C-313-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-313/94
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva
Si
se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o
facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto
de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda
de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de
leyes que, al expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una
enorme proporción de la normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de
su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa. Se impone, entonces, en
cuanto toca con los derechos fundamentales, una interpretación restrictiva de
la reserva de ley estatutaria.
LEY
ESTATUTARIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES/IUS PUNIENDI/LEY PENAL
Las
leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a de la Constitución
Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y directo, el
ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el contenido de
aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius puniendi,
limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una conducta
tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que integran el
código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al trámite
especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica
propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en
cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir
de su núcleo esencial definido en la Constitución. La ley penal, en cambio,
asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar
genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable
socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial de ningún
derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos
penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
"regular los derechos fundamentales".
DEBERES
DEL ESTADO
Esa
vinculación a los fines, calificados por la misma Carta como esenciales, impone
al ente estatal un conjunto de deberes para cuya cabal observancia ha de contar
con los medios apropiados, medios que en términos generales no vienen impuestos
por el texto constitucional, dejándosele, de esa manera, un margen de elección
mas o menos amplio a las instancias correspondientes para escoger los
apropiados a la consecución de los objetivos propios del Estado social de
derecho. Lo anterior no comporta la inexistencia de ciertos supuestos en los
que la Constitución defiere a la ley el señalamiento, indica pautas,
directrices, o simplemente señala e inclusive impone, algunos de esos medios
ligándolos a ciertos fines específicos.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL DELITO/EJERCICIO DE ACTIVIDAD MONOPOLISTICA DE ARBITRIO
RENTISTICO-Tipificación
Cuando
la ley 57 de 1993 se refiere al ejercicio de actividad monopolística de
arbitrio rentístico "sin sujeción a las normas que la regulan" remite
a la ley de que trata el artículo 336 Superior. El tipo penal descrito en el
artículo 241A del Código Penal se integra recurriendo a las leyes reguladoras
de los monopolios estatales y no a toda suerte de normas, como lo entendió el
actor al formular el cargo que esta Corte desestima, en razón a los argumentos
que se dejan consignados y por no observarse vulneración alguna del Estatuto
Superior. Si eventualmente, alguna de las actividades a las que alude la ley
demandada, se halla regulada por una norma de inferior jerarquía a la legal, su
transgresión no puede, en modo alguno, servir de fundamento al juzgador para
deducir responsabilidad penal e imputar al transgresor una sanción de esa
naturaleza.
REF:
Expediente No. D-457
Demanda
de inconstitucionalidad contra la ley 57 de 1993.
Demandante:
Jorge Humberto Botero Angulo.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ.
Acta
No. 39
Santafé
de Bogotá D. C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES.
El
ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequible la ley 57 de
1993, por infringir los artículos 1, 13, 28, 94, 152, 153, y 336 de la Carta.
A
la demanda se le imprimió el trámite estatuído en la Constitución y la ley para
procesos de esta índole, y una vez recibido el concepto fiscal procede la Corte
a decidir.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
A
continuación se transcribe el texto de la ley 57 de 1993.
"LEY
57 DE 1993.
(JULIO
23)
Por
la cual se adiciona parcialmente el Código Penal
El
Congreso de Colombia,
DECRETA
ARTICULO
1o. Adiciónase el Libro Segundo, Título VII, Capítulo Primero, del Código Penal
con el siguiente artículo que se insertará a continuación del artículo 241:
"Artículo
241 A. Ejercicio ilícito de actividad monopolística de arbitrio rentístico. El
que de cualquier manera o valiéndose de cualquier medio ejerza una actividad
establecida como monopolio de arbitrio rentístico, sin sujeción a las normas
que la regulan incurrirá en pena de prisión de tres (3) a cinco (5) años y el
pago de una multa de diez (10) a cien (100) salarios mínimos legales.
"La
pena se aumentará en una tercera parte cuando este delito fuere cometido por el
particular que sea concesionario, representante legal o empresario legalmente
autorizado para la explotación de un monopolio rentístico, y hasta la mitad, si
quien cometiere el hecho punible fuere un servidor público de cualquier entidad
titular de un monopolio de arbitrio rentístico o cuyo objeto sea la explotación
o administración de éste".
ARTICULO
2o. La presente Ley rige a partir de su promulgación."
III.
RAZONES DE LA DEMANDA.
-
El primer cargo que formula el actor, se relaciona con el trámite que surtió la
ley acusada en el Congreso de la República; pues considera que toda ley que
regule un derecho fundamental, en este caso el de la libertad personal,  debe
ser de carácter estatutario; y en consecuencia la ley 57 de 1993, ha debido
sujetarse al trámite que consagra la Constitución en su artículo 153, esto es,
haber sido aprobada dentro de una sola legislatura, por la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso y previa revisión de la Corte Constitucional, y como
así no aconteció, dicho ordenamiento es inconstitucional por infringir  la
Carta.
-
El segundo cargo, que el actor denomina "ausencia de tipicidad de las
conductas punibles", es fundamentado así: la ley 57 de 1993, objeto de
impugnación, pertenece a la categoría de las leyes penales en blanco "que
son aquellas que no definen integralmente la conducta punible y remiten para
ese fin a otros ordenamientos jurídicos. De este modo, sólo el examen conjunto
de las normas remitente y remitidas permite conocer a cabalidad el tipo
delictual".
En
la ley acusada se señala que el ejercicio de actividad establecida como
monopolio rentístico da lugar a prisión y multa cuando se efectúe sin sujeción
a las normas que la regulan. Lo que significa que los preceptos de reenvío no
son solamente leyes, sino también decretos del Gobierno, Ordenanzas
Departamentales, actos administrativos de los beneficiarios, contratos de
concesión, violándose de esta manera el principio de legalidad del delito.
Además la normatividad demandada no permite determinar con certidumbre los
ordenamientos jurídicos de reenvío y, por tanto, es imposible saber cuáles son
las infracciones que generan imputación penal.
Pero
aún en el evento de admitirse que están plenamente establecidos los
ordenamientos jurídicos concurrentes con la definición del tipo penal, cabe
reprochar su vaguedad, pues como ya se anotó, no es posible conocer claramente
los ordenamientos de reenvío, los que a su vez generan nuevos o segundos
reenvíos.
Y
agrega que conductas que antes de la vigencia de la norma acusada tenían
solamente consecuencias de tipo administrativo, como el pago de multas, a
partir de aquélla tienen sanciones de tipo penal, aún para conductas nimias e
incumplimientos contractuales, lo cual surge de la integración que se haga del
tipo con lo establecido en leyes y decretos que regulan lo relativo a las
apuestas permanentes. Es asi como, por ejemplo, la falta oportuna del pago en
los premios daría lugar a la imposición de una pena de prisión, en abierta
contradicción con el artículo 28 de la Carta, que prohibe la prisión por
deudas.
-
La violación de los principios de la dignidad humana y de la libertad surge de
la aplicación de una sanción de tal entidad, pues para que exista punibilidad
se requiere que la conducta ponga en grave peligro un interés jurídicamente
tutelado; debiendo tener en cuenta el legislador, para erigir en delito un
determinado comportamiento, que éste sea de tal magnitud que cause daño a los
valores fundamentales para la comunidad y el orden social. Y agrega, que quien
incurra en una de las conductas descritas por el artículo 16 del Decreto 1988
de 1987, como sería por ejemplo que los vendedores no estén carnetizados o que
estén vinculados a varios concesionarios del juego, se harían acreedores a la
pena de prisión hasta por cinco años.
También
considera que se ha vulnerado el derecho a la igualdad, al establecerse
tratamientos diferentes a conductas esencialmente iguales, lo cual se hace
evidente al comparar la norma acusada con los artículos 641 y siguientes del
Estatuto Tributario, que consagra sanciones de multa para conductas como la
presentación extemporánea de una declaración, la no presentación de la misma o
inexactitudes en el diligenciamiento del formulario; en cambio la ley 57 de
1993, objeto de acusación, eleva a la categoría de delitos conductas iguales a
éstas.
Por
último, considera que el legislador desbordó el marco establecido por el
artículo 336 de la Constitución Nacional al expedir la ley demandada, pues en
dicha disposición se establece que "La evasión fiscal en materia de rentas
provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los
términos que establezca la ley", y la ley 57 de 1993, no regula las
conductas y las penas que sean producto de la evasión fiscal en materia de
monopolios de arbitrio rentistico, sino conductas triviales que en nada se
relacionan con esa materia, con lo cual rebasó el marco constitucional, y por
ende, debe ser declarada inexequible.
IV.
INTERVENCIONES.
1.- El
ciudadano JORGE LUIS GONZALEZ HENCKER, en ejercicio del derecho consagrado en
el numeral 1o. del artículo 242 de la Constitución Nacional, interviene en el
proceso para impugnar la norma acusada, con argumentos coincidentes con los del
demandante, en cuanto al trámite inadecuado de la ley y la falta de tipicidad
de la norma.
Luégo
se refiere a la inconveniencia de la ley 57 de 1993, diciendo que resulta
peligrosa su aplicación, ya que es más dura con quienes ejercen lícitamente la
actividad de explotación de un monopolio, que con quienes lo ejercen en forma
ilegal, a pesar de que los primeros están haciendo un aporte de regalías al
Estado y los otros no; y se pregunta: "...¿que perjuicio puede causar al
Estado o a un monopolio de arbitrio rentistico, el no elaborar un acta de
anulación de una apuesta que supere el máximo permitido, si de todas maneras se
está cancelando la regalía de ley?".
Afirma
que la finalidad que debió perseguir la ley acusada, era la de evitar la
evasión fiscal en materia de monopolios, que venían siendo defraudados con el
contrabando de licores y con la colocación de apuestas permanentes en
formularios no oficiales, pero lo que resultó fue la penalización de una serie
de conductas que contravienen las disposiciones reguladoras de la actividad
monopolística, en perjuicio de quienes la explotan.
Asegura
que no existe norma integradora del tipo penal, puesto que la ley 1a. de 1987
contiene siete artículos que no regulan íntegramente la materia, mientras que
la restante normatividad la constituyen un decreto legislativo y algunos
reglamentarios, que no ofrecen una reglamentación capaz de integrar la norma
penal.
Concluye
diciendo, que no está definido lo que es un monopolio de arbitrio rentístico,
lo cual significa que queda al albedrío del juzgador el campo de aplicación de
la norma y la determinación de la conducta que constituye delito, desmotivando
así a quienes ejercen la actividad.
