T-865-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-865/13
ACCION DE TUTELA PARA EL
RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia cuando afecta mínimo vital y
demás derechos de personas de la tercera edad
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA
DE PENSION DE VEJEZ-Entidades
encargadas de su reconocimiento, deben tener en cuenta semanas cotizadas con
anterioridad a vigencia del Sistema de Seguridad Social en Pensiones
La
Corte ha sostenido que se trata de un derecho suplementario para quienes no
logran acreditar los requisitos para obtener la pensión. Además, ha resaltado
que su finalidad es la de “recibir una compensación en dinero por cada una de
las semanas cotizadas al sistema de seguridad social y que tiene como finalidad
hacer efectivo el mandato constitucional que impone al Estado el deber de
garantizar a todas las personas el derecho a la seguridad social”. Ahora bien,
esta Corporación ha advertido que la mencionada prestación debe ser reconocida
aún a las personas que realizaron aportes con anterioridad a la entrada en
vigencia del Sistema de Seguridad Social. Entre otras, ha realizado las
siguientes consideraciones: En virtud de los principios de eficiencia y
continuidad del servicio, la Ley 100 de 1993 estableció el reconocimiento de los
periodos cotizados con anterioridad a su entrada en vigencia, con el fin de
cumplir los requisitos para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivientes.
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Puede
ser solicitada en cualquier tiempo/INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE
VEJEZ Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Procedencia por cuanto derecho a la
indemnización sustitutiva es imprescriptible
La Sala considera que el
presente caso cumple el requisito de inmediatez porque el derecho a reclamar
prestaciones pensionales tiene el carácter de imprescriptible. Adicionalmente,
se observa un posible desconocimiento de derechos fundamentales que, de confirmarse,
implicaría una vulneración actual de las garantías de la actora que, además,
repercute de forma continua en su mínimo vital. Por estas razones la Sala
concluye que en el presente caso no se incumple la exigencia derivada del
principio de inmediatez que toda acción de tutela debe cumplir.
DERECHO AL MINIMO VITAL DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden de reconocer y pagar indemnización
sustitutiva de pensión de vejez
Referencia: Expediente
T-4023450.
Acción de tutela presentada
por Noria Jaidet Contreras Conteras contra Gobernación de Santander - Fondo
Territorial de Pensiones de Santander.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre
de dos mil trece (2013).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis
Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de
tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en la acción de
tutela instaurada por Noria
Jaidet Contreras Conteras en
contra de la Gobernación de
Santander - Fondo Territorial de Pensiones de Santander.
I. ANTECEDENTES
A continuación se resumen los fundamentos
fácticos relevantes que obran dentro del expediente de la acción de tutela
interpuesta por Noria Jaidet
Contreras Conteras en contra de
la Gobernación de Santander - Fondo Territorial de Pensiones de Santander.
1.
Hechos
1.1.
La accionante indicó que al momento de presentar la demanda de tutela
contaba con 69 años.
1.2.
Afirmó que prestó sus servicios por 12 años, como auxiliar de enfermería
en el hospital de Barrancabermeja.
1.3.
Señaló que solicitó ante la entidad accionada el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ya que cumplía con la edad
requerida para pensionarse, pero no tenía el tiempo suficiente para adquirir el
derecho de dicha prestación.
1.4.
Indicó que el 19 de febrero de 2013, la entidad accionada negó su
petición de reconocimiento de la indemnización sustitutiva, al considerar que
el tiempo laborado fue anterior a la entrada en vigencia de la de Ley 100 de
1993.
1.5.
Aclaró que es una persona de escasos recursos, que no tiene bienes, que
por ser una persona de la tercera edad nadie le da trabajo y que padece con
graves quebrantos de salud.
2. Fundamentos jurídicos de
la solicitud de tutela
Afirmó la accionante que la
entidad demanda vulneró sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital,
a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso y a
la protección reforzada a las personas de la tercera edad, por haberle negado
el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez.
Por lo anterior, solicitó de manera
inmediata le sea reconocido el derecho pensional a la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez.
