C-161-00
Sentencia C-161/00
Sentencia
C-161/00
CONVENIO 154
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-No es adoptado por negociación entre Estados sino que
es aprobado por Asamblea General de la OIT
CONVENIO 154
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Finalidad, contenido y compatibilidad
CONVENIO 154
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Ambito de aplicación
CONVENIO 154
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Modalidades particulares para la administración
pública
CONVENIO 154
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance, negociación con representantes, métodos de
aplicación y normas instrumentales
DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA-Efectividad
y concreción
En reiteradas
oportunidades esta Corporación ha dicho que el derecho a la negociación
colectiva se hace efectivo y se concreta, en nuestra legislación, a través de
la celebración de convenciones o pactos colectivos, los cuales “constituyen
derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los contratos de trabajo
y, en tal virtud, contienen las obligaciones concretas del patrono frente a
cada uno de los trabajadores”.
Referencia:
expediente LAT-159
Revisión
constitucional del Convenio 154 “sobre el fomento de la negociación colectiva”,
adoptado en la sexagésima séptima reunión de la conferencia general de la
organización internacional del trabajo, y de la Ley 524 de 1999, por medio de
la cual se aprueba dicho Convenio.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veintitrés (23) de febrero de dos mil (2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de
lo previsto en el artículo 241-10 de la Carta, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, remitió a esta Corte la Ley 524 del 12 de agosto
de 1999, “Por medio de  la cual se aprueba el Convenio número ciento cincuenta
y cuatro (154) sobre el fomento de la negociación colectiva, adoptado en la
sexagésima séptima (67ª) reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo", hecho en Ginebra el 19 de junio de 1981, el
cual fue radicado en esta Corporación con el número L.A.T.-159. El Magistrado
sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto mediante auto del 8 de
septiembre de 1999, y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas
pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento sometido a
revisión. El proceso se fijó en lista para las intervenciones ciudadanas, se
corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, y se comunicó a los Presidentes de la República y del
Congreso; a los Ministros de Relaciones Exteriores y del Trabajo y Seguridad
Social, al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores y a la Comisión
Colombiana de Juristas, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran
su opinión sobre la constitucionalidad del convenio bajo revisión.
Cumplidos, como
están los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. NORMA OBJETO
DE REVISIÓN
La ley bajo revisión
establece:
“LEY Nº 524 del 12 de Agosto de 1999
Por medio de
la cual se aprueba el "CONVENIO NUMERO CIENTO CINCUENTA Y CUATRO (154)
SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA", adoptado en la Sexagésima
Séptima (67ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo, Ginebra, con fecha diecinueve (19) de junio de mil
novecientos ochenta y uno (1981).
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del "CONVENIO NUMERO CIENTO CINCUENTA Y CUATRO (154) SOBRE EL FOMENTO
DE LA NEGOCIACION COLECTIVA", ADOPTADO EN LA SEXAGESIMA SEPTIMA (67ª9
REUNION DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL
TRABAJO, GINEBRA, con fecha diecinueve (19) de junio de mil novecientos
ochenta y uno (1981), que a la letra dice:
Convenio 154
CONVENIO SOBRE EL
FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA
La Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo:
Convocada en
Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 3 de junio de 1981, en su sexagésima
séptima reunión;
Reafirmando el
pasaje de la Declaración de Filadelfia que reconoce "la obligación solemne
de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las
naciones del mundo, programas que  permitan ... lograr el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva", y tomando nota de que este
principio es "plenamente aplicable a todos los pueblos";
Teniendo en
cuenta la importancia capital de las normas internacionales contenidas en el
Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación,
1948; en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva, 1949; en la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951; en
la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951; en el
Convenio y la Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública, 1978, y en el Convenio y la Recomendación sobre la
administración del trabajo, 1978;
Considerando que
se deberían hacer mayores esfuerzos para realizar los objetivos de dichas
normas y especialmente los principios generales enunciados en el artículo 4 del
convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y en
el párrafo 1 de la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951;
Considerando, por
consiguiente, que estas normas deberían completarse con medidas apropiadas
fundadas en dichas normas y destinadas a fomentar la negociación colectiva
libre y voluntaria;
Después de haber
decidido adoptar diversas proposiciones relativas al fomento de la negociación
colectiva, cuestión que constituye el cuarto punto del orden del día de la
reunión, y
Después de haber
decidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio
internacional,
Adopta, con fecha
19 de junio de mil novecientos ochenta y uno, el presente Convenio, que podrá
ser citado como el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981:
PARTE I. CAMPO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES
Artículo 1
1.     El presente Convenio se aplica a todas las
ramas de actividad económica.
