T-948-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-948/13
ACCION DE TUTELA CONTRA ADMINISTRADORA DE RIESGOS LABORALES-Procedencia excepcional por afectar derechos fundamentales al negar
afiliación a determinado grupo de trabajadores
En ciertas circunstancias los mecanismos judiciales de defensa
existentes en el ordenamiento jurídico para cuestionar la negativa de una ARL
de cobijar a determinados grupos de trabajadores,
debido a su complejidad y duración, carecen de idoneidad y eficacia para
amparar las garantías que surgen de la seguridad social y el trabajo. Por esta
razón la tutela puede, transitoriamente, desplazar las acciones administrativas
y judiciales existentes, para así resguardar que mientras se desarrollan estos
procedimientos no se vean afectados los derechos y prerrogativas que surgen de
la afiliación en riesgos laborales
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Desarrollo
constitucional y legal
Es claro que el legislador en desarrollo de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en los artículos 2, 44, 48,
49, y 365 de la Constitución, estructuró un sistema de seguridad social
integral basado en la complementariedad de una serie de servicios médicos,
pensionales y de seguro de riesgos. Esto con el fin de cubrir al mayor número
de habitantes del territorio colombiano, independientemente de que estos no
tuviesen capacidad económica, fueran independientes, pensionados, cotizantes,
trabajadores, desempleados, empresarios, nacionales o extranjeros.
PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Universalidad,
eficiencia, solidaridad
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Principio de universalidad en las relaciones entre afiliados y
aseguradoras de riesgos
Con el fin de darle
acceso a la mayor parte posible de las personas una de las soluciones que
contempló el constituyente fue darle la naturaleza de universalidad a la
seguridad social, para con ello asegurar que la protección que invocaba el
artículo 48 constitucional albergara a todos sin distinción alguna. Ahora bien,
la noción de universalidad de conformidad a la jurisprudencia de este tribunal
tiene dos aspectos, uno subjetivo y otro de carácter objetivo. En torno al
primero se comprende: “que este se proyecta en la protección a todos los
individuos” y en torno a la segundo “este es referido a la protección global de
los riesgos y contingencias sociales”. Una y otra dimensión se encuentran
complementadas por el principio de igualdad protectora, en el sentido de
protección en igual cuantía, sin distinciones derivadas de la causa. Es
claro que la dimensión subjetiva que surge del principio de universalidad en
materia de riesgos profesionales está íntimamente relacionada con el derecho a
la igualdad. Así las cosas la seguridad social no es más que la concreción de
la aplicación del principio de igual trato por parte de las autoridades, ya que
sería un absurdo que la protección en riesgos laborales solo amparara a las
personas que practican determinan actividad, o a las que están en determinado
rango de edad, o a quienes ejercen solo actividades de bajo riesgo.
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Omisión en la afiliación conlleva responsabilidad del empleador en
asumir la totalidad de los costos derivados de la seguridad social de los
trabajadores y sus beneficiarios
SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-ARL no
pueden supeditar la afiliación de las empresas dedicadas a la actividad minera
a la presentación del título minero
SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Caso en que
ARL niega afiliación al sistema a trabajadores que desempeñan labores en mina
de carbón, bajo el argumento que no tienen título minero
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Orden a ARL afiliar a trabajadores que desempeñan actividad minera
Referencia: expediente
T-4.027.144
Acción de tutela interpuesta por Mario Pérez García contra
la A.R.P. POSITIVA.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil
trece (2013).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados NILSON PINILLA PINILLA, JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB y, quien la preside, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución, así como 33 y concordantes
del Decreto ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA:
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado 3° Penal Municipal
con Funciones de Conocimiento de Tunja, que negó el amparo de los derechos al
trabajo, a la salud y a la seguridad social invocados en la acción de tutela
instaurada por Mario Pérez García contra la
A.R.P.
POSITIVA.
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Mario Pérez García interpone acción de tutela en contra
de la A.R.P. POSITIVA, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, a la salud y a la seguridad
social, según los siguientes
1. Hechos:
1.1. Sostiene que ha venido realizando la actividad de explotación
minera de carbón térmico desde el 22 de abril de 2004, de manera ininterrumpida
y amparado bajo el reconocimiento de la Agencia Nacional de Minería mediante el
expediente FIM-112.
1.2. Afirma que su actividad es artesanal e informal mas no ilegal,
ya que cuenta con servicios de seguimiento ambiental y está en proceso de obtener
el reconocimiento estatal.
1.3. El 5 de junio de 2013, se dirigió a las instalaciones de
POSITIVA S.A. en la ciudad de Tunja, para realizar la afiliación de todos los
trabajadores que de alguna manera desempeñan labores en la mina. En dicha sede
se le informó que “no podía realizarse la afiliación” ya que la minería
de hecho no es una actividad económica legal.
1.4. El accionante asegura que la no afiliación de sus trabajadores
a POSITIVA S.A. vulnera sus derechos fundamentales, ya que como empleador debe incorporar
a las personas que laboran en la mina de carbón a la A.R.L; lo
anterior en razón a que incumplir esta obligación podría acarrearle sanciones
ante el Ministerio de Trabajo y la Agencia Nacional de Minería, sin mencionar
el peligro al que eventualmente se expondrían todas las personas que realizan actividades
de explotación al no estar aseguradas.
