C-992-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-992/06
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por representante de persona jurídica en calidad de ciudadano
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por apoderado de persona jurídica
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No
invocación de calidad de ciudadano
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
CONVENCION DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL O CONVENIO DE CHICAGO DE
1944-No forma parte del bloque de
constitucionalidad/CONVENCION PARA LA REPRESION DEL APODERAMIENTO ILICITO DE
AERONAVES DE 1977-No forma parte del bloque de constitucionalidad/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Tratado
internacional referido en la demanda no hace parte del bloque de
constitucionalidad
En lo relativo a la acusación por  la supuesta vulneración
de la Convención de Chicago de 1944 sobre
Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para la
Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 –arts. 2º y 3-2-, asiste razón al señor  Procurador General de la Nación en
relación con la ineptitud sustantiva de la demanda  por cuanto dichos
instrumentos internacionales claramente no constituyen parámetros de control
constitucional  en cuanto no  son de aquellos tratados internacionales
ratificados por el Congreso que reconocen  derechos humanos y  que prohíben su
limitación en los estados de excepción.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima en relación con la
determinación de los extremos de confrontación con la norma acusada
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia
actual de objeto/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición acusada no vigente
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Estructura
de la administración nacional
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Importancia
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Como instrumentos de intervención estatal
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Naturaleza jurídica
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen jurídico
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Características
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Dirección y
administración
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen de
contratación
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Privilegios y
prerrogativas
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Normas que la rigen
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Funciones
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Régimen jurídico
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Régimen tributario
AUXILIOS O DONACIONES-Alcance de la prohibición
AUXILIOS O
DONACIONES-Excepción a la prohibición
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Posibilidad de
recibir donaciones de entidades públicas
El hecho de
que  las empresas industriales y comerciales del Estado actúen conforme al
derecho privado y  que  incluso por razón de su objeto puedan competir con
empresas privadas en los términos a que alude el artículo 87 de la Ley 489 de
1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza jurídica pública que
les es propia. Ahora bien  siendo claro que  el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” es una empresa cuya naturaleza jurídica es  la que se ha
indicado, mal puede entenderse  desconocido el artículo 355 superior, que alude
como se  ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia en armonía con
dicho texto superior  a  la prohibición   a todas las ramas  u órganos del
poder público  para decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado.  A lo que podría añadirse que  como
en dicha jurisprudencia se ha  señalado, lógicamente no se consideran auxilios
o donaciones para este efecto las transferencias presupuestales que se hacen a
entidades descentralizadas, naturaleza que -como se señaló en los apartes
preliminares de esta sentencia-  es claro que tienen las empresas industriales
y comerciales del Estado y por tanto el  Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”. En ese orden de ideas el cargo formulado en ese sentido
por el actor no está llamado a prosperar.
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Operación con
aeronaves regidas por normas aplicables a aeronaves militares
No puede
afirmarse que con el artículo 27 acusado se esté  atribuyendo a las Fuerzas
Militares -y en particular a la Fuerza Aérea - funciones comerciales por el
hecho de que una  Empresa Industrial y Comercial del Estado que desarrolla  una
actividad comercial en materia de transporte aéreo en cumplimiento del objeto
que le fue asignado por la ley  opere con aeronaves que se rigen por  las
normas  que se aplican a las aeronaves militares en materia de aeronavegación.
Cabe precisar que lo que  establece el  artículo 27 acusado no es que las
aeronaves del las Fuerzas Militares  pueden  realizar actividades comerciales
sino que las naves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” en su
operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos
al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos. En ese orden de
ideas no se vislumbra entonces  ninguna vulneración del artículo 217 superior
por el hecho de  que el artículo 27 acusado señale que las naves del Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales SATENA  en su operación nacional tienen la
calidad de aviones militares y estarán sometidas al régimen jurídico que sobre
aeronavegación rige para éstos,  pues en manera alguna puede considerarse que
por lo previsto en dicho artículo  las Fuerzas Militares adelanten labores
comerciales que las desvían de su objeto institucional.
LIBERTAD DE
COMPETENCIA-Alcance en relación con  la
participación de empresas públicas y privadas en prestación de servicios
públicos
LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto
EMPRESA-Función social
PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-No es
absoluto
Es claro que dicho principio de libre competencia en
condiciones de igualdad no puede entenderse de manera absoluta, en términos que
impida  en ciertas circunstancias  con presupuestos de racionalidad y
proporcionalidad  su limitación en función del cumplimiento de los mandatos
superiores para la consecución de los fines del Estado. Si Legislador puede  establecer responsabilidades, obligaciones y
restricciones o delimitaciones a la competencia privada y a la actividad de las
empresas por motivos de interés colectivo, con mayor razón está autorizado para
dotar a las entidades estatales que cumplen una precisa  función social de
características especiales y de un trato diferente con el propósito de cumplir
su cometido.
INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad
LIBERTAD ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE INTERES GENERAL-Tensión/LIBERTAD ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DEL INTERES
GENERAL-Presupuestos para limitar libertades económicas
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de igualdad
DERECHO A LA IGUALDAD-Derecho objetivo y
no formal
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Diferencias frente
a empresas privadas que prestan servicio de transporte aéreo/SERVICIO AEREO
A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Finalidad social/TEST DE IGUALDAD-Imposibilidad
de realizarlo porque supuestos de hecho a comparar son diferentes/ SERVICIO
AEREO A TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Posibilidad de regirse por
determinadas reglas de aeronavegación, y someterse a un régimen de controles
diferente al de las aeronaves civiles/DERECHO A LA IGUALDAD DE EMPRESAS DE
TRANSPORTE AEREO-No violación
En el caso que se analiza de las empresas que prestan el servicio
público de aviación, no puede afirmarse que, siquiera como agentes simplemente
económicos, estén en la misma situación de hecho. La finalidad social de
contribuir  con la prestación del servicio  público de transporte aéreo al
mejoramiento económico de las zonas menos desarrolladas impide  en efecto
comparar al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” con las empresas
de carácter privado que, si bien prestan  igualmente el servicio público de
transporte aéreo, no tienen a cargo las responsabilidades que sí corresponden
a la referida empresa estatal según la Ley. Esa
circunstancia hace que -contrario a lo que pretende el actor- no resulte
entonces comparable la situación del servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”  con la de las empresas privadas prestadoras del  servicio público de
aviación  en cuanto a i) la posibilidad o no de recibir donaciones de entidades
públicas  ii)  regirse por unas determinadas reglas de aeronavegación y un
régimen  de controles diferente al de las aeronaves civiles. Todo ello lleva a
concluir que  el test de igualdad propuesto por el actor  no puede efectuarse,
pues como  la Corte ha precisado cuando el primer elemento  del  mismo, a saber
que se  esté frente a supuestos de hecho que sean comparables,  no se cumple, ello impide que se desarrolle el
instrumento metodológico aludido y debe entonces  constatarse que la violación
al artículo 13 superior  no se configura.
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Controles a los que
se sujeta
DERECHO A LA LIBRE
COMPETENCIA DE EMPRESAS DE TRANSPORTE AEREO-No
violación por la posibilidad de que empresa industrial y comercial del Estado
reciba donaciones y opere con aeronaves regidas por normas aplicables a
aeronaves militares
Para la Corte es claro que las condiciones especiales que las disposiciones acusadas  específicamente
establecen -relativas a la posibilidad de recibir donaciones de entidades
públicas y  de prestación del servicio con aviones militares que  se rigen  por
las normas de aeronavegación previstas para estos-  para  facilitar el
cumplimiento de la  misión  señalada en la ley  para el servicio Aéreo a
territorios Nacionales “SATENA”   no pueden considerarse   como una
restricción  desproporcionada  que tenga el alcance de obstruir gravemente  la
libertad económica o restringir irrazonablemente la libre competencia, pues con ellas no se está eliminando  el derecho de las
demás empresas a participar en el mercado, no se está imponiendo un monopolio
en la prestación, ni se está concediendo una posición dominante al
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA. Y ello porque, en contrapartida,
para dicha Empresa pública  existen también limitaciones derivadas de su
especial condición, y en particular  de la obligación que ella tiene de
asegurar  el servicio de transporte aéreo en aquellas zonas en las cuales las
demás empresas no lo prestan por su baja o ninguna rentabilidad, lo cual
implica una  clara limitación de su libertad económica. Así, frente a la afirmación  del actor según la cual en las rutas en las
que compiten la empresa  pública y las empresas privadas  -pues en relación con
las rutas no rentables el actor no formula reparo- estas deberían encontrarse
en idéntica condición y por lo tanto  en ellas no debería poder contar el
Servicio Aéreo  a Territorios Nacionales SATENA con las condiciones especiales
que les señalan las disposiciones acusadas,  la Corte constata que el
reconocimiento de las mismas en función del cumplimiento de los fines
sociales   que se  asignas a la empresa estatal  no solo se  producen por
ministerio de la ley  en armonía con precisos mandatos superiores (arts 2, 13,
334, 337, 366 C.P.)  sino que  en manera alguna pueden entenderse vulnerando el
núcleo esencial de la libertad de empresa o el derecho a la libre competencia.
LIBRE COMPETENCIA-No cabe entenderla solamente desde la perspectiva de los
competidores sino también de los usuarios
La Corte hace énfasis en que la libre competencia no cabe
entenderla solamente desde la perspectiva de los competidores sino  también de
los usuarios y desde este punto de vista debe señalarse que en relación con
ellos lo que garantiza el Servicio Aéreo a  Territorios Nacionales   “SATENA”
es la prestación de un servicio que de otra manera  en función de los
imperativos  económicos propios de la actividad privada   no podría ser
prestado.   El derecho a optar  de los consumidores se traduce en este caso  en
la posibilidad misma de la existencia del servicio.
Referencia: expediente
D-6348
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por el
Decreto Ley 2180 de 1984-, y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971
“Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”
ACTOR: Luis Jaime Salgar Vegalara
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Jaime Salgar
Vegalara quien invoca expresamente  tal calidad y la
de  apoderado de la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia -ATAC-, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por el
Decreto Ley 2180 de 1984-, y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971
“Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”
Mediante auto
del nueve (9) de junio de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y
dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista la disposición acusada
para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso
al señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la
República, así como también al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro
de Transporte y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
-AEROCIVIL- e invitó a participar en este proceso a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, para que si lo consideraban oportuno, emitieran
concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición
demandada.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 33.510 del cuatro (4)
de febrero de 1972 y No. 36.765 del once (11) de octubre de 1984,
respectivamente, es el siguiente.     Se subraya lo demandado.
“DECRETO NUMERO
2344 DE 1971
(diciembre
3)
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la Ley 7ª de 1970,
DECRETA:
(....)
CAPITULO
VI
Disposiciones
Varias
(…)
Artículo
27.  Conforme a lo dispuesto por el artículo
9° de la Ley 80 de 1968, los aviones de “SATENA”, en su operación nacional
tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico
que sobre aeronavegación rige para éstos.   Sin embargo, los casos de
responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa
del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al
derecho común.
Artículo 28.  El Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas
que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e
impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento.
(…)
DECRETO NUMERO 2180 DE 1984
(septiembre 4)
por el cual se modifica el Decreto-Ley
2344 de 1971, reorgánico del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, “SATENA”
y se dictan otras disposiciones
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1983,
DECRETA:
(...)
artículo 1
(…)“El artículo 4° quedará así:
El patrimonio de SATENA está constituido por:
a) Los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o
llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales y depósitos
en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título;
b) Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas
organizadas o que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las
autorizaciones legales;
c) Las donaciones que se hagan a SATENA por parte de entidades
públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con
autorización de la junta directiva,
d) Los aportes que el Gobierno le asigne para adelantar programas de
inversión en las vigencias que así lo determinen;
e) El aporte que el Gobierno le asigne para la compra, construcción
y adecuación del material aéreo e instalaciones terrestres;
f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal.
Las rentas de SATENA están constituidas por:
a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto
nacional;
b) Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus
bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital;
c) Las demás que le sean reconocidas por leyes, decretos, ordenanzas
o acuerdos.
(...)”
III.
LA DEMANDA
3.1 El demandante afirma que con  las disposiciones acusadas se vulneran los
artículos 13, 95, numeral 9°, 217, 333, 355 y 363 de la Constitución Política,
así como los artículos 3°a, 3°b, 4° y 96ª de la Convención de Chicago de 1944
sobre Aviación Civil Internacional, los artículos 2º y 3°, numeral 2° de la
Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 y
los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del Protocolo II  Adicionales a los
Convenios de Ginebra. Para el efecto el actor formula un cargo global contra el
conjunto de disposiciones acusadas y  cargos específicos en contra de cada una
de ellas[1].
3.2  El actor sostiene
que de acuerdo con el Decreto-Ley 2344 de 1971 (parcialmente modificado por el
Decreto Ley 2180 de 1984),  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”  es una empresa industrial y comercial del Estado, del nivel nacional,
vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. El propósito que dio origen a esta
entidad fue el de garantizar el servicio de transporte aéreo de pasajeros,
correo y carga en las regiones más apartadas del país.
Aduce que en la actualidad, la empresa, además de prestar el
servicio de transporte aéreo en regiones apartadas, realiza también una amplia
operación comercial en diversas regiones del país. Operación comercial que ha
sido declarada ajustada a la ley como  lo señaló el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en la Sentencia del 23 de junio de 2005, proferida para resolver
la acción de cumplimiento presentada por la Asociación  de Transporte Aéreo de
Colombia -ATAC- para que se limitaran las actividades del  Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” a las regiones más apartadas del país y para
que la empresa se abstuviera de adelantar operaciones en las rutas comerciales.
Afirma que dado que, conforme al fallo proferido por el órgano
judicial competente para resolver sobre la materia, la operación comercial del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es ajustada a la ley,
considera que es preciso analizar sí el marco legal que rige la constitución y
el funcionamiento de dicha empresa se ajusta a la Carta Política, o sí por el
contrario, ese marco legal contiene disposiciones que contravienen garantías y
principios básicos de la estructura constitucional colombiana como la libre
competencia económica.
Para abordar dicho análisis acude a la  jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre la libre competencia económica, aduce que esta Corporación
se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la dimensión que tiene la
libre competencia económica en la estructura constitucional colombiana, para
señalar que "la Constitución contempla la libre competencia como un
derecho". De esta forma, por un lado, el Estado "puede regular
cualquier actividad económica libre introduciendo excepciones y restricciones
sin que por ello pueda decirse que sufran menoscabo las libertades básicas que
garantizan la existencia de la libre competencia. Por otro lado, dichas
regulaciones sólo pueden limitar la libertad económica cuando v en la medida en
que, de acuerdo con los principios de razonabilidad   y
proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores
superiores consagrados en la Carta”.[2]
Recuerda que además de ser un derecho de carácter constitucional, la
libre competencia "es un principio estructural de la economía social
del mercado, que no sólo está orientada a la defensa de los
intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado sino
que propende por la protección del interés público, que se materializa en el
beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad .Y unos mejores
precios de los bienes y servicios que se derivan como resultado de una sana
concurrencia. De ahí, que la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al
Estado el deber de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica
y evitar o controlar el abuso de la posición dominante que los empresarios
tengan en el mercado (artículo 333 de la Constitución Política)"[3].
Precisa que la Corte también ha expuesto una serie de criterios respecto
del alcance específico de la libre competencia como un derecho de todos[4].
Afirma que los artículos 4°, literal c (parcial), 27 y 28 del
Decreto Ley 2344 de 1971, contrarían tales presupuestos pues confieren a la
empresa estatal  tres privilegios específicos en relación con las demás
empresas prestadoras del servicio público de transporte aéreo, a saber: (i) la
posibilidad de  recibir donaciones de parte de entidades públicas; (ii) la
posibilidad de prestar  el servicio de aeronavegación civil con aviones
militares;  y  además, (iii) excluir a la Empresa del pago de los impuestos
relacionados con su constitución y funcionamiento. Precisa que los demás
prestadores del servicio público de transporte aéreo no gozan de los anteriores
beneficios.
Precisa que las aeronaves civiles y, en general, la aeronavegación
civil, se encuentra bajo el control de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica  Civil  AEROCIVIL (artículo 2° del Decreto 260 de 2004).Igualmente,
indica que dicha entidad adelanta las siguientes acciones en uso de su facultad
de regulación, administración, vigilancia y control de la aviación civil: (i)
controlar la capacidad administrativa, técnica y financiera de las empresas de
transporte aéreo; (ii) aprobar las solicitudes de las empresas para poder
obtener permiso de operación previa audiencia pública y previo cumplimiento de
requisitos de capital, conveniencia pública y necesidad del servicio; (iii)
autorizar nuevas rutas; (iv) autorizar el retiro de las rutas en las que no
puedan seguir operando previo agotamiento del proceso correspondiente orientado
a evitar la suspensión abrupta del servicio; (v) aprobar las tarifas que cobran
las empresas prestadoras del servicio de transporte aéreo; (vi) controlar su
capital social; (vii) aprobar los vuelos charters; (viii) controlar el
número mínimo de aeronaves; (ix) reglamentar las condiciones de operación de
los pilotos; (x) exigir a las empresas de transporte aéreo que constituyan
pólizas de cumplimiento de forma previa al comienzo de la operación en general
y a la iniciación de cada ruta. Todos estos requisitos y condiciones, previstos
en el Reglamento Aéreo Colombiano (RAC), responden a la naturaleza específica
del servicio de transporte aéreo y a los parámetros que internacionalmente se
han establecido para la seguridad y efectividad de la aeronavegación civil. Sin
embargo, precisa que estas disposiciones no cubren al Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” dado que sus aviones son militares y que, por
ello mismo, su operación se surte según las reglas de la aeronavegación
militar.
Al respecto resalta que mediante sentencia del 19 de marzo de 1998,
proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se denegó la acción de
cumplimiento, presentada por la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia ATAC
para que se ordenara a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
“AEROCIVIL” ejercer la regulación, administración, vigilancia y control sobre
las actividades del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, a pesar
de que ésta presta el servicio público de transporte aéreo de pasajeros, carga
y correo [5].
Hace énfasis en que según el artículo 28 del Decreto Ley 2344 de
1971  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, no paga
impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, aranceles por
concepto de importación de aeronaves, de partes y de repuestos; no otorga
garantías de importación al Estado por esos mismos conceptos; no paga impuesto
de renta; y por último, no paga las tarifas aeronáuticas de protección al vuelo
y derechos de aeródromo. Por el contrario, las demás aerolíneas, afirma pagan
en todos los casos IVA, aranceles y demás rentas por todas sus operaciones
comerciales.
De igual manera, hace referencia al fallo del 23 de junio de 2005
proferido en respuesta a la solicitud de  la Asociación de Transporte Aéreo de
Colombia “ATAC” para que se ordenara al  Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” limitar su operación sólo a las regiones apartadas del
país, donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estimó que, conforme con
las normas vigentes, los privilegios competitivos de las que goza  el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA” respecto de su operación comercial,
constituyen un medio a través del cual la empresa puede alcanzar su cometido
institucional.
El demandante  acude al test de igualdad y sostiene que si bien  el
fin que persiguen las normas acusadas es legítimo a la luz de la Carta
Política, pues dichas normas buscan que el  Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” cuente con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el
cumplimiento de su misión, el  medio elegido,  comporta  una limitación
manifiesta del derecho y del principio de la libre competencia previsto en la
Constitución Política, pues las normas acusadas permiten que el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA”participe en calidad de competidor de una actividad
de mercado a pesar de que goza de prerrogativas especiales (financieras,
administrativas y tributarias) que son impensables para los demás participantes
y que no obedecen a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad a que se
ha referido la Corte.
Afirma que el Estado dispondría de innumerables mecanismos
diferentes por medio de los cuales podría obtener el mismo fin sin incurrir en
afectaciones graves y manifiestas del derecho a la igualdad (artículo 13 de la
C.P.) y a la libre competencia económica (artículo 333 de la C.P.), por
ejemplo: (i) el Estado puede garantizar la prestación del servicio de
transporte aéreo en rutas que en principio no serían rentables mediante un
sistema licitatorio en el cual se le adjudica una cierta ruta a la empresa de
transporte aéreo; (ii) una aerolínea estatal cuya operación se realice sólo sobre
las rutas no comerciales, es decir, únicamente sobre aquéllas cuya
explotación no es del interés de la demás empresas de transporte aéreo; (iii)
exenciones respecto de los gravámenes e impuestos que de manera específica se
causan por la atención de tales rutas, pero no, como sucede en la actualidad,
por medio de una exención general respecto de toda la operación. social y
comercial que realiza una sola empresa de transporte aéreo; o (iv) obligar
de manera general a todos los participantes del mercado aéreo en igualdad de
condiciones a que se repartan proporcionalmente las rutas no rentables
según las rutas comerciales que explotan.
Para el demandante  el presente caso representa un grave
antecedente en materia de intervención del Estado pues en aras de lograr un fin
social -en este caso la prestación del servicio aéreo en regiones apartadas del
país-  “se permite que el estado adelante  actividades empresariales en
condiciones claramente ventajosas  y en perjuicio de las garantía que obran en
a favor de los competidores  y también de los consumidores igualmente
destinatarios del derecho a la libre competencia”.
Precisa que “muchos de los bienes y servicios que se ofrecen  en
el mercado representan a  su vez medios para la satisfacción  de necesidades
a las que la Constitución incluso les asigna  un valor esencial  (como sería
el caso de la alimentación  equilibrada para los niños  o el derecho a una
vivienda digna) el estado  puede -y de hecho debe- intervenir  para propender
por que todos accedan  a tales servicios según las circunstancias. Lo que
resultaría inaceptable es que el Estado proporcionara directamente  esos servicios
a través de empresas industriales o comerciales, que por ello mismo harían
parte del mercado, pero que gozaran de prerrogativas exclusivas de los agentes
meramente estatales que cumplen cometidos inherentes e indelegables del Estado”.
En estas condiciones, afirma las empresas privadas terminan por subsidiar
indirectamente, a costa de su mercado y bajo reglas carentes de transparencia,
las actividades “sociales" de las empresas industriales y comerciales del
Estado productoras de bienes o prestadoras de servicios relacionados con la
satisfacción de necesidades socialmente preferentes, tal como sucede
actualmente con el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”.
Afirma que de hecho, en desarrollo del proceso de constitucionalidad
D-5819 (Sentencia C-1231 de 2005; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) el propio
apoderado de la empresa estatal así lo reconoció al afirmar que con el fin de
proveer el servicio de transporte aéreo en regiones apartadas del país, esa
empresa "debe comercializar sus servicios a fin de obtener una
ganancia para subsidiar las zona menos desarrolladas del país, por lo tanto
el producto económico de la actividad comercial en las  zonas mas
desarrolladas, es el que permite el sostenimiento y/o subsidio de estas rutas
sociales" (subrayas fuera de texto).
3.3. El actor afirma además que cada una  de las disposiciones
demandadas es contraria a la Constitución por las siguientes razones:
3.3.1 El actor afirma que las expresiones “entidades públicas” que
hacen parte del literal c) del artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por
el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”                -modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984-,
violan el artículo 355 superior, toda vez que permiten que SATENA -que en su
criterio para efectos de la operación comercial  en competencia con las
empresas privadas es una persona jurídica de derecho privado-  reciba
donaciones  de entidades públicas en clara contradicción con  el referido texto
superior. Precisa que  “al autorizar la concesión de donaciones por parte de
entidades públicas” se  permite “no sólo las que se dan en dinero sino
también las que se proporcionan en especie y en industria”.
3.3.2 Afirma  que el artículo 27 acusado, vulnera el artículo 217 de
la Constitución Política así como la Convención de Chicago de 1944 sobre
Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para la
Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 -arts. 2º y 3-2- y el
Derecho Internacional Humanitario -Protocolos I -arts. 51 y 52- y II -art. 13-
Adicionales a los Convenios de Ginebra, -. Al respecto luego de recordar el
contenido de cada una de las disposiciones internacionales que invoca  precisa
que “dichos tratados  se fundamentan sobre la clara e  inequívoca
distinción entre lo civil y lo militar, distinción que resulta imposible en las
circunstancias previstas  en el artículo 27 del Decreto 2344 de 191 en virtud
del cual aviones militares prestan servicios  comerciales de naturaleza
inequívocamente civil”
En cuanto a la vulneración del artículo 217 superior, expresa que
si bien las Fuerzas Militares tienen como función principal, mas no exclusiva,
la defensa resulta “excesivo y contrario a la Constitución (…) que se le
atribuya a las Fuerzas Militares funciones que se apartan manifiestamente de la
naturaleza y de los cometidos que la Carta les encomienda, por ejemplo,
asignarle la condición de ‘militar’ a una flota de aviones que prestan
servicios de tipo civil y con una finalidad comercial en contra, además de la
libre competencia.   Las Fuerzas Militares responden a unos parámetros claros y
cumplen unas muy precisas funciones en los sistemas democráticos.  Adelantar
actividades de naturaleza comercial, por medio de las cuales se persigue un
lucro (así el mismo se utilice para subsidiar un cometido social) es un
escenario de marcado, es una actividad que nada tiene que ver con la defensa de
la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional”.
En ese entendido, a juicio del demandante “Por ello mismo, la
utilización de sus prerrogativas para fines distintos a los previstos –v. gr.
el desarrollo de actividades claramente mercantiles, como sucede con SATENA,
sin sujeción a la autoridad civil- conlleva una extralimitación del cometido
que la Carta les asigna, sin perjuicio de la violación que se hace igualmente
de garantías civiles tales como la igualdad económica y la libre competencia”. Precisa
finalmente sobre este punto que “La exequibilidad del régimen de SATENA
depende de que exista una total  escisión entre el funcionamiento de dicha
empresa (que presta un servicio público de naturaleza  meramente civil) y el
Ministerio de defensa (cuyo cometido es esencial e imprescindiblemente militar)
así formalmente continúe vinculada a ese Ministerio.”
3.3.3 Expresa igualmente que el artículo 28 acusado vulnera  los
artículos 95-9 y 363 superiores, pues “otorga de forma permanente una serie
de beneficios tributarios e impositivos a sólo una de las empresas prestadoras
del servicio de transporte aéreo, SATENA, que no se compadecen con el concepto
de justicia de la obligación de contribuir con el financiamiento del Estado ni
con el principio de equidad del sistema tributario.  En efecto, no es justo ni
equitativo que, con nombre propio, la ley conceda una serie de ventajas
tributarias e impositivas a una empresa en concreto respecto de las actividades
comerciales que ella realiza en un escenario de competencia con otras empresas
que realizan similares actividades pero que no gozan de tales prerrogativas”.
Finalmente,
advierte el actor que si bien  la demanda “se centra sobre una cuestión
específica y no sobre los parámetros generales de la libertad de empresa o del
servicio de transporte aéreo en el país, ello obedece a una razón: las normas
acusadas no versan sobre cuestiones generales sino que reglamentan las
condiciones de operación y las ventajas y prerrogativas a favor de una sola
persona, a saber, SATENA”.
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio
de Defensa Nacional
El Ministerio de
Defensa Nacional, actuando a través de apoderada judicial, solicita la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas,
con base en las razones que a continuación se sintetizan.
La interviniente considera  infundada la afirmación según la cual
las disposiciones acusadas vulneran los principios de libre competencia e
igualdad. Explica que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
cambió su naturaleza jurídica, dejando de ser un establecimiento público para
convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado pero  que  pese a
ello "mantiene entre sus funciones la primaria y esencial que le dio
origen como establecimiento público: prestar los servicios para las regiones
menos desarrolladas del país”.
Afirma que la mencionada empresa se ha sometido a la inspección y
reglamentos de la Aeronáutica Civil. Señala que “Es así como en sus 43 años
de operación social comercial SATENA ha venido cumpliendo su función en forma
continua e ininterrumpida regida bajo los parámetros operacionales de la Fuerza
Aérea Colombiana en armonía con las disposiciones de la Aeronáutica Civil
Colombiana, a tal punto, que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA
AEROCIVIL, como órgano competente de la aviación civil, inspecciona la
operación aérea de la entidad, así como la inspección de sus programas,
mantenimientos, talleres, almacenes, mantenimiento y conservación de los
equipos y partes aeronáuticas, la capacitación de sus tripulantes y personal de
mantenimiento, sometimiento a los manuales técnicos en aras de mantener la
seguridad aérea, así como durante los lustros mencionados SATENA ha sido objeto
de investigaciones, cuestionamientos, sanciones, exoneraciones por parte de la
Aeronáutica; situación que igualmente ha acontecido con las empresas
particulares, luego no se observa en donde puede estar la vulneración al
precepto constitucional del articulo 13 de la Carta Política”.
En ese sentido,
destaca que si bien el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” se
regula por las disposiciones de la Fuerza Aérea Colombiana, dada la naturaleza
militar de sus aviones, también es cierto que desde 1999 adelanta gestiones
conjuntas con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil  AEROCIVIL
a fin de armonizar la aviación militar con la aviación civil, puesto que esta
última no tiene competencia legal para entrar a supervisar y regular este tipo
de aeronaves.
En cuanto a las
obligaciones tributarias, sostiene que al igual que las demás aerolíneas, paga
impuestos, tasas aeroportuarias, arrendamientos de módulos y oficinas en las
diferentes bases donde lleva a cabo su operación aérea y avalúos de los
inmuebles asignados para su operación.
Destaca que  la
gestión comercial que desarrolla el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”  tiene por fin subsidiar las rutas sociales que generan pérdidas en su
operación. Afirma que la situación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, como Empresa Industrial y Comercial del Estado,    no puede
compararse  con la de  las empresas privadas  que tienen una naturaleza
jurídica diferente y que buscan un ánimo de lucro para los socios de cada uno
de las empresas, sin tener que asumir de modo alguno los gastos que genera
para  el Estado  la prestación del servicio en regiones apartadas del país a
donde no llegan destinos comerciales debido a las difíciles condiciones de
orden público, convirtiéndose en el único medio de transporte para dichas
zonas.
Afirma que  la Constitución Política dota al Estado de una serie de
instrumentos de intervención en la esfera privada, en el mundo social y
económico, con el fin de que se corrijan los desequilibrios y desigualdades que
la propia Carta reconoce[6].
Hace referencia a las sentencias C-188 de 1998 y C-870 de 2003, en
las cuales la Corte Constitucional manifestó que no constituye una violación a
la libertad económica y a la igualdad el que el Estado conceda ciertas
garantías o privilegios a las empresas públicas que prestan servicios públicos,
con el fin de que se pueda asegurar el acceso de más personas a estos
servicios.
2. Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil  a través de
apoderada judicial interviene en el presente proceso y expone los  siguientes
argumentos.
La interviniente sostiene que las normas demandadas, en su esencia
se relacionan con la estructura orgánica del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, empresa industrial y comercial del estado de creación
legal, cuyas prerrogativas y privilegios han sido conferidos por la ley y demás
normas reglamentarias que la rigen.
Para la interviniente, es importante traer a colación el hecho de
que en el nivel legal, frente a estos mismos temas ya ha habido
pronunciamientos de la jurisdicción contenciosa que han dejado en claro que el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  debe ser vigilada y regida
por las normas que sobre aviación militar hay en el país.
De otra parte, aduce que el cúmulo de actividades que los estados
modernos deben realizar, ha dado origen a un acentuado proceso de
Descentralización Administrativa, con el consecuente surgimiento de numerosas
personas públicas, a las que se les atribuye la ejecución de una parte
importante de aquellas. En Colombia son las entidades descentralizadas, y en
otros países esas entidades tienen diferentes nombres cuyo régimen jurídico es
igualmente variado dependiendo de las legislaciones internas de cada país,
aunque todas son resultado del mismo fenómeno: la Descentralización
Administrativa por Servicios.
Afirma que la organización de estos entes puede a su vez asumir
distintas modalidades, dependiendo esencialmente de la naturaleza de la
actividad que se pretenda desarrollar, pues el estado no solo se limita al
desempeño de sus clásicas actividades administrativas, sino que también ha
encarado actividades bajo un régimen similar al de derecho privado, realizando
tareas que en principio son propias de particulares, como son las actividades
comerciales e industriales, por lo cual es necesario tener en cuenta que éstas
realizan actividades de gestión económica que las obligan a desarrollar y
ejecutar todos aquellos actos que produzcan rendimiento económico de su
capital, para poder cumplir con el objeto social asignado.
De donde se colige, según la interviniente, que toda persona pública
tiene su patrimonio propio, y el origen de sus recursos dependerá de la
actividad que desarrolle, en tratándose de empresas industriales y comerciales,
los recursos provendrán entonces de las mismas operaciones que realicen; y si
su actividad es deficitaria, será preciso afectarle especialmente ciertos impuestos
u otros tributos o asignarle determinadas partidas con cargo a las rentas
generales del Estado.
En el caso de el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”,
explica  que esta se encentra constituida como empresa industrial y comercial
del estado -Decreto Ley 2344 de 1971-, y se le asigna como objeto fundamental
el de desarrollar la política y los planes generales que en materia de
transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el
Gobierno Nacional.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaría General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto
que preparó el académico Carlos Ariel Sánchez Torres, donde se solicita  la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandada,  a partir de los
argumentos que se resumen a continuación.
Para el interviniente  lo que el actor plantea en la demanda  es el
problema de la tensión entre la libre competencia y la intervención del Estado
en pro de los intereses comunes,  en cuanto el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  goza de ciertos privilegios frente a los demás operadores
económicos del transporte aéreo en Colombia, por  las ayudas estatales que
recibe y por  la posibilidad  que tiene de prestar  servicios comerciales de
transporte aéreo por medio de aviones militares del Estado.
Explica que se trata en efecto de  la actuación de un agente
económico de naturaleza industrial y comercial del Estado dentro del mercado de
transporte aéreo que utiliza aviones pertenecientes al Estado, recibe  las
donaciones que se mencionan en el artículo 4° de la norma acusada y se le
exonera del pago de impuestos exigidos  a los demás prestadores del servicio de
transporte aéreo. Por ello pareciera  como lo afirma el actor que se contrarían
las disposiciones constitucionales del artículo 13 -igualdad- y 333 -libre
competencia- de la Constitución Política.
Advierte empero
que teniendo en cuenta los criterios especiales que la Corte Constitucional ha
decantado al señalar que los  derechos a la libre empresa y la libre
competencia no son absolutos, se hace necesario determinar si las normas
demandadas realmente violan la libertad económica consagrada en el artículo 333
de la Carta Fundamental, así como también si las normas acusadas resultan o no
contrarias al mandato contenido en el artículo 334 de la Carta, conforme al
cual el Estado intervendrá, por mandato de la ley, para, entre otros propósitos,
conseguir la distribución equitativa de las oportunidades.
Destaca que “la libertad económica debe entenderse como la
posibilidad de los participantes, empresarios, comerciantes de concurrir en el
mercado con el propósito de obtener la preferencia de la clientela en relación
con los productos que fabrica y comercializa y respecto de los servicios que
presta. De esta forma, la libre iniciativa económica está asociada al espacio
económico y mercantil en donde concurren las empresas para participar en él,
ofrecer sus bienes o servicios y obtener una ganancia del mercado; pero la
libre competencia, que es el comportamiento de los agentes económicos dentro
del mercado y su libertad de acceder o salir de él en términos de igualdad es
otra cosa.”
Señala que en el caso del transporte aéreo se trata de un mercado
regulado por tratarse de un servicio público. Ello hace suponer que el Estado
lo puede intervenir de dos formas: reglamentando la entrada o salida de las
empresas que quieran o presten el servicio; o participando activamente en él
como competidor como lo hace por medio del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, dado que su interés está del lado de garantizar la
prestación continua y eficiente del servicio.
Precisa que en este caso se trata de una actividad mercantil
limitada para el cumplimiento de los fines de interés general. Y si bien, esta
intervención no puede eliminar de raíz la mencionada libertad, los criterios de
razonabilidad, proporcionalidad, igualdad real y material, y solidaridad  a que
se ha referido la jurisprudencia constitucional hacen comprensibles las
excepciones de las que goza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, empresa que dirige su actividad  a garantizar el servicio de
transporte aéreo a sujetos que sin su permanencia en el mercado no serían
posibles consumidores debido al destino de sus vuelos o de la capacidad
económica de quienes demandan sus servicios.
En ese orden de ideas afirma que las disposiciones impugnadas
resultan compatibles con lo establecido por la Corte Constitucional en materia
de intervención estatal en la actividad económica de los particulares en aras
del interés general, según los cuales  tal intervención debe: llevarse a cabo
por ministerio de la ley; no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de
empresa; debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la
limitación de la referida garantía; debe obedecer al principio de solidaridad;
y debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. -Invoca al respecto
las sentencias C-398 de 1995 y C-615 de 2002-.
4. Asociación Colombiana del Transporte Aéreo –ATAC-
La Asociación Colombiana del Transporte Aéreo -ATAC- a través de su
Presidente  Manuel Leal Angarita  interviene en el
presente proceso para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de
las disposiciones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a
continuación.
Para el interviniente el tema principal sobre el que versa la
demanda es el alcance de la protección contenida en el inciso segundo del
artículo 333 de la Constitución. Precisa que la Corte Constitucional ha
señalado, con fundamento en esa disposición Superior, que la libre competencia
es "un principio estructural de la economía social del mercado" ,
que  protege "los intereses particulares de los empresarios que
interactúan en el mercado" y también los de la comunidad  en razón de
la mayor calidad y los mejores precios de los bienes y servicios "que
se derivan como resultado de una sana concurrencia".
Por ello considera que el Estado está en la obligación de "impedir
que (...) alguno o algunos de los competidores gocen de ventajas carentes de
justificación, otorgadas o auspiciadas por las autoridades respectivas con
criterio de exclusividad o preferencia, o se enfrenten a obstáculos o
restricciones irrazonables o desproporcionados en relación con los demás
participantes"..
Afirma que la intervención del Estado en la economía como productor
o distribuidor de bienes o como prestador de servicios, es excepcional;  su
estatuto, por regla general, es el que corresponde a los actores privados.
Precisa que  “no es que la Constitución prohíba al Estado realizar actividades
industriales y comerciales” sino que -salvo las expresas excepciones que
incorpora la Constitución Política- “le exige hacerlo en las mismas condiciones
en que lo hacen los demás”.
Señala que hay casos en los que el Estado goza de prerrogativas
específicas, incluso en relación con actividades de las que éste participa de
forma simultánea con los particulares. Sin embargo, este tipo de situaciones
son excepcionales y responden a estrictos criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que las justifiquen -si no fuere así,  afirma “entonces para
qué la prescripción constitucional que consagra la competencia como un derecho
y las demás garantías superiores mencionadas”-[7].
En esos términos, aduce que los beneficios que las disposiciones
acusadas  le conceden al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
resultan completamente ajenos a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que exige la Carta Política y que la Corte Constitucional ha
reconocido para aceptar la validez de un trato diferente.
Advierte que el artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971 permite a
la empresa estatal  recibir donaciones de entidades públicas, posibilidad que
en su criterio el artículo 355 Superior expresamente prohíbe.
Invoca al respecto el documento de estudio y análisis elaborado por
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en octubre de 2003,  donde el
propio Gobierno Nacional se refirió al tema en los siguientes términos: "(...)
tradicionalmente se ha subsidio la operación de SATENA, bien sea a través de
aportes del presupuesto nacional o, eventualmente, de las utilidades
generadas por la operación de rutas comerciales, las cuales se realizan en
competencia con los demás aerolíneas que operan en el país. Sin embargo, no se
ha establecido un esquema explícito para la financiación de los subsidios, por
lo cual los aportes de la nación no han obedecido al cumplimiento de metas o
indicadores (horas de vuelo, pasajeros transportados, itinerarios), sino a
requerimientos puntuales de la Empresa, sin contraprestaciones definidas”. Afirma
que más adelante, en el mismo documento, se reconoce que "la entidad
recibe subsidios indirectos a través del pago de los pilotos por parte de
la Fuerza Aérea, FAC y el no cobro de los aeródromos. El total de los subsidios
representa aproximadamente un 2.5% del total de ingresos generados por la
empresa y un 2.7% en el total de los gastos, en la vigencia 2002”.
Así pues, aduce
que mientras a las demás aerolíneas les corresponde velar por una apretada
estructura financiera, la ley le da al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA” la posibilidad de recibir donaciones en dinero por vía del presupuesto
nacional y donaciones en especie por vía del uso del personal de la Fuerza
Aérea  y de sus instalaciones, beneficio a los cuales acude en ciertos casos de
manera ocasional y en otros, de manera recurrente.
Hace énfasis en que  los aviones que utiliza el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” para el desarrollo de sus actividades
comerciales, tienen matrícula militar en lugar de matrícula civil, según lo
dispuesto por el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971. Circunstancia que
libera la empresa  estatal del control de la entidad encargada de regular la
aviación civil en Colombia, la  Unidad Administrativa especial de Aeronáutica
Civil.
Sostiene que  las consecuencias específicas que se siguen de esta
situación se concretan en un conjunto de prerrogativas manifiestas a favor de
SATENA y en contra no sólo de las demás aerolíneas sino de la industria aérea
en general, así como se señala en la demanda.   .
Afirma que ciertamente las normas acusadas no disponen expresamente
que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  tenga el monopolio
sobre los vuelos originados en las ciudades capitales de Colombia con destino
al Aeropuerto Enrique Olaya Herrera de Medellín. Expresa que no obstante en su
criterio  ello es consecuencia directa del artículo 27 del Decreto Ley 2344 de
1971. Precisa que  la Aeronáutica Civil, con fundamento en las decisiones
adoptadas sobre la materia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por
el Consejo de Estado  le  han permitido a la Empresa oficial  utilizar el
referido aeropuerto para vuelos troncales en condiciones monopólicas, mientras
que para las demás aerolíneas el uso del aeropuerto es sólo para adelantar
operaciones regionales con aviones pequeños. Hecho que advierte  ha sido visto
por el Gobierno como una "ventaja comparativa" de su aerolínea en
relación con las otras.
Para el interviniente la búsqueda de propósitos constitucionales por
parte del Estado a través del desarrollo de actividades mercantiles, debe estar
enmarcada dentro de muy precisos límites para evitar que sus prerrogativas
públicas reduzcan el ámbito de ejercicio de la libertad económica a favor de
los particulares. Estas prerrogativas deben estar sujetas al cumplimiento de
los fines constitucionales y a estrictos criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Finalmente el interviniente afirma que “la Carta Política
Colombiana contiene un conjunto de derechos económicos, incluida la libre
competencia a favor de todos. Esos derechos son vinculantes y su protección es
posible por medio de las vías institucionales previstas en el ordenamiento jurídico.
La Carta incluye­ también mecanismos de participación ciudadana y de defensa
del orden constitucional, tales como la acción pública de inexequibilidad.” Por
ello considera   que “es claro el legítimo interés de ATAC expresado en las
dos oportunidades en las que ha apoyado la presentación de acciones públicas de
inexequibilidad ejercidas por ciudadanos colombianos en nombre propio conforme
con las normas aplicables, para que se declare la inexequibilidad de las normas
que le confieren a Satena ventajas y prerrogativas manifiestamente ajenas a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad”.
5. ADA, Aires S.A., Aerorepublica S.A. y Avianca S.A.
Los señores Jorge Luis Agudelo, Francisco Javier Giraldo Rincón,
Roberto Junguito Pombo y Fabio Villegas Ramírez, en sus condición de
Presidentes de las Aerolíneas de Antioquia –ADA-, Aerovías de Integración
Regional S.A. Aires S.A., Aerorepublica S.A., y Aerovías del Continente
Americano S.A. AVIANCA S.A., respectivamente, coadyuvan la demanda de
inconstitucionalidad y solicitan que se declaren inconstitucionales las
disposiciones acusadas, con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación.
Los intervinientes consideran que los beneficios dados al Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” conllevan una enorme desventaja para
las aerolíneas comerciales a las cuales les toca competir entre sí y con
“SATENA”, sin que gocen de las prerrogativas que tiene esa empresa pública. En
esas condiciones, no hay plena libertad de mercado ni hay condiciones para una
competencia libre e igualitaria.
Recuerdan que el transporte aéreo civil es un servicio público
esencial que está sometido a un régimen jurídico especial, y a la regulación,
control y vigilancia de la Aeronáutica Civil, cuyo objetivo fundamental es
garantizar la prestación de servicios aéreos, seguros eficientes y económicos.
No obstante, señalan que la excepción es la aerolínea estatal,
creada por la Ley en 1968 para prestar el servicio público de transporte aéreo
en las regiones menos desarrolladas del país, en virtud de lo cual el
legislador le confirió un régimen especial y preferencial, sustrayéndola
del control y vigilancia de la autoridad aeronáutica, ya que su operación debe
desarrollarse con aeronaves militares prestando un servicio de carácter social.
El esquema así concebido, no tenía porqué interferir con las rutas aéreas
servidas por las aerolíneas comerciales, pues la Ley no creó el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA” para operar comercialmente sino para prestar
un servicio de carácter social.
Sin embargo, afirman que desde 1996 esa empresa, valiéndose del
privilegio de operar con aeronaves militares que la sustrae del control y
vigilancia de la autoridad aeronáutica, empezó a cambiar en forma sustancial el
servicio social a su cargo, incursionando e intensificando su operación aérea
en las regiones más desarrolladas del país, mercados que sirven las aerolíneas
comerciales, “con lo cual la empresa estatal ha producido por las vías de hecho
una desigualdad notoria”.
En esos términos, consideran que la orientación comercial del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, y su creciente participación
en los mercados servidos por las empresas aéreas comerciales con el consecuente
abandono de las rutas sociales, comporta un trato desigual para las aerolíneas
comerciales, pues compite directamente pero haciendo uso de las concesiones
dadas por el Estado para su operación en las rutas sociales, pero las aplica en
las rutas comerciales.
Aducen que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  se
encuentra gozando de beneficios en todos los aspectos, que a las demás
compañías aéreas les es imposible acceder. En materia técnica y operacional,
dicha empresa  tiene los siguientes beneficios: (i) no está obligada a cumplir
las disposiciones del Reglamento Aeronáutico Colombiano sobre los limites de
tiempo de vuelo, servicio, y descanso de las tripulaciones; (ii) la empresa
estatal cuenta con personal técnico aeronáutico enviado en comisión por el
Ministerio de Defensa; (iii) sus aeronaves, por tener matricula militar, no
deben ser registradas en la Oficina de Registro Aeronáutico, por lo tanto, no
incurre en tales gastos y tramites; (iv) su matricula militar le permite en desarrollo
de vuelos comerciales, acceder a aeropuertos que no están permitidos para las
aeronaves civiles o bien seguir aerovías más directas al poder utilizar franjas
del espacio aéreo, (v) no tiene que cumplir ante la Aeronáutica Civil los
procedimientos y requisitos para la adición de una nueva flota, ni someterse al
proceso de certificación técnica y operacional; y (vi) puede transportar más
pasajeros y carga porque no esta sometida a el cumplimiento sobre el peso
máximo de las aeronaves.
De igual forma, enumeran algunas ventajas que en su criterio el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  tiene  en materia comercial,
así como: (i) libertad para fijar las tarifas en las rutas en que opera dada la
ausencia de control por parte de la Aeronáutica Civil; (ii) no requiere de
aprobación de rutas, entra a operarlas en el momento que desee, sin ningún tipo
de autorización o trámite ante la Aeronáutica; (iii) no tiene que otorgar
garantías a favor de la Aeronáutica Civil para asegurar que van a mantener su
operación por un determinado tiempo, ni comunicarán con previo aviso la
suspensión de sus servicios; y, además, (iv) no tiene que constituir pólizas a
favor de la Aeronáutica Civil para garantizar el pago de las obligaciones.
Respecto de los beneficios financieros, invocan que la empresa
estatal: (i) esta exceptuada de cancelar ciertos tributos, y contribuciones, y
algunas tarifas aeronáuticas; y  (ii) cuenta con  la garantía de la Nación  que
es la mejor carta de presentación ante cualquier proveedor internacional de
aeronaves o de repuestos aeronáuticos.
Finalmente,
manifiestan que están dispuestos a prestar los servicios de transporte aéreo a
las regiones más apartadas del país en la medida que el Gobierno Nacional les
brinde los beneficios que ofrece para la prestación de servicios que deben ser
subsidiado. Para tal fin, ilustran cómo este tipo de subvenciones están
permitidas por ley en Estados Unidos y Canadá, en donde existe un régimen legal
para promover la prestación del servicio en las regiones más alejadas por parte
de las empresas de transporte aéreo comercial (Alaska y Antartida) mediante una
licitación pública en la cuál se ofrece la reducción de tasas y tarifas o
incentivos a las empresas privadas. De esta manera todas las aerolíneas compiten
en igualdad de condiciones hasta en la oferta por los servicios a zonas
apartadas.
6.  Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
El señor Miguel Ángel
León Hernández, actuando en nombre y representación de la Empresa Industrial y
Comercial del Estado, Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte inhibirse
de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o en
subsidio que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con
base en las razones que se resumen a continuación.
Afirma que la
demanda no reúne los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia
señalados por la jurisprudencia para permitir el juicio de constitucionalidad. Hace énfasis en que  la demanda formulada a través de
apoderado por  la  Asociación Colombiana de Transporte Aéreo ATAC plantea  es
un debate económico en función de un interés particular más que   una
argumentación jurídica en contra de las disposiciones acusadas  en defensa de
la Constitución[8].  Empero
afirma que en caso de considerarse por la Corte que la demanda debe estudiarse,
los cargos enunciados en ella  no deben estar llamados a prosperar.
El interviniente recuerda que el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  inicialmente creada por el Decreto 940 de 1962 fue
configurada  como establecimiento Público por la Ley 80 de 1968  en cuyo
artículo 8 parágrafo  se  dispuso que el Gobierno Nacional incluiría en el
presupuesto del Ministerio de Defensa  una partida para atender  los gastos de
funcionamiento e inversión de dicha entidad.
Resalta que si bien el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, cambió su naturaleza jurídica de Establecimiento Público a Empresa
Comercial del Estado, no obstante, mantiene entre sus funciones la primaria y
esencial que le dio origen como establecimiento publico, a saber prestar los
servicios para las regiones menos desarrolladas del país.
Luego de recordar las principales características  del  régimen de
las empresas industriales y comerciales del estado y de hacer énfasis en que
como lo precisan los estatutos de la empresa el Servicio aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  tiene por objeto fundamental  desarrollar la política  y
los planes generales que en materia  de transporte aéreo para las regiones
menos desarrolladas del país adopte el Gobierno Nacional” (artículo 5 del
Acuerdo 02 de 2001), destaca que  con fundamento en esas políticas consignadas
entre otros  en los documentos Conpes  2970  de 1997   y 2335 de 2003  dicha
entidad ha  tenido que “buscar mecanismos que le permitan  ser autocosteable en
el mediano y largo plazo”  a través entre otros  de i) el fortalecimiento de
ingresos propios, ii) la mejora en la gestión comercial, iii) la búsqueda de
equilibrio entre rutas y rentabilidad  combinando frecuencias de vuelo  de
rutas sociales  y comerciales iv) la modernización de sus equipos.
Destaca que dichos esfuerzos  están encaminados no a la obtención de
lucro en la lógica de las entidades privadas sino en la obtención de remanentes
que le permitan garantizar  de manera autosuficiente el cumplimiento de su
función social definida en la  ley.
Afirma que ha sido la misma Corte Constitucional a través de sus
sentencias, incluidas  las citadas por el demandante -Sentencias C-1268 de 200
y SU 182 de 1998-, quien ha señalado que no puede haber vulneración del
precepto constitucional de igualdad entre desiguales, y desde esta
perspectiva en su criterio el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
no puede ni debe equipararse con una empresa de carácter privado toda vez que
a esta el intereses que la caracteriza es el particular y egoísta, en tanto que
la empresa estatal debe cumplir con una misión social en materia de servicio
de transporte aéreo en zonas apartadas aun a costa del detrimento de su propio
patrimonio.
Señala que contrario a lo manifestado por el actor, “SATENA, no
recibe donación, aporte, regalías o cualquier otro concepto, todo lo contrario
debe auto sostenerse y auto financiarse de sus propios recursos para su propia
constitución y funcionamiento, es por ello, que precisamente debe desarrollar
actividades de comercialización para subsidiar las rutas sociales, las cuales
debe cubrir sin importar las consecuencias tanto económicas, de orden público,
entre otros, en tanto, que para la empresa particular sólo es de su resorte el
ánimo de lucro, sin importar el social; situación que no se discute, pues, a la
postre, esta es una de las más relevantes diferencias entre las empresas
particulares y las del Estado; luego entonces, no son IGUALES y por ende no
puede haber vulneración a este precepto, por lo tanto, agregaría la parte que
omitió el actor en subrayar de la misma sentencia en cita[9]
y que se contrae a: obviamente siempre sobre el supuesto de la equivalencia
de situaciones y circunstancias (subrayas mías), ello, es lo que permite
pregonar que no puede haber desigualdad entre desiguales como ha quedado puesto
de presente líneas atrás”.
Además, resalta que “SATENA durante 44 años de operación social
comercial ha venido cumpliendo su función en forma continua e interrumpida
regida bajo los parámetros operacionales de la Fuerza Aérea Colombiana en
armonía con las disposiciones de la Aeronáutica Civil de Colombia a tal punto
que la Aerocivil como órgano competente de la aviación civil, inspecciona la
operación aérea de la entidad, así como la inspección de sus programas, mantenimientos,
talleres, almacenes, mantenimiento y conservación de los equipos y partes
aeronáuticas, la capacitación de sus tripulantes y personal de mantenimiento,
sometimiento a los manuales técnicos en aras de mantener la seguridad aérea,
así como durante los lustros mencionados SATENA, ha sido objeto de
investigaciones, cuestionamientos, sanciones, por parte de la Aeronáutica;
situación que igualmente ha acontecido con las empresas particulares, luego
entonces, hasta aquí no puede hablarse de quebrantamiento del precepto
constitucional referido al Derecho de Igualdad, pues, tampoco SATENA, puede
considerarse como una isla independiente al Estado sin control ni vigilancia
alguna como posiblemente lo trata de hacer ver el actor”.
Explica que si bien es cierto el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” se rige por las disposiciones de la Fuerza Aérea Colombiana
en razón a la naturaleza de sus aviones militares, -y que en consecuencia  la
Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, no tiene competencia legal
para entrar a supervisar y regular las aeronaves de la empresa esatal- también
lo es que la entidad desde el año de 1999 viene adelantando gestiones
conjuntamente con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
AEROCIVIL a fin de armonizar la aviación militar con la aviación civil. Precisa
que “No obstante haberse iniciado el proceso de certificación desde el mes
de marzo de 1999, con las aeronaves Dornier, las dos entidades estatales
plasmaron sus acercamientos a través de un convenido interadministrativo en el
mes de junio de 2004, en el cual se estableció los términos y parámetros de la
inspección y supervisión de la Aerocivil en la operación aérea de SATENA”.
De otra parte, aduce que se hace necesario aclarar que el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA”  al igual que las demás aerolíneas presenta
sus declaraciones de impuestos por todo concepto y cumple con los pagos de
impuestos a de renta, sobretasas, IVA, retención en la fuente, industria y
comercio, gastos aduaneros, seguros, tasa aeroportuaria, arriendo aviones,
arriendo oficinas, combustibles, impuestos de avisos y tableros, constituye
pólizas de cumplimiento, costos de las acometidas de servicios públicos a los
inmuebles asignados; servicios de protección - bomberos, servicios públicos
entre otros.
Aclara que si bien el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, no paga aranceles por concepto de importaciones de aeronaves, ello se
debe, no a una prerrogativa o privilegio con la que cuente la empresa etatal,
sino simplemente dada las especificaciones técnicas de las aeronaves con peso
en vacío superior a 15.000 kilogramos, que tiene como arancel el 0% y las
aeronaves de dicha empresa de acuerdo a las especificaciones técnicas tienen un
peso en vacío de 17.100 kilogramos, lo que significa que no genera gravamen
para la importación. Advierte  que “esta situación se presenta tanta para las
empresas privadas como para SATENA”.
Igualmente, señala que si bien es cierto que el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”  no paga los derechos de aeródromos en razón a
la calidad de aviones militares de su flota -que sería la única diferencia con
la empresa privada-,  también lo es, que la Entidad debe asumir gastos
generados de su operación en rutas sociales, y que corresponde al las tres
cuartas partes de  la operación total de la empresa, razón por la cual debe aplicar
estrategias comerciales agresivas, tener un óptimo alistamiento de sus aviones,
y una adecuada e idónea capacitación de sus tripulantes de vuelo, todo con el
fin de no incumplir los itinerarios de operación.
Así mismo, aduce que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”  actualmente cubre 42 destinos en el territorio nacional, con más de
120 rutas entre sí. De estos, 32 destinos son de tipo social que equivalen al
73% de su operación y que corresponde la mayoría de ellos a regiones apartadas
del país, donde la situación del orden público es bastante delicada o de
difícil acceso, regiones que no son servidas por las empresas de aviación
privadas precisamente porque no son rentables, convirtiendo a SATENA en el
único medio de transporte para la localidad; y solo 10 son destinos
comerciales  que equivalen al 27% de su operación.
De otra parte, afirma que no existe vulneración al precepto
constitucional previsto en el artículo 217 ídem, toda vez que no por el hecho
de que los aviones del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, tengan
matrícula militar  ello  signifique que la Empresa cumpla  funciones militares.
Al respecto el interviniente hace referencia a la sentencia del
Consejo de Estado del 19 de marzo de 1998, que decidió la  Acción de
Cumplimiento iniciada por la Asociación de Transportadores Aéreos de Colombia
"ATAC" contra la Aeronáutica Civil, que fue negada y en la que  en su
criterio  se dejó clara esa circunstancia.
Reitera que  si bien el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, con la expedición del Decreto 2344 de 19971, cambio su naturaleza
jurídica para convertirse en  empresa industrial y  comercial del estado, es
claro “que los recursos que genere serán para el cumplimiento de las misión
que trata la ley 80 de 1968”.  Destaca entonces que  la gestión comercial
de  la empresa,  se hace “con el único fin de subsidiar las rutas sociales
que son las que precisamente generan pérdidas”.  Hace énfasis nuevamente en
que por el contrario  la empresa privada “busca un ánimo de lucro que es
precisamente, para los socios de cada una de las empresas, sin tener que
invertir de modo alguno en sufragar gastos que genere el Estado y es aquí donde
justamente radica la diferencia entre las Empresa privadas y las Empresa del Estado”.
Finalmente el interviniente transcribe extensos apartes de las
sentencias  C-188 de 1998, MP. Jose Gregorio Hernández Galindo, y C-870 de
2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en donde  en su criterio  frente a  idénticas
o similares pretensiones  destinadas a atacar privilegios y prerrogativas de
las entidades estatales, la Corte consideró que no existía vulneración a los
artículos 333 y 334 de la Constitución Política.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4154, recibido el
quince (15) de agosto de 2006, en el cual solicita a la Corte inhibirse de
emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos contra el artículo 27 del
Decreto Ley 2344 de 1971, por ineptitud sustantiva de la demanda; y declarar
exequibles las demás disposiciones acusadas, de conformidad con las siguientes
consideraciones[10].
4.1. La Vista
Fiscal, precisa que a pesar de las semejanzas existentes entre la actividad
comercial realizada por el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  y
la de los demás actores de la industria aeronáutica, prevalecen diferencias que
implican la constitucionalidad del trato diferencial consagrado por los artículos
4° y 28 acusados.
En esos términos, sostiene que el
principio de la libre competencia, es aplicable a empresas industriales y
comerciales del Estado. De ahí que pueda afirmarse, en virtud de los beneficios
que otorgan los preceptos acusados a favor del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, que la demanda, efectivamente, plantea un problema de
igualdad en lo que toca con el derecho a la igualdad de oportunidades y a la
igualdad ante la ley, frente a las aerolíneas comerciales privadas.
Si bien es cierto que entre los sujetos
cuyas situaciones se comparan, existen condiciones similares, porque la empresa
estatal realiza actividades comerciales en las que compite con los
particulares, señala que también es cierto que entre ellos se evidencian
diferencias, que se concretan en que el ánimo de esa Empresa del Estado no es
exclusivamente de lucro, ya que su objetivo primario es ampliar el cubrimiento
de las necesidades de los asociados en el ramo del transporte aéreo.
Plantea el
interrogante de si a pesar de las semejanzas existentes entre la operación
comercial de transporte aéreo desplegada por el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  y la actividad de las aerolíneas comerciales privadas, la
labor de prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros, de correo y
de carga, para las regiones menos desarrolladas del país explica las
condiciones especiales que el actor acusa. Frente a dicho interrogante
responde en forma afirmativa  y para el efecto procede a efectuar  un juicio de
igualdad, con el que pretende demostrar que  la finalidad de las medidas
acusadas es legítima e importante a la luz de la Constitución y que dichas
medidas son efectivamente conducentes para alcanzar el fin perseguido.
Explica que el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  fue transformado de
establecimiento público en empresa industrial y comercial del Estado dedicada
al transporte aéreo de carga y pasajeros con un régimen especial en el que si
bien tiene la posibilidad de competir con los particulares, también debe
cumplir con el “objeto social” y el propósito que se persiguió con su creación,
cual fue promover las regiones menos desarrolladas del país facilitando el
servicio de transporte.  Recuerda que según la Ley 80 de 1968, y las normas
expedidas posteriormente, el objeto fundamental de dicha empresa estatal es "desarrollar
la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las
regiones menos desarrolladas del país adopte el gobierno Nacional".
Destaca
que el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”  presta sus servicios
en lugares como Tame y Saravena  (Arauca); San Vicente del Caguán (Caquetá);
Guapi, Bahía Solano y Nuquí  en el Pacífico; Araracuara, La Chorrera y la
Pedrera (Amazonas); Puerto Leguízamo, Puesto Asís y Villagarzón (Putumayo);
Puerto Carreño (Vichada); Puerto Inírida (Guainía); Mitú (Vaupés); Corozal
(Sucre); Apartadó (Antioquia).
Para cumplir este
objetivo, la ley le atribuyó a SATENA una serie de privilegios tales como
exenciones tributarias y la opción de recibir recursos del presupuesto nacional
para financiar su operación.
El Procurador
considera que el fin perseguido por los artículos 4° y 28 acusados, es
legítimo constitucionalmente, pues desarrolla plenamente  los mandatos
superiores contenidos en los artículos  2, 334 y 365 de la Constitución.
Precisa que
dicho fin no solo es legítimo, sino que también es importante pues además de
promover intereses públicos reconocidos por la Constitución, responde a una
situación cuya relevancia exige la participación directa del Estado, como es la
protección de los usuarios, en términos de accesibilidad al servicio en lugares
en que sólo esa aerolínea garantiza una prestación eficiente.
Finalmente,
sostiene que las disposiciones acusadas son efectivamente conducentes para
alcanzar el fin perseguido, pues las condiciones de regulación económica del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, responden a la necesidad de
autosostenibilidad de la empresa, que cubre los gastos operativos que demandan
las rutas no rentables, compitiendo con rutas más comerciales. Advierte que lo
mismo sucede con muchas empresas industriales y comerciales del Estado, que
desarrollan actividades con poca o ninguna rentabilidad y otras rentables que
garantizan su sostenibilidad.
Aduce que si se
quisiera contrargumentar el cargo de la demanda, podría decirse que analizando
el régimen jurídico del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”,
existen normas que lo ponen en desventaja frente a los particulares, en
consideración a su obligación de cubrir rutas no rentables.
Afirma que al
tenor de la Ley 105 de 1993, la prestación del servicio de transporte por
entidades públicas de cualquier nivel es de carácter excepcional, pero ello no
significa que sea inconstitucional cuando se preste. De la misma manera, se
señala en esta ley y en el artículo 87 de la Ley 489 de 1998, que cuando así se
hiciere, el transporte prestado por entidades públicas estará sometido a las
mismas condiciones y regulaciones de los particulares. Pero el caso de SATENA
es una excepción justificada, pues durante toda su existencia ha cubierto las
rutas que no son del interés de las empresas aéreas particulares,  en
cumplimiento de su objeto social.
En ese orden de
ideas  concluye que por  tratarse de dar prelación al interés general sobre el
particular los beneficios de que tratan los artículos 4 y 28 acusados no
pueden  entenderse  contrarios a  los derechos a la igualdad y libre
competencia (arts 13 y 333 C.P.).
4.2. Respecto a el artículo 28 acusado, sostiene que  el mismo no es
violatorio de los principios de  equidad y justicia tributarios pues “la
potestad de configuración legislativa es amplia en materia de política
tributaria, por eso, la creación de exenciones y de beneficios tributarios solo
es contraria al orden económico justo, si carece de justificación
constitucional o si viola derechos fundamentales y, particularmente, el derecho
a la igualdad”.
Recuerda que los
tributos son instrumentos que sirven para intervenir la economía con miras a la
realización de fines fiscales o extrafiscales. Así, mientras que las exenciones
y los beneficios respeten los criterios de proporcionalidad, son justificados
por los objetivos superiores que persiguen.
Explica que los criterios de justicia y equidad como límites al
deber de contribuir, tienden a concretar la justicia hacia la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos del tributo. “Si una exención no puede
legitimarse  en la justicia del caso concreto –equidad- ni en objetivos
económicos o sociales, sino en la  negación o minoración  del deber
de contribuir para ciertas personas o actividades en las que se reconoce
capacidad contributiva, debería rechazarse por injurídica e
inconstitucional.” (Corte Constitucional, sentencia C-1060ª de 2001).
Sostiene que el beneficio consistente en que la empresa estatal no
esté sujeta a los tributos a que se refiere el artículos 28 acusado, se concede
en virtud de la diferente situación de hecho en que se encuentra dicha empresa
en ejercicio de su objeto social principal, circunstancia que autoriza el
tratamiento legal diferente y favorable.
4.3. En cuanto a
la expresión “entidades públicas” contenida en el literal c) del
artículo 4o. acusado, la vista Fiscal señala que  ésta no es violatoria del
artículo 355 superior
Afirma
que el cargo no puede estar  llamado a prosperar pues no se requiere un
exhaustivo análisis para verificar que la naturaleza jurídica del Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  no es privada. Se trata de una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa y, como
tal, realiza actividades comerciales, “sin que por ese hecho se desnaturalice
su esencia, todo lo contrario: se reafirma, toda vez que, precisamente, la
característica fundamental de ese tipo de entidades descentralizadas es la de
ejercer actividades comerciales sin perder su naturaleza estatal”. Advierte que
“la naturaleza pública de los recursos de que se nutre esa entidad, lleva
consigo restricciones legales y estatutarias en su manejo y administración,
como también la estricta regulación de las actividades relacionadas a su
creación, organización y control fiscal hace impensable que pueda tratarse de
una entidad de derecho privado”.
4.4. Por último, en relación con la
acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 la
Vista Fiscal sostiene que la Corte debe inhibirse por ineptitud sustantiva de
la demanda, de acuerdo con las siguientes consideraciones.
Advierte que los
instrumentos internacionales a que se refiere la demanda no son normas
superiores que condicionen la validez del derecho interno, pues no son de
aquellos que  reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en los
estados de excepción. Explica concretamente que no hacen parte del bloque de
constitucionalidad la Convención de Chicago de 1944, ni la Convención para la
Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970.
De otra
parte, aduce que la Ley 11 de 1992 “Por medio de la cual se aprueba el
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949
relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
internacionales (Protocolo I), adoptado en Ginebra, el 8 de junio de 1977”,
alude a la protección a la población civil y la protección general de los bienes
de carácter civil, en circunstancias de guerra o de conflictos armados
internos. Específicamente  se prevé que los ataques se limitarán estrictamente
a objetivos militares, que son aquellos que por su naturaleza, ubicación,
finalidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya
destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las
circunstancias del caso, una ventaja militar definida.
Sobre este
aspecto,  la vista fiscal precisa que no se observa un cargo claro en la
demanda que demuestre de qué manera el carácter militar de las aeronaves del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera ese instrumento
internacional.  Advierte que la argumentación  expuesta por el actor  no es “suficiente
como para arrojar elementos mínimos de juicio que permitan al juez
constitucional deducir una oposición razonable entre las normas confrontadas.”
Así mismo, encuentra
el Ministerio Público, que el cargo por la  supuesta violación del artículo 217
de la Constitución, carece de los requisitos de certeza y de pertinencia, pues
de la disposición acusada no se deriva que la empresa estatal pueda relevarse
del cumplimiento de los reglamentos aeronáuticos. Tampoco de la norma acusada
se desprende que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  pertenezca
a las Fuerzas Militares.
En efecto,
precisa que la referida entidad es una empresa estatal que presta servicios
comerciales ya que además de realizar su objeto social principal, consistente promover las regiones menos desarrolladas del país,
facilitando el servicio de transporte aéreo, realiza actividades
complementarias a su fin primordial, cubriendo rutas rentables. Si ello es así,
se descarta que esa empresa realice actividades militares. En el mismo sentido,
puede decirse, que aun cuando desde un principio, la labor de esa empresa del
Estado hubiese sido encomendada a la Fuerza Aérea Colombiana, por depender una
y otra del Ministerio de Defensa Nacional, ello no lleva consigo que el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  pertenezca
o haga parte de dicha Fuerza Militar y que por ende las aeronaves comerciales
de dicha empresa estatal no deban atender el conjunto de disposiciones
que regulan los aspectos técnicos y operativos del transporte aéreo en el país.
Afirma  de otra
parte que la Corte ha señala do de manera reiterada que a pesar del carácter
público de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano  debe presentar
verdaderos cargos que se deriven del texto mismo de las normas acusadas, pues
no podría admitirse  “que bajo una interpretación que haga el demandante del
contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas
violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una
determinada materia.”.
En ese sentido
señala que no se observa un cargo claro en la demanda en contra del artículo 27
acusado por la supuesta vulneración de los artículos 13, 217 y 333 de la
Carta.  Por lo anterior,  solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
respecto del artículo 27 Decreto Ley 2344 de 1971, por ineptitud sustancial de
la demanda.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
pues las disposiciones demandadas hacen parte de Decretos con fuerza de ley
dictados en ejercicio de facultades extraordinarias.
2.  La materia sujeta a examen
Para el demandante las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por
el Decreto Ley 2180 de 1984- y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de
1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA” en cuanto permiten que  SATENA i) reciba donaciones de entidades
públicas ii)  preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares y
por ende esté  por fuera del marco regulatorio  y de control que ejerce la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL para las Empresas
de aviación civil iii) esté eximida del pago de impuestos  relacionados con su
constitución y funcionamiento,  violan los artículos  13 y 333  de la
Constitución pues  de esta forma se le conceden privilegios de los que están
privados las demás empresas comerciales que prestan el servicio público de
transporte aéreo y se altera de manera injustificada  y desproporcionada la
libre competencia entre las mismas. Derecho a la libre competencia que es un
derecho de todos.
Adicionalmente
considera que i) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte
del literal c) del artículo 4° -modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984-
del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” vulneran el artículo 355 superior al
permitir que  dicha empresa -en su criterio de carácter privado respecto de su
operación comercial-  reciba donaciones de entidades públicas; ii)  el artículo
27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera la Convención de Chicago de 1944
sobre Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para
la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 -arts. 2º y 3-2- y
los Protocolos I y II Adicionales a los Convenios de Ginebra, -arts. 51 y 52 y
13 respectivamente-, así como el artículo   217 de la Constitución,  al
permitir que  la operación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
se haga con aviones militares  sin tener en cuenta la clara diferencia que las
normas internacionales que invoca hacen entre aviación civil y militar y sin
considerar que las Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar
actividades de carácter comercial ; iii)  el artículo 28 del Decreto Ley 2344
de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” vulnera los artículos 95-9 y 363 superiores pues otorga
de manera permanente beneficios tributarios  a una sola de las  empresas
prestadoras del servicio  de transporte aéreo lo que contraviene el principio
de equidad que rige el sistema tributario.
La interviniente
en representación del Ministerio de Defensa Nacional  solicita la declaratoria
de exequibilidad de las disposiciones demandadas. Hace énfasis en el carácter
de empresa industrial y comercial del Estado del  Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, cuya situación en su criterio no puede compararse con la
de las demás empresas privadas de aviación  que tienen una naturaleza jurídica
diferente y  que no tienen la  obligación de prestar su servicio en las
regiones menos desarrolladas del país.  Afirma que  el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” si paga impuestos y que si bien desarrolla  sus
actividades  bajo los parámetros operacionales de la Fuerza Aérea colombiana lo
hace en coordinación con las disposiciones de la Aeronáutica civil  con la cual
se ha suscrito un convenio interadministrativo  para armonizar  la aviación
civil con la aviación militar.  Destaca que  la Constitución reconoce al Estado
diversos instrumentos de intervención  en la economía dentro de los que
legítimamente se encuentra la actuación de las empresa industriales y
comerciales del estado, así como que la jurisprudencia constitucional[11]
ha precisado que  no constituye una violación a la  libertad económica y a la
igualdad  el que se  concedan ciertos privilegios  o garantías a las empresas
públicas  para asegurar los fines sociales del Estado.
La interviniente
en representación de la Unidad Administrativa especial de Aeronáutica Civil
destaca que  la actuación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
se encuentra enmarcada en el  fenómeno de la descentralización administrativa
por servicios  y que a dicha Empresa  se le asigna específicamente  la función
de desarrollar  la política y los planes generales  que en materia de
transporte aéreo adopte el Gobierno Nacional para las  regiones menos
desarrolladas del país. En ese orden de ideas considera que en tratándose de
una empresa industrial y comercial del Estado  sus  recursos provendrán
entonces de las mismas operaciones que realice  y que  si su actividad es
deficitaria será preciso afectarle especialmente ciertos impuestos u otros
tributos o asignarle determinadas partidas con cargo a las rentas generales del
Estado.
El interviniente
en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Señala que las
condiciones especiales que  se establecen para  el Servicio  Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”   -consistentes en que puede recibir donaciones
de entidades públicas, operar con aviones militares del Estado y  verse
exonerada del pago de impuestos - plantean sin duda  el tema del equilibrio
entre intervención del Estado  y libre competencia. Explica   que si bien la
intervención que  realiza  el Estado a través de una empresa industrial y
comercial del Estado  no puede eliminar de raíz la mencionada libertad,
acudiendo a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad real y
material, y solidaridad,  a que ha hecho referencia la Corte en su
jurisprudencia resultan comprensibles las particulares condiciones  de las que
goza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, empresa que dirige su
actividad a garantizar el servicio de transporte aéreo a personas que ante la
ausencia de  la empresa estatal en el mercado no podrían beneficiarse del
servicio aéreo. En ese orden de ideas  afirma que las disposiciones acusadas
atienden los presupuestos señalados por la jurisprudencia en materia de
intervención estatal en la actividad económica de los particulares en aras del
interés general, según los cuales tal intervención debe i) llevarse a cabo por
ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de
empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen
la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de
solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
El interviniente
en representación de la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo -ATAC-
solicita, por el contrario, a la Corte declarar la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas.  Recuerda que  la libre competencia es un derecho de
todos que supone responsabilidades. Precisa que  como elemento estructural de
la economía social de mercado  el Estado  está en la obligación de impedir  que
determinados competidores gocen de ventajas carentes de justificación o que se
establezcan  obstáculos o restricciones  irracionales o desproporcionadas en
relación con los demás participantes en el mercado. Señala que si bien el
Estado puede tener  algún tipo de prerrogativas cuando interviene
excepcionalmente de manera directa  como prestador de servicios en concurrencia
con  los particulares las mismas deben  estar plenamente justificadas y ser
razonables y proporcionadas so pena de  aniquilar el derecho a la libre
competencia. Afirma en este sentido que las prerrogativas que las disposiciones
acusadas atribuyen al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
consistentes en la posibilidad de recibir donaciones de entidades públicas,
operar con aviones  que tienen matrícula militar y por ese hecho verse liberada
del control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL
y verse exonerada de pagar impuestos  -beneficios que estima de acuerdo con los
informes oficiales  representan aproximadamente  un 2.5% de los ingresos y un
2.7% de los gastos-  resultan irrazonables y desproporcionadas.  Afirma que si
bien de las normas acusadas no autorizan que dicha empresa estatal  tenga el
monopolio del Aeropuerto Enrique Olaya Herrera en Medellín tal posibilidad si
surge de las mismas.
Los
intervinientes en representación de las Aerolíneas de Antioquia -ADA-, Aerovías
de Integración Regional S.A. Aires S.A., Aerorepublica S.A., y Aerovías del
Continente Americano S.A. AVIANCA S.A., solicitan igualmente  a la Corte
declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.  Hacen énfasis en
que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  se ha desviado de su
función original  de prestar el servicio aéreo en las regiones más apartadas
del país y ha entrado a competir  en las rutas comerciales prevalida de
prerrogativas que solo tenían sentido en relación con el cumplimiento de su
función social. Hacen referencia a la ampliación paulatina de operaciones de
Satena en rutas nacionales comerciales rentables  así como internacionales por
fuera de la regulación y control  de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil  AEROCIVIL y  en contravía de los tratados internacionales
sobre aviación civil. Enfatizan que la Ley no creó el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” para  operar comercialmente sino para prestar
un servicio de carácter social. Enumeran lo que en su criterio constituyen
injustificados privilegios de dicha empresa estatal particularmente  por el
hecho de  no estar sometida al control de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil  AEROCIVIL. Igualmente que los mismos no resultan necesarios
pues  bien puede pensarse en otros esquemas para la prestación del servicio
aéreo en las zonas apartadas con participación de las empresas privadas como
sucede en otros países.
El interviniente en representación de la Empresa industrial y
comercial del Estado Servicio Aéreos a territorios Nacionales  “SATENA”
solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda -pues considera que no existen claros y pertinentes
argumentos  jurídicos en tanto el debate que plantea el actor no es jurídico
sino económico y en función de un interés particular-  o en su defecto declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas.  Destaca que el carácter de
Empresa industrial y comercial del  Estado y la  función primaria y esencial
que se le da en la ley de prestar el servicio aéreo en las zonas más apartadas
del país no es posible  comparar al  Servicio Aéreo a territorios Nacionales
“SATENA”   con las empresas privadas que igualmente prestan el servicio público
de transporte aéreo.  Hace énfasis en que en cumplimiento de la política
estatal en la materia  el servicio que presta debe ser auto sostenido
financieramente  y por ello la empresa  ha estado llamada  a incursionar en
algunas rutas comerciales rentables -que representan el 27% de su operación-
para poder financiar y asegurar la prestación del servicio en las rutas
sociales  a las que no llegan las otras Empresas y que representan el 73% de su
operación-. Explica que si bien es cierto que la referida empresa estatal se
rige por las disposiciones de la Fuerza Aérea Colombiana en razón a la
matricula militar de sus aviones,  y que en consecuencia, la Unidad
Administrativa Especial Aeronáutica Civil no tiene competencia legal para
supervisar y regular sus aeronaves-, también lo es que la entidad desde el año
de 1999 viene adelantando gestiones conjuntamente con el Departamento
Administrativo de  Aeronáutica Civil con el fin de armonizar la aviación
militar con la aviación civil y que para el efecto se ha firmado un convenio
interadministrativo. Precisa que  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”  al igual que las demás aerolíneas presenta sus declaraciones de
impuestos por todo concepto   y cubre todos los costos de su operación  con la
sola excepción del pago de aeródromos.   Aclara que el hecho de que sus aviones
tengan matrícula militar  no se deriva ni que la empresa estatal cumpla
funciones militares ni que  las Fuerzas Militares cumplan funciones
comerciales. Insiste al respecto en que se está en presencia  es de una
Empresa  industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa.
Invoca finalmente  algunas sentencias de la Corporación[12],
en donde  en su criterio  frente a  idénticas o similares pretensiones
destinadas a atacar privilegios y prerrogativas otorgados a las empresas
estatales en función del cumplimiento de su misión, la Corte consideró que no
existía vulneración a los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.
El señor
Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo  en relación con la acusación formulada en contra del
artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 pues considera que  i)varias de las
normas  internacionales que se invocan por el actor no son referentes de
control de constitucionalidad, ii) el actor respecto de la supuesta vulneración
de los artículos 51 y 52 de la Ley 11 de 1992 aprobatoria de los Convenios de
Ginebra -que si serían referente de control- y de los artículos 13, 217, y 333
superiores no formuló claros y pertinentes cargos de inconstitucionalidad.
Afirma que si
bien  la libre competencia debe predicarse tanto de las empresas privadas como
de las empresas industriales y comerciales del Estado y que en el caso del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” su actividad comercial puede
asemejarse  en algunos aspectos a la de las otras  empresas prestadores del
servicio público de transporte aéreo, la función específica que cumple esa
entidad descentralizada hace que deban primar en el análisis las diferencias
entre las mismas  lo que impide equiparar  en este caso la situación de  dichas
empresas con la de la aludida empresa estatal.
En ese sentido
destaca que  las condiciones especiales que le son reconocidas a la empresa
estatal por los artículos 4 (parcial) y 28 del Decreto Ley  demandado no solo
tienen una finalidad legítima  en armonía con los artículos  2, 334 y 365
superiores,  sino que son conducentes y adecuadas para alcanzar dicho fin pues
están destinadas a asegurar la autosostenibilidad de la empresa para cumplir su
misión  de prestar servicio en las  zonas más apartadas del país.  Hace énfasis
en que las demás empresas no  están llamadas a asumir las cargas que si asume
el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”   para asegurar la
prestación del servicio aéreo en zonas en las que de otra manera no se prestaría
el servicio.
En relación con
las expresiones  “entidades públicas” contenidas en el  literal c) del artículo
4 del Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984-
afirma que  basta recordar  los elementos esenciales del régimen de la
organización administrativa para  comprobar que el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  es una empresa industrial y comercial del estado de
naturaleza pública  y que por tanto ninguna vulneración puede darse del
artículo 355  superior por el hecho de que  la misma reciba donaciones de
entidades públicas.
En cuanto al
artículo 28  del Decreto Ley 2344 de 1971 afirma que  el Legislador tiene una
amplia potestad de configuración en materia de exenciones tributarias  y que en
este caso las mismas se encuentran plenamente justificadas en función del
cumplimiento del objeto social que le asigna la Ley al Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”.
Corresponde a la
Corte establecer, en consecuencia, si las expresiones “entidades públicas” que
hacen parte del literal c) del artículo 4° -tal como quedó modificado por  el
Decreto Ley 2180 de 1984- y los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por
el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
en cuanto permiten que  dicha empresa estatal  i) reciba donaciones de
entidades publicas ii)  preste el servicio aéreo de transporte con aviones
militares y por ende  en criterio del actor esté  por fuera del marco de
regulación y control que ejerce  la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil AEROCIVIL para las demás Empresas de aviación iii) esté
eximida del pago de impuestos  relacionados con su constitución y
funcionamiento,  violan  o no los artículos  13 y 333  de la Constitución.
Igualmente si  i) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte
del literal c) del artículo 4° -modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984-
del Decreto Ley 2344 de 1971 vulneran  o no el artículo 355 superior al
permitir que  dicha empresa  reciba donaciones de entidades públicas; ii)  el
artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 vulnera o no  las disposiciones
internacionales invocadas en la demanda así como el artículo   217 de la
Constitución al permitir que  la operación de la empresa estatal se haga con
aviones  con matrícula militar; iii)  el artículo 28 del Decreto Ley 2344 de
1971 vulnera  o no los artículos 95-9 y 363 superiores y particularmente el
principio de equidad que rige el sistema tributario al eximir al Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA”  del pago de gravámenes e impuestos relativos
a su creación y funcionamiento.
3. Consideraciones preliminares
Previamente  la Corte considera pertinente hacer
precisiones  en torno de i) El análisis de las solicitudes de inhibición, ii)
La potestad de configuración del legislador  en materia de organización  del
Estado y de la administración pública nacional y el régimen aplicable a las
empresas industriales y comerciales del Estado y  iv) Las normas  específicas
que rigen  la Empresa Industrial y Comercial Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” y el contenido, alcance y vigencia de   las disposiciones
acusadas, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos formulados
por el demandante.
3.1  El análisis de las solicitudes de inhibición
El interviniente en representación de la Empresa Industrial
y Comercial del Estado  Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
solicita a la Corte abstenerse de emitir  pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda, pues en su criterio la misma no cumple los
presupuestos señalados por la jurisprudencia para permitir el juicio de
constitucionalidad. Hace énfasis en que  la demanda formulada a través de
apoderado por  la  Asociación Colombiana del Transporte Aéreo  ATAC plantea  es
un debate económico en función de un interés particular más que una
argumentación jurídica en contra de las disposiciones acusadas  en defensa de
la Constitución.
Por su parte el
Señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte abstenerse de emitir
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda   en relación
con la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto Ley 2344 de
1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”.  En su criterio la acusación por el supuesto desconocimiento de
los artículos 3a, 3b, 4 y 96a  de la Convención de Chicago de 1944 sobre
Aviación Civil Internacional,  y de los artículos 2º y 3-2 de  la Convención
para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 no puede
hacerse, pues dichos textos  internacionales  no son referentes de control de
constitucionalidad. A su vez afirma que  la acusación formulada por el supuesto
desconocimiento de los artículos 51 y 52 del Protocolo I y  13 del Protocolo II
Adicionales a los Convenios de Ginebra, y de los artículos 13, 217  y 333
constitucionales  no reúne los presupuestos de claridad y pertinencia
señalados por la jurisprudencia en reiteradas decisiones.
En relación con
las anteriores solicitudes de inhibición, la Corte  se referirá en primer
término a  la petición del interviniente  en representación del Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA”, para quien  en cuanto la demanda fue
presentada a través de apoderado por una empresa particular  y que la misma
plantea es un debate económico en función de un
interés individual más que una argumentación jurídica en contra de las
disposiciones acusadas  en defensa de la Constitución, se configuraría la
ineptitud sustantiva de la misma.
Posteriormente abordará la solicitud de inhibición
planteada por el señor Procurador circunscrita a  la acusación formulada en
contra del artículo 27  del decreto Ley 2344 de 1971.
3.1.1 Sobre el  primer aspecto señalado  ha de recordarse que
la acción de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los
ciudadanos colombianos en ejercicio, no de las personas jurídicas ni de grupos,
organizaciones o instituciones públicas ni privadas[13].
Así lo ha
señalado la Corte  de manera reiterada para destacar  que dicha acción de
inconstitucionalidad fue establecida por la Constitución Política como un
instrumento de participación política y  por ello restringida a quienes
acrediten su condición de ciudadanos colombianos en ejercicio. Al respecto ha
señalado la Corporación:
“Personería de los demandantes. La acción de inconstitucionalidad,
derecho político exclusivo de los ciudadanos en cuanto tales
Quienes han ejercido en este caso la acción de inconstitucionalidad
podían hacerlo, no por representar los intereses o las inquietudes de personas
de Derecho Privado sino en virtud del derecho político que les corresponde como
ciudadanos, en desarrollo de las prerrogativas que en cuanto tales la Carta les
otorga, de conformidad con lo previsto en sus artículos 40 y 98.
Esta Corte reitera que la condición de ciudadano es requisito
indispensable para ejercer la acción pública contemplada en el artículo 241 de
la Constitución Política y que tal carácter resulta irreemplazable por otros
títulos, empleos o dignidades, aunque -desde luego-, como ha sido dicho, si el
cargo que se desempeña -por ejemplo, uno público que demande necesariamente la
ciudadanía en cabeza de su titular- implica de suyo aquél requisito, no hay
obstáculo para formular ante esta Corte la solicitud que implique el ejercicio
del control de constitucionalidad que, según su primordial función, tiene
lugar.
Pero se hace indispensable aclarar que es la ciudadanía y no el
cargo, la representación o la vocería que se lleve, la que habilita para la
presentación de la demanda.
La acción de inconstitucionalidad es, en últimas, un derecho
político exclusivo de los ciudadanos colombianos, no de las personas jurídicas
ni tampoco de grupos, organizaciones o instituciones públicas ni privadas.” [14].
En similar
sentido ha dicho la Corte que conforme a lo dispuesto en los artículos 40-6,
242 y 241-1 de la Constitución Política sólo son titulares de la acción pública
de inconstitucionalidad las personas naturales nacionales que gocen de
ciudadanía, puesto que “La razón del monopolio de los derechos políticos en
cabeza de las personas naturales consiste igualmente en el hecho de que sólo
ellas pueden tener deseos que aspiran al interés general, a diferencia de las
personas jurídicas, que, por definición, incluso las que persiguen fines
filantrópicos o colectivos, sólo poseen intereses particulares, consignados
expresamente en los respectivos estatutos y cuyo contenido específico
condiciona el otorgamiento de la personería jurídica por parte del Estado”.[15]
Cabe precisar, empero, que la Corte ha aceptado de tiempo
atrás[16] que personas  naturales que tengan la calidad
de representantes legales de personas jurídicas  o que actúen como apoderados
de las mismas, presenten acciones de inconstitucionalidad siempre y cuando
simultáneamente invoquen y demuestren la calidad de ciudadanos colombianos para
los efectos de lo dispuesto en el artículo 241 superior.
La Corte sobre
este punto ha destacado la necesidad de dar aplicación al principio de primacía
de lo sustancial y  de hacer prevalecer el derecho para ejercer acciones
públicas sobre las formalidades y en este sentido ha señalado que aún en el
caso de no invocarse expresamente  la calidad de ciudadano en estas
circunstancias pueda darse curso a la demanda respectiva.
Así señaló la Corte lo siguiente en la Sentencia C-366 de 2000[17]
:
“No cree la Corte que la calidad de ciudadano y de representante
de una persona jurídica de derecho público, como lo son los entes
territoriales, pueda escindirse,  para afirmar válidamente que si éstos
presentan acciones públicas de constitucionalidad, sin hacer mención expresa a
que lo hacen como ciudadanos, ello sea suficiente negar la posibilidad de hacer
uso de esta acción, pues la condición de ciudadano, en estos casos, es
necesaria para el ejercicio del cargo que se está ejerciendo. No se entendería
cómo, en estos eventos, se niegue a los representantes de estos entes su
calidad de ciudadanos, por no hacer mención expresa de ésta, como si al actuar
en representación de estas persona jurídicas se hubiesen despojado de una de
las condiciones que precisamente es esencial para que lleven tal
representación: la ciudadanía. No otra puede ser la interpretación que
debe efectuar el juez constitucional en casos como el presente. Pues no sólo el
principio de primacía del derecho sustancial sobre la forma, ha de ser tenido
en cuenta, sino el de la prevalencia de los derechos de los individuos, en este
caso de un derecho político, así como los principios de celeridad y economía”[18].
La Corte ha precisado de otra parte que en el
caso de las demandas presentadas mediante apoderado lo que debe primar para
efectos de dar curso  o no a la demanda respectiva es la calidad de ciudadano
del apoderado.
Al respecto señaló la Corte lo siguiente en la sentencia
C-790 de 2002[19]
“En el presente proceso, el actor al formular la demanda, no
obstante invocar su condición de apoderado de una persona jurídica de derecho
privado, también acreditó ante la Secretaría de esta Corporación su calidad de
ciudadano, por lo que, actuando en esta condición, la Corte no puede producir
una decisión inhibitoria, y debe proceder entonces, a proferir un fallo de
mérito en relación con la norma parcialmente impugnada.
Además, contrariamente a lo que opina el Procurador, la
circunstancia de que en el asunto bajo revisión el representante legal de una
persona jurídica haya otorgado poder para interponer la acción pública de
inconstitucionalidad, no significa que la Corte tenga también que entrar a
determinar si el mandatario está actuando en  representación del interés
particular de su mandante, ya que en estos casos la Corte sólo puede establecer
si quien formula la demanda satisface la exigencia anotada en atención a que la
representación opera solamente en relación con el derecho a ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad, pero no respecto de intereses por completo
ajenos al  juicio constitucional.
En consecuencia, no siendo conducentes los reclamos hechos por el
Jefe del Ministerio Publico, la Corte procede a continuación a realizar el
examen material correspondiente[20].
Esta Corte
ha aceptado,  entonces, como acaba de verse que un ciudadano, además de actuar
ante ella en tal condición, invoque la representación de una persona jurídica.
En otros términos, ha sostenido que el hecho de que el demandante diga actuar
en nombre de una determinada persona jurídica no le impide ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad, mientras conserve -claro está- el ejercicio de
la ciudadanía y la pretensión que formule  se enmarque dentro de los fines
propios de la acción de inconstitucionalidad (art 40-6 y 241 C.P).
La Corte ha precisado  en efecto que  dicha posibilidad  no
puede significar que el interés de naturaleza política
y pública radicado en la defensa del ordenamiento jurídico fundamental- que es
el que sustenta la acción de inconstitucionalidad- pueda verse sustituido por
el interés individual de la entidad así representada y que se use la acción de
inconstitucionalidad exclusivamente con el propósito de sacar avante el
beneficio de una cierta entidad, estatal o privada, particularmente
considerada.
Al respecto
la Corte en la Sentencia C-113 de 2000[21] señaló lo
siguiente:
“(U)na
cosa es que el ciudadano pueda representar también a una persona jurídica en el
curso de un proceso en el que predomina el interés de naturaleza política y
pública radicado en la defensa del ordenamiento jurídico fundamental, y otra
muy distinta que el interés de la entidad individual sustituya el público del
que se trata, y que se use la acción de inconstitucionalidad exclusivamente con
el propósito de sacar avante el beneficio de una cierta entidad, estatal o
privada, particularmente considerada.
El
sentido y el propósito de los procesos de constitucionalidad no es otro
distinto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como
ordenamiento y estructura básica del Estado, confiada a la Corte Constitucional
en los términos del artículo 241 de aquélla. Mediante él se satisface además el
derecho político del ciudadano, quien, sin estar de por medio su interés individual,
tiene el de toda la colectividad -la población del Estado-, que consiste en que
los órganos constituidos, en el desempeño de sus funciones de expedición de
normas, respeten los postulados, valores y reglas de la Carta Política.
En el
presente caso, la demanda, según resulta de su propio texto, se endereza de
modo exclusivo a la defensa de los intereses pecuniarios de TELECOM respecto de
la destinación periódica de recursos prevista por la norma acusada, cuando es
fácil advertir que ésta no grava con nombre propio a entidad alguna sino que,
con carácter general, cobija a todos los organismos descentralizados.
El actor
busca que la Corte Constitucional dirima un conflicto cuya resolución
corresponde exclusivamente al Congreso.
De
acuerdo con lo expuesto en la demanda, la disposición legislativa ha debido
aplicar a dicho ente una regla distinta a la consagrada para el género de los
organismos descentralizados, teniendo en consideración su naturaleza de empresa
oficial de servicios públicos. Y quiere el actor que la Corte entre a
establecer la distinción que, en su criterio, omitió el legislador, excluyendo
de modo expreso a TELECOM de la obligación impuesta a todos los organismos
descentralizados.
En
efecto, si se vuelve sobre el texto de la norma acusada, se encuentra que para
nada menciona a TELECOM. Su contenido está relacionado con los ingresos para el
canal cultural de INRAVISION y, en la parte sobre la cual el actor centra su
argumentación (el parágrafo), hay un precepto de carácter general aplicable a
los ya indicados entes públicos, en relación con los cuales se establece que el
10% de sus presupuestos publicitarios anuales se destine a los fines del
artículo. De ese porcentaje, el 7% irá para el auspicio, colaboración o patrocinio
de la Cadena Tres, y el 3% para distribuirlo equitativamente entre las
organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural.
Como se
observa, aunque el ataque del accionante se dirige contra la norma, su
propósito real es el de que se modifique el texto de la misma para sustraer a
TELECOM del conjunto de sujetos pasivos de su mandato.
Dicho de
otro modo, ya que el legislador no excluyó a esa entidad del ámbito personal
previsto en la norma, se busca que sea esta Corte la que, mediante sentencia,
plasmando distinciones que no surgen del texto examinado, disponga la exención
buscada.
Definitivamente
no coincide tal pretensión con el genuino objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad y, por supuesto, excede los términos de la competencia de
la Corte en su tarea de salvaguarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”[22]
En el mismo
orden de ideas la Corte en la Sentencia C-543 de 2001[23]
puso de presente que por principio mediante la acción de inconstitucionalidad
los ciudadanos   han de buscar la preservación del orden constitucional
objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte
son precisamente las de inconstitucionalidad y la consecuente inexequibilidad.
Al respecto  la Corporación señaló lo siguiente:
“El actor solicita que consecuencialmente a las
declaraciones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, la Corte
ordene a la Federación  Nacional de cafeteros  la devolución a la Nación de
todos los bienes y recursos  concernidos en aquellas.
Sobre el particular y
sin perjuicio de las decisiones que habrá de adoptar la Corte como resultado
del control abstracto de constitucional propio de la acción pública ciudadana,
la Corporación debe llamar la atención acerca de que las finalidades y
características de dicha acción de inconstitucionalidad establecida por la
Constitución Política como un instrumento de participación política, por ello
restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en
ejercicio. En efecto, por principio mediante ella los ciudadanos   han de
buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las
pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de
inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda
pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o
que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto,
autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad.
Esa finalidad y características de la acción pública de inconstitucionalidad,
por supuesto, condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al
decidir sobre las respectivas demandas. Por ello, también por principio
la sentencia que ponga fin al proceso constitucional deben pronunciarse tan
solo sobre si la norma demandada se encuentra o no acorde con la Constitución.
Solo excepcionalmente, como es sabido el juez constitucional, profiere las
denominadas sentencias “integradoras” o “interpretativas”, como lo ha
puntualizado esta Corporación. Pero en esos casos se trata de señalar, en aras
de la efectividad del principio de  la “conservación del derecho” el
entendimiento que permite a la Corte reputar acorde con la Constitución una
determinada disposición sometida a su juicio, pero siempre desde una
perspectiva de derecho objetivo.
La petición
consecuencial formulada por el demandante, implicaría para la Corte hacer
enjuiciamientos no solo sobre el contenido de la disposición acusada sino sobre
la ejecución y aplicación de la misma y determinar la propiedad de bienes
específicos, lo cual de manera evidente rebasa los límites del proceso de
constitucionalidad en los términos que él ha sido ordenado por la Constitución
y desarrollado en la ley[24]. En
consecuencia no habrá lugar a pronunciamiento sobre el particular”[25].(subrayas fuera de
texto).
En similar sentido la Corte se pronunció recientemente para
inhibirse  frente a una demanda estructurada  en función exclusivamente de un
interés particular. Señaló la Corporación:
“En la demanda se hace referencia constante a la discriminación que
genera  la expresión acusada en desmedro de las personas que laboran en el
Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios en la Aeronáutica Civil. La
mención de estos servidores públicos no tiene un carácter meramente
ilustrativo. Un examen cuidadoso de la demanda permite establecer que la
referencia a este grupo de personas constituye el eje de la demanda, la cual
busca: i) que la Corte dicte un fallo que permita incluir expresamente a dicho
grupo dentro del círculo de beneficiarios de la pensión especial de alto
riesgo, bien sea a través de la declaración de inconstitucionalidad de la
expresión “cuerpos de”, o bien a través de una sentencia condicionada; y ii) en
consecuencia, que se satisfaga la pretensión específica de ese grupo de
personas que laboran en el Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios en
la Aeronáutica Civil de obtener el trato pensional especial.
Es por eso que el actor termina su demanda con la siguiente petición
a la Corte: “que declare la inconstitucionalidad de las palabras acusadas o, en
subsidio, declare la constitucionalidad condicionada de dichas expresiones, en
el sentido de que ellas también cobijan a los bomberos que laboran en la
Aeronáutica Civil.”
Pero el fin
de la acción de inconstitucionalidad no es el de garantizar los intereses de
grupos particulares, sino el de “guardar la integridad y supremacía de la
Constitución” (C.P., art. 241). Precisamente por eso es que el artículo 40 de
la Carta contempla que todos los ciudadanos tienen el derecho de instaurar
“acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley”, como una forma de
participar en el “ejercicio y control del poder político.” En la acción pública
de inconstitucionalidad debe predominar el interés público de defensa del
ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no puede aceptarse que sea utilizada con
el interés principal de obtener beneficios particulares. Lo que la acción
persigue, entonces, es la defensa del orden jurídico establecido en la
Constitución y para eso le confiere a todos los ciudadanos el poder de demandar
ante la Corte Constitucional las leyes que consideran vulneratorias de la
voluntad expresada por el Poder Constituyente al dictar la Constitución.
Así, pues, el
fin de la acción de inconstitucionalidad no es la protección de intereses
particulares. Por lo anterior, es inepta toda demanda que esté encaminada
principalmente a obtener una sentencia que favorezca a un grupo específico de
personas, tal como ocurre en el presente caso”[26].
Es pues en
defensa de la Constitución  (art 40-6 y 241 C.P.) que la acción de
inconstitucionalidad debe ejercerse.
Ahora bien, hechas las anteriores precisiones,  ha  de
advertirse  que en el presente caso  la demanda fue presentada por el actor no
solo en calidad de apoderado de  la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia
ATAC sino también expresamente como ciudadano  en ejercicio de sus derechos
políticos y que fue  por invocar explícitamente esa calidad que se admitió la
demanda.
En ese sentido quien ha ejercido en este caso la acción de
inconstitucionalidad pudo hacerlo, no por representar los intereses o las
inquietudes de una persona jurídica  sino en virtud del derecho político que le
corresponde como ciudadano, en desarrollo de las prerrogativas que en cuanto
tal la Constitución le otorga (artículos 40 y 98 C.P.). Así ha de reiterarse
que “es la ciudadanía y no el cargo, la representación o la vocería que se
lleve, la que habilita para la presentación de la demanda”[27].
Respecto de la afirmación hecha por el interviniente en
representación del  Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA  en el
sentido de que en este caso se está en presencia más  que de un debate jurídico
de un debate económico en función de un interés particular,   la Corte constata
que  si bien es claro que  la demanda se formula por un ciudadano que dice
intervenir en nombre de una asociación  con intereses específicos en al campo
de la aviación comercial   y  que particularmente uno de los aspectos de la
acusación  alude concretamente a la situación de la empresa estatal  frente a
otras empresas de transporte aéreo  cuyos intereses representa esa asociación y
con las cuales  se encuentra en competencia  en determinadas rutas,  es claro
igualmente que el demandante invocó  como justificación para interponer su
demanda   el ejercicio de sus derechos políticos  y la posibilidad de actuar
en  defensa de la Constitución.
Así mismo que el
actor  precisó  en la demanda  que  si bien  la misma “se centra sobre una
cuestión específica y no sobre los parámetros generales de la libertad de
empresa o del servicio de transporte aéreo en el país.  Ello obedece a una
razón: las normas acusadas no versan sobre cuestiones generales sino que
reglamentan las condiciones de operación y las ventajas y prerrogativas a favor
de una sola persona, a saber, SATENA”.
Ahora bien,  la Corporación ha entendido que tratándose de una
acción pública, prima el principio pro actione, que obliga a la Corte en
la medida en que la demanda  lo permita, a proferir una decisión de fondo antes
que una inhibitoria, pues esta última podría frustrar el derecho al recurso
judicial efectivo, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia
constitucional”.[28] En esa medida, el juez
constitucional está habilitado para interpretar la demanda y determinar la
finalidad que el actor persigue con ella, para que se haga un estudio de fondo
de la norma acusada, siempre que sea posible identificar al menos un cargo de
inconstitucionalidad claro y preciso de carácter abstracto  a partir del cual
la Corte pueda confrontar su contenido con el Estatuto Superior.[29]
Por tanto, lo fundamental será determinar si la demanda plantea
realmente un problema constitucional que pueda estudiarse a partir de las
disposiciones demandadas y de los cargos presentados contra éstas, de manera
que  exista una acusación de inconstitucionalidad objetiva y abstracta contra
las disposiciones atacadas.
Examinada la demanda, la Corte encuentra que el actor
plantea  i) de una parte,  cargos  de carácter abstracto en contra de cada una
de las disposiciones acusadas. Así el  actor afirma que
a) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c)
del artículo 4° -tal como quedó modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984-
del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” vulneran el artículo 355 superior al
permitir que  dicha empresa -en su criterio de carácter privado respecto de su
operación comercial-  reciba donaciones de entidades públicas; b)  el artículo
27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera la Convención de Chicago de 1944
sobre Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b, 4 y 96a-, la Convención para
la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 -arts. 2º y 3-2- y
los Protocolos I y II Adicionales a los Convenios de Ginebra, -arts. 51 y 52 y
13 respectivamente-, así como el artículo   217 de la Constitución,  al
permitir que  la operación de SATENA se haga con aviones militares  sin tener
en cuenta la clara diferencia que las normas internacionales que invoca hacen
entre aviación civil y militar y sin considerar que las Fuerzas Militares no
están llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial ; c)  el
artículo 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera los artículos 95-9
y 363 superiores pues otorga de manera permanente beneficios tributarios  a una
sola de las  empresas prestadoras del servicio  de transporte aéreo lo que
contraviene el principio de equidad que rige el sistema tributario; ii) Y de otra parte  un cargo global sobre la supuesta
vulneración de los artículos 13 y 333  superiores. Cargo  este último que
además de sustentarse en las consecuencias que en criterio del demandante se
derivan para  las demás empresas de aviación  exige  en su criterio que se
tenga en cuenta la defensa del derecho a la libre competencia como derecho de
todos (art. 333 C.P.).
Ahora bien  ha de recordarse, como más adelante
se explica en esta sentencia   que el tema de la libre competencia  comporta
no solo la defensa de intereses privados sino también  propende
por la protección del interés público y por ende de  la Constitución. Al
respecto ha señalado la Jurisprudencia lo siguiente:
“La
competencia es un principio estructural de la economía social del mercado, que
no sólo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los
empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección
del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la
comunidad  de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y
servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia. De ahí, que
la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al Estado el deber de impedir
que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar el
abuso de la posición dominante que los empresarios tengan en el mercado
(artículo 333 de la Constitución Política)”.[30]
Y en el mismo sentido:
“La libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se
consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como
obligaciones. En una perspectiva objetiva, la libre competencia adquiere el
carácter de pauta o regla de juego superior con arreglo a la cual deben actuar
los sujetos económicos y que, en todo momento, ha de ser celosamente preservada
por los poderes públicos, cuya primera misión institucional es la de mantener y
propiciar la existencia de mercados libres. La Constitución asume que la libre
competencia económica promueve de la mejor manera los intereses de los
consumidores y el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados (…)
“Entre los distintos modelos de organización del mercado, la
Constitución ha optado por uno que privilegia la libre competencia, para lo
cual se reserva a la ley, vale decir, al gobierno democrático, la función de
velar por que se configuren las condiciones que lo hacen posible”.[31]
Para la Corte  es entonces posible entrar a examinar  la
acusación formulada  pues de ella se derivan una serie de cargos  que pueden
entenderse formulados en defensa de la Constitución y no de un interés
particular, aún en el caso del cargo global relativo concretamente a la
violación de la libre competencia y del principio de igualdad.
Una cuestión diferente es la que se analizará más adelante
en  relación con i) la vigencia o no de una las disposiciones acusadas y  ii)
con  el cargo global aludido y su aptitud o no para permitir el juicio de
constitucionalidad  porque se reúnan o no los presupuestos señalados por la
Corte para proceder al examen de ese tipo de cargo, y particularmente si la
acusación que se formula puede predicarse del contenido de las disposiciones
que se atacan.
3.1.2 En cuanto al la solicitud de inhibición
hecha por el Señor Procurador General de la Nación respecto de la acusación
formulada  en contra del artículo 27 del Decreto Ley  2344 de 1971  cabe hacer
las siguientes consideraciones.
3.1.3 En lo relativo a la acusación por
la supuesta vulneración  de la
Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional -arts. 3a, 3b,
4 y 96a-, la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de
Aeronaves de 1970 –arts. 2º y 3-2-, asiste razón al
señor  Procurador General de la Nación en relación con la ineptitud sustantiva
de la demanda  por cuanto dichos instrumentos internacionales
claramente  no  constituyen parámetros de control  constitucional  en cuanto
no  son de aquellos tratados internacionales ratificados  por el Congreso que
reconocen  derechos humanos y  que prohíben su limitación en los estados de
excepción (art. 93 C.P.).
Al respecto cabe recordar que esta Corporación ha establecido en
armonía con las disposiciones constitucionales que, salvo remisión expresa de
normas superiores[32], sólo constituyen
parámetros de control aquellos tratados y convenios internacionales ratificados
por Colombia que reconocen derechos humanos (i) y, que prohíben la limitación
de los mismos en estados de excepción (ii)[33].
En efecto ha expresado la Corte que:
“(...) de la Carta también hacen parte las normas y principios
incorporados en el bloque de constitucionalidad, que “sin aparecer formalmente
en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del
control constitucional de las leyes, por cuanto han sido normativamente
integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la
Constitución”[34], como
sucede con ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados
por Colombia que prevalecen en el orden interno por disponerlo así el artículo
93 superior, precepto que “no se refiere a todos los derechos humanos
consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí,
sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales ‘prohiben su limitación
en los Estados de Excepción’, es decir que para que tenga lugar la prevalencia
o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno,
es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el
reconocimiento de un derecho humano y de la otra que sea de aquellos cuya
limitación se prohíba durante los Estados de Excepción”[35],
caso en el cual se trata de principios y reglas de verdadero valor
constitucional que deben ser respetados por el legislador”.
Dado que los tratados  a que se ha hecho referencia no
reúnen esos requisitos el control de constitucionalidad planteado carece de
fundamento y lo que procede es  inhibirse por ineptitud sustantiva de la
demanda.
3.1.4. Igualmente asiste razón al señor Procurador en cuanto
a la ineptitud sustantiva de la demanda  respecto de la acusación formulada por
el actor en contra del artículo 27 del Decreto Ley  2344 de 1971 por la
supuesta vulneración de   los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del
Protocolo  II Adicionales a los Convenios de Ginebra, aprobados por Colombia
mediante la ley 11 de 1992 y 171 de 1994 respectivamente.
Al respecto ha de señalarse que  si bien  dichos Protocolos  podrían
considerarse  referentes de control -en cuanto aluden a normas de derechos
humanos ratificados por Colombia no susceptibles de suspensión en estados de
excepción-   al demandante le correspondía sobre este aspecto de la acusación
una carga mínima en relación con la determinación de los extremos de
confrontación entre la Constitución y la disposición acusada y específicamente
en relación con la conformación del bloque de constitucionalidad como referente
de control en el presente caso.
Sin embargo, en
la demanda no se demuestra que de dichos textos internacionales se derive un
mandato imperativo  que integre el bloque de constitucionalidad y que resulte
contradicho por la disposición  acusada. En la demanda simplemente se alude de
manera general a la  distinción entre naves militares y civiles que los
Protocolos invocados   plantean.  Ello es manifiestamente insuficiente y
carente de especificidad para demostrar que el bloque de constitucionalidad ha
sido desconocido y como lo puso de presente la Corte en la sentencia  C-1299 de
2005[36]  impide  que la Corte
efectúe el   juicio de constitucionalidad.
En ese orden de
ideas frente a ese aspecto de la acusación formulada por el actor la Corte
igualmente se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo en armonía con la
solicitud hecha por el señor Procurador General de la Nación.
3.1.5. Por el contrario la Corte constata que  sobre  la
acusación que formula  el actor en contra del artículo 27 por la supuesta
vulneración del artículo 217 constitucional  -respecto de la cual el Procurador
considera que ella no reúne los presupuestos de claridad y suficiencia a que se
ha referido la jurisprudencia- si es posible que la Corte se pronuncie.
La Corte constata  en efecto que, contrario a lo afirmado
por el señor Procurador, el actor   no solo invoca la norma constitucional que
considera vulnerada, -a saber el artículo 217 superior-, sino que explica que
la vulneración se da por cuanto  el artículo acusado al permitir que  SATENA
opere con aviones  con matricula militar desconoce   que las Fuerzas militares
tienen un objeto institucional preciso  que no  incluye la realización de actividades
comerciales, y que en este sentido la posibilidad de que aviones militares
realicen actividades comerciales desvía a las fuerzas armadas de su objeto
institucional.
Independientemente de la aptitud que dichas razones tengan
para generar o no la declaratoria de inexequibilidad solicitada,  ha de
recordarse que una cosa es  la fundamentación necesaria de la demanda y otra la
prosperidad de las pretensiones.
En este orden de ideas no puede afirmarse que el demandante
haya incumplido la carga que le correspondía asumir para permitir el juicio de
constitucionalidad,  pues de la demanda se desprende claramente cuál es la
disposición que se acusa, cuál es la norma superior que se estima violada y
cuáles las razones por las que la misma  se considera vulnerada.
Tales fueron las
consideraciones que se tuvieron en cuenta para admitir  sobre este punto la
demanda planteada  y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo
sobre el cargo referido.
3.1.6.   En cuanto a la  solicitud de inhibición del señor
Procurador respecto de la acusación contra el artículo 27  del Decreto Ley 2344
de 1971 por la supuesta vulneración  de los artículos 13 y 333 superiores  en
el acápite  relativo al examen de la  acusación global formulada por el actor
contra  el conjunto de  disposiciones objeto de la demanda por la violación de
dichos textos superiores  se adelantará el examen  de la acusación formulada en
ella sobre este punto  y concretamente  de su aptitud o no para  que se
adelante al respecto  el juicio de  constitucionalidad.
3.2 El marco constitucional
de la potestad de configuración del legislador en materia de organización
administrativa, y en especial de la empresas industriales y comerciales del
Estado.
3.2.1. En
relación con este punto la Corte hizo una completa síntesis en la sentencia
C-629 de 2003[37] que resulta pertinente
reiterar. Señaló la Corporación
“La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que a partir de
los textos constitucionales, en especial de los artículos 150-7, 209 y 210,
asiste al legislador una potestad de configuración de la estructura de la
administración nacional que comporta no solo la posibilidad de determinación de
las  características de los órganos y entidades que la conforman sino también
de las funciones generales de las mismas -salvo naturalmente las previsiones
expresas que al respecto haya efectuado la propia Constitución en relación con
la suprema autoridad administrativa (Artículo 189), los Ministros y los
Directores de Departamentos Administrativos, como jefes de la administración
(artículo 208) y algunos órganos y entidades específicos- y de las
correspondientes interrelaciones con aplicación de los principios
constitucionales de la función administrativa y de reglas de organización
enunciadas en el texto superior y teniendo en cuenta la disposición
constitucional sobre integración de la rama ejecutiva del poder público
(artículo 115).
En ese orden de ideas, a la ley corresponde también la creación,
fusión supresión, de organismos de la administración: Ministerios,
Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y
de otras entidades administrativas del orden nacional y la creación y
autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta (artículo 150,7.). En este punto debe aclararse, sin embargo,
que en armonía con los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución,
al Presidente de la República corresponde, conforme a las disposiciones que al
respecto expida el legislador, y sin mengua de las atribuciones permanentes de
éste, modificar la estructura, fusionar y suprimir organismos administrativos[38].
De conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera
especifica compete al legislador determinar el régimen jurídico de las
entidades descentralizadas (no solo nacionales). Lo que entraña, entre otros
aspectos, la precisión de cuáles de los organismos enunciados
constitucionalmente  conforman tal categoría administrativa y jurídica, la
determinación de funciones generales, organización básica interna, régimen de
la actividad, de los actos y contratos, responsabilidad de sus directores y
gerentes y las interrelaciones con los demás órganos del Estado y de la
administración.
En desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado,
el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus
autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades
constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus
competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los
cometidos estatales.
Ahora bien, es claro que la calificación que haga el legislador de
una entidad o de categorías de entidades como “entidades descentralizadas” (en
desarrollo de la atribución contenida en el artículo 210 de la Constitución, en
armonía con los principios contenidos en el artículo 209, ibidem), per se
comporta la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos
diversos, de la organización, funcionamiento y control de todos los organismos
que ostenten dicha calidad de entidades descentralizadas.
En efecto, numerosas normas constitucionales  se
refieren a las entidades descentralizadas o a las entidades descentralizadas
por servicios, denominación que conforme a la legislación previa a la Constitución
Política comprendía a los establecimientos públicos, las empresas industriales
y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta -decretos 1050 y
3130 de 1968- y a las llamadas entidades descentralizadas indirectas
(sociedades y asociaciones entre entidades públicas, asociaciones y fundaciones
de participación mixta) -Decreto 130 de 1976- y que en la actualidad, a partir
de la Ley 489 de 1998, que derogó los decretos leyes enunciados -artículo 121-,
se regulan de conformidad con esta misma ley. La referencia normativa se
orienta a determinar, en torno a las mencionadas entidades, derechos,
obligaciones, restricciones en la actuación, régimen jurídico, etc.
En ese orden de ideas, a título ilustrativo es
pertinente relacionar a continuación  algunas de las menciones constitucionales
a las entidades descentralizadas que ponen en evidencia consecuencias directas
de la calificación hecha por el legislador ya sea respecto de un organismo o de
grupos de éstos.
“Inhabilidades para la integración de los órganos
directivos
El artículo 180-3, prescribe que los congresistas no
podrán “ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades
descentralizadas  de cualquier nivel...”.
El artículo 292, en relación con las entidades del
orden departamental y municipal, dispone que “los diputados y concejales y sus
parientes dentro del grado que señale la ley no podrán formar parte de juntas
directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento,
distrito o municipio”.
Y el artículo 323 sobre el régimen especial del
Distrito Capital (último inciso) prescribe que los concejales y los ediles (que
son los miembros de las juntas administradoras locales) no podrán hacer parte
de las juntas directivas de las entidades descentralizadas”:
La sujeción a las reglas de la ley orgánica del
presupuesto
De conformidad con el artículo 352 “además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”.
La sujeción a las reglas de contabilidad oficial
Por mandato del artículo 354 “habrá un contador
general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad
general de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al contador general las funciones de
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el
balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país,
conforme a la ley”.
Delegación de funciones presidenciales en los
directores, presidentes o gerentes
El artículo 211 dispone: “La ley señalará las
funciones que el Presidente de la República podrá delegar en ... representantes
legales de entidades descentralizadas. Igualmente fijará las condiciones para
que  las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en
otras autoridades”. (...).
La calidad y el régimen de los empleados
El artículo 127 (inciso 2°), en aras de la
imparcialidad que debe orientar el ejercicio de las funciones públicas dispone
que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan
jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o
se desempeñen en los órganos judicial, electoral de control les está prohibido
tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio”.
Vigilancia sobre el recaudo de rentas
El articulo 305, sobre funciones del gobernador,
señala entre ellas, en el numeral 11, la relativa a “velar por la exacta recaudación
de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que
sean objeto de transferencia por la nación”.
Instrumentación del control político
De conformidad con el artículo 208 (cuarto inciso)
“las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones
permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos
administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes,
directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la
de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.
Sujeción al control fiscal
El artículo 267 relativo al control fiscal determina
que “el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación...”
Subsidios a los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios
El artículo 368, dentro del capítulo atinente a la “finalidad
social del Estado y de los servicios públicos” expresa que la “nación, los
departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas
podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las
personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.
El artículo 304, por su parte, atribuye a los
gobernadores el nombramiento y libre remoción de “los gerentes o directores de
los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del
departamento. Los representantes del departamento en las juntas  directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador”.
El artículo 315, a su turno, enuncia como atribución
del alcalde la de “nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a
los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales y comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes.
Por último, en el artículo transitorio 20 se encuentra
mención expresa de tipologías de entidades descentralizadas a propósito de la
autorización  al gobierno nacional, durante el término de dieciocho meses
contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución y teniendo en
cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión, cuya integración prevé
allí mismo, para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama
ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales  y las sociedades de economía mixta del orden nacional, “con el fin
de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma
constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos
que ella establece”[39].
3.2.2 Dentro del
marco trazado y para efectos de la materia puesta a consideración de la Corte
por el demandante en el presente proceso puede señalarse, en relación con la
categoría de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, lo siguiente:
-
Las Empresas industriales y comerciales del
Estado son mencionadas en la Constitución a propósito de las atribuciones del
legislador, de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y
Municipales, en su ámbito respectivo, en torno de la configuración y desarrollo
de la estructura de la administración (nacional, departamental, distrital o
municipal). Es decir, que la posibilidad de que se autorice en cada caso la
constitución  de dichas empresas así como la posibilidad de definición de
características generales y del régimen administrativo y jurídico encuentra
soporte directo en la Constitución (arts. 150-7, 300-7, 313-6 C.P.).
-
Configuran elementos organizativos
constitucionales y de acción dentro del Estado Social de Derecho.
Concretamente, son instrumentos de intervención, de cumplimiento de
actividades  industriales y comerciales y de servicio público que encuentran
claro sustento en los mandatos  superiores  según los cuales el Estado debe
intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo. Obsérvese que, por otra parte, la misma norma constitucional
ordena al Estado intervenir para asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos  y también para promover  la productividad  y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones. A lo que debe sumarse que el artículo  366
de la Carta establece que  el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
-
Las Empresas industriales y comerciales del
Estado  forman parte de la rama ejecutiva del poder público (art 115 C. P.
art. 38  Ley 489 de 1998)[40]
-
Las empresas industriales y comerciales del
Estado  se conforman, a partir de la creación o autorización legal de
constitución  por parte del Congreso (para las del orden nacional art. 150-7
C.P.) o de creación por Asambleas y Concejos para las del orden departamental y
municipal (arts 300-7, 313-6 C.P).
-
Las Empresas industriales y comerciales del Estado
son entidades descentralizadas tanto conforme a las definiciones legales
vigentes al momento de expedirse la Constitución de 1991, como en armonía con
las precisiones ulteriores efectuadas por el legislador en la Ley 489 de 1998.
Este último aspecto, obviamente, tiene relevancia, desde el punto de vista
constitucional y del control que pueda corresponder al juez constitucional[41].
-
La precisión del régimen jurídico de las
empresas industriales y comerciales del Estado corresponde a la ley, conforme
al artículo 210 de la Constitución en concordancia, primordialmente, con  los
artículos 150-7 y 209 de la misma.
El
Legislador sobre el particular señaló  en  el capítulo XIII respecto de
“entidades descentralizadas” de la Ley 489 de 1998  en los artículos 85 a 94
el régimen aplicable a dichas empresas industriales y comerciales del Estado.
Según
el artículo 85 de la referida Ley las empresas industriales y
comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta,
que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión
económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que
consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a) Personería
jurídica;  b) Autonomía administrativa y financiera; c) Capital independiente,
constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de
ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y
contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la
Constitución.
El
mismo artículo dispone que el capital de las empresas industriales y
comerciales del Estado podrá estar representado en cuotas o acciones de igual
valor nominal. A dichas empresas se les aplicará en lo pertinente los artículos
19, numerales 2o., 4o., 5o., 6o., 12, 13, 17, 27, numerales 2o., 3o., 4o., 5o.,
y 7o., y 183 de la Ley 142 de 1994[42].
El
parágrafo del referido artículo 85 señala que las disposiciones legales
que protegen el secreto industrial y la información comercial se aplicarán a
aquellos secretos e informaciones de esa naturaleza que desarrollen y posean
las empresas industriales y comerciales del Estado.
De
acuerdo con el artículo 86 de la  misma ley la autonomía administrativa y
financiera de las empresas industriales y comerciales del Estado se ejercerá
conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se
ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no
podrán destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes
de los contemplados en la ley o en sus estatutos internos; además de las
actividades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos
aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado.
En
cuanto a la  dirección
y administración de las empresas industriales y comerciales del Estado  el
artículo 88 de la Ley 489 de 1998 señala que estará a cargo de una Junta
Directiva y de un Gerente o Presidente.  Según el artículo 89 de la misma ley
la integración de las juntas directivas de las empresas industriales y
comerciales del Estado, la calidad y los deberes de sus miembros, su
remuneración y el régimen de sus inhabilidades e incompatibilidades se regirán
por las disposiciones aplicables a los establecimientos públicos conforme a la
presente ley. Además, los delegados de organizaciones privadas en las juntas
directivas de las empresas no podrán ostentar cargos de dirección en empresas
privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual
actúan y en todo caso deberán declararse impedidos cuando ocurran conflictos de
intereses.
Como
funciones  de  las
juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado el
artículo 90 idem señala: a) Formular la política general de la empresa, el plan
de desarrollo administrativo y los planes y programas que, conforme a la Ley
Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto, deben proponerse
para su incorporación a los planes sectoriales y, a través de éstos, al Plan
Nacional de Desarrollo;  b) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a
la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos
de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca;  c) Aprobar el
proyecto de presupuesto del respectivo organismo;  d) Controlar el
funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la
política adoptada;  e) Las demás que les señalen la ley y los estatutos
internos.
Según
los artículos 91 y 92 ibidem, el Gerente o Presidente de las empresas
industriales y comerciales del Estado es agente del Presidente de la República,
de su libre nombramiento y remoción. Dicho Gerente o Presidente será el
representante legal de la correspondiente entidad y cumplirá todas aquellas
funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento que no se
hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.
De
acuerdo con el artículo 93 de la misma ley los actos que expidan las empresas industriales y
comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o
comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho
Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se
sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las
entidades estatales.
Cabe
recordar particularmente para efectos de la presente sentencia que de acuerdo
con el artículo 87 de la referida ley 489 de 1998  las empresas industriales y
comerciales del Estado como integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público,
salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas
que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las
entidades territoriales, según el caso. No obstante,  precisa  el mismo
articulo las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de
su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas
y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre
competencia frente a las empresas privadas.
3.3 Las normas específicas que rigen  la Empresa Industrial
y Comercial Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA y el contenido,
alcance y vigencia de  las disposiciones acusadas
Mediante
los decretos 2321 de 1943 y  1978 de  1946 se reglamentó el servicio de
transporte aéreo en aeronaves militares hacia las regiones apartadas del país
con el objeto de colaborar en las distintas campañas de mejoramiento social que
adelantaba el Gobierno en esas zonas.  En el Decreto  940 de 1962 “mediante
el cual el Gobierno Nacional designa a la Fuerza Aérea Colombiana, para que
organice un servicio especial de transporte aéreo en beneficio de las regiones
subdesarrolladas del país”  -que adicionó los decretos 2321 de 1943 y  1978
de  1946- se estableció  que el Comando  de la Fuerza  Aérea colombiana
organizaría “un servicio especial de transporte aéreo  en beneficio de las
regiones subdesarrolladas del país con el objeto de colaborar en las campañas
asistenciales docente, de incremento agrícola y pecuario, de colonización y en
el fomento económico y social de tales territorios de acuerdo  con los
prospectos del Gobierno”.
Posteriormente, la
Ley 80 de 1968 “por la cual se reorganiza el Servicio   de Aeronavegación a
Territorios Nacionales” dispuso la creación del  “Servicio Aéreo
Territorios Nacionales, Satena” como un establecimiento público adscrito al
Ministerio de Defensa[43].
Mediante el Decreto Ley 2344 de 1971”por el cual se reorganiza el
servicio Aéreo a territorios nacionales ‘Satena’”, dictado en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 7ª de 1970 y que fue
parcialmente reformado mediante el Decreto 2180 de 1984 “por el cual se
modifica el decreto Ley 2344 de 1971, reorgánico del servicio aéreo a
Territorios nacionales Satena y se dictan otras disposiciones” se
estableció que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”,
creado por la Ley 80 de 1968 en lo sucesivo funcionaría “como una empresa
comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa, esto es, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente,
encargada de desarrollar la política y los planes generales que en materia de
transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el
Gobierno Nacional”.
De acuerdo con el parágrafo del artículo 1° de dicho decreto “la
Empresa “Satena” tendrá domicilio en Bogotá pero podrá establecer sucursales y
agencias en otras ciudades del país”.
De acuerdo con el
artículo  2° del Decreto Ley 2344 de 1971  -modificado por el Decreto
2180 de 1984-  el Servicio Aéreo  a territorios Nacionales
“SATENA” en cumplimiento de su objetivo y dentro del marco de las normas
legales vigentes, podrá desarrollar las siguientes funciones[44]:
a) Colaborar con el
Ministerio de Defensa Nacional en la ejecución de la política y de los planes
generales en materia de acción cívico-militar.
b) Colaborar con el
Ministerio de Relaciones Exteriores u otros organismos del Estado en la
ejecución de la política y de los planes generales en materia de fronteras.
c) Colaborar con el
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la
política y de los planes generales en esta materia.
d) Colaborar con el
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías[45]
y con las entidades especializadas del ramo respectivo en lo correspondiente a
la formación y ejecución de los programas relacionados con asistencia técnica,
sanitaria, educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento de
colonizaciones, desarrollo económico y social en general, en las regiones de
menor desarrollo relativo del país.
e) Administrar directa
o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que
constituyen el patrimonio de la empresa, o aquellos que sin ser de su propiedad
se le confíe su manejo.
f) Las demás que le
señalen las disposiciones legales vigentes.
De acuerdo con el artículo 3° del Decreto  2344 de 1971 el Gobierno
queda facultado para coordinar los servicios de “SATENA” con otros servicios de
transporte existentes en las zonas marginadas del país, a medida que ello sea
necesario para su desarrollo socio-económico.”
El artículo 4°
del Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por el Decreto 2180 de 1984-
(parcialmente acusado en el presente proceso),  señala que el patrimonio de
SATENA está constituido por:  a) Los bienes muebles e inmuebles que haya
adquirido o llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales
y depósitos en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título; b)
Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas organizadas o
que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las autorizaciones
legales; c) Las donaciones que se hagan a SATENA por parte de entidades
públicas[46]
o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la
junta directiva, d) Los aportes que el Gobierno le asigne para adelantar
programas de inversión en las vigencias que así lo determinen; e) El aporte que
el Gobierno le asigne para la compra, construcción y adecuación del material
aéreo e instalaciones terrestres; f) Las utilidades netas de cada vigencia
fiscal.
El mismo artículo señala que las rentas de SATENA están constituidas
por:   a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional; b)
Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e
inmuebles y los recursos de capital; c) Las demás que le sean reconocidas por
leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos.
En el mismo Decreto 2344  de 1971 se precisa que el manejo de los
bienes y rentas de “Satena” se hará por medio de presupuestos elaborados y
ejecutados conforme a las normas vigentes sobre la materia (art. 5).  La
vigilancia de la gestión fiscal del Servicio Aéreo a territorios nacionales
SATENA corresponde a la Contraloría General de la República (art 7 del Decreto
Ley 2344 de 1971 a concordar con los artículos 2, 20,  y 42 a 44  de la Ley  42
de 1993, arts 1,2, 6 y 8 de la Ley 716 de 2001 y la Ley 610 de 2000).
De acuerdo con el artículo 9 del mismo Decreto Ley  el Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” se ceñirá en el cumplimiento de sus
funciones “a las normas legales que la crearon y a sus estatutos, y no podrá
desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni
destinar cualquier parte de sus bienes y recursos para fines diferentes de los
fines contemplados en tales normas o en los estatutos”
El artículo 10 del
Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por el Decreto 2180 de 1984- precisa que el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” estará dirigido, administrado
y orientado por la Junta Directiva, el Gerente General y los demás funcionarios
que la Junta determine, quienes desempeñaran sus funciones dentro de las
facultades y con las atribuciones que dicho Decreto y los Estatutos les
confieran, y en lo no previsto en ellos, en armonía con las leyes vigentes.
Los  artículo 11 y 12
del Decreto Ley 2344 de 1971 -modificados por el Decreto 2180 de 1984-
establecieron la conformación de la Junta directiva de
la empresa[47]
y sus funciones[48]. Los artículos 13 a 15
señalan, por su parte, el régimen de los miembros de dicha Junta Directiva[49].
El  artículo 16 señala las calidades  y funciones del  Gerente del
Servicio Aéreo a territorios Nacionales “SATENA”[50],
mientras que el artículo 17 precisa que la organización interna y
funcionamiento de la Empresa estatal se regirá por los estatutos expedidos por
la Junta Directiva, los cuales requerirán para su validez la aprobación del
Gobierno Nacional.
El artículo 18 del
Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por el Decreto 2180 de 1984- señala por su
parte que la Empresa para el cumplimiento de sus funciones podrá celebrar toda
clase de actos y contratos. Igualmente, constituir sociedades o compañías con
otras personas naturales o jurídicas, previa autorización del Gobierno Nacional
mediante Decreto Ejecutivo.
De acuerdo con el
artículo 19 del mismo decreto Ley los actos y hechos que realice el Servicio
Aéreo a territorios Nacionales “SATENA” para el desarrollo de sus actividades
comerciales, están sujetas a las reglas del derecho privado y jurisdicción
ordinaria, conforme a las normas de competencia sobre la materia. A su vez
aquellos que realice para el cumplimiento de las funciones administrativas que
le haya confiado la ley, son actos administrativos y se someten a la justicia
contencioso-administrativa. El parágrafo del mismo artículo precisa que “En la
contratación de empréstitos internos o externos  -la empresa- se someterá a los
requisitos señalados por las disposiciones legales vigentes, pudiendo la Nación
prestarle su garantía.
El artículo 20 del
Decreto Ley 2344 de 1971 - modificado por el Decreto 2180 de 1984- señala que “Salvo
disposición legal en contrario, en los contratos que celebre SATENA regirán las
normas usuales de los contratos entre particulares”[51].
El artículo 21 del
Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por el Decreto 2180 de 1984- establece que
“Para todos los efectos legales, las personas que prestan sus servicios en
“Satena”, son trabajadores oficiales. Sin embargo, en los Estatutos la Junta
Directiva precisará las actividades de dirección y confianza que deben ser
desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
Los  artículo 22, 23 y
24  del Decreto Ley 2344 de 1971 -modificados por el Decreto 2180 de 1984-
precisan  lo concerniente al  régimen salarial, prestacional y disciplinario de
dichos servidores[52].
El artículo 26 del
Decreto Ley 2344 de 1971 -modificado por el Decreto 2180 de 1984-  texto que
debe examinarse en concordancia con los artículos 68, 106 y 107 de la Ley 489
de 1998 señala que “corresponde el Ministerio de Defensa Nacional la
orientación, coordinación y control de SATENA en los aspectos de organización,
personal y actividades que debe desarrollar ésta de acuerdo con la política
general del Gobierno”.
Ahora bien de acuerdo con el artículo 27 -acusado por el actor-
“conforme a lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 80 de 1968, los aviones
de “SATENA”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y
estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos.
Dicho artículo precisa que “Sin embargo, los casos de responsabilidad
contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de
dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común”.
A su vez el
artículo 28 -igualmente acusado por el actor- señala que  el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas
que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e
impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento[53].
Frente a este último artículo la Corte pone de presente que
en relación con la exoneración  de todos los gravámenes e impuestos
relacionados con la constitución y funcionamiento del Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales SATENA -a que alude específicamente el actor en la
demanda- normas legales posteriores han regulado  de manera claramente diferente
el régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y por
ende al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”.
En materia de gravámenes relativos a la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado  cabe recordar que   de acuerdo con el
artículo 19 del Código de Comercio las empresas industriales y comerciales del
Estado dada su calidad de comerciantes (art. 9 C. de Comercio)  deben
matricularse en el registro mercantil. Si bien no están obligados a inscribir
en dicho registro  todos sus actos libros y documentos, deberán  llevar su
contabilidad  y efectuar el registro de los libros respectivos de acuerdo  con
las previsiones de la Ley 298 de 1996 que regula el plan general de
contabilidad pública y conservar su correspondencia  y demás documentos
relacionados con sus negocios o actividades  conforme lo prevé la ley 594 de
2000”por la cual se expide la Ley general de archivos y se expiden otras
disposiciones” .Como toda empresa deberán inscribirse en el Registro Único
Tributario (art. 555-2 del Estatuto Tributario).
Ahora bien en materia de gravámenes e impuestos  relacionados con el
funcionamiento de la empresa estatal, cabe recordar que respecto del impuesto
de renta y complementarios el Decreto Legislativo 1979 de 1974 señaló como
contribuyentes a  las  empresas industriales y comerciales del Estado[54].
Posteriormente el  artículo 16  del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se
expide el Estatuto tributario de los Impuestos  administrados por la Dirección
General de Impuestos Nacionales”  señaló al respecto lo siguiente:
“Artículo 16  Las empresas industriales y comerciales del estado
y las sociedades de economía mixta están sometidas al impuesto. Son
contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, asimiladas a sociedades
anónimas, las  empresas industriales y comerciales del Estado del orden
nacional  y las sociedades de economía mixta.
Se exceptúan las que tengan a su cargo  la prestación de servicios
de energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud
pública”
Dicho artículo
16  del Estatuto Tributario  fue modificado  por el artículo 60  de la Ley  223
de 1995 que estableció el texto hoy vigente en este campo que es del siguiente
tenor:
Artículo 16 Entidades
contribuyentes. Son contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios, asimiladas a sociedades anónimas, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Las pérdidas
sufridas por estas sociedades durante los años gravables en que no tengan la
calidad de contribuyentes, podrán ser calculadas en forma teórica, para ser
amortizadas dentro de los cinco años siguientes a su ocurrencia, de acuerdo con
las normas generales.
Es decir que en materia de impuesto de renta y complementarios
evidentemente  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” como empresa
industrial y comercial del Estado no puede en manera alguna considerarse
exento  de pagar dicho impuesto contrario a lo que afirma el actor.
Situación similar cabe señalar para el caso del impuesto de timbre
que igualmente pagan las empresas industriales y comerciales del Estado sin
excepción según el artículo 533 del Estatuto Tributario [55].
En materia de impuesto a las ventas  cabe señalar  en similar
sentido  que dentro de los agentes retenedores de dicho impuesto figuran sin
excepción las empresas industriales y comerciales del Estado[56].
Igualmente cabe recordar que de manera específica  el artículo 29 de la Ley  6
de 1992  introdujo  en el Estatuto Tributario el artículo 420-1 sobre control
al impuesto  a las ventas por  enajenación de aerodinos texto que fue reformado
por el artículo 1° de la Ley 233 de 1995 que establece el texto hoy vigente[57].
A su vez  debe recordarse que   las empresas industriales y comerciales del
Estado pagan el impuesto a las ventas  aún en materia de importación de bienes
y equipos que se efectúe en desarrollo de convenios, tratados o acuerdos
internacionales de cooperación vigentes para Colombia [58].
Ahora bien, de acuerdo con el artículo  476 del Estatuto Tributario
están excluidos del pago del impuesto  a las ventas  i)“El servicio de
transporte público, terrestre, fluvial y marítimo de personas en el territorio
nacional, y el de transporte público o privado nacional e internacional de
carga marítimo, fluvial, terrestre y aéreo.” ii) “El transporte aéreo nacional
de pasajeros con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista
transporte terrestre organizado. Esto último en virtud de la adición
introducida por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002[59].
En el primer caso ninguna diferencia se establece entre empresas
públicas y privadas y en el segundo caso es  en función de la existencia o no
de transporte terrestre que se establece la exclusión  y ello en virtud  de la
ley 788 de 2000 y no del artículo acusado por el actor.
Cabe recordar además que  en materia de impuesto de aduanas  el
Decreto Legislativo 1979 de 1974[60] eliminó las exenciones
vigentes  en ese momento en materia de impuestos de aduana y complementarios
para las entidades descentralizadas de los ordenes nacional, departamental y
municipal. Actualmente el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  se
rige por el Decreto 1573 de 2002 en materia de pago del  arancel de aduanas.
Ha de tenerse en cuenta además  que el régimen tributario aplicable
al servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  a partir de la
Constitución de 1991  no puede  comprender ninguna exención  respecto de
tributos de las entidades territoriales  por  mandato expreso del artículo  294
superior[61], lo que  claramente
excluye que en virtud del artículo 28 acusado  se pueda  considerar  a partir
de esa fecha aplicable a dicha Empresa estatal cualquier tipo de exención  en
relación con dichos tributos.
Todo lo anterior lleva a la Corte a considerar que el régimen
tributario especial  a que alude el artículo 28  del Decreto Ley 2344 de 1971
en  su última parte   según el cual  la empresa estatal  queda exonerada “de
todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y
funcionamiento” no se encuentra vigente[62].
Ahora bien cabe precisar que el interviniente en representación del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” afirma que el único gravamen
que  la empresa estatal  no  paga, contrario a lo que sucede con las demás
empresas privadas que prestan el servicio  público de transporte aéreo,   es
el  de “Aeródromos”.
Al respecto cabe recordar
que de acuerdo con  el artículo 1809 del Código de Comercio “Aeródromo es toda
superficie destinada a la llegada y salida de aeronaves, incluidos todos sus
equipos e instalaciones”.  Dichos aeródromos  se
clasifican en civiles y
militares. Los primeros en públicos y privados (art 1810 C. de comercio). Son
aeródromos públicos los que, aún siendo de propiedad privada, están destinados
al uso público; los demás son privados Se presumen públicos los que sean
utilizados para la operación de aeronaves destinadas a prestar servicios
remunerados a personas distintas del propietario. (art 1811 C. de Comercio)
De acuerdo con el
artículo 1812  del mismo Código “Salvo las limitaciones establecidas por la
autoridad aeronáutica, los aeródromos públicos podrán ser utilizados por
cualquier aeronave, la cual, además, tendrá derecho a los servicios que allí se
presten”.
El artículo 1814 precisa
que “Los aeródromos privados podrán ser utilizados transitoriamente por
aeronaves de Estado, en desempeño de funciones oficiales, y por aeronaves en
peligro. En este caso el explotador del aeródromo deberá tomar las medidas
necesarias para el aterrizaje y la seguridad de la aeronave, obligación que se
extenderá al tiempo de permanencia de la misma en el aeródromo”.
De acuerdo con el
artículo 1819  del mismo Código “El explotador de aeródromos públicos podrá
cobrar tasas a los usuarios previa reglamentación y permiso de la autoridad
aeronáutica”.
Al respecto  ha de recordarse que de acuerdo con  el numeral 17 del
artículo 5° del Decreto 260 de 2004 “Por el cual
se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil - Aerocivil y se dictan otras disposiciones” corresponde a la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil - Aerocivil “Establecer las tarifas, tasas y
derechos en materia de transporte aéreo” así como  “Fijar,
recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los
servicios  aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las
concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien
patrimonial”[63].  Dentro de ellos, se encuentran los derechos de
aeródromos  respecto de los cuales  a partir de las normas del Código de
Comercio se hace una diferencia entre los aviones del Estado y los demás
aviones[64].
Ahora bien,  es claro para la Corte que  el fundamento
del  no pago de las referidas tasas no resulta  predicable del artículo 28 del
Decreto Ley 2344 de 1971  -y de la exoneración a  que allí se alude de los
gravámenes e impuestos de creación y funcionamiento- sino  de las
disposiciones  del Código de Comercio que aluden al carácter militar de ciertos
aeródromos  o a la  hipótesis del artículo 1814 del Código de Comercio, o en
último análisis[65] a las que reconocen la
naturaleza de  aeronaves del Estado a los aviones del Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”.
4. Inhibición en relación con la acusación formulada en contra del
artículo 28  del Decreto Ley 2344 de 1971
La Corte constata que en relación con  la acusación formulada en
contra del artículo 28 del Decreto Ley 2344 de 1971, -y específicamente en
contra del aparte que señala que el Servició Aéreo a territorios
Nacionales              “queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos
relacionados con su constitución y funcionamiento” al que circunscribe el
actor su   argumentación-,  efectuado el análisis que corresponde a esta
etapa procesal[66]
lo que procede es abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo  en relación
con dicho artículo,  pues es claro que normas posteriores han regulado de
manera sustancialmente diferente el régimen tributario aplicable a las empresas
industriales y comerciales del Estado  sin exceptuar al Servicio Aéreo a
Territorios nacionales “SATENA”, lo que hace  que el actor formule su acusación
a partir de supuestos que  no pueden ya predicarse de la misma  en cuanto a la
exoneración de los gravámenes e impuestos relativos a su creación y funcionamiento.
Así mismo la Corte constata que  en relación  con la primera parte
del mismo artículo según  la cual “El Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se
reconocen a la Nación”[67] el actor no hace  ningún
desarrollo específico  para controvertir dicho aparte de la disposición que
acusa pues concentró toda su argumentación   en el aparte final de la misma
relativo a la  exoneración de  gravámenes e impuestos de creación y
funcionamiento  que como se ha visto no  se encuentra ya vigente.
Ello hace que la acusación así formulada  no reúna en relación con
dicho  aparte de la disposición  acusada los requisitos a que se ha referido la
jurisprudencia para  poder  llevar a cabo efectivamente el juicio de
constitucionalidad. Recuérdese que en armonía con el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 al ciudadano se le impone como carga mínima, la sustentación
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional[68].  Por
consiguiente, por cuanto el actor al acusar las expresiones “El Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y
prerrogativas que se reconocen a la Nación”, incumplió  este requisito
debe concluirse que al respecto hay una ineptitud sustancial de la demanda que,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se
pronuncie de fondo[69].
Así las cosas la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento de
fondo  en relación con la acusación formulada en contra del artículo 28 del
Decreto Ley 2344 de 1971 por ineptitud sustantiva de la demanda- en relación
con  el aparte que señala que “El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la
Nación”   y por carencia actual de objeto en relación con el aparte que  señala
que   dicho Servicio  “queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos
relacionados con su constitución y funcionamiento”
Hecha esta necesaria precisión la Corte procede a efectuar el
análisis correspondiente respecto de los demás artículos acusados.
5. El Análisis de los cargos
Para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen
parte del literal c) del artículo 4° -modificado por  el Decreto Ley 2180 de
1984- y  el artículos 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se
reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” en cuanto
permiten que  SATENA i) reciba donaciones de entidades publicas y  ii)  preste
el servicio de transporte aéreo con aviones militares y por ende esté en su
criterio  por fuera del marco regulatorio  y de control que ejerce la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica  Civil  AEROCIVIL para las demás
Empresas,  violan los artículos  13 y 333  de la Constitución pues  de esta
forma se le conceden privilegios de los que están privadas las demás empresas
comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo y se altera la
libre competencia entre las mismas.
Adicionalmente considera que i) las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por
el Decreto Ley 2180 de 1984- del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se
reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” vulneran el
artículo 355 superior al permitir que  dicha empresa -en su criterio de carácter
privado respecto de su operación comercial-  reciba donaciones de entidades
públicas; ii)  el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se
reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera el
artículo   217 de la Constitución al permitir que  la operación de  dicha
empresa estatal se haga con aviones militares  sin tener en cuenta que las
Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar actividades de carácter
comercial.
Como se ve entonces el actor  estructura su acusación a partir de un
cargo global  que configura  para controvertir la atribución a la Empresa
estatal de lo que considera  una serie de  “privilegios”  contrarios a  la
igualdad y a la libre competencia y de cargos específicos en contra de cada una
de las disposiciones invocadas en la demanda.
Para efectos de facilitar la exposición y el examen de la acusación
así formulada  se procederá a estudiar en primer término los cargos formulados
de manera específica en contra de cada una de las disposiciones acusadas
respecto de su contenido expreso, para posteriormente examinar el cargo global
que el actor estructura a partir de las prerrogativas que en su criterio dichas
disposiciones establecen en  beneficio del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” y con las que se configuraría una violación de los
artículos 13 y 333 superiores.
5.1 El
análisis de la acusación formulada  en contra de las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -modificado por el
Decreto Ley 2180 de 1984- del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se
reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, por la
supuesta violación del  artículo 355 superior
Para el actor
las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del
artículo 4° -modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984- del Decreto Ley 2344
de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” vulneran el artículo 355 superior al permitir que  dicha
empresa -en su criterio de carácter privado respecto de su operación
comercial-  reciba donaciones de entidades públicas.
Sobre este punto
cabe recordar que en jurisprudencia suficientemente decantada y reiterada[70], la
Corte ha precisado los alcances del artículo 355 de la Constitución cuyo
contenido es el siguiente:
“Ninguna de las ramas u órganos
del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado”.
“El Gobierno en los niveles
nacional departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los
respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes
seccionales de desarrollo.
El Gobierno reglamentará la
materia”.
Así, en la sentencia C-254 de 1996[71]
la Corte, luego de hacer un recuento de sus anteriores pronunciamientos sobre
la materia, puntualizó sus orientaciones acerca de los alcances y entendimiento
que ha de darse a la regla superior citada. Para los efectos del presente
estudio es pertinente transcribir los siguientes apartes:
“6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
delimitado el alcance de la prohibición de conceder auxilios o donaciones a
particulares.
En primer término, el estudio de los antecedentes de la prohibición
en la Asamblea Nacional Constituyente, asunto que se analizó en la sentencia
C-372 de 1994 (M.P.  Vladimiro Naranjo Mesa), permite concluir que se quiso
ante todo erradicar la práctica de los denominados "auxilios
parlamentarios", la que se consideró viciosa tanto por pervertir las
instituciones democráticas como por alimentar ilegítimas destinaciones de los
fondos del erario. En la sentencia citada, sobre este particular, se expresa:
En cuanto a los motivos - conviene reiterarlo -, se encuentran, en
primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación
de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer
la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que éste
careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos
asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no
siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así
la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden
justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante
en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la
liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus
necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se
destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y
algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin
que busca la norma superior que erradica los denominados "auxilios
parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que se procura que exista un
control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos
destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social,
siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que se estipula en el inciso
segundo del artículo superior en comento”.
La proscripción de los "auxilios parlamentarios", explica
la prohibición de decretarlos - la cual sólo está sujeta a las excepciones
derivadas de la Constitución Política y que la Corte ha tenido la oportunidad
de establecer, como se expondrá más adelante -, lo mismo que la disposición del
segundo inciso del artículo 355 de la C.P., en el que se plasma la figura de
los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, a fin de impulsar
programas acordes con el plan nacional de desarrollo. Este esquema de apoyo a
actividades benéficas, rodeado de controles subjetivos - solamente puede
realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad
- y objetivos - la materia del contrato se limita a actividades o programas
concretos de interés público y acordes con el plan de desarrollo a nivel
nacional o seccional -, a partir de la Constitución de 1991, es el único canal
para la función benéfica que el Estado puede llevar a cabo con el concurso de
los particulares. Los elementos descritos que entrañan un control previo y
posterior a la entrega de los recursos públicos, suponen una transformación
profunda de esta técnica de actuación estatal, radicalmente distinta de la que
ha sido objeto de censura”.
En la misma sentencia  se  precisó el alcance de la prohibición en
términos que luego fueron reiterados por  la Corte  en las sentencias C- 543 de
2001 y 712 de 2002[72].  Señaló la Corporación:
“El alcance de la prohibición, puede inferirse de los distintos
pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se sintetizan:
De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibición de los auxilios
y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los
"auxilios parlamentarios", y en buena medida explica su alcance. (2)
La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la
función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la
contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad.
(3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la
existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga
sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a
estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de
un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad
a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por
los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la
proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran
auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a
entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355
de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o
incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional
que describen actividades públicas irrenunciables.
7. Las exclusiones que la Corte ha encontrado en relación con la
prohibición, si bien se han presentado como excepciones a la misma, en realidad
descubren la faz más característica del Estado social de derecho que asume,
como función propia y en la que se actualiza el interés general, la puesta en
marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital y al
cual resulta connatural la intervención en la vida económica y social (C.P.
art. 334). Se torna necesario, pues, distinguir el campo de la prohibición de
otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto
de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de
deberes y principios constitucionales y que, no por representar gasto público,
o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan
en el campo de la anotada prohibición. El Estado social de derecho,
precisamente, reacciona contra la mera proclamación de la libertad y los
derechos y, en su lugar, promueve activamente las condiciones reales
indispensables para su realización y en ello no solamente está en juego su
razón de ser sino su responsabilidad. (...)”.-              -subrayas fuera d texto-
La Corte  ha precisado
que se deben distinguir en este campo dos aspectos, el primero referente al
apoyo a las actividades de interés general  que adelantan organizaciones de
origen privado, que en ejercicio de la autonomía  de iniciativa para el desarrollo
de las más variadas actividades que  las personas realizan en sociedad  (art 38
C.P.)  buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas,
supuesto que es diferente de aquel en que el Estado  se vale  de dichas
entidades privadas para  cumplir finalidades que le son  propias[73].
Ahora bien, como se puntualiza en la sentencia C-543 de 2001, el artículo 355
constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de
contratos, hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de
actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para
asegurar que la acción de fomento (benéfica como la ha denominado la
jurisprudencia de la Corporación) se cumpla adecuadamente, exige que las
instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de
aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o
fin lucrativo (las personas jurídicas, fundaciones y asociaciones, reguladas
por el Código Civil - Título XXXVI- y disposiciones complementarias) que
además, ostenten reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus
respectivas reglas estatutarias, desarrollan las actividades de beneficio
común.
Para el caso en
estudio, como bien lo advierte el señor Procurador General de la Nación, la
acusación formulada por el demandante  en contra de  las expresiones  “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4° -tal como quedó
modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984- del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por
el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
por la supuesta violación del artículo 355 superior  parte de un presupuesto
errado,  a saber,  la naturaleza privada  del servicio aéreo a territorios
nacionales SATENA.
Como se
desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia y en particular
del acápite donde se recordó el régimen establecido para  las empresas
industriales y comerciales del Estado  y en concreto  para el  Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”  es claro que  el  ejercicio  de una actividad
industrial y comercial conforme a las reglas del derecho privado  no es óbice
para  que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” sea una entidad
pública.
Recuérdese que como empresa industrial y comercial del Estado
“SATENA”  es una entidad descentralizada creada por la Ley  que forma parte de
la rama ejecutiva del poder público (art 115 C. P.  art. 38  Ley 489 de 1998)
vinculada al Ministerio de Defensa Nacional  y está encargada de “desarrollar
la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las
regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional” (art. 1°
D.L. 2344 de 1971).
En tal
calidad desarrolla actividades de naturaleza comercial para la prestación del
servicio aéreo de transporte  conforme a las reglas del derecho privado  con a)
Personería jurídica;  b) Autonomía administrativa y financiera; y c) capital
independiente conformado en los términos a que alude el artículo 4° del Decreto
Ley  2344  de 1971[74].
El hecho de que
la Empresa Industrial y Comercial del Estado Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  desarrolle actividades comerciales  de acuerdo con normas
de derecho privado y que en desarrollo de dichas actividades  pueda entrar en
competencia con  empresas privadas   no transforma   la naturaleza jurídica de
la misma  en una empresa privada.
Recuérdese que
las empresas industriales y comerciales del Estado son  un instrumento de
intervención  previsto  expresamente en  la Constitución (art 115, 150-7 C.P.)
que  permite la acción directa del Estado para la consecución de sus fines
(arts 2,  334,  366  C.P.).
Así mismo que
si bien mediante ellas el Estado opta  por utilizar los cauces jurídicos de la
actuación de los particulares, empero es lo cierto que en esos supuestos  el
Estado no pierde su condición de tal, ni las empresas  industriales y
comerciales su calidad de  personas jurídicas que gestionan, en último
análisis,  los intereses del Estado.
Al respecto  no
sobra recordar que si bien la Corte ha puesto de presente  la existencia de
zonas de certeza sobre la utilización del derecho privado  en cuanto a la
actuación de las empresas industriales y comerciales del Estado  que se
explican por la exigencia de una mayor flexibilidad  en el desarrollo de sus
actividades ello no  puede entenderse en el sentido de eliminar  la naturaleza
jurídica pública de  dichas empresas ni que se pueda examinar su actividad  sin
tomar en cuenta sus “características identificadoras” .
La Corte señaló
en efecto lo siguiente en la sentencia C-629 de 2003[75]:
“En el ámbito
de la doctrina del derecho de la organización estatal constituye tema capital
el relativo al régimen jurídico aplicable a las entidades que conforman la
administración del Estado y a los principios y criterios constitucionalmente
deducibles que hayan de guiar al legislador y, en ciertas circunstancias, al
Gobierno y a la propia administración, para determinar si algunas agencias o
dependencias estatales y actividades a cargo de éstas han de regirse
forzosamente por el derecho público -administrativo- o por el derecho privado,
de manera integral o parcial, o si en todo caso puede el legislador escoger
discrecionalmente dicho régimen.
Las
respuestas al respecto han pasado por la necesidad de reconocer en el texto
constitucional mismo garantías institucionales de derecho público o reservas de
administración pública que llevarían a hacer forzosa en esos supuestos la
aplicación de un régimen especial de derecho público -administrativo-, en un
extremo, hasta la afirmación de la existencia de actividades que tienen que ser
desarrolladas en régimen de derecho privado, en el otro extremo. Estas
situaciones extremas constituirían las denominadas zonas de certeza positiva y
negativa, respectivamente, quedando entre ellas una zona de incertidumbre  (la
que tiende a identificarse con la actividad de servicio público y la
instrumental logística o de suministro de la administración) donde el
legislador -y aún el Gobierno- podría discrecionalmente determinar el régimen
jurídico aplicable.
En ese orden
de ideas, en la zona de certeza positiva aparecerían aquellos supuestos en los
cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado; los
que en la doctrina se han identificado con la realización de actividades de
política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento, pues se
considera que éstas hacen parte de la reserva de administración pública y han
de ser desarrolladas con la forma prevista en su garantía constitucionalmente
explicita. En la zona de certeza negativa aparecen aquellas actividades,
generalmente de gestión económica o de producción de bienes (comerciales o
industriales) que el Estado opta por desarrollar en competencia con agentes
económicos particulares.
(…)
Así las
cosas, es cierto que los fundamentos constitucionales del régimen de la acción
del Estado y de las entidades públicas son diferentes de los que sirven de
soporte a la actividad de los particulares. Por ello, la búsqueda de una mayor
flexibilidad y supuesta eficacia de la gestión, a través de la sujeción de
entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, no puede
enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la constitución
ni evadir requerimientos ni controles constitucionales.
Ahora bien,
en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que
las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque
encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser
apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los
mismos los  parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas -
industriales y comerciales de propiedad del Estado-, y en ese supuesto es
preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio-, o de entidades
encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades
titulares de funciones administrativas propiamente tales.
Así mismo,
las características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública
empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del
dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima
transparencia”[76].
En ese orden de
ideas el hecho de que  las empresas industriales y comerciales del Estado
actúen conforme al derecho privado y  que  incluso por razón de su objeto
puedan competir con empresas privadas en los términos a que alude el artículo
87 de la Ley 489 de 1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza
jurídica pública que les es propia.
Así pues debe
reiterarse que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es
evidentemente  una empresa pública  de la categoría industrial y comercial y
como tal  desarrolla su objeto para la prestación del servicio aéreo de
transporte en los términos que le ha señalado la Ley.
Ahora bien
siendo claro que  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” es una
empresa cuya naturaleza jurídica es  la que se ha indicado, mal puede
entenderse  desconocido el artículo 355 superior, que alude como se  ha
señalado de manera reiterada por la jurisprudencia en armonía con dicho texto
superior  a  la prohibición   a todas las ramas  u órganos del poder público
para decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas
de derecho privado.  A lo que podría añadirse que  como en dicha jurisprudencia
se ha  señalado, lógicamente no se consideran auxilios o donaciones para este
efecto las transferencias presupuestales que se hacen a entidades
descentralizadas[77], naturaleza que -como se
señaló en los apartes preliminares de esta sentencia-  es claro que tienen las
empresas industriales y comerciales del Estado y por tanto el  Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”.
En ese orden de
ideas el cargo formulado en ese sentido por el actor no está llamado a
prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
5.2 El
análisis de la acusación formulada en contra del  artículo 27 del Decreto Ley
2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales ‘SATENA’” por la supuesta vulneración del  artículo 217 de la
Constitución
5.2.1 Para el
actor el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza
el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” vulnera el artículo  217
de la Constitución al permitir que  la operación de dicha empresa  se haga con
aviones militares  sin tener en cuenta que las Fuerzas Militares no están
llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial. Precisa que si bien
las Fuerzas armadas  no tienen como finalidad exclusiva  la defensa,  el hecho
de permitir que cumplan labores comerciales las desvía de su objeto
institucional.
Al respecto cabe
recordar que  según el  artículo  217 superior,  la Nación tendrá para su
defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea. De acuerdo con el mismo texto superior las Fuerzas
Militares tendrán “como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”. Así mismo señala que “la Ley determinará el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio”.
Dicha norma
superior es la que el actor confronta con  el artículo 27 del Decreto  2344 de
1971,  según el cual,  “conforme a lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 80
de 1968[78], los aviones de
“SATENA”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y
estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para
éstos”.  Disposición esta  donde se precisa sin embargo que “los casos de
responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa
del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al
derecho común”
5.2.2. Respecto
de la  calidad de aviones militares y del sometimiento al régimen jurídico que
sobre aeronavegación rige para éstos cabe precisar  que según el artículo 1773
del Código de Comercio la “Parte Segunda ‘de la Aeronáutica’” del referido
Código rige todas las actividades de aeronáutica civil, las cuales quedan
sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación del gobierno”.
Igualmente que quedarán sujetas a este régimen las aeronaves que utilicen
espacios sometidos a la soberanía nacional, así como las aeronaves de matrícula
colombiana que se encuentren en espacio no sometido a la soberanía o
jurisdicción de otro Estado. En cuanto a las  aeronaves del Estado señala que
“sólo quedarán sujetas a las disposiciones de este libro cuando así se disponga
expresamente”.
El artículo 1775
del Código de Comercio precisa que  “son aeronaves de Estado las que se
utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía. Las demás son
civiles”.
Por su parte el
artículo 1786 del mismo Código  señala que “para las aeronaves de Estado en
vuelo o que operen en un aeropuerto civil, rigen las normas sobre tránsito
aéreo que determine la autoridad aeronáutica, sin perjuicio de que puedan
apartarse de ellas por causa de su actividad específica, en cuyo caso deberán
establecerse previamente las medidas de seguridad que sean convenientes”
Ahora bien, cabe
precisar que la autoridad aeronáutica encargada de la aeronavegabilidad de los
aviones de la fuerza Aérea Colombiana y del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales SATENA es la Dirección de Ingeniería y Mantenimiento Aeronáutico, la
cual  se rige por el “Manual de Mantenimiento Aeronáutico FAC” aprobado
mediante resolución COFAC 002 de 1966  y sus  respectivas reformas y
actualizaciones.
Así mismo cabe
señalar que los certificados de aeronavegabilidad  expedidos por la Fuerza
Aérea Colombiana en relación con los aviones del Servicio Aéreo a Territorios
nacionales “SATENA”  se expiden  de acuerdo con el Convenio de sobre Aviación
Civil Internacional  del 7 de Diciembre de 1944  aprobado por la Ley 12 de 1947
y con las disposiciones del  Manual de Mantenimiento Aeronáutico FAC.  Dichas
normas fijan claras directrices para las aeronaves del Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”[79].
5.2.3 Ahora bien, la  Corte señala que como se  desprende de los
apartes preliminares de esta sentencia  donde se analizó la naturaleza jurídica
y las normas específicas que regulan a  la Empresa Industrial y Comercial del
Estado  Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”,  ésta es una entidad
descentralizada creada por la Ley  que forma parte de la Rama Ejecutiva del
Poder Público vinculada al Ministerio de Defensa Nacional  y está encargada de
“desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte
aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno
Nacional” (art. 1° D.L. 2344 de 1971).
Ahora bien, es
evidente que la vinculación señalada en la ley  de dicha Empresa Industrial y
Comercial del Estado  al Ministerio de Defensa Nacional no la convierte  en
parte de las Fuerzas Militares.
Recuérdese que el Ministerio de Defensa hace parte de la
Administración pública nacional y que los organismos y entidades adscritos o
vinculados al Ministerio que gozan de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector
Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones
en los términos que señala  la ley (art 39 Ley 489 de 1998).
Dicho Ministerio
como cabeza de un sector de la administración  (art. 42 Ley 489 de 1998)
ejerce el control político y la suprema dirección que le señala la ley (art 68
ley 489 de 1998)[80].
Estructuras e
instituciones que no cabe confundir con las Fuerzas Militares  integradas por
el Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea y que conforman los miembros de cada
una de dichas Fuerzas según disposición expresa del artículo 217 superior.
En ese orden de
ideas es claro para la Corte  que no puede afirmarse que con el artículo 27
acusado se esté atribuyendo a las Fuerzas Militares -y en particular a la
Fuerza Aérea - funciones comerciales por el hecho de que una  Empresa
Industrial y Comercial del Estado que desarrolla  una actividad comercial en
materia de transporte aéreo en cumplimiento del objeto que le fue asignado por
la ley  opere con aeronaves que se rigen por  las normas  que se aplican a las
aeronaves militares en materia de aeronavegación.
Cabe precisar
que lo que  establece el  artículo 27 acusado no es que las  aeronaves del las
Fuerzas Militares pueden  realizar actividades comerciales sino que las naves
del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” -Empresa industrial y
Comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa-  en su operación
nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen
jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos.
En ese orden de
ideas no se vislumbra entonces  ninguna vulneración del artículo 217 superior
por el hecho de  que el artículo 27 acusado señale que las naves del Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales SATENA  en su operación nacional tienen la calidad
de aviones militares y estarán sometidas al régimen jurídico que sobre
aeronavegación rige para éstos,  pues en manera alguna puede considerarse que
por lo previsto en dicho artículo  las Fuerzas Militares adelanten labores
comerciales que las desvían de su objeto institucional.
Así las cosas el
cargo formulado  en este sentido por el actor no está llamado a prosperar y así
se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
5.3 El
análisis de la acusación formulada  en contra de las expresiones “entidades
públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4°-modificado por  el
Decreto Ley 2180 de 1984- y del artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por
el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”,
por la supuesta violación de los artículos 13 y 333 superiores
5.3.1 Para el
actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal
c) del artículo 4° -modificado por el Decreto Ley 2180 de 1984- y el artículo
27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA” en cuanto permiten que  dicha empresa i)
reciba donaciones de entidades publicas y  ii) preste el servicio aéreo de
transporte con aviones militares, violan los artículos  13 y 333  de la Constitución
pues  de esta forma se le conceden privilegios de los que están privadas las
demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo
y se altera la libre competencia entre las mismas.
5.3.2 Cabe
recordar que la Corte en una decisión precedente -Sentencia C-1231 de 2005-
frente a una acusación por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 333
superiores contra las mismas disposiciones que ahora se atacan,  se inhibió de
emitir pronunciamiento de fondo[81]  pues consideró que no
se encontraban reunidos  los presupuestos necesarios para proceder a efectuar
el juicio de  constitucionalidad.  Así mismo que  el señor Procurador  respeto
del  mismo cargo de violación de los artículos 13 y 33 específicamente  en lo
relativo el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 considera que el actor no
expresó concretos y pertinentes argumentos para señalar por que del texto mismo
de dicho artículo se derivaba una violación del  derecho a la igualdad y a la
libre competencia.
Debe entonces examinarse ante todo, si en el presente caso se
encuentran reunidos  los requisitos a que aludió la Corte en la  sentencia
C-1231 de 2005 para poder examinar la acusación por  la violación de los
derechos de igualdad y libre competencia  en un caso como este  y
concretamente  si la acusación que se formula puede predicarse del contenido de
las normas que se atacan.
Recuérdese que mediante la acción de inconstitucionalidad se
persigue una confrontación objetiva y abstracta entre las normas legales
acusadas y las normas constitucionales, sin que, en principio, se atienda a la
manera como sean ejecutadas en la práctica las normas legales atacadas. Sobre
este punto se pronunció la sentencia C-357 de 1997:[82]
“Los cargos que se formulen por un ciudadano contra
una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare
inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos,
ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por
los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de
constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de
la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su
inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos”
Al respecto ha
de señalarse que el actor en el presente proceso para fundamentar el cargo
contra el  conjunto de disposiciones acusadas por la supuesta vulneración de
los artículos 13 y 333 superiores comienza por recordar algunas decisiones de
esta Corporación  de las que destaca  las menciones hechas en el sentido de que
la libre competencia es un principio estructural de la economía social de
mercado y un derecho que no solo concierne a los empresarios que interactúan en
el mercado sino que propende por la protección del interés público y en ese
sentido  es un derecho de todos.
A partir de esos presupuestos, afirma que los artículos 4°, literal
c (parcial), y 27 del Decreto Ley 2344 de 1971, hacen que el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” opere en condiciones según las cuales se
vulneran los parámetros establecidos por la Corte Constitucional sobre la
igualdad de mercado y la libre competencia económica pues confieren  al
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  privilegios específicos en
relación con las demás empresas prestadoras del servicio público de transporte
aéreo, a saber: (i) tener la posibilidad de recibir donaciones de parte de
entidades públicas; (ii) prestar el servicio de aeronavegación civil con
aviones militares  y se rija por las normas de aeronavegación militar  con lo
que se le  exime del control de la AEROCIVIL;  Precisa que los demás
prestadores del servicio público de transporte aéreo no gozan de los anteriores
beneficios.
El demandante  acude al test de igualdad y sostiene que si bien  el
fin que persiguen las disposiciones acusadas es legítimo frente a la Carta
Política, pues dichas normas buscan que el  Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” cuente con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el
cumplimiento de su misión, a saber, prestar el servicio aéreo en las regiones
más apartadas del país, el  medio elegido -a saber  establecerle ventajas y
prerrogativas específicas en materia financiera y  administrativa, respecto de
las actividades de mercado que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA” adelanta en competencia con otras empresas que igualmente prestan el
servicio de transporte aéreo-, comporta  una limitación manifiesta del derecho
y del principio de la libre competencia previsto en la Constitución Política,
pues las normas acusadas permiten que el Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”participe en calidad de competidor de una actividad de
mercado a pesar de que goza de prerrogativas especiales (financieras y
administrativas) que son impensables para los demás participantes. Destaca que
las restricciones a la libre competencia que soportan los demás competidores
como resultado de las ventajas enunciadas en virtud de las disposiciones
acusadas, no obedecen a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad tal
como lo ha señalado la Corte. Precisa que el Estado dispondría de innumerables
mecanismos diferentes por medio de los cuales podría obtener el mismo fin sin
incurrir en afectaciones graves y manifiestas del derecho a la libre
competencia económica  en condiciones de igualdad (artículo 333 de la C.P.).
Para el demandante  este caso implica un grave  antecedente en
materia de intervención del Estado pues en aras de lograr un fin social -en
este caso la prestación del servicio aéreo en regiones apartadas del país-  “se
permite que el estado adelante  actividades empresariales en condiciones
claramente ventajosas  y en perjuicio de las garantía que obran en  a favor de
los competidores  y también de los consumidores igualmente destinatarios del
derecho a la libre competencia”. Afirma al respecto que  las empresas
privadas “terminan por subsidiar indirectamente, a costa de su mercado y bajo
reglas carentes de transparencia, las actividades “sociales" de las
empresas industriales y comerciales del Estado productoras de bienes o
prestadoras de servicios relacionados con la satisfacción de necesidades
socialmente preferentes, tal como sucede actualmente con SATENA”. Al respecto
afirma que  en desarrollo del proceso de constitucionalidad D-5819 (Sentencia
C-1231 de 2005; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) el propio apoderado de la
empresa estatal así lo reconoció al afirmar que con el fin de proveer el
servicio de transporte aéreo en regiones apartadas del país, esa empresa "debe
comercializar sus servicios a fin de obtener una ganancia para subsidiar las
zona menos desarrolladas del país, por lo tanto el producto económico de la
actividad comercial en las  zonas mas desarrolladas, es el que permite el
sostenimiento y/o subsidio de estas rutas sociales" (subrayas fuera de
texto).
Frente a la
acusación así planteada la Corte constata que el actor  sí establece los
términos de comparación  respecto de las disposiciones que acusa entre  lo que
le es exigible al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA  y a  las
empresas privadas y ello a partir del contenido de  dichas disposiciones.
Para el efecto
el actor afirma  que  a pesar de que en ambos casos  se trata de la prestación
del servicio público de transporte aéreo mientras   al Servicio Aéreo de
Territorios Nacionales SATENA  se le permite a) recibir donaciones   de
entidades públicas y b) operar con aviones militares que se rigen por las
normas aeronáuticas establecidos para ellos,   tales prerrogativas  en manera
alguna se les pueden aplicar a las empresas privadas de transporte aéreo pues
ellas a) no pueden recibir donaciones de entidades públicas, b) tienen  de
acuerdo con el Código de Comercio naves  civiles que  se rigen por las normas
de aeronavegación civil  y son controladas por  la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica  Civil  AEROCIVIL.
Es decir que en
relación con  los aspectos que invoca  para  plantear  la confrontación  entre
el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “SATENA” y las empresas privadas de
transporte aéreo -y consecuentemente la vulneración de los principios de
igualdad y libre competencia- estos pueden entenderse  efectivamente derivados
de  las disposiciones que  se acusan pues estas establecen para el caso de la
empresa estatal las condiciones a que  el actor alude.
Resulta
pertinente precisar igualmente que los términos  de confrontación para efectos
del juicio de igualdad  que se plantean por el actor aluden a la situación de
las empresas privadas frente a una empresa pública y ello desde la perspectiva
de los derechos de las primeras.
No sobra
recordar  al respecto que la Corte  ha descartado en otras ocasiones examinar
supuestos -diferentes  al que se invoca por el actor-, en los que se planteaba
el desconocimiento de  la igualdad entre personas jurídicas de naturaleza
pública.
De otra parte,
cabe precisar  en cuanto al artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 -a que se
refiere el señor Procurador para solicitar que la Corte se inhiba por
considerar que la acusación formulada no es predicable de su contenido-  que si
bien i) dicha disposición no enuncia la  exclusión del Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales  “SATENA”  de la regulación y  control de la  Unidad e
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL -aspecto a que hace
específica alusión el actor para  afirmar que se plantea una discriminación
para las empresas  privadas de aviación civil que contrario a la Empresa
estatal sí tienen  la regulación y el control  de  “AEROCIVIL”-   y  ii) es
evidente que son otras normas las que fijan las competencias  de la referida
Unidad Administrativa Especial,  es claro también que   el hecho mismo de que
en el artículo 27 acusado se  señale  la naturaleza  militar de los aviones del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales  “SATENA”  y se precise   que los
mismos se rigen por las reglas de aeronavegación  previstos para aquellos,
excluye para el caso de la empresa estatal la aplicación de reglas de
aeronavegación diferentes a las militares  y en ese sentido  la acusación  en
ese preciso aspecto sí puede entenderse referida  a su contenido.
Así las cosas
la Corte no atenderá la solicitud del señor Procurador y examinará  este
aspecto de la acusación formulada por el actor en relación con el artículo 27
acusado.
Ahora bien cabe
precisar respecto de la afirmación que hace el actor según la cual las empresas
privadas de aviación “terminan por subsidiar indirectamente, a costa de su
mercado y bajo reglas carentes de transparencia, las actividades
“sociales" de SATENA”, pues " el producto económico de la
actividad comercial en las zonas mas desarrolladas -en las que se encuentra
en competencia con las empresas privadas- , es el que permite el
sostenimiento y/o subsidio de estas rutas sociales",  que  si
bien i) el actor no acusó  los artículos  1 y 2  del Decreto Ley
2344 de 1971[83]  de los que cabe
predicar directamente  tal posibilidad pues  es en ellos donde se alude a las
funciones de la empresa estatal y en los que se remite a las políticas que fije
el Gobierno para la prestación del servicio aéreo a territorios nacionales  las
condiciones  específicas en que ese servicio será prestado y financiado  en la
práctica y  ii) que al examinar el problema planteado a partir de la
diferencia  entre las  rutas que cubren las zonas más apartadas del país -donde
la empresa estatal  no actúa en concurrencia con las demás compañías privadas
de aviación-    y  aquellas rutas en las que  compite  con las demás empresas
privadas, podría  afirmarse que  lo que se plantea es un problema de
aplicación  de las normas acusadas y no una discusión sobre  su contenido
abstracto.  Empero,  dado que resulta inseparable  en el análisis de la actuación
del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales  “SATENA” en unas y otras rutas
el régimen que le es aplicable y por ende  las condiciones que  establecen para
ella las disposiciones acusadas, -por lo que podría  entenderse  que el actor
alude  en relación con dichas afirmaciones  es a  las condiciones especiales
derivadas directamente de  las disposiciones acusadas  que se dan en cualquier
circunstancia de la  operación de la empresa estatal-,  ha de concluirse que
ese aspecto del cargo por la supuesta violación de  la libre competencia
también puede estudiarse por la Corte.
5.3.3 Establecido así el contenido de  este aspecto de  la
acusación planteada  por el demandante y su aptitud para permitir el juicio de
constitucionalidad  la Corte  recordará de antemano  los alcances y límites del
derecho a la libre competencia  de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, en particular en relación con la  participación de empresas
públicas y privadas  en condiciones de igualdad en la prestación de un servicio
público, para luego entrar a  analizar concretamente  la acusación  formulada
respecto de la vulneración de los artículos 13 y 333 superiores.
5.3.4 Los  alcances y límites del derecho a la libre
competencia en la jurisprudencia Constitucional, en particular en relación con
la  participación de empresas públicas y privadas  en condiciones de igualdad
en la prestación de un servicio público
5.3.4.1. La
Corte ha puesto de presente que en el Estado social de Derecho, la libertad
económica se considera  una de las  bases del desarrollo económico y social y
expresión  de una sociedad democrática y pluralista[84].
En este sentido el artículo 333 superior  señala que la actividad económica y
la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Así
mismo que el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. Al
tiempo que precisa que la ley delimitará el alcance de la libertad económica
cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación.
La Corte ha
precisado que la libertad económica constituye uno de los fundamentos del
Estado Social de Derecho. Igualmente que, al tiempo que la libertad económica
se  establece en la Constitución para garantizar la posibilidad real de que las
personas desarrollen las actividades productivas  que consideren necesarias
para la satisfacción de sus intereses[85],
también  se autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones
necesarias para que las mismas se materialicen en armonía con los valores
superiores previstos en la Carta[86].
La Corporación
ha recordado igualmente que la libertad económica comprende los conceptos de
libertad de empresa y  de libre competencia a los que alude igualmente el
artículo 333 superior.
En relación con
el primer concepto en la  Sentencia C-524 de 1995[87],
la Corporación definió  la  libertad de empresa  como “aquella libertad que
se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo
(principalmente de capital) para la realización  de actividades económicas para
la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o
modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a
la obtención de un beneficio  o ganancia.  El término empresa en este contexto
parece por lo  tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa
como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental
-a través de una organización económica típica-, con abstracción de la  forma
jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y
laboral”.
Ha de recordarse
que  de acuerdo con el artículo 333 superior la empresa, como base del
desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones y que dicha
función social, es fuente de un sinnúmero de intervenciones legítimas del
Estado que se desarrollan a través de la ley.
En este sentido  ha dicho también la Corte que el medio por
excelencia que permite a las autoridades lograr la efectividad de la “función
social de la empresa”, es la intervención en la economía[88].
Esta intervención, según lo prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por
mandato de la ley “en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”.
La Corte ha
precisado que entre otros criterios relevantes que en este sentido pueden
tomarse en cuenta: la actividad de la empresa; su estructura organizativa; el
mercado en el que se inserta; el tipo de financiamiento al cual apela; el
producto o servicio que presta; la importancia de su resultado económico etc.
Factores que pueden determinar variadas formas de inspección, control,
regulación y existencia de estímulos e incentivos[89].
Sobre este último
punto ha advertido la Corte  que el resultado económico de las empresas no es
indiferente para el Estado. En algunos casos se busca favorecer la
industrialización de una determinada región; en otros, los objetivos de la
política económica, pueden orientarse a desestimular ciertas iniciativas y
empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o por sus efectos
perjudiciales en términos de absorción de determinadas materias primas o
recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de intervención
directa como el que se evidencia mediante las empresas industriales y
comerciales-, el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de
las que se beneficiarían los agentes económicos que sigan sus pautas. El
conjunto de estas políticas -créditos de fomento, exenciones tributarias,
garantías, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y cambiarias,
contratos-programa, premios, inversiones en el capital social etc.-, sin duda,
amplía la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su actividad, en la
medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la intervención
estatal, una función social específica. Cabe reiterar  que en ciertos casos la
función social de la empresa, se logra como una contrapartida a los incentivos
económicos que el legislador decide otorgar con miras a alcanzar determinados
objetivos económicos de interés general[90].
Ahora bien, en
relación con el  concepto de libre competencia económica la Constitución señala
en el artículo 333 que la misma es un derecho de todos que supone
responsabilidades.
La Corte ha
entendido de manera reiterada que la libre competencia se presenta cuando un
conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones,
ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de
un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada
o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad
económica lícita[91].  Igualmente ha
recordado que el “elemento característico de la libre competencia es la
tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes
participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas
libertades básicas, que algunos doctrinantes han condensado en: a) la necesidad
que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con
las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre
determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para
ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que
estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para
contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que
requieren”[92].
La Corte ha destacado  la doble dimensión en que debe examinarse el
derecho de la libre competencia  dado que el mismo comporta
no solo la defensa de intereses privados sino también  propende por la
protección del interés público y por ende de  la Constitución. Al respecto ha
señalado la Jurisprudencia lo siguiente:
“La
competencia es un principio estructural de la economía social del mercado, que
no sólo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los
empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección
del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la
comunidad  de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y
servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia. De ahí, que
la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al Estado el deber de impedir
que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar el
abuso de la posición dominante que los empresarios tengan en el mercado
(artículo 333 de la Constitución Política)”.[93]
En  similar
sentido en la Sentencia  C-815 de 2001 la  Corte hizo las siguientes
puntualizaciones que resultan relevante recordar. Expresó la Corporación:
“De acuerdo con los
artículos 333 y 334 de la Constitución Política, se reconoce y garantiza la
libre competencia económica como expresión de la libre iniciativa privada en
aras de obtener un beneficio o ganancia por el desarrollo y explotación de una
actividad económica. No obstante, los cánones y mandatos del Estado Social
imponen la obligación de armonizar dicha libertad con la función social que le
es propia, es decir, es obligación de los empresarios estarse al fin social y a
los límites del bien común que acompañan el ejercicio de la citada libertad.
Bajo estas
consideraciones se concibe a la libre competencia económica, como un derecho
individual y a la vez colectivo (artículo 88 de la Constitución), cuya
finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que
permita la obtención del lucro individual para el empresario, a la vez que
genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad,
con mayores garantías y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo
una concepción social del mercado, no actúa sólo como garante de los derechos
económicos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que
se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades.
Por ello, la
protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la
competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la
relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia
de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre
elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de
monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de
posiciones dominantes que produzcan  distorsiones en el sistema económico
competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el
colectivo de los consumidores y el interés público del Estado.[94].
Ahora bien la
Corte ha puesto de presente que como todos los derechos y libertades, las
libertades económica y de empresa y la libre competencia  están sujetas a
límites. La Constitución  alude expresamente a ellos cuando señala  en el
artículo 333 superior que “La ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el  interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación.”; cuando señala que “La empresa como
base del  desarrollo tiene una función social que implica obligaciones”; y
cuando expresa  que “La libre competencia económica es un derecho de todos
que supone responsabilidades”.
Al respecto  la
Corte  ha señalado de manera reiterada  el necesario examen sistemático  que
debe hacerse para abordar las normas de la Constitución Política que establecen
las libertades económicas.  Sobre este punto ha expresado lo siguiente:
"... el conjunto de normas constitucionales referentes a la
actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin
fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos
deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.
Es verdad que la Constitución establece la libre competencia como
principio, que ella plasma la libre iniciativa privada y la libertad de
empresa, que la libertad económica está garantizada y que la gestión estatal
debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucción o restricción, en
especial si, éstas surgen merced al predominio de productores u oferentes de
productos o servicios considerados en particular.
Pero insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un
modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben
ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones
absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la
preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo
1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado
(artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.
En un Estado Social de Derecho, dentro del cual el Poder Público
asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que
la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la
orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las
regiones (artículo 334 C.P.), la libre competencia no puede erigirse en derecho
absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del
Estado. Esta se debe dar, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones,
correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al
cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (Preámbulo y artículo 2º C.P.), en
ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de
dirección general de la economía (artículo 334 C.P.).
A juicio de la Corte, la libre competencia económica no excluye en
modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios,
como los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución”[95].
Es decir ha
precisado la Corte que  en este campo si bien el principio de la libre
competencia  se encuentra claramente reconocido y protegido en el Estado social
de Derecho  el mismo no puede entenderse  carente de límites.
5.3.4.2.  Cabe
precisar  además que si bien es cierto que en materia económica son principios
rectores de la actividad de los particulares los de la libre iniciativa y el de
la libre competencia en condiciones de igualdad, este principio, al aplicarse
al ámbito de los servicios públicos debe entenderse en armonía con las reglas
que constituyen el régimen jurídico de los mismos, adoptadas por el legislador
dentro del marco específico señalado por el constituyente para dichos
servicios  de lo que resulta que el régimen de libre competencia  en
condiciones de igualdad debe acomodarse a las reglas especiales que de allí se
derivan[96].
Ha de recordarse que en materia de
servicios públicos, la intervención económica adquiere una finalidad específica
–asegurar la satisfacción de necesidades básicas que se logran con su
prestación- y tiene un soporte constitucional expreso en el artículo 334 de la
Carta. Pero, adicionalmente, en tal materia el Estado dispone de especiales competencias de regulación, control y vigilancia, pues
tal prestación se considera  inherente a la finalidad social del Estado, por lo
cual es deber  de las autoridades asegurar que ella sea eficiente y se proyecte
a todos los habitantes del territorio nacional. En efecto, el artículo 365
superior prescribe que los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley y que en todo caso el Estado mantendrá la regulación,
el control y la vigilancia de dichos servicios.
Así, por cuanto los servicios públicos son una actividad económica
que compromete la satisfacción de las necesidades básicas de la población, y
por ello mismo la eficacia de ciertos derechos fundamentales, la intervención
del Estado en la actividad de los particulares que asumen empresas dedicadas a
este fin es particularmente intensa, y su prestación se somete a especial
regulación y control[97].
Por ello los
particulares  que dentro del marco de la Constitución y la ley, resuelven
asumir la prestación de servicios públicos, deben sujetarse a los principios y
reglas  que adopte el legislador para la prestación de los mismos y el análisis
de la protección de los principios de libertad económica y de libre competencia
debe realizarse en tales casos, no solo  con fundamento en los artículos 333 y
334 sino también en los artículos 365 y 366, sobre normas aplicables en general
a los servicios públicos, y en armonía con las normas específicas según el
servicio público de que se trate[98].
Ahora bien,  la
competencia en condiciones de igualdad  en ese marco  significa que los agentes
privados  y públicos deben tener  las mismas condiciones para el ejercicio de
la misma actividad de prestación de servicios públicos.
Esa es la regla
general  en relación con la cual el Legislador  y la Jurisprudencia se han
pronunciado en diferentes  ocasiones.
Así el legislador  aludió a este principio  en el artículo 87 de la
Ley 489 de 1998[99]  cuando  dispuso que  “Las empresas industriales y comerciales del Estado como
integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público, salvo disposición legal en
contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución
Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales,
según el caso. No obstante, las empresas industriales y comerciales del Estado,
que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer
aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios
de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas.”
En materia de
servicio público de transporte el Legislador igualmente señaló lo siguiente en
la Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan
disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y
recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones" :
“ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO. El transporte público es una industria
encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de
vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en
condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a
una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
(…)
2. EL CARÁCTER DEL SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE:
La operación del transporte público en Colombia
es un servicio publico bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control
y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de
calidad, oportunidad y seguridad.
Excepcionalmente la Nación, las entidades
territoriales, los establecimientos públicos y las empresas industriales y
comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público
de transporte, cuando éste no sea prestado por los particulares, o se presenten
prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los
usuarios. En todo caso el servicio prestado por las entidades públicas
estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares.
(…)
En la jurisprudencia constitucional dicho principio ha sido
invocado igualmente. Así por ejemplo en la Sentencia C-1268 de 2000[100]
citada en la demanda,  la Corte señaló lo siguiente:
“Debe reiterarse que dentro de ese conjunto de
atribuciones estatales, que pueden implicar límites o restricciones a la
libertad individual de cada empresa, la garantía de la igualdad de
oportunidades resulta esencial:
“En el fondo, la garantía constitucional que así
se define y protege no consiste en nada diferente de impedir que, al iniciarse
entre las personas –naturales o jurídicas- una competencia para alcanzar o
conseguir algo -lo cual, en la materia objeto de revisión, se relaciona con la
prestación de un servicio público mediante el acceso al espectro
electromagnético-, alguno o algunos de los competidores gocen de ventajas
carentes de justificación, otorgadas o auspiciadas por las autoridades
respectivas con criterio de exclusividad o preferencia, o se enfrenten a
obstáculos o restricciones irrazonables o desproporcionados en relación con los
demás participantes.
Pretende la Constitución que en el punto de
partida y a lo largo de la competencia, hasta su culminación, todos los
competidores reciban igual trato, se les otorguen las mismas garantías e
iguales derechos, se les permita el uso de los mismos instrumentos y medios de
acción, se les cobije bajo las mismas normas y reglas de juego, se prevea para
todos el mismo sistema de selección y calificación, se les evalúe y clasifique
dentro de los mismos criterios, objetiva e imparcialmente, y se exija a todos
“un mismo nivel de responsabilidades. Obviamente, siempre sobre el supuesto de
la equivalencia de situaciones y circunstancias (igualdad real y efectiva)”.
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-182 de 1998).[101]
En relación por
ejemplo con la prestación del servicio público de salud, la Corte ha dicho igualmente
lo siguiente:
“Pero establecida
por el legislador, conforme a una opción válida de acuerdo con la Constitución,
la posibilidad de que a la prestación de un servicio público, como en este caso
el de salud, acudan los particulares, es claro que para dicha participación
deben garantizarse las condiciones propias de la libertad de empresa y de la
libre competencia, sin que resulte admisible que en el ámbito estrechamente
regulado de participación privada se permitan, o peor aún, se establezcan, situaciones
que impliquen prácticas restrictivas de la competencia o se orienten a obstruir
o a restringir la libertad económica.”[102]
Con referencia a
la situación específica de las Empresas industriales y comerciales del Estado
la Corte  en la Sentencia C-352 de 1998   señaló para el caso del servicio
público de gas que:
“Como empresa industrial y comercial del Estado se le ha señalado
por la ley un objeto comercial específico, cuyo desarrollo se encuentra sometido
al derecho privado; es decir, que por razón de la similitud de las actividades
que desarrolla, con las que cumplen los particulares, la ley les da un
tratamiento igualitario, en cuanto a la regulación y la imposición de límites y
condicionamientos a sus actividades y a la aplicación del correspondiente
régimen jurídico. En estas circunstancias, entiende la Corte que los contenidos
normativos del art. 333 de la Constitución, que consagran la libre competencia,
deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas particulares,
como a las que surgen de la actuación del Estado en el campo de la actividad
privada, o sea, a las empresas industriales y comerciales de éste y a las
sociedades de economía mixta”[103].
Ahora bien,  es claro que dicho principio de libre
competencia en condiciones de igualdad no puede entenderse de manera absoluta,
en términos que impida  en ciertas circunstancias  con presupuestos de
racionalidad y proporcionalidad  su limitación en función del cumplimiento de
los mandatos superiores para la consecución de los fines del Estado. Si Legislador puede  establecer responsabilidades, obligaciones y
restricciones o delimitaciones a la competencia privada y a la actividad de las
empresas por motivos de interés colectivo[104], con mayor
razón está autorizado para dotar a las entidades estatales que cumplen una
precisa  función social de características especiales y de un trato diferente
con el propósito de cumplir  su cometido.
Todo ello exige  -ha expresado la Corte- que  el juez constitucional pondere con sumo cuidado la tensión
existente entre el interés privado y la prevalencia del interés general, con el
propósito de hacer compatibles ambas modalidades de bienestar, sobre la base de
la preponderancia del interés colectivo, pero sin llegar a desconocer el núcleo
esencial de las garantías individuales[105].
“Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la
economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad
empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en
dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios
públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los
ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el
legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la
prevalencia del interés general.
Pero más allá de esta tensión entre el interés público
y el privado, es preciso recordar que la libertad de empresa es reconocida a
los particulares por motivos de interés público. Al margen de lo que las distintas
escuelas económicas pregonan sobre la incidencia de la competencia libre en la
satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, lo cierto es que la
Carta, como se dijo, admite que la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a
la hora de evaluar la tensión entre el interés público y el privado presente en
las normas de intervención económica, el juez constitucional debe acudir a
criterios de proporcionalidad y razonabilidad que, dando prevalencia al interés
general y la vigencia del principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo
esencial de las libertades económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también
se establece por motivos de interés colectivo”[106].
Con fundamento en los referidos
presupuestos, la Corte ha concluido que las tensiones que se presentan entre
las libertades económicas (la libre competencia económica, la libertad de
empresa, la libre iniciativa privada, etc) y el principio de primacía del
interés general pueden conducir a la limitación de dichas libertades, siempre y
cuando (i) se lleven a cabo por ministerio de la ley (C.P. art. 334); (ii)
respeten el núcleo esencial de la libertad objeto de limitación; (iii)
obedezcan al principio de solidaridad o algún otro principio o finalidad
expresamente señalados en la Constitución y, finalmente; (iv) respondan a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad[107].
A partir de los
anteriores presupuestos procede entonces  la Corte a analizar la acusación
formulada por  el actor por la supuesta vulneración de los derechos a la
igualdad  y a  la libre competencia económica.
5.3.5  El
análisis  especifico de la supuesta violación del principio de igualdad
Como se ha visto
para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del
literal c) del artículo 4° -modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984- y el
artículos 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” en cuanto permiten que
dicha empresa i) reciba donaciones de entidades publicas ii)  preste el
servicio aéreo de transporte con aviones militares y se rija  por las normas de
aeronavegación previstas para estos  y no por las que   se establecen para las
demás empresas de aviación   viola los artículos 13 y 333 de la Constitución,
pues  de esta forma se le conceden privilegios de los que están privadas las
demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo
con lo que se altera además la libre competencia entre las mismas.
En relación con
el primer aspecto -a saber la violación del principio de igualdad-, ha de reiterarse
que la jurisprudencia  ha precisado, de manera invariable que  en desarrollo de
dicho principio contenido en el artículo 13 de la Carta Política,  corresponde
al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que
pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes
diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles[108].
La Corporación ha establecido también en múltiples ocasiones que un
tratamiento legislativo diferente no implica per se una violación del
principio de igualdad siempre y cuando sea objetivo y razonable[109].
La Corte ha acudido entonces a un instrumento metodológico-sobre cuyo alcance y
límites se ha pronunciado reiteradamente[110]-,  para
verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado[111].
Se busca así
establecer en cada caso  i.)  si se está frente a supuestos de hecho diversos o
si estos son comparables; ii.) si el fin perseguido por la norma es un fin
objetivo y legítimo a la luz de la Constitución; iii.) si los supuestos de
hecho estudiados, la finalidad perseguida y el trato desigual otorgado guardan
una coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad entre ellos; iv.)
si el trato desigual es proporcionado. La necesidad de que exista
proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos por la norma ha sido
también resaltada por la jurisprudencia, que ha propuesto tres pasos para
resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos deben ser adecuados para la
consecución del fin perseguido; b)  los medios empleados deben ser necesarios
para la consecución de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar
proporción con los fines perseguidos, esto es, que el principio satisfecho por
el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales más importantes[112].
Respecto de la  primera condición, cuyo incumplimiento impide que se
desarrolle el instrumento metodológico expresado[113],
la Corte ha precisado que el derecho a la igualdad que consagra la Constitución
es objetivo y no formal, puesto que se predica de la identidad de los iguales y
de la diferencia entre los desiguales, concepción ésta que supera así la noción
de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el de la
generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite
regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente
reglamentación a supuestos distintos.[114]
Desde esta
perspectiva solamente resulta posible  establecer la eventual vulneración del
principio de igualdad cuando las situaciones de hecho que se comparan  atienden
a dichos presupuestos[115].
Ahora bien  frente a la acusación  planteada por
el actor que se analiza en este acápite de la sentencia, la Corte constata  que
la misma se  estructura a partir de la  premisa  según la cual  el conjunto de
las empresas que prestan el servicio público de aviación  están en la misma
situación de hecho y, en tal virtud, deben quedar
sujetas  exactamente a las mismas reglas sin ningún tipo de excepción. Empero
es claro que esa  aproximación  sólo considera a quienes intervienen  en dicha
prestación en su condición de agentes económicos dentro del mercado, sin tener
en cuenta las particularidades jurídicas de cada uno de ellos  y que
necesariamente los distinguen.  Dicha aproximación  no toma en cuenta  que en
este  caso se está en presencia de la prestación de un servicio público[116],
con todo lo que ello implica  al tiempo que desconoce la  especial misión
social  asignada en armonía con la Constitución por el Legislador al Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”  en función de la realización de
superiores intereses y finalidades que ella establece (arts  1, 334, 366 C.P.)
Y es que desde la  perspectiva de su régimen jurídico y de su
finalidad social una y otra categoría de empresas prestadoras del servicio
público de transporte aéreo  no están en la misma situación de hecho. Las
empresas privadas persiguen un ánimo de lucro individual o particular, la
oficial  -es decir  el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” - tiene
una específica misión asignada en la ley  en armonía con  la “cláusula social”
del Estado de Derecho[117]. Las primeras pueden
libremente reinvertir sus utilidades, o distribuirlas entre sus propietarios,
al paso que la empresa estatal debe destinarlas exclusivamente a asegurar la
prestación del servicio  que les  asigna la Ley en las zonas más apartadas del
país[118]. Su diferente régimen
jurídico implica también un distinto manejo económico, menos “libre” en el caso
de las públicas[119].
Al respecto cabe
hacer énfasis en que como se ha puesto de presente en los apartes preliminares
de esta providencia las empresas industriales y comerciales del Estado -y por
tanto Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”-   hacen parte de la
rama ejecutiva del poder público (art 115 C.P.)  y en ese orden de ideas, la búsqueda
y logro de los intereses generales, evidentemente, impone una gestión objetiva
que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los principios
enunciados en el artículo 209 constitucional, propios del quehacer
administrativo público, y del ámbito del derecho público; los cuales no pueden
predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en relación con
las actividades de los particulares[120].
Al respecto ha precisado
la Corte
“(L)a
búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone a las
autoridades una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la observancia,
entre otros, de los principios enunciados en el artículo constitucional transcrito,
propios del quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público;
no pueden predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en
relación con las actividades de los particulares.
Se acepta,
igualmente que la aplicación del derecho público significa generalmente
facilidad en la demostración del incumplimiento o infracción de ciertos
principios de toda actuación del Estado y de las autoridades administrativas,
en especial, los de moralidad, publicidad e imparcialidad, que aseguran, en su
conjunto, la transparencia en la consecución y preservación de los intereses
públicos.
De otra
parte, en el plano de los deberes jurídicos “los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los
servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones” (artículo 6° de la Constitución Política). Y
los particulares, además están amparados por la garantía de los derechos
adquiridos y la libre disponibilidad de sus bienes. Los bienes del Estado, por
el contrario están afectos a la satisfacción de los fines propios del Estado, y
su gestión sujeta a disposiciones especiales de garantía inspiradas en los
principios constitucionales de “la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales” -artículo 267- que habilitan controles
especiales financieros, de gestión y de resultados encaminados a constatar la
utilización legal, eficaz y eficiente de los mismos.
Así las
cosas, es cierto que los fundamentos constitucionales del régimen de la acción
del Estado y de las entidades públicas son diferentes de los que sirven de
soporte a la actividad de los particulares. Por ello, la búsqueda de una mayor
flexibilidad y supuesta eficacia de la gestión, a través de la sujeción de
entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, no puede
enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la constitución
ni evadir requerimientos ni controles constitucionales.
Ahora bien,
en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que
las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque
encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser
apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los
mismos los  parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas -
industriales y comerciales de propiedad del Estado-, y en ese supuesto es
preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio-, o de entidades
encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades
titulares de funciones administrativas propiamente tales.
Así mismo,
las características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública
empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del
dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima
transparencia.”
Es decir que,
las características de la gestión pública, -incluida como en este caso-  la
gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de
que la gestión del dinero público se ve sometida a controles que garanticen la
máxima transparencia y la mayor eficacia social, sin que la búsqueda de una
mayor flexibilidad y eficacia de la gestión, a través de la sujeción de
entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, pueda
enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la
Constitución.
Ha de tenerse en
cuenta al respecto que -como se explicó en el aparte  3.2  de esta sentencia
donde se recordó  la amplia potestad de configuración del Legislador  en
materia de organización administrativa y en especial de las empresas
industriales y comerciales del Estado-, la calificación que haga el Legislador
de una entidad como “entidades descentralizada” per se comporta
la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos diversos,
de la organización, funcionamiento y control de todos los organismos que
ostenten dicha calidad. Ello implica  según lo señala directamente la
Constitución la sujeción  de  dichas entidades  al control fiscal (art. 267
C.P.), a las reglas de contabilidad oficial (art 354 C.P.)  al régimen previsto
para los servidores públicos  (art 123 C.P.), al control interno (art. 269
C.P.), al control político para sus representantes legales (art 208 C.P.).
Disposiciones todas
ellas que  no encuentran equivalente  en el caso de las empresas privadas que
prestan el servicio público de transporte aéreo.
A lo anterior cabe agregar que como lo ha señalado de manera
reiterada la Corte las circunstancias del Estado y de los particulares que
prestan servicios públicos son diferentes. Así, aunque los particulares pueden
prestar servicios públicos, sujetos a la inspección y vigilancia oficial, la
responsabilidad fundamental por su prestación corresponde al Estado, a cuyo
cargo se encuentran la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios (art. 365 C.P.).   A su vez las empresas privadas gozan en principio
de opción -dentro de su libertad de empresa- para escoger los sitios y las
condiciones que puedan hacer su actividad más rentable y productiva, al paso
que el Estado no puede entrar en distinciones territoriales ni seleccionar los
mejores mercados, ya que su función es, asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos en todo el territorio nacional y a todos sus habitantes[121].
Previsiones que
en este caso además deben analizarse en concordancia con los mandatos
constitucionales  del artículo 334  según los cuales el Estado debe intervenir
en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Obsérvese que, por otra parte, la misma norma constitucional ordena al Estado
intervenir para asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos  y también
para promover  la productividad  y competitividad y el desarrollo armónico de
las regiones Así mismo  que según el artículo 337  superior, la  ley podrá
establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas
especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su
desarrollo.
A lo que debe sumarse que el artículo  366 de la Carta establece
que  el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado.  Y que el artículo 13 dispone
que el  Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. En
este caso las personas de las zonas más apartadas del país. Aspectos todos que
dan  claro fundamento  y especificidad a la función atribuida  al Servicio Aéreo
a Territorios Nacionales “SATENA”, concebido para atender a territorios
afectados por ostensibles deficiencias en el campo social  y  que se encuentran
en circunstancias particulares para atender los imperativos del desarrollo.
Recuérdese que la Ley le asignó específicamente  a la empresa
estatal la prestación del servicio público de transporte aéreo para las
regiones menos desarrolladas del país de acuerdo con la política y los planes
generales  que en esta materia adopte el Gobierno nacional. Y  que dentro de
sus funciones figuran las de a) Colaborar con el Ministerio de Defensa
Nacional en la ejecución de la política y de los planes generales en materia de
acción cívico-militar; b) Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores
u otros organismos del Estado en la ejecución de la política y de los planes
generales en materia de fronteras; c) Colaborar con el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y de los
planes generales en esta materia;  d) Colaborar con las entidades
especializadas del ramo respectivo en lo correspondiente a la formación y
ejecución de los programas relacionados con asistencia técnica, sanitaria,
educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento de
colonizaciones, desarrollo económico y social en general, en las regiones de
menor desarrollo relativo del país.
Es decir que en el caso que se analiza de las empresas que prestan
el servicio público de aviación, no puede afirmarse que, siquiera como agentes
simplemente económicos, estén en la misma situación de hecho.
La finalidad social de contribuir  con la prestación del servicio
público de transporte aéreo al mejoramiento económico de las zonas menos
desarrolladas impide  en efecto comparar al Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA” con las empresas de carácter privado que, si bien prestan
igualmente el servicio público de transporte aéreo, no tienen a cargo las
responsabilidades que sí corresponden  a la referida empresa estatal según la
Ley.
Esa circunstancia hace que -contrario a lo que pretende el
actor- no resulte entonces comparable la situación del servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”  con la de las empresas privadas prestadoras
del  servicio público de aviación  en cuanto a i) la posibilidad o no de
recibir donaciones de entidades públicas  ii)  regirse por unas determinadas
reglas de aeronavegación y un régimen  de controles diferente al de las
aeronaves civiles.
Todo ello lleva a concluir que  el test de igualdad
propuesto por el actor  no puede efectuarse, pues como  la Corte ha precisado
cuando el primer elemento  del  mismo, a saber  que
se  esté frente a supuestos de hecho que sean comparables,  no se cumple, ello impide
que se desarrolle el instrumento metodológico aludido[122]
y debe entonces  constatarse que la violación  al artículo 13 superior  no se
configura y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Lo anterior
relevaría a la Corte de proseguir con el examen de la acusación planteada por
el actor  que liga  claramente en este caso  la violación del principio de
igualdad con el desconocimiento al derecho a la libre competencia. Empero la
Corte considera importante  responder   de manera específica a los
planteamientos del actor según los cuales “si bien  el  fin que persiguen las
disposiciones acusadas es legítimo a la luz de la Carta Política, pues dichas
normas buscan que el  Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” cuente
con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el cumplimiento de su misión
(…)el  medio elegido  (…) comporta  una limitación manifiesta del derecho y del
principio de la libre competencia” al tiempo que con las mismas se  “desconoce
los criterios de proporcionalidad y razonabilidad a que se ha referido la Corte
en determinadas circunstancias para justificar un tratamiento diferente”
5.3.6 El análisis   específico del cargo de violación del
derecho de libre competencia
Debe la Corte reiterar en primer
término que  si bien es claro como se señaló en el punto 4.3.4  de esta
sentencia   que  en relación con la prestación de un servicio público  la regla
general  es sin duda  la participación en condiciones de igualdad de las
empresas públicas y privadas  que concurran a la prestación del servicio, dicha
regla general  como el propio principio de libre competencia no  son absolutos[123].
Igualmente que como allí también se señaló el derecho a la
libre competencia debe examinarse  desde la perspectiva de los empresarios  que
compiten en un determinado mercado pero también desde la perspectiva  de los
consumidores  o usuarios  particularmente en el tema de la libre elección[124].
Al respecto  resulta pertinente reiterar lo expresado por
la Corte  sobre este punto en la sentencia C-815 de 2001[125]
a que ya se hizo referencia  en esta sentencia.
“Bajo estas
consideraciones se concibe a la libre competencia económica, como un derecho
individual y a la vez colectivo (artículo 88 de la Constitución), cuya
finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que
permita la obtención del lucro individual para el empresario, a la vez que
genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad,
con mayores garantías y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo
una concepción social del mercado, no actúa sólo como garante de los derechos
económicos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que
se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades.
Por ello, la
protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la
competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la
relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia
de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre
elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de
monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de
posiciones dominantes que produzcan  distorsiones en el sistema económico
competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el
colectivo de los consumidores y el interés público del Estado”[126]
A partir de los anteriores presupuestos debe la Corte
señalar que en el presente caso,  contrario a lo expresado por el actor,  no
puede  afirmarse que  con las disposiciones acusadas se esté frente   a  una
situación en la que  se establezca una restricción irrazonable y
desproporcionada  del derecho  a la libre competencia de las empresas privadas
que prestan el servicio público de transporte aéreo y menos aún frente a un
supuesto de violación  “manifiesta” de la libre competencia[127].
Examinado, en efecto, el tema desde la perspectiva de los
empresarios que participan  en la prestación del servicio público de transporte
aéreo  es claro que  la interacción  en condiciones de igualdad  entre  una
empresa pública  como el servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
-encargada de asegurar la prestación  del servicio en las zonas más apartadas
del país independientemente de si  ello resulta o no rentable-  y las empresas
privadas de aviación no puede entenderse irrazonable  y desproporcionadamente
alterada por el hecho de que la empresa  estatal  i)
pueda recibir donaciones de entidades publicas ii)  preste el servicio aéreo de
transporte con aviones militares y se rija  por las normas de aeronavegación
previstas para estos,  con lo que además de no ser objeto de control por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil  le resulta posible  beneficiar
del régimen aplicable a las aeronaves del Estado.
Y ello aún a partir del presupuesto  que plantea el actor
según el cual  la empresa estatal  además de operar en las zonas apartadas en
las que es el único operador  presta el servicio en   algunas rutas en las que
también  concurren las empresas privadas.
Recuérdese que como se explicó en el aparte respectivo de
esta Sentencia donde se descartó la supuesta vulneración del artículo 355
superior  por el aparte acusado del artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971
que la posibilidad  en este caso de “recibir donaciones de entidades públicas”
se da por la naturaleza  igualmente “pública” del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”  y desde esta perspectiva  su situación   y la de las
empresas privadas  no resulta comparable. Donaciones que por lo demás, deben
destinarse en caso de que ellas  se produzcan de manera exclusiva  al
cumplimiento de las finalidades propias, conforme a la ley[128].
Respecto del  carácter “militar” de los aviones del
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” y concretamente de la
aplicación en su caso de las reglas de aeronavegación previstos para ellos
-aspecto   sobre el que se hace en la demanda particular énfasis-  la Corte pone
de presente que  tal situación no comporta que  la Empresa estatal  no este
sujeta en esta materia  a controles ni que se encuentre liberada del
cumplimiento de las normas internacionales sobre aeronavegación, o en materia
de seguridad.
Como se señaló
en el aparte de esta sentencia donde se descartó la violación por el artículo
27 acusado del artículo 217 superior, la autoridad aeronáutica  encargada de la
aeronavegabilidad  de los aviones de la fuerza Aérea  Colombiana y del Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales SATENA  es la Dirección de Ingeniería y
Mantenimiento Aeronáutico, la cual  se rige por el “Manual de Mantenimiento”
aprobado mediante resolución COFAC 002 de 1966  y sus  respectivas reformas y
actualizaciones. Así mismo cabe reiterar que los certificados de
aeronavegabilidad  expedidos por la Fuerza Aérea Colombiana en relación con los
aviones del Servicio Aéreo a Territorios nacionales SATENA  se expiden  de
acuerdo con el Convenio sobre Aviación Civil Internacional  del 7 de Diciembre
de 1944  aprobado por la Ley 12 de 1947 y con las disposiciones del  Manual de
Mantenimiento Aeronáutico FAC. Normas que fijan claras directrices para los
aviones militares y por ende para las aeronaves del Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”.
Cabe precisar
además que si bien las normas de aeronavegación  son diferentes  ello no
excluye al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” de toda relación
con la Unidad administrativa Especial de Aeronáutica Civil.  Recuérdese   que
el literal c) del artículo 2° del Decreto Ley 2344 de 1971 señala dentro de las
funciones de la empresa estatal la de “colaborar con el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y de los
planes generales en esta materia”; así mismo que el Director de la unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica civil es miembro de la Junta Directiva
de la empresa estatal y que en ausencia del Ministro de Defensa es él quien
preside dicha Junta[129].
Es decir que en el caso del Servicios Aéreo a Territorios
Nacionales  “SATENA” simplemente  se establece  un sistema de controles
diferente del que se aplica a las empresas privadas,  en función de la
particular condición del Servicio Aéreo a territorios Nacionales SATENA, sin
que ello afecte los derechos y condiciones de los usuarios.
Sistema de controles que  mirado en conjunto  puede incluso
considerarse, en términos de competitividad, más restrictivo  y limitante que
el que se aplica a las empresas privadas  a través de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil. Recuérdese  que además del control por parte de la autoridad aeronáutica específica  -Dirección
de Ingeniería y de Mantenimiento Aeronáutico-, la empresa  estatal  debe
sujetarse  al  control  del Ministerio de Defensa  a que aluden los artículos
68, 106 y 107 de la Ley 489 de 1998,  al control fiscal (art. 267 C.P.), a las
reglas de contabilidad oficial (art 354 C.P.)  al régimen previsto para los
servidores públicos  (art 123 C,P.) al control político para sus representantes
legales (art 208 C.P.), al control interno (art 269  C.P.) .
La Corte
pone de presente además que las
funciones  que  específicamente se le asignan a la empresa estatal  (art. 2
D.L. 2344 de 1971)  impiden que  se pueda examinar
por ejemplo el tema de la determinación de destinos o de las tarifas
aplicables -que la Junta Directiva de la empresa estatal establece -   con los
mismos criterios  que se utilizan para las empresas privadas. No debe perderse
de vista en el análisis  que los parámetros  en materia de prioridades   y de imperativos
de  servicio de son claramente diferentes en uno y otro caso.
Para la Corte es claro además que las condiciones especiales que las disposiciones acusadas  específicamente
establecen -relativas a la posibilidad de recibir donaciones de entidades
públicas y  de prestación del servicio con aviones militares que  se rigen  por
las normas de aeronavegación previstas para estos-  para  facilitar el
cumplimiento de la  misión  señalada en la ley  para el servicio Aéreo a
territorios Nacionales “SATENA”   no pueden considerarse   como una
restricción  desproporcionada  que tenga el alcance de obstruir gravemente  la
libertad económica o restringir irrazonablemente la libre competencia, pues con ellas no se está eliminando  el derecho de las
demás empresas a participar en el mercado, no se está imponiendo un monopolio
en la prestación[130], ni se está
concediendo una posición dominante al Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales SATENA[131].
Y ello porque,
en contrapartida, para dicha Empresa pública  existen también limitaciones derivadas
de su especial condición, y en particular  de la obligación que ella tiene de
asegurar  el servicio de transporte aéreo en aquellas zonas en las cuales las
demás empresas no lo prestan por su baja o ninguna rentabilidad, lo cual
implica una  clara limitación de su libertad económica.
Así, frente a la afirmación  del actor según la cual en las
rutas en las que compiten la empresa  pública y las empresas privadas  -pues en
relación con las rutas no rentables el actor no formula reparo- estas deberían
encontrarse en idéntica condición y por lo tanto  en ellas no debería poder
contar el Servicio Aéreo  a Territorios Nacionales SATENA con las condiciones
especiales que les señalan las disposiciones acusadas[132],
la Corte constata que el reconocimiento de las mismas en función del
cumplimiento de los fines sociales   que se  asignas a la empresa estatal  no
solo se  producen por ministerio de la ley  en armonía con precisos mandatos
superiores (arts 2, 13, 334, 337, 366 C.P.)  sino que  en manera alguna pueden
entenderse vulnerando el núcleo esencial de la libertad de empresa o el derecho
a la libre competencia[133].
Recuérdese  que
según el artículo 333 superior la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, pero “dentro de los límites del bien común”, lo cual significa,
entre otras cosas, que, si se hace necesario  suplir necesidades de la
colectividad -como en este caso en relación con los habitantes de las zonas
apartadas-, puede el Estado, a través de la ley, introducir normas que
favorezcan la tarea o actividad de entidades públicas creadas con fines
sociales, sin que los competidores privados puedan aspirar a que tales
disposiciones les sean aplicables. Así mismo que la misma norma constitucional
señala perentoriamente que la libre competencia económica es un derecho de
todos “que supone responsabilidades” y dispone que la ley “delimitará el
alcance de la libertad económica” cuando así lo exija el interés social.
Por lo demás en armonía con lo ya expresado la Corte hace
énfasis en que la libre competencia no cabe entenderla solamente desde la
perspectiva de los competidores sino  también de los usuarios y desde este
punto de vista debe señalarse que en relación con ellos lo que garantiza el
Servicio Aéreo a  Territorios Nacionales   “SATENA” es la prestación de un
servicio que de otra manera  en función de los imperativos  económicos propios
de la actividad privada   no podría ser prestado.   El derecho a optar  de los
consumidores[134]  se traduce
en este caso  en la posibilidad misma de la existencia del servicio.
Ahora bien, pudiera considerarse que existen otras
alternativas para asegurar la prestación de dicho servicio en las zonas
apartadas en las que la  rentabilidad  del mismo no se encuentra asegurada.  Si
bien ello es así  tal posibilidad no comporta  que la opción del Legislador
contenida en las disposiciones legales  acusadas sea  contraria  a la
Constitución,  pues  como se ha visto ellas no implican una restricción
desproporcionada ni irrazonable  del derecho a la libre competencia  de los
empresarios y de los usuarios.   Ello sin perjuicio de que en ejercicio de su
potestad de configuración el Legislador pueda optar por otras alternativas   en
el futuro  de acuerdo a la evaluación que haga el Congreso sobre  la mejor
manera de garantizar el acceso de  todos los ciudadanos al servicio de
transporte aéreo.
Así las cosas
para la Corte no cabe duda   que la acusación formulada por el supuesto
desconocimiento del artículo 333  no está llamada a prosperar y así se señalará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del
artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” por el supuesto
desconocimiento de  los artículos  3a, 3b, 4 y 96a de la Convención de Chicago
de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, los artículos  2º y 3-2 de  la
Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 y
los  artículos  51 y 52 del Protocolo I  y 13 del Protocolo  II Adicionales a
los Convenios de Ginebra,  por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo.- INHIBIRSE para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del
artículo 28 del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” por ineptitud sustantiva de la demanda
en relación con  el aparte que señala que “El Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se
reconocen a la Nación”   y por carencia actual de objeto en relación con el
aparte que  señala que  dicho Servicio  “queda exonerado de todos los
gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados,   las
expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4°
-tal como quedó modificado por  el Decreto Ley 2180 de 1984- y el artículo 27
del Decreto Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El actor estructura el concepto de la violación así:
(i) los aspectos normativos básicos del régimen de constitución y
funcionamiento de SATENA; (ii) los criterios proferidos por la Corte
Constitucional sobre el derecho de la libre competencia económica, conforme con
lo dispuesto en el artículo 333 Superior; (iii) las razones por las cuales las
normas acusadas  en su conjunto conceden a SATENA una serie de prerrogativas
que desconocen el  derecho a la igualdad y del derecho a la libre competencia
económica; y finalmente, (iv) razones específicas  de inexequibilidad contra
los artículos 4°, literal c) parcial, 27 y 28 acusados, respectivamente.
[2]  Cita la Sentencia C-616
de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3]
Cita la Sentencia C-616 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Invoca la  Sentencia C-1268 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, donde la Corporación desarrolló los parámetros
originalmente adoptados en la Sentencia SU-182 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz
y José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Afirma que por medio de la Resolución No 5701 de
2005, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica AEROCIVIL resolvió
finalmente adelantar la certificación técnica del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales “SATENA”, si ella voluntariamente se somete a este proceso. Afirma
que los aspectos comerciales de la empresa estatal, sin embargo, continúan por
fuera del control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
AEROCIVIL.
[6]
La interviniente hace referencia a la sentencia C-074/93 M.P. Ciro Angarita
Barón que destaca las finalidades sociales del Estado.
[7]
Cita la Sentencia
C-188 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8] El interviniente manifiesta particularmente  que la
Asociación de Transportes Aéreos de Colombia, ATAC, ha “tratado por todos los
medios de eliminar del comercio a esta Empresa Comercial del Estado”, para lo
cual ha intentado distintas acciones, sin que ninguna haya prosperado hasta la
fecha. Así, anota que, en 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el
Consejo de Estado negaron una acción de cumplimiento instaurada por ATAC contra
la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil por causa de SATENA.
Luego, en noviembre de 2000, la Superintendencia de Industria y Comercio
desestimó una acusación contra SATENA por competencia desleal. Posteriormente,
ATAC instauró una nueva acción de cumplimiento que fue igualmente negada
mediante  la sentencia del 31 de julio de 2005 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado mediante Sentencia del 9 de
julio de 2006. Finalmente presentó una demanda  de inconstitucionalidad  frente
a la cual la Corte Constitucional se inhibió  mediante la sentencia C-1231 de
2005. Por lo tanto, asevera que, contrario a lo indicado en la demanda, el fin
de ella no es salvaguardar la supremacía de la Constitución, sino eliminar la
competencia que puede generar SATENA
[9] Alude a la cita hecha por
el actor de la Sentencia SU 182/98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] El Procurador General solicita a la Corte Constitucional, hacer las
siguientes declaraciones:
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “entidades
públicas o”, contenida en
el literal c) del artículo 4° del Decreto Ley 2344 de 1971, únicamente por los
cargos analizados.
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo
sobre los cargos contra el artículo 27 del Decreto Ley 2344 de 1971, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 28 del Decreto
Ley 2344 de 1971, únicamente por los cargos analizados.
[11] Invoca las sentencias
C-188/98 M.P.  y C-870/03  M.P. Jaime Araujo Rentería
[12] El interviniente
transcribe extensos apartes de las sentencias  C-188 de 1998, MP. Jose Gregorio
Hernández Galindo, y C-870 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería
[13] Sentencia
C-1647/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] Sentencia C-1647/00 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre muchas otras las
sentencias C-003
de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero,   C-543/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-790/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[15] Sentencia C-003 de 1993.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16]
Así, en Sentencia C-275 de 1996 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, al conocer de una acción de
inconstitucionalidad interpuesta por un alcalde la Corte reconoció que la
acción de inconstitucionalidad puede ser ejercida a través de apoderado, y
señaló que aún cuando este requisito no es necesario se entiende que quien
actúa en tal calidad solamente representa al poderdante en su derecho político,
debiendo la Corte verificar si en el demandante concurre la condición de
ciudadano en ejercicio.
En la  Sentencia C-599 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, la Corte al analizar el caso de una demanda presentada por un
servidor público que también representaba una asociación sin ánimo de lucro y
que no adujo su calidad de ciudadano, consideró que “la no invocación en la
demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la admisión
de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo
desempeño se exige acreditar dicha condición” y señaló igualmente que
“si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta Corporación
debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y cuando sea
ciudadano en ejercicio”.
En la Sentencia C-493 de 1997 M.P. Fabio
Morón Diaz  la Corte concluyó que “Las personas jurídicas, entonces, se
encuentran excluidas de la posibilidad de incoar la acción de
inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide que la demanda sea
admitida y fallada cuando aquel que como apoderado de una persona jurídica
solicita la declaración de inexequibilidad de una disposición es ciudadano en
ejercicio” y que como “En el caso bajo examen, el demandante hizo expresa
mención de su condición de ciudadano colombiano y se identificó con su cédula
de ciudadanía, de modo que lo procedente es pasar al estudio de los cargos
planteados en el libelo demandatorio”.
[17] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[18] Sentencia
C-366/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[19] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[20] C-790/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[21] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[22] Sentencia
C-113/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[23] M.P. Álvaro Tafur
Galvis  En el mismo sentido ver el Auto  A-123  de 2005.
[24] Sentencia C- 357 de
1997.   M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Sentencia C-543/01
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] Sentencia C-1052/04 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa
[27] Sentencia C-1647/00 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre muchas otras las
sentencias C-003
de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero,   C-543/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-790/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[28] Sentencia C-451 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas.
[29]
Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123 de
2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[30] Sentencia C-616 de 2001.
M.P Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia  C-535/97. M.P
Eduardo Cifuentes Muñoz
[32]
Ver  las Sentencias C-358 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] Al respecto puede consultarse las sentencias C-195 de
1993 y C-179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1001/05 M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[34]
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias No. C-225 de 1995. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[35]
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-295 de 1993. M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz.
[36] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[37] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[38] Sentencias C-262 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz; C- 702 de 1.999 M.P. Fabio Morón Díaz. C- 1190 de 2000 y
C-401  de 2001.
[39] Sentencia
C-629/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[40] ARTÍCULO 115. El Presidente de la República es
Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.
El
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros
del despacho y los directores de departamentos administrativos.
El
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno.
Ningún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y
Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad
de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni
fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo
respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente,
quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.
Las
gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.
[41] Ver
Sentencia C-629/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] Artículo 12. Deberes especiales de los
usuarios del sector oficial.
El incumplimiento de las entidades oficiales
de sus deberes como usuarios de servicios públicos, especialmente en lo
relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones
suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala
conducta para sus representantes legales y los funcionarios responsables,
sancionable con destitución.
Artículo 13. Aplicación de los principios
generales.
Los principios que contiene este capítulo se
utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al aplicar las
normas sobre los servicios públicos a los que esta u otras leyes se refiere, y
para suplir los vacíos que ellas presenten.
Artículo 17. Naturaleza.
Las empresas de servicios públicos son
sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos
de que trata esta Ley.
Parágrafo 1o. Las entidades descentralizadas
de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su
capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa
industrial y comercial del estado.
Mientras la ley a la que se refiere el
artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus
presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En
todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier
nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga
directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia
de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las
entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido
aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley.
Parágrafo 2o. Las empresas oficiales de
servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir
reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.
Artículo 19. Régimen Jurídico de las empresas
de servicios públicos. Las empresas de servicios públicos se someterán al
siguiente régimen jurídico: (…)
19.2. La duración podrá ser indefinida.
19.4. Los aumentos del capital autorizado
podrán disponerse por decisión de la Junta Directiva, cuando se trate de hacer
nuevas inversiones en la infraestructura de los servicios públicos de su
objeto, y hasta por el valor que aquellas tengan. La empresa podrá ofrecer, sin
sujeción a las reglas de oferta pública de valores ni a las previstas en los
artículos 851, 853, 855, 856 y 858 del Código de Comercio, las nuevas acciones
a los usuarios que vayan a ser beneficiarios de las inversiones, quienes en
caso de que las adquieran, las pagarán en los plazos que la empresa establezca,
simultáneamente con las facturas del servicio.
19.5. Al constituir la empresa, los socios
acordarán libremente la parte del capital autorizado que se suscribe.
19.6. Serán libres la determinación de la
parte del valor de las acciones que deba pagarse en el momento de la
suscripción, y la del plazo para el pago de la parte que salga a deberse. Pero
la empresa informará, siempre, en sus estados financieros, qué parte de su
capital ha sido pagado y cual no.
Artículo 27. Reglas especiales sobre la
participación de entidades públicas.
La Nación, las entidades territoriales, y las
entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a
cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están
sometidas a las siguientes reglas especiales: (…)
27.2. Podrán enajenar sus aportes, para lo
cual se tendrán en cuenta sistemas que garanticen una adecuada publicidad y la
democratización de la propiedad de conformidad con esta Ley y en desarrollo del
precepto contenido en el artículo 60 de la Constitución Política.
27.3. Deberán exigir a las empresas de servicios
públicos, una administración profesional, ajena a intereses partidistas, que
tenga en cuenta las necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y
largo plazo. Al mismo tiempo es derecho suyo fijar los criterios de
administración y de eficiencia específicos que deben buscar en tales empresas
las personas que representen sus derechos en ellas, en concordancia con los
criterios generales que fijen las comisiones de regulación.
Para estos efectos, las entidades podrán
celebrar contratos de fiducia o mandato para la administración profesional de
sus acciones en las empresas de servicios públicos, con las personas que hagan
las ofertas más convenientes, previa invitación pública.
27.4. En las empresas de servicios públicos
con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales,
o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital,
los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los
dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes, y a los actos o
contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se
aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República, y de las
contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso
de la autorización que se concede en el inciso siguiente.
El control podrá ser realizado por empresas
privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas
previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente,
según se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades
territoriales.
27.5. Las autoridades de las entidades
territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Ley,
garantizarán a las empresas oficiales de servicios públicos, el ejercicio de su
autonomía administrativa y la continuidad en la gestión gerencial que demuestre
eficacia y eficiencia. No podrán anteponer a tal continuidad gerencial,
intereses ajenos a los de la buena prestación del servicio.
27.7. Los aportes efectuados por la nación,
las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo a las empresas de servicios públicos, se regirán en un todo por
las normas del derecho privado.
[43] La Ley 80 de 1968
“por la cual se reorganiza el servicio de Aeronavegación a Territorios
Nacionales, Satena”, dispuso, en lo pertinente, lo siguiente:
“Artículo 1°.- A partir de la vigencia de la
presente Ley, el Servicio Aéreo Territorios Nacionales, Satena, funcionará como
establecimiento público, con personería jurídica y patrimonio propio, adscrito
al Ministerio de Defensa Nacional.”
“Artículo 2°.- Son funciones del Servicio
Aéreo Territorios Nacionales, Satena:
a) Prestar el servicio aéreo de transporte
aéreo en las regiones subdesarrolladas del país;
b) Colaborar en las campañas asistenciales,
de incremento agrícola y pecuario, de colonización y fomento económico y social
de tales territorios, de acuerdo con los prospectos del Gobierno;
c) Vincular a la economía nacional apartadas
regiones del país;
d) Transportar funcionarios públicos y
pasajeros, correo y carga oficial y particular.”
[44]
En el texto
original del artículo se señalaban las siguientes funciones :
“a) Prestar el
servicio de transporte aéreo de carga, pasajeros y correo en las regiones menos
desarrolladas del país.
“b) Colaborar con las
entidades especializadas del arma respectiva, en lo correspondiente a la
formulación y ejecución de los programas relacionados con la asistencia
técnica, sanitaria y educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial,
fomento y apoyo de colonizaciones, y desarrolladas del país.
“c) Vincular a
apartadas regiones del país a la economía y vida nacional, por medio del
servicio aéreo.
“d) Adquirir en el
país, de preferencia, o en el exterior, materiales, elementos, equipo,
combustible, repuestos, accesorios y demás artículos indispensables para
cumplir sus finalidades.
“e) Las demás que le
señalen las disposiciones legales vigentes.
[45]
Cabe recordar que el artículo  309 superior  erigió en departamentos  las
antiguas intendencias y comisarías por lo que dicha referencia  se encuentra
derogada.
[46] Se subraya el aparte
acusado.
[47] Art. 11 La Junta
Directiva estará integrada por los siguientes miembros:
a) El
Ministro de Defensa Nacional, quien la preside, o su delegado.
b) El
Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, o su delegado.
c) El
Jefe del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, o su
delegado;
d) El
Comandante de la Fuerza Aérea;
e) El
Jefe de Operaciones Aéreas de la Fuerza Aérea.
Parágrafo
1°. En ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidirán la Junta
Directiva, en su orden: El Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica
Civil, el Jefe del Departamento de Intendencias y Comisarías y el Comandante de
la Fuerza Aérea Colombiana.
Parágrafo
2°. El Gerente de la empresa asistirá a la Junta Directiva con derecho a
voz pero sin voto.
Cabe
precisar que  de acuerdo  con el  artículo 8 del  Acuerdo 002 de 2001 “por el
cual se adoptan los estatutos internos  del Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales SATENA “  -adoptados por la Junta Directiva en uso de las facultades
legales y estatutarias  conferidas por el literal b) del artículo 90 de la Ley
489 de 1998 previo concepto previo y favorable del Gobierno -  la conformación
actual de la Junta directiva es la siguiente:
Art.
8 La Junta Directiva  del Servicio Aéreo a Territorios nacionales SATENA estará
integrada por los siguientes miembros:
a) El
Ministro de Defensa Nacional, quien la preside, o su delegado.
b) El
Director  de la Unidad Administrativa Especial  de  Aeronáutica Civil, o su
delegado.
c) El
Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana;
d) El
Jefe de Operaciones Aéreas de la Fuerza Aérea:
e) El
delegado del Sr Presidente de la República.
Parágrafo
1°. En ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidirán la Junta
Directiva, en su orden: El Jefe del la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil; el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana.
[48] Art. 12 La Junta
Directiva tendrá las siguientes funciones:
a)
Formular la política general del organismo y los planes y programas que le
corresponda desarrollar, de conformidad con las reglas que prescriben los
Estatutos, consultando la política gubernamental.
b)
Con la aprobación del Gobierno Nacional, expedir el Estatuto Interno de la
Empresa, determinar la estructura interna y la planta de personal.
c)
Aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos en las fechas que señalen los
reglamentos, así como los traslados presupuestales necesarios para la ejecución
de los programas de la empresa y autorizar los gastos extraordinarios.
d)
Aprobar los Acuerdos de obligaciones y de gastos necesarios para la ejecución
presupuestal.
e)
Autorizar las transacciones financieras que proponga la Gerencia de la empresa
con el fin de obtener recursos para el cumplimiento de su objetivo social.
f)
Aprobar los estados financieros periódicos que deba elaborar la empresa.
g)
Autorizar a la Gerencia General para celebrar o ejecutar los actos, operaciones
contratos comprendidos en el objeto de  la empresa  de acuerdo con las
cuantías y demás requisitos que prevea el Estatuto Interno.
h)
Autorizar la gestión y la contratación de empréstitos internos o externos, de
acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
i)
Cumplir y hacer cumplir las políticas que adopte el Gobierno Nacional y las
suyas propias.
j)
Autorizar todos aquellos proyectos de inversión que por su importancia y
cuantía así lo requieren, según lo establezca el Estatuto Interno.
k)
Aprobar las tarifas, itinerarios y rutas a cubrir por la Empresa, con el
cumplimiento de las disposiciones sobre la materia.
l)
Las demás que le señalen las disposiciones legales y el Estatuto Interno de la
Empresa.
Cabe señalar que el artículo  9 del
Acuerdo 002 de 2001 establece un listado de funciones mas amplio.
[49]
Artículo 13. Los miembros de la Junta Directiva
de “Satena”, aunque ejercen funciones públicas no adquieren por ese sólo hecho
la calidad de empleados públicos. Su responsabilidad, lo mismo que sus
incompatibilidades e inhabilidades se rigen por las leyes de la materia y por
las normas estatutarias de “Satena”.
Artículo 14. Los Ministros que están autorizados para
acreditar delegados suyos para formar parte de la Junta Directiva de “Satena”,
lo harán designando funcionarios de sus correspondientes Ministerios o de
organismos adscritos o vinculados a su Despacho.
Artículo 15.Los honorarios que se paguen a los
miembros de la Junta Directiva serán fijados por resolución ejecutiva, la cual
señalará siempre el máximo de lo que cada miembro puede percibir mensualmente,
de acuerdo con disposiciones vigentes.
[50]
“Artículo 16. El Gerente de la empresa “Satena”
es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción.
Es el representante legal de la empresa  y tendrá las siguientes funciones:
“a) Dirigir, coordinar y supervisar todas las
actividades de la empresa en desarrollo de la política adoptada por la Junta
Directiva.
“b) Suministrar informes a la Oficina de Planeación
del Ministerio de Defensa Nacional, en la forma que esta lo determine, sobre el
estado de ejecución de los programas que corresponden al organismo y balances
generales. Así mismo, rendir al Presidente de la República, a través del
Ministerio de Defensa Nacional, los informes generales y periódicos o
particulares que se soliciten sobre actividades desarrolladas, la situación
general de la entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la
política del Gobierno.
“c) Mod Celebrar
todos los actos, operaciones y contratos comprendidos en el objeto de la
Entidad, de acuerdo con las cuantías y demás requisitos que prevea el Estatuto
Interno de la empresa.
“d) Nombrar, dar posesión promover y remover, conforme
a las disposiciones legales, los empleados de la entidad, con excepción de
aquellos cuyo nombramiento se haya reservado a la Junta Directiva.
“e) Las demás que le señalen los reglamentos o la
Junta Directiva, y aquellos que por su naturaleza le correspondan como
funcionario ejecutivo y que no estén atribuidas a otra autoridad. (…)
Cabe señalar que el artículo 16 del
Acuerdo 002 de 2001 establece un listado de funciones mas amplio.
[51]
Cabe precisar que según el artículo 27  del Acuerdo 002 de 2001  “salvo disposiciones
legales contrarias, los contratos que celebre SATENA, se sujetarán a las
disposiciones del  Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias y demás disposiciones que
la adiciones o modifiquen”.
[52] Artículo 22 “El
régimen de remuneraciones, primas y bonificaciones, viáticos, horas extras y
subsidios para los trabajadores y empleados oficiales de “Satena”, será el que
determine por acuerdo la Junta Directiva.
Los
empleados públicos de la empresa para efectos de remuneraciones, primas,
bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas
legales vigentes para esta clase de servidores.
En
consecuencia, los trabajadores oficiales y empleados públicos de la empresa no
se regirán por las normas establecidas para el personal civil al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional”.
Artículo 23 “El
régimen de prestaciones sociales de los trabajadores y empleados oficiales de
“Satena”, será el determinado por el Decreto Ley 611 de 1977 y demás normas que
lo modifiquen o adicionen”.
Artículo 24 “Al
personal de trabajadores oficiales y empleados públicos de la empresa,
le será aplicado el régimen Disciplinario vigente para los servidores del
Estado, Rama Ejecutiva”.
[53] Además de las disposiciones cuyo contenido se ha
citado   cabe recordar que  completan el régimen normativo de  SATENA  el
Acuerdo  002 de 22 de junio de 2001, por el cual se modifican y adoptan los
estatutos internos de SATENA, el Decreto 2758 de 20 Diciembre de 2001, por el
cual se establece la estructura organizacional y se determinan las funciones de
sus dependencias y el Decreto 1570 de 29 de julio de 2002, por la cual se
aprueba la planta de personal de SATENA.
[54] Decreto 1979 de 1974 “Artículo Segundo. A partir del año gravable de
1974, son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, de
acuerdo con el régimen vigente para las Sociedades Anónimas, las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta
del orden nacional, cualquiera que sea la proporción del capital que
corresponda a entidades oficiales.
Se
exceptúan las entidades que tengan a su cargo la prestación de servicios de
energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud
pública”.
[55]  E. T. Art. 532,  Las entidades de derecho público
están exentas del pago del impuesto de timbre. Las entidades de derecho público
están exentas del pago del impuesto de timbre nacional.
Cuando
en una actuación o en un documento intervengan entidades exentas y personas no
exentas, las últimas deberán pagar la mitad del impuesto de timbre, salvo
cuando la excepción se deba a la naturaleza del acto o documento y no a la
calidad de sus otorgantes.( inciso Modificado. L. 223/95, art. 162)
Cuando
la entidad exenta sea otorgante, emisora o giradora del documento, la persona o
entidad no exenta en cuyo favor se otorgue el documento, estará obligada al
pago del impuesto en la proporción establecida en el inciso anterior.
E.T. Art. 533. Qué se
entiende por entidades de derecho público. Para los fines tributarios de este
libro, son entidades de derecho público, la Nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los
organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con
excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las
sociedades de economía mixta.
[56]  Estatuto Tributario Artículo
437-2. -Adicionado. L. 223/95, art. 9º-. Agentes de retención en el impuesto
sobre las ventas. Actuarán como agentes retenedores del impuesto sobre las
ventas en la adquisición de bienes y servicios gravados:
1. Las siguientes entidades
estatales:
La
Nación, los departamentos, el Distrito Capital, y los distritos especiales, las
áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios y los municipios; los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga
participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades
descentralizadas indirectas y directas y las demás personas jurídicas en las
que exista dicha participación pública mayoritaria cualquiera sea la
denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles y en general los
organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para
celebrar contratos.
[57] Ley 233 de 1995 ARTÍCULO 1o. El
artículo 420-1del Estatuto Tributario quedará así:
"ARTÍCULO 420-1. RECAUDO Y CONTROL DEL IMPUESTO SOBRE LAS
VENTAS EN LA ENAJENACIÓN DE AERODINOS. En las ventas de aerodinos que tengan el
carácter de activos fijos, el pago del impuesto sobre las ventas deberá
acreditarse ante la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, en el
momento del registro de la operación.
Para efectos del control del impuesto sobre las ventas, la
Aeronáutica Civil deberá informar dentro de los quince (15) primeros días de
cada mes a la subdirección de fiscalización de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, las enajenaciones de aerodinos registradas durante el mes
anterior, identificando los apellidos y nombre o razón social y NIT de las
partes contratantes, así como el monto de la operación, valor del impuesto
sobre las ventas generado y la identificación del bien objeto de la misma".
[58] Art. 428. Importaciones que no causan impuesto. Las siguientes
importaciones no causan el impuesto sobre las ventas:
h)
Adicionado. L. 788/2002, art. 95. La importación de bienes y equipos que se
efectúe en desarrollo de convenios, tratados o acuerdos internacionales de
cooperación vigentes para Colombia, destinados al Gobierno Nacional o a
entidades de derecho público del orden nacional. Este tratamiento no opera
para las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta.
[59]
Al respecto el D.R. 3228/2003, art. 1º señala “Servicio de transporte aéreo
excluido del IVA. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 20 del artículo 476
del estatuto tributario, no causan el impuesto sobre las ventas los tiquetes de
transporte aéreo nacional de personas con destino o procedencia de los
siguientes territorios y sitios: departamento archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina; La Pedrera, Leticia y Tarapacá en el departamento
del Amazonas; Acandí, Capurganá, Nuquí, Bahía Solano, Bajo Baudó y Juradó en el
departamento del Chocó; Guapi y Timbiquí en el departamento del Cauca;
Araracuara y Solano en el departamento de Caquetá; Guaviare-Barranco Minas e
Inírida en el departamento de Guainía; Carurú, Mitú, Pacoa y Taraira en el
departamento del Vaupés; Ciénaga de Oro en el departamento de Córdoba; El
Charco en el departamento de Nariño; Ituango, Murindó y Vigía del Fuerte en el
departamento de Antioquia; La Gaviota y Santa Rosalía, Puerto Carreño, La
Primavera y Cumaribo en el departamento del Vichada; Miraflores y Morichal en
el departamento de Guaviare; Uribia en el departamento de la Guajira; Macarena
en el departamento del Meta; Puerto Leguízamo en el departamento de Putumayo.
Lo dispuesto en este
artículo se aplicará mientras no exista transporte terrestre organizado hacia
estos territorios y sitios
[60] Decreto 1979 de 1974  “Artículo primero. A partir de la fecha de
vigencia del presente Decreto, se eliminan las exenciones vigentes en materia
de impuestos de aduana y complementarios para las entidades descentralizadas de
los ordenes nacional, departamental y municipal.
Sin
embargo, continúan exentas las importaciones de bienes de capital que hagan
dichas entidades para servicios de energía eléctrica, acueducto,
alcantarillado, telecomunicaciones, salud pública, postales y otros servicios
públicos, siempre y cuando estas importaciones se realicen en desarrollo de
proyectos de inversión aprobados por el departamento Nacional de Planeación.”
[61]
Art. 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco
podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo
317.
[62] Al respecto  los intervinientes en representación del
Ministerio de Defensa y del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”
ponen de presente que el Balance de la empresa  del año 2005 evidencia por lo
demás  que la misma  asume  actualmente sus obligaciones tributarias nacionales
y locales.
[63] ARTÍCULO
5o. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL -
AEROCIVIL. Son
funciones generales de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - Aerocivil, las siguientes
(…)
16. Establecer las
tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo.
17. Fijar, recaudar y
cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios
aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones,
autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial.”
(…)
No sobra recordar que respecto a la posibilidad de
cobrar una tasa por los servicios aeroportuarios que se presten, el numeral 9
del artículo 70 del Decreto 2171 de 1.992 –expedido en ejercicio de las
atribuciones conferidas por el artículo 20 Transitorio-  señalaba como función
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la siguiente:
"Establecer
las tasas, tarifas, derechos y demás cobros que deben pagar las personas
naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil y
por la expedición de permisos, licencias, autorizaciones y matrículas. Aplicar,
liquidar y recaudar las mismas y llevar el registro estadístico correspondiente."
Idéntica posibilidad
se señaló en el artículo 5 numeral 13 del  Decreto 2724 de 1993 con base en el
cual se expidió la Resolución vigente en esta materia que a continuación se
cita.
[64] Cabe precisar que en desarrollo de las facultades legales  señaladas en
el Decreto 2724 de 1993  el Director General de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil  profirió la Resolución Número 04884 del
veinticuatro (24) de diciembre de 1997  “Por la cual se fijan las Tasas
Aeroportuarias Nacionales e Internacionales. Tarifas por Derechos de Aeródromos,
Servicio de Protección al vuelo en rutas nacionales e internacionales,
Utilización Puentes de abordaje, Tarifa Operacional Anual y se establecen
procedimientos” donde  se señaló al respecto  lo siguiente:
“ARTICULO
DÉCIMO NOVENO: Quedan exentas del pago de los Derechos de Aeródromo, Servicio
de Protección de Vuelo en ruta las siguientes aeronaves:
Las
aeronaves de propiedad del Estado Colombiano y las aeronaves de propiedad
de Estados extranjeros, siempre y cuando exista reciprocidad.
Las
aeronaves que realicen operaciones de búsqueda, salvamento o auxilio en
caso de calamidad pública.
Las
que realicen aterrizajes de emergencia o que regresen por mal tiempo a su
Aeropuerto de origen siempre y cuando no embarquen nuevos pasajeros, carga
o correo remunerados. En caso de aterrizaje de emergencia se cobrarán
factores de parqueo a partir de las 12 horas de efectuado el aterrizaje[64].
En
la misma Resolución en el artículo 20 se  señala  que: “Quedan exentas del pago
de la tarifa operacional anual las siguientes aeronaves: a. Las aeronaves que
son de propiedad del Estado colombiano. (…).
[65] Como en el caso de la
Resolución citada.
[66]
Ver, entre otras, las sentencias C-62 de 1998; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-329 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-584 de 2001 C-300 de 2002 y
C-1299 de 2005  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[67]
No sobra recordar que en relación con este tema
el artículo 87 de la Ley 489 de 1998  señaló “Las
empresas industriales y comerciales del Estado como integrantes de la Rama
Ejecutiva del Poder Público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los
privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren
a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, las empresas industriales y
comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas,
no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo
de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas
privadas.”
[68]
Sentencia C-044 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[69]
Ver, entre otras, las sentencias C-509 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-013 de 2000, C-362 de 2001 y
C-045 de 2003, M.P. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[70] Ver entre otras  las sentencias C-372 de 1994.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-375 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
C-506 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz C-316 de 1995 M.P. Antonio Barrera
Carbonell, C-520 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, C-205 de 1995 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-547 de 1994  M.P. Carlos Gaviria Díaz,  C-254 de 1996  y C-152 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz,   C-543 de 2001  y C-712 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-042 de 2006
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[71] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[72] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[73] Ver las sentencias
C-543/01  y C-712/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[74]
Artículo 4° “El patrimonio de SATENA está constituido por:  a) Los
bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir, así como
todas aquellas inversiones temporales y depósitos en dinero o en especie que
obtenga y posea a cualquier título; b) Las acciones, participaciones o aportes
en sociedades o empresas organizadas o que se organicen, de conformidad con su
objeto social y con las autorizaciones legales; c) Las donaciones que se hagan
a SATENA por parte de entidades públicas o personas naturales o
jurídicas de derecho privado, con autorización de la junta directiva, d) Los
aportes que el Gobierno le asigne para adelantar programas de inversión en las
vigencias que así lo determinen; e) El aporte que el Gobierno le asigne para la
compra, construcción y adecuación del material aéreo e instalaciones
terrestres; f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal. (se subraya lo
demandado)
Las rentas de SATENA están constituidas por:   a) Los
aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional; b) Las
utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e
inmuebles y los recursos de capital; c) Las demás que le sean reconocidas por
leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos”.
[75] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[76] Sentencia C-629/03 M.P.
Álvaro Tafur Galvis
[77]
Ver sentencias  C-254/96 M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz,   C-543/01
y C-712/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[78]
Ley 80 de 1968 “Por la cual se reorganiza el servicio de Aeronavegación  a
Territorios Nacionales ‘SATENA’”.  “Artículo 9 . Los aviones de
“SATENA”tendrán calidad de aeronaves militares. Sin embargo en los casos de
responsabilidad  contractual o extracontractual , la empresa se regirá por las
disposiciones de derecho civil”.
[79]
A lo anterior
cabe agregar que  el 18 de junio de 2004 la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, SATENA
suscribieron un convenio interadministrativo “para la coordinación de la
seguridad operacional”  que se fundamentó  entre otros aspectos  en la
necesidad de “certificar a SATENA para cumplir con las exigencias de la
Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI) a fin de mantener la
clasificación aeronáutica internacional de Colombia”.
Dicho Convenio tiene por objeto “establecer
parámetros que regulen las relaciones entre la Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil  y el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “SATENA”,
con el fin de coordinar los aspectos técnicos y operacionales aplicables a el
Servicio Aéreo a territorios Nacionales “SATENA”  en armonía con aquellos
que rigen la aviación civil”.
Las
actividades que se ejecutan en desarrollo del referido Convenio se extienden a
los siguientes aspectos:  “a) Aplicación por parte de SATENA, de los
manuales del fabricante en relación con el mantenimiento y operación de sus
aeronaves; b) Revisión y aprobación de:- Manual General de Mantenimiento (MGM)
Litas de Equipo mínimo para las aeronaves (MEL y MMEL) Manual de Operaciones,
Manuales de Vuelo (AFM) de las Aeronaves.- Programas de Mantenimiento.-
Programas de Entrenamiento. - Records y Reportes del Mantenimiento y de la
Operación. - Programación o Asignaciones del Personal de Vuelo.  - Licencias y
Certificados Médicos del Personal Aeronáutico y demás documentos relativos a la
Aptitud o al Entrenamiento de dicho Personal. - Documentos de a Bordo de las
Aeronaves y en general a todos aquellos aspectos relativos a la
Aeronavegabilidad, Operación o Aptitud del Personal Aeronáutico. - Detallar los
Manuales de Análisis y Vigilancia, Confiabilidad, MGM, Entrenamiento”.
En dicho Convenio se especificaron
compromisos mutuos y  los aspectos no comprendidos por el mismo:
“(i) COMPROMISOS DE
LA UAEAC:
a. Asistir a SATENA
en el proceso de certificación de acuerdo con un plan de
trabajo propuesto y
aprobado de común acuerdo por las partes.
b.
Una vez certificada SATENA, efectuar las inspecciones dispuestas en el RAC,
formulando a la Gerencia de SATENA las observaciones, informes y
recomendaciones correspondientes a fin de mantener a SATENA dentro de los estándares
de una empresa regular de transporte aéreo.
c.
Expedir a tripulantes y técnicos de SATENA las correspondientes licencias, con
el cumplimiento de los requisitos del RAC, y estudiando los casos especiales
y/o particulares que se puedan presentar en atención a la calidad de militares
de algunos integrantes de SATENA.
(ii) COMPROMISOS DE
SATENA:
a. Elaborar y
desarrollar junto con la UAEAC un plan de trabajo para el proceso de
certificación de SATENA.
b. Una vez
certificada la entidad estatal, colaborar con la UAEAC para facilitar las
labores de inspección y asesoría de la misma en los aspectos operacionales y
actividades de mantenimiento objeto del presente convenio, a fin de mantenerse
dentro de las estipulaciones del RAC, aplicables.
c. Certificar, junto
con la Fuerza Aérea Colombiana, cuando sea del caso, la idoneidad técnico
operacional del personal de tripulantes y técnicos, a fin de gestionar ante la
UAEAC la expedición de las correspondientes licencias.
d. Gestionar que al
personal militar de vuelo, le sea expedido el Certificado Médico firmado por un
médico delegado de la UAEAC.”
“Así
mismo SATENA dará a conocer los programas de prevención de accidentes e
implementará las recomendaciones de la UAEAC”
En el mismo Convenio
se señala que “Para todos los efectos legales, debe entenderse, que tanto el
funcionamiento de la entidad como tal, el desarrollo de su actividad prestadora
de servicio de transporte aéreo, el establecimiento, determinación y frecuencia
de rutas e itinerarios así como las tarifas implementadas por SATENA se
excluyen del presente convenio por cuanto de acuerdo con la ley que la rige, su
regulación es competencia de la Junta Directiva de la entidad”.
El
Convenio precisa que habiéndose encontrado satisfactorios los aspectos
señalados en el mismo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
se compromete a emitir a favor del Servicio Aéreo a territorios Nacionales
SATENA un Certificado Especial de Operación, el cual acreditará la aptitud
técnica de la entidad en relación con las aeronaves y demás especificaciones
allí mencionadas. La empresa estatal por su parte deberá a conservar los
estándares que dieron lugar a dicha certificación, para lo cual la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, verificará un seguimiento
periódico a través de inspectores, conforme a lo previsto en el referido
convenio. Finalmente se señala que el Certificado de Operación concedido será
indefinido mientras subsistan las condiciones que dieron lugar a su
otorgamiento, conforme a lo pactado en el Convenio aludido.
[80] El Ministerio de Defensa  tiene actualmente las siguientes:
Entidades Adscritas
·
Superintendencia sin personería jurídica
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
·
Ente Universitario Autónomo
o
Universidad Militar Nueva Granada
·
Establecimientos Públicos
o
Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares
o
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
o
Club Militar
o
Defensa Civil Colombiana
o
Fondo Rotatorio de la Armada Nacional
o
Fondo Rotatorio del Ejercito
o
Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana
o
Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
o
Hospital Militar Central
o
Instituto de Casas Fiscales
Entidades
Vinculadas
·
Empresas Industriales y Comerciales del Estado
o
Caja Promotora de Vivienda Militar
o
Industria Militar- INDUMIL Colombia
o
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
"SATENA"
·
Sociedades de Economía Mixta
o
Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana
"CIAC"
o
Hotel San Diego - Hotel Tequendama
o
[81]  En efecto en la Sentencia C-1231 de 2005 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa  la Corporación  señaló frente a una acusación que entre
otros elementos planteaba la violación de los artículos 13 y 333 superiores por
los privilegios atribuidos por la ley a SATENA lo siguiente: “(E) en este caso
se observa que la demanda no contiene argumentos de inconstitucionalidad
dirigidos, específica y abstractamente, contra las normas acusadas, sino que
ofrece razones relacionadas con la manera como la empresa SATENA ha aplicado en
la práctica las normas y con las consecuencias que ello ha generado para otras
empresas determinadas que compiten con SATENA. Es por eso que el escrito de
demanda se concentra en mostrar cómo han evolucionado las operaciones de la
empresa, cuáles han sido los cambios en sus rutas y en su participación dentro
del mercado, cómo es su participación en el trayecto Bogotá-Medellín,
utilizando el aeroparque Enrique Olaya Herrera, etc., todo ello con el fin de
demostrar que la aplicación de las normas acusadas por parte de SATENA la han
colocado en una situación de ventaja frente a las demás aerolíneas, con lo cual
la práctica comercial de la empresa vulnera los principios de igualdad y libre
competencia.
Todos los datos aportados son de interés, pero no son
suficientes para constituir cargos de inconstitucionalidad contra las normas
acusadas, con independencia de la forma en que ellas son aplicadas y de la
práctica comercial.
La actora afirma que el hecho de que se haya modificado
la naturaleza jurídica de SATENA, para convertirla en una empresa industrial y
comercial del Estado, sin haberle retirado a la misma empresa las prerrogativas
y privilegios de los que gozaba como establecimiento público, constituye de por
sí una vulneración de los principios de igualdad y libre competencia. Sin
embargo, no aporta razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes para fundamentar de manera abstracta su acusación. Todos sus
argumentos se enfilan hacia las actividades prácticas desarrolladas por SATENA.
De esta manera, no se observan dentro del escrito de acusación ataques
específicamente dirigidos contra las normas. Tal como se ha dicho, ello no se
ajusta a las características de la acción de inconstitucionalidad.  Por lo
tanto, ha de concluirse que la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre
ella.
6. Por otra parte, la actora plantea que la regulación
legal de SATENA vulnera el principio de igualdad, por cuanto a la empresa se le
conservaron los  privilegios y prerrogativas que le eran propios cuando
funcionaba como un establecimiento público.
Al respecto cabe decir que, tal como lo expresa el
concepto del Procurador General de la Nación, el Legislador goza de un margen
de configuración normativa en el momento de crear o modificar la estructura de
la administración. Dentro de ese marco, el Congreso de la República goza de una
libertad relativa en el momento de diseñar cada entidad.
Por eso, si en la demanda se propone la realización de
un examen de igualdad, es menester que en el escrito de inconstitucionalidad se
brinden todos los elementos necesarios para poder hacer una comparación
integral de los regímenes que regulan la actividad de los grupos o entidades
que deben ser examinados conjuntamente. No le corresponde a la Corte proceder a
acopiar todos los elementos de los regímenes jurídicos de cada grupo o entidad
para poder hacer el examen de igualdad que se propone en la demanda. Todos esos
elementos, junto con su valoración, deben ser aportados por el mismo
demandante.
La demanda que se analiza no cumple con este requisito.
En el escrito se acompañan solamente informaciones sobre la actividad y el
régimen jurídico de SATENA. De esta manera, ha de concluirse que no cuenta la
Corte con los elementos necesarios para proceder a realizar un juicio de
igualdad: no se han demandado las normas que rigen a las otras empresas de
aviación ni se ha indicado por qué el legislador violó el principio de igualdad
al establecer tratos diferentes para quienes parecen, prima facie,
encontrarse en situaciones caracterizadas por especificidades jurídicas que las
distinguen.
[82]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[83]
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
“SATENA”, creado por la Ley 80 de 1968 en lo sucesivo funcionaría “como una
empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa, esto es, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente,
encargada de desarrollar la política y los planes generales que en materia de
transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el
Gobierno Nacional”.
[84] Ver
Sentencia  C-615/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[85]
La Corte Constitucional ha señalado que la libertad económica
es: “...[u]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de
carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear,
mantener o incrementar su patrimonio”  Ver la  Sentencia
T-425/92. M.P. Ciro Angarita Barón.
[86] Ver Sentencia
C-616/01M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[87]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras
las sentencias C-815/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-615/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, C- 389/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  S.P.V.  y
A.V. Jaime Araujo Rentería. S.P.V.  Álvaro Tafur Galvis
[88] Ver la
Sentencia  C-615/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[89]  Ver la sentencia C-254/96 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz .
[90]  Ver la sentencia C-254/96 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[91] Ver la
Sentencia C-616/01M.P.  Rodrigo Escobar Gil  A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
En el mismo sentido ver la sentencia C-815/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-
389/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  S.P.V.  y A.V. Jaime Araujo
Rentería. S.P.V.  Álvaro Tafur Galvis .
[92] Ver
Sentencia C- 389/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  S.P.V.  y A.V.
Jaime Araujo Rentería. S.P.V.  Álvaro Tafur Galvis.
[93] Sentencia C-616 de 2001.
M.P Rodrigo Escobar Gil.
[94] Sentencia C-616 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[95]  Sentencia T-368/95 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo  En el mismo Sentido Ver, entre otras, las sentencias
C-332/00 M.P. Fabio Morón Diaz, C- 389/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  S.P.V.  y A.V. Jaime Araujo Rentería. S.P.V:  Álvaro
Tafur Galvis, C-516/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[96] Ver Sentencia C-915/02
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[97]  Ver la Sentencia C-615/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[98] Ver el
S.P.V. del Magistrado Alvaro Tafur Galvis a  la Sentencia C- 389/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.  S.P.V.  y A.V. Jaime Araujo Rentería. S.P.V
Álvaro Tafur Galvis.
[99] No sobra precisar que  dicha ley  no tiene  empero un rango
constitucional especial que permita convertirla en este caso en referente del
control de constitucionalidad  Ver las Sentencias C-1190/00 y C-805/06  M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[100] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo:
[101] Sentencia C-1268/00
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[102] Sentencia C-616/01. M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[103] Sentencia  C-352/98  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[104]  Ver la sentencia C-254/96 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[105] Ver
Sentencia C- 623/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[106]
Sentencia C-615/02. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[107]   Ver al respecto  las
sentencias  C-615/02. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra , C-516 /04. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, C- 623/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[108]
Ver Sentencia C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[109]
Ver, entre muchas otras, la sentencia C-530 de 1993 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[110]  La metodología de análisis  para establecer una
eventual vulneración al principio de igualdad ha ocupado varias veces a la
Corte Constitucional, entre otras pueden verse las siguientes sentencias:
T-422/92, C-230/94 y C-1141/00  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-040/93 M.P.
Ciro Angarita Barón; C-410/94, C-507/97 y C-952/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-265/94,C-445/95
y C-093/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-673/01 y  C-980/02 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa A.V Jaime Araujo Rentería, C-1191/01 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-973/02 y C-043/03 M.P.
Álvaro Tafur Galvis S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa; C-475/03 M.P. Jaime
Córdoba Triviño A.V. Jaime Araujo Rentería.
[111] Al respecto Ver,  entre otras,  las
sentencias  T-230 de 1994, C-022 de 1996,  C-093/01 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-1108/01 MP Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-1176/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1191/01
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,  C-043/03  y C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[112] Sentencia C-1176/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[113]  En múltiples oportunidades esta Corporación ha
explicado que. “la aplicación de los "tests" de razonabilidad y
proporcionalidad se efectúa en etapas consecutivas y ordenadas (…)El orden de
estas etapas corresponde a necesidades no sólo lógicas sino también
metodológicas: el test del trato desigual  pasa a una etapa subsiguiente sólo
si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior.”Ver Sentencia
C-022/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz  En el mismo sentido, ver sentencias T-230 de
1994, T-563 de 1994, C-337 de 1997, T-454 de 1998, T-861 de 1999, C-445 de
1995, C-673 de 1999, C-093 de 2001, C-586/01, C-742/01,  C-233/02,  C-1116/03,
entre otras.
[114]
Corte Constitucional. Sentencia C-221/92 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[115] Ver Sentencia C-1063/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[116] Art. 3 Ley 105 de 1993.
[117] Ver la Sentencia
C-1035/03   M..P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido ver  entre
otras las sentencia SU-111/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[118] Ver artículo 86 de la
Ley 489 de 1998 y el artículo 9 del Decreto Ley 2344 de 1971
[119] Ver la Sentencia
C-1035/03   M..P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[120] Ver, entre otras,  la Sentencia C-629/03 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[121]
Ver  entre otras las sentencias C-188 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo,  C-915/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis,  C-615/02 y C-1035/03   M..P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[122]  En múltiples
oportunidades esta Corporación ha explicado que. “la aplicación de los
"tests" de razonabilidad y proporcionalidad se efectúa en etapas
consecutivas y ordenadas (…)El orden de estas etapas corresponde a necesidades
no sólo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual  pasa a
una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente
anterior.”Ver Sentencia  C-022/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz  En el mismo
sentido, ver sentencias T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-563 de
1994, M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz, C-337 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
T-454 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-861 de 1999, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-673 de 1999,
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742 de 2001, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, C-233 de 2002 y C-1116 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre
muchas otras.
[123] Ver entre otras las
sentencias C- 398/95 y C-188/98  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-
389/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández ,  C-915/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
[124]
Ver la Sentencia C-915/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis. y en particular la
Aclaración de voto del mismo Magistrado.
[125] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[126] C-616 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[127] No sobra recordar que esta  Corporación al
reconocer la diversidad de grados en el ejercicio del control de
constitucionalidad de materias atenientes al ejercicio de actividades y
libertades económicas, ha insistido que cuando una regulación se relacione con
el ejercicio de la potestad de dirección e intervención del Estado en la
economía, que no afecten derechos constitucionales fundamentales (C.P. art.
334), el juez constitucional deberá respetar las razones de conveniencia
invocadas por los órganos de representación política y, por lo mismo, solamente
le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma cuando ésta resulte
inconstitucionalmente manifiesta. Así, la Corte lo ha señalado, en los
siguientes términos:
“(...) La Corte considera que en esta materia se
impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual,
sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola
claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente
irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la
inconstitucionalidad de la norma (...)” (Sentencia C-265 de 1994. M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
Ver en idéntico  sentido la Sentencia  C-623/04 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[128]
No sobra precisar   que lo que   el demandante y los intervinientes  invocan
como  “donaciones”  realizadas en beneficio de la empresa estatal para
sustentar este aspecto de la acusación  no   corresponde exactamente a  dicha
figura jurídica al tiempo que los mismos reconocen la poca significación que
en  la operación de la empresa estatal ello tiene. Al respecto uno de los
intervinientes recuerda en efecto que  "la entidad recibe subsidios
indirectos a través del pago de los pilotos por parte de la Fuerza Aérea, FAC y
el no cobro de los aeródromos. El total de los subsidios representa
aproximadamente un 2.5% del total de ingresos generados por la empresa y un
2.7% en el total de los gastos, en la vigencia 2002”.
[129]
En igual sentido no sobra recordar  que entre
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil  y el Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales “SATENA” se ha suscrito un  acuerdo interadministrativo
“para la coordinación de la seguridad operacional”    en el que se establecen
los términos de cooperación entre ambas entidades estatales en particular en el
tema de seguridad  y de coordinación específica en materia de respeto de las
normas internacionales  de aviación civil.
[130]
Cabe precisar que la mención hecha por alguno de los
intervinientes al caso de la ruta Bogotá- Medellín  y la utilización del
Aeropuerto Olaya Herrera  en nada se desprende de las disposiciones acusadas  y
claramente alude es a un problema de aplicación que desborda el ámbito del
control abstracto de constitucionalidad.
[131]
Cabria afirmarse que en este caso no puede hablarse siquiera de alguna forma de
competencia desleal  pues en materia de tarifas  en las rutas en las que se
encuentran en competencia las empresa privadas con la empresa oficial  no se
presentan diferencias sustanciales  y  puede incluso afirmarse que las empresas
privadas ofrecen tarifas  más bajas que las  del Servicio Aéreo a territorios
Nacionales “SATENA”.
[132]
Condiciones especiales que, no sobra
recordar, no incluyen  la  exención general  invocada por el actor refiriéndose
al aparte final del artículo 28 del Decreto  2344 de 1971  que se encuentra
derogada.
[133]
Ver al respecto  las sentencias  C-615/02. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra ,
C-516 /04. M.P. Jaime Córdoba Triviño, C- 623/04 M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[134]
Ver,  entre otras, las Sentencia C-616 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil
C-915/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis. y en particular la Aclaración de voto del
mismo Magistrado.