C-443-19
Sentencia C-443/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Garantía
del plazo razonable para adelantar etapas y proferir decisiones en los trámites
judiciales
LEGISLADOR-Amplio margen de configuración para
estructurar los procesos judiciales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
LENGUAJE-Corte debe distinguir cuando amerita o no la intervención del juez
constitucional en la revisión de palabras usadas por quienes hacen las normas/LENGUAJE
DEL LEGISLADOR-Aplicación del principio democrático en control
constitucional y la necesidad de tener en cuenta los efectos normativos de la
disposición estudiada
En razón del amplio
margen de configuración con el que cuenta el legislador para diseñar los procesos
que se surten en la Rama Judicial, el punto de partida del control
constitucional es el reconocimiento de las potestades del legislador para
regular los trámites que se surten en la Rama Judicial, y el entendimiento de
la norma en función de la finalidad que le otorga el propio Congreso a este
tipo de medidas. Así pues, el escrutinio judicial debe estructurarse, en un
primer momento, en función de la lógica y de la finalidad con la cual el órgano
legislativo diseñó la disposición objeto de control. Sin
embargo, aunque este reconocimiento general constituye el punto de partida, el
juez constitucional debe oponer a la premisa anterior una indagación sobre los
efectos probables de la medida legislativa, independientemente de la finalidad
que a la misma le haya dado el órgano legislativo. En particular, se deben
identificar y valorar sus efectos directos e indirectos, a partir de un
análisis prospectivo que se debe desarrollar en tres frentes específicos: en
los procesos judiciales, en los despachos, corporaciones o unidades
jurisdiccionales que adelantan dichos trámites, y en el sistema judicial,
considerado globalmente. A partir de este ejercicio prospectivo, se debe
determinar si, efectivamente, la disposición es consistente con los principios
de celeridad, eficiencia y economía y con el derecho al plazo razonable de los
procesos
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Presupuestos
Partiendo de este
parámetro general, este tribunal ha declarado (…) un amplio repertorio de
medidas de orden procesal que persiguen la celeridad en la función
jurisdiccional y la materialización del derecho a un plazo razonable. Sobre
esta base, la Corte ha avalado tres tipos de medidas: (i) aquellas que
simplifican directamente los procesos, como la reducción de los plazos y
términos, o la eliminación de alguna de sus fases; (ii) aquellas que imponen
una determinada carga, patrimonial o no patrimonial, para acceder al sistema
judicial o para hacer uso de alguno de sus instrumentos; (iii) finalmente,
aquellas que, con una finalidad preventiva, imponen una sanción o efecto
desfavorable por la dilación injustificada de tales trámites
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Cumplimiento
diligente y oportuno de los términos procesales
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Cargas
procesales impuestas a las partes
ADMINISTRACION-Inactividad
JUEZ CONSTITUCIONAL EN LA NORMA LEGAL-Alcance de la competencia para
establecer sentido genuino de disposiciones legales
(…) (i) para evaluar
las medidas adoptadas por el legislador en el marco de los procesos judiciales
para garantizar el derecho a una resolución oportuna de los procesos y para
promover la descongestión en la administración de justicia, el juez
constitucional debe efectuar dos tipos de aproximaciones: una orientada a
comprender la racionalidad de la norma a partir de la lógica que le imprime el
propio legislador, y otra encaminada a establecer sus efectos directos e
indirectos; (ii) el primer tipo de aproximación se fundamenta en el
reconocimiento del amplio margen de configuración con el que cuenta el órgano
legislativo para estructurar los procesos que se surten en el proceso judicial,
y da lugar a un principio de deferencia frente a las opciones normativas
adoptadas por el Congreso; (iii) el segundo tipo análisis apunta a identificar,
a partir de un análisis prospectivo, los efectos probables de la normatividad
legal en los procesos, en el funcionamiento de los despachos judiciales que los
adelantan, y en la administración de justicia; (iv) a la luz de este criterio,
la Corte ha distinguido las medidas que en sí mismas disponen la simplificación
de los procesos, de aquellas otras en las que el objetivo de garantizar la
resolución oportuna de los trámites judiciales se obtiene por vías indirectas,
como la sanción de los actos dilatorios o la imposición de cargas para acceder
a la justicia; en el primer caso, como la contribución a la eficacia y celeridad
