C-290-00
Sentencia C-290/00
Sentencia C-290/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Expedición
de estatuto del sistema de seguridad social en salud
ESTATUTO ORGANICO
DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Facultades extraordinarias no se podrán conferir para
expedir códigos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio parcial por ineptitud sustantiva/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios
de flexibilidad para ejercicio de derecho político
Se solicita a
esta Corporación inhibirse para proferir un pronunciamiento de fondo pues no
existe una verdadera formulación de cargos de violación constitucional. No
obstante, teniendo en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de
naturaleza pública, y por ende abierta a cualquier ciudadano, la Corte
estudiará la presente demanda atendiendo a criterios de flexibilidad a fin
permitir en forma amplia el ejercicio del derecho político insito en la
mencionada acción de inexequibilidad.
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
pública
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
expresa de cargos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales normas constitucionales se estiman violadas
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Congruencia
entre contenido dispositivo de artículo y título del libro de la ley
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Título
de las leyes debe corresponder al contenido
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Correspondencia
entre lo enunciado en el título y el contenido del artículo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Congruencia entre el título de las leyes y el
contenido
En
relación con el principio de unidad de materia legislativa, la Corte ha sentado
una jurisprudencia que explica que lo que quiso el constituyente al
consagrarlo, fue buscar una tecnificación del proceso legislativo, a fin de que
la discusión de las leyes se lleve a cabo abordando ordenadamente los distintos
asuntos propios del quehacer del Congreso. Adicionalmente, las diferentes
disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley, deben guardar coherencia y
resultar de cierta manera relacionadas entre sí, de tal modo que quienes estén
llamados a cumplirlas puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el
tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se
encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su
contenido particular. Es por ello, que la Constitución da importancia a la
congruencia entre el título de las leyes y su contenido.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No se
refiere a correspondencia entre epígrafe de un título o libro de ella y la
materia de artículo allí ubicado
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Conexidad
temática entre epígrafes del libro, título y capítulo y contenido
SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Objeto/SISTEMA
NACIONAL DE SALUD-Objeto
Referencia:
expediente D-2506
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 152 de la  Ley 100 de 1993; el
artículo 4º (parcial) de la Ley 10 de 1990; el artículo 1º del Decreto Ley 056
de 1975; el art. 1º (parcial) del Decreto Ley 1298 de 1994 y; el art. 1º
(parcial) del decreto ley 1292 de 1994.
Actores: Eduardo
Cano, Jaime Carmona, Silvia Blair
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., marzo quince (15)
de dos mil (2000)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Eduardo Cano Gaviria, Jaime
Carmona Fonseca y Silvia Blair Trujillo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandaron la inexequibilidad del artículo 152 de la  Ley 100 de
1993, el artículo 4º (parcial) de la Ley 10 de 1990, el artículo 1º del Decreto
Ley 056 de 1975, el art. 1º (parcial) del Decreto 1298 de 1994 y el art. 1º
(parcial) del Decreto Ley 1292 de 1994.
Mediante Auto del 10 de septiembre de 1999,
el suscrito magistrado sustanciador rechazó la demanda en lo referente al
artículo 1º del Decreto 1919 de 1994, por tratarse de una norma de carácter
reglamentario, cuyo control no le corresponde a la Corte Constitucional, según
lo establecido por el artículo 241 de la Constitución Política.  Respecto de
las demás normas, la demanda fue aceptada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de las disposiciones
demandadas es el que se subraya:
DECRETO 056 DE 1975
“Por el cual se sustituye el Decreto Ley N°
654 de 1974 y se dictan otra disposiciones”
El Presidente de la República de Colombia
En uso de sus facultades constitucionales y
legales y en especial de las que le confiere la Ley 9ª de 1973,
Decreta:
Artículo 1°. Entiéndese por Sistema Nacional de Salud
el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como
finalidad específica procurar la salud de la comunidad en los aspectos de
promoción, protección, recuperación y rehabilitación.
