C-284-14
Sentencia C-284/14
Sentencia
C-284/14
MEDIDAS
CAUTELARES PREVISTAS EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación a los procesos de tutela desconoce la
naturaleza y características de esta acción constitucional/MEDIDAS
CAUTELARES PREVISTAS EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-En el caso de las acciones que protegen derechos
e intereses colectivos esa aplicación es complementaria a la regulada en la ley
472 de 1998
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas
cautelares decretadas en procesos de tutela y de defensa y protección de
derechos e intereses colectivos/PROCESOS DE TUTELA Y ACCIONES POPULARES Y DE
GRUPO ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Reforma somete la adopción de medidas
cautelares a la regulación del CPACA
PROCESO
ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares según Ley 1437 de 2011 CPACA/MEDIDAS
CAUTELARES-Aplicación a procesos de tutela y de defensa de derechos
colectivos ante la justicia contencioso administrativa
DERECHO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA PRONTA Y EFICAZ-Afectación por
la inevitable duración de los procesos judiciales
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo/SUSPENSION PROVISIONAL
DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Evolución jurisprudencial
SUSPENSION
PROVISIONAL Y APLICACION DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia/MEDIDAS
CAUTELARES-Protección provisional en controversias contenciosas no
originadas en acto administrativo sino en omisión o hecho de la administración/MEDIDAS
CAUTELARES-Protección previa a la sentencia frente a actos administrativos
como garantía del derecho a una justicia pronta y efectiva
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido
de la regulación sobre medidas cautelares
MEDIDAS
CAUTELARES-Procedencia y finalidades generales
MEDIDAS
CAUTELARES-Clases, contenido y alcance
MEDIDAS
CAUTELARES-Requisitos para decretarlas
MEDIDAS
CAUTELARES-Aplicación o no de la caución/MEDIDAS CAUTELARES
EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE
LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No requiere caución
MEDIDAS
CAUTELARES-Procedimiento
MEDIDAS
CAUTELARES-Levantamiento, modificación y revocatoria
MEDIDAS
CAUTELARES-Recursos
DEMANDADA
SOBRE
MEDIDAS CAUTELARES REGULADAS EN EL CPACA-Se ajusta a la constitución en
cuanto a procesos para la protección de derechos e intereses colectivos pero no
a procesos de tutela
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS
ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Características
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA-No viola la Constitución al aplicar el régimen regulado
en el CPACA
Tras examinar el contenido de la
regulación prevista en los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte concluye que el
legislador no violó los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución al
ordenar la aplicación del mismo a los procesos iniciados con la finalidad de
proteger derechos e intereses colectivos. En síntesis, las razones que
desarrollará la Sala a continuación son las siguientes: primero, la norma
acusada no infringe ninguno de los atributos constitucionales que los artículos
88, 89, 228 y 229 Superiores les confieren a las acciones para la defensa de
derechos colectivos; segundo, la Corte Constitucional juzga razonable, según la
actual distribución de competencias judiciales en esta materia, prever un
régimen de medidas cautelares especial para las acciones fundadas en derechos e
intereses colectivos cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa,
y que no se extienda a las acciones del mismo orden cuando las conozca un juez
vinculado a una jurisdicción distinta. Los
artículos 88 y 89 de la Carta se refieren, respectivamente, a las acciones
populares y de grupo, de un lado, y a las demás acciones, recursos y
procedimientos que cree la ley para propugnar por la protección de diferentes
categorías de derechos, dentro de los cuales se mencionan los colectivos,
frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Los artículos 228 y
229 de la Constitución contemplan los principios de prevalencia del derecho
sustancial y de acceso a la justicia. Ni el artículo 88, ni el 89, leídos en
conjunto con los artículos 228 y 229, les dan a aquellas acciones perfiles
especiales que hayan sido desconocidos por el marco de las medidas cautelares
de la Ley 1437 de 2011. En definitiva, a
juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de 2011, no viola
los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación
de medidas cautelares previsto en capítulo XI, Título V, del CPACA, a los
procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean
de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i.
no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii.
el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a
petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien
las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de
la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que
esta pueda oponerse, se  admite también la posibilidad medidas de urgencia que
pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es
susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de
concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en
tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa,
lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente.
ACCIONES
POPULARES-Amplio
margen de configuración del legislador/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES-No es absoluto/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES-Limites
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA-Norma demandada no introduce restricción en los
poderes conferidos al juez popular/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA
DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 no
desmonta régimen de medidas cautelares de la Ley 472 de 1998
PROCESOS
DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHO A UNA JUSTICIA EFECTIVA-Potestad
del juez para decretar medidas cautelares de oficio o a petición de parte
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA-Exclusión del deber de prestar caución no desconoce
el derecho de acceso a la justicia
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no
vulnera la Constitución/JUEZ-Decreto de medidas cautelares de urgencia
sin previa notificación a la otra parte
DECRETO
DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia de los recursos
de apelación o súplica en el efecto devolutivo
MEDIDAS
CAUTELARES EN MATERIA DE TUTELA-Crear régimen aplicable
únicamente por la justicia administrativa viola la Constitución/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Fuerza vinculante con precedentes
constitucionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Potestad
de la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Desarrollo constitucional/ACCION DE
TUTELA-Interposición ante los jueces sin distinciones/JURISDICCION
CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Integrada por todos los jueces de la República
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Es una sola/JUECES DE TUTELA-Sujetos a un
único marco normativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Impide
rompimiento del régimen de medidas cautelares aplicable a procesos de tutela
toda vez que supondría diferencia de trato en casos iguales
PROCESOS
POR ACCIONES COLECTIVAS-Pertenencia de juez a la jurisdicción
contencioso administrativa puede ser factor relevante para trazar diferencias/PROCESOS
COLECTIVOS-Competencia de jueces contenciosos/JURISDICCION
ADMINISTRATIVA Y JURISDICCION CIVIL-Diferencia en la regulación de medidas
cautelares
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS
ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Violación
del principio de unidad de la jurisdicción constitucional
La Corte considera que el parágrafo del
artículo 229 del CPACA viola el principio de unidad de la jurisdicción
constitucional, en tanto crea un régimen especial de medidas cautelares en
procesos de tutela, aplicable únicamente por los jueces constitucionales que
ordinariamente se adscriban a la justicia contencioso administrativa, sin que
en esto se advierta una justificación razonable, pues todos los jueces, con
independencia de su adscripción jurisdiccional ordinaria, están llamados a
conocer de los mismos asuntos de tutela. Un régimen diferenciado de medidas
cautelares, en este contexto, es una violación del derecho a la igualdad de
trato de los sujetos en los procesos de tutela (CP arts 13 y 86).
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
por cuanto términos desbordan límites constitucionales perentorios/MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento
regulado en Ley 1437 de 2011 no se ajusta a la Constitución
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Remisión a lo regulado
en Ley 1437 de 2011 es inconstitucional por desconocer la protección inmediata
de derechos fundamentales y el carácter preferente, sumario e informal del
proceso de tutela
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia
de recursos/ACCION DE TUTELA-Carácter
preferente y sumario/ACCION DE TUTELA-Protección inmediata de los
derechos de quien la instaura
PROCESO
DE TUTELA-Recurrir
en apelación o súplica providencias sobre medidas cautelares atenta contra su
carácter preferente y sumario/PROCESO DE TUTELA-Informalidad
y celeridad
INFORMALIDAD
DEL PROCESO DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional/PROCESO
DE TUTELA-Incompatibilidad entre sus características y ciertos recursos en
procesos ordinarios/ACCION
DE TUTELA-Informalidad
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Interposición
de
recursos previstos
en Ley 1437 de 2011/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA
JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Incompatibilidad de los recursos de
apelación y súplica con la inmediatez, el carácter preferente y sumario y la
informalidad del
amparo
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley
1437 de 2011
privilegia
las formas sobre lo sustancial
JUEZ
DE TUTELA-Facultad
para decretar medidas provisionales/ACCION DE
TUTELA-Protección
inmediata de derechos fundamentales
MEDIDAS
PROVISIONALES-Características/MEDIDAS
PROVISIONALES-Adopción
JUECES
DE TUTELA-Amplia
facultad para proteger derechos fundamentales/JUECES DE TUTELA-Amplia discrecionalidad
para decretar medidas provisionales
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas
provisionales
según
Ley 1437 de 2011/JUEZ ADMINISTRATIVO-Imparte órdenes
previas y provisionales de protección previstas en el artículo 230 del CPACA
ACCION
DE TUTELA-Principio
iura novit curia/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Significado/PRINCIPIO
IURA NOVIT CURIA-Jurisprudencia interamericana
MEDIDAS
CAUTELARES-Ley 1437 de 2011 establece requisitos opuestos a la
informalidad del proceso de tutela para decretarlas
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Requisitos
para decretarlas según Ley 1437 de 2011 vulnera
la Constitución
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
en razón a que norma demandada implanta en la acción de tutela una regulación
regresiva
DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Progresividad/PROGRESIVIDAD DE
LOS
DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración constitucional e
internacional
DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Prohibición de
retroceso injustificado/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Aplicación/MEDIDAS
CAUTELARES EN TUTELA-Reforma según Ley 1437 de 2011 no está
justificada por reducción en los alcances
PROCESOS
DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Regulación
exclusiva
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
La Corte considera que el contenido de
la norma demandada es inconstitucional, en cuanto: i. disloca la jurisdicción
constitucional, al incorporar un régimen especial de medidas cautelares
susceptible de decretarse únicamente por un segmento de la misma (el que
ordinariamente está adscrito a la justicia administrativa); ii. prevé términos
que superan los máximos establecidos en la Constitución (CP art 86); iii.
consagra recursos que dilata los términos de adquisición de firmeza de las
órdenes provisionales de amparo judicial a los derechos fundamentales, en
contra de la fuerza de protección inmediata que deben tener las órdenes de
protección del juez de tutela (CP arts 2, 86, 228 y 229); iv. restringe con
nuevas condiciones y requisitos adicionales el alcance y procedencia de las
medidas provisionales que debe poder tomar el juez constitucional, en
observancia del derecho a una administración de justicia constitucional
efectiva (CP arts 2, 86 y 229); v. y retrocede injustificadamente en la
satisfacción de los derechos sociales fundamentales reduciendo el nivel de
protección alcanzado por el Decreto 2591 de 1991.
CONSTITUCION
POLITICA-Límites
de las competencias de la Corte Constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencias
dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la
Constitución/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución
LEYES
ORDINARIAS-Control constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
para
decidir
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Interpretación
bajo los parámetros de la constitución política
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control integral de constitucionalidad/SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de cosa juzgada
CORTE
CONSTITUCIONAL-Control de constitucionalidad con normas
no invocadas
CONTROL
SOBRE LAS LEYES CON NORMAS CONSTITUCIONALES NO INVOCADAS EN LA ACCION PUBLICA-Contexto
histórico
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Adopción sin deliberación ciudadana
erosiona la legitimidad del fallo
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad sujeta a los estrictos y
precisos términos de normas que definen los márgenes de su competencia
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios de legitimidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con
aptitud para provocar pronunciamiento de fondo
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Debe versar sobre norma demandada o susceptible de
control en virtud de la integración de unidad normativa
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Acto
debe admitir revisión de constitucionalidad por razones normativas no
planteadas en la demanda
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Acción
pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Debe
ser clara la competencia de la Corte Constitucional
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Admisión
a la luz de normas no invocadas en la demanda si se advierte vicio evidente de
inconstitucionalidad
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento
de la reserva de ley estatutaria
MEDIDAS
CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Exequibilidad del parágrafo del artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011 respecto de los procesos de defensa de derechos colectivos
La Sala considera que la aplicación de
las medidas cautelares del capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que
persiguen proteger derechos e intereses colectivos se ajusta a los artículos
13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución porque: i. no reduce las medidas que
puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud
suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin
necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en
general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto
para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se  admite
también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv.
la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o
súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v.
estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento
de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio
de razón suficiente.
MEDIDAS
CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Inexequibilidad de la expresión “y en los procesos
de tutela” por desconocer la reserva de ley estatutaria
La declaratoria de inexequibilidad “y en
los procesos de tutela”, se funda en las siguientes razones: i. la regulación
introduce un desdoblamiento en el régimen de medidas cautelares dentro de
procesos de tutela, que responde a la adscripción jurisdiccional ordinaria del
juez que conozca de ellos, con lo cual desarticula injustificadamente la unidad
de la jurisdicción constitucional (CP arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma
demandada, se activaría una causal con base en la cual se podría llegar a
ampliar el plazo constitucional previsto para la solución de acciones de
tutela, con lo cual se viola la celeridad que caracteriza constitucionalmente
este instrumento (CP art 86); iii. crea recursos contra actos del juez de
tutela que ordenan una protección inmediata, en contra de la general vocación
de las providencias de este tipo a producir efectos instantáneos y a adquirir
inmediata firmeza, con la única excepción en este último punto de la sentencia
de primera instancia (CP arts 86, 228 y 229); iv. incorpora al marco normativo
de la tutela ingredientes radicalmente incompatibles con la informalidad del
amparo, y en cuya virtud se privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP
art 228); v. supone una reducción injustificada de los niveles de protección
que, en términos de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de
1991; vi. viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152 a y 153).
Referencia:
expediente D-9917
Actores:
María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del
artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’.
Magistrada Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1
de la Constitución, los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel
Ricardo Rincón Riaño demandan el artículo 229 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’ en cuanto a su juicio
infringe los artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la
Carta Política. Mediante auto del 18 de octubre de 2013, la magistrada ponente
admitió la demanda de la referencia, y ordenó comunicar la iniciación del
proceso de constitucionalidad al señor Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la
Defensoría del Pueblo, al Grupo de Derecho de Interés Público de la
Universidad de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad ICESI de Cali, a la Universidad de Medellín, al Centro Colombiano
de Derecho Procesal, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y a la
Corporación Excelencia en la
Justicia. Igualmente ordenó correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, y fijar en lista la norma acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas
(art. 242 de la C.P. y artículo 7° del Decreto 2067 de 1991)
2. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la norma demandada, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, se
transcribe y destaca a continuación, en la manera como lo hacen los demandantes:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Capítulo
XI
Medidas
Cautelares
ARTÍCULO
229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos
los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser
notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso,
a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente
decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere
necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente
capítulo.
La
decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las
medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y
protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela
del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se
regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
III. LA
DEMANDA
1. Los ciudadanos María Fernanda
Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño estiman que el parágrafo
del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo’, y en especial el segmento de dicha disposición que
dice “se regularán por lo dispuesto en este capítulo”, vulnera los
artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la
Constitución.
2. Tras indicar
cuál es, según su opinión, el papel que la jurisprudencia constitucional les ha
asignado a las medidas cautelares en la garantía de los derechos fundamentales
y, en especial, del derecho a acceder a la justicia, los demandantes señalan
que el segmento normativo acusado sustrae las medidas cautelares susceptibles
de adoptarse en procesos de tutela o que tengan por finalidad la defensa y
protección de intereses colectivos, del marco normativo más flexible en el cual
se encontraban, para inscribirlo ahora en un régimen legislativo que se
caracteriza por exigir “requisitos de estricto cumplimiento” como
condiciones para decretarlas, cuando dichos procesos sean de conocimiento de la
jurisdicción contencioso administrativa. Lo cual, en su criterio, supone no
sólo una violación del derecho a la igualdad (CP art 13) ya que se contrae a
regular los procesos con estas características pero cuando los deba decidir la
justicia contenciosa, sino además una violación de los derechos de acceso a la
justicia y prevalencia del derecho sustancial, ya que la regulación es
regresiva en tanto incluye condiciones antes no previstas en el ordenamiento
para decretar medidas cautelares en procesos de tutela o de defensa de
intereses colectivos. “Se genera con ello”, dicen los accionantes, “un
obstáculo en la protección de este tipo de derechos varias veces promovidos
como preferentes frente a todo tipo de derechos distintos a ellos”.
3.  Los peticionarios
se remiten a las normas que regulan en general las medidas provisionales
y cautelares, tanto en procesos de tutela (Decreto 2591 de 1991 ‘por el cual
se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política’), como en procesos para la defensa y protección de
derechos e intereses colectivos (Ley 472 de 1998 ‘por la cual se desarrolla
el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’). Después de
presentar los contenidos normativos pertinentes de ambas regulaciones, señalan
que en cada una “es mínima”, dada la importancia de los derechos
que en ellos se protegen, la exigencia de requisitos necesarios para decretar
medidas cautelares. Lo que se advierte en el Decreto 2591 de 1991 y en la
Ley 472 de 1998 es, a su juicio, por una parte “un esfuerzo por otorgarle
al juez la potestad de decretar medidas cautelares bajo las razones de
necesidad y urgencia en cuanto a su finalidad” y, por otra, una
preocupación por incluir “la protección tutelar en el ordenamiento para
evitar, cuando fuere posible, un perjuicio irremediable”. De allí que la
nueva regulación, en su concepto más estricta que las regulaciones generales en
cuanto a las condiciones de procedencia de las medidas cautelares, viola la
garantía efectiva de los derechos protegidos en los procesos de tutela y de
defensa de derechos e intereses colectivos.
IV. INTERVENCIONES
Senado
de la República
4.
Mediante apoderado, el Senado de la
República solicitó declarar la exequibilidad del apartado acusado. A su
juicio, los accionantes no expusieron los argumentos que permiten afirmar que,
en efecto, la norma quebranta preceptos constitucionales. A diferencia de lo
sostenido por los actores, señaló que en la regulación demandada, el juez de la
causa puede decretar medidas cautelares de oficio. Lo cual permite inferir que
el legislador quiso otorgar una mejor protección a los derechos
constitucionales fundamentales y colectivos, diferenciando la procedencia de
las medidas cautelares cuando se trata de procesos de tutela o de acciones
populares, frente a otros procesos propios de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Por lo tanto, el afectado en sus derechos fundamentales o quien
acude a un proceso para la protección de un derecho colectivo, no debe cumplir
todos los requisitos establecidos en el artículo 231 de la
Ley 1434 de 2011, que sí se exigen para otros procesos de naturaleza
administrativa, toda vez que el juez de conocimiento está facultado para
decretar una medida cautelar de oficio, si lo considera razonable y conveniente
para salvaguardar mejor los derechos en controversia.
Ministerio de Justicia y del Derecho
5. Este Ministerio le solicitó a la
Sala emitir una sentencia inhibitoria. En su opinión, los actores se
limitan a afirmar de manera general la norma cuestionada, al inscribir
las medidas cautelares en los procesos de defensa de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela de los cuales conoce la jurisdicción de
los contencioso administrativo, en el régimen aplicable a las medidas
cautelares en los demás procesos administrativos, está imponiendo requisitos
adicionales para la procedencia de las medidas cautelares a los ya considerados
en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998, lo cual obstaculiza la
protección de tales derechos. No obstante, dice el Ministerio, en su acción
pública los ciudadanos no sustentaron detallada y suficientemente el punto.
6. Según la intervención no se puede afirmar
que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 retroceda en la protección de los
derechos fundamentales y los intereses colectivos. Dice que si bien en la
Ley 1437 de 2011 se exige en general caución para proceder a decretar una
medida cautelar, el inciso final del artículo 232 de la misma prevé que “no
se requerirá de caución cuando se trate de […] procesos que tengan por
finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de
los proceso de tutela”.  Subraya además que en estos dos tipos de procesos las
medidas cautelares podrán ser decretadas de oficio. Con lo cual se desvirtúa, a
su modo de ver,  la afirmación de los demandantes en el sentido de que a los
procesos de tutela y de defensa de intereses colectivos se aplican los mismos requisitos
que para los demás procesos administrativos.  En cuanto a la supuesta violación
del principio de igualdad, la considera mal planteada en tanto no dice por qué
se desconoce dicho mandato al establecer un tratamiento diferente entre quienes
ejercen acciones de tutela y en defensa de intereses colectivos en jurisdicción
ordinaria, y quienes lo hacen en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá
7. En esta intervención se pide declarar
exequible la norma acusada “en el entendido de que [s]ólo rige en
aquellos eventos que se entienda como un complemento de las normas especiales
y no, como una derogatoria de dichas normas”. La disposición demandada regula,
a su juicio, de manera general la procedencia de las medidas cautelares ante la
jurisdicción contencioso administrativa, y éstas, en algunos de sus apartes, ya
están reglamentadas por normas especiales, a saber, el artículo 7° del Decreto
2591 de 1991 para la acción de tutela, y los artículos 25 y siguientes de la
Ley 472 de 1998 para los procesos de acciones populares. Sostiene entonces que
debe entenderse que las normas sobre medidas cautelares contenidas en el
artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 son generales, y sólo pueden
regir la materia en aquellos aspectos compatibles o complementarios de las
normas especificas. Y finaliza señalando: “el artículo 152 (de la
Constitución) indica que mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la
República regulará los derechos y deberes fundamentales de las personas, y los
procedimientos y recursos para su protección, ante lo cual, cualquier
modificación al respecto, sólo puede hacerse mediante ley estatutaria”,
para significar que en el caso concreto de la acción de tutela, una reforma al
trámite dispuesto en el Decreto 2591 de 1991,  sólo puede hacerla el legislador
a través de una ley estatutaria.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
-ICDP-
8. El ICDP le pide a la
Sala proferir fallo inhibitorio. Considera que la demanda carece de
claridad, certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. Falta claridad,
por cuanto sostiene que no se puede decir simplemente, sin dar argumentos que
respalden el aserto, que con la norma se sujetan las medidas cautelares en los asuntos
allí señalados a condiciones y limitaciones más estrictas, pues esto impide hacer
un debate razonable. La demanda carece además de certeza, debido a que no
establece con precisión cómo es que la remisión legal acusada limita y
condiciona el régimen de medidas cautelares en los procesos constitucionales. Le
hace falta también especificidad, en tanto se contrae a plantear afirmaciones,
genéricas, abstractas, en vez de concentrarse en “indicar cuáles son las
regulaciones, exigencias o formalidades que limitan y condicionan
inconstitucionalmente las medidas cautelares en los procesos constitucionales”.