2.     La legislación o la práctica nacionales
podrán determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente
Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.
3.     En lo que se refiere a la administración
pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades
particulares de aplicación de este Convenio.
Artículo 2
A los efectos del
presente Convenio, la expresión "negociación colectiva" comprende
todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de
empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una
parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra,
con el fin de:
a)    fijar las condiciones de trabajo y empleo,
o
b)    o regular las relaciones entre empleadores
y trabajadores, o
c)     regular las relaciones entre empleadores o
sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores,
o lograr todos estos fines a la vez.
Artículo 3
1.     Cuando la ley o la práctica nacionales
reconozcan la existencia  de representantes de trabajadores que respondan a la
definición del apartado b) del artículo 3 del Convenio sobre los representantes
de los trabajadores, 1971, la ley o la práctica nacionales podrán determinar
hasta qué punto la expresión "negociación colectiva" se entiende
igualmente, a los fines del presente Convenio, a las negociaciones con dichos
representantes.
2.     Cuando en virtud del párrafo 1 de este
artículo la expresión "negociación colectiva" incluya igualmente las
negociaciones con los representantes de los trabajadores a que se refiere dicho
párrafo, deberán adoptarse, si fuese necesario, medidas apropiadas para garantizar
que la existencia de estos representantes no se utilice en menoscabo de la
posición de las organizaciones de trabajadores interesados.
PARTE II. METODOS DE APLICACIÓN
Artículo 4
En la medida en
que no se apliquen por medio de contratos colectivos, por laudos arbitrales o
por cualquier otro medio conforme a la práctica nacional, las disposiciones del
presente Convenio deberán ser aplicadas por medio de la legislación nacional.
Artículo 5
1.     Se deberán adoptar medidas adecuadas a las
condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.
2.     Las medidas a que se refiere el párrafo 1
este artículo deberán tener por objeto que:
a)    la negociación colectiva sea posibilitada a
todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de
actividad a que se aplique el presente Convenio;
b)    la negociación colectiva sea
progresivamente extendida a todas las materias a que se refieren los apartados
a), b) y c) del artículo 2 del presente Convenio;
c)     sea fomentado el establecimiento de reglas de
procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las
organizaciones de los trabajadores;
d)    la negociación colectiva no resulte
obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la
insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas;
e)     los órganos y procedimientos de solución de
los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a
fomentar la negociación colectiva.
Artículo 6
Las disposiciones
del presente Convenio no obstaculizarán el funcionamiento de sistemas de
relaciones de trabajo en los que la negociación colectiva tengan lugar en el
marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de arbitraje, o de
ambos a la vez, en los que participen voluntariamente las partes en la negociación
colectiva.
Artículo 7
Las medidas
adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo
de la negociación colectiva deberán ser objeto de consultas previas y, cuando
sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de
empleadores y de trabajadores.
Artículo 8
Las medidas
previstas con objeto de fomentar la negociación colectiva no deberán ser
concebidas o aplicadas de modo que obstaculicen la libertad de negociación
colectiva.
PARTE IV. DISPOSICIONES FINALES
Artículo 9
El presente
Convenio no revisa ningún convenio ni ninguna recomendación internacional del
trabajo existente.
Artículo 10
Las
ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su
registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo.
Artículo 11
1.
Este Convenio
Obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del
Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.
2.
Entrará en vigor
doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembros hayan
sido registradas por el Director General.
3.
Desde dicho
momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después
de la fecha en que haya sido registrada su ratificación.
Artículo 12
1.     Todo Miembro que haya ratificado este
Convenio podrá denunciarlo a la expiración de un período de diez años, a partir
de la fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor, mediante un acta
comunicada, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional
del Trabajo. La denuncia no surtirá efecto hasta un año después de la fecha en
que se haya registrado.
2.     Todo Miembro que haya ratificado este
Convenio y que, en el plazo de un año después de la expiración del período de
diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso del derecho de
denuncia previsto en este artículo quedará obligado durante un nuevo período de
diez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este Convenio a la expiración de
cada período de diez años en las condiciones previstas en este artículo.
Artículo 13
1.     El Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo notificará a todos los Miembros de la Organización
Internacional del Trabajo el registro en cuantas ratificaciones, declaraciones
y denuncias le comuniquen los Miembros de la Organización.
2.     Al notificar a los Miembros de la
Organización el registro de la segunda ratificación que le haya sido
comunicada, el Director General llamará la atención de los Miembros de la
Organización sobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio.
Artículo 14
El Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al Secretario
General de las Naciones Unidas a los efectos del registro y de conformidad con
el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una información completa de
acuerdo con los artículos precedentes.
