C-730-17
Sentencia C-730/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Control automático de constitucionalidad a Decreto Ley que crea los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial – PDET
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático, integral y posterior a su entrada en vigencia
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEY PROFERIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance
Esta
Corporación ha entendido que se trata de un control integral, que comprende el
análisis de los límites de forma en la expedición del respectivo decreto como
el examen de los límites materiales y del sometimiento de la preceptiva
revisada a las normas constitucionales, especialmente a aquellas vinculadas al
contenido que es objeto de regulación.
REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LOS DECRETOS DE
IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL
Tratándose
de decretos dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias para la
paz, la Corte ha destacado que su contenido sólo puede tener por objeto la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, por cuanto de acuerdo con el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, tales facultades no corresponden
“a una atribución genérica o abierta” para la producción legislativa
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad
objetiva/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta, juicio de finalidad o conexidad
teleológica/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Desarrollo de derechos fundamentales/PROGRAMAS
DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Satisfacción de derechos que
desarrollan, contribuye a erradicar la pobreza extrema en el campo y la
discriminación entre habitantes del campo y la ciudad
PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Necesidad estricta
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se
requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los
pueblos o comunidades étnicas
La
Sala Plena considera que en el articulado del Decreto Ley 893 de 2017 no se
encuentra proposición normativa alguna que comporte una afectación directa de
los derechos e intereses de pueblos y comunidades étnicamente diferenciados, y
tampoco estima acertado asegurar que la normatividad examinada implementa, de
forma directa e inmediata, los contenidos del Acuerdo Final, sin que haya lugar
a posteriores actuaciones.
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Contribuyen a la realización del componente social del
Estado Social de Derecho/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Modificaciones
En
atención a lo precedente, el Decreto Ley 893 de 2017 podrá ser modificado por
el órgano legislativo e, igualmente, en correspondencia con la actuación del
Congreso de la República, cualquier reglamentación que expida el Gobierno podrá
igualmente ser modificada por el propio Gobierno. En cualquier caso, las
eventuales modificaciones deberán acatar el principio de buena fe en el
cumplimiento del Acuerdo Final y guardar conexidad objetiva, estricta y
suficiente con los contenidos del mismo, con total sujeción a la Carta
Política, en aras de garantizar la efectividad del derecho a la paz
PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO
[S]e
impone una respuesta afirmativa a la pregunta que indaga acerca de la
posibilidad de formular planes que excedan la duración de los periodos del
Gobierno Nacional o de los territoriales, porque existen algunos asuntos de la
gestión pública que requieren una planeación a largo plazo, pues no pueden
quedar sometidos a las prioridades de cada gobierno a un grado tal que se le
reste estabilidad al logro de objetivos constitucionales prioritarios
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Finalidad/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE
TERRITORIAL-Cobertura geográfica
PLAN DE ACCION PARA LA TRANSFORMACION REGIONAL-Instrumentos de materialización de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial
[E]l
enfoque reparador de los PDET no se agota en la asistencia social dirigida a la
población en general. Lo anterior no es incompatible con la armonización de las
obligaciones que tiene el Estado con las víctimas con las que tiene frente a
otras poblaciones que también son de especial protección constitucional y a
quienes el Estado no puede desproteger. Pero sería desacertado entender que el
derecho a la reparación de las víctimas se suple con la oferta social estatal,
ignorando los daños específicos que han sufrido y la obligación de garantizar
el derecho a la reparación.
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Derecho a la participación
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Plan de Acción para la Transformación Regional
Debe
precisarse que la expresión “integrarán otros planes del territorio”, se
refiere a que los PDET y los PATR incorporarán a sus contenidos esos otros
planes y no a la inversa, es decir que los PDET y los PATR se integrarán o
incorporarán en virtud del decreto objeto de estudio a esos otros planes, pues
de lo contrario se afectaría la autonomía de las entidades territoriales en
materia de planeación, la cual, en todo caso, como lo ha señalado reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, no es absoluta
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Coordinación de entidades nacionales, territoriales y
autoridades tradicionales/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Seguimiento
y financiación/ PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Desarrollo
del principio de democracia participativa
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Enfoque étnico
[A]tendida
la conexidad con el Acuerdo Final y, en especial, con su Capítulo Étnico, una
interpretación sistemática del Decreto 893 del 2017, le permite concluir a la
Sala que el “mecanismo especial de consulta” contemplado en el artículo 12 del
Decreto Ley 893 de 2017, constituye un mecanismo de participación en la
construcción, revisión y seguimiento de los PDET y los PATR, en virtud del
derecho de todos los habitantes a participar en los decisiones que los afectan
(artículo 2º C.P.), pero adecuado a las particularidades de las comunidades
étnicas, sin perjuicio del derecho a la consulta previa que el ordenamiento
jurídico reconoce a dichas comunidades en relación con las acciones, medidas y
proyectos de ejecución de los PDET y los PATR.
LINEAMIENTOS PARA LA PLANEACION PARTICIPATIVA CON
ENFOQUE ETNICO-Autonomía, gobierno
propio y espiritualidad/LINEAMIENTOS PARA LA PLANEACION PARTICIPATIVA CON
ENFOQUE ETNICO-Interseccionalidad
Referencia:
Expediente RDL-026
Control
automático de constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, “Por el cual
se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET”.
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., doce (12) de
diciembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos
los requisitos y el trámite establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de
2017, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El 28 de mayo de
2017, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo
transitorio incorporado a la Constitución mediante el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley
893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial - PDET”.
Mediante oficio
fechado el 30 de mayo de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Ley 893 de 2017, para el control automático de
constitucionalidad, según lo dispuesto en el precitado artículo constitucional
transitorio.
II. TEXTO DEL
DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
“DECRETO 893 DE 2017
(28 de mayo)
“Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial - PDET”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas
por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
1.
Consideraciones generales:
Que con el
fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de la
Constitución Política, el cual señala que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional
suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante el
Acuerdo Final).
Que el
Acuerdo Final señala como eje central de la paz impulsar la presencia y la
acción eficaz del Estado en todo el territorio nacional, en especial en las
regiones afectadas por la carencia de una función pública eficaz y por los
efectos del mismo conflicto armado interno.
Que la
suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo en
Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto
armado y como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional está en la
obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final.
Que con el
propósito anterior, el Acto Legislativo 01 de 2016 confirió al Presidente de la
República la facultad legislativa extraordinaria y excepcional para expedir
decretos con fuerza material de ley orientados a la implementación del Acuerdo
Final.
Que la Corte
Constitucional, mediante las sentencias C-699 de 2016, y C-160 y C-174 de 2017,
definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos
leyes, los cuales son obligatorios, dada su trascendencia e importancia para el
Estado Social de Derecho.
Que el
contenido del presente Decreto Ley tiene una naturaleza instrumental, cuyo
objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los
puntos 1.2 y 6.2.3, literal a, del Acuerdo Final.
2.
Requisitos formales de validez constitucional:
Que el
presente decreto se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de
ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendación popular, la cual se
llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de
refrendación el 30 de noviembre de 2017.
Que esta
norma está suscrita, en cumplimiento del artículo 115, inciso 3, de la
Constitución Política, por el Presidente de la República, los Ministros del
Interior, de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, y
el Director del Departamento Nacional de Planeación.
Que parte de
los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, la
presente normativa cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el
siguiente sentido:
3.
Requisitos materiales de validez constitucional:
3.1
Conexidad objetiva:
Que el
Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos relacionados con los siguientes
temas i) Reforma Rural Integral: hacia un nuevo campo colombiano; ii)
Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin
del Conflicto; iv) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas; v) Acuerdo
sobre las Víctimas del Conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y
verificación del cumplimiento del Acuerdo.
Que en el
marco del Acuerdo Final, la Reforma Rural Integral (en adelante RRI) busca
sentar las bases para la transformación estructural del campo, crear
condiciones de bienestar para la población rural y de esa manera, contribuir a
la construcción de una paz estable y duradera. En ese sentido, la RRI es de
aplicación universal y su ejecución prioriza los territorios más afectados por
el conflicto, la miseria y el abandono, a través de Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (en adelante PDET), como instrumentos de reconciliación en
el que todos sus actores trabajan en la construcción del bien supremo de la
paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento.
Que entre
los principios que sustentan el punto uno del Acuerdo Final está el de
participación que indica que la planeación, la ejecución y el seguimiento a los
planes y programas se adelantarán con la activa y efectiva participación de las
comunidades, garantía de transparencia unida a la rendición de cuentas,
veeduría ciudadana, control social y vigilancia especial de los organismos.
Que a los
PDET subyace la premisa según la cual solo a través de un profundo cambio de
las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de estos
territorios será posible sentar las bases para la construcción de una paz
estable y duradera, superar las condiciones que prolongaron el conflicto armado
y garantizar su no repetición.
Que de
conformidad con el punto 1.2 del Acuerdo Final, el objetivo de los PDET es
“lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un
relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad, de manera que se
asegure:
1. El
bienestar y el buen vivir de la población en zonas rurales –niños y niñas,
hombres y mujeres– haciendo efectivos sus derechos políticos, económicos,
sociales y culturales, y revirtiendo los efectos de la miseria y el conflicto.
2. La
protección de la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al
conocimiento, a la organización de la vida, a la economía, a la producción y al
relacionamiento con la naturaleza.
3. El
desarrollo de la economía campesina y familiar (cooperativa, mutual, comunal,
micro empresarial y asociativa solidaria) y de formas propias de producción de
[los pueblos, comunidades y grupos étnicos], mediante el acceso integral a la
tierra y a bienes y servicios productivos y sociales. Los PDET intervendrán con
igual énfasis en los espacios interétnicos e interculturales para que avancen
efectivamente hacia el desarrollo y la convivencia armónica.
4. El
desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el
conflicto, implementando inversiones públicas progresivas, concertadas con las
comunidades, con el fin de lograr la convergencia entre la calidad de vida
rural y urbana, y fortalecer los encadenamientos entre la ciudad y el campo.
5. El
reconocimiento y la promoción de las organizaciones de las comunidades,
incluyendo a las organizaciones de mujeres rurales, para que sean actores de
primera línea de la transformación estructural del campo.
6. Hacer del
campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos y todas
trabajan alrededor de un propósito común, que es la construcción del bien
supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento.” (Punto 1.2.1
del Acuerdo Final).
Que de
conformidad con lo previsto en el punto 1.2.2 del Acuerdo Final, la
transformación estructural del campo deberá cobijar la totalidad de las zonas
rurales del país. Sin embargo, se convino priorizar las zonas más necesitadas y
urgidas con base en los siguientes criterios: i) los niveles de pobreza, en
particular, de pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; ii) el grado de
afectación derivado del conflicto; iii) la debilidad de la institucionalidad
administrativa y de la capacidad de gestión; y iv) la presencia de cultivos de
uso ilícito y de otras economías ilegítimas.
Que el punto
1.2.3 del acuerdo exige que para cumplir los objetivos de los PDET es necesario
elaborar de manera participativa un plan de acción para la transformación
regional, que incluya todos los niveles del ordenamiento territorial, que sea
concertado con autoridades locales y comunidades, y que contemple tanto el
enfoque territorial de las comunidades, como un diagnóstico objetivo de
necesidades y acciones en el territorio. También debe tener metas claras y
precisas para su propósito. Finalmente, señala que el Plan Nacional de
Desarrollo acogerá las prioridades y metas de los PDET.
Que, según
prevé el punto 1.2.4 del Acuerdo Final, los PDET tienen una vocación
participativa, en la que concurren las comunidades, las autoridades de las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Para ello, se establecerán
instancias en los distintos niveles territoriales con el fin de garantizar la
participación ciudadana y el acompañamiento de los órganos de control en el
proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades competentes.
Que el punto
1.2.5 del acuerdo señala que los PDET serán el mecanismo de ejecución en las
zonas priorizadas de los diferentes planes nacionales, que el Gobierno Nacional
destinará los recursos necesarios para garantizar el diseño y ejecución de los
planes de acción para la transformación estructural, con el concurso de las
entidades territoriales, y el punto 1.2.6, que los mencionados programas y
planes tendrán mecanismos de seguimiento y evaluación local, regional y
nacional.
Que el punto
6.1 del Acuerdo Final establece que el Gobierno Nacional será el responsable de
la correcta implementación de los Acuerdos alcanzados en el proceso de
conversaciones de paz, para lo cual se compromete a garantizar su financiación
a través de diferentes fuentes. Así mismo, menciona que la implementación y el
desarrollo de los Acuerdos se realizarán en cumplimiento de la normatividad
vigente en materia presupuestal, garantizando la sostenibilidad de las finanzas
públicas.
Que el punto
6.2.3, literal a, del Acuerdo Final, que trata de salvaguardas sustanciales
para la interpretación e implementación del Acuerdo Final en materia de Reforma
Rural Integral, establece que “Los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), cuya realización esté proyectada para hacerse en
territorios de comunidades indígenas y afrocolombianas, deberán contemplar un
mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin de incorporar
la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial, orientados a la implementación
de los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial o sus equivalentes de los pueblos étnicos”.
Que de
acuerdo con lo anterior, el primer capítulo del presente decreto ley, referente
a la creación e implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial tiene un vínculo cierto y verificable entre el contenido del punto
1.2 del Acuerdo Final, y el segundo capítulo, referente al mecanismo de
consulta para la implementación de los mencionados planes en territorios
étnicos, se circunscribe a implementar el punto 6.2.3, literal a, del Acuerdo
Final.
3.2
Conexidad estricta:
Que en
cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el
presente decreto ley responde en forma precisa a los dos aspectos definidos y
concretos del Acuerdo Final y ya señalados en los anteriores considerandos. A
continuación se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de
implementación y se demuestra que cada artículo de este decreto ley está
vinculado con los puntos 1.2 o 6.2.3, literal a, del Acuerdo Final:
Las
disposiciones y ajustes normativos que dicta el presente decreto ley otorgan
valor normativo al punto 1.2 del Acuerdo Final al crear los Planes de
Desarrollo con Enfoque Territorial y definir su finalidad (artículos 1 y 2); al
definir las zonas priorizadas con PDET (artículo 3); al establecer los Planes
de Acción para la Trasformación Regional en que se fundan los PDET y definir
sus criterios (artículo 4); además de reglamentar la participación de la
ciudadanía en la formulación de los mencionados planes y programas (artículo
5); al atender la vinculación de los PDET con el Plan Nacional de Desarrollo
(artículo 6); al encargar al Gobierno Nacional definir el esquema de seguimiento
y evaluación (artículo 8) y también la responsabilidad para garantizar recursos
para el diseño e implementación de los mencionados planes (artículo 9). En
cuanto a la priorización se refiere (punto 1.2.2 del acuerdo y artículo 3 del
presente decreto), es importante señalar que el Gobierno Nacional mediante un
ejercicio interinstitucional y técnico, preparó una propuesta de priorización,
que sirvió de base para la discusión, teniendo en cuenta los criterios
acordados, con base en los siguientes aspectos:
1.
Se identificaron las variables para cada criterio definido en el
Acuerdo, las cuales debían contar con información a nivel municipal y provenir
de fuentes oficiales y organizaciones con amplia trayectoria y reconocimiento
en la generación de información. Para cada variable se identificó la mejor
serie de tiempo disponible.
Para el
criterio de grado de afectación derivado del conflicto, se agruparon las
variables en dos componentes: uno de intensidad de la confrontación armada, en
el que se encuentran tanto las acciones de las Fuerzas Militares como de los
grupos al margen de la ley, y otro que recoge las variables de victimización,
entre las que se encuentran tasas de homicidio, secuestro, masacres, despojo,
desplazamiento, víctimas por minas antipersona, desaparición forzada y
asesinatos de sindicalistas, autoridades locales, periodistas y reclamantes de
tierras.
Para el
criterio de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegítimas se incluyeron
las variables de hectáreas de cultivos de coca e índice de vulnerabilidad,
explotación ilegal de minerales y contrabando.
Por
último, para el criterio de niveles de pobreza se tomó la información del
índice de pobreza multidimensional, y para el de debilidad de la
institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión se usó la
variable de esfuerzo integral de cierre de brechas construida recientemente por
el DNP.
2.
Se agregaron las variables para cada criterio y los cuatro
criterios en conjunto. No se dieron ponderaciones ni a las variables ni a los criterios;
es decir, todas las variables y todos los criterios tienen el mismo peso. Se
identificaron los municipios con mayor afectación para cada criterio y para el
conjunto de los cuatro criterios, usando el método de clasificación de cortes
naturales.
3.
Los municipios con mayor afectación, según los criterios
definidos, se agruparon en subregiones, teniendo en cuenta las dinámicas del
conflicto, la regionalización del Plan Nacional de Desarrollo y el modelo de
nodos de desarrollo del DNP. Algunos municipios fueron incluidos por
continuidad geográfica, con el fin de no dejar espacios geográficos vacíos en
las subregiones.
Las zonas
priorizadas se caracterizan por presentar una incidencia de la pobreza
multidimensional de 72,8%, mayor al nivel nacional que se ubica en 49,0%, según
datos del Censo 2005. Asimismo, el 67,0% de los municipios presentan muy alta y
alta incidencia del conflicto armado, según el índice de incidencia del
conflicto armado del DNP, y concentraron el 94,2% de los cultivos de coca, según
el Censo de SIMCI 2016. Por otra parte, los 170 municipios tienen un puntaje
promedio de 56,4 en el componente de eficiencia en la evaluación de desempeño
integral municipal del DNP del año 2015, frente a 59,8 del resto de municipios.
Para el componente de eficacia el puntaje fue de 66,1 para los PDET frente a
75,3 del resto de municipios.
Ahora bien,
teniendo en cuenta que una de las tareas prioritarias de la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final
(CSIVI), acordadas en el marco del punto 6 del Acuerdo Final, es “definir, de
acuerdo con los criterios establecidos, las zonas en las cuales se
implementarán inicialmente los 16 Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial”, en reuniones de la CSIVI se discutieron y aprobaron las 16 zonas
para la implementación prioritaria de los PDET. Por su parte, el Consejo
Interinstitucional del Posconflicto avaló la decisión de la CSIVI.
Ahora bien,
las disposiciones y ajustes normativos que dicta el presente decreto ley
otorgan valor normativo al punto 6.2.3, literal a. del Acuerdo Final al señalar
que los PDET y los PATR, cuya realización esté proyectada para hacerse en las
regiones PDET establecidas a través del presente decreto que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su
implementación (artículo 12).
3.3
Conexidad suficiente:
Que el
presente Decreto Ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias
objeto de regulación y los puntos 1.2 y 6.1 del Acuerdo Final, de manera que
las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y existe una relación entre cada
artículo y el Acuerdo que no es incidental ni indirecta.
El punto 1.2
del Acuerdo Final de Paz se refiere a los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial y definen su finalidad, y el artículo 1 del presente decreto crea
estos planes.
El punto
1.2.1 del Acuerdo Final señala los objetivos de los PDET, y el artículo 2
adopta tales objetivos y los incorpora al ordenamiento como finalidad de los
PDET.
El punto
1.2.2 del Acuerdo Final define unos criterios para priorizar zonas necesitadas
y urgidas con PDET y el artículo 3 del presente decreto prioriza dieciséis
zonas con base en tales criterios.
El punto
1.2.3 del Acuerdo Final se refiere a los Planes de Acción para la Trasformación
Regional en que se fundan los PDET, definiendo sus criterios y señalando que el
Plan Nacional de Desarrollo acogerá las prioridades y metas de los PDET. Así pues,
el artículo 4 del presente decreto establece que los PDET se instrumentalizarán
en Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), señalando que
contendrá como mínimo lo establecido en el punto 1.2.3 del acuerdo, y el
artículo 6 define que los PDET y los PATR deberán articularse y armonizarse con
el Plan Nacional de Desarrollo.
El punto
1.2.4 del Acuerdo Final indica cómo se garantiza la participación activa de las
comunidades en la formulación de los mencionados planes y programas, y el artículo
5, establece que se garantizará la participación efectiva, amplia y pluralista
de todos los actores del territorio, de acuerdo a sus particularidades y en
todos los niveles territoriales, en el proceso de elaboración, ejecución,
actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y de los PATR.
El punto
1.2.5 del Acuerdo Final señala que los PDET serán el mecanismo de ejecución en
las zonas priorizadas de los diferentes planes nacionales que se deriven del
Acuerdo, y que el Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para
garantizar el diseño y ejecución de los planes de acción para la transformación
estructural, con el concurso de las entidades territoriales. Así pues, el
artículo 3 del decreto identifica las zonas priorizadas con PDET, mientras que
el artículo 9 define que estará a cargo del Gobierno Nacional, con concurrencia
de las entidades territoriales, la financiación de los programas y planes
establecidos en el mismo.
Finalmente,
el Punto 1.2.6 del Acuerdo Final señala que los programas y planes de acción
para la transformación regional de cada zona priorizada tendrán mecanismos de
seguimiento y evaluación local, regional y nacional, y el artículo 8 del
presente decreto dispone que el Gobierno Nacional definirá el esquema general
de seguimiento y evaluación a la ejecución de los PDET, de acuerdo con las
disposiciones vigentes en la materia y lo establecido en el Acuerdo Final.
Ahora bien,
el Punto 6.2.3, literal a, del Acuerdo Final de Paz señala específicamente que
“los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), cuya realización
esté proyectada para hacerse en territorios de comunidades indígenas y
afrocolombianas, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su
implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el
enfoque territorial, orientados a la implementación de los planes de vida,
etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus
equivalentes de los pueblos étnicos”, y el artículo 12 del presente decreto
establece la exigencia del mecanismo de consulta en el caso de PDET cuya
realización esté proyectada para hacerse en las regiones PDET que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos.
Por su
parte, los artículos 13 y 14, sobre coordinación, implementación y lineamientos
para la planeación participativa, están orientados a garantizar el objetivo de
la mencionada consulta en ésos casos específicos. En esta medida, el Capítulo 2
del presente decreto atiende puntualmente, lo señalado en el Punto 6.2.3,
literal a, del Acuerdo Final. Además, para la debida implementación del
mecanismo especial de consulta en los PDET es necesario contar con herramientas
esenciales para la reconstrucción de lazos de confianza con pueblos,
comunidades y grupos étnicos en dichas zonas priorizadas.
Adicional a
lo anterior, uno de los compromisos específicos del Acuerdo Final, consignado
en el punto 2.2 sobre Participación Política, es fortalecer la participación
ciudadana y asegurar su efectividad en la formulación de políticas públicas
sociales, compromiso puntual que también se verifica en la disposición sobre
participación del artículo 5, así como en la disposición sobre fortalecimiento
de capacidades incluida en el artículo 11 del presente decreto.
Finalmente,
el nivel de victimización y afectación –como criterio de definición de las
zonas donde se pondrán en marcha los PDET (artículo 3) – tiene una intención
reparadora. Por consiguiente, en su implementación se buscará garantizar el
carácter reparador para las víctimas y las comunidades, según lo establecido en
los puntos 5.1.3.3.1 y 5.1.3.3.2 del Acuerdo Final.
4.
Necesidad estricta:
Que la
implementación adecuada del Acuerdo Final implica la puesta en marcha de
medidas de carácter urgente, tendientes a garantizar la operatividad de los
compromisos pactados y, a la vez, conjurar situaciones que dificulten el
proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP.
En tal sentido, la estructuración de algunas acciones para evitar que las
causas del conflicto armado se reproduzcan debe llevarse a cabo mediante
mecanismos de excepcional agilidad.
Que el punto
6.1.11 del Acuerdo Final establece como medida de implementación prioritaria,
la definición de las zonas en las cuales se implementarán inicialmente los 16
PDET.
4.1.
Criterios de necesidad y urgencia para la priorización de territorios
Es
importante recordar que la priorización de territorios que se define en el
artículo 3 del presente decreto, obedece a los criterios de necesidad y
urgencia señalados en el Punto 1.2.2 del Acuerdo Final, a saber: los niveles de
pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas,
el grado de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la
institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión, la presencia de
cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas. Claramente, la
situación de estas regiones implica la constante violación de derechos
fundamentales de los ciudadanos.
Que el
complejo escenario de los territorios priorizados los hace vulnerables a
diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los
cronogramas para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir,
durante la entrega de armas y la reincorporación a la vida civil de los
excombatientes de las FARC, aprovechan tal situación en favor de sus intereses,
debilitando aún más la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y,
por lo tanto, agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de
afectación derivada del conflicto. En consecuencia, es imperativo y urgente la
presencia de autoridades junto a la ciudadanía que prevén los Planes de
Desarrollo con Enfoque Territorial, para contrarrestar en estos territorios, la
amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la
revictimización e iniciar cuanto antes la trasformación del territorio y las
condiciones que han perpetuado el conflicto.
4.2.
Instrumento regional para la transformación
Que la
implementación de los PDET implica disponer efectivamente de un instrumento
para que los habitantes del campo, las comunidades, los grupos étnicos y todos
los involucrados en el proceso de construcción de paz en las regiones, junto al
Gobierno Nacional y las autoridades públicas, construyan planes de acción
concretos para atender sus necesidades, de acuerdo al enfoque territorial
acordado entre todos.
Ahora, la
urgencia de poner en marcha este instrumento de planeación radica en que,
mientras el Gobierno Nacional tiene a cargo la responsabilidad de gestionar los
compromisos derivados del acceso y uso de la tierra (Punto 1.1 del Acuerdo),
así como de los Planes Nacionales para la RRI (Punto 1.3 del Acuerdo), los
Planes de Acción para la Transformación Regional (en adelante PATR) derivados
de los PDET son la única herramienta para la RRI que involucra todos los
niveles del ordenamiento territorial, sus actores y recursos, y en ese sentido
son urgentes ya que la transformación del campo no puede esperar a que se
concluyan los numerosos compromisos del Gobierno Nacional en la materia, para
los cuales se han previsto amplios cronogramas para su implementación.
Que por su
naturaleza de planeación y gestión, es decir que vincula de manera específica
las acciones a realizar con las necesidades de las regiones, la puesta en
marcha del instrumento PDET es trascendental, no solo para la implementación de
los mencionados puntos de la RRI (acceso y uso de la tierra y Planes
Nacionales), sino también de otros puntos del Acuerdo Final tales como
Participación Política (Punto 2 del Acuerdo), Fin del Conflicto (Punto 3 del
Acuerdo), Solución Al Problema de las Drogas Ilícitas (Punto 4 del Acuerdo) y
Víctimas (Punto 5 del Acuerdo), en la medida que son los mismos actores de las
regiones quienes determinan con precisión los aspectos que en cada uno de estos
puntos se requieren, así como su urgencia.
Además de
operar de manera complementaria a otros puntos del Acuerdo Final, este espacio
democrático se traducirá inmediatamente en mejoras en el bienestar de todos los
involucrados en múltiples aspectos, al materializar los objetivos puntuales del
mecanismo como son la convivencia en un entorno pluriétnico y multicultural, el
desarrollo de la economía campesina y economía propia de los pueblos y
comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, la integración de
regiones en situación de abandono a causa del conflicto, y el reconocimiento e
inclusión de organizaciones sociales y pueblos y comunidades étnicas y zonas
con presencia de grupos étnicos. Estos elementos constituyen medios necesarios
para la construcción de escenarios propicios para la reconciliación y terminar
las condiciones que permitieron el fin último del Acuerdo Final.
4.3.
Plazos para la reincorporación a la vida civil
Que la
urgencia ya expresada puede evidenciarse, entre otras, a través del
establecimiento por parte del Gobierno Nacional, de diecinueve (19) Zonas
Veredales Transitorias de Normalización y siete (7) Puntos Transitorios de
Normalización mediante los Decretos 2001 a 2026 de 2016, cuyo propósito es
iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de
las estructuras de las FARC-EP, para que participen y se encuentren
comprometidos con el cese al fuego y hostilidades bilateral y definitivo y la
dejación de armas, y cuya duración es de ciento ochenta (180) días contados a
partir del “día D”.
Que en este
escenario la implementación prioritaria de los PDET resulta urgente y
necesaria, como quiera que el desarrollo de las actividades que se derivan de
su puesta en marcha permitirá que los hombres y mujeres de las FARC-EP se
incorporen en el devenir diario de las zonas rurales priorizadas, a la vez que
coadyuvará a evitar que las causas que nutren el conflicto armado se
reproduzcan.
4.4.
Calendario de implementación normativa durante los primeros doce meses
Que conforme
a lo establecido en el literal a, del punto 6.1.10 del Acuerdo Final, las leyes
y/o normas para la implementación de lo acordado en el que desarrollan los
acuerdos relativos a los PDET se encuentran incorporados dentro del calendario
de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del
Acuerdo Final.
Que en ese
sentido, el presente decreto ley regula una materia para la cual ni el trámite
legislativo ordinario, ni el procedimiento legislativo especial previsto en el
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 son idóneos, dado que la regulación
que aquí se adopta tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, su
trámite a través de los canales deliberativos ordinario o mecanismo abreviado
de Fast Track, retrasa en primera medida, la implementación de los demás puntos
del Acuerdo Final, en particular los de la RRI, poniendo en riesgo el
cumplimiento de dicho acuerdo en general.
Que bajo
este escenario de urgencia el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y
el trámite legislativo ordinario no son mecanismos lo suficientemente ágiles
para la consecución de los urgentes fines que por medio de los PDET se
pretenden alcanzar.
Que, en
consecuencia, se requiere ejercer dichas facultades para crear los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial, como instrumentos de planificación y
gestión e implementación en las zonas priorizadas de los diferentes planes
nacionales que se deriven del Acuerdo con el objetivo de dar inicio a este
programa y de esta manera, cumplir con una de las medidas de implementación
temprana del Acuerdo Final.
En
consideración a lo expuesto,
DECRETA:
CAPÍTULO
I.
PROGRAMAS
DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL (PDET)
Artículo
1. Objeto. Créanse los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) como un instrumento de planificación y gestión para
implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el
marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que
establece el Acuerdo Final, en articulación con los planes territoriales, en
los municipios priorizados en el presente Decreto de conformidad con los
criterios establecidos en el Acuerdo Final.
Los PDET se
formularán por una sola vez y tendrán una vigencia de diez (10) años. Serán
coordinados por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), en ejercicio de
las funciones que le son propias de conformidad con lo dispuesto en el Decreto
Ley 2366 de 2015, modificado por el Decreto Ley 2096 de 2016.
Parágrafo:
Los planes sectoriales y programas que se creen para la implementación de la
RRI incorporarán en su diseño y ejecución el enfoque étnico.
Artículo
2. Finalidad. Según lo establecido en el Acuerdo Final, cada PDET
tiene por finalidad la transformación estructural del campo y el ámbito rural,
y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas
priorizadas a las que se refiere el artículo 3 del presente Decreto, asegurando
el bienestar y el buen vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y
multicultural, el desarrollo de la economía campesina y familiar y las formas
propias de producción de las [pueblos, comunidades y grupos étnicos], el
desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el
conflicto y el reconocimiento y la promoción a las organizaciones de mujeres
rurales, y hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación.
Artículo
3. Cobertura Geográfica. Se desarrollarán 16 PDET, en 170 municipios
agrupados así:
Subregión
Departamento
Código DANE
Municipio
ALTO PATÍA -
NORTE DEL CAUCA
CAUCA
19050
ARGELIA
19075
BALBOA
19110
BUENOS AIRES
19130
CAJIBÍO
19137
CALDONO
19142
CALOTO
19212
CORINTO
19256
EL TAMBO
19364
JAMBALÓ
19450
MERCADERES
19455
MIRANDA
19473
MORALES
19532
PATÍA
19548
PIENDAMÓ
19698
SANTANDER DE
QUILICHAO
19780
SUÁREZ
19821
TORIBÍO
NARIÑO
52233
CUMBITARA
52256
EL ROSARIO
52405
LEIVA
52418
LOS ANDES
52540
POLICARPA
VALLE DEL CAUCA
76275
FLORIDA
76563
PRADERA
ARAUCA
ARAUCA
81065
ARAUQUITA
81300
FORTUL
81736
SARAVENA
81794
TAME
BAJO CAUCA Y
NORDESTE ANTIOQUENO
ANTIOQUIA
5031
AMALFI
5040
ANORÍ
5107
BRICEÑO
5120
CÁCERES
5154
CAUCASIA
5250
EL BAGRE
5361
ITUANGO
5495
NECHÍ
5604
REMEDIOS
5736
SEGOVIA
5790
TARAZÁ
5854
VALDIVIA
5895
ZARAGOZA
CATATUMBO
NORTE DE
SANTANDER
54206
CONVENCIÓN
54245
EL CARMEN
54250
EL TARRA
54344
HACARÍ
54670
SAN CALIXTO
54720
SARDINATA
54800
TEORAMA
54810
TIBÚ
CHOCÓ
ANTIOQUIA
5475
MURINDÓ
5873
VIGÍA DEL FUERTE
CHOCÓ
27006
ACANDÍ
27099
BOJAYÁ
27150
CARMEN DEL
DARIÉN
27205
CONDOTO
27250
EL LITORAL DEL
SAN JUAN
27361
ISTMINA
27425
MEDIO ATRATO
27450
MEDIO SAN JUAN
27491
NÓVITA
27615
RIOSUCIO
27745
SIPÍ
27800
UNGUÍA
CUENCA DEL
CAGUÁN Y PIEDEMONTE CAQUETEÑO
CAQUETÁ
18001
FLORENCIA*
18029
ALBANIA
18094
BELÉN DE LOS
ANDAQUÍES
18150
CARTAGENA DEL
CHAIRÁ
18205
CURILLO
18247
EL DONCELLO
18256
EL PAUJIL
18410
LA MONTAÑITA
18460
MILÁN
18479
MORELIA
18592
PUERTO RICO
18610
SAN JOSÉ DEL
FRAGUA
18753
SAN VICENTE DEL
CAGUÁN
18756
SOLANO
18785
SOLITA
18860
VALPARAÍSO
HUILA
41020
ALGECIRAS
MACARENA -
GUAVIARE
META
50325
MAPIRIPÁN
50330
MESETAS
50350
LA MACARENA
50370
URIBE
50450
PUERTO CONCORDIA
50577
PUERTO LLERAS
50590
PUERTO RICO
50711
VISTAHERMOSA
GUAVIARE
95001
SAN JOSÉ DEL
GUAVIARE*
95015
CALAMAR
95025
EL RETORNO
95200
MIRAFLORES
MONTES DE MARÍA
BOLÍVAR
13212
CÓRDOBA
13244
EL CARMEN DE
BOLÍVAR
13248
EL GUAMO
13442
MARÍA LA BAJA
13654
SAN JACINTO
13657
SAN JUAN
NEPOMUCENO
13894
ZAMBRANO
SUCRE
70204
COLOSÓ
70230
CHALÁN
70418
LOS PALMITOS
70473
MORROA
70508
OVEJAS
70523
PALMITO
70713
SAN ONOFRE
70823
TOLÚ VIEJO
PACÍFICO MEDIO
CAUCA
19318
GUAPÍ
19418
LÓPEZ DE MICAY
19809
TIMBIQUÍ
VALLE DEL CAUCA
76109
BUENAVENTURA*
PACÍFICO Y
FRONTERA NARIÑENSE
NARIÑO
52079
BARBACOAS
52250
EL CHARCO
52390
LA TOLA
52427
MAGUÍ
52473
MOSQUERA
52490
OLAYA HERRERA
52520
FRANCISCO
PIZARRO
52612
RICAURTE
52621
ROBERTO PAYÁN
52696
SANTA BÁRBARA
52835
SAN ANDRÉS DE
TUMACO*
PUTUMAYO
PUTUMAYO
86001
MOCOA*
86320
ORITO
86568
PUERTO ASÍS
86569
PUERTO CAICEDO
86571
PUERTO GUZMÁN
86573
PUERTO LEGUÍZAMO
86757
SAN MIGUEL
86865
VALLE DEL
GUAMUEZ
86885
VILLAGARZÓN
SIERRA NEVADA -
PERIJÁ
CESAR
20001
VALLEDUPAR*
20013
AGUSTÍN CODAZZI
20045
BECERRIL
20400
LA JAGUA DE
IBIRICO
20570
PUEBLO BELLO
20621
LA PAZ
20750
SAN DIEGO
20443
MANAURE BALCÓN
DEL CESAR
LA GUAJIRA
44090
DIBULLA
44279
FONSECA
44650
SAN JUAN DEL
CESAR
MAGDALENA
47001
SANTA MARTA*
47053
ARACATACA
47189
CIÉNAGA
47288
FUNDACIÓN
SUR DE BOLÍVAR
ANTIOQUIA
5893
YONDÓ
BOLÍVAR
13042
ARENAL
13160
CANTAGALLO
13473
MORALES
13670
SAN PABLO
13688
SANTA ROSA DEL
SUR
13744
SIMITÍ
SUR DE CÓRDOBA
CÓRDOBA
23466
MONTELÍBANO
23580
PUERTO
LIBERTADOR
23682
SAN JOSÉ DE URÉ
23807
TIERRALTA
23855
VALENCIA
SUR DEL TOLIMA
TOLIMA
73067
ATACO
73168
CHAPARRAL
73555
PLANADAS
73616
RIOBLANCO
URABÁ ANTIOQUEÑO
ANTIOQUIA
5045
APARTADO*
5147
CAREPA
5172
CHIGORODÓ
5234
DABEIBA
5480
MUTATÁ
5490
NECOCLÍ
5665
SAN PEDRO DE
URABÁ
5837
TURBO
Parágrafo
1: El nivel de ruralidad se determinará atendiendo la normatividad e
instrumentos legales vigentes como los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT), Esquemas Básicos de
Ordenamiento Territorial (EOT). Los municipios marcados con asterisco serán
atendidos únicamente en su zona rural.
Parágrafo
2. De acuerdo a lo establecido en el numeral 6.1.11. del Acuerdo de
Final, “en la medida en que se avance en la implementación de los PDET en las
zonas priorizadas, el Gobierno Nacional, sujeto a la disponibilidad de
recursos, podrá poner en marcha otros PDET en zonas que cumplan los criterios
establecidos en el Acuerdo. Todo lo anterior sin perjuicio del compromiso de
implementar los Planes Nacionales en todo el territorio nacional”.
Artículo
4. Plan de Acción para la Trasformación Regional. Cada PDET se
instrumentalizará en un Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR),
construido de manera participativa, amplia y pluralista en las zonas
priorizadas.
Este plan
tendrá en cuenta como mínimo,
1.
Lineamientos metodológicos que garanticen su construcción
participativa.
2.
Un diagnóstico participativo elaborado con las comunidades que
identifiquen las necesidades en el territorio.
3.
Una visión del territorio que permita definir líneas de acción
para su transformación.
4.
Enfoque territorial que reconozca las características
socio-históricas, culturales, ambientales y productivas de los territorios y
sus habitantes, sus necesidades diferenciadas y la vocación de los suelos, de
conformidad con las normas orgánicas de planeación y ordenamiento territorial.
5.
El enfoque diferencial que incorpore la perspectiva étnica y
cultural de los pueblos y comunidades de los territorios.
6.
El enfoque reparador del PDET.
7.
Enfoque de género que reconozca las necesidades particulares de
las mujeres rurales.
8.
Un capítulo de programas y proyectos, que orienten la ejecución,
de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Final y bajo los lineamientos del
Departamento Nacional de Planeación.
9.
Un capítulo de indicadores y metas para el seguimiento y
evaluación.
10.  Mecanismos
de rendición de cuentas y control social, que incluyan herramientas de difusión
y acceso a la información.
El PATR se
revisará y actualizará cada cinco (5) años de forma participativa en el
territorio, en los términos establecidos en el Artículo 5 del presente Decreto.
Artículo
5. Participación. De acuerdo a las particularidades y dinámicas de
cada región, se garantizará la participación efectiva, amplia y pluralista de
todos los actores del territorio, en los diferentes niveles territoriales, en el
proceso de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de
los PDET y de los PATR.
Artículo
6. Armonización y articulación. Los PDET y los PATR deberán
articularse y armonizarse con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de
desarrollo de las entidades territoriales y demás instrumentos de planeación y
ordenamiento del territorio, en aplicación de los criterios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y de conformidad con lo establecido en las
normas orgánicas de planeación. Los PDET y los PATR integrarán otros planes del
territorio que contribuyan a su transformación.
Parágrafo:
En los casos donde el PDET cuya realización esté proyectada para hacerse en las
regiones establecidas a través del presente decreto, que incluyan territorios y
zonas con presencia de pueblos, comunidades y grupos étnicos, los PATR se
armonizarán con los planes de vida, planes de salvaguarda, etnodesarrollo,
planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus equivalentes.
Artículo
7. Coordinación. La Agencia de Renovación del Territorio (ART)
dirigirá la construcción participativa y la respectiva revisión y seguimiento
de los PATR de los PDET, y coordinará la estructuración y ejecución de los
proyectos de dichos planes, en articulación con las entidades nacionales,
territoriales y las autoridades tradicionales de los territorios de los
pueblos, comunidades y grupos étnicos.
Parágrafo
1. La coordinación de los PDET y la implementación de los PATR
respetarán la autonomía de las entidades territoriales y tendrá en cuenta los
principios de coordinación y colaboración previstos en la Constitución y en la
Ley.
Parágrafo
2. En las zonas donde se adelanten acciones para la sustitución
voluntaria de cultivos de uso ilícito, que coincidan con los municipios
priorizados en el artículo 3 del presente Decreto, la planeación y ejecución de
esas acciones se integrarán en los PDET y los PATR.
Artículo
8. Seguimiento y evaluación. El Gobierno nacional definirá el
esquema general de seguimiento y evaluación a la ejecución de los PDET, de
acuerdo con las disposiciones vigentes en la materia y lo establecido en el
Acuerdo Final. Dicho esquema tendrá en cuenta las particularidades de los
territorios.
Artículo
9. Financiación. Para la financiación de los PDET y los PATR el
Gobierno Nacional y las entidades territoriales contarán con los recursos del
Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del
Sistema General de Regalías y las diferentes fuentes de financiación públicas o
privadas, conforme a sus respectivos regímenes legales, así como recursos de la
cooperación internacional.
La
financiación de los PDET y los PATR se programará en el marco de la
sostenibilidad fiscal de acuerdo al marco de gasto de mediano plazo y en
estricto cumplimiento de la regla fiscal. En concordancia con el artículo
transitorio “Plan de Inversiones para la Paz”, del Acto Legislativo 01 del
2016, estas inversiones serán adicionales a las ya programadas por las
entidades públicas del orden nacional y territorial y serán orientadas al
cierre de brechas sociales, económicas e institucionales.
Artículo
10. Banco de proyectos. La ART creará un banco de proyectos en el
cual se inscribirán los proyectos contenidos en los PATR. Para soportar este
banco utilizará el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas del
Departamento Nacional de Planeación.
Artículo
11. Fortalecimiento de capacidades. Para garantizar la adecuada
participación de los actores del territorio en los PDET, el Gobierno Nacional,
por intermedio de las entidades competentes, pondrá en marcha medidas para
fortalecer las capacidades de gobernanza, gestión y planeación, así como de
seguimiento, veeduría y control social, respetando la diversidad étnica y
cultural e incorporando el enfoque de género.
CAPÍTULO
II.
LOS
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL (PDET) QUE INCLUYAN TERRITORIOS
DE PUEBLOS Y COMUNIDADES ÉTNICAS Y ZONAS CON PRESENCIA DE GRUPOS ÉTNICOS
Artículo
12. Enfoque étnico de los PDET y PATR. Los PDET y los PATR, cuya realización
esté proyectada para hacerse en las regiones PDET que incluyan territorios de
pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberán
contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin
de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial;
acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial, o sus equivalentes. Así mismo, en estas regiones se
garantizará también la integralidad de la territorialidad y sus dimensiones
culturales y espirituales, la protección reforzada de los pueblos en riesgo de
extinción, y sus planes de salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en
armonía con todos los actores del territorio.
Parágrafo
1. El mecanismo especial de consulta se entenderá como la garantía
de participación efectiva de los pueblos y comunidades étnicas en el diseño, la
formulación, la ejecución y el seguimiento de los PDET y los PATR. Dicho
mecanismo respetará su cosmovisión y sistemas propios de gobierno.
Parágrafo
2. Los PDET serán uno de los mecanismos de impulso para promover el
desarrollo integral en los territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas
con presencia de grupos étnicos.
Parágrafo
3. Los PDET y PATR implementarán acciones que beneficien al Pueblo
Rrom o gitano, en los territorios y zonas en los que aplique.
Artículo
13. Coordinación e implementación. La Coordinación de los PDET y la
implementación de los PATR, que incluyan territorios de pueblos y comunidades
étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, respetará el Gobierno propio y
se construirán en armonía con la participación de las autoridades propias que
acrediten un reconocimiento formal y legítimo, así como con sus organizaciones
representativas. Estos actores participarán en las instancias locales y
regionales de los PDET para la construcción de los PATR.
Parágrafo.
Reconociendo las capacidades diferenciadas de las regiones y los territorios
étnicos, se promoverá la participación de los pueblos, comunidades y grupos
étnicos, en la ejecución de los proyectos, de conformidad a lo establecido en
la normatividad vigente que regule la materia.
Artículo
14. Lineamientos para la planeación participativa. Para garantizar
la incorporación del enfoque étnico en la planeación participativa se
considerarán los siguientes lineamientos:
1.
Autonomía, Gobierno propio y espiritualidad.
2.
Fortalecimiento territorial, pervivencia cultural, ambiental y de
la biodiversidad.
3.
Sistemas propios de los pueblos, comunidades y grupos étnicos.
4.
Infraestructura, visiones propias de desarrollo, procesos de
economía propia y agropecuaria.
5.
Mujer, familia y generación.
6.
Medidas para proteger la intangibilidad de los territorios
indígenas de los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial.
7.
Medidas para proteger la intangibilidad del patrimonio cultural
del Pueblo Rrom o Gitano.
8.
Las demás que sean requeridas y priorizadas para el desarrollo de
los pueblos, comunidades y grupos étnicos.
Artículo
15. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
Dado en
Bogotá, D.C. a 28 de mayo de 2017.
El
Ministro del Interior,
GUILLERMO
ABEL RIVERA FLÓREZ
El
Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de
las funciones del Despacho del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
ANDRÉS
ESCOBAR ARANGO
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
AURELIO
IRAGORRI VALENCIA
El
Director del Departamento de Planeación Nacional,
LUIS
FERNANDO MEJÍA ALZATE
III. TRÁMITE
Mediante Auto del 2 de junio de 2017, el Magistrado
Sustanciador asumió el conocimiento del proceso de la referencia y requirió a
la Presidencia de la República para que explicara suficientemente el
cumplimiento de los requisitos formales (competencia y temporalidad) y
materiales (criterios de conexidad objetiva, estricta y suficiente), así como
el requisito de necesidad estricta de las medidas adoptadas y su conformidad
general con la Constitución, teniendo en cuenta el objetivo de facilitar y
asegurar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final),
con el fin de justificar si el Decreto Ley 893 de 2017 se encuentra ajustado a
los preceptos constitucionales, en virtud del artículo 2 del Acto Legislativo
01 de 2016.
1. Respuesta de la Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República[1],
mediante oficio OFI17-00063504/JMSC 110200 del 8 de junio de 2017, dio
respuesta a lo requerido por el Magistrado Sustanciador.
Explicó que el Decreto Ley 893 de
2017 no desconoce los límites impuestos por el legislador para el ejercicio de
las facultades presidenciales otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, es
acorde con los lineamientos definidos por la jurisprudencia constitucional para
el efecto y su contenido material es respetuoso de las cláusulas sustantivas
previstas en la Carta Política.
En relación con el cumplimiento
de los requisitos formales de validez constitucional, señaló:
(i) Competencia: el Decreto Ley
893 de 2017 se encuentra suscrito por el Presidente de la República y por el
entonces Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior,
encargado de las funciones del despacho del Ministro del Interior, en virtud
del Decreto 867 del 25 de mayo de 2017; el Viceministro Técnico del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del despacho del
Ministro de Hacienda y Crédito Público de conformidad con el Decreto 887 del 26
de mayo de 2017; el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Director
del Departamento Administrativo de Planeación Nacional. Planteó que los
anteriores funcionarios constituyen Gobierno para los efectos del decreto
objeto de control constitucional, según el artículo 115 de la Constitución. Sin
embargo, precisó que, por un error involuntario de digitación, el cargo del
doctor Guillermo Abel Rivera Flórez “figura equivocadamente reseñado en el
Decreto Ley, pues para la época de suscripción del mismo, esto es, 28 de mayo
de 2017, el funcionario ocupaba el cargo de Viceministro de Relaciones
Políticas del Ministerio del Interior”[2],
encargado de las funciones del despacho del Ministro del Interior[3].
(ii) Título de la norma e
invocación de facultades excepcionales: el Decreto Ley 893 de 2017 cumple con
las exigencias decantadas por la Corporación[4], pues invoca de manera adecuada las
facultades que se derivan del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
Además, el título que se le otorgó, “por el cual se crean los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET”, satisface una condición de
concreción lo suficientemente precisa respecto del contenido material de las
disposiciones, de tal suerte que se adecua a lo reglado en el artículo 169
constitucional.
(iii) Temporalidad: el Decreto
Ley 893 de 2017 fue expedido dentro del término habilitante establecido en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, es decir, dentro de los 180 días
posteriores a su entrada en vigencia. Solicitó tener en consideración que la
vigencia del mismo está determinada por la fecha en que se surtió la
refrendación popular, que tuvo lugar a través del Congreso de la República por
decisión política tomada el 30 de noviembre de 2016.
(iv) Motivación: el decreto
sometido a revisión cuenta con una amplia motivación que expone de manera
razonada y suficiente las consideraciones que subyacen a su expedición, da
cuenta del cumplimiento de los requisitos formales y materiales de validez
constitucional y, dentro de estos últimos, de los criterios de conexidad y
estricta necesidad decantados por la jurisprudencia.
En relación con el cumplimiento
de los requisitos materiales de validez constitucional, sostuvo:
(i) Criterio de finalidad: los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET) se inscriben
en el marco de la Reforma Rural Integral, según dispone el punto 1.2 del
Acuerdo Final. Así, con el fin de asegurar el desarrollo normativo de este
punto del Acuerdo, el Decreto Ley 893 de 2017 incorpora los PDET, cuya
finalidad es “la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un
relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas priorizadas
a las que se refiere el artículo 3 […], asegurando el bienestar y el buen
vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, el desarrollo
de la economía campesina y familiar y las formas propias de producción de las
[pueblos, comunidades y grupos étnicos], el desarrollo y la integración de las
regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y la
promoción a las organizaciones de mujeres rurales, y hacer del campo colombiano
un escenario de reconciliación”. Señaló que con dichos criterios resulta
posible constatar que la disposición bajo análisis tiene una naturaleza
instrumental y guarda una relación de medio-fin para la implementación del
Acuerdo Final, en la medida en que constituye un desarrollo de los puntos 1.2 y
6.2.3, literal a), aun cuando no se agota en los mismos.
(ii) Criterio de conexidad: en
cuanto a la conexidad objetiva, señaló que las medidas incorporadas en el
Decreto Ley 893 de 2017 (arts. 1 al 14) están estrechamente relacionadas con la
implementación de los PDET, de conformidad con lo previsto en el punto 1.2 del
Acuerdo Final, y no regulan aspectos que excedan la implementación del mismo,
sino que, por el contrario, permiten la materialización de lo dispuesto en el
punto 1.2., sin desbordar los propósitos derivados del Acuerdo.
Precisó que dicha normativa fue
concertada con los pueblos indígenas mediante el mecanismo de consulta previa,
tal como se desprende del Acta de protocolización de la Mesa Permanente de
Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas suscrita el 26 de mayo
de 2017[5].
En lo que tiene que ver con la
conexidad estricta, sostuvo que el Decreto Ley 893 de 2017 es una norma
instrumental que guarda una relación de medio-fin para la implementación de un
núcleo esencial del punto 1.2 del Acuerdo Final.
Lo anterior lo argumenta en los
siguientes términos:
“1.2.1.
Objetivo: Los artículos 1 y 2 del Decreto Ley crean los Planes de
Desarrollo con Enfoque Territorial y definen su finalidad.
1.2.2.
Criterios de priorización: De conformidad con los criterios de priorización
previstos en el Acuerdo Final, el artículo 3 del Decreto Ley establece la
cobertura geográfica de los programas y determina, previa realización de un
ejercicio metodológico, que se desarrollarán 16 PDET en 170 municipios
focalizados.
1.2.3.Planes
de acción para la transformación regional (PATR): Teniendo en consideración
la necesidad de elaborar de manera participativa, en cada zona priorizada, un
plan de acción para la transformación regional, el artículo 4 del
Decreto Ley se ocupa de establecer los lineamientos mínimos que deberán ser
observados para la elaboración de estos instrumentos.
Por otra
parte, habida cuenta de la necesidad de coherencia y articulación entre las
políticas públicas implementadas en los diferentes órdenes, el artículo 6
prescribe que los PDET y los PATR deberán articularse y armonizarse con el Plan
Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales
y demás instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio.
1.2.4.
Mecanismos de participación: El artículo 5 del Decreto Ley establece
como principio la garantía de la participación amplia y pluralista de todos los
actores del territorio en los procesos de elaboración, ejecución,
actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y de los PATR.
Los
artículos 12, 13 y 14, por su parte, están orientados a garantizar la participación
de los pueblos y las comunidades étnicas en la implementación y desarrollo de
los programas, como una garantía al respeto por la diversidad y pluralidad
cultural que informa la nación.
Ahora bien,
como quiera que un proceso participativo e incluyente no estaría completo sin
la capacidad técnica de los diferentes actores para hacer frente a tal
propósito, el artículo 11 le asigna la responsabilidad al Gobierno
Nacional de poner en marcha medidas para fortalecer las capacidades de
gobernanza, gestión y planeación de los diferentes actores territoriales.
1.2.5.
Medios: Como resulta evidente, no se podría asegurar la implementación de
los PDET y los PATR sin una fuente de financiación. Así, el artículo 9
prescribe que el Gobierno Nacional y las entidades territoriales contarán con
los recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de
Participaciones, del Sistema General de Regalías y las diferentes fuentes de
financiación públicas o privadas, conforme a sus respectivos regímenes legales,
así como recursos de la cooperación internacional. Esto, naturalmente, se
inscribe dentro de las normas legales presupuestales y aquellas propias del
marco fiscal de mediano plazo.
1.2.6.
Seguimiento y evaluación: En el marco de este punto se acordó que los
programas y planes de acción para la transformación regional de cada zona
priorizada tendrían mecanismos de seguimiento y evaluación local.
Para ello es
necesario contar con una instancia de articulación que haga las veces de enlace
entre los actores involucrados, por lo que el artículo 7 del Decreto 893
de 2017 radica en cabeza de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) la
misión de dirimir la construcción participativa y la respectiva revisión y
seguimiento de los PATR de los PDET. Dicha agencia, según dispone el
artículo 10, creará un banco de proyectos en el cual se inscribirán
aquellos contenidos en los PART, lo cual constituye un elemento operativo para
optimizar su pilotaje y monitoreo.
Finalmente,
acorde con este punto, el proyecto difiere al reglamento la definición de un
esquema de seguimiento y evaluación a la ejecución de los PDET, que se
inscribirá, asimismo, dentro de los mecanismos de verificación a la
implementación de los compromisos pactados en el Acuerdo Final, conforme a su
punto 6”[6]
(cursivas y subrayas originales).
En cuanto a la conexidad
suficiente, afirmó que en los considerandos del Decreto Ley 893 de 2017 hay una
referencia explícita al propósito de implementar el punto 1.2., en concordancia
con el punto 6.1 del Acuerdo Final, lo que da cuenta de manera congruente y
suficiente de que las normas que se expiden son un desarrollo propio del
Acuerdo.
(iii) Criterio de estricta
necesidad: explicó que la expedición del decreto bajo estudio obedeció a la
necesidad de elevar a rango de norma positiva unos compromisos derivados de la
implementación del Acuerdo Final, que deben traducirse en la puesta en marcha
de una política pública. Señaló que la implementación de los PDET resulta
urgente y necesaria debido a que, a partir del desarrollo de las actividades
que se derivan de la puesta en marcha, se espera que una parte de las
estructuras de las FARC-EP se incorporen en el devenir diario de las zonas
rurales priorizadas, facilitando su tránsito hacia la vida civil. Resaltó los
siguientes aspectos:
-      La
concepción y estructuración de los PDET requirió de un amplio estudio previo y
del logro de los consensos necesarios al interior de las entidades del Gobierno
Nacional, de la Comisión de Seguimiento a la Implementación y Verificación
(CSIVI) y con los pueblos indígenas.
-      La
necesidad de poner en marcha de manera oportuna los PDET implica que los
tiempos propios a los que está sujeto el procedimiento legislativo ordinario no
resultaban ser lo suficientemente expeditos para tal fin, si se tiene presente
que las Zonas Veredales y los Puntos Transitorios de Normalización solo tenían
vocación de permanencia hasta el 30 de mayo.
-      El
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tampoco resultaba idóneo para
hacer frente a la puesta en marcha de manera inmediata de los PDET y facilitar,
de esta manera, la incorporación de las estructuras desmovilizadas a la vida
civil.
Finalmente, planteó que el
Decreto Ley 893 de 2017 no incorpora asuntos cobijados bajo reserva de ley
orgánica, de acuerdo al artículo 150 de la Constitución. En este sentido
precisó que la regulación de los PDET, en los términos propuestos, eleva a
rango legal un programa susceptible de ser incluido en los planes de inversión
de los planes de desarrollo. De allí deviene el deber de articularse y
armonizarse con el Plan Nacional de Desarrollo, con los planes de desarrollo de
las entidades territoriales y con los demás instrumentos de planeación y
ordenamiento territorial (artículo 6º del decreto). Así, concluyó que “[n]ada
del contenido del Decreto Ley permite inferir que se regulan los procedimientos
para garantizar la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, ni mucho menos sujeta o condiciona la discusión, elaboración,
aprobación o ejecución de los mismos a la concertación, elaboración o sujeción
de los PDET o PATR. Por el contrario, […], son estos los que se sujetan a los
instrumentos de planeación vigentes”[7].
Con fundamento
en los anteriores argumentos, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República le solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Ley 893 de 2017.
2.
Continuación del trámite
Verificada la
respuesta de la Presidencia de la República, el Magistrado Sustanciador ordenó
continuar con el trámite de fijación en lista del
decreto, para permitir la participación ciudadana. Así mismo, se corrió
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor y se cursó invitación (i) a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), a la Academia Colombia de la Abogacía
y a DeJusticia; (ii) a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV), a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas (ACR), a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia de
Renovación del Territorio (ART), al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible, a la Unidad de Restitución de Tierras, a la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz, al Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos
y Seguridad, a la Federación Colombiana de Municipios y a la Federación
Nacional de Departamentos; (iii) a la Asociación Nacional de Afrocolombianos
desplazados (AFRODES), a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC),
al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y a Human Rights Watch - Colombia;
y, finalmente, (iv) a los decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades de Antioquia, Nacional, Militar, Externado de Colombia, del
Atlántico, Industrial de Santander (UIS), San Buenaventura, Andes, Libre, Gran
Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, Pontificia
Bolivariana, del Sinú, Santo Tomás, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga.
Lo anterior, para que presentaran su concepto sobre los puntos considerados relevantes
a efectos del presente control de constitucionalidad.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en
lista, y atendiendo a las comunicaciones libradas por la Secretaría General de
esta Corporación, se recibieron los siguientes escritos:
1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El académico Gabriel de Vega
Pinzón, por delegación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, le solicitó
a la Corporación declarar inexequible el Decreto Ley 893 de 2017. Señaló que
cumple con los requisitos constitucionales de forma de competencia, título de
la norma e invocación de facultades extraordinarias, temporalidad y motivación.
En cuanto a los requisitos
materiales, sostuvo en relación con (i) la conexidad objetiva, que existe un
vínculo cierto y verificable entre los PDET y el Acuerdo Final, (ii) la
conexidad estricta, que el Gobierno Nacional cumplió la carga argumentativa de
demostrar e identificar que el desarrollo normativo contenido en el decreto,
responde de manera precisa a varios aspectos definidos y concretos del Acuerdo,
(iii) la conexidad suficiente, que la argumentación pasmada en el decreto
demostró de manera convincente que las medidas adoptadas desarrollan el Acuerdo
Final, (iv) el criterio de necesidad estricta, que las razones expuestas en el
decreto reflejan la urgencia y necesidad en la implementación de las
disposiciones normativas que integran su contenido, teniendo en cuenta los
plazos planteados en el Acuerdo Final y las fechas establecidas para su
implementación y puesta en práctica.
No obstante lo anterior, llamó la
atención acerca de que “no existen argumentos que demuestren por qué el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el trámite legislativo
ordinario no constituyeron en su momento los mecanismos idóneos para tramitar
estas disposiciones, es decir, es claro que en el momento de expedición del
presente Decreto Ley, por urgencia y necesidad no lo eran, empero, no se
advierte la argumentación dirigida a justificar por qué los mecanismos que
deben ser aplicados de manera principal no fueron efectivamente utilizados para
estos fines”[8].
A su juicio, lo anterior adquiere mayor relevancia si se observa que el
contenido del decreto constituye una materia propia de una ley orgánica[9].
Así, por considerar que el criterio
de estricta necesidad no fue observado y que el Gobierno Nacional se excedió al
tramitar disposiciones normativas propias de leyes orgánicas a través del
decreto ley, sacrificando los principios de deliberación y representación
democrática, solicitó que se declare su inexequibilidad.
2. Federación Colombiana de
Municipios
El Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios[10]
le solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Ley 893 de 2017, al
considerar que con la motivación insertada en el decreto y con el documento
presentado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, se
logra el propósito que la jurisprudencia constitucional exige en el sentido de
que el Gobierno Nacional “justifique con el mayor nivel de detalle posible las
razones que le llevan a la expedición de este tipo de Decretos, para suplir […]
el debate que no tiene lugar en los escenarios parlamentarios y para lograr el
cumplimiento del principio de publicidad”[11]. Así, indicó que, en cuanto a la
materialidad del decreto, comparte las afirmaciones del Gobierno Nacional en lo
que tiene que ver con la acreditación de los requisitos exigidos por la
Corporación.
3. Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento - CODHES
Miembros del Equipo Nacional de
Incidencia Jurídica de CODHES[12]
alertaron a la Corporación acerca de la inconstitucionalidad de algunos
contenidos del Decreto Ley 893 de 2017, por incumplir los estándares de
protección de la autonomía de las entidades territoriales, el derecho a la consulta
previa y el derecho de las víctimas a la reparación integral. A continuación se
concretan los principales argumentos:
(i) Inconstitucionalidad parcial
del Decreto Ley 893 de 2017 por violación a la autonomía de las entidades
territoriales: señalaron que atribuirle las potestades de diseño, coordinación
e implementación de contenidos estructurales de los PDET a la Agencia de
Renovación del Territorio (entidad del orden nacional), limita el
fortalecimiento de los entes territoriales, hace inviable la descentralización
a mediano plazo y puede llevar a un vaciamiento de sus competencias propias. A
su vez, estimaron que se desconoce el enfoque territorial del Acuerdo Final[13],
en el sentido de que las fases de diagnóstico, planificación, ejecución y
seguimiento en el marco del decreto analizado, quedan en manos de la mencionada
autoridad nacional, pues, si bien las entidades territoriales podrán hacer
parte del proceso, no se establece con claridad cuál es el alcance de su
participación en términos de definición de estrategias, acciones, contenido y
alcance de los PDET y los PATR asociados.
Plantearon, entonces, que el
artículo 7 del Decreto 893 de 1997 resulta problemático a la luz de la
normativa y la jurisprudencia constitucional vigentes y del enfoque territorial
del Acuerdo Final, principalmente, porque ordena que una entidad del orden
nacional dirija la construcción participativa de los PDET y los PATR, así como
su implementación, sin que exista una argumentación jurídicamente suficiente
para tal atribución, mientras que la Constitución y el Acuerdo Final tienen por
objetivo fortalecer la gobernabilidad y capacidad de las entidades
territoriales, como desarrollo de lo que se ha conocido como “paz territorial”.
Consideran constitucionalmente
preocupante que no se tome en cuenta el principio de subsidiaridad como
criterio para articular las acciones de las entidades territoriales y la
autoridad nacional, y que no se señalen mecanismos adecuados para asegurar el
respeto de la autonomía territorial, que evite el vaciamiento de las
competencias en favor de los planes, programas y proyectos planificados,
estructurados y ejecutados bajo la coordinación de la autoridad nacional. En
este orden de ideas, afirmaron que “debe evitarse el error de territorializar
desde lo nacional la política pública”, como una suerte de sustitución del
gobierno local por parte del nivel nacional o central.
Así, entienden, que lo que debió
consagrarse era más bien un ejercicio de acompañamiento y fortalecimiento a las
entidades territoriales por parte de la autoridad nacional correspondiente, en
todo caso, sin primacía de esta sobre las primeras.
Finalmente, le solicitaron a la
Corte declarar la constitucionalidad condicionada de los artículos 1, 7 y 8 del
Decreto 893 de 2017, “bajo el entendido de que las acciones referidas a la
elaboración, ejecución, seguimiento y control de los PDET y los PATR deberán
ser concertadas entre las entidades territoriales y la ART para lo cual deberán
crearse los espacios de discusión y participación ciudadana y comunitaria,
pertinentes y adecuados”[14].
(ii) Perspectiva étnica y
consulta previa a los pueblos étnicos, en especial al pueblo afrodescendiente:
el Acuerdo Final contiene un capítulo étnico cuya aplicación es transversal a
su implementación, y que constituye un marco programático en el sentido de que
la interpretación del mismo cuente con una perspectiva ética y cultural.
Bajo la anterior premisa,
señalaron que en la expedición del Decreto Ley 893 de 2017 debió garantizarse
la consulta previa, libre e informada, de los pueblos étnicos, indígenas, room
y afrodescendientes, y, como consecuencia de ello, debió incluirse una
perspectiva étnica y cultural, debido a que dicha normativa tiene un efecto
directo sobre los territorios de las mencionadas comunidades.
Si bien destacan positivamente
que el decreto en cuestión “haya sido objeto de lo que puede considerarse en
cierta medida un acercamiento entre el Gobierno Nacional y los pueblos
indígenas, claramente logrado en el marco de la lucha por el reconocimiento en
la interlocución institucional por parte de sus organizaciones”[15], imprecan
que el mismo no haya sido consultado con el pueblo afrodescendiente, pese a que
por la ubicación geográfica de los PDET, es claro que se desarrollarán en
departamentos y municipios con importante presencia de estas comunidades.
Por lo anterior, le solicitaron a
la Corte declarar la constitucionalidad temporal del Decreto 893 de 2017,
teniendo en cuenta que, si bien se constata la ausencia de consulta y
participación del pueblo afrodescendiente en su expedición, lo que compromete
su constitucionalidad, el retiro automático de la disposición podría ocasionar
un vacío normativo que traería como consecuencia la falta de regulación de
mecanismos orientados a lograr la paz, como lo son los PDET, lo cual consideran
inadmisible en este momento de implementación del Acuerdo Final, máxime cuando
en la expedición del decreto en cuestión hubo “acercamientos relativos con los
pueblos indígenas”[16].
Así, le propusieron a la Corporación
que establezca un plazo razonable “para que el Gobierno Nacional subsane las
omisiones y vicios del decreto mediante la realización de una consulta previa,
libre e informada al pueblo afrodescendiente, en interlocución con sus
estructuras organizativas legítimas y representativas, que con base en la
aplicación de los estándares internacionales y jurisprudenciales, garantice su
participación cuanto menos en el marco de las instancias especiales creadas por
el propio Acuerdo Final para el efecto de su Capítulo Étnico, y expida una
nueva norma en la que, como consecuencia de lo anterior, se refleje la
perspectiva étnica y cultural afrodescendiente” (cursivas originales).
Además, sugirieron que la Corte
considere el parámetro de interpretación constitucional según el cual “debe
entenderse que toda acción que concrete los PDET y los PART y que afecte los
derechos o el territorio de los pueblos étnicamente diferenciados debe ser
objeto de consulta previa”[17]
y, en ese orden de ideas, la expresión “mecanismo especial de consulta”
contemplada en el Capítulo 2 del Decreto 893 del 2017 “de ninguna manera debe
ser interpretada en el sentido de restringir el alcance del derecho a la
consulta previa, sino que deberá ser interpretado a la luz de los principios y
salvaguardas del Punto 6.2 del propio Acuerdo de Paz, particularmente con el
fin de que en dichos planes se incorpore “la perspectiva étnica y cultural en
el enfoque territorial, orientados a la implementación de los planes de vida,
etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus
equivalentes de los pueblos étnicos”[18].
(iii) Omisión legislativa sobre
el desarrollo del enfoque reparador de los PDET: plantearon que el enfoque
reparador, como elemento común y de articulación entre los puntos 1 y 5 del
Acuerdo Final, es recogido precariamente por el Decreto 893 de 2017, mediante
una simple enunciación carente de definiciones, criterios y elementos o
contenidos mínimos que debería incluir. Lo anterior, estimaron, es de
relevancia constitucional en tanto puede llegar a afectar el derecho a la
reparación de las víctimas, especialmente de aquellas de origen rural, al
permitir la confusión entre las medidas de desarrollo (que son la base de los
PDET) con las medidas de reparación. En concreto, describieron las siguientes
omisiones:
“a.  En términos de técnica legislativa: Se omitió establecer
un enunciado normativo de articulación entre el Decreto ley 893 y la adecuación
a la normativa sobre las víctimas actualmente vigente (modificación a la ley 1448
de 2011 ordenada en el sub-punto 5.1.3.7 del Acuerdo).
b.  En términos de reconocimiento de víctimas: el decreto ley
omite incorporar la categoría de comunidades o población rural victimizada a
que hace referencia el sub-punto 1.1.3, la cual era el mecanismo normativo más
acertado para facilitar la articulación entre PDET y medidas de reparación y
por dicha vía, establecer normativamente el contenido mínimo y alcance del
enfoque reparador de los PDET desde la perspectiva de los titulares de
derechos.
c.   En términos de ausencia de un capítulo axiológico: el
efecto reparador de los PDET puede ser entendido como el punto de intersección
entre la reforma rural integral y la política de reparación integral a las
víctimas en territorios rurales, lo cual fue abiertamente omitido por el
Decreto ley 893, al carecer de un capítulo de principios que incluyera entre
otros, el de articulación explícita entre el punto 1 y 5 del Acuerdo de Paz.
d.  En términos de coherencia y articulación explícita entre PDET
y medidas de reparación a víctimas rurales: el Decreto ley bajo examen
carece de contenidos encaminados a determinar la articulación de los PDET con
programas de reparación colectiva, retornos o reubicaciones rurales,
restitución de tierras y territorio, y demás medidas contempladas para las
víctimas de origen rural, como parte de los criterios para determinar el
enfoque reparador de los PDET” (cursivas originales)[19].
Con fundamento en lo anterior, le
solicitaron a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del artículo
4 del Decreto 893 de 2017, en el entendido de que el enfoque reparador de los
PDET deberá cumplir como mínimo, y previa definición de los titulares del
derecho, entre ellos, las poblaciones rurales victimizadas, alguna de las
siguientes condiciones:
“a) Que
dentro de la población beneficiaria se encuentren víctimas en una proporción
significativa; b) que contemplen medidas de resarcimiento comunitario desde la
perspectiva del reconocimiento expreso de los daños causados en el contexto o
en razón del conflicto armado; c) que incorporen Planes específicos de
Reparación Colectiva y estos a su vez incorporen un enfoque transformados de
las condiciones materiales de vida de los miembros de las comunidades
victimizadas; d) que beneficien a sujetos rurales de reparación colectiva; e)
que se articulen con procesos colectivos de retorno acompañado y asistido; f)
que cuenten con estrategias de coherencia con medidas enfocadas a la
restitución de tierras y derechos territoriales; g) que incluyan estrategias de
reconstrucción social del territorio, a través del fortalecimiento de los
tejidos sociales, la historia del territorio y la noción de lo colectivo; h)
que promuevan la articulación con la JEP para identificar posibilidades de
justicia restaurativa en los territorios que aporten a la reparación de los
daños y a la justicia reconstructiva”[20].
4. Universidad del Rosario
Investigadores del Observatorio
de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad
del Rosario[21]
le solicitaron a la Corporación declarar la constitucionalidad del Decreto Ley
893 de 2017, al verificar que cumple los requisitos formales exigidos para la
expedición de decretos con fuerza de ley, en el marco de las facultades
extraordinarias señaladas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y los requisitos
materiales de estricta necesidad y conexidad objetiva, estricta y suficiente
entre el decreto bajo examen y el Acuerdo Final, señalados por la
jurisprudencia constitucional.
En cuanto a los requisitos
formales, explicaron que el decreto bajo estudio fue suscrito tal y como es
requerido para estos casos y fue expedido dentro del plazo exigido por el Acto
Legislativo 01 de 2016.
En relación con el límite
material de estricta necesidad, explicaron que la disposición normativa bajo
control satisface la carga argumentativa requerida, en la medida en que expone
de manera clara el por qué se está haciendo uso de la habilitación legislativa
extraordinaria para regular los PDET; que se limita a agilizar la implementación
de las medidas contempladas en el punto 6.1 del Acuerdo Final, y consagra
instrumentos necesarios para el desarrollo de la reincorporación a la vida
civil de los ex combatientes de las FARC-EP, “que encontrarán es estos
escenarios las condiciones necesarias para realizar algunas de las actividades
propicias para contribuir a la consolidación de la vida pacífica, la no
repetición y la transformación de las circunstancias que han permitido la
persistencia de la violencia en el territorio”[22].
En cuanto a las conexidades,
plantearon: (i) existe conexidad objetiva entre el decreto y el Acuerdo Final
toda vez que los PDET son instrumentos cuyo objetivo principal es el de
propiciar la transformación estructural del campo, de manera que se garantice
el bienestar y el buen vivir a las poblaciones de las zonas rurales del país.
Así, encuentran que los PDET y los PATR se relacionan puntualmente con los
siguientes puntos del Acuerdo Final: el Fondo Nacional de Tierras (pág. 15 del
Acuerdo Final); el Programa de Formalización Masiva de la Propiedad Rural (pág.
13); los Planes de Acción para la Transformación Regional (pág. 23); los
mecanismos de participación de las comunidades en el marco de la Reforma Rural
Integral (pág. 23); el Programa Nacional Integral de Sustitución –PNIS– (pág.
102); los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y
desarrollo alternativo –PISDA– (pág. 108); las medidas de reparación integral
para la construcción de la paz (pág. 178); los Planes Nacionales de Reparación
Colectiva (pág. 180); los procesos colectivos de retornos de personas en
situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior (pág. 182);
las medidas para incorporar la implementación de los acuerdos con recursos
territoriales (pág. 197), y el Sistema Integrado de Información y medidas para
la transparencia para la implementación del Acuerdo (pág. 199).
(ii) El decreto cumple el límite
de conexidad estricta ya que su articulado le da desarrollo al Acuerdo Final de
la siguiente manera:
-      En
su artículo 1 crea los PDET, considerados instrumentos necesarios para el
desarrollo de aspectos transversales al Acuerdo Final, como  se indicó en
líneas anteriores.
-      En
su artículo 2 dota de una finalidad a dichos programas, la cual es concordante
con lo establecido en el punto 1.2.1. del Acuerdo, cual es lograr la
transformación estructural del campo y el ámbito rural, y una relación
equitativa entre el campo y la ciudad.
-      En
su artículo 3 señala las subregiones en las cuales se implementarán los
primeros 16 PDET atendiendo a los criterios de priorización definidos por el
punto 1.2.2. del Acuerdo Final, a saber: niveles de pobreza, en particular de
pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; el grado de afectación derivado
del conflicto; la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la
capacidad de gestión; y la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras
economías ilegítimas.
-      En
sus artículos 4, 5, 6 y 7 se regula la creación de los PATR, contemplados en
los puntos 1.2.3. y 1.2.4. del Acuerdo Final bajo el entendido de que
constituyen las herramientas ideales para cumplir con los objetivos de PDET,
cuya elaboración deberá incluir la participación de todos los niveles del
ordenamiento territorial, la concertación con las autoridades locales y las comunidades,
y la coordinación y armonización con el Plan Nacional de Desarrollo, además,
contarán con el seguimiento y la veeduría de la Agencia de Renovación del
Territorio.
-      En
su artículo 8 consagra la obligación del Gobierno Nacional de establecer los
mecanismos de seguimiento y evaluación a la ejecución de los PDET, lo cual es
coherente con la obligación comprendida en el punto 1.2.6. de Acuerdo.
-      En
sus artículos 9 y 10 establece que los PDET y los PATR contarán con recursos
del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones,
del Sistema General de Regalías, entre otros, lo cual corresponde al punto
6.1.2. del Acuerdo.
-      En
su artículo 11 reconoce la obligación del Gobierno Nacional de crear programas
con miras a fortalecer las capacidades de gobernanza, gestión y planeación de
los actores que intervengan en la creación de los PDET, dando así desarrollo al
punto 6.1.4. del Acuerdo, que establece la obligación del Gobierno de promover
la participación de las organizaciones sociales y comunitarios en la ejecución
de los PDET y los PATR.
-      En
sus artículos 12, 13 y 14 contempla las disposiciones relativas a la afectación
de territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos en el marco del desarrollo de los PDET y los PATR, lo cual es coherente
con las obligaciones adquiridas por el Gobierno Nacional en el denominado
Capítulo Étnico del Acuerdo Final, punto 6.1.12.
(iii) El Decreto 893 cumple el
requisito de conexidad suficiente ya que desarrolla disposiciones puntuales del
Acuerdo Final, relativas a la creación y regulación de los PDET, los cuales
constituyen instrumentos que demandan un urgente desarrollo e implementación.
Concluyeron que el Gobierno
Nacional, en el Decreto Ley 893 de 2017, lejos de haber hecho un ejercicio
argumentativo genérico, se ciñó de manera estricta a lo establecido en el
Acuerdo Final.
5. Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
El Jefe de la Oficina Jurídica
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[23] le solicitó
a la Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Ley 893 de 2017, dado
que constituye una normativa de carácter instrumental, necesaria y prioritaria,
para la implementación del Acuerdo Final.
En cuanto a la explicación del
cumplimiento de los requisitos formales y materiales de validez constitucional,
señaló que coadyuva en su integridad los argumentos y conclusiones expresados
por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante el
oficio OFI17-00063504/JMSC 110200 del 8 de junio de 2017.
Adicionalmente, precisó que el
Decreto 893 de 2017 entró a suplir un vacío normativo que impedía la
materialización del Acuerdo Final en lo relacionado con la construcción y
fortalecimiento de la institucionalidad que exige la implementación de la
Reforma Rural Integral. En esta dirección, los PDET contarán con instrumentos
para que los habitantes del campo, las comunidades, los grupos étnicos y todos
los involucrados en el proceso de construcción de paz en las regiones, junto
con el Gobierno Nacional y las autoridades públicas, construyan, con la
prontitud requerida, planes de acción concretos para atender sus necesidades,
de acuerdo al enfoque territorial acordado entre todos.
6. Defensoría del Pueblo
El Defensor del Pueblo[24]
le solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Ley 893 de 2017, en su
aspecto procedimental, al encontrar que se ajusta a las facultades materiales y
temporales concedidas al Presidente de la República por el Acto Legislativo 01
de 2016. Así mismo, porque el asunto desarrollado en dicha normativa tiene una
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, en particular,
con lo dispuesto en el punto 1 relacionado con la Reforma Rural Integral.
No obstante, hizo las siguientes
peticiones puntuales:
(i) Declarar la
constitucionalidad condicionada de la expresión “enfoque étnico” contenida en
el parágrafo del artículo 1 del Decreto 893 de 2017, en el sentido de incluir
los enfoques diferenciales de las mujeres y los campesinos, como sujetos de
especial protección constitucional. Lo anterior, afirmó, al entender que la
única interpretación coherente con la Constitución y el Acuerdo Final es
aquella según la cual se entienda que, además del enfoque étnico, se deben
incluir dentro de los planes sectoriales y los programas que se creen para la
implementación de la Reforma Rural Integral, los enfoques diferenciales para la
garantía efectiva de los derechos de las mujeres y los campesinos.
(ii) Declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 2 del Decreto 893 de 2017, en el
sentido de incluir entre las finalidades la protección de las relaciones entre
las comunidades y la naturaleza establecida en el Acuerdo Final. Al respecto,
explicó que el texto normativo no incluyó entre los objetivos de los PDET el
relacionamiento descrito, pese a que presenta gran importancia en aras de su
armonización con la Constitución y el Acuerdo Final, toda vez que las zonas
priorizadas para la implementación de los PDET coinciden con la presencia de
cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegales (entre ellas, la
deforestación por tala ilegal y la extracción ilícita de minerales) que han
generado graves daños ambientales y afectaciones a los derechos de la
comunidad.
(iii) Declarar inexequible la
expresión “que incluyan territorios y zonas con presencia de pueblos,
comunidades y grupos étnicos” contenida en el parágrafo del artículo 6 del
Decreto 893 de 2017. Lo anterior, precisó, por resultar contraria a la
protección constitucional y legal reconocida a favor de áreas protegidas,
reservas forestales, ecosistemas estratégicos, cuencas en ordenación y áreas de
especial importancia ecológica, al limitar la armonización entre los PDET y los
PATR con los planes de vida, planes de salvaguarda, etnodesarrollo y planes de
manejo ambiental a las zonas en las que hay presencia de pueblos, comunidades y
grupos étnicos.
(iv) Declarar la
constitucionalidad condicionada de la expresión “mecanismo especial de
consulta” contenida en el artículo 12 del Decreto 893 de 2017, en el entendido
que este mecanismo hace referencia a la consulta previa, definida de forma
concreta, de acuerdo con los criterios, principios y subreglas elaborados por
la Corte Constitucional. Para justificar lo anterior, sostuvo que para la
Defensoría resulta claro que en el desarrollo de los PDET y los PATR, se debe
garantizar el ejercicio del derecho a la consulta previa, de tal forma que se
garantice la participación activa y efectiva de las comunidades en la toma de
decisiones que las afecten directamente y se materialice el reconocimiento del
derecho a la autonomía de los pueblos.
7. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República[25]
ratificó los argumentos expuestos en el memorial presentado a la Corte el 8 de
junio de 2017. Con todo, para la ilustración del Tribunal, allegó una serie de
consideraciones expuestas por el Ministerio del Interior en torno a las
circunstancias que informaron el proceso de consulta del Decreto 893 de 2017,
con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras[26].
8. Departamento Nacional de
Planeación
El apoderado del Departamento
Nacional de Planeación[27]
le solicitó a la Corporación declarar exequible el Decreto Ley 893 de 2017, al
verificar que cumple los límites formales y los criterios de conexidad con el
Acuerdo de Paz, finalidad y estricta necesidad. Para sustentar lo anterior, en
parte, reiteró los argumentos expuestos por la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, en el oficio del 8 de junio de 2017.
9. Agencia de Renovación del
Territorio
La Directora General de la
Agencia de Renovación del Territorio[28]
manifestó que su intervención se encuentra recogida en los documentos
presentados por la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura,
en el sentido de que el Decreto Ley 893 de 2017 cumple con los requisitos
formales y materiales de validez constitucional, y le permitirá al país la
implementación del Acuerdo Final, por lo cual solicita que sea declarado
exequible.
10. Universidad de Antioquia
Integrantes de la Clínica
Jurídica y del semillero en la línea de estudios sobre minería de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia[29], le
solicitaron a la Corporación declarar la inexequibilidad de la expresión “De
acuerdo a las particularidades y dinámicas de cada región,” contenida en el
artículo 5 del Decreto Ley 893 de 2017, así como del artículo 12, en lo que
tiene que ver con el mecanismo especial de consulta. Para sustentar lo anterior
plantearon los siguientes argumentos:
(i) Inconstitucionalidad del
postulado inicial del artículo 5 del Decreto Ley 893 de 2017: la expresión “De
acuerdo a las particularidades y dinámicas de cada región,” incluida en el
texto normativo, afecta el desarrollo de la participación efectiva, amplia y
pluralista que el mismo regula, toda vez que impone un condicionante abstracto
e indeterminado, que abre la puerta a que sean los funcionarios quienes lo
llenen de contenido, lo cual desconoce el desarrollo normativo y
jurisprudencial sobre el derecho a la participación.
(ii) Inexequibilidad del artículo
12 del Decreto Ley 893 de 2017: la disposición normativa plantea un nuevo
mecanismo de participación para la implementación de los PDET y los PART,
llamado “mecanismo especial de consulta”, pese a que ya existe el mecanismo
constitucional de la consulta previa, ampliamente desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Lo anterior, afirmaron, afecta el
derecho a la participación activa y efectiva de las comunidades étnicas,
además, desconoce la reserva de ley estatutaria que dicha regulación implica.
Así, solicitaron que se declare inexequible el artículo 12 del decreto “por
reserva de ley” o, subsidiariamente, que se declare su constitucionalidad condicionada
“en el entendido de que el mecanismo especial al que se hace referencia […], no
es uno diferente al de la Consulta Previa”[30].
11. Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo
Integrantes de la Corporación
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[31] le solicitaron a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto Ley 893 de 2017, al verificar el cumplimiento de los
requisitos formales y materiales de validez constitucional, y considerar que es
fundamental para la implementación de los compromisos adquiridos en el Acuerdo
Final.
Sin embargo, requirieron que sea
aclarado el sentido de algunos contenidos de los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 10 y
13 de dicha normativa, con la finalidad de que se proteja el derecho de las
comunidades campesinas a participar de manera activa y decisiva en la
implementación de los PDET en cada una de sus etapas, así como el derecho de
las comunidades étnicas a la consulta previa. Al respecto, le solicitaron a la
Corte:
(i) Que se pronuncie sobre el
alcance del derecho a la participación efectiva que le asiste a la ciudadanía,
en especial a las comunidades campesinas, en el entendido de que este es un
principio y eje fundamental del Acuerdo Final, que encuentra asidero en normas
internacionales y nacionales, y que, si bien el Decreto 893 de 2017 hace
referencia a la obligación de garantizar dicha participación en la
implementación de los PDET, no obstante no se encuentra en los artículos 4, 5,
6, 7, 8 y 10 unos criterios concretos para la materialización de dicho decreto.
(ii) Respecto de las funciones de
coordinación de la Agencia de Renovación del Territorio, que se aclare que
estas se deben adecuar a los estándares de participación que establece el
Acuerdo Final, los cuales implican que las comunidades participen en cada una
de las etapas dispuestas para el diseño de los proyectos que se realicen en el
marco de los PDET.
(iii) Que se aclare la naturaleza
jurídica de los PDET respecto del ordenamiento jurídico territorial colombiano,
resaltando la obligación de cada una de las entidades del Estado colombiano, en
todos los niveles, de garantizar su implementación efectiva a través de los
instrumentos de ordenamiento territorial que correspondan, de acuerdo al
principio de colaboración armónica y concurrencia, como de la obligación de
implementar el Acuerdo Final de buena fe.
(iv) Respecto de las comunidades
indígenas, que se aclare la expresión “trámite especial de consulta” contenida
en el artículo 12 del Decreto 893 de 2017, de tal forma que se precise si esta
hace alusión al procedimiento de consulta previa que se debe surtir con todos
los estándares constitucionales definidos por la Corte.
12. Comisión Colombiana de
Juristas
Extemporáneamente, integrantes de
la Comisión Colombiana de Juristas[32]
le solicitaron a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de
2017, con algunas condicionalidades en el siguiente sentido:
(i) El artículo 1 debe entenderse
constitucional en el sentido de que se reconozca que el objeto de los PDET
incluye el desarrollo de la Zonas de Reserva Campesina, por estar directamente
relacionadas con la Reforma Rural Integral.
(ii) El artículo 2 debe
entenderse constitucional en el sentido de que se reconozca que el desarrollo
de la economía campesina y familiar debe estar guiado por formas de tipo
cooperativo, mutual, comunal, micro empresarial y asociativo solidario, de
conformidad con el Acuerdo Final.
(iii) El artículo 5 debe
entenderse constitucional en los siguientes sentidos:
-      Se
debe garantizar la participación de las comunidades campesinas en el proceso de
elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y
los PATR, como actores centrales de estos programas y planes.
-      Se
debe garantizar la participación de los entes territoriales, como entidades
directamente responsables de la gobernabilidad en los territorios priorizados,
en el proceso de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y
evaluación de los PDET y los PATR. Igualmente, que dicha participación se
ajuste a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.
(iv) El artículo 12 debe
entenderse constitucional en el sentido de que el mecanismo especial de
consulta creado deberá sujetarse a los requisitos del derecho a la consulta
previa y, en su reglamentación, deberá también ser consultado con las
comunidades étnicas.
13. Universidad Militar Nueva
Granada
Extemporáneamente, la Decana de
la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada[33] le solicitó
a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, porque
cumple con los presupuestos formales y sustanciales. Señaló que los PDET y el
enfoque territorial constituyen un asunto de especial relevancia que permite el
reconocimiento de las necesidades, características y particularidades
económicas, culturales y sociales de los territorios y la adopción de medidas y
acciones integrales para ser implementadas con participación activa de las
comunidades, en aras de garantizar la sostenibilidad socio-ambiental del Estado
y de los territorios del país, afianzando la descentralización y la autonomía
de las entidades territoriales.
14. Intervenciones ciudadanas
14.1. Los ciudadanos Esther María
Gallego Zapata y Alejandra Coll Agudelo, de la Ruta Pacífica de las Mujeres;
Fabio Velásquez, del Foro Nacional por Colombia; Antonio Madariaga Reales y
Ricardo Jaramillo Rincón, de la Corporación Viva la Ciudadanía, le solicitaron
a la Corte declarar exequible el Decreto Ley 893 de 2017. Señalaron que los
PDET son instrumentos esenciales para la construcción de la Reforma Rural Integral
y la solución al problema de las drogas de uso ilícito en los territorios que
históricamente han vivido la violencia, y que su esencia está en “propiciar
acciones de planeación local y regional para el fortalecimiento de la economía
familiar, la construcción de sistemas productivos locales, la integración y
articulación de las zonas con baja presencia del Estado, el acceso a bienes,
servicios y a la tierra para la población campesina bajo el enfoque de la
inclusión social y la garantía de los derechos”[34].
Si bien conceptualizaron los PDET
como instrumentos de paz territorial, que promueven la deliberación para llegar
a concesos políticos sobre las prioridades del desarrollo en las comunidades,
además de la representación política de territorios que han sido históricamente
excluidos, le solicitaron a la Corporación precisar el artículo 5 del decreto,
en el sentido de que la participación de la sociedad civil en la elaboración de
dichos proyectos, incluya la efectiva participación de las mujeres, en igualdad
de condiciones, de tal forma que se recoja su enfoque de derechos en la
implementación territorial del Acuerdo Final.
Así mismo, peticionaron que se
declare exequible el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, bajo la condición
de que el desarrollo reglamentario y la implementación del mismo garanticen la
consulta previa.
14.2. El ciudadano Ariel Palacios
Angulo, delegado político de la Conferencia Nacional de Comunidades
Afrocolombianas –CNOA– en Consejo Nacional Afrocolombiano de Paz –CONPA–, alertó
a la Corporación acerca de la inconstitucionalidad de algunos contenidos del
Decreto Ley 893 de 2017, por incumplir los estándares de protección de las
entidades territoriales en virtud del Convenio 169 de la OIT, especialmente el
artículo 6 que regula el derecho a la consulta previa y la participación
política.
Sostuvo que si bien reconoce como
un avance significativo que la expedición del decreto haya estado precedido de
la consulta en el marco de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Indígenas,
reflejando un enfoque étnico parcial, planteó que “es necesario que el Decreto
sea consultado también con el Pueblo Afrodescendiente para que así mismo
refleje con claridad elementos que son indispensables para la protección de sus
derechos”[35].
Además expresó que el CONPA
comparte las preocupaciones precisadas por la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento - CODHES, en lo que tiene que ver con la limitación
de la autonomía territorial y la ausencia del enfoque reparador en los PDET.
14.3. Los ciudadanos Ronald José
Valdés Padilla y Yolanda García Luango, miembros de la comunidad afrocolombiana
y delegados ante el Espacio Nacional de Consulta Previa, le solicitaron a la
Corporación declarar inexequible el Decreto Ley 893 de 2017 por falta de
consulta previa. Consideran que en la normativa objeto de control se adoptaron
decisiones sustanciales sin la participación y consentimiento de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, a través del
Espacio Nacional de Consulta Previa, como instancia legítima para el desarrollo
de las consultas de iniciativas de amplio alcance como lo es el Acuerdo de Paz.
Al respecto, señalaron:
“La
afectación del derecho a la consulta previa a las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se configuró en la medida en que la
Dirección de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior
desconociendo el proceso de protocolización de nuestra instancia de consulta,
las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, la jurisprudencia constitucional
y el carácter principal y no subsidiario de la consulta previa libre e
informada que contempla el capítulo sexto del Acuerdo de Paz, implementó
unilateralmente el mecanismo de la consulta virtual enviando proyectos de iniciativas
legislativas a los correos electrónicos de los delegados con el propósito de
configurar un proceso consultivo irregular y violador de los principios de
buena fe, autonomía y autodeterminación de nuestro grupo étnico”[36].
14.4. La ciudadana Luz Mery Panche,
integrante del pueblo indígena Nasa y vocera delegada de la Coordinación Étnica
Nacional de Paz –CENPAZ– ante la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos
Étnicos de la CSIVI, le solicitó a la Corporación declarar la
constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, en el entendido que da
cumplimiento a los criterios de validez constitucional que debe cumplir esta
clase de normativa, de conformidad con las sentencias C-699 de 2016 y C-160 y
C-174 de 2017.
Además, teniendo en consideración
que “conforme al escenario de interlocución y concertación con los pueblos
indígenas, en la Mesa Permanente de Concertación, se reconocieron salvaguardas
y garantías fundamentales para los Pueblos étnicos en Colombia, entre otras
como las reconocidas en el capítulo II, Artículo 12 y ss. del mencionado
Decreto”[37].
Sin embargo, solicitó aclaración en relación con varios apartados que
restringen dichas salvaguardas y principios, al no identificar el alcance mismo
del enfoque étnico en cada escenario. En concreto, llamó la atención en los
siguientes puntos:
-      Se
debe salvaguardar que, en el marco del principio de participación que sustenta
el punto 1 del Acuerdo Final, se respete la diversidad, los enfoques
étnicos-territoriales, los espacios interétnicos e interculturales y los
sistemas comunitarios propios de veeduría, control social y vigilancia especial
de los organismos.
-      Se
identificaron variables de priorización sin consulta a los territorios y sus
comunidades. Por ejemplo, para el criterio de “cultivos de uso ilícito y de
otras economías ilegítimas”, se incluyó, entre otras, la variable de
“explotación ilegal de minerales”, sin tener en cuenta que las comunidades no
solo han sido afectadas por la explotación ilegal sino también por la
explotación legal.
-      Se
dio un alcance muy restringido y limitado al Capítulo Étnico del Acuerdo Final
(6.2), pues solo se hace referencia a un “mecanismo especial de consulta” en el
marco de la elaboración de los PDET y los PATR. Además, no se transversaliza el
enfoque étnico con los de género, mujer, familia y generación, como elementos
esenciales en la formulación de los PDET.
-      Se
debe incluir como finalidad de los PDET, en el artículo 2 del Decreto 893 de
2017, “el desarrollo de la economía campesina y familiar (cooperativa, mutual,
comunal, micro-empresarial y asociativa solidaria) y demás formas de producción
propias de las comunidades indígenas, negras, afrodescendiente, raizales y
palenqueras, mediante el acceso integral a la tierra y a los bienes y servicios
productivos y sociales”[38],
conforme al parágrafo 3º del numeral 1.2.1. del Acuerdo Final.
-      Se
debe incluir en el artículo 8 del decreto, que en la definición del esquema
general de seguimiento y evaluación a la ejecución de los PDET, se tendrá en
cuenta la participación de los pueblos, comunidades y grupos étnicos, con sus
formas propias, tradiciones y autonomía.
-      Se
debe incluir la participación de los pueblos y organizaciones étnicas en la
creación y acceso al Banco de Proyectos, al menos en los casos en que les
concierne, con el fin de conocer el funcionamiento del Sistema Unificado de
Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, e
identificar la manera en que podría armonizarse con las formas de planificación
propias de los pueblos.
-      Se
debe incluir en el artículo 11 del decreto “el enfoque de género, mujer,
familia y generación”[39].
-      Se
debe tener en cuenta que el enfoque étnico-territorial implica el
reconocimiento de las autoridades propias de los pueblos étnicos, no solo como
instancia de interlocución y consultoría sino también como “instancia válida
para la formulación, diseño, coordinación de la estructuración y ejecución de
los proyectos de los PDET y PATR, así como de su seguimiento y evaluación”[40].
14.5. La ciudadana Eliana
Fernanda Antonio Rosero, actuando en calidad de Coordinadora Jurídica del
Proceso de Comunidades Negras –PCN–, organización parte del Consejo Nacional de
Paz Afrocolombiano –CONPA–, le expuso a la Corporación algunas preocupaciones
en relación con el Decreto Ley 893 de 2017:
-      En
el artículo 3, la definición de los territorios no corresponde a la realidad
política, administrativa y cultural del pueblo afrocolombiano que se encuentra
ubicada en buena parte de las zonas indicadas.
-      En
el artículo 4, no quedó clara la ruta ni los escenarios de participación en los
territorios donde hay ocupación de “terceros”, entendiendo estos como actores
armados y empresarios con acompañamiento de actores armados.
-      En
el artículo 6, no se mencionan ni los reglamentos de justicia propia ni los planes
de etnodesarrollo y de ordenamiento territorial construidos por el pueblo
afrocolombiano ubicado en los territorios.
Además de lo anterior, expuso que
se vulneró el derecho a la consulta previa, pues durante el trámite del decreto
el Ministerio del interior omitió el deber de consultar a los afrocolombianos
sobre medidas que los afectan de manera directa y específica. En este sentido,
le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del Decreto
Ley 893 de 2017, en el entendido de que se obligue al Gobierno Nacional a
“desarrollar un proceso de consulta específico para comunidades negras en las
comunidades donde se desarrollen PDET sin afectar los derechos adquiridos”[41].
14.6. El ciudadano Julio César
López Jamioy, actuando en calidad de Coordinador General y Representante Legal
de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana
–OPIAC–, le solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad condicionada
del Decreto Ley 893 de 2017, teniendo en cuenta que si bien cumple los
criterios de constitucionalidad establecidos por la jurisprudencia
constitucional, es necesario que su aplicación:
-      Vincule
de manera sistemática a todas las instituciones que conforman el Gobierno
Nacional. En este punto, solicitó un pronunciamiento sobre la exequibilidad del
decreto “condicionado a que su obligatorio cumplimiento se comprenda como un
deber de todos los ministerios y departamentos administrativos, siendo aquellos
que lo suscriben las entidades de coordinación de la Rama Ejecutiva”.
-      Complete
parámetros que permitan garantizar a los pueblos indígenas que perviven en la
Áreas No Municipalizadas (ANM) de los departamentos de Amazonas, Guainía y
Vaupés (excluidas del artículo 3 del decreto), el derecho a la igualdad en la
consecución de los objetivos que pretenden los PDET frente a “la transformación
estructural del campo y ámbito rural, y el relacionamiento equitativo entre el
campo y la ciudad”, establecidos en el Acuerdo Final. Así, solicitó definir
estrategias para garantizar la progresividad de la inclusión de nuevos PDET en
las ANM de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.
-      Garantice
la protección de la integridad territorial y cultural cuando las zonas
priorizadas de los PDET estén fraccionando los territorios de los pueblos
indígenas. En esta medida, solicitó declarar la exequibilidad del Decreto 893
de 2017 condicionada a que en la formulación e implementación de los PDET se
respete la integridad de los territorios y de los pueblos que en ellos
perviven.
Señaló que el Decreto Ley 893 de
2017 fue consultado con las organizaciones representativas de los pueblos
indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación –MPC–, “siguiendo
la “Ruta metodológica para la consulta previa de las iniciativas normativas para
la implementación del [Acuerdo Final] en el marco del mecanismo abreviado de fast
track”, acordada entre [sus] organizaciones y el Gobierno nacional el
pasado 3 de febrero”[42].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto Nº 006346[43],
el Procurador General de la Nación le solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 893 de 2017, con las excepciones que a
continuación se indican, en relación con las cuales pide declarar la
inexequibilidad de las expresiones:
-      “de
conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo Final”, contenida en
el artículo 1; “en zonas que cumplan los criterios establecidos en el Acuerdo”,
incluida en el parágrafo 2º del artículo 3; “de acuerdo con lo establecido en
el Acuerdo Final”, contenida en el numeral 8º del artículo 4; “y lo establecido
en el Acuerdo Final”, contenida en el artículo 8; por implicar un
desconocimiento del sistema de fuentes del derecho colombiano.
-      “se
formularán por una sola vez y tendrán una vigencia de diez (10) años”, incluida
en el artículo 1, por desconocer la separación de los poderes públicos y la
soberanía popular. Advierte que dicha expresión establece una competencia
administrativa llamada a extinguirse con el primer uso lo que, a su juicio,
resulta contrario al reparto competencial efectuado en los artículos 113 y
189-20 de la Constitución, fuera de lo cual la referida expresión desconoce la
soberanía popular, pues no es posible que los PDET impliquen una política que
el legislador no pueda ampliar, restringir, modificar e incluso suprimir.
Después de transcribir en su
integridad el texto del decreto examinado y de recordar los parámetros conforme
a los cuales debe adelantarse su control de constitucionalidad, el Procurador
comenzó por señalar que aquél cumple con todos los requisitos formales que
resultan aplicables, como son (i) su expedición por parte del Gobierno conforme
al artículo 115 de la Constitución, (ii) la existencia de una motivación conexa
con las medidas adoptadas, y (iii) la descripción unívoca en el título de la
materia regulada, el anuncio de las facultades extraordinarias utilizadas y la
jerarquía normativa del decreto en cuestión.
Frente a la dimensión
competencial, la vista fiscal expuso que verificado el momento de expedición del
decreto en estudio, esto es, el 28 de mayo de 2017, encontró satisfecha la
dimensión temporal, porque fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo conteo inició el 1 de diciembre
del mismo año. En cuanto a la conexidad teleológica, sostuvo que resulta claro
que las medidas adoptadas en el decreto se encuentran directamente relacionadas
con algunos de los puntos desarrollados en el Acuerdo Final y, en torno a las
limitaciones competenciales, encontró que el texto evaluado no sobrepasa
ninguna de las barreras del Acto Legislativo 01 de 2016, a las que alude la
sentencia C-699 de 2016, y que la temática tratada, cual es la priorización del
gasto social, corresponde a una que típicamente es del ámbito de la ley
ordinaria.
En relación con el criterio de
estricta necesidad, planteó que se encuentra satisfecho este requisito porque
la medida es urgente para la implementación del Acuerdo Final, el cual
establece en el punto 6.1.11 que los PDET son un componente de implementación
prioritaria, a lo que agrega que las disposiciones adoptadas no requieren una
especial deliberación democrática, pues materializan uno de los principales
postulados del Estado social de derecho, como es la mejora en la calidad de
vida de las personas que habitan en las zonas más marginadas y golpeadas por el
conflicto armado. También señaló que la normativa adoptada tiene por finalidad
salvaguardar intereses especialmente tutelados en la Constitución, a través de
la adopción de medidas instrumentales para organizar el gasto social en favor
de los más desfavorecidos a causa de la guerra y, finalmente, puntualizó que la
normativa en cuestión corresponde al desarrollo de un aspecto medular en la
implementación del Acuerdo Final.
Tratándose de la revisión de la
constitucionalidad sustancial del decreto en cuestión, la vista fiscal encontró
que el objeto de los PDET es constitucional, por cuanto desarrollan los
principios superiores de planeación e igualdad material, y que la normativa
estudiada materializa algunos de los postulados principales del Estado social
de derecho, entre ellos, el mejoramiento de las condiciones de vida de los
menos favorecidos. Sin embargo, también precisó que las expresiones que señala
son contrarias al ordenamiento superior y, por ende, solicita, sean declaradas
inexequibles.
En apoyo de su solicitud, el Jefe
del Ministerio Público explicó que cláusulas como esas no se ajustan a la Carta
Política en la medida en que el Acuerdo Final solo tiene la capacidad de producir
efectos normativos en ciertos temas[44],
según se desprende del Acto Legislativo 02 de 2017. Así, precisó que como las
disposiciones hacen referencia al diseño y ejecución de una política pública no
es posible conferirles la fuerza normativa capaz de constreñir la actuación de
las autoridades públicas.
Finalmente, en relación con la
consulta previa, la vista fiscal señaló que no resultaba necesario que el
Decreto Ley 893 de 2017 fuera sometido a dicho procedimiento, por cuanto en él
no se dispone sustancialmente ninguna intervención específica que afecte a
pueblos y comunidades étnicas, sino que “se limita a crear herramientas
administrativas, para ser ejecutadas en forma posterior”[45], y precisó
que “frente a estas últimas si sería obligatoria la realización de la consulta
previa”[46].
VI. CONSIDERACIONES
1.  La competencia
De conformidad con lo establecido
en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, “Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos dictados
con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República mediante dicha disposición.
2. Planteamiento de la
cuestión
La disposición que le confiere a
la Corte la competencia precisa que los decretos con fuerza de ley dictados en
desarrollo de la habilitación legislativa conferida “tendrán control de
constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia”. Esta
Corporación ha entendido que se trata de un control integral[47], que
comprende el análisis de los límites de forma en la expedición del respectivo
decreto como el examen de los límites materiales y del sometimiento de la
preceptiva revisada a las normas constitucionales, especialmente a aquellas
vinculadas al contenido que es objeto de regulación[48].
Procede la Sala Plena, entonces,
a ejercer el control de constitucionalidad que le corresponde y para ello
verificará el acatamiento de los distintos límites respecto del Decreto Ley 893
de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial -PDET”.
3. Los límites formales y
procedimiento de expedición
Dado que las facultades
extraordinarias para la paz le fueron conferidas al Presidente de la República,
la Corte ha hecho énfasis en que los decretos proferidos al amparo de esa
autorización excepcional deben ser suscritos por el Presidente y el Ministro
del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo
correspondiente, en los términos del inciso tercero del artículo 115 de la
Constitución, y contar con un título que corresponda a su contenido, conforme
lo ordena el artículo 169 de la Constitución en cuanto dispone que “El
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”,
aspectos estos que aparecen en el texto sometido a control, en cuyo enunciado
consta que el Presidente de la República lo adopta en “ejercicio de las
facultades constitucionales conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016”, para crear los “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -
PDET”, de los cuales se ocupa la parte normativa del Decreto 893 de 2017, se
encuentra suscrito por el Presidente y, además, por los Ministros del Interior
y de Agricultura y Desarrollo Rural, por el director del Departamento Nacional
de Planeación y por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -encargado de las funciones del respectivo ministro, conforme está
acreditado mediante copia auténtica del decreto que le confirió una comisión de
servicios al titular de esa cartera y realizó el encargo-.
Adicionalmente, la Corporación
debe verificar que los decretos adoptados en uso de las facultades
presidenciales para la paz hayan sido expedidos dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 que, en su
artículo 5º, indica que esa reforma constitucional “rige a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”.
Como lo puso de presente la
Corte, ese proceso de refrendación “culminó el 30 de noviembre de 2016, luego
de que el Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una
proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del
Acuerdo Final y la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de
noviembre”, lo cual significa que los 180 días de vigencia de las facultades
otorgadas “comenzaron a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016”[49].
En cuanto a la fecha de
expiración del aludido término, la Corporación consideró que, al conceder las
facultades extraordinarias, el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 no
se refiere a días hábiles sino a días calendario, porque “la expedición de los
decretos por parte del Presidente de la República, no depende del
funcionamiento ordinario de otra entidad pública y, por consiguiente, el
ejercicio de estas facultades legislativas puede ocurrir tanto en días hábiles,
como no laborales”[50].
La anterior conclusión también
surge de una interpretación sistemática de los artículos 1º y 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, pues el procedimiento legislativo especial para la paz
tiene “una vigencia inicial de seis meses prorrogables por seis meses más,
mientras que las facultades legislativas rigen tan solo durante 180 días no
prorrogables” y, si estos días fueran hábiles, “habría una contradicción con la
intención del constituyente, ya que significaría que las facultades
legislativas son temporalmente más amplias que el procedimiento legislativo
especial para la paz”[51].
Siendo así, las facultades
legislativas para la paz solo podían ser ejercidas “hasta el día 29 de mayo de
2017” y puesto que el decreto que en esta oportunidad es objeto de examen fue
expedido el 28 de mayo de la presente anualidad, es claro que el Presidente de
la República ejerció las facultades que le fueron otorgadas dentro del término
de la habilitación extraordinaria.
Finalmente, desde la perspectiva
formal de análisis, la Corte ha destacado la importancia de que el decreto ley
tenga una motivación que informe acerca de la conexidad con el Acuerdo Final y
de los motivos que lo sustentan, habida cuenta de que su expedición no está
precedida de “un proceso deliberativo público” y de que es conveniente que, en
aras del principio de publicidad y de facilitar la intervención ciudadana en
los procesos destinados a decidir sobre su constitucionalidad, sean conocidos
los motivos que condujeron a su adopción[52].
El Decreto 893 de 2017 contiene
una amplia motivación en la cual se hace énfasis en los requisitos formales y
materiales de validez constitucional, así como en las razones que justifican
las medidas establecidas, pero, según lo ha precisado la jurisprudencia, el
examen de la forma se detiene en la verificación de la existencia de esa
motivación y no comprende una evaluación respecto de ella, porque eso hace
parte de la comprobación de los límites materiales[53].
4. La normatividad objeto de
control
Es el Decreto 893 de 2017,
mediante el cual se crean y regulan los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) como instrumentos de planificación y gestión, cuya finalidad
es “la transformación estructural del campo” y del ámbito rural, en procura de
una relación equitativa entre el campo y la ciudad, particularmente en las
zonas priorizadas. Tales programas tienen por objeto garantizar la
implementación “prioritaria” de los planes sectoriales y programas en el marco
de la Reforma Rural Integral y de las medidas pertinentes del Acuerdo Final.
5. Los límites materiales
En este capítulo, la Corte
Constitucional ejercerá el control respecto de los requisitos propios de una norma
de desarrollo e implementación del Acuerdo Final.
En segundo lugar, la Corte
revisará el cumplimiento de los criterios normativos de estabilidad y seguridad
jurídica del Acuerdo Final contemplados en el Acto Legislativo 02 de 2017.
5.1. Análisis de los
requisitos que deben cumplir los decretos de implementación del Acuerdo Final
Tratándose de decretos dictados
en ejercicio de las facultades extraordinarias para la paz, la Corte ha
destacado que su contenido sólo puede tener por objeto la implementación y
desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, por cuanto de acuerdo con el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, tales facultades no corresponden
“a una atribución genérica o abierta” para la producción legislativa[54].
Con fundamento en lo anterior, la
Corte ha adelantado un control de constitucionalidad destinado a comprobar (i)
la existencia de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto
sometido a su análisis y el Acuerdo Final, así como (ii) la satisfacción de un
criterio de necesidad estricta. Además, el análisis material comprende (iii) la
verificación del acatamiento del límite señalado en el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, en el sentido de que las facultades extraordinarias “no
podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesiten mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”.
5.1.1. La conexidad como
límite competencial en el ejercicio de los instrumentos jurídicos
adoptados para la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final y como criterio de validez de las normas de implementación
En
la Sentencia C-699 de 2016, al examinar el Acto Legislativo 01 de 2016, la
Corte afirmo que resulta constitucionalmente admisible que el Acuerdo de Paz se
implemente mediante un procedimiento legislativo especial y mediante facultades
otorgadas al Presidente de la República, como mecanismos ágiles para traducir
los compromisos políticos en normas vinculantes. Se puso de presente, además,
que tales mecanismos especiales cuentan con ciertas características, entre las
que se encuentran la temporalidad, una resistencia mayor al cambio respecto de reformas
constitucionales y la exigencia de condiciones estrictas para su uso, como lo
es el denominado criterio de conexidad.
Este
criterio se satisface en la medida en que las reformas tramitadas por los
órganos políticos, a partir de las facultades dispuestas en el Acto Legislativo
01 de 2016, regulen materias claras que tengan una vinculación estrecha y
directa con los contenidos específicos del Acuerdo Final, de forma tal que
evidencien que el mecanismo abreviado es utilizado para agilizar y garantizar
la implementación de lo pactado. Así pues, los desarrollos normativos que se
adopten deben tener por objeto el cumplimiento de lo acordado.
Otro aspecto que está vinculado
con el parámetro de conexidad es el referente de validez al que hace alusión el
inciso primero del artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017, que fue
declarado exequible por la Corporación en la Sentencia C-630 de 2017. Dicha
disposición establece que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a
derechos fundamentales y conexos, así como a Derecho Internacional Humanitario,
serán referentes de desarrollo y validez de las normas y las leyes de
implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones
constitucionales.
Así, en primer lugar, las normas
de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, sean ellas producidas
mediante los mecanismos especiales del Acto Legislativo 01 de 2016 o por los
ordinarios, deben tener como referente los contenidos del Acuerdo Final. En
segundo lugar, deben guardar conexidad,
como criterio de validez de tales normas, con los contenidos y
finalidades del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho
Internacional Humanitario y de derechos fundamentales y conexos, a fin de asegurar coherencia y estabilidad de las
medidas dirigidas a la finalización del conflicto armado y el logro de una paz
estable y duradera.
Bajo estos
parámetros, se procede a analizar el cumplimiento del requisito de conexidad en
el Decreto Ley 893 de 2017.
5.1.1.1. Conexidad objetiva
La conexidad objetiva apunta a la
demostración “de un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo
Final y la materia del decreto respectivo”, sin que la regulación pueda ser
extendida a materias diferentes a las acordadas[55].
Conforme lo pone de manifiesto la
motivación del Decreto 893 de 2017, el Acuerdo Final tiene seis ejes temáticos,
a saber: (i) Reforma Rural Integral: hacia un nuevo campo colombiano, (ii)
Participación Política: apertura democrática para construir la paz, (iii) Fin
del Conflicto, (iv) Solución al problema de las drogas ilícitas, (v) Acuerdo
sobre las víctimas del conflicto y (vi) Mecanismos de implementación y
verificación del cumplimiento del Acuerdo.
Como parte del primer punto sobre
Reforma Rural Integral, el Acuerdo Final contiene el compromiso de crear los
Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial y, a la vez, prevé un
conjunto de herramientas para lograr esa reforma desde una perspectiva de
“acceso integral” a la tierra en el marco de los PDET, según aparece en el punto
1.1.4 del Acuerdo y también en el punto 1.1.5, referente a la formalización
masiva de la pequeña y mediana propiedad rural.
El punto 1.2 del Acuerdo Final
está específicamente destinado a los PDET y contiene el señalamiento de su
objetivo (1.2.1), los criterios de priorización (1.2.2), la creación de los
planes de acción para la transformación regional (1.2.3), los mecanismos de
participación para su formulación, ejecución y veeduría (1.2.4), los medios
para su diseño y ejecución (1.2.5), así como los mecanismos de seguimiento y
evaluación (1.2.6). Igualmente, del último de los ejes temáticos del Acuerdo,
relativo a los mecanismos de implementación y verificación de su cumplimiento,
hace parte el punto 6.2, denominado capítulo étnico, que prevé disposiciones
específicas tratándose del desarrollo de los PDET en los territorios de
comunidades indígenas y afrocolombianas (6.2.3.a).
El vínculo entre el Decreto Ley
que ahora es objeto de examen y el Acuerdo Final es evidente, ya que el
artículo 1º crea los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), el
artículo 2º establece su finalidad u objetivo, el artículo 3º define su
cobertura geográfica de conformidad con los criterios de priorización, el
artículo 4º contempla la creación de los Planes de Acción para la
Transformación Regional (en adelante PATR), el artículo 5º prevé los
mecanismos de participación en los PDET y los PATR, el artículo 6º define los
mecanismos de diseño y ejecución mediante la armonización y articulación con los
Planes de Desarrollo y otros instrumentos de planeación, el artículo 7º señala
las autoridades competentes, el artículo 8º dispone lo necesario para que se
implementen mecanismos de seguimiento y evaluación, el artículo 9º prevé
mecanismos de financiación, el artículo 10 crea un banco de proyectos y el
artículo 11 prevé un plan de fortalecimiento de capacidades.
Respecto de la implementación de
los PDET en comunidades étnicas, el Decreto 893 de 2017 dedica su capítulo II a
este supuesto y establece en el artículo 12 el mecanismo de consulta mencionado
en el Acuerdo Final, en el artículo 13 la armonización del procedimiento con el
respeto a las autoridades propias y al sistema de autogobierno de las
comunidades étnicas en el mecanismo de coordinación e implementación y, en el
artículo 14, los lineamientos específicos para la planificación participativa
de las comunidades étnicas.
5.1.1.2. Conexidad estricta
Este tipo de conexidad también ha
sido llamada juicio de finalidad o conexidad teleológica. Se refiere a la carga
argumentativa que debe ser presentada para demostrar que la normatividad
adoptada se orienta a implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo
Final de manera que, de una parte, resulte posible apreciar una relación
directa entre la normatividad y el específico aspecto del Acuerdo que se
pretende implementar y, de la otra, sean descartados los vínculos meramente
accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades
extraordinarias.
En los considerandos del decreto
revisado fue puesto de presente que las materias en él reguladas responden “en
forma precisa” a lo acordado en los puntos 1.2 y 6.2.3, literal a) del Acuerdo
Final, porque crea los PDET y les asigna su finalidad, define las zonas
priorizadas, establece planes de acción con miras a la transformación regional,
desarrolla la participación ciudadana, atiende a la vinculación de los PDET con
el Plan Nacional de Desarrollo, provee sobre su seguimiento, evaluación,
obtención de recursos y territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas
con presencia de grupos étnicos, así como a la priorización, en relación con la
cual se indica que:
“[…] el
Gobierno Nacional mediante un ejercicio interinstitucional y técnico, preparó
una propuesta de priorización, que sirvió de base para la discusión, teniendo
en cuenta los criterios acordados, con base en los siguientes aspectos:
1.
Se identificaron las variables para cada criterio definido en el
Acuerdo, las cuales debían contar con información a nivel municipal y provenir
de fuentes oficiales y organizaciones con amplia trayectoria y reconocimiento
en la generación de información. Para cada variable se identificó la mejor
serie de tiempo disponible.
Para el
criterio grado de afectación derivado del conflicto, se agruparon las variables
en dos componentes: uno de intensidad de la confrontación armada, en el que se
encuentran tanto las acciones de las Fuerzas Militares como de los grupos al
margen de la ley, y otro que recoge las variables de victimización, entre las
que se encuentran tasas de homicidio, secuestro, masacres, despojo,
desplazamiento, víctimas por minas antipersona, desaparición forzada y
asesinatos de sindicalistas, autoridades locales, periodistas y reclamantes de
tierras.
Para el
criterio de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegítimas se incluyeron
las variables de hectáreas de cultivos de coca e índice de vulnerabilidad,
explotación ilegal de minerales y contrabando.
Por último,
para el criterio de niveles de pobreza se tomó la información del índice de pobreza
multidimensional, y para el de debilidad de la institucionalidad administrativa
y de la capacidad de gestión se usó la variable de esfuerzo integral de cierre
de brechas construida recientemente por el DNP.
2.
Se agregaron las variables para cada criterio y los cuatro criterios en
conjunto. No se dieron ponderaciones ni a las variables ni a los criterios; es
decir, todas las variables y todos los criterios tienen el mismo peso. Se
identificaron los municipios con mayor afectación para cada criterio y para el
conjunto de los cuatro criterios, usando el método de clasificación de cortes
naturales.
3.
Los municipios con mayor afectación, según los criterios definidos, se
agruparon en subregiones, teniendo en cuenta las dinámicas del conflicto, la
regionalización del Plan Nacional de Desarrollo y el modelo de nodos de
desarrollo del DNP. Algunos municipios fueron incluidos por continuidad
geográfica, con el fin de no dejar espacios geográficos vacíos en las
subregiones.
Las zonas
priorizadas se caracterizan por presentar una incidencia de la pobreza
multidimensional de 72,8%, mayor al nivel nacional que se ubica en el 49,0%,
según datos del censo de 2005. Asimismo, el 67,0% de los municipios presentan
muy alta y alta incidencia del conflicto armado, según el índice de incidencia
del conflicto armado del DNP, y concentraron el 94,2% de los cultivos de coca,
según el censo de SIMCI 2016. Por otra parte, los 170 municipios tienen un
puntaje promedio de 56.4 en el componente de eficiencia en la evaluación de
desempeño integral municipal del DNP del año 2015, frente a 59.8 del resto de
los municipios. Para el componente de eficacia el puntaje fue de 66,1 para los
PDET frente a 75.3 del resto de municipios”.
Los precedentes argumentos
demuestran la fehaciente satisfacción de la conexidad estricta en su nivel
externo, por cuanto es clara la identificación del contenido del Acuerdo Final
de cuya implementación se trata y también revela el cumplimiento de la
conexidad en el nivel estricto, dado que la misma motivación da cuenta del
vínculo entre los considerandos y las disposiciones establecidas que
desarrollan distintos aspectos de los PDET en plena coherencia con los motivos
plasmados en el decreto, motivaciones que, a su turno, mantienen un vínculo
directo con específicos puntos del Acuerdo Final[56].
5.1.1.3. Conexidad suficiente
La Corte ha explicado en
reiterada jurisprudencia que la conexidad suficiente se relaciona “con el grado
de estrecha y específica proximidad entre la regulación prevista en el decreto
respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar”, de
modo que las argumentaciones genéricas “y las relaciones incidentales o
indirectas” no sirven a la finalidad de establecer “un vínculo indiscutible
entre la legislación extraordinaria y la materia específica e identificada del
Acuerdo Final” que se pretende implementar[57].
En otros términos, el vínculo
demostrado debe bastar “por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de
argumentos colaterales, para dejar en evidencia la específica y estrecha
proximidad entre lo regulado y el contenido del Acuerdo Final que se pretende
desarrollar”, criterio este que suele surgir con nitidez “una vez se determina
el vínculo y se constata la conexidad objetiva y estricta”, pues entonces “es
posible entender, sin razones adicionales, la relación entre la normativa
expedida por el Presidente y el Acuerdo Final”[58].
En atención a estos criterios, en
la motivación quedó consignado que el Decreto 893 de 2017 guarda una “estrecha
proximidad” con “los puntos 1.2 y 6.1 del Acuerdo Final”, al que implementan
directamente y mediante una relación que “no es incidental ni indirecta”. Así
lo confirma la referencia a los PDET y a sus objetivos en el Acuerdo Final y
también la creación y regulación de estos planes en la preceptiva que ahora
ocupa la atención de la Corte, como se puede verificar en el siguiente cuadro
en el cual se relacionan los contenidos temáticos del Acuerdo Final con las
disposiciones del Decreto Ley objeto de control:
Contenido
Acuerdo Final
Decreto Ley 893
de 2017
Creación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET
Punto 1.2.
Título: “Por el cual se
crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”
Art. 1. Objeto.
Objetivo
Punto 1.2.1.
Art. 2. Finalidad.
Criterios de priorización
Punto 1.2.2.
Art. 3. Cobertura geográfica
Planes de Acción para la
Transformación Regional – PATR
Punto 1.2.3.
Art. 4. Plan de Acción para la
Transformación Regional
Mecanismos de participación
para su formulación, ejecución y veeduría
Punto 1.2.4.
Art. 5. Participación.
Mecanismos de diseño y
ejecución
Punto 1.2.5.
Art. 6. Armonización y
articulación.
Art. 7. Coordinación.
Art. 9. Financiación.
Art. 10. Banco de Proyectos.
Art. 11.  Fortalecimiento de
capacidades.
Mecanismos de seguimiento y
evaluación
Punto 1.2.6.
Art. 8. Seguimiento y
Evaluación.
Capítulo étnico
Capítulo 6
Punto 6.2.3.a.
Capítulo II
Arts. 12. Enfoque étnico de los
PDET y PATR.
Art. 13. Coordinación e
implementación.
Art. 14. Lineamientos para la
planeación participativa.
5.1.1.4. Conexidad como
criterio de validez de las normas de implementación
Dentro del análisis material, la
Corte debe verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Acto
Legislativo 02 de 2017[59],
declarado exequible mediante Sentencia C-630 de 2017, el cual establece que los
contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario y/o de derechos fundamentales definidos en la
Constitución y aquellos conexos con los anteriores, serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de
desarrollo y validez de las normas de implementación y desarrollo del
Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales.
El Acto Legislativo 02 de 2017
señala, además, que las autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir
de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final, por lo que los desarrollos
normativos del Acuerdo Final y su interpretación “deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final”. Esta disposición impone a
los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los
compromisos del Acuerdo Final y la búsqueda de sus finalidades, para lo cual,
en el ámbito de sus competencias, podrán elegir los medios más apropiados para
ello, bajo el principio de progresividad. Es decir, los ajustes a los
contenidos normativos de implementación son admisibles siempre que tengan por
objeto el cumplimiento de buena fe de los compromisos y finalidades del Acuerdo
Final. Esta obligación, establecida en el Acto Legislativo 02 de 2017, no se
refiere sólo a la producción normativa tendiente a implementar y desarrollar lo
acordado, sino a la ejecución y desarrollo de las normas de implementación.
En este marco, de conformidad con
el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017, uno de los aspectos que la Corte
debe verificar es la conexidad de las normas de implementación y desarrollo con
los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario y/o de derechos fundamentales definidos en la
Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores. Esto significa
que tales normas deben guardar conexidad objetiva, estricta y suficiente
con aquellos contenidos. Cuando las normas de implementación hubieren sido
expedidas a través de los mecanismos especiales previstos en el Acto
Legislativo 01 de 2016, el análisis de validez coincidirá con el de conexidad
que ha venido realizando la Corte en los distintos juicios de
constitucionalidad de las normas implementadas mediante tales mecanismos.
En consecuencia, para evaluar la
validez de las normas de implementación y desarrollo, la Corte debe establecer,
en primer lugar y cuando a ello hubiere lugar por razón de la materia regulada,
si los contenidos regulados desarrollan, a su vez, aspectos del Acuerdo Final
sobre Derecho Internacional Humanitario o sobre derechos fundamentales y
conexos.
Se precisa sobre este aspecto que
los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, regulados en el punto 1.2
del Acuerdo Final, como se expondrá a lo largo de esta providencia, desarrollan
distintos derechos fundamentales[60].
Así por ejemplo, los PDET pretenden la realización del derecho a la igualdad
material entre miembros de poblaciones urbanas y campesinas (artículo 13 C.P.);
el derecho a la igualdad de las mujeres campesinas (artículos 13 y 43 C.P.); el
pluralismo étnico y cultural (artículos 7 y 13 C.P.); derechos económicos,
sociales y culturales, especialmente de trabajadores agrarios (artículo 64),
incluyendo los derechos a la educación, a la vivienda, a la salud, a la
seguridad social y a la recreación.
Si bien algunos de estos derechos
no tienen el carácter de fundamentales per se, muchos de ellos si lo
tienen como, por ejemplo, el derecho a la educación básica de niños, niñas y
adolescentes (arts. 44 y 67 C.P.); el derecho a la salud (Ley 1757 de 2015); el
derecho a la alimentación que es fundamental para la mujer gestante y lactante
(artículo 43 C.P.), para los niños y niñas (artículo 44 C.P.) y para las
personas mayores (artículo 46 C.P.), y el derecho al mínimo vital (artículo 11
y 53); la satisfacción de estos derechos contribuye a erradicar la pobreza extrema
en el campo y la discriminación entre habitantes del campo y la ciudad.
La metodología participativa para
la formulación y adopción de los PDET también permite la garantía de los
derechos de participación ciudadana (artículo 40 C.P.), así como el derecho
fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas, como expresión
reforzada de los derechos de participación de los miembros de ellas (artículos
7, 13 y 40 C.P.)[61].
Los PDET y los PATR también
contribuyen a la realización del derecho fundamental a la reparación individual
y colectiva de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en cuanto los PDET son
focalizados en zonas de alta victimización y deben tener un enfoque reparador,
como lo menciona el punto 5.1.3.3 del Acuerdo Final, y el artículo 4.6 del
Decreto Ley. Adicionalmente, en su conjunto, los PDET, como parte de la Reforma
Rural Integral, de acuerdo al texto del Acuerdo Final, fueron concebidos como
una garantía de no repetición del conflicto armado[62], por lo que
hacen parte del derecho a la reparación, en su componente de garantía de no
repetición (artículos 2, 93 y 230 C.P.).
Como se vio anteriormente, las
disposiciones del Decreto Ley objeto de estudio guardan conexidad con el
Acuerdo Final. De esta manera acatan, no sólo el Acto Legislativo 01 de 2016
sino, también, las disposiciones del inciso 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo 02 de 2017.
Como se argumentará en los
apartes correspondientes de la presente providencia, la aplicación del Acto
Legislativo 02 de 2017, con este alcance, dará lugar a la declaratoria de
constitucionalidad de las referencias que hacen varias disposiciones del
Decreto Ley 893 de 2017 a contenidos del Acuerdo Final que corresponden a
normas de derecho internacional humanitario y/o de derechos humanos.
5.1.2. Necesidad estricta
Mediante el criterio de estricta
necesidad del uso de las facultades extraordinarias, la jurisprudencia de la
Corte ha pretendido dar respuesta al déficit de deliberación que entraña la
expedición de normas con fuerza de ley por el Presidente de la República, ya
que ello no garantiza la deliberación democrática cuyo normal escenario, en una
democracia como la nuestra, es el Congreso de la República.
En este orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que el decreto dictado al amparo de
las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 2º del Acto
legislativo 01 de 2016 debe incluir una exposición de las razones de necesidad
que hacen necesaria su adopción en ejercicio de la habilitación
excepcionalmente conferida[63].
Dentro de los considerandos del
Decreto Ley 893 de 2017 se expone que el uso de las facultades presidenciales
para la Paz obedeció a la necesidad de poner en marcha “medidas de carácter
urgente, tendientes a garantizar la operatividad de los compromisos pactados y,
a la vez, a conjurar situaciones que dificulten el proceso de reincorporación a
la vida civil de los integrantes de las FARC-EP”, así como a estructurar “algunas
acciones para evitar que las causas del conflicto armado se reproduzcan”.
Señala la parte considerativa del
Decreto Ley bajo revisión que, inclusive, el mismo Acuerdo Final establece en
su punto 6.1.11, como medida de implementación prioritaria, la definición de
las zonas en las que se deberán implementar los Planes de Desarrollo con
Enfoque Territorial y que, por su parte, el punto 6.1.10 del Acuerdo Final,
sobre prioridades de implementación normativa, hace referencia, en su primer
literal, a las “Leyes y/o normas para la implementación de lo acordado en el
marco de la Reforma Rural Integral”.
Se indica, además, que se trata
de zonas con altos niveles de pobreza, particularmente de pobreza extrema,
necesidades básicas insatisfechas, alto grado de afectación por el conflicto
armado, debilidad institucional y presencia de cultivos de uso ilícito y otras
economías ilegítimas. Así mismo, en la motivación se advierte que las anotadas
condiciones hacen que estos territorios sean vulnerables a la acción de actores
ilegales y, por consiguiente, a la repetición de los episodios de violencia.
Así, en relación con los criterios de necesidad y urgencia invocados, en los
considerandos del Decreto 893 de 2017 se lee lo siguiente:
“Que el
complejo escenario de los territorios priorizados los hace vulnerables a
diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los
cronogramas para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir
durante la entrega de armas y la reincorporación a la vida civil de los
excombatientes de las FARC, aprovechan tal situación en favor de sus intereses,
debilitando aún más la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y,
por lo tanto, agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de
afectación derivada del conflicto. En consecuencia es imperativa y urgente la
presencia de autoridades junto a la ciudadanía que prevén los Planes de
Desarrollo con Enfoque Territorial, para contrarrestar en estos territorios, la
amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la
revictimización e iniciar cuanto antes la transformación del territorio y las
condiciones que han perpetuado el conflicto”.
Se trata de una estrategia
dirigida a enfrentar las causas profundas del conflicto armado, como la
pobreza, el abandono y la débil presencia estatal, especialmente en zonas
rurales y en territorios colectivos de comunidades étnicas afectados por la
victimización y la ilegalidad. La urgente puesta en marcha de intervenciones
sociales integrales en estos territorios permite, además, la realización del
Estado Social de Derecho en zonas que durante mucho tiempo permanecieron
ocupadas por las FARC, hoy en proceso de reincorporación, luego de superada la
etapa de dejación de armas.
En este contexto, la motivación
del decreto revisado vuelve a llamar la atención acerca de lo urgente e
imperioso que resulta la implementación inmediata de los PDET, desde la
perspectiva de los plazos para la reincorporación a la vida civil. Según la
motivación del decreto, la urgencia se evidencia en el establecimiento de 19
Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y 7 Puntos Transitorios de
Normalización (PTN), mediante los Decretos 2001 a 2026 de 2016, con el
propósito de “iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la
vida civil de las estructuras de las FARC-EP, para que participen y se
encuentren comprometidas con el cese al fuego y de hostilidades bilateral y
definitivo y la dejación de las armas, y cuya duración es de ciento ochenta
(180) días contados a partir del día D”.
En el anterior escenario “la
implementación prioritaria de los PDET resulta urgente y necesaria, como quiera
que el desarrollo de las actividades que se derivan de su puesta en marcha
permitirá que los hombres y mujeres de las FARC-EP se incorporen en el devenir
diario de las zonas rurales priorizadas, a la vez que coadyuvará a evitar que
las causas que nutren el conflicto armado se reproduzcan”[64], a lo cual
se añade que, conforme a lo establecido en el literal a del punto 6.1.10 del
Acuerdo Final[65],
las normas para la implementación de lo acordado en el marco de la Reforma
Rural Integral y la sustitución de los cultivos de uso ilícito, en donde los
PDET tienen un amplio margen de acción, se encuentran incorporados dentro del
calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la
firma del Acuerdo Final.
Ahora bien, tratándose de los
alcances del criterio de necesidad estricta, la Procuraduría General de la
Nación, en su concepto, señala que la urgencia se debe analizar con un rigor
dependiente de la materia regulada, por lo cual el análisis debe tener en
cuenta el nivel de deliberación política requerida para la adopción de la
medida, la importancia de los intereses constitucionales salvaguardados, así
como si se trata de un desarrollo de buena fe de la implementación de los
acuerdos.
La Procuraduría solicitó a esta
Corte que diera por satisfecho este requisito, pues el contenido es de adopción
urgente, de conformidad con las prioridades fijadas por el propio Acuerdo Final
en su punto 6.1.11. Igualmente, indicó que “las disposiciones adoptadas no
requieren una especial deliberación democrática, pues materializan uno de los
principales postulados del Estado Social de Derecho, como es la mejora en la
calidad de vida de las personas que habitan en las zonas más vulnerables”[66].
Así pues, el objetivo trazado no
solo concierne al Acuerdo Final de Paz con las FARC, sino que también
corresponde a un fin de la Constitución Política de Colombia, a lo que, en
criterio del Ministerio Público, se suma que el contenido del Decreto 893 de
2017 incrementa la confianza en la palabra del Estado en el cumplimiento del
Acuerdo Final.
Esta Corte comparte los
planteamientos de la Procuraduría General de la Nación por dos razones. Primero,
en efecto, la pronta puesta en marcha de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial contribuye al oportuno cumplimiento del Acuerdo Final y,
por consiguiente, a la realización de la paz, que en la Constitución está
contemplada como valor, fin del Estado, principio, derecho y deber, conforme se
desprende del preámbulo y de los artículos 2º, 22 y 95 superiores.
Al respecto, en la Sentencia
C-630 de 2017, en la que se concluyó que el Acto Legislativo 02 de 2017 se
enmarca dentro de una consideración de la paz como elemento esencial de la
Constitución de 1991, la Corporación señaló que “la paz es un objetivo de
primer orden dentro del modelo de organización política adoptado por la
Constitución”, y que “esa privilegiada posición de la paz encuentra apoyo (a)
en los motivos que impulsaron la adopción de la Constitución de 1991, (b) en su
condición de presupuesto para el ejercicio de los derechos, (c) en el
reconocimiento que de ella se hace en el preámbulo de la Carta y (d) en su
consagración como valor, deber y derecho en el artículo 22 de la Constitución”.
Segundo, merced a la intervención
integral del Estado, las medidas contempladas en el Decreto Ley 893 de 2017
previenen la revictimización de poblaciones que soportaron el conflicto armado
y que, por lo mismo, deben ser objeto de especial protección constitucional.
En síntesis, la Sala Plena
concluye que el Decreto Ley 893 de 2017 cumple el requisito de estricta
necesidad, porque se encontró acreditado que contempla medidas urgentes e
imperiosas relacionadas de manera directa con el Acuerdo Final, en tanto
permiten superar problemas propios del postconflicto al suministrar
herramientas institucionales de planeación y coordinación con enfoque
territorial para garantizar derechos y procurar la vigencia de la Constitución
en los territorios más afectados por el conflicto, con mayores niveles de
pobreza, débil institucionalidad administrativa y presencia de cultivos de uso
ilícito y otras economías ilegítimas.
5.1.3. Las exclusiones
establecidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
Conforme fue indicado al
principio de estas consideraciones, de la comprobación del acatamiento de los
límites materiales hace parte el análisis destinado a verificar si el decreto
ley expedido con base en las facultades extraordinarias para la paz respeta las
exclusiones establecidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, de
acuerdo con el cual la habilitación legislativa no puede ser utilizada “para
expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos,
leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos”.
En reiterada jurisprudencia se ha
indicado que la restricción así prevista pretende mantener dentro del ámbito de
deliberación democrática, que está llamado a garantizar el procedimiento que se
surte en el Congreso de la República, determinadas materias cuya regulación,
dada su relevancia, el Constituyente reservó a determinados tipos de leyes, con
manifiesta exclusión de los que no aseguran el grado de deliberación requerido
por las materias reservadas[67].
Aunque los PDET constituyen
instrumentos nuevos, creados con una específica finalidad, no han sido
concebidos en forma aislada y sin posibilidad alguna de relacionarse con otras
figuras del ordenamiento jurídico, puesto que es evidente que los PDET deben
operar en contextos preexistentes con los cuales tienen que interactuar.
Hallándose orientados a la
transformación del campo, en el marco de una Reforma Rural Integral, es obvio
que los PDET tengan una connotación espacial que se inscribe dentro del enfoque
territorial de la paz, que implica la construcción de la convivencia y la
institucionalidad en las regiones y con la participación de los sectores
sociales asentados en cada territorio y principalmente en las zonas más
afectadas por el conflicto armado, en las que se debe fortalecer tanto la
garantía de los derechos, como los poderes locales para adelantar acciones y
lograr acuerdos inspiradores de políticas públicas que se concreten en
coordinación con el Estado central y, desde luego, con la participación de las
comunidades.
La división político
administrativa de los territorios en los que se van a desarrollar los PDET y
las autoridades departamentales o municipales que ejercen sus competencias en
ellos, son datos previos que no sufren afectación alguna originada en estos
programas y su creación no incide en la distribución geográfica del territorio
ni en la manera como deban seleccionarse las respectivas autoridades, en cuanto
la implementación de los PDET tiene que cumplirse teniendo en cuenta estos
factores preexistentes y en armonía con ellos.
Debido a lo anterior, el Decreto
893 de 2017 prevé distintas maneras de mantener una coordinación con las
autoridades locales y de considerar las peculiaridades de los territorios y de
sus habitantes y lo propio acontece, por ejemplo, con otros mecanismos de
planeación contemplados en el ordenamiento antes de que se acordara la
instauración de los PDET y de que fueran creados por el decreto revisado, que
establece su armonización con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de
desarrollo de las entidades territoriales y otros instrumentos de planeación y
ordenamiento del territorio.
Que haya puntos fronterizos entre
instituciones previas y el nuevo programa introducido en aras de facilitar y
asegurar el Acuerdo Final, no significa que la fuente formal mediante la cual
han sido creados los PDET regule esas instituciones preexistentes o las
modifique, pues lo cierto es que se limita a insertarlos en el ordenamiento
como nueva figura dotada de una finalidad propia e inevitablemente destinada a
la interacción con otros componentes del ordenamiento jurídico.
La Sala Plena prestó especial
atención al planteamiento de algunos intervinientes[68] sobre los
eventuales contenidos de ley orgánica del decreto ley bajo examen. De acuerdo
con el artículo 151 de la Constitución, las Leyes orgánicas son aquellas a las
que está sujeta la actividad legislativa, como el reglamento del Congreso; las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y de
apropiaciones, y el plan general de desarrollo; así como las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
La Corte Constitucional ha profundizado
sobre las características de las leyes orgánicas[69]. En cuanto a las
mayorías especiales requeridas para su aprobación, ha señalado que “son
corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la
obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el
Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la
ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,” así como
una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está
condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias. (…) Esta
exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate democrático, y
por medio de ella, se garantiza el control político de los ciudadanos a sus
autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la
Nación (CP arts. 2 y 40)”[70].
Por esta razón, el Acto Legislativo 01 de 2016 excluyó de las Facultades
Presidenciales para la Paz, la potestad de expedir Leyes Orgánicas, entre
otras. Así lo señaló la Corte en la Sentencia C-253
de 2017 que se refirió a la restricción del artículo 2 del Acto Legislativo 01
de 2016. Dijo la Corte que “Conforme a esta restricción, se tiene que el
Congreso en ejercicio de su poder de reforma constitucional, concluyó
inequívocamente que determinados asuntos, en razón a su relevancia, jerarquía
normativa o por estar sujetos a requisitos constitucionales agravados para su
aprobación, debían estar excluidos de la habilitación legislativa
extraordinaria que, se insiste, carece de instancias para la deliberación
democrática previa a la expedición de la respectiva norma”[71].
En relación con lo anterior, la
Corte constata que el Decreto Ley 893 de 2017 no regula ninguna materia propia
de la reserva señalada. En efecto, la norma bajo examen no modifica el
reglamento del Congreso ni de sus Cámaras; tampoco las normas de preparación,
aprobación y de ejecución del presupuesto de rentas y apropiaciones, ni del
Plan Nacional de Desarrollo; ni las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales (artículo 151 C.P.). Por el contrario,
los artículos 1º, 4º y 6º del Decreto Ley 893 de 2017 prevén la sujeción de los
PDET y de los PATR a los planes de desarrollo, a otros instrumentos de
planeación y ordenamiento del territorio, así como a las normas orgánicas de
planeación, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
(artículo 288 C.P.), y con respeto de la autonomía de las entidades
territoriales.
Los PDET, en consecuencia,
constituyen instrumentos administrativos de coordinación y gestión de la Nación
con el objeto de articular la acción del Estado en su conjunto en los
territorios más afectados por el conflicto, con mayores niveles de pobreza,
débil institucionalidad administrativa y presencia de cultivos de uso ilícito y
otras economías ilegítimas. Tales instrumentos permiten realizar el principio
de subsidiariedad en las entidades territoriales que resultaron más afectadas
por el conflicto armado, generándoles profundos desequilibrios y enormes
brechas respecto de núcleos urbanos que no sufrieron directamente los embates
del conflicto, razón por la que cumplen además la función de materializar la
reparación colectiva de las comunidades asentadas en dichos territorios.
Concurre de esta manera la Nación al cumplimiento de las obligaciones a cargo
de tales entidades territoriales respecto de sus territorios en los que, por
las mencionadas razones, les resulta imposible o demasiado difícil satisfacer
de manera eficaz las necesidades básicas de sus habitantes, sus derechos
fundamentales y los requerimientos de la reparación de las víctimas.
Las autoridades territoriales, de
acuerdo con el artículo 7º del Decreto Ley, participan en ejercicio de sus
competencias en el proceso de formulación de los PDET y los PATR. En efecto, la
Corte constató que el decreto objeto de examen no modifica ni condiciona las
competencias de las autoridades nacionales ni territoriales en materia de
formulación, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, de acuerdo con
las normas vigentes sobre el particular, sin perjuicio del deber de todas las
autoridades públicas de cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, de
conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017.
La Corte observa, en
consecuencia, que el Decreto 893 de 2017 no introduce modificaciones a
instituciones preexistentes, ni regulaciones estructurales o sistemáticas que
pretendan la reforma de la Constitución o el desplazamiento o sustitución de
leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada
o absoluta para su aprobación o que se ocupen de asuntos sometidos a reserva de
ley. Por lo demás, el decreto controlado no crea ningún impuesto, por lo cual
se puede sostener que no viola la prohibición del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016.
6. El requisito de la consulta
previa del Decreto Ley 893 de 2017
Algunos intervinientes
advirtieron a la Corporación acerca de la posible inconstitucionalidad del
Decreto Ley 893 de 2017 por incumplir el deber de consulta previa del pueblo
afrodescendiente[72].
Entre esos intervinientes se
encuentran miembros del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de CODHES; el
delegado político de la Conferencia Nacional de Comunidades Afrocolombianas
–CNOA–, el Consejo Nacional Afrocolombiano de Paz –CONPA–[73]; la
Coordinadora Jurídica del Proceso de Comunidades Negras –PCN–[74],
organización que hace parte del Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano –CONPA–,
y dos miembros de la comunidad afrocolombiana y delegados ante el Espacio
Nacional de Consulta Previa[75].
No obstante, estos últimos reconocieron que aun cuando las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras no fueron consultadas, la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior envió proyectos de
iniciativas legislativas a los correos electrónicos de los delegados con el
propósito de configurar una especie de proceso consultivo virtual.
En relación con este aspecto, dos
propuestas se plantearon: (i) CODHES solicitó la declaratoria de exequibilidad
temporal del Decreto Ley 893 de 2017, de tal forma que el Gobierno Nacional
tenga un plazo razonable para subsanar las omisiones y vicios del decreto
mediante la realización de una consulta previa libre e informada al pueblo
afrodescendiente; por su parte, (ii) la Coordinadora Jurídica del Proceso de
Comunidades Negras –PCN–[76],
solicitó condicionar la exequibilidad de la disposición normativa bajo
análisis, en el entendido de que se obligue al Gobierno Nacional a desarrollar
un proceso de consulta específico para las comunidades negras en los
territorios en donde se vayan a desarrollar los PDET.
Como lo ha
indicado la jurisprudencia de la Corte[77], de las normas constitucionales que
prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y, en
especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, parte del bloque de constitucionalidad,
surge un derecho a la consulta previa como expresión del derecho a participar
en los asuntos que los afecten, consistente en que aquellas decisiones
legislativas o administrativas que afecten directamente a pueblos y comunidades
étnicamente diferenciados[78],
deben ser consultadas con ellas por parte de las autoridades públicas, bajo
condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada.
A su vez, ese
mismo precedente indica que (i) la afectación directa que obliga a la
consulta debe referirse a la regulación de asuntos que conciernen a la
comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tengan incidencia
verificable en la conformación de su identidad, y que (ii) la omisión de
la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativas genera, prima
facie, la inexequibilidad de la normatividad correspondiente, puesto que se
trata de un vicio que afecta el trámite legislativo, en tanto es una condición
anterior al mismo.
La Corte, sin embargo, comparte
el entendimiento que planteó el Procurador General de la Nación, en el sentido
de que no resultaba necesario que el Decreto Ley 893 de 2017 fuera sometido a
dicho procedimiento de consulta, por cuanto en su articulado no se dispone
sustancialmente ninguna intervención específica que afecte a los pueblos y
comunidades étnicas, en cuanto “se limita a crear herramientas administrativas,
para ser ejecutadas en forma posterior”, frente a las cuales si podría resultar
obligatoria la referida consulta previa[79].
En efecto, conforme ha sido
expuesto, el Decreto Ley 893 de 2017 crea los PDET como un instrumento de
planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes
sectoriales, los programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las
medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final y, además, señala las
directrices que deberán ser tenidas en cuenta en el proceso de elaboración,
ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y sus documentos
de instrumentalización, esto es, los PATR, que, en todo caso, deberán
garantizar la participación efectiva, amplia y pluralista de todos los actores
del territorio, en los diferentes niveles territoriales.
Así las cosas, el Decreto Ley 893
de 2017 crea los mecanismos orientados a la materialización de la Reforma Rural
Integral en los municipios priorizados por haber padecido con mayor rigor los
efectos del conflicto armado, y plantea una ruta que debe seguirse en el
procedimiento de elaboración de los PDET y de los PATR, marco que prevé, en
todo caso, que cuando se pretenda su realización en regiones que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos, deberá garantizarse el derecho fundamental a la consulta previa para
su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en
el enfoque territorial.
Lo anterior es coherente con uno
de los principios fijados en el Capítulo Étnico del Acuerdo Final, en el
sentido de que la implementación de todos sus componentes deberá contar con la
consulta y el consentimiento previo, libre e informado, de los pueblos y las
comunidades étnicamente diferenciados, siempre que procedan[80]. En este
orden de ideas, la Sala Plena considera que en el articulado del Decreto Ley
893 de 2017 no se encuentra proposición normativa alguna que comporte una
afectación directa de los derechos e intereses de pueblos y comunidades
étnicamente diferenciados, y tampoco estima acertado asegurar que la
normatividad examinada implementa, de forma directa e inmediata, los contenidos
del Acuerdo Final, sin que haya lugar a posteriores actuaciones.
Adicionalmente, y como se verá
más adelante, el Decreto Ley contiene regulaciones específicas aplicables a
aquellas ocasiones en que los Programas de Desarrollo Territorial –PDET se
implementen en territorios colectivos de comunidades étnicas. En el acápite
correspondiente, la Corte profundizará sobre la forma de hacer compatible la
implementación de los PDET con el derecho fundamental a la consulta previa de
las comunidades étnicas.
Con base en lo anterior, esta
Corporación considera que en el caso analizado no concurría el deber
constitucional de realizar consulta previa para la adopción de las medidas
establecidas, por lo que el decreto objeto de examen es constitucional en
relación con este aspecto.
6. El examen de la validez constitucional
de las disposiciones del Decreto 893 de 2017
De acuerdo con reiterada
jurisprudencia, el examen de constitucionalidad que la Corte desarrolla en
relación con los decretos expedidos en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 no
se agota con la verificación del cumplimiento de los límites formales y
materiales, puesto que también comprende el análisis de la normatividad
expedida a la luz de los restantes preceptos constitucionales y, en especial,
de aquellos que se refieren a materias vinculadas con el contenido que es
objeto de regulación mediante el respectivo decreto[81].
Es de anotar que durante el
proceso fueron presentadas distintas intervenciones que, en términos generales,
se pronuncian en sentido favorable a la declaración de constitucionalidad del
Decreto 893 de 2017, aunque algunas de ellas solicitan el condicionamiento y,
en algunos casos, la declaración de inexequibilidad. Como quiera que en los
antecedentes de esta providencia se ha presentado una síntesis de las distintas
intervenciones y del concepto del Ministerio Público, al abordar cada uno de
los artículos se hará alusión a las intervenciones y, en particular, a aquellas
que solicitan la inconstitucionalidad o el condicionamiento de sus contenidos.
6.1. Artículo 1º. Objeto
En términos generales, el
artículo 1º del Decreto Ley no presenta problemas de constitucionalidad, pues
se limita a crear una herramienta de planeación, acorde con el Acuerdo Final,
cuyo propósito es organizar la intervención del Estado en las zonas priorizadas
mediante Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. Conforme ha sido
expuesto, la creación de estos programas no solo corresponde a lo pactado en el
Acuerdo Final sino que desarrolla objetivos constitucionales primordiales, como
la realización del derecho a la igualdad material entre miembros de poblaciones
urbanas y campesinas, valiéndose de mecanismos de asignación de la inversión
social.
La Procuraduría General de la
Nación solicita la declaración de inconstitucionalidad de la expresión
“Los PDET se formularán por una sola vez y tendrán una vigencia de diez (10)
años”, por considerar que tiene dos interpretaciones, ambas
inconstitucionales. De conformidad con la primera, se habría entregado al
ejecutivo una competencia reglamentaria que solo podría ejercer por una sola
vez, lo cual limitaría la facultad permanente de reglamentación con que cuenta
el poder ejecutivo, así como su facultad ordinaria de recaudar y administrar
rentas y caudales públicos y decretar su inversión, con lo cual se violaría la
separación de poderes. De acuerdo con la segunda interpretación se limitaría la
facultad del legislador futuro de reformar estos preceptos, lo que violaría la
soberanía popular.
Sobre este punto hay que evaluar
dos asuntos: en primer término, la interpretación según la cual el legislador o
gobierno futuros no podrán ejercer sus facultades legislativas o
reglamentarias; en segundo lugar, la posibilidad de establecer una planeación
presupuestal a 10 años, con carácter irreformable.
Respecto del primer punto, es
claro que tratándose de la materia abordada en el Decreto 893 de 2017 el
legislador del presente no puede prohibir al legislador futuro las facultades
de modificación, pues como indica la Procuraduría, se desconocería el principio
de soberanía popular. De igual manera, el legislador actual tampoco puede
supeditar la facultad reglamentaria del Gobierno en relación con preceptos
dotados del carácter material de ley a su inexorable ejercicio por una sola
vez, pues en este caso se vulneraría el principio de separación de poderes y se
limitaría una competencia constitucional propia del ejecutivo. Las dos
interpretaciones evidentemente resultarían contrarias a la Constitución pero,
como se verá más adelante, no corresponden al objeto de la norma objeto de
revisión.
Esta cuestión versa sobre el
alcance de las modificaciones que pudiera introducir el legislador y sobre los
límites del Gobierno en ejercicio de su facultad reglamentaria, ya que se debe
establecer si hay lugar a una competencia abierta para modificar el contenido
del decreto ley, inclusive desatendiendo contenidos del Acuerdo de Paz.
Al respecto, considera esta Corte
que la capacidad de modificación legal de las disposiciones examinadas estará
limitada, mas no por este decreto ley, que se podría reformar en un futuro
desde una perspectiva general, sino por el Acto Legislativo 02 de 2017 que, en
desarrollo del derecho a la paz, estableció que los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretación y aplicación “deberán guardar coherencia[82]
e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final”. Así las cosas, al modificar las
medidas legislativas que implementen el Acuerdo Final, el Congreso tendrá una
competencia limitada por el Acto Legislativo 02 de 2017, que le permitirá
desarrollar el Acuerdo con base en el principio constitucional de buena fe y,
especialmente, con fundamento en la paz que es un derecho y pilar fundamental
de la Constitución de 1991. De este modo, las futuras modificaciones
legislativas deberán guardar la debida coherencia con lo establecido en el
Acuerdo Final y esto, a su turno, condicionará el alcance del ejercicio de la
potestad reglamentaria, pues, no siendo independiente de la ley reglamentada,
carece de la fuerza indispensable para variarla.
En atención a lo precedente, el
Decreto Ley 893 de 2017 podrá ser modificado por el órgano legislativo e,
igualmente, en correspondencia con la actuación del Congreso de la República,
cualquier reglamentación que expida el Gobierno podrá igualmente ser modificada
por el propio Gobierno. En cualquier caso, las eventuales modificaciones
deberán acatar el principio de buena fe en el cumplimiento del Acuerdo Final y
guardar conexidad objetiva, estricta y suficiente con los contenidos del mismo,
con total sujeción a la Carta Política, en aras de garantizar la efectividad
del derecho a la paz.
Adicionalmente, los PDET se
dirigen a garantizar la no repetición de graves violaciones a los derechos
humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como del
conflicto mismo, dado que son programas convenidos en el Acuerdo de Paz que
pone fin al conflicto armado interno con las FARC-EP, por lo que su
implementación es también una forma de garantizar el derecho constitucional a
la paz.
En efecto, los PDET y, en
general, los mecanismos de Reforma Rural Integral, fueron previstos en el
Acuerdo Final para contribuir a la construcción de una paz estable y duradera[83],
a la reconciliación[84]
y como una garantía de no repetición[85].
El Acuerdo Final, expresamente establece que uno de los objetivos de los PDET
es “hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos y
todas trabajan alrededor de un propósito común, que es la construcción del bien
supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento”[86].
El segundo de los aspectos
enunciados conduce a examinar si el decreto ley analizado establece una
planeación presupuestal a 10 años de carácter irreformable. Acerca de este
punto cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 346 de la Constitución, la
facultad de formular el presupuesto por parte del Gobierno es anual, por lo
cual uno de los principios del gasto es, precisamente, el de su anualidad y así
lo reafirma el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del
Presupuesto. En ese sentido, una ley ordinaria no podría establecer, de manera
obligatoria, la destinación plurianual del presupuesto.
Ahora bien, según el artículo 339
de la Carta, el Gobierno Nacional y los gobiernos territoriales, en el marco de
sus respectivas competencias, deben incluir planes de inversiones en los planes
de desarrollo y tales planes de inversión contienen los presupuestos plurianuales, mediante los cuales se proyectarán los
costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general[87].
Ciñéndose a esta ordenación se
garantiza el respeto de los principios de representación y soberanía popular,
ya que el gobierno actual –nacional o territorial– no puede obligar al gobierno
futuro, por lo que el plan de desarrollo únicamente rige durante el mandato del
gobierno que lo expide. Así las cosas, en principio resultaría desproporcionado
que un gobierno comprometiera la programación presupuestal, no solo más allá
del criterio de anualidad, sino, inclusive, del término de su mandato de
representación popular. Sin embargo, lo anterior no implica la prohibición de
toda forma de planeación plurianual, incluida aquella que pueda exceder el
mandato de un gobierno específico, pues lo importante es que los planes
plurianuales sean acordes con los planes de desarrollo y de inversiones.
En efecto, los planes de
desarrollo pueden tener planes de acción, como lo fueron, por ejemplo, los
Planes Integrales Únicos, PIU, creados por la Ley 1190 de 2008, herramienta de
planeación para la población desplazada, que fue examinada por la Corte
Constitucional en el Auto 383 de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
Igual ocurre, por ejemplo, con los Planes de Acción Territorial, PAT, creados
por los artículos 254 y siguientes del Decreto 4800 de 2011, en desarrollo de
la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras.
Entonces, estas planeaciones
plurianuales son viables, pues antes que una vulneración al principio de
anualidad y de planeación con base en la soberanía popular, propician una
adecuada articulación entre la planeación de cuatro años, propia de los planes
de desarrollo, y la realización de objetivos constitucionales, como por
ejemplo, los derechos de las víctimas. De este modo, los planes plurianuales
son indicativos, no se sobreponen ni sustituyen al correspondiente plan de
desarrollo y aseguran una mejor planeación para la organizada realización de
objetivos constitucionales.
En este orden de ideas, se impone
una respuesta afirmativa a la pregunta que indaga acerca de la posibilidad de
formular planes que excedan la duración de los periodos del Gobierno Nacional o
de los territoriales, porque existen algunos asuntos de la gestión pública que
requieren una planeación a largo plazo, pues no pueden quedar sometidos a las
prioridades de cada gobierno a un grado tal que se le reste estabilidad al
logro de objetivos constitucionales prioritarios.
A título de ejemplo pueden ser
citados los planes de ordenamiento territorial -POT, que son aprobados por los
concejos municipales y que, según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, tienen
una vigencia que comprende tres periodos constitucionales, por lo que están a
cargo de diferentes administraciones. De esta manera, a través del ordenamiento
territorial, se cumple una función constitucionalmente adecuada, puesto que,
como en otra ocasión lo precisó esta Corte, “[l]a función de ordenamiento del
territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que
definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y
desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a
parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico,
biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de
definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es
su dimensión y proyección espacial”[88].
Esta planeación a largo plazo no
obsta para que cada gobierno pueda hacer una revisión del POT que permita
garantizar su articulación con el ciclo de planeación territorial, con la
vigencia de cada plan de desarrollo y, por consiguiente, con el principio de
soberanía popular. Gracias a esta revisión el POT se articula con cada
presupuesto anual y en cada oportunidad se le asigna una fuente de financiación
en el plan plurianual de inversiones del Plan de Desarrollo, de donde surge que
el programa de ejecución del POT y el plan de inversiones del Plan de
Desarrollo se articulan, en los términos del artículo 18 de la Ley 388 de 1997.
Así las cosas, no es cierto que
la Constitución prohíba desarrollar planes plurianuales o que proyecten
inversiones plurianuales, sino que, por el contrario, este tipo de planeaciones,
fuera de ajustarse al marco constitucional, resulta deseable para el adecuado
cumplimiento de objetivos constitucionales y, como ha sido expuesto a lo largo
de esta providencia, en el caso de los PDET existen fines constitucionales
superiores que justifican la previsión de una planeación que vaya más allá de
un periodo de gobierno.
En efecto, los PDET contribuyen a
la realización del componente social del Estado Social de Derecho; a la
realización de derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales; a la
garantía del derecho a la igualdad entre comunidades urbanas y rurales; a la
garantía del derecho a la igualdad entre comunidades étnicas y mestizas, así
como al derecho al ambiente sano y, a la vez, permiten la materialización del derecho
a la paz y el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final.
Adicionalmente, la previsión a
largo plazo de los PDET es coherente con el artículo 3 del Acto Legislativo 01
de 2016 que introdujo un artículo constitucional transitorio, mediante el cual
se crea el Plan de Inversiones para la Paz, cuya inclusión será obligatoria en
los Planes Nacionales de Desarrollo de los próximos 20 años, priorizando, entre
otros, a los territorios más afectados por el conflicto y sus consecuencias.
Significa lo anterior que el
artículo 1º del Decreto Ley 893 de 2017, según el cual los PDET se formulan una
sola vez y por vigencia de 10 años, tiene fundamento constitucional en los
fines que persigue y en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, lo cual
no obsta para que se deban desarrollar mecanismos de articulación al inicio de
cada periodo de gobierno, a fin de garantizar que los PDET se conecten
adecuadamente con los sucesivos planes de desarrollo nacionales,
departamentales o municipales, así como con el Plan de Inversiones para la Paz
de que trata el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016.
Por último, en lo relativo a la
remisión a “las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final”, que según
la Procuraduría sería inconstitucional dado que el Acuerdo no tiene carácter
normativo, la Corte precisa que este tipo de remisiones, si bien podría
constituir una falta de técnica legislativa no corresponde a un acto
inexequible, ni siquiera en aquellos asuntos en los que existe reserva de ley,
como en materia sancionatoria, remisión que, en todo caso, es producto del
debate político.
Sobre el particular, dijo la
Corte en la Sentencia C-710 de 2001:
“Considerar
que la remisión en materia de derecho sancionador es válida sólo cuando se hace
frente a otra ley en sentido formal es decir, cuando se remite a un texto
normativo prescrito por el legislador ordinario o extraordinario, es una
inferencia que no se deduce de la reserva legal y por el contrario es una
afirmación que establece un límite adicional al legislador no previsto en la
Constitución Política”.
Con mayor razón caben este tipo
de remisiones -sin que ello constituya vicio de inconstitucionalidad-, en las
normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, cuyos contenidos
pueden ser incorporados al ordenamiento jurídico por el legislador ordinario o
extraordinario, siempre que tales remisiones hubieran sido adoptadas mediante
los procedimientos previstos en la Constitución y, en este caso, en el Acto
Legislativo 01 de 2016. Las normas de implementación y desarrollo, por otra
parte, deben guardar conexidad con el Acuerdo Final, cuya validez incluso debe
ser examinada bajo dicho criterio cuando se trata de la implementación de
contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional
humanitario o de derechos humanos, en los términos del Acto Legislativo 02 de
2017, a lo que se añade que los desarrollos normativos del Acuerdo y su
aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado.
La conexidad del Decreto 893 de 2017
con el Acuerdo Final ya ha sido evaluada y, aunque su propósito es la
implementación de los puntos 1.2 y 6.2.3, literal a, no se puede perder de
vista que el alcance de los PDET no se agota en los puntos directamente
desarrollados, sino que es transversal y, conforme se verá más adelante,
inevitablemente compromete otros puntos del Acuerdo Final, como por ejemplo,
los atinentes a la perspectiva étnica o a las víctimas y su derecho a la
reparación, por todo lo cual la Corte no advierte inconstitucionalidad en la
alusión a las medidas pertinentes del Acuerdo Final contenidas en el artículo
1º, cuya exequibilidad se declarará.
6.2. Artículo 2º. Finalidad
El artículo 2º establece la
finalidad de cada PDET y la hace consistir en la “transformación estructural
del campo y del ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y
la ciudad en las zonas priorizadas […], asegurando el bienestar y el buen
vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, el desarrollo
de la economía campesina y familiar y las formas propias de producción de las
[pueblos, comunidades y grupos étnicos] (sic), el desarrollo de la integración
de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y
la promoción de las organizaciones de mujeres rurales, y hacer del campo
colombiano un escenario de reconciliación”.
Este precepto le asigna a los
PDET finalidades que son acordes con la Constitución y, en especial, con los
artículos 64 y 65 superiores. Según el primero de los preceptos citados el
Estado tiene el deber de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educación, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial” y todo “con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de
los campesinos”. Por su parte, el artículo 65 prevé mecanismos para mejorar la
productividad del campo y al efecto establece que para brindar especial
protección a la producción de alimentos “se otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura
y adecuación de tierras”.
Igualmente, la disposición
analizada atiende al fin esencial que la Carta prevé en su artículo 7º al
radicar en el Estado el reconocimiento y la protección de “la diversidad étnica
y cultural de la Nación colombiana”, lo que incluye las formas de producción
campesina y de pueblos, comunidades y grupos étnicos en el ámbito conformado
por “las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto”, en donde se busca
concretar la intención del Constituyente de 1991 de garantizar la igualdad
real, por cuanto, justamente, es en esas zonas del territorio, afectadas por
mayores niveles de pobreza y victimización a causa del conflicto armado, en las
que debe realizarse un mayor esfuerzo por la efectiva realización de los
mandatos de la Constitución.
El artículo 2º examinado, también
recoge el propósito constitucional de garantizar la igualdad de mujeres y
hombres en el campo, motivo por el cual se refiere al “reconocimiento y la
promoción de las organizaciones de mujeres rurales”, aspecto este plenamente
compatible con los artículos 13 y 43 de la Carta que prohíben cualquier
tipo de discriminación contra la mujer y, particularmente, la que tenga su
origen en razones de sexo, siendo del caso destacar que, en Colombia, la
situación de las mujeres rurales acusa altos niveles de discriminación.
En efecto, el Comité para la
Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, órgano competente respecto
del cumplimiento de la Convención para la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la Mujer[89],
refiriéndose al caso colombiano, señaló, en el año 2013, que “[a]l Comité le
preocupa la discriminación persistente que sufren las mujeres rurales,
indígenas y afrocolombianas” y se mostró “profundamente preocupado porque los
efectos desproporcionados del conflicto armado, junto con la repercusión
negativa de los megaproyectos agrícolas y mineros, sobre estos grupos de
mujeres están agravando la discriminación, las desigualdades y la pobreza
imperantes que vienen sufriendo desde hace tiempo”, incluyendo “el acceso
insuficiente de las mujeres indígenas y afrocolombianas a servicios de atención
de la salud, la educación y oportunidades de empleo en las zonas urbanas y
rurales”[90].
Así las cosas, el reconocimiento
de las organizaciones de mujeres rurales, contemplado en el artículo 2º del
Decreto Ley que ahora se estudia, como una de las finalidades de los PDET, no
vulnera ninguna norma constitucional e inclusive su cabal aplicación
contribuiría, en forma decisiva, a la realización de los postulados plasmados
en los artículos 13 y 43 de la Carta, esta vez en favor de la igualdad de las
mujeres rurales en los territorios más afectados por el conflicto armado.
Del mismo modo, la finalidad
relacionada con “hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación” contribuye
al cumplimiento de una de las finalidades primordiales de la Constitución de
1991, cual es la de superar el conflicto armado y lograr la paz, propósito
patente en el preámbulo o en artículos como el 22 superior y en disposiciones
transitorias como la número 12 en la cual se autorizaba la adopción de medidas
encaminadas a facilitar “la reincorporación a la vida civil de los grupos
guerrilleros” y, señaladamente, en el artículo transitorio 13 que facultaba al
gobierno para dictar, dentro de los tres años siguientes a la entrada en
vigencia de la Constitución, la preceptiva que fuera necesaria “para facilitar
la reinserción de grupos guerrilleros desmovilizados que se encuentren
vinculados a un proceso de paz bajo su dirección; para mejorar las condiciones
económicas y sociales de las zonas donde ellos estuvieran presentes; y para
proveer a la organización territorial, organización y competencia municipal,
servicios públicos y funcionamiento e integración de los cuerpos colegiados
municipales de dichas zonas”.
Ahora bien, algunas
organizaciones sociales le han planteado a la Corte condicionar la
exequibilidad en ciertos casos y así lo solicitó también la Defensoría del
Pueblo, con la pretensión de que entre las finalidades se incluya “la protección
de las relaciones entre las comunidades y la naturaleza”, debido a que el
Acuerdo Final hace mención a esa finalidad de los PDET. Para la Defensoría se
trataría de una medida de armonización, no solo con el Acuerdo Final, sino con
la Constitución misma, y permitiría atender a la necesidad de resolver
problemáticas relacionadas con los daños ambientales generados por cultivos de
uso ilícito y economías ilegales.
Se trataría, entonces, de una
omisión legislativa en la que se habría incurrido al proferir el Decreto 893 de
2017. Tratándose de este tipo de señalamientos es importante recordar que, en
reiterada jurisprudencia, la Corte ha reconocido su incompetencia para conocer
de la inactividad legislativa absoluta, que tiene lugar cuando respecto de alguna
materia el legislador no ha producido ninguna regulación y, a la vez, ha
reivindicado su competencia para conocer de las omisiones legislativas de
carácter relativo que se presentan siempre que el legislador proporciona una
regulación, aunque incompleta por la ausencia de un ingrediente o condición
que, pese a ser una exigencia constitucional, no fue tenido en cuenta por el
legislador y es imprescindible para que la regulación efectivamente producida
armonice con la Carta.
Para los efectos que en esta oportunidad
interesan a la Sala Plena, no resulta indispensable reiterar todo el desarrollo
jurisprudencial relativo a las omisiones legislativas de carácter relativo[91],
aun cuando si es necesario hacer énfasis en que la omisión debe ser predicable
de una específica disposición normativa, por lo cual el precepto tachado de
incompleto debe ser claramente identificado, pues no es admisible la invocación
de la actividad legislativa parcialmente desplegada de manera general o en
relación con un documento normativo completo.
Pero también importa anotar que,
en ocasiones, aunque se haya identificado el precepto sobre el cual recae el
señalamiento de contener un desarrollo incompleto o solo parcial, lo que le
haría falta ya estaría incorporado en el mismo cuerpo normativo, salvo que en
otra disposición, e incluso en un documento o fuente distinta de nivel inferior
a la Constitución, por lo que se precisa de una interpretación sistemática de
la respectiva ley o decreto o su lectura concordante con otra normatividad que
ya prevé lo que se echa de menos en la disposición de que se trate, pues no
habría omisión legislativa relativa.
La configuración de una omisión
legislativa parcial requiere, entonces, de una concreta disposición a la cual
le falte un ingrediente ya previsto, pero en la Constitución, cuyos contenidos
deben ser proyectados sobre la disposición inferior incompleta para superar esa
falencia mediante la agregación de un significado que ya está presente en el
nivel superior del ordenamiento jurídico, por haberlo incorporado el
Constituyente en la propia Carta, que deviene así en imprescindible parámetro
de evaluación.
Visto lo anterior, la Corte
repara en que la Defensoría del Pueblo plantea que la inconstitucionalidad
proviene de la ausencia de una finalidad incluida en el Acuerdo Final que es,
desde luego, “un referente hermenéutico del respeto del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016”[92].
Por la anotada razón, en
principio, no procede fundar una inconstitucionalidad de una disposición dotada
del rango de ley en la eventual omisión de un contenido del Acuerdo Final per
se, sin que ello implique que los organismos del Estado puedan desconocerlo
o expedir normativas dirigidas a su desconocimiento, pues en ese caso se
estaría vulnerando el artículo 83 de la Constitución que obliga a cumplir de
buena fe lo pactado, así como el artículo 22 superior en el que figura la paz
como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, cuyo logro y
mantenimiento ha de ser buscado, además, por toda persona, conforme lo indica
el artículo 95-6 de la Carta.
Dando alcance al Acto Legislativo
02 de 2017, como obligatorio parámetro de interpretación, corresponde entender
que una de las finalidades de los PDET es “la protección de las relaciones
entre las comunidades y la naturaleza”, pues se trata de un objetivo ajustado
al ordenamiento constitucional y planteado además en el Acuerdo Final como
objetivo de los PDET.
Por bien sabido se tiene que el
marco normativo de la implementación parte de reconocer que el Acuerdo Final
refrendado por el Congreso tiene carácter político, es decir, no normativo, y
que para asegurar la adquisición de la indispensable fuerza normativa, el Acto
Legislativo 01 de 2016 dotó de facultades extraordinarias al Presidente de la
República y previó un procedimiento legislativo especial para la paz orientado
a la implementación, concepto este último de índole jurídica. Así pues, la
introducción en el ordenamiento de los contenidos del Acuerdo Final puede
servirse de las vías establecidas en el Acto Legislativo 01 de 2016 y, por
supuesto, también de los mecanismos permanentes de reforma constitucional y de
expedición de disposiciones legales.
Pese a que en la presente ocasión
no es viable proyectar sobre el artículo 2º del Decreto 893 de 2017 los contenidos
del Acuerdo Final, para hacer que se tenga por finalidad de los PDET la
protección de las relaciones entre las comunidades y la naturaleza, ello no
implica la configuración de una omisión legislativa relativa o que
definitivamente deba descartarse el aludido propósito como finalidad de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, ya que otras disposiciones del
decreto revisado hacen explícita la inclusión del elemento que según la
Defensoría del Pueblo hace falta.
En este sentido, conviene observar
que, por ejemplo, el artículo 4º del decreto revisado al establecer el Plan de
Acción para la Transformación Regional -PATR, como mecanismo destinado a
instrumentalizar cada uno de los PDET, señala, en su numeral 4º, que ese plan
deberá tener en cuenta un enfoque territorial que reconozca “las
características socio-históricas, culturales, ambientales y productivas
de los territorios y sus habitantes” (negrillas fuera de texto), así como las
necesidades diferenciadas y “la vocación de los suelos”. A lo anterior, se
añade lo previsto en el parágrafo del artículo 6º respecto de las regiones que
incluyan territorios y zonas con presencia de pueblos, comunidades y grupos
étnicos, en cuyo caso “los PATR se armonizarán con los planes de vida, planes
de salvaguarda, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial o sus equivalentes”, referencia también consignada en
el artículo 12, relativo al enfoque étnico de los PDET y los PATR, así como en
el artículo 14 sobre la planeación participativa que debe considerar como
lineamiento el “fortalecimiento territorial” y la “pervivencia cultural, ambiental
y de la biodiversidad”.
No duda la Corte en afirmar que
en las disposiciones que se acaban de transcribir encuentra su fundamento la
finalidad que la Defensoría del Pueblo considera ausente en el artículo 2º,
pues aun cuando en este precepto carece de soporte textual, no por ello cabe
interpretar que se configura una omisión legislativa relativa, dado que otros
contenidos del decreto involucran ese ingrediente que es transversal a la
normatividad allí establecida.
Tampoco se puede perder de vista
que de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017, los desarrollos
normativos del Acuerdo y su interpretación y aplicación “deberán guardar
coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los
compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”, que “serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.
Precisamente, la preservación de
la armónica relación entre las comunidades y la naturaleza es una finalidad
concordante con la Constitución Política que, en su artículo 79, prevé el
derecho al ambiente sano, mientras que en el artículo 95-8 establece el deber
de proteger “los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano”, lo cual puede ser motivo de monitoreo por
órganos constitucionales de control como la Procuraduría General de la Nación,
en los términos del artículo 277-4 superior, o la Contraloría General, según el
artículo 268-7 de la Carta.
Evidente resulta, entonces, que
los PDET deben implementarse buscando la armonía en las relaciones de las
comunidades y la naturaleza, pues de lo contrario se podrían afectar las normas
constitucionales citadas y las del decreto sometido a control que, como se ha
visto, no es ajeno a esta finalidad, presente en su normatividad, a tal grado
que no es posible sostener la existencia de la omisión legislativa relativa
alegada por la Defensoría del Pueblo.
Algo similar ocurre con la
solicitud de exequibilidad condicionada formulada por la Comisión Colombiana de
Juristas, en cuya intervención se señala que el artículo 2º del Decreto 893 de
2017 se ajusta a la Constitución, siempre y cuando se reconozca que el
desarrollo de la economía campesina y familiar debe estar guiado por formas de
tipo cooperativo, mutual, comunal, micro empresarial y asociativo solidario, de
conformidad con el punto 1.2.1 del Acuerdo Final.
El referido punto del Acuerdo
Final al asignarle a los PDET el objetivo de lograr la transformación
estructural del campo y del ámbito rural, así como una relación equitativa
entre el campo y la ciudad, recomienda que se asegure “el desarrollo de la
economía campesina y familiar”, lo que no excluye las formas de tipo
cooperativo, mutual, comunal, micro empresarial y asociativo solidario, ni
tampoco otras formas de desarrollo de la economía campesina y familiar. Así las
cosas, el artículo 2º del Decreto analizado al establecer como finalidad de los
PDET el aseguramiento del “desarrollo de la economía campesina y familiar” y
“las formas propias de producción de los pueblos, comunidades y grupos
étnicos”, emplea una fórmula general que reviste de juridicidad lo contemplado
en el Acuerdo Final, sin excluir las formas allí mismo mencionadas y sin
tornarlas obligatorias o exclusivas.
Siendo así, no se evade el
Acuerdo Final y desde la perspectiva constitucional no se incurre en omisión
legislativa de carácter relativo, pues aunque la Constitución en sus artículos
64 y 65 reconoce algunos derechos sociales y económicos relacionados con la
cuestión agraria, no define con detalle, ni impone alguna tipología relativa a
las formas como específicamente debe desarrollarse la economía campesina o
familiar y menos aún hace coincidir las posibles modalidades con las formas
cooperativa, mutual, comunal o micro empresarial. Ciertamente el artículo 58
superior en materia de propiedad, indica que el Estado “protegerá y promoverá
las formas asociativas y solidarias de propiedad”, pero lo hace respecto de un
ámbito específico y en términos amplios, esto es, sin precisar cuáles serán
esas formas asociativas y solidarias.
Así pues, la Constitución no
contiene un catálogo de las formas en que debe desarrollarse la economía
campesina o familiar y, por lo tanto, no existe normatividad superior que deba
ser proyectada sobre el artículo estudiado para superar una omisión legislativa
parcial que tampoco tiene lugar. Sin perjuicio de esto, es importante apuntar
que aun cuando la Carta Política no opta por señalar las formas de desarrollo
de la economía campesina y familiar tampoco prohíbe la implementación de las
modalidades que se han mencionado o de algunas de ellas.
No hallándose constitucionalmente
prohibidas, nada impide que se promuevan esas formas de desarrollo de la
economía campesina y familiar, más aún si se tiene en cuenta que, como varias
veces se ha enfatizado, el Acuerdo de Paz es criterio de interpretación de la
normativa de implementación y debe ser cumplido de buena fe en garantía del
derecho a la paz y de los restantes derechos comprometidos por su
implementación. De conformidad con lo precedente, la Corte declarará la
constitucionalidad del artículo 2º.
6.3. Artículo 3º. Cobertura
geográfica
El artículo 3º del Decreto Ley
893 de 2017 se refiere a la cobertura geográfica de los PDET y al efecto
establece 16 zonas, con una inclusión de 170 municipios agrupados en
subregiones. Este artículo tiene dos parágrafos y en el primero de ellos se
establece que los PDET deberán acogerse a los Planes de Ordenamiento
Territorial - POT, a los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT, y a
los Esquemas Básicos de Ordenamiento Territorial -EOT. El segundo parágrafo,
por su parte, menciona la facultad que se le otorga al Gobierno para ampliar
los PDET en el futuro, de acuerdo con la disponibilidad de recursos e
igualmente aclara que la priorización territorial de los PDET no exime al
Gobierno de la obligación de implementar planes en todo el territorio nacional.
El Proceso de Comunidades Negras
- PCN, que forma parte del Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano - CONPA,
considera que la focalización recogida en el artículo 3º no corresponde a la
realidad política, administrativa y cultural del pueblo afrocolombiano que se
encuentra ubicado en buena parte de las zonas indicadas. Sin embargo, la Corte
encuentra que esta observación, aun cuando respetable, no alcanza a suscitar
dudas sobre la constitucionalidad del precepto estudiado, pues es abstracta y
no especifica cuáles contenidos superiores serían objeto de vulneración. Se
trata, entonces, de una calificada opinión acerca de la inconveniencia de los criterios
de focalización acogidos, que no pone de manifiesto razones o motivos de
inconstitucionalidad que debieran ser objeto de examen.
Ahora bien, lo que resulta
inobjetable es que la focalización de los PDET obedece a ciertos criterios y
que esos criterios deben ser compatibles con la Constitución y, por ende, no
constituir causa de discriminación y, en particular, contra poblaciones y
comunidades de especial protección constitucional, como, por ejemplo, las
comunidades afrodescendientes. En consecuencia, a la Corte le corresponde
entrar a evaluar los criterios que sustentan la cobertura geográfica de los
PDET.
Conforme a la motivación del
Decreto Ley 893 de 2017, la priorización territorial está basada en los
criterios acordados en el punto 1.2.2 del Acuerdo Final, según el cual “se
priorizarán las zonas más necesitadas y urgidas con PDET para implementar con
mayor celeridad y recursos los planes nacionales que se creen en el marco de
este Acuerdo”, enunciado que, posteriormente, es complementado mediante
la inclusión de cuatro criterios de priorización, a saber: “Los niveles de
pobreza, en particular de pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; el
grado de afectación derivado del conflicto; la debilidad de la
institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión; la presencia de
cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas”.
El cumplimiento de la conexidad
resulta corroborado por la incorporación de los criterios considerados en el
Acuerdo Final que, además, son compatibles con finalidades constitucionales. En
primer lugar, conforme ha sido indicado y ahora se reitera, la priorización
de zonas de pobreza extrema y necesidades insatisfechas contribuye a la
realización de la cláusula social del Estado Social de Derecho y de los derechos
sociales y económicos del Capítulo II del Título II de la Constitución, así
como a la superación de la discriminación en el acceso a los derechos entre la
ciudadanía del campo y de la ciudad, que es una realidad en el país[93].
El segundo criterio valora el grado
de afectación por el conflicto armado que en Colombia ha generado una
masiva violación de los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario. De acuerdo con el Registro Único de Víctimas, creado
en virtud de la Ley 1448 de 2011, a 31 de mayo de 2017, 8.160.987 personas eran
víctimas del conflicto armado[94]
y, en el ámbito territorial, la confrontación afectó en mayor medida a unas
zonas que a otras e incluso de manera diferencial y agravada, más a las zonas
rurales que a las zonas urbanas. Así, por ejemplo, el desplazamiento forzado,
el abandono y el despojo forzado de tierras han afectado prioritariamente a
pobladores del campo.
Como lo ha señalado la Corte
Constitucional a propósito del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, a
pesar de los importantes esfuerzos del Estado persiste una respuesta y un
impacto menor en la atención a víctimas del desplazamiento forzado en las zonas
rurales, motivo por el cual, en el Auto de Seguimiento 373 de 2016, la
Corporación ordenó fortalecer los esfuerzos del Sistema Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas – SNARIV, en materia de retornos y
reubicaciones, acceso a tierras, generación de ingresos y vivienda rural.
Igualmente, conforme lo ha planteado la Corte Constitucional desde la misma
Sentencia T-025 de 2004 y en el Auto 206 de 2017, uno de los daños particulares
que han sufrido las víctimas de desplazamiento forzado ha sido su
vulnerabilidad socioeconómica.
En este mismo sentido, fuera de
contribuir a la realización de los fines de la Ley 387 de 1997 y a la
superación del estado de cosas inconstitucional que afecta a la población
desplazada, es posible contribuir a una mayor optimización del impacto de las
medidas de reparación contempladas por la Ley 1448 de 2011, dirigidas no solo a
las víctimas del desplazamiento forzado, sino también a víctimas de otras
graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario y, especialmente, en lo concerniente a los procesos
de reparación individual y colectiva. De hecho, el mismo Acuerdo Final
contempla, en su punto 5.3.1, mecanismos de articulación concreta entre los
PDET y los Planes de Reparación Colectiva territoriales, los procesos
colectivos de retorno de personas en situación de desplazamiento y las medidas
de restitución de tierras.
Los PDET están previstos para
facilitar la realización de intervenciones territoriales integrales y, por lo
mismo, deben tener en cuenta y potenciar la atención de necesidades específicas
y del derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas
ubicadas en estos territorios. De esta manera el analizado criterio de
focalización territorial contribuye a garantizar los derechos de las víctimas,
potencia el acceso a la verdad, a la justicia y a la reparación y promueve la
no repetición de los hechos, conforme ha sido ampliamente reconocido por la
jurisprudencia constitucional[95].
El tercer criterio es el de
priorización de aquellas zonas con debilidad de la institucionalidad
administrativa y de su capacidad de gestión. El fortalecimiento y vigencia
material del Estado social de Derecho debe propender el restablecimiento y,
cuando sea del caso, la creación de institucionalidad en las zonas rurales más
apartadas, habida cuenta de que los niveles de presencia institucional,
transparencia y gestión pública no son iguales en las zonas urbanas que en las
zonas rurales afectadas por el conflicto armado, lo cual redundará en la
consolidación del propósito de que la Constitución tenga vigencia real en todo
el territorio nacional.
La priorización de las zonas con
institucionalidad administrativa débil permitirá fortalecer en esas áreas la
aplicación del artículo 209 de la Constitución que prevé una función
administrativa al servicio del interés general y con un desarrollo fundamentado
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y
publicidad, mediante el reconocimiento de modalidades de gestión como la
descentralización.
Por último, el artículo 3º se
funda en un criterio de priorización que tiene en cuenta la presencia de
cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas. Las dos
circunstancias enunciadas afectan la seguridad y la convivencia en las zonas
del territorio nacional impactadas por el conflicto, e impiden la vigencia
material de los derechos humanos civiles y políticos y también económicos,
sociales y culturales.
La presencia de cultivos de uso
ilícito y la persistencia de economías ilegítimas afecta la aplicación de la
ley en el territorio, dificulta el funcionamiento del Estado de Derecho y
propicia una cultura de la ilegalidad contraria al normal funcionamiento de las
instituciones públicas y de la democracia constitucional.
La intervención priorizada en
estas zonas contribuirá, entonces, a minar la preponderancia de estas economías
y de su poder territorial y a asegurar su reemplazo por las instituciones
democráticas que ayudarán a superar factores estructurales de exclusión como la
pobreza y la discriminación. En este sentido, el comentado criterio de priorización
también es armónico con la Constitución Política.
En sus motivaciones, el Decreto
893 de 2017 alude a las variables técnicas usadas para la aplicación de los
anteriores criterios y la definición de las zonas priorizadas para el
desarrollo de los PDET, tal como fue destacado al analizar su conexidad con el
Acuerdo Final. El empleo de la referida metodología demuestra una aplicación
objetiva, en cuanto sustentada en variables técnicas, lo cual dota de
transparencia a la priorización y es prenda de garantía de una definición de la
cobertura territorial de los PDET depurada de arbitrariedad y subjetivismo.
Refuerza la constitucionalidad
del artículo su primer parágrafo, en el que se indica que los PDET deben
articularse con otros procesos de planeación, como los del ordenamiento
territorial y esto sin perjuicio de que, adicionalmente, puedan ser alineados
con otros procesos de planeación, tales como la formulación de Planes de
Desarrollo y sus planes de inversiones e incluso con otros procesos de planeación
con los cuales también deben ser articulados, como, por ejemplo, los Planes de
Acción Territorial para garantizar los derechos de las víctimas, los planes de
Retorno y Reubicación, los procesos de restitución de tierras o los planes de
reparación colectiva, de conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011 y
en los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, sin olvidar las órdenes
contenidas en la Sentencia T-025 de 2004.
Los PDET tendrán el reto de
articular iniciativas de desarrollo, asistencia social y reparación en el
territorio, para convertirse en una herramienta de articulación de los
intereses y derechos de diferentes poblaciones de especial protección
constitucional, bajo un enfoque integrador que permita cumplir los objetivos
planteados en el artículo 2º del Decreto Ley 893 de 2017 que ahora se estudia.
Por último, el segundo parágrafo
del artículo 3º también es aval de la constitucionalidad de la focalización o
cobertura geográfica, porque no priva al Estado de la posibilidad de efectuar nuevas
intervenciones en otras zonas del territorio nacional que pudieran
necesitarlas, aspecto este que refuerza el carácter de medida de priorización
inherente a los PDET y favorece la acción del Estado en el resto del territorio
nacional.
De otra parte, la expresión “De
acuerdo a lo establecido en el numeral 6.1.11. del Acuerdo de Final” del
mencionado parágrafo, fortalece la fundamentación de su inclusión en el Decreto
y la conexidad de este contenido normativo con el Acuerdo Final. De esta
manera, se da cabal cumplimiento al inciso primero del artículo primero del
Acto Legislativo 02 de 2017, en los términos expuestos en el acápite 5.1.1.4.
de esta providencia.
Por todo lo anterior, la Corte
procederá a declarar la exequibilidad del artículo 3º del Decreto Ley 893 de
2017.
6.4. Artículo 4º. Plan de
Acción para la Transformación Regional
El artículo 4º contempla el Plan
de Acción para la Transformación Regional -PATR como instrumentos de
materialización de los PDET; señala que se desarrollarán de manera
“participativa, amplia y pluralista en las zonas priorizadas”, y establece sus
contenidos mínimos.
La concepción participativa y
pluralista de los PATR, como herramienta de los PDET, desarrolla los principios
constitucionales de democracia participativa, establecidos en el preámbulo y en
los artículos 1, 2, 40, 41, 45, 48, 79, 95, 103, 270, 311, 318 y 361 de la
Constitución, entre otros, así como el pluralismo étnico y democrático al que
se refieren los artículos 1 y 7 superiores.
Los contenidos mínimos también
desarrollan aspectos metodológicos en los que no se advierten problemas de
constitucionalidad, pues más bien ofrecen lineamientos de participación,
búsqueda de la transformación rural, reconocimiento de las condiciones de los
territorios a intervenir e incluyen las características “socio-históricas,
culturales, ambientales y productivas de los territorios y sus habitantes”,
mientras que otros lineamientos aluden a la vocación de los suelos, lo que
armoniza con la necesaria articulación con los POT, los PBOT y los EOT,
conforme ha sido analizado.
El artículo también reitera la
necesidad de atender las normas orgánicas de planeación y ordenamiento
territorial, asunto que también resulta indispensable, tal como se vio al
estudiar la constitucionalidad del artículo 1º del decreto ley que se revisa.
Además, obliga a que los PATR contemplen un capítulo de programas y proyectos,
un capítulo de indicadores y de metas que faciliten el seguimiento y la
evaluación, así como mecanismos de rendición de cuentas, lo cual desarrolla el
principio de planeación[96]
y los principios constitucionales de la función administrativa establecidos en
el artículo 209 de la Constitución, en especial, los de eficacia y publicidad.
El artículo 4º también obliga a
incorporar en los PATR el enfoque diferencial étnico, teniendo en cuenta los
derechos colectivos territoriales, lo cual está en plena correspondencia con
los derechos constitucionales de las comunidades, así como el enfoque
diferencial de género, para atender las necesidades particulares de las mujeres
rurales que, como se expuso al examinar el artículo 2º, también constituye
desarrollo de la Constitución.
Dos puntos merecen un análisis
específico en este artículo. En primer lugar, el relacionado con el enfoque
reparador de los PDET que menciona el numeral 6º. En segundo lugar, el
relacionado con la observación del concepto del Procurador sobre la referencia
al Acuerdo Final que se hace en el numeral 8 del artículo 4.
El numeral 6º señala que un
contenido mínimo de los PATR será el “enfoque reparador del PDET”, razón por la
que uno de los criterios de focalización de los PDET es el grado de
victimización, conforme fue  analizado en el estudio del artículo 3º. Como lo
menciona la Defensoría del Pueblo, los 170 municipios que fueron incluidos en
las 16 zonas PDET son zonas de alta victimización:
“El Registro
Único de Víctimas (RUV) da cuenta cuantitativamente de esto: cerca de 56% de
las personas que aparecen debidamente registradas pertenecen a municipios que
conforman los PDET, donde el mayor peso como hecho victimizante lo tiene el
desplazamiento forzado, puesto que la gran mayoría de estos municipios
presentan altos índices de expulsión y tan solo dos zonas PDET resultan ser
receptoras de población desplazada (la Sierra Nevada - Perijá - Zona Bananera y
el Urabá Antioqueño)”.
Igualmente, las zonas PDET
estarán ubicadas en territorios en donde, según datos de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
a 31 de mayo de 2017 habitaban 356 sujetos de reparación colectiva incluidos en
el Registro Único de Víctimas, tales como comunidades campesinas, étnicas,
organizaciones y grupos, de acuerdo con los artículos 151 y 152 de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras.
En su intervención, CODHES
propone condicionar el numeral 6º en diversos sentidos relacionados con la
priorización de víctimas, la inclusión de planes de reparación colectiva, el
enfoque transformador, la articulación con el proceso de restitución de tierras
y los derechos territoriales, la reconstrucción del tejido social y la
articulación con la Jurisdicción Especial para la Paz.
A la Corte no le corresponde
examinar omisiones que por la amplitud de su planteamiento tienen carácter
absoluto, ni señalar las modalidades a través de las cuales el Gobierno debe
dar alcance al enfoque reparador, dado que se trata de decisiones de su
competencia. Sin embargo, la Corporación estima la importancia de advertir
sobre dos aspectos, uno relacionado con la conexidad con el Acuerdo Final y
otro sobre el alcance que debe tener el “enfoque reparador” para que sea acorde
con la Constitución.
En relación con el primer punto,
conviene recordar que al emprender el análisis de constitucionalidad de este
decreto, la Corte ha insistido en el requisito de conexidad objetiva, estricta
y suficiente, y también ha señalado que el Estado debe implementar y cumplir el
Acuerdo Final de buena fe y en función del principio del derecho a la paz que,
a su turno, asegura la vigencia de los derechos contemplados en la Constitución[97].
En los considerandos del Decreto
Ley 893 de 2017 quedó consignado que la incorporación del “nivel de
victimización y afectación –como criterio de definición de las zonas donde se
pondrán en marcha los PDET (artículo 3)– tiene una intención reparadora”, y que
“en su implementación se buscará garantizar el carácter reparador para las
víctimas y las comunidades, según lo establecido en los puntos 5.1.3.3.1 y
5.1.3.3.2 del Acuerdo Final”. Más adelante, en referencia a la necesidad
estricta, se señaló que “por su naturaleza de planeación y gestión”, que
“vincula de manera específica las acciones a realizar con las necesidades de
las regiones”, la implementación de los PDET es trascendental no solo para
efectos de la Reforma Rural Integral sino también de otros puntos del Acuerdo
Final, como el de víctimas (número 5), particularmente porque “son los mismos
actores de las regiones quienes determinan con precisión los aspectos que en
cada uno de estos puntos se requieren, así como su urgencia”[98].
La Corte observa que el decreto
ley se inspira en el criterio de focalización relacionado con las zonas de alta
victimización pero, al mismo tiempo, advierte que hay otros contenidos del
Acuerdo Final relacionados con la reparación colectiva que deben ser
incorporados y/o articulados en los PDET (Punto 5.1.3.3.2), como se previó en
el Acuerdo:
“Articulación:
Los planes de reparación colectiva deberán articularse, donde haya lugar,
con los PDET y con los diferentes planes y programas acordados, así́ como
con los distintos esfuerzos de verdad y justicia” (Punto 5.1.3.3.2)[99].
“Identificación
de territorios: Los planes de retorno y reubicaciones se priorizarán en las
zonas en las que se implementen los PDET y en los demás territorios en los que
se desarrollen planes de reparación colectiva, y se coordinarán con los
procesos de restitución de tierras” (Punto 5.1.3.5.)[100].
“Coordinación
interinstitucional: Los planes de retorno y reubicaciones deberán
articularse, donde haya lugar, con los diferentes planes y programas acordados,
en particular los PDET, los planes de vivienda rural y aguas, las medidas de
generación de acceso a tierras, generación de ingresos, fomento a la economía
campesina y los programas de limpieza y descontaminación del territorio de MAP,
AEI y MUSE o REG, así como con los procesos de restitución de tierras” (Punto
5.1.3.5.)[101].
“En cuanto al
gran número de víctimas que debieron abandonar el país como consecuencia de
diferentes violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH con ocasión
del conflicto, el Gobierno Nacional, en desarrollo de este Acuerdo,
fortalecerá́ el programa de reconocimiento y reparación de víctimas en el
exterior, incluyendo refugiados y exiliados victimizados con ocasión del
conflicto, mediante la puesta en marcha de planes de “retorno acompañado y
asistido”. El retorno asistido consistirá́ en promover condiciones para
facilitar su retorno al país y la construcción de su proyecto de vida,
incluyendo condiciones dignas de acogida a través de la coordinación de estos
planes con la oferta institucional específica para garantizar progresivamente
el acceso a derechos básicos, al empleo digno, vivienda, salud y educación en
todos los niveles según las necesidades de cada quien. Se priorizará su
reubicación en los lugares desde donde tuvieron que partir respetando la
voluntad de la víctima. El Gobierno adoptará las medidas necesarias para
articular estos planes, donde haya lugar, con los diferentes planes y programas
acordados, en particular los PDET” (Punto 5.1.3.5.)[102].
La Corte entiende que el esquema
de intervención definido en el Acuerdo Final pretende articular la acción del
Estado a través de un instrumento de planeación que permita atender las
necesidades de diferentes poblaciones y que sufren distintas vulnerabilidades
por haber sido víctimas directas del conflicto armado, por tratarse de
población rural y campesina, por ser mujeres, por pertenecer a comunidades
étnicas, etc.
En segundo lugar, la Corte
Constitucional observa que el concepto de “enfoque reparador” admite dos
aproximaciones, como se pasa a exponer. Las víctimas tienen derecho a medidas
de diferente índole, entre ellas, las de asistencia social, reparación
individual y reparación colectiva. Las medidas de asistencia social son
adicionales a las desarrolladas en el marco de la política social para la
población vulnerable, dirigidas a garantizar sus derechos sociales –como el
derecho a la salud, a la educación o al trabajo, por ejemplo–, porque la
garantía de los mismos se ha visto afectada por los hechos victimizantes. La
obligación de ofrecer medidas de asistencia social a las víctimas y,
particularmente, a las de desplazamiento forzado, ha sido estudiada por la
Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de
seguimiento.
Ahora bien, estas medidas
sociales no sustituyen, per se, la reparación individual ni colectiva, a
no ser que estén asociadas a daños directos causado por hechos victimizantes,
lo que no quiere decir que la priorización de medidas sociales para las víctimas
no tenga, en general, un “efecto reparador”. Así ha sido definido por el
parágrafo del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011:
“PARÁGRAFO
1º. Las medidas de asistencia adicionales consagradas en la presente ley
propenden por la reparación integral de las víctimas y se consideran
complementarias a las medidas de reparación al aumentar su impacto en la
población beneficiaria. Por lo tanto, se reconoce el efecto reparador de las
medidas de asistencia establecidas en la presente ley, en la medida en que
consagren acciones adicionales a las desarrolladas en el marco de la política
social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, incluyan criterios
de priorización, así como características y elementos particulares que
responden a las necesidades específicas de las víctimas.
No obstante
este efecto reparador de las medidas de asistencia, estas no sustituyen o
reemplazan a las medidas de reparación. Por lo tanto, el costo o las
erogaciones en las que incurra el Estado en la prestación de los servicios de asistencia,
en ningún caso serán descontados de la indemnización administrativa o judicial
a que tienen derecho las víctimas”.
En este sentido, la focalización
de los PDET en zonas de alta victimización tiene un efecto reparador, pero las
medidas sociales que incluyan no necesariamente satisfacen, por sí mismas, la
obligación de garantizar el derecho a la reparación individual o colectiva de
las víctimas, aunque podrían incluir medidas con este propósito específico.
Debe tenerse en cuenta que el derecho a la reparación ha sido reconocido por la
Corte Constitucional como un derecho de raigambre constitucional que es
expresión del derecho a acceder a un recurso efectivo, o derecho de acceso a la
administración de justicia, reconocido en los tratados internacionales de
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad[103].
El comentado derecho a la
reparación ha sido constitucionalizado expresamente por el artículo 18
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y,  a diferencia de las medidas
sociales, está basado en una estructura conceptual en la que se presenta: (i)
un hecho constitutivo de una grave violación a los derechos humanos o
infracción al derecho internacional humanitario, (ii) un daño generado
por dicho hecho, que puede ser individual o colectivo, y (iii) la
obligación del responsable de ofrecer reparación, siendo del caso señalar que
en la legislación interna el derecho a la reparación se encuentra definido en
los artículos 25 de la Ley 1448 de 2011 y 8º de la Ley 975 de 2005, modificada
por la Ley 1592 de 2012.
Así las cosas, la obligación de
reparar a las víctimas no se agota con la focalización de medidas sociales
individuales o colectivas en estas zonas, pero los PDET pueden incorporar
medidas diferenciadas que estén dirigidas a resarcir el daño individual
o colectivo, pues de lo contrario se haría inocuo el derecho de las víctimas a
la reparación, ya que recibirían por ese concepto medidas a las que tienen
derecho todas las personas y a las que podrían acceder por otras razones como
la vulnerabilidad socioeconómica o la discriminación, más no por el hecho
específico y diferencial de haber sufrido graves violaciones a los derechos
humanos.
La diferencia entre medidas
sociales y de reparación ha sido señalada por la Corte Constitucional en la
Sentencia SU-254 y C-462 de 2013, así:
“[…]
confundir la atención o asistencia social con la indemnización administrativa
como parte de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que
se enmarcan en la política social del Estado, destinadas a satisfacer
necesidades materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza,
exclusión e inequidad, –como los subsidios–, pueden tenerse como medidas de
reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento
forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional" (Subrayas
no hacen parte del texto original)”[104].
En el mismo sentido, en la
Sentencia C-1199 de 2008 la Corte señaló:
“Según lo
explicado por los demandantes, y tal como ahora verifica la Corte, el vínculo
creado por la norma atacada tiene por efecto la posibilidad de que la
reparación debida a las víctimas se vea reducida por efecto de los servicios
sociales de los que ellas hubieren sido beneficiarias, al punto que en casos concretos
algunas víctimas podrían no recibir suma o prestación alguna por concepto de
reparación, e incluso, que algunas de ellas vinieran a ser, paradójicamente,
deudoras del Gobierno que hubiere provisto los referidos servicios. Cualquiera
de estas situaciones lesionaría el derecho de las víctimas a la reparación
integral, dentro de un contexto de justicia transicional”[105].
Así las cosas, el enfoque
reparador de los PDET no se agota en la asistencia social dirigida a la
población en general. Lo anterior no es incompatible con la armonización de las
obligaciones que tiene el Estado con las víctimas con las que tiene frente a
otras poblaciones que también son de especial protección constitucional y a
quienes el Estado no puede desproteger. Pero sería desacertado entender que el
derecho a la reparación de las víctimas se suple con la oferta social estatal,
ignorando los daños específicos que han sufrido y la obligación de garantizar
el derecho a la reparación.
Por las razones anotadas, el
enfoque reparador de los PDET no puede consistir exclusivamente en la
focalización de oferta social del Estado en zonas de alta victimización.
Además, dicha focalización no remplaza, en todos los casos, la obligación de
ofrecer medidas de reparación de daños individuales y colectivos sufridos por
las víctimas ubicadas en las zonas en que operen los PDET. Sin embargo, las
autoridades pueden y deben armonizar su obligación de reparar a las víctimas
con otras obligaciones del Estado frente a otras poblaciones de especial protección
constitucional, priorizando en los PDET la puesta en funcionamiento de medidas
de reparación colectiva incluidas en los planes de reparación colectiva
aprobados en virtud de la política pública de Atención y Reparación Integral a
Víctimas, cuya obligación de implementación se podrá ponderar con otras
obligaciones del Estado en el territorio dentro de criterios de priorización y
gradualidad en el cumplimiento de las mismas.
Por último, en relación con la
observación del Procurador sobre la eventual inexequibilidad de la referencia
al Acuerdo Final que se hace en el numeral 8 del decreto ley bajo examen, la
Corte se remite a lo dicho sobre el particular al examinar la
constitucionalidad del artículo 1.
6.5. Artículo 5º.
Participación
El artículo 5º obliga a las
autoridades a garantizar la participación “efectiva, amplia y pluralista de
todos los actores del territorio” y “en los diferentes niveles territoriales”,
en todo el proceso de “elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y
evaluación de los PDET y de los PATR”.
A lo largo de esta sentencia se
ha sustentado que el derecho de participación de las comunidades, contemplado
en varios artículos de este decreto, desarrolla los principios constitucionales
de democracia participativa y pluralismo, por lo cual, antes que una
inconstitucionalidad, se observa más bien un desarrollo de preceptos
fundamentales de la Constitución Política.
Sin embargo, algunos
intervinientes solicitan la declaración de inconstitucionalidad de ciertos
contenidos. En particular, la Universidad de Antioquia plantea la
inconstitucionalidad de la expresión “de acuerdo a las particularidades y
dinámicas de cada región”, pues esta cláusula afectaría el derecho a la
participación efectiva, amplia y pluralista, al imponer un condicionante
abstracto e indeterminado, que permitiría que sean los funcionarios quienes lo
llenen de contenido, en desmedro del desarrollo normativo y jurisprudencial
sobre el derecho a la participación.
La Corte encuentra que la
referida expresión en lugar de limitar el derecho a la participación, adecúa su
ejercicio a las condiciones de cada territorio. Así, por ejemplo, con base en
esta cláusula las autoridades deberán incorporar el enfoque diferencial que
concreta el derecho de igualdad y no discriminación, además de lo cual deberán
establecer mecanismos que aseguren la participación de los diferentes grupos y
poblaciones presentes en el territorio, según la composición poblacional de la
zona en donde se desarrollará el respectivo PDET.
En las anotadas condiciones, una
zona que cuente con mayor porcentaje de población indígena debería dar mayor
participación a los representantes de las comunidades indígenas en todo el
proceso, que otra zona en donde, por ejemplo, la población fuera
mayoritariamente campesina. Igualmente, esta cláusula podría tener
implicaciones metodológicas, de acuerdo con las características geográficas,
por lo que la expresión no debe ser entendida como una limitación al derecho a
la participación, sino como una cláusula que permite que los mecanismos de
participación de los PDET se adapten a la realidad de cada territorio, para
evitar así la adopción de fórmulas o metodologías inflexibles y definidas para
todo el país, sin tener en cuenta las particularidades del territorio en el que
se van a aplicar.
Por otra parte, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, la Ruta Pacífica de las Mujeres, el Foro
Nacional de Colombia, Viva la Ciudadanía y la Comisión Colombiana de Juristas,
le solicitaron a la Corte que defina algunos criterios concretos para la
materialización del derecho a la participación y, entre otros, formulan los
siguientes:
-      Que
se reconozca el derecho a la participación efectiva que le asiste en especial a
las comunidades campesinas en el proceso de elaboración, ejecución,
actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y los PATR, “como actores
centrales de estos programas y planes”.
-      Que
se garantice la participación de los entes territoriales, como entidades
directamente responsables de la gobernabilidad en los territorios priorizados,
en el proceso de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y
evaluación de los PDET y los PATR e igualmente, que dicha participación se
ajuste a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.
-      Que
se garantice la participación efectiva de las mujeres, en igualdad de
condiciones, de tal forma que se recoja su enfoque de derechos en la
implementación territorial del Acuerdo Final.
En cuanto a los campesinos y las
mujeres, es importante reiterar que el derecho de participación cobija a todas
las personas en condiciones de igualdad, sin perjuicio de que se puedan
implementar acciones afirmativas favorables a poblaciones especialmente
discriminadas, o medidas especiales, como las que el mismo decreto establece en
su artículo 12, al prever un “mecanismo especial de consulta” para comunidades
étnicas.
Lo que resulta
constitucionalmente relevante es que los mecanismos de participación que se
diseñen garanticen la participación en condiciones de equidad a todas
las personas y poblaciones que ocupen una zona en la cual se va a desarrollar
un PDET, además, que tengan en cuenta sus especiales circunstancias y busquen
asegurar una participación efectiva, amplia y pluralista, como lo define el
mismo artículo 5 del Decreto Ley. La Corte, entonces, no advierte en los
argumentos planteados motivos que afecten la constitucionalidad del precepto
revisado.
En lo referente a las autoridades
territoriales, la Corporación encuentra que la titularidad del derecho a la
participación como tal corresponde a todas las personas, a las comunidades y a
las organizaciones civiles, que lo ejercen ante las autoridades del Estado,
sean estas del nivel nacional o territorial. Las autoridades colaboran en el
proceso de institucionalización y en hacer efectiva la presencia del Estado en
las zonas geográficas afectadas por el conflicto armado, pero no serán las
directas beneficiarias de los PDET que, aun cuando concebidos para actuar en
esos territorios, reportarán beneficios para los habitantes de las respectivas
zonas, frente a quienes las autoridades locales y el Gobierno Nacional son
responsables, sin perjuicio de que todo el proceso de elaboración, ejecución,
actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y de los PATR debe
coordinarlo el Gobierno Nacional con las autoridades locales, en acatamiento de
los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
establecidos en los artículos 288 y 356 de la Constitución y en el artículo 6º
del Decreto 893 de 2017, como a continuación se verá.
De conformidad con lo anterior,
la Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 5º del Decreto
Ley 893 de 2017.
6.6. Artículo 6º. Armonización
y articulación
El artículo 6º establece la
obligación de armonizar los PDET y los PATR con el Plan Nacional de Desarrollo,
los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás instrumentos de
planeación y ordenamiento del territorio. Así mismo, señala que en este proceso
se deben atender las normas orgánicas de planeación, los principios
constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad e indica que
los PDET y los PATR integrarán otros planes del territorio que contribuyan a su
transformación.
Además, el artículo 6º tiene un
parágrafo en el cual se establece que los PDET y los PATR se armonizarán “con
los planes de vida, planes de salvaguarda, etnodesarrollo, planes de manejo
ambiental y ordenamiento territorial o sus equivalentes”, en aquellas zonas en
las que coincidan con la presencia de comunidades étnicas.
Conforme se ha venido señalando
en esta providencia, los PDET y los PATR son herramientas de planeación
necesarias para la sostenibilidad del esfuerzo estatal que se desarrollará en
las zonas rurales especialmente afectadas por la ausencia del Estado, las
economías ilegítimas y la victimización causada por el conflicto armado.
Igualmente se ha expresado que estas herramientas deben acoplarse o interactuar
con las reglas de planeación y presupuestación constitucionales y orgánicas,
así como con otros instrumentos de planeación y ordenamiento territorial,
atendiendo los ya mencionados principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Así, por ejemplo, para articular
adecuadamente los PDET con las “Medidas de Reparación Integral para la
Construcción de Paz”, previstas en el punto 5.1.3 del Acuerdo Final, y
garantizar la conexidad de las medidas legislativas de implementación  de dicho
Acuerdo, así como para contribuir a la superación del estado de cosas
inconstitucional de las personas desplazadas[106], los PDET y los PATR tendrán que
articularse con los Planes de Acción Territorial - PAT, creados por los
artículos 254 y siguientes del Decreto 4800 de 2011, en desarrollo de la Ley
1448 de 2011, sobre Víctimas y Restitución de Tierras, así como con los Planes
de Retorno y Reubicación y con los Planes de Reparación Colectiva.
Ahora bien, el PCN, parte de
CONPA, solicita a la Corte que declare que los PDET deberán incluir los
reglamentos de justicia propia y planes de etnodesarrollo del pueblo
afrocolombiano. Sobre este particular, la Corporación estima que nada impide
que esos planes y reglamentos puedan ser tenidos en cuenta durante el proceso
de formulación de los PDET, razón por la cual, el hecho de que no estén
enunciados expresamente no genera una inconstitucionalidad de la disposición
estudiada, pues no en vano cada PDET y cada PATR deberá ser formulado con la
participación de las comunidades afrodescendientes, que así tendrán la
oportunidad de poner de presente los contenidos que consideren relevantes, sin
perjuicio de que deban ser armonizados con las necesidades y los derechos de
otras poblaciones de las zonas en que se implementen PDET.
En relación con el parágrafo, la
Defensoría del Pueblo pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la
expresión “que incluyan territorios y zonas con presencia de pueblos,
comunidades y grupos étnicos” pues, en su criterio, limita la armonización de
los PDET y de los PATR con los planes de vida, salvaguarda, etnodesarrollo y
planes de manejo ambiental, únicamente a las zonas priorizadas en las que haya
presencia de pueblos, comunidades y grupos étnicos, limitación que, según
plantea el organismo de control, es contraria a la protección constitucional de
áreas protegidas, reservas forestales, ecosistemas estratégicos, cuencas de
ordenación y áreas de especial importancia ecológica.
En apoyo de su argumentación, la
Defensoría recuerda la jurisprudencia constitucional que ha planteado la
existencia de una Constitución Ecológica que protege el ambiente e
impone al Estado la obligación de conservar y proteger los recursos naturales,
conforme se desprende de los artículos 8, 79, 80 y 95-8 superiores[107].
La Defensoría del Pueblo expresa que aun cuando la expresión cuya
inconstitucionalidad se plantea parece ser garantista, pues obliga a la
armonización de los PDET y los PATR con los planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial o sus equivalentes, en realidad es restrictiva, ya que
solo impone esa obligación respecto de aquellas zonas en las que haya presencia
de pueblos, grupos y comunidades étnicas. De esa manera, implícitamente, la
expresión señalada autoriza a no armonizar los PDET y los PATR con los planes
de manejo ambiental y ordenamiento territorial en zonas que no cuenten con la
presencia de comunidades étnicas.
La Corte
Constitucional estima que la interpretación restrictiva a la que se ha aludido
no se deriva de la disposición ni del decreto, el cual, por el contrario,
incorpora el componente ambiental en la formulación de los PDET y de los PATR,
como se desprende del artículo 1º, en cuanto establece que tales programas
deben articularse con los planes territoriales; del artículo 4º, en
cuanto dispone que cada PDET se instrumentalizará en un Plan de Acción para la
Transformación Regional (PATR), construido de manera participativa, amplia y
pluralista en las zonas priorizadas, el cual tendrá en cuenta, entre otros
lineamientos, un “[e]nfoque territorial que reconozca las
características socio-históricas, culturales, ambientales y productivas
de los territorios y sus habitantes, sus necesidades diferenciadas y la
vocación de los suelos, de conformidad con las normas orgánicas de
planeación y ordenamiento territorial” (negrillas fuera de texto); y del
artículo 6º, en cuanto señala que “[l]os PDET y los PATR deberán articularse y
armonizarse con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo de
las entidades territoriales y demás instrumentos de planeación y ordenamiento
del territorio, en aplicación de los criterios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y de conformidad con lo establecido en las
normas orgánicas de planeación. Los PDET y los PATR integrarán otros planes
del territorio que contribuyan a su transformación” (negrillas fuera de
texto).
Debe precisarse que la expresión
“integrarán otros planes del territorio”, se refiere a que los PDET y los PATR
incorporarán a sus contenidos esos otros planes y no a la inversa, es decir que
los PDET y los PATR se integrarán o incorporarán en virtud del decreto objeto
de estudio a esos otros planes, pues de lo contrario se afectaría la autonomía
de las entidades territoriales en materia de planeación, la cual, en todo caso,
como lo ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Corporación, no es
absoluta[108].
Cabría concluir, en consecuencia,
que dado que los planes territoriales a los que se refieren las precitadas
normas incluyen el componente ambiental no se configura una violación de los
derechos colectivos al ambiente sano reconocidos en los artículos 8º, 79, 80 y 95-8
de la Constitución, por cuanto la mencionada regulación no excluye de la
armonización exigida a las zonas en las que no haya presencia de pueblos,
comunidades y grupos étnicos.
6.7. Artículo 7º. Coordinación
El artículo 7º se ocupa de la
coordinación de los PDET y al efecto encarga a la Agencia de Renovación del
Territorio (ART), que “dirigirá la construcción participativa y la respectiva
revisión y seguimiento de los PATR de los PDET, y coordinará la estructuración
y ejecución de los proyectos de dichos planes, en articulación con las
entidades nacionales, territoriales y las autoridades tradicionales de los
territorios de los pueblos, comunidades y grupos étnicos”.
El artículo cuenta con dos
parágrafos, el primero de los cuales establece una cláusula de respeto de la
autonomía de las Entidades Territoriales y se refiere a los principios de
coordinación y colaboración, mientras que el segundo prevé la articulación de
las acciones conducentes a la sustitución de cultivos de uso ilícito en los
PDET y los PATR.
A juicio de la Corte, nada se
opone a que en el decreto que crea los PDET se definan las entidades encargadas
de dirigir la implementación de las correspondientes medidas y nada impide que
a una entidad del orden nacional le sea asignada la función de liderar la
implementación de estas políticas y de los respectivos programas. El mismo
artículo 7º menciona que la formulación de los PDET, a cargo de la ART, se
articulará con entidades tanto del orden nacional como del orden territorial,
así como con las autoridades étnicas, en lo cual no se avizora contradicción
con las normas constitucionales atinentes a la descentralización y autonomía de
las autoridades territoriales, ni con aquellas que imponen el respeto a las
autoridades étnicas.
CODHES plantea la posibilidad de
condicionar este inciso, “bajo el entendido de que las acciones referidas a la
elaboración, ejecución, seguimiento y control de los PDET y los PATR deberán
ser concertadas entre las entidades territoriales y la ART para lo cual deberán
crearse los espacios de discusión y participación ciudadana y comunitaria,
pertinentes y adecuados”[109].
Según CODHES el precepto omite el principio constitucional de subsidiariedad
como criterio para evitar que los planes, programas y proyectos se subordinen a
los intereses del orden nacional, dejando en un segundo plano los intereses
territoriales.
Acerca de este punto se debe
tener en cuenta que los PDET, tal como fueron concebidos en el Acuerdo Final y
como están establecidos en el artículo 3º del decreto ley que se examina, sobre
cobertura geográfica, no prevén una planeación cuya unidad de intervención esté
basada en la organización político administrativa del territorio. Los PDET
obedecen al reconocimiento de una realidad fáctica y en este sentido agrupan
territorialmente zonas que cumplen los criterios de focalización contemplados
en el decreto ley examinado, lo cual significa que mediante este instrumento se
reconoce como ha operado el conflicto armado, la pobreza, la victimización y
las economías ilegítimas.
Por esto, el ámbito territorial
de los PDET no es el municipio ni el departamento en sentido estricto y, por lo
tanto, las mentadas entidades territoriales deben entrar en armonización con un
proceso de planeación que aunque las comprende, las excede. Por esa razón, es
razonable que el liderazgo esté radicado en el orden nacional pues, de lo
contrario, los PDET dejarían de ser un instrumento articulador de las zonas de
intervención y se convertirían en una simple suma o agregado de la planeación que
tenga lugar en las entidades territoriales que confluyen en las zonas en donde
se implementarán los PDET.
Lo anterior no quiere decir que a
las autoridades locales no les corresponda desempeñar un papel activo en la
formulación de los PDET, pues, como quedó apuntado, todo el proceso de
elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y
de los PATR debe ser coordinado por el Gobierno Nacional con las autoridades
locales, respetando los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Por tal razón, lo que garantizará
que la implementación de los PDET reconozca la realidad territorial es la
activación de los procesos de participación a los que el decreto revisado se
refiere en otros artículos, procesos estos que serán la fuente de la
planeación, y no una mera instancia de validación de políticas nacionales. Como
lo menciona el parágrafo 1º del artículo 7º, la Agencia de Renovación del
Territorio deberá respetar la autonomía de las Entidades Territoriales, siempre
bajo los principios de coordinación y colaboración, articulando los intereses
prioritarios de cada entidad territorial con los de toda la zona en que se
instaure cada PDET. Además, en aplicación del principio de subsidiaridad, la
Agencia tiene la obligación de apoyar a las autoridades municipales para
nivelar los desequilibrios generados con la guerra, sin imponer las medidas a
adoptar sino propiciando una concertación a través de los PDTS, de tal forma
que los planes, programas y proyectos respondan a los intereses territoriales.
Así pues, la autonomía de las
entidades territoriales deberá armonizarse y ponderarse con la necesidad de
realizar una planeación que articule y coordine las necesidades e intereses de
una zona más amplia, cuya definición proviene del contexto en que se ha
desarrollado el conflicto armado, así como de sus causas y consecuencias, lo
cual no impide integrar las entidades territoriales que allí confluyen y
reconocer su autonomía territorial.
Como fue expuesto en su debido
lugar, del derecho a la participación como tal es titular el ciudadano
directamente y a través de las organizaciones civiles. Los directos
beneficiarios de los PDET serán las personas, comunidades o grupos
poblacionales, ante quienes las autoridades nacionales y locales son
responsables. Conforme se ha sostenido, esto no obsta para que todo el proceso
de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET
y de los PATR deba ser coordinado por el Gobierno Nacional con las autoridades
locales, en observancia de los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Finalmente, en relación con el
parágrafo 2º que prevé una cláusula de coordinación con las acciones orientadas
a la sustitución de cultivos de uso ilícito, conviene mencionar que tales
acciones corresponden a lo acordado en el Punto 4 del Acuerdo Final sobre
Solución al problema de las drogas ilícitas, finalidad para la cual el punto 4
alude al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(PNIS) que contempla, como uno de sus principios, el de “Integración a la
Reforma Rural Integral”. En concordancia con lo anterior, el PNIS es
definido como un componente de la Reforma Rural Integral en el punto 4.1.1 del
Acuerdo Final:
“Los
territorios afectados con cultivos de uso ilícito pueden coincidir con zonas
priorizadas en las que se implementen los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial - PDET en cuyo caso las acciones y ejecución del Programa deben
adelantarse en el marco del Plan de Acción para la Transformación Regional del
respectivo territorio. En los casos en que los territorios no coincidan con los
PDET, se ejecutarán planes integrales de desarrollo en acuerdo con las
comunidades, dentro de la frontera agrícola, o los planes y programas de los
que trata el punto 1.1.10 en su tercer acápite, con el objetivo de contribuir
al cierre de la frontera agrícola”[110].
Según el Acuerdo Final, el PNIS
se deberá priorizar territorialmente en las zonas PDET (Punto 4.1.3.3, sobre
priorización de territorios), así como se deberán tener en cuenta como
dispositivo concreto de articulación en la participación (Punto 4.1.3.5, sobre
construcción participativa).
Por las razones expuestas, la
Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 7º del Decreto
Ley 893 de 2017.
6.8. Artículo 8º. Seguimiento
y evaluación
El artículo 8º faculta al
Gobierno para definir un esquema general de seguimiento y evaluación de la
ejecución de los PDET, teniendo en cuenta la normativa vigente y el Acuerdo
Final, así como las particularidades de los territorios.
Sobre este artículo, CODHES
plantea nuevamente la solicitud de exequibilidad condicionada, “bajo el
entendido de que las acciones referidas a la elaboración, ejecución,
seguimiento y control de los PDET y los PATR deberán ser concertadas entre las
entidades territoriales y la ART para lo cual deberán crearse los espacios de
discusión y participación ciudadana y comunitaria, pertinentes y adecuados”[111].
Igualmente, la Coordinación Étnica Nacional de Paz –CENPAZ–, solicita la
constitucionalidad condicionada, para que se tenga en cuenta la participación
de los pueblos y comunidades étnicas, con sus formas propias, tradiciones y
autonomías.
Los asuntos planteados ya han
sido objeto de análisis en esta providencia. En primer lugar, este artículo es
concordante con los artículos 343 y 344 de la Constitución que autorizan al
Gobierno Nacional para que diseñe sistemas de evaluación de la gestión y
resultados de la administración pública e igualmente confían a los organismos
territoriales de planeación el desarrollo de dicha evaluación en los
departamentos y municipios, debiéndose señalar que, al mismo tiempo, el
artículo 344 de la Constitución, faculta a la autoridad nacional de planeación
para ejercer la evaluación sobre cualquier entidad territorial.
El artículo estudiado obliga a
que la estructuración y ejecución de los PDET se articule con las entidades
territoriales, así como con las autoridades de las comunidades étnicas y, en su
primer parágrafo, establece que en la coordinación e implementación de los PDET
y los PATR se debe respetar la autonomía de las entidades territoriales.
Así las cosas, la ausencia de una
mención expresa en este artículo de las competencias de las entidades
territoriales y de lo que atañe a las autoridades étnicas en el proceso de
seguimiento y evaluación no genera inconstitucionalidad debida a una omisión
legislativa, pues el artículo 8º debe ser interpretado de manera armónica con
el artículo 7º del Decreto Ley controlado y de conformidad con lo previsto en
artículos 343 y 344 de la Constitución, facultad que también cobija a las
autoridades étnicas, como autoridades territoriales que son, según el artículo
286 de la Constitución.
La facultad del Gobierno de
definir un esquema general de seguimiento y evaluación a la ejecución de los
PDET es, además, una expresión del principio constitucional de subsidiariedad,
que establece el artículo 288 de la Constitución. El Gobierno nacional no sólo
está autorizado constitucionalmente para contribuir a la mejor gestión de los
PDET a través de este esquema de seguimiento y evaluación sino que, además,
está en la obligación de hacerlo para fortalecer las capacidades locales de
entidades territoriales que por efecto del conflicto armado, las economías
ilegales y los altos niveles de pobreza y marginación, cuentan con una menor
capacidad institucional para enfrentar estas situaciones de victimización y
discriminación, que han sido causa y consecuencia del conflicto armado. Así, el
Gobierno tiene la obligación de respaldar a estas entidades territoriales de
baja capacidad institucional contribuyendo de manera subsidiaria a la
realización de las obligaciones constitucionales y al cumplimiento del Acuerdo
Final.
El artículo 8º no elimina la
facultad constitucional de evaluación y seguimiento de las autoridades
territoriales sobre sus propios planes de desarrollo y políticas, incluyendo lo
que les corresponda en la ejecución de los PDET, pero esa autonomía local para
la evaluación y seguimiento de los propios planes, tampoco elimina la facultad
general que le asiste al Gobierno Nacional para evaluar los planes de las
entidades territoriales.
En el caso de los PDET y los PATR
la facultad correspondiente al Gobierno Nacional puede ser ejercida más que
como facultad de evaluación y seguimiento de las políticas de una determinada
entidad territorial, como facultad de evaluación y seguimiento de unos planes
que obedecen a una unidad de intervención que no solo compromete a las
entidades territoriales. Ya se ha precisado que una zona de intervención puede
involucrar a varias entidades territoriales del orden municipal e incluso a
algunos municipios de varios departamentos, razón por la cual la evaluación y
seguimiento requiere de un liderazgo que cobije a las distintas entidades
territoriales que, total o parcialmente, hacen parte de las zonas PDET.
Por otra parte, el Procurador
General de la Nación solicitó la inexequibilidad de la expresión “y lo
establecido en el Acuerdo Final”, contenida en el artículo 8, por implicar un
desconocimiento del sistema de fuentes del derecho colombiano. Como se ha
planteado a lo largo de la presente providencia, de conformidad con el Acto
Legislativo 02 de 2017 y la sentencia C-630 del mismo año, las referencias al
Acuerdo Final, antes que convertir dicho Acuerdo en norma legal con efecto erga
omnes, permite precisar, de manera concreta, la obligación de las
autoridades en el proceso normativo de implementación, de acoger el Acuerdo
Final como referente de interpretación, desarrollo y validez, por lo cual, la
referencia al mismo en la norma revisada no presenta problemas de
constitucionalidad.
6.9. Artículo 9º. Financiación
El artículo 9º del Decreto Ley
893 de 2017, sobre financiación señala, en primer lugar, que el Gobierno
Nacional y las entidades territoriales contarán con recursos del Presupuesto
General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema
General de Regalías, así como con diferentes fuentes de financiación públicas o
privadas, conforme a sus respectivos regímenes legales, así como con recursos
provenientes de la cooperación internacional.
En segundo lugar, el artículo 9º
preceptúa que la financiación de los PDET y los PATR deberá atender el
principio de sostenibilidad fiscal de acuerdo al marco de gasto de mediano
plazo y en estricto cumplimiento de la regla fiscal. Igualmente, alude al “Plan
de Inversiones para la Paz” creado por el Acto Legislativo 01 del 2016, y
recoge la regla según la cual las inversiones “serán adicionales a las ya
programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial” y
estarán orientadas al cierre de brechas sociales, económicas e institucionales.
Ninguna de las intervenciones
ciudadanas plantea reproches de inconstitucionalidad sobre este artículo y la
Corte observa que tiene una finalidad adecuada, cual es la de prever las
fuentes de financiación que se requieren para la implementación de los
programas, mediante la aplicación del principio constitucional de planeación,
incluyendo la planeación presupuestal[112]. La disposición examinada ofrece
condiciones de seriedad en el propósito, pues, al prever los recursos y fuentes
de financiación, se adoptan medidas adecuadas para materializar lo dispuesto en
el decreto ley que implementa el Acuerdo Final.
Esta disposición también facilita
el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales -DESC-, aprobado mediante Ley 74 de 1968 y parte del bloque de
constitucionalidad, conforme a cuyo artículo segundo los Estados están
obligados a adoptar medidas “especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Igualmente, el Pacto en comento señala que, incluso los países en desarrollo
“teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional,
podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos
reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos”.
El artículo 9º del decreto
analizado organiza las fuentes de financiación para cumplir los objetivos de
los PDET en un marco de responsabilidad fiscal, es decir atendiendo a la norma
de sostenibilidad fiscal del artículo 334 superior y con ese propósito se hace
a fuentes presupuestales recogidas en la Constitución como el Sistema General
de Participaciones (arts. 356 y 357) o el Sistema General de Regalías (arts.
360 y 36).
Además, las finalidades de los
PDET también son compatibles con los objetivos de estas fuentes de
financiación. Así por ejemplo, en el caso del Sistema General de
Participaciones, sus recursos contribuirán a la financiación del “servicio de
salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y
servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico,
garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la
población pobre”; en tanto que los recursos del Sistema General de Regalías
contribuirían a financiar medidas y proyectos de los PDET asociados con el
“desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al
ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación”, de
conformidad con el artículo 361 de la Carta.
Al mismo tiempo, en armonía con
el artículo 334 de la Constitución, el precepto ahora estudiado permite cumplir
la obligación constitucional de dar prioridad al gasto público social,
otorgándole la prioridad a las zonas con más exclusión económica, social y
mayor victimización, como aquellas en las que se desarrollarán los PDET. En
consonancia con lo precedente, la Corte declarará la constitucionalidad del
artículo 9º del Decreto 893 de 2017.
6.10. Artículo 10. Banco de
Proyectos
El artículo 10 establece que la
Agencia de Renovación del Territorio creará un Banco de Proyectos para la
ejecución de los PATR y señala que, para su soporte, se utilizará el Sistema
Unificado de Inversiones y Finanzas Publicas del Departamento Nacional de
Planeación.
La Coordinación Étnica Nacional
de Paz –CENPAZ–, pide que se condicione la constitucionalidad de este artículo
“en el entendido de que se debe incluir a las organizaciones étnicas en la
creación y acceso”. Sin embargo, el reproche de constitucionalidad carece de la
precisión requerida, pues no se indican las disposiciones constitucionales que
podrían resultar vulneradas, ni la forma en que el artículo 9º las conculcaría,
por lo que no se reúnen las condiciones argumentativas mínimas para que la
Corte entre a examinar este aspecto.
Sin embargo, para la Corte es
claro que, de conformidad con el artículo 5º del decreto ley controlado, las
organizaciones étnicas, al igual que todos los actores del territorio, tendrán derecho
a participar en la implementación de los PDET y, por consiguiente, podrán
presentar sus propuestas en el proceso que dé lugar a la creación y puesta en
marcha del Banco de Proyectos.
La Corporación observa que el
artículo 10 contempla un mecanismo específico para el cumplimiento de los fines
del Estado y, en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, para organizar
la implementación de los PDET y de los PATR y, además, proveer a la creación
del banco de proyectos, la disposición remite a una metodología específica y ya
existente en el Departamento Nacional de Planeación, para darle sustento a su
funcionamiento.
El artículo es acorde con el
principio de planeación, pues establece herramientas para facilitar la
consecución y gestión de recursos de financiación de los proyectos incluidos en
los PATR y, por consiguiente, para garantizar su implementación. Así las cosas,
la Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto
Ley 893 de 2017.
6.11. Artículo 11.
Fortalecimiento de capacidades
El artículo 11 prevé el proceso
de fortalecimiento de las capacidades de los actores del territorio, que el
Gobierno Nacional deberá poner en marcha para garantizar la participación de
esos actores y fortalecer las capacidades de gobernanza, gestión, planeación,
seguimiento, veeduría y control, con respeto de la diversidad étnica y
cultural, así como del enfoque de género, todo lo cual sirve a la finalidad de
cualificar la participación de los actores mediante la previsión de herramientas
que mejorarán los procesos deliberativos y de ejecución que se susciten
alrededor de los PDET y de los PATR.
Este artículo desarrolla el
principio de democracia participativa, de amplia proyección en la Carta, toda
vez que ha sido establecido en el preámbulo y, entre otros, en los artículos 1,
2, 40, 41, 45, 48, 79, 95, 103, 270, 311, 318 y 361 superiores. Así mismo, el
pluralismo étnico y democrático al que se refieren los artículos 1 y 7 y las
diversas formas de planeación, varias veces referidas en esta sentencia y, en
especial, la participativa y la ciudadana ligada al control social y a las
veedurías.
La Coordinación Étnica Nacional
de Paz –CENPAZ–, le plantea a la Corte que condicione la constitucionalidad del
artículo 11 para que se deba incluir el enfoque de género, mujer, familia y
generación en su aplicación. A propósito de esta solicitud la Corte, de una
parte, observa que no se aduce cuál es el sustento constitucional que tornaría
obligatoria la inclusión pedida y, de otra parte, advierte que el precepto
menciona expresamente la obligación de respetar la diversidad étnica y cultural
y de incorporar el enfoque de género, fuera de lo cual, de conformidad los
artículos 13, 42 y 43 de la Constitución, las autoridades deberán adoptar las
medidas que sean indispensables para asegurar la participación de toda la
ciudadanía, en condiciones de igualdad.
Por tal razón, el hecho de que el
artículo no enuncie de modo exhaustivo la obligación que recae sobre las
autoridades competentes, para prever mecanismos destinados a asegurar la
participación de mujeres, lesbianas, gais, bisexuales o transexuales, o de
niños, niñas, adolescentes, jóvenes o de personas mayores, no puede entenderse
como una exclusión absoluta, pues la disposición debe interpretarse de  manera
armoniosa con la Constitución y, por tal razón, la ausencia de menciones
explícitas de todas las poblaciones no genera inconstitucionalidad, porque, se
repite, las autoridades se encuentran obligadas a garantizar sus derechos en el
ejercicio de la función pública y a prever mecanismos que eviten la
discriminación en los casos en que se advierta el riesgo de que se presente.
Por estas razones la Corte Constitucional declarará la constitucionalidad del
artículo 11 del Decreto Ley 893 de 2017.
6.12. Artículo 12. Enfoque
étnico de los PDET y PATR
El artículo 12 del Decreto 893
del 2017 establece que los PDET y los PATR, cuya realización esté proyectada
para hacerse en los municipios priorizados que incluyan territorios de pueblos
y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberán
contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin
de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial, que
sea acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial, o sus equivalentes.
La Defensoría del Pueblo; CODHES;
algunos integrantes de la Clínica Jurídica y del semillero en la línea de
estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Antioquia; la Comisión Colombiana de Juristas; el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo; los ciudadanos Esther María Gallego Zapata y
Alejandra Coll Agudelo, de la Ruta Pacífica de las Mujeres; Fabio Velásquez,
del Foro Nacional por Colombia; Antonio Madariaga Reales y Ricardo Jaramillo
Rincón, de la Corporación Viva la Ciudadanía; y Luz Mery Panche, integrante del
pueblo indígena Nasa y vocera delegada de la Coordinación Étnica Nacional de
Paz –CENPAZ– ante la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos de la
CSIVI, se pronunciaron acerca de la inconstitucionalidad de la expresión
“mecanismo especial de consulta” para la implementación de los PDET y los PATR,
contemplada en el artículo 12 del Decreto 893 del 2017. Al respecto,
consideraron que, en términos generales, ya existe el mecanismo constitucional
de la consulta previa, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, por lo cual solicitaron que se declare la exequibilidad
condicionada de la expresión referida, en el entendido de que el mecanismo
especial al que se hace referencia no es diferente a la consulta previa.
A propósito de esta solicitud, la
Sala Plena estima conveniente señalar que el Capítulo Étnico del Acuerdo Final
establece en el punto 6.2.3, el respeto por el carácter principal y no
subsidiario de la consulta previa libre e informada, siempre que proceda, a lo
que se agrega que la fase de implementación, “en lo que concierne a los pueblos
étnicos, se deberá cumplir garantizando el derecho a la consulta previa libre e
informada”[113],
bajo los estándares constitucionales e internacionales.
Además, en materia de Reforma
Rural Integral, señala que la implementación garantizará la perspectiva étnica
y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la propiedad colectiva, los
mecanismos para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios
ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente, fuera de lo cual
observará la integralidad de la territorialidad y sus dimensiones culturales y
espirituales, la protección reforzada a los pueblos en riesgo de extinción y
sus planes de salvaguardas.
Concretamente, en relación con
los PDET cuya realización esté proyectada para hacerse en territorios de
comunidades indígenas y afrocolombianas, precisa que deberán contemplar un
mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin de incorporar
la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial, orientados a la
implementación de los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo
ambiental y ordenamiento territorial o sus equivalentes de los pueblos étnicos.
Así las cosas, atendida la
conexidad con el Acuerdo Final y, en especial, con su Capítulo Étnico, una
interpretación sistemática del Decreto 893 del 2017, le permite concluir a la
Sala que el “mecanismo especial de consulta” contemplado en el artículo 12 del
Decreto Ley 893 de 2017, constituye un mecanismo de participación en la
construcción, revisión y seguimiento de los PDET y los PATR, en virtud del derecho
de todos los habitantes a participar en los decisiones que los afectan
(artículo 2º C.P.), pero adecuado a las particularidades de las comunidades
étnicas, sin perjuicio del derecho a la consulta previa que el ordenamiento
jurídico reconoce a dichas comunidades en relación con las acciones, medidas y
proyectos de ejecución de los PDET y los PATR.
En consecuencia, la Corte
declarará la constitucionalidad de la expresión “mecanismo especial de
consulta” contemplada en el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, bajo el
entendido de que este mecanismo es adicional y no excluye la consulta previa
que el ordenamiento jurídico reconoce a las comunidades étnicas.
Ahora bien, habiéndose definido
la constitucionalidad del artículo 12 y el entendimiento constitucional de la
expresión “mecanismo especial de consulta”, en él contenida, la Corporación
considera que este es el lugar para pronunciarse sobre una inquietud planteada
por algunos intervinientes que   advirtieron a la Corporación acerca de la
posible inconstitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, por incumplir el
deber de consulta previa del pueblo afrodescendiente[114].
Entre esos intervinientes se
encuentran funcionarios del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de CODHES;
el delegado político de la Conferencia Nacional de Comunidades Afrocolombianas
–CNOA– el Consejo Nacional Afrocolombiano de Paz –CONPA–[115]; la
Coordinadora Jurídica del Proceso de Comunidades Negras –PCN–[116],
organización que hace parte del Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano –CONPA–;
y dos miembros de la comunidad afrocolombiana y delegados ante el Espacio
Nacional de Consulta Previa[117].
No obstante, estos últimos reconocieron que aun cuando las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras no fueron consultadas, la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior envió proyectos de
iniciativas legislativas a los correos electrónicos de los delegados con el
propósito de configurar una especie de proceso consultivo virtual.
En relación con este aspecto, dos
propuestas se plantearon: (i) CODHES solicitó la exequibilidad temporal del
Decreto 893 de 2017, de tal forma que se establezca un plazo razonable para que
el Gobierno Nacional subsane las omisiones y vicios del decreto mediante la
realización de una consulta previa libre e informada al pueblo
afrodescendiente; por su parte, (ii) la Coordinadora Jurídica del Proceso de
Comunidades Negras –PCN–[118],
solicitó condicionar la exequibilidad de la disposición normativa bajo
análisis, en el entendido de que se obligue al Gobierno Nacional a desarrollar
un proceso de consulta específico para las comunidades negras en los
territorios en donde se vayan a desarrollar los PDET.
Como lo ha
indicado la jurisprudencia de la Corte[119], de las normas constitucionales que prevén
el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y, en
especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, el cual forma parte del bloque de
constitucionalidad, surge un derecho fundamental a la consulta previa,
consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que
afecten directamente a pueblos y comunidades étnicamente diferenciados[120],
deben ser consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de
buena fe y respeto por su identidad diferenciada.
A su vez, ese
mismo precedente indica que (i) la afectación directa que obliga a la
consulta debe referirse a la regulación de asuntos que conciernen a la
comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tengan incidencia
verificable en la conformación de su identidad, y que (ii) la omisión de
la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativas, genera prima
facie la inexequibilidad de la normatividad correspondiente, puesto que se
trata de un vicio que afecta el trámite legislativo, en tanto es una condición
anterior al mismo.
La Corte, sin embargo, comparte
el entendimiento que planteó el Procurador General de la Nación, en el sentido
de que no resultaba necesario que el Decreto Ley 893 de 2017 fuera sometido a
dicho procedimiento de consulta, por cuanto en su articulado no se dispone
sustancialmente ninguna intervención específica que afecte a los pueblos y
comunidades étnicas, puesto que “se limita a crear herramientas administrativas,
para ser ejecutadas en forma posterior, y frente a estas últimas si sería
obligatorio la realización de la referida consulta previa”[121].
En efecto, conforme ha sido
expuesto, el Decreto Ley 893 de 2017 crea los PDET como un instrumento de
planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes
sectoriales y los programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y
las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final y, además, señala las
directrices que deberán ser tenidas en cuenta en el proceso de elaboración,
ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y sus documentos
de instrumentalización, esto es, los PATR, que, en todo caso, deberán
garantizar la participación efectiva, amplia y pluralista de todos los actores
del territorio, en los diferentes niveles territoriales.
Así las cosas, el Decreto 893 de
2017 crea los mecanismos orientados a la materialización de la Reforma Rural
Integral en los municipios priorizados por haber padecido con mayor rigor los
efectos del conflicto armado, y plantea una ruta que debe seguirse en el
procedimiento de elaboración de los PDET y de los PATR, ruta que prevé, en todo
caso, que cuando se pretenda su realización en regiones que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos, deberá garantizarse el derecho fundamental a la consulta previa para
su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en
el enfoque territorial.
Lo anterior es coherente con uno
de los principios fijados en el Capítulo Étnico del Acuerdo Final, en el
sentido de que la implementación de todos sus componentes deberá contar,
siempre que proceda, con la consulta y el consentimiento previo libre e
informado de los pueblos y las comunidades étnicamente diferenciados[122].
En este orden de ideas, la Sala Plena considera que en el articulado del
Decreto Ley 893 de 2017 no se encuentra proposición normativa alguna que
comporte una afectación directa de los derechos e intereses de pueblos y
comunidades étnicamente diferenciados, y tampoco estima acertado asegurar que
la normatividad examinada implementa, de forma directa e inmediata, los
contenidos del Acuerdo Final, sin que haya lugar a posteriores actuaciones.
Con base en lo anterior, esta
Corporación considera que en el caso analizado no concurría el deber
constitucional de cumplir con el requisito de la consulta previa para la
adopción de las medidas establecidas, por lo que el decreto objeto de examen es
constitucional en relación con este aspecto.
6.13. Artículo 13.
Coordinación e implementación
El artículo 13 prevé normas de
coordinación e implementación en las zonas en donde se desarrollen los PDET y
los PATR y que, además, cuenten con presencia de grupos étnicos. Para tal fin,
señala que se respetará el gobierno propio de las comunidades étnicas y que los
PDET se construirán con la participación de las autoridades propias
reconocidas, quienes participarán en las instancias locales y regionales de los
PDET para la construcción de los PATR. Su parágrafo establece que se promoverá
la participación de los pueblos, comunidades y grupos étnicos en la ejecución
de los proyectos.
Este artículo, similar a otros
del Decreto Ley 893 de 2017, contiene regulaciones específicas para las comunidades
étnicas y, en tal sentido, es concordante con el principio de autonomía de las
entidades territoriales y ubica en el primer plano la presencia de las
comunidades étnicas y el reconocimiento de sus autoridades propias y
tradicionales, con lo que atiende normas superiores que, precisamente, se
refieren a la descentralización y a la autonomía territorial, así como al
respeto de las comunidades étnicas.
A través de la inversión social y
la participación activa de las autoridades propias de las comunidades étnicas,
la implementación de los PDET contribuye a la eliminación de la discriminación
histórica que han sufrido los miembros de comunidades étnicas y también al
acceso a los derechos económicos, sociales y culturales.
En Colombia la discriminación
étnica y racial ha afectado el ejercicio de los derechos individuales y
colectivos de los miembros de las comunidades étnicas y, por esta razón, el
Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial[123]
ha recomendado al Estado colombiano aplicar “efectivamente las medidas
especiales para que los afrocolombianos y los pueblos indígenas disfruten de
los derechos humanos plenamente y en igualdad de condiciones”, tras constatar
“la existencia de diversas políticas nacionales relativas a medidas especiales
en una serie de esferas”, sin que en el desarrollo de esas políticas se
prestara “suficiente atención a las causas estructurales que han generado la
exclusión del acceso a los derechos socioeconómicos y al desarrollo”, debido a
lo cual  el Comité recomienda al Estado que, en la medida de lo posible,
aumente las asignaciones de recursos para la aplicación de las políticas,
incluso en los ámbitos departamental y municipal, y garantice que se supervisen
con eficacia y transparencia”[124].
La disposición bajo estudio
establece el deber de promover especialmente la participación de los pueblos,
comunidades y grupos étnicos en la ejecución de los proyectos y ofrece
garantías reforzadas de participación en la implementación de los PDET, lo cual
es acorde con el artículo 13 de la Constitución. De esta manera, sin excluir la
participación de otros sectores sociales presentes en el territorio, al prever
particularmente la participación de las comunidades étnicas en la ejecución de
proyectos, se brindan mejores condiciones para que la implementación de los
PDET contribuya a la superación de la discriminación racial.
De acuerdo con el parágrafo del
artículo 13, esta regla especial de participación de las comunidades étnicas en
la ejecución de proyectos se realizará en concordancia con la normatividad
vigente, de modo que, al mismo tiempo, se garantice la aplicación de la
principios de publicidad y transparencia en la selección de los ejecutores y en
la implementación de los proyectos, lo que es acorde con la Constitución
Política.
Finalmente, precisa la Corte que
el “reconocimiento formal y legítimo” de las autoridades a que alude el
artículo bajo análisis, se refiere a las autoridades propiamente dichas y no a
las comunidades, pues en relación con estas últimas la jurisprudencia no admite
exigencias formales para su reconocimiento como tales[125].
De conformidad con lo anterior,
la Corte Constitucional declarará la constitucionalidad del artículo 13 del
Decreto Ley 893 de 2017.
6.14. Artículo 14.
Lineamientos para la planeación participativa
El artículo 14 establece en los
PDET lineamientos de planeación participativa con enfoque étnico. El primero de
esos lineamientos es el de autonomía, gobierno propio y espiritualidad, y esta
Corporación estima que no ofrece dificultades de constitucionalidad, pues más
bien desarrolla la autonomía de las comunidades étnicas y su derecho a
gobernarse por autoridades propias, a lo cual ya se ha hecho referencia en esta
providencia. También menciona la espiritualidad, lo que es compatible con el
pluralismo y la diversidad cultural reconocidos por los artículos 7º y 8º de la
Constitución.
Adicionalmente, la referencia a
la espiritualidad es compatible con el artículo 5º del Convenio 169 de la OIT[126],
cuya aplicación obliga a los Estados a reconocer y proteger “los valores y
prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de
dichos pueblos” (negrillas fuera de texto), y también es acorde con el artículo
7º del mismo Convenio que confiere a los pueblos el “derecho de decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en
que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual
y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”.
Dichos pueblos deberán participar
“en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” y,
adicionalmente, el citado artículo 7º del Convenio invita a los Estados
a que, en cooperación con los pueblos interesados, realicen estudios para
evaluar “la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos
pueblos” (negrillas fuera de texto), y añade que “los resultados de estos
estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas”.
Los siguientes criterios, sobre
fortalecimiento territorial, pervivencia cultural, ambiental y de la
biodiversidad; sistemas propios de los pueblos, comunidades y grupos étnicos;
infraestructura, visiones propias de desarrollo, procesos de economía propia y
agropecuaria y medidas para proteger la intangibilidad del patrimonio cultural
del Pueblo Rrom o Gitano, constituyen diferentes expresiones y concreciones del
principio de autonomía, diversidad étnica y cultural, así como del autogobierno
de las comunidades y pueblos indígenas y afrodescendientes, varias veces
referidos.
Igualmente, el artículo prevé
como criterio la adopción de “medidas para proteger la intangibilidad de los
territorios indígenas de los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto
inicial”. Este lineamiento además de reconocer la autonomía, expresada en la
decisión voluntaria de mantenerse en aislamiento, es también un criterio que
garantiza el pluralismo étnico y cultural, en la medida en que los pueblos
estimen que el aislamiento es la forma de garantizar su supervivencia.
Igualmente, es plausible que se
contemple como criterio para la planeación participativa de los PDET el
reconocimiento de las particularidades de diferentes grupos dentro de las
comunidades étnicas, tales como la mujer, la familia y la generación, lo que
permitirá hacer un análisis de interseccionalidad. De acuerdo con la Relatora
Especial de Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer, sus causas y sus
consecuencias, la interseccionalidad se define de la siguiente manera:
“La idea de
“interseccionalidad” busca capturar tanto las consecuencias estructurales como
dinámicas de la interacción entre dos o más formas de discriminación o sistemas
de subordinación. Este enfoque se dirige específicamente a la manera como el
racismo, el patriarcado, las desventajas económicas y otros sistemas de
discriminación contribuyen a crear capas de inequidad que estructuran las
posiciones de hombres y mujeres, razas y otros grupos. Además, determina la
forma en que hechos específicos y políticas crean cargas que fluyen a lo largo
de ejes cruzados contribuyendo activamente a crear un desempoderamiento
dinámico”[127].
La interseccionalidad en la
discriminación hace alusión al cruce de factores de discriminación, que hace
que dichos factores se potencien o creen impactos específicos y diferenciados
que suponen complejidades y medidas antidiscriminación distintas a las que se
podrían pensar para el análisis de un factor específico aisladamente
considerado[128].
Se trata de una perspectiva conceptual que plantea que el desconocimiento de
diferentes factores de discriminación que operan simultáneamente, puede llevar
a fortalecer ciertos tipos de hegemonía. Así, cuando se habla de género, sin
tener en cuenta la raza o la etnia, se puede fomentar indirectamente la
superioridad étnica o racial, desde la reivindicación de una cierta visión de
lo que es igualdad de género, que es la que étnica o racialmente prevalece.
Así las cosas, este criterio,
recogido en el artículo 14 que se examina, permitirá reconocer la autonomía
cultural de las comunidades étnicas, incluyendo el reconocimiento de sus
visiones específicas de género, mujer y familia o generación, haciendo
compatibles estas ideas con las de igualdad entre hombres y mujeres y
propiciando la ponderación y aplicación práctica de los artículos 7, 13, 42 y
43 de la Constitución Política.
Finalmente, el artículo 14
establece un criterio abierto que se refiere a “[l]as demás que sean requeridas
y priorizadas para el desarrollo de los pueblos, comunidades y grupos étnicos”,
cláusula que da lugar al reconocimiento de otros criterios de participación que
puedan recoger las particularidades de determinados grupos étnicos y cuya
definición concreta se dará mediante la consulta especial, o consulta previa
prevista en el artículo 12 del Decreto Ley controlado. Así las cosas, se
mantiene una cláusula de flexibilidad de los criterios, acorde con el
pluralismo existente en los pueblos y comunidades étnicas de Colombia.
De acuerdo con lo anterior, la
Corte procederá a declarar la constitucionalidad del artículo 14 del Decreto
Ley 893 de 2017, debiéndose anotar que el artículo 15, relativo a la vigencia
tampoco tiene problemas de constitucionalidad.
7. Síntesis
Efectuada la revisión del Decreto
Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial - PDET”, la Corte ha verificado que cumple los requisitos formales
por cuanto, habiendo sido expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias para la paz que le fueron
conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, aparece
debidamente motivado y suscrito por el ministro del ramo, a más de lo cual fue
expedido dentro del término de la habilitación.
En relación con los límites
materiales, la Corte comprobó que el decreto sometido a su control tiene
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, cuyos puntos
1.2 y 6.2.3, literal a., implementa con miras a (i) lograr la transformación
estructural del campo y del ámbito rural, procurando una relación equitativa
con la ciudad, así como (ii) desarrollar un mecanismo especial de consulta para
la implementación de los PDET en los territorios de comunidades indígenas y
afrocolombianas.
Tratándose de la necesidad
estricta, la Corte constató que las medidas adoptadas obedecen a compromisos de
inaplazable cumplimiento, susceptibles de ser implementados mediante ley
ordinaria y, por lo mismo, mediante el uso de las facultades extraordinarias.
Igualmente, conforme al Acto
Legislativo 02 de 2017, la Corte Constitucional constató que el Decreto Ley 893
de 2017 desarrolla contenidos que corresponden a derechos fundamentales y
conexos, por lo que (i) constató su validez, entendida como la conexidad que
debe guardar el decreto ley con los contenidos de derechos fundamentales y
conexos del mencionado Acuerdo; y (ii) interpretó el decreto ley bajo estudio
acudiendo a tales contenidos del Acuerdo Final.
También estableció, de
conformidad con el artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2017, que el Decreto
Ley 893 de 2017 se encuentra cobijado por el principio de estabilidad y
seguridad jurídica del Acuerdo Final, según el cual, estos desarrollos deben
ser conservados “hasta la finalización de los tres períodos presidenciales
posteriores a la firma del Acuerdo Final”, con respeto de las competencias de
las autoridades y órganos del Estado, a nivel nacional y territorial, y bajo el
principio de progresividad en el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final.
En lo atinente a la confrontación
material de los distintos artículos del Decreto 893 de 2017 con la
Constitución, la Corte Constitucional encontró que se avienen a la Carta los
siguientes contenidos:
-      Los
PDET se formularán por una sola vez, con una vigencia de diez (10) años, y
serán coordinados por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), respetando
la autonomía de las entidades territoriales, en el marco de los principios de
coordinación y colaboración previstos en la Constitución y en la Ley (inciso
segundo, artículo 1º, y parágrafo 1º, artículo 7º).
-      Los
PDET deberán tener por finalidad la transformación estructural del campo y el
ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad
(artículo 2º) en las zonas priorizadas en atención a criterios referentes a (i)
los niveles de pobreza, en particular, de pobreza extrema y de necesidades
insatisfechas; (ii) el grado de afectación derivado del conflicto; (iii) la
debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión;
y (iv) la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas
(artículo 3º).
-      Cada
PDET se instrumentalizará en un PATR, construido de manera participativa,
amplia y pluralista en las zonas priorizadas. Igualmente, los PATR incorporarán
un enfoque reparador y, al respecto, de conformidad con el Acto Legislativo 02
de 2017, el Estado debe interpretar estas normas de manera coherente con la
totalidad del Acuerdo Final que incorpora varios aspectos que denotan un claro
vínculo entre los PDET y las Medidas de Reparación Integral para la
Construcción de Paz contempladas en el Punto 5.1.3.  La obligación de reparar a
las víctimas no se agota con la focalización de medidas sociales individuales o
colectivas, pues, además, es necesario ofrecer medidas diferenciadas que estén
dirigidas a resarcir el daño. Así, en el marco de la
implementación de los PATR el Estado puede y debe armonizar su obligación de
reparar a las víctimas con otras obligaciones del Estado frente a otras
poblaciones de especial protección constitucional, priorizando en los PDET la
implementación de medidas de reparación colectiva, y ponderando la obligación
de reparar a las víctimas con otras obligaciones del Estado en el territorio
dentro de criterios de priorización y gradualidad en el cumplimiento de las
obligaciones del Estado (artículo 4º).
-      En
el proceso de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación
de los PDET y de los PATR, se garantizará la participación efectiva, amplia y
pluralista de todos los actores del territorio, en los diferentes niveles
territoriales (artículo 5º).
-      Los
PDET y los PATR deberán articularse y armonizarse con el Plan Nacional de
Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás
instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio, en aplicación de los
criterios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y de conformidad con
lo establecido en las normas orgánicas de planeación (artículo 6º).
-      Los
PATR de los PDET se armonizarán con los planes de vida, planes de salvaguarda,
etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus
equivalentes (parágrafo del artículo 6º).
-      La
Agencia de Renovación del Territorio (ART) dirigirá la construcción
participativa y la respectiva revisión y seguimiento de los PATR de los PDET, y
coordinará la estructuración y ejecución de los proyectos de dichos planes, en
articulación con las entidades nacionales, territoriales y las autoridades
tradicionales de los territorios de los pueblos, comunidades y grupos étnicos
(artículo 7º).
-      El
Gobierno Nacional definirá el esquema general de seguimiento y evaluación a la
ejecución de los PDET, de acuerdo con las disposiciones vigentes en la materia
y lo establecido en el Acuerdo Final, además teniendo en cuenta las
particularidades de los territorios (artículo 8º).
-      Para
la financiación de los PDET y los PATR el Gobierno Nacional y las entidades
territoriales contarán con los recursos del Presupuesto General de la Nación,
del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías y las
diferentes fuentes de financiación públicas o privadas, conforme a sus
respectivos regímenes legales, así como recursos de la cooperación
internacional (artículo 9º).
-      La
ART creará un banco de proyectos en el cual se inscribirán los proyectos
contenidos en los PATR (artículo 10).
-      El
Gobierno Nacional, por intermedio de las entidades competentes y para
garantizar la adecuada participación de los actores del territorio en los PDET,
pondrá en marcha medidas para fortalecer las capacidades de gobernanza, gestión
y planeación, así como de seguimiento, veeduría y control social, respetando la
diversidad étnica y cultural e incorporando el enfoque de género (artículo 11).
-      Los
PDET y los PATR, cuya realización esté proyectada para hacerse en las regiones
que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia
de grupos étnicos, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su
formulación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el
enfoque territorial, acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de
manejo ambiental y ordenamiento territorial, o sus equivalentes. Lo anterior,
sin perjuicio del derecho a la consulta previa que el ordenamiento jurídico
reconoce a dichas comunidades en relación con las acciones, medidas y proyectos
de ejecución de los PDET y los PATR. Así mismo, en estas regiones se
garantizará también la integralidad de la territorialidad y sus dimensiones
culturales y espirituales, la protección reforzada de los pueblos en riesgo de
extinción, y sus planes de salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en
armonía con todos los actores del territorio (artículo 12).
-      Los
PDET serán uno de los mecanismos de impulso para promover el desarrollo
integral en los territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia
de grupos étnicos (parágrafo 2º del artículo 12).
-      Los
PDET y PATR implementarán acciones que beneficien al Pueblo Rrom o Gitano, en
los territorios y zonas en los que aplique (parágrafo 3º del artículo 12)
-      La
Coordinación de los PDET y la implementación de los PATR, que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos, respetará el Gobierno propio y se construirán en armonía con la
participación de las autoridades propias que acrediten un reconocimiento formal
y legítimo, así como con sus organizaciones representativas. Estos actores
participarán en las instancias locales y regionales de los PDET para la
construcción de los PATR (artículo 13).
-      En
la ejecución de los proyectos, se promoverá la participación de los pueblos,
comunidades y grupos étnicos, de conformidad con la normativa que regule la
materia, reconociendo las capacidades diferenciadas de las regiones y los
territorios étnicos (parágrafo, artículo 13).
-      Para
garantizar la incorporación del enfoque étnico en la planeación participativa
se considerarán los siguientes lineamientos: 1) autonomía, gobierno propio y
espiritualidad; 2) fortalecimiento territorial, pervivencia cultural, ambiental
y de la biodiversidad; 3) sistemas propios de los pueblos, comunidades y grupos
étnicos; 4) infraestructura, visiones propias de desarrollo, procesos de
economía propia y agropecuaria; 5) mujer, familia y generación; 6) medidas para
proteger la intangibilidad de los territorios indígenas de los pueblos en aislamiento
voluntario o en contacto inicial; 7) medidas para proteger la intangibilidad
del patrimonio cultural del Pueblo Rrom o Gitano, y 8) las demás que sean
requeridas y priorizadas para el desarrollo de los pueblos, comunidades y
grupos étnicos (artículo 14).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial - PDET”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con Aclaración de Voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA  FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con Aclaración de Voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con Aclaración de Voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con Aclaración de Voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con Salvamento Parcial de Voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con Aclaración de Voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con Aclaración de Voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-730/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta
necesidad no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente RDL-026
Control automático de constitucionalidad del Decreto
Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial - PDET”.
Magistrado Ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo
1. Acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena en
la sentencia C-730 de 2017, que declaró la exequibilidad del Decreto Ley 893 de
2017, “Por el cual se crean
los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET”.
2. Pese a lo anterior, no comparto la inclusión ni
alcance que, dentro del análisis de competencia, se ha dado a la estricta
necesidad. Este requisito no fue establecido en el Acto Legislativo 01
de 2016, ni se infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una creación
jurisprudencial, que resulta superflua e innecesaria, como explico a
continuación.
3. La denominada estricta necesidad es
superflua dado que, dentro del test de competencia, se analiza si las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el requisito de conexidad
(objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente); elementos que, de configurarse,
dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la expedición normativa al
inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo Final y, en esa medida no
hace falta una carga argumentativa adicional en cabeza del Gobierno Nacional
para justificar por qué las vías ordinarias adicionales no son adecuadas para
la expedición de las normas contenidas en los decretos proferidos al amparo de
las facultades especiales para la paz.
Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su
mayoría, afirma que el requisito de estricta necesidad persigue la protección
del principio de separación de poderes, un eje axial de la Constitución, lo
cierto es que este último se encuentra plenamente garantizado, a través de
diversas medidas que sí fueron expresamente previstas en el Acto Legislativo 01
de 2016, y que se concretan en (i) el límite temporal, de 180 días para el uso
de las facultades especiales, y (ii) la prohibición de expedir por esta vía
contenidos propios de la competencia del Congreso de la República, como actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran
mayorías calificada o absoluta para su aprobación o leyes que decretan
impuestos.
Por las razones expuestas, considero que
el requisito de estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta
medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión de los decretos ley
expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales constitucionales.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-730/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta
necesidad carece de fundamento constitucional (Aclaración de voto)
ACUERDOS DE
PAZ-Urgencia de la implementación (Aclaración de voto)/ACUERDOS
DE PAZ-Integralidad del proceso (Aclaración de voto)
Referencia: expediente RDL-026
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Ley  893 de 2017, “"Por el cual se crean los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial-:-PDET".
Magistrada Ponente:
Cristina Pardo Schlesinger.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la sentencia
C-730 de 2017, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de
estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo” -tal como la
Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto Ley 893 de 2017-, carece de
fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias
del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la
importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo Final para la
paz.
Expondré mi postura con base en las dos razones
indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a
partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que
requiere la implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la
integralidad del proceso y al carácter inescindible de las medidas.
1.
La Competencia
Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
La Constitución Política, en virtud de la
reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la
República de una competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de
Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en los siguientes
términos:
“Artículo 2°.
La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará
así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
El artículo transitorio de la Carta consagra
expresamente los límites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por
objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera), las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas
para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
ni para decretar impuestos) y,
además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas
que se profieran en el marco de estas competencias.
Sin
embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente las facultades, ni
ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con
fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente
necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte
Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo
decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La
exigencia del requisito se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las
siguientes palabras:
“la habilitación legislativa extraordinaria es
limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla
general para la producción normativa en el Estado constitucional es la
actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al
Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales.
(…) [L]e
corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial
es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un
abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que
se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la
cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente
la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo
único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias
se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a
la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían
de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que
constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de
los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que
potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que
puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario
usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales
requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las FARC.
En
otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita acudir a las
facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de
implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que
constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma constitucional
que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso de formación
normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con las
necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador en su
rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la sentencia
C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz
justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente
a los decretos ley, es evidente que el proceso de implementación de los
acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que amerita actuar de forma
célere, pues como se verá más adelante, los retrasos son un grave riesgo para
la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la paz.  Por eso, existiendo
de antemano una situación excepcional que sirvió de base a la expedición del
Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que
expresamente lo autoriza, además de desgastante institucionalmente y redundante
argumentativamente, resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de
necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con  al Acuerdo
Final, puesto que si las normas están ligadas al proceso de paz, la
excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.
La urgencia de la
implementación
Según
las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según
indica el estudio de Standford University sobre implementación de procesos de
paz,[129]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[130]
En
efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de
una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas
partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación
de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son
diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad
posterior,[131]
sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de
los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran
los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de
un proceso de paz.[132]
Según
lo sostiene parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de
paz es una cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias
internacionales que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es
crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de
negociación que ya habrían sido superados.[133]
Del
análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University
- la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible
extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han
fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el
fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación
directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses
subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban
esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en
la consolidación final de la paz son los siguientes:[134]
a)
India ha adelantado diversos
acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un
ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para
implementar los compromisos. El  acuerdo estipulaba la creación de un Consejo Autónomo
de Bodo  —democráticamente electo—.  El consejo estaba específicamente obligado
a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa
región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró
adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás
se realizaron.[135]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[136]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[137]
b)
Angola, en cuyo primer acuerdo de
paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró
implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan sólo se había
avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo sucedido
manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno
angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el
20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU
aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola.
UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de
Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de
UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses,
en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta
decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante
los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se
retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha
en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de
restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un
largo estancamiento.”[138]
La falta de implementación del acuerdo generó en los
años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación
de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un
auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron
serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas
perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la
ayuda económica.”[139]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[140]
c)
En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004.
Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en
la implementación hicieron que éste fracasara.[141]  Según la matriz de la
Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo, no solo fue lenta
sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal forma que cinco
años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el avance. El
fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el año 2012.
Ejemplos
de éxito en la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte
en la sentencia C-699 de 2016[142]
dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así:
a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas
y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el
Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos
enfrentamientos bélicos.[143]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[144] Al
segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco
de las negociaciones.[145]
La implementación de los acuerdos del Salvador[146] requería de reformas
constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se había
cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del Norte es
un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast
track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales
pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se
evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas necesarias,
llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y actualmente es el
uno de los países que más ha avanzado en el proceso general de implementación.
Las
razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte
en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son
diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden
clasificarse así:
a)
Seguridad: el desarme,
desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para
evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a
desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de
volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se
sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las
posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las
violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su
parte del acuerdo”.[147]
b)
La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se
trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de
construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los
conflictos armados intraestatales”.[148]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)
El efecto nocivo de los
boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden
tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los
`saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos
pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el
incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una
primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de
tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el
proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación,
desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de
los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma
oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de
los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el
manejo específico de estos grupos”.[149]
Esta
situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la comunidad
internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de actuar con
celeridad en la implementación del Acuerdo.
En
su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las
Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo
constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas
de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas
de conflicto. El Secretario General espera que todos los
esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación del acuerdo,
con especial énfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la
paz a las regiones y a las comunidades vulnerables más afectadas por el
conflicto.”[150]
En
junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido
con atención el proceso de implementación, y recientemente se manifestó
alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea.  “El
Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la
implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la
finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas
individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo
(FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta
ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementación
de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la
disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz,
según sea requerido.”[151]
Por
lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la
implementación del Acuerdo es una condición indispensable para lograr la
consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la doctrina
entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo pueden ser
superados  si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad, confianza y
debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las
condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido
reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta
misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto,
exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para
proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura
desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la
evidencia.
3.
La integralidad del proceso
de paz
Una
posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la
“estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del
Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de
cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas
de forma separada.
El
problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso
de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno
a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se
concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los
elementos necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas
institucionales y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para
la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas
conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz.
Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo
cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento
de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita
que se desfigure lo pactado.
El
proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia
transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los
últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de Derecho y la
Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos”,
el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición
como una "variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos
de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a
gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir
a la justicia y lograr la reconciliación" (párr. 8). En la
introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia, paz y democracia
no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se
refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos
en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una
planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de
las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada
institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el
asunto de la integralidad señala el informe que “23. Nuestra experiencia
confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la
justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación
devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias
relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser
cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la
justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación
de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país.”.
[152]
Según
lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 2012, “La justicia transicional implica la
articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede
abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción
del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.
Para
el Relator, la práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y
fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la
estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal. “Si se
desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos de
búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la
verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La
justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar
sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin
enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son
fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las
víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la
investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[153]
En
el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto
concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote
Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional de los
derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden
delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas
tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22.
Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de
un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares
los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación
excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La
clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor
manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se
debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se
orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la
reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las
respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz
duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de
medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos
tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad,
la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo
la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos
ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento
interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones
penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la
verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no
satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad
posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la
verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz
duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas,
pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de
las violaciones.”[154]
Por
lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia transicional, está en la
capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y objetivos en juego, y ello
solo se logra a partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia
de las diferentes medidas para lograrlo.
En
el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha
alineado con este enfoque al recomendar que “en el caso colombiano, habida
cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi
cincuenta años de conflicto armado interno, así como de la ponderación
necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el modelo de justicia
posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el
Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre
otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun,
reformas institucionales”.[155]
En
este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación, existe una
interrelación entre los diferentes elementos de la justicia transicional, que
son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace
imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la
paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan
colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será
una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la
justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las
causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay
que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su
parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia
transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los
trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia
identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento
para dar justicia a las víctimas”.[156]
La
Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el
carácter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia.
Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro del diseño
integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco
jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de
selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia
Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política
criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó
“9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la
expresiones  “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran
estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional,
por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.”[157]
En
la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre
participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte de un
proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta
complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y
juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la
Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza,
condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra
sometido el componente penal del marco transicional”.[158]
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo
componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e
inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás
y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta
premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no
puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz
tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un
valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma
tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Por
lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe realizarse con urgencia,
y por ello fue reformada la Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un
sustento sobre la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales,
resulta totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las
medidas, con el que se establece la relación entre el Acuerdo y las normas
proferidas no solo resulta pertinente y suficiente, sino que es además el que
mejor se adapta al carácter integral del modelo de justicia transicional colombiano.
Por
estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de un examen de estricta
necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente de la República en uso
de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A
LA SENTENCIA C-730/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta
necesidad no es exigible (Aclaración de voto)
REQUISITO DE
ESTRICTA NECESIDAD EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-No se infiere
del ordenamiento constitucional o internacional sobre la materia (Aclaración de voto)
La justicia
transicional por su carácter excepcional y transitorio implica atenuar la intensidad
del control de constitucionalidad en la consecución de los objetivos
prevalentes de la paz, sin que por ello pueda entenderse la anulación del
ejercicio de la función judicial. En consecuencia, no puede confundirse esta
con la habilitación legislativa ordinaria de concesión de facultades
extraordinarias al ejecutivo para expedir decretos ley (art. 150. 10 C. Pol.)
Acompaño la sentencia C-730 de 2017 que declaró la
exequibilidad del Decreto Ley
893 de 2017, el cual creó los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial PDET; sin embargo, aclaro mi voto al considerar inexigible el requisito de estricta necesidad para efectuar el examen de
constitucionalidad competencial sobre la normatividad de paz[159].
1. En la búsqueda del fortalecimiento de la revisión de
constitucionalidad, y más tratándose de asuntos complejos, no solo es relevante
atender el fondo perseguido como es la defensa material de los valores,
principios y derechos en conflicto, sino también la forma o competencia
como presupuesto de validez constitucional a través de una metodología de
escrutinio judicial, que resulte adecuada y responda objetivamente
a los imperativos constitucionales e internacionales sobre la materia
analizada, la cual puede irse sofisticando o modificando en atención a los
principios de interpretación conforme a la Constitución y de unidad
constitucional.
El establecimiento de un test competencial no puede
resultar de un ejercicio apriorístico -menos constituirse en un parámetro
infranqueable-, que de verificarse obliga al Tribunal Constitucional a
prescindir del requisito de evaluación al hacer parte de un proceso de
construcción decisional que debe guardar armonía con el ordenamiento
constitucional e internacional de los derechos humanos y humanitarios. Por lo
tanto, la rigurosidad en la realización del juicio de validez competencial
dependerá del referente constitucional y del valor otorgado a los bienes
jurídicos en discusión objeto de ponderación.
2. El requisito de estricta necesidad, como uno de los
presupuestos del test competencial sobre decretos leyes expedidos en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz, fue establecido en voces de
quienes sostienen en la Corte su exigibilidad a partir de las sentencia C-699
de 2016[160]
y desarrollado en la C-160 de 2017[161]
que declaró la inexequibilidad del Decreto ley 2204 de 2016[162], entre
otros, por el incumplimiento de dicho presupuesto consistente en la falta de
carga argumentativa mínima y la demostración de que las vías legislativas
ordinarias o extraordinarias no eran idóneas para modificar la adscripción de
la entidad.
Este requisito ha encontrado fundamento principal en
los principios de separación de poderes y democrático[163], bajo una
aplicación analógica de la metodología de examen constitucional empleada por la
Corte en relación con los estados de excepción (conmoción interior, art. 213
superior) y las facultades extraordinarias (art. 150. 10 superior), según se
desprende de la sentencia C-160 de 2017.[164]
3. Empero, observada la Constitución Política y los
tratados que se integran al bloque de constitucionalidad (art. 93 superior),
que deben interpretarse no de manera desarticulada sino sistemática y
teleológica (C-028 de 2006), no es factible desprender la exigencia de mayores
requerimientos, como el criterio de necesidad estricta, que a los establecidos
en dichos instrumentos jurídicos en orden a la relevancia constitucional de
los  bienes constitucionales en conflicto.
4. La Corte ha referido a la paz como un
objetivo de primer orden dentro del modelo de organización política acogido por
la Constitución, reconociéndole un triple carácter como derecho, deber y valor
fundante de ese modelo[165]. Como mandato de optimización esta Corporación ha
resaltado la necesidad de garantizar el goce efectivo de la paz dada su
condición de eje determinante y transversal de la
Constitución[166], que no solo se encuentra consagrado
en esta, sino en un conjunto de instrumentos internacionales de derechos
humanos y humanitarios[167], que conforman el bloque de
constitucionalidad.
Su carácter preponderante emana de la filosofía
humanista que caracteriza a los Estados constitucionales de origen democrático
y pluralista, cuya finalidad consiste en suplir el conflicto basado en la vía
violenta por mecanismos pacíficos e institucionales de resolución de
controversias[168],
de ahí que a la Constitución se le haya catalogado como una herramienta para la
paz. Este Tribunal ha
sostenido que en contextos de transición de un conflicto armado hacia su
terminación las medidas a adoptar revisten carácter especial, excepcional y
transitorio[169].
Así mismo, la ha identificado como una justicia adaptada a sociedades
que se transforman después de un periodo de violación generalizada de derechos
humanos, que por ende exige cierta flexibilidad al aplicar los
principios que guían el ejercicio de la función judicial permitiendo que se
cumplan las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.[170]
5. El Acuerdo Final para la paz fue suscrito el 24 de
noviembre de 2016, previendo dentro de la agenda temática lo concerniente a la
implementación, verificación y refrendación (punto 6), dentro del cual se
establece el trámite prioritario y urgente de ciertos proyectos y actos normativos así como un calendario durante
los primeros doce meses tras la firma del mismo.
La negociación está concebida como un método no jurisdiccional de
solución pacífica de las controversias que se confía a las partes en conflicto,[171] por
lo que la buena fe y la confianza de los negociadores se constituyen en
aspectos decisivos para la consecución de la paz, al partir del consentimiento
y compromiso mutuos[172].
Así en la rama ejecutiva
reposa el deber social de
propender por el logro y mantenimiento de la paz como principal responsable de
garantizar la seguridad de los habitantes del territorio, pudiendo suscribir
acuerdos destinados a la finalización del conflicto armado (art. 189.4
superior). Entonces, se pueden adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales
oscilan entre las soluciones pacíficas
hasta la utilización de acciones coercitivas (arts. 212 y 213
superiores). No obstante, según se ha explicado, “los instrumentos
pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía
humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la
Constitución propugna”.[173]
También se requiere la colaboración armónica de las demás
ramas del poder público, bajo la separación de poderes, para la realización de
sus fines (acción concurrente y coordinada, art. 113 superior), así como
de la sociedad civil a través de los mecanismos de participación democrática.[174]
Corresponde al Congreso de la República adoptar los actos normativos que
desarrollen el Acuerdo Final para generar mayores consensos, garantías de participación y espacios
de reflexión. Mientras que a la rama judicial en cabeza de la Corte
Constitucional determinar la validez constitucional de los actos de
implementación normativa, además de las competencias propias de los jueces
ordinarios y administrativos.
6. El Acto Legislativo 01 de 2016 fue pensado para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. Así el artículo 1º instituyó un procedimiento legislativo
especial para la paz con el propósito de agilizar y garantizar la
implementación del acuerdo y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del
conflicto; por lo que de manera excepcional y transitoria se puso en marcha tal
procedimiento por un periodo de 6 meses prorrogable por uno igual, determinando
las reglas por la cual se rigen los proyectos de ley y de acto
legislativo, que tendrán trámite preferencial y absoluta prelación.
Igualmente, se determinó un procedimiento especial de control formal, además
del control automático de constitucionalidad, cuyos términos se reducen a la tercera parte y no
pueden ser prorrogados.
Por su parte, el
artículo 2º facultó al Presidente de la República para expedir decretos con
fuerza de ley dentro de los 180 días siguientes a la vigencia del acto, que
no podrá ser utilizada para expedir actos legislativos como tampoco leyes
estatutarias, orgánicas, códigos, que no requieren mayorías calificada o
absoluta, ni para decretar impuestos. Además, se previó un control de
constitucionalidad automático posterior por la Corte dentro de los dos meses
siguientes a su expedición. Este acto legislativo fue examinado en la sentencia
C-699 de 2016, y declarado exequible, por los cargos examinados, los artículos
1º y 2º (parciales), al no constituir una sustitución de la Constitución.
Con
posterioridad se aprobó el Acto Legislativo 02 de 2017 cuyo propósito es
brindar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la paz,
declarado exequible en la sentencia C-630 de 2017 en los términos de la
decisión, donde se explicitó que la paz es un elemento fundamental de la Carta
Política
7. El recuento
anterior (puntos 4-6) resulta indispensable para sostener que de la
Constitución Política -con las reformas introducidas por los actos legislativos
01 de 2016 y 02 de 2017- es factible interpretar, como se sostuvo en la
sentencia C-699 de 2016, que la metodología de análisis competencial para la
expedición de decretos leyes por el Presidente de la República debe observar
esencialmente los presupuestos: i) de conexidad objetiva, estricta y
suficiente; así como ii) las exclusiones para expedir actos legislativos y
leyes estatutarias, orgánicas, códigos, que necesitan mayorías calificada o
absoluta, y decreten impuestos. Además, ello es fiel reflejo de la garantía del
principio de separación de poderes.
8. No obstante,
no comparto la exigencia del requisito adicional de estricta necesidad
que se estableció en términos generales en la sentencia C-699 de 2016 y se
concretó en la sentencia C-170 de 2017, al no inferirse del ordenamiento constitucional
o internacional sobre la materia. En efecto:
8.1. La Carta
Política y los tratados internacionales de derechos humanos y humanitarios
reconocen a la paz un valor jurídico preponderante, toda vez que no son neutras
al tomar partido por las soluciones pacíficas de los conflictos (preámbulo,
arts. 22 y 95 C. Pol.) antes que por las acciones coercitivas (arts. 212 y 213
C. Pol.)[175]. Por lo tanto, la aplicación analógica de la metodología empleada
para los estados de excepción resulta equivocada dado que el parámetro de
constitucionalidad que soporta un proceso de paz está dado en vivir en una sociedad que excluya la
violencia como medio de solución de conflictos[176].
8.2. La justicia
transicional por su carácter excepcional y transitorio implica
atenuar la intensidad del control de constitucionalidad en la consecución de
los objetivos prevalentes de la paz, sin que por ello pueda entenderse la
anulación del ejercicio de la función judicial. En consecuencia, no puede
confundirse esta con la habilitación legislativa ordinaria de concesión de
facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir decretos ley (art. 150. 10
C. Pol.)[177].
8.3. En la
sentencia C-699 de 2016 se indicó que  el Acto Legislativo 01 de 2016 y
específicamente el artículo 2º contemplan garantías suficientes para
evitar que el Congreso se vea privado de su competencia legislativa, dado que
se limita a habilitar al Presidente de la República para ejercer facultades
extraordinarias en orden a “facilitar” y “asegurar” la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. Entonces, la
aprobación de dicho acto contentivo del procedimiento legislativo especial para
la paz tuvo como fundamento flexibilizar el alcance de la reserva de ley
ordinaria, bajo las salvedades establecidas (reserva especial o estricta de
ley), para así permitir al ejecutivo disponer de un mayor margen de competencia
en la implementación normativa que brinde garantías de oportunidad y
efectividad del Acuerdo Final.
Además de estar habilitada
excepcionalmente la concesión de tales facultades al ejecutivo dentro de la
temporalidad prevista por el Acto Legislativo 01 de 2016, responde
adecuadamente al Acuerdo Final que estableció la implementación normativa
prioritaria y urgente, bajo el calendario establecido. Ello encuentra
justificación por las implicaciones que tiene la suscripción e implementación
de un proceso de paz, verbi gratia, el
cese al fuego y de hostilidades, la dejación de armas y garantías de seguridad;
los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición;
la reincorporación de los menores reclutados; la descontaminación territorial
de minas antipersonas; la búsqueda de personas desaparecidas; la concesión de
amnistías; la incorporación política; entre otros.
Adicionalmente, el Acto Legislativo
02 de 2017 busca brindar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para
la paz, especialmente el cumplimiento de buena fe de sus contenidos y
finalidades por los órganos y autoridades del Estado, y la realización de los
mejores esfuerzos para cumplir lo acordado.
De esta manera, tales actos
legislativos obran a favor de ampliar excepcional y transitoriamente las
potestades del ejecutivo para legislar sobre determinados asuntos paz,
imponiendo a su vez límites y controles, que responden a la inmediatez y
necesidad de implementación dadas las implicaciones del tránsito hacia la paz,
por lo que no era posible a la Corte establecer mayores requerimientos
constitucionales que a los previstos por la propia Constitución.
8.4. La reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2016, tuvo por finalidad brindar celeridad
al proceso de formación normativa, toda vez que su trámite por ley ordinaria
resultaría incompatible con la implementación ágil y eficiente
que reclama el Acuerdo Final. Las experiencias internacionales sobre la
celebración de acuerdos de paz han expuesto las dificultades para cumplir lo
pactado, particularmente la fase siguiente a la suscripción (implementación) al
estar precedida de riesgos e incertidumbres que con el paso del tiempo pueden
llevar al fracaso del proceso de paz. De ahí que la paz negociada demande
prontitud y eficiencia en sus ejecutorias y no sujeción al ritmo ordinario,[178]
por lo que la creación jurisprudencial del presupuesto de estricta necesidad va
en contravía de lo dispuesto en la Carta Política.
8.5. La deferencia hacia el ejecutivo
para la expedición de decretos leyes que en principio comprendan reserva de ley
ordinaria, finalmente se sujeta a controles por las demás ramas del poder público,
como la revisión automática y posterior por la Corte Constitucional que
comprende la validez constitucional formal, competencial y material. De esta
forma, se garantiza igualmente el principio de separación de poderes.
Incluso se previó para la revisión de
constitucionalidad la reducción de los términos para decidir, conocida como vía
rápida o fast track, para así garantizar de manera congruente la
implementación normativa oportuna y eficaz.
En suma, la
exigencia del requisito de estricta necesidad  resulta irrazonable y
desproporcionada, por no haber sido prevista normativamente ni poder inferirse
por el intérprete autorizado de la Constitución. Con ello se instituyó una
revisión de constitucionalidad aún más estricta que la establecida por la propia
Constitución a través del test competencial, desatendiendo además los
parámetros internacionales en materia de paz y justicia transicional, que
termina por romper con el
propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y de ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto[179].
El reconocimiento de la paz como eje fundacional
resultó tardío. La mayoría de la Corte hoy sostiene la no exigibilidad del
requisito de estricta necesidad, por lo que se torna imperativo avanzar en la
modificación de tal precedente para la garantía de los principios de
interpretación conforme a la Constitución y de unidad constitucional, y línea
futura a observar.
Fecha
ut supra,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-730/17
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Necesidad de
adoptar un fallo de carácter interpretativo o condicionado (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: Expediente RDL-026
Control automático de constitucionalidad del Decreto
Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial - PDET”.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales salvo
parcialmente mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del
12 de diciembre de 2017, en la cual se profirió la sentencia C-730 de 2017.
A través de la presente sentencia, la Corte analizó la
constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, expedido en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República a través
del Acto Legislativo 1º de 2016. Por medio de este Decreto Ley se crearon los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET–.
2.
En la sentencia, la Sala Plena constató el cumplimiento de los requisitos
formales para la expedición de este tipo de normas (temporalidad, unidad de
materia, conexidad y necesidad estricta). De igual manera, se verificó que en
el decreto ley no se hubieran consagrado materias que por su contenido fueran
exclusivas de leyes estatutarias, orgánicas, códigos o relativas a impuestos.
Y, especialmente, se estipuló que los PDET consagrados en el decreto atienden a
una lógica de coordinación, concurrencia y subordinación en relación con el
Plan Nacional de Desarrollo y los otros instrumentos de planeación a nivel
territorial.
Asimismo, se comprobó que el decreto ley contiene
regulaciones específicas aplicables a aquellas ocasiones en que los PDET se
implementen en territorios colectivos de comunidades étnicas. Por lo cual, se
consideró que no concurría el deber constitucional de realizar una consulta
previa general de la normativa con dichas comunidades.
Posteriormente, la sentencia realizó el análisis
particular de cada artículo, y de manera general, concluyó que los contenidos
de la normativa contribuyen: “a la realización del derecho a la igualdad
material entre miembros de poblaciones urbanas y campesinas; el derecho a la
igualdad material de las mujeres campesinas; del pluralismo étnico y cultural;
los derechos económicos, sociales y culturales, especialmente de trabajadores
agrarios, incluyendo los derechos a la educación, a la vivienda, a la salud, a
la seguridad social, a la alimentación y al mínimo vital.” Así mismo,
indicó que la normativa permite la realización de los derechos de participación
ciudadana y a la reparación colectiva de las víctimas del conflicto armado,
entre otros.
Debido a lo anterior, la Corporación decidió declarar
la EXEQUIBILIDAD pura y simple de todo el Decreto Ley 893 del 28 de mayo
de 2017.
3. Como lo anuncié en la Sala Plena, respecto de la
decisión adoptada, salvé parcialmente mi voto porque considero que algunos de
los artículos estudiados debieron ser condicionados de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de la sentencia. Lo anterior, debido a una razón
básica de técnica constitucional que ha sido reiterada en copiosa
jurisprudencia de esta Corporación: cuando la Corte Constitucional estudia la
constitucionalidad de disposiciones que pueden tener varias interpretaciones
posibles, entre ellas, hermenéuticas inconstitucionales, y no es razonable
adoptar una decisión diferida, es necesario proferir un fallo de carácter
interpretativo. De esa forma, se respeta al máximo la voluntad del
Legislador –pues el texto se mantiene en el ordenamiento– y se adapta la
disposición analizada a la comprensión que más se apega a la Norma Superior,
con lo que se respeta el modelo constitucional adoptado en Colombia desde 1991.
En efecto, desde el cambio de modelo
jurídico que se dio por el paso del Estado Liberal al Estado Social de Derecho,
es claro que dicha consagración (social de derecho) no es retórica, sino
que tiene implicaciones palpables respecto del deber de preservar y garantizar
la eficacia de los derechos fundamentales y de las normas constitucionales,
como fines primordiales de la actividad estatal. Dicho modelo trae consigo un
principio básico para la actividad el juez constitucional que es la
supremacía constitucional al interpretar las normas sometidas al control de
constitucionalidad (artículo 4 Superior). Este principio hace aún más evidente
que en el sistema jurídico colombiano la norma superior tiene eficacia directa
y obligatoria, lo que supone la vinculación imperativa de los jueces,
tribunales y demás operadores jurídicos.
Ahora bien, dentro de ese mismo modelo
constitucional, es claro que en principio y por regla general, la labor de la Corte
Constitucional está circunscrita a ser un “legislador negativo”; es
decir, tiene la labor de verificar si una norma es o no constitucional y así
determinarlo. Sin embargo, en algunos casos, “la Corte no sólo debe
intervenir en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones
sometidas a control, sino que, además, debe fijar la interpretación legal
que resulta autorizada constitucionalmente, esto es, señala la forma cómo
debe interpretarse la ley y cómo no debe hacerse.”[180]
(Negrilla agregada)
Lo anterior, pues a través de fallos
interpretativos o condicionados, la Corte cumple integralmente su función de
armonizar las leyes con la Constitución y, a su vez, respeta y aplica el
principio democrático o de conservación del derecho, pues elige mantener la
norma, pero excluye en la parte resolutiva la interpretación que no es
coherente con la Carta Política. Así, en relación con las sentencias de
constitucionalidad condicionada, esta Corporación estableció en sentencia
C-820 de 2003[181],
que:
“… si una disposición legal admite varias
interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a
ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad
condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la
disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no
son legítimas constitucionalmente.
En este caso, la Corte analiza la
disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada
por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas,
individualmente, no es admisible, por lo cual ellas son retiradas del
ordenamiento. De hecho, se entiende este tipo de sentencias como una
necesidad para el juez constitucional, que no puede adoptar una decisión de
exequibilidad pura y simple porque desconocería su función de salvaguardar la
integridad de la Constitución, en tanto que estaría admitiendo la permanencia
en el ordenamiento jurídico de leyes que admiten interpretaciones contrarias a
la Carta.
Pero, tampoco puede adoptar una decisión de
inexequibilidad porque afectaría el principio democrático que exige la
aplicación de los principios de conservación del derecho e in dubio pro
legislatoris, con lo cual también se afectaría la supremacía e integridad de la
Constitución.”
Así, el impacto de este tipo de fallos y
sus implicaciones hacen que no sea suficiente señalar los textos ambiguos o
vagos y la interpretación más ajustada a la Carta en la parte motiva de la
decisión, sino que es imperativo que la parte resolutiva manifieste de
manera expresa cuál es la única interpretación de la norma que concuerda con la
Constitución. Esta tesis se justifica no sólo por motivos propios de la
técnica constitucional, sino por razones básicas de seguridad jurídica para los
ejecutores de las disposiciones y la ciudadanía en general.
4. En este caso, a pesar de que varias normas sobre el
enfoque reparador de las prestaciones sociales a cargo del Estado, el derecho a
la participación y la consulta previa (artículos 4º numeral 6º, 5º, 12)
propiciaban esta discusión, la mayoría de la Sala optó por pronunciarse sobre
ellas solo en la parte motiva, sin dejar clara la conclusión del ejercicio en
la parte resolutiva.