Sin satisfacer tampoco el requisito de pertinencia, toda vez que no contiene
consideraciones de tipo constitucional sino legal y subjetivo. Y los argumentos
presentados por los ciudadanos no son, por último, suficientes a su juicio y de
su lectura no se desprende “una duda mínima” sobre la constitucionalidad del
precepto.
Corporación
Excelencia en la Justicia -CEJ-
9.
La CEJ pide declarar inexequible el precepto acusado. Dice que modifica el
Decreto 2591 de 1991, referente a la acción de tutela. Advierte que en tal
Decreto, estas medidas eran consideradas “provisionales”, y que con la
Ley 1437 de 2011 se convierten en “cautelares”, lo cual cambia no solo su
fundamento sino además su propósito. Una reforma de esta naturaleza, en su
criterio, está reservada a las leyes estatutarias. Al introducirla una ley
ordinaria se violan los artículos 152 literal a) y 153 de la
Carta. Según la CEJ, “el régimen de medidas provisionales previsto en el
artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 [e]stá revestido de una reserva de
ley estatutaria por su relevancia, pues constituye un elemento indispensable
del mecanismo de protección de derechos fundamentales que consagra el artículo
86 de la Constitución”. Además de lo anterior, sostiene que con la
expedición de la norma acusada se rompe la unidad de jurisdicción
constitucional. Dicha jurisdicción cuenta, en su criterio, con un estatuto
especial y común, en el cual el proceso y la acción de tutela se caracterizan
por ser preferentes, sumarios, accesibles, informales, inclusivos, flexibles y
garantistas. Con esta Ley se divide en dos la jurisdicción, al prever un
estatuto especial en lo atinente a medidas cautelares dentro de procesos de
tutela o de defensa de derechos colectivos que sean de conocimiento de la
justicia contencioso administrativa, que por sus términos no sería aplicable a
los mismos procesos cuando sean conocidos por la justicia ordinaria.
Grupo
de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario -GAP-
10.
El Grupo de Acciones Públicas solicitó declarar inexequible el precepto demandado,
con base en los argumentos esgrimidos por los accionantes. La intervención se divide
en dos. Primero explica las razones por las cuales el trámite de medidas
cautelares del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo
-CPACA- contradice el de las medidas provisionales previsto para la acción de
tutela en el Decreto 2591 de 1991. Los numerales 1° y 2° del artículo 231 de la
Ley 1437 exigen por un lado que la demanda se encuentre razonablemente fundada
en derecho, y además que se haya demostrado, así fuere sumariamente, la
titularidad del derecho invocado, lo cual no es necesario en las medidas
provisionales dentro del proceso de tutela. El numeral 3° del mismo artículo
231 CPACA establece que el juez debe ponderar, al definir si resultaría más
gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla,
requisito este que no se halla previsto en el Decreto 2591 de 1991. El artículo
233 de dicha Ley dice además que el juez tiene un término no superior a diez
días para pronunciarse sobre las medidas cautelares, plazo que es en la
Constitución el previsto, no para decretar las medidas, sino para fallar una
acción de tutela (CP art 86).
11.
La intervención señala que también se introduce un cambio en las normas sobre
medidas cautelares en procesos derivados de acciones para la defensa y
protección de derechos e intereses colectivos, asunto regulado en general en la
Ley 472 de 1998. Esta última dice que es el demandado en su defensa quien debe
argumentar por qué no decretar la medida cautelar; mientras en la
Ley 1437 de 2011, artículo 231, tiene el demandante la carga de mostrar que la
medida cautelar se ajusta al ordenamiento. El CPACA, en lugar de hacer más
sencillo el procedimiento para el ciudadano del común, le impone nuevas cargas
que se convierten en un impedimento para la protección de los derechos
colectivos, afectando la celeridad y efectividad de estos mecanismos, lo cual
desconoce la intención del Constituyente, plasmada en el artículo 88 y 229, de
instaurar procedimientos más accesibles y propicios de protección de los
derechos constitucionales. La Ley 472, por lo demás, tanto como el Decreto 2591
de 1991, hablan de precaución y de prevención, mientras la
Ley 1437 de 2011 se refiere únicamente al principio de precaución. Concluye
señalando que no hay fundamento constitucional para que existan dos
procedimientos distintos referidos al mismo instrumento constitucional (sea la
tutela, o sea la acción en defensa de intereses colectivos).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
12. Mediante el concepto No. 5691 del 5
de diciembre de 2013, la
Procuraduría General de la Nación solicitó a la
Sala Plena declararse inhibida.  Los argumentos elevados por los accionantes,
en su criterio, no configuran un cargo de inconstitucionalidad. La demanda
carece de claridad por cuanto no es fácil comprender si la misma se dirige
contra la totalidad del parágrafo del artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011 o sólo contra el apartado “se regirán por lo dispuesto en
este capítulo” contenido en él. No se cumple tampoco el requisito de
especificidad ya que no se demuestran cómo la norma cuestionada vulnera la
Carta. Además, al invocar la vulneración
del artículo 13 de la Constitución, los demandantes no integran los elementos
necesarios para hacer un juicio de igualdad. Cuando señalan que los requisitos
que impone la norma acusada a los procesos que tengan por objeto la defensa de
los derechos fundamentales y colectivos son innecesarios, desgastantes y
podrían llegar a ocasionar un perjuicio mayor o tal vez insubsanable, no
especifican cuáles son esos requisitos, ni precisan los motivos por los que ellos
causarían un perjuicio más grave o irremediable a tales derechos
constitucionales. En suma, la acción carece de las condiciones indispensables
para provocar un fallo de fondo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
Sobre
las solicitudes de inhibición
2.
En este proceso el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y del
Derecho, lo mismo que el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan
a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo. Por el contrario, el Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, la
Corporación Excelencia en la Justicia y el Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario, consideran que la demanda es apta para provocar un
pronunciamiento de mérito. La
Corte Constitucional comparte en términos generales esta última posición, y
considera que, salvo por lo que dirá en torno a la acusación por
desconocimiento del artículo 23 de la Carta, la acción pública plantea
argumentos de inconstitucionalidad suficientemente claros, ciertos, específicos
y pertinentes, como pasa a mostrarlo enseguida.
3. En efecto, obsérvese que los
ciudadanos demandan el parágrafo del artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011 ‘por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’,[1]
sobre la base de que enmarca en el régimen general de lo contencioso
administrativo, las medidas cautelares susceptibles de decretarse en procesos
de tutela y de protección de derechos e intereses colectivos, cuando cualquiera
de ellos sea conocido por la jurisdicción contencioso administrativa. Al
hacerlo, según los demandantes, se cambian los requisitos para decretar medidas
previas (cautelares o provisionales) en ambos procesos, y en algunos aspectos
el procedimiento previsto con esos fines se hace más estricto. La
Corte considera que esta interpretación no es manifiestamente incierta. Por
una parte, es verdad que en virtud de la disposición demandada, las medidas
cautelares en tutela y en procesos por acciones interpuestas en defensa de
derechos e intereses colectivos, se gobiernan ahora por un régimen que
comprende el capítulo XI del Título V del CPACA. Por otra, como luego se
mostrará, es también cierto que la reforma introduce una regulación del
procedimiento para decretar dichas medidas, comparativamente más gravoso en
determinados puntos que el previsto con los mismos fines en el Decreto 2591 de
1991 -relativo a la tutela-, y en la Ley 472 de 1998 -atinente a las acciones
populares y de grupo-. No es entonces claro, para esta Corte, por qué se dice
que la acción pública de inexequibilidad carece de certeza.
4. Ahora bien, en cuanto a la supuesta
falta de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia, la
Sala observa que los demandantes contrastan la regulación sobre medidas
cautelares del CPACA con las del Decreto 2591 de 1991 y de la
Ley 472 de 1998. Sin embargo, en concepto de la
Corte no lo hacen para proponer una cuestión de mera legalidad, ajena a la
acción pública de inexequibilidad, sino para evidenciar el problema constitucional
que suscita la norma acusada. Su tesis, cuya viabilidad no se analiza aquí más
que desde la óptica de su aptitud para provocar un fallo de fondo, es que ese ejercicio
de comparación permite apreciar cómo en adelante las medidas cautelares en
procesos derivados de dichas acciones constitucionales, cuando sean de
conocimiento de la justicia administrativa, se habrán de subordinar a un régimen
creado para acciones ordinarias de orden legal, conformado por una
regulación más detallada, que disciplina los poderes del juez con previsiones puntuales
de procedimiento, y establece recursos, términos amplios, cauciones,
congruencia con lo pedido, entre otras características. En su criterio, esa
reforma tendría la virtualidad de afectar entonces el carácter preferente,
célere, sumario e informal que la
Constitución les da a los procesos derivados de acciones tutela, populares y
de grupo (CP arts 86, 88 y 89).
5. La
Corte considera que, aparte de estos argumentos, los demandantes apuntan a
destacar que esta regulación es contraria a la
Carta Política además porque supone un retroceso en la búsqueda de
instrumentos cada vez más efectivos de protección de los derechos
constitucionales. Lo cual se complementa con un señalamiento en el sentido de
que puede desprenderse de las normas acusadas una violación directa del derecho
a la igualdad (CP art 13), al contraer el alcance de la reforma a los procesos
de tutela y de defensa de los derechos colectivos, únicamente cuando sean de
conocimiento de la justicia contencioso administrativa.
6. En definitiva, la
Sala considera que la acción pública satisface en estos puntos los
requerimientos suficientes para promover un pronunciamiento de mérito, y la
Corte Constitucional procede a emitirlo. No obstante, debe aclarar que los
demandantes no sólo no hacen ninguna alusión puntual a las razones por las
cuales consideran que se viola el artículo 23 de la
Constitución (derecho de petición), sino que ni siquiera plantean argumentos
en los cuales se vea que esta norma superior tenga alguna relevancia en el
juicio que se le propone a la Corte. Por lo mismo, la
Sala Plena se inhibirá de emitir un fallo de fondo en lo que se relaciona con
esta acusación.
Asunto previo. Definición del objeto de
la acción de inconstitucionalidad
7. El Concepto Fiscal plantea otra
objeción más a la aptitud de la demanda. Dice que en esta no es claro “si lo
que acusan [los demandantes] es la totalidad del parágrafo del artículo
229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo o únicamente la expresión ‘se regirán por lo dispuesto en el
presente capítulo’, consagrada en él”. La
Corte advierte que esta apreciación del Ministerio Público parece fundarse en
la forma como los accionantes citan el precepto acusado, ya que al trascribir
la disposición lo hacen poniendo primero en negrilla la totalidad del parágrafo
del artículo 229 del CPACA, y subrayando después de manera especial las
palabras “se regirán por lo dispuesto en el presente capítulo”,
contenidas en aquel.  El escrito de demanda tiene la siguiente apariencia:
“PARÁGRAFO. Las
medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y
protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela
del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se
regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
8. Según el Procurador General de la
Nación, esta circunstancia hace que no sea fácil comprender el apartado que se
demanda. La Sala Plena de la
Corte Constitucional considera, en cambio, que en efecto la demanda no está
conformada sólo por esa cita, y de hecho ni siquiera es ese el único segmento
en el cual los actores identifican el objeto de sus acusaciones. En la acción
pública se puede apreciar al menos un apartado, en el cual se aclara que lo
cuestionado es en su totalidad “el parágrafo” del artículo 229 CPACA, y
no sólo un segmento del mismo o el parágrafo (parcial). En el encabezamiento de
la acción se puede leer con claridad: “nos dirigimos a ustedes para
interponer la acción pública y demandar a través de ella el parágrafo
del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 por considerarlo inconstitucional”.
Como se ve, aunque la trascripción parece a primera vista poco precisa, el
encabezamiento aclara de forma suficiente que los cargos se dirigen contra “el
parágrafo”, y no sólo contra una de sus partes.
9. Dicha forma de citar la disposición
acusada responde a la intención de los demandantes de señalar que todo el
parágrafo es inconstitucional, pero que lo es especialmente la expresión
subrayada ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’. Una
declaración expresa de los accionantes confirma esta conclusión:
“[…]
En conclusión para el caso que nos concierne, teniendo en cuenta las
disposiciones constitucionales citadas y la normatividad que regulaba la
materia antes de la entrada en vigencia del artículo 229 de la ley 1437 de
2011, consideramos el parágrafo de dicho artículo en especial la parte en la
que dice ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’, claramente
inconstitucional[es]”. (Énfasis añadido al texto de la demanda).
10. En
definitiva, la Corte Constitucional estima que la acción pública se dirige
claramente contra la totalidad del parágrafo del artículo 229 CPACA. Pasa
entonces a presentar el caso y el problema jurídico.
Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico
11. Los actores consideran que el
legislador violó los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la
Carta, al establecer que las medidas cautelares en procesos de tutela, y
derivados de acciones interpuestas en defensa de derechos colectivos, cuando
sean de conocimiento de la justicia administrativa se someterán al régimen de
medidas cautelares del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. En su criterio, el sometimiento de las medidas
cautelares susceptibles de adoptarse en estos procesos al régimen general de lo
contencioso administrativo implica no sólo introducir una diferencia entre
procesos iguales, sino además sujetar la adopción de las señaladas medidas a
nuevas exigencias más estrictas, no previstas en las regulaciones especiales de
la acción de tutela (Dcto 2591 de 1991) y las acciones populares y de grupo
(Ley 472 de 1998). La Corporación Excelencia en la
Justicia, el
Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario, únicas intervenciones que se refieren
al fondo de la acción pública, respaldan la pretensión de inexequibilidad, y
también la afirmación según la cual la norma acusada hace más gravoso el
procedimiento para decretar medidas cautelares en los procesos indicados.
Aparte, entre los argumentos planteados por estos intervinientes se advierte
que a su juicio la norma es inexequible además en tanto rompe la unidad de la
jurisdicción constitucional (CP arts 86, 88 y 89), y viola la reserva de ley
estatutaria (CP arts 152 y 153).
12. Con fundamento en lo anterior, la
Corte procede a definir si la acción pública está llamada a prosperar. Por lo
mismo, la Sala responderá el siguiente problema jurídico: ¿Viola el legislador
el principio de igualdad (art 13), las características constitucionales de la acción
de tutela (art 86), de las acciones previstas para la protección de derechos
colectivos (arts 88 y 89), el principio de prevalencia del derecho sustancial
(art 228) y el derecho de acceso a la administración de justicia (art 229), al
someter la adopción de medidas cautelares en procesos de tutela y de defensa de
derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia
administrativa, a la regulación establecida en el capítulo XI del Título V  del
CPACA?
13. Para responder esta cuestión, la
Sala primero expondrá el régimen de medidas cautelares que se prevé en el
nuevo CPACA, por ser aplicable, en virtud de la norma demandada, a los procesos
de tutela y originados en acciones para la defensa de derechos e intereses
colectivos. Luego de ello, la
Corte Constitucional pasará a resolver el problema jurídico enunciado.
Las medidas cautelares en el proceso
administrativo, según la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, y su aplicación a procesos
de tutela y de defensa de derechos colectivos, cuando sean de conocimiento de
la justicia contencioso administrativa
14.
La norma acusada establece que las medidas cautelares susceptibles de adoptarse
en “los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de
derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela”, cuando sean
de conocimiento de la justicia administrativa, se someterán “a lo dispuesto
en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. Como se ve, la
disposición se refiere al régimen legal previsto “en este capítulo”; es
decir, en el capítulo XI -Medidas Cautelares- del Título V -Demanda y
Proceso Contencioso Administrativo- del CPACA. Dice que esa regulación se
aplica a los “procesos de tutela”, y también a los que “tengan por
finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos”. Corresponde mostrar
entonces cuáles son las reglas a las que se sujetan las medidas cautelares en
los procesos de tutela y que tengan por finalidad la protección de derechos e
interese colectivos, según lo previsto en el capítulo XI, Título V, del CPACA.
15. Hasta
esta reforma, el proceso ante la justicia administrativa contaba con un solo
tipo de medida cautelar: la suspensión provisional. La
Constitución le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la
potestad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos
susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo “por los motivos y
con los requisitos que establezca la ley” (CP art 238). La ley reguló esta
institución, y así evolucionó jurisprudencialmente, como una medida llamada a
proceder de forma excepcional, en sintonía con sus desarrollos más autorizados
para la época en el derecho comparado.[2] La suspensión provisional, por ejemplo, cabía únicamente contra los
actos de la administración, pero sólo contra algunos de ellos,[3] y previo el cumplimiento de requisitos estrictos,[4] dentro de los cuales estaba el relativo a demostrar la “manifiesta
infracción” del orden jurídico. Según la jurisprudencia del Consejo de
Estado esto último implicaba que la contradicción en la cual tenía que fundarse
la suspensión, debía aparecer de manera “clara y ostensible”, lo cual
exigía que la demostración del quebrantamiento estuviera “desprovista de
todo tipo de artificio”; es decir, que la infracción tenía que aflorar al
campo jurídico sin necesidad de “ningún tipo de reflexión”.[5] Lo cual, como luego se demostró, sólo tenía ocurrencia en una
reducida minoría de casos.[6]
16. La
reforma introducida por la Ley 1437 de 2011 -CPACA- buscó ampliar este estrecho
panorama haciendo menos estricta la procedencia de la suspensión provisional
-como más adelantes se mostrará- y contemplando un elenco nuevo de medidas
cautelares (positivas), en consonancia con una tendencia creciente en el
derecho público comparado hacia concebir que la suspensión provisional, pensada
con carácter excepcional, no era un instrumento suficiente de defensa de los
administrados frente a la administración.[7] Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara
con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia
constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones
puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia
pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos
demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho
pretendido por un demandante”.[8] Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares,
con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que
pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto
administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la
administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la
suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la
sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una
justicia pronta y efectiva.
17. La
Corte procede a exponer el contenido de la regulación sobre medidas cautelares
prevista en el CPACA:
17.1.
Procedencia y finalidades generales.  El CPACA, al regular lo atinente a
las medidas cautelares, empieza por señalar que dichas medidas pueden
decretarse en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la justicia
administrativa, incluidos los de tutela y de defensa de derechos e intereses
colectivos, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda “o en
cualquier estado del proceso”, y precisa que el juez puede decretar todas
las que considere “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente,
el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo
regulado en este capítulo” (art 229).[9] Según la norma, las medidas cautelares sólo se pueden dictar en
el régimen general “a petición de parte”, aunque en los procesos de
tutela y de protección de derechos colectivos pueden “ser decretadas de
oficio” (ídem). “La decisión sobre medidas cautelares”, precisa la
disposición, “no implica prejuzgamiento” (ídem).
17.2.
Clases de medidas cautelares; contenido y alcance de las mismas. Tras
esta reforma, el juez contencioso administrativo cuenta con todo un haz de
medidas cautelares. La Ley 1437 de 2011, como se dijo, no se contrae a
contemplar la suspensión provisional, sino que habla de medidas “preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión”. El artículo 230 de la misma
dice que el juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de
las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se
restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o
amenazante”, cuando fuere posible (art 230.1); suspender un procedimiento o
actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas
condiciones (art 230.2);[10] suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo
(art 230.3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o
una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un
perjuicio o que los efectos de este se agraven (art 230.4); impartir órdenes o
imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no
hacer (art 230.5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto
discrecional, el juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino
limitarse a ordenar su adopción según la Ley (art 230 parágr).[11]
17.3.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. La
Ley 1437 de 2011 distingue en este aspecto los requisitos exigibles, según el
tipo de medida. Si se pide la suspensión provisional de un acto administrativo,
en un proceso de nulidad, la misma procede cuando del análisis del acto
cuestionado y de su confrontación con las normas invocadas surge una violación
de las últimas. En esto hay, como se ve, un cambio fundamental pues ya no se
exige -como en el Código anterior- una “manifiesta infracción”, y por el
contrario se ordena hacer un análisis. Si además de la nulidad se pide el
restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, para que
prospere la medida debe probarse “al menos sumariamente la existencia de los
mismos” (art 231). Conforme el CPACA, en “los demás casos”, los
requisitos son los siguientes: 1) que la demanda esté razonablemente fundada;
2) que el demandante haya demostrado “así fuere sumariamente”, ser
titular de los derechos invocados; 3) que el actor haya presentado “los
documentos, informaciones, argumentos y justificaciones” con los cuales se
pueda concluir que resultaría más gravoso negar la medida que concederla; 4)
que de no otorgarse la medida sobrevenga un perjuicio irremediable o la
sentencia se vuelva ineficaz (art 231).