es directa, el ejercicio analítico consiste en ponderar el aporte de la norma a
este objetivo, frente al eventual sacrificio iusfundamental en
términos de garantías procesales; en el segundo caso, como la relación
entre la medida legislativa y la finalidad de garantizar la celeridad de los
trámites judiciales es indirecta, y el resultado es incierto, el juez debe
entrar a identificar y a evaluar los efectos probables de la disposición legal,
para luego establecer si la medida contribuye a la materialización del derecho
al plazo razonable, y si este aporte es proporcional al eventual
sacrificio iusfundamental.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Celeridad
y eficacia/DERECHOS FUNDAMENTALES-Ponderación ante conflicto
JUEZ CONSTITUCIONAL-Criterios de ponderación para
determinar la interpretación constitucional más adecuada
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR EN PROCESOS JUDICIALES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS-Jurisprudencia constitucional
PROCESOS JUDICIALES-Rol del juez en el Estado Social de
Derecho
De esta manera, el
análisis de las medidas que regulan la estructura y el funcionamiento de los
procesos judiciales con el propósito de garantizar la consecución de un plazo
razonable y la descongestión en el sistema judicial, debe tener en cuenta las
siguientes variables: (i) primero, el control constitucional debe partir del
reconocimiento de las potestades con las que cuenta el legislador para diseñar
los mecanismos encaminados a materializar los principios de economía y
celeridad en el marco de los procesos judiciales, y de su comprensión a partir
de la propia lógica y de los propósitos asignados por el Congreso a estas
mecanismos; (ii) esta aproximación debe ser confrontada con un análisis
prospectivo de la disposición legal, orientado a identificar y evaluar sus
efectos directos e indirectos en el proceso judicial objeto de la regulación,
en el despacho o corporación que los tiene a su cargo, y en el sistema judicial
en su conjunto; (…); (iii) finalmente, para evaluar la constitucionalidad de
las disposiciones legales que al promover la celeridad en los procesos
judiciales podrían poner en peligro el derecho al debido proceso o el derecho
de acceso a la justicia, se tienen en cuenta dos pautas básicas: primero, en el
marco de un ejercicio de ponderación, se debe confrontar la contribución de la
medida legislativa a la materialización del derecho al plazo razonable de los
procesos y a la descongestión de la Rama Judicial, con el
sacrificio iusfundamental generado por la medida;  y segundo,
debe establecerse si las normas legales que limitan las garantías procesales
preservan el sustrato del derecho subyacente, y si las medidas restrictivas,
correccionales o sancionatorias que se imponen en el marco del proceso judicial
para racionalizar el acceso a los instrumentos del sistema, resultan
consistentes con el comportamiento procesal del sujeto afectado.
DURACION DEL PROCESO-Alcance del artículo 121 del CGP
NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA
FUNCIONAL-No
saneamiento
NULIDADES PROCESALES EN MATERIA DE
JUEZ COMPETENTE EN EL CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Precedente constitucional vinculante
MORA JUDICIAL-Factores que la generan
MORA JUDICIAL JUSTIFICADA-Circunstancias en que se
encuentra justificado el incumplimiento de los términos
MORA JUDICIAL JUSTIFICADA-Caso en que la tardanza no
es imputable al actuar del juez y su origen, más bien, subyace a un problema
estructural de la administración de justicia, como es el exceso de carga de trabajo
y la congestión judicial
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Supuestos bajo los cuales actuación
extemporánea del juez dará lugar a pérdida de competencia, según art. 121 CGP
La Sala concluye que
la circunstancia de que la nulidad de las actuaciones procesales que se surten
con posterioridad a la pérdida automática de la competencia sea automática,
entorpece no solo el desarrollo de los trámites que surten en la administración
de justicia, sino también el funcionamiento del sistema judicial como tal, (…)
TERMINO LEGAL-Vencimiento
DURACION DEL PROCESO Y PERDIDA DE
COMPETENCIA DEL JUEZ-Nulidad
de pleno derecho por vencimiento del término
La Sala concluye que
la calificación de pleno derecho de la nulidad de las actuaciones adelantadas
por el juez que pierde la competencia por el vencimiento del término para
concluir la respectiva instancia, vulnera el derecho la resolución oportuna de
las decisiones judicial, el derecho de acceso a la administración de justicia,
el derecho al debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial. Por ello,
la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “de pleno
derecho” contenida en el inciso 6 del referido precepto legal.
DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos
DEBERES DEL JUEZ-Saneamiento de vicios o defectos
procesales
NULIDAD POR PERDIDA DE COMPETENCIA-Sólo podrá ser alegada antes de
proferido el fallo
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración/ DURACION DEL PROCESO Y PERDIDA DE
COMPETENCIA DEL JUEZ-Debe
ser alegada por una de las partes
Conformada la unidad
normativa en función de la identidad de contenidos y con el propósito de evitar
la inocuidad del fallo judicial, se declarará la exequibilidad condicionada del
inciso 2 del artículo 121 del CGP, para aclarar que este es constitucional, en
tanto se entienda que la pérdida de la competencia sólo se configura cuando,
una vez expirado el plazo legal sin que se haya proferido la providencia que pone
fin a la instancia procesal, una de las partes alegue su configuración, sin
perjuicio del deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura sobre la
circunstancia de haber transcurrido dicho término sin haberse proferido el auto
o sentencia exigida en la ley.
EVALUACION DE SERVICIOS DE
FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL-Factores
FUNCION JUDICIAL-Control jurídico de conductas
FUNCIONARIO JUDICIAL-Evaluación de servicios por
vencimiento de términos
A juicio de la Corte,
entender que el vencimiento de los plazos implica una pérdida automática de
puntaje en la calificación de desempeño de los funcionarios judiciales vulnera
la Constitución Política, pues, primero, constituye una modalidad velada de
responsabilidad objetiva, y segundo, genera una disfuncionalidad en los
procesos judiciales, y en el ejercicio de la función jurisdiccional como tal.
FUNCIONARIO Y EMPLEADO DE CARRERA
JUDICIAL-Evaluación
de servicios
La Corte declarará la
constitucionalidad condicionada del inciso 8 del artículo 121 del Código
General del Proceso, en el sentido de que el vencimiento de los plazos no
implica una descalificación automática en la evaluación de desempeño de los
funcionarios judiciales, pues esta únicamente puede ocurrir cuando la tardanza
es atribuible a la negligencia o a la desatención de los deberes funcionales
del operador de justicia
Referencia:
Expediente D-12981
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 121
(parcial) del Código General del Proceso
Actor: Eulin Guillermo Abreo Triviño
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., veinticinco (25)
de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.
Demanda de
inconstitucionalidad
1.1.
Texto demandado
El día 20 de octubre de 2018, el ciudadano Eulin
Guillermo Abreo Triviño presentó demanda de inconstitucionalidad contra las
reglas contenidas en el artículo 121 del Código General del Proceso que
establecen, primero, que la nulidad de las actuaciones procesales de los jueces
realizadas luego de la pérdida de la competencia en el caso por el vencimiento
de los plazos procesales, operan de pleno de derecho, y segundo, que tales
vencimientos constituyen criterio obligatorio de calificación del desempeño de
los funcionarios judiciales.
A continuación se transcriben y subrayan los textos
demandados:
“LEY 1564 DE 2012
(julio 12)
Diario
Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de
la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 121. DURACIÓN DEL PROCESO. Salvo interrupción o
suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior
a un (1) año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a
partir de la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento
ejecutivo a la parte demandada o ejecutada. Del mismo modo, el plazo para
resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a seis (6) meses, contados
a partir de la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o
tribunal.
Vencido el respectivo término previsto en
el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el
funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del proceso, por lo
cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y remitir el expediente al juez o magistrado que le
sigue en turno, quien asumirá competencia y proferirá la providencia dentro del
término máximo de seis (6) meses. La remisión del expediente se hará
directamente, sin necesidad de reparto ni participación de las oficinas de
apoyo judicial. El juez o magistrado que recibe el proceso deberá informar a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepción
del expediente y la emisión de la sentencia.
La Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, por razones de congestión, podrá previamente indicar a los
jueces de determinados municipios o circuitos judiciales que la remisión de
expedientes deba efectuarse al propio Consejo Superior de la Judicatura, o a un
juez determinado.
Cuando en el lugar no haya otro juez de la
misma categoría y especialidad, el proceso pasará al juez que designe la sala
de gobierno del tribunal superior respectivo.
Excepcionalmente el juez o magistrado podrá
prorrogar por una sola vez el término para resolver la instancia respectiva,
hasta por seis (6) meses más, con explicación de la necesidad de hacerlo,
mediante auto que no admite recurso.
Será nula de pleno derecho la
actuación posterior que realice el juez que haya perdido competencia para
emitir la respectiva providencia.
Para la observancia de los términos
señalados en el presente artículo, el juez o magistrado ejercerá los poderes de
ordenación e instrucción, disciplinarios y correccionales establecidos en la
ley.
El vencimiento de los términos a que se
refiere este artículo, deberá ser tenido en cuenta como criterio obligatorio de
calificación de desempeño de los distintos funcionarios judiciales.
