T-628-15
Sentencia T-628/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y contenido
ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Evolución normativa
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Regulación
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
DERECHO A SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Vulneración
por parte de Fonvivienda al excluir postulación por causal diferente a las
contenidas en el Decreto 1921 de 2012, régimen normativo que resultaba
aplicable
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Orden a Fonvivienda
admitir la postulación de la
accionante para el programa de subsidio familiar de vivienda en especie
Referencia: Expediente T-4.850.781
Acción de tutela instaurada por la señora Elvia Liliana Valencia
en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Fondo
Nacional de Vivienda
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, primero (1) de octubre de dos mil quince (2015)
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la Subsección A de la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Bogotá, dentro de la acción de
amparo constitucional presentada por la señora Elvia Liliana Valencia, contra el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Fondo Nacional de
Vivienda –en adelante Fonvivienda–.
I.
ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. La accionante es desplazada por la violencia y se encuentra
inscrita en el Registro Único para Población Desplazada[1], junto con
sus cuatro hijos y su esposo, con quienes además se presentó en el año 2007 para
la convocatoria del subsidio familiar de vivienda de interés social para
población en situación de desplazamiento que reside en Bogotá.
1.1.2. Relata que el 12 de junio de 2014 recibió una llamada telefónica
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en la que le
informa-ron que había sido favorecida con un subsidio de vivienda, por lo que debía
presentarse en el Coliseo el Tunal de la ciudad de Bogotá. Sostiene que acudió al
lugar que le fue indicado en la fecha programada y allí le informaron que para postularse
debía asistir con las personas que figuraban en la solicitud inicial, momento
en el cual ella puso de presente que dicha exigencia le era de imposible cumplimiento,
ya que desconocía el paradero de su esposo, quien se había separado
voluntariamente del núcleo familiar.
1.1.3. El 13 de junio de 2014, la accionante insistió en lo relatado
mediante comunicación dirigida a Acción Social[2],
en la que informó que le había sido imposible ubicar a su esposo, por lo que
solicitaba que se le permitiera realizar el trámite del subsidio sin su
presencia. Dicha comunicación fue reiterada el 5 de agosto del año en cita, sin
que hubiese recibido respuesta alguna al momento de interponer la presente acción.
1.1.4. Por otra parte, la actora formuló ante Fonvivienda el 4 de
agosto de 2014 un derecho de petición en el mismo sentido, solicitando además que,
en caso de ser necesario, le informaran los trámites que debía adelantar para
la modificación de su núcleo familiar.
1.1.5. En respuesta del 13 de agosto del año pasado, el Ministerio
de Vivienda, Ambiente y Territorio le informó que su hogar se encontraba como “calificado”
en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, lo cual
significaba que había cumplido con los requisitos y condiciones necesarias para
acceder al Subsidio Familiar de Vivienda Urbano, pero que no fue incluida en
las resoluciones de asignación emitidas por Fonvivienda. Por lo demás, también
le indicó que no era posible acceder a su solicitud de autorizar el cambio de
las condiciones de postulación del subsidio asignado, pues éste se otorgó de
acuerdo con las circunstancias declaradas por los beneficiarios al momento de
realizar su postulación, por lo que en caso de pretender cambiar la conforma-ción
del núcleo familiar, debía realizar una nueva postulación para el programa de
vivienda contenido en la Ley 1537 de 2012,
que consiste en la asignación de un subsidio de vivienda en especie.
1.1.6. Para la accionante, la decisión de las autoridades
demandadas de negar el cambio de las condiciones de su postulación, desconoce
que en su caso resulta imposible ubicar a su esposo; el cual, por lo demás, se
encuentra querellado por el delito de inasistencia alimentaria, sin que haya
acudido a las audiencias de conciliación ante el ICBF.
1.1.7. Por último, la señora Valencia advierte que la solución propuesta
por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no le resulta viable, pues
al radicar y presentar una nueva postulación resulta evidente que todos los
trámites que ha realizado desde el año 2007 serían inútiles, con el agravante
de que no se tendrían en cuenta las circunstancias que en aquella oportunidad
determinaron su priorización para acceder al subsidio.
1.2. Solicitud de amparo constitucional
Con
fundamento en los hechos planteados, la señora Elvia Liliana Valencia instauró
acción de tutela en contra del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social y el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con
el propósito amparar sus derechos a la vivienda digna y al debido proceso. Por
lo anterior, pide que se ordene a las citadas entidades que procedan a
modificar la conformación de su grupo familiar y, a partir de ello, que se
continúe con el trámite de entrega del subsidio de vivienda.
1.3. Contestaciones de las entidades demandadas
1.3.1. Contestación del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social
1.3.1.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social indicó que no ha vulnerado ningún derecho de la
señora Elvia Liliana Valencia. Al respecto, manifestó que en las bases de datos
de la entidad no se encuentra ninguna petición radicada por la accionante, por
lo que no tenían conocimiento de su caso.
Al hacer las averiguaciones correspondientes, se encontró que la
actora había sido seleccionada como potencial beneficiaria del programa de
Subsidio de Vivienda Familiar en Especie realizado en 2014. Sobre el particular,
explicó que el procedimiento de adjudicación de dicho subsidio se compone de cinco
etapas en las que existen competencias compartidas entre Fonvivienda y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sin que a este último le
corresponda dar respuesta la pretensión formulada por la accionante, pues a su
cargo se encuentra únicamente (i) los procesos de identificación de potenciales
beneficiarios de acuerdo con la información que reportan las bases de datos
oficiales y (ii) la selección de beneficiarios definitivos, para lo cual hace
uso de los listados que remite Fonvivienda con la identificación de los hogares
que cumplen los requisitos de postulación. En este sentido, no es responsable
del manejo de la información que permite cambiar o actualizar los núcleos
familiares.
1.3.1.2. Además de lo anterior, allegó con su respuesta un
memorando del Director de Ingreso Social, en el que se acompañan algunos “insumos
para [dar] respuesta [a la] acción de tutela”, en el siguiente sentido:
“Teniendo en cuenta las ordenes de priorización de los proyectos a
desarrollar en la ciudad de Bogotá, explicados anteriormente y verificadas las
bases de datos, se encuentra que la señora Elvia Liliana Valencia, identificada
con cédula de ciudadanía No. (…):
·     Se encuentra registrada en el RUV, según información suministrada
por la Unidad de Víctimas.
·     No se encuentra registrado (sic) en la base de datos de la Red
Unidos, según información suministrado por la ANSPE con fecha de corte
06/03/2014[3].
·     Se encuentra registrada en la base de datos con subsidio en estado
Calificado según información remitida por FONVIVIENDA
Por encontrarse dentro de los órdenes y criterios establecidos
para los proyectos a desarrollar en el municipio de Soacha, el núcleo familiar
de la accionante fue incluido dentro del listado de potenciales beneficiarios
para los proyectos El pulpo, Villa Karen, las Margaritas, Plaza de la hoja y La
Victoria, dentro del iv) nivel de priorización. Esto es, dentro de los hogares
que se encuentran en condición de desplazamiento y que se encuentran en estado
Calificado en las convocatorias realizadas por Fonvivienda en el año 2007.
