C-507-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-507/14
(Bogotá,
D.C., 16 de julio de 2014)
POTESTAD DE
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DE MODIFICAR CUANTIAS
DEFINIDAS POR LEGISLADOR PARA DETERMINACION DE COMPETENCIA-Vulnera la reserva de ley
La autorización para modificar las
cuantías definidas por el artículo 25 de la Ley 1564 de 2012, por la cual se
expidió el Código General del Proceso, dada por el Legislador en el parágrafo
acusado, no es un mandato de reglamentación al Consejo Superior de la
Judicatura, en desarrollo del artículo 257 constitucional, en tanto no se trata
de concretar y detallar lo que el Legislador delimitó en la Ley, sino del
otorgamiento de una facultad para modificar la materia - las cuantías -
definida por el Legislador. Conforme  al  artículo 150  numerales 1 y 2  de  la
Carta Política,  corresponde al Congreso de la República de manera exclusiva,
la expedición y modificación de los Códigos de las diversas ramas de la
legislación, estándole prohibido incluso, el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República, para el ejercicio de dicha
función. En este sentido, conferir a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura la potestad de modificar las cuantías definidas por
el Legislador, para la determinación de la competencia, vulnera la reserva de
ley en dicha materia, mas aún cuando dicha modificación ocasiona un impacto de
importancia, en la definición de la competencia de los jueces para el
conocimiento de los asuntos, el procedimiento de algunos procesos, las
instancias a las que tienen derecho, los recursos procedentes, entre otros, con
efectos sobre el derecho al acceso a la justicia.
POTESTAD DE
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DE MODIFICAR CUANTIAS
DEFINIDAS POR LEGISLADOR PARA DETERMINACION DE COMPETENCIA-Marco normativo
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA
PROCESO-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
JUDICIAL-Alcance
La Corte ha
señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos,
el legislador puede “(…) regular y definir entre los múltiples aspectos de
su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los
recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las
condiciones de procedencia de los mismos. (ii) Las etapas procesales y los
términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii)
La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y
cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en
la Carta. (iv) Los medios de prueba y (v) los deberes, obligaciones y cargas
procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea
para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes
o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos”.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
JUDICIAL-No es absoluta
Ha señalado esta Corporación que dicha
potestad no es absoluta, pues  “[…] debe ser ejercida sin desconocer los
principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales
de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias”.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Formas
propias de cada juicio
CLAUSULA
DE RESERVA DE LEY-Manifestación de los principios democráticos y
separación de poderes
La cláusula de reserva de ley es una de
las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes,
que suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de
legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del
procedimiento deliberativo en el proceso de formación de
las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el
Legislador debe adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y
que el instrumento a través del cual estas se reglamentan no puede establecer
disposiciones que sean propias del ámbito del Legislador.
RESERVA DE LEY-Definición
La reserva de ley es
una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución
que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél,
impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se
pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.
RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE LEY EN
MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/RESERVA DE LEY-Sinónimo
del principio de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso
La expresión reserva de
ley tiene varios significados o acepciones, en primer lugar se habla de reserva
general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la
prohibición general de que se puedan establecer restricciones a los derechos
constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley. Sólo en normas
con rango de ley se puede hacer una regulación principal que afecte los
derechos fundamentales. En segundo lugar la expresión reserva de ley se utiliza
como sinónimo de principio de legalidad, o de cláusula general de competencia
del Congreso, la reserva de ley es equivale a indicar que en principio,
todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley, que la
actividad de la administración (a través de su potestad reglamentaria) debe
estar fundada en la Constitución (cuando se trate de disposiciones
constitucionales con eficacia directa) o en la ley (principio de legalidad en
sentido positivo). Y en tercer lugar, reserva de ley es una técnica de
redacción de disposiciones constitucionales, en las que el constituyente le
ordena al legislador que ciertos temas deben ser desarrollados por una
fuente específica: la ley. En este último
sentido todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley
imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de
la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango
legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en
el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos legislativos. Las
materias que son objeto de reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley
de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la
materia mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no
pueden ser “deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede delegar al
Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del
artículo 189.11 de la Constitución.
RESERVA DE LEY PARA EXPEDICION Y
MODIFICACION DE CODIGOS-Jurisprudencia constitucional
CONGRESO-Prohibición
de otorgar facultades para expedir códigos
EXISTENCIA DE CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR Y RESERVA DE LEY-Diferencia
Hay una clara diferencia
entre la existencia de la cláusula general de competencia del legislador, y la
reserva de ley, en tanto conforme a la primera, la ley no tiene que desarrollar
integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción
por medio de reglamentos administrativos, mientras en la segunda,  si se trata
de una materia que tiene reserva legal, corresponde entonces exclusivamente al
Legislador desarrollarla, por tratarse de una institución jurídica, que protege
el principio democrático, obligando al legislador a regular aquellas materias
que el constituyente decidió que fueran desarrolladas a través de una ley.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia primaria/POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia de regulación para órganos
administrativos diferentes
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición
residual y subordinada de normas generales por ministros
NATURALEZA
JURIDICA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y FUNCIONES ASIGNADAS POR LA
CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
FUNCION
REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Jurisprudencia constitucional
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad reglamentaria con sujeción a la ley/CONSEJO SUPERIOR DE
LA JUDICATURA-Reglamento no puede ser invocado para reemplazar la labor que
por expreso mandato constitucional corresponde al Legislador
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Requisitos
para su ejercicio
El ejercicio de la potestad
reglamentaria, exige como mínimo el cumplimiento de dos requisitos: (i) la
existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser
reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta vía el Presidente de la
República, u otro funcionario de la administración pública, ejerza dicha
función; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la
reglamentación de tal contenido, de las demás leyes y de la Constitución,
condiciones que no se reúnen en el presente caso, al tratarse de la
autorización del cambio del contenido de la disposición legal
Referencia: expediente D-10000.
