C-092-97
Sentencia C-092/97
Sentencia
C-092/97
PODER PUNITIVO
DEL ESTADO-Alcance
El Estado, como
responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados
en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a
las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes
que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga.
Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Mientras que
el derecho penal "protege el orden social en abstracto y su ejercicio
persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad
sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su
organización y funcionamiento”.
SANCION POR
DESACATO-Alcance
La sanción por el
desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se
inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el
de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho
fundamental reclamado por el actor. Con todas las órdenes que el juez de tutela
profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es
la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que
el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no
persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción
impetrada.
DESACATO DE
TUTELA-Concurrencia de
sanciones disciplinaria y penal
La previsión
normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y, penales a
que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento de las
órdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el trámite de la acción como
en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya que la índole de
los procesos y la causa de iniciación de los mismos, es distinta en ambos
casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del
juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con
ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en tanto que el segundo es
de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la vulneración de los
bienes jurídicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la
omisión del cumplimiento de lo ordenado. Lo anterior no es óbice para que en
supuestos determinados los jueces de tutela o los penales, respectivamente, se
abstengan de aplicar la sanción disciplinaria o penal, derivada del
incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si consideran que
al hacerlo imponen una doble sanción por un mismo hecho, pues no debe olvidarse
que el ejercicio de la función punitiva supone siempre el respeto de las
garantías sustanciales y adjetivas de los procesados.
SANCION POR
DESACATO-Naturaleza
La sanción por
desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden proferida,
bien sea en el trámite de la acción o en el fallo, es una sanción de carácter
correccional, que por su naturaleza se distingue de la sanciones penales que
puedan derivarse del incumplimiento de las mismas órdenes y, en principio, no
se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos de sanciones.
Referencia:
Expediente D-1411
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) del decreto 2591 de 1991.
Demandante: Jairo
Alonso Restrepo Arango
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO ALONSO RESTREPO ARANGO
presenta demanda contra algunos apartes del artículo 52 del decreto 2591 de
1991, por considerarlos violatorios del artículo 29 de la Constitución.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la ley y oido el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
A.  NORMA
ACUSADA.
A continuación se
transcribe el texto del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, subrayando las
partes acusadas:
"Artículo
52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez
proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con
arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales,
salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica
distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
"La
sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico
quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.
La consulta se hará en el efecto devolutivo". (Lo resaltado fue declarado inexequible
mediante sentencia No. C-243 de 1996 de la Corte Constitucional).
B. DEMANDA.
Según el actor,
cuando la sanción contenida en el artículo 52 demandado se impone por el
incumplimiento de una orden dada durante el trámite de la tutela, el juez actúa
en ejercicio de los poderes disciplinarios previamente otorgados por el
legislador, lo cual resulta ajustado a la Carta; pero si el castigo se aplica
por el desconocimiento de la orden dada en el fallo, la sanción constituye una
verdadera pena y, en consecuencia, vulnera los siguientes derechos
fundamentales:
1. Derecho al juez
natural. La norma acusada convierte al juez de tutela en juez penal, al
asignarle la competencia tanto para investigar como para juzgar el
incumplimiento de las órdenes dadas por el mismo funcionario en el fallo de
tutela, lo cual implica la usurpación de las competencias asignadas a la
Fiscalía General de la Nación y a los Jueces Penales.
2. Derecho al debido
proceso. "Resulta ajeno a los principios rectores de corte liberal que
rigen nuestro sistema normativo, que una persona sea arrestada hasta por seis
meses y multada hasta con veinte salarios mínimos mensuales, dentro de un trámite
incidental. Es decir, un procedimiento breve y sumario, de única instancia.
Desconociendo abiertamente otro derecho fundamental como el de la doble
instancia o derecho a impugnar la sentencia condenatoria. Lo aberrante es que
las penas que contempla el artículo 52 del decreto 2591 de 1991, para quienes
incumplan el fallo de tutela, se imponen por medio de un auto interlocutorio
que sólo admite la consulta ante el superior jerárquico. Esto significa ni más
ni menos que contra esa providencia no proceden los recursos ordinarios, porque
la consulta no goza de la naturaleza de los recursos, sino que apenas es un
grado jurisdiccional".
3. Derecho a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. La persona que incumpla una orden dada
por el juez de tutela puede ser sometida a dos sanciones: una por desacato, de
conformidad con la norma acusada, y otra, impuesta por el juez penal, por la
comisión del punible de fraude a resolución judicial, contemplada en el
artículo 184 del Código Penal, en concordancia con el artículo 53 del decreto
2591 de 1991.
Con fundamento en
los cargos anteriores, el actor hace las siguientes peticiones:
Principal. Que se
declare la inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 52 del decreto
2591 de 1991.
Subsidiaria. Que de
no ser acogida la petición anterior, la Corte condicione la constitucionalidad
de la norma, en el sentido de que el juez de tutela en ejercicio de la acción
disciplinaria imponga las sanciones por desacato a las órdenes dadas en el
curso de la acción; pero que cuando se trate de la aplicación de sanciones por
el incumplimiento de las órdenes emitidas en el fallo, el juez de tutela
proceda a formular la denuncia ante el Fiscal competente, de conformidad con lo
previsto en el artículo 53 del decreto 2591 de 1991, para que se investigue el
presunto ilícito de fraude a resolución judicial.
C. INTERVENCION.
EL MINISTRO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO, actuando
a través de apoderado solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los
apartes acusados del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
1. La norma acusada
respeta la garantía del debido proceso, pues a) señala los casos en los cuales
es posible imponer sanciones como consecuencia del desacato de fallos de
tutela; b) establece el procedimiento para la imposición de tales sanciones,
que si bien "es breve y sumario, se da con audiencia del funcionario o
particular que debe cumplir la orden del juez; además, la providencia que
impone la sanción tiene consulta ante el superior. El hecho de que la consulta
se haga en el efecto devolutivo se debe a la necesidad de que se cumplan
inmediatamente las órdenes del juez por cuanto se trata de la protección
inmediata de derechos fundamentales"; c) asigna la competencia al juez de
tutela, lo cual no se opone a ninguna garantía constitucional, pues se trata
del ejercicio de los poderes correccionales del juez que son de naturaleza
administrativa y no penal y, d) la norma prevé la presunción de inocencia y el
derecho de defensa, ya que "parte del supuesto de que el desacato se
encuentra probado dentro del proceso y el procedimiento para la imposición de
la sanción incorpora mecanismos que garantizan la defensa de quien va a ser
sancionado".
2. La norma acusada
tampoco establece un doble juzgamiento por un mismo hecho, dado que las
sanciones por desacato y por fraude a resolución judicial son diferentes. La
primera "es de carácter correccional administrativo y surge como
consecuencia de los poderes de ejecución que tiene todo funcionario
judicial"; su existencia se explica porque "en la acción de tutela no
existe la ejecución de la sentencia mediante los trámites previstos en el
Código de Procedimiento Civil y el Contencioso Administrativo, sino que el
cumplimiento es inmediato"; para la imposición de la sanción al juez le
basta con verificar que no se cumplió la orden dada en el fallo, salvo cuando
se trate de fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de dicha orden. La
segunda sanción es de carácter penal, y "si bien el incumplimiento de la
orden judicial en los procesos de tutela puede servir de sustento para la
apertura de investigaciones penales, no necesariamente implican la
configuración de un delito de fraude a resolución judicial, prevaricato por
omisión u otro tipificado en el Código Penal, por cuanto estos se configuran
cuando aparezcan los elementos constitutivos del delito respectivo".
D. EL MINISTERIO
PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación (E) emitió el concepto de rigor, en el que solicita a la
Corte estarse a lo resuelto en la sentencia número C-243 de 1996 en relación
con la frase "La sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite
incidental", contenida en el inciso segundo del artículo 52 acusado, y
declarar exequible la expresión "La persona que incumpliere una orden de
un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato
sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios
mínimos mensuales", contenida en el primer inciso de la norma. Las razones
que las peticiones del Procurador pueden sintetizarse así:
1. La sanción por
desacato a la orden dada en el fallo de tutela es de carácter disciplinario y
no penal, y guarda relación con los poderes correccionales atribuidos al juez
en el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil; ello se deduce de las
siguientes consideraciones: a) "La preservación del orden jurídico se
garantiza, a no dudarlo, a través del acatamiento por parte del entramado
institucional y social de los fallos judiciales, para lo cual se ha revestido
al juez de diversos poderes a fin de dotar de efectividad las decisiones por él
proferidas en el ejercicio de sus competencias. Lo anterior cobra mayor
relevancia en tratándose de los derechos fundamentales, cuya efectividad
vincula directamente al Estado, quien por medio de sus autoridades tiene la
obligación de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas para la
protección de tales derechos". b) Basta consultar el contenido del
artículo 27 del decreto 2591 de 1991, para constatar que la aplicación de la
figura del desacato cumple una función intimidatoria, a fin de que se garantice
el cumplimiento del fallo, estableciendo en forma expresa la independencia de
esta figura jurídica de los delitos en que hubiera podido incurrir el responsable
del incumplimiento de lo ordenado en la tutela. c) La importancia que la acción
de tutela tiene dentro del ordenamiento jurídico explica la decisión del
legislador de revestir al juez de "poderes correccionales más estrictos
que los consagrados para los jueces civiles en el artículo 39 del Código de
Procedimiento Civil", pues con el incumplimiento de un fallo de tutela no
sólo se desconoce la autoridad del juez, sino que se deja a los ciudadanos sin
un remedio pronto y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales
cuando han sido vulnerados por la acción u omisión de las autoridades.
2. La concurrencia
de las sanciones por desacato y por fraude a resolución judicial no constituye
una violación al derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, porque
"si bien existe, materialmente hablando, una similitud entre la sanción
por desacato de un fallo de tutela y la imponible por fraude a resolución
judicial, en tanto que ambas consagran el arresto como consecuencia jurídica
del incumplimiento de una orden judicial -semejanza que explica que a pesar de
catalogar la Corte la sanción por desacato como expresión de los poderes
disciplinarios del juez la asimile a una sanción penal- no se identifican las
mismas y, en consecuencia, ambas sanciones pueden concurrir... Siendo
diferentes ambos tipos de sanciones, como quiera que en estricto sentido
tutelan bienes jurídicos distintos -por un lado, un derecho fundamental y por
el otro, la Administración de Justicia-, es explicable que para su imposición
se surtan trámites diferentes. El fraude es un delito que debe cursar ante el
juez natural, el penal, y que está llamado a verificar los aspectos de la
tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad, y probarse además que el
delito se cometió con dolo, pues las modalidades culposas y preterintencionales
no se pregonan frente al citado punible. Al paso que el desacato no es un
delito, pero puede generar también la aplicación del arresto como correctivo en
sede del fallador de tutela, obviamente sin que pueda dejarse de lado el debido
proceso, debiéndose garantizar el derecho de defensa dentro del incidente
respectivo".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. COMPETENCIA.
Por dirigirse la
acusación contra disposiciones que forman parte de un decreto con fuerza de
ley, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en los artículo 241-5 y 10 transitorio de la
Carta.
B. LA SANCION POR
DESACATO.
La acción de tutela,
concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto es restablecer en forma inmediata
el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos
sean vulnerados o amanezados por las autoridades públicas o por los
particulares en los eventos contemplados en la ley, culmina con una orden dirigida
al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuación material
o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en
que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la
acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones (art. 23
decreto 2591 de 1991). Además de la orden proferida en el fallo, durante el
trámite de la acción, el juez puede emitir distintas órdenes tendentes a hacer
eficaz la acción impetrada.
El incumplimiento de
una cualquiera de tales órdenes (las proferidas en el fallo o en el trámite de
la acción) da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del decreto
2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibidem.
La primera de estas
normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela
incurrirá en desacato que será sancionado con arresto hasta de 6 meses y multa
hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones
penales a que haya lugar, y además señala cuál es la autoridad competente para
imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar.
Específicamente, en
relación con el desacato de la orden dada en el fallo, el artículo 27 dispone
que cuando el responsable del agravio no la cumpla dentro de las 48 horas
siguientes a su proferimiento, el juez se dirigirá al superior de aquél, lo
requerirá para que haga cumplir tal orden y abra el correspondiente proceso
disciplinario contra el remiso. Transcurridas otras cuarenta y ocho horas, el
juez ordenará abrir proceso contra el superior que no cumpla lo mandado y
adoptará todas las medidas para el cabal cumplimiento del fallo. Esta
disposición confiere al juez la facultad de sancionar por desacato al
responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia, sin perjuicio de la
responsabilidad penal a que haya lugar.
El artículo 53, por
su parte, prevé que quien incumpla el fallo de tutela o el juez que no cumpla
las funciones que le son propias de conformidad con el decreto 2591 de 1991, o
quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante
fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte, incurrirá en fraude a
resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que
haya lugar.
No queda duda,
entonces, que de conformidad con los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 de
1991, tanto el incumplimiento de las órdenes proferidas por el juez de tutela
en el fallo, como las emitidas durante el trámite de la acción, dan lugar a las
sanciones disciplinarias por desacato y a las penales que sean del caso. La
interpretación armónica de estas disposiciones fue realizada ya por la
Corporación en sentencia No. 243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En ella
se dijo:
"Suponer que
el artículo 52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de
órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el
incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el
incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin
llamarse “desacato”, implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente
habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana
hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal
derivada de la tipificación de conductas delictuales como el “fraude a la
resolución judicial” que menciona el artículo 53, el incumplimiento del fallo
también da lugar a que se configure el “desacato” y que resulten desplegables
los poderes disciplinarios del juez.
"La anterior
es la interpretación armónica de los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 es
decir es la interpretación que consulta el contexto de la ley para entender
cada una de sus partes de manera que cada artículo produzca efectos y que entre
todos exista correspondencia y armonía".
A juicio del actor,
la sanción por desacato que impone el juez a quien incumpla una orden dada en
el trámite de la acción de tutela, hace parte de los poderes disciplinarios del
juez; pero la sanción por el incumplimiento de la orden proferida en el fallo
es una sanción penal que no puede ser aplicada por el juez de tutela so pena de
vulnerar los principios del debido proceso y el juez natural, ni puede
concurrir con la sanción por fraude a resolución judicial, prevista en el
artículo 184 del Código Penal, porque ello implicaría la violación del
principio del non bis in idem.
La Corte no comparte
el criterio del actor por las siguientes razones:
1. Naturaleza
jurídica de la sanción por desacato.
Se procederá, en
primer término, a determinar cuál es la naturaleza jurídica de la sanción que
impone el juez de tutela a quien incumpla las órdenes proferidas con ocasión
del trámite de dicha acción, y si la naturaleza de la sanción varía de acuerdo
con el momento procesal en que se profieran tales órdenes.
El Estado, como
responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados
en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo (art. 1 de la Carta), debe contar con una herramienta que le permita
exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el
cumplimiento de las órdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder
punitivo que se le otorga.
Dicho poder tiene
una doble manifestación: penal y administrativa. Dualidad que tiene su origen
en la filosofía liberal que adoptó un derecho penal jurisdiccional y
legalizado, pero dejó en manos del ejecutivo poderes sancionatorios. No
obstante, la finalidad que se persigue con las funciones adscritas a cada una
de estas ramas y con las sanciones que se derivan de su ejercicio, permiten
establecer diferencias sustanciales entre una y otra. Asi, mientras que el
derecho penal "protege el orden social en abstracto y su ejercicio
persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad
sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su
organización y funcionamiento"[1].
Se propone en la
doctrina llamar al poder sancionador del Estado, en su manifestación
administrativa, "derecho administrativo penal", pues su esencia es
administrativa, pero por tratarse del ejercicio de la potestad sancionadora, en
buena medida sustraída al derecho penal, debe regirse por los principios
inspiradores del derecho punitivo, para preservar la seguridad jurídica. Al
respecto la Corte ha considerado que el ejercicio de los derechos contenidos en
el artículo 29 de la Carta pueden ser restringidos en el ámbito administrativo,
pero debe respetarse siempre su contenido mínimo esencial[2]. Aunque ello no
significa que las orientaciones filosóficas, principios y reglas del Código
Penal, deban identificarse con las disciplinarias, pues entre ambas sanciones
existen diferencias en cuanto al contenido, objeto y finalidad[3].
De acuerdo con la
doctrina citada, el derecho administrativo penal se divide en disciplinario,
integrado por las disposiciones que regulan ilícitos y sanciones
administrativas, atribuidas a quienes infringen especiales deberes de lealtad y
rectitud, que generalmente les vienen impuestos por una investidura pública; económico,
que comprende las normas imponibles a quienes no ajustan su comportamiento
socioeconómico a los intereses del Estado en su tarea de velar por el normal
funcionamiento de todo el aparato económico en vista de la producción,
distribución y consumo de bienes y servicios, con miras a lograr unas mejores
condiciones de convivencia; policivo, normatividad
encaminada a tutelar el orden público, la tranquilidad, la seguridad pública;
la prevención de hechos punibles, asegurando de manera eficaz una buena
prestación del servicio de policía y la debida conducción de los ciudadanos;
por ejemplo, el Código de Policía; sobre salubridad pública; sobre
transporte y tránsito terrestre, etc.
En el ámbito del
derecho administrativo penal disciplinario se ubican los poderes disciplinarios
del juez, en virtud de los cuales éste impone sanciones disciplinarias a sus
empleados y correccionales a los demás empleados o particulares. Tales poderes
tienen por objeto dotarlo de "una serie de instrumentos que posibilitan su
labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que
son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen
situaciones en las que predominan conflictos de intereses..."[4].
Es de
advertir que cuando se trata de la imposición de sanciones correccionales a los
particulares o empleados públicos que actúan en el proceso, bien en calidad de
partes o de auxiliares de la justicia, el juez ejerce esa potestad a través de
actos de naturaleza jurisdiccional, "desde los puntos de vista orgánico,
funcional y material"[5],
no susceptibles por ello de ser revisados ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
De
acuerdo con la anterior exposición, puede concluírse que la sanción por el
desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se
inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el
de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho
fundamental reclamado por el actor. Precisión que la Corte ya había hecho en
sentencias anteriores:
"La facultad
del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden (la proferida
por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de
la acción de tutela y con ocasión de la misma), debe entenderse inmersa dentro
del contexto de sus poderes disciplinarios asimilables a los que le concede al
juez civil el numeral 2o del artículo 39 del Código de Procedimiento
Civil"[6].
"la figura
jurídica del desacato, ... no es más que un medio que utiliza el juez del
conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, mas exactamente
correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien desatienda
las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva
la protección de los derechos fundamentales, en favor de quien ha demandado su
amparo[7]".
Ahora bien: ninguna
razón jurídica justifica la atribución de una doble naturaleza a la sanción por
desacato dada en materia de tutela, según el momento procesal en que se emita
la orden, pues con todas las órdenes que el juez de tutela profiera se busca,
en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del
derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por
el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad
distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada.
En consecuencia, no
es correcta la apreciación del actor cuando atribuye naturaleza penal a la
sanción por el desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden
dada en el fallo, y como ésta es la base sobre la que edifica los cargos contra
el artículo 52 del decreto 2591 de 1991, la demanda no está llamada a
prosperar, como se expondrá seguidamente.
2. La sanción por
desacato y el principio del juez natural.
Teniendo en cuenta
que la sanción por desacato corresponde al ejercicio de los poderes
disciplinarios del juez, la autoridad judicial facultada para aplicarla es el
juez que dió la orden, y no el penal, como erradamente lo entiende el actor.
Precisión que ya hizo la Corte en la sentencia C-243 de 1996 precitada. En ella
se dijo:
"De la
lectura del inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el
adjetivo 'mismo' se utiliza para referirse al juez de primera instancia, o,
según el caso al juez que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él
se refiere el inciso primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la
acción en primera o en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito
por el art. 31 del decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice
para su cumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser
cumplido de inmediato".
3. Concurrencia
de las sanciones penal y disciplinaria por desacato.
El artículo 52 del
decreto 2591 de 1991 dispone que el incumplimiento de una orden proferida por
un juez dentro del trámite de la acción de tutela, dará lugar a la sanción por
desacato, "sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar". Para el actor, la concurrencia de sanciones por desacato prevista
en la norma acusada y la que pueda imponerse por el delito de fraude a
resolución judicial vulnera el principio del non bis in idem, dado que
en ambas normas se reprime la misma conducta.
En síntesis, lo que
plantea el actor es que el artículo 52 acusado es inconstitucional porque la
conducta que la norma sanciona ya está tipificada en el artículo 184 del Código
Penal.
Para enfrentar el
cargo, la Corte debe advertir en primer término que si bien es cierto que entre
los artículo 52 del decreto 2591 de 1991[8]
y 184 del decreto 100 de 1980 -Código Penal- existe similitud, en cuanto se
trata de normas de carácter punitivo que tienen un mismo rango legal, e incluso
los elementos integrantes de las conductas típicas se asemejan, también lo es
que estas circunstancias no hacen inconstitucional la norma acusada, pues dicho
vicio sólo puede derivarse de la inconformidad de la disposición con otra de
rango superior, y no de los conflictos que puedan existir entre dos normas de
igual jerarquía legal.
Los conflictos
normativos que puedan surgir entre la disposición demandada y cualquiera otra
de orden legal, deben ser resueltos por los jueces ordinarios al conocer de los
casos particulares, pero no por la Corte, cuya competencia se limita
exclusivamente, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numerales 4 y
5 de la Carta, a establecer si por el aspecto formal o por su contenido
material las leyes y decretos acusados vulneran la Constitución.
En estos términos,
el tema de decisión para la Corte se limita a verificar si el contenido
material del artículo 52 acusado[9]
al prever, en forma abstracta la concurrencia de sanciones, disciplinaria por
desacato y penal, vulnera o no el principio del nom bis in idem o
cualquiera otra disposición constitucional.
Partiendo de la
distinción que se hizo entre sanciones disciplinarias y penales, y reiterando
la jurisprudencia elaborada por la Corte en el sentido de que estos dos tipos
de sanciones pueden concurrir porque están previstos en normas de categoría,
contenido, objeto, finalidad y alcances diferentes,[10] se concluye que la
previsión normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y,
penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento
de las órdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el trámite de la
acción como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya
que la índole de los procesos y la causa de iniciación de los mismos, es
distinta en ambos casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes
disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la
orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en
tanto que el segundo es de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la
vulneración de los bienes jurídicos constitucional o legalmente protegidos,
producida con la omisión del cumplimiento de lo ordenado.
Lo anterior no es
óbice para que en supuestos determinados los jueces de tutela o los penales,
respectivamente, se abstengan de aplicar la sanción disciplinaria o penal,
derivada del incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si
consideran que al hacerlo imponen una doble sanción por un mismo hecho, pues no
debe olvidarse que el ejercicio de la función punitiva supone siempre el
respeto de las garantías sustanciales y adjetivas de los procesados.
4. Procedimiento
para la imposición de sanciones por desacato.
Para la imposición
de la sanción por desacato el legislador estableció en el inciso segundo del
artículo 52 acusado, un procedimiento especial, distinto al regulado en el
Código de Procedimiento Civil para el trámite de las sanciones que el juez
impone en ejercicio del poder disciplinario que se le ha conferido, y diferente
también, por su naturaleza, al previsto en el Código de Procedimiento Penal. La
inaplicación del procedimiento penal para imponer la sanción por el desacato de
la orden dada en el fallo por el juez de tutela no vulnera el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta, pues,
como reiteradamente se ha dicho, esta sanción es de carácter disciplinario y no
penal.
En relación con el
inciso segundo del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, la Corte, mediante la
sentencia No. C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, declaró exequible la
expresión "La sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite
incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de
los tres días siguientes si debe revocarse la sanción", e inexequible la
frase que dice: "La consulta se hará en el efecto devolutivo". Dijo
la Corte:
"...entre
varias alternativas el legislador escogió precisamente la del trámite
incidental y frente a la posibilidad de señalar los recursos que cabrían contra
el auto que lo decidiera guardó expreso silencio, estableciendo tan sólo, como
obligatorio frente a la decisión, el grado jurisdiccional de la consulta.
"Al proceder
de esta manera el legislador definió claramente los derechos de los sujetos
procesales, sin que sea menester acudir a las reglas del procedimiento civil
para definir los alcances de esta norma. Cuando el texto de una norma es claro,
debe interpretarse en su sentido natural y obvio, sin desvirtuarlo mediante la
comparación con principios o normas jurídicas que no son los especiales frente
a la situación jurídica regulada en concreto.
...
"Ahora bien,
la norma sub examine en su parte demandada se limita a indicar que el auto que
decide un incidente de desacato imponiendo una sanción "será consultado al
superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe
revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo". Al
expresar lo anterior, está simplemente ejerciendo de lleno la función que
compete al legislador de definir las formas propias de cada juicio, que
determinan cada etapa del proceso.
"Esta
función obviamente compete a la ley, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el artículo 150 superior. El legislador tiene así plena facultad
para determinar las ritualidades procesales, naturalmente dentro de los límites
impuestos por la Constitución Política, tal como lo corrobora además el
artículo 31 constitucional que prescribe que "toda sentencia judicial
puede ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la
ley", con lo cual confirma que es a la ley a quien compete determinar
las ritualidades procesales.
...
"La negación
de la segunda instancia no es de suyo una negación del derecho de acceso a la
justicia y asi lo entiende el ordenamiento constitucional. De otra forma, no
hubiera dispuesto en su artículo 31 que toda sentencia será susceptible de
apelación o consulta, salvo las excepciones que consagre la ley.
...
"Razones
muy claras motivaron al legislador para eliminar ciertos estadios procesales en
el incidente que nos ocupa. Asistido por la facultad constitucional que tiene
para proferir los estatutos procesales y habida cuenta de la naturaleza propia
del proceso de tutela, en el cual se hace más imperiosa la necesidad de
proferir decisiones rápidas y oportunas, no quiso dilatar el trámite más allá
de lo estrictamente necesario para garantizar los derechos fundamentales de las
partes. Esto explica lo sumario del procedimiento, y el no reconocimiento de
ciertos recursos en cabeza de las partes".
4. Conclusión.
En síntesis, la
sanción por desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden
proferida, bien sea en el trámite de la acción o en el fallo, es una sanción de
carácter correccional, que por su naturaleza se distingue de la sanciones
penales que puedan derivarse del incumplimiento de las mismas órdenes y, en
principio, no se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos
de sanciones. Por tanto, se declarará exequible el inciso primero del artículo
52 del decreto 2591 de 1991, pues dicha norma no vulnera el artículo 29 de la
Carta ni ninguna otra disposición Superior.
III. DECISION.
Con fundamento en
las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del decreto 2591 de 1991.
Segundo.
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-243 de 1996, en relación con la
expresión "La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite
incidental", contenida en el inciso segundo del artículo 52 del decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a
quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]T-097 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2]T-145 de 1993 y T-097 de 1994,  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[4]C-218 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz
[5]T-351 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[6]C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[7]T-554 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[8] El decreto 2591 de 1991 fue expedido por el Presidente de la
República con fundamento en las facultades extraordinarias que le confirió el
Constituyente en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta.
[9] El análisis de los especiales requisitos de forma del decreto
2591 de 1991 ya fue realizado por la Corte en la sentencia C-155A de 1993, M.P.
Fabio Morón Díaz
[10]Ver, entre otras, las sentencias T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita
Barón; C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-319 de 1994, M.P. Hernando
Herrera Vergara; C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.