C-536-99
Sentencia C-536/99
Sentencia
C-536/99
CUOTA DE FOMENTO
TABACALERO-Exportación de
hoja de tabaco
Lo acorde con la
naturaleza de la contribución  parafiscal es que la misma  grave a las personas
que se dedican a la actividad  que busca  modernizarse y diversificarse con su
establecimiento, en las distintas  fases de la cadena productiva y de
comercialización, bien para el mercado nacional o internacional, pues
ciertamente, los exportadores de la hoja de tabaco son también beneficiarios
del mejoramiento de la infraestructura de producción de la misma. Es
característica inherente a un renta parafiscal, el gravar a las personas a
quienes son comunes los intereses que resultan del mejoramiento y la
modernización de la infraestructura del sector en el que desarrollan  su
actividad, en este caso, la tabacalera y que, por tal razón, como grupo
gravado, en particular, resultan beneficiadas con la inversión de los ingresos
que resultan de su recaudo.
COMERCIO EXTERIOR
Y COMPETENCIA IMPOSITIVA DEL CONGRESO
La interpretación
que el Ejecutivo hace en el sentido de que su competencia constitucional para
regular el comercio exterior excluye la actividad exportadora del ámbito de la
competencia impositiva del Congreso, carece de todo asidero constitucional
pues, conduciría a la conclusión que, por su absurdo  debe desecharse, según la
cual al Congreso le estaría vedado gravar con contribuciones parafiscales o con
impuestos las actividades productivas cuando se orientan hacia la  exportación.
Nada más contrario a la teoría constitucional sobre el carácter representativo
de los tributos. Para ilustrar que tal interpretación es constitucionalmente
inaceptable, basta con señalar que el Congreso ha gravado la actividad de
exportación de petróleo y de oro, para tan solo citar algunos ejemplos, si
bien, no con contribuciones parafiscales, sí con impuestos.  La Corte reitera
que las decisiones de política tributaria acerca de la actividad exportadora
–que son del entero resorte del Congreso de la República-, no quedan
comprendidas, por obvias razones, dentro de la competencia de regulación del
comercio exterior que el artículo 189, numeral 25 de la Carta Política asigna al
Presidente de la República.
CUOTA DE FOMENTO
TABACALERO-Exportadores de
la hoja de tabaco como agentes retenedores
La objeción
presidencial confunde el sujeto gravado, con el agente retenedor de la renta
parafiscal. Respecto de ninguno de estos elementos la facultad de regulación
del comercio exterior que al Presidente de la República corresponde al tenor de
lo preceptuado en el artículo 189-25 de la Carta, supone, en modo alguno,
restricción a la atribución que constitucionalmente corresponde en forma amplia
al Congreso de la República de acuerdo al artículo 150-12 ibídem, para imponer
rentas parafiscales y de regular normativamente, en las condiciones que fije la
ley, todos sus aspectos, incluyendo el relativo a la forma en que se efectuará
su recaudo, que es precisamente de lo que se ocupa el artículo 6º en estudio.
CUOTA DE FOMENTO
TABACALERO-Constitucionalidad
condicionada de administración por FEDETABACO
El que exista la
posibilidad de que el Legislador hubiera optado por autorizar al Ejecutivo para
celebrar el contrato de administración del Fondo, no es óbice para que el
Congreso, si así lo decide, ejerza esta competencia que, constitucionalmente le
es propia, que fue lo que en este caso hizo. Igual salvedad a la que a
propósito del contrato de administración de la cuota de fomento lechero y
ganadero hizo esta Corte, al referirse a su contrato de administración con
FEDEGAN, hará la Corporación en este caso, para preservar la efectividad de los
principios democrático y participativo, en cuya virtud, al igual que en el
anterior, se hace imperativo supeditar la constitucionalidad de la norma a la
condición de que se garantice la estructura democrática en la Federación
Nacional de Productores de Tabaco- FEDETABACO- o, en la entidad sin ánimo de
lucro lo suficientemente representativa del sector tabacalero a nivel nacional
con la que, en defecto de la primera, el Gobierno contratare la administración
y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, de modo que se permita a los
gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la
administración y recaudo del citado gravamen parafiscal.
FONDO NACIONAL
DEL TABACO-Nación podrá
celebrar contratos de empréstitos externo e interno
En lo atinente al
artículo 12 del proyecto que establece que la Nación podrá celebrar contratos
de empréstito externo e interno con destino al Fondo Nacional del Tabaco, y,
además, otorgar aportes con cargo al Tesoro Nacional con destino a dicho Fondo
y que llevó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a
objetarlo por considerar que "privilegia al sector tabacalero en
detrimento de otros sectores agrícolas que también tienen gravámenes
parafiscales"; esta Corporación la considera también carente de
fundamento, pues, como bien lo anotan las Cámaras legislativas en su
insistencia, el artículo objetado en modo alguno está prohibiendo que los demás
fondos parafiscales los reciban; por lo tanto, no se está violando el artículo
13 de la Constitución como lo plantea el ejecutivo. Así mismo no existe ni
auxilio ni donación al señalar el proyecto en su artículo 12 que el Fondo
Nacional del Tabaco puede recibir "aportes e inversiones del Tesoro
Nacional". Es por el contrario, manifestación clara de la actividad de
fomento que ordena el artículo 334 de la Constitución.
Referencia: Expediente O.P. 027
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
ley No. 47  de l997 - del Senado de la República y  048 de 1996 - Cámara de
Representantes  “Por la cual se establece la cuota de fomento para la
modernización y diversificación del subsector tabacalero y se crea el Fondo
Nacional del Tabaco”.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá D.C, veintiocho (28)
de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El Presidente del H. Senado de la
República con oficio del dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y
nueve (l999), remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley No. 47  de
l997 del Senado de la República y  048 de 1996 de la Cámara de Representantes
“Por la cual se establece la cuota de fomento para la modernización y
diversificación del sub-sector tabacalero y se crea el Fondo Nacional del Tabaco”,
cuyo texto fue objetado parcialmente por el señor Presidente de la República,
por razones de constitucionalidad.
Como quiera  que las
Cámaras Legislativas han insistido en su aprobación, corresponde a esta
Corporación dirimir el conflicto, una vez cumplidos los requisitos contemplados
en el decreto 2067 de 1991, y agotados, como se encuentran, los trámites
constitucionales y legales previstos para esta clase  de asuntos, por haberse
recibido en tiempo, además el concepto emitido por el señor Procurador General
de la Nación acerca de los temas constitucionales materia de esta controversia.
La Corte
Constitucional procede a adoptar su decisión de fondo en la cuestión
constitucional planteada, en ejercicio de las competencias que le atribuyen los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
II. EL PROYECTO DE LEY OBJETADO POR
INCONSTITUCIONAL
Se destacan en negrillas los artículos
del proyecto de ley objetados por razones de inconstitucionalidad, y en ellos
se subrayan los apartes que el ejecutivo objetó en forma parcial.
TEXTO DEFINITIVO
PROYECTO DE LEY No. 47/97 SENADO Y 048/96
CAMARA
"POR EL CUAL SE ESTABLECE LA CUOTA DE
FOMENTO PARA LA MODERNIZACION Y DIVERSIFICACION DEL SUBSECTOR TABACALERO Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO
PRIMERO: Del
subsector tabacalero: Para los efectos de esta Ley se reconoce como
subsector tabacalero la actividad agrícola que tiene por objeto el cultivo, la
recolección y beneficio de la hoja de tabaco.
ARTICULO
SEGUNDO: De la
cuota: Establécese la cuota de fomento para la modernización y
diversificación del subsector tabacalero, como contribución de carácter
parafiscal cuya percepción se asignará a la cuenta especial denominada Fondo
Nacional del Tabaco.
ARTICULO
TERCERO: Del
Fondo Nacional del Tabaco. Crease el Fondo Nacional del Tabaco para el
manejo de los recursos provenientes del recaudo de la cuota para la
modernización y diversificación del sector tabacalero y el cual se ceñirá a los
lineamientos de Política del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para
el desarrollo del sector agrícola. El productor de la cuota de fomento, se
llevará a una cuenta especial bajo el nombre de FONDO NACIONAL DEL TABACO con
destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos previstos en la presente
Ley.
ARTICULO
CUARTO: De los sujetos de la cuota:  Toda persona natural o jurídica que cultive o
exporte tabaco, es sujeto de la cuota de fomento para la modernización y
diversificación del subsector tabacalero.
ARTICULO
QUINTO: Porcentaje de la cuota:  De la cuota de fomento para la modernización y
diversificación del subsector tabacalero será del 2% del precio de cada
kilogramo de tabaco en hoja de producción nacional.
ARTICULO
SEXTO: De la retención y pago de la cuota:  Son retenedores de la cuota de fomento para la
modernización y diversificación del subsector tabacalero, las compañías
procesadoras de la hoja de tabaco, los exportadores de la hoja de tabaco
y los comerciantes particulares compradores de la hoja de tabaco.
PARAGRAFO: El retenedor debe registrar las retenciones
efectuadas en cuentas separadas de su contabilidad y deberá consignar los
dineros de la cuota en la cuenta nacional del Fondo Nacional del Tabaco, dentro
de la primera quincena del mes calendario siguiente de la retención.
ARTICULO
SEPTIMO: Fines de la cuota:  Los ingresos de la cuota de fomento para la modernización
y diversificación del subsector tabacalero se aplicará en la obtención de los
siguientes fines:
A)     Inversión en infraestructura física y
social complementaria en las zonas tabacaleras, como sistemas de pequeña
irrigación, reservorios de agua, electrificación rural, mejoramiento de
vivienda rural, acueductos rurales.
B)     Promoción de cooperativas de doble vía,
centros de acopio, cuyo objeto social sea beneficiar a los productores y
organizaciones de productores tabacaleros.
C)     Investigación, asistencia técnica,
transferencia de tecnología y capacitación de los productores de tabaco, para
la modernización y diversificación del cultivo.
D)    Programas de modernización y
diversificación de la producción en zona tabacalera.
E)     Apoyo de programas de reforestación y
protección de microcuencas en las zonas tabacaleras.
F)     Apoyo de la comercialización de tabaco y de
otros productos de economía campesina, en las zonas tabacaleras.
G)    Los demás proyectos que por sugerencia y
conveniencia, los productores de tabaco a través de sus organizaciones crean
necesarios para el mejoramiento del nivel de vida de los cultivadores de
tabaco, previa aprobación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTICULO
OCTAVO: El Gobierno Nacional:  Por intermedio del Ministerio de agricultura y
Desarrollo Rural, contratará con la Federación Nacional de Productores de
Tabaco FEDETABACO o en su defecto con otra entidad sin ánimo de lucro lo
suficientemente representativa del Sector Tabacalero a nivel nacional, la Administración
del Fondo Nacional del Tabaco y el recaudo de fomento para la modernización y
diversificación del subsector tabacalero.
PARAGRAFO: El contrato de administración tendrá una
duración de cinco años prorrogables y en él dispondrá lo relativo al manejo de
los recursos, la definición y prohibiciones de la entidad administradora y
demás requisitos y condiciones que se requiera para el cumplimiento de los
objetivos legales, así como la contraprestación de la administración de la cuota,
cuyo valor será el 12% de recaudo. La contraprestación de la administración de la cuota se
causará mensualmente.
ARTICULO
NOVENO: Del Comité Directivo.  El Fondo Nacional del tabaco tendrá un Comité
Directivo integrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o su
delegado quien los presidirá, dos (2) representantes del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, cuatro (4) representantes de FEDETABACO o de
sus organizaciones afiliadas y un (1) representante de la Asociación de
Usuarios Campesinos ANUC. El Ministerio de Agricultura lo designará de terna
enviada por la respectiva asociación.
PARAGRAFO:  Los representantes de los productores de
Tabaco serán nombrados por la Asamblea General de FEDETABACO - dando
representación a todas las zonas tabacaleras del país siguiendo el
procedimiento señalado en el artículo 43 de la Ley 188 de 1995, por un período
de dos (2) años y podrán ser reelegidos.
ARTICULO
DECIMO: Funciones del Comité Directivo. El Comité Directivo del Fondo tendrá las siguientes
funciones:
A)    Aprobar el presupuesto anual de ingresos y
gastos del Fondo presentado por FEDETABACO, - previo visto bueno del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
B)    Aprobar las inversiones que con recursos
del Fondo debe llevar a cabo FEDETABACO y sus organizaciones regionales
afiliadas.
C)   Aprobar los programas y proyectos a ser
financiados por el Fondo.
D)   Velar por la correcta y eficiente gestión
del Fondo por parte de FEDETABACO.
ARTICULO ONCE:
Del presupuesto del Fondo. - FEDETABACO - Con fundamento en los programas y proyectos
aprobados por el Comité Directivo del Fondo, elaboran antes del primero de
octubre, el Plan de Inversiones y Gastos para el siguiente ejercicio anual.
Este Plan solo podrá ejecutarse previa aprobación del Comité Directivo del
Fondo.
ARTICULO DOCE:
Otros recursos del Fondo. El Fondo Nacional del Tabaco podrá recibir y canalizar
recursos de crédito interno y externo que suscriba el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, destinados al cumplimiento de los objetivos que le fija la
presente Ley, así como aportes e inversiones del Tesoro Nacional y de personas
naturales o jurídicas, nacionales y extranjeras, para este mismo fin.
