T-387-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-387/93
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/DERECHO DE PETICION/ACTO
ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/COMPETENCIA
No se entiende
conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario
aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se produzca dentro de
los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de
su sentido, la satisfacción del derecho de petición.  Cuando al absolver la
petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de
petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la
protección de este. Cuestión muy diferente es la relativa a la validez del acto
administrativo en que consiste la respuesta, frente al cual el peticionario
dispone los recursos por vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta
hipótesis no cabe la acción de tutela, dada la existencia de otros medios de
defensa judicial, a menos que se intente como medida transitoria para evitar un
perjuicio irremediable
DERECHO DE
PETICION/SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El derecho de
petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio
administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo
que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y
no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la promoción
de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las
exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una
necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente
formal y procedimental, así sea de tanta importancia.
PRUEBAS EN
TUTELA/JUEZ DE TUTELA-Facultades
El Juez de
tutela, como cualquier otro Juez de la República, está sujeto a las mismas
reglas que rigen la práctica, valoración y apreciación de las pruebas en los
demás procesos.  Lo que ocurre es que en los procesos de tutela, no está sujeto
a los estrictos y precisos límites fijados en la ley para cada uno de ellos,
como al cumplimiento de las exigencias formales allí establecidas, de manera
que una vez obtenidos todos los elementos de juicio que considere suficientes
para definir el caso, sin recurrir a averiguaciones innecesarias, impertinentes
o inconducentes, puede proceder a tutelar el derecho o denegar la petición, sin
exceder los límites temporales fijados por la Constitución o la Ley. El Juez, tan pronto llegue al
convencimiento respecto de la situación litigiosa podrá proferir el fallo, sin
necesidad de practicar las pruebas solicitadas", disposición ésta que:
"... no puede entenderse como una autorización legal para que el Juez resuelva
sin que los hechos alegados o relevantes para conceder o negar la protección
hayan sido probados, cuando menos en forma sumaria dadas las características de
este procedimiento.
REF:
Expediente No 14187
Peticionario:
María Fanny Taborda
de
Brito.
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo.
Procedencia:
Juzgado Primero
Promiscuo
Municipal de La Tebaida
(Quindío).
MAGISTRADO
PONENTE:  DR.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la acción
de la referencia fué proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la
Tebaida (Quindío), el día veintinueve (29) de Marzo de mil novecientos noventa
y tres (1993).
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El veintiseis de
Marzo de 1993, la señora MARIA FANNY TABORDA DE BRITO  impetró la acción de
tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la
ALCALDIA MUNICIPAL DE LA TEBAIDA "cuya representante es la señora
alcaldesa RUBY VALLEJO DE ECHEVERRY y con el fin de que se declare
"violado el derecho fundamental de petición" y se le ordene "dar
respuesta a las peticiones que en forma respectuosa se le formularon".
A.  HECHOS
Según la
peticionaria sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1.- El siete de
Septiembre de 1992 la señora TABORDA DE BRITO presentó ante la secretaría de la
Alcaldía Municipal de la Tebaida (Quindío), una petición mediante la cual
pretendía la liquidación de sus prestaciones sociales y el pago
correspondiente.
2.- Ante el silencio
de la Alcaldía reiteró su petición el tres (3) de Octubre de 1992, el diecinueve
(19) de Enero y el cuatro (4) de Febrero de 1993, sin que hasta el momento haya
obtenido respuesta.
En sentir de la
accionante "con el proceder omisivo de la citada autoridad pública se me
ha violado el derecho fundamental de petición consagrado en el Artículo 23 de
la Constitución Política".
II.  LA SENTENCIA
OBJETO DE REVISION
El Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de la Tebaida (Quindío), mediante providencia de Marzo
veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió
"Rechazar de plano la acción de tutela que intenta promover la señora
MARIA FANNY TABORDA DE BRITO en contra de la ADMINISTRACION MUNICIPAL en cabeza
de RUBY VALLEJO DE ECHEVERRY" de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1.- "La acción
de tutela no es un mecanismo sustitutivo de las acciones ordinarias o
contencioso administrativas establecidas por la norma procedimental vigente en
todas y cada una de las materias de que se trate".
2.- El Código
Contencioso Administrativo "establece el fenómeno del silencio
administrativo negativo y en su artículo 40 señala los trámites a seguir por el
administrado cuando de dicho silencio se presume por la ley decisión negativa a
la petición presentada".
3.- Agotada la vía
gubernativa se abre la posiblidad de acudir a la vía jurisdiccional, en
consecuencia, el derecho de petición no le ha sido desconocido a la accionannte
quien "por su exclusiva voluntad ha suspendido los trámites que la Ley le
indica, simplemente para tomar la acción de tutela como camino más expedito a
obtener la protección de un derecho...".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta
Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Alcaldía
Municipal de La Tebaida, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata
de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable
para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a
la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición
elevada sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si
la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de
proferir pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde
este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de
la participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de
los demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P.
Dr. Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente
la ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente
las peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no
se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición. La ya referida sentencia No T-426 de 1992,
sobre el particular deja en claro que, "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones  o  solicitudes que conlleva  la
configuración  del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42
códigocontencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la ADMINISTRACION MUNICIPAL DE  LA TEBAIDA
deberá resolver la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino
de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, si para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud,
amparando el Derecho de Petición.
Finalmente debe
recabar la Sala en esta ocasión que dada la informalidad que caracteriza el
ejercicio de la acción de tutela, corresponde al Juez allegar informaciones mínimas
que le permitan cumplir cabalmente las funciones que le competen en asuntos de
tanta relevancia como los atinentes a la protección de los derechos
constitucionales fundamentales. Resulta reprochable que el Juez emita su
pronunciamiento sin desplegar la actividad probatoria que una decisión
fundamentada requiere; la normatividad vigente no exime al funcionario judicial
del cumplimiento de actividades indispensables a la finalidad de determinar la
veracidad de los hechos, fundar en forma adecuada su convicción sobre el caso
concreto o garantizar el derecho de defensa.  Acerca de este punto la Corte ha
expresado que:
"El Juez
de tutela, como cualquier otro Juez de la República, está sujeto a las mismas
reglas que rigen la práctica, valoración y apreciación de las pruebas en los
demás procesos.  Lo que ocurre es que en los procesos de tutela, no está sujeto
a los estrictos y precisos límites fijados en la ley para cada uno de ellos,
como al cumplimiento de las exigencias formales allí establecidas, de manera
que una vez obtenidos todos los elementos de juicio que considere suficientes
para definir el caso, sin recurrir a averiguaciones innecesarias, impertinentes
o inconducentes, puede proceder a tutelar el derecho o denegar la petición, sin
exceder los límites temporales fijados por la Constitución o la Ley.
(Sentencia No. 321 de 1993. Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz).
El Decreto 2591 de
1991 contiene precisas pautas que pretenden otorgarle al Juez instrumentos de
valoración para fijar un criterio adecuado acerca de los hechos constitutivos
de la vulneración al derecho invocado; el artículo 19,  por ejemplo, permite al
Juez "requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se
hubiere hecho la solicitud" y además solicitar "el
expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del
asunto"; el Artículo 20 prevé que si la autoridad omite rendir el
informe pedido, se "tendrán por ciertos los hechos, salvo que el Juez
estime necesaria otra averiguación previa"  y según las veces del
Artículo 21 cuando del referido informe se desprenda la no veracidad de los
hechos, el Juez está facultado para obtener información adicional y "en
todo caso el Juez podrá fundar su decisión en cualquier medio probatorio para
conceder o negar la tutela".  De conformidad con el Artículo 22 "el
Juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa
podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas",
disposición ésta que:
"... no
puede entenderse como una autorización legal para que el Juez resuelva sin que
los hechos alegados o relevantes para conceder o negar la protección hayan sido
probados, cuando menos en forma sumaria dadas las características de este
procedimiento.  Su determinación no puede ser adoptada con base en el
presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su
certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho
fundamental,  si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente
la tutela.  A esa conclusión únicamente puede arribar el fallador mediante la
evaluación de los hechos por él establecidos con arreglo a la Ley y sin
desconocer el derecho de defensa de las partes".  (Sentencia No. 264 de
1993.  Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
En el caso sub lite
puede afirmarse que la actividad probatoria es inexistente pues el Juez se
limitó a recibir el escrito de la accionante y a proferir el fallo sin
detenerse a allegar elementos de convicción indispensables; una actitud de este
tipo desnaturaliza el carácter protector de la acción de tutela, desconoce los
deberes que el Juez está llamado a cumplir y coloca en alto riesgo el derecho
que asiste a los asociados para obtener decisiones justas, acertadas y acordes
con la realidad procesal.  Pese a lo anterior estima la Sala que la acción
promovida está llamada a prosperar pues la peticionaria aportó el escrito
inicial presentado el siete (7) de Septiembre de 1992 ante la Alcaldía de la
Tebaida, y los posteriores fechados el trece (13) de Octubre de 1992 y el
diecinueve (19) de Enero de 1993, en todos los cuales aparece el sello de la
Alcaldía con la correspondiente firma del funcionario que recibió los
memoriales, de donde se desprende que hasta la última fecha mencionada habían
transcurrido mas de cuatro meses sin que la autoridad hubiese dado la respuesta
requerida, situación que se revela violatoria del derecho fundamental de
petición.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Primero Promíscuo Municiapal de La
Tebaida (Quindío), el día veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa
y tres (1993).
Segundo. CONCEDER
la tutela por violación del derecho fundamental de petición, en tal virtud
se ordena a la Alcaldía Municipal de LA TEBAIDA (Quindío) resolver la petición
elevada por MARIA FANNY TABORDA de BRITO, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha
de esta última no ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General