LEY 10 DE 1990
“Por la cual se reorganiza el
Sistema Nacional de Salud”
El Congreso de Colombia
Decreta
Artículo 4º. Sistema de Salud. Para los efectos de la
presente Ley, se entiende que el Sistema de Salud comprende los procesos de
fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; que en él intervienen
diversos factores, tales como los de orden biológico, ambiental, de
comportamiento y de atención, propiamente dicha, y que de él forman parte tanto
el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también,
en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores
de riesgo para la salud.
Pertenecen al sistema de salud y, por
consiguiente, están sometidos a las normas científicas para el control de los
factores de riesgo para la salud que dicte el Ministerio de Salud, las
organizaciones locales y seccionales de salud que autónomamente establezcan los
municipios, el Distrito Especial de Bogotá, el Distrito Cultural y Turístico de
Cartagena, las áreas metropolitanas y los Departamentos, Intendencias y
Comisarías, según el caso, así como las entidades privadas de salud y, en
general, todas las entidades públicas y privadas de otros sectores, en los
aspectos que se relacionen directa o indirectamente, con el Sistema de Salud.
Las normas administrativas del sistema de salud serán solamente obligatorias
para las entidades del subsector oficial de salud, pero podrán ser
convencionalmente adoptadas por las entidades privadas, en desarrollo de lo
dispuesto por el artículo 23 de esta Ley. A las entidades de seguridad y
previsión social y a las del subsidio familiar, se les respetarán sus
objetivos, régimen legal, sistema de financiación y autonomía administrativa.
Parágrafo. La obligatoriedad de las normas de que
trata este artículo, se entiende, sin perjuicio de las normas legalmente
aplicables sobre dichas materias, y no implica modificación alguna de la
naturaleza y régimen jurídico de las correspondientes entidades. En
consecuencia, las entidades descentralizadas de cualquier grado, creadas o que
se creen para la prestación de servicios de salud, pertenecerán al nivel
administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente, conforme
al acto de creación. Así mismo, las fundaciones o instituciones de utilidad
común, las asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro y, en general, las
personas privadas, naturales o jurídicas que presten servicios de salud,
seguirán rigiéndose plenamente por las normas propias que les son aplicables.
LEY 100 DE
1993
“Por la
cual se crea el sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones”
El congreso
de Colombia
Decreta
Libro
Segundo
“El sistema General de Seguridad Social en
Salud”
Titulo I
“Disposiciones Generales”
Capítulo I
“Objeto, fundamentos y características del
Sistema”
ARTICULO 152. Objeto. La presente Ley establece el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, desarrolla los fundamentos que lo
rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas
administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de
su aplicación.
Los objetivos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud son regular el servicio público esencial de salud y
crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los
niveles de atención.
Las competencias para prestación pública de
los servicios de salud y la organización de la atención en salud en los
aspectos no cobijados en la presente Ley se regirán por las disposiciones
legales vigentes, en especial por la Ley 10 de 1990 y la Ley 60 de 1993. Las
actividades y competencias de salud pública se regirán por las disposiciones
vigentes en la materia, especialmente la Ley 9a. de 1979 y la Ley 60 de 1993,
excepto la regulación de medicamentos que se regirá por lo dispuesto en la
presente Ley.
DECRETO 1292
DE 1994
Por el cual
se reestructura el Ministerio de
Salud
El Ministro de Gobierno de la República de
Colombia, delegatario de las funciones presidenciales en desarrollo del Decreto
1266 del 21 de junio de 1994
Teniendo en cuente las facultades otorgadas
en el artículo 248 de la
Ley 100 de
1993
Decreta:
Artículo 1º. El sistema de Salud. El sistema de Salud
comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; en
el cual intervienen diversos factores, tales como los de orden biológico,
ambiental, de comportamiento y de atención propiamente dicha, y forman parte
del mismo, tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud,
como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en
los factores de riesgo para la salud.
