C-451-20
Sentencia C-451/20
Expediente:
OG-158
Objeciones
gubernamentales al Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016
Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo
desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de
atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y
adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus
derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria
y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá
D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
REGISTRO DE LAS OBJECIONES
GUBERNAMENTALES
1.
El secretario general del Senado de la
República, mediante oficio de fecha 22 de marzo de 2018 —radicado en la Corte
Constitucional el día 26 de abril del mismo año— remitió a esta Corporación,
por instrucciones del presidente de esa cámara legislativa, el expediente
correspondiente al “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara,
por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado
por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención
integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales,
se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras
disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucionalidad e
inconveniencia, siendo tales objeciones rechazadas en su mayoría, por el
Congreso de la República.
B.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
2.
A continuación, se trascriben las
normas que fueran sometidas a control constitucional conforme con su
publicación en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2016, donde está contenido el
texto conciliado del proyecto de ley. El artículo 3º fue objetado parcialmente respecto
de las expresiones “económica” y “situación
de discapacidad parcial o total”,
contenidas en su numeral 3. A pesar de que la
objeción respecto del artículo 4º no indicaba una expresión específica como
acusada, del escrito gubernamental la Corte pudo desprender que ella recaía exclusivamente
sobre la expresión “en forma directa con el
ICBF o” del primer inciso. Los artículos 5° y 6° se objetaron integralmente.
“CAPÍTULO I
Objeto de la ley, del
servicio público de atención a la primera infancia y protección integral de la
niñez y adolescencia, definiciones
Artículo 3°. Definiciones.
(…)
3. Madres sustitutas. Son
aquellas personas que prestan el servicio público de protección del ICBF a
niños y niñas menores de 2 años que se encuentren en situación de abandono o
vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, económica y social; a
niños, niñas y/o adolescentes que se encuentran bajo una medida de protección
provisional; a niños, niñas y/o adolescentes cuyos derechos se encuentren en
peligro de ser afectados por encontrarse en situación de discapacidad
parcial o total, porque padecen una enfermedad que requiere de
tratamiento y cuidados especiales o porque estén en situación de
desplazamiento.
(…)
CAPÍTULO II
Reglas que rigen la
relación laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras,
naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de
empleadores y reglamento de trabajo
Artículo 4°. Del
vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y
tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que
prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los
Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará en forma
directa con el ICBF o mediante la contratación de las organizaciones
conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo
caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y
contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y
de seguridad social a las que tienen derecho.
Su remuneración no podrá ser inferior a un salario mínimo
mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicación al programa.
El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar descontará y pagará los aportes a seguridad social y prestaciones
sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y
aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales sin que ello
genere relación laboral alguna con la entidad retenedora.
(…)
Artículo 5°. Subsidio
permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que
hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a
la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario
mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera:
1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los
programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral
de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95%
de un salario mínimo mensual legal vigente.
2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de
veinte (20) años o más en los programas de atención integral
a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del
ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará
el Gobierno nacional.
Parágrafo 1°. El subsidio permanente a la vejez, para
efectos de la presente ley, es incompatible con la pensión de vejez e
invalidez.
Parágrafo 2°. La modificación del monto y las
condiciones del subsidio aplicarán para quienes ya son beneficiarias del mismo.
Parágrafo 3°. En caso de fallecimiento de la
beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podrá designarse sustituto
del subsidio.
Parágrafo 4°. El Gobierno nacional garantizará la
continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, madres FAMI,
sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades
integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando continuidad a
la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre elección; para tal
fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las identificará mediante
listado censal que remitirá al Ministerio de Salud y Protección Social,
manteniendo actualizada la información.
Artículo 6°. Requisitos
para acceder al subsidio permanente a la vejez. Los requisitos para
que las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que
hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, accedan al subsidio
permanente de vejez como mecanismo de protección serán los siguientes:
1. Ser colombiano.
2. Tener mínimo diez años (10) años laborados en los Programas
de Atención Integral a la Primera Infancia, y del Programa de protección
integral del ICBF.
3. Acreditar la condición de retiro como madre comunitaria,
FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atención Integral a la
Primera Infancia del ICBF.
4. Tener como mínimo 57 años para el caso de las mujeres y
62 años para los hombres.
5. No estar pensionado por vejez o
invalidez.
6. No ser beneficiarias del mecanismo de
Beneficios Económicos Periódicos.
Parágrafo. A las madres comunitarias, madres FAMI,
sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades
integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a la vejez y
hayan laborado menos de diez (10) años, contados a partir del 29 de enero de
2003, en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del
ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le
reconocerá el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con
el artículo 81 de la Ley 1737 del 2 de diciembre de 2014”.
C.
TRÁMITE DE LAS OBJECIONES DEL GOBIERNO
NACIONAL Y LO RESUELTO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-110 DE
2019
3.
En comunicación recibida por esta
corporación el 26 de abril de 2018, el secretario general del Senado de la
República remitió el “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016
Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo
desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de
atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y
adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus
derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria
y se dictan otras disposiciones”, cuyos artículos 3° (parcial), 4°
(parcial), 5° y 6° fueron, de una parte, objetados por el Gobierno nacional
aduciendo razones de inconstitucionalidad y, de otra, insistidos en su
aprobación por el Congreso de la República.
4.
El 13 de marzo de 2019, la Sala Plena
de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-110 de 2019 en la que
resolvió las objeciones del Gobierno Nacional en los siguientes términos:
“Primero.
Declarar INFUNDADA la
objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 3º del proyecto
de ley bajo examen, por falta de aptitud formal.
“Segundo.
Declarar FUNDADA la objeción
formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 4º parcial del proyecto
de ley bajo examen. En consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la
expresión “en forma directa con el ICBF
o” de la referida disposición.
“Tercero. Declarar FUNDADA la objeción formulada por el
Gobierno Nacional contra los artículos 5º y 6º del proyecto de ley bajo examen.
En consecuencia, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de
Representantes el expediente legislativo con el fin de que tramite la subsanación
del vicio de procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la
plenaria de dicha cámara legislativa.
“Para el efecto, la plenaria de la Cámara de Representantes dispondrá de
treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, para
que subsane el vicio detectado en esta providencia. En todo caso este término
se contabilizará durante el lapso en el que la Cámara sesione de manera
ordinaria.
“Una vez cumplido dicho trámite, el
Congreso de la República contará con el período restante de la legislatura para
agotar el procedimiento legislativo que corresponda, esto es, hasta el 20 de
junio de 2019”.
Consideraciones
de la Corte Constitucional en la sentencia C-110 de 2019 para resolver las
objeciones del Gobierno nacional y la insistencia del Congreso de la República
5.
En la citada sentencia C-110 de 2019,
la Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 8° del
artículo 241 y en los artículos 32 a 35 del Decreto 2067 de 1991, así como con
la jurisprudencia sobre la materia[1],
consideró que el control constitucional de los proyectos de ley objetados
requería de un examen compuesto por dos etapas principales. La primera,
encaminada a establecer (i) la debida formulación de las objeciones por parte
del Gobierno nacional en lo relativo a la competencia de los funcionarios y a
la oportunidad en su presentación; así como (ii) el cumplimiento regular del
trámite para insistir en la aprobación de la ley por parte del Congreso de la
República. Y, la segunda, orientada a establecer (iii) si las objeciones tenían
la aptitud formal para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en caso de que
ello fuera así, (iv) definir si tenían o no el mérito para justificar la
decisión del Gobierno nacional de no sancionar la ley.
Examen del trámite y oportunidad de las objeciones del
Gobierno Nacional y de la insistencia del Congreso de la República, así como de
la competencia para formularlas
6.
La Corte, con arreglo en lo dispuesto
en el artículo 166 de la Constitución, concluyó que la competencia para
formular objeciones de constitucionalidad contra proyectos de ley reside en el Gobierno
nacional. Así mismo, y como reiteración de la jurisprudencia en la materia, la Sala
Plena sostuvo que para determinar el funcionario que conforma el Gobierno
nacional, junto con el Presidente de la República, se requiere tener en cuenta
“(1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto
específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda
tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y
(4) la competencia específica del ministerio”[2].
7.
Fue así como, previa la verificación de
la competencia material[3] y
temporal[4] para
formular las objeciones, procedió a analizar cada una de estas.
Objeción
en contra del artículo 3° (parcial) del proyecto de ley por violación del
artículo 44 de la Constitución
8.
La Corte encontró que la objeción del Gobierno
nacional, según la cual permitir que las “madres sustitutas” asumieran
el cuidado de los niños, teniendo en cuenta únicamente su situación económica o
la condición de discapacidad adolecía de aptitud formal y, por ende, dispuso que no estaba fundada. Al respecto,
la Corte primero recordó que las objeciones gubernamentales debían cumplir con
unos requisitos argumentativos mínimos[5], y,
segundo, para el caso concreto, concluyó que la objeción contra el artículo 3º
del proyecto de ley estaba basada en una lectura aislada y en una
interpretación asistemática de las expresiones impugnadas.
9.
En efecto, para este tribunal, la
objeción planteada por el Gobierno nacional careció de certeza, pues no
tuvo en cuenta que los apartes demandados del artículo 3° no pretendían prescribir
que la situación económica de la familia del menor constituyera el único
criterio para la activación de la medida de protección denominada hogar
sustituto, como lo sostenía el Gobierno. De esta manera, señaló que el artículo
59 de la Ley 1098 de 2006, establece que la ubicación en un hogar sustituto procede
cuando los niños, niñas y adolescentes se encuentren en una situación de
abandono o de vulnerabilidad respecto de sus derechos, de modo que “[e]l
contexto económico no es, en estos casos, una razón autónoma para adoptar la
medida de protección, sino un elemento que conjuntamente con otros -según se
desprende del uso de la conjunción “y”- podría indicar que un menor se
encuentra en situación de abandono o vulnerabilidad”[6]. Así pues, en virtud del artículo 3º de la anotada ley, el
presupuesto para la activación de la medida dirigida al restablecimiento de los
derechos era, justamente, la existencia de un peligro o vulneración actual de
los derechos de los sujetos de especial protección, pero no la situación económica de la familia o la condición de
discapacidad.
10.
Concluyó para desestimar la aptitud formal de la objeción que,
según la jurisprudencia constitucional, existían cuatro supuestos “insuficientes para motivar
la separación de un menor de edad de su familia biológica, a saber: (i) que la
familia biológica viva en condiciones de escasez económica; (ii) que los
miembros de la familia biológica no cuenten con educación básica; (iii) que
alguno de los integrantes de la familia biológica haya mentido ante las
autoridades con el fin de recuperar al niño o niña; y (iv)que alguno de
los padres o familiares tenga mal carácter (siempre que no haya incurrido en
abuso o en violencia intrafamiliar)”[7].
Objeción en contra del artículo 4° del proyecto de ley por
violación de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución
11.
El Gobierno Nacional objetó el artículo
4º (parcial) del proyecto de ley por cuanto estimó que la exigencia de vincular
laboralmente a las madres comunitarias modificaba la estructura de la
administración nacional, lo cual solo podía ocurrir mediante iniciativa gubernamental[8].
12.
Para la Corte la objeción resultó fundada porque: (i) la
habilitación general atinente a la celebración de contratos laborales con las
Madres entrañaba una modificación a la administración nacional, lo que
implicaba la necesidad de contar con la iniciativa gubernamental; (ii) si bien
es cierto que la Ministra de Trabajo de la época se había manifestado sobre el
proyecto ante la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes en sesión del
17 de agosto de 2016, para la Corte estas apreciaciones no tenían la entidad
suficiente para considerar que se había otorgado el aval al proyecto, y (iii)
la expresión demandada requería de un aval complejo por parte del Gobierno nacional
(dado que comprometía a diferentes ramos ministeriales), por lo cual, ante el
inequívoco pronunciamiento en contra de la propuesta por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, no era posible considerarlo otorgado. En este sentido, la
ausencia de aval válidamente otorgado respecto de una iniciativa que
materialmente implicaría la modificación de la estructura de la administración
nacional desconocía lo establecido en los artículos 150.7 y 154
constitucionales.
Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de
ley por violación de las reglas de los artículos 13 y 48 de la Constitución
13.
El Gobierno nacional objetó los
artículos 5º y 6º del proyecto por estimar que el subsidio permanente de vejez,
establecido en el proyecto, contravenía los artículos 13 y 48 de la Constitución
Política, al pretender crear una pensión especial. Explicó que las
características del subsidio permanente para la vejez al que se refieren
los artículos 5° y 6° del proyecto reunía las características propias de las
pensiones, al obtenerse ésta al cumplir una determinada edad, ser producto del
desarrollo de un trabajo y tener carácter vitalicio. El establecimiento de una
pensión especial, de acuerdo con lo considerado por el Gobierno, se opondría a
lo establecido en los incisos noveno, undécimo, duodécimo y décimo tercero del
artículo 48 superior, en tanto pretenden asegurar un régimen pensional único,
establecido en las leyes que regulan el Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones y cuyas prestaciones sean el producto de cotizaciones. También, el
permitir esquemas pensionales extraordinarios afectaría el principio de
igualdad, desconociendo que el resto de trabajadores deben someterse a
condiciones diversas a las de los sujetos del proyecto, para acceder a una
pensión de vejez.
14.
La Corte encontró
infundada dicha objeción porque partió de una premisa incorrecta, cual fue la
de caracterizar el subsidio permanente de vejez como una pensión de
aquellas que regula el artículo 48 superior. Por lo cual, los argumentos
planteados por el Gobierno en esta objeción no podrían ser objeto de estudio,
pues todos ellos requerirían que la prestación analizada fuese en efecto una
pensión especial, naturaleza que es ajena al subsidio permanente para la
vejez. En el mismo sentido, concluyó que la objeción resultaba inepta
respecto a la alegada violación del artículo 13 superior, pues “[l]a
identificación de los grupos objeto de contraste -señalando que ambos se
caracterizan por ser beneficiarios de una pensión en el sentido del artículo
48- resulta equivocada, en tanto el subsidio permanente de vejez no tiene esa
naturaleza”.  En este sentido, se abstuvo de pronunciarse sobre el presunto
desconocimiento de los artículos 48 y 13 superiores.
Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de
ley por violación del principio de sostenibilidad financiera (art. 48 superior)
y del criterio de sostenibilidad fiscal (art. 334 superior)
15.
El Gobierno nacional también objetó
los artículos 5º y 6º, esta vez por considerar que el subsidio permanente
para la vejez desconocía el artículo 48 de
la Carta Política, en cuanto impone al Estado la garantía de la sostenibilidad
financiera del sistema pensional, y el artículo 334 superior en conjunto con el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al desconocer el criterio de sostenibilidad
fiscal.
16.
La Corte respecto de dicha objeción resaltó
que: (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo en el curso del
trámite legislativo que “los gastos generados por esta propuesta no se
encuentran contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco
de Gasto de Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de
las finanzas públicas, el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad fiscal”;
(ii) tal conclusión se desprendía del concepto radicado el 31 de octubre en la Secretaría General
de la Cámara de Representantes[9], en el que se resaltó que la
iniciativa legislativa vulneró lo dispuesto en la Ley 819 de 2003, en
particular lo señalado en el artículo 7º conforme al cual existe la obligación
“de establecer en todo proyecto de ley la fuente de financiación de los
gastos que la propuesta genere”.
17.
En la sentencia C-110 de 2019, la Corte
Constitucional encontró que, efectivamente, en el trámite del proyecto no se
habían atendido las exigencias derivadas de los artículos 48 y 334
constitucionales, referidos al principio de sostenibilidad financiera del sistema
pensional y al criterio de sostenibilidad fiscal, respectivamente. Se argumentó
que “en su aprobación se violaron las exigencias de deliberación”[10], especialmente porque no se reparó adecuadamente “en
los efectos que tiene la creación del “subsidio permanente a la vejez””[11].
18.
En dicha sentencia, la Corte recordó
algunos de los parámetros fundamentales para el análisis de constitucionalidad,
cuando se alegue la violación del principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional y del criterio de sostenibilidad fiscal. Se estableció que el
control: (i) no puede convertirse en un juicio sobre la conveniencia de las
medidas; (ii) debe reconocer “limitaciones epistémicas”[12] para establecer “lo que exige definitivamente la
sostenibilidad fiscal”[13],
dado su complejo contenido técnico; (iii) debe reconocer una amplia potestad de
acción al Gobierno y de configuración legislativa al Congreso de la República;
(iv) en desarrollo de ese amplia potestad de configuración del Legislador, debe
la Corte ser deferente a los juicios de oportunidad y conveniencia realizados
en el seno del Congreso; y (v) la regulación orgánica, referida al criterio de
sostenibilidad fiscal, especialmente la contenida en el artículo 7° de la Ley 819
de 2003 y en el artículo 8° de la Ley 1473 de 2011, “prevé reglas jurídicas
que, sin anular la relevancia constitucional de la sostenibilidad, acentúan su
dimensión procesal-deliberativa y les imponen a los órganos políticos elegidos
directamente por el pueblo cargas especiales de valoración, explicación y
discusión de las incidencias fiscales de una medida”[14].
19.
En cualquier caso, se puso de presente en
la sentencia C-110 de 2019 que la deliberación especial que exigen este
criterio de sostenibilidad fiscal y principio de sostenibilidad financiera “no
puede tratarse solo de una “formalidad” o un “trámite”, sino que el Gobierno y
el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar
de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus
decisiones”[15], y
que el control de constitucionalidad derivado de los mismos si bien no pretende
evaluar la calidad del debate, ni definir la conveniencia del gasto
público, si debe evaluar, en cambio, “(i) el alcance de las medidas que
pretenden adoptarse, (ii) sus consecuencias concretas en la realización de los
fines sociales del Estado y en la materialización de los derechos, y,
finalmente, (iii) la forma de abordar dicho impacto responsablemente”[16]. En suma, concluyó la Corte en dicha sentencia que el
debate y la interacción entre las ramas legislativa y ejecutiva en estas
materias que implican gasto fiscal y afectan el sistema pensional debe no solo
ser formalmente constitucional, sino que su resultado debe ajustarse
materialmente a la norma superior.
20.
Sobre el control por el eventual
desconocimiento del principio de sostenibilidad financiera del sistema
pensional, la sentencia C-110 de 2019 destacó que uno de los elementos
esenciales del análisis tiene que ver con “las posibles fuentes de
financiación”[17] de
las medidas y establece con claridad que “la Corte pued[e] controlar,
de forma excepcional, la validez de una medida determinada cuando los debates
en el Congreso se apoyen en premisas o conclusiones evidentemente
equivocadas”[18],
siendo esto especialmente importante en materia de fuentes de financiación e
impacto en las finanzas públicas.
21.
