C-428-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-428/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de pluralidad de argumentos
No siempre el
cuestionamiento de una pluralidad de disposiciones con base en un solo
argumento conduce a tener la demanda por inepta. Así por ejemplo, la alegación
de un solo vicio de carácter formal puede ser suficiente para que, una vez
comprobada la infracción del procedimiento, la inconstitucionalidad afecte a
todo un documento normativo y, tratándose de vicios materiales, de una sola
acusación puede derivar la inconstitucionalidad de varios preceptos siempre que
sus contenidos sean idénticos o guarden una estrecha relación, e incluso la
Corte tiene la posibilidad de integrar unidad normativa con textos no
demandados a fin de que su decisión de retirar una disposición del ordenamiento
no resulte inocua a causa de la permanencia de disposiciones de contenido
similar al declarado contrario a la
Carta. Empero, el carácter excepcional de la integración de unidad normativa
y los requisitos de los que suele rodearse su procedencia, son datos que
advierten, muy claramente, que en el caso de las acusaciones por razones de
fondo lo normal es que unos mismos motivos de inconstitucionalidad afecten un
solo precepto, que es más difícil demostrar la afectación de varios preceptos
con base en argumentos idénticos y que todavía es más raro que una sola causa
de inconstitucionalidad sustantiva tenga capacidad para afectar un documento
normativo en su totalidad.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para realizar comparación de interpretación sin
sustento en la preceptiva demandada/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es oficioso
No cabe
realizar la comparación que un juicio de inconstitucionalidad supone a partir
de interpretaciones que no tienen sustento en los textos acusados de contrariar
la Constitución. Efectuar el cotejo entre la
Constitución y la ley y declarar la inconstitucionalidad con base en
significados ajenos a los preceptos demandados y, por lo tanto, carentes de
plausibilidad, sería tan grave como adelantar un proceso y condenar a una
persona por un delito en el cual no incurrió, debido a una errónea
identificación de la conducta real del sujeto con el tipo penal
correspondiente. La disparidad entre la interpretación de la actora y el
contenido de la preceptiva demandada en la práctica equivale a la inexistencia
de cargo, pues no se exponen las razones por las cuales los textos tachados de
inconstitucionalidad quebrantan la
Constitución y, dado que el control de constitucionalidad no es oficioso, está
fuera del alcance de la Corte tratar de reconducir el alegato de la demandante
hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para
provocar un pronunciamiento de fondo.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad
La Corte ha sostenido que en aras del principio
pro actione se debe intentar la interpretación de la demanda y captar el
sentido que el demandante le haya dado a su escrito y todo con la finalidad de
evitar el fallo inhibitorio. No obstante, en ciertas ocasiones la
interpretación de la demanda no permite identificar un significado que,
proporcionado por el demandante, torne viable la realización del juicio de
inconstitucionalidad y, entonces, se impone el fallo inhibitorio, pues la
Corte no puede construir los cargos, tampoco escoger las disposiciones sobre
las que quiera pronunciarse, ni determinar qué acusaciones asigna a un precepto
y cuáles a otro. La demanda en los términos en que está planteada no hace
factible la realización del juicio de inconstitucionalidad, ya que aún cuando
es fácil establecer cuál es el motivo que funda la solicitud de
inconstitucionalidad, tal motivo es el único aducido respecto de varios
artículos, cuyo contenido, en nada coincide con la interpretación brindada por
la demandante.
Referencia: expediente D-6988
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3, 4,
5, 8 y 9 de la Ley 36 de 1984 “Por la cual se reglamenta la profesión de
artesano y se dictan otras disposiciones”.
Actora: Ruth Gil Chacón
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  treinta
(30) de abril de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Ruth Gil Chacón demandó los artículos 2, 3,
4, 5, 8 y 9 de la Ley 36 de 1984 “por la cual se reglamenta la profesión de
artesano y se dictan otras disposiciones”.
2. Mediante Auto de fecha veintidós (22) de octubre de dos mil siete
(2007), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la
Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar la
demanda al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; al Ministerio de
Cultura, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), al Ministerio de
Educación, al Departamento Administrativo Nacional de la
Economía Solidaria, a Artesanías de Colombia S.A., a la
Asociación de Artesanos de Bogotá y a los decanos de las Facultades de Derecho
de las Universidades del Rosario, Javeriana y Nacional de Colombia, para que
intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las disposiciones acusadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 36.797, del 26 de noviembre de 1984:
LEY 36 DE 1984
(noviembre 19)
por la cual se
reglamenta la profesión de artesano y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
Artículo 2° Con el objeto de
propiciar la profesionalización de la actividad artesanal, se reconocerán las
siguientes categorías de artesano:
a) Aprendiz;
b) Oficial;
c) Instructor; y,
d) Maestro artesano.
Parágrafo. Artesanías de Colombia
S.A., organismo adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, indicará en
cada caso, y con base en la capacitación o experiencia acreditada, a qué
categoría artesanal corresponde la persona que ha solicitado el reconocimiento.
Una vez producido éste, el solicitante tendrá derecho a recibir el documento
que lo acredite como artesano.
Artículo 3° Facúltase al Gobierno
Nacional para que a través de Artesanías de Colombia S.A., organismo adscrito
al Ministerio de Desarrollo Económico reglamente y organice el registro de
artesanos.
Parágrafo. La condición de
artesano se acreditará mediante la inscripción en dicho registro.
Artículo 4° Para organizar el
registro nacional de que trata el artículo anterior, el SENA elaborará un
índice de oficios artesanales que comprenda aquellas actividades que por su
naturaleza dará lugar a que quienes las desarrollen profesionalmente se
inscriban como artesanos.
Artículo 5° La inscripción en el
registro se cancelará por las siguientes causales:
a) Renuncia del titular que
figura inscrito en el registro;
b) Fallecimiento del
titular;
c) En el caso de las personas
jurídicas, es causa de su cancelación la liquidación y disolución de la
sociedad.
Artículo 8° El Instituto de
Seguros Sociales establecerá los términos y condiciones necesarios para incluir
dentro del régimen de Seguridad Social a las personas cuya actividad artesanal
corresponda a alguna de las categorías contempladas en el artículo 3° de esta
ley.
Artículo 9° Créase la
Junta Nacional de Artesanías la que estará integrada por seis miembros así:
a) Por el Ministro de Educación
Nacional o su delegado, quien la presidirá;
b) Por el Ministro de Desarrollo
o su delegado ante la Junta Directiva de la
Empresa Artesanías de Colombia S.A.;
c) Por el Director del Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA o su delegado;
d) Por el Director del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas o su delegado;
e) Por dos delegados titulares
con sus respectivos suplentes elegidos por gremios de artesanos legalmente
constituidos.
Parágrafo. La
Junta Nacional de Artesanías elaborará su reglamentación de acuerdo a la
presente ley.”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran
infringidas
La accionante considera que las disposiciones demandadas
vulneran los artículos 16, 25, 26 y 71 de la
Constitución Política de 1991.
1.2.
Fundamentos de la demanda
La actora aduce
que las normas acusadas contradicen lo dispuesto por la
Carta Política respecto de la libertad para escoger profesión u oficio, del
derecho al trabajo y de la libertad de expresión artística y protección
cultural.
La demandante
señala que la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad son principios
fundantes de nuestro Estado Social de Derecho, en virtud de los cuales el
Constituyente consagró una serie de libertades que buscan el libre desarrollo
de la personalidad, de forma que cada quien pueda desarrollar su proyecto de
vida sin más límites que el respeto por los derechos de los demás. Dentro de
esas libertades, la de escoger profesión u oficio adquiere especial relevancia
en el asunto a discutir, como quiera que está estrechamente relacionada con el
papel que cada ciudadano desempeña dentro de la sociedad.
Aduce la actora
que la libertad para escoger profesión u oficio es un acto sujeto a la voluntad
de cada persona y su único límite es la escogencia de una actividad legal,
mientras que el ejercicio de la profesión comporta una mayor intervención
estatal, dado que “involucra al individuo en la esfera de los derechos de
los demás y el interés social”.
Para la
accionante, de una lectura del artículo 26 de la
Carta Política se concluye que sólo es posible exigir títulos de idoneidad a
quienes eligen el ejercicio de una ocupación, arte u oficio que requiere
formación académica, pero aquellas actividades que no la necesitan pueden ser
ejercidas libremente, salvo cuando impliquen un riesgo social. De esta manera,
la demandante considera que la actividad artesanal está ubicada dentro de las
ocupaciones, artes y oficios que, a diferencia de las profesiones, no requieren
formación académica.
Por otra parte y
acerca del riesgo social que implica la actividad artesanal, la actora asevera
que conforme a lo dispuesto en el Decreto 258 de 1987 “se entiende por
artesanía a una actividad creativa y permanente de producción de objetos,
realizada con predominio manual y auxiliada en algunos casos con maquinarias
simples obteniendo un resultado final individualizada, determinado por los
patrones culturales, el  medio ambiente y su desarrollo histórico”[1],
de donde es posible concluir que la artesanía genera un riesgo social
mínimo, toda vez que está relacionada con las costumbres y con la cultura.
De acuerdo con
lo anterior, para la demandante la inscripción en el registro de artesanos,
como condicionamiento para ejercer tal actividad, resulta desproporcionada,
pues con tal medida se afectan derechos como el libre ejercicio profesional, el
trabajo, la igualdad de oportunidades y el libre desarrollo de la personalidad.
Continúa la
accionante su disertación arguyendo que esta Corporación ha distinguido entre
las profesiones y  las ocupaciones u oficios, en el sentido de indicar que las
primeras requieren para su ejercicio cierto grado de escolaridad y formación
académica por el riesgo social que implican, mientras que las segundas se
caracterizan por su libre ejercicio, dado el bajo riesgo que comportan, aunque
excepcionalmente, cuando éste exista, podrán ser reglamentadas.
Así, a juicio de
la actora, el legislador no es totalmente libre para regular las profesiones u
oficios, pues no puede imponer arbitrariamente restricciones para su desempeño
y las limitaciones deben perseguir una finalidad constitucionalmente válida y
proporcional, cual es evitar daños importantes a terceros.
Por otra parte,
la demandante manifiesta que la producción de artesanías no sólo constituye una
expresión cultural sino un aspecto importante dentro de la economía, por lo que
es relevante tener en cuenta el modelo económico del Estado Colombiano que se
fundamenta en la empresa dotada de una función social; en el trabajo, que es un
derecho y una obligación social, y en los medios de producción. Bajo esta
perspectiva, el trabajo no sólo responde a la necesidad de cada persona de
conseguir unos ingresos que le permitan satisfacer sus  necesidades básicas,
sino al deber social de contribuir con el desarrollo económico, social y
cultural de la comunidad a la que se pertenece.
Finalmente,
respecto de la libertad de expresión artística y de la protección cultural,
considera la accionante que, como quiera que la artesanía se concibe como una
forma de expresión de la cultura, el Estado está en la obligación de proteger
su ejercicio y estimular a las instituciones y personas que desarrollen este
tipo de actividad.
Así, si bien la
Carta Política facultó al legislador para señalar qué actividades se
constituyen como expresiones artísticas y cuáles de entre ellas merecen un especial
reconocimiento estatal, no le otorgó la atribución de determinar qué
ocupaciones u oficios correspondientes a expresiones artísticas, debían ser
regulados o no, de modo que, según la demandante, la
Corte Constitucional ha concluido que atribuciones de tal alcance únicamente
pueden estar cimentadas en criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
encaminados a la protección del interés general y a la reducción del riesgo
social.
La demandante
concluye que “la Ley 36 de 1984 tiene diez artículos de los cuales seis son
inconstitucionales, se trata de los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 9; dicho en otras
palabras el 60% de la Ley no se podría aplicar por inconstitucionalidad y lo
más importante, la inconstitucionalidad recae sobre la esencia de la ley,
porque recuérdese que su objeto fue reglamentar la profesión de artesano; por
tal motivo se hace necesario sacarla del ordenamiento jurídico”.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA).
Diego Javier
Lancheros Perico, actuando como apoderado especial del SENA, se pronunció sobre
la demanda de inconstitucionalidad presentada y solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas
dentro del expediente de la referencia.
Fundamenta su
posición en que debe diferenciarse entre el ejercicio del oficio de artesano y
la ejecución de actos que persiguen la profesionalización de la actividad
artesanal (artículo 2 de la Ley 36 de 1984). Así, indica que aun cuando el
trabajo merece una especial protección por parte del Estado tendiente a su
dignificación, no por ello puede concluirse, como lo hace la demandante, que
las ocupaciones y oficios gozan de absoluta independencia frente a la
correspondiente regulación legal y a la inspección y vigilancia de las
autoridades competentes, pues se debe buscar la protección del interés general
y, al mismo tiempo, garantizar a la persona el mayor ámbito de libertad posible
para ejercer la actividad laboral que escoja.
Aduce el
interviniente que aun cuando el trabajo es un derecho, también se configura
como una obligación y, por consiguiente, exige de quien lo ejerce cierta
aptitud e idoneidad reglamentada por la ley y sujeta a certificación de la
autoridad competente, ello por cuanto, como ya se expuso, resulta necesario
proteger a la sociedad de cualquier daño que pudiera generar la actividad
artesanal.
Ahora bien,
respecto de lo dispuesto en el artículo 26 de la
Carta Política, considera que éste es preciso al disponer que tanto las
profesiones, como las ocupaciones y oficios que exijan formación académica o
que impliquen riesgo social, pueden ser objeto de inspección y vigilancia, de
forma que, aunque no se trata de presumir la mala fe de los artesanos, se
pretende ofrecer una elemental precaución en defensa de los consumidores.
En cuanto a la
libertad económica, el interviniente arguye que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, no puede aducirse el derecho a la propiedad privada, la libre
iniciativa privada o la libertad económica como derechos que no son
susceptibles de regulación en aras del interés público, pues las autoridades
están encargadas de prevenir abusos y de proteger los derechos de los
consumidores.
Finalmente,
sobre la igualdad ante la ley, manifiesta que ésta no implica que al legislador
se le impida establecer regulaciones orientadas a lograr el correcto ejercicio
de las actividades profesionales, ocupaciones u oficios, toda vez que, en
últimas, ello no implica una discriminación que le impida al artesano el
desarrollo de su actividad, sino que se trata del cumplimiento de una facultad
dirigida a mantener el interés general.
2.      Artesanías
de Colombia S.A.
Felipe Iriarte
Polanco, en su calidad de  Director de Oficina Jurídica de Artesanías de
Colombia S.A., presentó concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad bajo
estudio en los términos que a continuación se exponen.
El interviniente
considera que los artículos 3, 4, 5 y 8 de la
Ley 36 de 1984 fueron derogados tácitamente con la promulgación de la
Constitución Política de 1991, pues tal y como indica la demandante, el
artículo 26 superior dispone que los oficios que no exigen formación académica
son de libre ejercicio, por lo que no puede supeditarse el ejercicio de la
artesanía a que el artesano individual o asociado se registre y obtenga un certificado
de calificación como aprendiz, instructor, oficial o maestro.
En lo referente
al artículo 2° aduce que debe entenderse suprimida la frase “con el objeto
de propiciar la profesionalización de la actividad artesanal” o, en su
defecto, declararse su exequibilidad condicionada, en el sentido de entender
que la profesionalización del artesano comprende la implementación de
conocimientos y tecnología en el proceso de producción y  en el desarrollo de
organizaciones productivas (microempresa).
Sobre el artículo
8° asevera que no se puede privar a un artesano de la posibilidad de realizar
las respectivas cotizaciones al Sistema integral de Seguridad Social en calidad
de cotizante independiente, por el sólo hecho de no acreditar documentalmente
su condición de artesano.
De otro lado, en
lo concerniente al artículo 9°, Artesanías de Colombia S.A. señala que la
Junta Nacional de Artesanías continúa vigente, a pesar de que “no tiene
que ver con el encabezado de la norma, con lo cual no hay correspondencia
precisa entre el título y el contenido (Artículo 169 de la
Constitución Política), por lo cual podría excluirse del ordenamiento
jurídico”.
Independientemente
de lo anterior, según el interviniente, el registro, antes que obstaculizar el
libre ejercicio de la actividad artesanal, permitía el acceso a capacitaciones
en el exterior, participación en ferias y beneficios arancelarios, entre otros,
aunque a partir de 1991 Artesanías de Colombia S.A. no ha recibido ninguna
solicitud de inscripción en el registro.
3.      Ministerio
de Educación Nacional.
Jaime Octavio
Villamil Aranguren, actuando en nombre y representación de la
Nación - Ministerio de Educación Nacional, intervino en el proceso de la
referencia para pronunciarse acerca de la demanda en contra de los artículos 2,
3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley 36 de 1984 y solicita que se declare la ineptitud
sustantiva de la misma, como quiera que no contiene las razones por la cuales
los artículos demandados contravienen las normas constitucionales aludidas.
A juicio de
quien interviene, el Estado colombiano está constituido como un Estado Social
de Derecho lo que implica que no sólo tiene como fin asegurar la vida, la
libertad y la propiedad (Estado Gendarme), sino que procura garantizar la
efectiva realización de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y promover el bienestar general, de tal forma que resulta viable
su intervención en el campo económico (conforme a lo reglado en el artículo 334
de la Constitución Política), con el objeto de lograr los fines generales del
Estado.
4.      Ministerio
de la Protección Social
Ana Cecilia
Prieto Salcedo, en su calidad de Jefe de la
Oficina Asesora jurídica y Apoyo Legislativo del Ministerio de la
Protección Social, intervino dentro del proceso y se
pronunció a favor de la exequibilidad de los preceptos acusados en los términos
que a continuación se resumen.
Indica que las
normas demandadas definen la estructura, finalidad, objetivos y reglamentación
jurídica de los artesanos en búsqueda de la promoción de la cultura artesanal
como una expresión de contenido político, social y económico. Así, la ley
acusada ampara y exalta la labor del artesano, la considera como una actividad
profesional de la mayor utilidad para la sociedad colombiana y extranjera y,
además, facilita la realización de eventos regionales, nacionales e
internacionales a través de los cuales se propicia la expansión de dicha
actividad, de forma que exista un mayor contacto con el mercado externo que
contribuya con la generación de empleo y a posicionar los productos artesanales
en el exterior.
Siguiendo tales
lineamientos, la interviniente estima que resulta razonable que el legislador
establezca ciertos límites para el ejercicio de tal actividad, pues así se
brinda una seguridad jurídica, tanto para quien la ejerce como para quien
compra los productos en el mercado. Dado lo anterior, para la interviniente,
los artículos demandados están en concordancia con las disposiciones
constitucionales y con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo,
particularmente en los artículos 7 (Igualdad de los trabajadores), 8 (libertad
del trabajo), 9 (protección al trabajo), 10 (igualdad de los trabajadores) y 11
(derecho al trabajo), ya que es lógico que el interés particular deba ceder
ante el general, máxime cuando la finalidad del desarrollo normativo de un
derecho no persigue su restricción sino su optimización.
5.      Universidad
del Rosario
Tatiana Oñate
Acosta, en su calidad de Profesora de carrera académica de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada y solicitó a esta Corporación que declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
La interviniente
señala que de la Ley 36 de 1984 no se desprende que la inscripción en el
registro de artesanos sea una condición habilitante y excluyente para el
ejercicio de la actividad artesanal, pues lo perseguido mediante el registro es
que quienes se dedican a esta ocupación puedan acceder a ciertos beneficios y
reconocimientos como la “Medalla de la
Maestría Artesanal” y de esta forma facilitar la labor de fomento a cargo del
Estado. Así, aun cuando una persona no se encuentre inscrita en el registro,
puede desarrollar su actividad libremente y obtener de ella su sustento y, por
lo tanto, no se vulneran sus derechos a trabajo, al libre desarrollo de su
personalidad, ni su libertad para escoger profesión u oficio.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la
Nación en su concepto de rigor solicita a la
Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto
de los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley 36 de 1984, dada la ineptitud
sustantiva de la demanda.
En el sentir del Ministerio Público, la actora “formula un solo
cargo en general para impugnar la totalidad de las normas demandadas y hace
consistir la inconstitucionalidad alegada en que el ejercicio del oficio o
actividad artesanal se limita en virtud de las normas acusadas que obligan a
que el artesano se registre y obtenga un certificado de calificación como
aprendiz, u oficial, instructor o maestro artesano”, de modo que “no se está
acusando el contenido de las normas acusadas en sí mismas, es decir, que la
demanda no recae sobre una proposición jurídica real o existente, toda vez que
la afirmación que se hace y sobre la cual se fundamenta la demanda”, esto es,
“que el ejercicio de la actividad artesanal queda sujeto a que el artesano se
registre y obtenga un certificado de la calificación que se expide por parte de
Artesanías de Colombia S.A. no se desprende del contenido normativo de las
normas impugnadas, sino de la inadecuada interpretación que la accionante hace
del término ‘profesionalización’ contenido en el artículo segundo de la
Ley 36 de 1984”.
Así las cosas, estima el Procurador que dentro de la demanda no se
indicó la oposición objetiva y verificable de las normas acusadas con los
presupuestos de la Carta Política, siendo que, al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que “los cargos de inconstitucionalidad, las
razones que se expongan deber ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. Es decir: (i) las razones deben seguir un hilo conductor en la
argumentación con la finalidad de establecer la conducencia del concepto de
violación (razones claras); (ii) la demanda de inconstitucionalidad debe recaer
sobre una proposición jurídica real y existente (Razones Ciertas); (iii) las
razones contenidas en la demanda deben definir la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la
Constitución (razones específicas); (iv) El reproche formulado por el
demandante debe ser de naturaleza constitucional, el cual se encuentre fundado
en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se
enfrenta al precepto demandado (razones pertinentes). (v) las razones deben prima
facie despertar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma
demandada (razones suficientes)”
Con base en lo anterior, el Jefe del Ministerio Público puntualiza
que la demanda no cumple con los requisitos de certeza, claridad, pertinencia y
suficiencia,  pues en contra de la interpretación dada por la accionante, la
Ley 36 de 1984 no pretende limitar el derecho a ejercer libremente el oficio
de artesano, sino facilitar su promoción y protección, tal como se desprende
del artículo 1° de dicha Ley, “que desvirtúa toda la argumentación de la
demandante” y de acuerdo con cuyas voces “Se considera artesano a la persona
que ejerce una actividad profesional creativa en torno a un oficio concreto en
un nivel preponderantemente manual y conforme a sus conocimientos y habilidades
técnicas y artísticas, dentro de un proceso de producción. Trabaja en forma
autónoma, deriva su sustento principalmente de dicho trabajo y transforma en bienes
o servicios útiles su esfuerzo físico y mental.”
Respecto de la profesionalización a la que alude el artículo 2° de la
Ley 36 de 1984, el Ministerio Público considera que ésta no se reduce
únicamente a la formación de profesionales en un área determinada, pues el
concepto se amplía para significar que la educación o formación ofrecida, en
cualquier ámbito, debe tener correspondencia con las necesidades tanto
individuales como sociales. En otras palabras, lo que la ley demandada pretende
con el registro de los artesanos no es otra cosa que reconocer y certificar las
distintas categorías en que puede hallarse quien se dedica a la actividad
artesanal (aprendiz, oficial, instructor y maestro artesano) y facilitar, según
la categoría, el acceso a una serie de beneficios que el Estado ofrece dentro
de su deber protección, difusión y conservación del patrimonio cultural,
estrechamente relacionado con la artesanía.
Finalmente, el Procurador apunta que de conformidad con los
artículos 8, 70 y 72 de la
Constitución el patrimonio cultural y las riquezas culturales deben ser objeto
de protección por parte del Estado que, adicionalmente, tiene el deber de
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los ciudadanos en igualdad
de oportunidades, de manera que “una interpretación inadecuada del concepto de
profesionalización de la actividad artesanal a que hace referencia el artículo
2º de la Ley 36 de 1984, como la que hace la demandante, excluiría la actividad
artesanal y a las artesanías de la protección de los bienes del patrimonio
cultural de la Nación”.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
la referencia.
2.      Las solicitudes de inhibición
La ciudadana
Ruth Gil Chacón presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley 36 de 1984 “Por la cual se reglamenta
la profesión de artesano y se dictan otras disposiciones” y considera que
si las citadas disposiciones resultan contrarias a la
Carta, la inconstitucionalidad recaería “sobre la esencia de la ley”, razón
por la cual sería “necesario sacarla del ordenamiento jurídico”.
En la
intervención del Ministerio de Educación Nacional se considera que la demanda
es sustancialmente inepta, porque no expresa las razones por las cuales los
preceptos demandados contradicen la
Constitución y de igual parecer es el Procurador General de la
Nación, quien solicita que la Corte se declare inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo.
Toda vez que de
haber lugar al fallo inhibitorio no estarán dadas las condiciones para
adelantar el análisis material de la preceptiva demandada, la
Corporación se ocupará en primer lugar de examinar si hay cargos idóneos y
sólo en caso de encontrar acusaciones susceptibles de análisis constitucional
procederá a efectuar el correspondiente juicio.
De conformidad
con el artículo 2º, numeral 1º, del Decreto 2067 de 1991 la demanda en acción
pública de inconstitucionalidad debe contener “el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales” y, de acuerdo con el numeral 2º del mismo
artículo, también “el señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas”.
Ciertamente en
la demanda que ahora ocupa la atención de la
Sala la actora hace expresa manifestación de que acusa los artículos 2, 3, 4,
5, 8 y 9 cuya inconstitucionalidad, en su criterio, causaría la de toda la
Ley 36 de 1984 y, de otra parte, estima que los preceptos mencionados vulneran
los artículos 16, 25, 26 y 71 de la
Constitución Política, de los cuales hace una presentación general.
Pero no es
suficiente señalar las disposiciones legales acusadas de vulnerar la
Carta e indicar los preceptos superiores presuntamente desconocidos, puesto
que, al tenor de lo establecido en el numeral 3º del citado artículo 2º, es
indispensable hacer explícitas las razones por las cuales los contenidos
superiores del ordenamiento “se estiman violados” y, precisamente, este es el
requisito que, tanto en la intervención del Ministerio de Educación Nacional,
como en la vista fiscal, se echa de menos.
Sobre el
particular el Jefe del Ministerio Público puntualiza que “la demandante formula
un solo cargo en general para impugnar la totalidad de las normas demandadas y
hace consistir la inconstitucionalidad alegada en que el ejercicio del oficio o
actividad artesanal se limita en virtud de las normas acusadas que obligan a
que el artesano se registre y obtenga un certificado de calificación como
aprendiz, oficial, instructor o maestro artesano”.
La vista fiscal
contiene una adecuada síntesis de los fundamentos de la demanda, pero no
siempre el cuestionamiento de una pluralidad de disposiciones con base en un
solo argumento conduce a tener la demanda por inepta. Así por ejemplo, la
alegación de un solo vicio de carácter formal puede ser suficiente para que,
una vez comprobada la infracción del procedimiento, la inconstitucionalidad
afecte a todo un documento normativo y, tratándose de vicios materiales, de una
sola acusación puede derivar la inconstitucionalidad de varios preceptos
siempre que sus contenidos sean idénticos o guarden una estrecha relación[2],
e incluso la Corte tiene la posibilidad de integrar unidad normativa con textos
no demandados a fin de que su decisión de retirar una disposición del
ordenamiento no resulte inocua a causa de la permanencia de disposiciones de
contenido similar al declarado contrario a la
Carta.
Empero, el
carácter excepcional de la integración de unidad normativa y los requisitos de
los que suele rodearse su procedencia[3]
son datos que advierten, muy claramente, que en el caso de las acusaciones por
razones de fondo lo normal es que unos mismos motivos de inconstitucionalidad
afecten un solo precepto, que es más difícil demostrar la afectación de varios
preceptos con base en argumentos idénticos y que todavía es más raro que una
sola causa de inconstitucionalidad sustantiva tenga capacidad para afectar un
documento normativo en su totalidad.
Así las cosas,
cuando por razones de fondo se pretende la declaración de inconstitucionalidad
de varias disposiciones el demandante tiene la carga mínima de precisar cuáles
son las acusaciones dirigidas en contra de cada uno de los preceptos acusados y
si a partir de una sola acusación solicita la inconstitucionalidad de varios
preceptos, lo menos que cabe exigirle es que al plantear el cargo muestre la
similitud de los contenidos o el vínculo existente entre las distintas
disposiciones que eventualmente se verían afectadas por una sola causa de
inconstitucionalidad, pues, como lo ha expuesto la
Corte, no está llamado a prosperar el ataque general e indiscriminado que el
actor dirija en contra de un conjunto de disposiciones, sin reparar en el
contenido específico de cada una de ellas.
Según lo
anotado, en la demanda analizada se formula un solo cargo de
inconstitucionalidad que en lo básico consiste en que la organización de un
registro de artesanos y la obtención de un certificado que califique al
artesano como aprendiz, oficial, instructor o maestro condicionan el ejercicio
de la actividad artesanal que dejaría ser libre y, con fundamento en este
entendimiento, la demandante pide la declaración de inconstitucionalidad de
varios artículos pertenecientes a la Ley 36 de 1984.
Figura como
demandado el artículo 2 que con el objeto de propiciar la profesionalización de
la actividad artesanal, señala que se reconocerán como categorías de artesano
las de aprendiz, oficial, instructor y maestro artesano”. La
Corte observa que esta enunciación no surte el efecto de impedir el ejercicio
de la actividad artesanal, tampoco obliga a adquirir alguna de estas
condiciones o a solicitar el reconocimiento, sino que mas bien ofrece una
opción, como se desprende de su parágrafo que faculta a Artesanías de Colombia
a ubicar a la persona en una categoría artesanal, pero siempre y cuando haya
solicitado el reconocimiento, en cuyo caso “tendrá derecho a recibir” un
documento que tiene la finalidad de acreditarlo como artesano, pero que bajo ningún
aspecto constituye requisito indispensable para ejercer la actividad artesanal.
Nada tiene que
ver el artículo 2 con el cargo formulado por la actora y también son extraños a
la argumentación de la demanda el artículo 8 que prevé la inclusión dentro del
régimen de seguridad social de las personas cuya actividad artesanal
corresponda a alguna de las categorías y el artículo 9 que se limita a crear la
Junta Nacional de Artesanías y a indicar cuáles son sus miembros.
En ninguno de
los anteriores artículos encuentra la Corte elementos normativos que permitan
sostener que el legislador condicionó el ejercicio de  toda actividad artesanal
a la solicitud de reconocimiento, que la ley priva a quienes no pidan ser
reconocidos de la posibilidad de dedicarse a estas actividades o que los
artículos impugnados impiden desarrollar labores artesanales a las personas que
no soliciten el reconocimiento.
Mas bien la
Corte advierte que los artículos comentados contemplan algunos beneficios
dentro del propósito de fomentar la comentada actividad y de procurar su
profesionalización que, en el contexto descrito, tampoco puede ser asimilada,
como lo hace la actora, a la formación de profesionales en instituciones
universitarias.
En las
condiciones anotadas la acusación planteada carece de aptitud para dar lugar al
juicio de inconstitucionalidad, pues no cabe realizar la comparación que éste
supone a partir de interpretaciones que no tienen sustento en los textos
acusados de contrariar la
Constitución. Efectuar el cotejo entre la
Constitución y la ley y declarar la inconstitucionalidad con base en
significados ajenos a los preceptos demandados y, por lo tanto, carentes de
plausibilidad, sería tan grave como adelantar un proceso y “condenar a una
persona por un delito en el cual no incurrió, debido a una errónea
identificación de la conducta real del sujeto con el tipo penal
correspondiente”[4].
La disparidad
entre la interpretación de la actora y el contenido de la preceptiva demandada
en la práctica equivale a la inexistencia de cargo, pues no se exponen las
razones por las cuales los textos tachados de inconstitucionalidad quebrantan la
Constitución y, dado que el control de constitucionalidad no es oficioso, está
fuera del alcance de la Corte tratar de reconducir el alegato de la demandante
hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para
provocar un pronunciamiento de fondo.
Desde luego, en
jurisprudencia reiterada ha sostenido la
Corte que en aras del principio pro actione se debe intentar la interpretación
de la demanda y captar el sentido que el demandante le haya dado a su escrito y
todo con la finalidad de evitar el fallo inhibitorio. No obstante, en ciertas
ocasiones la interpretación de la demanda no permite identificar un significado
que, proporcionado por el demandante, torne viable la realización del juicio de
inconstitucionalidad y, entonces, se impone el fallo inhibitorio, pues la
Corte no puede construir los cargos, tampoco escoger las disposiciones sobre
las que quiera pronunciarse, ni determinar qué acusaciones asigna a un precepto
y cuáles a otro.
En la demanda de
la referencia la interpretación de los términos en que está planteada no hace
factible la realización del juicio de inconstitucionalidad, ya que aún cuando
es fácil establecer cuál es el motivo que funda la solicitud de
inconstitucionalidad, tal motivo es el único aducido respecto de varios
artículos, cuyo contenido, como se ha visto, en nada coincide con la
interpretación brindada por la demandante.
Ni siquiera de
los artículos demandados que en forma directa se refieren al Registro de
Artesanos se desprende la interpretación plasmada en la demanda. En efecto, el
artículo 3 de la Ley 36 de 1984 se limita a facultar “al Gobierno Nacional para
que a través de Artesanías de Colombia (…) reglamente y organice el registro”
de los artesanos, quienes acreditarán su condición “mediante la inscripción en
dicho registro”; el artículo 4, por su parte, señala la manera como el Sena
debe proceder a organizar el mencionado registro y el artículo 5 prevé algunas
hipótesis que conducen a la cancelación de la inscripción en el registro.
De conformidad
con las disposiciones citadas, es evidente que el registro de artesanos no
tiene la finalidad de habilitar únicamente a quienes en él se inscriben para
dedicarse a la elaboración de artesanías y su objetivo tampoco es impedir a los
no inscritos el desarrollo de su actividad artesanal o exigirles una necesaria
cualificación académica de tipo universitario como condición de acceso al
ejercicio de esas actividades. Simplemente el registro es un instrumento que le
facilita al Estado fomentar la ocupación artesanal, protegerla e incluso
asegurarle algunos beneficios legalmente previstos.
No procede,
entonces, entrar al estudio de la constitucionalidad de los artículos
demandados ni examinar el resto de la Ley 36 de 1984 que en su artículo primero
define al artesano como una persona que “trabaja en forma autónoma, deriva sus
sustento principalmente de dicho trabajo y transforma en bienes o servicios útiles
su esfuerzo físico o mental”, mientras que en su artículo 6 señala el 19 de
marzo de cada año como el día nacional del artesano, en su artículo 7 se
refiere al otorgamiento a los mejores maestros artesanos de la “Medalla de la
Maestría Artesanal” y en el artículo 10 provee sobre su vigencia.
Con acierto
indica la vista fiscal que, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional las razones aducidas para fundar adecuadamente un cargo
de inconstitucionalidad deben satisfacer los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, algunos de los cuales no son
cumplidos en la demanda objeto de análisis.
En términos
generales, “la claridad alude a la exposición de razones comprensibles y de
fácil entendimiento; la certeza a la necesidad de que el cuestionamiento
recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre
una proposición jurídica inferida o deducida por el actor; la especificidad se
refiere a la demostración diáfana de la manera como las disposiciones acusadas
vulneran la Constitución; la pertinencia concierne al empleo de argumentos de
índole estrictamente constitucional y no de orden legal, personal, doctrinal o
de simple conveniencia y, por virtud de la suficiencia, se pide que el cargo
contenga los elementos de juicio argumentativos y probatorios indispensables
para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, en forma tal que genere una
sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto atacado” [5].
En atención a lo
expuesto cabe sostener que el motivo de la inconstitucionalidad alegada por la
ciudadana demandante es claro, pues se comprende fácilmente, pero la acusación
no es cierta, específica, pertinente ni suficiente. Carece de certeza, porque
el cuestionamiento no recae sobre el contenido de las disposiciones demandadas,
sino que se funda en una interpretación subjetiva de imposible adscripción en
los contenidos de los preceptos acusados[6].
No satisface el requisito de especificidad, ya que se aduce un solo motivo para
cuestionar varios artículos de contenidos diversos sin precisar cómo en cada
caso se produce el quebrantamiento de la
Carta por el motivo alegado que, además, no es atribuible como significado
plausible a ninguno de los preceptos cuestionados, cosa que impide demostrar la
manera como las disposiciones acusadas vulneran la
Constitución.
La acusación no
es pertinente, puesto que la demanda, fuera de la mención general de algunos
artículos superiores, no ofrece respecto de cada una de las disposiciones
objetadas argumentos de índole constitucional y, por supuesto, tampoco es
suficiente, porque los elementos de juicio brindados no generan una sospecha,
siquiera mínima, sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.
En conclusión,
la ineptitud sustancial de la demanda es evidente y, en consecuencia, la
Corte se inhibirá de proferir pronunciamiento de fondo.
VII.   DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada
en contra de los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 9 de la
Ley 36 de 1984, “Por la cual se reglamenta la profesión de artesano y se
dictan otras disposiciones”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con permiso
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver Cuaderno Principal, Folio 4.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2006.
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997.
M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 1994.
M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2006.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2007.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.