1.5. Así mismo manifiesta que la extracción de carbón térmico es la
única actividad de la cual depende el sustento de su familia y la de sus
trabajadores.
1.6. Por la situación anteriormente descrita el señor Mario Pérez García instaura acción de tutela con la pretensión de lograr que se
protejan sus derechos fundamentales al trabajo, a la
salud y a la seguridad social, y en consecuencia,  se
ordene a POSITIVA S.A. expedir acto de afiliación para todas
y cada una de las personas que laboran en la mina.
2. Actuaciones del juez de  tutela de única instancia.
Mediante auto de fecha 19 de junio de 2013, el Juzgado Tercero Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Tunja decidió admitir la acción de
tutela y vinculó a POSITIVA S.A. para que se pronunciara sobre los hechos de la
demanda.
3.  Respuesta de la entidad accionada.
3.1. A través de oficio 155 del 27 de junio
de 2013, la entidad accionada manifestó las razones por las cuales debía
declararse improcedente la acción de tutela. Aseguró que en el caso del señor
Mario Pérez García este debía aportar a su solicitud “el título minero y/o
el contrato de operación minera en el cual se evidencie que cuenta con la
pertinente inscripción en el registro minero nacional”, ya que de no contar
con la documentación solicitada no podía asegurar la actividad que realiza el
peticionario.
Por último consideró que el accionante cuenta con otros medios de
defensa judicial para cuestionar la negativa de POSITIVA S.A. de expedir acto
de afiliación a sus trabajadores.
4.
Pruebas relevantes aportadas al proceso
4.1 Liquidación del servicio de seguimiento ambiental
expedido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, radicada bajo el
expediente OOMH-0018/2010  (folio 9, cuaderno 1).
4.2 Fotocopia del Formulario Simplificado para la
Legalización de Explotaciones Minerales, diligenciado por el accionante el 22
de septiembre de 2004  (folios 11 al 14, cuaderno 1).
5. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Decisión de única instancia
El Juzgado 3º Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tunja,
mediante providencia del 2 de julio de 2013, negó la solicitud de protección a
los derechos invocados, manifestando que el accionante tiene a su disposición
la jurisdicción ordinaria para dirimir las controversias derivadas de la no
afiliación al sistema de riesgos laborales.
Igualmente el juez de única instancia adujo la inexistencia de un
perjuicio irremediable que requiera la adopción de medidas urgentes e
impostergables, ya que los trabajadores de la mina de carbón térmico han venido
desempeñando de manera informal esa actividad desde el 2004.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y los artículos 31
a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.     Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a los antecedentes descritos, en el presente asunto la
acción de tutela se presenta con el fin de lograr que una aseguradora de
riesgos laborales expida acto mediante el cual
afilie a las personas que trabajan artesanalmente y de facto en una mina de
carbón térmico que está en proceso de legalización. La
A.R.L. considera que no tiene la obligación de resguardar esas labores debido
a que este no posee título minero que acredite la legalidad de las mismas.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la
Sala que el problema jurídico consiste en determinar si ¿se desconoce el derecho a la seguridad social de un empleador y sus
trabajadores cuando una A.R.L no autoriza la inscripción de las personas que
desempeñan labores de minería, por el hecho de no contar con el título o contrato
de concesión minera?
Por otra parte, es necesario que esta corporación establezca ¿bajo
qué criterios las empresas que conforman el sistema de riesgos laborales pueden
negarse a aceptar la afiliación de un trabajador?
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde a la
Corte abordar los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones
adoptadas por empresas que integran el sistema de riesgos laborales;  (ii)
el derecho a la seguridad social integral y su desarrollo constitucional y legal; (iii) la
aplicación del principio de universalidad en las relaciones entre afiliados y aseguradoras
de riesgos; y (vi) por último se abordará el caso concreto.
3. La procedencia de la acción de tutela contra decisiones
adoptadas por empresas que integran el sistema de riesgos laborales
La subsidiariedad de la tutela está contemplada en el artículo 86 de
la Carta, ella precisa que: “esta acción solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Respecto
de este mandato, esta corporación ha manifestado en reiteradas ocasiones que el
juez debe analizar en cada caso si el peticionario
cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, o en su defecto, debe
determinar si aún existiendo estos, no resultan eficaces para lograr la
protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados.
Así lo sostuvo en sentencia T-235 de 2010, al indicar:
“Para que la acción de tutela sea procedente como mecanismo
principal, el demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros
medios de defensa judicial, o teniéndolos, éstos, no resultan idóneos y
eficaces para lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente
conculcados. A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo
transitorio de defensa iusfundamental, implica que, aun existiendo medios de
protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar un
perjuicio irremediable, pueden ser desplazados por la acción de tutela”.
Cabe señalar que en materia de amparo judicial de los derechos
fundamentales hay una regla general, que consiste en que la tutela es un
mecanismo excepcional de defensa al que puede acudir un afectado solo después
de ejercer infructuosamente todos y cada uno de los medios ordinarios. Así lo
consideró este tribunal, por ejemplo, en la sentencia T-480 de 2011:
“La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar
que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos
jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio
resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo
ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a
la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la
acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar
dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro
del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal
imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela
el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y
procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de
agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo
de amparo establecido en el artículo 86 superior”.
