C-390-96
Sentencia C-390/96
Sentencia
C-390/96
IMPUESTO-Facultad del Congreso para fijar elementos
En lo referente a
impuestos, no cabe duda de que la opción de transferir competencia a las
autoridades administrativas para fijar cualquiera de los elementos tributarios
no existe. Ella únicamente ha sido contemplada para tasas y contribuciones. De
tal suerte que, cuando de impuestos se trata, si son de carácter nacional, es
el Congreso, en la ley respectiva -o el Gobierno en el decreto legislativo
correspondiente, en tiempos que no sean de paz- el único titular de la facultad
-que es simultáneamente obligación, una vez se ha resuelto establecer el
tributo- de señalar con claridad y precisión los componentes esenciales de la
obligación que, a partir de la norma, será exigible a los contribuyentes. Si la
norma que crea el impuesto carece de cualquiera de los elementos mencionados o
lo indica de manera vaga o indefinida, toda ella es inconstitucional.
IMPUESTO A LAS
ARMAS DE FUEGO-Naturaleza
En el
"impuesto social a las armas de fuego", el sujeto activo no es otro
que la Nación, ya que es ella la que habrá de adelantar, por conducto del
Ministerio de Salud y demás organismos nacionales competentes, los programas
relativos a la seguridad social. Se trata, entonces, de una renta nacional de
destinación específica, de aquellas que permite el artículo 359, numeral 1, de
la Constitución, ya que las actividades del Fondo encuadran sin duda en el
rango de la inversión social.
IMPUESTO A
MUNICIONES Y EXPLOSIVOS/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
Este tributo
tiene en común con el establecido sobre las armas el sujeto activo -que, a
todas luces, es la Nación- y la destinación, que "igualmente", como
reza el texto, es la del Fondo de Solidaridad. Los sujetos pasivos del impuesto
son, al tenor de la norma, los tenedores de municiones y explosivos, distintos
de los expresamente exceptuados, que lo son las Fuerzas Armadas y de policía y
las entidades de seguridad del Estado. Puesto que se trata de un impuesto "ad
valorem", la base gravable está constituída por el valor económico de
la cantidad de elementos gravados que se porten, es decir, las municiones y
explosivos en poder del contribuyente, a quien le corresponderá pagar como
tarifa una tasa del 5% sobre la indicada base. En cuanto al objeto del tributo,
la Corte encuentra que su base constitucional es el principio de solidaridad,
proclamado desde el artículo 1º de la Carta y desarrollado por el 95 Ibídem,
cuyo numeral 9 obliga a las personas a contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
LEY-Unidad de materia/LEY-Título
Es el propio
legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo
a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay correspondencia entre
el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los
artículos, relacionados entre sí. Si el Congreso ha previsto él mismo unos
confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la
competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución
cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que
delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna
con el contenido global del articulado.
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Creación de tributo/FONDO
DE SOLIDARIDAD
Si bien la
seguridad  social -materia prevaleciente en la Ley 100 de 1993- se presenta
como objeto de labor legislativa fácilmente separable de la que implica el
poder de imposición del Estado, pueden vincularse desde el punto de vista
material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que, para el adecuado
e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes a esa
normatividad, son indispensables la canalización de recursos y el arbitrio
rentistico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente concebido por
el legislador, aconseja el uso de las atribuciones constitucionales del
Congreso para incorporar, en un solo haz normativo, las reglas que, a su
juicio, son aptas para la finalidad propuesta, como ocurre con el Fondo de
Solidaridad creado y con la necesaria referencia a las fuentes que lo
alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de demanda.
LEY-Unidad de materia fundada en razones
objetivas
La unión
sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos
aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en
razones objetivas y, por tanto, las reglas constitucionales sobre unidad de
materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios asuntos
tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara, como a
todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al respecto
son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas subjetivo o si,
pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la diversidad de
las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo que integra.
Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones normativas
artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima
relación.
Referencia:
Expediente D-1165
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
Actor: Juan Carlos
Gloria de Vivo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintidós (22) de agosto
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JUAN
CARLOS GLORIA DE VIVO, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 224.-
Impuesto social a las armas y municiones. A partir del 1º de enero de 1996 créase el impuesto
social a las armas de fuego que será pagado por quienes las porten en el
territorio nacional, y que será cobrado con la expedición o renovación del
respectivo permiso y por el término de éste. El recaudo de este impuesto se
destinará al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de esta Ley. El
impuesto tendrá un monto equivalente al 10% de un salario mínimo mensual.
Igualmente, créase el impuesto social a las municiones y explosivos que se
cobrará como un impuesto ad valorem con una tasa del 5%. El Gobierno
reglamentará los mecanismos y los procedimientos necesarios para su operación.
PARAGRAFO.- Se exceptúan de este impuesto las armas de
fuego y municiones y explosivos que posean las Fuerzas Armadas y de policía y
las entidades de seguridad del Estado".
III. LA DEMANDA
El demandante
sostiene que con la norma acusada se vulnera el artículo 338, inciso 2º, de la
Constitución Política.
En efecto -dice-, la
norma constitucional que se estima violada ordena que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben necesariamente precisar, en forma directa, los elementos
fundamentales de todo tributo, esto es el sujeto activo, el sujeto pasivo, los
hechos gravables, las bases gravables y las tarifas.
Según el demandante,
la norma acusada no cumple tal condición, por cuanto omite señalar con la
precisión y claridad debida los elementos fundamentales de los impuestos
creados.
En la primera parte
del artículo 224 atacado, se crea el impuesto social a las armas de fuego,
señalando que el mismo será pagado por quienes las porten (sujetos pasivos) y
que tendrá un monto del 10% (tarifa) de un salario mínimo mensual (base
gravable). Así pues, para el actor, en el precepto se pueden establecer estos
tres elementos del tributo, resultando que no aparecen señalados expresamente
los restantes, es decir, el hecho generador y el sujeto activo.
Manifiesta que, si
bien aparentemente el hecho generador podría ser el porte de las armas de
fuego, ello no resulta claro, pues la norma también dice que el impuesto será
cobrado con la expedición o renovación del respectivo permiso, lo cual también
permitiría entender que el hecho generador es entonces la expedición o la
renovación del permiso.
Ahora bien -asevera-
en cuanto al elemento "sujeto activo", guarda silencio total la norma
demandada, por lo cual el contribuyente no sabe quién es el titular de la
obligación tributaria ni, en consecuencia, ante quién debe pagarla.
A juicio del actor,
el sujeto activo no puede ser el Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221
de la misma Ley 100, en primer lugar porque una cosa es la finalidad en que se
podrán gastar los recaudos del impuesto y otra muy distinta la entidad titular
del tributo; y, en segundo lugar, porque el Fondo es simplemente una cuenta
adscrita al Ministerio de Salud, sin personería jurídica, y mal podría ser
sujeto activo de un impuesto una simple cuenta carente de personalidad.
Se refiere después a
la segunda parte de la norma, afirmando que en ella, en lo que atañe a la
creación del impuesto social a las municiones y explosivos, sólo se puede
establecer con claridad uno solo de los cinco elementos sustanciales del
tributo, cual es la tarifa, determinada en el 5%.
En cuanto a la
ausencia del hecho generador -prosigue- podría pensarse que, como la segunda
parte de la norma utiliza la expresión "igualmente", cabría entender
que se está remitiendo al mismo hecho generador del impuesto social a las armas
de fuego creado en la parte primera del artículo, encontrándose, entonces, que
el hecho generador sería posiblemente el porte de municiones y explosivos,
circunstancia que considera carente de toda lógica si se tiene en cuenta que el
porte lícito de explosivos no es una actividad de común ocurrencia, aparte de
que existiría la misma imprecisión planteada respecto del hecho generador del
impuesto social a las armas de fuego. Concluye que, si las conductas o hechos
que dan lugar a la causación del impuesto social a las armas de fuego son los
mismos que dan lugar a la causación del impuesto social a las municiones y
explosivos, respecto de éste último no existiría tampoco claridad y precisión,
por cuanto no se sabría a ciencia cierta si es el porte, la expedición o la
renovación de la licencia o permiso.
Con respecto a la
referencia que hace la norma acusada al impuesto ad valorem, a juicio
del demandante, el impuesto social a las municiones y explosivos se cobrará con
arreglo a su valor, lo cual a lo sumo indicaría que la base gravable del
impuesto deberá ser el valor de la munición o del explosivo. A esta conclusión
se llega -dice- después de un proceso de análisis e interpretación de lo que
quiso decir el legislador, no prima facie, como debiera ser.
En su sentir, aun
asumiendo que la norma acusada por lo menos señala claramente el elemento
"tarifa" y suponiendo que da a entender con algún grado de claridad
que la base gravable del impuesto social a las municiones y explosivos es el
valor de tales bienes, resultaría de todas formas incompleta la creación del
tributo ante la omisión o imprecisión de los elementos restantes, es decir, el
sujeto activo, el hecho generador y el sujeto pasivo, razón por la cual afirma
que la norma acusada infringe el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución.
Por otra parte
-agrega-, debe también considerarse que la norma acusada no está autorizando la
creación de los tributos a las entidades territoriales, "caso
especialísimo en el cual la jurisprudencia constitucional ha señalado que la
ley podría ser general y delegar en tales entes la determinación precisa de los
elementos sustanciales de la obligación tributaria, sino que, por el contrario,
se trata en este caso de una ley que está creando directamente tales tributos,
razón por la cual no puede ser general ni imprecisa en la definición de tales
elementos".
Finalmente aduce que,
como consecuencia de la declaración de inexequibilidad que solicita, el
Gobierno Nacional debería restituir a los contribuyentes que hubiesen cancelado
tales tributos el importe de las sumas pagadas, pues sería esa la única forma
de mantener la prevalencia del Derecho sustancial del contribuyente y evitar un
enriquecimiento sin causa legal para el Estado.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano JORGE
ZARATE SOTO, en nombre y representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Para el ciudadano
interviniente, el impuesto objeto de análisis encuentra fundamento, en primer
término, en el artículo 150-12 de la Carta, que faculta al Congreso de la
República para establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley.
En su opinión, la
facultad impositiva no tiene límite en cuanto a los sujetos de la obligación, o
en cuanto a los bienes, rentas, hechos u operaciones gravables, para la
realización de los fines propios del Estado, de su subsistencia, o de la
satisfacción de las necesidades esenciales de la comunidad.
En cuanto al cargo
alegado por el demandante expresa que la norma acusada cumple cabalmente con
los elementos mínimos exigidos para la imposición del tributo.
Específicamente
sobre el hecho generador expresa que el elemento objetivo está dado por la
solicitud de expedición o renovación del permiso, mientras que el pago del
impuesto por quien porta el arma viene a ser el elemento personal del hecho
generador que es objeto del gravamen.
Se trata, en
consecuencia, según afirma, de dos elementos del hecho generador que no se
pueden confundir, como pretende el demandante, pues uno se refiere al aspecto
objetivo y el otro al factor personal del hecho.
En cuanto al sujeto
activo, considera que es precisamente la destinación específica que la Ley 100
le imprime al impuesto social a las armas lo que permite deducir lógicamente
que su titularidad está en cabeza de la Nación, toda vez que, al estar el Fondo
de Solidaridad y Garantía adscrito al Ministerio de Salud, se deduce que los
recursos los percibe la Nación a través de una cuenta que se encuentra adscrita
a un organismo de carácter nacional.
Señala que el hecho
de que no se determine la entidad que se responsabiliza del recaudo del
impuesto no significa que el sujeto activo no se encuentre determinado.
Agrega que la no
determinación en la Ley 100 de la entidad encargada de efectuar el recaudo no
es motivo para decretar la inconformidad de la norma con la Constitución, dado
que este aspecto no lo exige el artículo 338 como elemento que deba fijar
directamente el legislador.
De la segunda parte
de la norma asevera que, como el parágrafo determina que se exceptúan de los
impuestos que se crean las armas de fuego, municiones y explosivos que posean
las fuerzas armadas y de policía y las entidades de seguridad del Estado, por
el contrario debe entenderse que están gravadas con este impuesto las demás
personas que posean tal clase de elementos.
También interviene,
para defender la constitucionalidad de la norma demandada, el ciudadano MANUEL
DUGLAS AVILA OLARTE, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para quien los elementos del impuesto social a las armas están
perfectamente definidos en la norma, siendo el hecho generador el porte de
armas en el territorio nacional y el sujeto pasivo la Nación, en la medida en
que se trata de una renta nacional de destinación específica prevista para
inversión social.
En lo que tiene que
ver con el impuesto social a las municiones y explosivos, considera que tampoco
hay imprecisión.
Sostiene que el
hecho gravable lo constituye la tenencia de municiones y explosivos; el sujeto
pasivo, los tenedores de los mismos y el sujeto activo, la Nación, lo que está
determinado por el texto legal que se acusa.
