C-817-11
Los magistrados que nos apartamos respetuosamente de la mayoría por
considerar que la norma acusada ha debido ser declarada inconstitucional por la
Corte Constitucional
Sentencia C-817/11
LEY DE HONORES-No puede
desconocer la neutralidad del Estado en materia religiosa
LIBERTAD RELIGIOSA-Reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional
LEY DE HONORES-Reglas
jurisprudenciales existentes
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN LOS TITULOS DE LAS LEYES-Reglas fijadas por la jurisprudencia sobre su
aplicación
PRINCIPIO DEL ESTADO LAICO Y
EL PLURALISMO RELIGIOSO EN LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido/RELACION
ENTRE EL ESTADO Y LA RELIGION-Contenido y alcance
TIPOS DE ESTADO DE ACUERDO A LA
MANERA COMO RESUELVEN LA CUESTION RELIGIOSA-Contenido/RELACION ENTRE
IGLESIAS Y EL ESTADO-Niveles de intensidad
Se distinguen los siguientes tipos de Estado de acuerdo a
la manera como resuelven la cuestión religiosa: 1. Estados confesionales, los
cuales adscriben el aparato estatal a un credo particular y específico y, de
manera correlativa, prohíben o restringen la práctica de otras expresiones
religiosas distintas.  Estas medidas no solo toman la forma de desestímulos
para la práctica de credos diferentes, sino la asimilación de la población al
credo oficial, por lo que es usual que las prescripciones religiosas tengan
carácter jurídico formal. 2. Estados que tienen una religión oficial, pero que
a su vez son tolerantes a otras prácticas religiosas, razón por la cual no
imponen sanciones a quienes no comparten el credo estatal.  En este escenario,
resultan admisibles regulaciones legales que promuevan la religión del Estado o
que le reconozcan tratamientos preferentes respecto de otras religiones.  La
doctrina constitucional en comento señala que dentro de esa categoría se
encuentran dos vertientes: la conformada por los Estados con religión oficial,
pero que toleran otros credos; y el grupo de Estados que, como sucede con el
Reino Unido, tienen una religión oficial, pero aceptan la plena libertad
religiosa para sus ciudadanos.  Como se explicará con mayor detalle en el
fundamento jurídico siguiente, el Estado colombiano regulado por la
Constitución anterior adscribía a la primera vertiente de este modelo. 3.
Estados que aunque no asumen oficialmente una religión oficial, esto es, a
través de normas jurídicas formales, en todo caso admiten la validez en su
ordenamiento de normas que otorgan tratamiento preferencial a un credo
particular, merced de su carácter mayoritario y/o su vínculo con una práctica
social igualmente mayoritaria. Es decir, son estados de orientación
confesional. 4. Estados que, siendo ejemplos paradigmáticos Estados Unidos y
Francia, basan su modelo de organización política en un criterio secular,
fundado en la estricta separación entre iglesias y Estado, al igual que en el
reconocimiento de la libertad religiosa y en la correlativa prohibición para el
Estado de prohijar un credo particular.  Así, como lo indica la sentencia
C-350/94 “[e]stos regímenes constitucionales reconocen el hecho religioso y
protegen la libertad de cultos pero, por su laicismo, no favorecen ninguna
confesión religiosa por cuanto consideran que ello rompería la igualdad de
derecho que debe existir entre ellas. Ello implica, como contrapartida, que la
autonomía de las confesiones religiosas queda plenamente garantizada, puesto
que así como el Estado se libera de la indebida influencia de la religión, las
organizaciones religiosas se liberan de la indebida injerencia estatal.”  Para
efectos de esta sentencia, esta categoría será definida como de estados laicos
o seculares. 5. Estados que manifiestan expresamente que son ateos y, a su vez,
intolerantes de toda práctica religiosa.  La Corte en la sentencia en comento
trae a colación para esta categoría el ejemplo de la Constitución de la
República Socialista de Albania de 1976, la cual en su artículo 54 prohibía la
creación de organizaciones religiosas, y en su artículo 36 establecía que
"el Estado no reconoce ninguna religión y fomentará y desarrollará la
propaganda ateísta con el fin de infundir al pueblo la concepción materialista
científica del mundo".  Sin embargo, la misma decisión señaló que esta
postura es contraria a los derechos humanos y, por ende, al modelo
democrático.
SOCIEDADES DEMOCRATICAS EN
MATERIA RELIGIOSA-Tipos según la doctrina
SOCIEDADES RELIGIOSAS
TOLERANTES Y SOCIEDADES SECULARES-Diferencia
La diferencia entre uno y otro modelo es el origen de la
justificación constitucional de la tolerancia religiosa.  En los Estados
religiosos tolerantes, el culto de las personas es un objeto autónomo de
protección constitucional, en la medida en que se advierte valiosa, en sí misma
considerada, la práctica de la religión.  En cambio, para el Estado secular la
admisibilidad de la religión se funda en que ese escenario es una expresión de
la libertad del individuo de guiarse por un modelo de conducta particular, que puede
o no ser religioso.  Aunque el teórico estadounidense no lo plantea de ese
modo, la Corte señala que el único límite predicable de dicho modelo es que no
contradiga el orden público y los derechos de los demás, restricción que es
propia de las distintas esferas de libertad individual.
INVOCACION DE LA PROTECCION DE
DIOS EN EL PREAMBULO DE LA CONSTITUCION DE 1991-Contenido/PRINCIPIO DE
PLURALISMO RELIGIOSO-Contenido y alcance/LIBERTAD DE CULTOS EN LA
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Garantía constitucional
ESTADO LAICO O SECULAR Y
PLURALISMO RELIGIOSO-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CULTOS-Desarrollo
jurisprudencial
PRINCIPIO DE PLURALISMO
RELIGIOSO-Aunque está estrechamente vinculado con el concepto de Estado
laico, tiene un contenido y alcance concreto/IGUALDAD DE CONFESIONES
RELIGIOSAS-Concepto
El principio de pluralismo
religioso, aunque está estrechamente vinculado con el concepto de Estado laico,
tiene un contenido y alcance concreto.  De acuerdo con esa garantía
constitucional, que se deriva del principio democrático pluralista, al igual
que del derecho a la igualdad y del derecho a la libertad religiosa, las
diferentes creencias religiosas tienen idéntico reconocimiento y protección por
parte del Estado. Por ende, no resultan admisibles medidas legislativas o de
otra índole que tiendan a desincentivar, y menos conferir consecuencias
jurídicas desfavorables o de desventaja, contra las personas o comunidades que
no comparten la práctica religiosa mayoritaria, bien porque ejercen otro credo,
porque no comparten ninguno o, incluso, porque manifiestan su abierta oposición
a toda dimensión trascendente. Cada una de estas categorías es aceptada por el
Estado Constitucional el cual, en tanto tiene naturaleza laica y secular,
reconoce y protege dichas legítimas opciones, todas ellas cobijadas por el
derecho a la autonomía individual y a la dignidad humana. Esta argumentación es
avalada por la jurisprudencia constitucional, la cual es consistente en afirmar
que “…el carácter más extendido de una determinada religión no implica que ésta
pueda recibir un tratamiento privilegiado de parte del Estado, por cuanto la
Constitución de 1991 ha conferido igual valor jurídico a todas las confesiones
religiosas, independientemente de la cantidad de creyentes que éstas tengan. Se
trata de una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con
el fin de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas”.
DERECHO A LA IGUALDAD EN LA
CONSTITUCION POLITICA-Incorpora dentro de los criterios sospechosos de
discriminación a la religión
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD EN
MATERIA RELIGIOSA-Concreción de la laicidad del Estado
PRINCIPIOS DE ESTADO LAICO,
PLURALISMO RELIGIOSO Y DEBER DE NEUTRALIDAD-En modo alguno impide que el
Estado prodigue determinado tratamiento jurídico a una persona, comunidad o
situación que tenga connotación religiosa
Los principios de Estado
laico, pluralismo religioso, y deber de neutralidad, en modo alguno impiden que
el Estado prodigue determinado tratamiento jurídico a una persona, comunidad o
situación, que tenga connotación religiosa.  Sin embargo, para que una medida
de ese carácter resulte válida desde la perspectiva constitucional, deben
cumplirse dos condiciones particulares. En primer lugar, la medida deberá ser
susceptible de conferirse respecto de otros credos, en igualdad de
condiciones.  En segundo término, el aparato estatal no debe incurrir en una de
las prohibiciones siguientes, identificadas por la Corte en la sentencia
C-152/03, en la que declaró la constitucionalidad de la expresión “Ley María”
que el legislador había previsto para la norma que prescribe la licencia de
paternidad, en razón a que esta expresión podía ser interpretada a partir de
una perspectiva secular.  De este modo, la mencionada sentencia dispone que el
Estado tiene prohibido, por mandato de la Constitución (i) establecer una
religión o iglesia oficial; (ii) identificarse formal y explícitamente con una
iglesia o religión o (iii) realizar actos oficiales de adhesión, así sean
simbólicos, a una creencia, religión o iglesia. Estas acciones del Estado
violarían el principio de separación entre las iglesias y el Estado, desconocerían
el principio de igualdad en materia religiosa y vulnerarían el pluralismo
religioso dentro de un Estado liberal no confesional. No obstante tampoco puede
el Estado (iv) tomar decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa,
mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por alguna
iglesia o confesión; ni (v) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo
impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o
iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley. Esto
desconocería el principio de neutralidad que ha de orientar al Estado, a sus
órganos y a sus autoridades en materias religiosas.
ESTADO-Criterios
jurisprudenciales relativos a lo que le está prohibido hacer cuando adopta una
decisión que puede tener implicaciones desde una perspectiva religiosa
El Estado tiene prohibido,
por mandato de la Constitución (i) establecer una religión o iglesia oficial;
(ii) identificarse formal y explícitamente con una iglesia o religión o (iii)
realizar actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia,
religión o iglesia. Estas acciones del Estado violarían el principio de
separación entre las iglesias y el Estado, desconocerían el principio de
igualdad en materia religiosa y vulnerarían el pluralismo religioso dentro de
un Estado liberal no confesional. No obstante tampoco puede el Estado (iv) tomar
decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella
constituye la expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión; ni
(v) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea
promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente
a otras igualmente libres ante la ley. Esto desconocería el principio de
neutralidad que ha de orientar al Estado, a sus órganos y a sus autoridades en
materias religiosas.
IGLESIAS Y CONFESIONES
RELIGIOSAS-Condiciones de igualdad
CRITERIO DE DISCRIMINACION HISTORICA-Parámetro
para la protección especial por parte del Estado de determinadas categorías de
personas y comunidades
LEYES DE HONORES-Naturaleza
jurídica/LEYES DE HONORES-Modalidades
La jurisprudencia constitucional ha fijado un grupo de
reglas particulares acerca de la naturaleza jurídica de las leyes de honores,
las cuales pueden sintetizarse del modo siguiente: 1. La naturaleza jurídica de
las leyes de honores se funda en el reconocimiento estatal a personas, hechos o
instituciones que merecen ser destacadas públicamente, en razón de promover
significativamente, valores que interesan a la Constitución.  Como lo ha
previsto la Corte, las disposiciones contenidas en dichas normas “… exaltan
valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados
como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se
les pone como ejemplo ante la posteridad”. 2. Contrario a como sucede con la
actividad legislativa ordinaria del Congreso, las leyes de honores carecen de
carácter general y abstracto, agotándose en su expedición de manera subjetiva y
concreta,  respecto de la persona, situación o institución objeto de
exaltación.   En términos de la jurisprudencia reiterada, “[e]sta clase de
leyes, debe anotarse, producen efectos  particulares sin contenido normativo de
carácter abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o
modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la
naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de
orden subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta
descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una
multiplicidad de hipótesis o casos. || Estas leyes se limitan entonces, como lo
dice el artículo 150, numeral 15 de la Constitución vigente, a “decretar
honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria” y de manera
alguna pueden desprenderse de su contenido, efectos contrarios a su origen, o
interpretaciones diversas que se aparten del sentido de la ley.” 3. El
legislador puede adoptar diversas acciones para exaltar o asociar a la Nación a
la persona, situación u organización objeto del decreto de honores, de manera
tal que las categorías avaladas por la Corte solo tienen carácter enunciativo.
Con todo, es factible identificar tres modalidades recurrentes de leyes de
honores, a saber (i) leyes que rinden homenaje a ciudadanos; (ii) leyes que
celebran aniversarios de municipios colombianos; y (iii) leyes que se celebran
aniversarios de instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o,
en general, otros aniversarios.
LEYES DE HONORES-Límites
constitucionales
Las leyes de honores están
sometidas a los límites constitucionales propios de las demás normas que
produce el legislador. En especial, estas leyes no pueden servir de instrumento
para desconocer las reglas superiores y orgánicas en materia presupuestal,
violar la prohibición contenida en el artículo 136-4 C.P. en materia de donaciones u otros auxilios a favor de personas o entidades, ni como se
explicará en mayor detalle en apartado siguiente, para desconocer libertades
constitucionales, como aquellas relacionadas con el carácter laico del Estado.
Así, señala la jurisprudencia analizada que la atribución del Congreso de
decretar honores “… debe ser ejercida por
el Congreso de la República dentro de parámetros de prudencia, proporcionalidad
y razonabilidad y con respeto de los preceptos constitucionales, puesto que de
lo contrario daría lugar a situaciones contradictorias v.gr. cuando se pretende
exaltar a quien no es digno de reconocimiento, con las consabidas repercusiones
que en la conciencia colectiva y en moral administrativa puede ocasionar tal
determinación.  De la misma manera, cree la Corte que los decretos de honores
que expide el legislador no pueden convertirse en un pretexto para otorgar
gracias, dádivas o favores personales a cargo del erario público, ni para
ordenar gasto público con desconocimiento del reparto de competencias existente
entre la Nación y los municipios.”
DIOCESIS-Concepto según el derecho canónico
NORMA ACUSADA-El propósito
principal y verificable es promover una congregación particular  del credo
católico
Se está ante una intervención
estatal contraria a la Constitución cuando el legislador se inmiscuye en los
asuntos propios de la religión católica, a través de la exaltación de una
comunidad particular dentro de sus fieles, con exclusión de otras.  Esto más
aún cuando la libertad religiosa implica necesariamente conferir idéntico grado
de protección jurídica a todos quienes practican determinado culto.   Por lo
tanto, la inexequibilidad de la Ley acusada es un predicado de los límites
constitucionales del Estado frente a las iglesias.
LEY DE HONORES SOBRE  LA
CELEBRACION DE LOS CINCUENTA AÑOS DE LA DIOCESIS DEL ESPINAL Y SE
DECLARA MONUMENTO NACIONAL A LA CATEDRAL-Título de la ley desconoce el
principio de unidad de materia
TITULO DE LAS LEYES-Debe
corresponder al contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
entre el título de las leyes y el contenido
El artículo 169 C.P. dispone una regla definida, según la
cual el título de las leyes deberá corresponder precisamente con su contenido.
Esta disposición constitucional ha permitido a la jurisprudencia constitucional
fijar tres premisas acerca del contenido y alcance del precepto, relativas a:
(i) la posibilidad de someter el título de las leyes al control de
constitucionalidad, a pesar de carecer de un contenido deóntico autónomo; (ii)
la función que tiene el título de las leyes en términos de seguridad jurídica y
coherencia del trabajo legislativo; y (iii) la vinculación entre la
concordancia del título con el texto de la ley y el principio de unidad de
materia.
Referencia: expediente D-8490
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a
la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima.”
Actora: Tatiana Arias Cadavid
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., primero (1º) de noviembre de dos mil once
(2011).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241, numeral 4º  de la Constitución, la ciudadana Tatiana Arias Cadavid,
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1402 de 2010 “por
la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de
El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el
departamento del Tolima.”.  Cumplidos los trámites previstos en el artículo
242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada, publicada
en el Diario Oficial 47.771 del 15 de julio de 2010.
Ley
1402 de 2010
(Julio
15)
Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la
Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El
Espinal, en el departamento del Tolima.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1º.  El Gobierno
Nacional y el Congreso de la República se asocian a la celebración de los
cincuenta (50) años de la creación de la Diócesis de El Espinal, departamento
del Tolima y rinden público homenaje en su conmemoración.
Artículo 2º. El Gobierno
Nacional y el Congreso de la República rendirán honores a la Diócesis de El
Espinal, mediante placa conmemorativa que será impuesta en acto solemne en la
Catedral de esta ciudad.
Artículo 3º. El Congreso
de Colombia, se vincula a la celebración de los cincuenta (50) años de la
creación de la Diócesis de El Espinal, emitiendo en nota estilo un pergamino
que contenga el texto de la presente ley.
Artículo 4º. Autorícese al
Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación,
senda partida presupuestal que permita la ejecución de las obras necesarias
para la remodelación, reparación y conservación de la Catedral de El Espinal,
ubicada en el municipio de El Espinal, departamento del Tolima en la vigencia
de las leyes del Presupuesto Nacional posteriores a la promulgación de la
presente ley.
Artículo 5º. La presente
ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
III. LA DEMANDA
La ciudadana Arias Cadavid considera que la Ley 1402/10 es
contraria a los artículos 2º, 13, 19 y 169 de la Constitución, acusación que
sustenta en tres argumentos diferenciados.  En primer lugar, sostiene que la
norma tiene por objeto otorgar una prerrogativa especial a una organización
religiosa particular, de índole católica, lo cual vulnera la libertad religiosa
y el carácter no confesional del Estado colombiano,  disposiciones previstas en
el artículo 19 Superior y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.
De acuerdo con este mandato, si bien el Estado reconoce la validez de la
práctica religiosa de sus ciudadanos, no se adscribe a ningún credo en
particular.  Por ende, la norma acusada, en tanto asocia al Gobierno Nacional y
al Congreso con una conmemoración religiosa católica y rinde honores a
determinada congregación, desconoce ese rasgo laico estatal de raigambre
superior.
En segundo término, la disposición acusada configura un
tratamiento discriminatorio injustificado.  Ello debido a que confiere un trato
más favorable para una congregación religiosa que profesa un credo particular,
sin que exista una justificación constitucional para ello.  Por ende, se está
ante una norma que impone una diferenciación entre los credos religiosos, que
conmemora y rinde honores a una diócesis católica, sin que esa diferenciación
responda a ningún fin constitucionalmente discernible. Así, el precepto no
cumple con un juicio de proporcionalidad. En términos de la demanda, “[e]s
evidente pues, que existe un fin perseguido que es hacer reconocimiento a un
aniversario de carácter religioso, sin embargo dicho objetivo no es válido a la
luz de la constitución ya que al estado colombiano lo está permitido otorgar
ninguna clase de privilegio en atención a una religión en específico como lo
confirma la sentencia C-350 de 1994 anteriormente citada; pasando al tercer elemento
del test se encuentra la relación de proporcionalidad entre el fin perseguido
(reconocimiento) y el medio utilizado (trato desigual al hacer la distinción a
un iglesia en especial) encontramos que no es proporcional, ya que hay
mecanismos menos dañosos que permiten que se rinda homenaje sin tener que
hacerlo por medio de la promulgación de una ley que mencione que todo el
conglomerado nacional se une a dicha celebración.”
Finalmente, considera la actora que la disposición acusada
desconoce la regla prevista en el artículo 169 C.P., según la cual el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.  En
el caso planteado, se advierte que aunque el título de la Ley 1402/10 anuncia que
la regulación está destinada a declarar monumento nacional a la catedral del
municipio de El Espinal, la normativa no “desarrolla ese tema”.  Señala
la demanda que la jurisprudencia constitucional ha determinado cómo los títulos
de las leyes, por sí mismos, carecen de eficacia normativa, “lo que
imposibilita que solo con hacer mención de convertir una edificación en
monumento nacional permite que en el articulado se destine presupuesto para
ella.”
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención de la Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de
la Universidad de Ibagué, presentó escrito preparado por el profesor Manuel
José Álvarez Didyme-dôme, en el que solicita la declaratoria de la
exequibilidad de la Ley 1402 de 2010, salvo el artículo 4º y el título de la
normatividad, que considera inconstitucionales.
Luego de hacer algunas breves anotaciones sobre el
principio de libertad religiosa, llega a la conclusión que la decisión del
legislador de conmemorar el aniversario de la diócesis del El Espinal no se
opone a la Constitución, en tanto ese vínculo no afecta los intereses de otros
credos, puesto que está dirigido a exaltar el valor social de esa comunidad,
que en su criterio va más allá de la adscripción religiosa.  En criterio del
interviniente, “no estimamos que resulte contrario al espíritu de la Carta
el que a través de los artículos Primero, Segundo y Tercero de la Ley acusada
el órgano legislativo del poder público “se asocie a la celebración de los
cincuenta años (50) de la creación de la diócesis de El Espinal (…)” en
tanto en cuanto a través suyo el legislador simplemente considera que esta
efemérides merece destacarse por su significado, no solo por el esfuerzo que
han implicado la continuidad y permanencia en el tiempo de la diócesis, son por
la dedicación de ésta al cultivo de los valores positivos de una comunidad,
independiente del credo que identifican o al que pertenecen a quienes la han
servido.”
No obstante, considera la Universidad que la misma
conclusión no es predicable del artículo 4º de la Ley demandada, en cuanto la
destinación presupuestal para las adecuaciones de la catedral de El Espinal, sí
configura una discriminación injustificada respecto de otros credos, que no
acceden a esos recursos.  De otro lado, el título de la iniciativa es
inexequible, en tanto no guarda conexión con el texto de la norma, lo que
vulneraría el principio de unidad de materia.  Agrega que la declaración de la
catedral como “monumento nacional” no está justificada en modo alguno.
4.2. Intervención de la Universidad del Rosario
El Decano encargado de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, remite concepto suscrito por la profesora Liliana
Estupiñán Achury, quien solicita a la Corte declare inexequible la Ley acusada,
en su integridad.
A partir del análisis de varias decisiones de la Corte, la
interviniente parte de considerar que la jurisprudencia constitucional afirma
que las denominadas “leyes de honores”, pueden tener como objeto exaltar
edificaciones, eventos o personajes vinculados con un credo particular, entre
ellos el católico, sin que ello se oponga a la Constitución.  Sin embargo, esa
validez depende que la exaltación se derive del valor cultural correspondiente,
de modo que la adscripción religiosa tenga carácter apenas marginal o
incidental.  Contrario sensu si la vinculación estatal está fundada
centralmente en el carácter religioso de la persona, edificación o
conmemoración, sí se contradice la libertad religiosa y el carácter no
confesional del Estado colombiano.
Estas condiciones para la validez constitucional no se
cumplen en el caso analizado.  Con base en la lectura de la exposición de
motivos de la Ley 1402/10, se llega a la inequívoca conclusión que el
fundamento de la ley de honores no es otro que la exaltación de una expresión
particular de la fe católica.  En ese sentido, la norma no busca reconocer
ningún valor “cultural, histórico o social que representa la creación de la
diócesis de El Espinal o la Catedral de la misma ciudad, sino la conmemoración
de la creación de la diócesis como núcleo fundamental de la fe católica en
dicho departamento, circunstancia que desconoce el carácter laico del Estado
Colombiano. || Adicionalmente confunde el tema de la exaltación de la
diócesis con la declaratoria de monumento nacional de la catedral del especial,
sin efectuar una motivación al respecto.”  De este modo, la Universidad
considera que en el presente asunto debe hacerse uso de las reglas fijadas por la
Corte en la sentencia C-766/10, que asumió un caso análogo al de la norma
demandada.
Finalmente, en cuanto al vicio de procedimiento presentado
en la demanda, la interviniente sostiene que tiene lugar, puesto que el título
de la ley declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, pero el
articulado nada señala a ese respecto, distinto a asignarle presupuesto a esa
edificación. Esto, a su juicio, es un error de técnica legislativa que genera
la inexequiblidad del precepto.
4.3. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El académico Hernán Alejandro Olano García, comisionado
para el efecto por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita a la
Corte que declare la carencia actual de objeto, en razón que los mandatos
previstos en la norma acusada ya han sido ejecutados. No obstante, hace una
exposición sobre la relación entre el principio de igualdad y la libertad
religiosa, con base en el cual concluye que el Estado constitucional está
llamado a no discriminar en razón de la religión, lo cual no es incompatible
con otorgar tratamientos diferenciados a los distintos credos, en razón de sus
particulares características.
Para el caso analizado, se tiene que la norma es
constitucional, puesto que se sujeta a los criterios utilizados por la Corte
para la exequibilidad de las leyes de honores y, a su vez, responde a la
situación de la iglesia católica, “… cuya relación con el Estado obedece a
situaciones muy particulares, derivadas de la historia y de la posición
mayoritaria del catolicismo en Colombia.  Esta situación es, en muchos
aspectos, difícilmente imitable por parte de otras confesiones cuyas
características son bien diversas (arraigo, estructura, organización, etc.)”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte que se declare inhibida para adoptar una decisión de fondo, ante la
ineptitud sustantiva de la demanda.   De antemano, la Sala señala que en razón
de la trascendencia de las razones expresadas por el Procurador General, varios
de sus argumentos serán transcritos in extenso.  Esto en tanto
ameritarán un pronunciamiento particular de la Corte dentro de los
considerandos de la presente decisión.
5.1. El
argumento central del Ministerio Público para proponer la adopción de un fallo
inhibitorio, consiste en considerar que la actora funda su demanda en dos
supuestos, relativos al origen constitucional del Estado laico y el pluralismo
religioso, conceptos que a juicio de la Vista Fiscal, no pueden válidamente
derivarse de la Carta Política.  En ese sentido, la demanda se sustenta en una
proposición normativa inexistente, lo que la hace incurrir en diversas
falencias, a saber “(i) parte de una interpretación subjetiva de las normas
constitucionales que no corresponde a lo que ellas textualmente dicen o
teleológicamente disponen, sino que proviene de una confusa comprensión de
algunas sentencias de la Corte Constitucional, en las que se alude a esas
normas; (ii) partiendo de una interpretación inadecuada de las normas
superiores, hace un contraste indirecto y subjetivo, además de artificioso,
entre las normas demandadas y las normas constitucionales que se indica como
vulneradas; (iii) señala la existencia de una discriminación injustificada,
pero no demuestra en qué consiste la discriminación ni por qué es
injustificada; (iv) indica un posible vicio en el proceso de formación de la
ley, pero dirige la argumentación a intentar demostrar un vicio material para
demostrar que es inexequible, no la Ley, sino sólo su título.”
El
Procurador General sostiene que las normas constitucionales aplicables a la
materia se limitan a prescribir la libertad religiosa, entendida como la
prohibición que el Estado imponga discriminación en razón del credo de las
personas. Empero, de ese mandato no se colige ni que el Estado colombiano sea
laico, ni tampoco que exista un mandato de protección del pluralismo religioso.
A lo sumo, lo que existe es una previsión constitucional que reconoce el
derecho de las personas a predicar cualquier credo.  En ese sentido, las normas
constitucionales aplicables al caso se subsumen a la protección estatal de los
diferentes credos, lo que es distinto a una condición de laicidad del aparato
estatal. Así, nada se opone a que el legislador se asocie a una conmemoración
religiosa católica, pues ello está incorporado en el reconocimiento de los
credos antes señalado. Sobre el particular, el concepto expresa lo siguiente:
“En primer lugar, en la demanda
se señala que “Colombia es un Estado laico”. Partiendo de esta premisa,
concluye que es “inconstitucional que en la norma demandada sea una de ellas
(el legislador) quien en beneficio de una religión específica (católica)
desconozca su deber constitucional, en detrimento del pluralismo religioso”.
Sin embargo, al revisar el texto de las normas constitucionales invocadas, así
como de otras normas constitucionales relacionadas con el asunto e, incluso, de
la Ley Estatutaria que desarrolla el derecho a la libertad religiosa y de
cultos (Ley 133 de 1994), esta Vista Fiscal no encuentra dicha declaración, ni
obligación o prohibición específica alguna respecto del denominado “pluralismo
religioso”.
Por el contrario, el artículo 2°
Superior hace apenas una referencia indirecta al objeto de la Ley demandada, al
disponer, como bien lo recuerda la actora, que “las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia [… entre otras, en sus] creencias”; el artículo 13 Superior
se refiere al asunto en términos meramente negativos, al establecer que no
habrá discriminaciones “por razones [… de] religión”; y el artículo 19,
que sí se refiere al objeto de la Ley en comento de manera explícita, para
garantizar la libertad de cultos dispone que “[t]odas las confesiones
religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley” (subrayas
fuera del texto).
