T-251-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-251/93
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES/DERECHO AL AMBIENTE SANO/DERECHO A LA SALUD-Vulneración/ACCION DE TUTELA
Tiene lógica que
la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra los particulares
que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la finalidad social de
sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los restantes miembros de
la comunidad. La idea que inspira la tutela, que no es otra que el control al
abuso del poder, se predica de los particulares que lo ejercen de manera
arbitraria. Los efectos ambientales nocivos procedentes de la planta
contaminante tienen y han exhibido aptitud suficiente para lesionar
directamente el derecho fundamental a la salud de los miembros de la comunidad
circundante, bajo la modalidad de lesión en unos casos y de amenaza en los
restantes. La situación de indefensión y subordinación en que se encuentran estos
últimos, habilita plenamente el ejercicio de la acción de tutela contra la
Sociedad Comercial demandada.
LIBERTAD
ECONOMICA
La libertad
económica reconocida a los particulares, les permite perseguir su beneficio
particular y la utilización de los recursos del país, dentro de los límites del
bien común. El sistema económico consagrado en la Constitución parte de la
premisa de que la empresa, reunión simbiótica de capital y de trabajo, es la
base del desarrollo y del bienestar. La opción por la empresa y la consiguiente
aceptación de la dinámica de la razón económica y del capital, no pueden sin
embargo terminar por cosificar al hombre y avasallar el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Para evitar la superación de
estos límites, se ha confiado a la Ley la delimitación del alcance de la
libertad económica.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO/DERECHO A LA VIDA/DERECHO A LA SALUD/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Omisión
Tratándose de
normas sobre medio ambiente y sanitarias que representan limitaciones legales
para la empresa y la iniciativa económica, en aras del bien común (salud
pública) y del medio ambiente (calidad de la vida), la omisión del ejercicio de
las competencias por parte de las autoridades administrativas o su deficiente
desempeño, puede exponer a las personas a sufrir mengua en sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y al medio ambiente sano. La inacción y la
negligencia de la administración, encargada de aplicar y administrar las normas
legales, entre otras graves consecuencias, genera y expande supremacías y
poderes privados, a la par que aumenta la indefensión de amplios sectores
sociales.
JUEZ-Facultades
No es función del
Juez constitucional suplantar a las autoridades administrativas, aunque sí lo
es ordenar que cumplan sus funciones relacionadas con una situación en la que
están en juego la efectividad de los derechos fundamentales que deben proteger,
so pena de desacato sancionable penalmente.
JUNIO 30 DE 1993
REF: Expediente
T- 10506
Actor: Orlando
Pastrana
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-10506 adelantado por el Personero municipal de Neiva, ORLANDO
PASTRANA, contra la EMPRESA DE PRODUCTOS QUIMICOS DEL HUILA S.A,
"PROQUIMHUL"
A N T E C E D E N T E S
1. El Personero
municipal de Neiva, ORLANDO PASTRANA, obrando en su calidad de veedor y
defensor del pueblo, por solicitud del Comité de Participación Comunitaria del
puesto de salud del barrio Caracolí y de algunos habitantes del mismo,
interpuso acción de tutela contra la EMPRESA DE PRODUCTOS QUIMICOS DEL HUILA
S.A "PROQUIMHUL", productora de sustancias químicas, debido a que la
contaminación atmosférica ocasionada genera enfermedades respiratorias en los
pobladores de los barrios residenciales contiguos al lugar donde funciona la
mencionada empresa. Solicita que se ordene al Servicio Seccional de Salud o al
Alcalde Mayor de la ciudad, la suspensión del funcionamiento de la citada
empresa, para proteger el medio ambiente, la salud y la vida de las personas.
Fundamenta su pretensión, en los artículos 44, 45, 49, 79, 80 y 86 de la
Constitución.
2. El personero
informa que la empresa PROQUIMHUL ha funcionado desde hace aproximadamente 18
años en el sector del barrio Caracolí y produce químicos como ácido sulfúrico,
sulfato de magnesio y sulfato de aluminio que desencadenan reacciones de
dióxido de azufre (SO2) y otras sustancias de la misma naturaleza. Afirma que
en desarrollo de dichas actividades se contaminan las aguas del río Magdalena,
por el vertimiento de desechos químicos, así como el aire por la emisión de
partículas provenientes de la caldera para producción de vapor cuyo combustible
es la cascarilla de arroz o de café.
3. Según el peticionario,
la contaminación del aire y de las aguas del río, ha ocasionado que los
habitantes de esta zona residencial padezcan graves enfermedades respiratorias,
como es el caso de la señora Liria María Ramos de Figueroa que estuvo
hospitalizada de acuerdo con el certificado médico que acompaña. Igualmente
señala que en el sector se encuentra ubicado el Instituto de Bienestar Familiar
Regional Huila, con lo cual se pone en peligro la vida y la salud de los niños
que reciben el cuidado y protección de esta Institución Estatal.
4. Finalmente,
sostiene que el Comité de participación comunitaria del puesto de salud de
Caracolí, integrado por los diferentes barrios del sector, ha solicitado a
todas las autoridades del orden nacional y local la solución del problema, sin
que hasta ahora haya recibido una respuesta satisfactoria.
5. Entre las pruebas
recogidas en el proceso de tutela, figura una comunicación del Jefe Seccional
de Ingeniería Sanitaria del Servicio Seccional del Huila, fechada el día 19 de
marzo de 1985, dirigida al Jefe de la Sección de Control de Contaminación
Atmosférica, en la cual informa que PROQUIMHUL no ha cumplido una resolución
del Ministerio de Salud y recomienda no otorgarle autorización sanitaria de
funcionamiento parte aire, por tratarse de una zona de alta densidad
poblacional, hasta tanto la empresa no traslade sus instalaciones a otro lugar
en el que no ocasione molestias sanitarias a la comunidad.
6. En 1990, la
empresa PROQUIMHUL contrató un estudio de impacto ambiental -parte aire- de la
planta de sulfato de magnesio con la firma AMBIENTRONIKA LTDA. Dicho estudio,
aportado al expediente, señala que la empresa construiría sistemas de control
compuestos por ciclones de alta eficiencia, un filtro de mangas y una torre
lavadora de doble absorción, para garantizar que las emisiones de dióxido de
azufre (SO2) y de otras partículas fueran prácticamente indetectables.
7. El Ministerio de
Salud concedió a PROQUIMHUL S.A autorización sanitaria de funcionamiento -parte
aire-, por un término de 5 años, mediante resolución No. 9886 del 5 de agosto
de 1991, modificada el 1º de abril de 1992, en el sentido de aclarar que dicha
autorización también ampara las instalaciones físicas destinadas al proceso de
sulfato de magnesio.
8. El 4 de mayo de
1992, con fundamento en una visita realizada a PROQUIMHUL S.A, el Jefe de
Servicio de Salud del Huila aplicó la medida de seguridad de carácter
preventivo y de ejecución inmediata, consistente en la supresión de trabajos
relacionados con la producción de sulfato de aluminio y de magnesio, hasta
tanto la empresa demostrara que sus descargas a la atmósfera estaban por debajo
de los límites permisibles establecidos en las normas sanitarias vigentes
(Decreto 02 de 1982), situación que la empresa no comprobó, por no tomar
muestras en forma permanente de sus emisiones de dióxido de azufre (SO2) y
neblinas ácidas, y porque en la caldera para producción de vapor se podían
presentar emisiones de partículas, todo lo cual constituía un riesgo para la
salud de la comunidad. Dicha medida fue levantada de manera provisional por el
término de un mes, para que la empresa realizara semanalmente el muestreo y
análisis de las emisiones de dióxido de azufre y partículas en suspensión
generadas por la caldera.
9. El 18 de junio
del mismo año, el Ministerio de Salud efectuó una visita, en la cual se pudo
comprobar, según quienes la realizaron, que las emisiones de dióxido de azufre
se encontraban dentro de los límites permitidos en el Decreto 02 de 1982, por
lo cual se procedió a levantar definitivamente la medida de seguridad.
10. A raíz de una
humareda proveniente de la planta de PROQUIMHUL, que invadió durante la noche
el barrio Caracolí, el Servicio Seccional de Salud del Huila realizó una nueva
visita el 19 y 20 de noviembre de 1992 a las instalaciones de la fábrica y con
base en la misma recomendó, entre otras cosas, la instalación de equipos para
impedir la contaminación ambiental por malos olores y la utilización de otro
tipo de combustible para la caldera, diferente a la cascarilla de café, a fin
de evitar la emisión de partículas al aire y al río. También exigió solicitar
al Inderena el certificado de vertimiento de aguas residuales.
11. El 17 de
diciembre PROQUIMHUL S.A. respondió a la comunicación anterior y argumentó que
de acuerdo con el art. 53 del Decreto 02 de 1982, no era obligatorio cumplir
las normas referentes a la emisión de partículas de calderas, durante los
periodos de puesta en marcha, parada y soplado de cenizas, siempre y cuando
cada uno de ellos no excediera de 45 minutos cada 24 horas. Señaló, que con los
equipos de control de la contaminación atmosférica instalados, se podía manejar
el combustible sólido empleado. Adicionalmente, suministró una copia de la
solicitud del permiso de vertimiento al Inderena.
12. Obra en el
expediente, el certificado médico de hospitalización de  Liria María Ramos de
Figueroa, expedido el 28 de octubre de 1992, según el cual padece de crisis
asmática, asma bronquial e inhalación de sustancias químicas. También figura la
historia clínica de Moises Duque Ramos y los resultados de los examenes de
baciloscopia practicados a éste. Adicionalmente se allegaron historias clínicas
del menor Guillermo Francisco Lizcano a quien se le diagnosticó infección
respiratoria aguda, grado leve y de Rosana Hernandez en donde consta que
padecía de gripa crónica. Además se entregaron hojas de tabulación de atención
médica del centro de salud de Caracolí, a 44 menores por infecciones
respiratorias agudas, correspondientes a los meses de agosto y octubre de 1992,
en los cuales se registraron 11 casos leves.
13. En sentencia del
15 de diciembre de 1992, la Sala Especial de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Neiva denegó por improcedente la solicitud de tutela, al
considerar que la vía procesal idónea era la acción popular por cuanto no se
solicitaba la tutela para proteger a una persona específica sino a una
comunidad:
"En el caso
sub-exámine no resulta legalmente viable dispensar la tutela demandada por el
señor Personero Municipal de Neiva, toda vez que la misma se reclama no para
alguien individualmente considerado sino para un conglomerado, concretamente
para el que conforman los habitantes del barrio Caracolí (...) Y si bien es
cierto, que señala como afectada a la señora Liria María Ramos de Figueroa,
moradora de aquel sector, lo hace para citar una de las personas que vienen
padeciendo enfermedades respiratorias, a consecuencia de la polución ambiental
producida por la planta (...)"
14. En su escrito de
impugnación el Personero defendió la viabilidad de la acción de tutela como
mecanismo transitorio por cuanto de persistir el daño al medio ambiente, se
produciría un daño irreparable al derecho a la vida. Sostuvo, además, que en su
calidad de personero, actuaba en representación de una comunidad y
simultáneamente a nombre de la señora Liria María Ramos de Figueroa como
persona directamente afectada en su salud por la contaminación atmosférica
producto de la actividad de PROQUIMHUL S.A. Esta situación, en su opinión,
hacía procedente una "acumulación tácita de tutelas", en aras de la
economía procesal y frente a la amenaza de daño irremediable para todos y cada
uno de sus representados.
15. El doctor
Guillermo Gamba Posada, obrando en su calidad de apoderado de PROQUIMHUL S.A,
criticó la figura de la "acumulación tácita de tutelas", aducida por
el personero al señalar que:
"Sorpresiva y
tardíamente el señor personero resolvió en su escrito de apelación variar el
curso de la acción, alegando ahora que ya no obraba solamente en nombre de la
comunidad que representa, sino también a nombre específico de la señora Liria
María Ramos de Figueroa (...) De lo anterior, surge una gran contradicción,
pues, si el personero obra en nombre de la comunidad, como lo afirma, debe
acudir a las acciones populares, pero si representa a uno o más individuos tan
solo cabe la acción de tutela. Sin embargo, es indudable que las primeras no
son acumulables con la segunda."
En lo que respecta a
la conducta de PROQUIMHUL S.A, afirmó que ésta era legítima, por cuanto se
encontraba amparada por permisos debidamente concedidos y se ajustaba a los
requisitos prescritos en el decreto 02 de 1982. Por todo lo anterior, solicitó
que se confirmara la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Neiva.
16. La Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, confirmó la providencia
anterior mediante fallo del 18 de febrero de 1993 con fundamento en las
siguientes consideraciones:
"Como
acertadamente lo indicara el fallo impugnado, del contexto del escrito de
tutela, se advierte claramente que ésta se instauró fue en representación de
una comunidad y no de una persona individualmente considerada, como se quiere
hacer figurar ahora, a través de la impugnación que se presenta. En efecto, la
referencia que se hace de Liria Maria Ramos de Figueroa, es ante todo
anecdótica y busca probar los efectos nocivos que viene produciendo para los
habitantes de esa región la contaminación del medio ambiente; sin que se pueda
decir tampoco válidamente, como lo afirma el impugnante, que se está en
presencia de una acumulación tácita de acciones de tutela, como que en el
escrito que la contiene, esta circunstancia no se expresa en modo alguno, sin
que tampoco se indiquen por otra parte, los nombres de las personas en cuyo
beneficio se dice actuar.
(...)
"En el presente
caso, como se ha promovido la acción de tutela en la modalidad de mecanismo
transitorio, pero no en forma conjunta con la defensa que bien se pudo
seleccionar para el caso, sino como acción autónoma, lo que no es posible, y
con mayor razón cuando no se instaura ante el juez competente para conocer de
la misma, que estaba llamado a ser quien conozca del proceso de acción popular
a que se refiere el artículo 1005 del C.C., ello lleva a la improsperidad de la
que acá se ha formulado, por lo que deberá confirmarse la sentencia
impugnada."
17. Remitido el
expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, fue
seleccionado y correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS
La acción y los
fallos de tutela
1. Orlando Pastrana,
Personero Municipal de Neiva, en su calidad de veedor y defensor del pueblo,
interpone una acción de tutela contra la sociedad anónima
"PROQUIMHUL", empresa productora de ácido sulfúrico, sulfato de
magnesio y sulfato de aluminio, en razón de que la alta contaminación generada
produce - en los habitantes de la comunidad localizada en el área de su
influencia, destinada a uso residencial (D.086 del 17 de junio expedido por el
Alcalde Mayor de Neiva) - graves enfermedades respiratorias. Solicita el
Personero se ordene al "Servicio Seccional de Salud o al Alcalde Mayor de
la ciudad, la suspensión del funcionamiento de la Empresa Productos Químicos
del Huila S.A. "PROQUIMHUL" en la protección del medio ambiente, vida
y salud de las personas".
En su memorial
recuerda el Personero que el Estado debe velar por "el ambiente, la vida,
integridad física, la salud y seguridad social de las personas" y que,
reiteradamente, el comité de participación comunitario del puesto de salud de
Caracolí, integrado por voceros de los barrios El Lago, Guillermo Plazas Alcid,
Los Mártires, San Vicente de Paul, Rojas Trujillo, Reynaldo Matiz, Rodrigo Lara
Bonilla, Brisas del Magdalena, Las Delicias, José Eustasio Rivera y Caracolí,
cuyos habitantes se han visto directamente perjudicados por la contaminación
ambiental, se ha dirigido infructuosamente a las diferentes autoridades e
instituciones del Estado.
Junto con el
memorial se presentan copias de los oficios que el Comité de participación
cursó a las autoridades y los certificados médicos relativos a algunas personas
afectadas.
2. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, mediante sentencia del 15 de diciembre
de 1992, denegó la acción de tutela. A través de la acción de tutela, a su
juicio, sólo cabe perseguir la protección del "perjuicio individual"
y no del "perjuicio colectivo". El Personero, anota, si pretendía
defender no a una persona individualmente considerada, sino al conjunto de los
habitantes del barrio Caracolí, como se desprende de su petición, ha debido
acudir al procedimiento de las acciones populares, en particular a la regulada
en el artículo 1005 del CC.
3. El Personero
impugnó la anterior sentencia. En su escrito pone de presente que actúa
simultáneamente como representante del pueblo y de la señora LIRIA MARIA RAMOS
DE FIGUEROA, víctima de las emisiones malsanas, lo que equivale a una tácita
acumulación de acciones de tutela, permitida por razones de economía procesal.
Agrega que en los términos del artículo 86 de la Constitución Política y de los
artículos 2 y 6, ordinal 3º del D. 2591 de 1991, interpuso la acción de tutela
como mecanismo transitorio en vista del daño irremediable que la contaminación
representaba para los habitantes de la ciudad.
Por su parte, el
apoderado de "PROQUIMHUL S.A.", expone ante la Honorable Corte
Suprema de Justicia la improcedencia de la acción de tutela impetrada, como
quiera que ella se encamina a la protección de un derecho colectivo cuya
defensa se ha confiado a las acciones populares consagradas en el artículo 88
de la Constitución Política y, de otro lado, la conducta de la sociedad
demandada debe reputarse legítima (D. 2591 art. 45) pues la misma se ampara en
la autorización de funcionamiento parte aire y en el levantamiento de la medida
sanitaria de suspensión de los trabajos relacionados con sus productos.
4. La Honorable
Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del Tribunal Superior de Neiva.
Reitera la Corte la improcedencia de la acción de tutela como medio de
protección de derechos colectivos. Sostiene, además, que la acción de tutela
"por tratarse de una medida cautelar, no puede instaurarse autónomamente
ni directamente, sino en forma accesoria al medio de defensa que se tenga, y
sin perseguir la resolución del derecho litigado, que precisamente debe definir
el medio al que se plegue. Lo que ha de hacerse ante el mismo funcionario con
competencia para conocer de ambos trámites, consideración que es obviamente la
única que consulta la condición de cautela".
5. Observa esta Sala
que los defectos de orden formal que presenta la acción de tutela entablada por
el Personero, sumado a algunas consideraciones contradictorias y nuevas que
formula en su posterior escrito de impugnación, pueden ciertamente inducir a
desestimar su petición. Sin embargo, la naturaleza de la acción y el propósito
de efectiva defensa de los derechos fundamentales al cual ella se endereza,
obligan a menudo al intérprete a deducir del texto ambiguo y en apariencia
contradictorio de la solicitud, su sentido sustancial. Desde luego, la tarea
indicada tiene un límite natural en el marco de la demanda y en la razonable
intelección de sus términos, no vaya a ser que el Juez termine por sustituir a
la parte.
El Personero
acompaña a la demanda una serie de pruebas documentales, fórmulas médicas y
estudios clínicos cuya lectura y cabal entendimiento ilustra los extremos del
conflicto que con mayor o menor fortuna ha pretendido expresar en su libelo. La
lectura integral de la demanda, sin alterar en nada su sentido,
introduce al Juez a una situación, cuyas notas principales son las siguientes:
- PROQUIMHUL S.A.,
empresa dedicada a la producción de sustancias químicas, desde hace
aproximadamente dieciocho años, se encuentra ubicada en un sector del perímetro
urbano densamente poblado, que de acuerdo con el Jefe de Planeación Municipal
tiene el carácter de zona residencial (Acta de reunión del 18 de mayo de 1992).
- Sólo el día 17 de
junio de 1992, el Municipio de Neiva reguló mediante el D. 086 de esa fecha,
los diferentes usos permitidos del suelo urbano. Señala esa norma que los
establecimientos cuyo impacto ambiental no sea compatible con el uso
residencial y requieran de una localización especial, no podrán realizar ensanches
o ampliaciones "y deberán reubicarse en las zonas establecidas para tal
fin en un término no superior a diez años" (D. 086 de 1992, art. 14).
- La producción de
sustancias químicas, los procedimientos empleados para el efecto y la ausencia
de controles, ha convertido a la empresa, de acuerdo con lo manifestado por los
pobladores vecinos, en activo agente contaminante de la atmósfera y el agua.
- Los vecinos desde
hace varios años han elevado quejas y solicitado la intervención de las
autoridades, sin encontrar respuesta positiva a sus reclamos, por las
incontroladas emisiones y vertimientos de la empresa. En el curso del pasado
año, los pobladores de los diferentes barrios afectados decidieron reiterar sus
peticiones ante las instancias públicas nacionales y municipales, dado el alto
nivel de riesgo que para la salud individual y colectiva, de niños y adultos,
significaba la exposición directa a la alta contaminación generada por la
empresa.
- Las historias
clínicas que obran en el expediente, el certificado de hospitalización de Liria
María Ramos de Figueroa, así como la hoja de tabulación de infecciones
respiratorias agudas del puesto de salud de Caracolí, evidencian el efecto
nocivo que para la salud de las personas ha tenido su proximidad a la fuente
contaminante del ambiente y la relación de causalidad que ésta tiene con el mal
cuya sistemática repetición en los miembros de la comunidad sólo tiene en la
misma una explicación común.
- La percepción que
los miembros de la comunidad tienen del riesgo que se cierne sobre su salud es
tan patente que el primer derecho que consideran les ha sido menoscabado es el
de la vida y precisamente concentran su esfuerzo probatorio en acreditar el
grave daño que para la salud individual y colectiva se deriva de la
contaminación denunciada. En efecto, en el escrito que con miras a la
interposición de la acción de tutela dirige al Personero el Comité de
participación ciudadana del puesto de salud de Caracolí y el cual también es
suscrito individualmente por vecinos afectados directamente por la
contaminación - entre los que cabe mencionar a Moisés Duque Ramos reseñado en
una de las historias clínicas que se adjuntan, Liria María Ramos y Hernando
Duque Ramos que en la misma figuran como sus padres - advierten: "La
Constitución Política de Colombia de 1991, en sus artículos 11, 44, 45, 46, 48,
49, 79, 80 y 82, nos protege y los cuales se están violando". En su
memorial de tutela el Personero en su calidad de defensor del pueblo, recoge en
sus palabras la petición colectiva e individual de la cual ha querido ser
vocero al señalar que "es deber del Estado velar por el medio ambiente, la
vida, la integridad física, la salud y seguridad social de las personas".
- El aumento en la
cota de riesgo para la vida y la salud de los miembros de la comunidad está
asociado al incremento y ausencia de control del efecto contaminante de la
empresa. El día 4 de mayo de 1992, Víctor Andrade Rojas, Jefe del Servicio de
Salud del Huila, debió ordenar a la empresa como medida sanitaria de seguridad
la "suspensión total de los trabajos relacionados con la producción de
sulfato de aluminio y magnesio", en razón del "incumplimiento de
la industria a lo ordenado en la resolución No. 05085 del 3 de mayo de 1990,
consistente en el monitoreo permanente de SO2 y neblinas ácidas, como las
posibles emisiones de partículas al ambiente provenientes de la caldera para la
producción de vapor cuyo combustible es la cascarilla de arroz y/o café".
La indicada medida preventiva sólo se levantaría "cuando la empresa nos
demuestre que sus emisiones al ambiente están por debajo de los límites
permisibles establecidos en las normas sanitarias vigentes". No obstante,
y pese a la imposición y vigencia de la referida medida de seguridad que sólo
vino a levantarse el día 19 de junio de 1992, en la importante reunión que las
diferentes autoridades sostuvieron el 18 de mayo del mismo año, con el fin de
"analizar y plantear soluciones en relación al problema que para la salud
representa PROQUIMHUL S.A., situada  en el barrio Caracolí  de la ciudad de
Neiva" - la cual de suyo corrobora la existencia y el conocimiento público
del problema anotado de salud y su relación directa con la fuente contaminadora
identificada en la empresa -, el mencionado funcionario expresó que "la
empresa Proquimhul ltda (sic) ha presentado estudios y ha demostrado estar en
los límites permisibles de las normas sanitarias". Con todo en esa reunión
las autoridades que allí se dieron cita -pertenecientes a la Secretaría de
Gobierno, Salud Municipal, Inderena, Procuraduría, Saneamiento ambiental,
Servicio de Salud, Planeación Municipal, Servicio Seccional de Salud -,
concluyeron: "1. La Procuraduría Agraria solicitará a la Procuraduría
General de la Nación intervenir ante el Ministerio de Salud para que se revoque
la autorización parte aire que tiene la empresa; 2. El Servicio de Salud del
Huila requerirá a la empresa para que realice las adecuaciones necesarias a fin
de minimizar las molestias causadas a los vecinos así: a) utilización de gas
para la caldera. b) instalación de ciclones para partículas en suspensión. c)
control de emisión de olores; 3. Se harán visitas periódicamente para
supervisar el monitoreo por salud, Inderena y Procuraduría Agraria levantando
el acta respectiva; 4. Planeación Municipal requerirá a Proquimhul para que, en
un plazo inmediato se traslade a una zona industrial autorizada".
- El día 18 de junio
de 1992, en virtud de una orden de la doctora Flor Cecilia Rojas Avella,
abogada de la subdirección de control de factores de riesgo del ambiente del
Ministerio de Salud, se dispuso el levantamiento definitivo de la mencionada
medida de seguridad, como quiera que en el curso de la inspección al
establecimiento industrial se entregó el reporte de monitoreo de SO2 de junio
de 1992, elaborado por la firma AMBIENTRONIKA LTDA, sociedad contratada por la
empresa investigada, "de cuya lectura se observa que el valor máximo
obtenido de emisiones de SO2 es un 1.72% de la norma máxima en 3 horas de
acuerdo con lo establecido en el Decreto 02 de 1992". Es importante
subrayar que en el acta de inspección se describen fallas de control, que
parece no fueron tenidas en cuenta, en la decisión final. Por vía de
ilustración se transcriben algunos apartes de la misma: "(...) Se observó
que en la estación monitora no cuenta con un sistema de refrigeración que
permita que el burbujeo de los gases en el líquido absorbente se efectúe en el
rango -*3 temperatura que exige el método (...). Igualmente se observaron
diferentes sistemas de control para las emisiones de material particulado en
los procesos de producción de sulfato de magnesio y sulfato de aluminio en los
cuales se destaca el poco mantenimiento que se tiene de los mismos y las
condiciones no muy seguras de operación especialmente lo que tiene que ver con
la protección de las mangas en los sistemas de filtración. Es de señalar que no
se tuvo información sobre el nivel de emisiones de la chimenea en la caldera,
por cuanto no se ha efectuado el muestreo isocenético correspondiente". Se
destaca finalmente que a la fecha no se ha conformado en la empresa el Comité
de medicina, higiene y seguridad industrial y que tampoco existe un programa de
salud ocupacional, aspectos ordenados por diferentes normas.
