C-615-14
Sentencia C-615/14
(Bogotá D.C, 27 de agosto de 2014)
MODIFICACION DE LA PLANTA TEMPORAL DE
EMPLEOS DE REGALIAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Absoluta por regla general
Referencia: Expediente
D-10058.
Actores: Carlos Armando Silva Salinas.
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 5 (parcial) del Decreto 2025
de 2013 “Por el
cual se modifica la planta temporal de empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República”.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado (objeto de revisión).
El ciudadano Carlos Armando Silva Salinas, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1
de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad, contra el
artículo 5 (parcial) del Decreto 2025 de 2013 “Por el cual se modifica la
planta temporal de empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República”; el texto
del artículo mencionado, con el aparte demandado subrayado, es el siguiente:
DECRETO No.2025 DE 2013
“Por el cual se modifica la planta
temporal de empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República.
El PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 15 de la
Ley 1640 de  2013,
Y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013 revistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para que, en un término de hasta de
seis (6) meses contados a partir de la  entrada en vigencia de dicha ley,
expidiera normas con fuerza de ley para modificar, entre otras,  la planta
temporal de empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República.
Que se requiere modificar la planta de
empleos de carácter temporal de Regalías de la
Contraloría General de la
República, la cual fue establecida por el Decreto Ley 1539 del 2012, con el
fin de dotar a este organismo de unos empleos de mayor nivel de especialización
misional, así como de empleos de apoyo a estas labores, que permitan una
prestación más eficiente, eficaz y oportuna dirigidas al cumplimiento de los
objetivos misionales del ente de control.
Que para efectos de la modificación de la
planta a que se hacer referencia, la
Contraloría General de la República presentó el respectivo estudio técnico,
el cual mereció concepto favorable del Departamento Administrativo de la
Función Pública.
DECRETA:
ARTÍCULO 5°. Los empleos de carácter
temporal de la planta de personal de la
Contraloría General de la República, para todos los efectos, se clasifican
como empleos de libre nombramiento y remoción, independientemente dél
nivel y dependencia en los que se ubiquen;  así mismo a estos empleos se les
podrán asignar funciones propias de la
Contraloría General de  la República, independientemente de la fuente de
financiación del recurso vigilado o controlado.
PARAGRAFO. Los empleos de carácter
temporal de la planta de personal de la
Contraloría General de la República no se sujetan a las disposiciones
previstas en la Ley 909 de 2004, para empleos temporales.
2. Pretensión y cargo formulado.
El demandante solicitó se declare inexequible la
expresión “libre nombramiento y remoción” contenida en el artículo 5 del
Decreto Ley 2025 de 2013 “Por el cual se modifica la planta temporal de
empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República” por considerar
que vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 125 y 268 de la
Constitución Política.
2.1. Cargo único. Vulneración del artículo 29 de la
Constitución.
2.1.1. Al establecerse en el artículo 2º del Decreto
2025 de 2013 que los cargos de “Coordinador de Gestión 03”
son empleos de carácter temporal y, considerando que la norma que contiene el
aparte acusado, establece que los empleos temporales son de libre nombramiento
y remoción, se desconoce el Preámbulo y los artículos 1 y 2 Superiores
relativos a al principio democrático y al orden justo y los artículos 13 y 40.7
que establecen las condiciones para que los ciudadanos accedan al desempeño de
cargos públicos en igualdad de condiciones y sin discriminación, especialmente
considerando que, en la planta global de la
Procuraduría, existen 15 Coordinadores de Gestión 03 de carrera
administrativa.
2.1.2. Asimismo la disposición demandada desconoce el
artículo 125 de la Constitución, que consagra la carrera administrativa como la
regla general para acceder a los cargos públicos. Se anota que al cargo de
“Coordinador de Gestión 03” se clasifica como del nivel ejecutivo pero no le
corresponden funciones directivas, ni de manejo o de conducción u orientación
institucional que definan políticas públicas. Por consiguiente, no existe una
razón que justifique que dicho cargo deba ser excluido de dicha regla general.
3. Intervenciones.
3.1. Contraloría General de la República: inhibición.
3.1.1. La ley prevé la existencia de los cargos de
libre nombramiento y remoción dentro de la categoría de empleo público, es así
como el artículo 125 Constitucional, identifica las siguientes clases: (i) por
regla general los de carrera administrativa, (ii) los de elección popular,
(iii) los de libre nombramiento y remoción, (iv) los trabajadores oficiales y
(v) los demás que determine la ley.
3.1.2. Si bien, la ley faculta la creación de empleos
de libre nombramiento y remoción, ello no implica que se desnaturalice la
esencia de los mismos, tal y como ocurre con los cargos de Coordinador de
Gestión grado 03. No obstante, dichos cargos están justificados en razón de su
corta duración, pues tienen vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014.
3.1.3. Finalmente, la demanda no es clara al sostener
que el precepto normativo acusado no respeta el régimen de carrera
administrativa especial de la Contraloría y que la norma no guarda unidad de
materia, mezclando diversos temas, y haciendo incomprensible el concepto de la
violación.
3.2.   Auditoría General de la República: inexequible.
3.2.1. La jurisprudencia ha señalado en la sentencia
C-312 de 2003 que la competencia legislativa para la definición de cargos de
libre nombramiento y remoción no supone la facultad absoluta que pueda
desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa.
3.2.2. En ese sentido, la premisa adicional a partir
de la cual se plantearon dos condiciones alternativas –no copulativas– que
habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo público como de
libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de
cada cargo en particular: (i) que el empleo tenga asignada funciones
directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se definan o adopten políticas públicas; o (ii) que el cargo disponga
funciones de responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de
confianza, adicional al que se le pueda exigir a todo servidor público. Bajo
estos lineamientos la provisión de los grado 03 son inconstitucionales al
desconocer la naturaleza del libre nombramiento y remoción.
3.3. Departamento Administrativo de la Función
Pública: exequible.
3.3.1. Por virtud del numeral 7 del artículo 150
Superior, el Congreso tiene la facultad de expedir leyes para definir la
estructura de la administración pública, creando, suprimiendo o fusionando
ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos entre
otros. Es por ello, que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
se encaminaron a la modificación de la estructura de la Contraloría General, en
atención a una finalidad primordial, siendo necesario incorporar un tipo de
cargos que le permitieran a la CGN asumir las responsabilidades de vigilancia y
control, y dotarla de herramientas prácticas para ello.
3.3.2. En concordancia con la facultad legislativa
para definir la estructura de la administración, se otorgaron expresas
facultades al Presidente de la República para que modificara la planta de la
Contraloría General de la Nación. En cumplimiento de dicho mandato, el Decreto
2025 de 2013 crea una serie de cargos de libre nombramiento y remoción,
estipulando los criterios que deben cumplir los mismos, los cuales son acordes
con las directrices de las sentencias C-279 de 1996 y la C-312 de 2003, razón
por la cual, no contraviene ninguna norma Constitucional.
3.4. Universidad del Rosario: inexequible parcial.
3.4.1. Indica el ente universitario, que la Corte
Constitucional ha consolidado una sólida línea jurisprudencial respecto de las
condiciones para clasificar determinados cargos como de libre nombramiento y
remoción frente a la competencia del Legislador para definirlos, estableciendo
que no se trata de una atribución absoluta que permita que se desconozca la
regla general de la carrera administrativa y que el Legislador está “facultado
constitucionalmente para determinar las excepciones de la carrera administrativa,
siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no
invierta el orden constitucional que establece como regla general, ni afecte la
filosofía que inspira el sistema” C-195/94.
3.4.2. Del examen de los cargos creados por la norma
acusada se deduce que (i) el contralor auxiliar acorde con el manual de
funciones pertenece al nivel directivo y tiene a su cargo labores de confianza,
manejo, conducción u orientación institucional, implicando con ello, una
necesaria relación de confianza; (ii) Asesor de Despacho grado 2, se le
encomienda la determinación de políticas institucionales; (iii) Asesor de
gestión grado 1, también se le encomienda la asesoría en la determinación de
políticas institucionales.
3.4.3. No obstante, no ocurre lo mismo con los cargos
de Coordinador de Gestión, Tecnólogo, secretario ejecutivo, secretario auxiliar
ejecutivo, administrativo y operativo, los cuales se encargan de labores
técnicas o de ejecución, ajenas a la dirección o confianza, y por lo tanto
ajenas a las funciones de libre nombramiento y remoción.
3.5. Universidad Externado de Colombia: inexequible.
3.5.1. Conforme a los cargos aducidos, se considera si
clasificar de libre nombramiento y remoción a los cargos creados en la plata
temporal de la Contraloría vulnera el régimen de carrera administrativa y el
derecho a la igualdad. La respuesta a dicho planteamiento, no es otra, que su
notoria inexequibilidad, pues basta con observar las funciones a desempeñar en
el manual de funciones, en el que se constata que no todos los cargos
participan en la definición de políticas públicas y no todos requieren de un
alto nivel de confianza para ser vinculados.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[1]:
inexequible.
4.1. Acorde con el concepto rendido previamente en el
proceso D-10039, se reitera que la expresión demandada libre nombramiento y
remoción vulnera y desconoce el artículo 125 de la Constitución, y por lo
tanto es inexequible, tal y como se indicó en aquella ocasión los cargos
creados en la norma acusada, no cumplen con las condiciones para justificar su
existencia como de libre nombramiento y remoción –papel directivo, con
responsabilidades, alto grado de confianza, asignación de asuntos de reserva y
cuidado-.
4.2. Pese a que la denominación de los cargos
enlistados en la norma acusada indican que pertenecen al nivel directivo o de
confianza, contrastadas con el manual de funciones, se precisa que el empleo de
Coordinador de grado 3 no ostenta funciones al interior de la Contraloría
General de dirección, conducción u orientación, y por lo tanto no está
justificada su exclusión del régimen general de carrera administrativa.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra
del Decreto Ley 2025 de 2013 en atención a lo que prescribe el numeral 5 del
artículo 241 de la Constitución.
2. Cosa juzgada constitucional –reiteración de
jurisprudencia-.
2.1. El artículo 243 de la Constitución hace referencia a
la cosa juzgada constitucional, la cual se configura cuando ésta Corporación
profiere fallos en ejercicio del control abstracto que le es encomendado, de
manera que sus pronunciamientos tienen un carácter definitivo e inalterable, al
estar cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y el
principio de seguridad jurídica. La Corte, acerca de los efectos de esta figura
procesal, reiteró en la sentencia C-840 de 2013 lo siguiente:
Los dos efectos que tiene la cosa juzgada constitucional
son: (i) la prohibición de que las autoridades reproduzcan o apliquen el
contenido material del acto jurídico que ha sido declarado inexequible por
razones de fondo; y (ii) una restricción a la propia actividad de la Corte,
cuando ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una disposición
jurídica, caso en el cual pierde prima facie la competencia
para pronunciarse de fondo sobre el mismo tema, en armonía con lo dispuesto en
el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
La jurisprudencia ha diferenciado entre la cosa juzgada
constitucional absoluta y relativa. El principio general es que las decisiones
de constitucionalidad quedan cobijadas por el fenómeno de la cosa juzgada
absoluta que rige sobre las sentencias de constitucionalidad. Lo anterior
implica que el juez no puede pronunciarse en relación a lo que ha sido juzgado
y fallado por esta Corporación en providencias constitucionales anteriores.
Este principio  es aún más relevante cuando en las decisiones en que se ha
pronunciado la Corte  ésta decide la inexequibilidad de una norma, ya que
por tal fallo la disposición en cuestión queda expulsada del ordenamiento
jurídico por ser encontrada contraria a la Carta Política. Así las cosas, la
figura de la cosa juzgada constitucional garantiza (i) la estabilidad de las
sentencias judiciales, (ii) la certeza respecto de sus efectos y (iii) la
seguridad jurídica.
2.2. Ahora bien, la Sala
Plena de la Corte Constitucional al estudiar una demanda previa en contra de la
misma disposición ahora demanda -artículo 5 del Decreto Ley 2025 de 2013-, dispuso
mediante la sentencia C-506 de 2014:
Declarar INEXEQUIBLE el
Decreto Ley No. 2025 de 2013 “por el cual se modifica la planta temporal de
empleos de Regalías de la Contraloría General de la República”.
2.3. En aquella ocasión, la
Corte debía resolver si con la expedición del Decreto 2025 de 2013 se
excedieron las facultades extraordinarias contempladas en el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013. No obstante, previo a abordar el problema jurídico se constató
el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, dado que la sentencia
C-386 de 2014 este Tribunal declaró inexequible el artículo 15 de la ley habilitante,
y concluyó que al desaparecer la norma que dio sustento al Decreto Ley  2025 de
2013, éste también debía ser expulsado del ordenamiento jurídico.
2.3. En consecuencia, la
expresión ahora demandada “libre nombramiento y remoción” contenida en
el artículo 5 de ese mismo decreto ley, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación,
por lo cual, se decidirá estarse a lo resuelto en la sentencia C-506 de 2014.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C- 506 de 2014
que declaró inexequible el Decreto Ley 2025 de 2013 “Por el cual se modifica
la planta temporal de empleos de Regalías de la
Contraloría General de la República”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Magistrada (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SONIA VIVAS PINEDA
Secretaria General (E)
C-     /14 (MGC)
Carrera administrativa de la Contraloría General – cosa juzgada
Norma
examinada.
1.
Todos los empleos de carácter temporal de la planta de personal de la
Contraloría son de libre nombramiento y remoción  (DL-2025/13 Art 5
parcial)
Normas
infringidas y concepto de inconstitucionalidad.
1.
Vs desconocimiento del
régimen de carrera administrativa (CP 125, 150.10 y 268)
Exceso
de facultades extraordinarias (CP 150.10) Se faculta indefinidamente al Contralor para modificar el régimen de
carrera permitiendo que (i) indique que cargos son de libre nombramiento y
remoción, (ii) al asignar funciones de administración y manejo de dinero o
bienes, transforme un empleo de carrera en libre nombramiento, (iii) los cargos
de libre nombramiento y remoción son la excepción permitiendo que se vuelva
regla general a través de la clasificación en funciones indeterminadas.
Decisión
- Razón de la decisión.
ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C- 506 de 2014 que declaró inexequible el
Decreto Ley 2025 de 2013 “Por el cual se modifica la planta temporal de
empleos de Regalías de la
Contraloría General de la
República”.
Temas constitucionales.
1.
Cosa juzgada
absoluta.
SV.
[1]
Concepto No. 5748 del 7 de marzo de 2014.