PARÁGRAFO. Lo previsto en este artículo también
se aplicará a las autoridades administrativas cuando ejerzan funciones
jurisdiccionales. Cuando la autoridad administrativa pierda competencia, deberá
remitirlo inmediatamente a la autoridad judicial desplazada.”
1.2.
Cargos
1.2.1. Según el accionante, las reglas demandadas desconocen
los artículos 2, 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política. Para justificar
la vulneración del ordenamiento superior, se presentan una serie de insumos
conceptuales y jurisprudenciales sobre la potestad del legislador para definir
la estructura de los procesos judiciales y para establecer el régimen de
nulidades dentro de tales trámites a partir los principios de proporcionalidad,
de no regresión y de instrumentalidad de las formas y del procedimiento, para
luego, en el marco anterior, indicar las razones por las que la normatividad impugnada
se considera incompatible con la Carta Política.
1.2.2. En este contexto, el actor afirma que el legislador
cuenta con un amplio margen de configuración para definir la estructura de los
procesos judiciales, y en particular, para establecer el régimen de las
nulidades. Sin perjuicio de ello, estas definiciones deben tener como referente
los principios de instrumentalidad de las formas y del procedimiento; de
proporcionalidad y de no regresión.
Con respecto al principio de
proporcionalidad, se aclara que el legislador debe tener en cuenta que las
medidas restrictivas de derechos en el marco de los trámites que se adelantan
en las instancias jurisdiccionales deben perseguir un fin constitucionalmente
admisible, ser necesarias e idóneas para su consecución, y no sacrificar
principios constitucionales más importantes.
El segundo referente normativo sería el principio
de instrumentalidad de las formas y del procedimiento, a la luz del cual las
exigencias formales y procedimentales deben atender a una finalidad sustantiva.
Esto implica, por un lado, que el contenido y alcance de tales requerimientos
debe fijarse en función de dichos objetivos de orden material, y, además, que
no toda irregularidad en el trámite de un proceso da lugar la anulación de la actuación
correspondiente, sino únicamente en la medida en que esta inobservancia se
traduzca en una afectación de los contenidos sustantivos en función de los
cuales se impuso la exigencia formal o procedimental.
A su turno, corresponde al legislador
evaluar la gravedad de dichas irregularidades, y conforme a dicha valoración
determinar cuáles de ellas dan lugar a la nulidad, y cuáles son subsanables y
cuáles no. Partiendo de estos lineamientos, el Congreso fijó como parámetro
general que la nulidad por falta de jurisdicción o de competencia no acarrea automáticamente
la invalidez de las actuaciones procesales, con excepción de la sentencia,
regla que, a su turno, fue considerada como ajustada a la Carta Política por
parte de la Corte Constitucional.
Finalmente, la definición de la estructura
de los procesos judiciales debe tomar como parámetro el principio de no
regresión, que apunta a ampliar el alcance de los derechos, y, en
consecuencia, a impedir la incorporación al ordenamiento jurídico de reglas que
restringen los derechos y prerrogativas, salvo en hipótesis excepcionales en
que la medida legislativa persiga una finalidad constitucionalmente imperativa,
y que sea idónea e indispensable para alcanzar tal objetivo, y proporcional a
la restricción iusfundamental.
1.2.3. A partir de este marco, el accionante indica las
razones de la oposición normativa entre las reglas demandadas y la Carta
Política.
La primera de estas reglas, según la cual
la nulidad de las actuaciones realizadas por fuera de los plazos procesales
previstos en el artículo 121 del Código General del Proceso opera de pleno de
derecho, es inconstitucional porque impide recuperar, salvar o sanear cualquier
vicio, incluso cuando las partes tengan interés en convalidarlo y no exista
ninguna razón de orden público que lo impida.
Y la segunda de estas reglas, según la cual
el vencimiento de los plazos procesales contemplados en dicho precepto
constituye criterio obligatorio en la evaluación de desempeño de los
funcionarios judiciales, es inconstitucional en tanto fija una directriz
objetiva de valoración, sin tener en cuenta que este vencimiento puede
producirse por razones distintas a la negligencia  o desidia del juez, de modo
que, en últimas, “se decidió sancionar al funcionario por el incumplimiento
de los términos, independientemente de que haya tenido responsabilidad en dicha
situación”.
Estas dos circunstancias, a su turno,
generan la violación de un amplio repertorio de preceptos constitucionales, tal
como se explica a continuación.
1.2.3.1.