Actores: María Juliana Jiménez Martínez y Paola Andrea Quiroga Rodríguez.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 25
(parcial) de la Ley 1564 de 2012.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
Las ciudadanas María Juliana Jiménez
Martínez y Paola Andrea Quiroga Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 40, numeral 6º de la Constitución
Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el contra el
artículo 25 (parcial) de la Ley 1564 de 2012; el texto normativo es el
siguiente, subrayando el aparte demandado:
“LEY
1564 DE 2012
(julio
12)
Diario
Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 25. CUANTÍA. Cuando
la competencia se determine por la cuantía, los procesos son de mayor, de menor
y de mínima cuantía.
Son de mínima
cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que no excedan el
equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv).
Son de menor
cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el
equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv)
sin exceder el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales
mensuales vigentes (150 smlmv).
Son de mayor
cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el
equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150
smlmv).
El salario mínimo
legal mensual a que se refiere este artículo, será el vigente al momento de la
presentación de la demanda.
Cuando se reclame
la indemnización de daños extrapatrimoniales se tendrán en cuenta, solo para
efectos de determinar la competencia por razón de la cuantía, los parámetros
jurisprudenciales máximos al momento de la presentación de la demanda.
PARÁGRAFO. La
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, previo concepto
favorable del Gobierno Nacional, podrá modificar las cuantías previstas en el
presente artículo, cuando las circunstancias así lo recomienden.
(...) ”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
Las actoras solicitan se declare la
exequibilidad del parágrafo del artículo 25 de la Ley 1564 de julio de 2012,
por medio del cual se expidió el Código General del proceso y se dictan otras
disposiciones.
2.2. Fundamentos.
Las accionantes sostienen en las demanda,
que el parágrafo del artículo 25 del Código General del Proceso, al otorgar a
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la facultad de
modificar las cuantías establecidas por el Legislador para la definición de la
competencia, vulnera la Constitución Política, al quebrantar los pilares
esenciales del Estado Social de Derecho (CP., 1, 2, 113), desplazar una
facultad del Congreso de la República a una autoridad administrativa, sin que
ésta última cuente con dicha función (CP., arts. 228 y 229) y al vulnerar la
reserva de ley para la expedición y reforma de los códigos en los diversos
ramos de la legislación (CP., arts. 114, 150,256 y 257).
Examinada la demanda, el Magistrado sustanciador
en el auto admisorio, consideró que debido a las deficiencias argumentativas de
las acusaciones planteadas, solo se admitiría el cargo según el cual, la
asignación a la Sala Administrativa del  Consejo Superior de la Judicatura de
la facultad de modificar las cuantías previstas en el artículo 25 de la Ley
1564 de 2012, por tratarse de una función propia del Congreso de la Republica,
de desarrollar la Constitución y expedir las leyes y de manera exclusiva, la de
expedir y modificar los códigos de los diversos ramos de la Legislación,
vulnera los artículos 114, 150, 256 y 257 constitucionales.
3. Intervenciones
oficiales y ciudadanas.
3.1. Consejo Superior de la Judicatura.
Exequible.
Debe la Corte declarar la exequibilidad del
parágrafo del artículo 25 de la Ley  1564 de 2012, en razón de que una de  las
funciones del Consejo Superior de la Judicatura, se encuentra la de “regular
los tramites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por la ley”, señalada en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, contenida en la Ley 270 de 1996,
en su artículo 85.13, disposición que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y
en tanto dicha facultad fue reiterada  en la ley objeto de examen, en virtud de
la competencia residual a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para que modifique las cuantías previstas.
3.2. Universidad Externado de Colombia.
Exequible.
Considera que conforme a la Constitución,
la reserva de ley exige que la regulación de ciertas materias solo puede
adelantarse mediante una ley o cuando al menos se cimiente en ella y que la
delegación al Consejo Superior de la Judicatura contenida en el literal d del
artículo 25 de la Ley 1564/12, se funda en que de conformidad con el Acuerdo
113 de 1993, artículo 2º numeral 28, corresponde al Consejo Superior de la
Judicatura desarrollar las demás competencias que la ley señale.
3.3. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal. Exequible.
Afirma que el Legislador no vulneró la
Constitución Política, en tanto no confirió al Consejo Superior de la
Judicatura la facultad de legislar, sino de reglamentar una materia que no fue
agotada por la Ley.
Manifiesta que conforme al debate
legislativo, lo que se buscaba con la norma acusada era “permitir que la
materia fuera adecuada a la realidad y necesidades del país, sin necesidad de
incurrir en una reforma legislativa”, sin que con ello se pretendiera
facultar al Consejo Superior a expedir leyes, sino que se abstuvo de regular
integralmente la materia  para permitir que ese asunto puntual fuera
desarrollado por reglamentos emitidos por dicho órgano.
Frente a si la definición del monto que
define las cuantías de un proceso, son materias de reserva de ley, considera
que no, en tanto el parágrafo del artículo 25 de la Ley 1564 de 2012, no otorgó
al Consejo Superior de la Judicatura la facultad de modificar de manera sistemática,
integral, completa, metódica o coordinada las materias reguladas por el Código
General del Proceso, y tampoco le otorgó facultades para modificar
sustancialmente dicho código.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación: Inexequibilidad[1].
El Legislador al habilitar a una autoridad
administrativa (la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura),
para que a través de un acto administrativo determine las cuantías que servirán
como factor determinante de la competencia en los procesos judiciales, resulta
contrario a la Constitución Política (CP. Artículos 114, 150 numerales 2, 23,
228 y 229), en la medida que permite que autoridades administrativas asuman la
regulación de normas procesales cuyo contenido esta relacionado con derechos
fundamentales de los sujetos vinculados a un proceso, materias que son del
resorte exclusivo del Congreso de la República.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.
2.
Problema jurídico a resolver.
¿Vulnera la reserva de ley que para la expedición de los
Códigos en todos los ramos de la legislación y de reformar sus disposiciones,
prescribe la Constitución Política, la norma que faculta a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para modificar las
cuantías establecidas por el Código General del Proceso como factor
determinante de la competencia de los jueces en los procesos judiciales?
3.
Marco Normativo.
3.1. Culminado el proceso legislativo el 12 de julio de 2012
fue sancionada la Ley 1564 de 2012, “por medio de la cual se expidió el
Código General del Proceso”, el cual regula la actividad procesal en
materias civil, comercial, de familia, y agrario, ya sea ante jueces o ante
autoridades administrativas en el ejercicio de actividades jurisdiccionales, y
constituye referente para los procesos laborales, administrativos y de
cualquier otra naturaleza, cuando no estén regulados expresamente en otras
leyes (CGP. Art. 1) y el cual está compuesto por cinco libros.
