T-173-97
Sentencia T-173/97
Sentencia
T-173/97
ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre actuación
administrativa concluida/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER-Notificación
apertura de investigación
El demandante
intervino dentro de las actuaciones administrativas y tuvo pleno conocimiento
de ellas, hasta el punto que le fue notificado personalmente el acto
administrativo que le impuso la sanción y contra el mismo interpuso el recurso
de reposición. Aunque sostiene que no se le notificó la apertura de la
investigación, la realidad procesal muestra que tenía conocimiento de la misma,
como lo revelan las variadas intervenciones que realizó en las diferentes
diligencias y actuaciones que surtieron dentro de los procesos gubernativos.
Nunca el peticionario cuestionó la validez de las referidas actuaciones
mediante la proposición de nulidades. Solamente ahora alega al instaurar la
tutela, en forma tardía, cuando ya dichos procesos se encuentran concluidos, una
presunta irregularidad por falta de notificación del referido acto procesal
que, de haber ocurrido, se encontraría saneada por su conducta concluyente, al
haber intervenido en dichas actuaciones sin haber hecho reclamación alguna
oportunamente.
Referencia:
Expediente T-112.102
Peticionario: Alberto
Luis Suárez Santos
Procedencia: Consejo
de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., abril cuatro (4) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Segunda  de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de la acción de tutela instaurada por Alberto Luis Suárez Santos contra
la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS- y el Alcalde del municipio
de Curití, con fundamento en las atribuciones que le otorgan los artículos 86
inciso 2° y 241- 9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
Según los
antecedentes consignados en el escrito mediante el cual se impetra la acción de
tutela y los documentos que obran dentro del proceso, los hechos que le dieron
origen se resumen de la siguiente manera:
a)
La Unidad de Investigación y Gestión Ambiental del INDERENA inició una
investigación contra Luis Alberto Suárez Santos, propietario de las Granjas
Avícolas Cayitas I y II, originada en quejas presentadas por personas que
denunciaron la existencia de malos olores en el área cercana a las
instalaciones de la referida granja.
b)
Adelantadas las correspondientes actuaciones, que constan en el expediente
08-94, la directora del INDERENA Regional Santander expidió la resolución No.
336 del 16 de junio de 1994 mediante la cual se le impuso al citado el
cumplimiento de las siguientes obligaciones: 1) la presentación de licencia
sanitaria debidamente otorgada por el Servicio de Salud de Santander, de
acuerdo con lo establecido en la ley 9 de 1979 ; 2) la de adelantar los
trámites pertinentes ante dicha regional, en el término de 30 días, con el  fin
de obtener una concesión de aguas para el desarrollo de las actividades
avícolas en dichas granjas y, 3) la presentación, en el término de 30 días del
diseño del sistema de  disposición de residuos líquidos domésticos y un plano
topográfico.
La resolución 336
fue notificada personalmente al demandante.
c)
La mencionada medida administrativa fue impugnada por el demandante, con
la interposición del recurso de reposición, recurso que fue desatado mediante
la resolución No.707 de 1994.
Previamente a la
decisión del recurso se practicó una visita de inspección en las instalaciones
de las granjas y los resultados de la misma se consignaron en el concepto
técnico No. 140 del mes de noviembre de 1994, en el cual se expresa :
"1 El señor
ALBERTO LUIS SUAREZ SANTOS, cumplió con las exigencias establecidas en el
artículo Primero y Tercero de la Resolución 336 de junio 16/94".
"Corresponde al
proyecto Recurso Hídrico establecer la legalidad del uso del agua, de acuerdo
con los documentos presentados".
"2. Se
recomienda exigir a Granjas Avícolas Cayita l y II el cumplimiento del
mantenimiento de un área forestal protectora en una faja no inferior a 30 m. al
lado de la quebrada Curití y Quebrada Mararaya, por lo tanto el galpón que se
encuentra ubicado dentro de esta zona debe ser relocalizado".
En la resolución
707/94 se confirmó lo decidido en la providencia recurrida con respecto a la
necesidad de tramitar la concesión de aguas y se exigió al actor dar
cumplimiento a la recomendación 2) del aludido concepto técnico.
d) Posteriormente, a
raíz de nuevas quejas en las cuales se denunciaba la existencia de una grave
contaminación ambiental, debido al irregular funcionamiento de las citadas
granjas, se inició la actuación administrativa de que da cuenta el expediente
84/95.
