C-674-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-674/02
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Concepto
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Régimen especial
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Aplicación a proyecto industrial
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Requisito para que proyecto
industrial se califique como elegible/ZONAS ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Requisito
de inversión mínima para que proyecto industrial se califique como elegible
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA Y SOCIAL PARA ZONAS DE
FRONTERA
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Alcance/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Límites
La Constitución confiere un marco
amplio y flexible al Congreso para regular materias económicas. Sin embargo,
según lo ha expuesto esta Corporación, el legislador no dispone de una libertad
de configuración absoluta, puesto que debe respetar los límites fijados en la
Carta Política. El legislador goza de un amplio margen de configuración en
materia económica. No obstante, en aplicación del principio de supremacía de la
Constitución, para ejercer sus competencias deberá respetar los principios
superiores y atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad en las
medidas que adopte. Estas son las condiciones a partir de las cuales el juez
constitucional ejercerá su función como garante de la supremacía de la Carta
Política, para lo cual, en casos como el que ahora ocupa la atención de la
Corte, acude al juicio de igualdad.
JUICIO DE
IGUALDAD EN REGULACION ECONOMICA Y SOCIAL-Intensidad
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Alcance/JUICIO DE IGUALDAD-Criterio
invocado por la ley
El principio de igualdad exige que
deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un
punto de vista que sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida por la
norma o por la autoridad política. En estos casos, el juez debe evaluar si el
trato diferente dado por el órgano político se funda o no en situaciones
diferentes, por lo que debe establecer si ese criterio invocado por la ley es o
no relevante y válido para diferenciar las situaciones.
JUICIO DE
IGUALDAD-Modulación de intensidad/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA Y JUICIO DE IGUALDAD-Margen e intensidad
Se ha acordado modular la intensidad del juicio de
igualdad, en consideración al grado de libertad de la que dispone la autoridad
política. Esto significa que a mayor libertad de configuración del legislador
en una materia, más flexible debe ser el control constitucional del respeto de
la igualdad, y a menor margen de configuración legislativa, en la medida que la
Constitución restringe tal actuación, deberá ser más estricto el control de
constitucionalidad.
JUICIO
DE IGUALDAD EN ZONAS ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Inversión
mínima de proyecto industrial
TEST
DE IGUALDAD-Elementos
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Condiciones para calificar
proyecto como elegible privilegia orientación exportadora y monto de inversión
ZONAS
ESPECIALES ECONOMICAS DE EXPORTACION-Viabilidad futura de proyectos de
inversión
JUICIO
DE IGUALDAD EN REGULACION ECONOMICA Y SOCIAL-No sólo en la
creación de empresa sino también en acceso al empleo y calificación laboral
EXPORTACION
E INVERSION-Fomento
EXPORTACION-Grupo
de inversionistas especiales para determinados proyectos/EXPORTACION-Existencia
de otros programas de promoción para beneficios de inversionistas
EXPORTACION-Capacidad
de inversión o no disposición de recursos económicos exigidos
Referencia: expediente D-3930
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del
artículo 7º de la Ley 677 de 2001.
Actor: Eugenio Fabián Moreno Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que presentó el ciudadano Eugenio Fabián Moreno Sánchez
contra el numeral 3 del artículo 7º de la Ley 677 de 2001.
I.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya lo
demandado:
“LEY 677 DE 2001
(agosto
3)
por
medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para
regímenes territoriales.
El
Congreso de Colombia:
DECRETA
(...)
ARTÍCULO 7o. CONDICIONES DE ACCESO. Para que un proyecto industrial pueda ser calificado como
elegible, deberá cumplir los siguientes requisitos:
1. La inversión deberá ser nueva y por lo tanto no puede
consistir en la relocalización de industria nacional o extranjera.
2. La inversión solo deberá desarrollarse dentro del ámbito
geográfico de los municipios declarados como Zonas Especiales Económicas de
Exportación.
3. La inversión mínima deberá ser de un millón de dólares
de los Estados Unidos de Norteamérica (US$1.000.000) durante los primeros dos
años, cifra que deberá ser aumentada a un millón y medio de dólares de los
Estados Unidos de Norteamérica (US$1.500.000) en el tercer año y por último se
aumentará a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica
(US$2.000.000) en el cuarto año.
4. La inversión deberá materializarse dentro de los primeros
años del proyecto, de acuerdo con los compromisos que se asuman en el
respectivo contrato de admisión.
5. Como mínimo un ochenta por ciento (80%) de las ventas de
la empresa deben estar destinadas a los mercados externos.
6. Asumir la obligación de cumplir con compromisos
cuantificables en materia de generación de determinado número y tipo de
empleos, incorporación de tecnologías avanzadas, encadenamiento con la
industria nacional, permanencia en la zona, producción limpia y preservando
entre otros, aspectos económicos, sociales y culturales de la zona, según las
características del proyecto.
7. El Gobierno Nacional está facultado para revisar y
ajustar los parámetros de acceso, con el propósito de garantizar el
cumplimiento del objeto y la finalidad de las zonas Especiales Económicas de
Exportación.
B. Las personas jurídicas que deseen adelantar proyectos de
formación de recurso y potencial humano especializado, de infraestructura
urbana, sistemas viales, redes de servicios públicos y en general instalaciones
para garantizar los diferentes modos de transporte, deberán cumplir los
siguientes requisitos: (...) [1]
II.  LA DEMANDA
El ciudadano Eugenio Fabián Moreno Sánchez
demanda el numeral 3 del artículo 7º de la Ley 677 de 2001, por considerar que
vulnera el artículo 13 de la Constitución Política. Expone los siguientes
argumentos:
En atención al derecho a la igualdad, el
Estado no debe crear condiciones que impliquen la anulación o disminución de
las oportunidades de algunas personas para acceder a una actividad lícita, sin
que haya una justificación objetiva y razonada.
La norma acusada contiene una condición
discriminatoria porque el requisito allí exigido para que un proyecto
industrial pueda ser calificado como elegible, priva injustificadamente a unas
personas, de manera individual o en grupo, de la oportunidad de acceder a la
exportación de bienes y servicios con el régimen preferencial de las zonas
especiales económicas de exportación. Además, la fijación del requisito no
fortalece ni debilita las oportunidades de otras personas para acceder a esa
clase de exportación de bienes y servicios. En estas circunstancias, el Estado
al establecer tal requisito está discriminando, desfavorablemente, al primer
grupo de personas frente al segundo.