3.2. El Libro Primero sobre los
“Sujetos del Proceso”, se encarga de regular los órganos judiciales y sus
auxiliares, para lo cual define la jurisdicción y competencia, la comisión, los
deberes y poderes de lo jueces, el Ministerio Público y los Auxiliares de la
Justicia, al igual que dispone las normas sobre  las Partes, los Terceros y los
Apoderados.
3.3. La disposición acusada en
esta oportunidad se encuentra en este libro, cuando el Legislador al regular la
competencia de las autoridades judiciales en materia civil y de familia,
prescribió que: “cuando la competencia se determine por la cuantía, los
procesos son de mayor, de menor y de mínima cuantía [...]” y definió los
rangos en que dichas cuantías se enmarcan.
3.4. Es así, como señaló que los
procesos son: (i) de mínima cuantía cuando versen sobre pretensiones
patrimoniales que no excedan el equivalente a 40 SMLV; (ii) de menor cuantía
cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que se encuentren por encima del
equivalente a 40 SMLV y por debajo de 150 SMLV; (iii) de mayor cuantía cuando
versen sobre pretensiones patrimoniales  que excedan el equivalente a 150 SMLV
y que el SMLV a que se refiere el artículo, será el vigente al momento de la
presentación de la demanda.
3.5. Finalmente, prescribió en
su parágrafo que la “Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, previo concepto favorable del Gobierno nacional, podrá modificar
las cuantías previstas en el presente artículo, cuando las circunstancias así
lo recomienden.”
3.6. El Libro Segundo reglamenta
los “Actos Procesales”, entre los que se encuentran la demanda y contestación,
las reglas generales del procedimiento, el régimen probatorio, las providencias
del juez, su notificación y efectos, la terminación  del proceso, los medios de
impugnación y las costas y multas.
3.7. El Libro Tercero, sobre
“Los Procesos”, señala los asuntos sometidos a los mismos y su trámite y los
define como: (i) Procesos Declarativos, entre los que se encuentran el proceso
verbal, el proceso verbal sumario y los procesos declarativos especiales
(deslinde y amojonamiento, divisorio y monitorio); (ii) Proceso Ejecutivo;
(iii) Procesos de Liquidación, entre los que se hallan, el proceso de sucesión,
la liquidación de sociedades conyugales o patrimoniales por causa distinta a la
muerte de los cónyuges o compañeros permanentes y  (iv) Procesos de
Jurisdicción Voluntaria.
3.8. El Libro Cuarto por su
parte, establece las normas relativas a las medidas cautelares y las cauciones.
3.9. El Libro Quinto, señala
“Cuestiones Varias”, relacionadas con las  Sentencias y Laudos proferidos en el
exterior y comisiones de jueces extranjeros, las disposiciones relativas a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, los tramites notariales, el
plan de implementación del código y comisión de seguimiento y otras
modificaciones, derogaciones y vigencia.
4. Cargo Unico. Violación de la Reserva de Ley (arts.
114, 150, 256 y 257).
4.1. Concepto de inconstitucionalidad en
la demanda
La demanda de inconstitucionalidad señala que el Legislador
al otorgar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la
facultad de modificar las cuantías definidas por el artículo 25 del Código
General del Proceso, que sirven de fundamento para la fijación de la
competencia de las autoridades judiciales, vulnera  la reserva de ley que sobre
la materia tiene el Congreso de la República.
4.2. Libertad de configuración legislativa en
materia de procedimientos judiciales.
4.2.1. De manera reiterada la
jurisprudencia constitucional ha señalado que en razón de la cláusula general
de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Constitución Política, corresponde al Legislador regular los procedimientos
judiciales y administrativos, especialmente lo relacionado con la competencia
de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, las
cuantías, entre otros.
4.2.2. En estos términos, la Corte ha
señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos,
el legislador puede “(…) regular y definir[2] entre los múltiples
aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos
procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que
pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las
autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así
como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[3]
(ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir
en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una
determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[4] (iv) Los
medios de prueba[5]
y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y
aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia
del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir
daños o perjuicios en unos u otros procesos”[6]. Sin embargo, ha
señalado esta Corporación que dicha potestad no es absoluta, pues  “[…] debe
ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,[7] y los
principios de razonabilidad,[8]
proporcionalidad[9]
y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” [10].
4.2.3. Esta competencia, según lo ha
señalado esta Corporación, “le permite al legislador fijar las reglas a
partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al
debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de
justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad
jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y
permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de
Derecho[11].
Y […] mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías
básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las
formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas
señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los
trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o
administrativas’”[12].
4.3. Cláusula de reserva de Ley.
4.3.1. La cláusula
de reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios democrático y
de separación de poderes[13],
que suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de
legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del
procedimiento deliberativo en el proceso de formación de
las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el
Legislador debe adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y
que el instrumento a través del cual estas se reglamentan no puede establecer
disposiciones que sean propias del ámbito del Legislador[14].
La jurisprudencia de esta corporación se ha referido al respecto en los
siguientes términos:
“La reserva de
ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el
principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que
el Constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una
institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo.
A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste,
evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia
de ley”[15].
4.3.2. La reserva de ley exige que la
regulación de ciertas materias solo pueda adelantarse mediante ley, o cuando
menos se funde en ella, en ciertos casos bajo el concepto de ley en sentido
formal, es decir, emanada directamente del Congreso de la
República, y denominada estricta reserva legal; y en otros bajo la noción de
ley en sentido material, permitiendo la intervención del ejecutivo como
excepcionalmente facultado para dictar normas con fuerza de ley (CP. art. 150.10). Lo anterior, significa que el
Legislador de ninguna manera puede despojarse de las funciones que la
Constitución le ha atribuido para delegarlas, sin más, en otra autoridad so
pretexto de su reglamentación. Así lo ha explicado esta Corporación al dar
cuenta de las diferentes acepciones de la expresión “reserva de ley” en el
ordenamiento constitucional colombiano:
“La expresión reserva
de ley tiene varios significados o acepciones, en primer lugar se habla de
reserva general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer
referencia a la prohibición general de que se puedan establecer restricciones a
los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley.
