T-092-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-092/15
HABITANTE DE LA CALLE-Noción
Hoy en día
un habitante de la calle es todo aquel que, sin distinción de sexo,
raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma
permanente o transitoria, y no cuenta con la totalidad de los elementos para
solventar las necesidades básicas de un ser humano.
RUPTURA DE VINCULOS CON ENTORNO FAMILIAR COMO ELEMENTO INTEGRANTE DE
DEFINICION LEGISLATIVA DE EXPRESION “HABITANTE DE LA CALLE”-Importancia de datos empíricos en apreciación de su
constitucionalidad
HABITANTE DE LA CALLE-Jurisprudencia
constitucional
En el caso de los habitantes de la calle, se reconoce
que son miembros de nuestra comunidad que resultan desfavorecidos en la
repartición de los recursos económicos y marginados de la participación
política, lo que a su vez genera para ellos, condiciones de vida que atentan
muchas veces contra la dignidad de la persona. Ese reconocimiento conlleva a
que el Estado y la sociedad materialicen el valor de la solidaridad para, en la
medida de lo posible, modifiquen la realidad descrita.
DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA
CALLE-Línea
jurisprudencial
DERECHO AL MINIMO VITAL DE LOS HABITANTES
DE LA CALLE-Línea jurisprudencial
DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA DE LOS
HABITANTES DE LA CALLE
EXPEDICION DE CEDULA DE CIUDADANIA DE LOS
HABITANTES DE LA CALLE-Trámites
que debe efectuar un habitante de la calle para lograr la expedición gratuita
de un duplicado de su cédula de ciudadanía
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de
dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y
daño consumado
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Caso en que al
accionante le tocó pagar para obtener su documento de identidad desconociéndose
por parte de la Registraduría y del DNP su condición de sujeto de especial
protección por ser habitante de la calle
EXENCIONES AL COBRO PARA OBTENER DOCUMENTO
DE IDENTIDAD-Orden a Registraduría
Nacional devolver dinero pagado por concepto de la expedición de un duplicado
de cédula de ciudadanía a habitante de calle
DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA
CALLE-Orden al DPN generar
directrices que permitan a todas las entidades a nivel nacional o local
encargadas de programas sociales, incluir a la población habitante de la calle
y/o vulnerable en el Sisbén
DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA
CALLE-Exhortar al DNP consagrar métodos
de inclusión de la población habitante de la calle en el sistema de información
de potenciales beneficiarios de programas sociales, Sisbén a nivel nacional
Referencia: Expediente T-4543736
Acción de tutela promovida por Julián
Armando Miranda Gutiérrez contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Procedencia: Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil.
Asunto: Derecho a la personalidad
jurídica de los habitantes de la calle.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de dos mil
quince (2015).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio
y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia
dictada el 2 de julio de 2014, por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por
Julián Armando Miranda Gutiérrez contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
El asunto llegó a la
Corte Constitucional por remisión que efectuó el referido Tribunal, según
lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 20 de octubre de 2014,
la Sala Décima de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 17 de junio de 2014, el señor
Julián Armando Miranda Gutiérrez promovió acción de tutela contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la personalidad jurídica, a la igualdad y a no ser
discriminado, en razón a que esa entidad se negó a expedirle de manera gratuita
el duplicado de su cédula de ciudadanía, ya que el accionante no aparece
registrado en el Sisbén.
Según lo explica el actor, al parecer, su ausencia del
registro del Sisbén se debe a la metodología de inscripción que utiliza esa
base de datos, ya que para los habitantes de la calle, la inscripción se
efectúa a través de unos listados censales “que elabora la Secretaría
Distrital de Integración Social de Bogotá”, en los que él sí está
registrado. En consecuencia, no podía negársele un derecho que sí tiene.
A. Hechos y pretensiones
1. El
señor Julián Armando Miranda Gutiérrez afirma que es habitante de la calle y
que “actualmente” se encuentra en un proceso de rehabilitación, en el cual
no ha recibido suficiente acompañamiento estatal. Explica que ha buscado
alternativas de empleo y un auxilio por discapacidad ya que sufre de “tromboflebitis
y taquicardia”[1]. No obstante, para acceder a las ayudas se le exige como
pre-requisito para la atención, el tener la cédula de ciudadanía.
2. El
actor, sin embargo, extravió su documento de identificación “hace algunos
años”[2]. Por consiguiente, el 28 de abril de 2014, se acercó a la Registraduría
Distrital de Bogotá para solicitar, en ejercicio del derecho de petición, la
expedición gratuita de un duplicado de su cédula de ciudadanía, dada su
condición de habitante de la calle y de miembro inscrito en el Sisbén 0 (cero)[3].
Para probar que era beneficiario del régimen
subsidiado, el actor aportó una certificación expedida por Capital Salud EPS-S,
del 25 de abril de 2014, en la que se indicaba que estaba activo en la base de
datos de Bogotá, con ficha de Sisbén 0, desde el 30 de noviembre de 2012[4].
3.
Según afirma, el artículo 5º de la Ley 1163 de 2007 le da derecho a una
exención en el cobro de un duplicado de su cédula, por pertenecer al Sisbén
nivel 0. Motivo por el cual precisamente solicitó una nueva expedición de su
cédula de manera gratuita.
No obstante, su solicitud fue negada, mediante
respuesta del 30 de abril de 2014. En ella una funcionaria de la Registraduría
Distrital, le indicó al actor que, una vez revisada la base de datos, éste no
figuraba como inscrito en el Sisbén en ninguna categoría, por lo que debía dirigirse
al Departamento Nacional de Planeación a aclarar su situación. De lo contrario,
no sería posible exonerarlo del pago por la expedición del duplicado de su
cédula de ciudadanía[5].
4. En
vista de lo anterior, el accionante acudió a la Personería Distrital de Bogotá
en busca de ayuda. Así, el 4 de junio de 2014, un funcionario de esa entidad presentó
una nueva solicitud a la “Unidad de Atención a Población Vulnerable de la
Registraduría Distrital de Bogotá”, para que se le expidiera gratuitamente
la cédula al accionante[6].
En tal solicitud se señaló que la Personería
Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos “hizo contacto” con el
Departamento Nacional de Planeación para saber el estado del peticionario. En
esa medida obtuvo respuesta en la que se informó que “si bien los habitantes
de la calle pertenecen al régimen subsidiado, no están incluidos en el SISBÉN,
sino en unos listados censales de la población habitante de calle, que les hace
beneficiarios de los derechos de la población de régimen subsidiado”[7]. Tales listados censales, según el actor, son elaborados,
en Bogotá, por la Secretaría Distrital de Integración Social[8].
Al momento de la presentación de la acción de
tutela, esa solicitud no había sido contestada por la Registraduría encargada.
5. Para
el actor, cada día que pasa sin que se resuelva su problema, constituye un
riesgo para su vida y un desestimulo para preservar su objetivo de cambiar sus
condiciones de vida.
Por todo lo anterior, el señor Miranda
Gutiérrez promovió acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la personalidad
jurídica, a la igualdad, y a no ser discriminado, en razón a que esa entidad se
negó a expedirle  de manera gratuita el duplicado de su cédula de ciudadanía,
por no aparecer registrado en el Sisbén.
6. En
la demanda de tutela el solicitante explicó que “el problema se origina en
la incongruencia normativa que se da entre la ley 1163 de 2007 y la metodología
actual del Sisbén”, por las siguientes razones: i) El ordinal e) del
artículo 5º de la Ley 1163 de 2007, fijó la exención del cobro de duplicados de
cédulas “a la población de los niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola
vez”. Sin embargo, ii) la metodología actual del Sisbén, asigna
puntajes del 1 al 6, por lo cual el nivel 0, previsto para la población más
vulnerable como los habitantes de la calle, no existe como tal, y no es
registrada en los datos del Sisbén.
7. En
consecuencia, el actor solicitó al juez de tutela, a fin de proteger sus derechos
a la igualdad y a la personalidad jurídica, que se ordene a la Registraduría
Nacional del Estado Civil: i) dar validez a los listados censales de los
habitantes de la calle, “elaborados por la Secretaría Distrital de
Integración Social”, como registros del Sisbén en el nivel 0; ii)
extender los beneficios del régimen subsidiado a las personas inscritas en los
listados censales; y iii) otorgarle la cédula de ciudadanía y la
contraseña provisional, de manera gratuita.
B. Actuación procesal
El 24 de junio de 2014, la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la acción de tutela y notificó
a la entidad demandada para que ejerciera sus derechos de defensa y
contradicción. De igual forma le ordenó contestar las siguientes preguntas:
“¿A nombre de quién figura o se asignó el número de cédula [que pertenece al actor y que se reseña en la tutela]?
Indique, ¿si las personas en estado de indigencia
debidamente certificado por el Distrito Capital, están eximidas de costos por
cedulación o reposición de la misma?
Informe ¿si al accionante se le ha expedido duplicado de su
documento de identidad o contraseña correspondiente?”[9].
Respuesta de la Registraduría Nacional del
Estado Civil[10]
La Jefe de la Oficina Jurídica de la
Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó al juez negar la presente
acción de tutela, toda vez alega no haber vulnerado ningún derecho fundamental
al actor.
Inicialmente, explicó, en lo que respecta a la
expedición de cédulas de ciudadanía, cómo se da el funcionamiento y el trámite
al interior de esa entidad. Así mismo precisó que la Registraduría entregó al
accionante una contraseña, documento que suple las veces de cédula de
ciudadanía para efectos de identificación. Por tanto, reitera que no se vulneró
el derecho a la personalidad jurídica del actor.
En segundo lugar, señaló que de acuerdo al artículo
5º de la Ley 1163 de 2007, la Registraduría sólo puede eximir del pago por el
duplicado de la cédula de ciudadanía a las personas incursas en las causales
allí consagradas. Esta norma dispone:
“Artículo  5°. Exenciones al cobro. De conformidad con las disposiciones
vigentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil exonerará del cobro para
obtener el documento de identidad, en los siguientes casos: a) Expedición de la
Cédula de Ciudadanía y Tarjeta de Identidad por primera vez; b) Inscripción en
el Registro Civil de Nacimiento y su primera copia, y la destinada a expedir la
cédula de ciudadanía de primera vez; c) Población desplazada por la violencia;
previa certificación de organismo competente; d) Personal desmovilizado previa certificación
del organismo competente; e) Duplicado de la cédula para la población de los
niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola vez; f) La renovación de
cualquiera de los documentos de identificación; g) En situaciones especiales
valoradas y reguladas por el Registrador Nacional del Estado Civil.” Negrilla fuera del texto
original.
En tal virtud si no se encuentra entre estos
grupos poblacionales exonerados, el solicitante debe iniciar el trámite pagando
treinta y cinco mil pesos ($35.000) en una cuenta del Banco Agrario o Popular,
según las directrices de la entidad.
Por último, afirmó que el señor Julián Armando
Miranda Gutiérrez no ha logrado probar que se encuentra inmerso en una de las
causales de exención del pago por el duplicado de su cédula de ciudadanía, por
lo tanto, para atender su solicitud debe cancelar la suma indicada.
C. Decisión objeto de revisión
El 2 de julio de 2014, el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, negó la acción de tutela promovida
por el señor Julián Armando Miranda Gutiérrez, al estimar que no se vulneró el derecho
de petición del accionante, debido a que en el expediente consta la respuesta
de la entidad accionada, en la cual ofrece información clara y precisa, y resuelve
de fondo las solicitudes efectuadas.
Adicionalmente, el Tribunal advirtió que en la
respuesta a la acción de tutela, la Registraduría manifestó haber entregado una
contraseña al accionante, documento que suple la cédula de ciudadanía para efectos
de identificación, de manera tal que no se viola su derecho a la personalidad
jurídica.
Por último, a juicio de los Magistrados, el
accionante no probó ninguna de las causales consagradas en el artículo 5º de la
Ley 1163 de 2007, lo cual le impide acceder al duplicado de su cédula de
ciudadanía de manera gratuita. La Sala observó que “la condición de estar
incluido dentro de los listados censales de la población especial -  habitante
de calle, no le ubica en ninguna de los casos contemplados en la norma”,
por lo cual, deberá cancelar la suma indicada para que la Registraduría expida
su cédula.
D. Pruebas ordenadas en sede de
Revisión
Mediante autos del 19 de enero y del 9 de
febrero de 2015[11], la Sala Quinta de Revisión de esta Corte, dispuso i) la vinculación de
algunas entidades como partes en el proceso y ii) la práctica de pruebas para obtener
mayores elementos de juicio a fin de adoptar la decisión definitiva[12].
Una vez se surtieron las etapas procesales
correspondientes, la Secretaría General de esa Corporación, remitió al despacho
las comunicaciones que son resumidas a continuación:
Registraduría Nacional del Estado
Civil[13]
La Jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad[14], resolvió los requerimientos efectuados por la Corte en
los siguientes términos:
La Registraduría manifestó que[15] había
entregado efectivamente una contraseña al accionante y que en consecuencia, la
solicitud del señor Julián Armando Miranda Gutiérrez había sido atendida en
debida forma. En efecto, el 18 de julio de 2014, en las instalaciones de la
Registraduría Auxiliar del Estado Civil de Santafé, le fue entregada una
contraseña que acreditaba que su cédula de ciudadanía estaba en trámite.
