T-282-93
NOTA DE RELATORIA: Las sentencias Nos
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
Sentencia No.
T-282/93
REF:
Expediente No 12663
Peticionario:
Bertha Inés Román de
Zambrano.
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Tribunal Superior del                                                                                Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, el día cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y
tres (1993) y por el Tribunal Superior de esta ciudad, Sala Laboral, el día dos
(2)  de abril del mismo año.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El dos de marzo de
1993, la señora BERTHA INES ROMAN DE ZAMBRANO, mediante apoderado impetró la
acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en
contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene
el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación y además
el pago inmediato de las mesadas atrasadas y de los reajustes pensionales
contemplados en la ley.
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. El  ocho de mayo de 1991, la señora ROMÁN
DE ZAMBRANO presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL solicitud de
reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, luego de haber reunido los
requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición fue
radicada bajo el número 6285
2. Debido a la prolongada demora en el trámite
y resolución de la petición con base en la operancia del silencio
administrativo negativo, el veinticinco de octubre de 1991 el actor interpuso
el recurso de apelación contra el acto ficto, sin que hasta la fecha la entidad
haya emitido el pronunciamiento respectivo.
En sentir del
accionante, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL vulnera
sus derechos a la vida, a la igualdad, al trabajo y también el de petición, ya
que la solicitud presentada no ha obtenido "pronta resolución".
II. LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de marzo cinco
(5) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela impetrada..." de conformidad con las
siguientes consideraciones:
1. No se solicitó el cumplimiento del derecho
de petición, sino el reconocimiento de los derechos prestacionales del
accionante.
2. Transcurrió el término legalmente previsto
para la configuración del silencio administrativo negativo, y en consecuencia
debe entenderse que la entidad rechazó la petición.
3. La decisión de la Caja Nacional de
Previsión Social es susceptible de ser controvertida ante el juez
correspondiente. En tal virtud, la existencia de otros medios judiciales torna
improcedente el ejercicio de la acción de tutela.
B. LA IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el apoderado de la señora ROMAN DE ZAMBRANO, impugnó el fallo de primera
instancia con base en los siguientes argumentos:
1. El derecho de petición es un derecho
constitucional fundamental de aplicación inmediata, conforme al artículo 85 de
la Carta.
2. Si se entendiera que el derecho de
petición se resuelve al operar el silencio administrativo negativo, el derecho
sería inocuo y la aplicación inmediata contemplada en la ley fundamental
carecería de fundamento, puesto que a las autoridades les bastaría dejar
transcurrir el término legal sin dar respuesta a una petición, en espera del
silencio administrativo.
3. El otro medio de defensa judicial que
prevé el artículo 86 de la Constitución ha de tener mayor o, por lo menos,
igual eficacia que la acción de tutela.  La protección inmediata requerida solo
puede ser garantizada por la acción de tutela, ya que no existe otro medio
judicial que sea eficaz al propósito de brindarla.
C. SEGUNDA
INSTANCIA
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, mediante sentencia de
abril dos (2) de 1993 decidió "CONFIRMAR la improcedencia de la tutela
determinada por el juzgado Noveno Laboral del Circuito en su fallo del cinco
(5) de marzo de 1993, respecto de la demandante BERTHA INES ROMAN DE
ZAMBRANO" conforme a las siguientes consideraciones:
1. Existen otros medios de defensa judicial y
para el caso concreto "están los procedimientos laborales o
administrativos según el tipo de vinculación de la demandante..."
2. El objeto de la presente acción de tutela
es la pensión de Jubilación y no el Derecho de Petición.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede
entonces a la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala
correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento
de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Caja Nacional
de Previsión Social, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar
que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas
(art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada
sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si la misma
Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir
pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde este
derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la
participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los
demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No T-426 de
1992, sobre el particular deja en claro que,  "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo
que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y
no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la promoción
de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las
exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una
necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente
formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION deberá resolver
la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino de cuarenta y
ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta sentencia, si
para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud, amparando el
Derecho de Petición.
Ahora bien, el
objeto de la acción instaurada, en este proceso no es exclusivamente  la
proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de la
demanda el actor solicita que se concedan las siguentes pretensiones:
"1. Se ordene  a la CAJA  NACIONAL DE PREVISION
SOCIAL, el reconocimiento y pago inmediato de la Pensión mensual Vitalicia de
Jubilación a mi mandante en cuantía de  $72.664.17, efectiva a partir del 9 de
abril de 1989.
2. Que se ordene igualmente a la misma
entidad  demandada, el pago inmediato de las mesadas atrasadas, previa la
práctica de los reajustes pensionales consagrados en la ley 71 de 1988".
Del examen del
escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es "el reconocimiento y
pago inmediato de la pensión mensual Vitalicia de Jubilación" y
también "el pago inmediato de las mesadas atrasadas, previa la práctica
de los reajustes pensionales". Un pronunciamiento orientado a dar
cabal  satisfacción a las pretensiones del peticionario, formuladas de la
manera transcrita, rebasa el ámbito de la competencia del Juez de tutela, a
quien, en eventos similares al presente, no le corresponde señalar el contenido
de las decisiones que deban tomar las autoridades  públicas en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad
de resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se
propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en indicar que los fallos emitidos en materia de acción de
tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún
cuando de estos se predica su carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992
se precisó que "se dirige pues la acción de tutela no a la discusión
jurídica sino al hecho (acción u omisión) concreto, irrefragable de
desconocimiento del derecho fundamental... el punto lo sabe el Juez, es  bien
nítido. De  manera  que  el  Juez  de  la  tutela  no  puede reemplazar al Juez
competente para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un
medio de protección de derechos propios de la persona humana en su
primacía".
La acción de tutela
encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso
sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad
encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si
reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no
al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la
autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante
ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos
necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de
defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al
tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta,
criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones,
atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual
ya que:
"no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de
rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido,
estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que
no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria
para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta
le reconoce" (sentencia
No 1 de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Asimismo en
sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se
dijo:
"Según el
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede  cuando el afectado
disponga de otro medio para la
defensa judicial
de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
El sentido de la
norma es el de subrayar el  carácter supletorio del mecanismo, preservando asi
su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre
la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la
administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular".
De modo que la
causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable",
hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha
sido acreditado en debida forma.
En atención a las
consideraciones anteriores, se abstiene la Sala de pronunciarse acerca del
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser  de
competencia del Juez de tutela la definición de los Derechos litigiosos; se
confirmarán en este sentido las providencias revisadas cuyos pronunciamientos
guardan relación con lo expresado por la Corte en relación con este punto.
Finalmente, resulta
oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela, planteamientos que esta Sala prohija.
"El artículo
86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la
procedencia de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será procedente
esta acción para solicitar el amparo de derechos de esa naturaleza.(inciso 1o);
la segunda, que dispone que esta acción sólo 'procederá', es decir sólo tendrá
lugar la anterior hipótesis, cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, lo que le otorga al proceso el señalado carácter subsidiario,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (inciso 3o) y, la tercera, que defiere a la ley el establecimiento
de los casos en los que la acción de tutela ' procede contra particulares
encargados de la prestación del servicio público o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión (inciso 5o)".(sentencia
T-468 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz).
De todo lo anterior
se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N.,
decreto 2591 de 1991). salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos.
Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación
ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto
constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales de
jubilación con sus reajustes periódicos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR
las sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Laboral, el dos (2) de abril de mil novecientos noventa
y tres (1993), y por el  Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá el cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), en
cuanto declararon improcedente la acción de tutela con respecto a las
pretensiones de la demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva
de esta providencia.
Segundo.  MODIFICAR
las sentencias mencionadas y conceder la tutela por violación del Derecho
fundamental de petición y en tal virtud se ordena a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por BERTHA INES ROMAN DE
ZAMBRANO, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas,
contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta
última no ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General