En este contexto, el Sistema General de
Seguridad Social en Salud es un servicio público esencial y obligatorio, cuyo
objeto es garantizar el acceso de todos los colombianos al desarrollo, cuidado
y atención de su salud.
El Sistema de Seguridad Social en Salud
como parte del Sistema de Salud está bajo la orientación, regulación,
supervisión vigilancia y control del Ministerio de Salud y del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, en lo de su competencia, y atenderá las políticas,
planes, programas y prioridades del Gobierno para la educación, información,
fomento, cuidado de la salud y la lucha contra las enfermedades, de conformidad
con el Plan de Desarrollo Económico y Social y los planes territoriales.
Además del Ministerio de Salud, es
organismo de dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,  el cual está adscrito al
Ministerio de Salud.
DECRETO 1298 DE 1994
El Ministro de Gobierno de la República de
Colombia, delegatario de las funciones presidenciales en desarrollo del Decreto
1266 del 21 de junio de 1994
En uso de sus facultades constitucionales
y, en especial, de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5
del artículo 248 de la Ley 100 de 1993
Decreta
Artículo 1º Objeto. El Sistema General de Seguridad
Social en Salud, tiene por objeto regular el servicio público esencial de salud
y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los
niveles de atención.
Forman parte del Sistema de Seguridad
Social en salud el conjunto de entidades públicas y privadas directamente
involucradas en la prestación del servicio público de salud, así como también,
en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores
de riesgo para la salud, tales como los biológicos, ambientales y de
comportamiento.
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Estiman los actores que la disposición
acusada es violatoria de los artículos 150 numeral 10°, 169, 311, 315 y 366 de
la Constitución Política de Colombia, así como de la Sentencia T- 366 de 1993,
proferida por esta Corporación.
2. Fundamentos de la demanda
Aunque los demandantes hacen amplias
reflexiones relativas al alcance normativo de las leyes 10 de 1990 y 60 de
1993, así como a la inconveniencia de las disposiciones acusadas, su principal
reproche de violación constitucional se contrae a manifestar que el contenido
de una de las normas acusadas no corresponde con el título del Libro en el cual
se halla inscrita. En este sentido expresan, en relación con el artículo 152 de
la Ley 100 acusado, que aunque dicha Ley en su Libro II creó el Sistema General
de Seguridad Social en Salud, y le asignó en el referido artículo un objeto,
finalidad o razón de ser, este resulta incoherente con el título del citado
Libro II. En efecto, aducen que los objetivos señalados en el inciso segundo
del artículo 152 sólo pretenden un reordenamiento del sector salud, “es decir
de los servicios medicalizados de salud y por lo mismo solo corresponde a un
Sistema de Aseguramiento de la Atención Médica Integral y no a un Sistema de
Salud.”(resaltado propio del texto original)
Esta discrepancia, en el sentir de los
demandantes, “ha llevado a que toda la infraestructura de salud pública del
país se haya visto francamente lesionada, convertida en un paquete de servicios
de promoción de la salud personales, familiares y a veces grupales, vinculados
a la demanda de servicios médicos curativos por enfermedades más prevalentes
denominado Plan de Atención Básica (PAB) sin mayor impacto sobre la salud
colectiva, entregado a los municipios para su ejecución directa o por medio de
contratación con las diferentes EPSs (sic) existentes en el país.”
Para los demandantes, la incongruencia
entre el contenido de la norma y el Título del Libro al cual pertenece, ha
propiciado una confusión entre lo que se entiende por sector salud y sistema de
salud, desdibujando totalmente al primero, convirtiendo a la salud pública en
“una acción sectorial o paquete de servicios puntuales de prevención (campañas
de vacunación verticales dirigidas por el Ministerio y las direcciones
seccionales) y de promoción de la salud basada en la educación sanitaria
individual, familiar o grupal por enfermedades prevalentes, (atención médica
integral), importante como servicio de salud medicalizado, pero a todas luces insuficiente
para mejorar la salud colectiva.” Esta situación, a su parecer, trató de ser
remediada por el Presidente a través del uso de las facultades extraordinarias
concedidas por la misma Ley 100.
