C-143-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-143/93
CONSTITUCION
POLITICA-Vigencia
La Corte ha
definido la fecha del siete (7) de julio de mil novecientos noventa y uno
(1991) como aquella a partir de la cual comenzó la observancia de la Carta, ya
que la publicación de su texto oficial se llevó a cabo en la Gaceta
Constitucional número 114, divulgada ese día.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE
Si bien los
artículos aquí demandados pudieron entenderse ajustados, en su momento, a los
preceptos constitucionales que gobernaron su expedición y, en efecto, la
presunción de constitucionalidad que los cobijaba no fue desvirtuada, toda vez
que la Corte Suprema de Justicia -Tribunal entonces competente para hacerlo- no
profirió fallo que declarara su inexequibilidad, esta Corporación no puede
descartar que, mirados a la luz de la preceptiva constitucional hoy en vigor,
resulten contrarios a ella, como lo sostiene el demandante, por lo cual se hace
necesario resolver el punto con efectos "erga omnes". Una norma que
se oponga a lo preceptuado por la Constitución, bien que se establezca dentro
de su vigencia, ya sea que la hubiese antecedido, no puede continuar rigiendo.
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL-Periodo
Tanto el periodo
de los contralores departamentales como el de los municipales fueron objeto de
reforma, introducida directamente por la Carta de 1991 y que, por tanto, a
partir de la vigencia de ésta salieron del ordenamiento jurídico aquellas
disposiciones que -como los artículos 16 de la Ley 3a de 1986, 51 de la Ley 11 del mismo año, 246 del Decreto
1222 y 306 del Decreto 1333 de 1986- establecían un periodo diferente. La
vigencia de la norma demandada y su constitucionalidad no significan que los
contralores cuyo periodo ya había comenzado cuando empezó a regir la nueva
Constitución hubieran podido invocarla para impedir que se hiciera realidad de
manera inmediata la unificación de los periodos de gobernadores y contralores
departamentales, dispuesta por los artículos 272, inciso 4º, y 303 de la Carta
Política. Fue ésta la que, al estatuír que en adelante coincidirían los periodos
del Jefe de la Administración Departamental y quien habría de fiscalizarlo,
puso fin de manera anticipada a los periodos ya iniciados
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
El carácter
popular de la acción de inconstitucionalidad releva al ciudadano que la ejerce
de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre
la norma que acusa y el Estatuto Fundamental.
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL-Elección
La disposición
impugnada no plasma una regla mediante la cual se defina el tiempo durante el
cual será desempeñado el cargo, pero tampoco estatuye que haya de ser
indeterminado, ya que su objeto no consiste en la previsión del periodo. Se
trata, en cambio, de una norma orientada a la previsión del procedimiento
aplicable cuando surja conflicto entre dos o más personas en punto a la
elección de un contralor departamental. Se preserva el derecho de defensa y la
integridad de las garantías procesales. El procedimiento consagrado por el
artículo 249 del Decreto 1222 de 1986 es aplicable cuando se discute si fue
elegida una u otra persona para desempeñar el cargo de contralor departamental
durante el mismo periodo, mas no habría sido la vía adecuada para definir las
múltiples controversias que se generaron en varios departamentos al comenzar la
vigencia de la nueva Carta, entre los contralores que venían ejerciendo y los
elegidos por las asambleas con arreglo al artículo 272 de la Constitución para
el periodo que principió el 1º de enero de 1992.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-193
Demanda de
Inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986.
Actor: JOSE JESUS
LAVERDE OSPINA
Magistrado
Ponente:
Doctor JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafe
de Bogotá, D.C., mediante acta del veinte (20) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JOSE
JESUS LAVERDE OSPINA, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6º, y 241, numerales 4 y 5, de la Carta Política presentó ante esta
Corte demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley
3a. de 1986 y 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991 que rige los
procesos de constitucionalidad, entra la Corte a resolver de manera definitiva
sobre las normas acusadas cuyo texto es el siguiente (se subraya lo demandado):
"Ley 3a de 1986
(Enero 9)
Por la cual se
expiden normas sobre la administración departamental y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
V
CONTROL FISCAL
Artículo 16.  El
periodo de dos (2) años señalados para los Contralores Departamentales en la
Constitución, comenzará a contarse el primero (1º) de enero de mil novecientos
ochenta y siete (1987).
Si en el momento de
empezar a regir la presente Ley, se hubieren elegido Contralores para el
periodo que conforme a disposiciones anteriores, vence el 30 de junio de 1987,
durante las sesiones de 1986, las Asambleas elegirán Contralores interinos que
sólo durarán en funciones hasta el 31 de diciembre de 1988. Si no se hubiere
hecho elección o se presentaren vacantes absolutas en las Contralorías, las
designaciones que efectúen las Asambleas únicamente producirán efectos hasta el
31 de diciembre de 1986.
(...)
"Artículo 20.  Los
Contralores que ejerzan el cargo en propiedad, sólo podrán ser removidos antes
del vencimiento de su periodo por sentencia judicial o decisión de la
Procuraduría General de la Nación."
"Decreto 1222 de 1986
(Abril 18)
Por el cual se
expide el Código de Régimen Departamental.
EL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 3a de 1986 y
oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,
DECRETA:
(...)
"Artículo 246.
El periodo de dos (2)  años señalado para los Contralores Departamentales en
la Constitución comenzará a contarse el primero (1º) de enero de mil
novecientos ochenta y siete (1987).
Parágrafo
Transitorio. Si en el
momento de empezar a regir la Ley 3a de
1986, se hubieren elegido Contralores para el periodo que conforme a
disposiciones anteriores vence el 30 de junio de 1987, durante las sesiones de
1986 las Asambleas elegirán Contralores interinos que sólo durarán en funciones
hasta el 31 de diciembre de 1988. Si no se hubiere hecho elección o se
presentaren vacantes absolutas en las Contralorías, las designaciones que
efectúen las Asambleas únicamente producirán efectos hasta el 31 de diciembre
de 1986.
(...)
Artículo 249.-  Si
dos o más personas alegan haber sido designadas Contralores para un mismo
periodo, deberán presentar ante el Gobernador en un plazo de diez días contados
a partir de la fecha de la elección, las pruebas, documentos y razones en que
fundan su pretensión.
Dentro de las
veinticuatro horas siguientes al vencimiento del plazo señalado en el inciso
anterior, el Gobernador remitirá los documentos pertinentes al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, para que con carácter definitivo declare si la
elección se realizó con el lleno de las formalidades prescritas en la ley.  El
Tribunal decidirá dentro del término de veinte (20) días, durante el cual podrá
ordenar y practicar pruebas de oficio.  Cualquiera persona puede impugnar o
defender la elección.  Contra ésta y por motivos distintos de los que fueron
objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal, proceden las demás acciones
judiciales que consagre la ley.
Mientras se
realiza la posesión del Contralor válidamente elegido, al vencimiento del
periodo del titular lo reemplazará el Contralor auxiliar o quien haga sus
veces.
Artículo 250.-  Los
Contralores que ejerzan el cargo en propiedad sólo podrán ser removidos antes
del vencimiento de su periodo por sentencia judicial o decisión de la
Procuraduría General de la Nación".
II.  LA DEMANDA
El actor considera
que las disposiciones transcritas violan los artículos 272 y 16 transitorio de
la Constitución Política por las siguientes razones:
1.- El artículo 16
de la Ley 3a. de 1986 y el 246 del Decreto 1222 del mismo año son
inconstitucionales frente a la nueva Carta pues ella estableció un periodo de
tres (3) años para los contralores departamentales frente al de dos (2) que
preveían las disposiciones acusadas.
