C-939-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-939/03
DISOLUCION DE SOCIEDAD COMERCIAL O CIVIL-Obligación de dar aviso a la Administración
de Impuestos Nacionales/DISOLUCION DE SOCIEDAD COMERCIAL O CIVIL-Finalidad
del aviso a la Administración de Impuestos/DISOLUCION DE SOCIEDAD COMERCIAL
O CIVIL-Omisión de aviso oportuno
DISOLUCION DE SOCIEDAD COMERCIAL O CIVIL-Legislador no dispuso que la DIAN pudiera
hacerse parte de las mismas/DISOLUCION DE SOCIEDAD COMERCIAL O CIVIL-Dian
cuenta con la opción de iniciar cobro coactivo independiente
LIQUIDACION JUDICIAL-Concepto
La liquidación judicial a la que se refiere el
artículo 846 del E.T. es la liquidación obligatoria adelantada por un juez o
por la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de la función
jurisdiccional concebida en el artículo 116 inciso 3º de la Constitución
Política.
TRAMITE LIQUIDATORIO-Implicaciones de la apertura
LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Administración de Impuestos no cuenta con
la facultad de iniciar cobro coactivo independiente/LIQUIDACION FORZOSA
ADMINISTRATIVA-Aplicación/LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Regulación/LIQUIDACION
FORZOSA ADMINISTRATIVA-Administración de Impuestos debe hacerse parte en el
proceso
PROCESO DE SUCESION-Previamente a la partición se deberá
informar a la Administración de Impuestos con el fin que se haga parte en el
proceso
PROCESO DE SUCESION-Previamente a la partición se deberá
informa a la Administración de Impuestos con el fin que se haga parte en el
proceso
ADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES-Facultad excepcional y obligatoria para
adelantar procesos coactivos encuentra sólido soporte en la Constitución
ACTO ADMINISTRATIVO-Efectos ejecutivo y ejecutorio/JURISDICCION
COACTIVA-Finalidad
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Función de velar por estricta recaudación
y administración de rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversia sobre legalidad de actos de
determinación y liquidación del tributo
LEY-Diseño específico de mecanismos de recaudo forzoso de
créditos fiscales
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO-Recaudo forzoso de
créditos fiscales
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO-Recaudo forzoso
de créditos fiscales
JURISDICCION COACTIVA-Objetivo/JURISDICCION COACTIVA-No
es ajena al control judicial
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Control al ejercicio de la función
administrativa tanto en la determinación y liquidación del tributo como en la
de su recaudo forzoso
JURISDICCION COACTIVA EN COLOMBIA-Fundamentos
JURISDICCION COACTIVA-Derecho comparado
COBRO COACTIVO DE IMPUESTOS-Ante la justicia ordinaria o directamente
por la Administración de Impuestos
PROCESO DE SUCESION-Justicia ordinaria a fin de lograr el pago
de lo debido o mediante cobro coactivo
DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto relacional
PROCESO SUCESORAL-Situación fáctica de los acreedores no es
la misma que la de la Administración de Impuestos
LIQUIDACION DE SOCIEDADES CIVILES Y
COMERCIALES-Acreedores no
se encuentran en la misma situación fáctica de la Administración
ADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES-Imposibilidad de concurrir en igualdad de
condiciones a los demás acreedores
ADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES-Prerrogativa para intervenir en los
procesos y al mismo tiempo adelantar cobro coactivo no vulnera derecho al
debido proceso
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido esencial
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Objetivo/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Función
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Garantías mínimas objeto de protección
NORMA ACUSADA-No vulneración del debido proceso
MANDAMIENTO DE PAGO EN COBRO COACTIVO-Posibilidad de interponer excepciones
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Concurrencia/PROCESO DE LIQUIDACION-Concurrencia
PROCESO SUCESORAL-Administración siempre concurrirá provista
de un título ejecutivo/PROCESO SUCESORAL-La DIAN puede iniciar cobro
coactivo independiente
PROCESO SUCESORAL-Imposibilidad de proferir decisiones
encontradas entre el proceso sucesoral y el cobro coactivo
LIQUIDACION DE SOCIEDADES CIVILES Y
COMERCIALES-Imposibilidad
de decisiones encontradas
En lo que concierne a las liquidaciones de sociedades
civiles y comerciales tampoco se presenta la hipótesis planteada por el
ciudadano ya que cuando éstas son voluntarias no se presenta fallo alguno; y si
se trata de un proceso judicial, es decir, si no se presenta un acuerdo entre
los socios, la DIAN puede considerar que, además de asistir al referido
trámite, a fin de salvaguardar el interés general, es pertinente acudir a un
cobro coactivo independiente.
Referencia: expediente D-4522
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 849 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, y el artículo 55
inciso 3º de la Ley 550 de 1999 "por la cual se establece un régimen
que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de
los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan  disposiciones para
armonizar el régimen legal vigente con las norma de esta ley".
Actor: Pedro Augusto Nieto Góngora
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., quince ( 15 ) de octubre de dos mil tres
( 2003 ).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Pedro
Augusto Nieto Góngora solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 849
del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario y el Artículo 55 inciso 3º de la
Ley 550 de 1999, por considerar que vulneraban los artículos 13 y 29 de
la Constitución Política.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del veinte
(20) de marzo de 2003 resolvió inadmitir la presente demanda, en relación con
el artículo 55 inciso 3º de la Ley 550 de 1999, por considerar que la misma no
cumplía con el requisito exigido en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto
2067 de 1991.  Por tal razón se concedió al demandante el término de tres (3)
días para que procediera a corregir la demanda en los términos señalados en
dicha providencia, so pena de su rechazo.  En lo relativo al artículo 849 del
Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, se admitió la demanda, por cuanto la
misma cumplió con los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991.
Vencido el término estipulado para la corrección de la
demanda de inconstitucionalidad, el demandante procedió a subsanar el error, y
estableció las razones por la cual consideraba que el Artículo 55 inciso 3º de
la Ley 550 de 1999  vulneraba los artículos 13 y 29 de la Constitución
Política.
Posteriormente, la Magistrada Sustanciadora, mediante
auto del veintiuno (21) de abril de 2003 resolvió admitir la presente demanda,
en relación con el artículo 55 inciso 3º de la Ley 550 de 1999 y, ordenó que se
diera cumplimiento a la fijación en lista y se enviaran las comunicaciones
respectivas.
De conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991 se envió invitación a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN-, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, al Departamento de Derecho Público de la Universidad
Nacional, Javeriana, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su
concepto en relación con la demanda de la referencia.
También, se comunicó, de acuerdo con lo prescrito en
el artículo 244 del Ordenamiento Superior, desarrollado por el artículo 11 del
Decreto 2067 de 1991, la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Senado de la República, al Ministerio del Interior
y de Justicia, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de
la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la
presente demanda.
II.      TEXTO DE LA NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto del artículo 849
del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, y Artículo 55 inciso 3 de la Ley
550 de 1990 "por la cual se establece un régimen que promueva y
facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes
territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el
desarrollo armónico de las regiones y se dictan  disposiciones para armonizar
el régimen legal vigente con las norma de esta ley"
Decreto 624 de 1989
"por la cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrativos por la Dirección de Impuestos
Nacionales"
[...]
"Artículo 849.  Independencia de
procesos. La Intervención de la administración en los procesos de sucesión,
quiebra, concurso de acreedores y liquidaciones se hará sin perjuicio de la
acción de cobro coactivo administrativo.
1. Irregularidades en el procedimiento. Las
irregularidades procesales que se presenten en el procedimiento administrativo
de cobro deberán subsanarse en cualquier tiempo de plano, antes de que se
profiera la actuación que aprueba el remate de los bienes.
La irregularidad se considerará saneada
cuando a pesar de ella el deudor actúa en el proceso y no la alega, y en todo
caso cuando el acto cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.
2. Provisión para el pago de impuestos. En
los procesos de sucesión, concordatarios, concurso de acreedores, quiebra,
intervención, liquidación voluntaria, judicial o administrativa, en los cuales
intervenga la Administración de Impuestos, deberán efectuarse las reservas
correspondientes constituyendo el respectivo depósito o garantía, en el caso de
existir algún proceso de determinación o discusión en trámite.
3. Clasificación de la cartera morosa. Con
el objeto de garantizar la oportunidad en el proceso de cobro, el Comité de
Coordinación de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos
Nacionales, podrá clasificar la cartera pendiente de cobro en prioritaria y no
prioritaria teniendo en cuenta criterios tales como cuantía de la obligación,
solvencia de los contribuyentes, períodos gravables y antigüedad de la deuda.
4. Reserva del expediente en la etapa de
cobro. Los expedientes de las Oficinas de Cobranzas sólo podrán ser examinados
por el contribuyente o su apoderado legalmente constituido, o abogados
autorizados mediante memorial presentado personalmente por el
contribuyente."
Ley 550 de 1999
"por la cual se establece un régimen
que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de
los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para
armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley"
El Congreso de Colombia
DECRETA
"Artículo 55. Suspensión del proceso
de cobro coactivo. En la misma fecha de iniciación de la negociación, el
nominador dará aviso mediante envío de correo certificado al jefe de la
división de cobranzas de la administración ante la cual sea contribuyente el
empresario o la unidad administrativa que haga sus veces, respecto al inicio de
la promoción del acuerdo, para que el funcionario que esté adelantando el
proceso administrativo de cobro coactivo proceda en forma inmediata a
suspenderlo e intervenir en la negociación, conforme a las disposiciones de
esta ley.