ARTICULO
TRECE: Criterios de asignación de los Recursos. La asignación de los recursos de las
regiones tabacaleras será proporcional al recaudo de la cuota parafiscal en
cada una de ellas y se aplicará de manera concertada con el gremio tomando en
consideración criterios como los siguientes:
A)    El origen de la cuota por zona y por
concepto.
B)    La atención especial que deba prestársele a
las regiones que depende fundamentalmente del cultivo del tabaco.
C)   El número de productores que se beneficiará
con el programa.
D)   El apoyo que debe brindarse a los pequeños
productores.
E)    El impacto que cada programa tendrá en el
desarrollo económico y social del productor y su familia.
ARTICULO
CATORCE: Del control Fiscal. El control fiscal posterior sobre la inversión de los
recursos del Fondo Nacional del tabaco, lo ejercerá la Contraloría General de
la República de conformidad con las normas y reglamentos correspondientes,
adecuados a la naturaleza del Fondo y su organismo administrador.
ARTICULO
QUINCE: Deducción de Costos. Para que las personas naturales o jurídicas
retenedoras de la cuota tengan derecho a que en su declaración de renta y
complementarios se les acepte los costos y deducciones por las compras que dan
lugar al cobro de la cuota, de fomento para la modernización y diversificación
del subsector tabacalero, deberán estar a paz y salvo por concepto de la cuota
para el efecto deberán conservar en su contabilidad los documentos que prueben
la retención y pago de la cuota y el certificado expedido por la administradora
del Fomento Nacional del Tabaco.
ARTICULO
DIECISEIS: Sanciones a cargo del Sujeto y el Retenedor. El Gobierno Nacional impondrá las multas y
sanciones a los sujetos de la cuota y a los retenedores, que incumplan sus
obligaciones en esta materia conforme a las normas del estatuto tributario que
sean aplicables.
ARTICULO
DIECISIETE: De la inspección y vigilancia. La entidad administradora del Fondo y el Recaudo de la
cuota podrá efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad de las
personas naturales y jurídicas retenedoras de la cuota, según el caso para
asegurar el debido pago de la cuota de fomento prevista en esta Ley.
ARTICULO
DIECIOCHO: Supresión de la cuota y liquidación del Fondo. Los recursos del Fondo Nacional del Tabaco
al momento de su liquidación quedará a cargo del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y su administración deberá ser contratada por dicho Ministerio
con una entidad gremial del sector agropecuario que garantice su utilización en
programas de apoyo y defensa del subsector tabacalero.
ARTICULO
DIECINUEVE: De la vigencia de la Ley. La presente Ley entrará en vigencia a partir de su
sanción.”
III. OBJECIONES DEL SEÑOR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Las objeciones
formuladas por la Presidencia de la República recaen parcialmente sobre los
artículos 4º, 6º, 8º, 10º  literales a), b) y d), 11 y 12.
1.      En concepto
del Gobierno, la expresión “o exporte” contenida en el artículo 4º del proyecto
de ley y la frase “los exportadores de la hoja de tabaco” del artículo 6º,
establecen un gravamen al comercio internacional, atinente a las exportaciones
de tabaco.  El Gobierno considera que tal gravamen es un componente del manejo
de la política de comercio exterior, por lo cual vulnera el artículo 189,
numeral 25 de la Carta pues el Congreso  ha invadido la competencia
constitucional propia del Gobierno, al cual corresponde, bajo  los parámetros
y criterios generales que le dicta la ley marco o cuadro  respectiva, expedir
las disposiciones pertinentes,  de acuerdo con las específicas circunstancias
que en su momento ameriten la expedición de esta clase de medidas.
2.      La expresión
“la Federación Nacional de Productores de Tabaco- FEDETABACO- o en su defecto
con otra” que connota al ente que administrará  la cuota y el parágrafo del
artículo 8º, que consigna  las  particularidades que deberá  contener el
contrato de administración, a  juicio del Gobierno, vulneran el artículo 189,
ordinal 23 de la Constitución Política,  por cuanto, en su opinión, es al
Gobierno Nacional a quien le corresponde decidir bajo qué condiciones y con
quién celebrará el contrato, de acuerdo con la autorización que para el efecto
le otorga la ley.
3.
Como
consecuencia de la inconstitucionalidad anotada, la Presidencia de la República
considera que las competencias que en materia de presupuesto y de inversiones
del Fondo  se atribuyen a Fedetabaco tanto en los literales a), b) y d), como
en el artículo 11º., deben  desaparecer del ámbito  jurídico, en cuanto
necesariamente dan por supuesto que la administradora del Fondo será
Fedetabaco.
4.
Finalmente
el Gobierno objeta el artículo 12 del proyecto en cuanto prevé que la Nación
(Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural) podrá  celebrar contratos de
empréstito externo e interno cuyos recursos se destinarán al Fondo Nacional del
Tabaco, y que a este se le podrán otorgar aportes con cargo al Tesoro Nacional,
por considerar que vulnera el artículo 13 de la Carta Fundamental, en tanto
privilegia, sin una diferenciación razonable de los supuestos de hecho, como lo
ha exigido la H. Corte Constitucional, a un sector o grupo específico de los
trabajadores del agro, en este caso al tabacalero, en detrimento de otros sectores
agrícolas en cuyo favor también se han creado gravámenes parafiscales de
fomento a su actividad productiva, sin que se prevea a favor de aquéllos la
concesión de esta clase de aportes.
IV.
INSISTENCIA
DE LAS CAMARAS
Las Cámaras
Legislativas aprobaron el informe rendido por los miembros de las Comisiones
Accidentales de mediación que se conformaron en cada una de ellas, para el
estudio de las objeciones presidenciales al proyecto de Ley No. 048 de 1996
Cámara, 47 de 1997, salvo en lo concerniente al artículo 4º, de cuya opinión se
apartaron para insistir en su aprobación, según la versión original. Con la
salvedad que se menciona, dicho informe fue aprobado por la Plenaria de la H.
Cámara de Representantes el día 19 de mayo de 1998 y por la Plenaria del H.
Senado de la República el día 12 de mayo de 1998.
Las cámaras
insistieron en la sanción de los artículos del proyecto parcialmente objetados
por inconstitucionalidad, con fundamento en los siguientes razonamientos:
·
La objeción formulada
al artículo 4º. no debe ser acogida, por cuanto si bien es cierto que la Carta
en su artículo 150,  numeral 19 dispone que corresponde al Congreso regular el
comercio exterior y señalar  el régimen de cambio internacional, también lo es
que es al Congreso a quien corresponde imponer  los gravámenes  a la actividad
de exportación de tabaco.
