T-075-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-075/14
(Bogotá
D.C., febrero 7)
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-A través de apoderado judicial
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE
TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO-Caracterización
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Término de caducidad
CADUCIDAD EN LOS PROCESOS DE REPARACION
DIRECTA POR FALLA EN EL SERVICIO MEDICO-Jurisprudencia del Consejo de Estado
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que,
cuando el hecho causante del daño no coincida temporalmente con que el afectado
lo haya conocido, en virtud del principio pro accione conduce al juez
a computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante
conoció la existencia del daño por la razón de que sólo a partir de esta fecha
tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción a reclamar la reparación
del daño. Porque, cuando el daño se produce de forma paulatina como efecto de
sucesivos hechos u omisiones, o causas dañosas diversas, en cuyo caso el
término para reclamar la indemnización de perjuicios corre de manera
independiente para cada uno de los daños derivados de sucesivos eventos.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que se configura una vía de hecho por
defecto fáctico cuando en el curso de un proceso: (i) se omite la práctica o
decreto de pruebas o, (ii) el material probatorio aportado no sea valorado
adecuadamente, esto es, cuando excede el marco de la sana crítica y tiene
trascendencia en la decisión proferida por el juez, pues desconoció la realidad
probatoria del proceso. La jurisprudencia constitucional ha señalado que para
que proceda la protección de derechos fundamentales afectados por una sentencia
ejecutoriada que contenga un defecto fáctico, es necesario que éste sea
determinante para la decisión judicial, es decir, cuando el error en el
juicio valorativo de la prueba sea “de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las reglas generales de competencia.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por defecto sustantivo al desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado y
omitir valorar las pruebas aportadas por medio de las cuales se constata que los
daños han sido de tracto sucesivo
Referencia: Expediente T-4.062.262.
Fallos de
tutela objeto de revisión: Sentencia proferida
por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 3 de julio de 2013, que
confirmó la providencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado
el 21 de junio de 2012, que negó el amparo de los derechos fundamentales
invocados.
Accionantes: Luis Alberto Ramírez Jiménez y otros.
Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima.
Magistrados de la
Sala Segunda de Revisión: Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso y acceso a la administración de justicia.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: providencia
judicial que presuntamente incurrió en un defecto sustantivo y fáctico al errar
en la interpretación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y
decretar la caducidad de la acción de reparación directa por falla del servicio
médico, contando el término desde el diagnóstico de la enfermedad y no desde el
momento en que se determinó la pérdida de capacidad laboral.
1.1.3. Pretensión: dejar sin efecto la sentencia del 16 de abril de 2012 que declaró la
caducidad de la acción de reparación directa en el proceso iniciado por los
accionantes contra el ISS.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El 9 de septiembre de 2004, los señores Luis Alberto Ramírez
Jiménez, Fabián Antonio Ramírez Jiménez, Luis Alberto Ramírez Luna y Guimar
Teresa Jiménez Perdomo[2],
por intermedio de apoderado judicial, ejercieron la acción de reparación
directa a fin de que se declarara responsable y se condenara al resarcimiento
de perjuicios al ISS, por la falla en la prestación de servicios médicos al
menor Luis Alberto Ramírez Jiménez, que le originaron secuelas irreversibles y
una pérdida de capacidad laboral del 72.5%.
1.2.2. Los hechos que fundamentaron la acción de reparación directa
contra el ISS fueron los siguientes:
1.2.2.1. Luis Alberto Ramírez Jiménez nació el 10 de mayo de 1992 y
fue diagnosticado desde que tenía nueve (9) meses de edad con la enfermedad de
hemofilia tipo A, por parte de médicos del ISS.
1.2.2.2. En 1995 los padres del joven, tomando como recomendación el
concepto de la Liga Colombiana de Hemofílicos[3],
realizaron un examen de titulación del factor de coagulación en el Hospital
Militar de Bogotá, que arrojó como resultado “hemofilia tipo B severo con
factor de coagulación en el factor IX” y, como consecuencia de ello, se le
ordenó suministrar el “factor IX liofilizado”. Por lo anterior, los familiares
solicitaron al ISS reemplazar el medicamento con el que venía siendo tratado el
menor por aquel recomendado por la Liga Colombiana.
1.2.2.3. El mencionado medicamento no era suministrado de manera
oportuna por el ISS[4],
lo cual generó en muchas ocasiones sangrado en la rodilla derecha de Luis
Alberto, situación que ante la ausencia del “factor IX liofilizado” llevó a que
se le  desencadenara una enfermedad “hemartrosis” que conllevó posteriormente a
que le realizaran un procedimiento quirúrgico denominado “sinevectomía”, desde
el año 2000.
1.2.2.4. En 1998, ante la demora de la entidad en suministrar el
medicamento prescrito, sus padres instauraron acción de tutela contra el ISS,
de la cual conoció la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, que concedió
el amparo de los derechos fundamentales del menor y ordenó al ISS entregar de
manera oportuna el medicamento. La anterior decisión no fue acatada por el ISS,
por lo que varias veces se solicitó el desacato[5].
1.2.2.5. El 1 de julio de 2003, se realizó una Valoración Médico
Laboral del ISS que declaró que Luis Alberto Ramírez Jiménez presentaba una pérdida
de capacidad laboral del 72.5%[6].
1.2.3. De la acción de reparación directa conoció en primera
instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué,
que por medio de sentencia del 3 de diciembre de 2009 accedió a las
pretensiones de la demanda[7]
y declaró administrativamente responsable al ISS por la falla en la prestación
del servicio de salud al menor Luis Alberto.
El ISS apeló la decisión de primera instancia y el Tribunal
Administrativo del Tolima, en sentencia del 16 de abril de 2012 revocó el fallo
del juzgado y declaró probada la excepción de caducidad[8].
1.2.4. Los señores Luis Alberto Ramírez Jiménez, Fabián Antonio
Ramírez Jiménez, Luis Alberto Ramírez Luna y Guimar Teresa Jimenez Perdomo, por
intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Tolima, con el fin de que se protejan sus derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad social, al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, pues argumentan que el Tribunal debió contar el
término de caducidad para ejercer la acción de reparación directa desde el 1 de
julio de 2003, fecha en la que se determinó la pérdida de capacidad laboral del
menor y no desde el año 2000, cuando se tuvo conocimiento de que éste sufría de
hemartrosis en la rodilla derecha.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1.
El Tribunal Administrativo del Tolima,[9]
solicitó negar por improcedente la presente tutela, dado que los accionantes
pretenden convertirla en una tercera instancia judicial en la cual se debata
nuevamente su caso, el cual fue resuelto conforme a las reglas establecidas por
la normatividad contencioso administrativa por las autoridades judiciales
competentes para dirimir el conflicto planteado.
2.2.
Por medio de auto del diecisiete (17) de mayo de 2012, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado vinculó al ISS[10],
como tercero interesado en el proceso de tutela, sin embargo dicha entidad
guardó silencio.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Sentencia de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, del 21 de junio de 2012[11].
Declaró la improcedencia de la acción de
tutela promovida por los actores. Consideró que la providencia judicial que se
cuestiona fue motivada conforme a una argumentación jurídica razonable sin que
se haya configurado una vía de hecho en la cual se comprometan los derechos
fundamentales de los actores e implique la intervención del juez
constitucional. Lo anterior, en la medida en que el juez de lo contencioso
administrativo no actuó de manera caprichosa, arbitraria o con ausencia de
justificación o motivación jurídica que haya conllevado a la vulneración del
derecho al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de
justicia. Además, estimó que “las interpretaciones de los jueces no
constituyen defecto por el simple hecho de no ser compartidas por las partes,
al punto de que las discrepancias razonables de interpretación de las normas
jurídicas no suponen la violación de derechos fundamentales y en consecuencia
no pueden ser discutidas por vía de la acción de tutela”.
3.2. Impugnación[12].
El apoderado de los accionantes manifestó
que el fallo del Tribunal Administrativo de Tolima incurrió en una vía de
hecho, pues por razones de justicia y equidad, el juzgado accionado debió
realizar una interpretación más favorable de la norma que consagra el término
de caducidad de la acción de reparación directa, con el fin de permitir la
admisión de la demanda y el acceso a la administración de justicia. Sostuvo que
la demanda de reparación directa fue presentada el 9 de septiembre de 2004 y,
la certificación médico laboral se notificó el 1 de julio de 2003, por lo cual “es
forzoso concluir que la acción se ejerció dentro del término de caducidad
previsto en la ley para tal efecto”[13].
3.3. Sentencia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado, del 3 de julio de 2013[14].
Confirmó la providencia del juez de primera
instancia. Estimó que los actores fundamentan la solicitud de amparo a los
derechos fundamentales en que el Tribunal Administrativo de Tolima incurrió en
un error al contabilizar el término de caducidad de la acción de reparación
directa que ejercieron en contra del ISS. Estimó que los accionantes están en
desacuerdo con las conclusiones hermenéuticas y probatorias a las que llegó el
Tribunal accionado en su providencia judicial, pues para éstos la caducidad de
la acción de reparación directa debió contabilizarse desde el año 2003, cuando
tuvieron conocimiento de la pérdida de capacidad laboral de Luis Alberto
Ramírez Jiménez y, por el contrario, el Tribunal contó el término de caducidad
de la acción desde el año 2000, momento en el cual los demandantes tuvieron
conocimiento de que el menor Ramírez padecía de hemartrosis en la rodilla
derecha.
En virtud de lo anterior, consideró que el
juez ordinario cuenta con autonomía para determinar los alcances del artículo
136 del Código Contencioso Administrativo, sobre la caducidad de la acción de
reparación directa, sin que sea válido reabrir el debate jurídico, pues en las
oportunidades procesales ante el juez natural se cumplieron a cabalidad con las
garantías del debido proceso y en las cuales las partes ejercieron su derecho
de defensa y contradicción.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[15].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración de
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, los cuales ostentan raigambre constitucional (art. 29 y 228
C.P).
2. 2. Legitimación activa. Los señores Luis Alberto Ramírez Jiménez, Fabián Antonio Ramírez,
Luis Alberto Ramírez Luna y Teresa Jiménez Perdomo –afectado, hermano, padre y
madre del afectado, respectivamente- quienes obraron como demandantes en el
proceso de reparación directa que cuya providencia reprochan, son los titulares
de los derechos fundamentales invocados y ellos interpusieron acción de tutela a
través de apoderado judicial[16].
2.3. Legitimación pasiva. El Tribunal Administrativo de Tolima es una autoridad judicial y como tal, es demandable en el proceso de
tutela (art. 86 C.P; art. 1º D. 2591/91, sentencia C-543 de 1992). Además es la
autoridad que profirió el fallo que se censura en el caso concreto.
2.4. Causales
genéricas de procedencia de la demanda de tutela contra providencia judicial.
Reiteración de jurisprudencia.
De
conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial
para la protección de los derechos fundamentales cuando quiera que estos
resulten vulnerados o amenazados por autoridades públicas y particulares. Las
decisiones judiciales, al ser proferidas por una autoridad pública son
excepcionalmente materia de la acción de tutela, solo cuando se compruebe la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha
reiterado que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales es
excepcional, para proteger los principios de seguridad jurídica, autonomía
judicial e independencia de las autoridades judiciales, sin embargo, cuando es
evidente que éstas vulneran derechos fundamentales, deben ser revocadas[17].
Por lo tanto, para que se configure la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es necesario
que se acredite el cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad,
sistematizados en la sentencia C-590 de 2005[18].
2.4.1. En el caso concreto.
2.4.1.2. Relevancia constitucional. La
Sala considera que el conflicto presentado tiene relevancia constitucional, en
la medida en que involucra la presunta vulneración de dos derechos de raigambre
constitucional, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia,
puesto que la parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada erró en
la interpretación de una norma jurídica que establece el término de caducidad
de la acción de reparación directa por la falla presunta en la prestación de
los servicios médicos que le prestó el ISS a Luis Alberto Ramírez Jiménez.
2.4.1.3. Subsidiariedad. Los accionantes pretenden que se
revoque la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo del Tolima, en un proceso de reparación directa iniciado por los
actores contra el ISS por una falla en la prestación de servicio médico que le
originó a Luis Alberto Ramírez Jiménez una pérdida de capacidad laboral del
72.5%. De acuerdo con los fundamentos de la acción de tutela, los actores
consideran que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo al
interpretar el artículo 136 C.C.A. en lo que se refiere a la caducidad de la
acción de reparación directa, al contabilizarla erróneamente, pues debió
valorar que el día siguiente del “acaecimiento
del hecho” o el momento a partir del cual tuvieron
conocimiento de que el perjuicio fue irreversible, debe contarse desde que los
actores se enteraron de la pérdida de capacidad laboral y no a partir del
momento en que le fue diagnosticado hemartrosis en la rodilla derecha.
El caso
concreto, se trataba de un proceso de reparación directa de cuantía inferior a
los quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, tramitado en vigencia del Código Contencioso Administrativo
–Decreto 1 de 1984-. De acuerdo el artículo 188
C.C.A., las causales taxativas para la procedencia del recurso extraordinario
de revisión son:
“1. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de
dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso
por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Aparecer, después de dictada
la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo
favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia,
o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia
penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la
sentencia.
6. Existir nulidad originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
7. Haberse dictado la sentencia
con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en
su expedición.
8. Ser la sentencia contraria a
otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Así, como no
se cumple ninguno de ellos, los accionantes no cuentan con otro medio judicial
ordinario por medio del cual puedan alegar la presunta vulneración de los
derechos fundamentales invocados.
2.4.1.4. Inmediatez. La demanda de tutela fue presentada[19] un mes
después de que el Tribunal Administrativo del Tolima profiriera, el 16 de abril
de 2012, la providencia judicial que se reprocha y que fue notificada por
edicto desfijado el 25 de abril de 2012[20],
término razonable para la interposición de la acción de tutela contra
providencia judicial.
2.4.1.5. Identificación razonable de
los hechos que generaron la vulneración y los derechos fundamentales
vulnerados. El apoderado judicial de los actores
mencionó los hechos que dieron origen al proceso de reparación directa contra
el ISS y las actuaciones judiciales realizadas en dicho proceso; las cuales
sostiene, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a
la administración de justicia, al contabilizar el término de caducidad de la
acción de reparación directa desde el año 2000, momento en el cual los
demandantes tuvieron conocimiento que Luis Alberto Ramírez Jiménez fue
diagnosticado con hemartrosis en la rodilla derecha y no desde el año 2003,
fecha en la cual fueron notificados del dictamen de pérdida de capacidad
laboral del 72.5%, como consecuencia de la falla en la prestación del servicio
médico realizado por el ISS.
2.4.1.6. Las irregularidades
alegadas tienen incidencia directa y decisiva en la providencia que se acusa de
ser vulneratoria de los derechos fundamentales. Tal
como se mencionó anteriormente, el apoderado de los accionantes interpuso
acción de tutela por la presunta vulneración de su derecho fundamental al
debido proceso y el acceso a la administración de justicia contra la autoridad
judicial que revocó la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado
Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en el proceso de reparación
directa iniciado por éstos contra el ISS por la falla en el servicio médico
como consecuencia de un mal diagnóstico médico y la dilación en la entrega del
medicamento prescrito, que derivó en la pérdida de capacidad laboral del 72.5%
al menor Luis Alberto Ramírez; y en su lugar, declaró probada la excepción de
caducidad de la acción. Lo anterior, porque en el concepto del Tribunal Administrativo
del Tolima, caducó el término para invocar la acción de reparación directa,
toda vez que los demandantes conocían desde el año 2000 el diagnóstico de
hemartrosis de la rodilla derecha, hecho que en su consideración fue el
causante del daño cuyo resarcimiento se pretende y de la pérdida de capacidad
laboral, esto es, alegan un defecto sustantivo.
Por lo tanto, estima la Sala que las irregularidades planteadas por
los actores tienen incidencia directa y decisiva en la providencia judicial que
se reprocha y que decidió revocar la sentencia de primera instancia en el
proceso de reparación directa que había accedido a las pretensiones de la
demanda y declarado responsable al ISS por la pérdida de capacidad laboral del
menor Luis Alberto Ramírez, pues son el fundamento normativo para que se haya decretado
la caducidad de la acción y revocado la sentencia antes mencionada.
2.4.1.7. No se controvierte una
sentencia de tutela. Tratándose de una acción de tutela contra
providencia judicial, es improcedente dirigirla contra una sentencia que
resuelve un recurso de amparo, cuestión que no se da en el presente caso, pues se trata de una decisión judicial adoptada en la jurisdicción
contencioso administrativa dentro de un proceso de reparación directa, iniciado
por los accionantes.
3. Problema Jurídico.
De acuerdo con los antecedentes narrados previamente, corresponde a
la Sala establecer si: ¿el Tribunal Administrativo accionado vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia al incurrir en un defecto sustantivo y fáctico al decretar la
caducidad de la acción de reparación directa iniciada por los aquí accionantes
contra el ISS, por contabilizarla tomando como fundamento el momento en el cual
se diagnosticó la hemartrosis y no el tiempo en el cual se determinó la pérdida
de capacidad laboral del 72.5% al menor Luis Alberto Ramírez?
4.
Vulneración del derecho al debido proceso.
4.1 Causales específicas de procedencia
de la demanda de tutela contra providencia judicial. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales está igualmente circunscrita al cumplimiento de los requisitos
específicos de procedibilidad, que deben ser plenamente probados. Dichos
requisitos consisten en: (i) defecto orgánico[21],
(ii) sustantivo[22],
(iii)  procedimental[23],
(iv) fáctico[24];
(v) error inducido[25];
(vi) decisión sin motivación[26];
(vii) desconocimiento del precedente constitucional[27]; y (viii)
violación directa de la Constitución[28].
En síntesis, la acción de tutela procede
excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan los
derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto
de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos
generales y específicos de procedibilidad enunciados. Lo anterior, por cuanto
no cualquier error judicial está resguardado por el principio de autonomía
judicial, pues sólo en el evento en que una providencia judicial resulte
arbitraria, caprichosa o irrazonable y sea contraria a la
Constitución, el juez constitucional tiene la facultad de intervenir.
4.2. Caracterización del defecto
sustantivo.
La jurisprudencia constitucional ha
establecido que el juez ordinario incurre en una vía de hecho por defecto
sustantivo cuando en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda con su
interpretación la Constitución o la ley.  Puede presentarse cuando el juez: (i)
fundamenta su decisión en una norma derogada o declarada inexequible, (ii) basa
su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, (iii) el
fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable[29], (iv) la interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes
que han definido su alcance[30], (v) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones
normativas aplicables[31], (vi) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto[32], (vii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la
norma al caso concreto, por fuera del ámbito de interpretación razonable[33] o “la aplicación final de la regla es
inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación
contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de
las partes”[34] o
cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”[35].
Sin embargo, no cualquier divergencia
frente al criterio interpretativo en una decisión judicial configura un defecto
sustantivo, sólo aquellas que resultan irrazonables, desproporcionadas,
arbitrarias y caprichosas, pueden ser objeto de la acción de tutela.
4.2.1. Caducidad en los procesos de
reparación directa por falla en el servicio médico.
La caducidad es el fenecimiento de un
término perentorio fijado por la ley para el ejercicio de ciertas acciones,
cuando una autoridad pública lesiona un derecho particular, por medio de un
acto, hecho, omisión u operación administrativa[36].  Asimismo,
de acuerdo con la normatividad procesal civil, el juez debe rechazar de plano
la demanda cuando “exista un término de caducidad para instaurarla, si de
aquella o sus anexos aparece que el término está vencido”[37].
El
legislador puede establecer previamente un término para el ejercicio de la
acción judicial, vencido el cual, se extingue dicha facultad para el demandante,
razón por la cual se ha entendido que la caducidad debe ser objeto de
pronunciamiento judicial de oficio[38]
y “en
el evento que se deje transcurrir los plazos fijados por la ley el derecho
termina sin que pueda alegarse excusa para revivirlos.  Dichos plazos
constituyen soporte fundamental y garantía esencial para la seguridad jurídica
y el interés general”[39].
Así,
el Código Contencioso Administrativo en el numeral 8 del artículo 136 establece
que la acción de reparación directa “caducará
al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente
del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad
ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. (…)”.
La Corte en
sentencia C-115 de 1998 declaró exequible la caducidad de la reparación directa
al término de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho. La demanda
de inconstitucionalidad se fundamentó en que el término de dos años para la
caducidad de la acción de reparación directa vulnera el derecho de las víctimas
al acceso a la administración de justicia para buscar la reparación de
perjuicios. Entendió la Sala Plena que los términos de caducidad, “representa el límite dentro del cual el ciudadano debe
reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de
quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es
un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por
la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia
del fenómeno indicado”.
Así las cosas, dicha sentencia recordó que la caducidad de
la acción tiene fundamento en las cargas procesales y las obligaciones
impuestas a los ciudadanos sobre el deber de colaboración con la justicia, como
una función pública –art. 228 CP-, que fenece por la inactividad del titular
del derecho de reclamar a tiempo el ejercicio de su derecho a accionar. En este
sentido, tal como lo señaló la Corte en la sentencia C-418 de 1994:
"El derecho de acceso a la administración de justicia,
sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los
demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a
los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción
conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar
justicia... En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y
conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales
posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría
francamente contrario a la Carta".
En este orden de ideas, vencido el
término establecido por la normatividad vigente para la caducidad de la acción
de reparación directa, no puede ser protegido ni ejercer la acción quien estaba
legitimado para actuar, sin que éste pueda justificar su actitud negligente.
Específicamente, en los casos de reparación directa por
falla en el servicio médico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
señalado que la regla general de la caducidad es la establecida en el numeral 8
del artículo 136 C.C.A., esto es, dos años contados a partir del día siguiente
del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. Sin embargo, en
ciertos casos ha admitido algunas excepciones a la caducidad de la reparación,
como son: (i) que la caducidad de la acción puede contarse a partir del día
siguiente a que se conozca el daño, (ii) se manifieste el daño o (iii) en los
casos en que el perjuicio sea irreversible y el paciente tenga conocimiento del
mismo.
Por ejemplo, en la sentencia de la
Sección Tercera del Consejo de Estado del 10 de marzo de 2011[40], se reiteró que pueden
darse casos “en los cuales la manifestación o conocimiento del daño no
coincida con el acaecimiento mismo del hecho que le dio origen, resultando –en
consecuencia- ajeno a un principio de justicia que, por esa circunstancia, que
no depende ciertamente del afectado por el hecho dañoso, quien no podría
obtener la protección judicial correspondiente”. Por lo cual, en aplicación
del principio pro danmatum y teniendo en cuenta que el fundamento de la acción
de reparación directa es el daño, la jurisprudencia contencioso administrativa
ha aceptado que el término de caducidad empiece a correr a partir del momento
en que se conozca o se manifieste el daño, pues no en todos los casos, la
ocurrencia del hecho, la omisión u operación administrativa coinciden con la
consolidación del daño. Lo anterior, porque hay eventos en los cuales el
perjuicio “se produce o se manifiesta en un momento posterior o se trata de
daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo, surgen
dificultades para su determinación”.
Así las cosas, estimó que el derecho a
reclamar un perjuicio sólo se manifiesta a partir momento en que éste surge,
pues como ha mencionado la jurisprudencia del Consejo de Estado, es razonable
considerar que ciertos eventos el daño se manifieste tiempo después de la
ocurrencia del hecho o la omisión de la administración que causó el perjuicio.
Así, la caducidad “deberá contarse a partir de dicha existencia o
manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia
de la acción reparatoria”[41].
Por lo cual ha recomendado que “para la solución de los casos difíciles
como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se
producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el
juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la
acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está
prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando
el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen”[42].
En estos casos, la jurisprudencia contencioso administrativa
ha admitido excepciones al término de caducidad establecido en el numeral 8 del
artículo 136 C.C.A., pues en razón de la equidad y la justicia, es razonable
inferir que el legitimado para actuar no obró negligentemente sino que se debe
apreciar las particularidades del caso concreto y valorar el momento en que el
actor conoció del daño para empezar a contabilizar el término de caducidad.
Resaltando que no se debe confundir el agravamiento de los daños con el tiempo,
a fenómenos sucesivos que puedan causar daños continuos, pues en este último
caso la caducidad debe ser igualmente contada desde el acaecimiento del hecho
que le dio origen, caso distinto en eventos en que el daño se produce
paulatinamente como consecuencia de hechos sucesivos.
Asimismo, en la sentencia del 26 de julio
de 2011[43],
el Consejo de Estado estudió un caso en que el Tribunal Administrativo del
Cauca había decretado la caducidad de la acción de reparación directa ejercida
por unos padres contra el  Hospital del Norte E.S.E. –
Hospital Susana López de Valencia E.S.E., como consecuencia de una falla en la prestación
del servicio médico en el tratamiento del parto que conllevó a que se
diagnosticara al menor con parálisis cerebral infantil. En esta oportunidad,
los demandantes alegaban que el término de caducidad de la acción de reparación
directa debía contarse a partir del momento en que se diagnosticó la enfermedad
del menor y no desde el nacimiento. Sin embargo, el Consejo de Estado decidió
confirmar la decisión de declarar la caducidad de la acción, pues reiterando la
jurisprudencia de la Sección Tercera[44],
concluyó que el término de caducidad puede variar dependiendo del momento en
que se conozca con certeza que manifestó un daño. Así:
“(…) en los
casos en los que no se puede determinar con exactitud el hecho dañino, el
término de caducidad debe ser computado a partir del momento en que se tenga
pleno conocimiento de la lesión a un bien o interés jurídico, y principalmente,
desde que se tiene certeza de la entidad del mismo. Si bien, en algunos
eventos, se conoce el hecho que produjo el daño, lo cierto es que no siempre se
tiene conciencia de la relación entre ambos, lo que le imposibilita al
interesado establecer una conexión entre el daño y su causa.
En este orden de
ideas, también es de trascendencia, para efectos de la caducidad en casos
dudosos, la entidad y configuración completa del daño, como factor determinante
para que el interesado decida acudir a la Administración de Justicia en búsqueda de la reparación”.
Por su parte, en la sentencia del 24
de marzo de 2011[45],
el Consejo de Estado al estudiar un caso de reparación directa contra el ISS
por una falla en el servicio médico por un oblito quirúrgico, estableció que a
la luz del numeral 8º del artículo 136
C.C.A, el cómputo de la caducidad empieza a contar desde el día siguiente al
hecho, el suceso o el fenómeno que genera el daño, sin que deba confundirse el
hecho con las secuelas o los efectos de éste.
Sin embargo, recalcó que es diferente el término en el que
empieza a correr la caducidad cuando el demandante tiene conocimiento del daño
mucho tiempo después de la ocurrencia del hecho, la operación u omisión
administrativa, razón por la cual en estos eventos “en
aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal
(artículo 228 C.P.), el conteo debe iniciarse a partir de la fecha en que la
persona -o personas- tuvieron conocimiento del daño; una interpretación
contraria supondría cercenar el mencionado derecho fundamental, así como el
derecho de acción, y el supuesto lógico de que lo que no se conoce sólo existe
para el sujeto cuando lo advierte o se pone de manifiesto”.
Así, en eventos de reparación directa por
fallas en el servicio médico-sanitario, reiteró que la regla general es la
establecida en la normatividad antes mencionada, sin embargo, señaló que
existen dos eventos en los cuales, en aplicación del principio de la
prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, la regla general sobre la
caducidad se debe flexibilizar, que son:
“i) hasta tanto
la persona no tenga conocimiento del daño, al margen de que el hecho o la
omisión médica se haya concretado en un día distinto o años atrás del momento
en que se establece la existencia de la lesión antijurídica y ii) cuando existe
un tratamiento médico que se prolonga en el tiempo y respecto del cual se le
genera al paciente una expectativa de recuperación.
En el segundo
escenario el paciente tiene pleno conocimiento del daño pero el servicio médico
le brinda esperanzas de recuperación al someterlo a un tratamiento que se
prolonga en el tiempo. En este tipo de circunstancias, el conteo de la
caducidad no inicia hasta tanto no se haya proferido el diagnóstico definitivo
del paciente; entonces, si el paciente padece el daño y, por lo tanto, conoce
el hecho o la omisión y el daño antijurídico, pero no ha sido expedido un
diagnóstico concluyente, sino que, por el contrario es parcial o temporal, no
es posible radicar en cabeza de la persona el deber de demandar o accionar
puesto que no conoce, hasta el momento, las condiciones de la lesión, esto es,
si es definitiva, temporal, parcial, total, reversible o irreversible, etc”.
Por ejemplo, dos casos estudiados por el
Consejo de Estado dan muestra de aquella diferencia. En el primer caso, de la
sentencia de 23 de mayo de 2012[46],
en la cual un ex policía demanda a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía
Nacional, por una falla en el servicio que tuvo origen en un accidente ocurrido
en la estación de Policía que le generó unas lesiones físicas y psicológicas al
demandante y que había ocurrido el 16 de abril de 1996. En esta oportunidad, el
Consejo de Estado decidió declarar la caducidad de la acción de reparación
directa, puesto que el demandante había iniciado el proceso en el año 2000,
casi dos años después de que el Área de Medicina Laboral de la Policía le
determinara una pérdida de capacidad laboral del 100%. Así, el Consejo
determinó que el término de caducidad de la acción de reparación directa
empieza a contarse desde la ocurrencia del hecho o cuando el paciente tiene
conocimiento de ello, empero en el caso concreto, el demandante había tenido
conocimiento del daño desde el mismo día en que ocurrió el accidente y éste
produjo las lesiones al actor y no desde que la Junta Médica determinó la
magnitud del perjuicio, pues “se tiene certeza de que el conocimiento del
daño se produjo de manera simultánea con la producción del mismos”.
En el segundo caso, el Consejo de Estado
conoció de un caso[47]
de reparación directa iniciado por una señora contra la Nación-Ministerio de
Salud, por los daños padecidos por ella y sus familiares como consecuencia de
una transfusión de sangre contaminada con SIDA en una clínica privada cuya
licencia para funcionar como banco de sangre había sido autorizada por las
entidades demandadas. En el caso objeto de estudio, una señora había sido
sometida a una transfusión sanguínea en el año 1989, de una sangre proveniente
de un laboratorio médico, que en el año 1993 fue cuestionado en los medios de
comunicación porque expendía sangre infectada con VIH, momento en el cual la
demandante se sometió a una prueba que dio como resultado VIH POSITIVO. En esta
oportunidad, el consejo reiteró que la caducidad debía contarse desde el
momento en el cual la afectada tuvo conocimiento de que padecía la enfermedad y
no desde el momento de la transfusión, pues cuando no puede conocerse el daño,
ni las consecuencias del hecho, la omisión o la operación administrativa, “debe
tenerse en cuenta la fecha en la que se determina que el perjuicio de que se
trata es irreversible y el paciente tiene conocimiento de ello. Con mayor
razón, entonces, debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar
a contarse desde una fecha anterior a aquélla en que el daño ha sido
efectivamente advertido”.
En conclusión, la jurisprudencia contencioso administrativa
ha determinado que el término a partir del cual debe contarse la caducidad de
la acción de reparación directa en materia médico-sanitaria es, en principio,
la misma establecida en el numeral 8 del artículo 136
C.C.A., esto es, que son dos años contados a partir del acaecimiento del
hecho, omisión u operación administrativa. No obstante, hay casos en los cuales
el hecho no ha sido visible razón por la cual el afectado no conoce los daños
que acarreó el hecho o, eventos en los cuales un tratamiento médico se prolonga
en el tiempo, lo cual genera en el paciente una expectativa de recuperación o,
podría decirse que el hecho o la omisión administrativa se extiende en el
tiempo y con ello el daño es perceptible solo tiempo después; y por lo tanto el
término de caducidad debe contabilizarse excepcionalmente.
4.3. Caracterización de la causal
específica por defecto fáctico.
4.3.1.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que se
configura una vía de hecho por defecto fáctico cuando en el curso de un
proceso: (i) se omite la práctica o decreto de pruebas o, (ii) el material
probatorio aportado no sea valorado adecuadamente,[48] esto es,
cuando excede el marco de la sana crítica y tiene trascendencia en la decisión
proferida por el juez, pues desconoció la realidad probatoria del proceso[49].
En el
primer evento, denominado defecto fáctico por omisión, se incurre en una vía de
hecho cuando el juez se niega a decretar, practicar o valorar un elemento
probatorio con el cual se podría llegar a la verdad procesal y dar por probado
un hecho, sin que exista justificación alguna.
En
segundo lugar, se incurre en un defecto fáctico por acción cuando existiendo
los elementos probatorios dentro del expediente, el juez incurre en un error en
su interpretación al: a) dar por probado un hecho que no aparece en el proceso
o, b) examinar de forma incompleta o, c) valorar pruebas que fueron practicadas
o recaudadas sin ajustarse al debido proceso o defensa de la contraparte.
4.3.2. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que para que proceda la protección de derechos
fundamentales afectados por una sentencia ejecutoriada que contenga un defecto
fáctico, es necesario que éste sea determinante para la decisión judicial, es decir,
cuando el error en el juicio valorativo de la prueba
sea “de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo
debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no
puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación
probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas
generales de competencia.”[50]
En este orden de ideas, sólo alegar la
falta de apreciación de una prueba o que el juez no la haya decretado, no es
suficiente para que la acción de tutela proceda, pues se requiere que la
valoración probatoria resulte relevante para la decisión tomada. Lo anterior,
en la medida en que el juez constitucional no puede percibir como fuente
directa los elementos probatorios con la suficiente entidad que como lo hace el
juez ordinario en ejercicio del principio de inmediación probatoria[51],
lo cual implica que aquel sólo está autorizado a dejar sin efectos una decisión
judicial cuando es evidente y manifiesto que la sentencia es contraria a los
presupuestos constitucionales.
4.3.3. En conclusión, las divergencias
subjetivas de la apreciación probatoria no configuran un defecto fáctico, pues
conforme a la sana crítica y al principio de inmediación, corresponde al juez
interpretar de manera razonable los elementos probatorios recaudados. Además,
se requiere que el error sea evidente y tenga trascendencia en la decisión
adoptada.
5. Caso concreto.
5.1. Los señores Luis Alberto Ramírez Jiménez, Fabián Antonio
Ramírez Jiménez, Luis Alberto Ramírez Luna y Teresa Jiménez Perdomo, por
intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Tolima, con el fin de que se protejan sus derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad social, al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, pues argumentan que el Tribunal incurrió en un
defecto sustantivo y fáctico al declarar probada la excepción de caducidad en
el proceso de reparación con el fin de que se declarara responsable y se
condenara al resarcimiento de perjuicios al ISS, por la falla en la prestación
de servicios médicos al menor Luis Alberto Ramírez Jiménez, que le originaron secuelas
irreversibles y una pérdida de capacidad laboral del 72.5%.  Así las cosas, los
actores consideran que el Tribunal erró al contabilizar el término de caducidad
para ejercer la acción desde el año 2000, fecha en la cual tuvieron
conocimiento de la enfermedad “hemartrosis en rodilla derecha” y no desde julio
de 2003, cuando la Junta Médico Laboral del ISS determinó la pérdida de
capacidad laboral.
5.2. En primera instancia conoció de la
acción de tutela la Sección Cuarta del Consejo de Estado, quien declaró la
improcedencia de la misma, al estimar que el fallo judicial cuestionado fue
motivado adecuadamente, el juez no actuó de manera caprichosa o arbitraria.
Así, el apoderado de los accionantes impugnó la decisión, tomada porque
consideró que el Tribunal Administrativo debió realizar una interpretación más
favorable del artículo 136 C.C.A. para garantizar el acceso a la administración
de justicia, reiterando que el término de caducidad debió contarse desde el
momento en que a los actores les fue notificado el dictamen médico laboral del
ISS y no desde el momento en que se le diagnosticó la enfermedad al menor Luis
Alberto. En segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó
la decisión, pues señaló que el juez ordinario cuenta con autonomía para
determinar los alcances del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo
sobre la caducidad de la acción de reparación directa, sin que sea válido
reabrir el debate jurídico por medio de la acción de tutela.
5.3. De acuerdo a las consideraciones
realizadas con anterioridad, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal
Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso
y al acceso a la administración de justicia al declarar probada la excepción de
la caducidad de la acción de reparación directa iniciada por los aquí
accionantes contra el ISS, al incurrir en un defecto sustantivo por aplicar el
artículo 136 C.C.A. fuera del ámbito de interpretación razonable y en un
defecto fáctico al omitir valorar en su totalidad las pruebas que obran en el
expediente, que permitirían contabilizar la caducidad de la acción de
reparación directa de forma tal que el Tribunal debió pronunciarse sobre la
responsabilidad extracontractual del ISS por una falla en el servicio médico
que condujo a la pérdida de capacidad laboral del 72.5% del menor Luis Alberto
Ramírez.
5.4. El Tribunal concluyó que la acción
había caducado pues consideró que los demandantes conocieron del acaecimiento
del hecho que originó el daño desde el año 2000, fecha a partir de la cual
surgió la hemartrosis en la rodilla derecha e interpusieron la acción de
reparación hasta el 9 de septiembre de 2004, es decir, cuatro años después de
conocer la ocurrencia del hecho que generó el daño -la pérdida de capacidad
laboral-, adjudicable a la negligencia del ISS en el suministro del medicamento
factor XI –hecho-, por lo tanto la acción se encontraba caduca. Así, la
pretensión en la demanda de reparación directa era que se declarara
administrativamente responsable al ISS por las secuelas irreversibles que le
produjeron a Luis Alberto una pérdida de capacidad laboral del 72.5%
5.5. La jurisprudencia del Consejo de
Estado ha dicho que, cuando el hecho causante del daño no coincida
temporalmente con que el afectado lo haya conocido, en virtud del principio
pro accione conduce al juez a computar el plazo de caducidad a partir del
momento en el cual el demandante conoció la existencia del daño por la razón de
que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la
jurisdicción a reclamar la reparación del daño. Porque, cuando el daño se
produce de forma paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o
causas dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la indemnización
de perjuicios corre de manera independiente para cada uno de los daños
derivados de sucesivos eventos.
5.6. En el caso concreto, a pesar que desde
1999 los demandantes conocían sobre el problema de rodilla del menor Luis
Alberto y la negligencia del ISS perduraba al no suministrar oportunamente el
medicamento prescrito y requerido con necesidad; al mismo tiempo que
garantizaba una expectativa de recuperación o una posibilidad de mejoría en el
paciente, según pruebas que constan en el expediente de reparación directa, el
menor sufrió mayores impactos en la capacidad de desenvolverse por sí mismo, a
partir del año 2002[52].
Además, en el registro de atención hospitalaria del ISS, se constata que para
junio de 2002, el menor no había recibido el medicamento factor IX, desde enero
de 2002[53],
teniendo en cuenta lo anterior, a partir de este año se generaron mayores
repercusiones en estado de salud de Luis Alberto, pues la dilación en el
suministro del medicamento prescrito,“se verá reflejado en el retardo de la
mejoría de su cuadro clínico ya que se busca evitar las hemorragias y disminuir
la intensidad de las mismas, esto conlleva a un deterioro crónico de la
articulación afectada y a una artrosis de la misma.”[54]
5.6.1. Y tal como lo señaló el médico
hematólogo, “(…) la suplencia adecuada y oportuna del medicamento garantiza
el que estos pacientes puedan no tener complicaciones crónicas”[55].
Asimismo, el médico manifestó que según anotaciones suyas en la historia
clínica, el ISS dejó de suministrar a tiempo el medicamento el 31 de octubre
del 2000, el 4 de abril del 2002, el 8 de octubre de 2002 y el 15 de enero de
2004, por lo cual ha perdurado en el tiempo, tanto la expectativa de
recuperación –por el tratamiento- al igual que el daño –por la omisión en su
entrega-.
5.6.2. Tal como se lee en anotaciones de la
historia clínica, con fecha agosto 29 de 2001, se indica que el paciente “no
ha vuelto a presentar casos (sic) de hemartrosis”[56] y
hasta la actualidad el tratamiento que ha sido prescrito por el médico
tratante, está encaminado a recuperar la movilidad de su rodilla y en general a
realizar todo lo necesario para mejorar su vida digna e integridad física. Sin
embargo, también se puede constatar de la historia clínica y demás pruebas que
el ISS sigue omitiendo su deber de entrega del medicamento prescrito.
5.7. En este orden de ideas, determinar el
momento en el cual se debe contabilizar el término de caducidad de la acción de
reparación directa, puede encuadrarse dentro de las excepciones establecidas
por la jurisprudencia contencioso administrativa para las fallas en la
prestación de servicios médicos. Así, el término de caducidad de la acción de
reparación directa en fallas en la prestación del mencionado servicio, tiene
dos excepciones para su contabilización: (i) empieza a contarse a partir del
momento en que la persona tenga conocimiento del daño, (ii) cuando hay un
tratamiento médico que se presta continuamente y el cual genera al paciente una
expectativa de recuperación así el paciente tenga conocimiento del daño, el
servicio médico brinda posibilidades de recuperación, razón por la cual, en
estos casos, la caducidad se contabilizará desde el momento en que se otorgue
un diagnóstico definitivo del paciente, “entonces, si el paciente padece el
daño y, por lo tanto, conoce el hecho o la omisión y el daño antijurídico, pero
no ha sido expedido un diagnóstico concluyente, sino que, por el contrario es
parcial o temporal, no es posible radicar en cabeza de la persona el deber de
demandar o accionar puesto que no conoce, hasta el momento, las condiciones de
la lesión, esto es, si es definitiva, temporal, parcial, total, reversible o
irreversible, etc”.
5.7.1. De esta forma, se puede concluir de
los diferentes elementos probatorios que constan en el expediente que, en el
caso concreto, los daños sufridos por Luis Alberto han sido de tracto sucesivo,
que se producen de manera paulatina, a pesar de la expectativa de recuperación
que le brinda el servicio médico, pues no sólo se ha afectado la rodilla
derecha por la hemartrosis, también los tobillos y el codo, lo cual
progresivamente ha deteriorado su estado de salud, al punto que el 1 de julio
de 2003 una Valoración Médico Laboral del ISS declaró que Luis Alberto Ramírez
Jiménez presentaba una pérdida de capacidad laboral del 72.5%[57]. Todos los
daños ocasionados en su salud, han sido por la omisión en la prestación del
servicio oportuno y adecuado por parte del ISS, en prestar el tratamiento que
requería el menor y que necesitará de por vida al padecer una enfermedad
catastrófica como la hemofilia.
5.7.2. En
virtud de lo anterior, aun cuando no es irrazonable la interpretación del
Tribunal Administrativo, de fijar la fecha para contabilizar la caducidad de la
acción de reparación directa en el momento en que los actores conocieron del
diagnóstico de hemartrosis en rodilla derecha, esto es, en el año 2000, también
es cierto, que según el precedente del Consejo de Estado en los casos de
reparación directa por falla en la prestación del servicio médico, la caducidad
de la acción, no es fácil identificar el momento en el cual el daño se originó
y, en el caso concreto, como los demandantes tenían la expectativa de que el
tratamiento suministrado recuperara el estado de salud de Luis Alberto, el
término para contabilizar la caducidad debe ser flexibilizado y analizado a la
luz de las teorías enunciadas anteriormente por la jurisprudencia contencioso
administrativa.
5.7.3 Así, la
interpretación dada por el Tribunal accionado al numeral 8 del artículo 136
C.C.A., es perjudicial para los intereses legítimos de la parte demandante,
que sumado al precedente del Consejo de Estado; a la prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas, a la calidad de sujeto de especial protección
constitucional del accionante; al principio de equidad; al carácter fundamental
del derecho a la salud; en aplicación del principio pro damnatum, es razonable
considerar que en ciertos eventos el daño se manifieste tiempo después de la
ocurrencia del hecho o la omisión de la administración que causó el perjuicio o
que éstos se prolonguen en el tiempo, hasta tanto se otorgue un diagnóstico
definitivo del daño. Y tal como lo demuestran los diferentes elementos
probatorios que constan en el expediente del proceso de reparación directa, Luis
Alberto ha tenido expectativas de recuperación a pesar de la omisión,
constante, del ISS en suministrar el tratamiento que requiere y sólo hasta el 1
de julio de 2003 conoció que la omisión del ISS había generado un daño del
72.5% de pérdida de capacidad laboral (según el Manual Único de calificación de
la invalidez, Decreto 917 de 1999).
5.8. Por lo
tanto, el término a partir del cual se debió contabilizar la caducidad de la
acción, es a partir del 1 de julio de 2003, tal como lo hizo, en primera
instancia del proceso de reparación directa el Juzgado Octavo Administrativo
del Circuito de Ibagué, lo cual implica que no ha caducado la acción, pues los
accionantes iniciaron la demanda de reparación directa el 9 de septiembre de
2004, es decir, un año y dos meses después de que conocieron del diagnóstico
definitivo del daño. Tal como lo ha considerado la Sala Plena de esta
Corporación, los términos de caducidad son un límite para los ciudadanos de
reclamar al Estado determinado derecho, por lo que la actitud negligente del
legitimado no puede ser protegido si no alega dentro de las oportunidades
establecidas en la legislación para ello. Sin embargo, en el caso concreto, la
conducta de los demandantes no fue negligente, descuidada o desplegada con
desidia, pues no conocían en definitiva, el daño sufrido por Luis Alberto a
causa de la falla en la prestación del servicio médico por la omisión de
suministrar oportunamente un tratamiento prescrito.
5.8.1. En este orden de ideas,
el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto sustantivo pues
aplicó en el caso concreto el término de caducidad de la acción establecido en
el numeral 8 del artículo 136 C.C.A., desconociendo no solo la jurisprudencia
del Consejo de Estado, sin acudir a principios constitucionales y valorar las
pruebas que obran en el expediente, que impedían determinar una fecha exacta en
la cual se produjo el daño o se conoció, ya que se trata de daños sucesivos y
concurrentes, que, bajo la interpretación de la jurisprudencia contencioso
administrativa y los principios enunciados previamente, bajo una visión
razonable de las circunstancias y pruebas en el caso concreto, se puede evaluar
que el desconocimiento por parte de los afectados de la existencia del daño, no
surgió por el desinterés o el descuido de éstos, sino por las particularidades
de la enfermedad de Luis Alberto Ramírez y la ignorancia de la entidad del daño
sufrido por él, como consecuencia de la negligencia del ISS en otorgarle un
tratamiento a tiempo. Asimismo, incurrió en un defecto fáctico, al omitir
valorar las pruebas aportadas por los accionantes, por medio de las cuales se
constata que los daños sufridos por Luis Alberto han sido de
tracto sucesivo.
5.9. En virtud de lo anterior, la Sala revocará
las sentencias proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 3 de
julio de 2013 que confirmó la providencia emitida por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, del 21 de junio de 2012 que declaró la improcedencia de la
acción de tutela, y en su lugar, concederá el amparo de los derechos al debido
proceso y el acceso a la administración de justicia, razón por la cual se
dejará sin efectos la sentencia del 16 de abril de 2012, proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de
caducidad de la acción de reparación directa en el proceso iniciado por los
accionantes contra el ISS, para que en su lugar, se pronuncie de fondo sobre la
responsabilidad del ISS, teniendo en cuenta que la acción de reparación directa
no se encuentra caduca, pues tal como se indicó anteriormente, ésta debe
contabilizarse desde el 1 de julio de 2003.
6. Conclusión.
6.1. Síntesis del caso.
Se ampara el derecho fundamental al debido
proceso de los actores, pues la providencia judicial proferida por el Tribunal
Administrativo del Tolima, al incurrir en un defecto sustantivo y fáctico al
contabilizar la caducidad de la acción de reparación directa iniciada por los
aquí accionantes contra el ISS por la presunta falla en el servicio médico como
consecuencia la dilación en la entrega del medicamento prescrito, el cual
derivó en la pérdida de capacidad laboral del 72.5% al menor Luis Alberto
Ramírez. Lo anterior, al interpretar de manera irrazonable y desconociendo el
precedente jurisprudencial, el numeral 8 del artículo 136
C.C.A., además de omitir valorar las pruebas que obran en el expediente para
determinar el término para contabilizar la caducidad de la acción de reparación
directa.
6.2. Regla de decisión.
Se ampara el derecho fundamental al debido
proceso en una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial
cuando se incurre en un defecto sustantivo al interpretar o aplicar la norma al
caso concreto, por fuera del ámbito de interpretación razonable, la normatividad
y jurisprudencia sobre caducidad de la acción de reparación directa. Y en un
defecto fáctico al omitir valorar las pruebas aportadas por los
accionantes, por medio de las cuales se constata que los daños
sufridos por Luis Alberto han sido de tracto sucesivo.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
las sentencias proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 3 de
julio de 2013, que confirmó la providencia emitida por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, del 21 de junio de 2012 que declaró la improcedencia de la
acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia del 16 de abril de 2012, proferida por el Tribunal
Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de caducidad de la
acción de reparación directa en el proceso iniciado por los accionantes contra
el ISS.
TERCERO.- ORDENAR al
Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de veinte (20) días,
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, profiera
sentencia de fondo en el proceso de reparación directa instaurado, mediante
apoderado, por Luis Alberto Ramírez Jiménez,
Fabián Antonio Ramírez Jiménez, Luis Alberto Ramírez Luna y Guimar Teresa
Jiménez Perdomo contra el ISS.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA T-075/14
OMISION EN EL SUMINISTRO DE MEDICAMENTO-Demostración nexo causal entre situación
fáctica y derechos presuntamente violados (Aclaración de voto)
En el caso
objeto de estudio no resulta claro el nexo causal que existe entre el daño que
se esgrime con la omisión de suministrar el medicamento referido, más cuando
las circunstancias y pruebas que hacen posible la aplicación del
principio “pro damato” son precisamente sucesos que generan duda
respecto del nexo causal.
Referencia:
Expediente T-4.062.262
Acción de
tutela instaurada por Luis Alberto Ramírez Jiménez y otros contra Tribunal
Administrativo del Tolima.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO.
Con mi acostumbrado respeto, me permito
precisar que aun cuando estoy de acuerdo con la decisión tomada por la Sala de
Revisión, no comparto algunas de las consideraciones expresadas en la
sentencia. Si bien el precedente del Consejo de Estado ha sido consistente en
sostener que el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal
permite una interpretación flexible del numeral 8º del artículo 136 del CCA, al
punto de que “1) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del daño, al
margen de que el hecho o la omisión médica  se haya concretado en día distinto
o años atrás del momento en que se establece la existencia de la lesión
antijurídica y 2) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el
tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de
recuperación. En el segundo escenario se tiene pleno conocimiento del daño pero
el servicio médico le brinda esperanzas de recuperación  al someterlo a un
tratamiento que se prolonga en el tiempo. En este tipo de circunstancias, el
conteo de la caducidad no se inicia hasta tanto no se haya proferido el
diagnóstico definitivo del paciente.”[58],
en el caso objeto de estudio no resulta claro el nexo causal que existe
entre el daño que se esgrime con la omisión de suministrar el medicamento
referido, más cuando las circunstancias y pruebas que hacen posible la
aplicación del principio “pro damato”[59]
son precisamente sucesos que generan duda respecto del nexo causal.  Se
advierten episodios en los que la enfermedad estuvo ausente y  existió una
expectativa de recuperación que presentó el paciente entre el año 2000 y 2003.
Se afirma que el menor sufrió mayores impactos en su enfermedad para junio de
2002 y el medicamento dejó de suministrarse solo en dos fechas en ese año,
abril y octubre, mientras que para el año 2003, fecha en que se indica debió
contabilizarse el término de caducidad, fue un año en el que se suministró la
medicina sin ningún reparo.
Las anteriores consideraciones, a mi
juicio, no descartan una sentencia que puede ser desfavorable a las
pretensiones del accionante, pues los argumentos que controvierten y extienden
el plazo de la caducidad son evidentemente los que permiten desvirtuar el nexo
causal existente entre la omisión de la entidad demandada y el daño generado.
Las anteriores precisiones se formulan en
orden a hacer claridad en cuanto a que si bien cabe en este caso emitir un
fallo de fondo sobre la base de que no es clara la configuración de la
caducidad, ello no conduce a concluir que estén probados los supuestos de
responsabilidad extracontractual en particular, el nexo causal entre la
actuación u omisión, que se pretende atribuir a la demandada y el daño a
resarcir, por ende, el punto debe examinarse con el debido rigor para
descartar, si es del caso, las pretensiones de la demanda. En otras palabras,
la tutela no necesariamente se concedió para que se emita un fallo estimatorio.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Acción de tutela presentada el diez (10) de mayo de 2012. (Folios
1 a 23).
[2] Según consta en registro civil de nacimiento, el señor Luis
Alberto Ramírez Luna y la señora Guimar Teresa Jiménez Perdomo son los padres
del menor Luis Alberto Ramírez y Fabián Antonio Ramírez es el otro hijo. (Folio
10 y 12 del cuaderno principal del expediente original de la acción de
reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00).
[3] Folio 16 del cuaderno principal del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[4] Tal como consta en varios derechos de petición realizados por los
padres del menor y las diferentes respuestas del ISS. (Folios 21, 28, 29, 34, 35
a 36, 37 a 38, 39 a 41, 42 del cuaderno principal del expediente original de
la acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00).
[5] Folio 32 del cuaderno principal del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[6] Folio 47 del cuaderno principal del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[7] Folios 76 a 98.
[8] Folios 25 a 59.
[9] Folios 123 a 134.
[10] Folio 101.
[11]  Folios 138 a 151.
[12] Folios 156 a 161.
[13] Folio 161.
[14] Folios 190 a 196.
[15] En Auto del veintiséis (26) de septiembre de 2013 la Sala de
Selección de tutela Número Nueve de la
Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y
se procedió a su reparto.
[16]  Mediante poder especial conferido al señor Carlos Giovanny
Arango, portador de la tarjeta profesional No. 93.381.671 del Consejo Superior
de la Judicatura. (Folio 24).
[17] Así lo estableció la sentencia C-543 de
1992 respecto a la garantía de preservación de los derechos fundamentales debe
darse bajo el entendido del respeto a los principios antes enunciados, esto es,
el de seguridad jurídica e independencia judicial, razón por la cual la procedencia
de la acción de tutela sólo se da bajo el entendido que en el marco de un
proceso judicial que finaliza con una providencia, la vulneración a un derecho
fundamental tenga una evidente relevancia constitucional.
[18] La sentencia C-590 de 2005 resumió las causales generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales así:
“ a. Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional (...)
b. Que se
hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela.
25.
Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una
acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la
existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben
quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la
Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se
presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.”
[19] La acción de tutela fue interpuesta el diez (10) de mayo de 2012.
[20] Folio 368 del cuaderno principal del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[21] Cuando existe una carencia absoluta de competencia por parte del funcionario judicial que profiere la sentencia.
[22] Cuando la decisión judicial se fundamenta en normas inexistentes o inconstitucionales o, en fallos que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C- 590 de 2005, SU-817 de 2010
[23] Surge cuando el
funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente
establecido para el caso concreto. Al respecto ver sentencias SU- 159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006,
T-508 de 2011.
[24] Hace referencia a la producción, validez
o apreciación de los elementos probatorios. En razón
de la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela por
defecto fáctico es bastante restringido. Ver sentencias SU-817 de 2010, SU-447
de 2011, SU-195 de 2012.
[25] Hace referencia al evento en el cual, a
pesar de una actuación razonable del juez, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque
el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales de la administración de justicia, por ausencia
de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias SU-214 de 2001, T-1180
de 2001, y SU-846 de 2000.
[26] Es deber de los funcionarios públicos, en razón de la necesidad
de legitimidad de las decisiones adoptadas en un ordenamiento democrático, la
motivación amplia y suficiente de las decisiones, en aras de garantizar el
derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos frente a dichas
disposiciones. Ver sentencia T-114 de 2002.
[27] Se presenta cuando habiendo la
Corte Constitucional establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez
ordinario aplica una ley limitando su alcance. Ver sentencias SU-047  de 1997, SU-640 de 1998 y SU-168
de 1999.
[28] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00,
y T1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar
de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el
proceso.  Ver sentencia T- 701/04.
[29] Sentencia T-244 de 2007.
[30] Sentencia T-790 de 2010.
[31] Sentencia T-790 de 2010.
[32] Sentencia T-058 de 2009.
[33] Sentencia T-051 de
2009
[34] Sentencia T-462 de 2003.
[35] Sentencia T-066 de 2009.
[36] Sentencia C-115 de 1998.
[37] Artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
[38] Sentencia C-574 de 1998.
[39] Sentencias SU-447 de 2011, C- 115 de
1998.
[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Subsección A. Sentencia del diez (10) de marzo
de dos mil once (2011). Expediente: 19001-23-31-000-1998-00451-01(20109).
Actor: Reinel Orozco. Demandado: Instituto Nacional de Vías. M.P. Hernán Andrade Rincón.
[41] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 16 de agosto de 2001, Expediente 13.772 (1048), mencionado en la
Sentencia del 13 de febrero de 2003, Expediente 13237 (Rad. 2555), M.P. Dr.
Ricardo Hoyos Duque.
[42] Ibidem.
[43] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera, Subsección C. Exp. 40.255. M.P. Enrique Gil Botero.
[44] Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencias de: 11 de mayo de 2000 exp. 12200; 10 de noviembre de 2000 exp.
18805; 10 de abril de 1997 exp. 10954, y de 3 de agosto de 2006, exp. 32537.
Autos de: 3 de agosto de 2006, exp. 32537; 7 de febrero de 2007, exp. 32215.
[45] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera, Subsección C. Exp. 20836.
M.P. Enrique Gil Botero.
[46] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera, Subsección A. Exp. 23.703. M.P. Carlos Alberto Zambrano.
[47] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Exp. 18.273. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
[48] Sentencia C-590 de 2005, T-010 de 2012.
[49] Sentencias SU-159 de 2002, T-550 de 2002 y T-923 de 2004, T-104
de 2007, entre otras.
[50] Sentencia T-442 de 1994, SU-159 de
2002.
[51] Sentencia T-205 de 2011.
[52] De acuerdo con el testimonio del profesor del colegio, el menor
perdió paulatinamente la posibilidad de movilizarse por sí mismo desde los
últimos años de primaria. (Folios 3 a 6 del cuaderno No. 2 del expediente
original de la acción de reparación directa rad.
73001-23-00-000-2004-01985-00.)
[53] Folio 22 cuaderno principal del expediente original de la acción
de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[54] Folios 81
a 83 del cuaderno No. 2 del expediente original de
la acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[55] Folios 11 a 17 del cuaderno No. 2 del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[56] Folio 37 del cuaderno No. 2 del expediente original de la acción
de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[57] Folio 47 del cuaderno principal del expediente original de la
acción de reparación directa rad. 73001-23-00-000-2004-01985-00.
[58] Consejo de Estado, Rad. 20836, 24 de
marzo de 2011
[59] La aplicación del principio pro-damato “implica
un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las víctimas titulares
del derecho a resarcimiento”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia
de abril 10 de 1997, exp. 11.954, C.P. Ricardo Hoyos Duque, y auto de 7 de
marzo de 2002, Exp. 21.189, C.P. Ricardo Hoyos Duque. (Referencia citada en
Sentencia Rad. 27141, 20 de febrero de 2014. Consejo de Estado, Sección
Tercera, M.P. Danilo Rojas Betancourth)