Lo dispuesto en el inciso quinto del
artículo 845 del Estatuto Tributario no es aplicable a las cláusulas que formen
parte de los acuerdos de reestructuración celebrados de conformidad con la
presente ley, en lo que se refiere a plazos.
Igualmente, el artículo 849 del Estatuto
Tributario, no es aplicable en el caso de los Acuerdos de Reestructuración, y
la Administración Tributaria no podrá adelantar la acción de cobro coactivo
durante la negociación del acuerdo."
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El accionante argumenta que las normas demandadas
vulneran los artículos 13 y 29 de la Constitución Política de 1991.
En primer término, manifiesta que el
artículo 849 del E.T. al señalar que la intervención de la administración en
los procesos de sucesión, quiebra, concurso de acreedores y liquidaciones “se
hará sin perjuicio de la acción de cobro coactivo administrativo” establece
una prerrogativa a favor del Estado frente a las demás personas que deben
someterse al proceso concursal o  trámite de liquidación respectiva.
Indica que, si bien la razón para
justificar este trato desigual puede ser que el Estado cuente con herramientas
para el cobro de las obligaciones fiscales o la efectividad de los recursos a
cargo del mismo, tal diferenciación no es necesaria, toda vez que en los
procesos concursales, además de brindársele al Estado todas las garantías para
recaudar sus recursos, los créditos a su favor, por ley tienen prelación.
Anota que tal prerrogativa a favor del
Estado genera una violación al derecho a la igualdad, toda vez que esta clase
de procesos se rigen por el principio denominado par conditio omnium
creditorium, según el cual todos los acreedores concurren al proceso
concursal en igualdad de condiciones a fin de tramitar en forma conjunta el
respectivo proceso.
Así mismo señala que el artículo 849 demandado
desvirtúa el contenido del proceso concursal o liquidatorio, por cuanto no
atiende el principio de la universalidad, el cual implica que todos los
acreedores deben concurrir al mismo so pena de no poder hacer efectivos sus
derechos, sin que le sea permitido a la administración de impuestos adelantar
acción independiente.
Considera que al existir procesos independientes
pueden presentarse decisiones encontradas entre las que profiere la autoridad
que efectúa la liquidación y la entidad que adelanta el cobro coactivo de los
impuestos, lo que puede generar conflictos que atenten contra la seguridad
jurídica y el debido proceso. Aduce además que dicha norma no garantiza el
derecho de defensa que le asiste a los acreedores en un proceso concursal, toda
vez que no les está permitido  intervenir en el proceso de cobro coactivo que
adelante la administración de impuestos, ni controvertir las decisiones que
allí se tomen.  Por tal razón, al referirse a los demás acreedores anota que “sus
derechos reconocidos en el trámite liquidatorio, pueden quedar sin ningún
efecto por cuenta del proceso administrativo coactivo, sin que puedan defender
sus intereses.”
De otra parte, en lo concerniente al inciso 3º del
artículo 55 de la Ley 550 de 1999 indica que éste al contener una excepción al
artículo 849 del Estatuto Tributario, en cuanto excluye del cobro coactivo
independiente a los procesos de reestructuración de pasivos, vulnera el derecho
a la igualdad del artículo 13 constitucional. En su sentir los procesos
concursales se asimilan a los procesos de reestructuración, en cuanto un
conjunto o universalidad de personas concurren a satisfacer sus acreencias en
contra de un deudor; por tal razón se crea una desigualdad al contemplar dicha
excepción sólo respecto a los procesos de reestructuración.
Precisa que el inciso 3º del artículo 55 de la Ley 550
de 1999, al ratificar la posibilidad de que la administración adelante un
proceso de cobro independiente quebranta el debido proceso. Al respecto
manifiesta “Permitir que el Estado, actúe en un proceso de cobro
independiente, es permitir desbordar el cauce del proceso que la ley ha
señalado cual es el proceso concursal, y permitir la inseguridad jurídica, y la
disparidad de decisiones, en un interminable debate, que atenta contra los
principios de cosa juzgada y de seguridad en la aplicación de la ley, elementos
básicos del debido proceso.”
Así, afirma que si la administración adelanta un
proceso coactivo independiente es claro que en el mismo no intervienen los
demás acreedores, por falta de legitimación y no pueden ejercer sus derechos de
contradicción y de defensa, elementos básicos del debido proceso.
Finalmente señala que “si se aceptara la nulidad de
la regla general contenida en el artículo 849 del Estatuto tributario, es
evidente, que por unidad de materia deviene inexequible la excepción, contenida
en el inciso 3 del artículo 55 de la ley 550 de 1999.”
IV.    INTERVENCIONES.
4.1.    Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.
La ciudadana Martha Casas Maldonado, actuando en
representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-,
partiendo de la definición del tributo como fuente de financiación para el
cumplimiento de programas de inversión social, considera que la acción de cobro
coactivo es el instrumento idóneo para ejecutar a los administrados, en caso
del incumplimiento de sus obligaciones.  Así, haciendo referencia a la
sentencia C-649 del 13 de agosto de 2002, manifiesta que se justifica la
independencia de los procesos a que hace alusión el artículo 849 demandado,
pues la DIAN en calidad de titular del cobro de las deudas fiscales lo debe
hacer en el menor tiempo posible con el fin de obtener el pago de las mismas.
Con el fin de argumentar lo anterior, señala que un
proceso de sucesión, así como el de una liquidación o de una quiebra, pueden
durar varios años y que por tanto la DIAN no puede esperar hasta su terminación
para obtener el pago de la deuda fiscal, máxime al tratarse de recursos
necesarios para cumplir con los fines del Estado.  Así el proceso coactivo,
potestativo del Estado, se justifica y no presenta violación al principio de
igualdad.
Considera que no es de recibo dar un trato igualitario
al Estado y a los particulares, como lo plantea el demandante.  Al respecto
indica que, en materia de exigibilidad de deudas fiscales, no es posible “ni
fáctica ni jurídicamente”  entrar en igualdad de condiciones, “dado que
los sujetos están en relación dialéctica con los objetos y ellos a su vez con
la situación que se presente, momento en el cual se aplica el criterio
diferencial que se debe adoptar.  Por tanto cuando la entidad participa como
tercero en un proceso en el cual fue llamada a participar como acreedor, no le
impide iniciar o continuar con la acción de cobro coactivo como ya se ha
explicado.”
En efecto plantea que si es el Estado quien formula
las reglas para tributar, sólo a él le compete su reclamación en aquellos casos
en que no se realizaba dentro de los términos legales por parte de los
coasociados, y que por tanto el principio de igualdad se debe analizar y
aplicar según el caso.
De otra parte, en relación con el inciso 3º del
artículo 55 de la Ley 550 de 1999, afirma que de igual forma no existe
violación a la igualdad ni al debido proceso, toda vez que en los casos de
acuerdo de reestructuración, "el legislador lo que tuvo en cuenta es
que si se continuaba la acción de cobro coactivo perjudicaba el acuerdo de
reestructuración, razón de establecer la no aplicación del artículo 849 del
Estatuto Tributario para este especifico evento."
En este sentido, anota que no le asiste razón al
actor, por cuanto en dichos acuerdos "la entidad entra como acreedor y
se somete en igualdad de condiciones con los demás acreedores, tanto es así que
acepta los acuerdos de pago pactados con el fin de poder obtener el pago de la
deuda fiscal, razón de no continuar con el cobro coactivo".  Hace
alusión a la sentencia C-1185 del 13 de septiembre de 2002 para manifestar que
la administración tributaria, contrario a lo que entiende el demandante, no
puede adelantar la acción de cobro coactivo durante la negociación del mismo.
Finalmente afirma que no se observa vulneración alguna
al principio de unidad de materia; que por el contrario, el artículo 849 del
Estatuto Tributario se encuentra en armonía con el inciso 3º del artículo 55 de
la Ley 550 de 1999 y ninguno afecta los artículos 13 y 29 de la Constitución.
Por todo lo anterior, solicita se declare la
exequibilidad del artículo 849 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario y
el artículo 55 inciso 3 de la Ley 550 de 1990.
4.2.    Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Jaime Romero Mayor, actuando como
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del
trámite de este proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de algunos
de las expresiones demandadas del artículo 849 del Estatuto Tributario y
solicitar que la Corte se declarara inhibida respecto a cargos formulados
contra este mismo artículo y el artículo 55 inciso 3º de la Ley 550 de 1999.
En primer término aclara que de los cargos formulados
por el actor se infiere que éste "ataca la facultad de cobro coactivo
utilizado frente a procesos de sucesión, quiebra, concurso de acreedores y
liquidaciones pues la misma desvirtúa la naturaleza de dichos
procedimientos".
Así mismo deduce que la demanda se formula contra el
aparte del inciso 3º del artículo 55 de la Ley 550 de 1999, que alude al
artículo 849 y no sobre la totalidad del mismo, en cuanto el impugnante
considera que no debe permitirse el cobro coactivo en los procedimientos
concursales tal y como se dispone para el caso de los acuerdos de
reestructuración.
Continua su intervención haciendo referencia al
proceso de jurisdicción coactiva, fundamentado constitucionalmente en el
artículo 116 y legalmente, en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 2174 de 1992 y a
los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para
explicar que si bien se trata de un privilegio exhorbitante de la
Administración, las actuaciones de este procedimiento deben desarrollarse con
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
Advierte que la deuda de carácter fiscal goza de un
tratamiento constitucional muy especial pues en su cumplimiento reside la
posibilidad de llevar a cabo el propósito del Constituyente de 1991, lo que no
ocurre lo mismo en relación con la deuda de particulares pues éstos en general
tienen un interés netamente individual.
Por otra parte, explica que los procedimientos de
sucesión, quiebra, concurso de acreedores y liquidaciones tienen en común el
propósito de involucrar a todos los acreedores en los procedimientos tendientes
al pago de las acreencias a cargo de un deudor.  Al respecto manifiesta que la
Ley 222 de 1995 al regular lo concerniente a la figura del concordato y los
procedimientos de quiebra y liquidaciones dispone que los créditos fiscales
deben ser parte del concordato. Por lo anterior argumenta que, no obstante la
mención contenida en la Ley 550, la Ley 222 de 1995 establece que respecto de
estos procedimientos no es viable la continuación del procedimiento de
jurisdicción coactiva, de allí que el artículo 849 del Estatuto Tributario sólo
resulta aplicable para el caso de las sucesiones.
Por último indica, en torno al privilegio estatal, que
la independencia de cobro coactivo protege eficazmente el recurso público.  Por
todo lo anterior, solicita que la Corte se declare inhibida respecto a las
expresiones "quiebra, concurso de acreedores y liquidaciones" contenidas
en el artículo 849 del Estatuto Tributario, por considerar que respecto de las
mismas se produjo una derogatoria tácita, tal y como se desprende de lo
previsto en la Ley 222 de 1995.  Aclara que en cuanto a la expresión
"liquidaciones", tal derogatoria tiene efectos exclusivamente
respecto de las liquidaciones de carácter obligatorio.  Así mismo, solicita que
se declare la exequibilidad de las expresiones "sucesiones" y
"liquidaciones" esta última referida a las liquidaciones voluntarias,
contenidas en el artículo 849 del E.T.  Y por último que de igual forma se
declare inhibida respecto al inciso 3º del artículo 55 de la Ley 550 de 1999
por ausencia de cargos; en subsidio, declarar la exequibilidad de dicha
disposición.
4.3.   Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario interviene en el trámite del proceso de la referencia, allegando
concepto elaborado por el ponente Juan Rafael Bravo Arteaga, el cual fue
aprobado por el Consejo Directivo de esta entidad.
En primer término en relación con el contenido del
artículo 849 del Estatuto Tributario plantea la existencia de una derogatoria
en lo relacionado con las quiebras y concursos.  Aclara que actualmente los
procesos concursales están regulados por la Ley 550 de 1999 (acuerdos de
reestructuración), la Ley 222 de 1995 (concordato de recuperación y concurso
liquidatorio) y por el Decreto 2419 de 1999 (liquidaciones de entidades
financieras).
Precisa que el inciso 3º del artículo 55 de la Ley 550
de 1999, demandado en esta oportunidad no es la única disposición que consagra
que en los procesos de reestructuración la administración tributaria no pueda
adelantar procesos de jurisdicción coactiva en forma independiente de los demás
acreedores.  Explica que para el caso de los concordatos de recuperación
regulados por la Ley 222 de 1995, existen varias disposiciones, tales como los
artículos 98 numeral 5, 99 incisos 3º y 6º y artículo 122 de esta misma ley,
que señalan que el Fisco puede realizar el cobro de sus acreencias participando
en esta clase de concursos.  Para el caso de los concursos liquidatorios,
afirma que la Ley 222 de 1995 también ordena que todos los procesos de
ejecución existentes al abrirse el trámite se incorpore al concordato y que
todos los acreedores deben solicitar su reconocimiento en el proceso
concordatario, según lo dispuesto en los artículo 151, numeral 5 y 158 de la
ley.  Para el caso de la liquidación de entidades financieras, el artículo 1º
del Decreto 2418 de 1999 ordena al momento de la toma de los bienes, haberes y
negocios de una institución financiera, dar aviso a las autoridades que
adelanten procesos de jurisdicción coactiva, así como la suspensión de los
procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos,
así como de la aplicación de los artículos  99 y 100 de la Ley 222 de 1995,
conforme a los cuales los cobros de jurisdicción coactiva se deben incorporar
al trámite liquidatorio.
En síntesis afirma que tanto en los acuerdos de
reestructuración, como en los concordatos de recuperación y concursos
liquidatorios, la administración tributaria debe concurrir con los demás
acreedores para el cobro de sus créditos.
De otra parte, considera que "no resulta claro
que, a la luz de los preceptos constitucionales, deba existir igualdad entre el
Estado cuando cobra tributos y los demás acreedores."  Asevera que la
posibilidad de que el Fisco pueda cobrar ejecutivamente los créditos contra el
causante o contra la sucesión misma, en los casos en que ésta tuviera
subjetividad pasiva tributaria, siempre que existiera un título ejecutivo
válido, no merece reproche alguno. A su parecer, resulta conforme a la Carta,
ya que la administración está en la obligación de velar por el estricto recaudo
de las rentas y caudales públicos. Tal argumento lo hace extensivo para el caso
de las liquidaciones de sociedades en las cuales la intervención del Fisco
también se ajusta a la Constitución.
Por todo lo anterior, el Instituto interviniente
considera que los cargos de la demanda de la referencia no están llamados a
prosperar.
Con posterioridad a la presentación de este concepto,
el señor Carlos Alfredo Ramírez Guerrero allegó su aclaración de voto, en la
cual manifestó que en los procesos de reestructuración comparte la posición del
instituto en cuanto a que "recaudador de impuestos y particulares
tienen que concurrir o hacerse parte...".   Sin embargo a su parecer "en
los ordinales 11º y 13º , que justifican que el recaudador esté en mejor
posición que los particulares para cobrar lo que le corresponde, porque allí se
sostiene que puede hacerlo fuera de dichos proceso, se encuentra implícito un
juicio sobre la constitucionalidad del ordenamiento vigente sobre ellos, tema
que no era el de la demanda.  Como tampoco lo era el de cobros por jurisdicción
coactiva...".
4.4.   Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando
como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el
trámite de este proceso con el fin de justificar la constitucionalidad de las
normas acusadas.
A su juicio el artículo 849 demandado establece que la
intervención de la Administración en los procesos de sucesión, concordatos,
concurso de acreedores, de quiebra y liquidaciones de que tratan los artículos
844 y siguientes del Estatuto Tributario, no impide que la Administración
inicie o continúe el cobro coactivo de las deudas fiscales que por concepto de
impuestos, anticipos, retenciones intereses o sanciones, tuvieren el causante,
el concursado, el quebrado, etc.
Explica que la expresión "sin perjuicio",
consagrada en el artículo 849 del Estatuto Tributario indica que una acción no
excluye a la otra, es decir que no existe impedimento para que la
Administración, si lo considere pertinente y necesario, busque el recaudo y
protección del patrimonio público ejerciendo paralelamente ambas actuaciones.
En este sentido anota que no existe vulneración del
derecho a la igualdad por haber el legislador dispuesto que el Estado en aras
de cumplir sus fines y cometidos, cuente con varios mecanismos para el recaudo
de la contribución a que cada persona está obligada según sus medios y la
actividad que desarrolla en la comunidad, para el sostenimiento e
implementación de los programas y funciones tendientes a lograr el desarrollo
integral del país, de la sociedad y del individuo. Por tal razón manifiesta que
permitir a la Administración ejercer en forma simultánea estos mecanismos no
menoscaba en modo alguno el reconocimiento y desarrollo de los derechos que la
Constitución le otorga a los ciudadanos.
En relación con el cargo formulado contra el mismo
artículo 849, en cuanto al desconocimiento del debido proceso, haciendo
referencia a la jurisprudencia constitucional, sostiene que dicha norma no
vulnera este derecho, por cuanto "sólo está haciendo referencia a dos
clases de procesos (uno administrativo - cobro coactivo y el otro judicial-
sucesoral, liquidatorio, concursal y de quiebra), que se encuentren plenamente
desarrollados en cuanto a competencia, requisitos, derecho de defensa y
facultades de las partes, pruebas, etc., que cumplen plenamente con el concepto
constitucional, jurisprudencial y doctrinal del debido proceso."
De otra parte, en lo concerniente al inciso 3º del
artículo 55 de Ley 550 de 1999 señala, que éste establece una prerrogativa
tributaria, que responde a la finalidad de la Ley 550 de 1999, cual es que
durante la negociación del acuerdo de reestructuración a la empresa sometida al
acuerdo no se le pueda  ejecutar el cobro coactivo de sus deudas fiscales.
Por todo lo anterior solicita se declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
4.5    Universidad del Rosario
El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, obrando en
calidad de decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario intervino en el trámite de la demanda de la referencia con el fin de
sustentar la constitucionalidad de las normas demandadas, por cuanto en su
sentir, el reconocimiento a favor del Estado para iniciar acciones de cobro
coactivo, además de poder intervenir en los procesos como sucesiones,
liquidaciones, no vulnera el artículo 13 de la Constitución Política.
