T-760-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-760/05
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Mecanismo judicial idóneo para ordenar la
ejecución del gasto debidamente aprobado
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para el pago
oportuno de salarios cuando se afecta el mínimo vital
ACCION DE TUTELA-Hecho superado
Referencia: expediente T-1079874
Acción de
tutela instaurada por Pedro Antonio Plaza Aldana, en calidad de Personero
Municipal de Caimito, Sucre, contra Alejandro De La Ossa Montiel, Alcalde del
mencionado Municipio.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil cinco
(2005).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por
el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, que, en segunda
instancia, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Caimito, Sucre, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. El ciudadano Pedro Antonio Plaza Aldana interpuso
acción de tutela contra el Alcalde del Municipio de Caimito, Sucre, Alejandro
De La Ossa Montiel, con el objeto de que se ampararan sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, al pago oportuno, a
la salud y a la vida.
Hechos.
- El Municipio de Caimito, Sucre, le adeuda a la
Personería Municipal la suma de trece millones cuatrocientos veinticinco mil
pesos moneda corriente ($13.425.000.), por concepto de transferencias
correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2004, lo
cual consta en certificación expedida por el respectivo Tesorero Municipal,
visible a folio 39.
- En atención a que la Tesorería Municipal de Caimito
no ha girado oportunamente tales transferencias, el Personero Municipal ha
solicitado al Señor Alcalde la realización de dicho desembolso, petición que
aparece consignada a folio 14.
- Por lo
anterior, alega el actor que la Personería Municipal no ha podido cancelar los
salarios a sus empleados como tampoco ha podido realizar los aportes
parafiscales que por ley le corresponden, con destino al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar y a otras entidades.
Solicitud
de tutela.
2. El actor
considera que la Alcaldía de Caimito, al no realizar oportunamente las
transferencias correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre
a la Personería Municipal, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al
trabajo, al mínimo vital, al pago oportuno, a la salud y a la vida, ya que
dichos recursos son necesarios para que a éste se le cancele su salario como
Personero Municipal.
Manifiesta que
con el retardo en el giro de las transferencias se viola el principio que
señala que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado, entre los que se destaca pagar
las obligaciones laborales, por lo que éstas deben coordinar el ejercicio de
sus actividades.
Argumenta que
se le está infringiendo el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13
de la Carta Fundamental, ya que no es posible que entre los trabajadores se
establezcan discriminaciones o preferencia injustificadas. Así mismo, señala
que con el atraso en el pago de los mencionados rubros se vulnera el derecho al
pago oportuno, establecido en el artículo 53 constitucional.
Por otra
parte, asegura que, al dejar de percibir su salario y prestaciones sociales, se
le ha transgredido el derecho al mínimo vital, su derecho a la salud y su
derecho a la vida en condiciones dignas, en la medida en que sólo cuenta con
sus ingresos laborales para subsistir.
Pruebas
aportadas por el actor.
3.- Fotocopia
del acta de posesión como Personero Municipal (fl. 7).
-
Certificación expedida por el Tesorero del Municipio de Caimito con relación a
los meses adeudados por concepto de transferencias (fls. 38 a 39).
- Fotocopias
de oficios dirigidos por parte del Personero Municipal de Caimito, Sucre, a la
Alcaldía Municipal en los que se le requiere al Señor Alcalde para que realice
oportunamente el giro de las transferencias correspondientes a la Personería
Municipal (fls. 8 a 14).
Intervención
del ente accionado.
4. Ana
Carolina Herazo Sabbag, en su calidad de apoderada de la Alcaldía del Municipio
de Caimito, Sucre, respondió mediante escrito de fecha 23 de noviembre de 2004
el requerimiento que le hiciera el Juzgado Promiscuo Municipal de Caimito, con
relación a la tutela instaurada en contra de dicha entidad por el ciudadano
Pedro Antonio Plaza Aldana, en su calidad de Personero Municipal. En dicho
documento manifestó:
- Es cierto
que los meses de septiembre y octubre se han causado, pero que con referencia
al mes de noviembre sólo han transcurrido 23 días.
