C-595-95
Sentencia No
Sentencia No. C-595/95
BALDIOS-Concepto
Los baldíos son bienes públicos de la
Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en
razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la
totalidad de las exigencias establecidas en la ley.
BALDIOS-Imprescriptibilidad
Bien podía el legislador, con fundamento
en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como
en efecto lo hizo. Si la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir
el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el
comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante
el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley, la imprescriptibilidad
significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan
ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras
baldías, cuyo régimen difiere del consagrado en el Código Civil.
BALDIOS-Facultades del Congreso
Si el Congreso tiene facultades para
dictar normas relativas a la apropiación y adjudicación de baldíos, bien podía
consagrar figuras distintas de las contempladas en el Código Civil para efectos
de la adquisición de la propiedad de los mismos.
BALDIOS-Adjudicación
Corresponde al legislador regular lo
relativo a la adjudicación de tierras baldías y, en consecuencia, bien podía
consagrar la ocupación previa como requisito indispensable para obtenerla, sin
violar precepto constitucional alguno. Si la adjudicación de baldíos tiene como
objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las
necesidades del ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la
propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones
económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas
jurídicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en favor de
la comunidad, nada se opone a que se prohiba la transferencia a otras personas
de la ocupación para efectos de la adjudicación, a diferencia de la suma de
posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienes
prescriptibles.
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD
La función social de la propiedad se
incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones
en beneficio de la sociedad. En otros términos, el contenido social de las
obligaciones limita internamente el contenido individual de facultades o
poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad
función. En el caso de las tierras baldías rurales dicha función social se
traduce en la obligación de explotarla económicamente y destinarla
exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está
destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc, en
una palabra, la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser
ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad,
dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y
respetando  los derechos de los demás.
BALDIOS-Adjudicación/PROPIEDAD-Acceso
Si bien es cierto el Estado tiene el
deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se
logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de
hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de
créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para
la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc, que también
buscan esa finalidad. Las normas acusadas en lugar de contrariar los artículos
60 y 64 de la Carta, los acatan, pues la adjudicación de tierras baldías tiene
como propósito dotar de tierras a quienes carecen de ellas.
Ref.: Expediente No. D-971
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3 de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el
inciso segundo del artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69
de la ley 160 de 1994.
Demandante: Enrique José Arboleda Perdomo
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de
diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ENRIQUE JOSE ARBOLEDA
PERDOMO en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presenta
demanda contra el artículo 3o. de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley
110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y un aparte del inciso segundo
del artículo 69 de la ley 160 de 1994, por infringir los artículos 25, 58, 60,
64 y 332 del Estatuto Superior.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
El texto de las disposiciones demandadas
es el que sigue:
Ley 48 de 1882
...
"Artículo 3. Las tierras baldías se
reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación,
en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil."
Ley 110 de 1912
...
"Artículo 61. El dominio de los
baldíos no puede adquirirse por prescripción".
Ley 160 de 1994
...
"Artículo 65. La propiedad de los
terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta
facultad.
"Los ocupantes de tierras
baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al
Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa". (Lo subrayado es lo acusado)
... "
"Artículo 69. La persona que
solicite la adjudicación de un baldío, deberá demostrar que tiene bajo
explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya
adjudicación solicita y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud
del suelo establecida por el INCORA en la inspección ocular. En la petición de
adjudicación el solicitante deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento,
que se entiende prestado al formular su pretensión expresamente, si se halla o
no obligado legalmente a presentar declaración de renta y patrimonio. En caso
afirmativo, la exigencia de la explotación económica deberá demostrarse con las
declaraciones de renta y patrimonio correspondientes a los tres años anteriores
a la fecha de la solicitud.
"En todo caso, deberá acreditarse
una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años para tener
derecho a la adjudicación. La ocupación anterior de persona distinta del
peticionario, no es transferible a terceros, para los efectos contemplados en
este inciso."
III. LA DEMANDA
En primer término el demandante hace un
recuento histórico del tratamiento dado por el legislador al tema de la prescripción
de los baldíos nacionales, para concluir que con la expedición de la
Constitución de 1991 no es posible sostener "la imprescriptibilidad de los
baldíos", razón que lo llevó a presentar esta demanda de
inconstitucionalidad.
Luégo agrega que la Constitución de 1991
"desreguló el tema de los baldíos nacionales", si se compara con la
Carta anterior, pues en ésta se consagraba en el artículo 202-2 "como
pertenecientes a la República de Colombia, los baldíos, minas, etc, sin
perjuicio de los derechos constituídos en favor de terceros", y en el
artículo 76-21 se le otorgaba al Congreso la facultad de "dictar las
normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
baldías". En el estatuto vigente, concretamente en el artículo 332,
"que sustituyó tanto por su ubicación como por su contenido el antiguo
artículo 202 de la Constitución de 1886, enlistó dentro de los bienes del
Estado (no ya de la República) el subsuelo y los recursos naturales no
renovables, excluyendo la propiedad sobre los baldíos, desapareciendo así la
consagración constitucional que traía la vieja Carta sobre la titularidad de
estos inmuebles", sin embargo, reprodujo en el artículo 150-18 el mismo
texto del artículo 76-21 de la Carta anterior. Ante esta circunstancia, considera
el actor que mal podría acudirse al "dominio eminente sobre el
territorio" para deducir de allí "una propiedad sobre los baldíos,
pues equivaldría a sostener que la Nación es dueña de toda la tierra
comprendida en su territorio".
De otra parte, manifiesta el actor que
"correlativamente a esta desregulación, la Carta consagra tres
obligaciones del Estado, que se suman a la inconstitucionalidad que
alego", a saber: 1.- que la propiedad tiene una función social y
ecológica; 2.- que debe promover el acceso a la propiedad en general; y 3.- en
forma especial, promover el acceso a ella de los trabajadores agrarios,
disposiciones que no se respetaron, pues "en vez de proteger el trabajo de
los campesinos que explotan económicamente la tierra, impiden y limitan su
acceso a la propiedad" al disponer que "los baldíos son
imprescriptibles según las dos primeras normas acusadas, y su explotación es
una mera ocupación y genera una simple expectativa, es decir un simple interés
y no un derecho subjetivo".
En lo que respecta a la violación de la
función social de la propiedad dice el accionante que es doble: "de una
parte permite que los baldíos estén ociosos, y de otra parte se desprotege el
trabajo de los campesinos y empresarios agrícolas que como colonizadores le han
agregado a los terrenos baldíos un mayor valor, pues en cualquier momento y en
forma arbitraria pueden ser desposeídos por el Estado, y además no pueden
vender las mejoras plantadas y la adecuación de las tierras, pues su posesión
no es transferible", ya que los cinco años exigidos para la adjudicación
de la tierra trabajada "deben ser exclusivos del peticionario". En
consecuencia, considera que quien ha explotado económicamente la tierra
"tiene derecho a la propiedad del suelo que ha explotado", ya que "el
trabajo que el campesino incorporó a la tierra, es por Constitución título
suficiente para adquirirla".
Los preceptos legales demandados, en
criterio del actor, también violan los artículos 60 y 64 de la Carta, pues se
"le quita toda consecuencia jurídica al hecho mismo de la posesión de la
tierra, y además desestimula la explotación económica de los baldíos, generando
en la práctica que el Estado se convierta en un gran terrateniente. Así las
cosas, es evidente que el Estado está incumpliendo los mandatos
constitucionales según los cuales debe permitir el acceso a la propiedad de la
tierra a los campesinos, pues al negarles la posibilidad de adquirir por
prescripción y al consagrar que la explotación económica fruto de su trabajo
tan sólo genera una simple expectativa de una posible adjudicación, está
traicionando el más claro espíritu de la Constitución, que impone una orden o
un mandato diferente al Estado: el de permitir el acceso a la propiedad".
Y finaliza, diciendo que esas "meras expectativas" deben convertirse
en "derechos subjetivos", permitiendo que los campesinos puedan
adquirir los inmuebles baldíos por prescripción, en cumplimiento de los
preceptos constitucionales que consagran el acceso a la propiedad.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
1.- El Ministro de Agricultura, obrando
por medio de apoderado, presenta un escrito en el que expone las razones que
justifican la constitucionalidad de las normas objeto de acusación, las que se
resumen a continuación:
- Las normas impugnadas no infringen el
artículo 25 superior, pues con ellas "se busca efectuar una equitativa y
racional distribución de la tierra, y que cumpla su función productiva de
acuerdo con la aptitud de los suelos y las necesidades de la comunidad... el
trabajador agrario en ningún momento se encuentra desprotegido, lo contrario,
su trabajo organizado en las condiciones y términos de la ley, no sólo será un
medio de subsistencia sino una forma de consolidar su patrimonio".
- No es cierto que los terrenos baldíos
estén ociosos porque la ley 160 de 1994 en el artículo 65 inciso quinto, señala
como presupuesto para su adjudicación la ocupación previa, entonces para tener
"vocación para la adjudicación de tierras baldías se debe demostrar su
explotación". Tampoco es cierto que el Estado proceda a arrebatar
arbitrariamente la posesión de la tierra, pues de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 74 ibidem, "en caso de ocupación indebida de tierras
baldías o que no puedan ser adjudicadas, el INCORA ordenará la restitución de
las extensiones ocupadas indebidamente, previa citación personal del ocupante o
de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 381 del
C.P.C. En la providencia que la ordena, se deberán tomar las determinaciones
que sean del caso en relación con las mejoras efectuadas en tales
terrenos".
- Las normas acusadas están inspiradas en
el principio del bien común y en la necesidad de extender a la población rural
colombiana el derecho a la propiedad, armonizándola en su conservación y uso al
interés social, en consecuencia, no se vulnera el artículo 58 superior.
- Los artículos 60 y 64 de la
Constitución no resultan lesionados, pues la disposición que consagra que los
bienes baldíos no pueden adquirirse por prescripción, en lugar de violar el
derecho a la propiedad se constituye en una garantía para el acceso equitativo
a ella de las personas menos favorecidas. Y, si bien es cierto que el inciso
segundo del articulo 65 de la ley 160 de 1994 establece que los ocupantes de
tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores de
acuerdo con el Código Civil y que frente a la adjudicación por parte del Estado
sólo existe una mera expectativa, dicha norma no puede interpretarse sin tener
en cuenta el contenido completo de la misma, pues si se lee el último inciso se
advierte que esa expectativa "dejará de serlo, para convertirse en un
derecho, cuando la ocupación se haga en tierras con aptitud agropecuaria que
estén explotadas conforme a las normas sobre protección y utilización racional
de los recursos naturales renovables en favor de personas naturales
(trabajadores agrarios), empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en la
extensión y condiciones que para cada municipio o región del país se
establezca".
- Tampoco se vulnera el artículo 332 del
Estatuto Superior, precepto que debe interpretarse en concordancia con los
artículos 150-18 y 63 del mismo ordenamiento, pues "siendo los baldíos
bienes fiscales adjudicables, es facultativo del legislador regular todos los
aspectos relacionados con la apropiación o adjudicación y recuperación de las
tierras baldías, tal como lo hizo la ley 160 de 1994".
2.- El Ministro de Justicia, por
intermedio de apoderado escogido para el efecto, expone los argumentos que en
su criterio fundamentan la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Dice así:
- Los baldíos han sido catalogados como
bienes fiscales adjudicables, cuya titularidad corresponde al Estado, quien
podrá trasladarla a los particulares. Por regla general el dominio de los bienes
se adquiere por prescripción de acuerdo con la legislación civil, pero existen
algunos bienes que "por disposición legal, no prescriben" como es el
caso de los bienes fiscales adjudicables. El artículo 63 de la Carta hace
referencia a la imprescriptibilidad de algunos bienes y de "los demás que
determine la ley", además de que en el artículo 150-18 se autoriza al
legislador para "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y
recuperación de tierras baldías"; por tanto, bien podía la ley establecer que
los baldíos son imprescriptibles, sin violar norma alguna, asunto ya tratado
por la Corte Constitucional en las sentencias C-006 y C-060 de 1993.
- Las normas demandadas no violan la
función social de la propiedad puesto que el Estado al adjudicar los baldíos
tiene en consideración aspectos que permiten garantizar la distribución de la
riqueza, además de que el artículo 71 de la ley 160 de 1994 consagra que no
pueden ser adjudicatarios de baldíos quienes tengan un patrimonio superior a
mil salarios mínimos mensuales legales. De otra parte, como el proceso
administrativo de adjudicación parte de un requisito previo, -la explotación
económica del bien-, se está desarrollando la función social de la propiedad.
-Las normas acusadas "lejos de
contrariar la obligación del Estado de promover en forma progresiva el acceso a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, como lo ordena el
artículo 64 constitucional, son su desarrollo". Obsérvese también que el
tiempo de ocupación y explotación económica del baldío, es inferior al exigido
por el Código Civil para la prescripción civil.
3.- El Procurador Delegado para asuntos
ambientales y agrarios también considera que lo acusado es constitucional, pues
es desarrollo directo de los artículos 63 y 150-18 de la Carta que autorizan al
legislador para establecer la imprescriptibilidad de bienes distintos a los
allí enunciados -como sería el caso de los baldíos-, y la forma de adquirirlos.
- Respecto a la presunta violación del
artículo 332 del Estatuto Superior, señala que no ve cómo se pueda vulnerar,
pues en ella se consagra la propiedad del subsuelo, y las disposiciones
acusadas versan sobre la propiedad del suelo. Además, considera que el problema
planteado por el demandante "es elemental", pues los baldíos en la
actualidad no se pueden adquirir  por prescripción por disponerlo así las
normas acusadas, pero ello "no significa que no pueda el Estado, como ha
venido haciéndolo, para dar cumplimiento a las disposiciones que se citan como
violadas, adjudicárselos a aquellos 'hombres y mujeres campesinos que no sean
propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se
hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad
agropecuaria la mayor parte de su ingreso', o a 'empresas comunitarias y
cooperativas campesinas' a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del
artículo 24 y quinto del artículo 65 de la ley 160 de 1994, que es una de las
posibilidades que contempla la Constitución, según la cual el legislador debe
expedir leyes que regulen la adjudicación y recuperación de baldíos ya que, en
el futuro, como desarrollo del numeral 18 del artículo 150, el Congreso podrá
expedir una norma que reconozca la apropiación de los baldíos con fundamento en
la prescripción de breve o largo tiempo, la que a bien tenga establecer".
- Los baldíos se pueden adquirir
administrativamente a través de procesos adjudicatorios "previa ocupación,
en los términos fijados por una de las normas acusadas, el artículo 65 de la
ley 160 de 1994 y demás disposiciones concordantes, puesto que judicialmente el
legislador no ha admitido por la naturaleza de estos bienes que pueda
adquirirse el dominio sobre el suelo baldío por usucapión. En efecto, el
numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil Colombiano no lo
permite, en cuanto manda que 'la declaración de pertenencia no procede respecto
de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho
público."
4.- El Gerente del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria "INCORA", actuando por medio de apoderado,
interviene por escrito exponiendo el fundamento de constitucionalidad de los
preceptos legales demandados, entre los que se destacan:
- No es acertada la afirmación del actor
cuando afirma que hasta la expedición de la ley 48 de 1882 era posible adquirir
por prescripción los baldíos nacionales, pues basta leer la ley de 13 de
octubre de 1821, que "desconocía la institución de la prescripción, como
medio idóneo para adquirir el derecho de propiedad sobre un terreno
baldío...". Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara esa tesis
habría que admitir también "que con la expedición de la ley 48 de 1882, se
dió término a ese corto periodo de discutible prescriptibilidad".
- En la ley 160 de 1994 "no se
establece la prescriptibilidad de los baldíos, sino el saneamiento de
situaciones de hecho, irregulares e ilegales, en aras de organizar y controlar
mejor, la justa repartición de los terrenos baldíos, por razones de interés
público y beneficio social".
- El artículo 63 de la Constitución
faculta al legislador para asignarle la calidad de imprescriptible a los bienes
que considere conveniente, la cual no se puede entender limitada o recortada
respecto de los terrenos baldíos de la Nación, "por el simple hecho de que
el artículo 332 de la Constitución no los enlistó como propiedad del Estado,
sino que esta norma se limita a enfatizar tal propiedad sólo en relación con el
subsuelo y los recursos naturales no renovables... sin que ello pueda
significar que estos sean los únicos bienes sobre los cuales puede tener
propiedad el Estado."
- El artículo 64 superior no se refiere
sólo a los terrenos baldíos sino también a las demás tierras que conforman el
territorio colombiano y es por ello que la ley 160 de 1994 señala dentro de sus
objetivos "los procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la
inequitativa concentración de la propiedad rústica y dotar de tierras a los
campesinos de escasos recursos que no la posean".
- Las normas acusadas "cuando
otorgan la calidad de imprescriptibles a las tierras baldías, o cuando
reconocen la calidad de poseedores en los términos del Codigo Civil a los
ocupantes de esas superficies, o exigen un término mínimo de ocupación y
explotación del peticionario de la adjudicación, o limitan el área máxima
adjudicable, acatan en su integridad el mandato constitucional de promover el
acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos."
V. CONCEPTO FISCAL
Lo rinde el Procurador General de la
Nación en oficio No. 709 del 10 de agosto de 1995, el que concluye solicitando
a la Corte que declare exequibles las disposiciones acusadas, con base en los
siguientes argumentos:
- Los baldíos han sido catalogados como
bienes de dominio público; sin embargo, tanto en el marco de la doctrina como
en el de la legislación, a ese tipo de inmuebles se les ha otorgado en dicha
clasificación, una índole jurídica especial, cual es la de "bienes
fiscales adjudicables" cuyo destino es "el de ser adjudicados en
propiedad a quienes los ocupan, ya que es el Estado el que ostenta su
titularidad con tal fin, siempre y cuando, no sobra repetirlo, se den los
requisitos exigidos por la ley para ello".
- El Constituyente de 1991 le asignó al
legislador en el artículo 150-18 de la C.P. la tarea de "dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías, lo cual
permite constatar que el carácter de bien fiscal adjudicable le es reconocido a
las tierras baldías por el mismo ordenamiento superior". En consecuencia,
no le asiste razón al demandante, pues se observa con claridad que el
Constituyente dejó en manos del legislador la regulación del tema de los
baldíos y que "la facultad otorgada versa sobre materias que como la
apropiación y la adjudicación, revelan el reconocimiento constitucional a la
titularidad de la Nación sobre las tierras baldías, lo que no deja lugar a
suponer que el Constituyente del 91 sustrajo de la órbita del dominio público
dichas tierras". Así, las normas acusadas no sólo no contravienen la
Constitución, "sino que son su cabal desarrollo en lo que a la materia en
discusión se refiere".
- La imprescriptibilidad de las tierras
baldías "tiene origen en la autorización que la Carta le ha otorgado al
legislador para determinar qué bienes son imprescriptibles. Facultad que
hallamos consagrada en el artículo 63 constitucional, cuando esta norma dispone
que además de los bienes de uso público y otros que allí se mencionan, son
inalienables, imprescriptibles, e inembargables, los que determine la ley. Esto
último como bien lo anota el apoderado del Ministerio de Justicia, en escrito
que obra en el expediente, permite concluir que existe una autorización
constitucional para que el legislador limite el derecho de dominio sobre los
bienes baldíos, los cuales en atención a la prevalencia del interés general han
de reglamentarse como bienes imprescriptibles."
- Para terminar, dice el Procurador que:
"habida cuenta de que los argumentos de inconstitucionalidad presentados
contra las normas acusadas, se derivan de la presunta inconstitucionalidad de
la prohibición que en forma tácita o expresa contienen dichas normas respecto
de la prescripción de las tierras baldías, considera este despacho que
demostrada la conformidad de esa prohibición con la preceptiva constitucional,
el fundamento de la acusación queda desvirtuado y por ende los argumentos
derivados del mismo carecen de sustento alguno".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia.
Dado que la demanda se dirige contra
preceptos que pertenecen a distintas leyes, compete a esta Corporación decidir
sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 del
Estatuto Superior.
b. La demanda
Los argumentos del actor se limitan a
señalar que como la Constitución actual no incluyó en el artículo 332, la titularidad
de los bienes baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2,
no podía el legislador consagrar la "imprescriptibilidad" de los
mismos, pues quien explota económicamente un bien de esta naturaleza debe
adquirir por ese sólo hecho la propiedad del terreno, dando así cumplimiento a
los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en
general, y en especial, a la propiedad de la tierra en favor de los
trabajadores campesinos.
c. Propiedad de los baldíos.
La Constitución de 1886 establecía
expresamente en su artículo 202-2, que corresponde al artículo 199 de la
reforma de 1936, la propiedad de la Nación sobre los terrenos baldíos, al
prescribir: "Pertenecen a la República de Colombia... 2 Los baldíos,
minas y salinas que pertenecen a los estados cuyo dominio recobra la Nación,
sin perjuicio de los derechos constituídos a favor de terceros por dichos
estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización".
De otra parte, en el artículo 76-21 se le
asignaba al Congreso de la República, la facultad de "dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías".
En la Constitución de 1991 el contenido
del artículo 76-21 de la Carta de 1886 no sufrió variación alguna, quedando su
texto redactado en idénticos términos en el numeral 18 del artículo 150; no
acontece lo mismo con el artículo 202-2, pero ello no significa que la
pertenencia de los baldíos en favor de la Nación haya desaparecido, como se
verá en seguida.
En efecto, el artículo 102 del
Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación" está
consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es
sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de
que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es
titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de
ejercer soberanía sobre él”[1],
sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes
públicos que de él forman parte.
Los bienes del Estado pueden ser: de
dominio público o de dominio privado. Los bienes de dominio público se
caracterizan por que su uso es público o están afectados directa o
indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas
especiales; los de dominio privado se equiparan a los de los particulares. Sólo
la ley puede determinar cuáles bienes son de dominio público y cuáles de
dominio privado.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 674 del Código Civil "Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo
dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se
llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del Territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no
pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes
fiscales".
El artículo 675 del mismo Código, se
refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión
todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales,
carecen de otro dueño."
La jurisprudencia y la doctrina han
clasificado los bienes fiscales en:
1.- Fiscales propiamente dichos. Son
aquellos bienes que poseen las entidades de derecho público y sobre los cuales
ejercen un dominio pleno, esto es, igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes.
2.- Bienes de uso público. Son los
destinados al uso común de los habitantes.
3.- Bienes fiscales adjudicables. Son
aquellos bienes que tiene la Nación con el fin de traspasarlos a los
particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley.
En este orden de ideas no queda duda de
que los baldíos son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la
categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los
conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias
establecidas en la ley.
Sobre este mismo tema, la Corte ya se ha
pronunciado, entre otras, en la sentencia C-060/93, que en esta oportunidad se
reitera, concluyendo que los baldíos pertenecen a la Nación pues la
Constitución de 1991 en esta materia no sufrió variación. Veamos:
“Se parte del supuesto según el cual la
Nación es propietaria de dichos bienes baldíos y que puede, en desarrollo de
las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras
entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de
las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los
atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo general y permanente
al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes públicos que de él
forman parte”.
“Es simplemente la expresión de una
característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento
constitucional como lo es la Nación. Desde luego, la regulación constitucional
de nuestro Estado indica que aquella persona moral especialísima cuenta con
atributos superiores a los de cualquiera otra persona moral y a través de sus
órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el ejercicio orgánico de sus
principales funciones públicas, puede regular con vocación de superioridad los
asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden, como es el caso del
manejo, regulación o disposición de sus bienes patrimoniales”.
"En este sentido es bien claro que
la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a
la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los
cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la Nación
reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de
la ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente
en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que
la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos
bienes."[2] (Lo resaltado no es del texto).
Y en sentencia anterior (T-566/92) se
había referido a este mismo asunto así: “Son del Estado el subsuelo y los
recursos naturales no renovables de conformidad con el artículo 332 de la
Constitución Política, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma
continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la
órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético (C.P. art. 102), así como
los bienes que posee como propiedad privada, en iguales condiciones que los
particulares (CP. Art. 58).
“El artículo 102 de la Constitución al
referirse al territorio y a ‘los bienes públicos que de él forman parte’, para
señalar que pertenecen a la ‘Nación’, consagra el llamado dominio eminente: el
Estado no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en
el sentido de ejercer soberanía sobre él.”
“Marienhoff distingue el ‘dominio
eminente’ del dominio público’, así: ‘El dominio eminente es un poder
supremo sobre el territorio; vincúlase a la noción de soberanía. Se ejerce
potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del Estado, ya se trate
del dominio privado o público del mismo o de la propiedad de los particulares o
administrados. El dominio público, es un conjunto o suma de bienes
sometido a un régimen jurídico especial, distinto del que rige los bienes de
dominio privado’”.
“Los bienes del Estado que están
destinados a ser adjudicados son los llamados baldíos... Se denomina
bien baldío el terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte
de los bienes del Estado porque se encuentra dentro de los límites
territoriales y carece de otro dueño”. [3]
De otra parte, el Constituyente en el
artículo 150-18 del Estatuto Superior, le confiere amplias atribuciones al legislador
para regular los asuntos relacionados con terrenos baldíos, concretamente para
"dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías”; potestad que debe ejercer respetando lo dispuesto en el
artículo 55 transitorio, en el que ordena expedir dentro de los dos años
siguientes a la vigencia de la Constitución "una ley que les reconozca a
las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas
rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus
prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva
sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley", dejando claramente
definido que "la propiedad así reconocida sólo será enajenable en los
términos que señale la ley".
d. Imprescriptibilidad de las tierras
baldías
Considera el demandante que las normas
acusadas son inexequibles pues a la luz de la Constitución vigente no es
posible consagrar la imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, criterio que
no comparte la Corte por que, en contra de lo que se afirma, existe disposición
expresa que permite al legislador asignarles tal atributo, cual es el artículo
63 superior, que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (destaca la
Corte). En consecuencia, no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad
de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto
de acusación.
Si la prescripción adquisitiva o
usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o
muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por
haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley,
la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de
tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo
que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del consagrado en el
Código Civil, como se verá en seguida.
e. Requisitos para tener derecho a la
adjudicación de un bien baldío.
El legislador, como ya se ha expresado,
está plenamente facultado por el Constituyente (art. 150-18) para expedir
normas sobre la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías, y
en desarrollo de ella reguló la forma como se adquiere la propiedad de las
mismas, el mecanismo de la adjudicación y los procedimientos a seguir en cada
caso. Obsérvese cómo la misma norma constitucional alude a la figura de la
adjudicación de baldíos.
Las tierras baldías, a diferencia de lo
que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquieren
mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación,
previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley vigente -160 de
1994-, a saber:
1. haber ocupado el terreno por espacio
no inferior a cinco (5) años;
2. haberlo explotado económicamente por
un término igual al anterior;
3. que la explotación que se ha
adelantado en dichos predios corresponda a la aptitud del suelo, establecida por
el INCORA en la inspección ocular. y
4. que el solicitante no sea propietario
o poseedor a cualquier título de otros predios rurales en el territorio
nacional.
En otras palabras, los terrenos baldíos
están destinados a ser adjudicados en propiedad a quienes los ocupen y exploten
económicamente, dentro de las condiciones establecidas por la ley.
e.1 Quiénes pueden ser sujetos de
adjudicación de tierras baldías.
Al tenor de lo dispuesto en la ley 160 de
1994 los terrenos baldíos podrán ser adjudicados a personas naturales, empresas
comunitarias y cooperativas campesinas (art. 65); a las entidades de derecho
público, para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la
instalación o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido
declaradas por la ley como de utilidad pública o de interés social, con la
condición de que si no se cumple esta finalidad, los predios revertirán al
dominio de la Nación; y a las fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que
presten un servicio público, o tengan funciones de beneficio social por
autorización de la ley (art. 69).
e.2 A quiénes no se puede adjudicar
terrenos baldíos.
Según la ley precitada se prohibe hacer
adjudicaciones a las personas cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios
mínimos mensuales legales, con excepción de las empresas especializadas del
sector agropecuario a que se refiere el capítulo XIII de la misma ley. Tampoco
podrán titularse dichas tierras a quienes hubiesen tenido la condición de
funcionarios, contratistas o miembros de las Juntas o Consejos Directivos de
las entidades públicas que integran los diferentes subsistemas del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, dentro del término
señalado en el artículo 71 ibidem, al igual que las personas jurídicas cuando
uno o varios de sus socios hayan tenido las vinculaciones o calidades
mencionadas con los referidos organismos públicos.
Efectuada la adjudicación respectiva, el
Estado, a través del INCORA, o de la entidad en la que se delegue esta función,
otorga al beneficiario un título traslaticio de dominio, única forma de
adquir la propiedad de los terrenos baldíos, documento que debe ser registrado
en las correspondientes oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.
f. El inciso segundo del artículo 65 de
la ley 160 de 1994.
El inciso segundo del artículo 65
acusado, dispone que "los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo
hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a
la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa", mandato
que el actor impugna por considerar que quien posee un bien debe adquirir con
el transcurso del tiempo la propiedad del mismo, criterio que no comparte la
Corte, pues como ya se ha dicho, si el legislador debidamente autorizado por el
artículo 63 del Estatuto Superior podía establecer la imprescriptibilidad de
los terrenos baldíos, consecuencia necesaria de tal carácter es que
la propiedad de esos bienes no se extingue para su titular (Nación), por
ejercer un tercero la ocupación de los mismos durante un tiempo determinado,
pues sobre esos bienes no se adquiere la calidad de poseedor, necesaria para
usucapir.
Además, si el Congreso tiene facultades
para dictar normas relativas a la apropiación y adjudicación de baldíos (art.
150-18 C.N.), bien podía consagrar figuras distintas de las contempladas en el
Código Civil para efectos de la adquisición de la propiedad de los mismos.
Ahora, que frente a la adjudicación por
parte del Estado, el adjudicatario sólo tiene una expectativa, se explica
porque mientras el ocupante del terreno baldío no cumpla con la totalidad de
los requisitos estatuídos por el legislador, a los cuales se hizo referencia
anteriormente, no ha adquirido ningún derecho a la adjudicación y, en consecuencia,
sólo tiene una mera expectativa de derecho, es decir, una esperanza de que al
reunir tales exigencias será beneficiario de la adjudicación. La Constitución
Nacional, como tantas veces lo ha reiterado esta Corporación, únicamente
protege los derechos adquiridos mas no las simples expectativas de derecho.
(art. 58 C.N.)
g. El inciso segundo del artículo 69 de
la ley 160 de 1994
En este precepto legal se consagra que
para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío deberá acreditarse
una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años, y que "la
ocupación de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros,
para los efectos contemplados en este inciso". Ya se ha reiterado que
corresponde al legislador regular lo relativo a la adjudicación de tierras
baldías (art. 150-18 C.N.) y, en consecuencia, bien podía consagrar la
ocupación previa como requisito indispensable para obtenerla, sin violar
precepto constitucional alguno. Si la adjudicación de baldíos tiene como  objetivo
primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del
ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes
carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de
los adjudicatarios; y en el caso de personas jurídicas, satisfacer necesidades
colectivas y de servicio público en favor de la comunidad, nada se opone a que
se prohiba la transferencia a otras personas de la ocupación para efectos de la
adjudicación, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada
cuando se trata de bienes prescriptibles.
h. La función social de la propiedad
La función social de la propiedad se
incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones
en beneficio de la sociedad. En otros términos, el contenido social de las
obligaciones limita internamente el contenido individual de facultades o
poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad
función. En el caso de las tierras baldías rurales dicha función social se
traduce en la obligación de explotarla económicamente y destinarla
exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está
destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc, en
una palabra, la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser
ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad,
dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y
respetando  los derechos de los demás.
Así las cosas, considera la Corte que no
le asiste razón al demandante, pues las normas impugnadas no desconocen la
función social de la propiedad y, por el contrario, lo que se pretende mediante
la adjudicación de tierras baldías es cumplir con dicha finalidad, ya que la
obligación de explotar económicamente esos terrenos evita la ociosidad de los
mismos, permite el acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la
inequitativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos.
i. El acceso a la propiedad.
Son dos las disposiciones
constitucionales que versan sobre este tema; en primer lugar se encuentra el
inciso primero del artículo 60 que prescribe: "El Estado promoverá, de
acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad" y luego el artículo 64, que
dice: "Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de
la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a
los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos", preceptos que el demandante considera vulneran las normas
demandadas.
La adjudicación de terrenos de propiedad
de la Nación, concretamente de baldíos, tiene como objetivo primordial,
permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues
es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario
no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios
mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como también contribuir al
mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de
vida.
Olvida el demandante, que si bien es
cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal
fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una
forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la
concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de
subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas,
etc, que también buscan esa finalidad.
Las normas acusadas en lugar de
contrariar los artículos 60 y 64 de la Carta, los acatan, pues la adjudicación
de tierras baldías tiene como propósito dotar de tierras a quienes carecen de
ellas.
En razón de lo anotado, considera la
Corte que las normas acusadas no lesionan los cánones constitucionales
señalados por el actor, ni ningún otro mandato del mismo estatuto.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar exequibles los artículos 3 de la
ley 48 de 1882, 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y
el inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994.
Cópiese, notifiíquese, comuníquese a
quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. T-566/92. M.P. Alejandro Martinez Caballero
[2] Sent. 060/93 M.P. Fabio Morón Díaz
[3] Sent T-566/92 antes citada