C-840-13
Exp.D-9685
Sentencia
C-840/13
PARTICIPACION DE LOS PARTIDOS DE OPOSICION
AL ALCALDE, EN LA PRIMERA VICEPRESIDENCIA DEL CONCEJO-Existencia de cosa juzgada
La Sala constata que respecto del artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012 se configura plenamente el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, ya que mediante reciente pronunciamiento, la
Corte en el fallo C-699 de 2013 conoció, analizó y declaró la exequbilidad de
esta misma disposición.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL ABSOLUTA Y RELATIVA-Diferencias
Referencia: expediente D-9685
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012, que sustituye el artículo 28, inciso 2 de la
Ley 136 de 1994.
Actor: Johan Echeverry Ocampo y
otro
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de
dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012, que sustituye el artículo 28, inciso 2 de la
Ley 136 de 1994.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial 48483 del 6 de julio de 2012
“LEY 1551 DE 2012
(Julio 6)
Por la cual se
dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.
Artículo  22. Sustitúyase el
inciso 2° del
artículo 28 de la Ley 136 de 1994, así:
El o los partidos que se
declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la primera
vicepresidencia del Concejo.”
III. LA DEMANDA
Los actores consideran que el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012, infringe la
Constitución Política en su artículo 112 Superior, por vulneración de la
reserva de ley estatutaria, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Aducen que en la norma demandada hace referencia a
la oposición política de manera explícita, el cual es un tema que debe ser
regulado única y exclusivamente por una Ley Estatutaria, dándose así
cumplimiento a los artículos Superiores 112 y 151 CP, no obstante lo cual, el
legislativo reguló este tema a través de una norma ordinaria.
2. Señalan que el Consejo de Estado en sentencia del
30 de junio de 2011 precisó la importancia del artículo 112 Superior al
consagrar “la garantía a participar en las mesas directivas, consideradas éstas
en su conjunto, por parte de los movimientos y partidos minoritarios con
personería jurídica, incluidos los de oposición, de acuerdo con su representación,
significando esto que el derecho a participar dentro de las mesas directivas
incluye a todas las minorías con personería jurídica, incluidos los de
oposición”.
3. En el mismo sentido indican que en la sentencia
C-122 de 2011 de esta Corporación, se señala que el artículo 112 de la
Carta Política regula (i) los derechos de la oposición, cuyo desarrollo corresponde
al Legislador por medio de una Ley Estatutaria y (ii) los derechos de las
minorías a participar en las mesas directivas de las corporaciones públicas de
elección popular cuyo desarrollo corresponde al Legislador por medio de una Ley
Orgánica, por mandato expreso del art. 151 Superior. Encuentran que esta
interpretación al ser analizada mediante un control abstracto de
constitucionalidad tiene efecto de cosa juzgada erga omnes, de manera
que es claro para los accionantes que la regulación de los derechos de la
oposición se debe realizar mediante una Ley Estatutaria.  Adicionalmente
observan que en Sentencia C-287 de 2002 de esta Corporación se indica que las Leyes
Estatutarias contienen reglas, principios, fines y objetivos que regulan
materias de especial importancia.
4. Igualmente sostienen que cuando un asunto que ha
sido ordenado por la Constitución se debe regular por Ley Estatutaria y se
reglamenta por Ley ordinaria, se constituye en una omisión o evasión del
control constitucional.
5. Finalmente mencionan a modo de ejemplo, la
Ley 1621, art. 21 parágrafo 1, la cual consideran tiene una especial importancia
para el asunto que ahora se demanda, por cuanto tiene una naturaleza estatutaria
y regula un tema similar al que se acusa, ya que se trata de una ley que desarrolló
el estatuto de oposición para el Congreso, por lo que consideran que ese mismo trámite
legislativo debió haberse seguido por el Legislador para regular lo
concerniente a las demás corporaciones públicas.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior intervino a través de apoderado para solicitar a la
Corte declararse inhibida,
o subsidiariamente declarar la constitucionalidad del art. 22 de la
Ley 1551 de 2012 que sustituye el art. 28, inciso 2 de la
Ley 136 de 1994, con base en las siguientes consideraciones:
(i)
Indica que la demanda carece de objetividad en el análisis de
la norma cuestionada por cuanto se realizan evaluaciones personales de la misma.