Al resolver la objeción en cuestión formulada
por el Gobierno nacional, manifestó la Corte que en el debate legislativo
correspondiente a estos dos artículos “[n]o fue considerado en modo alguno
si, definitivamente, los valores establecidos serían cubiertos con los recursos
de la subcuenta de subsistencia y, de ser el caso, qué podría ocurrir con
las subvenciones que en la actualidad se asumen con cargo a dicha subcuenta y
que se dirigen, según la regulación vigente, a personas en estado de indigencia
o de pobreza extrema”[19]
(subrayas fuera del texto original). Para la Corte, “era claro que la
aprobación del proyecto implicaba una ampliación sustancial de los
beneficiarios del subsidio y el incremento del valor del mismo. Tal
circunstancia ha debido suscitar una consideración acerca del origen de los
recursos que se emplearían para asumir la modificación del subsidio previsto en
el Decreto 605 de 2013, atendido actualmente con cargo a los recursos de la
Cuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional y del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar”[20]. De
esta manera, se encontró en la sentencia C-110 de 2019 que el impacto de los
artículos 5 y 6, “[n]o se trata únicamente de la habilitación para [la]
inclusión [del subsidio permanente a la vejez] en el presupuesto anual,
sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas
que cumplan los requisitos allí previstos”[21], financiado con los recursos del Fondo de Solidaridad
Pensional, entendiendo que “los costos de la reforma al subsidio permanente
de vejez serían asumidos con los recursos mediante los cuales, a su vez, se
cubría el subsidio reglamentado por el Decreto 605 de 2013”[22]. Asimismo, se resalta la relación del mecanismo
contemplado en estos dos artículos con el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 “en
el que se prevé la destinación de los recursos de la cuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional para el pago del subsidio, cuyo alcance
modifican los artículos objetados”[23].
22.
De otro lado, y luego de analizar lo
ocurrido en el trámite legislativo, la Corte constató que durante dicho proceso
no se cumplieron las condiciones mínimas de deliberación que impone el criterio
de sostenibilidad fiscal (Artículos 334 CP y 7° Ley 819 de 2003) respecto de las
iniciativas que ordenan la realización de gastos. En particular, luego de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público (MHCP)
remitiera su concepto negativo al Congreso, surtido el tercer debate, este no
fue en modo alguno considerado en el informe de ponencia correspondiente al
cuarto debate, ni durante
las deliberaciones subsiguientes. Tampoco ocurrió ello durante la conciliación
en las plenarias. La Corte consideró que, de conformidad con la regla orgánica del artículo 7º de la Ley 819 de 2003,
el concepto presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público si bien no
vinculaba al Congreso de la República, una vez emitido sí obligaba a este
último a estudiarlo y discutirlo. Si ello había sido omitido, se
configuraba un vicio que daba lugar a la inconstitucionalidad de la
disposición. Así pues, la
Corte concluyó que se había desconocido la exigencia procedimental según la
cual después de las observaciones de dicho ministerio, se requería su estudio y
análisis con el fin de admitirlas o rechazarlas.
23.
En todo caso, por
tratarse de un vicio subsanable, este tribunal
ordenó devolver “a la Presidencia de la Cámara de Representantes el
expediente legislativo con el fin de que tramit[ara] la subsanación
del vicio de procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la
plenaria de dicha cámara legislativa”[24], concediendo treinta días de sesiones ordinarias para
ello, y el tiempo restante de la legislatura para agotar el procedimiento
legislativo completo, con fecha límite hasta el 20 de junio de 2019.
D.
TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
POSTERIOR A LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019
24.
El 1º de abril de 2019, mediante oficio
No. CS-143 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al
presidente de la Cámara de Representantes, el expediente contentivo del
proyecto de ley 127 de 2015 Senado y 277 de 2016 Cámara, junto con copia de la sentencia
C-110 de 2019.
25.
El 8 de mayo de 2019, el secretario general
de la Cámara de Representantes remitió al presidente de la Comisión Séptima Constitucional
Permanente, el expediente del anotado proyecto de ley, junto con la referida sentencia.
26.
El 10 de mayo de 2019, dicho
funcionario remitió dos comunicaciones a los representantes Jorge Alberto Gómez
Gallego y Benedicto de Jesús González Montenegro en las que se les informaba
sobre sus respectivas designaciones como coordinador ponente y ponente. Así
mismo, en dichas comunicaciones se les informaba que, con el objeto de cumplir
lo resuelto por la Corte Constitucional mediante sentencia C-110 de 2019, se
les fijaba un término de 10 días improrrogables para presentar la ponencia para
segundo debate.
27.
El 14 de mayo del corriente año, el
senador Alexander López Maya remitió al secretario de la comisión séptima
permanente del Senado de la República, una comunicación en la que indagó sobre
la fecha de notificación del fallo de constitucionalidad, con el fin de “realizar
las acciones legales pertinentes en defensa del proyecto de ley”.
28.
El 15 de mayo de 2019, el secretario de
la comisión séptima permanente del Senado de la República informó al senador
López Maya que el 1º de abril de dicho año se había recibido en la presidencia
de la Cámara de Representantes y el 9 de mayo en la Comisión, el expediente del
proyecto de ley, junto con la sentencia C-110 de 2019.
29.
El 21 de mayo de 2019 el secretario de
la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
remitió una comunicación al representante Jhon Arley Murillo Benítez, en la que
le informó que había sido designado ponente, junto con los representantes Gómez
y González (ver supra, numeral 26).
30.
En la misma fecha —recibida en
Secretaría de la Cámara de Representantes el 21 de mayo—, los representantes
Jorge Alberto Gómez Gallego, Benedicto de Jesús González y Jhon Arley Murillo
Benítez presentaron informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley
No. 127 de 2015 Senado, 277 de 2016 Cámara, “por medio de la cual se establecen
lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus
servicios en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia y
protección Integral de la Niñez y Adolescencia del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en
materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”[25]. El informe de ponencia
para segundo debate reseñó el trámite de las objeciones del Gobierno nacional
contra algunas normas del proyecto de ley, el cumplimiento del requisito de
publicidad, sintetizó lo ocurrido en la votación del informe de objeciones en
el Congreso de la República, y relató el trámite que surtieron ante la Corte
Constitucional.
31.
Luego de citar la parte resolutiva de
la sentencia C-110 de 2019, el informe de ponencia incluyó un acápite titulado
“DELIBERACIÓN PÚBLICA, PARTICULAR Y EXPLÍCITA SOBRE EL IMPACTO FISCAL DE LA
REFORMA PROPUESTA, SU CONCORDANCIA CON EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO Y LAS
POSIBLES FUENTES DE FINANCIACIÓN, CONFORME LA ‘CARTA DE COMENTARIOS DEL MHCP AL
TEXTO APROBADO EN TERCER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 277 DE 2016 CÁMARA,
127 DE 2015 SENADO’”.
32.
El informe de ponencia aduce que en la
carta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentada tras culminar el
tercer debate se insistió en que las madres comunitarias ya contaban con
subsidios y beneficios creados por la Ley 1450 de 2011, tales como: (i) el
programa Subsidio Aporte a la Pensión que podía ser complementado con los Beneficios
Económicos Periódicos ‘BEPs’; (ii) el acceso al subsidio de subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) destinados a que las
personas que funjan como madres comunitarias y que, al momento de su retiro, no
reúnan los requisitos para acceder a una pensión de vejez ni puedan acceder a
los BEPs, puedan acceder a uno u otro; (iii) un aumento en las bonificaciones
que reciben las madres comunitarias; y (iv) un ajuste en el cálculo actuarial
de las cotizaciones que durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de
2003 y el 14 de abril de 2008 realizaron aquellas sin que contaran con el
acceso al FSP. En ese sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
según reseña el informe de ponencia, consideró que no debía haber lugar a la
prestación permanente a la vejez, contemplada en los artículos 5º y 6º del
proyecto de ley, por existir ya programas y beneficios para las madres
comunitarias, FAMI y sustitutas.
33.
El mismo informe de ponencia planteó
que los argumentos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no eran de
recibo por cuanto “el argumento […] pretende, que con la ejecución de
programas precarizados y que no garantizan la subsistencia mínima de las
personas de la tercera edad, se supla el deber constitucional del Estado
Colombiano de proteger a las personas en su vida honra y bienes, comprometiendo
en el caso presente, el derecho a la seguridad social, a la subsistencia
material de las personas beneficiarias de tales subsidios”[26]. Allí se agregó que el mencionado Ministerio consideró que
la prestación consagrada en los artículos 5º y 6º del proyecto de ley se
trataba en realidad de una pensión “con apariencia de subsidio”. Sin
embargo, con fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-110 de 2019, el informe
de ponencia no acogió dicha observación.
34.
Tras estas consideraciones, el informe
de ponencia consideró cumplido el punto tercero de la parte resolutiva de la sentencia
C-110 de 2019. En todo caso, instó a la Plenaria de la Cámara de Representantes
a propiciar una deliberación pública, particular y explícita sobre el impacto
fiscal de la reforma propuesta, su concordancia fiscal de mediano plazo y las
posibles fuentes de financiación, para hacer manifiesta la posición de la
corporación respecto del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
35.
Tras formular una serie de
consideraciones sobre la naturaleza no vinculante del concepto del Ministerio
de Hacienda, el informe de ponencia entró a analizar los costos económicos que,
según dicho ministerio se causarían con ocasión de la prestación permanente de
vejez. Sobre la materia, comenzó por plantear la existencia de una “gran
preocupación sobre que el ‘Programa de madres comunitarias’ destinado a ayudar
a los niños no cuente con fondos suficientes, habida cuenta de la importante
labor social que llevan a cabo esas mujeres sin la formación adecuada y en
malas condiciones de trabajo. Por ese motivo, [el Comité PIDESC] recomendó al
Estado Colombiano ‘mejorar la formación de las ‘madres comunitarias y
regularizar su situación laboral, tratándolas a todos los fines como
trabajadores empleados por una tercera persona”[27].
36.
Dicha preocupación, que había sido
reprochada internacionalmente por el Comité del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales desde el año 2001, motivó, según el informe de
ponencia, la presentación del proyecto de ley. Según el informe, dicho proyecto
de ley se ajustó no solo a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad sino también al de progresividad establecido en el numeral 1 del
artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, así como al artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, dado que “lo que se establece [en el proyecto] es un grado de
progresividad en las medidas adoptadas hasta el momento, con el objeto
teleológico de garantizar un mejor desarrollo del Derecho a la Seguridad Social
en Pensiones del segmento poblacional beneficiario de esta iniciativa”[28]. Así pues, con el proyecto de ley se pretende dar
cumplimiento a normas internacionales respecto de un sector de la población
vulnerable y discriminado por razones económicas y de género, tal y como lo
reconoció la Corte Constitucional mediante sentencia T-628 de 2012.
37.
Con el fin de desvirtuar la posición
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la cual las madres
comunitarias cuentan con los programas creados por la Ley 1450 de 2011, el
informe de ponencia citó la sentencia T-480 de 2016, así como la sentencia SU-079
de 2018, en las que se evidencia que un gran número de madres comunitarias no
cuentan con acceso a programas como los BEPs o al subsidio del FSP, bien porque
las madres comunitarias dejaron de cotizar por un periodo superior a 6 meses, o
porque estas se retiraron antes de la vigencia de la Ley 1450 de 2011.
38.
Asimismo, para el informe de ponencia,
el documento presentado por el Ministerio presenta inconsistencias porque: (i)
no cuenta con la información suficiente para determinar el presupuesto y los
costos asociados a este subsidio; (ii) formula sus cálculos con base en el 100%
del salario mínimo legal, y no en el 95% de dicho salario (de conformidad con
el texto aprobado en tercer debate), y debió distinguir entre las madres comunitarias
en función del tiempo efectivamente laborado; y (iii) no tiene en cuenta que
los recursos de los programas y subsidios creados por la Ley 1450 de 2011 no
han sido efectivamente desembolsados, por diversas razones.
39.
En punto a las posibles fuentes de
financiación, el informe de ponencia detalló cuáles eran los recursos
existentes tanto en el FSP —con corte a julio y agosto de 2018— como en la
Subcuenta de Subsistencia. Cabe anotar que no se precisó qué proporción de
dichos recursos se destinarían al pago del subsidio.
40.
Por último, el informe de ponencia
incluye el texto propuesto para segundo debate en la Cámara de Representantes.
En este, se propuso acoger la segunda objeción por inconveniencia aducida por
el Gobierno nacional (pues la primera ya lo había sido en el trámite legislativo),
en relación con el concepto de atención integral previamente incluido en el
artículo 2º, dado que la Ley 1804 de 2016 ya lo incluía. El texto propuesto, integrado
por 19 artículos, fue el siguiente[29]:
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE DE CÁMARA
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE DE CÁMARA CON BASE
EN LAS OBSERVACIONES DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019
Artículo
2º. Del servicio público de atención a la Primera Infancia, protección
Integral de la niñez y adolescencia. La atención integral a la Primera
Infancia es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por
los particulares constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, que
reúnan los requisitos establecidos por el ICBF, mediante la suscripción de
contratos de aporte, de conformidad con lo establecidos en la Ley 80 de 1993
y las normas que la modifiquen o sustituyan.
[…]
Parágrafo
2º. Para efectos de garantizar la calidad en el servicio, en los procesos de
contratación que adelante el desarrollo de sus políticas y/o fines
misionales, el ICBF validará la experiencia individual de las madres
comunitarias, FAMI sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a
las modalidades integrales, cuya sumatoria podrá convalidar la experiencia
requerida por las asociaciones de padres usuarios y/o madres comunitarias
FAMI y sustitutas.
Artículo
2º. Validación de experiencia en el servicio. Para efectos de garantizar la
calidad en el servicio, en los procesos de contratación que adelante el
desarrollo de sus políticas y/o fines misionales, el ICBF validará la
experiencia individual de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras
y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, cuya
sumatoria podrá convalidar la experiencia requerida por las asociaciones de
padres usuarios y/o madres comunitarias FAMI y sustitutas.
Artículo
3º. Definiciones
[…]
Parágrafo
1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el
lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura
de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios
y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada subordinación a una
organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control y
seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
Artículo
3º. Definiciones
[…]
Parágrafo
1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el
lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura
de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios
y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada reglamentación
a una organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control
y seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
CAPÍTULO II
Reglas que rigen la relación laboral de las madres
comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual,
subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo
Artículo
4°. Del vínculo contractual de las
madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación
contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público
de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de
carácter laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante
la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias,
madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su
vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término
indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad
social a las que tienen derecho.
[…]
CAPÍTULO II
Reglas que rigen la relación laboral de las madres
comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual,
subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo
Artículo
4°. Del vínculo contractual de las
madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación
contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público
de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de
carácter laboral y se adelantará mediante la contratación de las
organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas,
tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con
vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando
todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen
derecho.
[…]
Artículo
5°. Subsidio permanente a la vejez. Las
madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas
que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado
sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez,
que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo
mensual legal vigente, de la siguiente manera:
1.
Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención
integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un salario mínimo
mensual legal vigente.
2.
Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20)
años o más en los programas de atención integral a la
Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF
recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el
Gobierno nacional.
[…]
Artículo
5°. Subsidio permanente a la vejez. Las
madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas
que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado
sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez,
que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo
mensual legal vigente, de la siguiente manera:
1.
Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención
integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95% de un
salario mínimo mensual legal vigente.
2.
Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años en
los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección
integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio
proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional.
[…]
Artículo
7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los
artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias,
madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las
modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera
Infancia del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la
vigencia de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre,
conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley
y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que
desempeñe en el tránsito.
[…]
Artículo
7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los
artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias,
madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las
modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera
Infancia del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la
vigencia de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre,
conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley
y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que
desempeñe en el tránsito, siempre que se den los requisitos establecidos
en dichas disposiciones.
[…]
Artículo
10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que
prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que
prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF, tendrán derecho:
1.
Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones
educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación correspondiente.
2.
Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de
las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los
diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las
funciones propias del cargo.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación
las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por
el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de
Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras
y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales relacionadas
con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes áreas
académicas.
Artículo
10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que
prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que
prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF, tendrán derecho:
1.
Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones
educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación correspondiente.
2.
Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de
las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los
diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las
funciones propias del cargo.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación
las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por
el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de
Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales
relacionadas con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes
áreas académicas.
De
igual forma, el Ministerio de Educación y el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena) gestionarán programas de capacitación y formación para las madres
comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho
tránsito a las modalidades integrales.
41.
En virtud de lo expuesto, el informe de
ponencia incluyó como proposición a la Cámara de Representantes, la de darle
segundo debate al proyecto de ley No. 127 de 2015 Senado - 277 Cámara 2016.
42.
El 22 de mayo de 2019, el secretario
general de la Comisión Séptima Permanente de la Cámara de Representantes,
remitió el expediente del proyecto de ley junto con el informe de ponencia para
segundo debate al secretario general de la misma corporación. El texto
definitivo puesto a consideración de la plenaria de la Cámara para segundo
debate fue el mismo que el propuesto por los representantes en el informe de
ponencia para segundo debate.
43.
El 5 de junio de 2019, mediante
constancia de la Secretaría General de la Cámara de Representantes, se informó que,
en sesión plenaria del 4 de junio de 2019, fue aprobado en segundo debate el
texto definitivo sin modificaciones del proyecto de ley, tal como consta en el
acta de la sesión plenaria ordinaria No. 60 del 4 de junio de 2019[30], y como fuera anunciado en la sesión del 28 de mayo de
2019. Ese mismo día, la Secretaría General de dicha cámara legislativa, expidió
certificación en la que se señaló que “En Sesión Plenaria del día 4 de junio
de 2019 de la Cámara de Representantes, fue considerado y aprobado sin modificaciones
en segundo debate la ponencia, el articulado y el título presentado por los
ponentes al Proyecto de Ley No. 276 […]. Lo anterior dando cumplimiento a la
Sentencia C-110 de 13 de marzo de 2019, proferida por la Honorable Corte
Constitucional, y artículos 241 Constitucional y 202 de la Ley 5ª de 1992,
(Reglamento del Congreso), se procedió a subsanar el vicio de procedimiento en
esta Corporación al proyecto de Ley en comento.”[31]
44.
El 5 de junio de 2019, el secretario
general de la Cámara de Representantes remitió al presidente del Senado de la
República el expediente legislativo del proyecto de ley[32].
45.
Ese mismo día, el secretario general
del Senado de la República informó al senador Alexander López Maya que, en
atención a las instrucciones del presidente de dicha Corporación, había sido
designado para integrar, junto con “su homólogo de la Cámara de
Representantes”, la comisión accidental de mediación cuyo propósito sería
el de unificar el texto para su remisión a sanción presidencial[33].
46.
