C-952-07
Sentencia C-/07
Sentencia C-952/07
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Término
PROYECTO DE LEY DE ORIGEN GUBERNAMENTAL-Objeto/PROYECTO DE LEY EN MATERIA
TRIBUTARIA-Modificaciones y adiciones
El proyecto del gobierno se proponía sustituir íntegramente
el ordenamiento tributario así como derogar el decreto 624 de 1989 en su
integridad y otras normas tributarias como el artículo 33 del decreto 624 de
1989 o Estatuto Tributario, derogatoria que se demanda en esta ocasión, por lo
cual, los ponentes de las Comisiones Conjuntas, en ejercicio de su legítima
función parlamentaria y en razón a la naturaleza de la misma, podían introducir
y realizar modificaciones parciales o totales al proyecto original, sin
violentar la unidad de materia, lo que ocurrió efectivamente en un informe de
ponencia para primer debate, para posteriormente quedar incluida dicha
derogatoria en el texto aprobado en primer debate y en el texto final del
proyecto que se convirtió en ley de la República.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD-Alcance
LEY-Trámite legislativo
El proceso de elaboración de una ley, consiste en que
el proyecto (i) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle
curso en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate
en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en
sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya
obtenido la sanción del Gobierno Nacional. Estos cuatro debates deben
realizarse de manera completa e integral para que lo aprobado o improbado tenga
plena validez, exceptuándose aquellos casos en los cuales el Presidente de la
República presente un mensaje de urgencia al interior del trámite legislativo,
situación en la cual es constitucionalmente factible que sesionen conjuntamente
las comisiones permanentes de las cámaras.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones o adiciones
La posibilidad de introducir modificaciones y
adiciones a los proyectos de ley sólo resulta constitucionalmente viable,
cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de discusión,
votación, aprobación o no,  en primer debate. De presentarse discrepancias
entre las cámaras, existe la posibilidad de reunir una comisión accidental para
que concilie dichas diferencias, pero las materias que se concilien deben haber
sido discutidas, votadas, aprobadas o improbadas en primer debate.
CONGRESO-Competencia privativa y exclusiva para la derogación
de la ley/CONGRESO-Límites
El legislador cuenta con facultad constitucional para
modificar, sustituir o derogar la legislación preexistente, en el momento en
que lo considere necesario o conveniente, sin limitación alguna, pues el
constituyente no le impuso ninguna restricción ni condicionó el ejercicio de
esa potestad, salvo en lo que se relaciona con la clase de leyes que se
derogan, pues una ley sólo puede ser derogada por otra de igual o superior
jerarquía
NORMA DEROGATORIA-Naturaleza/NORMA DEROGATORIA-Efectos
Las normas derogatorias constituyen una unidad con las
normas derogadas y no con el resto de las disposiciones de la ley que las
deroga. De este modo, las cláusulas derogatorias no imponen ningún deber de
conducta ni ninguna abstención de comportamiento, ya que simplemente se limitan
a disponer la terminación de la vigencia de preceptos legales y, por tanto,
carecen de contenido normativo que permita determinar la relación de materia
con el resto del ordenamiento en que se hallan insertas. Por medio de la
derogación se cancela la vigencia de normas legales, produciéndose de esta
forma la cesación de sus efectos y, por ende, su exclusión del ordenamiento
positivo. Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad
legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede
suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, sustituirlas o
modificarlas, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como
se hacen.
DEROGACION EXPRESA, TACITA Y ORGANICA
La derogación puede ser expresa o tácita. Es expresa
cuando la autoridad competente, esto es, el legislador señala en forma precisa
y concreta los artículos u ordenamientos que deroga. La derogación tácita tiene
lugar cuando existe incompatibilidad entre lo dispuesto en la nueva ley
respecto de lo regulado en la anteriormente vigente, lo que significa que debe
haber cambio de legislación. La derogación orgánica, se presenta cuando el
legislador regula íntegramente la materia a que la anterior se refería, así no
exista incompatibilidad entre las disposiciones consagradas en una y otra, para
la gran mayoría de doctrinantes ella está incluida en la derogación tácita. Sin
embargo, para otros, ésta es una clase totalmente independiente. La derogación
del artículo 33 del Estatuto Tributario, contenida en el artículo 78 de la ley
1111 de 2006, no vulneraba entonces el principio de unidad de materia, pues en
primer lugar, fue propuesta desde el primer debate y en segundo lugar, es
facultad del legislador ejercer esa clase de actos respecto de la legislación
preexistente (art. 150-1), en el momento que lo considere necesario o
conveniente.
PRIMACIA DE LA REALIDAD Y LA IGUALDAD EN
MATERIA LABORAL Y TRIBUTARIA-Aplicación
a funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
Evidencia la Sala que existe una línea de
jurisprudencia constitucional sistemática y consolidada, de acuerdo con la
cual, debe primar el principio de realidad en las relaciones laborales, y ello
tanto para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación y
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, como en este
caso en materia tributaria para exigirles a estos mismos funcionarios que
cumplan con su obligación de tributar al Estado de conformidad con lo realmente
percibido. En criterio de la Corte, de la misma manera como se aplica y protege
el principio de realidad y de igualdad en materia laboral, para la cotización
de aportes y liquidación en seguridad social, pensiones y prestaciones sociales
de los funcionarios consulares y diplomáticos en el exterior, así también se
deben aplicar los mismos principios en torno a los impuestos que deben pagar
los trabajadores en general al Estado, con el fin de cumplir con su deber de
contribuir a los gastos públicos, especialmente cuando se trata de funcionarios
públicos del Estado colombiano, dentro de los cuales no pueden constituir una
excepción los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA TRIBUTARIA-Consolidación/IRRETROACTIVIDAD DE LA
LEY
En materia
tributaria, el concepto de derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado
con la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual a
su vez está relacionado con el principio de irretroactividad de la ley, según
el cual los efectos retroactivos de las leyes en materia tributaria no pueden
afectar situaciones ya reconocidas y cuyos efectos se hayan dado bajo una
legislación anterior, por lo cual este principio prohíbe en materia de tributos
que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de
una disposición más favorable para el contribuyente. Para que existan derechos
adquiridos en materia tributaria deben existir por tanto situaciones jurídicas
consolidadas, las cuales no pueden ser afectas o desmejoradas por la
normatividad posterior, en detrimento de los intereses de los contribuyentes.
Es claro para la Corte que respecto de los salarios devengados por los
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya
remuneración se dio en moneda extranjera, antes de la entrada en vigencia de la
ley 1111 de 2006, no se les está aplicando la derogatoria del artículo 33 del
Estatuto Tributario, sino que esta derogación rige hacia el futuro. Por
consiguiente, para la Corte no se configura en este caso la existencia de un
derecho adquirido en relación al beneficio tributario derogado, en cuanto no se
afecta retroactivamente los salarios ya percibidos por los funcionarios
consulares y diplomáticos, y por cuanto tampoco se produce una desmejora
salarial para los funcionarios respectivos.
Referencia:
expediente D-6770
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 1111 de 2006
Demandante: Alejandrina Briceño
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., catorce
(14) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana
Alejandrina Briceño Chaparro, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra el art. 78 –parcial- de la Ley
1111 de 2006, a la cual correspondió el expediente D- 6770.
Mediante Auto del de mayo del treinta (30) de
marzo de dos mil siete (2007), fue admitida por el Despacho la demanda
presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991.
En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente
proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días,
para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al
Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que si lo consideraban
conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido
para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.
Así mismo se invitó a participar dentro de este
proceso a la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales –DIAN-, al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de la Universidad Santo Tomás, de la
Universidad Popular del Cesar, y de la Universidad del Norte, con el fin de que
emitieran su opinión sobre la disposición materia de impugnación.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario
Oficial No. 46.494, del 27 de diciembre de 2006:
“LEY NÚMERO 1111 DE 2006
(diciembre 27)
Por la cual se modifica el estatuto
tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(… )
ART. 78.— Vigencia y Derogatorias. La
presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean
contrarias, en especial las siguientes: El parágrafo del artículo 27; la frase:
“Mientras entran en vigencia los ajustes integrales por inflación, para las
entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, el ajuste por
diferencia en cambio constituirá ingreso, costo o deducción, cuando se
efectivamente realizada, independientemente de su causación” del artículo 32-1;
el artículo 33; el parágrafo 4º del artículo 38; el parágrafo del
artículo 39; el parágrafo 2º del artículo 40; el parágrafo del artículo 66; el parágrafo
2º del artículo 67; la expresión: “A partir del año gravable 1992, los contribuyentes
sujetos a los ajustes contemplados en el Título V de este Libro, calcularán la
depreciación sobre los activos fijos ajustados, de conformidad con lo allí
previsto” del artículo 69; el parágrafo del artículo 70; el parágrafo del
artículo 73; el parágrafo del artículo 74; el parágrafo del artículo 80; el parágrafo
2º del artículo 81; el parágrafo del artículo 104; el parágrafo del artículo
118; el parágrafo del artículo 120; el artículo 133; el parágrafo del artículo
142; el artículo 260-11; los parágrafos 1º y 2º del artículo 276; la expresión
“creado mediante la presente ley” del artículo 297; los artículos 318; 319,
320, 321, 321-1, 322, 328; 329 a 332; 333-1 a 336; 338 a 343; 345 a 348; 349 a
353; la expresión “y de remesas” del inciso segundo del artículo 408; el
artículo 417; el inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 420; el artículo
443; el artículo 468-2; el parágrafo 2º del artículo 499, el artículo 566; el
literal d) del artículo 657; el artículo 869 del Estatuto Tributario y el
artículo 14 de la Ley 488 de 1998.
Igualmente, se derogan las
referencias que sobre el efecto del sistema de ajustes por inflación hacen las
siguientes disposiciones: El literal b) numeral 2º del artículo 127-1; el
inciso 1º del artículo 147; el numeral 2 del artículo 271-1 y el artículo 272
del Estatuto Tributario.
Deróguese la expresión “salvo
el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del
componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los
bienes gravados” del inciso 4º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”.
Elimínese la expresión “cabeza
de lista” del artículo 47-1 del Estatuto Tributario”.
III. DEMANDA
La demandante considera que la expresión demandada infringe
los numerales 1º, 2º y 3 del artículo 157, el artículo 13, 58 y 363 de la
Constitución Nacional, así como los artículos 145 y 147 de la Ley 5 de 1992.
La accionante considera que la función derogatoria
hace parte íntegra del proceso legislativo, y que la posibilidad de demandar el
artículo de las derogatorias ha sido ampliamente admitida por la Corte
Constitucional[1], en donde se considera
procedente el control constitucional de las disposiciones derogatorias y se
analiza si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el
principio de unidad de materia, o el principio de identidad.
La actora presenta tres cargos contra la expresión
demandada, dos de ellos relativos a vicios de procedimiento durante el trámite
de la ley contentiva de la parte del artículo demandado, y un cargo de fondo.
1. Primer Cargo: El primer cargo por vicios de trámite,
se refiere a la falta de publicación, falta de exposición de motivos y
vulneración del principio de identidad.
En este sentido, la demandante alega la violación del
numeral 1º del artículo 157 de la Constitución Políticas y los artículos 145 y
147 de la Ley 5 de 1992 o estatuto orgánico de la actividad legislativa, aduciendo
dos razones para ello: que el proyecto de ley que condujo a la expedición de la
ley 1111/06 no se publicó ni tampoco contenía exposición de motivos.
a) Respecto de la no publicación del proyecto de ley, la
demandante argumenta que el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución
Nacional consagra que ningún proyecto será ley, sin haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva,
disposición que es reiterada por el numeral 1º del artículo 147 de la Ley 5 de
1992.
La actora encuentra, que si bien el proyecto de ley fue
publicado en la Gaceta Año XV No. 262,  el proyecto que se publicó en dicha
Gaceta decía en su epígrafe “Por medio de la cual se sustituye el
Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales”, mientras que el proyecto aprobado por el Congreso fue
otro muy distinto, lo que se evidencia por cuanto en el epígrafe de la ley
resultante, donde se incorpora el aparte demandado, se dice: “Por la cual se modifica
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Afirma la demandante, que esta irregularidad se inició
desde el momento en que se cambió el proyecto del Gobierno Nacional –Ministerio
de Hacienda- por el que se sometió a consideración de ambas cámaras, obrando
conjuntamente. Así, indica que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda, presentó un ambicioso proyecto de ley al Congreso de la República, el
cual correspondió al No.039 de 2006 Cámara, del 28 de julio de 2006, que contenía
282 artículos, el cual se encontraba orientado a sustituir en su integridad el
estatuto tributario. No obstante, relata la demandante, que el proyecto que fue
sometido a la consideración de las comisiones conjuntas de cámara y senado en
primer debate, fue un proyecto totalmente distinto, el cual se encontraba
dirigido a modificar algunas disposiciones del Estatuto Tributario.
Resalta en este sentido la actora, de un lado, que el
proyecto original contenía 282 artículos, mientras que el proyecto sometido a
las sesiones conjuntas para primer debate sólo contenían 58 artículos, y de
otro lado, que el proyecto original se encontraba destinado a sustituir el
Estatuto Tributario, mientras que el proyecto estudiado por las comisiones
conjuntas de cámara y senado buscaba solo modificarlo. Concluye por tanto la
demandante respecto de este punto que: “[a]l tratarse de un proyecto
totalmente distinto, el Congreso estaba en la obligación de publicarlo en la
Gaceta del Congreso. Al no hacerlo, violó el artículo 157 de la Constitución,
en su numeral 1º”.
Respecto de la importancia de respetar el mandato de
publicidad de los proyectos afirma la demandante: “La obligación de publicar
los proyectos de ley no es un mero formalismo. Es una sana manifestación de la
democracia que permite a los estamentos sociales enterarse y pronunciarse sobre
las iniciativas legislativas y a los propios congresistas aprehender el
conocimiento de todos y cada uno de los cambios que se le pretenden introducir
al ordenamiento jurídico”
Y agrega la actora que este cargo “no pretende
conculcar la soberanía que tiene el Congreso para modificar los proyectos de
ley presentados por el Gobierno. Pero si busca hacer respetar la norma según la
cual los proyectos deben ser publicados, de modo que si cambia
sustancialmente la identidad de un proyecto, quiere decir que estamos en
presencia de uno nuevo y en tal caso debe cumplir con el requisito de la
publicación, con su correspondiente sustentación de motivos.”
Por consiguiente concluye la demandante que el
proyecto que si cumplió con la obligación constitucional de la publicación –en la
Gaceta Año XV No.527- fue el que buscaba sustituir el estatuto tributario, y
que por el contrario el proyecto que se debatió en las sesiones conjuntas de
ambas cámaras, no obstante haber sufrido un “cambiazo” no fue publicado. Esto
significa para la demandante, que “el ponente para primer debate rindió su
informe sobre un proyecto que conservaba nominalmente el número 037 (sic) original,
pero que examinado en su contenido era OTRO PROYECTO MUY DISTINTO”.
b) Respecto de la no exposición de motivos, afirma la
accionante que el nuevo proyecto que se presenta a las comisiones conjuntas de
senado y cámara para primer debate, no solo no fue publicado sino que no
contenía la exposición de motivos. Esto constituye a juicio de la actora una
vulneración de los integrantes del Congreso y la sociedad al derecho a conocer
el proyecto de ley con su correspondiente exposición de motivos.
Expone la actora que las leyes deben estar precedidas
de una exposición de motivos, que en este caso no existió y que es el gobierno
quien debe cumplirlo y no puede ser suplantado por el informe de ponencia que
se rindió a las comisiones conjuntas, según consta en la Gaceta No. 527.
En este sentido afirma la demandante: “La falta de
exposición de motivos en el proyecto sometido a consideración de las dos
cámaras, sesionando conjuntamente, es una omisión que viola directamente el
artículo 145 de la Ley 5 de 1992”.
En relación con el caso específico de la parte que se
demanda del artículo 78 de la ley 1111 de 2006 argumenta la demandante que “la
falta de publicación del proyecto de ley considerado por las comisiones
conjuntas para primer debate, tuvo un efecto nocivo sobre la suerte de los
afectados por la derogatoria de un tratamiento tributario diferencial, ya que
fueron sorprendidos cuando observaron que en el artículo sobre "vigencias
y derogatorias" figuraba camuflado el artículo 33”.
En este sentido, según la demandante, la falta de
publicación del proyecto y la ausencia de exposición de motivos, privó a los
afectados de conocer previamente la propuesta de derogatoria del artículo 33.
c) Por esta razón existe también para la accionante
una vulneración del principio de identidad. La actora afirma que este principio,
al que se ha referido la Corte en varias sentencias, “apunta a que los
asuntos aprobados en el primer debate no se desdibujen después, de manera que
aparezca que las plenarias están aprobando
una cosa totalmente distinta”. Agrega la demandante, que en este caso
la identidad se perdió desde mucho antes, en el paso que va de la presentación
inicial del proyecto por el Ministro de Hacienda (Gaceta 262) a la iniciación del
primer debate en las comisiones conjuntas (Gaceta 527), por cuanto reitera, se presentó
originalmente un proyecto de 282 artículos para sustituir el Estatuto
tributario y el primer debate se inició con un proyecto de 58 artículos para
modificarlo.
En síntesis, respecto de este primer cargo la
demandante afirma: “Conclusión: el segmento demandado hace parte de una ley
cuyo proyecto desencadenante (el que se sometió a las comisiones conjuntas de
senado y cámara para primer debate) no fue publicado, ni tuvo exposición de
motivos, por lo cual debe declararse inexequible por violación del artículo 157
#10 de la Constitución, en concordancia con los artículos 145 y 147 de la ley
5/92, ya que constituye una irregularidad insubsanable.”
2. Segundo Cargo: En el segundo cargo, afirma la
accionante que la frase demandada -"el artículo 33"- del artículo 78
de la Ley 1111 de 2006, no fue debatida, a pesar de que en este artículo se
consagraba un tratamiento tributario preferencial para el sector de
funcionarios públicos del servicio diplomático y consular. Tema este que
considera la demandante de primera importancia.
Por lo tanto, argumenta la demandante que la falta de debate
viola el principio de consecutividad, el cual se encuentra contemplado en los
numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución Nacional y en los numerales
2 y 3 del artículo 147 de  la Ley 5 de 1992.
En este sentido, afirma la demandante que la derogatoria
del artículo 33 del estatuto tributario fue, ciertamente aprobada en cada uno
de los debates exigidos constitucionalmente, pero no fue debatida en ninguna de
las sesiones. Ni en las sesiones conjuntas de cámara y senado, ni en las sesiones
plenarias de estas mismas que simultáneamente se realizaron. Respecto de este
aparte tuvo lugar el clásico "pupitrazo".
Para sustentar este cargo, realiza el acccionante las
siguientes afirmaciones:
1) “En la Gaceta Año XV No.527, que contiene el informe
de ponencia para primer
debate en las comisiones conjuntas, aparece el
artículo 58 del proyecto, páginas 18 y 19, titulado "Vigencia y
derogatorias", en cuya extensa lista no aparece la
derogatoria del artículo 33”. Agrega la demandante que mucho menos
aparece referencia alguna a la necesidad de suprimir el tratamiento
preferencial de los funcionarios del servicio exterior. Y concluye la actora
que de esta manera “[c]omo por arte de magia aparece aprobada la derogatoria
del artículo 33 del ET, en primer debate por las comisiones conjuntas, el día 21
de noviembre de 2006 (Gaceta Año XV No. 608), sin que hayamos encontrado
rastros en nuestro aplicado seguimiento de la ley, debate algunos sobre tal derogatoria”.