En lo relativo a la idoneidad y eficacia del instrumento judicial
ordinario, esta corporación expresó en sentencia T-569 de 2011, que:
“El deber del juez de tutela es examinar si la controversia
puesta a su consideración: (i) puede ser ventilada a través de otros mecanismos
judiciales y (ii) si a pesar de existir formalmente, aquellos son o no suficientes para proveer una respuesta material y
efectiva a la disputa puesta a su consideración. Por consiguiente, no es suficiente, para excluir la tutela, la mera
existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter judicial. Para
que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con
miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena protección
a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos
que se lograrían con la acción de tutela. No podría oponerse un medio judicial
que colocara al afectado en la situación de tener que esperar por varios años
mientras sus derechos fundamentales están siendo violados.”
Ahora bien, concretamente la
Corte Constitucional ha establecido las siguientes sub reglas en torno a la
procedencia de la tutela para cuestionar las decisiones de una ARL, cuando
niega la cobertura a un número plural de trabajadores:
(i) Es posible
que el juez constitucional expida órdenes generales que beneficien a los
trabajadores que no hacen parte del proceso de tutela cuando sin justa causa se
evidencie la negativa de una ARL de amparar mediante su cobertura a determinada
empresa. Esto en virtud a que cuando estos son excluidos de la protección en riesgos
laborales, la mayoría de veces el representante legal o el empleador, es quien
vería afectado sus derechos fundamentales si eventualmente se presentara un
incidente laboral.
En este sentido, la sentencia T-176 de 2011 de este
tribunal conoció de un asunto en el cual el representante legal de una
cooperativa de trabajo presentó acción de tutela contra la
ARP COLMENA, por la desafiliación de los riesgos profesionales sobre 48
miembros de su empresa. En ese asunto la
Corte consideró que: “le
asiste un interés directo y particular (al representante legal y a la
cooperativa) respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez
constitucional, pues, sin duda alguna, la decisión adoptada por COLMENA, de
suspender la afiliación de los 48 trabajadores al Sistema de Riesgos
Profesionales, de forma unilateral y sin fórmula de juicio, compromete su
responsabilidad, y puede afectar sus derechos e intereses y los de sus
trabajadores, en caso de presentarse una contingencia derivada de la actividad
laboral que éstos desarrollan.[1]”
(ii) Así mismo, este tribunal, en la
sentencia en mención, determinó que la acción de tutela era procedente como
mecanismo transitorio en los supuestos en los cuales
una ARL se negaba a cobijar o desafilar a determinada empresa, ya que debido
a lo complejo y tardío de los procedimientos administrativos y judiciales
pertinentes, la eliminación del sistema de riesgos profesionales era una carga
desproporcionada que vulneraba sus derechos fundamentales. Téngase en cuenta lo
señalado por esta corporación en dicha providencia:
“si bien el asunto puede ser debatido en otras
instancias, administrativas y judiciales, la
decisión de la entidad demandada, de suspender la afiliación al Sistema de
Riesgos Profesionales de los trabajadores a su cargo, los pone en riesgo
permanente y peligro inminente, toda vez que en la actualidad, éstos no tienen
el derecho a su seguridad social en riesgos profesionales y se encuentran
desprotegidos en el evento de presentarse un accidente y/o un siniestro que les
genere daños físicos, enfermedades y la muerte.”
(…)
“Aún cuando es posible demandar la protección de los derechos
presuntamente afectados en otros escenarios, mientras se obtiene allí una
decisión definitiva, la falta de cobertura de los trabajadores en el Sistema
General de Riesgos Profesionales, los ubica en
una situación de indefensión, en el sentido que, ante la ocurrencia de un
accidente de trabajo o enfermedad profesional, es posible que no reciban
oportunamente la atención que requieran, poniéndose en grave riesgos sus
derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y a la
seguridad social.”
Como conclusión se destaca entonces que en ciertas circunstancias
los mecanismos judiciales de defensa existentes en el ordenamiento jurídico
para cuestionar la negativa de una ARL de cobijar a determinados
grupos de trabajadores, debido a su complejidad y duración, carecen de
idoneidad y eficacia para amparar las garantías que surgen de la seguridad
social y el trabajo. Por esta razón la tutela puede, transitoriamente,
desplazar las acciones administrativas y judiciales existentes, para así resguardar
que mientras se desarrollan estos procedimientos no se vean afectados los
derechos y prerrogativas que surgen de la afiliación en riesgos laborales.
4. El derecho a la seguridad social integral y su
desarrollo constitucional y legal
4.1. La teoría constitucional se ha ocupado de catalogar los
derechos, tomando como punto de referencia el proceso que les dio origen. En lo
que respecta  a la seguridad social, vale la pena resaltar que sus
prerrogativas están enmarcadas dentro de las
conquistas económicas, sociales y culturales, debido a que su objeto
históricamente ha girado en torno a la protección de la comunidad frente a
ciertas necesidades y contingencias propias de su devenir.