Sólo en normas con rango de ley se puede hacer una regulación principal que
afecte los derechos fundamentales. En segundo lugar la expresión reserva de ley
se utiliza como sinónimo de principio de legalidad, o de cláusula general de
competencia del Congreso, la reserva de ley equivale a indicar que en
principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley,
que la actividad de la administración (a través de su potestad reglamentaria)
debe estar fundada en la Constitución (cuando se trate de disposiciones
constitucionales con eficacia directa) o en la ley (principio de legalidad en
sentido positivo). Y en tercer lugar, reserva de ley es una técnica de
redacción de disposiciones constitucionales, en las que el constituyente le
ordena al legislador que ciertos temas deben ser desarrollados por una fuente
específica: la ley.
En este último
sentido todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley
imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de
la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango
legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en
el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos legislativos. Las
materias que son objeto de reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley
de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la
materia mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no
pueden ser “deslegalizadas”, esto es, el legislador no puede delegar al
Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”[16].
4.3.3. El Constituyente consideró que los
asuntos particularmente sensibles para la sociedad no solo fueran enmarcados
dentro del concepto genérico de “reserva de ley”, sino que no estuviese
permitida su delegación mediante facultades al legislador extraordinario (CP.,
art. 150.10, inciso final),  o que su regulación se hiciera por un tipo
cualificado de norma, como lo son las leyes estatutarias y orgánicas, cuya aprobación
debe cumplirse a través de un tramite especial y unas mayorías calificadas
(CP., arts. 151 y 152).
“La segunda forma,
ahora específica y vinculada a decisiones constituyentes precisas, indica que
le corresponde al Congreso regular aquellas materias expresamente asignadas a
la ley por disposiciones constitucionales particulares o por alguno de los
numerales del artículo 150 de la Carta. Esta expresión de la adscripción de
competencias al Congreso ha sido usualmente descrita bajo las expresiones: reserva
legal, reserva de ley o reserva legislativa. En ella se ha distinguido, a su
vez, una reserva legal ordinaria y una reserva legal especial, según el trámite
de adopción de la ley correspondiente, sea el propio de la legislación
ordinaria o se requieran procedimientos especiales que incorporen, por ejemplo,
niveles de consenso más amplio o límites temporales para la adopción de la
regulación[17].
Cabría además
distinguir una reserva legal sin prohibición de delegación y una reserva legal
con tal prohibición[18].”[19]
4.4. Reserva de Ley para la expedición
y modificación de Códigos
4.4.1. El artículo 150.2  de la
Constitución Política, establece que la expedición de Códigos, esta sujeta a
reserva de ley, cuando señala que corresponde al Congreso de la
República hacer las leyes y, por medio de ellas ejercer entre otras la función
de "Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones", competencia que no puede ser delegada al Presidente de
la República, mediante facultades extraordinarias, según los preceptúa el
numeral 10 del citado artículo, cuando señala “[E]stas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las  previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos.”  Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que:
“Lo previsto en los
artículos 150-2 y 150-10 C.P. impide que el Congreso delegue al Ejecutivo la
promulgación de códigos, prohibición que se extiende a los actos de la
modificación o adición de los mismos, cuando ello implique la alteración de su
estructura general o de su esencia de los mismos. [...].
19.2. Se entiende
que un conjunto de disposiciones configura un código cuando es “(i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii)
que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada
de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de
modo pleno, integral y total[20],
y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido
como “código”.[21]”.
No obstante, la condición de código se adquiere a partir de criterios
materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el legislador
habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo que, aunque
nominalmente no sea identificado como “código”, posea las características
enunciadas. En ese caso, la norma habilitante resultará contraria a lo
dispuesto en el artículo 150-2 C.P.”[22]
4.4.2. Con relación a dicha prohibición,
esta Corporación ha precisado que en ella se incluye tanto la expedición como
la adición y la reforma de códigos, pero también ha precisado que no toda
modificación de las disposiciones de un código está sujeta a dicha prohibición,
sino que únicamente esta consagrada frente a las disposiciones que de alguna
manera afecten la estructura normativa o general de tales estatutos, o se trate
de regulaciones sistemáticas e integrales de una determinada área del derecho.
En este sentido, se pronunció la Corte, cuando dijo:
“Como quedó
definido en las sentencias C-252/94 y C-296/95, no toda reforma a la
legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se
encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de la Constitución que
prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las
modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura
normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por
la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de
un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia.”[23]
4.4.3. En síntesis, hay una clara
diferencia entre la existencia de la cláusula general de competencia del
legislador, y la reserva de ley, en tanto conforme a la primera, la ley no
tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y
permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos, mientras en la
segunda,  si se trata de una materia que tiene reserva legal, corresponde
entonces exclusivamente al Legislador desarrollarla, por tratarse de una
institución jurídica, que protege el principio democrático, obligando al
legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran
desarrolladas a través de una ley[24].
4.5. La facultad reglamentaria -
Consejo Superior de la Judicatura.
4.5.1. Conforme a la Constitución Política,
el ejercicio de la función legislativa, se encuentra asignada en primer lugar
al Congreso de la República (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales,
al Ejecutivo (Arts. 150.10, 212 C.P.), función que tiene por objeto el
establecimiento de las normas obligatorias de carácter general, impersonal y
abstracto. Por otra parte, está la  función administrativa que se encuentra
radicada en el Ejecutivo -el Presidente de la República- quien tiene entre sus
funciones la de reglamentar la Ley (Art. 189.11), es decir, determinar la forma
en que aquella debe ejecutarse o cumplirse y finalmente están los organismos y
autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden, quienes asumen
cierta potestad regulativa, de carácter residual, accesoria o auxiliar, que los
habilita para concretar la voluntad del legislador[25].