- El riesgo para la
salud de los habitantes fue advertido nuevamente por éstos, luego de la
interposición de la acción de tutela, como se desprende de la declaración de
algunos de sus habitantes que informaron a las autoridades que "(...)
antenoche (17 de noviembre de 1992) se presentó una humareda proveniente de la
planta que invadió todo el barrio causando mucha molestia para su tranquilidad
y riesgo para su salud" (Ministerio de Salud, Servicio Seccional del
Huila, División de Saneamiento Ambiental, acta de visita a la empresa de
productos químicos del Huila "Proquimhul", noviembre 19 y 20 de
1992). De la citada acta se desprende que: "(...) En el área de producción
de sulfato de aluminio no había actividad alguna sin embargo observando el
reactor donde se mezclan los lodos de bauxita con el ácido sulfúrico, se puede
apreciar que no se tiene sistema alguno de retención de los gases, neblinas,
vapores y demás compuestos que resulten de esta combustión, posibilitando su
emisión al ambiente". Se advierte que no se ha obtenido del Inderena el
certificado de vertimiento de las aguas residuales, las cuales a través de un
tramo del alcantarillado se depositan en el río Magdalena. Finalmente, se
infiere del acta una escasa utilización de los equipos de seguridad por parte
de los obreros y algunos de éstos "manifiestan su inconformidad porque la
empresa no les cancela el subsidio familiar y cuando requieren los servicios
médicos los envían a la Cruz Roja, teniendo que comprar la droga en algunas
oportunidades. Igualmente dicen que la empresa no se ha preocupado por ejecutar
el programa de salud ocupacional y motivar el trabajo del Comité de medicina,
higiene y seguridad industrial".
- Las observaciones
y fallas que se recogen en los diferentes informes y actas a que se ha hecho
alusión, que bien habían podido detectarse en un estudio de impacto ambiental
(D. 0002 de 1982, art. 125), no parece fueron tenidas en cuenta  o previstas
por el Ministro de Salud al expedir las resoluciones 9886 de 1991 y 1972 del 1º
de abril de 1992, por las cuales concedió a la empresa, por un término de cinco
años, la autorización sanitaria de funcionamiento parte aire, invocadas por
aquélla para sostener la "legitimidad" de su conducta.
6. La acción de
tutela comprende necesariamente los aspectos que se han sintetizado en el
apartado anterior. A la luz de dichos antecedentes, no puede esta Sala de
Revisión compartir los argumentos que fueron esgrimidos por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva y por la Honorable Corte Suprema de
Justicia para denegar la tutela impetrada.
La naturaleza
netamente representativa del Comité de participación comunitaria del puesto de
salud de Caracolí, que solicitó al Personero, en su calidad de defensor del
pueblo y veedor ciudadano en su Municipio, la interposición de la acción de
tutela, en el sector salud desde el punto de vista institucional y social asume
la vocería de los habitantes de los barrios que lo conforman (L.10 de 1990 y D.
1416 de 1990). Se trata de un sujeto jurídico-social que tiene como función
propia representar en la órbita de la salud los intereses de cada uno de los
miembros de la comunidad, desplegando una eficiente tarea agregadora de los
mismos. La misión de unificar intereses individuales inherente a este sujeto,
si bien en la práctica puede tener efectos semejantes a los que se derivan de
la utilización de las acciones populares, no lo coloca en el mismo plano, pues
no llega a desbordar su propia naturaleza subjetiva idónea para gestionar el
interés de un  miembro de la comunidad o de todos los que se encuentren en una
misma situación de hecho, de modo que estos últimos por su conducto pueden
iniciar acciones individuales o colectivas.
La acción de tutela
podía ser directamente instaurada por el Comité de participación
comunitaria-puesto de salud de Caracolí (personería jurídica No. 2091 del 30 de
septiembre de 1991), con el objeto de asegurar la protección de los derechos
fundamentales de sus miembros. No puede resultar improcedente que el susodicho
Comité, en representación de todos y cada uno de los habitantes de los barrios
que lo conforman, afectados colectiva e individualmente, por una presunta
violación de un derecho fundamental que les concierne directamente, delegue al
Defensor del pueblo en el orden municipal la interposición de la respectiva
acción de tutela. El referente de la acción de tutela entablada por el
Personero está constituido por una parte plural integrada por cada uno de los
intereses individuales que convergen en el Comité de participación que solicitó
su intervención. Lo anterior no convierte a la acción de tutela en una acción
colectiva. La acción u omisión de una autoridad pública puede poner en peligro
o amenazar simultáneamente el derecho fundamental de un número plural de
personas, las cuales pueden pertenecer a una misma familia, barrio o comunidad.
Nada se opone a que individualmente cada agraviado inicie la respectiva acción
de tutela o que todos, a través de un representante común, se hagan presentes
ante un mismo juez con el objeto de solicitar la protección del derecho
conculcado. La ofensa al derecho fundamental puede ser individual o colectiva
y, en este último caso, no por ello el derecho fundamental violado -
individualizable y, por tanto, no difuso - adquiere naturaleza colectiva, y
menos todavía su defensa colectiva - que es posible e incluso recomendable por
razones de economía procesal -, el carácter de acción de popular.
En el presente caso,
tanto el Tribunal como la Corte, equivocadamente, a juicio de esta Sala,
desestimaron la acción instaurada por considerar que ella era colectiva,
cuando, en realidad se había originado en la violación de un derecho
fundamental común a todos los habitantes de un núcleo urbano que decidieron,
por conducto del respectivo Comité de participación, defenderse de manera
unitaria apelando al defensor del pueblo. Se trata de una modalidad de acción
de tutela que por las notas que la distinguen no puede llegar a confundirse ni
con la acción colectiva ni con la acción de cumplimiento, pues, primariamente
para los interesados lo que esta en juego son sus derechos fundamentales
concretamente violados y no la protección en abstracto del ordenamiento
jurídico.
7. Si se quisiera no
obstante lo anterior insistir en la improcedencia de la acción de tutela por
estar constituida la parte demandante por una pluralidad de personas
representadas unitariamente, debe repararse en la circunstancia, no visualizada
por los Jueces de instancia de que la solicitud de intervención dirigida al
Personero no sólo la suscribe el Comité de participación ciudadana sino también
individualmente varios miembros de la comunidad. Aún en el evento de desestimar
por el primer concepto la acción de tutela, que a juicio de esta Sala no era
posible, ella se sostenía en la solicitud de las personas individualmente
afectadas en sus derechos fundamentales y que requerían de la actuación del
defensor.
8. La acción de
tutela no fue interpuesta por el Personero como mecanismo transitorio, no
obstante que posteriormente al impugnar la decisión del Juez de primera
instancia hace una ambigua referencia a esa modalidad de acción. Sin perjuicio
de las atribuciones del Juez de tutela, en las instancias y en revisión, no
considera esta Sala que en la impugnación le sea dado a las partes variar la
naturaleza inicialmente atribuida a la acción. Lo anterior en razón de
elementales consideraciones derivadas del debido proceso, frente a las otras
partes intervinientes, y la forzosa preclusión de la oportunidad de reformar o
adicionar la demanda inicial.
Hecha esta reserva
debe precisarse que no comparte esta Sala el criterio expresado por la
Honorable Corte Suprema de Justicia que obligaría a presentar la acción de
tutela bajo la modalidad de mecanismo transitorio ante el mismo Juez que ha de
conocer la acción principal y simultáneamente con la demanda ordinaria.
Independientemente de la bondad de la tesis planteada, ella no se encuentra
autorizada por el Decreto 2591 de 1991 que, además de no crear una competencia
especial distinta de la general, permite disociarlas en el tiempo, con la única
condición de que la acción principal se ejerza dentro de los cuatro meses
siguientes a la fecha del fallo de tutela (Ibid, art. 8º).
La Sala debe ahora
analizar el fondo de la situación planteada en la acción de tutela. Por las
razones que se exponen a continuación es esencial determinar el tipo de
relación existente entre los miembros de la comunidad individual y
colectivamente considerados y la empresa demandada, especialmente en razón de
que la acción de tutela contra particulares sólo procede en los casos
taxativamente enumerados en la ley. De otra parte, debe tenerse en cuenta que a
través de la acción de tutela sólo puede perseguirse la protección de derechos
fundamentales, lo cual implica que la mera violación del derecho a un medio
ambiente sano, por su naturaleza de colectivo, por sí sola no puede franquear a
una persona dicha vía procesal.
Relaciones de
igualdad y supremacía entre particulares
9. Las relaciones
entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y
de coordinación. La actividad privada que afecte grave y directamente el
interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le resta toda
legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de
solidaridad y de prevalencia del interés general. De otro lado, la
equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a
algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el
poder social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente
colocar a los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos,
tiene lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra
los particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la
finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los
restantes miembros de la comunidad (CP art. 86). La idea que inspira la tutela,
que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los
particulares que lo ejercen de manera arbitraria.
10. La libertad
económica reconocida a los particulares, les permite perseguir su beneficio
particular y la utilización de los recursos del país, dentro de los límites del
bien común. El sistema económico consagrado en la Constitución parte de la
premisa de que la empresa, reunión simbiótica de capital y de trabajo, es la
base del desarrollo y del bienestar. La opción por la empresa y la consiguiente
aceptación de la dinámica de la razón económica y del capital, no pueden sin embargo
terminar por cosificar al hombre y avasallar el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación (CP art. 333). Para evitar la superación de
estos límites, se ha confiado a la Ley la delimitación del alcance de la
libertad económica.
11. El Constituyente
introduce en la Carta la dimensión ambiental, entre otros objetivos, con el fin
de garantizar a las personas el derecho a disfrutar de un ambiente sano (CP
art. 79). Lo que significa reconocer que la calidad de la vida es un valor merecedor
de garantía constitucional en cuanto vinculado no con aspectos puramente
cuantitativos de bienestar sino de orden superior relativos al equilibrio que
debe mantenerse en la naturaleza a fin de que pueda asegurarse la supervivencia
y el adecuado desarrollo de la persona y de las generaciones sucesivas. La
preservación de la vida está anclada, de otra parte, en un deber de solidaridad
entre las diversas generaciones y miembros de la comunidad y del planeta y de
respeto hacia la naturaleza. De ahí que toda persona esté obligada a
"proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano" (CP art. 95-7).
12. El crecimiento
económico, fruto de la dinámica de la libertad económica, puede tener un alto
costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucción
del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la
vida social. La tensión desarrollo económico -conservación y preservación del
medio ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensión bienestar
económico - calidad de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una
síntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrollo económico sostenible
consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. 80, 268-7,
334, 339 y 340). El Constituyente fijó así el concepto de desarrollo económico
sostenible:
"El primer
inciso del artículo recomendado señala los criterios con lo cuales el Estado,
como representante de todos, debe manejar el patrimonio común conformado por
los recursos naturales. Se establece, en efecto, que es su deber promover de
manera planificada, el aprovechamiento de los recursos naturales para conseguir
el desarrollo y mejorar la calidad de la vida de las generaciones presentes, pero
que al mismo tiempo, su manejo y aprovechamiento deben ser racionales, de tal
forma que se mantenga la potencialidad del medio ambiente para satisfacer las
necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras.
Esta formulación
corresponde al concepto hoy en día generalizado de desarrollo sostenible o
sustentable: el desarrollo económico y social debe hacerse compatible con la
preservación del medio ambiente, para asegurar el sostenimiento del progreso a
largo plazo. Constituye un desarrollo del artículo sobre intervención del
Estado propuesto en la ponencia sobre Régimen Económico"[1].
13. Las normas
legales dictadas con el objeto de proteger el medio ambiente (D. 2811 de 1974,
arts. 242 a 247 del Código Penal), al igual que las promulgadas con miras a
preservar y promover la salud pública (Ley 9a. de 1979, D. 02 de 1982 y D. 2105
de 1983), atribuyen competencias a las autoridades administrativas de los
diferentes niveles cuyo correcto y oportuno ejercicio es vital para garantizar
la eficacia de su finalidad tuitiva. Si las normas resultan insuficientes,
frente a los peligros y daños que se pueden infligir al ambiente y a la salud,
o si las autoridades competentes ejercen negligentemente sus competencias o
dejan de hacerlo, la sociedad y cada uno de sus miembros se exponen a sufrir
directamente las consecuencias negativas de esa conducta, lo cual se concreta,
en este caso, a tener que vivir en un ambiente degradado o a exponerse a
diversa suerte de enfermedades. Obsérvese cómo puede reducirse la órbita de los
derechos a un ambiente sano y a la salud e integridad física, como consecuencia
de la inacción administrativa. En términos generales, puede aceptarse que se
integra al núcleo esencial de cualquier derecho constitucional la pretensión de
exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales
atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuación es
indispensable para proteger el bien jurídico que tutela el derecho y cuya
omisión es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma
configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar.
14. Tratándose de
normas sobre medio ambiente y sanitarias que representan limitaciones legales
para la empresa y la iniciativa económica, en aras del bien común (salud
pública) y del medio ambiente (calidad de la vida), la omisión del ejercicio de
las competencias por parte de las autoridades administrativas o su deficiente
desempeño, puede exponer a las personas a sufrir mengua en sus derechos fundamentales
a la vida, a la salud y al medio ambiente sano. Ciertamente la resignación de
las competencias administrativas se traduce en abrir la vía para que lo
peligros y riesgos, que en representación de la sociedad deberían ser
controlados y manejados por la administración apelando a su amplio repertorio
competencial, se ciernan directamente sobre los administrados amenazando en
muchos casos sus derechos constitucionales. Adicionalmente, la omisión o
negligencia administrativa, rompe los equilibrios que el Constituyente ha
querido establecer mediante la consagración positiva de los principios de
calidad de la vida y desarrollo sostenible, abandonando al hombre y al ambiente
a la completa instrumentación y sojuzgamiento por la razón ilimitadamente expansiva
del capital, cuyos límites en la práctica son removidos por aquélla causa. En
estas circunstancias, cancelada o debilitada la barrera de las autoridades
administrativas y de la correcta aplicación de un cuerpo específico de normas
protectoras, los particulares, diferentes de la empresa beneficiada y de sus
beneficiarios reales que ante la ausencia de límites aumentan su poder, quedan
respecto de éstos en condición material de subordinación e indefensión. Ante
esta situación de ruptura de la normal relación de igualdad y de coordinación
existente entre los particulares, la Constitución y la ley (CP art. 86 y D.
2591 de 1991, art. 42, num. 4 y 9), conscientes del peligro de abuso del poder
privado, en este caso además ilegítimo, les conceden a las personas que pueden
ser afectadas por el mismo la posibilidad de ejercer directamente la acción de
tutela para defender sus derechos fundamentales susceptibles de ser violados
por quien detenta una posición de supremacía. Es claro para esta Sala que la
inacción y la negligencia de la administración, encargada de aplicar y
administrar las normas legales, entre otras graves consecuencias, genera y
expande supremacías y poderes privados, a la par que aumenta la indefensión de
amplios sectores sociales. Definitivamente es él  expediente eficaz de un
género perverso de distribución del poder social.
15. La respuesta
administrativa a la situación planteada no pudo en verdad ser más deficiente.
No cabe duda, a la luz de los hechos probados, que ella ha sido decisiva para
ampliar ilegítimamente la libertad económica de la empresa más alla de su
espacio constitucional permitido. El peligro inminente y la amenaza a la salud
de los habitantes del núcleo urbano en donde se ubica la empresa integra el
bien común, y como tal se erige, junto a la protección al ambiente y el
patrimonio cultural, en límites constitucionales expresos de la libertad
económica (CP art. 333). La empresa, que entiende justamente que su poder
social se ha incrementado, exhibe las resoluciones del Ministerio de Salud que
le otorgan sendos permisos sanitarios de funcionamiento "parte aire",
y de acuerdo con las cuales asume que su conducta altamente contaminante es
"legítima", pese a atentar gravemente contra la salud de los vecinos,
deteriorar su calidad de vida y causar daño ambiental.
Los hechos ocurridos
con posterioridad a las mencionadas autorizaciones, evidencian la falencia del
estudio que el Ministerio de Salud ha debido efectuar antes de concederlas,
particularmente en aspectos tales como el proceso de producción, las materias
primas utilizadas, el combustible empleado, los equipos de control, el área de
influencia, densidad de la población cercana, estimativo de la concentración
promedio producida por la emisión de contaminantes y, en fin, la
"identificación de los efectos globales producidos por el proyecto en el
área de influencia" (D. 02, art. 125 y 126).
En todo caso, luego
de la autorización, no puede concebirse que ellas ampare el incumplimiento de
las normas sanitarias y ambientales instituidas para proteger la salud pública
y el medio ambiente. La ley reserva una amplísima capacidad de intervención al
Ministerio de Salud y demás autoridades sanitarias de todos los niveles, que
supeditan y condicionan las autorizaciones y permisos otorgados al permanente
cumplimiento de las normas sanitarias y ambientales, pudiendo los mismos ser
canceladas o suspendidas de manera temporal o definitiva.
La función
administrativa de policía sanitaria y ambiental no sólo fue deficiente en el
momento de extender las autorizaciones originarias sino posteriormente al
desplegar sus poderes de control. A este respecto, llama la atención a esta
Sala que la orden de suspensión de "los trabajos" relacionados con la
producción de químicos cuya causa se vinculaba a graves incumplimientos de las
normas sanitarias y ambientales, se levante definitivamente con la simple
entrega de un informe de monitoreo - producido por una sociedad contratada por
la empresa - de la emisión atmosférica de un mes cuando en la misma inspección
que realizó la abogada del Ministerio se pudieron comprobar notorias fallas en
los equipos de control y que, en el pasado reciente, y aún posteriormente, la
empresa no ponía en funcionamiento el instrumental de control y medición de las
emisiones y retrasaba o no entregaba los informes respectivos. No sorprende que
sólo algunos meses después de la visita y del levantamiento de la medida
sanitaria, se hubiera presentado el incidente nocturno de la "humareda
procedente de la planta que cubrió el barrio" referido en autos.
La deficiente
actuación administrativa tanto inicial como en el curso propio del ejercicio de
sus funciones policivas, además de poner en peligro los bienes y finalidades
protegidos y perseguidos por las normas legales, ha permitido a la empresa
favorecida con un laxo y virtualmente inexistente control sanitario y
ambiental, proyectar externalidades negativas a los vecinos que sin ninguna
contraprestación han asumido el costo biológico, orgánico, ambiental, y de
deterioro de su calidad de vida, asociado a la producción de químicos cuya
utilidad registra dicha empresa sin tomar en consideración los costos que
gracias a la pasividad y desidia de las autoridades de policía sanitaria y
ambiental ha logrado trasladar a los habitantes del entorno. Producir un
producto sin pagar todos los costos involucrados en el proceso, genera una
clara utilidad para la empresa que es posibilitada por un ejercicio deficiente
de la policía administrativa.
Las normas
sanitarias y ambientales expedidas por el Congreso y otros órganos de
representación popular de las entidades territoriales, expresan posibilidades
reales de protección y preservación de la salud y del medio ambiente que la
sociedad históricamente decide promover porque al hacer un balance de sus
recursos humanos y materiales estima factible su realización en el presente. Si
las autoridades administrativas encargadas de administrar dichos estatutos se
abstienen de hacerlos cumplir o los ejecutan deficientemente, en el fondo se
hurta a las personas lo que les pertenece y que puede significarles una genuina
conquista social y un auténtico enriquecimiento del espacio de goce de sus
derechos constitucionales, los que deben ser mirados en su perspectiva
histórica como horizontes emancipatorios que la sociedad progresivamente va
aquilatando y consolidando y que, consiguientemente, las autoridades deben
proteger y asegurar en toda su dimensión y profundidad (CP art. 2). La misión
de protección de los derechos y de la libertad confiada a la administración debe
estar en consonancia con la dinámica del estado social de derecho y, por tanto,
perseguir y secundar sus propósitos informándose su actuación en los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (CP art. 209).