Al respecto se debe resaltar que esta
corporación en varias oportunidades ha analizado el origen y el desarrollo de
la seguridad social. Ejemplo de esto es la sentencia T-200
de 2011, en la cual se expresó lo siguiente:
“La seguridad social, nace a partir de 1941 de los siguientes
factores: a) Una terminología. En 1935 es votada, en Estados Unidos, La Social
Security Act. Esta expresión se introdujo rápidamente en los países
angloparlantes y después se extendió al mundo entero. b) Un acontecimiento
político y militar. La guerra de 1939 a 1945… los gobiernos saben que una de
las condiciones de un esfuerzo bélico y un esfuerzo de reconstrucción será la
implementación de una sociedad más justa, más segura y de una democracia más social…
la Carta del Atlántico del 12 de agosto de 1941, contiene, resultante de la
petición de Churchill, un parágrafo sobre la necesidad de extensión de la
seguridad social a todos. Lo mismo en la declaración de Filadelfia de la OIT,
de 10 de mayo de 1944. c) Una necesidad social… las necesidades más vivas en
materia de seguridad y de salud… hacen posible que aparezca una idea
completamente ignorada a principio de siglo: la protección social debe
extenderse a todos… d) Un documento británico… es, en cierta medida, la
conjunción de los tres elementos precedentes, la que conduce al gobierno
británico a confiar, en mayo de 1941, a Sir William Beveridge la misión de
estudiar la transformación de las instituciones de protección social.” [2]
En este orden de ideas, el deber de velar por la realización de la
seguridad social estuvo ligado al concepto clásico de Estado de bienestar, en
el cual el aparato gubernamental debía intervenir activamente en las relaciones
ciudadanas con el fin de garantizar la debida prestación de servicios básicos y
complementarios.
Incluso bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1886, la
preocupación del Estado colombiano por la seguridad social estuvo dirigida
particularmente a garantizar los servicios básicos en materia de salud dejando
de un lado el desarrollo constitucional de materias tales como la pensión y la
protección en riesgos profesionales. En ese esquema dominó un sistema
discriminatorio y desordenado, dividido entre lo privado y lo público,
dependiendo de la capacidad de pago de sus afiliados[3]. Es más,
salvo el tímido desarrollo jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia y un
puñado de leyes, solo el artículo 16 del acto legislativo 01 de 1936 reconoció
el deber imperante del gobierno, particulares y empresas de velar por la
seguridad social de los ciudadanos. Sobre este aspecto, la referida reforma
constitucional estableció: “la
asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar a quienes
careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras
personas, estén físicamente incapacitados para trabajar. La ley determinará la
forma como se preste la asistencia y los casos en que deba darla  directamente
el Estado”.
Ahora bien, con el ánimo de superar las
dificultades imperantes en la constitución de 1886, el constituyente dio
prevalencia a la seguridad social en la
Carta de 1991, e instituyó en su artículo 48 este bien jurídico social como “un
servicio público de carácter obligatorio” el cual se garantizará “a
todos los habitantes”.
En desarrollo de los mandatos superiores
consagrados en la nueva Constitución Política, el legislador expidió la ley 100
de 1993, en la cual consagró el sistema de seguridad social integral, conformado por una serie  de regímenes generales establecidos para: (i)
pensiones; (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) servicios
complementarios que se definen en el artículo 8° y subsiguientes de dicha disposición.
4.2. El régimen de seguridad social en materia de pensiones
tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el reconocimiento de las
prestaciones que se determinan en la legislación, previo el cumplimiento de
ciertos requisitos. Así mismo y en aplicación del principio de universalidad
ese esquema pretende extenderse a todos los habitantes del territorio nacional.[4]
Una de las garantías que surgen de la seguridad social en materia de
pensiones es el cubrimiento con una asignación vitalicia y de carácter
permanente a las personas que por distintas causas ya no pueden seguir desempeñando
la labor que habitualmente ejercían, bien sea por que debido al paso del tiempo
o a la vejez se ha mermado su capacidad de trabajo, o en razón a que por un
acontecimiento externo y ajeno, tal como un accidente o una enfermedad, han
sido declaradas inválidas.
En este sentido la Corte Constitucional ha determinado que la
pensión de invalidez tiene por finalidad “proteger a la persona que ha
sufrido una disminución considerable en su capacidad laboral, puesto que, dicha
condición física o mental, impacta negativamente su calidad de vida y la
eficacia de otros derechos fundamentales. Del mismo modo, busca proteger el mínimo
vital de la persona y su núcleo familiar, cuando éste depende de los ingresos
económicos del afiliado”[5].
En torno a la pensión de vejez, se
establecieron dos regímenes excluyentes pero que coexisten, el régimen
solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro
individual. El primero, es aquel mediante el cual los afiliados o sus
beneficiarios obtienen una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, o
una indemnización, previamente definida[6],
independientemente del monto de las cotizaciones  acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales. El segundo, está basado en el ahorro
proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la
solidaridad a través de las garantías de pensión mínima y aportes al fondo de
solidaridad[7].
4.3. Ahora bien, el régimen de seguridad social en pensiones está
íntimamente relacionado cuando se refiere a la pensión de invalidez por
accidente de trabajo a los riesgos profesionales (hoy riesgos
laborales). Esto en virtud del artículo segundo del Decreto Ley 1295 de 1994 y
primero de la Ley 1562 de 2012, los cuales estructuraron como  sus objetivos y naturaleza,
los siguientes:
Artículo 2° del Decreto Ley 1295 de 1994
(objetivos)
“a.