Adicionalmente, la Registraduría Nacional
afirmó que el 11 de septiembre de 2014, también en la Registraduría Auxiliar de
Santafé, se le hizo entrega de la cédula de ciudadanía solicitada al actor.
Para probar esta afirmación, se anexó a la respuesta, la planilla de entrega de
cédulas de ciudadanía, donde en último lugar aparece la firma y la huella del
accionante[16].
Frente al segundo punto requerido por la
Corte, sobre el alcance que esa entidad da a la contraseña provisional, como documento idóneo y efectivo de
identificación de los ciudadanos, en virtud de la Circular 012 de 2012 proferida
por esa institución, la Jefe de la Oficina
Jurídica replicó efectivamente que:
“[S]i bien es cierto la contraseña de la cédula de
ciudadanía no constituye un documento de identidad, si es una constancia
de que la cédula de ciudadanía se encuentra en trámite”[17]. (Subrayada fuera del original).
Por último, a la pregunta[18] de la Corte sobre si la expedición del documento de
identidad del señor Julián Armando Miranda Gutiérrez se había efectuado de
manera gratuita, como beneficiario del artículo 5º de la Ley 1163 de 2007, la
Registraduría indicó que el trámite de la cédula del actor “se adelantó
conforme al pago que acreditó el solicitante”, debido a que éste no se
encontraba registrado en la base de datos del Sisbén, en ninguna categoría.
Personería Distrital de Bogotá – Delegada
para la Defensa de los Derechos Humanos[19]
Esta Corte ofició a la Personería Distrital de Bogotá, -oficina
Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos-[20], a fin de que remitiera a este despacho cualquier
información adicional, referente al caso del señor Julián Armando Miranda
Gutiérrez.
El Personero Delegado para la Defensa de los
Derechos Humanos manifestó que el 28 de abril de 2014 el accionante se presentó
ante esa delegación para solicitar apoyo en el trámite de la consecución de un
duplicado de su cédula de ciudadanía de manera gratuita. A ese requerimiento se
le asignó el número 217775 de 2014 y se le prestó al ciudadano la ayuda
correspondiente.
Según informó el Personero, el 22 de mayo
siguiente, el ciudadano se presentó nuevamente en esa entidad alegando que su
trámite aún no concluía de manera favorable a sus pretensiones. Por tanto, la
Personería requirió nuevamente a la Registraduría Distrital, Unidad de Atención
de Población Vulnerable, para que diera respuesta a la petición efectuada por
el señor Miranda Gutiérrez.
Finalmente, el Personero señaló que el 26 de
junio de 2014 se obtuvo respuesta negativa a la solicitud de expedición de un
duplicado gratuito de la cédula del accionante.
Secretaría Distrital de Integración Social[21]
La Corte vinculó al presente proceso a la Secretaría Distrital de Integración Social de
Bogotá[22], para que informara sobre algunos aspectos
relacionados con: i) la elaboración de los listados censales de los habitantes
de la calle en el Distrito; ii) los beneficios derivados de estar incluido en
ellos; y iii) la forma de acreditar la inscripción y permanencia en los mismos,
entre otros.
En esa medida, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Secretaría Distrital de Integración Social, en adelante SDIS, presentó
un escrito con las siguientes consideraciones:
En primer lugar, el referido
funcionario precisó que la SDIS tiene dentro de sus funciones “identificar y
certificar a las personas mayores de 18 años que residan en el Distrito Capital
[y] que cumplen con las condiciones de población especial: habitante de
la calle o persona mayor en abandono, con el fin de facilitar su acceso a los
servicios de salud”[23]. Explicó que los fundamentos legales de tal competencia se
encuentran en el Decreto distrital 607 de 2007 y los Acuerdos 77 de 1997 y 415
de 2009, expedidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Sin embargo, aclaró que en ningún modo, tal
función implica que la SDIS deba prestar el servicio de salud, pues tal obligación
está en cabeza de la Secretaría Distrital de Salud.
En segundo lugar, explicó en su escrito,
de manera general, el marco normativo que regula la misión y las funciones de
la SDIS, para lo cual recurrió nuevamente a la citación del Decreto distrital
607 de 2007.
Relató además, que el objeto principal de esa
dependencia distrital es el de orientar y liderar la formulación y el
desarrollo de políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento
y garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, familiares y
comunidades, con especial énfasis en la prestación de servicios sociales
básicos (art. 1º D. 607/07).
También indicó que la SDIS realiza acciones que
se orientan al desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades de las
personas y las comunidades urbanas y rurales en situación de pobreza,
vulnerabilidad o exclusión, para lograr de manera sostenible su real
integración.
Así mismo, el Jefe de la Oficina Jurídica
aclaró que dentro de la estructura, organización y funcionamiento del Distrito
deben diferenciarse las funciones y competencias de la SDIS y la Secretaría
Distrital de Salud.
Como tercer punto, el funcionario
manifestó que desde enero de 2013 esa dependencia viene desplegando un plan de
acción para el desarrollo integral de las personas habitantes de la calle, que
se basa en la construcción de un modelo de vida dignificante.
En efecto, el “proyecto 743” sobre “generación
de capacidades para el desarrollo de personas en prostitución o habitantes de
calle” brinda diversos componentes de atención denominados, entre otros: “Autocuidado,
Centro de Acogida Día-Noche, Centro de Desarrollo Personal Integral, Centro de
Protección para disminuir o deshabituar el consumo de sustancias psicoactivas”.
De lo anterior, resaltó que para acceder a los
servicios de tal proyecto, la SDIS no exige, de manera tajante, la
presentación del documento de identificación. Prueba de ello es que el señor
Julián Armando Miranda Gutiérrez ha accedido a diversos componentes del
programa desde el 2003 aproximadamente[24]. Advirtió que su última participación en el programa fue
el pasado 20 de noviembre de 2014, cuando se incorporó a una jornada de
autocuidado llevada a cabo por la Subdirección Local de Tunjuelito.
En cuarto lugar, el Jefe de la Oficina
Jurídica se centró en responder la pregunta efectuada por la Corte acerca de la
elaboración de los listados censales de los habitantes de la calle en el
Distrito.
La SDIS explicó que, de acuerdo a sus
funciones, es ella quien realiza la identificación de esta población para
determinar su acceso y permanencia en los servicios sociales. Lo anterior, a
través de un proceso en el cual se combinan unos criterios técnicos[25] y una verificación individual y directa con la población.
Así mismo, indicó que esa Secretaría Distrital
“emite un certificado de población especial, entendiéndose este certificado[26] en la SDIS como el formato en el que se relacionan los
nombres, apellidos, fecha de nacimiento, sexo y número de cédula de la persona
identificada como habitante de calle y adulto mayor en protección, el cual
es remitido a la Dirección de Aseguramiento de la Secretaría Distrital de Salud
para que allí se confirme, depure y administre el listado censal[27] que permite la afiliación y el acceso de estas personas al
sistema de salud”[28] (subraya y referencias originales).
Teniendo en cuenta lo anterior, manifestó que
la SDIS genera un certificado de población especial, pero no produce los
listados censales de los habitantes de la calle del Distrito Capital. Tales
listados son elaborados y administrados por la Secretaría Distrital de Salud.
Por lo tanto, sugiere respetuosamente a esta Corte, consultar a tal
dependencia.
A pesar de lo anterior, manifestó que después
de revisar por internet “el comprobador de derechos” de la Secretaría
Distrital de Salud, verificó que el señor Julián Armando Miranda Gutiérrez fue
certificado como habitante de la calle y actualmente está afiliado a Capital
Salud EPS-S.
Por último, el Jefe de la Oficina
Jurídica de la SDIS precisó que si bien la entidad que representa no ha
vulnerado los derechos fundamentales del actor, la acción de tutela sí debe
prosperar para proteger al señor Julián Armando Miranda Gutiérrez, debido a que
es un sujeto de especial protección constitucional, cuyos derechos sí están
siendo vulnerados por la Registraduría Nacional.
Afirmó que en este caso, la Ley 1163 de 2007,
debe ser interpretada de forma sistemática con el Acuerdo 415 de 2009 del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el cual al identificar los
beneficiarios del régimen subsidiado (art. 3, Acuerdo 415/09), precisa: “También
son beneficiarios del Régimen Subsidiado las poblaciones especiales
registradas en los listados censales y las prioritarias que defina el
Gobierno Nacional…”.
Indicó que las poblaciones especiales, son
llamadas así, debido a sus condiciones de vulnerabilidad de todo tipo, incluida
la económica, por lo tanto no puede entenderse de manera exegética el artículo
5º de la Ley 1163 de 2007, en cuanto a que el beneficio se limita a los niveles
0, 1 y 2 del Sisbén, cuando en realidad la finalidad de la norma es cubrir
precisamente a las poblaciones más vulnerables.
Departamento Nacional de Planeación,
-Sistema de Identificación de Potenciales Beneficios de Programas Sociales, Sisbén-[29]
Esta Corte vinculó al proceso al Departamento
Nacional de Planeación, en adelante DNP, Sisbén[30], para que informara, inicialmente, sobre algunos aspectos
relacionados con i) la inclusión o no de los habitantes de la calle en
el sistema Sisbén; ii) la existencia o no de la categoría Sisbén 0
(cero), a la que hace alusión la ley, y sus bases de datos; iii) los
beneficios que adquiere la población habitante de la calle al estar incluida en
el Sisbén; y iv) la situación particular del señor Julián Armando
Miranda Gutiérrez.
En esa medida, el DNP contestó los
requerimientos efectuados por la Corte, en los siguientes términos:
En primer lugar, advirtió que carece de
legitimación por pasiva, pues las pretensiones del accionante no pueden ser
solventadas por esa entidad. Explicó que dentro de sus atribuciones
constitucionales y legales no se encuentra la de expedir de manera gratuita
cédulas de ciudadanía, por lo cual la presente acción de tutela no puede
prosperar en contra del DNP.
Como segundo punto, explicó qué es el
Sisbén y cuáles son las competencias del DNP y de las entidades territoriales
frente a este sistema. En efecto, manifestó que el Sisbén “es una
herramienta básica de apoyo para la ejecución de las políticas de inversión
pública social”, basada en la focalización como forma para lograr que el
gasto social se dirija a la población más pobre y vulnerable del país.
Señaló además que el artículo 8º del Decreto
4816 de 2008, establece las competencias del DNP frente al Sisbén, dentro de
las cuales están: i) coordinar y supervisar “la organización,
administración, implementación, mantenimiento y actualización de las bases de
datos que conforman los instrumentos del sistema de identificación de
potenciales beneficiarios de programas sociales”; ii) dictar los lineamientos
para la implementación y operación de las referidas bases de datos; iii)
realizar el diseño de las metodologías y la consolidación de la información a
nivel nacional; y iv) definir y diseñar las fichas de clasificación
socioeconómicas requeridas para la recopilación de la información, entre otras.
Una vez definidas esas competencias, el DNP identificó
las competencias de las entidades territoriales frente al Sisbén, para lo cual
citó el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007[31]. Así precisó que las entidades territoriales: i)
tendrán a su cargo la implementación, actualización y operación de las bases de
datos, de acuerdo con los lineamientos y metodologías establecidas por el
Gobierno Nacional; ii) deberán aplicar los criterios e instrumentos de
focalización definidos por el Conpes Social; y iii) deberán adoptar las
medidas pertinentes para garantizar a los grupos de población pobre y
vulnerable el acceso a los servicios básicos.
En vista de lo anterior, informó que esa
entidad tiene el papel fundamental de depurar las bases de datos suministradas
por las entidades territoriales, quienes a su vez, son las que realizan las
encuestas, y reclasifican y definen la entrada o salida de las personas de esas
bases informativas.
En tercer lugar, el DNP pasó a resolver
los interrogantes concretos efectuados por esta Corte.
A la pregunta de si los habitantes de la calle
están o no incluidos en el Sisbén se respondió de forma negativa. El DNP indicó
que según la legislación correspondiente, la inclusión en el Sisbén se realiza
a través del diligenciamiento de una ficha de clasificación socioeconómica que
se ejecuta en la “residencia habitual”[32] del aspirante. Explicó que éste es un requisito “fundamental
y obligatorio”[33] que no puede pasarse por
alto. Quiere decir lo anterior, que “no se podría tener en cuenta a los
habitantes de la calle, por tratarse de una población que no reside habitualmente
en una unidad de vivienda”[34].
Manifestó que con fundamento en el artículo 24
de la Ley 1176 de 2007, la herramienta de focalización en el caso de los
habitantes de la calle corresponde a las entidades territoriales, a través de
los listados censales que se tengan establecidos para cada caso.
A la pregunta sobre la aparente inexistencia
de las personas incluidas en el nivel 0 del Sisbén a que hace referencia la
Ley, en las bases de datos del Sisbén, el DNP contestó que “la metodología
Sisbén III no establece niveles”, pues sólo “determina puntajes que van
de 0 a 100”. Aclaró que los puntos de corte para entrar o salir de un
programa social específico son determinados por cada entidad (ya sea nacional o
territorial); es decir, es la entidad ejecutora del programa quien toma esa
decisión.
A las preguntas sobre los beneficios y
garantías que un habitante de la calle adquiere al estar inscrito en el Sisbén
y sobre la forma para certificar esa inscripción, se respondió sucintamente que
“la encuesta del Sisbén no le es aplicable a las personas que habitan en la
calle”[35].
