C-918-99
Sentencia C-918/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/CAJA AGRARIA-Liquidación
Los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999, de
los cuales hacen parte las disposiciones acusadas, fueron expedidos por el
Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que
le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Como el
indicado precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999, "a partir de la
fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998" (es decir, desde el 29 de
diciembre de 1998, Diario Oficial Nº 43458), y los decretos objeto de demanda
lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el
Presidente de la República carecía por completo de facultades constitucionales
para expedir normas con fuerza de ley (artículo 150, numeral 10, de la
Constitución). Tales decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de
su expedición.
DECRETO HIBRIDO-Dificultad para control constitucional
Se trata de un decreto que, en lo relativo
a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas -de carácter
legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución- y en otras
indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales bien
podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República, como
por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su
condición de suprema autoridad administrativa. Ha de decirse a este respecto
que la invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines de
expedir un determinado ordenamiento -que conforma un conjunto normativo, puesto
a consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución, como
un todo (decreto ley)- implica la expedición de actos mixtos o híbridos cuyo
control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a
distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y
las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que
un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas
extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería
objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de
disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un
criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud
entre las unas y las otras.
Referencia:
Expedientes acumulados D-2468 y D-2493
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, literal f); 8, inciso 3; 15; 20;
21 y 22 del Decreto 1064 de 1999 y contra el artículo 9 (parcial) del Decreto
1065 de 1999
Actor: Benjamin
Ochoa Moreno y Hernando Acosta Pabon
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los
dieciocho (18) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político, presentaron
los ciudadanos BENJAMIN OCHOA MORENO Y HERNANDO ACOSTA PABON, contra los
artículos 2, literal f); 8, inciso 3; 15; 20; 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999
y contra el artículo 9 (parcial) del Decreto 1065 del mismo año.
I. TEXTOS ACUSADOS
A continuación se transcriben, subrayando
lo demandado, los textos de las disposiciones objeto de proceso:
"DECRETO NUMERO 1064 DE 1999
(junio 26)
por el cual se expide el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional.
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por
el artículo 120 numeral 3 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA:
(...)
Artículo 2.-
Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada
la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el
artículo 1º del presente decreto. La expedición de este acto conlleva:
(...)
f) La prohibición
expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades
que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier
otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Prohibición que
opera a partir de la expedición del decreto que ordena dé disolución y
liquidación de la entidad.
(...)
Artículo 8.- De
los actos del Liquidador. Los
actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o
calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan
ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y
serán objeto de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su
impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación.
Contra los actos
administrativos del Liquidador únicamente procederá el recurso de reposición;
contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del
proceso,  no procederá recurso alguno.
El Liquidador
podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o
que se hayan obtenido por medios ilegales.
Los actos de gestión
del liquidador se sujetarán al derecho privado.
(...)
Artículo 15.-
Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Constituye justa causa de terminación de
los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales la supresión de cargos y
empleos desempeñados por ellos por efecto de la disolución y liquidación de la
entidad que se ordene en el respectivo decreto.
Parágrafo. Dada
la disolución de la entidad y su liquidación, no se podrán incrementar o
reconocer derechos a los servidores de la entidad distintos a aquellos de los
que gozan en el momento que se decreta la disolución.
(...)
Artículo 20.-
Revisión de reconocimiento de obligaciones periódicas y pensiones. El Consejo de Estado o la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia según se trate de empleados públicos o
trabajadores oficiales revisarán, a solicitud del Gobierno Nacional a través
del  Ministerio respectivo o del Ministerio Público, las sentencias que en
cualquier tiempo hubieran decretado reconocimientos que impongan al Tesoro
Público la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones a las
entidades liquidadas, en curso de liquidación o que se liquiden en el futuro.
La revisión
tendrá por objeto la declaración de nulidad del reconocimiento, su modificación
o extinción y la sentencia decidirá lo pertinente sobre restituciones, en su caso.
En la demanda de
revisión, que se tramitará por la vía ordinaria, se podrá pedir la suspensión
del pago de la prestación o la reducción provisional de su monto hasta cuando
se dicte la sentencia.
En la admisión de
la demanda la Corporación decidirá sobre la suspensión o reducción y las
decretará cuando encuentre que existe infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la demanda, o cuando aparezca evidente que la
sentencia se dictó o se obtuvo por medios ilegales, por vía de hecho o con
violación del debido proceso.
Artículo 21.-
Revisión de otras obligaciones pecuniarias. La revisión prevista en el artículo anterior también
procede respecto de las sentencias y de los reconocimientos hechos en acto
administrativo o en conciliación o transacción procesal o extraprocesal que
hubieren establecido obligaciones pecuniarias a favor de trabajadores, o de
beneficiarios suyos, por sustitución, subrogación, cesión o por cualquier otra
causa, con fundamento en el contrato o relación de trabajo a cargo de las
mismas entidades.
Artículo 22.-
Causales de revisión. La
revisión, que podrá solicitarse en cualquier tiempo, tendrá lugar en los
siguientes casos:
1. Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con fundamento en medios de prueba falsos o
adulterados.
2. Cuando la
persona en cuyo favor se decretó no reunía, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud o las condiciones legales para la obtención de la prestación
correspondiente, o si con posterioridad a la sentencia hubiere perdido dicha
aptitud, en su caso.
3. Cuando después
de dictada la sentencia, expedido el acto administrativo o celebrada la
conciliación , se encuentren pruebas con las cuales se hubiere podido proferir
una decisión judicial o administrativa diferente o no se hubiere aprobado por
el funcionario competente la conciliación por haberla encontrado contraria a la
ley.