En primer lugar, el
artículo 228 de la Constitución Política establece como directriz de la
administración de justicia la prevalencia del derecho sustancial.
Esta pauta, sin embargo, no fue tenida en
cuenta por el legislador, pues el precepto demandado dio prelación a la
exigencia del cumplimiento de los plazos procesales, “a espaldas del
propósito final y principal del procedimiento, que es asegurar la garantía del
derecho sustancial”. Con ello, antepuso una norma de orden procesal
referida a los términos, al deber constitucional de dar una respuesta oportuna
y de fondo a las partes que acuden a la administración de justicia. La
disposición legal lleva al absurdo de que si un juez profiere una sentencia que
resuelve la controversia por fuera de los términos contemplados en el artículo
121 del Código General del Proceso, ese fallo se encuentra viciado y es nulo de
pleno derecho, así la decisión judicial se haya adoptado conforme al derecho
positivo, y logre poner fin a la disputa en razón de la cual se acudió a la
administración de justicia: “no hay lugar, bajo ninguna circunstancia, a
dejar a salvo la sentencia emitida, luego, la salvaguarda del lapso señalado
para la adopción de la correspondiente providencia, por el prurito de hacer
respetar dicho término, surge como una situación formal más importante que la
misma resolución del derecho controvertido”. De modo pues que sin que se
comprometa el derecho de defensa de las partes, la competencia material del
funcionario judicial, o la observancia de las formas propias de cada juicio, la
solución jurídica que impone la ley procesal para estas hipótesis es la nulidad
de la decisión judicial, sin que sea procedente hacer alguna valoración sobre
el desconocimiento de los derechos o garantías de las partes, o sobre la
aceptación de las partes para convalidar el vicio.
1.2.3.2.   Asimismo, el artículo 228 de la Carta
Política establece que “los términos procesales se observarán con diligencia
y su incumplimiento será sancionado”, mandato que no fue tenido en cuenta
por el legislador al disponer una sanción automática a los funcionarios
judiciales cuando los procesos en los que intervienen se prolongan más allá de
los plazos previstos en el artículo 121 del CGP, sin incorporar al análisis la
razón del aplazamiento, ni si este tuvo origen en la desidia o negligencia del
juez, o si esto ocurre por circunstancias ajenas a su voluntad.
De hecho, la propia Corte Constitucional ha
reconocido que no toda mora o tardanza en un trámite judicial, y que no todo
vencimiento de los plazos procesales supone per se un incumplimiento en
los deberes funcionales de los operadores de justicia, y que estas
circunstancias tampoco ameritan por sí solas una sanción. Por el contrario, este
tribunal ha reconocido la existencia de factores internos y externos que
determinan la duración de un proceso, como la complejidad de la controversia a
resolver, el nivel de dificultad en el recaudo de pruebas, el volumen de los
asuntos asignados a cada despacho, el comportamiento y la actividad litigiosa
de las partes y sus apoderados, o problemas administrativos en la oferta de
servicios judiciales o en asignación de recursos tecnológicos o físicos,
circunstancias estas que son ajenas a la voluntad y actividad del juez y que
pueden forzar el aplazamiento de la solución definitiva de los litigios. De
modo pues que en aquellos eventos en que exista una justificación para el
vencimiento de los términos, resulta constitucionalmente inadmisible generar
consecuencias adversas por esta tardanza al operador de justicia.
Particularmente, en la sentencia T-803 de
2012[1] este tribunal sostuvo que el incumplimiento en los
plazos podría justificarse, al menos, en los siguientes eventos: (i) cuando la
tardanza es el resultado de la complejidad del asunto, y dentro del proceso se
logra acreditar la diligencia razonable del operador jurídico para hacer frente
a dicha dificultad objetiva; (ii) cuando existen problemas estructurales en la
administración de justicia que generan una carga laboral o una congestión judicial
que no puede ser enfrentada individualmente por los jueces; (iii) cuando se
presentan circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución
de la controversia en el plazo legal.
En este escenario, tanto la nulidad de las
actuaciones procesales extemporáneas, como la calificación de los funcionarios
judiciales en función los vencimientos, debe estar precedida de una evaluación
integral que permita sopesar los aspectos internos y externos del litigio, y
las condiciones en que se desenvuelve el ejercicio jurisdiccional. Contraviniendo
lo anterior, el artículo 121 del CGP determina que, en cualquier caso, los
retrasos en los procesos deben ser tenidos en cuenta en la evaluación de
desempeño de los funcionarios judiciales, por lo que incluso en aquellos
eventos en que la mora es ajena a la actuación y voluntad del juez, esta
circunstancia incidirá negativamente en su calificación.
