C-075-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-075/06
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Importancia
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cumplimiento de deberes sociales como principal objetivo
INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS
PUBLICOS- Corrección
de las fallas del mercado
INTERVENCION DEL ESTADO EN SERVICIOS
PUBLICOS-Finalidad
USUARIO Y EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Naturaleza
de la relación jurídica
CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Definición
CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características
CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Perfeccionamiento
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Concepto
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterio de suficiencia financiera
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Consagración constitucional
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Concepto
DEMOCRACIA INDUSTRIAL-Objetivo/DEMOCRACIA ECONOMICA-Objetivo
La democracia industrial tiene como
objetivo mejorar y garantizar los derechos de los trabajadores y de otros
sectores de la sociedad mediante su participación en la dirección y
administración de las empresas, al reconocerlos como elementos determinantes y
vitales en el proceso de producción. En contraste la democracia económica
trasciende los propósitos de la simple dirección, para permitir a los
trabajadores su participación en la propiedad de las empresas y, por supuesto,
en los rendimientos de la gestión económica. Así se realiza efectivamente uno
de los fines esenciales del Estado, orientado a facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica (C.P. art. 2°),
lo que promueve en la práctica la superación de las condiciones de desigualdad
imperantes en nuestra sociedad (C.P. art. 13). Como manifestaciones de este
tipo de democracia encontramos los artículos 58, 60 y 64 de la Constitución
Política, mediante los cuales se impulsa el acceso progresivo a las formas
asociativas y solidarias de propiedad, a la tierra de los trabajadores agrarios
y a la propiedad accionaria en las empresas oficiales objeto de enajenación.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SERVICIOS
PUBLICOS-Importancia
DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y
PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS-Principio
constitucional
DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y
PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS-Desarrollo
legal/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS Y DEMOCRATIZACION EN LA ADMINISTRACION Y PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS
En el ámbito de los servicios públicos domiciliarios,
el legislador se encuentra de igual manera sometido a la obligación
constitucional de promover la democratización de la administración y la
propiedad de las empresas, para lo cual no sólo debe realizar los mandatos
específicos previstos por el Constituyente en el ordenamiento Superior, sino
que también puede acudir a cualquier otro mecanismo alternativo que permita
garantizar la efectividad del citado principio. En este último caso, al
evidenciar dicho desarrollo el ejercicio de la libertad de configuración
normativa del legislador, es claro que, para su ejecución es indispensable
acreditar el cumplimiento de los distintos fines, principios, derechos y
deberes constitucionales que le sirven de fundamento al régimen jurídico de los
servicios públicos domiciliarios.
FONDO DE CAPITALIZACION SOCIAL-Concepto
FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Cobro de
valores diferentes a los del consumo
DERECHO DE ASOCIACION-Concepto
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN CONTRATO DE
CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Derecho de adquirir acciones o partes de interés social o participar en
los fondos de capitalización social/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD EN
CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento
del derecho de adquirir acciones o partes de interés social o participar en los
fondos de capitalización social
El hecho de que el legislador le haya atribuido a las
empresas de servicios públicos domiciliarios la posibilidad de establecer en
los contratos de condiciones uniformes, el derecho a que una parte del pago de
los servicios públicos le confieran a los suscriptores la alternativa de
adquirir acciones o partes de interés social, o de participar en los fondos de
capitalización social que se constituyan para asegurar la recuperación y
estabilización de dichas empresas; en ningún momento, quebranta la Constitución
Política, pues lo que se persigue en realidad a través de la aplicación de
estas figuras, es obtener los recursos de capital suficientes que garanticen la
continua y permanente prestación de los servicios, en el marco de la viabilidad
comercial de las empresas y de acuerdo al deber superior de los usuarios de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Es
pertinente aclarar que aun cuando en esta ocasión se reconoce, como una
manifestación del principio de solidaridad que se predica entre los usuarios,
el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, ello no es óbice
para que este mismo principio constitucional se predique exclusivamente del
comportamiento de las mencionadas empresas. La norma acusada se ajusta también
al ordenamiento Superior, pues una lectura detenida de la misma permite
establecer, sin la menor duda, que mediante ella se pretende hacer efectivo el
principio constitucional de democratizar la propiedad, lo que facilita el
cumplimiento de varios fines específicos del Estado Social de Derecho que
apuntan a reconocer (i) la función social de la propiedad, (ii) el impulso de
la propiedad solidaria, y (iii) la consolidación de los usuarios en la
titularidad y gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios (C.P.
arts. 1°, 58, 60 y 369). En este contexto fue en el que se propuso la creación
de la norma demandada.
DERECHO DE ASOCIACION Y USUARIO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento del derecho de adquirir acciones o partes de interés
social o participar en los fondos de capitalización social/USUARIO DE SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Manifestación previa, expresa, específica e
informada del consentimiento de adquirir acciones o participar en el
fondo de capitalización social de la empresa/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL
DERECHO-Aplicación
En el asunto sub-examine se alega por el accionante
que la medida prevista en la norma acusada, les permite a las empresas de
servicios públicos domiciliarios imponer la obligación de suscribir acciones o
participar en los fondos de capitalización social que le dan viabilidad
financiera a dichas compañías, independientemente de la voluntad de sus
usuarios y/o suscriptores. Teniendo en cuenta el núcleo esencial del derecho
fundamental de asociación, en su aspecto negativo, la Corte encuentra que la
única lectura válida de la disposición acusada, es aquella que se limita a
reconocer en su contenido normativo, un derecho consistente en poder adquirir
acciones o partes de interés social en dichas empresas o participar en los
fondos de capitalización social dirigidos a solventar su viabilidad y
continuidad comercial, pero sometiendo su ingreso a la manifestación previa,
expresa, específica e informada de su consentimiento en asociarse. De
acuerdo con las consideraciones expuestas, y en aras de garantizar los
principios de conservación del derecho y democrático en la creación de las
leyes, esta Corporación procederá a declarar la constitucionalidad de la norma
demandada, teniendo en consideración que el derecho a adquirir acciones o
partes de interés social así como el derecho a participar en los fondos de
capitalización social que se constituyan para asegurar la debida prestación de dichos
servicios, si bien pueden incorporarse en el contrato de condiciones uniformes,
su operatividad en la práctica se somete a la manifestación del consentimiento
del usuario y/o suscriptor en asociarse. Para el efecto, es indispensable
precisar que la manifestación de dicho consentimiento debe ir incorporada en un
documento separado distinto a la factura de cobro. Dicha voluntad se torna
expresa en la medida en que el citado documento permita la manifestación libre,
explícita y espontánea del consentimiento en asociarse. Es específica en cuanto
logra individualizar el negocio jurídico que se propone a los usuarios y/o
suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, sin incluir en el mismo
documento otro tipo de derechos u obligaciones que surjan del contrato de
condiciones uniformes. Finalmente, es informado, cuando se tienen todos los
elementos de juicio que otorguen la posibilidad de aceptar o rehusar el
contrato de participación social que se propone celebrar en la disposición
acusada.
Referencia: expediente D-5747
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
Demandante: Wilson Ruiz
Orejuela.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Wilson Ruiz Orejuela, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 131 y 132
de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
El Magistrado Sustanciador mediante Auto del once (11)
de mayo de 2005 resolvió admitir la demanda, en relación con el artículo 131 de
la Ley 812 de 2003, procediendo a la vez a su inadmisión, en lo que se refiere
al precepto legal demandando del artículo 132 de la citada ley, por ausencia de
cargos de inconstitucionalidad, concediéndole al accionante un plazo de tres
(3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado proveído, a
fin de proceder a su corrección en los términos allí previstos.
Por Auto del veinte (20) de mayo de 2005, se resolvió
rechazar la demanda  frente al artículo 132 de la Ley 812 de 2003, pues la
misma no fue objeto de corrección en los términos establecidos en el citado
Auto inadmisorio. Con posterioridad, la Sala Plena de esta Corporación, a
través de Auto del veintiocho (28) de junio de 2005, con ponencia del
Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, negó el recurso de súplica interpuesto
por el accionante el día veinticinco (25) de mayo del mismo año, mediante el
cual pretendía impugnar por fuera de término la decisión de rechazo.
Una vez resuelto el recurso de súplica, y con
fundamento en lo dispuesto en el Auto de veinte (20) de mayo de 2005, se ordenó
la fijación en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual
manera, se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, al Comité de Expertos
Comisionados de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico,
de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible y de la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones, al Defensor del Pueblo y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición
acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.231 del viernes
27 de junio de 2003:
“LEY 812 DE 2003
(Junio 26)
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 131. El artículo 151 de la Ley 142
de 1994 quedará así: En el
contrato de condiciones uniformes se podrá establecer que una parte del pago de
los servicios confieran al suscriptor o al usuario el derecho a adquirir
acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o
privadas. Así mismo, en dichos contratos se podrá establecer que una parte del
pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho
a participar en los Fondos de Capitalización Social que se constituyan, para la
prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios”.
III.    LA DEMANDA
3.1.   Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El demandante considera que la disposición acusada
vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 20, 333 y 365 de la Constitución Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda
Según el demandante las empresas de servicios públicos
domiciliarios no pueden obligar a los usuarios a convertirse en accionistas de
las mismas o a realizar aportes a los fondos de capitalización social, pues una
decisión en ese sentido afectaría de manera notoria la libertad de los usuarios
a escoger como invierten su dinero. En ese sentido, el actor sostiene que la
disposición acusada, “(...) viola el derecho de las personas a escoger
libremente en donde quieren ahorrar. El ahorro debe ser voluntario y no
obligatorio como lo quieren imponer, desconociendo que nuestro país es libre y
democrático, amén que quieran volverlo como un Estado dictador”.
Indica que tal y como está concebida la norma
demandada además de constituir una indebida intervención del Estado en la
libertad de ahorro de los ciudadanos, pone en entredicho el derecho al mínimo
vital de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, en especial, de
las personas estratificadas en los niveles 1 y 2 de la población, quienes para
atender la obligación económica impuesta en la norma demandada dirigida a
solventar la crisis financiera de las empresas públicas de servicios
domiciliarios, como lo es, en su opinión, EMCALI E.I.C.E., verían seriamente
comprometidos los recursos necesarios para asegurar su digna subsistencia y la
de su familia.
Finalmente, considera que las empresas de servicios
públicos domiciliarios por disposición constitucional y legal no les
corresponde captar dinero del público, situación que se presenta cuando los
usuarios tienen que entregar aportes obligatorios para la capitalización de
dichas empresas, vulnerándose de esa manera el derecho a la igualdad, en
relación con aquellas entidades que con autorización previa de la
Superintendencia Bancaria han accedido al cumplimiento y desarrollo de dicha
función.
IV.    INTERVENCIONES
4.1.   Intervención de la ciudadana Ayda Milena Navia
Castillo
Dentro de la oportunidad procesal prevista, la señora
Ayda Milena Navia Castillo, intervino en el presente proceso de
constitucionalidad, coadyuvando el escrito de demanda.
En su opinión, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003,
es contrario a la libertad de expresión reconocida en la Constitución Política
(C.P. art. 20), pues faculta a las empresas de servicios públicos domiciliarios
para imponer una obligación de ahorro, sin contar con la debida opinión y el
consentimiento de sus usuarios, “afectando gravemente su mínimo vital para
una efectiva existencia digna”.
Aunado a lo anterior, es claro que la disposición
acusada al obligar a los usuarios a realizar un ahorro en acciones, partes de
interés o en fondos de capitalización social, está cercenando la posibilidad de
las entidades bancarias para captar recursos del público, situación que riñe de
manera manifiesta con el derecho fundamental a la igualdad, toda vez que las
empresas de servicios públicos domiciliarios no están habilitadas por el Estado
para prestar servicios financieros.
4.2.   Intervención de la ciudadana Martha Isabel
Carvajal Ramos
Mediante escrito del pasado 25 de mayo, la citada
ciudadana intervino en el proceso de la referencia, solicitándole a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado.
Inicialmente la interviniente manifiesta que se
desconoce el derecho a la libertad contractual al imponerse en la norma acusada
un ahorro obligatorio a favor de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, ya que se priva a los usuarios de dichos servicios de la posibilidad
de decidir cómo quieren invertir sus recursos, en qué tipo de establecimientos,
y en especial, si tienen las capacidades económicas para hacerlo.
De igual manera, considera que se vulneran los
derechos al mínimo vital y a la dignidad humana, toda vez que con la medida
impuesta se agrava la situación de las personas marginadas en razón de sus
condiciones económicas, ya que si por lo general aquéllas reciben un salario
mínimo, es indiscutible que el mismo no les alcanzará para sobrevivir y además
ahorrar en empresas de servicios públicos, como arbitrariamente lo pretende
imponer la norma demandada.
Finamente, el interviniente considera que atendiendo a
lo previsto en la Constitución y en la Ley (Decreto 663 de 1993, artículos 1, 2
y 3), los establecimientos de crédito son las únicas instituciones aptas para
captar y colocar recursos del público, por lo que es innegable que la
disposición acusada no podía otorgarle dicha atribución a las empresas de
servicios públicos domiciliarios.
4.3.   Intervención del ciudadano Alexander López Maya
El ciudadano en
cuestión intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad,
solicitando a esta Corporación declarar inexequible el artículo demandando, con
fundamento en las siguientes razones:
Para comenzar señala que el precepto legal acusado
desconoce los artículos 2° y 78 de la Constitución Política, pues durante el
proceso legislativo que condujo a su creación normativa se omitió el deber
constitucional de oír previamente a los consumidores y a sus asociaciones,
siendo que la norma demandada impone una carga económica que los afecta
directamente. En este sentido, manifiesta que el artículo 78 Superior, es
categórico en sostener que: “El Estado garantizará la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
que les conciernen”.
A continuación manifiesta que el artículo 355 de la
Constitución Política prohíbe a las Ramas y órganos del poder público decretar
auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, por lo que teniendo en cuenta que las empresas de servicios públicos
pueden ser privadas, mixtas u oficiales, y al no establecer la disposición
acusada restricciones o limitaciones precisas sobre las condiciones que deben
reunir las compañías favorecidas con los mecanismos de capitalización en ella
previstos, resulta inconstitucional que el legislador les permita a las empresas
privadas imponer en sus contratos de condiciones uniformes una carga económica
a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues en este caso a
pesar de la expresa prohibición constitucional se estaría creando en la
práctica “auxilios privados”.
El
interviniente considera que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 atenta
directamente contra el derecho al mínimo vital de la población de los estratos
sociales económicamente más deprimidos, ya que constituye un hecho notorio que
en esos sectores, que difícilmente alcanzan a cubrir sus necesidad básicas,
puedan contar con excedentes en sus ingresos, para responder a la imposición de
invertir una suma de dinero en acciones, partes de interés o en fondos de
capitalización social de empresas de servicios públicos domiciliarios.
En apoyo de lo anterior, el señor López Maya estima
que la norma demandada vulnera los artículos 367 y 368 de la Constitución, que
al reconocer la posibilidad del Estado de otorgar subsidios a los sectores
pobres de la población, está tácitamente admitiendo que existe un sector de la
misma que carece de los recursos suficientes para pagar una tarifa plena que le
permita tener acceso a los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, en su
opinión, el artículo demandando subvierte la citada regla constitucional,
ordenando a todos los usuarios -sin importar su situación socioeconómica- a
subsidiar a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Por esta razón,
concluye que: “de ser válido este artículo 131 de la Ley 812 de 2003,
existiría un contrasentido con lo promulgado en la Constitución Nacional, pues
se aceptaría que la población de las capas sociales deprimidas pueden pagar las
tarifas de los servicios públicos y que además estos sectores disponen de
excedentes en sus ingresos, con los cuales se deben apalancar financieramente
las empresas prestadoras de los servicios públicos”.
Luego considera que la norma acusada también puede ser
declarada inexequible por violar los principios de consecutividad y de unidad
de materia, a partir de los fundamentos expuestos en los salvamentos de voto a
la sentencia C-305 de 2004[1], por los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y
Jaime Araújo Rentería.
Para concluir afirma que el artículo demandado
desconoce el núcleo esencial de la autonomía territorial (C.P. art. 287), pues
el ordenar que los recursos obtenidos por el cobro de los servicios públicos
domiciliarios deben destinarse exclusivamente a un fondo de capitalización
social, con el sólo requisito de establecerlo así en los contratos de
condiciones uniformes, impide que los recursos de las empresas oficiales de
servicios públicos domiciliarios, como fuente endógena del patrimonio de las
entidades territoriales, se administre según sus propias preferencias, expectativas
y necesidades.
4.4.
Intervención del ciudadano Adolfo León López Giraldo
En su condición
de Personero Municipal de Santiago de Cali, el señor Adolfo León López Giraldo,
intervino en el presente proceso de constitucionalidad, solicitando la
declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado. Para justificar su
pretensión, el interviniente expuso las siguientes razones:
Considera que la razón principal que motiva su
participación en este proceso de constitucionalidad, es el abuso que la empresa
EMCALI está realizando sobre sus usuarios, a partir de la aplicación de la
atribución prevista en la norma acusada. Para el efecto, el interviniente
sostiene que:
“Nuestra participación obedece más a fondo
a la aplicación que con base en este articulado han dado las Empresas
Municipales de Cali al cobro del aporte al fondo de capitalización social,
nuestra fundamentación respecto de la inconstitucionalidad, nace del análisis a
los hechos atentatorios al orden legal constitucional, a la imposición y a la
obligatoriedad que surge con la adopción de la ley y al mal uso del principio
de solidaridad, somos conocedores de primera mano de los abusos que se han
generado con base en la aplicación del articulado sujeto a control y es por
esto que exponemos nuestros conceptos abiertos en cuanto a la imposición y
cobro del 2%, acto inconsulto y obligado que surge como un cobro agregado por
usar el servicio público de Acueducto, Alcantarillado, Energía y Teléfono,
obliga a consumidores o usuarios a pagar el 2% de todo lo que se encuentra
inmerso en las facturas de servicios públicos de EMCALI; Es de recodar que las
facturas de servicios públicos prestan mérito ejecutivo, se asemejan a un
título valor por sus efectos y se supone que el derecho a participar en los
fondos de capitalización social es ‘voluntario’ (...)”.
Con fundamento en lo anterior, el interviniente afirma
que el principal motivo que conduce a la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma demandada, es la indeterminación de su contenido normativo,
contrario al principio constitucional de seguridad jurídica. Así estima que la
norma demandada no precisa el alcance de expresiones, tales como, “se podrá”
y “que una parte”, lo que conduce a que resulte prácticamente
imposible determinar si la medida legislativa prevista está consagrando un
derecho o una obligación, y además en qué cantidad o porcentaje la misma puede
realizarse. Por ello afirma que la norma demandada: “lo único que consigue
es despertar incertidumbre entre sus destinatarios y operadores jurídicos,
porque su texto, lejos de ser claro y cierto, está afectado de una oscuridad
tal que hace difícil su ejecución práctica, lo que evidentemente atenta contra
el principio de la seguridad jurídica que le es inmanente”.
Enseguida
resalta que la disposición acusada desconoce además el principio de
participación ciudadana que se pregona del Texto Superior, por virtud del cual
es necesario obtener el consentimiento de los usuarios de los servicios
públicos para imponer un gravamen económico lesivo de sus propios intereses.
Estima además que el artículo 131 de la Ley 812 de
2003 es inconstitucional, pues lejos de regular las condiciones bajo las cuales
tendría lugar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como lo
exige el artículo 365 de la Carta Fundamental, está delegando en las empresas
de dicho sector económico, la posibilidad de imponer un “tributo” disfrazado de
“aporte”, contrariando lo previsto en el artículo 338 Superior.
El interviniente afirma que el precepto legal demandado
permite la vulneración de la autonomía territorial de los municipios (C.P. art.
287), ya que los recursos obtenidos del aporte obligatorio impuesto a los
usuarios de los servicios públicos, son fuentes endógenas de dichas entidades
territoriales, cuya administración y dirección le corresponde a los concejos
municipales, y no a un fondo de capitalización.
Para concluir se sostiene que la norma acusada
desconoce de igual manera la libertad contractual, la autonomía de la voluntad
privada y el derecho de asociación, creando indebidamente una ventaja privada
en las condiciones económicas de las empresas de servicios públicos
domiciliarios dentro de un mercado económico determinado, cuya solvencia
financiera debe lograrse por la vía de la eficiencia y no a través de la
imposición de un impuesto disfrazado.
4.5.   Intervención del ciudadano José Alonso Cruz
Pérez
El citado ciudadano intervino en su condición de
representante de la Organización de Control Social Vital, solicitándole a esta
Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandando.
A su juicio, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003
desconoce los derechos fundamentales al mínimo vital y a la libertad
contractual, por cuanto al otorgar la facultad a las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, oficiales o privadas, para establecer y/o
modificar unilateralmente los contratos de condiciones uniformes, en el sentido
de crear fondos de capitalización en donde se capten ahorros o aportes de los
usuarios o suscriptores, “de contera está obligando a dichos usuarios o
suscriptores a aportar y/o a ahorrar en los citados fondos, sin consultar la
verdadera capacidad económica de los usuarios obligados, sin importar su suerte
y lo más grave, sin permitir la opción o facultad de decidir entre aportar y/o
ahorrar o no hacerlo, coaccionándolos a actuar bajo presión y no precisamente
permitiéndoles actuar movidos por su conciencia, convicción y libre elección”.
En este
sentido, pone de presente la respuesta que la empresa EMCALI ha realizado a los
derechos de petición presentados por varios de sus usuarios, referentes a la
obligatoriedad o no de proceder al pago del derecho de participación en el
fondo de capitalización social de dicha empresa, incluido dentro de los cobros
relacionados en las facturas de servicios públicos domiciliarios. Según el
interviniente, el formato de respuesta señala lo siguiente:
“Se reitera entonces que el artículo 131
produce ajustes al contrato de condiciones uniformes para promover la
democratización de las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o
privadas, lo cual conduce a la introducción de reglas para garantizar la
continuidad en la prestación del servicio por parte de éstas empresas (...)
Por último, el aporte será de carácter
obligatorio una vez se incluya la modificación en el contrato de condiciones
uniformes en virtud a la potestad que otorga la Ley 812, en su artículo 131 que
modifica el 151 de la Ley 142 de 1994”.
Así las cosas, el señor Cruz sostiene que el artículo
demandado, en lugar de crear strictu sensu un derecho de participación a
favor de sus usuarios, lo que en realidad ha establecido a través de la
obligatoriedad en su cobro es un “tributo”, contrariando las exigencias previstas
en el artículo 338 Superior. A manera de ejemplo, considera entonces que para
poder decretar el aporte obligatorio del 2% al fondo de capitalización social
de EMCALI, se requería previamente de una ley tributaria que hubiese creado
dicho tributo, y además que en la misma se hubiere conferido al Concejo
Municipal de Cali la posibilidad de fijar su tarifa.
4.6.   Intervenciones ciudadanas
El día 11 de agosto de 2005, se presentó un escrito
acompañado de 83 folios, en los que se adjuntan un número mayor de 100 firmas,
mediante las cuales los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de la
ciudad de Santiago de Cali apoyan la pretensión del accionante, consistente en
declarar la inconstitucionalidad del artículo 131 de la Ley 812 de 2003.
4.7.   Intervención del Departamento Nacional de
Planeación
El ciudadano Diego Mauricio Ávila Arellano, en
representación del Departamento Nacional de Planeación, dentro del término
legal previsto, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para
fallar en el presente proceso de constitucionalidad, pues el demandante no
expresó las razones en las que se apoya para alegar que el precepto enjuiciado
se opone a la Constitución Política. En caso de que dicha pretensión no
prospere, solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Con relación al pago de los servicios públicos al cual
alude la norma demandada, señala que éste debe corresponder únicamente al costo
económico eficiente de prestación del servicio, que las empresas transfieren a
los usuarios de acuerdo con las metodologías tarifarias expedidas por las
respectivas comisiones de regulación con sujeción a los criterios establecidos
en la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, el artículo en cuestión se refiere a
que, en el evento en que el contrato de condiciones uniformes lo contemple, el
usuario tiene el “derecho” no la obligación a que una parte de su pago por la
prestación del servicio, se capitalice a su nombre en la empresa prestadora. “Esto
tiene sentido al considerar que una parte de dicho costo económico corresponde
a una inversión y reposición de activos, que deben tener una rentabilidad”.
Indica que el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, no
obliga a los usuarios  a realizar un ahorro, como lo sugiere el actor. “La
participación en un fondo de capitalización social, en caso de que se
estableciera en un contrato de condiciones uniformes, no generaría un costo
adicional en la factura de usuario, sino que abre la posibilidad a que el
usuario capitalice parte del costo del servicio público, valor que de cualquier
forma tendría que pagar”.
En apoyo de lo anterior, el interviniente considera
que admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras
de servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las
reglas convencionales, promovería la violación de la igualdad, “pues ya no
serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los objetivos de
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, las
pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del respectivo
contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de lucro y el
interés individual (...)”.
4.8.  Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, en representación
del Ministerio del Interior y de Justicia, presentó escrito de intervención por
medio del cual solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada.
Para comenzar señala que principios y derechos
fundamentales como la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y el interés
general previstos en el artículo 1° del Texto Fundamental, se materializan a
través de la Ley 812 de 2003, pues ella representa una alternativa importante
para la protección de los diferentes derechos e intereses sociales
involucrados, como el derecho al trabajo de los trabajadores de las empresas de
servicios públicos que acudan a la figura de los fondos de capitalización
social, y los derechos a una vivienda digna, a la salud, a la igualdad, entre
otros, de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios; además, abarca
aspectos de realización práctica de otros preceptos superiores, como la
dignidad humana, la solidaridad y la primacía del interés general de todas las
personas, en especial las de escasos recursos que mediante los fondos
mencionados, podrán contar con que la prestación de los servicios públicos
domiciliarios no se verá interrumpida por factores diversos, de los cuales la
falta de recursos de las empresas, es la principal. De otro lado, y con
fundamento en estas medidas, las citadas empresas de servicios públicos
domiciliarios tendrán la capacidad de incrementar la cobertura y calidad de
prestación de tales servicios.
En relación con los artículos 2, 4 y 13 Superiores,
indica que contrario a las afirmaciones del demandante, el artículo 131 de la
Ley 812 de 2003, permite  desarrollar y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, como lo es el
referente a la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos
domiciliarios, pues hace efectiva la igualdad de las personas, fundamentalmente
de aquellas de menores ingresos.
Indica que para alcanzar un mayor cubrimiento y
calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se necesitan
cuantiosos recursos, y es allí en donde los diversos órganos del Estado,
haciendo uso de sus facultades constitucionales y legales, deben presentar,
como se hace mediante la norma impugnada, estrategias viables dirigidas a la
satisfacción de las necesidades mencionadas.
Respecto de la supuesta violación por parte de la
norma demandada del artículo 333 de la Carta Política, afirma que la
normatividad de los servicios público domiciliarios está basada sobre la misma,
en especial el artículo 131 de la Ley 812 de 2003.
4.9.   Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La ciudadana Ana María del Pilar Nieto, en nombre y
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito
de intervención por medio del cual solicita a la Corte se declare inhibida para
proferir fallo de fondo en el presente caso.
Para la interviniente de la lectura de los argumentos
de la demanda se descubre que el actor motivó la inconstitucionalidad del
artículo 131 de la Ley 812 de 2003, en su inconformidad respecto del supuesto
cobro indebido de unas sumas de dinero en las facturas de servicios públicos,
sin que, en realidad, haya justificado la inconstitucionalidad de la norma. A
su juicio, la supuesta acusación se fundamenta en apreciaciones subjetivas,
razón por la cual solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para
proferir fallo de fondo en el presente caso.
4.10. Intervención de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios
Dentro del término legal previsto, la ciudadana Mónica
Hilarión Madariaga, en representación de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, presentó escrito de intervención solicitando la
declaratoria de exequibilidad de la norma demanda.
A juicio de la interviniente, el actor no formula
ningún cargo específico en contra del artículo acusado, razón por la cual
solicita a la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir el fallo
de fondo en el asunto que se examina. En caso de que no sea aceptada tal
solicitud, pide se declare exequible el artículo 131 de la Ley 812 de 2002,
bajo los siguientes argumentos.
Según la
ciudadana Hilarión Madariaga a través de los artículos 131 y 132 de la Ley 812
de 2003, se diseñaron nuevos mecanismos de participación de los usuarios en la
gestión y fiscalización de las empresas de servicios. El artículo 131 modifica
el artículo 151 de la Ley 142 de 1994 y dispone que a través de los contratos de
servicios públicos se pueden establecer que parte del pago de los servicios
otorgará a los usuarios el derecho a participar en fondos de capitalización
social que se constituyan para la prestación de los servicios públicos. Afirma
que estos fondos de capitalización, no sólo tienen el propósito de hacer
viables las empresas y garantizar la prestación de los servicios, sino que
también tienen la virtud de permitir que los usuarios puedan participar en la
administración de dichas compañías.
Este último propósito, en su opinión, logra demostrar
la constitucionalidad de la norma, pues es claro que el artículo acusado
establece un mecanismo legal de democratización accionaria, que hace efectiva
la democracia participativa y la solidaridad de las personas que integran
nuestro Estado. Así, a manera de ejemplo, resalta que al permitir el artículo
131 acusado la participación en el capital social de las empresas de servicios
públicos, lo usuarios bajos ciertas condiciones pueden llegar a designar
representantes en sus juntas directivas, quienes pueden velar por los intereses
de los suscriptores de los contratos de condiciones uniformes tanto en calidad
como en precios.
Así las cosas, concluye que la norma acusada
desarrolla en debida forma la Constitución, “porque asegura la prestación de
los servicios públicos en beneficio del interés colectivo y la participación de
todos en las decisiones que los afectan”.
4.11.   Intervención de la Universidad del Rosario
El Ciudadano Alejandro Venegas Franco en calidad de
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
intervino con el fin de defender la constitucionalidad de la norma demandada.
Para el interviniente, la participación accionaria de
los usuarios es un claro reflejo del principio de la participación democrática
en las decisiones del Estado, por lo que resulta indiscutible que dicho espacio
propicia la inclusión de la colectividad en la dirección de la organización
estatal y cumple a su vez la finalidad de respetar y dar espacios efectivos a la
iniciativa popular.
Se afirma que en el texto de la Ley 812 de 2003 se
expone con suficiencia la creación del concepto de capitalismo social en los
servicios públicos, orientado a capitalizar las empresas prestadoras a fin de
recuperar su viabilidad económica y hacerlas sostenibles. Para cumplir dicho
propósito, el interviniente considera que la posibilidad de participar en el
capital social de las empresas prestadoras es razonable y proporcional;
mientras que en tratándose de la capitalización en los fondos sociales, es
indispensable asegurar que los recursos obtenidos, lejos de limitarse a dar
solvencia financiera a las empresas, se deben destinar específicamente a
proteger a sectores marginales de la población que no han logrado aún
beneficiarse de estos servicios. Por lo anterior, manifiesta que:
“Así como los fundamentos del Estado Social
de Derecho en el estadio de la participación, la libre competencia y la
realización de los fines del Estado se conservan en el texto de la norma
demandada, en el entendido que permite que los usuarios ostenten algún tipo de
derecho societario en el capital de las empresas prestadoras de los servicios,
sin embargo, con respecto a la constitución de fondos de capitalización social,
debe tenerse presente que la existencia de estos fondos podría cumplir un fin
realmente social si se sujetaran a la satisfacción de las necesidades de
quienes no gozan aún en condiciones de igualdad de los servicios y se
establecieran con naturaleza solidaria, privilegiando a los sectores que aún se
encuentran sin cobertura o requieren mejor prestación de los servicios”.
Así concluye que la constitucionalidad de la norma
demandada debería proceder de manera condicionada, en el sentido de ordenar que
los fondos de capitalización social cumplan una efectiva y real voluntad
solidaria, priorizando sus recursos en los sectores más vulnerables de la
población.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En el concepto de rigor, el Representante del
Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequible el artículo
demandado.
En primer lugar, el Jefe del Ministerio Público,
señala que el contrato de condiciones uniformes se constituye en un instrumento
valioso para consolidar la eficiente prestación de los servicios públicos y
materializar los derechos de los usuarios. Por ello, la naturaleza estatutaria
y/o contractual de este contrato permite que los usuarios tengan derecho a que
las cláusulas generales sean conocidas de manera oportuna. Esto significa que
la publicidad se convierte en el eje fundamental de la ejecución de las
cláusulas contractuales y sin la cual carecería de obligatoriedad lo contenido
en ellas.
Advierte que existirán circunstancias en que el
contrato de condiciones uniformes per se no resulte suficiente para que
se consolide la relación usuarios-empresa de servicios públicos domiciliarios,
como ocurre con el derecho que tienen los usuarios de comprar acciones en las
empresas mencionadas. En estos eventos, destaca, prima la parte consensual del
contrato, pues no es posible bajo ninguna circunstancia que la empresa de
servicios públicos, inserte una estipulación en la que se determine que los
usuarios deben adquirir obligatoriamente sus acciones, pues un “actuar en
esa dirección es desconocer preceptos constitucionales como la libre iniciativa
privada y la libertad económica. Por tanto, en una situación como ésta, es
deber de la empresa de servicios públicos domiciliarios suscribir un contrato
en el que manifieste expresamente la voluntad del usuario de participar como
accionista de dicha empresa.”
A continuación señala que el artículo 131 de la Ley
812 de 2003, obedece al desarrollo del principio constitucional que propenden
por la democratización de las empresas de servicios públicos, que tiene como
soporte constitucional los artículos 40 y 369 de la Carta Política, mediante
los cuales se les confiere a los usuarios el derecho a participar en la gestión
y fiscalización de dichas empresas.
Indica que de la lectura de la norma impugnada, no se
vislumbra la exigibilidad de las cláusulas orientadas a hacer efectiva la
adquisición de acciones, razón por la cual las empresas de servicios públicos
domiciliarios deben contar obligatoriamente con el consentimiento del usuario.
En este orden de ideas, señala que no es admisible que
una empresa de servicios públicos domiciliarios, a pesar de tener un fin
legítimo como es el de garantizar la efectiva prestación de los servicios
públicos, exija a todos o algunos de sus usuarios comprar obligatoriamente
acciones de la compañía, pues es claro que una decisión en dicho sentido
vulnera derechos constitucionales, tales como, la libre iniciativa privada y la
libertad económica.
Además, considera que “la debida y eficiente
prestación de los servicios públicos domiciliarios es una obligación del Estado
con fundamento en la Constitución Política, y es aquél quien debe procurar el
cumplimiento de dicha obligación, lo cual significa que no tiene asidero que se
le traslade a los usuarios deberes como la adquisición de acciones con el
objetivo de capitalizar las empresas. Adoptar una decisión en ese sentido, es
permitir la ineptitud e incapacidad del Estado para cumplir uno de los fines
más esenciales para el cual fue creado, como es la satisfacción de las necesidades
colectivas a través de la adecuada prestación de los servicios públicos
domiciliarios”.
Respecto del derecho a participar en los fondos de
capitalización social que se constituyan para la prestación de servicios
públicos, indica la Vista Fiscal, que igualmente deben someterse a la
voluntariedad de los usuarios. En ese orden de ideas, debe ser entendido y
aplicado la segunda parte del inciso del artículo 131 de la Ley 812 de 2003,
esto es, “que solamente si concurre la voluntad del usuario o suscriptor, se
le puede hacer partícipe de los fondos de capitalización social, una decisión
de las empresas de servicios públicos domiciliarios desconociendo esa premisa,
afectaría notoriamente sin justificación alguna derechos constitucionales como
la propiedad, la libre iniciativa privada, la libertad económica, y en general
la libertad plena que le asiste a cualquier persona de invertir su dinero como
a bien lo tenga”.
Con todo, a
pesar de la claridad de la disposición demandada que no permite la
obligatoriedad de la misma, en el sentido de adquirir acciones de las empresas
de servicios públicos domiciliarios y la participación en los fondos de
capitalización social, el Jefe del Ministerio público solicita que la disposición
acusada sea declarada constitucional, bajo el entendido que la adquisición de
acciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios y la participación
en los fondos mencionados, es un acto de mera liberalidad del usuario, que si
bien es dable insertarse en el Contrato de Condiciones Uniformes, las Cláusulas
no surtirán efectos sin el consentimiento expreso del usuario.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados
previstos en el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una
disposición contenida en una ley de la República.
Problema jurídico
2. Con
fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le
corresponde a esta Corporación determinar, si el legislador al establecer la
posibilidad que las empresas oficiales, mixtas o privadas de servicios públicos
domiciliarios estipulen en los contratos de condiciones uniformes, el derecho a
favor de los usuarios y/o suscriptores de adquirir acciones o partes de interés
social, así como el derecho a participar en los fondos de capitalización social
de dichas empresas, desconoce los derechos constitucionales a la libertad
contractual y de asociación, en la medida en que -a juicio del accionante- se
les permite a esas empresas la facturación directa de los citados conceptos sin
obtener previamente el consentimiento de sus usuarios.
Para resolver el citado interrogante, la
Sala Plena (i) reiterará sus precedentes en relación con el marco
constitucional de la potestad de configuración del legislador en la regulación
de los servicios públicos domiciliarios, (ii) analizará la jurisprudencia
correspondiente a la democratización en la administración y propiedad de las
empresas, (iii) y finalizará con el estudio puntual acerca de la exequibilidad
o inexequibilidad del precepto legal demandado.
Marco constitucional de la potestad de configuración
del legislador en la regulación de los servicios públicos domiciliarios
3. De
conformidad con lo previsto en la Constitución Política, la definición del
régimen jurídico para asegurar la eficiente y continua prestación de los
servicios públicos domiciliarios le corresponde al legislador (C.P. art.
150-23, 365, 367, 368, 369 y 370). Sin embargo, como bien lo ha sostenido esta
Corporación, para llevar a cabo el ejercicio de dicha atribución se señaló por
el Constituyente de 1991 un detallado marco constitucional que refleja
la importancia de dichos servicios como instrumentos para asegurar la
realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para velar por
el logro de la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que
garantizan una existencia digna. Así lo reconoció este Tribunal, entre otras,
en la sentencia C-389 de 2002[2], al determinar que:
“El contenido social de los fines del
Estado se desarrolla de manera particular en los servicios públicos
domiciliarios, en la medida en que se orientan a satisfacer las necesidades
básicas esenciales de las personas. Por lo tanto, la idea de tales servicios no
puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible vínculo
existente entre la prestación de los mismos y la efectividad de ciertas
garantías y derechos constitucionales fundamentales de las personas, que
constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y de la estructura
y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente prestación de
los servicios públicos puede acarrear perjuicio para derechos de alta
significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc.”.
Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[3],
el marco constitucional bajo el cual se establecen las condiciones que
le permiten al legislador señalar el régimen jurídico al que se encuentra
sometido la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se estructura
-en esencia- sobre las siguientes bases: (i) Por los principios fundamentales
consagrados en el Título I de la Constitución Política (C.P. arts. 1, 2 y 5),
que le imponen al Estado la obligación positiva de adoptar las medidas que
resulten necesarias para proteger a los residentes en Colombia, en su vida,
honra, bienes y demás derechos inalienables; (ii) por ciertos derechos
específicos consagrados en el Título II del mismo Texto Superior, los cuales se
orientan primordialmente a velar por la efectividad de las condiciones mínimas
que hacen posible la existencia digna de todas las personas, como ocurre, por
ejemplo, con los derechos a la vida, a la salud y al saneamiento ambiental
(C.P. arts. 11, 12, 13, 49, 78 y 79) al igual que por aquellas reglas y cánones
normativos que garantizan el mandato constitucional de la democratización en la
administración y en la propiedad de las empresas (C.P. arts. 38, 58, 60 y 64).
De la misma manera, forman parte del marco
constitucional de los servicios públicos domiciliarios, (iii) los mandatos
constitucionales previstos en el régimen económico y de la hacienda pública
(C.P. art. 333 y 334) que aparte de reconocer los derechos a la libertad
económica, libertad de empresa, libre competencia económica y libre iniciativa
privada, le atribuyen al Estado la potestad de intervenir en su ejercicio,
entre otras, para “asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”;
(iv) las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en
materia de servicios públicos (C.P. arts. 106, 289, 302, 311 y 319); (v)
las disposiciones del Título XII, capítulo 5 de la Constitución, que definen "la
Finalidad Social del Estado y de los Servicios Públicos" (C.P. arts.
265 a 370); y por último (vi) las normas que le atribuyen al Presidente de la
República la potestad de ejercer la inspección y vigilancia de los servicios
públicos (C.P. art. 189. num. 22), así como aquellas que le otorgan la potestad
reglamentaria para proceder al “señalamiento de las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”[4]
(C.P. art. 370).
4. Dentro
de este preciso marco constitucional, el Constituyente le confió al
legislador el deber de establecer las condiciones que permitan asegurar la
efectividad del principio de concurrencia u oposición en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios. De suerte que no sólo participe el Estado,
directa o indirectamente, sino también las comunidades organizadas, o los
particulares (C.P. arts. 365 y 370). Del mismo modo, le asignó la obligación de
fijar la naturaleza, extensión y cobertura de los servicios públicos, como las
reglas que aseguren su calidad y financiación, señalando en este último caso el
correspondiente régimen tarifario y la entidad competente para su
establecimiento (C.P. art. 367), previendo anticipadamente que las tarifas por
expreso mandato constitucional deben corresponder a los criterios de costos,
solidaridad y redistribución de ingresos (C.P. art. 367-1). En el mismo
sentido, el artículo 369 de la Constitución Política somete a estricta reserva
legal, la determinación de los derechos y deberes de los usuarios, el régimen
de su protección y las formas de participación en la gestión y fiscalización de
las empresas estatales que presten los servicios públicos domiciliarios.
5. En
este contexto, si bien es cierto que tal como lo establece el artículo 365 del
Texto Superior los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por el
Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, lo que supone que su
desarrollo se somete a los principios de la libre actividad económica e
iniciativa privada (C.P. art. 333), también lo es que el logro de las
finalidades sociales que justifican su prestación no está totalmente sujeta a
las condiciones de mercado. Por ello, para asegurar el cumplimiento de las
finalidades sociales del Estado Social de Derecho (artículo 365 de la C.P.), y
lograr dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población
(art. 366 de la C.P.), el Estado no sólo mantiene las funciones de regulación,
control y vigilancia sobre los servicios públicos, sino que también puede
apelar a lo previsto en el artículo 334 de la Constitución Política que le
encomienda la dirección general de la economía y lo habilita para “intervenir,
por mandato de la ley, [...] en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Dichas modalidades de intervención estatal en los
servicios públicos, especialmente en el campo de la regulación económica, aun
cuando se encuentran primordialmente dirigidas a asegurar el cumplimiento de
los fines sociales del Estado, apuntan correlativamente a corregir las
imperfecciones del mercado en materia de condiciones de competitividad, a la
vez que propenden por la existencia de relaciones jurídicas de equilibrio entre
los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. En
idénticas palabras, esta Corporación sostuvo que:
“La regulación
del mercado por parte de los órganos respectivos, es uno de los mecanismos de
los que dispone el Estado para proporcionar respuestas ágiles a las necesidades
de sectores que, como el de los servicios públicos, se encuentran sujetos a
permanentes variaciones. La corrección del mercado por medio de la regulación
es una tarea entre cuyas funciones -además de perseguir condiciones básicas de
equidad y solidaridad- se encuentra la de propender por unas condiciones
adecuadas de competitividad”[5].
6. El
ejercicio de dicha potestad, en los términos varias veces expuestos por esta
Corporación, se orienta a la realización de un orden social justo, con sujeción
a los principios constitucionales de universalidad, razonabilidad,
proporcionalidad, solidaridad y eficiencia en los que se debe fundar el régimen
jurídico de los servicios públicos[6].
Por lo
anterior, esta Corporación ha reconocido que el ejercicio de dicha potestad de
configuración normativa propende como principal objetivo por el cumplimiento de
los deberes sociales impuestos por la Constitución en este preciso ramo de la
actividad económica, los cuales han sido clasificados por la jurisprudencia de
la Corte en cuatro (4) grandes categorías, a saber: (i) asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365); (ii)
solucionar las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental y de
agua potable (C.P. art. 366); (iii) garantizar la universalidad de la cobertura
y la calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios (C.P.
arts. 365 y 367); y finalmente, (iv) asegurar los derechos y deberes de los
usuarios, así como las formas de su participación en la gestión y fiscalización
de las empresas (C.P. art. 369).
Estos criterios constitucionales evidencian que si
bien el alcance de la libertad de configuración del legislador en materia de
servicios públicos es amplia      -pues se desarrolla en todos los aspectos de
su prestación, vigilancia y control-, no es ilimitada, porque el ejercicio de
dicha atribución debe estar encaminada y orientada a la realización efectiva de
los fines, principios y deberes constitucionales que le sirven de fundamento.
Así las cosas, al Congreso de la República, como una de las modalidades de
intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), le corresponde
desarrollar la política económica y social del Estado, y en particular le
asiste la obligación de fijar el régimen jurídico de los servicios públicos
domiciliarios (C.P. arts. 365 a 370), dentro de los parámetros establecidos en
la Constitución.
7. Los
servicios públicos domiciliarios son una especie del género servicios públicos
y se caracterizan, en líneas generales, por llegar al usuario y/o suscriptor a
través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las
viviendas y sitios de trabajo, y por cumplir la finalidad específica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas[7].
Bajo esta categoría, la Ley 142 de 1994, en el artículo 14-21, ha agrupado los
servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, telefonía pública básica
conmutada, telefonía móvil rural y distribución de energía eléctrica.
Para garantizar su continua prestación el Estado
habilita a las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas[8],
para suscribir un contrato de condiciones uniformes con los usuarios, mediante
el cual se forma el consentimiento de las partes en el suministro de los
servicios requeridos a cambio de un precio o tarifa en dinero, previamente
regulada o vigilada[9], que para su cobro se
plasma en un documento denominado factura[10].
Debe precisarse, sin embargo, que en materia de
servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el legislador
y lo previsto en la propia la Constitución Política, algunos de cuyos aspectos
más relevantes fueron previamente relacionados en esta sentencia, la naturaleza
de la relación jurídica existente entre la empresa que los presta y los
usuarios que requieren su suministro, no es solamente de tipo contractual sino
también de raigambre estatutario o reglamentario, tal y como lo
reconoció esta Corporación, en sentencia T-540 de 1992[11],
al resaltar que:
“La relación jurídica entre el usuario y
las empresas de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto
de ciertos servicios, una relación legal y reglamentaria, estrictamente
objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en
los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de
normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley. (...)
No es entonces exótico que la relación
jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente
estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por
el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación involucra
derechos constitucionales -salud, educación, seguridad social, etc.- y su
reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados,
quedado reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado.
(...)
Esa relación estatutaria y contractual
aparece vertida en el artículo 132 de la ley de servicios, que a su turno
impone una regla hermenéutica tendiente a la armonización jerárquica de esta
ley con las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, con las
condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos y con las
normas de los códigos de comercio y civil”[12].
En idéntico sentido, este Tribunal al resolver una
acción de tutela interpuesta contra una empresa de servicios públicos
domiciliarios, en la cual se discutía la procedibilidad de la citada acción de
amparo constitucional a partir de la verificación o no de una situación de
indefensión, manifestó:
“(...) encuentra la Corte que las
obligaciones que surgen del negocio jurídico bilateral suscrito entre
COMERCIALIZAR S.A. E.S.P e ISA S.A. E.S.P no pueden clasificarse exclusivamente
dentro de las denominadas cláusulas  contractuales, es decir, aquellas
que se originan en el concurso de voluntades de las partes contratantes; ya que
algunas de dichas obligaciones tienen su fuente en la existencia de una
relación jurídica de naturaleza reglamentaria, destinada a desarrollar
los mandatos de intervención legislativa en las actividades de los
particulares, con el propósito de lograr la satisfacción de intereses comunes o
colectivos, como lo es en este caso, la prestación del servicio público de
energía eléctrica.
La combinación de obligaciones netamente
contractuales con disposiciones de raigambre reglamentario (relaciones mixtas),
implica el sometimiento de las partes contratantes a obligaciones
predispuestas, frente a las cuales es imposible física y jurídicamente ofrecer
algún tipo de resistencia o discusión, limitándose las partes a aceptarlas al
momento de proferir su consentimiento en los términos predispuestos en las
reglamentaciones expedidas por la  administración, como sucede en el asunto sub-judice
con las normas previstas en la Resolución CREG No. 024 de 1995,
correspondientes a las obligaciones que asumen las empresas mayoristas de
energía eléctrica y el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales
(ASIC), a partir de la suscripción del contrato de mandato que tienen la
obligación legal de pactar”. (Sentencia T-1212 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
8.  Limitándonos
específicamente a las relaciones de tipo contractual que surgen entre los
usuarios y las empresas de servicios públicos domiciliarios, es innegable que a
partir de lo previsto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, el origen de
las mismas se encuentra en un contrato de condiciones uniformes cuyas
cláusulas son previamente estipuladas por las citadas empresas, sometiéndose su
validez a la entrega de una copia del negocio jurídico al usuario y/o
suscriptor que la solicite, en aras de satisfacer los principios
constitucionales de publicidad y contradicción[13]. En efecto,
como ya lo ha sostenido esta Corporación, en anteriores ocasiones, es de la
“esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor y/o usuario pueda
presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato”, lo
que supone necesariamente el deber de informar su contenido a través de la
entrega de las copias que resulten necesarias[14].
Con fundamento
en lo anterior, la Ley 142 de 1994, en el artículo 128, define al contrato de
condiciones uniformes, como aquél por “virtud del cual una empresa de
servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de
acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a
muchos usuarios no determinados”. Según el mismo Estatuto de los Servicios
Públicos Domiciliarios, las partes del citado negocio jurídico son, por un
lado, las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o
privadas, y por el otro, los usuarios y/o suscriptores. Se entiende por usuario,
“la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un
servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o
como receptor directo del servicio”, y por suscriptor, “la
persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de
condiciones uniformes de servicios públicos“. De manera que en una misma
persona puede llegar a concurrir esa doble condición jurídica.
En el contrato de condiciones uniformes se entienden
incorporadas no sólo las cláusulas que han sido definidas de manera general por
la empresa prestadora de los servicios[15], sino también
las estipulaciones que sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos
suscriptores, prevaleciendo estas últimas, cuando exista cualquier tipo de
conflicto en su aplicación[16]. De igual manera, se
integran al citado contrato, las prácticas no escritas con fuerza vinculante
cuya aplicación sea uniforme en el suministro del servicio por parte de las
empresas prestadoras[17].
El citado acto jurídico para su formación no se
encuentra sometido a ningún tipo de solemnidad, razón por la cual en cuanto a
su celebración sigue la regla general en materia de creación de los negocios
jurídicos, conforme a la cual éstos se perfeccionan por el sólo consentimiento
de las partes (principio de consensualidad de los actos jurídicos). Así lo
reconoce el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, al determinar que: “existe
contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones
uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o
quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el
solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la
empresa”[18].
Entre las
características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes
además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su
naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme
por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para
muchos usuarios no determinados. Es tracto sucesivo pues las
prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser
ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que
implica que por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario
debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero[19].
Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el
contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la
empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de
deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas[20].
Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las
disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación
reglamentaria y contractual[21].
Por último, en cuanto a su régimen legal y dada su
naturaleza reglamentaria-contractual, el suministro de los servicios públicos
domiciliarios se regirá, en primer lugar, por las leyes que regulan su continua
y eficiente prestación, en específico, por las Leyes 142 de 1994, 143 de 1994 y
689 de 2001. En segundo término, se aplicarán las condiciones especiales que se
pacten con los usuarios, y las condiciones uniformes previamente dadas a
conocer siguiendo los medios de publicidad reconocidos en el ordenamiento
jurídico. Finalmente, frente a cualquier omisión o vacío normativo, se acudirá
a las normas del Código de Comercio y del Código Civil, en cuanto resulten
compatibles[22].
9. El
citado contrato exige como elementos esenciales, por un lado, la prestación de
un servicio público domiciliario en forma regular, continua y eficiente, y por
el otro, en atención a su naturaleza onerosa, el pago por parte del usuario y/o
suscriptor a la empresa respectiva de una suma de dinero.
Dicho pago que
le corresponde realizar al usuario y/o suscriptor debe plasmarse en un
documento denominado factura, que consiste en la “cuenta que una persona
prestadora de servicios entrega o remite al usuario, por causa del consumo y
demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de
servicios públicos”[23]. A través del citado
documento se determina el valor de los bienes y servicios que aseguran la
continuidad en la prestación del servicio público domiciliario, debiéndose
señalar como mínimo, la información que le permita al suscriptor establecer con
facilidad el nivel de consumo, su precio, su comparación con cobros anteriores,
y el plazo y modo en el que debe realizarse su cancelación[24].
El usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que se impongan en la
factura, sino después de conocerla[25].
Dentro de las
cargas económicas que se pueden exigir a través de las facturas no sólo es
posible incluir el valor que represente el consumo efectivo por parte del
usuario y/o suscriptor durante un período facturado, sino también otros
conceptos y valores que contribuyan a la realización de las condiciones de
existencia digna de las personas, y que permitan a su vez preservar la
viabilidad comercial de las empresas, tales como, cobros por expansión,
mantenimiento, tecnología e inversiones en infraestructura. Así lo reconoció
esta Corporación, en sentencia C-389 de 2002[26], al
manifestar que:
“Esta relación contractual también es de carácter oneroso, pues
implica que por la prestación del servicio público domiciliario el usuario debe
pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. En efecto, dentro de la
concepción del Estado Social de Derecho debe tenerse en cuenta que los
servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no
significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad
que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de
servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P. arts. 95-9
y 368).
Carácter oneroso de los servicios públicos domiciliarios que también
se evidencia al establecer la Ley 142 de 1994 un régimen tarifario sobre el
cual la Corte Constitucional ha expresado: ‘(...) la determinación de los
costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que
va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y
clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto
se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un país, se
requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica,
medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del
legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social
que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los
servicios públicos’ (...)”[27].
De igual
manera, en sentencia T-697 de 2002[28], se afirmó:
“Así, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 333 Superior, al
redactar sus contratos de condiciones uniformes las empresas de servicios
públicos domiciliarios deberán atender la función social que les compete, en la
perspectiva de que la relación contractual que las une a los suscriptores debe
comportar un amplio margen de razonabilidad, tanto en lo atinente a la
rentabilidad comercial, como en lo concerniente a los precios que le
corresponde sufragar al usuario. Siendo suficientemente claro que la relación
contractual entre empresa y suscriptor-usuario está llamada a concretarse en el
seno del predicado constitucional vertido en el artículo 365 Superior, conforme
al cual los servicios públicos son inherentes a los fines sociales del Estado,
con el cabal despliegue del rol garantista que la sociedad espera de la acción
estatal en tanto poder regulador y controlador de la definición, ejecución y
terminación del contrato de condiciones uniformes. Consecuentemente, este
contrato sólo tiene razón de ser en la medida en que la ecuación
empresa-usuario, consulte y contribuya a la realización de condiciones de
existencia digna de las personas, en el entendido de que para tal fin la
empresa ha de gozar de las necesarias condiciones y garantías institucionales
de viabilidad comercial”.
Por ello, el
artículo 87-4 de la Ley 142 de 1994, reconoce a la “suficiencia financiera”
como uno de los principales criterios que debe regir la fijación del régimen
tarifario, el que busca “la recuperación de los costos y gastos propios de
operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento;
permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas de la misma forma en la
que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo
comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos
que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios”.
Aunado a lo anterior, el citado Estatuto de Servicios Públicos Domiciliarios,
en el artículo 87-7, le otorga “prioridad” a este criterio junto al de
eficiencia en la definición de las fórmulas tarifarias[29].
En desarrollo
del criterio de suficiencia financiera, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994,
además de habilitar la facturación de los servicios públicos domiciliarios por
cargos fijos y por unidad de consumo[30], permite -cuando ello
sea necesario- cobrar aquellos costos que faciliten la “recuperación de las
inversiones en infraestructura, siempre y cuando correspondan a un plan de
expansión de costo mínimo”. En este caso, la fórmula para cubrir este tipo
de costos se puede distribuir en alícuotas partes anuales, cuyo límite se
encuentra en la imposibilidad de “trasladar al usuario los costos de una
gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de
monopolios”.
La Corte en sentencia C-150 de 2003[31],
condicionó la exequibilidad de la citada disposición  (Ley 142 de 1994, art.
90-3), en el sentido de exigir que en el “plan de expansión” debe
incluirse un criterio expreso para hacer efectivo el principio de solidaridad y
asegurar que los beneficiarios de la misma serán, de manera prioritaria, las
personas de menores ingresos. Al respecto, este Tribunal sostuvo que:
“La Corte estima que el cobro de un cargo
(...) para acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura,
ayuda a que las empresas cuenten con mayor liquidez, lo cual a su vez estimula
que haya una sucesiva expansión de la cobertura del servicio. Sin embargo, tal
como se indicó en el numeral 4.5.2.3.1.5. de este fallo, este cargo no ha de
ser asumido en igual proporción por todos los usuarios independientemente de su
nivel de ingresos, pues ello vulnera el principio de solidaridad, sino que
deberán establecerse cargos diferenciales que aseguren a todos la posibilidad
de sufragar la conexión al respectivo servicio sin perjuicio de este cargo sea
distribuido en alícuotas anuales, tal como lo prevé la última frase de la norma
que se analiza.
Por lo tanto, esta Corporación concluye que
el numeral 90.3 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994 es exequible en el
entendido de que al considerar los costos de expansión se incluirá un criterio
expreso para hacer efectivo el principio de solidaridad y asegurar que los
beneficiarios de la misma serán, de manera prioritaria, las personas de menores
ingresos”.
En atención a lo anterior, es innegable que el valor de las tarifas
que se pueden cobrar por la prestación de los servicios públicos domiciliarios
a través de las facturas, no sólo se limita a la relación consumo-precio que
refleja la demanda por el servicio, sino que involucra también otros
componentes que permiten asegurar la viabilidad comercial de las empresas
prestadoras, y el logro de los fines y deberes sociales que le incumben al
Estado en materia de servicios públicos domiciliarios, tales como, asegurar su
prestación eficiente y universal a todos los habitantes del territorio nacional
(C.P. art. 365), al tiempo que se amplía su cobertura y se mejora en calidad
(C.P. arts. 365 y 367). El reconocimiento de estas obligaciones, como lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación, corresponde a una expresión
de los principios constitucionales de solidaridad y redistribución del ingreso,
que implican que todas las personas tienen el deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas
prestadoras de servicios públicos, dentro de los conceptos de justicia y
equidad (C.P. arts. 95-9 y 367).
10. Sin
embargo, la misma Ley 142 de 1994, en el artículo 2-2, establece dentro de los
fines que deben regir la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la
necesidad de hacer uso de mecanismos distintos a la simple facturación del
servicio, como medios idóneos para obtener los recursos que le permitan
asegurar su prestación universal y solidaria, como lo ordenan los principios de
eficiencia, redistribución y suficiencia financiera[32].
Para el efecto, entre otros, el artículo 131 de la Ley 812 de 2003 (objeto de
acusación), recoge dicha expectativa, promoviendo la democratización accionaria
de las empresas de servicios públicos domiciliarios y la intervención en los
fondos de capitalización social que se constituyan para garantizar su
recuperación económica, de manera que los usuarios puedan contribuir
financieramente al capital social de dichas empresas, participando en su
gestión y dirección, a través del señalamiento en el contrato de condiciones
uniformes de dichos derechos, los cuales se harán efectivos mediante la
fijación del correspondiente valor o porcentaje de la participación, como parte
del pago de los servicios públicos en las respectivas facturas de cobro.
Antes de proceder al análisis de constitucionalidad de
la citada disposición, es necesario realizar una breve síntesis de la
jurisprudencia constitucional sobre la democratización en la administración y
propiedad de las empresas, en especial, para determinar cuáles son los
fundamentos superiores que permiten su aplicación legal.
De la democratización en la administración y propiedad
de las empresas
11. La Constitución Política al adoptar la fórmula del
Estado Social de Derecho (C.P. art. 1°), propugna por la democratización de la
propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir
que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente[33].
Esta opción constitucional se materializa en diversas normas constitucionales,
y en especial, en el artículo 60 del Texto Superior, el cual, como esta Corte
lo ha señalado[34], contiene dos mandatos
diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla[35].
Así, el inciso 1° establece el principio conforme al cual es obligación
del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad a todos los
colombianos. Y a continuación, el inciso 2° que desarrolla ese principio, por
medio de una regla especial, consistente en reconocer el derecho preferencial
que les asiste a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, para
adquirir las participaciones que enajene el Estado sobre las empresas en que
intervenga.
Esta forma de interpretar el contenido del
artículo 60 de la Constitución tiene como origen las consideraciones expuestas
por esta Corporación en la sentencia C-392 de 1996[36],
en donde se señaló que el 1° inciso de la norma en cuestión, incluye una
cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente
consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el
Estado “debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y
fácticas”; mientras que, por su parte, el inciso 2°, responde a una
característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una
regla, ya que establece una obligación específica para el caso concreto de
enajenaciones de capital del Estado en una empresa, o lo que es lo mismo,
consagra “una regla clásica bajo la forma de mandado definitivo, puesto que
a una determinada hipótesis fáctica (la enajenación de participación estatal en
una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: el derecho de preferencia
de los trabajadores y organizaciones solidarias”.
El principio que obliga a propiciar y
facilitar la democratización de la propiedad (C.P. art. 60-1), encuentra
igualmente como manifestaciones constitucionales, lo previsto en el artículo 57
de la Carta Fundamental, conforme al cual “la ley podrá establecer los
estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de
las empresas”; el artículo 58 Superior que ordena al Estado proteger e
impulsar “las formas asociativas y solidarias de propiedad”, el artículo
64 de la Constitución, que impone el deber de “promover el acceso progresivo
a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios”, y finalmente, el
artículo 369 que señala la obligación legal de establecer “las formas de
participación en la gestión y fiscalización” de las empresas de servicios públicos
domiciliarios por parte de sus usuarios y/o suscriptores.
12. De
acuerdo con las normas anteriormente transcritas, es claro que el mandato
constitucional que promueve la democratización, no sólo propende por facilitar
el acceso a la propiedad estatal a los más pobres o desprotegidos, sino que
también pretende equilibrar la participación de los diferentes sectores de la
sociedad en el manejo de los bienes y servicios, con el propósito de que dicha
participación implique una reformulación de los objetivos y políticas de
desarrollo social y crecimiento económico.
Bajo este contexto, la Corte ha dicho que democratizar
la propiedad significa “facilitar el acceso a la misma, en condiciones de
equidad, a quienes pudiendo manejarla con criterios de eficiencia y
productividad, no podrán obtenerla en el marco de una estricta competencia
financiera, para ello ha de otorgárseles prerrogativas, ‘condiciones
especiales’, dice la Constitución, que les permita acceder a ella, sin perder
de vista que en un Estado Social de Derecho, la propiedad es un instrumento que
debe servir para la dignificación de la vida de los ciudadanos”[37].
Como lo ha señalado anteriormente este Tribunal[38],
la democratización de la propiedad es una concepción económica y política que,
particularmente después de la segunda guerra mundial, han tratado de instaurar,
con mayor o menos éxito, las sociedades del mundo occidental, “como una
estrategia para acercar y mejorar las relaciones entre el trabajo y el capital
y lograr la mutua cooperación en el fortalecimiento y desarrollo de la
actividad de las empresas del sector privado”[39]. Esta
política puede suponer, por una parte, la coparticipación de los trabajadores y
de otros sectores de la sociedad en el manejo y gestión de las empresas
(democracia industrial), y por la otra, la posibilidad de que éstos accedan a
la propiedad o dominio de las mismas (democracia económica), dentro del marco
de la economía social de mercado reconocida en nuestra Constitución Económica.
Así las cosas, la democracia industrial
tiene como objetivo mejorar y garantizar los derechos de los trabajadores y de
otros sectores de la sociedad mediante su participación en la dirección y
administración de las empresas, al reconocerlos como elementos determinantes y
vitales en el proceso de producción. En su condición de coadministradores
participan en las grandes decisiones sobre la dirección de la compañía, lo cual
redunda positivamente en el logro de una mayor armonía en las relaciones
internas de la empresa, así como también, en la eficiencia de las operaciones
industriales y en una redistribución equitativa del ingreso. En nuestra
Constitución Política la democracia industrial es objeto de reconocimiento en
los artículos 57 y 369, en el primero, cuando encomienda a la ley la posibilidad
de establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores logren
participar en la gestión de las empresas, y en el segundo, cuando le delega al
legislador la obligación de señalar “las formas de participación en la
gestión y fiscalización” de las empresas de servicios públicos
domiciliarios por parte de sus usuarios y/o suscriptores.
En contraste la democracia económica trasciende
los propósitos de la simple dirección, para permitir a los trabajadores su
participación en la propiedad de las empresas y, por supuesto, en los
rendimientos de la gestión económica. Así se realiza efectivamente uno de los
fines esenciales del Estado, orientado a facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica (C.P. art. 2°), lo que
promueve en la práctica la superación de las condiciones de desigualdad
imperantes en nuestra sociedad (C.P. art. 13). Como manifestaciones de este
tipo de democracia encontramos los artículos 58, 60 y 64 de la Constitución
Política, mediante los cuales se impulsa el acceso progresivo a las formas
asociativas y solidarias de propiedad, a la tierra de los trabajadores agrarios
y a la propiedad accionaria en las empresas oficiales objeto de enajenación.
13. Siendo
entonces la democratización en la administración y propiedad de las empresas un
principio constitucional (en las vertientes de la democracia industrial y de la
democracia económica), es indiscutible que además de las expresiones
reconocidas en el Texto Superior que permiten su desarrollo en casos puntuales
(como ocurre, por ejemplo, con el inciso 2° del artículo 60 Superior, referente
a la enajenación de acciones en empresas oficiales), el legislador se encuentra
habilitado para crear y establecer medios distintos o alternativos a los previstos
por el Constituyente para proceder a su ejecución. Textualmente esta
Corporación ha dicho que:
“(...) El accionante, al no tomar en cuenta
esta diferenciación en la estructura de la regla del inciso segundo del
artículo 60. incurre en un error lógico de interpretación. La regla de inciso
segundo tiene como objetivo desarrollar de manera específica los principio de
democratización de la propiedad, promoción de la participación de los
trabajadores en las empresas y estímulo a las formas asociativas y solidarias
de propiedad (C.P. arts. 57, 58 y 60), y para ello la disposición eleva a rango
constitucional una obligación específica. Pero esa regla no excluye que la
ley, en desarrollo de esos principios constitucionales, reconozca derechos de
preferencia para los trabajadores y organizaciones solidarias en hipótesis
distintas a las previstas en ese inciso segundo. (...)
Bajo estas consideraciones, aún si fuera el
caso que la norma utiliza una palabra en su sentido técnico, no quiere esto
decir que al legislador le está vedado extender la regla hasta abarcar otros
supuestos que están por fuera de ese carácter técnico utilizado. Bastaría
entender que una de ellas tiene rango constitucional, mientras que la otra
tiene tan sólo jerarquía legal. Y como puede observase, el mismo artículo 60
dispone que será por medio de la ley como deberá desarrollarse el principio de
democratización de la propiedad, con lo cual faculta expresamente al
legislador para que sea él quien determine razonablemente, los mejores mecanismos
con los cuales cumplir el mandato de democratizar la propiedad”[40].
En idéntico sentido, en sentencia C-037 de 1994[41],
este Tribunal manifestó:
“La noción de democratizar la propiedad
es unívoca, pero los medios para desarrollarla pueden ser variados. Se
recuerda, por vía de ejemplo, la solución que adoptó con este propósito, el
Decreto Legislativo 2920 de 1982, cuando se quiso, por el Gobierno de entonces,
con fundamento en el estado de emergencia económica, corregir los factores que
alteraron el normal funcionamiento del sistema financiero y restituir la
confianza que éste había perdido ante el país”[42].
De donde resulta entonces que para hacer efectivo el
principio de democratización de la propiedad, no constituye un requisito sine
qua non limitarse a las expresiones previstas por el Constituyente en el
Texto Superior, pues el legislador se encuentra habilitado para desarrollar
medios o mecanismos distintos que permitan cumplir dicho mandato
constitucional.
14. Bajo
esta perspectiva, esta Corporación ha reconocido la importancia de la
participación de los usuarios y consumidores en los servicios públicos
domiciliarios, como instrumento fundamental para adelantar la toma de
decisiones relativas a su control y fiscalización, así como para la adopción de
las regulaciones[43]; poniendo también de
presente que en virtud de lo previsto en los artículos 57, 60 y 369 Superior,
deben promoverse espacios en los cuales se facilite el acceso de los citados
miembros de la población a la gestión y propiedad de las empresas de servicios
públicos domiciliarios, como presupuesto necesario para tornar efectivo el
principio constitucional de democratizar la propiedad. Así por ejemplo, lo
establece la misma Ley 142 de 1994, en el artículo 2-8, al señalar dentro de
los fines de la ley de los servicios públicos domiciliarios, el deber de fijar “mecanismos
que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en
la gestión y fiscalización de su prestación”.
Por esta razón, la Corte en sentencia C-741
de 2003[44], al declarar la
exequibilidad de la exigencia legal de prestar los servicios públicos a través
de “sociedades por acciones”, llegó a la conclusión que el fin buscado por el
legislador al hacer uso de las mismas, lo constituye, entre otras, el hecho de
adoptar un tipo societario “abierto y transparente”, en el que puedan
participar sin ningun tipo de discriminación todos los sectores de la sociedad.
De igual manera, en sentencia C-585 de 1995[45], esta
Corporación llamó la atención sobre la importancia constitucional de realizar
la democracia participativa en los servicios públicos a partir del cumplimiento
del mandato impuesto por el Constituyente, el sentido de profundizar los
mecanismos de democratización previstos en el artículo 369 Superior. Sobre esta
materia, este Tribunal señaló que:
"5. La participación del usuario en la
gestión y fiscalización de los servicios públicos permite al individuo
experimentar personalmente  las ventajas de su pertenencia al Estado social de
derecho. En la práctica, sin embargo, la posición del ciudadano en la gestión
de los servicios públicos deja mucho que desear. Históricamente ha primado una
visión despótica del Estado que excluye a los particulares de participar en las
decisiones que afectan su vida diaria. La instauración que una democracia
participativa debe poner fin a esta situación. No obstante, no basta para
asegurar la participación ciudadana, la mera consagración positiva de derechos
constitucionales sino que, además, es necesario un desarrollo legislativo que
involucre un sistema eficaz de recursos ágiles y sumarios y de mecanismos de
participación efectiva.
La democracia participativa como principio,
finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención
de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para
garantizar la satisfacción de las necesidades crecientes de la población. Sin
la participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios
asuntos, el Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como
consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares
necesidades de los diferentes sectores de la sociedad.
Para hacer realidad el fin esencial de
Estado de "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" (CP art. 2), el Constituyente previó la posibilidad de que la
ciudadanía participe, a través de organizaciones representativas de usuarios y
consumidores, en el proceso legislativo de regulación de los servicios públicos
(CP art. 78), así como en la gestión y fiscalización de las empresas estatales
encargadas de su prestación (CP arts. 369 y 48 transitorio). La Constitución no
consagra un derecho fundamental a participar en la toma de decisiones
administrativas en materia de servicios públicos. Corresponde al legislador
consagrar tales derechos y desarrollar los mecanismos de participación de
conformidad con el marco constitucional que regula la materia."
Por consiguiente, en el ámbito de los servicios
públicos domiciliarios, el legislador se encuentra de igual manera sometido a
la obligación constitucional de promover la democratización de la
administración y la propiedad de las empresas, para lo cual no sólo debe
realizar los mandatos específicos previstos por el Constituyente en el
ordenamiento Superior, sino que también puede acudir a cualquier otro mecanismo
alternativo que permita garantizar la efectividad del citado principio. En este
último caso, al evidenciar dicho desarrollo el ejercicio de la libertad de
configuración normativa del legislador, es claro que, para su ejecución, como
previamente se expuso, es indispensable acreditar el cumplimiento de los
distintos fines, principios, derechos y deberes constitucionales que le sirven
de fundamento al régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios[46].
15. Conforme
a los argumentos anteriormente expuestos, esta Corporación procederá al análisis
de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar su
exequibilidad.
Análisis de la disposición acusada.
16.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 131 de la Ley 812 de 2003: “En el
contrato de condiciones uniformes se podrá establecer que una parte del pago de
los servicios públicos confieran al suscriptor o al usuario el derecho a
adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas
o privadas. Así mismo, en dichos contratos se podrá establecer que una parte
del pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el
derecho a participar en los fondos de capitalización social que se constituyan,
para la prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios”.
Esta
disposición permite, por una parte, que los usuarios y/o suscriptores de las
empresas de servicios públicos domiciliarios a partir de la suscripción de sus
acciones o partes de interés social puedan adquirir la condición de asociados,
o que, en su lugar, se conviertan en aportantes de las mismas, a través
de la canalización de sus inversiones o recursos hacia los fondos de
capitalización social. Para el efecto, es indispensable que en el contrato de
condiciones uniformes se establezca la manera de hacer efectivos dichos
derechos, incorporando su adquisición al pago de los servicios públicos a favor
de las empresas oficiales, mixtas o privadas encargadas de velar por su
continua y permanente prestación.
17. Para
mayor claridad en cuanto a lo que es objeto de demanda, es preciso manifestar
que los citados fondos de capitalización social son definidos por el artículo
13 de la Ley 812 de 2003, como mecanismos de recuperación, estabilización y
capitalización de las empresas de servicios públicos domiciliarios, que a
través de la captación de las inversiones efectuadas por toda clase de personas
incluyendo, entre otros, los usuarios, sus trabajadores, inversionistas
privados, la Nación, y otras entidades públicas, facilitan el desarrollo de
soluciones empresariales a fin de garantizar la viabilidad y continuidad en la
prestación de los servicios[47]. Según el parágrafo 1°
del mismo artículo, estos fondos se podrán constituir como patrimonios
autónomos administrados por entidades fiduciarias, siguiendo los parámetros que
acuerden sus aportantes y regidos por las normas de derecho privado. En todo
caso, en el comité fiduciario encargado de su dirección deberán participar
representantes de los aportantes al fondo.
De acuerdo con la ley, estos fondos podrán
constituirse por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuando
se trata de empresas públicas de servicios públicos domiciliarios objeto de
toma de posesión, o ser establecidos por la misma empresa, según las
disposiciones legales que regulan los contratos de fiducia mercantil. Para el
caso de las empresas intervenidas, “el contrato respectivo y sus reformas
sólo podrán celebrarse previa aprobación por parte de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios”.
18. En
cuanto a las razones que fundamentan la declaratoria de inconstitucionalidad
del artículo demandado, el accionante sostiene que su contenido normativo
desconoce los artículos 1, 2, 4, 13, 20, 333 y 365 de la Constitución Política,
ya que obliga a los usuarios y/o suscriptores a convertirse en accionistas de
las empresas de servicios públicos domiciliarios o a realizar aportes a los
fondos de capitalización social, sin tener en cuenta su consentimiento para
decidir la forma como quieren invertir su dinero. De igual manera, afirma que
pone en entredicho el derecho al mínimo vital, pues las personas estratificadas
en los niveles 1 y 2 de la población, carecen de los recursos suficientes para
atender las obligaciones económicas impuestas en la norma demandada, a la vez
que aseguran su digna subsistencia y la de su familia.
Finalmente, considera que la disposición acusada al
obligar a los usuarios a realizar un ahorro forzoso en acciones, partes de
interés o en fondos de capitalización social, está cercenando la posibilidad de
las entidades bancarias para captar recursos del público, situación que riñe de
manera manifiesta con el derecho fundamental a la igualdad, toda vez que las
empresas de servicios públicos domiciliarios no están habilitadas por el Estado
para prestar servicios financieros.
19. Como
se expuso con anterioridad, en tratándose de servicios públicos domiciliarios,
el legislador puede hacer uso de mecanismos distintos a la simple facturación
del servicio, como medios idóneos para obtener los recursos necesarios que le
permitan asegurar su prestación universal y solidaria, como lo ordenan los
principios de eficiencia, redistribución y suficiencia financiera. De manera
que, a través de las facturas no sólo se establezca la relación consumo-precio
que refleja la demanda por el servicio, sino también otros componentes que
permitan garantizar la viabilidad comercial de las empresas prestadoras, al
tiempo que se satisfacen los fines y deberes sociales que le incumben en esta
materia al Estado, especialmente, en cuanto a la ampliación de su cobertura, a
la solidaridad en su cobro y al mejoramiento de las condiciones de calidad en
que se prestan.
Bajo este contexto, en primer lugar, la norma
demandada se ajusta a la Constitución, pues simplemente se limita a reconocer
la posibilidad que les asiste a los prestadores de los servicios públicos
domiciliarios con fundamento en el Texto Superior (C.P. arts. 333, 367 y 369), de
recibir ciertos recursos con los cuales, dentro de las reglas de la libre
competencia, logran que la empresa sea viable y garantizan además la
disponibilidad permanente, continua y eficiente del servicio, por ejemplo,
desarrollando planes de expansión y de mantenimiento, mejorando su tecnología y
realizando inversiones importantes en infraestructura.
La posibilidad de adoptar este tipo de medidas, como
bien lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, corresponde a una
expresión de los principios constitucionales de solidaridad y redistribución
del ingreso, que implican que todas las personas tienen el deber de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las
empresas prestadoras de servicios públicos, dentro de los conceptos de justicia
y equidad (C.P. arts. 95.9 y 367). Así lo reconoció este Tribunal, en sentencia
C-041 de 2003[48], al sostener que:
“El ente estatal debe garantizar que esa
prestación sea eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que
proporcionen el servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo
las necesidades básicas de la población. Para ello, también debe garantizar que
dichas empresas recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con
el fin de lograr una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor
prestación del servicio.
El concepto de gratuidad de los servicios
públicos ha sido abandonado en la Constitución Política de 1991 (art. 367) y ha
surgido, en cabeza de los particulares, la obligación de contribuir en el
financiamiento de los gastos en que incurra el prestador del servicio dentro de
los criterios de justicia y equidad (arts. 95, 367, 368 y 369 C.P.). Para
determinar los costos del servicio hay que tener en cuenta una serie de
factores que incluyen no sólo el valor del consumo de cada usuario sino también
los aspectos económicos que involucran su cobertura y disponibilidad permanente
de manera tal que la prestación sea eficiente. Precisamente con tal fin la
Constitución prevé que sea la ley la que fije no sólo las competencias y
responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su
cobertura, calidad y financiación, sino el régimen tarifario, en el cual se
tendrán en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de
ingresos. (...)
De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que con
el cargo fijo contemplado en el artículo impugnado el Estado no se despoja de
su función de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos,
pues la gratuidad de los servicios públicos domiciliarios no está contemplada
por el Constituyente de 1991 y además dentro de los deberes de toda persona se
encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
La tarifa que se paga por la prestación de un servicio público domiciliario
está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos
en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en
condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio que
finalmente recibe el usuario. El sólo hecho de que el prestador del servicio
esté disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son
independientes del consumo real que se efectúe. A juicio de la Corte, la norma
acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no
vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su
propio beneficio, es decir en una prestación eficiente y permanente del
servicio”.
Conforme a lo anterior, el hecho de que el legislador
le haya atribuido a las empresas de servicios públicos domiciliarios la
posibilidad de establecer en los contratos de condiciones uniformes, el derecho
a que una parte del pago de los servicios públicos le confieran a los
suscriptores la alternativa de adquirir acciones o partes de interés social, o
de participar en los fondos de capitalización social que se constituyan para
asegurar la recuperación y estabilización de dichas empresas; en ningún momento,
quebranta la Constitución Política, pues lo que se persigue en realidad a
través de la aplicación de estas figuras, es obtener los recursos de capital
suficientes que garanticen la continua y permanente prestación de los
servicios, en el marco de la viabilidad comercial de las empresas y de acuerdo
al deber superior de los usuarios de contribuir al financiamiento de los gastos
e inversiones del Estado. En apoyo de lo anterior, en sentencia C-305 de 2004[49],
la Corte avaló esta interpretación acerca del sentido y alcance de la norma, al
determinar que la misma no vulneraba el principio de la unidad de materia
frente a la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006. En sus
propias palabras, esta Corporación manifestó:
“El 131 modifica el artículo 151 de la Ley
142 de 1994, relativo al contrato de condiciones uniformes bajo el cual se
prestan los servicios públicos domiciliarios, modificación que pretende
facilitar la adquisición de acciones o partes de interés social en las empresas
oficiales, mixtas o privadas por parte del usuario o suscriptor, o su
participación en fondos de capitalización social que se constituyan para la
prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios. (...)
Como puede apreciarse, se trata de un paquete normativo cuyo propósito
fundamental es asegurar la continuidad en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios a cargo de las empresas que se encuentran en proceso o
en riesgo de liquidación. Al respecto debe observarse que, desde el proyecto
inicial presentado por el Gobierno al Congreso, el Plan de Desarrollo Económico
incluía, dentro del programa de ‘crecimiento económico sostenible y generación
de empleo’, un subprograma denominado ‘Servicios Públicos Domiciliarios’, en el
cual dentro de las metas se incluían las de (i) fomentar la participación de
los usuarios en el capital de las empresas a través de fondos de capitalización
social; (ii) consolidar los marcos regulatorios; y (iii) establecer medidas
para aminorar la crisis en ciertos casos. Así, no parece extraña al asunto que
se venía tratando en las comisiones y que llegó a las plenarias la inclusión de
los actuales artículos 130 a 132, que claramente pretenden objetivos coherentes
con los de los aludidos programas. En tal virtud, estas normas no desconocen el
principio de unidad de materia, pues claramente se refieren a un tema que había
sido tratado por las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate”
Sin embargo, a juicio de esta Corporación, es pertinente
aclarar que aun cuando en esta ocasión se reconoce, como una manifestación del
principio de solidaridad que se predica entre los usuarios, el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de
las empresas prestadoras de servicios públicos, ello no es óbice para que -en
otras oportunidades- este mismo principio constitucional se predique
exclusivamente del comportamiento de las mencionadas empresas. Así se ha
señalado, por ejemplo, en los casos en que se pretende suspender por falta de
pago la prestación de los servicios públicos domiciliarios en centros
penitenciarios, educativos u hospitalarios. Al respecto, este Tribunal ha
sostenido que:
“Esta Corporación ha
considerado que los servicios públicos al encontrarse en el marco del Estado
social de derecho, constituyen “aplicación concreta del principio
fundamental de solidaridad social”, se erigen como el principal instrumento
mediante el cual “el Estado realiza los fines esenciales de servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios y derechos constitucionales”, son la herramienta idónea para “alcanzar
la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva”, así
como para asegurar unas “condiciones mínimas de justicia material” y de
conformidad con lo establecido en el artículo 365 de la Constitución, se
garantiza la prestación eficiente de los mismos a todos los habitantes del territorio
nacional, que se traduce en la continuidad, regularidad y calidad de los
servicios. (...)
(...)
Así entonces, la Corte Constitucional ha impedido la suspensión del servicio
público de energía a entidades públicas educativas morosas. En la Sentencia
T-380 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, la Corte consideró que la
suspensión del servicio de energía de un colegio público constituía una
violación al derecho a la educación de sus estudiantes y, por tanto, previno a
la empresa de energía para que cuando estuviera de por medio el derecho a la
educación se abstuviera de cortar el servicio. Este precedente es reiterado en
la Sentencia T-018 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en la cual se ordenó a la
empresa prestadora el restablecimiento del servicio a un establecimiento
educativo de naturaleza pública. En ambos casos, la Corte también ordenó al
municipio en cuestión que incluyera en el presupuesto una partida para el pago
de las sumas adeudadas por los servicios de sus escuelas.
De otra parte esta Corporación
ha impedido el corte de servicios públicos domiciliarios a centros
penitenciarios, dada la relación especial de sujeción existente entre el Estado
y los reclusos. Así, esta Corporación en la sentencia T-881 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, sostuvo que la falta de pago oportuno no es un
fundamento suficiente para suspender el servicio de energía eléctrica a los
centros penitenciarios, ya que este comportamiento violaría los derechos
fundamentales de los reclusos, los guardias, y la población civil afectada con
una eventual fuga.
En dicha Sentencia, a
pesar de haber negado la tutela pues el servicio de energía ya había sido
restablecido, la Corte ordenó a la empresa de servicios "abstenerse en
lo sucesivo de realizar cortes o racionamientos de energía eléctrica en la
Cárcel Distrital de Cartagena, por tratarse de un bien constitucionalmente
protegido en los términos de esta sentencia".  También consideró que
no podía suspenderse el servicio de energía eléctrica a un conjunto de
establecimientos y entidades que habían incumplido los contratos de prestación
de servicios, entre los cuales se encontraba un hospital. En efecto, ordenó a
Electrocosta abstenerse de "realizar cualquier tipo de conductas
dirigidas al racionamiento, suspensión o corte en el servicio de suministro de
energía al Hospital, al Acueducto y a los establecimientos de seguridad
terrestre (bienes constitucionalmente protegidos), del municipio del Arenal
(Bolívar), sin importar que las mismas tengan o no su origen en el incumplimiento
de las obligaciones contractuales por parte de los mencionados establecimientos
o del Municipio del Arenal". Adicionalmente, la Corte impartió una
serie de órdenes para que los establecimientos o entidades mencionados pagaran
las obligaciones adquiridas en virtud de los contratos de energía eléctrica que
habían incumplido. (...)
En este orden de
ideas, cuando la suspensión del servicio tenga como consecuencia el
desconocimiento de derechos constitucionales de sujetos especialmente
protegidos o afecte gravemente las condiciones de vida de toda una comunidad,
una empresa prestadora de algún servicio público domiciliario, debe adoptar la
decisión de continuar prestando el servicio a un usuario moroso”[50].
En segundo término, la norma acusada se ajusta también
al ordenamiento Superior, pues una lectura detenida de la misma permite
establecer, sin la menor duda, que mediante ella se pretende hacer efectivo el
principio constitucional de democratizar la propiedad, lo que facilita el
cumplimiento de varios fines específicos del Estado Social de Derecho que
apuntan a reconocer (i) la función social de la propiedad, (ii) el impulso de
la propiedad solidaria, y (iii) la consolidación de los usuarios en la
titularidad y gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios (C.P.
arts. 1°, 58, 60 y 369). En este contexto fue en el que se propuso la creación
de la norma demandada. Precisamente, en los respectivos antecedentes legislativos,
se señaló que:
“Con la Constitución de 1991 se inició en Colombia una
modificación en el esquema de prestación de los servicios públicos. Dentro de
este marco legal se han adelantado procesos de privatización de empresas, y se
han otorgado concesiones para la operación de infraestructura y la prestación
de servicios públicos. Las leyes vigentes establecen que en los procesos de
enajenación de la participación accionaria de empresas, el Estado debe promover
la democratización de la titularidad de sus acciones, y el ofrecimiento de
condiciones especiales para que sus trabajadores y las organizaciones
solidarias accedan a la propiedad accionaria. En general el resultado de estos
procesos no fue el esperado, dado que se colocó un número reducido de acciones
en el sector solidario. (...) En este sentido se establecerán las bases para
la constitución de fondos de capitalización social que permitirán la
recuperación de las empresas en problemas mediante los aportes de todos los
actores involucrados en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
En este cuatrienio se tiene previsto desarrollar el marco legal que permita
facilitar la aplicación del artículo 60 de la Constitución Política y una
estructura corporativa y empresarial orientada a contar con códigos de buen
gobierno, para incentivar la participación de usuarios y trabajadores en el
capital de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Se desarrollarán
por lo menos dos proyectos piloto en este campo”[51].
En todo caso,
la suscripción de estas participaciones no pueden afectar los derechos de los
usuarios a recibir el servicio en igualdad de condiciones, como tampoco
implicar un aumento en el costo del mismo (sobrecosto), sino que debe
corresponder a un pago adicional para financiar o asumir la capitalización de
la empresas, en aras de asegurar su estabilidad financiera, la ampliación en la
cobertura del suministro del servicio y el mejoramiento en las condiciones de
calidad.
20. Con
todo, como previamente se expuso, si bien en materia de servicios públicos
domiciliarios, el legislador está habilitado para establecer mecanismos legales
que hagan efectivo el principio constitucional de democratizar la propiedad
(como lo es el previsto en el artículo 131 acusado), es claro que en ejercicio
de dicha potestad de configuración normativa, el Congreso de República no puede
desconocer los fines, valores, derechos y deberes constitucionales que sirven
de parámetros obligatorios para proceder a su establecimiento y desarrollo.
Uno de dichos
límites lo constituye la protección del derecho fundamental de asociación, el
cual ha sido definido como “la libertad o facultad autónoma de las personas
para unir sus esfuerzos y/o recursos, en aras de impulsar conjuntamente la
realización de propósitos o finalidades comunes, mediante la adopción para el
efecto de distintas formas asociativas, tales como, las asociaciones,
corporaciones, sociedades, cooperativas, etc”[52].
Esta Corporación ha precisado que este
derecho tiene una doble dimensión pues cubre no sólo el derecho a asociarse
sino también a no asociarse. Así, en sentencia C-560 de 1997[53],
retomando los criterios desarrollados por las sentencias T-454 de 1992[54]
y C-606 de 1992[55], este Tribunal dijo al
respecto:
“La libertad de asociación consagrada en el
artículo 38 de la Carta se concibe, desde dos puntos de vista. El primero
considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende
ésta como la facultad de la persona para adherir, sin coacción externa, a un
conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al
logro de fines determinados, y para permanecer en él, también sin coacción. El
otro, se refiere a su aspecto negativo, según el cual nadie puede ser
obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues, la
libertad de asociación comprende también la libertad de no asociación”.
En el asunto sub-examine se alega por
el accionante que la medida prevista en la norma acusada, les permite a las
empresas de servicios públicos domiciliarios imponer la obligación de suscribir
acciones o participar en los fondos de capitalización social que le dan
viabilidad financiera a dichas compañías, independientemente de la voluntad de
sus usuarios y/o suscriptores. De igual manera, un número considerable de
intervinientes pone de presente dicha situación, llamando la atención sobre el
atropello de que han sido objeto por parte de algunas empresas de servicios
públicos domiciliarios. Finalmente, para el Procurador General de la Nación, la
norma demandada no establece una obligación sino un derecho, que para poder
materializarse requiere el consentimiento expreso del usuario[56].
21. Teniendo en cuenta el núcleo esencial del derecho
fundamental de asociación, en su aspecto negativo, la Corte encuentra que la
única lectura válida de la disposición acusada, es aquella que se limita a
reconocer en su contenido normativo, un derecho a favor de los usuarios y/o
suscriptores de las empresas de servicios públicos domiciliarios, consistente
en poder adquirir acciones o partes de interés social en dichas empresas o
participar en los fondos de capitalización social dirigidos a solventar su
viabilidad y continuidad comercial, pero sometiendo su ingreso a la
manifestación previa, expresa, específica e informada de su consentimiento en
asociarse.
Es claro que una interpretación de la
norma, en el sentido de entender que ella habilita a las citadas empresas, para
facturar el cobro correspondiente a los mencionados derechos de participación
social, sin mediar la voluntad de sus usuarios, implicaría vulnerar el derecho
fundamental de asociación, pues en el caso de presentarse dicha hipótesis, como
lo ha señalado en otras ocasiones esta Corporación, se estaría creando
realmente una carga tributaria derivada del poder impositivo del Estado, sin
cumplir las exigencias constitucionales previstas en el artículo 338 del Texto
Superior, bajo la apariencia de permitir la estipulación de una cláusula en el
contrato de condiciones uniformes, el cual, en todo caso, debe suponer como
elemento esencial la concurrencia entre las partes de un acuerdo de voluntades[57].
Se podría argumentar en contra de esta
decisión, que al manifestarse la voluntad por parte de los usuarios en la
aceptación de los contratos de condiciones uniformes, y al poderse incluir en
ellos por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios, una
cláusula que otorgue el derecho a adquirir acciones o partes de interés en
dichas compañías o a convertirse en aportantes de sus fondos de capitalización
social, se estaría cumpliendo -al formalizar la citada situación- con el
requisito del consentimiento de los suscriptores en la adquisición de los
mencionados derechos de participación social. Así las cosas, resultaría que por
el simple hecho de solicitar la recepción del servicio, el consumidor del mismo
quedaría vinculado al pago de los acciones, partes de interés social o aportes
al fondo de solidaridad que se establezcan por la empresa prestadora en el
contrato de condiciones uniformes, al no exigir -en principio- el artículo 129
de la Ley 142 de 1994 otra solemnidad distinta para convalidar su formación[58].
Sin embargo, dicha argumentación no es
suficiente ni razonable para avalar dicha interpretación, pues a pesar de ser
el contrato de condiciones uniformes, un contrato de adhesión, la
incorporación automática de su clausulado a las relaciones jurídicas que se
establecen con los usuarios y/o suscriptores, de acuerdo con esta Corporación,
se entiende limitada a aquellas disposiciones relacionadas con la prestación
efectiva del servicio, y no a aquellas otras que a pesar de coincidir con los
objetivos pretendidos en el marco constitucional de los servicios públicos
domiciliarios, suponen para su validez la verificación de un consentimiento
expreso por parte de los usuarios, en aras de salvaguardar otros derechos
constitucionales, como lo es, el derecho fundamental de asociación.
Bajo esta misma consideración, en otras
oportunidades, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de varias
disposiciones legales, que sin contar con el concurso de la voluntad de los
asociados, han pretendido exigirles su participación en un determinado tipo de
asociación.
En un primer momento, en la sentencia C-136
de 1999[59], esta Corporación
declaró inexequible una disposición prevista en el Decreto-Legislativo 2331 de
1998, mediante la cual se establecía la atribución de la Superintendencia
Bancaria para ordenar la conversión de entidades de naturaleza cooperativa en
sociedades por acciones, obligando a los asociados a recibir “acciones” en
proporción a sus “aportes”, sin contar previamente con su debido
consentimiento. Al referirse a la violación del derecho fundamental de
asociación, la Corte señaló que:
“El inciso 2, por el contrario, es inconstitucional,
puesto que no solamente desestimula las formas solidarias de asociación, que
merecen protección especial, sino que lesiona el núcleo esencial de la
libertad de asociación de los cooperados, dejando en manos de una autoridad
administrativa la competencia para forzar que el ente creado deje de ser
cooperativo y se convierta en sociedad por acciones. (...)
Y es evidente que la garantía
constitucional no comprende sólo el momento inicial de la asociación sino que
se extiende a lo largo de la vida del ente societario, siendo parte de la
libertad misma de los asociados la que se refiere tanto a la decisión de
mantener su subsistencia, a menos que circunstancias extremas que comprometan
el interés general prevalente lleven a su liquidación forzosa por el Estado,
como a la forma societaria que han escogido, de tal manera que las
transformaciones son actos de voluntad de quienes están asociados, eso
sí dentro de los requisitos que la ley señale y con las precauciones que las
autoridades de vigilancia y control deben mantener, dentro de la órbita de sus
atribuciones, en guarda de los intereses de terceros y del cumplimiento de las
obligaciones del ente que se transforma.
En esta oportunidad, se consagra en el
artículo revisado una facultad en cabeza de la Superintendencia Bancaria en
cuya virtud, más allá de esos cuidados -inherentes a su función- determina el
cambio de naturaleza asociativa de la entidad, sin contar con la voluntad de
los cooperados, con lo cual, además de forzar un acto que aquéllos no desean,
se desestimulan la creación y subsistencia de organizaciones solidarias y
cooperativas, que merecen y tienen especial amparo constitucional, tal como
puede verse en el artículo 58 de la Carta: "El Estado protegerá y
promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad". Y en el 333,
a cuyo tenor, con indudable carácter imperativo, se dispone que "el Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias".
Con posterioridad, en sentencia C-305 de
2004[60], la Corte reiteró el
anterior precedente, al expulsar del ordenamiento jurídico una disposición
prevista en la Ley 812 de 2003, a través de la cual se facultaba a la
Superintendecia de Servicios Públicos Domiciliarios para ordenar la escisión de
las empresas de servicios públicos domiciliarios sometidas a toma de posesión,
en unidades o empresas independientes, autónomas y separadas, por desconocer
igualmente el derecho de asociación de las empresas privadas al momento de
determinar el tipo de compañía en el cual pretenden ejercer su libertad
económica. Al respecto, este Tribunal expresó:
“En relación concreta con los límites que
puede establecer el legislador al derecho de asociación a la hora de regular la
prestación de servicio públicos, en ocasiones anteriores la Corte ha tenido
ocasión de revisar algunas normas legales que limitaban de alguna manera la
referida libertad. Así por ejemplo, en la sentencia C-617 de 2002[61]
la Corte encontró ajustada a la constitución el artículo 88 de la Ley 715 de
2001 que establecía una duración mínima de cinco años para las formas
asociativas que prestaran servicios públicos de salud y educación. Otro tanto
sucedió en el caso de la sentencia C-483 de 1996[62],
en la cual se consideró exequible que el legislador impusiera determinada forma
asociativa a los particulares que se dedicaran a la prestación de servicio públicos
domiciliarios. No obstante, en esas oportunidades se examinaban normas legales
de alcance general y abstracto. En el caso presente la situación es distinta,
pues la Corte estudia una disposición que -entre otros alcances- permite a la
Superintendencia ordenar la escisión para crear unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas a partir de una o más sociedades
por acciones de capital enteramente privado, que han sido objeto de toma de
posesión para liquidación o administración.
A pesar de que la finalidad perseguida con
la referida facultad que se confiere a la Superintendencia es constitucional,
pues no es otra que la de asegurar la continua prestación de los servicios
públicos domiciliarios, finalidad que es la misma de la intervención y
vigilancia estatal y de la toma de posesión, la Corte encuentra que el medio
escogido para obtener este propósito resulta desproporcionado, en cuanto
desconoce el núcleo esencial del derecho de asociación de los particulares,
obligándolos a vincular su capital a empresas nuevas, creadas a partir de la
escisión de las que son objeto de escisión. Efectivamente, estas personas
resultan asociadas y su capital vinculado en la nueva empresa creada, sin
haber tenido oportunidad de manifestar su consentimiento libre, y su
participación accionaria resulta determinada unilateralmente por la autoridad
administrativa, sin su intervención. (...) Como tales empresas de servicios
públicos pueden se de naturaleza privada, forzoso es concluir que por el camino
de la autorización concedida a la Superintendencia los particulares pueden
resultar asociados en nuevas empresas en condiciones distintas a las de la
escindida, sin expresión de su consentimiento, lo cual, pese a la
finalidad constitucional perseguida por el legislador, a juicio de la Corte
restringe desproporcionadamente el derecho de asociación a que se refiere el
artículo 38 de la Carta.
24. Así las cosas la Corte ha encontrado
contrario a la Constitución el que el legislador otorgue a la Superintendencia
de Servicios Públicos domiciliarios facultades para ordenar la escisión  en
unidades o empresas independientes, autónomas y separadas,  de empresas
comerciales o industriales del Estado o de sociedades de economía mixta del
orden nacional departamental o municipal que sean Empresas de Servicios
Públicos domiciliarios. De igual manera ha encontrado inconstitucional la
creación de empresas de servicios públicos domiciliarios a partir de la
escisión de sociedades por acciones de capital privado.
En virtud de lo anterior, la Corte
declarará la  inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 812 de 2003, lo cual no
tiene el alcance de cuestionar las facultades de toma de posesión para
administración o liquidación que otras normas jurídicas conceden al a
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y que no han sido
demandadas en la presente oportunidad”[63].
22. De
acuerdo con las consideraciones expuestas, y en aras de garantizar los
principios de conservación del derecho y democrático en la creación de las
leyes, esta Corporación procederá a declarar la constitucionalidad de la norma
demandada, teniendo en consideración que el derecho a adquirir acciones o
partes de interés social de las empresas oficiales, mixtas o privadas de
servicios públicos domiciliarios, así como el derecho a participar en los
fondos de capitalización social que se constituyan para asegurar la debida
prestación de dichos servicios, si bien pueden incorporarse en el contrato de
condiciones uniformes, su operatividad en la práctica se somete a la
manifestación del consentimiento del usuario y/o suscriptor en asociarse.
Para el efecto, a juicio de esta Corporación, es
indispensable precisar que la manifestación de dicho consentimiento debe ir incorporada
en un documento separado distinto a la factura de cobro, a fin de
garantizar la voluntad expresa, específica e informada del usuario y/o
suscriptor respecto a la adquisición o no de acciones o su participación en un
fondo de capitalización social de la empresa.
Dicha voluntad se torna expresa en la medida en
que el citado documento permita la manifestación libre, explícita y espontánea
del consentimiento en asociarse. Es específica en cuanto logra
individualizar el negocio jurídico que se propone a los usuarios y/o
suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, sin incluir en el mismo
documento otro tipo de derechos u obligaciones que surjan del contrato de
condiciones uniformes. Finalmente, es informado, cuando se tienen
todos los elementos de juicio que otorguen la posibilidad de aceptar o rehusar
el contrato de participación social que se propone celebrar en la disposición
acusada.
Ahora bien, estas limitaciones no contradicen el
carácter uniforme de los contratos de servicios públicos domiciliarios,
pues la misma Ley 142 de 1994, en el artículo 128, reconoce que ciertas
estipulaciones del mismo pueden ser “objeto de acuerdo especial con uno o
algunos usuarios”, por lo que a través de su uso las empresas que prestan
dichos servicios podrán determinar qué tipo de instrumentos consideran idóneos
y eficaces, para obtener el consentimiento de sus usuarios y/o suscriptores,
conforme a los requerimientos previamente señalados en esta providencia.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
En relación con los cargos formulados, declarar EXEQUIBLE
el artículo 131 de la Ley 812 de 2003, en el entendido que dichos derechos se
ejercerán en un documento separado en el cual se pueda formalizar el
consentimiento expreso, específico e informado del usuario y/o suscriptor.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-075 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN CONTRATO DE
CONDICIONES UNIFORMES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No se predica de usuario y empresa
(Aclaración de voto)
USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Manifestación previa, expresa, específica
e informada del consentimiento de adquirir acciones o participar en el fondo de
capitalización social de la empresa (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5747
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 131 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de esta Corporación, me permito presentar Aclaración de Voto a
esta sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
1. En primer lugar, considero que en la presente
sentencia se confunde entre el pago de la tarifa como contraprestación del
servicio y el cobro por concepto de capitalización o financiación de la
empresa, que se pretende incorporar en la factura.  En mi criterio, estos
conceptos corresponden a dos actos jurídicos diversos.
2. En segundo lugar, me permito manifestar que estoy
de acuerdo con que, como lo propone la sentencia, los cobros por concepto de
capitalización o financiación de la empresa deban contar con la voluntad
expresa, específica e informada del usuario suscriptor, por lo que en su
momento propuse agregar al condicionamiento de la exequibilidad de la norma
demandada el que estos cobros por concepto de capitalización vayan en documento
separado.
3. En tercer lugar y al margen del anterior punto de
acuerdo, considero sin embargo, que la Ley del Plan de Desarrollo no puede
contener este tipo de normas, además de que discrepo de la interpretación que
se hace en la sentencia sobre el principio de solidaridad, en el sentido de que
éste se predica entre los usuarios de los servicios y no entre éstos con la
empresa. Mucho menos comparto una interpretación del principio de solidaridad
predicado respecto de la empresa.
4. Finalmente, me permito manifestar que discrepo
respecto de algunos de los precedentes jurisprudenciales que se reiteran en
esta decisión, como consta en Salvamento de Voto a la sentencia C- 150 del
2003, en Aclaración de Voto a la sentencia C-741 del 2003 y en Salvamento
parcial de Voto a la Sentencia C-305 del 2004.
Por las razones expuestas, aclaro mi voto a la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]             M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2]             M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[3]             Véase,
entre otras, las sentencias C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-263 de
1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-247 de 1997 (M.P. Hernando Herrera
Vergara), C-284 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),  C-150 de 2003. (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) y C-741 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[4]             Sentencia C-1162 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En la doctrina se puede consultar: “POLO. Miguel. De la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. (Un acercamiento a su naturaleza
jurídica, a sus principales funciones y a la problemática en cuanto a su
ubicación en la estructura del Estado). Revista de la Maestría en Derecho
Económico No. 2. Pontificia Universidad Javeriana. 2004”.
[5]             Sentencia
C-503 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]             Véase,
entre otras, las sentencias C-389 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-150 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-741 de 2003 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[7]             Véase, al
respecto, la sentencia C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]             Disponen
los artículos 14-5 a 14-7 de la Ley 142 de 1994: “EMPRESA DE SERVICIOS
PÚBLICOS OFICIAL. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades
territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen el
100% de los aportes”. “EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella
en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades
descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al
50%”. “EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo
capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de
convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos
a las reglas a las que se someten los particulares”.
[9]
Determinan los artículos 14-10 a 14-11 de la Ley 142 de 1994, que el régimen
tarifario puede ser regulado o vigilado, definiendo dichos conceptos en los
siguientes términos: “LIBERTAD REGULADA. Régimen de tarifas mediante
el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la
metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos
domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los
servicios ofrecidos al usuario o consumidor”. “LIBERTAD VIGILADA.
Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos
domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y
pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las
comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia”.
[10]           Se define
como: “la cuenta que una persona prestadora de servicios entrega o remite al
usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un
contrato de prestación de servicios públicos” (Ley 142 de 1994, art.-
14-9).
[11]           M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]           Posición
reiterada, entre otras, en las sentencias C-558 de 2001 (M.P. Jaime Araújo
Rentería),         T-1204 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-389 de
2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-697 de 2002 (M.P. Jaime Araújo
Rentería).
[13]           Dispone
el artículo 131 de la Ley 142 de 1994, que: “Es deber de las empresas de
servicios públicos informar con tanta amplitud como sea posible en el
territorio donde prestan sus servicios, acerca de las condiciones uniformes de
los contratos que ofrecen. // Las empresas tiene del deber de disponer
siempre de copias de las condiciones uniformes de sus contratos; el contrato
adolecerá de nulidad relativa si se celebra sin dar una copia al usuario que la
solicite”. (Subrayado por fuera del texto original).
[14]           Sentencia
T-1204 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15]           Ley 142 de
1994, art. 128. Sobre este tipo de cláusulas el artículo 73-10 de la citada Ley
142, le otorga a las Comisiones de Regulación la facultad de: “dar concepto
sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios
públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que
puedan considerarse restrictivas de la competencia (...)”.
[16]           Ley 142 de
1994, art. 132.
[17]           Ley 142 de
1994, art. 128, inc. 2°.
[18]           Disposición
declarada exequible mediante sentencia C-636 de 2000. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[19]           Sobre la
materia, esta Corporación ha dicho que: “El tema de los servicios públicos
comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva,
sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos
que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho.
Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos
servicios como la Justicia (C.P. art. 229) o la educación (C.P. art. 67), o la
salud (C.P. arts. 49 y 50), de manera más o menos parcial. Actualmente los
servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y
los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P. arts. 95-8 y 368)”.
(Sentencia C-580 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz).
[20]           En
sentencia C-1162 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al analizar
esta característica, este Tribunal sostuvo que: “Considera esta Corporación
que los referidos contratos por adhesión, aunque deben ser objeto de la
intervención estatal para introducir en ellos el equilibrio toda vez que se
celebran entre una parte fuerte y una débil (ver, por ejemplo, las sentencias
C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta Corte en lo relativo a vivienda),
así como los establecidos para la prestación de los servicios públicos, no
violan, per se, el principio de igualdad. En este tipo de convenios una
de las partes no está en condiciones de discutir las cláusulas contractuales,
ya por la posición dominante en que se encuentra la otra, o porque, como ocurre
con los servicios públicos domiciliarios, los convenios particularizados con
cada uno de los usuarios podrían comprometer gravemente la eficiencia y
continuidad de la prestación y,  por ende, el interés general. Admitir como
regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de los servicios
públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las reglas
convencionales, sí promovería la violación de la igualdad (artículo 13 C.P),
pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los
objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del
respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de
lucro y el interés individual, y quedarían como últimas o menos importantes
consideraciones la finalidad social de los servicios públicos (artículos 1, 2 y
365 C.P.), la solidaridad (artículos 1, 95 y 367 ibídem) y la igualdad
real y efectiva (Preámbulo y artículos 13 y 367), las que, por el contrario,
deben prevalecer con miras al bien común y a realizar los postulados del Estado
Social de Derecho”.
[21]           En este
sentido, la Corte ha sostenido que: “La situación jurídica del usuario en
parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio
legislador (C.P. art. 365). Esta regulación es más intensa y abraca mayor
número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el
servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta
directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos
prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la
reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo
contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a
las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público”. (Sentencia
T-540 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22]           Ley 142 de
1994. art. 132.
[23]           Ley 142 de
1994. art. 14-9.
[24]           Ley 142 de
1994. arts. 147 y 148.
[25]           Ley 142 de
1994. Art. 148
[26]           M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[27]           Subrayado
por fuera del texto original.
[28]           M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[29]           Dispone la
norma en cita: “Los criterios de eficiencia y suficiencia financiera tendrán
prioridad en la definición del régimen tarifario. Si llegare a existir
contradicción entre el criterio de eficiencia y el de suficiencia financiera,
deberá tomarse en cuenta que, para una empresa eficiente, las tarifas
económicamente eficientes se definirán tomando en cuenta la suficiencia
financiera”. El citado precepto legal fue declarado exequible mediante
sentencia C-150 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30]           Se entiende
por cargo fijo, el que refleja “los costos económicos involucrados en
garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario,
independientemente del nivel de uso”, y por cargos por unidad de consumo,
lo que varían según la demanda del servicio. (Ley 142 de 1994. arts. 90-1 y
90-2). (El artículo 90-2 de la Ley 142 de 1994 fue declarado exequible en
sentencia C-041 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[31]           M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[32]           Al
respecto, dispone el artículo 2-2 de la Ley 142 de 1994: “El Estado
intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de
que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336 y 365
a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: (...) Ampliación
permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de
la capacidad de pago de los usuarios”.
[33]           Véase, al
respecto, sentencia C-074 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón.
[34]           Sentencias
C-392 de 1996 (M.P.Alejandro Martínez Caballero) y C-632 de 1996 (M.P. Hernando
Herrera Vergara).
[35]           Sobre la
distinción de estos conceptos, se puede consultar la sentencia C-818 de 2005
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[36]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[37]           Sentencia
C-452 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[38]           Véase, al
respecto, las sentencias C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y
C-1260 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[39]           Sentencia
C-037 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[40]           Sentencia
C-1260 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. (Subrayado por fuera del texto
original).
[41]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[42]           Subrayado
por fuera del texto original.
[43]           Sentencia
C-041 de 2003. (M.P. Jaime Córdoba Triviño). La participación de los usuarios y
consumidores en el establecimiento de las regulaciones que los afecten, tiene
como fundamento constitucional lo previsto en los artículos 2° y 78 Superior,
que ordenan a todos los órganos del Estado, dentro de la órbita de su
competencia, garantizar “la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.
[44]           M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[45]           M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[46]           Véase,
fundamento No. 6 de esta providencia.
[47]           El
artículo 14 de la Ley 812 de 2003, permite a la Nación y a otras entidades
públicas invertir todo o parte de sus acreencias en los fondos de
capitalización social. Al respecto, determina la norma en cita: “Se autoriza
a la Nación y a las entidades descentralizadas del orden nacional, cuando lo
estimen conveniente, a invertir todo o parte de sus acreencias con Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios oficiales o mixtas en el Fondo de
Capitalización Social.// La Nación y sus entidades descentralizadas, previo
cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso anterior, también
podrán reestructurar sus acreencias en las empresas referidas. El incumplimiento
del convenio de ajuste financiero, operativo y laboral dará lugar a la
aplicación de la cláusula aceleratoria. // Parágrafo. En el caso de
Fondos orientados a la reestructuración, estabilización o recuperación de las
Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, la Nación y sus entidades
descentralizadas, sólo podrán efectuar el aporte que consideren conveniente,
previa suscripción de convenios de ajuste financiero, operativo y laboral”.
[48]           M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[49]           M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[50]           T-1205 de 2004. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]           Gaceta del
Congreso No. 54 del lunes 10 de febrero de 2003. Exposición de motivos. Pág.
77. (Subrayado por fuera del texto original).
[52]           Sentencia
C-865 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53]           M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[54]           M.P. Jaime
Sanín Greiffenstein.
[55]           M.P. Ciro
Angarita Barón.
[56]           En sus propias
palabras, la Vista Fiscal manifestó que: “a pesar de la claridad de la
disposición demandada que no permite la obligatoriedad de la misma, en el
sentido de adquirir acciones de las empresas de servicios públicos
domiciliarios y la participación en los fondos de capitalización social, este
despacho le solicitará a la Corte Constitucional a efectos de evitar la
vulneración de derechos fundamentales en la aplicación e interpretación de la
norma, que ésta es constitucional bajo el entendido que la adquisición de
acciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios y la participación
en los fondos de capitalización social es un acto de mera liberalidad del
usuario, que si bien es dable insertarse en el contrato de condiciones
uniformes, las cláusulas no surtirán efectos sin el consentimiento expreso del
usuario”.
[57]           En
Sentencia C-149 de 1993. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte
expresó: “Las normas atacadas crean en realidad un impuesto por cuanto,
prescindiendo totalmente de la voluntad de los sujetos pasivos -que sería
natural en el caso de celebrarse un contrato de empréstito- establecen a cargo
de ellos la obligación de trasladar a favor del Estado una suma de dinero
calculada sobre las mismas bases y por el mismo período de un tributo” .
[58]           Dispone, al respecto,
la norma en cita: “Existe contrato de servicios públicos desde que la
empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el
servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita
recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las
condiciones previstas por la empresa”.
[59]           M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[60]           M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[61]           Ms.Ps Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[62]           M.P Antonio Barrera
Carbonell.
[63]           Subrayado por fuera
del texto constitucional.