C-678-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-678/13
MODIFICACION
INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16
DE LA LEY 1558 DE 2012-Inexequibilidad
Con base en el inciso 4 del artículo 154
Superior y el precedente jurisprudencial ya sentado por esta Corte, de
conformidad con el cual se ponen de relieve los principios, valores y derechos
constitucionales que subyacen a la norma de carácter procedimental que ahora se
aplica, según la cual las normas de carácter tributario deben iniciar su
trámite en la Cámara de Representantes, así se trate de proyectos de ley que
originalmente no eran de carácter tributario, de normas marginales de carácter
tributario dentro de una normatividad, o de normas de carácter tributario que
se hayan incluido con posterioridad al inicio del trámite, deben iniciarse
necesariamente en la Cámara Baja, de manera que si no se inició en la Cámara de
Representantes esto vicia de inconstitucionalidad insubsanable la norma en
cuestión, por no cumplir con el requisito contenido en el inciso 4 del artículo
154 CP, ya que esta norma preserva el principio democrático y pretender evitar
o resolver tensiones entre el Estado unitario,  las entidades territoriales y
el principio de descentralización. En la jurisprudencia analizada se encuentran
las excepciones para que un trámite de carácter tributario sea iniciado en el
Senado de la República y no en la Cámara de Representantes, pero en el caso sub
examine encuentra la Sala que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo
tanto que debía iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Por estas
razones, la Corte declara la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de
2012, por vulneración del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución
Política.
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Término de caducidad por vicios de forma
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3°
del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación
del respectivo acto.
MODIFICACION
INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16
DE LA LEY 1558 DE 2012-Proceso legislativo
TRATAMIENTO
LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A TRIBUTOS-Jurisprudencia constitucional
TRATAMIENTO
LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A TRIBUTOS-Contenido
El inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, contiene
una reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria, al establecer
que los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara
de Representantes,, la cual se desarrolla a su vez en el artículo 143 de la Ley
5ª de 1992: Los proyectos de ley
relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la
Secretaría de la Cámara de Representantes.
Proyectos de ley relativos a
tributos iniciarAn su trAmite en la CAmara de Representantes-Interpretación
Esta Corporación ha señalado que la regla del art 154 de la
Constitución se interpretará  “conforme al principio de razonabilidad, teniendo
en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias
tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones
constitucionales relevantes. Así mismo, ha sostenido que el mandato de iniciar
este tipo de trámite en la Cámara de Representantes tiene un propósito de
control con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de que se
determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de tributos,
de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de Representantes el poder
en el tema del control político.
Proyectos de ley relativos a
tributos iniciarAn su trAmite en la CAmara de Representantes-Sustento
constitucional
La Corte ha indicado que el sustento constitucional de esta
exigencia de orden Superior es que constituye un mecanismo de (i) preservación
del principio de democracia representativa en materia tributaria; (ii) un
control político de la Cámara respecto de los intereses de sus representados en
las Entidades Territoriales; (iii) un mecanismo a través del cual las entidades
territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus
intereses y potestades impositivas y las de la Nación, de manera que se evite o
resuelva la tensión que existe en materia tributaria entre el Legislador
Nacional y las Entidades Territoriales; (iv) un fortalecimiento de la
participación y de la autonomía de las Entidades Territoriales en estas
materias; y (v) una garantía del principio de descentralización.
MARGINALIDAD
DE NORMA DE CARACTER TRIBUTARIO-No libera de obligación, que trámite se
inicie en Cámara de Representantes
Esta
Corte ha establecido que el hecho de la marginalidad de una norma de carácter
tributario no libera de la obligación de que el trámite se inicie en la Cámara
Baja por cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento
legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en
materias tributarias”. Así mismo ha indicado que “ya se trate de disposiciones
organizadas de manera integral o completa en leyes tributarias o de preceptos
de índole tributaria incorporados en leyes que regulen otras materias, el
respectivo proyecto debe comenzar su trámite en la Cámara de Representantes por
cuanto la marginalidad de las regulaciones tributarias dentro de un Estatuto no
exime al Congreso de acatar la regla prevista en el artículo 154 de la
Constitución”. Esto conlleva a que cuando un proyecto contempla de modo
marginal algún tipo de regulación de carácter tributario y se acepta excluir lo
establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador podría incorporar
las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las
actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el
procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del
artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones
tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”.
TRAMITE
LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones
La jurisprudencia constitucional ha fijado
algunos casos taxativos de excepciones o de flexibilización de la aplicación
del mandato superior contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP: (i) En casos
de llamados de urgencia del Presidente. En estos contextos, la Corte ha
determinado que cuando existe un mensaje de urgencia enviado por el Presidente,
las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, con lo cual se
asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio del
procedimiento legislativo. En esta línea jurisprudencial se argumenta que la
simple radicación de un proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no
tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al
Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia de cualquier
proyecto de ley, y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las
comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar
esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia. (ii) En caso de
que se trate de la sistematización normativa en un Código. A este respecto ha
señalado esta Corporación que cuando se trata de la implementación de un
Código, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite en
materia tributaria, por cuanto es necesario que se permita la iniciativa en las
dos cámaras legislativas en la creación de códigos, motivo por el cual este
tipo especial de leyes no puede estar sujeta a una reserva especial de trámite,
ya que si se restringe esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción
al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución,
además dicha restricción iría en contra de la voluntad del constituyente de
otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda
desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema
democrático, participativo y pluralista. (iii) En casos en que se menciona una
norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de
la misma. En este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio
según el cual no todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación
recogida por el mencionado precepto constitucional, sino que la exigencia en el
inicio del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen
un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición relativa
a tributos. (iv) Y finalmente, en el caso de que se trate de leyes que
modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia económica. A
este respecto, esta Corporación ha expresado que el requisito consistente en
que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria se inicie en la
Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte
es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras -, el órgano que
asume plena competencia e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a
derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos dictados por el
Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la materia
específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se relaciona con
la adopción de las medidas indispensables para conjurar la emergencia, donde lo
tributario no adquiere connotación principal sino meramente instrumental. En
fin, la no incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215,
inciso 6o, se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda
desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en
atención a la situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la
crisis. (v) En síntesis, al entrar a analizar el contenido de la reserva de
inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido
que si bien ésta debe ser aplicada de forma rigurosa, la jurisprudencia ha
reconocido también excepciones en los que expresamente se autoriza su
flexibilización en casos concretos como (i) cuando se presenta un mensaje de
urgencia del Presidente que da lugar a que las comisiones constitucionales
permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta, (ii) cuando el
Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados durante los
estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones de naturaleza
tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de manera exhaustiva
y sistemática otras materias. Adicionalmente, también ha exceptuado la
aplicación del inciso 4 del artículo 154 CP en aquellos casos en que se hace
referencia a una ley o norma tributaria pero no se hace creación, modificación,
o supresión alguna de la misma. En todos los otros casos, la no aplicación de
la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite insubsanable por lo cual es
deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de la Ley en la que se
omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya que por ese
desconocimiento se vulnera la Constitución Política.