1.2.3.3.   Además, las normas demandadas desconocen el
principio de igualdad contemplado en el artículo 13 de la Carta Política,
porque establecen, de manera injustificada, tratamientos diferenciados entre
situaciones análogas, en múltiples sentidos:
(i)      Primero, entre los procesos judiciales y
los procedimientos arbitrales, pues mientras en estos últimos la nulidad de las
actuaciones realizadas tardíamente no opera de pleno derecho, la nulidad de lo
actuado por fuera de los términos no puede ser alegada por quien no la hizo
valer oportunamente y puede ser saneada, según lo establece la Ley 1563 de
2012, en los procesos regidos por el CGP la nulidad opera automáticamente y de
pleno derecho, puede ser alegada por cualquier parte, en cualquier momento, y
no es viable ninguna modalidad de saneamiento.
(ii)   Segundo, la norma atacada establece una
diferenciación injustificada entre los operadores de justicia que asumen de
manera sucesiva el conocimiento de un mismo asunto. En efecto, el primer juez
cuenta con un año para resolver el caso, y una vez vencido, debe remitirlo inmediatamente
a otro juez, quien, a su turno, cuenta con sólo seis meses para ponerle fin al
proceso. Sin embargo, mientras en el primer caso la sola tardanza genera la
pérdida de la competencia y la nulidad de las actuaciones procesales, no ocurre
lo propio cuando el proceso es asignado a otro funcionario judicial.
(iii)  Finalmente, la norma demandada se sustrajo integralmente
de la lógica general con la que fueron configurados los procesos judiciales, de
suerte que, sin justificación alguna, estableció un régimen especial en materia
de vencimiento de plazos, de nulidades y de evaluación de los funcionarios
judiciales para la hipótesis contemplada en el artículo 121, que choca con la
regulación general de este mismo código en estas tres temáticas.
De hecho, en ninguna otra norma del CGP se
establece que el vencimiento de un término legal tenga como consecuencia
jurídica la nulidad de las actuaciones procesales ulteriores. Por su parte, los
artículos 136 a 138 de este mismo cuerpo normativo dan un alcance totalmente
distinto a la figura de las nulidades, ya que por regla general estas pueden
ser saneadas, el juez puede advertir a las partes sobre la existencia de una
irregularidad para que estas decidan sobre su eventual saneamiento, e incluso,
cuando la nulidad se declara por falta de jurisdicción o de competencia, lo
actuado mantiene su validez, con excepción de la sentencia. El artículo 121, en
cambio, dispone todo lo contrario.
Lo propio ocurre con la evaluación de los
funcionarios judiciales, ya que el artículo 117 del CGP establece que la
inobservancia de los plazos debe ser sancionada de acuerdo con la legislación
disciplinaria, y el artículo 42 determina que los jueces deben dictar las
providencias dentro de los términos legales, pero no fija ninguna consecuencia
adversa específica por el solo acaecimiento de este plazo. En este escenario, el
CGP determinó que, en general, la mora judicial es evaluada a partir de un
análisis integral que comprende el examen y la consideración de todas las
circunstancias que provocaron el fenómeno de la mora, así como de la eventual culpa
o dolo del funcionario. En contraste, el artículo demandado introduce una
calificación objetiva, obligatoria y segmentada que no tiene en cuenta las
circunstancias y de los problemas estructurales que dan lugar al retraso.
1.2.3.4.   De igual modo, las normas demandadas
vulneran el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Carta Política.
En efecto, el precepto señalado determina
que todas las personas deben ser juzgadas con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio, y que tienen derecho a un debido proceso público
sin dilaciones injustificadas.
El artículo 121 de la Carta Política
establece que, si el juez que conoce del proceso deja vencer el plazo legal sin
haber proferido sentencia, pierde automáticamente la competencia y debe enviar
el proceso al juez que le sigue en turno, siendo nulo de pleno derecho todo lo
actuado posteriormente. Con ello, todas las actuaciones adelantadas tardíamente
deben repetirse, no siendo posible rescatar ninguna de ellas, ni siquiera las
relativas al acopio del material probatorio. En cambio, cuando el nuevo juez
asume después el conocimiento del proceso, aunque en principio debe resolverlo
en el plazo de seis meses, no está sujeto a los efectos de la pérdida de la
competencia ni a los de la nulidad. Con este esquema procesal los sujetos
procesales no tienen ninguna garantía de que la controversia será resuelta en
un plazo razonable, y, muy por el contrario, este modelo alimenta la
inobservancia de los términos, y la dilación indefinida de los trámites que se
adelantan en el sistema judicial.
1.2.3.5.   Todo lo anterior deviene en la anulación
del derecho de acceso a la administración de justicia establecido en el artículo
229 de la Constitución Política, ya que, bajo el modelo establecido en el
precepto demandado, las personas cuentan con la potestad formal de acudir a las
autoridades jurisdiccionales para solicitar la solución de sus conflictos, pero
no hay ninguna garantía de que estas sean resueltas efectivamente. Por el
contrario, al amparo del artículo 121 del CGP las personas acuden al aparato
jurisdiccional, invierten tiempo y recursos bajo la expectativa de poner fin a
sus disputas legales, y posteriormente, en razón del vencimiento de un plazo,
el mismo ordenamiento jurídico determina que todas las actuaciones procesales
realizadas extemporáneamente carecen de validez, y deja el litigio en un limbo
jurídico.
1.2.3.6.   Finalmente, como consecuencia de todo lo
anterior, las normas atacadas desconocen los fines a los cuales responde la
organización política, según los lineamientos del artículo 2 de la Carta
Política.
En efecto, el referido precepto
constitucional dispone que el Estado tiene como fin esencial garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta
Política, lo cual se traduce, desde el punto de vista procesal, en que los
aspectos materiales y sustantivos de las relaciones litigiosas deben prevalecer
en los trámites judiciales.
Esta garantía queda anulada cuando la
dimensión sustantiva de los procesos queda supeditada al cumplimiento de los
términos procesales, y cuando el sólo vencimiento de un término trae como
consecuencia la anulación de todo lo actuado: “El fin último que pretende
cualquier procedimiento judicial es brindar a los ciudadanos la garantía de que
bajo unas determinadas reglas de obligatorio cumplimiento, el derecho
sustancial será valorado y decidido en un plazo razonable; empero, esa
finalidad se ve truncada ante situaciones como la nulidad, de pleno derecho, de
todo lo actuado luego de la pérdida de la competencia (…) es más (…) si esa
sentencia se profirió por fuera de los términos surge una nulidad de pleno
derecho, por consiguiente, en ese preciso escenario la norma procesal
mencionada, antes que materializar el artículo 2 de la Carta (…) lo está
desconociendo (…)”.
1.2.4.  Con fundamento en las consideraciones anteriores, el
accionante concluye que aunque las medidas legislativas impugnadas buscan
garantizar una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, en realidad imponen
una consecuencia desmedida por la inobservancia de los plazos procesales, que
no solo no guarda ninguna correspondencia con la magnitud y con la naturaleza
de la irregularidad procesal que se pretende enfrentar, sino que además no
permite identificar, considerar y evaluar los factores que dan lugar a la
tardanza judicial: “La drasticidad de la consecuencia se torna, sin duda
alguna, en una medida que desconoce que, en últimas, el cumplimiento de un
término que si bien resulta importante en el trámite de una causa judicial,
como se advirtió, no es la esencia del debate o la medida de la resolución de
los conflictos, máxime cuando la decisión que con esa finalidad se ha emitido
provee el derecho reclamado; empero, por fuerza de aplicar la norma, de manera
irrestricta, debe invalidarse el mismo fallo”. De este modo, con el
propósito de que los jueces se ciñan a unos plazos rígidos, la ley desconoce la
prevalencia del derecho sustancial.
Adicionalmente, la medida carece de la
idoneidad para la consecución el objetivo básico en función del cual fue
establecida, porque aunque el cumplimiento de los plazos depende, al menos
parcialmente, del juez como director del proceso, las consecuencias
desfavorables por la inobservancia de tales términos se atribuyen a las partes
mismas, pues las actuaciones cumplidas y las decisiones adoptadas carecen de
toda validez si fueron adoptadas luego del plazo legal, impidiendo materializar
el derecho de las partes a obtener una resolución oportuna de los litigios. En
este orden de ideas, la norma demandada, en lugar de permitir el saneamiento de
las eventuales irregularidades procesales para garantizar una justicia
oportuna, castiga a los accionantes con la nulidad, y por esta vía provoca una
tardanza injustificada de los procesos, que anula el derecho de las personas a
obtener una resolución de sus conflictos.
1.3.