4.1 En efecto, en el análisis del artículo 4º,
numeral 6º, que hace referencia al enfoque reparador que deben tener los
PDET, la sentencia evidenció expresamente que “… la
Corte Constitucional observa que el concepto de “enfoque reparador” admite dos
aproximaciones…” En resumen, las dos visiones
posibles del numeral consistían en que: (i) tal lectura agotaba el
derecho a la reparación individual y colectiva que es reconocido a las víctimas
a nivel nacional e internacional; o (ii) que el mismo se interpretara
como un componente de este derecho, sin que se entendiera satisfecho por la
sola presencia de los PDET en territorios donde viven las víctimas.
Después de un
ejercicio argumentativo importante, a partir del cual quedó claro que la Corte
Constitucional ya había abordado este problema respecto de otras medidas de
asistencia social integral, con impacto en salud, educación, subsidios, entre
otros, la sentencia destacó que “las víctimas tienen derecho a medidas de
diferente índole” y que “estas medidas sociales no sustituyen, per se, la reparación
individual ni colectiva, a no ser que estén asociadas a daños directos causado
por hechos victimizantes…”[182].
Así mismo,
concluyó contundentemente que la obligación de reparar a las víctimas no se
podían entender agotada con la focalización de medidas de asistencia social en
algunos territorios, pues ello haría inocuo el derecho de las víctimas a la
reparación, “ya que recibirían por ese concepto medidas a las que tienen
derecho todas las personas y a las que podrían acceder por otras razones como
la vulnerabilidad socioeconómica o la discriminación, mas no por el hecho
específico y diferencial de haber sufrido graves violaciones a los derechos
humanos.”
Debido a lo anterior, en la parte motiva determinó
que “el enfoque reparador de los PDET no se agota en la asistencia social
dirigida a la población en general”, por lo que “sería desacertado
entender que el derecho a la reparación de las víctimas se suple con la oferta
social estatal, ignorando los daños específicos que han sufrido y la obligación
de garantizar el derecho a la reparación”.
Así mismo, determinó que “las autoridades pueden
y deben armonizar su obligación de reparar a las víctimas con otras
obligaciones del Estado frente a otras poblaciones de especial protección
constitucional, priorizando en los PDET la puesta en funcionamiento de medidas
de reparación colectiva incluidas en los planes de reparación colectiva
aprobados en virtud de la política pública de Atención y Reparación Integral a
Víctimas, cuya obligación de implementación se podrá ponderar con otras obligaciones
del Estado en el territorio dentro de criterios de priorización y gradualidad
en el cumplimiento de las mismas”.
Evidentemente, estas últimas dos consideraciones no
son razones accesorias o circunstanciales en la decisión que adoptó la Corte Constitucional
(obiter dicta), sino que atendían a la necesidad de armonizar el
artículo 4º numeral 6º del Decreto Ley 893 de 2017 con la Constitución; es
decir, formaron parte de la razón para que la Sala Plena entendiera que la
norma era constitucional bajo un entendido específico del concepto de “efecto
reparador” de los PDET, con lo cual se excluyó de manera tajante la
aproximación contraria. En esa medida, y como se efectuó en la sentencia
C-462 de 2013[183] (citada como precedente en
este fallo) la norma debió ser condicionada en la parte resolutiva[184].
4.2 Una situación similar ocurrió con el artículo
5º de la norma evaluada, relacionado con el derecho a la participación de
los ciudadanos en todo el proceso de elaboración,
ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET.
En relación con la expresión “de acuerdo a las
particularidades y dinámicas de cada región”, contendida en este artículo,
la Corte enfrentó acusaciones de inconstitucionalidad desarrolladas por algunos
intervinientes, quienes explicaban que una cláusula tan abierta e
indeterminada, permitiría que las autoridades locales fueran las que
determinaran las formas, los mecanismos y las metodologías de los procesos
participativos, en desmedro del desarrollo normativo y jurisprudencial sobre el
derecho a la participación.
Después de evidenciar que la expresión podría llegar
a tener el alcance referido por los intervinientes, la Sala Plena precisó que “la
expresión no debe ser entendida como una limitación al derecho a la participación,
sino como una cláusula que permite que los mecanismos de participación de los
PDET se adapten a la realidad de cada territorio, para evitar así la adopción
de fórmulas o metodologías inflexibles y definidas para todo el país, sin tener
en cuenta las particularidades del territorio en el que se van a aplicar”.
Una vez más es evidente que la Corte, como órgano
encargado de salvaguardar la integridad de la Constitución y de armonizar las
leyes de inferior jerarquía con ésta, en este caso estaba obligada a excluir
del ordenamiento jurídico la interpretación del artículo 5º que propendía por
entender que la norma era una patente de corso para que las autoridades locales
definieran libremente las formas, los mecanismos y las metodologías de los
procesos participativos dirigidos a definir los PDET. Por ende, el
condicionamiento debió quedar en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3 Por último queda el reproche relacionado con el artículo 12 del Decreto Ley 893
de 2017, que establece que los PDET, cuya realización
esté proyectada para hacerse en los municipios priorizados que incluyan
territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos
étnicos, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su
implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el
enfoque territorial, que sea acorde con los planes de vida, etnodesarrollo,
planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial, o sus equivalentes.
En torno a este artículo, muchos intervinientes
expresaron sus reparos y solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “mecanismo especial de consulta”; o en su defecto, pidieron
que se condicionara la norma para que ninguna autoridad nacional o local
entendiera que ese “mecanismos especial” era uno diferente al de
consulta previa, previsto desde antaño en el ordenamiento constitucional.
Para dar respuesta a estos reparos, la sentencia de
la cual me aparto parcialmente, revisó distintas fuentes interpretativas como
las referencias establecidas en el Capítulo Étnico y en el de Reforma Rural
Integral del Acuerdo Final de Paz, para concluir que todo el proceso debía
tener como eje transversal la protección de los derechos de las comunidades.
En consecuencia, precisó contundentemente en la parte
motiva que: “… la Corte declarará la constitucionalidad de la expresión
“mecanismo especial de consulta” contemplada en el artículo 12 del Decreto Ley
893 de 2017, bajo el entendido de que este mecanismo es adicional y no
excluye la consulta previa que el ordenamiento jurídico reconoce a las
comunidades étnicas.”
En este punto, se reitera la ausencia de técnica
constitucional pues ante la contundencia de los argumentos expuestos en la
parte motiva, la Sala Plena debió emitir una sentencia modulada para determinar
la naturaleza del referido “mecanismo especial” y su concurrencia con el
derecho reconocido nacional e internacionalmente a las comunidades étnicas a la
consulta previa de los programas que se adelanten en sus territorios o que
tengan una incidencia directa sobre sus usos y costumbres.
5. Establecidos los
motivos del presente salvamento de voto, considero importante resaltar que la
emisión de sentencias moduladas (integradoras o interpretativas), cuando las
mismas son necesarias de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia
constitucional, no hace parte de un ejercicio caprichoso de la Corte
Constitucional sino que, como se indicó, atiende al modelo constitucional
adoptado en 1991, que se fundamenta en la eficacia directa de las normas
superiores, en la cláusula del Estado Social de Derecho y en el respeto y
garantía real de los derechos fundamentales.
En efecto, el hecho de que la interpretación
autorizada conforme a la Constitución esté en la parte resolutiva de las
sentencias, hace que la misma sea vinculante para las demás autoridades
públicas y para los privados, por lo mismo, no es arbitraria sino que
desarrolla plenamente la eficacia directa de la Constitucional. Es decir, tiene
una amplia incidencia en la obligatoriedad y la eficacia de la Carta, según lo
establece el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Justicia)
que precisa:
“ARTÍCULO 48. ALCANCE DE LAS
SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. <CONDICIONALMENTE
exequible> Las sentencias proferidas en cumplimiento del control
constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional
dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de
acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de
constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga
omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar
para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en
general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter
obligatorio general…”
A partir de lo anterior, y como claramente
lo explicó la sentencia C-820 de 2003[185], es evidente
que el control de constitucionalidad de la ley tiene
una incidencia normativa indiscutible “porque esta Corporación no podría
salvaguardar la integridad de la Constitución, tal y como se lo ordena el
artículo 241 de la Carta, si no tiene claro el sentido de las disposiciones
legales que deben compararse con las normas superiores que se acusan como
infringidas[186]; o tampoco si ejerce el control
de constitucional sobre textos normativos que no coinciden con la praxis ni con
su aplicación generalizada y dominante por parte de las cortes[187];
ni cuando en un mismo texto legal encuentra normas conformes y otras contrarias
a la Constitución[188]; ni cuando el texto legal es
inconstitucional no por lo que dice sino por lo que deja de decir, esto es,
cuando se presenta una inconstitucionalidad por omisión[189];
ni podría proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados con la
aplicación concreta de la ley[190], entre otras razones.”
Así, sin desestimar la importancia de la parte
motiva de las sentencias, es evidente que si existen dos interpretaciones de
una disposición normativa, de las cuales una es constitucional y la otra no, la
Corte debe determinar la exclusión del ordenamiento jurídico de la
interpretación inconstitucional en su parte resolutiva.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
´+
[1] Doctora Claudia Isabel González Sánchez. Folios
61 al 64 del expediente de constitucionalidad.
[2] Folio 27 del expediente de constitucionalidad.
[3] Folios 57 al 60.
[4] Refiere la Sentencia C-174 de 2017.
[5] A folios 53 al 56 obra copia del Acta de la Mesa
Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas, fechada el
26 de mayo de 2017.
[6] Folios 35 y 36 del expediente de
constitucionalidad.
[7] Folio 43 del expediente de constitucionalidad.
[8] Folio 143 del expediente de constitucionalidad.
[9] Incluye un cuadro comparativo entre el artículo 2
de la Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” y el artículo 1
del Decreto Ley 893 de 2017.
[10] Doctor Gilberto Toro Giraldo.
[11] Folio 151 del expediente de constitucionalidad.
[12] Marco Alberto Romero Silva, Ingrid Paola Hurtado,
Fernando Vargas Valencia, Carlos Enrique Núñez, Luis Fernando Sánchez, Emilio
Lagos Bruce y Josué David Soto.
[13] El cual está expresado en los siguientes
términos: “El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en
cuenta las necesidades, características y particularidades económicas,
culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la
sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas
de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía.
La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la
participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la
sociedad” (Acuerdo de Paz).
[14] Folio 163 del expediente de constitucionalidad.
[15] Folio 166 del expediente de constitucionalidad.
[16] Folio 167 del expediente de constitucionalidad.
[17] Ibídem.
[18] Folio 167 del expediente de constitucionalidad.
[19] Folios 169 y 170 del expediente de
constitucionalidad.
[20] Folio 175 del expediente de constitucionalidad.
[21] Rocío del Pilar Peña Huertas, Tania Bonilla Matiz
y Alejandro Abondano Romero.
[22] Folio 180 del expediente de constitucionalidad.
[23] Doctor Heider Rojas Quesada.
[24] Doctor Carlos Alfonso Negret Mosquera.
[25] Doctora Claudia Isabel González Sánchez.
[26] El documento obra a folios 229 al 263 del
expediente de constitucionalidad, y, entre otras, en él se lee la siguiente
conclusión, previa a la consideración relacionada con las limitaciones de tiempo
y presupuesto para realizar las consultas de las normas sujetas al
procedimiento legislativo especial para la paz, establecido en el Acto
Legislativo 01 de 2016: “5. En el presente caso, la decisión de cerrar las
consultas previas fue razonable y proporcional, permitió la participación
efectiva de los miembros del Espacio Nacional, y estuvo acompañada de medidas
de mitigación. En particular: a) el Ministerio presentó los proyectos de normas
a los miembros del Espacio Nacional a través de correo electrónico, recogiendo
y respondiendo a cada de sus propuestas, b) mantuvo y aún mantiene abierta la
posibilidad de concertar una ruta metodológica para normas posteriores y c)
introdujo medidas para mitigar los efectos de las normas adoptadas, las cuales
permitieron garantizar la efectiva participación de las comunidades negras en
la circunscripción especial de paz, lo cual resulta claro si se tiene en cuenta
que incluso algunos de los mismos miembros del Espacio Nacional de Consulta
Previa presentaron sus candidaturas a la Cámara de Representantes por dichas
circunscripciones” (folios 262 y 263 ibíd.).
[27] Doctor Luis Carlos Vergel Hernández.
[28] Doctora Mariana Escobar Arango.
[29] Daniel Eduardo Argumedo López, Clara Inés
Atehortúa Arredondo, Diana Carolina Sánchez Zapata, Alejandra Arismendy
Agudelo, Juan Pablo Restrepo Ruiz y Miguel Alberto Arias Domínguez.
[30] Folio 359 (reverso) del expediente de
constitucionalidad.
[31] Jomary Ortegón Osorio, Soraya Gutiérrez Arguello
y José Jans Carretero Pardo.
[32] Jhenifer Mojica Flórez, Juan Carlos Ospina Rendón
y Jorge Abril Maldonado.
[33] Doctora Claudia Margarita Martínez Sanabria.
[34] Folio 187 del expediente de constitucionalidad.
[35] Folio 269 del expediente de constitucionalidad.
[36] Folios 281 (reverso) del expediente de
constitucionalidad.
[37] Folio 308 del expediente de constitucionalidad.
[38] Folio 312 del expediente de constitucionalidad.
[39] Ibídem.
[40] Ibídem.
[41] Folio 319 del expediente de constitucionalidad.
[42] Folio 334 del expediente de constitucionalidad.
Los logros de la consulta previa del Decreto 893 de 2017 se presentan en el
documento (folios 336 y 337).
[43] El documento fue presentado ante la Secretaría
General de esta Corporación el 30 de junio de 2017 y obra a folios 374 al 393
del expediente de constitucionalidad.
[44] Por ejemplo, reglas relacionadas con el Derecho
Internacional Humanitario, con los derechos humanos o con aspectos conexos a
estos.
[45] Folio 392 del expediente de constitucionalidad.
[46] Ibídem.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017.
[48] Corte Constitucional, Sentencias C-253 y C-331 de
2017.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017.
[50] Ibídem.
[51] Ibídem.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017.
[53] Corte Constitucional, Sentencias C-253 y 331 de
2017.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017.
[55] Cfr. Sentencias C-699 de 2016, C-160 de
2017, C-253 de 2017 y C-331 de 2017.
[56] Sobre conexidad externa e interna puede ser
consultada la Sentencia C-253 de 2017.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017.
[58] Ibídem.
[59] “Por medio del cual se adiciona un artículo
transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad
jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”
[60] De acuerdo al Acuerdo
Final, “[e]l Punto 1 contiene el acuerdo “Reforma Rural Integral”, que
contribuirá a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas
entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para
la población rural. La “Reforma Rural Integral” debe integrar las regiones,
contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno
disfrute de los derechos de la ciudadanía”. Gobierno Nacional y FARC-EP.
Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de
2016. Introducción, pág. 7.
[61] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter
de derecho fundamental de la Consulta Previa de comunidades étnicas en las
sentencias C-175 de 2009, C-702 de 2010, C-915 de 2010, C-490 de 2011, C-540 de
2012, C-622 de 2013, T-204 de 2014, C-298 de 2016 y C-077 de 2017.
[62] “Garantías de No Repetición: Las garantías de no
repetición son el resultado, por una parte, de la implementación coordinada de
todas las anteriores medidas y mecanismos, así́ como en general de todos
los puntos del Acuerdo Final; y por la otra, de la implementación de medidas de
no repetición que se acuerden en el marco del Punto 3 - “Fin del Conflicto”. Ibíd.
Punto 5. Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, pág. 130.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[64] Ver
Decreto 893 de 2017.
[65]
Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de
2016. Punto 6, Implementación, verificación y refrendación, pág. 203.
[66] Folio
387 (reverso) del expediente de constitucionalidad.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017.
[68] Entre
ellos, la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[69] Corte
Constitucional, Sentencia C-204
de 2016.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-052 de 2015.
[71] Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017.
[72] Consulta o, al menos, acercamiento, como lo llamó
CODHES, que sí se hizo con los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente
de Concertación –MPC–. Al respecto, el Coordinador General y Representante
Legal de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana –OPIAC–, el ciudadano Julio César López Jamioy, señaló que el
Decreto Ley 893 de 2017 fue consultado con las organizaciones representativas
de los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación
–MPC–, “siguiendo la “Ruta metodológica para la consulta previa de las
iniciativas normativas para la implementación del [Acuerdo Final] en el marco
del mecanismo abreviado de fast track”, acordada entre [sus] organizaciones y
el Gobierno Nacional el pasado 3 de febrero” (folio 334 del expediente de
constitucionalidad).
[73] Ariel Palacios Angulo.
[74] Eliana Fernanda Antonio Rosero.
[75] Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García
Luango.
[76] Eliana Fernanda Antonio Rosero.
[77] Una síntesis del precedente constitucional en
materia de consulta previa se encuentra en la sentencia C-175 de 2009. A su
vez, la estructura de decisión en este aspecto fue utilizada por la Corte en la
sentencia C-379 de 2016, que analizó el Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15
Senado - 156/15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”.
[78] En relación con la consulta previa frente a
medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009 la Corte
demarcó de forma precisa el concepto de afectación directa.
[79] Folio 37 del expediente de constitucionalidad.
[80] Al respecto establece el Capítulo Étnico: “En la
interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, con
enfoque étnico se tendrá en cuenta entre otros los siguientes principios a la
libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la participación, la
consulta y el consentimiento previo libre e informado; a la identidad e
integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras,
territorios y recursos, que implican el reconocimiento de sus prácticas
territoriales ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su
territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad
jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente”. Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en
Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto 6. Implementación, verificación y
refrendación, pág. 206.
[81] Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017.
[82] En la
Sentencia C-630 de 2017, la Corte señaló que la expresión “deberán guardar
coherencia” del inciso segundo del artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017 “impone
a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los
contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito de sus
competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más
apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de
progresividad”.
[83] De acuerdo con los considerandos del Punto 1 del
Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral: “[…] la Reforma Rural Integral, en
adelante RRI, sienta las bases para la transformación estructural del campo,
crea condiciones de bienestar para la población rural –hombres y mujeres– y de
esa manera contribuye a la construcción de una paz estable y duradera. Que a
juicio del Gobierno esa transformación debe contribuir a reversar los efectos
del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de
la violencia en el territorio. Y que a juicio de las FARC-EP dicha
transformación debe contribuir a solucionar las causas históricas del
conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y
particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de
las comunidades rurales, que afecta especialmente a las mujeres, niñas y
niños”. Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de
noviembre de 2016. Pág. 10.
[84] Según los considerandos del Punto 1 del Acuerdo
Final sobre Reforma Rural Integral: “[…] la RRI es de aplicación universal y su
ejecución prioriza los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y
el abandono, a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, como
instrumentos de reconciliación en el que todos sus actores trabajan en la
construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio
cumplimiento”. Ibíd.
[85] Según el punto 5.1.4 del Acuerdo Final, sobre
Garantías de No Repetición, “[l]a no repetición del conflicto requiere también
la implementación de todos los acuerdos aquí alcanzados, que a juicio del Gobierno
contribuyen a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones
que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio; y que a
juicio de las FARC-EP contribuyen a solucionar las causas históricas del
conflicto. En esa medida son garantía fundamental de la no repetición. La
garantía de los derechos, incluyendo los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales, de la población rural mediante la implementación de
la Reforma Rural Integral que contribuya a su bienestar y buen vivir; el
fortalecimiento del ejercicio de los derechos políticos, la promoción de una
cultura democrática y de derechos humanos y garantías para la reconciliación,
la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización, y las garantías para la
movilización y la protesta social, mediante la implementación de la Apertura
Democrática para Construir la Paz; las medidas para proteger y garantizar los
derechos de la población que habita en territorios afectados por los cultivos
de uso ilícito y contribuir a superar las condiciones de pobreza, marginalidad
y débil presencia institucional mediante la implementación de los programas y
medidas acordadas para la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y la
judicialización efectiva de las organizaciones y las redes criminales asociadas
al narcotráfico de carácter nacional y regional; y las medidas acordadas en el
Punto 5 “Víctimas” y en el Punto 3 “Fin del Conflicto”, responden ante todo a
una lógica de no repetición del conflicto y de garantía de los derechos humanos
de todos y todas. El Gobierno reitera su compromiso con la implementación de lo
aquí acordado”. Ibíd., pág. 187.
[86] Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en
Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto 1. Hacia un Nuevo Campo Colombiano:
Reforma Rural Integral, ítem 1.2.1, pág. 14.
[87] Artículos 6 y 7 de la Ley 152 de 1994, Orgánica
del Plan de Desarrollo.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-795 de 2000.
[89] Convención CEDAW por sus siglas en inglés,
aprobada en Colombia por la Ley 51 de 1981 y ratificada el 19 de enero de 1982.
[90] Naciones Unidas. Comité
para la eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.
Observaciones finales sobre los informes periódicos séptimo y octavo combinados
de Colombia, Doc. CEDAW/C/COL/7-8, 29 de octubre de 2013.
[91] La Corte Constitucional ha señalado que la
omisión legislativa relativa se presenta cuando el legislador “al regular o
construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo
con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella, y puede
ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un
deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a
otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación
constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de
los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una
institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la
Constitución”. En tal sentido, la Corte ha enfatizado que para que pueda
prosperar un cargo por omisión legislativa relativa resulta necesario: “(i) que
exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la
misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”. Corte Constitucional, Sentencia
C-351 de 2013.
[92] Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2017.
[93] De acuerdo a la encuesta de calidad de vida 2016
del DANE, se puede encontrar que el acceso a servicios y calidad de vida es
menor en el campo que en la ciudad, lo cual afecta la igualdad material. De
acuerdo con el DANE: “En 2016 el servicio de energía eléctrica llegaba al 99,7%
de los hogares de las cabeceras. En centros poblados y rural disperso la
cobertura de este servicio fue del 95,0%. Durante ese año, el 89,6% de los
hogares colombianos contaba con servicio de acueducto. La cobertura de servicio
de acueducto en las cabeceras fue 97,5% y en los centros poblados y rural
disperso 60,1%. Para el total nacional en 2016, las personas de 15 a 24 años
tenían en promedio 10,1 años de educación. En cabeceras el promedio fue 10,5
años y en centros poblados y rural disperso fue 8,4 años de educación.
Departamento Nacional de Estadística - DANE. Encuesta Nacional de Calidad de
Vida 2015-2016, Comunicado de Prensa, 16 de marzo de 2017. Igualmente, de
acuerdo con el estudio de Pobreza Monetaria y Multidimensional del DANE en
Colombia 2016 “En las cabeceras municipales el porcentaje de personas en
situación de pobreza multidimensional fue de 12,1% en 2016, 2,3 puntos
porcentuales menos que en 2015. En los centros poblados y zonas rurales
dispersas el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional
fue 37,6% con una reducción de 2,4 puntos porcentuales. Departamento Nacional
de Estadística - DANE. Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia 2016,
Comunicado de Prensa, 22 de marzo de 2017.
[94] http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV, consulta realizada el 28
de julio de 2017.
[95] Entre otras, tener en cuenta, Corte
Constitucional, Sentencias T-025 de 2004 y autos de seguimiento, C-370 de 2006,
C-570 de 2013 y SU-254 de 2013.
[96] En la Sentencia C-105 de 2016 la
Corporación sostuvo: “La Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente
sobre la importancia del principio de planeación en el ordenamiento jurídico
colombiano en la Sentencia C-292 de 2015 y ha indicado que el principio de
planeación implica un proceso de estudio y programación de las directrices
macroeconómicas que el Gobierno Nacional adoptará para cumplir con sus
objetivos en materia económica y social. En este sentido, la planeación tiene
dos objetivos primordiales: i) permitir a los ciudadanos conocer la visión
social y económica que adoptará el Gobierno durante el cuatrienio, y ii)
brindar al Ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus
metas”.
[97] Corte
Constitucional. Sentencia C-630 de 2017.
[98] Ver Decreto Ley 893 de
2017.
[99] Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Punto 5. Acuerdo sobre Víctimas del Conflicto, pág. 180.
[100] Ibíd., pág. 183.
[101] Ibídem.
[102] Gobierno Nacional y
FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera. Punto 5. Acuerdo sobre Víctimas del Conflicto, pág.
183.
[103] Al respecto, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-180 de 2014 señaló: “3. Derecho a la
reparación. Este derecho se apoya en el principio general del derecho
según el cual el responsable de un daño o agravio debe repararlo o compensarlo.
Sobre el derecho de las víctimas de violaciones de los derechos humanos a
obtener una adecuada reparación versan los artículos 14 de la Convención contra
la Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, 9 de la
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el artículo 75
del Estatuto de Roma  y el artículo 63.1 de la Convención Americana
de Derechos Humanos, relacionado con el deber de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos de disponer “el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada”, cuando se ha establecido la violación de un derecho o libertad
protegido por la Convención”. Además, pueden ser consultadas las Sentencias
C-370 de 2006, C-180 de 2014 y C-287 de 2014, entre otras.
[104] Corte Constitucional,
Sentencia SU-254 de 2013 y Sentencia C-462 de 2013.
[105] Corte Constitucional,
Sentencia C- 1199 de 2008.
[106] En virtud de la Sentencia
T-025 de 2004 y de sus autos de seguimiento, particularmente los Autos 206 y
373 de 2016.
[107] Corte Constitucional,
Sentencias C-495 de 1996, C- 760 de 2007, C-220 de 2011, C-123 de 2014, C-449
de 2015 y T-626 de 2016.
[108] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-004 de
1993, C-216 de 1994, C-520 de 1994, C-219 de 1997, C-720 de 1999, C-089 de
2001, C-1051 de 2001, C-937 de 2010, C-489 de 2012 y C-643 de 2012, entre
otras.
[109] Folio 163 del expediente
de constitucionalidad.
[110] Gobierno Nacional y
FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016. Introducción, págs.
102-103.
[111] Folio 163 del expediente
de constitucionalidad.
[112] En la Sentencia
C-105 de 2016 la Corporación señaló: “La Corte Constitucional se ha pronunciado
recientemente sobre la importancia del principio de planeación en el
ordenamiento jurídico colombiano en la Sentencia C-292 de 2015. Así, la Corte
ha indicado que el principio de planeación implica un proceso de estudio y
programación de las directrices macroeconómicas que el Gobierno Nacional
adoptará para cumplir con sus objetivos en materia económica y social. En este
sentido, la planeación tiene dos objetivos primordiales: i) permitir a los
ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el Gobierno
durante el cuatrienio, y ii) brindar al Ejecutivo un punto de referencia
objetivo para la realización de sus metas”.
[113] Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre
de 2016. Introducción, págs. 102-103.  Gobierno Nacional y FARC-EP.
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016. Punto 6. Implementación, verificación y refrendación, pág. 207.
[114] Consulta o, al menos,
acercamiento, como lo llamó CODHES, que sí se hizo con los pueblos indígenas
con asiento en la Mesa Permanente de Concertación –MPC–. Al respecto, el
Coordinador General y Representante Legal de la Organización Nacional de los
Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana –OPIAC–, el ciudadano Julio César
López Jamioy, señaló que el Decreto Ley 893 de 2017 fue consultado con las
organizaciones representativas de los pueblos indígenas con asiento en la Mesa
Permanente de Concertación –MPC–, “siguiendo la “Ruta metodológica para la
consulta previa de las iniciativas normativas para la implementación del
[Acuerdo Final] en el marco del mecanismo abreviado de fast track”, acordada
entre [sus] organizaciones y el Gobierno Nacional el pasado 3 de febrero”
(folio 334 del expediente de constitucionalidad).
[115] Ariel Palacios Angulo.
[116] Eliana Fernanda Antonio
Rosero.
[117] Ronald José Valdés
Padilla y Yolanda García Luango.
[118] Eliana Fernanda Antonio
Rosero.
[119] Una síntesis del precedente
constitucional en materia de consulta previa se encuentra en la sentencia C-175
de 2009. A su vez, la estructura de decisión en este aspecto fue utilizada por
la Corte en la sentencia C-379 de 2016, que analizó el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 94/15 Senado - 156/15 Cámara “por la cual se regula el
plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[120] En relación con la
consulta previa frente a medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008
y C-175 de 2009 la Corte demarcó de forma precisa el concepto de afectación
directa.
[121] Folio 37 del expediente
de constitucionalidad.
[122] Al respecto establece el
Capítulo Étnico: “En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en
Colombia, con enfoque étnico se tendrá en cuenta entre otros los siguientes
principios a la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la
participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado; a la
identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus
tierras, territorios y recursos, que implican el reconocimiento de sus
prácticas territoriales ancestrales, el derecho a la restitución y
fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la
protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o
poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente”. Gobierno Nacional y FARC-EP.
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto 6.
Implementación, verificación y refrendación, pág. 206.
[123] Creado por la Convención
Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial, aprobada por Colombia a través de la Ley 22 de 1981.
[124] Naciones Unidas, Comité
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, Observaciones
Finales, Colombia, Documento CERD/C/COL/CO/14, 28 de agosto de 2009.
[125] Corte Constitucional,
Sentencias T-550 de 2015 y T-661 de 2015.
[126] Aprobado a través de la
Ley 21 de 1991, parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el
artículo 93 de la Constitución.
[127] Traducción libre de la
siguiente definición: “The idea of “intersectionality” seeks to capture both
the structural and dynamic consequences of the interaction between two or more
forms of discrimination or systems of subordination.  It specifically addresses
the manner in which racism, patriarchy, economic disadvantages and other
discriminatory systems contribute to create layers of inequality that
structures the relative positions of women and men, races and other groups.
Moreover, it addresses the way that specific acts and policies create burdens
that flow along these intersecting axes contributing actively to create a
dynamic of disempowerment”. Relatora Especial de Naciones Unidas sobre
violencia contra la mujer, sus causas y sus consecuencias. Contribución de
Radhika Coomaraswamy sobre género, raza y violencia contra la mujer para el
Comité Preparatorio de la Conferencia Mundial contra el Racismo, Naciones
Unidas, Doc. A/CONF.189/PC.3/5, párr. 23. La relatora cita a su vez: “Pragna
Patel, “Notes on gender and racial discrimination: an urgent need to integrate
an intersectional perspective to the examination and development of policies,
strategies and remedies for gender and racial equality”, Background
paper - Panel on “Gender and all forms of discrimination, in particular racism,
racial discrimination, xenophobia and related intolerance”, Commission on the
Status of Women, forty-fifth session (6-16 March 2001)”.
[128] El término
interseccionalidad fue planteado por primera vez por Kimberlé Crenshaw
al analizar la discriminación laboral de mujeres afroamericanas en Estados
Unidos. Kimberle Crenshaw, Demarginalizing the Intersection of Race and Sex:
A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Theory and
Antiracist Politics, University of Chicago Legal Forum, 1989, págs. 139-167.
[129]
CISAC - Center For International Security And Cooperation Stanford University,
el texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil
Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio.
“Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for
International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace
Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study
of the determinants of successful peace implementation. The project examined
every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were
prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of
outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a
more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen
the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design
of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora
in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that
the results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[130]
CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars:
Lessons and Recommendations for Policymakers.  “There was also a
tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where
successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict.
Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these
assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and
Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention
to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to
peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately
after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty,
and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.”
[131]
George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International
Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The further away one
gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that
any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines,
unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the
behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for
what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As
the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our
inferences about the contribution of the peace operation itself tends to
diminish until the point where it breaks down completely.”
[132]
Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac
de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se
consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo
pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito
parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde
2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de
implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.
[133]
Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la
República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[134]
Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora
Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del
Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[135]
Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia
adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después
del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la
Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la
considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo
las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron
las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el
Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que
los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
[136]
Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República,
con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de
cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum
of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%,
1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[137]
Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los
Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de
India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia —en
representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo
Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original
pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la
India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los
primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de
Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir
en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el
consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
[138]
Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los
derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[139]
Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40.
Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[140]
Acosta Juana, ídem.
[141]
Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y
paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre
de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas
casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años
desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el
abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces
Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este
acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la
violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el
asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del
mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar
Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[142]
Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso
rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de
medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del
IRA en Irlanda.”
[143]
Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la
disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17
de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una
estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no
hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron
varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia:
Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza
étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas
monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones
para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[144]
Juana Acosta, ídem.
[145]de
Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace
Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[146]
Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el
jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
[147]
B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del
Salvador (1992 -1994).
[148]
Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing
Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en:
http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[149]
S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic
coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace
Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio
Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo
de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[150]
Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre
Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original.
Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[151]
Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8
de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[152]Organización
de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la
justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
[153]
Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del
Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones
Unidas. párr. 23
[154]
Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños
vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A.
Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se
adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
[155]
Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y
propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano.
Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
[156]
Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa /
NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press,
Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la
elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha /
CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores;
Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar,
Bogotá, 2011, 124.
[157]
Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
[158]
Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez).
[159]
Esta posición resulta más acorde con los lineamientos constitucionales e
internacionales vigentes sobre derechos humanos y humanitarios, particularmente
tratándose de la implementación de procesos de paz.
[160] Esta decisión declaró exequibles, por los cargos
examinados, los artículos 1º y 2º, parciales, del Acto Legislativo 01 de 2016,
constitutivo del procedimiento para la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la paz. Entre las consideraciones efectuadas pueden
mencionarse: “El Acto Legislativo establece que el Presidente de la
República (…) tampoco puede regular otras materias que tienen estricta reserva
de ley, y que no son expresamente mencionadas en la reforma. (…) Por tanto, se
justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2º demandado solo en
circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a
ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente.” Finalmente, se concluyó que “no se suprimen los
controles interorgánicos que preserva el equilibrio entre los poderes públicos
y aseguran la supremacía constitucional. (…) la Corte deberá verificar que los
decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las
facultades, a saber, (…) que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámites legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional.”
[161] Salvamento de voto de los magistrados Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos, por cuanto
“si bien comparten el juicio de necesidad estricta (…), no le asiste razón a
la Sala al considerar insuficiente la justificación de dicha necesidad y que,
por el contrario, el decreto justifica satisfactoriamente (…).” Del
salvamento de voto del magistrado Rojas Ríos se extrae lo siguiente: “Juicio
sobre pertinencia de la medida no debe confundirse con un examen sobre la
urgencia y la idoneidad de las vías ordinarias de producción normativa. (…) tal
examen no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la expedición del
Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de las vías ordinarias
existentes. Tal diversidad de juicios, (…) resultan propios de otra clase de
facultades extraordinarias: aquellas que la Constitución le acuerda al
Presidente de la República bajo estados de excepción, pero ajenos a las
facultades otorgadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 1
de 2016”.
[162]
Modificaba la adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio del
Ministerio de Agricultura al Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República.
[163] En la sentencia C-160 de 2017 se expuso: “El
límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia del
modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta.  (…) el carácter
limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen
derivado que tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta
naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de
representatividad de las minorías políticas que es connatural a la adopción de
los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el
Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente, con precisión y
claridad. Es por esta razón que, se insiste, la habilitación legislativa
extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto
que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional
es la actividad ordinaria del Congreso, (…). Esta condición de excepcionalidad
exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así
como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales. (…) Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno
del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer
criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa,
sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la
ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud
de las condiciones de urgencia antes mencionadas.”
[164]
Ibídem, puntos 71, 72, 92 y 93.
[165]
Sentencia C-379 de 2016.
[166]
Sentencia C-408 de 2017.
[167]
Convenios de Ginebra (1949) y protocolos facultativos.
[168]
Sentencias C-456 de 1997 y C-379 de 2016.
[169]
Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[170]
Sentencia C-370 de 2006, C-379 de 2016, C-699 de 2016 y C-332 de 2017.
[171]
Sentencia C-048 de 2001.
[172]
Sentencia C-048 de 2001. Cfr. Mejorar el respeto del derecho internacional
humanitario en los conflictos armados no internacionales. Michelle Mack (2008).
Págs. 18-19.
[173]
Sentencia C-456 de 1997.
[174]
Sentencia C-379 de 2016.
[175] En
la sentencia C-070 de 2009 la Corte luego de referir a los presupuestos para la
declaratoria del estado de conmoción interior (fáctico, valorativo y
suficiencia) que se desprenden del artículo 213 superior, sostuvo que el principio
de necesidad (análisis de suficiencia) hace relación a que se entiende
legítima tal declaración cuando se encuentre motivada en una grave perturbación
del orden público y que atente contra la estabilidad institucional (arts. 213
C. Pol., 4 del PIDCP y 27 CADH), además que las facultades otorgadas solo
podrán emplearse en circunstancias extraordinarias que hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado (art.
2, Ley Estatutaria 137 de 1994).
[176]
Sentencia T-102 de 1993.
[177] En la sentencia C-634 de 2012 la Corte señaló que el legislativo podrá conceder las
facultades extraordinarias: (i) respetando un límite temporal (seis meses);
(ii) precisando las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el supuesto
de hecho sobre la necesidad o la conveniencia pública de la medida. Además,
(iv) deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno; (v) su aprobación
requiere la mayoría absoluta; (vi) el
Congreso podrá, en todo tiempo, modificar los decretos leyes; y (vii) sobre
ciertas materias no podrá operar la delegación legislativa por estar sometidas
a reserva de ley, tal es el caso de la expedición de códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el decreto de impuestos.
[178]
Cfr. sentencia C-699 de 2016.
[179]
Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto
Legislativo 01 de 2016.
[180]
C-820 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[181]
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[182]
Para explicar esta relación entre medidas de asistencia social y derecho a la
reparación, la sentencia acudió especialmente a lo establecido en la Ley 1448
de 2011: “Así ha sido definido por el parágrafo del artículo 25 de la Ley
1448 de 2011:
“PARÁGRAFO 1º. Las medidas de asistencia
adicionales consagradas en la presente ley propenden por la reparación integral
de las víctimas y se consideran complementarias a las medidas de reparación al
aumentar su impacto en la población beneficiaria. Por lo tanto, se reconoce el
efecto reparador de las medidas de asistencia establecidas en la presente ley,
en la medida en que consagren acciones adicionales a las desarrolladas en el
marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable,
incluyan criterios de priorización, así como características y elementos
particulares que responden a las necesidades específicas de las víctimas.
No obstante este efecto reparador de las medidas de
asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación. Por
lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la
prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de la
indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas”.
[183]
M. P. Mauricio González Cuervo.
[184]
En efecto, el numeral décimo segundo de la Sentencia C-462 de 2013 (M. P.
Mauricio González Cuervo) se decidió: Décimo Segundo.- En relación con el
parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011:
(ii) Declarar EXEQUIBLE las expresiones “y a través de
uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el
Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras;  IV. Adjudicación y titulación de
baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y
saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las
modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”,
contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el
entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero.
[185]
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[186] En relación con este tema, la Corte claramente
explicó: “el control de constitucionalidad es un juicio relacional de
confrontación de las normas con la Constitución, lo cual hace inevitable que el
juez constitucional deba comprender y analizar el contenido y alcance de las
disposiciones legales bajo examen. En ese orden de ideas, el análisis requiere
una debida interpretación tanto de la Constitución como de las normas que con
ella se confrontan”. En este mismo sentido, C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389
de 1996, C-4888 de 2000, C-128 de 2002, entre otras.
[187] En cuanto a la interpretación legal en su dimensión
práctica, recuérdese lo dicho por esta Corporación en sentencia C-557 de 2001:
“Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto
porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa
que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto
dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y
dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena
medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual
es aplicada… Además, observar el derecho viviente en las providencias
judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez
constitucional considera el más plausible, es realmente el que se acoge o
patrocina en las instancias judiciales.  Por ello, atender el derecho vivo es
una garantía de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido,
los alcances, los efectos o la función que el juez constitucional le atribuye”.
Al respecto, entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-1436 de
2000, C-426 de 2001, C-047 de 2001.
[188] La Corte explicó claramente este supuesto en
sentencia C-128 de 2002, así: “si la norma admite varias interpretaciones y
todas son constitucionales, la Corte no debe entrar a determinar con autoridad
el sentido legal, pues esa labor corresponde a los jueces ordinarios. Si la
situación es la contraria, esto es, que todas las interpretaciones posibles son
inconstitucionales, la Corte debe retirar del ordenamiento el precepto acusado.
En tercer lugar, si la norma admite varias interpretaciones, unas acordes con
la Constitución y otras que no lo son, la Corte mantendrá la disposición en el
ordenamiento pero excluirá del mismo, a través de una sentencia condicionada,
los entendimientos de la misma que contraríen los principios y valores
constitucionales. Sólo así, y en desarrollo del principio de conservación del
derecho, puede la Corte preservar la integridad y supremacía de la Carta, sin
desconocer la libertad de configuración del legislador”. Entre muchas otras,
pueden verse las sentencias C-1255 de 2001, C-426 de 2001, C-380 de 2000, C-836
de 2001.
[189]
En cuanto a las soluciones a la inconstitucionalidad por omisión que se ofrecen
en el constitucionalismo contemporáneo, la Corte dijo: “i) puede recurrir a una
inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, a fin de
establecer un plazo prudencial para que el legislador corrija la
inconstitucionalidad que ha sido constatada[189] y, ii)
puede ser la Corte quien llene ella misma el vacío legal que produce la
declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una
modalidad de sentencia integradora, que permita una respuesta constitucional al
vacío de regulación, mediante un nuevo precepto “que la sentencia
integra al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos
constitucionales en el ordenamiento legal”. En este mismo sentido, sentencias
C-109 de 1995, C-427 de 2000, C-802 de 2002, C-662 de 2004 y C-141 de 2001,
entre otras.
[190]
No debe olvidarse que, de un lado, el artículo 4º de la Constitución señala
que, “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y, de otro, los
artículos 86 y 241 de la Carta encomiendan a los jueces y a la Corte
Constitucional la protección de los derechos fundamentales amenazados o
vulnerados por cualquier autoridad pública o algunos particulares.