Listado que se encuentra como anexo a la Resolución 514 de 2014 (...)
Cabe señalar que la identificación como potencial beneficiario no
equivale a la asignación del subsidio, es simplemente la identificación de la
población que se encuentra dentro de una serie de condiciones para poder
adelantar las siguientes etapas del proceso, esto es, la postulación.
De esta manera, la accionante se encontraba habilitada para
adelantar su postulación ante la caja de compensación familiar que determine
Fonvivienda y en las fechas que dicha entidad estableció.
Posterior a la postulación, Fonvivienda remitió información
respecto de los hogares que cumplen y no cumplen con los requisitos de postulación,
en el cual no se encuentra información respecto de la postulación de la
accionante, razón por la cual el DPS no la seleccionó como beneficiaria
definitiva del SFVE.
Lo anterior debido a que el DPS identifica como beneficiarios
definitivos, tan solo a aquellos hogares que según oficio que remita
Fonvivienda, cumplen satisfactoria-mente con todos los requisitos de
postulación.”
1.3.2. Contestación del Fondo Nacional de Vivienda
El apoderado de Fonvivienda manifestó que la accionante se postuló
en la convocatoria para desplazados del año 2007 y que su hogar se encuentra en
condición de “calificado”, por lo que no es posible endilgarle ninguna
responsabilidad cuando todavía no se le ha asignado el subsidio. En este
contexto, advirtió que dicha entidad no puede ofrecer una fecha probable ni un
turno para la asignación del citado beneficio, pues los procedimientos se
realizan en condiciones de igualdad y en estricto cumplimiento de los puntajes
de calificación obtenidos.
Por otro lado, señaló que la pretensión de modificar la
conformación del núcleo familiar resulta de imposible cumplimiento, puesto que
todos los miembros del hogar tienen igual derecho que la accionante para el otorgamiento
del subsidio, ya que el mismo es asignado al grupo familiar y no
individualmente. Desde esta perspectiva indicó que la normatividad establece
que los hogares postulantes deberán mantener las condiciones y requisitos para
el acceso al subsidio familiar de vivienda desde la postulación hasta la
asignación o desembolso (artículo 4 del Decreto 2190 de 2009) y que el acto de
postularse implica la aceptación de las condiciones en las que se otorga el
subsidio (artículo 7, inciso 3, de la Ley 3 de 1991).
Finalmente, señaló que mediante Oficio No. 2014EE0066683 del 13 de
agosto de 2014, se dio respuesta el derecho de petición formulado por la
accionante, prueba de ello es que se anexó como texto de la demanda.
1.4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
- Derecho de petición del 13 de junio de
2014, en el que la accionante le manifiesta a Acción Social (ahora Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social), la imposibilidad de acudir con su
esposo a realizar la postulación para el subsidio de vivienda.
- Derechos de petición del 4 de agosto de
2014, en el que la actora le solicita Fonvivienda y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, que la ausencia de su esposo no sea
impedimento para la adjudicación del subsidio de vivienda.
- Respuesta al citado derecho de petición por
parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fonvivienda, en el que
le informan a la accionante que el estado actual de su hogar es “calificado” y
que no es posible acceder a la solicitud de cambiar las condiciones iniciales
de postulación del subsidio, pues el mismo se “otorgó” por las circunstancias
declaradas por los beneficiarios al momento de realizar dicha postulación.
- Copia del acta de inasistencia del esposo
de la accionante el día 11 de septiembre de 2013 a la audiencia de conciliación
por el delito de inasistencia alimentaria que adelanta la Fiscalía 70 Local de
Bogotá.
- Copia del acta de fijación de alimentos,
custodia y cuidado personal a favor de un hijo de la accionante, realizada en
el ICBF Centro Zonal Usme el día 20 de junio de 2014, a la cual no asistió el
padre del menor.
- Pantallazo de la página Web del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que la accionante aparece
registrada como postulante para la convocatoria desplazados 2007, junto con su
hogar conformado por sus cuatro hijos y su esposo.
II.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Única
instancia
En sentencia del 12 de febrero de 2015, la Subsección A de la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la protección
de los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna, al
considerar que la pretensión de la accionante sólo puede ser satisfecha
realizando una nueva postulación, toda vez que el artículo 4 del Decreto 2190
de 2009 establece que: “los hogares deben mantener las condiciones y
requisitos para el acceso al subsidio familiar de vivienda desde que se
postulan, hasta la asignación y desembolso.”
Por lo demás, consideró que acceder a lo pretendido implicaría un
cambio contrario al derecho a la igualdad, respecto de quienes cumplieron con
los parámetros ya establecidos para ser beneficiarios del subsidio de vivienda.
III. CONSIDERACIONES
3.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la decisión proferida en la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.
El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 11 de junio
de 2015 proferido por la Sala de Selección Número Seis, luego de haber sido insistido
por el Defensor del Pueblo, para quien en este caso debía hacerse uso de la
excepción de inconstitucionalidad a fin de permitir que la accionante pueda modificar
la conformación de su núcleo familiar, sin tener que realizar una nueva
postulación. En este sentido, advirtió que no hacerlo forzaría a la señora
Valencia a tener que soportar injustificadamente todas las etapas que durante ocho
años había adelantado, prolongando en el tiempo la desprotección de su derecho
a la vivienda digna, en especial dada su condición de desplazada.
3.2. Problema jurídico
3.2.1. Antes de pasar al planteamiento
del problema jurídico, la Sala observa que la pretensión de la accionante está
dirigida a modificar la conformación de su núcleo familiar y a que se continúe con
la asignación del subsidio de vivienda, cuyos trámites inició en el año 2007.
En ese sentido, sostiene que el llamado realizado por Fonvivienda para que se
integre al proceso de la Ley 1537 de 2012 implicaría que ella debe iniciar
nuevamente todos los trámites y, en consecuencia, desconocer los esfuerzos y el
tiempo que ya ha dedicado en este proceso.
A pesar de lo anterior, al analizar la
respuesta remitida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y cotejarla con los hechos narrados por la accionante, se encuentra que
el llamado que le fue realizado para postularse y la negativa que recibió en el
Coliseo el Tunal por no haber acudido con su esposo, hace parte del
procedimiento adelantado por la citada entidad y Fonvivienda dentro del “programa
de subsidio de vivienda familiar en especie” creado por la Ley 1537 de 2012. En
efecto, los supuestos que llevaron a que la accionante haya sido convocada para
postularse en este nuevo programa del Gobierno Nacional fueron el hecho de (i) encontrarse
en estado “calificado” en la convocatoria para la población en situación de
desplazamiento realizada en el año 2007 y (ii) estar inscrita  en el Registro
Único de Población Desplazada (ahora RUV).
