T-333-19
Sentencia
T-333/19
INSCRIPCION EN
EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Vulneración por la UARIV al negar
inscripción de los accionantes por concluir que el hecho victimizante no
ocurrió en el marco del conflicto armado interno
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Procedencia
frente a actos administrativos expedidos por la UARIV para la protección de los
derechos fundamentales de las víctimas
La accionante agotó la vía gubernativa pero no acudió a los
mecanismos judiciales para controvertir las resoluciones referidas,
específicamente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, advierte la Sala que en atención a la categoría de sujeto de
especial protección constitucional, las personas desplazadas por la violencia
merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y,
en tal sentido, el análisis del requisito de subsidiariedad es menos estricto,
sin que ello signifique que la acción de tutela proceda de manera automática.
DESPLAZAMIENTO INTERNO-Elementos
cruciales
“Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos,
todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el
traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas
dos condiciones se dan, no hay la menor duda de que se está ante un problema de
desplazados”
DESPLAZADOS INTERNOS-Definición
de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 387 de 1997
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance del
concepto contenido en la Ley 1448 de 2011
DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA
VIOLENCIA-Condiciones
para ser considerado como una persona en esa situación
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO
DE VICTIMAS-Finalidad
La importancia que
tiene la inscripción ya que es una condición necesaria para el acceso a las
medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de 2011, pues si
bien, no otorga la calidad de víctima, es una herramienta administrativa para
distribuir los beneficios que en ella se contemplan, como “(…) medidas de
rehabilitación para el restablecimiento de las condiciones físicas y
psicosociales, indemnización administrativa, formación y generación de empleo,
entre otros (…)”
REGISTRO
UNICO DE VICTIMAS CONTENIDO EN LA LEY 1448 DE 2011-Requisito
declarativo y no constitutivo de la condición de víctima de desplazamiento para
acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Reglas
jurisprudenciales para inscripción
DERECHO AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO Y LA MOTIVACION DE LOS ACTOS QUE RESUELVEN SOLICITUDES DE
INCLUSION EN EL RUV
Referencia:
Expediente T-7.250.870
Acción
de tutela interpuesta por Janeth González Villa contra la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
Magistrado
Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Carlos Bernal Pulido y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º,
de la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos
dictados
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia, y el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en primera y segunda instancia
respectivamente, con ocasión de la acción de tutela que presentó Janeth
González Villa contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV).
I. ANTECEDENTES
Hechos
1. La accionante interpuso acción de tutela el 10 de octubre
de 2018[1] contra
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y los de su hijo “a la
igualdad, al debido proceso, a la defensa y contradicción, al mínimo vital y a
la vida digna”[2].
2. Manifestó que por el lapso de diez (10) años vivió
en el barrio Manrique de la ciudad de Medellín con su hijo menor de edad, el
cual se encontraba estudiando en la Institución Educativa San Lorenzo de Aburrá.
Afirmó que ella se dedicaba a la venta de revistas y a las labores del hogar.
3. Indicó que en el “barrio se escuchaba la
presencia de los denominados combos que no son otra cosa que actores
armados que causan mucho daño a la población civil, tenían fronteras invisibles
y no se podía pasar de un barrio a otro”[3].
4. Señaló que “desde el año 2014 la violencia se
complicó mucho en el barrio y cada rato se presentaban enfrentamientos (…)
empezaron a amenazar algunas familias y se quedaban con las casas para vender
vicio (…)”[4].
5. Expresó que el 1° de mayo de 2015, el grupo armado denominado
“combos” la obligaron a entregar su vivienda y “consciente de todo lo
que estaba sucediendo me llené de miedo y salí desplazada con mi hijo menor”[5].
Por lo tanto, fui forzosamente desplazada del lugar donde vivía hacia al
corregimiento de Currulao del Municipio de Turbo, Antioquia.
6. En razón de lo anterior, el 19 de julio de 2016
rindió declaración ante la Personería Municipal de Turbo, Antioquia, pretendiendo
su inscripción y la de su hijo en el Registro Único de Víctimas[6] (en adelante
RUV). En la declaración indicó:
“(…)
llegaron una gente que decían que eran de ahí del barrio, entraron a mi casa y
me amenazaron diciéndome que se iban a quedar ahí, que necesitaban mi casa,
luego me llené de miedo y me tocó salir de mi casa dejando todo (…) de allí me
vine para currulao, donde un familiar (…)”[7].
7. El 31 de agosto de 2016, la UARIV recibió dicha
declaración. Mediante Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, la
UARIV decidió no reconocerles el hecho victimizante de “Desplazamiento
Forzado” y, en consecuencia, no los incluyó en el Registro Único de
Víctimas. Fundamentó su decisión así:
“No se logra
inferir que su situación se encuentre acorde con lo establecido en el artículo
3 de la Ley 1448 de 2011, donde es imperativo haber sufrido un daño como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, condiciones sine
qua non para que una persona pueda ser inscrita en el Registro Único de Víctimas.
En este sentido, al estudiar el caso concreto, NO se evidencia que la señora
JANETH GONZÁLEZ VILLA, haya sufrido un daño en los términos del artículo 3º de
la Ley 1448 de 2011. Así mismo se puede determinar por medio del relato que no
existen móviles de coacción que se enmarquen dentro de las condiciones propias
del conflicto o hechos que guarden relación cercana y suficiente a este”[8].
Luego de
consultar la base de datos de la Procuraduría General de la Nación, la Policía
Nacional, la Red Nacional de Información, el Sistema de Información de
Reparación Administrativa, el Sistema de Información Víctimas de Violencia, el Registro
Único de Víctimas, el Registro Único de Población Desplazada y la Agencia
Colombiana de Reintegración[9], concluyó:
“Que
analizados los elementos encontrados respecto de la verificación jurídica,
técnica y de contexto, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar
referidas en la declaración, (…) no es viable jurídicamente efectuar la
inscripción de la solicitante en el Registro Único de Víctimas –RUV, de los
hechos victimizantes de Desplazamiento Forzado, por cuanto Causas
diferentes: No serán considerados víctimas quienes hayan sufrido afectaciones
por hechos diferentes a aquellos directamente relacionados con el conflicto
armado interno, de conformidad con el artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084
de 2015”[10].
8.
La
accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la
precitada resolución. El 23 de mayo de 2017 mediante Resolución N° 2016235609R,
la UARIV resolvió confirmar su decisión en el sentido de no incluir a la actora
y a su hijo en el RUV[11]. Luego
de consultar la fuente de georreferenciación “ANÁLISIS DE DINÁMICA DEL DEPARTAMENTO
DE ANTIOQUÍA 2015”, sostuvo:
“(…)
para la época en que sucedieron los hechos en el municipio de Medellín del departamento
de Antioquía (…) se determina que, si bien había presencia de Grupos
Armados organizados al Margen de la Ley, no se puede establecer que la situación
de intimidación a la que fue expuesta la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA y que se
evidencia conllevó a desplazarse de su lugar habitual a otro, se encuentren
enmarcados dentro de los lineamientos establecidos en el artículo 3° de la Ley
1448 de 2011. Luego de la información que se consignó en la declaración (…)
no se encuentra que la recurrente se encuentre dentro de los grupos
señalados anteriormente y su relato muestra que el elemento de coacción fue
ocasionado por personas que bien se pueden asociar al modus operandi de grupos de
delincuencia común dentro de la dinámica de microtráfico, lo que no permite se
encuentre una relación cercana y suficiente entre los hechos narrados el
conflicto colombiano”[12].
9.
Igual
decisión se emitió al desatarse el recurso de apelación. En efecto, mediante
Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[13]
el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UARIV afirmó que “[n]o es
viable jurídicamente reconocer el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado
de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA toda vez que, frente a las circunstancias
fácticas narradas no existen elementos que configuren actos que claramente se
enmarcan dentro de los parámetros legales contemplados en la Ley 1448 de 2011”[14].
Para realizar la valoración de los hechos manifestados en la declaración
presentada por la accionante refirió los criterios jurídico, técnico y de
contexto.
Respecto
del criterio jurídico afirmó que si bien la declaración rendida por la
accionante goza de la presunción de buena fe, esta debe ser valorada a fin de “establecer
mediante mínimos elementos probatorios que la recurrente cumple con dicha
condición fáctica”[15]. Resaltó
que “solo se tendrá en cuenta el referido delito dentro del marco del
conflicto armado interno”[16].
En
cuanto al aspecto técnico consideró que “una vez realizada la verificación
de la declaración junto a la documentación aportada, la consecuente consulta de
base de datos pertinentes, y ante la inexistencia de una prueba siquiera
sumaria respecto de la ocurrencia del hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO
FORZADO de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA por los hechos ocurridos el día 1 de
mayo de 2015 en el municipio de Turbo del departamento de Antioquia dentro del
marco del conflicto armado interno”[17], no fue
posible verificar el daño individual sufrido en los términos del artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011[18].
Sostuvo la UARIV:
“(…) en el
caso de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA puede colegirse que la declaración
rendida por la recurrente cumple con el primer requisito señalado por la norma,
en tanto que, el criterio temporal, es decir la supuesta ocurrencia del daño es
posterior al 1 de enero de 1985. No obstante y frente al segundo requisito
tendiente a comprobar que dicha vulneración se haya circunscrito al Conflicto
Armado me permite traer a colación que la sentencia C-253A de 2012, proferida
por la H Corte Constitucional, realizó la distinción entre víctimas de
delincuencia común y aquellas que surgen con ocasión del conflicto armado
interno”.
Con
el fin de analizar el contexto, la UARIV consultó la publicación realizada en
la página www.arcoiris.com.co “Los nuevos
focos del Desplazamiento forzado en Colombia” que refleja el contexto y la
situación de orden público en el departamento de Antioquia para la fecha de la
ocurrencia de los hechos. Encontró que (i) se trata de una zona donde se
presentan diversos factores de violencia; (ii) “si bien es posible
individualizar el accionar delincuencial a través de grupos capaces de
perpetrar ataques intensos en la zona, los cuales pueden ser clasificados como
organizados por su sistema de operación, no es posible, determinar que la
ocurrencia del hecho victimizante de Desplazamiento Forzado de la señora JANETH
GONZÁLEZ VILLA, el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de Turbo del
departamento de Antioquia, se haya efectuado con ocasión del conflicto armado
interno”[19]; y
(iii) no se puede inferir “móviles políticos del desplazamiento de la
señora JANETH GONZÁLEZ VILLA, como tampoco un hecho notorio, en el sentido de
masacres, combates, ataques o atentados terroristas dirigidos sistemáticamente
a la población civil”[20].
10.
Con
base en los anteriores hechos, la señora Janeth González Villa interpuso acción
de tutela contra la UARIV[21].
Solicitó ordenar a esa entidad inscribirla junto con hijo menor de edad en el
RUV por el hecho victimizante de “Desplazamiento Forzado”.
Trámite Procesal
11. Mediante auto del 10 de octubre de 2018[22],
el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia, avocó el
conocimiento de la acción de tutela y dispuso su notificación a la accionante y
a la UARIV.
12. Respuestas a la acción. Mediante
escrito radicado el 12 de octubre de 2018, la UARIV argumentó que no ha
vulnerado ni puesto en riesgo ningún derecho fundamental de la actora, por lo
que solicitó negar las pretensiones por ella planteadas. Informó que mediante Resolución
N° 201747048 del 05 de septiembre de 2017, confirmó lo decidido en las
resoluciones N° 2016235609R del 23 de mayo de 2017 y N° 2016235609 del 5 de
diciembre de 2016, dado que González Villa no cumplió con los requisitos
legales para ser considerada víctima[23].
Sentencias objeto de revisión
13. Primera
instancia: Mediante
sentencia del 23 de octubre de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Apartadó, Antioquia, declaró improcedente el amparo constitucional. Consideró
que “la decisión a la que arribó la UARIV es constitucionalmente válida, en
tanto que esta entidad demostró de manera suficiente que los hechos parecieran
no estar relacionados con el conflicto armado colombiano pues de la narración
de los hechos realizados por la accionante (…) se observa que no existe
ningún argumento que permita sospechar que el ‘DESPLAZAMIENTO FORZADO’ de la
que fue víctima tuvo lugar con ocasión del conflicto armado interno”[24].
De
otro lado afirmó que no existe duda de que en el área donde sucedieron los
hechos había presencia de diversos grupos armados, sin que pueda afirmarse que
cualquier hecho delictivo ocurrido en esa zona “sea imputable exclusivamente
al conflicto interno”. Estimó que los argumentos que tuvo la UARIV para
decidir sobre la solicitud realizada por Janeth González Villa “son
razonables para negar la inscripción (…) la accionante no aportó
siquiera un indicio que permitiera determinar quiénes son los responsables del
DESPLAZAMIENTO FORZADO (…) no existe información adicional en los órganos de
investigación del Estado que permitan inferir el nexo causal del hecho con el
conflicto armado colombiano y no es posible establecer los móviles o los
autores de los hechos (…)”[25].
Concluyó
entonces que la UARIV realizó las gestiones administrativas pertinentes, pues
decidió, dentro del marco legal, la solicitud de la accionante mediante las
Resoluciones N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016 y la N° 201747048 del 5
de septiembre de 2017.
14. Impugnación: La accionante,
mediante escrito del 29 de octubre de 2018, impugnó la decisión de primera
instancia. Indicó que el juez al igual que la UARIV, fundaron sus decisiones en
suposiciones. Las razones presentadas en los actos administrativos y en el
fallo de tutela, no dan cuenta de las pruebas que acreditan que el hecho por
ella padecido fue ocasionado por el conflicto armado interno. Indicó que la
UARIV no dio aplicación a los principios que orientan a los servidores públicos
encargados de diligenciar el registro y que se encuentran contenidos en el
artículo 19 del Decreto 4800 de 2011. Por lo anterior solicitó “que el
superior jerárquico revise la decisión de primera instancia por carecer de las
condiciones necesarias a la sentencia congruente y que se amparen los derechos
fundamentales al reconocimiento de la condición de desplazado, a la igualdad,
al debido proceso, a la defensa y contradicción, al mínimo vital y a la vida
digna”[26].
15. Segunda instancia: La Sala Civil –
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia mediante
sentencia del 27 de noviembre de 2018 confirmó el fallo de primera instancia.
Arguyó, con sustento en la sentencia T-478 de 2017, que no pueden entenderse
como hechos victimizantes los narrados por la actora ya que no demostró “fehacientemente
que dichos hechos fueran perpetrados en razón del conflicto armado colombiano”[27].
Advirtió que “puede asistir ante la jurisdicción ordinaria por vía
administrativa, para atacar los actos que refiere como vulnerados de sus
derechos, dado que ese es el medio judicial idóneo para lograr lo que por este
medio constitucional pretende”[28].
16. Pruebas
que obran en el expediente
(i)
Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016[29],
por la cual se decidió la no inscripción en el Registro Único de Víctimas a la
accionante.
(ii)
Resolución N° 2016235609R del 23 de mayo de 2017[30]
que confirmó la Resolución N° 2016-235609 del 5 de diciembre de 2016.
(iii)
Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[31]
que confirmó la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016.
Trámite en Sede de
Revisión
17. La Sala de Selección número Tres de la Corte
Constitucional mediante auto del 28 de marzo de 2019 ordenó seleccionar para
revisión el expediente T-7.250.870 y dispuso su reparto al despacho del
Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
18. En ejercicio de las competencias constitucionales y
legales, en especial las que confiere el Reglamento Interno (Acuerdo 02 del 22
de julio de 2015), mediante auto del 30 de abril de 2019[32],
el Magistrado Ponente dispuso el decreto de las pruebas en los siguientes
términos:
“Primero:
ORDENAR a la UARIV que en el término de tres (3) días, contados a
partir de la comunicación de la presente providencia, remita a esta Corporación
copia del expediente administrativo de Janeth González Villa identificada con
cédula de ciudadanía N°. 66.995.122. Igualmente, deberá indicar si existen
manuales, guías o instrucciones en la entidad que señalen las condiciones de
motivación que deben cumplir los actos administrativos que resuelvan las
solicitudes de inscripción en el Registro único de Víctimas. En caso positivo
deberá (i) remitir copia integral de los mismos e (ii) indicar la manera en que
se hace seguimiento a su cumplimiento.
Segundo: REQUERIR a
la accionante para que en el término de tres (3) días, contados a partir de la
comunicación de la presente decisión, remita un informe con la descripción de
su situación actual, indicando como está conformado su núcleo familiar, especificando
claramente con quien vive, si en vivienda propia o en arriendo; cuál es su
fuente de ingresos, es decir, si realiza alguna actividad económica o, quien se
encarga de proveerle los medios para su subsistencia.
Tercero: ORDENAR
a
la Fiscalía Seccional de Medellín, Antioquia, que en el término de tres (3)
días, contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si
ha adelantado alguna investigación (i) sobre el ‘grupo armado’ denominado
‘combos’ o (ii) sobre las circunstancias indicadas por la accionante en el
escrito de tutela. En caso de ser positiva su respuesta, deberá remitir copia
de las actuaciones surtidas en su contra, especificando detalladamente los
casos y la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de investigación.
Cuarto: ORDENAR a la Defensoría
del Pueblo Regional en Medellín, Antioquia, que en el término de tres (3) días,
contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si ha
realizado algún acompañamiento a personas en calidad de víctimas de hechos
realizados por el ‘grupo armado’ denominado ‘combos’.
Quinto: ORDENAR
a la Procuraduría Regional de Antioquia, que en el término de tres (3) días,
contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si tiene
algún conocimiento respecto de los hechos objeto de la presente acción
constitucional.
Sexto: Los documentos
recibidos se pondrán a disposición de las partes o terceros con interés por un
término no mayor a tres (3) días para que se pronuncien sobre los mismos, plazo
durante el cual el expediente reposará en la Secretaría General.
Séptimo: Proceda la
Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones
correspondientes”.
19. El 17 de mayo de 2019[33],
la Secretaría General de esta Corporación informó que, durante el término
otorgado en el auto referido, se recibieron las siguientes comunicaciones:
(i)
Oficio
de la Defensoría del Pueblo de fecha 9 de mayo de 2019[34],
en el que indica que el grupo “combos” es una denominación que se
utiliza cuando se habla de pequeñas organizaciones que tienen actividades en un
determinado territorio, cuyo control se limita a una o dos manzanas de un
barrio. Informó que no han tenido conocimiento respecto de los hechos narrados
en la acción de tutela pero que, consultado el Registro de Sistemas de
Información Interinstitucional de Justicia Transicional y Visión Web Sistema de
Registro y Gestión de Derechos Humanos, la accionante ha sido atendida en diversas
oportunidades, en la Regional de Urabá, lugar donde le realizaron los
respectivos recursos y la acción de tutela[35].
(ii)
Oficio
201972355081111 del 15 de mayo de 2019[36] suscrito
por la Unidad de Víctimas, en el que allega expediente administrativo en CD, el
cual contiene (a) formato único de declaración para la solicitud de inscripción
en el RUV; (b) Resolución Nº 2016235609 de 5 de diciembre de 2016; (c)
Resolución Nº 2016235609R del 23 de mayo de 2017; (d) Resolución Nº 201747048
del 5 de septiembre de 2017; (e) Manual de Criterios de Valoración aplicable en
el análisis de las solicitudes de inscripción en el RUV; y (f) el formato de
procedimiento de valoración individual en el que se ilustran las etapas, puntos
de control y seguimiento a las solicitudes de inclusión en el RUV[37].
(iii)
Oficio
DH-00940 de fecha 22 de mayo de 2019[38] procedente
de la Procuraduría Regional de Antioquia a través del cual manifestó que no
encontró información relacionada con la señora Janeth González Villa por la
situación de desplazamiento forzado a la que alega fue sometida.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Competencia
1. Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del problemas jurídicos
2.
A
partir de lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si,
en este caso, es
procedente la acción de tutela para controvertir los actos administrativos que
negaron la inclusión al RUV. En caso de ser así, deberá resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Vulnera
la UARIV el derecho fundamental al debido proceso administrativo establecido en
el artículo 29 de la Constitución, cuando niega la inscripción de una persona en
el RUV, invocando como razón principal que los actos que dieron lugar al
desplazamiento alegado, no guardan relación con el conflicto armado interno,
según lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011?
3. Para resolver la cuestión planteada, esta Sala (i) reiterará
la jurisprudencia relativa a la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos administrativos expedidos por la UARIV; (ii) aludirá al concepto
de “víctima por desplazamiento forzado” previsto en la Ley 387 de 1997 y la
incidencia de la Ley 1448 de 2011 según la jurisprudencia constitucional; (iii)
se ocupará de precisar el alcance del derecho al  debido proceso
de las víctimas respecto del deber de motivación de los actos que resuelven
sobre la Inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV); y finalmente (iv)
analizará el caso
concreto.
Reglas
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos expedidos por la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en relación con
el RUV. Reiteración de la sentencia T-584 de 2017
4. El artículo 86
de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es procedente
cuando se emplea como mecanismo para la protección de un derecho fundamental
que se encuentra vulnerado o en riesgo, con ocasión de la acción u omisión que
provenga de una autoridad pública o de un particular. No obstante, se trata de
una herramienta subsidiaria, es decir, no reemplaza los mecanismos judiciales ordinarios para resolver controversias
jurídicas[39].
5. Por su parte, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591
de 1991[40] establece la improcedencia de la
acción de tutela cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que se interponga transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, aclara que “la existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuento a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que
se encuentra el solicitante” (negrilla no original).
6. Respecto de la
procedencia del recurso de amparo contra actuaciones administrativas es
necesario tomar en consideración, de una parte, en sede administrativa, los
recursos de reposición, apelación y queja (art. 74 Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo – en adelante CPACA)[41] y, de otra, los mecanismos judiciales
para controvertir dichas decisiones cuando, eventualmente, afectan el interés
público o el privado. En ese sentido, los artículos 137[42]
y 138[43] del CPACA, contemplan los medios
de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como
mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar las decisiones
administrativas.
7.
Respecto de los medios judiciales ordinarios, la
jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no son
eficaces para garantizar el goce del derecho fundamental invocado[44].
En este sentido, de
forma reiterada, la Corte ha señalado que, “el
juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso frente
a los sujetos de especial protección constitucional, dentro de los cuales se
encuentran las personas víctimas de la violencia como consecuencia del estado
de debilidad manifiesta en el que se hallan y del especial amparo que la
Constitución les brinda”[45],
sin
que ello signifique que la acción de tutela proceda de manera automática.
8. En síntesis, la acción de
tutela es procedente para cuestionar actos administrativos cuando puede
concluirse que los mecanismos de control judiciales son ineficaces debido a las
circunstancias particulares del accionante.
El
concepto de “víctima por desplazamiento forzado” previsto en la Ley 387
de 1997 y la incidencia de la Ley 1448 de 2011 según la jurisprudencia
constitucional[46].
Reiteración sentencia T-584 de 2017
9. La Constitución Política señala en
su artículo 13 que “todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
De esta forma, corresponde al Estado garantizar las condiciones para que “la
igualdad sea real y efectiva y de adoptar las medidas en favor de grupos
discriminados o marginados”[47].
10. Desde el año 1997, esta Corporación
determinó los parámetros para establecer cuando una persona es víctima de
desplazamiento forzado[48].
Indicó que “[s]ea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados
internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace
necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación. Si estas dos condiciones se dan, no hay la menor duda de que se está
ante un problema de desplazados”[49].
11. En
concordancia con ello, el artículo 1° de la Ley 387 de 1997[50], consagró la noción de desplazado en los siguientes
términos: (i) “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales” debido a que (ii) “su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas”; y considerando que el hecho
victimizante fue ocasionado por factores como (iii) “el conflicto
armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho
Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.
12. Luego fue expedida la Ley 1448 de
2011. En ella se dispone que para incluir a las víctimas en el RUV, el hecho
victimizante debía tener relación con el “conflicto armado interno”
excluyendo de tal posibilidad a quienes fueran objeto de actos de delincuencia
común. Al respecto, la norma indica lo siguiente:
“Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de
enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También
son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo
sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima
directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A
falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de
consanguinidad ascendente.
(…)
Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición
contenida en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes
hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia
común”[51]
(Negrilla fuera de texto).
Tal disposición estableció como aspectos
característicos de la definición de víctima que los hechos (i) hayan ocurrido a
partir del 1 de enero de 1985; (ii) se deriven de una infracción al DIH o de
una violación grave y manifiesta a las normas internacionales de derechos
humanos; y (iii) hayan tenido lugar con ocasión del conflicto armado.
13. Tal regulación sugería que las
personas cuyo desplazamiento no se diera “con ocasión del conflicto armado
interno”
o
fuera el resultado de la actuación de la delincuencia común, no
podrían ser tenidas en cuenta para su inclusión en el RUV. Ello contrastaba con
la regla establecida en la Ley 387 de 1997 que, se insiste, establecía una
definición más amplia al señalar que el desplazamiento podría provenir de la
violencia generalizada, las violaciones a los derechos humanos, las
infracciones al derecho internacional humanitario, entre otras. Por lo tanto, la
Corte se ocupó de precisar esta materia.
14. En sentencia
C-280 de 2013, estableció la relación existente entre la definición de víctima
establecida en la Ley 1448 de 2011 y el concepto previsto en la referida Ley 387
de 1997. Advirtió que la primera no podía entenderse como una restricción al
sistema de protección establecido en la segunda. En ese sentido sostuvo que “recordando el ya explicado carácter
de norma especial que frente a varios de los códigos y leyes preexistentes
tiene la Ley de Víctimas, así como el contexto de doble y agravada
victimización al que responden las normas del Capítulo III del Título III de
esta ley, debe reiterarse también que estas disposiciones se aplican únicamente
a aquellas personas que simultáneamente reúnan las dos calidades, la de víctima en
los términos del artículo 3° ibídem, y la de desplazado, según la definición
incorporada en el parágrafo 2° cuya exequibilidad ahora se analiza”. Teniendo en cuenta tal
circunstancia precisó “que en ninguna forma puede entenderse que esta nueva
ley deroga o altera de algún otro modo la normatividad ordinaria o de carácter
general, de la cual hace parte la Ley 387 de 1997 sobre prevención del
desplazamiento forzado, norma que en consecuencia continuará regulando
plenamente y protegiendo los derechos de todas las personas que afronten esta
situación, pero que no cumplan los demás criterios previstos en la
llamada Ley de Víctimas”.
En la misma providencia, la Sala
Plena advirtió que “en algunos casos se ha entendido que la Ley 1448 de 2011
reemplazaría totalmente la normatividad antes existente sobre la atención
debida a las víctimas de desplazamiento forzado, principalmente la contenida en
la Ley 387 de 1997, lo que de ser cierto y aplicarse de tal manera implicaría
que un importante número de personas que conforme a la preceptiva últimamente
citada eran consideradas víctimas de este grave fenómeno social, quedarían al
margen de tal calificación y sin acceso a los beneficios previstos en la preceptiva
cuya derogación se discute se producirían situaciones contrarias a la
Constitución”. Concluyó:
“Frente a este paralelo la Sala encuentra explicable, e incluso constitucionalmente
aceptable, la existencia de un concepto de víctimas del desplazamiento forzado
de menor espectro que el previsto en la Ley 387 de 1997, siempre bajo el
supuesto de que la nueva legislación de carácter especial no supone ni ocasiona
el desmonte de la anterior preceptiva, la cual seguiría regulando el caso de
aquellos desplazados que no encuadren en la nueva definición, de reconocida
menor amplitud. Sin embargo, contrario sensu, ese mismo hecho resulta
inaceptable y violatorio del orden superior si a partir de ello se generare la
desaparición de la antigua institucionalidad y en cuanto ello implique
exclusión de los consiguientes beneficios de personas que hasta la expedición
de la Ley de Víctimas eran objeto de protección por parte del Estado
dentro de esta categoría.
Entre tales sujetos protegidos se encuentran las personas
afectadas por acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos
ocurridas al margen del conflicto armado interno, como pueden ser las que
actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados de
grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido
en su accionar delictivo, e incluso, como quedó dicho, quienes se han visto
afectados por desastres de la naturaleza generados por los actores del
conflicto. Frente a este escenario debe recordarse que en muchas de estas
ocasiones el desplazamiento, con toda su carga de penurias y dificultades,
viene a ser una forma de protección, en cuanto es la única opción que permite
resguardarse de peligros aún peores como los resultantes de las situaciones
descritas, a partir de lo cual resulta injustificado que las víctimas de tales
situaciones se vieran privados de las compensaciones y beneficios que la ley y
la jurisprudencia han desarrollado de tiempo atrás, como forma alternativa para
garantizar que el Estado cumpla respecto de ellos los deberes previstos en el
artículo 2° del texto constitucional” (Subrayas no hacen parte del texto original).
15. Con posterioridad, la Sala de Seguimiento de la
sentencia T-025 de 2004[52] adoptó
el Auto 119 de 2013 en el cual aclaró que negar la inclusión en el RUV de las
personas que manifestaban su condición de desplazamiento cuando los hechos
narrados no estaban relacionados con el conflicto armado, era inconstitucional:
“(…) esta
Sala Especial considera que la práctica de la Dirección de Registro que
consiste en negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas a las
personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como se ha
presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus
acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más
amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una
relación cercana ni suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que
esta Corporación ha realizado de la definición operativa de víctima incorporada
en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la
condición persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser
reconocida mediante el registro; y con la consecuente garantía de su
protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta
lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación”[53](Negrilla
no original).
En
concordancia con ello adoptó la siguiente orden:
“(…) Segundo.-
ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas que adopte las medidas que sean necesarias para asegurar que, de
manera inmediata, se inscriba en el Registro Único de Víctimas a la población
que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de
1997, siempre que se cumplan los dos requisitos mínimos necesarios para
adquirir tal condición, es decir, con independencia de si el desplazamiento
forzado se presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en
razón de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su
modo de operar. Lo anterior, con el fin de que acceda de manera urgente e
inmediata a las medidas de protección, asistencia y atención en tanto población
desplazada por la violencia, desde el momento mismo del desarraigo hasta
alcanzar la estabilización socio-económica por medio del retorno o la
reubicación, en los términos de la Ley 387 de 1997, las normas que le siguen y
reglamentan, y los distintos autos proferidos por la Corte Constitucional (…)”.
16. En suma, frente al concepto operativo de víctima
incorporado en la Ley 1448 de 2011, refirió que “los pronunciamientos de
exequibilidad que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el sentido
de dejar sin atención ni protección a las personas que se vieron forzadas a
desplazarse en circunstancias que se encuentran en los escenarios definidos por
la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir tal condición
(…)”. Y agregó que “[s]i las autoridades son incapaces de
prevenir esos episodios de desplazamiento, la protección debe activarse en los
términos de la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios; de acuerdo con el
artículo 2º de la Constitución Política, y los distintos autos proferidos por
la Corte Constitucional como parte del proceso de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004”[54].
17. La Corte reiteró en diferentes oportunidades la
regla fijada en los pronunciamientos señalados. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-064 de 2014 indicó:
“En
conclusión, la Sala de Seguimiento advirtió que para efectos de adquirir la
condición de persona desplazada por la violencia, basta con que se configuren
los dos requisitos materiales que ha señalado desde un principio este Tribunal,
los cuales son: (i) la coacción que hace necesario el traslado y (ii) la permanencia
dentro de las fronteras de la propia Nación. A partir de allí debe habilitarse
la inscripción en el RUV, con miras a que dichos sujetos puedan acceder a las
medidas de asistencia, atención y protección integral a las cuales tienen
derecho, con independencia de si su desplazamiento fue originado con ocasión
del conflicto armado y sin importar la calidad o motivos del autor del ilícito
ni de su modo de operar” (subrayas no hacen parte del texto original).
18. En
síntesis, y reiterando lo
dispuesto en la sentencia T-584 de 2017, las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011
contienen elementos en común, puesto que regulan aspectos relacionados con la
violencia; sin embargo, el universo de personas sobre las que recaen pueden
responder a fenómenos distintos. Mientras la Ley 387 se refiere puntualmente a
la superación de la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las
personas desplazadas, la Ley 1448 contiene un enfoque de  justicia
transicional que busca remediar, en términos generales, las situaciones
acaecidas a las víctimas del conflicto armado, excluyendo otras que puedan
darse por delincuencia común. Pese a ello, la Corte ha señalado que la
definición de “víctima” de la nueva disposición debe entenderse
como un criterio operativo que define el universo de personas sobre las cuales
recae sin que ello implique que deban entenderse excluidas otras formas de
victimización.
En ese sentido, la Corte reitera
que no es posible restringir el alcance de la protección prevista en la Ley 387
de 1997 invocando, para el efecto, la definición de víctima establecida en la
Ley 1448 de 2011. Según lo advirtió el Auto 119 de 2013, es inconstitucional
negar la inclusión en el RUV con el argumento de que los hechos no surgieron
con ocasión del conflicto armado[55].
Debido
proceso, registro de las víctimas desplazadas y deber de motivación de los
actos que deciden sobre la inscripción en el Registro único de Víctimas -RUV-
19. El artículo 155
de la Ley 1448 de 2011 regula el procedimiento para la inclusión en el RUV.
Allí se indica que las personas que aleguen ser víctimas, de acuerdo con el
artículo 3º de esa ley, y pretendan su inclusión en el RUV, deben presentar una
declaración ante el Ministerio Público[56]. Esta debe ser valorada
por la UARIV, con el propósito de verificar los hechos que se alegan. La
entidad debe tener en cuenta la información contenida en la solicitud de
registro y la recaudada en el proceso de verificación[57].
La UARIV tiene sesenta (60) días hábiles para
resolver sobre la inclusión o no de la persona y su núcleo familiar en el
registro, lo cual garantiza el acceso a las medidas de asistencia, atención y
reparación que brinda el Estado[58].
20. Este Tribunal ha destacado la
importancia que tiene la inscripción ya que es una condición necesaria para el
acceso a las medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de
2011, pues si bien, no otorga la calidad de víctima, es una herramienta
administrativa para distribuir los beneficios que en ella se contemplan, como “(…) medidas de
rehabilitación para el restablecimiento de las condiciones físicas y
psicosociales, indemnización administrativa, formación y generación de empleo,
entre otros (…)”[59].
21. El RUV es una base de datos a cargo de la
UARIV[60]. El
artículo 16 del Decreto 4800 de 2011 lo define como “una herramienta
administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas”.
Prevé además, en consonancia con lo señalado anteriormente, que la condición de
víctima es una situación fáctica que no se encuentra supeditada al
reconocimiento oficial a través de la inscripción en el Registro “pues
cumple únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la
identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del
artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades”. Igualmente, el
artículo 19 de ese decreto enuncia como mandatos que orientan las normas sobre
Registro Único de Víctimas, los principios de favorabilidad, buena fe,
prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho,
participación conjunta y confianza legítima, entre otros[61].
22. Teniendo en
cuenta que el trámite a que da lugar la solicitud de inscripción en el RUV
constituye una actuación administrativa, a ella le es aplicable el artículo 29
constitucional conforme al cual el debido proceso rige todas las actuaciones
judiciales y administrativas. Este derecho, ha indicado la Corte comprende el “conjunto
de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben
concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo”[62].
23. La Sala estima
necesario advertir que el derecho al debido proceso administrativo se adscribe un
deber de las autoridades -encargadas de decidir sobre la inclusión en el RUV de
una persona que alega su condición de víctima de desplazamiento forzado- de motivar
con suficiencia sus decisiones, presentado de manera clara, ordenada y precisa las
razones que sirven de apoyo a la determinación de negar o autorizar el
registro. En particular, la Corte destaca que la UARIV tiene las siguientes
obligaciones al momento de expedir los actos administrativos correspondientes:
(i)
Garantizar
una aplicación correcta del derecho vigente en lo relativo a la definición de
víctima de desplazamiento forzado.
(ii)
Incorporar
un análisis detenido y cuidadoso de los diversos criterios técnicos y de
contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la
jurisprudencia constitucional.
(iii)
Asegurar
un examen previo en búsqueda de la verdad de lo ocurrido que permita adoptar
una decisión fundada en la realidad.
(iv)
Llevar
a efecto diligentemente la notificación de sus decisiones.
24. La
jurisprudencia constitucional ha establecido reglas que orientan la valoración
de las solicitudes de registro y, en consecuencia, el modo en que debe
motivarse una decisión al respecto. La Corte encuentra que desde la sentencia
T-821 de 2007 este Tribunal las definió con claridad y, por ello, a continuación,
se reiteran tales reglas que pueden denominarse y enunciarse como sigue
(i)
La
carga de la prueba en relatos que se consideran contrarios a la verdad, le
corresponde a la UARIV
Al momento de valorar los enunciados
de la declaración, el funcionario debe tener en cuenta la presunción de buena
fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son contrarios a la
verdad, debe demostrar que ello es así, dado que la presunción de la buena fe
supone una inversión de la carga de la prueba. En estos casos, corresponde a la
autoridad demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y
que, por tal razón, el solicitante no se encuentra en circunstancia de
desplazamiento interno.
(ii)
Es
irrelevante la incoherencia en la declaración respecto de circunstancias
diferentes al desplazamiento mismo
Si el funcionario competente advierte
una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para poder
rechazar la inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una incompatibilidad
referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o
accesorios.
(iii)
Es
suficiente la prueba sumaria para acreditar el hecho del desplazamiento
Al momento de valorar si existen
razones objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una persona que
hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el
principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte
plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia
de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en situación de
desplazamiento.
(iv)
Prohibición
de negar el registro invocando únicamente el desconocimiento de los hechos
ocurridos
El desconocimiento por parte de la
autoridad de los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia
del acontecimiento narrado por el solicitante. En efecto, los hechos generadores
del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema
reserva de ámbitos privados.
(v)
Obligación
de interpretar el derecho aplicable de manera favorable a la persona que ha
sido desplazada
Los enunciados legales o reglamentarios
deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a
huir de su lugar habitual de trabajo o residencia.
25. En suma, la UARIV está obligada a motivar
adecuadamente las decisiones en las cuales resuelve las solicitudes realizadas
por quienes solicitan la inclusión en el RUV por ser víctimas de desplazamiento
forzoso. Para ello debe justificar su decisión aplicando las exigencias
establecidas en los numerales 23 y 24 de esta providencia. Su desconocimiento
implica una violación del derecho al debido proceso establecido en el artículo
29 de la Constitución.
26. Identificadas las exigencias que debe satisfacer la
UARIV al momento de adoptar las decisiones relativas a la inscripción de una
persona en el RUV y cuyo desconocimiento implica la violación del derecho al
debido proceso, el último aspecto por definir es el relativo al remedio
constitucional que debe adoptarse en esos casos. La Corte constató que no
existe un criterio unificado al respecto dado que en algunas oportunidades se
ha impartido la orden de inscripción del solicitante al paso que en otras ha
dispuesto la realización de una nueva valoración[63].
27. A fin de definir el tipo de solución en estos casos
deben considerarse como premisas las siguientes pautas. Primero, le corresponde
a la UARIV el proceso de valoración de las condiciones fácticas y jurídicas
para decidir sobre la inscripción de una persona en el RUV. Segundo, cuando la
acción de tutela se encamina a cuestionar la valoración, los jueces deben
considerar que su tarea consiste en juzgar la corrección de la valoración
realizada y no en reemplazar a la UARIV en la valoración propiamente dicha.
De
acuerdo con ello pueden establecerse las siguientes dos reglas generales, cuya
finalidad consiste en armonizar las competencias asignadas a la UARIV como
ejecutor de la política en materia de víctimas; la importancia de asegurar la
vigencia efectiva de los derechos fundamentales de las personas que alegan ser
víctimas según la Ley 387 de 1997 y la Ley 1448 de 2011; la necesidad de
preservar los principios que rigen el procedimiento administrativo de
inscripción; y la trascendental tarea del juez de tutela de contrarrestar
cualquier comportamiento que pueda implicar una violación iusfundamental.
i)
En aquellos casos en los cuales el acto administrativo que decide sobre la
solicitud de inscripción, carece de una motivación suficiente debido a la
ausencia de valoración (a) de los diferentes supuestos que dan lugar a la
inscripción según el derecho aplicable -defecto en la valoración jurídica- o
(b) de las circunstancias de hecho ocurridas -defecto en la valoración técnica
y contextual- es procedente dejar sin efectos el acto administrativo
correspondiente y ordenar que se realice una nueva valoración que consulte las
herramientas técnicas y de contexto, analice la información obtenida a partir
de lo dispuesto en la ley y en la jurisprudencia constitucional y aplique, de
ser el caso los principios de buena fe y favorabilidad. Esta regla se aplica a
menos que para el juez de tutela sea evidente, indiscutible o incuestionable
que el accionante cumple con las condiciones previstas en la ley para la
inscripción.
ii)
En aquellos casos en los cuales el acto administrativo que decide sobre la
solicitud de inscripción fue motivado de manera equivocada debido a la
incorrecta interpretación o valoración (a) de los diferentes supuestos que
dan lugar a la inscripción según el derecho aplicable o (b) de los medios de
prueba, es procedente dejar sin efectos el acto administrativo correspondiente
y ordenar el registro, a menos que exista una duda significativa respecto de la
condición de víctima por la existencia de pruebas sobrevinientes, en cuyo caso
deberá ordenarse una nueva motivación.
28. Teniendo en cuenta las pautas establecidas en las
consideraciones anteriores, procede la Corte a determinar si la actuación de la
UARIV desconoció el derecho al debido proceso y, de ser el caso, el tipo de
remedio constitucional que debe adoptarse.
Caso Concreto
Requisitos de
procedencia de la tutela
29. Legitimación en
la causa por activa: El artículo 86
de la Carta Política, señala que toda persona podrá presentar acción de tutela
ante los jueces con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
Por
su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para
el ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la
solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante
agente oficioso. Así, se encuentra legitimado por activa quien promueva una
acción de tutela siempre que (i) la persona actúe a nombre propio, a través de
representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente
oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales.
En el
caso objeto de estudio se encuentra acreditado que Janeth
González Villa tiene legitimación por activa para formular la
acción de tutela de la referencia, en la medida en que es titular de los
derechos constitucionales fundamentales cuya defensa inmediata invoca, y
considerando que actúa en representación de su hijo menor de edad[64].
30. Legitimación por pasiva: El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991[65] establece
que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una
autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental.
En el caso que nos ocupa, la acción de tutela
se dirige en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación a las Víctimas -UARIV-, entidad pública de origen legal[66] que
tiene capacidad para ser parte dentro del proceso y, en esta medida, goza de
legitimación en la causa por pasiva dentro del presente proceso de tutela.
Además fue quien negó la inclusión en el RUV de la accionante.
31. Subsidiariedad:
En el presente caso, la UARIV mediante las Resoluciones 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, 2016235609R
del 23 de mayo del 2017 y 201747048 del 5 de septiembre de 2017, no reconoció
como hecho victimizante el desplazamiento forzado declarado por la accionante
y, en consecuencia, negó la inscripción de ella y de su hijo en el RUV.
La
accionante agotó la vía gubernativa pero no acudió a los mecanismos judiciales
para controvertir las resoluciones referidas, específicamente al medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, advierte la
Sala que en atención a la categoría de sujeto de especial protección
constitucional[67],
las personas desplazadas por la violencia merecen una acción positiva estatal
para efectos de lograr una igualdad real y, en tal sentido, el análisis del
requisito de subsidiariedad es menos estricto, sin que ello signifique que la
acción de tutela proceda de manera automática.
Al
consultar la base de datos del Registro Único de Afiliados -RUAF- se constató
que la señora Janeth González Villa - y su hijo menor de edad- están afiliados
al régimen contributivo de salud[68] y tienen
reconocida una pensión de “sobreviviencia vitalicia riesgo común” en el
“régimen de prima media con tope máximo de pensión” a cargo de
Colpensiones desde el año 2008. No obstante lo anterior (i) en la base de datos
del SISBEN, la accionante está calificada con un puntaje de 35,00 la cual la
ubica en un nivel 1, es decir, hace parte de la población más vulnerable y (ii)
manifestó que se dedica a las
labores del hogar y a la venta de revistas[69],
circunstancias que no fueron controvertidas por la entidad demandada (ver,
supra 2).
Una valoración integral de las pruebas obrantes en el proceso
le permite a la Corte concluir la necesidad de aplicar con menor intensidad el
examen de subsidiariedad. En efecto, si bien el registro de afiliados indica
que la accionante hace parte del régimen contributivo y es beneficiaria de una
pensión -cuya cuantía se desconoce-, dicha información contrasta con la
referencia a que se encuentra ubicada en el menor nivel del Sisbén. Adicionalmente,
la señora González Villa refirió en el escrito de tutela ser madre cabeza de
familia, dedicada a la venta de revistas y las labores del hogar, situación que
permite inferir que es una persona de escasos recursos económicos. Razón por la
cual es posible dar por acreditadas las circunstancias referidas por la actora
que la ubican, en principio, en una situación en la que su posibilidad de
reaccionar efectivamente frente a una agresión iusfundamental se torna compleja.
Teniendo en cuenta tales circunstancias, puede concluirse que
es procedente la acción de tutela dado que el agotamiento de los medios
judiciales ordinarios podría aplazar, en caso de constatarse una violación
iusfundamental, la adopción de las medidas definidas que se requieren para
asegurar la protección efectiva de las personas que alegan ser víctimas del
desplazamiento forzado -en este caso de la accionante y su hijo menor-. En
adición a ello, recuerda la Sala que en ocasiones anteriores la
Corte ha destacado que los medios de control ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo deben ejercerse mediante abogado al tiempo que la
acción de tutela no requiere apoderado judicial[70]. En consecuencia, la tutela
resulta ser el instrumento adecuado para debatir la posible violación de los
derechos de la accionante. .
32. Inmediatez: La jurisprudencia
de esta Corporación ha sostenido que si bien es cierto la solicitud de amparo
puede formularse en cualquier tiempo[71],
también lo es que su interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno, justo
y razonable[72].
En
el asunto de la referencia, el acto administrativo definitivo que negó la
inclusión en el RUV de la señora Janeth
González Villa y de su hijo, fue notificado el 15 de noviembre de 2017[73].
Por su parte, la acción de tutela se presentó el 10 de octubre de 2018. Si bien
transcurrió casi un año entre las dos actuaciones, la Sala considera que
cumplió con este presupuesto al menos por tres razones.
En primer lugar,
la valoración de la razonabilidad del plazo debe tener en cuenta si la presunta
vulneración de los derechos de la víctima permanece en el tiempo, si el daño es
actual y, por tanto, amparable mediante el trámite de tutela[74]. En este caso, la no inclusión en el RUV de
la accionante y de su hijo por el desplazamiento forzado declarado por ella,
podría suponer una afectación permanente, continuada y constante de sus
derechos. Por tanto, en el presente caso la afectación iusfundamental -en caso
de comprobarse en esta providencia- sería actual.
En segundo
lugar, el precedente constitucional indica que deben considerarse las
circunstancias particulares de las personas[75]. En este
sentido, pese a la información que reposa en la base de datos del RUAF, la
señora González Villa declaró ser víctima de desplazamiento forzado y manifestó
dedicarse
a las labores del hogar y a la venta de revistas[76] (ver, supra
2), lo cual concuerda con la calificación que el SISBEN le otorga, esto es,
35,00.
En tercer lugar,
en el informe allegado por la Defensoría del Pueblo se observa que la
accionante no permaneció inactiva durante dicho periodo ya que solicitó asesoría
en dicha entidad, tanto para los procedimientos relacionados con la solicitud
de inclusión en el RUV, como para la interposición de la acción de tutela y los
recursos contra la misma[77] (Ver,
supra 19, punto (i), pie de pág. número 35)
Análisis de fondo
33. La ciudadana
Janeth González Villa solicitó a la UARIV su inscripción y la de su hijo en el
RUV, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, presuntamente ocurrido
el 1º
de mayo de 2015, en el barrio
Manrique de la ciudad de Medellín, por parte del grupo armado
denominado “combos”.
34. Mediante Resoluciones N° 2016235609
del 5 de diciembre de 2016, 2016235609R del 23 de mayo de 2017 (que resolvió
recurso de reposición) y 201747048 del 5 de septiembre de 2017 (que resolvió el
recurso de apelación), la UARIV negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas
(RUV) a Janeth González Villa y a su hijo.
35. Encuentra la
Sala Octava de Revisión que la UARIV vulneró el derecho fundamental al debido
proceso administrativo de la accionante toda vez que no motivó de forma
adecuada sus decisiones, ya que (i) no aplicó de forma correcta el derecho
vigente relativo a la definición de víctima de desplazamiento forzado y, como
consecuencia de ello, (ii) no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los
diversos criterios técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales
y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional. A continuación, se
fundamenta esta conclusión.
36. Los actos
administrativos que decidieron sobre la inclusión de la accionante y de su hijo
en el RUV, adoptaron la definición de víctima dispuesta en la Ley 1448 de 2011,
desconociendo con ello que en diferentes decisiones este Tribunal  ha reconocido que la definición de “víctima” debe entenderse como un criterio operativo que define el universo
de personas sobre las que recaen las disposiciones de esa norma y,
adicionalmente, que no deben entenderse excluidas las formas de victimización
que prevé la Ley 387 de 1997.
Así, por
ejemplo, en la parte motiva de la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre
de 2016 se señala: “No se logra inferir que su situación se encuentre acorde
con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, donde es
imperativo haber sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno, condiciones sine qua non para que una persona pueda ser
inscrita en el Registro Único de Víctimas”. Además, refiere dicha
resolución “Causas diferentes: No serán considerados víctimas quienes
hayan sufrido afectaciones por hechos diferentes a aquellos directamente
relacionados con el conflicto armado interno, de conformidad con el
artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084 de 2015”[78]
(negrillas no originales).
37.
Por
su parte, en la Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[79]
la UARIV afirmó que a fin de reconocer la calidad de víctima de la señora
Janeth González Villa es necesario que los hechos narrados se enmarquen “dentro
de los parámetros legales contemplados en la Ley 1448 de 2011”[80].
38.
Si
bien en la motivación de los actos administrativos la UARIV consideró el
concepto de víctima dispuesto en la Ley 1448 de 2011, omitió valorar las otras
formas de victimización
dispuestas en la Ley 387 de 1997, pese a que, según la sentencia C-280 de 2013
y el auto 119 del mismo año, no fueron suprimidas con la expedición de la Ley
1448 de 2011. En otras palabras,
la motivación se limitó al concepto de víctima relacionándolo exclusivamente
con el conflicto armado interno, desconociendo la obligación de evaluar la
calidad de víctima a partir del concepto amplio dispuesto en la Ley 387 de
1997, es decir, no solo por hechos relacionados con el conflicto armado sino
con “disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones
masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar drásticamente el orden público”.
39.
Lo
anterior, tuvo una trascendencia directa en el análisis de los criterios
técnico y de contexto, los cuales solamente se ocuparon de definir si los
hechos narrados por la señora Janeth González Villa se enmarcaban en el
conflicto armado interno.
En
este sentido, en la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, la
UARIV indicó que “[no] se evidencia que la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA,
haya sufrido un daño en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011”
al tiempo que señaló que “se puede determinar por medio del relato que no
existen móviles de coacción que se enmarquen dentro de las condiciones propias
del conflicto o hechos que guarden relación cercana y suficiente a este”[81].
Para llegar a esa conclusión destacó que había realizado la consulta de la base
de datos de la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional, la Red
Nacional de Información, el Sistema de Información de Reparación
Administrativa, el Sistema de Información Víctimas de Violencia, el Registro
Único de Víctimas, el Registro Único de Población Desplazada y la Agencia
Colombiana de Reintegración[82].
Luego, en la
Resolución N° 2016235609R, la UARIV resolvió confirmar su decisión en el
sentido de no incluir a la accionante y a su hijo en el RUV[83],
para lo cual consultó la fuente de georreferenciación “ANÁLISIS DE DINÁMICA
DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUÍA 2015”, y concluyó que: “(…) para la época
en que sucedieron los hechos (…) si bien había presencia de Grupos
Armados organizados al Margen de la Ley, no se puede establecer que la situación
de intimidación a la que fue expuesta la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA y que se
evidencia conllevó a desplazarse de su lugar habitual a otro, se encuentren
enmarcados dentro de los lineamientos establecidos en el artículo 3° de la
Ley 1448 de 2011”.
Finalmente, en
la Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[84]
la UARIV valoró la declaración rendida por la accionante a la luz de
consideraciones jurídicas, técnicas y de contexto. Primero, se concentró en
exponer la faceta restrictiva del concepto de víctima contemplado en la Ley
1448 de 2011 y, en este sentido, solo tuvo en cuenta la demostración del
desplazamiento “dentro del marco del conflicto armado interno”[85].
Luego de ello, consideró
que “una vez realizada la verificación de la declaración junto a la
documentación aportada, la consecuente consulta de base de datos pertinentes, y
ante la inexistencia de una prueba siquiera sumaria respecto de la ocurrencia
del hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO de la señora JANETH GONZÁLEZ
VILLA por los hechos ocurridos el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de
Turbo del departamento de Antioquia dentro del marco del conflicto armado
interno”[86], no fue
posible verificar el daño individual sufrido en los términos del artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011.
Finalmente, al
emprender el análisis contextual refirió la publicación realizada en la página“Los
nuevos focos del Desplazamiento forzado en Colombia” que refleja la
situación de orden público en el departamento de Antioquia para la fecha de la
ocurrencia de los hechos. Encontró (i) que se trata de una zona en la que se
presentan diversos factores de violencia; (ii) que “si bien es posible
individualizar el accionar delincuencial a través de grupos capaces de
perpetrar ataques intensos en la zona, los cuales pueden ser clasificados como
organizados por su sistema de operación, no es posible, determinar que la
ocurrencia del hecho victimizante de Desplazamiento Forzado de la señora JANETH
GONZÁLEZ VILLA, el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de Turbo del
departamento de Antioquia, se haya efectuado con ocasión del conflicto armado
interno”[87]; y
(iii) que no pueden inferirse “móviles políticos del desplazamiento
de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA, como tampoco un hecho notorio, en el
sentido de masacres, combates, ataques o atentados terroristas dirigidos
sistemáticamente a la población civil”[88].
40. Para la Corte, pese
a que la UARIV consultó algunas herramientas técnicas para analizar el contexto
sobre la situación manifestada por la accionante, la motivación es
insuficiente, en tanto se aprecia de dicha consulta que la entidad solo
argumentó que de los elementos encontrados no se establece que los hechos
victimizantes estén relacionados con el conflicto armado interno. Ahora bien, si
la accionada tenía dudas sobre la ocurrencia de los hechos así como de su
naturaleza, se encuentra habilitada para realizar una solicitud particular a en
los términos indicados en el inciso cuarto del artículo 37 del Decreto 4800 de
2011[89]. Todo
esto en procura de atender la solicitud de inclusión en el RUV de forma
particular y concreta, tal como lo establece la jurisprudencia de esta
Corporación.
41. La Sala
encuentra que la motivación de la UARIV es genérica, es decir, no responde al
caso particular y concreto de la accionante. Es tan clara la magnitud del
defecto, que según la UARIV los hechos que generaron el desplazamiento acontecieron
en el municipio de Turbo del departamento de Antioquia, a pesar de que la
accionante había indicado que las amenazas y el consecuente desplazamiento se
originó en un barrio de la ciudad de Medellín. Este hecho sugiere un incorrecto
análisis del contexto del desplazamiento declarado por González Villa.
42. En síntesis, la Sala
encuentra que, en el presente caso, la Unidad de Víctimas vulneró el derecho
fundamental al debido proceso de la accionante y de su hijo ya que los actos
administrativos (i) desconocieron la vigencia de la definición de víctima del
desplazamiento que prevé la Ley 387 de 1997 -reconocida por la Sala Plena de
Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la
sentencia T-025 de 2004- al fundamentar la negativa del registro en la ausencia
de una relación con el conflicto armado, sin analizar las demás hipótesis
previstas en la referida ley y (ii) realizaron un análisis genérico de la
situación sin agotar algunos de los procedimientos para la búsqueda y obtención
de información particular.
Dicho de otro
modo, le correspondía a la UARIV estudiar de forma concreta, empleando los
mecanismos idóneos que la ley prevé y con la precisión que corresponde, si el
desplazamiento forzado padecido por la accionante y por su hijo se originó no
solo como consecuencia del conflicto armado interno sino de disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al
Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.
43. De conformidad con lo expuesto y por tratarse de
actos administrativos que carecen de una motivación suficiente debido,
principalmente, a la ausencia de valoración de los escenarios dispuestos en la
Ley 387 de 1997, la Sala ordenará que se realice una nueva evaluación en la
que se defina de manera clara, comprensible y precisa (i) si Janeth González
Villa y su hijo se encuentran o no comprendidos por los supuestos mencionados
en la Ley 387 de 1997 teniendo en cuenta lo que para el efecto estableció la Sala Plena
de Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la
sentencia T-025 de 2004. Para el efecto, (ii) deberá apoyar su decisión en las
herramientas técnicas y de contexto, así como analizar de manera específica y
en concordancia con el principio de buena fe la información disponible y, de
ser el caso, aquella obtenida con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del
Decreto 4800 de 2011.
III.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencias
del 23
de octubre de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Apartadó - Antioquia,
y la del 27 de noviembre del mismo año, emitida por la
Sala
Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia que
declarar improcedente el amparo constitucional. En su lugar, CONCEDER el
amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Janeth González Villa y
de su hijo menor de edad.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones N° 2016235609
del 5 de diciembre de 2016, 2016235609R del 23 de mayo de 2017 y 201747048 del
5 de septiembre de 2017. En consecuencia, ORDENAR a la UARIV que, en el término de quince (15) días hábiles contados
a partir de la notificación de esta sentencia, expida un nuevo acto administrativo que resuelva la solicitud de
inclusión en el Registro Único de Víctimas de Janeth González
Villa y de su hijo menor de edad.
En el nuevo acto, que será susceptible de los recursos
dispuestos en la ley, deberá realizar una nueva evaluación en la que se defina de
manera clara, comprensible y precisa (i) si Janeth González Villa y su hijo se
encuentran o no comprendidos por los supuestos mencionados en la Ley 387 de
1997 teniendo en cuenta lo que para el efecto estableció la Sala Plena
de Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la
sentencia T-025 de 2004. Para el efecto, (ii) deberá apoyar su decisión en las
herramientas técnicas y de contexto, así como analizar de manera específica y
en concordancia con el principio de buena fe la información disponible y, de
ser el caso, aquella obtenida con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del
Decreto 4800 de 2011.
Tercero.- ORDENAR
a
la Secretaria General de esta Corporación que remita copia de esta providencia,
para lo de su competencia, a la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia
T-025 de 2004.
Cuatro.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
publíquese y cúmplase.
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1, cuaderno de primera
instancia.
[2] Folio 1, cuaderno de primera
instancia.
[3] Ibídem
[4] Ibídem
[5] Ibídem
[6] Acorde
con la base de datos de la Unidad de Víctimas, el 19 de julio de 2016 la
accionante declaró su condición de víctima y la de su hijo, por desplazamiento
forzado. Ver folio 39 del cuaderno principal. Según la tarjeta de identidad que
reposa en folio 66 adverso del cuaderno principal, el hijo de la accionante
tiene 16 años.
[7] Folio 6, cuaderno de primera
instancia. La declaración completa se encuentra en los folios 64 al 66 del
cuaderno principal.
[8] Folio 6, cuaderno de primera
instancia.
[9] En dicha búsqueda encontró dos
declaraciones anteriores de la señora Janeth González Villa, de los años 2004 y
2006. El registro 211658, por un hecho acaecido en el municipio de Apartado,
Antioquia, el día 10 de enero de 2004, bajo estado de NO INCLUSION. El registro
475358 hecho acontecido en el municipio de Turbo, Antioquia, el día 25 de junio
de 2006 bajo el estado de INCLUSIÓN. Resalto la UARIV que esas situaciones no
generan contradicción con lo declarado y analizado en la presente resolución. Folio
6, cuaderno de primera instancia.
[10] Folio 7, cuaderno de primera
instancia.
[11] Folios 8 a 11, cuaderno de
primera instancia.
[12] Folio 11, cuaderno de primera
instancia.
[13] No se aportó constancia de
notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en la
demanda de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1
cuaderno principal.
[14] Folios 12 a 16, cuaderno de
primera instancia.
[15] Folio 14, cuaderno de primera
instancia.
[16] Ibídem.
[17] Folio 15, cuaderno de primera
instancia.
[18] “ARTÍCULO 3°. VÍCTIMAS. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno (…)”.
[19] Folio 11-16, cuaderno de primera
instancia.
[20] Ibídem.
[21] La acción de tutela fue
interpuesta el 10 de octubre de 2018 (ver supra, numeral 1).
[22] Folio 18, cuaderno de primera
instancia.
[23] Folios 20 a 22, cuaderno de
primera instancia.
[24]Folio 25-30, cuaderno de primera
instancia.
[25] Ibídem.
[26] Folio 33-34, cuaderno de primera
instancia.
[27] Folio 9, cuaderno segunda
instancia.
[28] Ibídem.
[29] Folios 5 a 7, cuaderno primera
instancia.
[30] Folios 15 a 12,
cuaderno de primera instancia.
[31] Folios 12 a 16, cuaderno de
primera instancia.
[32] Folios 20 a 26, cuaderno de la
Corte Constitucional.
[33] Folio 21, cuaderno de la Corte
Constitucional.
[34] Folio 37-40, cuaderno de la Corte
Constitucional.
[35] Se anexa reporte de atención y
Gestión respecto a las asesorías brindadas a la accionante, el cual refleja las
siguientes fechas de activación: (i) 11/01/2018 (asesoría para los
procedimientos del RUV); (ii) 10/04/2018 (asesoría para interposición de acción
legal - derecho de petición); (iii) 25/04/2018 (asesoría interposición acción
de tutela; (iv) 16/07/2018 (asesoría y orientación); (v) 9/10/2018
(interposición acción de tutela); y el (vi) 29/10/2018 (recurso de apelación).
[36] Folio 41-42, cuaderno de la Corte
Constitucional.
[37] Respecto a los criterios de
valoración a tener en cuenta, se destaca, además de la verificación de los
requisitos mínimos (firma del declarante y del funcionario, narración de los
hechos, anexos e información del declarante), aquellos atinentes a las
circunstancias de tiempo, modo y lugar del presunto hecho victimizante, para lo
cual se deberá consultar en las diferentes bases de datos, Red Nacional de
Información y otras fuentes de información (institucionales, académicas de
investigación y ONG’s). Tal información será analizada con el fin de determinar
si está relacionada con el conflicto armado interno o si se trata de
situaciones de violencia generalizada en el espacio geográfico donde ocurrió el
hecho. Igualmente el análisis fáctico deberá analizarse a la luz de los
lineamientos jurídicos y jurisprudenciales relacionados con el tema de
inclusión o no en el RUV.
[38] Folio 77, cuaderno de la Corte
Constitucional
[39] Ver sentencias T-858 de 2002,
T-313 de 2005, T-774 de 2010, T- 826 de 2012, T-268 de 2013, T-179 de 2015,
T-244 de 2015, T-597
de 2015, T-690
de 2015 y T-691 de 2015, entre otras.
[40] El artículo 6º del Decreto 2591 de
1991 consagra que la acción de tutela no procederá “Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
[41] Decreto 2591 de 1991, artículo 9º “Agotamiento
opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la
reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela.
El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de
que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela. El ejercicio
de la acción de tutela no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa
para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
[42] “Toda persona podrá solicitar
por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos de carácter general…”.
[43] “Toda persona que se crea lesionada
en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se
declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se
le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
[44] Auto 082 de 2006 y Sentencia
T-192 de 1993.
[45] Sentencia T-584 de 2017.
[46] En este apartado se re recogen
las consideraciones expuestas en las sentencias T-064 de 2014 y T-517 de 2014, reiteradas
en las sentencias T-163 de 2017, T-584 de 2017.
[47] T-192 de 2010.
[48] Sentencia T- 227 de 1997 citada
en la sentencia T-064 de 2014.
[49] Sentencia T-064 de 2014.
[50]“por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”.
[51] Las causales de
exclusión al RUV fueron desarrolladas por el artículo 40 del Decreto 4800 de
2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras
disposiciones”, el
cual establece: “Causales para denegar la inscripción en el registro.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas denegará la inscripción en el Registro Único de Víctimas únicamente
por las siguientes causales: 1. Cuando en el proceso de valoración de la
solicitud de registro se determine que los hechos ocurrieron por causas
diferentes a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 2. Cuando en el proceso de
valoración se determine que la solicitud de registro resulta contraria a la
verdad respecto de los hechos victimizantes. 3. Cuando la solicitud de
registro se haya presentado fuera de los términos establecidos en los artículos
61 y 155 de la Ley 1448 de 2011, teniendo particularmente en
cuenta la excepción de fuerza mayor prevista en esta última disposición”.
[52] La Corte Constitucional en
sentencia T-025 de 2004 declaró “la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la situación de la población desplazada”. Así, mediante
Auto 119 de 2013, como consecuencia a la vulneración masiva, generalizada y
reiterada de los derechos fundamentales de la población desplazada, ocasionada
por actores cuyas acciones no se presentaron con ocasión del conflicto armado
interno, la Corte indicó que, estas víctimas“ (…) no cuentan con mecanismos
ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que es producto del
desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un estado de mayor
vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades
responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios de las medidas
de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como resultado de
su no inscripción en el Registro Único de Víctimas”. Y agregó “(…) la
ausencia de atención y protección en estos casos que es fruto de la decisión de
no inclusión en el registro y la consecuente exclusión de los beneficios de la
Ley de Víctimas, es contraria al amparo constitucional que esta Corporación ha
reconocido en reiteradas ocasiones a favor de la población desplazada por la
violencia en el marco de la Ley 387 de 1997”.
[53] Auto 119 de 2013
[54] Ibídem
[55] Ver sentencia T-584 de 2017.
[56]Ley 1448 de 2011, “Artículo 156. Procedimiento de registro. Una
vez presentada la solicitud de registro ante el Ministerio Público, la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
realizará la verificación de los hechos victimizantes contenidos en la misma,
para lo cual consultará las bases de datos que conforman la Red Nacional de
Información para la Atención y Reparación a las Víctimas (…)”.
[57] Artículo 156, Ley 1448 de 2011.
[58] “Ley 1448 de 2011, Artículo 156. Procedimiento de registro (…) Con fundamento en la información contenida en la
solicitud de registro, así como la información recaudada en el proceso de
verificación, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas adoptará una decisión en el sentido de otorgar o
denegar el registro, en un término máximo de sesenta (60) días hábiles.Una vez
la víctima sea registrada, accederá a las medidas de asistencia y reparación
previstas en la presente ley dependiendo de la vulneración en sus derechos y
las características del hecho victimizante, salvo las medidas de ayuda
humanitaria y atención de emergencia en salud, a las cuales se podrá acceder
desde el momento mismo de la victimización. El registro no confiere la calidad
de víctima, y la inclusión de la persona en el Registro Único de Víctimas,
bastará para que las entidades presten las medidas de asistencia, atención y
reparación a las víctimas que correspondan según el caso”.
[59] Sentencia T-071 de 2019.
Conclusión extraída de las sentencias T-342 de 2018, SU-253 de 2013 y T-478 de
2018.
[60] Este sustituyó
al antiguo Registro Único de Desplazados, que originalmente manejaba la
denominada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional. El artículo 154 de la Ley 1448 de 2011 estableció que ese RUPD “[L]a
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de
Víctimas. Este Registro se soportará en el Registro Único de Población
Desplazada que actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de
desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación
de la presente Ley.” Igualmente, en el parágrafo, esta norma establece que
Acción Social deberá operar los registros que están actualmente a su cargo,
incluido el RUPD, hasta que no se logre la total interoperabilidad de los
mismos y entre en funcionamiento el Registro Único de Víctimas –RUV- con el fin
de garantizar la integridad de la información”. En concordancia con el
artículo 17 del Decreto 4800 de 2011. Sentencia T-584 de 2017
[61] Decreto 4800 de 2011. Artículo
19. Principios que orientan las normas sobre Registro Único de Víctimas. “Las
normas que orientan a los servidores públicos encargados de diligenciar el
Registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los siguientes principios
y derechos: 1. El principio de favorabilidad; 2. El principio de buena fe; 3.
El principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de
Derecho; 4. El principio de participación conjunta; 5. El derecho a la
confianza legítima; 6. El derecho a un trato digno; y 7. Hábeas Data”.
[62] Sentencia C-034 de 2014.
[63] Pueden consultarse, entre muchas
otras, las sentencias T-006, T-064, T-087 y T-517 de 2014, T-112 y T-556 de
2015, T-417 de 2016 y  T-299 y T-342 de 2018.
[64] Acorde
con la base de datos de la Unidad de Víctimas, el 19 de julio de 2016 la
accionante declaró su condición de víctima y la de su hijo, por desplazamiento
forzado. Ver folio 39 del cuaderno principal. Según la tarjeta de identidad que
reposa en folio 66 adverso del cuaderno principal, el hijo de la accionante
tiene 16 años.
[65] Decreto 2591 de 1991. Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela. “La acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que
haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2º de esta ley.”
[66] Ley 1448 de 2011. Artículo
166. De la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las
Víctimas. Créase la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas como una Unidad Administrativa
Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial,
adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
[67] Sentencia T-167 de 2011.
[68] La misma información se desprende
de la Base de Datos
Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social en Salud
BDUA-SGSSS.
[69]Al consultar en el sistema de consulta de
la Base de Datos Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social
en Salud BDUA-SGSSS, registra como cotizante activa a la entidad nueva EPS
S.A., con fecha de afiliación 01-08-2018.
[70] Ver sentencia T-376 de 2016.
[71] Sentencia T-805 de 2012.
[72] Sentencia T-016 de 2006.
[73] Folio 12 a 16, cuaderno de
primera instancia. En el expediente no obra constancia de notificación de dicha
Resolución, no obstante, la accionante manifestó en el escrito de tutela que
tuvo conocimiento de la decisión el 15 de noviembre de 2017.
[74] La jurisprudencia de esta
Corporación ha dicho que resulta “admisible que transcurra un extenso
espacio de tiempo entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de
la acción de tutela bajo dos circunstancias claramente identificables: la
primera de ellas, cuando se demuestra que la vulneración es permanente en el
tiempo” y, en segundo lugar, cuando se pueda
establecer que“(…) la especial situación de aquella persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”,
ver sentencias T-677 de 2011, T-342 de 2012, T-626 de 2016 y T-621 de 2017,
entre otras.
[75]  En la sentencia T-163
de 2017, en la cual la Corte analizó la negativa de la UARIV para la inclusión
en el RUV, se afirmó que “el tiempo transcurrido desde la última decisión
administrativa (seis meses y 26 días) exige valorar, no sólo que aún se
encontraba pendiente la decisión del recurso de apelación  sino también las
condiciones de la demandante: mujer cabeza de hogar, víctima de amenazas contra
su vida y la de su familia, lo que permitía inferir la razonabilidad del plazo que, como lo ha determinado la
jurisprudencia constitucional, no es un concepto estático y debe atender a las
circunstancias de cada caso concreto”.
[76] La consultar en el al sistema de Consulta
de la Base de Datos Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad
Social en Salud BDUA-SGSSS, registra como cotizante activa a la entidad nueva
EPS S.A., con fecha de afiliación 01-08-2018.
[77] Ver folios 38 y 39, cuaderno de
la corte Constitucional
[78] Folio 7, cuaderno de primera
instancia.
[79] No se aportó constancia de
notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en la
demanda de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1
cuaderno principal.
[80] Folios 12 a 16, cuaderno de
primera instancia.
[81] Folio 6, cuaderno de primera
instancia.
[82] En dicha búsqueda encontró dos
declaraciones anteriores de la señora Janeth González Villa, de los años 2004 y
2006. El registro 211658, por un hecho acaecido en el municipio de Apartado,
Antioquia, el día 10 de enero de 2004, bajo estado de NO INCLUSION. El registro
475358 hecho acontecido en el municipio de Turbo, Antioquia, el día 25 de junio
de 2006 bajo el estado de INCLUSIÓN. Resalto la UARIV que esas situaciones no
generan contradicción con lo declarado y analizado en la presente resolución.
Folio 6, cuaderno de primera instancia.
[83] Folios 8 a 11, cuaderno de
primera instancia.
[84] No se aportó constancia de
notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en el
escrito de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1 cuaderno
principal.
[85] Ibídem.
[86] Folio 15, cuaderno de primera
instancia.
[87] Folio 11-16, cuaderno de primera
instancia.
[88] Ibídem.
[89] Establece tal disposición: Artículo 37. Del
proceso de la valoración de la declaración. La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas
fijará los procedimientos de valoración, los cuales orientarán la metodología a
ser aplicada en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1448 de
2011.  // Esta entidad realizará la verificación de los hechos
victimizantes relacionados en la declaración para lo cual acudirá a la
evaluación de los elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitan
fundamentar una decisión frente a cada caso particular. // Para la verificación
de los hechos victimizantes consignados en la declaración, la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas realizará
consultas en las bases de datos y sistemas que conforman la Red Nacional de
Información para la Atención y Reparación de Víctimas, así como en otras
fuentes que se estimen pertinentes. En todos los casos, se respetará la reserva
y confidencialidad de la información proveniente de estas fuentes. // La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas podrá presentar a dichas entidades solicitudes de información sobre
casos particulares para la verificación de los hechos, las cuales deberán ser
atendidas de fondo en un plazo no mayor a diez (10) días hábiles, luego de la
solicitud que realice dicha Unidad. // Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional,
los organismos del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y las demás
entidades del Estado, en el ámbito de su competencia, pondrán a disposición de
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas
información relevante que facilite la verificación de los hechos
victimizantes. // Parágrafo 2°. Cuando los criterios
definidos por el Comité Ejecutivo no permitan adoptar la decisión de inclusión
o no inclusión en el registro, el Director de la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá elevar una consulta
ante el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a Víctimas. Esta
consulta operará de manera excepcional. // Parágrafo 3°. En todo caso, las pruebas requeridas
a las víctimas serán sumarias, y se garantizarán los principios
constitucionales del debido proceso, buena fe y favorabilidad, de conformidad a
lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1448 de 2011.