- Con relación
a los derechos de petición impetrados por el Personero Municipal para el pago
de las transferencias correspondientes a los meses de mayo, junio, julio y
agosto, la Alcaldía dio respuesta inmediata, consistente en el pago de dichos
rubros. Respecto a las peticiones referentes a los meses de septiembre y
octubre, se contestó a inicios del mes de noviembre la solicitud, indicándole
que dichas transferencias no habían podido ser realizadas pues los recursos
destinados para tal fin se encuentran embargados en razón de tutelas
instauradas por los docentes y de procesos ejecutivos que cursan ante el
Tribunal Administrativo de Sucre.
- La
Personería de Caimito cuenta sólo con dos trabajadores, los cuales, para lograr
la procedencia de acción de tutela por el no giro de trasferencias, deben probar
la afectación del mínimo vital. En el escrito presentado por el peticionario no
se demuestra de ningún modo la infracción de dicho derecho.
- Por último,
solicita se otorgue un período prudencial, superior a dos meses, para realizar
las respectivas transferencias, ante el agotamiento de los rubros
presupuestales de la vigencia del año 2004, y en este sentido, adelantar los
ajustes necesarios con referencia al nuevo presupuesto que se aprueba para la
vigencia del año 2005.
Sentencia
de primera instancia.
5.- El
conocimiento de la tutela correspondió, en primera instancia, al Juzgado
Promiscuo Municipal de Caimito, Sucre, el cual en sentencia del 2 de diciembre
de 2004, decidió declarar improcedente la tutela a los derechos fundamentales a
la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, al pago oportuno, a la salud y a la
vida, interpuesta por el ciudadano Pedro Antonio Plaza Aldana, en razón a que,
a su juicio, existen otros mecanismos de defensa judicial con los que cuenta el
accionante para lograr la protección de sus derechos, además, de que en el
presente caso no se encuentra probada la existencia de un perjuicio
irremediable que afecte el mínimo vital o alguno de los otros derechos
invocados por el demandante. Dicho Juzgado señaló lo siguiente:
- En el
presente caso, a pesar de la serie de derechos que considera vulnerados el
peticionario, lo que éste persigue en últimas es el pago de acreencias de
carácter laboral originadas en la no transferencia de recursos a la Personería
por parte de la Alcaldía Municipal.
- Con respecto
a la reclamación del pago de acreencias laborales, la Corte ha considerado por
regla general que la vía de tutela no es procedente, que el mecanismo viable es
la vía ordinaria laboral.
- Una de las notas
esenciales de la acción de tutela es la subsidiariedad, esto es que la misma no
puede remplazar los medios ordinarios de defensa con que cuenta el accionante
para obtener la protección de sus derechos.
- En este caso
en concreto, el peticionario cuenta con otros medios de defensa judicial que
resultan idóneos para lograr la protección de sus derechos, entre los que se
destacan el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria y la acción de
cumplimiento consagrada en la Ley 393 de 1997.
- Por otra
parte, no se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable
que afecte el mínimo vital o cualquiera de los otros derechos esgrimidos por el
actor, como tampoco se vulnera el principio de igualdad, en la medida en que
las transferencias a otras entidades no han podido ser efectuadas por idénticos
motivos.
- Por lo
anterior, concluye el juez que la tutela solicitada por el ciudadano Pedro
Antonio Plaza Aldana debe ser declarada improcedente.
Impugnación
del fallo de primera instancia
El peticionario
objetó el fallo de primera instancia, para lo cual alegó que la acción de
tutela es un procedimiento preferente y sumario, consagrado en el artículo 86
constitucional, mediante el cual se habilita a toda persona para reclamar ante
los jueces de la República la protección de sus derechos fundamentales, cuando
éstos resulten afectados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares encargados de la prestación de un servicio público.
Manifiesta que
en su caso, en razón del retardo de la Alcaldía en el pago de las
transferencias, se le infringieron sus derechos al mínimo vital, al trabajo, a
la igualdad, al pago oportuno, a la salud, a la integridad personal y a la
vida, ya que como Personero Municipal, depende de la remuneración derivada de
dichos rubros.
Sentencia
de segunda instancia.
El estudio de
la tutela correspondió en segunda instancia al Juzgado Promiscuo del Circuito
de San Marcos, Sucre, el cual en sentencia del 11 de febrero de 2005, decidió
confirmar el fallo de primera instancia por compartir en su totalidad los
argumentos señalados en esa oportunidad. En dicho sentido, señaló que:
- La
jurisprudencia de la Corte ha señalado en reiteradas ocasiones respecto al pago
de las prestaciones laborales, que la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para obtener el pago de tales acreencias, sino que el peticionario debe
acudir a la vía ordinaria para obtener la satisfacción de dichos cánones.
- En ese orden
de ideas, el peticionario posee otros medios de defensa judicial como son la
jurisdicción laboral ordinaria y la Ley 393 de 1997, razón por la cual no se
encuentra razón alguna para diferir de los criterios jurídicos planteados en
primera instancia.
Revisión
por la Corte Constitucional.
7.- Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Cuatro, mediante auto del 7 de abril
de 2005, dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico objeto de estudio.
2.- Corresponde a esta Sala de Revisión establecer (i) si la acción
de tutela interpuesta por el ciudadano Pedro Antonio Plaza Aldana, en su
calidad de Personero Municipal, en contra de la Alcaldía de Caimito, Sucre, es
procedente como mecanismo para que éste reclame el restablecimiento de sus
derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, al pago oportuno, a la
salud y a la vida honra, ante el retardo de la Alcaldía en el giro de las
transferencias correspondientes a la Personería Municipal, y, (ii) en el evento
de resultar procedente la acción, analizar si la demora en el pago de los
mencionados rubros, vulneró los derechos invocados por el actor.
Régimen de
procedibilidad de la acción de tutela
Tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción
de tutela tiene un carácter residual pues su procedencia está supeditada a que
el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus
derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. El alcance de esta disposición constitucional
fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al
regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero
que ésta no procederá “cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
De conformidad con la precisión introducida por esta
última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta
la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente
precisar su eficacia para la protección de los derechos fundamentales,
apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del
mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a
su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto hacer cesar la
vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente,
realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra
el solicitante.
Desde muy temprana jurisprudencia la Corte
Constitucional ha intentado precisar cuales son los requisitos que ha de reunir
el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la
protección de los derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-003 de 1992
sostuvo esta Corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del
artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio
de defensa judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la sentencia
T-006 de 1992,  se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la “acción
legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata
de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad la Corte
acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[1] para precisar las
características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para
desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser sencillo, rápido
y efectivo[2],
de conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional.
Criterios que han sido reiterados en
numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática
del artículo 86 de la Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha
entendido esta Corporación[3],
que han de existir instrumentos realmente idóneos para el amparo de los
derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria
y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[4], salvo que ésta sea
utilizada para evitar un perjuicio irremediable. Contrario sensu, es
posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no
se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos en juego,
caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de protección[5].
La existencia de otro medio de defensa judicial.
Ahora bien, en el presente caso encuentra la Sala que
es clara la existencia de otro medio de defensa judicial con el que cuenta el
peticionario para exigir el pago de las transferencias debidas a la Personería
Municipal por parte de la Alcaldía de Caimito, dicho mecanismo no es otro que
reclamar el respectivo giro a través de la acción de cumplimiento, consagrada
en la Ley 393 de 1997.
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que
incluida una apropiación en el presupuesto y la expedición de éste por la
Corporación Pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde
a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento. De
conformidad con lo anterior, se concluye que con la acción de cumplimiento
ejercitada no se pretende establecer un gasto, sino ejecutar uno establecido,
toda vez que el mismo ya fue reconocido y se encuentra presupuestado. De lo
expuesto se concluye que tratándose de movimientos presupuestales dentro del
presupuesto de rentas y gastos no siempre se trata del establecimiento de un
gasto, pues, se reitera,  podríamos estar frente a la ejecución de un gasto
cuyo establecimiento viene de tiempo atrás.[6]
En dicho sentido, ante las circunstancias
del caso que nos ocupa, es preciso determinar si la figura prevista por la Ley
393 de 1997 tiene la entidad suficiente para desplazar el ejercicio de la
acción de tutela, dado su carácter eminentemente subsidiario, respecto a lo
cual debemos decir que en principio la tutela resultaría improcedente para
solicitar el pago de las transferencias adeudadas por parte de la Alcaldía a la
Personería Municipal de Caimito, puesto que el peticionario debió formular
dicha solicitud por medio de acción de cumplimiento ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Sin embargo, es pertinente tener en cuenta,
que, si bien, el pago de transferencias presupuestales no puede catalogarse per
se como un derecho fundamental, su protección por medio de la acción de
tutela está reservada a aquellos casos en que el mínimo vital resulte vulnerado
o amenazado lo cual dependerá del estudio de las circunstancias fácticas del
caso concreto.
Bajo este contexto, encuentra la Sala que
dadas las especiales circunstancias en que se encuentra el ciudadano Plaza
Aldana, el no giro de los desembolsos correspondientes a las transferencias,
con los cuales se le efectúa el pago de su salario como Personero Municipal,
afecta su derecho al mínimo vital, puesto que sino se le cancela su sueldo se
entiende que éste no posee los ingresos necesarios y suficientes para vivir en
condiciones dignas, razón por la cual la acción de tutela interpuesta por éste
es completamente procedente.
Hecho superado.
De lo establecido a lo largo de la presente
providencia, la Sala colige que la acción de tutela interpuesta por el
ciudadano Pedro Antonio Plaza Aldana resulta viable, ya que, si bien, tuvo
origen en la falta de pago por parte de la Alcaldía de Caimito de las
trasferencias correspondientes a la Personería Municipal, esto
indefectiblemente trae como consecuencia la no cancelación de los respectivos
salarios y, por ende, la afectación del mínimo vital.
Con todo, según certificación allegada
durante el trámite de revisión por parte de esa Corporación, suscrita por el
Tesorero Municipal de Caimito, Sucre, se verifica que en este caso se presenta
la figura del hecho superado, pues la vulneración de los derechos invocados por
los peticionarios cesó desde el momento en que la Alcaldía del municipio
canceló los valores de las transferencias correspondientes a los meses de
septiembre, octubre y noviembre de 2004, con lo que pudo realizarse el pago de
los respectivos salarios.
Por lo
anterior, sobre esta acción se opera el fenómeno de carencia actual de objeto
en razón al pago de las transferencias reclamadas durante el trámite de la
tutela. La jurisprudencia de la Corte al respecto ha señalado:
“Esta Corporación, al interpretar el contenido y alcance del
artículo 86 de la Constitución Política, en forma reiterada ha señalado que el
objetivo de la acción de tutela se circunscribe a la protección inmediata y
actual de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los
particulares en los casos expresamente consagrados en la ley.
Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela, como lo
establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera expedita,
administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere
pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han
amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa actual y
cierta de los mismos.
No obstante, cuando la situación de hecho
que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se
encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo
más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión
que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces
inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto
para esta acción[7].
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida en el proceso de la
referencia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, que en
segunda instancia resolvió declarar improcedente la tutela interpuesta por
Pedro Antonio Plaza Aldana en contra de la Alcaldía de Caimito, Sucre.
SEGUNDO.- DECLARAR la carencia actual de objeto, por la razón
señalada en la parte motiva de esta Providencia.
TERCERO.- LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuyo tenor es el siguiente:
"Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo
y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención,  aún cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones
oficiales"
[2]
Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:
“La "sencillez" del medio judicial se
determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las
limitaciones  de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda
tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción,
atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto
formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados
deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida
de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha
acompañado a estos grupos (C.P. art. 13).
La "rapidez" del medio judicial está
relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo
pueda tener  sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o
las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual
deberán examinarse las circunstancias del caso.
La "efectividad" del medio judicial es una
combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del
proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al
afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la
luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado
el interés concreto del afectado,  lo cual en modo alguno implica anticipar su
resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación
del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del
daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado
o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la
eficaz protección de los derechos lesionados”.
[3] Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999
de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997, entre otras.
[4] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T-
287 de 1995.
[5] Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001,
T-384 de 1998 y T-672/98, entre otras.
[6]
Sentencia 0034(ACU-1165) del 02/01/31, Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ, Actor: NELSON ARTURO VELÁSQUEZ MADERO, Demandado:
ALCALDÍA MUNICIPAL DE ARJONA -BOLÍVAR-
[7] Cfr. Sentencia T-308 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.