Señala que en la jurisprudencia de la Corte se recalca que la demanda debe
recaer “sobre una proposición jurídica real y no simplemente sobre una
deducida por el actor o implícita”. Además sostiene que los cargos deben
ser claros, ciertos, específicos pertinentes y suficientes.
De igual forma observa que (a) el actor fundamenta su
argumento en una interpretación vaga y equivoca de la norma acusada, sus argumentos
son subjetivos, adicionalmente asegura que (b) el hecho de haberse admitido la
demanda no implica que deba haber un pronunciamiento de fondo  de la misma, y recuerda
que (c) la carga argumentativa recae sobre el actor el cual debe demostrar su
planteamiento con una proposición jurídica completa y no con palabras o
expresiones carentes de sentido, y que “el accionante debe integrar la
unidad normativa para evitar fallos inhibitorios o inicuos”.
(ii) En cuanto a un análisis de fondo, señala que la
expresión del pluralismo se ve reflejada en el reconocimiento especial de las
minorías políticas, e indica que las normas orgánicas que se refieren al artículo
151 Superior hacen relación exclusiva al Congreso de la
República, y que la exigencia de ley estatutaria se restringe a temas de
participación.
En este mismo sentido, sostiene que la norma acusada guarda plena armonía
con el modelo democrático, participativo y pluralista de la
Constitución de 1991, ya que no todo lo relativo a la regulación de la oposición
política debe tener una regulación a través de una Ley Estatutaria, y afirma
con base en la jurisprudencia constitucional que “las Leyes Estatutarias
están encargadas de desarrollar los retos constitucionales que reconocen y
garantizan los derechos fundamentales, no fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular de manera exhaustiva y casuística todo
evento ligado a derechos fundamentales”.
2. Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
El
Ministerio intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la
Corte declarar la
exequibilidad de la norma demandada,
exponiendo las siguientes consideraciones:
(i) Indica que
frente a la afirmación de la demanda respecto de que los trámites legislativos
que regulen derechos de la oposición deben ser regulados mediante una Ley Estatutaria,
considera que el demandante desconoce “que la reserva de Ley Estatutaria en
materia de derechos fundamentales es excepcional, por cuanto la regla general,
es su regulación dentro de la órbita del legislador ordinario y no del
estatutario”.
(ii) Al respecto cita la jurisprudencia de la
Corte que, mediante las Sentencias C-942 de 2009, C-319 de 2006 y C-182 de
2010, sostiene la excepcionalidad de la regla de reserva de ley estatutaria en
materia de derechos fundamentales, en tanto que la regla general se mantiene en
favor del legislador ordinario, de manera que no toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental debe hacerse por vía de Ley estatutaria.
Afirma que de sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario.
Por lo anterior, afirma que la
Ley 1551 de 2012 no debió tramitarse mediante Ley Estatutaria ya que su
objetivo no es la regulación del núcleo esencial del derecho a la oposición,
sino que es el “dotar a los municipios de un estatuto administrativo,
moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a las
administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar
los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el
mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación
efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional”.
(iii) Menciona que en Sentencia C-122 de 2011 en la
que se resolvió que el parágrafo del art. 40 de la
Ley 5ª de 1992 no desconocía la reserva de Ley Estatutaria, esta Corporación
sostuvo que  “… no se puede establecer que el inciso tercero del artículo
112 de la C.P. tenga vinculación directa con el inciso segundo del mismo
precepto y que todos los aspectos contenidos en dicho artículo tengan que ser
tramitados por Ley Estatutaria…”. Observa que la misma Corte destacó que la
Ley 130 de 1994 reguló los derechos de la oposición cumpliendo con el inciso
final del art. 112 de la Carta, el cual establece que “una Ley Estatutaria
reglamentará íntegramente la materia”, y que el literal c) del art 152
Superior dispone que mediante el trámite de las Leyes Estatutarias se regulará
lo referente a la “organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”.