Artículo 15
Cada vez que lo
estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo presentará a la Conferencia una memoria sobre la aplicación del
Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el orden del día de la
Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.
Artículo 16
1.     En caso de que la Conferencia adopte un
nuevo convenio que implique una revisión total o parcial del presente, y a
menos que el nuevo convenio contenga disposiciones en contrario:
a)    la ratificación, por un Miembro, del nuevo
convenio revisor implicará, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio,
no obstante las disposiciones contenidas en el artículo 12, siempre que el
nuevo convenio revisor haya entrado en vigor;
b)    a partir de la fecha en que entre en vigor
el nuevo convenio revisor, el presente Convenio cesará de estar abierto a la
ratificación por los Miembros.
2. Este Convenio
continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para los
Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artículo 17
Las versiones:
inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente auténticas.
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA
SANTAFE DE
BOGOTA, D.C. 3 JUL. 1997
APROBADO,
SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ERNESTO
SAMPER PIZANO
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) MARIA EMMA
MEJIA VELEZ
D E C R E T A :
ARTICULO
PRIMERO: apruébase el
"CONVENIO NUMERO CIENTO CINCUENTA Y CUATRO (154) SOBRE EL FOMENTO DE LA
NEGOCIACION COLECTIVA", ADOPTADO EN LA SEXAGESIMA SEPTIMA (67ª) REUNION DE
LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA,
con fecha diecinueve (19) de junio de mil novecientos ochenta y uno (1981).
ARTICULO
SEGUNDO: De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el
"CONVENIO NUMERO CIENTO CINCUENTA Y CUATRO (154) SOBRE EL FOMENTO DE LA
NEGOCIACION COLECTIVA", ADOPTADO EN LA SEXAGESIMA SEPTIMA (67ª) REUNION DE
LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA,
con fecha diecinueve (19) de junio de mil novecientos ochenta y uno (1981), que
por el artículo primero de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la
fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTICULO
TERCERO: La
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
ELPRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPUBLICA,
FABIO VALENCIA
COSSIO
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,
MANUEL ENTIQUE
ROSERO”
III.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Relaciones Exteriores
La ciudadana, Tatiana Caldas Navia,
actuando como apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores intervino para
defender la constitucionalidad de los asuntos objeto de revisión.
A juicio de la ciudadana, el Convenio
desarrolla los artículos 39, 53, 150-16 y 227 de la Carta, pues además de
promover la integración de las naciones está orientado a que los Estados Partes
estimulen la negociación colectiva en todas las ramas de la actividad
económica. No obstante, aclara que el instrumento “tiene en cuenta las
diferentes realidades y características de la actividad económica”, como quiera
que, por ejemplo, determina que la legislación nacional podrá señalar si son o
no aplicables las garantías previstas a las Fuerzas Armadas, la Policía y la
Administración Pública.
Finalmente, la interviniente considera que
el convenio adopta diversas proposiciones en relación con el fomento de la
negociación colectiva libre y voluntaria, lo cual “contribuye a la estabilidad
política y al desarrollo social de los países, dentro de un marco jurídico ágil
y eficaz que establece los parámetros generales de la moderna cooperación entre
los Estados”.
2. Intervención
del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano, Pedro
Nel Londoño Cortés, actuando como apoderado del Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social intervino para defender la constitucionalidad de los asuntos
de la referencia. Según su criterio, el Convenio 154 desarrolla el artículo 55
de la Carta, pues dispone que los Estados Partes deberán adoptar medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.
Así mismo, el
ciudadano sostiene que el instrumento internacional objeto de estudio
desarrolla la obligación del Estado Colombiano de promover la concertación, lo
cual busca “lograr una cultura de la tolerancia y solución pacífica por medio
del diálogo y como contribución al logro de la justicia social”.
IV. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación en su concepto No. 1993 recibido el 6 de diciembre de
1999, solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de los
instrumentos sometidos a estudio, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Luego de realizar un análisis formal de la
ley objeto de revisión, el Procurador concluye que “se verifica el cumplimiento
de los requisitos formales de orden constitucional y legal, exceptuando las
publicaciones de las ponencias tramitadas en la Cámara de Representantes”.
En relación  con la filosofía general del
Convenio, la Vista Fiscal opina que el instrumento desarrolla los artículos 9º,
53, 55, 56, 103, 226 y 227 de la Carta, como quiera que no sólo favorece la
integración económica, social y política de los pueblos sino que desarrolla “el
derecho-principio de la negociación colectiva, como mecanismo regulador de las
relaciones laborales”.