4. Cuando se haya
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia, en la expedición del acto administrativo o en
la celebración de la conciliación.
5. Cuando haya
existido fraude procesal, colusión u otra maniobra fraudulenta dentro del
proceso en que se dictó la sentencia, se tramitó el acto administrativo o se
celebró la conciliación.
6. Cuando
concurra alguna de las causales señaladas en la ley para la pérdida del
reconocimiento.
7. Cuando el
reconocimiento haya sido hecho en exceso de la cuantía que corresponda según
las normas legales o convencionales pertinentes o cuando, para decretar el
mismo, dichas disposiciones hubieren sido mal aplicadas o equivocadamente
interpretadas.
8. Cuando la
entidad obligada por la sentencia o por los demás actos susceptibles de
revisión, hubiere estado indebidamente representada, no hubiere sido notificada
en debida forma o de cualquier otra manera se hubiere violado el debido proceso
o incurrido en vías de hecho.
9. Cuando la
sentencia hubiere sido proferida desconociendo prerrogativas procesales de la
Nación y cuando se hubieren impuesto condenas que no proceden contra ella”.
“DECRETO  NUMERO 1065 DE 1999
(junio 26)
por el cual dictan medidas en relación con
la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A., se reestructura el “Banco
de Desarrollo Empresarial  S.A.” y se le trasladan algunas funciones.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA:
(...)
Artículo 9.-
Terminación y liquidación de los contratos de trabajo.  Para la terminación y liquidación de
los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales se aplicarán las reglas
generales que sobre el particular se establecen en el artículo 15 del Decreto
1064 de 1999 y las especiales del presente capítulo.
Como efecto de la
disolución y liquidación de la entidad y la supresión de cargos y empleos
desempeñados por trabajadores oficiales vinculados a la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del Decreto 1064 de
1999 y este decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo
cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter
judicial, administrativo o disciplinario.
Con el fin de
proteger a los trabajadores oficiales por la carga que soportan dada la
decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador
una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista  por despido
injusto en la convención colectiva vigente o en el régimen prestacional de los
trabajadores no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero, según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de los salarios
y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho.
Para aquellos
trabajadores que hayan recibido su bonificación en desarrollo de lo dispuesto
en este artículo y que con posterioridad presten sus servicios a otras
entidades que tengan participación estatal en su capital, no se producirá el
fenómeno de sustitución patronal. Así mismo, dada la disolución y
liquidación de la entidad y el pago de la bonificación, no procederá la acción
de reintegro en ningún caso.
Parágrafo 1. Los
trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo o empleo como
consecuencia de la disolución y liquidación de la entidad y que tengan en ese
momento causado el derecho a una  pensión,  no se les reconocerán ni pagarán
las bonificaciones a que se refiere el presente artículo.
Si se hicieran o
pagaran reconocimientos superiores a los consignados en la ley y en la
Convención Colectiva de Trabajo y en el régimen prestacional de trabajadores
oficiales no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero,
el beneficiario será responsable de la devolución de su valor más los intereses
correspondientes, liquidados a la tasa de interés corriente bancario, y serán
solidarios quienes autorizaron el pago correspondiente.
Parágrafo 2. Lo
dispuesto en el inciso tercero de este artículo no será aplicable a los
trabajadores oficiales que hayan presentado en forma oportuna la solicitud para
acogerse al plan de retiro voluntario ofrecido por la Caja de Crédito Agrario, Industrial
y Minero en mayo de 1999 y reúnan las condiciones y requisitos allí
contemplados: a estos trabajadores oficiales se les liquidará el contrato con
las bonificaciones previstas en el referido plan”.
II. LAS DEMANDAS
Considera el
ciudadano Benjamin Ochoa Moreno (Expediente D-2468) que las disposiciones
acusadas vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 53, 55,
58, 83, 93, 113, 116, 150-10 y 228 de la Constitución Política.
En primer
término señala el demandante que las normas acusadas guardan unidad normativa,
toda vez que éstas se ocupan de viabilizar la disolución y liquidación de
entidades descentralizadas del orden nacional según lo dispuesto por el
artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 120, numeral 3, de la Ley 489 de
1998.
Considera que el
literal f) del artículo 2 acusado vulnera el artículo 150, numeral 10, de la
Carta Política, toda vez que el Presidente de la República excedió las
facultades otorgadas por el 120, numeral 3, de la Ley 489 de 1998, en cuanto a
la modificación que introdujo al Código Sustantivo del Trabajo en la parte
colectiva.
Afirma que en el
régimen laboral se consagra, para los sindicatos, el pleno derecho de negociación
colectiva, sin que se establezca por parte alguna excepción a ese derecho
cuando la entidad está incursa en liquidación, situación que varía notoriamente
con la disposición demandada.
En igual
sentido, manifiesta que la norma atacada viola preceptos constitucionales, toda
vez que las condiciones laborales de los trabajadores se ven gravemente
desmejoradas desde el punto de vista económico, llegando incluso a que las
relaciones de trabajo se tornen fijas e inamovibles, lo cual contraría lo dispuesto
por el artículo 53 de la Constitución.
Subraya, además,
el trato discriminatorio del que son objeto los trabajadores oficiales de las
entidades descentralizadas del orden nacional respecto de las cuales se haya
ordenado su supresión o disolución, frente a los demás trabajadores del sector
privado y de los entes nacionales del nivel central.
Sostiene que la
disposición atacada desconoce principios consagrados en tratados
internacionales debidamente ratificados por Colombia, entre los cuales destaca
los convenios 98 y 151 de la OIT, relativos a la libertad sindical y a los
procesos de negociación colectiva, respectivamente.