En
sentir de los actores, los mandatos constitucionales expresados en el artículo
366 superior superan el concepto del sector salud acogido por las normas
demandadas. En este sentido encuentran que es necesario expedir una ley de
jerarquía superior que desarrolle el sistema de salud con base en la citada norma
constitucional. Adicionalmente, sostienen que dado lo confuso de la redacción
del Libro II de la Ley 100 de 1993, resulta necesario que la Corte se pronuncie
para orientar a las instancias del Gobierno y de la sociedad.
En
tal virtud los demandantes solicitan a la Corte declarar inconstitucionales las
normas acusadas y cambiar el título del libro II de la Ley 100 de 1993.
IV. INTERVENCIONES
El doctor Mauricio Fajardo Gómez, en
representación del Ministerio de Salud, intervino en el proceso dentro de la
oportunidad prevista y solicitó a esta Corporación que se inhiba de
pronunciarse sobre las disposiciones acusadas, por considerar que los cargos de
la demanda no le son imputables a las normas.  Subsidiariamente, solicita que
la Corte declare la exequibilidad de las normas acusadas, por encontrar que son
perfectamente compatibles con la Constitución.
En lo que se refiere al art. 1º del Decreto
1298 de 1994, el representante del Ministerio de Salud advierte que esta norma
ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, que la
declaró inexequible, en Sentencia C-255 de 1995, y que por lo tanto esta
Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre el particular.
Respecto del art. 152 de la  Ley 100 de
1993, el interviniente concluye que el título de la Ley guarda perfecta
concordancia con su contenido, en particular, con la parte de la norma
demandada, razón por la cual no se está vulnerando el artículo 169 de la
Constitución.  Agrega que, independientemente de que los demandantes no estén
de acuerdo con el objeto y fin del sistema de seguridad social, la norma
demandada sí los establece "consagrando los aspectos atinentes a su
funcionamiento, dirección y organización."
Respecto de la indebida utilización de las
facultades que le confirió el art. 248 de la Ley 100 de 1993 al Presidente, y
que, según los demandantes fue utilizada para modificar el art. 152 de la
misma, y darle un objetivo "decente" al sistema de seguridad social
en salud”, el representante del Ministerio de Salud solicita que la Corte se
inhiba de pronunciarse de fondo, pues los demandantes no son claros al
establecer cuáles son los decretos por medio de los cuales se modifica el
citado artículo. A esto agrega, enumerando los decretos extraordinarios que
fueron dictados con base en las facultades del art. 248, que ninguno de ellos
tiene una relación con el art. 152 demandado.
Finaliza su concepto, diciendo que la
demanda se limita a hacer una serie de consideraciones de índole práctica, que
no tienen una relevancia jurídica suficiente como para determinar la
exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El
Procurador General de la Nación solicita que la Corte se inhiba de fallar de
fondo sobre las normas demandadas, por considerar que los cargos que se aducen
son inexistentes. En efecto, dice, los defectos que los demandantes le imputan
a las normas no se refieren a su compatibilidad con la Carta Política, sino a
cuestiones de conveniencia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en los
numerales 4° y 5° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por dirigirse
contra normas que hacen parte de leyes o de decretos con fuerza de ley.
2. Cosa Juzgada respecto del artículo 1°
del Decreto 1298 de 1994 . extensión de la demanda al inciso segundo del
artículo 152 de la Ley 100 de 1993.
2. La presenta demanda se dirige, entre
otras disposiciones, contra el artículo 1° del Decreto 1298 de 1994. La Corte
Constitucional mediante Sentencia C- 255 de 1995, declaró la inexequibilidad
del referido Decreto, por el cual se expidió el
Estatuto Orgánico de Sistema General de Seguridad Social en Salud". Así
mismo declaró inexequible el numeral 5° del artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
que había conferido facultades extraordinarias al presidente de la República
para expedir el mencionado Estatuto.
