T-777-15
Sentencia
T-777/15
ACCION DE TUTELA CONTRA COLPENSIONES-Legitimación
de hijo como agente oficioso de mujer de 90 años en delicado estado de salud
para solicitar la pensión de invalidez
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por parte de Colpensiones al exigir requisitos no
contemplados en la normatividad vigente para el reconocimiento en un derecho
pensional
Esta Corporación ha establecido que los fondos de
pensiones no pueden exigirle a los beneficiarios que pretenden el
reconocimiento pensional, el cumplimento de formalidades no previstas
legalmente, primero, porque el derecho a la pensión nace cuando se reúnen los
requisitos dispuestos en el ordenamiento para considerar que una persona es
beneficiaria, por lo que en un contexto de libertad probatoria, cualquier
imposición adicional supone la creación de nuevos requisitos. Y segundo, porque
dicha actuación puede derivar en situaciones desproporcionadas a la luz de la
Constitución, en cuanto la negativa impone cargas excesivas a personas que
dadas sus circunstancias de debilidad manifiesta, son sujetos de especial
protección constitucional. En suma, la exigencia de requisitos y formalidades
para acreditar el cumplimiento de los presupuestos para acceder a los
beneficios pensionales, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el
ordenamiento jurídico, conducen a una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso administrativo.
DERECHO A LA PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Vulneración al mínimo vital, seguridad social y debido proceso por
Colpensiones al negar reconocimiento de pensión de sobrevivientes, por exigir
una formalidad que no se encuentra contemplada en la normatividad
Los fondos de pensiones, para efectos
de estudiar las solicitudes pensionales de los ciudadanos, solo están
facultados para requerir el cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el
ordenamiento jurídico, para lo cual, se debe acudir a cualquier medio
probatorio sin más límites que los que impone la normativa vigente. En este
orden de ideas, los únicos documentos que se pueden exigir para reconocer la
sustitución pensional son aquellos que resultan idóneos y pertinentes para
acreditar los supuestos que dan lugar a su reconocimiento, sin más formalidades
que impidan el acceso a los derechos fundamentales.
DERECHO A LA
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden a Colpensiones reconocer pensión de
sobrevivientes
Referencia: expediente T-5099349
Acción de tutela presentada por Rossvan Alfredo Leiva Villota, actuando
en calidad de agente oficioso de Mariana Isabel Villota Fustillos, contra la
Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015)
La Sala Primera
(1ª) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y previo el
cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de las siguientes decisiones judiciales: en primera instancia, por el
Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el diecisiete (17) de junio de
dos mil quince (2015), y en segunda instancia, por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el veintisiete (27) de julio de dos
mil quince (2015), en el proceso de tutela iniciado por Rossvan Alfredo Leiva
Villota, en calidad de agente oficioso de Mariana Isabel Villota Fustillos,
contra Colpensiones.
El proceso de la referencia fue insistido por el Procurador
General de la Nación[1]
y seleccionado para revisión por la Sala de Selección Diez de la Corte
Constitucional, mediante Auto proferido el quince (15) de octubre de dos mil
quince (2015).
I.
DEMANDA
Y SOLICITUD
Rossvan Alfredo Leiva Villota, en
calidad de agente oficioso, presentó acción de tutela contra Colpensiones por
considerar que esta entidad vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital
y a la seguridad social de su madre Mariana Isabel Villota Fustillos al negarle
el reconocimiento de la pensión de sobreviviente por no aportar el certificado
de defunción de su difunto esposo, expedido por una autoridad colombiana, desconociendo
el registro civil de defunción emitido por la Dirección
General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de la República del
Ecuador. Por lo anterior y con fundamento en la edad avanzada de la agenciada
(90 años), solicitó el amparo de los derechos fundamentales deprecados y en
consecuencia que se ordenara el reconocimiento y pago definitivo de la mesada
pensional.
1. El
accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos
1.1.
Mariana Isabel Villota Fustillos es una
ciudadana ecuatoriana de noventa (90) años de edad[2], que reside
en la ciudad de Quito (Ecuador) y presenta el diagnóstico médico de “secuelas
neurológicas por meningioma parasagital, crisis convulsiva de aparición tardía
y espasticidad muscular”. Estas patologías han generado en ella una
dependencia total de terceros para el desarrollo de las actividades diarias. [3]
1.2.
El nueve (9) de mayo de mil novecientos cuarenta
y cuatro (1944), la señora Villota Fustillos contrajo matrimonio con Ernesto Alfredo
Leiva Bermúdez (también de nacionalidad ecuatoriana),[4]  de cuya
unión nació su hijo Rossvan Alfredo Leiva Villota.[5]
1.3.
Mediante resolución No. 4369 del primero (1º) de
enero de mil novecientos ochenta y tres (1983) proferida por el Instituto de
Seguro Social, se reconoció a favor del señor Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez
una pensión de vejez.[6]
1.4.
El veinticuatro (24) de diciembre de dos mil
doce (2012), el señor Leiva Bermúdez falleció en la ciudad de Quito (Ecuador). Con
ocasión a la muerte de su padre, Rossvan Alfredo Leiva Villota solicitó a
Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor de
su madre, la cual fue negada mediante la resolución No. 255345 del diez (10) de
octubre de dos mil trece (2013).
1.5.
Inconforme con la decisión, presentó recurso de
reposición aportando (i) el certificado de defunción del causante emitido por
la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de la
República del Ecuador, (ii) copia de los documentos de identidad del causante y
solicitante y (iii) declaraciones de terceros a efectos de acreditar el
requisito de convivencia.[7]
1.6.
Colpensiones, mediante resolución No. GNR 401426
del trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014),[8] decidió
confirmar la resolución que negó el reconocimiento pensional. Precisó que al no
aportarse “un registro civil de defunción emitido por la autoridad
colombiana competente, que en este caso es la Registraduría Nacional del Estado
Civil, no es pr[o]cedente el estudio de la prestación económica, ya que no se
cuenta con el documento idóneo para acreditar la muerte del afiliado”.
1.7.
Por lo anterior, el primero (1º) de junio de dos mil quince (2015), Rossvan
Alfredo Leiva Villota, en calidad de agente oficioso de su madre Mariana Isabel
Villota Fustillos, presentó acción de tutela contra Colpensiones ante la Secretaría
General del Tribunal Superior de Bogotá por considerar que el fondo de
pensiones vulneró los derechos fundamentales de su agenciada al mínimo vital y
a la seguridad social.
1.8.
A través de providencia del primero (1º) de junio de dos mil quince
(21015), la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá consideró que, dada la
naturaleza de Colpensiones como empresa industrial y comercial del estado
incluida en el sector descentralizado por servicios y, de conformidad con el
artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la autoridad judicial competente para
conocer de la acción de tutela era el juez de circuito. Ordenó remitir de
manera inmediata el expediente de tutela a la Oficina de Reparto de los
Juzgados del Circuito de Bogotá.
2.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
2.1.
El Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia
del diecisiete (17) de junio de dos mil quince (2015)[9], decidió negar la
protección solicitada. Consideró que la acción de tutela era el mecanismo
idóneo para el amparo de los derechos fundamentales de la agenciada debido a su
avanzada edad, sus múltiples afecciones de salud y la absoluta dependencia
económica de su cónyuge fallecido. Sin embargo, después de analizar cada uno de
los documentos (otorgados en la República del Ecuador) que acreditaban (i)
la calidad de cónyuge de la señora Villota Fustillos, (ii) el requisito
de convivencia establecido legalmente y (iii) el deceso del causante
(ciudadano ecuatoriano), concluyó que estos carecían de valor probatorio por no
encontrarse apostillados y por ser aportados en copia simple. En palabras del
juzgado:
“[R]epara este estrado judicial en que no se arrimó al proceso un
registro civil de matrimonio de [la agenciada y el causante] con vocación
probatoria conforme a la legislación colombiana, véase que a folio 22 obra
copia simple del mentado registro, papel que además no está apostillado en la
forma que exige [el artículo 259 del C. de P.C. y la Convención sobre la
abolición del requisito de legalización para documentos públicos extranjeros,
suscrita en la Haya el cinco (5) de octubre de mil novecientos sesenta y uno
(1961), aprobada por Colombia mediante la Ley 455 de 1998].