·
En lo atinente al
artículo 6º. del proyecto de ley objetado también  por invadir la competencia
constitucional propia  del gobierno, al vulnerar de igual manera el artículo
189 constitucional, ordinal 25,  las Cámaras  estimaron que la objeción
presidencial es infundada  y  que la atinente  al artículo 4º. que cuestiona
los sujetos de la cuota, no se extiende per se  al 6º.,  pues este
último sólo regula a los agentes retenedores de la cuota.
Por ello, estiman
que el contenido normativo que se plasma en el aparte del artículo 6º. cuya
constitucionalidad el Gobierno cuestionó, no invade sus competencias
constitucionales, pues su objeto no es la regulación del comercio exterior.
·
De otra parte, el
Congreso de la República  desestimó la objeción de inconstitucionalidad
formulada en contra de la celebración  del contrato de administración  de la
cuota de fomento tabacalero con la Federación Nacional de Productores de Tabaco,
a que se refiere el artículo 8º. del proyecto, incluido su parágrafo,  e
insistió en la  sanción de este artículo, por considerar que se ajusta en un
todo a la facultad de las Cámaras de legislar a favor del fomento  de
actividades  económicas, como lo consagra el  artículo 334 constitucional y
encontrar sustento en la sentencia C-678 de 1998, cuyos apartes cita para
ilustrar que la competencia de crear rentas parafiscales conlleva la de señalar
su régimen y ésta implica que debe, en consecuencia, regular todo lo atinente a
su administración, recaudo e inversión.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
En criterio del
señor Procurador General de la Nación, la Corte debe  declarar infundadas las
objeciones formuladas por el Presidente de la República a los artículos 4º.,
6º., 8º. y 12º. del Proyecto de ley No.  47/97 Senado –048/96 Cámara “Por la
cual se establece la cuota de fomento  para la modernización y diversificación
del subsector tabacalero y se  crea el Fondo Nacional del Tabaco”, toda vez que
su contenido normativo no causa quebranto alguno al Estatuto Superior.
A su juicio, las
expresiones “o exporte” del artículo 4º. y “los exportadores de la hoja de
tabaco” del artículo 6º. del proyecto, no  comportan usurpación por parte del
Congreso de la facultad gubernamental de regular el comercio exterior, dentro
de los  parámetros de la ley marco correspondiente, tal como lo ordena el
artículo 150-19 lit. b) de la Constitución.
En opinión de la
vista fiscal, en los fragmentos acusados, el legislador no hace otra cosa que
ejercer su atribución constitucional de imponer  contribuciones parafiscales,
determinando los elementos de la respectiva obligación tributaria y señalando
el régimen de su  administración, recaudo e inversión, con arreglo a lo
establecido en los artículos 150-12 y 338 de la ley fundamental, desarrollados
por el  artículo  29 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto), que define dicho gravamen.
De otra parte, el
Ministerio Público considera que los vocablos objetados de los artículos 4º. y
6º. del proyecto de ley que se revisa, perfilan en forma justa y razonable la
contribución parafiscal denominada “cuota de fomento para la modernización  y
diversificación  del  subsector  tabacalero”,  al incluir a los exportadores
de tabaco dentro de los sujetos pasivos del tributo, e involucrarlos  como
agentes retenedores, en consideración a que representan un eslabón muy
importante en la cadena  productiva  de este sector económico.
Para ese Despacho es
claro que la atribución constitucional del Gobierno  para regular  el comercio
exterior, no puede ser tan amplia e indefinida como para enervar la función
impositiva del Congreso de la República, que se encuentra establecida en la
Carta Política con la finalidad de realizar los objetivos superiores de
promoción del desarrollo armónico de las regiones y estímulo a la competencia y
productividad del sector empresarial del país.
Por lo anterior, para el señor
Procurador General de la Nación,  también resulta evidente que las alocuciones
“la Federación Nacional de Productores de Tabaco -FEDETABACO-; en su defecto
con otra” del artículo 8º. del proyecto, así como su parágrafo, no transgreden
la Constitución Política, porque mediante estos preceptos no se desarrollan los
artículos 150-9 y 189-23 superiores, referentes a la autorización legal para la
celebración de contratos por el Ejecutivo, sino que se dispone sobre el manejo,
administración y ejecución de los recursos parafiscales provenientes del pago
de la cuota de fomento para la modernización y diversificación del subsector
tabacalero.
En efecto, la indicación de
FEDETABACO como la entidad con la cual el Gobierno puede contratar la
administración  del Fondo Nacional del Tabaco, así como la regulación
detallada de los requerimientos formales que implica la realización de tal
acto, constituyen un aspecto central del régimen jurídico que debe establecer
expresamente el legislador en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con el fin de configurar normativamente
la mencionada contribución parafiscal.
Así, con la determinación de las
entidades contratantes, la fijación de los parámetros que deben cumplir las
cláusulas del contrato de administración, el valor de la contraprestación que
ocasiona este servicio y su causación, el legislador pretende asegurar la
gestión eficiente y diligente de los dineros arbitrados por el Fondo Nacional
del Tabaco y, por ende, el logro de las metas de modernización y diversificación
que orientaron la creación  de la cuota de fomento para el subsector
tabacalero.
IV?
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Primera.-   El examen de las
objeciones, por el aspecto formal.
Consta en el
expediente que el trámite legislativo  del proyecto  de ley a que pertenecen
los artículos materia de objeción presidencial, fue el siguiente:
a?      Fue presentado ante la Cámara de
Representantes el 31 de julio de 1996, por el Congresista Mauricio Jaramillo
Martínez.
b?     La iniciativa fue debatida y aprobada en la
Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, el 23
de abril de 1997, y por la plenaria de esta Corporación el día 12 de agosto del
mismo año.
Por su parte, la Comisión quinta constitucional permanente
del Senado, debatió y aprobó el proyecto los días 20 y 26 de noviembre de 1997,
y la plenaria el 17 de marzo de 1998.
c?      De conformidad con lo
establecido en los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley
5ª.  de 1992, las Mesas Directivas del Senado y Cámara de Representantes,
integraron una comisión accidental para unificar el texto definitivo del
Proyecto, cuyo informe fue aprobado en la sesión plenaria de las Cámaras
Legislativas los días 12 y 19 de mayo de 1998, respectivamente.
d?     Se integraron Comisiones
Accidentales en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República, las
cuales aprobaron el 4 de mayo de 1999 un informe insistiendo en el trámite del
proyecto de ley, razón por la cual fue remitido  a la Corte Constitucional para
que decida sobre su exequibilidad.
Ahora bien, de conformidad  con
lo establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley que se revisa, puesto
que consta de menos de veinte artículos.