3. Respuesta de la entidad
demandada[1]
La
Gobernación de Santander manifestó que en primer lugar la accionante no agotó
los recursos de la vía gubernativa, y en segundo lugar que podía acudir ante la
jurisdicción ordinaria en busca de lo pretendido. En ese sentido, señaló que la
tutela es una herramienta de naturaleza excepcional y subsidiaria por lo que
escapa de la competencia del juez constitucional el reconocimiento de derechos
prestacionales.
Mencionó que la accionante
durante el tiempo que laboró en el Hospital de Barrancabermeja, no realizó
aportes al sistema de seguridad social para la pensión de vejez, toda vez que “(…)
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el otrora Instituto de
previsión Social de Santander no recibía cotizaciones o aportes para pensión, menos
aún de funcionarios al servicio de la
ESE San Rafael de Barrancabermeja, dado que dicha facultad solo la tenía el
Instituto de Seguros Sociales, entidad que después de su entrada en vigencia
siguió recibiendo cotizaciones y aportes (…)”.
4. Decisión del juez de
tutela de primera instancia[2]
En sentencia del 20 de mayo de
2013, el Juzgado 11 Administrativo Oral de Bucaramanga decidió negar el amparo
solicitado, al considerar que “(…) en primer lugar existen otros mecanismos
judiciales ordinarios diseñados para resolver el problema jurídico planteado
por la actora; además, la accionante no demostró la ausencia de efectividad o
de idoneidad de los mecanismos existentes, toda vez que solo en esas
situaciones el juez constitucional puede desplazar al juez natural en aras de
garantizar los derechos fundamentales del accionante (…)”.
Agregó que el 16 de junio de
2011, la accionante recibió la respuesta de la entidad accionada a una primera petición
que aquella había presentado en el mismo sentido, es decir solicitando el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Sin embargo, “(…) el 14 de febrero de 2013, la señora NOIRA JAIDET
CONTRERAS volvió a solicitar la indemnización sustitutiva, la que fue resuelta
desfavorable. Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que la accionante
interpone la acción de tutela el 9  de mayo de 2013, es decir, mas de un año
después de la primera negativa por parte de la entidad accionada, en este
sentido es claro para el despacho que la acción no fue promovida dentro de un
termino razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos  que
considera vulneraron sus derechos fundamentales. (…) ante la injustificada demora
en la interposición de la acción, esta se torna improcedente como mecanismo
extraordinario”
5. Decisión del juez de
tutela de segunda instancia[3]
En sentencia del 25 de junio
de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander, confirmó la decisión de a-quo,
toda vez que compartió su argumento, según el cual “(…)  a pesar de que la
señora Noria Conteras, es una persona de 69 años de edad, ello no justifica por
sí solo la procedencia de la acción de tutela para efectos del reconocimiento y
pago de derechos prestacionales, máxime si existe una controversia jurídica en
relación con la aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos
legales para acceder a este derecho prestacional, pues ello implicaría desvirtuar
la naturaleza subsidiaria y residual del mecanismo de amparo constitución”.
6. Pruebas
De las pruebas que obran en el expediente
se destacan:
- Copia simple de la cédula de
ciudadanía (folio 2 c. pal).
-. Acto administrativo
mediante el cual niega la solicitud del reconocimiento a la indemnización
sustitutiva (folio 3-4 c. ppal).
- Poder especial otorgado por
el accionante (folio 1 c. pal).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
7.1. Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la
decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
Problema jurídico
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si una entidad del Sistema General de Pensiones vulnera los derechos
fundamentales a la vida, al mínimo vital,  a la dignidad humana, a la salud, a
la seguridad social, al debido proceso y a la protección reforzada a las
personas de la tercera edad, al negar el reconocimiento de una indemnización
sustitutiva con fundamento en que la afiliada i) laboró en una entidad pública,
ii) que no realizaba aportes al sistema de seguridad social y iii) estuvo
vinculada con anterioridad a la expedición de la
Ley 100 de 1993.