De otra parte, otras normas
constitucionales relevantes, que no se mencionan en la demanda, como es el caso
del Preámbulo y de los artículos 8°, 70, 72 y 95, permiten apreciar que el
Constituyente invoca de manera explícita “la protección de Dios”, e
impuso al Estado las obligaciones de proteger las riquezas culturales y el
patrimonio cultural de la Nación, de promover el desarrollo y la difusión de
los valores culturales de la Nación, y de establecer como deber de todo
ciudadano la protección los recursos culturales, entre los cuales se encuentra,
sin duda, su tradición religiosa.
Por su parte, en la Ley
Estatutaria 133 de 1994, por medio de la cual se regula la libertad religiosa y
de cultos, se señala de manera explícita e inequívoca, en su artículo 2°, que “el
Estado no es ateo, agnóstico, o indiferente ante los sentimientos religiosos de
los colombianos”.  Es decir, al tenor de las definiciones del Diccionario
de la Real Academia de la Lengua, que el Estado no “niega la existencia de
Dios”, no “declara inaccesible al entendimiento humano todo conocimiento
de lo divino que trascienda la experiencia” ni está desinteresado o falto
de afecto por los sentimientos religiosos de los ciudadanos. Por esta razón, en
sus artículos 3° y 4° se precisa que el hecho de que el Estado reconozca la
diversidad de las creencias religiosas, significa que éstas “no constituirán
motivo de desigualdad o discriminación ante la ley que anulen o restrinjan
el reconocimiento o ejercicio de los derechos fundamentales” y que “el
ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de cultos, tiene
como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus
libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguarda de la
seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del
orden público, protegido por la ley en una sociedad democrática” (subrayas
fuera del texto). Por lo demás, esta Ley fue objeto de control previo e
integral por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-088 de 1994, en
la cual se declararon exequibles los artículos en comento.
A partir de lo anterior puede
concluirse, por lo tanto, que ni la Constitución ni la Ley disponen que el
Estado sea laico y que sus autoridades tengan el deber de promover el
pluralismo religioso, sin que esto signifique que no tengan el deber de
reconocer la diversidad de creencias religiosas que las personas, en ejercicio
de su libertad, decidan profesar. De ahí que afirmar lo contrario no constituya
una base objetiva y, por tanto, idónea, para sostener que tanto al Gobierno
Nacional como al Congreso de la República les está prohibido constitucional y
legalmente asociarse a la celebración del aniversario de una Diócesis, como se
hace en la Ley 1402 de 2010.”
5.2. El
Procurador General, en una segunda etapa de su argumentación, hace referencia a
las consideraciones planteadas por la Corte Constitucional en algunas
sentencias que se han ocupado de la materia.[1]
A partir de ellas, concluye que la línea jurisprudencial sobre el tema no ha
sido uniforme, en especial respecto de la existencia y contenido del concepto Estado
laico, así como del alcance de la libertad religiosa.  Señala que la Corte
en algunas ocasiones ha reconocido la importancia cultural y sociológica de la
iglesia católica, y en otras ha señalado que el Estado no puede ponerse al
servicio de ningún credo, incluso el mayoritario, sino que antes bien, la
Constitución le impone al aparato estatal un deber de neutralidad frente a
todos los credos.  Así, el Ministerio Público desecha el argumento consistente
en que el Texto Constitucional contiene previsiones sobre los conceptos como Estado
laico y pluralismo religioso, o que mucho menos imponga deberes concretos
al legislador, basados en el alcance de tales conceptos. En consecuencia, como
no concurre certeza sobre estos aspectos, no puede imponerse al Congreso deber
alguno al respecto, lo que lo habilita para asociarse con la conmemoración de
la diócesis de El Espinal, pues con ello no hace nada distinto que reconocer,
al amparo de la libertad religiosa, el credo mayoritario de la Nación,
profundamente acendrado en la cultura de los colombianos. Esto más aun cuando
la efemérides celebrada por el Congreso tiene carácter “histórico” y no solo
religioso, y la catedral de ese municipio tiene un valor cultural identificable
y puede ser visitada por todas las personas, incluso aquellas que no profesan
la fe católica. Sobre el particular, el concepto reseñado expresa las
siguientes conclusiones:
“A partir de la exposición
anterior sobre la jurisprudencia que ha proferido la Corte Constitucional en
torno de la libertad religiosa y de cultos, y de otros conceptos afines, esta
Vista Fiscal advierte que no se requiere mayor perspicacia para advertir que no
existe una línea jurisprudencial uniforme o decantada al respecto ni un
precedente claro sobre la materia. Por el contrario, se observa que la Corte
Constitucional ha sostenido en diferentes momentos:
(i) Que Colombia adoptó la
fórmula del Estado de libertad religiosa; que el Estado no es neutro ante la
libertad religiosa; que el Legislador y las autoridades administrativas deben
proteger las religiones como derechos individuales y colectivos trascendentes,
que no todas las Iglesias son iguales; y que el Estado no puede desconocer la
realidad jurídica, histórica y cultural de cada una de ellas (Sentencia C-088
de 1994);
(ii) Que en la Constitución se
confirió igual valor jurídico a todas las confesiones religiosas, en una
especie de igualdad por nivelación o equiparación; que Colombia es un Estado
laico y que por ello debe mantener neutralidad en materia religiosa; que lo que
hacía que Colombia fuera un Estado laico era la obligación que tiene el Estado
de dar un trato idéntico a todas las confesiones religiosas; y que la
definición de la laicidad del Estado no puede ser modificada por los poderes
constituidos; (Sentencia C-350 de 1994);
(iii) Que si bien no existe una
religión, ideología o creencia oficial del Estado, éste no puede asumir una
postura atea, agnóstica o indiferente ante los sentimientos religiosos de su
población pues, por razón del reconocimiento de la libertad religiosa, tiene el
deber de salvaguardar la protección de las distintas inclinaciones espirituales
o eclesiásticas, dentro del marco pluralista y participativo de un moderno
Estado democrático (Sentencia T-823 de 2002);
(iv) Que en la Constitución de
1991 no se adoptó ningún modelo específico respecto de la relación del Estado y
las Iglesias; que en aras del pluralismo religioso el Estado no puede otorgar
tratos discriminatorios que privilegien una determinada religión o culto sobre
el otro; que se admite el tratamiento jurídico favorable a una iglesia o
confesión religiosa mientras se ofrezcan iguales condiciones para acceder a
dicho beneficio a todas las demás confesiones o iglesias que cumplan las
respectivas condiciones legales; que no le está vedado al Estado entablar
relaciones con las iglesias y confesiones religiosas, sino únicamente hacerlo
con alguna o algunas y no con todas las que lo pretendan; y que son
inconstitucionales las medidas que explícita o implícitamente promuevan alguna
religión o Iglesia perjudicando a otras; y que Colombia no es un Estado
anticlerical (Sentencia C-152 de 2003);
(v) Que de conformidad con lo
establecido en la Constitución y en la Ley 133 de 1994 el Estado es laico y sus
valores principales son la tolerancia y la pluralidad, por lo que no puede
brindarle a las confesiones religiosas la oportunidad participativa de imponer
su visión y el valor de su doctrina; y que la proclamación del Estado laico es
la única garantía real y efectiva para respetar los principios que soportan el
Estado Social de Derecho y el trato igualitario del Estado hacia todas las
confesiones religiosas (Sentencia C-1175 de 2004); y
(vi) Que el Estado puede
promocionar, promover, respaldar o tener acciones de apoyo expreso o protección
jurídica hacia manifestaciones de contenido religioso, siempre y cuando éstas
también tengan el carácter de una manifestación cultural para un grupo o
comunidad de personas; y que, de manera general, el Estado tiene el deber de no
promocionar, patrocinar o incentivar determinada religión (Sentencia C-766 de
2010).
Así entonces, la revisión de que
hasta ahora ha dicho la Corte Constitucional tampoco brinda elementos de juicio
suficientes para afirmar, como lo hace la accionante, que Colombia sea un
Estado laico en el cual sea inconstitucional que el Gobierno Nacional o el
Congreso de la República, o ambos, tomen decisiones como la que tiene por objeto
la Ley 1402 de 2010, esto es, asociarse con la celebración del aniversario
número cincuenta (50) de una diócesis. Celebración que, por lo demás, es una
conmemoración histórica y no religiosa, en tanto que hace referencia a la fundación
de una diócesis que ocupa más de veinte (20) municipios y corregimientos del
departamento del Tolima, con cerca de 425.000 habitantes, con el fin de
“resaltar su labor”, como aparece en la respectiva exposición de motivos del
proyecto de ley, pues se trata de una “institución de carácter permanente,
[que] no sólo aport[a] desde el punto de vista espiritual, sino también a la
formación de valores positivos para los fieles que integran su jurisdicción
eclesiástica, sumado a los altruistas servicios prestados a la población más
vulnerable”.
El objeto de la Ley 1402 de
2010, por lo tanto, no parece oponerse per se ni a la Constitución ni a la ley,
ni implica un trato discriminatorio para otras religiones o cultos. Y, lo que
es más importante en este caso, la demanda sub examine tampoco logra demostrar
otra cosa.
Por el contrario, en concepto
del Jefe del Ministerio Público en un Estado Social y Democrático de Derecho,
en el cual “el principio democrático se constituye en el principio rector y
orientador del procedimiento legislativo”, como bien lo precisó esta
Corporación en la Sentencia C-1190 de 2001, el Congreso de la República, como
“foro de la democracia […] en donde la sociedad civil [es representada y] puede
ser consultada”, como a su turno se advirtió en la Sentencia C-283 de 2011, al
hacer las leyes, puede decidir asociarse a la celebración del aniversario de
una institución permanente y tradicional, a la cual pertenecen y de la que se
han benefician un buen número de ciudadanos, tanto ayer como hoy. En efecto, no
se ve por qué razón el Congreso de la República no pueda, con motivo de esta
celebración, autorizar, que no ordenar, al Gobierno Nacional para incluir una
partida dentro del presupuesto general de la nación, para hacer posible la
remodelación, reparación y conservación del edificio de una catedral que tiene
más de 150 años (se empezó a construir en el año de 1848) pues este edificio,
además de centro religioso, tiene importancia turística y cultural,  y a él
pueden acceder todas las personas que deseen hacerlo, sin perjuicio de su
filiación religiosa, y de él se beneficia, directa o indirectamente, toda la
población del Municipio de El Espinal.”
5.3. Por
último, en cuanto al vicio de procedimiento planteado por la ciudadana Arias
Cadavid, el Ministerio Público sostiene que aunque la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el título de una ley puede ser objeto de
control de constitucionalidad por vulnerar el principio de unidad de materia,
en el caso planteado la actora no tuvo en cuenta los elementos de juicio
suficientes, en especial el contenido de la exposición de motivos, los cuales
demuestran porqué se hace referencia, en el caso analizado, a la declaratoria
de “monumento nacional” de la catedral de El Espinal.  Por ende, la demanda es
inepta en tanto no ofrece los argumentos que el Procurador General estima
necesarios para configurar el cargo por unidad de materia.  El concepto
expuesto, acerca de este tópico, expone:
“En vista de lo anterior, para
esta Vista Fiscal es claro que la demanda sub examine incurre en graves
equivocaciones (i) al acusar la actualización de “un vicio de formación en
la ley 1402 de 2010 […] ya que el título dado por el legislador no
corresponde al contenido normativo de ella”, cuando este consiste un vicio
material; (ii) al invocar el artículo 169 Superior para señalar que el título
de la Ley 1402 de 2010 no se corresponde con su contenido y, al mismo tiempo,
sugerir una vulneración de principio de unidad de materia, descrito en el
artículo 158 constitucional, que no se invoca como vulnerado; y (iii) al
pretender de manera simultánea, y por la misma razón, que se declare la
inexequibilidad de la Ley 1402 de 2010 y la inexequibilidad de su título.
En efecto, se advierte que la
accionante pretende que se declare inexequible la expresión “declar[ar]
monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima”,
contenida en el título de la ley pero que, sin embargo, no brinda los elementos
suficientes para lograr su cometido, pues olvida que “uno de los criterios
útiles para determinar el tema desarrollado por la ley puede consistir en la
eventual consulta del título ofrecido por el legislador”, como lo precisa la
Corte en la Sentencia C-908 de 2007; valga decir, que el título “sirve como
uno de los diferentes criterios para establecer el eventual incumplimiento del
principio de unidad de materia”, pero no el único. Este olvido, o quizá
falta de conocimiento, lleva a la accionante a omitir también el considerar la
exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el desarrollo y contenido
de los debates en las comisiones y en las plenarias de las cámaras, las
variaciones introducidas a los textos originales, etc., los cuales, como lo expuso
en detalle esta Corporación en la Sentencia C-501 de 2001, son también
criterios relevantes para determinar cuál es el objeto de una Ley y así evitar
una postura rígida respecto del principio de unidad materia que, en últimas,
frustre la actividad legislativa.
De igual forma, al hacer lo que
la accionante omite, esta Vista Fiscal encuentra que si bien una de las
intenciones originales del proyecto que dio lugar a la Ley 1402 de 2010 (publicado
en la Gaceta del Congreso 76 de 2008) era que se declarara monumento nacional a
la catedral de El Espinal, lo que explica su mención en el título, al momento
de presentar informe de ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes, (según aparece en la Gaceta del Congreso 718 de 2008), el
ponente del proyecto fue claro en advertir que:
Las reglamentaciones de
decreto de Monumento Nacional de un inmueble, inicialmente contenidas en la Ley
163 de 1959 y cuya declaratoria se atribuyó al Consejo de Monumentos
Nacionales, debe (sic.) entenderse, a juicio del suscrito ponente, contenidas
hoy en la Ley 397 de 1997 sobre patrimonio cultural y 1185 de 2008,
modificatoria de la Ley 397, razón por la cual se evalúa que la declaratoria de
monumento nacional debe estar precedida de un concepto previo del Ministerio de
Cultura y del Consejo de Monumentos, en el que se declare el inmueble como de
interés cultural. Por ello, el artículo 2° y consecuentemente el artículo 3°
[(relativo a la autorización del Congreso al Gobierno Nacional para que
incorpore al Presupuesto las partidas necesarias para la remodelación,
reparación y conservación de la Catedral)] deben suprimirse del proyecto hasta
tanto no se obtenga la declaratoria del ejecutivo sobre el inmueble como de
interés cultural.
Por esta razón, en el texto
aprobado en el primer debate de la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso 076 de 2008), el título de la Ley era “por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los cincuenta (50)
años de la Diócesis de El Espinal, en el departamento del Tolima”, es
decir, no hacía referencia alguna a la declaración de la Catedral del municipio
como Monumento Nacional.
Por su parte, el ponente para
primer debate en el Senado de la República (Gaceta del Congreso 906 de 2009)
sostuvo que la autorización que originalmente quería darse al Gobierno Nacional
para incorporar al Presupuesto las partidas necesarias para la remodelación,
reparación y conservación de la Catedral, era “jurídicamente viable, puesto
que la Corte Constitucional en varias sentencias ha sostenido que el Congreso
por su propia iniciativa puede aprobar leyes que tengan la virtualidad de
generar gasto público, siempre que no conlleve un mandato imperativo al
Ejecutivo”. Argumento por virtud del cual solicitó que se mantuviera el
artículo pertinente y rindió ponencia favorable al proyecto “sin
modificaciones”.
Por último, esta Vista Fiscal
advierte que al momento de aprobar el proyecto de ley que a la postre sería la
ley 1402 de 2010, junto con otros diecinueve proyectos de Ley que “se
ref[erían] a proyectos de honores o celebraciones municipales que sólo
autorizan gastos”, en la Proposición No. 199 que se hizo a la Plenaria del
Senado (según aparece en el Acta del 19 de julio de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso 416 de 2010) se precisó que, contrario a lo señalado por la
accionante, el propósito de esta ley es “rendir un homenaje, a través del
Congreso de la República, a la Diócesis de El Espinal en sus cincuenta (50)
años de creación”, “honrar una de las expresiones culturales de nuestro
pueblo, por vía de las manifestaciones religiosas que se organizan
institucionalmente bajo la figura de las Diócesis en el ámbito de la religión
católica” y “hacer un reconocimiento y homenaje a la Diócesis del
Municipio de El Espinal en el departamento del Tolima”.
En vista de lo expuesto, se
concluye que la argumentación de la demanda respecto de este punto tampoco
cumple con los requisitos de claridad, razonabilidad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia que se exigen, por lo que se solicitará a la Corte
Constitucional que también se declare inhibida para pronunciarse de fondo al
respecto.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la
demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241-4
de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra
una Ley de la República.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2. La ciudadana Arias Cadavid considera que la Ley 1402 de
2010 vulnera la Constitución, a partir de dos motivos principales.  En primer
lugar, debido a que el precepto, en cuanto asocia a la Nación con una
conmemoración religiosa particular del credo católico e impone obligaciones
concretas a favor del mismo, viola los principios de Estado laico y de
pluralismo religioso, que imponen al aparato estatal un deber de neutralidad
frente a las prácticas religiosas.  Esta situación, además, incorpora un
tratamiento discriminatorio injustificado, en tanto confiere a la iglesia
católica un trato preferente más favorable respecto de otras expresiones
religiosas. En segundo término, considera que el título de la norma acusada
desconoce el principio de unidad de materia, puesto que el mismo anuncia que el
precepto declara monumento nacional a la catedral ubicada en el municipio de El
Espinal, pero nada de ello es regulado por la normatividad demandada.
Uno de los intervinientes acoge los argumentos de la actora,
con el fin de defender la inexequibilidad de la Ley 1402/10. Agrega que
decisiones anteriores de la Corte han concluido la inconstitucionalidad de la
medida legislativa, frente a preceptos de similar naturaleza,  En cambio, otros
intervinientes indican que el precepto es parcialmente exequible, en especial
teniendo en cuenta que la norma no es incompatible con la libertad religiosa,
pues el reconocimiento que realiza de la diócesis de El Espinal y de su
catedral, no está basado en su carácter religioso, que en cualquier caso
responde al credo mayoritario en la población, sino a sus vínculos culturales e
históricos con el municipio de El Espinal. Uno de estos intervinientes agrega que
la Corte no podría pronunciarse sobre la demanda presentada, en tanto se está
ante la carencia actual de objeto, ya que las actuaciones allí ordenadas
tuvieron lugar. Finalmente, el Procurador General considera que la demanda es
inepta, debido a que (i) de la Constitución no puede predicarse
válidamente los principios de Estado laico y pluralismo religioso, razón por la
cual el cargo carece de pertinencia; y (ii) la censura es insuficiente
en lo que respecta al presunto vicio por unidad de materia, puesto que la
lectura atenta de los antecedentes legislativos demuestra que el legislador
tuvo la intención de declarar a la catedral de El Espinal como monumento
nacional.
3.  Según lo expuesto, corresponde a la Corte definir dos
problemas jurídicos definidos.  El primero, consistente en determinar si la
norma acusada es contraria al derecho de libertad religiosa y a los principios
de Estado laico y pluralismo religioso, en tanto impone deberes públicos
respecto de la celebración vinculada con la iglesia católica y uno de sus
bienes destinados al culto.  Advierte la Corte que este asunto debe estudiarse
en primer lugar, debido a que se trata de un cargo contra la integridad del
precepto. Luego, deberá asumirse el segundo problema jurídico, relativo a si es
vulnerado el principio de unidad de materia cuando el título de una ley prevé
asuntos que no son descritos o regulados en la disposición correspondiente.
4.  Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte
adoptará la metodología siguiente.  En primer lugar y habida consideración de
las posiciones expuestas por la demandante, los intervinientes y el Ministerio
Público, se fijará el contenido y alcance de la disposición acusada.  Luego, la
Sala hará una presentación de las reglas fijadas por la jurisprudencia
constitucional en materia de libertad religiosa y, en especial, las
limitaciones imponibles al legislador a partir del contenido concreto de los
principios de Estado laico y pluralismo religioso.  En tercer lugar, la Corte
hará referencia a las reglas jurisprudenciales existentes sobre las denominadas
leyes de honores, aparte en que se hará especial énfasis en aquellas que
tienen relación con fenómenos religiosos.  A partir de la síntesis de estos
argumentos, la Sala resolverá en cuarto término el primero de los problemas
jurídicos antes mencionados. En una etapa siguiente, la Corte asumirá el
segundo el problema jurídico, para lo cual identificará las reglas fijadas por
su jurisprudencia sobre la aplicación del principio de unidad de materia en los
títulos de las leyes, a fin de aplicarlas al caso objeto de examen.
Con todo, la Sala considera oportuno señalar que las razones
planteadas por el Procurador General para predicar la ineptitud del cargo, en
realidad no tienen ese carácter, sino que están dirigidas a cuestionar de fondo
la materia objeto de debate.  Por ende, estos argumentos no serán asumidos de
manera preliminar por parte de la Corte, sino que serán estudiados como parte
del análisis sobre la constitucionalidad material de la Ley acusada.
Contenido y alcance de la Ley 1402 de 2010
5. La Ley 1402 de 2010 anuncia en su título la regulación de
dos materias definidas: el asocio de la Nación a la celebración de los
cincuenta años de la diócesis de El Espinal, en el Departamento del Tolima, al
igual que la declaración como monumento nacional de la catedral ubicada en ese
municipio.  La norma consta de cuatro artículos sustantivos y un artículo sobre
su vigencia.  Las tres primeras disposiciones imponen deberes concretos al
Estado, relativos a (i) el asocio del Gobierno Nacional y el Congreso de
la República a la conmemoración de los cincuenta años de la diócesis, para lo
cual “rinden público homenaje” a esa efemérides; (ii) que esas
mismas autoridades deberán rendir dicho homenaje mediante una placa
conmemorativa en la catedral, cuya instalación se realizará en “acto solemne”;
y (iii) las citadas autoridades, del mismo modo, deberán emitir en nota
de estilo un pergamino contentivo del texto de la ley acusada.  El artículo 4º
autoriza al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la
Nación, la partida presupuestal destinada a financiar la ejecución de las obras
necesarias para la remodelación, reparación y conservación de la catedral
ubicada en El Espinal.
6. De estas previsiones se derivan dos conclusiones, útiles
para resolver los problemas jurídicos materia de esta sentencia.  En primer
término, la norma acusada es expresa en vincular a la Nación, representada en
el Gobierno y el Congreso, en una celebración propia de la religión católica,
como es la conmemoración de una diócesis.  Esta vinculación se manifiesta de
dos maneras, a saber, (i) con actos de naturaleza simbólica, como la
rendición de público homenaje y la realización de ceremonias solemnes; (ii) con
actuaciones materiales, con cargo a los recursos del Estado, como la imposición
de placa conmemorativa, elaboración de nota de estilo con el texto de la ley y
autorización al Gobierno para que incorpore partidas del presupuesto destinadas
a la refacción de un inmueble destinado al culto católico.
En segundo lugar, la Sala concuerda con la demandante y
algunos de sus intervinientes, en el sentido que existe una discordancia entre
el título de la Ley y lo regulado en ella, puesto que el articulado omite toda
referencia que sustente la decisión del legislador de declarar a la catedral
ubicada en El Espinal como monumento nacional.  Sobre el particular, la Corte
considera que no es viable acoger la argumentación defendida por el Procurador
General, en el sentido que esa conclusión omite tener en cuenta que tanto la
exposición de motivos como los distintos debates dentro del trámite
legislativo, evidencian esa intención del legislador.  Esto debido a que el
principio de legalidad obliga a que las previsiones jurídicas estén
efectivamente contenidas en un texto normativo verificable y público, como
requisito previo a su validez dentro del ordenamiento jurídico.  Si bien los
antecedentes legislativos confieren información de primer orden para la
interpretación de las disposiciones legales a partir de un criterio histórico,
esta hermenéutica depende necesariamente de la existencia de un texto normativo
susceptible de ser asumido por el intérprete.
Resultaría contrario a un concepto mínimo de seguridad
jurídica asumir la posición según la cual están integradas al ordenamiento
jurídico decisiones implícitas del legislador, que si bien no están presentes
en el derecho positivo, se encuentran en los debates legislativos.  Esto al
menos por dos tipos de razones.  La primera, de tipo prescriptivo, según la
cual la Constitución solo confiere la naturaleza jurídica de ley en sentido
formal a los preceptos que cumplen con las condiciones previstas en el artículo
157 de la Carta, condiciones que claramente no cumplen los distintos documentos
que se producen a lo largo del debate legislativo.  La segunda, de naturaleza
lógico conceptual, referida a que mientras las prescripciones jurídicas toman
la forma de textos con contenido deontológico, respecto de las cuales puede
generalmente inferirse una consecuencia jurídica predicable de determinado acto
o supuesto de hecho, los debates legislativos, en tanto constancia de la actividad
deliberativa del Congreso, carecen de ese carácter.   Asumir una posición como
la ahora criticada, impondría una carga desproporcionada a los ciudadanos y a
los servidores del Estado, quienes deberían escrutar sus derechos y
obligaciones no solo en las leyes, sino también en las complejas discusiones
parlamentarias.  Por lo tanto, la Corte concluye que la Ley 1402 de 2010 nada
dice, en cuanto a su contenido concreto, respecto de la declaratoria como
monumento nacional de la catedral ubicada en el municipio de El Espinal.
El principio de Estado laico y el pluralismo religioso en
la Constitución colombiana
Uno de los aspectos que han merecido más atención en el constitucionalismo
contemporáneo es el contenido y alcance de la relación entre el Estado y la
cuestión religiosa.  Precisamente, puede plantearse válidamente que este tópico
ha ido de la mano con el desarrollo de las democracias liberales y que,
incluso, un rango distintivo que permite diferenciar las distintas fórmulas de
conformación democrática del poder político es el modo de relación entre las
iglesias y el Estado.  Esta nodal importancia, sumada a la evidente tensión
derivada de la presencia en la sociedad colombiana de un credo mayoritario,
justifica que la jurisprudencia constitucional haya mostrado su interés sobre
la materia en múltiples decisiones.[2]
Por ende, en la presente sección la Corte hará una recopilación de las reglas
que dichas decisiones han fijado, a efectos de identificar el marco de análisis
para la resolución de los problemas jurídicos antes planteados.
7.  La forma en que los Estados resuelven su relación con
los diferentes credos religiosos responde a una categorización, que oscila
entre la asunción de un credo particular como propio de la Nación, hasta el
carácter laico y secular de la organización política.  Esta división fue
evidenciada por la Corte en la sentencia C-350/94, la cual declaró la
inconstitucionalidad del mandato legal que consagraba el Estado colombiano al
símbolo católico del “sagrado corazón de Jesús”.  Allí se indicó que una
tipología aceptable sobre la materia no solo comprende los estados religiosos y
los estados laicos, sino que existe una gradación intermedia que reconoce los
diversos niveles de intensidad de la relación entre iglesias y el Estado.  Así,
se distinguen los siguientes tipos de Estado de acuerdo a la manera como
resuelven la cuestión religiosa:
7.1. Estados confesionales, los cuales adscriben el aparato
estatal a un credo particular y específico y, de manera correlativa, prohíben o
restringen la práctica de otras expresiones religiosas distintas.  Estas
medidas no solo toman la forma de desestímulos para la práctica de credos
diferentes, sino la asimilación de la población al credo oficial, por lo que es
usual que las prescripciones religiosas tengan carácter jurídico formal.
7.2. Estados que tienen una religión oficial, pero que a su
vez son tolerantes a otras prácticas religiosas, razón por la cual no imponen
sanciones a quienes no comparten el credo estatal.  En este escenario, resultan
admisibles regulaciones legales que promuevan la religión del Estado o que le
reconozcan tratamientos preferentes respecto de otras religiones.  La doctrina
constitucional en comento señala que dentro de esa categoría se encuentran dos
vertientes: la conformada por los Estados con religión oficial, pero que
toleran otros credos; y el grupo de Estados que, como sucede con el Reino
Unido, tienen una religión oficial, pero aceptan la plena libertad religiosa
para sus ciudadanos.  Como se explicará con mayor detalle en el fundamento
jurídico siguiente, el Estado colombiano regulado por la Constitución anterior
adscribía a la primera vertiente de este modelo.