De otra parte, el Ministerio Público
destaca que el Convenio contiene disposiciones que no obstaculizan el
funcionamiento de la conciliación o del arbitraje, lo cual se ajusta a lo
preceptuado en el artículo 53 Superior, toda vez que “reconoce la facultad para
transigir y conciliar sobre los derechos inciertos y discutibles” de los
trabajadores.
Finalmente, la Vista Fiscal manifiesta que
el Convenio objeto de estudio desarrolla el inciso primero del artículo 55 de
la Constitución, como quiera que garantiza el derecho de la negociación
colectiva y respeta la libertad legislativa para “definir en qué eventos no es
procedente adelantar este tipo de actividad laboral, concretamente en el sector
oficial”.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 10 de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del Convenio 154 “sobre el fomento de la negociación
colectiva”, adoptado en la sexagésima séptima reunión de la conferencia general
de la organización internacional del trabajo, y de la Ley 524 de 1999, por
medio de la cual se aprueba dicho Convenio.
La suscripción
del tratado.
2. Colombia hace
parte de la Organización Internacional del Trabajo -O.I.T, por lo cual,
conforme al artículo 19.5, literal b) del Instrumento Constitutivo de esa
organización internacional, “se encuentra obligada a someter los convenios que
se adopten en el marco de dicha Organización Internacional”. Estos convenios no
son entonces adoptados por medio de una negociación entre Estados, sino que son
aprobados por la Asamblea General de la OIT, tal y como sucedió en este caso.
Por lo tanto, no hay lugar a que la Corte entre a estudiar si hubo o no vicio
en la suscripción del presente tratado. En todo caso, como consta en el
presente expediente (Folio 18), el Presidente dio su aprobación ejecutiva al
presente tratado y decidió someterlo al estudio del Congreso. Esta confirmación
presidencial, conforme al derecho de los tratados codificado en la Convención
de Viena de 1969, en su artículo 8º, subsana cualquier eventual vicio de
representación del Estado. Este principio es totalmente aplicable en el derecho
constitucional colombiano, puesto que corresponde al Presidente de la
República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y
celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
Convenios (CP art. 189 ord 2º). Es natural entonces que la confirmación
presidencial subsane los eventuales vicios de representación durante el trámite
internacional de un tratado. La Corte concluye entonces que no hubo
irregularidades en la suscripción del presente convenio.
El trámite de la
Ley 524 del 12 de agosto de 1999.
3. El proyecto de
ley aprobatoria de un tratado, en cuanto hace alusión a las relaciones
internacionales, empieza su trámite en el Senado, tal y como lo indica el
artículo 154 de la Carta. El trámite que le sigue es el mismo que se le imprime
a las leyes ordinarias (artículos 157, 158 y 160 de la Constitución),  que
consiste en 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las
comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan efectuado las
ponencias respectivas y respetando en cada caso, el quórum previsto por los
artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los términos para los
debates descritos en el artículo 160 de la C.N.,  de ocho (8) días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación
del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra. Por
último, haber obtenido la sanción gubernamental. La ley aprobatoria del Tratado
debe ser remitida dentro de los seis (6) días siguientes, para su revisión por
la Corte Constitucional.
4. El día 19 de
septiembre de 1997, el Gobierno Nacional, a través de los  Ministros de
Relaciones Exteriores y de Trabajo y Seguridad Social,  presentó al Senado, el
proyecto  radicado bajo el  No 89 de 1997 “Por medio del cual se aprueba el
´Convenio número ciento cincuenta y cuatro (154) sobre el fomento de la
negociación colectiva´, adoptado en la sexagésima séptima reunión de la conferencia
general de la organización internacional del trabajo, Ginebra, con fecha
diecinueve (19) de junio de mil novecientos ochenta y uno (1981)”. El proyecto
fue publicado en la página 8º de la Gaceta del Congreso  No 391 del 23 de
septiembre de 1997,  y repartido a la Comisión Segunda Constitucional del
Senado.
- La ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda,  fue presentada por el Congresista
Eduardo Pazos Torres  y  publicada en la página 5º de la Gaceta del Congreso No
509 del  3º de diciembre de 1997.
- El proyecto fue
aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado,  el 3 de diciembre
de 1997,  con un quórum de nueve (9) senadores  de los trece (13) que integran
la Comisión Segunda del Senado, según certificación expedida por el Secretario
General de dicha comisión.
- Luego fue
presentada la correspondiente ponencia para el segundo debate en el Senado, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No 547 de 1997 (página 6).
- El proyecto en
mención fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República, el 17 de marzo de 1998, con un quórum de noventa y tres (93)
senadores, según acta 26 publicada en la Gaceta del Congreso número 19 del 25
de marzo de 1998.