Establecer las actividades de promoción y prevención tendientes a mejorar las
condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola
contra los riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar
la salud individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los
físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de
seguridad.
b. Fijar
las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones
económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias
de accidente de trabajo y enfermedad profesional.
c.
Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad
permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de
accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional.
d.
Fortalecer las actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes
de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de
riesgos ocupacionales”.
Artículo 1° de la Ley 1562 de 2012 (naturaleza)
“proteger y
atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes
que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que
desarrollan.
Las
disposiciones vigentes de salud ocupacional relacionadas con la prevención de
los accidentes de trabajo y enfermedades laborales y el mejoramiento de las
condiciones de trabajo, hacen parte integrante del Sistema General de Riesgos
Laborales.”.
En el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó
algunas disposiciones relacionadas con el Sistema General de riesgos
profesionales, y conforme al artículo 139 de la misma, y en ejercicio
de la facultad contemplada en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución, se facultó al Presidente de la
República por el término de seis meses para que mediante decretos con fuerza
de ley, organizara la administración del sistema de riesgos profesionales. En
ejercicio de esas prerrogativas expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se reglamentó
el acceso, régimen aplicable y funcionamiento del mismo.
Por su
parte, el artículo 77 del Decreto Ley 1295 de 1994 estructura
el modelo mixto de administración público - privada existente en el régimen de
riesgos profesionales. Específicamente determina que este solo podrá ser
administrado por el Instituto de Seguros Sociales - (Hoy POSITIVA S.A.[8]) y por las
entidades aseguradoras de vida que obtengan autorización de la Superintendencia
Bancaria para la explotación del ramo de seguro de riesgos profesionales.
Resulta importante precisar que en este modelo las contingencias cubiertas
por el empleador son de dos clases: prestaciones asistenciales y prestaciones
económicas. Las prestaciones asistenciales consisten en el derecho de todo
trabajador que sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional,
según el caso, a recibir: a) Asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y
farmacéutica; b) Servicios de hospitalización; c) Servicio odontológico; d)
Suministro de medicamentos; e) Servicios auxiliares de diagnóstico y
tratamiento; f) Prótesis y órtesis, su reparación, y su reposición sólo en caso
de deterioro o desadaptación, cuando a criterio de rehabilitación se recomiende;
g) Rehabilitaciones físicas y profesional; h) Gastos de traslado, en
condiciones normales, que sean necesarios para la prestación de estos
servicios. (art. 5 del Decreto ley 1295 de 1994)”
En cuanto a las prestaciones económicas, el artículo 7 del mismo
Decreto señala, que todo trabajador que sufra un accidente de trabajo o una
enfermedad profesional tendrá derecho al reconocimiento y pago de las
siguientes erogaciones: a) Subsidio por incapacidad temporal; b)
Indemnización por incapacidad permanente parcial; c) Pensión de invalidez; d)
Pensión de sobrevivientes; e) Auxilio funerario.”
4.4. Ahora
bien, en desarrollo del principio de universalidad el artículo
tercero del Decreto 1295 consagró el deber de aplicar el
Sistema de Seguridad Social a “todas las
empresas que funcionen en el territorio nacional, y a los trabajadores,
contratistas, subcontratistas, de los sectores público, oficial, semioficial,
en todos sus órdenes, y del sector privado en general”. Esa disposición hace alusión así mismo a ciertas exclusiones taxativas
y de interpretación restringida, las cuales se encuentran en el artículo 279 de
la ley 100 de 1993, el cual dispone que:
“El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente
Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional (…)
Así mismo,
se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (…)
Se
exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la
presente Ley, estén en concordato preventivo y obligatorio (…)
Igualmente,
el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos
de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma (…).”
En desarrollo de lo anterior el Decreto-ley
1295 de 1994 estableció la obligación de
todas las aseguradoras de riesgos profesionales de aceptar a todos y cada uno
de los trabajadores que soliciten. Dicha disposición establece en su artículo
85 lo siguiente: “Las entidades
administradoras de riesgos profesionales no podrán rechazar a las empresas ni a
los trabajadores de estas.”
Como consecuencia de lo expuesto, es claro que el legislador en
desarrollo de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad consagrados en los
artículos 2, 44, 48, 49, y 365 de la Constitución,
estructuró un sistema de seguridad social integral basado en la
complementariedad de una serie de servicios médicos, pensionales y de seguro de
riesgos. Esto con el fin de cubrir al mayor número de habitantes del territorio
colombiano, independientemente de que estos no tuviesen capacidad económica, fueran
independientes, pensionados, cotizantes, trabajadores, desempleados,
empresarios, nacionales o extranjeros.
5. La aplicación del
principio de universalidad en las relaciones entre afiliados y aseguradoras de
riesgos
El artículo 48 de la
Carta establece: “la Seguridad Social
es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la
Ley”. Así mismo el artículo segundo
de la ley 100 de 1993 establece que “la  universalidad es la garantía de la
protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida” (Negrilla fuera de texto)
El Diccionario de la real academia de la lengua
española define la universalidad como un adjetivo que: “(i) comprende o es común a todos en su
especie, sin excepción de ninguno, o (ii) que pertenece o se
extiende a todo el mundo, a todos los países, a todos los tiempos”. En este
orden de ideas ese concepto es un mandato imperativo constitucional que pregona
por qué la función de protección que prédica la seguridad social, se aplica sin
excepción a cada una de las personas.