2) “En la Gaceta Año XV No. 619, que contiene el informe
de ponencia para segundo debate en la plenaria de la cámara -acápite de Derogatorias-
los ponentes
no hacen ninguna sustentación de la derogatoria del artículo
33 del ET, que simplemente aparece relacionada en el proyectado artículo 78, lo
que demuestra que se aprobó sin que los congresistas supieran de qué trataba el
citado artículo 33. Exactamente lo mismo ocurrió en el informe de ponencia para
segundo debate en el senado, en donde no se aprecia comentario alguno de las
razones para suprimir el tratamiento tributario diferencial a los funcionarios
del servicio exterior, limitándose este documento a registrar la derogatoria
del artículo 33 en la proyectada norma sobre "Vigencias y
derogatorias" (Año XV, Gaceta No. 617)”
Respecto del principio de consecutividad opina la
accionante que este principio “no es tan solo la aprobación en las instancias
respectivas de cámara y senado. El Congreso tiene en su esencia un carácter deliberativo,
de modo que este principio incluye forzosamente el debate previo antes de la
votación, debate que no se presentó en relación con la derogatoria del artículo
33 del ET, de acuerdo con las pruebas documentales que hemos citado”
Como conclusión de este cargo afirma la actora que “[l]a
derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, en cuanto suprimió un
tratamiento tributario preferencial para los funcionarios del servicio
diplomático y consular, ameritaba un debate y no la sola aprobación a "pupitrazo
limpio" bajo los apremios de un mensaje de urgencia del Gobierno Nacional.
El segmento demandado debe ser declarado inexequible por falta de Motivación y debate,
lo que entraña violación del artículo 157 #s 2° Y 3° de la Constitución, en
concordancia con la ley 5/92, arto 147 núms. 2° y 3°”
3. Tercer Cargo. El tercer cargo es un cargo de fondo
por violación del principio de igualdad y equidad de los tributos, encontrando
vulnerado los artículos 13 y 363 de la Constitución Política. Adicionalmente,
considera la actora que el aparte  demandado viola los derechos laborales
adquiridos. Por consiguiente, presenta la actora tres subcargos: violación de
los principios de igualdad, equidad y de los derechos laborales adquiridos.
Para sustentar estos cargos la actora comienza
haciendo una presentación de la historia de la norma derogada, y posteriormente
pasa a analizar la violación a la igualdad, a la equidad y a los derechos
laborales adquiridos.
a. En relación con la historia de la norma demandada refiere
la demandante que el tratamiento tributario a los ingresos de los funcionarios de
la planta externa, se origina en el artículo 29 del Decreto Legislativo 2053/74,
expedido al amparo de la primer emergencia económica declarada en el país, bajo
la presidencia del Dr. Alfonso López Michelsen. La precitada norma instituía un
tratamiento diferencial para los funcionarios del servicio diplomático y consular
en cuanto les permitía declarar, no con base en los ingresos recibidos en
función de los cargos que desempeñaban en la planta externa, sino con base en
los cargos de la planta interna, conforme a la correspondiente tabla de
equivalencias.
Comenta la
accionante que posteriormente, la Ley 75/86, art. 90, otorgó facultades
extraordinarias al Presidente de la Republica para ordenar en un solo estatuto todas
las normas tributarias que se hallaban dispersas. En desarrollo de estas
facultades, se expide el Decreto 629/89, que da origen a lo que hoy se conoce como
Estatuto Tributario, cuyo art. 33, reiteraba el tratamiento tributario
preferencial a los funcionarios del servicio diplomático y consular, en los
mismos términos del decreto de emergencia económica, que es la norma que fue
derogada por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, demandada en esta
oportunidad.
b. En relación con
el cargo por violación al principio de igualdad, afirma la accionante que en su
criterio la razón que dio origen al establecimiento de un tratamiento
tributario diferencial a los ingresos de los funcionarios del servicio
exterior, consagrado por el artículo 33 del Estatuto Tributario, no pudo ser
otra que la necesidad de aplicar el principio de igualdad, hoy consagrado por la
Constitución en su artículo 13. En este sentido afirma la accionante que “[e]n
efecto, no era ni nunca será lo mismo aplicar la misma tabla progresiva del
impuesto sobre la renta a quienes viven en el territorio patrio y a quienes
viven fuera del país donde el costo de la vida es-de lejos-más alto”. Y
agrega: “De esta manera, el artículo 33 derogado buscaba realizar el
principio de igualdad, considerando las difíciles condiciones de costo de vida
en el exterior, comparadas con las existentes en nuestro país”.  Esta es la
razón por la que la demandante considera que se otorgó un tratamiento
tributario diferencial a los funcionarios del servicio exterior, señalando que
la base impositiva fuera el salario asimilado en planta interna.
Por
consiguiente, considera la ciudadana que la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario, viola el principio de igualdad, “por cuanto la tabla progresiva
del impuesto se aplica de la misma manera a funcionarios del servicio
diplomático y consular, que laboran en el exterior, y a los demás
contribuyentes de los mismos ingresos que laboran dentro del país… Al
darse el mismo tratamiento tributario a personas que se encuentran en
situaciones notoriamente disímiles, brota diáfana la violación del artículo 13
de la Constitución”
Alega la
demandante que la Corte ha establecido en sentencia C-776 de 2003 que al el
legislador debe respetar el principio de igualdad al establecer nuevas
obligaciones tributarias, tomando para ello en cuenta las diferencias de hecho
existentes en la sociedad, con el fin de no profundizar las desigualdades
existentes.
En forma de
conclusión respecto de este cargo, expone la demandante: “Como conclusión de
este cargo, tenemos que la derogatoria del artículo 33 del ET viola el artículo
13 de la Constitución en materia de igualdad por cuanto aplica la misma tarifa
progresiva del impuesto sobre la renta a trabajadores del mismo rango salarial
que laboran dentro y fuera del país, sin tener en cuenta las notorias
diferencias de los contextos en que se percibe y gasta el ingreso. Esta sola
consideración es, a nuestro juicio, suficiente para declarar la inexequibilidad
de la expresión "el artículo 33" contenido en la norma de vigencias y
derogatorias de la ley 1111/06”.
b. En el segundo
cargo de fondo, la actora considera violado el principio de equidad, consagrado
en el artículo 363 de la Constitución, y acude para fundamentar dicho acerto a
la jurisprudencia constitucional sobre este tema - sentencias C-261 de 2002,
C-1060A de 2001 y C-776 del 2003- así como a algunos tratadistas.
La ciudadana
afirma que con la derogatoria del artículo 33 del estatuto tributario se
estaría vulnerando la equidad horizontal, por cuanto esta se realiza cuando al
comparar a dos contribuyentes de similares ingresos, ambos quedan con igual
nivel de bienestar después de pagar los impuestos. Para la demandante “[e]s
lógico que este principio no se cumpla en el caso que nos ocupa por cuanto el
salario neto de los funcionarios del servicio exterior es infinitamente
inferior después de impuestos, si se le compara con el de los contribuyentes
colombianos del mismo nivel que perciban y gasten sus ingresos dentro del país.
Siendo mayores los gastos en el exterior,  menor será el salario neto
(después de impuestos)”.
Considera así
mismo la demandante que en comparación con otros funcionarios públicos como los
congresistas, magistrados, ministros, a quienes se les mantuvo con el nuevo
estatuto tributario una exención del 50% de sus ingresos, la derogatoria del
artículo 33 del antiguo estatuto tributario es violatoria del principio de
equidad horizontal, por cuanto los funcionarios del servicio diplomático y
consular es el único sector laboral que ha sido golpeado con la reforma
tributaria, en cuanto su tratamiento tributario diferencial ha sido suprimido.
Por esta razón
concluye la demandante que el aparte demandado del artículo 78 de la Ley 1111
de 2006 viola el artículo 363 de la Carta Política en materia de equidad.
c. Como tercer
cargo de fondo, considera la demandante que se están violando los derechos
laborales adquiridos. Respecto de este cargo, afirma que el artículo 58 de la Constitución
garantiza los derechos adquiridos y los ha elevado al rango de derechos
fundamentales. Señala que esta norma superior tiene un desarrollo legal en la
Ley 4/92 (marco de salarios y prestaciones), en cuyo art. 2°, literal a), se
ordena el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado,
tanto del régimen general como de los regímenes especiales, y se prohíbe la
desmejora de sus salarios y prestaciones sociales.
Para la
demandante es claro, que “la derogatoria del beneficio tributario
diferencial de los funcionarios del servicio exterior del MRE, ha traído como
consecuencia el desplome de sus ingresos. La desmejora salarial se produce, no
solo cuando una norma disminuye el monto actual de los salarios, sino
también con una afectación tributaria de grandes dimensiones, como la que se ha
buscado con la derogatoria del arto 33 del ET. Es indiscutible que por obra
de la expresión demandada (el artículo 33 del ET) los funcionarios del servicio
exterior ganan menos en este año del 2007, cuando ya la tabla de retención en
la fuente comienza a hacer estragos frente a la impotencia de quien ejerce un
cargo fuera del país”.
Observa la
demandante que el legislador si bien tiene libertad de configuración en materia
tributaria, no puede suprimir tratamientos diferenciales y aumentar los
impuestos, lesionando principios y derechos constitucionales, como el art. 58,
que garantiza los derechos adquiridos, y el art. 215 que prohíbe desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores en estado de emergencia económica. Señala
la ciudadana, que si no se pueden desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores en estados de excepción, mucho menos se puede hacerlo en estado de
normalidad.
Por consiguiente
concluye la demandante que “la Ley 1111/06, en cuanto deroga pura y
simplemente el arto 33 del ET, es inconstitucional ya que viola los derechos
adquiridos y provoca una grave desmejora salarial de los funcionarios del
servicio exterior, sin adoptar ninguna medida compensatoria para los afectados,
que los coloca en serias dificultades para ejercer con el decoro y la dignidad
que ameritan sus funciones”.
IV. INTERVENCIONES
1. INSTITUTO
COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
Mediante escrito
presentado el 8 de junio de 2007 el Instituto Colombiano de Derecho Tributario
rindió concepto dentro del presente proceso de constitucionalidad, para
defender la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 78 de la Ley
1111 de 2006, por cuanto considera que no infringe la Constitución Nacional.
El concepto del Instituto
se relaciona con el primer cargo sobre falta de publicación y falta de exposición
de motivos en el proyecto de ley, y sobre el tercer cargo sobre violación de
los principios de igualdad y de equidad, y violación de los derechos laborales
adquiridos. Respecto del segundo cargo por vicios de procedimiento en la
formación de la Ley por falta de debate de la derogatoria del artículo 33 del
E.T., por parte del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, el Instituto, se abstiene
de emitir concepto por cuanto dicho juicio depende fundamentalmente del
análisis que tiene que hacer la Corte.
Considera el
Instituto que en relación el primer cargo relacionado a la falta de publicación
y falta de exposición de motivos en el provecto de ley, este no debe prosperar,
por cuanto es propio de la función legislativa, “que el Congreso de la
República le introduzca las modificaciones pequeñas o grandes - a los proyectos
de ley que presenta el Gobierno Nacional”.
Así mismo,
señala el Instituto que el proyecto de ley que culminó con la expedición de la
Ley 1111 de 2006, siempre fue identificado, en las distintas etapas de la
formación de la Ley, con el siguiente título: "...Proyecto de Ley número
039 de 2006 Cámara, 043 Senado".
Así mismo, con
relación a este cargo, el Instituto considera que el Congreso de la República “estaba
plenamente facultado, conforme a lo previsto en el artículo 154 de la
Constitución Política, para introducirle, al proyecto inicial presentado por el
Gobierno, todas las modificaciones que consideró pertinentes”.
En relación con
el tercer cargo, de fondo, por violación de los principios de igualdad y de equidad,
y violación de los derechos laborales adquiridos, opina el Instituto que
ninguno de ellos está llamado a prosperar, por cuanto no evidencia vulneración
alguna al ordenamiento superior.
Así en primer término
observa que el legislador tiene libertad de regulación en materia tributaria: “el
legislador goza de libertad de configuración de la obligación tributaria,
pudiendo por tanto, con los límites que la propia Constitución le impone,
aumentar o disminuir la carga tributaria de los contribuyentes, crear o
suprimir exenciones o tratamientos preferenciales”.
Contrario a lo
que alega la demandante, en criterio del Instituto la derogatoria del artículo
33 del E.T antes que vulnerar, restablece la igualdad y la equidad en el
tratamiento tributario de las rentas de trabajo devengadas en el exterior, “por
cuanto, a partir del año gravable 2007, tanto los funcionarios diplomáticos y
consulares del exterior, como los demás contribuyentes declarantes colombianos
que obtienen remuneración por su trabajo en el exterior, tendrán que tributar
sobre los ingresos que efectivamente hayan obtenido en el exterior”.
Con respecto a
la opinión de la demandante sobre la afectación de la situación laboral de los
funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, el Instituto reitera
nuevamente que dentro de la libertad de configuración que tiene el legislador
en materia tributaria y respectando los límites que la propia Constitución le
impone, aquel puede eliminar cualquier tratamiento tributario diferencial, como
el consagrado por el artículo 33 del E. T. En este sentido, señala que la única
limitación para dictar normas que desmejoren la situación laboral de los
trabajadores, es la consagrada para el Presidente de la República, cuando
declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, previsto en el
artículo 215 de la Constitución Política.
De otra parte,
afirma que no obstante lo anterior no desconoce el cambio adverso que implica para
los funcionarios del servicio diplomático o consular exterior, la derogatoria
del artículo 33 del E.T., en cuanto consagraba un tratamiento diferencial para
los mismos. Sin embargo, considera que los argumentos de la demandante
relativos  a que la base de tributación en el impuesto sobre la renta debe
considerar el costo de vida en el exterior, no resulta lo suficientemente
demostrativo de violación del principio de igualdad, ni tampoco de una menor
capacidad tributaria.
Por
consiguiente, concluye el Instituto que los argumentos expuestos por la
demandante, para justificar el efecto económico adverso que produce la
derogatoria del artículo 33 del E.T., son meros argumentos de conveniencia, más
no de inconstitucionalidad, razón por la cual, no considera que exista
violación alguna de los principios constitucionales de igualdad y de equidad, y
contra los derechos laborales adquiridos.
En consecuencia,
respecto de los cargos primero y tercero, el ICDT estima que el artículo 78 de la
Ley 1111 de 2006, en cuanto derogó el artículo 33 del E.T., no infringe la
Constitución Nacional.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Dirección
de Impuestos Nacionales –DIAN-
Mediante apoderado especial intervino dentro de este
proceso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, con el fin de defender la constitucionalidad del aparte
“el artículo 33” del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, y solicitar a esta
Corte declarar la exequibilidad del aparte de la norma acusada, para cuyo
efecto expuso los siguientes argumentos:
2.1 En primer
término, según el criterio del Ministerio y la DIAN, la demanda no cumple con
los requisitos exigidos por la Corte para las demandas de constitucionalidad,
en cuanto a que las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes, por cuanto “la accionante utiliza una serie de apreciaciones
subjetivas como razones para demandar la norma acusada”. En este sentido,
se refiere a los apartes de la demanda señalados como "Historia de la
norma" y "Historia de una retaliación", que no constituyen
cargos de constitucionalidad.
2.2 En relación
con la violación del artículo 157 de la Constitución y los artículos 145 y 147
de la Ley 5° de 1992, por falta de publicación del proyecto de ley para primer
debate, falta de exposición de motivos, y violación del principio de identidad,
afirma el Ministerio y la DIAN que la actora incurrió en un error al llegar a
dichas conclusiones por cuanto desconoce los principios constitucionales y
legales que autorizan a los ponentes a proponer -como claramente lo establece
el artículo 154 de la Constitución Política, y 160 y 161 de la Ley 5 de 1992-,
enmiendas a la totalidad del proyecto, como lo es "las que propongan un
texto completo alternativo al proyecto".
Señala así mismo,
que el artículo 158 de la ley 5 de 1992, consagra que dentro del procedimiento
para la discusión de la ponencia, al tiempo de discutir cada artículo serán
consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten
los Ministros del Despacho o los miembros de las respectivas Cámaras,
pertenezcan o no a la Comisión. Observa que de conformidad con los artículo 142
y 143 de la ley 5 de 1992 y una vez publicado el proyecto de ley en la Gaceta
del Congreso los ponentes realizarán el correspondiente estudio y rendirán
informe de ponencia, la cual debe ser publicada en la Gaceta del Congreso
previamente a la iniciación del primer debate, todo lo cual, opina, se cumplió
en el presente caso.
Considera que si
bien, en la ponencia para primer debate no se incluyó dentro del texto de
derogatorias el artículo 33 del Estatuto Tributario, durante el debate se
introdujo como proposición su derogación, la cual fue votada favorablemente por
los H. Congresistas, quedando así en el texto definitivo aprobado en primer
debate por las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y Cámara,
publicado en la Gaceta No 617 de 2006.
Así mismo, señala
que el artículo 94 de la Ley 5° de 1992, establece que se considera debate, el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto cuya adopción 7
deba resolver la respectiva Corporación, por lo cual al incluirse el artículo
33 del Estatuto Tributario como proposición en primer debate y al terminar este
con la correspondiente aprobación, se puede concluir que se dio cabal
cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 115 de la referida Ley, y que por
tanto cerrada la discusión a la que se debe someter toda proposición quedó
debidamente aprobada dicha adición.
Continúa el
apoderado del Ministerio y de la DIAN argumentando que la también la
jurisprudencia de la Corte ha reconocido -Sentencia C-370 de 2004- al Congreso
de la República la facultad de realizar propuestas de modificación a los
proyectos de ley durante la etapa de estudio y debate del mismo. Por lo cual en
este caso, concluye que “las modificaciones surtidas a lo largo del tramite
legislativo ordinario, no vulneran el principio constitucional de identidad,
toda vez que, los asuntos regulados por el proyecto inicialmente presentado,
corresponden y tiene una relación de conexidad con la (sic) el objeto de la
Ley, materia de regulación”.
En este sentido,
observa que si bien el proyecto de ley presentado inicialmente, contenía una
reforma estructural al Estatuto Tributario, y la ley aprobada, no lo modificó
en su totalidad como estaba previsto inicialmente, sí desarrolló las materias
presentadas en el proyecto inicial y de contenido estratégico para el
desarrollo de la actividad tributaria. Por lo tanto el proyecto de ley sancionado,
hoy Ley 1111 de 2006, mantuvo plena identidad temática.
Respecto del
asunto en concreto del artículo de las derogatorias, opina el Ministerio y la
DIAN que desde su inicio el proyecto de ley pretendía derogar todos los
beneficios tributarios, incluyendo los correspondientes al cuerpo diplomático y
consular, como quedó expresado en la exposición de motivos del proyecto original.
Concluye por
tanto que “si existió plena consecutividad e identidad en todo el desarrollo
del trámite legislativo ordinario, cumpliéndose a cabalidad tanto lo dispuesto
por la Constitución Política, la ley 3 y 5 de 1992, como los señalamientos
jurisprudenciales en el desarrollo legislativo”.
2.3. El
Ministerio y la DIAN realiza un análisis sobre los efectos de la derogación del
artículo 33 del Estatuto Tributario, señalando que con dicha norma los
contribuyentes no tributaban sobre la totalidad de los ingresos reales, sino “sobre
una parte reducida en forma hipotética y según el cargo equivalente para las
categorías de que trata el artículo 2 del Decreto Extraordinario 301 de 1983”,
mientras que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, los
funcionarios públicos externos del Ministerio de Relaciones Exteriores tienen
que tributar sobre la totalidad de sus ingresos reales en condiciones de
igualdad y equidad con los demás asalariados del país.
Precisa el
Ministerio y la DIAN que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario no se están afectando los ingresos laborales de los funcionarios
públicos externos del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que la norma no
invade la órbita de la relación laboral, ni modifica las remuneraciones a que
estos tienen derecho. Lo que permite la derogatoria es tomar las remuneraciones
reales para efectos estrictamente tributarios. Adicionalmente, señala que la
derogatoria no crea un nuevo impuesto al personal diplomático.
Por
consiguiente, afirma que con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario, el legislador no pretende hacer desmejoras a las condiciones
laborales de los trabajadores, sino que lo que se busca es dar un trato igual a
todos los trabajadores en materia tributaria.