El Presidente de la República
actuó dentro del término establecido en el citado precepto constitucional, toda
vez que en el expediente figura constancia de haber recibido   la Presidencia
de la República el proyecto de ley  el 3 de junio de 1998 y de haberlo devuelto
el día 11 del mismo mes y año, sin la correspondiente sanción.
Como quedó visto, el
procedimiento del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la
Constitución Política, puesto que el proyecto parcialmente objetado volvió a
las Cámaras para segundo debate, en el cual se acordó insistir en la
constitucionalidad de sus disposiciones.
Segunda.-   Examen material
Corresponde a la Corte
determinar, en primer lugar si la competencia de regulación del comercio
internacional, constitucionalmente asignada al Presidente de la República por
el artículo 189, numeral 25 de la Carta, comporta para el Ejecutivo las
competencias privativas de: fijar gravámenes a los exportadores  como sujetos
de una contribución parafiscal (i); y, la de determinar los sujetos retenedores
de la cuota, en este caso los agentes exportadores (ii).
En segundo término, la Corte
deberá dilucidar si la competencia de determinación del ente administrador de
la cuota y de las condiciones del contrato de administración corresponde al
Ejecutivo o,  por el contrario, al Congreso.
Finalmente, le corresponde a la
Corporación examinar si viola la igualdad la previsión normativa que faculta al
Fondo Nacional del Tabaco para recibir y canalizar recursos del crédito interno
y externo que suscriba el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el
fin de destinarlos al cumplimiento de los objetivos que le fija la ley que
establece  la cuota de fomento tabacalero, así como aportes e inversiones del
Tesoro Nacional y de personas naturales o jurídicas, nacionales y extranjeras,
para ese mismo  fin.
Tercera.-   El examen
constitucional  de las  objeciones
En oportunidades anteriores esta
Corporación ha estudiado el tema de las contribuciones parafiscales y su
regulación en la Constitución de 1991. Ahora bien, resulta pertinente traer a
colación el estudio que sobre esa temática consignó en sentencia C-040 de 1993[1], con ocasión de demanda
ciudadana que cuestionaba la constitucionalidad de la cuota de fomento
panelero, puesto que en ella se refirió in extenso a las características
inherentes a una contribución parafiscal.
Ciertamente, en
punto  al examen de las objeciones de constitucionalidad planteadas por el
Ejecutivo a algunos elementos de la cuota de fomento tabacalero, es
indispensable hacer claridad acerca de la naturaleza y notas distintivas de una
contribución parafiscal, pues ello permitirá despejar los equívocos que las han
originado.
“1. La
parafiscalidad
Como
es bien sabido, la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia –a
mediados del presente siglo- cuando  el entonces ministro  Robert Schuman
calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser
fruto  de la soberanía fiscal del Estado contaban con ciertas y determinadas
características que los  diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos, Los
recursos  parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población,
destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no
engrosaban  el monto  global del presupuesto nacional.
Posteriormente
la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y
aunque las definiciones  no son ciertamente unívocas existe en todas ellas  un
denominador común:  se trata de una técnica de intervención del Estado en la
economía, destinada a extraer  ciertos recursos de un sector económico, para
ser  invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional.  En
suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es  su especial
afectación.
La
doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente  a las contribuciones
parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.
A
diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no
confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado  la prestación de un
servicio o la transferencia de un bien.  Se diferencias de este tipo de
gravámenes, tanto  en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen
una especial afectación y no se destinan  a las arcas  generales del tesoro
público.
La
doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a
medio camino entre las tasas  y los impuestos, dado que  de una parte son fruto
de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias,  no guardan relación
directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente.  Pero, de otro
lado, se cobran sólo a un gremio o colectividad específica y se destinan a
cubrir las necesidades o intereses de dicho  gremio o comunidad.
Puesto
que la definición de lo parafiscal es aún tema de debate tanto en la doctrina
nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a
nuestro medio.
En
constancia  escrita  hecha a la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr. Alfonso
Palacio Rudas propuso, la introducción de contribuciones  parafiscales en la
Carta y trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a saber:
“Maurice
Duverger en su tratado de Hacienda Pública  califica de parafiscales las
exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o
semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar una financiación autónoma
<<En síntesis –agrega- la parafiscalidad está constituída por una serie
de ‘impuestos  corporativos’ que se perciben en provecho de instituciones
públicas o privadas, que tienen el carácter de colectividad>>.  Para
Duverger  las cuotas pagadas a la seguridad social constituye el ejemplo  más
importante de esa clase de recursos.
De
otro lado el profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas Públicas en la
Universidad de Burdeos, configura la siguiente definición de las
parafiscalidad:  “las tasas parafiscales  son exacciones obligatorias, operadas
en provecho de organismos públicos (distintos de las colectividades
territoriales) o de asociaciones de interés general, sobre sus usuarios o
aforados, por medio de los mismos organismos o de la administración y que no
integradas en el Presupuesto General del  Estado, se destinan a financiar
ciertos  gastos de dichos organismos.  Las tasas parafiscales han tenido un
gran desarrollo, particularmente en  Francia  desde 1940.  La extensión de la  parafiscalidad
ha sido tan considerable  que el legislador ha debido proceder a su
ordenamiento. Pero  a decir verdad,  las definiciones  legales no engloban
totalmente el concepto de parafiscalidad.”
El doctor Palacio
Rudas, señala más adelante que a su juicio, la definición más apropiada para la
debida comprensión del concepto, es la propuesta por el profesor J.E. Merigot,
así:
“La parafiscalidad es
una técnica, en régimen estatal  de intervencionismo económico y social,
tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de
afectación  (destinación especial), fuera del presupuesto,  exigidos con
autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización
profesional o de provisión social y que se destinan a defender y estimular los
intereses de tales entidades.  Los recaudos pueden verificarse directamente por
las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”.
Concluye afirmando
que:
“La parafiscalidad y
lo novedoso del concepto, es decir su carácter de imposición social  y
económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a
los organismos a los cuales  son confiadas esas funciones, a los miembros que
poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo  otros
miembros  de la sociedad política general, para quienes  el peso de la
tributación  tradicional sería insoportable.  Dado lo anterior, la imposición
parafiscal exhibe  una imagen de originalidad que no se involucra con la del
impuesto ni con la de la tasa.”[2]
En un artículo,
anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gómez Mejía, Marcel
Martín señala cómo la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con carácter
obligatorio, que se cobran –y a su vez benefician- a organismos autónomos
(públicos o privados) diferentes del  Estado y sus entes territoriales, y que
cuentan con una especial afectación, encaminada a la realización de objetivos
de tipo económico, profesional o social del grupo  gravado.[3]
“La doctrina nacional
ha hecho también algunos aportes sobre este tema y aunque no existe aún  una
definición unívoca, si es posible deducir  algunos elementos que nuestros
autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad.
Para el profesor Juan
Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institución intermedia entre
tasa administrativa y el impuesto. Puesto que:
“Se trata de pagos que
deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para
asegurar el financiamiento  de estas entidades  de manera autónoma.  Se
menciona como ejemplo más común  las cotizaciones a la seguridad social o
ciertos pagos a organismos  beneficiarios de estas tasas.  La diferencia entre
las tasas y los ingresos  parafiscales  radica en que en las primeras se trata
de una remuneración  por servicios públicos administrativos prestados por los
organismos  estatales; en las segundas los ingresos  se establecen en provecho
de  organismos privados o públicos  pero no encargados de la prestación de
servicios públicos administrativos propiamente dichos.  En Colombia tenemos  un
buen ejemplo  de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que
deben pagar los particulares (exportadores  de café) y con el producido de la
cual se nutren los recursos del fondo nacional del café.”[4]
Por su parte, los
doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y
Augusto Hernández, definen las contribuciones parafiscales así:
“Se entiende por
contribuciones  parafiscales aquellas tasas o aportes que,  por ministerio de
la ley, determinados sectores económicos o sociales  están obligados a pagar a
favor de un ente público o privado  con el fin de que reviertan en beneficio de
quienes hicieron la contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o
bien mediante  la aplicación de mecanismos de regulación económica”.
“Al género de la
‘parafiscalidad’ corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a
previsión social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agrícola o
ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como
retención cafetera, con el cual  los productores proveen al Fondo Nacional del
Café de recursos que se destinan a la protección y defensa de la industria
cafetera y a la  redistribución del ingreso a través de programas de desarrollo
social  y económico en las zonas cafeteras y otras actividades afines”. [5]
En escrito presentado
a esta Corte, el Profesor Luís Carlos Sáchica Aponte pone de presente que:
“El concepto de
recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación autónoma de
actividades de interés público o social, creado por ley, para dotarlo de
coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos
destinatarios a (sic) beneficiarios de los  servicios  y operaciones de los
organismos que gestionan los servicios así  financiados.”[6]
De igual manera la
jurisprudencia nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos
públicos a los cuales la ley les otorga una destinación especial y que pueden
ser manejados al margen del presupuesto nacional.
...”
Resulta  también
pertinente recordar también la  sentencia C-575 de 1992,  de la que fue ponente
el H. M. Alejandro Martínez Caballero, en la que caracterizó los aportes destinados
por los empleadores a las Cajas de Compensación Familiar como rentas de orden
parafiscal, para lo cual  la Corporación  volvió a reiterar que  las notas
salientes de las  rentas de este tipo apuntan a los sujetos gravados, a los
beneficiarios y a la destinación específica del recaudo.
Ciertamente, en la
oportunidad en cita, esta Corte dijo:
“...
... las
cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que
se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en
el artículo 150 numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son
parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a
otras finalidades distintas a las previstas en la ley.
Como ya lo
tiene establecido esta Corporación, "la parafiscalidad hace relación a
unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser
reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la
sociedad..."5
18. No son
impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el
presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni
son distribuídos por corporación popular alguna.
Cuarta.-
Análisis de las objeciones
·
El cuestionamiento
que recae sobre los exportadores de la hoja de tabaco, en tanto sujetos de la
cuota de fomento para la modernización y diversificación del subsector tabacalero
(artículos 4º. y 6º.)
La Corte coincide
con las Cámaras Legislativas en considerar que lo acorde con la naturaleza de
la contribución  parafiscal es que la misma  grave a las personas que se
dedican a la actividad  que busca  modernizarse y diversificarse con su
establecimiento, en las distintas  fases de la cadena productiva y de
comercialización, bien para el mercado nacional o internacional, pues
ciertamente, los exportadores de la hoja de tabaco son también beneficiarios
del mejoramiento de la infraestructura de producción de la misma.
Ya esta Corte  ha
indicado reiteradamente que es característica inherente a un renta parafiscal,
el gravar a las personas a quienes son comunes los intereses que resultan del
mejoramiento y la modernización de la infraestructura del sector en el que
desarrollan  su actividad, en este caso, la tabacalera y que, por tal razón,
como grupo  gravado, en particular, resultan beneficiadas con la inversión de
los ingresos  que resultan de su recaudo.
Así lo evidencian
los fines a cuya obtención se aplicarán los ingresos de la cuota de fomento
para la modernización y diversificación del subsector tabacalero, los que de
acuerdo al artículo 7º, son los siguientes:
A?
Inversión en
infraestructura física y social complementaria en las zonas tabacaleras, como
sistemas de pequeña irrigación, reservorios de agua, electrificación rural,
mejoramiento de vivienda rural, acueductos rurales.
B) Promoción de
cooperativas de doble vía, centros de acopio, cuyo objeto social sea beneficiar
a los productores y organizaciones de productores tabacaleros.
C) Investigación,
asistencia técnica, transferencia de tecnología y capacitación de los
productores de tabaco, para la modernización y diversificación del cultivo
D) Programas de
modernización y diversificación de la producción en zona tabacalera.
E) Apoyo de
programas de reforestación y protección de microcuencas en las zonas
tabacaleras.
A?  Apoyo de la comercialización de tabaco y de
otros productos de economía campesina, en las zonas tabacaleras.
B?  Los demás proyectos que por sugerencia y
conveniencia, los productores de tabaco a través de sus organizaciones crean
necesarios para el mejoramiento del nivel de vida de los cultivadores de
tabaco, previa aprobación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”
Esta Corte coincide
con la opinión de la Vista Fiscal, en considerar que la interpretación que el
Ejecutivo hace en el sentido de que su competencia constitucional para regular
el comercio exterior excluye la actividad exportadora del ámbito de la
competencia impositiva del Congreso, carece de todo asidero constitucional
pues, conduciría a la conclusión que, por su absurdo  debe desecharse, según la
cual al Congreso le estaría vedado gravar con contribuciones parafiscales o con
impuestos las actividades productivas cuando se orientan hacia la  exportación.
Nada más contrario a
la teoría constitucional sobre el carácter representativo de los tributos. Para
ilustrar que tal interpretación es constitucionalmente inaceptable, basta con
señalar que el Congreso ha gravado la actividad de exportación de petróleo y de
oro, para tan solo citar algunos ejemplos, si bien, no con contribuciones
parafiscales, sí con impuestos.  La Corte reitera que las decisiones de
política tributaria acerca de la actividad exportadora –que son del entero
resorte del Congreso de la República-, no quedan comprendidas, por obvias
razones, dentro de la competencia de regulación del comercio exterior que el
artículo 189, numeral 25 de la Carta Política asigna al Presidente de la
República.
·
Artículo 6º.
