C-643-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-643/12
CONTROL FISCAL
TERRITORIAL-Fortalecimiento, garantía y salvaguarda
IMPUTACION
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonomía territorial y los principios
constitucionales de moralidad y eficiencia de la gestión administrativa y
fiscal
La Sala Plena de esta Corporación
encuentra que la disposición acusada desconoce el artículo 209 de la Carta, al
desestimular drásticamente la eficiencia en el manejo presupuestal y en la
gestión administrativa de las contralorías y, eventualmente, la moralidad
administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuación
de estos órganos de control no serían pagados por estos sino que impactarían
directamente el presupuesto de los respectivos entes territoriales y, con ello,
la disponibilidad presupuestal en la cual se basa el plan sectorial de
desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse esos emolumentos a
las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho plan
y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso,
pues afecta la ejecución de su presupuesto en desmedro de los objetivos,
programas y planes de desarrollo sectorial. La regla incorporada en la
disposición demandada tiene un claro efecto de disminución del nivel de fuerza
de la restricción presupuestal de las contralorías territoriales, pues supone
que estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias
de que trata la norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por
ende, con el leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de
sus intereses. Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los
costos de la administración territorial/ Frente a la tensión entre el
fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad
de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función
administrativa, así como el respeto por la autonomía territorial, la Corte
considera prioritario darle prelación a la disponibilidad de recursos del municipio,
privilegiando su utilización en los asuntos acordados en el presupuesto de la
entidad territorial.
IMPUTACION
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonomía de las entidades territoriales
por cuanto su aplicación deriva en aumento de los costos de la administración
territorial
La Corte encuentra que la disposición acusada
desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que asignar a las
entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e
indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los
costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada
en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de
las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la
Constitución Política. La autonomía de las entidades territoriales resulta
lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas
deberán asumir el pago que resulte de las conciliaciones, condenas o
indemnizaciones generadas por la Contraloría respectiva. Es evidente que la ley
interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que la
Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía
territorial, en detrimento de su propia política presupuestal y la debida
atención de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente
territorial.
PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD Y DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/IGUALDAD-Triple
papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y
DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento
JUICIO DE IGUALDAD-Niveles de
intensidad
JUICIO DE IGUALDAD-Metodología
de análisis/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas
PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y EFICIENCIA EN EL EJERCICIO
DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Contenido
PRINCIPIO DE MORALIDAD-Jurisprudencia constitucional/FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios orientadores/MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Concepto/EFICACIA,
ECONOMIA Y CELERIDAD-Principios que rigen las actuaciones de las
autoridades administrativas
AUTONOMIA TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA TERRITORIAL-No
es absoluta/CONCEPTOS DE AUTONOMIA Y UNIDAD NACIONAL-Deben
entenderse en forma armónica
Según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la
autonomía territorial no es absoluta y se relaciona en forma armónica con el
principio de unidad nacional. Indefectiblemente, la autonomía de las entidades
territoriales se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P.
artículo 287) y encuentra su límite constitucional en lo dispuesto por el
artículo 288, según el cual “[l]as competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley”. En efecto, la Corte Constitucional ha manifestado que la autonomía
territorial, por mandato constitucional, no es absoluta, y que los conceptos de
autonomía y unidad nacional, en lugar de ser antagónicos deben entenderse en
forma armónica. Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 1995, así:
"El modelo actual de la organización del Estado colombiano responde a una
concepción diferente a la del Estado unitario centralizado.  El punto
fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de autonomía, que se atribuyó
de manera explícita -entre otras- a las entidades territoriales, a través de
las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local
y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de
que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central.
"Unidad nacional y autonomía de las entidades territoriales no son pues
conceptos antagónicos; por el contrario, se implican mutuamente.  El
fortalecimiento de la unidad de la nación, consignado como propósito esencial
en el Preámbulo de la Constitución, precisa la revitalización del municipio;
pero a su vez, la concepción del mismo como núcleo fundamental de la
organización político- social y administrativa del país implica la redefinición
del Estado y de sus relaciones con los miembros del mismo. Esta Corporación se
ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se trata.  Valga citar
la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita
Barón, dijo: “... la introducción del concepto de autonomía, que implica un
cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser
entendida dentro del marco general del Estado unitario.  De esta forma, a la
ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello
puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay
que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. "En síntesis, el
municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación
y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y
administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede
injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo
con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce
a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la
Constitución y la ley.
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES
TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad
ENTIDADES TERRITORIALES-Trato legal diferenciado,
según cuenten o no con contralorías propias tiene fundamento en la misma
Constitución Política
En relación con el primer cargo, la Corte considera
que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, según
cuenten o no con contralorías propias, y el distinto impacto que se deriva de
la aplicación de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso
presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constitución Política (art. 272,
incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralorías
territoriales en departamentos, municipios y distritos. La Sala Plena de esta
Corporación advierte que el deber de las entidades territoriales de asumir
obligaciones derivadas de providencias judiciales y mecanismos de resolución de
conflictos, previsto en la norma solo surge de la existencia o no de esas
contralorías, ya que tales obligaciones se refieren precisamente a las
condenas, conciliaciones e indemnizaciones en contra de esos órganos de control
fiscal, de manera que de no existir éstos no habría obligaciones que asumir.
Por este motivo, el cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad
no está llamado a prosperar, debido a que parte del equivocado entendimiento
según el cual deben asimilarse dos situaciones claramente diferenciadas que
materialmente no se pueden relacionar cuando, de acuerdo con el marco
constitucional, para los efectos de la norma en cuestión, es factible que los
municipios que cuentan con contralorías no reciban el mismo trato respecto de
aquellos que carecen de ella pues no coincidiría en ambos casos el supuesto
fáctico habilitador del manejo igualitario reclamado, el cual carecería de
justificación.