Las razones
por las cuales se hizo la anterior declaratoria de inexequibilidad, fueron las
siguientes:
“El
Decreto 1298, al cual pertenece la norma acusada, se dictó en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. La
facultad conferida violó la prohibición contenida en el inciso tercero del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la cual las facultades
extraordinarias "no se podrán conferir para expedir códigos". La
violación de la Constitución es evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con
el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un
código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar
las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación
por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias. No
cabe duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social
en Salud es un verdadero código.”[1]
3. La Sentencia anterior aclaró que la
declaratoria de inexequibilidad contenida en ella, no cobijaba a cada una de
las normas que fueron integradas  al Estatuto Orgánico
de Sistema General de Seguridad Social en Salud, las cuales en sí mismas
consideradas, conservarían su validez y su vigencia, si no hubieran sido antes
declaradas inexequibles o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298.
Así las cosas, la Corte
entiende que la demanda que los ciudadanos dirigieron contra el artículo
primero del Decreto 1298 de 1994, debe entenderse formulada respecto del inciso
segundo del artículo 152 de la Ley 100 de 1993, que tiene idéntico contenido
normativo y tenor literal prácticamente igual a aquel, de donde se infiere que
el Gobierno pretendió “codificar” esa disposición de la Ley 100, la cual no fue
afectada por el fallo de inexequibilidad pronunciado en la Sentencia C- 255 de
1995 antes mencionado. En efecto, el texto de las dos disposiciones es el
siguiente:
Ley 100 de 1993
“Artículo
152 ...
“Los objetivos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud son regular el servicio
público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al
servicio en todos los niveles de atención.”
Decreto 1298 de 1994
“Artículo 1º Objeto. El Sistema General de Seguridad
Social en Salud, tiene por objeto regular el servicio público esencial de salud
y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los
niveles de atención.”
Así, a pesar de que los
demandantes no dirigieron su acción contra el inciso segundo del artículo 152
de la Ley 100 de 1993, la Corte extenderá a dicho aparte normativo el examen de
constitucionalidad.
3. Inhibición parcial por
ineptitud sustancial de la demanda.
4. Como se dijo, la intervención del
Ministerio de Salud, así como la vista fiscal, solicitan a esta Corporación
inhibirse para proferir un pronunciamiento de fondo pues estiman que no existe
una verdadera formulación de cargos de violación constitucional. No obstante,
teniendo en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza
pública, y por ende abierta a cualquier ciudadano, la Corte estudiará la
presente demanda atendiendo a criterios de flexibilidad a fin permitir en forma
amplia el ejercicio del derecho político insito en la mencionada acción de
inexequibilidad. Respecto del deber que compete a esta Corporación para atender
con esos criterios las demandas de inconstitucionalidad interpuestas por los
ciudadanos, la Jurisprudencia ha señalado:
“Atendiendo a la
naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, la Corte ha resaltado
que, en cumplimiento de su misión como guardiana de la integridad y supremacía
de la Constitución, debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la
demanda presentada, en forma amplia y flexible, en búsqueda del propósito real
que animó al demandante a utilizarla,
evitando así, que el ejercicio de un derecho político del ciudadano se
vea frustrado en sus resultados con la expedición de un pronunciamiento
inhibitorio.”[2]
5. La Corte encuentra que, a pesar de las
extensas consideraciones hechas en el libelo de la demanda, el único cargo de
violación constitucional se reduce a señalar que el contenido del artículo 152
de la Ley 100 de 1993 en lo acusado, (es decir en su primer inciso expresamente
reprochado y en el inciso segundo por corresponder al  artículo 1° del Decreto
1298 de 1994 como se explicó anteriormente), no corresponde con el título del
Libro en el cual se halla inscrita dicha disposición, con lo cual se desconoce
el artículo 169 de la Constitución.  En efecto, aparte de este cargo
expresamente formulado, las demás manifestaciones de la demanda se dirigen a
expresar la inconformidad de los actores con el concepto del sector salud
acogido por las normas reprochadas. Así, en contra de las disposiciones
acusadas distintas del los apartes normativos acusados pertenecientes al
artículo 152 de la Ley 100 de 1993,  (incisos 1° y 2°), la Corte no encuentra
formulación expresa de cargos.
6. Aunque los demandantes expresan también,
que las previsiones del artículo 366 superior en torno del sector salud superan
el concepto del mismo acogido por las normas demandadas, e indican que en
virtud de esta situación es necesario que se expida una ley de jerarquía
superior que desarrolle el sistema de salud con base en la citada norma
constitucional, de donde podría inferirse que reprochan una omisión
legislativa, el cargo en este sentido no está expresamente estructurado, pues
justamente lo que reclaman es la expedición de una ley hasta ahora inexistente,
y no la inconstitucionalidad por omisión de las normas demandadas. Así, la
Corte encuentra que tampoco en este sentido se encuentra una formulación clara
de cargo de violación constitucional.
7. Así las cosas, la Corte estudiará
exclusivamente los incisos 1° y 2° del artículo 152 de la Ley 100 de 1993 (el
inciso 3° no fue demandado), frente al cargo de inconformidad de su contenido
dispositivo frente al título de Libro en el cual está inscrita la norma, y se
inhibirá respecto de las demás disposiciones, por cuanto, respecto de ellas,
los actores no cumplieron con el requisito exigido por el numeral 3° del
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que ordena que en las demandas de
inexequibilidad se indiquen las razones por las cuales los textos
constitucionales se estiman violados. Omisión que hace que se configure una
ineptitud sustancial de la demanda, y que la Corte tenga que inhibirse para
conocer de la formulada en contra de tales disposiciones, pues su competencia
es reglada y debe ejercerse en los estrictos términos de las normas
constitucionales y legales.
4. La congruencia entre el contenido
dispositivo del artículo 152 de la Ley 100 de 1993, y el título del Libro de
dicha Ley en el cual se haya inscrita.
8. En el libelo de la demanda, los actores
consignan esta afirmación: ... “la Ley 100 de 1993, Libro II, creó el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y le asignó en su Artículo 152 un objeto,
finalidad o razón de ser incoherente con el Título del Libro”. Con fundamento
en lo anterior, estiman desconocido el artículo 169 superior, que prescribe que
el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido.
Así las cosas, entiende la Corte que el
cargo aducido corresponde a la violación del principio de unidad de materia,
consagrado no sólo en el mencionado artículo 169 de la Constitución, sino
también el 158 ibídem, por cuanto lo que en últimas aducen los actores es que
no existe una correspondencia entre lo que enuncia el título del Libro II de la
Ley 100 de 1993, y el contenido demandado del artículo 152 que forma parte del
mismo, por lo cual dicho contenido debe ser expulsado del cuerpo de esta parte
de la Ley.
En relación con el principio de
unidad de materia legislativa, consagrado en los mencionados artículos de la
Constitución, la Corte ha sentado una jurisprudencia que explica que lo que
quiso el constituyente al consagrarlo, fue buscar una tecnificación del proceso
legislativo, a fin de que la discusión de las leyes se lleve a cabo abordando
ordenadamente los distintos asuntos propios del quehacer del Congreso.
Adicionalmente, las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una
ley, deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre
sí, de tal modo que quienes estén llamados a cumplirlas puedan consultarlas
acudiendo a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido
de que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan
otros tópicos ajenos a su contenido particular. Es por ello, que la
Constitución da importancia a la congruencia entre el título de las leyes y su
contenido.
En este sentido ha dicho lo
siguiente:
“Sobre el
principio de unidad de materia legislativa plasmado en los artículos 169 y 168
de la C.P. la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes
oportunidades, destacando que el propósito que subyace a su consagración en el
texto de la Carta es el de lograr la racionalización y tecnificación del
proceso legislativo, en forma tal que la discusión y la aprobación del
articulado que se somete a la consideración del Congreso de la República se
ordene alrededor de un “eje central”, en relación con el cual todas las partes
de un proyecto de ley han de guardar necesaria coherencia y armonía.”[3]
Y en otra oportunidad expresó:
-"El
objetivo que subyace a la previsión plasmada en el artículo 158 de la Carta, de
acuerdo con cuyo tenor literal "Todo proyecto de ley debe referirse a una
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella", es, según la Corte, el de "lograr la tecnificación
del proceso legislativo, en forma tal que las distintas disposiciones que se
inserten en un proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el
tema general de la misma o se dirijan a un mismo propósito o finalidad..."
(Sentencia No. C-133 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
-"La
Corporación ha destacado que el principio de unidad de materia propende por la
racionalización y la tecnificación de todo el proceso normativo y
"contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos...", todo lo
cual redunda en la cabal observancia de la seguridad jurídica tan cara a los
postulados del Estado Social de Derecho" (Sentencia No C-025 de 1993. M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"También
ha sido enfática la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de
recomendar el correcto entendimiento del principio de unidad de materia
legislativa, ya que, su interpretación "...no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley"[4].
Con fundamento en los
anteriores criterios sentados por la jurisprudencia de esta Corporación, que
delimitan el alcance del concepto de unidad de materia, la Corte entra a
determinar el cargo formulado por los actores.
9. Sea lo primero poner de
presente que la norma constitucional recogida en el artículo 169 de la Carta,
se refiere a la concordancia que debe existir entre el título de la ley y su
contenido, pero no a la correspondencia entre el epígrafe de un título o libro
de ella y la materia de un artículo ubicado allí. Así las cosas, la Corte
encuentra que como lo que los actores reprochan es la falta de esta última
correspondencia, que según ellos supuestamente se presenta respecto del
artículo 152 de la Ley 100 de 1993 y el título del Libro en el cual se encuentra
ubicada tal disposición, aunque realmente tal incongruencia se diera, no por
ello se violaría la norma superior mencionada, porque tal supuesto no es el que
resulta ser  previsto por el artículo 169 superior.
10. Por lo demás, a pesar de
que lo anterior sería suficiente para descartar el cargo aducido en la demanda,
la Corte debe señalar que la incongruencia alegada no se presenta de hecho. En
efecto, el Libro II de la Ley 100 de 1993 tiene como encabezamiento el
siguiente epígrafe: “El sistema General de Seguridad social en Salud”. El
Título I de este Libro corresponde a las “Disposiciones Generales”, y el
Capítulo I de tal Titulo se encabeza diciendo: “Objeto, Fundamento, y
Características del Sistema”. La primera disposición de esta Capítulo, es,
justamente, el artículo 152 parcialmente demandado. Conviene reproducir los
epígrafes mencionados, y el contenido de la disposición acusada:
LEY 100 DE 1993
“Por la cual se crea el sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
Decreta...
Libro Segundo
“El sistema General de Seguridad Social en
Salud”
Titulo I
“Disposiciones Generales”
Capítulo I
“Objeto, fundamentos y características del
Sistema”
ARTICULO 152. Objeto. La presente Ley establece el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, desarrolla los fundamentos que lo
rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas
administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de
su aplicación.
Los objetivos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud son regular el servicio público esencial de salud y
crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los
niveles de atención.”
11. A juicio de la Corte, la
conexidad temática entre los epígrafes del Libro II, del Título I y del
Capítulo I reseñados,  correspondientes a la Ley 100 de 1993, de un lado, y el
contenido de los dos primeros incisos del artículo 152 de la misma, es
indiscutible. En efecto, el inciso primero mencionado, indica la voluntad
legislativa de crear un Sistema General de Seguridad Social en  Salud, el cual
se regirá mediante unos fundamentos y directrices señalados por la misma Ley,
con una estructura organizacional y unas normas de funcionamiento,
administración y control, determinadas, así mismo, por disposiciones legales.
El inciso en comento, entonces,  trae a la existencia un nuevo Sistema de
Seguridad Social en Salud, ahora integral. A eso se refiere la expresión: “La presente
Ley establece el Sistema...” .
La palabra “objeto”
contenida en el epígrafe del Capítulo I, no significa solamente “finalidad” o
“propósito”. Dicho vocablo también designa cualquier ente en cuanto tiene
esencia real[5].
Por eso es obvio que la Ley, al establecer el nuevo sistema mencionado, crea un
nuevo ente, un nuevo “objeto”, por lo cual este contenido del primer
inciso del artículo 152 en comento, corresponde al título del Capítulo I.
De su parte, el inciso segundo
del artículo sub examen, este sí, señala el “objeto” del
mencionado sistema, entendiendo aquí la palabra “objeto” en su acepción
de fin, de telos, de propósito perseguido con lo que se está
instituyendo. Al respecto indica que “Los objetivos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud son regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones
de acceso en toda la población al servicio en todos los niveles de atención.”
Así las cosas, para la Corte es clara la
relación de conexidad temática entre los epígrafes del Libro, el Título y el
Capítulo a los cuales pertenece la norma acusada, y su contenido. Unos y otros
se refieren al “objeto”, en la doble significación de la expresión, del
Sistema de Seguridad Social en Salud.
12. Examinada la conexidad existente entre
el contenido de los dos incisos del artículo 152 de la Ley 100 de 1993 y el
título del Libro al que pertenece la disposición, la Corte encuentra oportuno
referirse también a los objetivos que según los artículos 4° de la Ley 10 de
1990 y 1° del Decreto 056 de 1975, corresponde alcanzar al Sistema Nacional de
Salud. Conforme a esta última disposición, la finalidad específica del sistema
mencionado consiste en procurar la salud de la comunidad en los aspectos de
promoción, protección, recuperación y rehabilitación; y de acuerdo con la
primera, dicha finalidad debe comprender los procesos de fomento, prevención,
tratamiento y rehabilitación, teniendo en consideración diversos factores tales
como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención
propiamente dicha.  Estas normas, que fueron demandadas pero respecto de las
cuales la Corte no entra a pronunciarse por ausencia de formulación clara
cargos, están vigentes en el ordenamiento, y deben interpretarse armónicamente
con el artículo 152 de la Ley 100 de 1993. De esta interpretación se concluye
que el legislador ha querido perfilar un sistema de seguridad en salud con
finalidades muy amplias, que cobija todos los aspectos involucrados tanto a
nivel de la salud individual de las personas, como de la salud pública, por lo
cual las críticas que formulan los demandantes, carecen de fundamento frente a
los textos legales. Así las cosas,  la situación de hecho que conforme a lo que
sostienen los accionantes supuestamente se ha configurado, que según ellos ha
hecho que los servicios de salud sean a todas luces insuficiente para mejorar
la salud colectiva, sería consecuencia de la manera específica como ha sido
administrado el Sistema, más no del contenido dispositivo de las normas
acusadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E LV E
Primero: Declarar EXEQUIBLES
los incisos 1°y 2° del artículo 152 de la Ley 100 de 1993.
Segundo. INHIBIRSE en relación con
los apartes demandados de los artículos 4º de la Ley 10 de 1990, 1º del Decreto
Ley 056 de 1975, y 1º del Decreto Ley 1292 de 1994, por ineptitud sustancial de
la demanda.
Tercero. ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-255 de 1995, en relación con el artículo 1º del Decreto Ley 1298 de
1994.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1] Sentencia C- 255 de 1995 M.P. dr. Jorge Arango Mejía
[2] Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[3] Sentencia 568 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz
[4] Sentencia C-025 de 1993, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] Cf. F. Suárez. Disputaciones Metafísicas, disputación II, sec 4.
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