El 6 de junio de 2019 se recibió en Secretaría
General de una y otra cámara el acta de conciliación —con fecha de 4 de ese
mes— de la comisión accidental compuesta por el senador López Maya y el
representante Jorge Gómez. En aquella consta que los conciliadores: “Después
de un análisis hemos concluido que el texto aprobado por la Honorable Cámara de
Representantes recoge en su integridad las consideraciones y lo aprobado en el
Senado de la República, además de recoger las órdenes impartidas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia C-110 de 2019 […] Por lo
anterior, hemos decidido acoger en su totalidad el texto aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes, así como el Título aprobado por ésta”[34]. En dicha acta, se incorporó el texto del proyecto de ley
conciliado.
47.
El 11 de junio de 2019, la Secretaría General
del Senado de la República expidió constancia secretarial en la que informó
que: “En sesión Plenaria del H. Senado de la República el día once (11) de
Junio del año dos mil diecinueve (2019), fue considerado y aprobado, el Informe
de la Comisión de Mediación […] al Proyecto de Ley No. 127 de 2015 Senado – 277
de 2016 Cámara […]. El resultado de las votaciones presentadas para la
aprobación de este Informe son las registradas en el Acta No. 65 de 11 de Junio
de 2019”[35].
48.
El 13 de junio de 2019, fue recibido en
la Secretaría General de la Corte Constitucional oficio mediante el cual se remitía el expediente del proyecto de
ley 127 de 2015 Senado-277 de 2016 Cámara, “debidamente subsanado el vicio
de procedimiento señalado, en el sentido de repetir el trámite legislativo a
partir del segundo debate en la Cámara de Representantes (cuarto debate)”,
de conformidad con lo ordenado por este tribunal en sentencia C-110 de 2019.
49.
El 10 de julio de 2019, la Sala Plena
de la Corte Constitucional profirió el auto 376 de 2019, en virtud del cual se
resolvió: (i) abstenerse de pronunciar fallo definitivo hasta tanto no se
allegaran todas las pruebas decretadas; (ii) requerir a los presidentes de las
cámaras legislativas para que remitieran con destino a la Corte las gacetas del
Congreso en las que se publicaron las actas que dan cuenta de cómo se surtió en
detalle el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, los
textos, los anuncios y citaciones, las publicaciones, las discusiones y la
aprobación de informes de ponentes, entre otros asuntos; y (iii) una vez
recibidas las pruebas decretadas, y debidamente evaluadas, se continuaría con el
trámite de las objeciones gubernamentales.
50.
En cumplimiento del anotado auto, la Secretaría
General de la Corte Constitucional requirió a la Cámara de Representantes y al
Senado de la República la remisión de “las Gacetas en las que aparecen
publicadas las actas de las sesiones en las que se efectuó el anuncio,
discusión y votación de los informes de los ponentes y de la Comisión
Accidental de Conciliación […]”.
51.
El 1º de agosto se hizo llegar a la Secretaría
General de la Corte Constitucional oficio suscrito por el secretario general de
la Cámara de Representantes, con el que adjuntó en medio magnético, además de
la certificación del quórum y de las votaciones de aprobación del proyecto de
ley en sesiones plenarias de esa corporación, las siguientes gacetas del
Congreso: (i) Gaceta No. 419 de 2019, en la cual se publicó la ponencia para
segundo debate[36];
(ii) Gaceta No. 457 de 2019, en la que se publicó el texto definitivo aprobado
en plenaria de la Cámara de Representantes[37]; y (iii) Gaceta No. 478 de 2019, en la que se publicó el
texto definitivo adoptado por la comisión accidental de conciliación[38].
52.
En la certificación anotada (ver supra,
numeral 51), el secretario general
de la Cámara de Representantes manifestó que “conforme a lo resuelto en la
Sentencia C-110 del 13 de marzo de 2019 la Plenaria de la Cámara de
Representantes aprobó el Proyecto de Ley No. 127 de 2015 – 277 de 2016 Cámara
[…] así: 1. En sesión plenaria del día 4 de junio de 2019, que consta en el
acta de plenaria No. 060, a la cual asistieron ciento cincuenta y un (151) H.
Representantes a la Cámara, fue discutido y aprobado a través de votación
nominal y pública el proyecto de interés en segundo debate así: // Corrección
vicio de procedimiento PL 277/16: SI: 114 votos; NO: 1 voto. // Articulado: SI:
101 votos; NO: 0 votos. // Título y pregunta: SI: 101 votos; NO: 0 votos. // En
sesión plenaria del día 11 de junio de 2019, que consta en el acta de sesión
plenaria No. 063 a la cual asistieron ciento sesenta y dos (162) H.
Representantes a la Cámara, fue discutido y aprobado través (sic) de votación
nominal y pública el informe de conciliación del proyecto de interés así: //
Informe de Conciliación PL 277/16: SI: 96 votos; NO: 1 voto.”
53.
Por último, el secretario de la Cámara
de Representantes, en el aludido oficio manifestó que, para ese momento, las actas
de Plenaria Nos. 058 del 28 de mayo de 2019, 060 del 4 de junio de 2019, 062
del 19 de junio de 2019 y 063 del 11 de junio de 2019, se encontraban en
proceso de elaboración, y que tan pronto fueran publicadas en las gacetas del
Congreso, serían remitidas a la Corte Constitucional.
54.
El 30 de julio de 2019 —recibida en la Secretaría
General de la Corte el 2 de agosto— el secretario del Senado de la República remitió
una comunicación en la que señaló que las gacetas del Congreso estaban aún en
proceso de elaboración, y que tan pronto culminara dicho proceso se harían
llegar a esta corporación. En todo caso, adjuntó a su comunicación una
certificación en la que consta: “[…] Que el H. Senado de la República, en
Sesión Plenaria de fecha 11 de junio de 2019, acató lo dispuesto en Sentencia
C-110 de 2019, en lo atinente a ‘…propiciar y desarrollar una deliberación
específica y explícita sobre el impacto fiscal de la reforma propuesta, que
aborde los siguientes asuntos: (i) los costos fiscales de la iniciativa, (ii)
su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo y (iii) las posibles
fuentes de financiación’. // Que la discusión y votación estuvo precedida del
correspondiente anuncio, efectuado en Sesión Plenaria de fecha 10 de junio de
2019, Acta Nº 64. // Que la discusión y votación contó con el correspondiente
quórum deliberatorio, decisorio y mayorías, de conformidad con los artículos
116 y 117 de la Ley 5ª de 1992; cuya votación ordinaria tuvo un total de cien
(100) H. Senadores a favor de la aprobación”.
55.
El 22 de agosto de 2019, el delegado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito ante la
Secretaría General de la Corte[39],
mediante el cual, de una parte, solicitó se le corriera traslado a dicho Ministerio
de las pruebas allegadas al expediente y, de otra, hizo una serie de
consideraciones respecto de la labor del Congreso de la República en relación
con la subsanación de los vicios y el cumplimiento de las órdenes proferidas
por la Corte Constitucional mediante sentencia C-110 de 2019, mismas que
consideró incumplidas.
56.
En primer lugar, en relación con la
objeción contra el artículo 4º del proyecto de ley, referente a la forma de
vinculación jurídica de las madres comunitarias, que la Corte declaró fundada,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que el Congreso de la
República incurrió en un nuevo vicio al momento de rehacer el trámite
legislativo, el cual consistió en la omisión del requisito establecido en el
inciso cuarto del artículo 167 de la Constitución Política. Lo anterior porque esa
cartera —ministerio del ramo para los efectos del artículo constitucional
mencionada— no fue citada por el Congreso luego de la remisión del expediente
por parte de la Corte.
57.
El Ministerio de Hacienda estima que,
de conformidad con la jurisprudencia en la materia[40], rehacer el trámite legislativo no equivale, simplemente,
a eliminar la disposición declarada inconstitucional, sino a “reconfigurar
materialmente el proyecto de ley”[41].
Para el Ministerio, dicha obligación fue incumplida por el Congreso de la
República, a pesar de que el artículo 167 de la Constitución obligaba a
escucharlo; máxime por las importantes modificaciones que respecto de la
administración pública traería consigo este artículo. En efecto, para el Ministerio,
el artículo 4º tiene un gran impacto sobre la administración pública porque:
(i) mantiene la obligación a cargo del ICBF de descontar y pagar los aportes de
las madres comunitarias, lo cual generaría un impacto en la organización,
gestión y administración de dicha entidad[42]; (ii) insiste en la necesaria vinculación laboral de las madres
comunitarias, lo cual genera problemas, incluso, de cara a las labores
misionales de las trabajadoras respecto de la jornada máxima legal[43]; (iii) limita la capacidad de contratación por parte del
ICBF, en tanto aquella se delega en organizaciones conformadas por las madres
comunitarias[44];
(iv) el mandato de estabilidad reforzada para las madres comunitarias genera la
necesidad de suscribir contratos de aporte indefinidos con los operadores de
los programas, sin muchas veces conocer o poder asegurar la calidad en la
prestación de los servicios[45]; y
(v) la contratación por intermedio de las organizaciones de madres comunitarias
vulnera el principio de selección objetiva consagrado en la Ley 80 de 1993, al
que está sujeto el ICBF[46].
58.
Por otra parte, en relación con los
artículos 5º y 6º, el mencionado Ministerio arguye que la orden contenida en el
ordinal tercero de la sentencia C-110 de 2019 no fue cabalmente cumplida por el
Congreso de la República porque, de una parte, la subsanación del vicio fue
realizada de manera extemporánea y, de otra, al no haberse discutido en la
plenaria de la Cámara de Representantes el impacto fiscal del proyecto y su
concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con las posibles fuentes de
financiación, el vicio en realidad no se subsanó.
59.
En punto al carácter extemporáneo de la
subsanación, el MHCP recordó que la Corte había concedido a la plenaria de la
Cámara de Representantes un término de 30 días contados a partir de la
notificación del fallo para estudiar y discutir el concepto. La sentencia C-110
de 2019 se notificó el 3 de abril de 2019; de manera que en opinión de dicho
Ministerio dicho término vencía el 20 de mayo. Y dado que el informe de
ponencia para cuarto debate fue publicado apenas el 21 de mayo, según consta en
la Gaceta del Congreso No. 419 del 29 de mayo de 2019, el término ya había
expirado al momento de llevar a cabo la discusión en la plenaria.
60.
Respecto de la discusión del impacto
fiscal de los anotados artículos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseveró
que, de conformidad con la sentencia C-110 de 2019, la deliberación no
constituye un mero trámite o formalismo. Para dicha cartera ministerial, ello
fue lo que ocurrió en la plenaria de la Cámara de Representantes porque: (i) no
se hizo un “análisis serio”[47] del impacto fiscal de la eventual vigencia de los artículos
5º y 6º. Señaló que el coordinador ponente desechó la cifra de $745.000
millones de pesos como falsa, y sobre esa base no evaluó la realidad del costo
fiscal de la medida, aun cuando tal suma se refería al artículo 4º. Para el Ministerio
el costo fiscal de ese auxilio prestacional a las madres comunitarias,
proyectado entre 2019 a 2057, es de 10,42 billones de pesos, que no están
contemplados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con lo cual se evidencia que
la afirmación del coordinador ponente según la cual este auxilio es una “chichigua”[48] revela la falta de
estudio del impacto fiscal; (ii) no se evaluó la compatibilidad del auxilio con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo; y (iii) no se estudiaron las posibles fuentes
de financiación del auxilio porque el coordinador ponente se limitó a señalar
que ello ocurriría con los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, aun
cuando, de conformidad con el CONPES Social 156 de 2012, dichos excedentes
están destinados a otros programas —tales como Colombia Mayor, entre otros—.
Además, si bien es cierto que existe, a la fecha, un excedente de 200.000
millones de pesos, ello solo podría cubrir el primer año de implementación del
proyecto de ley. En esos términos, consideró el Ministerio que no se surtió una
efectiva deliberación de los impactos fiscales del proyecto de ley.
61.
Por último, en su oficio el Ministerio
realizó una actualización de la estimación del impacto fiscal del proyecto normativo,
pues la información presentada en su momento se fundó en las bases de datos de
2010 suministradas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Tras
realizar sus cálculos, el mencionado Ministerio concluyó que el valor presente
neto del proyecto de ley para el “horizonte de tiempo 2019 al 2057 es de
$10,42 billones de pesos[49]”
—con una rentabilidad de 3,5% anual—. Para el Ministerio de Hacienda, en vista
de que el proyecto de ley ordena gasto, debe cumplir con los requisitos del
artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003; lo que no ocurrió en este caso.
62.
Como consecuencia de lo anterior, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público solicita[50] a la Corte que: (i) declare “no cumplida la exigencia
del artículo 167 de la Constitución Política y de lo ordenado en la Sentencia
C-110 de 2019, en cuanto a la inexequibilidad parcial del artículo 4 del
Proyecto de Ley […]”; (ii) declare “no cumplida la exigencia del
ordinal tercero de la Sentencia C-110 de 2019, en cuanto a los artículos 5º y
6º del Proyecto de Ley […]”; y que, en consecuencia, (iii) declare
inexequible el proyecto de ley en relación con las objeciones gubernamentales
de los artículos 5º y 6º.
63.
El 9 de octubre de 2019, el secretario
del Senado de la República remitió, en medio magnético, copia de la Gaceta del
Congreso No. 992 del 4 de octubre de 2019 en la que aparece publicada el Acta
número 65 correspondiente a la sesión ordinaria del martes 11 de junio de 2019
de la plenaria del Senado. En dicha acta consta que, evacuada la lectura del
orden del día y de la votación de una proposición de modificación del mismo, se
acometió la discusión del proyecto de ley en referencia[51]. Para el efecto, se le concedió el uso de la palabra al
senador Alexander López Maya, quien rindió un informe ante la plenaria sobre el
trámite del proyecto de ley, las objeciones formuladas por el Presidente de la
República, la sentencia C-110 de 2019, la labor de corrección de los vicios
advertidos en dicha providencia, y el trabajo de la comisión de conciliación
respecto del texto del proyecto. En relación con este último punto, el senador
López Maya señaló que la Cámara de Representantes había votado positivamente el
informe de conciliación esa misma mañana y que solo restaba hacer lo propio
ante la plenaria del Senado.
64.
Terminada la intervención del referido senador,
la Presidencia del Senado manifestó que el informe había sido previamente
publicado en la Gaceta del Congreso No. 468 de 2019, y luego se sometió “a
consideración de la plenaria el informe de corrección de vicios al Proyecto de
ley número 127 de 2015 Senado, 277 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión, esta
le imparte su aprobación”[52]. Dicho informe estaba acompañado del texto definitivo que
fue conciliado por la comisión accidental ad hoc. Tras dicha aprobación,
el senador López Maya formuló una moción de procedimiento en el sentido de
pedir que la Secretaría certificara el quórum o la votación nominal del
proyecto, para que quedara constancia de ello. El secretario contestó ante
dicha moción que “la modalidad de votación ordinaria por pupitrazo (sic) es
obligatoria salvo que se trata de una Ley especial, esta es una ley ordinaria y
es el modo de votarla; como se dio aprobada por unanimidad, el tablero informa
que hay quórum decisorio más que suficiente”[53].
65.
Por otra parte, también el 9 de octubre
de 2019, el Director de Defensa Jurídica Nacional de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado, manifestó el interés de la entidad de intervenir
en el trámite del proceso y, por considerar que la Corte no podía adoptar una
decisión definitiva sobre el asunto hasta tanto no se tuvieran las
transcripciones fidedignas de las discusiones y deliberaciones, solicitó que se
decretara una prueba de oficio en ese sentido. El 17 de octubre de 2019, al
constatar que aún no se habían recibido la totalidad de las actas solicitadas
mediante el Auto 367 del 10 de julio de 2019, el Magistrado sustanciador
profirió Auto de Insistencia probatoria, mediante el cual requería al secretario
general de la Cámara de Representantes para que remitiera las gacetas del
Congreso de la República solicitadas en las que constaran “los textos, los
anuncios y citaciones, las publicaciones y las discusiones” relativos al
proyecto de la ley, así como la citación al Ministro del ramo para rehacer el
proyecto.
66.
El 23 de octubre de 2019, se recibió por
conducto de la Secretaría escrito de intervención de la Agencia de Defensa
Jurídica del Estado, en el cual se le solicitaba a la Corte que pidiera al
Congreso de la República, en adición a las gacetas contentivas de las actas,
los audios y videos del debate parlamentario, habida cuenta de que las
transcripciones podrían “no reflejar con total exactitud y precisión los
términos reales en que se surtieron las discusiones”. Asimismo, manifestó
que, en opinión de la Agencia, dichos audios y videos podrían corroborar que el
debate surtido en el Congreso no cumplió con los estándares fijados en la sentencia
C-110 de 2019, y por ende, el vicio de procedimiento subsiste.
67.
El 5 de noviembre de 2019, el
secretario general de la Cámara de Representantes informó que las actas de
plenaria Nos. 058 del 28 de mayo de 2019, 060 del 4 de junio de 2019, 062 del
19 de junio de 2019 y 063 del 11 de junio de 2019, aún se encontraban en proceso
de elaboración, y que tan pronto fueran publicadas en las gacetas del Congreso,
serían remitidas a este tribunal. El 2 de diciembre de 2019, el mismo
secretario general remitió copia electrónica de la Gaceta No. 1100 de 2019, “la
cual contiene el Acta de plenaria No. 062 del 10 de junio de 2019, en el cual (sic)
fue anunciado el proyecto para ser conciliado en plenaria de la Cámara”.
68.
El 5 de diciembre de 2019, la Agencia
de Defensa Jurídica del Estado presentó escrito adicional ante la Secretaría
General de la Corte, con el objetivo de coadyuvar la postura del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público dentro del proceso, debido a que consideraba que no se habían
subsanado los vicios señalados en la sentencia C- 110 de 2019. Respecto del
artículo 4º, sostuvo que el Congreso no tuvo en cuenta la razón principal del
fallo de la Corte, que estaba encaminada a respetar la iniciativa legislativa
del Gobierno nacional en materia de medidas que modifiquen la estructura de la
administración nacional. Para la Agencia, haber eliminado únicamente la
expresión ‘en forma directa con el ICBF o’ “no equivale a una
corrección sustancial del enunciado normativo, pues no se modificó nada
respecto de “la modificación del régimen contractual del ICBF, la forma de
vinculación y su impacto en relación con las reglas del empleo público,
particularmente en la organización y estructura del ICBF, que constituyan
modificaciones sustanciales a la estructura de la administración nacional”.
Asimismo, consideró que el trámite formal tampoco se había subsanado, puesto
que el ministro del ramo no había sido citado a la plenaria.
69.