Referencia: expediente D-8905
Demandante:
Raúl de Jesús Lugo Hernández
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º de la Ley 1416 de 2010
Magistrado Sustanciador:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce
(2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,
el ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández
demandó el artículo 3º de la ley 1416 de 2010, “Por
medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”.
Mediante Auto del dos (2) de febrero de 2012, el
entonces magistrado sustanciador Mauricio González Cuervo, admitió la demanda
de la referencia y decretó la fijación en lista, el traslado al Procurador
General de la Nación y las comunicaciones pertinentes, con el fin de cumplir
con los trámites necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad[1].
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.
Texto normativo demandado
A continuación se transcribe el texto del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010, conforme a su
publicación en el ejemplar del Diario Oficial No. 47903 de 2010[2].
ARTÍCULO 3º. En desarrollo del
fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las
entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con
cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones
y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que
esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría
Territorial.
2.
Cargos formulados en contra
del artículo 3º de la ley 1416 de 2010
El demandante, a efectos de fundamentar su pretensión
de inexequibilidad del artículo cuestionado, planteó seis cargos. Considerando
la similitud o cercanía temática de algunos de ellos la Corte los ha ordenado
en tres grupos. El primer grupo gira en torno a la posible violación del
principio de igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución. El
segundo se relaciona con la eventual infracción del artículo 209 superior por
desconocimiento de los principios de moralidad y eficacia. El tercer grupo
plantea como cargo el probable desconocimiento de la autonomía de las entidades
territoriales, de carga a las previsiones de los artículos 1º, 287, 303, 305,
314 y 315 de la Constitución Política.
Por razones metodológicas y en aras de facilitar la
comprensión del asunto a dilucidar, luego de presentar los fundamentos
generales de cada uno de los tres motivos de censura identificados, se expondrá
separadamente lo que opinan sobre ellos los intervinientes y el ministerio
público. Preliminarmente se dirá que el Representante de la Federación
Colombiana de Municipios solicita sea declarada inexequible únicamente la
expresión “sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento de la
respectiva Contraloría Territorial”. El representante de la Universidad del
Rosario solicita que la Corte declare la inexequibilidad de la totalidad de la
disposición demandada. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación
indica que la norma debe ser declarada exequible.
2.1
Primer
cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera el artículo 13 de la
Constitución Política dado que su contenido implica otorgar un trato
diferenciado a entidades territoriales y ciudadanos ubicados, prima facie,
en la misma posición
2.1.1    Planteamiento
del demandante. La
disposición demandada desconoce el derecho a la igualdad debido a que solo las
entidades territoriales municipales o distritales en cuya jurisdicción operen
contralorías, se encontrarán obligadas por lo dispuesto en la norma al paso que
ello no ocurrirá, por ejemplo, en los municipios o distritos  en los cuales no
se encuentra previsto su funcionamiento. En consecuencia la destinación de los
recursos del orden municipal estará determinada, entre otras cosas, por la
presencia o no de un organismo de control en la entidad territorial respectiva.
Este tratamiento diferente también afecta a los
ciudadanos si se considera que en las entidades territoriales en la cuales
opere la contraloría, aquellos serán privados de algunos servicios y
prerrogativas sociales debido a la necesidad de destinar los recursos al pago
de las obligaciones previstas en la disposición demandada.
2.1.2    Procuraduría
General de la Nación. La situación de las entidades territoriales y sus
habitantes en aquellos territorios en los cuales existe contraloría territorial
no es equiparable a aquellos en las cuales no existe y, en consecuencia, no es
relevante un cargo de igualdad ante las diferencias existentes.
2.2
Segundo
cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera el artículo 209 de la
Constitución Política dado que su contenido implica el desconocimiento de la
moralidad y la eficacia
2.2.1    Planteamiento
del demandante. La obligación a cargo de las entidades territoriales,
establecida en la disposición demandada, implica un desconocimiento de los
principios de moralidad y eficiencia en tanto se atribuye a una entidad diferente,
no comprometida con las obligaciones asumidas por el respectivo órgano de
control y que pueden tener su causa en comportamientos contrarios al
ordenamiento jurídico, la responsabilidad de asumir el pago.
Esa destinación de recursos para una finalidad
diferente a los intereses de las entidades territoriales afecta la
implementación de estrategias vinculadas a la prestación del servicio
público. Eso tiene como resultado una limitación al propósito de alcanzar los
fines previstos en el artículo 2º de la Constitución.
2.2.2    Intervención del
representante legal de la Federación Colombiana de Municipios. La expresión de
la disposición demandada de acuerdo con la cual la entidad territorial asumirá
los costos sin que ello afecte el límite de gastos de funcionamiento de la
respectiva Contraloría Territorial, implica la posible asunción de
comportamientos irresponsables dado que el efecto patrimonial que se deriva de
la actuación, no afectará a la Contraloría pero sí a las otras dependencias de
la entidad territorial.
2.2.3    Intervención de la
Universidad del Rosario. La disposición demandada tiene como efecto la
disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las
contralorías territoriales. La reducción en la fortaleza de la restricción
suscita que el órgano que espera que sus costos sean cubiertos por un tercero,
no emplee esfuerzos para desplegar, con la debida diligencia, la actividad que
se encuentra a su cargo.
De esta manera las contralorías no ejecutarán con el
esfuerzo esperado las actividades que les corresponden. Ello deriva en un aumento
ineficiente de los costos de la administración territorial  y no permite que
los recursos territoriales se empleen en la forma en que la administración
popularmente elegida lo hubiere previsto.
2.2.4    Procuraduría
General de la Nación. Las contralorías territoriales, cuando en los hechos que
generan la obligación de pago existe dolo o culpa grave de alguno de sus
servidores, tiene el deber de iniciar las correspondientes acciones de
repetición.
En todo caso, la existencia de un control fiscal
adecuado -a través del aseguramiento de disponibilidad presupuestal para los
órganos a través de los cuales se ejecuta- constituye uno de los mecanismos
para el adecuado ejercicio de las funciones a cargo de la contraloría. A través
de tal control se pueden proteger los principios de moralidad y eficiencia.
2.3
Tercer
cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera los artículos 1º, 287, 303, 305, 314 y
315 de la Constitución Política debido a que desconoce la autonomía de las
entidades territoriales y las competencias de sus autoridades
2.3.1    Planteamiento
del demandante. Establecer
que se encuentra a cargo de las diferentes entidades territoriales la
obligación de llevar a cabo el pago de las
conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución
de conflictos de las contralorías se traduce en una restricción
inconstitucional de la autonomía de aquellas entidades. En efecto, tal
autonomía resulta lesionada dado que se impone a los mandatarios de las
entidades territoriales correspondientes, el cumplimiento de un deber que
impacta negativamente (i) el presupuesto del municipio, distrito o departamento
y (ii) la financiación de aquellos programas y proyectos que en el orden
territorial se hubieren previsto.
La garantía de la autonomía territorial
y, de manera particular, el deber de proteger la facultad de administración de
los recursos de las entidades territoriales se afectan gravemente dado que las
contralorías podrían disponer de los recursos de las entidades territoriales y,
en esa dirección, propiciar la debilidad financiera. La intervención que se
deriva de la norma exige una justificación objetiva y razonable que no puede
encontrarse en la norma demandada.
Además de lo expuesto los alcaldes y gobernadores de
las entidades territoriales tendrían obstáculos importantes para ejercer las
funciones de dirección y coordinación de la acción administrativa que se
contemplan, entre otros, en los artículos 303, 305, 314 y 315 de la
Constitución Política.
Así las cosas, el legislador debe acudir a otro tipo
de mecanismos para tratar de que se materialice el tan anhelado fortalecimiento
de las contralorías, sin que se ponga en entredicho el desarrollo de las
entidades territoriales, las que deben cumplir con los programas
preestablecidos en los planes de desarrollo, así como obedecer el mandato
ciudadano que se deriva del voto por el programa de gobierno puesto a
consideración de los electores por parte de los gobernadores y alcaldes.
La disposición demandada desconoce la
capacidad de autogobierno y autogestión de las entidades territoriales lo que
se traduce, en consecuencia, en la violación simultánea de los artículos 1 y
287 del texto constitucional.
2.3.2    Intervención de la
Universidad del Rosario. La disposición acusada determina la manera en que las
entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones
contraídas por el organismo territorial de control fiscal. Se afecta entonces
la posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de
sus ciudadanos apartando recursos presupuestales que de no existir la norma se
encontrarían disponibles para otros usos[3].
2.3.3    Intervención del
representante legal de la Federación Colombiana de Municipios. La Contraloría
es un órgano del Municipio o del Departamento, según el caso. Por ello es
necesario aceptar que los costos de su funcionamiento y operación corresponden
a la entidad territorial.
Lo anterior no puede suponer, sin
embargo, el desconocimiento de la diferencia entre la entidad territorial y cada
uno de sus órganos. Ello implica, atendiendo lo señalado en el inciso tercero
del artículo 110 de la regulación orgánica de presupuesto[4], que aunque la entidad territorial
mantiene su unicidad como persona jurídica se desdobla en tantos centros
de imputación jurídica cuantos órganos estén dotados de la capacidad para
celebrar contratos y para ejercer la ordenación del gasto.
Siendo ello así, resulta inaceptable que
el órgano por cuya conducta se ha suscitado la obligación de pago no sufra
impacto presupuestal alguno. Ello naturalmente, sin perjuicio de que tal
resultado afecte el presupuesto general de la entidad territorial considerando
que, en caso de ser insuficientes los recursos del órgano correspondiente para
atender el pago, deban preverse formas de financiación complementarias.
2.3.4    Procuraduría
General de la Nación. El principio de autonomía territorial derivado, entre
otras disposiciones, del artículo 287 de la Constitución no es absoluto y, es
factible que dicha autonomía se encuentre sometida a restricciones derivadas de
la Constitución y de la ley, bajo la condición de ser razonables y
proporcionadas.
La restricción que se deriva de la disposición
demandada es razonable dado que si bien las contralorías territoriales gozan de
autonomía administrativa y presupuestal -según lo dispone el artículo 272  de la
Constitución-, carecen de recursos propios ya que su financiación proviene de
los recursos de las entidades territoriales sobre las cuales ejerce el control
fiscal.
Considerando que la ley 1416 de 2010 tiene como
objetivo fortalecer a las contralorías territoriales, es razonable que los
gastos asociados a la resolución de conflictos sean asumidos por la entidad
territorial, sin afectar sus gastos de funcionamiento. De no ser así, se
afectaría de manera directa el ejercicio de su competencia de control fiscal.
II.-  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.    Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el artículo 3º de la ley 1416 de 2010.
2.
Alcance de la demanda y
problema jurídico
2.1  Como ya ha sido mencionado, en el asunto bajo examen el actor le
solicita a la Corte que declare inexequible artículo
3º de la ley 1416 de 2010, “Por medio de la cual
se fortalece al ejercicio del control fiscal”, por  considerar que,
a través de dicha norma, el Congreso de la República (i)
vulnera el principio de igualdad, (ii) desconoce los principios de
moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y (iii)
desconoce la autonomía de las entidades territoriales.
2.2  Como
quedó visto, el Ministerio Público, expresó su posición en contra de las
acusaciones, por considerar que la disposición impugnada se ajusta a la
Constitución Política. Particularmente, afirma que “la norma acusada
establece una restricción razonable, a modo de límite al principio de autonomía
de los entes territoriales en materia presupuestal”. Considera, también,
que el someter el presupuesto de las contralorías territoriales a la autonomía
de los entes territoriales puede interferir y distorsionar su competencia de
control fiscal.
2.3  Los
intervinientes se manifestaron de acuerdo con el planteamiento de la demanda
para el caso de los cargos (ii) y (iii): desconocimiento
de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función
administrativa y de la autonomía de las entidades territoriales. En términos
concretos, coinciden con el actor en sostener que los efectos patrimoniales derivados de esta regulación
afectarán a las dependencias de la entidad territorial. Así mismo, señalan que
ello deriva en un aumento ineficiente de los costos de la administración
territorial y no permite que los recursos territoriales se empleen en la forma
en que la administración popularmente elegida lo hubiere previsto.
Consideran, además, que la disposición acusada determina la manera en que las
entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones
contraídas por el organismo territorial de control fiscal, afectando la
posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de
sus ciudadanos
2.4  De
acuerdo con los planteamientos de la demanda y lo expresado en las distintas
intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer,
inicialmente, si imponer a determinadas entidades territoriales la obligación
de asumir de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las
conciliaciones, condenas e indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución
de conflictos de las contralorías, (i) vulnera el principio de igualdad
(art. 13 C.P.) por asignar esta obligación únicamente a las entidades
territoriales en las que operen contralorías; (ii) si implica un
desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de
la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución; y (iii)
si desconoce la autonomía de las entidades territoriales reconocida en el
artículo 287 de la Carta Política.
3.
Breve referencia a la
configuración constitucional del principio de igualdad y sus reglas aplicables
El principio de igualdad es uno de los aspectos más
analizados por la jurisprudencia constitucional[5].
Ese especial énfasis se explica por el lugar central que ostenta ese principio
dentro del concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, pues el mandato
de promoción de la igualdad de oportunidades y prohibición de discriminaciones
injustificadas, se erige en un control de primera índole para evitar el
ejercicio desbordado del poder político que ejercen las instituciones del
Estado, a la vez que se constituye en presupuesto necesario para el goce
efectivo de los derechos constitucionales.
Habida cuenta que existe una doctrina constitucional
consolidada sobre la materia, la Corte, en esta oportunidad, hará una breve
referencia a las reglas jurisprudenciales que (i) determinan el alcance de ese
derecho; y (ii) fijan la metodología para el control de constitucionalidad de
normas que se acusan por violar el principio de igualdad.
3.1  Como lo
ha reconocido la jurisprudencia constitucional, más recientemente en la
sentencia C-250 de 2012[6],
la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por
tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho
fundamental[7].
“Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de
diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro
ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece
entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la
igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido
considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho
fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad
dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas
especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente”[8].
Como lo ha señalado la Corte, del artículo 13
constitucional se colige la existencia de contenidos normativos que pueden, a su vez, ser descompuestos en cuatro
mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se
encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato
enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún
elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de
trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en
parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos
segundo y tercero contienen  mandatos específicos de trato diferenciado a favor
de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
3.2    Se advierte que la jurisprudencia constitucional ha
definido una metodología específica para la evaluación en sede judicial de las
medidas que son acusadas de ser contrarias al principio de igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad[9]. Las etapas de ese análisis versan sobre (i) la
identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el
parámetro de comparación predicable de los mismos; (ii) la escogencia
del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de
la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la necesidad, idoneidad
y proporcionalidad estricta de esa medida, conforme con los grados de exigencia
que prevea el grado de intensidad escogido.
Este juicio parte de un examen del régimen jurídico de
los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay
lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que
presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por
parte del legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de
igualdad de conformidad con los derechos constitucionales afectados por el
trato diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con
sus distintas etapas -adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido
estricto- sobre el trato diferenciado[10].
Dicho juicio implica establecer cuáles son las
situaciones o supuestos susceptibles de comparación con el fin de determinar
qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo diferente que amerite un
trato divergente. Una vez hecho lo anterior, hay que verificar si ese
tratamiento obedece o no a criterios objetivos, razonables, proporcionados y
que resulten acordes con una finalidad constitucional legítima. En últimas, lo
que hay que establecer es si la norma objeto de control constitucional regula o
no situaciones distintas para luego determinar si esa diferencia de trato es o
no razonable. Es preciso comprobar si existe una razón suficiente que
justifique el trato desigual.
Reiterando argumentos expuestos por esta corporación,
la igualdad “exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran
cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los
que presentan características desiguales, bien por las circunstancias concretas
que los afectan, ya por las condiciones en medio de las cuales actúan, pues
unas y otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en
derecho no es cosa distinta que la justicia concreta”[11].
4.
Breve referencia a la
configuración constitucional de los principios de moralidad y eficiencia en el
ejercicio de la función administrativa
El Constituyente de 1991 buscó la eficiencia y
moralización de la administración pública mediante la adopción de reglas para
el acceso y ejercicio de la función pública. En efecto, el artículo 209 de la
Constitución Política establece que la función administrativa debe
desarrollarse "con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...".
4.1 La moralidad
administrativa a que hace referencia el constituyente es la de un
adecuado comportamiento del servidor público respecto de las formalidades y
finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad[12].
Al referirse al principio de la moralidad en la actividad
administrativa, esta Corporación ha sostenido que la misma no corresponde al
fuero interno de los servidores, sino a su relación con el ordenamiento
jurídico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de
comportamientos. En la sentencia C-046 de 1994[13],
así lo explicó:
“(…) el principio de la moralidad
que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los
servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad
en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que
no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. (…)”
En este orden de ideas, los supuestos sustanciales
para que proceda la protección de los
derechos e intereses colectivos [14](antes denominada acción popular) por vulneración del
derecho colectivo a la moralidad administrativa son, según jurisprudencia del
Consejo de Estado, los siguientes: 1. La Acción u omisión debe corresponder al
ejercicio de una función pública.[15]
2. La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad.[16] 3. La desviación en el
cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general
favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero ó 4. La desviación del
interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores
instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo[17].
La Corte Constitucional, en sentencia C-414 de 2012[18], considero
que “[l]a aplicación de este tipo de normas, exigida por el artículo 209 de la
Constitución, asegura el cumplimiento de la obligación -de los particulares que
cumplen funciones públicas o de las asociaciones de entidades públicas
sometidas al derecho privado- de adecuar su comportamiento a las exigencias que
se adscriben a la moralidad administrativa y entre las que se encuentran (i) el
mandato de sujeción estricta a la ley y (ii) la prohibición de desviarse del
interés general”[19].
4.2  A su
turno, el artículo 209 superior indica que la función administrativa debe
orientarse, entre otros, por los principios de economía y eficacia.
El primero, en armonía con el artículo 334, supone que la Administración debe
tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de
sus fines. El segundo exige a la Administración el cumplimiento cabal de sus
fines. En conjuntos, estos principios imponen a la Administración el deber de
cumplir sus objetivos con una adecuada relación costo-beneficios, en otras
palabras, actuar de forma eficiente[20].
Al respecto, vale la pena resaltar lo señalado en la sentencia C-035 de 1999[21]:
“Los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las
actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente
orientaciones que deben guiar la actividad de éstas para que la acción de la
administración se dirija a obtener
la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales
y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios
no constituye un fin en sí mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se
convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en
materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos
principios de la función administrativa y la necesidad de cumplimiento de los
deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto último, porque es
inconcebible que aquéllos predominen sobre el bien superior de atender valiosos
deberes sociales del Estado, como son los atinentes a la preservación del
ambiente. (…)”
El principio de eficacia administrativa es un
instrumento complementario de la celeridad que demanda el debido proceso en las
actuaciones administrativas, que coadyuva a que los deberes y obligaciones de
las autoridades garanticen el núcleo central del debido proceso y hagan
realidad los fines para los cuales han sido instituidas. La eficacia comporta
para la Administración Pública la posibilidad de dar efectiva aplicación a las
normas, principios y valores, establecidos en el texto constitucional.[22]
Para la Corte Constitucional, el principio de eficacia
exige que las actuaciones públicas produzcan resultados concretos y oportunos.
Al respecto, ha explicado:
“El artículo 209 de la Constitución
impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este deber genérico,
dirigido a la administración pública, se erige en un límite a los principios de
la función administrativa consagrados en el primer inciso del mismo artículo.
En efecto, ninguna autoridad podría, so pretexto de seguir o de aplicar un
principio que guía la función administrativa - por ejemplo, el principio de
economía o el de celeridad -, prescindir de la oportuna y necesaria
coordinación entre las diferentes autoridades, con miras a evitar decisiones o
actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe caracterizar
al Estado como un todo y como calificado agente jurídico y moral”[23]
Por último, en la sentencia C-082 de 1996[24], dentro del análisis de constitucionalidad del inciso 1º del artículo 52 de la Ley 190 de 1995[25],  la Corte explicó que la ley puede introducir cambios a la función pública con el propósito de realizar los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad, “siempre y cuando la reglamentación legal no desconozca el núcleo esencial de los derechos de autonomía político-administrativa que la Constitución reconoce a las entidades territoriales”.
5.
Breve referencia a la
configuración constitucional de la autonomía territorial
La Constitución, en el artículo 1º, señala como
principio fundacional que "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entes territoriales, (...)" y en el artículo 287 establece que “[l]as
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los limites de la Constitución y la ley (…)”, lo que en términos
de esta Corporación implica “el derecho a
gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les
correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas
nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a
sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonomía
administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su
jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la
administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en
desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que
implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y
administrar sus recursos.[26]
Según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la
autonomía territorial no es absoluta y se relaciona en forma armónica con el
principio de unidad nacional. Indefectiblemente, la autonomía de las entidades
territoriales se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P.
artículo 287) y encuentra su límite constitucional en lo dispuesto por el
artículo 288, según el cual “[l]as competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley”.
En efecto, la Corte Constitucional[27] ha manifestado que la
autonomía territorial, por mandato constitucional, no es absoluta, y que los
conceptos de autonomía y unidad nacional, en lugar de ser antagónicos deben
entenderse en forma armónica.
Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 1995[28], así:
"El modelo actual de la organización del Estado
colombiano responde a una concepción diferente a la del Estado unitario
centralizado.  El punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto
de autonomía, que se atribuyó de manera explícita -entre otras- a las entidades
territoriales, a través de las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la
identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se
ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y
planeadas desde el poder central.
"Unidad nacional y autonomía de las entidades
territoriales no son pues conceptos antagónicos; por el contrario, se implican
mutuamente.  El fortalecimiento de la unidad de la nación, consignado como
propósito esencial en el Preámbulo de la Constitución, precisa la
revitalización del municipio; pero a su vez, la concepción del mismo como
núcleo fundamental de la organización político- social y administrativa del
país implica la redefinición del Estado y de sus relaciones con los miembros
del mismo.
Esta Corporación se ha pronunciado con anterioridad
sobre el punto que ahora se trata.  Valga citar la sentencia C-004 de 1993,
que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Barón, dijo:
“... la introducción del concepto de autonomía, que
implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo
caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario.  De esta
forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y
para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier
caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los
distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. "
En síntesis, el municipio que antes aparecía relegado
en un tercer plano, después de la nación y los departamentos, es hoy la célula
fundamental de la estructura política y administrativa del Estado; lo que
significa que el poder central no puede injerir en las gestiones y decisiones
que se asuman a nivel local, de acuerdo con las competencias establecidas, pues
si tal ocurre se compromete la autonomía administrativa, patrimonial y fiscal
que la Constitución les reconoce a los entes territoriales descentralizados con
las limitaciones señaladas en la Constitución y la ley.
Hechas las anteriores consideraciones generales sobre
el principio y el derecho fundamental de igualdad, los principios de moralidad
y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y la autonomía
territorial, se abordará el examen de constitucionalidad del enunciado
normativo acusado, bajo los cargos formulados que claramente se sustentan en
distintos enfoques de los tres temas previamente tratados.
6.
La norma acusada no viola
el principio de igualdad por cuanto el trato legal diferenciado a los grupos de
entidades territoriales tiene un fundamento en la propia Constitución Política
En relación con el primer cargo, la Corte considera
que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, según
cuenten o no con contralorías propias, y el distinto impacto que se deriva de
la aplicación de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso
presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constitución Política (art. 272,
incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralorías
territoriales en departamentos, municipios y distritos.
La Sala Plena de esta Corporación advierte que el
deber de las entidades territoriales de asumir obligaciones derivadas de
providencias judiciales y mecanismos de resolución de conflictos, previsto en
la norma solo surge de la existencia o no de esas contralorías, ya que tales
obligaciones se refieren precisamente a las condenas, conciliaciones e
indemnizaciones en contra de esos órganos de control fiscal, de manera que de
no existir éstos no habría obligaciones que asumir. Por este motivo, el cargo
por la presunta vulneración del principio de igualdad no está llamado a
prosperar, debido a que parte del equivocado entendimiento según el cual deben
asimilarse dos situaciones claramente diferenciadas que materialmente no se
pueden relacionar cuando, de acuerdo con el marco constitucional, para los
efectos de la norma en cuestión, es factible que los municipios que cuentan con
contralorías no reciban el mismo trato respecto de aquellos que carecen de ella
pues no coincidiría en ambos casos el supuesto fáctico habilitador del manejo
igualitario reclamado, el cual carecería de justificación.
7.
La norma acusada desconoce
los principios del ejercicio de la función pública por cuanto desestimula
drásticamente tanto la moralidad administrativa como la eficiencia
En cuanto al
segundo cargo, la Sala Plena de esta Corporación encuentra que la disposición
acusada desconoce el artículo 209 de la Carta, al desestimular drásticamente la
eficiencia en el manejo presupuestal y en la gestión administrativa de las
contralorías y, eventualmente, la moralidad administrativa, en la medida en que
los gastos que se generan de la actuación de estos órganos de control no serían
pagados por estos sino que impactarían directamente el presupuesto de los
respectivos entes territoriales y, con ello, la disponibilidad presupuestal en
la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera
importante, al cargarse esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo
en riesgo el adelantamiento de dicho plan y el cumplimiento de las funciones a
cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues afecta la ejecución de su
presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de desarrollo
sectorial.
La regla incorporada en la disposición demandada tiene
un claro efecto de disminución del nivel de fuerza de la restricción
presupuestal de las contralorías territoriales, pues supone que estas queden a
la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la
norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el
leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus
intereses. Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los costos de
la administración territorial.
Frente a la tensión entre el fortalecimiento del
control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad de los
principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa,
así como el respeto por la autonomía territorial, la Corte considera
prioritario darle prelación a la disponibilidad de recursos del municipio,
privilegiando su utilización en los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad
territorial.
8.
La norma acusada desconoce
la autonomía de las entidades territoriales por cuanto su aplicación deriva en
un aumento de los costos de la administración territorial
Por último, la Corte encuentra que la disposición
acusada desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que
asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e
indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los
costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada
en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de
las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la
Constitución Política.
La autonomía de las entidades territoriales resulta
lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas
deberán asumir el pago que resulte de las conciliaciones, condenas o
indemnizaciones generadas por la Contraloría respectiva. Es evidente que la ley
interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que la
Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía
territorial, en detrimento de su propia política presupuestal y la debida
atención de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente
territorial.
9. Síntesis de la decisión
Por lo expuesto, no prospera la acusación según la
cual la norma acusada viola el principio de igualdad por cuanto el trato legal
diferenciado a los grupos de entidades territoriales tiene un fundamento en la
propia Constitución Política.
Por el contrario, sí prosperan los cargos de violación
(i) de los principios de moralidad y eficiencia de la función publica y (ii)
de la autonomía de las entidades territoriales, en razón a que la Corte
considera que, por respeto a la autonomía territorial,  se debe dar prelación a
la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilización en
los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial, frente a la
tensión entre el fortalecimiento del control fiscal y la efectividad de los
principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función
administrativa.
Así las cosas, la Corte procederá a
declarar la inexequibilidad del artículo
3º de la Ley 1416 de 2010, por encontrar que (i) vulnera
los principios de moralidad y eficiencia de la función publica, previstos en el
artículo 209 de la Constitución Política, y (ii) desconoce la autonomía
de las entidades territoriales y las competencias de sus autoridades, según lo
dispuesto en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política, por las
razones expresadas.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley
1416 de 2010.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
ADRIANA MARIA GUILLÉN
Magistrada (E)
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-643/12
IMPUTACION
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Norma acusada encontraba apoyo en el fortalecimiento
de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (Salvamento de
voto)
El artículo declarado inexequible
encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva
constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control
fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la óptima capacidad institucional de los órganos que lo ejercen. Dicho control
contribuye a la realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversión de los
recursos públicos (art. 209 C.P.). Una disposición como la examinada en esta
oportunidad, destinada a evitar la afectación del presupuesto de funcionamiento
de las contralorías territoriales, contribuía al adecuado ejercicio de las
competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones
presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos allí previstos. Esto
favorecía la existencia de un control fiscal más sólido.
IMPUTACION
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del
principio de la buena fe, asumir que la norma acusada propiciaba una gestión
irresponsable de las contralorías, opuesta a la moralidad y eficiencia
(Salvamento de voto)
Resulta constitucionalmente incorrecto
a la luz del principio de la buena fe, asumir que el artículo 3 de la ley 1416
de 2010 propiciaba una gestión irresponsable de las contralorías, opuesta a la
moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las
obligaciones de pago en las hipótesis mencionadas por dicho artículo tendría
siempre su origen en el reducido interés de los funcionarios de las
contralorías territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una
presunción o conjetura contraria al artículo 83 de la Carta, si se tiene en
cuenta que los eventos allí contemplados no implican, en todos los casos,
comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la
función administrativa.
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU
PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS
CONTRALORIAS-Fundamento de la decisión consistió en presuponer un
leve compromiso de las contralorías territoriales en la cual no podía
determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de
voto)/IMPUTACION
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Decisión
consistió en presuponer un leve compromiso de las contralorías territoriales,
que resulta una premisa incierta con fundamento en la cual no podía
determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de
voto)
IMPUTACION A LAS ENTIDADES
TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E
INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Afectación
de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta (Salvamento de voto)
En el presente caso no podía
concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se concretan en
la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los funcionarios de
las contralorías- tiene un mayor valor constitucional que promover el
fortalecimiento de la gestión fiscal territorial. Tal conclusión desconoce que
la afectación de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta debido a que
los supuestos contemplados en la norma no presuponen, necesariamente, un leve
compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses. En
contraste, la afectación de la solidez presupuestal de las contralorías
territoriales es cierta y manifiesta en tanto se impide, con la decisión
adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos para el adelantamiento de su
gestión.
NORMA SOBRE IMPUTACION A LAS
ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS,
CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Encuadraba en las competencias
legislativas del Congreso y no suponía el desconocimiento de la autonomía de
las entidades territoriales (Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de asumir el pago de las obligaciones
adquiridas por sus órganos (Salvamento de voto)
Las entidades territoriales siempre
serán responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus
órganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean
cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales órganos no
afecta su autonomía y, por el contrario, se inscribe en los márgenes de
valoración que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las
decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el diseño y
ejercicio del control fiscal.
Referencia: Expediente D-8905
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 3º de la Ley 1416  de 2010
Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
No comparto la decisión de declarar
inexequible el artículo 3 de la ley 1416 de 2010. Mi desacuerdo se funda en las siguientes razones:
1. El artículo declarado inexequible
encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva
constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control
fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la óptima capacidad institucional de los órganos que lo ejercen. Dicho control
contribuye a la realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversión de los
recursos públicos (art. 209 C.P.).
Una disposición como la examinada en esta
oportunidad, destinada a evitar la afectación del presupuesto de funcionamiento
de las contralorías territoriales, contribuía al adecuado ejercicio de las
competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones
presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos allí previstos. Esto
favorecía la existencia de un control fiscal más sólido.
2. Resulta constitucionalmente incorrecto
a la luz del principio de la buena fe, asumir que el artículo 3 de la ley 1416
de 2010 propiciaba una gestión irresponsable de las contralorías, opuesta a la
moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las
obligaciones de pago en las hipótesis mencionadas por dicho artículo tendría
siempre su origen en el reducido interés de los funcionarios de las
contralorías territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una
presunción o conjetura contraria al artículo 83 de la Carta, si se tiene en
cuenta que los eventos allí contemplados no implican, en todos los casos,
comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la
función administrativa.
3. El punto de partida de la posición
mayoritaria para fundamentar la inconstitucionalidad del artículo consistió en
presuponer un leve compromiso de las contralorías territoriales. Se trató entonces
de una premisa altamente incierta con fundamento en la cual no podía
determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma. La ponderación
que se deriva de la sentencia, desconoce la importancia que, en la asignación
de pesos específicos a los intereses constitucionales que se enfrentan, tiene
la mayor o menor certidumbre de las premisas con fundamento en las cuales se
afirma la gravedad de una restricción o la importancia de alcanzar una
finalidad.
De otra forma dicho, en el presente caso
no podía concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se
concretan en la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los
funcionarios de las contralorías- tiene un mayor valor constitucional que
promover el fortalecimiento de la gestión fiscal territorial. Tal conclusión
desconoce que la afectación de la moralidad y eficiencia es una premisa
incierta debido a que los supuestos contemplados en la norma no presuponen,
necesariamente, un leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la
defensa de sus intereses. En contraste, la afectación de la solidez
presupuestal de las contralorías territoriales es cierta y manifiesta en tanto
se impide, con la decisión adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos
para el adelantamiento de su gestión.
4. La disposición acusada encuadraba en
las competencias legislativas del Congreso y no suponía el desconocimiento de
la autonomía de las entidades territoriales. En efecto, la medida adoptada
constituía una injerencia leve que no afectaba el contenido básico de los
derechos de tales entidades en tanto, de una parte, se trataba de una norma
encaminada a promover una gestión fiscal territorial más sólida  sin eliminar
ninguna de las dimensiones de la autonomía territorial y, de otra, era
plenamente compatible con la regulación orgánica en materia presupuestal en la
que se establece que el presupuesto de las contralorías hace parte del
presupuesto de las entidades territoriales (arts. 106-108 del Decreto 111 de
1996).
5. Las entidades territoriales siempre
serán responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus
órganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean
cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales órganos no
afecta su autonomía y, por el contrario, se inscribe en los márgenes de
valoración que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las
decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el diseño y
ejercicio del control fiscal.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
MAGISTRADO
[1] La ponencia original del magistrado Mauricio
González Cuervo no fue acogida por la mayoría de la Corte y, en rotación alfabética le correspondió al actual magistrado ponente Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2067
de 1991.
[2] Publicada en el Diario Oficial número 47.903
del 24 de noviembre de 2010.
[3] El interviniente advierte, adicionalmente, que
el enunciado cuestionado desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el
artículo 352 de la Constitución y que prevé que la ley orgánica de presupuesto
regulará, entre otras cosas, lo correspondiente a la ejecución  de los presupuestos
de las entidades territoriales.
[4] El inciso citado, luego de que la disposición
reconoce a cada sección del presupuesto la capacidad
de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan
parte, así como la competencia para ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, señala lo
siguiente: “(…)En los mismos términos y condiciones
tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas
Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y
Personerías Territoriales y todos
los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica
(…)”.
[5] Ver,
entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),  C-014 de
2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-1122 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), C-178 de 2006 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-1231 de 2005
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[6] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[7] La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en
razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los
valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de
1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios
constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y
aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general
a las autoridades creadoras del derecho y en especial al  legislador; los
principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se
deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre
principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo
tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor
especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una
mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es,
mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una
eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables  a partir de una
concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De
manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de
naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los
conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de
influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto”
(negrillas originales). Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con
ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento
jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los
derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su
estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como
los principios son mandatos de optimización directamente aplicables, los
primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la
posibilidad de “concretar con mayor claridad los derechos fundamentales”.
[8] Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala
que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de
la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que
consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de
oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado
colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la
cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo
75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro
electromagnético y  el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los
principios que orienta la función administrativa.
[9] Las fases constitutivas fueron descritas en
las sentencias C-093 y C-673 de 2001.
[10] Ver,
entre otras, las sentencias C-229 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-1116 de 2003 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[11] Cfr. C-345 de agosto 26 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Santofimio
Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo - Tomo II. Universidad
Externado de Colombia, 1998. 3ª Ed. Pág.102.
[13] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Ley 1437 de 2011. Título III. Medios de
Control. ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier
persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos
para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de
la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive
cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que
en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio
de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la
amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e
intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al
particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas
necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días
siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse
ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando
exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los
derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la
demanda.
[15] Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp-AP-720
de 2005
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp AP-166
de 2001.
[17] Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
[18] M.P. Mauricio González Cuervo.
[19] La Corte Constitucional, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, enunció así el alcance
del principio de moralidad administrativa en la sentencia SU913 de 2009: “9.6
El derecho a la moralidad administrativa ha sido objeto de amplio desarrollo a
través de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues si bien su textura es
abierta, su alcance se ha venido decantado a partir de la definición de una
serie de criterios que permiten su protección de manera objetiva, a partir de
la aplicación a cada caso concreto de principios hermenéuticos y de sana
critica. (…) Así, el concepto de moralidad administrativa se vincula al
ejercicio de la actividad administrativa bien a través de las autoridades
instituidas para el efecto bien a través de particulares en ejercicio de
funciones administrativas. Tales criterios se condensan en recientes pronunciamientos
efectuados por la Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, entre ellos, el siguiente (…): “(…) En
efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el
ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios
fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le
impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa,
como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley,
reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad
como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la
vulneración a la moralidad administrativa.(….) De tiempo atrás
se exige, además de la ilegalidad, el propósito particular que desvíe el
cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público
o de un tercero, que en palabras del Robert Alexy, en cita de
Von Wright, se traduce en la aplicación de conceptos deontológicos y
antropológicos, ya mencionados por la Sala en sentencia de 26 de enero de 2005 (…).
En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a
la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad
administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente
comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por
intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para
efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o
interés colectivo de la moralidad administrativa. (…)No obstante,
también es claro que el derecho positivo puro no es la única referencia posible
para analizar la moralidad administrativa. De hecho, los principios del derecho
y los valores jurídicos, integrantes del sistema jurídico, también son una
fuente interpretativa de esta problemática, de tal manera que si se los amenaza
o viola, en condiciones precisas y concretas, puede afectarse el derecho
colectivo a la moralidad administrativa. No obstante, el análisis específico
debe hacerse en cada caso, donde el juez determinara si la afectación a los
mismos vulnera este derecho (…)’. ‘(…) De tal suerte que el análisis del
derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la función
pública, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acción
popular, como mecanismo de protección de éstos, requiere como un primer
elemento, que la acción u omisión que se acusa de inmoral dentro del desempeño
público o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como
deber (…) en el derecho positivo, o en las reglas y los
principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviación
del interés general. (…)” (resaltado y subrayado fuera de
texto)”
[20] Ver la sentencia C-849 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia la Corporación señaló: “La Corte en cuanto al
principio de economía, ha enfatizado que constituye una orientación, una pauta,
para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor
beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en sí
mismo.”
[21] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Santofimio
Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo - Tomo II. Universidad
Externado de Colombia, 1998. 3ª Ed. Pág. 98.
[23] Sentencia C-328/95 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[24] Mediante la sentencia C-082 de 1996 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional resuelve “Declarar EXEQUIBLE
la expresión “ni sus delegados” contenida en el inciso 1º del artículo 52 de la Ley 190 de 1995.”
[25] Ley 190 de 1995, “Por la cual se dictan
normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.
[26] Sentencia
C-1051 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[27] Cfr. Las sentencias C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón),
C-720 de 1999 y C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-937 de 2010
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[28] M.P. Carlos Gaviria Díaz