- Posteriormente el
proyecto fue enviado a la Cámara de Representantes, en donde fue radicado con
el  No 202 de 1998. La ponencia  para primer debate, fue publicada en la Gaceta
del Congreso No 183 del 17 de septiembre de 1998.
- Este proyecto fue
aprobado por unanimidad, el 7 de octubre de 1998, tal y como aparece en la
Gaceta del Congreso No 366 del 22 de diciembre de 1998, donde se encuentra
publicada el Acta correspondiente.
- La Ponencia para
segundo debate fue presentada por el representante Jhonny Aparicio Ramírez y
fue publicada en la Gaceta  del Congreso No 157 del 10 de junio de 1999.
- El proyecto de Ley
fue aprobado por unanimidad durante la sesión plenaria del 15 de junio de 1999,
según consta  en el acta No 47, publicada en la Gaceta del Congreso de la
República No 236 del 9 de agosto de 1999.
-  El proyecto fue
entonces sancionado por el Presidente de la República el 12 de agosto de 1999 y
la ley fue remitida a la Corte Constitucional, dentro de los seis días
señalados por el artículo 241-10 de la Carta.
Conforme a las
pruebas incorporadas al presente expediente, la Ley 524 del 12 de agosto de
1999 fue entonces regularmente aprobada y sancionada.
La finalidad y el
contenido general del convenio, y su compatibilidad con la Carta.
5. El Convenio sub
iudice tiene como fundamento el deseo de la Organización Internacional del
Trabajo de fomentar la negociación colectiva, como instrumento libre y
voluntario de concertación de condiciones económicas derivadas de la relación
laboral. Pues bien, el contenido general del Convenio desarrolla plenamente los
postulados constitucionales, pues bajo ésta visión se ha entendido la
negociación colectiva en nuestra Constitución, como quiera que la Carta la
considera un procedimiento que concreta y potencia el acuerdo de voluntades
como uno de los instrumentos más importantes para fijar las bases fundamentales
del trabajo. De ahí pues, que el artículo 55 de la Carta determina que el
Estado debe garantizar e impulsar este mecanismo de solución pacífica de
controversias económicas laborales, cuyo ámbito específico de aplicación
corresponde a la ley.[1]
En este contexto, la necesidad de fomentar la negociación colectiva implica un
reconocimiento claro de la capacidad de autorregulación de los empleadores y
trabajadores en la relación laboral, obviamente dentro de los márgenes que la
regulación normativa mínima obliga a respetar. Por ende, la negociación
colectiva libre y voluntaria “se presenta en el ámbito constitucional como el
derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de patronos y los
trabajadores”[2],
que goza de amplio sustento y garantía constitucional.
6. Así mismo, para
la Corte es claro que el impulso de la negociación colectiva en la legislación
colombiana también tiene sustento en el preámbulo y en el artículo 2º de la
Constitución, según los cuales el Estado debe promover y facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan. En efecto, es
evidente que una de las funciones más importantes de la negociación colectiva
es precisamente la participación activa y decidida de los sujetos de la
relación laboral, en la búsqueda de soluciones a los conflictos económicos que
surgen de ella. Por consiguiente, el Estado no sólo debe garantizar el libre
ejercicio de este derecho sino que debe “promover la concertación y los demás
medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo” (C.P.
inciso 2 del art. 55).
Por lo expuesto, y
en razón a que la Carta no pretende consagrar cláusulas retóricas, sino que
establece precisamente la exigencia de las autoridades de propiciar la
efectividad de los derechos reconocidos (C.P. art. 2º), es obvio que el interés
de fomentar la negociación colectiva que desarrolla el convenio objeto de
estudio, es plenamente compatible con la Constitución. Por lo tanto, la Corte
entra a analizar puntualmente las cláusulas del mismo.
Ámbito de
aplicación del Convenio 154 de la OIT
7. El artículo
primero del instrumento sub iudice señala su aplicación a todas las
ramas de la actividad económica. No obstante, el convenio no define lo que
entiende por actividad económica, por lo que la Corte considera que la
legislación interna puede interpretar, dentro del contenido general del
instrumento, aquellas actividades donde podría predicarse la negociación
colectiva. De todas maneras, la Sala observa que el concepto de actividad
económica es más amplio que la definición de empresa, pues esta última es tan
solo una modalidad de aquella, por lo cual no la agota.