Para abordar este problema jurídico, se
precisará la jurisprudencia constitucional respecto de: (i) el
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y (ii)
la procedencia excepcional de la acción de tutela en relación con actos
administrativos en materia pensional. Con base en ello, (iii) se
procederá a revisar el caso concreto.
El derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
El
artículo 48 constitucional le atribuye a la seguridad social una doble
naturaleza; la primera, como servicio público de obligatoria prestación por el
Estado y de los particulares autorizados y, la segunda, como un derecho
garantizado a todos los ciudadanos. Adicionalmente, se consagró como un derecho
irrenunciable de especial protección constitucional.
Ahora
bien, el legislador, mediante la Ley 100 de 1993, organizó el Sistema General
de Seguridad Social como un “conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad”[4].
Igualmente, dispuso que estaría conformado por los regímenes generales
establecidos para (i) pensiones; (ii) salud; (iii) riesgos profesionales y (iv)
los servicios complementarios que se definan en la ley[5].
De
forma específica, el sistema pensional tiene como fin garantizar el amparo contra
las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en dicha ley[6].
Precisamente, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 estableció la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, en los siguientes términos:
“Las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado.”
Al
respecto, la Corte ha sostenido que se trata de un derecho suplementario para
quienes no logran acreditar los requisitos para obtener la pensión[7].
Además, ha resaltado que su finalidad es la de “recibir una compensación en
dinero por cada una de las semanas cotizadas al sistema de seguridad social y
que tiene como finalidad hacer efectivo el mandato constitucional que impone al
Estado el deber de garantizar a todas las personas el derecho a la seguridad
social”[8].
Ahora
bien, esta Corporación ha advertido que la mencionada prestación debe ser
reconocida aún a las personas que realizaron aportes con anterioridad a la
entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social. Entre otras, ha realizado
las siguientes consideraciones:
En
virtud de los principios de eficiencia y continuidad del servicio, la
Ley 100 de 1993 estableció el reconocimiento de los periodos cotizados con
anterioridad a su entrada en vigencia, con el fin de cumplir los requisitos
para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes[9].
De este modo, el literal f) del artículo 13 de la
Ley 100 de 1993 señala que “para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de
las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al
Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector
público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera
sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.
Adicionalmente, el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001[10] prescribe
que al momento de realizar la estimación pecuniaria del monto de la
indemnización sustitutiva reclamada es preciso tomar en consideración la
totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la
Ley 100 de 1993”.
La
Corte ha afirmado que las normas laborales y de seguridad social son de orden
público en tanto responden a intereses generales y necesidades primordiales
para la sociedad. Por ello, se deben aplicar a las situaciones vigentes o en
curso al momento en el que entraron a regir; sin embargo, no tienen efecto
retroactivo, es decir, no afectan aquellas situaciones jurídicamente
consolidadas. En este sentido, ha recordado los artículos 14 del Código
Sustantivo del Trabajo y 11 de la Ley 100 de 1993:
“Las
disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por
consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son
irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley.”
“El
Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos
los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando,
adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas
anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes
a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a
una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez,
sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en
todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general”.
Así
mismo, este Tribunal ha manifestado que el derecho a la indemnización
sustitutiva es irrenunciable puesto que emana de la garantía constitucional a
la seguridad social contemplada en el artículo 48 de la
Constitución Política. En consecuencia, la prestación citada es
imprescriptible y puede ser reclamada en cualquier tiempo, siempre que el
interesado haya cumplido la edad para pensionarse y no reúna las cotizaciones
para lograr el reconocimiento de la pensión. Sobre este punto, la
Sentencia T-972 de 2006 sostuvo:
“El
derecho a la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas
en el sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que
puede ser reclamada en cualquier tiempo[11]. Así, la
indemnización sustitutiva, sólo se sujeta a las normas de prescripción desde el
momento en que ha sido reconocida por la entidad responsable, previa solicitud
del interesado, quien, como se anotó, puede libremente optar bien por elevar el
requerimiento para el reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar
cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez.”