2.- Por
su parte, el doctor OSCAR EMILIO GUERRA MORALES, Superintendente Nacional de
Salud, se opone a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
Cuando
el actor manifiesta que la ley 57 de 1993 debió tramitarse conforme a los
artículos 152 y 153 de la Constitución Nacional, por regular el derecho a la
libertad personal, "parte de una premisa dudosa, en virtud de que las
leyes estatutarias conforman una entidad especialísima de orden constitucional
que no necesariamente abarcan de manera indiscriminada y absoluta toda materia
o asunto que tenga relación alguna con los derechos fundamentales".
De
otra parte, los códigos se expiden por la vía ordinaria, así lo ordena la
Constitución y no puede decirse que el Código Penal, que regula materias que
tienen que ver con los derechos fundamentales, deba ser expedido por medio de
ley estatutaria, sino de acuerdo con el reglamento del Congreso.
En
cuanto al cargo por ausencia de tipicidad, afirma que esta interpretación no
consulta el carácter jerárquico de las normas, diferenciando las leyes de los
simples desarrollos reglamentarios y administrativos. La disposición acusada no
tiene la proyección que el demandante pretende darle, puesto que el legislador
quiso referirse a la normatividad superior, y no "a los desarrollos
ad-infinitum de toda la preceptiva legal concurrente".
De
aceptarse los argumentos del actor, no podría darse aplicación a algunos
preceptos del Código Penal, que son tipos penales en blanco, como los artículos
146, 239, 241 o 244; sin embargo, debe entenderse que la integración de estas
normas no se hace de manera caprichosa, como lo sugiere el impugnante, sino que
el juzgador debe buscar dentro de las posibilidades que ofrece el ordenamiento
y haciendo una elaboración lógica, la selección de la que se adecue con la
disposición violada por el agente.
Entre
aquellos mandatos que "por su particular sustrato y por su naturaleza
inequívoca, no pueden ser omitidos para calificar la licitud del ejercicio que
concierne a la explotación de un monopolio" se pueden citar: el artículo
1o. de la ley 64 de 1923; el artículo 1o. de la ley 1a. de 1982; o los
artículos 42 y 43 de la ley 10 de 1993.
El
cargo que hace el actor en el sentido de que la norma viola el principio de la
dignidad humana y el derecho fundamental a la libertad, está desvirtuado con
los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia T-499 de
1993, cuando expresa que los elementos integradores de la dignidad humana son:
"La integridad física, psíquica y espiritual, la salud, el mínimo de
condiciones materiales necesarias para la existencia digna [como] elementos
constitutivos de una vida íntegra y presupuesto necesario para la
autorrealización individual y social". De aceptar la interpretación del
demandante, debería concluirse que la aplicación de cualquier norma penal sería
violatoria de la dignidad humana, para el caso de debate la ley 57 de 1993, es
imposible que ocurra tal violación.
Tampoco
se afecta el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la
Constitución, pues la aplicación de la norma acusada supone que la imposición
de una pena se haga dentro del marco de racionalidad objetiva y
proporcionalidad de toda norma penal. No puede predicarse una igualdad absoluta
en materia penal, ya que existe una calificación de algunos sujetos (activos y
pasivos) de acuerdo con el sexo, la edad, condiciones biosíquicas o profesión.
El impugnante confunde la igualdad con una identidad absoluta, ciega y
caprichosa frente a la ley, llegando a la conclusión de que no podría existir
ningún regimen sancionatorio, sin violar el derecho a la igualdad.
Finaliza
diciendo, que tampoco se viola el inciso 6o. del artículo 336 de la
Constitución Nacional, pues allí se autoriza al legislador para elevar a la
categoría de delito la evasión fiscal en materia de monopolios de arbitrio
rentístico. Además de que en la norma acusada no se establece esta clase de
conductas.
3.- El
señor Ministro de Salud, doctor JUAN LUIS LONDOÑO DE LA CUESTA, por medio de
apoderado, interviene para defender la disposición acusada, y haciendo
referencia a la supuesta tramitación irregular de la ley, dice que carece de
fundamento tal cargo, puesto que el inciso 3o. del articulo 336 de la
Constitución establece que los proyectos de ley que tengan relación con la
organización, control y explotación de los monopolios rentísticos, son de
iniciativa gubernamental; sin embargo, atendiendo lo dispuesto por el inciso
6o. del mismo precepto, los que establezcan sanciones penales pueden ser de
iniciativa legislativa.
Tampoco
encuentra sustento al cargo de que la norma acusada contraría el principio de
legalidad, ya que ésta contiene los elementos esenciales del tipo penal
(tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad) y además, se trata de una norma que
es "íntegra, punible y no pierde el carácter de ilicitud frente al derecho",
pues aunque remite a otras para su aplicación, ya que la actividad de los
monopolios de arbitrio rentistico se halla regulada en normas de carácter
administrativo, esto obedece al hecho de que se trata de un tipo penal en
blanco, sin que por la ley 57 de 1993, carezca de legalidad.
La
ley acusada no hace referencia a decretos del Gobierno, ordenanzas
departamentales o actos administrativos de las entidades que resultan
beneficiarias de los monopolios, sino a la ley, definiéndose así los
ordenamientos jurídicos correspondientes.
El
concepto de punibilidad, surge de la realización de una conducta que resulta
típica, antijurídica y culpable, de acuerdo con la definición legal, y en el
texto de la ley 57 de 1993 se establece una sanción para quien ejerza en forma
ilícita la actividad monopolístitca de arbitrio rentístico; el objetivo de la
norma es, pues, disuadir al ciudadano de cometer delitos y, en  caso de que los
cometa, pretende separar del conglomerado social a quien causa el
desequilibrio, lo cual se logra con la privación de la libertad.
No
encuentra que se haya desbordado el orden constitucional al expedir la ley 57
de 1993, puesto que el interés del Constituyente es que se otorguen reales
posibilidades de desarrollo a los sectores de la salud y la educación, con la
efectiva transferencia de las rentas producidas por el ejercicio de los
monopolios de arbitrio rentístico, evitando su ejercicio ilegal y sancionando
penalmente lo que hasta ahora había sido objeto de sanciones administrativas.
Con este criterio se institucionalizaron los monopolios de los juegos de suerte
y azar y el de licores, elevando a la categoría de delito la evasión fiscal
dentro de estas actividades.
En
el tipo penal descrito, se establece un delito de los llamados "de
omisión", consistente en la no realización de una conducta a la que está
obligado el agente; también se trata de un delito de "peligro
colectivo", pues afecta a todo el conglomerado social, y no al ente
individual que resulta beneficiado con las transferencias que se le hacen;
además, debe tratarse de un funcionario público obligado a realizar tales
transferencias en el término que establece la ley y si a pesar de que se ha
vencido el plazo, persiste en la omisión.
Tales
términos se encuentran señalados en algunas disposiciones como el artículo 3o.
de la ley 1a de 1982, en el artículo 59 del Decreto 33 de 1984, en el artículo
200 del Código de Régimen Departamental, en el artículo 89 de la ley 15 de
1989; y podrían citarse los artículos 42 y 43 numeral 9 del Acuerdo del 17 de
septiembre de 1991, expedido por el Consejo Directivo de Ecosalud.
Aparentemente,
a partir de la descripción de esta conducta, podría pensarse en la existencia
de un concurso con el prevaricato por omisión, consagrado en el artículo 150
del Ordenamiento Penal Colombiano cuando dice: "El empleado oficial que
omita, rehúse, retarde o deniegue un acto propio de sus funciones..."; es
decir, el funcionario público que omita hacer una transferencia, con una sola
actuación vulneraría los dos preceptos y quedaría sujeto a la pena más grave
aumentada hasta en otro tanto; sin embargo, tal observación no es aplicable en
el presente caso, pues se trata de la descripción de dos conductas autónomas,
ya que la abstención de efectuar transferencias legales se describe más
abundantemente, referida sólo a los monopolios de arbitrio rentístico y puede
ser cometida no sólo por un funcionario público sino también por un particular,
debiendo aplicar el precepto que contiene la ley 57 de 1993, pues no se da la
adecuación con el prevaricato por omisión, sin poder subsumir una conducta en
otra y vulnerando el principio del non bis in idem.
Y
finaliza afirmando que proliferan quienes defraudan a la comunidad, ejerciendo
ilegalmente el juego de apuestas permanentes o produciendo licores adulterados,
sin que se pudieran enmarcar tales conductas dentro de los tipos penales de la
estafa o las lesiones personales, lo cual servía de estímulo a tales
actividades; de ahí la necesidad de crear un tipo penal que sancionara a
quienes no permiten que esos recursos lleguen a manos del Estado. Así surge la
imposición de una pena a quien ejerza, sin observar los requisitos legales, una
actividad monopolística "de cualquier manera o valiéndose de cualquier
medio"; tal descripción incluye una pluralidad de conductas como la de
quien produzca licor adulterado, aunque no lo comercialice; o quien, sin el
lleno de los requisitos legales, explote el juego de azar.
V.
CONCEPTO FISCAL.
El
Procurador General de la Nación, en oficio No. 388 de marzo 4 de 1994, rinde el
concepto de rigor, solicitando a la Corte que declare exequible la norma
demandada, por las razones que en seguida se resumen:
-
En lo que respecta al aspecto formal de la ley 57 de 1993 señala que "para
desvirtuar la racionalidad apenas aparente del argumento esgrimido por el
libelista, es bueno empezar por poner en evidencia el absurdo al cual puede
conducir su aceptación, como que con el mismo se desconoce la autorización
expresa y especial de rango constitucional al Congreso para 'expedir códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones'"
Además,
en el caso de aceptarse que el derecho fundamental a la libertad personal debe
ser materia de ley estatutaria, habría que "sustituir todo el código penal
por una ley estatutaria, lo cual implicaría, entre otras consecuencias
funestas, la cuasi-constitucionalización -vg.cuasi-eternización- de toda la
legislación penal".
Para
concluir este punto, dice el Procurador que "la garantía de legalidad,
consagrada para las restricciones penales de la libertad personal, por el
inciso 2o. del artículo 29 de la Constitución, exige, ciertamente, que tales
restricciones se produzcan 'conforme a leyes preexistentes', pero no ordena, en
ninguna parte, que dichas leyes sean de carácter estatutario."
-
En cuanto al contenido de la disposición demandada, manifiesta el Jefe del
Ministerio Público que "si bien es cierto, la misma doctrina, al referirse
al ordenamiento jurídico integrador no distingue entre la naturaleza y
categoría de las normas que lo componen, como que en algunos eventos comprende
disposiciones de distinto orden, v.g. la conducta del acaparamiento descrita en
el artículo 229 del Código Penal, cuyas normas extrapenales integradoras son
aquellas que se refieren a los productos oficialmente considerados de primera
necesidad, también lo es que en materia de monopolios, por disposición
constitucional, antes y ahora, sus regulaciones sólo pueden tener desarrollo a
través del expediente legal".
En
consecuencia es "referencia obligada para la integración del tipo penal
descrito en el artículo 241A acusado, aquellas previsiones de orden legal que
regulan los monopolios, así, los citados por el Superintendente Nacional de
Salud en su escrito de impugnación a la demanda: ley 64 de 1923, ley 1a. de
1982, ley 10a. de 1990. En tal medida no existe violación al principio de la
tipicidad contenido en el artículo 29 superior".
De
otra parte, deja en claro, que "no puede afirmarse como lo propone el
actor, que al referirse el artículo 336 superior a la evasión fiscal de rentas
provenientes de monopolios rentísticos como conducta punible, se excluye con
ello otros tipos penales que tutelando el orden económico social, describan
otras conductas lesivas del régimen contenido tanto en la citada disposición
como en el artículo 365 ibidem".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.
Competencia.
Dado
que la acusación se dirige contra una ley de la República, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, esta Corporación es Tribunal
competente para decidir sobre su constitucionalidad.
b.
Anotación previa.
Llama
la atención de la Corte el primer punto del concepto del Procurador General de
la Nación, que intitula "Sobre la naturaleza y alcance de las leyes
estatutarias", pero que realmente trata de un cuestionamiento a la
actividad que cumple esta corporación en relación con el control
constitucional, pues nada más puede deducirse de párrafos como los que se
transcriben a continuación:
"De
otro lado, en lo que atañe ya no a la cuestión de la oportunidad temporal para
la expedición de las leyes estatutarias por parte del Congreso, sino a la del
sentido y alcance que se dé a las mismas una vez que haya sido tomada por el
Organo Legislativo la decisión de expedirlas, vale la pena insistir en el hecho
arriba esbozado, que si bien el tratamiento constitucional de las materias
correspondientes le impone un marco mínimo regulativo, la verdad es que
corresponde más al Legislador Estatutario que a la Corte Constitucional la
tarea de fijar, dentro del marco de la Constitución, con base en el saber
doctrinal y jurisprudencial acumulados, el sentido y alcance de la regulación
estatutaria de que se trate".
"En
estos términos, podemos afirmar que es responsabilidad principalísima de la
Corte Constitucional 'auto-limitarse', de manera que no usurpe al Congreso, por
la vía del control de constitucionalidad, su función política originaria como
órgano plural y colegiado de representación popular, cual es la construcción
dialogal y argumentativa del orden legal, en general, y del orden
legal-estatutario, en particular".
"Nótese
en este contexto que la auto-limitación (self-restraint) que se pide del
Congreso es distinta de aquella que se puede esperar de la Corte
Constitucional. A diferencia del Congreso, el cual cuenta con una competencia
'originaria' como legislador, la Corte Constitucional, como órgano de control
que es, tiene apenas una competencia 'derivada', vale decir, reactiva y
puntual".
"Con
otras palabras, el hecho de que la Corte Constitucional esté sometida, en sus
actuaciones a la 'forma judicial' implica que para ella las pautas normativas
de juzgamiento están presupuestas, así que determinan el ámbito jurídico-material
de su intervención. La tarea del juez constitucional es, con ello, una tarea
mucho más directamente orientada por la Constitución".
"A
diferencia de lo que sucede en el Congreso, la Corte Constitucional no cuenta
en derecho, sino apenas de hecho con una verdadera 'competencia de
competencias', 'controlar la constitucionalidad de las leyes es, a pesar del
carácter inevitablemente ´constructivo' -y en tal sentido creativo- que
acompaña a la hermenéutica constitucional, cosa bien distinta de producirlas."
"Y
sin embargo, la amplitud de las competencias asignadas a la Corte, el carácter
abierto de múltiples normas constitucionales, la pretensión totalizante de la
regulación constitucional, pero acaso, sobre todo, la pluralidad de los métodos
disponible para la interpretación constitucional, permiten pensar que, por lo
menos de hecho, es tan precaria la subordinación de la Corte a la Carta
Fundamental, que se puede -y acaso debe- hablar, para ella, de una verdadera
'competencia de competencias', y con ello, de un deber -político- de
'auto-limitación'".
Causan
extrañeza a la Corte estas aseveraciones del Procurador, que más bien parecen
una llamada de atención sobre situaciones que se desconocen, ya que no precisa
ni concreta la sentencia o asunto que las motiva, lo que imposibilita a la
Corporación para referirse a ellas. No obstante, considera pertinente
manifestar a dicho funcionario, que si ha tenido conocimiento de algún caso en
que la Corte se haya extralimitado en sus funciones, o ejercido actos que le
competen a otras ramas del poder público, ha debido informar en su oportunidad
de tales hechos, como es su obligación.
LA
MATERIA
En
contra de la constitucionalidad de la Ley 57 de 1993, el actor formula como
primer cargo la tramitación irregular -en su sentir- de la norma acusada; al
ubicarse la libertad personal dentro de la categoría de los derechos
fundamentales, toda ley que la regule "mediante la prohibición de
determinados comportamientos y la atribución de sanciones privativas de aquélla,
es de carácter estatutario", pues así lo prevé el artículo 152 de la
Carta, de acuerdo con cuyo tenor  literal los derechos y los deberes
fundamentales de las personas deben regularse por esa clase de leyes. Indica el
demandante que, en consecuencia, "la ley 57 de 1993, que en su artículo
1o. establece una nueva figura delictiva y en el 2o. dispone que entra a regir
a partir de su promulgación, debió haberse sometido al trámite que la
Constitución Política señala en su artículo 153, y específicamente a revisión
previa de la Corte Constitucional, lo cual (...) no tuvo lugar". Según el
accionante, esa tramitación irregular vulnera los artículos 153, 29, 94 y 152
del Estatuto Superior.
Para
los efectos de dilucidar este punto específico de la demanda, resulta indispensable
tener en cuenta que la inclusión por el constituyente de las denominadas leyes
estatutarias, encuentra fundamento en el propósito de otorgarles a ciertas
materias una especial relevancia dentro del contexto del ordenamiento jurídico;
por lo tanto, la aprobación, modificación o derogación de esas leyes se somete
a un procedimiento legislativo más complejo y a la revisión previa que esta
Corporación ejerce, de conformidad con lo establecido por los artículos 153
inciso segundo y 241 numeral octavo de la Carta.
La
caracterización de la ley estatutaria comprende, entonces, varios aspectos;
desde un punto de vista material, el artículo 152 Superior contempla un
conjunto de materias que deben integrar el contenido de las respectivas leyes;
mientras que, a partir de una perspectiva eminentemente formal se exige una
mayoría calificada -absoluta- y el trámite dentro de una sola legislatura, a
todo lo cual se agrega el control previo de constitucionalidad "de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación". (art. 241 num. 8).
Es
evidente que el derecho a la libertad personal, plasmado en el artículo 28 del
Estatuto Superior, corresponde cabalmente a una de las materias que el constituyente
reservó al ámbito de las leyes estatutarias por tratarse de un derecho
constitucional fundamental que, además, se ubica en la base misma de un Estado
social y democrático de derecho (art. 1 C.N.). Empero, cabe destacar que el
contenido material de la ley estatutaria debe ser delimitado y que esta
necesidad adquiere particular importancia tratándose de los derechos
fundamentales, porque difícilmente pueden detectarse en todo el ordenamiento
jurídico sectores que no acusen la influencia de estos derechos o que no
correspondan, de algún modo, a un desarrollo, concreción o manifestación de
ellos. Si se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las
implicaciones o facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales
deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la
situación absurda de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por
esta clase de leyes que, al expandir en forma inconveniente su ámbito,
petrificarían una enorme proporción de la normatividad, y de paso vaciarían a
la ley ordinaria de su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, a
punto tal que lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa.
Se
impone, entonces, en cuanto toca con los derechos fundamentales, una interpretación
restrictiva de la reserva de ley estatutaria. De modo que, respecto a la
libertad personal, es posible distinguir las leyes que constituyen el estatuto
general de ese derecho, esto es, que lo configuran y determinan su contenido
esencial.
Igualmente,
las leyes estatutarias se distinguen de las leyes ordinarias a través de las
cuales, en ejercicio de variadas potestades de origen constitucional, se
propone el Estado regular funciones públicas y proteger bienes -como la
convivencia pacífica- dignos de tutela. No se puede descartar que en este
último caso, las normas que se expidan, comporten restricciones a la libertad,
genéricamente entendida. No obstante, si tales restricciones corresponden al
necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se
dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda
la misma Carta ordena, deben reputarse incidentales al desarrollo normal de
dichas competencias. En verdad, sería absurdo exigir que todas las funciones
estatales sean objeto de regulación por la vía de las leyes estatutarias sólo
porque eventualmente de ellas pudiesen provenir restricciones a la libertad
general, efecto éste inherente a toda regulación.
Para
mayor abundamiento: las leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a
de la Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente
positivo y directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto
es el contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar
el ius puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción
imputable a una conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las
disposiciones que integran el código penal que, por las razones expuestas, no
están sujetas al trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la
naturaleza jurídica propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley
estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es
desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la
Constitución. La ley penal, en cambio, asume ab initio un tenor marcadamente
prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo
el campo de lo ilícito y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace
parte del núcleo esencial de ningún derecho fundamental delinquir; luego,
señalar legislativamente los tipos penales y establecer las condignas
sanciones, en modo alguno equivale a "regular los derechos
fundamentales".
En
atención a lo hasta aquí expuesto, la Corte desestima el cargo formulado en
contra de la constitucionalidad de la ley 57 de 1993 ya que su materia no
corresponde a la fijada para las leyes estatutarias, y por ende resultaba
inaplicable lo referente a la tramitación prevista en el artículo 153 así como
el control previo ejercido por esta Corte, tramitación agravada y control,
exigidos cuando se trata de leyes estatutarias, mas no de leyes ordinarias.
Propicia es la oportunidad para reiterar la jurisprudencia que sobre el
particular ha sostenido la Corte:
"....
las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual
se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de
ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia
del legislador ordinario. La misma Corte autoriza al Congreso, para expedir,
por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código
Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las
medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc.
Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido
proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad
de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos
temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias".
"Las
leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales
que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro
del ordenamiento con el fín de regular en forma exhaustiva y casuística todo
evento ligado a los derechos fundamentales". (Sentencia C-013/93. M. P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Desvirtuado
como queda el primer cargo propuesto, debe la Corte  analizar el segundo reparo
aducido en contra de la constitucionalidad de la ley 57 de 1993. Señala el
actor que en la normatividad cuestionada es palmaria la "ausencia de tipicidad
de las conductas punibles", ya que el principio de legalidad exige una
descripción "precisa, inequívoca y clara", contentiva de cada uno de
los elementos que configuran el comportamiento delictual, requisito éste que el
demandante encuentra desconocido por la ley acusada, que en su sentir pertenece
a la clase de las denominadas leyes penales en blanco, cuya
característica principal reside en la remisión a otros ordenamientos jurídicos,
derivada de la ausencia de definición integral de la conducta, de modo que
"sólo el examen conjunto de las normas remitente y remitidas permite a
cabalidad conocer el tipo delictual". Para el demandante, la concordancia
de la ley penal en blanco con el principio constitucional de legalidad demanda
el acatamiento de exigencias tales como las siguientes: las normas de reenvío
para la complementación del tipo deben ser de rango legal, los ordenamientos
jurídicos destinatarios del reenvío deben especificarse de modo claro y cierto,
los tipos penales así integrados deben ser cabales y completos, los
ordenamientos jurídicos complementarios no pueden delegar en otros la función
de complementación del tipo, las conductas descritas deben ser punibles con
arreglo a la Constitución.
A
partir de las anteriores premisas, el accionante estima que cuando la ley
atacada sanciona el ejercicio de la actividad monopolística "sin sujeción
a las normas que la regulan", está autorizando una remisión "no
solamente a leyes, sino también decretos del gobierno, ordenanzas departamentales,
actos administrativos de las autoridades beneficiarias de los monopolios (...)
contratos de concesión para la explotación de monopolios, etc.", con
evidente quebranto del principio de legalidad del delito, que se traduce,
además, en la imposibilidad de "determinar con certidumbre los
ordenamientos jurídicos de reenvío" y de "saber, con la necesaria
certeza, cuáles son las infracciones que generan imputación penal".
Puntualiza el demandante que "algunas de las normas que sin duda pueden en
la actualidad estimarse destinatarias del reenvío contenido en la ley glosada
generan nuevos o segundos reenvíos" a punto tal que "habría
imputación criminal por infracciones contractuales".
Considera
la Corte que la decisión acerca del asunto que con base en los argumentos sucintamente
expuestos, el ciudadano accionante ha sometido a su control, amerita una
reflexión preliminar orientada a ubicar el tema dentro de un contexto
constitucional más amplio, en aras de una mejor comprensión de su significado e
implicaciones.
El
artículo primero Superior proclama que "Colombia es un Estado social de
derecho...." otorgándole expresión normativa a un concepto que vincula la
actuación estatal a la existencia de ciertos fines relevantes cuya concreción
determina el papel protagónico que la organización política asume en el ámbito
de la actividad económica. La consagración de derechos de carácter económico y
social y el progresivo cubrimiento de los servicios públicos constituyen
ejemplos destacados de los contenidos que informan al Estado social de derecho
y que se erigen en cometidos de su acción.
El
artículo segundo de la Carta enuncia como fines "esenciales" del
Estado "promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la
vigencia de un orden justo; así mismo se refiere a las autoridades de la
República en tanto instituídas "para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares"; por su parte el
derecho contemplado en el artículo 13 compromete al Estado en la promoción de
"las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva...."; todo
lo cual, en últimas apunta hacia la actitud dinámica de los poderes públicos
enderezada a la consecución de esos fines.
Esa
vinculación a los fines, calificados por la misma Carta como esenciales, impone
al ente estatal un conjunto de deberes para cuya cabal observancia ha de contar
con los medios apropiados, medios que en términos generales no vienen impuestos
por el texto constitucional, dejándosele, de esa manera, un margen de elección
mas o menos amplio a las instancias correspondientes para escoger los
apropiados a la consecución de los objetivos propios del Estado social de
derecho. Lo anterior no comporta la inexistencia de ciertos supuestos en los
que la Constitución defiere a la ley el señalamiento, indica pautas,
directrices, o simplemente señala e inclusive impone, algunos de esos medios
ligándolos a ciertos fines específicos. Así se infiere, exempli gratia, de la
preceptiva del artículo 366 Superior, de acuerdo con cuyo tenor literal
"El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud y de educación,
de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación".
En
materia de salud y educación es posible detectar la indicación de pautas, la
remisión a la ley (artículos 49, 50, 67, etc.) y también el sañalamiento
concreto de medios destinados a la efectividad de esos fines específicos; tal
acontece, por ejemplo, con las previsiones del artículo 336 constitucional que
luégo de establecer que "Ningún monopolio podrá establecerse sino como
arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud
de la ley" prescribe que "Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios
de salud" y que "Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio
de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y
educación".
La
finalidad de interés público y social que la propia Carta ha puesto en la base
misma del establecimiento de cualquier monopolio, así como la destinación
exclusiva o preferente, según se trate de las rentas obtenidas en ejercicio de
los monopolios de suerte y azar o del monopolio de licores respectivamente, a
los servicios de salud y educación, en los términos expuestos más arriba,
denotan la clara vinculación del Estado a ciertos fines, sí que también la
provisión de medios para acercarse a ellos.
Tan
importantes estimó el constituyente esas finalidades de interés público y
social, que además de las previsiones anotadas incluyó en el texto de la Carta
(art. 336) una medida tendiente a asegurar el cumplimiento de los cometidos que
por ese medio se persiguen, y por ello señaló que "La evasión fiscal en
materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada
penalmente en los términos que establezca la ley". A este mandato responde
cabalmente la ley 57 de 1993, que el actor cuestiona en cuanto a su constitucionalidad.
Así lo entendieron los ponentes para el primer debate en la Honorable Cámara de
Representantes, al consignar en la exposición de motivos los siguientes
argumentos:
"Por
otra parte, resulta obvio que los ilícitos así tipificados se incorporen al
capítulo que comprende a los delitos contra el orden económico y social, pues
el bien jurídico protegido es el tesoro público, las rentas del erario, los
recursos económicos que este capta, el cual, por causa de la comisión de las
infracciones analizadas se ve defraudado y disminuido. Mas no son
exclusivamente las finanzas públicas las que se afectan con la ocurrencia de
tales conductas, sino también el orden social, dado que es la colectividad en
su conjunto la que deja de percibir los beneficios que reporta la captación de
ingresos con destino a los servicios de educación, salud y obras de asistencia
pública, pues cuando se omite realizar las transferencias legales o se ejerce
ilícitamente una actividad establecida como arbitrio rentístico, se está impidiendo
la debida aplicación del gasto social y se atenta contra la comunidad
destinataria de los servicios que por mandato constitucional debe prestar el
Estado". (Gaceta del Congreso No. 165 pag. 25).
Ahora
bien: el establecimiento y desarrollo de un monopolio estatal implica la
separación de los particulares del ejercicio de las actividades respectivas, en
lo cual se advierte un limite a la libertad de empresa, al derecho a la libre
competencia económica y al derecho de propiedad, límite que afecta el contenido
esencial de la libertad y de los derechos aludidos, razón por la cual esa
reserva al sector público debe llevarse a cabo por ley que expida el Congreso
de la República. Acerca de este tópico y en el ámbito específico de los
monopolios, la Carta recoge este argumento de teoría constitucional y le da
expresión en su artículo 336, así:
"Ningún
monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad
de interés público o social y en virtud de la ley.
La
ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que
hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban
quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La
organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos estarán sometidos a un régimen propio fijado por la ley de
iniciativa gubernamental". (subrayas de la Corte).
Según
se desprende de la regulación constitucional y del carácter de límite a la
libertad de empresa, al derecho a la libre competencia económica y al derecho
de propiedad que entrañan los monopolios estatales; las disposiciones que los
establecen y el régimen propio al que se refiere el artículo 336, deben
contenerse en una ley, en sentido formal, ubicable en la categoría de las
ordinarias mas no en la de las estatutarias, porque las dichas leyes no regulan
un derecho fundamental, sino que desarrollan la facultad que la Constitución
atribuye al Estado para establecer monopolios y regular la actividad respectiva.
Así
las cosas, sin lugar a dudas, debe concluirse que cuando la ley 57 de 1993 se
refiere al ejercicio de actividad monopolística de arbitrio rentístico
"sin sujeción a las normas que la regulan" remite a la ley de que
trata el artículo 336 Superior, tal como se ha visto. Coincide este criterio
que ahora adopta la Corte con el expuesto por el señor Procurador General de la
Nación en cuyo concepto se lee que "en materia de monopolios, por
disposición constitucional, antes y ahora, sólo pueden tener desarrollo a
través del expediente legal", de modo que el tipo penal descrito en el
artículo 241A del Código Penal se integra recurriendo a las leyes reguladoras
de los monopolios estatales y no a toda suerte de normas, como lo entendió el
actor al formular el cargo que esta Corte desestima, en razón a los argumentos
que se dejan consignados y por no observarse vulneración alguna del Estatuto
Superior.
En
consecuencia, si eventualmente, alguna de las actividades a las que alude la
ley demandada, se halla regulada por una norma de inferior jerarquía a la
legal, su transgresión no puede, en modo alguno, servir de fundamento al
juzgador para deducir responsabilidad penal e imputar al transgresor una
sanción de esa naturaleza.
No
se configura entonces la ausencia de tipicidad de la conducta punible, ni la
adopción de un tipo penal que dé lugar a la imputación "por conductas
triviales o mínimas", ni se trata de una "ley arbitraria e
irrazonable" colocada "en contravía con el principio fundamental a la
libertad y la garantía de la dignidad humana". Tampoco se quebranta el
derecho a la igualdad porque en contra de lo que cree el actor no se les otorga
a "conductas sensiblemente iguales un tratamiento jurídico abismalmente
diferente", ni se viola el artículo 336 Superior ya que la norma, conforme
a la interpretación de la Corte no "le da jerarquía de crimen a cualquier
infracción de las normas jurídicas atinentes a los monopolios". La validez
de los asertos que el demandante aduce en contra de la Ley 57 de 1993 se fundan,
en su particular entendimiento, de la remisión que la norma acusada efectúa; y
removida por la Corte la base teórica que sirve de sustento a las conclusiones
del demandante, es evidente que estas carecen de todo asidero y que, por tanto,
aportar más razones resulta sencillamente innecesario.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE  la Ley 57 de 1993, "Por la cual se adiciona parcialmente el
Código Penal".
Cópiese,
publíquese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Magistrado