4.5.2. Frente a la potestad reglamentaria
propia del Presidente de la República y la facultad regulativa residual de los
organismos administrativos, en especial de los ministerios, es necesario
resaltar el otorgamiento de potestades normativas a otros organismos ajenos a
la Rama Ejecutiva, por parte de la Constitución de 1991. Al respecto, esta
Corporación, ha dicho que en estos casos “[s]e trata de ámbitos de
regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros
órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del
Presidente.”[26]
Tal es el
caso de la facultad del Consejo Superior de la Judicatura, consagrada en el
numeral 3 del artículo 257 de la Constitución Política, que señala:
“Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá
las siguientes funciones:
[...]
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de
la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites
judiciales y administrativos que se adelantes en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador.
4. Proponer
proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos
sustantivos y procedimentales.
[...]”
Con relación a la naturaleza jurídica del
Consejo Superior de la Judicatura y las funciones a él asignadas por la
Constitución, esta Corporación en la Sentencia C- 265 de 1993, dijo:
“Esta
interpretación de la naturaleza y funciones del Consejo Superior de la
Judicatura es la más adecuada y legítima como lo comprueba el Informe-ponencia
que rindió a la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constitucional para justificar su creación, el constituyente
Jaime Fajardo Landaeta, cuyos apartes más significativos se transcriben a
continuación:
"Hecho el análisis
de los textos correspondientes, de manera sintética hemos concluido que la
Comisión IV acogió todas las propuestas de los Constituyentes y de las mesas
de trabajo, al asignarle al Consejo Superior de la
Judicatura funciones de diversa naturaleza, a saber: Una función
administrativa (elaborar concursos, fusionar despachos, pasar listas para
nombramientos, ejecutar el presupuesto, etc.); una función jurisdiccional:
Dirimir conflictos de competencia entre las diferentes jurisdicciones y aún
entre organismos de una misma jurisdicción; funciones disciplinarias, respecto
de jueces, funcionarios y abogados, y, finalmente, una función de colegislador,
pues se le faculta para elaborar proyectos de ley relacionados con la
administración de justicia."
Por otra parte, la
Sala Administrativa fue creada orgánicamente en forma autónoma, porque es un
cuerpo diferente al otro. Pero en cambio, la Constitución determinó que sus
funciones son administrativas, razón por la cual ellas deben obedecer a una
representación efectiva del mismo Consejo Superior y de las demás Corporaciones
nominadoras, como garantía única de la autonomía administrativa de la Rama
Judicial, objetivo señalado por el constituyente. Luego administrativamente el
Consejo Superior de la Judicatura, en su Sala Administrativa, ejerce funciones
determinadas por la Constitución y por la ley, su función es netamente
administrativa y está sujeta a ese orden normativo, como lo consagran los
artículos 256 y 257 de la Carta, cuando expresamente se refieren a "y de
acuerdo a la ley" o "con sujeción a la ley".
Igualmente en la Sentencia C- 037 de 1996, con ocasión de la revisión de constitucionalidad de la
Ley Estatutaria de la Justicia, esta Corporación se pronunció sobre la función
reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura, cuando afirmó:
“El término
“judiciales” contenido en el numeral 13, es constitucional únicamente dentro de
los parámetros que fija el artículo 93 del proyecto de ley, pues los trámites
de esa índole que comprometan la acciones judiciales y el debido proceso sólo
pueden ser definidos por el legislador, de acuerdo con las funciones previstas
en el numeral 2o del artículo 150 del Estatuto Fundamental. Por tanto, no
puede la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de
las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de
regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus funciones deben estar
encaminadas a reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de
la administración de justicia y, si es el caso, tan sólo a proponer proyectos
de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales.
Teniendo en
consideración las razones expuestas al analizar el numeral 13 del artículo 85
del presente proyecto, insiste la Corte, como bien lo anota la norma bajo
examen, que la Sala Administrativa no podrá, so pena de lo dispuesto en el
artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular bajo el título de “trámites
judiciales” aspectos relativos a las acciones judiciales o a las etapas del
proceso. Por ello, se reitera que para tales propósitos únicamente podrá
proponer proyectos de ley (257-4 C.P.), toda vez que la regulación de esas
materias es del resorte exclusivo y excluyente del legislador. En consecuencia,
se declarará la exequibilidad del artículo.” (subrayas añadidas)
También se pronunció esta Corporación sobre
la potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura, la cual debe
cumplir conforme a la ley, cuando señaló:
“Ahora bien, la
Sala observa que el Consejo Superior de la Judicatura ha sido autorizado para
ejercer la potestad reglamentaria[27],
función que en todo caso debe cumplir “con sujeción a la ley”, como de
forma categórica lo dispone el artículo 257 de la Carta Política:
[...]
Adicionalmente, es
importante advertir que la potestad reglamentaria que el artículo 257-3 de la
Constitución otorga al Consejo Superior de la Judicatura es una atribución que,
como la propia norma advierte, se debe cumplir “con sujeción a la ley”. Ello
significa que el reglamento no puede ser invocado para reemplazar la labor que
por expreso mandato constitucional corresponde al Legislador, sino que su tarea
es esencialmente operativa y funcional, siempre bajo las directrices
previamente definidas en la ley.”[28]
4.5.3. En suma, conforme a la Constitución
Política, la función legislativa es ejercida de manera primordial por el
Congreso de la República, como lo dispone el artículo 150 de la Constitución
Política y solo excepcionalmente puede ser ejercida por el Presidente de la
República, en los casos expresamente contemplados por la Carta Política (CP.,
arts 150.10 y 212). Por su parte la función administrativa reposa fundamentalmente
en el Ejecutivo, - Presidente de la República- quien tiene la función de
reglamentar la ley (CP., art. 189.11) y de manera residual, accesoria y
auxiliar, en otros organismos como lo son los ministerios. Sin embargo, la
Carta Política también ha otorgado potestades normativas a otros organismos
ajenos a la Rama Ejecutiva del poder público, como es el caso del Consejo
Superior de la Judicatura,  que lo ejerce al margen del Ejecutivo y a quien le
corresponde, dictar los reglamentos necesarios, conforme a la ley. (CP. art.
257).