Con base en lo expuesto concluye que el cargo no tiene
fundamento jurídico y solicita a la Corte la exequibilidad de la norma
demandada.
3. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento a través de apoderado judicial solicita
a la Corte declarar exequible el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012 argumentando las siguientes razones:
(i)
Afirma que la parte actora considera que todo lo relacionado con los derechos
de la oposición y de las minorías debe ser regulado por Ley Estatutaria y que la
Ley de donde se extrae el artículo en mención no tiene ese carácter.
(ii)
Sostiene, teniendo como base la sentencia C-902 de 2011, en la cual se
sintetiza lo relativo a la reserva de Ley Estatutaria, que solo corresponde al
ámbito de regulación por vía de Ley Estatutaria la modificación del núcleo
esencial de un derecho fundamental o los elementos estructurales de éste. Adicionalmente
señala que el Legislador no ha perdido la competencia para que a través de Leyes
Ordinarias introducir modificaciones que no afecten el núcleo esencial del
derecho fundamental regulado.
(iii)
Concluye por tanto, que no le asiste razón a los actores por cuanto el artículo
demandado no reguló aspectos estructurales del ejercicio de derechos
fundamentales o de los mecanismos para su protección, ni restringió la
actuación de los derechos de los partidos o de las minorías, por tanto el cargo
de violación de la reserva de Ley Estatutaria del art. 112 Superior no está
llamado a prosperar.
4. Federación Colombiana de Municipios
La Federación presentó concepto
a través del Director ejecutivo de dicha entidad.
En
su intervención, la Federación se refiere el artículo 28 de la
Ley 136 de 1994, indicando que el Consejo de Estado determinó previamente inaplicar
dicha normativa mediante el fallo del 19 de febrero de 2009 y trascribe apartes
de dicho pronunciamiento. Sin embargo, en su escrito la
Federación no emite ningún concepto en relación con la norma demandada dentro
del presente proceso de constitucionalidad.
5. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de
Colombia envía su concepto dentro del presente proceso para solicitar se
desestime la pretensión de los actores, exponiendo los siguientes argumentos:
(i)
Considera que lo primero que se debe hacer en el análisis es conocer el alcance
normativo de lo ordenado por el art. 112 Superior sobre las organizaciones
políticas de oposición y los partidos y movimientos minoritarios, de manera que
se refiere a su contenido.
(ii)
Señala que en Sentencia C-122 de 2011 la
Corte Constitucional determinó que (a) la reglamentación de las organizaciones
políticas con personería jurídica que se declaren en oposición debe hacerse
mediante Ley Estatutaria; (b) la participación de los partidos y movimientos
políticos minoritarios con personería jurídica en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados no es materia de Ley Estatutaria, en consideración a que los
incisos segundo y tercero del artículo 112 de la
Constitución Política no tiene unidad normativa; y (c) los derechos de la oposición
ya se encuentran regulados plenamente, pues “… en la sentencia C-089 de 1994
se realizó el control automático de la
Ley Estatutaria de partidos y movimientos políticos, estableció la
Corte que en dicha Ley se regulaba íntegramente y de manera completa los
derechos de la oposición enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la
C.P,…”; por lo que considera que la norma demandada trataría de un derecho
de oposición ajeno a los enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la
Constitución Política.
(iii)
Sostiene que yerran los querellantes al afirmar que la norma demandada debió
ser materia de Ley Estatutaria y no Ordinaria, dado que se evidencia un desconocimiento
del art. 112 de la Carta, dado que la norma fue expedida en desarrollo del
inciso segundo del art.112 de la
Constitución Política, el cual no está determinado para ser desarrollado
mediante Ley Estatutaria, por lo cual considera que la
Corte debe desestimar las pretensiones de los actores.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, el Señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5622 del 12 de agosto de 2013, solicitó a la
Corte estarse a lo resuelto dentro del proceso D-9585, o
subsidiariamente, declarar inexequible el artículo demandado y solicitar al Congreso
de la República que expida la
Ley Estatutaria del estatuto de la oposición política al Gobierno. Para
fundamentar lo anterior desarrolló el siguiente análisis:
(i)
Considera la Vista Fiscal que el problema jurídico que hay que resolver es establecer
si en lo regulado en la norma demandada, se desconoció el trámite estatutario
que debe reglamentar íntegramente la materia relacionada con los partidos y
movimientos políticos en oposición al Gobierno, por haber sido tramitada como Ley
ordinaria.
A
este respecto, señala que el problema jurídico planteado es idéntico al cuestionamiento
que debe resolverse dentro del proceso D-9585, en el que se demandó la misma
norma por el mismo cargo y trascribe el concepto del Ministerio Público No.
5580 dentro del proceso de constitucionalidad mencionado, el cual se cita in
extenso:
“…
se observa que, si bien el derecho de participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de elección popular puede regularse mediante Leyes diferentes a las Estatutarias,
tal derecho no puede ser desconocido por las Leyes que regulen dicha
participación, por ser un mandato expreso constitucional que adquiere el rango
de derecho fundamental político como extensión del derecho fundamental político
a ser elegido, y de su homólogo a la igualdad real y efectiva mediante la
adopción, en este caso legal, de medidas en favor de grupos discriminados o
marginados.
En
el caso concreto, se tiene que el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012 reguló una participación específica en las mesas directivas
de los concejos municipales, pero NO para garantizar el derecho de los partidos
y movimientos políticos minoritarios en la conformación de dichas mesas
directivas, sino en función de los partidos que se declaren en oposición al
alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser regulado por Leyes diferentes
a las Estatutarias, sino que, todo lo contrario, se convierte en un tema que
debe ser regulado por Leyes Estatutarias, porque así lo ordena expresamente el
inciso final del artículo 112 de la
Carta Política, exigiendo al respecto una regulación integral como estatuto de
oposición, y no en forma suelta con temas que no tienen nada que ver con el
ejercicio de la oposición, como ocurre con la participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de representación popular, en su condición de tales y sin importar
si se declaran o no en oposición al gobierno.
En
ese sentido, cabe preguntarse si era estrictamente necesario regular la
participación específica en las mesas directivas de los concejos municipales en
los términos del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, entendida ésta como una
norma dictada para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, y la respuesta es negativa porque ese asunto ya estaba regulado en
el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136, Ley que en su momento también
fue expedida para modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios, en los siguientes términos: “Las minorías tendrán participación en
la primera vicepresidencia del Concejo, a través del partido o movimiento
político mayoritario entre las minorías”. Tan innecesaria resulta la medida, en
el contexto legal en que fue aprobada, que con la norma sustituida antes citada
la oposición podía llegar a tener el control de la totalidad de la mesa
directiva de un concejo.
Lo
anterior significa, además, que hubo una violación del principio de unidad de
materia en sentido estricto, porque se reguló un tema propio del estatuto de la
oposición -con lo que esto materialmente significa desde el punto de vista de
exigir una regulación integral para que la oposición política a los gobiernos
sea ejercida en ese contexto y no se desdibuje a través de dispersiones
normativas incongruentes- mediante la
SUSTITUCIÓN de una norma que hacía parte de una regulación del régimen
municipal en función de garantizar la participación de las minorías en la
dirección de los concejos municipales, por su condición de minorías y no por
razones de oposición, las cuales son situaciones bien diferentes y que tienen
tratamiento constitucional bien diferenciado, especialmente en el artículo 112
de la Carta Política.
De
igual manera y a propósito del tratamiento constitucional bien diferenciado
antes aludido, el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, al SUSTITUIR el inciso
segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, en función de regular la
participación únicamente de los partidos que se declaren en oposición al
alcalde, en la primera vicepresidencia del concejo municipal, por contera,
desconoció el mandato del inciso segundo del artículo 112 de la
Carta Política, ya que desapareció del orden jurídico legal el derecho de los
partidos y movimientos políticos minoritarios de participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, que era lo que
regulaba el antiguo inciso segundo del artículo 28 de la
Ley 136 de 1994, en los términos ya citados y que se vuelven a transcribir:
“Las minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del Concejo,
a través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías”.
(ii)
Concluye su concepto solicitando a la
Corte Constitucional ordenar estarse a lo que se haya llegado a decidir en el
proceso D-9585, o subsidiariamente declarar inexequible la norma demandada, y solicitar
al Congreso de la República para que expida la
Ley Estatutaria de la oposición política al Gobierno.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
acusada hace parte de una Ley, en este caso, de la
Ley 1551 de 2012.
2. Asunto bajo revisión
2.1 Los actores interpusieron la acción de
inconstitucionalidad en contra del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, al considerar que esta disposición debía haber sido
regulada mediante una Ley Estatutaria y no a través de una Ley ordinaria,
vulnerando así el artículo 112 de la
Constitución Política.
2.2 En
sus intervenciones, el Ministerio del Interior, el  Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Departamento Nacional
de Planeación y la Universidad Externado de Colombia defienden la exequibilidad
del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, ya que criterio de estos intervinientes
la norma acusada fue expedida de conformidad con lo dispuesto por el inciso 2º
del artículo 112 Superior. Al respecto, argumentan que la reserva de Ley Estatutaria
tiene un carácter excepcional que se aplica cuando se modifica el núcleo
esencial de un derecho fundamental, lo cual no sucede en este caso, de manera
que concluyen que la norma se encuentra en armonía con la
Constitución Política.
2.3
La Vista Fiscal solicitó a la
Corte estarse a lo resuelto a lo que se haya decidido dentro del
proceso D-9585, o subsidiariamente, declarar la inexequibilidad del artículo
demandado y solicitar al Congreso de la
República que expida la Ley Estatutaria del estatuto de la oposición política al
Gobierno.
3. Problema Jurídico y esquema de resolución
3.1  El problema jurídico que la Corte debe analizar y resolver en esta
oportunidad es si el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, que modifica la
participación en la Vicepresidencia del Concejo Municipal de los partidos
políticos que se declaren en oposición al Alcalde Municipal, vulnera el mandato
Superior contenido en el artículo 122 de la
Constitución Política, por desconocer la reserva de Ley Estatutaria, en
armonía con el artículo 152 CP, ya que la norma acusada se tramitó mediante ley
ordinaria, y la Carta Política señala que el estatuto de la oposición, con los
parámetros de participación de minorías en las mesas directivas debe regularse
por una ley estatutaria.
3.2
Antes de entrar a pronunciarse de
fondo sobre el problema jurídico planteado, la
Sala debe abordar de manera preliminar, si en relación con el artículo
demandado se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por
cuanto esta Corporación se pronunció recientemente sobre el mismo artículo
demandado en la presente acción de inconstitucionalidad, mediante la
Sentencia C-699 de 2013.
Para
ello la Sala Plena (i) reiterará su amplia y pacífica jurisprudencia sobre el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional; y (ii) determinará si en
este caso se configura dicho fenómeno.
4. Cosa Juzgada Constitucional. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 241 Superior encomienda la
guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución a la Corte Constitucional. Por su parte, el artículo 243 Superior
hace referencia a la cosa juzgada constitucional, la cual se configura cuando esta
Corporación ha emitido fallos en ejercicio del control máximo de la jurisdicción
constitucional que le es encomendado, de manera que los pronunciamientos de
este Tribunal tienen un carácter definitivo e inmutable, ya que están cobijados
bajo la figura de la cosa juzgada constitucional en desarrollo del principio de
seguridad jurídica.
Los dos efectos que tiene la cosa juzgada
constitucional son: (i) la prohibición de que las autoridades reproduzcan o
apliquen el contenido material del acto jurídico que ha sido declarado
inexequible por razones de fondo; y (ii) una restricción a la propia actividad
de la Corte, cuando ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una
disposición jurídica, caso en el cual pierde prima facie la competencia
para pronunciarse de fondo sobre el mismo tema, en armonía con lo dispuesto en
el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
La jurisprudencia ha diferenciado entre la
cosa juzgada constitucional absoluta y relativa. El principio general es que
las decisiones de constitucionalidad quedan cobijadas por el fenómeno de la
cosa juzgada absoluta que rige sobre las sentencias de constitucionalidad. Lo
anterior implica que el juez no puede pronunciarse en relación a lo que ha sido
juzgado y fallado por esta Corporación en providencias constitucionales
anteriores. Este principio  es aún más relevante cuando en las decisiones en
que se ha pronunciado la Corte  ésta decide la inexequibilidad de una norma, ya
que por tal fallo la disposición en cuestión queda expulsada del ordenamiento
jurídico por ser encontrada contraria a la
Carta Política. Así las cosas, la figura de la cosa juzgada constitucional
garantiza (i) la estabilidad de las sentencias judiciales, (ii) la certeza[1]
respecto de sus efectos y (iii) la seguridad jurídica[2].
En los casos en los que se declara la inexequibilidad
parcial o declaratorias de exequibilidad parcial, puede estar presente el
fenómeno de la cosa juzgada relativa cuando la sentencia se limita a unas
expresiones o a uno o más cargos de inconstitucionalidad, lo cual permite que
puedan existir nuevas demandas contra el mismo artículo o la misma ley, pero
ésta debe ser enervada aduciendo otros motivos o razones a los ya conocidos,
analizados y decididos por la
Corporación.
Así las cosas, el juez constitucional, en
los casos que lo ameriten, debe analizar de forma minuciosa la norma acusada
para establecer claramente si sobre la misma se cierne el fenómeno jurídico de
la cosa juzgada constitucional y si la misma es absoluta o relativa. En punto a
este tema es importante para la
Corporación recalcar que la jurisprudencia constitucional ha diferenciado no
solo las categorías de cosa juzgada absoluta y relativa, sino también
las de cosa juzgada formal y material [3].
En síntesis, es preciso indicar que los
rasgos más relevantes del fenómeno de cosa juzgada constitucional son: (i) que
las sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito, como principio
general, a cosa juzgada constitucional absoluta; (ii) que las sentencias de
inexequibilidad siempre hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta
ya que estas normas son expulsadas del ordenamiento jurídico, siendo imposible
volver a entablarse cualquier discusión o debate sobre su constitucionalidad; y
(iii) que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional relativa en
los casos de exequibilidad o inexequibilidad parcial, en razón a que se deja
abierta la posibilidad de nuevas demandas del artículo o la norma que ya ha
sido analizado, siempre que medien cargos diferentes a los considerados por este
Tribunal.
5. Configuración de la cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012
La Sala
constata que respecto del artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012 se configura plenamente el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, ya que mediante reciente pronunciamiento, la
Corte en el fallo C-699 de 2013 conoció, analizó y declaró la exequbilidad de
esta misma disposición, como pasa a exponerse a continuación:
5.1 En
primer lugar, el Tribunal evidencia claramente que la demanda que se estudia, se
presenta en contra de la misma norma, esto es, el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012, y por el mismo cargo de inconstitucionalidad, es decir, por
violación de la reserva de ley estatutaria –art.122 CP-. Así, en la anterior
oportunidad, el demandante consideró que el Legislador no podía establecer cuál
es la participación a la que tienen derecho las minorías en las Mesas
Directivas de las Corporaciones Públicas mediante una ley ordinaria, teniendo
como base el artículo 112 Superior, sino que debía fijarse mediante una Ley Estatutaria.
5.2 En
segundo término, constata la Sala que en el análisis adelantado por esta Corporación
en la Sentencia C-699 de 2013 se señaló la necesidad de armonizar los artículos
150 y 152 de la Constitución, ya que una interpretación literal sobre la ley
estatutaria contenida en el artículo 122 y 152 CP podría vaciar las
competencias del Legislador ordinario, haciendo que con ésto se limitara el
principio democrático. En punto a este tema, la
Corte reiteró su jurisprudencia al sostener que el asunto central que plantea
la regulación de la ley estatutaria es la de preservar la separación de
materias ordinarias y estatutarias, para así impedir que se restrinjan mínimos
de protección de los derechos fundamentales[4].
Igualmente, esta Sala recabó en los criterios jurisprudenciales para la
identificación de un contenido estatutario, los cuales han sido desarrollados
ampliamente por la jurisprudencia de este Tribunal. En relación a este tema,
sostuvo la sentencia en mención que “[e]n consecuencia, y de conformidad con
los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a
través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho
fundamental definidos en la
Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial,
(iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a
la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que
traten situaciones principales e importantes de los derechos.” (Resalta
la Sala)
5.3
Con fundamento en la jurisprudencia constitucional y respecto del análisis de
la norma demandada –art. 22 de la Ley 1551 de 2012- por vulneración de la ley
estatutaria, la Corte extrajo las siguientes conclusiones:
(i) La norma acusada no ha de ser considerada un
precepto que sea objeto de regulación estatutaria, ya que encontró la
Corte que el articulo 22 demandado y la Ley 1551 de 2012  en general, no tiene
como objeto regular los derechos de la oposición o de las minorías de manera
íntegra, tampoco pretende hacer una regulación completa, integral o estructural
de los derechos aludidos. Al respecto resaltó que en el texto constitucional contenido
en el artículo 122 y 152 Superiores expresamente exige, que la reglamentación
estatutaria aluda al estatuto de la oposición íntegramente.
(ii) La disposición demandada no establece cuáles son
los elementos estructurales de un derecho fundamental, ni del derecho político
de las minorías como tampoco de la oposición política, es decir que ninguno
está regulado en sus elementos estructurales.
(iii) El Tribunal no encontró que en el enunciado
enervado hubiera definición de lo que es oposición, minoría o cualquier aspecto
central de tal tipo, ni tampoco establecimiento de límites, restricciones,
excepciones o prohibiciones que afecten el núcleo de algún derecho fundamental.
(iv) La
Corporación señaló que esta norma se refiere solamente a una dimensión del
ejercicio de los derechos políticos de la oposición, y que la misma tampoco
pretende establecer la estructura general de un derecho fundamental o de sus
principios reguladores, como tampoco contempla la reglamentación de un aspecto
central y determinante del ámbito de protección de un derecho fundamental.
(v) La Sala indicó que esta norma no hace alusión al
derecho de participación, que ostentan las minorías y de la oposición en general,
en cualquier corporación pública, sino que esta disposición hace referencia es
a la dimensión de este derecho exclusivamente en las mesas directivas de los
concejos municipales. Por lo anterior, consideró que no se podía afirmar que la
participación de estos grupos políticos en las mesas directivas de las
corporaciones públicas sea un aspecto central y determinante de este derecho
político, y que por lo tanto el artículo 22 de la
Ley 1551 de 2012 no ha debido ser regulado por una ley estatutaria.
5.1.4 De conformidad con lo expuesto, es evidente para esta
Sala que la Corte, mediante la
Sentencia C-699 de 2013, ya conoció, estudió y decidió sobre la constitucionalidad
del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 ahora nuevamente demandado, por el mismo
cargo de vulneración de la reserva de ley estatutaria contenida en el artículo
122 CP, en armonía con el artículo 152 CP, que se enervan en esta nueva oportunidad,
y que falló declarando la exequibilidad de la disposición en cuestión, razón
por la cual es claro que se configura plenamente el fenómeno de cosa juzgada
constitucional.
Por consiguiente, no queda otra alternativa
para la Sala que declarar en este fallo estarse a lo resuelto en la
sentencia C-699 de 2013, que declaró “EXEQUIBLE el
artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo analizado”.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-699 de 2013, mediante la cual se declaró “EXEQUIBLE
el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo analizado”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-840/13
PARTICIPACION EN LA PRIMERA VICEPRESIDENCIA
DEL CONCEJO MUNICIPAL-Disposición
demandada reconoce un derecho propio de partidos políticos declarados en
oposición (Aclaración de voto)/DERECHO DE PARTIDOS POLITICOS DECLARADOS EN
OPOSICION-Prerrogativa debe estar integrada en el estatuto de la oposición
como disposición regulada a través de Ley Estatutaria (Aclaración de voto)
DERECHO DE PARTICIPACION DE PARTIDOS
POLITICOS-Reitera concepto
del Ministerio Público presentado en sentencia C-699/13 (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9685
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, que
sustituye el Artículo 28, inciso 2 de la Ley 136 de 1994.
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012,
por medio del cual se determina que "el o los partidos que se declaren en
oposición al alcalde, tendrán participación en la primera vicepresidencia del
Consejo", fue demandado a través de la acción pública de
inconstitucionalidad. El estudio se realizó a través de la Sentencia C-699 de
2013, en la que fue declarado exequible. En esa oportunidad, al discrepar de la
posición adoptada por la mayoría, hice salvamento de voto.
La norma en comento fue acusada
nuevamente por ser considerada contraria a la Carta Política y, al existir cosa
juzgada, a través de la Sentencia C-840 de 2013, se decidió "estarse a lo
resuelto". No obstante la realidad formal de dicha decisión insisto en la
siguiente salvedad:
Mi discrepancia
se centra en que la disposición demandada reconoce un derecho propio de los
partidos políticos declarados en oposición. »Esa prerrogativa, reconocida a
quienes pretenden ejercer la oposición, en virtud del artículo 112 Superior[5], debe
estar integrada en el estatuto de la oposición, como una disposición regulada a
través de una Ley Estatutaria. En esa oportunidad, decidí acoger el concepto
del Ministerio Público, del cual cité el contenido que se reproduce a
continuación:
"si bien el
derecho de participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios
en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de elección popular puede
regularse mediante leyes diferentes a la estatutarias, tal derecho no puede ser
desconocido por las leyes que regulen dicha participación, por ser un mandato
expreso constitucional que adquiere el rango de derecho fundamental político
como extensión del derecho fundamental político a ser elegido, y de su homologo
a la igualdad real y efectiva mediante la adopción, en este caso legal, de
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. En el caso concreto, se
tiene que el Artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación
específica que en las mesas directivas de los consejos municipales, pero NO
para garantizar el derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios
en la conformación de dichas mesas directivas, sino en función de los partidos que
se declaren en oposición al alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda ser
regulado por leyes diferentes a las estatutarias, sino que, todo lo contrario,
se convierte en un tema que debe ser regulado por leyes estatutarias, porque
así lo ordena expresamente el inciso final del Artículo 112 de la Carta
Política, exigiendo al respecto una regulación integral como estatuto de
oposición, y no en forma suelta con temas que no tienen nada que ver con el
ejercicio de la oposición, como ocurre con la participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de representación popular, en su condición de tales y sin importar
si se declaran o no en oposición al gobierno."
Bajo esta orientación, como se concluyó
por medio del salvamento de voto presentado en la Sentencia C-699 de 2013,
resulta pertinente entender que el precepto legal acusado debió declararse
inconstitucional.
Fecha up supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-153 de 2002.
[2] Ver Sentencias C-478 de 1998, C-774 de 2001, C- 548 de 2002, C-337
de 2007,  entre otras
[3]
Consultar la Sentencia C-774 de 2001
[4] Consultar la Sentencia C-576 de 2008.
[5] ARTICULO 112.
"<ArtícuIo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2003.
El nuevo texto es el siguiente:> Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes
derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las
restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación
social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación.
Los partidos y movimientos minoritarios
con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia." (Negrilla fuera del texto).