Referencia: expediente D-9547
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la
Ley 1558 de 2012.
Demandante: Iván Mauricio
Mejía Alarcón.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil
trece (2013)
I.-
ANTECEDENTES
1. El 12 de febrero  de 2013, en ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Carlos Willer Trujillo Ortiz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16 numeral 15 de la Ley 1558 de 2012.
2. El 14 de febrero de 2013, en ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Iván Mauricio Mejía Alarcón presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.
3. El 22 de febrero de 2013, se informó a este despacho por
parte de la Secretaría de la Corte, que la Sala Plena del 20 de febrero se
decidió acumular los dos procesos antes referenciados.
4. En Auto del 8 de marzo de 2013, se les comunicó a los
accionantes la inadmisión de las demandas acumuladas y se les concedió 3 días
para corregirlas.
5. En Auto del 20 de marzo de 2013, este despacho rechazó
la demanda de acción  pública de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Carlos Willer Trujillo Ortiz, en virtud de que el autor no presentó
demanda corregida y admitió la demanda de acción pública de
inconstitucionalidad, en su primer cargo relativo a la presunta vulneración
de la exigencia de iniciativa legislativa en materia tributaria, presentada
por el ciudadano Iván Mauricio Mejía Alarcón contra el artículo 16 de la Ley
1558 de 2012.
II.-
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada:
“LEY 1558 DE 2012
(julio 10)
Diario Oficial No. 48.487 de 10 de julio de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo, la
Ley 1101 de 2006 y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
16. Modifíquese, el artículo 3o
de la Ley 1101 de 2006, donde se incluirán 3 nuevos aportantes, el cual quedará
así:
“Artículo 3o.
Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Para
los fines de la presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles, centros vacacionales y servicios de
alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas dedicadas ocasionalmente al uso turístico
o viviendas turísticas, y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los
establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas.
3. Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y
las agencias operadoras.
4. Las oficinas de representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a la operación de actividades de
turismo de naturaleza o aventura, tales como canotaje, balsaje, espeleología,
escalada, parapente, canopy, buceo y deportes náuticos en general.
6. Los operadores profesionales de congresos, ferias y
convenciones, excepto las universidades e instituciones de educación superior y
los medios de comunicación que realicen actividades de esta naturaleza cuando
su objeto o tema sea afín a su misión.
7. Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e
internacional.
8. Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales
en zonas francas turísticas.
9. Las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo
compartido y multipropiedad.
10. Los bares y restaurantes turísticos clasificados como
tal, de acuerdo a resolución emanada del Ministerio de comercio, industria y
turismo.
11. Los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con
fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros
medios físicos naturales.
12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de
servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas y
terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas
metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de transporte terrestre automotor
especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores
que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de servicios turísticos en parques
nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18. Los centros de convenciones.
19. Las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica
en viaje.
20. Las sociedades portuarias, marinas o puertos turísticos,
por concepto de la operación de muelles turísticos.
21. Los establecimientos del comercio ubicados en las
terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo.
22. Las empresas operadoras de proyectos de tiempo
compartido y multipropiedad.
23. Las empresas asociativas de redes de vendedores
multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de turismo.
PARÁGRAFO 1o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente
ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas
naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por
periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes
raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre
arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes
señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o
distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos
inferiores a 30 días es prestador turístico.
PARÁGRAFO 2o. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se
refiere el numeral 14 del presente artículo, la liquidación de la contribución
se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso de vehículos
para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de los
concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas por
la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para el
transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros.
PARÁGRAFO 3o. Los Guías de Turismo pagarán anualmente por concepto de
contribución parafiscal el veinte por ciento del salario mínimo legal mensual
vigente en el año de su causación”.
III.- LA DEMANDA
Sostiene que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 es
inconstitucional porque estipuló la inclusión de al menos tres sujetos pasivos
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, por lo cual se
configura en una norma de carácter tributario, razón por la que su trámite
debió iniciar por la Cámara de Representantes y no por el Senado de la
República de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 CP.
En este sentido, explica el actor que el artículo 154 de la
Constitución en su inciso 4 dispone que “los proyectos de ley relativos a
los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”. De otro
lado aduce que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional “las
contribuciones parafiscales hacen relación a un gravamen especial, distinto a
los impuestos, tasas y contribuciones fiscales, que al igual que otros
tributos, es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses y necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados, los cuales no entran a engrosar las
arcas del presupuesto nacional”. Esto deja clara la naturaleza tributaria
de las contribuciones parafiscales, por lo que su consagración normativa debe
cumplir con los requisitos propios de las normas tributarias.
El demandante hace alusión a las Gacetas del Congreso en
las que se evidencia que el proyecto de ley que posteriormente se convertiría
en la Ley 1558 de 2012, inició su trámite en el Senado de la República. Además
de que el articulado inicial no contemplaba la disposición acusada. Remite pues
a las Gacetas del Congreso 212 de 2011 y 457 de 2012.
Resalta que utilizando como fundamento la Sentencia C-229
de 2003, que “el argumento de la marginalidad de la regulación tributaria,
por sí mismo, tampoco resulta aceptable, pues en la práctica con ello se
estaría restando por completo el efecto útil de la reserva de trámite
legislativo en materias tributarias”.
De igual manera alude a precedentes jurisprudenciales que
han aplicado la exigencia de que las leyes en materia tributaria inicien su
trámite en la Cámara de Representantes. Para el efecto cita las SentenciasC-065
de 1998, C-1707 de 2000y C-058 de 2002.
IV.- intervenciones
1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda, solicita a la Corte, que de
declare la exequibilidad de la norma demandada, presentando los siguientes
argumentos:
Amparado en la Sentencia C-712 de 2012 el Ministerio
considera que el requisito contenido en el inciso 4º del artículo 154 de la
Constitución, de iniciar el trámite legislativo en la Cámara de Representantes,
es para los proyectos de ley -vistos de manera integral- relativos a tributos y
no para cada una de las normas que hacen parte o que son posteriormente
incorporadas en el Proyecto. De acuerdo con la Gaceta No. 690 (el Ministerio se
equivocó al referenciarla como No. 684) de 2010, en la que se publicó el
Proyecto, su articulado no desarrollaba temas de carácter tributario.
Basado en el artículo 160 de la Constitución, el artículo 178.1
de la Ley 5ª de 1992 y la Sentencia C-822 de 2011, el Ministerio sostiene que
las comisiones y plenarias del Congreso tienen la potestad para modificar,
agregar o suprimir artículos dentro de los Proyectos de Ley.
Que el contenido del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012,
incluido en segundo debate de la Plenaria del Senado, respeta la Constitución y
los principios de identidad flexible y unidad de materia, desarrollados en la
Jurisprudencia de esta Corporación (Sentencias C-1344 de 2000, C-241 de 2010,
C-273 de 2011, C-277 de 2011, C-822 de 2011).
2.- Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio considera que las razones alegadas por el
accionante para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley
1558 de 2012, son infundadas, ya que la norma en cuestión no creó una
contribución parafiscal, sólo efectuó una actualización  en cuanto a los
aportantes de la contribución, cuya finalidad será precisamente la promoción
del turismo.
En su análisis, el Ministerio se fundamenta en las
sentencias C-800 de 1993, C-065 de 1998 y C-228 de 2009, con el fin de
establecer las condiciones y características de los proyectos de ley
relacionados con tributos, la aplicación de la restricción del inicio de su
proceso legislativo en la Cámara de Representantes, el alcance del concepto de
tributo y los efectos de las modificaciones a proyectos de ley sobre
contribuciones parafiscales. De acuerdo con el interviniente, “los aspectos
relacionados con la contribución parafiscal, no se salen del contexto general
de la citada Ley, que fundamentalmente regula lo concerniente al fomento,
promoción y competitividad del turismo”. -folio 115-
Finalmente, concluye el Ministerio que el artículo
demandado “no establece ni modifica la contribución parafiscal destinada a
la promoción del turismo, la cual fue establecida por la ley 300 de 1996”. –folio115-   Aclara, que la ampliación en el escenario de los contribuyentes incluido  en
el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no vulnera la Constitución ya que se
encuentra justificada “en las condiciones dinámicas con que se desarrolla el
turismo en el país”. –folio 115-
3.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto rinde concepto en el que expone a través de
dos argumentos novedosos, que los cargos bajo los cuales se alega la
inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no pueden prosperar.
Como un primer argumento, el Instituto alega que no se
vulnera el artículo 154 de la Constitución, ya que no se puede considerar el
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1558 de 2012 como un
proyecto de naturaleza tributaria. La citada ley “se incorpora como parte
esencial de la Ley General de Turismo, (…) para cuyo fomento y promoción ya
estaba creada la contribución parafiscal”, y en ese sentido, considera el
interviniente, se trata de una modificación y adición a la ley del turismo
necesaria para que ésta pueda cumplir con sus objetivos, de ahí que no exista
ninguna irregularidad en que el proyecto haya sido presentado ante el Senado.
Considera el Instituto, amparado en el artículo 160 de la
Carta, que introducir modificaciones a los proyectos durante los debates, es
jurídicamente viable. Como un argumento adicional, resalta el interviniente en
su exposición, que se debe considerar dentro del análisis del proceso
legislativo de la Ley 1558 de 2012, que las modificaciones que incluyeron las
ampliaciones a los contribuyentes de los parafiscales, fueron conocidas por la
Cámara de Representantes, sin que las mismas suscitaran reproche alguno.
4.- Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
considera que la disposición demandada ser declarada inconstitucional, ya que
las contribuciones parafiscales reguladas en el artículo 16 de la Ley 1558 de
2012, ostentan la calidad de tributos y la norma demandada modifica su aspecto
subjetivo condicionado “quien es o no sujeto pasivo de la obligación
tributaria”, lo cual constituye “un pleno ejercicio del poder tributario”.
Concluye el Departamento haciendo referencia a la Sentencia
C-229 de 2003, que “en aras de la preservación del principio democrático
materializado en el control de índole político que efectúa la Cámara de
Representantes”, debido a que el artículo 16 “modifica obligaciones
tributarias de carácter sustancial o instrumental”, se debe dar “aplicación
cabal y estricta al artículo 154 de la Constitución”. –folio 103-
5.- Intervención Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto conceptuó en favor de la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, argumentando que “las
contribuciones parafiscales son unos gravámenes de características particulares
que constituyen indudablemente una especie o modalidad del género tributos”,
-folio 161- razón por la que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 154 de la
Constitución Política y lo desarrollado por este Tribunal en las Sentencias
C-084/95, C-065/98, C-1707/00 y C-229/03, el proceso de formación de la ley en
cuestión, se ha debido iniciar en la Cámara de Representantes. De demostrarse
que esto no fue así, aclara el Instituto, la norma debe ser declarada contraria
a la Constitución.
6.- Intervención de la Cámara Colombiana de la
Infraestructura
En su intervención, la Cámara llegó a la conclusión que al
tratarse de una norma con un aparte tributario, al menos ese aparte ha debido
iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Debido a que el trámite del
artículo en cuestión no se inició en la forma indicada, considera el
interviniente que la norma tiene un vicio insubsanable en su procedimiento
legislativo, que contraría el principio de representación popular propio de la
materia tributaria, de acuerdo a lo establecido en artículo 154 de la
Constitución, el artículo 143 de la Ley 5 de 1992 y las Sentencias C-084/95,
C-065/98 y C-1707/00, y por tal razón debe ser declarada como inexequible.
V.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242, numeral 2 y 278,
numeral 5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto
de constitucionalidad No. 5570 del 9 de mayo de 2013.
En su análisis, el Procurador General consideró que el
artículo 154 de la Constitución establece un límite en el origen o inicio del
trámite legislativo de un proyecto de ley, entendiendo esta etapa como su
radicación, cuando el contenido material del mismo es relativo a tributos. Sin
embargo, aclara la Vista Fiscal que “existe una diferencia enorme entre el
origen de un proyecto (…) y el resto del tramite. (…)” La diferencia
fundamental, sostiene el Procurador haciendo referencia al mismo artículo 154
de la Carta Política, radica en que a cualquier proyecto de ley se le pueden
introducir modificaciones, siempre y cuando esas modificaciones no sobrepasen
el límite establecido por el principio de unidad de materia.
Con la intención de mostrar la diferencia entre la
iniciación del trámite legislativo y el resto del mismo, el Ministerio Público
hace referencia a lo sostenido por este Tribunal en la sentencia C-369 de 2002,
según la cual:
“El concepto de iniciación del trámite se circunscribe sólo
a comenzarlo y promoverlo, y no a que este sea integralmente terminado, por la
sencilla razón de que iniciar un trámite no es lo mismo que terminarlo. (…) La
iniciación, como esta Corte lo señaló hace referencia a la “etapa primigencia
(sic) del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de
la presentación de un proyecto en una de las Cámaras”
En ese mismo sentido, el Procurador General se apoya en la
providencia C-469 de 2011, para desarrollar las condiciones que deben cumplir
las modificaciones de los proyecto de ley:
“Las modificaciones o adiciones introducidas como artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y
aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación
con el contenido del proyecto”.