De otro lado, el
actor tacha de inconstitucional el inciso 3 del artículo 8, objeto de proceso,
por cuanto, en su criterio, viola la limitación a las facultades
extraordinarias contenida en el parágrafo 3 del artículo 120 de la Ley 489 de
1998 y también vulnera lo dispuesto por el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual, cuando un acto administrativo haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”, situación que
varía notoriamente con la norma impugnada (subrayas fuera de texto).
Igualmente
manifiesta que tal disposición viola distintos derechos y principios constitucionales,
al punto de que la seguridad jurídica y la garantía constitucional de los
derechos adquiridos quedan sin piso por la actitud de la Administración de
revocar unilateralmente un acto administrativo de contenido particular en
firme.
En cuanto a su
acusación del artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 demandando, afirma el actor
que ésta consiste en haber ignorado el Gobierno los principios y criterios
consagrados en los artículo 25 y  53 de la Constitución  Política.
Fundamenta lo
anterior con base en la siguiente afirmación:
“pretende
convertir lo que en realidad es un modo de terminación del
contrato de trabajo, en una justa causa. Viola la realidad pretender convertir
‘la liquidación o clausura de la empresa o establecimiento’ (modo de terminación),
en ‘un hecho contrario a derecho imputable al trabajador’ (justa causa de
terminación por parte del empleador)”.
Concluye
diciendo que el artículo 15 demandado no protege los derechos de los
trabajadores y por el contrario fomenta la inestabilidad laboral, desconociendo
abiertamente los presupuestos de los artículos 25 y 53 de la Carta Política.
También, en su concepto, lleva a un trato discriminatorio respecto de otros
trabajadores del nivel central y privado, violando el principio de igualdad.
A juicio del
demandante, los artículos 20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999 infringen lo
dispuesto por varias normas de rango superior, entre las cuales cita los
artículos 150-10, 29, 53, 58 y 13.
Afirma que tales
disposiciones consagran instituciones procesales nuevas o que modifican las
existentes. Por tanto, orienta su demanda hacia las principales modificaciones
frente al Código Procesal del Trabajo y al Código Contencioso Administrativo,
las cuales enuncia detalladamente.
En cuanto al
Código Procesal del Trabajo, manifiesta que las principales modificaciones
consisten en que no existe en este régimen laboral el recurso de revisión –ni
como recurso ordinario ni como recurso extraordinario-, como sí lo estatuye el
artículo 20 demandado; el juez competente para conocer del asunto es el laboral
del Circuito y no la Corte Suprema de Justicia; no existe en el régimen
procesal del trabajo recurso contra las sentencias ejecutoriadas (salvo
casación), ni contra la conciliación o transacción, y, si se demanda existiendo
ellas, proceden las respectivas excepciones dilatorias (previas); además
-asegura- no existe la suspensión provisional en el juicio ordinario laboral.
Por último estima que, las normas acusadas hacen imprescriptible la acción de
revisión, modificando lo dispuesto por los artículos 151, 488 y 489 del C.P.T.,
que establece un término de prescripción de tres años contados a partir de la
exigibilidad de la obligación.
De otro lado, en
lo referente a las principales modificaciones del Código Contencioso Administrativo,
menciona que en el régimen administrativo sólo procede el recurso
extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas y no contra
conciliaciones, transacciones y actos administrativos, como lo permiten las
normas censuradas; los aspectos procedimentales consagrados en el C.C.A. son
variados; el recurso extraordinario de revisión queda sin término de caducidad,
que por el contrario en el Contencioso es de dos años; aquél régimen -dice-
prohibe la suspensión provisional en el trámite del recurso extraordinario de
revisión, y por el contrario las normas acusadas sí la permiten. Finalmente
-señala- las causales de revisión previstas en el artículo 188 del C.C.A.,
sufren profundas modificaciones.
Por lo
anteriormente expuesto, el demandante sostiene que los artículos 20, 21 y 22
del Decreto 1064 de 1999, además de transgredir normas procesales del régimen
laboral y del Contencioso Administrativo y de quebrantar los artículos 13, 29,
53 y 58 de la Carta Política, vulneran y exceden las precisas facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120-3 de la Ley 489 de 1998, que le
fueron limitadas en el parágrafo 3 del mismo precepto, según el cual le está
prohibido al Jefe del Gobierno modificar códigos.
Finalmente
solicita el actor que el pronunciamiento de la Corte tenga efectos hacia el
pasado es decir, ex tunc, desde la fecha de entrada en vigencia del
decreto demandado -26 de junio de 1999-, por cuanto están en juego los derechos
de los trabajadores, los cuales tienen gran contenido social.
Por su parte, el
ciudadano Hernando Acosta Pabón, actor en el Expediente D-2493, demanda los
artículos 15, 20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999, así como parcialmente el 9
del Decreto 1065 de 1999, por considerar que vulneran, entre otras, las
siguientes disposiciones constitucionales: artículos 1, 2, 4, 29, 39, 43, 114 y
150, numerales 1 y 10.
Considera que el
Presidente de la República no podía excederse en el uso de las facultades
extraordinarias que le otorgó el artículo 120, numeral 3, de la Ley 489 de
1998, como en efecto lo hizo al dictar las normas acusadas. Por tanto, también
se viola el artículo 150-10 de la Carta.
Al igual que el
demandante del Expediente D-2468, manifiesta que las disposiciones enjuiciadas
además de contrariar la Constitución, también desconocen y por lo tanto
modifican inconstitucionalmente, normas del Código de Procedimiento Laboral y
del Código Contencioso Administrativo.
En cuanto a la
violación que observa del artículo 9 del Decreto 1065 de 1999, manifiesta que
ésta deviene en la posibilidad que tienen las entidades oficiales a las que se
refiere el Decreto 1064 y que estén incursas en procesos de disolución y
liquidación, de terminar y liquidar los contratos de trabajo, sin necesidad de
adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial, administrativo o
disciplinario.
Igualmente
gravosa para los trabajadores sindicalizados o para las trabajadoras en estado
de maternidad, resulta la prohibición que consagra el parágrafo del artículo 9
acusado, al negar la acción de reintegro en cualquier circunstancia, toda vez
que si bien es cierto para los trabajadores oficiales en principio no existe
tal posibilidad, convencionalmente sí la pueden pactar.
Considera el
demandante Acosta Pabón que el artículo 9 acusado señala una nueva justa causa
de despido, por lo cual se está reformando la Ley 6 de 1945.
Finalmente
manifiesta el actor lo siguiente:
“En
lo tocante a los parágrafos primero y segundo del mismo artículo 9 del Decreto
1065 de 1999 tenemos lo siguiente: el inciso primero niega a los trabajadores
oficiales que tengan el derecho causado a la pensión el derecho a la
bonificación que señala el mismo artículo, y a su vez el parágrafo 2 también
niega la bonificación a los trabajadores que con anterioridad se hayan acogido
al plan de retiro voluntario. Tales normas violan directamente la Constitución,
pues desconocen el derecho a la igualdad, y de otra parte, como quiera que el
parágrafo del artículo 150 de la Ley 100 dispone que ‘no podrá obligarse a
ningún funcionario o empleado público a retirarse del cargo por el sólo hecho
de haberse expedido a su favor la Resolución de jubilación si no ha llegado a
la edad de retiro forzoso, y en igual forma el artículo primero de la Ley 33 de
1985 enseña que ningún trabajador oficial puede ser obligado a retirarse del
servicio sin su consentimiento expreso y escrito antes de su edad de retiro
forzoso, al resultar reformadas estas normas legales, sin facultad
constitucional como antes se vio, resultan también quebrantables de la
Constitución por lo que son inexequibles. Cosa similar sucede con lo
establecido en el numeral segundo, porque una cosa es que los trabajadores
antes de la expedición del Decreto 1065 de junio 26 de 1999 hubiesen
manifestado su intención de acogerse al plan de retiro voluntario, y otra muy
distinta es que a partir de la vigencia del citado decreto por mandato expreso
del mismo se les haya terminado el contrato de trabajo, y estado vigente el
contrato de trabajo, la ley no puede ser discriminatoria, y al serlo está
violando el derecho constitucional a la igualdad”.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana Blanca Esperanza Niño
Izquierdo, quien actúa como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas.
En primer término señala que el Decreto
1064 de 1999 fue expedido con base en las facultades expresamente señaladas en
el numeral 3 del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, mientras que el Decreto
1065 corresponde a las facultades contenidas en el artículo 120 Ibídem.
En cuanto a los artículos 2 -literal f)-,
8, 15, 20, 21 y 22 del Decreto 1064, indica la interviniente que el Presidente
de la República en su calidad de legislador extraordinario, no excedió las
facultades otorgadas por el Congreso de la República en el mencionado numeral 3
del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
De otro lado, en torno al artículo 9 del
Decreto 1065 de 1999, también considera que no es inconstitucional, por cuanto
no excedió el marco de las estrictas facultades consagradas por el citado
precepto habilitante.
Por su parte, el ciudadano Hernando Herrera
Vergara, dentro del término procesal, ha expuesto ante la Corte las razones
que, a su juicio, ameritan la declaración de exequibilidad de los preceptos
demandados.
Señala que no le asiste razón a los
demandantes en cuanto a la limitación de que es objeto la negociación colectiva,
toda vez que el propio artículo 55 de la Constitución garantiza ese derecho en
lo concerniente a la regulación de las relaciones laborales, sin que su
ejercicio sea ilimitado como equivocadamente lo afirman los demandantes.
Manifiesta que, si la Ley 489 de 1999
revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, para
dictar el régimen relacionado con la liquidación y disolución de entidades
públicas del orden nacional, no se viola la Constitución si dentro del proceso
mencionado se impide al representante legal de la empresa en liquidación,
realizar actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas.
Señala que el artículo 8 del Decreto 1064
de 1999, no modifica el Código Contencioso Administrativo ni tampoco viola
ninguna de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República en el numeral 3 del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Al analizar la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 15 del Decreto en mención, afirma que éste
constituye un propósito inaplazable para la realización de una reforma
auténtica de la Administración, a fin de lograr la modernización del Estado y
en particular la de los establecimientos públicos y comerciales del mismo.
Expresa, en relación con los artículos 20,
21 y 22 del Decreto 1064 de 1999, que el legislador sí puede adscribir
funciones adicionales a las establecidas en la Constitución Política, a la
Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, pero que no ocurre lo mismo
con las funciones de la Corte Constitucional.
Por último estima el interviniente que el
artículo 9 del Decreto 1065 de 1999, parcialmente impugnado, no contradice
precepto alguno de la Constitución y que, teniendo en cuenta que el ataque de
los demandantes se dirige a demostrar violaciones del Código Contencioso
Administrativo y del Procesal del Trabajo, escapa al objeto del control de
constitucionalidad.
También el ciudadano Antonio Medina Romero,
en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, ha
pedido a la Corte, con similares argumentos, declarar exequibles las normas
acusadas.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación ha
solicitado a la Corte que declare constitucionales, en lo acusado, los
artículos 2 y 8 del Decreto 1064 de 1999; inconstitucionales los artículos 15,
20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999; constitucional, en lo acusado, el inciso
segundo y cuarto del artículo 9 del Decreto 1065 de 1999; inconstitucional el
parágrafo primero del artículo 9 del Decreto 1065 de 1999; constitucional el
parágrafo segundo del artículo 9 del Decreto 1065 de 1999, bajo el entendido de
que los reconocimientos y pagos de los trabajadores que se acogieron al plan de
retiro voluntario de la Caja Agraria no pueden ser inferiores a los que se
deriven de este artículo.
En cuanto al aspecto formal, afirma el
Procurador que los decretos de los que hacen parte las disposiciones acusadas
fueron expedidos dentro del término establecido en la Ley 489 de 1999.
De otro lado, en lo relativo al análisis
material de cada una de las disposiciones objeto de examen constitucional,
afirma el Jefe del Ministerio Público lo siguiente:
A. En cuanto a las disposiciones acusadas
del Decreto 1064 de 1999:
- literal f) del artículo 2:
“...considera este
Despacho que la norma debe ser declarada constitucional, por cuanto la Carta
reconoce el derecho a la negociación colectiva, como un derecho social y
económico, cuya finalidad es regular las relaciones laborales, señalando que su
ejercicio será determinado por la ley, la cual podrá establecer excepciones al
mismo, de conformidad con el artículo 55 constitucional. Tales limitaciones, en
tanto sean razonables, no contravienen el Ordenamiento Superior ni los
convenios internacionales suscritos por Colombia.
(...)
“...esta disposición
es acorde con los procesos liquidatorios, consagrados en el artículo 222 del
Código de Comercio, y por consiguiente tampoco se encuentra fundamento a la
acusación de violación del derecho a la igualdad señalada por el demandante.
Por lo anterior y
tratándose de una limitación para la situación excepcional del proceso
liquidatorio, no encuentra este Despacho que se incurra en infracción del
artículo 150-10 y del parágrafo 3 del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, por
cuanto, con estas disposiciones no se modifica el régimen laboral, como
pretende el demandante”.
-inciso tercero artículo 8:
“Este Despacho no
comparte la posición del actor, por cuanto la norma no modifica el artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, sino que recoge la posición de la
jurisprudencia administrativa y constitucional en el sentido de que la
protección que otorga el ordenamiento jurídico cobija los derechos adquiridos
conforme a derecho y no así aquellos que se obtienen por medios ilegales. No
correspondería a la ética de un Estado Social de Derecho el proteger en contra
de los intereses de la sociedad a aquellos que fraudulentamente ejercen
derechos, adquiridos en contra de la moral social y del interés general a
través de medios fraudulentos”.
-artículo 15:
“Este Despacho
solicitará a la Honorable Corte, declarar inconstitucional el artículo 15 del
Decreto 1064 de 1999, por cuanto la norma, de manera errada, consagra como
‘justa causa de terminación de los contratos de trabajo’, la disolución y
liquidación de la entidad, lo que configura un modo de terminación de los
contratos de trabajo. Este precepto genera confusión entre las figuras
consagradas en el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo y las
consagradas en los artículos 62 y 63 del mismo Estatuto y por consiguiente
entre los efectos jurídicos de cada una de ellas.
(...)
Si bien, atendiendo
a la protección del interés general, el legislador ordena o autoriza la
disolución y liquidación de una entidad pública, para lo cual es competente, no
significa ello que no deba reconocer la indemnización de los perjuicios que
esta decisión ocasione a los trabajadores vinculados a tal entidad.
Efectivamente,
vulneraría el derecho a la igualdad el que la disolución de una entidad constituya
para unos trabajadores justa causa de terminación del contrato de trabajo,
mientras que para los demás sea considerada como un modo de terminación de la
relación laboral que da lugar a la correspondiente indemnización de perjuicios.
Así mismo, la norma
acusada, conllevaría una modificación de las circunstancias señaladas como
'justa causa de terminación del contrato', establecidas en los artículos 62 y
63 del Código Sustantivo del Trabajo, modificación que corresponde al
legislador ordinario y no al legislador de excepción, en atención al artículo
150-10 de la Carta y a la limitación impuesta en el parágrafo 3 del artículo
120 de la ley de facultades”.
-artículos 20, 21 y 22:
“...como puede
observarse, las normas acusadas adicionan y regulan un nuevo recurso en materia
laboral, con lo cual se está modificando el Código Procesal del Trabajo, así
como también las competencias de los jueces laborales (art. 7 C.P.T.), del
Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia; todo lo cual, excede las atribuciones
extraordinarias y en consecuencia contraviene lo dispuesto en el artículo
150-10 de la Carta Política y el Parágrafo 3 de a ley de investidura.
Así mismo, las
normas bajo estudio modifican el recurso de revisión previsto en el Código
Contencioso Administrativo, particularmente en cuanto a lo consagrado en los
artículos 185 y siguientes, respecto de lo cual, señala competencias, consagra
nuevas causales de procedencia del recurso y amplía a los reconocimientos
pecuniarios realizados mediante actos administrativos, conciliaciones o
transacciones; modificando con ello el régimen propio de esta institución
jurídica.
Así mismo, vulnera
el principio de la seguridad jurídica, por cuanto establece que procederá
frente a las sentencias, los actos administrativos, las conciliaciones o
transacciones ..."
"Las normas que
se analizan modifican el Código Contencioso Administrativo, en lo relativo al
recurso de revisión y a la procedencia de la suspensión provisional de los
pagos en los procesos de liquidación”.