Señala
adicionalmente el Ministerio y la DIAN la amplia facultad impositiva del congreso
en materia tributaria, pudiendo crear, modificar o derogar hipótesis en el este
ámbito, recurriendo para ello a lo expuesto en las sentencias C - 432 de 2003 y
C-222 de 1995. Por lo cual, considera que el legislador en desarrollo y uso de
sus atribuciones constitucionales sí podía derogar el artículo 33 del Estatuto
Tributario contenido en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, disposición
objeto de la presente demanda.
2.4 Respecto del
cargo por violación de los principios de equidad e igualdad, considera que no
deben acogerse, por cuanto la derogatoria de la norma no se dirige a favor o en
contra de unos contribuyentes, sino que se dirigen al universo de
contribuyentes que están regidos por el Estatuto Tributario sin dar privilegios
a uno pocos. Respecto del principio de igualdad y equidad en materia tributaria
cita el interviniente la sentencia C-245 de 2006.
Por consiguiente
concluye el interviniente que “[c]omo se puede deducir del anterior
pronunciamiento jurisprudencial, con la derogatoria del artículo 33 del
Estatuto Tributario tampoco se vulneraron los citados principios
constitucionales de Equidad e Igualdad, ya que el objetivo y visión que tuvo en
cuenta el legislador fue el de cerrar la desigualdad en los tratamientos
fiscales que representaban inequidades para los demás asalariados colombianos
frente a los funcionarios públicos del servicio exterior del Ministerio de
Relaciones Exteriores”.
Para el
Ministerio y la DIAN, la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario
era necesaria y se justificaba, teniendo en cuenta que la norma representaba
una excepción al artículo 32 del mismo ordenamiento jurídico, en cuanto trataba
de manera desigual a los demás trabajadores del país, que tributan sobre el
total de los ingresos percibidos, vulnerando la igualdad y equidad en el
tributo.
Encuentra por
tanto legítimo y ajustado a la Constitución –num. 9 del art. 95 CP-, en
aplicación de los principios de igualdad y equidad, la derogación de ciertas
disposiciones privilegiantes, auspiciando con esto el deber ciudadano de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones públicas.
2.5 Sobre el
cargo por violación a los derechos adquiridos de los trabajadores, señala la
intervención del Ministerio de Hacienda y de la DIAN que la derogación del
artículo 33 del estatuto tributario, es un tema de carácter estrictamente
tributario y no toca el ámbito del derecho al trabajo. En este sentido, afirma:
“la materia tratada se ocupa del campo eminentemente tributario sin que
tenga incidencia en el núcleo esencial del derecho al trabajo, pues la norma
derogada no afecta en nada los ingresos salariales de los funcionarios públicos
del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores”.
Para sustentar
su punto de vista, trae a colación la sentencia C-584 de 2007 en donde se
pronuncia sobre la exigencia de una situación jurídica consolidada que le dan
origen a un derecho de carácter subjetivo que ha ingresado definitivamente al
patrimonio de una persona, para que pueda hablarse de violación de los derechos
adquiridos.
En concordancia
con lo anterior, afirman los intervinientes que la derogatoria del artículo 33
del Estatuto Tributario no afecta los ingresos recibidos antes de entrar en
vigencia la Ley 1111 de 2006, y solo afecta situaciones futuras de los
funcionarios del servicio exterior, las cuales son inciertas.
Por
consiguiente, considera errada la argumentación de la demandante, en cuanto
parte del supuesto falso de que la derogatoria del artículo 33 disminuye el
salario y los ingresos laborales de los funcionarios del servicio exterior, ya
que esta derogatoria no incide sobre los ingresos laborales sino sobre el cumplimiento
del deber de tributar de conformidad con los ingresos efectivamente recibidos.
De esta forma,
no evidencian los intervinientes afectación alguna al derecho al trabajo, ya
que no se está prohibiendo el ejercicio de la carrera diplomática, afectando
las relaciones laborales ni incidiendo sobre los ingresos laborales.
De conformidad
con estos argumentos se solicita a la Corte que declare exequible la norma
demandada.
3. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
En nombre y
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Dr. Juan Rafael
Bravo Arteaga, presentó escrito en el asunto de la referencia, conceptuando que
los cargos de la demanda no debían prosperar.
3.1 Respecto del
primer cargo relacionado con falta de publicidad y vulneración del principio de
identidad, por el cambio total del proyecto de ley de reforma tributaria y la
no publicación del proyecto sustitutivo, consigna la academia los siguientes
argumentos:
“a) Conforme al
artículo 160 de la Ley 5a de 1992, orgánica del funcionamiento del Congreso
Nacional, las enmiendas a los proyectos de ley pueden ser relativas "a la
totalidad del proyecto o a su articulado" (numeral 3°).
b) Según el
artículo 161 de la Ley citada, las enmiendas a la totalidad del proyecto pueden
proponer "un texto completo alternativo al del proyecto" .
c) En el caso de
la reforma tributaria del año 2006, fue esto lo ocurrido, pues el texto
original del Gobierno fue sustituido completamente por el texto presentado para
el estudio de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara.
d) Por
consiguiente, no se observa que haya habido violación de las normas del
reglamento del Congreso, sino por el contrario un desarrollo cabal de las
normas citadas.”
3.2 En cuanto al
segundo cargo, relativo a la falta de consecutividad del proyecto de ley, que de
acuerdo con la opinión de la Academia, “se hace consistir en la
circunstancia de que la derogatoria del artículo 33 del E.T-, no apareció en la
ponencia presentada para el estudio de las Comisiones de las dos Cámaras, sino
en el curso del primer debate”, observa la intervención lo siguiente:
“a) Según el
artículo 160 de la Ley 58 de 1992, las enmiendas a los proyectos de ley pueden
referirse a su articulado.
b) Según el
artículo 162 de la misma Ley, las enmiendas al articulado "podrán ser de
supresión, modificación o adición a algunos de los artículos o disposiciones
del proyecto".
c) En el caso
presente, ocurre una adición a las disposiciones del artículo 78 sobre
derogatorias de normas legales, consistente en la derogatoria del artículo 33
del E.T.
d) En esta forma
se concluye que no existe violación del reglamento del Congreso, sino una
estricta aplicación del mismo.”
3.3 En relación
con el tercer cargo por violación de los principios de igualdad y equidad, señala
la Academia que “[l]a consideración de que a los funcionarios oficiales que
trabajan en el exterior les queda un ingreso neto inferior a los habitantes del
país en igualdad de condiciones de ingresos, carece de validez, pues la base
gravable del impuesto de renta no tiene en cuenta como deducción el costo de
vida de los contribuyentes, pues el "mínimo vital", que por equidad
no puede ser gravado, está configurado por los valores inferiores que quedan
excluidos de la tabla contentiva de la tarifa para personas naturales.”
En forma
contraria a lo que cree la demandante, lo que resulta para la Academia conforme
a los principios de igualdad y equidad, es la derogatoria del artículo 33 del
E. T.
3.4 En cuanto al
cargo de violación de derechos adquiridos de los trabajadores, observa la
Academia que se puede alegar derecho adquirido respecto de todos los ingresos
de los funcionarios oficiales de Colombia en el exterior devengados durante la
vigencia artículo 33 del Decreto, pero no frente a los futuros ingresos que
devenguen los funcionarios después de la derogatoria del artículo, puesto que
no se configura un derecho adquirido mientras no exista una norma legal vigente
que consagre el correspondiente derecho. Así mismo, señala que la
jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en el sentido que el legislador
puede derogar hacia futuro las exenciones tributarias que hubiere consagrado,
sin que haya lugar a alegar ningún derecho adquirido por las personas
desfavorecidas.
Por las
anteriores razones, en criterio de la Academia Colombiana de Jurisprudencia la
demanda de referencia no está llamada a prosperar.
4. Universidad Santo Tomás
El Director del Consultorio Jurídico de la Universidad
Santo Tomás, rindió opinión en este proceso de constitucionalidad, solicitando
la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 78 de
la ley 1111 de 2006, por violación del principio de identidad.
En criterio de la
Universidad Santo Tomás el aparte demandado del artículo 78 de la ley 1111 de
2006 infringe la Constitución Política, por cuanto en el trámite de esta ley se
incurrió en vicios de forma relativos a la publicación del proyecto en la
Gaceta del Congreso, por cuanto el proyecto que se publicó se titulaba "
.. .por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario de impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales..." mientras
que el proyecto aprobado por el Congreso fue otro y se titula " .. .por
medio del cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. ..".
Señala que el proyecto de Ley presentado por el Ministro de Hacienda al
Congreso quería sustituir la normatividad en materia tributaria, lo que no
tiene concordancia con el proyecto que fue sometido a la consideración de las
comisiones conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado, por cuanto el
significado de sustituir y modificar son muy distintos.
En opinión de la
Universidad, esto hace que el proyecto de ley tenga un cambio de identidad, del
cual debió hacerse la publicación y explicación de los motivos como lo dispone la
Constitución Política en su articulo 157 numeral 1. Así en el caso en que cambie
notoriamente la identidad del proyecto, este constituye un proyecto nuevo y
como tal debe cumplir con el requisito de la publicación.
Observa la
Universidad que antes de que se dieran los debates respectivos al proyecto de ley
presentado por el Ministro de Hacienda, ya había un cambio radical de dicho proyecto.
Por lo cual afirma la Universidad que como este proyecto de ley era nuevo y no fue
publicado, al igual que tampoco se hizo la correspondiente exposición de los
motivos, lo cual es fundamental para que el proyecto de ley siga el curso
pertinente en el Congreso, se violó el artículo 157 de la Constitución así como
la ley 5 de 1992 en su articulo 145.
El que la
identidad del proyecto se perdió se muestra, según la Universidad, en que el proyecto
presentado por el Ministro de Hacienda era de 282 artículos para sustituir el
Estatuto Tributario tal como lo muestra la Gaceta del Congreso 262, y el proyecto
de modificación del Estatuto Tributario era tan solo de 58 artículos. Es por
tanto evidente para la Universidad que existió un cambio en el proyecto de ley.
Respecto del
cargo por falta de debate de la derogatoria del artículo 33 del estatuto
tributario en el primer debate de las comisiones conjuntas, argumenta la
Universidad que una cosa es la ponencia y otra es la aprobación en primer
debate. En este sentido afirma la Universidad que tal como lo muestra las Gacetas
527 y 608 de1 año XV, la derogatoria del articulo 33 si se debatió, de tal
forma que respecto de este punto existe cumplimiento de los requisitos para el
trámite de un proyecto de ley.
Opina la
Universidad, que para que haya existido aprobación en primer debate en el
acápite de derogatorias sobre la derogación del articulo 33, tenían que haber
tenido conocimiento de lo que trataba dicho articulo. Además señala la
Universidad que el mencionado artículo 33 si aparece en los debates sobre el
articulo 78 del estatuto tributario.
Por
consiguiente, concluye la universidad, que respecto del cargo por vulneración
del principio de identidad la norma demandada es inconstitucional, pero
respecto del cargo  por falta de debate, considera que es constitucional por
cuanto si existió conocimiento de los Congresistas sobre el articulo 33, y por
tal conocimiento expuesto en las Gacetas del Congreso si se hizo el
correspondiente debate incluyéndose el artículo 33 en el acápite de
Derogatorias.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 4343 del 18 de julio de 2007, solicita a esta Corte “declarar
EXEQUIBLE la expresión “el artículo 33” contenida en el artículo 78  de la ley 1111
de 2006”, con fundamento en las siguientes razones:
1. Respecto del
primer cargo por vulneración del principio de identidad, señala la Vista Fiscal
que los ponentes pueden insertar modificaciones al texto de la iniciativa
gubernamental, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional en Sentencia
C-551 de 2003. Observa el Ministerio Público, que la única restricción
existente en relación con las modificaciones es la observancia del principio de
unidad de materia, por lo cual tanto el Congreso, como el Gobierno, pueden
introducir cambios al proyecto de ley respetando el principio de identidad.
De conformidad
con esta premisa y de acuerdo con el análisis de los antecedentes legislativos
allegados a la demanda, encuentra la Procuraduría que el proyecto original
presentado por el Gobierno Nacional fue modificado a iniciativa de los ponentes
ante las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, lo cual, es procedente puesto que, de un lado, el proyecto original presentado
por el Gobierno podía ser modificado por el Congreso, y de otro lado, los temas
respectivos guardaban conexidad temática con el texto de la iniciativa.
2. Respecto del
cargo por vulneración de los principios de equidad e igualdad y de los derechos
adquiridos del personal diplomático y consular, considera el Ministerio Público
que no hay lugar a tal violación.
Señala la Vista
Fiscal que la norma derogada señalaba:
"ARTICULO
33. INGRESOS EN DIVISAS DEL PERSONAL DIPLOMATICO.
La cuantía de
las remuneraciones percibidas en moneda extranjera por el personal diplomático
o consular colombiano o asimilado al mismo, se declara en moneda colombiana, de
acuerdo con la equivalencia de cargos fijada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores para sus funcionarios del servicio interno.
Las
remuneraciones percibidas en moneda extranjera por funcionarios de entidades
oficiales colombianas, distintos de los contemplados en el párrafo anterior, se
declaran en moneda colombiana de acuerdo con la equivalencia de cargos
similares en el territorio nacional, fijada igualmente por el Ministerio de
Relaciones Exteriores.”
Explica el Señor
Procurador, que el artículo 33 derogado mediante el precepto acusado buscaba “establecer
una base gravable supuesta, ficta o teórica que no coincide con la base
gravable que en principio debería aplicarse según las reglas generales.”
Por tanto, la derogatoria del beneficio tributario consagrado en el 33 del
Estatuto Tributario, implica que para efectos de liquidar el impuesto sobre la
renta de los funcionarios diplomáticos y consulares del exterior “se
determine la base gravable cuantificando el importe de las divisas recibidas en
su equivalente en moneda legal colombiana”.
Por tanto para
el Ministerio Público el desmonte del beneficio tributario en mención no
vulnera los principios de igualdad ni de equidad tributaria ni los derechos adquiridos
de los destinatarios de la norma. Para sustentar su acerto aduce, la Procuraduría
una serie de razones.
En primer lugar,
argumenta que el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad en la regulación
de la materia tributaria, y por lo tanto, para crear, modificar o derogar
beneficios tributarios, y que el legislador solo encuentra límites a su actividad
en los valores, principios y preceptos establecidos en la Constitución.
Considera el
Ministerio Público, que con fundamento en la jurisprudencia constitucional acerca
del alcance del principio de igualdad en materia de tributos, puede concluirse que
este principio implica el tratamiento tributario de conformidad con la
situación o grupo social sobre el cual recaiga dicha regulación. Además señala
que el Estado Social de Derecho debe proteger de manera especial a aquellas
personas que por sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.
Partiendo de
esta premisa, concluye el Señor Procurador General, en primer lugar, que la
derogatoria en cuestión se aplicará en igualdad de condiciones a todos los
funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, por lo cual considera que la
derogatoria del beneficio tributario efectivamente está en consonancia con la
especificidad del grupo social sobre el cual recae la regulación y como tal, no
se viola el principio de igualdad. En segundo lugar, que la derogatoria acusada
en vez de vulnerar el principio de igualdad 1o está materializando, por cuanto
busca darle igual tratamiento a quienes perciben remuneraciones en moneda
extranjera. Y en tercer lugar, que los destinatarios de la norma derogada no
están dentro del grupo personas que por sus condiciones económicas o sociales,
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Razones por las cuales
no considera el Ministerio Público que exista vulneración del principio de
igualdad.
En relación con
el cargo por vulneración al principio de equidad, recurre la Vista Fiscal a la
jurisprudencia de esta Corporación[2] en donde se ha
establecido que la equidad es un criterio mediante el cual se pondera la
distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes, con el fin de evitar que se de lugar a cargas
excesivas o a beneficios exagerados, razón por la cual el legislador se
encuentra obligado a tener en cuenta la situación específica en que se
encuentran los contribuyentes y su capacidad de pago. Lo cual se encuentra
relacionado con los conceptos de equidad vertical y horizontal, la primera de
las cuales se refiere a que los contribuyentes que se hallen bajo una misma situación
táctica, deben contribuir de manera equivalente; y la segunda, a que el mayor
peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen más
capacidad económica.
Teniendo en
cuenta lo anterior, considera el Despacho del Señor Procurador General que el
cargo por violación al principio de equidad tributaria tampoco está llamado a
prosperar, por cuanto encuentra que carece de suficiencia y de pertinencia en
el sentido de que se fundamenta con base en argumentos de conveniencia y no de
constitucionalidad. En este sentido, no evidencia el Ministerio Público la
falta de capacidad contributiva del personal diplomático y consular, alegada
por la demandante, y por el contrario considera que si tienen la capacidad
económica para cumplir con la carga fiscal.
Finalmente y
respecto de la vulneración a los derechos adquiridos de los trabajadores,
señala que en el derecho privado se garantizan los derechos adquiridos
(artículo 58 de la Constitución), y que en el derecho público las situaciones
jurídicas consolidadas también son objeto de protección- Sentencia C-506 de
1996-.  Sostiene que, en materia tributaria, la garantía de protección de
situaciones jurídicas consolidadas, tiene una clara relación con el principio
de irretroactividad de  la ley, principio que prohíbe que una ley tenga efectos
con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de una disposición más favorable
para el contribuyente.
De otra parte,
observa el Ministerio Público que el principio de la buena fe en materia
tributaria, también se relaciona con el reconocimiento a las situaciones
jurídicas consolidadas, las cuales no pueden ser modificadas posteriormente en
detrimento de sus intereses -Sentencia C-604 de 2000 y C-1114 de 2003-.
Afirma la Vista
Fiscal que en los sistemas de carrera administrativa y diplomática y consular,
como instrumentos de administración de personal en la administración pública,
también existen los derechos adquiridos, por ello una ley posterior  no puede
desconocer los derechos que alcanzaron los servidores que ingresaron a la
carrera con fundamento en las normas vigentes al momento de su acceso. No
obstante, esto no implica que los funcionarios pertenecientes a la misma tengan
derechos adquiridos en materia tributaria y, que en ese orden, el legislador
deba mantener beneficios fiscales de manera permanente.
Por
consiguiente, para el Ministerio Público el cargo por violación al artículo 58
de la Carta Política no tiene asidero alguno, por cuanto no se configura en
este caso la existencia de un derecho adquirido en relación al beneficio
tributario derogado, ni se produce una desmejora salarial para los funcionarios
respectivos.
Adicionalmente,
señala el Procurador que los funcionarios diplomáticos y consulares cuentan con
condiciones laborales especiales que les permiten tener capacidad para
contribuir sobre sus ingresos reales. Así afirma que “dada la naturaleza de
la carrera diplomática y consular, los funcionarios que pertenecen a ella
cuentan con condiciones laborales especiales (Decreto 274 de 2000, artículo 62)
como pasajes para ellos y su grupo familiar, viáticos, prima de instalación, transporte
.de menaje doméstico por desplazamiento al exterior y por desplazamiento al
país y vivienda para embajadores, y salarios altos que les permiten asumir
plenamente el importe del impuesto de renta determinado sobre una base gravable
real y no sobre una teórica”.
Como corolario
de todo lo expuesto, el Ministerio Público solicita la declaratoria de
exequibilidad de la expresión "el artículo 33" contenida en el
articulo 78 de la Ley 1111 de 2006.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la
disposición demandada forma parte de una Ley de la República.
2. Oportunidad de la acción de inconstitucionalidad.
Con base en el plazo establecido en el numeral 3 del artículo 241
constitucional y el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991; encuentra esta Corte
que la ley 1111 de 2006 fue publicada en el Diario oficial No 46.494 del 27 de
diciembre de 2006, de igual manera constata que la demanda presentada,  en
punto de los vicios de forma, se radicó el 16 de marzo de 2007.  Razón para
concluir, que la demanda, en relación a los vicios de forma, se efectuó acorde
con el plazo de un año referido en las normas señaladas.
2. El asunto bajo revisión
La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro
del presente proceso, se dirige contra el aparte “el artículo 33” contenida en
el artículo 78 “Vigencia y Derogatorias” de la Ley 1111 de 2006, por considerar
que dicho aparte es violatorio de los numerales 1º, 2 y 3 del artículo 157 CN,
de los artículos 13, 58 y 363 de la Constitución Nacional, como de los
artículos 145 y 147 de la Ley 5 de 1992, tanto por vicios de trámite como por
vicios de fondo.