En dicha actuación
se pudo establecer que el demandante Suárez Santos no había dado cumplimiento a
las obligaciones impuestas por el Inderena sobre la necesidad de tramitar y
obtener la concesión de aguas, de relocalizar el galpón ubicado dentro de la
zona forestal protectora y de establecer un sistema adecuado para la
disposición de residuos sólidos (animales muertos), por no contarse con horno
crematorio para tal fin.
e)
Según la resolución 075 del 13 de febrero 1996, la Corporación Autónoma
Regional del Santander -CAS- luego de ordenar la acumulación de los expedientes
08 y 084 de 1995, impuso al demandante una multa de $1.421.250.oo, ordenó la
demolición del galpón ubicado dentro de la zona forestal protectora, le impuso
la obligación de sembrar 400 árboles de especies propias de la región en un
plazo de 30 días y lo conminó a que obtuviera la concesión de aguas requeridas
para el funcionamiento de las granjas.
Recurrida
en reposición la referida decisión, fue confirmada mediante resolución No. 148
del 26 de marzo de 1996.
f)
Según los términos de la demanda el auto de fecha 12 de septiembre de 1995,
mediante el cual la CAS dispuso iniciar la investigación no fue notificado, con
lo cual, dice el demandante, “se me privó así de toda la posible defensa,
quebrantándose, por no aplicarlo el artículo 28 de la Constitución Política”.
g)
Los actos administrativos sancionatorios antes referenciados fueron
demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con fecha 25 de
julio de 1996, ante el Tribunal Administrativo de Santander.
h) El demandante
puso en conocimiento del alcalde de Curití la existencia de la acción
contenciosa administrativa promovida contra las decisiones de la Corporación,
pero no obstante ello le informó, por conducto del secretario del Despacho, que
la medida de demolición sería cumplida el día  22 de agosto de 1996.
2. Pretensiones.
Por considerar que
con motivo de las actuaciones reseñadas, cumplidas por el INDERENA y la
Corporación Autónoma Regional del Santander -CAS- se le ha vulnerado el derecho
fundamental al debido proceso el actor impetra la tutela de este derecho, como
mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable y, en tal virtud,
solicita que “no se apliquen las citadas resoluciones mientras se tramita el
proceso contencioso administrativo radicado con el número 12067", que
cursa ante el Tribunal Administrativo de Santander.
II. ACTUACION PROCESAL.
1.
El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 4 de septiembre de
1996, desestimó las pretensiones del demandante al considerar que no hubo
desconocimiento del derecho de defensa, pues en relación con el acto
administrativo  contentivo de las medidas sancionatorias “tuvo la oportunidad
de ejercer su derecho de defensa como en efecto lo hizo al interponer el
recurso pertinente”.
Según el Tribunal al
demandante, “se le requirió en agosto 23 de 1995 para que diera solución a los
problemas de contaminación que se estaban presentando con el funcionamiento de
los planteles avícolas denominados Cayita I y Cayita II, contestando en
septiembre 29 del mismo año las razones por las cuales consideraba que no estaba
infringiendo la ley”. Y, adicionalmente, que “habiéndose practicado una visita
a las instalaciones el 16 de enero de 1996 por parte de un funcionario de
saneamiento ambiental de la Secretaría de Salud de Santander, el accionante
debió enterarse de la investigación que cursaba en su contra”.
2.
El Consejo de Estado, al desatar la impugnación contra la referida sentencia,
en fallo del 26 de septiembre de 1996, confirmó el pronunciamiento del
Tribunal, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones.
- El 16 de julio de
1994 se le comunicó al demandante por el Inderena, la resolución No. 336 de la
misma fecha, mediante la cual se le imponía las obligaciones de tramitar, la
respectiva licencia sanitaria de funcionamiento, el permiso del uso de aguas para
las diferentes actividades en la planta avícola, de hacer el diseño para la
disposición de líquidos domésticos y de efectuar la localización de las
construcciones de la empresa.
El 5 de septiembre
de 1994 el accionante envió a la Dirección Regional del Inderena una
comunicación señalando la forma en que dice haber dado cumplimiento a la
resolución mencionada. En tal virtud, advierte el Consejo que el demandante
pretende revivir “circunstancias que no podría invocar ahora, porque como lo ha
sostenido la jurisprudencia la acción de tutela no sirve para remediar las
falencias en la actuación de las partes en los procesos judiciales, ni para
sustituir el ejercicio de un medio judicial que no se utilizó correctamente o
dentro del término correspondiente, pues su naturaleza es eminentemente
residual y subsidiaria”.
Y adicionalmente
señala:
“No se ha
establecido por lo demás que en las actuaciones tanto del Inderena como de la
Corporación Autónoma Regional de Santander se hubiera desconocido algún trámite
procesal que coarte los derechos del accionante o las garantías
constitucionales fundamentales; por el contrario, se le dio un término
prudencial para corregir la contaminación ambiental sin que lo hubiera hecho”.
"...como el
actor ejercitó todos los medios de defensa establecidos por la ley a su favor
con resultados negativos, no se puede predicar la existencia de “vías de hecho”
en la actuación de los organismos administrativos, máxime si se tiene en cuenta
que realizó la actividad procesal pertinente en defensa de sus intereses”.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema
jurídico planteado.
El peticionario de
la tutela solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso,
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y en tal
virtud pretende la inaplicación, mientras se adopta por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo la decisión correspondiente, de la resolución 075
del 13 de febrero de 1996, confirmada por la resolución 148 del 26 de marzo del
mismo año.
2.      Aspectos a considerar para la solución del problema.
Para resolver el
problema jurídico planteado la Sala debe considerar dos aspectos: el primero,
la definición de la procedencia de la acción de tutela frente a la existencia
de la acción contencioso administrativo, como mecanismo alternativo de defensa
judicial, y la compatibilidad entre la tutela y la suspensión provisional del
acto administrativo, y el segundo, la procedencia de la tutela  en el caso
concreto.
3.
La Corte
Constitucional, a través de la sentencia de unificación de jurisprudencia
SU-039/97[1]
se pronunció sobre la compatibilidad entre la acción de tutela y la acción
contencioso administrativa contra actos administrativos, en los siguientes
términos:
"e)
Considera la Corte que es necesario precisar su jurisprudencia, en relación con
la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso
administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo. Con tal
propósito expone las siguientes consideraciones:
- Procede la
tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho
fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa, como en el caso de
los actos preparatorios o trámite y de ejecución o de los actos policivos no
administrativos".
"- También
procede la tutela como mecanismo definitivo, en el evento de que no sea posible
a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir la violación del
derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente idónea o
ineficaz para la efectiva protección del derecho. Esta fue la situación
analizada por la Corte en la sentencia T-256/95[2], en relación con los concursos de mérito
para acceder a cargos públicos de carrera".
"- Procede
la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
cuando el afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero
no procede la suspensión provisional, según los términos del art. 152 del
C.C.A.. Sin embargo,  es preciso aclarar que según la legislación vigente, la
suspensión provisional es admisible en todos los casos en que se impugna un
acto administrativo. Por tanto, hay que entender que la no procedencia de la
suspensión provisional se refiere a los casos en que se ejercitan acciones que
no involucran la anulación de actos administrativos (contractuales o de
reparación directa)".
"-
Igualmente es viable la tutela como mecanismo transitorio, cuando el interesado
dispone de la acción contenciosa administrativa y la suspensión provisional es
procedente, por las siguientes razones:
1) Según la letra
a) del art. 152 de la Constitución, la regulación de los "derechos y
deberes fundamentales de las personas de los procedimientos y recursos para su
protección" corresponde al Congreso a través de una ley estatutaria. El
decreto 2591 de 1991 dictado en uso de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por el art. 5 transitorio de la
Constitución, es análoga a una ley estatutaria y, en todo caso ley especial,
que deben aplicar los jueces de la jurisdicción constitucional de la
tutela".
"Con la
finalidad de asegurar la efectiva protección de los derechos constitucionales
fundamentales dicho decreto contempla en el art. 7 la adopción de medidas
provisionales, cuando el juez expresamente lo considera necesario y urgente
para proteger el derecho, en cuyo caso "suspenderá la aplicación del acto
concreto que lo amenace o vulnere".  También podrá el juez de oficio o a
petición de parte "dictar cualquier medida de conservación o seguridad
encaminada a proteger el derecho o a evitar a que se produzcan otros daños como
consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las
circunstancias del caso" (inciso final art. 7)".
"Asi mismo
el inciso final del art. 8, transcrito anteriormente, permite ejercer la tutela
como mecanismo transitorio conjuntamente con las acciones contencioso
administrativas".
"2) La
institución de la suspensión provisional tiene un rango constitucional,
conforme al art. 238 que dice:
"La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial"'.
"En los
términos del art. 152 del C.C.A., norma anterior a la Constitución de 1991, la
suspensión provisional es procedente bajo los siguientes supuestos:
Que las medidas
se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitido".
"Si la
acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos  con la solicitud".
"Si la
acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea
sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría
causar el actor".
"3) A
diferencia de la acción de tutela que persigue la efectiva protección de los
derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados, la suspensión
provisional, se encuentra estructurada bajo la concepción muy limitada de ser
una medida excepcional, con base constitucional pero con desarrollo legal, que
busca impedir provisionalmente la ejecución de actos administrativos que son
manifiestamente violatorios del ordenamiento jurídico y cuando en algunos
casos, además, su ejecución pueda ocasionar perjuicios a una persona. Dicha
institución, en consecuencia, fue concebida como mecanismo de protección de
derechos con rango legal, sin que pueda pensarse de modo absoluto que
eventualmente no pueda utilizarse como instrumento para el amparo de derechos
constitucionales fundamentales; pero lo que si se advierte es que dados los
términos estrictos en que el legislador condicionó su procedencia, no puede
considerarse, en principio, como un mecanismo efectivo de protección de dichos
derechos. En efecto:
La confrontación
que ordena hacer el art. 152 del C.C.A. entre el acto acusado y las normas que
se invocan como transgredidas, es de confrontación prima facie o constatación
simple, porque el juez administrativo no puede adentrarse en la cuestión de
fondo, de la cual debe ocuparse la sentencia que ponga fin al proceso. En
cambio, el juez de tutela posee un amplio margen de acción para poder apreciar
o verificar la violación o amenaza concreta del derecho constitucional
fundamental, pues no sólo constata los hechos, sino que los analiza y los
interpreta y determina a la luz del contenido y alcance constitucional del
derecho si procede o no el amparo impetrado. De manera que la suspensión
provisional opera mediante una confrontación directa entre el acto y la norma
jurídica, generalmente contentiva de una proposición jurídica completa, que se
afirma transgredida, asi puedan examinarse documentos, para determinar su
violación manifiesta; en cambio, cuando se trata de amparar derechos
fundamentales el juez de tutela se encuentra frente a una norma abierta, que
puede aplicar libremente a través de una valoración e interpretación amplia de
las circunstancias de hecho".
"No fue la
intención del Constituyente ni la del Legislador consagrar una prevalencia de
la suspensión provisional sobre la acción de tutela, pues ambas operan y tienen
finalidades diferentes. Por el contrario, en razón de su finalidad se reconoce
a la tutela, como mecanismo destinado a asegurar el respeto, vigencia y
efectividad de los derechos fundamentales, cierta prevalencia sobre la
suspensión provisional del acto administrativo, hasta el punto que es
procedente instaurar conjuntamente la acción de tutela y la acción contencioso
administrativa y dentro del proceso a que da lugar aquélla se pueden adoptar,
autónomamente, medidas provisionales".
"No puede pensarse
que el legislador al regular un mecanismo de protección de los derechos en un
momento dado, automáticamente elimine o excluya otros instrumentos de amparo,
pues pueden existir instrumentos de protección simultáneos y concurrentes, si
ellos, a juicio del legislador, conducen a la finalidad constitucional de
lograr la efectividad de aquéllos".
"La acción
de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de
protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva
del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión
provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra
la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los
derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse
eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe
fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal
estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta
violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si
puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta
existe y, por ende, conceder el amparo solicitado".
"En
conclusión, es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese
que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo,
pues en parte alguna la norma del art. 8 impone como limitante que no se haya
solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión.
Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha
suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia".
(...)
4.
El caso concreto.
4.1.   Para
resolver el problema concreto suscitado en el presente caso, la Sala debe
analizar si existió o no la violación del debido proceso del peticionario y,
consecuencialmente, si es procedente conceder la tutela  para evitar un
perjuicio irremediable.
4.2. La Sala comparte plenamente los
razonamientos que hacen los juzgadores de instancia en el sentido de que el
demandante intervino dentro de las actuaciones administrativas reseñadas y, por
consiguiente, tuvo pleno conocimiento de ellas, hasta el punto que le fue
notificado personalmente el acto administrativo que le impuso la sanción y
contra el mismo interpuso el recurso de reposición que fue resuelto
desfavorablemente, agotándose de este modo la vía gubernativa.
4.3.   Aunque el peticionario sostiene que no se
le notificó la apertura de la investigación, la realidad procesal muestra que
tenía conocimiento de la misma, como lo revelan las variadas intervenciones que
realizó en las diferentes diligencias y actuaciones que surtieron dentro de los
respectivos procesos gubernativos, especialmente en las visitas de orden
técnico que se practicaron en las granjas avícolas.
Nunca el
peticionario cuestionó la validez de las referidas actuaciones mediante la
proposición de nulidades. Solamente ahora alega al instaurar la tutela, en
forma tardía, cuando ya dichos procesos se encuentran concluidos, una presunta
irregularidad por falta de notificación del referido acto procesal que, de
haber ocurrido, se encontraría saneada por su conducta concluyente, al haber
intervenido en dichas actuaciones sin haber hecho reclamación alguna
oportunamente.
5.
En las condiciones descritas resulta imposible admitir que las actuaciones
de la Corporación demandadas en tutela,  puedan haber dado origen a decisiones
sorpresivas en desmedro del pretendido derecho de defensa del actor. Lo
ilegítimo no ha sido, como lo censura el actor, la actuación de dicha
Corporación, sino la conducta del actor, con la que dio a entender que le
importa poco el daño al entorno y los efectos degradantes de la actividad que
realiza en sus granjas sobre el ambiente, particularmente sobre las aguas de
las quebradas que bordean las instalaciones de las granjas.
Desde
1994, según la Resolución 707 del 19 de Diciembre, se le ordenó la
relocalización del galpón ubicado dentro de la zona forestal protectora de la
quebrada Curití, así como también se le conminó para que obtuviera la licencia
o concesión de las aguas que utiliza en la explotación, y nada de ello decidió
cumplir, de manera que las resoluciones 075  y 148 de 1996, respondieron a esa
conducta renuente y a las atribuciones que la ley 99 de 1993 le otorga a la Corporación
(art. 31, Nos. 2 y 17).
6.
En cuanto a lo que concierne  la actuación del alcalde de Curití considera
la Corte que ésta es legítima, porque se limitó a cumplir con lo decidido en un
acto administrativo que se encuentra en firme y que se debe ejecutar no
obstante que se haya demandado su nulidad ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, pues el ejercicio de la acción en estos casos no
tiene la virtud de suspender su materialización, a menos que se decrete la
suspensión provisional, lo cual no ha ocurrido en el caso que nos ocupa.
No apreciando la
Sala la existencia de la violación del derecho al debido proceso, no es viable
la concesión de la tutela como mecanismo transitorio para evitar el alegado
perjuicio irremediable.  Por consiguiente se confirmarán las decisiones de los
juzgadores de instancia.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR la sentencia de fecha 26 de Septiembre de 1996, proferido por la
Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda-  Subsección
"B" del Consejo de Estado, que confirmó a su vez la sentencia del 4
de septiembre de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Segundo. ORDENAR que
por Secretaría General de esta Corporación se comunique la presente providencia
al Tribunal Administrativo de Santander, en la forma y para los efectos
previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
-En comisión-
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
La presente
providencia no la firma el H. Magistrado Doctor Carlos Gaviria Díaz, por
encontrarse en una comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por
la Sala Plena de esta Corporación
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2]  M.P. Antonio Barrera Carbonell