Por otra parte, respecto de los
artículos 5º y 6º, consideró la Agencia que el Congreso de la República había reincidido
en los errores notorios de imprecisión e insuficiencia en la deliberación. Con
base en una grabación de voz suministrada por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, afirmó que una vez más, no se tomó en serio la cuestión de la
sostenibilidad financiera y fiscal, como lo refleja el hecho de que el ponente
del proyecto rechazó las cifras suministradas por el Ministerio de Hacienda por
considerarlas incorrectas, pero no ofreció sustento alguno.
70.
El 21 de febrero de 2020, el secretario
general de la Cámara de Representantes, radicó en la Secretaría de esta Corte copia
electrónica de las Gacetas del Congreso No. 63 y No. 64 de 2020, en las cuales
constan las Actas de Plenaria (i) No. 058 del 28 de mayo de 2019, en la cual
fue anunciado el proyecto de ley de marras para segundo debate; y (ii) No. 063
del 11 de junio de 2019, donde fue aprobado el informe de conciliación,
respectivamente.
71.
Mediante Resolución número 385 del 12
de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. Posteriormente,
mediante el Decreto 417 de 2020 el Gobierno Nacional declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y
mediante Decreto Legislativo 491 de 2020 se establecieron condiciones para la
prestación de los servicios a cargo de las autoridades durante la emergencia
ocasionada por la pandemia del COVID-19. Teniendo en cuenta lo anterior,
mediante Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521,
PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532,
PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió
los términos judiciales y estableció algunas excepciones.
72.
El Decreto Legislativo 469 de 2020
previó que, en el marco de la emergencia, “la Sala Plena de la Corte
Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada
por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el
cumplimiento de sus funciones constitucionales”. Mediante Auto 121
del 16 de abril de 2020, la Sala Plena la Corte Constitucional resolvió “LEVANTAR
la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura
PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de
inconstitucionalidad (…)”, así como, en tratándose de procesos de tutela, “AUTORIZAR a las Salas de Revisión de la Corte
Constitucional para levantar la suspensión de términos judiciales en asuntos
concretos sometidos a su consideración” (mayúsculas sostenidas en el texto original). En dicha
providencia, nada se dispuso sobre el trámite de los procesos relacionados con
objeciones gubernamentales, mismas que se rigieron por la suspensión de
términos señalada en el numeral 71 anterior.
73.
Posteriormente, el 13 de mayo de 2020,
el secretario general de la Cámara de Representantes remitió copia electrónica
de la Gaceta del Congreso No. 182 de 2020, en la cual se publicó el Acta de
Plenaria No. 060 del 4 de junio de 2019, en donde fue aprobado en segundo
debate el proyecto de ley que se revisa. Mediante
Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la
Judicatura levantó la suspensión de los términos judiciales y administrativos
en todo el país a partir del 1 de julio de 2020; y luego, mediante Acuerdo PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020, dicha corporación
indicó que los términos judiciales seguirían suspendidos hasta el 30 de julio
de 2020. En virtud de lo anterior, el proceso de la referencia estuvo
suspendido desde el 16 de marzo hasta el 30 de julio de 2020.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
74.
La Corte es competente para
pronunciarse sobre las actuaciones del Congreso de la República a raíz de una
sentencia de inexequibilidad parcial de un proyecto de ley como consecuencia de
haberse declarado fundadas objeciones gubernamentales respecto de juicios
subsanables, con fundamento en lo dispuesto en
el inciso cuarto del artículo 167, en el ordinal 8º del artículo 241 de la
Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
B.
CUESTIONES PREVIAS
75.
En relación con las modificaciones
introducidas a los artículos 2º, 3º, 7º y 10 del proyecto de ley analizado, la
Corte las entenderá como no hechas. De las
pruebas remitidas a la Corte, consta que fueron incluidas algunas
modificaciones adicionales a los artículos 2º, 3º, 7º y 10 del proyecto de ley,
mismas que no fueron consideradas por la Sala Plena en la sentencia C-110 de
2019, las cuales se refieren a: (i) la validación de la experiencia con que
deben contar las madres comunitarias, para efectos de garantizar la calidad del
servicio (artículo 2º); (ii) los lineamientos bajo los cuales deben prestar el
servicio las madres comunitarias y madres FAMI (artículo 3º); (iii) las
condiciones bajo las cuales operará el régimen de transición de madres
comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho
tránsito a las modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a
la Primera Infancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que hagan
tránsito o hayan transitado con anterioridad a la vigencia del proyecto de Ley,
a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre (artículo 7º); y (iv) el deber
del Ministerio de Educación, y del Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, de
gestionar programas de capacitación y formación para las madres comunitarias,
madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las
modalidades integrales (artículo 10).
76.
En relación con el alcance de la
revisión del trámite que debe realizar la Corte Constitucional, tras la
declaratoria de inexequibilidad parcial del Proyecto de Ley, es importante
señalar que el Congreso de la República debe “rehacer” e “integrar” el texto.
En este sentido, ha precisado la jurisprudencia que:
“Así las cosas,
entendiendo las expresiones “rehacer” e “integrar” en el contexto del trámite
constitucional de las objeciones presidenciales, se tiene que la labor del
Congreso, una vez la Corte ha declarado inexequible parcialmente un proyecto de
ley, consisten en (i) suprimir del texto de la ley los segmentos normativos
declarados inexequibles por la Corte; (ii) agregar o suprimir aquellas
expresiones que resulten estrictamente necesarias para acordarle un sentido
racional al proyecto de ley, visto en su conjunto; (iii) modificar la
numeración y los títulos, de ser necesario; y (iv) realizar los ajustes
gramaticales y sintácticos pertinentes. En últimas, se pretende que el proyecto
de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y
coherente.
Ahora bien, esas
labores realizadas por el Congreso de la República no sólo deben estar
orientadas por los clásicos principios de la técnica legislativa, sino que no
pueden sobrepasar la ratio decidendi del fallo de control de constitucionalidad. Lo anterior significa que, le está vedado al Congreso
modificar aquellos artículos del proyecto de ley que no guarden una relación
estrecha, de conexidad material, con los fundamentos constitucionales que le
sirvieron a la Corte para declarar inexequible una o varias disposiciones de
aquél. En otras palabras, si bien el Congreso puede realizar los ajustes
técnicos necesarios en el proyecto de ley objetado, introduciendo incluso las
modificaciones que sean pertinentes en artículos no inicialmente objetados por
el Presidente de la República, también lo es que dicha facultad se encuentra
limitada por las razones constitucionales que motivaron el fallo de la Corte”[54]
(negrillas fuera de texto original).
77.
Sobre el particular, la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado sobre los alcances del control y competencia
de la Corte respecto de los proyectos de ley que han sido nuevamente
tramitados, tras una primera sentencia sobre las objeciones gubernamentales. En
este sentido, señaló este tribunal en la sentencia C-856 de 2009[55]: “En suma, la competencia de la Corte Constitucional en
materia de proyectos de ley declarados parcialmente inexequibles, se extiende a
verificar (i) el trámite adelantado en el Congreso de la República (control
formal); y (ii) el cumplimiento del deber de rehacer e integrar el texto del
proyecto de ley, en los términos de la sentencia de control de
constitucionalidad (control material)”[56]. Por su parte, en el auto
008A de 2004 —reiterado por la sentencia C-987 de 2004—, mediante el cual la
Corte consideró no cumplido el trámite de reelaboración e integración del
proyecto de ley No. 030 y 084 de 2001 Cámara (acumulados), 278 de 2002 Senado,
“por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador
social y periodista y se dictan otras disposiciones”, respecto de las
objeciones que en la sentencia C-650 de 2003 se habían declarado fundadas,
señaló la Corte:
“(...) en casos como
el presente - en los cuales se declaró la inexequibilidad de apartes de algunos
artículos así como la inconstitucionalidad del primer artículo que orientaba
todo el proyecto -, la tarea de revisión del texto por parte del Congreso no se
puede limitar a eliminar apartes y modificar la numeración, sino que se
extiende a armonizar el texto con el dictamen de la Corte, el cual se expresa
en la parte resolutiva y se fundamenta en la ratio decidendi. Por eso, el
Congreso al rehacer no emprende una tarea mecánica sino de reconfiguración
material del proyecto. Esto puede comprender integrar en él normas nuevas que
desarrollen la Constitución y sean conformes con todas las consideraciones que
dieron sustento a la decisión de esta Corporación, lo que implica una revisión
del contenido del texto para ajustarlo al pronunciamiento de la Corte.
“Es
decir, en este caso concreto, la refacción de las disposiciones afectadas por
la declaración de inconstitucionalidad proferida por la Corte implicaba la
complementación y revisión del proyecto. Esta constituía la única forma de
ajustarlo a la Constitución, en cumplimiento del ‘dictamen de la Corte’, que
está conformado tanto por la parte resolutiva de la sentencia como por la ratio
decidendi de ella […]”[57].
78.
De lo anterior, es posible concluir que
una vez ha declarado inexequible parcialmente un proyecto de ley, la labor del
Congreso de la República consiste principalmente en (i) suprimir del texto de
la ley los segmentos normativos declarados inexequibles por la Corte; (ii)
agregar o suprimir aquellas expresiones que resulten estrictamente necesarias
para acordarle un sentido racional al proyecto de ley, visto en su conjunto;
(iii) modificar la numeración y los títulos, de ser necesario; y (iv) realizar
los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes. En últimas, se pretende que
el proyecto de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo
armonioso y coherente. Dichas modificaciones deben guardar conexidad con la
decisión de la Corte y no pueden sobrepasar la ratio decidendi del fallo
de control de constitucionalidad.
79.
En este orden de ideas, recuerda la
Sala que la razón de la decisión de la sentencia C-110 de 2019 en lo
relacionado con el artículo 4º del proyecto de Ley analizado, consistió en que
la habilitación general a una entidad del orden nacional para establecer
vínculos laborales y permanentes con las Madres constituía una modificación
sustancial de la estructura de la administración nacional (ver supra,
numeral 11 y 12). No obstante lo anterior, observa la Sala que desde el
informe de ponencia para cuarto debate[58], los
ponentes designados introdujeron, sin explicación o sustento alguno para ello, algunas
modificaciones en el texto de los artículos 2º, 3º, 7º y 10 del proyecto de Ley,
mismas que no guardan relación con la sentencia C-110 de 2019 como pasa a
exponerse:
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE DE CÁMARA
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE DE CÁMARA CON BASE
EN LAS OBSERVACIONES DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019
Observaciones de la Sala Plena
Artículo
2º. Del servicio público de atención a la Primera Infancia, protección
Integral de la niñez y adolescencia. La atención integral a la Primera
Infancia es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por
los particulares constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, que
reúnan los requisitos establecidos por el ICBF, mediante la suscripción de
contratos de aporte, de conformidad con lo establecidos en la Ley 80 de 1993
y las normas que la modifiquen o sustituyan.
[…]
Parágrafo
2º. Para efectos de garantizar la calidad en el servicio, en los procesos de
contratación que adelante el desarrollo de sus políticas y/o fines
misionales, el ICBF validará la experiencia individual de las madres
comunitarias, FAMI sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a
las modalidades integrales, cuya sumatoria podrá convalidar la experiencia
requerida por las asociaciones de padres usuarios y/o madres comunitarias
FAMI y sustitutas.
Artículo
2º. Validación de experiencia en el servicio. Para efectos de garantizar la
calidad en el servicio, en los procesos de contratación que adelante el
desarrollo de sus políticas y/o fines misionales, el ICBF validará la
experiencia individual de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras
y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, cuya
sumatoria podrá convalidar la experiencia requerida por las asociaciones de
padres usuarios y/o madres comunitarias FAMI y sustitutas.
Se
suprimieron 3 incisos y el primer parágrafo, de tal forma que la única
disposición vigente en el artículo termina siendo el parágrafo 2º, que
establece lineamientos para garantizar la calidad en el servicio.
De
esta manera, se suprimieron por completo las definiciones de las políticas de
atención integral a la primera infancia y la adolescencia, así como la
posibilidad de que las madres comunitarias se desempeñaran al mismo tiempo
como sustitutas. Sobre este punto, es importante señalar que el argumento
sostenido por los ponentes, según el cual tal cambio fue introducido en
virtud de la expedición de la Ley 1804 de 2016, que introdujo una definición
de atención integral a la primera infancia “más amplia”, carece de
sustento alguno por no guardar relación con la sentencia C-110 y no haberse
activado la competencia prevista en el artículo 167 de la Constitución
Política respecto del mismo.
Artículo
3º. Definiciones
[…]
Parágrafo
1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el
lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura
de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios
y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada subordinación a una
organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control y
seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
Artículo
3º. Definiciones
[…]
Parágrafo
1º. Las madres comunitarias y madres FAMI, podrán prestar el servicio en el
lugar de su residencia, en sedes sociales, comunitarias o en infraestructura
de una institución estatal o privada, que se denominarán Hogares Comunitarios
y Hogares FAMI, los cuales funcionarán bajo la continuada reglamentación
a una organización comunitaria, social o empresarial y la vigilancia, control
y seguimiento del ICBF, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
En
reemplazo de la expresión “subordinación” dispuso que los hogares
comunitarios y FAMI funcionarían bajo la continuada “reglamentación”
de las entidades descritas.
Frente
al artículo 3º, observa la Sala que el Congreso introdujo una modificación en
relación con las condiciones de funcionamiento de los hogares comunitarios y
FAMI, en la medida pasó de hacerse alusión a una relación jerárquica, a una
relación reglamentaria. Esta situación genera que, además de no ser clara la
naturaleza jurídica y vinculante del aludido reglamento, tal cambio
sustancial que implica la entrada en vigencia de lo que parece ser el
conjunto de disposiciones que entrarán a regir el funcionamiento de los
centros, no guarda relación alguna con la facultad de contratación directa
que se había asignado inicialmente al ICBF y fue declarada inexequible en la
sentencia C-110 de 2019.
Artículo
7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los
artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias,
madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las
modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera
Infancia del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la
vigencia de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre,
conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley
y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que
desempeñe en el tránsito.
[…]
Artículo
7º. Sustitución de empleadores. De conformidad con lo previsto por los
artículos 67, 68 y 69 del Código Sustantivo del Trabajo, madres comunitarias,
madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las
modalidades integrales de los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia
del ICBF que hagan tránsito o hayan transitado con anterioridad a la vigencia
de la presente ley a la estrategia gubernamental De Cero a Siempre,
conservarán la calidad del vínculo contractual establecido en la presente ley
y demás prerrogativas laborales sociales, sin excepción del perfil que
desempeñe en el tránsito, siempre que se den los requisitos establecidos
en dichas disposiciones.
[…]
Se
introdujo como condición habilitante para la activación de esta prerrogativa,
el cumplimiento de los requisitos establecidos en “unas disposiciones”.
En
cuanto al artículo 7º, se observa que el Congreso de la República introdujo
una condición habilitante para la activación de la prerrogativa originalmente
prevista en el Proyecto de Ley, lo cual, además de impactar sustancialmente
el contenido de la disposición, en la medida en que se refiere al
cumplimiento de ciertas condiciones para el otorgamiento de las garantías
allí previstas -sin ser claro si la nueva expresión se refiere al Código
Sustantivo del Trabajo, la política gubernamental De Cero a Siempre, las
disposiciones del Proyecto de Ley que se refieren al vínculo contractual de
las madres comunitarias, o las normas de regulan las “prerrogativas
laborales sociales”- a su vez no tiene relación o vínculo alguno con los
efectos de la declaración de inexequibilidad de la expresión “en forma
directa con el ICBF o” de la sentencia varias veces citada.
Artículo
10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que
prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que
prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF, tendrán derecho:
1.
Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones
educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación correspondiente.
2.
Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de
las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los
diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las
funciones propias del cargo.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación
las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por
el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de
Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales
relacionadas con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes
áreas académicas.
Artículo
10. Derecho a la educación. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que
prestan el Servicio Público de Atención Integral a la Primera Infancia y que
prestan el servicio en los Programas de protección integral de la niñez y
adolescencia del ICBF, tendrán derecho:
1.
Al acceso gratuito a la educación básica y media en las instituciones
educativas oficiales, para lo cual el Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación correspondiente.
2.
Al otorgamiento de los permisos para asistir a clases y exámenes por parte de
las entidades que administran, cuando cursen con regularidad estudios en los
diferentes niveles de educación siempre y cuando no se interfieran las
funciones propias del cargo.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional podrá incorporar en el Presupuesto General de la Nación
las partidas necesarias para la creación de un fondo que sea administrado por
el Icetex, con destino a estimular el acceso a Programas Académicos de
Educación Superior de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas,
tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales
relacionadas con la atención integral a la Primera Infancia en diferentes
áreas académicas.
De
igual forma, el Ministerio de Educación y el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena) gestionarán programas de capacitación y formación para las madres
comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho
tránsito a las modalidades integrales.
Agregó
que el Ministerio de Educación y el Servicio Nacional de Aprendizaje
gestionarán programas de capacitación y formación para las madres
comunitarias.
De
esta manera, en el artículo 10 se impusieron obligaciones sustanciales
adicionales tanto al Gobierno nacional como al Sena, situaciones que además
de tener un impacto en rubros presupuestales y política pública, no se
encuentran relacionados con la razón de la decisión de la sentencia a
la que se viene haciendo referencia.
80.
Dando aplicación a dicha regla, y de
conformidad con las modificaciones sustanciales evidenciadas en el cuadro del numeral
79 anterior, la
Sala Plena consideró que los mencionados artículos, según fueron modificados
por el Congreso de la República en la instancia de conciliación, no guardan una
relación estrecha de conexidad material, con los fundamentos constitucionales (ratio
decidendi) que le sirvieron a la Corte para declarar inexequible
parcialmente el Proyecto de Ley; al no tratarse de ajustes mínimos o de
redacción, sino que su contenido altera o cambia el alcance las disposiciones,
resulta en una extralimitación de las funciones del Legislativo, a la luz de
los artículos 167 y 149 de la Carta. De esta forma, en aplicación del
precedente sobre modificaciones adicionales, inconexas y que exceden la ratio
decidendi, la Sala Plena procederá a declarar su inexequibilidad. Dicha
declaratoria implica que respecto de dichos artículos, debe tenerse el texto
del Proyecto de Ley que revisó este tribunal en la sentencia C-110 de 2019.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Y
METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN
81.
Una vez establecido lo anterior, corresponde a la Corte determinar si (i) el
Congreso de la República incumplió el mandato previsto en el artículo 167 superior
durante la reelaboración del trámite legislativo; y (ii) el Congreso subsanó en
debida forma los vicios de procedimiento identificados en la mencionada
sentencia (artículos 5º y 6º). Para el efecto, deberá verificar si frente a
estos artículos se adelantó una deliberación pública, particular y explícita en
cuanto a su impacto fiscal, su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y las posibles fuentes de financiamiento de la iniciativa (artículos 48 y
334 superior).