De igual manera,
debe advertirse que el artículo 56 de la Carta restringe el derecho a la huelga
en los servicios públicos esenciales, “lo cual significa, a fortiori,
que la negociación colectiva sólo puede ser limitada en esos campos económicos,
pues no tendría sentido que unos trabajadores pudieran decretar la huelga pero
no pudieran adelantar negociaciones colectivas”[3]
Así pues, bajo estas
condiciones, esta cláusula del convenio desarrolla los artículos 55 y 333 de la
Constitución, como quiera que el Estado garantiza en mayor medida la
negociación colectiva cuando la extiende a todas aquellas actividades que son
reguladas por la autonomía contractual. Por consiguiente, es indudable que la
posibilidad de buscar la solución pacífica, concertada y libre a los conflictos
en las ramas de la actividad económica, no sólo beneficia e interesa a las
partes de la relación laboral sino que se convierte en un asunto que involucra
el interés público.
8. De otra parte, el
inciso segundo del artículo 1º del Convenio 154 señala una excepción a su
aplicación en las fuerzas militares y de la policía, pues remite a la
legislación nacional la determinación de si la negociación colectiva puede
predicarse de esas actividades. De otra parte, la propia Constitución
colombiana limita los derechos laborales de los miembros de las fuerzas
militares, puesto que el artículo 39 de la Carta determina que la fuerza
pública no goza del derecho de asociación sindical. Pues bien, en razón a que
el convenio deja a salvo la libertad legislativa y normativa interna para la
determinación en comento, esta cláusula puede interpretarse conforme a la
Constitución, pues no significa una orden de reconocimiento del derecho de
negociación colectiva para la fuerza pública. Dicho de otra manera, la cláusula
del convenio deberá entenderse como una remisión que la legislación nacional
evalúa y aplica de acuerdo con sus preceptos, pero no como una cláusula
vinculante para nuestro Estado. Por ello, la Corte no encuentra ninguna objeción
constitucional a esa remisión.
9. Así mismo, el
artículo 1º del instrumento sometido a consideración de la Corte señala que la
legislación interna podrá fijar modalidades particulares de negociación para la
administración pública. En relación con este tema esta Corporación ya se
pronunció in extenso, cuando revisó la constitucionalidad del Convenio
151 “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la administración pública” y de la Ley
411 de 1997 aprobatoria de dicho instrumento. En esa oportunidad[4], la Corte dijo que, con
fundamento en los artículos 55 y 56 de la Carta, es perfectamente posible que
los trabajadores oficiales eleven peticiones y adelanten procesos de
negociaciones plenas con las autoridades para dirimir sus conflictos
económicos. Pero, no sucede lo mismo con los empleados públicos, pues aquellos
están sometidos a la fijación unilateral del Estado, por medio de leyes,
ordenanzas, acuerdos y reglamentos, de las condiciones generales del empleo,
por lo cual los empleados públicos tienen el derecho de participar en la
determinación de sus condiciones de trabajo, pero no en forma plena. Al
respecto la Corte señaló:
“A diferencia de
lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de
negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede
llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar
unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa que la creación de
mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar
en la determinación de sus condiciones de empleo  es válida, siempre y cuando
se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las
autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente
en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a
los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran
autónomamente.  Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se
desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre
las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades.
Ahora bien, las
anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar
el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con
los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las
especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra
un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos
sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las
condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades
públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con
la Carta.”[5]
Las anteriores
consideraciones son plenamente aplicables al asunto sub iudice, pues la
Corte entiende que el artículo primero del Convenio 154 de la OIT sólo contiene
una remisión a la legislación nacional, por lo que ahí se determinará si es
aplicable o no al caso colombiano, de acuerdo con las limitaciones
constitucionales que se hicieron referencia. Por lo tanto, en ese sentido se
declarará exequible el artículo 1º del Convenio 154 de la OIT.
Alcance de la
negociación
10. El artículo 2º
del tratado determina cuales son los sujetos y las finalidades concretas de la
negociación colectiva, dentro de las cuales sobresalen la necesidad de fijar
condiciones de trabajo y de regular las relaciones entre empleadores y
trabajadores o entre sus organizaciones. Pues bien, en la esfera de la
negociación colectiva actúan como protagonistas indispensables para su
desarrollo los sujetos de la relación laboral, quienes cuentan con recíprocos
derechos y obligaciones. Sin embargo, la intervención de las partes no es
igual, como quiera que mientras los empleadores pueden actuar individualmente,
los trabajadores sólo pueden adelantar conversaciones cuando se presentan a
través de una organización.
Ahora bien, de
acuerdo con el artículo 55 superior la negociación colectiva es un derecho
destinado a “regular las relaciones laborales”, el cual está ligado con otros
derechos como el de asociación sindical, pues la primera es una consecuencia de
la existencia de sindicatos cuyo “ejercicio potencializa y vivifica la
actividad de la organización sindical, en cuanto le permite a ésta cumplir la
misión que le es propia de representar y defender los intereses económicos
comunes de sus afiliados”[6].
Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la
negociación colectiva puede adquirir la categoría de derecho fundamental cuando
su desconocimiento implica la vulneración o amenaza de los derechos al trabajo
o de asociación sindical[7].
De otra parte, de
acuerdo con la Carta y con la jurisprudencia constitucional, los objetivos de
la negociación colectiva se centran en la concertación voluntaria y libre de
condiciones de trabajo, la necesidad del diálogo que afiance el clima de
tranquilidad social, la defensa de los intereses comunes entre las partes del
conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de las
partes sean oídos y atendidos y, el afianzamiento de la justicia social en las
relaciones entre trabajadores y empleadores.
El anterior análisis
muestra que el alcance y las finalidades de la negociación colectiva
consagradas en el tratado objeto de estudio, se ajustan plenamente a la
Constitución y también armonizan con la hermenéutica autorizada de la misma.
Negociación
colectiva con representantes
11. El artículo 3º
del tratado remite a la legislación interna la posibilidad de adelantar la
negociación colectiva no sólo con las asociaciones de trabajadores sino también
con los representantes electos, puesto que, como se explicó en precedencia, no
todos los sujetos de la relación laboral pueden participar directamente en la
negociación sino que lo deben hacer a través de sus representantes. En efecto,
el artículo 3º del Convenio 135 de la OIT “relativo a la protección y
facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la
empresa”[8],
consagra dos categorías de representantes de los trabajadores. El apartado a)
se refiere a los representantes sindicales que son nombrados o elegidos por los
sindicatos. Mientras que el apartado b), que es la disposición a que se remite
el artículo 3 del Convenio 154, hace referencia a los representantes electos,
esto es, a quienes resultan libremente elegidos por los trabajadores de la
empresa.
No obstante lo
anterior, el mismo Convenio 154 determina que la legislación interna deberá
adoptar medidas que garanticen que la existencia de los representantes no se
utilice para menoscabar la posición de las organizaciones de trabajadores
interesadas. Ello es razonable, como quiera que, por esencia, la negociación
colectiva se constituye en la expresión y “consecuencia de la existencia de
sindicatos” [9]. Así
pues, la Corte no encuentra ninguna objeción constitucional a la disposición
analizada.
Métodos de
aplicación (arts. 4º a 8º)
12. El artículo 4º
señala que las disposiciones de este instrumento deben ser aplicadas mediante
leyes y normas nacionales, lo cual es razonable como quiera que sólo a partir
de la dinámica nacional se concreta y garantiza la efectividad de las normas
internacionales del trabajo. De todas maneras, esta norma señala que la
aplicación primaria del convenio deberá realizarse en los contratos colectivos
o laudos arbitrales. En efecto, en reiteradas oportunidades esta Corporación ha
dicho que el derecho a la negociación colectiva se hace efectivo y se concreta,
en nuestra legislación, a través de la celebración de convenciones o pactos
colectivos, los cuales “constituyen derecho objetivo, se incorporan al
contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen las
obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de los trabajadores”[10]. Por ello, la norma en
estudio desarrolla el artículo 53 de la Carta, según el cual “los contratos,
los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la
dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
13. La siguiente
disposición del convenio deja en libertad a los Estados para tomar las medidas
adecuadas para cumplir con su finalidad de fomentar la negociación colectiva,
pues los métodos que adoptan pueden ser diferentes pero todos dirigidos a
posibilitar, a universalizar, a extender progresivamente a materias no
contempladas en el convenio y a fomentar la negociación colectiva. Por lo
tanto, el instrumento consagra como cláusula general el principio de fomento de
la negociación colectiva, mientras que las cláusulas específicas deberán ser
desarrolladas por la legislación interna, dentro de los objetivos allí
señalados. De todas maneras, tal y como lo señala el artículo 8º del Convenio,
las medidas de fomento no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que
obstaculicen la libertad de negociación colectiva.
Así, este
instrumento complementa el Convenio 98 de la OIT “relativo a la aplicación de
los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva”, el cual
fue ratificado por Colombia mediante Ley 27 de 1976. A su vez, la Recomendación
163 de la OIT “sobre el fomento de la negociación colectiva” desarrolla el
instrumento objeto de estudio. En estos ellos, se hace un especial énfasis en
la libertad legislativa para adoptar medidas adecuadas a las condiciones
nacionales que propendan efectivamente a facilitar la expansión y creación de
organizaciones de empleadores y trabajadores que utilicen la negociación
colectiva.
La Corte no
encuentra ningún problema constitucional en los artículos 5º y 8º del Convenio
154, pues como se anotó anteriormente, el fomento del derecho a la negociación
colectiva también es un objetivo que consagra el artículo 55 de la Carta.