Sostiene el Procurador, que si bien la Corte Constitucional
claramente ha sostenido que los proyectos de ley relativos a tributos deben
iniciar su trámite ante la Cámara de Representantes, en sentencias como la
C-229 de 2009, “también ha admitido excepciones para que los mismos inicien
su trámite en el Senado de la República sin que se controvierta el orden
fundamental, como cuando las normas tributarias hacen parte de un código”.
A continuación, el Ministerio Público hace un análisis del
trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, utilizando como fuentes para ello
las Gacetas del Congreso, llegando a la conclusión de que el proyecto de ley
presentado en el Senado, no tenía ninguna finalidad tributaria, pues el mismo
título dejaba ver que se trataba de una modificación de la Ley General del
Turismo.
Finalmente, concluye después de un detallado análisis del
trámite legislativo, “que existe una circunstancia concreta que permite
fundamentar constitucionalmente el origen del proyecto que se convirtió en la
Ley 1558 de 2012, en el Senado de la República, sin que el mismo controvierta o
viole la exigencia del artículo 154 de la Carta Política”-folio 178-, razón
por la cual solicita “declarar ajustado al orden superior el artículo 16 de la
Ley 1558 de 2012”-folio 180-, y en ese sentido declararlo Exequible.
VI.- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1- Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente acción de constitucionalidad en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta Política, ya que se trata de la demanda de una ley de la República, en
este caso la Ley 1558 de 2012.
2- La acción de inconstitucionalidad por vicios de
trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3°
del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1558 de 2012 fue
expedida y publicada en el Diario Oficial No. 48.487 de 10 de julio de 2012. La
demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 15 de febrero de 2013, es
decir, cuando todavía no había vencido el término prescrito por la
Constitución, razón por la cual la Sala evidencia que se cumple con la
previsión del Constituyente para ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios de forma.
3- Problema jurídico a resolver y esquema de resolución
Corresponde a la Corte en esta oportunidad resolver si el
artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 vulnera la exigencia contenida en el inciso
4º del artículo 154 de la Constitución Política, en cuanto el precepto
demandado constituye una norma de carácter tributario, razón por la cual ha
debido tener el inicio de su  trámite legislativo en la Cámara de
Representantes y no en el Senado de la República.
Para dar respuesta a ese problema, la Sala Plena (i) comenzará
por exponer el trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, con un énfasis en su
artículo 16 demandado; (ii) se hará un análisis del contenido y alcance normativo
del inciso 4 del artículo 154 superior, reiterando las líneas jurisprudenciales
que se han desarrollado en la materia; (iii) para con base en ello entrar a
analizar la constitucionalidad de la norma demandada.
4.  El proceso
legislativo del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.
Al revisar el procedimiento legislativo
adelantado por la ley analizada en el presente caso, se identifica la
incorporación de adiciones y modificaciones al proyecto de ley, principalmente
en tres momentos: (i) Segundo debate ante el Senado de la República, (ii)
Primer debate en la Cámara de Representantes, y (iii) la Comisión de
Conciliación.
4.1 Incorporaciones realizadas en el marco del segundo debate ante
la plenaria del Senado de la República
De acuerdo con lo recogido en la Gaceta
del Congreso No. 893 del 25 de noviembre de 2011, el Senado realizó una serie
de consideraciones que lo llevaron, en el seno de la plenaria de esa
corporación, a incorporar en el proyecto de ley el artículo 14 que proponía
modificar el artículo 3º de la Ley 1101 relacionado con las contribuciones
parafiscales, en reemplazo del artículo 46 presentado en el proyecto original[1]
que se limitaba a hacer una remisión a la norma que ahora el nuevo artículo 14
pretendía modificar:
“(…) Hemos tenido en cuenta realizar algunas modificaciones
en la ponencia para segundo debate, con base en recomendaciones realizadas por
Senadores de la Comisión Sexta del Senado, en la discusión y aprobación del
proyecto de ley en primer debate, lo mismo que de los Ministerios de Educación
y Cultura y Viceministerio de Turismo.
(…)
En ese sentido,
debe tenerse presente que el turismo es uno de los sectores con alto potencial
para contribuir a alcanzar en el mediano plazo los objetivos nacionales de
desarrollo, pero sigue siendo uno de los sectores con altos niveles de
informalidad, con estándares de calidad que lo hacen poco competitivo, con una
dispersión considerable de oferta que le impide alcanzar niveles de
productividad satisfactorios.
Por ello, la tarea
inmediata es avanzar en la reducción sustancial de estos niveles de
informalidad y en definir y desarrollar los productos de clase mundial en los
cuales el país puede competir con éxito en los escenarios internacionales y en
elevar los estándares de calidad en el servicio.
Pero se deben
reconocer de manera realista las falencias con el fin de buscar las soluciones
y ponerse a la altura de los mejores destinos competidores en el mundo. El
turismo receptivo es mucho más exigente que el interno en la calidad del
servicio y, por tanto, es indispensable mejorar considerablemente los
estándares si se quiere una incursión sostenida en los mercados
internacionales.
Por estas
consideraciones previas, se ha realizado un trabajo juicioso para armonizar las
políticas institucionales con la legislación de la industria turística a fin de
contar con los instrumentos normativos idóneos para la implementación de esas
directrices. Así las cosas, a continuación se explicarán de manera general las
principales medidas que buscan cumplir con las mencionadas necesidades:
(…)
3. Inclusión de
nuevos aportantes de la contribución parafiscal del turismo.
Con
la inclusión como aportantes de la contribución parafiscal de las empresas
operadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los
guías de turismo, se pretende hacerlos partícipes de los beneficios que los recursos
del Fondo de Promoción Turística trae para los diversos sectores aportantes en
la medida en que estos son reinvertidos en el mejoramiento de la competitividad
y en la promoción turística. Uno de los objetivos de la Ley 1101 de 2006, fue
aunar los esfuerzos de todos los beneficiarios de la actividad turística para
dar un impulso más decidido a su desarrollo. No obstante, en la mencionada ley
no quedaron incluidas las empresas operadoras de proyectos de tiempo compartido
turístico.
Por otra parte, en
la medida en que surgen otras formas de comercio turístico como es el caso de
las empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios
turísticos (empresas que afilian a vendedores de turismo y recaudan sumas por
afiliación del orden de $2 millones por afiliado) o que existen sectores que
quieren beneficiarse de la contribución parafiscal, como es el caso de los
guías de turismo, es importante contar con su concurso, el cual redundará en su
fortalecimiento.
TEXTO PROPUESTO PARA
SEGUNDO  DEBATE AL PROYECTO DE LEY  NÚMERO 156 DE 2010
SENADO
por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996 Ley General del Turismo, la Ley 1101 de 2006  y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
Artículo 14. El artículo 3° de la Ley
1101 de 2006 quedará así:
Aportantes de la
Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo. Para los fines señalados en el artículo 1º de la
presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles y
centros vacacionales.
2. Las viviendas
turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean
superiores a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan el
servicio de alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas
ubicadas en los territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas
cuyas ventas anuales sean superiores a los 100 smlmv.
3. Las agencias de
viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de
representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas
a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología,
escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general.
6. Los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones
7. Los arrendadores
de vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios
operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y
restaurantes turísticos.
11. Los centros
terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv.
12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de
servicios turísticos prepagados.
13. Los parques
temáticos.
14. Los
concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de
transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el
que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de
transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas
y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los
concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten
servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18. Los centros de
convenciones.
19. Las empresas de
seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades
portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la
operación de muelles turísticos.
21. Los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a
100 smlmv.
22. Las empresas operadoras
de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
23. Las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de
turismo.
25. Las empresas
organizadoras de conciertos y de espectáculos artísticos masivos.
Parágrafo
1°. Para efectos de la liquidación del valor de la contribución parafiscal
de que trata el artículo 2°, se excluirán de las ventas de los hoteles el valor
de las ventas realizadas por las empresas de tiempo compartido.
Parágrafo
2°. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se
considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas
naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por
periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes
raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre
arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes
señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o
distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos
inferiores a 30 días es prestador turístico.
Parágrafo
3°. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios
para otorgar la calidad de ¿turístico¿ a los bares y restaurantes a que se
refiere el numeral 10 del presente artículo.
Parágrafo
4°. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se refiere el
numeral 14 del artículo 3° del presente artículo, la liquidación de la
contribución se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso
de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de
los concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas
por la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para
el transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros.
Parágrafo 5°. Los Guías de Turismo pagarán
anualmente por concepto de contribución parafiscal el veinte por ciento del
salario mínimo legal mensual vigente en el año de su causación, a más tardar el
20 de abril del año siguiente al período objeto de la declaración.”
4.2 Incorporaciones realizadas en el marco del primer debate
en la Cámara de Representantes.
La Gaceta del Congreso No. 297 del 1º de
junio de 2012, consigna las consideraciones y modificaciones realizadas al
Proyecto de Ley 156 de 2010 Senado y Proyecto de Ley 180 de 2011 Cámara, como
consecuencia del debate surtido en la Comisión Sexta de la Cámara de
Representantes y las propuestas en torno al debate en la plenaria de la Cámara
baja:
“ (…)Como antecedentes vale la pena mencionar que en el marco de
discusión de esta ley se efectuó audiencia pública el día 18 de mayo de 2012,
convocada por la Comisión Sexta de Cámara de Representantes en la ciudad de
Medellín, la cual contó con la participación de miembros de los diferentes
sectores del turismo.
El día 23 de mayo
de los presentes dentro del desarrollo de la sesión de la Comisión Sexta de representantes,
se debatió la Ponencia presentada por los Coordinadores para Primer Debate,
artículo por artículo, dando como resultado la aprobación de un texto al final
de la sesión, el anterior texto fue aprobado con varias modificaciones
presentadas por los honorables Representantes.
(…)
TEXTO PROPUESTO PARA
SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 180 DE 2011 CÁMARA, 156 DE 2010
SENADO
por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta,
(…)
Artículo 16. Modifíquese. El
artículo 3° de la Ley 1101 de 2006, donde se incluirán 4 nuevos aportantes, el
cual quedará así:
Artículo
3°. Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo. Para los fines de la
presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles,
centros vacacionales y servicios de alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas
dedicadas ocasionalmente al uso turístico o viviendas turísticas, y otros tipos
de hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos q ue prestan el
servicio de alojamiento por horas.
3. Las agencias de
viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de
representaciones turísticas.
5. Las empresas
dedicadas a la operación de actividades de turismo de naturaleza o aventura,
tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopy, buceo
y deportes náuticos en general.
6. Los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones, excepto las universidades e
instituciones de educación superior y los medios de comunicación que realicen
actividades de esta naturaleza cuando su objeto o tema sea afín a su misión.
7. Los arrendadores
de vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios
operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y
restaurantes turísticos clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada
del Ministerio de comercio, industria y turismo.
11. Los centros
terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales.
12. Las empresas
captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques
temáticos.
14. Los
concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de
transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el
que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de
transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas
y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los
concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten
servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18. Los centros de
convenciones.
19. Las empresas de
seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades
portuarias, marinas o puertos turísticos, por concepto de la operación de
muelles turísticos.
21. Los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo.
22. Las empresas
operadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
23. Las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de
turismo.
25. Las empresas
organizadoras de conciertos y de espectáculos artísticos masivos.
Parágrafo 1°. Para los efectos tributarios o fiscales de la
presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las
personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar
por periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes
raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre
arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes
señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o
distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos
inferiores a 30 días es prestador turístico.
Parágrafo 2°. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que
se refiere el numeral 14 del presente artículo, la liquidación de la
contribución se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso
de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de
los concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas
por la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para
el transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros.
Parágrafo 3°. Los Guías de Turismo pagarán anualmente por concepto
de contribución parafiscal el veinte por ciento del salario mínimo legal
mensual vigente en el año de su causación. (…)”.
4.3
Informe de Conciliación al proyecto de ley 180 de 2011 Cámara, 156 de 2010
Senado
En la Gaceta del Congreso No. 365 del 13 de junio de
2012, se presenta el informe de Conciliación al Proyecto de Ley 156 de 2010
Senado, 180 de 2011 Cámara. En esta parte del proceso, se recoge la propuesta
de la plenaria de la Cámara de representantes y se elimina el numeral 25 del
artículo 16:
“(…) Luego del
análisis de textos hemos acordado acoger el texto que se presenta a
continuación. Así mismo se organizó la numeración del proyecto y se corrigieron
errores de trascripción y concordancia.
Teniendo en cuenta que según proposición presentada en la
plenaria de la honorable Cámara de Representantes al artículo 16 del Proyecto
de ley número 180 de 2011 Cámara se aprobó la eliminación del numeral 25 del
artículo en mención, quedan solo 3 y no 4 aportantes como venía en la ponencia.
(…)”.
5. Alcance de la exigencia de inicio de trámite legislativo
en proyectos de ley relativos a tributos, contenida en el inciso 4º del
artículo 154 de la Carta Política y desarrollado por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
5.1 El inciso 4º del
artículo 154 de la Constitución, contiene una reserva a la iniciativa
legislativa en materia tributaria, al establecer que “los proyectos de ley
relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (…)”,
la cual se desarrolla a su vez en el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992: “Los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de
rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de
Representantes”.
Esta regla ha sido desarrollada por la Jurisprudencia de
este Tribunal, la cual ha determinado el alcance de la obligación de dar inicio
al trámite en la Cámara de Representantes, cuando se trata de un proyecto de
ley relativo a tributos. La jurisprudencia de la Corte es clara en señalar que
cuando un proyecto de ley contiene algunas disposiciones tributarias, su trámite
debe ser iniciado en la Cámara de Representantes, esta es la aplicación
concreta del inciso 4 del art. 154 Superior. Esta línea jurisprudencial es
sólida y pacífica respecto de disposiciones de índole tributario, indistintamente del título que se le haya dado o de que los
asuntos tributarios sean minoritarios o marginales dentro del proyecto, y teniendo
en cuenta para ello el contenido sustantivo de la norma para tener certeza de
qué es lo que se está juzgando.[2]
Igualmente, esta Corporación ha señalado que la regla del
art 154 de la Constitución se interpretará  “conforme al principio de
razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de
trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás
disposiciones constitucionales relevantes[3]. Así mismo, ha sostenido que el
mandato de iniciar este tipo de trámite en la Cámara de Representantes tiene un
propósito de control con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de
que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de
tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de
Representantes el poder en el tema del control político.
En armonía con lo expuesto, la Corte ha indicado que el
sustento constitucional de esta exigencia de orden Superior es que constituye
un mecanismo de (i) preservación del principio de democracia representativa en
materia tributaria; (ii) un control político de la Cámara respecto de los
intereses de sus representados en las Entidades Territoriales; (iii) un
mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control
político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas
y las de la Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en
materia tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales;
(iv) un fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades
Territoriales en estas materias; y (v) una garantía del principio de
descentralización.
A este respecto ha expresado esta Corporación:
“La reserva de trámite en materias tributarias
constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del
Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia
representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce
en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales
pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que
ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados
para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así,
una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente
en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del
contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del
control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de
Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera
tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de
las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta
inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la
disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto
relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha
disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su
trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en
materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo
a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre
la articulación legal de sus intereses y potestades impositivos y las de la
Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación territorial de
los tributos, pues fortalece la participación política de las
circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los
elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones
representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la
realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades
territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a
los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del
tributo dentro de los marcos establecidos previamente por el legislador.(sic)
En esa medida, la reserva de trámite constituye una garantía institucional
para la realización del principio de descentralización y de la autonomía de las
entidades territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar
su trámite en la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias
que directa o indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden
territorial, o la autonomía impositiva de las entidades territoriales”.[4] (Resalta la Sala)
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que el hecho de la marginalidad de una norma de carácter tributario
no libera de la obligación de que el trámite se inicie en la Cámara Baja por
cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo
no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias
tributarias”. [5] Así mismo ha indicado
que “ya se trate de disposiciones organizadas de manera integral o
completa en leyes tributarias o de preceptos de índole tributaria incorporados
en leyes que regulen otras materias, el respectivo proyecto debe comenzar su trámite
en la Cámara de Representantes por cuanto la marginalidad de las regulaciones
tributarias dentro de un Estatuto no exime al Congreso de acatar la regla
prevista en el artículo 154 de la Constitución” [6]
(Resalta la Sala). Esto conlleva a que cuando un proyecto contempla de modo
marginal algún tipo de regulación de carácter tributario y se acepta excluir lo
establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador podría
incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una
de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el
procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del
artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones
tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”.[7]
(Énfasis de la Corte)
5.2 Especial
relevancia para el caso bajo estudio reviste el pronunciamiento hecho mediante la
Sentencia C-065 de 1998. En aquella ocasión la
demandante solicitó la declaración de inexequibilidad del artículo 9 de la Ley
366 de 1997, pues contradecía “el artículo 154 de la Carta, porque el
trámite legislativo que dio origen  al  actual artículo cuestionado,
no tuvo como origen la Cámara de Representantes,  a pesar de que la ley
posee un claro carácter tributario”.[8]
El problema jurídico analizado por el Tribunal fue
planteado en los siguientes términos: ¿Es inconstitucional o no el Artículo 9
de la ley 366 de 1997, en el entendido que el artículo en mención fue
incorporado durante el debate legislativo y por esa razón no inició su trámite
en la Cámara de Representantes, sino en el Senado de la República, dando lugar
a una violación del inciso 4 del Artículo 154 de la Constitución Política?
En su análisis del caso, la Corte estimó que el proyecto de
Ley presentado ante el Senado, originalmente “no era una iniciativa sobre contribución fiscal o sobre
impuestos, sino una ley mediante la cual se (…) pretendía organizar un sistema
de manejo y administración de rentas y de impuestos ya creados”, [9]
es decir que no tenía materia tributaria, sino que por el contrario, solamente
adquirió el proyecto connotación tributaria, con la “creación, entre otros
aspectos, de un tributo, al aprobarse en segundo debate en el Senado de la
República el artículo 9º de la ley 366 de 1997”. [10]
Consideró la Corte que por tener en su
contenido normativo materia tributaria, el proyecto de ley ha debido comenzar
su trámite en la Cámara Baja, y al no haberlo hecho, la Ley incumplió con lo
establecido en el inciso final del artículo 154 CP, incurriendo en un vicio de
procedimiento. De acuerdo con la decisión de la Corte, “el artículo 9 de la
ley 366 de 1997, al establecer un impuesto, ha debido debatirse inicialmente en
la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República como
efectivamente ocurrió, pues con ello se violó el estatuto superior”.[11]
Finalmente, concluyó la Sala la necesidad de declarar
la inexequibilidad de la norma demandada, pues interpretó que la regla
establecida en el inciso final del artículo 154 de la Carta Política, debe ser
aplicada de forma estricta. Sobre este punto sostuvo:
“Estima la Corte, sin dejar de tomar en cuenta los
antecedentes  históricos y políticos de la norma constitucional 154, que la
razón de ser de la exigencia constitucional en la expedición de los impuestos,
es resaltar que la intención y voluntad del constituyente son las de señalar
un derrotero específico para el trámite de las normas relativas a los tributos
y que, por ese solo hecho, deben observarse estrictamente las normas de
procedimiento constitucional en la formación de las leyes.  En consecuencia de
lo anterior, en el caso sub examine, por tratarse de una ley que tiene un
aparte tributario, ha debido iniciar su debate  en la Cámara  de Representantes
y, como ello no ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación;
por lo tanto  esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997”.[12]
(Énfasis de la Corte)
En conclusión, la Corte declaró la inexequibilidad del
artículo 9º de la Ley 336 de 1997, utilizando como principio de decisión, que a
pesar de que un proyecto de ley al momento de su radicación en el Senado no
presente dentro de su contenido normativo materias relativas a tributos, si
posteriormente se incluye un elemento nuevo de esa naturaleza, el proyecto de
ley debe reiniciar su trámite en la Cámara de Representantes a la luz del
inciso final del artículo 154 constitucional.
Por
consiguiente, la ratio decidendi, o razón del fundamento de la
inexequibilidad de la norma demandada en aquella oportunidad fue que en
aquellos casos en que un proyecto de ley no tuviera en su versión inicial
materia tributaria, y durante su trámite legislativo le hubiera sido incorporada
una disposición con contenido tributario que no hubiera iniciado su trámite en la
Cámara de Representantes, de cualquier forma la ley derivada de ese proceso
legislativo sería inexequible por incumplimiento de la reserva del inciso 4º
del artículo 154 de la Constitución.
5.3 No obstante lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha fijado algunos casos taxativos de
excepciones o de flexibilización de la aplicación del mandato superior
contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP:
(i) En casos de llamados de urgencia del Presidente[13].
En estos contextos, la Corte ha determinado que cuando existe un mensaje de
urgencia enviado por el Presidente, las comisiones sesionan de forma conjunta
en su primer debate, con lo cual se asegura la participación de la Cámara de
Representantes al inicio del procedimiento legislativo. En esta línea
jurisprudencial se argumenta que la simple radicación de un proyecto en la
Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el
artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el
trámite de urgencia ‘de cualquier proyecto de ley’, y por lo tanto, tampoco
impide la deliberación conjunta de las comisiones, ni la flexibilización del
trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación conjunta originada en
el mensaje de urgencia.[14]
(ii) En caso de que se trate de la sistematización
normativa en un Código[15]. A este
respecto ha señalado esta Corporación que cuando se trata de la implementación
de un Código, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite
en materia tributaria, por cuanto es necesario que se permita la iniciativa en
las dos cámaras legislativas en la creación de códigos, motivo por el cual este
tipo especial de leyes no puede estar sujeta a una reserva especial de trámite,
ya que si se restringe esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción
al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución,
además dicha restricción iría en contra de la voluntad del constituyente de
otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda
desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema
democrático, participativo y pluralista.[16]
(iii) En casos en que se menciona una norma tributaria pero
no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. [17]
En este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio según el cual
no todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación recogida
por el mencionado precepto constitucional, sino que la exigencia en el inicio
del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un
tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa
a tributos”. [18]
(iv) Y finalmente, en el caso de que se trate de leyes que modifiquen
o adopten de manera permanente decretos de emergencia económica.[19]
A este respecto, esta Corporación ha expresado que “(…) El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos
cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado,
la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito
de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis. (…)”.[20] (Resalta la Sala)
(v) En síntesis, al entrar a analizar el
contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de
esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser aplicada de forma
rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que
expresamente se autoriza su flexibilización en casos concretos como “(i)
cuando se presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las
comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma
conjunta, (ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos
adoptados durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las
disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad
es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias” [21].
Adicionalmente, también ha exceptuado la aplicación del inciso 4 del
artículo 154 CP en aquellos casos en que se hace referencia a una ley o norma tributaria
pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En
todos los otros casos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un
vicio de trámite insubsanable por lo cual es deber de la Corporación declarar
inexequible el trámite de la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4
del art. 154 Superior, ya que por ese desconocimiento se vulnera la
Constitución Política.
6. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LA NORMA
DEMANDADA
6.1 La norma demandada
del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 estipuló la inclusión de al menos tres
sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo,
por lo cual se configura en una norma de carácter tributario, razón por la que,
de conformidad con el inciso 4 del artículo 154 y la jurisprudencia de esta
Corte que ha determinado el alcance normativo de este mandato superior, su
trámite debió iniciarse por la Cámara de Representantes y no por el Senado de la
República, como sucedió en el presente asunto bajo examen, aunque el proyecto
de ley originalmente no fuera de carácter tributario, la norma tributaria fuera
incorporada durante el trámite legislativo, y aunque dicho precepto tuviera un
carácter marginal y minoritario.
6.2  Esta
Corporación colige que el fundamento esencial de la inconstitucionalidad del
artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 radica en el desconocimiento de la reserva a
la iniciativa legislativa en materia tributaria establecida en el inciso 4º del
artículo 154 de la Constitución, el cual dispone que “los proyectos de ley
relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”;
en el mismo sentido, el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del
Congreso, prescribe que los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto
de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de
Representantes. Lo anterior por las siguientes razones:
6.2.1
En el presente caso la Corte constata que el proyecto que se convirtió en la
Ley 1558 de 2012 inició su trámite en el Senado de la República, el cual
originalmente no contenía la disposición acusada, que es de naturaleza
tributaria. Como se observó en el análisis del
trámite legislativo del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, inicialmente el
Proyecto de Ley 156 de 2010 que dio origen a lo que concluiría siendo la Ley
1558, contenía una norma, concretamente su artículo 46, que simplemente hacía
referencia a las contribuciones parafiscales en el sector turismo, efectuando
una remisión directa a la Ley 1101 de 2006 que regula el tema. Fue durante las
discusiones en la Plenaria del Senado, que se incorporó el artículo 16
(originalmente artículo 14) que recoge la intención del artículo 46 original y
modifica el artículo tercero de la mencionada Ley 1101 de 2006, al adicionar en
primera instancia cuatro nuevos aportantes de la contribución parafiscal, que
finalmente se convertirían en tres.
6.2.2 En relación con la
cuota de promoción del turismo establecida por el artículo 3º de la Ley 1101 de
2006, la Corporación encuentra que mediante la norma acusada se agregaron tres
nuevos aportantes de esta contribución parafiscal: las empresas operadores de
servicios y proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los
guías de turismo. Para la Corte, es evidente el carácter tributario de la cuota
de promoción de la actividad turística, como también que la norma demandada
modifica un elemento esencial del tributo, cual es el del señalamiento de los
sujetos pasivos obligados a dicha contribución, de modo que constituye una
manifestación de la potestad tributaria del Congreso.
6.2.3 Esta Corte
reitera en esta nueva oportunidad la aplicación rigurosa del inciso 4 del
artículo 154 de la Constitución Política, y las reglas jurisprudenciales que
han determinado su alcance normativo, recabando que este mandato de orden
superior tiene su sustento y propósito constitucional al constituir un
mecanismo de: (i) preservación del principio de democracia representativa en
materia tributaria; (ii) control político de la Cámara respecto de los
intereses de sus representados en las Entidades Territoriales; (iii) mecanismo
a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre
la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la
Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en materia
tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales; (iv)
fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades
Territoriales en estas materias; y (v) garantía del principio de
descentralización.
Igualmente, esta Sala insiste en su jurisprudencia en
cuanto ha establecido que el hecho de que un proyecto de ley no sea
originalmente de carácter tributario, o que se haya incorporado en él una norma
de carácter tributario durante el trámite legislativo, o que la norma
tributaria sea de carácter marginal, no exime de la obligación contenida en el
inciso 4 del artículo 154 CP, en cuanto su trámite debe iniciarse en la Cámara
de Representantes.
Especial importancia para este caso reviste la ratio
decidendi de la Sentencia C-065 de 1998, por la analogía o similitud con el
caso sub-judice, toda vez que se trata de proyectos de ley que
originariamente no eran de carácter tributario, se incorporaron normas
tributarias durante su trámite legislativo, y las normas demandadas tienen un
carácter marginal o minoritario. De manera que en virtud de este precedente,
que pone de relieve los principios, valores y derechos que están implícitos en
el mandato del inciso 4 del artículo 154 Superior, y se pone de manifiesto que existen razones constitucionales imperativas para colegir
que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 fue expedido con vicios de
procedimiento y por tal razón resulta contrario a la Constitución.
En este mismo sentido, evidencia la
Sala que el presente caso no se circunscribe a ninguna de las excepciones
planteadas por la jurisprudencia de esta Corte, en la flexibilización de la
aplicación del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política, ya
expuestas en detalle en la parte considerativa de esta sentencia. Por
consiguiente, la Corte reitera que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la aplicación de la regla contenida en el artículo 154 de la
Carta Política es rigurosa, y aun cuando esa aplicación puede ser flexible en
determinadas situaciones, las excepciones a su estricta observancia operan
únicamente cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se
pueda fundamentar constitucionalmente la flexibilización del procedimiento
legislativo, las que no se configuraron en esta oportunidad.
Si bien es cierto que la
iniciativa legislativa puede originarse en cualquiera de las Cámaras, también
lo es que la Constitución ordena que el trámite de los proyectos relativos a
tributos se inicie siempre en la Cámara de Representantes (art. 154).  Al haber
constatado este Tribunal que ello no fue así en el caso de la Ley 1558 de 2012,
de la cual hace parte el artículo 16 acusado, la Corte procederá a declarar la
inexequibilidad de este artículo.
7. CONCLUSIÓN
En virtud de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, el
demandante alegó la existencia de un vicio de procedimiento, ya que a la luz de
la regla establecida en el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política, por
tener, en su contenido normativo, materia tributaria, el trámite legislativo ha
debido iniciar en la Cámara de Representantes, de acuerdo con las consideraciones
anteriormente realizadas por esta Sala, concluye que:
Con base en el inciso 4 del artículo 154
Superior y el precedente jurisprudencial ya sentado por esta Corte, de
conformidad con el cual se ponen de relieve los principios, valores y derechos constitucionales
que subyacen a la norma de carácter procedimental que ahora se aplica, según la
cual las normas de carácter tributario deben iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes, así se trate de proyectos de ley que originalmente no eran de
carácter tributario, de normas marginales de carácter tributario dentro de una
normatividad, o de normas de carácter tributario que se hayan incluido con
posterioridad al inicio del trámite, deben iniciarse necesariamente en la
Cámara Baja, de manera que si no se inició en la Cámara de Representantes esto
vicia de inconstitucionalidad insubsanable la norma en cuestión, por no cumplir
con el requisito contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP, ya que esta
norma preserva el principio democrático y pretender evitar o resolver tensiones
entre el Estado unitario,  las entidades territoriales y el principio de
descentralización.
En la jurisprudencia analizada se encuentran
las excepciones para que un trámite de carácter tributario sea iniciado en el
Senado de la República y no en la Cámara de Representantes, pero en el caso sub
examine encuentra la Sala que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo
tanto que debía iniciar su trámite en la Cámara de Representantes.
Por estas razones, la Corte declarará la
inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, por vulneración del
inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, por
el cargo analizado en esta providencia relativo a la violación del inciso 4 del
artículo 154 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de
voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de
voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Congreso
de la República, Gaceta del Congreso No. 690 del 27 de septiembre de 2010,
Proyecto de Ley 156 de 2010 Senado, Artículo 46. En materia Fiscal se aplicaran
íntegramente las disposiciones contenidas en la Ley 1101 de 2006, referentes a la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
[2] Ver Sentencia C-712 de 2012.
[3] C-930 de 2007
[4] Sentencia C- 229 de 2003.
[5] Ibidem.
[6] Sentencia C-930/07.
[7] Ibidem.
[8] Sentencia C-065 de 1998.
[9] Sentencia C-065 de 1998
[10] Ibidem
[11] Ibidem
[12] ibidem
[13] Así, en la Sentencia C-608 de 2012 se analizó la aparente
inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, en la misma, la Corte señaló que la regla del inciso 4 del art 154 Superior
se cumplió por cuanto hubo un mensaje de urgencia enviado por el Presidente y
las comisiones sesionaron de forma conjunta en su primer debate con lo cual se
aseguró la participación de la Cámara de Representantes al inicio del
procedimiento legislativo del proyecto de Ley 160 de 2010 Senado.
[14] Ibídem
[15] La Sala en la Sentencia C-229 de 2003 declara exequibles las normas demandadas de la Ley 685 de 2001, estableciendo una nueva circunstancia de excepción que permite la
flexibilización del inciso final del art. 154 de la Constitución: cuando las normas de contenido tributario hagan parte de un Proyecto de Ley, a
la luz del cual se expedirá un Código.
[16] Ibidem
[17] A este respecto, la Corte
consideró que las contribuciones parafiscales a las que hacía alusión el
artículo 43 de la Ley 789 de 2002 demandado en la Sentencia C-800 de 2003, es uno de esos preceptos no se ocupa de los tributos a pesar de
hacer referencia a los mismos, ya que el articulo demandado (i) no crea,
modifica o extingue los aportes en salud, (ii) modifica los sujetos activos y
pasivos de la obligación y (iii) no modifica los montos ni la forma de
pagarlos, dejando en claro que los aportes a la salud son contribuciones
parafiscales.
[18] Ibidem
[19] En la Sentencia C-407 de 1995 este Tribunal consideró que la objeción presentada por el Gobierno
frente al Proyecto de Ley, por considerar que vulneraba el contenido del
artículo 154 superior, no prosperó, ya que la Corporación desarrolló en este caso una circunstancia que permite la flexibilización de la
reserva al trámite legislativo en materia tributaria. Esa excepción se
presenta, cuando se trate de un Proyecto de Ley que en desarrollo del artículo
215 constitucional, derogue, modifique o adicione los decretos relacionados con
el Estado de Emergencia.
[20] Sentencia
C-407 de 1995.
[21] Sentencia C-712 de 2012