D.
EN CASO DE QUE UN PROYECTO SEA OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL, Y LA CORTE
LO ENCUENTRE QUE ES PARCIALMENTE INEXEQUIBLE -TAL COMO ES EL CASO DE LO
DISPUESTO EN LA SENTENCIA C-110 DE 2019- ASÍ LO INDICARÁ A LA CÁMARA EN QUE
TUVO ORIGEN, PARA QUE OÍDO EL MINISTRO DEL RAMO REHAGA E INTEGRE LAS
DISPOSICIONES AFECTADAS. UNA VEZ SURTIDO DICHO TRÁMITE, SE REMITIRÁ A LA CORTE
PARA EL FALLO DEFINITIVO (ARTÍCULO 167, INCISO 4º DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA)
82.
Toda vez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó declarar
no cumplida la exigencia prevista en el artículo 167 de la Constitución
Política, con relación a la subsanación del trámite legislativo del artículo 4º
del proyecto de ley que se revisa, por considerar que sobre dicha disposición
se omitieron los deberes que asisten al Congreso en la reelaboración del
trámite legislativo, la Corte deberá estudiar el alcance de lo dispuesto en el mencionado
artículo 167 de la Carta Política. Lo anterior
se torna relevante, toda vez que, aunque la Corte únicamente ordenó rehacer el
trámite legislativo respecto del vicio de procedimiento identificado en el
ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-110 de 2019,
relacionado con los artículos 5º y 6º del Proyecto de Ley, a juicio del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hay lugar a emitir un nuevo
pronunciamiento con relación al artículo 4º. De igual forma, con sustento en lo
dispuesto en los numerales 56 y 57 de esta sentencia,
indicó que a pesar del texto eliminado, persisten obligaciones que generan un
impacto en la organización, gestión y administración del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, en la medida en que implica una movilización del recurso
humano y financiero, y continúa alterando la estructura de la administración
nacional, pues impone la suscripción de contratos de aporte con los operadores
de los programas, aún cuando estos no cumplan con los estándares de calidad en
la prestación del servicio[59].
Por lo expuesto, la cartera de Hacienda solicitó a la Corte “Declarar no
cumplida la exigencia del artículo 167 de la Constitución Política y de lo
ordenado en la sentencia C-110 de 2019, en cuanto a la exequibilidad parcial
del artículo 4º”[60].
83.
Sobre la regla del inciso 4º del artículo
167 de la Constitución Política, el cual, entre otros, establece el deber de
oír al Ministro del ramo en el trámite de subsanación en el Congreso de la República. El artículo 167 de
la Carta Política dispone que cuando el proyecto ha sido parcialmente declarado
inexequible en el marco del trámite de las objeciones gubernamentales,
corresponde al Congreso de la República, en primer término, rehacer y reintegrar
el texto del proyecto. Tal labor implica la participación del ejecutivo, a
través del ministro del ramo pertinente, como expresión del principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público[61]. Sobre este último requisito, la Corte ha explicado que
“[…] el concepto del ministro es previo a la labor del Congreso de
refacción e integración de las disposiciones afectadas de inconstitucionalidad,
de acuerdo con el dictamen de la Corte. Precisamente, el objeto de su opinión
es brindarle elementos al Congreso para cuando éste entre a rehacer e integrar
el proyecto. El Congreso determina si atiende las consideraciones del ministro
y reformula, de manera autónoma, los artículos del proyecto afectados por la
declaración de inconstitucionalidad”[62]. De lo anterior se desprende que para el proceso de
refacción del texto del proyecto no es determinante que el Congreso acoja las
sugerencias y argumentos del ministro del ramo. No obstante, sí resulta
imperativo que dicho ministro tenga la oportunidad de pronunciarse en la
reelaboración del texto.
84.
En relación con lo dispuesto en el
artículo 4º del proyecto de ley analizado[63], la Corte declaró inexequible la expresión “en forma
directa con el ICBF o” (ver supra, numeral 12), y en el trámite
de subsanación se incumplió la regla prevista en el inciso 4º del artículo 167
de la Carta Política. Frente a los
argumentos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encuentra
la Sala que, en efecto, tal y como se desprende del inciso 4º del artículo 167
superior, la citación al ministro del ramo antes del inicio de la reelaboración
del trámite legislativo, es una regla directamente establecida por la
Constitución, que por su carácter imperativo para el buen funcionamiento
de las instituciones democráticas no admite ningún tipo de excepción,
ponderación o desistimiento por parte del Congreso. Es en este sentido que para
la Sala Plena “resulta necesario puntualizar que el perentorio mandato del
inciso 4º del artículo 167 Superior busca que sea el jefe de la cartera
respectiva el que se pronuncie sobre el proyecto objetado por el Gobierno y
que, por esa vía, emita una opinión autorizada sobre el sentido del trámite que
debe surtirse en el Congreso, para acomodarse a las objeciones en los términos
del dictamen de la Corte”[64].
85.
De esta forma, observa la Sala Plena
que además de lograr una colaboración armónica entre el Ejecutivo y el
Legislativo[65], la
intervención del ministro del ramo en el trámite de rehacer y reintegrar un proyecto
de ley busca generar un debate cualificado, informado y suficiente entre las instancias
involucradas en el proceso de las objeciones gubernamentales. Lo anterior, para
efectos de que el Gobierno, cuyas objeciones dieron lugar al pronunciamiento
de la Corte, pueda realizar aportes al trámite de reelaboración en el
Congreso, y de esta forma cerciorarse que se dé cumplimiento al fallo que
declaró la inexequibilidad parcial del proyecto. Por lo cual, al considerarse
un imperativo previo al inicio de la reelaboración del trámite legislativo,
esta Corte únicamente ha avalado el trámite surtido en el Congreso cuando se
cumplió con la citación del ministro respectivo[66]. En este caso, es claro que, con fundamento en las gacetas
contentivas del trámite legislativo (ver supra, sección I.D), el
Congreso de la República incumplió con la regla constitucional de oír al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público previo a comenzar la reelaboración del
trámite legislativo, sin que haya lugar, como se dijo antes, a que esta regla
sea ponderable o pueda excepcionarse en su aplicación para este caso. De esta
forma, ante la finalidad constitucional de materializar la colaboración
armónica entre el Ejecutivo y el Legislativo, pero sobre todo generar un debate
cualificado, informado y suficiente alrededor de un tema de interés general, no
se puede omitir dicha regla, y por consiguiente, la Corte Constitucional declarará
inexequible el artículo 4º por desconocimiento de lo previsto en el inciso 4º
del artículo 167 de la Carta Política.
E.
PARÁMETROS DE APLICACIÓN EN EL JUICIO
DE SOSTENIBILIDAD FISCAL Y EL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA EN LOS
TÉRMINOS DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019
86.
La sentencia C-110 de 2019 arribó a las
siguientes conclusiones acerca de la relación que tiene el principio de
sostenibilidad financiera del sistema pensional (art. 48 de la Constitución) y
el criterio de sostenibilidad fiscal como criterio orientador de la actividad
del Estado (art. 334 superior), así: (i) la obligación de garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema pensional se refleja, primariamente, en
las reglas especiales para el reconocimiento de pensiones establecidas en el
propio artículo 48 superior; (ii) la adecuada correspondencia entre los
recursos que ingresan al sistema de seguridad social y los recursos que deben
destinarse a la protección de las personas que han asegurado su contingencia de
vejez; y (iii) la sostenibilidad fiscal, definida como criterio orientador,
instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, disciplina la
administración de las finanzas públicas, para que se tomen las medidas que se
requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos públicos que
pueda afectar la vigencia de la cláusula de Estado Social de Derecho.
87.
Asimismo, dicha sentencia fijó de forma
específica las particularidades del juicio que debe aplicar la Corte cuando analiza
el trámite legislativo impartido a una Ley que ordena gasto, en los términos de
los artículos 334 superior y el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Al respecto,
la Corte destacó que la sostenibilidad fiscal: (i) es un criterio dirigido a disciplinar
las finanzas públicas, de manera tal que su proyección a futuro esté orientada
a reducir el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre
ingresos y gastos públicos; (ii) es un instrumento para alcanzar de forma
progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. Sin embargo, se ha
aclarado que no tiene prelación sobre los objetivos en sí mismos, pues es solo
un instrumento para llegar a ellos; (iii) orienta la actuación de las ramas y
órganos del poder público. Emplaza a las autoridades públicas a valorar, discutir
y “tomar las medidas necesarias para evitar un desequilibrio en los gastos
públicos”. Sin embargo, “carece de un carácter coactivo frente al
cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades estatales”; (iv) las
reglas del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 son un parámetro de racionalidad
legislativa y parámetro de control constitucional por la naturaleza orgánica
que ostentan; y (v) el Congreso tiene la obligación de valorar la incidencia
fiscal del proyecto. Dicho análisis no debe ser detallado o exhaustivo, pero sí
demanda una consideración mínima al respecto. En todo caso, la carga principal
recae en el Gobierno, que, de presentar un concepto, si bien este no vincula al
Congreso, debe ser tenido en cuenta en la respectiva deliberación.
88.
En esta línea, la sentencia C-110 de
2019 definió que por regla general, el control de la validez constitucional de
una medida legislativa acusada de desconocer la sostenibilidad financiera o
fiscal debe encaminarse a verificar si en el proceso de valoración, explicación
y discusión en el Congreso de la medida se cumplieron condiciones mínimas de
deliberación. De esta forma, el juicio del debate democrático surtido al
interior del Congreso, consiste en asegurar que el debate en el Congreso haya
permitido identificar (a) el impacto de la medida en las finanzas públicas; y
(b) las razones del Congreso para no atender el concepto negativo emitido por
el Gobierno en el curso del trámite legislativo. En ese contexto, advirtió la
Corte en la mencionada sentencia que al estudiar el eventual desconocimiento de
la sostenibilidad financiera del sistema pensional en su dimensión heteroreferente
o externa del criterio de sostenibilidad fiscal, es obligación del Congreso
propiciar y desarrollar una deliberación específica y explícita sobre el
impacto fiscal de la reforma propuesta que aborde al menos los siguientes aspectos:
(i)
Que se hayan identificado los costos
fiscales de la iniciativa;
(ii)
Que se haya identificado su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo;
(iii)
Que se haya tenido en cuenta el
concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en caso de haberse
presentado; y
(iv)
Que se hayan señalado las posibles
fuentes de financiación del proyecto.
89.
De esta manera, es importante precisar
que en el fallo que dio origen al presente pronunciamiento, la Sala Plena
precisó que en ningún caso, el juez constitucional puede volverse un juez de
conveniencia del gasto público, ni debe entrar a comparar las proyecciones
fiscales del marco de mediano plazo con los costos del proyecto, pues, se
reitera, su papel se limita a verificar que este debate se haya dado al
interior del Congreso con el Gobierno, al amparo del principio de colaboración
armónica; ni se busca establecer una especie de control constitucional de la
calidad del debate. No
obstante, también precisó la Sala que, de manera excepcional, las reglas
precedentes no se oponen para que la Corte (i) controle la validez de una
medida cuando los debates en el Congreso se apoyen en premisas o
conclusiones evidentemente equivocadas, al punto que la sostenibilidad
fiscal pierda cualquier carácter orientador; ni (ii) que este tribunal valore
con rigor variable el proceso deliberativo -exigiendo una mayor precisión en
las fuentes de financiamiento y su impacto en las finanzas públicas- teniendo
en cuenta, por ejemplo, el nivel de incidencia de la medida en las finanzas o
los efectos que su aprobación o rechazo tenga sobre los fines del Estado
y la materialización de derechos.
90.
De esta manera, y descendiendo al caso
concreto, en aquella oportunidad, la Corte cuestionó que en el curso del
debate, no se cumplieron las exigencias deliberativas impuestas por los
artículos 48 y 334 de la Constitución, interpretados conjuntamente con el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, por cuanto: (i) no existió referencia
específica al costo fiscal de la medida; (ii) si bien el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público radicó un concepto sobre la conveniencia fiscal del proyecto,
el mismo no fue valorado por el Congreso en el curso del cuarto debate; (iii) el
proyecto no previó la fuente de recursos que podría financiar el subsidio a la
vejez, pues no se estableció finalmente si los costos del proyecto serían
financiados por la cuenta de subsistencia[67], ni se determinó qué ocurriría con las subvenciones que en
el actualidad se asumen con cargo a dicha cuenta, y que se dirigen a personas
en situación de indigencia o extrema pobreza; y (iv) a efectos de subsanar el
vicio identificado, se ordenó al Congreso que a partir de un estudio del
concepto presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, propiciara
una discusión particular y explícita sobre el impacto fiscal de la medida, su compatibilidad
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las posibles fuentes de financiación.
91.
Con base en las premisas anteriores,
pasa a resolverse el caso concreto.
F.
SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. VERIFICACIÓN
DEL CUMPLIMIENTO EN EL TRÁMITE IMPARTIDO AL PROYECTO DE LEY EN VIRTUD DEL
ORDINAL TERCERO DE LA PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA C-110 DE 2019,
RELACIONADA CON LA REALIZACIÓN DEL CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL (ART. 334
DE LA CARTA POLÍTICA) Y EL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA (ART. 48 DE
LA CARTA POLÍTICA), REFERIDO A LOS ARTÍCULOS 5º Y 6º DEL PROYECTO DE LEY
92.
La Sala Plena constata que los
artículos 5º y 6º no fueron declarados inexequibles en atención a que lo
que se presentó respecto de ellos fue un vicio de trámite por no considerar el
concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de debatir y
aprobar el texto en el curso del cuarto debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes; vicio que, conforme al parágrafo del artículo 241 de la Carta,
se estimó subsanable[68].
De esta manera, la Sala enfocará su análisis en constatar si hubo por parte
del Congreso cumplimiento de la obligación de estudiar y discutir el
concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo
dispuesto en la sentencia C-110 de 2019, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y
la jurisprudencia constitucional (ver supra, numerales 88 a 90)[69].
93.
La Corte estimó subsanable el vicio de
procedimiento detectado a partir del cuarto debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes, relativo al criterio de sostenibilidad fiscal y al principio
de sostenibilidad financiera del sistema pensional, por la omisión de estudiar
y discutir el concepto presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Para ello, señaló un término máximo de 30 días, contados a partir de
la notificación del fallo, para que se propiciara una deliberación pública,
particular y explícita sobre el impacto fiscal, la concordancia
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las posibles fuentes de financiación de
la iniciativa. Una vez cumplido dicho procedimiento, el Congreso contaba con el
periodo restante de la legislatura – que culminaba el 20 de junio de 2019 -,
para agotar el respectivo procedimiento legislativo.
94.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público consideró que tal subsanación no existió porque: (i) la
discusión del concepto proferido por dicha entidad, relativo al impacto fiscal
del proyecto fue realizada de manera extemporánea; y (ii) en realidad no hubo
discusión y deliberación por parte de la plenaria de la Cámara de
Representantes, dado que se omitió una evaluación seria del impacto fiscal de
las normas, de su concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y de las
posibles fuentes de financiación del subsidio permanente para las madres
comunitarias. Dichas consideraciones fueron coadyuvadas por la Agencia para la
Defensa Jurídica del Estado.
95.
Para resolver esta discrepancia, la
Corte evaluará en primer lugar si, en efecto, el Congreso subsanó el vicio
detectado dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la sentencia
C-110 de 2019, como se dispuso en dicho fallo, dando aplicación a lo señalado
en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992. En caso de no ser así, si el
incumplimiento de dicho término justificaría abstenerse de evaluar la
reconstrucción del trámite legislativo. De superarse la cuestión anterior, la
Corte pasará a evaluar el contenido de las discusiones que se dieron con
posterioridad a la sentencia C-110 de 2019, en términos del criterio de
sostenibilidad fiscal y del principio de sostenibilidad financiera.
Oportunidad del trámite de subsanación
96.
Como consta en la certificación enviada
por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la aludida providencia
fue notificada el 3 de abril de 2019[70].
Por lo tanto, el Congreso de la Republica debió haber estudiado y discutido el
concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los términos señalados
en la sentencia C-110 de 2019 a más tardar el 20 de mayo de 2019, en el plazo
fijado por este tribunal en dicha sentencia. Sin embargo, la Sala evidencia que
el informe de ponencia para segundo debate y con el que se daba inicio al
trámite de subsanación del vicio, fue presentado el 21 de mayo de 2019, es
decir, por fuera del término fijado en el referido fallo[71]. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en su
reiterada jurisprudencia ha señalado que la deficiencia de trámite que no se
corrige en el término, conllevaría a la declaratoria de inexequibilidad, dando
lugar al fenómeno de la falta de corrección del vicio[72]. Sin embargo, en el plazo establecido por esta corporación
en la mencionada sentencia C-110 de 2019, igualmente se indicó que el Congreso
de la República contará con el período restante de la legislatura para agotar
el procedimiento legislativo, esto es, hasta el 20 de junio de 2019. En este
punto, es importante precisar que el término de 30 días a que se refiere el
resolutivo de la sentencia C-110 de 2019 para la subsanación del trámite no se
refería únicamente a la presentación del informe de ponencia para cuarto
debate, sino a la deliberación explícita sobre el concepto de MinHacienda en su
integridad. Sin embargo, la Corte considera que la aplicación irrestricta de
dicho término no puede llevar a una negación en el estudio de fondo del
presente asunto, por las razones que pasan a exponerse.
97.
De esta forma, considera la Sala que,
en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, resultaría injustificado
y desproporcionado que, por un día de retraso en la presentación del informe de
ponencia para segundo debate, y la deliberación que hubo sobre el mismo en los
días subsiguientes, la Corte se abstuviera de evaluar la superación del déficit
deliberativo identificado en la sentencia C-110 de 2019, cuando lo cierto es
que, en todo caso, el trámite en su totalidad no superó la legislatura en curso,
toda vez que el asunto fue tramitado y decidido antes del 20 de junio de 2019.
Lo anterior, dando lugar a la aplicación del querer de esta corporación de
asegurar, la subsanación del trámite en la misma legislatura. En este contexto,
considera la Sala Plena que el margen de un día de retraso en la presentación
del informe que dio lugar al inicio de la subsanación del trámite no evidencia
un abandono de la iniciativa por parte del Congreso, ni un desinterés en su
tramitación, en tanto, se reitera, en todo caso no superó la legislatura en
curso.
98.