Objeción a los Exportadores de la hoja de Tabaco, en cuanto se les asigna la
condición de agentes retenedores de la Cuota.
A juicio de la
Corte, la objeción que el Gobierno formula en relación con el artículo 6º, en
cuanto incluye a los exportadores de la hoja de tabaco como sujetos que deben
recaudar la renta parafiscal, junto con las compañías procesadoras y los
comerciantes particulares compradores de la hoja de tabaco, es infundada pues,
en su sentir, tal regulación, constituye, por el contrario, prístina expresión
de la competencia que, en materia de determinación del agente retenedor, le
corresponde ejercer al Congreso determinando quienes serán los agentes de
retención del tributo que, como manifestación del deber de colaboración que a
todos impone el artículo 95 de la Carta, cooperarán con la administración
tributaria en la labor de recaudo de la renta parafiscal.
Coincide la Corte
con las Cámaras en considerar que la objeción presidencial confunde el sujeto
gravado, con el agente retenedor de la renta parafiscal. Respecto de ninguno de
estos elementos la facultad de regulación del comercio exterior que al
Presidente de la República corresponde al tenor de lo preceptuado en el artículo
189-25 de la Carta, supone, en modo alguno, restricción a la atribución que
constitucionalmente corresponde en forma amplia al Congreso de la República de
acuerdo al artículo 150-12 ibídem, para imponer rentas parafiscales y de
regular normativamente, en las condiciones que fije la ley, todos sus aspectos,
incluyendo el relativo a la forma en que se efectuará su recaudo, que es
precisamente de lo que se ocupa el artículo 6º en estudio.
La objeción no
prospera. Así habrá de decidirse.
·
Objeción a los
artículos 8º y 11º en cuanto prevén que la administración de la cuota para la
modernización y diversificación del subsector tabacalero se contratará con
"la Federación Nacional de Productores de Tabaco -Fedetabaco".
·
Objeción al
parágrafo del artículo 8º, en cuanto reguló en forma específica las
particularidades del contrato de administración del Fondo Nacional del Tabaco,
al fijar el plazo mínimo del contrato, su contenido y la contraprestación a
favor de la entidad que se contrata.
La Corporación[7] ha tenido oportunidad
de consignar su pensamiento sobre estos aspectos, a propósito de ocasiones
anteriores en las que, por estas mismas razones, se ha cuestionado el alcance
de la competencia que la Carta Política confiere al Congreso, para fijar con
carácter excepcional contribuciones parafiscales.
Así, las
consideraciones que en Sentencia C-678 de 1998, de la que fue ponente el H. M.
Alfredo Beltrán Sierra, la Corporación consignó, resultan particularmente
relevantes para esclarecer la objeción que el Gobierno formula a los artículos
8º. y 11º., en cuanto en ellos el Congreso previó que la Federación Nacional de
Productores de Tabaco FEDETABACO o, en su defecto, otra entidad sin ánimo de
lucro lo suficientemente representativa del sector tabacalero a nivel nacional,
será el contratista para el recaudo de la cuota de fomento tabacalero.
Ciertamente, en la
ocasión en cita, la Corte analizó estos temas a propósito de acusación
ciudadana que entonces planteaba análogos cuestionamientos a los que en el caso
presente originaron la objeción presidencial, en ese entonces, referidos al
contrato de administración y recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero
con la Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN, previsto en el artículo 7º
de la Ley 89 de 1993, cuyo contenido normativo, en lo esencial, es igual al del
objetado artículo 8º sub-examine.
Por su pertinencia
para el caso presente, a continuación se transcriben:
"
....
"El artículo
150-12 de la Constitución Política faculta al Congreso para establecer
contribuciones parafiscales “…en los casos y bajo las condiciones que
establezca la ley”.
La norma citada
faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente,
contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribución constitucional,
fue expedido el Decreto 111 de 1996, - Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo
artículo 29 establece :”Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio
propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se
hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio.
“Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto
general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
Es abundante
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las cuales se determinan las
características esenciales de las contribuciones parafiscales, que son
obligatorias, que gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico,  y
que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese grupo.
Por otra parte,
el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración
de los recursos  parafiscales, a saber, los que se administran por particulares
en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero)  y los que se
administran por los órganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso
segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan
en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos si se incorporan pero
solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las
rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación, es
principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los
ingresos corrientes de la Nación.
En este orden
de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando
el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo
cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que
su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es
perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece
determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de los particulares.
En nuestro
país, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de carácter
parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargará de la
administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de la Cuota de
Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de 1993), está la Ley 272 de 1996 (Cuota de
Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de
fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento
agrícola, entre otras.
Es más, el
concepto de autorizaciones de la Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se
encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11,
en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al
Gobierno para la celebración de contratos. Es así, como bajo al vigencia de la
Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963,
por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos
fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la
cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador
determinó la entidad privada con la cual habría de celebrarse el contrato
respectivo.
Por otra parte,
ha de observarse por la Corte que, si conforme a lo dispuesto por el artículo
primero “Colombia es un Estado Social de Derecho”, organizado en forma
“democrática, participativa y pluralista”, ello impone, por principio, el
derecho de todos a participar en los asuntos que los afectan, razón esta por la
cual, en sentencia C-191 de 1996, esta Corporación expreso que conforme a la
Carta Política ha de exigirse “que las entidades que manejan contribuciones
parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos,
pues de esa manera se busca que “…todos los intereses que conforman el sector
gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir
en la forma de manejo de tales recursos. En efecto -agregó la Corte- es
necesario recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la
soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no
voluntarias pues ‘el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la
contribución’, rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las
tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos”. Por ello, “uno
de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel de que
no puede haber impuesto sin representación, que se concreta en la norma según
la cual solo los órganos plurales de representación popular pueden establecer
impuestos (C.P. art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se
exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los
directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales” (Sent.
C-191 del 8 de mayo de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Así las cosas, en
relación con el artículo 7 de la Ley 89 de 1993, aquí demandado, la Corte
Constitucional declarará su constitucionalidad, condicionada a la existencia de
una real estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en
cuanto por medio de instrumentos efectivos, se garantice la participación de
todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya
administración y recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato
que con esa Federación habrá de celebrarse. Ello significa, entonces, que si
esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería
entonces de soporte constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto
ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este
requisito.
Ciertamente, como lo
destaca la citada providencia, un examen de la normatividad sobre la
conformación y estructura de los fondos parafiscales existentes en el sector
agropecuario, arroja que las respectivas leyes que los crearon, determinan el
ente que los habrá de administrar.
Así pues, el
Legislador ha dado estricta observancia a sus competencias, al regular en forma
específica las particularidades del contrato de administración del Fondo
Nacional del Tabaco, fijar el plazo mínimo del contrato, su contenido y la
contraprestación a favor de la entidad que se contrata.
Ahora bien, conforme
al artículo 150-9[8],
el que exista la posibilidad de que el Legislador hubiera optado por autorizar
al Ejecutivo para celebrar el contrato de administración del Fondo, no es óbice
para que el Congreso, si así lo decide, ejerza esta competencia que,
constitucionalmente le es propia, que fue lo que en este caso hizo.
De otra parte, igual
salvedad a la que a propósito del contrato de administración de la cuota de
fomento lechero y ganadero hizo esta Corte en la ocasión ya citada, al
referirse a su contrato de administración con FEDEGAN, hará la Corporación en
este caso, para preservar la efectividad de los principios democrático y
participativo, en cuya virtud, al igual que en el anterior, se hace imperativo
supeditar la constitucionalidad de la norma a la condición de que se garantice
la estructura democrática en la Federación Nacional de Productores de Tabaco- FEDETABACO-
o, en la entidad sin ánimo de lucro lo suficientemente representativa del
sector tabacalero a nivel nacional con la que, en defecto de la primera, el
Gobierno contratare la administración y recaudo de la cuota de fomento
tabacalero, de modo que se permita a los gravados con la contribución
parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo del citado
gravamen parafiscal.
·
Artículo 12
En lo atinente al
artículo 12 del proyecto que establece que la Nación podrá celebrar contratos
de empréstito externo e interno con destino al Fondo Nacional del Tabaco, y,
además, otorgar aportes con cargo al Tesoro Nacional con destino a dicho Fondo
y que llevó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a
objetarlo por considerar que "privilegia al sector tabacalero en
detrimento de otros sectores agrícolas que también tienen gravámenes
parafiscales"; esta Corporación la considera también carente de
fundamento, pues, como bien lo anotan las Cámaras legislativas en su insistencia,
el artículo objetado en modo alguno está prohibiendo que los demás fondos
parafiscales los reciban; por lo tanto, no se está violando el artículo 13 de
la Constitución como lo plantea el ejecutivo.
Así mismo no existe
ni auxilio ni donación al señalar el proyecto en su artículo 12 que el Fondo
Nacional del Tabaco puede recibir "aportes e inversiones del Tesoro
Nacional". Es por el contrario, manifestación clara de la actividad de
fomento que ordena el artículo 334 de la Constitución.
Lo anterior lleva a
esta Corporación[9]
a reiterar, una vez mas, sus diversos pronunciamientos en materia del derecho a
la igualdad y sus concretas implicaciones,  en los que ha señalado que este no
se traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en el otorgamiento de un
trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto; y que la
aplicación efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede
ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que
afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera
alguna óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario.
Ha señalado esta
Corporación:
"La igualdad
designa un concepto relacional y no una cualidad. Es una relación que se da al
menos entre dos personas, objetos o situaciones. Es siempre resultado de un
juicio que recae sobre una pluralidad de elementos, los "términos de
comparación". Cuáles sean éstos o las características que los distinguen,
no es cosa dada por la realidad empírica sino determinada por el sujeto, según
el punto de vista desde el cual lleva a cabo el juicio de igualdad. La
determinación del punto de referencia, comúnmente llamado tertium
comparationis, para establecer cuando una diferencia es relevante, es
una determinación libre más no arbitraria, y sólo a partir de ella tiene
sentido cualquier juicio de igualdad".
"...
"Sin
embargo, el artículo 13 de la Constitución no prescribe siempre un trato igual
para todos los sujetos del derecho, o destinatarios de las normas, siendo
posible anudar a situaciones distintas - entre ellas rasgos o circunstancias
personales - diferentes consecuencias jurídicas. El derecho es, al mismo
tiempo, un factor de diferenciación y de igualación. Opera mediante la definición
de supuestos de hecho a los que se atribuyen consecuencias jurídicas (derechos,
obligaciones, competencias, sanciones, etc.). Pero, los criterios relevantes
para establecer distinciones, no son indiferentes para el derecho. Algunos
están expresamente proscritos por la Constitución y otros son especialmente
invocados para promover la igualdad sustancial y con ello el ideal de justicia
contenido en el Preámbulo[10].
De otra parte, esta
Corte ha tenido también ocasión de advertir que la vigencia del derecho a la
igualdad no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos
colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo
justifique. En efecto:
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.
"....
La igualdad
material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad.
El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir  a la
técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre
ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir,
de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales
disposiciones  constitucionales   que  especifiquen el principio de igualdad y
su alcance"[11]
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar INFUNDADAS
las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Ejecutivo y, en
consecuencia, declarar EXEQUIBLES, en los precisos aspectos examinados
los artículos 4º, 6º, 8º, 11 y 12 del Proyecto de Ley No. 47/97 Senado - 048/96
Cámara "Por la cual se establece la cuota de fomento para la modernización
y diversificación del subsector tabacalero y se crea el Fondo Nacional del
Tabaco."
Cópiese, comuníquese
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón
(q.e.p.d.)
[2]
Gaceta Constitucional  No.
89, pág. 7, 8
[3]  MARTIN, Marcel.  La
parafiscalité son role, son domaine, son controle. E.D.C.E. No 14, París
1990, págs. 285 y ss.
[4]
RESTREPO  SALAZAR, Juan
Camilo.  Hacienda Pública.  Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1992
pag. 124.
[5]   Interpretación y Génesis de la
Constitución Colombiana.  Cámara de Comercio de Bogotá. 1992.
[6]   Documento presentado por el Dr.
Luís Carlos Sáchica ante esta Corporación, en defensa de la constitucionalidad
de la ley 40 de 1990, f. 46
5 Corte
Constitucional. Sentencia No. C-449, del 9 de julio de 1992.
[7]
Ver entre otras, las
sentencias C-040 de 1993 sobre la cuota de fomento panelero; C-352 de 1998
sobre la cuota de fomento para el transporte de gas natural; C-253 de 1995 y
C-678 de 1998 sobre la cuota de fomento lechero y ganadero; C-418 de 1995 sobre
la cuota de fomento hortifrutícula.
[8]
Concordante con el artículo
189-23 C.P.
[9]
Ver entre otras las Sentencias
C-221/92; T-432/92; T-441/92; T-567/92; C-013/93; C-021/93; T-307/93; T-510/93;
T-564/93; T-100/94; T-166/94; T-402/94; T-144/95; T-298/95; C-351/95; T-352/97;
C-384/97; T-390/98; T-643/98.
[10] Corte
Constitucional. Sentencia de la Sala Séptima de Revisión No. T-422 del 19 de
junio de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, pág. 6 a 8.
[11]
Corte
Constitucional. Sentencia de la Sala Plena No. C-221 del 29 mayo de 1992. M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero, pág. 10 a 12.