2.- El artículo 249
del Decreto 1222 de 1986 según el  actor es inexequible por cuanto a ningún
funcionario se le debe asegurar un cargo administrativo a perpetuidad y en caso
de ser removido contando para su permanencia con periodo fijo, "...queda a
su discrecionalidad los resortes de los tribunales Contencioso Administrativos
y el Honorable Consejo de Estado para que alegue los derechos que considera
vulnerados".
3.- El demandante,
al interpretar el artículo 272, inciso 4º, de la Constitución, afirma:
"Cuando el constituyente dispuso que el periodo de Contralor será igual al
del Gobernador, debe entenderse equiparado en las circunstancias de tiempo al
del jefe de la administración  departamental.  Diferente sería la situación si
la Carta Política, por vía de ejemplo, hubiera traído el término
"similar".
4.- Dice el actor
que no ha encontrado ninguna norma de orden constitucional o legal según la
cual el Decreto 1222 de 1986 -Código de de Régimen Departamental- haya sido
derogado con la promulgación de la nueva Carta Constitucional. Al efecto, cita
apartes de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 5 de mayo
de 1981 en la cual se dijo: "Si el acto se conformó en un principio con la
ley, y fue por ello legítimo, no puede convertirse en ilegítimo en el devenir
de los días, ni aún en el evento de que la ley que originalmente respaldó su
legitimidad sea derogada, puesto que la ley posterior derogatoria no puede
aniquilar los elementos legales de un acto que cumplió con los que exigía la
ley que amparó su formación".
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En escrito del 11 de
noviembre de 1992, el Procurador General de la Nación conceptuó sobre el
presente asunto, en los siguientes términos:
1. Tanto la Ley 3a.
de 1986 como el Decreto 1222 del mismo año fueron expedidos bajo el imperio de
la Constitución de 1886, la cual preceptuaba en su artículo 187, numeral 8º,
que correspondía a las asambleas, por medio de ordenanzas, organizar la
Contraloría Departamental y elegir Contralor para un periodo de dos años.  En
consecuencia tanto el artículo 16 de la citada ley como el 246 del Decreto 1222
de 1986, establecieron la fecha en que se iniciaría el periodo de los
contralores.
2. La Constitución
de 1991 modificó de manera expresa el periodo de los contralores
departamentales de dos a tres años. Por consiguiente, los artículos 16 de la
Ley 3a. y 246 del Decreto 1222, que partían de la base de un periodo de dos
años según la Constitución anterior, son inexequibles por inconstitucionalidad
sobreviniente.
3. Respecto de la
acusación hecha por el actor en relación con los artículos 20 de la Ley 3a. de
1986 y 250 del Decreto 1222 del mismo año, afirma el Ministerio Público que no
está debidamente sustentada, ya que en ningún momento aparecen con claridad las
razones por las cuales el actor considera violatorios de la Constitución los
citados artículos. Sobre el particular cita el Procurador apartes de la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia proferida el 28 de agosto de 1970 en
la cual se afirmó:
"Por otra
parte, la admisión de una demanda no conduce necesariamente a un
pronunciamiento de fondo, ya que bien puede inhibirse la Corte cuando a pesar
de estar cumplidos los requisitos externos se encuentra que se ha omitido la
exposición de las razones justificativas de la violación de la Carta".
El Procurador
solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse de fondo en
torno a la acusación formulada contra los artículos 20 de la Ley 3a. de 1986 y
250 del Decreto 1222 de 1986 por ausencia del concepto de la violación.
4.- Idéntica
posición a la del punto anterior asume la vista fiscal en relación con el
artículo 249 acusado, pues no expresó el demandante los motivos por los cuales
se considera violado el Estatuto Superior ni se encuentra relación alguna entre
lo expresado por el demandante y el precepto en mención. Agrega el Procurador:
"No es que se exija una técnica especial para la sustentación a la
acusación hecha a una norma por violación de la Constitución, pero como requisito
mínimo, los argumentos deben ser expuestos de una manera lógica y coherente de
tal forma que sean comprensibles para el Juez Constitucional y a su vez,
permitan determinar con claridad y precisión, las razones del actor".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Corresponde a esta
Corte decidir en definitiva si las normas acusadas se avienen a la normativa
fundamental, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241, numerales 4º
y 5º de la Carta, ya que se trata de disposiciones pertenecientes a una ley de
la República y a un decreto expedido por el Jefe del Estado en ejercicio de
facultades extraordinarias.