En concordancia con
esta línea de pensamiento, el constituyente, al diseñar el modelo de seguridad
social en Colombia, evidenció un déficit de cubrimiento de las garantías que surgían
de la misma u optó por un modelo en el cual se garantizara la cobertura a todas
y cada una de las personas que se encuentran en el territorio nacional.
Con el fin de darle acceso
a la mayor parte posible de las personas una de las soluciones que contempló el
constituyente fue darle la naturaleza de universalidad a la seguridad social,
para con ello asegurar que la protección que invocaba el artículo 48
constitucional albergara a todos sin distinción alguna.
Ahora bien, la noción
de universalidad de conformidad a la jurisprudencia de este tribunal tiene dos
aspectos, uno subjetivo y otro de carácter objetivo. En torno al primero se
comprende: “que este se proyecta en la protección a todos los individuos”
y en torno a la segundo “este es referido a la protección global de los
riesgos y contingencias sociales”. Una y otra dimensión se encuentran
complementadas por el principio de igualdad protectora, en el sentido de
protección en igual cuantía, sin distinciones derivadas de la causa.[9]
En desarrollo de lo
anterior, es claro que la dimensión subjetiva que surge del principio de universalidad
en materia de riesgos profesionales está íntimamente relacionada con el derecho
a la igualdad. Así las cosas la seguridad social no es más que la concreción de
la aplicación del principio de igual trato por parte de las autoridades, ya que
sería un absurdo que la protección en riesgos laborales solo amparara a las
personas que practican determinan actividad, o a las que están en determinado
rango de edad, o a quienes ejercen solo actividades de bajo riesgo.
Así mismo, la Corte Constitucional en reiterados fallos ha manifestado
la correlación existente entre dicho valor y la dignidad humana. Sobre el particular la sentencia C-575 de 1992[10] expresó:
“La universalidad es el principio relacionado con la
cobertura de la Seguridad Social: comprende a todas las personas. Ello es
natural porque si, como se estableció, la dignidad es un atributo de la
persona, no es entonces concebible que unas personas gocen de vida digna y
otras no. Las calidades esenciales de la existencia no sabrían ser
contingentes. Simplemente, si son esenciales, se predican de todas las
personas.”
En este orden de ideas del carácter obligatorio y universal del
servicio público de la seguridad social, y su condición irrenunciable
establecido a favor de todos los habitantes del territorio nacional, surge una
de las obligaciones básicas que tiene el empleador en toda relación laboral,
consistente en: “afiliar a sus trabajadores al sistema de seguridad social,
tanto en salud, pensiones, como en riesgos profesionales, y el consiguiente
traslado de los aportes respectivos a la entidad prestadora correspondiente,
con el fin de garantizar que los trabajadores gocen de protección durante todo
el período laboral[11].”
Lo anterior, como lo
ha señalado consistentemente la jurisprudencia de esta corporación.[12] no se trata
de un acto de mera liberalidad o de una acción potestativa del empleador, sino
de un deber que propende por la efectividad de la protección constitucional al
trabajador y por el establecimiento de las condiciones dignas y justas en que
deben desarrollarse las relaciones de trabajo (arts. 25 y 53
C.P.).
En desarrollo de lo anterior, el
artículo 153 de la Ley 100 de 1993 establece la obligatoriedad “para todos
los habitantes de afiliarse al sistema general de seguridad social en salud, y
el correlativo deber de todo empleador  de afiliar a sus trabajadores a dicho
sistema”. En tanto que el artículo 271 de la misma ley, contempla las
sanciones imponibles al empleador cuando, “por cualquier medio, impida o
atente contra el derecho del trabajador a su afiliación y selección de
organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral”. A nivel
jurisprudencial y en concordancia con esta línea de pensamiento, en la
sentencia C-543 de 2007[13]
la Corte manifestó:
“La universalidad implica entonces, que toda persona tiene que estar
cobijada por el sistema de seguridad social. No es posible constitucionalmente
que los textos legales excluyan grupos de personas, pues ello implica una
vulneración al principio de universalidad.”
Uno
de los pilares del Sistema de Riesgos Profesionales es su universalidad y su
existencia se deriva directamente del trabajo, como protección especial a cargo
del Estado,es decir, que por ser la seguridad social un servicio público de
carácter obligatorio y a la vez un derecho irrenunciable “no cabe, en
efecto, interponer el libre albedrío individual frente a los deberes sociales
de todos los habitantes del territorio para asegurar la plena vigencia de los
derechos de todos a la seguridad social”[14].
6. Caso
concreto
6.1. En relación con los hechos y el material probatorio obrante en
el expediente, encuentra la Sala que el señor Mario Pérez García desde hace
varios años inició los trámites tendientes a obtener el reconocimiento estatal
de la explotación de la mina de carbón térmico que está en su propiedad. Por
este motivo el 5 de junio de 2013 solicitó a la ARP POSTITIVA la afiliación de
todos sus trabajadores a la cobertura en riesgos profesionales. La accionada se
negó a realizar la incorporación solicitada aduciendo que el peticionario debía
aportar a su solicitud “el titulo minero y/o el contrato de operación minera
en el cual se evidencie que cuenta con la pertinente inscripción en el registro
minero nacional”, ya que de no contar con ese aval gubernamental la
aseguradora de riesgos no puede amparar las actividades de su empresa ni a sus
mineros.