La discriminación radica en la exigencia
de un monto mínimo de inversión empresarial de un millón de dólares para
acceder a la exportación de bienes y servicios en las condiciones favorables de
que trata la ley, la cual está en contra de las personas naturales y jurídicas
que no puedan reunir ese capital y que tengan el firme propósito de exportar
bienes y servicios con el régimen favorable de las zonas económicas especiales
de exportación.
El requisito de inversión mínima exigida
carece de justificación objetiva y razonable porque no existen fundamentos de
hecho que impidan que personas provistas con un capital menor al mínimo de
inversión señalado puedan exportar bienes o servicios hacia otros países.
Considera el demandante que el legislador no tuvo en cuenta que toda
exportación de bienes o servicios lícitos es provechosa para el país, habida
cuenta que atrae divisas y genera empleo.
La discriminación que hace la norma a
partir del capital de la empresa es injusta puesto que somete a pequeños
productores al régimen común, que es mucho más oneroso y desfavorable que el
previsto para los usuarios de las zonas especiales económicas de exportación.
La norma impugnada va en contravía al
principio constitucional de la igualdad en la medida en que el artículo 13 de
la Carta precisamente consagra la obligación del Estado de adoptar un trato
preferencial hacia las personas marginales y más vulnerables. Por eso no puede
ser constitucional el imponer castigos a personas naturales o jurídicas que
sean más débiles o que posean menos capital que otras.
Finalmente, estima que la norma
demandada discrimina ante todo a los pobladores de las zonas especiales
económicas de exportación porque ellos pertenecen a las clases económicas media
y baja, que aunque quisieran asociarse no alcanzarían a reunir el capital de
inversión mínimo exigido.
III.  INTERVENCIONES
El Ministerio de Comercio Exterior, a
través de apoderada judicial, interviene para solicitar a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Expone los siguientes
argumentos:
1.  El legislador aprueba la Ley 677 en
uso de la facultad otorgada en el artículo 337 de la Constitución y según el
cual “la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y
marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo”. Entonces, el constituyente quiso que las zonas
fronterizas tuvieran un régimen legal excepcional, acorde con su posición
estratégica dentro del territorio nacional.
2.  La clara finalidad macroeconómica
que asigna la ley a las Zonas Especiales Económicas de Exportación al atraer y
generar nuevas inversiones para fortalecer el proceso de exportación nacional
mediante la creación de condiciones especiales que favorezcan la concurrencia
de capital privado y que estimulen y faciliten las exportaciones de bienes y
servicios producidos en el territorio colombiano, se aviene con el fin
constitucional del Estado de promover la prosperidad general y el bien común
(C.P., arts. 2 y 333).
3.  Los montos de inversión exigidos en
la norma acusada tienen su fundamento fáctico en el estudio técnico elaborado
con tal finalidad por el Departamento Nacional de Planeación.
4.  En el ordenamiento jurídico vigente
existen otros regímenes preferenciales cuya finalidad es el fomento a las
exportaciones y/o la inversión, tales como el de las Zonas Francas, el de las
Zonas de Frontera, los de las Zonas Aduaneras Especiales y los de reactivación
de zonas deprimidas, en todos los cuales los usuarios deben acreditar el
cumplimiento de requisitos especiales, acordes con la finalidad para la que
fueron creados.
5.  Los proyectos industriales que no reúnan
el requisito previsto en la norma demandada, disponen de otros mecanismos
preferenciales que permiten producir bienes y servicios para la exportación, en
condiciones favorables, tales como el Plan Vallejo, el régimen de las
Comercializadoras Internacionales y el Certificado de Reembolso Tributario.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Apoya su
petición en el siguiente razonamiento:
1.  Según el artículo 337 de la
Constitución corresponde a la ley establecer normas especiales en materias
económicas y sociales tendientes a promover el desarrollo.
En materia económica el legislador tiene
amplia facultad de regulación, lo cual implica generalmente dar tratamientos
diferentes a unos actores y sectores económicos frente a otros, según la
orientación que quiera dar el Estado a la asignación de los recursos de
inversión.
Entonces, al ser la actividad
exportadora benéfica para el interés general, debe ser promovida por el Estado.
2.  La Constitución no exige que el
Estado deba promover de idéntica manera todo tipo de exportaciones, sino que,
dependiendo del interés general, puede promover cierto tipo de exportaciones
sobre otras, en ejercicio de su potestad para dirigir y orientar la economía,
tanto a nivel interno como en los mercados internacionales.
3.  El trato diferencial debe analizarse
a la luz del manejo normativo del sector exportador en su conjunto, pues la
norma sólo hace referencia a uno de los programas estatales para promover las
exportaciones a través de las Zonas Especiales Económicas de Exportación. Por
lo tanto, sería discriminatoria si no existieran otros programas de promoción
de las exportaciones.
Entonces, la exclusión que puede
comportar la norma no implica vulneración del derecho a la igualdad, en tanto
que si bien en ella se crea un grupo de inversionistas especiales para
determinados proyectos de exportación, el ordenamiento ofrece otros programas de
promoción de las exportaciones de los cuales pueden beneficiarse los
inversionistas que no cumplan con los requisitos establecidos para quienes
pretendan participar en las zonas especiales económicas de exportación –ZEEE-
creadas por la Ley 677 de 2001.
V.  CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
El régimen especial de las zonas
especiales económicas de exportación
1.  Con base en el artículo 337 de la
Constitución Política el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno
Nacional, aprobó la Ley 677 de 2001, por medio de la cual se expiden normas
sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales.
La Ley 677 está compuesta por tres
capítulos, a saber: la creación y regulación de las zonas especiales económicas
de exportación; el establecimiento de una zona de régimen aduanero especial
para Maicao, Uribia y Manaure; y la extensión de los beneficios de las zonas
especiales económicas de exportación a las sociedades comerciales domiciliadas
en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
La Ley 677 crea las condiciones
especiales para la promoción, desarrollo y ejecución de procesos de producción
de bienes y servicios para exportación en las zonas especiales económicas de
exportación que se constituyen por esta ley dentro de los límites territoriales
de los municipios, y sus áreas metropolitanas creadas por ley, de Buenaventura,
Cúcuta, Valledupar e Ipiales.  El Gobierno Nacional podrá extender los
beneficios de las zonas especiales económicas de exportación a otros municipios
fronterizos.[2]
Se entiende por zonas especiales
económicas de exportación los espacios del territorio nacional correspondientes
a los cuatro municipios fronterizos antes indicados, en los cuales se aplicará,
a las nuevas empresas que se establezcan, un régimen jurídico especial en
materia económica y social para promover su desarrollo, en beneficio del
progreso nacional, mediante la exportación de bienes y servicios.[3]
Este régimen tiene como finalidad única
atraer y generar nuevas inversiones para fortalecer el proceso de exportación
nacional mediante la creación de condiciones especiales que favorezcan la
concurrencia del capital privado y que estimulen y faciliten la exportación de
bienes y servicios producidos en el territorio colombiano.[4] Siendo así, el
legislador dispuso que el régimen especial se aplicará a los proyectos
industriales que tengan una conexión directa con la finalidad definida, y que
podrán ser usuarios de las zonas especiales económicas de exportación, entre
otros, las personas jurídicas que celebren el contrato de admisión a la zona
correspondiente, sin importar cuál fuere su nacionalidad.[5]
Para que un proyecto industrial pueda
ser calificado como elegible, deberá cumplir los requisitos señalados en el
artículo 7º de la Ley 677, entre los cuales se exige que la inversión sea nueva
y se desarrolle sólo dentro del ámbito geográfico de los municipios declarados
como zona especial económica de exportación; además, como mínimo un 80% de las
ventas de la empresa deben estar destinadas a los mercados externos y se deberá
cumplir con compromisos cuantificables en materia de generación de un
determinado número y tipo de empleos, incorporación de tecnologías avanzadas,
encadenamiento con la industria nacional, permanencia en la zona, producción
limpia, entre otros aspectos económicos, sociales y culturales de la zona,
según las características del proyecto. Así mismo, se exige la inversión mínima
de dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, que deberá
materializarse, en forma progresiva, dentro de los primeros cuatro años del
proyecto.[6]
Los proyectos industriales que obtengan
calificación de elegibles por parte del Comité que establezca el Gobierno
Nacional, gozarán de los beneficios de carácter tributario, arancelario y
laboral establecidos en esta ley, una vez suscrito el contrato de admisión
dentro del cual se definan los compromisos que asume el interesado. La duración
de cada contrato será acordada por las partes, pero no podrá ser inferior a
cinco años ni superior a veinte. Para afianzar el cumplimiento de todos los
compromisos adquiridos en el contrato de admisión, el interesado deberá
constituir una garantía a favor de la Nación, por el 10% del total de la inversión.[7]
2.  El requisito de la inversión mínima
de US$2’000.000 es el objeto de la presente acción de inconstitucionalidad. El
demandante considera que este requisito vulnera el principio de igualdad al
fijar condiciones que anulan o disminuyen las oportunidades de algunas personas
para acceder a una actividad lícita, sin que haya una justificación objetiva y
razonable. Estima que el requisito de la inversión mínima priva
injustificadamente a otras personas de la oportunidad de ser beneficiarios del
régimen preferencial, con lo cual da un trato discriminatorio a quienes no
puedan reunir ese capital, así tengan el propósito de exportar bienes o
servicios. Es el caso de los pobladores de las zonas especiales económicas de
exportación, que pertenecen a las clases económicas media y baja y no alcanzan
a reunir el capital exigido como inversión mínima en los proyectos
industriales. Aduce también que la norma demandada es injusta porque somete a
los pequeños productores al régimen común, que les es más oneroso y
desfavorable que el régimen especial. Agrega que el legislador no considera que
toda exportación de bienes o servicios lícita sea provechosa para la economía
nacional, ni tiene en cuenta que el artículo 13 de la Carta Política consagra
la obligación del Estado de adoptar un trato preferencial hacia las personas
marginales y más débiles.
Así entonces,
corresponde a la Corte examinar si el requisito de inversión mínima exigido
para que un proyecto industrial en una zona especial económica de exportación
sea calificado como elegible, vulnera el principio de igualdad por ser
discriminatorio e injustificado o si, por el contrario, se fundamenta en
circunstancias objetivas y razonables.  Para resolver este interrogante, la
Corte señalará brevemente la relación que existe entre la libertad de configuración
legislativa en materias económicas y sociales para las zonas de frontera y el
alcance del juicio de igualdad en estos aspectos, para luego examinar
específicamente las acusaciones del demandante.
Libertad de configuración legislativa
en materia económica
3.  De acuerdo con el artículo 334 de la
Constitución Política, la dirección general de la economía estará a cargo del
Estado, que intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades
y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Agrega este precepto constitucional que
el Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.
Como se aprecia, la Constitución
confiere un marco amplio y flexible al Congreso para regular materias
económicas. Sin embargo, según lo ha expuesto esta Corporación, el legislador
no dispone de una libertad de configuración absoluta, puesto que debe respetar
los límites fijados en la Carta Política. Para la Corte, la libertad para el
ejercicio de la actividad legislativa  “no significa obviamente que el
legislador sea libre de establecer cualquier tipo de regulación económica. De
un lado, por cuanto la Constitución estableció que en general las leyes de
intervención económica ‘deberán precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica’. Por eso en la Asamblea Constituyente se precisó que la
Constitución de 1991 ‘tampoco consagra el viejo concepto de la intervención sin
límites, en razón de las nuevas características de las leyes de intervención’.
De otro lado, esta Corporación ha insistido en que el carácter de Estado Social
de Derecho que la nueva Constitución confiere al régimen colombiano, los
objetivos proclamados en el preámbulo así como la existencia de derechos
económicos fundamentales son todos elementos que tienen implicaciones
sustantivas sobre la legitimidad constitucional de las políticas económicas.
(...) Esto significa que el Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo
distintas políticas económicas siempre y cuando ellas tiendan de manera
razonable a ‘hacer operantes los principios rectores de la actividad económica
y social del Estado y velar por los derechos constitucionales. Existe entonces
entre las instituciones constituidas de representación popular y el texto
constitucional una doble relación de libertad y subordinación”[8].
Así pues, el legislador goza de un
amplio margen de configuración en materia económica. No obstante, en aplicación
del principio de supremacía de la Constitución, para ejercer sus competencias
deberá respetar los principios superiores y atender criterios de razonabilidad
y proporcionalidad en las medidas que adopte. Estas son las condiciones a
partir de las cuales el juez constitucional ejercerá su función como garante de
la supremacía de la Carta Política, para lo cual, en casos como el que ahora
ocupa la atención de la Corte, acude al juicio de igualdad.
La intensidad del juicio de igualdad
frente a la regulación económica y social
4.  El principio de igualdad exige que
deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un
punto de vista que sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida por la
norma o por la autoridad política. En estos casos, el juez debe evaluar si el
trato diferente dado por el órgano político se funda o no en situaciones
diferentes, por lo que debe establecer si ese criterio invocado por la ley es o
no relevante y válido para diferenciar las situaciones.
Por ende, al juez le corresponde
considerar la relevancia del trato distinto efectuado por la autoridad
política. Sin embargo, esta no es una labor sencilla puesto que “al hacer
tal análisis, el juez podrá, en cualquier caso, incurrir en dos vicios
extremos, igualmente perjudiciales: la inocuidad del derecho a la igualdad o su
dominio absoluto sobre los otros principios y valores constitucionales”[9].
Para superar esta dificultad, se ha acordado modular la
intensidad del juicio de igualdad, en consideración al grado de libertad de la
que dispone la autoridad política. Esto significa que a mayor libertad de
configuración del legislador en una materia, más flexible debe ser el control
constitucional del respeto de la igualdad, y a menor margen de configuración
legislativa, en la medida que la Constitución restringe tal actuación, deberá
ser más estricto el control de constitucionalidad.[10]
Esta necesidad de modular el juicio de igualdad a partir
del grado de libertad de configuración legislativa ha sido reconocida por esta
Corte en diferentes ocasiones. Así, la sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, señaló al respecto:
“En aquellos campos en donde la Carta confiere a las
mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de
apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más
dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia
Constitución protege. En estos eventos, y por paradójico que parezca,  el
estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea
respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez
constitucional no invada las competencias propias del Legislador.
Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta
limita la discrecionalidad del Congreso, la intervención y control del juez
constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por la
Constitución. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más
estricto, por cuanto la Carta así lo exige.
Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial
se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración
por parte del legislador. Así, si se trata de ámbitos en donde el Congreso goza
de una amplia discrecionalidad de regulación, entonces el control judicial debe
ser menos intenso, precisamente para que el juez no anule la libertad del
Legislador. En cambio, en aquellos campos en donde la Constitución limita la
discrecionalidad del Congreso, la injerencia del juez constitucional es mayor y
el control constitucional debe ser más estricto”.
Por su parte, la sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, reiteró ese criterio, en los siguientes términos:
“La intensidad leve como punto de partida del test de
razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la
presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas.
La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene
como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y
caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad.
(....)
Aunque el test de
razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten
un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la
constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia
potestad de configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas
al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en
determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad.”.
Las anteriores
consideraciones justifican que en el presente caso se acuda a una aplicación
flexible del juicio de igualdad, dado que el legislador dispone de un amplio
margen de configuración legislativa en materia económica y social, aspectos
éstos a que alude específicamente el artículo 337 de la Constitución Política
en materia de fronteras.[11]
El juicio de igualdad aplicado a la
inversión mínima de los proyectos industriales en las zonas especiales económicas
de exportación
5.  Para establecer si una disposición legal es
discriminatoria y por lo tanto contraria a la Constitución, la primera
condición que el juez constitucional debe verificar es que tal norma otorgue un
trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello
ocurre, entonces debe examinar si el tratamiento desigual persigue alguna
finalidad constitucionalmente válida que lo justifique y si la limitación al
derecho a la igualdad es adecuada para alcanzar tal finalidad. Además,
establecer que dicha restricción sea ponderada o proporcional stricto sensu.[12]  La Corte procede
entonces a verificar la presencia de los elementos mencionados, a fin de
determinar la constitucionalidad de la norma demandada.
6.  En cuanto al
primer elemento del test de igualdad, el demandante afirma que el requisito de
la inversión mínima de US$2’000.000 para que un proyecto industrial pueda ser
calificado como elegible, otorga un tratamiento distinto entre las personas que
pretendan exportar bienes o servicios y no dispongan de los recursos económicos
exigidos, y quienes sí puedan cumplir con tal exigencia. Visto así, la Corte
encuentra que efectivamente se da el primer presupuesto para el análisis de la
violación del principio de igualdad, esto es que la norma legal dispense un
trato distinto a personas que se encuentran en una misma situación de hecho
dado que, en efecto, la norma demandada establece un tope mínimo de inversión a
ser efectuada en un término perentorio de 4 años y no todas las empresas que se
organicen  con vocación exportadora de bienes y servicios tienen tal capacidad
de inversión.
7.  Establecida la
diferencia de trato, corresponde averiguar si ella persigue en si misma una
finalidad constitucionalmente válida. La interviniente a nombre del Ministerio
de Comercio Exterior expresa que la Ley 677 fue expedida en desarrollo de las
facultades otorgadas en el artículo 337 de la Constitución Política, según el
cual “la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y
marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo”. Por lo tanto, fue voluntad del Constituyente que el
legislador pudiese establecer un régimen especial para las zonas fronterizas,
acorde con su posición estratégica dentro del territorio nacional. Agrega que
el propósito de la ley es atraer y generar nuevas inversiones en zonas
especiales de frontera para fortalecer el proceso de exportación nacional, lo
cual se aviene con el fin constitucional del Estado de promover la prosperidad
general y el bienestar común.
Al respecto observa la
Corte que argumentos de esta naturaleza explican el fundamento constitucional
de la norma y demuestran la finalidad superior que se perseguía, pero no son
suficientes aún para aclarar por qué el desarrollo del artículo 337 Superior
sólo se hace respecto de una categoría de personas y no de todas las colocadas
en la misma situación. Tampoco explican por qué la restricción al derecho de
igualdad era adecuada para alcanzar tales fines, pues, como lo señala el
demandante, las empresas que dispongan de un capital menor al exigido en la
norma demandada también pueden exportar bienes y servicios, y toda exportación
lícita es provechosa para la economía nacional, en la medida en que ellas, al
igual que los grandes proyectos, igualmente atraen la inversión, generan
divisas y fomentan el empleo.
Por consiguiente, para
determinar la constitucionalidad de la medida resta verificar si las
limitaciones a la igualdad fueron adecuadas y proporcionadas para alcanzar los
fines constitucionales antes mencionados.
8. En la exposición de motivos con las
que acompañó el respectivo proyecto de ley, el Gobierno Nacional expresó que la
propuesta es el resultado de un profundo análisis sobre los regímenes
preferenciales vigentes y del impacto en la aplicación de los mismos. En
respaldo de su afirmación expresó que:
(...) el
proyecto de ley que se somete a consideración de los honorables Congresistas,
está inspirado en la decisión de preservar los tratamientos excepcionales
otorgados a diferentes regiones del país, adoptar medidas encaminadas a evitar
su utilización indebida y a consagrar estímulos a proyectos de inversión que
puedan tener efectos positivos sobre el comportamiento de la inversión, tanto
nacional como extranjera. Adicionalmente, el proyecto de ley establece algunas
disciplinas en materia de impuesto al consumo.
La política
en materia de tratamientos preferenciales de carácter regional en el pasado, se
había caracterizado por la concesión de incentivos a un área geográfica determinada,
independientemente de la orientación de la producción del monto de la
inversión.
A diferencia de este
enfoque, el proyecto de ley que se somete a consideración del honorable
Congreso de la República, identifica la orientación exportadora, el monto de la
inversión y otros compromisos, como generación de empleo y encadenamiento con
la industria nacional, como elementos esenciales para el otorgamiento de un
tratamiento excepcional en materia aduanera, tributaria y laboral, entre otos.
Este viraje obedece especialmente a la necesidad de que los incentivos se
otorguen en actividades capaces de generar encadenamientos regionales y reales
impactos en las economías de los municipios. Adicionalmente se busca minimizar
los impactos negativos del otorgamiento de incentivos al resto de la industria
nacional.[13]
9.  Así mismo, el
monto mínimo de inversión para que los proyectos fueran calificados como
elegibles fue incluido desde la estructuración inicial del proyecto de ley, se
conservó durante el trámite legislativo y ahora hace parte de la Ley 677. Esta
suma no es fruto de azar ni de apreciaciones caprichosas sino el resultado de
estudios técnicos elaborados con tal finalidad por el Departamento Nacional de
Planeación, cuyos resultados fueron puestos en conocimiento de esta Corporación
por el Ministerio de Comercio Exterior:
Dicho estudio tomó una
muestra compuesta por 57.000 observaciones, que corresponden a 8.144 empresas que
reportaron información de carácter financiero a la Superintendencia de
Sociedades, en promedio por año para el período 1993-1999 y con base en ella,
clasificó las empresas en cuatro grupos de acuerdo con el valor en libros de
sus activos, así:
Aa:  Alto-alto.
Empresas con activos que oscilan entre 3131.1 y 70.0 millones de dólares. En
promedio los activos son iguales a US$315 millones de dólares.
Ab: Alto-bajo.
Empresas con activos que varían entre 11.4 y 70.0 millones de dólares, siendo
en promedio iguales a US$27.5 millones de dólares.
Bb: Bajo-alto.
Empresas con activos entre 2.5 y 11.4 millones de dólares. En promedio iguales
a US$5.6 millones.
Bb: Bajo-bajo.
Empresas con activos que varían entre 206 y 2.5 millones de dólares, siendo en
promedio iguales a US$1.3 millones de dólares.
Y una vez calculados
para cada grupo de empresas los indicadores: tasa de apertura exportadora =
exportaciones / total ventas;  participación de las empresas de cada grupo en
el total de las exportaciones; y activos promedio por grupo de empresas
concluyó:
“Las empresas con
mayor tasa de apertura exportadora son las empresas que conforman los grupos aa
y ab con tasas de 8.3% y 5.0%, respectivamente.
El grupo aa y ab
conjuntamente participaron con más del 70% del total de exportaciones (con
excepción de los años 1993 con 51.9% y 1994 con 67.4%).
En promedio las
empresas del grupo aa cuentan con activos iguales a US$315 millones de dólares,
mientras que las del grupo ab cuentan con activos por un valor de US$27.5
millones de dólares.
Dado que el objetivo
de las ZEEE es generar un espacio propicio para la creación de nuevas empresas
con vocación exportadora, y que las empresas con mayor participación en las
exportaciones son aquellas que cuentan con activos superiores a los 27 millones
de dólares, se puede establecer que es importante que las empresas que hagan
parte de las ZEEE partan como mínimo de una inversión de 2 millones de dólares,
con lo cual se garantiza el éxito de la operación”[14]. (subrayado fuera de
texto)
En aplicación de este
estudio técnico, en la exposición de motivos del proyecto de ley el Gobierno
Nacional, al referirse a las características de las zonas especiales económicas
de exportación, enfatizó que en el proyecto “se determinan las condiciones
que se necesitarán para calificar un proyecto como elegible, dentro de las que se
privilegia la orientación exportadora y el monto de la inversión”[15]. (subrayado fuera de
texto)
Como lo indican los estudios técnicos,
la viabilidad futura de los proyectos de inversión depende de su capacidad de
penetrar los mercados externos, y ello se logra si las empresas disponen de una
infraestructura productiva, con la incorporación de tecnologías avanzadas, el
encadenamiento con la industria nacional, la permanencia en la zona y la
producción limpia, entre otros aspectos económicos, sociales y culturales
requeridos según las características del proyecto y acordes con la competencia
que deben enfrentar. Como se señaló en la exposición de motivos del proyecto de
ley, “En un modelo de apertura económica, la producción nacional está
sometida a la competencia externa; el precio y la calidad de los productos se
vuelven importantes; se impone la necesidad de acelerados aumentos de
productividad; no para multiplicar la tasa de ganancia, sino para sostenerse y
no desaparecer como empresa”[16].
Vista así, la norma
demandada, lejos de constituir un mecanismo de discriminación entre empresas
nacionales a partir de su capacidad económica, contiene una exigencia acorde
con la actual y la proyectada realidad empresarial en los mercados
internacionales. Este aspecto fue puesto de presente en la ponencia para
segundo debate en el Senado de la República, en donde se señaló que “Las
zonas especiales económicas de exportación constituyen el más claro ejemplo de
construcción deliberada de ventajas competitivas territoriales como son: 1)
Disponibilidad de mano de obra especializada. 2) Servicios públicos
competitivos. 3) Modernas telecomunicaciones. 4) Servicios logísticos de
categoría mundial, y 5) Avanzada infraestructura portuaria y aeroportuaria”[17].
10.  Se observa además que en este caso
la igualdad no sólo está en la creación de empresa sino también en el acceso al
empleo y a la calificación laboral de los habitantes de la región. Con este
propósito, el legislador, más que establecer una discriminación en contra de
los intereses de los pobladores de los municipios en donde se constituyen las
ZEEE, otorga un tratamiento preferencial a su favor pues, como fue explícito
desde la exposición de motivos, la ley garantiza que el SENA y otras entidades
participen en programas de capacitación para los habitantes de la región. En
esa ocasión se señaló que: “las especiales condiciones para los trabajadores
que se incluyen en el presente proyecto de ley se sugieren en consideración a
que los municipios calificados como zonas especiales económicas de exportación
se caracterizan por presentar altas tasas de desempleo. Por lo tanto, el
proyecto de ley recoge los elementos que se han identificado como esenciales
por diferentes actores para la modernización laboral. Con estas medidas se
incentivará la vinculación de la región a los proyectos, objetivo que además se
deberá alcanzar con la vinculación del Sena o de otras entidades a programas
que capaciten a los habitantes de la región para trabajar en los diferentes
proyectos industriales”[18].
11.  Adicionalmente, la Ley 677 contiene
uno de los diferentes regímenes preferenciales cuya finalidad es el fomento de
las exportaciones y/o la inversión, en los que los empresarios nacionales
pueden invertir. Como bien lo señala el Procurador General de la Nación, con lo
cual coincide la interviniente del Ministerio de Comercio Exterior, el trato
diferencial debe analizarse a la luz del manejo normativo del sector exportador
en su conjunto, pues la norma sólo hace referencia a uno de los programas
estatales para promover las exportaciones a través de las Zonas Especiales
Económicas de Exportación. Por lo tanto, sería discriminatoria si no existieran
otros programas de promoción de las exportaciones. Entre los regímenes
preferenciales para el fomento de las exportaciones o la inversión se
encuentran el de las zonas francas, el de las zonas de frontera, de las zonas
aduaneras especiales, de reactivación de zonas deprimidas o de distritos
especiales y, como lo señala la apoderada del Ministerio de Comercio Exterior,
en todos ellos los usuarios deberán acreditar el cumplimiento de requisitos
especiales, acordes con la finalidad para la cual fueron creados. Entonces, la
exclusión que puede comportar la norma demandada no implica vulneración del
derecho a la igualdad, en tanto que si bien en ella se crea un grupo de
inversionistas especiales para determinados proyectos de exportación, el
ordenamiento ofrece otros programas de promoción de las exportaciones de los
cuales pueden beneficiarse los inversionistas que no cumplan con los requisitos
establecidos para quienes pretendan participar en las ZEEE creadas por la Ley
677 de 2001.
12.  Por consiguiente,
el legislador no obró de manera caprichosa para decidir favorecer a quienes por
una mera cuestión de azar se hallaban en una circunstancia que él resuelve
calificar de privilegiada,[19]
sino que se basó en estudios técnicos realizados por el Departamento Nacional
de Planeación, organismo nacional cuyos objetivos fundamentales son la
preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados, de
las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público.[20]
Resulta entonces
oportuno retomar lo ya expuesto por esta Corporación acerca de la igualdad, la
cual “sólo se viola si está desprovista de una justificación objetiva y
razonable y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la
finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
perseguida”[21].
13.  Así pues, en consideración al
amplio margen para el ejercicio de la potestad de configuración legislativa que
la Constitución le otorga al legislador en materia económica y social,
específicamente para establecer normas especiales para las zonas de frontera,
esta Corporación encuentra que la distinción hecha por la norma acusada se
justifica en aras de la promoción a mediano y largo plazo del desarrollo
económico y social en aquellas zonas especiales económicas de exportación. Por
lo tanto, la distinción de trato dada a partir del requisito fijado en la norma
acusada, resulta adecuada para la obtención de los objetivos constitucionales
de promoción del desarrollo a que alude el artículo 337 de la Carta Política.
En consecuencia, se declarará la exequibilidad del numeral 3 del artículo 7º de
la Ley 677 de 2001.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
exequible el numeral 3 del artículo 7º de la Ley 677 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-674/02
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Sujeción a estrictos términos de la Constitución/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-No modulación de intensidad (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-3930
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del
artículo 7º de la Ley 677 de 2001.
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Muy
respetuosamente me permito aclarar el voto respecto de la parte motiva de la
sentencia y concretamente en el numeral 4 de las consideraciones y fundamentos
"La intensidad del juicio de igualdad frente a la regulación económica y
social", por las siguientes razones que son las mismas expresadas en la
aclaración de voto de la sentencia C-810 de 2001 y que a continuación me
permito reiterar:
"Aún
cuando compartimos la decisión de declaración de exequibilidad del parágrafo
del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 por los cargos analizados en la Sentencia
C-810 de 1º de agosto de 2001, con el debido respeto nos vemos  precisados a
aclarar nuestro voto por cuanto, no estamos de acuerdo con incluir en la
motivación de la sentencia que el examen de constitucionalidad de una norma
pueda realizarse aplicando lo que allí se denomina un “test” de “intensidad”
variable según la materia a que se refiera, de tal suerte que él será “leve” si
se trata de “materias económicas, tributarias o de política internacional”,
pues lo que a la Corte le confía el artículo 241 de la Carta es la guarda de la
supremacía e integridad de la Constitución, sin que pueda establecerse de
manera subjetiva que en unos casos debe ser más estricta que en otros, pues lo
único que ha de guiar su labor es el ejercicio de la función de control que se
le atribuye por la citada norma “en los estrictos términos” que la propia
Constitución le señala.
Nuestra oposición
a que la Corte aplique al decidir sobre la constitucionalidad de normas
sometidas a su control el concepto de intensidad del test (leve, mediano o
estricto), se funda además en que puede ser subjetivo y caprichoso por cuanto
habría que preguntarse ¿quién determina la intensidad del test? ¿porqué a unas
materias se aplicaría un test leve, a otras uno mediano y a otras uno
estricto?.  Interrogantes estos que nos podrían conducir en esa materia a
preguntar ad infinitum.
Por otra
parte, aplicado en una de esas modalidades subjetivas ese “test” siempre
debería hacerse así en el futuro. Eso lleva a que la Corte Constitucional “se
case con la tesis de que a ciertas materias se aplique de antemano un test de
intensidad determinada”, que la Constitución no autoriza.
Afirmar que en
materias económicas el análisis de constitucionalidad se oriente mediante “un
test leve de razonabilidad” compromete a la Corte en un sentido determinado y
la pone a andar un camino que después no puede deshacer y, en cambio, le impide
examinar con objetividad cada caso concreto. No es verdad que todo lo que se
refiere a materias económicas tenga la misma trascendencia
jurídico-constitucional.  Por eso, resulta imposible, de antemano, afirmar que
el análisis debe ser “leve” en esas materias, pues, como se sabe, hay unas de
mayor importancia y trascendencia que otras, aún siendo todas de contenido
económico.  Así, no es lo mismo una ley que concede un subsidio a los veteranos
de la guerra del Perú (de los cuales superviven muy pocas personas) que la ley
que adopta el Plan de Desarrollo e Inversiones Públicas, para juzgarlas ambas
con poco rigor, con un “test leve”.  La dificultad se evita si, en los dos
casos, se juzga aplicando sin esguinces la Constitución Política.  Lo mismo
sucedería con un tratado internacional, si se juzga con fundamento en la
Constitución uno destinado al intercambio cultural entre Colombia y Venezuela
por ejemplo, que otro que estableciera la pena de muerte para quienes crucen la
frontera como indocumentados.  En los dos casos, aunque son diversos, la
constitucionalidad ha de juzgarse única y exclusivamente con aplicación de las
normas previstas por la Carta en una y otra hipótesis, sin necesidad de acudir
a la “intensidad” de test no prevista en la Constitución.
Conviene
recordar que esa técnica jurídica de la “intensidad de los test” de
constitucionalidad producto de la experiencia constitucional Norteamericana,
permite clasificarlos de tal suerte que unos serán estrictos, otros medianos y
otros leves, dependiendo del intérprete y dejando sin resolver porqué apenas se
considerarían esas tres categorías y no otras adicionales, que llevarán, por
ejemplo, a “un test estrictísimo”, a un “test levísimo”, a uno “medio
estricto”, o a otro “medio leve”, y para agravar la incertidumbre cabría
preguntarse ¿quién determina el test que se escoge?; ¿existen criterios
objetivos para escogerlo? O ¿más bien es el intérprete quien escoge
subjetivamente un test y luego, a posteriori trata de justificarlo?  Y, ¿con
qué fundamento constitucional?.
A nuestro
juicio, el rigor en el control sobre la constitucionalidad de los actos
sometidos al mismo por decisión de la Carta Política debe ser, siempre, el que
resulte de la confrontación de las normas inferiores con aquella, sin que pueda,
en ningún caso, aumentarse o disminuirse para que quepa o no la norma causada
dentro de la Constitución según la materia a que ella se refiera, pues ello
equivale a que la Constitución se alarga o se acorta según convenga, al igual
que ocurría con el “lecho de Procusto” en el que, para que el usuario cupiera
se le estiraba o se cercenaba para que de todas maneras diera la medida."
Fecha ut
supra.
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
[1]              Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001.
[2]   Cfr. Art,
1º de la Ley 677.
[3]   Cfr. Art. 2º de la Ley 677.
[4]   Esta Corporación ya
se ha pronunciado en relación con los alcances del artículo 337 de la
Constitución Política. Así por ejemplo, en la sentencia C-269 de 2000, M.P.
Alvaro Tafur Galvis, expresó que “el artículo 337 superior preceptúa que la
ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas
especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su
desarrollo, lo cual se enmarca dentro del contexto de la internacionalización y
globalización de la economía.
3.2. Dentro del marco constitucional descrito, se hace necesario
entonces, que el legislador busque el mejoramiento de las condiciones sociales,
económicas y culturales de los habitantes de las zonas de frontera, cuyas
relaciones sociales y económicas han surgido en razón de circunstancias
históricas y sociológicas que los identifica, adoptando para ello soluciones
que deben estar acordes con el principio constitucional del Estado social de
derecho, cuyas finalidades coinciden con el contenido programático del artículo
337 superior.
Precepto éste que adopta un cometido estatal específico de fomento,
estímulo y promoción de las zonas de frontera que comporta para el legislador
el deber de su realización práctica. En esa medida, las soluciones que se
adopten deben tener en cuenta las ventajas de la propia situación de esas
zonas, para aprovecharlas e impulsar la integración económica con los países
vecinos y facilitar, entonces, el fomento de proyectos de cooperación e
integración con las entidades territoriales limítrofes a fin de lograr el
desarrollo económico y social comunitario, la prestación eficiente de los
servicios públicos y la preservación del ambiente (arts. 226, 227 y 289 C.P.).
En esta medida, se hace
necesario garantizar la efectividad del mandato constitucional del artículo
337, mediante la promoción de programas de cooperación e integración económica
y social en los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, donde
la conservación de la soberanía, de la independencia nacional y de la
integridad territorial son fines esenciales del Estado colombiano, lo cual
exige de éste su presencia efectiva, y donde es fundamental para su desarrollo,
que se estrechen los lazos culturales y económicos con las poblaciones de las
naciones vecinas dentro del ideal integracionista de la Carta Política de 1991.
Principio éste que se desprende del preámbulo, al señalar que la Constitución
tiene como uno de sus fines esenciales, impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana, así como del artículo 9º a cuyo tenor la política exterior del
Estado se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”.
[5]   Cfr. Arts. 4º, 5º y 6º de la Ley 677. Además de las
personas jurídicas indicadas, el artículo 6º de la Ley 677 dispone que se
considerarán usuarios las personas jurídicas nacionales o extranjeras, legalmente
establecidas en Colombia con número de identificación tributaria propio, que
adelanten obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios
básicos, tecnológicos y civiles, al igual que aquellos que se dediquen a la
formación de recurso y potencial humano especializado, dentro del ámbito
geográfico de operación de las zonas especiales económicas de exportación.
[6]   Cfr. Art. 7º de la Ley 677.
[7]   Cfr.
Arts. 8º y 9º de la Ley 677.  Adicionalmente, en relación con los alcances del
proyecto de ley, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes, se enfatizó en que “La concepción
fundamental del proyecto, es el establecimiento de Zonas Económicas Especiales
de Exportación, como laboratorios experimentales para incentivar la inversión
en nuevas empresas con vocación exportadora, a partir de un régimen
preferencial fiscal, aduanero, cambiario, parafiscal y laboral.
Se establecen las regiones; se determina que a los
proyectos elegidos dentro de las Zonas Especiales Económicas de Exportación, se
les otorgarán los incentivos en materia tributaria, aduanera, parafiscal y
laboral; se estipula un mínimo en materia de inversión: un millón de dólares
para los dos primeros años, cifra que deberá ser aumentada a millón quinientos
mil dólares en el tercer año y a dos millones de dólares al cuarto año; en
materia cambiaria se les garantiza que los pagos, abonos en cuenta y
transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos
efectuados por las sociedades comerciales, no están sometidos a la retención en
la fuente ni causan impuesto sobre la renta y de remesas, siempre y cuando los
mismos estén vinculados con el proyecto industrial; se les otorgan importantes
incentivos en materia aduanera y cambiaria, lo que asegura una alta
competitividad y atractividad (sic) a nivel nacional e internacional; se
determinan a priori las condiciones que se necesitarían para calificar un
proyecto como elegible, dentro de lo cual se privilegia la orientación
exportadora y la importancia del monto de la inversión; se regula el contrato
de admisión y se garantiza la estabilidad jurídica del régimen especial
consagrado en la ley con las condiciones pactadas en el contrato de admisión;
se establece un régimen excepcional en materia laboral que sólo se debe aplicar
a las empresas que llenen los requisitos en las Zonas Especiales Económicas de
Exportación; (...) En este orden de ideas se puede resaltar que el
proyecto de ley está orientado a crear incentivos que están  acordes con las
tendencias actuales para concretar inversiones que contribuyan a jalonar la
economía y a lograr el crecimiento sostenido del ingreso, lo que se logra a
través del aumento de la inversión, el fortalecimiento de las capacidades
tecnológicas y el mejoramiento de la competitividad de las exportaciones en los
mercados mundiales”. Gaceta del Congreso No. 299 del 14 de junio
de 2001, págs. 1y 2.
[8]   Corte Constitucional. Sentencia C-1551 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[9]   Corte Constitucional. Sentencia C-1181 de 2001, M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.
[10]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-531
de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-081 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-404-01 Marco
Gerardo Monroy Cabra, y C-1181 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[11]   Así lo dispuso esta Corporación en la sentencia C-427 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se refirió a la libertad de
configuración del legislador frente al juicio de igualdad. En esa ocasión dijo
la Corte que, “Respecto de los alcances de la libertad de configuración del
legislador, esta Corporación ha determinado que dependen de la materia sobre la
cual verse la regulación.  Así, por ejemplo, en cuanto a la intervención
económica, la libertad del legislador se amplía, debido a que la Constitución
le encarga al Estado la dirección general de la economía (art. 334), por lo
cual se permite una mayor restricción de la libertad económica de los
particulares, en aras del interés general.  Ello, a su vez, lleva a la
conclusión de que en materia de regulación económica, el examen de
constitucionalidad sobre las normas debe flexibilizarse para permitir al Estado
cumplir la función de asegurar la prevalencia del interés general, obviamente,
siempre que ello no dé lugar a una restricción desproporcionada de los derechos
de los individuos”.  En este sentido, ver igualmente la Sentencia C-429 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12]   En relación con los elementos del juicio de igualdad puede
verse la sentencia C-1047 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. De otro
lado, a cerca de la finalidad del juicio de proporcionalidad, en la sentencia C-448 de 1997, M.P
Eduardo Cifuentes Muñoz, se señaló que: “Este paso del juicio
de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva
constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los
beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional
que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en
consecuencia, debe ser declarada inconstitucional”. Sobre este tema también pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de
2001, C-068 de 1999,  C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
[13]   Gaceta del Congreso No. 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5
[14]   Folios 22 y 23 del expediente.
[15]   Gaceta del Congreso No. 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5
[16]   Gaceta del Congreso No. 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5
[17]   Gaceta del Congreso No. 138 del 19 de abril de 2001, pág. 11.
[18]   Gaceta del Congreso
No. 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5  En el mismo sentido, en la ponencia
para primer debate en el Senado de  la República se dijo que el proyecto de ley
“permite
involucrar a toda la población de estas áreas geográficas que formula una
legislación que regula las actividades económicas y sociales para la
implementación de mecanismos inmediatos de desarrollo. Para lograr que estas
Zonas Especiales Económicas de Exportación lleguen a ser lo suficientemente
fuertes, es necesario dar ciertas garantías en un daño económico para la
Nación, de ahí que con el proyecto se busque equilibrar estas dos necesidades al
liberar de ciertas contribuciones a los inversionistas pero exigiendo al mismo
tiempo una cierta retribución de estos con la región y con aquellas áreas donde
se encuentran actualmente los problemas de las mismas, como salud, educación,
servicios públicos, etc.”.  Gaceta del Congreso No. 257 del 14 de julio
de 2000, pág, 9.
[19]   Corte Constitucional. Sentencia C-1404 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Gálvis.
[20]   Cfr. Página Web DNP.
[21]   Corte
Constitucional. Sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  También
es del caso señalar lo expuesto acerca de la igualdad en la sentencia C-090 de
2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En aquella ocasión dijo la Corte: “Una
simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o
como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela
inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco
sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las
particularidades de cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la
igualdad se manifiesta como un derecho relacional que involucra usualmente,
cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía,
no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en
el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del
sujeto. La aplicación efectiva de la igualdad corresponde, entonces, al juicio
que se hace sobre  una determinada circunstancia, de tal forma que resulta
indispensable tomar en consideración las condiciones que afectan o caracterizan
a cada uno de los miembros de una comunidad jurídica y el entorno en el que se
desenvuelven.  Así, puede decirse que la vigencia del derecho a la igualdad no
excluye necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a
personas y hechos que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la
distinción”.