V. EL CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte aceptar su impedimento para conceptuar
en el presente proceso, dado que durante la tramitación del proyecto
correspondiente, era Senador de la República.
Aceptado el
impedimento, mediante auto del 22 de febrero de 1996, pasó el asunto al
despacho del Viceprocurador General de la Nación, quien rindió el concepto de
rigor el 19 de abril, haciendo saber a la Corte que, a su juicio, la
normatividad acusada no se opone a la Constitución.
Dice que el sujeto
pasivo está constituido por las personas que poseen armas de fuego dentro del
territorio colombiano, exceptuándose las de las fuerzas armadas y de policía y
las que usan las entidades de seguridad del Estado.
El hecho generador o
hecho imponible lo deduce de la frase "el porte de armas", lo que no
puede confundirse con el recaudo del impuesto que "será cobrado con la
renovación o expedición del respectivo permiso y por el término de éste".
Ese cobro, según el Viceprocurador,
permite la ejecución del impuesto por parte de la administración (recaudo) y el
cumplimiento de la obligación por parte de los contribuyentes, pero no se
constituye en uno de los elementos fundamentales del tributo, que se encuentran
determinados en el artículo 338 de la Constitución Política.
El sujeto activo
-sostiene el concepto- siempre será la Nación, como titular del impuesto, en la
medida en que se trata de una renta nacional de destinación específica, en este
caso orientada a la inversión social.
Finalmente, en
relación con el segundo impuesto creado por la norma bajo examen, tampoco
encuentra ese Despacho ninguna dificultad para distinguir los elementos
esenciales de dicha obligación tributaria, aunque ellos en su mayoría no se encuentran
expresamente definidos en el contenido de la disposición que lo contempla.
En su criterio, la
frase "igualmente se crea el impuesto social a las armas y
municiones" remite inmediatamente a la primera parte del artículo, para
seguir su misma secuencia lógica, a fin de determinar los elementos que
conforman el impuesto a las municiones y explosivos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, puesto que el precepto demandado hace parte de una ley
de la República.
2. La indicación
exacta de los elementos tributarios por parte del Congreso en los gravámenes
del orden nacional
Muy exigente ha sido
la jurisprudencia de esta Corte en lo relativo al principio de representación
como esencial para la imposición de tributos.
Se trata -como lo
indica el artículo 338 de la Constitución- de asegurar  que sean los órganos
colegiados de elección popular -Congreso, asambleas y concejos- los que
resuelvan en tiempo de paz si establecen, aumentan, modifican o suprimen
impuestos, tasas o contribuciones, bajo el entendido de que, si bien tales
gravámenes son indispensables para el sostenimiento del Estado y para el
cumplimiento de sus fines, los gobernados tienen derecho a que sus más
auténticos representantes, en guarda del interés colectivo, impidan las
exacciones injustas o desproporcionadas, reservándose la competencia para
impartir aprobación a las medidas que en tal sentido se adopten.
En ese orden de
ideas, la Constitución ha llegado inclusive a prohibir, y de manera total, el
otorgamiento de facultades extraordinarias en el campo tributario (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-246 del 1 de junio de 1995) y ha optado
por exigir, enunciando los componentes esenciales de la obligación tributaria,
que ellos sean determinados de modo directo y específico por el órgano
competente -Congreso, Asamblea o Concejo- en  el  mismo acto -Ley, Ordenanza o
Acuerdo-, según se trate de tributos del orden nacional, departamental,
municipal o distrital (artículo 338 C.P.).
Sobre el tema, a
propósito de la posibilidad allí mismo prevista, de que las leyes, ordenanzas o
acuerdos faculten a las autoridades, cuando se trate de tasas y contribuciones,
para señalar las tarifas tributarias, lo cual resulta excepcional y de
interpretación estricta frente al principio general consagrado en la norma,
esta Corte ha tenido ocasión de manifestar:
"Excepcionalmente,
la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el Constituyente
ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad
exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios,
facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la
captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).
En lo referente a impuestos,
no cabe duda de que la opción de transferir competencia a las autoridades
administrativas para fijar cualquiera de los elementos tributarios no existe.
Ella únicamente ha sido contemplada para tasas y contribuciones.
De tal suerte que,
cuando de impuestos se trata, si son de carácter nacional, es el Congreso, en
la ley respectiva -o el Gobierno en el decreto legislativo correspondiente, en
tiempos que no sean de paz- el único titular de la facultad -que es
simultáneamente obligación, una vez se ha resuelto establecer el tributo- de
señalar con claridad y precisión los componentes esenciales de la obligación
que, a partir de la norma, será exigible a los contribuyentes: "La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos"
(artículo 338 C.P.).
Es justamente el
cumplimiento de esta perentoria obligación el que preserva, como lo ha
subrayado la jurisprudencia, la seguridad jurídica de los gobernados, la
certidumbre del recaudador y la idoneidad del sistema jurídico para evitar los
abusos de autoridades administrativas en el ámbito tributario.
Si la norma que crea
el impuesto carece de cualquiera de los elementos mencionados o lo indica de
manera vaga o indefinida, toda ella es inconstitucional.
Por el contrario, en
cuanto al aspecto del que se viene tratando, no hay motivo para declarar la
inexequibilidad de la norma tributaria si ella presenta con suficiente
exactitud y determinación los puntos indicados en la norma constitucional, que,
integrados, configuran el gravamen.
El actor ha
sostenido en este proceso que el Congreso, al expedir el artículo 224 de la Ley
100 de 1993, vulneró el 338 de la Carta Política, toda vez que eludió el deber
del que se viene hablando.
La Corte encuentra,
en cambio, que el precepto constitucional fue atendido cabalmente.
En efecto, si se
repara en el contenido de la norma demandada, puede apreciarse que ella
establece dos modalidades del tributo: una, bajo la denominación de
"impuesto social a las armas de fuego", que habrá de cobrarse a sus
portadores dentro del territorio nacional, en el momento en que se les expida o
renueve el respectivo permiso, durante el término de éste, con destino al Fondo
de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la Ley y cuya tarifa se estipula
en un monto equivalente al 10% de un salario mínimo mensual; otra, también
encasillada dentro del "impuesto social", que habrá de recaer sobre
quienes porten municiones y explosivos, y que se cobrará ad valorem con
una tasa del 5%, del cual están exceptuadas las Fuerzas Armadas y de policía y
las entidades de seguridad del Estado.
Los dos tributos
presentan como denominador común el propósito social de su establecimiento y,
por tanto, tienen elementos comunes, como el sujeto activo y la destinación de
los recursos que se capten.
El cotejo entre la
norma tributaria en cita y la Constitución permite definir los elementos
tributarios así:
1) En cuanto al
"impuesto social a las armas de fuego", el sujeto activo no es otro
que la Nación, ya que es ella la que habrá de adelantar, por conducto del
Ministerio de Salud y demás organismos nacionales competentes, los programas
relativos a la seguridad social.
Conviene recordar el
texto del artículo 218 de la Ley 100 de 1993:
"ARTICULO
218. Creación y Operación del Fondo. Créase el Fondo de Solidaridad y
Garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por
encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de
conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública de que trata el artículo 150 de la Constitución
Política.
El Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud determinará los criterios de utilización y
distribución de sus recursos".
Se trata, entonces,
de una renta nacional de destinación específica, de aquellas que permite el
artículo 359, numeral 1, de la Constitución, ya que las actividades del Fondo
encuadran sin duda en el rango de la inversión social.
Los sujetos pasivos
del impuesto están nítidamente definidos en el artículo impugnado: lo son las
personas que porten armas de fuego dentro del territorio nacional, con las
excepciones dichas, que el propio precepto señala con precisión en su
parágrafo.
El hecho gravable lo
constituye el porte de armas de fuego y la base gravable se conforma por la
referencia a un salario mínimo mensual, sobre el cual se aplicará la tarifa,
también definida expresamente en el 10%.
Claro está -debe
observarse- si una persona es portadora de dos o más armas de fuego, estará
obligada a pagar dicho porcentaje por cada una de ellas, lo que en la norma
queda asegurado al ordenar que el cobro tenga lugar en el momento de la
expedición o renovación del permiso respectivo.
2) En cuanto al
"impuesto social a las municiones y explosivos", puede procederse a
la verificación de los requisitos constitucionales mediante un análisis de la
norma legal en su conjunto, cuyo claro sentido no deja dudas.
Como ya se dijo,
este tributo tiene en común con el establecido sobre las armas el sujeto activo
-que, a todas luces, es la Nación- y la destinación, que
"igualmente", como reza el texto, es la del Fondo de Solidaridad.
Los sujetos pasivos
del impuesto son, al tenor de la norma, los tenedores de municiones y
explosivos, distintos de los expresamente exceptuados, que lo son las Fuerzas
Armadas y de policía y las entidades de seguridad del Estado.
Puesto que se trata
de un impuesto "ad valorem", la base gravable está constituída
por el valor económico de la cantidad de elementos gravados que se porten, es
decir, las municiones y explosivos en poder del contribuyente, a quien le
corresponderá pagar como tarifa una tasa del 5% sobre la indicada base.
Desde luego, al
igual que en el gravamen ya examinado, se parte del supuesto de que el portador
de las municiones y los explosivos obtendrá el permiso de la autoridad
competente, pues el cobro del impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo.
Al respecto, no se
olvide que, de conformidad con el monopolio establecido por el artículo 223 de
la Carta Política, sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas,
municiones de guerra y explosivos y "nadie podrá portarlos sin permiso de
la autoridad competente", el cual, en todo caso, "no podrá extenderse
a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones o a sesiones de
corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para
presenciarlas".
A todo lo anterior
debe agregarse que el artículo atacado señala expresamente la fecha a partir de
la cual principiarán a cobrarse los tributos (1 de enero de 1996), posterior a
la entrada en vigencia de la Ley, como lo preceptúa el artículo 338 de la
Constitución.
Además, no se trata
de impuestos retroactivos, expresamente prohibidos por el artículo 363 del
Estatuto Fundamental, pues la Ley 100 fue expedida el 23 de diciembre de 1993 y
promulgada el 23 de diciembre de1 mismo año (Diario Oficial No. 41148).
En cuanto al objeto
del tributo, la Corte encuentra que su base constitucional es el principio de
solidaridad, proclamado desde el artículo 1º de la Carta y desarrollado por el
95 Ibídem, cuyo numeral 9 obliga a las personas a contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
En el mismo sentido,
ha de tenerse en cuenta lo preceptuado por el artículo 363, inciso 1º, de la
Constitución, el cual enseña que los principios de equidad y eficiencia son
rectores del sistema tributario.
3. La unidad de
materia
Aunque en este
sentido el actor no formula cargos, debe la Corte dilucidar si se rompe la
unidad de materia por la circunstancia de que se haya creado un tributo en una
ley de seguridad social.
Toda ley del
Congreso está sometida a las disposiciones constitucionales relativas a su
expedición y contenido, por lo cual, no obstante gozar el Congreso de facultad
o competencia para legislar en determinada materia, resulta inconstitucional la
normatividad que expida si, al hacerlo, desconoce o inaplica los preceptos
generales que la Constitución consagra.
Dos preceptos
superiores buscan delimitar el contenido de las leyes, con el fin de garantizar
que en sus textos no serán introducidos de manera sorpresiva, inopinada o
subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido
para cumplir su función.
Es claro que esos
perentorios mandatos del Constituyente están encaminados a lograr que la tarea
legislativa se concentre en puntos claramente definidos por el mismo Congreso,
con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y
adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas.
Los artículos
aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone
respectivamente que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella" y que "el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido" (subraya la Corte).
La delimitación
constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla.
En ese orden de
ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los
criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos, relacionados entre sí.
Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado.
Estos principios se
han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte.
Empero, no pueden
ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en
apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan
ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.
Esto resulta
particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como
parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar
las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y
ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida
real, convertidas en factor condicionante de su tarea.
A nadie se oculta,
entonces, que  si bien la seguridad  social -materia prevaleciente en la Ley
100 de 1993- se presenta como objeto de labor legislativa fácilmente separable
de la que implica el poder de imposición del Estado, pueden vincularse desde el
punto de vista material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que,
para el adecuado e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes
a esa normatividad, son indispensables la canalización de recursos y el
arbitrio rentistico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente
concebido por el legislador, aconseja el uso de las atribuciones
constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz normativo, las
reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta, como ocurre con
el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a las fuentes que
lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de demanda.
No sobra advertir
que la unión sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos
aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en
razones objetivas y que, por tanto, las reglas constitucionales sobre
unidad de materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios
asuntos tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara,
como a todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al
respecto son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas
subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la
diversidad de las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo
que integra. Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones
normativas artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más
mínima relación.
La Corte declarará
exequible, también por este aspecto, la disposición tributaria sobre la cual
recae la demanda.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Ministerio Público y cumplidos los trámites y requisitos que exige el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General