T-447-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-447/93
DERECHOS DE LAS
PERSONAS DE LA TERCERA EDAD
DERECHOS DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD/DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Efectividad/ACTO DE EJECUCION
Cuando se trata
de derechos fundamentales de las personas de la tercera edad, se le impone al
Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta. El pago de las pensiones se hace efectivo si previamente al mismo
se realiza la inclusión en la nómina de pensionados, que es un acto de
ejecución  previsto en el ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación.
ACTO DE INCLUSION
EN NOMINA
El acto de
ejecución  de inclusión en la nómina de pensionados, no puede ser demandado por
la misma vía, esta Sala de Revisión considera que el único medio judicial de
defensa para la protección del derecho fundamental, es precisamente la acción
de tutela.
SALA SEPTIMA DE REVISION
REF: Expediente
No. T-11444.
Peticionario:
Jorge Washington Brome Mosquera.
Procedencia:
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. -Sala Civil-
Magistrado:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá
D.C.,  octubre doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-11444.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió y acumuló,
para efectos de su revisión, los expedientes de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 13 de julio del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto No. 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
El señor Jorge
Washington Brome Mosquera instaura acción de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social -subdirección de prestaciones económicas- con base en los
siguientes hechos:
a) Según Resolución
Nº C03987 de abril 1º de 1986 expedida por la Caja Nacional  de Previsión se le
reconoció una petición de $35.917,60 a partir de enero de 1986.
b) Según Resolución
Nº 004924 de diciembre 16 de 1991 se le reliquidó la pensión de jubilación a
partir de enero 1º de 1989. El accionante fue notificado en debida forma.
c) Señala que la entidad
no ha dado cumplimiento a la resolución Nº 004924 y continúa pagando el valor
asignando en la resolución Nº C03987.
d) Considera
vulnerados el derecho al debido proceso, el derecho a la seguridad social, el
pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales.
e) Solicita que se
de inmediato cumplimiento a la Resolución Nº 004924.
2. Fallos.
2.1. Fallo del
Juzgado 6º Civil del Circuito de Santafé de Bogotá D.C. fechado el 5 de febrero
de 1993.
El Despacho negó la
tutela argumentando que con la existencia de un acto administrativo
ejecutoriado, como lo es la Resolución Nº 004924 de Diciembre 16 de 1991,
cuenta el accionante con otro medio judicial de defensa y puede iniciar el
correspondiente juicio ejecutivo reglamentado en el capítulo XVI del Código
Procesal del Trabajo.
- Impugnación.
Manifiesta el actor
que el procedimiento indicado por el despacho no es el apropiado. Señala que en
el proceso ejecutivo no se puede pedir al juez, ni ordenar al Subdirector de
Prestaciones Económicas la inclusión en nómina. Afirma que el trámite laboral
no brinda la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerando los
principios de eficacia e inmediatez que impuso la Constitución Nacional.
2.2. Fallo del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., fechado el 11
de marzo de 1993.
El Tribunal confirma
el fallo del A-quo esgrimiendo los siguientes argumentos:
-La resolución
necesita unos reajustes a los factores salariales, el expediente se regresó a
la sección de registro de pensiones, para que se corrigieran los yerros
advertidos.
-Tal hecho necesita
autorización del propio interesado y éste a pesar de habérsele comunicado tal
decisión no ha dado respuesta.
-El accionante no ha
cumplido con el deber de suministrar toda la información requerida para el
caso, por lo cual considera el Tribunal que no se ha vulnerado ningún derecho
fundamental al accionado.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Del problema jurídico.
El  caso a estudio
en el negocio de la referencia plantea de manera esencial un interrogante:
¿La falta de
inclusión en nómina de pensionados carece de medios de defensa judicial, de tal
suerte que es procedente recurrir a la acción de tutela?
3. El Estado frente
a la efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad.
La Corte
Constitucional ha precisado que "una de las grandes preocupaciones del
Constituyente del 91 fue la efectividad material y real de los principios y
derechos consagrados en la Carta Política. En efecto, la consagración de un
catálogo de derechos sin ningún instrumento efectivo para su protección no fue
suficiente garantía para los asociados quienes se vieron impotentes para
proteger sus derechos fundamentales cuando estos estuvieran amenazados o
vulnerados por el aparato estatal o por los particulares.
Clara muestra de lo
anterior es lo estipulado en la Constitución cuando se habla de que nuestro
Estado Social de Derecho se funda en la dignidad humana (Art. 1), uno de cuyos
fines esenciales es la efectividad de los derechos consagrados, el mantener la
vigencia de un orden justo (Art.2) y la primacía de los derechos inalienables
de las personas sobre el resto del ordenamiento (Art. 5).
Pero además, se
diseñaron una serie de mecanismos para la inmediata y eficaz protección de esos
derechos y que están consagrados en el Titulo II, Capitulo IV, de los cuales el
más importante en relación a los derechos fundamentales es la acción de tutela
por sus características de preferente y sumaria frente a las demás acciones
establecidas en el ordenamiento jurídico.
Entonces, es un
deber que tienen tanto los particulares como las autoridades públicas,
especialmente éstas, en dar cumplimiento a esa intención del Constituyente
colombiano con el ánimo de lograr una sociedad lo más justa posible, fundada,
ante todo, en el respeto a los derechos fundamentales de las personas"1
.
Añadió la Corte que
"en virtud de lo anterior, se puede afirmar que la efectividad real y
material de los derechos consagrados en la Carta Política del 91 constituye el
primer y más importante factor de legitimidad de nuestro Estado social de
derecho en el camino de diseñar una sociedad lo más justa posible para así
lograr la paz y la justicia social.
Pero si lo dicho es
valido, es aún más cuando se trata de derechos fundamentales de las personas de
la tercera edad. En efecto, la misma Constitución en su artículo 13 le impone
al Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Así, se busca que el
Estado promueva y garantice, en la medida de sus posibilidades, las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, y nada mejor para ello que se proteja
efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad quienes por sus especiales
condiciones constituyen un sector de la población que merece y necesita una
especial protección por parte del Estado- como obligación constitucional-, de
la sociedad y de sus familias, dentro del principio de solidaridad social en
que se cimienta el Estado (Art.48)".
4. De la
naturaleza del acto para hacer efectivo el pago de las pensiones.
En la Sentencia
T-135/93, la Corte Constitucional sostuvo que "el pago de las pensiones se
hace efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de
pensionados, que es un acto de ejecución  previsto en el ordenamiento
administrativo y fiscal de la Nación.
Según el derecho
administrativo moderno, para llegar al acto administrativo definitivo  se
recorre un 'iter administrativo' con fases distintas, se produce lo que
denomina Garrido Falla 'una constelación de actos'2 , así:
Anteriores al acto
administrativo se encuentran los actos preparatorios que son aquellos que se dictan
para posibilitar un acto principal posterior. Y los actos de trámite que son
los que se producen dentro de una actuación administrativa a fin de impulsar
hacia su conclusión.
Posterior al acto
administrativo, se encuentran los actos de ejecución, como aquellos que deben
realizarse para que se cumpla un acto administrativo en firme.
Estos tres actos
-preparatorios, de trámite y de ejecución-, son actos instrumentales de la
decisión administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son susceptibles
de recurso de vía gubernativa, excepto los casos previstos en norma expresa, de
conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.
La razón de lo
anterior se funda en que por sí solos no producen efecto directo respecto a un
sujeto de derecho, no encierran declaraciones de voluntad constitutivas en
sentido exacto del vocablo, lo que es predicable tan sólo de los actos
administrativos.
Los actos
administrativos definitivos o finales, que son los que producen efectos
jurídicos, si son objeto de la vía contenciosa, como lo establece el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 64 del
mismo Código establece que los actos que quedan en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la
administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento"3 .
5. De la
procedencia de la acción de tutela frente a actos de ejecución de la
Administración.
Frente a los actos
administrativos definitivos, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado
acerca de la improcedencia en principio de la acción de tutela, ya que existe
otro medio judicial de defensa  cual es la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
La Corte
Constitucional expresó que "el acto de ejecución  de inclusión en la
nómina de pensionados, que como se estableció anteriormente no puede ser
demandado por la misma vía, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
considera que el único medio judicial de defensa para la protección del derecho
fundamental, es precisamente la acción de tutela.
Confirma lo anterior
la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los llamados actos de trámite:
Sobre actos
preparatorios véase el Auto 1546 de noviembre 16 de 1989. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Expediente 1305. Actor: Alcaldía Municipal de
Chiriguaná.
Sobre actos de
trámite, el Consejo de Estado dispuso  en el  auto 002202 de 4 de diciembre de
1991. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente:
Dra. Mirén de la Lombana de Magyaroff. Expediente 0581. Actor Ernesto Manzanera
Jiménez, lo siguiente:
El auto mediante
el cual se inscribe una candidatura dentro del trámite de elección a una
corporación pública, así como el acto por el cual se rechaza tal inscripción,
son actos de contenido electoral, pero también de mero trámite que no ponen fin
a la actuación, ni imposibilitan proseguir el curso del proceso que culmina con
la elección correspondiente.
Corroboran lo
anterior la sentencia 0671 de 20 de mayo de 1991. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda. Consejera Ponente Dolly Pedraza de
Arenas"4.
5. Del caso
concreto.
Al tenor de lo
precedente, el fallo revisados no se encuentra conforme con la doctrina de la
Corte, por tanto será revocado.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO:  REVOCAR la Sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Civil-, por
las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER en consecuencia la tutela a
Jorge Washington Brome Mosquera, por los motivos expuestos en este fallo, y en
consecuencia, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas lo incluya en nómina de pensionados, a fin de que
entren a disfrutar efectivamente de su respectiva pensión.
TERCERO: NEGAR la solicitud de tutela en lo
relativo a las pretensiones de mayor valor de la pensión de jubilación,
controversia ésta sobre derechos sustanciales que debe ser resuelta por los
jueces competentes.
CUARTO: COMUNICAR a través de la Secretaría
General de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Civil-, a la Caja
Nacional de Previsión, al Defensor del Pueblo y al peticionario de la presente
tutela.
Cúmplase,
comuníquese publíquese.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA.
Secretario General (E.)
1 Corte Constitucional. Sentencia No.
T-135/93. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
2 GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de
Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General. Editorial Tecnos. Madrid.
Sexta Edición, pág. 410.
3 Ibídem.
4 Ibídem