B. En lo
referente a la demanda del artículo 9 (parcial) del Decreto 1065 de 1999,
manifiesta el Despacho del Procurador General de la Nación:
“En
primer lugar, en lo referente al aparte final del inciso segundo del artículo
9, donde se señala que 'se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo
cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter
judicial, administrativo o disciplinario', en concepto del Jefe del Ministerio
Público, no puede interpretarse la norma como derogatoria de los artículos 113
y 114 del Código Procesal del Trabajo, mediante los cuales se protege el fuero
sindical, exigiendo al empleador permiso judicial para despedir, trasladar o
desmejorar a un trabajador protegido por este fuero sindical. En esta situación
el patrono deberá manifestar las justas causas que fundamentan su solicitud y
las pruebas en que se basan.
(...)
En lo
relativo a la parte final del inciso cuarto, la cual dispone que así mismo,
dada la disolución y liquidación de la entidad y pago de la bonificación, no
procederá la acción de reintegro en ningún caso', no encuentra este Despacho,
que esta disposición vulnere los preceptos constitucionales señalados por el
demandante, por cuanto, estando el Legislador Extraordinario facultado para
disolver y liquidar la entidad y en consecuencia, dar por terminados todos los
contratos de los trabajadores vinculados a ella, no podría de manera
contradictoria, mantenerse la acción de reintegro, en una situación de
liquidación de la entidad, pero, principalmente, por cuanto esta acción está
íntimamente ligada a los despidos sin justa causa y, como ya se explicó, la
terminación de los contratos en razón de la liquidación, no corresponde a las
señaladas en los artículos 62 y 63 del Código Sustantivo del Trabajo, por
tanto, para ella no procede la acción de reintegro.
(...)
Por
el contrario, en lo atinente al parágrafo 1 de la norma bajo estudio, el cual
niega el reconocimiento y pago de las bonificaciones consagradas en este
artículo a los trabajadores que en el momento de la supresión del cargo que
desempeñan, tengan causado el derecho a una pensión, se solicitará se declare
su inexequibilidad, por cuanto, ese Honorable Tribunal ya se ha pronunciado
frente a esta situación, reconociendo que las indemnizaciones que se derivan de
los despidos ocasionados por la reestructuración o la disolución de una
entidad, no son incompatibles con el derecho a la pensión, por cuanto, el
fundamento de hecho y de derecho, que da lugar a los dos tipos de pago es diferente.
(...)
De
otra parte, se solicitará que se declare la constitucionalidad del parágrafo 2
del artículo bajo estudio, por cuanto en este caso, sí se trata de dos pagos
que tienen el mismo fundamento de hecho y de derecho, es decir, se reconocen a
los trabajadores, indemnizaciones o bonificaciones como compensación a su
desvinculación, con motivo de la reestructuración o disolución y liquidación de
la entidad”.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Inconstitucionalidad de los Decretos 1064 y
1065 de 1999. Carácter unitario de los decretos dictados por el Presidente de
la República en ejercicio de facultades extraordinarias. No son aceptables,
para los fines del control constitucional, los decretos híbridos en que se
invocan simultáneamente diversas fuentes de atribuciones, unas propias del
Gobierno y otras legislativas extraordinarias. El contenido legislativo de un
decreto ley subsume las eventuales reglas de naturaleza administrativa que
consagre
Los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999, de
los cuales hacen parte las disposiciones acusadas, fueron expedidos por el
Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que
le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Como el indicado precepto fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 del 20 de
septiembre de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), "a partir de la fecha de
la promulgación de la Ley 489 de 1998" (es decir, desde el 29 de diciembre
de 1998, Diario Oficial Nº 43458), y los decretos objeto de demanda lo fueron
el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el Presidente de
la República carecía por completo de facultades constitucionales para expedir
normas con fuerza de ley (artículo 150, numeral 10, de la Constitución).
En efecto, por virtud de lo fallado, para
el momento en que los aludidos decretos fueron puestos en vigencia, puede
entenderse que no existía la norma habilitante y, por tanto, el Jefe del Estado
no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria.
De ese modo, tales decretos han perdido
todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así habrá de declararlo
la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado íntegro de los dos
estatutos.
En lo referente al Decreto 1065 de 1999, el
Presidente de la República, al invocar las facultades para su expedición,
mencionó las constitucionales y legales que a él le corresponden, "en especial
las conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998".
Se trata, pues, de un decreto que, en lo
relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas -de
carácter legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución- y
en otras indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales
bien podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República,
como por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su
condición de suprema autoridad administrativa.
Ha de decirse a este respecto que la
invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines de expedir un
determinado ordenamiento -que conforma un conjunto normativo, puesto a
consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución, como un
todo (decreto ley)- implica la expedición de actos mixtos o híbridos cuyo
control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a
distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y
las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que
un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas
extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería
objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de
disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un
criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud
entre las unas y las otras.
Eso, si fuese aceptado por la Corte -que
entonces tendría que entrar en diferenciaciones arbitrarias dentro del
articulado de los decretos cuyo encabezamiento los presenta como decretos
leyes-, conduciría a la inhibición, por supuesta falta de competencia, respecto
de los artículos que se estimasen materialmente derivados de facultades no
legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que ser demandados ante el
Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).
Pero, a la vez, el Consejo de Estado, al
resolver sobre su propia competencia, podría estimar no tenerla por tratarse de
normas integrantes de un decreto ley, o pensar que tal competencia le
correspondería respecto de disposiciones de aquellas consideradas por la Corte
como sustancialmente legislativas, entrando los dos tribunales en discrepancia.
Si el juez de constitucionalidad, ante un
decreto expresamente catalogado por el propio Presidente de la República como
"decreto ley" (art. 150-10 C.P.), -so pretexto de entrar en un
análisis material sobre su naturaleza, diseccionando su articulado para
encontrar en él unos preceptos legislativos y otros administrativos- pusiese en
tela de juicio la misma facultad que el Jefe del Estado dijo ejercer, podría
también, frente a un decreto reglamentario, discutir si sus normas, pese al
encabezamiento, tendrían sustancialmente naturaleza legislativa y, por tanto,
admitir demandas contra ellos y entrar a conocer sobre su constitucionalidad,
desplazando al Consejo de Estado, con lo cual se desencajaría el sistema
previsto en la Carta sobre el control de constitucionalidad y la distribución
de competencias que el Ordenamiento Fundamental, directamente, ha efectuado.
Por ello, debe reiterarse:
"Así, pues,
corresponderá en esta oportunidad, proferir pronunciamiento de inexequibilidad
en relación con el Decreto 110 de 1999, no sin antes señalar que la práctica de
invocar diversas fuentes formales y materiales para sustentar la expedición del
decreto, evidencia falencias de técnica jurídica, que inciden en la efectividad
de su control de constitucionalidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-845 del 27 de octubre de 1999. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Es evidente que el decreto ley es
uno sólo y que, no obstante la posibilidad de que se encuentren en él normas
que podrían haberse puesto en vigencia con apoyo en competencias presidenciales
propias, o en atribuciones administrativas, o en normas diferentes a la del
artículo 150-10 de la Carta Política, su naturaleza de tal, por la superioridad
de la jerarquía que le corresponde, subsume todas esas disposiciones y unifica
la competencia para resolver sobre su exequibilidad en cabeza de la Corte
Constitucional. En otros términos, el contenido  legislativo  de un decreto
dictado con fundamento  en   facultades   extraordinarias   atrae  e
incorpora  las reglas  que -consideradas de manera aislada- pudieran
clasificarse como administrativas, por lo cual no hay posibilidad de que ellas
se puedan desglosar para los fines de su examen constitucional o con el objeto
de sustraerlas del control a cargo de esta Corporación.
Así, en el caso presente, si el Presidente
de la República se fundó en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 para expedir
el Decreto 1065 de 1999, creyó actuar como legislador extraordinario, investido
de facultades de la misma índole conferidas por el Congreso, y mal podría
pensarse que, declaradas inexequibles aquéllas, pudiese conservar su validez el
estatuto en cuanto a artículos que, sin fundamento, la Corte llegase a
considerar que tuvieron origen, no en las facultades extraordinarias sino en
otras, respecto de las cuales no hay mención en el Decreto examinado. La Corte,
entonces, resignaría su propia competencia de control, con olvido del texto del
artículo 241, numeral 5, de la Constitución, que le atribuye la función de
"decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con
fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su formación".
Y además, en tal hipótesis, el ciudadano
quedaría desamparado en cuanto al ejercicio de su derecho político de
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40, numeral 6,
C.P.), pues no sabría ante cuál corporación judicial acudir para impugnar actos
que estima inconstitucionales cuando corresponden a la característica híbrida
que en esta ocasión se predica del Decreto 1065 de 1999.
Por otro lado, tal forma de expedición de
los decretos implicaría una posibilidad -no querida por la Constitución- de
eludir el control de constitucionalidad, por el fácil camino de introducir la
duda sobre la competencia de la Corte y del Consejo de Estado.
Es indiscutible, además, que el artículo 9
del Decreto 1065 de 1999 y los artículos 2, literal f); 8, inciso 3; 15; 20; 21
y 22 del Decreto 1064 del mismo año -que son los demandados y con los cuales se
conforma la unidad normativa- hacen parte de un conjunto legislativo
inescindible y establecen disposiciones que solamente el Congreso puede dictar,
a menos que lo haga excepcionalmente el Presidente de la República, pero
revestido en debida forma de facultades extraordinarias. En este caso no ha
acontecido así, declarada inexequible, como lo fue, la norma habilitante.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse INEXEQUIBLES en su
totalidad, a partir de la fecha de su promulgación, los decretos leyes 1064 y
1065 de 1999.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL        ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                    Magistrado
EDUARDO CIFUENTE MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                  Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-918/99
DECRETO HIBRIDO-Inexistencia/CAJA AGRARIA-Liquidación
(Salvamento de voto)
Si el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, fue declarado inexequible
desde la fecha de promulgación de dicha ley, esa disposición nunca pudo operar
como fuente de legitimidad para que el Gobierno dictara normas con fuerza de
ley. La declaración de inexequibilidad de este precepto, no podría, de otro
lado, cercenar la vigencia de otras fuentes válidas de competencia de los actos
del Gobierno, menos todavía si ellas se derivan de normas legales ya declaradas
exequibles por la misma Corte. Es evidente que la declaración retroactiva de
inexequibilidad recaída sobre el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, le resta
carácter híbrido al Decreto No 1065 de 1999, pues tanto la invocación que se
hacía de dicha norma como las disposiciones que requerían de facultades
extraordinarias para su expedición, a la fecha de esta sentencia ya habían
dejado de pertenecer al ordenamiento jurídico. Si la Corte toma en serio su
declaración retroactiva de inexequibilidad no puede, después de dictada la
sentencia en la que se hizo este pronunciamiento, reconocerle al Decreto 1065
de 1999 un componente de decreto ley capaz de convertirlo en híbrido. De otro
lado, no es lógico ni consistente con el mismo fallo citado, que declarada la
exequibilidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el que se habilita al
Gobierno para suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos
administrativos nacionales, bajo el entendido de que en estos casos se
despliega una función administrativa ordinaria, venga ahora la Corte a declarar
que este desarrollo normativo tiene fuerza de ley y excede por ello la
competencia del mencionado órgano del Estado. De este modo, la Corte le ha
conferido a su decisión de inexequibilidad un efecto tan dilatado y equivocado
que ha anulado en la práctica la decisión de exequibilidad que se adoptó en el
mismo fallo. Sobra advertir que el decreto examinado, se apoya en las
facultades atribuidas por la ley y que fueron encontradas exequibles por la
Corte.
Referencia:
Expediente D-2468 y D-2493
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, literal f); 8, inciso 3; 15; 20;
21 y 22 del Decreto 1064 de 1999 y contra el artículo 9 (parcial) del Decreto
1065 de 1999
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con
todo respeto, nos permitimos expresar sumariamente las razones que explican
nuestra discrepancia con el fallo proferido. En primer término, nos remitimos a
los argumentos expuestos en nuestro salvamento de voto, consignado a propósito
de la sentencia C-702 de 1999. En segundo término, nos parecen equivocadas y en
extremo formalistas las apreciaciones que formula la mayoría sobre los decretos
en los que se invocan simultáneamente diversas fuentes de atribuciones, como
acontece con el Decreto 1065 de 1999, referido a la liquidación de la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero S.A.
En efecto,
si el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, fue declarado inexequible desde la
fecha de promulgación de dicha ley, esa disposición nunca pudo operar como
fuente de legitimidad para que el Gobierno dictara normas con fuerza de ley. La
declaración de inexequibilidad de este precepto, no podría, de otro lado,
cercenar la vigencia de otras fuentes válidas de competencia de los actos del
Gobierno, menos todavía si ellas se derivan de normas legales ya declaradas
exequibles por la misma Corte.
Es
evidente que la declaración retroactiva de inexequibilidad recaída sobre el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, le resta carácter híbrido al Decreto No
1065 de 1999, pues tanto la invocación que se hacía de dicha norma como las
disposiciones que requerían de facultades extraordinarias para su expedición, a
la fecha de esta sentencia ya habían dejado de pertenecer al ordenamiento
jurídico. Si la Corte toma en serio su declaración retroactiva de
inexequibilidad no puede, después de dictada la sentencia en la que se hizo
este pronunciamiento, reconocerle al Decreto 1065 de 1999 un componente de
decreto ley capaz de convertirlo en híbrido. De otro lado, no es lógico ni
consistente con el mismo fallo citado, que declarada la exequibilidad del
artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el que se habilita al Gobierno para
suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos administrativos
nacionales, bajo el entendido de que en estos casos se despliega una función
administrativa ordinaria, venga ahora la Corte a declarar que este desarrollo
normativo tiene fuerza de ley y excede por ello la competencia del mencionado
órgano del Estado. De este modo, la Corte le ha conferido a su decisión de
inexequibilidad un efecto tan dilatado y equivocado que ha anulado en la
práctica la decisión de exequibilidad que se adoptó en el mismo fallo. Sobra
advertir que el decreto examinado, se apoya en las facultades atribuidas por la
ley y que fueron encontradas exequibles por la Corte.
No
deja de ser peligrosa para el control de constitucionalidad la tesis
eminentemente formalista que se acoge en la sentencia. El rango normativo de un
decreto del Gobierno, está vinculado a criterios constitucionales ciertos y
reales, y no puede depender de la calificación que decida asignarle el mismo
ejecutivo. Esta extrema comodidad y genuflexión de la Corte con el Gobierno, no
se compadece con el ejercicio de su función de guardián de la integridad y
supremacía de la Carta. El eventual conflicto de competencia que en un momento
dado pueda suscitarse entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no
es un argumento válido para hacer descansar la naturaleza de los decretos del
Gobierno exclusivamente en lo que éste decida expresar sobre su fuente de
competencia. Dada la distribución de competencias entre estas dos
jurisdicciones, no es técnicamente descartable que el tema de la naturaleza
jurídica de un determinado decreto del Gobierno llegue a ser objeto de
controversia y de pronunciamientos disímiles. El criterio de la Corte elimina
de raíz este problema, pero al costo de renunciar a la función de control de
constitucionalidad, a la que arbitrariamente se la excluye de la definición
sobre cuándo materialmente una específica actuación del Gobierno tiene o no
rango de ley, asunto que se libra a la decisión del Gobierno o del Consejo de
Estado.
La
prevalencia del derecho sustancial (C.P. art., 228), corresponde a un principio
que no deja de ser vinculante para la Corte Constitucional y que se traduce en
muchas consecuencias de orden material en el control de constitucionalidad. La
Corte parece ignorarlo. Por ello ha declarado inexequibles las normas relativas
a la supresión y liquidación de la Caja Agraria, pese a que ellas se expidieron
con base en atribuciones administrativas halladas exequibles por la misma
Corte. El mundo sacralizado de las formas se ha extendido hasta negar
plausibilidad a medidas que fueron el fruto de facultades ajustadas a la
Constitución y que correspondían a exigencias perentorias de la sociedad.
Naturalmente resultaba más fácil apelar a un juicio formal para mantener una
institución convertida en vena rota para el fisco, que aceptar la naturaleza
administrativa del decreto con el fin de que fuera el Consejo de Estado el
llamado a examinar su validez y a verificar el contexto real y las causas que
explican su crisis, todo lo cual se manifestó en una notoria distorsión y
divorcio de su propio objeto. El fallo de la Corte, por las repercusiones que
tiene, que han debido ponderarse, dificulta y encarece aún más el necesario
proceso social de suprimir y liquidar las entidades que por su ineficiencia y
costos sociales excesivos e injustificados, no sirven a la causa del Estado
social de Derecho, correctamente entendida y aplicada.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado