C-598-11
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Sentencia C-598/11
OBLIGACION DE APORTAR PRUEBAS QUE LAS PARTES TENGAN EN
SU PODER SO PENA DE NO PODERLAS PRESENTAR EN EL PROCESO JUDICIAL, EN EL EVENTO
DE QUE  FRACASE LA
ETAPA CONCILIATORIA-Vulnera los derechos a la igualdad, acceso a la
administración de justicia y debido proceso
INADMISION DE LA
SOLICITUD DE CONCILIACION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Se ajusta a la
Constitución Política
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos que debe cumplir el cargo de
inconstitucionalidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia/PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Características/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Modificaciones que introdujo la
Ley 1395 de 2010
CONCILIACION COMO MECANISMO EXTRAJUDICIAL DE
RESOLUCION DE CONFLICTOS-Concepto/CONCILIACION-Acepciones
La
conciliación como mecanismo de resolución extrajudicial de resolución de
conflictos se ha definido como “un procedimiento por el cual un número
determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia
jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral
-conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la
decisión de arreglo y imparte su aprobación. El convenio al que se llega como
resultado del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que
concilian.” La nota característica de este mecanismo de resolución de
conflictos es la voluntariedad de las partes para llegar a la solución de su
controversia, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene una
facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que se
espera poner fin a sus divergencias. Es, entonces,  un mecanismo de
autocomposición porque son las partes en conflicto y no un tercero, llámese
juez o árbitro, quienes acuerdan o componen sus diferencias. Sobre la
autocomposición y la conciliación como una forma de mediación, la sentencia
C-1195 de 2001 señaló:  “En
la autocomposición las partes pueden abordar la solución del conflicto, ya sea
comunicándose e intercambiando propuestas directamente ‑y en este caso
estamos ante una negociación‑, o bien con la intervención de un tercero
neutral e imparcial que facilita y promueve el diálogo y la negociación entre
ellas –y en ese evento nos encontramos ante la mediación, en cualquiera de sus
modalidades‑. Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones
como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma
particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de
facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer
fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad”.
El acuerdo al que pueden llegar
las partes debe ser vertido en un documento que por imperio de la ley hace
tránsito a cosa juzgada y, por ende, obligatorio para éstas.  En ese sentido,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que el término conciliación tiene
o admite dos acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica
como un mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue
un fin específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en
sí mismo considerado. Bajo
estas dos acepciones son las partes las que en ejercicio de su libertad
dispositiva deciden voluntariamente si llegan o no a un acuerdo, conservando
siempre la posibilidad de acudir a la jurisdicción, es decir, a los órganos del
Estado que constitucional y permanentemente tienen la función de administrar
justicia para que en dicha sede se resuelva el conflicto planteado. Entendida
así, la conciliación debe ser asumida como un mecanismo que también hace
efectivo el derecho a la administración de justicia, aunque sea ésta menos
formal y con rasgos diferentes a la que administran los órganos del Estado, sin
que su agotamiento indique una desconfianza hacia la justicia formal ni un dispositivo
que tenga como fin principal la descongestión judicial, pues si bien ésta se
convierte en una excelente alternativa para evitarla,  no se le puede tener ni
tratar como si ésta fuera su única razón de ser.
MECANISMOS ALTERNOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Importancia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MECANISMOS DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia
constitucional
MECANISMOS PARA DETERMINAR SI UNA MEDIDA DEL
LEGISLADOR RESULTA DESPROPORCIONADA FRENTE A UNO O VARIOS DERECHOS
FUNDAMENTALES-Jurisprudencia
constitucional/TEST INTEGRADO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCILIACION-Requisito
de procedibilidad para el ejercicio de la justicia formal/MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Finalidad
La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la exigencia del
agotamiento previo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos como
requisito previo para acceder a la justicia formal, específicamente la
conciliación. En ese sentido, en la sentencia C-1195 de 2001 se declaró
ajustado a la Constitución el requisito que introdujo el legislador de 2001
a través de la Ley 640, según el cual en los asuntos civiles, de familia y
administrativos susceptibles de conciliación debería intentarse ésta
previamente, como un requisito de procedibilidad de la acción correspondiente.
La única materia  en donde ésta no ha sido aceptada como requisito de
procedibilidad es en la laboral.  Específicamente se señaló que tal exigencia
no era contraria al derecho que tiene toda persona de acceder a la administración
de justicia en los términos del artículo 229 constitucional, porque agotada la
etapa conciliatoria en la que las partes no están obligadas a llegar a un
acuerdo, se abre la posibilidad de acudir al juez de la causa, es decir, el
derecho de acceso a la administración de justicia no estaba restringido ni
muchos anulado, porque una vez agotada la etapa conciliatoria sin un acuerdo,
la justicia formal quedaba habilitada para decir.  Sobre el particular se
expresó:  “… cuando la
Carta Política facultó al Congreso para regular los aspectos atinentes a los
mecanismos alternativos de solución de conflictos, también le confirió una
libertad de regulación que aquella potestad implica, de modo que el legislador
es libre de establecer, dentro de los parámetros que le impone el Ordenamiento
Superior, los requisitos, las exigencias y, en general, las características
sustanciales a este tipo de mecanismos de administración de justicia”. Bajo ese entendido se indicó que conciliación
prejudicial obligatoria  buscaba entre otras cosas: (i) garantizar el acceso a
la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de
sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la
solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas y, finalmente,  (v)
descongestionar los despachos judiciales. Este requisito de procedibilidad
parte, entonces, del respeto por la voluntad  y libre disposición de las partes
para conciliar sus intereses en donde el Estado no puede imponer ni la fórmula
de arreglo ni la obligación de conciliar como tampoco requisitos que terminen
frustrando la posibilidad que tienen toda persona a ejercer su derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia, entendido en este caso,
como la posibilidad de poder someter las diferencias que surgen entre los
individuos a la decisión de los órganos estatales competentes, cuando no han
podido llegar a un acuerdo a través de los mecanismos extrajudiciales de
resolución de conflictos. Lo
anterior supone igualmente que el derecho de acceso a la administración de
justicia no se garantiza simplemente con i) el hecho de poder acceder ante un
tercero que resuelva la controversia o ii) reconociendo valor a los acuerdos
surgidos de la autocomposición, sino iii) estableciendo términos y plazos que
permitan una pronta solución de la controversia, razón por la que este derecho
implica igualmente que en plazos razonables se decida de fondo el asunto, iv)
el respeto por el debido proceso y el derecho de defensa y  iv) la inexistencia
de barreras por razones económicas o geográficas, entre otros.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación
DERECHO DE LAS PARTES A PRESENTAR Y SOLICITAR PRUEBAS
EN PROCESOS JUDICIALES-Carácter fundamental
El
carácter fundamental del derecho de las partes a presentar y solicitar pruebas
en los procesos judiciales, hace que la sanción que incorporó el legislador en el precepto
acusado resulte desproporcionada, pues es claro que las partes si así lo quieren,
pueden aportar a la conciliación las pruebas que consideren respaldan sus
pretensiones, sin que le sea válido al legislador impedir que en el proceso
formal, de no darse la conciliación, puedan ejercer  el derecho de allegar
aquellas que omitieron en esa etapa.
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No puede quedar
supeditado a la exigencia de requisitos exagerados, irrazonables y
desproporcionados
CARGAS PROCESALES EN ACCESO A LA
JUSTICIA-Su imposición no siempre asegura que las partes  se comporten de una
determinada manera/LEGISLADOR-Debe
propugnar porque las partes acudan a la conciliación sin prevenciones y
motivadas para intentar acordar sus diferencias
CONCILIACION EN MATERIA CIVIL, FAMILIA Y
ADMINISTRATIVA-No es posible
establecer una similitud en la regulación en razón del tipo de intereses en
juego
CONCILIACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Contenido/ CONCILIACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Características
que la hacen distinta a la conciliación extrajudicial en materia civil o
familia/SOLICITUD DE CONCILIACION ADMINISTRATIVA-Al igual que en las
otras jurisdicciones, suspende la caducidad de la respectiva acción/CONCILIACION
EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Finalidad
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos
DERECHOS-Limitaciones
legislativas/DERECHOS-Tipos de limitaciones legislativas
Referencia: expediente D-8258
Demanda de inconstitucionalidad contra los parágrafos 2 y 3 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas de descongestión
judicial”.
Actor: Omar Alberto
Franco Becerra.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá  D.C., diez (10) de agosto de
dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan
Carlos Henao Pérez -quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla, Maria Victoria
Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Omar Alberto Franco Becerra, demandó la
constitucionalidad de los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión
judicial.
El despacho consideró pertinente
comunicar el presente proceso al Presidente de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la
Cámara de Comercio de Bogotá y al Congreso de la
República, para que expresen lo que estimen pertinente, y a su vez, invitar a
participar en el debate jurídico  propuesto por el ciudadano Franco Becerra a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de la
Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, el Rosario y Externado de
Colombia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
El
texto de los parágrafos demandados, 2 y 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010 es el siguiente (se subraya lo acusado):
“Ley 1395 de 2010
(12 de julio de 2010)
“Por la cual se adoptan medidas en materia de
descongestión judicial.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
“Artículo 52. El artículo 35 de la
Ley 640 de 2001 quedará así:
Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los
asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho
es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia
y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley
para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá
cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.
Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el
artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de
conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el
trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido
cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o
cuando vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley
la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento
se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la
solicitud de conciliación.
Con todo, podrá acudirse directamente a la
jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado
con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el
lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se
encuentra ausente y no se conoce su paradero.
Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera
solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir
directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
Parágrafo 1°. Cuando la conciliación extrajudicial sea
requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de
lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la
parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se
impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes
en favor del Consejo Superior de la
Judicatura.
Parágrafo 2°. En los asuntos civiles y de familia, con
la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia informal de
las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que pretenda
hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado a la
audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que se
promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en
el trámite de la conciliación, estando en su poder.
Parágrafo 3°. En los asuntos contenciosos
administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial
verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el
reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al
solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término
de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del
auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se
entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La
corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado.
Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el
recurso de reposición.”[…]
1.2.
LA DEMANDA
En criterio del ciudadano Omar Alberto Franco Becerra,
los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, vulneran lo dispuesto en los artículos 4, 13, 116, 157 y 229
de la Constitución Política.
1.2.1.
Cargo por vicios de forma. En términos del escrito de demanda, los parágrafos
acusados son contrarios al principio de consecutividad, por cuanto
fueron introducidos en el “cuarto debate adelantado en plenaria de la
Cámara de Representantes”, en contravía de lo señalado en el artículo 157
de la Constitución, según el cual todo proyecto de ley debe ser debatido en
cuatro debates, regla que fue desconocida en el caso concreto toda vez que los
parágrafos no hacían parte del proyecto presentado a consideración del Congreso
de la República por el Gobierno Nacional como tampoco fueron analizados ni en
el  primer ni en el segundo debate en el Senado de la
República, ni en el primer debate de la
Cámara de Representantes.
Los parágrafos fueron introducidos en el último debate
adelantado ante la plenaria de la Cámara de Representantes y ante la
discrepancia entre los textos aprobados en Cámara y Senado, la comisión
accidental de conciliación los concilió, razón por la que aparecen en el texto
final de la mencionada ley.
En este orden de ideas el trámite legislativo para
dichos parágrafos, en concepto del actor, fue contrario al artículo 157 de la
Constitución Política y a la Ley 5 de 1992, pues no cumplieron la regla de los
cuatro debates, vicio insubsanable que obliga a la
Corte a excluirlos del ordenamiento jurídico.
1.2.2.
Cargo por vicios de fondo
1.2.2.1.Violación del derecho al acceso a la administración de
justicia, igualdad y debido proceso  por la exigencia del parágrafo segundo del
artículo 52 de la Ley 1395
La obligación de acompañar copia informal de las
pruebas que se pretendan hacer valer en el trámite judicial, so pena de no
poder adjuntarlas posteriormente, resulta un requisito excesivo frente al
derecho  al acceso a  la administración de justicia que, en los términos de la
jurisprudencia constitucional es un derecho fundamental.
Para sustentar su aserto, el demandante señala que es
necesario tener en cuenta que para la conciliación en civil y en
familia no se requiere que las partes estén representadas por abogados,
precisamente por el carácter de auto-composición que tiene la figura de la
conciliación en donde se permite a las partes proponer la fórmula o fórmulas
de acuerdo y, en evento de no lograrlo, acudir a la administración de justicia.
El requisito que introduce el parágrafo acusado hace que la conciliación se
desnaturalice y se imponga una restricción desproporcional al derecho al
acceso a la administración de justicia pues, mediante su exigencia, se está
impidiendo la posibilidad de acudir a la justicia civil o de familia.
En ese orden, se señala que la sanción que impone el
parágrafo segundo “conlleva una restricción adicional al derecho de acceder
a la justicia, entendido éste como la posibilidad de concurrir ante los jueces
a fin de que impartan justicia conforme al ordenamiento jurídico y en
condiciones de igualdad, pues si no es abogado o no estuvo acompañado de uno durante
el trámite conciliatorio y en consecuencia dejó de esgrimir una importante
evidencia dentro de dicho procedimiento, perdió la oportunidad de hacerla valer
dentro del proceso judicial”
Para sustentar su argumento señala que la “introducción
de la exigencia de aportar pruebas que las partes tengan en su poder al
solicitar la audiencia, hace del trámite conciliatorio un pequeño juicio al
cual llegará en situación de desventaja la parte que comparezca sin abogado
pues no sabría cuáles documentos de los que tiene en su poder pueden ser
considerados pruebas, cuáles de las pruebas esgrimidas por su contricante
pueden tener un mayor valor probatorio en un proceso judicial, cuales no pueden
hacer valer, etc. Todas estas valoraciones propias del  derecho probatorio, son
materia de post grado en las facultades de derecho y no están al alcance del
ciudadano común que comparece ante conciliador, bien como convocante, bien como
convocado.”
Para concluir que “… la conciliación dejará de ser
un instrumento adecuado a los fines loables que se persigue con su exigencia
para convertirse en una discusión de carácter técnico jurídico en el cual los
protagonistas van ser los abogados, porque el ánimo conciliatorio  se
supeditará a la  fortaleza probatoria que exhiba la parte contraria y a la
percepción que la otra parte tenga de dicha fortaleza…”
1.2.2.2.Violación del derecho al acceso a la administración de
justicia, igualdad y debido proceso  por la exigencia del parágrafo tercero del
artículo 52 de la Ley 1395
En relación con la facultad que se le otorga al
procurador judicial para exigir mediante un auto que se cumplan los requisitos
que trae la ley y el reglamento de la conciliación, en el evento en que la
solicitud no los cumpla, así como la sanción de entender  desistida la
solicitud si pasados 5 días no se subsanan los defectos señalados, se considera
una sanción desproporcionada y una barrera en el acceso a la administración de
justicia, toda vez que se introduce el término de inadmisión que no es
propio del proceso conciliatorio.
Señala el demandante que las consideraciones expuestas
frente al parágrafo segundo son igualmente válidas para sustentar la
inconstitucionalidad de este parágrafo, salvo en lo que se refiere a la participación
de abogado, dado que en  la conciliación administrativa ésta es necesaria. Así,
afirma que por razones netamente formales  puede entenderse por no presentada
una solicitud de conciliación pese a que sustancialmente cumpla todos los
requisitos, lo que a todas luces resulta contrario al artículo 228 de la
Constitución. Para sustentar su aserto hace mención al reglamento de la
conciliación contenido en el Decreto 1716 de 2009 para concluir que revisados
los requisitos señalados en él, no existe ninguno que justifique la inadmisión
de la  solicitud de conciliación.
Aduce, además, que se vulnera el derecho a la igualdad
entre las partes, pues mientras “al convocante se le exige que cumpla con
requisitos eminentemente formales…so pena de que su solicitud se entienda por
no presentada y en consecuencia no pueda recurrir a los jueces; al convocado,
que en la mayoría de las veces es la entidad estatal, no se le ponen
cortapisas; su actitud puede ser simplemente la de asistir a la audiencia
convocada, sin cumplir con ninguna otra formalidad.”
En relación con el derecho al acceso a la
administración de justicia se dice que éste resulta restringido por un
formalismo, dado que “no se promueve la participación de los individuos en
la solución de sus disputas, por el contrario lo desestímula al privilegiar  lo
formal sobre lo sustancial; no estimula la convivencia pacífica pues impide que
la persona que se considere perjudicada por el actuar del Estado pueda acudir a
los jueces; no facilita la solución de los conflictos sin dilaciones
injustificadas, por el contrario, entraba el trámite conciliatorio y lo
extiende en el tiempo  sin resultados y … finalmente descongestiona los
despachos judiciales pero por sustracción de materia”.
Para demostrar cada uno de los asertos anteriores
afirma el demandante que el legislador dejó una serie de vacíos que hacen el
precepto acusado contrario a la Constitución, tales como la forma en que debe
hacerse la notificación, los tiempos y sus efectos, pues entre una notificación
y otra pueden cumplirse los términos para presentar la conciliación.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Ministerio del Interior y
de Justicia
La doctora Ana Beatriz Castelblanco Burgos, en su
calidad de representante del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en
el proceso y solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de los
apartes acusados de los parágrafos 2 y 3 demandados, por las siguientes
razones:
1.3.1.1.En relación con los posibles vicios de forma en el
trámite legislativo del proyecto que dio origen a las normas acusadas, se
argumenta que éstos no existen.  Una vez alude a múltiples fallos de esta
Corporación en relación  con los principios de consecutividad y de identidad
relativa o flexible, señala que lo importante es que en todos los debates
reglamentarios del respectivo proyecto de ley se hayan considerado los temas
propuestos, lo cual a su vez está estrechamente relacionado con el principio de
identidad relativa, por cuanto las plenarias de las Cámaras pueden introducir
inclusive artículos nuevos respecto de lo aprobado en las comisiones, siempre y
cuando éstos i) se refieran a los temas tratados en las comisiones y ii)
guarden relación con el contenido general del proyecto de ley correspondiente.
Así, si se examina  en su totalidad el trámite
legislativo del proyecto de ley, se observa que desde la ponencia propuesta y
aprobada en la Comisión Primera de Senado, el tema central del proyecto era la
descongestión de los despachos judiciales, a través de tres instrumentos o
estrategias específicas, a saber: (i) La desjudicialización de
conflictos; (ii) La simplificación de procedimientos y trámites; (iii)
La racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia.
Entonces, a partir de varios cuadros comparativos del
texto del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, en su versión anterior a la
modificación efectuada por la Ley 1395 de 2010, y en especial, un cuadro
comparativo de los 4 debates del texto modificatorio del artículo 35 de la
Ley 640 de 2001 y el texto propuesto por la
Comisión de Conciliación, aprobado en plenarias de Cámara y Senado sin
modificaciones, se puede inferir que los parágrafos acusados fueron propuestos
y aprobados como una medida de descongestión de los despachos judiciales a
través de la simplificación del trámite de conciliación extrajudicial en
materia de civil y de familia.
1.3.1.2.Igualmente, en materia de lo contencioso
administrativo, se consideró pertinente exigir que se cumplieran con todos los
requisitos consagrados para la conciliación extrajudicial, ofreciendo a las
partes un margen prudencial de tiempo para subsanar los requisitos incumplidos
al momento de presentar la solicitud, de tal manera que no resultara
infructuoso el trámite conciliatorio por fuera de los despachos judiciales. Por
ello, se agregó el parágrafo tercero al artículo 35 de la
Ley 640 de 2001.
1.3.2.
Universidad Externado de
Colombia
Henry Sanabria Santos, en su condición de profesor del
Departamento Procesal, intervino en el juicio de constitucionalidad solicitando
la inexequibilidad del parágrafo segundo y la exequibilidad del
parágrafo tercero, por las siguientes razones:
1.3.2.1.En relación con los vicios de trámite señala que estos
no se configuran  puesto que la incorporación de los dos parágrafos acusados y
“cuyo objeto principal es el de proporcionar herramientas que permitan
descongestionar los despachos judiciales del Estado, no representa una
modificación sustancial a dicha finalidad.”
1.3.2.2.En relación con el parágrafo 2 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, concuerda con los argumentos expuestos en el escrito de
demanda, porque  es verdad que en los asuntos civiles y de familia, a los
cuales se limita la norma acusada, no es necesario acudir a la etapa
conciliatoria prejudicial en compañía de abogado, motivo por el cual imponer
que las únicas pruebas que pueden aportar a un proceso, en el cual se haya
surtido previamente la audiencia de conciliación, sean  aquellas aportadas a la
solicitud o en la audiencia de conciliación resulta gravoso, poco garantista y
por ende contrario a principios constitucionales.
1.3.2.3.En relación con el  parágrafo 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, señala que éste  se limita a consagrar el procedimiento a
seguir por el procurador ante la presentación de la solicitud de conciliación.
Explica que el trámite  descrito es exactamente el mismo que debe cumplir el
Juez ante la radicación de una demanda, es decir, que el procurador podrá
admitir o inadmitir con la posibilidad de subsanar; de tal manera que es
irrefutable la similitud con el procedimiento propio de la demanda, según el
cual, cuando el Juez se percata de irregularidades o falencias, de aquellas que
no conllevan como consecuencia el rechazo de la demanda, deberá advertirlo al
demandante para que éste, en el término preclusivo y perentorio de (5) días se
sirva corregir los defectos, so pena de rechazar la demanda y entender que ésta
nunca fue presentada, procedimiento que en  nada afecta el derecho de acceso a
la administración de justicia.
Considera que admitir que los efectos de la no
subsanación de la solicitud de conciliación sea igual al del rechazo de la
demanda, es dotar de efectos de cosa juzgada relativa la decisión de aquel,
puesto que tal determinación tendría las consecuencias que le son inherentes al
rechazo de la demanda ante la respectiva jurisdicción, siendo las  mas
representativas, la continuidad del término de caducidad y de prescripción,
constituyendo esta consecuencia una clara función jurisdiccional desempeñada
por una autoridad administrativa, en contraposición a lo prescrito por la
Corte Constitucional en sentencia C-1038 de 2002.
1.3.3.
Universidad del Rosario
Gabriel Hernández Villareal, en su condición de
Director de las Especializaciones en derecho procesal y en derecho probatorio
de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, solicitó la declaración de inexequibilidad del
parágrafo 2° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, y la exequibilidad del
parágrafo 3° del mencionado artículo.
1.3.3.1.Frente al  parágrafo 2° del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, no sólo comparte los argumentos expuestos por el demandante
y agrega que tal exigencia implica el desconocimiento del mandato del artículo
228 de la Constitución, que privilegia lo sustancial por encima de lo
procedimental, y en su lugar sitúa al legislativo como defensor del exceso
ritual manifiesto.[1]
Reitera que si el trámite conciliatorio extrajudicial
en derecho es de suyo un procedimiento y no un proceso, nada justifica entonces
que ese trámite se le confiera un atributo propio del proceso, como es el de la
fase de confirmación o prueba, teniendo en cuenta las desproporcionadas
consecuencias que para las partes tiene el hecho de no haber cumplido
requisito que se discute en esta sede.
Si  en rigor el conciliador no administra justicia,
toda vez que él no adjudica el derecho como tal, no dispensa justicia y tampoco
valora el acervo probatorio para, con base en él, adoptar una determinada
decisión, la exigencia que se consigna en la norma acusada lo único que logra
es tornar dispendiosa una simple actuación procedimental, atentando contra el
fin mismo de la norma, cual es la descongestión judicial.
1.3.3.2.En cuanto al parágrafo 3° del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, discrepa de la visión expuesta por el accionante al considerar
que el aparte en mención no contraviene ningún postulado de la
Carta Política, por el contrario, permite  la celeridad que es propia de esta
clase de asuntos sin que impida el efectivo acceso a la justicia, por cuanto:
i) El peticionario no ve cercenado su derecho a que por medio de la
conciliación eventualmente se dirima la controversia; ii) Al igual que ocurre
con el auto admisorio de  una demanda, al convocante se le da un término de
cinco días para que subsane lo pertinente;  iii) Contra esa providencia se
previó el recurso de reposición como mecanismo para controvertirla, y, iv) Lo
decidido por el procurador no hace tránsito a cosa juzgada material, y por ende
nada impide que en caso de que se haya dejado vencer el término para subsanar
el interesado puede volver a presentar su solicitud.
1.3.4.
Intervención del ciudadano
Diego Ernesto Luna Quevedo
El ciudadano Diego Ernesto Luna Quevedo, presentó
escrito de coadyuvancia, solicitando la inexequibilidad del parágrafo 2° del
artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, o subsidiariamente, y en caso tal que la
anterior pretensión no prospere, la Corte determine la interpretación conforme
a la Constitución de la norma antes aludida.
1.3.4.1.Reitera lo expuesto en el escrito de demanda sobre el
derecho al acceso a la administración de justicia, el cual, pese a no
encontrase dentro del capítulo de “De los derechos fundamentales”, dada
su especial relevancia, debe ser considerado como tal, en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
Por tanto, al momento de analizar una norma que tenga
incidencia en el ejercicio del derecho a la administración de justicia, ésta
debe cumplir con los requisitos de la razonabilidad y la proporcionalidad de la
carga creada. En ese sentido, si según la exposición de motivos de la ley, ésta
busca descongestionar los despachos judiciales, en este caso, especialmente en
las jurisdicciones civil y de familia no puede entenderse so pretexto de que se
busque la descongestión judicial que los administrados deban asumir cargas que
no le son propias, de esta manera, y como es inmanente con la figura de la
conciliación, ésta está pensada para ser un mecanismo efectivo para que se
solucione de forma pacífica una controversia entre pares, de tal forma que sean
las mismas partes en conflicto las que determinen la mejor solución posible
entre ellas, y tal como es su objetivo esencial antes de acudir a instancias
judiciales. Por tanto, la carga que impone el parágrafo segundo resulta
contraria a la Constitución.
1.3.4.2.Finalmente, agrega que si la
Corte considera que el parágrafo segundo no es contrario a la
Constitución,  solicita  se determine la interpretación que se ajuste a ella,
teniendo en cuenta que hay dos posibles interpretaciones que se pueden dar
dicho parágrafo, así: i) sólo será posible durante juicio hacer valer
los documentos y pruebas que se tienen al momento de la conciliación,
independientemente de los motivos por los cuales no se puedan presentar dichas
pruebas al momento de la conciliación. ii) A pesar de que al momento de
la conciliación no se tengan determinados documentos y pruebas, e incluso, si
están en su poder y no fueron aportados en su conciliación sin culpa de la
parte en la misma, las partes podrán aportar dichas pruebas en sede judicial
como una forma de garantizar el derecho a la administración de justicia y de
primar la verdad real sobre la verdad formal.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto,
emitió el concepto de su competencia, en el cual solicita declarar la
exequibilidad de los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, en cuanto en su proceso de formación no se vulnera el
principio de consecutividad ni el de identidad flexible. En relación con los
vicios de fondo, se solicita la declaración de exequibilidad del parágrafo
segundo y la inhibición  para pronunciarse de fondo sobre el parágrafo tercero
del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, por inepta demanda, con base en las
siguientes consideraciones:
1.4.1.
Respecto al trámite que
surtieron los parágrafos 2 y 3 acusados, luego de precisar el alcance de los
principios de consecutividad e identidad flexible, sobre la base de lo dicho
por la Corte, específicamente en la sentencia C-736 de 2008, en la que se
estudia el alcance y efectos de estos principios en el trámite de una ley en el
Congreso de la República, señala, luego de revisar el material probatorio que
obra en el expediente, que en el proceso de formación de los parágrafos
demandados no se desconocieron  tales principios, porque el artículo 52 fue
materia de los cuatro debates exigidos por el artículo 157 superior para el
trámite de los proyectos de ley, y porque las modificaciones introducidas no
adicionan temas nuevos, pues las exigencias que en ellas se establecen guardan
unidad temática con la solicitud de conciliación extrajudicial para acudir ante
las jurisdicciones civil, familia y de lo contencioso administrativo, dentro de
los propósitos de desjudializar los conflictos, simplificar los procedimientos
y ejercer un control estricto de las demandas.
1.4.2.
En relación con la exigencia
contenida en el parágrafo 2 acusado, en el sentido de  aportar las  pruebas que
las partes tengan en su poder, se  considera que dicha exigencia, antes de
impedir o restringir el acceso a la administración de justicia y el derecho de
defensa, como lo sostiene el actor, es una exigencia razonable, que se ajusta
al ordenamiento superior, toda vez que el hecho de que las partes involucradas
aporten las pruebas que tengan en su poder y pretendan hacer valer en el
eventual proceso, así sea de manera informal, brinda elementos de juicio que
son indispensables para que el conciliador y las propias partes, puedan tener
un conocimiento completo y adecuado del conflicto. Sin este conocimiento, dice
el Procurador, la conciliación es un ejercicio estéril, pues las partes se
limitan a sostener su posición sin que haya manera de establecer si ésta tiene
o no fundamento, tanto en el plano fáctico como en el jurídico.
En consecuencia, considera que la exigencia que se
cuestiona en lugar de vulnerar el derecho a acceder a la justicia es un
instrumento idóneo para realizarlo, pues permite que el conflicto sea resuelto
de manera pronta y a bajo costo, de una manera alternativa al sistema judicial
formal, que no por alternativa menos jurídica y menos justa.
De igual manera, aduce que en nada menoscaba el
derecho de defensa de una de las partes en conflicto el que no se admita en el
proceso aquellas pruebas que no se presentan en la conciliación, pues la
defensa no puede fundarse en asaltar la buena fe de los conciliadores y de las
demás partes, ni en la deslealtad, ni en general en la mala fe. Por lo
restante, dicha exigencia, además de contribuir a realizar los derechos que se
reputan vulnerados por el actor, promueve la participación de los particulares
en la solución de controversias, contribuye a la consecución de la convivencia
pacífica y a la descongestión de los despachos judiciales, fines que la
Corte reconoce como valiosos en el plano constitucional, entre otras, en la
sentencia C-1195 de 2001, en consecuencia, solicita la declaración de
exequibilidad de la norma acusada.
1.4.3.
Frente a la
inconstitucionalidad del parágrafo 3 acusado, considera que la demanda no
cumple con los requisitos y contenidos mínimos que debe satisfacer un cargo, en
los términos de la sentencia C-1052 de 2001. Señala que el cargo no es
específico ni suficiente, razón por la que se solicita a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre este cargo.
2.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda
de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una
ley.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La demanda presentada por el ciudadano Franco Becerra
plantea tres problemas jurídicos que la
Corte debe resolver, uno en relación con un vicio en el procedimiento de
formación y los dos restantes relativos a cargos sustanciales, los cuales se
pueden resumir de la siguiente manera:
El primer problema, referido al cargo por vicios en la formación de la ley,  consiste
en determinar si el trámite mediante el cual fueron aprobados los parágrafos 2
y 3 del artículo 52 es contrario al principio de consecutividad por
cuanto dichos parágrafos fueron  introducidos en el tercer debate, según se
desprende de las pruebas que obran el proceso.
En relación con este problema jurídico, todos los
intervinientes y el Ministerio Público coinciden en afirmar que los mencionados
parágrafos no son contrarios al principio de consecutividad, por cuanto su
inclusión guarda expresa relación con la temática debatida durante el trámite
legislativo.
El segundo
problema, relacionado con un cargo de fondo,  hace referencia a
determinar si la exigencia impuesta a las partes en las conciliaciones de
carácter civil y de familia de aportar las pruebas que tengan en su poder, so
pena de no poder presentarlas en el proceso judicial en el evento de fracasar
la conciliación, resulta una carga excesiva que resulta lesionando los derechos
al acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la igualdad.
En relación con este problema jurídico, todos los
intervinientes a excepción del Procurador General, consideran que la exigencia
que consagra el parágrafo segundo es una carga excesiva que resulta contraria
al derecho al acceso a la administración de justicia. El Ministerio Público,
por su parte, manifestó que esa exigencia es proporcional y razonable frente a
la descongestión judicial que se propuso el legislador al expedir la ley de la
que hace parte el mencionado parágrafo y que no afecta derecho fundamental
alguno, por el contrario su fundamento está en el principio de buena fe.
El tercer problema, también en relación con un cargo de fondo, tiene que ver
con la facultad que se le reconoce al procurador como conciliador en materia
administrativa para inadmitir las solicitudes de conciliación cuando éstas no
cumplan los requisitos señalados en la ley o el reglamento de conciliación, así
como el hecho de entenderse por no presentada la solicitud en  caso de que no
se subsanen los requisitos señalados. En relación con esta facultad, debe la
Corte establecer si ella  resulta contraria al derecho al acceso a la
administración de justicia.
Todos los intervinientes coinciden en afirmar que el
legislador no desconoció norma constitucional alguna al introducir la figura de
la inadmisión de la solicitud de conciliación administrativa, por cuanto al
igual que sucede con la demanda en los procesos judiciales, es pertinente que
exista una etapa que permita a las partes cumplir con los requisitos exigidos
por la ley para esta clase de actuaciones, so pena de entenderse por no
presentada.  Por su parte, el Ministerio Público solicita la inhibición frente
a este cargo por no cumplir los requisitos exigidos por la jurisprudencia
constitucional para el efecto, específicamente el cargo de especificidad.
En consecuencia, procede la
Corte a analizar cada uno de los problemas jurídicos  reseñados.
3.
LOS  PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE: REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL CARGO DE
INCONSTITUCIONALIDAD CUANDO SE ALEGUE SU VIOLACIÓN
3.1.
Esta Corporación ha venido
decantando en la última década los  requisitos mínimos que debe contener toda
demanda de constitucionalidad, y ha establecido que el ciudadano que ejerce la
acción pública de constitucionalidad tiene una carga mínima de argumentación
que no es incompatible con el derecho a interponer acciones en defensa de la
Constitución, en los términos del artículo 40, numeral 6.
En ese sentido, en la sentencia C-1052
de 2001 se establecieron los cinco requisitos mínimos que debe contener toda
demanda de constitucionalidad y que hacen referencia a: la claridad, la certeza, la especificidad, la
pertinencia y la suficiencia.
Así mismo, la jurisprudencia ha
venido desarrollando frente a determinadas acusaciones unos requisitos
específicos. Es el caso de las demandas que se basan en la violación del
principio de igualdad; la figura de la omisión relativa; el principio de
proporcionalidad y los principios  de consecutividad e identidad flexible
propios del trámite legislativo, entre otros.
3.2.
En relación con el
principio de consecutividad,  la sentencia C-208 de 2005[2] resumió
las generalidades de este principio y señaló que él consiste en: (i) estudiar
y debatir todos los temas propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
no posponer para una etapa posterior el debate de un determinado asunto y (iii)
discutir, debatir aprobar o improbar en la respectiva instancia legislativa
todos los asuntos sometidos a su consideración.
Por su parte, el principio de identidad
hace referencia a que el proyecto de ley mantenga a lo largo de los debates
reglamentarios  un hilo conductor, una unidad en su temática, razón por la cual
las modificaciones o adiciones introducidas a lo largo del trámite legislativo
deben tener un vínculo, una unidad con el tema general del proyecto, lo que
implica que los cambios que se pueden introducir en las comisiones o plenarias
deben (i) referirse  a temas tratados y aprobados en el primer debate, y
(ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto[3].
Es por ello que es más apropiado referirse a él como el principio de identidad
flexible toda vez que el proyecto no debe ser el mismo a lo largo de todo
el inter legislativo, por cuanto él puede ser objeto de reformas,
adiciones o supresiones en los términos del artículo 160  constitucional.
3.3.
Las implicaciones
de estos principios en el trámite legislativo llevaron a la
Sala Plena a fijar  en la sentencia C-992 de 2001[4], los requisitos que
debe observar una demanda de constitucionalidad cuando se trate de atacar un
precepto por su inobservancia. Estos requisitos se resumen en: i) la
identificación de los contenidos normativos que se consideran nuevos; ii)
las razones por las cuales esos contenidos se consideran nuevos en relación con
el cuerpo normativo del que hacen parten, y iii) una argumentación, así
sea somera, de porqué los textos nuevos o adicionados rompen la unidad temática
o no guardan una conexidad genérica o específica con la materia que regula la
respectiva ley.
En ese sentido, para que se estructure un
cargo por violación de uno cualquiera de estos dos principios, es necesario
identificar el texto nuevo o adicionado, pero en especial, es esencial
que el demandante señale,  así sea de forma sucinta, las razones por la cuales
el artículo nuevo o modificado es ajeno a la finalidad y objetivo de texto
de la ley del cual hace parte, por cuanto es de la esencia de la función
legislativa  que los proyectos de ley en el transcurso de las deliberaciones
pueden ser objeto de modificaciones, adiciones o supresiones, como expresamente
lo consagra el artículo 160 constitucional.
Por tanto, no basta con afirmar en el
escrito de demanda que determinado precepto fue modificado o no debatido
en los distintos debates dentro del órgano legislativo, para entender que se
desconoció el requisito de consecutividad o identidad, toda vez que los
cambios, adiciones, supresiones son propias del quehacer legislativo y tienen
su sustrato en el espíritu deliberativo del órgano democrático. Es necesario,
entonces, indicar, cómo las adiciones, las modificaciones o preceptos nuevos
que se acusan, rompen con la materia que se venía discutiendo, es decir, se
debe argumentar porqué son ajenas o no tienen relación alguna con ella, para
así poder sostener de forma válida que con su inclusión se pudo desconocer la
regla del artículo 157 constitucional relacionada con los cuatro debates y de
paso con la contenida en el artículo 158 sobre unidad de materia.
Es por ello que en la sentencia C-839 de
2003[5],
reiterando lo expuesto en sentencia C-992 de 2001, se indicó que cuando el cargo de inconstitucionalidad se base en el
desconocimiento del principio de consecutividad o identidad flexibilidad, es
deber del demandante demostrar la falta de conexidad entre el texto
acusado y lo que venía siendo objeto de discusión en la respetiva comisión o
cámara. En ese orden, es claro que existe una estrecha relación entre estos dos
principios.
En esa misma línea, en la sentencia  C-1124 de 2004[6]
se indicó que para la procedencia de un cargo por violación del principio de
consecutividad o de identidad, no basta con que se afirme que determinado
precepto no hizo parte del proyecto original o de modificaciones introducidas
en primer o segundo debate, porque se debe presumir que la modificación,
adición o reforma que se acusa responde a la potestad reconocida a las
plenarias de hacer cambios a los proyectos en discusión, según la autorización
expresa del artículo 160 constitucional,  toda vez que el demandante tiene la
carga de explicar porqué lo acusado excede la facultad que se reconoce a las
plenarias o a las comisiones en la norma en comento. En otros términos, se
impone demostrar de forma simple que lo que se adiciona, incluye o modifica, no
guarda ningún nexo con lo debatiendo y aprobado.
La misma exigencia se hizo en la sentencia C-856 de
2005[7]
al indicar que las demandas de constitucionalidad por violación del principio
de  consecutividad e identidad relativa deben explicar en forma
meridana porqué el texto acusado  no guarda una conexidad temática con lo
debatido y aprobado en el primer debate de la respectiva comisión o los
surtidos en la otra Cámara.
El requerimiento de este requisito tiene como
fundamento el hecho de que el principio de consecutividad implica que todo
proyecto surta los cuatro debates exigidos en la
Constitución y que los temas propuestos se debatan, pero no que el
proyecto se mantenga
idéntico a lo largo de los cuatro debates,[8]
porque exigir tal exactitud sería contraria a la facultad de las comisiones
y de las plenarias de introducir modificaciones en los términos del artículo
160 constitucional.
En ese orden, lo que determina la
procedencia o improcedencia de un cargo por desconocimiento del principio de consecutividad
e identidad flexible, es la conexión temática que debe existir entre las
materias objeto del proyecto de ley y las que se introducen en cualquier
momento del debate legislativo. Los temas que no guarden una conexidad con el
objeto del proyecto de ley y los asuntos relacionados con él, serán contrarios
a estos principios y, en consecuencia, deben ser excluidos del debate so pena
de ser posteriormente declarados inexequibles, sin importar que su inclusión se
hubiese dado desde el primer debate. Por el contrario, temas que guarden
conexidad con el objeto del proyecto de ley serán susceptibles de ser
introducidos aún en el último debate, sin que dicha inclusión pueda ser
considerada contraria a la regla del artículo 157 constitucional, tal como se expuso
en la sentencia C-942 de 2008[9], en donde corresponderá a la comisión accidental de conciliación
determinar los textos que ofreciendo discrepancia, harán  parte del texto
definitivo.
Lo expuesto demuestra la importancia que reviste para
el análisis constitucional que corresponde ejercer a esta Corporación que las
demandas que se presenten en ejercicio de la acción pública de
constitucionalidad por el desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible  expongan, así sea sucintamente, las razones por las cuales
se considera que un determinado asunto incluido en uno cualquiera de los
debates reglamentarios es contrario a la temática del proyecto de ley objeto de
discusión y el porqué,  ante el incumplimiento de este requisito, lo procedente
es la inhibición de la Corte frente al respectivo cargo.
3.4.
En el asunto objeto de
revisión, se observa que el demandante en su escrito de demanda incumplió con
la carga mínima de argumentación en los términos expuestos en el acápite
precedente, por cuanto se limitó a señalar que los parágrafos 2 y 3 del
artículo 52 se introdujeron en el tercer debate  que surtió el proyecto en la
comisión de la Cámara de Representantes, sin que hicieran parte del proyecto
que fue presentado por el Gobierno Nacional, como tampoco de los debates que
cumplió el articulado en el Senado de la
República, pero sin aportar ninguna razón para demostrar i) que la
inclusión de esos dos parágrafos es contraria a la facultad que el artículo 160
de la Constitución reconoce a las Cámaras de introducir modificaciones,
adiciones o supresiones a los proyectos sometidos a su consideración y ii)
que los  parágrafos carecieron de un debate o deliberación en la comisión en la
que fueron introducidos o si se pospuso su debate para ser abordado en otra
instancia legislativa.
En otros términos, el ciudadano Franco Becerra omitió señalar
el porqué la introducción de los textos acusados en el tercer debate en
relación con el proyecto que se venía discutiendo resultaba totalmente ajeno a
su unidad temática entre lo que se venía debatiendo y las exigencias en ellos
incluidas, elemento esencial para la configuración del principio de
identidad como  tampoco sustentó qué debate fue eludido para la
configuración del principio de consecutividad.
La ausencia de esa argumentación impide a la
Corte llevar a acabo el juicio de constitucionalidad propuesto, toda vez que
no existe una razón que permita controvertir la presunción según la cual la
introducción de los textos acusados fue producto de la facultad contenida en el
artículo 160 constitucional y no una elusión de un debate reglamentario.
En este orden de ideas, la
Sala Plena no se pronunciará frente al primer  cargo por vicios en el  trámite
de los dos parágrafos acusados, por la ausencia de un elemento esencial en su
formulación.
4.
La conciliación obligatoria prejudicial y el derecho a
acceder a la administración de justicia
4.1.
LA CONCILIACIÓN
La conciliación como mecanismo de resolución
extrajudicial de resolución de conflictos se ha definido como “un
procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre
sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la
intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer
fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y imparte su aprobación.
El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es obligatorio y
definitivo para las partes que concilian.”[10]
La nota característica de este mecanismo de resolución
de conflictos es la voluntariedad de las partes para llegar a la solución
de su controversia, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene
una facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que
se espera poner fin a sus divergencias. Es, entonces,  un mecanismo de
autocomposición porque son las partes en conflicto y no un tercero, llámese
juez o árbitro, quienes acuerdan o componen sus diferencias. Sobre la
autocomposición y la conciliación como una forma de mediación, la sentencia C-1195
de 2001[11]
señaló:
“En la autocomposición las partes
pueden abordar la solución del conflicto, ya sea comunicándose e intercambiando
propuestas directamente ‑y en este caso estamos ante una negociación‑,
o bien con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita y promueve
el diálogo y la negociación entre ellas –y en ese evento nos encontramos ante
la mediación, en cualquiera de sus modalidades‑. Si bien el término
conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en
sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que
el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la
negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las
partes pueden o no aceptar según sea su voluntad”
El acuerdo al que pueden llegar las partes debe ser
vertido en un documento que por imperio de la ley hace tránsito a cosa juzgada
y, por ende, obligatorio para éstas.  En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el término conciliación tiene o admite dos
acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica como un
mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin
específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en
sí mismo considerado[12].
Bajo estas dos acepciones son las partes
las que en ejercicio de su libertad dispositiva deciden voluntariamente
si llegan o no a un acuerdo, conservando siempre la posibilidad de acudir a la
jurisdicción, es decir, a los órganos del Estado que constitucional y
permanentemente tienen la función de administrar justicia para que en dicha
sede se resuelva el conflicto planteado.
Entendida así, la conciliación debe
ser asumida como un mecanismo que también hace efectivo el derecho a la
administración de justicia, aunque sea ésta menos formal y con rasgos
diferentes a la que administran los órganos del Estado, sin que su agotamiento
indique una desconfianza hacia la justicia formal ni un dispositivo que
tenga como fin principal la descongestión judicial[13], pues si bien ésta se
convierte en una excelente alternativa para evitarla,  no se le puede tener ni
tratar como si ésta fuera su única razón de ser.
“Los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal,
sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de
justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir
las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación
y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son
instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la
resolución pacífica de los conflictos.”[14]
La importancia de los mecanismos alternos de
resolución de conflictos entre ellos la conciliación, se puede resumir en los
términos de la jurisprudencia constitucional, así: i) buscan hacer
efectivo uno de los fines constitucionales como el de la convivencia pacífica, ii)
permiten la participación directa de los interesados en la resolución de sus
conflictos, como una manifestación del principio de participación democrática
que es axial a nuestra organización estatal, iii) son otra forma de
hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia y iv)
son un buen mecanismo para lograr la descongestión judicial, pero no se debe
tener como su fin único o esencial[15].
4.2.
EL DERECHO
FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA
LIBRE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR
La jurisprudencia constitucional ha
identificado el derecho al acceso a la administración de justicia como un
derecho de carácter fundamental que puede ser restringido o limitado por el
legislador[16].
Sobre el particular se ha señalado:
“…no le asiste razón al demandante al suponer que el
derecho a acceder a la justicia es un derecho que no admite limitaciones. El
derecho a acceder a la justicia no es un derecho absoluto. La cuestión es más
compleja. De lo que se trata es de determinar qué limitaciones a este derecho
son constitucionalmente razonables y cuáles no lo son y, por lo tanto, deben
ser excluidas del ordenamiento jurídico.”
Se ha entendido, entonces, que el
legislador en materia de procedimientos tiene una libertad de configuración en
los términos del artículo 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia
con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, entre otros, que lo
facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc.,
que pueden limitar el derecho de acceso a la administración de justicia pero no
hacerlo nugatorio, razón por la que se exige que las restricciones que en
virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser
proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio constitucional
consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe primar sobre lo
formal[17].
El siguiente aparte de la sentencia C-204
de 2003[18],
es muy ilustrativo sobre el particular.
“… esa discrecionalidad para determinar
normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa
no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores
fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia,
la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las
personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de
justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el
principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art.
228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de
realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en
controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría
arbitraria.
“De ahí que la
Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en
la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y
equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto
de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en
conflicto”. Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo
bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la
ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada,
sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.”
“La
Corte ha precisado específicamente que al legislador, dentro de las facultades
de configuración legislativa que se derivan de las normas constitucionales ya
mencionadas (arts 29,150, 228 C.P.) también se le reconoce competencia para
establecer dentro de los distintos trámites judiciales imperativos jurídicos de
conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones y cargas
procesales a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, siempre y
cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre
conforme a los referidos principios de razonabilidad y proporcionalidad”
Igualmente, en sentencia C-314 de 2002[19] se
señaló que la potestad de configuración
del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de
los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en
un principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador
resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos
límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales tales como
el de acceso a la administración de justicia, debido proceso y defensa. Por
tanto, las decisiones legislativas que impidan el ejercicio de estos derechos
fundamentales deben ser excluidas del ordenamiento constitucional.
En esa misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se señaló que “al juez constitucional le
corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el
legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria,
sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”.
Esta postura fue recientemente reiterada en
la sentencia C-372 de 2011[20],
en la que se señaló expresamente que la libertad de configuración del
legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no
regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una
faceta prestacional que una vez alcanzada se convierte en un límite para
aquella.
“la Sala recuerda que el legislador ordinario, … en
ejercicio de su libertad de configuración, cuenta con una amplia gama de
atribuciones, entre ellas la de regular los distintos procesos judiciales y
establecer cada una de las actuaciones que en ellos han de surtirse, los
términos procesales, los recursos ordinarios o extraordinarios, la oportunidad
para interponerlos, los efectos en los que se conceden; en fin, el Legislador
cuenta con libertad de configuración para establecer las distintas reglas y
procedimientos que rigen el debido proceso o las denominadas formas propias del
juicio, en todos los campos del derecho.
“No obstante, esta competencia debe ser ejercida sin
desconocer la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los
principios y valores constitucionales, como los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, y el de progresividad y no regresión, entre otros; estos principios
constituyen entonces límites al ejercicio de su competencia”.
4.3.
LOS MECANISMOS PARA
DETERMINAR SI UNA MEDIDA DEL LEGISLADOR RESULTA DESPROPORCIONA FRENTE A UNO O
VARIOS DERECHOS FUNDAMENTALES
En la sentencia C-372 de 2011, la Sala
tuvo la oportunidad de recordar, con fundamento en la doctrina y en fallos de
esta Corporación, específicamente la sentencia C-093 de 2001[21], que existen dos enfoques o mecanismos para el examen de la razonabilidad de una medida que
introduzca límites a uno o varios derechos fundamentales o a principios de la
misma naturaleza: el  europeo y el
estadounidense, los cuales se estructuran de forma diversa.  La jurisprudencia
de esta Corporación, en algunas de sus decisiones,  ha ido tomando de uno y de
otro, para hablar de un test integrado de proporcionalidad que comprende
i) todas las etapas del juicio de proporcionalidad, propio del modelo
europeo y ii) distintos niveles de examen, característica del modelo
Norte Americano y que depende de la naturaleza del asunto objeto de análisis.
En ese orden, no es de extrañar que en algunas
decisiones se haga uso de uno y otro mecanismo.  Así, por ejemplo, en la sentencia C-1195 de 2001 se señaló específicamente que cualquier limitación al derecho al
acceso a la administración de justicia a partir del ejercicio de esa libertad
tiene que someterse a un test de razonabilidad intermedio –modelo Norte
Americano-, bajo el fundamento que el Constituyente le reconoció al legislador un margen razonable para ejercer su potestad de
configuración en materia de la configuración de los procesos y tramites
procesales.
En esa misma línea, en la sentencia C-807 de 2009[22]
se indicó que el test de razonabilidad debe ser estricto cuando la norma que
contiene la medida tenga una las siguientes características: i)
expedida con anterioridad a la Constitución de 1991 y  ii) cuando  tiene
origen en el poder Ejecutivo.  En
ese orden, se señaló que el legislador debe cuidar no solo la protección del
derecho de acceder a la administración de justicia sino asegurar que los derechos de las partes
involucradas en el conflicto puedan, en un plano de igualdad, ver garantizados
sus derechos.
Por su parte, en recientes decisiones,
sentencias C-372 y C-543 de 2011, se ha utilizado el test integrado de
proporcionalidad.
4.4.
LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
JUSTICIA FORMAL
La Corte Constitucional ha
tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la exigencia del agotamiento previo
de mecanismos alternativos de resolución de conflictos como requisito previo
para acceder a la justicia formal, específicamente la conciliación. En ese
sentido, en la sentencia C-1195 de 2001 se declaró ajustado a la
Constitución el requisito que introdujo el legislador de 2001
a través de la Ley 640, según el cual en los asuntos civiles, de familia y
administrativos susceptibles de conciliación debería intentarse ésta previamente,
como un requisito de procedibilidad de la acción correspondiente[23].
La única materia  en donde ésta no ha sido aceptada como requisito de
procedibilidad es en la laboral[24].
Específicamente se señaló que tal exigencia no era
contraria al derecho que tiene toda persona de acceder a la administración de
justicia en los términos del artículo 229 constitucional, porque agotada la
etapa conciliatoria en la que las partes no están obligadas a llegar a un
acuerdo, se abre la posibilidad de acudir al juez de la causa, es decir, el
derecho de acceso a la administración de justicia no estaba restringido ni
muchos anulado, porque una vez agotada la etapa conciliatoria sin un acuerdo,
la justicia formal quedaba habilitada para decir.  Sobre el particular se
expresó:
“… cuando la
Carta Política facultó al Congreso para regular los aspectos atinentes a los
mecanismos alternativos de solución de conflictos, también le confirió una
libertad de regulación que aquella potestad implica, de modo que el legislador
es libre de establecer, dentro de los parámetros que le impone el Ordenamiento
Superior, los requisitos, las exigencias y, en general, las características
sustanciales a este tipo de mecanismos de administración de justicia”
Bajo ese entendido se indicó que conciliación
prejudicial obligatoria  buscaba entre otras cosas: (i) garantizar el
acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos
en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica;
(iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones
injustificadas y, finalmente,  (v) descongestionar los despachos
judiciales.
Este requisito de procedibilidad parte, entonces, del
respeto por la voluntad  y libre disposición de las partes para conciliar sus
intereses en donde el Estado no puede imponer ni la fórmula de arreglo ni la
obligación de conciliar como tampoco requisitos que terminen frustrando la
posibilidad que tienen toda persona a ejercer su derecho fundamental de acceso
a la administración de justicia, entendido en este caso, como la posibilidad de
poder someter las diferencias que surgen entre los individuos a la decisión de
los órganos estatales competentes, cuando no han podido llegar a un acuerdo a
través de los mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos.
Lo anterior supone igualmente que el derecho de acceso
a la administración de justicia no se garantiza simplemente con i) el
hecho de poder acceder ante un tercero que resuelva la controversia o ii)
reconociendo valor a los acuerdos surgidos de la autocomposición, sino iii)
estableciendo términos y plazos que permitan una pronta solución de la controversia,
razón por la que este derecho implica igualmente que en plazos razonables se
decida de fondo el asunto, iv) el respeto por el debido proceso y el
derecho de defensa y  iv) la inexistencia de barreras por razones
económicas o geográficas, entre otros.
Lo expuesto en precedencia permite a la
Sala analizar las normas acusadas.
5.
ANÁLISIS DE LOS
PARÁGRAFOS ACUSADOS
5.1.
LAS MODIFICACIONES QUE
INTRODUJO LA LEY 1395 DE 2010 A LA
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL
En la exposición de motivos que acompañó el proyecto
de ley presentado por el Gobierno Nacional, se señaló expresamente que las
estadísticas del DANE mostraban un aumento creciente de la demanda de los
ciudadanos a la administración de justicia, pese a los esfuerzos hechos por el
propio legislador para fomentar los mecanismo alternativos de resolución de
conflictos y disminuir la congestión judicial como la mora en los despachos
judiciales, razón por la que se indicaron tres objetivos que se buscaban lograr con la reforma
propuesta: i) la desjudicialización de conflictos; ii) la
simplificación de procedimientos y trámites; y iii) la racionalización
del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia, mediante un control
más estricto de la demanda de la misma[25].
Dentro de esa lógica de desjudicializar los conflictos
y hacer más ágil la conciliación como mecanismo extrajudicial de resolución de
conflictos, el Gobierno Nacional propuso una serie modificaciones que fueron
aprobadas por el Congreso y que se pueden resumir así, se: i) reconoce
la posibilidad de la conciliación en equidad para agotar el requisito de
procedibilidad para las acciones civiles y  de familia, ii) elimina el
requisito de elevar a escritura pública el acuerdo conciliatorio en los eventos
en que ésta fuera exigida previo el registro del acta de conciliación, iii)
autoriza  la judicatura ad honórem en las casas de justicia y centros de
conciliación públicos con una duración de siete (7) meses, así como la
judicatura de los asesores de los conciliadores en equidad y iv)
ratifica la multa hasta por dos (2) salarios mínimos a quienes sin causa
justificada no asistan a la audiencia y presenten la demanda correspondiente.
En este caso, la sanción la impone el juez ante quien se presente la demanda y
a favor del Consejo Superior de la
Judicatura.
Por su parte, en el tercer debate al proyecto de ley que finalmente
fue sancionado como Ley 1395, la comisión de ponentes de la
Comisión Permanente de la Cámara de Representantes decidió introducir dos
parágrafos adicionales a la propuesta presentada por el Gobierno
Nacional. Estos dos parágrafos hacen relación a: i) la obligación de
aportar copia informal de todas las pruebas documentales que tengan las partes
en su poder en la audiencia que se celebre en conciliación obligatoria
prejudicial para los procesos civil y de familia so pena de que dichas pruebas
no se tengan en cuenta en el respectivo proceso judicial y ii) en la
conciliación extrajudicial administrativa la competencia para que el procurador
judicial competente expida un auto para inadmitir las solicitudes de
conciliación que no cumplan los requisitos de ley y el decreto de conciliación.
En el evento de no ser corregida la solicitud, ésta se rechazará y se tendrá
por no presentada.
Según se lee en las motivaciones que
acompañaron esta propuesta, el objetivo de estas dos modificaciones era rodear
de una mayor seriedad la conciliación como mecanismo extrajudicial de
resolución de conflictos y requisito de procedibilidad de la acción correspondiente[26].
Por tanto y de conformidad con lo
expuesto en los acápites precedentes sobre la naturaleza jurídica de la
conciliación, su exigencia como requisito  prejudicial, la libre configuración
el legislador para estructurar las etapas procesales y las motivaciones del
Congreso de la República  para introducir reformas a la conciliación
extrajudicial, corresponde ahora a la Sala resolver el cargo de fondo propuesto
en la demanda, según el cual los requerimientos de los parágrafos segundo y
tercero del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 son contrarios al derecho
fundamental de acceso a  la administración de justicia.
5.2.
LA OBLIGACIÓN DE APORTAR COPIA INFORMAL DE LAS PRUEBAS QUE LAS PARTES TENGAN EN SU
PODER SO PENA DE NO PODERLAS PRESENTAR EN EL PROCESO JUDICIAL EN EL EVENTO EN
QUE FRACASE LA ETAPA CONCILIATORIA, PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 52 DE LA
LEY 1395 DE 2010.
Se señaló ya, que la potestad de configuración del
legislador para establecer requisitos e imponer cargas a las partes en un
proceso o actuación sea ésta judicial o no,  debe estar justificada en un
principio de razón suficiente, así como tener una finalidad legitima y
necesaria, para que no se entienda contraria a derechos como el de acceso a la
administración de justicia, el debido proceso y la defensa, entre otros, como
parece entenderlo el demandante, para quien la medida de aportar copia informal
de las pruebas documentales o anticipadas que las partes tengan en su poder so
pena de no poderlas presentar en el proceso posterior, es desproporcionada y
contraria a los mencionados derechos.
En el presente caso, entonces, para determinar si la
medida censurada se encuentra dentro del ámbito de la libre configuración del
legislador o si, por el contrario, desconoce los principios de razonabilidad y proporcionalidad
que impliquen un sacrificio injustificado de derechos como el acceso a la
administración de justicia o el debido proceso y la defensa, esta Sala acudirá
al juicio o test integrado de proporcionalidad.
