T-970-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-970/02
DERECHO A LA
IGUALDAD-Discriminación
por razón del régimen prestacional
DERECHO A LA
IGUALDAD-Discriminación
entre empleados judiciales por régimen de cesantías parciales
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-629618
Acción
de tutela instaurada por Raúl Zapata Restrepo contra el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Administrativa-
y otro.
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos
mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Ochenta y Seis Penal Municipal de Bogotá y el
Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de la misma ciudad, en el trámite
de la acción de tutela instaurada por Raúl Emilio Zapata Restrepo contra el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Consejo Superior de la
Judicatura.
I.
ANTECEDENTES.
El doctor Raúl Emilio Zapata Restrepo,
instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Administrativa- y las Direcciones
Nacional y Seccional de Administración Judicial con sede en Bogotá, por
considerar que los entes demandados han vulnerado sus derechos fundamentales de
petición e igualdad, conforme a los siguientes hechos:
Señala que desde el 10 de enero de 1968 se
encuentra vinculado a la Rama Judicial, desempeñando actualmente el cargo de
Auxiliar de Magistrado, Grado 11, en la Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín.
Tras considerar que no le favorecía
acogerse el régimen prestacional consagrado en los Decretos 57 y 110 de 1993,
prefirió permanecer dentro del sistema que regía con antelación. Sin embargo, a
su modo de ver, debido a la permanencia en el régimen prestacional anterior, él
y todos aquellos que se encuentran en su misma situación, han sido objeto de
discriminación por parte de los entes demandados.
El fundamento de la anterior apreciación
radica en el hecho de que mientras a quienes se acogieron al nuevo régimen
prestacional les cancelan sus cesantías dentro de los primeros cuarenta y cinco
(45) días del año, quienes se encuentran en el régimen antiguo deben permanecer
en espera de ellas en forma indefinida.
Su situación es prueba de ello, pues desde
el 14 de agosto del año 2001, presentó ante la Dirección de Administración
Judicial -Seccional Antioquia-, solicitud de reconocimiento y pago de sus
cesantías parciales, la cual fue radicada en esa dependencia con el número CP
2660, sin que hasta la fecha de interposición de la tutela, haya recibido
notificación alguna al respecto.
El peticionario, en apoyo de su solicitud,
anexó los siguientes documentos:
Copia del desprendible de solicitud de
cesantías parciales, presentado ante la Dirección Seccional de la Rama
Judicial, de fecha 14 de agosto de 2001, radicado No. CP 2660.[1]
Copia del oficio No. LPR-0247 de 8 de
octubre de 2001, suscrito por la doctora María Nancy Castro Martínez, Unidad de
Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se da respuesta al derecho
de petición impetrado por el accionante, indicando que si bien dicha entidad
recibió la solicitud de pago de las cesantías parciales, el día 14 de agosto de
2001, éste tiene el turno No. 93 y que de todas maneras se respetarán  el orden
de las peticiones existentes, “para que en aras de la igualdad invocada se
cumpla  lo decidido por la autoridad judicial y no se cause la Irrisión de
acudir a la tutela para desconocer el orden de las solicitudes y reconocimiento
de quienes  acudieron primero y también esperan la provisión de recursos  para
su pago”.[2]
Copia de la Resolución No.1551 de 13 de
febrero de 2001, “Por la cual se efectúa una distribución en el Presupuesto de
Funcionamiento en Transferencias”, expedida por la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.[3]
Por lo expuesto, solicita la protección de
sus derechos fundamentales y en consecuencia, se ordene a las entidades
demandadas el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, con la
correspondiente indexación.
Por su parte, el doctor Juan Manuel Santos
Calderón, en su condición de Ministro de Hacienda y Crédito Público, en
memorial[4]
de fecha 6 de diciembre de 2001, dirigido al Juez 86 Penal Municipal de Bogotá,
solicitó  la improcedencia de la tutela por considerar que, como consecuencia
de la independencia de poderes, la Rama Judicial ejecuta autónomamente su
presupuesto, siendo el Consejo Superior de la Judicatura el encargado de
elaborar el anteproyecto de presupuesto en el cual va incluido el monto
requerido para el pago de las cesantías parciales de los funcionarios a su
cargo; además tiene a su cargo la ejecución de las apropiaciones
correspondientes a la Rama Judicial incluidas en el Presupuesto General de la
Nación, exceptuándose de esta labor  los giros iniciales de Tesorería.