En este sentido,
adoptada por el Legislador y desarrollada por el Municipio de Neiva (D. 1333 de
1986, arts 48 y 50 y el Acuerdo 050 de 1991) la norma que contempla el traslado
a otros sitios adecuados de las industrias localizadas en centros urbanos que
ocasionan daño o molestia a los habitantes de sectores vecinos, dejarla
inactuada en el caso presente significaría para los habitantes de los barrios
afectados, no acceder a un espacio mayor de goce de su derecho a la salud y al
medio ambiente, que en el tiempo presente representa una conquista suya que las
autoridades deben respetar y hacer efectiva, desde luego de acuerdo con las
normas y los procedimientos establecidos para el efecto. No puede pretenderse
tampoco por parte de los habitantes de los barrios afectados una aplicación
inmediata y automática de las normas citadas, pues la administración y la
empresa deben tomar en consideración una serie de factores de modo que el
ejercicio de la indicada competencia pública no sea arbitrario y se sujete a
los procedimientos consagrados en la ley y a un criterio de razonabilidad,
máxime si se tiene presente que la Constitución bajo el principio del
desarrollo sostenible protege tanto la razón de la producción y de la libertad
económica como la preservación del ambiente sano. En todo caso, mientras se
dispone el traslado de la industria, señala el artículo 50 del D. 1333 de 1986,
"se dispondrá lo necesario para que se causen las menores molestias a los
vecinos". La solución legal es elocuente sobre la necesaria ponderación y
sopesación que debe realizarse entre los distintos derechos y valores sociales
en juego.
16. La deficiente
actuación administrativa expuso a los miembros de la comunidad a los nocivos
efectos de la contaminación ambiental producida por la empresa. Las historias
clínicas y las demás pruebas reunidas en el expediente, ponen de presente que
se afectó la salud de algunas personas de la comunidad y que, dada la
proximidad de la fuente contaminadora, sobre las restantes se configura un
estado de amenaza a ese mismo derecho (CP arts. 44, 49 y 11). El contexto
fáctico examinado, como por lo demás lo reconocen las autoridades locales,
induce a admitir que la amenaza pesa sobre todos y cada uno de los miembros de
la comunidad situada dentro del área de influencia de la planta industrial. De
otro lado, la "legitimidad" de su conducta amparada presuntamente por
las autorizaciones originarias del Ministerio de Salud que opone a las
pretensiones de los pobladores la empresa contaminante, es una de las pruebas
del poder subordinante y condicionante que ha adquirido respecto de aquellos y
que se explica por la deficiente actuación administrativa tanto en el momento
de otorgarlas como en el control permanente que las autoridades sanitarias
están llamadas a cumplir, la cual ha sido definitiva para expandir
inconstitucionalmente el campo de la libertad económica de la mencionada
empresa. En estas condiciones, suprimido o debilitado el velo protector del
Estado, los efectos ambientales nocivos procedentes de la planta tienen y han
exhibido aptitud suficiente para lesionar directamente el derecho fundamental a
la salud de los miembros de la comunidad circundante, bajo la modalidad de
lesión en unos casos y de amenaza en los restantes. La situación de indefensión
y subordinación en que se encuentran estos últimos, por las razones ya
anotadas, habilita plenamente el ejercicio de la acción de tutela contra la
Sociedad Comercial demandada (D. 2591 de 1991, art. 42-4).
17. La conducta a
cumplir con el objeto de hacer efectiva la tutela debe consultar la complejidad
de la situación planteada y la necesidad de que las distintas autoridades
nacionales y municipales ejerzan, en sus respectivos campos de conformidad con
los criterios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (CP art. 288), las
competencias asignadas por la Constitución y la Ley. Es importante advertir que
no es función del Juez constitucional suplantar a las autoridades
administrativas, aunque sí lo es ordenar que cumplan sus funciones relacionadas
con una situación en la que están en juego la efectividad de los derechos
fundamentales que deben proteger, so pena de desacato sancionable penalmente
(D. 2591 art. 52). Atendidas las circunstancias del caso, resulta procedente
ordenar al Ministro de Salud y al Director del Servicio Seccional de Salud de
Neiva que, en ejercicio de las competencias que les atribuye la ley, luego de
realizar un estudio del impacto ambiental de la actividad de la empresa,
dispongan las medidas sanitarias a que haya lugar con el objeto de reducir al
mínimo el efecto nocivo que la contaminación ha producido a la salud y calidad
de vida de los habitantes de los barrios que se encuentran dentro del área de
influencia de la planta industrial. Por su parte, el Alcalde Mayor de Neiva, deberá
proceder a aplicar las normas urbanas relativas a la localización de la planta
industrial de la Sociedad demandada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional.
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR  las sentencias
proferidas por la Sala Especial de Decisión del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Neiva, del 15 de diciembre de 1992, y por la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia, del 18 de febrero de 1993 y, en su lugar, CONCEDER
la tutela solicitada por Orlando Pastrana, Personero Municipal de Neiva, pero
sólo en el sentido de ordenar al Ministro de Salud y al Jefe del Servicio
Seccional de Salud del Huila, que en el término de 180 días contados a partir
de la fecha, sobre la base de un estudio actualizado del impacto ambiental de
la actividad productora de químicos de la Empresa de Productos Químicos del
Huila S.A. "PROQUIMHUL", adopten de manera coordinada y concurrente
(CP art. 288) todas las medidas sanitarias y de control que sean necesarias
para reducir al mínimo los efectos nocivos que tales actividades puedan tener
para la salud de las personas que habiten en su área de influencia.
SEGUNDO.- ORDENAR
al Alcalde Municipal de
Neiva que, en el mismo término, ejerza sus competencias relativas a la
localización o traslado de la planta a que se ha hecho referencia, determinando
el plazo razonable dentro del cual ella deberá realizarse.
TERCERO.- ORDENAR
al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Neiva ejercer la vigilancia efectiva de lo ordenado en
esta providencia e imponer las sanciones respectivas en caso de incumplimiento,
de conformidad con el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.- LIBRESE comunicación al mencionado Tribunal con
miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
treinta (30) días del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) ).
[1]Gaceta Constitucional No. 58 del
24 de abril de 1991. Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Medio
Ambiente y Recursos Naturales. Ponentes: Guillermo Perry, Ivan Marulanda, Jaime
Benitez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. Pág. 9.