7.3. Estados que aunque no asumen oficialmente una religión
oficial, esto es, a través de normas jurídicas formales, en todo caso admiten
la validez en su ordenamiento de normas que otorgan tratamiento preferencial a
un credo particular, merced de su carácter mayoritario y/o su vínculo con una
práctica social igualmente mayoritaria. Es decir, son estados de orientación
confesional.
7.4. Estados que, siendo ejemplos paradigmáticos Estados
Unidos y Francia, basan su modelo de organización política en un criterio
secular, fundado en la estricta separación entre iglesias y Estado, al igual
que en el reconocimiento de la libertad religiosa y en la correlativa
prohibición para el Estado de prohijar un credo particular.  Así, como lo indica
la sentencia C-350/94 “[e]stos regímenes constitucionales reconocen
el hecho religioso y protegen la libertad de cultos pero, por su laicismo, no
favorecen ninguna confesión religiosa por cuanto consideran que ello rompería
la igualdad de derecho que debe existir entre ellas. Ello implica, como
contrapartida, que la autonomía de las confesiones religiosas queda plenamente
garantizada, puesto que así como el Estado se libera de la indebida influencia
de la religión, las organizaciones religiosas se liberan de la indebida
injerencia estatal.”  Para efectos de esta sentencia, esta categoría será
definida como de estados laicos o seculares.
7.5. Estados que manifiestan expresamente que son ateos y, a
su vez, intolerantes de toda práctica religiosa.  La Corte en la
sentencia en comento trae a colación para esta categoría el ejemplo de la
Constitución de la República Socialista de Albania de 1976, la cual en su
artículo 54 prohibía la creación de organizaciones religiosas, y en su artículo
36 establecía que "el Estado no reconoce ninguna religión y fomentará y
desarrollará la propaganda ateísta con el fin de infundir al pueblo la
concepción materialista científica del mundo".  Sin embargo, la misma
decisión señaló que esta postura es contraria a los derechos humanos y, por
ende, al modelo democrático.  Por ende, esta categoría no es necesaria ni
pertinente para adelantar el presente estudio.
8.  Con todo, propuestas teóricas más recientes subsumen las
categorías explicadas a modelos más simples que, como se verá, permiten una
diferenciación conceptual con mayor utilidad, en especial a efectos de dirimir
la diversidad de criterios que respecto del tema ofrecen la demandante, los
intervinientes y, en especial, el Procurador General.  A este respecto Ronald
Dworkin, en obra relativamente reciente[3]
y refiriéndose al tema de la cuestión religiosa, distingue dos tipos de
sociedades democráticas: (i) las  sociedades religiosas tolerantes,
las cuales consideran que la práctica religiosa, en sí misma considerada, debe
ser objeto de protección estatal, pero que admiten  que la misma se exprese a
través de diversos credos o, inclusive, que tolera que los ciudadanos no
profesen ninguno; y (ii) las sociedades seculares, que aceptan la
práctica religiosa de los ciudadanos, o la negativa a ella, pero no por el
hecho que consideren que las religiones son un ámbito constitucionalmente
protegido por sí mismo, sino en tanto tales prácticas hacen parte de la
autonomía del individuo, quien puede optar por cualquier tipo de parámetro
ético o moral para guiar su conducta, incluso uno de carácter transcendente o
religioso.  En otras palabras, la religión no cuenta con un valor particular en
sí misma, por lo que el Estado debe ser neutral ante ese fenómeno, y permitir
su práctica en la medida en que la creencia hace parte del ámbito de libertad
individual.
En términos de la obra citada, “[n]inguno de los
dos modelos impondría ninguna prohibición a la práctica pacífica de cualquier
religión. Sin embargo, el reconocimiento de un derecho a la libertad religiosa
requiere hacer un análisis primario acerca del origen y el fundamento de ese
derecho, asunto respecto del cual las dos comunidades [religiosa tolerante
y secular] no deben estar de acuerdo.  Quienes apoyan una sociedad religiosa
tolerante tienden a declarar que el derecho a la libertad religiosa tiene
carácter sui generis, en tanto derecho especial que refleja la
particular importancia de la religión.  Incluso, podrían estar tentados a tener
una comprensión muy estrecha de ese derecho: que este abarca únicamente la
libertad de rendir culto a un ser sobrenatural de una u otra descripción, o en
una iglesia dedicada a ese culto, al margen de su denominación, e incluso la
libertad de rechazar por completo la existencia o la importancia de dicho ser. (…)
Sin embargo, una sociedad tolerante secular no puede aceptar esa visión tan
estrecha como fundamento de la libertad de religión.  Así como una sociedad
religiosa tolerante puede encontrar una especial justificación para ese derecho
en el especial valor de la religión, una sociedad secular tolerante no lo hace,
en tanto no confiere ningún valor especial a la religión en cuanto fenómeno.
Esta sociedad conoce que muchos de sus miembros otorgan gran importancia a su libertad
de elegir su propia vida y compromisos religiosos, a la vez que ansiosamente
respetan esa convicción.  Pero también sabe que muchos de sus miembros
confieren igual importancia a la potestad de decidir acerca de cómo vivir – por
ejemplo frente a la sexualidad o la procreación – decisiones que reflejan sus
diferentes convicciones sobre qué clase de modos de vida son buenos para
ellos.  (…) Una sociedad secular tolerante debe por tanto encontrar su
propia justificación para la libertad religiosa, en un principio más básico de
libertad, el cual provee una concepción más generosa de las esferas de valor
respecto de las cuales las personas deben ser libres de escoger por sí mismas.
Se trata, entonces, de una libertad religiosa comprendida como una expresión de
un derecho más general, que no es simplemente una libertad de culto, sino una
libertad ética.”[4]
Como es sencillo observar, la diferencia entre uno y otro
modelo es el origen de la justificación constitucional de la tolerancia
religiosa.  En los Estados religiosos tolerantes, el culto de las personas es
un objeto autónomo de protección constitucional, en la medida en que se
advierte valiosa, en sí misma considerada, la práctica de la religión.  En
cambio, para el Estado secular la admisibilidad de la religión se funda en que
ese escenario es una expresión de la libertad del individuo de guiarse por un
modelo de conducta particular, que puede o no ser religioso.  Aunque el teórico
estadounidense no lo plantea de ese modo, la Corte señala que el único límite
predicable de dicho modelo es que no contradiga el orden público y los derechos
de los demás, restricción que es propia de las distintas esferas de libertad
individual.[5]
9. La Carta Política de 1991 dispone, por ende, un cambio
cualitativo y de grado en lo que respecta al modo de resolver la cuestión
religiosa en el constitucionalismo colombiano.  Como se sabe, la Constitución
de 1886 prodigaba una forma de organización política que fijaba una religión
oficial y, a su vez, toleraba otros credos, en todo caso supeditados a la
práctica religiosa mayoritaria.  En efecto, el preámbulo de ese texto vinculaba
el principio de soberanía a la figura divina, puesto que el mismo estatuto
superior era previsto por los ciudadanos reunidos en plebiscito nacional en
tanto mandatarios de ese poder sobrenatural.  A esto se sumaba que ese mismo
preámbulo señalaba que la religión católica era “la de la Nación”, lo que
reafirmaba su carácter preferente.  Empero, no puede perderse de vista que la
Constitución anterior preveía una cláusula de tolerancia religiosa que,
conforme el artículo 53 de esa codificación, garantizaba “… la libertad de
todos los cultos que no sean contrarios a la moral cristiana ni a las leyes.
Los actos contrarios a la moral cristiana o subversivos del orden público que
se ejecuten con ocasión o pretexto del ejercicio de un culto, quedan sometidos
al derecho común.”
Resalta la Corte que con base en esa última cláusula,
importantes doctrinantes nacionales del derecho constitucional aceptaban que el
Estado colombiano regulado bajo la égida de la Constitución anterior, no era
confesional y conservaba la separación entre iglesia y Estado, lo cual no era
incompatible con la validez de la deferencia para el credo católico.  Así lo
afirma Luis Carlos Sáchica, al indicar que “… [u]na larga y firme
tradición católica ha justificado el trato preferencial el trato preferencial
dado a esa iglesia. Pero el concordato no implica que esa religión sea la del
Estado, aunque es la de la mayoría de la nación.  No hay, pues, religión
oficial, Estado teocrático. || Está prohibido inculcar determinadas
creencias o perseguirlas.  Se toleran todos los cultos que no sean contrarios a
la ley y a la moral cristiana que pertenece a nuestro contexto cultural.  Los
ritos contrarios a la ley no eximen de responsabilidad.  || La inclinación en
este campo es, siguiendo las orientaciones del Concilio Vaticano II, el
reconocimiento de una plena libertad religiosa y la consiguiente separación de
Estado e Iglesia, desligando los problemas de credo, de fe y de conciencia, de
la órbita del poder temporal, y afirmando la completa autonomía de las dos
potestades, para eliminar todo rezago de confesionalismo, alianza o confusión
de poderes.  Ni laicismo anticlerical, ni fundamentalismo.”[6]
10.  Encuentra entonces la Corte que, a partir de la
categorización expresada anteriormente, el modelo constitucional anterior se
encuadraba en los postulados religiosos tolerantes.  Como se observa, la Carta
de 1886 reconocía a un credo particular como el propio de la Nación, pero a su
vez permitía otras expresiones religiosas, que en todo caso no podían mostrarse
incompatibles con el culto mayoritario, amén de la limitación a partir del
criterio de la moral cristiana.
En ese orden de ideas, la Constitución de 1991 contiene un
importante cambio cualitativo sobre la materia, que reposa en tres aspectos
principales.  Así, se eliminó la referencia a un ser sobrenatural como sustento
del principio de soberanía y, en cambio, se hizo una referencia en el Preámbulo
a la invocación de la protección de Dios, lo cual es una opción diametralmente
opuesta a justificar el fundamento del poder político en esa instancia
trascendente que, además, no fue vinculada a ningún credo particular, como sí
sucedía al amparo del régimen anterior.
En segundo lugar, se previó en la definición misma del
Estado colombiano (Art. 1º C.P.), la cláusula democrática, participativa y
pluralista. Como se explicará con mayor detalle en apartado posterior, a
propósito del contenido y alcance del principio de pluralismo religioso, una
previsión constitucional de esta naturaleza, incorporada en la definición que
contiene los conceptos fundantes y definitorios del Estado Social y Democrático
de Derecho, impide la imposición de un credo particular o, el reconocimiento de
una religión como propia de la Nación, pues ello significaría negar el mandato
de pluralismo democrático, que no significa nada distinto que asumir y promover
que en la sociedad concurran diversos modos de comprender la ética, la moral y,
en general, distintos escenarios axiológicos, todos ellos igualmente válidos y
con ningún otro límite que la vigencia de los derechos fundamentales.
En tercer término, el artículo 19 C.P. prevé la garantía de la libertad de cultos, según la cual (i) todas las personas
tienen derecho a profesar libremente su religión y a difundirla en forma
individual o colectiva; y (ii) todas las confesiones religiosas e
iglesias son igualmente libres ante la ley.  En tal sentido, existe un mandato
constitucional concreto que impide al Estado que otorgue un tratamiento
preferente a un credo particular, tal y como lo ha comprendido la jurisprudencia
constitucional.
11.  La profunda modificación sobre la materia fue, a su
vez, fruto de la decisión del Constituyente de plantear un nuevo paradigma
acerca del modo en que el Estado resuelve la cuestión religiosa en el caso
colombiano.  Los debates de la Asamblea Nacional demuestran que el acuerdo
sobre la materia llevó a que a partir del nuevo texto constitucional se
instaurara un modelo de Estado secular, según la categorización explicada en el
fundamento jurídico 8 de esta sentencia.  Así, en una de las deliberaciones de la
Asamblea se indicó que “"[d]entro del nuevo ordenamiento
Constitucional, la consagración de la libertad de conciencia representa uno de
los aspectos fundamentales. Ello se complementa con el derecho de cada persona
de profesar libremente su religión en forma individual o colectiva. Las
palabras "todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente
libres ante la ley", expresan la diferencia  fundamental  con el texto de la
Constitución  vigente, en el cual se hace referencia a la moral cristiana  y a
la restricción que de ella se derive. El haber desaparecido del preámbulo de la
Carta, que fuera aprobado en el plebiscito de 1957, el carácter  oficial de la
religión católica, da paso a la plena igualdad entre religiones e iglesias. Lo
cual se traduce en la libertad de cultos"[7]
Con todo, también debe advertirse que la decisión del
Constituyente en ese sentido, no estuvo exenta de debate.  En efecto, algunos
delegatarios plantearon que la cláusula de Estado secular resultaba
incompatible con el hecho, efectivamente verificable, que la religión católica
es practicada por la mayoría de la población, lo que generaría la necesidad de
conservar su carácter preferente.  No obstante, esa propuesta fue derrotada al
interior de la Asamblea, la cual decidió optar por un modelo de Estado laico.
Este debate es mostrado en la sentencia C-350/94, antes citada, que al respecto
señaló:
“En cuarto término, la
Constitución de 1991 estableció expresamente, en el artículo 19, que
"todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la
ley". Esto significa que la Constitución de 1991 ha establecido una plena igualdad entre todas las religiones, mientras que la Constitución de
1886 confería un tratamiento preferente a la religión católica, por su carácter
mayoritario. Durante los debates en la Comisión I de la Asamblea Constituyente,
algunos sectores quisieron mantener esa preeminencia del catolicismo,
considerando que ella no era incompatible con la plena libertad de cultos y
consultaba la realidad social del país. Así, el constituyente Ramírez Ocampo
expreso: "se deben respetar las creencias religiosas ajenas -respeto a los
agnósticos, respeto a los ateos, respeto a los politeístas- pero una gran
mayoría del pueblo colombiano es católico y reconocer este hecho no hace ningún
mal sino que obedece a un comportamiento estrictamente democrático; es una
realidad nacional y es una realidad que yo creo debería ser reconocida".[8]
Sin embargo tal propuesta no fue
adoptada por cuanto la mayoría de la Comisión  consideró que  ese
reconocimiento al catolicismo vulneraba el pluralismo y equivalía a mantener la
orientación confesionalista de la Constitución de 1886. Así, según la
delegataria María Mercedes Carranza: "La Constitución debe ser pluralista
y permitir la participación de todas las religiones. Establecer preferencias
corresponde al esquema de un estado confesional, y los colombianos desean
pluralismo religioso y político"[9].
Por tales razones, la Asamblea
Constituyente aprobó la fórmula del artículo 19 que estableció la igualdad entre
las religiones, excluyendo entonces la preeminencia de cualquier confesión
religiosa sobre las otras. Así, en  el respectivo informe-ponencia, el
Constituyente Diego Uribe Vargas dijo: "Dentro del nuevo ordenamiento
Constitucional, la consagración de la libertad de conciencia representa uno de
los aspectos fundamentales. Ello se complementa con el derecho de cada persona
de profesar libremente su religión en forma individual o colectiva. Las
palabras "todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente
libres ante la ley", expresan la diferencia  fundamental  con el texto de la
Constitución  vigente, en el cual se hace referencia a la moral cristiana  y a
la restricción que de ella se derive. El haber desaparecido del preámbulo de
la Carta, que fuera aprobado en el plebiscito de 1957, el carácter
oficial de la religión católica, da paso a la plena igualdad entre religiones e
iglesias. Lo cual se traduce en la libertad de cultos" (negrilllas de la
Corte).[10]
Por consiguiente, el carácter más
extendido de una determinada religión no implica que ésta pueda recibir un
tratamiento privilegiado de parte del Estado, por cuanto la Constitución de 1991 ha conferido igual valor jurídico a todas las confesiones religiosas, independientemente de la
cantidad de creyentes que ésta tengan. Se trata de una igualdad de derecho, o
igualdad por nivelación o equiparación, con el fin de preservar el pluralismo y
proteger a las minorías religiosas.”
Así, a partir de la interpretación histórica de la
Constitución, que se sirve de las discusiones que tuvieron lugar en la Asamblea
Nacional Constituyente, la Corte concluyó en la providencia analizada que “…la
Constitución de 1991 establece el carácter pluralista del Estado social de
derecho colombiano, del cual el pluralismo religioso es uno de los componentes
más importantes. Igualmente, la Carta excluye cualquier forma de
confesionalismo y consagra la plena libertad religiosa y el tratamiento
igualitario de todas las confesiones religiosas, puesto que la invocación a la
protección de Dios, que se hace en el preámbulo, tiene un carácter general y no
referido a una iglesia en particular. Esto implica entonces que en el ordenamiento
constitucional colombiano, hay una separación entre el Estado y las iglesias
porque el Estado es laico; en efecto, esa estricta neutralidad del Estado en
materia religiosa es la única forma de que los poderes públicos aseguren el
pluralismo y la coexistencia igualitaria y la autonomía de las distintas
confesiones religiosas.”
12.  La regulación constitucional ofrece, por ende, dos
conceptos centrales para resolver los problemas jurídicos relacionados con la
cuestión religiosa: el Estado laico o secular y el pluralismo religioso.  En
cuanto al primer concepto, la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido que
la decisión del constituyente de prodigar idéntico tratamiento a todos los
credos religiosos, está basado en un mandato específico, que impone al Estado
un deber de neutralidad frente a esos credos e iglesias.  En otras
palabras, ante el hecho religioso el Estado Constitucional colombiano acepta
que la práctica del culto hace parte de las libertades individuales, pero a su
vez, merced de la norma constitucional que proscribe tratos preferentes a un
credo particular, no puede servirse de ese reconocimiento para vincular el
poder público a determinadas expresiones de culto, con el único argumento de la
importancia de esa práctica religiosa.
Esta conclusión está consolidada
en la jurisprudencia constitucional desde los primeros fallos que analizaron el
tópico.  Así por ejemplo, en la sentencia C-350/94, varias veces reseñada, se
explicitó como “…[l]a laicidad del Estado se desprende entonces del
conjunto de valores, principios y derechos contenidos en la Constitución. En
efecto, un Estado que se define como ontológicamente pluralista en materia
religiosa y que además reconoce la igualdad entre todas las religiones (CP
arts. 1º y 19) no puede al mismo tiempo consagrar una religión oficial o
establecer la preeminencia jurídica de ciertos credos religiosos. Es por
consiguiente un Estado laico. Admitir otra interpretación sería incurrir en una
contradicción lógica. Por ello no era necesario que hubiese norma expresa sobre
la laicidad del Estado ya que, como lo señaló el Constituyente Horacio Serpa
Uribe, la referencia de que ninguna confesión tendría el carácter de estatal
hubiese sido necesaria con el preámbulo de la Constitución de 1886 que contenía
el reconocimiento de la religión católica, pero "si eso va a ser eliminado
y no hay cláusulas en la carta que otorguen privilegios a la religión católica
podría suprimirse esa referencia"[11].
En fin de cuentas, en la Constitución de 1991 la unidad nacional se funda en el
pluralismo y es el resultado de la convivencia igualitaria y libre de los más
diversos credos y creencias en los diferentes campos de la vida social,
mientras que en la Constitución de 1886, esa unidad nacional tenía como base
esencial el reconocimiento de la preeminencia del catolicismo como religión de
toda la nación. || Por todo lo anterior, para la Corte Constitucional es
claro que el Constituyente de 1991 abandonó el modelo de regulación de la
Constitución de 1886 -que consagraba un Estado con libertad religiosa pero de orientación
confesional por la protección preferente que otorgaba a la Iglesia Católica-,
y estableció un Estado laico, con plena libertad religiosa, caracterizado por
una estricta separación entre el Estado y las iglesias, y la igualdad de
derecho de todas las confesiones religiosas frente al Estado y frente al
ordenamiento jurídico.”. Adicionalmente, esta sentencia fue expresa en
afirmar que las conclusiones a las que arribaba no eran novedosas para esa
etapa de la jurisprudencia constitucional, puesto que se limitaban a reafirmar
y sistematizar consideraciones que en idéntico sentido habían sido planteadas
en los fallos T-403/92,[12]
C-568/93[13]
y C-088/94.[14]
Previsiones jurisprudenciales de
similar naturaleza sirvieron de base para adoptar nuevas decisiones.  Un
inventario de ellas es presentado por la Corte en la sentencia C-1175/04, la
cual declaró la inconstitucionalidad de la previsión que incluía a un
representante de la iglesia católica en el Comité de Clasificación de
Películas. En esa oportunidad, se indicó que “[l]o anteriormente
expuesto presenta el desarrollo, no sólo del artículo 19 de la Constitución
sino de las normas de la Carta Política de 1991, que a diferencia de las de la
Constitución de 1886, establecen la separación del Estado y la Iglesia en
atención al carácter pluralista que se garantiza y se promueve para la
sociedad, a partir de los principios de igualdad, libertad y convivencia
propios de un Estado Social de Derecho (C. P. artículo 1). Ahora bien, el
estudio de constitucionalidad que emprende ahora la Corte, se basa en los
principios que precisamente encuadraron los distintos pronunciamientos
jurisprudenciales citados. Estos son: (i) separación entre Estado e Iglesias de
acuerdo con el establecimiento de la laicidad del primero (C-088/94 y
C-350/94), (ii) prohibición de injerencia alguna obligatoria, que privilegie a
la religión católica o a otras religiones en materia de educación (C-027/93),
(iii) renuncia al sentido religioso del orden social y definición de éste como
orden público en el marco de un Estado Social de Derecho (C-088/94 y C-224/94),
(iv) determinación de los asuntos religiosos frente al Estado, como asuntos de
derechos constitucionales fundamentales (C-088/94), (v) prohibición jurídica de
injerencia mutua entre Estado e Iglesias (C-350/94), (vi) eliminación normativa
de la implantación de la religión católica como elemento esencial del orden
social (C-350/94) y (vii) establecimiento de un test que evalúa si las
regulaciones en materia religiosa están acordes con los principios de
pluralidad y laicidad del Estado colombiano (C-152/2003).”
13.  Ahora bien, el principio de
pluralismo religioso, aunque está estrechamente vinculado con el concepto de
Estado laico, tiene un contenido y alcance concreto.  De acuerdo con esa
garantía constitucional, que se deriva del principio democrático pluralista, al
igual que del derecho a la igualdad y del derecho a la libertad religiosa, las
diferentes creencias religiosas tienen idéntico reconocimiento y protección por
parte del Estado. Por ende, no resultan admisibles medidas legislativas o de
otra índole que tiendan a desincentivar, y menos conferir consecuencias
jurídicas desfavorables o de desventaja, contra las personas o comunidades que
no comparten la práctica religiosa mayoritaria, bien porque ejercen otro credo,
porque no comparten ninguno o, incluso, porque manifiestan su abierta oposición
a toda dimensión trascendente. Cada una de estas categorías es aceptada por el
Estado Constitucional el cual, en tanto tiene naturaleza laica y secular,
reconoce y protege dichas legítimas opciones, todas ellas cobijadas por el
derecho a la autonomía individual y a la dignidad humana.
Esta argumentación es avalada por
la jurisprudencia constitucional, la cual es consistente en afirmar que “…el
carácter más extendido de una determinada religión no implica que ésta pueda
recibir un tratamiento privilegiado de parte del Estado, por cuanto la
Constitución de 1991 ha conferido igual valor jurídico a todas las confesiones
religiosas, independientemente de la cantidad de creyentes que éstas tengan. Se
trata de una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con
el fin de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas”[15]
Es por esta misma razón que el
artículo 13 de la Constitución, incorpora dentro de los criterios
sospechosos de discriminación a la religión.  De acuerdo con esa previsión,
se presume la inconstitucionalidad de las medidas legales y administrativas que
confieran un tratamiento distinto entre personas y situaciones de hecho, que
esté fundada exclusivamente en la pertenencia a un credo particular o la
negativa a practicarlo.  Ello debido a que esa actuación estatal es
abiertamente contraria a su naturaleza laica y al contenido y alcance del
pluralismo religioso.
14.  La misma jurisprudencia ha
enfatizado, en cuanto al deber de neutralidad, que el mismo conlleva la
prohibición estatal de alentar u otorgar un trato más beneficioso o
desfavorable, a un credo en específico, fundado en esa misma condición.  Este
deber, como lo ha explicado la jurisprudencia, no es incompatible con el
reconocimiento jurídico y la garantía de la práctica religiosa, en tanto
expresión de la libertad individual, sino que solo exige que la pertenencia de
una persona o situación a un credo particular no sirva de fundamento para
conferir un tratamiento más favorable – o perjudicial – que el que resultaría
aplicable en caso que no concurriera la práctica de ese culto religioso
específico. Del mismo modo, es contrario al deber de neutralidad que una actividad
estatal se explique o fundamente en razón exclusiva de un credo particular o,
en general, en la promoción de la práctica religiosa
Esta regla es explicitada por la
Corte, entre otros fallos, en la reciente sentencia C-766/10, la cual declaró
fundadas las objeciones gubernamentales al proyecto de ley que confería la
condición de “ciudad santuario” a un municipio.  En esa decisión se indicó como
“[l]a neutralidad, derivada de la laicidad, no consistirá en la
búsqueda por parte del Estado de un tratamiento igual a las religiones a partir
de las actividades que éste realice en relación con ellas. La neutralidad
estatal comporta que las actividades públicas no tengan fundamento, sentido u
orientación determinada por religión alguna –en cuanto confesión o
institución-, de manera que las funciones del Estado sean ajenas a fundamentos
de naturaleza confesional. En este sentido, la igualdad no se logra motivando
las funciones estatales con base en intereses de todas las religiones por igual
–algo, por demás, de imposible realización en la práctica-, pues esta
pretendida igualdad, en cuanto vincula motivos religiosos en las actividades
estatales, sería diametralmente contraria al principio de secularidad que
resulta ser el núcleo del concepto de laicidad estatal y, de su concreción, el
principio de neutralidad.|| La neutralidad, en desarrollo del carácter secular
del Estado, honra la igualdad por medio de los límites que impone a éste
respecto de los motivos religiosos e influencia religiosa que sus actividades
tengan. Por esta razón es que la igualdad en este específico punto se
materializa como un valor –entendido en cuanto objetivo constitucional- que se
busca alcanzar por vía del principio de laicidad estatal, que comportará el carácter
secular de las acciones estatales y, por tanto, la neutralidad de la actuación
estatal.|| Sin embargo, el análisis constitucional no conduce a entender que la
neutralidad estatal implica un total aislacionismo de la religión respecto de
los intereses del Estado. Empero, las actividades que desarrolle el estado en
relación con la religión deben tener como único fin el establecer los elementos
jurídicos y fácticos que garanticen la libertad de conciencia, religión y culto
de las personas, sin que se encuentre fundamento legítimo para que las
funciones públicas se mezclen con las que son propias de las instituciones
religiosas, siendo ejemplo de estas últimas las que atienden a la definición de
su ideología, su promoción y difusión. Contrario sensu, no puede ser el papel
del Estado promocionar, patrocinar, impulsar, favorecer o realizar cualquier
actividad de incentivo respecto de cualquier confesión religiosa que se
practique en su territorio[16].”
15.  Por último, el precedente
en comento destaca que los principios de Estado laico, pluralismo religioso, y
deber de neutralidad, en modo alguno impiden que el Estado prodigue determinado
tratamiento jurídico a una persona, comunidad o situación, que tenga
connotación religiosa.  Sin embargo, para que una medida de ese carácter
resulte válida desde la perspectiva constitucional, deben cumplirse dos
condiciones particulares. En primer lugar, la medida deberá ser susceptible de
conferirse respecto de otros credos, en igualdad de condiciones.[17]  En segundo
término, el aparato estatal no debe incurrir en una de las prohibiciones
siguientes, identificadas por la Corte en la sentencia C-152/03, en la que
declaró la constitucionalidad de la expresión “Ley María” que el
legislador había previsto para la norma que prescribe la licencia de
paternidad, en razón a que esta expresión podía ser interpretada a partir de
una perspectiva secular.  De este modo, la mencionada sentencia dispone que el
Estado tiene prohibido, por mandato de la Constitución (i) establecer
una religión o iglesia oficial; (ii) identificarse formal y
explícitamente con una iglesia o religión o (iii) realizar actos
oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia.
Estas acciones del Estado violarían el principio de separación entre las
iglesias y el Estado, desconocerían el principio de igualdad en materia
religiosa y vulnerarían el pluralismo religioso dentro de un Estado liberal no
confesional. No obstante tampoco puede el Estado (iv) tomar decisiones o
medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la
expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión; ni (v) adoptar
políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover,
beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras
igualmente libres ante la ley. Esto desconocería el principio de neutralidad
que ha de orientar al Estado, a sus órganos y a sus autoridades en materias
religiosas.