El juez de única instancia negó la protección invocada aduciendo: (i)
la existencia de otros mecanismos de defensa judicial y (ii) la falta de
pruebas en el expediente que evidenciaran la existencia de un perjuicio
irremediable.
Teniendo en cuenta lo anterior, la
Sala procederá a estudiar la procedencia de la acción de tutela en el presente
asunto, para determinar posteriormente, los aspectos fácticos y jurídicos aplicables.
Específicamente concretará si es posible dar órdenes a la compañía de seguros
POSITIVA S.A. sobre la protección de los derechos invocados, o si, por el contrario, se debe negar el amparo impetrado.
6.2. La Sala advierte que el asunto en cuestión justifica la procedencia de la
acción de tutela en los términos de la jurisprudencia anteriormente señalada.
Esto en razón a que esta corporación, en situaciones como la presente, ha
determinado que los mecanismos judiciales de defensa existentes en el
ordenamiento jurídico, para cuestionar la negativa de una ARL de cobijar a determinado grupo de personas carecen de
eficacia inmediata e idoneidad para amparar las garantías que surgen de la
seguridad social.
Sobre esta
prerrogativa el artículo 8 del Decreto Ley 2591 de 1991, determinó que:
“Aun cuando
el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela
procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (…)  En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un
término  de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.  Si no la instaura,
cesarán los efectos de éste”.
La Sala considera que la tutela transitoriamente puede
desplazar a las acciones administrativas y judiciales existentes, para así
garantizar que mientras se desarrollan los recursos contra POSITIVA S.A. el
señor Mario Pérez García y las personas que desempeñan labores en la mina de
carbón térmico, no vean afectados sus derechos, debido a la ausencia de
protección por la falta de afiliación en riesgos laborales.
Lo anterior en razón a que queda evidenciada la
existencia de un perjuicio irremediable en el asunto sub examine, ya que el actor actualmente se encuentra en una situación que compromete su responsabilidad, y puede afectar
sus derechos e intereses y los de sus trabajadores, en caso de presentarse una
contingencia derivada de las actividades laborales que estos desarrollan.
6.3. Una vez determinada la procedencia de la acción
de tutela en el presente asunto, la Sala debe analizar si existe una
vulneración a los derechos fundamentales al trabajo, a la
igualdad y a la dignidad del señor Mario Pérez García por la negativa de POSITIVA S.A. de afiliar a sus
trabajadores a la seguridad social en riesgos laborales, por no poseer título
minero o contrato de operación minera en el cual se determine la pertinente
inscripción en el Registro Minero Nacional.
De
conformidad a lo expresado en la parte considerativa de esta providencia, el
artículo 48 de la Carta indica que el sistema de seguridad social debe guiarse
por los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad. Según este último,
“el Estado como sujeto pasivo principal del derecho a la seguridad
social debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las
personas, sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida. Por
tanto, el principio de universalidad se encuentra ligado al mandato de
ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social señalado en el
inciso tercero del mismo artículo 48 constitucional, el cual a su vez se
refiere tanto a la ampliación de afiliación a los subsistemas de la seguridad
social –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como a la extensión del
tipo de riesgos cubiertos”[15].
La aplicación de los principios de universalidad e igualdad ante la
ley obligan a que el juez constitucional se pronuncie respecto de la aplicación
de las disposiciones que regulan la afiliación o la exclusión del sistema de
riesgos laborales a un grupo de trabajadores que obtienen su sustento de la explotación
de carbón térmico, buscando sobre todo que la decisión adoptada permita la
concreción del estado social de derecho.
Valga recordar, que la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, al
igual que esta corporación en pronunciamientos anteriores, han sostenido que en
el sistema laboral colombiano, la responsabilidad por los riesgos
profesionales, en principio, está a cargo del empleador, quien debe asegurar a
los trabajadores en las Administradoras de Riesgos Profesionales, cumpliendo
con el pago de las correspondientes cotizaciones, para que a su vez, tales entidades
se responsabilicen y reconozcan las prestaciones económicas y asistenciales correspondientes.
La Sala considera que en aplicación del principio de universalidad en la
cobertura de riesgos, no puede establecerse una diferencia entre trabajadores
que laboran en una mina que cuenta con la respectiva concesión minera, respecto
a personas que ejecutan la misma actividad pero aún se encuentran en fase de
obtención de dicho requisito. Una diferenciación en tal sentido resultaría
violatoria de las garantías constitucionales en materia de protección del
trabajo (art 25 C.P.) así como de los principios mínimos fundamentales que
establece el artículo 53 superior y en particular de la igualdad de
oportunidades y derechos para los trabajadores.
Dando alcance a lo referido
anteriormente y específicamente en torno al requisito de anexar contrato de
concesión minera para que una ARL expida acto de afiliación al sistema de
riesgos laborales, el Ministerio de de
Salud y Protección Social mediante Circular 000034 del 25 de septiembre
de 2013 en aplicacion del principio de legalidad, igualdad y universalidad
determinó:
“Las
Administradoras de Riesgos Laborales no pueden supeditar la afiliación
de las empresas dedicadas a la actividad minera, a la presentación del título
minero, ni de ningún otro documento distinto al formulario único contenido
en el Anexo Técnico número 1 que hace parte integral de la
Resolución número 2087 de 2013, previsto en esta norma como el documento
idóneo para la afiliación, retiro y novedades de trabajadores y contratistas al
Sistema General de Riesgos Laborales”. (negrilla fuera
de texto)
Por su parte la
Resolución número 2087 de 2013[16]
en ningún acapite hace mención a la obligacion del empleador de adjuntar
certificado que demuestre que se posee título minero y/o el contrato de
operación minera. Por las anteriores razones, la
Corte evidencia que los argumentos que aduce la compañìa POSITIVA S.A-. en
escrito del 27 de junio de 2013 son ilegítimos, desproporcionados y vulneran el
principio de universalidad y legalidad, ya que desconocen la normatividad en la
materia expedida por el Ministerio de
Salud y Protección Social al igual que el artículo 48 constitucional.
Por las razones anteriormente señaladas, se tutelaran los derechos
al trabajo, a la salud, y a la seguridad social invocados en la acción de
tutela y en consecuencia se ordenará a POSITIVA S.A. que mientras se resuelven
los recursos administrativos[17]
y judiciales en la jurisdicción ordinaria, de manera transitoria expida acto
mediante el cual acepte la afiliación de los trabajadores que desarrollan actividades
de explotación en la mina de carbón térmico del accionante.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 2
de julio de 2013, por el Juzgado 3º Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de Tunja, por las razones expuestas y, en su lugar, tutelar los
derechos fundamentales al trabajo, a salud, igualdad, dignidad y seguridad
social.
SEGUNDO.-
CONCEDER el amparo a los
derechos fundamentales al trabajo, a la salud y a la
seguridad social por las razones expuestas en la
presente providencia, invocados por el señor Mario
Pérez García.
TERCERO.-
ORDENAR a POSITIVA S.A. que teniendo
en cuenta los argumentos esgrimidos en esta providencia, en el término de 48
horas inicie los trámites pertinentes para que al actor le sea posible afiliar
a sus trabajadores que desempeñan la actividad minera, siempre y cuando estos
cumplan con los requisitos consagrados en la Resolución
número 2087 de 2013. Igualmente  se ordenará al señor Mario Pérez García
iniciar dentro del término de 40 días contados a partir de  la notificación de
esta decisión, las acciones administrativas y judiciales pertinentes para
obtener una decisión definitiva.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría General
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Cfr. Sentencia T-176 de
2011
[2] Sentencia T-200 de 2011 – Citado
de Carrillo Prieto, Ignacio. Derecho de la
Seguridad Social. Edit. Universidad Autónoma de México, 1981, pág. 27.
[3] Ponencia:  Hacia un nuevo
sistema de protección social que garantice el goce efectivo y pleno  del
derecho a la salud dentro de un marco financiero sostenible, Doctor Jorge Ivan
Palacio, tomado de Derecho de la
Seguridad Social”. Segunda Edición. Oscar Iván Cortés Hernández. Librería
ediciones del profesional Ltda. Págs. 19
a 32.
[4] Cfr. Ley 797 de 2003,
artículo 2°.
[5] Sentencia T-032 de 2010.
[6] Ley 100 de 1993, art.
31.
[7] Ley 100 de 1993, art. 59.
[8] Positiva Compañía de Seguros S.A es una compañía adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, resultado de
la cesión de activos, pasivos y contratos de la Administradora de Riesgos Profesionales del Seguro Social a la
Previsora Vida S.A, Mediante la resolución 1293 del 11 de agosto de 2008.
[9] Cfr. Sentencia C-823 de 2006.
[10] En dicha providencia la Corte
conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la ley
49 de 1990,  por medio de la cual se reglamentó el Subsidio a la vivienda de
interés social por parte de las Cajas de Compensación Familiar.
[11] Sentencia C-823 de 2006.
[12] Ver, entre otras las sentencias
T- 005 de 1995; T-557 de 1998; T- 120 de 1999.
[13] En dicha providencia la Corte
conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra Ley 141 de 1961,
artículo 227 el cual determinaba el valor  del auxilio por enfermedad no
profesional.
[14] Sentencias C-1089 de 2003.
[15] Ver las sentencias C-1024 de
2004, C-823 de 2006, y C-543 de 2007.
[16] Por la cual se
modifica la Resolución 1747 de 2008, modificada por las Resoluciones 2377 de
2008, 990 y 2249 de 2009, 1004 de 2010, 475 y 476 de 2011 y 3214 de 2012 y se
dictan otras disposiciones.
[17]
Entre otros recursos que tiene el accionante para cuestionar la negativa
de la ARL esta el artículo 91 de el Decreto 1295 de 1994 el cual establece que “las entidades administradoras
de riesgos profesionales que incurran en conductas tendientes a dilatar
injustificadamente el pago de las prestaciones de que trata el presente
Decreto, o impidan o dilaten la libre escogencia de entidad administradora, o
rechacen a un afiliado, o no acaten las instrucciones u órdenes de la
Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, serán sancionadas por la superintendencia bancaria, en el
primer caso, o por la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales,
en los demás, con multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales
mensuales vigentes, sin perjuicio de las demás previstas en la ley o en este
Decreto”.