Por último, el DNP constató que el
señor Julián Armando Miranda Gutiérrez, no se encuentra registrado en la base
del Sisbén.
A partir de lo anterior, en un segundo
requerimiento[36], esta Corte ofició de nuevo al DNP para que aclarara
algunos aspectos adicionales. En especial se cuestionó sobre i) la
aparente contradicción entre las respuestas ofrecidas y la existencia de normas que reconocen una clasificación del
Sisbén nivel 0[37], ii) la forma cómo se pueden llenar
esos vacíos normativos y metodológicos, ante la inexistencia de esa categoría,
y iii) la existencia o no de políticas del DNP dirigidas a garantizar y
proteger los derechos fundamentales de la población habitante de la calle en
Colombia.
El DNP respondió ante el primer
cuestionamiento que la Ley 1163 de 2007, fue expedida en vigencia de la Metodología
II del Sisbén, la cual contemplaba clasificación por niveles. Sin embargo,
con posterioridad, en 2008, mediante el Conpes Social 117 del 24 de agosto de
2008, fue aprobada la Metodología III del Sisbén a través de la cual se
eliminaron los niveles. En esa medida, indicó:
·
“La clasificación en
niveles generalizados (Niveles 1, 2, 3 y más) se aplicó para las versiones I y
II del Sisbén
·
La versión más reciente
(Índice Sisbén III) trabaja con rangos de puntajes diferenciados por
programas…. Cada programa social define el rango del puntaje para la selección
de sus potenciales beneficiarios, considerando los objetivos del programa y las
características de la población a la cual van dirigidos los beneficiarios.
·
Los puntos de corte del
Sisbén III definidos por cada programa, buscan beneficiar a las personas con
bajas condiciones de vida y mayor grado de vulnerabilidad”[38].
Afirmó que corresponde a las
entidades que administran los programas sociales, determinar la viabilidad de
establecer el “nivel 0”, en atención a los puntajes obtenidos por los
encuestados y los recursos disponibles.
Finalmente, en torno a la pregunta
sobre la existencia de políticas del DNP dirigidas a la protección de los
habitantes de la calle, el DNP explicó que de acuerdo a lo establecido por la
Ley 1641 de 2013, artículo 13, “las personas habitantes de la calle se
incluirán dentro del proceso de focalización de servicios sociales, establecido
en los artículos 366 de la Constitución Política y 24 de la Ley 1176 de 2007”.
Allí mismo se indicó que, de una
parte, el Conpes y el DNP son los encargados de incluir en los procesos de
focalización a los habitantes de la calle y, de otra parte, que las entidades
territoriales deben permitir el acceso a los programas, subsidios y servicios
sociales del Gobierno Nacional y demás entidades.
El DNP precisó que con el fin de dar
cumplimiento a esta norma, “de manera conjunta con el Ministerio de Salud y
las demás entidades involucradas en el tema, se está preparando un proyecto de
decreto reglamentario. Así mismo, este Departamento a través de la Subdirección
de Promoción Social y Calidad de Vida, ha propuesto tratar dicho artículo
dentro del próximo Conpes Social que aprueba la nueva metodología de
focalización de programas sociales del Estado (Sisbén).”[39]
Secretaría Distrital de Salud de
Bogotá[40]
La Corte también vinculó a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, para
que informara algunos aspectos relacionados con: i) la elaboración de
los listados censales en el Distrito; ii) los beneficios y garantías de
la población habitante de la calle; iii) la forma de acreditar la
inscripción y permanencia en los listados censales de población habitante de la
calle en el Distrito; iv) la existencia de personas categorizadas Sisbén
nivel 0 en el Distrito; y v) el caso particular del señor Julián Armando
Miranda Gutiérrez.
La Secretaría de Salud contestó los requerimientos efectuados por la Corte, en los
siguientes términos:
Aclaró que el señor Julián Armando Miranda
Gutiérrez, está activo en la EPS-S Capital Salud con Nivel de Sisbén N
y ficha 0. Esa afiliación le permite al accionante, obtener de
parte de la Secretaría de Salud, los siguientes beneficios específicos: i)
ser atendido cuando tenga requerimientos de salud, ii) tener
autorizaciones de servicios en máximo 5 días hábiles contados a partir de la
solicitud[41], y iii) ser exonerado de pagos por cuotas de
recuperación o copagos[42].
Precisó entonces, que esa Secretaría se
encarga de la prestación de los servicios de salud, pero las políticas y
programas relacionados con el bienestar de la población habitante de la calle,
recaen directamente en la SDIS, tal y como se desprende de diversas normas.
Para sustentar la anterior afirmación, efectuó un recuento normativo sobre la
población habitante de la calle y su tratamiento en el Distrito, así:
·
El Decreto distrital 897 de 1995 expedido por el Alcalde Mayor
de esa época, en el cual se distribuyó la competencia de atender a la población
habitante de la calle, entre diversas entidades del Distrito.
·
El
Decreto distrital 136 de 2005 expedido por el entonces Alcalde Mayor, en el
cual se definieron las acciones prioritarias para brindar la atención integral
a la población de alta vulnerabilidad “Habitante de la
Calle del Distrito Capital”.
·
El Acuerdo 366 de 2009
del Concejo de Bogotá, en el cual se señaló que la implementación y el
desarrollo de política para la atención, inclusión y mejoramiento de la calidad
de vida del Habitante de la Calle, estará en cabeza de la SDIS, en coordinación
con los sectores respectivos dirigidos a la inclusión social[43].
·
La
Ley 1641 de 2013, por la cual se establecen los lineamientos para la
formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se
dictan otras disposiciones[44].
Frente a la inclusión de los habitantes de la calle en
el régimen subsidiado, la Secretaría señaló que, de conformidad con el Acuerdo 415 de 2009 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
CNSSS, las poblaciones más  vulnerables estarán sujetas al listado censal que
elabore “la entidad responsable, sin que les sea exigible la
Encuesta SISBÉN”. Citó los artículos 6 y 7 del mencionado Acuerdo en donde
se regula la identificación
de beneficiarios mediante instrumentos diferentes de la encuesta Sisbén, y las condiciones de los listados censales,
respectivamente.
Haciendo una interpretación
sistemática de las normas relacionadas, la Secretaría manifestó
que los listados censales en el Distrito de Bogotá son elaborados por la SDIS.
A lo anterior, adicionó tres argumentos de tipo
práctico:
i)
Demostró que desde hace varios años la SDIS
envía los listados censales de las personas certificadas como habitantes de la
calle, a la Secretaría de Salud[45]. Indicó que la
función de la Secretaría Distrital de Salud frente a esos listados es ingresar a
la base de datos “comprobador de derechos” a la población vulnerable
allí identificada, sin tener competencia para depurarlos u objetarlos.
ii)
Indicó que en la página web de la SDIS[46],
se señalan los pasos para certificar la población habitante de la calle. Con lo
cual evidenció que, una vez expedidos los certificados a la población
vulnerable, la SIDS remite un oficio para que la Secretaría Distrital de Salud,
diligencie el aseguramiento en salud.
iii)    Explicó, además, que según lo establecido en el sitio web de la
Secretaría Distrital de Salud[47], un listado
censal es “una relación de beneficiarios del Régimen
Subsidiado identificados como grupos poblacionales con características
especiales a los cuales no les obliga la aplicación de la encuesta SISBÉN”. Así, indicó que esa información debe
ser suministrada por autoridades o entidades específicas, determinadas en un
cuadro previsto en la citada página web, en los siguientes términos:
Grupo poblacional por focalizar
Entidad responsable
Población infantil abandonada a cargo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF)
Población infantil abandonada a cargo de otras
instituciones diferentes al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Secretaría
Distrital de Integración Social
Habitante de calle
Secretaría Distrital de Integración Social
Víctimas del conflicto armado (Ley 1448 de 2011).
Registro único de víctimas (Unidad de Atención a Víctimas, Departamento
para la Prosperidad Social)
Población desmovilizada
Agencia
Colombiana para la Reintegración
Comunidades indígenas
Las tradicionales y legítimas autoridades de los pueblos
indígenas (Cabildos)
Personas de la tercera edad de escasos recursos y en
condición de abandono, en protección de ancianatos.
Secretaría Distrital de Integración Social
Población ROM (Gitana)
Autoridad legítimamente constituida y reconocida ante la
dirección de etnias del Ministerio
del Interior.
Menores desvinculados del conflicto armado bajo la
protección del ICBF
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Como último punto, la Secretaría Distrital de Salud de
Bogotá, resolvió concretamente los cuestionamientos efectuados por esta Corporación,
en los siguientes términos:
a)
En cuanto a cómo se elaboran los
listados censales de los habitantes de la calle en el Distrito, precisó que, de
conformidad al Acuerdo 415 de 2009 del CNSSS, los listados censales son
elaborados por la entidad responsable. Esta entidad en el Distrito es la SDIS,
según el Decreto distrital 366 de 2009.
b)
Respecto a los beneficios que los
habitantes de la calle adquieren al estar inscritos en los listados censales,
señaló que “en cuanto a los temas de salud están exentos de cuota de
recuperación y/o copagos. Respecto a los beneficios sociales los establece la
Secretaría de Integración Social”.
c)
Frente a si los listados censales
se envían al Departamento Nacional de Planeación, manifestó que “la
Secretaría de Integración Social es esta entidad la llamada a responder este
requerimiento”.
d)
En cuanto a la forma de acreditar
la inscripción y permanencia en los listados censales, afirmó que esa
responsabilidad recae en la SDIS.
e)
Respecto a la población que hace
parte del nivel 0 en el Distrito Capital, se explicó que el Conpes 117
del 2008 modificó la asignación de puntajes, y los mismos ahora varían de 0 a
100. “Sin embargo, se abre la posibilidad para que los programas sociales,
si así lo desean o requieran, y con la asesoría técnica del DNP, puedan fijar
los puntos de corte de acuerdo con los objetivos del mismo y a la definición de
la población objetivo.”
f)
Respecto a si los habitantes de la
calle están en el nivel 0 del Sisbén, indicó que “no existe el Nivel
0 para la población afiliada al Régimen Subsidiado de Salud por cuanto están
identificados con listados censales diferentes a la
Encuesta SISBÉN”.
g)
Frente a la pregunta de si la
Secretaría Distrital de Salud estaría dispuesta a certificar la existencia de
personas en nivel 0 del Sisbén, precisó que “en Salud sólo existen los
niveles 1 y 2 del SISBEN y las poblaciones a las cuales no le aplica por estar
identificados por listados censales por lo tanto no corresponde a esta entidad
hacer esta clase de certificación”.
h)
Finalmente, en cuanto a si el
señor Julián Armando Miranda Gutiérrez registra como habitante de la calle en
los listados censales respondió afirmativamente.
Como conclusión, la Secretaría Distrital de Salud manifestó que esa entidad
no es la llamada a dirimir las pretensiones de la presente acción de tutela, “pues
por la naturaleza jurídica de la misma y las funciones endilgadas a esa
Secretaria, no se evidencia la existencia de una relación directa entre lo aquí
pretendido y las acciones que se pueden desplegar para su cumplimiento”.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a esta Corporación analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Situación que se analiza y planteamiento de
problemas jurídicos
2. El demandante, quien es habitante de la
calle, presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil, al considerar que esa entidad vulneró sus derechos a la igualdad, a no
ser discriminado y a la personalidad jurídica, ya que se negó a expedirle, de
manera gratuita, un duplicado de su cédula de ciudadanía. El actor
estimó que, en su caso, debía aplicarse la exención en el cobro del documento,
con fundamento en el literal e) del artículo 5º de la Ley 1163 de 2007[48]; es
decir, por estar registrado en el “Sisbén nivel 0”, según una
certificación expedida por Capital Salud EPS-S, que aportó como prueba.
Sin embargo, la entidad accionada no accedió a
las pretensiones del demandante debido a que, en la base de datos del Sisbén,
éste no se encontraba registrado.
3. El Juzgado de instancia negó el amparo
solicitado puesto que la Registraduría había contestado en debida forma la
petición del accionante, quien, además, no acreditó su inclusión en la base de
datos del Sisbén. Adicionalmente, el Juzgado indicó que al actor se le había
entregado una contraseña, mientras se tramitaba su cédula de ciudadanía.
La Sala de Revisión solicitó algunas pruebas
adicionales y vinculó al proceso al Departamento Nacional de Planeación y a las
Secretarías Distritales de Integración Social y de Salud.
De las respuestas de las entidades puede inferirse que
existe una categoría en el ordenamiento jurídico colombiano que al parecer,
según el Legislador, i) ampara a cierto grupo poblacional vulnerable
bajo el apelativo de “Sisbén 0”, pero que a la vez, ii) es una
categoría a la que el DNP no le da ningún reconocimiento a través de su base de
datos, y iii) que las entidades territoriales a través de sus
dependencias (en este caso, la SDIS) sí avalan y certifican, sobre el
establecimiento de unas listas censales, que tienen un propósito restringido y
dirigido básicamente a la protección en salud de estos ciudadanos, pero cuyo
contenido o reconocimiento, no forma parte del Sistema de Identificación de
población vulnerable, Sisbén.
4. A partir de los antecedentes reseñados, en la
presente acción de tutela esta Sala de Revisión debe establecer, en primer
lugar, si ¿la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los derechos fundamentales
a la igualdad, a no ser discriminado y a la personalidad jurídica de Julián
Armando Miranda Gutiérrez, quien es
habitante de la calle, al negarse a expedir de manera gratuita un duplicado de
su cédula de ciudadanía, bajo el argumento de su no inclusión en el “Sisbén
nivel 0”, a pesar de que el actor pertenece a uno de los grupos
poblacionales más vulnerables de la Capital?
Y en segundo lugar, si ¿las
distintas entidades que administran y coordinan el Sisbén, vulneran los
derechos fundamentales de la población habitante de la calle, al no consagrar
métodos de inclusión de esta población en las bases de datos de los potenciales
beneficiarios de los servicios sociales en el país, dado que la Ley 1163 de
2007, reconoce para estas personas algún tipo de prestación, como ocurre al
señalar la existencia del Sisbén nivel 0 (literal e) art. 5º), mientras
que el DNP, la Registraduría y las demás entidades involucradas alegan la inexistencia de tal rango?
5. Para resolver los problemas planteados,
resulta necesario para esta Corporación abordar, entonces, los siguientes temas
concretos: i) La condición de sujetos de especial protección
constitucional de los habitantes de la calle. ii) El derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica y la cédula de ciudadanía de los
habitantes de la calle. Y iii) los trámites que debe efectuar un
habitante de la calle para logar la expedición gratuita de un duplicado de su
cédula de ciudadanía.
Protección especial a la
población habitante de la calle. Fundamento constitucional y reiteración de
jurisprudencia
6. Inicialmente, los habitantes de la calle, en algunas
ocasiones también llamados población en situación de indigencia[49], fueron definidos por esta Corte como todas
aquellas personas que debido a las condiciones especiales de pobreza y
desigualdad social en las que se encontraban, carecían de los recursos
económicos mínimos para subsistir dignamente y “no contaban con redes de apoyo
familiar o social”[50].
Esa definición fue recogida por el artículo 2º de la Ley
1641 de 2013[51], que consagró que un habitante de la calle es
toda persona que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su
lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria “y, que
ha roto vínculos con su entorno familiar”. En ese artículo también
se indicó que quien habita en la calle, “no cumple con la totalidad de los
elementos para solventar las necesidades básicas de un ser humano”.
7. Este artículo fue objeto de pronunciamiento por parte de
esta Corte, quien mediante sentencia C-385 de 2014[52], declaró la inexequibilidad del aparte
subrayado, por considerarlo violatorio de la igualdad. En esa ocasión la Sala
Plena explicó que tanto la noción de indigente,
como la de habitante de la calle se sirven de un componente socioeconómico,
que hace énfasis en la situación de pobreza, y de otro componente geográfico,
que advierte sobre su presencia en el espacio público urbano en donde transcurre
la vida de esas personas o grupos. Sin embargo, la definición legal traía un
componente adicional relacionado con la ruptura o no de los nexos familiares.
Así, en
cuanto a las relaciones familiares de estas personas, la Corte observó que
pueden romperse o conservarse, sin que ello incida de manera decisiva en la
calificación como habitante de la calle, puesto que esta situación se define a
partir de los criterios socioeconómicos y geográficos referidos. En la
sentencia se explicó que muchas veces los habitantes de la calle conservan sus
relaciones familiares, pero sus allegados carecen de medios para brindarles
apoyo material, o todos sus miembros comparten la situación de indigencia, de
modo que no en todos los casos el hecho de habitar en la calle está precedido
de una ruptura abierta y radical con el entorno familiar. Por esa razón, la
Corte encontró que ese parámetro no podía ser definitorio, menos aún, si de él
dependía la inclusión de determinado número de personas en la ejecución de las
políticas públicas establecidas por la referida Ley.
En
conclusión, hoy en día un habitante de la calle es todo aquel que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su
lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria, y no cuenta con
la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas de un ser
humano.
8. Ahora
bien, establecida la definición de habitante de la calle, es importante
reflexionar acerca de las dinámicas de exclusión y marginación que se dan en
nuestros contextos sociales.
En efecto,
debido a las condiciones socioeconómicas en las que se encuentran los
habitantes de la calle, muchas sociedades, históricamente,
los han excluido de su funcionamiento básico, ya que, se atiende a lógicas de
marginación y exclusión. Por esa misma razón, los habitantes de la calle, en
ese tipo de sociedades, han sido considerados como “disfuncionales”,
pues se parte de la idea de que estas personas asumen estilos de vida “inapropiados”,
como el alcoholismo, la drogadicción, la prostitución, entre otros, “que
atentan contra la tranquilidad y la seguridad ciudadanas”[53].
Claramente, esa idea parte de una visión profundamente
individualista de la sociedad, que entrega toda la responsabilidad de la
exclusión, a los marginados, y absuelve al Estado y/o a los modelos económicos
y sociales privados de asumir cualquier compromiso al respecto. En este tipo de
estructuras, la sociedad no se hace responsable por las desigualdades sociales
y económicas que ella misma crea sino que, generalmente, criminaliza y excluye
a la población habitante de la calle, por su condición de tal, como una forma
de enfrentar la situación.
9. Esta idea ha estado presente por mucho tiempo en la
sociedad colombiana[54], tanto así que por décadas el Estado mismo se abstuvo de
asumir directamente la obligación de enfrentar el fenómeno de la exclusión y la
marginación de los habitantes de la calle, dejando esa tarea en cabeza de
instituciones como las iglesias o las organizaciones sociales, caritativas o de
beneficencia.
10. Sin embargo, el Constituyente en 1991, al
ser consciente de que la superación de la exclusión social y económica de
muchos colombianos era una tarea en la cual el Estado debía jugar un papel fundamental,
consagró fórmulas jurídicas que establecían la obligación que tiene el Estado
de promover y propiciar condiciones equitativas de vida digna para todos los
habitantes del territorio nacional, en especial aquellos sujetos en condiciones
de vulnerabilidad mayor, como por ejemplo, los habitantes de la calle[55].
11. Así, el artículo 1º de la Constitución estableció
que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundado
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que lo integran y en la prevalencia del interés general. De la
misma forma, el artículo 2º Superior consagró los deberes del Estado frente
a los ciudadanos, dentro de los cuales, está el de garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Para esta Corte, esa fórmula implicó que
en Colombia se pudiera exigir de las autoridades estatales actuaciones concretas, directas e inmediatas, dirigidas a garantizar la efectividad y la vigencia
de los derechos fundamentales de las personas y el respeto de su dignidad
humana. Este argumento fue explicado por esta Corporación en la sentencia T-149
de 2002[56], en los siguientes términos:
“La solidaridad como fundamento de la
organización política se traduce en la exigencia dirigida principalmente al
Estado, pero también a los particulares, de intervenir a favor de los más
desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse a sí mismos.
La solidaridad, al lado de la libertad y la igualdad, desarrolla uno de los
grandes ideales de las revoluciones constitucionales, la fraternidad, valor
necesario para hacer posible tanto el disfrute de iguales libertades para todos
como la estabilidad política de las sociedades pluralistas modernas. Es esta
una solidaridad democrática que no compromete la autonomía de los individuos y
de las organizaciones sociales.
[…]
Estrechamente relacionado con el principio de la
solidaridad se encuentra el tema de la definición y distribución equitativa de
las cargas públicas en una sociedad democrática, aspecto éste a su vez ligado al tema de los
deberes sociales del Estado y de los particulares. La familia, la comunidad y
el Estado concurren, en muchos casos, para el cumplimiento de los deberes
sociales de apoyo, atención, protección y promoción de las personas que no
están en capacidad de valerse por sí mismas. Para ello el Estado Social de
Derecho se responsabiliza de la existencia de una red social amplia,
sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar progresivamente hasta
la universalidad de su cobertura que garantice a dichas personas el goce de sus
derechos fundamentales, estando de cualquier forma, garantizado el derecho
fundamental al mínimo vital.” (Negrilla
fuera del texto original)
12. Como complemento de lo anterior, el artículo 13
constitucional estableció que el Estado tiene un deber de proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, para lo cual
deberá i) promover condiciones para que la igualdad entre los
ciudadanos colombianos sea real y efectiva, y ii) adoptar medidas en
favor de grupos históricamente discriminados o marginados.
Así, en referencia a la situación de pobreza extrema y
desigualdad social en la que viven los habitantes de la calle en Colombia, esta
Corte ha entendido que esos fenómenos, sin duda, atentan contra la vigencia
efectiva de los derechos fundamentales; por lo cual, “sus causas
estructurales [deben ser] combatidas mediante políticas legislativas y
macro - económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal
directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del
Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.”[57]
13. Según lo manifestado, puede decirse entonces que
nuestra Constitución “es un sistema de normas descriptivo y prescriptivo que
refleja la realidad y pretende modificarla de acuerdo con determinados valores”[58]. Así, en el caso de los habitantes de la calle,
se reconoce que son miembros de nuestra comunidad que resultan desfavorecidos en
la repartición de los recursos económicos y marginados de la participación
política, lo que a su vez genera para ellos, condiciones de vida que atentan
muchas veces contra la dignidad de la persona. Ese reconocimiento conlleva a
que el Estado y la sociedad materialicen el valor de la solidaridad para, en la
medida de lo posible, modifiquen la realidad descrita.
14. En consonancia con lo anterior, la Constitución de 1991
también consagró normas de las cuales se pueden desprender, de manera más
concreta, derechos subjetivos en cabeza de las personas habitantes de la calle.
Así, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, dadas las
condiciones socioeconómicas en que se encuentra esa población, existen diversos
mecanismos tendientes a garantizarles los servicios públicos básicos de salud (artículo
49[59]), la seguridad social integral (artículos 48[60]), el subsidio alimentario (artículos 46[61]), entre otros derechos.
15. Frente al derecho a la salud de
los habitantes de la calle y su efectividad, por ejemplo, existen múltiples
pronunciamientos emitidos por esta Corte[62], de los cuales se deduce una línea jurisprudencial clara y
consistente que establece que, ante la ausencia de recursos económicos y redes
de apoyo familiar, el Estado debe suplir de manera inmediata las necesidades de
atención en salud de los habitantes de la calle.
Así por ejemplo, entre muchas, la sentencia
T-533 de 1992[63], estudió una acción de tutela interpuesta
por una persona de 63 años, quien padecía de una enfermedad ocular por la cual
no podía trabajar y requería con urgencia de una operación en sus ojos. El
accionante no contaba una red de apoyo familiar y carecía de recursos
económicos, por lo que en esa ocasión la Sala fijó unos criterios[64], a partir de los cuales, se pudo identificar
que esa persona se encontraba en estado de indigencia absoluta, y en esa
medida, requería un apoyo institucional para suplir sus necesidades, en
especial, frente a la prestación del servicio de salud.
En efecto la Corte explicó:
“La solidaridad y el apoyo a la persona que se
encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde
prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados por la ley,
tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o
ascendientes próximos.
No obstante, si la familia se encuentra en
imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden quedar éstos
irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en desarrollo de sus
fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger efectivamente los
derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las
alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir
el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (CP art. 2).”
En igual sentido la sentencia T-211 de
2004[65], estudio un caso en el cual una persona que
vivía en la calle y que padecía de una úlcera gástrica sangrante por
alcoholismo, estaba solicitando una atención integral en salud
(desintoxicación, rehabilitación psiquiátrica y manejo físico). Allí se indicó
que:
“Sobre la protección especial que la propia
Constitución otorga a las personas que se encuentran en la situación del señor
Boris Quiñones [el accionante],
la Corte Constitucional en Sentencia T-436 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil
sostuvo, que la condición de indigencia limita los valores y principios que la
misma Constitución pretende amparar, y por tanto, la persona que la padece no
está en capacidad de velar por su propia existencia; son entonces la sociedad y
el Estado a quienes les asiste la responsabilidad de procurar la protección a
la que hacen expresa referencia los artículos 13 de la Constitución (sic)….
La condición de indigencia entonces, atenta de
forma directa contra los derechos fundamentales, colocando a la persona en una
situación de debilidad manifiesta, que se agrava no sólo por su precaria
situación económica, sino también cuando tal estado de indignidad se acompaña
de una crítica afectación de la salud física o mental. Frente a estas
circunstancias, es cuando el Estado debe responder, interviniendo de manera
directa e inmediata a fin de brindar protección a quienes hacen parte de esos
sectores marginados. Así lo dispone el artículo 13 C.P., con lo cual se obliga
a que los indigentes sean objeto de un trato preferente, principalmente en
lo relacionado con la atención a su salud” (Negrilla fuera del texto original).
En un pronunciamiento más reciente,
la T-266 de 2014[66], esta Corte reiteró que, “con fundamento en
el artículo 49 de la Constitución, se desarrolló un régimen legal encaminado a
garantizar el acceso de todas las personas a la salud y sus diferentes
modalidades de prestación, con lo cual se  asegura que los grupos más
marginados de la sociedad, incluidas las personas en condición de extrema
pobreza y los habitantes de la calle que no están en capacidad de cumplir
con los requisitos exigidos por la ley, tengan la posibilidad de acceder a la
salud como derecho, y a los servicios médicos por ellos requeridos, como parte
de la justicia social que orienta al Estado social de derecho[67]” (Negrilla
fuera del texto original).
16. Ahora bien, frente a la protección al derecho
de subsistencia o mínimo vital de los habitantes de la calle, también
existe una línea jurisprudencial sólida y reiterada, en especial, en torno a la
entrega de subsidios para adultos mayores en situación de indigencia y/o
inclusión de éstos en programas sociales[68].
En efecto, en la sentencia T-426 de
1992[69], se reconoció por primera vez el derecho
a la subsistencia de la población en estado de indigencia, a partir de
una interpretación sistemática del valor de la solidaridad y los derechos
constitucionales a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad social.
Posteriormente, en la sentencia C-1036
de 2003[70] la Corte Constitucional resaltó la especial protección que merecen
los ancianos indigentes y, reiteró que “el subsidio alimentario para
ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad que consagran los
artículos 1 y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo en el artículo 13
Superior que establece el deber estatal de protección especial hacia aquellas
personas ‘que por su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta’[71]”.
Haciendo resonancia de lo anterior, en la
sentencia T-900 de 2007[72], la Corte estudió un caso de una señora
en condición de indigencia, de 79 años de edad, que interpuso acción de
tutela contra la Alcaldía de Popayán al considerar que esta entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la vida digna y a la especial protección a las
personas de la tercera edad al negarle el subsidio que otorgaba el entonces
Ministerio de la Protección Social a los adultos mayores. Allí se precisó que:
“De conformidad con los artículos 13 y 46 de la
Carta, las personas de la tercera edad tienen un derecho constitucional a una
protección mínima frente al desempleo, y a la falta de vivienda, de educación y
de alimentación. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corporación, adquiere el carácter fundamental[73] cuando, según las circunstancias del caso, su
falta de reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad de las personas
de la tercera edad.”
17. Otros derechos reconocidos a la
población habitante de la calle, por parte de la jurisprudencia de esta
Corporación han sido el derecho de petición[74] y el derecho a la personalidad
jurídica[75], del cual se hará referencia especial,
debido a su relevancia, en este caso concreto, a continuación:
El derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica y la obtención de la cédula de ciudadanía por parte
de los habitantes de la calle
18. La Constitución de 1991, en
su artículo 14 estipuló que “toda persona tiene derecho al reconocimiento de
su personalidad jurídica”. En concordancia con lo anterior, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[76] consagró, en su artículo 16, que “todo
ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad
jurídica”. Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto
de San José), instituyó en su artículo 3º el mismo derecho[77].
19. En desarrollo de esos
postulados del derecho constitucional e internacional, esta Corte ha definido
la personalidad jurídica como un derecho fundamental, que brinda a los seres
humanos, y a algunas entidades jurídicas, la posibilidad de individualizarse como sujetos de
derechos y obligaciones y les permite hacer uso de los llamados “atributos
de la personalidad”.
Según la legislación colombiana,
los atributos de la personalidad jurídica son, entre otros: i) el nombre
o razón social, que sirve para la identificación e individualización de las
personas, ya sean naturales o jurídicas; ii) la capacidad, que es la
aptitud que tiene las personas de ser sujetos de obligaciones y/o derechos;
iii) el domicilio, que se refiere al lugar de residencia permanente de
una persona; iv) la nacionalidad, que es el vínculo jurídico que tiene
la persona con un Estado determinado; v) el patrimonio, que son el
conjunto de bienes y obligaciones que posee el sujeto de derecho; y vi) el
estado civil, que define la situación particular de las personas, en este
caso sólo de las naturales, respecto de su familia, la sociedad y/o el Estado[78].
20. Concretamente, respecto de la
relación entre el derecho constitucional al reconocimiento de la personalidad
jurídica y los atributos de la personalidad, este Tribunal, en sentencia C-109
de 1995[79], afirmó:
“8-  La doctrina moderna considera que el
derecho a la personalidad jurídica no se reduce únicamente a la capacidad de la
persona humana a ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y
obligaciones sino que comprende, además, la posibilidad de que todo ser humano
posea, por el simple hecho de existir e independientemente de su condición,
determinados atributos que constituyen la esencia de su personalidad jurídica e
individualidad como sujeto de derecho. Son los llamados atributos de la
personalidad. Por consiguiente, cuando la Constitución consagra el derecho de
toda persona natural a ser reconocida como persona jurídica (CP art. 14) está
implícitamente estableciendo que todo ser humano tiene derecho a todos los
atributos propios de la personalidad jurídica….”.
21. Ahora bien, por medio de la
sentencia C-511 de 1999[80], esta Corporación identificó que
existe una estrecha relación entre el derecho de los colombianos al
reconocimiento de la personalidad jurídica y la obtención de su cédula de
ciudadanía[81]. Así ese fallo precisó que la cédula
de ciudadanía cumple, particularmente, tres funciones específicas que son: i)
identificar a las personas, ii) permitir el ejercicio de sus derechos
civiles y iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la vida
política del país.
De lo anterior se deduce que para
el ejercicio y goce de algunos de los atributos de la personalidad jurídica (por
ejemplo, el nombre, la nacionalidad o la capacidad), la cédula es un documento
indispensable. Así mismo, es necesario para el desarrollo de la actividad civil
y política de una persona en sociedad. Por ello, el mencionado fallo resaltó
que:
“la cédula de ciudadanía representa en nuestra
organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en
la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las
personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos
civiles y políticos.
No cabe duda que la cédula de ciudadanía
constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de
diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida
personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer
de la organización y funcionamiento de la sociedad.”
22. Debido al anterior
fundamento, esta Corte se ha ocupado en varias oportunidades de revisar
múltiples acciones de tutela insaturadas en contra de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, por diversos problemas surtidos en relación con el documento
de identidad de las personas[82]. Sin embargo, dado que el presente
caso está relacionado específicamente con el derecho de los habitantes de la
calle al reconocimiento de su personalidad jurídica a través de la obtención de
su cédula de ciudadanía, se reseñaran sólo las sentencias T-929 de 2012 y
T-108A de 2014, relacionadas con ese tema.
23. Así, esta Corte, mediante sentencia T-929 de 2012[83],
conoció de un caso en el que una mujer adulta mayor en condición de
indigencia, con el apoyo de las autoridades municipales, solicitó a la
Registraduría la expedición de su cédula de ciudadanía, entre otras razones,
porque la necesitaba para reclamar un subsidio económico destinado a los
ancianos en estado de extrema pobreza.
La entidad accionada le asignó un número de cédula de
ciudadanía, le expidió una contraseña y le indicó que el documento laminado se
lo entregarían en seis meses, aproximadamente. Sin embargo, el documento de
identidad no fue entregado a la accionante, debido a que la Registraduría
Nacional del Estado Civil encontró que a la actora ya se le había expedido una
cédula de ciudadanía en el año 1959. Por ello, procedió a cancelar el número de
cédula reciente, para evitar un caso de doble cedulación, y le indicó a la
señora que debía solicitar la renovación del cupo numérico asignado en 1959.
En la sentencia se reiteró la especial protección
constitucional que existe sobre los adultos mayores en situación de extrema
pobreza, y se reseñaron varias sentencias en las cuales se protegía el derecho
al reconocimiento de la personalidad jurídica. Finalmente, la Corte determinó que
la entidad accionada había vulnerado el derecho a la personalidad jurídica de
la anciana en condición de indigencia, ya que la inoportuna expedición de la
cédula (más de 3 años) limitaba su derecho a estar
identificada y al ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos.
Igualmente, constató la afectación a su mínimo vital, puesto que la actora
requería del documento para reclamar el subsidio
económico, y reiteró el derecho que tenía a ser oída en el trámite de la
cancelación de una de sus cédulas con el fin de garantizar el derecho
fundamental al debido proceso para ejercer su defensa. Dentro de las conclusiones
de ese fallo se encuentran:
“… puede concluirse que: i) el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica está relacionado con la capacidad
humana de ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y
obligaciones, y con el reconocimiento de los atributos de la personalidad de
todo ser humano; ii) la cédula de ciudadanía es un mecanismo que desarrolla el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, ya que es un instrumento
idóneo para identificar a las personas, y le permite a los ciudadanos ejercer
sus derechos civiles y políticos; y iii) estas funciones especiales hacen que
la acción de tutela sea un mecanismo judicial procedente para resolver los
conflictos que se generen en la tramitación, preparación, expedición,
rectificación, renovación y cancelación de las cédulas de ciudadanía.”
24. Posteriormente, en sentencia T-108A de 2014[84],
esta Corte conoció de un caso en el cual un habitante de la calle que padecía
de trastornos mentales, cuyos derechos fueron agenciados por una institución
privada sin ánimo de lucro, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado
Civil[85]
la expedición de su registro civil de nacimiento y de su cédula de ciudadanía,
entre otras razones, porque esos documentos eran necesarios para acceder a los
diversos servicios ofrecidos por el Estado para la población habitante de la
calle y en situación de discapacidad mental.
La Registraduría indicó que el accionante debía iniciar un
trámite de expedición de un registro civil de hijo de padres desconocidos, para
lo cual era necesario que presentara un dictamen de medicina legal, en el cual
constara la edad presunta y el “certificado de oriundez” de la persona. Sin
embargo, esto era una carga desproporcionada para una persona en situación de
discapacidad mental, que además era habitante de la calle.
En ese fallo, la Sala de Revisión reiteró la jurisprudencia
en torno a la protección especial sobre las personas en situación de
discapacidad mental, y analizó la garantía de los derechos a la salud y a la
personalidad jurídica de estas personas. Frente al derecho aquí analizado, se
indicó:
“…el derecho a la personalidad jurídica supone
el reconocimiento de la existencia de un individuo, sujeto de derechos y
obligaciones, cuya calidad apareja un vínculo inescindible con el Estado y sus
semejantes, en el que el concepto de persona adquiere una connotación
singularizadora, con respecto de quienes revisten igual condición; pero, al
mismo tiempo, equiparadora, en relación con el trato que merecen de los
distintos estamentos –públicos y privados– adheridos al conglomerado social.
Por otro lado, es menester precisar que el
documento de identidad constituye una parte primordial de dicho derecho, pues
representa, materialmente, la prueba de la voluntad estatal de reconocer la
existencia jurídica a su portador y, consecuentemente, de atribuirle una
capacidad específica, necesaria para el ejercicio de ciertas facultades
normativamente amparadas por la Constitución, la ley y otras disposiciones.”
Con base en esos fundamentos, la Corte determinó que la
entidad accionada había vulnerado el derecho a la personalidad jurídica del
habitante de la calle, en tanto impuso unas cargas administrativas que, si bien
pueden ser asumidas por la mayoría de los administrados, representaban en el
caso concreto una desproporción inadmisible en un Estado Social de Derecho.
25. Después de ver desde ópticas diversas cómo esta
Corporación ha reconocido el derecho a la personalidad jurídica de los
habitantes de la calle, se debe evaluar en concreto cómo, desde la práctica, se
accede a ese derecho y en particular a la obtención de la cédula de ciudadanía,
dada la incongruencia que se evidencia entre el actuar de las entidades
involucradas, el reclamo del solicitante y la consagración normativa en
cuestión.
Trámites que debe efectuar un habitante
de la calle para logar la expedición gratuita de un duplicado de su cédula de
ciudadanía.
26. Según el artículo 26 del
Decreto-Ley 2241 de 1986 (“por el cual se adopta el Código Electoral”),
el Registrador Nacional del Estado Civil tienen, entre otras, las funciones de:
“4. Señalar y supervisar el trámite para la expedición de las cédulas de
ciudadanía y tarjetas de identidad” y “11. Dictar las medidas relativas
a la preparación, tramitación, expedición de duplicados, rectificación de
altas, bajas y cancelación de cédulas y tarjetas de identidad”.
En ese mismo Decreto, se establece
que los Registradores Municipales, Especiales o Auxiliares son los competentes
para resolver, de forma directa, las solicitudes de los ciudadanos cuando
buscan la expedición de un duplicado de su cédula de ciudadanía.
27. Para iniciar con el trámite de
la expedición de un duplicado de la cédula, una persona debe cumplir ciertos
requisitos, así: i) ser colombiano de nacimiento o por adopción; ii)
presentarse personalmente en las instalaciones de alguna Registraduría municipal,
especial o auxiliar, en el territorio nacional, o en el respectivo consulado si
la persona se encuentra en el exterior; iii) presentar una denuncia por
pérdida o robo de su cédula de ciudadanía; iv) conocer su número de
identificación; y v) acreditar el pago a favor de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, por concepto de la expedición de un duplicado de la
cédula.
28. En relación con este último
requisito y con el fin de regular las tasas por la prestación de los servicios
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Congreso de la República
expidió la Ley 1163 de 2007. Así, en dicha Ley se indicó que existía una
carga monetaria[86] en cabeza de los ciudadanos que
solicitaran ante la entidad el trámite de diversos asuntos, dentro de los
cuales está incluido el de la expedición física
del duplicado o rectificación de la cédula de ciudadanía, por pérdida o
deterioro de la misma, o corrección de datos a voluntad de su titular[87].
Esta regla general
que obliga a la ciudadanía a pagar por los costos que generan los servicios que
la Registraduría Nacional presta, tiene unas excepciones consagradas en el
artículo 5º de la referida Ley 1163 de 2007, cuyo texto indica:
“Artículo  5°. Exenciones al cobro. De conformidad con las disposiciones
vigentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil exonerará del cobro para
obtener el documento de identidad, en los siguientes casos: a) Expedición de la
Cédula de Ciudadanía y Tarjeta de Identidad por primera vez; b) Inscripción en
el Registro Civil de Nacimiento y su primera copia, y la destinada a expedir la
cédula de ciudadanía de primera vez; c) Población desplazada por la violencia;
previa certificación de organismo competente; d) Personal desmovilizado previa
certificación del organismo competente; e) Duplicado de la cédula para la
población de los niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola vez; f) La
renovación de cualquiera de los documentos de identificación; g) En
situaciones especiales valoradas y reguladas por el Registrador Nacional del
Estado Civil.” (Negrilla fuera del texto original)
29. Como se puede deducir de la norma, existen
algunas causales que tienen en cuenta la situación particular de determinados
grupos poblacionales, para consagrar la exención en el cobro. En efecto, los
literales c), d), e) y g) estipulan hipótesis que hacen referencia a situaciones
de desplazamiento o desmovilización y/o a condiciones socioeconómicas, que
justifican la exoneración[88].
En esa medida, al estar los habitantes de la
calle en una situación socioeconómica desventajosa que, en muchas ocasiones,
les impide satisfacer sus necesidades básicas diarias y que, por ende, también
les imposibilitaría pagar el costo por el duplicado de su cédula de ciudadanía,
cabe preguntarse ¿dónde podría ubicarse este grupo poblacional en esta norma
jurídica?; en otras palabras, ¿cómo puede un habitante de la calle solicitar la
expedición gratuita de un duplicado de su cédula de ciudadanía?
Téngase en cuenta que el debate presentado por las distintas
entidades intervinientes se ciñe a establecer de un lado, que este grupo
poblacional sí está amparado por la excepción de pago que se predica de la ley;
y del otro, en que al parecer no hay claridad en el alcance que se le debe dar
a la misma ley para determinar sí estas personas pertenecen o no al Sisbén
nivel 0, por las limitaciones que alega el DNP en la presentación de sus datos.
Bajo estos supuestos, se pueden resolver los interrogantes previamente
planteados desde dos vías distintas:
30. La primera es la señalada por la
causal g) de artículo 5º citado, que hace referencia a situaciones
especiales reguladas por el Registrador. Así, en desarrollo de esta facultad,
en 2008 se expidió la Resolución número 6303 de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, “por la cual se dictan disposiciones con relación a la
expedición de duplicados y rectificaciones de Cédulas de Ciudadanía, Tarjetas de
Identidad, y copias de Registros Civiles para la población vulnerable atendida
por la Unidad de
Atención a la Población Vulnerable UDAPV”.
En dicha Resolución se resolvió exonerar del pago de duplicados y rectificaciones de cédula
de ciudadanía y tarjeta de identidad, y copias de registros civiles que se
expidan a la población atendida por la UDAPV. Allí mismo se indicó que para
acceder al reconocimiento de ese beneficio, se debía acudir a la Coordinación
de la UDAPV, y llevar una certificación de la condición de vulnerabilidad de la
persona, expedida por la autoridad municipal competente o por el Ministerio
Público.
Aparentemente es claro que en todos los municipios de Colombia debe
existir una entidad o dependencia que certifique a las personas que se
encuentran en circunstancias de vulnerabilidad, ya sea, perteneciente a la
administración municipal o al Ministerio Público, conformado por la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías
Municipales.
31. La segunda vía, que fue la usada por
el actor en el presente caso, es la señalada por la causal e) del
artículo 5º de la Ley 1163 de 2007. En este caso, el habitante de la calle debe
certificar su inscripción y registro en el Sisbén nivel 0, 1 o 2. Esta carga, prima
facie, parece razonable y proporcionada; sin embargo, como se verá, el
trámite de la certificación de la inscripción en el Sisbén tiene complicaciones,
que pueden llegar incluso, a imposibilitar el ejercicio de los derechos de los
habitantes de la calle, en relación con el reconocimiento de su personalidad
jurídica.
32. En efecto, de
las pruebas recaudadas en este proceso se puede extraer que el Sisbén
es un instrumento de focalización
individual que identifica los hogares, las familias o los individuos más pobres
y vulnerables del país. Su objetivo general es “establecer un mecanismo técnico, objetivo, equitativo y uniforme de
identificación de posibles beneficiarios del gasto social para ser usado por
las entidades territoriales y ejecutores de política social del orden nacional”[89].
Esta herramienta fue diseñada por el Gobierno Nacional para identificar a las familias potenciales
beneficiarias de programas sociales y en la actualidad es implementada por el
Departamento Nacional de Planeación, DNP. De manera general, la base de
datos del Sisbén es administrada por el DNP, quien a su vez, se nutre de la
información que le es entregada por las entidades territoriales en todo el
país.
33. La inclusión en el Sisbén depende del
diligenciamiento de una ficha de clasificación socioeconómica o encuesta, que
se ejecuta en la residencia habitual del aspirante. Sin embargo, en el
caso de los habitantes de la calle evidentemente no cuentan con una unidad de
vivienda identificable, este instrumento de focalización se aplica a través de
los llamados listados censales que son administrados por las entidades
territoriales[90].
La certificación de inclusión en el Sisbén,
por regla general, puede ser obtenida a través de la página web del programa (www.sisben.gov.co). Sin embargo, como le ocurrió al accionante en la presente
acción de tutela, en esa base de datos a nivel nacional no aparecen aquellas
personas que están incluidas en el Sisbén a través de los listados
censales, sino, sólo aquellas que diligencian la referida ficha de
clasificación o encuesta.
Lo anterior significa que ningún habitante de la calle en el país
aparece en la base de datos del Sisbén a nivel nacional. Esto es
particularmente problemático, porque la ley establece la existencia del “Sisben
0” y genera, en favor de los grupos pertenecientes a ese nivel ciertos
beneficios legales y, a la par, hay entidades del Estado que, en la práctica,
acreditan la pertenencia de tales grupos poblacionales a ese nivel del Sisbén.
En estos casos, entonces, ¿qué debe hacer un habitante de la calle para
certificar su inclusión en ese sistema de información? La respuesta parecería
estar dirigida ante estas realidades, en últimas, a la entidad que elabora o
certifica su inclusión en los respectivos listados censales en cada municipio.
No obstante, ello tampoco parece resolver el problema.
En efecto, los referidos listados censales son
utilizados por las entidades territoriales para identificar a los habitantes de
la calle y brindarles el servicio de salud, a través del régimen subsidiado.
Por ello a las personas incluidas en esos listados se las denomina “ficha Sisbén
nivel 0”. Empero, ni la certificación que les ofrecen la EPS-S, ni la que
indica que están incluidos en los listados censales, emitida por la entidad
territorial responsable, es aceptada por la Registraduría Nacional del Estado
Civil para aplicar la causal e) del artículo 5º de la Ley 1163 de 2007,
ya que esa entidad basa toda su información en el sistema de datos suministrado
por el DNP, que como ya se dijo, no incluye los listados censales que manejan
las entidades territoriales. De manera tal que los habitantes de la calle no
tienen forma de certificar su inclusión en el Sisbén.
33. A partir de estas consideraciones se
evidencia que en este sentido existe un déficit de protección para la población
habitante de la calle y que además esa marginación agrava la situación de estas
personas. Dejando claras estas ideas, esta Sala pasará a estudiar el caso
concreto.
Análisis del caso concreto
Examen sobre la carencia actual de objeto en el
presente asunto
34. Para iniciar el estudio del
presente caso, es necesario verificar la existencia o no del fenómeno de carencia
actual de objeto, debido a que una de las pretensiones del accionante,
aparentemente está solventada. En efecto, según la planilla de entrega de
cédulas de ciudadanía presentada por la Registraduría Nacional[91],
el 11 de septiembre de 2014, el señor Julián Armando Miranda Gutiérrez reclamó
su documento de identidad.
35. En esa medida, esta Sala
recuerda que, según el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela resulta improcedente por carencia actual de objeto, “cuando
sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo
cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”. La razón de
ser de dicho numeral es la efectividad del amparo constitucional.
Es decir, se configura una carencia
actual de objeto, cuando la protección a
través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el  juez de tutela queda
imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho fundamental
invocado.
También ha indicado esta Corte que la carencia
actual de objeto puede ocurrir por diversas situaciones que el juez debe
verificar, como por ejemplo, el hecho superado o el daño consumado.
i) El hecho superado se produce cuando antes de
dictar el fallo de tutela, el juez constata que se reparó la amenaza o la
vulneración del derecho cuya protección se reclama[92]. ii)
El daño consumado, por su parte, supone que no se reparó ni se
detuvo la vulneración del derecho, sino que, por el contrario, la falta de
garantía produjo el perjuicio que precisamente se pretendía evitar.
Con todo, en los términos de la sentencia SU-667
de 1998[93], “no
es posible admitir como hecho consumado ni sostener para el caso la carencia
actual de objeto de la decisión judicial, cuando todavía, mediante la
sentencia, es posible restablecer la efectiva vigencia de los derechos
fundamentales violados”.
36. Teniendo en cuenta lo anterior,
de manera preliminar, esta Sala podría encontrar que, ante la entrega del
documento de identidad al accionante, cesa la vulneración a su derecho a la
personalidad jurídica, por lo que, no tendría sentido continuar con el estudio
de la presente acción, debido a la configuración de carencia actual de objeto
por hecho superado. Sin embargo, en este punto, es necesario advertir que la
pretensión del actor, tenía por objeto la obtención del documento de identidad de
manera gratuita, en aplicación de la exención al cobro consagrada en el
literal e) del artículo 5º de la Ley 1163 de 2007, y debido a su
inscripción en régimen subsidiado “con ficha de Sisben 0”[94].
Así, como lo evidenció la
Registraduría Nacional en una de sus respuestas[95],
el trámite de la expedición del duplicado de la cédula del señor Miranda
Gutiérrez “se adelantó conforme al pago que acreditó el solicitante”. Es
decir, el actor efectivamente obtuvo su documento de identidad, pero el
elemento esencial de su pretensión (la gratuidad debido a su condición de
vulnerabilidad social), tuvo una resolución que desconoció su condición de
sujeto de especial protección constitucional (pues pagó, cuando no debía), y
que, como se verá, le impuso unas cargas que no le eran exigibles, en tanto
fueron fruto de las incongruencias metodológicas y normativas generadas por el
mismo Estado.
En esta medida, para la Sala lejos
de repararse la vulneración al derecho del actor, lo que ocurrió fue una
evidente falta de garantía que produjo el
resultado que pretendía evitar. En esa medida, frente a la pretensión principal
del accionante se configuró una carencia actual de objeto por daño
consumado. Situación ésta que habilita a la Corte para entrar a
estudiar de fondo el asunto y emitir órdenes al respecto.
Estudio de fondo
37. Después de analizados los
elementos probatorios aportados al proceso, en relación a los problemas
jurídicos propuestos, esta Sala encuentra que efectivamente la Registraduría
Nacional del Estado Civil vulneró los derechos fundamentales a la personalidad
jurídica, a la igualdad y a no ser discriminado del señor Julián Armando
Miranda Gutiérrez, al negarse a expedir de manera gratuita un duplicado de su
cédula de ciudadanía, a pesar de que estuviera certificada su condición de
habitante de la calle y de sujeto de especial protección constitucional.
Así mismo, esta Sala evidencia que
la anterior responsabilidad no recae exclusivamente en la Registraduría
Nacional, sino también en el DNP y las demás entidades que administran y
coordinan el sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas
sociales, Sisbén, dentro de las cuales se cuentan las entidades territoriales y
sus dependencias respectivas.
Lo anterior, debido a que esas
entidades, en especial el DNP, no han consagrado un método de inclusión de la
población habitante de la calle en la base de datos del Sisbén a nivel
nacional. Lo que resulta discriminatorio frente a ese grupo poblacional, en
tanto incrementa las desigualdades sociales y económicas en que se encuentran,
y perpetúa la situación de exclusión y marginación social en la que viven.
38. Para sustentar las anteriores afirmaciones,
esta Sala entra a evaluar la problemática metodológica y normativa en la que se
vio incurso el accionante.
En primer lugar, la Registraduría
Nacional del Estado Civil alegaba que no podía aplicar la exención en el
cobro del duplicado de la cédula al actor, en tanto la acreditación que él
allegó no tenía soporte en la base de datos del Sisbén a nivel nacional.
Prima facie ese argumento podría ser aceptado como sustento
de la actuación de los funcionarios de esa entidad estatal. Sin embargo, en
Colombia los funcionarios públicos responden por sus acciones y sus omisiones
y, en este caso, existían vías alternativas para lograr la protección de los
derechos del habitante de la calle (en especial la reseñada en el fundamento 30
de esta providencia) que fue pasada por alto, a pesar de que la Personaría
Distrital puso de presente que se trataba de un sujeto perteneciente a un grupo
poblacional vulnerable, debidamente certificado por la entidad responsable en
el Distrito Capital, en este caso la SDIS.
Por ello, a pesar de los avatares
en tanto a la inscripción o no en el Sisbén del accionante, la Registraduría no
podía exigir al accionante el pago por el duplicado de su cédula de ciudadanía.
Por lo anterior, esta Sala le ordenará a esa entidad que disponga las acciones
pertinentes para devolver el dinero pagado por el señor Julián Armando Miranda
Gutiérrez, por concepto de la expedición de un duplicado de su cédula de
ciudadanía. Una vez se realicen las referidas acciones, el dinero deberá estar
disponible para que el actor lo reclame en la Registraduría Auxiliar de
Santafé, en el Distrito Capital.
Para hacer efectiva la devolución
del dinero, esta Sala solicitará a la SDIS, a la Secretaría Distrital de Salud
y/o a la Personería Distrital que si tienen alguna información o contacto con
el habitante de la calle Julián Armando Miranda Gutiérrez, le informen sobre lo
dispuesto en este fallo, para que si él así lo dispone reclame el dinero en la
Registraduría Auxiliar de Santafé, en el Distrito Capital.
También se ordenará a la
Registraduría Nacional del Estado Civil que, mientras el Departamento Nacional
de Planeación efectúa las gestiones para la inclusión de la población habitante
de la calle en el Sisbén, interprete que dentro de la expresión “nivel o
(cero)”, consagrada en el literal e) del artículo 5º de la Ley 1163
de 2007, están incluidos todos los habitantes de calle que soliciten la
expedición gratuita de un duplicado de su cédula de ciudadanía a nivel
nacional, en concordancia con el literal g) de la misma norma y la
Resolución 6303 de 2008, expedida por la Registraduría.
39. En segundo lugar, como
se evidenció en este providencia la razón de ser de la exclusión de la base de
datos del Sisbén a nivel nacional de la población habitante de la calle, según
el Departamento Nacional de Planeación, atiende a que ese grupo
poblacional no habita en una unidad de vivienda permanente identificable, por
lo cual no es posible aplicarles la encuesta requerida.
Este argumento no puede ser de
recibo para esta Sala, ya que como se explicó en los fundamentos jurídicos 8 a
13 de esta providencia, Colombia al ser un Estado Social de Derecho debe atacar
las causas estructurales de la pobreza extrema y la desigualdad social, e
intervenir directamente cuando sus efectos atenten contra la vigencia efectiva
de los derechos fundamentales de las personas, en especial, si se trata de
grupos en condiciones de especial vulnerabilidad, como los habitantes de la
calle.
Este caso pone de presente que
frente al derecho a la personalidad jurídica, el Legislador, a través de la Ley
1163 de 2007, consagró una acción afirmativa en favor de grupos
socioeconómicamente desventajados, a fin de amortiguar los efectos de la pobreza
y la desigualdad social. Sin embargo, a nivel ejecutivo se tomaron unas medidas
que, en la actualidad, generaron una incongruencia normativa y metodológica
atribuible únicamente al Estado y que no puede imponerse como una carga a los
ciudadanos más vulnerables.
Esas medidas a nivel ejecutivo son
las descritas en las repuestas del DNP en torno al cambio de metodología del
Sisbén I y II al III. Evidentemente la Corte no pretende desestimar o evaluar
los cambios técnicos que el Gobierno Nacional deba tomar frente a estos
procesos de identificación y focalización de la población vulnerable, pero
tampoco se puede quedar inerme ante la comprobada incongruencia que se generó
frente a la debatida clasificación del Sisbén nivel 0 (cero).
Por esta razón, la Corte ordenará
al DNP que genere directrices que permitan a todas las entidades a nivel
nacional o local encargadas de programas sociales, incluir a la población
habitante de la calle y/o vulnerable en el Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios, - Sisbén -, de manera tal que las normas que
atiendan a la lógica de “niveles del Sisbén”, y en especial que
estipulen el “nivel 0 (cero) del Sisbén”, puedan ser interpretadas a su
favor, y las mismas no resulten metodológicamente incongruentes.
Por último, la Corte
advierte que, según lo informó el DNP, esta entidad ya inició acciones para dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 1641 de 2013, que
propende por la ampliación e implementación de políticas públicas en favor de
la población habitante de la calle. Por lo que, esta Corte exhortará al DNP
para que, en el curso de ese proceso, consagre métodos de inclusión de la
población habitante de la calle en el sistema de información de potenciales
beneficiarios de programas sociales, Sisbén a nivel nacional.
Por todo lo anterior, esta Sala revocará el fallo proferido el 2 de julio de 2014, por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, que había negado la acción de tutela promovida
por Julián Armando Miranda Gutiérrez, y en su lugar declarar la carencia actual
de objeto por daño consumado. Adicionalmente se dictarán las órdenes
anunciadas.
III. DECISIÓN
Con base en las consideraciones expuestas, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR
los términos de suspensión decretados por esta Sala de Revisión, mediante auto
del 16 de febrero de 2015.
SEGUNDO: REVOCAR el fallo
proferido el 2 de julio de 2014, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, que había negado la acción de tutela promovida por Julián Armando
Miranda Gutiérrez, y en su lugar declarar la carencia actual de objeto por daño
consumado aunque, de acuerdo a la parte motiva de esta providencia, subsisten
asuntos sobre los cuales es necesario emitir órdenes.
TERCERO: ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil,
por medio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término
de (48) cuarenta y ocho horas siguientes al recibo de la notificación de este
fallo, inicie las acciones pertinentes para devolver el dinero pagado por el
señor Julián Armando Miranda Gutiérrez, por concepto de la expedición de un
duplicado de su cédula de ciudadanía. Una vez se realicen las referidas
acciones, el dinero deberá estar disponible para que el actor lo reclame en la
Registraduría Auxiliar de Santafé, en el Distrito Capital.
CUARTO: Para hacer efectiva la devolución del dinero
dispuesta en el numeral anterior, SOLICITAR a la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y/o
a la Personería Distrital de Bogotá que si tienen alguna información o contacto
con el habitante de la calle Julián Armando Miranda Gutiérrez, le informen
sobre lo dispuesto en este fallo, para que si él así lo dispone reclame el
dinero en la Registraduría Auxiliar de Santafé, en el Distrito Capital.
QUINTO: ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil,
por medio de su representante legal o quien haga sus veces que, mientras el
Departamento Nacional de Planeación efectúa las gestiones para la inclusión de
la población habitante de la calle en el Sisbén, interprete que dentro de la
expresión “nivel o (cero)”, consagrada en el literal e) del
artículo 5º de la Ley 1163 de 2007, están incluidos todos los habitantes de lacalle
que soliciten la expedición gratuita de un duplicado de su cédula de ciudadanía
a nivel nacional, en concordancia con el literal g) de la misma norma y
la Resolución 6303 de 2008, expedida por la Registraduría.
SEXTO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación, por
medio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de
(1) un mes siguiente al recibo de la notificación de este fallo, genere
directrices que permitan a todas las entidades a nivel nacional o local
encargadas de programas sociales, incluir a la población habitante de la calle
y/o vulnerable en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios, - Sisbén
-, de manera tal que las normas que atiendan a la lógica de “niveles del
Sisbén”, y en especial que estipulen el “nivel 0 (cero) del Sisbén”,
puedan ser interpretadas a favor de esta población, a fin de que las mismas no
resulten incongruentes con la metodología del Sisben III, que atiene a puntajes.
SÉPTIMO: EXHORTAR al Departamento Nacional de Planeación, por
medio de su representante legal o quien haga sus veces, para que, en el curso
del proceso de implementación de la política pública en torno a la población
habitante de la calle, ordenada por el artículo 13 de la Ley 1641 de 2013,
consagre métodos de inclusión de ese grupo poblacional en el sistema de
información de potenciales beneficiarios de programas sociales, Sisbén a nivel nacional.
OCTAVO: Por Secretaría, LIBRAR la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Según se afirma en la acción de tutela, folio 8 cd. inicial.
[2] Folio 8 ib.
[3] Derecho de petición visible a folio 1 ib.
[4] Certificación visible a folio 6 ib.
[5] Respuesta al derecho de petición visible a folio 2 ib.
[6] Solicitud visible a folios 4 y 5 ib.
[7] Folios 5 ib.
[8] En
el expediente no consta respuesta adicional de la Unidad de Atención a
Población Vulnerable de la Registraduría Distrital.
[9] Folio 15 ib.
[10] Documento enviado por fax el 26 de junio de 2014, visible a folios
17 a 24 ib.
[11] Folio 12 cd. Corte.
[12] En auto posterior, del 16 de febrero de 2015, la Sala Quinta de
Revisión de Tutelas dispuso suspender los términos en el presente proceso,
mientras se allegaban todos los elementos de juicio solicitados por esta Corte
a las distintas entidades.
[13] Comunicaciones del 27 de enero de 2015, visible a folios 21 a 25
cd. Corte, y del 20 de febrero de 2015, visible a folios 126 a 134 ib.
[14] Gran parte de la respuesta está dirigida a explicar que la
función de expedición de cédulas de ciudadanía está en cabeza del Registrador
Delegado para el Registro Civil y El Director Nacional de Identificación, según
lo establecido por el Decreto 1010 de 2000.
[15] Auto del 19 de enero de 2015.
[16] Visible a folio 25 cd. Corte.
[17] Folio 25 cd. Corte.
[18] Auto del 9 de febrero de 2015.
[19] Comunicación del 29 de enero de 2015, visible a folios 26 y 27 cd.
Corte. A esta respuesta se anexan copia de todas las actuaciones surtidas por
la Personería, folios 28 a 33 ib.
[20] Auto del 19 de enero de 2015.
[21] Comunicación del 30 de enero de 2015, visible a folios 34 a 41 cd.
Corte.
[22] Auto del 19 de enero de 2015.
[23] Folio 34 cd. Corte.
[24] En el folio 36 del cd. de la Corte, se encuentra una tabla en la
que se relaciona los servicios sociales recibidos por el accionante desde el
año 2003 hasta el año 2014.
[25] Definidos en la Resolución 0764 de 2013 (no se especifica de qué
entidad).
[26] “Certificado de Población Especial (CPE): Formato
establecido por la Secretaría Distrital de Integración Social, acorde con lo
establecido en el acuerdo 77 de 1997 emitido por el Ministerio de la Protección
Social, en el cual se relacionen los datos recopilados en el procedimiento de
certificación”.
[27] “Acuerdo 415 de 2009, Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud ‘Por medio del cual se modifica la forma y
condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[28] Folios 37 y 38 cd. Corte.
[29] Comunicaciones del 4 de febrero de 2015, visible a folios 67 a 74
cd. Corte, y del 18 de febrero de 2015, visible a folio 90 ib.
[30] Auto del 19 de enero de 2015.
[31] Artículo  24.  Reglamentado por el Decreto Nacional 4816 de 2008 El artículo 94 de
la Ley 715 de 2001 quedará así:
"Artículo 94. Focalización de los
servicios sociales. Focalización es el proceso mediante el cual, se garantiza
que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable.
El Conpes Social, definirá cada tres años los
criterios e instrumentos para la determinación, identificación y selección de
beneficiarios, así como, los criterios para la aplicación del gasto social por
parte de las entidades territoriales.
El Gobierno Nacional, a través del
Departamento Nacional de Planeación, definirá las condiciones de ingreso,
suspensión y exclusión de las personas a las bases de datos que hacen parte de
los mencionados instrumentos, los cruces de información necesarios para su
depuración y actualización, así como los lineamientos para su implementación y
operación, el diseño de las metodologías, la consolidación de la información a
nivel nacional, los controles de calidad pertinentes; y coordinará y
supervisará su implementación, mantenimiento y actualización. En desarrollo de esta
atribución, el Gobierno Nacional, en situaciones especiales y con el objetivo
de garantizar la efectividad de los instrumentos de focalización, de manera
preventiva podrá suspender temporalmente su actualización en el país, con las
excepciones a que hubiere lugar.
Para la definición de los criterios de
egreso, suspensión o exclusión de las personas de las bases de datos, se
tendrán en cuenta la aplicación de los principios de transparencia, igualdad y
publicidad de la información, que no goce de protección constitucional o
reserva legal, así como los principios constitucionales que rigen la
administración de datos personales, de conformidad con las normas vigentes.
Las entidades territoriales tendrán a
cargo su implementación, actualización, administración y operación de la base
de datos, conforme a los lineamientos y metodologías que establezca el Gobierno
Nacional.
En todo caso, las entidades territoriales
al realizar inversión social, especialmente mediante la asignación de
subsidios, deben aplicar los criterios e instrumentos de focalización,
definidos por el Conpes Social. Los diferentes programas sociales del orden
nacional o territorial, deben definir la forma en que aplicarán los criterios e
instrumentos para la focalización, contemplando además los criterios de egreso
o cesación de la condición de beneficiarios que resulten pertinentes, en
función de los objetivos e impactos perseguidos.
Los gobernadores y alcaldes deben tomar
las medidas pertinentes para garantizar que los grupos de población pobre y
vulnerable tengan acceso a los servicios básicos".
[32] Folio 70 cd. Corte.
[33] Ibídem.
[34] Folio 71 cd. Corte.
[35] Folio 71 cd. Corte.
[36] Auto del 9 de febrero de 2015.
[37] Para el caso concreto el literal e) del artículo 5º de la Ley 1163
de 2007: “e) Duplicado de la cédula para la
población de los niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola vez;”
[38]  Folio 90 cd. Corte.
[39]  Folio 90 cd. Corte.
[40] Comunicación del 20 de febrero de 2015, visible a folios 91 a 124
cd. Corte.
[41]  Según lo indicó la Asesora, en virtud del artículo 125 del Decreto
019 de 2012.
[42]  Según lo indicó la Asesora, en virtud del artículo 1° del Acuerdo
365 de 2007 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
[43] ARTÍCULO 4.
Implementación y Desarrollo. Estará en cabeza de la
Secretaría Distrital de Integración Social, en coordinación con los sectores y
sus respectivas entidades adscritas y vinculadas, responsables de crear
programas dirigidos a la inclusión social, de promover acciones conjuntas y
coordinadas entre los diferentes sectores e instituciones; además serán quienes
velaran por el cumplimiento, continuidad y control de los lineamientos,
estrategias y demás disposiciones contenidas en el presente acuerdo.
[44] De esta norma resaltó que el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística adelantara conjuntamente con el personal
capacitado “con el que cuenten los departamentos,
distritos y municipios”, la
caracterización demográfica y socioeconómica de las personas habitantes de la
calle. Precisó que en Bogotá ese personal está en la Secretaría Distrital de
Integración Social
[45] Para demostrar lo afirmado, se anexaron
los oficios de envío de los listados censales, visibles a folios 104 a 111 cd.
Corte.
[46] http://www.integracionsocial.gov.co
[47] http://www.saludcapital.gov.co/DASEG/Paginas/Atencionpoblacionesespeciales.aspx
[48] L. 1163/07, artículo 5º. Exenciones al cobro. “De conformidad con las disposiciones vigentes, la
Registraduría Nacional del Estado Civil exonerará del cobro para obtener el
documento de identidad, en los siguientes casos: a) Expedición de la Cédula de
Ciudadanía y Tarjeta de Identidad por primera vez; b) Inscripción en el
Registro Civil de Nacimiento y su primera copia, y la destinada a expedir la
cédula de ciudadanía de primera vez; c) Población desplazada por la violencia;
previa certificación de organismo competente; d) Personal desmovilizado previa certificación
del organismo competente; e) Duplicado de la cédula para la población de los
niveles 0, 1 y 2 del Sisbén, por una sola vez; f) La renovación de
cualquiera de los documentos de identificación; g) En situaciones especiales
valoradas y reguladas por el Registrador Nacional del Estado Civil.”
[49] Según algunos académicos, los conceptos de “habitantes de la calle”
e “indigentes” son a menudo confundidos, pues el primero hace referencia a las
personas que habitan en la calle, pero que tienen la posibilidad física y
mental de buscar y desarrollar actividades que les permiten sobrevivir y de
modos muy precarios resolver algunas de sus necesidades básicas; sin embargo, “cuando
se habla de indigencia ‘se hace referencia a una categoría económica, la cual
indica un estado en el que un individuo es carente de recursos para
alimentarse, vestirse, entre otras necesidades básicas que no son satisfechas’
(Gronnemeyer, 1996)”. CORREA ARANGO, Marta Elena. Para una nueva
comprensión de las características y la atención social a los habitantes de
calle. En la Revista Eleuthera. Vol. 1, Enero – Diciembre 2007, págs.
91-102.
[50] T-533 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[51] “Por la cual se establecen los lineamientos para
la formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se
dictan otras disposiciones”.
[52] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En la
sentencia se explicó que:
“En este orden de ideas, el literal b) del artículo 2
de la Ley 1641 de 2013 al contemplar como elemento de la definición del
habitante de la calle la exigencia de haber “roto vínculos con su entorno
familiar”, incurre en inconstitucionalidad por violación del derecho a la
igualdad, manifiesta en el trato discriminatorio que afecta a las personas en
situación de habitantes de la calle que mantienen algún vínculo con su familia
o que han conformado alguna en el espacio en donde desarrollan sus vidas, pues
a causa de esta circunstancia, propicia su exclusión injustificada de los
programas de protección dirigidos al sector poblacional del que hacen parte. //
En otros términos, cabe concluir que el segmento demandado introduce una
clasificación de las que se han denominado underinclusive statute, por cuanto,
siendo la totalidad de habitantes de la calle sujetos de la especial protección
que la Carta ordena, la exigencia de haber roto nexos con el entorno familiar
deja por fuera a quienes, sin dejar de pertenecer al grupo vulnerable,
conservan esos nexos familiares, lo que implica que la definición legal impide
la inclusión de todas las personas merecedoras de la misma protección, debido a
lo cual reduce el ámbito de los protegidos en contra del derecho a la
igualdad.”
[53] CORREA ARANGO, Marta Elena. Para una nueva comprensión de las
características y la atención social a los habitantes de calle. En la
Revista Eleuthera. Vol. 1, Enero – Diciembre 2007, págs. 91-102.
[54] Así lo ha reconocido esta Corte en varias de sus
sentencias. Para citar un ejemplo (T-426 de 1992), al justificar la
exigibilidad inmediata y por tutela del derecho al mínimo vital de personas en
situación de indigencia extrema, se reconoció con ello se busca “garantizar
la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente
injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave
incidencia en el "déficit social".  El derecho a un mínimo vital, no
otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin
atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del
Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la
realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible,
el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la
distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de
oportunidades.”
[55] Según algunos académicos, este concepto de
vulnerabilidad social “nos ayuda a dimensionar el fenómeno del habitante de
la calle”, entendiéndolo como “la incapacidad de las personas para
movilizar recursos que les permitan evitar el deterioro de sus condiciones de
vida y aprovechar las estructuras de oportunidades existentes. Dicha
incapacidad les impide, a su vez, alcanzar formas y niveles de integración y
movilidad en la sociedad, situación que genera grupos segmentados”. CORREA
ARANGO, Marta Elena. Ibídem.
[56] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión se
revisó una acción de tutela interpuesta por una persona de 58 años de edad,
quien solicitó su inscripción en el programa “Revivir”, por medio del cual el
distrito de Bogotá administraba el subsidio para adultos mayores indigentes o
en situación de extrema pobreza. Argumentaba que tenía derecho a ingresar a ese
programa por su estado de invalidez derivada de las afecciones cardíacas que
padecía, que le impedía emplearse y, por lo tanto, percibir ingresos para
cubrir sus necesidades básicas y las de su familia. La Corte determinó que la
administración no le había suministrado de manera precisa la información
necesaria acerca de los requisitos que debía cumplir y las pruebas que debía
allegar para ser inscrito en el programa, situación que vulneraba sus derechos
a la información, al debido proceso administrativo, a la vida y a la seguridad
social. Ver también T-929 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa
[57] T-533 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[58] T-533 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[59] ARTÍCULO 49. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009. El nuevo texto es el
siguiente:> La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar
la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y
determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la
ley. (…)
[60] ARTÍCULO 48. La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social. (…)
[61] ARTÍCULO 46. El Estado, la sociedad y la
familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la
tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
[62] Ver entre muchas otras las sentencias T-533 de 1992,
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-046 de 1997, M. P. Hernando Herrera Vergara;
T-1330 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinoza; T-436 de 2003 y T-211 de
2004, en ambas M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-119 de 2005, M. P. Jaime Córdoba
Triviño; T-057 y T-232 de 2011, en ambas M. P. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-266 de 2014, M. P. Alberto Rojas Ríos.
[63] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[64] Los criterio fueron: “(i) incapacidad absoluta de la
persona de valerse por sus propios medios; (ii) existencia de una necesidad
vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii)
ausencia material de apoyo familiar…”.
[65] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[66] M. P. Alberto Rojas Ríos.
[67] Cfr. Sentencia T- 323 de 2011
[68] En la sentencia T-1330 de 2001, M. P. Manuel
José Cepeda Espinoza, se tuteló el derecho al mínimo vital y a la salud de un
adulto mayor en situación de discapacidad, cuyo estado de salud era muy grave
al no estar siendo atendido por el Sisbén en virtud de la calificación
otorgada. En esa ocasión se ordenó a las diversas instituciones estatales, hacer
frente a la situación de debilidad manifiesta en que se encontraba el actor y
proveerle de servicios de salud, habitación, cuidado y alimentación. Así mismo
en la T-684 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la cual la
Corte ha admitido que los derechos de las personas en situación de indigencia
pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de inmediata
aplicación cuando el accionante se encuentra en una  situación de
extrema indigencia. La T-649 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra,
en la cual la Corte revisó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio
de Defensa Nacional por un accionante de 96 años de edad que se encontraba en
un completo estado de indigencia y solicitaba un subsidio creado a favor los
veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por
la Ley 683 de 2001. Ver también: C-1036 de 2003 y T-523 de 2006, en ambas, M.
P. Clara Inés Vargas Hernández; T-646 de 2007 y T-900 de 2007, en ambas, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-413 de 2013, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[69] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[70] MP. Clara Inés Vargas Hernández. Criterios reiterados
en la sentencia T-225 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[71] Sentencia T-029 de 2001. MP Alejandro Martínez
Caballero.
[72] M. P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[73] Ver, entre otras, la sentencia T-1139 de 2005 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra).
[74] Ver sentencia T-166 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[75] Ver sentencias T-929 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa y
T-108A de 2014, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[76] Este Tratado fue adoptado por la Asamblea
General de la Naciones Unidas y aprobado por Colombia por medio de la Ley 74 de
1968.
[77] Este Tratado fue aprobado por Colombia
mediante la Ley 16 de 1972.
[78] Existen varias sentencias proferidas por
esta Corte, mediante las cuales ha analizado varios de los atributos de la
personalidad jurídica, así, por ejemplo: en la T-485 de 1992, M. P.
Fabio Morón Díaz, se analizó la relación entre el reconocimiento de la
personalidad jurídica y el derecho a ser inscrito en el registro civil de
nacimiento. En la T-090 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz, se trató la
relación que existe entre el derecho constitucional al reconocimiento de la
personalidad jurídica y los atributos jurídicos inherentes a la persona humana,
entre los cuales se encuentra el estado civil de las personas. En la sentencia C-109
de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se explicó que la filiación
también es un atributo indisoluble de la personalidad jurídica. En la sentencia
T-594 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, se estudió la relación
entre el nombre y la personalidad jurídica.
[79] Sentencia C-109 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[80] M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[81] En esta sentencia se estudió el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, Código
Electoral, que  imponía a los ciudadanos el cobro por la renovación de
la cédula de ciudadanía, por lo cual, el demandante la acusaba de transgredir,
entre otros, el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica y los
derechos políticos consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política.
La Corte analizó si el Estado podía establecer una tasa para recuperar los
costos del servicio público de la renovación de la cédula de ciudadanía,
amparado en el principio de solidaridad y de soberanía tributaria. Teniendo en
cuenta que uno de los fines del servicio público de cedulación es el de
garantizar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos políticos,
especialmente el derecho al sufragio, y que la imposición de esa tasa tenía la
potencialidad de restringir o desestimular el ejercicio de esos derechos, la
Corte declaró la inexequibilidad de la norma demandada.
[82] Por ejemplo, en la sentencia T-964 de 2001, M. P. Alfredo
Beltrán Sierra, la Corte tuteló los derechos fundamentales a la igualdad, de petición
y a elegir y ser elegidos de varios accionantes, debido a que estaban siendo
vulnerados por la demora de la Registraduría Nacional del Estado Civil en
expedir sus cédulas de ciudadanía. Así mismo, en la sentencia T-497 de 2006,
M. P. Jaime Córdoba Triviño, se estudió una acción de tutela interpuesta
por una persona que había solicitado la rectificación de su cédula de
ciudadanía a la Registraduría Municipal de su domicilio y, luego de haber
transcurrido más de dos (2) años, aún no le había entregado el documento de
identidad. En esa oportunidad se afirmó que la acción de tutela era un
mecanismo judicial procedente para proteger los derechos fundamentales del
actor, teniendo en cuenta que la falta de la cédula de ciudadanía tenía la
potencialidad de causarles perjuicios a las personas en el ejercicio de sus
derechos políticos y en su idónea identificación. Ver entre muchas otras las
sentencias T-042 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-963
de 2008, M. P. Jaime Araujo Rentería; T-006 de 2011 y T929 de
2012, en ambas, M. P. María Victoria Calle Correa; T-763 de 2013, M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-108A de 2014, M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[83] M. P. María Victoria Calle Correa.
[84] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[85] También se demandó al Hospital  Departamental de Villavicencio E.
S. E., debido a que suspendió la atención psiquiátrica que había prestado al
agenciado.
[86] Que la Ley define explícitamente como una obligación tributaria.
[87] Artículo 1º L. 1163/07. Los artículos 2º, 3º y 4º de la referida
Ley regulan los principios, los elementos de las tasas reguladas y las tarifas
de las mismas, respectivamente.
[88] Sin ahondar en el tema, es claro para esta Sala que la norma
consagra acciones en favor de las personas desplazadas, desmovilizadas,
pertenecientes al Sisbén o en situaciones especiales, que tienen
justificación constitucional, pues son desarrollo de los mandatos previstos,
entre otros, en el artículo 13 Superior.
[89] Tomado de: https://www.sisben.gov.co/ElSisb%C3%A9n.aspx#.VOeO5fnkevd,
visitada el 18 de febrero de 2015.
[90] Artículo 24 L. 1176 de 2007.
[91] Visible a folio 80 del cuaderno de la
Corte.
[92] En este caso es importante que el juez verifique que efectivamente
el derecho está vigente y protegido para la persona que solicitó la acción de
tutela. Si es así, el juez no tendría la necesidad de emitir órdenes para
proteger derechos y estaría correctamente configurada la figura.
[93] M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[94] Según la certificación entregada al actor
por la EPS-S Capital Salud y la información registrada en la base de datos
distrital llamada “comprobador de derechos”.
[95] Visible a folio 129 del cuaderno de la
Corte.