Después de hacer referencia a las características
propias del elemento de la soberanía o el poder ejercido por el Estado según la
doctrina, advierte que el conflicto que se presenta es en relación con la
igualdad de todos los ciudadanos y las prerrogativas reconocidas al Estado en
razón de sus especiales funciones. Señala que el mismo concepto de soberanía "responde
a la misma contradicción que tiene en su seno la definición de igualdad que
aparece en nuestro ordenamiento superior", por cuanto el concepto de
igualdad trae consigo la noción de trato desigual a quienes son diferentes en
la medida que ello crea igualdad.
Por lo anterior concluye que teniendo en cuenta que el
Estado, para el cumplimiento de sus labores esenciales, debe poseer
herramientas efectivas, tal como la jurisdicción coactiva para el cobro de las
deudas fiscales, se la distinción que trae consigo el artículo 849 del Estatuto
tributario.
V.      CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
La Vista Fiscal considera que para el estudio del
presente caso es necesario tener presente dos presupuestos; de una parte que el
legislador goza de la libre facultad configurativa para establecer normas con
las cuales se adoptan los procedimientos que posibilitan el fortalecimiento del
patrimonio público por medio del recaudo de los créditos contenidos en
decisiones administrativas porque en ellas está presente la prevalencia del
interés general y, de otra parte, que la personas jurídicas de derecho público
ejercen una función administrativa en nombre del Estado para la satisfacción de
los intereses generales de la comunidad, sin perjuicio del respeto de aquellos
derechos que por virtud de la sujeción de la ley al ordenamiento constitucional
deben ser reconocidos al momento de proferirse las decisiones administrativas.
Explica, citando a su vez la sentencia C- 649 de 2002
que trata el tema del recaudo forzoso de los créditos fiscales, que el Congreso
de la República desde la expedición del Código Contencioso Administrativo
-enero 2 de 1984- estableció la posibilidad de que la Administración ejecute por
vía de la jurisdicción coactiva los créditos fiscales reconocidos en actos o
decisiones que presten mérito ejecutivo.  Aduce que tratándose de ejecuciones
fiscales la regla general es que la Administración, de acuerdo con la ley,
cuenta con la prerrogativa de utilizar la jurisdicción coactiva a efectos del
cobro forzado de las obligaciones a su favor y, eventualmente cuando ella lo
permite al mecanismo de las acciones judiciales ordinarias.
Así mismo sostiene que las normas cuestionadas no
vulneran el derecho a la igualdad de los particulares por cuanto los créditos a
favor de la Administración están afectos a las finalidades sociales del Estado;
que por ello, en virtud del principio de la primacía del interés general sobre
el particular bien puede el legislador crear mecanismos para hacer efectivo el
recaudo de aquellos ingresos destinados al financiamiento del Estado y a la
satisfacción de las necesidades inherentes a los cometidos sociales que imponen
la Constitución en los artículos 1º, 2º, 350, 356 y 366.
En este orden de ideas, plantea que se ajusta al orden
jurídico una disposición que partiendo de la existencia de acreencias fiscales
faculte a las personas jurídicas de derecho público para acudir en concurrencia
con los demás titulares de derechos a los procesos de sucesión, quiebra,
concurso de acreedores o liquidatorios sin perjuicio de la acción de cobro
coactivo. En su sentir, dicha facultad se encuentra ligada al fortalecimiento y
defensa del patrimonio público con el cual se satisfacen necesidades sociales
y por cuanto la sola prerrogativa de la graduación de los créditos fiscales
entre los privilegiados, en los procesos concursales, puede resultar
insuficiente a la hora de hacer efectivas las leyes de contenido social.
Anota además que no es correcto afirmar que la
administración pública y el particular se encuentran en idéntica situación
fáctica y, consecuencialmente deben concurrir en igualdad de condiciones a los
procesos concursales a que hace referencia el artículo 849 del Estatuto
Tributario como parece entenderlo el demandante.
En síntesis aduce que las facultades de decisión y
ejecución que la ley otorga a la Administración constituyen un privilegio
justificado porque el Constituyente defirió a la Ley la creación de los mecanismos
para el cobro de las deudas fiscales en instancia administrativa con el
cumplimiento de los requisitos y formalidades que garantizan los derechos
constitucionales de igualdad y debido proceso y por ello, el legislador, en
aplicación del principio de primacía del interés general dotó a la
Administración de la posibilidad de acudir a los procesos concursales sin
perjuicio del ejercicio de sus prerrogativas otorgadas con anterioridad por el
Código Contencioso Administrativo.
En relación con la eventual vulneración del artículo
29, expresa que "la prerrogativa a favor de la Administración para el
cobro de los créditos fiscales no altera las reglas constitucionales con las
cuales el Constituyente quiso garantizar el debido proceso en las instancias
judicial y administrativa."
Arguye que el artículo 849 del Estatuto Tributario, en
cuanto prevé que la Administración pueda acudir a los procesos concursales sin
perjuicio de la acción de cobro coactivo, en nada altera el contenido de
principios materiales y formales que lo integran  han de respetarse tanto en
las actuaciones judiciales y administrativas tal como lo prevé el artículo 29
superior; en otras palabras la disposición del artículo 849 del Estatuto
Tributario, que se demanda, no hace alusión alguna a la pretermisión de las
garantías que integran la institución jurídica del debido proceso.
De otra parte, argumenta que la supuesta
inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad del inciso 3º del
artículo 55 de la Ley 550 de 1999, no está llamada a prosperar, por cuanto el
proceso de reestructuración sitúa a las empresas que se acoge a este mecanismo
en situación fáctica diferente de aquella que ostentan las demás.
Manifiesta que el actor parte de un supuesto equívoco,
toda vez que cuando el legislador promulgó el inciso 3º del artículo 55 de la
Ley 550 de 1999, para que a través de dicha norma se sustrajera de la
aplicación del proceso de cobro coactivo administrativo a las empresas que se
habían acogido a un plan de reestructuración, lo hizo en consideración a su
especial naturaleza crítica y para no entorpecer el proceso de salvamento, mas
no en atención a la existencia o no de proceso concursales como se aduce en la
demanda.
De igual forma indica que un mecanismo como el cobro
coactivo, para el recaudo de los créditos fiscales en mora, no desconoce el
debido proceso por cuanto el mismo debe sujetarse en su tramitación a las
reglas constitucionales que garantizan los derechos de las partes.
Además argumenta que la regla de la concentración de
los acreedores en un solo proceso, no es aplicable a la Administración Pública
en tanto ésta defiende intereses de carácter general.  No puede afirmarse la
existencia de inseguridad jurídica respecto del cobro de un crédito contenido
en un acto administrativo, porque el destinatario de dicho acto ya ha tenido la
oportunidad de controvertir las decisiones de la Administración, toda vez que
el acto como tal constituye la culminación de la actuación administrativa.
Aclara que no es necesario para el cobro
de las acreencias a favor de la Administración el concurso de los demás
acreedores, pues para hacer efectivos los créditos a favor de aquélla, no se
requería el debate jurídico en el cual los demás acreedores debían actuar como
sujetos procesales, pues se reiteraba el cobro en proceso coactivo provenía de
un acto administrativo que prestaba mérito ejecutivo.
VI.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra leyes de la República.
2. Los
cargos planteados en la demanda.
El ciudadano Pedro Augusto Nieto Góngora  plantean
los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 849 del
Estatuto Tributario:
a. La norma vulnera el principio de igualdad ya que
si se tiene en cuenta que en los procesos concursales rige el principio “par
conditio omnium creditorum”, que implica que todos los acreedores
concurran al proceso concursal  en igualdad de condiciones a fin de tramitar en
forma conjunta el respectivo proceso, el Estado no puede excepcionar esta regla
acudiendo además ante la jurisdicción coactiva. Se viola igualmente la igualdad
para la administración, cuando excepciona de la posibilidad citada los procesos
de reestructuración.
b. La disposición demandada vulnera el derecho al
debido proceso ya que al permitirse la tramitación de procesos independientes
se pueden llegar a producir decisiones encontradas entre la autoridad que
efectúa la liquidación y la entidad que adelanta el cobro coactivo de los
impuestos.
c. Permitirle a la Administración de impuestos que
adelante un proceso de jurisdicción coactiva vulnera el derecho de defensa de
los acreedores que se presentan al proceso concursal, pues éstos no pueden
intervenir en el primer proceso a fin de defender sus intereses. Así, la
administración de impuestos podría embargar un bien que igualmente persiguen
los acreedores y rematarlo, “sin que ellos puedan solicitar la distribución
de los recursos que debería hacer la autoridad que tramita el proceso concursal”.
3. La facultad de que dispone la
administración de impuestos para acudir a un proceso de cobro coactivo con
independencia de su participación obligatoria en los procesos de que trata el
primer inciso del artículo 849 del Estatuto Tributario es constitucional.
De conformidad con el primer inciso del artículo
849 del Estatuto Tributario, la administración de impuestos debe acudir a los
procesos de “sucesión, quiebra, concurso de acreedores y liquidaciones”,
sin perjuicio de la acción de cobro coactivo administrativo. Según el ciudadano
demandante, esta facultad que el legislador le acordó a la DIAN vulnera los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, ya que estos trámites
están regulados por el principio de universalidad, según el cual la totalidad
de los acreedores deben participar en el mismo, regla que es violada por la
norma demandada al otorgarle un “privilegio” a la administración, ya que esta
puede iniciar además el proceso de cobro coactivo, de manera independiente.
Alega igualmente que tal violación al principio de igualdad se evidencia en el
hecho de que el tercer inciso del artículo 55 de la Ley 550 de 1999 referente a
los acuerdos de reestructuración, sí los excluye del cobro coactivo
independiente. En palabras del ciudadano “Si tales procesos [ los aludidos
en el primer inciso del artículo 849 del E.T. ) son jurídica y conceptualmente
similares, es claro, que al generarse esta excepción sólo frente a los procesos
de reestructuración de pasivos, se genera una desigualdad en relación con los
demás procesos que son conceptualmente similares”.  No comparte la Corte
estas aseveraciones por las razones que pasan a explicarse.
Sea lo primero aclarar que, actualmente y
debido a diferentes reformas legales que han conocido los procesos concursales
en Colombia a lo largo de la pasada década, el primer inciso del artículo 849
del E.T. presenta importantes derogaciones y modificaciones. En tal sentido, el
proceso de quiebra ya no existe en virtud de la entrada en vigor de la
Ley  222 de 1995, que derogó expresamente el Libro VI, Título II del Código de
Comercio, en el cual se encontraba regulado dicho proceso.
En lo que concierne a la regulación de los concursos
de acreedores para las personas jurídicas, en principio, ésta se encuentra
temporalmente suspendida por el artículo 66 de la Ley 550 de 1999[1]. Sin embargo, cabe
precisar que, incluso en esta variedad de trámites, por expresa disposición
legal, la administración de impuestos no contaba con la facultad de iniciar el
cobro coactivo independiente. En efecto, el inciso segundo del artículo 99 de la Ley
222 de 1995 le imponía la obligación a la Superintendencia de Sociedades de
librar oficio a los jueces y funcionarios administrativos competentes para
conocer de procesos que se adelanten contra el deudor a fin de que éstos
informaran la naturaleza y estado de la actuación. Cuando se trataba de
procesos ejecutivos o de ejecución coactiva, el juez o funcionario administrativo
debía, dentro de los tres días siguientes al recibo de oficio, remitir el
expediente a la Superintendencia de Sociedades, y el incumplimiento de tal
obligación puede ser constitutiva de nulidad del proceso. El mismo artículo
aclara que los procesos, ejecutivos y de ejecución coactiva, se tienen por
incorporados al concordato y están sujetos a la suerte de aquél. En el mismo
sentido, el artículo 122  señala que los créditos fiscales y parafiscales deben
hacerse parte dentro del concordato.
En relación con la participación de la
Administración de Impuestos Nacionales en los procesos de liquidación,
es necesario distinguir claramente entre las que aparecen reguladas en el
artículo 846 del E.T. de aquellas que lo están en el artículo 847 ibídem.
Así pues, el artículo 847 del E.T. dispone
que cuando una sociedad comercial o civil entre en cualquiera de las causales
de disolución contempladas en la ley, distintas a la declaratoria de quiebra o
concurso de acreedores, deberá darle aviso, por medio de su representante
legal, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que haya ocurrido el
hecho, que produjo la causal de disolución, a la Oficina de Cobranzas de la
Administración de Impuestos Nacionales ante la cual sea contribuyente,
responsable o agente retenedor, con el fin de que ésta le comunique
sobre las deudas fiscales de plazo vencido a cargo de la sociedad. Los
liquidadores o quienes hagan sus veces deberán procurar el pago de las deudas
de la sociedad, respetando la prelación de los créditos. Los representantes
legales que omitan dar el aviso oportuno a la
administración y los liquidadores que desconozcan la prelación de los créditos
fiscales, serán solidariamente responsables por las deudas insolutas que sean
determinadas por la administración. De allí que, en estas clases de
liquidaciones de sociedades comerciales y civiles, a las que alude el artículo
847 del E.T., el legislador no dispuso expresamente que la  DIAN pudiera
hacerse parte en las mismas, como si se hace para otros procesos en el
artículo 846 del E.T., y por ende, ésta cuenta únicamente con la opción de
iniciar el cobro coactivo independiente.
Por el contrario, el artículo 846 del E.T.
dispone que en los procesos de liquidación judicial o administrativa,
el juez o funcionario informará dentro de los diez días siguientes a la
solicitud o al acto que inicie el proceso a la Oficina de Cobranzas de la
Administración del lugar que corresponda, con el fin de que ésta se haga
parte en el proceso y haga valer las deudas fiscales de plazo vencido, y
las que surjan hasta el momento de la liquidación o terminación del respectivo
proceso. Para este efecto, los jueces o funcionarios deberán respetar la
prelación de los créditos fiscales señala en la ley, al proceder a la
cancelación de los pasivos. Así pues, en estas clases de procesos
liquidatorios judiciales o administrativos, la administración de impuestos
necesariamente debe hacerse parte en los mismos; no obstante, de conformidad
con normas legales adoptadas con posterioridad a la expedición del Estatuto
Tributario, en la actualidad, la DIAN no cuenta en estos casos con la
opción de iniciar un cobro coactivo independiente, como pasa e explicarse.
La liquidación judicial a la que se refiere el
artículo 846 del E.T. es la liquidación obligatoria adelantada por un juez o
por la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de la función
jurisdiccional concebida en el artículo 116 inciso 3º de la Constitución
Política. La apertura del trámite liquidatorio implica, entre otras cosas, la exigibilidad
de todas las obligaciones a plazo, salvo las obligaciones solidarias respecto
de los otros codeudores; la remisión e incorporación al trámite de la
liquidación de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el
deudor, para tal efecto se oficiará a los jueces que puedan conocer de procesos
ejecutivos contra el aquél; y la preferencia del trámite liquidatorio, para lo
cual se aplicarán las reglas previstas en el concordato para tal efecto. Nótese
que la ley no distingue entre la naturaleza de los procesos de ejecución que se
sigan contra el deudor, y por ende, se incluyen los de cobro coactivo.
Situación jurídica semejante se presenta en el caso de
las liquidaciones forzosas administrativas, durante las cuales la
administración de impuestos, por expresas disposiciones legales adoptadas con
posterioridad a la entrada en vigor del E.T., no cuenta en la actualidad
con la facultad de iniciar un cobro coactivo independiente. Las liquidaciones
forzosas administrativas se aplican a todas las personas jurídicas que no estén
sometidas al régimen concursal de la Ley 222 de 1995 o a los procesos de
reestructuración que regula la Ley 550 de 1999, así como tampoco a aquéllas que
tengan un régimen especial de recuperación o liquidación; por ello se conocen
como trámites paraconcursales.  Así la liquidación forzosa administrativa de
las entidades financieras se encuentra regulada principalmente por la Ley 45 de
1990, el Decreto 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, el
Decreto 2418 de 1999 y la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia
Bancaria; la de las cooperativas de ahorro y crédito vigiladas por la
Superintendencia de la Economía Solidaria, por el Decreto 756 de 2000, el
Decreto 663 de 1993 y el Decreto 2418 de 1999; las vigiladas por la
Superintendencia de Salud, salvo las IPS, por la Ley 715 de 2001, el Decreto
663 de 1993 y Decreto 2418 de 1999, regulación ésta a la cual se remiten la
mayoría de las entidades que adelantan este tipo de liquidaciones y que
establece unos vínculos entre las medidas preventivas en la toma de posesión
adelantadas por la Superintendencia Bancaria y los procesos de jurisdicción
coactiva:
Artículo
1°. Medidas preventivas en la toma de posesión. El acto administrativo que
ordene la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución
vigilada por la Superintendencia Bancaria deberá disponer además:
( ... )
i ) El aviso a los jueces de la República y
a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre
la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad
de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de
toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y
la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 99 y
100 de la Ley 222 de 1995. Los oficios respectivos serán enviados por el
funcionario comisionado para practicar la medida” ( negrilla fuera de texto ).
Así las cosas, en los procesos de liquidación
forzosa administrativa, la administración de impuestos debe necesariamente
hacerse parte en el proceso respectivo, y, de conformidad con las normas
referidas, actualmente no cuenta con la facultad de iniciar un cobro coactivo
independiente.
Por otra parte, en relación con los procesos
de sucesión, el artículo 844 del E.T. dispone que los funcionarios ante
quienes se adelanten o tramiten sucesiones deberán informar previamente a la
partición el nombre del causante y el avalúo o valor de los bienes. Esta
información deberá ser enviada a la Oficina de Cobranzas de la Administración
de Impuestos Nacionales, que corresponda, con el fin de que ésta se haga
parte en el trámite y obtenga el recaudo de las deudas de plazo vencido y
de las que surjan hasta el momento en que se liquide la sucesión.
De lo anteriormente expuesto se concluye lo
siguiente: i) el régimen de la quiebra se encuentra derogado; ii) durante la
vigencia, y una vez termine la suspensión temporal del régimen concordatario
para personas jurídicas, y en los procedimientos concursales de las personas
naturales, la DIAN debe hacerse parte en los mismos y los procesos de cobro
coactivo deben ser remitidos al trámite concordatario; iii) en los procesos de
liquidaciones de sociedades civiles y comerciales, de que trata el artículo 847
del E.T.,  la DIAN debe ser informada del inicio de los mismos, mas no  prevé
la norma su participación obligatoria, lo cual no obsta para que pese a que
resuelva intervenir en dicho proceso inicie además la acción de cobro coactivo
independiente; iv) en los procesos de liquidación obligatoria y forzosa
administrativa, la DIAN debe hacerse parte en los mismos, pero por leyes
posteriores a la entrada en vigor del E.T., actualmente los procesos de cobro
coactivo serán suspendidos y remitidos a aquéllos; y, v) finalmente, en los
procesos sucesorales, en virtud del artículo 844 del E.T. la DIAN debe hacerse
parte en los mismos, y de manera optativa, iniciar un proceso de cobro coactivo
independiente.
De tal suerte que el examen de los cargos
planteados por el demandante se limitará a establecer si viola o no el derecho
a la igualdad y al debido proceso el hecho de que en los procesos de sucesión
la DIAN participe en el respectivo proceso junto con los demás acreedores del
causante, sin perjuicio de su facultad de iniciar de manera independiente un
cobro coactivo.
Puede concluirse además, desde ya, que el
cargo planteado por ciudadano contra el tercer inciso del artículo 55 de la Ley
550 de 1999 no tiene asidero alguno, ya que, como se explicó, en los procesos
concordatarios y de liquidación obligatoria y forzosa administrativa la DIAN
debe acudir a ellos, donde se encuentran los demás acreedores, y los procesos
de cobro coactivo deben ser suspendidos y remitidos a aquellos trámites, pues
según se explicó anteriormente, por diversas reformas legales posteriores a la
vigencia de la norma en estudio, la DIAN no cuenta actualmente con la opción de
iniciar cobros coactivos para recuperar acreencias que ya fueron llevadas a uno
de los procesos de que trata el artículo 849 del E.T. En otros términos, la
regla que consagra el tercer inciso del artículo 55 de la Ley 550 para los acuerdos
de reestructuración, en el sentido de que la DIAN no puede iniciar procesos
coactivos por fuera de lo acordado, ya venía siendo aplicada en otros procesos
de naturaleza semejante como son los concordatos, las liquidaciones
obligatorias y forzosas administrativas.
En los procesos liquidatorios de sociedades
civiles y comerciales para la administración no es obligatorio participar en ellos,
por lo que si resuelve acudir puede iniciar sin perjuicio el cobro coactivo; y,
en los procesos de sucesiones debe acudir obligatoriamente a ellos pero sin
perjuico también puede iniciar el cobro coactivo.
En este orden de ideas, considera la Corte
que la facultad excepcional de que dispone la administración para que sin
perjuicio de intervenir  en el proceso de liquidación de sociedades civiles y
comerciales adelante procesos de cobro coactivo así como en los procesos
sucesorales pese a tener que acudir a ellos de manera obligatoria, encuentra un
sólido soporte en la Constitución de 1991, tal y como lo ha venido considerando
esta Corporación en diversos fallos. Así en la sentencia T- 445 de 1994, con
ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte concluyó que “la
Constitución de 1991, en su artículo 238 le dio piso constitucional a los
efectos ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos”; luego, en la
sentencia C-666 de 2000, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández
Galindo, esta Corporación estimó que “Es importante destacar que la
finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las
deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz
cumplimiento de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es
aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los
particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a
hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 C.P)”. Más recientemente,
la Corte en sentencia C-649 de 2002, con ponencia del Magistrado Eduardo
Montealegre Lynnet recabó en el fundamento constitucional de la jurisdicción
coactiva:
“El recaudo forzoso de
los créditos fiscales
El artículo 189-20 de la Constitución
encomienda al Presidente de la República “velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión”, todo
lo cual debe realizar “de acuerdo con las leyes” (resalta la Sala). Se
trata de una función asignada como suprema autoridad administrativa pero que,
no obstante, es de carácter complejo y puede dividirse al menos en cuatro
etapas: (i) determinación y liquidación de la obligación tributaria, (ii)
recaudo fiscal, (iii) administración de las rentas e (iv) inversión de los
recursos.
La determinación y liquidación del
tributo corresponde tanto al contribuyente como a la administración (por
intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales), a cada uno de
los cuales el Estatuto Tributario (ET) asigna diferentes obligaciones que no es
del caso detallar. Durante esta etapa, la controversia sobre la legalidad de
los actos está reservada a la jurisdicción contencioso administrativa, previo
agotamiento de la vía gubernativa. Es aquí donde se desarrolla con mayor fuerza
el control a la actividad del Estado, por ser éste el momento en el cual se
define el monto de la obligación y en algunos eventos el de la sanción.
Una vez cumplida la etapa anterior, es
decir, definida la obligación tributaria, si el contribuyente no cancela
voluntariamente su deuda debe la administración proceder al recaudo forzoso de
los créditos fiscales. Para cumplir ese cometido, el Constituyente no señaló
ningún procedimiento ni preestableció competencias distintas a las que
genéricamente fueron asignadas al Presidente como suprema autoridad
administrativa. Ello significa que el diseño específico de los mecanismos de
recaudo forzoso de los créditos fiscales quedó en manos del legislador, según
los mandatos del artículo 150-23 de la Carta (expedir leyes que regirán el
ejercicio de funciones públicas), la expresa previsión del artículo 189-23 de
la Carta y la ya referida cláusula general de competencia.
En estas condiciones, a juicio de la Corte,
es claro que para efectos del recaudo forzoso de los créditos fiscales, como
función pública administrativa, el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad en el diseño de los procedimientos a los cuales deben
someterse autoridades del Estado y los contribuyentes. La Constitución no exige
que dicho recaudo sea gestionado mediante procedimientos de índole judicial,
pues bien puede el legislador, con el fin de dinamizar la actividad de la
administración, establecer mecanismos al interior de la propia entidad que aseguren
el efectivo y oportuno ingreso de los recursos necesarios para cumplir los
fines esenciales del Estado, según será explicado más adelante.
Solamente cuando ha quedado en firme la
decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las
gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que
contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo
forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de
los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime
pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T.
artículos 823 y siguientes y CPC, artículos 561 y siguientes) o (ii) el proceso
ejecutivo judicial (E.T. artículo 843). Sin embargo, en ambos casos el acto
administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito
ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del C.C.A. y 828 del E.T.
En cuanto al primero, esta Corte ha
explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para
definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial
(autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función
administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación
tributaria en sede administrativa[2].
Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control de
judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción
contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria,
sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto
que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T.
artículo 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción
contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función
administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo
como en la de su recaudo forzoso”.
Pues bien, los fundamentos de la
jurisdicción coactiva en Colombia se remontan a los aportes de diversos autores
extranjeros, en especial Hauriou[3]
con sus críticas al fallo del 2 de diciembre de 1902 del Consejo de Estado
francés en el asunto de la Sociedad Inmobiliaria de Saint-Just[4];
argumentos que fueron acogidos, en su momento, por la jurisprudencia de la Sala
de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia[5], posteriormente por su
Sala Plena[6],
al igual que por el Consejo de Estado[7]
y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura[8],
instancias judiciales han coincidido en afirmar que la facultad excepcional de
que dispone la administración en el sentido de encontrarse eximida de llevar un
asunto al conocimiento de los jueces y proceder a ejecutar directamente ciertas
obligaciones a su favor, constituía un privilegio exorbitante cuya
justificación constitucional se hallaba en la satisfacción del interés general.
En el derecho comparado, la facultad de que
dispone la administración de llevar a cabo una ejecución forzosa de sus actos
frente a los particulares, es considerada conforme con los principios que
orientan a un Estado Social de Derecho. Así por ejemplo, en España, autores
como Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández comentan que el apremio
sobre el patrimonio del contribuyente es de general y frecuente utilización, “en
la medida en que los deberes administrativos se concretan usualmente, en forma
directa o indirecta, en deudas pecuniarias ( multas, impuestos y
contribuciones, tasas, créditos contractuales a favor de la Administración,
etc. ). Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y el deudor se resiste
al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas sobre el
propio patrimonio de aquél a través del procedimiento previsto en el RGR...el
procedimiento en cuestión tiene carácter estrictamente administrativo, como lo
ha precisado la jurisprudencia de conflictos...”[9].
En Colombia, de conformidad con el Estatuto
Tributario, el cobro coactivo de los impuestos puede adelantarse por medio de
la justicia ordinaria o directamente por la administración de impuestos. En
este último caso, los artículos 823 y siguientes del E.T. disponen un
procedimiento especial para el cobro coactivo de las deudas fiscales, que correspondan
a impuestos administrados por la Dirección  de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIAN.
Ahora bien, a semejanza del artículo 843
del E.T., según el cual la administración de impuestos puede acudir al cobro
coactivo o ante la jurisdicción civil ordinaria a fin de lograr el pago de lo
debido por el contribuyente, el primer inciso del artículo 849 ibídem,
también le brinda la misma opción en relación con los procesos de sucesión.
Cabe asimismo señalar que, en reiterada
jurisprudencia[10],
la Corte ha sostenido que la igualdad es un concepto relacional, que sólo se
predica entre personas o situaciones que materialmente se encuentren en
condiciones semejantes; de allí que donde no se cumpla con este presupuesto, el
legislador puede establecer diferenciaciones de trato, sin que por ello se esté
vulnerando el artículo 13 constitucional.