Asimismo, se observa que las declaraciones juramentadas allegadas al
expediente (fls. 30 – 35) al ser elevadas ante notario del Ecuador, debían ser
apostilladas para tener valor probatorio en Colombia, y por tanto no puede esta
sede judicial estudiarlas para tenerlas en cuenta como pruebas para la
pretensión de Mariana Isabel Villota Fustillos.”
2.2.
Finalmente, advirtió que el certificado de defunción del señor
Leiva Bermúdez emitido por la Dirección General de Registro
Civil, Identificación y Cedulación de la República del Ecuador, debidamente
apostillado, “no es un registro civil de defunción o documento equivalente a
éste que sirva de acuerdo a la legislación colombiana para demostrar el
fallecimiento de una persona, sino un certificado de que existe dicho registro
en la [R]epública del Ecuador”.
3.
Impugnación
3.1.
El accionante, con asesoría de la Procuraduría General de la Nación,
presentó escrito de impugnación el veinticinco (25) de junio de dos mil quince
(2015). A su juicio, sujetar el reconocimiento pensional a la necesidad de
apostillar los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para
tal fin, resulta excesivo y constituye una “evidente vía de hecho por defecto
procedimental”.
3.2.
El catorce (14) de julio de dos mil quince (2015), durante el trámite de
segunda instancia, el accionante remitió a la Sala Civil del Tribunal Superior
de Bogotá los siguientes documentos originales y apostillados: (i) registro
civil de nacimiento e inscripción de defunción de Ernesto Alfredo Leiva
Bermúdez;[10]
(ii) registro civil de matrimonio celebrado el nueve (9) de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro (1944) entre Mariana Isabel Villota Fustillos y
Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez;[11]
(iii) registro civil de nacimiento de Mariana Isabel Villota Fustillos. [12] Los
anteriores documentos fueron emitidos por la Dirección General de Registro
Civil, Identificación y Cedulación de la República del Ecuador. Asimismo, se
remitieron (iv) las declaraciones juramentadas de Rocío del Carmen Moreno
Balladares y Martha Graciela Jaramillo Reinoso certificadas por la Notaría
Cuadragésima del Cantón Quito.[13]
Solicitó que los documentos originales le fueran devueltos una vez finalizara
el trámite de tutela por no contar con los recursos económicos para volverlos a
obtener.
3.3.
De ahí que, mediante constancia de entrega con fecha del veinticuatro
(24) de julio de dos mil quince (2014), el magistrado ponente de la referida
Sala Civil hizo entrega de los documentos originales dejando copia de los
mismos en el expediente.
4.
Decisión del juez de tutela de segunda instancia
El veintisiete
(27) de julio de dos mil quince (2015), la Sala Civil del Tribunal Superior de
Bogotá decidió confirmar el fallo recurrido. Sostuvo, contrario a lo expuesto
por el juez de primera instancia, que la acción de tutela “no es el escenario
propicio para discutir las decisiones adoptadas [dentro del trámite
administrativo de reconocimiento pensional]”. Advirtió que la Corte Constitucional
le ha dado aplicación a las causales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales “para el estudio de la afectación del debido
proceso dentro de actuaciones administrativas”. No obstante, precisó que el análisis
de procedencia para este tipo de eventos es mucho más estricto “por cuanto las
diferencias jurídicas que surgen con ocasión de las decisiones [de carácter
administrativo]  deben ser resueltas de forma preferente por los mecanismos
judiciales de defensa que ofrece la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
Por último, concluyó que en el caso objeto de revisión no se advirtió que la
entidad accionada hubiera incurrido en alguno de los supuestos vulneradores del
debido proceso administrativo.
5.
Pruebas aportadas por el accionante y valoradas por los jueces de
instancia
5.1.
Se aportaron como pruebas al trámite de primera instancia los siguientes
documentos: (i) certificado de defunción apostillado del señor Ernesto Alfredo
Leiva Bermúdez emitido por la Dirección General de Registro
Civil, Identificación y Cedulación de la República del Ecuador;[14] (ii) copia
simple de la Resolución No. GNR 401426 del trece (13) de noviembre de dos mil
quince (2015) proferida por Colpensiones;[15]
(iii) copia simple del registro civil de matrimonio celebrado entre Mariana
Isabel Villota Fustillos y Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez el nueve (9) de mayo
de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944);[16]
(iv) copias simples de la cédula colombiana de extranjería y de la cédula de
ciudadanía ecuatoriana de Mariana Isabel Villota Fustillos;[17] (v)
certificado e historial médico de la agenciada;[18] (vi) copias
simples de la cédula colombiana de extranjería y de la cédula de ciudadanía
ecuatoriana de Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez;[19]
(vii) declaraciones juramentadas de Rocío del Carmen Moreno Balladares y José
Washington Caicedo Bravo certificadas por la Notaria Cuadragésima del Cantón
Quito;[20]
(viii) copia simple de la partida de nacimiento de Rossvan Alfredo Leiva
Villota, emitida por la Dirección General de Registro Civil, Identificación y
Cedulación de la República del Ecuador[21]
y (ix) copias simples de la cédula colombiana de extranjería y de la cédula de
ciudadanía ecuatoriana de Rossvan Alfredo Leiva Villota.[22]
5.2.
Se aportaron como pruebas al trámite de segunda instancia los siguientes
documentos originales y apostillados: (i) registro civil de
nacimiento e inscripción de defunción de Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez;[23] (ii)
registro civil de matrimonio celebrado el nueve (9) de mayo de mil novecientos
noventa y cuatro (1944) entre Mariana Isabel Villota Fustillos y Ernesto
Alfredo Leiva Bermúdez;[24]
(iii) registro civil de nacimiento de Mariana Isabel Villota Fustillos. [25] Los
anteriores documentos fueron emitidos por la Dirección General de Registro
Civil, Identificación y Cedulación de la República del Ecuador. Asimismo, se
remitieron (iv) las declaraciones juramentadas de Rocío del Carmen Moreno
Balladares, Martha Graciela Jaramillo Reinoso y José Washington Caicedo Bravo
certificadas por la Notaría Cuadragésima del Cantón Quito.[26]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
2.1.   Rossvan
Alfredo Leiva Villota, en calidad de agente oficioso, presentó acción de tutela
contra Colpensiones por considerar que esta entidad vulneró los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de su madre Mariana
Isabel Villota Fustillos (ciudadana de 90 años de edad) al negarle el
reconocimiento de la pensión de sobreviviente por no aportar el certificado de
defunción de su difunto esposo, expedido por una autoridad colombiana, desconociendo
el registro civil de defunción emitido por la Dirección
General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de la República del
Ecuador.
2.2.   Al respecto, el juez de primera instancia consideró que si bien
la acción de tutela es procedente debido a la avanzada edad de la agenciada (90
años) y su delicado estado de salud; los documentos -suscritos en Ecuador- que
se aportaron al proceso para acceder al derecho pensional, no tienen valor
probatorio en Colombia por no encontrarse debidamente apostillados, tal y como
lo exige la legislación colombiana. De manera que, al no acreditarse los
requisitos exigidos legalmente para el reconocimiento pensional, negó el amparo
solicitado.
En atención a lo anterior, el actor aportó en el trámite de segunda
instancia los documentos originales, debidamente apostillados, con el fin de
que fueran tenidos en cuenta al momento de resolver la impugnación propuesta. Sin
embargo, el juez de segunda instancia omitió la valoración de dichos documentos
y se limitó a pronunciarse en relación con la improcedencia de la acción de
tutela por la existencia de otro medio judicial dispuesto por el ordenamiento
jurídico.
2.3.   A juicio de la Sala, la discusión en esta oportunidad versa sobre
la idoneidad del registro civil de defunción del señor Ernesto
Alfredo Leiva Bermúdez, emitido por la Dirección
General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de la República del
Ecuador, para acreditar la titularidad de la agenciada como beneficiaria
de la pensión de sobrevivientes de su difunto esposo.  Así las cosas, le
corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿un fondo administrador
de pensiones vulnera los derechos fundamentales al mínimo vital, a la  seguridad
social y al debido proceso de una persona de 90 años de edad al negarle el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge, por no
aportar un registro civil de defunción emitido por la autoridad colombiana de
registro, desconociendo el registro civil de defunción emitido por la autoridad
de registro competente del país de nacimiento y deceso del causante?
2.4.   Con
el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala (i) examinará
si la acción de tutela presentada por Rossvan Alfredo Leiva Villota, en calidad
de agente oficioso de Mariana Isabel Villota Fustillos, es procedente para
obtener el reconocimiento pensional pretendido; de ser así, (ii) estudiará brevemente
el precedente de esta Corporación relativo a la exigencia de formalidades y
requisitos no contemplados en la normatividad vigente para el reconocimiento de
un derecho pensional. Posteriormente y con fundamento en las subreglas jurisprudenciales
que de ahí se desprendan, (iii) analizará el caso concreto y fijará el remedio
constitucional apropiado para cesar la vulneración y garantizar la protección de
los derechos fundamentales comprometidos. Finalmente, (iv) se pronunciará respecto
a las decisiones de los jueces de instancia.
3. La acción de tutela presentada por Rossvan Alfredo Leiva Villota,
actuando en calidad de agente oficioso de Mariana Isabel Villota Fustillos, es
procedente para obtener el reconocimiento pensional pretendido.
3.1.   Con el fin de establecer la procedencia de la acción de tutela que
dio origen a las decisiones de instancia que hoy se revisan, la Sala examinará
(i) la legitimación de Rossvan Alfredo Leiva Villota para actuar como agente
oficioso de Mariana Isabel Villota Fustillos y (ii) el cumplimiento de los presupuestos
de subsidiariedad e inmediatez.
Legitimación por activa
3.2.   Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona
tiene derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, o de un particular, en los casos señalados por la ley. En desarrollo
del citado mandato constitucional y con el propósito de regular la legitimidad
y el interés para ejercer la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991 estableció que cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales puede ejercer, por sí misma o a través de representante,
la referida acción constitucional. Asimismo agregó la posibilidad de agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa, situación que deberá manifestarse en el escrito de
tutela.
En relación con esta última figura procesal, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que son tres los requisitos que deben cumplirse
para hacer uso de la agencia oficiosa, a saber: (i) que el agente manifieste
expresamente que actúa en nombre de otro; (ii) que se indique en el escrito de
tutela o que se pueda inferir de él que el titular del derecho fundamental no
está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa (sin que
esto implique una relación formal entre el agente y el titular) y (iii) que el
sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados.[27]
3.3.   Del análisis de la solicitud
de amparo y de las pruebas aportadas a la misma, se advierte que Rossvan Alfredo
Leiva Villota manifestó que actuaba en calidad de agente oficioso de su madre
Mariana Isabel Villota Fustillos, quien, debido a su avanzada edad (90 años), a
los quebrantos de salud que la aquejan y su absoluta dependencia de terceros
para el desarrollo de las actividades cotidianas[28], se encuentra imposibilitada
para promover su propia defensa. En consecuencia, la Sala concluye que el señor
Leiva Villota está legitimado para actuar como agente oficioso de su madre.
Subsidiariedad  e
inmediatez
3.4.   En relación con el
carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la norma Superior
establece que su procedencia está condicionada a que “el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Sin embargo, esta
Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la tutela
por la sola existencia de un medio ordinario de defensa judicial. El juez
constitucional debe analizar, en el marco del caso concreto, si la acción
judicial dispuesta por el ordenamiento jurídico es idónea y eficaz
para proteger los derechos fundamentales comprometidos.[29]
3.5.   En el
evento en el que, primero, la acción ordinaria no otorgue una protección íntegra
y oportuna de las garantías constitucionales;[30]
segundo, la vulneración recaiga sobre un sujeto de especial protección
constitucional que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta que
le impiden acudir a la justicia en condiciones de igualdad y procurarse los
mínimos existenciales de vida y, tercero, del material probatorio aportado al
expediente de tutela se pueda inferir el cumplimiento de los requisitos normativos
para acceder a lo pretendido; el amparo se concederá como mecanismo principal y
de manera definitiva.[31]
3.6.   En cambio, cuando existe un grado de certeza en cuanto a la
procedencia de la acción pero, después de revisar el material probatorio
aportado, quedan dudas respecto al cumplimiento de los requisitos para acceder
a lo pretendido; el juez de tutela debe evaluar si en el caso concreto se
configura la existencia de un perjuicio irremediable.[32] De ser así,
se debe garantizar de manera transitoria los derechos fundamentales
comprometidos, hasta tanto el juez ordinario defina la controversia.[33]
3.7.   Con fundamento en lo dicho, la Sala considera que la acción
de tutela presentada por Rossvan Alfredo Leiva Villota, actuando en calidad de
agente oficioso de la señora Villota Fustillos, es procedente como mecanismo de
protección principal y definitivo por las siguientes razones: (i) en el
expediente se encuentra acreditado que la agenciada es una persona de 90 años
de edad[34]
que, debido a las “secuelas neurológicas por meningioma parasagital, crisis
convulsiva de aparición tardía y espasticidad muscular”, depende
completamente de terceros para el desarrollo de las actividades; condiciones
suficientes para catalogarla como un sujeto de especial protección
constitucional.
(ii) Dadas las condiciones de debilidad
manifiesta y la avanzada edad de la agenciada, la acción ordinaria laboral es
ineficaz en la medida que no garantizaría de manera inmediata y oportuna la
protección de los derechos fundamentales comprometidos. Puntualmente, respecto
a la ineficacia de la acción laboral en el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes, esta Corporación en la sentencia T-354 de 2012[35] indicó:
“Si bien las controversias relacionadas con el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes o sustitutiva se deben ventilar ante la justicia
ordinaria o administrativa según sea el caso, tal sometimiento resulta
desproporcionado para el caso [del accionante], ya que al no tener ingresos
económicos y dadas sus condiciones de discapacidad, sus necesidades vitales no
dan espera a ser reconocidas mediante el proceso judicial que puede durar lo
suficiente para que se vean afectados sus derechos fundamentales, implicando lo
anterior una ineficacia del medio ordinario judicial.”[36]
Y (iii) en el expediente se encuentra el material probatorio
suficiente para analizar si efectivamente la agenciada cumple los requisitos
normativos para acceder al derecho pensional pretendido.
3.8.   Finalmente, en lo relativo a la inmediatez, la Sala
advierte que la resolución de Colpensiones No. GNR 401426 del trece (13) de
noviembre de dos mil catorce (2014), en la que se decidió confirmar la
resolución que negó el reconocimiento pensional, fue notificada el veintiuno
(21) de enero de dos mil quince y la acción de tutela se presentó el primero
(1º) de junio del mismo año[37],
es decir, cuatro (4) meses después; término completamente razonable.
3.9.   Superado el examen de procedibilidad, la Sala entrará a
estudiar de fondo si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la  seguridad social y al debido proceso de María Isabel Villota
Fustillos al negarle el reconocimiento de la pensión de sobreviviente
solicitada en calidad de cónyuge, por no haber aportado el certificado de
defunción emitido por “la autoridad colombiana de registro competente que
acreditara el deceso del causante” (ciudadano ecuatoriano), aun cuando a la
solicitud pensional se aportó el certificado civil de defunción emitido por la
autoridad de registro ecuatoriana, debidamente apostillado. Para tal efecto,
estudiará brevemente el precedente jurisprudencial relacionado con la
exigencia de formalidades y requisitos no contemplados en la normatividad
vigente para el reconocimiento de un derecho pensional.
4. Violación al debido proceso administrativo por parte de las
administradoras de pensiones al exigir formalidades y requisitos no
contemplados en la normatividad vigente para el reconocimiento de un derecho
pensional – Reiteración jurisprudencial
4.1.   El
artículo 84 de la Constitución Política precisa que cuando un derecho es reglamentado
de manera general, las autoridades públicas no pueden establecer ni exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. En concordancia
con esta norma constitucional, el parágrafo del artículo 16 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[38] establece
que en toda petición, la autoridad tiene la obligación de examinar
integralmente la solicitud, y en ningún caso la estimará incompleta por falta
de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico
vigente y que no sean necesarios para resolverla.
4.2.   El artículo 29 Superior
dispone que “[e]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones […]
administrativas”, y que para resolver el alcance de los derechos de los
ciudadanos deben observarse “las leyes preexistentes” y “la
plenitud de las formas propias de cada juicio”. Es precisamente este el
fundamento del principio de legalidad que orienta toda actividad
administrativa, el cual, protege a los ciudadanos de decisiones arbitrarias que
se aparten de la voluntad del legislador democráticamente elegido.
4.3.   De
conformidad con las normas mencionadas, esta Corporación ha establecido
que los fondos de pensiones no pueden exigirle a los beneficiarios que pretenden
el reconocimiento pensional, el cumplimento de formalidades no previstas legalmente,
primero, porque el derecho a la pensión nace cuando se reúnen los requisitos
dispuestos en el ordenamiento para considerar que una persona es beneficiaria,
por lo que en un contexto de libertad probatoria[39], cualquier imposición
adicional supone la creación de nuevos requisitos. Y segundo, porque dicha
actuación puede derivar en situaciones desproporcionadas a la luz de la
Constitución, en cuanto la negativa impone cargas excesivas a personas que
dadas sus circunstancias de debilidad manifiesta, son sujetos de especial
protección constitucional. En suma, la exigencia de requisitos y formalidades
para acreditar el cumplimiento de los presupuestos para acceder a los
beneficios pensionales, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el
ordenamiento jurídico, conducen a una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso administrativo.
4.4.   En materia pensional, el
régimen de libertad probatorio es mucho más amplio, toda vez que mediante elementos
idóneos, pertinentes, conducentes y legales se puede demostrar el cumplimiento
de los requisitos normativos para tal fin. Por tanto, la imposición de formas no
consagradas en las normas vigentes (i) implica una limitación a dicha facultad;
(ii) crea requisitos extralegales bajo criterios e interpretaciones
particulares de los fondos pensionales que dificultan el acceso a la prestación
económica; (iii) va en contra del principio de legalidad al desplazar la
voluntad del legislador e (iv) impide que los ciudadanos puedan ejercer la
defensa de sus derechos adecuadamente.[40]
4.5.   A propósito, en la
sentencia T-471 de 2014[41],
la Sala Tercera de Revisión se pronunció sobre la materia, sostuvo:
“[C]uando se
proceda al reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, no es
posible exigir más requisitos que aquellos previstos en la ley, así como
tampoco puede reclamarse la entrega de documentos o elementos de prueba que no
guarden una estrecha relación de necesidad (en términos de idoneidad y
pertinencia) con la verificación de dichos requisitos. […] Por lo anterior, no cabe duda de que más allá de los
documentos que el marco jurídico vigente permite solicitar para proceder al
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (sin que técnicamente exista
tarifa legal), el resto de exigencias probatorias deben someterse al criterio
de necesidad, conforme al cual tan sólo resultarán válidas aquellas que tengan
la virtualidad de dar por demostrado alguno de los requisitos de los cuales
depende la obtención del mencionado derecho prestacional”.
4.6.
Más adelante, en la sentencia T-317 de 2015[42], la Sala Primera de
Revisión abordó una problemática semejante. En esta ocasión, estimó que el
fondo de pensiones accionado había vulnerado los derechos fundamentales al
debido proceso, mínimo vital y seguridad social de una persona en condición de
discapacidad, al exigirse el cumplimiento de algunos requisitos adicionales a
los dispuestos en la normativa vigente para proceder al estudio de fondo del
reconocimiento pensional, concretamente la tramitación de un proceso de
interdicción a través del cual se nombrará un curador definitivo que representará
los intereses del accionante agenciado.
La Sala precisó que la actuación
desplegada se había erigido en un obstáculo de tipo formal que, a su vez,
condujo a una grave afectación del mínimo vital y seguridad social del
peticionario pues se limitó la posibilidad de acceso a una prerrogativa
económica protegida constitucionalmente con soporte en argumentos carentes de
respaldo legal y constitucional, contrarios al principio de solidaridad y al
deber de protección especial para este sector de la población. Atendiendo estas
premisas, concedió el amparo y ordenó la entrega del monto correspondiente a la
sustitución pensional en la que se había verificado su titularidad.[43]
4.7.   Lo anterior conlleva a
afirmar que los fondos de pensiones, para efectos de estudiar las solicitudes
pensionales de los ciudadanos, solo están facultados para requerir el
cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el ordenamiento jurídico, para
lo cual se puede acudir a cualquier medio probatorio sin más límites que los
que impone la normativa vigente. En este orden de ideas, los únicos documentos
que se pueden exigir para reconocer la sustitución pensional son aquellos que
resultan idóneos y pertinentes para acreditar los supuestos que dan lugar a su
reconocimiento, sin más formalidades que hagan nugatorio el acceso a los
derechos fundamentales.
5. Caso
concreto – Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital,
seguridad social y debido proceso de la señora Mariana Isabel Villota Fustillos
al negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de
cónyuge, por exigir una formalidad que no se encuentra contemplada en la
normatividad
5.1.
Mariana
Isabel Villota Fustillos es una ciudadana ecuatoriana de noventa (90) años de
edad[44],
que reside en la ciudad de Quito (Ecuador) y presenta el diagnóstico médico de
“secuelas neurológicas por meningioma parasagital, crisis convulsiva de
aparición tardía y espasticidad muscular”. Estas patologías han generado en
ella una dependencia total de terceros para el desarrollo de las actividades
diarias.
5.2.
Con ocasión a la muerte de su padre, el
accionante solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente a favor de su madre en calidad de cónyuge sobreviviente, la cual fue
negada por la entidad accionada. En contra de esta decisión, se presentó
recurso de reposición en el que se aportó (i) el certificado
de defunción del causante emitido por la Dirección General de Registro Civil,
Identificación y Cedulación de la República del Ecuador, (ii) copia de los
documentos de identidad del causante y solicitante y (iii) declaraciones de
terceros a efectos de acreditar el requisito de convivencia.[45]
5.3.
Colpensiones, mediante resolución No. GNR 401426 del
trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014),[46] decidió
confirmar la resolución que negó el reconocimiento pensional. Precisó que al no
aportarse “un registro civil de defunción emitido por la autoridad
colombiana competente, que en este caso es la Registraduría Nacional del Estado
Civil, no es pr[o]cedente el estudio de la prestación económica, ya que no se
cuenta con el documento idóneo para acreditar la muerte del afiliado”.
A juicio de la Sala, exigirle a
la señora Villota Fustillos una certificación de defunción de su cónyuge,
diferente a la que fue expedida en su país de nacimiento y lugar de deceso,
Ecuador, es un  requisito desproporcionado e
innecesario que obstaculiza el acceso efectivo a la pensión de sobrevivientes
de la agenciada y vulnera su derecho fundamental al debido proceso, por las
razones que a continuación se expondrán.
5.4.
Cuando una persona, nacional colombiano o extranjero,
residente temporal o permanente, requiere validar en nuestro país un documento
emitido en el exterior, sobre la base del cual se garantiza el acceso a un
derecho, se ha instituido el trámite de apostillaje para que la autoridad
nacional competente en el país de origen, en este caso, la Unidad de
Legalización del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de la
República del Ecuador, certifique la autenticidad de la firma y la calidad del
funcionario que lo expidió, y de esa forma el documento sea oponible en un país
extranjero. El fundamento de este procedimiento está contenido en la Convención
sobre la abolición del requisito de legalización para documentos públicos
extranjeros, suscrita en la Haya el 5 de octubre de 1961, de
la cual son partes contratantes Colombia[47]
y Ecuador[48].
El artículo 1º
de la referida convención, establece que lo convenido se aplicará a los
documentos públicos (aquellos emitidos por una autoridad o funcionario
vinculado a una jurisdicción del Estado y por los notarios) que hayan sido
autorizados en el territorio de un Estado contratante y que deban ser
presentados en el territorio de otro Estado contratante.  El único trámite
exigible para certificar la autenticidad de la firma y la calidad del
funcionario que suscribió el documento es la fijación de la Apostilla expedida
por la autoridad competente del Estado de donde provenga el documento.[49]
5.5.
Con base en las disposiciones citadas, el apostillaje
del registro civil de defunción del señor Ernesto
Alfredo Leiva Bermúdez a cargo de la Unidad de
Legalización del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de la
República del Ecuador, es un trámite suficiente para que este documento sea
válido ante cualquier autoridad en Colombia. Precisamente la convención tiene
por finalidad que los ciudadanos de los países contratantes tengan menos
dificultades procesales para validar sus documentos en un territorio diferente al
de expedición, y de forma subsecuente, se les garanticen sus derechos y
prerrogativas en el territorio extranjero con mayor facilidad y sin que se
dilate el reconocimiento de los mismos, hasta el punto de afectar garantías
fundamentales protegidas por la Constitución.[50]
5.6.
En concreto, exigir a la señora Villota un
documento diferente para acreditar la muerte de su esposo tiene, al menos, dos
efectos negativos: (i) se desconoce la aplicación en nuestro país de la
Convención sobre la abolición del requisito de legalización para
documentos públicos extranjeros, con lo cual se afecta la
confianza que tienen los demás países contratantes en la forma que deben actuar
la autoridades colombianas frente a la legalización de los documentos que en el
país de origen son oficiales; y (ii) se afecta el derecho fundamental al mínimo
vital de la agenciada, quien dependía económicamente de su esposo, y
actualmente tiene una expectativa de sustento económico en la pensión que
Colpensiones se niega a reconocer.
Si bien Colpensiones puede requerir que el certificado de defunción
suscrito en otro país cumpla con el trámite de apostillaje requerido para darle
validez en el territorio colombiano, no puede exigir el cumplimiento de
requisitos adicionales o significativamente distintos a los exigidos por la
ley. La Sala considera que, contrario a lo expuesto por la administradora de
pensiones y el juez de primera instancia, el registro civil de defunción
emitido por la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación
de la República del Ecuador debidamente apostillado por la Unidad de
Legalización del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana del
mismo país, aportado en el trámite administrativo de reposición, es un
documento idóneo para acreditar la muerte del señor Ernesto Alfredo Leiva
Bermúdez y completamente válido en nuestro territorio nacional.
En ese sentido, la Sala concluye que Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y debido proceso de
Mariana Isabel Villota Fustillos al negarle el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge, por no aportar un registro
civil de defunción emitido por la autoridad colombiana de registro,
desconociendo el registro civil de defunción emitido por la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación de
la República del Ecuador debidamente apostillado por la Unidad de Legalización
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana del mismo país.
5.7.
Por último, con fundamento en las pruebas
aportadas en ambas instancias, esta Sala de Revisión verificará si la señora
Mariana Isabel Villota Fustillos cumple los requisitos contemplados en la
normatividad vigente para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente.
5.8.
El literal a. del artículo 47 de la Ley 100 de
1993[51],
modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, establece que la cónyuge supérstite
será beneficiaria en forma vitalicia de la pensión de sobreviviente causada por
la muerte del pensionado, siempre que a la fecha del deceso del causante tenga
más de 30 años de edad y acredite que convivió con el causante no menos de
cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.
5.9.
Revisadas las pruebas aportadas al expediente,
queda claro que Mariana Isabel Villota Fustillos (i) es una persona de noventa
(90) años de edad[52]
que depende completamente de terceros para el desarrollo de las actividades
cotidianas;[53]
(ii) es la cónyuge supérstite de Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez[54], a quien mediante
Resolución No. 4369 del primero (1º) de enero de mil novecientos ochenta y tres
(1983), el Instituto de Seguro Social le reconoció una pensión de vejez[55]
y (iii) convivió con el causante toda la vida marital hasta el día de su muerte.
Respecto al cumplimiento del requisito de convivencia, la Sala
observa que desde el folio 12 del cuaderno de segunda instancia, se
encuentran las declaraciones juramentadas de Rocío del Carmen Moreno
Balladares, Martha Graciela Jaramillo Reinoso y José Washington Caicedo Bravo
en las que “se hace constar que el señor Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez
convivió hasta el día de su muerte con su cónyuge, la señora María Isabel
Villota Fustillos”. Las anteriores declaraciones fueron certificadas por la
Notaría Cuadragésima del Cantón Quito y apostilladas por el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de la República del Ecuador.
5.10.    De otro lado, no existe prueba alguna en el expediente en la que se avizore
que la titularidad de la agenciada como beneficiaria del derecho pensional fue
objeto de controversia.   De manera que, con fundamento en las razones
expuestas, la Sala ordenará de manera definitiva el reconocimiento de la pensión
de sobreviviente a favor de Mariana Isabel Villota Fustillos.
6.
Pronunciamiento de la Sala respecto a las
decisiones de los jueces de instancia
6.1.   En el caso objeto de revisión, el Juzgado Veinticuatro Civil
del Circuito de Bogotá precisó en el examen de procedencia que “[…] en
virtud de la condición de sujeto de especial protección constitucional de la [agenciada],
la composición de su núcleo familiar, y la situación económica que obra en
el expediente, más allá de que las pretensiones de la actora no sean propias de
la tutela, la acción de amparo constitucional se abre paso como el mecanismo
idóneo para el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna y el mínimo
vital de la accionante, ya que por sus especiales condiciones [,] [é]sta
señora [,] para lograr una mínima subsistencia [, requería] del
ingreso proveniente de la pensión como cónyuge sobreviviente del [causante]”.[56]
Sin embargo, resolvió negar el
amparo de los derechos fundamentales pretendidos por considerar que la
solicitud no reunía “los requisitos decantados por la jurisprudencia para el
reconocimiento de [la] pensión de sobreviviente por la vía de tutela,
esto es, no se allegaron los documentos mínimos exigidos por la legislación
colombiana [para tal efecto]”. La Sala no comparte esta decisión, en tanto el
juez debió emplear una de las dos opciones que tenía para garantizar la
protección de  los derechos fundamentales de la señora Villota Fustillos, las
cuales, se expondrán a continuación.
6.2.
En primer término, como se advirtió en el
acápite de procedencia, cuando exista un grado de
certeza en cuanto a la procedencia de la acción de tutela pero, después de
revisar el material probatorio aportado, queden dudas respecto al cumplimiento
de los requisitos para acceder a lo pretendido; el juez constitucional debe
evaluar si en el caso concreto se configura la existencia de un perjuicio
irremediable.[57]
De ser así, se debe garantizar de manera transitoria los derechos fundamentales
comprometidos, hasta tanto el juez ordinario defina la controversia.[58]
En ese orden de ideas, el juzgado de primera instancia pudo conceder de manera
transitoria el amparo requerido y salvaguardar de esta forma las garantías
fundamentales comprometidas.
6.3.
En segundo término, al no contar con “los
documentos mínimos exigidos por la legislación colombiana” para el
reconocimiento pensional pretendido, el mencionado juzgado pudo hacer uso de la
facultad que le otorga la ley[59]
para decretar oficiosamente las pruebas que permitieran despejar la duda
razonable sobre la calidad de beneficiaria pensional de la señora Villota
Fustillos, lo cual, sumado a las condiciones de debilidad manifiesta en las que
se encuentra y su condición de sujeto de especial protección constitucional,
hacían de la acción de tutela el mecanismo idóneo y principal para el
reconocimiento definitivo de la pensión de sobreviviente reclamada.
6.4.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que un
Juez de la República, al no utilizar la facultad oficiosa en materia probatoria,
puede lesionar “derechos de raigambre constitucional al decidir sin los
suficientes elementos de juicio que busquen hacer efectivos los derechos
sustanciales de las partes.”[60]
6.5.
En relación con la decisión de segunda
instancia, la Sala considera necesario reconvenir a la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá por limitarse a realizar un análisis irresponsable en cuanto
a la procedencia de la acción de tutela, ignorando (i) las condiciones de
debilidad manifiesta de la agenciada, (ii) su calidad de sujeto de especial
protección constitucional y (iii) los documentos originales y apostillados que
se aportaron al trámite de segunda instancia y daban fe de la titularidad de la
señora Villota Fustillos como beneficiaria de la pensión de sobreviviente.
6.6.
Según lo dicho, la Sala prevendrá al Juzgado
Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando
advierta la procedencia de una acción de tutela y la existencia de un perjuicio
irremediable en cabeza del accionante pero, después de
revisar el material probatorio aportado, queden dudas respecto al cumplimiento
de los requisitos para acceder a lo pretendido; (i) conceda el amparo de manera
transitoria o (ii) haga uso de su facultad para decretar pruebas de oficio que
le permitan esclarecer las dudas razonables respecto a la titularidad del
derecho reclamado.
6.7.
De modo similar, prevendrá a la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando realice el
análisis de procedibilidad de toda acción de tutela de la que tenga
conocimiento, aplique el precedente jurisprudencial de esta Corporación en lo
referente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
7.
Conclusión
7.1. Los fondos de pensiones, para efectos de estudiar las
solicitudes pensionales de los ciudadanos, solo están facultados para requerir
el cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el ordenamiento jurídico,
para lo cual, se debe acudir a cualquier medio probatorio sin más límites que
los que impone la normativa vigente. En este orden de ideas, los únicos
documentos que se pueden exigir para reconocer la sustitución pensional son
aquellos que resultan idóneos y pertinentes para acreditar los supuestos que
dan lugar a su reconocimiento, sin más formalidades que impidan el acceso a los
derechos fundamentales.
7.2.
Por
todo lo expuesto, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo de segunda (2ª)
instancia, proferido por Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el veintisiete (27) de julio de dos mil quince (2015), que confirmó el
fallo de primera (1ª) instancia, proferido por el Juzgado Veinticuatro
Civil del Circuito de Bogotá, el diecisiete (17) de junio de dos mil quince
(2015), que negó el amparo por considerar que no se demostró el cumplimiento de
los requisitos legales para acceder al derecho pensional. En su lugar, tutelará los
derechos fundamentales de Mariana Isabel Villota Fustillos al mínimo vital,
seguridad social y debido proceso. En ese sentido, la Sala Primera de Revisión:
7.2.1.
Ordenará a Colpensiones que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, reconozca a favor de la señora María Isabel Villota Fustillos la
pensión de sobrevivientes, conforme con las consideraciones señaladas en esta sentencia,
a partir del veinticuatro (24) de diciembre de dos mil doce (2012) –fecha del
deceso del causante-, y pague las mesadas causadas y no prescritas desde
entonces.
7.2.2.
Prevendrá al Juzgado Veinticuatro Civil del
Circuito de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando advierta la procedencia de
una acción de tutela y la existencia de un perjuicio irremediable en cabeza del
accionante pero, después de revisar el material
probatorio aportado, queden dudas respecto al cumplimiento de los requisitos
para acceder a lo pretendido; (i) conceda el amparo de manera transitoria o
(ii) haga uso de su facultad para decretar pruebas de oficio que le permitan
esclarecer las dudas razonables respecto a la titularidad del derecho
reclamado.
7.2.3.
Prevendrá a la Sala Civil del Tribunal Superior
de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando realice el análisis de
procedibilidad de toda acción de tutela de la que tenga conocimiento, aplique
el precedente jurisprudencial de esta Corporación en lo referente a la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo de segunda (2ª)
instancia, proferido por Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el veintisiete (27) de julio de dos mil quince (2015), que confirmó el
fallo de primera (1ª) instancia, proferido por el Juzgado Veinticuatro
Civil del Circuito de Bogotá, el diecisiete (17) de junio de dos mil quince
(2015), que negó el amparo por considerar que no se demostró el cumplimiento de
los requisitos legales para acceder al derecho pensional. En su lugar, CONCEDER los derechos
fundamentales de Mariana Isabel Villota Fustillos al mínimo vital, seguridad
social y debido proceso.
Segundo.- ORDENAR a Colpensiones que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de esta providencia, reconozca a favor de la señora María Isabel Villota
Fustillos la pensión de sobrevivientes, conforme con las consideraciones
señaladas en esta sentencia, a partir del veinticuatro (24) de diciembre de dos
mil doce (2012), y pague las mesadas causadas y no prescritas desde entonces.
Tercero.- PREVENIR al Juzgado
Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando
advierta la procedencia de una acción de tutela y la existencia de un perjuicio
irremediable en cabeza del accionante pero, después de revisar el material
probatorio aportado, queden dudas respecto al cumplimiento de los requisitos
para acceder a lo pretendido; (i) conceda el amparo de manera transitoria o
(ii) haga uso de su facultad para decretar pruebas de oficio que le permitan
esclarecer las dudas razonables respecto a la titularidad del derecho
reclamado.
Cuarto.- PREVENIR a la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá, para que en lo sucesivo, cuando realice el
análisis de procedibilidad de toda acción de tutela de la que tenga
conocimiento, aplique el precedente jurisprudencial de esta Corporación en lo
referente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Quinto.- Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria General
[1] El
artículo 57 del Acuerdo 02 de 2015, reglamento interno de la Corte
Constitucional, establece: “Además de los treinta días de que dispone la Sala
de Selección y en virtud de lo dispuesto por el artículo 33 del Decreto 2591 de
1991, cualquier Magistrado titular o directamente el Procurador General de la Nación,
el Defensor del Pueblo o la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
podrá insistir en la selección de una o más tutelas para su revisión, dentro de
los quince (15) días calendario siguientes a la fecha de notificación por
estado del auto de la Sala de Selección."
[2] El
accionante aportó al escrito de tutela copia de la cédula de ciudadanía de la
República del Ecuador de Mariana Isabel Villota Fustillos, según la cual, nació
el veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos veinticinco (1925). Visible
en el folio 24 (siempre que se haga mención a un folio se entenderá que se
alude al primer cuaderno del expediente de tutela, salvo que se diga otra
cosa).
[3] Certificado
médico suscrito el veinte (20) de mayo de dos mil quince (2015) por el médico
Juan Pérez adscrito al Hospital Psiquiátrico Sagrado Corazón de la ciudad de
Quito. Visible en el folio 25.
[4] Visible
en el folio 22 se encuentra la copia simple del Registro Civil de matrimonio.
[5] En
el folio 36 se anexa copia simple del registro civil de nacimiento de Rossvan
Alfredo Leiva Villota como hijo de Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez y Mariana
Isabel Villota Fustillos.
[6] Folio 18.
[7] Visible
en el folio 17.
[8]
Folios 17 al 20.
[9]
Folios 55 al 64.
[10] Visibles en los folios 4 al 7 del cuaderno de segunda instancia.
[11] Visible
en los folios 8 y 9 del cuaderno de segunda instancia.
[12] Visible
en los folios 10 y 11 del cuaderno de segunda instancia.
[13] Visible
en los folios 12 al 23 del cuaderno de segunda instancia.
[14] Visible
en los folios 15 y 16.
[15] Visible
en los folios 17 al 21.
[16] Visible
en el folio 22.
[17] Visibles
en los folios 23 y 24.
[18] Visible
en los folios 25 al 27.
[19] Visible
en los folios 28 y 29.
[20] Visibles
en los folios 30 al 35.
[21] Visible
en el folio 36.
[22] Visible
en los folios 37 al 39.
[23] Visibles en los folios 4 al 7 del cuaderno de segunda instancia.
[24] Visible
en los folios 8 y 9 del cuaderno de segunda instancia.
[25] Visible
en los folios 10 y 11 del cuaderno de segunda instancia.
[26] Visible
en los folios 12 al 23 del cuaderno de segunda instancia.
[27] Ver sentencias T-294
de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-330
de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-667 de 2011 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), T-444 de 2012 (M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo), T-004 de 2013
(M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo) y T-545 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-526 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre muchas otras.
[28] En el
folio 25 se encuentra documento suscrito por el médico Juan C. Pérez en el que
se certifica que la paciente Mariana Isabel Villota Fustillos depende
totalmente de terceros para actividades de la vida diaria (no locomoción,
alimentación, vestimenta y lenguaje).
[29] Al
respecto la sentencia T-222 del 2014 señaló: “No puede predicarse idoneidad y
eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto. Ello implica que el
juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin de determinar la
procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de Derecho que un
juez constitucional niegue por improcedente un amparo constitucional sin si
quiera analizar, paso a paso, el requisito de subsidiariedad.”
[30] Al
respecto, ver la sentencia T-354 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
[31] En ese sentido, la
sentencia T-396 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) indicó: “[L]a
acción de tutela procederá como mecanismo principal y definitivo en el evento
en que el medio judicial previsto para este tipo de controversias no resulte
idóneo y/o eficaz en el caso concreto.” Esta posición ha
sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), T-354 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de 2013 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva), T-491 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez),
T-327 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), T-471 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez), entre muchas otras.
[32] En lo
concerniente al perjuicio irremediable, jurisprudencialmente se han establecido
una serie de criterios generales que permiten corroborar su existencia, los
cuales, pueden resumirse en (i) la afectación del mínimo vital del accionante y
el de su familia, (ii) su estado de salud y (ii)  su edad para considerarlo
sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad. Ver
Sentencias T-090 del 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto); T-762 del 2008 y T-376
del 2007 (M.P. Jaime Araujo Rentería); T-607 del 2007  y T-652 del 2007 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla); T-935 del 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
entre otras.
[33] En ese
sentido la sentencia T-491 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) indicó:
“Por el contrario, el amparo será transitorio, cuando además de acreditar la
afectación de un derecho fundamental y la existencia de una actividad
desplegada para obtener su debida protección, se está ante la posible
ocurrencia de un  perjuicio irremediable, cuya valoración resulta necesaria
ante la eficacia del otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta las
circunstancias particulares del caso. En criterio de la Corte, una de dichas
hipótesis se presenta cuando luego de revisar el acervo probatorio, existe una
discusión sobre la titularidad del derecho reclamado o quedan algunas dudas
sobre el cumplimiento de todos los requisitos para obtener el derecho a la
pretensión requerida, siempre que exista un considerable grado de certeza sobre
la procedencia de la solicitud. En estos casos se evaluará la satisfacción de
los (inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la acción) y se
adoptará una decisión con efectos temporales, esto es, mientras se define la
controversia mediante los recursos judiciales ordinarios.” Esta postura fue
reiterada en la sentencia T-471 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[34] En el folio 24 se
encuentra copia de la cédula de ciudadanía de la República del Ecuador de
Mariana Isabel Villota Fustillos, según la cual, nació el veintiocho (28) de
noviembre de mil novecientos veinticinco (1925).
[35] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Esta
posición ha sido reiterada por las diferentes Salas de Revisión de esta
Corporación en las sentencias T-1229 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-896
de 2011, T-046 de 2013, T-395 de 2013, T-546 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), entre muchas otras.
[37] Folio
21.
[38] Ley
1437 de 2011.
[39] De acuerdo con la cláusula general de competencia
prevista en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución Política,
le corresponde al Legislador regular, entre otros aspectos, los procedimientos
judiciales y administrativos. En virtud de la potestad de configuración con la
que cuenta el legislador, este puede regular y definir entre los múltiples aspectos
de su competencia, algunos de los siguientes elementos procesales: “(i) el
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los
recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las
condiciones de procedencia de los mismos. || (ii) Las etapas procesales y los
términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. ||
(iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial,
siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera
explícita en la Carta. || (iv) Los medios de prueba y (v) los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros
intervinientes”. Ver la sentencia C- 183 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En ejercicio de lo anterior, se profirió la Ley 1437
de 2011, que establece de manera general las pautas del procedimiento
administrativo. De conformidad con el artículo 40 de la citada normativa, “[…]
durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la
decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a
petición del interesado sin requisitos especiales” y  “serán admisibles todos
los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”. El
artículo 165 del Código General del Proceso dispone que son medios de prueba:
la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros,
el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los
informes y cualquier otro medio que sea útil para la formación del
convencimiento del juez. Por su parte, el artículo
176 de la misma normativa reseña que las pruebas deberán ser apreciadas en
conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las
solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de
ciertos actos. En conclusión, el ordenamiento jurídico colombiano excluye el
sistema de tarifa legal y adopta los principios de libertad probatoria y
apreciación de la prueba según las reglas de la sana crítica. Estos principios
“aseguran la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque
permiten que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la
verdad sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia
libertad para que en las decisiones impere la justicia material”. Ver sentencia
T-373 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[40] En la sentencia T-373 de 2015 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado), la Sala Quinta de Revisión estimó que un fondo de pensiones vulnera el principio de
libertad probatoria, como un elemento del derecho fundamental al debido
proceso, cuando le exige a una persona interdicta por discapacidad mental
absoluta, presentar un certificado expedido por una junta regional de
calificación de invalidez como único medio de prueba para demostrar la pérdida
de capacidad requerida para ser beneficiario de la sustitución pensional, aun
cuando el accionante había aportado otros elementos de juicio conducentes y
pertinentes para demostrar tal hecho. No obstante lo anterior, la entidad
omitió contradecirlos y optó por descartarlos en contravía directa de las
garantías que rigen el procedimiento administrativo.
[41] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta ocasión,
se realizó un análisis juicioso de los requisitos previstos legalmente para
reconocer una pensión de sobrevivientes, a propósito de una acción de tutela en
la que se estudiaba si una administradora de fondos de pensiones, vulneraba los
derechos al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida
digna de la accionante tras haberle exigido presupuestos adicionales a los
dispuestos en la norma para proceder al reconocimiento a su favor de la
sustitución pensional. Refiriéndose al caso
concreto, la Sala concluyó que Colpensiones había errado al negar el
estudio de fondo y el reconocimiento del derecho pensional con fundamento en
exigencias no previstas en la ley, ni tampoco acordes con el criterio de
necesidad pues la sentencia en la que se designará un curador y su respectiva
posesión, no era un requerimiento probatorio que tuviera la virtualidad de dar
por demostrado alguno de los requisitos de los cuales dependía la obtención de
la sustitución pensional. Partiendo de lo expuesto, y considerando que existía un deber de protección a favor de las personas
en situación de discapacidad como ocurría con la accionante, concedió el amparo
definitivo después de verificar además el cumplimiento pleno de los requisitos
para acceder a la prestación invocada y encontrar afectado su derecho al mínimo
vital. En consecuencia, le ordenó a la administradora de fondos de pensiones
reconocer el derecho a la pensión de sobrevivientes de la accionante en calidad
de hija inválida del causante.
[42] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[43] En esta misma línea y en relación a la cercanía entre
el asunto allí decidido y el que ahora se somete a consideración de la Sala,
puede consultarse la sentencia T-327 de 2014 (M.P. María Victoria Calle
Correa). Allí, se estudió la acción de tutela presentada por una persona portadora del virus VIH positivo, a quien, el Fondo de Pensiones decidió negarle la
pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su compañero permanente,
argumentando que no contaba con los suficientes
elementos probatorios y de juicio para determinar si tenía derecho a la
prestación. Concretamente no contar con una declaración judicial que acreditará
la convivencia del peticionario con el causante y el derecho que le asistía a la pensión. La Sala concluyó que la
entidad accionada había vulnerado el debido proceso administrativo y el mínimo
vital del accionante al condicionar el reconocimiento pensional al cumplimiento
de un requisito extralegal que el ordenamiento jurídico no exigía para acceder
a la prestación ni mucho menos para demostrar la calidad de compañero o
compañera permanente pues en la materia regía un sistema de libertad
probatoria. Pero además, al desconocer que el tutelante había demostrado tener
derecho a la prestación reclamada. Bajo este entendido y atendiendo a los
postulados constitucionales que propugnan por la especial protección de las
personas en condición de discapacidad, concedió el amparo.
[44] El
accionante aportó al escrito de tutela copia de la cédula de ciudadanía de la
República del Ecuador de Mariana Isabel Villota Fustillos, según la cual, nació
el veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos veinticinco (1925). Visible
en el folio 24 (siempre que se haga mención a un folio se entenderá que se
alude al primer cuaderno del expediente de tutela, salvo que se diga otra
cosa).
[45] Visible
en el folio 17.
[46] Folios
17 al 20.
[47] Mediante
la Ley 455 de 1998, Colombia aprobó la Convención sobre la abolición del
requisito de legalización para documentos públicos extranjeros, suscrita en la
Haya el 5 de octubre de 1961.
[48] Ecuador
se adhirió a la sobre la abolición del requisito de legalización para
documentos públicos extranjeros, suscrita en la Haya el 5 de octubre de 1961,
mediante el Decreto Ejecutivo 1700-A del 18 de mayo de 2004.
[49] El artículo
3º de la Convención sobre la abolición del requisito de legalización para
documentos públicos extranjeros dispone: “La única formalidad que pueda
exigirse para certificar la autenticidad de la firma, la calidad en que el
signatario del documento haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o
timbre del que el documento esté revestido, será la fijación de la Apostilla
descrita en el artículo 4º, expedida por la autoridad competente del Estado del
que dimane el documento. || Sin embargo, la formalidad mencionada en el
parágrafo precedente no podrá exigirse cuando las leyes, reglamentos o usos en
vigor en el Estado en que el documento deba surtir efecto, o bien un acuerdo
entre dos o más Estados contratantes, la rechacen, la simplifiquen o dispensen
de legalización del propio documento.”
[50] En la
sentencia C-164 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz. Unánime), esta Corporación
asumió  el examen de constitucionalidad de la Ley 455 de 1998, por medio de la
cual se aprobó la “Convención sobre la abolición del requisito de legalización
para documentos públicos extranjeros.” Precisó que la abolición del trámite de
legalización diplomática y consular de aquellos documentos que expedidos en uno
de los Estados contratantes “sin duda permite la realización de principios
esenciales para la buena marcha de las relaciones entre los países y los
particulares, y en general para la eficacia de los proyectos de cooperación
entre los países contratantes y los particulares oriundos de los mismos, al
tiempo que viabiliza la eficacia, economía y celeridad que el mundo moderno
exige en las relaciones económicas, políticas, financieras y comerciales,
principios que nuestro ordenamiento superior consagra como rectores de la administración
pública.”
[51] El
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797
de 2003, establece: “Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando
dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años
de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte; […]”
[52] El accionante aportó al escrito de tutela copia de la
cédula de ciudadanía de la República del Ecuador de Mariana Isabel Villota
Fustillos, según la cual, nació el veintiocho (28) de noviembre de mil
novecientos veinticinco (1925). Visible en el folio 24
[53] En el
folio 25 se encuentra documento suscrito por el médico Juan C. Pérez en el que
se certifica que la paciente Mariana Isabel Villota Fustillos depende
totalmente de terceros para actividades de la vida diaria (no locomoción,
alimentación, vestimenta y lenguaje).
[54] Visible en los folios 8
y 9 del cuaderno de segunda instancia se encuentra el registro civil de
matrimonio celebrado el nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro
(1944) entre Mariana Isabel Villota Fustillos y Ernesto Alfredo Leiva Bermúdez
[55] En la resolución que
confirma la decisión de negar la pensión de sobrevivientes solicitada por la
agenciada, Colpensiones, en el acápite de hechos, precisó que “mediante la
Resolución No. 4369 del 1 de enero de 1983[,] se reconoció una pensión a favor
del causante [,] la cual [,] fue efectiva a partir del 1 de junio de 1982,
pensión que al retiro de la n[ó]mina equivalía a la suma de $589.500”.
[56] Folio
61.
[57] En lo
concerniente al perjuicio irremediable, jurisprudencialmente se han establecido
una serie de criterios generales que permiten corroborar su existencia, los
cuales, pueden resumirse en (i) la afectación del mínimo vital del accionante y
el de su familia, (ii) su estado de salud y (ii)  su edad para considerarlo
sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad. Ver
Sentencias T-090 del 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto); T-762 del 2008 y T-376
del 2007 (M.P. Jaime Araujo Rentería); T-607 del 2007  y T-652 del 2007 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla); T-935 del 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
entre otras.
[58] En ese
sentido la sentencia T-491 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) indicó:
“Por el contrario, el amparo será transitorio, cuando además de acreditar la
afectación de un derecho fundamental y la existencia de una actividad
desplegada para obtener su debida protección, se está ante la posible
ocurrencia de un  perjuicio irremediable, cuya valoración resulta necesaria
ante la eficacia del otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta las
circunstancias particulares del caso. En criterio de la Corte, una de dichas
hipótesis se presenta cuando luego de revisar el acervo probatorio, existe una
discusión sobre la titularidad del derecho reclamado o quedan algunas dudas
sobre el cumplimiento de todos los requisitos para obtener el derecho a la
pretensión requerida, siempre que exista un considerable grado de certeza sobre
la procedencia de la solicitud. En estos casos se evaluará la satisfacción de
los (inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la acción) y se
adoptará una decisión con efectos temporales, esto es, mientras se define la
controversia mediante los recursos judiciales ordinarios.” Esta postura fue
reiterada en la sentencia T-471 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[59] El artículo 42 de la Ley
1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones, establece que uno de los deberes del juez es
“emplear los poderes que [el Código General del Proceso] le concede en materia
de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes”.
Asimismo, el artículo 169 de la misma normatividad indica que “[l]as pruebas
pueden ser decretadas a petición de parte o de oficio cuando sean útiles para
la verificación de los hechos relacionados con las alegaciones de las partes.
Sin embargo, para decretar de oficio la declaración de testigos será necesario
que estos aparezcan mencionados en otras pruebas o en cualquier acto procesal
de las partes. || Las providencias que decreten pruebas de oficio no
admiten recurso. Los gastos que implique su práctica serán de cargo de las
partes, por igual, sin perjuicio de lo que se resuelva sobre costas.”
[60] Ver la
sentencia T-817 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Respecto al deber
legal que tienen los jueces para decretar pruebas de oficio, consultar las
sentencias T-269 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-599 de 2009 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), T-113 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
T-104 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre muchas más.