Con relación al principio de la instrumentalidad
de las formas, se ha afirmado que (i) debe determinarse si cualquier
irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de devenir en un
vicio de inconstitucionalidad, tras la realización de una interpretación
teleológica de la norma, conforme al fin sustantivo que esta persigue;
(ii) de esta forma, no toda falla procedimental constituye un vicio de
inconstitucionalidad. Ello, sin dejar de lado que en algunos casos las normas
procesales permiten la realización de importantes fines sustantivos, como el
principio democrático; (iii) para determinar la trascendencia de un vicio en el
procedimiento legislativo, debe analizarse el contexto en el que se presentó,
pues no toda irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales;
y en este sentido (iv) hay irregularidades que no conllevan un verdadero vicio,
porque se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal[73]. Por ello, este tribunal ha avalado que, por ejemplo, en
las comisiones accidentales que se encargan de estudiar y emitir un concepto
sobre las objeciones gubernamentales, haya más miembros de una u otra cámara, a
pesar de que la Constitución misma exija que se componga de igual número de
senadores y representantes, siempre que el informe de objeciones sea adoptado
de forma unánime por todos los integrantes de la Comisión, y de esta
forma se garantice el sistema de pesos y contrapesos en las decisiones
del Legislativo que busca la Constitución[74].
99.
En virtud de lo expuesto, se concluye
que (i) el interés sustancial que se busca proteger con el término de 30 días
para el trámite de la subsanación del vicio[75], es que no se prolongue injustificada o arbitrariamente la
definición del proyecto de ley en manos del Congreso, a fin de que pueda
determinarse si finalmente es o no constitucional, y si en virtud de ello puede
o no convertirse en Ley de la República. Asimismo, el término prescrito por la
Sala Plena en la sentencia C-110 de 2019, establece un plazo judicial, de
conformidad con lo establecido en el artículo 45 del Decreto Ley 2067 de 1991,
por medio del cual se establece que “dentro del término que fije la Corte,
de ser posible, enmiende el defecto observado (…). Dicho término no podrá ser
superior a treinta días a partir del momento en que la autoridad está en
capacidad de subsanarlo” ; y (ii) en este caso se respeta tal finalidad,
en la medida en que los congresistas designados únicamente tardaron un día en
presentar el informe de ponencia segundo debate, y el trámite, en su totalidad,
se surtió antes de que culminara la legislatura que la misma Corte fijó en el
resolutivo de la sentencia C-110 de 2019 como referencia. De lo anterior, se
evidencia un interés inequívoco del Congreso en impulsar el proyecto de ley
bajo estudio. Por lo expuesto, bajo el entendimiento del cumplimiento del plazo
establecido por esta corporación en el resolutivo de subsanación de la
sentencia mencionada, y en aplicación del principio de instrumentalidad de
las formas, pasa la Corte a emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
debate que se adelantó en el Congreso tras la presentación del informe de segunda
ponencia.
El cumplimiento de las
cargas asociadas al principio de sostenibilidad financiera y al criterio de
sostenibilidad fiscal (arts. 48 y 334 CP y art. 7 de la Ley 819 de 2003) [76]
100.
Atendiendo los criterios de valoración definidos en la sentencia C-110 de
2019, le corresponde a esta Sala Plena verificar que en el Congreso de la
República, mediante una deliberación
específica y explícita se haya estudiado el impacto de la medida en las finanzas públicas y se hayan
expuesto las razones por las que acoge o no las consideraciones del Gobierno nacional
sobre este particular. Esta corporación se
encuentra habilitada para evaluar con mayor rigor el proceso deliberativo,
teniendo en cuenta el impacto que tenga la medida sobre la realización de los
fines del Estado y la materialización de derechos[77]. Con esto presente,
el estudio de la Corte sobre el trámite de subsanación adelantado por el
Congreso de la República en esta oportunidad se centrará en la confirmación de
la deliberación sobre: (i) la identificación
de los costos fiscales de la iniciativa; (ii) su compatibilidad con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo; (iii) la atención al concepto presentado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; y (iv) el señalamiento de las posibles fuentes de
financiación de la reforma.
(i)
Que se hayan identificado los
costos fiscales de la iniciativa
Subsanación del Congreso
Informe de ponencia para
segundo debate en Cámara de Representantes:
Señala que no todas las madres
comunitarias tienen acceso al subsidio previsto en la subcuenta de que trata
la Ley 1450 de 2011, pues este solo aplica para quienes se hayan retirado
después de su entrada en vigencia, y muchas no logran cumplir con los 10 años
como mínimo en su servicio comunitario. Consideran los ponentes que en el
concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público falta información más
detallada para determinar el cálculo real de los costos del proyecto.
Afirma que los cálculos del Ministerio
de Hacienda son errados, en la medida en que (i) Tienen las cifras de
antigüedad de las madres comunitarias a 2015; (ii) El pago del 95% del
salario mínimo únicamente procede cuando la madre comunitaria ha cumplido 20
años de servicio; (iii) El subsidio es proporcional al tiempo laborado; (iv)
Sólo aplica a partir de los 10 años de servicio; (v) El análisis del
Ministerio no contiene rangos de edades ni tiempos de servicios para el rango
de población en que proyecta sus cifras; (vi) El subsidio no es compatible
con las pensiones de vejez e invalidez; (vii) Se debe cumplir cierta edad
para acceder al mismo; (viii) No es compatible con los BEP; y (ix) Estos
factores modifican ampliamente el panorama planteado por el Ministerio.
Segundo debate en Cámara.
Representante Gómez[78]:
Expuso que el ICBF informó que
el costo del proyecto sería de diecinueve millones de pesos ($ 19.000.000), y
aproximadamente noventa y nueve millones de pesos ($ 99.500.000), vinculando
a todas las madres. Por su parte, MinHacienda dijo que el costo sería de setecientos
cuarenta y cinco millones de pesos ($ 745.000.000). A juicio del ponente, esta
última cifra es “falsa de toda falsedad”, pues lo que hizo Ministerio
de Hacienda fue tomar todas las madres comunitarias y ponerles el 100% del
SMMLV. En todo caso, señala, esta última cifra sólo correspondería al 0,008
del PIB.
Así mismo, anotó que el Comité
Consultivo de la Regla Fiscal, “recientemente aprobó un aumento del cupo
fiscal por la crisis social genera a raíz de la migración masiva del país
vecino, y dijo que el espacio fiscal para cualquier cosa en el marco
fiscal del país podía llegar hasta el 5% del PIB”. En este caso, manifestó
se está manejando una cifra del 0.008% del PIB según las cuentas del
Ministerio de Hacienda, y de un 0.00014% según los cálculos del ICBF, “que
son los correctos”. Con fundamento en lo anterior, concluyó el ponente
que estamos hablando entonces de una erogación que no tiene un impacto fiscal
importante ni de mediano ni de largo plazo.
Finalmente, refiere que aún si
se consideran las cuentas de la cartera de Hacienda (0,008% PIB) sigue siendo
una cifra insignificante para hacer justicia con las madres comunitarias, en
tanto, correspondería al 0,48% de los ingresos corrientes de la Nación, el
0.92% de los ingresos de capital, el 0,27% de los gastos de funcionamiento de
la Nación, el 1.3% del gasto en deuda, y el 2.08% del presupuesto del sector
Defensa.
Objeción de MinHacienda frente a la subsanación (coadyuvado por la
ANDJE)
La cartera de Hacienda considera
que este requisito no se cumple, pues argumenta que el ponente se limitó a
afirmar que la Comisión encargada de subsanar los vicios, hizo el análisis de
impacto fiscal de mediano y largo plazo del proyecto de ley.  Para el efecto,
se refirió a las cifras del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pero
no a las de Ministerio de Hacienda, como lo ordenó la Corte, pues las
descartó de entrada como falsas. El ponente incurrió en una imprecisión, toda
vez que la cifra de 745.000 millones se refería al artículo 4º, y no los
artículos 5º y 6º. De esta manera, utilizó cifras distintas a las planteadas
por el Ministerio de Hacienda y que se evidencian en la Gaceta 952 de 2016 y
la sentencia C-110 de 2019.
Según el concepto de
MinHacienda, la cifra correcta sería de 194.000 a 200.000 millones,
dependiendo del escenario en que se distribuyan los recursos para las
personas que han laborado más de 10 y menos de 20 años. El valor del proyecto
para el horizonte de tiempo 2019-2057, es de 10,42 billones y equivaldría al
1,0% del PIB 2019. Cifra que no es irrisoria, si se considera que en la
vigencia 2018 la Nación le transfirió a Colpensiones 9,17 billones de pesos
para el pago de pensiones. Por lo cual, las consideraciones del Congreso de
la República no cumplen con la deliberación particular y explícita exigida en
la sentencia C-110 de 2019.
Cumple
Sí / No
No se cumple el requisito.
Este tribunal encuentra que el
Congreso de la República incumplió el deber de identificar el impacto fiscal
de la iniciativa, de cara las consideraciones expresamente planteadas por el
Ministerio de Hacienda, en la medida en que (i) una vez revisada la Gaceta
952 de 2016[79], la
Sala pudo constatar que contrario a lo sostenido por el Ponente de la
iniciativa, el Ministerio de Hacienda nunca se refirió a que la iniciativa
tuviera un costo de $745.000.000, y, en su lugar, la cartera de Hacienda
presentó una cifra de 745.000.000.000 millones de pesos que no se
refería al impacto fiscal de lo previsto en los artículos 5º y 6º, sino al
costo de la formalización laboral de las madres comunitarias a esa fecha, y
de hecho, era apenas una de las cifras que presentó el Ministerio para probar
su punto respecto de la medida prevista en el artículo 4º; (ii) de esta
manera, los costos que el Ministerio realmente proyectó para los arts. 5º y 6º
fue entre los 194.000 y 200.000 millones de pesos, (iii) las anteriores
cifras, difieren claramente de la suma de $745.000.000 que según el Ponente,
fue presentada por el Gobierno, esto (iv) hace que el análisis desarrollado
por el Congreso haya distado, por mucho y de forma significativa, de las
proyecciones que le presentó el rector de la política fiscal, y que tal como
se mencionó en la sentencia C-110 de 2019, merecían como mínimo una
consideración al respecto; no obstante lo cual (v) las cifras presentadas por
MinHacienda fueron ignoradas por completo, eludiendo el contenido y alcance
del debate de sostenibilidad financiera y fiscal que quiso propiciar la Corte
en el trámite de subsanación.
Ahora bien, es importante enfatizar
que (vi) el Ponente para segundo debate hizo referencia a unas cifras
significativamente disímiles de las presentadas por MinHacienda (de 19 a 90
millones de pesos) sin exponer sustento alguno de por qué, estas serían las
cifras correctas. Sobre ello, si bien no corresponde a la Corte desvirtuar o
ratificar dichas cifras, como se ha venido insistiendo, sí le corresponde verificar
que se haya podido evidenciar el impacto de la medida en las finanzas
públicas, lo que claramente no se cumple cuando el Congreso decidió descartar
sin más las cifras presentadas por el Gobierno; de igual forma (vii) tampoco es
clara la razón por la cual, el Congreso no se tomó el trabajo de referirse a
ello, a qué vigencias o períodos de tiempo corresponden los supuestos costos
que tendría la iniciativa, lo que priva de cualquier noción sobre una
verdadera y suficiente identificación de los costos fiscales de la
iniciativa.
Es por lo expuesto, que para
este tribunal (viii) resulta claro que lejos de tomar en cuenta el concepto
presentado por el Ministerio de Hacienda, y hacer un estudio serio, explícito
y detallado del mismo, el Congreso se limitó a agotar un debate meramente formal
que no se atiene a las exigencias previstas en la jurisprudencia
constitucional, a pesar de las consideraciones enfáticas que al respecto
hiciera la Sala Plena en los fundamentos 86 y 87 de la sentencia C-110 de 2019.
(ii)
Que se haya analizado la
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
Subsanación del Congreso
La Sala observa que al interior
del trámite: (i) el ponente se refirió a los costos fiscales que según la
evidencia que consideró acertada, tendría la medida, y su compatibilidad con
la regla fiscal; (ii) a partir de ello concluyó que se trataba de una medida
sin impacto fiscal de mediano ni largo plazo; y (iii) se refirió a los
activos de las fuentes de financiamiento para la iniciativa del proyecto.
Objeción de MinHacienda frente a la subsanación (coadyuvado por la
ANDJE)
Para el Ministerio, lo único que
se dijo al respecto en la Plenaria de la Cámara fue que el costo del proyecto
no era el presentado por el Ministerio de Hacienda, sino el señalado por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, por lo que se trataba de una medida sin
impacto ni de mediano ni de largo plazo para el fisco. Insiste en que no es
claro cómo una medida que genera costos equivalentes al 1% del PIB a 2019
puede ser insignificante para la Nación.
Cumple
Sí / No
No se cumple el requisito.
Observa
la Sala Plena que, derivado de lo establecido en el punto anterior, la
afirmación hecha por el Ponente, según la cual la medida contemplada en los
artículos 5º y 6º del Proyecto de Ley no tiene impacto fiscal en el mediano
ni en el largo plazo, no da cumplimiento a la deliberación pública,
particular y explícita a la que se refirió la sentencia C-110 de 2019, en la
medida en que tal conclusión, no ofrece mayor desarrollo o explicación -de
tal forma que se pueda comprender por qué, en efecto, el subsidio propuesto
no hubiera impactado el marco fiscal referido-. Se refuerza lo anterior, con
la revisión de las gacetas en las que constan las actas y el debate surtido
en conciliación, en el cual no se ofrece el mínimo sustento o discusión en
relación con el impacto de dichas medidas o la compatibilidad con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Es importante precisar que la Sala no se encuentra
emitiendo juicio de valor alguno sobre la calidad del debate adelantado en el
Congreso, ni juzgando qué cifras eran o no correctas, pues, tal como se explicó,
sólo se está constatando lo ocurrido en la deliberación surtida en el marco
del trámite de subsanación, y por consiguiente, se constata la falta de
debate en este punto específico. Por lo que, en el mismo sentido ya expuesto
por este tribunal en la sentencia C-110 de 2019, indica que la fijación de
una orden de gasto, con costos considerables como el advertido por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha debido motivar una consideración
específica en el informe de ponencia, seguido de un estudio o análisis sobre
el particular.
(iii)
Que en caso de haberse presentado
concepto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el mismo se haya
tenido en cuenta
Subsanación del Congreso
En el informe de subsanación
para segunda ponencia, los expositores se refieren de forma expresa al
informe presentado por el Ministerio de Hacienda, y manifiestan que descartan
los cálculos hechos por esa cartera frente al costo fiscal de la iniciativa.
Así mismo, refiere que los subsidios serán financiados con el Fondo de
Solidaridad Pensional, por lo que expone algunas cifras de los que serían los
activos de ambas subcuentas.
Objeción de MinHacienda frente a la subsanación (coadyuvado por la
ANDJE)
A
juicio del Ministerio, por las razones que se han venido señalando, en la
ponencia para cuarto debate se elude una real discusión sobre su concepto, al
punto de que ni siquiera se hace referencia a las cifras que realmente expuso
esa cartera. Por el contrario, se negaron de plano sus argumentos y
proyecciones.
Cumple
Sí / No
No se cumple el requisito.
En
línea con lo expuesto, se tiene que si bien tanto en el informe de ponencia
para segundo debate, como en el curso del trámite se hizo mención expresa del
concepto presentado por el Ministerio de Hacienda, ello no equivale a que se
haya dado una discusión pública, particular y explícita sobre (i) el impacto
fiscal de la iniciativa, cuando se descartaron de entrada las cifras
presentadas por el Ministerio de Hacienda, a pesar de no tratarse de las
cifras que dicha cartera había puesto de presente al Congreso; (ii) su
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, cuando las conclusiones
a que llegó el legislativo sobre el impacto fiscal de la medida se basaron en
cifras respecto de las cuales no hubo la menor explicación de por qué eras
las correctas, y que fueron por mucho diferentes a las ofrecidas por el
Gobierno -por demás ignoradas por el Congreso-; y (iii) tampoco se aclaró el
vacío argumental identificado por la sentencia C-110 con relación a las
fuentes de financiamiento, tal como pasa a exponerse a continuación.
(iv)      Que se hayan señalado las posibles fuentes de
financiamiento
Subsanación del Congreso
Informe de ponencia para
segundo debate:
·
El artículo 27 de la Ley 100 de 1993
establece las fuentes de recursos de las cuentas del Fondo de Solidaridad
Pensional. Dichas cuentas son las de Solidaridad y Subsistencia.
·
De conformidad con los últimos
informes de gestión del Fondo de Solidaridad Pensional, administrado por
Fiduagraria S.A., se tiene que a agosto de 2018, el total de activos de la
Subcuenta de Solidaridad era de 372.394 millones de pesos. Por su parte, el costo
de los subsidios asignados para ese mes, con cargo a la misma cuenta,
representaban un gasto de 37.733 millones. Así mismo, en los meses
anteriores, este valor de gasto había sido de 39.307 y 37.704 millones.
·
Al mes de julio de 2018, 157.604
millones correspondían al cumplimiento del pago del subsidio al aporte en
pensión.
·
A este mismo mes, el excedente en la
Subcuenta de Solidaridad era de $92.083 millones de pesos. Por su parte, a
agosto fue de $ 106.902 millones.
·
Así mismo, el activo en la subcuenta
de subsistencia a agosto de 2018 era de $ 711.451 millones, y los subsidios
asignados ascendían al valor de 201.503 millones.
Segundo debate en Cámara. Representante
Gómez[80]:
·
Afirma que hay muchas fuentes de
financiación. La Subcuenta de Solidaridad pensional tenía a julio de
2019 un excedente de 92.000 millones de pesos. A agosto de 2018 tenía un
excedente de 106.000 millones.
·
Señala que hubo 1.9 billones no
ejecutados en el 2018 por parte del Ministerio del Trabajo y 1.1 del
Ministerio de Hacienda. Considera que “hay suficientes recursos para este
pequeñísimo impacto fiscal y lo que se persigue en todo caso es hacer
justicia con las madres comunitarias”.
Objeción de MinHacienda frente a la subsanación (coadyuvado por la
ANDJE)
Sostiene que el Congreso de la
República sigue incurriendo en el vicio identificado por la Corte Constitucional,
al no valorar en detalle el concepto del Gobierno. Lo anterior, en la medida
en que, el Fondo de Solidaridad Pensional no cuenta con los recursos para
pagar los costos asociados a este proyecto. A modo de ejemplo, señala que con
dicho fondo se financia Colombia Mayor, que cuesta 1,1 billón al año. Expone
que a mayo de 2019, había un saldo de 200.000 millones, con los que se deben
financiar Colombia Mayor, subsidio al aporte, y una parte de los BEPS,
tal como lo establece el Conpes Social 156/13 pág. 13 y siguientes. Concluye
que el saldo de $ 200.000 millones sólo alcanzaría para financiar el costo
del primer año de este proyecto de Ley, lo que implica por sí mismo que el
costo del proyecto se encuentre por fuera del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Cumple
Sí / No
No se cumple el requisito.
Observa la Corte que, con
relación a esta exigencia en particular, hubo un abierto desconocimiento del
estándar definido en la sentencia C-110 de 2019, y concretamente, de su
fundamento jurídico número 93.4. Lo anterior en la medida en que, si bien
este tribunal expresó su preocupación por el déficit del proyecto en cuanto a
la falta de claridad en sus fuentes de financiamiento, dado que finalmente no
se previó la fuente de recursos específica para el subsidio a la vejez; y en
todo caso no era claro si de financiarse con cargo a los recursos del Fondo
de Solidaridad Pensional, estos provendrían de la Subcuenta de Subsistencia.
En el curso del trámite de subsanación, el Congreso se limitó a:
(i)
Mencionar los activos de ambas
subcuentas del Fondo de Solidaridad Pensional[81], y
(ii)
Ello se torna aún más confuso cuando,
en el curso del debate legislativo, el ponente hizo referencia a “muchas
fuentes de financiación” y “excedentes no ejecutados de los
ministerios”[82]
Frente a estos aspectos,
considera la Sala que hubo ausencia de una deliberación que absolviera los
términos propuestos en el concepto presentado por el Ministerio de Hacienda[83], ya que en su lugar se hizo alusión a ambas cuentas del
FSP y a los excedentes en la ejecución del presupuesto de dos ministerios, de
cara al caso concreto, observa la Sala Plena que la fuente con que se
pretende financiar la iniciativa legislativa bajo examen consiste en el Fondo
de Solidaridad Pensional, creado por el artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
Este fondo tiene dentro de su objeto subsidiar las cotizaciones a pensión de
los grupos vulnerables, así como asumir el pago de subsidios a personas en
situación de indigencia y pobreza extrema.
Teniendo en cuenta lo anterior de
las pruebas recaudadas por este tribunal, quedó ampliamente evidenciada la
ausencia de deliberación respecto de los siguientes asuntos: (i) con cargo a
qué subcuenta del FSP se financiaría la iniciativa; (ii) si dichos recursos,
dadas las diferencias de cifras, serían suficientes para financiar total o al
menos parcialmente el subsidio permanente a la vejez; (iii) no se expusieron
los costos de la iniciativa frente a los activos disponibles para su financiamiento;
(iv) ni en el informe de ponencia, ni en el trámite adelantado en ambas
cámaras, se hizo algún tipo de referencia al impacto que la financiación del
subsidio a la vejez tendría sobre la sostenibilidad financiera del FSP como
fondo que se financia con aportes parafiscales de los afiliados al Sistema
General de Pensiones[84],
financia subsidios de aporte a la pensión[85] y a su vez transfiere recursos a las instituciones
administradoras de pensiones[86],
por lo que se trata de un fondo que destina recursos a la seguridad social.
Tampoco se analizó el impacto que la financiación de este subsidio tendría en
las demás prestaciones que se asumen con cargo al FSP, como la Política de
Protección Social al Adulto Mayor, hoy denominada Colombia Mayor[87], la prestación humanitaria periódica a favor de las
víctimas del conflicto armado[88],
o los subsidios a favor de personas en situación de discapacidad[89]; y de esta manera del debate adelantado en la
reelaboración del trámite legislativo no se sigue cómo afectaría ello las
prestaciones que ya se financian con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional,
ante la ausencia de definición y precisión de las fuentes de financiamiento.
De
esta manera, considera la Corte que el Congreso desconoció el carácter
adjetivo e instrumental de la sostenibilidad financiera y fiscal, y conlleva
a concluir que el mínimo debate surtido en el trámite de subsanación, podría
conducir a un escenario de una medida potencialmente desfinanciada. Producto
de esta falta de claridad en el financiamiento del proyecto, observa la Sala
que la misma tampoco fue definida en el texto propuesto para ser Ley de la
República, lo que además podría generar efectos adversos frente al principio
de legalidad del gasto.
101.
En virtud de lo expuesto, concluye la
Sala Plena que el Legislador,
al rehacer el debate para dar cumplimiento al ordinal tercero del resolutivo de
la sentencia C-110 de 2019, reiteró de manera clara que la única fuente de
financiación del subsidio permanente a la vejez provendría de los recursos de
las subcuentas de solidaridad y subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, junto con sus excedentes, es decir, que determinó de manera clara
que estas prestaciones económicas periódicas se financiarían con recursos del sistema de pensiones. Esta
circunstancia relacionada con la fuente de financiación, fundamental desde el
punto de vista del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional
y del criterio de sostenibilidad fiscal, no fue tenida en cuenta en el debate,
pues en el mismo simplemente se asigna al Fondo de Solidaridad Pensional como
la fuente de financiamiento del subsidio, persistiendo en el error de constatar
la existencia de unos excedentes sin realizar una deliberación en los términos
señalados por este tribunal en la mencionada sentencia C-110 de 2019. Esta situación, aunada a la ausencia total de
deliberación congresual en relación con el impacto del esquema de financiación
en esta materia y frente a su efecto respecto de otras prestaciones ya
financiadas con los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, hace que los
artículos 5° y 6° deban ser declarados como inconstitucionales por vicios de
procedimiento en su formación. Por cuanto, como se señaló, si bien se indicó al Fondo de Solidaridad Pensional como única fuente de financiación del proyecto, no se analizó su
suficiencia, no se identificaron los costos fiscales de la iniciativa y su
impacto sobre dicha fuente, ni se analizaron ni evaluaron alternativas frente
al concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni mucho menos su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
102.      Con fundamento en lo anterior, la Corte
declarará la inexequibilidad de los artículos 5° y 6° del Proyecto de Ley
número 127 de 2015 Senado / 277 de 2016 Cámara.
Anotaciones finales
103.
Por las razones anteriormente
expuestas, concluye la Corte que (i) las modificaciones realizadas a los
artículos 2º, 3º, 7º y 10º son inexequibles, y respecto de dichos artículos, debe tenerse el texto del
Proyecto de Ley que revisó este tribunal en la sentencia C-110 de 2019; y (ii)
los artículos 4º, 5º y 6º del Proyecto de Ley son inexequibles.
104.
A pesar de lo anterior, quiere esta
corporación reiterar que el establecimiento de medidas de protección social
enfocadas en poblaciones especialmente vulnerables constituye el cumplimiento
de una obligación constitucional derivada del artículo 2° superior, en el que
se establecen como fines esenciales del Estado Social de Derecho la promoción
de la prosperidad general, la garantía de la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución y la vigencia de un orden
justo. Así, esta Corte considera que es consustancial a la labor del Estado la
promoción de mecanismos que propendan por realizar una verdadera igualdad, en la que todas las personas gocen de apoyos o
beneficios económicos o rentas periódicas que les permita una subsistencia
digna, aun cuando este subsidio pueda ser inferior al salario mínimo legal
vigente.
105.
Estas prestaciones tienen un sustento
constitucional sólido, reconocido por la Corte en sentencias como la C-324 de
2009, C-221 de 2011 o C-767 de 2014, pues proveen mecanismos de protección
social consustanciales al modelo de Estado Social que tiene nuestra República.
Así, la ley podrá determinar
los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos o
subsidios periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos o grupos vulnerables que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión del régimen contributivo.
106.
Sobre lo anterior, ha dicho la Corte
Constitucional que “[l]a cláusula del Estado
social de derecho (C.P. art. 1), tiene el poder jurídico de movilizar a los
órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo
de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones
materiales adecuadas para gozar de una igual libertad”[90] (subrayas fuera del texto original). Esto se relaciona con la garantía de unas “condiciones materiales mínimas de existencia”[91], o de un mínimo vital.
107.
Esto implica que no solo las autoridades, sino la sociedad en su conjunto,
deban concurrir al aseguramiento de unos mínimos de bienestar que permitan a todos
los asociados la efectiva realización de sus derechos fundamentales, lo cual
impone realizar el principio de solidaridad, de acuerdo con el cual la sociedad
debe “prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en
circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la
inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en
favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”[92]. Esto también implica el
“reconocimiento de que el individuo aislado no podrá alcanzar un nivel de
prosperidad y tranquilidad comparable a aquel que obtendría si es la sociedad
en su conjunto, la que actúa y contribuye a la realización de los fines del
Estado”[93].
108.
Como lo anterior supone, por regla
general, una erogación económica por parte del Estado, el Congreso cuenta con una amplia alternativa de opciones, de
modo que la importante finalidad realizada por los artículos que se declararán
inexequibles es perfectamente realizable a futuro, tras un adecuado trámite
legislativo. De esta manera, la presente decisión entonces, no conlleva la
imposibilidad de que este tipo de medidas, que realizan los objetivos del
Estado Social de Derecho, no se puedan llevar a término, sino que pone en claro
que siempre que se tramite una iniciativa que ordena gasto, se deben acatar al
interior de debate los lineamientos que en materia de sostenibilidad fiscal y
financiera ha fijado la jurisprudencia constitucional, en especial, en los
términos de la mencionada sentencia C-110 de 2019. En suma, en virtud del
Estado Social de Derecho, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder rentas, subsidios o beneficios económicos periódicos inferiores
al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión o en favor de grupos discriminados o marginados.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- PRIMERO.- DECLARAR que
en la reelaboración del proyecto ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016
Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo
desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de
atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y
adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus
derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria
y se dictan otras disposiciones”, en relación con los artículos 2º, 3º, 7º
y 10 del mismo, el Congreso se excedió en el ejercicio de sus funciones. En
consecuencia, las modificaciones realizadas a los mencionados artículos se
declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- DECLARAR que
en la reelaboración del proyecto ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016
Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo
desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de
atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y
adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus
derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria
y se dictan otras disposiciones”, en relación con el artículo 4º del mismo,
el Congreso vulneró lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 167 de la
Constitución Política. En consecuencia, se declara INEXEQUIBLE el
artículo 4º del proyecto de ley.
Tercero.- DECLARAR FUNDADAS
las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al
proyecto ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, “Por medio de la
cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas
que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera
infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen
garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”,
relativas al vicio de procedimiento señalado en los artículos 5º y 6º del
mencionado proyecto de ley. En consecuencia, se declaran INEXEQUIBLES
los artículos 5° y 6° del proyecto de ley.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RIOS
Presidente
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
RICHARD S. RAMIREZ GRISALES
Magistrado (e)
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO (E) RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA C-451/20
Referencia:
Sentencia C-451 de 2020 (expediente OG-158)
Magistrado ponente:
Alejandro Linares Cantillo
Con sumo respeto por las decisiones de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo aclaración y salvamento parcial
de voto en relación con la sentencia de la referencia. En concreto, disiento de
la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 2, 4, 3, 7 y 10 del
proyecto de ley número 127 de 2015 Senado - 277 de 2016 Cámara. Contrario a lo
decidido por la mayoría de la Sala Plena, considero que las modificaciones
introducidas a estos artículos por el Congreso de la República debieron ser
entendidas como no hechas y, por lo tanto, el análisis de constitucionalidad
debió centrarse en la subsanación de los vicios de trámite relacionados con los
artículos 5 y 6 de la iniciativa legislativa, que la Corte identificó en la
sentencia C-110 de 2019. Fundamento mi disenso en las siguientes razones.
En primer lugar, aclaro que comparto las
consideraciones según las cuales los ajustes que el Congreso de la República
introdujo en los artículos 2, 3, 7 y 10 del proyecto de ley, a partir del informe de ponencia para
cuarto debate, no guardan ninguna relación con la ratio decidendi de la
sentencia C-110 de 2019 ni con lo dispuesto en su parte resolutiva. Por el
contrario, tal como lo afirma la sentencia de la que me aparto parcialmente,
dichos cambios alteraron el alcance normativo de disposiciones que no fueron
objeto de control constitucional porque el Gobierno no las objetó, como ocurrió
con los artículos 2, 7 y 10, o porque la Corte declaró infundada la objeción
propuesta, por falta de aptitud formal, como ocurrió con el artículo 3.
En segundo
lugar, y sin perjuicio de lo señalado previamente, considero que la Corte no
debió declarar inexequibles estos artículos, sino, como lo advierte la propia
sentencia de la que discrepo parcialmente, entender “como no hechas” las
modificaciones introducidas por el legislativo[94]. Ello es así, por cuanto el
control de la Corte debía limitarse a constatar que el Congreso de la República
hubiera cumplido con lo ordenado por la sentencia C-110 de 2019, esto es,
tramitar la subsanación del vicio de procedimiento identificado en la
aprobación de los artículos 5 y 6 del proyecto de ley. De manera que las
modificaciones que el legislador hubiera introducido en disposiciones
diferentes a aquellas objeto de subsanación eran, a mi juicio, irrelevantes
para efectos del control que la Corte debía llevar a cabo en esta oportunidad.
En tercer lugar,
lo expuesto anteriormente también me lleva disentir de la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 4 del proyecto de ley. En efecto, la sentencia
C-110 de 2019 dispuso devolver “a la Presidencia de la Cámara de Representantes
el expediente legislativo con el fin de que tramite la subsanación del vicio de
procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha
cámara legislativa”. Dando alcance a esa orden, la Secretaría General de la
Corte Constitucional le remitió el expediente legislativo al Presidente de la
Cámara de Representantes[95], donde se adelantó el trámite
correspondiente. Nótese que, si bien la misma sentencia C-110 de 2019 declaró
fundada la objeción formulada en contra del artículo 4 y, en consecuencia,
declaró inexequible la expresión “en forma directa con el ICBF o”
contenida en ese artículo, es decir, consideró que el proyecto de ley
era parcialmente inexequible, no se lo indicó así a la Cámara en la que tuvo
origen el proyecto, esto es, el Senado de la República. Por el contrario, de
manera expresa, ordenó que el expediente legislativo fuera devuelto a la Cámara
de Representantes, para que se subsanara el vicio de trámite. Así las cosas, es
claro que, para la Corte, ese defecto debía ser subsanado antes de que se
rehiciera e integrara el proyecto de ley en los términos del artículo 167 de la
Constitución Política. En esa medida, no era necesario escuchar previamente al
Ministro del ramo y, por lo tanto, el artículo 4 del proyecto de ley no debió
ser declarado inexequible por esa razón.
A mi juicio, tal
como ocurre con los artículos 2, 3, 7 y 10 del proyecto de ley, la adecuación
que la Cámara de Representantes le hizo al artículo 4 debió considerarse como
no hecha, pues no correspondía a lo ordenado a esa célula legislativa en la
sentencia C-110 de 2019. En consecuencia, la Sala Plena
debió (i) verificar si los defectos de trámite advertidos en esa
sentencia fueron subsanados o no  y (ii), adoptada la decisión
correspondiente, ordenar que se diera cumplimiento a lo previsto en los
artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991 y, en
consecuencia, remitir el expediente legislativo a la cámara de origen (en este
caso, el Senado de la República), para que, oído el ministro de ramo, se
rehicieran e integraran las disposiciones declaradas inconstitucionales en el
trámite de las objeciones gubernamentales.
Fecha ut supra,
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-451/20
(M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente
mi voto a la Sentencia C-451 de 2020, en la que se revisó la constitucionalidad
de la reelaboración del Proyecto de Ley Nº 127 de 2015 Senado y 277 de 2016
Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo
desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de
atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y
adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus
derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria
y se dictan otras disposiciones”; respecto del cual la mayoría de la Corte
concluyó que, en definitiva, no se ajustaba a la Constitución Política.
Aunque estoy de acuerdo
con la inconstitucionalidad declarada respecto de los artículo 2º, 3º, 7º y 10º
de la iniciativa legislativa, no lo estoy frente a la de los artículos 4º, 5º y
6º de la misma. A continuación, a la vez que iré presentando brevemente la
decisión mayoritaria, plantearé las razones que me llevan a apartarme de la
misma.
Reiteración del
desacuerdo con la inexequibilidad del artículo 4º del proyecto de ley,
declarada en la Sentencia C-110 de 2019[96]
Es importante recordar
que la presente Sentencia C-451 de 2020 surgió con ocasión del primer estudio
de constitucionalidad adelantado a través de la Sentencia C-110 de 2019, sobre
las objeciones presidenciales formuladas en contra del Proyecto de Ley Nº 127
de 2015 Senado y 277 de 2016 Cámara. En efecto, el Gobierno nacional había
planteado objeciones en contra de, entre otros, los artículos 4º, 5º y 6º de la
iniciativa. Específicamente el primero de éstos establecía que la vinculación
contractual de las madres comunitarias y FAMI[97] sería de carácter laboral y se
adelantaría “en forma directa con el ICBF” o mediante la
contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres
FAMI, sustitutas y tutoras. De modo principal, la mayoría de la Sala, en la
Sentencia C-110 de 2019, encontró que la expresión resaltada era contraria al
mandato contenido en el artículo 154 de la Constitución Política, relacionado
con la reserva de iniciativa legislativa gubernamental en materia de estructura
de la Administración Nacional, o de la garantía del aval del Gobierno nacional
durante el curso del proyecto de ley.
En esta oportunidad debo
insistir en mi desacuerdo con dicha decisión porque, tal como lo manifesté en
el salvamento de voto a la Sentencia C-110 de 2019, el mencionado artículo 4º
del proyecto de ley se desarrolló en pleno ejercicio de las competencias del
Legislador, sin ninguna violación de la iniciativa legislativa o del aval del
Gobierno nacional en materia de estructura de la Administración Nacional
(artículo 154 de la Constitución). De esta forma, la iniciativa estudiada se
circunscribió legítimamente al margen de configuración conferido al Congreso de
la República dentro de nuestro diseño constitucional democrático, el cual debe
ser celosamente protegido.[98]
Contrario a lo
considerado por la mayoría de la Sala, la reelaboración del proyecto de ley sí
subsanó los vicios que habían sido declarados frente a los artículos 5º y 6º
En la misma Sentencia
C-110 de 2019, la mayoría de la Sala declaró fundadas algunas de las objeciones
gubernamentales a los artículos 5º y 6º del proyecto de ley. Específicamente,
tras analizar el trámite legislativo, la mayoría de la Corte concluyó que no se
cumplieron las condiciones mínimas de deliberación que impone el criterio de
sostenibilidad fiscal (artículos 334 de la Constitución y 7° Ley 819 de 2003)
respecto de las iniciativas que ordenan la realización de gastos. En
particular, luego de que el Ministro de Hacienda y Crédito Publico manifestaron
durante el tercer debate legislativo su oposición a la iniciativa, la mayoría
de la Sala determinó que los argumentos no fueron considerados en el informe de
ponencia correspondiente al cuarto debate, tampoco en las deliberaciones
subsiguientes, ni en la conciliación en las plenarias. Para la posición
mayoritaria, se trató de una omisión que configuraba la inconstitucionalidad de
las dos disposiciones. No obstante, por tratarse de un vicio subsanable, se
decidió devolver expediente a la presidencia de la Cámara, con el fin de que se
adelantaran las correcciones respectivas.
En esta nueva ocasión
(Sentencia C-451 de 2020), la Corte estudió la constitucionalidad de la reelaboración
del proyecto de ley, adelantada con ocasión de lo dispuesto en la Sentencia
C-110 de 2019. La mayoría de la Sala volvió a concluir que los artículos 5º y
6º son inconstitucionales, por incumplimiento de la deliberación antes
mencionada. Estoy en desacuerdo con dicha determinación, pues es claro que el
Congreso subsanó los vicios identificados en la Sentencia C-110 de 2019. De
forma pública, deliberativa y razonable, el Legislativo consideró las
objeciones fiscales presentadas por el Ministerio de Hacienda, y decidió
legítimamente insistir en el proyecto, sabiendo que, como lo ha reconocido esta
Corporación, los planteamientos del Gobierno nacional en estos casos no pueden
asumirse como un veto para la función legislativa.
Si se revisan con detalle
los antecedentes legislativos de la iniciativa, es evidente que, durante el
curso del segundo debate en la Cámara de Representantes, el coordinador ponente
hizo un estudio explícito de los costos fiscales presentados tanto por el
Ministerio de Hacienda como por el ICBF durante el trámite legislativo. En el
ámbito de la deliberación política, se determinó que las cifras del Ministerio
eran incorrectas a la luz de las presentadas por el ICBF, y además no tenían en
cuenta distintos factores que fueron explícitamente señalados en la célula
legislativa. Con base en ello, se concluyó que la medida debatida no tenía
impacto fiscal ni en el mediano ni en el largo plazo. Bajo esas circunstancias,
es evidente que el Congreso de la República deliberó, consideró y adoptó una
posición muy clara frente a la intervención del Gobierno nacional durante el
curso del proyecto de ley.
En esa medida, teniendo
en cuenta que el vicio identificado en la Sentencia C-110 de 2019 se
relacionaba con la omisión del estudio parlamentario de la oposición planteada
por el Ministerio de Hacienda al proyecto de ley, no hay dudas acerca de que,
por respeto del principio elemental de separación de poderes, la Corte
Constitucional debía limitarse a verificar que dicha deliberación se hubiera
adelantado, siendo inaceptable que la mayoría de este Tribunal decidiera tomar
partido sobre la discusión política que se agotó al interior del Congreso de la
República y que, con base en ello, adoptara la decisión judicial contenida en
la presente Sentencia C-451 de 2020.
Lo anterior me lleva a
advertir que la simple enunciación del criterio de sostenibilidad económica que
ha sido realizada en este caso por el Ministerio de Hacienda no puede dar al
traste con las demás instituciones jurídicas y constitucionales. Esto no puede
convertirse en una caja de pandora que, en el marco del estudio de objeciones
gubernamentales, la Corte pueda abrir para adelantar juicios automáticos y
oficiosos sobre cualquier situación relacionada con la sostenibilidad fiscal o
financiera del Sistema General de Seguridad Social, más aún si se observa que
ni siquiera hay un planteamiento que satisfaga las exigencias de certeza y
carga argumentativa propias de la formulación de objeciones presidenciales.
La mayoría de la
Corte Constitucional no tuvo en cuenta la grave situación de
inconstitucionalidad que legítimamente el Congreso de la República buscó
remediar con el proyecto de ley objetado
Por último debo señalar
que, lamentablemente, la Sentencia C-451 de 2020 configura un pronunciamiento
que dista del carácter protector de la Corte, como guardiana de la supremacía e
integridad de la Constitución Política. En nuestro contexto jurídico y social
es públicamente conocido el déficit constitucional que enfrenta un amplio
sector de las madres comunitarias en materia de seguridad social, que urge de
atención institucional. Asunto sobre el cual me he referido ampliamente en
otras ocasiones.[99]
La Sala Plena de la
Corte Constitucional tuvo la oportunidad de estudiar un valioso intento legislativo
dirigido a remediar esta grave situación. Pese a ello, la mayoría no sólo optó
por adelantar un juicio que no comparto sobre la actividad legislativa, por las
razones que he señalado, sino que decidió guardar un silencio inexplicable
frente a la verdadera importancia constitucional del proyecto de ley objetado.
Sobre el acceso a la
seguridad social de las madres comunitarias, como un asunto estructuralmente
apremiante, es momento de que la institucionalidad no sea usada sólo para
frenar y obstaculizar cualquier alternativa que busque superar legítimamente la
problemática. En casos complejos como el estudiado, las objeciones económicas
son trascendentales y sin duda deben ser atendidas, pero su formulación y su
estudio deben estar acompañados por lo menos del planteamiento de alternativas
que tengan como objetivo la atención del déficit constitucional que se busca
conjurar.
La realización efectiva
de los derechos constitucionales (Art. 2º de la CP) obliga a cambiar el enfoque
del debate que se ha dado en este caso. La cuestión relevante para el
Legislativo, el Ejecutivo, y por supuesto para la Corte, no es reductible a
preguntarse si las medidas que buscan remediar el asunto tienen o no un impacto
fiscal. Es fundamental tener en el centro de la discusión la atención de la
vulneración estructural de derechos en la que se encuentra esta población, y
con base en ello preguntarse cómo es razonablemente posible atender este
propósito. Pero de ninguna manera, la sostenibilidad fiscal puede convertirse en un asunto orientado sólo a
obstaculizar o imponer barreras para desarrollar nuestro Estado social de
derecho. La Constitución Política, su estudio y su aplicación –en últimas, el
derecho constitucional–, no pueden ser concebidos apenas como un conjunto de
reglas jurídicas ajenas a sus finalidades. Su ejercicio no debe limitarse a
superar discusiones aisladas de los problemas reales sobre la garantía material
de derechos que están a la espera de una atención urgente por parte de las
instituciones. Ese es el caso de las madres comunitarias que, luego de ofrecer
su fuerza productiva al cuidado de los hijos de las poblaciones más vulnerables
del país, no encuentran protección de su seguridad social.
En los anteriores
términos, dejo planteadas las razones de mi salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-451 de 2020.
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] Corte Constitucional, sentencias C-1152 de 2008 y C-074 de
2018.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-196 de 2009.
[3] En punto a las objeciones del Gobierno nacional,
en el caso concreto, la Corte concluyó que estas habían sido formuladas por las
autoridades competentes, en atención a que su formulación y el criterio para su
determinación habían sido satisfechos, en los términos del siguiente
cuadro-resumen (Sección C.7.4 de la sentencia C-110 de 2019):
Objeción
Configuración del Gobierno
Criterio relevante
En contra del artículo 3°
(condiciones de activación del programa de madres sustitutas)
Presidente de la República y
Director de Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social
Impacto que pueda tener la norma
objetada en los asuntos a cargo del DPS
En contra del artículo 4°
(vinculación laboral de madres comunitarias y FAMI)
Presidente de la República y
Ministro de Hacienda y Crédito
Público y/o
Director de Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social
Impacto que pueda tener la norma
objetada en los asuntos a cargo del MHCP y DPS
En contra de los artículos 5° y 6°
(subsidio permanente de vejez para madres comunitarias, madres FAMI,
sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades
integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF)
Presidente de la República y
Ministro de Hacienda y Crédito
Público y/o
Director de Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social
Impacto que pueda tener la norma
objetada en los asuntos a cargo del MHCP y DPS
[4] la Corte concluyó que, por tratarse de un proyecto de ley que
constaba de 19 artículos, el Gobierno disponía de seis días hábiles para
formular las anotadas objeciones; término que se había observado cabalmente.
[5] Corte Constitucional, sentencia C-074 de 2018.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-110 de
2019.
[7]
Corte Constitucional, sentencia T-512 de 2017.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-663 de 2013.
[9]
Publicado
en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016
[10] Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019.
[11] Ibíd.
[12] Ibíd.
[13] Ibíd.
[14] Ibíd.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd.
[17] Ibíd.
[18] Ibíd.
[19] Ibíd.
[20] Ibíd.
[21] Ibíd.
[22] Ibíd.
[23] Ibíd.
[24] Ibíd.
[25] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783,
folios 111 – 176.
[26] Folio 785-R del Expediente OG-158.
[27] Folio 786-R del Expediente OG-158.
[28] Ibídem.
[29] Para mayor brevedad, solo se incluirán
aquellos artículos que tuvieron alguna modificación, resaltando en lo
pertinente la modificación.
[30] Disponible en Gaceta del Congreso 182 de 2020.
[31] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783,
folio 203.
[32] Folio 823 del Expediente OG-158.
[33] Folio 824 del Expediente OG-158.
[34] Folio 825 del Expediente OG-158.
[35] Folio 836 del Expediente OG-158.
[36] Folios 17 a 56 de la Gaceta del Congreso No. 419 de 2019.
Informe preparado por los representantes Jorge Alberto Gómez
Gallego, Benedicto de Jesús González y Jhon Arley Murillo Benitez
[37] Folios 12 a 16 de la Gaceta del Congreso No. 457 de 2019.
[38] Folios 1 a 5 de la Gaceta del Congreso No. 478 de 2019.
[39] Allegó, junto con el escrito, la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes en la que se deliberó y aprobó la forma de cumplir las
órdenes de la Corte Constitucional.
[40] Corte Constitucional, sentencias C-022 de 2016, C-704 de
2017 y C-099 de 2018.
[41] Ver folio 7 del escrito del MHCP.
[42] Ver folio 8 del escrito del MHCP.
[43] Ver folio 9 del escrito del MHCP.
[44] Ibídem.
[45] Ver folio 10 del escrito del MHCP.
[46] Ver folio 11 del escrito del MHCP.
[47] Folio 15 del escrito del MHCP.
[48] Folio 16 del escrito del MHCP.
[49] Folio 21 del escrito del MHCP.
[50] Ver folio 22 del escrito del MHCP.
[51] Ver folios 28 a 33 de la Gaceta del Congreso No. 992 del 4 de
octubre de 2019.
[52] Folio 29 de la Gaceta del Congreso No. 992 del 4 de octubre de
2019.
[53] Folio 33 de la Gaceta del Congreso No. 992 del 4 de octubre de
2019.
[54] Corte Constitucional, sentencia C-856 de 2009. en dicho
caso, evidenció la Corte que durante el trámite de subsanación, (i) el Congreso
se limitó a eliminar los apartes declarados inexequibles por este tribunal, por
lo cual, se ajustó a lo dispuesto en la sentencia que ordenó la reelaboración
del trámite legislativo; y (ii) además de haberse eliminado del texto del
proyecto toda referencia a los apartes declarados inexequibles, se introdujeron
algunas correcciones sintácticas en artículos que, si bien no guardaban
relación alguna con los artículos vinculados al mandato de reelaboración, no
pasaban de ser ajustes mínimos en la redacción que no cambiaban el contenido y
alcance de la disposición; así como, se introdujo una “aclaración”
respecto de otra disposición que tampoco se encontraba relacionada con los
apartes declarados inexequibles referidos en dicha oportunidad al sistema
sancionatorio. Sobre este último aspecto, consideró la Sala Plena en dicha
oportunidad que el Legislador había introducido diversas modificaciones en
el sentido y alcance del proyecto de Ley, que iban “mucho más allá de un
problema de sintaxis” y constituían una extralimitación en las funciones
del Legislativo. Motivo de ello, declaró que las modificaciones introducidas
en el texto se entendían por no hechas.
[55] En caso, la Corte analizó la reelaboración del trámite
legislativo de una reforma al Código Nacional de Tránsito, en virtud de lo
dispuesto previamente en la sentencia C-321 de 2009. En aquella oportunidad,
este tribunal advirtió que su orden había sido rehacer el trámite legislativo
respecto del artículo 21, y algunas de las expresiones previstas en el artículo
17 del proyecto, en tanto ambos resultaban transgresores del debido proceso. De
esta manera, se precisó que la controversia planteada en ese entonces por el
Presidente de la República, apuntaba a la coexistencia de dos sistemas
sancionatorios, lo que desconocía el artículo 29 de la Constitución. En virtud
de ello, aclaró la Sala que la ratio decidendi de la sentencia anterior
consistió en afirmar que en un mismo texto normativo, no podían coexistir dos
sistemas administrativos sancionatorios, fundados en un mismo método, por lo
que en esta segunda oportunidad, su competencia se limitaba a verificar que
tras la reelaboración del trámite legislativo, el Congreso no hubiera mantenido
la coexistencia de dos sistemas sancionatorios.
[56] Ibid.
[57] Auto 008 A de 2004.
[58] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783,
folios 164 – 176. En este mismo sentido, dicho contenido se mantuvo a lo largo
del trámite legislativo, como se evidencia en la Gaceta No. 992 de 2019.
[59] Redacción actual del artículo 4º: “En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de
estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las
prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho”.
[60] Oficio de fecha 22 de agosto de 2019, folio 22.
[61] Al respecto ver artículo 113 de la Constitución Política y la sentencia
C-987 de 2004.
[62] Corte Constitucional, sentencia C-987 de 2004.
[63] Artículo 4°. “Del vínculo contractual de las madres
comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de
las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención
integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter
laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante la contratación
de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas,
tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación
de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las
prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. Su remuneración
no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual legal vigente o proporcional
al tiempo de dedicación al programa. El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar descontará y pagará los aportes a seguridad social y prestaciones
sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y
aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales sin que ello
genere relación laboral alguna con la entidad retenedora.”.
[64] Corte Constitucional, sentencia C-704 de 2017.
[65] Constitución Política, artículo 113.
[66] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-987 de 2004,
C-856 de 2009 y C-099 de 2018.
[67] Fundamento 93.4. De conformidad con el literal i) del
artículo 13 de la Ley 100 de 1993, la cuenta de subsistencia tiene por objeto
la protección de las personas en situación de indigencia o pobreza extrema a
través de los subsidios económicos que establezca la Ley. Señala así mismo esta
disposición que la edad para acceder a las prestaciones de esta subcuenta será
en todo caso 3 años menos de los requeridos para acceder a las prestaciones del
SGP. De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993,
este Fondo se nutre principalmente de los aportes parafiscales de los
trabajadores.
[68] “113. El
vicio de procedimiento identificado es subsanable dado que se produjo cuando se
habían adelantado las etapas centrales del proceso legislativo, y no afectó los
derechos que protegen a las minorías durante el proceso legislativo”, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-110 de 2019.
[69] Corte Constitucional, sentencias C-1197 de
2008, C-700 de 2010, C-776 de 2010, C-866 de 2010 y C-051 de 2018.
[70] Constancia de Secretaría General, folio 420 del Cuaderno de
Intervenciones.
[71] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783,
folio 111.
[72] Puntualmente, en la sentencia C-255 de 1996, se manifestó que: “Según
constancia secretarial del tres (3) de junio de 1996 (Folio 236), se encuentran
vencidos los términos establecidos por el auto del veintiuno (21) de marzo, sin
que se hubiese recibido documento alguno de parte del Congreso ni de la
Presidencia de la República que mostrara que se había corregido el vicio
señalado por la Corte. La única comunicación recibida fue una solicitud del
Presidente de la Cámara de Representantes, (…), del treinta y uno (31) de mayo
(Folio 237), por medio de la cual solicita a la Corte la ampliación del
término.(…) Esta Corporación fijó a las cámaras el plazo máximo autorizado por
el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para la
corrección de un vicio subsanable el ‘término no podrá ser superior a treinta
días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de
subsanarlo’. No es pues posible ampliar tal término, por lo cual, y en
cumplimiento de lo ordenado por esa misma norma y por la Constitución, no queda
otra alternativa a la Corte que proceder a decidir sobre la constitucionalidad
de la ley bajo revisión (…) // La no corrección del vicio de formación
afecta en su integridad la constitucionalidad Ley 194 del 6º de julio de 1995,
puesto que, por las razones señaladas en los fundamentos jurídicos 6º a 9º de
esta sentencia, ella configura un vicio de consentimiento en la aprobación de
un tratado. Por ello la Corte deberá declarar inexequible la citada ley”.
Énfasis por fuera del texto original.
[73] Corte Constitucional, sentencias C-240 de 2012, C-093 de
2018 y C-162 de 2019.
[74] Corte Constitucional, sentencia C-162 de 2019.
[75] Ley 5º de 1992, artículo 202, Decreto 2067 de 1991, artículo
45.
[76] Información tomada de (i) el informe de ponencia para
segundo debate en Cámara tras la subsanación del trámite legislativo
(Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783,
folios 111 – 176.); y (ii) la Gaceta del Congreso No. 182 de 2020, que contiene
el acta de plenaria de fecha 04 de junio de 2019, en que fue aprobado el
informe de ponencia para subsanación de los vicios identificados. Por lo demás,
se observa que las demás gacetas en que constó el trámite de subsanación, no
arrojan información adicional sobre el debate en los términos del ordinal
tercero de la sentencia C-110 de 2019 (Gacetas 419, 457, 478 y 1100 de 2019, y
63, 64 y 992 de 2020).
[78] Coordinador ponente para segundo debate.
[79] Págs. 6-11
[80] Coordinador ponente para segundo debate.
[81] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=9783, folios
159-162.
[82] Ver Gaceta No. 182 de 2020, página 25.
[83] Ver Gaceta No. 952 de 2016, páginas 6-14.
[84] Ley 100 de 1993, artículo 27.
[85] Ley 100 de 1993, artículo 13.
[86] Decreto 1833 de 2016, artículo 2.2.14.1.26.
[87] Ley 100 de 1993, artículo 13, i). Conpes Social No. 70/03.
[88] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 418 de
1997, el FSP era el encargado de financiar esta prestación económica reconocida
a favor de las víctimas del conflicto armado interno. Sin embargo, de
conformidad con el Decreto 600 de 2017, el actual encargado de tal
reconocimiento es el Ministerio del Trabajo con cargo al Presupuesto General de
la Nación, por lo que actualmente, el Fondo de Solidaridad únicamente por las
prestaciones que ya había reconocido antes de que el Ministerio asumiera esta
competencia (sentencia T-067/19 Literal E).
[89] Decreto 1833 de 2016, artículo 2.2.14.2.1.
[90] Corte Constitucional, sentencia SU-111 de 1997.
[91] Corte Constitucional, sentencia C-251 de 1997.
[92] Corte Constitucional, sentencia C-237 de 1997.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-388 de
2016.
[94] Fundamento jurídico 75 de la sentencia C-451 de 2020.
[95] Fundamento jurídico 24 de la sentencia C-451 de 2020.
[96] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[97] La sigla “FAMI” hace referencia a un
programa especial de atención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
denominado “Familia, Mujer e Infancia”.
[98] En mi salvamento de voto a la Sentencia C-110 de 2019 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo) explico, en extenso, mis razones del desacuerdo con
la inconstitucionalidad del artículo 4º.
[99] Hago referencia, por ejemplo, al salvamente
de voto a la Sentencia SU-273 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuertas.