C-991-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-991/04
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición derogada que no
produce efectos jurídicos
PROGRAMA DE
RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Inclusión
del Plan de Protección Social
DERECHOS
SOCIALES-Alcance del mandato de progresividad
PROGRAMA DE
RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y PLAN DE PROTECCION SOCIAL-Retroceso en la protección del derecho al trabajo de los empleados
con discapacidad o padres o madres cabeza de familia
A pesar de que el artículo 12 de la Ley
790 de 2002 estableció una protección laboral reforzada a madres y padres
cabeza de familia y discapacitados (personas con limitación física, mental,
visual o auditiva) sin establecerle límite temporal,  la Ley 812 de 2003 sí lo
fijó. La Sala observa que con la modificación del artículo 12 de la Ley 790 de
2003 introducida por el legislador se presentó un retroceso en la protección
del derecho al trabajo de los empleados de las entidades reestructuradas que
presentaban alguna discapacidad o eran padres o madres cabeza de familia. Tal
retroceso en la protección de los derechos sociales se suma al desconocimiento
del mandato dirigido al Estado de “prote[er] especialmente a las personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.”
TRATO
DIFERENCIADO-Concepto
DERECHO A LA
IGUALDAD Y PLAN DE PROTECCION SOCIAL -Fijación de
limite temporal en otorgamiento de beneficios a empleados desvinculados en
estado de debilidad manifiesta
TEST ESTRICTO
DE RAZONABILIDAD-Aplicación cuando medida
legislativa afecta a personas en condiciones de debilidad manifiesta
PROTECCION
LABORAL REFORZADA-No es de carácter absoluto
DESPIDO DE
PERSONAS CON ESPECIAL PROTECCION LABORAL-Condiciones
en que procede
PROGRAMA DE
RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y PLAN DE PROTECCION SOCIAL-Fijación de limite temporal en otorgamiento de beneficios a
empleados desvinculados en estado de debilidad manifiesta
La reestructuración de la
administración implicó el despido de un número de personas que, en términos
generales, es considerablemente mayor al porcentaje de individuos que se vio
beneficiado con el denominado “retén social”. En esta medida, el fin buscado, a
saber la eficiencia en el manejo de los fondos públicos, comparativamente
hablando sólo obtendría un beneficio medio de mantenerse vigente el límite.
Este beneficio medio, y no grave, se confirmaría si se tiene en cuenta que, en
mayor o menor medida, la desvinculación de los funcionarios también
representaba productividad para la entidad a la cual estaban vinculados lo cual
implica que para determinar el efectivo aumento en la eficiencia de la
Administración se debe realizar una sumatoria entre la productividad que pierde
con la desvinculación y la erogación que deja de realizarse en virtud de la
desvinculación del funcionario. Al realizar ésta se disminuiría el beneficio
conseguido para la eficiencia. Aplicando la regla de la ponderación según la
cual para que una limitación sea exequible el grado del beneficio del fin
buscado por el legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación
del principio constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de
enero de 2004 establecido en el último inciso del artículo 8, literal D, de la
Ley 812 de 2003 es inexequible.
Referencia:
expediente D-5145
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 790 de 2002, artículo 13 parcial y la Ley
812 de 2003, artículo 8, literal D, parcial
Actora: Edna
Liliana Nieto Meneses
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C.,
doce (12) de octubre de dos mil  cuatro  (2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentería –quien la
preside-, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con
base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Edna Liliana Nieto Meneses, actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6,
y 95-7, de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del la Ley 790
de 2002, artículo 13, parcial, y la Ley 812 de 2003, artículo 8, literal D,
parcial.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas
acusadas y se subraya lo demandado como inconstitucional.
“Ley 790 de 2002
(diciembre
27)
por
la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
Artículo 13.
Aplicación en el tiempo. Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán a los
servidores públicos retirados del servicio a partir del 1° de septiembre del
año 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública del
orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que
se confieren en la presente ley.”
“Ley 812 de 2003
Artículo 8.
Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los
principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar
durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 es la siguiente:
(...)
D. La renovación
de la administración pública
El Gobierno Nacional promoverá
una renovación de la administración pública basada en tres componentes:
a)    Fortalecimiento de la participación ciudadana;
b)    Adopción de una nueva cultura de gestión de lo público, y
c)     Avance en la descentralización y su articulación con el ordenamiento
territorial.
Los beneficios consagrados en el
Capítulo 2 de la ley 790 de 2002, se aplicarán a los servidores públicos
retirados del servicio en desarrollo del programa de renovación de la
Administración Pública del orden nacional, a partir del 1º de septiembre de
2002 y hasta el 31 de enero de 2004.
“Conforme con la reglamentación
que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el
artículo 8 de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12
meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el
artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título
12 de la misma,  aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo
relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá
respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez.”
III. LA DEMANDA
La demandante considera que los apartes
acusados contrarían abiertamente el derecho a la igualdad, porque, a pesar de
la alta semejanza entre los empleados desvinculados antes del 31 de enero de
2004 y aquellos que lo fueron con posterioridad, se fijó un límite temporal
arbitrario como fecha tope para recibir el reconocimiento económico para la
rehabilitación profesional y técnica, habida cuenta que jurídicamente resultaba
imposible el retiro del servicio de todos los empleados antes del 31 de enero. En
criterio de la demandante, todas las personas que sean retiradas del servicio
con posterioridad a la fecha límite, debido a la reestructuración, también
tienen derecho al beneficio.
Aduce la accionante que no existen
diferencias jurídicas relevantes que configuren una razón para que el Gobierno
haya establecido tal fecha límite. A esto añade el hecho de que si bien el
Gobierno expidió una serie de decretos antes del 31 de enero de 2004 en los
cuales se disponía la disolución y la liquidación de ciertos establecimientos,
la orden concreta de desvinculación de algunos de sus funcionarios se dio con
posterioridad a tal fecha no quedando éstos favorecidos con el reconocimiento
económico, sin razón suficiente.
Por otro lado, agrega la demandante que la
decisión de establecer una fecha límite vulnera el artículo 53 constitucional
en la medida que contraría la dignidad de los trabajadores al darles un trato
discriminatorio.
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Nacional de Planeación
Dentro del término correspondiente,
intervino el doctor Juan Manuel Charry Urueña, actuando en representación del
Departamento Nacional de Planeación, para solicitar a la Corte que declare
exequibles los apartes demandados.
A juicio del Departamento, la
austeridad en el gasto y el saneamiento de las finanzas oficiales son puntos
trascendentales de las leyes contentivas de los artículos demandados y dentro
de éstos fue determinada la fecha límite para no efectuar un reconocimiento de
los beneficios de manera indefinida, en detrimento del erario público, en
virtud de lo incuantificable fiscalmente que se tornaría el beneficio. Según el
Departamento, así lo indicó la exposición de motivos de la Ley 812 de 2003 que
señaló “el artículo 7, finalmente, establece una vigencia precisas para la
aplicación de las disposiciones de este capítulo II, teniendo en cuenta que la
razón de las mismas  está directamente relacionada con los propósitos del
Programa de Renovación de la Administración Pública de orden nacional.”
Por otra parte, agrega el
Departamento que no es comparable una persona desvinculada antes de la fecha
límite de 31 de enero de 2004 con otra que lo fue posteriormente, porque se
debe analizar si se trataba de una persona perteneciente a una entidad
comprendida dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública, en
su primera fase de reformas verticales.
Añade que la medida tomada pasaría un
test de razonabilidad en cuanto (i) la finalidad del Plan de Protección
Social es “mitigar los efectos generados por la desvinculación de un número
importante de servidores públicos” (Documento CONPES 3248). Tal finalidad,
conjugada con la de uso razonable de los recursos fiscales, es legítima en
cuanto “la eficiencia y la eficacia son también principios rectores del
comportamiento del Estado social de derecho” (Sentencia C-074 de 1993);
(ii) la razonabilidad del trato diferente está establecida en la medida que se
busca organizar las reformas a la Administración y, simultáneamente, proteger a
las personas con limitaciones físicas o mentales y a padres y madres cabeza de
familia, personas vulnerables, y así mitigar el impacto que en ellos tienen las
reformas.
Por último, agrega que la mitigación
prevista para los grupos más vulnerables no puede ser entendida como un derecho
ordinario de  todos los trabajadores, como señala la demandante. Quienes no se
encuentren dentro del lapso señalado por la Ley y en las circunstancias de
vulnerabilidad señaladas, simplemente no son titulares de derecho laboral
alguno.
2. Departamento Administrativo de la
Función Pública
Dentro del término procesal establecido,
intervino el doctor Ramón González González, como apoderado del Departamento
Administrativo de la Función Pública, para solicitar a la Corte la declaración
de exequibilidad de los apartes acusados.
El
interviniente aduce que el Plan de Protección Social, cuya vigencia máxima se
cuestiona, fue anunciado en el numeral 1.1.2. de la Directiva Presidencial No
10 del 20 de agosto de 2002, y plasmado en los artículos 8 a 12 de la Ley 790
de 2002, reglamentado por el Decreto 190 de 2003 y su vigencia establecida en
la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo.
Para
compensar las medidas de austeridad tomadas por el Gobierno en materia de redimensionamiento
de la fuerza laboral, se estableció una política de “retén social”. Conforme a
lo previsto en la Ley 812, artículo 8, literal D., el Plan de Protección Social
tenía vigencia hasta el 31 de enero de 2004, “periodo dentro del cual debía
cumplirse con la primera fase del programa [de reestructuración de la
administración], esto es, las reformas verticales.” Por reformas verticales
se entendió en el Documento CONPES 3248 el proceso “que hace énfasis en la
necesidad de repensar los sectores, analizando cuál debe ser el papel del
Estado en cada uno. La unión de la reflexión sobre el papel del Estado en el
sector y la necesidad de ajustar correspondientemente las estructuras
organizacionales de las entidades cabeza de sector, sus redes institucionales y
sus recursos humanos, administrativos y financieros”.
En lo
referente al derecho a la igualdad, argumenta que las normas de protección
social sólo amparan a las personas  desvinculadas en la puesta en marcha de una
reforma vertical  no a cualquier persona que pueda resultar desvinculada de una
entidad por supresión de cargo. En criterio del interviniente, “no es
comparable, como lo hace la demanda, una persona desvinculada antes de la fecha
límite de 31 de enero de 2004, con otra en oportunidad posterior, pues se debe
considerar si se trata de una entidad comprendida dentro del programa de
renovación de la administración pública en su primera fase de reformas
verticales.”
Por otro
lado, indica que la medida es razonable, toda vez que es legítimo a la luz de
la Constitución procurar la eficiencia y la eficacia en las labores estatales.
Además, la medida es legítima, en cuanto constituye una acción afirmativa a
favor de las personas más débiles. En efecto, por un lado, el reconocimiento
económico del artículo 8 de la Ley 790 de 2002 se otorga a empleados no
directivos provisionales o de libre nombramiento y remoción que no tienen,
según las disposiciones de Ley, derecho a indemnización; por otro lado, el
“retén social” es aplicable a personas con limitaciones físicas o mentales y a
la madre o el padre cabeza de familia.
Por
último, con respecto a los derechos de los trabajadores señala que los
beneficios consagrados en la Ley, por ir más allá de la protección común
laboral, no pueden entenderse como derechos ordinarios.
3.
Ministerio del Interior y de Justicia
Fernando
Gómez Mejía, como Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del
Interior y de Justicia, intervino en el proceso para solicitar la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada.
A su
juicio, el plazo establecido tiene su razón de ser en la culminación de la
primera fase del programa de renovación administrativa y su extensión se fijó
teniendo en cuenta el tiempo previsto para la terminación de tal fase. Además,
puesto que la estrategia social pretendía brindar una protección especial a la
población más vulnerable, brindándoles beneficios más allá de los previstos por
la ley, debía ser limitada en su cobertura en un tiempo considerado prudente
para la rehabilitación laboral buscada.
Añade que
las situaciones que pretende equiparar la demandante son diversas en la medida
en que una es la situación de los servidores retirados dentro del programa de
renovación antes del 31 de enero de 2004 –fecha prevista para la culminación de
la fase primera de éste- y otra la de los retirados después de la primera fase
del programa. Por otro lado, el trato brindado a la población más vulnerable
dentro de la situación excepcional  y transitoria de reestructuración es
legítimo a la luz de la Carta. Además, la proporcionalidad de la limitación
temporal del beneficio radica en el hecho de que está circunscrita a un
programa igualmente limitado en el tiempo. Por otro lado, la medida es adecuada
en cuanto el término previsto en la Ley se considera prudencial para la
superación de los efectos de la medida.
4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
representación del Ministerio de la referencia, intervino el doctor Germán
Eduardo Quintero Rojas, quien, para comenzar, señala que la Corte debe inhibirse
para conocer de la presente demanda, puesto que ésta no cumplió plenamente con
los requisitos del Decreto 2067 de 1991, artículo 2. Según el interviniente, el
texto normativo demandado reproducido por la accionante no coincide con el de
la norma demandada; además, cuando se señalan los cargos se hace en forma
general lo que lleva al incumplimiento material del numeral 3 del mencionado
artículo, a saber, la exposición de las razones por la cuales se estiman
violados los textos.
No
obstante, indica el demandante, si la Corte considera oportuno fallar de fondo,
la norma debe ser declarada exequible, puesto que de la medida acusada no se
deriva un trato discriminatorio, sino una búsqueda de la igualdad material a
través de la implantación, dentro de un término que se considera prudencial, de
unos beneficios compensatorios. En este orden de ideas, “se consideró
suficiente extender tanto el plazo para ejecutar [la fase vertical del plan],
como el beneficio adicional concedido por la ley, hasta el 31 de enero de
2004”.
Por otra
parte, indica que el Programa de Renovación de la Administración Pública está
establecido para desarrollarse en acciones de corto, mediano y largo plazo,
según lo indica la Directiva Presidencial 10 de 2003. Dentro de las acciones de
corto plazo se previó el mayor número de supresiones de cargo, motivo por el
cual, en consonancia con lo anterior, se estableció la temporalidad del
beneficio.
De otro
lado, agrega que si los beneficios se hubieran extendido indefinidamente, vanos
hubieran sido los esfuerzos de reducción de gasto fijados por el Programa, pues
tal situación sería más gravosa que la situación administrativa anterior.
Con
respecto al cargo formulado por presunta vulneración al orden justo, indica el
demandante que no fue motivado, razón por la cual la Corte deberá inhibirse de
pronunciarse de fondo. No obstante, afirma que, así se estudiara de fondo el
cargo, no prosperaría, puesto que no se puede conseguir la vigencia de tal
orden si no se reforma el sistema que no ha permitido su obtención.
Por
último, en lo relativo a la violación de derechos laborales afirma el
interviniente que ésta no se da, puesto que lo que hace la norma es brindar
beneficios adicionales a los ordinarios. Además, no se puede alegar que viola
derechos adquiridos cuando desde el inicio se conocía la limitación de su
vigencia.
5.