En efecto, no se encuentran en la misma
situación fáctica los acreedores que intervienen en un proceso sucesoral, con
el propósito particular de que los créditos que había contraído el causante les
sean reconocidos y pagados y que igualmente tienen la opción de acudir al
proceso ejecutivo de manera separada,  que la administración de impuestos que
acude al mismo con el fin de cumplir con el mandato constitucional del artículo
189-20 superior de “velar por la estricta recaudación y administración delas
rentas y caudales públicos”. Tampoco se encuentra en la misma situación
fáctica los acreedores de las liquidaciones de sociedades civiles y comerciales
y la administración que no tiene la obligación de acudir a él. En efecto, en
tanto que en el primer y segundo supuestos está de por medio la satisfacción de
un interés económico particular, para la administración se trata del recaudo de
unos dineros públicos esenciales para el cumplimiento de los fines sociales del
Estado.
De tal suerte que, siguiendo la Vista
Fiscal, la posibilidad de que la administración de impuestos acuda
simultáneamente al proceso sucesoral o al de liquidación de sociedades civiles
y comerciales y a la jurisdicción coactiva se funda en la naturaleza de unos
créditos afectos a una finalidad de interés público, razón por la cual no es
correcto afirmar que en los mencionados trámites la administración de impuestos
deba concurrir en igualdad de condiciones a los demás acreedores; es más,
siguiendo la clásica jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán,
comentada por Borowski, en casos como el presente donde la diferencia de trato
busca la satisfacción del interés general, el legislador está incluso obligado
constitucionalmente a establecer un tratamiento desigual. En palabras del
mencionado Tribunal:
“El legislador está vinculado al principio
general de igualdad en el sentido de que no puede tratar arbitrariamente
desigual lo que es esencialmente igual, así como tampoco arbitrariamente igual
lo que es esencialmente desigual”[11].
Aunado a lo anterior, tal y como lo
consideró la Corte en el citado fallo C- 649 de 2002 con ponencia del
Magistrado Eduardo Montealegre Lynett, en materia de recaudo forzoso de
obligaciones tributarias, el Constituyente no señaló ningún procedimiento “ni
preestableció competencias distintas a las que genéricamente fueron asignadas
al Presidente como suprema autoridad administrativa”. De allí que, como se
sostuvo en aquella ocasión,  el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad en el diseño de los procedimientos a los cuales deben
someterse las autoridades estatales y los contribuyentes.
Por otra parte, contrario a lo que sostiene
el demandante, la Corte considera que la prerrogativa con que cuenta la
administración de impuestos para intervenir en los procesos de sucesión y de
liquidación de sociedades civiles y comerciales y al mismo tiempo adelantar la
acción de cobro coactivo, no vulnera el derecho al debido proceso.
En efecto, la Carta Política, en su
artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”. A lo largo de su jurisprudencia,
la Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el contenido esencial
de este derecho fundamental[12].
En tal sentido se ha entendido que éste parte del principio de legalidad como
pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades
judiciales y administrativas, razón por la cual, éstas se encuentran obligadas
a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de
todas las garantías constitucionales básicas como son el derecho de defensa, de
contradicción, de impugnación, etc. Al respecto, recientemente esta Corporación
en sentencia C-641 de 2002, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil
consideró lo siguiente:
“De ahí que esta Corporación haya definido el
derecho fundamental al debido proceso, como la regulación jurídica que de
manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley[13].
Por otra parte, el derecho al debido proceso tiene
como objetivo fundamental, la defensa y preservación del valor material de la
justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la
preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas
residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades
públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P). Con este propósito, la
Corte ha determinado que, en esencia, "el derecho al debido proceso tiene
la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el
preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de convivencia social de
los integrantes de la comunidad nacional"[14].
Por consiguiente, el debido proceso exige de las
autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos
previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar
las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en
la ley.
Siguiendo lo expuesto, entre las garantías mínimas
objeto de protección, el artículo 29 de la Constitución Política consagra,
entre otras, (i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la
presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las
actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho
o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar
libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir
las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por
supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se
alleguen en su contra”.
Pues bien, dado que según todo lo expuesto
anteriormente el artículo 849 del E.T. dispone que la administración de
impuestos puede acudir al proceso de sucesión y al de liquidación de sociedades
civiles y comerciales y a la acción de cobro coactivo, de manera alguna
desconoce el conjunto de garantías judiciales que conforman el derecho al
debido proceso. En efecto, la norma sub examine no está vulnerando
ninguno de los principios consagrados en el artículo 29 superior. En tal
sentido cabe mencionar que un examen del proceso de ejecución coactiva
evidencia que el contribuyente, o sus herederos, pueden ejercer válidamente su
derecho de defensa, plantear excepciones, controvertir las pruebas que se
aduzcan en su contra, aportar las que tenga en su poder y solicitar el decreto
de aquellas que sean pertinentes y conducentes.
Al respecto, la Corte en sentencia C-1515
de 2000, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez,
consideró lo siguiente:
Contra el mandamiento de pago, es posible
interponer excepciones, dentro de los 15 días siguientes a la notificación. El
contribuyente puede excepcionar, entre  otras, el pago efectivo, acuerdo de
pago, falta de ejecutoria del título, la existencia de una demanda ante lo
contencioso administrativo, la revocación directa, prescripción del cobro e
incompetencia del funcionario (E.T art. 831). Dentro del mes siguiente a la
presentación de las excepciones, el funcionario, previa orden para la práctica
de pruebas cuando sea el caso, decide si las acepta o las rechaza (E.T., art.
832). En este último caso, se ordena adelantar la ejecución y el remate de los
bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el
recurso de reposición, dentro del mes siguiente a la notificación de la
decisión, ante el jefe de la División de Cobranzas. El funcionario competente
tendrá un mes para resolver y una vez notificada esta providencia, sólo
procede  la vía contencioso administrativa (E.T., art. 834). Si vence el
término definido sin que se hayan presentado excepciones o cumplido con el
pago, se ordenará seguir con la ejecución. Contra tal resolución no procede
recurso alguno (art. 836).
Adicionalmente, considera la Corte que el
demandante parte del equívoco de considerar que en se vulnera el derecho de
defensa de los acreedores durante el proceso de jurisdicción coactiva por
cuanto “no pueden controvertir las decisiones que se tomen, y a pesar de
esto el mismo los afecta”, como quiera que la estructura de estos procesos
es completamente diferente de aquella propia de aquellos a los que alude el
artículo 849 del E.T. En efecto, el proceso de jurisdicción coactiva, desde
siempre, ha sido configurado de manera tal que únicamente concurren al mismo la
administración de impuestos, en ejercicio de su prerrogativa de ejecutar un
título ejecutivo, y el contribuyente; por el contrario, en los procesos de
liquidación concurren, en virtud del principio de universalidad, todos los
acreedores, a quienes se les irán pagando sus créditos, de conformidad con las
prelaciones que establece la ley.
Igualmente aduce el actor que se violaría
el debido procesos por cuanto la tramitación de procesos independientes puede
llegar a producir decisiones encontradas entre la autoridad que efectúa la
liquidación y la que adelanta el cobro coactivo. No comparte la Sala estas
aseveraciones, por las razones que pasan a explicarse.
No es de la naturaleza del proceso
sucesoral el reconocimiento de créditos, sino la partición y reparto de los
bienes del causante entre los herederos y legatarios; así mismo, que del acervo
o masa de bienes se paguen las deudas que fueron contraídas por aquél y que
constituyan un título ejecutivo no discutido. En tal sentido, el artículo 590
del C.P.C. dispone que “Los acreedores podrán hacer valer sus créditos
dentro del proceso hasta que termine la diligencia de inventario, durante la
cual se resolverá sobre su inclusión en él”. De tal suerte que, una persona
no puede pretender el pago de una acreencia en esta clase de procesos si no
cuenta con un título ejecutivo y  los herederos aceptan válidamente la deuda.
Por el contrario, la administración de impuestos siempre concurrirá a la
sucesión provista de un título ejecutivo, que corresponde al acto
administrativo que fue expedido contra el causante por una deuda contraída con
el Estado. No obstante, dadas las particularidades que presentan estos trámites
judiciales, la DIAN puede iniciar un cobro coactivo independiente, a fin de
salvaguardar el interés general, representado en unos créditos a su favor. De
allí que jamás se puedan dar decisiones encontradas entre el proceso sucesoral
y el de cobro coactivo. Al respecto, cabe igualmente aclarar que en los
trámites sucesorales ante notario tampoco se van a presentar decisiones
encontradas por cuanto para que la partición de bienes pueda llevarse a cabo,
es necesario que los herederos, legatarios y el cónyuge sobreviviente o los
cesionario de éstos sean plenamente capaces, procedan de común acuerdo y
lo soliciten por escrito mediante apoderado que deberá ser abogado inscrito.
Los acreedores también podrán suscribir la referida solicitud.
En lo que concierne a las liquidaciones de
sociedades civiles y comerciales tampoco se presenta la hipótesis planteada por
el ciudadano ya que cuando éstas son voluntarias no se presenta fallo alguno; y
si se trata de un proceso judicial, es decir, si no se presenta un acuerdo
entre los socios, la DIAN puede considerar que, además de asistir al referido
trámite, a fin de salvaguardar el interés general, es pertinente acudir a un
cobro coactivo independiente.
Por las anteriores razones, los cargos de
inconstitucionalidad dirigidos contra el primer inciso del artículo 849 del
E.T. no están llamados a prosperar.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero
del artículo 55 de la Ley 550 de 1999, por los cargos planteados en la demanda.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el primer inciso
del artículo 849 del Estatuto Tributario, por los cargos planteados en la
demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (e)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime Araujo
Rentería, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión
debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] ARTICULO 66. TRAMITACION DE NUEVOS CONCORDATOS Y DE
LIQUIDACIONES.