Por ende, la constitucionalidad de las medidas legislativas
citadas dependerá que en cada caso concreto sea posible identificar un criterio
secular lo suficientemente discernible, que la sustente o justifique.  Así por
ejemplo, podría válidamente otorgarse autorización a una comunidad religiosa
para que regente una institución que preste el servicio público de educación,
en tanto esa decisión no está justificada en la naturaleza del culto, sino en
la posibilidad constitucionalmente admitida que los particulares, bajo la
vigilancia y control del Estado, presten el servicio educativo.  Por lo tanto,
como el Estado tiene un particular interés en que se preste ese servicio en
condiciones de universalidad y calidad, bien puede autorizar a los
particulares, entre ellas las instituciones religiosas, para lograr esa
cobertura.   Como lo señala la jurisprudencia “[n]o significa lo
anterior que le esté vedado al Estado entablar relaciones con las iglesias y
confesiones religiosas. Lo que prohíbe la Carta es que las entable con unas y
no con otras igualmente protegidas en su dignidad y libertad por la
Constitución, si éstas quieren entablarlas en ejercicio de su autonomía.”.[18]
Este fue el criterio que, en igual sentido, utilizó la Corte
para declarar la exequibilidad de la expresión “Ley María” estudiada en
la sentencia C-152/03 antes reseñada.  En ese caso, se concluyó que ese término
no tenía una necesariamente vinculación a la virgen de los católicos, sino que
se justificaba en otros criterios, como el hecho que hubiese sido inspirada en
el nombre de la hija de uno de los funcionarios del Gobierno comprometido con
la aprobación de la licencia de paternidad, o que el nombre María fuera
de uso común de las mujeres colombianas.
En conclusión, encuentra la Corte que concurren reglas
jurisprudenciales consolidadas, que interpretan las normas constitucionales
sobre pluralismo democrático, derecho a la igualdad y libertad religiosa, las
cuales validan el carácter laico del Estado colombiano.  Esta premisa impide
que se impongan medidas legislativas u otras reglas del ordenamiento jurídico,
que prevean tratamientos más favorables o perjudiciales a un credo particular,
basadas en el hecho exclusivo de la práctica o rechazo a ese culto religioso.
Estos parámetros jurisprudenciales servirán de base para resolver el primero de
los problemas jurídicos que ofrece la demanda de la referencia.
16. Finalmente, la Corte considera pertinente hacer algunas
precisiones frente a los argumentos planteados por el Ministerio Público, que
apuntan a negar la existencia de una cláusula constitucional que disponga el
Estado laico y el principio de pluralismo religioso.
En criterio de la Sala, este cuestionamiento plantea tres
tipos de falencias que le restan capacidad de convicción, a saber, (i) la
confusión conceptual entre las sociedades religiosas tolerantes y las
sociedades seculares; (ii) la omisión del pluralismo democrático y el
principio de igualdad como fundamentos constitucionales concurrentes para el
Estado laico y el principio de pluralismo religioso; y (iii) el
desconocimiento del contenido secular como requisito para la promoción de
manifestaciones culturales o tradicionales.
16.1. En cuanto a lo primero, se ha señalado en esta
sentencia que aunque los modelos religioso tolerante y secular protegen,
incluso con un grado análogo de intensidad, la opción de las personas de optar
por una religión o por no practicar ninguna, se diferencian en la
fundamentación de esa protección.  En el primer caso, porque se considera que
la práctica religiosa es intrínsecamente valiosa. En el segundo, porque se
advierte que la libertad de culto es una expresión de la libertad individual de
escoger determinada opción axiológica para guiar la conducta de la persona,
dentro de un escenario democrático y pluralista, que reconoce y protege todas
estas opciones, al margen de si son de estirpe religiosa o de otra naturaleza,
tópico que de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia, se explica a partir
del deber de neutralidad.  Es claro que la modificación que sobre la cuestión
religiosa en el caso colombiano se evidencia partir de esa diferenciación.  En
el modelo constitucional anterior, se estaba ante una sociedad religiosa
tolerante, no confesional, pues reconocía todos los credos como válidos y,
simultáneamente, prodigaba un tratamiento preferente a la iglesia católica.  En
el actual régimen, por expresa disposición del Constituyente, se dio paso al
Estado laico o secular, que optó por una sociedad democrática que reconoce a la
religión, pero solo en tanto es uno de los escenarios en que se expresa la
libertad individual. En cambio, el concepto del Ministerio Público mezclaría
indebidamente ambos planos, al intentar aplicar las reglas de la sociedad
religiosa tolerante a las de la sociedad laica, asimilándolas a partir del
elemento que tienen en común, como es el reconocimiento de la libertad
religiosa. Sin embargo, deja de tener en cuenta las hondas diferencias que se
encuentran entre la justificación de la protección a ese derecho, ampliamente
explicadas en este fallo.  Por ende, es precisamente ese yerro conceptual el
que permite al dictamen del Ministerio Público predicar las conclusiones del
Estado religioso tolerante, para negar la existencia de un Estado laico en
Colombia.
De otro lado, es importante señalar que la Corte acepta, e
incluso alienta, que tanto la ciudadanía como el Ministerio Público, en el
marco participativo de la acción pública de inconstitucionalidad, presenten
diversas posturas, entre ellas las que se oponen a las conclusiones que
presenta el precedente judicial existente en cada materia.  Esta garantía
constitucional implica, de suyo, la posibilidad de solicitar a la Corte que
analice la opción de modificar su precedente, en tanto no desarrolla
adecuadamente los postulados superiores.  Con todo, en el caso analizado la
Sala encuentra que los fundamentos del Estado laico y del pluralismo religioso
tienen sustento no solo en una jurisprudencia estable y consolidada por cerca
de dos décadas, sino que se avizora desde las discusiones de la Asamblea
Nacional Constituyente.  Por ende, disiente de las conclusiones planteadas por
el concepto de la Vista Fiscal, en el sentido de la inexistencia de ese
precedente, fundado en una lectura incompleta y aislada de distintas decisiones
de la Corte.  Esto es distinto a que el Procurador General considere
legítimamente que la Corte debe variar su doctrina sobre ese punto de derecho.
Empero, lo deseable es que esa posición sea manifestada de manera abierta, a
fin que tanto la Sala como la ciudadanía interviniente puedan plantear las
posiciones teóricas que defenderían o cuestionarían esa alternativa.
16.2.  Se ha señalado que el Estado laico y el Estado
secular comparten un grado de protección análogo de la libertad religiosa.  Es
este aspecto común el que, como se ha explicado, usa el concepto del Ministerio
Público para prodigar indistintamente consecuencias jurídicas a uno y otro
escenario.  Esta confusión categorial se aclara con sencillez al considerar que
el Estado laico y el pluralismo religioso, no solo tienen sustento en la
cláusula de libertad religiosa del artículo 19 C.P., sino también en la definición del Estado como democrático, participativo y pluralista, así
como en el principio de igualdad.  Aceptar, como lo hace la Constitución y la
jurisprudencia de este Tribunal, el principio de pluralismo como base de los
derechos fundamentales, implica reconocer como igualmente válidas las distintas
fórmulas éticas y morales existentes en la sociedad, que no sean lesivas de
tales derechos.  No solo tolerar como una carga admisible esas distintas
concepciones, sino reafirmar con decidido vigor que todas ellas tienen cabida
en un Estado democrático, en tanto son intrínsecamente valiosas para la
sociedad, razón por la cual la promoción estatal de un credo particular es
inadmisible, pues rompería con ese equilibrio valorativo e impondría una
discriminación injustificada.  Este es precisamente el rasgo que distingue al
Estado laico y el Estado religioso tolerante:  El primero asume ese compromiso
con el pluralismo como un factor que lo define como democrático, el segundo se
limita a reconocer que cada persona puede ejercer su culto, a pesar de no
participar de un credo mayoritario o, incluso, de alguna práctica religiosa.
16.3.  Por último, advierte la Corte que tanto el concepto
de la Vista Fiscal como algunos de los intervinientes defienden la tesis según
la cual la promoción estatal del credo católico, resulta válida en la medida
que al ser el culto que practican la mayoría de los colombianos, cuyos orígenes
se remontan a la Conquista española y, por supuesto, tiene un vínculo evidente
con la tradición y la historia nacional, puede ser objeto de un tratamiento
particular acorde con esas características.  Para la Corte, asimilar a un culto
específico, por sí mismo, al concepto “cultural”, plantea serias dificultades y
graves riesgos.  El pluralismo religioso implica reconocer y proteger todas las
expresiones de culto, al igual que aquellas agnósticas o que defienden el
ateísmo, pues todas ellas son válidas dentro de una sociedad democrática.  Este
reconocimiento debe realizarse con abstracción de particularidades
culturales o poblacionales, pues lo contrario pondría en riesgo la vigencia
de los derechos constitucionales de las personas o comunidades que adoptan una
opción minoritaria.  Por ejemplo, es también claro que la familia patriarcal o
la promoción de la heterosexualidad son prácticas que sin duda se encuadran
dentro de lo que algunos definen como “tradición”.  Igualmente, la población
colombiana mestiza demográficamente supera con creces a la indígena o la
afrodescendiente.  Con todo, estas razones no pueden servir de base para que el
Estado Constitucional deje de estar comprometido con la defensa de las minorías
conformadas por mujeres, homosexuales, indígenas y afrocolombianos,
precisamente porque de no hacerlo, a partir del reconocimiento de esas
prácticas tradicionales, negaría sus derechos y libertades en pos del
mantenimiento de la comprensión de lo que debe ser la sociedad para la
mayoría.  Esta es la razón por la cual la jurisprudencia constitucional asume
el criterio de discriminación histórica como parámetro para la
protección especial por parte del Estado de determinadas categorías de personas
y comunidades.
Estas consideraciones son aplicables mutatis mutandis a
quienes, haciendo parte de una minoría en el país, ejercen un credo distinto al
católico o no ejercen ninguno.  Vincular a la religión católica a una tradición
constitucionalmente protegida, en razón de sus vínculos culturales, significaría
excluir a dichas minorías de la protección estatal.  Por supuesto, en esta
sentencia se ha señalado que son admisibles los tratamientos jurídicos, incluso
favorables, para fenómenos vinculados a credos religiosos, tratamientos que a
su vez pueden estar basados en el reconocimiento de fenómenos de comprobada
raigambre cultural.  Por ejemplo, no existe duda que podría prodigarse
determinado trato favorable para la conservación y restauración de un lugar
destinado al culto, cuando se compruebe suficientemente que el mismo tiene un
valor arquitectónico y/o histórico, que trasciende a la práctica religiosa. Por
ende, para evitar desconocer los principios de igualdad, Estado laico y
pluralismo religioso, este reconocimiento estatal depende de que en cada caso
concreto pueda evidenciarse que la medida está fundada principalmente en un criterio
secular constitucionalmente admisible, que permite dicha promoción.  Ello
debido a que ese criterio secular haría que la acción el Estado se encuadre
dentro del deber de neutralidad, categoría que precede a la vigencia del Estado
laico.
La exigencia de ese criterio secular es, en ese orden de
ideas, la que da sentido al deber de neutralidad estatal ante la cuestión
religiosa.   El Estado tiene vedado adscribirse institucionalmente a cualquier
culto, sea este mayoritario o minoritario, por el solo hecho de ser una
práctica religiosa.  Esto no impide que pueda válidamente apoyar expresiones
insertas en la práctica religiosa, a condición que las mismas ofrezcan un contenido
secular principal y verificable, esto es, no marginal.
Condiciones para la validez de las leyes de honores
que se vinculan a prácticas religiosas
17.  El artículo 150-17 C.P. faculta al Congreso para dictar leyes que decreten honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la
patria.  A partir de esta disposición, existe en el ordenamiento colombiano la
categoría tradicionalmente denominada como leyes de honores.  Estas
normas jurídicas tienen como objeto exaltar la actividad de personas,
situaciones o instituciones que promueven valores importantes para el Estado
Constitucional, razón por la cual resulta válido que la Nación se asocie a ellos.
La jurisprudencia constitucional[19] ha fijado un grupo de
reglas particulares acerca de la naturaleza jurídica de las leyes de honores,
las cuales pueden sintetizarse del modo siguiente:
17.1. La naturaleza jurídica de las leyes de honores se
funda en el reconocimiento estatal a personas, hechos o instituciones que
merecen ser destacadas públicamente, en razón de promover significativamente,
valores que interesan a la Constitución.  Como lo ha previsto la Corte, las
disposiciones contenidas en dichas normas “… exaltan valores humanos que por
su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados como ejemplo vivo de
grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se les pone como ejemplo
ante la posteridad”[20]
17.2. Contrario a como sucede con la actividad legislativa
ordinaria del Congreso, las leyes de honores carecen de carácter general y
abstracto, agotándose en su expedición de manera subjetiva y concreta,
respecto de la persona, situación o institución objeto de exaltación.   En
términos de la jurisprudencia reiterada, “[e]sta clase de leyes, debe
anotarse, producen efectos  particulares sin contenido normativo de carácter
abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o modifican
situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la naturaleza
de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden subjetivo
o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la
norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis
o casos. || Estas leyes se limitan entonces, como lo dice el artículo
150, numeral 15 de la Constitución vigente, a “decretar honores a los
ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria” y de manera alguna pueden
desprenderse de su contenido, efectos contrarios a su origen, o
interpretaciones diversas que se aparten del sentido de la ley.”[21]
17.3. El legislador puede adoptar
diversas acciones para exaltar o asociar a la Nación a la persona, situación u
organización objeto del decreto de honores, de manera tal que las categorías
avaladas por la Corte solo tienen carácter enunciativo.  Con todo, es factible
identificar tres modalidades recurrentes de leyes de honores, a saber (i) leyes
que rinden homenaje a ciudadanos; (ii) leyes que celebran aniversarios
de municipios colombianos; y (iii) leyes que se celebran aniversarios de
instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general,
otros aniversarios.
Las leyes de honores están
sometidas a los límites constitucionales propios de las demás normas que
produce el legislador. En especial, estas leyes no pueden servir de instrumento
para desconocer las reglas superiores y orgánicas en materia presupuestal,
violar la prohibición contenida en el artículo 136-4 C.P. en materia de donaciones u otros auxilios a favor de personas o entidades, ni como se
explicará en mayor detalle en apartado siguiente, para desconocer libertades
constitucionales, como aquellas relacionadas con el carácter laico del Estado.
Así, señala la jurisprudencia analizada que la atribución del Congreso de
decretar honores “… debe ser ejercida
por el Congreso de la República dentro de parámetros de prudencia,
proporcionalidad y razonabilidad y con respeto de los preceptos
constitucionales, puesto que de lo contrario daría lugar a situaciones
contradictorias v.gr. cuando se pretende exaltar a quien no es digno de
reconocimiento, con las consabidas repercusiones que en la conciencia colectiva
y en moral administrativa puede ocasionar tal determinación.  De la misma
manera, cree la Corte que los decretos de honores que expide el legislador no
pueden convertirse en un pretexto para otorgar gracias, dádivas o favores
personales a cargo del erario público, ni para ordenar gasto público con
desconocimiento del reparto de competencias existente entre la Nación y los
municipios.”[22]
18.  Ahora bien, en razón de la
materia analizada en el asunto de la referencia, interesa detenerse en el precedente
constitucional aplicable respecto del control judicial de aquellas leyes de
honores que tienen como base fenómenos vinculados a la práctica religiosa.
Esta fue el tópico asumido por la Corte en la sentencia C-766/10.  En esa
oportunidad, se decidieron favorablemente las objeciones gubernamentales
formuladas con el proyecto de ley mediante el cual se conmemoraban “… los
cincuenta años de la Coronación de la Imagen de Nuestra Señora de Chiquinquirá
en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones.” Esta
iniciativa contaba con cuatro disposiciones específicas, a saber (i) la
conmemoración del “ Jubileo de las “Bodas de Oro de la Coronación Pontificia
de la Imagen de la Virgen de Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá”,
ocurrida en 1959 en el municipio de La Estrella, departamento de Antioquia.”;
(ii) la declaración como “ciudad santuario” al municipio de La Estrella,
por lo cual se imponían obligaciones al Ministerio de Cultura, dirigidas al
reconocimiento de “…la amplia tradición cultural y religiosa basada en la
devoción y las prácticas de fe de sus ciudadanos y como homenaje a su
Basílica-Santuario de la Virgen del Rosario de Chiquinquirá.”; (iii) la
previsión para que la Nación, a través del Ministerio mencionado, adelantara
planes específicos para el municipio de La Estrella, con miras a su exaltación
como “ciudad santuario”, entre ellas mecanismos electrónicos de documentación
histórica, que permitieran la publicación de los asuntos que  “…se estimen
más apropiados, la historia, la tradición cultural y los méritos que le hacen
ser reconocida como Ciudad Santuario.”; y (iv) la obligación de
disponer una placa conmemorativa en la basílica citada, en la que se indicara
la consagración como “ciudad santuario” al municipio de La Estrella.
Una de las objeciones
gubernamentales contra la ley se fundó en considerar que violaba la libertad
religiosa, pues vinculaba a un municipio con el concepto de “ciudad santuario”,
el cual tenía connotación propia de la iglesia católica.  Para resolver este
asunto, la Corte presentó las reglas jurisprudenciales de forma análoga a como
se expresaron en los fundamentos jurídicos anteriores, a partir de los cuales
fijó las siguientes conclusiones, que dieron lugar a la inconstitucionalidad
del proyecto de ley objetado.
18.1. El ordenamiento jurídico
colombiano no ofrece una definición para el término “santuario”, que el
proyecto de ley confería al municipio de La Estrella. Este concepto es propio
de la iglesia católica, cuyo Código de Derecho Canónico adscribe en el canon
1230 esa condición a “una iglesia u otro lugar sagrado al que, por un motivo
peculiar de piedad, acuden en peregrinación numerosos fieles, con aprobación
del Ordinario del lugar”; en igual forma resulta clarificador el artículo 1234
numeral 1 que consagra  “[e]n los santuarios se debe proporcionar
abundantemente a los fieles los medios de salvación, predicando con diligencia
la palabra de Dios y fomentando con esmero la vida litúrgica principalmente
mediante la celebración de la Eucaristía y de la penitencia, y practicando
también otras formas aprobadas de piedad popular”. Esto llevaba a concluir,
forzosamente, que la norma tenía una íntima relación con el culto católico, al
exaltar a un municipio dentro de sus categorías.
18.2.  La decisión del legislador,
en ese orden de ideas, se mostraba incompatible con el principio de neutralidad
estatal frente a la práctica religiosa, en tanto promovía un credo específico a
partir de la exaltación de sus prácticas concretas.  Así, indicó la sentencia
que “…declarar a un municipio como “Ciudad Santuario” constituye una acción
de promoción y favorecimiento a la iglesia católica por parte del Estado y, en
el caso del proyecto analizado, implica una serie de actividades que
redundarían en beneficio de la mencionada confesión religiosa; todo lo anterior
conlleva un resultado contrario al principio de neutralidad estatal que rige
las relaciones iglesia – Estado dentro de un Estado laico. De la misma forma
resulta contrario a la laicidad del Estado el que sus poderes autorice u ordene
la realización de programas o proyectos que tengan como objetivo primordial la
difusión, patrocinio o promoción de confesiones religiosas o de manifestaciones
directas de éstas, como son el reconocimiento de la devoción y la fe religiosa
de los fieles de una iglesia –artículos 3º y 5º del proyecto de ley-. Esta
relación también se crea cuando, por canales públicos, se hace difusión del
carácter de Ciudad Santuario que tenga un municipio –artículo 4º-;  se emplean
medios que vinculen al Estado con cualquier forma de reconocimiento de la
condición de Ciudad Santuario del municipio –artículo 2º-; o se utilizan las
instituciones públicas para difundir o reconocer la devoción o las prácticas
que manifiestan la fe de un grupo social –artículo 3-.”
18.3. La Sala desestimó el
argumento de la práctica mayoritaria de la religión católica, bajo la
consideración que afirmar que la promoción de determinado credo puede
válidamente sustentarse en que una porción significativa de los integrantes de
la comunidad comulgan con este, es abiertamente contraria con el carácter
secular del Estado, que de suyo impide conferir un tratamiento favorable a una
religión en específico, originada exclusivamente en razón del reconocimiento
del credo mismo.  En palabras de la sentencia C-766/10 “…el Estado no
simplemente debe desarrollar un trato equitativo respecto de las confesiones
presentes en su territorio; además, deberá evitar que el fundamento o la
motivación de las decisiones que tomen los órganos públicos tengan una
naturaleza religiosa, que implique la contradicción del principio de
secularidad estatal. No es papel del Estado el promocionar las distintas
confesiones religiosas, así lo haga respetando la igualdad entre ellas, pues se
estaría ante actividades que no se podrían catalogar como seculares y, por
consiguiente, que irían en contra del principio de laicidad en que se funda el
Estado democrático colombiano.”
18.4. De manera similar, la Sala
concluyó que no resultaba viable defender la constitucionalidad del proyecto de
ley objetado con base en el argumento que, en realidad, estaba amparando una
práctica cultural, lo que hacía a la normativa compatible con el carácter
secular del Estado.  Esto debido a que el contenido cultural del proyecto era
apenas incidental, siendo su materia principal el componente religioso
católico.  Por lo tanto, tal referencia marginal no podía transmutar la
naturaleza jurídica de la disposición, que en realidad versaba sobre la
exaltación de una categoría propia y exclusiva de la religión católica. Por
ende, no se cumplía el criterio de identificación del componente secular de la
medida legislativa.   Según lo expone la decisión analizada, “…algún sentido
religioso tiene, adquiere un carácter predominantemente cultural,
siendo, por tanto, una declaración en la que primaría una naturaleza secular;
o, incluso, que la declaración de Ciudad Santuario trasciende la significación
religiosa y representa, simplemente, el reconocimiento a la tradición de
una determinada  población colombiana. || Para la Corte el argumento
planteado por el Congreso de la República serviría para avalar la
constitucionalidad de la ley, siempre y cuando se comprobara que en dicha
declaratoria prima el carácter cultural y que, por consiguiente, el
elemento religioso es meramente accidental o accesorio a la
declaratoria. En otras palabras, sería acorde a los preceptos constitucionales
una ley por medio de la cual el Estado declara a un municipio Ciudad Santuario,
si se demostrara que tal acción no tiene un significado primordialmente
religioso, sino que, por el contrario, dicha declaración concreta una
manifestación secular del ejercicio de funciones estatales.” (Negrillas
originales).
En el caso planteado, el
análisis tanto de los antecedentes legislativos como del texto de la iniciativa
demostraba que el factor principal de la actividad estatal de reconocimiento y
promoción del municipio de La Estrella como “ciudad santuario” era la
exaltación de la práctica religiosa católica adelantada por la población de esa
entidad territorial.  En consecuencia, la norma estaba basada en un criterio
contrario al carácter laico del Estado colombiano, lo que tenía como
consecuencia necesaria la inexequibilidad del precepto.  Sobre el particular,
la sentencia estudiada previó que “independientemente de los otros posibles
significados, la denominación de Santuario tiene un sentido predominantemente
religioso, que se superpone a otros usos en contextos culturales e, incluso,
históricos que puedan atribuirse a esta denominación. Esto se confirma al
comprobar que el Código Canónico incorpora este concepto –art. 1230-; que el
término no es utilizado por el ordenamiento jurídico secular; y que el concepto
no deja lugar a dudas sobre la íntima relación que tiene con la práctica del
culto católico que, como es de esperar, involucrará contenidos que se
relacionan íntimamente con las creencias propias de dicha religión. || Contrario
sensu, no encuentra la Corte un elemento secular que se superponga a la
clara significación católica que tiene la denominación de Santuario, con lo
cual esta acción del Estado entraría en la esfera, prohibida en un Estado
laico, de promoción de una determinada religión[23], máxime
si se tienen en cuenta las consecuencias que en materia funcional y
presupuestal se asignan en la ley a instituciones públicas –contenidas en
artículos 2º, 3º, 4º y 5º del proyecto de ley objetado-. || Por estas
razones, para la Corte no resulta razonable la promoción y protección del
patrimonio cultural, o cualquier otro objetivo constitucionalmente válido, con
símbolos que sean asociados predominantemente con alguna confesión religiosa,
como ocurre en el presente caso con la denominación de Ciudad Santuario[24]. ||
Finalmente, tampoco resulta un argumento conducente para demostrar la
constitucionalidad de la denominación “Santuario” entender que su significado
no es exclusivo de la religión católica, sino que también otras religiones
pueden entenderse representadas por esta decisión. Claramente, se trata, en
todo caso, de un desconocimiento de las exigencias derivadas del principio de neutralidad
estatal que, como antes se dijo, inhibe cualquier tipo de motivación o
fundamentación religiosa en las actividades de los órganos públicos cualquiera
que sea el ámbito competencial en que éstas se realicen.” (Negrillas
originales).
Solución del primer problema
jurídico
19.  En el fundamento jurídico 6
se concluyó que la Ley 1402/10 tiene por objeto asociar a la Nación a la
conmemoración del aniversario de la diócesis del municipio de El Espinal, para
lo cual se prevén deberes para el Estado tanto simbólicos como materiales, en
los términos allí explicados.  Esta afirmación encuentra sustento adicional en
el análisis de los antecedentes que dieron lugar a la expedición de dicha
normatividad.  En este sentido, en la exposición de motivos correspondiente se
señaló que la iniciativa tenía por objeto rendir homenaje a la mencionada
diócesis, en tanto representa el credo católico de los habitantes de El
Espinal.  Este documento, a pesar que introduce el asunto con una expresión de
respeto formal a la libertad de cultos, hace una profusa alusión a las
características clericales de la diócesis.  Por último, de manera marginal,
hace referencia a la catedral ubicada en El Espinal, la cual considera
merecedora de exaltación pública, exclusivamente en razón de servir para la
congregación católica de dicho municipio.
19.1. Habida consideración de la
importancia de estos argumentos para decidir acerca de la constitucionalidad de
la norma acusada, la Sala transcribe en su integridad la exposición de motivos,
de la siguiente manera:
“Respetando la libertad de cultos
que establece nuestra Carta Política, se busca a través del presente Proyecto
de Ley rendir un homenaje, a través del Congreso de la República, a la Diócesis
de El Espinal en sus cincuenta (50) años de creación, la cual representa y
simboliza la fe católica de más de 20 municipios y corregimientos del
departamento del Tolima.
La importancia de la Diócesis de
El Espinal radica en el hecho de ser una institución de carácter permanente,
constituida por un sinnúmero de parroquias ubicadas en diferentes municipios y
corregimientos del Tolima, quienes no sólo aportan desde el punto de vista
espiritual, sino también a la formación de valores positivos para los fieles
que integran su jurisdicción eclesiástica, sumado a los altruistas servicios
prestados a la población más vulnerable.
La Diócesis de El Espinal fue
creada mediante Bula Pontificia “Qui Supremum” proferida el 18 de marzo
de 1957 por su Santidad el Papa Pío XII. En su inicio quedó conformada por 23
parroquias en 21 municipios y 2 corregimientos, además de 31 sacerdotes que
componían su presbiterio Diocesano. Su primer Obispo fue Monseñor Jacinto
Vásquez Ochoa, quien dirigió la Diócesis durante 15 años y entre sus obras
principales están: la construcción del Seminario, el fomento de las vocaciones
sacerdotales, la Casa Social Diocesana y la formación de campesinos en las
Escuelas Radiofónicas. Murió el 21 de Julio de 1980.
El segundo Obispo de la Diócesis
fue Monseñor Hernando Rojas Ramírez, quien tomó posesión el 12 de diciembre de
1974 y sus obras principales fueron las siguientes: celebración del año santo
en 1975, la celebración el 18 de marzo de 1982 de las bodas de plata de la
Diócesis. Murió el 14 de Febrero de 2002, luego de estar 14 años al frente de
su misión pastoral.
Posteriormente se posesiona el 12
de diciembre de 1985 Monseñor Alonso Arteaga Yepes, quien ejerció su cargo por
espacio breve de 3 años y medio. Murió el 31 de Octubre de 1989 y desarrolló
las siguientes tareas: la creación de nuevas parroquias, la creación del mutuo
auxilio sacerdotal y una frontal disciplina para el clero.
Posteriormente en el año 1990 fue
designado como obispo Monseñor Abraham Escudero Montoya, quien estuvo hasta el
año 2007, cumpliendo una destacada labor pastoral en la población integrante de
su jurisdicción.
A partir de diciembre del año
2007 oficia como obispo Monseñor Pablo Emiro Salas Anteliz.
La Diócesis de El Espinal está
conformada por los siguientes municipios y corregimientos: El Espinal,
Chaparral, Flandes, Melgar, Ortega, Santiago Pérez, Planadas, Cunday,
Natagaima, Rioblanco, Alpujarra, Prado, Purificación, Villarrica, Dolores,
Ataco, Carmen de Apicalá, Castilla, Coyaima, Gaitania, Gualanday, Guamo,
Saldaña, La Arada, Olaya Herrera, Tres Esquinas, Chicoral, El Limón, Los Alpes,
San Antonio, Valencia y Lozanía, Herrera, San Luis y Guayaquil.
En razón a la importancia de la
Diócesis de El Espinal en el departamento del Tolima y teniendo en cuenta que
su jurisdicción comprende más de 20 municipios y corregimientos, más de 13.514
km2 de territorio y aproximadamente 425.000 habitantes, es que se hace
necesario resaltar su labor.
El Templo Parroquial insigne de la
Diócesis es la Catedral de El Espinal, buscándose en este proyecto su
declaratoria como Monumento Nacional. Esta Catedral se empezó a construir por
Fray Nicolás Guarín en el año de 1848 y concluida en 1887 por el padre Antonio
Castañeda. La Catedral fue destruida en 1918 y 1967 como consecuencia de dos
terremotos, pero reconstruida en igual número de oportunidades.”[25]
19.2. La ponencia para primer
debate en la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, aunque pretende
hacer compatible la norma con el pluralismo religioso, al vincular a la
diócesis con las manifestaciones culturales del municipio de El Espinal, en todo
caso justifica ese vínculo en el hecho que la práctica religiosa católica de
esa localidad, en tanto mayoritaria, se vincula a la tradición y a la cultura.
Sobre el particular, se indica en el informe de ponencia que la iniciativa “…pretende
honrar una de las expresiones culturales de nuestro pueblo, por vía de las
manifestaciones religiosas que se organizan institucionalmente bajo la figura
de las Diócesis en el ámbito de la religión católica. Sin desconocer el
pluralismo religioso que inspira al Estado colombiano, la consecuente libertad
de cultos y el carácter laico que debe mantener el Estado, no puede menos que
reconocerse la trascendencia de la religión católica en la vida cultural e
institucional de nuestra nación, por lo que no se aprecia extraño que el
Congreso de la República se vincule a una conmemoración como la que se presenta
en el proyecto de la referencia, que honra una tradición no ajena a nuestra
idiosincrasia.|| El articulado que exalta la creación de la Diócesis y celebra
su creación, mediante placas conmemorativas y pergaminos se corresponde con las
potestades del Gobierno Nacional y del Congreso, dentro de cada ámbito
particular y las posibilidades institucionales de un estado laico.”[26]
Durante el decurso del trámite en
el Senado de la República, los informes de ponencia correspondientes a la
Comisión Cuarta y a la Plenaria optaron por la presentación del fundamento de
la iniciativa con base en idénticas consideraciones a las formuladas en la
exposición de motivos, de acuerdo a lo verificado por la Sala en los documentos
correspondientes.[27]
20.  En ese orden de ideas, se
tiene que el proyecto se vincula a la conmemoración de una congregación que
solo tiene sentido jurídico al interior de la práctica católica.  En efecto, el
concepto “diócesis” es propio y exclusivo de la organización institucional de
ese credo, según lo dispone el Código de Derecho Canónico.  Al respecto, dentro
del aparte particular de esa  normativa religiosa, destinada a la definición de
las Iglesias particulares y de la autoridad constituida en ellas,
identifica como una de esas Iglesias particulares, a la diócesis.
Conforme al canon 369, la diócesis es “una porción del pueblo de Dios, cuyo
cuidado pastoral se encomienda al Obispo con la cooperación del presbítero, de
manera que, unida a su pastor y congregada por él en el Espíritu Santo mediante
el Evangelio y la Eucaristía, constituya una Iglesia particular, en la cual
verdaderamente está presente y actúa la Iglesia de Cristo, una, santa, católica
y apostólica.”[28]
Se trata, conforme a los comentaristas canónicos, de una división
institucional del pueblo católico.  Así, se considera que, de acuerdo con el
mencionado concepto, los elementos constitutivos esenciales de la diócesis, “…
desde un punto de vista jurídico son: a) una porción del Pueblo de Dios o
comunidad de fieles; b) gobernada por un Obispo con la cooperación del
presbiterio.  Las palabras del [canon], en las que se encuentran todas
las características correspondientes a una definición, no hacen referencia al
elemento territorial: el acento recae sobre la comunidad de fieles, más que
sobre el criterio en virtud del cual quedan circunscritos.  Sin embargo, en el [canon]
372 se exige de hecho que las Iglesias particulares y aquellas otras
estructuras que se les asimilan estén siempre delimitadas dentro de un
territorio.”[29]
Este análisis, sumado a las
consideraciones expresadas durante el trámite legislativo, permite a la Corte
afirmar que el Estado, mediante la Ley acusada, exalta la conmemoración de una
organización institucional que la iglesia católica prescribe para sus fieles.
Esta categoría, como es sencillo observar, carece de todo contenido secular,
por lo que se mostraría contraria a la naturaleza laica del Estado colombiano,
según las distinciones conceptuales explicadas en esta sentencia.
21. Sin embargo, a esta
conclusión preliminar pueden plantearse válidamente dos tipos de contra
argumentos, que defenderían la posibilidad de hallar en la normatividad
demandada un criterio secular que sustente su constitucionalidad.  En primer
término, podría plantearse que la exaltación de la diócesis de El Espinal
radica, entre otras razones y como lo hace expreso la exposición de motivos, en
el papel que ejerce esa institución en relación con  “la formación de
valores positivos para los fieles que integran su jurisdicción eclesiástica,
sumado a los altruistas servicios prestados a la población más vulnerable.”   Estos
asuntos trascenderían el ámbito clerical, por lo que permitirían al legislador
exaltar a dicha comunidad de fieles.  En segundo lugar, tal carácter secular
también podría evidenciarse por el hecho que la norma también apunta a proteger
las expresiones culturales del municipio de El Espinal, como son la diócesis y
la catedral ubicada en el mismo.  Pasa la Corte a resolver estos interrogantes.
21.1. En el fundamento jurídico
18.4 se explicó cómo si bien resulta admisible prima facie que el Estado
exalte manifestaciones sociales que tengan un referente religioso, para que
esto resulte válido desde la perspectiva constitucional, se requiere que la
normatividad o medida correspondiente tenga un factor secular, el cual (i) sea
suficientemente identificable; y (ii) tenga carácter principal, y no
solo simplemente accesorio o incidental. Por lo tanto, aquellas normas
jurídicas mediante las cuales el Estado promueve una práctica religiosa
específica que carezcan de ese factor o que, si bien existiendo, sea apenas
marginal en tanto el fundamento de la disposición es la promoción de dicho
credo, son contrarias al Estado laico, al pluralismo religioso y a la libertad
de cultos.
21.2. En el primer escenario, se
tiene que la referencia que hace la exposición de motivos a los “valores positivos”
que presuntamente promueve la diócesis de El Espinal no son un argumento
secular válido, pues el mismo legislador los vincula a su reconocimiento por la
comunidad de fieles católicos del municipio y que integran esa “jurisdicción
eclesiástica”.  Se está entonces ante un criterio que en ningún modo puede
considerarse como predicable de una sociedad democrática laica.  De otro lado,
aunque se hace referencia a que la mencionada diócesis adelanta labores a favor
de la población vulnerable, lo que permitiría su exaltación estatal, no existe
ninguna evidencia de esa actividad, o al menos una prueba indicativa de en qué
consiste la misma.  Por ende, no puede una referencia de naturaleza tangencial
enervar la premisa verificada por la Corte, según la cual el motivo que llevó
al Congreso a adoptar la norma acusada fue la promoción de la religión católica
que ejercen muchos de los habitantes de El Espinal.
21.3. Similares conclusiones son
predicables frente al segundo escenario. En el fundamento jurídico 19.2 se
demostró que el legislador es explícito en afirmar que el valor cultural de la
diócesis de El Espinal está basado en que la religión católica es la practicada
mayoritariamente por la población de ese municipio.  Se ha expuesto en esta
sentencia que una conclusión de esa naturaleza no es de recibo para la
identificación de un criterio secular y, en cambio, conlleva una discriminación
injustificada contra las personas que no ejercen el credo mayoritario.  Esto en
el entendido que el simple dato demográfico no otorga soporte suficiente al
vínculo entre religión y cultura, sino que antes bien es imprescindible que el
legislador demuestre que la práctica o institución exaltada tiene
implicaciones, en cualquier caso verificables y principales, que trascienden al
fenómeno religioso y en consecuencia acogen a las miembros no religiosos de la
comunidad correspondiente.
De otro lado, tampoco se
encuentra que la referencia que hace el proyecto de ley a la catedral ubicada
en el municipio de El Espinal, configure un criterio secular de naturaleza
identificable y principal. Esto al menos por dos tipos de razones.  La primera,
puesto que el reconocimiento que hace el legislador de esa catedral está
fundado en que la misma presta sus servicios a la diócesis, por lo que ese
argumento sería objeto de idéntica crítica a la antes planteada frente a los “valores
positivos” a los que refiere la exposición de motivos.  La segunda porque,
de manera similar al caso anterior, no existe evidencia ni prueba indicativa
del valor histórico o arquitectónico del inmueble, el cual tuviese carácter
secular al trascender el fenómeno religioso.
Sobre este último particular debe
recabarse en que la simple descripción de la historia de la catedral, que hace
la exposición de motivos, no es en modo alguno suficiente para identificar
dichos valores, ni menos para fundar la naturaleza secular de la normativa
demandada o justificar la declaratoria de monumento nacional de dicho
inmueble.  Antes bien, el ordenamiento jurídico prevé reglas precisas que
concurren en la identificación del valor histórico y/o arquitectónico, que hace
al bien merecedor de especial protección estatal.  Así por ejemplo, el artículo
8º de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008,
dispone el procedimiento para la declaración de interés cultural de bienes,
donde tiene parte activa el Ministerio de Cultura y, a su vez, se fijan
parámetros objetivos de evaluación de dicho interés.[30] No es posible
identificar tales criterios a partir de lo reglado por la disposición acusada,
así como por las consideraciones tenidas en cuenta por el Congreso durante el
trámite legislativo.
22. Según lo expuesto, se tiene
que el propósito principal y verificable de la norma acusada es promover una
congregación particular del credo católico, que tiene asiento en el municipio
de El Espinal. A su vez, no es posible identificar un criterio secular que
explique, con las mismas características, la compatibilidad entre la Ley
1402/10 y la naturaleza laica del Estado colombiano. Esta circunstancia, como
se explicó a lo largo de esta sentencia, se encuadra dentro de las
prohibiciones que tiene el legislador respecto del reconocimiento estatal de
asuntos con implicaciones religiosas.  En efecto, a partir de la clasificación expuesta
en el fundamento jurídico 15, la disposición acusada prevé, sin duda alguna, un
acto de adhesión pública y promoción de la práctica del culto católico en el
municipio de El Espinal.  Por ende, debido a que una medida legislativa de este
carácter es incompatible con el principio de neutralidad estatal frente al
ejercicio de la religión, se impone la inconstitucionalidad de la Ley
mencionada.
Por último, la Corte considera
importante reafirmar que la declaratoria de inexequibilidad el precepto acusado
se encuadra en el férreo compromiso con el reconocimiento y respeto de la
práctica religiosa y, como parte de ella, del credo católico. Esto en el
entendido de que lo que se trata, en lo que al derecho constitucional
colombiano respecta, es que la separación entre iglesias y Estado salvaguarde a
aquellas del poder fáctico y jurídico que, sin duda, es titular este.  En el
presente caso, se está ante una intervención estatal contraria a la
Constitución cuando el legislador se inmiscuye en los asuntos propios de la
religión católica, a través de la exaltación de una comunidad particular dentro
de sus fieles, con exclusión de otras.  Esto más aún cuando la libertad
religiosa implica necesariamente conferir idéntico grado de protección jurídica
a todos quienes practican determinado culto.   Por lo tanto, la inexequibilidad
de la Ley acusada es un predicado de los límites constitucionales del Estado frente
a las iglesias.
Solución del segundo problema jurídico. El título de la
ley desconoce el principio de unidad de materia
23.  Aunque los argumentos anteriormente expuestos son
suficientes para concluir la inexequibilidad de la Ley demandada, en su
integridad, la Corte considera pertinente plantear algunas breves
consideraciones sobre la inexequibilidad derivada del yerro en que incurre el
título de la Ley 1402 de 2010.
El artículo 169 C.P. dispone una regla definida, según las
cual el título de las leyes deberá corresponder precisamente con su contenido.
Esta disposición constitucional ha permitido a la jurisprudencia constitucional
fijar tres premisas acerca del contenido y alcance del precepto, relativas a: (i)
la posibilidad de someter el título de las leyes al control de
constitucionalidad, a pesar de carecer de un contenido deóntico autónomo; (ii)
la función que tiene el título de las leyes en términos de seguridad
jurídica y coherencia del trabajo legislativo; y (iii) la vinculación
entre la concordancia del título con el texto de la ley y el principio de
unidad de materia.
23.1. En cuanto a los dos primeros tópicos, la Corte ha
considerado en su jurisprudencia que el título de las leyes, aunque no son
disposiciones que prevean consecuencias jurídicas, como sucede con las reglas y
principios, sí son susceptibles de ser confrontadas con la Constitución.  Esto
debido a que cumplen dos tipos de funciones. La primera, relacionada con el
principio de seguridad jurídica, en tanto permite que los sujetos cobijados por
el orden normativo tengan la confianza que la denominación de las leyes anuncia
unívocamente su contenido, de modo que no sean sorprendidos por regulaciones
discordantes.  La segunda, tiene que ver con la necesidad que el trabajo
legislativo guarde una coherencia lógica mínima, la cual se predica de, entre
otros requisitos, la correspondencia nominal entre el título de las leyes y su
contenido.
Sobre el particular, la sentencia C-152/03 se indicó que “…
el título de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como
criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley.
Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que
emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control
de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos
constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir
a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto
superior. || La anterior conclusión tiene además sustento en el artículo
241 numeral 4 de la Constitución que asigna a la Corte Constitucional la
función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación.” La disposición no distingue entre normas de la
ley y título de la misma. Ambos hacen parte del contenido de la Ley y, en
consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional.”  Similares consideraciones son expuestas en la
decisión C-1185/00, donde se señaló que “…las diferentes disposiciones
contenidas en el cuerpo de una ley, deben guardar coherencia y resultar de
cierta manera relacionadas entre sí, de tal modo que quienes estén llamados a
cumplirlas puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que
se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán
recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido
particular.”.
23.2  Es a partir de estas razones que la jurisprudencia
constitucional ha vinculado el mandato previsto en el artículo 169 C.P. con el principio de unidad de materia.  Esto bajo el entendido que si, de acuerdo con ese
principio, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella
(Art. 158 C.P.), se estará ante un supuesto de violación del principio la plena
discordancia entre el título de la ley y su contenido.  Esto debido a que la
materia que anuncia el título no guarda unidad temática, causal, teleológica o
sistemática con los contenidos de la normatividad correspondiente.  Así lo ha
planteado la Corte, al señalar que “…[l]a delimitación constitucional
está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se halla obligado a
definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del
proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley,
y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto
de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas
ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá
corresponder al título de aquélla. (…)  Empero, no pueden ser entendidos
dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o
ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se
refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el
ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las
repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden
fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a
incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en
teoría pueden parecer disímiles.”[31]
24.  En el caso planteado resulta evidente que el principio
de unidad de materia fue quebrantado. Como se explicó en el fundamento jurídico
6 de esta sentencia, existe una disconformidad entre el título de la Ley 1402
de 2010, el cual anuncia que esa normatividad declara monumento nacional a la
catedral ubicada en el municipio de El Espinal.  Sin embargo, no existe ninguna
disposición a ese respecto en los cinco artículos que conforman dicha Ley.  Por
lo tanto, se desconoce abiertamente la regla prevista en el artículo 169 C.P.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1402 de 2010 “por
la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de
El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el
departamento del Tolima.”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento de voto
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO  DE
VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-817/11
LEY DE HONORES PARA LA
CELEBRACION DE LOS CINCUENTA AÑOS DE LA DIOCESIS DEL ESPINAL Y LA DECLARACION
DE  MONUMENTO NACIONAL DE SU CATEDRAL-No quebranta el carácter laico del
Estado
LEY DE HONORES-No vulnera la
Constitución cuando su objeto es exaltar valores como la solidaridad, la
asistencia y la ayuda mutua
Expediente: D-8490
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la
catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Mi discrepancia con la decisión de mayoría obedece a que, a
mi juicio, como lo he sostenido en anteriores ocasiones, por ejemplo en la
Sentencia C-766 de 2010 Exp. OP 131, prácticas legislativas como la aquí
cuestionada mediante las cuales se resalta la labor que realizan organismos,
instituciones, gremios, estamentos u otro tipo de asociaciones, cualquiera sea
la motivación que las inspire, en el entendido de que dichas prácticas se
traducen en manifestaciones positivas, desde el punto de vista social y
cultural, en cuanto cohesionan a sus miembros en torno al ejercicio de valores
significativos, como la solidaridad, la asistencia, ayuda o auxilio mutuo,
sobre todo entre los más desvalidos, no tienen por qué considerarse
discriminatorias frente a otras manifestaciones de esta misma naturaleza que
persiguen el mismo fin aunque bajo una orientación o razón de ser diferente ya
que, en ultimas, conforme a las previsiones de los artículos 18 y 19 de la
Constitución, el Estado debe garantizar la libertad de conciencia y la libertad
de cultos, las cuales por ende merecen idéntico trato frente a la ley.
A mi juicio, la ley declarada inexequible no quebrantaba el
carácter laico del Estado colombiano en la medida en que su objeto no era otro
que hacer un reconocimiento, relacionado con una tradición cultural que ha
venido desarrollándose durante varios años en el municipio del Espinal,
departamento del Tolima, al margen de las implicaciones religiosas que algunos
quisieron resaltar por encima del valor social y cultural que evidentemente
subyace en dichas prácticas para efectos de cuestionar la constitucionalidad de
la norma, bajo un criterio estricto en demasía, que a nada positivo conduce,
desde la perspectiva de nuestra realidad nacional.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Salvamento parcial de voto de la Magistrada
María Victoria Calle Correa a la
Sentencia C-817/11
LEY DE HONORES-No vulnera
el principio de neutralidad religiosa del Estado
Mediante sentencia C-817 de 2011, la Corte resolvió
declarar inexequible la Ley 1402 de 2010, porque exalta manifestaciones
sociales que tienen carácter religioso, sin tener un factor secular que sea (i)
suficientemente identificable; y (ii) principal, no sólo simplemente accesorio
o incidental; decisión de la cual me aparto parcialmente, pues considero que  la
jurisprudencia constitucional acerca de la neutralidad religiosa del Estado no
excluye la posibilidad de que el legislador se una a una celebración que si bien
puede tener un carácter religioso, tiene también importancia social, cultural e
histórica. En tal medida, existen razones objetivas y razonables para que el
legislador, más allá de cuestiones religiosas, si así lo considera conveniente,
se una a tal celebración, habida cuenta que la neutralidad religiosa estatal no
demanda separar lo público totalmente de los asuntos religiosos, ni se limita a
permitir leyes que tengan el elemento religioso como algo meramente anecdótico.
El Estado puede establecer asuntos públicos que tengan contenidos considerados
religiosos, siempre y cuando no se incurra en una violación de alguna de las
prohibiciones constitucionales explícitas o comprometa al Estado con una
religión o culto determinado. En el presente caso se concluyó que la norma era
básicamente religiosa y por tanto inconstitucional habiéndose omitido el
análisis del texto de la Ley en detalle y determinado el sentido de las normas
a partir de algunos documentos del proceso legislativo y de algunas categorías
propias del derecho canónico.
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
RELIGIOSA DEL ESTADO-No excluye la posibilidad de que el legislador se una
a celebraciones de carácter religioso
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
RELIGIOSA DEL ESTADO-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE HONORES-Cambio en criterios jurisprudenciales respecto del
carácter neutral del Estado en materia religiosa
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE HONORES-Aplicación indebidamente estricto en el contexto de un
Estado tolerante, respetuoso, multiétnico y pluricultural
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
para el análisis de antecedentes de la norma
PROCESO LEGISLATIVO-Importancia
de los documentos de formación de la ley
LEY DE HONORES-Sentido de la
Ley definido a partir de los antecedentes legislativos y no del texto normativo/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Voluntad legislativa
No comparto la decisión de la mayoría de la Sala de
definir el sentido de la ley, no a partir del texto normativo, sino de los
antecedentes legislativos del mismo. Pero especialmente me aparto de la
construcción del sentido a partir del texto de la exposición de motivos. Las
complejidades del proceso legislativo no pueden ser limitadas a las
conclusiones que se obtengan a partir de algunos de los documentos textuales
que se dieron dentro de tal proceso.  En la medida que las exposiciones de
motivos y las ponencias para los debates no tienen valor legal, perfectamente
puede un parlamentario apoyar la totalidad de un texto normativo y, al tiempo,
rechazar las razones por las cuales se le pide su apoyo al mismo. Por ello,
determinar la ‘voluntad legislativa’ más allá del texto normativo que
representa, en sí mismo, el acuerdo alcanzado luego de la deliberación, es una
tarea que antes de ser emprendida ha de ser claramente justificada y orientada
por el juez, y cuidadosamente llevada a cabo.
SENTENCIA DE LEY DE HONORES-Confunde
contenido de la Ley con el hecho de que uno de los actores regulados tenga
carácter religioso/DIOCESIS-Concepto
Si bien una Diócesis es una institución propia de la
iglesia católica, definida como un territorio dentro del cual una determinada
autoridad católica tiene competencia, siendo propia del derecho canónico, y la
celebración a la cual se vincula el Estado a través de la ley de honores es el
de una institución religiosa. La pregunta que tenía que responder la Sala es si
constitucionalmente se viola la neutralidad religiosa al establecer que
públicamente el Estado acompaña a una fe religiosa de tradición reconocida en la
Nación, en la celebración de la existencia de medio siglo de dicha institución.
Constatar el carácter religioso del actor regulado no puede implicar que se
haya constatado violación alguna a la Constitución. Tan sólo el deber de tener
que llevar a cabo un juicio constitucional de neutralidad religiosa. En tal
sentido, la sentencia parece confundir el hecho de que el contenido de una ley
pueda tener un carácter religioso, al hecho de que uno de los actores regulados
por la norma tenga un carácter religioso. En otras palabras, una cosa es el
contenido de una ley y otra distinta los actores y destinatarios de la misma.
El hecho de que algunos de los destinatarios de una norma tengan un determinado
carácter (religioso, militar, judicial, etc.) no implica necesariamente que el
contenido de la ley deba ser considerado de ese tipo.
LEY DE HONORES-El propósito
de la ley no es el que determina su carácter religioso
Si bien el juicio de constitucionalidad de una norma debe
tener en cuenta el fin de la misma, no se puede limitar a dicho análisis, sobre
todo, si no se tiene en cuenta el fin concreto de la norma legal demandada,
sino el fin general de la ley de la que dicha norma acusada forma parte. En tal
sentido, no considero que el propósito señalado por el legislador sea ‘exaltar
la conmemoración de una organización institucional que la iglesia católica
prescribe para sus fieles’, cuando el propósito, estrictamente, es el de
‘asociar’ a la Nación a la celebración de la existencia de una institución católica,
por más de medio siglo. Una institución que cumple funciones dentro de una fe
religiosa, pero que a juicio de los Congresistas, tiene impactos sociales
benéficos, al promover ‘valores positivos’ a la luz del orden constitucional
vigente, tales como, por ejemplo, la solidaridad.
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
RELIGIOSA DEL ESTADO-Carácter secular de la ley no puede ser accidental o
incidental
Establecer un factor secular en toda ley, para que la
misma pueda ser constitucional, es un criterio sin duda razonable,
identificable en la jurisprudencia constitucional y que comparto plenamente.
Exigir que este interés sea ‘suficientemente identificable’, es decir, que
pueda ser distinguido del religioso, también es adecuado. Pero establecer el
criterio de principalidad es demasiado estricto, es excesivo y limitante del
poder de configuración legislativo. De hecho, cuando se trata de aclarar que
quiere decir principal se introduce un nuevo parámetro con el cual, por el
contrario, sí estoy de acuerdo, a saber: que el carácter secular no sólo sea
accesorio o incidental. Se tratan de presentar ambos criterios como dos caras
de la misma moneda en el texto de la sentencia, pero en realidad se encuentran
en polos muy distantes. El hecho de que el factor secular en una ley no sea
‘principal’ no quiere decir que necesariamente sea entonces ‘incidental’ o
marginal, pues entre una y otra categoría existen muchos puntos intermedios.
Por ejemplo, el factor secular de una norma puede no ser el ‘principal’ de una
ley, pero sí un factor ‘importante’ dentro de la misma. El carácter tan sólo
‘importante’ del aspecto secular quizá implique que no es ‘principal’, pero de
ninguna forma permite concluir que es accidental o incidental.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE HONORES-Medidas contempladas no vulneran la Constitución
La inexequibilidad decidida por la Corte Constitucional
en la sentencia C-817 de 2011, juzgó bajó estrictos criterios, que desconocen
la propia jurisprudencia constitucional, no la ley que le fue sometida a
revisión sino el propósito último de la ley, establecido bajo una lectura
sesgada y parcial del texto y de su historia legislativa. Si se aplican los
criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para analizar la
exequibilidad de leyes con algún tipo de contenido religioso, para evitar que
se viole el principio de neutralidad del Estado en esta materia, es evidente
que las medidas contempladas en la Ley 1402 de 2010 no tienen tal efecto, pues
no imponen una religión o culto oficial, no comprometen al Estado simbólica o
materialmente con alguno. Tan sólo se trata de manifestaciones públicas de respaldo
y apoyo a una institución importante para una comunidad de personas que viven
en Colombia y comparte una creencia religiosa, a propósito de su aniversario
número cincuenta.
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
RELIGIOSA DEL ESTADO-Procedencia de solicitud de morigeración en su
aplicación
Teniendo en cuenta que el presente caso versa sobre una
decisión (i) que no cambia la jurisprudencia constitucional existente,  (ii)
que no fue pacífica cuando se adoptó por primera vez, y  (iii) que es aún más
polémica ahora que se reitera, consideró que existen razones para que se
insista en morigerar la desproporcionada aplicación del principio de
neutralidad estatal que se pretende imponer sin justificaciones adecuadas y
suficientes.
Referencia: Expediente D-8490
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a
la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima.”
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
se insiste,
hay cuestiones
sagradas en democracia[32]
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de
la Corte Constitucional, me aparto parcialmente de la decisión que se adoptó en
la sentencia C-817 de 2011, en virtud de la cual se resolvió declarar
inexequible la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se
asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se
declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del
Tolima”,[33]
de forma similar a como lo salvé con relación a la sentencia C-766 de 2010
(caso acerca de la declaración de La Estrella como ciudad santuario). Al igual
que en aquella oportunidad, considero que la jurisprudencia constitucional
acerca de la neutralidad religiosa del Estado, no excluye la posibilidad de que
el legislador se una a una celebración que si bien puede tener un carácter
religioso, tiene también importancia social, cultural e histórica. En tal
medida, existen razones objetivas y razonables para que el legislador, más allá
de cuestiones religiosas, si así lo considera conveniente, se una a tal
celebración. La neutralidad religiosa estatal no demanda separar lo público
totalmente de los asuntos religiosos, ni se limita a permitir leyes que tengan
el elemento religioso como algo meramente anecdótico. El Estado puede
establecer asuntos públicos que tengan contenidos considerados religiosos,
siempre y cuando no se incurra en una violación de alguna de las prohibiciones
constitucionales explícitas o comprometa al Estado con una religión o culto
determinado. La posición asumida por la Sala Plena, lejos de aplicar los
criterios jurisprudenciales que reitera, los endurece y los aleja del delicado
equilibrio que al respecto se ha venido construyendo.
En la medida que las razones que me llevan a apartarme de la
decisión de la Sala Plena son similares a las que me llevaron a apartarme de la
sentencia C-766 de 2010, hago expresa mención a ellas como referente
obligatorio de la posición que reitero, pero además expondré los argumentos
concretos y específicos por los que me aparto de la decisión adoptada por la
Corte Constitucional en el presente caso, haciendo unas precisiones finales con
relación al alcance de mi posición y el de la mayoría, porque la jurisprudencia
constitucional se está aplicando de forma indebidamente estricta, en el
contexto de un Estado tolerante, respetuoso, multiétnico y pluricultural.
Análisis de la sentencia C-817 de 2011
La Sala Plena de la Corte Constitucional, teniendo la
oportunidad de morigerar su estricta e inconveniente lectura de la
jurisprudencia constitucional sobre el carácter neutral del Estado en materia
religiosa, optó por continuar por dicho camino. Las voces disidentes a esta
estricta aplicación de la jurisprudencia, que no ha sido pacífica hasta el
momento, van en aumento. La mayoría que optó por desconocer nuevamente la
delicada aplicación de los criterios jurisprudenciales en esta materia augura,
posiblemente, tiempos más cuidadosos con el estudio de las violaciones al
principio de neutralidad del Estado en materia religiosa.
Esta segunda parte del salvamento parcial de voto a la
sentencia C-817 de 2011 lo dividiré en cinco partes de la siguiente manera:
primero, estableceré como en la sentencia C-817 de 2011, al igual que en la
sentencia C-766 de 2010, se decide expresamente reiterar la jurisprudencia
constitucional existente en la materia hace ya varios años. Posteriormente
mostraré como tales criterios son poco a poco abandonados y reemplazados por
otros diferentes, más estrictos y que no encuentran sustento en la
jurisprudencia constitucional previamente citada, al igual que había ocurrido
en la sentencia del 2010. En tercer lugar haré una descripción del juicio de
constitucionalidad hecho por la Corte, y finalmente propondré un análisis a luz
de los criterios realmente fijados en la jurisprudencia. En cuarto lugar
precisaré dos aspectos de los tantos en los cuales sí acompaño a la sentencia
C-817 de 2011, al menos parcialmente, Y por último, en quinto lugar, indicaré
por qué, a pesar de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia
C-766 de 2010 insisto en salvar el voto, en lugar de acompañar a la mayoría y
limitarme a aclarar el voto, con base en el respeto a los precedentes
constitucionales.
1. Los parámetros fijados por la jurisprudencia
constitucional no se cambian, se reiteran
Al igual que ocurrió en la sentencia C-766 de 2010, la Corte
Constitucional en la sentencia C-817 de 2011 no se apartó de la línea
jurisprudencial trazada hasta el momento. Por ello, en el apartado número 15 de
las consideraciones advierte,
“[…] el precedente en comento destaca que los principios de Estado
laico, pluralismo religioso, y deber de neutralidad, en modo alguno impiden que
el Estado prodigue determinado tratamiento jurídico a una persona, comunidad o
situación, que tenga connotación religiosa. Sin embargo, para que una medida de
ese carácter resulte válida desde la perspectiva constitucional, deben
cumplirse dos condiciones particulares. En primer lugar, la medida deberá ser
susceptible de conferirse respecto de otros credos, en igualdad de condiciones.[34]
En segundo término, el aparato estatal no debe incurrir en una de las
prohibiciones […] identificadas por la Corte en la sentencia C-152 de 2003 […]”[35]
En un inicio, la sentencia de la cual me aparto, hace una
adecuada síntesis de los criterios establecidos por la jurisprudencia, para
indicar cuándo una ley que tenga contenidos con carácter religioso viola el
carácter neutral del Estado en materia religiosa y cuándo no. La síntesis la
presenta en las siguientes palabras,
“Por ende, la constitucionalidad de las medidas legislativas
citadas dependerá que en cada caso concreto sea posible identificar un criterio
secular lo suficientemente discernible, que la sustente o justifique. […]”
Es decir, el criterio busca establecer que, aparte del
contenido religioso, la ley acusada cuenta con un contenido y sustento secular
‘suficientemente discernible’.
2. Los criterios jurisprudenciales reiterados poco a poco
son abandonados y endurecidos por la sentencia, sin justificación expresa
2.1. El parámetro definido inicialmente por la sentencia
C-817 de 2011 para establecer que una norma de contenido religioso no viola el
principio de neutralidad religiosa del estado, es que el texto legal acusado
cuente con un ‘contenido y sustento secular suficientemente
discernible’ [ver apartado 15 de las consideraciones de la sentencia]. No
obstante, mutatis mutandi, el criterio es redefinido y endurecido a
medida que avanza la sentencia. El criterio se cambia, y se pasa a decir que
una norma de contenido religioso no viola el principio de neutralidad religiosa
del estado cuando la medida ‘está fundada principalmente en un criterio
secular constitucionalmente admisible’ [apartado 16 de las
consideraciones].
Es decir, en un principio, cuando se cita la jurisprudencia
constitucional aplicable al caso, se considera que la norma acusada no es
neutra en términos religiosos si no cuenta con un contenido y justificación
secular ‘suficientemente discernible’. Después, tan sólo un par de
páginas más adelante, se considera que dicho contenido y justificación secular
de la medida legislativa acusada, además de ser suficientemente discernible,
debe ser la motivación ‘principal’.[36]
2.2. Pero no se queda allí la Sala. Al igual que la vez
anterior (C-766 de 2010), endurece su criterio y fija el parámetro según el
cual la norma con algún contenido religioso debe ser ‘predominantemente’
cultural para no contrariar la Carta Política [apartado 18 de las
consideraciones de la sentencia].  Así pues, el elemento secular pasó de tener
que se ‘suficientemente discernible’, a tener que ser ‘principal’,
para concluir finalmente que debe ser ‘predominantemente’ secular. Sin
justificación ni sustento, el criterio, poco a poco, a medida que pasaban los
párrafos, se fue volviendo más rígido, abandonó el delicado equilibrio que en
esta materia fijan las reglas y principios establecidos por la Constitución y
la jurisprudencia aplicable. Como dije, se trata de un parámetro de análisis
que ‘aparece’ en las justificaciones, de forma similar a como había ‘aparecido’
en la sentencia C-766 de 2010.[37]
2.3. Quizá la inadecuada aplicación que la Corte hizo de los
criterios jurisprudenciales para distinguir leyes con contenido religioso que
si violan el principio de neutralidad religiosa del Estado de las que no se
podía advertir desde un inicio de la sentencia, al considerar el ejemplo que se
presenta en la sentencia como un tipo de ley con contenido de carácter religioso
que no viola el principio de neutralidad religiosa. Dice la sentencia al
respecto,
“[…] Así por ejemplo, podría válidamente otorgarse autorización a
una comunidad religiosa para que regente una institución que preste el servicio
público de educación, en tanto esa decisión no está justificada en la
naturaleza del culto, sino en la posibilidad constitucionalmente admitida que
los particulares, bajo la vigilancia y control del Estado, presten el servicio
educativo. […]”
Estoy de acuerdo, plenamente, con que prima facie es
ajustada a la Constitución Política, una ley de la República que otorgue autorización
a una comunidad religiosa para que regente una institución que preste el servicio
público de educación. Pero discrepo totalmente de que este sea un ejemplo de
una ley con contenido religioso. ¿Cuál es acaso el contenido religioso de la
norma? ¿Que la persona jurídica que esté siendo autorizada forma parte de una
comunidad religiosa?  Una ley que autoriza a una persona a prestar un servicio
educativo tiene tal contenido y no otro. El hecho de que la persona jurídica
autorizada cumpla también funciones religiosas no implica que se trate de una
norma religiosa, al igual que si la persona jurídica autorizada cumple
funciones castrenses no implica que se trate de una norma de carácter militar.
El hecho de que una persona jurídica sea reconocida como
‘religiosa’, no quiere decir que las norma cuyo único objeto sea el de
autorizarles la prestación de un servicio público como la educación o la salud
se convierte en normas de carácter religioso.
El ejemplo que presenta la Sala Plena como ley de contenido
religioso que sí es constitucional por no afectar la neutralidad religiosa del
Estado lo que evidencia es la radicalidad con la cual se pretende aplicar un
criterio que pretende ser matizado y ponderado. Para la Sala Plena, sólo son
razonables aquellas normas puramente seculares que hacen una mención
absolutamente tangencial o accidental de la religión. Precisamente como
aquellas normas de educación que permiten la existencia de educación impartida
por instituciones que tienen carácter religioso.
En otras palabras, la sentencia parece confundir el hecho de
que el contenido de una ley pueda tener un carácter religioso, al hecho de que
uno de los actores regulados por la norma tenga un carácter religioso. En otras
palabras, una cosa es el contenido de una ley y otra distinta los actores y
destinatarios de la misma. El hecho de que algunos de los destinatarios de una
norma tengan un determinado carácter (religioso, militar, judicial, etc.) no
implica necesariamente que el contenido de la ley deba ser considerado de ese
tipo.
3. El juicio de constitucionalidad a la Ley 1402 de 2010
Al igual que ocurrió en la ocasión anterior, –en el caso del
Municipio de La Estrella–, la mayoría de la Sala Plena de la Corte
Constitucional se abstuvo de evaluar las medidas concretas que el legislador de
la República adoptó. Se limitó a fijar un supuesto ‘fin básico’ o ‘propósito
principal’ en términos generales para toda la ley, que evaluó igualmente de
forma general y abstracta. ¿Por qué procedió de tal manera la Corporación? ¿Por
qué no evaluó de manera concreta y específica las medidas legislativas que
fueron explícitamente acusadas por la demanda? A mi parecer la respuesta es la
misma que se ha de dar a propósito de la decisión adoptada en la sentencia
C-766 de 2010, a saber: porque un análisis caso a caso, medida por medida,
evidenciaría lo inofensivas que son y, a la vez, evidenciaría lo estricto del
criterio empleado por la Corte Constitucional.
A continuación reconstruiré el análisis del problema
jurídico principal llevado a cabo por la sentencia, para luego contrastarlo con
el análisis que, a mi juicio, se ha debido hacer si se hubiesen aplicado los
criterios de la jurisprudencia constitucional, citados y reiterados por la
propia sentencia C-817 de 2011. La comparación permite evidenciar que un
criterio fino y delicado como el que ha construido la jurisprudencia, permite
garantizar la estricta neutralidad del Estado en materia religiosa, sin que
ello implique que el Estado pueda establecer políticas legislativas que tengan
algún tipo de contenido de carácter religioso. La Sala Plena, siguiendo la
jurisprudencia constitucional, recuerda que sí pueden existir tal tipo de
leyes, siempre y cuando puedan ser justificadas desde un punto de vista
secular. No obstante, al aplicar los criterios, los olvida, los endurece
severamente, y luego los aplica de tal forma que pareciera haber olvidado que
se había reconocido que sí podían existir leyes con algún contenido religioso.
3.1.  Desde el inicio de la sentencia es clara la
inclinación de la mayoría de la Corporación por ‘hacer ver’ la ley de cierta
forma. Luego de plantear los problemas jurídicos a resolver, la sentencia abre
un acápite para exponer el contenido y alcance de la Ley 1402 de 2010. No
obstante, en lugar de hacer una exposición neutra de los contenidos de la
norma, los sintetiza a partir de un resumen sucinto que desvanece algunos de
los contenidos autónomos del texto acusado. En efecto luego de transcribir
apartes de la ley, advierte que se pueden extraer dos conclusiones muy
importantes para resolver los problemas jurídicos a analizar. La segunda
conclusión que identifica, es el hecho de que si bien el título de la Ley
acusada advierte que por medio de ésta ‘se declara monumento nacional a la
catedral de El Espinal’, ninguna de las disposiciones específicas tiene por
objeto hacer tal declaración. Y la primera conclusión, es lo que esencialmente
hace la Ley demandada
“[…] la norma acusada es expresa en vincular a la Nación,
representada en el Gobierno y el Congreso, en una celebración propia de la
religión católica, como es la conmemoración de una diócesis. Esta vinculación
se manifiesta de dos maneras, a saber,  (i) con actos de naturaleza
simbólica, como la rendición de público homenaje y la realización de ceremonias
solemnes,  (ii) con actuaciones materiales, con cargo a los recursos del
Estado, como la imposición de placas conmemorativas, elaboración de nota de
estilo con texto de la ley y autorización al Gobierno para que incorpore
partidas del presupuesto destinadas a la refacción de un inmueble destinado al
culto católico.”[38]
3.2. Pero la inclinación a ‘ver una ley religiosa’, que
claramente desconoce el principio de neutralidad religiosa del Estado, es aún
más clara a partir del momento de la evaluación de la norma legal acusada [ver
apartado 19 y siguientes de la sentencia].
3.2.1. Desde el primer momento la sentencia se resiste a
hacer un análisis del texto de la Ley acusada. Es decir, no realiza un análisis
de la voluntad expresa y ciertamente manifestada por el Legislador en el texto
normativo que fue debatido, votado y aprobado como Ley de la República y,
posteriormente, sancionada por el Gobierno Nacional y publicada a la
ciudadanía. La sentencia prefiere omitir el texto y hacer alusión a éste de una
manera general. Se establece que la ley es un conjunto de ‘deberes’,  ‘simbólicos’
y ‘materiales’, mediante los cuales se ‘asocia’ el Estado ‘a
la conmemoración del aniversario de la diócesis del municipio de El Espinal’.
No obstante, acto seguido, la sentencia entra a analizar los
antecedentes de la Ley. ¿Por qué se entran a analizar los antecedentes de la
ley, esto es, algunas opiniones parlamentarias expresadas durante el trámite de
las normas, antes de mirar el texto mismo de las normas que fue aprobado por
los legisladores?  Usualmente se recurre a los antecedentes de una norma cuando
el texto de la misma no se explica por sí misma, cuando es necesario contar con
criterios para definir algo respecto a su alcance jurídico. Pero aquí
simplemente se justifica como un elemento de contexto que ayuda a reiterar que
la visión sintética de la Ley acusada que propone la sentencia, es la correcta.[39] Es cierto
que ya antes en el texto de la sentencia se había hecho alusión al texto mismo
de la ley [apartado 5 de la sentencia], pero también es cierto que en aquella
ocasión se limita a un breve párrafo, que rápidamente da lugar a una
interpretación y valoración del texto legal por parte de la Sala, no a una simple
descripción del mismo.[40]
3.2.2. En la sentencia en la cual se analizó la constitucionalidad
de la denominada ley maría [C-152 de 2003], la Corte Constitucional tuvo
en cuenta la dificultad de interpretar el texto legislativo a la luz de los
documentos propios del proceso legislativo. No se trata de restarle el valor
propio que tienen aquellos documentos del proceso de formación de la ley; pero
si de no exagerar el valor que dichos documentos tienen.
El texto legal representa en sí el acuerdo al que llegaron
los diferentes congresistas que hayan participado en el proceso de elaboración
de una ley. La voluntad colectiva, que se alcanza en el foro de representación
democrática por excelencia, es precisamente, la que se encuentra reflejada en
las palabras que fueron votadas y aprobadas por las mayorías suficientes, luego
de un proceso de deliberación. En tal medida, las opiniones parciales que hayan
podido dar algunos de los Congresistas en algunos de los debates, a propósito
de intervenciones, ponencias o demás exposiciones orales o escritas,
encaminadas a buscar la aprobación, modificación o archivo de una determinada
norma, no pueden ser leídas y entendidas como la manifestación de alguna de las
Corporaciones. Los documentos preparatorios que sustentan las propuestas
normativas sometidas a debate, o las rechazan, recogen posiciones parciales y
limitadas, que no son necesariamente la posición de una Comisión o Cámara
parlamentaria.
La mayoría de la Sala Plena tomó como punto de referencia
central el primero de los documentos del debate legislativo: la exposición de
motivos [ver apartado 19.1. de las consideraciones de la presente sentencia].
Este es el primero de los documentos del proceso legislativo. Se trata del
sustento que el parlamentario que presenta el proyecto de ley quiere darle a la
propuesta que somete a consideración del Congreso de la República. En tal
sentido, se trata de un documento totalmente libre, que presentan los
parlamentarios o los funcionarios del Estado que tienen iniciativa legislativa,
e incluso los ciudadanos cuando, en grupo, cumplen los requisitos
constitucionales para presentar un proyecto de ley. En otras palabras, la
exposición de motivos de un proyecto de ley puede no representar la posición de
ninguno de los congresistas de la República.
En el presente caso se trata de una propuesta legislativa
que encuentra su autoría en una Representante a la Cámara.[41] Se trata de un proyecto
de ley que tiene sólo una persona como ponente. No se trata de una iniciativa
presentada, por ejemplo, por una bancada o por un grupo de parlamentarios. Tal
texto refleja, a ciencia cierta, tan sólo la voluntad de la autora de la ley.
3.2.3. Por tal razón no es aceptable que cuando la Sala se
encuentra con el primer documento del expediente legislativo que demuestra algún
grado de deliberación (el informe de ponencia para primer debate), la sentencia
sencillamente asume que la opinión del Congreso ya se dio a conocer, y que la
ponencia es tan sólo un intento por ‘maquillar’ las verdaderas intenciones de
carácter puramente religioso que habrían quedado al descubierto con la
exposición de motivos. En efecto, dice la sentencia al respecto [ver apartado
19.2.],
“La ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta de la
Cámara de Representantes, aunque pretende hacer compatibles la
norma con el pluralismo religioso al vincular a la diócesis con las
manifestaciones culturales del municipio del Espinal, en todo caso justifica
ese vínculo en el hecho que la práctica religiosa católica de esa localidad, en
tanto mayoritaria, se vincula a la tradición y la cultura. […]” [acento fuera
del texto original]
A mi juicio, el propósito del Representante a la Cámara
ponente era, precisamente, establecer si era posible apoyar la norma a la luz
de elemento secular suficientemente discernible. Esto es, que la norma pudiese
ser apoyada, no por el valor que tiene tal celebración con fundamento en las
creencias religiosas, sino por el valor que dicha celebración podría tener a la
luz de la Constitución Política. El Representante a la Cámara,[42] solicitó a la Comisión
parlamentaria en su ponencia que se aprobara el proyecto de ley, por considerar
que independientemente de las motivaciones religiosas que había tenido la
Representante que presentó el proyecto, era posible encontrar sustento secular
al mismo. El valor cultural que la tradición religiosa tiene en el Tolima, a su
parecer, justificaba el reconocimiento público a la conmemoración de la
Diócesis del Espinal.[43]
3.2.4. En la ponencia para cuarto y último debate ante la
Plenaria del Senado de la República, se consideró especialmente la viabilidad
jurídica de poder incluir gastos dentro de la ley que se pretendía aprobar.
Expresamente, la ponencia sostuvo lo siguiente:  “Analizando el proyecto en
materia de gasto público, vemos que como está redactado el artículo 4°, es
jurídicamente viable, puesto que la Corte Constitucional en varias sentencias
ha sostenido que el Congreso por su propia iniciativa puede aprobar leyes que
tengan la virtualidad de generar gasto público, siempre que no conlleve un
mandato imperativo al Ejecutivo y por el contrario ‘autorícese al Gobierno’
o ‘el Gobierno podrá destinar’, sí se ajusta a las previsiones
constitucionales.  Para el Senador ponente,[44] la Plenaria podía
aprobar el proyecto en cuestión, incluso los gastos a los que se hacía
referencia, en tanto los mismos no eran órdenes perentorias sino
autorizaciones. No obstante, cuestiones como esas quedan totalmente
desapercibidas por la manera como la ponencia hace el recuento del debate
legislativo.
La sentencia por su parte se refiere al resto del proceso
legislativo de la norma, de la siguiente manera:
“Durante el decurso del trámite en el Senado de la República, los
informes de ponencia correspondientes a la Comisión Cuarta y a la Plenaria
optaron por la presentación del fundamento de la iniciativa con base en
idénticas consideraciones a las formuladas en la exposición de motivos, de
acuerdo a lo verificado por la Sala en los documentos correspondientes.”
La sentencia deja completamente de lado las Actas de las sesiones
en las cuales las Cámaras y las Plenarias, es decir, tienen en cuenta el debate
legislativo sin tener en cuenta las deliberaciones que se dieron en el
Congreso. Tampoco es sensible al hecho de que no hayan presentado constancias o
manifestaciones de protesta las minorías religiosas y políticas, ni los
representantes de otras regiones.
3.2.5. En síntesis, no comparto la decisión de la mayoría de
la Sala de definir el sentido de la ley, no a partir del texto normativo, sino
de los antecedentes legislativos del mismo. Pero especialmente, me aparto de la
construcción del sentido a partir del texto de la exposición de motivos. Las
complejidades del proceso legislativo no pueden ser limitadas a las
conclusiones que se obtengan a partir de algunos de los documentos textuales
que se dieron dentro de tal proceso.  En la medida que las exposiciones de
motivos y las ponencias para los debates no tienen valor legal, perfectamente
puede un parlamentario apoyar la totalidad de un texto normativo y, al tiempo,
rechazar las razones por las cuales se le pide su apoyo al mismo. Las personas
que representan políticamente en el Congreso, pueden votar a favor de un
proyecto de ley por razones muy distintas a las que invoca quien lo propuso o
quienes han sido sus ponentes. Por ello, determinar la ‘voluntad legislativa’
más allá del texto normativo que representa, en sí mismo, el acuerdo alcanzado
luego de la deliberación, es una tarea que antes de ser emprendida ha de ser
claramente justificada y orientada por el juez, y cuidadosamente llevada a
cabo.
Pero lo que es aún más insospechado, es la conclusión a la
cual llega la sentencia luego de ver parcialmente, la historia legislativa de
la norma,
“En ese orden de ideas, se tiene que el proyecto se vincula a la
conmemoración de una congregación que sólo tiene sentido jurídico al interior
de la práctica católica. […]”
La conclusión parcial, de antemano nuevamente muestra que
para la mayoría de la Corte, la norma sólo puede ser leída en clave religiosa y
católica. Esto, además, se corroborará con la definición misma de Diócesis,
como paso a mostrar a continuación.
3.3. La revisión de la historia de la Diócesis del Espinal
no es completa. La sentencia logra probar algo que ya era claro al inicio del
análisis, a saber, el carácter religioso, y específicamente católico, que tiene
la celebración que se está llevando a cabo. Por supuesto que se trata de una
conmemoración que se da en torno a una fe religiosa, la pregunta es si el tipo
y grado de vínculo que tal vinculación supone, implica una violación a la
neutralidad religiosa que le corresponde observar al Estado.
3.3.1. Una Diócesis es, por supuesto, una institución
propia de la iglesia católica. Constatarlo no demuestra ni prueba nada al
respecto. La pregunta que tenía que responder la Sala es si constitucionalmente
se viola la neutralidad religiosa al establecer que públicamente el Estado
acompaña a una fe religiosa de tradición reconocida en la Nación, en la
celebración de la existencia de medio siglo de dicha institución.
Una diócesis es un territorio dentro del cual una
determinada autoridad católica tiene competencia, y es una institución propia
del derecho canónico [al respecto ver el apartado 20 de las consideraciones de
la sentencia]. Precisamente, como la celebración a la cual se vincula el Estado
es el de una institución religiosa, es que se está haciendo el presente análisis
de constitucionalidad. Pero constatar tal hecho, de acuerdo con la
jurisprudencia consagrada, no puede implicar que se haya constatado violación
alguna a la Constitución. Tan sólo el deber de tener que llevar a cabo un
juicio constitucional de neutralidad religiosa.
3.4. Luego de haber omitido el texto de la Ley en detalle, y
haber determinado el sentido de las normas a partir de algunos documentos del
proceso legislativo y de algunas categorías propias del derecho canónico, se
llega a la conclusión que, desde un inicio se pretendía encontrar, que la norma
es básicamente religiosa y, por tanto, inconstitucional. En palabras de la
sentencia el asunto se expresa en los siguientes términos,
“[…] el Estado, mediante la Ley acusada, exalta la conmemoración
de una organización institucional que la iglesia católica prescribe para sus
fieles.  Esta categoría, como es sencillo observar, carece de todo contenido
secular, por lo que se mostraría contraria a la naturaleza laica del Estado
colombiano, según las distinciones conceptuales explicadas en esta sentencia.”
De esta manera, el conjunto de medidas establecidas y
determinadas por el Congreso de la República en el texto de la ley acusada, se
omite, y se reduce a un único gran fin, a saber: ‘exaltar la conmemoración
de una organización institucional que la iglesia católica prescribe para sus
fieles’.
Me aparto de tal aproximación de la mayoría de la Sala
Plena. Por una parte, no considero que de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional las normas de carácter religioso deban ser evaluadas
constitucionalmente dejando su texto de lado y reduciéndolas al propósito
general buscado. Las medidas legislativas deben ser consideradas de forma
concreta y específica, con independencia a los análisis generales que se puedan
hacer de los propósitos últimos que se buscan con tales medidas. Por supuesto,
el juicio de constitucionalidad de una norma debe tener en cuenta el fin de la
misma, pero no se puede limitar a dicho análisis, sobre todo, si no se tiene en
cuenta el fin concreto de la norma legal demandada, sino el fin general de la
ley de la que dicha norma acusada forma parte.
En segundo término, no considero que el propósito señalado
por el legislador sea ‘exaltar la conmemoración de una organización
institucional que la iglesia católica prescribe para sus fieles’. El propósito,
estrictamente, es el de ‘asociar’ a la Nación a la celebración de la existencia
de una institución católica, por más de medio siglo. Una institución que cumple
funciones dentro de una fe religiosa, pero que a juicio de los Congresistas,
tiene impactos sociales benéficos, al promover ‘valores positivos’ a la
luz del orden constitucional vigente, tales como, por ejemplo, la solidaridad.
3.5. Con base en la lectura de la ley acusada por parte de
la mayoría de la Sala Plena de la Corte, se pasa a evaluarla, pero no a la luz
de los criterios jurisprudenciales citados al inicio de la sentencia, sino de
los criterios endurecidos que aparecen durante el transcurso de la exposición
de las consideraciones del fallo.
La Corte decidió que la ley acusada es inconstitucional
porque exalta manifestaciones sociales que tienen un carácter religioso, sin
tener ‘un factor secular’ que sea (i) suficientemente
identificable; y (ii) principal, no sólo simplemente accesorio o
incidental.
En la síntesis misma que hace la sentencia de los criterios
jurisprudenciales se advierten problemas. Se evidencia la tensión entre
criterios amplios y deferentes con la libertad de configuración que tiene el
Congreso del orden legal vigente, y parámetros estrictos, que sin duda reducen
en alto grado el margen de acción del poder legislativo.
Establecer un factor secular en toda ley, para que la misma
pueda ser constitucional, es un criterio sin duda razonable, identificable en
la jurisprudencia constitucional y que comparto plenamente. Exigir que este
interés sea ‘suficientemente identificable’, es decir, que pueda ser
distinguido del religioso, también es adecuado. Pero establecer el criterio de principalidad
es demasiado estricto, es excesivo y limitante del poder de configuración
legislativo. De hecho, cuando se trata de aclarar qué quiere decir principal se
introduce un nuevo parámetro con el cual, por el contrario, sí estoy de
acuerdo, a saber: que el carácter secular no sólo sea accesorio o incidental.
Se tratan de presentar ambos criterios como dos caras de la misma moneda en el
texto de la sentencia, pero en realidad se encuentran en polos muy distantes.
El hecho de que el factor secular en una ley no sea ‘principal’ no quiere decir
que necesariamente sea entonces ‘incidental’ o marginal, pues entre una y otra
categoría existen muchos puntos intermedios. Por ejemplo, el factor secular de
una norma puede no ser el ‘principal’ de una ley, pero sí un factor ‘importante’
dentro de la misma. El carácter tan sólo ‘importante’ del aspecto secular quizá
implique que no es ‘principal’, pero de ninguna forma permite concluir que es
accidental o incidental.
He aquí uno de los puntos claros de divergencia entre la que
a mi juicio es la posición de la jurisprudencia constitucional y la posición
asumida por la Sala Plena de la Corte en la presente sentencia. De acuerdo con
la jurisprudencia, el carácter secular de la ley no puede ser accidental o
incidental. Por tanto es ello lo que hay que demostrar, que el carácter secular
de una norma es tan sólo incidental. Pero para la sentencia de la cual me
aparto ello no es así. A su juicio no demostrar que el carácter secular no es
marginal no es suficiente, se requiere, además, demostrar que tal carácter es
principal. No bastaría demostrar, por ejemplo, que el carácter secular es
importante.
3.5.1. Para la sentencia es tan ‘evidente’ que la ley
es contraria al principio de neutralidad religiosa, que ni siquiera señala por
qué, asociar a la Nación a la celebración de la existencia por más de medio
siglo de una institución de un culto religioso, por considerar que promueve
valores positivos a la luz del orden constitucional vigente, es un acto
claramente contrario a una sociedad laica democrática, cuando así lo
afirma la sentencia.
La mayoría de la Sala Plena consideró que, en gracia de
discusión, podría ser posible que la institución religiosa en cuestión, cuya
existencia superior a medio siglo es motivo de celebración, haya implicado una
ayuda cierta a parte de la población más vulnerable que habita en el territorio
que constituye la Diócesis de El Espinal. Sin embargo, la Corte establece un
estricto juicio probatorio, según el cual, pareciera que ni siquiera existieran
indicios de que ello pudiese ser cierto. Quizá sea un asunto no claramente
probado en el expediente ante la Corte Constitucional con ocasión del trámite
de la presente acción de inconstitucionalidad, pero la Corte Constitucional no
tiene evidencia ni razón alguna para poner en cuestión las valoraciones
parlamentarias. Pareciera que la Corte hubiera olvidado la presunción de
constitucionalidad de toda ley de la República, para presuponer por el
contrario su inconstitucionalidad. Se dejó de exigir que se demuestre la
inconstitucionalidad de las normas de contenido religioso en las demandas
interpuestas, la cual pareciera probarse por ‘evidencia’, para exigir que se
desvirtúe la presunción de inconstitucionalidad.
Expresamente dijo la sentencia con relación a estas dos
cuestiones,
“[…] se tiene que la referencia que hace la exposición de motivos
a los “valores positivos” que presuntamente promueve la diócesis de El
Espinal no son un argumento secular válido, pues el mismo legislador los
vincula a su reconocimiento por la comunidad de fieles católicos del
municipio y que integran esa “jurisdicción eclesiástica”.  Se está entonces
ante un criterio que en ningún modo puede considerarse como predicable de una
sociedad democrática laica.  De otro lado, aunque se hace referencia a que la
mencionada diócesis adelanta labores a favor de la población vulnerable, lo que
permitiría su exaltación estatal, no existe ninguna evidencia de esa actividad,
o al menos una prueba indicativa de en qué consiste la misma.  Por ende, no
puede una referencia de naturaleza tangencial enervar la premisa verificada por
la Corte, según la cual el motivo que llevó al Congreso a adoptar la norma
acusada fue la promoción de la religión católica que ejercen muchos de los
habitantes de El Espinal.”[45]
Es cierto que existen normas legales que definen qué bienes
pueden ser considerados, técnicamente, como de ‘interés cultural’.[46] Pero ello no
quiere decir que éste es el único tipo de reconocimiento que el legislador
puede conceder a un determinado bien. Es posible que el Congreso cree y
desarrolle categorías nuevas que, al lado de la anterior, permitan clasificar
bienes que interesan colectivamente, y brindarles, según sea el caso, un
determinado tipo de protección. De hecho, el texto de la ley que fue analizada
por la Corte Constitucional no habla de bien de ‘interés cultural’ en
sentido técnico. En el título se habla de la Catedral de El Espinal como ‘monumento
nacional’.
3.5.2. La sentencia tuvo en cuenta que en el debate
parlamentario se sostuvo expresamente que “[…] el valor cultural de la
diócesis de El Espinal está basado en que la religión católica es la practicada
mayoritariamente por la población de ese municipio.” Se concluye que este
parámetro no permite identificar un criterio secular y, en cambio, “[…] conlleva
una discriminación injustificada contra las personas que no ejercen el credo
mayoritario.”
Esta afirmación, puesta en términos tan amplios y generales,
implicaría conclusiones que la propia sentencia parece querer evitar.
¿Discrimina el Congreso de la República a las personas que descansan un día distinto
al domingo, por el hecho de fijar el día oficial de descanso laboral tal día de
la semana, teniendo en cuenta que mayoritariamente en Colombia sus habitantes
son católicos o cristianos pertenecientes a iglesias que consagran el día
domingo al descanso por razones religiosas?  No es cierto que toda medida legal
o administrativa que se tome con base en el criterio de que ‘la mayoría de
habitantes pertenecen a una religión’ sea necesariamente discriminatoria. Una
medida que establezca un trato diferente con base en tal criterio será
discriminatoria en el caso de que se demuestre que la misma es irrazonable a la
luz de la Constitución.
Fijar el día de descanso laboral el domingo sería
inconstitucional a la luz de la sentencia de la cual me aparto, lo cual
evidencia el carácter estricto, severo y poco ponderado con el cual se hace la
aproximación al tema. La consecuencia de fijar el día de descanso el domingo
es, precisamente, excluir y desconocer los derechos de las personas que son
parte de comunidades religiosas que consagran días como el viernes o el sábado.[47]  No obstante
la jurisprudencia constitucional nunca ha considerado que tal medida
legislativa sea inconstitucional. Lo que ha considerado irrazonable a la luz de
la Constitución, es que a aquellas personas que no forman parte de aquel credo
mayoritario se les imponga el día domingo como día de descanso, incluso si ello
implica un impacto desproporcionado a su libertad de religión y cultos. Así, no
se puede someter a un funcionario judicial que consagre por razones de fe el
día sábado, a la presentación de un examen que puede ser presentado en otro
momento, pero sí se le puede exigir que como único juez disponible, por
ejemplo, resuelva un recurso de habas corpus el día sábado. En el primer
caso la restricción legal general no es razonable imponerla, en el segundo, por
el contrario, sí lo es.
3.6. Al final de análisis de la sentencia no sólo se han
endurecido los criterios de evaluación de constitucionalidad de las leyes con
algún tipo de contenido religioso. Para ese momento, también la lectura de la
ley misma que estaba siendo evaluada fue endurecida y modificada. Para el fin
del análisis, se considera que el objeto de la ley es, fundamentalmente, el de
promover una congregación específica.
En el inicio se aceptó que la Ley buscaba ‘asociar’ a
la Nación con la conmemoración de la existencia por más de 50 años de la
Diócesis de El Espinal (apartado 5 de las consideraciones). Posteriormente,
durante el análisis se considera que el Estado ‘exalta’ la conmemoración en
cuestión (apartado 20 de las consideraciones). Y finalmente, termina
concluyendo que el propósito de la norma es ‘promover una congregación
católica’ (apartado 22 de las consideraciones). Es decir, ni siquiera se
estaría promoviendo un credo o una iglesia particular, sino que, se sugiere, se
estaría incitando una discriminación incluso entre las propias comunidades del
credo católico. Dice expresamente la sentencia,
“Según lo expuesto, se tiene que el propósito principal y
verificable de la norma acusada es promover una congregación particular del
credo católico, que tiene asiento en el municipio de El Espinal. A su vez, no
es posible identificar un criterio secular que explique, con las mismas
características, la compatibilidad entre la Ley 1402/10 y la naturaleza laica
del Estado colombiano. Esta circunstancia, como se explicó a lo largo de esta
sentencia, se encuadra dentro de las prohibiciones que tiene el legislador
respecto del reconocimiento estatal de asuntos con implicaciones religiosas. En
efecto, a partir de la clasificación expuesta en el fundamento jurídico 15, la
disposición acusada prevé, sin duda alguna, un acto de adhesión pública y
promoción de la práctica del culto católico en el municipio de El Espinal.  Por
ende, debido a que una medida legislativa de este carácter es incompatible con
el principio de neutralidad estatal frente al ejercicio de la religión, se
impone la inconstitucionalidad de la Ley mencionada.”
La Corte sostiene que la declaratoria de inexequibilidad de la
Ley acusada reconoce y respeta la práctica religiosa y el credo católico. Puede
ser, pero lo que no es claro es si la decisión de la Corte respeta también la
decisión libre de la República de asociarse a una celebración que llevan a cabo
las personas que forman parte de una comunidad religiosa que forma parte de la
sociedad colombiana. Esa decisión, adoptada en democracia, a mi parecer, no fue
respetada.
La sentencia considera que la Ley juzgada era contraria a la
Constitución cuando por cuanto se “[…] inmiscuye en los asuntos propios de
la religión católica, a través de la exaltación de una comunidad particular
dentro de sus fieles.”, con exclusión de otras. Es decir, según esta tesis
de la Corte, la decisión adoptada lejos de evitar una discriminación entre
religiones, lo que está evitando es, supuestamente, la promoción de cierta
parte de la iglesia católica en detrimento de otra. Por ello señala que su
decisión busca “[…] conferir idéntico grado de protección jurídica a todos
quienes practican determinado culto.”  ¿Debe entonces la iglesia católica
agradecer la decisión adoptada?  ¿Fue realmente una forma de evitar una
intromisión del Congreso en las decisiones y cuestiones internas y propias de la
Iglesia Católica, con un efecto tal, que se proteja más los derechos de
libertad religiosa de algunos frente a otros?
3.7. El análisis de la Corte Constitucional dejó por fuera
múltiples dimensiones del debate legislativo por la versión sesgada por la
presencia del elemento religioso.  Se dejó de ver, por ejemplo, el valor y la
importancia que las decisiones tomadas tenían en el contexto regional.  Si se
tiene de presente el tipo de proyecto de ley del que se trata, la clase de
medidas que en éste se toman y que el proyecto encontró origen en la Cámara de
Representantes, puede concluirse que uno de los propósitos del mismo es meter
en la agenda legislativa nacional una preocupación propia del municipio del
Espinal. Es pues, una forma que tiene una Representante política de la región
de introducir inquietudes propias de sus representados, en el debate
legislativo general.
De hecho, la presentación en prensa evidencia cómo la Ley
antes que beneficiar a una religión, a un culto, o una institución concreta
dentro de estos, buscaba un reconocimiento de intereses regionales.[48] No se trata
de una ley mediante la cual es Estado busque intervenir en una religión o
aumentar el poder de alguna de ellas. Se trata de una ley que aprovecha la
celebración de la existencia por más de medio siglo de una institución
religiosa que ocupa un lugar destacado al interior de un Municipio, para
reivindicar la importancia de la misma y lograr obtener recursos para la
promoción de éste y la protección de una edificación emblemática para la
población como lo es la Catedral. Al igual que Monserrate puede ser un símbolo
de Bogotá para muchas personas oriundas de tal ciudad que no son católicas, la
Catedral de El Espinal puede ser un símbolo de su Municipio para las personas
oriundas de allí, sin importar cuáles sean sus creencias de tipo religioso.
3.8. No correspondía a la Corte Constitucional, por tanto,
establecer si la Ley objeto de análisis en el presente proceso es conveniente o
no. La cuestión era determinar si la política legislativa establecida, en
democracia, por el Congreso de la República, violó el principio de neutralidad
religiosa del Estado, en los términos amplios, pluralistas, tolerantes e
incluyentes, en que ha sido establecido bajo el orden constitucional vigente.
¿Cuál hubiese sido el resultado de analizar las medidas
objetadas de acuerdo con los criterios jurisprudenciales, tal cual como fueron
citados y reiterados inicialmente por la propia sentencia? Al igual que ocurre
con el caso de la sentencia C-766 de 2010, cuando se hace tal ejercicio de
análisis se llega a conclusiones muy distintas a las cuales llegó la mayoría de
la Sala Plena, como paso a mostrar a continuación,
3.8.1. La ley acusada contempla cinco normas, de las cuales
una de ellas se ocupa de la vigencia de la Ley.
3.8.1.1. La primera norma contempla dos contenidos
concretos: (i) ‘asociar’ el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República a la celebración de los 50 años de creación de la Diócesis de El
Espinal y  (ii) ‘rendir público homenaje’ a esta Institución, en razón
precisamente a su conmemoración. Se trata de dos medidas de contenido
simbólico.
3.8.1.2. La segunda norma tiene un contenido simbólico
específico, indicando una consecuencia concreta para materializarlo. La medida
establece  (iii) que el Congreso y el Gobierno ‘rendirán honores’ a la
Diócesis de El Espinal, mediante  (a) la imposición de una placa conmemorativa
(b) impuesta en Acto solemne en la Catedral de esta ciudad.
3.8.1.3. La tercera norma es similar a la anterior;
establece  (iv) que el Congreso ‘se vincula a la celebración’ de los 50
años de la Diócesis de El Espinal, mediante (a) la emisión de una nota estilo
pergamino  (b) que contenga el texto de la presente ley.
3.8.1.4. Por último, la cuarta norma contempla la siguiente
medida:  (v) autorizar al Gobierno Nacional a incluir una partida dentro del
Presupuesto General de la Nación que permita la ejecución de las obras
necesarias para  (a) la remodelación;  (b) la reparación y  (c) la conservación
de la Catedral de El Espinal.
3.8.2. El análisis que se puede hacer de cada una de las
medidas a la luz de los criterios jurisprudenciales es el siguiente,
Medidas objetadas                       criterios
de análisis
(i) ‘asociar’ el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República a la celebración de los 50 años de creación de la Diócesis de El
Espinal y (ii) ‘rendir público homenaje’ a esta Institución, en razón precisamente
a su conmemoración
1)
No establece una religión o una
iglesia oficial.
2)
No identifica formal y
explícitamente al estado con una confesión determinada.
3)
No adhiere formal ni
simbólicamente el Estado con una creencia religiosa, solo la asocia con una
celebración de aniversario.
4)
No se trata de una medida que
tenga una finalidad religiosa, o que implique la preferencia por un culto
sobre otros; es una medida con contenidos y aspectos religiosos (se conmemora
la existencia de una Diócesis específica), pero que tiene una importancia
colectiva y general independiente a tales consideraciones (se trata de una
institución con más de medio siglo de existencia y cuyo valor social puede
ser reconocido por los miembros de su comunidad, independientemente de si
comparten o no el credo católico, o de si viven en El Espinal o en otro lugar
del país.)
5)
No se pretende promover o dar
prelación a un culto sobre otros. Es tan sólo el reconocimiento estatal de la
existencia de una institución religiosa, de importancia para una región del
país, por más de 50 años. No es una medida que excluya a las demás
religiones. El Estado, sin ningún problema, puede también asociarse a
celebrar la existencia de una institución religiosa importante para la
sociedad, por un tiempo considerable, como por ejemplo cuando cumple más de
medio siglo.
6)
No se emplea símbolo o señal
alguna a parte de la simple manifestación de asociarse a una celebración de
aniversario.  La existencia de una institución social por más de 50 años, es un
hecho objetivo que tiene transcendencia en la comunidad de El Espinal.
(iii) que el Congreso y el Gobierno ‘rendirán honores’ a la
Diócesis de El Espinal, mediante  (a) la imposición de una placa
conmemorativa  (b) impuesta en Acto solemne en la Catedral de esta ciudad
1)
No establece una religión o una
iglesia oficial.
2)
No identifica formal y
explícitamente al estado con una confesión determinada.
3)
No adhiere formal ni
simbólicamente el Estado con una creencia religiosa
4)
No se trata de una medida que
tenga una finalidad religiosa. No se celebra una deidad ni se participa en la
conmemoración de una fiesta puramente religiosa (como unirse al Sagrado
Corazón de Jesús), sino la existencia de una institución propia de una
comunidad religiosa, por más de 50 años.
5)
No se pretende promover o dar
prelación a un culto sobre otros. Simplemente se celebra la existencia de una
institución por más de 50 años, mediante una placa que se pondrá en la sede
de dicha institución. Es una medida que puede ser otorgada a otras
comunidades, credos religiosos, o personas que simplemente son ateos o son
agnósticos.
6)
No se utilizan símbolos
religiosos. El Gobierno y el Congreso rinden honores, el cual es un acto
civil, no religioso, mediante la imposición de una placa. Adicionalmente, se
establece que se haga mediante un acto solemne, como lo son muchos de los
actos propios del Estado. Ni siquiera se establece, por ejemplo, la práctica
de una ceremonia religiosa con miembros y representantes del Estado.
(iv) que el Congreso ‘se
vincula a la celebración’ de los 50 años de la Diócesis de El Espinal,
mediante (a) la emisión de una nota estilo pergamino  (b) que contenga el
texto de la presente ley
1)
No establece una religión o una
iglesia oficial.
2)
No identifica formal y
explícitamente al estado con una confesión determinada.
3)
No adhiere formal ni
simbólicamente el Estado con una creencia religiosa
4)
No se trata de una medida que
tenga una finalidad religiosa. Es tan sólo la reproducción del texto de la
ley, en un material especial, propio de una celebración.
5)
No se pretende promover o dar
prelación a un culto sobre otros. Iguales pergaminos pueden ser entregados a
otros cultos, religiones o grupos de ateos o agnósticos. Nada impide el
pergamino entregado en esta ocasión que igual asocio se haga en otras
ocasiones.
6)
No se utilizan símbolos
religiosos. El Gobierno y el Congreso están reproduciendo un texto legal en
un material especial. No se está ofreciendo una misa, consagrando o
realizando una acción o símbolo propio de un culto.
(v) autorizar al Gobierno Nacional a incluir una partida dentro del
Presupuesto General de la Nación que permita la ejecución de las obras
necesarias para  (a) la remodelación;  (b) la reparación y  (c) la
conservación de la Catedral de El Espinal.
1)
No establece una religión o una
iglesia oficial.
2)
No identifica formal y
explícitamente al estado con una confesión determinada
3)
No adhiere formal ni
simbólicamente el Estado con una creencia religiosa
4)
No se trata de una medida que
tenga una finalidad religiosa, o que implique la preferencia por un culto
sobre otros. Tan sólo se autoriza el Gobierno para que si a bien lo tiene,
incluya en el Presupuesto General de la Nación, partidas suficientes y
necesarias para la conservación de la Catedral de El Espinal. La Catedral de
El Espinal es una de las edificaciones más importantes y tradicionales del
Municipio, asunto que no parece requerir mayores pruebas o fuentes de
información que las aportadas durante el proceso legislativo o que las
existentes a mano de cualquier persona.[49]
5)
No se pretende promover o dar
prelación a un culto sobre otros. Es un conjunto de medidas orientadas a la
protección de una edificación que, para el Congreso, por su importancia para
el Municipio y la Nación en general, ha de protegerse.
6)
No se emplea símbolo o señal alguna
exclusivamente religiosa, o que promueva un culto concreto y específico. Se
trata de medidas que buscan dar protección a una edificación que tiene
valores sociales, culturales, arquitectónicos o artísticos, por mencionar
algunos de ellos.
3.8.3. Ninguna de las medidas de la Ley 1402 de 2010
pretende discriminar o excluir fe o culto alguno. De hecho, como mencioné
previamente, el Representante a la Cámara que presentó la primera ponencia en
el debate legislativo, en la cual se solicitó que se aprobará el proyecto de
ley presentado, es un parlamentario que a la vez de ser líder político es un
líder dentro de la comunidad cristiana, no católica. En ningún momento existió
constancia o rechazo por parte de los congresistas pertenecientes a otras
confesiones religiosas, ateos o agnósticos. No se presentaron voces de rechazo
o descontento, sino por el contrario, de apoyo. ¿Cómo puede ver el juez
constitucional discriminación religiosa en una norma en que las personas con
otras creencias religiosas no la ven, ni los miembros de otras Diócesis
católicas distintas a la de El Espinal?  Los jueces constitucionales son parte
del Estado, en tal medida, a éstos también les corresponde observar el
principio de neutralidad religiosa como al Legislador. Por tanto, no puede
tomar decisiones que favorezcan la posición de ninguno de los cultos o
religiones existentes, así como tampoco de las posiciones ateas o agnósticas.
El estado debe ser neutral ante cualquiera de estas posiciones en materia de
asuntos religiosos y de creencias.
3.8.4. Quizá pueda criticarse algunos aspectos de la Ley,
pero de forma puntual como, por ejemplo, que se contemple la autorización no
sólo para reparar y conservar la Catedral de El Espinal, sino también para
‘reformarla’. Podría considerarse una preferencia indebida a favor de un culto,
en un estado social de derecho, la reforma de una Catedral, pero no así el que
se busque respetarla y conservarla. Lejos de ser violaciones de la Carta
Política, son el cumplimiento de los deberes de protección de los bienes
importantes para una comunidad, histórica y socialmente, de acuerdo a la
decisión que en democracia se haya adoptado al respecto.
Podría haberse cuestionado también, por ejemplo, el que la
placa se tuviese que imponer en un acto solemne en la Catedral o que la Ley
dijera expresamente que se rinde ‘público homenaje’. Por tales razones,
y por los problemas que tenía el nombre de la Ley acusada, no salvo mi voto
totalmente, sino parcialmente. Pero más allá de estos cuestionamientos
puntuales, no existen razones, a la luz de los criterios fijados por la
jurisprudencia constitucional, para declarar contrarias al orden constitucional
vigente, el resto de las medidas que contempla la Ley 1402 de 2010.
3.9. En conclusión, la inexequibilidad decidida por la Corte
Constitucional en la sentencia C-817 de 2011 de la cual me aparto, juzgó bajó
estrictos criterios, que desconocen la propia jurisprudencia constitucional, no
la ley que le fue sometida a revisión sino el propósito último de la ley,
establecido bajo una lectura sesgada y parcial del texto y de su historia
legislativa.
Si se aplican los criterios establecidos por la
jurisprudencia constitucional para analizar la exequibilidad de leyes con algún
tipo de contenido religioso, para evitar que se viole el principio de
neutralidad del Estado en esta materia, es evidente que las medidas
contempladas en la Ley 1402 de 2010 no tienen tal efecto. No imponen una
religión o culto oficial, no comprometen al Estado simbólica o materialmente
con alguno. Tan sólo se trata de manifestaciones públicas de respaldo y apoyo a
una institución importante para una comunidad de personas que viven en Colombia
y comparte una creencia religiosa, a propósito de su aniversario número
cincuenta.
4. Puntos de contacto con la posición mayoritaria
Existen varios aspectos en los cuales coincido, con la
posición de la mayoría de la Sala Plena. El principal y más importante de
ellos, es en reiterar la jurisprudencia constitucional existente, y no cambiar
los criterios que al respecto se han fijado. Sobre este aspecto me referiré en
el siguiente apartado. Por ahora me ocupare de dos cuestiones adicionales que
también comparto. La primera, referente a la diferencia entre ‘culto’ religioso
y ‘cultura’; y la segunda, referente a las consideraciones que la Corte hace de
la posición del Procurador General de la Nación.
4.1. En primer lugar quiero precisar que comparto la
anotación de la sentencia según la cual una cosa es el concepto de ‘cultura’ y
otra el de ‘culto’.
Si bien las manifestaciones religiosas pueden ser
consideradas desde perspectivas culturales, se trata de dos conceptos
diferentes. De hecho, como lo sugiere la sentencia C-817 de 2011, sin hacer un
análisis  muy exhaustivo, son varios los usos que un concepto como cultura
puede ser empleado constitucionalmente. Así, una cosa es defender el derecho de
una ‘cultura’ indígena a tener un sistema judicial autónomo y otra muy distinta
el derecho de un grupo de menores y adolescentes en un barrio marginal de una
ciudad a acceder a actividades propias del ámbito de la ‘cultura’.
El texto constitucional no puede ser leído o comprendido por
fuera del contexto en el cual éste se inscribe. Así, una es la función de los
conceptos ‘religión’ y ‘culto’ y otra muy distinta la función del concepto
‘cultura’.
No obstante, dicho lo anterior, debo señalar que no comparto
la conclusión de la mayoría de la Sala Plena según la cual la aproximación que la
Ley 1402 de 2010 hace al fenómeno religioso es puramente religiosa y no
cultural. La Ley no busca promover vocaciones, promover el ingreso de personas
a la Diócesis o auspiciar la práctica de ritos o celebraciones religiosas. La
Ley busca reconocer la existencia de una institución religiosa por más de medio
siglo, la cual tiene importancia para su comunidad, entre otras razones, por
promover valores positivos como la solidaridad. Se trata pues del
reconocimiento de un hecho social y cultural, no de la protección de
manifestaciones religiosas, en sí mismas consideradas y con base en motivos de
fe. En este caso se trata de una ley que tiene, sin lugar a dudas, una mirada
secular de un fenómeno religioso.
¿Se considerará que tiene un carácter predominante en
términos religiosos un afiche que haga una abstracción de la ciudad de Bogotá,
poniendo en un lugar destacado la iglesia de Monserrate? La sentencia C-766 de
2010 dijo expresamente que son ejemplo de expresiones culturales aquellas que,
incluyendo algún contenido religioso, tienen un claro e incontrovertible
carácter de manifestación cultural para un grupo o comunidad de personas dentro
del territorio colombiano. Por ejemplo, festividades populares en las que se
exalta un santo o un acontecimiento religioso – como ocurre en las Fiestas de
San Francisco de Asís en Quibdó o en las Fiestas de San Pedro en el Huila–, puesto
que, sin lugar a dudas, involucran como elemento fundacional y principal una
manifestación de la cultura de dicha población. Lejos de entrar a calificar si
para las personas que participan de tales actos, el carácter religioso es o no
predominante, que seguramente en muchos casos sí lo es, queda pues la pregunta
de si se pueden apoyar manifestaciones tales como la Semana Santa en Popayán o
ciertas procesiones de personas que se flagelan, en pueblos de la costa caribe
colombiana. Si se usa el criterio estricto empleado por la Corte en esta
ocasión es probable que no se pueda, pero si se emplean los criterios
tradicionalmente usados por la jurisprudencia, es probable que tales medidas
pudieran tener otra suerte.
4.2. También debo precisar que acompaño a la Corte
Constitucional en las consideraciones que se hacen con relación a la intervención
del Procurador General de la Nación.
La Constitución de 1991 reconoce la libertad religiosa e
impone la neutralidad estatal en tal materia, en el contexto de un estado
social derecho, que se estructura en torno a una democracia participativa y una
sociedad pluralista, que se reconoce a sí misma como pluriétnico y
multicultural. De tal suerte, que en el orden constitucional vigente, junto a
los sustentos tradicionalmente individualistas y libertarios que protegen un
ámbito autónomo del individuo, confluyen otro tipo de valores constitucionales.
La protección de la libertad religiosa de los miembros de las múltiples
comunidades indígenas del país, por ejemplo, no sólo involucra una manifestación
de libertad individual, sino sus especiales derechos a la identidad, así como
la protección a la vida misma de la comunidad.
No es posible hacer una lectura de reglas constitucionales
de neutralidad religiosa de la Constitución de 1991 sin tener en cuenta todos y
cada uno de los principios que la informan. Una versión parcial de tal
libertad, o a la luz de parámetros constitucionales de órdenes normativos que
no se encuentran vigentes, es por completo inconveniente por cuanto no reconoce
los contenidos y alcances propios de dicha libertad y, en consecuencia, no
podrá ser protegida adecuadamente.
Finalmente, paso a explicar porque salvo mi voto nuevamente
en lugar de aclararlo simplemente.
5. El deber de salvar el voto nuevamente
Si un debate se ha dado, a los magistrados que salvaron su
voto, al igual que al resto de ciudadanos o de jueces, les compete seguir la
regla jurídica establecida por el precedente, salvo que existan razones que le
permitan a quien haya salvado su voto insistir en la cuestión. En el presente
caso considero que existen razones para que quienes salvamos el voto a la
decisión C-766 de 2010 insistamos en la cuestión en el presente caso y, en
consecuencia, salvemos nuevamente el voto en lugar de aclararlo. Dos razones
sustentan esta posición.
5.1. Las sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011 reiteraron
la jurisprudencia constitucional en la materia. No propusieron o señalaron
cambio alguno al respecto. Citan y reiteran los criterios definidos y
establecidos por la jurisprudencia.  Por tanto, cuando se reclama a la mayoría
de la Sala haber dejado de emplear tales criterios, no se les cuestiona haber
cambiado la jurisprudencia existente; se les cuestiona haberla citado y
reiterado en las premisas de las consideraciones de la sentencia, pero haberla
olvidado al momento de resolver el caso de forma específica. Reclamar los
criterios jurisprudenciales no es pedirle a la Sala que mantuviera la
jurisprudencia anterior, sino la que la misma Corte estaba reconociendo y
reiterando.
5.2. La aplicación estricta de la jurisprudencia existente,
por la vía de endurecer y radicalizar los criterios de evaluación
constitucional fijados, es una posición que no fue pacífica en la sentencia
C-766 de 2010 y menos aún en el presente caso. En efecto, en aquella
oportunidad cinco Magistrados acompañaron con su voto la decisión finalmente
adoptada, mientras que tres salvamos el voto, por las razones expuestas. Un
Magistrado no votó en aquella oportunidad por que estaba ausente en comisión.
En esta oportunidad, la división al interior de la Corte Constitucional sobre
la cuestión se radicalizó. El voto ausente en aquella oportunidad se sumó a la
posición minoritaria, teniendo como resultado cinco votos a favor y cuatro en
contra.
5.3. Así, teniendo en cuenta que el presente caso versa
sobre una decisión (i) que no cambia la jurisprudencia constitucional
existente,  (ii) que no fue pacífica cuando se adoptó por primera vez, y  (iii)
que es aún más polémica ahora que se reitera, considero que existen razones
para que se insista en morigerar la desproporcionada aplicación del principio
de neutralidad estatal que se pretende imponer sin justificaciones adecuadas y
suficientes.
6. Conclusión
Como lo indique al salvar parcialmente el voto a la
sentencia C-766 de 2010, considero que la jurisprudencia constitucional acerca
de la neutralidad religiosa del Estado, no excluye la posibilidad de que el
legislador se una a una celebración que si bien puede tener un carácter
religioso, tiene también importancia social, cultural e histórica. En tal
medida, existen razones objetivas y razonables para que el legislador, más allá
de cuestiones religiosas, si así lo considera conveniente, se una a tal
celebración. La neutralidad religiosa estatal no demanda separar lo público
totalmente de los asuntos religiosos, ni se limita a permitir leyes que tengan
el elemento religioso como algo meramente anecdótico. El Estado puede
establecer asuntos públicos que tengan contenidos considerados religiosos,
siempre y cuando no se incurra en una violación de alguna de las prohibiciones
constitucionales explícitas o comprometa al Estado con una religión o culto
determinado. La posición asumida por la Sala Plena, lejos de aplicar los
criterios jurisprudenciales que reitera, los endurece y los aleja del delicado
equilibrio que al respecto se ha venido construyendo.
La jurisprudencia constitucional en la materia no ha sido
cambiada o modificada. Se trata de una aplicación estricta e inadecuada. Si
bien es cierto que algunas de las medidas de la Ley acusada podían entrar en
cuestión con el carácter neutral en materia religiosa del Estado, no así la
mayoría de éstas. Resta esperar que ahora sí la Sala enmiende su camino,
retomando la jurisprudencia que en esta materia se ha venido construyendo. Es
preciso que la Corte proteja con ahínco las cosas sagradas que existe en
nuestra democracia, como lo es el respeto a la libertad de religión y de cultos
y al principio de neutralidad del Estado, que demandan no dar preferencia a
posición alguna, sea esta religiosa, atea o agnóstica.
Estas son las razones que me llevaron a salvar mi voto
parcialmente a la sentencia C-817 de 2011.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
C-817/11
LEY DE HONORES PARA LA
CELEBRACION DE LOS CINCUENTA AÑOS DE LA DIOCESIS DEL ESPINAL Y LA DECLARACION
DE  MONUMENTO NACIONAL DE SU CATEDRAL-No quebranta el carácter laico del
Estado
LEY DE HONORES-No vulnera la
Constitución cuando su objeto es asociarse a una conmemoración de una
institución con arraigo en la comunidad
ESTADO LAICO-Alcances del
concepto
ESTADO LAICO-No implica
indiferencia, desconocimiento o abstención sino trato igualitario y sin
privilegios frente a las diversas confesiones religiosas
LEY DE HONORES-No vulnera
el principio de neutralidad religiosa del Estado
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE HONORES-Aplicación indebida del principio de neutralidad
religiosa en un Estado pluralista
Referencia: expediente D-8490
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a
la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima”
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme
de la decisión mayoritaria tomada por la Sala.
La accionante considera que la
ley demandada pretende privilegiar a la religión católica, lo que a su juicio
supone un trato discriminatorio a favor de ésta y desconoce el principio
constitucional del Estado laico en Colombia; además, sostiene que el título de
la ley incluye un tema que no es desarrollado en dicho texto. Por lo anterior,
considera que la mentada ley vulnera los preceptos constitucionales 2, 13, 19 y
169 de la Carta.
En primer lugar, la Constitución
Política de 1991, reconoce en el artículo 19 superior, la libertad de cultos
como una garantía respecto de quienes decidan profesar y difundir su religión;
también el preámbulo invoca la protección de Dios. En el mismo sentido, la Ley
Estatutaria 133 de 1994, en su artículo 2 establece que “Ninguna Iglesia o
confesión religiosa es ni será oficial o estatal. Sin embargo, el Estado no es
ateo, agnóstico, o indiferente ante los sentimientos religiosos de los
colombianos”.
La Corte,  al tratar  de
definir  el  contenido  y  alcance  del  principio  del  Estado  laico,  ha
asegurado  que  estamos  frente  a  un  “Estado  de libertad  religiosa”[50],
que  es  un  “Estado  laico”[51];
en  otro pronunciamiento  expresó  que “Colombia  es  un  Estado  con
orientación predominantemente  laica,  basado  en  el  pluralismo religioso
que ofrece también respeto a las minorías religiosas en pie de igualdad, no es
un Estado anticlerical”[52];
por otro lado, manifestó que “el Estado podría promocionar, promover,
respaldar o tener acciones de expreso apoyo y protección jurídica respecto de
manifestaciones que, incluyendo algún contenido religioso, tuvieran un claro e
incontrovertible carácter de manifestación cultural para un grupo o comunidad
de personas dentro del territorio colombiano”[53].
En
segundo lugar, se evidencia que la Catedral de El Espinal comenzó su
construcción en 1848 y la finalizó en 1887; fue destruida por dos sismos
telúricos, uno en 1918 y el último en 1967, sin embargo los Tolimenses la
reconstruyeron en un número igual de ocasiones. Esto de alguna manera demuestra
la importancia cultural, religiosa, turística e histórica que tiene la catedral
para los habitantes de El Espinal y de la región.
Debido a lo anterior, no es
comprensible porque a los ojos de este Tribunal Constitucional el Congreso de la
República, que es el órgano de representación popular, no pueda sencillamente
asociarse a la conmemoración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal que,
sin lugar a dudas, es una institución permanente, tradicional y con la cual un
buen número de la población se identifica y siente arraigo. Más aún, cuando en
otras oportunidades, al reconocer la condición de Estado pluralista, se ha
declarado la constitucionalidad de disposiciones que sin lugar a dudas tienen
un contenido religioso, como por ejemplo la institucionalización de festivos
nacionales ligados a fiestas religiosas, tal como ocurrió en la sentencia C-
568 de 1993.
Finalmente, y como esta Corte ya
lo ha expresado, la condición de “Estado Laico”, de “Estado de
libertad religiosa” o de “Estado clerical”, sin importar la
denominación que se le dé, hace referencia a que Colombia es un Estado que
garantiza que “(t)odas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente
libres ante la ley” lo que no implica una indiferencia, desconocimiento o
abstencionismo por parte del Estado, sino que permite brindarle a todas las
confesiones religiosas, en pie de igualdad, las garantías para sus
manifestaciones de fe, sin privilegiar a unas frente a otras.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
[1] En específico, refiere a las sentencias C-088/94,
C-350/94, C-152/03 y C-766/10.
[2] Entre las decisiones más importantes sobre
esta problemática, se encuentran las sentencias C-027/93, C-088/94, C-568/93,
C-350/94, C-609/96, C-152/03, C-1175/04 y  C-766/10.
[3] DWORKIN, Ronald (2006).  Is Democracy Possible Here? Principles
for a new political debate. Princeton University
Press, pp. 52-89.
[4] Ibídem pp.60-61
(Traducción libre de la Corte).
[5] La gradación que explica la manera como es
resuelta la libertad religiosa, al igual que la validez de la categorización
entre sociedad religiosas tolerantes y sociedades seculares, también se
evidencia en el derecho comparado.  De este modo, en la sentencia C-152/03, que
dentro de sus fundamentos jurídicos hizo un estudio sobre la cuestión religiosa
en distintos sistemas jurídicos representativos, la Corte concluyó que “... entre democracias liberales no confesionales y pluralistas existen
grandes diferencias. Estas se reflejan en decisiones diametralmente opuestas,
como sucede con la cuestión de si está permitida o prohibida la oración
religiosa en colegios públicos o la enseñanza de religión en dichos establecimientos
educativos. Pero aún más significativo, la aproximación de la jurisprudencia
constitucional al problema de la separación entre las iglesias y el Estado es
diferente. Mientras que en Alemania las acciones estatales positivas de
protección y apoyo a las iglesias son permitidas, en Estados Unidos está
prohibido que el Estado actúe con un propósito religioso o con un efecto
religioso, pero puede adoptar decisiones con algún impacto religioso siempre
que no sean preferenciales o discriminatorias, y en Francia el principio de
laicidad exige ausencia completa de relación entre el Estado y las iglesias e
impide manifestaciones o decisiones que puedan significar que las escuelas o
entidades públicas tienen relación no solo con alguna religión específica sino
con la religión en general. Estos enfoques diferentes obedecen a tradiciones
históricas y culturales también distintas, aunque tienen en común la exclusión
de un Estado confesional, el establecimiento de religiones oficiales, la
identificación del Estado con una religión y la preferencia estatal por una
iglesia.”
[6] SÁCHICA, Luis Carlos. (1989). Constitución
Política de Colombia. Comentada – Concordada.  Biblioteca Jurídica Dike.
Bogotá, p. 77.
[7] Cfr. Gaceta Constitucional No. 82, pág. 10. Citada a su vez en
la sentencia C-766/10.
[8]Cfr. Comisión Primera, Asamblea Nacional Constituyente. Intervención
del delegatario Augusto Ramírez Ocampo. Sesión del 24 de abril de 1.991.
[9]Comisión Primera, Asamblea Nacional Constituyente. Intervención del
delegatario María Mercedes Carranza Coronado en la misma Sesión del 24 de abril
de 1.991. Ver también Gaceta Constitucional. No 130, p 3.
[10]Gaceta Constitucional Nº 82, pág. 10.
[11]Comisión Primera, Asamblea Nacional Constituyente. Intervención del
delegatario Horacio Serpa Uribe en la Sesión del 24 de abril de 1.991. Ver
también Gaceta Constitucional. No 130, p 4.
[12] En este caso la Corte asumió la revisión de una acción de tutela, fundada en la vulneración del derecho a la
tranquilidad de un ciudadano, en razón de la altisonancia de los mensajes
expresados, a través de perifoneo, por una comunidad religiosa.
[13] Esta sentencia realiza el análisis de
constitucionalidad de las normas que fijan días festivos de origen religioso.
[14] En esta decisión, la Corte llevó a cabo el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria
que desarrolla el derecho fundamental a la libertad religiosa y de cultos.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-350/94.
[16] Resulta referencia adecuada la reflexión hecha por la Corte europea de los derechos Humanos en el caso de la Iglesia Bersarabia y otros contra Moldavia, con sentencia de 13 de diciembre de 2001.
[17] Sobre el particular, la sentencia C-152/03
indica que “… la Corte ha admitido el tratamiento jurídico favorable a
iglesias y confesiones religiosas bajo la condición de ofrecer igualdad de
condiciones para acceder a dichos beneficios a todas las confesiones religiosas
e iglesias que cumplan con los requisitos de ley. Esta regla ha tenido especial
aplicación en el ámbito de las exenciones tributarias que promueven la igualdad
de las iglesias y confesiones religiosas, así como el ejercicio de las
libertades individuales con ellas relacionadas. Otra aplicación clara del
principio de igualdad entre las colectividades religiosas ha tenido lugar en el
ámbito de la objeción de conciencia al servicio militar, permitida a miembros
de cuerpos eclesiásticos pero no reconocida por la ley para objetores de
conciencia civiles. Además, el principio de igualdad de confesiones e iglesias
religiosas se extiende a la igual autonomía de las diferentes iglesias y credos
en el manejo de sus asuntos, así como a la igual posibilidad de brindar
enseñanza religiosa en establecimientos educativos públicos o privados, siempre
que se garantice la libertad de los estudiantes y sus padres de optar por
recibir o no la educación religiosa. Finalmente, la Corte ha reconocido que las iglesias tienen el derecho a decidir de manera autónoma sí
entablan o no relaciones con el Estado.”
[18] Ibídem.
[19] El recuento jurisprudencial es tomado de la sentencia C-766/10, antes
reseñada.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-057/93.
[21] Corte Constitucional, sentencia C-544/96.  En
idéntico sentido la sentencia C-782/01.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-859/01
[23] Sentencias C-350 de 1993 y C-152 de 2003.
[24] Sobre el carácter predominantemente religioso de un símbolo y la
vulneración de la neutralidad estatal cuando éstos son promovidos por el Estado
puede verse el caso Lautsi contra Italia, resuelto por la Corte Europea de los Derechos Humanos en sentencia de 3 de noviembre de 2009.
[25] Gaceta del Congreso 527 de 2008, pp. 1-2.
[26] Gaceta del Congreso 718 de 2008, pp. 22-23.
[27] Gacetas del Congreso 906 de 2009 y 307 de 2010.
[28] Vid. Código de
Derecho Canónico. Legislación complementaria de los países hispanoamericanos.
(2002)  Instituto Martín de Azpilcueta. Ediciones Universidad de Navarra.
Paulinas, Celam. Tomo I. Bogotá, p. 296.
[29] Ibídem, p. 296.
Comentario expresado por José Luis Gutiérrez.  Pontificia Università della
Santa Croce.
[30] La norma mencionada es la siguiente:
Artículo 5°. Modifíquese el artículo 8° de la Ley 397 de 1997 el cual quedará así:
“Artículo 8°. Procedimiento para
la declaratoria de bienes de interés cultural.
a) Al Ministerio de Cultura, previo
concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, le corresponde
la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito
nacional.
Son bienes de interés cultural del
ámbito nacional los declarados como tales por la ley, el Ministerio de Cultura
o el Archivo General de la Nación, en lo de su competencia, en razón del
interés especial que el bien revista para la comunidad en todo el territorio
nacional;
b) A las entidades territoriales, con
base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les
corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del
ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de
las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable
del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo
Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Son bienes de interés cultural del
ámbito de la respectiva jurisdicción territorial los declarados como tales por
las autoridades departamentales, distritales, municipales, de los territorios
indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, en el ámbito de sus competencias, en razón del interés especial que el bien
revista para la comunidad en una división territorial determinada.
Los bienes de interés cultural del
ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de
las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, pueden ser declarados
como bienes de interés cultural del ámbito nacional por el Ministerio de
Cultura en la forma prevista en el literal a) de este artículo, en coordinación
con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural,
sobre los valores del bien de que se trate.
Para la declaratoria y el manejo de
los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre
los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de los territorios
indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993.
Procedimiento
La declaratoria de los bienes de
interés cultural atenderá el siguiente procedimiento, tanto en el orden
nacional como territorial:
1. El bien de que se trate se
incluirá en una Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural por
la autoridad competente de efectuar la declaratoria.
2. Con base en la lista de que trata
el numeral anterior, la autoridad competente para la declaratoria definirá si
el bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección.
3. Una vez cumplido el procedimiento
descrito en los dos numerales anteriores, el Consejo Nacional de Patrimonio
Cultural respecto de los bienes del ámbito nacional, o el respectivo Consejo
Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, según el caso, emitirá su
concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo y Protección si el
bien lo requiriere.
4. Si el concepto del respectivo
Consejo de Patrimonio Cultural fuere favorable, la autoridad efectuará la
declaratoria y en el mismo acto aprobará el Plan Especial de Manejo y
Protección si este se requiriere.
Parágrafo 1°. En caso de que la
declaratoria de que trata este artículo surgiere de iniciativa privada o
particular se seguirá el mismo procedimiento, en cuyo caso el particular
solicitante presentará el respectivo Plan Especial de Manejo y Protección si
este se requiriese, y este será sometido a revisión del respectivo Consejo de
Patrimonio Cultural.
Parágrafo 2°. Revocatoria. La
revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural
corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido, previo concepto favorable
del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el caso en que dichos bienes
hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. Tratándose de la
revocatoria de declaratorias de monumentos nacionales o bienes de interés
cultural efectuadas por el Ministerio de Educación, la revocatoria
corresponderá al Ministerio de Cultura.”
[31] Corte Constitucional, sentencia C-390/96.
[32] Titular un salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto
Magistrado Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe
recordar  ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido
construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras
¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a
la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438
de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[33] Corte Constitucional, sentencia C-817 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva, SPV María Victoria Calle Correa, SV Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[34] Sobre el particular, la sentencia C-152/03
indica que “… la Corte ha admitido el tratamiento jurídico favorable a
iglesias y confesiones religiosas bajo la condición de ofrecer igualdad de
condiciones para acceder a dichos beneficios a todas las confesiones religiosas
e iglesias que cumplan con los requisitos de ley. Esta regla ha tenido especial
aplicación en el ámbito de las exenciones tributarias que promueven la igualdad
de las iglesias y confesiones religiosas, así como el ejercicio de las
libertades individuales con ellas relacionadas. Otra aplicación clara del
principio de igualdad entre las colectividades religiosas ha tenido lugar en el
ámbito de la objeción de conciencia al servicio militar, permitida a miembros
de cuerpos eclesiásticos pero no reconocida por la ley para objetores de
conciencia civiles. Además, el principio de igualdad de confesiones e iglesias
religiosas se extiende a la igual autonomía de las diferentes iglesias y credos
en el manejo de sus asuntos, así como a la igual posibilidad de brindar
enseñanza religiosa en establecimientos educativos públicos o privados, siempre
que se garantice la libertad de los estudiantes y sus padres de optar por
recibir o no la educación religiosa. Finalmente, la Corte ha reconocido que las iglesias tienen el derecho a decidir de manera autónoma sí
entablan o no relaciones con el Estado.”
[35] Corte Constitucional, sentencia C-817 de 2011.  Ver las
prohibiciones de la sentencia C-152 de 2003 a las cuales se hace referencia en el texto de la sentencia, apartado número 15 de las consideraciones, o en el
apartado (2.1.) del texto del presente salvamento parcial de voto.
[36] Expresamente dice la sentencia C-817 de 2011: “[…] Por ende,
para evitar desconocer los principios de igualdad, estado laico y pluralismo
religioso, este reconocimiento estatal depende de que en cada caso concreto
pueda evidenciarse que la medida está fundada principalmente en un criterio
secular constitucionalmente admisible, que permite dicha promoción. Ello
debido a que ese criterio secular haría que la acción del Estado se encuadre
dentro del deber de neutralidad, categoría que precede a la vigencia del Estado
laico.”
[37] Ver al respecto la primera parte del presente salvamento
parcial de voto.
[38] Corte Constitucional, sentencia C-817 de 2011.
[39] Dice al respecto el aparte de la sentencia en cuestión: “19. En
el fundamento jurídico 6 se concluyó que la Ley 1402/10 tiene por objeto asociar a la Nación a la conmemoración del aniversario de la diócesis del municipio
de El Espinal, para lo cual se prevén deberes para el Estado tanto simbólicos
como materiales, en los términos allí explicados.  Esta afirmación encuentra
sustento adicional en el análisis de los antecedentes que dieron lugar a la
expedición de dicha normatividad.  En este sentido, en la exposición de motivos
correspondiente se señaló que la iniciativa tenía por objeto rendir homenaje a
la mencionada diócesis, en tanto representa el credo católico de los habitantes
de El Espinal.  Este documento, a pesar que introduce el asunto con una
expresión de respeto formal a la libertad de cultos, hace una profusa alusión a
las características clericales de la diócesis.  Por último, de manera marginal,
hace referencia a la catedral ubicada en El Espinal, la cual considera
merecedora de exaltación pública, exclusivamente en razón de servir para la
congregación católica de dicho municipio.” Corte Constitucional, sentencia
C-817 de 2011.
[40] Dice el apartado en cuestión de la sentencia C-817 de 2011 lo
siguiente: “Contenido y alcance de la Ley 1402 de 2010  ||  5. La Ley 1402 de 2010 anuncia en su título la regulación de dos materias definidas:
el asocio de la Nación a la celebración de los cincuenta años de la diócesis de
El Espinal, en el Departamento del Tolima, al igual que la declaración como
monumento nacional de la catedral ubicada en ese municipio.  La norma consta de
cuatro artículos sustantivos y un artículo sobre su vigencia.  Las tres
primeras disposiciones imponen deberes concretos al Estado, relativos a (i) el
asocio del Gobierno Nacional y el Congreso de la República a la conmemoración de los cincuenta años de la diócesis, para lo cual ‘rinden
público homenaje’ a esa efemérides; (ii) que esas mismas autoridades
deberán rendir dicho homenaje mediante una placa conmemorativa en la catedral,
cuya instalación se realizará en ‘acto solemne’; y (iii) las
citadas autoridades, del mismo modo, deberán emitir en nota de estilo un
pergamino contentivo del texto de la ley acusada.  El artículo 4º autoriza al
Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, la partida presupuestal destinada a financiar la ejecución de las obras necesarias
para la remodelación, reparación y conservación de la catedral ubicada en El
Espinal.  ||  6. De estas previsiones se derivan dos conclusiones, útiles para
resolver los problemas jurídicos materia de esta sentencia.  En primer término,
la norma acusada es expresa en vincular a la Nación, representada en el Gobierno y el Congreso, en una celebración propia de la religión católica, como es la
conmemoración de una diócesis.  Esta vinculación se manifiesta de dos maneras,
a saber, (i) con actos de naturaleza simbólica, como la rendición de
público homenaje y la realización de ceremonias solemnes; (ii) con
actuaciones materiales, con cargo a los recursos del Estado, como la imposición
de placa conmemorativa, elaboración de nota de estilo con el texto de la ley y
autorización al Gobierno para que incorpore partidas del presupuesto destinadas
a la refacción de un inmueble destinado al culto católico.  ||  En segundo
lugar, la Sala concuerda con la demandante y algunos de sus intervinientes, en
el sentido que existe una discordancia entre el título de la Ley y lo regulado en ella, puesto que el articulado omite toda referencia que sustente la
decisión del legislador de declarar a la catedral ubicada en El Espinal como
monumento nacional. […]”.
[41] Rosmery Martínez Rosales de Cambio Radical, por el Tolima.
[42] José Ignacio Bermúdez Sánchez.
Partido de la U., por Cundinamarca.
[43] Dijo al respecto: “El proyecto pretende honrar una de las
expresiones culturales de nuestro pueblo, por vía de las manifestaciones
religiosas que se organizan institucionalmente bajo la figura de las Diócesis
en el ámbito de la religión católica. Sin desconocer el pluralismo religioso
que inspira al Estado colombiano, la consecuente libertad de cultos y el
carácter laico que debe mantener el Estado, no puede menos que reconocerse la
trascendencia de la religión católica en la vida cultural e institucional de
nuestra nación, por lo que no se aprecia extraño que el Congreso de la República se vincule a una conmemoración como la que se presenta en el proyecto de la
referencia, que honra una tradición no ajena a nuestra idiosincrasia.  ||  El
articulado que exalta la creación de la Diócesis y celebra su creación, mediante placas conmemorativas y pergaminos se corresponde con las potestades del
Gobierno Nacional y del Congreso, dentro de cada ámbito particular y las
posibilidades institucionales de un estado laico.” Gaceta del Congreso N° 718
de 2008.
[44] Víctor Velásquez Reyes del partido de la U.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-817 de 2011. Al respecto, añade lo
siguiente: “De otro lado, tampoco se encuentra que la referencia que hace el
proyecto de ley a la catedral ubicada en el municipio de El Espinal, configure
un criterio secular de naturaleza identificable y principal. Esto al menos por
dos tipos de razones.  La primera, puesto que el reconocimiento que hace el
legislador de esa catedral está fundado en que la misma presta sus servicios a
la diócesis, por lo que ese argumento sería objeto de idéntica crítica a la
antes planteada frente a los “valores positivos” a los que refiere la
exposición de motivos.  La segunda porque, de manera similar al caso anterior,
no existe evidencia ni prueba indicativa del valor histórico o arquitectónico
del inmueble, el cual tuviese carácter secular al trascender el fenómeno
religioso.”
[46] Corte Constitucional, sentencia C-817 de 2001; se dice al respecto:
“[…] la simple descripción de la historia de la catedral, que hace la
exposición de motivos, no es en modo alguno suficiente para identificar dichos
valores, ni menos para fundar la naturaleza secular de la normativa demandada o
justificar la declaratoria de monumento nacional de dicho inmueble.  Antes
bien, el ordenamiento jurídico prevé reglas precisas que concurren en la
identificación del valor histórico y/o arquitectónico, que hace al bien
merecedor de especial protección estatal.  Así por ejemplo, el artículo 8º de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008, dispone el
procedimiento para la declaración de interés cultural de bienes, donde tiene
parte activa el Ministerio de Cultura y, a su vez, se fijan parámetros
objetivos de evaluación de dicho interés. No es posible identificar tales
criterios a partir de lo reglado por la disposición acusada, así como por las
consideraciones tenidas en cuenta por el Congreso durante el trámite
legislativo.”
[47] Expresamente la sentencia C-817 de 2011 dice: “Esto en el entendido
que el simple dato demográfico no otorga soporte suficiente al vínculo entre
religión y cultura, sino que antes bien es imprescindible que el legislador
demuestre que la práctica o institución exaltada tiene implicaciones, en
cualquier caso verificables y principales, que trascienden al fenómeno
religioso y en consecuencia acogen a los miembros no religiosos de la comunidad
correspondiente.”
[48] El 29 de julio de 2010 el diario El Tiempo reportó la noticia en los
siguientes términos: “La historia del municipio de Espinal está de
fiesta tras conocerse la declaración de Patrimonio Nacional de la Catedral Nuestra Señora del Rosario, una joya arquitectónica que resalta por su belleza.  ||
Cuando un bien adquiere esta designación de parte del gobierno nacional, le
otorga, según la Ley 1402 de 2010, beneficios innumerables. El principal, es la
destinación de recursos económicos que facilitan la ejecución de obras para su
mantenimiento.  ||  Esta tarea de convertir a la Catedral en Monumento Nacional, la encabezó la representante a la Cámara Rosmery Martínez, oriunda de ese municipio.  ||   ‘El gobierno nacional destinará
sendos recursos que permitan obras de remodelación, reparación y conservación
de esta importante joya arquitectónica tolimense’, afirma la parlamentaria
del partido Cambio Radical.  ||  ‘Esta es una exaltación de nuestra riqueza
histórica, turística y arquitectónica, la verdad, nos sentimos muy orgullosos’,
agrega.  ||  La iniciativa de la Representante nació con el fin de unirse al festejo de los 50 años de la Diócesis de El Espinal.”
[49] El 29 de julio de 2010, día en que se conoció la noticia que el
Congreso de la República había aprobado la Ley 1402 de 2010, el diario de circulación nacional El Tiempo, publicó una nota en la que hacia patente la
importancia histórica que para la población de El Espinal tiene su catedral: “La
historia narra que las obras de construcción del templo iniciaron en 1.848 con
Nicolás Guarín, un padre agustino. 40 años después lo culminó el sacerdote
Pedro Castañeda, pero un sismo en 1918 desmejoró la estructura.   ||  La Catedral fue reconstruida nuevamente y un terremoto en 1967 la derrumbó. Con la ayuda de los
fieles, fue remodelada por monseñor Jacinto Vásquez, primer Obispo de esta
Diócesis que le recobró su belleza y majestuosidad.  ||  Los habitantes de esta
que es la segunda ciudad del Tolima, manifestaron su satisfacción. ‘Tenemos la Catedral más linda de Colombia’.” En aquella oportunidad, el diario reportó también que el
Alcalde de El Espinal de entonces, “[…] Mauricio Ortiz, también expresó su
satisfacción.  ||  ‘Esta es una noticia que nos llena de orgullo, Espinal se
merecía la exaltación por contar con una Catedral de tradición, que se ha
conservado a través de la historia’, […].”
[50] Sentencia C-088 de 1994
[51] Sentencia C- 350 de 1994
[52] Sentencia C-152 de 2003
[53] Sentencia C- 766 de 2010