2. Normatividad
aplicable
Los cargos
formulados por el demandante aluden al fondo de las normas impugnadas.
Así, pues, siguiendo
la doctrina de la Corporación, habrá de efectuarse el análisis de
constitucionalidad confrontando tales normas con la Carta Política vigente al
momento de proferir el fallo, esto es, la de 1991.
La Ley 3a de 1986, por la cual se expidieron
normas sobre administración departamental y el Decreto 1222 del mismo año, que
se dictó por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades
extraordinarias mediante ella conferidas, principiaron a regir con anterioridad
a la Constitución de 1991, estatuto éste que derogó la Constitución de 1886 y
sus reformas (art. 380).
La Corte ha definido
la fecha del siete (7) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991) como
aquella a partir de la cual comenzó la observancia de la Carta, ya que la
publicación de su texto oficial se llevó a cabo en la Gaceta Constitucional
número 114, divulgada ese día (Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia
No. 553 del 8 de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein).
Si bien los artículos
aquí demandados pudieron entenderse ajustados, en su momento, a los preceptos
constitucionales que gobernaron su expedición y, en efecto, la presunción de
constitucionalidad que los cobijaba no fue desvirtuada, toda vez que la Corte
Suprema de Justicia -Tribunal entonces competente para hacerlo- no profirió
fallo que declarara su inexequibilidad, esta Corporación no puede descartar
que, mirados a la luz de la preceptiva constitucional hoy en vigor, resulten
contrarios a ella, como lo sostiene el demandante, por lo cual se hace
necesario resolver el punto con efectos "erga omnes".
3. El periodo de
los contralores departamentales y municipales
El numeral 8º del
artículo 187 de la anterior Constitución dejaba en cabeza de las asambleas
departamentales la facultad de establecer, por medio de ordenanzas, la
organización de las contralorías departamentales así como la de "...elegir
contralor para un periodo de dos años".
Por su parte, el
artículo 197 eiusdem, modificado por el 5º del Acto Legislativo número 1 de
1986 señalaba entre las atribuciones de los concejos municipales la de
"elegir personeros y contralores municipales cuando las normas vigentes lo
autoricen, y los demás funcionarios que la ley determine".
La Ley 3a de 1986 dispuso en relación con
los departamentos lo concerniente al periodo de sus contralores y con el objeto
de dar plena certeza a la duración del mismo estableció la fecha a partir de la
cual principiaría a contarse: el 1º de enero de 1987.
A su vez, la Ley 11
del mismo año, mediante la cual se desarrollaba la atribución confiada al
legislador por la transcrita norma constitucional, estatuía los casos en que
podía elegirse contralor municipal: "Los concejos de los municipios cuyo
presupuesto anual sea superior a cincuenta millones de pesos ($50.000.000), sin
incluir el valor de los recursos del crédito ni las transferencias que reciban
de la Nación y del departamento, podrán crear y organizar contralorías que
tengan a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la respectiva administración.
El valor aquí señalado se reajustará anual y acumulativamente en un porcentaje
igual al de la variación del índice nacional promedio de precios al consumidor
que elabora el Departamento Administrativo Nacional de Estadística. En los
municipios en los cuales no hubiere contraloría, la vigilancia de su gestión
fiscal corresponde a la Contraloría Departamental" (artículo 50).
El artículo 51 de la
misma ley disponía: "Los contralores municipales serán elegidos para
periodos de dos años que empezarán a contarse el primero (1º) de enero de
1987...".
Los Decretos 1222 y
1333 de 1986 estaban destinados, por disposición de las indicadas leyes, a
expedir los respectivos códigos de régimen departamental y municipal, que
incluirían todas las normas hasta ese momento vigentes, de tal manera que en
cada uno de ellos se reprodujo lo referente al periodo de los contralores: así
lo hicieron los artículos 246 del Decreto 1222 de 1986 en el caso de los
departamentos, y 306 del Decreto 1333 de 1986 en lo atinente a los municipios.
La Constitución de
1991 determinó en su artículo 272 que la vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios
-dispuso la norma- incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la
ley determine respecto de contralorías municipales.
El mismo canon
constitucional facultó a las asambleas y a los concejos distritales y
municipales para organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal y para elegir a los
correspondientes contralores.
En cuanto al
periodo, la Carta quiso que fuera igual al del gobernador o alcalde, tanto en
lo relativo a su duración como en lo referente a su iniciación.
En efecto, los
artículos 303 y 314 de la Constitución establecieron el periodo de gobernadores
y alcaldes en tres años y el 272 en referencia, cuando aludió a la función de
las asambleas y concejos sobre elección de contralores, dispuso que ésta se
llevaría a cabo "...para periodo igual al del gobernador o alcalde, según
el caso..."
La Corte estima
pertinente ratificar en esta materia la jurisprudencia ya sentada por su Sala
Tercera de Revisión en los siguientes términos:
"De la lectura
del citado artículo 272, inciso 4º, cuando dispone que los contralores serán
elegidos "... para periodo igual al del gobernador o alcalde, según
el caso ..." (subraya la Corte), surge la indudable consecuencia de
que los periodos de gobernadores y contralores departamentales deben principiar
y culminar al mismo tiempo.
Veamos:
El conocido
principio de interpretación de las normas jurídicas, a partir del "efecto
útil" de éstas, enseña que, entre dos posibles sentidos de un precepto,
uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce,
debe preferirse el primero.
Si se procede usando
este criterio, las palabras "según el caso", pertenecientes al
artículo 272 de la Constitución, habrán de tener algún significado en relación
con el tema objeto de controversia y, por ende, se precisa establecerlo en
relación sistemática con otras normas constitucionales, rechazando las
hipótesis que carezcan de sentido.
Con ese propósito y
si se tiene claridad en lo tocante al periodo de los gobernadores, que es de
tres (3) años, debe consultarse el artículo 314 de la Constitución, relativo al
periodo de los alcaldes municipales, para verificar si se trata de dos periodos
de duración distinta, pero allí se encuentra que los alcaldes municipales serán
elegidos popularmente "... para periodos de tres años ...", esto es,
el mismo de los gobernadores.
Pues bien, de
conformidad con el artículo 16 transitorio de la Constitución, la primera
elección popular de gobernadores se debía celebrar, como en efecto ocurrió, el
27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos tomarían posesión, como en
realidad lo hicieron, el 2 de enero de 1992.  Es decir que su periodo de tres
(3) años se inició -y lo tenía previsto así el Constituyente- el 2 de enero de
1992.
Respecto de los
alcaldes municipales, sabido es que su periodo, según lo dispuesto en el
artículo 1º de la Ley 78 de 1986, se inicia el 1º de junio de 1992 para los
elegidos el 8 de marzo pasado y que, tal como se deduce del artículo 19
transitorio, en armonía con el 314 de la Constitución Política, a partir de
1995 el periodo de los alcaldes se iniciará el 1º de enero cada tres (3) años.
Quiere decir lo
anterior que, al promulgarse la Constitución de 1991, la fecha de iniciación
del primer periodo de los gobernadores y los alcaldes no estaba unificada;
tales periodos empezaban en fechas distintas: 2 de enero de 1992 y 1º de junio
de 1992, respectivamente.
Al ser idéntico ese
periodo de Gobernadores y Alcaldes -3 años- pero ser diferente la fecha de
iniciación para cada uno de ellos, la expresión "según el caso"
utilizada en el artículo 272, inciso 4º, no puede referirse sino a éste último
aspecto, es decir, a la fecha de iniciación del periodo de gobernadores y
alcaldes, pues si hiciera alusión a aquél no habría distinción alguna, dada la
igual duración de los periodos y sobraría la expresión aclaratoria del precepto
en estudio.  Ello significa que la finalidad de la norma es hacer coincidir en
el tiempo los periodos de los gobernadores y los de sus correspondientes
contralores departamentales, así como los de los alcaldes y sus respectivos
contralores". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
T-01 del 3 de abril de 1992).
Igual interpretación
hizo en su momento el H. Consejo de Estado -Sala de Consulta y Servicio Civil-
cuando afirmó:
"...del examen
de estas normas se infiere que el periodo de los contralores departamentales se
igualó al de los gobernadores, no sólo en su duración sino en la coincidencia
de la iniciación del mismo, y por ello los tres años deben contarse a partir
del 2 de enero de 1992. Lo cual permite concluír que, por expresa disposición
de la Constitución, el periodo de los contralores departamentales de dos años
previsto en el numeral 8º del artículo 190 de la anterior Carta Constitucional
y el lapso durante el cual se contaba, que termina el 31 de diciembre de 1991
(art. 246, Decreto 1222 de 1986), fueron modificados y, por lo mismo, debe
darse aplicación a las nuevas disposiciones constitucionales" (Cfr.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 10 de
septiembre de 1991. Consejero Ponente: Dr. Jaime Betancur Cuartas).
De todo lo anterior
se colige que tanto el periodo de los contralores departamentales como el de
los municipales fueron objeto de reforma, introducida directamente por la Carta
de 1991 y que, por tanto, a partir de la vigencia de ésta salieron del
ordenamiento jurídico aquellas disposiciones que -como los artículos 16 de la
Ley 3a de 1986, 51 de la Ley
11 del mismo año, 246 del Decreto 1222 y 306 del Decreto 1333 de 1986-
establecían un periodo diferente.
Como ya lo expresó
el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, la Constitución "es ley reformatoria
y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a
la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se
desechará como insubsistente".
El artículo 4º de la
Constitución vigente declara que ella es norma de normas y que en todo caso de
incompatibilidad entre sus mandatos y los de la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales.
En otros términos,
una norma que se oponga a lo preceptuado por la Constitución, bien que se
establezca dentro de su vigencia, ya sea que la hubiese antecedido, no puede
continuar rigiendo.
Habrá de declararse
entonces que los artículos 16 de la Ley 3a de 1986 y 246 del Decreto 1222 del mismo año, aquí
demandados, son inexequibles por cuanto han venido a ser contrarios a la Carta
Política.
Aunque no han sido
acusados en este proceso, también serán declarados inexequibles, por idénticas
razones a las expuestas, los artículos 51 de la Ley 11 de 1986 y 306 del
Decreto 1333 de ese año, habida cuenta de la unidad normativa que existe entre
ellos y las disposiciones en mención, halladas inconstitucionales.
La inexequibilidad
de los artículos 16 de la Ley 3a y
246 del Decreto .1222 de 1986 incluye la de sus respectivos parágrafos
transitorios, no acusados por el demandante, pero cuya unidad normativa con los
preceptos hallados inconstitucionales resulta evidente.
4. Definición
judicial sobre la elección de Contralor Departamental
Es objeto de la
demanda el artículo 249 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen
Departamental), a cuyo tenor, si dos o más personas alegan haber sido
designadas contralores departamentales para un mismo periodo, deberán presentar
ante el Gobernador respectivo, en un plazo de diez días contados desde la
elección, las pruebas, documentos y razones en que fundan su pretensión, a
objeto de que dicho funcionario remita esos documentos al competente Tribunal
de lo Contencioso Administrativo para que, con carácter definitivo, se resuelva
si la elección se realizó con el lleno de las formalidades prescritas en la
ley. Dispone el mismo precepto que mientras se realiza la posesión del
Contralor válidamente elegido, al vencimiento del periodo del titular lo
reemplazará el Contralor Auxiliar o quien haga sus veces. Iguales reglas
estatuye el artículo 19 de la Ley 3a de
1986.
En el sentir del
actor la norma en referencia es inconstitucional por cuanto estaría asegurando
a su titular "...un cargo administrativo a perpetuidad...".
Juzga la Corte que
el argumento no es válido, como se verá a continuación, pero debe reconocer que
el demandante sí expuso -aunque lo haya hecho de manera confusa- el motivo que,
en su criterio, hace de la citada una norma inconstitucional. De allí que no pueda
aceptarse la sugerencia del Procurador General de la Nación en el sentido de
proferir fallo inhibitorio "por ausencia del concepto de violación".
Ha de insistirse en
que el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad releva al
ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las
razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental. Por
equivocado que parezca el argumento del impugnador, su invocación y desarrollo
en el texto de la demanda -si además se reunen los demás requisitos
contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991- es suficiente desde el
punto de vista formal para que esta Corte tenga que pronunciarse acerca de si
la norma demandada se ajusta a la Constitución o se aparta de ella. Será de su
cargo la evaluación de los razonamientos respectivos y la búsqueda de los que
sean pertinentes en vez de los expuestos por el actor que sean desechados.
En el presente caso,
la sola lectura de la disposición atacada permite concluir que mediante ella no
se está adjudicando puesto alguno con carácter de inamovible o perpetuo, como
lo asegura el demandante, razón suficiente para desestimar el cargo. Considera
la Corte que el razonamiento del actor es contradictorio y que, además, la cita
jurisprudencial traída en su apoyo es del todo impropia, pues en nada se
relaciona con el contenido del artículo contra el cual se dirige la demanda.
La disposición
impugnada no plasma una regla mediante la cual se defina el tiempo durante el
cual será desempeñado el cargo, pero tampoco estatuye que haya de ser
indeterminado, ya que su objeto no consiste en la previsión del periodo.
Se trata, en cambio,
de una norma orientada a la previsión del procedimiento aplicable cuando surja
conflicto entre dos o más personas en punto a la elección de un contralor
departamental.
El legislador -en
este caso el Presidente de la República debidamente facultado por el Congreso
mediante el artículo 35 de la Ley 3a de
1986, que lo autorizó para codificar las disposiciones legales vigentes para la
organización y funcionamiento de la administración departamental, una de las
cuales era la del artículo 19 de la misma ley- ha hecho uso de una atribución
que le es propia no solamente por formar parte de un Código (artículo 150,
numeral 2 C.N.), sino por cuanto rige el ejercicio de funciones públicas
(artículo 150, numeral 23), particularmente las que en asuntos como el
planteado deben cumplir el Gobernador (artículo 305, numeral 15 C.N) y el
Tribunal Administrativo correspondiente (artículo 230, inciso 1º).
Por otra parte, el
contenido del mandato legal acusado es desarrollo de lo previsto en el artículo
29 de la Carta, toda vez que define las formas propias del juicio mediante el
cual se resuelva en torno a la controversia planteada a raíz de la elección de
contralor departamental.
Encuentra la Corte
que el artículo cuestionado preserva el derecho de defensa y la integridad de
las garantías procesales si se tiene en cuenta que las partes enfrentadas
pueden presentar al Gobernador las pruebas en las cuales fundan sus
pretensiones y, además, dentro del término de fijación en lista gozan de
oportunidad para hacerse presentes ante el Tribunal Administrativo y hacer
valer las razones que cada uno estime aptas para obtener que el litigio se resuelva
en su favor.
La norma cuestionada
determina, además, cuáles son las reglas aplicables al reemplazo del titular
cuando ha culminado el periodo del contralor departamental, mientras se
posesiona el nuevo, cumpliendo así una de las funciones confiadas a la ley en
el sentido de prever la normatividad que permita la continuidad del servicio
público (artículo 123 C.N.).
Como no se observa
que el artículo demandado vulnere norma ni principio constitucional alguno,
habrá de ser declarada su exequibilidad.
Repárese, sin
embargo, en que el procedimiento consagrado por el artículo 249 del Decreto
1222 de 1986 es aplicable cuando se discute si fue elegida una u otra persona
para desempeñar el cargo de contralor departamental durante el mismo periodo,
mas no habría sido la vía adecuada para definir las múltiples controversias que
se generaron en varios departamentos al comenzar la vigencia de la nueva Carta,
entre los contralores que venían ejerciendo y los elegidos por las asambleas
con arreglo al artículo 272 de la Constitución para el periodo que principió el
1º de enero de 1992. Al respecto esta Corte tuvo ocasión de fijar su criterio
sobre los alcances de la nueva normatividad, mediante la ya mencionada
Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992.
5. La remoción de
los contralores
Según el artículo 20
de la Ley 3a  de 1986, los
contralores que ejerzan el cargo en propiedad sólo podrán ser removidos antes
del vencimiento de su periodo por sentencia judicial o decisión de la
Procuraduría General de la Nación. La norma es consagrada de nuevo, en los
mismos términos, en el artículo 150 del Decreto 1222 de 1986, también
impugnado.
Las dos
disposiciones, cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio por el
actor con el argumento ya considerado de una posible inamovilidad para el
funcionario, en realidad no la consagra, pues con toda claridad circunscribe la
garantía al periodo para el cual ha sido elegido aquel.
El precepto atacado
busca asegurar que se respete el periodo señalado en la Constitución para los
contralores, excluyendo así las posibilidades de una nueva elección dentro del
mismo o el desplazamiento del titular por otro antes de su expiración.
Lejos de contrariar
la normativa constitucional, esta regla tiende a preservarla, pues no sólo
confiere certeza al individuo que desempeña el cargo en relación con su
permanencia al frente del mismo, realizando así los derechos que tiene al
trabajo (artículo 25 C.N.) y al ejercicio y control del poder político
(artículo 40 numeral 7º, C.N.), sino que procura el desarrollo normal de las
actividades que corresponde cumplir a los organismos del nivel departamental
ofreciendo certidumbre acerca del lapso durante el cual una determinada persona
ejercerá el control fiscal sobre la administración correspondiente.
De otro lado, se
confía a la Rama Judicial la responsabilidad de resolver en caso de nulidad de
la elección o en los eventos de aplicación de sanciones que impliquen la
separación del cargo, según lo que dispongan las pertinentes normas legales, y
se especifica, para el caso de los contralores departamentales, la facultad
otorgada al Procurador General por el artículo 278, numeral 1º, de la
Constitución.
Por consiguiente, no
encuentra esta Corte fundamento alguno para sostener que el artículo cuestionado
se oponga a la Carta Política.
Como en el caso
anterior, también aquí debe advertirse que la vigencia de la norma demandada y
su constitucionalidad no significan que los contralores cuyo periodo ya había
comenzado cuando empezó a regir la nueva Constitución hubieran podido invocarla
para impedir que se hiciera realidad de manera inmediata la ya explicada
unificación de los periodos de gobernadores y contralores departamentales,
dispuesta por los artículos 272, inciso 4º, y 303 de la Carta Política. Fue
ésta la que, al estatuír que en adelante coincidirían los periodos del Jefe de
la Administración Departamental y quien habría de fiscalizarlo, puso fin de
manera anticipada a los periodos ya iniciados, razón por la cual en tales casos
no era aplicable la norma legal objeto de este proceso, tal como lo definió
esta Corte en Sentencias T-01 y T-03 del 3 de abril y el 11 de mayo de 1992.
Decisión
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el Procurador General de la Nación y cumplidos todos los
trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 16 de la Ley 3a de 1986, 51 de la Ley 11 de 1986, 246 del Decreto 1222 de
1986 y 306 del Decreto 1333 del mismo año.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 3a de
1986.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General