Este juicio integrado comprende las siguientes etapas,
tal como se reseñó en la sentencia C-372 de 2011, que recoge lo dicho en
múltiples fallos de esta Corporación[27]:
(i) evaluación del fin de la medida, el cual debe ser no solamente
legítimo sino importante a la luz de la
Carta; (ii) análisis de si la
medida es adecuada, es decir, de su aptitud para alcanzar un fin constitucionalmente
válido; (iii) estudio de la necesidad de la medida, es decir, análisis
de si existen o no otras medidas menos gravosas para los derechos sacrificados
que sean idóneas para lograr el mismo fin; y (iv) examen de la
proporcionalidad en estricto sentido de la medida, lo que exige una ponderación
costo –beneficio de las ventajas que trae las medida frente al eventual
sacrificio de otros valores y principios constitucionales. Igualmente, se  debe
establecer cuál es el grado de intensidad con el que adelantará su análisis, es
decir, si aplicará un juicio estricto, moderado o débil, dependiendo de la
naturaleza misma de la medida.[28]
En el caso en análisis, considera la
Sala que la intensidad del juicio con que deben ser estudiados los parágrafos
del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 es intermedio, por las siguientes
razones: (i) el Constituyente reconoció al legislador un amplio margen
de libertad de configuración en materia de establecimiento de procedimientos,
punto éste que ya fue objeto de análisis en otro acápite de esta providencia y (ii)
la jurisprudencia constitucional ha reconocido que  cuando se trate de la
restricción de derechos como el acceso a la administración de justicia, debido
proceso y defensa entre otros, frente a la libre configuración del legislador,
se justifica el escrutinio intermedio.
5.2.1.  Análisis de la finalidad del parágrafo
segundo.
En cuanto al análisis del fin de la medida, el
cual deberá ser importante por tratarse de un juicio con intensidad
intermedia, la Sala observa lo siguiente:
La razón que adujo la
Comisión de Ponente en tercer debate en la
Cámara de Representantes para introducir este requisito en las conciliaciones
extrajudiciales de carácter civil y de familia, no fue otra que “lograr que
la conciliación cumpla su cometido de evitar que los litigios sean solucionados
por la vía judicial, de modo que este trámite no sea  visto como un simple
requisito formal.”[29]
En ese sentido, el ánimo del legislador fue
el de implementar este requisito para dotar de seriedad las solicitudes de
conciliación para que las partes, entiende la
Sala,  se comprometieran de una mejor manera con la posibilidad de acordar
ellas directamente sus desavenencias, dando a conocer  las pruebas en su poder.
Es decir, para que quienes acudieran a la audiencia realmente buscaran llegar a
acuerdos que impidieran llevar el proceso hasta los estrados judiciales al
tener que descubrir las pruebas que serían aportadas al proceso y demostrar
así, la veracidad y certeza de las pretensiones.
Entendido así el fin de este nuevo
requisito, la Corte no duda en calificarlo de legítimo, pues seguramente  puede
ayudar a que las partes tengan y conozcan todos los elementos necesarios para
decidir si lo mejor es conciliar en esta etapa o ir ante los jueces, lo que
puede redundar en que se logren más y mejores acuerdos tanto en materia  civil
como en familia, haciendo del mecanismo de la conciliación una opción eficaz y
eficiente, en los términos del artículo 116 constitucional en procura de un
orden justo, fin expresamente contemplado en el artículo 2 de la
Carta.
5.2.2.
Análisis del
medio. Se ha señalado que la necesidad hace
referencia a que el legislador debe escoger entre los distintos medios que
tenga a su alcance para conseguir el fin propuesto, entre todos aquellos medios
o recursos que siendo idóneos para conseguir la finalidad que se quiere,
resulte ser el más benigno frente al derecho que se está limitando. En este caso,
por tratarse de tratarse de un juicio con
intensidad intermedia la medida debe ser efectivamente conducente, es
decir, la medida debe alcanzar el fin propuesto por la norma con un importante
grado de probabilidad.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional
el medio no debe estar prohibido por la
Constitución y debe ser idóneo para alcanzar los fines perseguidos[30].
El medio elegido en este caso por el
legislador, en principio no está prohibido. En efecto, establecer las
consecuencias que se pueden derivar del hecho de no aportar copia
informal de las pruebas que  las partes tengan en su poder no está
prohibido por la Constitución, pues precisamente el legislador puede establecer
en materia de procedimientos  y etapas procesales y preprocesales, cargas que
las partes deben cumplir para lograr hacer efectivos los procesos y las
diferentes actuaciones para alcanzar fines constitucionales legítimos, como en
este caso una pronta y rápida justicia así como un orden justo, que se
satisface, entre otros, cuando se  acude a los medios pacíficos reconocidos y
dispuestos por la ley para la resolución de los conflictos.
Como lo explica el profesor Chiovenda[31] el paso de la solución
de los conflictos mediante la invocación de la divinidad, en donde el juramento
era la prueba, a una decisión de las controversias basado en el convencimiento
del juez obligó a precisar los mecanismos de prueba y a que las partes en
litigio asumieran la carga de éstos. Entonces, es claro que la
obligación de las partes consistente en aportar pruebas, o como sucede  en el
caso en análisis, copia informal de las pruebas documentales con las que se
cuente,  no está ni puede estar prohibido por la
Constitución, pues la facultad de  aportar pruebas es una manifestación de los
derechos fundamentales de defensa y el debido proceso.
5.2.3.  Análisis de la proporcionalidad en estricto
sentido. Teniendo en
cuenta que el fin de la medida es la celeridad, eficacia y formalidad  del mecanismo
de la conciliación, la Sala encuentra que la medida escogida por el legislador
para hacerla efectiva resulta idónea para alcanzar dicho fin, pero resulta
lesiva de otros derechos igualmente fundamentales como el debido proceso y
defensa de las partes, al impedir que el juez de la causa pueda considerar las
pruebas documentales que en poder de las partes no fueron aportadas en copia
informal al trámite de la conciliación, por cuanto se está privando a éstas del
derecho a aportar  al proceso pruebas que pueden resultar fundamentales para la
resolución de su caso y que en el momento de la conciliación pudieron no
considerar de trascendencia o simplemente no saber que contaban con ellas.
En la medida en que la conciliación es un
medio alternativo de resolución de conflictos en donde prima la libre
voluntad de las partes, que se manifiesta en: i) la libre
concurrencia de éstas para llegar al acuerdo y la ii) la amplitud en la selección de criterios de
decisión en donde las partes tienen la facultad de escoger la forma en que
resolverán su disputa, resulta
desproporcionado crear una sanción por inobservar la carga que impone el
precepto acusado, cuando por su falta de conocimientos jurídicos o de
experiencia  en estas diligencias, pueden omitir el aporte de pruebas que a la
postre pueden resultar indispensables para la solución de su conflicto en sede
judicial, afectando el derecho al debido proceso y el  derecho de defensa que
tiene entre sus rasgos esenciales, en los términos del artículo 29
constitucional, la posibilidad de las partes de aportar y solicitar las pruebas
que se consideren necesarias para lograr el convencimiento del juez.
En la sentencia C-1270 de 2000[32] se
analizó el derecho constitucional que tienen las partes a presentar y solicitar
la práctica de pruebas y los límites  que tiene el legislador para restringir
este derecho. En ese fallo, que la Sala debe reiterar en esta oportunidad se
dijo:
“3.2. Aun cuando el artículo 29 de la
Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del
debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos,
no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y
regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo
consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los
procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i)
el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para
controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho
a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de
contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es,
observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la
obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las
pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y
efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen
por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
“3.3. Siendo el proceso un conjunto
sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se pretende, hacer
efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido
lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos fundamentales de las
personas, resulta razonable que el legislador haya determinado unas
oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y
solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y
procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas.”
El carácter fundamental del derecho de las partes a
presentar y solicitar pruebas en los procesos judiciales, hace que la sanción que incorporó el legislador en
el precepto acusado resulte desproporcionada, pues es claro que las partes si
así lo quieren, pueden aportar a la conciliación las pruebas que consideren
respaldan sus pretensiones, sin que le sea válido al legislador impedir que en
el proceso formal, de no darse la conciliación, puedan ejercer  el derecho de
allegar aquellas que omitieron en esa etapa.
La anterior afirmación tiene como sustento
la naturaleza misma de la conciliación, en donde son las partes y no el
conciliador, las que tienen la capacidad, la potencialidad de presentar las
fórmulas de acuerdo, conocedoras como nadie de los fundamentos de sus
pretensiones, sin necesidad de pruebas,  como sí sucede en el proceso formal,
en donde precisamente el juez, como tercero ajeno a aquellas y dotado de
jurisdicción por la Constitución, es quien debe tomar la decisión, razón por la
que requiere que éstas le suministren los elementos de prueba que le den
sustento a las distintas pretensiones y que le permitan de forma razonada
llegar a un convencimiento sobre el aspecto que debe resolver, es decir,
mientras la conciliación se fundamenta en el carácter dispositivo y voluntario
de quienes acuden a ese mecanismo, el proceso judicial tiene en la decisión del
juez, como un tercero ajeno a las partes, una de sus características
esenciales, en donde éstas tienen la carga de afirmar y probar para que
el  tercero pueda resolver la litis puesta a su conocimiento.
Entiende la
Sala, entonces, que quienes que acuden a una conciliación prejudicial en
materia civil y de familia pueden aportar las pruebas documentales o
anticipadas en su poder como respaldo de su fórmula de acuerdo y  como un
elemento más que les permita arribar a una solución, tal como sucede en materia
administrativa, pero sin que la falta de ellas les impida presentarlas
posteriormente en el proceso formal ante la ausencia  de acuerdo, pues la
imposición de esta sanción no sólo resulta lesiva de los derechos analizados
sino de la naturaleza misma de la conciliación que, a diferencia del proceso
judicial o del arbitramento,  no es decisorio.
Por tanto, resulta contrario al derecho al
debido  proceso y a la defensa, como a la naturaleza misma de la conciliación,
la sanción que consagra el parágrafo 2 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, cuando prescribe que “De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán
admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la
conciliación, estando en su poder.”, porque impone una carga desproporcionada a las partes, pues si la idea
de este mecanismo de resolución alterna de conflictos  es que éstas libremente
y voluntariamente se acerquen para acordar sus diferencias, sin necesidad de
estar asistidos por abogado y sin tener que agotar los trámites de un proceso
normal, la carga impuesta en el precepto acusado resulta limitando la
posibilidad de llegar a un escenario libre de apremios para lograr la
negociación de las diferencias.
Ya en la sentencia C-165 de 1993, se
había señalado que el acceso a la administración de justicia “no puede quedar supeditado a la exigencia de
requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos en la
respectiva regulación normativa…”.
En el caso en análisis, resulta desproporcionada la
sanción que impone la norma acusada, pues si bien podía exigir como requisito
de la conciliación en civil y familia aportar copia informal de las
pruebas documentales o anticipadas que las partes tuvieran en su poder para
dotar de mayor formalidad y celeridad a  este mecanismo, no resulta ajustado a
los derechos al debido proceso y de defensa, impedir a las partes que
posteriormente las aporten sino lo hicieron en la etapa conciliatoria, porque
si bien es  cierto éstas podrán acudir ante el juez, en la práctica, éste no
podrá más que decidir en contra de quien no observó la carga que aquí se
analiza. Es decir, el proceso formal empezará de forma desequilibrada por una
decisión del legislador.
Entiende la Sala, entonces, que la sanción en comento no resulta necesaria para
lograr el fin que con ella se busca, pues el legislador podía introducir el
requisito de aportar la copia informal de las pruebas documentales para
sustentar las pretensiones y dotar así de mayor seriedad y formalidad la
conciliación,  pero no fijar una sanción por su inobservancia como la que es objeto
de análisis, la que, se repite,  resulta lesiva de los derechos al debido
proceso y de defensa, pues si las partes ya no pueden aportar las pruebas que
pudieran tener en su poder, se pregunta la
Sala ¿qué sentido tendría acudir a la justicia formal? Seguramente ninguno,
pues es posible que la prueba que se dejó de aportar sea fundamental para el
éxito de la respectiva pretensión.
Con esta carga tan gravosa frente a los
derechos de defensa y contradicción de quienes acuden a la conciliación
prejudicial, lo que realmente se está  imponiendo es que éstas vean impedido su
acceso real y efectivo a la jurisdicción, porque al quedar vedada la
posibilidad de aportar las pruebas a las que se refiere la norma acusada, es
muy factible que el proceso correspondiente esté llamado al fracaso y por
tanto, resulte innecesario acudir a él, lo que haría que muchas de las causas
no fueran llevadas a las instancias judiciales ante la prohibición de aportar
pruebas esenciales para trabar la litis, convirtiendo una etapa que tiene un
carácter voluntario y de disposición, en decisoria.
La medida que aquí se analiza efectivamente
lograría una descongestión de los despachos judiciales pero con un alto costo
para los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia,
debido proceso, defensa y contradicción,  pues impone una barrera indirecta de
acceso a la jurisdicción, porque si bien se podrá intentar la demanda
correspondiente, las pretensiones de ésta seguramente estarán llamadas al fracaso
al no tener un medio probatorio idóneo que las respalde.
Esta Corporación ya había indicado en las
sentencias  C-662 de 2004 y C-807 de 2009,  que no siempre la imposición
de cargas procesales asegura que las partes se comporten de una determinada
manera o por lo menos como lo espera el legislador. En el caso en análisis ese
aserto es fácilmente comprobable, pues si las partes en las conciliaciones
civiles y de familia pueden acudir a éstas sin necesidad de conocimientos en
los trámites judiciales ni mucho menos en materia probatoria, qué sentido tiene
imponer una sanción tan gravosa a sus derechos fundamentales al exigirles que
aporten copia informal de las pruebas documentales sobre
sus pretensiones cuando seguramente ignoran cuáles son éstas o simplemente no
conocen el concepto de tal institución, en consecuencia, la supuesta seriedad y
formalidad que se busca con la medida no se logrará.
El  legislador debe propugnar
porque  las partes acudan a la conciliación  sin prevenciones y motivadas para
intentar acordar sus diferencias, sin imponer cargas excesivas que
desnaturalicen este mecanismo alternativo de resolución de conflictos que,
ante todo tiene por finalidad lograr una negociación pacífica, o que impidan el
ejercicio de derechos fundamentales de las partes.
Al introducir esta sanción, el
legislador olvida que una de las características de la conciliación como
mecanismo alterno de resolución de conflictos, tal como lo indicaron la mayoría
de los intervinientes,  es la no exigencia de acudir a ella con la asistencia
de un apoderado judicial, pues la libertad de concurrencia le permite a las
partes, sin entrar en mayores costos, acudir a la audiencia de conciliación con
la  intensión o no de conciliar sus diferencias, y con la intervención únicamente
del conciliador, libres de apremios y presiones.
La norma acusada desconoce, igualmente,
que no todas las partes están en pie de igualdad y como tal no puede establecer
esta clase de sanciones. Es precisamente el reconocimiento de que aquellas no
llegan al proceso de igual forma, por la que se le reconocen al juez una serie
de prerrogativas frente al tema probatorio, que hacen inadmisible la fuerte
consecuencia  que consagra el legislador en caso en que una de las partes omita
aportar copia de la prueba que pueda tener en su poder en la etapa preprocesal.
Tampoco  es válido afirmar, como lo hace el
Ministerio Público, que la exigencia que hace el precepto acusado tiene su
sustento en el principio de buena fe, pues, se repite, el obligar a las partes
a presentar todas las pruebas en su poder es desnaturalizar este mecanismo de
negociación, en donde son éstas y no el conciliador, las que deciden como
acordar su diferencia sin necesidad de recurrir a los criterios de tipo
probatorio que resultan esenciales para los sistemas de heterocomposición pero
no para los de autocomposición.
El artículo 83 de la
Constitución Política establece que “[l]as
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas.”
En desarrollo de este precepto, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que: i) éste deja ser un principio general de
derecho para convertirse en un postulado constitucional que irradia tanto las
relaciones de los particulares y la de éstos con la administración y viceversa;
ii) implica para unos y otros comportamientos honestos, leales, conforme a como actuaría
una  “persona correcta” (vir bonus) y iii) presupone
la existencia de relaciones con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza,
seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.[33]
Así entendido el principio de
buena fe, no se puede afirmar, sin desconocer la naturaleza misma de la
conciliación, que la parte que no aporte las pruebas en su poder actuaría en
contra de este postulado, pues es claro que éstas pueden llegar a una
conciliación sin ningún tipo de elemento probatorio, pues dependerá de ellas y
de su forma de ver el conflicto, decidir si optan o no por un arreglo, en donde
la prueba en sí misma no reviste  la importancia que tiene para  la justicia
formal, pues se repite, la fórmula de arreglo es de las partes auxiliadas por
el conciliador, y no del tercero –juez o árbitro- que sí requiere de aquellas
para su pleno convencimiento.
Así, por ejemplo, en materia
civil en un proceso en donde se discutan las cuestiones patrimoniales relativas
a los modos de adquirir el domino, la posesión o el uso, cómo  alegar
validamente que la parte que no aportó el registro de instrumentos públicos o
las declaraciones extrajuicio de vecinos, así como los contratos de mejoras
hechos al bien y que tenga en su poder, lo hizo para asaltar la buena fe de la
otra parte o del conciliador?
En materia comercial porqué
sancionar en el proceso formal a la parte que no aportó copia del contrato de
arrendamiento del establecimiento de comercio, cuando se alegue que hubo causa
justa para su terminación o no prórroga. Se repite son las partes las que con
prueba o sin ella, decidirán si acuerdan o no sus diferencias, a través de
formas de negociación que distan de los métodos a los que obligatoriamente debe
recurrir el juez para decidir.
O en materia de familia, en donde el artículo 40 de la
Ley 640 de 2001 exige agotar el requisito de la conciliación previa en los
siguientes casos: 1.
Controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores e
incapaces. 2 Asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias. 3.
Declaración de la unión marital de hecho, su disolución y la liquidación de la
sociedad patrimonial.4. Rescisión de la partición en las sucesiones y en las
liquidaciones de sociedad conyugal o de sociedad patrimonial entre compañeros
permanentes.5. Conflictos sobre capitulaciones matrimoniales.6. Controversias
entre cónyuges sobre la dirección conjunta del hogar y entre padres sobre el
ejercicio de la autoridad paterna o la patria potestad y 7. Separación de
bienes y de cuerpos.
Se pregunta la Sala ¿qué sentido tiene no permitir a la parte que no
aportó todas las pruebas sobre los bienes adquiridos en vigencia de la unión de
hecho, por ejemplo, aportarlas ante la jurisdicción si es del caso?
No se puede alegar válidamente que la parte que no aportó la prueba en
la audiencia de conciliación es porque ha obrado en forma desleal o buscando un
interés indebido, pues se repite, el criterio de valoración para las partes
en ejercicio de su libertad arreglar o no el conflicto, no tiene en las prueba
de carácter judicial su sustento y como tal no se puede señalar que no
aportar la prueba correspondiente sea un desconocimiento de este principio
constitucional.
Se repite, son las partes las
que conocen la causa de la controversia y las que pueden decidir si negocian o
acuden a la justicia formal, sin que le sea dado al legislador exigir una serie
de requisitos para este mecanismo alterno de resolución de conflictos que lo
hagan antes que una herramienta para la verdadera solución de los conflictos,
en una etapa más del proceso formal, pues en ésta no se aplica el raciocinio
propio de los operadores jurídicos.
Tampoco es posible comparar la
conciliación en materia civil y de familia con la administrativa, en donde se
exige a la parte convocante aportar a la solicitud de conciliación una serie de
pruebas que le permitan al comité de conciliación  de la entidad estatal
correspondiente manifestar la voluntad de llegar a un acuerdo, teniendo en
cuenta los intereses en juego y que no siempre la entidad tiene conocimiento de
los hechos que pueden generar su responsabilidad o por lo menos una litis, así
como su obligación de cuidar el erario público, hecho que los obliga a ser muy
cuidadosos al momento de decidir si concilian o no. En  esta materia y por
decisión del legislador, quien acude a la audiencia de conciliación
representando a la entidad convocada debe tener previamente el aval del comité
de conciliación quien le establece las pautas y los límites en los que puede
acordar el conflicto, hecho que no sucede en las otras materias dado que son
las partes directamente las que se confrontan para decidir si acuerdan sus
diferencias o no. En el caso del Estado, sus intereses siempre van a estar
mediados por el representante legal y por el comité de conciliación, sentencia
C-1195 de 2001.
En otras palabras, no es
posible establecer una similitud en la regulación de este mecanismo de
negociación en civil, familia y administrativo, en razón del tipo de intereses
en juego. Pero aún con las diferencias que existen en una y otra materia, es
necesario precisar que el legislador en materia administrativa no optó por
establecer la imposibilidad de presentar al proceso formal administrativo las
pruebas que no fueron allegadas a la conciliación como sí lo hizo en el caso
que es objeto de análisis.
En resumen, la sanción legal que contempla
el parágrafo 2 es inconstitucional, por cuanto resulta lesiva de derechos
fundamentales de las partes que acuden al mecanismo conciliatorio, razón por la
que se declarará la exequibilidad del parágrafo 2 salvo el siguiente aparte que
se declarará inexequible parágrafo 2 del artículo 52 “De fracasar la conciliación, en el proceso que se
promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en
el trámite de la conciliación, estando en su poder.”
5.3.
LA INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EN MATERIA
ADMINISTRATIVA POR INCUMPLIMIENTO
DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY, PARÁGRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 52 DE LA
LEY 1395 DE 2010
En materia contenciosa-administrativa la
Ley 640 de 2001 y la Ley 1285 de 2009 establecieron como requisito de
procedibilidad de las distintas acciones ante esa jurisdicción[34],
la necesidad de agotar la etapa previa de la conciliación extrajudicial.
Esta etapa tiene las siguientes características que la hacen distinta a
la conciliación extrajudicial en materia  civil o de familia. Veamos: i) sólo
se puede agotar ante los agentes del Ministerio Público que se designen para el
efecto, es decir, el conciliador está predeterminado por el legislador;  ii)
las partes deben estar representadas por apoderado judicial, teniendo en cuenta
la naturaleza de los intereses en juego; iii) es necesario acompañar
pruebas que permitan establecer los presupuestos de hecho y de derecho de las
pretensiones, sin que la ausencia de una de éstas impida su aporte  en el
proceso formal;  iv) el conciliador puede solicitar pruebas y, v)
en caso de acuerdo, el juez al que le correspondería conocer la acción debe
aprobarlo o improbarlo.
Igualmente, es necesario recordar que la presentación de la solicitud
de conciliación administrativa, al igual que en las otras jurisdicciones,  suspende
la caducidad de la respectiva acción, término que por disposición legal se
reanuda en dos eventos específicos: i) si el acuerdo conciliatorio es
improbado por el juez correspondiente, parágrafo 2 del artículo 37 de la
Ley 640 de 2001. En este caso, el término de caducidad de la respectiva acción
se reanuda al día siguiente de la ejecutoria del auto que impruebe el acuerdo y
ii) cuando han transcurrido tres (3) meses desde la presentación
de la solicitud de conciliación, artículo 21 de la
Ley 640 de 2001. Transcurrido este término sin que las partes lleguen a un
acuerdo, quedan en libertad  de acudir a la justicia formal.
La reforma que se acusa, introdujo la competencia en cabeza del
Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación cuando
no cumpla los requisitos señalados en la ley y en el decreto reglamentario que
regula el tema. En ese sentido, se establece que recibida la solicitud de
conciliación, el agente del Ministerio Público podrá dictar un auto en
el que le señale al solicitante los requisitos que fueron inobservados para que
dentro de los cinco (5) días siguientes se presente la corrección, so pena de
entenderse que la solicitud  no fue presentada por desistimiento. Contra el
mencionado auto procede el recurso de reposición.
En términos de la demanda, la posibilidad de inadmisión como que la
solicitud de conciliación se tenga por no presentada en el evento de que ésta
no se corrija afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, por cuanto “lo que se busca con la inadmisión es la descongestión
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo impidiendo a toda costa que
los interesados presenten demandas”, pues hay un desestímulo a la
presentación  de solicitudes de conciliación, se privilegia lo formal sobre lo
sustancial, se entraba el trámite conciliatorio y lo extiende en el tiempo, en
donde se logra “la descongestión de los despacho judiciales pero por
sustracción de materia”.
En ese orden, es necesario analizar la constitucionalidad de esta
medida.
5.3.1.
Análisis de la finalidad
del parágrafo tercero.
Al igual que en el parágrafo que se estudió en el apartado anterior, la
razón que se adujo para esta reforma no fue otra que “lograr que la
conciliación cumpla su cometido de evitar que los litigios sean solucionados
por la vía judicial, de modo que este trámite no sea  visto como un simple
requisito formal.”[35]
Hecho por el cual “… se establecen mayores requisitos de seriedad para
acceder a la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad en
materia contencioso administrativa”[36]
Encuentra la Corte que la finalidad de la medida acusada es legítima
e importante, puesto que lo se busca con la inadmisión de la
solicitud de conciliación en materia de lo contencioso administrativo
es que quienes pretenden acudir a la conciliación como requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, observen los
requerimientos mínimos que exige la normativa para tal efecto, y que no son
otros que los contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009, según el
cual:
“ARTÍCULO 6o. PETICIÓN DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL.
La petición de conciliación
extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los
interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y
deberá contener los siguientes requisitos:
a) La designación del funcionario a quien se dirige;
b) La individualización de las partes y de sus
representantes si fuere el caso;
c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos
en que se fundamentan;
d) Las pretensiones que formula el convocante;
e) La indicación de la acción contencioso
administrativa que se ejercería;
f) La relación de las pruebas que se acompañan y de
las que se harían valer en el proceso;
g) La demostración del agotamiento de la vía
gubernativa, cuando ello fuere necesario;
h) La estimación razonada de la cuantía de las
aspiraciones;
i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento,
de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los
mismos hechos;
j) La indicación del lugar para que se surtan las
notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo
electrónico de las partes.
k) La copia de la petición de conciliación previamente
enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por
el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea
persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella
misma o por quien esté facultado para representarla;
l) La firma del apoderado del solicitante o
solicitantes”
La observancia de estos requisitos permite a la parte convocada como al
conciliador, tener los elementos suficientes para determinar si la parte que
cita  realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan
proponer fórmulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga
innecesaria la activación de la justicia formal. Ninguno de los requerimientos
enlistados se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir
a la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo
prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, razón por la que se
requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud.
En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador
Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los
requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a
la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el
mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal,
pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a
una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los casos,
carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las respectivas
fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en juego, por
la carencia de información necesaria, importante y relevante para el efecto.
En este caso, el legislador no hizo más que elevar a rango legal lo que
en esta materia ya preveía el Decreto Reglamentario 1716, que en el parágrafo 1
del artículo 6 estipuló que “el agente
del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para
que subsane la omisión”.
Para la Corte no cabe duda que la competencia que, a
partir de esta ley, tiene el Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de
conciliación hace efectivos entre otros, los principios de eficacia, economía y
celeridad que inspiran la función pública, en los términos del artículo 209
constitucional, pues es sabido que la función que se le asigna a los
conciliadores hace parte de ésta  según se desprende del artículo 116
constitucional, y por ende, gobernada por los principios contenidos en la norma
constitucional aludida, así como por la Ley 270 de 1996, en donde el
conciliador debe contar con algunas facultades que le permitan que el objeto de
este mecanismo se cumpla a satisfacción.
En este punto es importante señalar que la
competencia  que tiene el Agente del Ministerio Público para inadmitir la
solicitud de conciliación no es equiparable a la facultad que el legislador
reconoció a los centros arbítrales para adelantar algunas actuaciones en la
etapa prearbitral y que fue encontrada contraria al artículo 116 de la
Constitución por la Corte Constitucional en la sentencia C-1038 de 2002[37],
fallo que cita expresamente uno de los intervinientes.
A diferencia de los centros de arbitramento, cuyas
actividades no tienen ni pueden tener un carácter jurisdiccional, por ser  contrarias al principio de habilitación, el Agente del Ministerio Público a quien por reparto
le corresponda conocer de la solicitud de conciliación queda por ese hecho
habilitado para ejercer de forma transitoria las facultades a las que se
refiere el artículo 116 de la Constitución, razón por la que puede adoptar
decisiones que tiendan a hacer más rápida, eficaz y eficiente su labor, en este
caso analizar e inadmitir la solicitud de conciliación para que sea corregida
por la parte que la convoca, en forma similar a como lo hace el juez para
lograr la efectividad de los derechos en juego.
La  Corte no puede perder
de vista que al ser el Ministerio Público la única entidad facultada para
actuar como conciliador en materia administrativa, a través de sus procuradores
judiciales, tiene que atender un sin número de solicitudes[38]
que  obligaba al legislador a reconocer en cabeza de los Agentes del Ministerio
Público algunas facultades para hacer más ágil y expedito este mecanismo, pues
si una solicitud de conciliación no cumple los requisitos mínimos exigidos para
el efecto, no tiene ningún sentido llegar a la audiencia de conciliación por
cuanto ésta no va a cumplir su razón de ser: tratar que las partes acuerden
sus diferencias, evitando prolongados procesos judiciales que resultan
onerosos tanto para la administración como para el administrado[39].
En ese sentido, la inadmisión de la solicitud de
conciliación tiene una finalidad legítima y no prohibida constitucionalmente.
5.3.2.
La necesidad del parágrafo
3.
Se ha señalado que la necesidad hace
referencia a que el legislador debe escoger entre los distintos medios que
tenga a su alcance para conseguir el fin propuesto, entre todos aquellos medios
o recursos que siendo idóneos para conseguir la finalidad que se quiere,
resulte ser el más benigno frente al derecho que se está limitando.
En este sentido, en la sentencia C-1195
de 2001, se señaló sobre este particular lo siguiente:
“las limitaciones que puede imponer el legislador a los
derechos son de distintos tipos y afectan en mayor o menor grado su goce
efectivo. En primer lugar, están las limitaciones materiales a través de las
cuales, por ejemplo, se establecen distinciones para el ejercicio del derecho o
se excluyen grupos de personas. Este tipo de limitaciones a los derechos son
las más gravosas. Luego están los límites de tiempo, modo y lugar, que sujetan
el ejercicio de los derechos al cumplimiento de determinadas condiciones.
Dentro de este grupo, las restricciones temporales son menos gravosas que otras
condiciones cuya constitucionalidad ya ha sido declarada por la
Corte, tal como la exigencia de acudir a la jurisdicción mediante abogado o
con el cumplimiento de determinadas técnicas jurídicas. Además, estos límites
pueden ser insalvables por la voluntad de las partes o, por el contrario,
removidos por decisión de ellas…. “
En el caso en análisis, encuentra la
Sala que la inadmisión de la solicitud de conciliación es un mecanismo idóneo
para lograr que este dispositivo alternativo de solución de conflictos pueda
cumplir la función y el objetivo que se propuso el legislador desde el momento
en que la instauró como un requisito de procedibilidad de la acción, pues se
busca que las personas cada vez más accedan a estos instrumentos no para
cumplir un mero formalismo sino para hacer uso de una herramienta que les permita
resolver directamente sus diferencias y evitar así acudir a la justicia formal,
teniendo en cuenta la relación entre costos y beneficios de una y otra forma de
resolución de conflictos.
La inadmisión busca en últimas la eficacia de la
conciliación, en donde la parte que convoca tiene la opción de  corregir su
solicitud en un plazo prudencial –cinco (5) días-, hecho que en nada afecta el
derecho a la administración de justicia, pues precisamente lo que hace el
legislador es dotar al solicitante de herramientas para que, si es su
voluntad,  pueda llegar a un acuerdo conciliatorio. Por tanto, ha de entenderse
que ésta es una medida que no obstruye el derecho de acceso a la administración
de justicia, por el contrario, hace que este derecho se pueda ejercer en debida
forma, pues lo que realmente se quiere es que las partes, si esa es su
voluntad, puedan llegar a un acuerdo sobre bases sólidas, de allí la
importancia de presentar la solicitud de conciliación acorde con la exigencias
que para el efecto se han establecido.
No se trata de meros formalismos o ritualidades como
lo advierte el escrito de demanda, pues es claro que la parte conoce los
requisitos que debe cumplir para presentar su solicitud de conciliación, los
cuales en caso de considerarse contrarios al mecanismo de la conciliación deben
ser demandados, sin que por ello se afecte la facultad de inadmisión que aquí
se analiza.
La competencia que se le atribuye al Agente del
Ministerio Público para inadmitir las solicitudes en el evento en que ésta no
cumpla los requisitos de ley, permitirá a este organismo no colapsar con un
sinnúmero de peticiones que sin cumplir los requisitos legales deban ser
tramitados. Es claro, entonces, que el conciliador debe estar dotado de algunas
facultades, como la que aquí se analiza, para que pueda cumplir su función de
una manera más efectiva y eficaz,  pues corresponde a éste instruir a quien
convoca sobre los requisitos omitidos y la forma como los puede subsanar en
orden lograr que la conciliación cumpla su finalidad, que valga recordarlo
aquí, no es obligar a las partes a que lleguen a un acuerdo pero sí dotarlos de
una herramienta para que voluntariamente y sin presiones, se acerquen entre sí
para acordar sus diferencias sin necesidad de acudir a la justicia formal[40].
Entiende la
Sala que existe una relación
clara entre el fin que busca el legislador con la medida adoptada en el
parágrafo acusado y el medio escogido para el efecto, pues la inadmisión de la
solicitud permite que la conciliación como instrumento de negociación y de
resolución alterna de conflictos cumpla su cometido.
5.3.3.
Análisis de la proporcionalidad en estricto sentido.  Ahora bien, en lo que se relaciona con la sanción que
establece el legislador en el evento en que la solicitud no se corrija en
tiempo, la Sala debe señalar lo siguiente.
El parágrafo acusado indica que si en el término de
cinco (5) días el convocante a la audiencia de conciliación  no subsana la
petición de conciliación “se entenderá que desiste de la solicitud y se
tendrá por no presentada”
Entiende la Sala que si no se subsana la solicitud, la
parte convocante debe nuevamente presentar otra para efectos de cumplir
el requisito de admisibilidad que estableció el legislador, pues el efecto de
no corregir la petición inicial es que ésta se tenga por no presentada,
en otros términos, que nunca existió solicitud y que por ende, en el evento de
no intentarla nuevamente, se aplique el artículo 36 de la
Le 640 de 2001, según el cual “la  ausencia del requisito de procedibilidad
de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda”.
Por tanto, los términos de caducidad de la acción
seguirán su conteo normal, pues al tenerse por no  presentado el
requerimiento de conciliación, éstos deben tenerse como si nunca se hubieren
suspendido. Así mismo, el término máximo de tres (3) meses para agotar la
conciliación ha de tenerse igualmente como si nunca hubiera corrido[41].
No se puede admitir que los efectos de la no
corrección sean aquellos que consagra el Decreto 1716 de 2009 en el sentido de
entender que la no corrección equivale a que no existe ánimo
conciliatorio de la parte convocante, razón por la que se declara fallida
la conciliación, pues es claro que la corrección es una carga para quien
hace la solicitud, que además de legitima es razonable, máxime cuando la parte
debe estar asistida por un profesional del derecho que se presume conoce los
requisitos que se exigen para tal fin.  Es decir, es una carga que la parte
está en la capacidad de cumplir y soportar, en donde la corrección depende de
su voluntad, lo que justifica que asume igualmente las graves consecuencias que
se pueden derivar de no corregir y no intentar de nuevo agotar la conciliación.
El  que la parte convocante no corrija la solicitud no
puede tenerse como presunción de su falta de ánimo para conciliar, pues
precisamente lo que el legislador buscó al instaurar la audiencia de
conciliación como requisito de procedibilidad para la acción correspondiente,
es que las partes tengan la posibilidad de conocer sus pretensiones con el fin
de intentar acuerdos razonables sin necesidad de acudir a la jurisdicción,
finalidad que se desconoce cuando se admite que no hay ánimo conciliatorio por
el hecho de que no se corrija la solicitud correspondiente. Sobre este punto,
es importante volver sobre lo que dijo la
Corte en un fallo del año 1993.
“La conciliación es no solo congruente con la
Constitución del 91, sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel
jurisdiccional, del espiritu pacifista que informa a la
Carta en su integridad. Porque, siendo la jurisdicción una forma civilizada y
pacífica de solucionar conflictos, lo es más aún el entendimiento directo con
el presunto contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicción de
que de la confrontación de puntos de vista opuestos se puede seguir una solución
de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas
pueden convenir.[42]
Por tanto, si a lo que apunta el mecanismo de la
conciliación prejudicial o extrajudicial como requisito de procedibilidad es el
acercamiento de las partes a un posible acuerdo, se repite, no tiene sentido
que se entienda que la ausencia de corrección es sinónimo de no ánimo
conciliatorio. Así, los efectos de la no corrección que consagra el
parágrafo acusado son ajustados a la finalidad misma de la conciliación y a la
búsqueda de elementos por parte del legislador para racionalizar y hacer más
célere y seria la actuación de las partes frente a este mecanismo, quienes por
demás, en los términos del artículo 95 constitucional tienen un deber amplio de
colaboración con la administración de justicia, que en el caso concreto se
manifiesta a través de una parte convocante activa y presta a cumplir con los
requisitos de ley para que se puede llevar en debida forma la audiencia de
conciliación.
Lo expuesto, lleva a la
Sala a concluir que el parágrafo 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010 es ajustado al derecho de acceso a la administración
justicia, pues no está obstaculizando el derecho de las partes a acudir a la
justicia formal, pues a ésta siempre se podrá acudir si previamente se intenta
la conciliación.
No obstante, ha de entenderse que la no corrección en
tiempo de la solicitud de conciliación no impide a la parte convocante
presentarla nuevamente con todos los efectos que de esa presentación se
derivan, especialmente los contenidos en los artículo 20 y 21 de la
Ley 640  de 2001,  pues lo que se busca con el mecanismo de la conciliación
prejudicial es que las partes tengan la oportunidad de un acercamiento para
resolver sus diferencias, sin que actitudes como la no corrección de la
solicitud puedan ser asimilables a la falta de ánimo conciliatorio, pues la
negligencia de la parte a prestar su colaboración para la eficacia de este
mecanismo no se puede premiar con el hecho de entender agotado el mecanismo en
comento.  Vale la pena retomar aquí lo que en su momento expuso la
Corte Suprema de Justicia sobre este tema y que esta Corte ha retomado en
varias de sus decisiones:
“Lo que es forzoso es el trámite [de
la conciliación] no su eficacia. Por eso, lo sancionable es la asunción de una
mentalidad cerrada por principio al diálogo, la renuencia terca a participar en
la búsqueda de fórmulas que sean recíprocamente convenientes, la predisposición
a bloquear la potencialidad del instrumento diseñado al efecto por la ley,
convirtiéndolo en nugatorio”[43]
En ese sentido, debe concluir la
Sala que el parágrafo en cuestión no desconoce el derecho de acceso a la
administración de justicia.
6.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010, salvo la siguiente expresión que se declara INEXEQUIBLE
“De fracasar la conciliación,
en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes
hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder”, por las razones expuestas en la parte
motiva de este fallo.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-598/11
OBLIGACION PARA LAS PARTES DE APORTAR LAS PRUEBAS EN
SU PODER EN TRAMITE DE CONCILIACION EN ASUNTOS CIVILES Y DE FAMILIA SO PENA DE SU
INADMISION EN EL PROCESO JUDICIAL SUBSIGUIENTE, DE FRACASAR LA
ETAPA CONCILIATORIA-No vulnera los derechos a la igualdad, la
administración de justicia, ni el debido proceso, como tampoco constituye una
medida desproporcionada
OBLIGACION PARA LAS PARTES DE APORTAR LAS PRUEBAS EN
SU PODER EN TRAMITE DE CONCILIACION PREJUDICIAL EN ASUNTOS CIVILES Y DE FAMILIA
SO PENA DE SU INADMISION EN EL PROCESO JUDICIAL SUBSIGUIENTE-No desconoce la amplia libertad de configuración
legislativa del Congreso en materia de procedimientos judiciales
Si
bien comparto la decisión adoptada mediante sentencia C-598 de 2011 de declarar
la exequibilidad del aparte del tercer parágrafo del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, me aparto de la decisión de declarar contrario al orden
constitucional vigente el mandato legal contenido en el parágrafo segundo del
mismo artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, según el cual, ‘de fracasar la
conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que
las partes hayan omitido aportar en el trámite de conciliación, estando en su
poder’, por considerar que no vulnera los derechos de acceso a la justicia, igualdad
y debido proceso, y lo que es más grave: la decisión de la
Corte desconoce la amplia libertad de configuración legislativa del Congreso,
estableciendo un análisis estricto en un ámbito de regulación en el que la
propia Corte considera que se ha de juzgar de forma intermedia, no estricta.
Así pues, la consecuencia que preveía el aparte del parágrafo declarado
inconstitucional, en el sentido de impedir que las pruebas que se debían
aportar sean admitidas en el proceso que siga a la conciliación fallida, no
resultaba desproporcionada, pues es correlativa al deber de seriedad que se
espera de las partes.
CONCILIACION PREJUDICIAL-Objeto
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación inapropiada
Referencia: expediente D-8258
Demanda de
inconstitucionalidad contra los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial”
Actor:
Omar Alberto Franco Becerra
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me aparto
parcialmente de la decisión adoptada por la
Sala Plena. Comparto la decisión de declarar la exequibilidad del aparte del
tercer parágrafo del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 “por la cual se adoptan
medidas de descongestión judicial”, con base en las razones expresadas por la
sentencia C-598 de 2011,[44]
pero me aparto de la decisión de declarar contrario al orden constitucional
vigente el mandato legal según el cual, ‘de fracasar la conciliación, en el
proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan
omitido aportar en el trámite de conciliación, estando en su poder’,
contenido en el parágrafo segundo del mismo artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010.[45]
Considero, en oposición a lo que sostiene la mayoría, que no vulnera los
derechos de acceso a la justicia, igualdad y debido proceso, la consecuencia
jurídica que se deriva del fracaso de la conciliación, en los términos del
parágrafo 2º.
1.
La conciliación a que se refiere la norma ha sido establecida como un requisito
prejudicial, esto es, como un paso previo y necesario a la iniciación de un
proceso judicial. Se pretende evitar un camino costoso, complejo y demorado
para resolver un conflicto que se puede zanjar de manera más expedita; con
menos gastos para las personas en particular y para la sociedad en general. Por
tanto, como mecanismo obligatorio debe estar rodeado de condiciones que
garanticen su seriedad y eficacia, para evitar así que las partes tengan que
acudir a la vía judicial.
2.
De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo acusado, tal cual como había
sido concebido por el legislador, en los asuntos civiles y de familia el
interesado debía solicitar la audiencia de conciliación, junto con una copia de
las pruebas documentales o anticipadas ‘que tenga en su poder y que pretenda
hacer valer en el eventual proceso’. Por eso, la consecuencia jurídica
establecida por la norma declarada parcialmente inexequible –a saber, la
imposibilidad de presentar durante el proceso aquellas pruebas que la parte ‘tenía
en su poder’–, debía entenderse como un medio elegido por el legislador
para alcanzar la finalidad buscada: evitar el camino judicial, como forma de
garantizar y asegurar mejor los derechos de las partes.
3.
Considero que la Sala Plena de la
Corte Constitucional carecía de razones suficientes y necesarias para concluir
que el medio elegido por el legislador era desproporcionado y contrario al
orden constitucional vigente. Paso a sustentar esta afirmación.
3.1.
Tal como lo señala la sentencia C-598 de 2011 en el párrafo final del apartado
(5.2.) de las consideraciones, la intensidad del juicio de razonabilidad al
cual se han de someter las normas es intermedio. Fundamentalmente: el amplio
margen de libertad de configuración en materia de regulación de procedimientos
judiciales otorgado por el constituyente de 1991 al legislador, por una parte,
y el grado de afectación que la medida pueda suponer el goce efectivo del
derecho a la justicia y el derecho a la defensa, al tratarse de una prohibición
de presentar pruebas dentro de un proceso judicial.
3.2.
De la misma manera, coincido con los análisis de los apartados (5.2.1) y
(5.2.2.) en los cuales, respectivamente, se concluye que el fin por el cual
propende la norma es imperioso y que no constituye un medio prohibido. En otras
palabras, también estoy de acuerdo con que la norma legal acusada propendía por
un fin relevante para la Constitución, mediante un medio que no está
prohibido.
3.3.
Finalmente, en el apartado (5.2.3.) se abordan dos últimas cuestiones, la
relación entre el medio y el fin elegidos por el legislador, por un lado, y la
proporcionalidad en sentido estricto. La primera consecuencia, de la cual no me
aparto, es que “[…] la medida escogida por el legislador para hacerla
efectiva resulta idónea para alcanzar dicho fin […]”. La segunda
consecuencia de esta última parte del análisis, de la cual sí me aparto,
consiste en sostener que si bien la norma legal acusada es razonable
constitucionalmente en cuanto al fin que busca, al medio que emplea y a la
relación entre el uno y el otro, no lo es por cuanto “[…] resulta lesiva de
otros derechos igualmente fundamentales como el debido proceso y defensa de las
partes, al impedir que el juez de la causa pueda considerar […] pruebas
documentales que […] pueden resultar fundamentales para la resolución de
su caso y que en el momento de la conciliación pudieron no considerar de
trascendencia o simplemente no saber que contaban con ellas […]”.
3.4.
Como lo advierte la mayoría de la Sala Plena de la
Corte Constitucional, la medida legislativa de prohibir la presentación de
ciertas pruebas, ‘puede’ impedir que se presenten pruebas (i) que ‘resulten
fundamentales’ para la resolución del caso y  (ii) que en el momento de la
conciliación la parte respectiva pudo ‘no considerar de trascendencia’ o
simplemente ‘no saber que contaba con ellas’.
En
otras palabras, la propia sentencia reconoce que la consecuencia negativa de la
norma que se pretende aplicar no se sigue necesariamente de ella. Esto es, se
reconoce que tal situación fáctica podría ocurrir y que, en tal caso, sería
desproporcionada la consecuencia normativa según la cual se impediría a una
parte presentar pruebas (i) ‘fundamentales’ para la resolución del caso
y  (ii) que en el momento de la conciliación no se consideraron ‘de trascendencia’
o no se sabía que se ‘contaba con ellas’.
Por
tanto, la inconstitucionalidad que encontró la
Corte Constitucional no proviene del hecho de que el legislador hubiese
establecido la consecuencia de no presentación de pruebas en el proceso, cuando
se tenían al momento de celebrar un conciliación fracasada. Es decir, la
consecuencia cuestionada no proviene del contenido de la norma misma, sino que
proviene de la aplicación que de ella haga un juez de la
República al impedir que se presente pruebas en un proceso determinado, a
pesar de que sea  (i) ‘fundamentales’ para la resolución del caso y
(ii) que en el momento de la conciliación no se consideraron ‘de
trascendencia’ o no se sabía que se ‘contaba con ellas’.
3.5.
Así, la Sala Plena de la
Corte Constitucional sustenta por qué considera que en aquellos casos
extremos, la norma podía generar una consecuencia desproporcionada, pero no
justifica por qué se considera inconstitucional la norma en aquellos casos en
los cuales la norma no implique tan dramática consecuencia. En la medida en que
la norma no sólo cobija los casos extremos eventuales contemplados por la
Corte, sino también todos los demás, la declaratoria de inconstitucionalidad
ha debido justificar en mayor medida por qué es inconstitucional que la norma
subsistiera, sobre todo si la Sala Plena ya había concluido que  (1) busca una
finalidad importante, constitucionalmente hablando;  (2) por un medio que no
está prohibido y  (3) que es efectivamente conducente para alcanzar dicho
fin.
¿Si
la Corte Constitucional concluyó que la norma era razonable
constitucionalmente, en todos aquellos casos en que una parte no pudiera
presentar una prueba  (i) ‘fundamental’ para la resolución del caso y
(ii) que en el momento de la conciliación no se consideró ‘de trascendencia’
o no se sabía que se ‘contaba con ella’, por qué la declaró contraria al
ordenamiento constitucional en aquellos casos?
Al
avanzar en su argumentación, la Sala revela el porqué de la severidad de su
decisión en los siguientes términos:
“[…] la
sanción en comento no resulta necesaria para lograr el fin que con ella se
busca, pues el legislador podía introducir el requisito de aportar la copia
informal de las pruebas documentales para sustentar las pretensiones y dotar
así de mayor seriedad y formalidad la conciliación,  pero no fijar una sanción
por su inobservancia como la que es objeto de análisis, la que, se repite,
resulta lesiva de los derechos al debido proceso y de defensa, pues si las
partes ya no pueden aportar las pruebas que pudieran tener en su poder, se
pregunta la Sala ¿qué sentido tendría acudir a la justicia formal? Seguramente
ninguno, pues es posible que la prueba que se dejó de aportar sea fundamental
para el éxito de la respectiva pretensión.”
Se
trata de un argumento que cambia el nivel de análisis empleado hasta el
momento. En efecto, aunque se había establecido que era intermedio y que por
tanto, se demandaría que el medio fuera ‘eficazmente conducente’ para
alcanzar el fin, sorpresivamente se introducen los criterios propios de un
juicio estricto y se exige ahora que el medio sea ‘necesario’ para alcanzar tal
fin. Por ello se afirma que la medida “no resulta necesaria para lograr el fin”, por cuanto puede elegirse otro camino. Por eso, a
continuación la sentencia plantea unas objeciones, más propias de un debate
legislativo acerca de la conveniencia o no del medio elegido que de un debate
constitucional.
3.6.
Las aplicaciones de la norma legal acusada declarada inexequible, que ‘podían’
llegar a ser desproporcionadas constitucionalmente, como dije, se derivan de
una mala aplicación de la norma, no de su correcta y cabal aplicación. Por
tanto, podrían haber sido casos en los cuales las personas, de darse la
situación, hubiesen podido recurrir a una acción de tutela.  En todo caso, de
considerar insuficiente tal solución, la
Sala hubiese podido optar por una declaratoria de exequibilidad condicionada.
El
camino elegido de declarar la inconstitucionalidad del aparte del parágrafo
segundo en cuestión, representa una protección en los casos extremos, previstos
por la Corte Constitucional, pero conlleva un desconocimiento de los derechos
de las personas que accederían más fácilmente a gozarlos efectivamente, si no
tienen que reclamarlos en un proceso judicial, precisamente porque los
mecanismos legales conciliatorios, reconocidos como eficazmente conducentes por
la Corte Constitucional, habrían funcionado. Pero lo que es más grave aún: la
decisión de la Corte desconoce la amplia libertad de configuración legislativa
del Congreso, estableciendo un análisis estricto en un ámbito de regulación en
el que la propia Corte considera que se ha de juzgar de forma intermedia, no
estricta.
3.7.
Por tanto, la consecuencia que preveía el aparte del parágrafo declarado
inconstitucional, en el sentido de impedir que las pruebas que se debían
aportar sean admitidas en el proceso que siga a la conciliación fallida, no
resultaba desproporcionada, pues es correlativa al deber de seriedad que se
espera de las partes. Por último, no puede olvidarse que la consecuencia
negativa solo se predica de las pruebas que las partes tuvieran en su poder en
el momento del trámite de la conciliación, no respecto de pruebas que
desconocieran o se encontraran fuera de su alcance.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
AL SENTENCIA C-598/11
Referencia:
Expediente D-8258. Demanda de
inconstitucionalidad contra los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395
de 2010 “Por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial”.
Magistrado
ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el respeto acostumbrado, debo expresar que
comparto la decisión que la Corte adoptó en la sentencia C-598 de 2011, en el
siguiente sentido:
“PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo
la siguiente expresión que se declara INEXEQUIBLE “De fracasar la conciliación, en el proceso que se
promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en
el trámite de la conciliación, estando en su poder”, por las razones expuestas en la parte
motiva de este fallo. SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010”.
Sin embargo, preciso aclarar mi voto, por
cuanto, a mi juicio, la expulsión del ordenamiento jurídico del precepto
transcrito no supone que, en adelante, las partes conciliantes queden
exonerados del deber procesal de exhibir en la audiencia de conciliación todas
las pruebas relevantes relativas a la controversia planteada y que sustenten
las reclamaciones en juego, o las refuten, pues es evidente que el
incumplimiento de ese deber supone el riesgo de que cualquier procedimiento se
frustre en desmedro de la eficacia del mecanismo alterno de solución de
conflicto que la pretende implementar por sus innegables beneficios. Y si bien,
a partir de la decisión de esta Corte dichas pruebas (las que se mantuvieron
ocultas en poder de las partes conciliantes) podrán ser admitidas en el proceso
posterior en el que se  aduzcan, al juez que las valore, para efectos de
reconocer o no el derecho en disputa, le corresponderá deducir indicios de la
actitud procesal de quien pueda ser cuestionado por su falta de lealtad y
transparencia frente al deber comentado. Un entendimiento distinto de los
efectos de la decisión de inexequibilidad adoptada daría completamente al
traste con los fines de la conciliación como mecanismo válido y eficaz de
solución de conflictos.
Adicionalmente, considero, que es acertada la
observación que realizó el Procurador General de la Nación, en su concepto, en
cuanto a que, indefectiblemente,  el cargo contra el parágrafo 3 del artículo 52, adolece de falta del
énfasis argumentativo requerido, por lo que no cumplió a cabalidad con el
requisito de certeza, el cual, por este aspecto, justificaría que esta causa no
desembocara en un pronunciamiento de mérito; sin embargo, considero que el análisis del mismo, en los términos
consignados en el parte motiva de la providencia, tiene la entidad suficiente
para sostener la constitucionalidad de la norma acusada, por lo que, en últimas decidí compartir la decisión
en su integridad.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Doctrina originada en la jurisprudencia argentina.
[2]
Este principio se fue caracterizando en las sentencias  C-801
de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370
de 2004.
[3]
Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
[4]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[7]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[8]
Sentencia C-208 de 2005
[9]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[10]
Cfr. Sentencia C-893 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas
[11]
M.P. Manuel José Cepeda.
[12]
Cfr. Salvamento  de voto a la sentencia C-893 de 2001,
sentencia C-1195 de 2001 y C-204 de 2003, entre otras.
[13]
Esta afirmación se hace para señalar que la regulación de los
mecanismos alternos de solución de conflictos son una manifestación más del
derecho que tienen las personas a la administración de justicia, en los
términos del artículo 116 y 229 constitucional.
[14]
Sentencia C-1195 de 2001.
[15]
Cfr. Sentencias C-594 de 1992; C-160 de 1999, C-037 de 1996, C-893 de 2001,
C-1195 de 2001 y C-204 de 2003 entre otras.
[16]
Sentencia C-1195 de 2001.
[17]
Cfr. Sentencias C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000;  C-131 de 2002;
C-123 y C- 204 de 2003
[18]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[19]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] M.P. Jorge Pretelt Chaljutd. Esta sentencia se declaró
inexequible la norma que impuso una nueva cuantía en materia de casación
laboral.
[21]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22]
M.P. María Victoria Calle.
[23]
Es necesario señalar que en sentencia anterior, la
C-853 de 2001, parecería que la mayoría de la
Corte Constitucional  hubiese rechazado la posibilidad de entender la
conciliación como requisito de procedibilidad de la acción judicial, asunto que
quedó aclarado en la sentencia C-1195 de 2001. La
Corte desde la sentencia C-160 de 1999 advirtió que este mecanismo era
susceptible de ser impuesto como requisito de procedibilidad siempre y cuando
fueran superadas ciertas deficiencias conceptuales que existían en nuestra
legislación cuando se expidió la Ley 446 de1998, tales como falta de recursos
personales, tiempos de agotamiento del requisito, interrupción de la
prescripción de la acción, etc. Se debe aclarar si, que la
Corte en la sentencia C-853 de 2001, declaró la inexequibilidad de este
requisito de procedibilidad para los asuntos laborales.
[24]
Cfr, sentencias C-166 de 1999 y 853 de 2001.
[25]
Gaceta del Congreso No. 825 de 2008.
[26]
Gacetas del Congreso Nos. 262 y 319 de 2010.
[27] Ver las sentencias C-093 de 2001,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-670 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-114 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y T-577 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[28] Sobre los criterios que determinan el nivel de
escrutinio que debe adelantarse en cada caso y las exigencias de cada uno de tales
niveles, consultar las siguientes sentencias: C-530 de 1996,
M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 de 1998,
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 de 2001,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-227 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[29]
Gaceta del Congreso No. 262 de 2010, Pág. 34.
[30]
Cfr, Sentencia C-557 de 2001.
[31]
GUISEPPE, Chiovenda. “Curso de Derecho Procesal Civil”. Primera Serie, Volumen
6. Oxford Universyty Press. Pág. 397
[32]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[33]
Cfr, Sentencia C-1198 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar, en la que cita la
sentencia T-475 de 1992, en la que se señalaron los rasgos de este postulado.
[34]
El parágrafo del artículo 37 de la
Ley 640 de 2001, establecía este requisito salvo para la acción de
repetición. Esta excepción fue declarada  exequible en
sentencia C-314 de 2002.  La Ley 1295 reformatoria de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, no hizo ninguna salvedad,
razón por la que el requisito de la conciliación previa al proceso es un
requisito predicable para todas las acciones.
[35]
Gaceta del Congreso No. 262 de 2010, Pág. 34.
[36]
Gaceta del Congreso No. 319 de 2010, Pág. 5.
[37]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[38] Según datos de la
Procuraduría Delegada para la Conciliación para el año 2008 se
presentaron 7.586 solicitudes de conciliación, en 2009 60.925; en 2010
59.480 y en el primer semestre de 2011, 22.193 solicitudes.
[39]
Información de la
Procuraduría Delegada para la Conciliación, en materia de ahorro para el
Estado por razón de las conciliación logradas, muestran los siguientes
resultados:
Año
Ahorro
Cuantía de la
Cuantía del
Pretensión
Acuerdo
2008                         $    82.715.097.019
$442.757.332.100                          $341.757.332.100
2009                         $  200.049.178.774
$360.909.387.802                          $160.860.209.028
2010
$  393.205.601.083
$710.185.957.330                          $316.980.356.247
2011                                    $   29.398.733.728[39]
$  41.113.950.893                           $  11.715.217.165
[40]   El siguiente cuadro muestra el número de
conciliaciones inadmitidas en el período 2010 y 2011.
2010                              2011
Nro.
Total de solicitudes                                                   59.480                 22.193
Inadmitidas
con pronunciamiento especial                  1.531
1.004
Inadmitidas
subsanables
5.996                   3.678
No corregidas
Sin registro                       564
[41] Los
artículo 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 consagra estos términos de la siguiente
manera ARTÍCULO 20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN
DERECHO. Si de conformidad con la ley el asunto es
conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá
intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse
dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las
partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.
La
citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el
conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto
de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la
no comparecencia.
PARAGRAFO. Las autoridades de policía prestarán toda su
colaboración para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia
de conciliación.
ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial
en derecho ante el conciliador suspende el término de
prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo
conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los
casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2. de
la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se
refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará
por una sola vez y será improrrogable.
[42]
Cfr. Corte Constitucional sentencia C-166 de 1993.
M.P Carlos Gaviria Díaz
[43]
Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- Sentencia 143 de
diciembre 12 de 1991, M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo, p.29.
[44]
Corte Constitucional, sentencia C-598 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa).
[45]
Ley 1395 de 2011, artículo 52.- “Parágrafo 2º. En los asuntos civiles y
de familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar
copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder
y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el
convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el
proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan
omitido aportar en el trámite de conciliación, estando en su poder.” [se
subraya el aparte declarado inexequible por la sentencia C-598 de 2011].