14. El artículo 6º
permite la existencia de sistemas de relaciones de trabajo en los que la
negociación colectiva puede concretarse en la conciliación o el arbitraje,
siempre y cuando sea una participación voluntaria de las partes. En efecto,
como se afirmó en precedencia, la negociación colectiva tiene un contenido
claro en la convención y en el pacto colectivo, pero el Convenio 154 consagra
una enumeración más variada y amplia del contenido de la negociación, como
quiera que autoriza otros instrumentos de resultado de la negociación.  Así
pues, estas disposiciones también se ajustan plenamente al artículo 116 y, en
especial, al artículo 53 de la Constitución, como quiera que es un principio
mínimo del trabajo la facultad “para transigir y conciliar sobre derechos inciertos
y discutibles”.
15. Finalmente, el
artículo 7º del instrumento dispone que las medidas de fomento deberán ser
objeto de consultas previas entre las autoridades públicas, los empleadores y
los trabajadores. En relación con este tema, la Corte Constitucional ya tuvo
oportunidad de pronunciarse cuando estudió la exequibilidad de las consultas
tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del
trabajo[11]
y, consideró que “la naturaleza de estas consultas, los temas a tratar y los
miembros que conforman la estructura de las mismas, son, por un lado, expresión
del derecho de las personas a participar en las decisiones que las afectan
(artículo 2 de la C.P.) y por el otro, la expresión del reconocimiento a los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia, de conformidad con
el artículo 9 de la Constitución y los artículos 38 y 39 de la Carta en lo que
respecta al derecho de asociación”[12].
En estas circunstancias, la disposición estudiada también será declarada
exequible.
Normas
instrumentales
16. Los artículos 9º
y siguientes, como es natural en los convenios internacionales, consagran las
reglas instrumentales para la adopción y ejecución del convenio. En efecto,
esas disposiciones señalan que el Convenio 154 no revisa ni deroga convenios ni
recomendaciones de la OIT anteriores (art. 9º), establecen que las
ratificaciones deben ser comunicadas al Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo (art. 10), regulan el momento de entrada en vigor del
tratado (art. 11), así como las posibilidades de denuncia y el trámite de las
mismas (art. 12). Igualmente, esas disposiciones consagran la lengua de los
textos oficiales (art. 17), la obligación que tiene la OIT de efectuar las
comunicaciones a la Secretaría de las Naciones Unidas para el registro de la
situación jurídica del tratado (art. 14), las notificaciones y el registro del
número de ratificaciones, declaraciones y denuncias de los miembros de la OIT
(art.13), las  posibilidades de revisión de su texto (art. 15), así como los
efectos de eventuales convenios posteriores sobre la misma materia (art. 16).
La Corte no
encuentra ninguna objeción a esas disposiciones, las cuales, tomando en cuenta
las  particularidades que tienen los procesos de aprobación, ratificación y
denuncia de los convenios de la OIT, armonizan con los principios que en esta
materia rigen en el derecho internacional y que han sido aceptados por Colombia
(CP art. 9º).
La
constitucionalidad de la Ley 524 de 1999.
17. Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que el Convenio 154 “sobre el fomento de la
negociación colectiva”, adoptado en la 67ª reunión de la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo, hecho en Ginebra el 19 de junio de
1981, se ajusta a la Carta y será entonces declarado exequible. En ese mismo
orden de ideas, esta Corporación considera que es igualmente constitucional la
Ley 524 de 1999 bajo revisión, la cual se limita a aprobar el texto de este
instrumento internacional (art. 1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán
al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo
cual concuerda perfectamente con los principios generales del derecho de los tratados
(CP art. 9º).
VIi. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 524 del 12 de agosto de 1999.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el Convenio número ciento cincuenta y cuatro (154)
“sobre el fomento de la negociación colectiva, adoptado en la sexagésima
séptima (67ª) reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo, hecho en Ginebra el 19 de junio de 1981”, conforme a
lo señalado en la presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO            FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Al respecto puede consultarse, entre otras, la
sentencia T-597 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón
[2] Sentencia SU-342 de 1995 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[3] Sentencia C-377 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[4]
Sentencia C-377 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. Sobre este mismo punto también puede consultarse la sentencia C-110
de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia C-377 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] Sentencia C-009 de 1994 M.P. Antonio Barrera
Carbonell. Al respecto también, véase la sentencia C-013 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Puede consultarse la sentencia SU-342 de 1995 M.P.
Antonio Barrera Carbonell
[8] Este convenio aún no ha sido ratificado por Colombia.
[9] Sentencia C-013 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia C-009 de 1994 M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[11] Convenio 144 de la OIT.
[12] Sentencia C-376 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero