T-138-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-138/13
PODER DE POLICIA-Concepto
El poder de policía en general
consiste en un conjunto de actividades que tienen por objeto la expedición de
reglas generales y de medidas individuales necesarias para el mantenimiento del
orden público. Es entonces, una específica forma de actividad que tiene límites
necesarios que se imponen a través de la ley en aras de la convivencia social;
ese orden público se manifiesta en la tranquilidad, en la seguridad y en la salubridad,
y se encamina a evitar perjuicios individuales o colectivos, provocados por
desórdenes, actos perturbatorios, atentados a la salud y a la higiene pública.
Así entonces, el orden público se determina en función de circunstancias
locales que en un momento determinado pueden desencadenar riesgos o problemas
sociales. Por eso mismo son las autoridades municipales, representadas entre
otros por los Alcaldes y los Inspectores de Policía, las encargadas de
mantenerlo, por su cercanía a los administrados y porque la noción misma de
poder de policía se construye a partir de factores esenciales de la vida
comunitaria que se manifiestan primordialmente en la órbita municipal.
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO DE PREDIO
URBANO-Supuestos fácticos, finalidad y normatividad
Es función
de las autoridades de policía, propender por la preservación y restablecimiento
de la posesión frente a actos perturbatorios que la alteren y con el fin de
brindar protección al poseedor  o tenedor de un bien. El  presupuesto fáctico
de los procesos policivos de esta naturaleza, es la ocupación de hecho,
entendida como el acto ilegítimo de despojo sobre un inmueble sin
consentimiento expreso o tácito de su poseedor o tenedor, siendo éstos los
legitimados para instaurar la querella correspondiente. Su finalidad es el
restablecimiento de la posesión del querellante, mediante el desalojo de los
agentes que han ocupado el inmueble de manera ilegítima. Se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de
un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de
los derechos de dominio o posesión pues éstas deben sortearse ante la
jurisdicción ordinaria.  De igual manera, se trata de una institución que
tampoco debe confundirse con otras similares, como el amparo contra actos
perturbadores de la posesión o mera tenencia, o el amparo contra la permanencia
arbitraria en domicilio ajeno o la restitución de bienes de uso público. Vemos
pues que la finalidad del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de
hecho, tramitado ante autoridades policivas, busca brindar garantías a la
posesión y tenencia del bien, así como mantener el orden público,
característica esta inherente a todos los procesos policivos.
LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Diligencia administrativa que
cumple funciones judiciales
El proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, no obstante
adelantarse por funcionarios de policía, es un caso particular en el que las
autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, ateniéndose a una
legislación especial y en el que la sentencia que se profiere hace tránsito a
cosa juzgada formal, por lo que no es cuestionable ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. No obstante ello, la decisión proferida por la
autoridad administrativa no obstaculiza la iniciación de proceso ante la
jurisdicción ordinaria en que se discutan los mismos hechos (acción posesoria,
acción reivindicatoria de dominio etc.)  Por tratarse de casos en los cuales se
cumplen funciones judiciales por parte de funcionarios administrativos, las
decisiones y actuaciones surtidas dentro del proceso de policía son objeto de
estudio mediante acción de tutela cuando se acreditan los presupuestos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y vislumbre
la configuración de alguna causal genérica.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Garantía a través de subsidio
familiar de vivienda de interés social a personas que acrediten requisitos
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO DE PREDIO
URBANO-Caso en que autoridad de policía se abstuvo de realizar el
lanzamiento por cuanto accionante acreditó ser la poseedora del bien
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Conminar a Inurbe y Metrovivienda a realizar un adecuado
proceso de adjudicación de subsidios de vivienda de interés social, observando
la normatividad vigente sobre la materia
Referencia:
expediente T.-3.695.160
Acción de
tutela instaurada por Olga María Vergel Carvajalino contra Inspección Segunda
Urbana de Policía de Cúcuta.
Magistrado
Ponente:
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil trece
(2013)
La
Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Alexei Julio Estrada, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta,
en la  acción de tutela instaurada  por la ciudadana Olga María Vergel
Carvajalino contra la
Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta.
I. ANTECEDENTES
La ciudadana  Olga María Vergel
Carvajalino interpuso acción de tutela  solicitando el amparo de  sus derechos
fundamentales a la vivienda digna, la libertad de locomoción, la vida digna, la
integridad física y el debido proceso; los cuales, en su opinión, han sido
vulnerados por la
Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta con la orden de desalojo
proferida en su contra.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente,  sustenta su pretensión en los
siguientes
Hechos
1.- La accionante Olga María
Vergel, quien cuenta con 73 años, y su esposo Carlos Samuel Barbosa, de 75 años
de edad, ocuparon una vivienda de interés social ubicada en la manzana B Lote 4
de la Av. 5b con calle 17 de la
Urbanización Bosques del Coralinas III.
2. Afirma la actora que dicha
ocupación se inició a mediados del año 2003 y se realizó de manera pacífica,
ininterrumpida  y de buena fe, pues la vivienda ocupada se encontraba
abandonada y no tenía dueño aparente. Asimismo, indica que junto a su esposo
realizaron arreglos a la vivienda, pagaron servicios públicos y asumieron el
costo del catastro.
3.- Relata la peticionaria que en
el año 2008 se presentó a la vivienda la señora Blanca Mireya Amaya Castilla,
quien afirmó ser la dueña de la propiedad por ella habitada. La señora Amaya
solicitó el desalojo de la vivienda ocupada.
4.- La señora Amaya Castilla
había adquirido la propiedad del inmueble en razón de un subsidio de vivienda
de interés social asignado por el Inurbe atendiendo a su condición de
desplazada. La vivienda fue adjudicada a la citada ciudadana Amaya en el año
2004 por Metrovivienda- Cúcuta.
5.- La accionante y su esposo se
rehusaron a abandonar la casa habitada, ante lo cual la señora Amaya presentó
derecho de petición a Metrovivienda con el fin de que se le permitiera realizar
posesión efectiva de la vivienda a ella adjudicada. Indicó la señora Amaya en
tal oportunidad que no tenía conocimiento de ser la propietaria de la casa,
pues sólo se enteró hasta el 2008, momento en el cual empezó a realizar
acciones tendientes a poseer la vivienda.
6.- Por lo anterior, funcionarios
de Metrovivienda realizaron visita al inmueble ocupado por la actora a fin de
establecer las razones por las cuales la señora Amaya Castilla no tomó posesión
efectiva, no obstante habérsele adjudicado por su calidad de desplazada.
7.- Al constatar que la vivienda
de interés social se encontraba habitada por Olga María Vergel y su esposo, los
funcionarios de Metrovivienda programaron reunión en la entidad a fin de que
asistieran los poseedores y la propietaria del inmueble. A dicha cita no acudió
la señota Blanca Mireya Amaya.
8.- Adicionalmente, Metrovivienda
solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi información sobre si la señora
Blanca Mireya Amaya Contreras y su esposo figuran en las bases de datos con
propiedad alguna. En dicho informe se constató que la señora Amaya contaba con
2 propiedades de mejora, además de la casa ocupada por la accionante[1].
9.- Ante la imposibilidad de
resolver la situación puesta a su consideración, Metrovivienda corrió traslado
al entonces Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial para el
estudio y solución del caso[2].
10.- Por su parte la señora
Blanca Mireya Amaya, al no poder habitar la casa que le había sido adjudicada
en el 2004, presentó querella policiva el 2 de junio de 2010, a fin de que se
realizara diligencia de lanzamiento y así poder ocupar el inmueble.[3]
11.- El 25 de mayo de 2012 la
Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta fijó como fecha para llevar a
cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, ordenada por la
Alcaldía municipal de la misma ciudad, el 27 de julio de 2012.
12.- Ante la inminencia de un
desalojo, la accionante Olga María Vergel Carvajalino interpone acción de
tutela, pues manifiesta no contar con ningún lugar a donde ir, ni con ingresos
para sufragar los costos de una vivienda.
13.- El 24 de octubre de 2012 se
inició la diligencia de lanzamiento, la cual fue suspendida y retomada el 21 de
noviembre del mismo año. En dicha diligencia la Inspectora de Policía decidió
abstenerse de efectuar el lanzamiento por ocupación de hecho ya que la
querellante no acreditó la posesión sobre el inmueble.
Solicitud de Tutela
14.- Con fundamento en los hechos
narrados, la ciudadana Olga María Vergel Carvajalino solicita protección de sus
derechos fundamentales, en especial a la vivienda diga, la vida digna y el
debido proceso. En consecuencia, pide se ordene a la Inspección Segunda Urbana
de Policía, y/o quien corresponda, la suspensión de la diligencia de
lanzamiento, y así quede sin efecto lo decidido por la Alcaldía Municipal de
San José de Cúcuta, mediante auto de 11 de octubre de 2011, decretó el
lanzamiento de las personas que se encuentran ocupando el inmueble ubicado en
la manzana B lote 4 de la Avenida 5B con calle 17 de la Urbanización Coralinas
III etapa.
Así mismo, solicita se aplique la
excepción de inconstitucionalidad de la ley 57 de 1905 y el Decreto 0992 de
1930, normas sobre la ocupación de hecho, así como las demás disposiciones
constitucionales y legales que protegen a las personas de la tercera edad.
Finalmente, solicita que se
declare la prescripción de la acción administrativa de lanzamiento, pues se
encuentra ocupando el inmueble desde hace más de 9 años sin interrupción.
Respuesta de las entidades
demandadas
Inspección Segunda Urbana de
Policía de Cúcuta.
15.- Indicó la inspectora de
policía que el despacho tiene conocimiento, por la querella de lanzamiento y
sus anexos, que el inmueble objeto de la diligencia fue transferido a título
gratuito por la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, según Resolución N.
379 de Diciembre 16 de 2004 a la señora Blanca Amaya Castilla.
Manifestó que a la accionante se
le allegó notificación mediante aviso realizada por el despacho donde se le
informó la fecha y hora en la que se realizaría la diligencia.
Así mismo, indica que a la actora
se le explicó el procedimiento que se llevaría a cabo, y se le informó que en
desarrollo de la diligencia se tomarían y apreciarían las pruebas aportadas.
Por otro lado, la representante
de la entidad accionada explicó el procedimiento efectuado destacando lo
siguiente:
- Mediante oficio de 2 de
noviembre de 2010, procedente de la Secretaría General de la Alcaldía Municipal
de San José de Cúcuta, se recibió querella de lanzamiento por ocupación de
hecho interpuesta por la señora Blanca Mireya Amaya Castilla, junto con la
Resolución de 12 de octubre de 2010, por medio de la cual la alcaldesa
municipal decreta el lanzamiento de personas indeterminadas que se encuentran
ocupando el inmueble ubicado en la manzana B lote 4 de la Avenida 5B con calle
17 de la Urbanización Coralinas III etapa.
- Abocado el conocimiento,
mediante comunicación de fecha 10 de febrero de 2011 se cita a la querellante
Sr. Blanca Mireya Amaya Castilla. Tal comunicación no pudo ser entregada
personalmente, por lo que fue dejada debajo de la puerta en la dirección
indicada.
-Sólo hasta finales de mayo de
2012, por vía telefónica, se logró contactar a la querellante, quien
posteriormente acudió al despacho para fijar fecha y hora de la diligencia de
lanzamiento. De tal determinación se notificó a los ocupantes del predio y se
enviaron los oficios de rigor a los entes involucrados en este tipo de
diligencias.
Por lo anterior, indicó que la
entidad demandada a respetado el debido proceso, esto es, la notificación
previa a los ocupantes personalmente o por aviso fijado a la entrada del
inmuebles si éstos se ocultan o no son encontrados.
Adicionalmente, señaló que no es
posible que se estén vulnerando los derechos fundamentales de la accionante con
la conducta desplegada por la inspección demandada, por cuanto la diligencia
aún no se ha llevado a cabo. Recalcó que el lanzamiento por ocupación de hecho
es el único caso en que primero se expide la orden y luego, en la realización
de la diligencia, se esclarecen los hechos.
Para finalizar, expresó que la
accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, por lo tanto la
presente acción de tutela debe ser declarada improcedente.
Metrovivienda
16.- La gerente de la Empresa
Industrial y Comercial Metrovivienda Cúcuta, presentó escrito de contestación
en el que indicó que no le constan los hechos narrados por la accionante Olga
María Vergel Carvajalino.
Manifestó que, efectivamente, se había
comunicado al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los
hechos que se estaban presentando con la vivienda de interés social a nombre de
la señora Blanca Mireya Amaya Castillo.
Frente a las pretensiones
realizadas por la señora Vergel expresó que, como quiera que Metrovivienda
Cúcuta no es la entidad competente para realizar o suspender la diligencia de
lanzamiento ordenada por la Alcaldía de San José de Cúcuta, se opone a lo
solicitado.
Señaló, además, que no se
encuentra demostrado que Metrovivienda le esté transgrediendo los derechos
fundamentales a la accionante, por cuanto su objeto fundamental, de conformidad
con el Acuerdo 0079 de enero 5 de 2001, es propiciar en el territorio de Cúcuta
la construcción, la asignación de vivienda de interés social, el fomento
urbano, la legalización y titulación de tierras que hagan parte del ámbito
territorial municipal.
Finalmente, resaltó que la
asignación de la vivienda de interés social a la señora Blanca Mireya Amaya
Castilla, que se hizo mediante resolución N. 0379 de diciembre de 2004, resultó
conforme a las normas establecidas en la transferencia de dominio y cualquier
controversia que se haya generado con posterioridad al registro en Instrumentos
Públicos de dicha Resolución debe ser dirimida en instancias judiciales.
Blanca Mireya Amaya Castilla,
propietaria del inmueble
17.- La propietaria de la
vivienda ubicada en la manzana B lote 4 de la Avenida 5B con calle 17 de la
Urbanización Coralinas III etapa indicó que, nunca se enteró de que la vivienda
aparecía a nombre suyo, pues la firma consignada en la entrega no corresponde a
la de ella.
Así mismo, manifestó su
inconformidad con lo pretendido por la accionante con fundamento en lo
siguiente:
- En primer lugar, señaló que la
señora Vergel y su esposo vulneraron su derecho a la propiedad al invadir su
vivienda a sabiendas de que la casa debía tener dueño, puesto que las mismas
fueron construidas con el fin de ser entregadas a las familias desplazadas por
la violencia.
-  En segundo lugar, manifestó
que fue la hija de la actora, Elizabeth Barbosa Vergel, quien adquirió vivienda
al frente de la casa ocupada, quien le sugirió a la accionante que habitaran la
vivienda de su propiedad.
- En tercer lugar, indicó que la
accionante y su marido invadieron el inmueble en cuestión mucho antes de ser
legalizada la propiedad a su nombre en la oficina de instrumentos públicos.
- En cuarto lugar, recalcó que es
falsa la afirmación realizada por la peticionaria referente a que la posesión
se llevó a cabo de buena fe, pues fue la hija quien la apoyó para que entrara
de manera ilegal al bien inmueble.
- Por otro lado, confirmó que la
Sra. Vergel realizó el pago de los servicios públicos y del catastro, pero en
su sentir, tales pagos constituyen artimañas para quedarse con la vivienda.
- En igual sentido, corroboró que
en el año 2008 se presentó en la vivienda en compañía de su marido a fin de
llegar a un acuerdo respecto a la entrega del inmueble.
- La señora Amaya Castilla es
enfática al afirmar que sólo se enteró que aparecía como propietaria de un
inmueble al solicitar una vivienda por no contar con los recursos para
adquirirla por sus medios. Recalca que Metrovivienda nunca le notificó que
tenía una casa a su nombre, por lo cual no había realizado posesión de ella. De
allí que, una vez enterada haya realizado diferentes acciones tendientes a su
posesión.
-Adicionalmente, señaló que es
una persona desplazada, sin trabajo o ingreso alguno.
- Para finalizar manifestó que,
no es propietaria de ningún otro inmueble y que habitaba en una casa que le fue
prestada para vivir y le pagaban por cuidarla.
Por todas estas razones, la
señora Blanca Mireya Amaya Castillo, solicitó negar el amparo solicitado por la
accionante y, en su lugar, pidió amparar sus derechos.
Decisión judicial objeto de
revisión
Sentencia de única instancia.
18.- Mediante sentencia de 9 de
julio de 2012, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta declaró la
improcedencia de la acción de tutela interpuesta, al considerar que la
accionante contaba con otros medios de defensa judicial.
Señaló que en desarrollo de la
diligencia de lanzamiento los ocupantes pueden aducir las pruebas y argumentos
que pretenden hacer valer en sede de tutela.
Por otro lado, indicó que en el
presente caso no se presentan los supuestos que permitan afirmar que se está
frente a un perjuicio irremediable que consienta estudiar la presente acción de
tutela.
Actuaciones surtidas en sede
de revisión.
Ministerio de Vivienda
19.- Mediante auto de dieciocho
(18) de febrero del año en curso, el magistrado sustanciador ordenó poner en
conocimiento del Ministerio de Vivienda el asunto objeto de la presente acción
de tutela, a fin de que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la
misma.
20.- En escrito recibido en esta
Corporación el 25 de febrero de 2013 el representante de dicha entidad indicó,
luego de realizar un recuento del Sistema de Vivienda de interés social, que
éste Ministerio no es el encargado de coordinar, asignar y rechazar las
solicitudes presentadas para los diferentes subsidios de vivienda, ni ejecutar
las políticas que el mismo dicta en esa materia.
Por lo anterior, requiere de
inmediato que se le desligue de toda responsabilidad dentro de la presente acción
de tutela, toda vez que se trata de la ejecución de un trámite reglado en las
normas que regulan los temas del subsidio familiar de vivienda y el Ministerio
no es la entidad encargada de ejecutarlas.
Señaló además que es Fonvivienda
quien deberá verificar todo lo relacionado con el tema de coordinación,
adjudicación y rechazos sobre las postulaciones a los subsidios familiares de
Vivienda de interés social.
Inspección Segunda Urbana de
Policía de Cúcuta.
21.- Mediante auto de 14 de
febrero de dos mil trece el magistrado sustanciador ofició a la Inspección
Segunda Urbana de Policía de Cúcuta para que informara el estado actual del
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho del inmueble ubicado en
la manzana B Lote 4 de la Av. 5B con calle 17de la Urbanización Coralinas III.
22.- En escrito recibido en la
Secretaría de esta Corporación el día 25 de febrero, la Inspectora de Policía
indicó que su despacho dio trámite al proceso policivo de lanzamiento por
ocupación de hecho, iniciándose la diligencia ordenada por la Alcaldía
Municipal de Cúcuta el 24 de octubre de 2012, fecha en la cual se suspendió,
concluyendo la misma el día 21 de noviembre del mismo año, luego de resolver la
opción presentada por la apoderada de la señora Olga María Vergel.
Señaló que en dicha audiencia se
decidió lo siguiente “abstenerse de efectuar el lanzamiento por ocupación de
hecho” y “dejar a las partes en libertad de acudir a la justicia ordinaria”.
Pruebas relevantes obrantes en
el expediente.
1.- Copia de la cedula de
ciudadanía de la accionante y su esposo. [4]
2.- Copia del recibo de la luz y
del pago del impuesto predial realizado por la peticionaria.[5]
3.- Copia de las citaciones
realizadas por Metrovivienda[6].
4. Copia de escrito enviado por
Metrovivienda al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial en el que informa la situación presentada con la vivienda ubicada
en la Urbanización las Coralinas III etapa.
5.- Copia de carta enviada por la
peticionaria a la Inspectora Segunda de Policía.[7]
6.- Notificación de la diligencia
de lanzamiento enviada a la accionante. [8]
7.- Acuerdo N. 0079 de enero 5 de
2001 por el cual se crea Metrovivienda.[9]
8.- Querella de lanzamiento por
ocupación de hecho presentada por la ciudadana Blanca Mireya Amaya Castilla. [10]
9.- Resolución proferida por la
Alcaldía de Cúcuta en la cual se transfiere como aporte de subsidio en especie
a título gratuito un predio y se declara la construcción de una vivienda con
subsidio familiar de vivienda de interés social. [11]
10.- Certificado de libertad y
tradición del inmueble objeto de la controversia[12].
11.- Auto proferido por la
alcaldía de Cúcuta en el que admite  la querella por ocupación de hecho, se
decreta el lanzamiento de personas indeterminadas que ocupan el inmueble objeto
de la controversia y se comisiona a la Inspección Segunda de Policía para
llevar a cabo la misma.[13]
12. Recibo de pago del impuesto
predial realizado por la señora Blanca Mireya Amaya Castillo. [14]
13.- Respuesta de Metrovivienda
al derecho petición presentado por la señora Blanca Mireya Amaya Castillo. [15]
14.- Copia del acta de la
diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
2.- La accionante y su esposo
ocuparon una vivienda de interés social desde el año 2003. Sobre dicho inmueble
ejercieron la posesión durante varios años.
En el año 2008 se presentó en la
vivienda ocupada por la accionante la señora Blanca Mireya Amaya Castilla,
quien afirmó ser la propietaria del inmueble y reclamó la posesión del mismo.
En su momento la señora Amaya manifestó no tener conocimiento de que el terreno
y la casa en el construida le habían sido adjudicadas atendiendo a su condición
de desplazada, en desarrollo de un programa de vivienda de interés social.
Ante la negativa de la accionante
y su esposo de abandonar la vivienda, la propietaria, Blanca Mireya Amaya,
inicia una serie de trámites ante Metrovivienda, entidad encargada de realizar
la adjudicación, sin obtener solución alguna.
Así mismo, presentó querella
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, para conseguir el desalojo de
la vivienda de su propiedad, que condujo a la programación de la diligencia de
lanzamiento.
Ante la inminencia de la
realización de la diligencia de desalojo, la señora Olga María Vergel,
poseedora del inmueble, presenta acción de tutela a fin de que se protejan sus
derechos fundamentales y, a consecuencia de ello, se suspenda la diligencia de
lanzamiento en la cual podría quedar sin un lugar donde vivir.
Con posterioridad a la
presentación de la acción de tutela, la cual fue negada por el fallador de
instancia, se llevó a cabo la diligencia de lanzamiento, la cual finalizó con
la decisión de la inspectora urbana de policía de “abstenerse de efectuar el
lanzamiento por ocupación de hecho” ya que la querellante, Blanca Mireya Amaya,
no acreditó la posesión.
No obstante lo anterior,
corresponde a la Sala determinar si con la actuación desplegada por las
autoridades de policía dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho, en especial con la orden de realización de la diligencia de desalojo, se
vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a la
vivienda digna.
3.- A fin de resolver el problema
jurídico planteado la Sala hará referencia a los siguientes temas:  (i) el Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de predios
urbanos y el poder de policía, (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna
y, finalmente, (iii) se estudiará el caso concreto a la luz de las
consideraciones expuestas.
(i) El Proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de predios
urbanos y el poder de policía.
El poder
de policía en general consiste en un conjunto de actividades que tienen por
objeto la expedición de reglas generales y de medidas individuales necesarias
para el mantenimiento del orden público. Es entonces, una específica forma de
actividad que tiene límites necesarios que se imponen a través de la ley en
aras de la convivencia social; ese orden público se manifiesta en la
tranquilidad, en la seguridad y en la salubridad, y se encamina a evitar
perjuicios individuales o colectivos, provocados por desórdenes, actos
perturbatorios, atentados a la salud y a la higiene pública.[16]
Así entonces,
el orden público se determina en función de circunstancias locales que en un
momento determinado pueden desencadenar riesgos o problemas sociales. Por eso
mismo son las autoridades municipales, representadas entre otros por los
Alcaldes y los Inspectores de Policía, las encargadas de mantenerlo, por su
cercanía a los administrados y porque la noción misma de poder de policía se
construye a partir de factores esenciales de la vida comunitaria que se
manifiestan primordialmente en la órbita municipal.
De la misma
forma, es función de las autoridades de policía, propender por la preservación
y restablecimiento de la posesión frente a actos perturbatorios que la alteren
y con el fin de brindar protección al poseedor  o tenedor de un bien.
El
presupuesto fáctico de los procesos policivos de esta naturaleza, es la
ocupación de hecho, entendida como el acto ilegítimo de despojo sobre un
inmueble sin consentimiento expreso o tácito de su poseedor o tenedor, siendo
éstos los legitimados para instaurar la querella correspondiente. Su finalidad
es el restablecimiento de la posesión del querellante, mediante el desalojo de
los agentes que han ocupado el inmueble de manera ilegítima.
Pues bien, se
trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble,
mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de
dominio o posesión pues éstas deben sortearse ante la jurisdicción
ordinaria.  De igual manera, se trata de una institución que tampoco debe
confundirse con otras similares, como el amparo contra actos perturbadores de
la posesión o mera tenencia, o el amparo contra la permanencia arbitraria en
domicilio ajeno o la restitución de bienes de uso público.
Vemos pues que
la finalidad del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho,
tramitado ante autoridades policivas, busca brindar garantías a la posesión y
tenencia del bien[17],
así como mantener el orden público, característica esta inherente a todos los
procesos policivos.
Ahora, es importante señalar que, el proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho, no obstante adelantarse por funcionarios de policía, es un
caso particular en el que las autoridades administrativas cumplen funciones
judiciales, ateniéndose a una legislación especial y en el que la sentencia que
se profiere hace tránsito a cosa juzgada formal, por lo que no es cuestionable
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante ello, la
decisión proferida por la autoridad administrativa no obstaculiza la iniciación
de proceso ante la jurisdicción ordinaria en que se discutan los mismos hechos
(acción posesoria, acción reivindicatoria de dominio etc.)
Por tratarse de
casos en los cuales se cumplen funciones judiciales por parte de funcionarios
administrativos, las decisiones y actuaciones surtidas dentro del proceso de
policía son objeto de estudio mediante acción de tutela cuando se acreditan los
presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales y vislumbre la configuración de alguna causal genérica.
Por otro lado,
en lo que respecta al trámite especifico del proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho en relación con predios urbanos, el mismo se encuentra
determinado por la Ley 57 de 1905, artículo 15, y por el Decreto 992 de
1930.  En esas disposiciones se señala cuáles son las exigencias que debe
cumplir el memorial petitorio del lanzamiento, el título y las pruebas que se
deben aportar, se radica la competencia, se fija el término de prescripción y
se precisan las decisiones que se pueden tomar:  abstenerse de ordenar el
lanzamiento si no se demuestran los hechos planteados en la solicitud; orden de
lanzamiento en caso de satisfacerse los presupuestos exigidos para ello o
suspensión del lanzamiento, si en la diligencia se aporta prueba que justifique
la ocupación.
Así mismo, el artículo
15 del Dto. 992/30 señala que la acción administrativa sumaria de lanzamiento
prescribe a los treinta (30) días, contados desde el primer acto de ocupación o
desde el día en que  tuvo conocimiento del hecho el querellante, según el
caso.
Finalmente, es necesario destacar que las medidas que se profieren dentro de este tipo de procesos tienen
carácter provisional, es decir que subsisten mientras el juez competente se
pronuncia sobre el fondo de la controversia y se encaminan únicamente al restablecimiento
de las cosas al estado en que se encontraban antes de los actos de
perturbación, es decir al mantenimiento del  “statu quo”.
(ii)-El
derecho fundamental a la vivienda digna.
El artículo
51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un
derecho de todas las personas y asigna al Estado la obligación de fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes
de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo
y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Ha indicado
esta Corte que “de las obligaciones emanadas de este
precepto (…) son amparables por vía de tutela aquellas que hacen parte de los
elementos mínimos del derecho a la vivienda, así como todas las situaciones en
las que la vulneración del derecho implica el desconocimiento de otros tales
como la vida digna, el mínimo vital, y el debido proceso”[18].
La jurisprudencia constitucional ha considerado que este derecho es
susceptible de protección por medio de la acción de tutela en el caso de las
personas desplazadas ya que es, precisamente, uno de los que resulta afectado
como consecuencia directa del hecho del desplazamiento forzado[19]. Lo anterior porque “la población desplazada ha tenido que abandonar sus viviendas,
tierras y propiedades en su lugar de origen, vale decir, sin que en ello medie
su voluntad.”[20].
En aras de
garantizar el derecho a la vivienda de la población desplazada, se ha creado un
sistema de subsidios, el cual, en lo que respecta a la población desplazada se
encuentra regulado en la Ley 3 de 1991 y en los Decretos 951 de 2001, 2100 de
2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009 y 4729 de 2010. También desarrollan el tema la
Resolución 097 de 2011 que reglamenta el Decreto 4729 de 2010, donde se
establecen las condiciones que debe cumplir un hogar para gozar de dicho
beneficio, el procedimiento administrativo de postulación, verificación de
datos, cruces, rechazo y validación de postulaciones, calificación, asignación,
desembolso, movilización y aplicación de subsidios de vivienda.
La Ley 3 de
1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y estableció el
subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o especie,
otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una
solución de vivienda de interés social. Tal subsidio se entrega sin cargo de
restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que
establece la ley y, adicionalmente, señala como posibles beneficiarios del
mismo los hogares de quienes se inscriban en planes de vivienda para recibir un
cupo disponible que le permitirá acceder al subsidio familiar de vivienda, por
carecer de recursos suficientes para obtener una.
Por su parte
la ley 387 de 1997 hace referencia a la vivienda para la población desplazada
en el artículo 17, el cual fue reglamentado por el Decreto 951 de 2001, en lo
relacionado con el subsidio de vivienda familiar para la población desplazada,
defiendo los criterios de calificación de las postulaciones de los interesados.
En dicho
Decreto se relacionan una serie de elementos tener en cuenta al momento de
asignar el subsidio, siendo el primero de ellos, que en realidad el solicitante
ostente la calidad de desplazado. Adicionalmente, se destacan los siguientes:
“1. Vulnerabilidad
poblacional. En este tema se evaluarán las características de la población
desplazada de acuerdo con las siguientes variables:
1.1 Número
de hogares postulantes con jefatura femenina de familia.
1.2 Número de personas de los hogares
postulantes.
1.3
Presencia de discapacitados, de personas de la tercera edad o de menores de
edad en los hogares postulantes.
1.4
Hacinamiento actual de los hogares, considerado como un número mayor de tres
(3) personas por habitación.
1.5 Grado de escolaridad del jefe o jefes
del hogar.
2. Impacto en el territorio actual. Se tendrá en cuenta la localización
actual de los hogares desplazados en zonas de alto riesgo, las zonas de mayor
concentración de hogares desplazados y la existencia de programas locales de
atención”
Estos criterios, y los demás señalados en
la normatividad referente al tema resultan de gran importancia al momento de
adjudicar un subsidio de vivienda, pues del cuidadoso estudio de los mismos
dependerá que la ayuda sea recibida por los hogares que en realidad lo
necesiten. De allí que, resulte de vital importancia la práctica de un estudio
previo que permita conocer las condiciones de los solicitantes, a fin de
establecer con precisión las necesidades que padecen.
(iii)-
Caso concreto
En el
presente caso la señora Olga María Vergel interpuso acción de tutela con el
propósito de que fuera suspendida la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho que se llevaría a cabo el 27 de junio de 2012.
Tal
diligencia fue programada por la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta
dentro del trámite del proceso ejecutivo de lanzamiento por ocupación de Hecho
que se inició con la presentación de la querella por parte de la señora Blanca
Mireya Amaya Castillo, propietaria de la vivienda ocupada por la accionante
desde hace más de 7 años.
Ante la
inminencia de un posible desalojo, la actora interpone la presente acción de
tutela, pues afirma no contar con un techo donde vivir y no tener trabajo o
ingreso alguno.
Con
posterioridad al fallo de instancia, que declaró improcedente el amparo
solicitado, se practicó la citada diligencia, la cual inició el 24 de octubre
de 2012 y finalizó el 21 de noviembre del mismo año.
En desarrollo
de la misma, la Inspectora Segunda Urbana de Policía se abstuvo de realizar el
desalojo a la señora Vergel y su esposo, pues no se acreditó que la querellante
contara con la posesión del inmueble objeto de la controversia.
Expuesto lo
anterior, corresponde a la Sala determinar si con la actuación desplegada por
las autoridades de policía, en desarrollo del proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho, se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante
al debido proceso y a la vivienda digna.
Si bien de
los hechos expuestos se desprende que la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho ya fue desarrollada y la decisión adoptada dentro de la
misma fue abstenerse del realizar el lanzamiento por no hallarse acreditada la
calidad de poseedora de la señora Blanca Mireya Amaya, encuentra la Sala
necesario realizar las siguientes precisiones:
En primer
lugar, del procedimiento llevado a cabo por las autoridades de policía no se
desprende afectación alguna de los derechos fundamentales de la actora, pues
como bien se indicó en la parte considerativa de esta providencia, el proceso
policivo de lanzamiento por ocupación de hecho está instituido, como todos los
procesos policivos, para proteger el orden público, el cual se mantuvo en este
caso.
Adicional a
ello, es de resaltar, que tal como lo manifestó la Inspectora Urbana De Policía
de Cúcuta en desarrollo de la audiencia, el proceso policivo de lanzamiento por
ocupación de hecho busca proteger al poseedor o tenedor de un determinado
inmueble, que ha visto perturbado su derecho real por la conducta desplegada
por los ocupantes y no a quien ostenta la propiedad del mismo, pues resulta
posible como en estos casos, que se cuente con el título que acredita la
propiedad pero no con la posesión o tenencia.
En el caso
concreto, encuentra la Sala completamente ajustada a derecho la decisión a la
cual arribó la autoridad de policía consistente en abstenerse de ordenar el
lanzamiento de la señora Vergel, por cuanto ésta acreditó ser la poseedora del
inmueble objeto de la controversia con pruebas que se pudieron controvertir en
el desarrollo de la audiencia, tales como la certificación expedida por la
junta de acción comunal, el pago de servicios públicos e impuestos, así como
las declaraciones de la querellante.
Es preciso
aclarar que, en desarrollo de la audiencia las partes tuvieron la oportunidad
de esbozar sus argumentos y presentar y controvertir pruebas a fin de que se
garantizara el derecho de defensa, lo que permitió tomar una decisión basada en
lo demostrado en el desarrollo de la misma.
Además de lo
anterior, encuentra la Sala que la orden de desalojo no estaba llamada a
prosperar, pues de conformidad con lo dispuesto en el Código de Policía, la
querella de lanzamiento por ocupación de hecho, debe interponerse dentro de los
30 días siguientes a que se presentó la ocupación de hecho, o dentro de los 30
días siguientes a que se tuvo conocimiento de la misma. Como se acreditó en el
expediente, la posesión se inició desde el año 2003 y la propietaria tuvo
conocimiento de la misma desde el año 2008, fecha en la cual interpuso derecho
de petición ante Metrovivienda  a fin de recuperar la posesión,  lo que supera
de manera considerable el término establecido en la normatividad respectiva.
Por lo
expuesto, encuentra acertada la Sala la decisión a la cual se arribó dentro del
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, pues como se indicó
dentro del proceso que permitió arribar a ella no se vulneró el debido proceso,
por esa razón no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto, sino a denegar
el amparo solicitado.
Ahora, es
preciso señalar que, el hecho de que la Sala encuentre acorde a derecho lo
decidido en el desarrollo de la diligencia no implica que se tome partido
respecto del titular del derecho de propiedad, pues para resolver este punto se
encuentra instituida la jurisdicción ordinaria, ante la cual se puede adelantar
el respectivo proceso reivindicatorio a fin que se determine si la señora
Blanca Mireya Amaya debe recuperar la posesión del inmueble y, en consecuencia,
la accionante debe abandonar la vivienda o si, por el contrario, la
peticionaria tiene derecho a adquirir la propiedad en caso de que se acrediten
los requisitos para la prescripción y la misma se excepcione dentro de tal
proceso.
Dichos
puntos, se reitera deben ser resueltos por el juez civil, pues es el proceso
reivindicatorio el escenario indicado para controvertir y valorar los
diferentes hechos y pruebas ahora esbozados.
A pesar de lo
expuesto, considera la Sala que en el presente caso resulta necesario realizar
unas anotaciones finales, son ellas las siguientes:
El problema
inicial que plantea el presente caso tiene origen en las fallas que parecen
haberse presentado en el proceso de adjudicación de los subsidios. Ello, por
cuanto las entidades encargadas de llevar a cabo el mismo no se percataron de
la posible existencia de varios bienes a nombre de la beneficiaria, en este
caso la señora Blanca Mireya Amaya Castillo.
Ahora, el
hecho de que en el año 2008 apareciera en el certificado expedido por el Instituto
Agustín Codazzi que la señora Blanca Amaya tenía dos propiedades aparte de la
adjudicada, no quiere decir de entrada que éstas se convirtieran en razón para
negar el subsidio, pues las mismas han podido ser adquiridas con posterioridad
al 2004, o pueden encontrase situadas en el lugar del cual se desplazó la
citada señora Amaya.
Lo que si
resultaba indispensable era que Metrovivienda y el Inurbe realizaran tales
averiguaciones y sacaran las conclusiones del caso de manera previa a la
entrega del subsidio y no 5 años después de haber adjudicado el mismo, cuando
se presentó el problema con la posesión del inmueble objeto de la controversia.
Por otro
lado, encuentra la Sala que las entidades encargadas de realizar el proceso de
adjudicación no probaron haber realizado la entrega efectiva del inmueble a la
señora Blanca Mireya Amaya Castillo, lo que desencadenó en la ocupación que
realizaran unos terceros al inmueble de su propiedad ante el desconocimiento de
ésta.
Finalmente,
encuentra la Sala que, una vez presentada la disputa por la ocupación del
inmueble las entidades encargadas resultaron incompetentes para resolver la
situación puesta a su consideración, hasta llegar al punto de remitir el asunto
y decidieron enviarlo al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. Es de resaltar que a la fecha el citado Ministerio, actualmente de
Vivienda, no se ha pronunciado al respecto.
En relación a
lo antes expuesto, reitera la Sala la necesidad de que las entidades que hacen
parte de la entrega de subsidios de vivienda a la población desplazada realicen
una adecuada valoración de los criterios a tener en cuenta al momento de
entregar la ayuda, a fin de que la misma llegué a las personas que en realidad
la necesitan.
Así mismo, es
del caso insistir en que tales entidades deben llevar a cabo un proceso de
acompañamiento a las personas que van a disfrutar del subsidio para que el
mismo pueda verse materializado en el goce efectivo de la vivienda. El
incumplimiento de ello, genera situaciones como la que se estudia en la
presente tutela, en las cuales el beneficiario no ha podido poseer el inmueble
adjudicado.
Por lo hasta
aquí expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se negará el amparo
solicitado y se advertirá a Inurbe y Metrovivienda Cúcuta ejercer un correcto
ejercicio de sus funciones en lo que respecta a la adjudicación de subsidios de
Vivienda de interés social a la población desplazada.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Revocar la providencia de 9 de julio de 2012, proferida por el
Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta que declaró la improcedencia de la
acción de tutela y en su lugar, Negar la solicitud de amparo interpuesta
por la señora Olga María Vergel Carvajalino.
Segundo.- Conminar al Inurbe y a
Metrovivienda Cúcuta a realizar un adecuado proceso de adjudicación de
subsidios de vivienda de interés social, observando la normatividad vigente
sobre la materia.
Tercero.- Por
secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
T-138/13
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL
CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Defecto procedimental absoluto por aplicación
de normas derogadas en órdenes de desalojo (Salvamento parcial de voto)
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, en esta
oportunidad me permito salvar parcialmente el voto por no compartir algunos de
los fundamentos de la providencia de la referencia.
En concreto, en las consideraciones de la Sala
sobre (i) El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de
predios urbanos y el poder de policía se señala lo siguiente:
“Por otro lado, en lo que respecta al
trámite especifico del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en
relación con predios urbanos, el mismo se encuentra determinado por la Ley 57
de 1905, artículo 15, y por el Decreto 992 de 1930.  En esas disposiciones
se señala cuáles son las exigencias que debe cumplir el memorial petitorio del
lanzamiento, el título y las pruebas que se deben aportar, se radica la
competencia, se fija el término de prescripción y se precisan las decisiones
que se pueden tomar:  abstenerse de ordenar el lanzamiento si no se
demuestran los hechos planteados en la solicitud; orden de lanzamiento en caso
de satisfacerse los presupuestos exigidos para ello o suspensión del
lanzamiento, si en la diligencia se aporta prueba que justifique la ocupación.”
Sin embargo, de acuerdo con la sentencia C-241 de
2010[21],
el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, se encuentra subrogado por el Decreto Ley
1355 de 1970. En tal sentido, resultaría afectado el derecho al debido proceso
de las partes por un defecto procedimental absoluto, lo que significaría una
resolución del caso concreto diferente por haberse tramitado al margen del
procedimiento establecido.
Al respecto, en la sentencia T-053 de 2012[22] se
determinaron los efectos de aplicar en un proceso policivo una norma que se
encuentra derogada, como al parecer sucedió en esta ocasión en el trámite del
mencionado proceso sin que la sentencia abordara esta problemática.
Atendiendo a estas razones, me
veo obligado a salvar parcialmente el voto en la presente  providencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
[1]
Folio 18, cuaderno 1
[2]
Folio 17 y 18, cuaderno 1.
[3]
Folio 48 y ss., cuaderno 1.
[4]
Folio 11 y 12 cuaderno 1.
[5]
Folio 13, 14, cuaderno 1
[6]
Folio 16 y 17, cuaderno 1
[7]
Folio 21, cuaderno 1,.
[8]
Folio 22, cuaderno 1.
[9]
Folio 33 y ss., cuaderno 1
[10]
Folio 47 y ss, cuaderno 1.
[11]
Folio 51, cuaderno 1
[12]
Folio 53, cuaderno 1.
[13]
Folio 60, cuaderno 1.
[14]
Folio 79, cuaderno 1.
[15]
Folio 83 y 84, cuaderno 1.
[16]
Sentencia T-091/03.
[17]
Artículo 125 Código Nacional de Policía.
[18]
Ibídem.
[19]
Sentencias T-216A de 2008 y T-150 de 2010.
[20]
Sentencia T-742 de 2009. En el mismo sentido las sentencias T-057 de 2008,
T-150 de 2010 y T-177 de 2010.
[21]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[22]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.