En esa medida, la Sala centrará su
estudio en la situación puesta en conocimiento por la accionante, conforme a la
cual no le fue posible postularse para la convocatoria realizada por Fonvivienda
en el Coliseo del Tunal en el mes de junio del año 2014, por no haberse
presentado con su esposo, quien –según afirma– abandonó el hogar sin que se
sepa noticia de su paradero.
3.2.2. Así las cosas, a partir de las
circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela,
esta Corporación debe determinar si se configura una violación de los derechos de
la señora Elvia Liliana Valencia a la vivienda digna en su condición de víctima
del desplazamiento forzado, al debido proceso y a conformar libremente una
familia, como consecuencia de la decisión de las entidades demandadas de no
permitir su postulación dentro de la convocatoria del Gobierno Nacional en el
año 2014, por el hecho de que su núcleo familiar no concuerda con el que se
presentó a otra convocatoria en el año 2007, en el que aparecía junto con su
esposo, quien en la actualidad abandonó el hogar y se desconoce su paradero.
Con el fin de resolver este problema jurídico, en
primer lugar, la Sala realizará el examen de procedencia de la acción de tutela
y reiterará la jurisprudencia sobre el alcance del principio de subsidiariedad
en relación con la protección de los derechos fundamentales de la población
desplazada. En segundo lugar, se pronunciará sobre el derecho a la vivienda
digna respecto de dicha población, acápite en el que se explicará su alcance y
contenido, la evolución normativa en materia de subsidios de vivienda de
interés social y el procedimiento para su asignación. Finalmente, se realizarán
unas consideraciones breves y precisas sobre el derecho al debido proceso
administrativo. Una vez agotado el examen de los temas propuestos, se procederá
a la resolución del caso concreto.
3.3. De la
procedencia de la acción de tutela
3.3.1. En cuanto a la legitimación por activa, por regla
general, conforme se establece en el artículo 86 de la Constitución Política,
la acción de tutela podrá ser interpuesta por los titulares de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados. En el caso bajo examen, la accionante se
encuentra legitimada para interponer la presente acción, no sólo porque actúa
directamente, sino también porque solicita la protección de sus derechos a la
vivienda digna y al debido proceso.
3.3.2. Respecto de la legitimación por pasiva[4], se
advierte que la acción de tutela cuestiona tanto el comportamiento como las
decisiones adoptadas por parte del Fondo Nacional de Vivienda[5] y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quienes presuntamente
están desconociendo los derechos de la señora Elvia Liliana Valencia. Por
tratarse el primero de un fondo adscrito al Ministerio de la referencia y el
segundo de un departamento administrativo, la acción es procedente, pues ambos
son autoridades públicas del orden nacional, en los términos previstos en el
artículo 150, numeral 7, del Texto Superior.
3.3.3. En cuanto al
cumplimiento del principio de inmediatez[6],
se observa que la señora Elvia Liliana Valencia interpuso la acción de tutela
el día 18 de noviembre de 2015, momento para el cual habían transcurrido cerca
de tres meses desde que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dio
respuesta negativa a su solicitud de cambio en las condiciones iniciales de
postulación. Por ello, a juicio de esta Sala de Revisión, se trata de un
término razonable para interponer el amparo.
3.3.4. Finalmente, en lo que atañe al carácter subsidiario de la
acción de tutela, es preciso recordar que el artículo 86 de la Constitución
Política señala que el amparo constitucional sólo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[7]. Esto
significa que la acción de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, por
virtud del cual “procede de manera excepcional para el amparo de los derechos
fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado
Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su
protección”[8].
El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto de
competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las diferentes
autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios de independencia
y autonomía de la actividad judicial.
No obstante, aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial,
la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de tutela está
llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo suficiente-mente
idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo suficientemente expeditos
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así lo
sostuvo la Corte, en la Sentencia SU-961 de 1999[9],
al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar
si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien
la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las
acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio
integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a
través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones comunes
no sean susceptibles de resolver el problema de forma idonea, circunstancia
en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo
de protección definitiva de los derechos fundamentales[10].
Respecto de este último punto, este Tribunal ha entendido que el
mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un
asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en
su dimensión constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
comprometido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que: “el requisito de
la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el
cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos
sobre las consideraciones de índole formal[11].
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso
concreto, teniendo en cuenta, las características procesales del mecanismo, las
circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado”[12].
Ahora bien, en consideración al particular estado de
vulnerabilidad de la población desplazada, esta Corporación ha sostenido
de manera reiterada que la acción de tutela es el
mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales[13], por una
parte, porque a pesar de que existen otros medios de defensa judicial, los
mismos carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta oportuna,
completa e integral frente a las víctimas del desplazamiento forzado, con
ocasión de la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[14]; y por la
otra, porque en virtud de los principios de inmediatez,
eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan al amparo
constitucional, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos
ordinarios, pues en tratándose de la población desplazada prevalece
la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos materiales que
se encuentran comprometidos[15],
como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento
interno[16],
los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y
definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de
protección a favor de la población desplazada[17].
3.3.5. En lo que respecta al asunto bajo examen, esta Corporación
encuentra que la accionante es víctima del desplazamiento forzado desde hace
más de ocho años[18],
lo que si bien puede ser un indicativo de que se han superado las consecuencias
adversas del desarraigo latentes en los primeros años, no deja de ser cierto
que ha puesto a la señora Elvia Liliana Valencia en una situación de
indefinición, en la que se encuentra sin recibir una solución definitiva de
vivienda, a pesar del prolongado tiempo transcurrido desde que debió abandonar
su casa y sus enseres para huir de la violencia, de manera que no resulta
proporcionado exigirle que acuda ante el juez contencioso administrativo para controvertir
la legalidad del acto que negó cambiar la postulación
inicialmente realizada, pues es de resaltar que dicho mecanismo no solucionaría
la disputa desde la perspectiva constitucional, ya que de una lectura inicial
de los hechos se desprende que el problema planteado va más allá del mero
juicio de validez de la decisión adoptada e involucra un conflicto en la
aplicación de una disposición legal, respecto de la cual, su impacto, en un caso
puntual, tiene la entidad suficiente de comprometer derechos constitucionales
como la vivienda digna y el debido proceso.
3.4. Derecho a la vivienda digna de la población desplazada
3.4.1. Alcance y contenido
3.4.1.1. De acuerdo con el
artículo 51 de la Constitución Política “[t]odos los colombianos tienen derecho a [una] vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.” Este derecho ha sido definido por la jurisprudencia de la
Corte, como aquél dirigido a satisfacer la necesidad de disponer de un sitio
propio o ajeno, que sirva como lugar de habitación en el cual se garanticen
unas condiciones mínimas, para que quienes residan allí, puedan cumplir
dignamente su proyecto de vida[19].
De acuerdo con las consideraciones expuestas en la Sentencia T-014
de 2014[20], se tiene
que desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal ha considerado que el
derecho a una vivienda digna hace parte de los derechos económicos, sociales y
culturales, que se caracterizan por tener una naturaleza eminente-mente
prestacional que está a cargo del Estado y que necesitan para su aplicación de
un desarrollo legislativo previo. Específicamente se ha dicho que: “[e]l
derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere
un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las
autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los
sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit
del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos
establecidos por la ley.”[21]
3.4.1.2. Posteriormente, la jurisprudencia matizó su posición en
el sentido de avalar la procedencia de la acción de tutela para amparar el
derecho a la vivienda digna, en aquellos casos en los que su exigibilidad guarde
una relación de conexidad con un derecho de rango fundamental, como ocurre con
los derechos a la salud, a la vida o a la integridad personal. Así, por
ejemplo, en la Sentencia T-175 de 2008[22], la Sala
Quinta de Revisión explicó que:
“El artículo 51 de la CP establece el derecho a la vivienda digna.
Dado su contenido de derecho económico, social, cultural y programático -de
desarrollo legal y progresivo- su consagración constitucional no otorga a las
personas, de manera inmediata, un poder de exigibilidad de la prestación allí
contenida contra el Estado, salvo que concurran las condiciones que permitan
que ‘el derecho adquiera una fuerza normativa directa’. De igual manera, la
jurisprudencia ha sostenido que el derecho a disfrutar de una vivienda digna,
en abstracto, no puede ser considerado como fundamental, mas por conexidad con
un derecho fundamental puede ser protegido mediante la acción de tutela.”
3.4.1.3. No obstante, en casos particulares y específicos, se ha
entendido que el derecho a la vivienda digna adquiere un carácter autónomo
fundamental, cuando quienes promueven la acción en procura de su defensa, son
personas que pertenecen a los grupos más vulnerables de la sociedad, como
ocurre con las personas desplazadas por la violencia[23]. En estos casos, su fundamentalidad se explica
en tanto han tenido que abandonar forzosamente sus viviendas y propiedades en
el lugar de origen, enfrentándose a la imposibilidad de acceder a un sitio
adecuado para vivir dignamente, por carecer -entre otros factores- de recursos
económicos o empleos estables. De suerte que la definición sobre sus
condiciones de vida, en términos de habitabilidad, tiene un vínculo directo con
la salvaguarda de la dignidad humana, las condiciones preexistentes de vida y
con la realización de otros derechos como la salud, la integridad física, el
mínimo vital, etc.[24]
En desarrollo de
lo anterior, se ha entendido que el derecho fundamental a la vivienda digna
para personas en situación de desplazamiento, contempla la correlativa
obligación de las autoridades competentes para: “i) reubicar las personas en condición de
desplazamiento; ii) brindar a este especial grupo de personas soluciones de
vivienda no solo con carácter temporal, sino también, con carácter permanente;
iii) proporcionar
información clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los
procedimientos que deben adelantar ante las autoridades competentes para
acceder a los programas; iv) diseñar y ejecutar los planes y programas
de vivienda en los que se deberá considerar las especiales necesidades
(sociales, culturales, económicas, entre otras) de la población desplazada y de
los subgrupos que existen al interior de esta[25]; y
v) eliminar barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia estatal.”[26]
Desde esta
perspectiva, es claro que el Estado colombiano tiene
el deber de garantizar las condiciones necesarias que permitan lograr la
efectividad del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, como se
desprende de lo previsto en el artículo 51 del Texto Superior; para lo cual,
entre otras alternativas, puede promover el acceso a viviendas de interés
social, financiación a largo plazo y formas de asociación para ejecutar proyectos
de vivienda[27].
3.4.2. Evolución normativa en materia de subsidios de vivienda de
interés social
3.4.2.1. Desde la expedición de la Ley 3ª de 1991, se enfocó el
desarrollo de la política pública de vivienda a través del Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, del cual hacen parte las entidades del sector
público y privado que cumplen funciones en materia de financiación,
mejoramiento, habilitación, construcción, reubicación y legalización de títulos
de vivienda de interés social. Dentro del citado sistema se estableció al subsidio
de vivienda como método de financiación, consistente en un aporte estatal,
en dinero o en especie, dirigido a personas que carecen de recursos económicos
suficientes para adquirir una vivienda o mejorarla.
Con posterioridad, y en respuesta a la grave situación generada
con ocasión del desplazamiento forzado interno, se expidió la Ley 387 de 1997 “por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.” Más
allá de crear el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, en esta ley se radicó en el Instituto Nacional de
la Reforma Urbana INURBE, la competencia para desarrollar programas especiales
de vivienda dirigidos a atender las necesidades de la población desplazada.
Tanto la Ley 3ª de 1991 como la Ley 387 de 1997 fueron
reglamentadas a través del Decreto 951 de 2001 del Ministerio de Desarrollo
Económico, en el cual se reguló el procedimiento para la entrega de los
subsidios de vivienda a cargo del INURBE en áreas urbanas y del Banco Agrario
en las rurales. No obstante, al ordenarse la supresión y liquidación de la
primera de las mencionadas entidades en el año 2003, dicha competencia se
trasladó al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con el propósito de
consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y de ejecutar las
políticas gubernamentales en materia de vivienda de interés social urbana[28].
En un fallo preexistente sobre la materia, esta Corporación señaló que:
“[E]l procedimiento establecido en el Decreto 951 de 2001, reguló la asignación de subsidios familiares de
vivienda urbanos para la población en situación de desplazamiento, a través de
una distribución territorial de los subsidios, celebración de convocatorias,
criterios de calificación para las postulaciones y asignación de las
subvenciones[29].
Con fundamento en este marco normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años
2004 y 2007 a convocatorias especial y exclusivas para la postulación de
población en condición de desplazamiento, con enfoque de adjudicación de
subsidios en dinero (cartas de asignación o como eran denominadas por la
población desplazada “carta cheque”), para que fueran aplicadas a
soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición, construcción,
mejoramiento o arrendamiento[30].”[31]
Como requisitos para el otorgamiento del
subsidio, las familias debían realizar la búsqueda de una solución de vivienda
construida o en proyecto y verificar el cierre financiero de las viviendas, que
era el resultado de sumar el subsidio adjudicado más los ahorros del hogar y/o
un crédito de vivienda. Tal como fue puesto de presente en la sentencia de la
referencia, dicha política presentó dos problemas: el primero relacionado con
la insuficiente oferta de soluciones de vivienda; mientras que, el segundo, se
vinculó con la ausencia de recursos económicos adicionales de las familias que
permitiesen su cierre financiero.
3.4.2.2. Esta problemática no fue ajena a
la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004[32],
la cual recomendó al Gobierno Nacional un replanteamiento de la política de
vivienda para la población desplazada en el Auto 008 de 2009[33],
toda vez que después de diez años de su adopción, se presentaban fallas en su
concepción y fundamentación. Así, por ejemplo, sobre el cierre financiero de
las viviendas se encontró que: “los hogares desplazados no [contaban] con
[los] suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el
Estado”, constituyendo una de las principales razones por las que poco se
ejecutaban los subsidios adjudicados.
Siguiendo el diagnóstico realizado por
esta Corporación, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, con el
objeto de “adoptar los correctivos necesarios para proteger los derechos
fundamentales de la población en situación de desplazamiento y dar soluciones
puntuales en cumplimiento de lo expresado por la Corte Constitucional.” Este
decreto focalizó la política de vivienda en la generación de una oferta suficiente
y dirigida a la población desplazada, a través del otorgamiento de subsidios
para el desarrollo de obras de urbanismo, de la concurrencia coordinada de las
entidades territoriales para ejecutar dichos proyectos y de la posibilidad de
aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio del país, tanto en suelo
urbano como rural, entre otras.[34] Con todo, su implementación no logró  superar la crisis en la  que se encontraba la población
desplazada, pues, por un lado, la oferta de viviendas no fue suficiente y, por el
otro, no se logró eliminar las barreras para alcanzar el cierre financiero en el
valor de las viviendas.[35]
3.4.3. Subsidio de vivienda familiar en especie. Procedimiento
para su asignación
3.4.3.1. Con el objeto de superar las dificultades ya indicadas,
se expidió la Ley 1537 de 2012[36],
en la cual se creó el subsidio de vivienda familiar en especie, como una ayuda
a los beneficiarios que cumplen los requisitos de priorización y focalización
establecidos por el Gobierno Nacional, los cuales deberán estar guiados a
beneficiar en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las
siguientes condiciones: “a) que esté vinculada a programas sociales del
Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se
encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto
riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará
prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores.”[37]
Sin perjuicio de algunas particularidades sobre el trámite para la
asignación del subsidio, el Decreto 1921 de 2012 reglamentó la ley de la
referencia[38],
en el sentido de fijar competencias específicas en cada una de las etapas del
mencionado trámite de asignación tanto al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social como a Fonvivienda, las cuales, a continuación, pasarán a
explicarse de manera general.
En primer lugar, le compete al Fondo Nacional de Vivienda el deber
de remitir al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la
información sobre los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco
del programa de vivienda gratuita. En dicha remisión se deberá indicar el
departamento o municipio en donde se desarrollará, el número de viviendas a transferir
y los porcentajes de composición poblacional, es decir, a qué grupo están
destinadas las viviendas. En lo que respecta a este último punto, los sujetos
habilitados son: población de la Red Unidos, población en condición de
desplazamiento, hogares damnificados de desastre natural, calamidad pública o
emergencia o localizados en zonas de alto riesgo (Decreto 1921 de 2012, arts. 5
y 8).
En segundo lugar, después de recibida esta información, el mencionado
Departamento Administrativo deberá elaborar un listado de “potenciales
beneficiarios”, quienes serán los hogares registrados en la Red de la
Superación de la Pobreza Extrema Unidos, el SISBEN III y el Registro Único de
Población Desplazada o el que haga sus veces. Para efectos de seleccionar a los
potencia-les beneficiarios, se deberá tener en cuenta los criterios de priorización
que atienden de manera prevalente a la situación de vulnerabilidad de los
hogares y a quienes se encontraban en proceso de asignación de un subsidio
familiar con anterioridad al nuevo proyecto (Decreto 1921 de 2012, art. 8)[39].
En tercer lugar, una vez realizada la identificación de los
potenciales beneficiarios, dicha lista se envía a Fonvivienda y mediante acto
administrativo se da apertura a la convocatoria de los hogares, los cuales deberán
suministrar la información de postulación al operador que se designe para el
efecto y deberán entregar los siguientes documentos:
“Artículo  11. Postulación.  Los hogares potencialmente
beneficiarios definidos por el DPS mediante resolución, deberán suministrar la
información de postulación al operador designado, y entregar los documentos que
se señalan a continuación:
1. Formulario
debidamente diligenciado con los datos de los miembros que conforman el hogar,
con indicación de su información socioeconómica, jefe del hogar postulante, la
condición de discapacidad, de mujer u hombre cabeza de hogar,
indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.
2. Registro
civil de matrimonio o prueba de unión marital de hecho de conformidad con la
Ley 979 de 2005, cuando fuere el caso.
3. Fotocopia
de la cédula de ciudadanía de los mayores de 18 años y registro civil de
nacimiento de los demás miembros del hogar que se postula.
Se incluirá en
el formulario la declaración jurada de los miembros del hogar postulante
mayores de edad, que se entenderá surtida con la firma del mismo, en la que
manifiestan que cumplen en forma conjunta con las condiciones para ser
beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie, que no están
incursos en las inhabilidades para solicitarlo y que los datos suministrados
son ciertos, así como la autorización para verificar la información
suministrada y aceptación para ser excluido de manera automática del proceso de
selección en caso de verificarse que la información aportada no corresponda a
la verdad.
Parágrafo. El
formulario de postulación será impreso por parte del operador que se designe
para tal efecto, una vez culmine y cargue la captura en línea de la información
suministrada por el hogar, para su revisión y firmas.”
Después de revisar la consistencia y veracidad de la información
suministrada por los postulantes, Fonvivienda deberá remitir al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social el listado de los hogares que cumplen
con los requisitos para ser beneficiarios. Con base en dicho listado, éste
último deberá seleccionar los hogares que definitivamente son beneficiarios del
subsidio.  Para el efecto, se deberá tener en cuenta nuevamente los criterios
de priorización, los cuales responden a distintos órdenes acorde con la
situación particular de cada hogar, que se encuentran contenidos en el artículo
8 del Decreto 1921 de 2012, previamente citado.
La selección de los hogares beneficiarios podrá hacerse de forma
directa, en aquellos casos en que los postulantes de un orden de priorización no
exceden el número de viviendas ofertadas; o a través de sorteo, cuando los
hogares que conforman el orden de priorización exceden el número de viviendas
ofertadas, de conformidad con la metodología explicada en el artículo 15 del
decreto en cita. El listado definitivo constará en una
resolución que nuevamente se remitirá a Fonvivenda, quien se encargará de su
posterior asignación mediante acto administrativo.
3.4.3.2.
Del resumen realizado se
constata que a cargo de Fonvivienda se encuentra la facultad de revisar que las
familias postulantes a los subsidios de vivienda cumplan efectivamente con los
requisitos para ser seleccionadas. En dicha actuación, y como mandato
constitucional, se exige el deber de adoptar todas las medidas que permitan
prevenir situaciones de peligro o amenaza frente a los derechos fundamentales,
buscando, en la medida de lo posible, que toda decisión resulte acorde con la
protección especial que demanda la población desplazada.
Por ello, tan sólo se admite el rechazo de las
postulaciones, en caso de existir imprecisión o falta de veracidad en los datos
del formulario de postulación, en los documentos que lo acompañan o en las condiciones
o requisitos del hogar, siempre que se solicite al postulante realizar las
aclaraciones pertinentes y ellas no sean debidamente subsanadas. (Decreto 1921
de 2012, art. 12).
También procederá el rechazo, con un carácter específico
y excepcional, cuando se presentan alguna de las siguientes condiciones
contenidas en el artículo 14 del Decreto 1921 de 2012:
“a) Que el postulante comparta el mismo hogar de origen de la base de
datos del proceso de identificación (Red Unidos, Sisbén III) con otro
postulante. En este caso se aceptará la primera postulación y se rechazarán las
posteriores.
b) Que alguno de los miembros del hogar postulante haya sido
beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con el cual haya adquirido una
vivienda o construido una solución habitacional, aun cuando la vivienda haya
sido transferida, es decir, cuando el subsidio familiar de vivienda haya sido
efectivamente aplicado en una solución de vivienda.
c) Que alguno de los miembros del hogar sea propietario de una o más
viviendas.
d) Que alguno de los miembros del hogar haya sido sancionado conforme a
lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3a de 1991 o las normas que la
modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo 1°. Fonvivienda definirá mediante resolución
los criterios para la aplicación de las causales contenidas en los literales b
y c de este artículo.
Parágrafo 2°.  El Fondo Nacional de Vivienda excluirá de la
conformación del hogar pos­tulante a la persona o personas que hubieren sido
condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad. Para el efecto,
el Fondo Nacional de Vivienda solicitará a la autoridad competente la base de
datos oficial que contenga dicha información.”
Visto lo anterior, se concluye que las únicas causales
válidas para rechazar una postulación al programa de subsidio de vivienda
familiar en especie, son aquellas reseñadas en los artículos transcritos, por
lo que las autoridades no sólo no podrán incluir nuevas causales o ampliar las
existentes, ni tampoco imponer barreras que dificulten el proceso de
postulación, so pena de vulnerar el derecho al debido proceso administrativo,
cuyo contenido se explicará a continuación.
3.5. Del derecho
fundamental al debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución, en el artículo 29, consagra el
derecho fundamental al debido proceso y establece que se aplicará a toda clase
de actuaciones, ya sean ellas judiciales o administrativas. Como lo ha señalado
esta Corporación, el debido proceso es un derecho de aplicación inmediata (CP
art. 85), que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas,
pretende regular el ejercicio de las facultades de la Administración, cuando en
virtud de su realización puedan llegar a comprometer los derechos de los
administrados.
De esta manera, el debido
proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes de las autoridades públicas y establece las garantías
de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de sus
actuaciones dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas
siempre a los procedimientos previstos en la ley[40].
En este orden de ideas, por ejemplo, en la
Sentencia C-980 de 2010[41],
esta Corporación indicó que: “[en este] marco conceptual, la Corte se ha
referido el debido proceso administrativo como ‘(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determina-do de manera constitucional y legal’[42]”.
Por esta razón, se ha considerado que se
presenta una vulneración del citado derecho, cuando son desconocidas las
disposiciones a las que ha de sujetarse el desenvolvimiento de una actuación
administrativa. Precisamente, en la referida Sentencia C-980 de 2010, este
Tribunal señaló que: “el debido proceso administrativo se entiende vulnerado,
cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos
establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía, desconocen las
garantías reconocidas a los administrados[43]”.
3.6. Caso concreto
3.6.1. De conformidad con el problema jurídico
planteado, este Tribunal debe determinar si se presenta una vulneración de los
derechos de la accionante a la vivienda digna, al debido proceso administrativo
y a conformar una familia, como consecuencia de la negativa de Fonvivienda de aceptar
su postulación para el subsidio de vivienda familiar en especie en el año 2014,
por el hecho de que su
núcleo familiar no concuerda con el que se presentó a otra convocatoria en el
año 2007, en el que aparecía junto con su esposo, quien en la actualidad
abandono el hogar y se desconoce su paradero.
3.6.2. En el asunto sub-examine, la Sala encuentra
que la accionante es víctima del desplazamiento forzado y que desde el año 2007
se postuló junto con su esposo y sus cuatro hijos a la convocatoria para subsidios
de vivienda para la población desplazada. Desde dicho año su solicitud se
encuentra en estado “calificado”, lo que significa que el subsidio no le ha
sido asignado. Por lo demás, al revisar la información suministrada por el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se observa que la
accionante se encontraba dentro del proceso de asignación de subsidios familiares
de vivienda en especie creados por la Ley 1537 de 2012. Precisamente, como ya
se explicó, el hogar de la señora Elvia Liliana Valencia fue seleccionado a
través de la Resolución No. 514 de 2014, como potencial beneficiario para los
proyectos de vivienda gratuita dirigidos a la población desplazada llamados “El
Pulpo”, “Villa Karen”, Las Margaritas”, “Plaza de la Hoja” y la “Victoria” en
Bogotá, lugar en el que se encuentra ubicada en el cuarto escalafón de
priorización, esto es, dentro de los hogares en condición de desplazamiento que
se encuentran en estado calificado en las convocatorias de 2007.
Por lo anterior, como se desprende de su relato, la
accionante acudió al Coliseo el Tunal a realizar su postulación el día 13 de
junio de 2014, en donde informó por primera vez que no conocía el paradero de
su esposo Marco Fidel García Gómez; a lo que se le respondió que, sin la
presencia de todas las personas que figuraban en la solicitud inicial, no se
podía continuar con el trámite para la adjudicación del subsidio.
Ahora bien, en la respuesta realizada por Fonvivienda
a la acción de tutela, se encuentra que la negativa al cambio de la postulación
inicial realizada en el año 2007, se explica en que el inciso 3 del artículo 7
de la Ley 3ª de 1991, señala que:  “el acto de postularse implica la
aceptación por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga
el subsidio”, lo cual, a juicio de la entidad demandada, implica que las
condiciones de postulación no pueden ser modificadas. De igual manera, sustentó
su posición en el hecho de que el parágrafo 3 del artículo 4 del Decreto 2190
de 2009, establece que “los hogares deberán mantener las condiciones y
requisitos para el acceso al subsidio familiar de vivienda desde la postulación
hasta su asignación y desembolso. Surtida la postulación no podrá modificarse
la conformación del hogar”, por lo que la única alternativa con la que
cuenta la accionante es la de realizar un nuevo proceso de postulación, en la
que debe aportar otra vez los documentos que acreditan que no es titular de
ningún bien a nivel nacional, debiendo aplicar a los proyectos que en ese momento
se encuentren en curso en la ciudad en la que decida postularse.
3.6.3. Siguiendo lo expuesto, a juicio de esta Sala de
Revisión, la decisión de Fonvivienda de rechazar la postulación de la
accionante con fundamento en el artículo 4 del Decreto 2190 de 2009, desconoció
que dicha normatividad regula la asignación de subsidios de vivienda en dinero,
que si bien fue la convocatoria inicial para la que se postuló la accionante en
2007, no es la misma para la cual se pretendía postular en el 2014[44].
Precisamente, como se explicó en la parte motiva de
esta providencia, la condición para postularse en este nuevo programa de
vivienda y acceder a la respectiva priorización, es el de estar “calificada” en
la convocatoria de 2007, independientemente de que en ella se haya postulado
con su esposo, pues si bien puede decirse que para ese año el núcleo familiar
tenía otra composición, lo cierto es que se trata de un programa distinto en el
que el subsidio familiar se otorga en especie. En efecto, es con base en la
nueva postulación (esto es, aquella que se realizaría sin su esposo) que el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social debe determinar quiénes
son los beneficiarios definitivos.
En esta medida, la decisión de Fonvivienda no resulta
de recibo para esta Sala, porque como se expuso en el aparte considerativo del
presente fallo, las únicas causales de rechazo de las postulaciones son
aquellas contenidas en los artículos 12 y 14 del Decreto 1921 de 2012, sin que
ellas se incluya aquélla que motivó la decisión adoptada por la citada
autoridad. En efecto, adicionar más causales de rechazo supone una flagrante
violación del derecho al debido proceso administrativo, en la medida en que la
decisión adoptada se aparta del régimen normativo que le resulta aplicable.
No pasa por alto la Sala que desde la misma creación
del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social en la Ley 3ª de 1991, y en
las normas que la reglamentan y modifican, se entiende que las condiciones
iniciales de las familias que inician un proceso de asignación de un subsidio
deben mantenerse, toda vez que es en razón de esas circunstancia particulares que
se acepta una postulación[45].
Sin embargo, como ya fue expuesto, en este caso la postulación con
fundamento en la cual se debe determinar si el hogar es o no beneficiario
definitivo del subsidio, es la realizada en el marco del nuevo proceso para
acceder al subsidio en especie y no aquella que se realizó en el año 2007,
referente al subsidio en dinero.
3.6.4. Aunado a lo anterior, es claro que la posición asumida
por Fonvivienda de no permitir a la accionante que se postule sin su esposo
para esta nueva convocatoria desconoce su derecho a formar libremente una
familia, pasando por alto la existencia de varias situaciones complejas que
acompañan al desplazamiento y que pueden llevar a la desintegración de núcleos
familiares y a la creación o constitución de unos nuevos. Sobre el particular,
recuerda la Sala que las modificaciones al núcleo familiar no es tema ajeno a
la jurisprudencia de esta Corporación, la cual ha admitido la posibilidad de
que se varíe la conformación de los hogares en el Registro Único de Víctimas
(RUV). Precisamente, en la Sentencia T-374 de 2015[46], la Sala
Tercera de Revisión consideró que:
“Así las cosas, si bien la composición del
núcleo familiar puede variar por distintas circunstancias con el transcurrir
del tiempo, ya sea aumentando o disminuyendo el número de sus miembros; ello no
es óbice para admitir que, en desarrollo de los derechos al libre desarrollo de
la personalidad y a constituir una familia (CP arts. 16 y 44), se puedan
presentar fenómenos de división o escisión del grupo familiar. En este último
caso, como lo ha señalado la Corte, es preciso determinar que dicha separación
no corresponda a una estrategia indebida para aumentar la ayuda recibida.”
Aun cuando el citado caso se refiere a un fenómeno
distinto, la premisa señalada por la Corte resulta válida para el
reconocimiento de prestaciones que se someten al trascurso del tiempo, como
ocurre, en algunas hipótesis, con los subsidios de vivienda. En efecto, en el
asunto sub-judice, no resulta razonable excluir a una persona y a sus
hijos de una protección otorgada por el Estado, en especial para conjurar su
situación de desplazamiento, tomando como base una información reportada en el
año 2007, cuando por el amplio espacio que existe entre dicho momento y el
actual proceso de postulación, es natural que se hayan presentado divisiones o
separaciones del núcleo familiar. No resulta adecuado ni pertinente en términos
constitucionales que se pretenda sacrificar las ayudas que debe brindar el
Estado, cuando es la propia progresividad en el otorga-miento de derechos, la
que lleva a que las familias se sometan a largos períodos de espera, como en el
caso sometido a revisión de cerca de siete años, en los que no se puede esperar
que se mantengan las mismas condiciones familiares, so pena de vulnerar
derechos como el libre desarrollo de la personalidad.
En conclusión, la actuación de Fonvivienda desconoce
los derechos al debido proceso administrativo y a conformar libremente una
familia de la señora Elvia Liliana Valencia, ya que además de excluir su
postulación por una causal diferente a las contenidas en el Decreto 1921 de
2012, no tuvo en cuenta al momento de adoptar esa decisión que a la accionante
le era imposible conocer el paradero de su esposo, a quien, por lo demás, había
demandado por el delito de inasistencia alimentaria. En este orden de ideas,
obligarla a realizar una nueva postulación, como lo sugiere dicha autoridad,
desconoce la prioridad con la que actualmente cuenta por encontrarse en estado
de “calificado” en la convocatoria para desplazados de 2007, y la llevaría a
iniciar un nuevo procedimiento dilatando en el tiempo el derecho que tiene a
recibir una solución de vivienda en su condición de desplazada. Ello, por lo
demás, se convertiría en una barrera injustificada e irrazonable de acceso a fin
de garantizar su derecho a la vivienda digna, en los términos consagrados en el
artículo 51 del Texto Superior.
Por último, teniendo en cuenta el relato de
la accionante, la Sala advierte que actualmente es mujer cabeza de familia[47],
por lo que las autoridades encargadas del proceso de selección y asignación de
subsidios deberán darle prioridad a su caso, ateniendo a lo previsto en el
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, que al referirse a los beneficiarios
preferentes del subsidio de vivienda familiar en especie, dispone: “Dentro
de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y
hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos
mayores.” (subrayado fuera del texto original).
Por lo anterior, se ordenará a Fonvivienda que en el
término de quince (15) días hábiles después de notificada esta providencia,
admita la postulación de la accionante para el programa de subsidio familiar de
vivienda en especie, teniendo en cuenta la prioridad que le otorga su estado de
“calificado” en la convocatoria para desplazados del año 2007, así como su
condición de mujer cabeza de hogar, de suerte que se continúe con el trámite de
selección y asignación establecido en el Decreto 1921 de 2012. En caso de que los proyectos para
los cuales fue convocada la señora Elvia Liliana Valencia, es decir, “El Pulpo”, “Villa Karen”, Las Margaritas”,
“Plaza de la Hoja” y la “Victoria” en Bogotá, ya hayan sido asignados, Fonvivienda
deberá incluir a la accionante en el listado de postulantes para el próximo
proyecto de vivienda de interés social que se realice para la población
desplazada en la ciudad de Bogotá.
3.6.5. Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia del 12 de
febrero de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el amparo promovido por la
señora Elvia Liliana Valencia y, en su lugar, amparará sus derechos a la
vivienda digna, al debido proceso administrativo y a formar libremente una familia,
de conformidad con las órdenes de protección previamente señaladas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 12
de febrero de 2015 proferida por la Subsección A de
la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el
amparo promovido y, en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho
fundamental a la vivienda digna, al debido proceso administrativo y a conformar
libremente una familia de la señora Elvia Liliana Valencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a Fonvivienda, por conducto de su
representante legal o de quien haga sus veces, que en el término máximo de quince (15) días hábiles siguientes
a la comunicación de esta sentencia, admita la postulación de la accionante
para el programa de subsidio familiar de vivienda en especie, teniendo en
cuenta la prioridad que le otorga su estado de “calificado” en la convocatoria
para desplazados del año 2007, así como su condición de mujer cabeza de hogar, de
suerte que continúe con el trámite de selección y asignación establecido en el
Decreto 1921 de 2012. En
caso de que los proyectos para los cuales fue convocada la señora Elvia Liliana Valencia, es decir, “El Pulpo”, “Villa Karen”, Las Margaritas”,
“Plaza de la Hoja” y la “Victoria” en Bogotá, ya hayan sido asignados,
Fonvivienda deberá incluir a la accionante en el listado de postulantes para el
próximo proyecto de vivienda de interés social que se realice para la población
desplazada en la ciudad de Bogotá.
TERCERO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En Resolución No. 11001-3827R del 22 de enero de 2007, la Agencia
de la Presidencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional decidió inscribir
a la señora Elvia Liliana Valencia y a su núcleo familiar en el Registro Único
de Población Desplazada (ahora RUV).
[2] Hoy en día Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
[3] Esta información fue modificada por el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social en el último informe rendido dentro de
esta acción de tutela, en el que se señala que la accionante SI pertenece a la
Red Unidos, información que fue corroborada el 11 de agosto de 2015, en la
página Web de la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema.
[4] El artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección de los
derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
[5] Fondo con personería jurídica adscrito al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio.
[6] Sobre el alcance de este principio, la Corte ha sostenido que la
procedibilidad de la acción de tutela también exige que su interposición se
haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en el que
se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de manera que el
amparo constitucional no se convierta en un factor de inseguridad jurídica y de
posible afectación de los derechos de terceros.
[7] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009,
T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[8] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[9] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,            T-554
de 1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[11] Véase, entre otras, las Sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[12] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Véanse, entre otras, las Sentencias T-740 de 2004, T-1094 de
2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005, T-1144 de
2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-620 de 2009,  T-840 2009 y
T-085 de 2010.
[14] Véanse, entre otras, las Sentencias T-025 de 2004, T-740 de 2004,
T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005,
T-1144 de 2005, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-821 de 2007,             T-1135
de 2008, T-192 de 2010 y T-319 de 2009.
[15] Véanse, entre otras, las sentencias T-192 de 2010; T-319 y T-923
de 2009; T-506, T-787 y T-869 de 2008.
[16] En el aparte pertinente, el principio No. 7 señala que: “Si
el desplazamiento se produce en situaciones distintas de los estados de
excepción debidos a conflictos armados y catástrofes, se respetarán las
garantías siguientes: (…) las autoridades legales competentes aplicarán medidas
destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley cuando sea necesario; y se
respetará el derecho a un recurso eficaz, incluida la revisión de las
decisiones por las autoridades judiciales competentes.”
[17] Sentencias T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-278 de
2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[18] Folios 9 y 10 del cuaderno 1.
[19] Véanse, entre otras, las  Sentencias T- 958 de 2001, T-791 de 2004, T-573 de 2010 y T-019 de 2014.
[20] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[21] Sentencia T-495 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22] M.P. Mauricio González Cuervo
[23] Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-159
de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.
[24] De esta modo, en la citada Sentencia T-585 de 2006 se manifestó
que: “En lo que respecta a la población
desplazada, no cabe duda del carácter fundamental de este derecho, no sólo
respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino también por la
estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de otros respecto
de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. //En efecto, como
ha sido expresado por esta Corte, la población desplazada, en tanto ha tenido
que abandonar sus viviendas y propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta
a la imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas en los lugares de arribo,
por carecer de recursos económicos, empleos estables, entre otros factores,
requieren la satisfacción de este derecho a fin de lograr la realización de
otros derechos como la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc.”
[25] Personas de la tercera edad, en condición de discapacidad,
madres cabeza de familia, niños, entre otros.
[26] Sentencia T-885 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27] Al respecto, ver Sentencias T-742 de 2009, T-287 de 2010 y  T-885
de 2014.
[28] Sobre la naturaleza jurídica de Fonvivienda, es preciso recordar
que se trata de un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía
presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ahora Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[29] Fol. 67 v cuaderno de revisión.
[30] Ibídem.
[31] Sentencia T-885 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[32] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] Sentencia T-885 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] Respecto del desarrollo completo que se presentó en cada una de
las etapas adelantadas por el Gobierno para la estructuración de la actual
política de vivienda, consultar la Sentencia T-885 de 2014.
[36] “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.”
[37] Ley 1537 de 2012, art. 12.
[38] El citado decreto fue modificado por los Decretos 2161 de 2013 y
2726 de 2014.
[39] Se enlista a continuación el grupo poblacional de personas en
condición de desplazamiento, toda vez que de conformidad con la información
suministrada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el
proyecto de vivienda para el cual fue seleccionada la accionante como potencial
beneficiaria, estaba destinado a dicho grupo poblacional: “Primer orden
de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido
beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por
Fonvivienda que se encuentre sin aplicar y pertenezcan a la Red Unidos. // Segundo
orden de priorización: Hogares en condición de desplaza-miento que
hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado
por Fonvivienda que se encuentre sin aplicar. // Tercer orden de
priorización: Hogares en condición de desplazamiento que se encuentren
en estado ‘Calificado’ en el sistema de información del subsidio familiar de
vivienda administrado por Fonvivienda, que se hayan postulado en la
convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el año
2007 y pertenezcan a la Red Unidos. // Cuarto orden de priorización: Hogares
en condición de desplazamiento que se encuentren en estado ‘Calificado’ en el
sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por
Fonvivienda y que se hayan postulado en la convocatoria para población en
situación de desplazamiento realizada en el año 2007. // Quinto orden de
priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de
datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda
dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red
Unidos. // Sexto orden de priorización: Hogares incorporados como
desplazados en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna
convocatoria de Fonvivienda dirigida a población desplazada.”
[40] Véanse, entre otras, las Sentencias T-467 de 1995, T-238 de 1996
y T-982 de 2004.
[41] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] Sentencia T-796 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
T-467 de 1995, T-061 de 2002 y T-178 de 2010.
[44] Ver acápite 3.4.2. y 3.4.3.
[45] Precisamente, el último inciso del artículo 7 de la Ley en cita
dispone: “el acto de postularse implica la aceptación por parte del
beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el subsidio”.
[46] M.P. Luis Guillermo Guerrero
[47] De conformidad con el artículo 2º la Ley
82 de 1993, es mujer cabeza de familia quien “siendo soltera o casada,
ejerce la jefatura femenina de hogar y tiene bajo su cargo, afectiva, económica
o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas
incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o
incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero
permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo
familiar.”