4.5.4. El mandato constitucional del
artículo 257, según el cual: “Con sujeción a la ley, el Consejo
Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: (...) Dictar
los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los tramites
judiciales y administrativos que se adelantes en lo despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador”, contempla claramente una
función reglamentaria, que tiene por objeto concretar la aplicación de la ley
mediante reglamentos administrativos que coadyuven al funcionamiento eficaz de
la administración de justicia, función que debe ser ejercida conforme al
mandato legal y en los aspectos no previstos por el legislador.  Además, el
mismo artículo 257, en su numeral 4 prescribe la facultad del Consejo Superior
de la Judicatura para proponer proyectos de ley, relativos a la administración
de justicia y a la expedición de códigos sustantivos y procedimentales, que son
competencia del Legislador.
Cabe resaltar que conforme al artículo 93
de la ley 270 de 1996, de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
sobre el principio de legalidad en los trámites judiciales y administrativos, “La facultad de la Sala Administrativa para regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales
ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del
debido proceso corresponden exclusivamente al legislador.”, lo que conlleva a que no es posible la deslegalización de la
definición o modificación de las cuantías, cuando ellas sean parte del
ejercicio de las acciones judiciales, sus etapas o la definición del juez
natural.
4.5.5. En suma, el Consejo Superior de la
Judicatura tiene a su cargo la regulación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, cuando el
legislador no haya dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone
un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta
materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la
Administración.
4.6. De la Constitucionalidad de la
norma acusada.
4.6.1. El
Legislador en ejercicio de la libertad de configuración normativa que le
confiere la Constitución en materia procesal, puede definir los tipos de
procesos, las etapas
procesales, los términos y sus formalidades, los recursos y medios de defensa,
los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos, los medios de
prueba y los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez
y de los terceros intervinientes, así como radicar las competencias de
una determinada autoridad judicial, para lo cual podrá señalar los factores con
base en los cuales estas se definen, como lo son el tipo de proceso de que se trate,
el factor territorial, la cuantía de las pretensiones, entre otros.
4.6.2. En este
sentido, el Congreso de la República expidió el Código General del Proceso,
mediante la Ley 1564 de 2012, y en su artículo 25
definió las cuantías aplicables a las materias sujetas a su trámite, cuando la
competencia judicial se determine con fundamento en ellas y para cuyo efecto:
(i) prescribió que los procesos serán de mayor, menor y mínima cuantía; (ii)
señaló los rangos entre los que cada uno de ellos oscilan; (iii) definió los
rangos en salarios mínimos legales vigentes; (iv) señaló que el salario mínimo
legal mensual será el vigente al momento de la presentación de la demanda; (v)
determinó que la cuantía de los procesos se funda sobre pretensiones patrimoniales
y (vi) señaló que cuando se reclame indemnización por daños extramatrimoniales,
se tendrán en cuenta sólo para determinar la competencia por razón de la
cuantía.
4.6.3. En el
parágrafo del citado artículo, dispuso que la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, previo concepto del Gobierno Nacional, podrá
modificar las cuantías previstas en el artículo 25 de la ley, cuando las
circunstancias así lo recomienden, facultad que a juicio del actor, vulnera la
facultades del Consejo Superior de la Judicatura, la faculta del Congreso de la
Republica para expedir las leyes y la reserva de ley consagrada en los
artículos 256, 257, 114 y 150 de la Constitución Política.
4.6.4. Acorde a
lo anotado en el numeral 4 supra, la libertad de configuración del Legislador
frente a la regulación de ciertas materias, no significa que éste deba agotar
total e integralmente la materia de que se trate, pudiendo delimitar el tema y
permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, que en el caso de
tratarse de asuntos relativos a la administración de justicia, corresponde de
manera prioritaria al Consejo Superior de la Judicatura, en desarrollo de lo
contemplado en el artículo 257 constitucional.
4.6.5. Sin
embargo examinado el artículo 25 de la Ley 1564 de 2012, evidencia la Sala      que
éste no contiene una disposición sujeta a la  reglamentación del Consejo
Superior de la Judicatura, en tanto, no es un precepto legal que delimite un
tema y permita que su concreción se realice a través del reglamento, sino que
es la regulación total e integral de la materia – la definición de las cuantías
– y su aplicación no depende de la regulación que para tal fin deba expedirse.
Sumado a lo anterior, el hecho de que la norma lo que prevé no es la facultad
al Consejo Superior de la Judicatura de regular una materia que el Legislador
no agotó, sino la autorización para la modificación de las cuantías reguladas
por el Legislador en el código, cuando a su juicio, “las circunstancias así
lo recomienden”[29].
4.6.6. Además de
lo anterior, por cuanto el
ejercicio de la potestad reglamentaria, exige como mínimo el cumplimiento de
dos requisitos: (i) la existencia previa de un contenido o una materia legal
que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta vía el
Presidente de la República, u otro funcionario de la administración pública,
ejerza dicha función; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la
reglamentación de tal contenido, de las demás leyes y de la
Constitución, condiciones que no se reúnen en el presente caso, al tratarse de
la autorización del cambio del contenido de la disposición legal.
4.6.7. Resulta
relevante examinar si la potestad otorgada por el Legislador al Consejo
Superior de la Judicatura para modificar las cuantías consagradas en la ley, es
una potestad propia y exclusiva del legislador, o si por el contrario es
posible su modificación por la autoridad administrativa.
Como se anotó en el numeral 4.4. supra, el  artículo 150, numerales 1, 2 y 10 de la Constitución Política, la
expedición de Códigos de los diversos ramos de la legislación es una facultad
propia y exclusiva del Legislador, reserva que se extiende a la modificación de
las disposiciones de los mismos, cuando se modifiquen aspectos estructurales
del código y que revisten una especial relevancia en
materia de códigos procesales, en tanto es a través de sus disposiciones que se
garantizan el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el
juez natural, entre otros.
4.6.8. El parágrafo
del artículo 25, acusado en esta oportunidad, hace parte de la
Ley 1564 de 2012, la cual reúne las condiciones que esta Corporación ha
señalado deben reunir los códigos, por  tratarse de un conjunto de
disposiciones que conforman un
cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria,  que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las
instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de modo
pleno, integral y total, el cual fue definido por el
Legislador como “Código General del Proceso”, y que fue expedido por el
Congreso de la República, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo
150, numerales 1 y 2,  amparado bajo la reserva de ley para la expedición y
reforma de los códigos de los diversos ramos de la legislación, y la
prohibición del otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
Republica, contemplada en el numeral 10 del citado artículo.
4.6.9. En consecuencia, la autorización
conferida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, para introducir modificaciones a las cuantías definidas en el
artículo 25 del CGP, vulnera la reserva de ley para la expedición y reforma de
los Códigos en las diversas ramas de la legislación,  mas aun, cuando su
modificación impacta innumerables disposiciones del Código, en tanto es a
partir de ellas [las cuantías], que se estructura la competencia de las
autoridades para conocer de los diversos asuntos, con efectos respecto del
procedimiento que deba surtirse, el juez natural, la doble instancia, el acceso
a los recursos ordinarios y extraordinarios y el acceso a la justicia por parte
de los ciudadanos.
4.6.10. Para
ilustrar algunos de los efectos que la modificación de las cuantías acarrea,
esta la fijación de los asuntos de competencia de los jueces civiles
municipales y del circuito en única y primera instancia, en los que la
modificación de las cuantías, puede significar el cambio del juez competente,
los recursos que podrán incoarse y las instancias en las que el proceso se
surtirá. (CGP., arts. 18 a 20).
Similar situación se presenta en la
determinación de la competencia de los jueces de familia en los procesos de
sucesión, así como en la competencia por fuero de atracción, según la cual el
juez que conozca de la sucesión, será el competente para conocer  de los
procesos relacionados con el mismo. (CGP. arts. 22 y 34). Por su parte, el
artículo 366 sobre la liquidación de costas y agencias en derecho, señala que
se tendrá como criterio para su determinación, entre otros, la cuantía del
proceso.
Igualmente, el Código establece el
procedimiento por el cual se surtirán los asuntos, según la cuantía de  las
pretensiones, v.g.  el procedimiento verbal, verbal sumario y monitorio, así
como el trámite de las excepciones en los procesos ejecutivos. (CGP., arts.
390, 419 y 443).
4.6.11. En
consecuencia, considera la Sala que la definición de las cuantías de las que se
ocupa la disposición de la que hace parte el parágrafo acusado, es una
regulación propia y exclusiva del Congreso de la República, en su calidad de
Legislador ordinario, a quien le corresponde hacer las leyes y quien en
ejercicio de dicha facultad cuenta con un amplio margen de configuración
normativa, para definir los procesos, procedimientos, las etapas de los mismos,
los términos, las competencias de los jueces y las cuantías entre otras,
facultad que en el presente caso se concretó mediante la expedición de la Ley
1564 de 2012, por la cual se expidió el Código General del Proceso.
Por lo expuesto, encuentra la
Corte que la facultad otorgada a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, para modificar las cuantías previstas en el artículo 25 del Código
General del Proceso, contraviene la reserva de ley consagrada en la
Constitución Política para la expedición y modificación de los códigos de los
diversos ramos de la legislación (CP., art. 150), en tanto no es un mandato de
reglamentación de una materia no agotada por el Legislador, sino la
autorización para la modificación de un precepto contenido en un Código, cuya
alteración impacta de manera significativa la estructura del Código en materia
de competencias y procedimientos, con efectos sobre los recursos, las
instancias y el acceso a la administración de justicia.
En suma, a juicio
de esta Corporación, la facultad conferida a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, de modificar las cuantías previstas por el Legislador en el
artículo 25 del Código General del Proceso, vulnera los artículos 114 y 150 que
señalan que corresponde al Congreso de la
República hacer las leyes, y el ejercicio de dicha facultad expedir y reformar
los códigos de las diversas ramas de la legislación, en tanto dicha
autorización no surge como consecuencia del ejercicio de la potestad reglamentaria
que tienen el Presidente de la República y de manera residual otras
autoridades, para la ejecución de la ley, sino la autorización a una autoridad
administrativa, para la modificación de un disposición legal contenida en un
código, sujeta a reserva de ley.
III. CONCLUSIONES
1. Síntesis del caso.
1.1. Solicitan las demandantes, la
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 25 del Código General del
Proceso, que señala que “La Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, previo concepto favorable del Gobierno Nacional, podrá modificar
las cuantías previstas en el presente artículo, cuando las circunstancias así
lo recomienden”, al considerar que
vulnera los artículos 114, 150, 256 y 257 de la Constitución Política.
1.2. La autorización para modificar las cuantías definidas
por el artículo 25 de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expidió el Código
General del Proceso, dada por el Legislador en el parágrafo acusado, no es un
mandato de reglamentación al Consejo Superior de la Judicatura, en desarrollo
del artículo 257 constitucional, en tanto no se trata de concretar y detallar
lo que el Legislador delimitó en la Ley, sino del otorgamiento de una facultad
para modificar la materia - las cuantías -  definida por el Legislador.
Conforme  al  artículo 150  numerales 1 y 2  de  la
Carta Política,  corresponde al Congreso de la
República de manera exclusiva, la expedición y modificación de los Códigos de
las diversas ramas de la legislación, estándole prohibido incluso, el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para el ejercicio de dicha función. En este sentido, conferir a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura la potestad de modificar las cuantías definidas por el Legislador,
para la determinación de la competencia, vulnera la reserva de ley en dicha
materia, mas aún cuando dicha modificación ocasiona un impacto de importancia,
en la definición de la competencia de los jueces para el conocimiento de los
asuntos, el procedimiento de algunos procesos, las instancias a las que tienen
derecho, los recursos procedentes, entre otros, con efectos sobre el derecho al
acceso a la justicia.
1.3. En consecuencia, esta Corporación declarara la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 25 de la Ley 1564 de 2012.
2. Regla de la decisión.
Desconoce el Legislador la cláusula de
reserva de ley consagrada en la Constitución Política, para la expedición y la
modificación de los códigos de los diversos ramos de la legislación, cuando a
través de una disposición del Código, se faculta a una autoridad distinta al
legislador, para modificar sus contenidos, los cuales impactan en forma
significativa la estructura de los mismos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 25 de
la Ley 1564 de 2012, que prescribe que: “ La Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, previo concepto favorable del Gobierno Nacional, podrá modificar
las cuantías previstas en el presente artículo, cuando las circunstancias así
lo recomienden.”, por las
razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Concepto No. 5707 de enero 23 de 2013.
[2] Sentencia C-1104 de 2001.
[3] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 entre otras.
[4] Sentencia C-111 de 2000.
[5] Sentencia C-1270 de 2000.
[6] Sentencia C-1104 de 2001.
[7] Sentencia de la
Corte Constitucional C-728 de 2000.
[8] Sentencia de la
Corte Constitucional C-886 de 2004.
[9] Sentencia de la
Corte Constitucional C-1104 de 2001.
[10] Sentencias de la
Corte Constitucional C-927 de 2000, C-555 de 2001, C-640 de 2002, C-642 de
2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002,  C-788 de 2002, C-561 de 2004, C-340 de
2006, T-738 de 2006, C-692 de 2008.
[11] Sentencia T-001 de 1993.
[12] Sentencia C-562 de 1997.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, C-448 de
1998, C-111 de 2000, C-710 de 2001, C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de
2005, C-818 de 2005, C-1262 de 2005, C-507 de 2006, C-713 de 2008, C-823 de
2011, entre otras.
[14] Sentencia C-823 de 2011.
[15] Sentencia C-570 de 1997
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005.
[17] En la sentencia C-228 de 2010 la
Corte señaló lo siguiente: “Así, la
Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una
de carácter ordinario, que opera cuando la
Constitución, de manera expresa, ha señalado que determinadas materias
específicas deben ser reguladas directamente por el legislador. Otra, de
naturaleza estatutaria u orgánica, en donde la
Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para
regular el tópico, sino que obliga a que la norma correspondiente esté
precedida de un trámite particular, relacionado generalmente con un mayor grado
de exigencia en las mayorías congresionales exigidas para la aprobación del
proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que
restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias,
como sucede con los códigos, también hace parte de la reserva de ley en el
sentido expuesto”.
[18] Congreso tiene posibilidades de conceder facultades extraordinarias
al Gobierno. En el segundo caso la reserva de ley opera de manera especialmente
fuerte en tanto prohíbe que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus
facultades. Caen en esta reserva legal estricta tal y como lo indicó la sentencia C-710 de
2001 las materias respecto de las cuales el
Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas relacionadas
con “los principios que integran el contenido material del principio de
legalidad como garantía para el juzgamiento de personas”.
[19] Sentencia C-644 de 2012.
[20] Cfr. Sentencia C-340 de 2006.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia, la Corte estudió una demanda dirigida contra el
artículo 24 de la Ley 435 de 1998, que en su parágrafo permitía que “el Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, reglamentara
el procedimiento disciplinario” de estos profesionales. La norma se demandó
porque se consideró que un Código de Procedimiento Disciplinario de esta
naturaleza, debería tener fuerza de ley. Dijo la sentencia que se cita, que la “determinación de responsabilidades por presuntas violaciones de las
normas sobre el ejercicio legal y ético de la profesión, no reúne la
connotación técnica de código en los términos establecidos en los anteriores
apartes, en cuanto no convoca materialmente la pretensión de regulación
integral y sistemática de un área específica del derecho, como tampoco la
manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código”. Nótese que una situación parecida se estudió en la sentencia
C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, pero en esa oportunidad la
Corte declaró inexequible la norma. A título de ejemplo, en la sentencia C-511
de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, el Decreto 1760 de 2003, por el cual se
escindió ECOPETROL, fue acusado de derogar inconstitucionalmente disposiciones
pertenecientes al Código de Petróleos. En dicha providencia la
Corte, consideró que el régimen de petróleos no es un código, porque no se
trata de “un cuerpo normativo que trate de una materia determinada en una
forma completa, integral y sistemática”. Tampoco el legislador manifestó
que se trate de un cuerpo legal que deba ser elevado a la categoría de código,
porque según la ley habilitante, se trata de normas tanto legales como
reglamentarias. Por consiguiente, se declaró exequible la disposición. Ver
entre otras, además, las sentencias C-362 de 1996.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-340 de 2006.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 577 de 2006.
M.P. Humberto Sierra Porto.
[21] En la sentencia C-362 de 1996.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, (Salvamento de voto de
los doctores Carlos Gaviria Díaz; Hernando Herrera Vergara. Vladimiro Naranjo
Mesa; Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), se revisó la constitucionalidad del
artículo 140 del Decreto Ley 2150 de 1995, - que suprimió el certificado de
movilización de transporte-; norma acusada de modificar indebidamente el Código
Nacional de Transporte. En esta sentencia, se consideró que se estaba frente a
un código, si se cumplían las siguientes características: a) Que el cuerpo
normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y
sistemática. b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder
Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código ya
que es el Legislativo quien puede determinar qué campos legales se reserva,
elevándolos a la categoría de códigos o descodificar una materia. En ese orden
de ideas, se declaró exequible el artículo acusado, entre otras razones, porque
se advirtió que el Código Nacional de Transito Terrestre no era en si mismo un
código, ya que, en materia de transporte, las Asambleas Departamentales gozan
también de una competencia residual (C.P. art. 300-2), por lo que no podía
hablarse de una regulación integral de la materia. En segundo lugar, se
consideró que ese código fue expedido por el gobierno, en su forma original,
mediante el Decreto 1344 de 1970, conforme a las facultades que le fueron
conferidas por el Congreso mediante la Ley 8ª de 1969, para “reglamentar lo
relativo a la Policía Vial y de Circulación y expedir el reglamento unificado
de tránsito", por lo que no fue decisión del Legislador que lo que se
profiriera fuera un código. Los salvamentos se separaron de la decisión
mayoritaria, por considerar que sí era deseo del legislador considerar el
Código Nacional de Tránsito Terrestre como un verdadero código, ya que en las
leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 el legislador le había dado a ese Decreto tal
categoría. Ver también sobre este aspecto, las sentencia C-692 de 2003.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de 2003.
M.P. Clara Inés Vargas; C-340 de 2006.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577 de 2006.
M.P. Humberto Sierra Porto.
[22] Sentencia C- 259 de 2008.
[23] Sentencia C- 077 de 1997.
[24] Sentencia C- 228 de 2010.
[25] Sentencia C- 917 de 2002.
[26] Sentencia C-805 de 2001.
[27] Artículos 257.3 de la
Constitución y 79-3 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
[28] Sentencia C- 619 de 2012.
[29] Parágrafo del art. 25 de la Ley 1564 de 2012.