17.4.
Caución. La norma que contempla lo relativo a las cauciones prevé
expresamente que “[n]o se requerirá de caución” cuando se pida la
suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, ni en “los
procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e
intereses colectivos, de los procesos de tutela”, ni tampoco cuando “la
solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública” (art 323, inc.
último). En los casos en los cuales sí aplica, la caución debe ser prestada por
el solicitante “con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan
ocasionar” con el decreto de la medida. El juez o magistrado que la decrete
-dice el precepto- determinará “la modalidad, cuantía y demás condiciones de
la caución”, y la Ley agrega que para esos efectos “podrá ofrecer
alternativas al solicitante” (art 232). Esta decisión, sea que fije la
caución o la niegue, “será apelable junto con el auto que decrete la medida
cautelar”; la que acepte o rechace la caución prestada no es apelable (art
232).
17.5.
Procedimiento de adopción de medidas. Según el artículo 232 del CPACA,
la medida puede solicitarse desde la presentación de la demanda “y en
cualquier estado del proceso”. La norma exige que se dé traslado de la
solicitud de medida cautelar al demandado, y establece distintas condiciones
para casos diferentes, y prevé que el último tiene cinco (5) días para
pronunciarse sobre la misma. El juez dispone de diez (10) días más, contados
desde que expira el término para que el demandado se pronuncie sobre la
petición, para resolver sobre ella. La medida sólo puede hacerse efectiva cuando
el auto que acepte la caución se encuentre ejecutoriado. Si la medida es
negada, puede volverse a pedir “si se han presentado hechos sobrevinientes y
en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto”.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no hay recursos (art 233).
17.6.
Medidas cautelares de urgencia. La
Ley prevé la posibilidad de que el juez, desde la presentación de la
solicitud, decrete medidas cautelares “sin previa notificación a la otra parte”.
En este evento deben cumplirse los requisitos para la adopción de la medida,
pero se justifica como procedimiento especial toda vez que “se evidencie que
por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo
anterior”, y descrito en el numeral precedente. Esta decisión, no obstante,
“será susceptible de los recursos a que haya lugar” (art 234). No
obstante, la medida debe comunicarse y cumplirse “inmediatamente”,
previa la constitución de una caución cuando haya lugar.
17.7.
Levantamiento, modificación y revocatoria de la medida cautelar. De
acuerdo con el artículo 235 del CPACA, el afectado con la medida cautelar podrá
solicitar el levantamiento de la medida, cuando preste caución satisfactoria,
en los casos en que esto sea compatible con la naturaleza de la medida, que
garantice la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.
También puede modificarse o revocarse la medida cuando se constate que no se
cumplían los requisitos para su otorgamiento, que estos luego dejaron de
presentarse o fueron superados, “o que es necesario variarla para que se
cumpla, según el caso”. En estos últimos eventos no se necesita caución
previa. La norma prevé también una obligación de informar todo cambio
sustancial que ocurra en las circunstancias que condujeron a la adopción de la
medida, y contempla la posibilidad de que en ciertos casos el incumplimiento de
la misma dé lugar a multas y “demás medidas que de acuerdo con las normas
vigentes puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales”
(art 235, último inciso).
17.8.
Recursos. El auto que decrete una medida cautelar es susceptible de
recurso de apelación o de súplica, según el caso. Los recursos se conceden en
el efecto devolutivo y deben ser resueltos en el término máximo de 20 días. Las
decisiones sobre levantamiento, modificación o revocatoria de medidas
cautelares no son susceptibles de recurso alguno.
17.9.
Aspectos varios. La Ley 1437 de 2011 prevé además regulaciones para
otros asuntos atinentes a las medidas cautelares. Contempla una prohibición de
reproducir el acto anulado o suspendido, “a menos que con posterioridad a la
sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación
o suspensión” (art 237). También consagra procedimientos para los casos en
los que se viole esta prohibición (arts 238 y 239), así como una norma sobre
responsabilidad patrimonial del solicitante cuando “la medida cautelar sea
levantada en curso del proceso por considerar que su decreto era improcedente o
cuando la sentencia sea desestimatoria” (art 240). Igualmente se definen
algunas sanciones por el incumplimiento de una medida cautelar, y se categoriza
como “falta grave” el incumplimiento de los términos para decidir sobre
una medida cautelar (art 241).
18.
La Corte pasa a decidir entonces si esta regulación de las medidas cautelares,
en cuanto se debe aplicar, de acuerdo la norma demandada, a los procesos
originados en acciones de tutela y populares, respeta los artículos 13
(igualdad), 86 (características de la acción y el proceso de tutela), 88 y 89
(características de las acciones, recursos y procedimientos para proteger
derechos colectivos), 228 (principio de prevalencia de lo sustancial) y 229 (derecho
de acceso a la administración de justicia) de la
Constitución.
La disposición demandada se ajusta a las normas constitucionales
invocadas en cuanto a los procesos para la protección de derechos e intereses
colectivos, pero no en cuanto se refiere a los procesos de tutela
19.
De acuerdo con lo anterior, la Corte advierte que la regulación aplicable a las
medidas cautelares en los procesos de tutela y de defensa de derechos
colectivos, cuando sean de conocimiento de la justicia contencioso
administrativa, tiene entonces las siguientes características en la
Ley 1437 de 2011: i. se pueden decretar de oficio o a petición
de parte (art 229); ii. no necesitan caución (art 232); iii.
el juez debe en principio darle traslado a la contraparte, cuando haya
una solicitud de medida cautelar, salvo que se trate de medida cautelar de
urgencia, y la contraparte tiene en el primer caso cinco (5) días para
pronunciarse sobre la misma (arts 233 y 234); iv. el juez puede
decretar la medida cautelar de urgencia de inmediato, pero en el procedimiento
general del artículo 233 cuenta con diez (10) días para resolver la solicitud,
contados desde cuando venza el término para que el demandado se pronuncie sobre
la misma (arts 233 y 234); v. la decisión de decretar las medidas
es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, y si se
concede es en el efecto devolutivo. La Sala debe preguntarse si esta regulación
se ajusta a los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la
Carta.
20.
Para resolver con claridad esta cuestión, conviene dividirla en dos. En primer
lugar, establecerá si este marco normativo de las medidas cautelares, contenido
en el capítulo XI, Título V,
del CPACA, viola las características constitucionales de las acciones previstas
por la Carta para la defensa de los derechos e intereses colectivos, de
conformidad con lo estatuido en los artículos 13, 88, 89 228 y 229 Superiores. En
segundo lugar, la Corte definirá si dicho régimen legal viola la
regulación constitucional de la acción y los procesos de tutela; es decir, si
desconoce el artículo 86, interpretado en concordancia con los artículos 13,
228 y 229 de la Constitución.
a. El legislador no viola los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la
Carta, al ordenar que se aplique el citado régimen de medidas cautelares a
procesos en defensa de derechos colectivos, ante la justicia administrativa
21.
Tras examinar el contenido de la regulación prevista en los artículos 229
a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la Corte concluye que el legislador no violó los artículos 13,
88, 89, 228 y 229 de la Constitución al ordenar la aplicación del mismo a los
procesos iniciados con la finalidad de proteger derechos e intereses
colectivos. En síntesis, las razones que desarrollará la
Sala a continuación son las siguientes: primero, la norma acusada no infringe
ninguno de los atributos constitucionales que los artículos 88, 89, 228 y 229
Superiores les confieren a las acciones para la defensa de derechos colectivos;
segundo, la Corte Constitucional juzga razonable, según la actual distribución
de competencias judiciales en esta materia, prever un régimen de medidas
cautelares especial para las acciones fundadas en derechos e intereses
colectivos cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, y que no
se extienda a las acciones del mismo orden cuando las conozca un juez vinculado
a una jurisdicción distinta. A continuación se expondrán estas razones con
mayor detalle.
22.
Los demandantes invocan como vulnerados los artículos 88, 89, 228 y 229 de la
Constitución, ya que a su juicio estas normas, leídas en conjunto, definen los
perfiles de las acciones populares y, en general, de las acciones que pretendan
la defensa de derechos e intereses colectivos, en términos que resultan
desconocidos por el régimen de medidas cautelares contenido en el capítulo XI, Título V, del CPACA. La
Corte Constitucional considera que no es así. Los artículos 88 y 89 de la
Carta se refieren, respectivamente, a las acciones populares y de grupo, de un
lado, y a las demás acciones, recursos y procedimientos que cree la ley para propugnar
por la protección de diferentes categorías de derechos, dentro de los cuales se
mencionan los colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Los artículos 228 y 229 de la Constitución contemplan los principios de
prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la justicia. Ni el artículo
88, ni el 89, leídos en conjunto con los artículos 228 y 229, les dan a
aquellas acciones perfiles especiales que hayan sido desconocidos por el marco
de las medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011. Obsérvese, en efecto, lo
siguiente:
23.
El artículo 88 de la Carta se contrae a establecer que “[l]a ley”
regulará las acciones populares “para protección de los derechos e intereses
colectivos”. Luego de hacer esa precisión, la misma norma constitucional
especifica que los derechos colectivos pueden estar relaciones con “el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza”. Tras hacer esta enunciación, el artículo 88 Superior no dice
nada más sobre la materia. Por su parte, el artículo 89 de la
Carta estatuye que “[a]demás de los consagrados en los artículos
anteriores”, el legislador puede establecer “los demás recursos, las
acciones y procedimientos necesarios para que puedan propugnar […] por
la protección de sus derechos […] colectivos, frente a la acción u
omisión de las autoridades públicas”. Después de lo cual, este precepto no descripción
otras notas distintivas de los procedimientos a los que daría lugar cada uno de
estos instrumentos de defensa de derechos colectivos.
24.
Lo anterior debe ser suficiente para concluir que el legislador cuenta con un
margen amplio para la configuración del proceso de las acciones populares. Pero
esta Corte ha reconocido que ese margen, aunque amplio, no es absoluto. La
Constitución misma le fija ciertos límites. Algunos se derivan de su
naturaleza de acciones constitucionales, pues están previstas en la “norma
de normas” (CP art 4), y de la preponderancia de los derechos que están llamadas
a proteger.[12]
Otros se infieren de las normas constitucionales que regulan las garantías del
procedimiento judicial, tales como el debido proceso (CP art 29), el principio
de prevalencia del derecho sustancial (CP art 228), el derecho de acceso a una
administración de justicia efectiva y de fondo (CP arts 2 y 229), el derecho a
un proceso oportuno y sin dilaciones injustificadas (CP art 228), entre otros.
El legislador no puede, en consecuencia, por ejemplo establecer normas que
alteren el carácter preferente de los procesos constitucionales sobre los de rango
legal,[13]
debe abstenerse de rodear los procesos a que las mismas den lugar con
regulaciones que dificulten irrazonablemente el acceso a la justicia,[14]
o que interfieran en el derecho a  una administración de justicia efectiva,[15]
que resuelva los asuntos de fondo,[16]
oportunamente,[17]
y en la cual se le reconozca al principio de prevalencia del derecho sustancial
una trascendencia compatible con la importancia de los derechos en juego.[18]
25.
Ahora bien, la Corte estima que el parágrafo del artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011, al extender la regulación sobre medidas cautelares prevista
en el capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que
busquen la protección de los derechos e intereses colectivos que sean de
conocimiento de la justicia administrativa, no viola los artículos 13, 88, 89,
228 y 229 Superiores, por las siguientes razones:
25.1.
En primer lugar, es importante señalar que la norma demandada no introduce una
restricción en los poderes que, antes de la
Ley 1437 de 2011, le confirió la Ley 472 de 1998 al juez popular. Como ha
señalado el Consejo de Estado, el capítulo XI,
Título V, del CPACA no deroga expresa, ni tácita ni orgánicamente los artículos
17 inciso 3, 18 inciso 2, 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, que regulan dentro de
esta última lo atinente a las medidas cautelares en los procesos por acción
popular.[19]
La Corte considera razonable esta conclusión, y en tal virtud estima que la
regulación no es en este aspecto contraria a la
Carta. En lo que se refiere a los poderes del juez, se advierte que las normas
sobre medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011 y de la
Ley 472 de 1998 no son, para empezar, incompatibles. El juez puede decretar
las medidas de uno u otro estatuto, sin que esto suponga contradicción u
omisión alguna, de modo que puede decirse que son complementarios. La
Ley 1437 de 2011 tampoco desmonta expresamente el régimen de medidas
cautelares de la Ley 472 de 1998. Este último se creó para una jurisdicción de
acciones populares integrada por jueces ordinariamente adscritos a la justicia administrativa
o a la civil, mientras la Ley 1437 de 2011 es una regulación exclusiva sobre lo
contencioso administrativo. La  previsión de un nuevo régimen de medidas
cautelares, visto de esta manera, no supone ningún desconocimiento de los
artículos antes mencionados de la
Constitución, en cuanto hay una interpretación de acuerdo con la cual no
desarticula el esquema de medidas cautelares contemplado en la
Ley 472 de 1998, sino que de hecho lo complementa en términos técnicos y
procedimentales.
25.2.
En segundo lugar, tampoco considera la Corte que la
Constitución le impida al legislador conferirle al juez de procesos que tengan
por finalidad la defensa de derechos e intereses colectivos la potestad de
decretar medidas cautelares de
oficio o a petición de parte, como lo hace el artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011. Por el contrario, esta potestad encuentra un claro respaldo
en el derecho a una justicia efectiva (CP arts 2 y 229), en cuanto impide que
el inevitable paso del tiempo en los procesos judiciales se convierta en una
circunstancia adversa al peticionario, poniendo
al servicio del juez un poder para intervenir oportunamente, con el propósito
de evitar que cuando se expida la decisión final ya sea demasiado tarde, y
hayan tenido lugar “daños irreversibles,
o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.[20] La Ley 472 de 1998 también le atribuye
al juez popular la facultad de decretar medidas cautelares de oficio o a
petición de parte, razón por la cual la Ley 1437 de 2011 no introduce ningún
cambio sobre este punto a la regulación pre existente en acciones populares.[21]
25.3.
En tercer lugar, el hecho de que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 232,
expresamente excluya el deber del solicitante de prestar caución en este tipo
de procesos, no desconoce tampoco los citados principios constitucionales. Al
contrario, lo que hace es desarrollarlos de manera plausible. En materia de
acciones constitucionales que tengan por finalidad la protección de derechos e
intereses colectivos, el derecho a la igualdad en el acceso a una administración
de justicia efectiva (CP arts 13 y 229) supone que todas las personas, sin
importar su capacidad económica, deben poder contar con instrumentos que les
aseguren una decisión judicial pronta y eficaz. Cuando el legislador decide, en
desarrollo de ese mandato, crear un complejo de medidas cautelares susceptibles
de decretarse de oficio o a petición de parte, en cualquiera de estas
actuaciones judiciales de estirpe constitucional, la definición explícita de
que no necesita pagarse caución equivale justamente aceptar que todas las
personas que accedan a la justicia, sin importar su condición económica, tienen
igual de oportunidad de recibir una protección oportuna y expedita del juez. La
Ley 472 de 1998 no exigía tampoco caución, en esa hipótesis, a quien
solicitara la medida cautelar.[22]
25.4.
En cuarto lugar, según el régimen general de la
Ley 1437 de 2011, para decretar una medida cautelar el juez debe en principio
darle traslado de la solicitud a la contraparte, y esta tiene cinco (5) días
para pronunciarse sobre la misma (art 233). Luego de vencido este término, el
juez cuenta con diez (10) días para resolver la solicitud. La
Corte considera que esta regulación tampoco vulnera la
Constitución, en sus artículos 13, 88, 89, 228 y 229. No lo hace, precisamente,
porque existe también en la misma Ley la posibilidad de que el juez, ante la
urgencia, decrete medidas “sin previa notificación a la otra parte” (art
234). Además, se observa que el procedimiento general exige traslado a la otra
parte, pero ese traslado es “de la solicitud de medida cautelar”  (art
233), con lo cual no se cubre expresamente la hipótesis de medidas cautelares
decretadas de oficio.  La ley ciertamente establece entonces un trámite previo a
la adopción de las medidas cautelares, que implica términos y una oportunidad
de contestación para el demandado. Pero lo hace sólo como regla, y también cabe
decretar medidas de urgencia, aparte oficiosas, de modo que se conservan
salvaguardas suficientes para enfrentar amenazas o violaciones actuales o
inminentes para los derechos constitucionales. Por lo cual, si bien este
procedimiento no estaba previsto en términos semejantes en la
Ley 472 de 1998, en tratándose de medidas cautelares dentro de los procesos
originados en acciones populares,[23] la forma en la cual quedó diseñado el
régimen no desmejora la protección allí prevista sino que la complementa, sin
dejar de satisfacer las exigencias constitucionales de las normas invocadas por
la demanda.
25.5.
La decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o
súplica, según el caso, y de concederse sería en el efecto devolutivo. En
concepto de la Sala tampoco esta regulación desconoce los artículos 13, 86, 88,
89, 228 y 229 de la Carta. Para empezar, ambos recursos se conceden en el
efecto devolutivo; es decir, que en ningún caso se suspende la ejecución del
acto, ni tampoco se enerva la competencia del juez que lo expidió. En
consecuencia, la medida puede seguir produciendo sus efectos, sin que esto
implique tampoco la interrupción o entorpecimiento de la marcha del proceso.
Debe decirse, además, que la previsión de recursos busca garantizar el derecho
de defensa de la parte accionada en los procesos indicados, no sólo por que es
un derecho fundamental de toda persona (CP art 29), incluidas las personas
jurídicas de derecho público, sino además porque es importante propiciar
oportunidades de contradicción que ofrezcan al juez pluralidad de puntos de
vista, lo cual contribuye a evitar errores en la decisión judicial. Es preciso
señalar que, en la Ley 472 de 1998, también se prevén recursos (de reposición y
apelación) contra los actos que decreten medidas cautelares, y ambos se
conceden también en el efecto devolutivo.[24]
25.6.
Para terminar, la Sala no pierde de vista que la norma acusada crea un estatuto
de medidas cautelares para los procesos colectivos de conocimiento de la
justicia administrativa. Por definición, este régimen no sería aplicable a
dichos procesos, cuando sean conocidos por la jurisdicción ordinaria. Pero la
Corte no ve en esa diferencia un motivo de reproche constitucional, en cuanto
se limita al ámbito de las acciones que persiguen la protección de derechos e
intereses colectivos. En ese campo, la diferencia es razonable, por cuanto la
jurisdicción administrativa se encarga de conocer de estas acciones cuando son
dirigidas contra la administración pública, mientras la jurisdicción ordinaria
se ocupa de ellas en los demás casos.[25] En el ámbito de competencias de la
jurisdicción administrativa es entonces válido establecer una disciplina
específica como la que prevén los artículos 229 y siguientes de la
Ley 1437 de 2011, pues como se observa está formada, por regla general, por
mayores oportunidades de contradicción. Estas oportunidades, que no desconocen
la vocación protectora del nuevo régimen, están suficientemente justificadas en
la necesidad de contribuir a
que el marco amplio de
medidas cautelares no se convierta en obstáculo  injustificado para que la
actividad estatal cumpla los objetivos constitucionales (CP art 209). El
legislador puede, válidamente y dentro de la
Constitución, no prever las mismas oportunidades de contradicción para la
adopción de medidas cautelares en los demás procesos populares, en tanto en
ellos no se define en igual grado la continuidad y la forma de continuar con la
acción estatal.
26.
En definitiva, a juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de
2011, no viola los artículos 13,
86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de medidas
cautelares previsto en capítulo XI,
Título V, del CPACA, a los
procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean
de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino
que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas
cautelares de oficio o a
petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de
quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al
decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y
para que esta pueda oponerse, se  admite también la posibilidad medidas de
urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar
las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso,
pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se
aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia
administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón
suficiente.
b. El Congreso violó los artículos 13, 86, 228 y 229 de la
Constitución, al ordenar que se aplique el citado régimen de medidas
cautelares a procesos de tutela, cuando sean de conocimiento de la justicia
administrativa
27. En contraste con la conclusión
anterior, la parte de la norma demandada que hace extensible ese mismo régimen
de medidas cautelares a los procesos de tutela conocidos por la jurisdicción
contenciosa administrativa es, en concepto de la
Corte, contraria a los artículos 13, 86, 228 y 229 de la
Constitución, por los motivos que expondrá enseguida:
28. En primer término, la
Sala observa que, en materia de tutela, crear un régimen de medidas cautelares
aplicable únicamente por la justicia administrativa viola la
Constitución  (CP arts 13 y 86). En efecto, esta Corporación ha señalado que
en la Carta es posible identificar un principio de “unidad de la
jurisdicción constitucional”.[26]
Este último es un denominador usado por la jurisprudencia para agrupar principios
constitucionales más amplios, como la igualdad de trato (CP art 13), la
seguridad jurídica (CP Preámbulo y arts 1 y 2), la confianza legítima (CP art
83), y la eficacia y supremacía normativas de la
Constitución  (CP arts 4, 86 y 241), que no son de aplicación exclusiva en la
justicia constitucional. El denominador que los engloba se justifica entonces,
no como forma de recortar sus alcances al ámbito de la jurisdicción
constitucional, sino para especificar que en esta última tiene una implicación
específica, entre otras posibles, y es la de garantizar ‘unidad’ de
criterios en la administración de justicia constitucional. La unidad de la
jurisdicción constitucional ha sido fundamento para sujetar las decisiones de
los jueces de tutela a la fuerza vinculante de los precedentes de esta Corte.[27]
De la misma manera, la Sala Plena considera que es la razón por la cual a la
Corte se confía la potestad de revisión eventual de los fallos de tutela (CP
art 241 num 9). No es entonces legítimo crear estatutos especiales de tutela,
que sean de exclusiva aplicación por una parte de la jurisdicción
constitucional y no por la otra, máxime cuando de su aplicación aparece
excluida la Corte Constitucional, por no formar parte de la justicia
administrativa, ya que eso alteraría la vocación de unidad de esta jurisdicción.
Es preciso mostrar esto con mayor detenimiento:
28.1. La jurisdicción constitucional, en
materia de tutela, está definida funcionalmente por el artículo 86 de la
Carta. A diferencia de lo que ocurre con las acciones colectivas, la
Constitución estatuye directamente que la tutela es un instrumento de
protección susceptible de interponerse “ante los jueces”, sin que en
esto el texto Fundamental hubiera facultado a la ley para asignarles dicha
función exclusivamente a algunos de ellos o para sustraer a otros del
conocimiento de los asuntos de tutela (CP art 86). La jurisprudencia de la
Corte ha señalado desde sus comienzos que, en virtud de ese esquema
directamente estatuido en la Constitución, “todos los jueces […] hacen
parte de la jurisdicción constitucional”.[28] El proyecto
de ley estatutaria de administración de justicia, controlado en la sentencia C-037
de 1996, preveía en desarrollo de esa regulación que “ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente, para
cada caso concreto, los jueces y corporaciones que deban proferir las
decisiones de tutela”. La
Corte Constitucional declaró exequible esa configuración.[29]
En definitiva, la Constitución, la Ley y la jurisprudencia de la
Corte han sostenido que la jurisdicción constitucional, en los procesos de
tutela, la ejercen “todos los jueces” de la
República.
28.2. Ahora bien, la jurisdicción constitucional
es una sola. Ciertamente, está conformada en tutela por jueces que, en otros
contextos procesales, pueden hacer parte de jurisdicciones ordinarias distintas
(civil, penal, laboral, contencioso administrativo, disciplinario). Pero esto
no significa que cada juez de tutela se pueda ver sujeto a estándares diferentes
de procesamiento y decisión, determinados según el caso por la jurisdicción a
la que ordinariamente pertenezca. Por el contrario, todos los jueces deben
estar sujetos a un único marco normativo, cuando obran en su condición de
jueces de tutela, porque esta es una exigencia inmediata del derecho
fundamental a la igualdad de trato (CP art 13). Así como esta Corte ha
sostenido que sus decisiones precedentes tienen fuerza vinculante para los
jueces de tutela, y se ha fundado para ello en que es necesario asegurar la “unidad
de la jurisdicción constitucional”, entendida de la manera antes indicada, la
Corte considera en este caso que ese mismo principio impide admitir una
rompimiento en dos del régimen de medidas cautelares aplicable a los procesos
de tutela, toda vez que esto supondría admitir eventuales diferencias en el
trato de casos iguales.
28.3. Por lo demás, a diferencia de lo que
advirtió la Corte anteriormente en el caso de las acciones colectivas, en
materia de tutela no es razonable trazar una diferencia basada en la
jurisdicción ordinaria a la cual pertenece el juez que resuelve la acción. Esta
Corte no se encuentra adscrita sino a la jurisdicción constitucional (CP Título
VIII, capítulo 4), y en esa medida crear una regulación en tutela de aplicación
exclusiva por una jurisdicción ordinaria, excluiría a la
Corte Constitucional por principio de las autoridades competentes para
interpretarla y aplicarla de conformidad con la
Constitución. Con lo cual se estaría sustrayendo ese punto en específico, por
vía legal, de la competencia constitucional que tiene esta Corporación para
unificar los criterios de interpretación que deben observar los jueces de
tutela, en virtud de la facultad de revisión eventual de sus fallos (CP art 241
num 9). No es entonces posible regular una institución de la tutela que sea
susceptible de aplicarse únicamente por una parte de la jurisdicción
constitucional, identificada por su clasificación jurisdiccional ordinaria,
toda vez que esto tendría la potencialidad de sustraer algunos aspectos del
proceso de tutela de la competencia de unificación jurisprudencial que la
Constitución le confía a esta Corte.
28.4. Aparte de lo anterior, por especificación
directa de la Constitución, tal como esta ha sido interpretada por la
Corte, todos los jueces son competentes para conocer de las acciones de tutela
(CP art 86), y esto supone que en principio todos son competentes para conocer
de los mismos asuntos, sin perjuicio de las normas de reparto.[30]
Un juez de tutela, que en lo ordinario sería un juez civil, está entonces
llamado a resolver los mismos asuntos que otro juez de tutela, aunque este en
lo ordinario sea un juez contencioso administrativo o penal. En este contexto,
no tiene sentido que se establezca un régimen especial para los procesos de
tutela que sean de conocimiento de los jueces administrativos, no sólo porque
todos los jueces de la República son jueces constitucionales (los
administrativos y los demás), sino en especial porque todos son competentes
para conocer de la misma clase de asuntos. En este campo, los jueces de tutela
que ordinariamente pertenecen a la jurisdicción administrativa no conocen
entonces de casos que sean por completo ajenos a los conocidos por los jueces
de tutela de la justicia penal, por ejemplo, no obstante las reglas de reparto.
28.5. En contraste, la pertenencia de un juez a
la jurisdicción contencioso administrativa sí puede ser un factor relevante a
ser tenido en cuenta para trazar diferencias en los procesos por acciones
colectivas. En efecto, en estos contextos los jueces contenciosos son los únicos
encargados legalmente de conocer sobre los procesos colectivos contra el
Estado, los entes de derecho público o, en general, contra quienes ejerzan
funciones públicas, según el caso, mientras que los otros jueces competentes
para conocer de este tipo de acciones (civiles, en el caso de las populares) se
encargan de los demás asuntos. Esta diferencia en la regulación, entre los
asuntos que conoce la jurisdicción administrativa, y los que son de
conocimiento de la justicia civil, puede ser una justificación razonable para
introducir determinadas diferencias en la regulación de las medidas cautelares,
dentro de este ámbito en particular. Unas podrían ser las reglas para la
adopción de medidas cautelares en los procesos colectivos contra el Estado y la
administración pública, y otras diferentes las previstas para decretar dichas medidas
en procesos colectivos contra particulares que, por ejemplo, no ejerzan
funciones públicas.
28.6. En definitiva, la
Corte considera que el parágrafo del artículo 229 del CPACA viola el principio
de unidad de la jurisdicción constitucional, en tanto crea un régimen especial
de medidas cautelares en procesos de tutela, aplicable únicamente por los
jueces constitucionales que ordinariamente se adscriban a la justicia
contencioso administrativa, sin que en esto se advierta una justificación
razonable, pues todos los jueces, con independencia de su adscripción
jurisdiccional ordinaria, están llamados a conocer de los mismos asuntos de
tutela. Un régimen diferenciado de medidas cautelares, en este contexto, es una
violación del derecho a la igualdad de trato de los sujetos en los procesos de
tutela (CP arts 13 y 86).
29. Dicho lo anterior, procede la
Corte a exponer la segunda razón por la cual la norma demandada, en lo que se
refiere a los procesos de tutela, resulta inconstitucional.
29.1. La
Sala Plena constata que de acuerdo con los artículos 233 y 234 de la
Ley 1437 de 2011, aplicables al procesos de tutela en virtud del precepto
demandado, el procedimiento general para decretar medidas cautelares puede
tardar más de diez días. En efecto, el artículo 233 establece que, por regla
general, cuando se solicite el decreto de una medida cautelar, el juez debe
correr traslado de la misma al demandado, para que este se pronuncie en el
término de “cinco (5) días”. Vencido este último, según el mismo
precepto, el juez cuenta con un término de “diez (10) días” para
proferir el auto que decida las medidas cautelares. Este nuevo sistema de
plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la
Constitución para tomar una decisión definitiva en instancia. Según el
artículo 86 Superior, “[e]n ningún caso podrán trascurrir más de diez
días entre la solicitud de tutela y su resolución”. Como se ve, mientras el
artículo 233 del CPACA establece un término de más de diez días, tan sólo para
tomar la medida cautelar, según el procedimiento general, el artículo 86 de la
Constitución fija un término perentorio de diez días para adoptar la decisión
final de instancia.
29.2. La regulación demandada contempla
entonces unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan
notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que
pueden durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo. Es cierto que
esta es sólo la regla general, y que en algunos casos, según el artículo 234 de
la Ley 1437 de 2011, “cuando no es posible agotar el trámite previsto en el
artículo anterior”, el juez puede también decretar medidas de urgencia, sin
previa notificación a la otra parte. Este trámite, que podría ajustarse por sus
términos a los derroteros constitucionales en materia de tutela, es sin embargo
sólo la excepción a la regla, y el CPACA no dice en ninguna de sus
disposiciones que sea el específicamente aplicable a los casos de tutela. Con
lo cual, la regulación demandada lo que haría sería incorporar al marco
normativo de la tutela la posibilidad de adoptar medidas cautelares por las dos
vías: la general y la excepcional o de urgencia. No obstante, en concepto de la
Corte, el procedimiento general para decretar medidas cautelares, establecido
en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, no se ajusta por sus términos a lo
previsto en el artículo 86 de la
Constitución.
30. En tercer lugar, en criterio de la
Sala, el reenvío normativo que contiene la disposición demandada a la
regulación de medidas cautelares del CPACA es inconstitucional, por cuanto tal
remisión se hace a un esquema de recursos que desconoce el derecho a obtener
del juez de tutela decisiones que ofrezcan “protección inmediata” a los
derechos fundamentales, así como el carácter preferente, sumario e informal del
proceso de tutela (CP arts 86, 228 y 229), como pasa a mostrarse a
continuación:
30.1. El artículo 86 de la
Constitución sólo contempla la posibilidad de interponer impugnación contra la
decisión de fondo adoptada en primera instancia. El texto constitucional no
faculta expresamente al legislador para crear recursos susceptibles de
interponerse contra las demás decisiones judiciales que dispongan la protección
inmediata de los derechos, pero tampoco se lo prohíbe de forma explícita. El
Congreso cuenta ciertamente con una competencia general para reformar las leyes
(CP art 150 núm. 1), pero esto no quiere decir que, en virtud suya, el
legislador esté habilitado generalmente para consagrar nuevos recursos contra otros
actos judiciales en los procesos de tutela. Según la jurisprudencia de la
Corte, el carácter “preferente y sumario” que la
Constitución le atribuye al proceso de tutela (CP art 86) tiene entre otras
implicaciones la de exigir que la decisión por la cual se imparte una orden de
protección a los derechos fundamentales, quede en firme “a la mayor brevedad
posible”.[31]
Esto lo dijo la Corporación para referirse a la decisión que pone fin a una
instancia o al proceso de tutela.[32]
No obstante, la Corte considera que también es aplicable en general a otros
actos judiciales susceptibles de adoptarse en el proceso de tutela,[33]
pero en particular se refiere perentoriamente a los que impartan órdenes de
protección (si bien no definitivas) a los derechos.
30.2. En efecto, esto último fue lo que
sostuvo inicialmente una Sala de Revisión de la
Corte Constitucional en el auto 089 de 2010,[34] y
posteriormente la Sala Plena en el auto 287 de 2010.[35]
En el primero de ellos, la Sala de Revisión se limitó a señalar que no procedía
recurso de reposición contra una medida provisional, por cuanto los Decretos
sobre la materia no preveían tal posibilidad. En el segundo, en cambio, la
Sala Plena de la Corte no cifró la improcedencia de los recursos de reposición
y súplica, que habían sido instaurados por una parte contra un auto de la misma
Sala que decretaba una medida provisional, únicamente en la falta de previsión
legal de los mismos. [36]
La Corte fue más allá. Sostuvo que la improcedencia de ambos recursos se
derivaba ante todo de los atributos constitucionales del proceso de tutela: de
su carácter “preferente y sumario”, y del derecho de quien instaura la tutela
a obtener una “protección inmediata” de sus derechos.[37]
30.3. La
Corte reitera esta postura. La Constitución de 1991 diseñó la acción de tutela
como un instrumento apto para obtener la “protección inmediata”  de los
derechos fundamentales, en un proceso “preferente y sumario” (CP art 86).
Esto impide al legislador crear instrumentos de impugnación que impacten la celeridad
del amparo susceptible de alcanzarse en un proceso de tutela, por la vía de
posponer la protección oportuna de los derechos. Ahora bien, los recursos de
apelación y súplica que consagra el artículo 236 del CPACA, se conceden en “el
efecto devolutivo”, y en apariencia, se podría alegar, no tendrían la
virtualidad de postergar la protección que ordene el juez de tutela como medida
provisional. No obstante, la Sala considera que incluso los recursos que se
conceden en ese efecto, cuando se interponen contra una medida provisional
dictada en un proceso de tutela, tienen como consecuencia directa la dilatación
del término a partir del cual la protección provisional queda en firme. El titular
de los derechos obtendría entonces, si se acepta la posibilidad de consagrar
dichos recursos, un auto provisional y carente de firmeza.
La Corte estima, sin embargo, que esto significaría minar la inmediata fuerza
que debe tener una orden de protección del juez de tutela. Las decisiones
-definitivas o provisionales - “sobre la
protección de un derecho fundamental cuando se estima que él ha sido violado o
se encuentra amenazado de inminente vulneración, ha de quedar en firme a la
mayor brevedad posible”. [38]
30.4. Más aún, esta eventualidad de
recurrir en apelación o súplica, según el caso, las providencias cautelares del
juez constitucional, atenta también de otra manera contra el carácter “preferente
y sumario” del proceso de tutela, y en especial contra la marcada “informalidad”
y “celeridad” que se deriva razonablemente de esos principios.[39]
La Corte ha sostenido que es la Constitución la que, en su artículo 86, leído
en concordancia con el artículo 228, le da al proceso de tutela su notoria
inclinación hacia la informalidad y la celeridad. Estos principios proscriben
la incorporación de reglas, en el proceso de amparo, que hagan menos accesibles
sus posibilidades “para las
personas sin mayores conocimientos jurídicos”. De modo que, por ejemplo, esta
Corte se ha negado a reconocer la procedencia de recursos normalmente aceptados
en otros procedimientos judiciales, cuando ha advertido que la definición del
ámbito de sus causales y condiciones de procedencia, así como otros aspectos
jurídicos que definen sus dimensiones procesales, sean asuntos “que entiend[a]n y manejan sólo los expertos en
derecho”.[40]
30.5. Con arreglo a esta manera de
entender la “informalidad” del proceso de tutela, la
Corte ha considerado no acorde a la
Constitución, por ejemplo, la procedencia del recurso de queja contra
el acto que niega la impugnación contra el fallo de instancia en tutela,[41] o la
procedibilidad de recursos de reposición y súplica contra un auto en
el cual se ordena notificar posibles nulidades saneables en un proceso de
tutela a sujetos parte con interés.[42] En el primero
de los casos, luego reiterado en la otra decisión, la
Corte sostuvo que “el recurso de queja no
puede ser considerado en ningún sentido informal”, y
además que “comprenderlo, e incluso saber que existe, exige
un alto grado de conocimiento jurídico”.
Luego de explicar sus causales y condiciones de procedencia, así como el
procedimiento de tramitación de este recurso, la
Sala de Revisión concluyó entonces: “el
recurso de queja es excesivamente técnico y dispendioso”, y por serlo “en modo alguno se compadece con los
principios de informalidad y celeridad propios de un trámite de carácter
preferente y sumario, tal como es el caso de la acción de tutela”. Dijo,
para explicar la incompatibilidad entre las características del proceso de
tutela y ciertos recursos existentes en procesos ordinarios:
“Uno de los principios más importantes
que rige el trámite de la acción de tutela es el de la informalidad.
Este rasgo surge de la naturaleza y finalidad misma de la acción, pues al ser
la tutela el medio que confirió la
Constitución Política a los ciudadanos para hacer efectivos sus derechos
fundamentales, es necesario excluir el ritualismo y el tecnicismo. De hecho, al
ser una acción que pueden interponer las personas sin mayores conocimientos
jurídicos, es imposible exigir en su trámite formalidades que entienden y
manejan sólo los expertos en derecho. Por otro lado, la protección que reclaman
con tanta urgencia los derechos fundamentales, y que la tutela pretende
brindar, no se puede supeditar a la observancia de cuestiones meramente
procesales”.[43]
30.6. Algo similar ocurre con los
recursos que prevé la Ley 1437 de 2011. Según el artículo 236, contra las
decisiones que decretan medidas cautelares proceden los recursos “de apelación
o […] de súplica, según el caso”. No obstante, la disposición no precisa
directamente en cuál caso procede el de apelación, y en cuál el de súplica. Es
de suponer que para ese efecto, debe remitirse a lo previsto en los artículos
243, 244 y 246 del mismo Código, toda vez que son los que regulan expresamente
ambos recursos. No obstante, no es del todo claro si ese reenvío, que parece
natural hacer en los procesos contencioso administrativo propiamente dichos, se
debe realizar también en los procesos de tutela. Por previsión expresa de la norma
demandada en este proceso (artículo 229 parágrafo del CPACA), las disposiciones
sobre medidas cautelares se aplican al proceso de tutela de conformidad con lo
dispuesto en “este capítulo”; es decir, en el capítulo XI, Título V, del
CPACA. El problema es que los artículos 243, 244 y 246, que son los que regulan
lo concerniente a los recursos de apelación y súplica pertenecen a un capítulo
distinto; específicamente, al capítulo XII, Título V, del CPACA. La regulación
no tiene, como se ve, el nivel de accesibilidad que se requiere para ser
compatible con la naturaleza de la acción de tutela.
30.7. Es más, incluso si se admite en
gracia de discusión que lo aplicable es lo previsto en ese otro capítulo, y
concretamente en los artículos 243, 244 y 246 del CPACA, debe decirse que las
normas por las cuales se definirían las causales y condiciones de procedencia y
tramitación de estos recursos, contienen sin embargo términos altamente
técnicos, y complejas concordancias y remisiones normativas, cuya comprensión
exige un nivel relevante de conocimientos jurídicos.[44]
Esta regulación no es del todo comprensible para “las personas sin mayores conocimientos jurídicos”, que están dentro de la población llamada a hacer un uso
abierto y libre de tecnicismos, no exento por supuesto de responsabilidades, de
la acción de tutela. Las disposiciones citadas hablan de “efecto
suspensivo”, como regla, pero acto seguido establecen una excepción.
Contemplan términos para interponer los recursos, dependiendo de la forma de
notificación del auto (si es por “estado”, se tienen tres días). La
apelación sólo procederá en los términos previstos por el Código, pero no es
claro si eso también aplica para tutela. Los “autos que por su naturaleza
serían apelables”, son aquellos contra los cuales cabe el recurso de
súplica, pero siempre y cuando los haya dictado “el Magistrado Ponente, en
el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación
de un auto”. La súplica tiene entonces unas condiciones de procedencia, y a
su turno un procedimiento reglado. Como se ve, esta regulación exige un
conocimiento meridiano de términos jurídicos especializados, que no están al
alcance de todo el universo de destinatarios de la tutela. La
Corte toma además en consideración que uno de los comentarios más autorizados
sobre la materia, emitido por quien en su momento era Presidente del Consejo de
Estado, identificó problemas de interpretación de las normas sobre recursos
contra medidas cautelares, que a su juicio dificultan establecer con
certidumbre su procedencia, lo cual lo condujo a sostener que en lo atinente a “medidas
cautelares, la regulación [de los recursos] suscita algunas inquietudes”.[45]
30.8. Como se ve, este régimen legal de
reglas que disciplina los recursos de apelación y súplica contra las medidas
cautelares, no es entonces compatible con la inmediatez que deben tener las
órdenes de protección del juez de tutela, ni tampoco con el carácter “preferente
y sumario” y la informalidad que el texto mismo de la
Carta le adjudica al proceso de amparo (CP arts 86 y 228). Esta conclusión no
es igual a sostener que la Constitución prohíba al legislador, mediante el
procedimiento apropiado, consagrar recursos susceptibles de instaurarse dentro
del proceso de tutela, pues podría promover una justicia cada vez más efectiva
y una mejor protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, estima que
la creación de estos recursos debe ajustarse al delicado diseño de un
instrumento de protección que tiene una marcada orientación hacia la
informalidad.
31. Ahora bien, la
Corte encuentra además, en cuarto lugar, que el precepto acusado incorpora al
marco normativo de la tutela ingredientes que implicarían privilegiar las
formas sobre lo sustancial (CP art 228), por las siguientes razones:
31.1. La jurisprudencia constitucional
ha sostenido que el juez de tutela puede decretar medidas provisionales. Este
poder se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, que prevé de forma
expresa dicha posibilidad. No obstante, la jurisprudencia ha considerado que
esa regulación legal es un desarrollo lógico de otros principios
constitucionales.[46]
La Corte ratifica esa concepción. La acción de tutela está pensada, según se
dijo en párrafos anteriores, como un instrumento para dispensar “protección
inmediata” a los derechos fundamentales (CP art 86). Por ser un dispositivo
de protección judicial, el juez que conoce del amparo debe interpretar
los alcances de sus potestades institucionales de conformidad con el derecho de
toda persona a acceder a una justicia donde sus derechos sean efectivamente
protegidos (CP arts 2 y 229). Estas garantías serían vanas ilusiones, si el
juez no pudiera en ciertos casos intervenir provisionalmente, y adoptar medidas
urgentes con el fin de conjurar una amenaza o una violación actual o inminente,
que además estime grave. La facultad de decretar una medida provisional no es
entonces, como se puede apreciar, tanto un fruto del Decreto 2591 de 1991, como
de la fuerza normativa suprema de la
Constitución (CP art 4).[47]
31.2. En virtud de estas
características, la Corte Constitucional ha impartido numerosas y diversas
medidas provisionales. Por ejemplo: ha suspendido los efectos de otros fallos
de tutela objeto de revisión;[48]
ha suspendido los efectos de decisiones judiciales de altas Cortes de la
Nación, adoptadas incluso en procesos ordinarios;[49]
ha ordenado a la administración pública que inicien determinados trámites y
operaciones;[50]
ha ordenado la realización de exámenes médicos,[51]
el suministro de medicamentos,[52]
ordenar la sustitución de una pena de prisión por un internamiento hospitalario
(fundándose en los problemas de salud de un interno);[53]
ha ordenado la cancelación de licencias de maternidad adeudadas;[54]
ha suspendido órdenes judiciales de arresto;[55] ha ordenado
suspender una convocatoria pública para celebrar contratos administrativos;[56]
ha suspendido provisionalmente el adelantamiento de etapas integrantes de
concursos de mérito;[57]
ha suspendido procesos judiciales ordinarios en curso;[58]
entre muchas otras.
31.3. Ahora bien, estas decisiones han
sido posibles gracias a que la Constitución, tal como ha sido interpretada por la
Corte, les ha asignado a los jueces de tutela una facultad amplia para
proteger los derechos fundamentales. Esto los habilita para decretar medidas
provisionales, sujetas principalmente a estándares abiertos no susceptibles de
concretarse en reglas inflexibles que disciplinen en detalle su implementación
puntual en los casos individuales. La Corte les ha reconocido a los jueces de
tutela una amplia discrecionalidad, con los siguientes atributos: i. el
propósito que debe orientarlas ha de ser el de “evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se
convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación,
ésta se torne más gravosa”;[59]
ii. en la definición del tipo de medidas que debe adoptar, “el juez de tutela puede ordenar todo lo que considere
procedente para proteger los derechos fundamentales”;[60]
iii. en cuanto a si debe haber algún tipo de congruencia, ha dicho que el
juez goza de una amplia discrecionalidad, y puede “proteger los derechos amenazados por encima de lo
expresamente señalado por el interesado”;[61]
iv. pero en todo caso ha indicado que la adopción de las mismas, aunque
discrecional, debe basarse en la constatación de que es necesaria y urgente, y
la decisión ha de ser “razonada,
sopesada y proporcionada a la situación planteada, lo que deberá hacer el juez
del conocimiento, en forma expresa”.[62]
31.4. Pues bien, la
Corte considera que la regulación demandada desconoce algunos de estos
atributos, como se mostrará a continuación:
- Primero que todo, el listado de
medidas provisionales establecido en la Ley 1437 de 2011, aunque generoso en
materia contencioso administrativa, y en especial si se compara esta regulación
con el Código anterior, fija en todo caso un catálogo que no es claro si está
sometido a un régimen de taxatividad (numerus clausus) o si es abierto y
menciona algunas medidas a título simplemente enunciativo (numerus apertus).
El Consejo de Estado, en algunos de sus pronunciamientos sobre la materia,
evidencia un desacuerdo. La Sección Primera, por ejemplo, dijo en una ocasión
que ese catálogo “es taxativo”,[63] mientras en
otro de sus autos sostuvo por el contrario que “no es taxativo”.[64]
Si bien esto no ha impedido al Consejo de Estado reconocer que el juez popular
cuenta con las medidas cautelares de ese catálogo, y además con las de la
Ley 472 de 1998, esa interpretación no es automáticamente extensible a los
procesos de tutela. Por lo demás, en la jurisprudencia sobre la materia no es nítido
si resulta legalmente posible al juez administrativo, sometido en otro contexto
distinto al popular al régimen de medidas cautelares del CPACA, impartir
órdenes previas y provisionales de protección, que no se ajusten estrictamente a
los tipos previstos en el artículo 230 de ese Código.
- Debe decirse, además, que en materia
de tutela el juez, conforme se señaló, no puede quedar atrapado por los límites
de la solicitud de medida provisional que le presente la parte. En esta materia
fundamental puede “proteger los derechos
amenazados por encima de lo expresamente señalado por el interesado”.[65]
No obstante, el régimen de medidas cautelares del CPACA, que se aplicaría al
proceso de tutela por la disposición acusada, le impone al juez constitucional
una serie de requisitos de procedencia, dentro de los cuales se encuentra el
estatuido en el artículo 230, según el cual las medidas “deben tener
relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”. Esto
desconoce que una
de las columnas vertebrales de la acción de tutela es el principio general del
derecho iura novit curia, que significa ‘el juez conoce el derecho’.[66]
La tutela es un instrumento informal de protección judicial, que puede ser
interpuesto por personas que desconocen el derecho, y es deber del juez de
tutela, en principio, analizar el caso más allá de lo alegado por el
accionante. El principio iura novit curia lo ha entendido la
jurisprudencia interamericana en el sentido de que ‘el juzgador posee la
facultad e inclusive el deber de aplicar las disposiciones jurídicas
pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente’.[67] Exigir algún tipo de congruencia en la decisión judicial sobre
medidas cautelares, viola entonces otro de los atributos que la
Constitución le reconoce al proceso de tutela.
- Aparte, en este contexto también
prevalece por mandato constitucional un nivel necesario de informalidad (CP art
86). No obstante, el esquema de medidas cautelares de la
Ley 1437 de 2011 establece una serie de requisitos para decretarlas, dentro de
los cuales se encuentran algunos radicalmente opuestos a la marcada
informalidad del proceso de tutela. Por ejemplo, el artículo 231 numeral 1
exige “[q]ue la demanda esté razonablemente fundada en derecho”;
y la misma disposición, en su numeral 2, condiciona la adopción de las medidas
a que “el demandante haya presentado los documentos informaciones,
argumentos y justificaciones que permitan concluir […] que resultaría
más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”.
Ambas previsiones desconocen que para presentar una acción de tutela, y para
obtener de ella la fuerza de “protección inmediata” que le otorga
directamente la Constitución, no se puede exigir al tutelante especiales
conocimientos jurídicos, ni tampoco es necesario que presente su causa en
determinada forma, pues se repite que sus posibilidades deben estar al alcance
de todos, tengan o no alguna formación en derecho, sepan o no leer o escribir.
31.5. En definitiva, las condiciones que
fija al juez la Ley 1437 de 2011 para decretar medidas cautelares, no pueden
incorporarse al proceso de tutela sin introducir una serie de elementos
completamente extraños a su carácter informal. La
Corte considera entonces que ese régimen legal de requisitos detallados para adoptar
medidas cautelares en casos concretos, en la medida en que introduce un
catálogo que no es claro si limita o ilustra los instrumentos de protección del
juez de tutela; que crea unos limitantes para el juez derivados de la
congruencia con la solicitud de amparo; y que introduce una serie de cargas al
solicitante de medidas cautelares, las cuales restringen significativamente la
amplia vocación abierta a la informalidad, que prevalece en esta materia,
vulnera los artículos 86 y 228 de la
Constitución.
32. En último lugar, en concepto de la
Corte, por todas las anteriores razones, la norma demandada implanta en el
ordenamiento de la acción de tutela una regulación regresiva, y como se
mostrará en este campo la regresividad es una razón suficiente de
inconstitucionalidad:
32.1.
Efectivamente, la acción de tutela está llamada a proteger derechos fundamentales
(CP art 86). De tiempo atrás esta Corte ha reconocido que incluso son
fundamentales derechos sociales, económicos y culturales. Por lo mismo ha
tutelado como derechos fundamentales el de toda persona a la salud,[68]
a la seguridad social,[69]
a la vivienda digna,[70]
entre otros. Los instrumentos internacionales ratificados por Colombia que
reconocen este tipo de derechos, y a los cuales se debe atener al juez cuando
interpreta los derechos del mismo tipo previstos en la
Constitución (CP art 93), establecen -como lo hace por ejemplo el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)- que los
Estados parte se obligan a lograr progresivamente su plena efectividad
(art. 2.1.).[71]
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado el
carácter progresivo de esas obligaciones como “un reconocimiento del hecho de
que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[72]
Esta Corte ha recogido ese entendimiento, por ejemplo, en la sentencia C-507 de
2008, donde dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[73]
32.2. Ahora bien,
que el Estado esté en la obligación de
garantizar progresivamente la plena efectividad de los derechos sociales no
puede interpretarse en el sentido de que cuenta con la autorización de
privarlos de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales,[74]
la doctrina internacional más autorizada en la materia[75] y la
Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la
sentencia C-671 de 2002- algunas de las obligaciones asociadas a los derechos
sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de
inmediato:
“el
mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la
inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De
otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la
progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y
superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales,
pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del
Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los
contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había
reconocido con anterioridad.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”. [76]
32.3. En
consecuencia, todo derecho económico, social y cultural lleva implícita una
prohibición de retroceso injustificado en el nivel de protección alcanzado.[77]
Este principio ha sido aplicado en diversas ocasiones por la
Corte, en el control de las leyes, y en virtud suya se han declarado
contrarias a la Constitución normas por violar el principio de no regresividad
en materia de vivienda;[78]
de educación;[79]
de seguridad social;[80]
entre otras. Este principio no es sin embargo aplicable solamente a retrocesos
en el aspecto sustantivo de los derechos, sino también en la dimensión de los
recursos procesales de protección. De nada serviría una prohibición de
regresividad injustificada en el nivel de garantía de los derechos sociales, si
simultáneamente se admitieran retrocesos o reducciones intempestivas y
arbitrarias en los alcances de los instrumentos judiciales de protección de los
mismos. Los derechos sociales exigen entonces que los instrumentos de
protección no puedan desmontarse, o sus alcances reducirse, a menos que esté
provista una justificación suficiente para ello. La
Corte estima, sin embargo, que en este caso se ha producido una reducción en
los alcances de las medidas cautelare en tutela, y considera que esta reforma
no está justificada, por lo que expone enseguida.
32.4. Que en
esta materia la reforma supone una reducción, lo muestran los párrafos
anteriores. Ahora bien, que la misma esté justificada, la
Corte considera que no lo está. Hay, para empezar, una regulación
exclusiva para los procesos de tutela que sean de conocimiento de la justicia
administrativa. ¿Por qué únicamente para esos procesos, y no para todos los
demás trámites de tutela, si no hay diferencia con la materia de los asuntos de
tutela que resuelve la justicia civil, por ejemplo, ya que todas ellas
conforman la jurisdicción constitucional? Como se vio, ese régimen diferenciado
para dos partes exactamente homogéneas de la justicia constitucional, en lo que
atañe a las materias de las cuales conocen, supone una dislocación del marco
constitucional sobre la tutela. Por lo demás, las restricciones antes vistas,
relacionadas con términos, nuevos recursos que posponen la firmeza de las
órdenes de protección inmediata a los derechos fundamentales, nuevos y más
requerimientos procedimentales y exigencias que rompen con la informalidad del
proceso de amparo, pueden funcionar en cierta forma como un desestimulo
encaminado a que se deje de usar la administración de justicia en tutela, y en
especial a que se deje de sobrecargar a esta última con peticiones de medidas
cautelares. No obstante, en concepto de la
Corporación, este fin es inaceptable en materia de tutelas, y en este campo
está completamente limitada la posibilidad de establecer desincentivos de
acceso a la justicia.
33. Por todo lo anterior, la
Corte considera que el contenido de la norma demandada es inconstitucional, en
cuanto: i. disloca la jurisdicción constitucional, al incorporar un
régimen especial de medidas cautelares susceptible de decretarse únicamente por
un segmento de la misma (el que ordinariamente está adscrito a la justicia
administrativa); ii. prevé términos que superan los máximos establecidos
en la Constitución (CP art 86); iii. consagra recursos que dilata los
términos de adquisición de firmeza de las órdenes provisionales de amparo
judicial a los derechos fundamentales, en contra de la fuerza de protección
inmediata que deben tener las órdenes de protección del juez de tutela (CP arts
2, 86, 228 y 229); iv. restringe con nuevas condiciones y requisitos
adicionales el alcance y procedencia de las medidas provisionales que debe
poder tomar el juez constitucional, en observancia del derecho a una
administración de justicia constitucional efectiva (CP arts 2, 86 y 229); v.
y retrocede injustificadamente en la satisfacción de los derechos sociales
fundamentales reduciendo el nivel de protección alcanzado por el Decreto 2591
de 1991.
Ahora bien, hay una razón adicional para
llegar a esa conclusión.
El deber de guardar la integridad y
supremacía de la Constitución implica para la
Corte la potestad de pronunciarse sobre vicios evidentes, en el control de las
leyes, aunque no estén expresamente planteados como cargos de
constitucionalidad
34. El artículo 241 de la
Constitución contempla once numerales y un parágrafo, que están llamados a
definir los límites de las competencias de la
Corte Constitucional. Ahora bien, esos límites no se deben fijar únicamente
con arreglo al texto de los numerales, pues el mismo artículo 241 contiene un
encabezado que consagra dos criterios relevantes de interpretación de las
atribuciones de la Corte. Por una parte, dice el encabezamiento, las
competencias de esta Corporación deben ejercerse  “dentro de los estrictos
y precisos términos de este artículo”. Pero por otra, ese mismo
segmento normativo, dice que todas estas normas de adjudicación deben leerse a
la luz de la misión fundamental que tiene la
Corte, y es la de guardar la “integridad y supremacía de la
Constitución”. La interpretación de este modo de atribuir competencias a la
Corte no puede encerrarse entonces dentro a definir a cuáles son los “estrictos
y precisos términos”  de los numerales y el parágrafo del artículo 241
Superior, aunque esta es desde luego una tarea imprescindible. También es
necesario determinar si esa interpretación permite adecuadamente honrar la
confianza que el Constituyente depósito en esta Corte, para que guardar la
integridad y supremacía del nuevo orden político fundamental.
35. El artículo 241 numeral 4 de la
Constitución, que es el que se refiere al control constitucional de las leyes
ordinarias (como es el caso de la norma legal demandada en este proceso), debe
entonces entenderse de esa manera. El citado numeral dice que a la
Corte le corresponde “[d]ecidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido como por vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241
num 4). Como se ve, limita el control  de la
Corte a decidir las demandas ciudadanas contra las leyes. La disposición no
establece, sin embargo, que esa función se deba ejercer con apego estricto a
los argumentos y en los términos planteados por el ciudadano accionante. La
Corte puede, por ende, resolver un cargo con argumentos que no fueron
expresamente usados por el actor para sustentar su demanda. Lo cual por lo
demás es apenas lógico, pues el demandante de inconstitucionalidad puede ser
cualquier ciudadano (CP arts 40, 241 y 242), sin necesidad de tener conocimientos
jurídicos especializados. En cambio, el control que ejerce esta Corte debe
fundarse en argumentos jurídicos de carácter constitucional. Es evidente que si
esto es así, el juez puede controlar las leyes ordinarias  teniendo en cuenta
argumentos o términos distintos a los presentados en la acción, los cuales no
necesariamente tienen que responder a la técnica jurídica que, sin embargo, sí
debe observar esta Corporación.
36. Más aún, la jurisprudencia ha señalado
que las disposiciones del texto de la Carta deben ser entendidas de acuerdo con
el principio de “unidad de la
Constitución”, conforme al cual cada una de sus previsiones debe concebirse
como integrante de “un texto armónico y
coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo
en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”.[81]
En esa medida, ha considerado incluso que la solución
de las controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean
aplicadas al caso controvertido, “todas las consecuencias –mandatos,
permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”.[82]
En sintonía con una tendencia más amplia en la jurisprudencia y la doctrina
constitucional comparada,[83]
la Corte ha sostenido entonces que la interpretación de una norma
constitucional debe tener en cuenta el resto de normas constitucionales. Si
esto es así, resulta por lo mismo equivocado pensar que la
Corte no puede fundar la declaratoria de inconstitucionalidad en una norma
fundamental no expresamente invocada por el demandante, pues en todo caso la
declaratoria de inexequibilidad de un precepto legal se fundaría en la
interpretación de normas invocadas en los cargos, pero a la luz del resto de
previsiones constitucionales, hayan o no sido planteadas en la acción publica
de inconstitucionalidad.
37. Ahora bien, lo anterior no resuelve
sin embargo una pregunta parcialmente similar en su fondo, y es ¿qué ocurre si la
Corte advierte durante el proceso iniciado por una acción ciudadana, que la
norma demandada presenta un vicio evidente de inconstitucionalidad, y que este
no ha sido planteado en la demanda?  El artículo 241 numeral 4, relevante para
determinar los límites competenciales de la
Corte en este tipo de asuntos no prevé una restricción conforme a la cual esta
deba ceñirse única y exclusivamente a los cargos planteados. La norma dice ciertamente
que su función es decidir las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos, pero el ejercicio de esa atribución debe adelantarlo teniendo
en cuenta que el Constituyente le confió “la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución” (CP art 241). Si constata en la ley demanda
la presencia de un vicio que evidentemente supone un menoscabo a la integridad
y supremacía de la Constitución, ¿debe la
Corte, pese a su misión, dejar de pronunciarse sobre él?
38. El ordenamiento colombiano prevé una
respuesta para esa pregunta: ante la detección de un vicio con esas
características, el juez puede ejercer un control integral de constitucionalidad.
El Decreto 2067 de 1991 dice en su artículo 22 que la
Corte Constitucional está autorizada para “confrontar las disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”, y que “podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así
ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”. Esa disposición no
es contraria al texto de la Carta. Muestra clara de que no lo es, justamente,
es el hecho de que un precepto de contenido equivalente, previsto en el
proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, no fue declarado inexequible
por la Corte en la sentencia C-037 de 1996 pese a su revisión integral de
constitucionalidad. En dicha ocasión el artículo 46 del proyecto de ley
estatutaria establecía que “[e]n
desarrollo del artículo 241 de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su
control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”. La Corte lo declaró exequible, bajo el entendido de que mientras no se señale que los
efectos de un fallo son de cosa juzgada relativa, se entenderá que hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta. Fundó su decisión, entre otras, en
la siguiente consideración:
“[…]
A través de la norma bajo examen se busca que la
Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido
violado por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su
exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto, así este
no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos
términos lo entiende la Corporación, que en todos los casos la
Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la
Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues -se reitera- lo que
se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en
otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión. Por lo
demás, no sobra recordar que el principio consagrado en la norma que se revisa,
está previsto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el cual ya ha sido
objeto de estudio y pronunciamiento favorable por parte de esta Corporación.” [84]
39. La
Corte Constitucional ha ejercido esta facultad de control sobre disposiciones
demandadas, pero por normas constitucionales no invocadas expresamente en las
acciones públicas, en numerosas y diversas ocasiones. Por ejemplo, lo ha hecho
para controlar el respeto por el principio constitucional de igualdad;[85]
para establecer si se ha desconocido, con la atribución de una facultad
reglamentaria, la reserva de ley;[86]
para definir si una norma de la Ley del presupuesto se ajusta al contenido propio de este tipo de leyes;[87]
para establecer si un decreto con fuerza de ley se había expedido excediendo
las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República;[88]
para salvaguardar el principio de unidad de materia;[89]
para determinar si una regulación desconoce el derecho de acceso a la
administración de justicia;[90]
para pronunciarse sobre un problema de forma;[91] para
garantizar la reserva de ley estatutaria;[92] entre otros.[93]
En muchos de estos casos, de hecho, ha declarado inexequibles las normas
controladas a la luz de disposiciones constitucionales no invocadas en los
cargos,[94]
si bien en otros las ha declarado ajustadas a la
Constitución.[95]
40. Esta competencia de control sobre
las leyes con arreglo a normas constitucionales no invocadas en la acción
pública, tiene en el constitucionalismo colombiano una historia larga, pero
reveladora. Cuando a la Corte Suprema de Justicia se le confió el conocimiento
de la acción pública de inconstitucionalidad, en sus inicios la jurisprudencia
limitó sus atribuciones a lo planteado expresamente en los cargos ciudadanos. Todavía
en 1932, la tesis dominante en el control constitucional señalaba como un
principio de interpretación aquel de acuerdo con el cual “el fallo que ella
dicta recae solamente sobre los cargos aducidos [e]n la demanda de
acusación”.[96]
En la sentencia del 25 de noviembre de 1935, la
Corte Suprema de Justicia reitera esta postura, pero avanza imperceptiblemente
a estudiar la conformidad de la norma acusada, con un texto constitucional no
citado por el actor.[97]
41. Poco tiempo después, la
institucionalidad convierte en ley de la
República la posición antes minoritaria, con el fin de salvaguardar la
integridad de la Carta Política. La Ley 96 de 1936 ‘sobre reformas
judiciales’ dispuso en su artículo 2, inciso 2°, que “si la
Corte al fallar el negocio encontrare que han sido violados otros textos o
principios constitucionales distintos de los invocados en la demanda o que
estos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada por el demandante,
dicha entidad estará siempre obligada a hacer la correspondiente declaración”.[98]
Esta previsión fue además concomitante con un cambio en la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia. En la sentencia del 18 de octubre de 1937, esa
Corporación señaló que la doctrina constitucional anterior, conforme a la cual
el control debía ceñirse estrictamente a los cargos de la demanda, era más
propia de “lo que ocurre en casación civil”, pero que esa postura ya se
encontraba superada. Expresamente señaló:
“[en
otra] épica imperaba en la Corte la teoría de que en las acusaciones contra
leyes y decretos, de modo análogo a lo que ocurre en casación civil acerca de
los artículos legales que el recurrente cita como infringidos, ella debía
ceñirse estrictamente a los textos constitucionales que se le anotaran como
violados en tanto que la doctrina actual de la
Corte es la de que al ejercitar la función que le asigna el artículo 149 de la
Constitución sobre actos de la naturaleza expresada, sus facultades no se
hallan ya reducidas a los aspectos de inconstitucionalidad que indique el
acusador. En esta doctrina se inspiró la ley 96 de 1936 (artículo 2°)”.[99]
42. Esa misma doctrina se mantuvo hasta el
final de la Constitución de 1886.[100]
Después, como se señaló, fueron el Decreto 2067 de 1991 y la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia los que le reconocieron a la
Corte una facultad equivalente. La cual, en concepto de la
Sala, tiene un claro respaldo constitucional en su misión de guardar “la
integridad y supremacía de la Constitución” en los estrictos y precisos
términos del artículo 241 Superior. Fue justamente esta concepción del control,
la que condujo a la Corte a declarar exequible, en la sentencia C-415 de 2012,[101]
la norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativa, que le atribuía al Consejo de Estado una competencia semejante,
en el control de los actos susceptibles de demandarse ante esa jurisdicción. En
efecto, sin que se hubiesen introducido salvedades, ni precisiones, ni
distinciones de ningún tipo, la
Corte Constitucional sostuvo que era perfectamente acorde con la
Carta Política, reconocerle al Consejo de Estado la potestad de hacer un
juicio de constitucionalidad sobre normas demandadas, incluso con arreglo a
preceptos constitucionales no explícitamente cuestionados. Dijo:
“En relación con el postulado de la “justicia rogada”, entendido
como la carga procesal que debe asumir el accionante  cuando demanda un
acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el
concepto de la violación -que para el accionante se estaría también
desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el
control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: “ La
Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la
disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por
ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes
no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación estudiar las
normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la
Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales
señaladas por el actor”.
[…]
El parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los
juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su
decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá
fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional, al igual que podrá  pronunciarse en la
sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está
reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la
Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la
Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en materia
de acciones y procesos (art. 150 C.P.). Por lo tanto, la norma será declarada
exequible.”
43. Ahora bien, la
Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que en el reconocimiento de esa
potestad están presentes algunas dificultades de orden interpretativo. Por su
origen pareciera que sólo puede ejercerse ante casos de desconocimiento de la
Constitución, ya que fue sólo en esos eventos -como se vio anteriormente- que la
Ley 96 de 1936 y la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia admitió la tesis del control con apoyo en normas
constitucionales no expresamente citadas dentro de la acción pública.  No
obstante, la Corte Constitucional ha ejercido dicha facultad incluso cuando las
normas acusadas son exequibles, y las ha controlado a la luz de preceptos
constitucionales que no se consideran amenazados o vulnerados.[102]
Esto podría interferir, sin embargo, en la legitimidad de la decisión de constitucionalidad,
pues es evidente que en esas hipótesis la
Corporación declararía exequible un precepto sin que se hubiese dado un debate
en el proceso de constitucionalidad, respecto de la cuestión sobre la cual se
pronuncia de potestativamente la Corte. En efecto, si el demandante no la
plantea, y no es evidente que en ella subyazca una cuestión sensible de
constitucionalidad, los intervinientes no encuentran que ese proceso sea la
oportunidad para defender o atacar la norma, en relación específica con ese
problema. Y la decisión de la Corte se adopta entonces sin deliberación
ciudadana, con lo cual se erosiona entonces la legitimidad de su fallo.
44. Esta problemática amerita reafirmar
la jurisprudencia en vigor, sujetándola sin embargo a condiciones más precisas,
que aseguren la legitimidad de la decisión de la
Corte, sujeta a los estrictos y precisos términos de las normas que le definen
los márgenes de su competencia. Los criterios que en adelante, en virtud de
esta unificación, deben tenerse en cuenta para ejercer esa facultad, son
entonces los siguientes:
i. Debe haber una demanda de
inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No
es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acción pública, o
cuando esta no reúna las condiciones de claridad, certeza, pertinencia,
suficiencia y especificidad, pues esto sería desconocer que en el fondo no hay
demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la
Corte, en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Constitución.[103]
El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se
activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no
implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad,
allí donde no existen.
ii. El control que ejerza la
Corte, en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente
demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la
unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del
artículo 241. Esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio
sobre normas no acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no
se den los presupuestos de la integración normativa;[104]
iii. Este poder tiene como límite, que
el acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones
normativas no planteadas en la demanda; [105]
iv.   Cuando se trate de vicios sujetos
a la caducidad de la acción pública (CP arts 242 y 379), esta última debe haber
sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de lo
contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control;[106]
v. Debe ser clara la competencia de la
Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la norma
acusada;[107]
vi. Finalmente, es admisible controlar
el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la
demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En
ese caso las intervenciones ciudadanas,[108] o el
Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la decisión
de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el control
afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que la
evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto;[109]
45. Con fundamento en estas
consideraciones, la Corte procede a definir si la norma demandada, en cuanto
regula precisamente la acción de tutela (CP art 86) desconoce la reserva de ley
estatutaria prevista en el artículo 152 literal a), que se refiere a “[d]erechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”:
i. En primer término, este proceso se
inició a causa de una acción pública apta, como antes se indicó.
ii. En segundo lugar, el control se
ejerce sobre la norma efectivamente demandada, pues es justamente el acusado
parágrafo del artículo 229 del CPACA, el que se pretende revisar a la luz de la
norma constitucional contenida en el artículo 152 literal a) de la
Constitución.
iii. El acto sujeto a control admite una
revisión de constitucionalidad por razones normativas no expresamente
planteadas en la demanda, como lo sustenta el hecho de que esta Corte ha usado
esa misma  en el pasado para declarar inexequibles normas legales por violación
de la reserva de ley estatutaria, sin que esto último se hubiera planteado en
la acción pública. [110]
iv.   Cuando se trata de violaciones a
la reserva de ley estatutaria no opera la caducidad de la acción pública, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional.[111]
vi. La
Corte tiene competencia para controlar las leyes ordinarias demandadas (CP art
241 num 4).
vii. Finalmente, la violación de la
reserva de ley estatutaria es evidente por las siguientes razones:
- La
Constitución establece una reserva de ley estatutaria para la regulación de “[d]erechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección” (CP art 152 lit a), y el de tutela es el procedimiento por
excelencia de protección de derechos fundamentales (CP art 86). Es cierto que
no cualquier asunto relacionado con la tutela está por ese solo hecho sujeto a
esta reserva de ley.[112]
Sin embargo, la regulación que demandada se refiere a aspectos trascendentales
de la estructura y funcionamiento de la tutela.
- Ante todo, regula las medidas previas
(cautelares o provisionales) de amparo, que son la primera garantía
institucional de protección inmediata de los derechos fundamentales dentro
de los procesos de tutela. La acción de tutela es un instrumento idóneo para
obtener la “protección inmediata” de los derechos fundamentales, y esta
característica está expresamente consagrada en la
Constitución (CP art 86). Por lo mismo, es un aspecto estructural de su
configuración constitucional, cuya regulación debe estar contenida en una ley
estatutaria, sometida a control previo de constitucionalidad, con el fin de salvaguardar
la supremacía de la Carta en esta trascendental materia (CP arts 4 y 153).[113]
- Además, se observa que la
Ley 1437 de 2011 regula un asunto de competencia en tutela.  El
capítulo XI del Título V del CPACA establece quiénes son competentes para
decretar medidas cautelares, y para resolver los recursos contra actos del juez
de tutela. Si bien el contenido de esta regulación es contrario a la
Carta, por lo que se expuso con anterioridad, conviene reiterar en esta
oportunidad la posición de la Corte en torno a que los asuntos de competencia
en el proceso de tutela, están reservados a la ley estatutaria.[114]
- La
Corte Constitucional advierte asimismo que la norma legal demandada configura
una regulación en tutela que establece reglas relativas a recursos. Aunque
los recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la
Constitución, en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es
posible que con otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e informal
del proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la
Carta Política. Una regulación que se refiere a recursos o medios de
impugnación, como la aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría
tener como función la protección precisamente de derechos fundamentales, está
sujeta también a la reserva de ley estatutaria.
- Prueba de lo evidente que resulta el
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria es que en este proceso dos
intervinientes plantean la inconstitucionalidad de la regulación sobre tutela
por ese motivo.[115]
La Corte Constitucional constata también que la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en una de sus decisiones relacionadas
con el alcance de las medidas cautelares de la
Ley 1437 de 2011, sostuvo: “[l]lama la atención que, mediante una
ley de carácter ordinario, se regule un aspecto tan trascendental como lo es la
medida cautelar en las acciones de tutela y que tiene su regulación expresa en
el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991”.[116]
- Por tratarse entonces de un
desconocimiento evidente de la reserva de ley estatutaria, en una materia tan
trascendental como la acción de tutela, la
Corte considera  imperativo y legítimo fundar su decisión de inexequibilidad
sobre este último punto, aun cuando no haya sido planteado en la acción pública
como un cargo, en la medida en que es una decisión que resulta indispensable para
asegurar el futuro de la supremacía normativa de los derechos fundamentales
protegidos por la Constitución (CP arts 4 y 86).
46. En consecuencia, la
Corte procederá a declarar inexequibles las expresiones “y en
los procesos de tutela”, contenidas en
el parágrafo del artículo 229 del CPACA, además por desconocer la reserva de
ley estatutaria (CP arts 152 literal a y 153).[117]
Conclusiones
47.
La Corte encuentra en conclusión, y así lo dispondrá en la parte resolutiva,
que el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 es exequible, excepto
por los vocablos “y
en los procesos de tutela”, que deben declararse inexequibles.
47.1.
En cuanto a lo primero, la decisión de exequibilidad en los términos señalados,
la Sala considera que la aplicación de las medidas cautelares del capítulo XI,
Título V, del CPACA, a los procesos que persiguen proteger derechos e intereses
colectivos se ajusta a los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la
Constitución porque: i. no reduce las medidas que puede decretar el
juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya,
adoptar medidas cautelares de
oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por
parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio
previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la
otra parte y para que esta pueda oponerse, se  admite también la posibilidad
medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de
decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el
caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas
se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la
justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de
razón suficiente.
47.2. Respecto de lo segundo, la
declaratoria de inexequibilidad “y en los
procesos de tutela”, se funda en
las siguientes razones: i. la regulación introduce un desdoblamiento en  el
régimen de medidas cautelares dentro de procesos de tutela, que responde a la
adscripción jurisdiccional ordinaria del juez que conozca de ellos, con lo cual
desarticula injustificadamente la unidad de la jurisdicción constitucional (CP
arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma demandada, se activaría una
causal con base en la cual se podría llegar a ampliar el plazo constitucional
previsto para la solución de acciones de tutela, con lo cual se viola la
celeridad que caracteriza constitucionalmente este instrumento (CP art 86); iii.
crea recursos contra actos del juez de tutela que ordenan una protección
inmediata, en contra de la general vocación de las providencias de este tipo a
producir efectos instantáneos y a adquirir inmediata firmeza, con la única
excepción en este último punto de la sentencia de primera instancia (CP arts
86, 228 y 229); iv. incorpora al marco normativo de la tutela
ingredientes radicalmente incompatibles con la informalidad del amparo, y en
cuya virtud se privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP art 228); v.
supone una reducción injustificada de los niveles de protección que, en
términos de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de 1991; vi.
viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152
a y 153).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el parágrafo
del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, excepto la expresión “y en
los procesos de tutela”, que se declara
INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-284/14
REF.: Expediente
D-9917
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011 “por el cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Magistrado
Ponente:
María Victoria
Calle Correa
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto
a la presente sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
1.
Si
bien este Magistrado comparte las decisiones adoptadas en este fallo, respecto
a la exequibilidad parcial del parágrafo demandado relativo a la aplicación de
las medidas cautelares a los procesos de derechos e intereses colectivos; así
como la inexequibilidad en lo atinente a aplicar las medidas cautelares
previstas en el CAPCA a los procesos de tutela; aclaro mi voto en relación con
las razones y argumentos de la parte considerativa y motiva que sirven de
fundamento a estas decisiones.
2.
En
este sentido, considero que las medidas cautelares de la vía contenciosa
administrativa aplicadas a procesos de derechos e intereses colectivos son
constitucionalmente admisibles sin violar la consagración constitucional de la
acción popular -arts. 88 y 89 CP-, ni el derecho a la igualdad -art.13 CP-, ni
el debido proceso –art.29 CP-, ni el acceso a la administración de justicia
–art.229 CP, ya que no se reduce, ni se restringen las competencias del juez popular,
sino que por el contrario se complementan. Adicionalmente, la jurisdicción
contencioso administrativa conoce por naturaleza y es de su competencia asumir
de estas acciones cuando se trata de procesos colectivos en contra del Estado,
de manera que es razonable que se pueden aplicar medidas del proceso
contencioso administrativo.
3. Por el
contrario, cuando se trata de la acción de tutela, encuentro que sí se estaría
vulnerando la naturaleza propia de esta acción –art.86 CP-, al pretender
aplicarle las medidas cautelares del contencioso administrativo a la tutela
cuando conozcan de ella jueces de dicha jurisdicción, ya que se vulneraría el
principio de unidad de la jurisdicción constitucional y el de igualdad
–art.13CP-, puesto que solo se aplicaría para los casos conocidos por jueces
administrativos, y se desconocerían los principios esenciales que orientan la
tutela, como el de celeridad, inmediatez, informalidad y amplia
discrecionalidad del juez de tutela para adoptar medidas cautelares, con lo cual
se desvirtúa la naturaleza material de la acción constitucional, así como el
procedimiento de esta acción, tornándose en una medida regresiva y restrictiva.
4.
Igualmente,
me permito aclarar mi voto en cuanto al análisis oficioso que realiza la
Corte respecto de otro cargo de inconstitucionalidad no previsto en la
demanda, por violación de la reserva de ley estatutaria, en razón a que
considero que la Corte no ha debido pronunciarse de oficio sobre la reserva de
ley estatutaria, en la medida que los demandantes no plantearon dicho cargo de
inconstitucionalidad, y acorde con la línea jurisprudencial de esta
Corporación, las sentencias de control abstracto se circunscriben a los cargos
formulados por el actor y no abordan cargos adicionales planteados por los
intervinientes o el Procurador General de la Nación.
Con
fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] En adelante CPACA.
[2][2] En el derecho administrativo francés, por ejemplo, el Consejo de
Estado había desarrollado la tesis de acuerdo con la cual la regla general
fundamental del Derecho público estatuía que los actos administrativos estaban
llamados a conservar su carácter ejecutorio, y por lo mismo sostenía que la
suspensión de sus efectos debía ser excepcionalísima. Ver al respecto García de
Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. 2ª edición. Madrid.
Civitas. 1995, p. 286.  También puede verse Rivero, Jean. “El hurón en el
palacio real o reflexiones ingenuas sobre el recurso por exceso de poder”, en
Páginas de Derecho administrativo. Temis. Universidad del Rosario. Bogotá.
2002, p. 64.
[3] El artículo 153 numeral 1 del anterior Código Contencioso
Administrativo establecía la procedencia de la suspensión provisional en
prevención, que admitía la suspensión de actos preparatorios o de trámite,
cuando se dirigieran a producir un acto administrativo inconstitucional o
ilegal no susceptible de recursos. Pero esta institución fue declarada
inexequible por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 10 de agosto
de 1989 (MMPP. Jaime Sanín Greiffenstein y Jacobo Pérez Escobar). También
preveía la suspensión de algunos actos de ejecución, pero dicha norma fue
derogada por el decreto Extraordinario 2304 de 1989.
[4] El
anterior Código Contencioso Administrativo establecía que la medida debía solicitarse y sustentarse
expresamente en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que
aquella fuera admitida, y que debía haber para decretarla una “manifiesta
infracción” del orden jurídico (CCA art 152). Cuando la acción fuera distinta
de la de nulidad, además se debía demostrar, siquiera sumariamente, el
perjuicio que la ejecución del acto demandado le causaría o podría causar al
actor (CCA ídem).
[5] Consejo
de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 11 de marzo de 1993. (CP Luis Eduardo
Jaramillo Mejía). Radicación
número 0983. Dicha providencia sintetizó así su doctrina sobre la materia: “[e]l asunto a
dilucidar se remite a examinar, si la medida provisoria solicitada en la
demanda, cumple con el segundo presupuesto indicado en el artículo 152 del CCA,
para su procedibilidad, como lo afirman los recurrentes o por el contrario, la decisión
adoptada por el a quo, denegándola, se ajusta a ese supuesto jurídico.|| La
ante citada norma dice, que si la acción es de nulidad, “basta que haya
manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de
la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con
la solicitud”, desde luego que la sencilla comparación a que alude el texto
legal entre el acto acusado y la norma o normas superiores, tiene que estar
desprovista de todo artificio, como repetidamente se ha dicho, es decir, que de
esa simple confrontación la impresión inmediata dentro del campo jurídico, sea
la de una marcada contradicción entre esos dos extremos, de tal suerte visible,
clara y ostensible que no requiera ningún tipo de reflexión, para establecer de
inmediato, que el acto es violatorio de normas superiores”. Cabe decir que esa
decisión es una de las pocas excepciones en las cuales se concedió la
suspensión provisional.
[6] Un estudio muestra, por ejemplo, cómo en los 8 primeros meses del
año 2003 -año al cual pertenece el estudio- dentro de la
Sección Primera del Consejo de Estado, de las 247 demandas admitidas, en 79
casos se negó la solicitud de suspensión provisional, y sólo en una oportunidad
se concedió. González Rey, Sergio. “Conversación virtual con un hurón sobre el
control judicial del acto administrativo en Colombia”. En IV Jornadas de
Derecho Constitucional y Administrativo. Universidad externado. Bogotá. 2003.
[7] En Italia, por ejemplo, mediante la sentencia Nro. 190 del 26 de
junio de 1985,  la Corte Constitucional consideró como contraria a la
Constitución de la República una norma que en ciertos casos limitaba la
intervención cautelar de urgencia de los jueces a la suspensión de la
ejecutividad del acto impugnado, y les impedía adoptar otras medidas idóneas
para asegurar provisionalmente el efecto de la posterior decisión de mérito. En
el Derecho Comunitario Europeo se abrió paso la posibilidad de que las Cortes
nacionales adoptaran medidas provisionales para suspender leyes o estatutos de
los Estados miembros, cuando impidan que tengan plenos efectos las normas del
Derecho comunitario en la decisión sobre el caso The Queen v Secretary of State for
Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. En el Derecho público
francés y en el español, se ha presentado una tendencia en la misma dirección.
Ver García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Antes
citado.
[8] Sentencia C-490 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En ese caso, al estudiar algunas normas relativas a medidas cautelares en el
proceso civil, la Corte dijo: “La
Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz
(CP art. 228). […] Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus
decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus
decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que
los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran
inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien,
el inevitable tiempo   que dura un proceso puede a veces provocar
daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un
demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos
para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de
evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas
cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento
protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un
derecho que es controvertido en ese mismo proceso”.
[9] Cuando en esta providencia se citen artículos, sin referir
expresamente a cuál cuerpo o estatuto normativo pertenecen, se entenderá que
forman parte de la Ley 1437 de 2011 - CPACA-.
[10] Dice la norma referida: “[a] esta medida solo acudirá el juez o
magistrado ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la
situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere
posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las
pautas que debe observar la parte demandada para que pueda reanudar el
procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida”.
[11] Es decir, como prescribe el parágrafo: “Si la medida cautelar
implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole
discrecional, el juez o Magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad
competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá
limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en
atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los
límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.
[12] Sentencia C-886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto). En ese caso, la
Corte sostuvo que era inconstitucional una norma que les daba preferencia a
ciertos procedimientos de orden legal [de restitución de bien inmueble
arrendado], por encima de acciones constitucionales como la popular, pues
consideraba que en virtud de la Constitución el legislador no puede afectar el
carácter preferente que tienen los procesos constitucionales sobre los de rango
legal. Ese límite lo derivó de la naturaleza de las acciones, y de los derechos
que buscan proteger. Dijo: “no puede
el legislador relegar a un segundo plano las acciones constitucionales que por
su propia naturaleza, por los intereses, derechos y valores que pretenden
preservar y consolidar, son ‘prioritarias
per se’”.
[13] Sentencia C-886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto), antes citada.
[14] Sentencia C-215 de 1999 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez.
Unánime). En ese caso, la Corte declaró inexequible una previsión de la
Ley 472 de 1998 que establecía un plazo estricto de caducidad para las acciones
populares en ciertas hipótesis, sin importar si la amenaza o violación de los
derechos colectivos era actual y persistía. La
Corporación consideró que ese plazo inflexible, e indiferente a la actualidad
de la violación de los derechos, era un obstáculo irrazonable al acceso a la
administración de justicia.
[15] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV
Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). En
esa providencia, al revisar la constitucionalidad de un proyecto de reforma a
la estatutaria de la administración de justicia, la
Corte declaró inexequible, por violar el derecho de acceso a una justicia
efectiva, una norma conforme a la cual, en virtud de la creación del mecanismo
de revisión eventual, la decisión de
instancia en las acciones populares y de grupo susceptible de revisión
eventual, sólo produciría efectos cuando el Consejo de Estado decidieraa sobre
la selección o se pronunciara en por revisión eventual, con las excepciones que
fijara la ley. Dijo la Corte que “con ello [se] viola el acceso efectivo a la
administración de justicia (art.228 CP), pues el cumplimiento de una orden
judicial se prolonga indefinidamente en el tiempo sin que existan motivos que
lo justifiquen, más aún cuando la trascendencia de los derechos involucrados
reclama una especial cautela de los operadores jurídicos”.
[16] Ver
por ejemplo las sentencias T-429 de 2013 y T-010 de 2011. En ambas ocasiones, la
Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional encontró que un juez popular había violado el derecho a
contar con un “pronunciamiento de fondo” (T-429 de 2013), al haber fallado una
acción popular desfavorablemente para el demandante, sobre la base de que sus
pruebas carecían de algún elementos que les restaba valor, y simultáneamente
haberse abstenido injustificadamente de ejercer su facultad de decretar pruebas
de oficio, pese a que estaban en riesgo derechos constitucionales (colectivos,
fundamentales). En la sentencia T-429 de 2013 sostuvo expresamente: “esta Sala estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia
incurrió en un defecto fáctico al omitir la práctica oficiosa de las pruebas
que estimó necesarias para establecer con certeza [… los] elementos que
[c]onsideró relevantes para establecer si en el caso sometido a su
consideración en la acción popular se presenta la vulneración de los derechos
colectivos invocados por el accionante. || 41.
Tal defecto se traduce en vulneración evidente de derechos fundamentales, no sólo
del debido proceso (art. 29 C.P.), invocado por el accionante, sino de los
derechos fundamentales a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 13
C.P.), la protección de la confianza legítima (arts. 1, 2 y 83, C.P.) y el derecho a acceder a tutela judicial
efectiva (art. 229), afectados por una decisión judicial abiertamente contraria
a la ley y a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional que establecen la obligación para los jueces que conocen
de acciones populares de desplegar su facultad probatoria de oficio en aras de
brindar una tutela judicial efectiva a los derechos colectivos”.
[17] El artículo 228 de la
Constitución dice que “[l]os términos procesales se observarán con diligencia
y su incumplimiento será sancionado”.
[18] Sentencia SU-913 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Jorge Iván
Palacio Palacio). En uno de los casos examinados, la
Corte consideró que un juez popular había violado la obligación de darle
prevalencia al derecho sustancial (CP art 228), al admitir que en un concurso
de méritos, en el cual se daba un puntaje a quien acreditara ser autor de obras
en derecho, se exigiera como prueba del mérito el registro de la obra en la
Dirección Nacional de Derechos de Autor.  La
Corporación sostuvo que se había violado el citado principio porque “[…] a
partir de un asunto meramente
instrumental se terminó desconociendo el requisito sustancial para la obtención
del puntaje y los derechos a la titularidad de la obra de un buen número de
participantes”.
[19] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 26 de abril de 2013.
(CP María Elizabeth García González). Expediente 201200614-01. En ese caso, al
definir un recurso contra una providencia en la cual se habían decretado
medidas cautelares, se dijo lo siguiente sobre el parágrafo del artículo 229
CPACA, demandado en este proceso: “[d]e la lectura del parágrafo transcrito
podría pensarse que, a primera vista, dicha normativa deroga tácitamente lo
dispuesto por la Ley 472 de 1998 en relación con las medidas cautelares.
Empero, ello no es así […] Considera la Sala que las disposiciones contenidas
en el capítulo XI del CPACA sobre medidas cautelares, deben ser interpretadas
de manera armónica con la Ley 472 de 1998 […]”. Luego, esa misma posición fue
reiterada por la misma Sección Primera del Consejo de Estado, en el auto del 6
de febrero de 2014. (CP María Claudia Rojas Lasso), en la cual sostuvo, en
referencia al alcance del parágrafo demandado en el presente proceso, y a su
compatibilidad con las correspondientes sobre la materia de la
Ley 472 de 1998: “la Sala, en aras de armonizar la aplicación de las normas en
mención, entiende que el Juez popular sigue estando facultado para decretar
cualquier medida cautelar y en particular, si así lo considera necesario, las
contempladas en los artículos 25 y 230 de la
Ley 472 de 1998 y del CPACA, respectivamente”.
[20] Sentencia C-490 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
Citada anteriormente.
[21] El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 establece: “[a]ntes de ser
notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de
oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas
previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer
cesar el que hubiere causado. […]” (énfasis añadido).
[22] Los artículos 17 inciso 3, 18 inciso 2, 25 y 26 son los que
regulan, en la Ley 472 de 1998, lo atinente a las medidas cautelares en los
procesos por acción popular. Ninguno de ellos prevé, como condición para
decretar medidas cautelares, el pago de una caución.
[23] Según el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, las medidas cautelares
o “previas” podían decretarse “[a]ntes de ser notificada la demanda y en
cualquier estado del proceso”. El auto de decreto de la medida cautelar
-conforme el artículo 26 ídem- “será notificado al demandado simultáneamente
con la admisión de la demanda”. El procedimiento no es entonces equivalente.
[24] Artículo 26 de la Ley 472 de 1998: “El auto que decrete las medidas
previas […] podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los
recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el
término de cinco días”.
[25] El artículo 15 de la Ley 472 de 1998: “La jurisdicción de lo
contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión
del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones, u
omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes
sobre la materia”. Esta distribución de competencias se corresponde con la
contenida en los artículos 152 numeral 16 y 155 numeral 10 de la
Ley 1437 de 2011.
[26] Auto 029 de 1996 (MP Antonio Barrera Carbonell). En esa ocasión, la
Corte anuló dos procesos de tutela tras considerar que no habían sido objeto
de un fallo de fondo real en instancia, debido a que  habían negado las
solicitudes de amparo en contra de lo previsto por el texto constitucional y la
jurisprudencia de esta Corporación. En cuanto los fundamentos por los cuales
debía acatarse esta última, señaló entre otros la búsqueda de “unidad de la
jurisdicción constitucional”, principio que se traducía en la necesidad de
asegurar la igualdad de trato (CP art 13), la certeza en la aplicación del
Derecho (CP arts 1 y 2) y el respeto por la configuración constitucional sobre
la materia (CP arts 86 y 241). Luego este mismo principio lo ha ratificado la
Corte en numerosas ocasiones. Por ejemplo, véanse las sentencias SU-783 de
2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo
Rentería) y SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Jaime Araújo
Rentería).
[27] Sentencia SU-783 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería). En ese caso la
Corte sostuvo que algunos jueces de instancia habían desconocido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno a la competencia para darles
efectos inter comunis o inter pares a los fallos de tutela. Para sostener que
tenían ese deber de respetar la fuerza vinculante de la jurisprudencia, la
Corte aludió al principio de “unidad de la jurisdicción constitucional”, en
asuntos de tutela. Dijo: “[l]os
jueces de tutela, deben  atenerse a las pautas doctrinales elaboradas por la
Corte, como resultado de la interpretación de las normas que consagran los
derechos constitucionales fundamentales. Esto tiene que ver con la unidad de la
jurisdicción constitucional, en su aspecto material”.
[28] Sentencia T-413 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón). En ese caso, en
el proceso de tutela, el Tribunal disciplinario que habían escogido los
tutelantes como instancia de su solicitud de amparo, se había juzgado
absolutamente incompetente para conocer de la acción. La
Corte señaló entonces que “[l]a
jurisdicción constitucional difusa es transversal, atraviesa de un lado a otro
toda la rama judicial”. Además sostuvo que el Tribunal que se juzgó
incompetente era “órgano de la
jurisdicción constitucional difusa”, y que en virtud de esta última la acción de tutela era un instrumento
que “todos los jueces y Tribunales de la
República pueden y deben asumir, de manera excepcional y paralela con la
jurisdicción ordinaria a la que pertenezcan”. Esta jurisprudencia luego fue
reiterada en el auto  016 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía. Unánime), en el cual la
Sala Plena se preguntaba si un conflicto suscitado entre dos jueces de tutela
(pertenecientes en lo ordinario a distintas jurisdicciones) era un conflicto de
jurisdicción o de competencia. La Corte concluyó que era un conflicto de
competencia, pues al conocer de acciones de tutela ambos eran precisamente
miembros de la jurisdicción constitucional. En ese contexto dijo precisamente
que “todos los jueces […] hacen parte de la jurisdicción
constitucional”. Esta jurisprudencia ha sido reiterada en numerosas ocasiones,
y por ejemplo recientemente lo hizo en el auto 019 de 2014 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Unánime), en el cual la
Corporación manifestó que “todos
los jueces hacen parte de la jurisdicción constitucional”, y que por
virtud de esta circunstancia le corresponde a la
Corte Constitucional como “máximo
órgano” de la misma, resolver los conflictos de conocimiento entre
jueces de tutela.
[29] Sentencia
C-037 de 1996 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV. José
Gregorio Hernández Galindo, AV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera
Vergara, José Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz).
Sobre el precepto indicado, dijo: “Tampoco puede
olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el artículo 86
fundamental, cada juez de la República, al momento de resolver de un asunto de
tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional.
[…] El artículo será declarado exequible”.
[30] Auto 124 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto).
[31] Auto 270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). La
Sala Plena en esa ocasión rechazó por improcedente un “recurso de reposición”
instaurado contra un auto de la Corte por el cual a su turno se rechazaba una
solicitud de nulidad promovida contra una sentencia de tutela de la
Corporación. Al definir si procedían recursos contra el auto de rechazo de la
solicitud de nulidad, la Corte sostuvo que no lo hacían debido precisamente,
entre otros argumentos, al carácter preferente y sumario del proceso de
tutela.
[32] En el auto 270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime), la
Corte dijo literalmente: “[h]abida
consideración de que a la tutela sobre los derechos fundamentales concierne un
trámite que por ministerio de lo dispuesto por el artículo 86 de la
Carta Política ha de ser preferente y sumario, es apenas obvio que la decisión
definitiva sobre la protección de un derecho fundamental cuando se estima que
él ha sido violado o se encuentra amenazado de inminente vulneración, ha de
quedar en firme a la mayor brevedad posible”.
[33] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz). En ese caso, la
Corte debía examinar, entre otros asuntos, si cabía interponer recurso de
queja contra el acto judicial que negaba la impugnación contra el fallo de
tutela de primera instancia. La
Corte Constitucional sostuvo que no era procedente ese recurso, en especial,
por la marcada informalidad del proceso de tutela, atributo inferido de su
carácter preferente y sumario. Auto 005 de 1998 (MP Alejandro Martínez
Caballero), en el cual se rechazaron por improcedentes los recursos de
reposición y súplica, contra un auto que ordenaba notificar a una de las partes
de una posible causal de nulidad. También en este caso, se fundó la
improcedencia de tales recursos, en los atributos constitucionales del proceso
de tutela, tal como estos se habían definido en la sentencia T-162 de 1997,
antes citada.
[34] En el auto 089 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto), la
Corte negó un recurso de reposición contra una providencia de esta Corporación
que decretaba medidas provisionales en un proceso de tutela.
[35] Auto 287 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).
[36] Auto 241 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). La
medida provisional consistió entonces que “SUSPENDER de inmediato y hasta tanto la
Sala Plena de la Corte Constitucional dicte sentencia en el presente proceso,
el cumplimiento de las órdenes impartidas” en un grupo de sentencias
allí señaladas.
[37] Auto 287 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). La
Corte dijo: “[…] atendiendo (i) a
la naturaleza especial del procedimiento de tutela y (ii) a que el auto que
resuelve sobre medidas provisionales, adoptado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, no admite recurso alguno de acuerdo con
lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala rechazará por improcedentes los recursos interpuestos contra el Auto
dictado por esta Sala el 29 de julio de 2010, mediante el cual se adoptó medida
provisional y, por lo tanto, ordenó la suspensión provisional de las sentencias
relacionadas en el numeral 4 del presente Auto.”
[38] Auto  270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime).
[39] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), antes citada.
[40] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referenciada.
[41] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referida.
[42] Auto
005 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero), citado antes.
[43] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referenciada.
[44] Los
textos legales dicen: “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera
instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los
siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces
administrativos: […] 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva
los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. […] Los
autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,
serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en
primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto
suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de
este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. || Parágrafo. La apelación solo
procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en
aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. || Artículo 244. Trámite del recurso de apelación
contra autos. La
interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a
las siguientes reglas: || 1.
Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y
sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará
traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se
pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de
todo lo cual quedará constancia en el acta. || 2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá
interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes
ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por
Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de
auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El
juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. || 3. Una vez concedido el
recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. || 4. Contra el auto que decide
la apelación no procede ningún recurso.[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los
autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado
Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la
apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara
desierta la apelación o el recurso extraordinario. || Este recurso deberá
interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto,
en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de
las razones en que se funda.
|| El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la
Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el
traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que
sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para
resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá
recurso alguno.”
[45] Fajardo,
Mauricio. “Medidas cautelares”. En: Seminario Internacional de presentación del
Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Memorias. Bogotá. Consejo de Estado. Contraloría General de la
República, p. 350. Al comentar el procedimiento para resolver recursos contra
las medidas cautelares, señala que no está claro, nada menos, el recurso
procedente en ciertos casos: ““[…] en cuanto tiene que ver con los recursos
procedentes contra las decisiones que resuelven solicitudes de medidas
cautelares, la regulación de la Ley 1437 de 2011 suscita algunas inquietudes.
Los artículos 229 y 230 CPA y CCA, a lo largo de todo su contenido, dejan claro
que la decisión sobre medidas cautelares podrá ser adoptada por el Magistrado
Ponente en tribunales colegiados, de suerte que si la profiere el Juez
unipersonal, no ofrece mayor dificultad advertir que contra ella procederá el
recurso de apelación para ante el Tribunal Administrativo correspondiente; por
su parte, si la determinación es adoptada por el Ponente, lo lógico será que se
conceda el recurso de súplica. || Sin embargo, en el artículo 125 CPA y CCA se
realizaron unos ajustes que condujeron a que el texto final de la norma
establezca que será de competencia del Juez o Magistrado Ponente dictar los
autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces
colegiados las decisiones a las cuales se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4
del artículo 243 del Código serán dictadas en sala y ocurre que el numeral 2
del artículo 243 se refiere al decreto de las medidas cautelares, lo cual
conduce a pensar que, en los términos del artículo 125 en mención, la
providencia mediante la cual se resuelva una petición de amparo cautelar
debería ser proferida en sala, pero en los términos de los artículos 229, 230 y
236 parecería abrirse paso la posibilidad de que fuese el Ponente quien pudiese
dictar tales proveídos. || En ese orden de ideas, estamos en presencia de una
cuestión que precisa de mayor claridad, pues si la decisión sobre la solicitud
de medida cautelar es dictada en sala, el recurso contra ella procedente
cambiaría, de suerte que si la misma es proferida por un Tribunal Administrativo,
el procedente sería el recurso de apelación para ante el Consejo de Estado,
mientras que si el proveído es dictado en sala en el Consejo de Estado, el
recurso procedente sería el de reposición y en ningún caso el de súplica.”
[46] Por ejemplo, véase el auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). En
ese caso, la Corte decidía si un juez de tutela podía declararse incompetente,
por el factor territorial, pese al grado de discrecionalidad con el que cuenta
en virtud de los artículos 86 y 228 de la
Carta. La Corporación sostuvo entonces que el juez sí podía declararse
incompetente por ese motivo, pues su discrecionalidad -aunque amplia- no le
admitía pronunciarse sobre asuntos respecto de los cuales no tuviera
competencia. No obstante, precisó, ese grado de discrecionalidad del juez de
tutela sí alcanza hasta reafirmarle, por ejemplo, el poder de adoptar medidas
provisionales. Esta potestad, la consideró un desarrollo natural en el Decreto
2591 de 1991 del “artículo 228 [de la
Carta, que] establece la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”.
[47] En derecho comparado se puede observar una tendencia creciente
hacia considerar que el derecho a una tutela judicial efectiva, exige empoderar
al juez con la competencia de decretar medidas cautelares. En Italia, por
ejemplo, puede verse la sentencia Nro. 190 del 26 de junio de 1985. En el
Derecho Comunitario Europeo se puede consultar  el caso The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte:
Factortame Ltd and others. En el Derecho público francés y en el
español, se ha presentado una tendencia similar. Ver García de Enterría,
Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Antes citado.
[48] Auto 031 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). La
Corte ordena restablece el servicio de acueducto a una comunidad, el cual
había sido suspendido por un juez de tutela por problemas de contaminación del
agua.
[49] Auto 133 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo). La
Corte suspendió los efectos de una decisión del Consejo de Estado. Auto 207 de
2012 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez). En esa ocasión se suspendieron los
efectos de una sentencia de la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia. Auto 259 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos). Se
suspendieron los efectos de una providencia del Consejo Superior de la
Judicatura.
[50] Auto 041A de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero). Entonces la
Corte le ordenó al ICBF que iniciara todos los trámites encaminados a asegurar
la protección de los derechos de un menor de edad, quien a causa de una
intervención quirúrgica pedía la prestación integral de servicios médicos.
[51] Auto 166 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La
Corte ordenó a una EPS realizarle a un paciente con VIH un examen de carga
viral.
[52] Auto 083 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La
Corporación ordenó a una ARS el suministro de unos medicamentos a un paciente,
para cuyo tratamiento eran esenciales.
[53] Sentencia T-035 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En esa
providencia se da cuenta de que la Corte en el proceso, como medida
provisional, ordenó: “al Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Popayán que autorice, de manera provisional y hasta cuando
Medicina Legal lo considere necesario según la evolución del interno, la
sustitución de la pena de prisión en un centro penitenciario por hospitalaria”.
[54] Auto 231 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La
Corporación ordenó hacer el pago total de las licencias de maternidad a un
grupo de tutelantes, a quienes se les había negado dicha prestación con base en
que no acreditaban las cotizaciones mínimas al sistema.
[55] Auto 072 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto). La orden de arresto se
había impartido contra una persona con 71 años de edad, por haber desacatado
una orden judicial.
[56] Auto 150 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez).
[57] Auto 244 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez). La
Corte suspendió provisionalmente el proceso de elaboración de listas para
proveer en un concurso los cargos de notarios y los respectivos nombramientos.
[58] Auto 148 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto). Suspendió un proceso
ejecutivo.
[59] Auto 040A de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett. AV Alfredo
Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Galvis). En ese caso la
Sala Plena negó una petición de decreto de medida cautelar, presentada después
de la sentencia de la Corte. La Corporación dijo que el propósito de las
medidas cautelares, después de expedida la sentencia, podía alcanzarse por otro
medio: el cumplimiento del fallo. Por eso negó la solicitud de medida
cautelar.
[60] Auto 049 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). En ese caso,
una persona presentó solicitud de nulidad contra una sentencia de la
Corte, así como la suspensión de sus efectos. En ese contexto, la
Corte estudió los alcances de la medida provisional, en los procesos de
tutela, pero finalmente la negó por cuanto el acto cuya suspensión se solicitaba,
entre otras, por su contenido no demandaba una medida cautelar.
[61] Auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). Entonces la
Corte decidía si un juez de tutela podía declararse incompetente, por el
factor territorial, pese al grado de discrecionalidad con el que cuenta en
virtud de los artículos 86 y 228 de la
Carta. La Corte sostuvo que sí podía, pero al explorar el grado de
discrecionalidad del juez de tutela, indicó que podía, por ejemplo, adoptar
medidas provisionales, y a continuación dijo: “el juez de tutela tiene la facultad y obligación de proteger
los derechos amenazados por encima de lo expresamente señalado por el
interesado, con el fin de evitar que su fallo se convierta en una ilusión”.
[62] Auto 049 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime), antes citado.
Recientemente reiterado en el auto 207 de 2012 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[63] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 26 de abril de 2013.
(CP María Elizabeth García González). Expediente 201200614-01.
[64] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 6 de febrero de 2014.
(CP María Claudia Rojas Lasso).
[65] Auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). Previamente citado.
[66] Sentencia T-146 de 2010. En ese caso la
Corte Constitucional sostuvo precisamente que “El principio general del derecho iura novit curia, que significa ‘el
juez conoce el derecho’, es una de las columnas vertebrales de la acción de
tutela”. No obstante, admitió que este principio tenía unas limitaciones cuando
se demanda en tutela una sentencia de última instancia en lo ordinario, por
parte de una persona que está en capacidad de demostrar los defectos de la
providencia judicial.
[67] La jurisprudencia interamericana se ha referido a este principio en
varias ocasiones, entre otras ver por ejemplo: Caso de la
Masacre de Mapiripán. Excepciones Preliminares y Reconocimiento de
Responsabilidad, Sentencia del 7 de marzo de 2005, Serie C, N° 122, párr. 28;
Caso Tibi, Sentencia del 7 de septiembre de 2004, Serie C, N° 114, párr. 87;
Caso de los hermanos Gómez Paquiyauri, Sentencia del 8 de julio de 2004, Serie
CN° 110, párr. 126.
[68] Por ejemplo, en
la sentencia T-320 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), la
Corte Constitucional tuteló los “derechos
fundamentales a la salud, a la vida digna y a la integridad personal”.
En la sentencia
T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la
Corte sostuvo: “el derecho a la salud es un derecho fundamental
que como todos los derechos, entraña tanto obligaciones positivas como
negativas y tiene facetas prestacionales y otras que no lo son. Entre las obligaciones de
carácter prestacional, adicionalmente, hay algunas que implican el diseño de
políticas públicas complejas que requieren gasto y cuyo cumplimiento es
entonces progresivo, y hay otras, más sencillas, que no exigen la adopción de
un programa completo sino de una acción simple. || Frente a aquellas facetas
del derecho a la salud que, son prestacionales y además progresivas, se
justifica, en muchos casos, la imposibilidad de exigir judicialmente el
inmediato cumplimiento de todas las obligaciones que se derivarían del derecho
constitucional. Sin embargo, bajo el argumento de la progresividad tampoco
puede ampararse la inacción prolongada de la administración en la adopción de
políticas públicas dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho.”
[69] Por ejemplo ver sentencia SU-158 de 2013 (MP María Victoria Calle
Correa. AV Nilson Pinilla Pinilla). En ese caso la
Corte tuteló los “derechos
fundamentales al debido proceso y la seguridad social en pensiones”
[70] Sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Unánime). La Corte Constitucional sostuvo, al examinar una norma sobre el
derecho a la vivienda digna, que “de
la jurisprudencia constitucional concerniente a la naturaleza y contenido del derecho a la vivienda digna
se desprende que aunque en principio se trata de un derecho prestacional de
desarrollo progresivo, en ciertas circunstancias puede adquirir el carácter de
derecho fundamental”.
[71] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968. Establece en su artículo 2.1:
“[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar
medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,
la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (Subrayas
añadidas).
[72] Observación
General No. 3.
[73] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime
Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la
Corte declaró inexequible una norma por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las universidades
estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de recursos que
antes no estaban obligadas a hacer. Dado que eso suponía una afectación en la
prestación del servicio misional,  la
Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue
justificado, la norma fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al
respecto, que “la medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a
la educación superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden
demostrar que la medida no “retrocede” los avances logrados en materia de
educación superior. […] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente
proceso”.
[74] En la
Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de
progresividad: “el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras
palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de
interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido
significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad
necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que
implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse
a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es
establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la
Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una
obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr
ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo
en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga”.
[75] Esa doctrina
está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la
Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente.
Ver sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
–Fundamento jurídico 8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los
siguientes tres principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos
reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos
derechos puede introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que
para la de otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro
progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados
partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo
ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicación
inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como prohibición de
discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[76] Sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). La
Corte estudiaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de
beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las fuerzas
militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. Consideró que ese
retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en salud del
grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, dijo que el Estado había
incumplido la prohibición de retroceder injustificadamente en el nivel de
protección alcanzado, prohibición que caracterizó así: “el mandato de
progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección,
la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos
sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel
de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por
ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones
que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social
prestacional”.
[77] Ver la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[78] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba
inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el
nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para
decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una
medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de
interés social”.
[79] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime
Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández), antes citada.
[80] Sentencia  C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime),
antes citada.
[81] Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Unánime).
[82] Sentencia SU-1122 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SV Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil).
[83] La Corte Suprema de los Estados Unidos, los Tribunales
Constitucionales de Alemania y España, y la
Corte Constitucional de la India, entre otros, han usado en la definición de
los alcances de sus respectivos textos constitucionales, métodos con distintas
denominaciones y diferencias sutiles, que tienen en común la idea de atribuir
sentido a las disposiciones fundamentales a partir de una lectura de su propio
enunciado en conjunto con todo el resto del cuerpo relevante de la
Carta. Para los Estados Unidos puede
verse Tushnet, Mark. “The United States; Eclecticism in the Service of
Pragmatism”, en Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting Constitutions. A
comparative Study. New York. Oxford University Press. 2006, pp. 28 y ss;
para los casos alemán y español se pueden consultar respectiva Kommers, David. “Germany: Balancing Rights and Duties”, ídem, pp. 199 y ss, y
Ezquiaga Ganuzas, Javier. La argumentación en la
justicia constitucional. Medellín. Diké. 2008, pp178 y ss; para la
Corte Constitucional India, véase Sarh, S.P.: “India: From Positivism to
Structuralism”, Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting… ob. Cit, pp. 261 y ss.
En la doctrina más autorizada pueden consultarse entre otros Hesse, Konrad. “La
interpretación constitucional”. En: Escritos de Derecho Constitucional. Madrid.
Centro de Estudios Constitucionales. 1983, p. 48. Tribe, Laurence y Michael C.
Dorf. Interpretando la Constitución. Trad. Jimena Aliaga Gamarra. Lima.
Palestra. 2010, pp. 58-73.
[84] Sentencia C-037 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro
Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y
Hernando Herrera Vergara, SV. José Gregorio Hernández Galindo, AV. Vladimiro
Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara, José Gregorio Hernández Galindo y
Eduardo Cifuentes Muñoz). El condicionamiento, se sustentó en que “la exequibilidad de la norma bajo examen
se entiende sin perjuicio de la llamada cosa juzgada relativa, la cual puede
ser advertida por la Corte Constitucional, habida cuenta que sólo a ella le
compete definir los efectos de sus fallos”.
[85] Sentencia C-443 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En ese caso, la Corte declaró exequible la regulación demandada, y sostuvo que
no violaba el principio constitucional de igualdad, el cual sin embargo no fue
planteado como cargo de inconstitucionalidad. En la sentencia C-017 de 1996 (MP
Alejandro Martínez Caballero. Unánime), la
Corte hace un juicio de igualdad, que en la acción de inconstitucionalidad no
se había pedido, y declara inexequible una parte del precepto acusado
precisamente por ese motivo. En la sentencia C-309 de 1997 (MP Alejandro
Martínez Caballero. AV Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara), la
Corporación se pronunció sobre la conformidad de la norma acusada sobre
-sanciones de tránsito por no llevar puesto el cinturón de seguridad- con el
principio constitucional de igualdad, aunque esto no fue planteado como cargo
en la demanda. Declaró exequible el precepto.
[86] Sentencia
C-474 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra,
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. SV Álvaro Tafur Galvis). La
Corte controló una norma que le asignaba una competencia de reglamentación, y
la declara inexequible porque violaba la reserva de ley.
[87] Sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime):
la Corte examina si una disposición contenida en una Ley de presupuesto
respeta “el contenido propio de la
ley anual del presupuesto”, pese a que esto no había sido propuesto como
cargo. Declara inexequible una de las normas.
[88] Sentencia C-281 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime). La
Corte examina si un decreto ley se expidió extralimitando las facultades
extraordinarias, pese a que no fue este el cargo planteado por el accionante, y
lo declara inexequible. En la sentencia C-562 de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero. SV Eduardo Cifuentes Muñoz). la
Corte se pregunta también si un decreto con fuerza de ley fue expedido con
extralimitación de las facultades extraordinarias. Esta no era una acusación
contenida en la acción pública. Declaró inexequible una de las disposiciones
demandadas, por extralimitación de competencias.
[89] Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. SV Jorge
Arango Mejía. AV Hernando Herrera Vergara). La
Corporación declaró inexequible una disposición por desconocimiento del
principio de unidad de materia, pese a que esto no había sido propuesto como
acusación ciudadana.
[90] Sentencia C-1074 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV
Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). La
Corte se pronuncia sobre una posible violación del derecho de acceso a la
justicia, punto que no fue planteado en los cargos, pero sí en las
intervenciones ciudadanas.  Una intervención propone el punto y la
Corte lo estudia “dada su relación
de conexidad con el cargo analizado anteriormente”.
[91] Sentencia C-497 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José
Gregorio Hernández Galindo). La Corte se pronuncia sobre un vicio de forma, que
no había sido planteado en la demanda.
[92] Sentencia C-448 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José
Gregorio Hernández Galindo). La Corte declara inexequible un grupo de
preceptos, entre otras razones, por violación de la reserva de ley estatutaria,
a pesar de que este cargo no había sido planteado en la acción pública.
[93] Sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime),
C-022 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra. AV Jaime Araújo Rentería). La
Corte declara inexequibles apartes normativos por diversos vicios no señalados
en la demanda, pero sí por el Procurador.
[94] Por ejemplo, así ocurrió en las antes referidas sentencias C-017 de
1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime), C-474 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett. SV Álvaro Tafur Galvis) C-022 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra. AV Jaime Araújo Rentería), y C-281 de 2004 (MP Álvaro Tafur
Galvis. Unánime), entre otras.
[95] Por ejemplo, las sentencias C-443 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero. Unánime),  C-309 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV
Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara), y C-1074 de 2002 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa. SPV Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
[96] Corte Suprema de Justicia. Corte Plena. Sentencia del 11 de abril
de 1932. (MP Juan E. Martínez). Gaceta Judicial Nro. 1858. Tomo XXXVII, pp. 361
y ss. Esa doctrina la ratificó en ese caso para definir el alcance de cosa
juzgada a la cual había hecho tránsito un fallo de constitucionalidad anterior.
[97] Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 25 de noviembre de 1935. (MP
Aníbal Cardoso Gaitán). Gaceta Judicial Nro. 1899. Tomo XLII, pp. 259 y ss. El
entonces magistrado Miguel Moreno Jaramillo, quien consideraba en ese proceso
que este era un avance mínimo, y sostenía que la norma bajo control era
inexequible por violar otros preceptos superiores no invocados en la demanda,
en un salvamento de voto expresa por primera vez las dificultades de esta
doctrina del control sujeto estrictamente a los cargos del accionante. Dice:
“[en] mi modesta opinión [l]a corte debe considerar los actos frente a la
constitución nacional, vista en su sentido y en su texto como un todo
indivisible, cítense o no se citen algunas normas constitucionales cuto estudio
proceda. […] La mayoría de mis colegas, influida quizá por un derecho
jurisprudencial de veinticinco años, los que van corridos desde la reforma de
1910, halló demasiado audaz mi doctrina. Empero, tuve el gusto de ver que la
corte avanzó en este asunto del impuesto militar hasta estudiar el artículo 166
de la constitución, no invocado por el actor. Pero este movimiento no alcanzó
hasta llevar a la corte a estudiar el punto por el aspecto fiscal, no tenido en
cuenta por el demandante. […] A la Corte se le confió la guarda de la
integridad de la constitución. […] ¿Cómo se concibe un guarda de la
constitución, que advertido de que un acto del congreso o del presidente va a
lesionar o ha lesionado, la carta en alguna de sus partes, se cruza de brazos
alegando que en la objeción o en la demanda faltó la cita del artículo amenazado
o infringido? ¿Qué será de la integridad en el espíritu de la constitución, si
cuando el congreso o el presidente amenazan romperla, o la han rompido, su
guarda no la defiende, alegando que no quedará ni ha quedado roto ninguno de
sus textos?”.
[98] Diario oficial Nro. 23216 del 25 de junio de 1936.
[99] Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 18 de octubre
de 1937. (MP Pedro Alejo Rodríguez). Gaceta Judicial Nro. 1928. Tomo XLV, p.
628.
[100] Sanín Greiffenstein,
Jaime: La defensa judicial de la
Constitución, Bogotá, Temis, 1971. En especial, véase Gaona Cruz, Manuel.
Control y reforma de la Constitución en Colombia. Tomo II. Bogotá. Ministerio
de Justicia. Superintendencia de Notariado y Registro. 1988. Este último señala
en un texto que fungió como ponencia suya dentro de la
Corte Suprema de Justicia, para un proceso de 1984: “[…] Cosa distinta de las
dos precedentemente enunciadas […] es la relativa a la permisión [d]e decidir
sobre lo pedido y acusado por razones o por violaciones diversas de las
invocadas por el demandante. A este respecto, tómase como punto inicial de
referencia la jurisprudencia de esta Corporación, de octubre 18 de 1937 […].
Sábese que hoy continúa rigiendo el mismo principio señalado desde [l]a Ley 96
de 1936 y definido por la Corte desde 1937, en el artículo 29 del Decreto 432
de 1969”.
[101] (MP Mauricio González Cuervo. AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[102] Por ejemplo, así ocurrió en las sentencias C-443 de 1997 (MP
Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y  C-309 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero. AV Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara), antes
citadas, en las cuales la Corte declaró exequibles las normas controladas, por
los puntos que no habían sido planteados en las demandas.
[103] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa
ocasión la Corte sostuvo: “el
artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la
Corte, dentro de las que señala  que a ella le corresponde la guarda de
la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo; de acuerdo con
esta norma, “no corresponde a la
Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal””.
[104] Sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). Dijo: “la Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las
disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de este principio general,
cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio es necesario para
preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes
ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no
incorporan tratados internacionales, no pueden ser conocidas por está
Corporación, sino previa demanda ciudadana”.
[105] Así, por ejemplo, en el control de actos legislativos no es posible
pronunciarse sino sobre los cargos presentados. Sentencia C-292 de 2007 (MP.
Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión, al controlar
la constitucionalidad de un acto legislativo, la
Corte dejó de pronunciarse sobre un cuestionamiento presentado por el
Procurador General de la Nación, tras advertir que no se había planteado como
un cargo en la acción. La sentencia reiteró que “[…] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004,
C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el
carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios
de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se
circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en
debida forma por el actor en la demanda”. El salvamento de voto del
magistrado Jaime Araújo Rentería no versó sobre esa decisión, ni sobre la
doctrina del carácter rogado del control, sino sobre la aptitud de la demanda.
[106] El artículo 242 numeral 3 de la
Carta dice que “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un
año, contado desde la publicación del respectivo acto”. El artículo 379
Superior dice: “La acción pública contra estos actos [reformatorios de la
Constitución] sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia
de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2°”.
[107] El artículo 241 de la
Constitución establece cuáles son las competencias de la
Corte.
[108] Por ejemplo, en la sentencia C-1074 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa. SPV Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil), la
Corte confronta la norma acusada con el derecho de acceso a la justicia, punto
que no fue planteado en los cargos, pero sí en las intervenciones ciudadanas.
[109] Por ejemplo, en la sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero. Unánime), C-022 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra. AV Jaime Araújo
Rentería), se declararon inexequibles apartes normativos por diversos vicios no
señalados en la demanda, pero sí por el Procurador.
[110] Sentencia C-448 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José Gregorio
Hernández Galindo). La Corte declara inexequible un grupo de preceptos, entre
otras razones, por violación de la reserva de ley estatutaria, a pesar de que
este cargo no había sido planteado en la acción pública.
[111] Justamente en
la sentencia C-448
de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero, AV José Gregorio Hernández), la
Corte sostuvo: “[…] se podría sostener que no corresponde a la
Corte efectuar ese examen, por cuanto la
Ley 136 de 1994 fue promulgada el 2º de junio de ese año, y la presente
demanda fue presentada el 1º de abril de 1997, por lo cual ya habría caducado
el término para presentar acciones contra esa ley por vicios de forma (CP art.
242 ord. 3º). La Corte considera sin embargo que esa objeción no es de recibo,
por cuanto la violación de la reserva de ley estatutaria es un vicio de
competencia y no de forma, aspecto en el cual son plenamente aplicables, mutatis
mutandis, los criterios establecidos por esta Corporación cuando señaló que el
desconocimiento de la regla de unidad de materia y de la reserva de ley
orgánica son vicios materiales que no caducan.” En la sentencia C-791 de 2011
(MP Humberto Antonio Sierra Porto, AV María Victoria  Calle Correa), la
Corporación reiteró: “Finalmente
es preciso mencionar que [en] la vulneración de reserva de ley estatutaria […]
no hay un término de caducidad de la acción pública en estos casos.”
[112] Así por ejemplo, es posible establecer reglas de reparto en tutela
mediante un decreto reglamentario, como se hizo en el Decreto 1382 de 2000, y
lo aprobó el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 18 de
julio de 2002 (MP Camilo Arciniegas Andrade). Radicación Nro: 11001-03-24-000-2000-6414-01(6414-6424-6447-6452-6453-6522-6523-6693-6714-7057.
[113] Sentencia
C-155a de 1993 (MP Fabio Morón Díaz. Unánime). En ese proceso, la
Corte estudiaba la constitucionalidad de una norma del Decreto 2591 de 1991
que regula las sanciones a los abogados que incurran en temeridad en el
ejercicio de la acción de tutela. En ese contexto, la
Corte sostuvo que la ley estatutaria sobre  “la
Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de
recurso de protección de los [derechos fundamentales]”, está llamada a
“regular el derecho de tutela, y esto  comprende los aspectos relacionados
con los procedimientos previstos para su ejercicio y protección”
(énfasis añadido).
[114] Auto 071 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión la
Corte inaplica, y ordena inaplicar con efectos inter pares, una regulación
reglamentaria que -conforme la información existente para entonces- regulaba la
competencia en tutela. Dijo la Corte: “hay una violación manifiesta de la reserva de ley consignada en la letra
(a) del artículo 152 de la Carta Política. Tal norma señala que la regulación
de los "derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos
y recursos para su protección" es competencia del Congreso de la
República mediante ley estatutaria, no del Presidente de la
República mediante decreto reglamentario” .
[115] El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá  y la
Corporación Excelencia en la Justicia.
[116] Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 15 de noviembre de
2013. (CP Alberto Yepes Barreiro). Rdo nro: 11001-03-28-000-2013-00036-00.
[117] Sentencia C-818 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV
María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En ese caso se
mostró que la Ley a la cual pertenece la norma ahora demandada no fue expedida
por el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.