Así
mismo, la Corte ha manifestado que el derecho pensional a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, puede solicitarlo una persona que no haya
cotizado pero que hay prestado sus servicios al Estado, antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, así:
“Finalmente,
la Corte Constitucional ha señalado que las entidades encargadas del
reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez deben tener en cuenta las semanas cotizadas o el tiempo de servicio
prestado por el peticionario antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”
(…)
Sin embargo, la entidad accionada le
negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con el argumento de
que esa prestación fue creada por la Ley 100 de 1993, y que la accionante no
hizo aportes al sistema en vigencia de esta norma. Al respecto, la Sala de
Revisión considera que los argumentos expuestos por Cajanal EICE – en
liquidación – para negar el reconocimiento del derecho, desconocen la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, según la cual, la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez también beneficia a aquellas
personas que solo hicieron aportes o prestaron servicios al Estado antes de
la entrada en vigencia del sistema general de pensiones establecido por medio
de la Ley 100 de 1993”[12]  (negrilla
fuera del texto).
Igualmente,
el Consejo de Estado manifestó que “en aras de despejar cualquier duda
respecto del reconocimiento de un derecho consagrado en la
Ley 100 de 1993, a una persona que para la fecha en la cual ésta entró en
vigencia no estaba vinculada al servicio público, destaca la
Sala que el legislador no exigió como presupuesto del reconocimiento del
derecho a la indemnización sustitutiva estar vinculado al servicio, ni excluyó
de su aplicación a las personas que estuvieran retiradas del servicio. Si así
lo hubiere hecho, tal disposición sería a todas luces inconstitucional, entre
otras razones, por ser violatoria del derecho a la igualdad contenido en el
artículo 13 de la Carta y desconocer la irrenunciabilidad de los derechos
ciertos e indiscutibles (art. 15 C.S. del T.) y de los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales- art. 53 ibídem-, así como la situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la
asistencia a las personas de la tercera edad- art. 46-.”[13]
Por
último, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la figura de la indemnización
sustitutiva, “no consagró ningún límite temporal a
su aplicación ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona
hubiera efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a
regir la Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere
cumplido la edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad”[14].
Así
las cosas, tendrán derecho a solicitar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de vejez las personas que, independientemente de haber estado
afiliadas al Sistemas Integral de Seguridad Social al momento de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, cuentan con la edad exigida pero no reúnen las
semanas de cotización o el tiempo de servicios con el Estado para acceder a la
pensión de vejez.
Condiciones de procedencia excepcional de
la acción tutela contra actos administrativos en materia pensional
El derecho al debido proceso consagrado en
el artículo 29 Constitucional impone a todas las autoridades judiciales y
administrativas la obligación de desarrollar sus funciones con sujeción a
reglas mínimas sustantivas y procedimentales, con el objeto de hacer efectivos
las garantías e intereses de las personas. Así, este Tribunal ha reconocido que
el citado derecho implica una regulación jurídica que limita materialmente los
poderes del Estado y evita que las autoridades públicas actúen a su arbitrio[15].
Específicamente, esta Corporación ha
indicado que esta garantía se concreta en: “(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa
(ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal”[16].
Además, ha advertido que de su aplicación “se desprende que los
administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a
pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de
defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las
garantías establecidas en su beneficio”[17].
En lo que se refiere a la
procedibilidad de la tutela contra los actos administrativos, la Corte ha señalado
como regla general que la solicitud de amparo no es el medio adecuado para
controvertirlos, puesto que existen mecanismos administrativos y judiciales
para lograrlo. Sin embargo, ha aceptado su procedencia excepcional, al menos
como mecanismo transitorio, cuando:
“(i) la
actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial
los postulados que integran el derecho al debido proceso; y
(ii) los
mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan
idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia
de un perjuicio irremediable(…)”[18].
10.4. Ahora bien, la Sentencia
T- 571 de 2002 identificó dos eventos en los cuales el acto administrativo que
resuelve una solicitud pensional es contrario a las garantías propias del
debido proceso:
“i. Cuando en
el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una
pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos
establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega
el reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por
ejemplo la expedición del bono pensional.
ii. Cuando en
el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de la
pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar las
normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden constitucional
del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce la aplicación
de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de transición previsto en
el sistema general de pensiones.”
Con el fin de analizar la
afectación del derecho al debido proceso, esta Corte ha hecho uso de las
causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
por tratarse de las formas más usuales de vulneración. No obstante, ha
reconocido que se trata de escenarios diferentes dado que “la
procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos es más estricta
que contra decisiones judiciales, puesto que las controversias jurídicas que
generen aquellos deben ser resueltas, de manera general y preferente, a través
de los recursos judiciales contenciosos”[19]. Al respecto, la Sentencia T-214 de 2004 señaló:
“Aunque el derecho al debido
proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En
principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa
administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las
garantías fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes
pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y
probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad
nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia,
cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos
administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de
los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo. El recurso de
amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos
fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona
cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el
mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá
improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable”.
Así las cosas, se vulnerará el
debido proceso en lo administrativo en los siguientes supuestos[20]:
“Defecto orgánico, que
se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de
reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo. Se
trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable
sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la
decisión correspondiente (…)
Defecto procedimental
absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido
tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el
ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que para
su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo constitucionalmente
válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento aplicable; (ii)
las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación verificable
de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y
(iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los
remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento (…)
Defecto fáctico, que se
demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el
absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. Este
defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto que
para su estructuración no basta plantear una diferencia de criterio
interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el
funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos
probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal magnitud que
resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo que de no
haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado (…)
Defecto material o
sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el
acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales,
declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables
para el caso concreto. La jurisprudencia también ha contemplado que la
interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de
estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical
oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación
por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la
doctrina define como interpretación contra legem (…)
Error inducido o vía de
hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad
administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de
las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero
(…)
Falta de motivación, que
corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones
fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha tenido un profundo
desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado que la
motivación del acto administrativo es un aspecto central para la garantía del
derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de tales
premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante la
jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el
artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del
derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la
función administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta
Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento
confiere a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional
para adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un
ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese
escenario también deba hacerse expresa la motivación de la decisión (…)
Desconocimiento del
precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la
autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del
contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional (…)
Violación directa de la
Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de
forma específica, normas de la Carta Política. Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas.” (Subraya fuera de texto)
Análisis del caso concreto
Como se explicó, la
jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la acción de tutela no
procede, en principio, cuando la pretensión es el reconocimiento de un derecho
pensional. Por ello, esta Sala pasará a analizar si en el presente asunto opera
la tutela como mecanismo subsidiario ante la inminencia de un perjuicio
irremediable y el cumplimiento del requisito de oportunidad en la presentación
de la solicitud de amparo.
En el caso que nos ocupa, la
accionante es  una persona de 69 años, por lo que merece una especial
protección constitucional en los términos de los artículos 13 y 46 de la Carta
Política. Éstos le imponen al Estado el deber de brindar una protección
especial “a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”, y la
obligación de concurrir, con la colaboración de la sociedad y la familia,
a “la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad”.
Por lo anterior, este Tribunal
ha sostenido que la procedencia excepcional de la petición de amparo en los
casos de reclamaciones pensionales se justifica cuando sus titulares son
personas de la tercera edad, puesto que se trata de sujetos que por su
condición económica, física o mental se encuentran en condición de debilidad
manifiesta, lo que permite otorgarles un tratamiento especial y diferencial más
digno y proteccionista que el reconocido a los demás miembros de la comunidad[21].
Adicionalmente, la
Sala advierte que la accionante no interpuso recurso alguno contra el acto
administrativo que le negó la indemnización y que cuenta con un mecanismo
ordinario para lograr el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. No
obstante esta situación, se debe reconocer que el proceso ante la jurisdicción
contencioso administrativa no resultaría eficaz para lograr la prestación
pensional de la señora Noria Jaidet Contreras Contreras,  ya que es posible
inferir que para el momento en que se adopte un fallo definitivo haya ocurrido
alguna circunstancia que impida el goce del derecho[22].
Ante esta situación se considera que, de conformidad con lo sostenido en las
sentencias T-411 de 2004[23] y T-888 de 2010[24],
resulta necesario estudiar y decidir el fondo sustantivo de la tutela con el
fin de darle primacía al derecho sustancial sobre el formal.
Ahora bien, contrario a lo
expresado por los jueces de instancia, la
Sala considera que el presente caso cumple el requisito de inmediatez porque
el derecho a reclamar prestaciones pensionales tiene el carácter de imprescriptible.
Adicionalmente, se observa un posible desconocimiento de derechos fundamentales
que, de confirmarse, implicaría una vulneración  actual de las garantías de la
actora que, además, repercute de forma continua en su mínimo vital. Por estas
razones la Sala concluye que en el presente caso no se incumple la exigencia
derivada del principio de inmediatez que toda acción de tutela debe cumplir.
En ese orden de ideas, las
condiciones personales de la demandante exigen la intervención
del juez constitucional con el fin de proteger sus derechos fundamentales y
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Una vez planteadas las
cuestiones preliminares, la Corte procederá a estudiar el fondo de la petición
de amparo que, de acuerdo con el problema jurídico, se trata de determinar se
existe vulneración por parte de la entidad accionada de los derechos
fundamentales invocados, al negar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por la señora Contreras Contreras,
debido que i) laboró en una entidad pública, ii) que no realizaba cotizaciones
por concepto de pensión de jubilación y iii) que dicha relación laboral inició
y finalizó con anterioridad a la entrada en vigor de la
Ley 100 de 1993.
La
Sala encuentra acreditado, por un lado, que la accionante prestó sus servicios
a la Secretaria de Salud - Hospital de Barrancabermeja, como auxiliar de enfermería
de forma discontinua entre el 18 de septiembre de 1963 y el 11 de abril de 1976,
por 12 años aproximadamente (fl. 38 c.ppal). Por otro, se demostró que para el
8 de julio de 2008, fecha en la que pidió la indemnización sustitutiva, contaba
con 69 años (fl. 5 c.ppal).
Así las cosas, a partir de los
presupuestos fácticos y las reglas jurisprudenciales anotadas, la Corte
considera que la negativa al reconocimiento y de la indemnización sustitutiva
por parte de la entidad accionada es manifiestamente contraria
al derecho fundamental al debido proceso y a los demás derechos fundamentales
invocados. Ello debido al defecto sustantivo por indebida interpretación en el
que incurre al no aplicar el artículo 37 de la Ley 100 de 1993
a la solicitud de prestación pensional presentada por la accionante, tal y
como lo ha reconocido de forma reiterada esta Corporación[25].
Por lo tanto, la entidad
accionada realizó una errada interpretación de la citada norma al considerar
que la indemnización sustitutiva solo es procedente para quienes hayan realizado
aportes después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad
Social, puesto que, como ya se aclaró, dicha prestación también beneficia a
aquellas personas que cumplieron con el requisito de edad y que solo hicieron
aportes o prestaron servicios al Estado antes de la entrada en vigencia del
sistema general de pensiones establecido en la 100 de 1993.
En consecuencia, y según lo
establecido por ésta Corte en un caso similar[26] los elementos para el cálculo de
la  indemnización deberán determinarse a partir de lo establecido en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y sus normas concordantes. Cuando estas
hablen de semanas cotizadas se entenderá semanas efectivamente laboradas.
Conclusión
En atención a que se comprobó
(i) que la señora Noria Jaidet Contreras Contreras, es una persona de 69 años
de edad, (ii) que prestó sus servicios por 12 años, aproximadamente al Hospital
de Barrancabermeja, antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 y (iii) que la indemnización sustitutiva correspondiente fue
negada con fundamento en los argumentos previamente referidos, la
Sala procederá a revocar la decisión de instancia y, en su lugar, concederá el
amparo judicial de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la
seguridad social, al debido proceso y a la protección reforzada a las personas
de la tercera edad
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida el 25de junio de
2013 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción de tutela
instaurada por Noria Jaidet Contreras Contreras en contra del Departamento de
Santander – Fondo Territorial de pensiones de Santander. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos constitucionales al mínimo
vital,  a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al debido
proceso y a la protección reforzada a las personas de la tercera edad de la peticionaria.
SEGUNDO.- ORDENAR al representante legal del Departamento de Santander
– Fondo Territorial de pensiones de Santander o la entidad encargada del
trámite de sus solicitudes pensionales que, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta decisión, emita acto administrativo
en el que se reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la
señora Noria Jaidet Contreras Contreras. El cálculo de la
indemnización sustitutiva deberá determinarse a partir de lo establecido en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y sus normas concordantes, y cuando estas
hablen de semanas cotizadas se entenderá semanas efectivamente laboradas Se
advierte que el proceso de pago no podrá superar el término de treinta días
calendario.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, y
cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] (Fl. 26 al 32 c.ppal)
[2] (fl. 80 al 84 c.pal)
[3] (fl. 120 al 123 c.pal)
[4] Ley 100 de 1993, preámbulo.
[5] Ibíd., artículo 8.
[6] Ibíd., artículo 10.
[7] Sentencia T-505 de 2011.
[8] Sentencia T-505 de 2011.
[9] Sentencia T-505 de 2011.
[10] “Por medio del cual se reglamentan los
artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la
Indemnización Sustitutiva del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación
Definida.”
[11] Sobre la imprescriptibilidad de los derechos prestacionales de la
seguridad social en pensiones y la posibilidad de reclamarlas en cualquier
tiempo ver, entre otras, las Sentencias C-230 de 1998 y C-624 de 2003.
[12] Sentencia T-475 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa
[13] En esa ocasión, el Consejo de Estado estudió el caso de un
ciudadano que prestó sus servicios a la rama judicial durante más de 17 años,
por períodos discontinuos, comprendidos entre el 4 de febrero de 1956 y el 6 de
octubre de 1983, lapso durante el cual se efectuaron los respectivos aportes
legales con destino a Cajanal. Bajo la vigencia de la
Ley 100 de 1993, el reclamante cumplió la edad de retiro forzoso, por lo que
resultaba imposible su vinculación al servicio. El demandante solicitó la
nulidad de las resoluciones, proferidas por Cajanal, que le negaron el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el
argumento de que se trataba de una prestación aplicable únicamente al sector
privado ya que la entidad demandada no recibía cotizaciones ni estaba encargada
de reconocer pensiones de vejez. A título de restablecimiento del derecho pidió
que se ordenara el pago de la indemnización sustitutiva.
[14] Sentencia T-1088 de 2007.
[15] Sentencia T-982 de 2004.
[16] Sentencia T-552 de 1992.
[17] Sentencia T-746 de 2005.
[18] Sentencia T-076 de 2011.
[19] Sentencias T-076 de 2011.
[20] Estos supuestos se encuentran en la
Sentencia T-076 de 2011, que los reformuló para el caso del amparo contra
actos administrativos, a partir de los motivos de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales.
[21] Sentencia T-083 de 2004.
[22] Ver, entre otras, sentencias T-284 de 2007,
T-239 de 2008 y T-505 de 2011.
[23] En la citada providencia, esta Corporación decidió que la acción de
tutela resultaba procedente en contra del fallo judicial atacado, aun cuando el
actor no había interpuesto el recurso de apelación. En esa ocasión, estableció
que las consecuencias procesales que surgían al no recurrir la sentencia no
eran aplicables puesto que debía prevalecer lo sustantivo, al tratarse de
derechos fundamentales, en especial, el estado civil.
[24] En esa ocasión, la Corte resolvió que era procedente estudiar si la
sentencia de segunda instancia dentro de un proceso de impugnación de paternidad
aunque el accionante no hubiera interpuesto el recurso extraordinario de
casación.
[25] Ver, entre otras, sentencias T-957 de 2010, T-836 de 2011 y T-039
de 2012.
[26] Sentencia T-479 de 2013
M.P. María Victoria Calle Correa