Ministerio de la Protección Social
El doctor
Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, en representación del Ministerio en mención
aboga por la exequibilidad de los apartes normativos demandados. Argumenta que
la regla general es que ningún empleado de libre nombramiento y remoción tenga
una protección especial en caso de  supresión del empleo, a diferencia de los
funcionarios de carrera. En este sentido, mal puede afirmarse que este tipo de
empleados tenga derecho a obtener beneficio alguno diferente al que de manera
excepcional se establece en las normas demandadas. En un plano semejante se
encuentran los empleados nombrados en provisionalidad, los cuales tampoco tienen
derecho a un trato privilegiado. Al ir más allá del beneficio legal ordinario,
el beneficio ahora analizado puede tener los límites que el legislador
considere razonables.
Anota, por
otro lado, que con respecto al principio de igualdad en el otorgamiento de
beneficios, por ejemplo, en materia tributaria,  la Corte ha dicho que el
margen de libertad de configuración del legislador es amplio. Así las cosas,
tal tipo de plazos sólo serán declarados inexequibles cuando son
manifiestamente irrazonables.
Por otra
parte, indica que la supresión de empleos está relacionada con el interés
público, protegido constitucionalmente, en la medida en que propende a una
organización con menos burocracia y, por tanto, más eficiente. Los derechos a
un orden justo laboral deben enmarcarse dentro del cumplimiento del interés
general, como lo hace la Ley 790 de 2002. En este orden de cosas, los límites
temporales demandados están acordes con  el interés general.
Por
último, indica que aplicar los beneficios más allá del límite establecido
implicaría equiparar a los funcionarios de carrera con los de libre
nombramiento y remoción.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
De conformidad con lo dispuesto en los
artículo 242-2, y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, presentó a esta Corporación
su concepto con relación a la demanda de la referencia. El jefe del Ministerio
Público solicita la declaratoria de exequibilidad de los apartes acusados.
Para el Ministerio Público, es necesario
resaltar que es admisible que el legislador prevea medidas para la protección
de la población más vulnerable, la cual está constituida en este caso por las
personas de libre nombramiento y remoción o vinculadas en provisionalidad, que
por su forma de vinculación no tienen un reconocimiento económico al momento de
su desvinculación y las personas que por su debilidad física merecen un
especial trato. Tales medidas sirven para balancear el eficientismo estatal con
los intereses particulares de los afectados con las reestructuraciones
administrativas.
Por otra parte, estima que el límite
temporal establecido para las medidas de protección es razonable en cuanto
éstas buscan aminorar los efectos adversos de un programa de renovación limitado
en el tiempo. Si bien el Congreso, por atribución constitucional (art. 150,
numeral 7, en concordancia con el art. 189, numeral 14), puede reestructurar la
administración en cualquier momento, fue voluntad del legislador que el
programa de renovación de la administración se llevara a cabo en el término de
seis meses, según el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, a través del ejercicio
de facultades presidenciales extraordinarias. En tal ejercicio fue necesaria la
supresión de cargos y, paralelamente, la inclusión de los beneficios en
análisis.
Añade que no tiene razón la demandante al
señalar que no hay diferencia entre quienes fueron desvinculados antes del 31
de enero de 2004 y aquellos que lo fueron posteriormente. En criterio de la
Vista Fiscal, el límite temporal es razonable, pues no obedece al mero capricho
del legislador sino que se adopta en concordancia con el, también restringido
en el tiempo, programa de renovación de la administración pública. La
circunstancia de las personas desvinculadas en el marco del Plan del Gobierno
son diferentes a aquéllas en que la administración suprime algunos cargos, de
manera aislada, despide en ejercicio de sus facultades a un empleado de libre
nombramiento y remoción o no renueva el contrato a uno vinculado en provisionalidad.
Por último, resalta el Procurador que la
norma favorece a aquellos servidores que en circunstancias normales no tendrían
ningún amparo legal y minimiza así el impacto de la acción estatal.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que
las disposiciones acusadas hacen parte de leyes de la
República.
2. La petición de inhibición por
ineptitud de la demanda
El representante del Ministerio de Hacienda
solicita que la Corte se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad del
aparte demandado, toda vez que la trascripción de las normas realizada en la
demanda no corresponde al tenor literal de las mismas.  La Sala encuentra que
esto no es así, puesto que el contenido de las normas trascritas sí es
concordante con el del texto real; esto a pesar de que por un error
mecanográfico en una parte de la demanda aparece como cuestionado el articulo 8
de la Ley 819 y no 812, aspecto que en juicio de la Corporación no implica la
inhibición.
3. Inhibición por derogatoria del límite establecido en el artículo
13 de la Ley 790 de 2002
La Ley 790 de 2002, en su Capítulo
II, contiene los siguientes beneficios: programa de mejoramiento de
competencias laborales (art. 11), reconocimiento económico (art. 8) y
estabilidad laboral reforzada (art. 12). Estos beneficios se distribuyeron de
la siguiente manera:
Al Empleado público de carrera
administrativa o trabajador oficial que por ley recibía una indemnización por
la desvinculación de su cargo no se le brindó reconocimiento económico, pero sí
se dio la posibilidad de entrar al programa de mejoramiento de competencias
laborales el cual incluía orientación y asistencia psico-social, recalificación
o capacitación para mejorar las competencias laborales, intermediación laboral
para la búsqueda de nuevo empleo o capacitación para autoempleo (Mipymes) para
la iniciación de un proyecto empresarial.[1]
Por otra parte, el
empleado público de libre nombramiento y remoción y el empleado de carrera
administrativa nombrado provisionalmente de nivel inferior a cargo directivo,
en virtud de que legalmente no tenían derecho a una indemnización en caso de
despido, además del beneficio de los programas de mejoramiento de competencias,
podían obtener un reconocimiento económico. Éste sería directo, en caso de que
se hubiera vinculado a un programa de capacitación o indirecto –toda vez que es
entregado al empleador-  en caso de que haya sido contratado por una empresa
del sector privado que demostrara haber creado con tal vinculación un puesto de
trabajo.
Por último, las
madres y padres[2]
cabeza de familia sin otra alternativa económica, las personas con limitación
física, mental, visual o auditiva, o servidores que cumplieran los requisitos
para obtener la pensión de jubilación o vejez en el término de tres años
obtenían una protección laboral especial consistente en la no desvinculación
laboral en virtud de la reestructuración. Los otros beneficios no les eran
aplicables, toda vez que éstos presuponían la desvinculación laboral de los
empleados, supuesto que en los casos en mención no podía darse.
El artículo 13 de
la Ley 790 de 2002 señala “Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán a los
servidores públicos retirados del servicio a partir del 1° de septiembre del
año 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública del
orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que
se confieren en la presente ley.”(subrayas ajenas al texto). Si bien el artículo se refiere a las
disposiciones del Capítulo II en general, el límite temporal ahí señalado sólo
podía ser aplicado para determinar los sujetos titulares de los beneficios de
programas de mejoramiento de competencias y reconocimiento económico, toda vez
que, acto seguido, el artículo restringe el alcance  del límite al señalar que
se refiere a las disposiciones aplicables a “los servidores públicos retirados
del servicio” dentro del Programa de Renovación de la Administración
Pública del orden nacional. Al no poder ser retiradas las personas que dentro
de este proceso de reestructuración tenían una protección laboral reforzada,
tal límite no podía ser aplicado a éstos, so pena de generar una incoherencia
interna en el mencionado artículo. Así las cosas, en el artículo 13 no se le
impone límite al beneficio de protección laboral especial.
El aparte demandado del artículo 13
fue derogado tácitamente por el artículo 8, literal D., último y penúltimo
inciso, de la Ley 812 de 2003. Señalan los mencionados incisos “Los
beneficios consagrados en el Capítulo 2 de la ley 790 de 2002, se aplicarán a
los servidores públicos retirados del servicio en desarrollo del programa de
renovación de la Administración Pública del orden nacional, a partir del 1º de
septiembre de 2002 y hasta el 31 de enero de 2004.
Conforme con la reglamentación que
expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el
artículo 8 de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12
meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el
artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título
12 de la misma,  aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo
relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá
respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de
vejez.”(subrayas ajenas al texto)
Con el penúltimo inciso, el grupo de
servidores públicos retirados que recibían los beneficios de la Ley 790 ya no
está configurado por las personas retiradas desde el 1º de septiembre de 2002,
hasta el 27 de junio de 2003 –fecha en la cual vencían las facultades
extraordinarias conferidas en la Ley 790-, sino por aquéllas que lo fueron
hasta el 31 de enero de 2004. Con el último inciso, el programa de mejoramiento
de competencias laborales se delimitó en el tiempo, extendiéndose hasta el 31
de enero de 2004.
Así las cosas, la norma transcrita
deroga, tácitamente, la restricción del grupo de población beneficiada con el
reconocimiento económico y con los programas de mejoramiento de competencias
señalados en el artículo 13 de la Ley 790 de 2002, dejando a esta norma que
inicialmente fijó la  delimitación de los beneficiados sin producir efectos, al
ampliar el espectro de los sujetos eventualmente cobijados.
El aparte demandado, además de haber
sido derogado, no sigue produciendo efectos, toda vez que el 26 de junio de
2003 -un día antes de que venciera la fecha límite para que quienes fueran
desvinculados obtuvieran los beneficios- entró en vigencia la Ley 812 de 2003
y, por tanto, se extendió el plazo para obtener la ayuda; en consecuencia,
ninguna persona desvinculada con posterioridad al 27 de junio y antes del 31 de
enero de 2004 -nueva fecha establecida- se está viendo afectada por el aparte
cuestionado.
En esta medida, la Corte se inhibirá
de pronunciarse sobre la afectación del derecho a la igualdad derivada del
artículo 13 de la Ley 790, en el aparte demandado.
4. Problema jurídico
La Sala observa que la demanda va dirigida
a cuestionar la vulneración del derecho a la igualdad en virtud de la fijación
de límites en el tiempo al Plan de Protección Social, adelantado paralelamente
a la Reestructuración de la Administración.
No obstante, si bien se demandan a la luz
de este cargo todos los apartes normativos, la Corte encuentra que la
vulneración al derecho a la igualdad es predicable sólo de los grupos
poblacionales expresamente señalados dentro de los apartes acusados.
Tales grupos solamente están indicados en el último inciso del artículo 8,
literal D, de la Ley 812 de 2003.
En este orden de cosas, la Sala se inhibirá
de pronunciarse sobre el penúltimo inciso del artículo 8, literal D, de la Ley
812 de 2003 y entrará a estudiar si el establecer un retroceso en la protección
social brindada a padres y madres cabeza de familia y a personas con
limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, y a su vez dar una
protección especial de mayor alcance a los individuos próximos a pensionarse desconoce
los mandatos derivados del artículo 13.
5. El Plan de Protección Social dentro del Programa de Renovación de
la Administración Pública
Uno de los propósitos establecidos desde
los inicios del presente Gobierno fue la Reestructuración de la Administración
como medio para mejorar la situación del fisco y poder realizar mayores gastos
de inversión. Esto se puede evidenciar en la Directiva Presidencial No 10, en
la cual se señala dentro de las acciones a corto plazo: “1.1.2. Austeridad.
Teniendo en cuenta la difícil situación  del fisco y de la economía nacional,
la administración pública deberá convertirse en ejemplo de austeridad. Para
ello se reducirá el costo del aparato del Estado, de la burocracia y de
los privilegios. Los recursos que resulten de este ahorro se invertirán en
proyectos social y económicamente productivos para la Nación.
Todo jefe de entidad deberá racionalizar
el personal de libre nombramiento y remoción, eliminar las vacantes sin
apropiación presupuestal no provistas en el último mes, agilizar los trámites
para la judicialización y restringir las horas extras, los teléfonos celulares
y los vehículos oficiales. Para que la dimensión de la fuerza laboral de la
administración sea adecuada, estas medidas inmediatas deberán complementarse
con la fijación de una meta de reducción de los costos de funcionamiento con la
que deberá comprometerse el Gobierno en su totalidad ”[3]. (subrayas ajenas al texto)
No obstante, de manera paralela se previó,
desde la misma Directiva, que “la política del  ‘retén social’ deberá
aplicarse en los procesos de reforma: se garantizará la estabilidad laboral de
las madres solteras cabeza de familia, los discapacitados y los servidores
próximos a ser pensionados. Igualmente, se establecerá y reglamentará un
sistema de bonificación para la rehabilitación de los servidores del Estado
cuyo cargo sea suprimido como consecuencia del proceso de reforma de la
administración pública.”[4]
Como se puede observar, a manera de alivio a la afectación laboral
particularizada derivada de la reforma, se previó un Plan de Protección Social.
Así las
cosas, Renovación de la Administración y Plan de Protección Social tendrían una
relación de causalidad y coetaneidad.
6.
Limitaciones del otorgamiento de los beneficios del Plan de Protección Social
–desconocimiento del mandato de trato diferenciado positivo-
6.1. A
pesar de que el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 estableció una protección
laboral reforzada a madres y padres cabeza de familia y discapacitados
(personas con limitación física, mental, visual o auditiva) sin establecerle
límite temporal,  la Ley 812 de 2003 sí lo fijó.
En efecto, la Ley 812 de 2003, que
entró en vigencia el 23 de junio de ese año, en su artículo 8, literal D., en
el último inciso señala que “Conforme con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el artículo 8 de la
Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas
de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo 12 de la
ley, así como la protección especial establecida en el título 12 de la [Ley
790],  aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con
los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el
reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez.”(subrayas ajenas al
texto)
6.2. El artículo 13 constitucional contiene
un mandato de trato diferenciado que se caracteriza por el deber en cabeza del
Estado de promover y proteger a los más desfavorecidos. Este mandato es
desarrollo claro de la igualdad material que busca brindar igualdad en las
oportunidades a través de acciones positivas. La acepción de la igualdad como
igualdad material está altamente emparentada con los derechos de contenido
social. Esta Corporación ha reconocido que existe un mandato de desarrollo
progresivo de este tipo de derechos y que una vez logrados avances en su
protección existe, prima facie, una prohibición de retroceso.
Recientemente, la Corte señaló: “el mandato de progresividad [en el
desarrollo de los derechos sociales] implica que una vez alcanzado un
determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es
constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad.”[5]
La Sala observa que con la modificación del
artículo 12 de la Ley 790 de 2003 introducida por el legislador se presentó un
retroceso en la protección del derecho al trabajo de los empleados de las
entidades reestructuradas que presentaban alguna discapacidad o eran padres o
madres cabeza de familia. Tal retroceso en la protección de los derechos
sociales se suma al desconocimiento del mandato dirigido al Estado de “prote[er]
especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental,
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.”(art. 13 C.P.).
Si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los
derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se
presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los
cuales son titulares personas con especial protección constitucional.
Así las cosas, el legislador desconoció
tanto la prohibición de retroceso en la protección como el mandato de trato
diferenciado derivado del artículo 13 C.P.. En el numeral 8. de la Sentencia,
la Corte analizará detalladamente si tal conducta deriva en la inexequibilidad
de la medida acusada.
7. Desconocimiento del mandado de trato paritario a la luz de un
criterio potencialmente discriminatorio
7.1. La Corte ya ha encontrado que el
señalamiento de una fecha determinada para delimitar los titulares de un
beneficio no es contrario a la Constitución si los grupos de personas que
obtienen el beneficio se encuentran bajo supuestos de hecho diferentes a los
que no lo perciben.  En la Sentencia C-489/00, Magistrado Ponente Carlos
Gaviria Díaz, se analizó la constitucionalidad del aparte subrayado del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989:
“LEY 91 DE 1989
"Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
el Magisterio"
(…)
"Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente ley el
personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad
al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
1. (…)
2.Pensiones
a) Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980,
que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás
normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegasen a tener
derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con
la totalidad de los requisitos.
Esta pensión
seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al
decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación,
aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
b) Para los
docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados y para aquellos que se nombran a partir del 1 de enero de 1990,
cuando se cumplan los requisitos de la ley se reconocerá sólo una pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos
pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público
nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a la mesada
pensional. (...)”
En criterio del demandante, el aparte
subrayado violaba el artículo 13 constitucional, toda vez que dejaba,
injustificadamente, sin el beneficio de la pensión gracia a los maestros
vinculados después del 31 de diciembre de 1980. La Corte encontró que tal diferenciación
no era injustificada, toda vez que antes del 31 de diciembre existían dos
regímenes de vinculación de docentes y sólo a uno de estos, a manera de
compensación se le reconocía la pensión gracia. Después de la mencionada fecha
la ley eliminó tal diferenciación de desvinculación desapareciendo, por tanto,
la justificación para el otorgamiento de la pensión gracia. De lo anterior se
desprendía que los profesores vinculados con posterioridad a la fecha demandada
estaban en circunstancias diferentes a los vinculados previamente y por tanto,
era constitucionalmente válido otorgarles un trato diferencial. Señaló la Corte
en esta ocasión:
“si las
situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y
quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro,
entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las
consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron
en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya
exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los
apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.”
A pesar de que la norma fue declarada
exequible, tal decisión se condicionó a que se entendiera que las situaciones
jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar
en vigencia la Ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedaban
a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que
el legislador no podía desconocer.
Como se indicó,  de la mencionada
Sentencia se debe destacar que es posible establecer fechas que delimiten
grupos poblacionales que obtienen determinado beneficio si estos se encuentran
en circunstancias diversas.
7.2. No sucede lo mismo con el
establecimiento de límites que implican un trato diferenciado a personas bajo
supuestos de hecho con semejanzas relevantes. En este orden de cosas, la Sala
observa que, además de generarse un retroceso en materia de protección laboral
a personas en estado de debilidad manifiesta a través del artículo 8, literal
D., último inciso, de la Ley 812, se creó un trato diferencial.
El trato diferencial consiste en la
creación de una situación privilegiada para las personas próximas a
pensionarse  frente a las madres y padres cabeza de familia y las personas
discapacitadas afectadas por la Reestructuración de la Administración. Lo
anterior, puesto que a las primeras no se les limitó la protección brindada por
la Ley 790, artículo 12, mientras que a las segundas se les fijó un límite en
el tiempo no establecido en la mencionada norma. Corresponde a la Sala analizar
si tal trato diferencial constituye una discriminación prohibida a la luz del
mandato de trato paritario derivado del artículo 13.
Para analizar si tal trato
diferencial constituye una vulneración se debe establecer, primero, si los
sujetos entre los cuales se presenta el trato diferencial están bajo iguales
supuestos que impliquen un trato igual. La Sala observa que si bien
materialmente se trata de sujetos con características diversas -en virtud de
que una madre cabeza de familia no tiene las mismas calidades que un
discapacitado o un sujeto próximo a pensionarse- jurídico-constitucionalmente
están en igual posición, a saber, son sujetos con especial protección
constitucional en virtud de su estado de debilidad manifiesta (art. 13
constitucional).
En efecto, según el artículo 43
constitucional, “el Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia”;
el artículo 47 de la Constitución señala que “el Estado adelantará una
política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran”; esta disposición se ve complementada con el
artículo 68 constitucional que fija que “la erradicación del analfabetismo y
la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, (...) son
obligaciones especiales del Estado”; por su parte, la Corte Constitucional
ha señalado que el legislador,  en caso de tránsito legislativo, debe velar por
la protección de los sujetos próximos a pensionarse. En efecto, esta
Corporación, mediante Sentencia C-789/02, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar
Gil, precisó que aunque la protección a los derechos adquiridos tiene rango
constitucional, y no así la de las meras expectativas, el legislador no puede
ser ajeno a las esperanzas de quienes están próximos a adquirir una pensión,
razón por la cual los cambios que se presenten deben respetar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, puesto que se trata de expectativas
legítimas.  En fallo reciente, Sentencia C-754/04, Magistrado Ponente Álvaro
Tafur Galvis, se reiteró el criterio de necesidad de cambios razonables y
proporcionales en los regímenes de pensiones, establecido en la Sentencia
C-789/02, con lo cual se protegió de manera especial a los sujetos próximos a
pensionarse.
Una vez fijada la protección diferenciada
que se le está brindando a sujetos en igual posición jurídico-constitucional
que a su vez –como ya se analizó implica un retroceso en la protección a
sujetos en estado de debilidad manifiesta-, la Sala entrará a determinar la
validez de tal tratamiento.
8. Aplicación del test estricto de
razonabilidad cuando la medida legislativa afecta principalmente a personas en
condiciones de debilidad manifiesta
En la Sentencia C-673/01, Magistrado
Ponente Manuel José Cepeda Espinosa, esta Corporación abordó el estudio del
tipo de test que se debe aplicar en caso de que la medida restrictiva afecte a
personas con especial protección constitucional por su debilidad manifiesta. Al
respecto dijo la Sala:
“la Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en
ciertos casos, como por ejemplo 1) cuando está de por medio una clasificación
sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones
de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando
la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad
manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo
a la toma  de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida
que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta
gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se
examina una medida que crea un privilegio.
Con respecto
al test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la
constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo
e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo
adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda
ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test
estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad
en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el
cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios
de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales por la medida.”(subrayas ajenas al texto)
Como la medida estudiada por la Corte implica afectación de personas
en estado de debilidad manifiesta, la Sala entrará a aplicar el test estricto
de razonabilidad al último inciso del literal D, del artículo 8, Ley 812.
Primero se debe establecer si el fin perseguido por el aparte normativo acusado
es legítimo, importante e imperioso. Los intervinientes coinciden en señalar
que el fin perseguido por el límite en el otorgamiento de la protección es la
eficiencia en el uso de los recursos fiscales del Estado.  En su criterio,
puesto que el límite se fija en el marco de un proceso de reestructuración de
la administración que busca disminuir el aparato burocrático del Estado, para
así aminorar los costos innecesarios en el funcionamiento de sus entidades, es
necesario que el Plan de Protección Social que se estableció para aminorar los
perjuicios sociales de la reestructuración que recaían sobre los empleados
desvinculados en estado de debilidad manifiesta no se extienda indefinidamente.
De otra manera, terminaría siendo contraproducente al efecto buscado de
reducción del gasto.
La Sala encuentra que la búsqueda de la eficiencia en el gasto
estatal es un fin legítimo a la luz de la Constitución. En efecto, dentro de
los principios de funcionamiento de la administración se encuentra expresamente
señalada la eficacia (art. 209 C.P.) –íntimamente ligada con la eficiencia[6]-; por otro lado, como
criterio de la prestación de los servicios públicos se encuentra la eficiencia
(art. 365 C.P.). Además, la eficiencia en el manejo de los recursos estatales
es de tal trascendencia que se previó la existencia de un órgano de control de
la gestión fiscal, a saber, la Contraloría cuya vigilancia incluye “un
control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia,
la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (...)”[7] (art.
267 C.P.).
A esto se añade que la Corte al analizar la constitucionalidad de
normas que procuran una mayor eficiencia en el gasto público ha reconocido como
válido tal fin. Por ejemplo, en la Sentencia C-527/94, Magistrado Ponente
Alejandro Martínez Caballero, que analizaba la Ley 73 de 1993 “Por la cual
se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y empleados de la
Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones” se
dijo: “ (...) el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos
de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de
interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función
pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser
necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.  Por consiguiente, cuando
existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en
una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan
oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder
ante el interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la
estructura y la planta de personal de la Contraloría a las nuevas funciones que
le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado protegido
por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es
titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por
la prevalencia del interés general.”
Igualmente, en
sentencias de tutela, la Corporación ha encontrado legítimo el fin de la
eficiencia en el manejo de los recursos públicos para adelantar procesos de
reestructuración de entidades. Así, en los fallos T-729/98, Magistrado Ponente
Hernando Herrara Vergara y T-1020/99, Magistrados Ponentes Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa, donde se estudiaba la validez -dentro de un
proceso de reestructuración de una entidad pública- de despidos  de
funcionarios que tenían fuero sindical se encontró que: “prevalece el
interés general, que efectivamente tiene la colectividad en que haya
racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se
racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión
pública,  lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis
en las finanzas de los entes territoriales.”[8]
(subrayas ajenas al texto)
Posteriormente,
en la Sentencia T-069/01, Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis, se consideró
válida la desvinculación laboral de varios funcionarios que habían optado por
el régimen retroactivo de cesantías, toda vez que se encontró que el móvil de
su separación de la entidad era la búsqueda de la eficiencia en el manejo de
los recursos de ésta, puesto que los costos que implicaban la permanencia de
éstos eran mayores a los derivados de los empleados cobijados por otro régimen
de cesantías. Con respecto a la legitimidad de la búsqueda de la eficiencia se
dijo en la Sentencia de tutela: “Son pues plenamente válidas  y acordes con
los principios constitucionales las razones de eficacia y eficiencia invocadas
en el marco de la consecución de los fines del Estado.
No debe
olvidarse de otro lado que como lo recuerda el artículo 365 de la Constitución
Política  “Los servicios públicos  son inherentes a la finalidad social del
Estado” y  es deber de este “asegurar su prestación  eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional”[9].
Y que en este caso, el servicio público de salud, no escapa  a dicho
imperativo.”[10]
(subraya ajenas al texto)
A tal legitimidad constitucional se suma el hecho de la importancia
que un manejo eficiente tiene para el funcionamiento del Estado en general. En
efecto, sin eficiencia en el manejo de los fondos sería imposible realizar, a
futuro, una actividad en pro de los fines del Estado en general y de los
derechos de sus asociados en particular, puesto que al no reducirse los gastos
de funcionamiento es altamente complejo incrementar los de inversión.
Por último, teniendo en cuenta que lo imperioso es aquello de
carácter prioritario para la sociedad o el Estado[11], se observa que, en el
programa del actual Gobierno, desde la Directiva Presidencial No 10 –cuyos
aspectos relevantes fueron trascritos anteriormente[12]-, se fijó como una de
las principales metas la disminución del déficit fiscal (austeridad) generado,
entre otros aspectos, por el alto rubro destinado a los gastos de
funcionamiento, sin el respectivo incremento de los ingresos corrientes.
Segundo, es preciso fijar si la medida, es adecuada y necesaria. Es
decir, si a través del medio utilizado se puede conseguir el fin perseguido y
si tal medio no puede ser reemplazado por otro que con igual efectividad en la
consecución del fin logre afectar en una menor medida los derechos de las
personas cubiertas con la disposición legislativa. Como ya se mencionó, el
medio utilizado fue el establecimiento de un límite al Plan de Protección
Social que cubría a los discapacitados y padres y madres cabeza de familia sin
posibilidades económicas. Así, ya no se protegería la estabilidad laboral de
éstos de forma indefinida, como lo señalaba el artículo 12 de la Ley 790, sino
hasta el 31 de enero de 2004, fecha en la cual tales personas podían ser
desvinculadas. Esto reduciría los gastos en el pago de salarios y prestaciones
sociales de los funcionarios afectados por la reestructuración que se habrían
dado de no existir tal límite. La medida es adecuada en cuanto, disminuir el
gasto de funcionamiento en el pago de los empleados repercute de manera directa
en un menor gasto en términos generales y un redireccionamiento de lo ahorrado
para gastos de inversión, lo que cierra el círculo de la actuación eficiente.
Con respecto a la necesidad de la medida, la Sala observa que si
bien podría buscarse un medio que afectara menos los derechos de los
desvinculados en estado de debilidad manifiesta, por ejemplo, a través de la
remoción de la fecha límite, no se conseguiría igual realización de la
eficiencia, puesto que los gastos que implicaría una estabilidad ilimitada
serían mucho mayores a los la estabilidad con término fijo alcanzable a corto
plazo. Ahora bien se podría pensar que la  medida de la determinación de un
plazo límite para la protección laboral no sería necesaria, puesto que con una
medida consistente en un retiro y el consecuente pago de indemnización se ven
garantizados tanto los derechos de los trabajadores con debilidad manifiesta
como la eficiencia en el manejo de los recursos públicos. No obstante, si bien
los sujetos de especial protección obtendrían un beneficio con la
indemnización, éste sería mucho menor al otorgado por la estabilidad. En efecto
la permanencia en una labor no sólo tiene beneficios pecuniarios, sino
psico-sociales. En la Sentencia C-023/94, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo
Mesa, la Corte abordó la trascendencia que tiene la permanencia en un empleo
para la proyección social de la persona y la imposibilidad de equiparar los
beneficios derivados de una indemnización por despido a la permanencia en un
trabajo. Dijo la Corporación: “La estabilidad en el empleo tiene un doble
fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de seguridad. Por un lado,
garantizar un medio para el sustento vital y, por otro, garantizar la
trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atención a
la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el
trabajo además de la remuneración: posición ante la sociedad, estimación,
cooperación y desarrollo de su personalidad. De ahí que sea totalmente
irrisoria en algunos casos la compensación por despido injustificado, por
cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el individuo espera de su
actividad laboral, como medio de trascendencia social.”
Así las cosas, la Sala no encuentra una medida a través de la cual
se pueda lograr una igual o mayor realización del fin de la eficiencia y un
idéntico beneficio para los empleados desvinculados. Por tanto, la medida cuya
constitucionalidad se estudia es necesaria.
Pasa por último la Corporación a analizar si la medida es
proporcionada en estricto sentido. Es decir, si el beneficio logrado con la
medida es tanto mayor cuanto mayor sea la afectación de los intereses de los
sujetos afectados con ésta. Es en este último paso del test donde, en criterio
de la Sala se evidencia la inexequibilidad de la medida tomada por el
legislador.
En efecto, la afectación del derecho a la igualdad de las madres y
padres cabeza de familia y los disminuidos físicos, mentales y psíquicos es
grave, como se entrará a demostrar.
Es un hecho notorio que hoy en día los discapacitados y los padres y
madres cabeza de familia no son objeto de preferencia a la hora de contratación
laboral. Ciertamente, en procura de un eficientismo se busca contratar a
personas con capacidades físicas plenas que pueda producir en  mayor cantidad y
calidad en el menor tiempo posible, característica que no reúnen, en términos
generales, los limitados físicos, mentales, visuales o auditivos; además, se
busca que la disposición de tiempo mental y físico sea plena, e  incluso mayor
a la del tiempo reglado de trabajo, cuando las necesidades de la empresa así lo
impliquen, rasgo que, en términos generales, madres y padres cabeza de familia,
que deben velar por la seria responsabilidad del manejo del núcleo familiar, no
tienen. Así las cosas, es casi nula la posibilidad de que las personas con
estas características que fueron desvinculadas en el proceso de
Reestructuración de la Administración consigan trabajo. Esto, en primera
medida, afecta sus ingresos monetarios. La disminución de ingresos es aún más
grave para este tipo de personas por los altos costos médicos que, en la
mayoría de ocasiones, implica el manejo de la limitación, o las erogaciones que
conlleva el manejo de una familia –las cuales, para quienes son cabeza de esta
institución, están exclusivamente a su cargo-.
Además, así estas personas hayan recibido una indemnización en el
momento de su desvinculación, el dinero de ésta no equivale al salario que, de
manera indefinida, ellos seguirían recibiendo de continuar vinculados
laboralmente. Lo anteriormente señalado permite afirmar que se deriva una
consecuencia grave del trato diferenciado radicada en la afectación del mínimo
vital de los desvinculados en estado de debilidad manifiesta.
Por otro lado, se generaría una consecuencia desventajosa en el
derecho a la seguridad social en salud y en pensiones, puesto que ya no
tendrían soporte del empleador en la cotización de los aportes a la segunda y
perderían la continuidad y seguridad de la cancelación de los aportes de la
primera que se ve plenamente garantizada con el pago de un salario.
A las consecuencias desventajosas en materia de seguridad social y
mínimo vital se añaden los perjuicios al libre desarrollo de la personalidad
derivados del trato diferencial. En efecto, como se señaló en la Sentencia
C-023/94, arriba citada, el trabajo no tiene como única recompensa la
monetaria, sino la proyección social del individuo y la búsqueda diaria de un
móvil, parte integrante de un plan de vida. En el caso de las personas con
limitaciones, es verdaderamente relevante la posibilidad de desarrollo social a
través de una ocupación laboral, puesto que, de otra manera, generalmente, son
objeto de ciertas discriminaciones o subestimaciones por parte de la comunidad
que los rodea. Ahora bien, el hecho de que sea más relevante para las personas
con limitaciones no implica que deje de ser altamente importante para una
persona con salud plena, como lo puede ser una madre o un padre cabeza de
familia.
A la grave afectación de los sujetos objeto de discriminación se
contrapone un beneficio medio en la eficiencia en el gasto público. En efecto,
la reestructuración de la administración implicó el despido de un número de
personas que, en términos generales, es considerablemente mayor al porcentaje
de individuos que se vio beneficiado con el denominado “retén social”. En esta
medida, el fin buscado, a saber la eficiencia en el manejo de los fondos
públicos, comparativamente hablando sólo obtendría un beneficio medio de
mantenerse vigente el límite. Este beneficio medio, y no grave, se confirmaría
si se tiene en cuenta que, en mayor o menor medida, la desvinculación de los
funcionarios también representaba productividad para la entidad a la cual
estaban vinculados lo cual implica que para determinar el efectivo aumento en
la eficiencia de la Administración se debe realizar una sumatoria entre la
productividad que pierde con la desvinculación y la erogación que deja de
realizarse en virtud de la desvinculación del funcionario. Al realizar ésta se
disminuiría el beneficio conseguido para la eficiencia.
Aplicando la regla de la ponderación según la cual para que una
limitación sea exequible el grado del beneficio del fin buscado por el
legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del principio
constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de enero de 2004
establecido en el último inciso del artículo 8, literal D, de la Ley 812 de
2003 es inexequible.
Al juicio anteriormente adelantado, vale la pena agregar que la
norma que ahora se declara inexquible ya había sido inaplicada por
inconstitucional, a través de la excepción de inconstitucionalidad. La
Sentencia T-792/04, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, estudió un caso
de una Mecanógrafa de Telecom. con 47% de incapacidad laboral, quien a su vez
era madre cabeza de familia, la cual fue desvinculada después del 31 de enero
de 2004, en aplicación del límite de la protección laboral especial fijado en
el Decreto 190 de 2003, reiterado en la Ley 812. La accionante solicitaba se
mantuviera la especial protección laboral fijada, sin límite de tiempo, en la
Ley 790.
Después de analizar que dentro de la
población en general existen personas con protección constitucional reforzada
(entre ellos los niños, las madres cabeza de familia y los discapacitados), la
Sala de Revisión estudió, de manera sistemática, el límite de aplicación en el
tiempo fijado por el Decreto 190 de 2003, artículo 16, a la protección
establecida en la Ley 790, y por la Ley 812 de 2003, artículo 8, literal D,
último inciso. Para la Sala de Revisión, el plazo fijado por este inciso
contrariaba el derecho a la igualdad, en virtud de que si bien a la protección
especial laboral de los sujetos próximos a pensionarse no le establecía el
límite del 31 de enero de 2004, sin razón suficiente, sí se lo fijaba a las
madres y padres cabeza de familia y a los discapacitados. Por tanto, concedió
la tutela aplicando de manera directa la Constitución al caso concreto.
9. La protección laboral reforzada
no es de carácter absoluto
9.1. No existe, en estricto sentido,
un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a permanecer determinado
tiempo en cierto empleo[13].
No obstante, en virtud de las particulares garantías que  señala la
Constitución, alguno sujetos tienen especial protección a su estabilidad
laboral. Es el caso de las mujeres en estado de embarazo, los trabajadores
aforados, y las personas limitadas –por la debilidad manifiesta en que se
encuentran -.
En varios pronunciamientos, la Corte
ha señalado que la protección laboral reforzada no es de carácter absoluto. Lo
anterior implica que si bien estos sujetos no pueden ser despedidos sin
motivación alguna, y mucho menos cuando el motivo de la desvinculación sea la
razón que los hace merecedores de la especial protección laboral, sí lo pueden
ser cuando exista justa causa para esto y tal despido se dé bajo los
parámetros del debido proceso.
En este orden de ideas, si bien estos
sujetos constitucionalmente cualificados pueden ser desvinculados de su cargo,
corresponde al empleador demostrar que existió una justa causa de despido que
lo motivara. De no probarse por parte del empleador uno de estos motivos legalmente
señalados en el régimen laboral, el despido se entenderá inválido. Además, el
despido no puede darse con la sola mediación de la voluntad justificada del
empleador. Para algunos de los sujetos de especial protección se requiere, por
ley, una autorización de la oficina del trabajo. La jurisprudencia que ha
abordado los aspectos arriba señalados es amplia.
Con respecto a la carga de la prueba, la
Sentencia T-427/92, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, la cual conoció
del despido de una persona que alegaba merecer una especial protección
laboral, fue clara en señalar que la carga de probar que el despido corresponde
a una justa causa corresponde al empleador. Señaló este fallo: “La especial
protección de ciertos grupos y personas por parte del Estado tiene como
consecuencia la inversión de la carga de la prueba cuando la constitucionalidad
de una medida administrativa sea cuestionada por afectar los derechos
fundamentales de la persona directamente perjudicada. En dicho evento, es a la
administración a quien corresponde demostrar  por qué la circunstancia o
condición de desventaja de la persona protegida por el Estado no ha sido
desconocida como consecuencia de su decisión.”[14]
Como ejemplo del deber del respeto al
debido proceso en caso de personas con especial protección laboral por el hecho
de ser discapacitadas se destaca la Sentencia C-531/00, Magistrado Ponente
Álvaro Tafur Galvis. En esta ocasión se estudiaba la constitucionalidad del
art. 26 de la Ley 361 de 1997 que consagraba una especial protección a los
discapacitados, la cual, en términos del demandante, no era suficiente. La
Corte encontró que tratándose de despido de personas discapacitadas (disminuidos
físicos, sensoriales y síquicos) éste no se podía dar sin justa causa, el
empleador debía pedir siempre autorización a la oficina del trabajo y, además,
pagar 180 días de salario devengado, sin perjuicio de la indemnización que le
correspondiera por ley. Dijo la Corporación:
“Para la consecución de esos fines, la efectividad del
ejercicio del derecho al trabajo, como ocurre para cualquier otro trabajador,
está sometida a la vigencia directa en las relaciones laborales de unos
principios mínimos fundamentales establecidos en el artículo 53 de la Carta
Política. Cuando la parte trabajadora de dicha relación está conformada por un
discapacitado, uno de ellos adquiere principal prevalencia, como es el
principio a la estabilidad en el empleo, es decir a permanecer en él y de gozar
de cierta seguridad en la continuidad del vínculo laboral contraído, mientras
no exista una causal justificativa del despido, como consecuencia de la
protección especial laboral de la cual se viene hablando con respecto a este
grupo de personas.
Tal seguridad
ha sido identificada como una “estabilidad laboral reforzada” que a la vez
constituye un derecho constitucional, igualmente predicable de otros grupos
sociales como sucede con las mujeres embarazadas y los trabajadores aforados, en
la forma ya analizada por esta Corporación.”
La Sentencia
T-1040/01, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil[15], recordó que existe
una protección laboral reforzada para los discapacitados, lo cual implica que
no pueda haber despido sin justa causa –cuya existencia le corresponde probarla
al empleador-.
Conservando los mismos parámetros de
protección laboral reforzada, la Sentencia T-519/03, Magistrado Ponente Marco
Gerardo Monroy Cabra, conoció de un despido de un trabajador que padecía
cáncer de piel que se había dado a sin justa causa. Como la Sala de Revisión
encontró que el verdadero motivo del despido había sido la discapacidad, ordenó
su reintegro. No obstante dejó en claro que de existir justa causa, con el
respeto al debido proceso, sí podía darse el despido. Dijo el Fallo:
“se puede
afirmar que (i) en principio no existe un derecho fundamental a la estabilidad
laboral; sin embargo, (ii) frente a ciertas personas se presenta una
estabilidad laboral reforzada en virtud de su especial condición física o
laboral. No obstante, (iii) si se ha presentado una desvinculación laboral de
una persona que reúna las calidades de especial protección la tutela no
prosperará por la simple presencia de esta característica, sino que (iv) será
necesario probar la conexidad entre la condición de debilidad manifiesta y la
desvinculación laboral, constitutiva de un acto discriminatorio y un abuso del
derecho. Por último, (v) la tutela sí puede ser mecanismo para el reintegro
laboral de las personas que por su estado de salud ameriten la protección
laboral reforzada, no olvidando que de presentarse una justa causa podrán
desvincularse, con el respeto del debido proceso correspondiente.”(subrayas
ajenas al texto)
Finalmente, la Sentencia T-469/04,
Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, brindó protección laboral reforzada a
un portador de VIH a quien, por el sólo hecho de la terminación de un contrato
a termino fijo desvinculó laboralmente al actor, sin la demostración de una
causal objetiva que justificara su actuar. No obstante, recordó la Corporación
que la protección laboral reforzada no era de carácter absoluto. Dijo la
mencionada Sentencia:
“Claro está,
ni los principios de estabilidad laboral y de solidaridad deben entenderse como
generadores de un deber perpetuo en cabeza del accionado, pues ello sería una
carga irrazonable e incompatible con otros valores también protegidos como la
autonomía y la libertad de los particulares para actuar. Sin embargo, sí
exige que el empleador hubiese demostrado las circunstancias objetivas que
súbitamente motivaron la no renovación del contrato laboral.” (subrayas
ajenas al texto)
Así las
cosas, se puede concluir que de existir una justa causa para el despido de las
personas que tienen protección laboral reforzada, la cual corresponde probar al
empleador, con el respeto al debido proceso, puede terminarse la vinculación
laboral de este tipo de personas con especial protección. Estos parámetros son
aplicables al amparo laboral especial brindado en el Plan de Protección Social
adelantado en el proceso de Reestructuración de la Administración.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- INHIBIRSE
de fallar sobre la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 790 de 2002
en el aparte que señala “y hasta el vencimiento de las factultades
extraordinarias que se confieren en la presente ley.”, por carencia actual
de objeto, según lo indicado en el numeral 3 de la presente Sentencia.
SEGUNDO. – INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del aparte demandado del
artículo 8, literal D., penúltimo inciso en el aparte que señala “y hasta el
31 de enero de 2004.”
TERCERO. – DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 8, literal D. último inciso en el aparte que señala “aplicarán
hasta el 31 de enero de 2004”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la
presente sentencia por encontrarse en comisión debidamente autorizada por la
Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] Los beneficios comprendidos por el
Programa de mejoramiento de las competencias laborales están descritos en la
Cartilla del Plan de Protección Social http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_General/Renovacion_Estado/Cartilla_PPS_completa.pdf
[2] En Sentencia C-1039/03, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del aparte
del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 que establecía una especial protección a
las madres cabeza de familia durante los procesos de reestructuración de la
administración, consistente en la estabilidad laboral reforzada de éstas. Esta
Corporación encontró que, en principio, proteger a las madres cabeza de familia
y no a los padres cabeza de familia no era contrario a la Constitución, toda
vez que dentro del texto de la Carta expresamente se establecía un plus  de
protección a las madres en tal estado. Sin embargo, la Corte encontró que los
casos de las madres cabeza de familia y los padres cabeza de familia se
asemejaban en que lo que perseguían, en definitiva, era la especial protección
a los hijos de éstos, a los cuales se debería amparar, independientemente de
quién estuviera a cargo de ellos. Al existir este factor común, las semejanzas
entre las dos circunstancias eran más relevantes y se hacía imperioso extender
la protección a los padres cabeza de familia. En consecuencia, el aparte
demandado se declaró exequible de manera condicionada a que se extendiera el
beneficio a los padres en iguales circunstancias.
[3] Diario Oficial No 44907, del 21 de
agosto de 2002, p. 2
[4] Ibídem
[5] Ver Sentencia C-038/04, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. En esta ocasión se analizaba el retroceso en la protección
laboral a las personas vinculadas a través de contrato de aprendizaje.
[6] Puesto que para que el proceso sea
eficiente tiene que cumplir su finalidad, es decir, debe ser eficaz.
[7] Subrayas ajenas al texto
[8] Ver Sentencia T-1020/99
[9] Subrayado fuera de texto.
[10] No obstante, en esa Sentencia se dejó
claro que el hecho de que la actuación fuera legítima no implicaba que a los
funcionarios no se les debiera indemnizar, como forma de no hacer soportar en
éstos toda la carga de la adecuación del Estado.
[11] Ver Sentencia C-445/95, Magistrado
Ponente Alejandro Martínez Caballero
[12] Ver numeral 5 de la Sentencia
[13] Ver Sentencia T-427/92, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[14] En esta ocasión no se tuteló el derecho
del accionante, puesto que este no demostró estar en situación de minusvalidez.
Por tanto no se debió haber invertido la carga de la prueba para la
declaratoria de insubsistencia. La misma posición jurisprudencial fue reiterada
en la Sentencia T-441/93, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Este fallo conoció de un caso en el cual
la accionante, quien se desempeñaba como mensajera interna de la empresa
accionada, comenzó a sufrir de un fuerte dolor en sus rodillas, motivo por el
cual el médico de la empresa le recomendó mantener quietud y solicitó a la
empresa la trasladara a un cargo que no implicara tanto movimiento. Al
comienzo, la empresa no atendió la solicitud de la empleada, motivo por el cual
ella, debiendo mantener el empleo, se enfermó aún más. Posteriormente se le
trasladó de cargo, pero para esto no le dieron la suficiente capacitación;
además, la nueva labor también le implicaba un esfuerzo físico perjudicial.
Finalmente, la empresa la despidió sin justa causa pagándole la respectiva
indemnización. La Sala, después de recordar que en estos casos se presentaba
una estabilidad laboral reforzada, señaló que para que ésta se garantizara
debería estar probado que el despido sin justa causa se debió a la limitación
física presentada. Acto seguido, afirmó que al estar probado que el despido sin
justa causa se debía al problema de salud se había producido un abuso del
derecho por parte del empleador.