Durante la vigencia de esta ley y salvo la excepción prevista en el parágrafo
primero del artículo 27220 de la misma, no
podrá tramitarse ningún concordato de empresarios previstos en su artículo
primero221, sin perjuicio de que en caso de
liquidación obligatoria de alguno de ellos se celebre un concordato dentro del
trámite liquidatorio, de conformidad con los artículos 200222 y siguientes de la Ley 222 de 1995. En tal
caso, si el concordato celebrado de conformidad con las normas legales que
acaban de citarse, incluye, además de la declaración de voluntad de negociación
de un acuerdo de reestructuración, la adopción de una cualquiera de las medidas
previstas en los numerales 2, 3 y 5 del artículo 201223
de la Ley 222 de 1995, la celebración de anticresis, daciones en pago,
hipotecas, prendas o fiducias en garantía, o la regulación de los créditos y
otras medidas enderezadas a la protección común de los acreedores y hacer
posible la reactivación de la empresa en determinadas condiciones y plazos, la
Superintendencia de Sociedades suspenderá el trámite liquidatorio, y la
negociación se entenderá iniciada a partir de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
Si el acuerdo no se celebra dentro del plazo previsto en el
artículo 27224 de esta ley, se reiniciará el
proceso liquidatorio.
PARAGRAFO
1. Los procedimientos concursales de las personas
naturales continuarán tramitándose de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 90225 de la Ley 222 de 1995.
PARAGRAFO
2. El régimen de la liquidación obligatoria previsto
en la Ley 222 de 1995 continuará aplicándose, con las modificaciones
introducidas en los artículos 67226, 68227, 69228, 70229 y 71230 de
esta ley, y se abrirá en los eventos que en ella se prevén.
PARAGRAFO
3. En las liquidaciones voluntarias derivadas de la
disolución de una sociedad por una vez las causales previstas en los numerales
2, 3, 5 y 8 del artículo 218231 del Código de
Comercio, en las cuales ya haya sido aprobado el inventario del patrimonio
social, y no se haya pagado el pasivo externo ni efectuado la distribución
prevista en el artículo 247232 del Código de
Comercio, uno o varios acreedores titulares de créditos cuyo valor no sea menor
del setenta y cinco (75%) por ciento del total de las obligaciones a cargo de
la sociedad liquidada, y uno o varios socios titulares de no menos del setenta
y cinco (75%) por ciento de las cuotas, partes o acciones en que se divida el
capital social, podrán expresar su propósito de negociar un acuerdo de
reestructuración que tenga por objeto una cualquiera de las medidas previstas
en los numerales 2, 3 y 5 del artículo 201233
de la Ley 222 de 1995, o la celebración de anticresis, daciones en pago,
hipotecas, prendas o fiducias en garantía, o la regulación de los créditos y
otras medidas enderezadas a la protección común de los acreedores y hacer
posible la reactivación de la empresa en determinadas condiciones y plazos.
En
tal caso, el liquidador, mediante un escrito acompañado de los documentos a que
se refiere el artículo 20234 de esta ley y
del escrito en que conste la voluntad de los acreedores y socios aquí
señalados, solicitará al nominador competente que dé inicio a la negociación.
Si el acuerdo no se celebra dentro del plazo previsto en el artículo 27235 de esta ley, se reiniciará el proceso
liquidatorio.
[2] Corte Constitucional, Sentencias C-558 de
2001 MP. Jaime Araujo Rentería y T-445 de 1994 MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[3] Maurice Hauriou, Principes de Droit Public et
Constitutionnel, París, 1927, p. 89.
[4] Consejo de Estado francés, sentencia del 2 de
Diciembre de 1902, asunto Société Immobiliere de Saint- Just, en Les grands
arrêts de la jurisprudence administrative, París, Dalloz, 2002, p. 65.
[5] Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios
Generales, Providencia del 13  de agosto de 1936 “Uno de esos privilegios es la
jurisdicción o facultad coactiva, en virtud de la cual el Estado, el
Departamento o el Municipio cobran por medio de sus representantes o
recaudadores ciertas cantidades que les adeudan, haciendo confundir
aparentemente en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez
y parte. Esta facultad es uno de los privilegios exorbitantes de las
personas administrativas, según lo expresa el notable publicista M. Hauriou.
Este privilegio, el de que las personas administrativas no litigan con los
individuos sobre un pie de perfecta igualdad, ha dado nacimiento a la
jurisdicción coactiva, sin la cual seguramente la comunidad social no obtendría
en tiempo oportuno los  recursos que le son necesarios para atender a las
exigencias de la administración pública. Por esta razón, dice el citado autor
que las acreencias públicas están amparadas por un privilegio general de
cobranza, que es una de las manifestaciones de procedimiento de acción directa;
la Administración, confeccionando un simple documento de cobranza, se crea un
título ejecutivo. Este privilegio existe, por lo menos en provecho del Estado,
de los Departamentos".
[6] Corte Suprema de Justicia, fallo del 5 de octubre de
1989, con ponencia del Magistrado Hernando Gómez Otálora “La jurisdicción
coactiva no implica el ejercicio de una función jurisdiccional sino que es un
procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título
ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso
Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil para que el Presidente
de la República pueda cumplir el mandato del artículo 120, ordinal 11 de la
Carta (se hacía referencia a la Constitución derogada), de cuidar de la exacta
recaudación de las rentas públicas. Cabe destacar además que tanto la Corte
como el Consejo de Estado en forma reiterada y continua han considerado que la
llamada ‘jurisdicción’ coactiva se ajusta a los preceptos del Estatuto
Fundamental, y que por naturaleza no entraña el ejercicio de la función
jurisdiccional  como que en ella no se discuten derechos sino que se busca
poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales
surgidas de la potestad  impositiva del Estado y se pretende exigir su
cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación la ha
incumplido parcial o totalmente”.
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de marzo de 1969. Consejero
Ponente: Dr. Hernando Gómez Mejía: “La jurisdicción coactiva es uno de los
privilegios exorbitantes de las personas administrativas relacionados por Hauriou
en virtud del cual las entidades de derecho público cobran  por medio de sus
representantes o recaudadores, las sumas que se les adeudan por impuestos o
contribuciones especiales, haciendo confundir en apariencia en el empleado que
ejerce la jurisdicción los caracteres de juez y parte. Los créditos fiscales
que mediante esa jurisdicción se cobran han nacido en virtud de la facultad de
imperio que tiene el Estado sobre los asociados; ellos suelen surgir
unilateralmente a la vida jurídica y es quizá esa la diferencia más sustancial
y trascendente que existe entre el juicio ejecutivo dentro del derecho privado y
los que se siguen por la jurisdicción coactiva; el fundamento de aquellos son
las relaciones que han nacido entre particulares en el comercio jurídico, las
de éstos son los actos de soberanía que se ejercitan por el Estado y demás
entidades de derecho público y por medio de los cuales establecen tributos y
contribuciones. Pero ocurre que hay situaciones en que el acto unilateral de
establecimiento de un impuesto o contribución tiene características especiales
en virtud de vínculos contractuales preexistentes entre la administración y el
presunto deudor, los cuales inciden en forma trascendental y a veces decisiva
en la relación jurídica que pueden surgir en tal hipótesis entre el Estado como
sujeto activo del tributo y el particular como sujeto pasivo del mismo"
Más recientemente, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera
del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de Noviembre de 2002, con ponencia
del Magistrado Ricardo Hoyos Duque, consideró lo siguiente “Resulta importante
precisar que la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la
administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su
favor originados en multas contribuciones, alcances fiscales determinados por
las contralorías, obligaciones contractuales, garantías, sentencias de condena
y las demás obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de
recurrir al órgano jurisdiccional. Esta potestad obedece a la necesidad de
recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le
corresponden y que son indispensables para le funcionamiento y la realización
de los fines de las entidades del Estado”.
[8] Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 26 de junio de 1996, con ponencia
del Magistrado Alvaro Echeverri Uruburu. En palabras de la Sala “La
Constitución Nacional reconoció como jurisdicciones: al ordinaria, la
contencioso. Administrativa, la constitucional, la especial ( la de indígenas y
la de jueces de paz ), la coactiva y la penal militar...”  ( negrilla
fuera  de  texto ).
[9]Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso
de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 2001, p. 777.
[10]Entre muchas otras las siguientes: C-384 de
1997; T-540 de 2000; C-952 de 2000; T-1486 de 2000; C-559 de 2001; C-1114 de
2001; C-1262 de 2001 y C-1287 de 2001.
[11] Martín Borowski, La estructura de los
derechos fundamentales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, p.
188.
[12]  Entre muchas otras las siguientes: T-011 de 1992;
T-438 de 1992; T-445 de 1992; C-019 de 1993; C-114 de 1993; C-275 de 1993;
T-043 de 1994; T-343 de 1994; T-099 de 1995; T-185 de 1995; C-218 de 1996;
C-407 de 1997: T-1232 de 2000; T-945 de 2001; C-175 de 2001 y T-1341 de 2001.
[13]  Mirar entre otras, las Sentencias T-467
de 1995, T-238 de 1996 y T-061 de 2002.
[14] Sentencia C-214 de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.