Respecto de los vicios de fondo, afirma la demandante
que la aprobación en el Congreso del aparte demandado no cumplió con las
exigencias de publicidad, exposición de motivos y debate, violando con ello los
principios de identidad y consecutividad. Respecto de los vicios de fondo
argumenta la actora que la derogatoria del aparte demandado, esto es, del
artículo 33 del antiguo estatuto tributario, es inconstitucional, por cuanto
vulnera los principios de igualdad y equidad de los tributos, así como los
derechos laborales adquiridos.
Tanto el concepto del Ministerio Público como las
intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia coinciden en defender la
constitucionalidad del aparte demandado tanto en relación a los vicios de fondo
por violación de los principios de igualdad y equidad tributaria como por
desconocimiento de los derechos adquiridos, e igualmente respecto de los vicios
de forma por vulneración del principio de identidad y consecutividad que alega
la demandante. La Academia Colombiana de Jurisprudencia no se refiere sin
embargo al cargo de forma por vulneración del principio de consecutividad por
ausencia de debate del aparte demandado en el trámite legislativo del primer
debate, mientras que la Universidad Santo Tomás considera, de una parte, que el
cargo por vicio de trámite en relación con la falta de publicación del proyecto
y la vulneración del principio de identidad debe prosperar, mientras opina que
el cargo de forma por vulneración del principio de consecutividad no tiene
fundamento.
3. El problema jurídico
Corresponde a la Corte resolver si la norma demandada
viola los numerales 1º, 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política,
como los artículos 145 y 147 de la ley 5 de 1992, por vicios de trámite,
relacionados con la falta de publicación y carencia de exposición de motivos en
el primer debate, lo cual implica la vulneración del principio de identidad, y
por falta de debate durante el trámite de primer y segundo debate, lo cual
viola el principio de consecutividad.  Así mismo, corresponde, resolver a esta
Corte si la derogatoria del artículo 33 del antiguo estatuto tributario,
derogado por el artículo 78 de la ley 1111 de 2006, vulnera tanto los
principios de igualdad y equidad en materia tributaria, así como los derechos
adquiridos por los trabajadores.
Antes de estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, la
Corte pasa a analizar  las razones de forma, por cuanto de prosperar estas no
habrá lugar a pronunciarse sobre aquellas.  Así las cosas, se analizará en una
primera parte los vicios de fondo a partir del (I) trámite surtido por
la ley 1111 de 2006, para establecer cuál fue el proceso efectuado en punto del
aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la mencionada ley, y se
determinará, en el caso concreto, la posible afectación a la publicidad, falta
de exposición de motivos y debate, y la vulneración de los principios de identidad
y consecutividad.  En el evento, que dichos aspectos de forma sean superados,
se estudiará en una segunda parte (II)  los cuestionamientos de
contenido material formulados en la demanda, por vulneración del principio de
igualdad y de equidad de los tributos y por violación de los derechos
adquiridos de los trabajadores.
I.
Análisis constitucional
por vicios de fondo
1. Trámite legislativo de la ley 1111 de
2006
El
proyecto que dio origen a la ley 1111 de 2006 tuvo origen gubernamental, al ser
presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y radicado como proyecto
de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, el cual fue publicado en la
Gaceta del Congreso Año XV No. 262 del 28 de julio de 2006.
Para
primer debate en las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y
Senado, fueron radicadas y publicadas tres ponencias (según consta en las
Gacetas Año XV No. 523 del 8 de noviembre del 2006 y No. 527 de 9 de noviembre
de 2006). Las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y Senado
discutieron y estudiaron el proyecto en primer debate en sesiones ordinarias
del 22, 14 y 15 de noviembre del 2006 (según consta en las Actas No. 01 del 22
de agosto de 2006, Acta No. 02 del 14 de noviembre de 2006 y Acta No. 03 del 15
de noviembre de 2006). El texto final en primer debate fue aprobado el 21 de
noviembre de 2006 (según consta en Acta No. 04 del 21 de noviembre de 2006). Lo
anterior, como se certifica así mismo por la Secretaría General de la Cámara de
Representantes (cuaderno de pruebas No. 8 Cámara de Representantes).
En
segundo debate en la Cámara de Representantes, la ponencia para segundo debate
se publicó en la Gaceta Año XV No. 619 del 4 de diciembre de 2006, y fue
discutido y aprobado en las sesiones plenarias de la Cámara los días 11 y 12 de
diciembre de 2006 (según consta en las Actas No. 032 y 033 de estas fechas). El
texto definitivo de la plenaria de la Cámara al proyecto de ley número 039 de
2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, fue publicado en la Gaceta Año XV No. 697 del
29 de diciembre de 2006.
La
ponencia para segundo debate en el Senado de la República, fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 617 de 2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, y fue
discutida y su texto aprobado, con cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales, en la sesión plenaria del día martes 12 de
diciembre de 2006 (como consta en el Acta No. 37 de la fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 071 del martes 13 de marzo de 2007). Lo anterior, como
además consta en certificación expedida por el Secretario General del Senado de
la República (cuaderno de pruebas No. 6 Senado).
Fruto
de las discrepancias entre las cámaras, con relación a  algunos artículos del
proyecto, se reunió una comisión accidental para conciliar las posiciones de la
plenaria de la Cámara y el Senado.  Resultado de dicha Comisión de Conciliación
se efectuó un informe de Conciliación al proyecto de ley en mención, de fecha 13
de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Año XV No. 662 del 13 de diciembre
de 2006. Esta Acta de Conciliación fue publicada y aprobada en la Cámara de
Representantes según consta en la Gaceta Año XVI No. 12 del 26 de enero de 2007.
En igual forma, el acta de conciliación referida, fue publicada y aprobada en
el Senado de la República, en la sesión ordinaria del día jueves 14 de
diciembre de 2006 (según consta en la Gaceta Año XVI No. 73 del martes 13 de
marzo de 2007).
2. Trámite Legislativo del aparte “el artículo 33” del
artículo 78 de la Ley 1111 de 2006
Con el propósito de poder dilucidar si se cumplieron
las formas constitucionales en la elaboración específica del aparte demandado,
entra esta Corporación a analizar el trámite legislativo del aparte demandada
del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.
2.1 Publicación del proyecto
del gobierno: En primer
lugar, y como se mencionó en el acápite anterior,  el proyecto de ley tuvo
iniciativa gubernamental y fue presentado a través del Ministro de Hacienda y
Crédito Público.  Dicho proyecto fue radicado en el Cámara de Representantes con
el No. 039 de 2006.  La publicación del proyecto en mención se efectuó en la
Gaceta del Congreso Año XV No. 262 del 28 de julio de 2006 (páginas 1 a 88)
cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 157, numeral 1 de la
Constitución Política. En ella se constata lo siguiente:
El proyecto contiene el título “Proyecto de Ley 039
de 2006 Cámara “por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario
de los impuestos administrativos por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales” y tiene un contenido de 2 artículos: el primero sustituye en su
totalidad el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con 282 artículos subsiguientes.
El segundo artículo sobre vigencia y derogatorias, establecía: “La presente
Ley rige a partir del 1º de enero de 2007, previa su publicación y deroga el
Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos
de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención
en la fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”. Así mismo, en
la exposición de motivos del proyecto se afirmaba que “El Gobierno Nacional
presenta para consideración del honorable Congreso de la República una
propuesta para reformar profundamente el ordenamiento tributario
colombiano”.  (Subrayados fuera de texto)
De lo anterior, se deduce que el proyecto del
gobierno, fue efectivamente publicado y se proponía sustituir íntegramente el
ordenamiento tributario así como derogar el decreto 624 de 1989 en su
integridad y otras normas tributarias, por lo cual también proponía derogar el
artículo 33 del decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, derogatoria que se
demanda en esta ocasión, por lo cual, los ponentes de las Comisiones Conjuntas
podían luego proponer también dicha derogatoria en los pliegos de
modificaciones, sin violentar la unidad de materia, lo que ocurrió
efectivamente en un informe de ponencia para primer debate, para posteriormente
quedar incluida dicha derogatoria en el texto aprobado en primer debate y en el
texto final del proyecto que se convirtió en ley de la República.
2.2  Primer Debate en las
Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta de la Cámara y Senado
2.1
Publicación Ponencia para primer debate en las Comisiones Conjuntas Terceras y
Cuartas de la Cámara y el Senado: Para el primer debate en las Comisiones
Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y Senado se radicaron y publicaron
tres informes de ponencia con propuestas de modificaciones o adiciones al
proyecto de ley 039 de 2006, Cámara, 043 de 2006, Senado, así:
En la
Gaceta del Congreso Año XV No. 523 del 8 de noviembre del 2006, Cámara de
Representantes, se publicó la ponencia para primer debate al proyecto de ley
número 039 de 2006 Cámara, 043 Senado con el título: “por la cual se sustituye
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales” (subrayado fuera de texto), con ponencia
del Representante Wilson Borja. Esta ponencia presentaba exposición de motivos
y presentaba una propuesta de 30 artículos para adicionar y modificar el
proyecto de ley 039 de 2006, Cámara. En esta propuesta no se hacía mención a la
derogatoria del artículo 33 del antiguo estatuto tributario, que nos ocupa.
En
la misma Gaceta No. 523 del 8 de noviembre del 2006 se publicó la ponencia para
primer debate al proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado,
con el título “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los
Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
(subraya fuera de texto) presentado por el Coordinador Ponente de la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, Luis Almario Rojas.  En este informe de
ponencia para primer debate se presenta exposición de motivos y se hace una
propuesta referente a la modificación o adición específicamente de 11 artículos
del proyecto 039 de 2006 Cámara, dentro de los cuales no se menciona la
derogatoria del artículo 33 del estatuto tributario.
Así
mismo, en la Gaceta Año XV No. 527 de 9 de noviembre de 2006, Cámara de Representantes,
se publicó la ponencia para primer debate al proyecto de ley 039 de 2006
Cámara, y 043 de 2006 Senado, del resto de los ponentes de las comisiones
conjuntas tercera y cuarta de Cámara y Senado.  La ponencia presenta el título
“por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta
ponencia cuenta con exposición de motivos y un pliego de modificaciones que contenía
58 artículos y se solicitaba la aprobación al cambio del título del proyecto. En
este proyecto, el artículo 58 sobre Vigencia y Derogatorias no incluía la
derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario.
En la
Gaceta Año No. 537 del miércoles 15 de noviembre de 2006 se publicó el
articulado de la ponencia para primer debate al proyecto de ley número 039 de
2006 Cámara “por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los
Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
(páginas 1 a 68), el cual contenía 2 artículos: en el primero se sustituye en
su totalidad el Estatuto Tributario y contenía 282 artículos, el segundo
artículo se refiere a la vigencia y derogatorias, el cual “deroga el Decreto
624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los impuestos de renta,
sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y retención en la
fuente que no se encuentren incorporadas en esta ley”.
De
lo anterior se concluye que efectivamente se dio publicación a tres ponencias
para primer debate, y que en una de ellas, la ponencia que se publicó en la
Gaceta No. 527 por parte de la mayoría de ponentes, se incluía un artículo
derogatorio que contenía la proposición de derogar el artículo 33 del Estatuto
Tributario.
2.2
Discusión y aprobación en primer debate de las Comisiones Conjuntas Terceras y
Cuartas de Cámara y Senado
Como
se anotó, las Comisiones Conjuntas Terceras y Cuartas de Cámara y Senado
discutieron y estudiaron el proyecto en primer debate en sesiones ordinarias
del 22, 14 y 15 de noviembre del 2006 (según consta en las Actas No. 01 del 22
de agosto de 2006, Acta No. 02 del 14 de noviembre de 2006 y Acta No. 03 del 15
de noviembre de 2006). El texto final en primer debate fue aprobado el 21 de
noviembre de 2006 (según consta en Acta No. 04 del 21 de noviembre de 2006).
De
esa forma, la Corte constata que en el Acta 01 del 22 de agosto del 2006,
aparece la discusión de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales
Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley No. 039-C-06 y 043-S-06 “Por
la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 3 a 94).
En
el Acta No. 02 del 14 de noviembre de 2006 aparece la continuación del estudio
de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y
Senado del “Proyecto de Ley No. 039-C-06 y 043-S-06 “Por la cual se
sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 3 a 70).
En
el Acta No. 03 del 15 de noviembre de 2006 aparece la continuación de la discusión
de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanente de la Cámara y
Senado del “Proyecto de Ley No. 039-C-06 y 043-S-06 “Por la cual se
sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 3 a 70).  En esta sesión,
a pesar que se había citado para votación, se discutió pero no se votó el
proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006, Senado, y en dicha sesión se
anunció la continuación de la discusión y votación del proyecto para el día 21
de noviembre del 2006.
En
el Acta No. 04 del 21 de noviembre de 2006 aparece la continuación de la
discusión y votación de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales
Permanente de la Cámara y Senado del “Proyecto de Ley No. 039-C-06 y
043-S-06 “Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 3
a 170). En el Acta No. 04 se lee (páginas 168 -169):
“PRESIDENTE:
Correcto vamos entonces al artículo 58 que tiene que ver con las derogatorias.
H.S.
GABRIEL ZAPATA CORREA: El artículo 58, es el que tiene que ver con las
derogatorias, estas fueron incluidas y aceptadas por el Ministerio de Hacienda,
de ALIRIO VILLAMIZAR, “Suprímase el artículo 297 del Estatuto Tributario, la
expresión “…creado mediante la presente ley”; Deróguese el artículo 33 del Estatuto Tributario; Deróguese el inciso segundo del
parágrafo 5º del artículo 420 del Estatuto Tributario; exclúyase y retírese de
las derogatorias el parágrafo 2º. Del artículo 850 con el fin de dar coherencia
a lo dispuesto en el artículo 16, una propuesta de SANTIAGO CASTRO Y EL
REPRESENTANTE GAVIRIA, ahí quedó ya señor Presidente el artículo listo.
PRESIDENTE:
En consideración el artículo 58 tal como viene en la ponencia, en la Gaceta
527, con las modificaciones leídas por el coordinador ponente, el Senador
GABRIEL ZAPATA, se cierra la discusión. Lo aprueba la Comisión Tercera del
Senado?
SECRETARIO
COMISION TERCERA SENADO: Lo aprueba Sr. Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Cuarta del Senado?
SECRETARIO
COMISION CUARTA DEL SENADO? Lo aprueba señor Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Cuarta de Cámara?
SECRETARIO
COMISION CUARTA DE CAMARA: Ha sido aprobada señor Presidente.
PRESIDENTE:
Título del proyecto señora Secretaria.
SECRETARIA:
Proyecto de Ley No.039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “Por la cual se modifica
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”
Leído
el título Señor Presidente, el nuevo título propuesto por los ponentes.
PRESIDENTE.
Ha sido leído el título del Proyecto, en consideración el título del proyecto,
se abre la discusión, aviso que se va a cerrar, queda cerrado. Lo aprueba la
Comisión tercera de Senado?
SECRETARIO
COMISION TERCERA SENADO: Si lo aprueba Sr. Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Cuarta del Senado?
SECRETARIO
COMISION CUARTA DEL SENADO: Lo aprueba Sr. Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Cuarta de Cámara?
SECRETARIO
DE LA COMISION CUARTA DE CAMARA: Si lo aprueba señor Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Tercera Cámara?
SECRETARIA
DE LA COMISION TERCERA DE CAMARA: ha sido aprobada el título propuesto por los
señores ponentes señor Presidente.
PRESIDENTE:
Quieren los Honorables Congresistas que este Proyecto pase a segundo debate?
Comisión Tercera del Senado?
SECRETARIO
COMISION TERCERA SENADO: Lo quiere Sr. Presidente.
PRESIDENTE:
Comisión Cuarta del Senado?
SECRETARIO
COMISION CUARTA DEL SENADO: También Lo quiere Sr. Presidente,
PRESIDENTE:
Comisión Tercera de la Cámara?
SECRETARIO
COMISION TERCERA DE CAMARA: Así lo quiere Sr. Presidente.
PRESIDENTE:
Se designan en consecuencia los mismos ponentes para segundo debate”  (Subrayado y negrilla fuera de texto)
Por
tanto, en la sesión del 21 de noviembre de 2006 se aprobó el artículo 58 que
tenía que ver con las derogatorias tal como venía en la ponencia publicada en la
Gaceta No. 527, con las modificaciones introducidas por el coordinador ponente,
el Senador Gabriel Zapata, y fue aprobado por las comisiones conjuntas de
Cámara y Senado. En el artículo tal y como quedó aprobado se incluyó la
derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario.
Evidencia
la Sala que en estas sesiones de discusión y aprobación, se puso a
consideración y aprobación de los miembros de las Comisiones Conjuntas de
Cámara y Senado el artículo de derogatorias tal como venía en la ponencia para
primer debate publicada en la Gaceta No. 527, en el que se incluía expresamente
la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, derogatoria que fue
reiterada por la modificación propuesta por el H.S. Gabriel Zapata, no
existiendo por tanto omisión de debate, como lo alega la demandante.
2.3 Segundo Debate en plenaria
de la Cámara de Representantes
2.3.1
Publicación de ponencia para segundo debate en la Cámara: En la Gaceta Año XV
No. 619 del 4 de diciembre de 2006, Cámara, se publicó la ponencia para segundo
debate al proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por
la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” con el
pliego de modificaciones a dicho proyecto de ley, que contenía 78 artículos
(páginas 1 a 16). En el artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el
aparte “el artículo 33” demandado en esta oportunidad.
En la
Gaceta Año XV No. 623 del 6 de diciembre de 2006 del 6 de diciembre de 2006,
Cámara, se publicó el informe de ponencia para segundo debate al proyecto de
ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “por la cual se modifica
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 14 a 16).
2.3.2
Discusión y aprobación en segundo debate en la Cámara: En el Acta No. 32 de la
sesión ordinaria del día lunes 11 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta
Año XV No. 25 del 2 de febrero de 2007 (páginas 12 a 79), sesión en la que se
votaron los artículos 1º  a 32, 34 a 76;  y Acta No. 33 de la sesión ordinaria
del 12 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Año XVI No. 34 del viernes
9 de febrero de 2007 (páginas 12 a 20), sesión en la que votaron los artículos
33, 77 y 78. Respecto del artículo 78, este artículo fue aprobado como venía en
la ponencia. En estas Actas se encuentra el debate y la aprobación del texto
definitivo en plenaria de la Cámara de Representantes.
En
el Acta No. 33 del 12 de diciembre de 2006 (páginas 19-20) se lee:
“Proyecto
de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica
el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
Está
leído el Título presidente.
El
Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa:
¿Aprueba
la Corporación, el Título?
El
Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa:
Aprobado
Presidente.
Dirige
la sesión el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute:
¿Quiere
la Plenaria que este proyecto sea Ley de la República?
El
Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa:
Así
lo quiere Presidente.”
En la
Gaceta Año XV No. 697 del 29 de diciembre de 2006 se publicó el “texto
definitivo plenaria de la Cámara al Proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara,
043 de 2006 Senado, aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la
honorable Cámara de Representantes los días 11 y 12 de diciembre de 2006, según
consta en las Actas 032 y 033, previo su anuncio el día 6 de diciembre de 2006,
según Acta 031, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 14
a 27). El texto definitivo aprobado en plenaria contenía 78 artículos, y el
artículo 78 sobre vigencia y derogatorias contenía el aparte “el artículo 33”.
2.4 Segundo Debate en Plenaria
del Senado de la República
2.4.1
Publicación de ponencia para segundo debate en Senado: En la Gaceta No. 617 de
2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, Senado de la República, se publica la “ponencia
para segundo debate al proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006
Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (páginas 1
a 28). Este proyecto contenía 80 artículos. El artículo 80 era el relativo a
las vigencias y derogatorias, y en este artículo, se incluyó en la parte final
el aparte “Derógase el artículo 33 del Estatuto Tributario”.
2.4.2
Discusión y aprobación en segundo debate en Senado: En la Gaceta del Congreso
No. 071 del martes 13 de marzo de 2007, se publicó el Acta No. 37 de la sesión
ordinaria del día martes 12 de diciembre de 2006, en la cual se aprobó el
proyecto de ley que se convirtió en Ley de la República (páginas 70-75). En el
Acta se lee:
“PROPOSICION
NUMERO 228
Vótese
el Proyecto de ley 039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, como fue aprobado
por la Cámara de Representantes con sus respectivas modificaciones.
....
Por
secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 43 de 2006, 039
de 2006 Cámara, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y
estos le imparten su aprobación.
Deja
constancia de su voto negativo a la aprobación del título del proyecto, la
bancada del Partido Liberal.
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia
pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea
ley de la República? Y estos responden afirmativamente.
Deja
constancia de su voto negativo a la aprobación proyecto como ley, la bancada
del Partido Liberal”
2.5 Comisiones Accidentales de
Conciliación:
2.5.1
Publicación y aprobación del Acta de Conciliación en Cámara: En la Gaceta Año
XV No. 662 del 13 de diciembre de 2006, Cámara, fue publicado el informe de
conciliación al proyecto de ley en mención (páginas 1 a 14). Allí se afirma que
la Comisión de Conciliación reunida el 13 de diciembre de 2006, dirimió las
controversias existentes entre los textos aprobados por las Plenarias del
honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes,
por lo cual decidió acoger el texto de conciliación que se publica en dicha
gaceta, el cual consta de 78 artículos. En el artículo 78 del texto conciliado
sobre vigencia y derogatorias se incluye el aparte “el artículo 33”
demandado.
En la
Gaceta Año XVI No. 12 del 26 de enero de 2007 se encuentra publicado y aprobado
el Acta de conciliación al Proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara (página 11)
en donde se lee:
“Señor
Presidente. De acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución
Nacional y el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, las Comisiones del (sic)
Conciliación reunidas el 13 de diciembre de 2006, dirimió las controversias
existentes entre los textos aprobados por la plenaria de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República en el Proyecto de ley número 039 de
2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario
de los Impuestos de Aduanas Nacionales, y se anexa el texto que fue anunciado y
publicado previamente, firman los Conciliadores:…
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor William Ortega Rojas:
Se
somete a consideración el acta de conciliación, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes?
El
Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa:
Ha
sido aprobada el acta de conciliación de la reforma tributaria.”
2.5.2
Publicación y aprobación del Acta de Conciliación en Senado: En la Gaceta Año
XV No. 663 del miércoles 13 de diciembre de 2006, Senado de la República, se
publica el informe de conciliación al proyecto de Ley número 039 de 2006
Cámara, 043 de 2006 Senado, “por el cual se modifica el estatuto tributario de
los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales”.  Este informe contenía 78 artículos. El artículo 78 sobre
vigencias y derogatorias incluía el aparte “el artículo 33”. Se hace
constar que “en Sesión Plenaria del día 12 de diciembre de 2006, fue aprobado
en segundo debate el Texto Definitivo del Proyecto de ley número 039 de 2006
Cámara, 043 de 2006 Senado”
En la
Gaceta Año XVI No. 73 del martes 13 de marzo de 2007 se publica el Acta Número
39 de la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006, en donde se
publica y aprueba el informe de conciliación, en los siguientes términos:
“De
acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución Nacional y artículo
186 de la Ley 5ª de 1992, la Comisión de Conciliación reunida el 13 de diciembre
de 2006, dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por
las Plenarias del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de
Representantes, por lo cual la Comisión decidió acoger el siguiente texto:
TEXTO
CONCILIADO
AL
PROYECTO DE LEY NUMERO 039 DE 2006 CAMARA, 043 DE 2006 SENADO
Por
el cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
El
texto conciliado contenía 78 artículos. El artículo 78 sobre Vigencia y
Derogatorias contenía el aparte “el artículo 33” hoy demandado.
En
el Acta No. 39 del 14 de diciembre (página 39) aparece constancia de la
aprobación del texto conciliado, en los siguientes términos:
“Por
solicitud del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, la Presidencia
somete a consideración de la plenaria la suficiente ilustración y, cerrada su
discusión, esta le imparte su aprobación.
La
Presidencia abre la votación del Informe de Mediación leído al Proyecto de ley
número 113 de 2006 Senado, 125 de 2006 Cámara, e indica a la Secretaría llamar
a lista para verificar la votación, en forma nominal.
Una
vez realizado este, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría informa
el siguiente resultado:
Por
el si: 58
Por
el no: 20
Total:
78 votos”
En la
Gaceta Año XVI No. 73 del martes 13 de marzo de 2007, se publica el Acta No. 39
de la sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre del 2006, en donde se
publica el Texto conciliado al proyecto de ley número 039 de 2006 Cámara, 043
de 2006 Senado, aprobado en sesión del miércoles 13 de diciembre del 2006
(páginas 17 a 39), con sus 78 artículos y el artículo 78 sobre vigencias y
derogatorias contentivo del aparte “el artículo 33” hoy demandado, tal como
quedó aprobado.
2.6 De lo expuesto en el
trámite legislativo del parágrafo del aparte demandado del artículo 78 de la
ley 1111 de 2006, esta Corte concluye:
2.6.1
El proyecto presentado por el Gobierno Nacional, se proponía sustituir el
estatuto tributario, y en su artículo 2, sobre vigencias y derogatorias, proponía
derogar el Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a los
impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos financieros y
retención en la fuente que no se encontraran  incorporadas en el proyecto
propuesto. Por consiguiente, el proyecto original del gobierno se proponía
desde un principio la derogatoria también del artículo 33 del estatuto
tributario o decreto 624 de 1989, al pretender sustituir en su integridad el
ordenamiento tributario. Por lo demás, las Comisiones Conjuntas podían luego
modificar parcial o totalmente el proyecto original, manteniendo la
consistencia y la unidad de materia, y en el caso concreto, incluir la
derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, como efectivamente ocurrió
en una ponencia para primer debate, propuesta de derogatoria que quedó aprobada
en el texto final del primer debate y en el texto final del proyecto que se
convirtió en ley de la República.
El
proyecto propuesto por el gobierno -Proyecto de Ley número 039 de 2006 Cámara-
fue publicado en la Gaceta del Congreso Año XV No. 262 del 28 de julio de 2006
(páginas 1 a 88) y contenía también exposición de motivos, cumpliendo de esta
forma con lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución
Política, y el artículo 145 y el numeral 1 del artículo 147 de la Ley 5ª de
1992.
2.6.2
Los tres informes para ponencia en primer debate en las comisiones conjuntas
tercera y cuarta de Cámara y Senado fueron publicados en las Gacetas No. 523
del 8 de noviembre del 2006 y No. 527 de 9 de noviembre de 2006, cumpliéndose
de esa forma la obligación de publicar el proyecto antes de darle trámite en
primer debate, de conformidad con el numeral 1 del artículo 157 CN, y contenían
todos ellos exposición de motivos.
La
ponencia presentada por el Representante Wilson Borja presentaba como título “por
la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subrayado
fuera de texto), y proponía 30 artículos, dentro de los cuales no se hacía mención
a derogatorias. La ponencia presentada por el coordinador ponente de la
Comisión Tercera de la Cámara, Luis Almario Rojas, tenía como título “por la
cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (subraya fuera de
texto). De otra parte, la ponencia presentada por el resto de los ponentes de
las comisiones tercera y cuarta de Cámara y Senado, tenía por título “por la
cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en ella se solicitaba
la aprobación del cambio de título. Esta última ponencia, contenía un pliego de
modificaciones de 58 artículos. El artículo 58 sobre Vigencia y Derogatorias no
incluía la derogatoria del artículo 33 del antiguo Estatuto Tributario, derogado
en el artículo 78 del texto final aprobado y se encuentra demandado en esta
oportunidad. La Corte encuentra por tanto, que también se cumplió con lo
consagrado en el artículo 154 de la Constitución Nacional.
2.6.3
La Sala evidencia que existieron dos sesiones de discusión del proyecto realizadas
en primer debate en las comisiones conjuntas terceras y cuartas de Cámara y Senado,
en las sesiones del 22 de agosto y 14 de noviembre, según consta en las actas
No. 01, 02 de las fechas respectivas.
2.6.4
Así mismo, la Corte constata que existieron dos sesiones de discusión y
aprobación final del proyecto de ley en primer debate. Así, se llevaron las
sesiones de discusión y aprobación los días 15 y 21 de noviembre de 2006, en la
que se discutió y aprobó finalmente el proyecto. En sesión del 21 de noviembre
del 2006, según consta en la Acta No. 04 de la fecha, se aprobó el proyecto con
el título: “Proyecto de Ley No.039 de 2006 Cámara, 043 de 2006 Senado “Por
la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. En esta
misma sesión se aprobó el artículo 58 que tenía que ver con las derogatorias
tal como venía en la ponencia Gaceta 527, con las modificaciones introducidas
por el coordinador ponente, el Senador Gabriel Zapata, y fue aprobado por las
comisiones conjuntas de Cámara y Senado. En el artículo tal y como quedó
aprobado se incluía la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario.
Observa
la Sala, que la derogación del artículo 33 del estatuto tributario, fue por
tanto propuesta y aprobada finalmente en el primer debate en las sesiones
conjuntas terceras y cuartas de Cámara y Senado, y que por tanto se cumplió con
el requisito del debate, de conformidad con el numeral 2 del artículo 157 de la
Constitución Política y los artículos 94 y numeral 2 del artículo 147 de la Ley
5ª de 1992.
2.6.5
Ya en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, la ponencia
para segundo debate se publica en la Gaceta Año XV No. 619 del 4 de diciembre
de 2006, Cámara, (páginas 1 a 16), con el título proyecto de ley número 039 de
2006 Cámara, 043 de 2006 Senado, “por la cual se modifica el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales”, proyecto que contenía un pliego de modificaciones de 78
artículos, cuyo artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el aparte “el
artículo 33” demandado en esta oportunidad. El informe de ponencia para
segundo debate al proyecto de ley se publica en la Gaceta Año XV No. 623 del 6
de diciembre de 2006.
La
discusión y aprobación en segundo debate se lleva a cabo en las sesiones del 11
y 12 de diciembre de 2006, según consta en el Acta No. 32 y 33
correspondientes, publicados en las Gacetas Año XV No. 25 del 2 de febrero de
2007 (páginas 12 a 79) y Gaceta Año XVI No. 34 del viernes 9 de febrero de 2007
(páginas 12 a 20). En la sesión del 11 de diciembre se votaron los artículos 1º
a 32 y 34 a 76;  mientras que en la sesión del 12 de diciembre se votaron los
artículos 33, 77 y 78. Respecto del artículo 78 sobre derogatorias, este
artículo fue aprobado como venía en la ponencia, con la inclusión del aparte
“el artículo 33”.
El
texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara se publicó en la Gaceta
Año XV No. 697 del 29 de diciembre de 2006, texto que como se anotó contenía 78
artículos, cuyo artículo 78 sobre vigencia y derogatorias incluía el aparte “el
artículo 33”, demandado en esta ocasión.
2.6.6
En segundo debate en la plenaria del Senado, la ponencia para segundo debate se
publica en la Gaceta No. 617 de 2006, del lunes 4 de diciembre de 2006, bajo el
título “ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 039 de 2006
Cámara, 043 de 2006 Senado, por la cual se modifica el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
(páginas 1 a 28). Este proyecto contenía 80 artículos, cuyo artículo 80 era
relativo a las vigencias y derogatorias, en donde se incluyó en la parte final
el aparte “Derógase el artículo 33 del Estatuto Tributario”.
La
discusión y aprobación en segundo debate en Senado se llevó a cabo en la sesión
del 12 de diciembre de 2006, según obra en el Acta No. 37 de la fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 071 del martes 13 de marzo de 2007.
2.6.7
La Comisión Conciliatoria dirimió en sesión del 13 de diciembre de 2006, las
diferencias existentes entre los textos aprobados por las plenarias de la
Cámara y Senado, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Nacional
y el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992. El Acta de Conciliación fue publicada
en la Gaceta Año XV No. 662 del 13 de diciembre de 2006. El texto de
conciliación contaba de 78 artículos, y el artículo 78 sobre vigencia y
derogatorias fue objeto de conciliación y en él se incluye el aparte “el
artículo 33” demandado.
Este
texto conciliación fue publicado y aprobado en la Cámara, según consta en la
Gaceta Año XVI No. 12 del 26 de enero de 2007. Igualmente, este texto de
conciliación fue publicado y aprobado en el Senado, según obra en las Gacetas
Año XV No. 663 del miércoles 13 de diciembre de 2006 y en la Gaceta Año XVI No.
73 del martes 13 de marzo de 2007, en donde se publica el Acta Número 39 de la
sesión ordinaria del día jueves 14 de diciembre de 2006.
2.6.8 Ahora bien, el primer cargo de forma efectuado
por la demandante, se centra en tres argumentos: se afirma en primer lugar, que
no existió publicación de la ponencia para primer debate, en segundo lugar, que
no existió exposición de motivos, y en tercer lugar, que se vulneró el
principio de identidad. El segundo cargo, esgrime la falta de discusión y
debate en las Comisiones Conjuntas de la derogatoria del artículo 33 del
estatuto tributario, que se aprobó en el artículo 78 de la ley 1111 de 2006.
Pasa por tanto la Corte a presentar una exposición
sobre los principios que se consideran vulnerados para entrar a decidir si existió
vulneración de los mismos.
3. Los principios de consecutividad e identidad [3]
Estos dos principios en materia de trámite
legislativo, han sido transcendentales para esta Corporación, en el sentido que
son fundamento esencial del principio democrático.
En consecuencia, esta Corte en varios pronunciamientos
ha establecido la importancia y alcance de estos principios y su marcada
incidencia al interior de la  elaboración de la ley. De la jurisprudencia
constitucional se puede resumir lo siguiente:
3.1. La regla general, en punto del proceso de
elaboración de una ley, consiste en que el proyecto (i) haya sido publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva;
(ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión
Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las
Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido aprobado en cada
Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del
Gobierno Nacional.
3.2. Estos cuatro debates deben realizarse de manera completa
e integral para que lo aprobado o improbado tenga plena validez, exceptuándose
aquellos casos en los cuales el Presidente de la República presente un mensaje
de urgencia al interior del trámite legislativo. Situación en la cual es
constitucionalmente factible que sesionen conjuntamente las comisiones
permanentes de las cámaras.
En el presente caso, los debates se ceñirán a tres.
Razón por la cual sesionaron de manera conjunta las Comisiones Terceras y
Cuartas permanentes tanto de Cámara de Representantes como de Senado.
No obstante, estas sesiones se realicen conjuntamente
y los debates sean tres, cada uno de estos debe surtirse en forma completa e
integral, con el fin de que el contenido normativo sea sometido al trámite
legislativo especial y pueda  entenderse validamente aprobado.
3.4 El principio de identidad consiste en que las
Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que
trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las
disposiciones.
La jurisprudencia ha aclarado que la relativización
del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado
hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de
introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley sólo resulta
constitucionalmente viable, cuando el asunto o materia a que se refiere haya
sido objeto de discusión, votación, aprobación o no,  en primer debate.
De presentarse discrepancias entre las cámaras, existe
la posibilidad de reunir una comisión accidental para que concilie dichas
diferencias. Sin embargo, en aras del principio de consecutividad e identidad
referidos, las materias que se concilien deben haber sido discutidas, votadas,
aprobadas o improbadas en primer debate.[4]
4. Las normas derogatorias y el principio de identidad
o unidad de materia
Respecto de la naturaleza de las normas derogatorias y
el principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Nacional, hay que realizar aquí la salvedad que por lo demás esta
disposición superior no se encuentra dirigida a las normas derogatorias, que constituyen
una unidad con las normas derogadas y no con el resto de las disposiciones de
la ley que las deroga. De este modo, las cláusulas derogatorias no imponen
ningún deber de conducta ni ninguna abstención de comportamiento, ya que
simplemente se limitan a disponer la terminación de la vigencia de preceptos
legales y, por tanto, carecen de contenido normativo que permita determinar la
relación de materia con el resto del ordenamiento en que se hallan insertas.
Por medio de la derogación se cancela la vigencia de
normas legales, produciéndose de esta forma la cesación de sus efectos y, por
ende, su exclusión del ordenamiento positivo. Se trata entonces de la
cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera
que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación
del sistema, sustituirlas o modificarlas, siguiendo el principio según el cual
las cosas se deshacen como se hacen.
La derogación puede ser expresa o tácita. Es expresa
cuando la autoridad competente, esto es, el legislador señala en forma precisa
y concreta los artículos u ordenamientos que deroga. Para que ella opere no es
necesaria la intervención del intérprete o aplicador del derecho, pues
simplemente se trata de excluir de la normatividad unos o varios preceptos
legales, a partir del momento en que el legislador lo determine. En estos casos
no se presenta ningún conflicto o incoherencia normativa entre la norma
derogatoria y la derogada.
La derogación tácita tiene lugar cuando existe
incompatibilidad entre lo dispuesto en la nueva ley respecto de lo regulado en
la anteriormente vigente, lo que significa que debe haber cambio de
legislación. En estos casos es necesario que el legislador haya generado una
incoherencia normativa, al expedir las nuevas leyes. Para determinar la incompatibilidad
de las disposiciones legales correspondientes es necesaria la intervención del
intérprete o aplicador de la norma a quien le corresponde detectar la
inconsistencia, y realizar una ordenación de preferencia entre una y otra norma
conflictiva. No toda incoherencia normativa da lugar a una derogación por
incompatibilidad, pues sólo hay derogación cuando la orientación de las normas
conflictivas se realiza aplicando el criterio de lex posterior.
La derogación orgánica, que se presenta cuando el legislador
regula íntegramente la materia a que la anterior se refería, así no
exista incompatibilidad entre las disposiciones consagradas en una y otra, para
la gran mayoría de doctrinantes ella está incluida en la derogación tácita. Sin
embargo, para otros, ésta es una clase totalmente independiente.
La derogación de la ley es competencia privativa y
exclusiva del Congreso de la República, como ya se ha anotado, no sólo porque la
Constitución colombiana expresamente así lo señala en el numeral 1 del artículo
150, al asignarle la función de “Interpretar, reformar y derogar las leyes”,
sino también se funda “en el propio
principio democrático y en la soberanía popular (CP art. 1 y 3), que hacen que
las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores,
deben ser consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al
Legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas
mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las
mayorías del futuro. La derogación de las leyes encuentra entonces sustento en
el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y
contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a
las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de
conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe
entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada
por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades
democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues el fundamento
constitucional del principio lex posterior derogat anterior”.[5]
Así pues es válido afirmar que el legislador cuenta
con facultad constitucional para modificar, sustituir o derogar la legislación
preexistente, en el momento en que lo considere necesario o conveniente, sin
limitación alguna, pues el constituyente no le impuso ninguna restricción ni
condicionó el ejercicio de esa potestad, salvo en lo que se relaciona con la
clase de leyes que se derogan, pues una ley sólo puede ser derogada por otra de
igual o superior jerarquía; lo que significa por ejemplo, que una ley ordinaria
no puede derogar normas de una estatutaria o de una orgánica.
La derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario,
contenida en el artículo 78 de la ley 1111 de 2006, no vulneraba entonces el
principio de unidad de materia, pues en primer lugar, fue propuesta desde el
primer debate y en segundo lugar, es facultad del legislador ejercer esa clase
de actos respecto de la legislación preexistente (art. 150-1), en el momento
que lo considere necesario o conveniente.
5. Del caso concreto
De lo constatado y argumentado en esta providencia, se
concluye con relación con la derogatoria del artículo 33 del estatuto
tributario, que corresponde al aparte “el artículo 33” contenido en el artículo
78 de la ley 1111 de 2006, lo siguiente:
5.1
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta
un proyecto de ley al Congreso con el fin de “sustituir” o “reformar
profundamente” la normatividad en materia tributaria. Dicho proyecto se
encaminaba hacia la sustitución integral del ordenamiento tributario y en el
artículo 2 sobre vigencias y derogatorias, se consagraba expresamente la
derogación del Decreto 624 de 1989 y todas aquellas normas legales referidas a
los impuestos de renta, sobre las ventas, gravamen a los movimientos
financieros y retención en la fuente que no se encontraran incorporadas en dicho
proyecto de ley, por lo cual también se proponía la derogatoria del artículo 33
contenido en el decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario que se proponía
sustituir totalmente.
La
Corte ha entendido que los Congresistas, de conformidad con el artículo 154 de la
Constitución y los artículos 160 y 161 de la ley 5ª de 1992,  en ejercicio de
su legítima función parlamentaria y en razón a la naturaleza de la misma,
pueden introducir y realizar modificaciones parciales o totales al proyecto
original, siempre y cuando se mantenga la unidad de materia, como se mantuvo en
este caso.
Entiende
la Sala por tanto que el principio de identidad se mantuvo incólume en este
caso, de acuerdo con lo exigido por el artículo 158 CN,  máxime por cuanto se
trataba de un proyecto de ley que originalmente buscaba sustituir en su
totalidad la normatividad en materia tributaria, por cuanto si el Congreso introducía
modificaciones parciales a la misma, éstas se encontraban dentro del ámbito de
la totalidad que se proponía modificar el proyecto original. Por tanto no
encuentra la Corte violación alguna al derecho de identidad por el hecho de que
el proyecto original se encaminara a sustituir y el proyecto aprobado en primer
debate, así como en las plenarias de la Cámara y el Senado, se dirigiera finalmente
sólo a modificar la normatividad en materia tributaria.
Adicionalmente,
encuentra la Corte que la derogación del artículo 33 del Estatuto Tributario
fue propuesta expresamente en la ponencia para primer debate que se publicó en la
Gaceta No. 527 y que fue aprobada en el texto final del primer debate y luego
se introdujo en el texto final que pasó a ser ley de la República.
Finalmente,
como se señaló en el acápite sobre la naturaleza de las normas derogatorias y
la unidad de materia, encuentra la Corte que este principio no se encuentra
dirigido a las normas derogatorias por cuanto frente a éstas se puede realizar
un control de identidad en relación con su contenido material y solo frente al
sistema normativo al cual pertenecían pero no frente al cuerpo normativo de la
ley que la deroga.
5.2 Contrario a lo que señala la demandante, esta
Corte constata que en el trámite legislativo de la ley 1111 de 2006 sí se cumplió
con la publicación tanto del proyecto presentado por el gobierno, como con la
publicación de las tres ponencias para primer debate, así como con la
publicación del articulado del texto presentado para la aprobación final en
primer debate, de conformidad con el artículo 157 Superior y el artículo 147 de
la Ley 5ª de 1992.
Por consiguiente considera la Corte que no existe
vulneración a la obligación de publicación del proyecto ni de las ponencias
antes de que tuviera lugar el primer debate.
5.3 Igualmente, evidencia la Corte que no le asiste
razón al demandante en cuanto a la falta de exposición de motivos en las
diferentes ponencias para primer debate, por cuanto se constata, que tanto el
proyecto del gobierno, como las ponencias para primer debate, presentaban
exposición de motivos, cumpliéndose por tanto con lo exigido por el artículo
145 de la Ley 5ª de 1992.
5.4 En relación con el principio de identidad, insiste
la Corte por tanto, en que la demandante no tiene razón cuando aduce que, como
corolario de los dos vicios alegados por falta de publicación y falta de
exposición de motivos, afirma que existió vulneración del principio de
identidad, por cuanto dichos vicios no existieron. Así tampoco tiene razón la
demandante, reitera la Corte, respecto a que se vulneró el principio de
identidad en razón a la variación del proyecto original presentado por el
gobierno frente al texto aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas
y en segundo debate en las plenarias de Cámara y Senado, por cuanto, como se
anotó, al Congreso le asiste el legítimo derecho de variar el texto del
proyecto presentado por el gobierno, manteniendo no obstante unidad de
materia.  Finalmente, por cuanto por la naturaleza misma de las normas
derogatorias no se puede predicar vulneración del principio de identidad frente
a las demás normas de la ley que estatuye dicha derogación.
5.5 Así mismo, encuentra la Corte que tampoco existió
lugar a la vulneración del principio de consecutividad por falta de debate en
las Comisiones Conjuntas de Cámara y Senado, tal y como lo alega la demandante,
por cuanto, en primer lugar, la derogatoria del 33 del Estatuto Tributario se
encontraba ya propuesta en la ponencia para primer debate que se publicó en la
Gaceta No. 527; en segundo lugar, en la sesión del 21 de noviembre de 2006,
según consta en el Acta No. 04 del 2006, se dio la discusión y aprobación del
artículo 58 de la ponencia tal y como venía publicada en la Gaceta No. 527, con
las modificaciones propuestas por el coordinador ponente. En este sentido,
constata la Corte que se puso a consideración y aprobación de las Comisiones
Conjuntas de Cámara y Senado la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario, derogatoria que venía propuesta tanto en la ponencia para primer
debate y se reiteró expresamente por el coordinador ponente; y en tercer lugar,
por cuanto la derogatoria del artículo 33 fue aprobada finalmente en primer
debate por las Comisiones Conjuntas de Cámara y Senado, en la sesión del 21 de
noviembre del 2006.
En este orden de ideas, encuentra la Corte que
respecto del parte “el artículo 33” demandado, contenido en el artículo
78 de la ley 1111 de 2006 sobre vigencias y derogatorias, no existe vulneración
al principio de consecutividad por falta de debate en las Comisiones Conjuntas
Tercera y Cuarta de Cámara y Senado, y que por tanto se cumplió con lo
establecido por el artículo 157 y los artículo 94 y 147 de la Ley 5ª de 1992.
5.6
Por consiguiente, con base en lo expuesto, esta Sala concluye que no se vulneró
ni el principio de identidad ni el de consecutividad en relación con el trámite
legislativo del aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la hoy ley
1111 de 2006.
Por
lo tanto, es palpable que se cumplió con el principio democrático vertido en
los artículos 157 y 158 de la Constitución Política y en la ley 5 de 1992.
En este sentido, la Sala concluye que la derogatoria
acusada se propuso desde el primer debate, lo cual no corresponde con la acusación
hecha por la accionante, no existiendo vulneración del principio de identidad o
consecutividad.
Así las cosas, está Corte encuentra que no deben
prosperar los cargos por vicios de trámite respecto del proceso de formación de
la ley 1111 de 2006 en el aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la
ley 1111 de 2006, acusada en este proceso de constitucionalidad, por cuanto no se
desconoció ni el principio de consecutividad ni el principio de identidad
consagrados en la Constitución Política.
Por esta razón, la Corporación pasará a estudiar y pronunciarse
respecto de los cargos de fondo presentados en la demanda.
II.
Análisis constitucional
por vicios de fondo
En el análisis constitucional de fondo entrará la
Corte a determinar, como se señaló en el problema jurídico, si la derogatoria
del artículo 33 del Estatuto Tributario por el artículo 78 de la Ley 1111 de
2006, implica una vulneración de los principios de igualdad y equidad en
materia tributaria, así como un desconocimiento de los derechos adquiridos de
los trabajadores.
Para resolver este problema, se referirá la Corte (i)
en primer lugar a la norma derogada; (ii) en segundo lugar, a la primacía del
principio de realidad tanto en materia laboral como tributaria; (iii) en tercer
lugar analizará la Corte los principios de igualdad y equidad en materia
tributaria; (iv) en cuarto lugar, abordará el tema de los derechos adquiridos;
y (v) finalmente entrará a resolver el caso concreto.
1.     La
norma derogada
Antes de entrar a resolver los asuntos de fondo
planteados, la Corte considera conveniente citar y señalar brevemente el
alcance de la norma derogada. La norma derogada por el artículo 78 de la ley
1111 de 2006, era el artículo 33 del Decreto 624 de 1989, conocido como
Estatuto Tributario. Esta norma señalaba:
"ARTICULO
33. INGRESOS EN DIVISAS DEL PERSONAL DIPLOMATICO.
La cuantía de
las remuneraciones percibidas en moneda extranjera por el personal diplomático
o consular colombiano o asimilado al mismo, se declara en moneda colombiana, de
acuerdo con la equivalencia de cargos fijada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores para sus funcionarios del servicio interno.
Las
remuneraciones percibidas en moneda extranjera por funcionarios de entidades
oficiales colombianas, distintos de los contemplados en el párrafo anterior, se
declaran en moneda colombiana de acuerdo con la equivalencia de cargos
similares en el territorio nacional, fijada igualmente por el Ministerio de
Relaciones Exteriores.”
Esta norma,
buscaba establecer para los funcionarios de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores o personal consular y diplomático una base gravable
ficticia respecto de las remuneraciones realmente percibidas en moneda
extranjera, estableciendo que las mismas se declararían en moneda colombiana y de
conformidad con una equivalencia frente a los cargos en la planta interna de
este Ministerio. Lo mismo se establecía para los funcionarios de entidades
oficiales colombianas distintas al Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya
base gravable de las remuneraciones percibidas en el extranjero también era
ficticia, en cuanto se declaraba en moneda nacional de acuerdo con la
equivalencia de cargos similares en Colombia.
Esta norma era
una de las tantas normas de equivalencia que se aplicaban a los
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
frente a los funcionarios de la planta interna del mismo Ministerio, teniendo
en cuenta que los primeros percibían su salario encontrándose en el servicio exterior,
bajo unas condiciones particulares y especiales, dada la naturaleza de su cargo
y de su misión. Estas normas se encontraban orientadas a determinar un salario
ficticio de los funcionarios consulares y diplomáticos que no coincidía con la
remuneración real que percibían éstos en el exterior, para efectos de
determinar la liquidación y cotización en materias de seguridad social, pensión
y prestaciones sociales, así como en el presente caso, para determinar la base
gravable para efectos tributarios, en este caso para el impuesto sobre la
renta, en cuanto se hacía equivaler el salario de los funcionarios de la planta
externa al de los cargos en la planta interna del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Frente a estas normas
de equivalencia esta Corporación ha tenido ya la ocasión de de pronunciarse en
otras oportunidades, declarando su evidente inconstitucionalidad, por cuanto
anulan el principio de realidad y el de igualdad.
Por
consiguiente, se referirá esta Corporación a continuación a la jurisprudencia
constitucional sobre las normas de equivalencia que han sido demandadas ante la
Corte, por cuanto la jurisprudencia sentada en esta materia es aplicable en el presente
caso en materia tributaria, ya que se trata de nuevo de la posible vulneración
del principio de primacía de la realidad y del principio de igualdad en la
tributación.
2. La primacía del principio de realidad y de igualdad
tanto en materia laboral como en materia tributaria aplicada a los funcionarios
de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
En relación con la primacía del principio de realidad –art.
53 CN- e igualdad –art. 13- en materia laboral para los funcionarios del
Ministerio de Relaciones Exteriores, esta Corporación en sentencias C-292 del
2001, C-173 del 2004 y la C-535 del 2005, tuvo la oportunidad de pronunciarse,
estableciendo claramente la prevalencia de la realidad sobre la ficción respecto
de los ingresos reales de los funcionarios de la planta externa del Ministerio
de Relaciones Exteriores como base para la determinación y liquidación de sus
prestaciones sociales, lo que restablecía la igualdad de estos funcionarios
frente al resto de funcionarios del sector estatal.
Así, mediante Sentencia C-292-01, esta Corporación declaró
inexequibles los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, que establecían que
el ingreso base de cotización para seguridad social para los funcionarios de la
planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores sería la asignación
básica mensual que le correspondiere al funcionario en planta interna, y que las
prestaciones sociales se liquidarían y se pagarían con base en la asignación
básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como
factores de salario, que le correspondieren en planta interna.
Igualmente, en la sentencia C-173 del 04, se demandó
el parágrafo del artículo 7 de la ley de 2003 que establecía que para efectos
del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus
servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se
tomaría como base la asignación básica mensual y los factores salariales
establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la
planta interna, así como que en todo caso, el ingreso base de liquidación
de estos servidores también sería el establecido en las normas vigentes para
los cargos equivalentes en la planta interna, teniendo en cuenta los topes
de pensión que sean aplicables.
El fundamento de la demanda en aquella ocasión
consistía en la disparidad entre los ingresos reales percibidos por los
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores y los
cargos equivalentes de la planta interna del mismo, pues estos últimos son
inferiores a los de planta externa, pero servían de base para cotizar y
liquidar la pensión.  En este caso, la Corte tuvo entonces que resolver si el
hecho de que no se tuviera en cuenta los ingresos reales percibidos por los
funcionarios de la planta externa, que habían prestado sus servicios en el
exterior para el Ministerio de Relaciones Exteriores, sino los ingresos
–asignación básica mensual y los factores salariales- establecidos para los
cargos equivalentes de la planta interna del Ministerio,  violaba la
Constitución en relación a los derechos a la pensión y a la igualdad frente a
otros funcionarios públicos al momento de determinar su pensión, por cuanto no
se tenía en cuenta lo efectivamente devengado por el funcionario durante la
prestación de servicios en la planta externa para determinar su pensión.
En el caso en mención, la Corte realizó un estudio de la
naturaleza de las funciones de los empleados del Ministerio de Relaciones
Exteriores en la planta externa, con el fin de analizar el problema del trato
desigual entre los funcionarios de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores frente a otros funcionarios públicos al momento de
calcular el monto de la pensión, recordando su jurisprudencia respecto a la
liquidación de pensiones de funcionarios que se han desempeñado en la planta
externa del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Respecto de la naturaleza de las funciones y
particularidades de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores, la Corte recordó que dada la particularidad de sus
funciones y de su misión, la normatividad les ha concedido una serie de condiciones
laborales y salariales beneficiosas que se corresponden con las cargas que
deben asumir en el exterior para el desempeño de sus funciones.
En dicha
oportunidad la Corte reiteró su jurisprudencia[6] establecida
para la liquidación de la pensión y el cálculo de todas las prestaciones
sociales en diversos procesos de tutela de antiguos funcionarios del Ministerio
de Relaciones Exteriores que consideraron vulnerados sus derechos fundamentales
a la seguridad social, a la igualdad, a la subsistencia digna y al mínimo vital.
Lo anterior en razón a que el Ministerio de Relaciones Exteriores había
liquidado los aportes al sistema de pensiones sobre un ingreso base de
cotización que no correspondía al que realmente devengaron cuando se
desempeñaron como funcionarios públicos en el servicio exterior, como resultado
del establecimiento de equivalencias entre los cargos de planta interna y los
de planta externa, y específicamente al punto de las equivalencias salariales.
En todos estos casos, la Corte concedió el amparo tutelar determinando que la
base de liquidación de la pensión no había sido hecha con base en la
remuneración que efectivamente recibió el funcionario, es decir, teniendo en
cuenta el salario real, sino con base en un salario menor y ficticio, en virtud
de las equivalencias anteriormente consagradas.
Por tanto,
evidencia la Sala que en esta materia la jurisprudencia de esta Corporación ha
sido clara y precisa al exigir que las cotizaciones para pensión para los
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores debe
hacerse con base en sus ingresos reales o teniendo como base el salario
efectivamente devengado, por cuanto lo contrario constituye una vulneración del
principio de primacía de la realidad y una discriminación frente a los demás
funcionarios públicos a quienes sí se les liquida su pensión de acuerdo con lo
realmente percibido, de conformidad con los artículos 13, 48 y 53 de la
Constitución Nacional y la Ley 100 de 1993.
A este respecto expuso
la Corte:
“ …las cotizaciones para pensión deben
hacerse tomando en consideración la asignación que corresponde al cargo
realmente desempeñado, pues hacerlo a partir de una asignación distinta o
supuestamente equivalente resulta discriminatorio. Si se acogiera un criterio
distinto al determinado jurisprudencialmente el resultado sería que aquellos
trabajadores que han devengado un mayor salario van a recibir prestaciones
sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignación,
desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen distintas funciones a
consecuencia también de su nivel de preparación, quienes además ostentan otras
responsabilidades concordantes con su cargo. Es decir, lo recibido no
correspondería al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del
trabajo desempeñado. Por ese motivo, esta Corte ya ha anotado que las normas
que respaldan este tipo de prácticas frente a cierto grupo de trabajadores son
inconstitucionales y deben ser inaplicadas, pues resultan contrarias a los
principios de dignidad humana e igualdad, y violatorias de los derechos al
mínimo vital y a la seguridad social, derechos que tienen un fundamento
constitucional expreso (C.P. arts. 48, y 53).
(…)
Visto todo lo anterior es claro que en
cuanto a la cotización y liquidación de aportes para pensión de quienes
hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior, existe una línea
jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que tal liquidación debe
hacerse tomando como base el salario realmente devengado por el ex
trabajador y nunca un salario inferior, que además es ficticio, pues no
corresponde realmente al cargo desempeñado y a las responsabilidades derivadas
del mismo. Y la razón es que la pensión es un salario diferido[7].
De ello se sigue la inconstitucionalidad de cualquier norma o disposición que
ampare una liquidación de aportes con base en un salario equívocamente
denominado equivalente, que en realidad resulta ser menor al recibido por el
titular del derecho.”
(subrayado y negrilla fuera de texto)
En este sentido, consideró la Corte que la liquidación
de pensiones para los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores con base en un salario ficticio y no con base en el salario real,
tal como lo consagraba la norma de equivalencia en esta materia constituía un
trato claramente discriminatorio que desconocía el derecho a la igualdad, por
lo cual tal norma fue sacada del ordenamiento jurídico.
Así mismo, en la sentencia C-535 del 2005 se demandó
el artículo 57 del Decreto Número 0010 de 1992 o decreto orgánico del servicio
exterior y de la carrera diplomática y consular en el que se establecía que las prestaciones sociales de los funcionarios del
servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarían y
se pagarían con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio
interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. A pesar de que este artículo
se encontraba derogado por el Decreto 1181 de 1999, la Corte encontró
procedente pronunciarse de fondo sobre el mismo por cuanto continuaba
produciendo efectos jurídicos, ya que  al declarar la Corte en Sentencia
C-292-01 la inexequibilidad de los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, el
Ministerio de Relaciones Exteriores optó por aplicar, respecto de la base para
liquidar la seguridad social y prestaciones sociales de los funcionarios de la
planta externa del Ministerio, los Decretos 10 de 1992 y 1111 de 1995, determinando
continuar aplicando los descuentos a los funcionarios de la planta externa del
Ministerio de Relaciones Exteriores con base en las equivalencias respecto de
la planta interna.
En
esta sentencia se reitera nuevamente el precedente jurisprudencial de esta
Corporación en torno al ingreso base de cotización de la pensión de jubilación
de los funcionarios del servicio exterior, tanto en sentencias de tutela[8]
como en la sentencia de constitucionalidad ya aludida -sentencia C-173-04, M.
P. Eduardo Montealegre Lynnett-, en las cuales se consideró como inconstitucional
las normas de equivalencia a partir de las cuales se determinaba el ingreso
base de cotización de la pensión de jubilación con base en un salario ficticio
y no real, por cuanto contrariaba el principio de primacía de la realidad, y
los principios de igualdad y dignidad humana, y lesionaba los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de los pensionados.
Con base en esta jurisprudencia la Corte entró a
resolver en dicha oportunidad el régimen de liquidación de las prestaciones
sociales de los funcionarios del servicio exterior, para lo cual expuso la
Corte:
“En el régimen legal de la carrera diplomática y
consular se ha distinguido entre el ingreso base de cotización y liquidación de
la pensión de jubilación y el ingreso base de cotización de las prestaciones
sociales.  Es decir, no obstante que aquella y éstas se han sujetado al salario
de cargos equivalentes en planta interna, su regulación se ha hecho en
disposiciones diferentes.
(…)
No obstante su regulación en normas legales
diversas, los problemas constitucionales planteados por la cotización y
liquidación de la pensión de jubilación y por la liquidación de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior con base en el
salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna y no con base
en el salario realmente devengado, son los mismos.  Esto es así en tanto en uno
y otro caso se incurre en tratamientos diferenciados injustificados que contrarían
el mandato de igualdad en la formulación del derecho y que, frente a casos
concretos, resultan lesivos de derechos fundamentales como los de seguridad
social y mínimo vital.  Entonces, tratándose de problemas constitucionales
similares, la uniforme línea jurisprudencial desarrollada de tiempo atrás por
esta Corporación resulta aplicable y por lo mismo se debe declarar la
inexequibilidad de la norma legal demandada.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se
opone a la declaratoria de inexequibilidad argumentando que el régimen legal
diferenciado que se consagra respecto de la cotización y liquidación de la
pensión de jubilación y de las prestaciones sociales de los funcionarios del
servicio exterior se justifica por la necesidad de adecuar los ingresos de
tales servidores al costo de vida de los países en los que cumplen sus
funciones.
Para la Corte, como se ha visto, ese
tratamiento no está justificado pues implica un desconocimiento del mandato de
igualdad en la formulación del derecho y del principio de primacía de la
realidad en las relaciones laborales, principios de acuerdo con los cuales la
pensión de jubilación y las prestaciones sociales deben cotizarse y liquidarse
con base en lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y
no con base en un salario inferior que no le corresponde. ”
Considera la Corte, que esta misma línea
jurisprudencial es aplicable en el presente caso, en la cual se demanda la
derogatoria de otra norma de equivalencia, esta vez para hacer equivaler la
base gravable de los funcionarios consulares y diplomáticos en el exterior a la
base gravable de los funcionarios de la planta interna del Ministerio, para
efectos del impuesto de renta, partiendo para ello de la consideración de un
salario ficticio o teórico. En este sentido, evidencia la Sala que existe una línea
de jurisprudencia constitucional sistemática y consolidada, de acuerdo con la
cual, debe primar el principio de realidad en las relaciones laborales, y ello
tanto para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación y
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, como en este
caso en materia tributaria para exigirles a estos mismos funcionarios que
cumplan con su obligación de tributar al Estado de conformidad con lo realmente
percibido.
En este orden de ideas, de la misma manera como esta
Corporación ha encontrado que las liquidaciones de prestaciones sociales de los
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores que se
realizan con base en el salario de cargos equivalentes en planta interna del
mismo Ministerio, vulnera los principios constitucionales de primacía de la
realidad, de dignidad humana e  igualdad y, por cuanto no se realizan con base
en el salario realmente devengado sino con base en un salario ficticio, de la
misma manera encuentra la Corte en esta oportunidad, que la liquidación de los
impuestos de los funcionarios de la planta externa del Ministerio del Exterior,
calculada a partir de una base gravable ficticia que no corresponde a la
remuneración real, es violatorio tanto del deber constitucional de tributar, y
ello con base en el salario real, como del principio de igualdad frente al
resto de funcionarios públicos que tienen que pagar el impuesto sobre la renta
con base en el salario realmente devengado.
Considera la Sala que así como se protege al trabajador
y sus derechos, también este debe cumplir a cabalidad con sus deberes
constitucionales frente al Estado y a la sociedad, en este caso el de tributar,
y no puede pretender de un lado que se protejan sus derechos, dejando de
cumplir con sus deberes y obligaciones constitucionales, en este caso
específico la de tributar con base en sus ingresos reales, ya que los deberes
con correlato de los derechos ciudadanos.
Por consiguiente, encuentra la Corte que a pesar de la
diversidad de materias que constituyen la seguridad social, las pensiones y
prestaciones sociales y la materia tributaria, estos mismos argumentos y
principios constitucionales de primacía de la realidad sobre la ficción en
materia laboral específicamente en el caso de los funcionarios de la planta
exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, son aplicables también en
materia tributaria, esto es, respecto del establecimiento de las cargas
tributarias que deben soportar tanto los funcionarios públicos en general como
los funcionarios de la planta exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En este sentido, en criterio de la Corte, de la misma
manera como se aplica y protege el principio de realidad y de igualdad en
materia laboral, para la cotización de aportes y liquidación en seguridad
social, pensiones y prestaciones sociales de los funcionarios consulares y
diplomáticos en el exterior, así también se deben aplicar los mismos principios
en torno a los impuestos que deben pagar los trabajadores en general al Estado,
con el fin de cumplir con su deber de contribuir a los gastos públicos, especialmente
cuando se trata de funcionarios públicos del Estado colombiano, dentro de los
cuales no pueden constituir una excepción los funcionarios de la planta externa
del Ministerio de Relaciones Exteriores. Lo contrario, sería para la Corte, contrario
tanto a los principios de primacía de la realidad sobre la ficción como al principio
de igualdad.
Evidencia la Sala, que en la aplicación del principio
de primacía de la realidad y el principio de igualdad, tiene ocurrencia en esta
oportunidad un cambio de perspectiva. Así en anteriores oportunidades esta
Corte aplicó estos principios desde la perspectiva de protección al funcionario
público de la planta exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores frente al
deber del Ministerio y el Estado de no vulnerar sus derechos constitucionales a
la igualdad, a la dignidad y a la seguridad social. En este caso se trata de
aplicar estos principios desde la perspectiva de la administración pública, del
interés general y del bien común, a los cuales se encuentra dirigida la
tributación de los ciudadanos y trabajadores colombianos, estableciendo para
tal efecto que en las mismas condiciones en que tributan el resto de los
funcionarios públicos del Estado colombiano lo deben hacer en igualdad de
condiciones los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores, esto es, con base en el salario realmente percibido.
Encuentra la Corte por tanto, que así como
constituiría una vulneración al principio de igualdad el liquidar la seguridad
social, pensión y prestaciones sociales de los funcionarios de la planta
externa del Ministerio de Relaciones Exteriores con base en un salario inferior
y no con base en el salario real de estos funcionarios, así mismo, constituye
una vulneración del principio de primacía de la realidad y de igualdad el que
la liquidación de los impuestos que deben pagar estos funcionarios  no se
realice con base en el salario real sino con base en un salario inferior y
ficticio. En el primer caso el afectado sería el funcionario público, en el
segundo caso el afectado es el Estado, la administración pública y la sociedad.
A continuación, la Corte pasará a estudiar más
detalladamente lo relativo al principio de igualdad y equidad en materia
tributaria a fin de poder determinar más detalladamente si existe vulneración
de estos principios con la derogatoria de la norma de equivalencia en materia
tributaria que establecía el artículo 33 del Estatuto Tributario derogado.
2. Principios de igualdad y equidad en materia
tributaria
El artículo 363 de la Constitución Nacional establece
que “[e]l sistema tributario se funda en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad” y que “[l]as leyes tributarias no se
aplicarán con retroactividad”. Para la Corte el principio de equidad está
estrechamente vinculado con el de igualdad tributaria, y la no retroactividad
de la las leyes tributarias se encaminan a proteger las situaciones jurídicas
consolidadas de los contribuyentes. La Corte pasa a estudiar estos principios.
2.1 En relación
con el contenido y alcance del principio de igualdad en materia tributaria, la jurisprudencia
constitucional ha establecido, en primer lugar, una regla general de igualdad,
que implica en principio la obligación de todos los colombianos y trabajadores
de tributar de conformidad con su situación patrimonial y su ingreso salarial.
Este principio general de igualdad incluye también y como parte del mismo principio,
un principio de diferencia, el cual implica un tratamiento tributario diferencial
de conformidad con la situación económica de las personas o las características
socio-económicas del grupo social sobre el cual recaiga dicha regulación
tributaria.
Respecto del
principio general de igualdad en materia tributaria, la Corte ha sido clara al
establecer que este implica en principio el deber constitucional de todos los
ciudadanos y trabajadores colombianos de tributar en igualdad de condiciones,
de conformidad con el artículo 95-9 de la Constitución Nacional. Así en
sentencia C-572/03 M.P: Jaime Araújo Rentería, esta Corte estableció el
principio general del tributo o el deber constitucional de contribuir, el cual
establece la obligatoriedad de todas las personas, por el hecho de su
pertenencia a una determinada sociedad, de contribuir con los gastos e
inversiones públicas.
A este respecto la
Corte expuso:
“
2.1.  El deber constitucional de contribuir
Desde los tiempos de Adam Smith se ha hablado de
unos principios rectores de la tributación, entre los cuales cabe destacar el
de la obligatoriedad, conforme al cual todas las personas, por el simple hecho
de participar en la vida social, tienen el deber moral de pagar los tributos
que se causen a su cargo.  Es decir, para el desarrollo de las tareas públicas
el Estado debe acopiar ingentes recursos económicos que encuentran una buena
respuesta en la tributación, razón por la cual, en principio todos los
individuos de la sociedad política están llamados a servir financieramente las
cargas públicas en forma proporcional a su capacidad económica, lo que de suyo
encuentra justificación en la reciprocidad que debe presidir las relaciones
entre el Gobierno y la comunidad.  Pues, según lo enseña la historia, el
individuo aislado arrastra consigo un fardo de necesidades que tienden a
dominarlo y anularlo en tanto ser humano;  contra lo cual obra de manera
constructiva la sociedad política, que en cuanto tal le proporciona a las
personas oportunidades y condiciones de existencia propicias a su crecimiento
material y espiritual.  Haciéndose patente la presencia activa del individuo en
cuanto integrante de la sociedad a la que presta su concurso y de la cual
obtiene bases para su desarrollo;  por su parte, la sociedad sólo puede existir
a condición de que los individuos la hagan posible, como en un juego dialéctico
en el que tanto el ser individual como el ser social se benefician mutuamente.
Siendo esto así, cada individuo, en la medida del beneficio que percibe o de la
capacidad económica que lo sustenta, debe acudir al llamado del Tesoro Público
proveyéndolo con sus recursos a prorrata de lo que la ley disponga.
En esta dimensión deóntica la Constitución Política
establece en su artículo 95-9, como uno de los deberes de la persona y del
ciudadano:
“Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
Es decir, siendo Colombia un Estado Social de
Derecho, la persona, en tanto fundamento y fin último del Estado, aparece
cobijada por un cúmulo de derechos y deberes que impulsan sus pasos en provecho
propio y del de los demás.  De suerte tal que la vida en sociedad debe
entenderse reconociendo los deberes como extremo indefectible de los derechos[9],
y no como carga que pueda echarse injustificadamente sobre los hombros de los
demás, con la subsiguiente inequidad que ello puede acarrear contra unos y a
favor de otros.  En este sentido, la regla constitucional enseña que todas las
personas deben tributar con arreglo al beneficio que perciban o a su capacidad
económica, no siendo dable reclamar la materialización de los derechos con
prescindencia de los deberes y obligaciones que aparejan correlativamente.  Por
donde, el peso deóntico de la Constitución les concierne a todos los habitantes
del país.”[10]
De otro lado, como
parte del principio de igualdad en materia tributaria, se encuentra el
principio de diferencia en esta materia, el cual complementa, concretiza y hace
efectivo el principio de igualdad a partir de tener en cuenta la diferencia tanto
de las personas como de los grupos o sectores sociales a los cuales se
encuentra dirigida la imposición tributaria. La Corte encuentra en este punto de
especial relevancia la aplicación del principio que informa al Estado Social de
Derecho, según el cual, este debe proteger de manera especial, a aquellas
personas que por sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, lo cual debe tener efectos directos en
materia tributaria. Así mismo, dentro de los mecanismos mediante los cuales el
Estado estable un tratamiento diferencial respecto de la obligación general de tributar,
se encuentra la exención tributaria, que constituye una excepción a este
principio general.
A este respecto la
Corte ha sostenido:
“
2.2.  La exención tributaria, naturaleza y fines
Con especial referencia hacia los principios de la
generalidad y equidad del tributo, que comparten los artículos 95-9, 363 y 13
de la Constitución, se levanta la figura de la exención en tanto privilegio a
favor de algunos, o en cuanto medio de promoción de la igualdad a favor de
otros.  Imponiéndose en cada hipótesis la necesidad de que el legislador apoye
los contenidos normativos de la exención en motivos y objetivos
constitucionales que guarden armonía con los necesarios parámetros de
racionalidad, utilidad y proporcionalidad.  De manera tal que, en cualquier
evento, la exención debe ensamblarse constitucionalmente en una relación de
medio a fin que sea compatible con la primacía del interés general sobre el
particular.  De lo cual se sigue lógicamente que, la exención tributaria, en
cuanto ruptura del deber general de contribuir al financiamiento de los gastos
e inversiones del Estado, debe estar plenamente justificada.  Una posición en
contrario resulta lesiva de los postulados superiores que rigen el tributo, y
por tanto, de la esencia misma del Estado Social de Derecho.
La Corporación se ha referido en múltiples
oportunidades a la naturaleza y fines de la exención tributaria, tal como puede
apreciarse en el siguiente texto, que dice:
(…)
“Cierto es también que para el diseño,
establecimiento, administración, manejo y utilización de la exención el
Congreso debe atenerse a los postulados constitucionales que informan la esfera
tributaria desde sus diferentes ángulos, a saber:  1)  principios del derecho
tributario;  2)  iniciativa legislativa para establecer exenciones del orden
nacional;  3)  autonomía territorial en materia fiscal;  4)  protección y
límites en relación con los tributos territoriales;  5)  igualdad frente a las cargas públicas.  Y claro, atendiendo siempre a la
consonancia que reclaman los derechos fundamentales, las políticas económicas,
fiscales, sociales y ambientales, los planes de desarrollo y la ejecución
presupuestal histórica que en lo pertinente guarde relevancia”.[11]” [12] (subrayado fuera de texto)
De lo anterior
encuentra la Corte importante resaltar que las exenciones tributarias
determinadas por el legislador deben cumplir con unos fines constitucionales
legítimos entre los cuales se encuentra nuevamente la igualdad frente a las
cargas públicas, lo cual tiene relevancia directa en el presente caso, por
cuanto la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario lo que busca no es
vulnerar la igualdad sino por el contrario restablecerla, en este caso
concreto, la igualdad frente a la carga tributaria del impuesto de renta que
deben asumir los trabajadores en general y los funcionarios públicos en este
caso en especial. Por lo tanto y teniendo en cuenta tanto el principio general
de tributación, como el principio de diferencia en materia tributaria, de
conformidad con las condiciones establecidas para que proceda de manera
constitucional una exención tributaria, no encuentra la Corte razón alguna para
afirmar que en la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario
establecida por la ley 1111 de 2006 exista vulneración alguna al principio de
igualdad.
Por el
contrario, no sólo no encuentra esta Sala vulneración alguna al principio de
igualdad por la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, sino que
lo que evidencia es un restablecimiento del principio general de igualdad en
materia tributaria, por cuanto se trata del desmonte de una norma que lo que
establecía era un privilegio o una exención en materia de tributos, a través de
una equivalencia ficticia entre los salarios efectivamente devengados por los
funcionarios consulares y diplomáticos en el exterior con los salarios de los
cargos en la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por
consiguiente, encuentra la Corte que esta derogatoria no vulnera el principio
de igualdad, por cuanto en primer lugar, lo que implica es la abolición de un
trato diferencial sin sustento constitucional y el restablecimiento de la igualdad
frente al tratamiento tributario general que se aplica al resto de funcionarios
públicos. En segundo lugar, encuentra la Corte, que el aparte demandado de la
norma derogatoria tampoco vulnera el derecho a la igualdad por cuanto esta
derogatoria se aplicará en igualdad de condiciones a todos los funcionarios
diplomáticos y consulares del exterior, derogatoria que se encuentra en
concordancia con el grupo social sobre el cual recae. Y en tercer lugar, en
criterio de la Sala tampoco vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto los
destinatarios de la norma derogada no están dentro del grupo personas que por
sus condiciones económicas o sociales, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta o vulnerabilidad, sino que por el contrario, en virtud de
sus cargos y la naturaleza de sus funciones gozan de condiciones laborales y
salariales especiales que les permiten asumir la imposición tributaria por
parte del Estado, bajo las mismas condiciones en que lo hacen el resto de
funcionarios públicos, sin que esto constituya una carga desproporcionada o
desmedida.
De otra parte,
tampoco encuentra la Corte que esta derogatoria vulnere el derecho a la
igualdad, por cuanto si se aplica frente a la norma derogatoria el test de
igualdad, se puede apreciar claramente que tanto el fin buscado como el medio
adoptado se avienen a la Carta Fundamental. En este sentido, considera la Sala
que la medida adoptada con la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario, constituye una medida que responde a un fin constitucional
legítimo, como el de la obligación de tributación de todos los ciudadanos y
trabajadores colombianos y el de aumentar la recaudación en el tributo, y es
una medida adecuada, proporcional y racional.  Es una medida adecuada, por
cuanto el medio escogido es adecuado para alcanzar el fin propuesto, esto es,
el restablecimiento del principio de igualdad en la tributación; proporcional,
por cuanto sólo se exige el tributo de manera proporcional al ingreso real y
efectivamente devengado; y es racional, por cuanto el fin buscado y el medio
empleado no están constitucionalmente prohibidos, sino por el contrario
ordenados por la propia Constitución en su artículo 95-9 CP.
De otra parte, encuentra la Sala también que la medida
adoptada con la derogatoria se encuentra encaminada no solo a restablecer la
igualdad sino que contribuye a incrementar el recaudo tributario, lo cual no
sólo no está prohibido sino que es una facultad que de manera expresa –según lo
señalado en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución– le es asignada
al Congreso y que se deriva directamente de la obligación de los ciudadanos de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad, de conformidad con lo establecido por el numeral 9 del
artículo 95 de la Carta Política. El medio del que se vale el Congreso para tal
efecto, radica en desmontar la exención tributaria para los funcionarios del
servicio exterior que representaba el artículo 33 del Estatuto Tributario, con
miras no sólo a restablecer la igualdad frente a los demás funcionarios
públicos sino también a incrementar el monto de lo recaudado mediante el pago
del impuesto de renta. Así también, este medio es idóneo para alcanzar dicho
fin, por cuanto el desmonte de un beneficio tributario es un medio idóneo para
incrementar el recaudo por concepto de impuestos.
Ahora bien, conforme lo expuso esta Corporación con
suficiente amplitud en algunos de los fallos citados en el aparte anterior, las
normas de equivalencia tanto para cotizar y liquidar los aportes a pensión o
prestaciones sociales, como para determinar la base gravable para el impuesto
de renta, resulta discriminatoria ya que, de un lado, supone una afectación de
los derechos laborales, en cuanto permite que sólo a cierto sector de
trabajadores estatales, esto es, los que laboran en el servicio exterior, se
les liquiden su pensión y prestaciones sociales, de acuerdo con el salario
percibido por otros servidores que reciben sumas inferiores, y no con base en
el salario real. Así mismo, en materia tributaria, la norma de equivalencia
derogada, representaba un beneficio que no tiene sustento constitucional, por
cuanto a unos funcionarios públicos, los del servicio consular y diplomático en
el exterior, se les cobra el impuesto de renta con base en una base gravable
declarada en moneda legal y a partir de los salarios inferiores devengados en
los cargos de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores,
mientras que el salario real devengado por estos funcionarios en moneda
extranjera es mayor, lo cual se traduce en un detrimento de lo recaudado por
concepto del impuesto a la renta, y por consiguiente también del  peculio
público.
Considera por tanto la Corte que el aparte demandado
de la norma derogatoria de dicha equivalencia no es violatoria del principio de
igualdad, por cuanto la base gravable para el impuesto de renta para la
generalidad de trabajadores de los sectores público y privado es calculada de
conformidad con el salario real causado, mientras que el tratamiento recibido
por quienes hacen parte del servicio exterior era sustancialmente diferente,
sin que existiera una justificación constitucionalmente razonable que amparara
tal distinción. Por el contrario, la finalidad perseguida por la norma derogada
se perfila como inconstitucional, pues pretende desconocer el salario real como
base gravable para determinar el impuesto de renta. Cabe reiterar entonces aquí,
que la Corte encuentra que en materia tributaria, como en materia laboral, el
criterio aportado por el monto del salario realmente devengado es
insoslayable, pues el impuesto de renta debe corresponder a la verdad real de
la remuneración efectivamente percibida en concordancia con la dignidad y
funciones del cargo desempeñado, como también lo es en materia laboral para
efectos de liquidar pensiones y prestaciones sociales.
Por tanto, se
insiste en que la derogatoria acusada en vez de vulnerar el principio de igualdad
lo que hace es restablecerlo, por cuanto busca darle igual tratamiento a todos
los funcionarios públicos del Estado colombiano y dentro del grupo específico
al cual está destinada la derogatoria a los funcionarios consulares y
diplomáticos que hacen parte de la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores, quienes perciben remuneraciones en moneda extranjera, frente a los
cuales, por lo demás, no se percibe una condición social de debilidad o
vulnerabilidad manifiesta, que amerite un trato diferencial en materia
tributaria, sino que por el contrario esta Corte encuentra que se encuentran en
una situación laboral que les permite asumir la carga tributaria que se les
exige sin que ésta constituya una media desproporcionada o desmedida. Esto es
así, ya que el servicio consular y diplomático cuenta con condiciones laborales
especiales establecidas por el Decreto 274 de 2000, que les permiten asumir la
imposición del impuesto de renta con una base gravable determinada a partir de
sus ingresos reales y no ficticios o teóricos.
Por todas las
razones expuestas, la Sala evidencia que no existe vulneración alguna del
principio de igualdad –art. 13 Superior- en materia tributaria, razón por la
cual este cargo no está llamado a prosperar. Pasará la Corte a referirse al
principio de equidad en el tributo.
2.2  El
principio de igualdad se encuentra complementado con el de equidad –art. 363
CP-, que la jurisprudencia constitucional[13] ha definido aquel
criterio mediante el cual se realiza un juicio de ponderación respecto de la
distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes, de una manera justa y equilibrada, con el fin de evitar
que se impongan cargas excesivas o beneficios exagerados. El principio de
equidad se encuentra entonces relacionado con la forma como una disposición
tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios, y ello de
conformidad con los valores y principios de orden constitucional. Para lograr
una distribución justa, el legislador debe por tanto que tener en cuenta la
situación específica en que se encuentran los contribuyentes y su capacidad de
pago.
A partir del
criterio general de equidad se derivan los criterios de equidad vertical y
horizontal, el primero de los cuales hace referencia a que los contribuyentes
que se hallen bajo una misma situación fáctica, deben contribuir de manera
equivalente, y se encuentra directamente asociado al principio de progresividad
en materia tributaria, en cuanto aquellos que perciben mayor renta terminan
progresivamente obligados a un mayor pago; y el segundo, a que el mayor peso en
cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen más
capacidad económica.
Con respecto al
principio de equidad en el tributo esta Corporación estableció[14]:
“
Como ya ha sido determinado de manera
reiterada por esta Corporación, el principio de equidad tributaria se desenvuelve
como derecho a la igualdad dentro del campo fiscal, en íntima correspondencia
con el principio de la generalidad del tributo que de suyo constituye basamento
del derecho a la igualdad frente a las cargas públicas[15].
Así, la equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la
distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados[16]. De
manera tal, que a partir de la materialidad económica del hecho en cuestión
pueda el operador del derecho asentar la información dentro de un marco
jurídico preciso y secuencial que le permita identificar la clase (sic) de
hecho imponible que se da, la particular condición que asume el sujeto pasivo
de cara a su correspondiente extremo activo y al desdoblamiento de la
prestación en cuanto (sic) dar, hacer o no hacer, los eventuales beneficios
fiscales que puedan militar a favor del sujeto pasivo, la periodicidad fiscal
del tributo en términos de causación, el régimen tarifario aplicable, la liquidación,
y por contera, la forma y plazo para el pago de la exacción determinada (sic)[17].
Por ello, el sentido de la igualdad en sede
fiscal debe reconocerse tanto desde el punto de vista de la regla general que
compele al ciudadano a tributar, como desde la óptica de las excepciones que
con riguroso y estricto acento establece algunos beneficios asociados a
determinados hechos económicos[18].
Por su parte, en cuanto al principio de
progresividad, ha considerado la Corte de manera reiterada, que se deduce del
principio de equidad vertical y hace referencia al reparto de la carga
tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad
contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente
terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están
obligados[19].
Entonces, si bien hay una concurrencia
entre los principios de progresividad y equidad –en la medida en que ambos se
refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los
beneficios que éste genera- una diferencia importante entre ellos consiste en
que el principio de equidad es un criterio mas amplio e indeterminado de ponderación,
relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes
obligados o beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales,
mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio
tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en
comparación con los demás[20].”
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional
relativa al principio de equidad en materia tributaria, encuentra la Corte que
la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario se encuentra conforme
con el principio de equidad en el tributo –art. 363 CN-, por cuanto se restablece
la imposición de la tributación con base en el salario realmente devengado por
el servicio consular y diplomático en el exterior, en igualdad de condiciones
con el resto de funcionarios, lo cual representa, en este caso concreto una mayor
obligación de tributación en virtud del mayor salario devengado por estos
funcionarios, lo cual encuentra la Corte que no riñe con el principio de
equidad sino que por el contrario lo materializa, ya que el principio de
equidad exige proporcionalidad entre lo realmente percibido en renta y lo
tributado, lo cual se traduce en que aquellos que registren mayores ingresos y
tengan mayor capacidad de pago se encuentran obligados a una mayor tributación.
Con fundamento
en todo lo anterior, encuentra la Corte, que en cuanto el artículo 33 derogado en
el aparte “el artículo 33” del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006
buscaba establecer una base gravable supuesta o ficticia para calcular el
impuesto de renta que debían pagar los funcionarios del servicio exterior, base
gravable que no correspondía al salario real que debe aplicarse para la
tributación de conformidad con las reglas generales en esta materia, y que por
tanto constituía un beneficio y un trato diferencial que no cumplía con un fin
constitucional legítimo; el desmonte de este privilegio en materia tributaria
para los funcionarios del servicio consular y diplomático del Ministerio de
Relaciones Exteriores, no solo no es violatoria de los principios de igualdad y
equidad en materia tributaria sino que por el contrario cumple con una función
constitucional legítima al establecer que los funcionarios consulares y
diplomáticos, en igualdad de condiciones al resto de los funcionarios del
Ministerio de Relaciones Exteriores y al resto de funcionarios públicos del
Estado colombiano y para efectos de liquidar el impuesto sobre la renta de estos
funcionarios diplomáticos y consulares del exterior, se determine la base
gravable cuantificando el salario o remuneración real percibido en el exterior.
De conformidad
con lo expuesto, esta Corte coincide por tanto con el concepto del Ministerio
Público, así como del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección
de Impuestos Nacionales DIAN, en el sentido de que la derogatoria que establece
el artículo 78 de la ley 1111 del 2006 del artículo 33 del Estatuto Tributario
que establecía el beneficio tributario estudiado en este caso, no vulnera los
principios de igualdad ni de equidad tributaria, sino que por el contrario los
restablece.
3.  Los derechos
adquiridos de los trabajadores
Finalmente y con relación al tema de los derechos
adquiridos, es claro para la Corte que la Constitución Nacional consagra la
protección de los derechos adquiridos en materia civil en su artículo 58
Superior, y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[21]
en el derecho público las situaciones jurídicas consolidadas también son objeto
de protección. En este orden de ideas, la Constitución garantiza los derechos
adquiridos, concepto que hace relación a situaciones jurídicas consolidadas
frente a las cuales no puede existir una afectación por medio de leyes o
normatividad posterior[22]. En este sentido, el
concepto de derechos adquiridos se relaciona directamente con el principio de
irretroactividad de la ley, por cuanto, como esta Corte lo ha establecido, en
principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas
consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la
ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que
se tienen de obtener algún día un derecho.
En materia
tributaria, el concepto de derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado
con la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual a
su vez está relacionado con el principio de irretroactividad de la ley, según
el cual los efectos retroactivos de las leyes en materia tributaria no pueden
afectar situaciones ya reconocidas y cuyos efectos se hayan dado bajo una
legislación anterior, por lo cual este principio prohíbe en materia de tributos
que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de
una disposición más favorable para el contribuyente. En este sentido es que el
artículo 363 de la Constitución Nacional establece que las leyes tributarias no
se aplicarán con retroactividad.
Para que existan
derechos adquiridos en materia tributaria deben existir por tanto situaciones
jurídicas consolidadas, las cuales no pueden ser afectas o desmejoradas por la
normatividad posterior, en detrimento de los intereses de los contribuyentes.[23]
El reconocimiento de los derechos adquiridos en materia tributaria exige por
tanto que las leyes en esta materia rijan hacia el futuro, esto es, que una ley
tributaria posterior no pueda desconocer ni afectar situaciones jurídicas ya
reconocidas de los funcionarios públicos, lo cual no obstante no impide que el legislador
en este campo pueda modificar, crear o derogar impuestos o exenciones
tributarias o que deba mantener beneficios fiscales de manera permanente, por
cuanto hacia el futuro una ley puede modificar las normas tributarias sin que
ello implique afectación de derechos adquiridos.
En este caso es
claro para la Corte que la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario
no afecta situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios consulares y
diplomáticos, por cuanto esta medida empezó a regir desde su expedición hacia
el futuro y no contemplaba efecto retroactivo alguno. En efecto, la Corte
evidencia que la misma demandante cuestiona no que la derogatoria del artículo
33 del Estatuto Tributario tenga efectos retroactivos rigiendo hacia el pasado,
sino que cuestiona la modificación o el desmonte mismo de este beneficio
tributario, en el sentido que rige hacia futuro.
En este sentido,
encuentra la Corte que lo que realmente se está cuestionando, no es la
vulneración de los derechos adquiridos, por cuanto no existe en este caso, sino
la potestad legislativa misma que la Constitución ha concedido al legislador para
regular la materia tributaria.  Respecto de este punto, la Corte se permite reiterar
su jurisprudencia en el sentido que el legislador goza de amplias facultades de
regulación en materia tributaria, pudiendo crear, modificar o derogar impuestos
o  cargas tributarias, así como beneficios o exenciones en materia de impuestos,
siempre y cuando actúe dentro de los límites impuestos por los valores,
principios y derechos fundamentales consagrados por la Constitución Política.[24]
Como
consecuencia de lo anterior, es claro para la Corte que respecto de los
salarios devengados por los funcionarios de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores, esto es, por los funcionarios consulares y diplomáticos
en el exterior cuya remuneración se dio en moneda extranjera, antes de la
entrada en vigencia de la ley 1111 de 2006, no se les está aplicando la
derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario, sino que esta derogación
rige hacia el futuro. Como se evidencia entonces, la ley 1111 de 2006 tiene
aplicación hacia el futuro, y la derogatoria del artículo 33 del Estatuto
Tributario, tiene efectos hacia el futuro para la determinación de la base
gravable para el impuesto de renta con base en los salarios realmente devengados
por el servicio consular y diplomático a partir de la entrada en vigencia de la
modificación al Estatuto Tributario consagrada en la ley 1111 de 2006.
Por
consiguiente, para la Corte el cargo por violación al artículo 58 de la Carta
Política tampoco tiene fundamento constitucional alguno, ni se vulnera tampoco
el artículo 363 de la Constitución Política, por cuanto no se configura en este
caso la existencia de un derecho adquirido en relación al beneficio tributario
derogado, ni se están afectando situaciones jurídicas consolidadas en cuanto no
se afecta retroactivamente los salarios ya percibidos por los funcionarios consulares
y diplomáticos, sino que la medida rige hacia el futuro afectando los salarios
reales devengados a partir de la entrada en vigencia de la ley 1111 de 2006, y
por cuanto tampoco se produce una desmejora salarial para los funcionarios
respectivos.
4. Caso concreto
Con fundamento en las consideraciones expuestas en la
parte motiva y considerativa de la presente sentencia de constitucionalidad, la
Corte constitucional concluye que los cargos de fondo alegados por la demandante
por violación del principio de igualdad y equidad en materia tributaria, así
como por violación de los derechos adquiridos de los trabajadores del servicio
consular y diplomático en el exterior, en contra de la derogatoria del artículo
33 del Estatuto Tributario contenida en el artículo 78 de la ley 1111 de 2006
no deben prosperar por las siguientes razones:
4.1 En primer lugar, la Corte reitera su
jurisprudencia en relación con la prevalencia del principio de primacía de la
realidad sobre la ficción –art. 53 CN- y el principio de igualdad –art. 13 CP-,
de manera que así como la jurisprudencia reiteradamente les ha reconocido a los
funcionarios consulares y diplomáticos en el exterior el que para efectos de la
cotización y liquidación de las prestaciones sociales se les tiene que tener en
cuenta el salario realmente devengado y no un salario ficticio equivalente de
acuerdo con la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, en ese mismo
sentido reconoce la Corte en esta oportunidad, que es constitucional el que
para efectos tributarios y de conformidad con el principio de primacía de la
realidad y de igualdad, se determine la base gravable para el impuesto de renta
que están obligados a pagar los funcionarios del servicio exterior, se tiene
que tener en cuenta también el salario real y no el salario equivalente a los
cargos en la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por tanto, no evidencia la Corte inconstitucionalidad
en la derogatoria del artículo 33 del Estatuto Tributario que establecía dicha
equivalencia y beneficio tributario. Por el contrario, encuentra la Corte que
por la derogatoria del beneficio tributario se dirige al restablecimiento del principio
de realidad y de la igualdad de los funcionarios de la planta externa del
Ministerio de Relaciones Exteriores frente a los demás trabajadores estatales y
del sector privado que deben pagar impuesto de renta de conformidad con lo
realmente devengado.
2. En segundo lugar, no existe para la Corte
vulneración del principio de igualdad –art. 13 CN- por cuanto la derogatoria
del artículo 33 del Estatuto Tributario implica el desmonte de un privilegio
tributario y trato discriminatorio en esta materia, la cual no atiende un fin o
una justificación constitucional legítima, ni el trato diferencial obedece a la
especial situación de vulneración o debilidad manifiesta que amerite una
exoneración o un trato especial o menos gravoso en materia tributaria para
estos funcionarios. Encuentra así mismo la Sala que la medida de la derogatoria
del artículo 33 del Estatuto Tributario cumple con los requisitos del test de
igualdad.
3. Tampoco existe para la Corte una vulneración del
principio de equidad –art. 363 CN-, puesto que la norma derogatoria no impone
ni una carga excesiva ni concede un beneficio exagerado en materia de
impuestos, sino que se trata más bien de desmontar un beneficio concedido en
materia de impuesto a la renta, que no encuentra un fundamento constitucional y
que puede ser derogado por el legislador por cuanto no vulnera ningún valor,
principio, ni derecho fundamental alguno, sino que se trata de restablecer la
igualdad de condiciones tributarias entre los funcionarios públicos, máxime
cuando se trata de funcionarios que por sus especiales condiciones laborales
gozan de la capacidad económica necesaria para responder y asumir ante la carga
tributaria impuesta por el Estado.
4. No encuentra tampoco la Corte que la derogatoria
del artículo 33 del Estatuto Tributario, contenida en el artículo 78 de la ley
1111 de 2006, afecte los derechos adquiridos –art. 58 CN- de los funcionarios
de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, por cuanto esta
derogatoria no afecta situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios
consulares y diplomáticos y empezó a regir hacia el futuro, a partir de su
entrada en vigencia, y sólo se aplica, a efectos de calcular el impuesto a la
renta, en relación con los salarios realmente devengados con posterioridad a la
entrada en vigencia de la ley en cuestión. Por tanto, no observa la Sala
tampoco que haya lugar a vulneración alguna de ningún derecho adquirido en
materia laboral para los funcionarios consulares y diplomáticos.
En este sentido, la derogatoria del artículo 33 del
Estatuto Tributario no se aplica con retroactividad, de conformidad con lo
exigido por el artículo 363 de la Constitución Política.
5. En concordancia con lo anterior, esta Sala se
permite resaltar que en este caso no existe un problema de derecho adquirido
sino uno de vigencia de la ley en el tiempo. Por lo tanto, la Corte
recalca que la ley 1111 de 2006 produce efectos jurídicos hacia el futuro, es
decir, a partir del momento de su entrada en vigencia. Esto significa, de un
lado, que a los nuevos funcionarios vinculados a la planta externa del
Ministerio de Relaciones Exteriores como funcionarios consulares y diplomáticos
con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1111 de 2006, se les
aplica lo dispuesto por esta ley en materia tributaria. De otro lado, en
relación con los antiguos funcionarios consulares y diplomáticos, a los cuales se
les venía cobrando el impuesto a la renta con base en el salario hipotético, se
les debe aplicar la normatividad anterior hasta el momento de la entrada
en vigencia de la ley 1111 de 2006, momento a partir del cual se les tiene que aplicar
esta nueva normatividad en materia de impuesto a la renta, es decir, tienen que
empezar a tributar con base en el salario real. En otros términos: para los
funcionarios que ya se encontraban vinculados al momento de entrada en vigencia
de la ley 1111 de 2006, esta ley se les aplica hacia el futuro, sin efectos
retroactivos.
6. Por consiguiente, en cuanto el aparte demando “el
artículo 33” contenido en el artículo 78 de la ley 1111 de 2006 ha sido
encontrada constitucional tanto por los vicios de forma como por los vicios de
fondo alegados en la presente demanda de constitucionalidad, esta Sala
declarará la exequibilidad del aparte acusado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1. Declarar EXEQUIBLE el aparte “el artículo 33”
contenido en el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN
COMISIÓN
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La demandante menciona
las sentencias C-608/92, C-145/94, C-055/96, C-700/99, C-1548 del 2000,
C-357/03, C-305/04, C-706/05.
[2] Corte Constitucional, sentencias
C-804 de 2001, C-776 de-2002, C-231 de 2003, C-989 de 2004, entre otras.
[3] Con relación a estos dos
principios , véase también las siguientes Sentencias:  C-922 de 2000, C-198 de
2001, C- 044 de 2002, C- 801 , C- 839 y C- 1113 todas de 2003, y  C- 312 y
C-1048 de 2004, entre otros.
[4] Sobre los principios de
consecutividad e identidad ver también Sentencia C-1048 del 2004, M.P.: Jaime
Araújo Rentería.
[5] Sent. C-443/97 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[6] Ver sentencias T-1016 de 2000, T-534 de 2001, T-1022 de 2002 y T-083
de 2003.
[7] Ver
sentencias T-1016 de 2000, T-181 de 1993 y T-453 de 1993.
[8] Ver Sentencias T-1016 y
T-534 del 2001 y T-083 del 2004.
[9]
“Debe señalarse que la Carta Política, además de los derechos fundamentales,
sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente, consagró también
el principio de que su ejercicio supone el cumplimiento de deberes
constitucionales”. Sentencia C- 406 de 1994.
[10] Sobre el tema de los
deberes constitucionales ver también Sentencia T-125 de 1994.  Véase también la
ST-506 de 1992.
[11] Sentencia C-1107 de
2001.
[12] Sobre el tema de los
deberes constitucionales ver también Sentencia T-125 de 1994.  Véase también la
ST-506 de 1992.
[13] Corte Constitucional, sentencias
C-804 de 2001, C-231 de 2003, C-989 de 2004, entre otras.
[14] Sentencia
C-989 del 2004 M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, ver también Sentencia
C-231 del 2003, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[15] Ver entro otras sentencias
las C-183 de 1998, C-1107 de 2001, C-711 de 2001, C-261 de 2002, C-776 de 2003
[16]
Sentencia C-734 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[17] Sentencia C-711 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería
[18]        “
“            “       “         “         “            “
[19] Ver entre otras
sentencias las C- 419 de 1995, C- 261 de 2002  y C- 776 de 2003
[20]
Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[21] Ver
Sentencia C-506 de 1996.
[22] Sobre el concepto de derechos adquiridos
ver  Sentencia C-478 de 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero, ver también
sentencia C-007 del 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Sentencia C-604 de 2000 y C-1114
de 2003.
[24] Ver Sentencia C-989 del 2004, C-007
del 2002, C-261 del 2002, entre otras.