta nueva acusación “solo hay un esfuerzo por darle a
los mismos cargos alguna viabilidad bajo una aparente presentación distinta, ya
que esa alta corporación manifestó que lo declaraba exequible, junto con su parágrafo
2º., pero solo en relación con los cargos formulados”.
Señala el interviniente que al realizar la
comparación de las dos demandas, se presenta una indefinición de los elementos
mínimos que la ley establece sobre los gravámenes, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 338 superior, argumento este que no fue acogido en el fallo
constitucional, así mismo, también se alega una doble tributación y violación
del artículo 363 de la C.P., según el cual el sistema tributario se funda en
los principios de equidad, eficiencia y progresividad, argumentos estos que
también fueron rechazados en el fallo de la Corte Constitucional. Como prueba
de estas afirmaciones, el interviniente transcribe apartes de la sentencia
C-253 de 1995, agregando que frente a la nueva demanda no es pertinente hacer
nuevas consideraciones sobre la exequibilidad de la norma, por cuanto existe
cosa juzgada constitucional al ser enfrentada a los mismos preceptos de la
Constitución Política, y porque los cargos formulados son esencialmente iguales
a los ya decididos en la sentencia citada.
Para el apoderado del Ministerio, no existe
cosa juzgada constitucional, respecto del artículo 7 de la Ley 89 de 1993, si
bien la Corte Constitucional se declaró inhibida para hacer un pronunciamiento
de fondo sobre todo el articulado de la citada ley, en razón de la ineptitud
sustancial de ellas.
En cuanto al reparo que hace el demandante
sobre la determinación del contratista para la administración y recaudo final
de la cuota de fomento ganadero y lechero, por un término mínimo y con una
contraprestación definida, manifiesta el interviniente, que si bien es cierto
que los contratos celebrados por la administración deben sujetarse
ordinariamente a las previsiones contenidas en la Ley 80 de 1993, no es menos
cierto que la Constitución Política faculta al Congreso para otorgar
autorizaciones especiales al gobierno para la celebración de algunos contratos,
apartándose de esta manera de los preceptos contenidos en el Estatuto General
de Contratación Pública, y que además de esta autorización, la Carta prevé la
contratación sin autorización por razones de evidente necesidad nacional,
sometida posteriormente a la aprobación del Congreso; añade que una
interpretación como la que aduce el demandante, dejaría sin efecto los
numerales 9 y 14 del artículo 150 superior.
Por otra parte, expresa que uno de los
instrumentos por excelencia a través de los cuales se lleva a cabo la ejecución
presupuestal, entre otros, son los contratos que la administración celebra, los
cuales afectan recursos de naturaleza fiscal, que son incorporados al
Presupuesto General de la Nación, de conformidad con las leyes que regulan la
materia (38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, orgánicas del presupuesto
nacional). Si bien los recursos parafiscales son de carácter público, de
acuerdo con sentencias de la Corte Constitucional, estas contribuciones por su
esencia no están incorporadas al presupuesto, igualmente señala que el decreto
111 de 1996 dispone en su artículo 29 que :”las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado
por los órganos encargados de su administración”.
En concordancia con los preceptos y
jurisprudencia que cita, dice que leyes ordinarias anteriores a las orgánicas
del presupuesto, ya habían dicho que algunas contribuciones parafiscales no se
incluyeran en el presupuesto, tal como lo dispone la Ley 101 de 1993 -Ley
General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero-  que dispone en su artículo 29
que “los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del
Presupuesto General de la Nación”.
Finalmente dice, hay que tener en cuenta
que el carácter parafiscal de esas contribuciones no las vuelve ni privadas ni
las despoja de su naturaleza pública y que es “perfectamente sabio” que la ley
que las establece para ser manejadas por un gremio determinado prevea las
condiciones, modalidades y peculiaridades de la administración de esos recursos
de los particulares. Que no se compadece con la esencia de la parafiscalidad,
que para la administración de las contribuciones parafiscales se cumplieran con
los procesos señalados en la Ley 80 de 1993, que como lo manifiesta están
diseñados para la ejecución del Presupuesto General de la Nación, “cuyo mayor
componente está constituido por ingresos tributarios, esto es, fiscales…”.
b) Intervención del apoderado especial de la Federación
Colombiana de Ganadero -FEDEGAN-.
Justifica la constitucionalidad de las
normas acusadas, con los argumentos que se resumen de la siguiente manera :
En primer lugar, el interviniente
manifiesta que la Constitución Política (art. 150-12) le confiere al Congreso
la facultad impositiva ordinaria de “establecer contribuciones fiscales”, y
como innovación de la Constitución de 1991 “establecer por excepción
contribuciones parafiscales que, por ser otra cosa, tendrán régimen diferente,
deferido a la ley, en los casos y bajo las condiciones que ésta señale”,
creando una distinción y separación en el régimen de los tributos ordinarios
del de los recursos parafiscales, distinción esta, que no es tenida en cuenta
por el demandante, dice el interviniente.
Así las cosas, los recursos parafiscales
gozan de un régimen legal propio y autónomo, no sujeto a las disposiciones
específicas señaladas en la Constitución para los tributos ordinarios, “régimen
que en cada caso es la ley que crea el recurso”.
Indica que la Corte Constitucional en
abundantes sentencias ha definido los caracteres propios de los recursos
parafiscales, en las cuales se deja en claro que el producido de estos recursos
no ingresa al presupuesto, que su administración puede ser otorgada a los
particulares, y “que su destinación especial a actividades de interés social
implica una nueva técnica de financiación del fomento de las mismas”,
concluyendo que no todas los preceptos constitucionales sobre tributación son aplicables
de la misma manera a la creación de recursos parafiscales.
El interviniente expresa que no se puede
tampoco asimilar el contenido de una norma constitucional prescriptiva, con el
presunto desconocimiento de un principio o declaración de principios y
formulación de programas de ejecución gradual. En el primero de los casos
-agrega- la confrontación de una norma de carácter constitucional con una que
no ostente este rango, permite concluir si son excluyentes o incompatibles,
resultando en consecuencia, inexequible la segunda; y en el otro evento, no se
pueden hacer absolutos los principios sin atender la realidad que exigen las
circunstancias concretas “produciéndose una decisión arbitraria por no
relativizar, en el contexto de lo fáctico, postulados ideológicos que son
propósitos y metas para políticas de largo plazo”.  En este orden de ideas, se
pregunta si alguien puede plantear con prosperidad la violación del Preámbulo
de la Carta o los principios que orientan el sistema tributario, a saber, equidad,
eficiencia y progresividad, en tratándose de asuntos tributarios  sin consultar
los hechos y situaciones realmente existentes.
Manifiesta que la Ley 89 de 1993 ya fue
objeto de sentencia con efectos parciales, sentencia que al tratar el cargo de
violación al principio de la equidad tributaria declara que no existe violación
del mismo frente a los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constitución,
razón por la cual ya hay cosa juzgada constitucional.
Hace una distinción entre las leyes de
intervención del Estado en las actividades productoras generadoras de bienes y
servicios y las leyes de fomento, como la ley 89 de 1993. En las primeras el
Estado interviene en la respectiva actividad, estableciendo directrices
económicas y sociales que restringen la libre empresa y la iniciativa privada,
en aras del interés social o bien común, con carácter imperativo. En las
segundas, es decir en las leyes de fomento, lo que se busca es encontrar
incentivos para actividades económicas de interés para el país, “institucionalizando”
los recursos de carácter parafiscal como instrumento de financiamiento de las
respectivas políticas de fomento.
Insiste en el carácter excepcional de la
parafiscalidad, señalando que no se trata de la facultad impositiva ordinaria
del Estado, la cual le es inherente, sino por el contrario, es otra tributación
de la cual ha de hacerse uso con medida y en los casos en que se justifique por
razones de interés social y en los sectores en los que sea posible aplicar ese
procedimiento de fomento económico. La contribución parafiscal no obedece al
deber de contribuir al sostenimiento del Estado según lo dispone el artículo 95
superior, sino al interés directo que tienen los contribuyentes para fortalecer
su sector económico, asumiendo ese aporte como una retribución correlativa que
mejora su actividad productiva.
Analiza el apoderado de FEDEGAN los cargos
de la demanda, expresando que en cuanto al Preámbulo es de conocimiento
general, que su contenido es el enunciado de propósitos políticos inspiradores
de la Constitución, que sirven de criterios para la interpretación de las
normas, pero que por no tener un contenido normativo no son susceptibles de ser
infringidos “en el sentido técnico-jurídico que se evalúa en el proceso de
inconstitucionalidad”. De la misma manera la violación de los artículos 1, 2 y
4 de la Carta no tienen relación directa con los artículos demandados, -dice el
interviniente-  por cuanto su carácter principista excluye violaciones
concretas y directas.  En cuanto a la violación del artículo 13, aduce, que no
se presenta trato discriminatorio entre los contribuyentes, por cuanto la cuota
de fomento grava hechos, como son la producción y venta de carne y leche, y no
personas, y que redunda sobre las personas dedicadas a la misma actividad
económica a cuyo fomento esta destinada la contribución “sin que pueda
establecerse una proporción entre el aporte y el beneficio, ya que el interés
fomentado es de orden social y no individualizado”.
Anota que la Ley 80 de 1993 no es aplicable
al contrato previsto en el artículo 7 de la Ley 89 de 1993, por cuanto regula
únicamente la contratación estatal financiada con recursos del presupuesto, y
no a  los que se financian con recursos parafiscales que no hacen parte del
presupuesto y por lo tanto tienen un régimen legal especial y separado; por
esta razón son infundados los cargos de violación de la ley de contratación
estatal, ya que el contrato de que trata el artículo 7 no “compromete la
responsabilidad ni el patrimonio estatal”, ni tampoco viola los artículos 333 y
334 superiores, porque lo que se pretende es adoptar medidas de fomento de una
actividad específica, como es la ganadera y lechera y no intervenirla.
Finalmente, señala que las reiterativas
referencias de la demanda sobre la proporcionalidad y progresividad no vienen
al caso, teniendo en cuenta que el artículo 363 en el cual se enuncian los
principios de equidad, eficiencia y progresividad, son aplicables al sistema
tributario que prevé los recursos fiscales y no los parafiscales cuya fuente es
el aporte de un sector económico privado para el fomento del mismo que dada su
excepcionalidad y especialidad, no pueden etenderse incorporados al sistema
tributario.
c. Intervención del ciudadano Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
Se resume su intervención de la siguiente
manera :
Los contratos celebrados para la
administración de los recursos parafiscales, no se encuentran sujetos en términos
generales a las prescripciones de la Ley 80 de 1993, si bien dichos recursos no
hacen parte del fisco y por lo tanto no ingresan al presupuesto nacional, a
contrario sensu, estos contratos deben ceñirse a las especificaciones y
postulados que gobiernan la parafiscalidad y por lo tanto no puede predicarse
una indebida intromisión del legislador al establecer las condiciones
específicas que lo regularán,  ya que está ejerciendo una competencia directa
atribuida por el ordenamiento superior.
Añade el interviniente, que en Colombia el
legislador en la mayoría de los casos en los cuales se establece una
contribución parafiscal ha optado por designar la persona privada que habrá de
administrarlo, y cita como ejemplos el Fondo Nacional del Ganado y los Fondos
establecidos por la ley para el café, arroz, la palma y la panela entre otros.
La explicación de esta situación obedece a la “necesidad de dar certeza al
manejo de la contribución y continuidad al desarrollo de los programas que a
través de ella se cumplen, y así mismo evita cualquier pugnacidad en el gremio
destinatario al no ser susceptible de ganarse o perderse en “sectores,
subsectores o grupos del propio gremio”,
Adicionalmente, agrega  que la norma
demandada no lesiona los “principios fundamentales de libre iniciativa y de
actividad económica y la libre competencia como un derecho de todos” ya que los
mismos responden a un concepto económico que no se afecta por la designación
que de un ente privado se haga para la administración de unos recursos parafiscales;
señala que la propia ley a fijado como “conditio sine qua non para que una
determinada entidad gremial tenga acceso a la administración de recursos
parafiscales y pueda luego mantenerse en ella, el cumplimiento de unos
requisitos de representatividad, apertura y organización democrática”.
Para terminar, el interviniente considera
que el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 no viola el debido proceso, y considera
inapropiada la cita de la Corte Constitucional que el demandante hace, cuando
dice “toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el
que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de
presentar las pruebas que demuestran su derecho…”.
d.  Intervención del ciudadano Juan
Francisco Arbeláez Larrarte
Defiende la constitucionalidad de las
normas acusadas, en los siguientes términos :
Inicia su intervención, señalando que esta
Corporación ya se pronunció sobre la exequibilidad del inciso primero y el
parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 89 de 1993, en cuanto que no violan los
artículos 150-12, 151 y 363 de la Constitución Política.
Manifiesta que la jurisprudencia y la
doctrina han realizado importantes precisiones en torno al concepto de
parafiscalidad, en efecto, la naturaleza jurídica de estos recursos imponen su
manejo extrapresupuestalmente con el objeto de agilizar y permitir autonomía en
su manejo por parte de las entidades que los perciben. Agrega que un principio
esencial de la parafiscalidad es que “jamás las rentas parafiscales pueden confundirse
con las rentas fiscales, ni menos con los ingresos corrientes de la Nación”,
así mismo, precisa que el artículo 29 de la ley orgánica del presupuesto
establece la posibilidad de que estos recursos sean administrados y ejecutados
por los representantes del gremio o grupo social que los tributa. Es así como
el legislador ha sido reiterativo al designar para el recaudo y administración
de las cuotas parafiscales, a entidades de notoria representación, como es el
caso de Fedegan, ya que no tendría “una repercusión positiva” sobre el sector
económico beneficiado con dichos recursos, que una entidad o gremio distinto
asumiera el recaudo y administrara los recursos percibidos.
El legislador al establecer los términos
del contrato que ha de celebrar la Nación con Fedegan (art.7 de la Ley 89 de
1993), no sólo se ajusto a lo dispuesto por los artículos 150-12 y 136 de la
C.P. sino que tuvo en cuenta los intereses generales de los sujetos pasivos de
la cuota parafiscal, por cuanto la designación del contratista se adecua al
concepto de representatividad de los destinatarios de dichos recursos.
No comparte el interviniente el criterio
del actor, en el sentido de una posible violación a los principios que orientan
el sistema tributario y de igualdad ante las cargas públicas, por cuanto esta
Corporación en sentencia C-465 definió al productor como sujeto pasivo de la
cuota, lo cual no representa violación al principio de equidad consagrado en la
Carta.
Resalta las características especiales de
las contribuciones parafiscales, señalando que estas no son parte del sistema
tributario y por lo tanto no nutren el presupuesto nacional, y cita la
definición de las contribuciones parafiscales que trae el artículo 29 del
Decreto 111 de 1996.
Para terminar manifiesta que la Ley 80 de
1993 -Estatuto General de Contratación Administrativa-  fue concebida como una
herramienta para el manejo y ejecución de los recursos del presupuesto
nacional, razón por la cual no es aplicable a los recursos de índole
parafiscal, ya que estos son de naturaleza extrapresupuestal.
e. Intervención del ciudadano Carlos Eduardo Medellín
Becerra.
Justifica la inconstitucionalidad de la
norma acusada de la siguiente manera:
Comienza su intervención haciendo relación
al principio de transparencia que debe cobijar las acciones del Estado en el
manejo de los recursos públicos. Por lo tanto, expresa el demandante, el
artículo 7 de la Ley 89 de 1993 no sólo transgrede las normas jurídicas, sino
que otorga competencias no previstas en la normatividad superior, lo cual
conlleva a la indebida intromisión de una rama del poder público en otra,
poniendo en riesgo el propósito general de asegurar el cumplimiento de los
fines supremos que legitiman y justifican la existencia del Estado.
El artículo 113 de la C.P. establece que el
poder público esta organizado de
tal manera que las tres ramas (legislativa,
ejecutiva y judicial) tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
en la realización de sus fines, definiéndose claramente por la Constitución la
competencia legisladora del Congreso. Es así, como el artículo 150-9-14 de la
Carta faculta al legislador para conceder autorizaciones al Gobierno para la
celebración de contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales
(num. 9), aprobar o improbar contratos o convenios que por razones de evidente
necesidad nacional hubiere celebrado el Presidente de la República con
particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa (num.14),
y expedir el estatuto de contratación de la administración pública,
desarrollando así, el postulado del artículo 113 superior citado.
Manifiesta el interviniente que los
contratos estatales son “una expresión sensible” de la función pública por
cuanto implican el manejo de recursos públicos y en algunas ocasiones la
concesión de servicios que de manera originaria se encuentran previstos como
una actividad propia del Estado, de tal suerte, que el querer del constituyente
fue que el Congreso en desarrollo de su función legisladora se limitará a
conceder autorizaciones previas, o a darlas a posteriori  y a expedir el
estatuto de contratación estatal (Ley 80 de
1993), implicando con esto que son las
entidades estatales las que tienen la autonomía pública de impulsar en cada caso
concreto las etapas del proceso contractual contenidas en la Ley 80 de 1993.
Ese fue el querer de la Constitución, inspirada en la separación de poderes, la
que conlleva la separación de responsabilidades de los funcionarios públicos,
situación que se desdibuja en la norma sub examine al no otorgar a la
administración la posibilidad de seleccionar a la persona idónea para asumir
las correspondientes responsabilidades.
Hace énfasis en la forma como el artículo 7
de la Ley 89 de 1993 contradice la Constitución en cuanto a la separación de
las ramas del poder público, y en la obligación de respetar el principio de
igualdad  orientador de la función administrativa, al imponer un contratista
determinado para que asuma la administración y recaudo de las Cuotas de Fomento
Ganadero y Lechero.
En este orden de ideas, en la formación del
contrato de que trata el artículo 7 de la Ley 89 de 1993, no existió igualdad
de oportunidades frente a las personas que eventualmente hubieran podido estar
interesadas en asumir esa responsabilidad, ni se le dio la posibilidad a la
Administración de escoger la mejor oferta para el Estado, originándose como
consecuencia de esta situación, que se hubiera ignorado el principio de
responsabilidad (art. 23 Ley 80 de 1993) “principio que se nutre en el mismo
principio de legalidad” al confundir las funciones de las distintas ramas del
poder público, que en el caso de la contratación estatal se traduce en la
posibilidad que tiene la entidad estatal de expresar su consentimiento en el
contrato que se celebra.
f. Concepto del Procurador General de la Nación.
En concepto Nro. 1590, de fecha 21 de julio
de 1998, el señor Procurador solicita declarar constitucionales las normas
demandadas. Sus razones se pueden resumir así :
En primer lugar, considera que los cargos
que se formulan contra los artículos 2 de la Ley 89 de 1993 y Parágrafo 2 del
artículo 16 de la Ley 395 de 1997 son en esencia los mismos, razón por la cual
los analiza en forma conjunta.
El Procurador pone de presente que la naturaleza
jurídica de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero es la de un recurso
parafiscal, pretendiendo  el actor asimilar dicha cuota a las contribuciones
ordinarias de carácter fiscal, y en consecuencia, someter las contribuciones
parafiscales a las normas superiores que orientan el régimen tributario. En
efecto, el constituyente de 1991, distinguió entre estas dos clases de
contribuciones, al preceptuar en el artículo 150-12 de la Constitución
Política, que el Congreso de la República tiene dos competencias, una para
establecer contribuciones fiscales, y la otra para excepcionalmente establecer
contribuciones parafiscales, en los casos y según los  términos fijados en la
ley.
Expresa que de la lectura del artículo
150-12 de la Carta, se extraen dos características distintivas de las
contribuciones parafiscales, a saber, la primera es su carácter excepcional, y
la segunda derivada de la primera, es que tienen un régimen legal propio en el
que se establecen los casos en que el legislador considere pertinente
imponerlas y las condiciones que las regirán. Como sustento de este argumento,
transcribe apartes jurisprudenciales de esta Corporación que verifican su
aseveración. De la misma manera, manifiesta que la Corte Constitucional definió
la naturaleza de recurso parafiscal de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero
en un pronunciamiento realizado frente a la acusación presentada contra el
inciso primero del artículo 2 de la Ley 89 de 1993, jurisprudencia que cita en
su parte pertinente, agregando que la determinación de las diferencias entre
estas dos clases de contribuciones (fiscales y parafiscales) permite abordar
con claridad el estudio de las acusaciones formuladas contra las normas en
examen.
En relación con la presunta violación al
derecho de igualdad de las normas demandadas, el Procurador manifiesta su
discrepancia con el planteamiento hecho por el actor, toda vez que se trata de
dos referentes distintos, producción de ganado y de leche, con condiciones
productivas que difieren, no obstante hacer parte del mismo gremio, por lo
tanto no se presenta un tratamiento desigual a situaciones iguales, sino del
“establecimiento de cuotas diferenciales en relación con actividades
productivas diferentes”.
De la misma manera el Ministerio Público,
considera contradictorias las apreciaciones del demandante por la presunta
violación de los artículos 333 y 334 de la C.P., como quiera que no se puede
predicar que una norma legal cuya finalidad es fomentar determinada actividad
mediante el establecimiento de recursos parafiscales, resulte violatoria de la
libertad para adelantar esa misma actividad o se torne en limitante de la
iniciativa privada de quienes la realizan.
Por otra parte, considera el Procurador que
no se puede predicar una doble tributación al productor, si bien se trata de
dos hechos generadores de la obligación distintos, por una parte, la producción
de leche, y por la otra, la producción de carne, que si bien es posible que en
una persona confluyan las dos contribuciones (de leche y de carne), esto
tendría plena justificación ya que “los hechos generadores de la obligación
serían distintos ya que tendrían lugar en diferentes momentos de la actividad
productiva, como son la producción de leche”, al respecto señala que la Corte
Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que el artículo 2 de la Ley
89 de 1993 no establece una doble tributación, cita que trae a colación en el
aparte pertinente.
Anota el Ministerio Público que si bien
esta Alta Corporación en Sentencia C-253 de 1995 dispuso “Declarar EXEQUIBLE el
inciso primero del parágrafo 2º. Del artículo 2º. De la Ley 89 de 1993, pero
solo en relación con los cargos formulados y en cuanto no viola los artículos
150-12, 151, 338 y 333 de la Constitución Política”, no se ha configurado la
cosa juzgada constitucional, toda vez que en esta oportunidad el actor
fundamentó su acusación además de las normas que se mencionan en la sentencia
citada, en el supuesto quebrantamiento de otras disposiciones del Estatuto
Superior, y concluye que del examen efectuado frente a los nuevos reparos
de constitucionalidad que se formulan
contra el inciso primero del artículo 2 de la Ley 89 de 1993, ha de solicitarse
la constitucionalidad de ese aparte legal.
En cuanto a la constitucionalidad del artículo
7 de la Ley 89 de 1993, el Ministerio Público se pronuncia en los siguientes
términos :
Aduce que el artículo 150-12 superior
faculta al Congreso de la República para establecer contribuciones de carácter
parafiscal “en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, lo que
significa que el legislador en ejercicio de esta función está facultado para
establecer el régimen de esas contribuciones, así como para regular lo atinente
a su administración y recaudo.
Agrega que por tratarse de un gravamen que
se cobra a un sector beneficiario del mismo, resulta coherente que su
administración se encuentre a cargo de una entidad representativa del mismo
sector, presentándose una práctica generalizada según la cual,  la
administración de federaciones o agremiaciones administradoras de recursos
parafiscales, se ha realizado mediante contratos celebrados entre la
institución estatal designada por la ley y las entidades favorecidas con el
recaudo, razón por la cual la administración de estos recursos no se someta a
los procedimientos establecidos en el Estatuto General de Contratación Estatal
previsto para los recursos fiscales, dado que su carácter excepcional demanda
que su administración este a cargo de un gremio capacitado para responder por
el adecuado manejo de los mismos “debido a su experiencia y representatividad”
Concluye su concepto  anotando que los
cargos que se formulan frente al artículo 7 de la Ley 89 de 1993 no constituyen
auténticos argumentos de constitucionalidad, sino que apuntan a señalar la
inconformidad de la norma acusada frente a las disposiciones consagradas en el
Estatuto de Contratación Administrativa.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional  es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. De la Cosa Juzgada Constitucional Relativa
En relación con la violación de los artículos
150-12, 151, 338 y 363  de la Constitución Nacional, debe indicarse que sobre
el particular, ya se pronunció esta Corporación mediante providencia C-253 de
junio 7 de 1995 MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, declarando la exequibilidad
del inciso primero y el parágrafo 2° del artículo 2 de la Ley 89 de 1993.
En dicha sentencia la Corporación sostuvo :
“La Corte en sus fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la
Constitución, corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la
C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna ‘Ley Orgánica sobre
parafiscalidad’. El cargo de entrada no prospera. La ley que en desarrollo de
la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12, imponga una
determinada contribución parafiscal, definirá directamente los casos y
condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados
generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que la Corte
reputa inexistente”.
“…el hecho de que con anterioridad a la ley
no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por no ser ello
necesario ni preverse así en la Constitución, no genera vicio alguno de
inexequibilidad para aquélla. La circunstancia de que con posterioridad a su
expedición, una Ley Ordinaria -como es el caso de la Ley 101 de 1993- se ocupe
de ciertos aspectos comunes a las contribuciones agropecuarias y pesqueras,
tampoco comporta para la ley examinada ninguna consecuencia de orden
constitucional…”
Y más adelante añadió : “El principio
democrático que inspira las normas de la Constitución que se ocupan de la
materia tributaria, obliga a que sean los órganos de elección popular
-Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales-, los
que determinen soberanamente los elementos mínimos y fundamentales para
estructurar una determinada imposición o gravamen (C.P., art. 338)”.
Por otra parte, señaló : “…Si bien no se
descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o
parcial del importe de la contribución, los contribuyentes ‘de facto’, se
localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente
el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego no se presenta
una manifiesta ni aparente violación al principio de equidad tributaria”. (Negrillas
fuera de texto.
Teniendo en cuenta que la presente demanda
contiene reparos de constitucionalidad, frente a otras normas del Estatuto
Fundamental, procede esta Corporación al estudio de fondo de esas disposiciones
presuntamente infringidas.
3.     Lo que se debate
3.1.  Se trata de establecer si la demanda viola el
Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 95-9, 333 y 334 de la Constitución
Política.
En relación con el Preámbulo y los artículos
1 y 2 de la Carta, es preciso manifestar que consagran principios y valores
(Preámbulo) y formulaciones ideológicas las cuales fungen como criterios guías
de la acción estatal.
El artículo 2 de la Ley 89 de 1993 no viola
los principios contenidos en el Preámbulo de la Constitución Política.  Si bien
no se puede predicar de esta norma legal, posiciones antidemocráticas ni
restrictivas del libre ejercicio de la participación, tampoco supone elementos
que atenten contra la igualdad ni contra la dignidad humana. La Ley 89 de 1993,
fue expedida en cumplimiento de las atribuciones del Congreso de la República,
consultando los intereses del gremio ganadero, asegurando su participación y
beneficio al establecer la cuota de fomento ganadero y lechero, como quiera que
su recaudo redunda en provecho de los intereses del mismo sector.
El artículo 1 establece que Colombia es un
Estado Social de Derecho, “…fundada en el respeto de la dignidad humana en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general”.
La ley opera como uno de los principales
instrumentos para la consecución de los fines del Estado Social de Derecho, por
lo tanto el establecimiento de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero no hace
otra cosa que ayudar a realizar los deberes que le impone la Carta a los
poderes públicos, al establecer contribuciones como apoyo a la producción
pecuaria. En efecto, es preciso citar la disposición constitucional (art. 65)
en la cual se dispone que la producción de alimentos gozará de especial
protección por parte del Estado, consagrando la prioridad que ha de otorgarse
al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales.   Por lo que es necesario precisar, que el fomento
agrícola es un instrumento de la política económica que, en un Estado Social de
Derecho, ha de estar al servicio de las mayorías, como puede observarse en la
definición que sobre seguridad alimentaria fue adoptada por la reunión técnica
subregional sobre prioridades de los sistemas nacionales de seguridad
alimentaria en los países andinos, en la cual se expresó que “Seguridad
alimentaria es el grado de garantía que debe tener toda población, de poder
disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus
requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones futuras”. Definición esta, que se recogió en un documento
presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena a la reunión de Ministros de
Agricultura de dicho grupo, celebrada en la Paz los días 19 y 20 de noviembre
de 1991.
De la misma manera, conviene recordar la
sentencia T-506 de 1992 en la cual se precisó lo siguiente : “…En consecuencia,
es claro que desde esta perspectiva entre las condiciones que el estado social
de derecho debe promover para que la igualdad sea real y efectiva y las medidas
en favor de grupos discriminados o marginados no puede estar ausente un
razonable grado de garantía de que toda la población colombiana pueda disponer
y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que satisfagan sus
requerimientos nutricionales”.
En este orden de ideas, el artículo 2  de
la Ley 89 de 1993, se encuentra conforme con los fines esenciales del Estado,
consagrados en el artículo 2 del Estatuto Superior. Si los recursos que se
recaudan mediante la contribución parafiscal para el fomento del sector
ganadero y lechero, están destinados al cumplimiento de los fines esenciales
del estado, no se ve como no se asegure la justicia  y la igualdad, ni se
garantice la vigencia de un orden político, económico y social justo, como lo
señala el actor. Esta Corporación al analizar los principios y valores contenidos
en esta norma constitucional citada, ha expresado “…También son valores los
consagrados en el inciso primero del artículo 2° de la Constitución en
referencia a los fines del Estado: el servicio a la comunidad, la prosperidad
general, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la
participación, etc. Todos ellos establecen fines a los cuales se quiere llegar.
La relación entre dichos fines y los medios adecuados para conseguirlos,
depende, por lo general, de una elección política que le corresponde
preferencialmente al legislador…”.
Pasando a la presunta violación del
artículo 13 de la Constitución Política, manifiesta el actor, que el Congreso
en el ejercicio de sus funciones debe sujetarse al principio de igualdad, y que
por lo tanto las normas que expida no pueden discriminar ni autorizar que de su
aplicación resulte un trato diferente para distintos sectores, habida cuenta
que el sector lechero resulta más gravado que el de producción de ganado. Esta
Corporación discrepa del planteamiento presentado por el demandante, toda vez
que se trata de dos actividades distintas (producción de leche y de carne). Tal
y como se señala en una de las intervenciones, la cuota de fomento es una
contribución parafiscal que grava hechos y no personas, contribución que
redunda sobre todos los que se dedican al desarrollo de la misma actividad
económica a cuyo fomento se encuentra destinada.
En este sentido, es forzoso citar la
sentencia C-253 de 1993 que señala : “No parece que exista dificultad en
admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento lechero sea el productor de
leche. La disposición legal dice claramente que la cuota, equivalente al 0.5%,
se aplica al precio del litro de leche ‘vendida por el productor’. De otra
parte, es igualmente innegable que el hecho generador de la contribución
parafiscal, se predica de la venta de leche. En este sentido, no se observa que
el Legislador haya violado la Constitución, pues, los elementos esenciales de
la contribución, han sido fijados directamente por la ley”.
“A juicio de la Corte, el sujeto pasivo de
la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado. Como bien lo señala uno
de los defensores de la ley, en la expresión de la norma ‘la cual [la cuota de
fomento ganadero y lechero] será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro
de leche vendida por el productor y al 50% de una (sic) salario diario mínimo
legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio’, la ‘con-junción’
‘y’ está utilizada en sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se
refiere igualmente al productor. De otra parte, el ‘produc-tor’, es ciertamente
el único agente económico mencionado en la disposición”
“Desde el punto de vista lógico y
sistemático se impone similar conclusión. Si el sujeto pasivo de la cuota
lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota ganadera no vaya a
recaer sobre el productor de ganado. La contribución parafiscal, de otro lado,
alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer término, al productor de
ganado, que por lo tanto no debería excluirse del gravamen. La ley expresamente
enuncia la naturaleza
parafiscal del gravamen y sobre esa base
estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que
se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se suprimiera
la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al productor de
ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador
de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la
cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo
indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a
las cuales está íntimamente ligado el productor”.
Queda claro, entonces, que la Ley 89 de
1993, no presenta un trato diferente o discriminatorio entre los
contribuyentes, razón por la cual no se viola el artículo 13 superior.
El artículo 95-9 de la Constitución
Política dispone : “…contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. El actor no señala las
razones concretas por las que a su juicio el artículo 2 de la Ley 89 de 1993
viole esta norma constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que el
demandante pretende que los recursos fiscales y los parafiscales, se sometan a
un régimen constitucional idéntico, es preciso aclarar que la Constitución
faculta al Congreso para establecer excepcionalmente la creación de recursos
parafiscales, distintas de las rentas fiscales; los recursos parafiscales no
afectan el fisco, no hacen parte de los ingresos presupuestales
del Estado, al contrario, el legislador puede crearlos, en los casos en
que considere que se justifica por razones de interés social y en sectores en
los que sea posible la aplicación de este sistema excepcional para los fines
señalados por la propia ley que los crea.
El demandante ataca como violados por el
artículo 2 de la Ley 89 de 1993, los artículos 333 y 334 de la Constitución
Política. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Estado al racionalizar la
economía a través de sus instrumentos interventores, busca como finalidad en
los términos del artículo 334 de la C.P., “…el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”, pero este
mismo precepto interventor del Estado, es aún más significativo al encauzar
toda la actividad económica y su desarrollo al servicio mismo del hombre, cuando
en su inciso segundo prescribe : “El Estado, de manera especial, intervendrá
para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos”.
En este sentido, en  la sentencia C-040 de
1993, se  manifestó : “En consecuencia, frente a una determinada política
tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la
libertad económica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o
contribuciones están destinados a cumplir los fines esenciales del Estado
social de derecho, no puede decirse que con su política el Estado atenta contra
los derechos de libertad económica. Por el contrario, una política de esta
naturaleza no estaría haciendo cosa distinta de crear las condiciones reales
para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del
marco de la economía de mercado”.
Y más adelante, al analizar una posible
vulneración de las libertades de empresa y asociación, expresó :” Ahora bien,
no sólo la Carta autoriza expresamente al Estado para intervenir en ciertos
gremios imponiendo contribuciones parafiscales (art. 150-12), sino que las
características propias del Estado social no permiten afirmar hoy que el
establecimiento de una contribución parafiscal vulnere las libertades de
empresa y libre asociación por razones expuestas ampliamente ya en la presente
providencia”.
“Es cierto que la Constitución consagra
explícitamente la libertad de empresa, la libre competencia y el derecho a la
libertad de asociación, al igual que los valores fundamentales de solidaridad e
igualdad, obviamente dentro del contexto del Estado social de derecho. Pero,
así mismo, existe la consagración expresa de las rentas parafiscales (art.
150-12 C.N.) que postulan una nueva manera de entender y limitar el ejercicio
de las libertades económicas.”.
Y concluye, diciendo : “La parafiscalidad
es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente,
-destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del
presupuesto nacional -determinados recursos para una colectividad que presta un
servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el
fomento de actividades agrícolas, de servicios sociales como la seguridad
social, de la investigación científica y del progreso tecnológico, que
constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con
una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el
pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el
recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la
aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo
y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general.
“Por ello, carece de todo fundamento
afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de
libertad económica y los que de él se derivan. Como quedo visto, en el
constitucionalismo contemporáneo y particularmente en el sistema colombiano
vigente, estos derechos deben ser interpretados en el contexto del Estado
social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (art. 13 C.N.)
y solidaridad (art. 1 C.N.), que tienden a la promoción de condiciones reales
para el ejercicio autónomo de las decisiones libremente escogidas”.
“De otra parte, esta Corte reconoce que el
fomente de la agricultura tiene su espacio propio en el Estado social de
derecho. La Constitución en sus artículos 64, 65 y 66 depara protección
especial, tanto a la producción de alimentos como a los trabajadores agrarios”.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional
declarará exequible, también por este aspecto, el artículo 2 de la Ley 89 de
1993.
3.2. Violación del parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley
395 de 1998
El demandante acusa la violación del
parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley 395 de 1998 por ser violatorio del
Preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 95-9, 333, 334 y 363 de la Constitución
Política.
Las normas superiores presuntamente
violadas por la disposición legal citada, son las mismas que el actor indicó
como violatorias del artículo 2 de la Ley 89 de 1993, las cuales ya fueron
analizadas constitucionalmente en el aparte 3.1. de la presente sentencia. Por
lo tanto, teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 395 de
1997, se limita única y exclusivamente a establecer un incremento en la tarifa
de la contribución parafiscal de la cuota de fomento ganadero y lechero, pagada
por los productores de carne y leche con el fin de obtener unos recursos
adicionales para el programa nacional de erradicación de fiebre aftosa y la
constitución de un fondo de estabilización para el fomento de la exportación de
carne y leche y sus derivados, las mismas consideraciones hechas para rechazar
la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley 89 de 1993, habrán de ser
tenidas en cuenta para declarar la exequibilidad del parágrafo 2 del artículo
16 de la Ley 395 de 1997.
3.3. Violación del artículo 7 de la Ley 89 de 1993
Según el actor, la determinación específica
del contratista para el recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero, la
fijación del plazo mínimo del contrato y la contraprestación a favor de la
entidad con la que se contrata, viola el Preámbulo y los artículos 2, 3, 4, 6,
29, 38, 95-5, 113, 114, 115, 121, 123, 136-1-4, 150-1.9,12,21 y su inciso
final, 189-23, 209, 210, 273, 333 y 334 de la Constitución Política.
Dejando de lado el Preámbulo de la Carta,
el cual como se anotó en su oportunidad, consagra principios y valores, es
necesario, en primer lugar, señalar que la participación de los aportantes de
la contribución parafiscal en su administración y recaudo, se fundamenta en el
derecho constitucional consagrado en el inciso primero del artículo 2 de la
Carta, el cual reconoce la “participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica,…de la Nación”. Por lo tanto, si una de las
características de la parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se
beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participación en
lo que tenga que ver con el manejo e inversión de tales recursos.
En el presente caso, el artículo 7 de la
Ley 89 de 1993 determina que el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura
contratará con Fedegan la administración y recaudo final de la cuota de fomento
ganadero y lechero.
Fedegan agrupa asociaciones, federaciones,
comités de índole departamental y municipal, así como fondos ganaderos y
cooperativas lecheras, lo que significa, que Fedegan es el gremio aceptado a
nivel nacional, como interlocutor válido de los ganaderos para trazar
conjuntamente con el Gobierno las políticas dirigidas al desarrollo del sector
pecuario. Por lo tanto, no cabe duda que la intención del legislador al expedir
la Ley 89 de 1993, artículo 7 consulta el espíritu constitucional consagrado en
el artículo 2 superior.
El artículo 150-12 de la Constitución
Política faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales “…en
los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
La norma citada faculta al Congreso para
establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales.
En desarrollo de esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111 de
1996, - Estatuto Orgánico del Presupuesto-, cuyo artículo 29 establece
:”Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio.
“Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración”.
Es abundante la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en las cuales se determinan las características esenciales de
las contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan únicamente a
un grupo, gremio o sector económico,  y que se destinan, exclusivamente en
beneficio de ese grupo.
Por otra parte, el artículo 29 del Decreto
111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos
parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de
contratos que celebra la Nación (inciso primero)  y los que se administran por
los órganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los
primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en
el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos si se incorporan pero
solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las
rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación, es
principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los
ingresos corrientes de la Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza
excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de
carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su
administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las
despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el
legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculariedades de esa administración de recursos
públicos por parte de los particulares.
En nuestro país, el legislador por lo
general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la
persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su
recaudo. Así, además de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de
1993), está la Ley 272 de 1996 (Cuota de Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995,
por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por
la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.
Es más, el concepto de autorizaciones de la
Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la
Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al
Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración
de contratos. Es así, como bajo al vigencia de la Carta de 1886, se expidieron
las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se
modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota
de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero,
respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad privada con
la cual habría de celebrarse el contrato respectivo.
Por otra parte, ha de observarse por la
Corte que, si conforme a lo dispuesto por el artículo primero “Colombia es un
Estado Social de Derecho”, organizado en forma “democrática, participativa y
pluralista”, ello impone, por principio, el derecho de todos a participar en
los asuntos que los afectan, razón esta por la cual, en sentencia C-191 de
1996, esta Corporación expreso que conforme a la Carta Política ha de exigirse
“que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus
representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se
busca que “…todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente
se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de
manejo de tales recursos. En efecto -agregó la Corte- es necesario recalcar que
las contribuciones parafiscales son fruto de la soberania fiscal y son cobradas
coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues ‘el sujeto gravado
no puede eximirse del deber de pagar la contribución’, rasgo que diferencia a
estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza
jurídica de los impuestos”. Por ello, “uno de los más viejos y clásicos
principios del constitucionalismo es aquel de que no puede haber impuesto sin
representación, que se concreta en la norma según la cual solo los órganos
plurales de representación popular pueden establecer impuestos (C.P. art. 338),
por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de
representación democrática en la elección de los directivos de las entidades
encargadas de manejar recursos parafiscales” (Sent. C-191 del 8 de mayo de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Así las cosas, en relación con el artículo
7 de la Ley 89 de 1993, aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su
constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura
democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de
instrumentos efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con
la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se
otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de
celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democrática
resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte
constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la
exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito.
Ataca como infringidos -el actor- los
artículos 113 y 136-1 del Estatuto Superior. En este sentido, la Corte
Constitucional ha dicho “La teoría de la separación de poderes ha sido
reelaborada por la doctrina constitucional, pasando de su concepción clásica
inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder hacía una sola y misma
cosa -legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepción en la que los
diversos órganos del poder se articulan mediante funciones separadas,
destinadas a la consecución de unos mismos y altos fines el Estado (artículos
2, 3, 113, 365 y 366 de la Constitución). Es por eso que el Congreso y el
Gobierno deben coordinarse pero no duplicarse en las actividades que requieren
su concurso simultáneo”.
“Surge pues una interdependencia de las
distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control
recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder del
Estado sino de una artículación a través de la integración de varias fuerzas.
Un nexo sistemático vincula entonces los fines esenciales del Estado y su
organización. Como ya lo tiene establecido la reciente jurisprudencia de la
Corte Constitucional en su primera sentencia en Sala Plena, ‘la visión de una
rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que
concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano
sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines,
que no son otros que los del servicio a la comunidad…” (Sent. C- 449 del 9 de
julio de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Además, el demandante invoca como violadas,
normas que a juicio de esta Corporación no tienen relación directa con el
objeto de esta demanda, entre otras, los artículos 29, 38 y 95-5, los cuales en
su orden, se refieren a la garantía del debido proceso, la libertad de asociación
y el deber cívico de participar en la vida política y comunitaria del país. El
Congreso de la República en el ejercicio de su función legislativa debe
observar los procedimientos y requisitos exigidos por la Constitución y la ley
para el trámite de las leyes. Su inobservancia, en principio, no puede
enmarcarse como una violación  del debido proceso de que trata el artículo 29
superior, tal como lo insinúa el actor.
De todo lo expuesto, esta Corte considera
que carecen de justificación los ataques contra todas las otras normas
superiores atacadas, razón por la cual no entra a individualizarlas.
Por último, hecho el análisis de la
presunta violación de la Ley 2 de 1993, artículos 2 y 7 y parágrafo 2° del
artículo 16 de la Ley 395 de 1997, frente a la integridad de las normas que
consagra la Constitución Política, ha de concluirse en su exequibilidad, como
en efecto se hará.
4.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: Declárase EXEQUIBLE el
artículo 2 de la Ley 89 de 1993.
Segundo:  Declárase EXEQUIBLE
el artículo 7 de la Ley 89 de 1993, bajo la condición de que se garantice la
estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos -Fedegan-, que
permita a los gravados con la contribución parafiscal de Fomento Ganadero y
Lechero creada por la citada ley, su participación en lo atinente a la
administración y recaudo de este gravamen parafiscal, conforme a lo expuesto en
la parte motiva de esta sentencia.
Tercero:  Declárase EXEQUIBLE
el parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley 395 de 1997.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
CARLOS GAVÍRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente providencia por
encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-678/98
PARAFISCALIDAD-Regulación por ley orgánica (Aclaración de
voto)
Las contribuciones parafiscales son
excepcionales y la actividad del Congreso al crearlas debe estar previamente
delimitada por una ley, que no es la misma que en concreto establece cada
gravamen. Creo, además, que tal ley debe ser orgánica.
Referencia:
Expediente D-2068
Aclaro mi voto en el asunto de la
referencia para reiterar que, a mi juicio, la Corte Constitucional, en esta y
en otras providencias, ha debido sentar doctrina, fijando con exactitud los
alcances del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución en materia de
parafiscalidad.
Dice la norma:
"Artículo
150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce
las siguientes funciones:
(...)
12) Establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales
en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley"
(subrayo).
En mi criterio, como del texto
constitucional resulta, las contribuciones parafiscales son excepcionales y la
actividad del Congreso al crearlas debe estar previamente delimitada por una
ley, que no es la misma que en concreto establece cada gravamen. Ella debe
fijar los casos y las condiciones en que se pueden crear, mediante leyes
específicas, contribuciones parafiscales.
Creo, además, que tal ley debe ser
orgánica, si, como lo expresa el artículo 151 de la Constitución, a esa clase
de leyes estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.