Por tanto, el Ministerio de Hacienda –
Dirección del Tesoro Nacional- ha venido cumpliendo con los giros de los
recursos asignados a la Rama Judicial de acuerdo con las metas financieras
establecidas por el CONFIS y por tanto desconoce si con los dineros girados,
ésta ha cancelado las obligaciones relativas al pago de cesantías parciales,
dado que su función no es la de ejecutar el gasto.
Aduce además, que el Ministerio en
cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, ha asignado partidas
globales para cancelar las cesantías parciales de los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial para el año 2001 por un valor de “$ 31.299 millones de
pesos”, según lo establecido en el Decreto 2790 de 2000, de los cuales la
Dirección del Tesoro Nacional en lo que va corrido de la vigencia fiscal ha
girado a dicha Rama “la suma de             $ 122.427.016 millones”, de
lo que se desprende que el Ministerio así como sus dependencias han realizado
las gestiones tendientes a que las autoridades competentes cumplan con sus
obligaciones con sujeción a la ley.
De igual forma, la doctora Aura Libia Rojas
Quintero, Directora Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura, Seccional
Bogotá – Cundinamarca,  mediante oficio S.P.S.T. No. 0053 de 6 de diciembre de
2001[5], dirigido al Juzgado de
instancia, manifestó que el señor Raúl Emilio Zapata Restrepo “nunca ha
pertenecido a la planta de personal de un Despacho Judicial adscrito  a esta
Dirección Seccional y que por lo tanto esta Entidad no tiene competencia para
efectos  de efectuarle el reconocimiento  laboral alguno: así mismo que la
solicitud a que se refiere el accionante y que tiene  como fecha 14 de agosto
del presente año, no se radicó en esta Entidad y que en consecuencia no existe
obligación alguna con respecto a su contestación.”, por lo que solicita que
cese la acción incoada.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
Conoció del presente caso en primera
instancia el Juzgado Ochenta y Seis Penal Municipal de Bogotá, que en sentencia
de 13 de diciembre de 2001, tuteló los derechos fundamentales de petición e
igualdad del señor RAUL ZAPATA RESTREPO.
Luego de citar algunas sentencias de la
Corte Constitucional sobre este mismo tema, el a quo consideró que ha
sido vulnerado el derecho a la igualdad del peticionario, toda vez que se están
haciendo discriminaciones injustificadas de trato entre los empleados que se
acogieron al nuevo régimen de prestaciones sociales frente a los que
permanecieron en el antiguo sistema. Las cesantías pertenecen al trabajador y
no al Estado, y por ende, deben estar a disposición del servidor cuando
requiera su pago, sin que deba demorarse el reconocimiento y pago de manera
exagerada para los que permanecen en el sistema anterior.
También el derecho de petición se consideró
vulnerado, por cuanto de la respuesta dada por la administración no puede
predicarse satisfecho dicho derecho, al no existir una resolución que resuelva
de fondo el asunto puesto a su consideración.
Conforme a lo precedente, el juez de
instancia ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dar
respuesta a la solicitud presentada por el accionante, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de la providencia.
Asimismo, ordenó que en el evento de
proferirse resolución de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el
Ministerio de Hacienda y Crédito público, deberá dentro de las 48 horas situar
los fondos  indispensables para realizar el citado pago, siempre que hubiere
apropiación presupuestal para ese fin. De no haber la correspondiente
apropiación el término antes referido se concede para que inicie los trámites
dentro de la vigencia fiscal. Asimismo, ordenó a la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, que dentro de los cinco días siguientes al recibo de
la partidas correspondientes, cancele al actor las cesantías parciales, en caso
de ser reconocidas, pago éste que deberá realizarse respetando los turnos de
radicación de las demás solicitudes de cesantías.
Impugnada la decisión, el Juzgado Cuarenta
y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, en providencia de 22 de marzo de 2002,
confirmó en su integridad el fallo del a-quo bajo similares
consideraciones.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.     La competencia.
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 -9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto
2591 de 1991.
2.     Procedencia excepcional de la tutela para
el pago de acreencias laborales- Violación al derecho de petición e igualdad.
Tres han sido los temas que la Corte ha
tenido para evaluar cuando las solicitudes de cesantías parciales llegan al
conocimiento de esta Corporación.
Primero. La violación del derecho a la
igualdad por discriminación con las personas que no se acogieron al régimen de
los decretos 57 y 100 de 1993.
La Corte Constitucional, en reiterados
pronunciamientos[6]
y con el fin de  hacer efectiva la protección constitucional del derecho
fundamental a la igualdad, ha considerado que de manera excepcional la acción
de tutela procede para ordenar el reconocimiento y pago de las cesantías
parciales de los empleados de la Rama Judicial, cuando la demora en obtener el
citado reconocimiento radica única y exclusivamente en el régimen de cesantías
escogido por el servidor publico.
Al respecto la sentencia T-175 de 1997,
señaló:
“En el caso
sub-examine debe resaltarse, además, que, si bien los interesados persiguen el
pago de sus cesantías parciales, no es este el objeto central de las acciones
de tutela. La razón básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la
violación del derecho fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de
trato existentes entre los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al
nuevo régimen contenido en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron
bajo las normas anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.
“En efecto, como
lo manifestaron en sus escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está
cancelando sus cesantías parciales máximo en un mes después de haberlas
solicitado, los del antiguo sistema fácilmente tienen que esperar varios años
para lograr el pago.
“Esta
discriminación resulta odiosa pues no puede aceptarse que ante la ley y en las
mismas circunstancias, existan trabajadores tratados peyorativamente y
perjudicados desde el punto de vista económico sin razón válida alguna, tan
sólo como consecuencia de haber optado por un régimen legal diferente.”
De igual forma, la sentencia T-418 del 9 de
septiembre de 1997, indicó:
"...el
tránsito de un determinado sistema salarial o prestacional a otro no puede
implicar el establecimiento de categorías o castas de trabajadores, ni a la
pérdida, por parte de algunos de ellos, de los derechos mínimos reconocidos
directamente por la Constitución.
“El cambio de
legislación no puede llevar a que los trabajadores que queden cobijados por las
nuevas modalidades de protección de sus derechos laborales -que no otro puede
ser su contenido- queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la
ley; de la remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la
remuneración y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad
en el empleo; de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en
las normas laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o
estimulados a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de
la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales del Derecho; de la primacía de la realidad sobre las
formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación,
adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para
las mujeres, las madres y los menores.”
Segundo.
Violación del derecho de petición, en tanto la Administración o guarda silencio
o las respuestas dadas al interesado no resuelven de fondo lo pedido.
La jurisprudencia de la Corte ha sido
reiterada  al estudiar casos similares al que hoy nos ocupa, pues se ha
concluido que en los eventos en los cuales la administración ha guardado
silencio frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales,
o ha dado respuestas vagas e imperecisas que simplemente confunden y dejan al
peticionario sin la solución cierta de su situación, es  procedente proteger el
derecho fundamental de petición, pues tales conductas vulneran flagrantemente
el núcleo esencial del citado derecho.
Al respecto, dijo así la sentencia T-206 DE
1997:
“Así, en el
asunto que se examina, los solicitantes tenían derecho, con base en el artículo
23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les resolviera sin
demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenían o no derecho al
pago de sus cesantías parciales. Otra cosa era la disponibilidad actual del
Estado para pagarles de modo inmediato, según el Presupuesto de la vigencia
respectiva. Reconocer que tenían el derecho en ese momento no equivalía al pago
pero implicaba, como surge de la Constitución, que se hiciera lo necesario para
atender a esas obligaciones en el período siguiente o, inclusive, dentro del
mismo que se venía ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados,
como las adiciones presupuestales”.
“No puede
supeditarse el reconocimiento de las cesantías parciales a la existencia de
partidas presupuestales”
Igualmente, la jurisprudencia de la Corte
ha indicado que la administración no puede justificar la demora del
reconocimiento de las cesantías parciales en la falta de presupuesto para ello.
La sentencia T-072 de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, así
lo recordó:
"Cabe
anotar, también, que la doctrina de la Corte ha sido constante en señalar que
las cesantías parciales o anticipos de cesantías únicamente pueden pagarse
cuando exista apropiación presupuestal. Lo que no obsta para que se ordene a
través de la sentencia de tutela, que se haga el trámite correspondiente cuando
no exista tal apropiación presupuestal.
"En este
sentido, la Corte examinó el artículo 14 de la ley 344 de 1996, "por la
cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones", el cual declaró parcialmente exequible, en sentencia C-448
de 1997. Dice este artículo :
"Artículo
14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores
públicos, sólo podrán ("reconocerse, liquidarse y") pagarse cuando
exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de
que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales
para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los
reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso el rezago deberá
reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarlo."
“Se observa que
las entidades que intervinieron en estos procesos, al darle contenido a la
norma transcrita, olvidaron que la Corte Constitucional, en la sentencia C-428
de 1997 mencionada, declaró la exequibilidad del artículo, salvo la frase
"reconocerse, liquidarse y", en razón de que, como antes se señaló,
no se puede confundir el reconocimiento y liquidación de la obligación con el
pago mismo. Este último, es claro que sólo puede realizarse sobre la base de
existir partida presupuestal suficiente, tal como lo explicó la Corporación en
esta sentencia. Señaló la Corte :
‘4. Sujeción a
apropiación presupuestal para cesantías parciales
‘Salvo las
expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte del
artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar
los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal
disponible para todo gasto público.
‘En efecto, aun
habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo
claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de
manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido
prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer
de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra
sustento en la Carta Política.
‘No ocurre lo
mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no
pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni
supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya
existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo
derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor,
si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las
sumas que por tal concepto le es posible retirar.
‘Por ese motivo,
esta Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de
1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su ostensible
oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política.’
"Dijo así la
Sala Quinta de Revisión:
‘Dicha norma, en
cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es
inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta,
a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador
es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan
sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple
los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de
partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre
la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y
reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la
prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo
al tesoro no incluidas en el presupuesto.
‘Con arreglo al
artículo 4 de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras
"reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley
344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y
345 de la misma Carta".
‘Las enunciadas
razones son suficientes para declarar inexequibles los indicados términos.’
(sentencia C-428 de 1997, Magistrados ponentes, doctores José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa)”
3.
Caso
concreto.
En el caso sub examine se observa que el
demandante presta sus servicios a la Rama Judicial desde el 10 de enero de
1968, que no se acogió al régimen prestacional consagrado en los Decretos 57 y
110 de 1993, prefiriendo permanecer en el antiguo régimen de cesantías y que
desde el 14 de agosto del año 2001, solicitó el reconocimiento y pago de sus
cesantías parciales sin que hasta el momento de incoar la tutela se hubiera
efectuado dicho reconocimiento. Por su parte, la administración indicó que la
no cancelación del pago de la citada prestación económica obedecía a la falta
de presupuesto para ese propósito.
Los jueces de instancia , atendiendo los
dictados de la jurisprudencia de esta Corporación otorgaron el  amparo los
derechos fundamentales del actor  y ordenaron  a la Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial  resolver el derecho de petición interpuesto por el
accionante,  y al Misterio de Hacienda  que situara los fondos indispensables
para el pago de las cesantías parciales, una vez se produjera el respectivo
reconocimiento. De la misma manera, en aras de hacer efectivas las ordenes
anteriores, los fallos de instancia previeron un término para la consecución de
las partidas presupuestales necesarias para el pago de la prestación
solicitada. Se ordenó igualmente, cumplir con la cancelación de las cesantías
parciales del accionante, en caso de ser reconocidas, respetando los turnos de
radicación de las demás solicitudes de la misma especie.
Por todo lo anterior, siendo que las
decisiones de instancia se estiman conforme a la jurisprudencia sentada por la
Corte Constitucional, se confirmaran las sentencias de instancia, en tanto las
ordenes de protección dadas en el trámite de esta tutela,  son suficientes para
entender garantizados los derechos invocados por el actor.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la providencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, que a su vez confirmó la
providencia de 13 de diciembre de 2001 dictada por el Juzgado Ochenta y Seis
Penal Municipal de Bogotá dentro de la acción de tutela promovida por el señor
Raúl Emilio Zapata Restrepo contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección
Ejecutiva De Administración Judicial.
Segundo. Líbrese por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Folio 7
[2] Cfr. Folios 8 a 10
[3] Cfr. Folios 11 y 12
[4] Cfr. Folios 22 a 24
[5] Cfr. Folio 25
[6] Al respecto se pueden consultar entre otras las sentencias T-075 DE
2001, T-157 de 2001, T-161 de 2001, T-473 de 2001, T-572 de 2001, T-736 de
2001, T-1224 de 2001.