Solicitud
A partir de estas consideraciones, el
accionante concluye que tanto la regla que dispone que la nulidad de las
actuaciones procesales realizadas con posterioridad al vencimiento de los
plazos determinados en el artículo 121 del CGP opera de pleno de derecho, como
la regla que obliga a considerar la inobservancia de tales plazos como criterio
obligatorio de la valoración de desempeño de los funcionarios judiciales, son
inconstitucionales.
Con fundamento en ello, el demandante solicita
a la Corte que declare su inexequibilidad, a efectos de que las hipótesis allí
reguladas se sometan a las reglas generales que gobiernan las nulidades,
incluyendo la facultad general de saneamiento, y el deber de evaluar el
desempeño de los jueces teniendo en cuenta los factores que inciden en la
tardanza en los procesos judiciales.
2.
Trámite procesal
2.1.
Mediante auto del día 26 de
noviembre de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y, en
consecuencia, ordenó:
-
Correr traslado de la misma a la Procuraduría
General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera concepto en los
términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política.
-
Fijar en lista la disposición
acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier
ciudadano.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República y al
Ministerio de Justicia, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la
demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos fácticos, conceptuales
y normativos que estimaran pertinentes.
-
Invitar a participar dentro del
proceso a las siguientes instancias para que se pronunciaran sobre las
pretensiones de la demanda y para que suministraran insumos de análisis que
estimaran pertinentes según sus áreas de conocimiento y experticia: (i) a la
Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales de Colombia; (ii) a los
colegios de jueces y fiscales de Antioquia, Atlántico, Bogotá, Bucaramanga,
Buga, Cartagena, Meta, Nariño, Pasto, Putumayo y Risaralda; (iii) al Colegio Nacional
de Abogados de Colombia y al Colegio Profesional de Abogados de Colombia; (iv)
a la Corporación de Jueces y Magistrados de Colombia; (v) a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; (v) al Instituto Colombiano de Derecho Procesal;
(vi) a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia,
Sabana, del Rosario, Libre, de Antioquia y de Ibagué.
2.2.
Una vez surtido el trámite
anterior, el día 9 de abril de 2019 el ciudadano Julián Felipe Esguerra Cortés
presentó escrito de recusación contra los magistrados Diana Fajardo Rivera,
Carlos Bernal Pulido y Luis Guillermo Guerrero Pérez.
2.3.
Una vez conocida la recusación por
la Sala Plena, y suspendido el trámite judicial, mediante auto 260 de 2019 se
rechazó la solicitud.
2.4.
Finalmente, mediante auto del día
4 de julio de 2019, se dispuso el traslado de la intervención presentada por el
Consejo Superior de la Judicatura dentro del proceso correspondiente al
expediente D-13072, teniendo en cuenta la coincidencia en el objeto de las
controversias planteadas en ambos trámites judiciales, y los insumos y
elementos de juicio proporcionados la entidad.
3.     Intervenciones
3.1.
Intervenciones sobre la
temática de la viabilidad del escrutinio judicial (Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales[2] y Ministerio de Justicia y del Derecho)
3.1.1. Teniendo en cuenta que en el auto admisorio de la demanda el magistrado
sustanciador consideró que, en principio, las acusaciones admitían un
pronunciamiento de fondo, la mayor parte de los intervinientes conceptuaron directamente
sobre la constitucionalidad de las medidas legislativas, sin analizar
expresamente la procedencia del juicio de constitucionalidad propuesto por el
actor.  Tan sólo el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Federación Nacional
de Jueces y Fiscales cuestionaron la aptitud de la demanda, argumentando que
las acusaciones no habían suministrado los elementos estructurales de la
controversia constitucional. A su juicio, la demanda adolece dos tipos de
deficiencias que impedirían llevar a cabo el juicio de constitucionalidad
planteado en el escrito de acusación.
3.1.2. En primer lugar, los cargos se habrían amparado en un entendimiento
manifiestamente errado de la legislación.
Según el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el demandante parte del falso supuesto de que la nulidad prevista en
la norma impugnada ocurre siempre que transcurren los plazos allí establecidos,
cuando, en realidad, el mismo Código establece una serie de excepciones en los
casos de interrupción y suspensión de los procesos por circunstancias como la
complejidad de los temas abordados, el comportamiento de las partes o el estado
de salud de los funcionarios, que son precisamente el tipo de hechos que a
juicio del actor deberían dar lugar a la flexibilización de la figura de la
nulidad. De modo pues que la normatividad demandada carece de la rigidez que se
le atribuye.
Asimismo, para la Federación Nacional de Colegios
de Jueces y Fiscales los cargos formulados en contra del inciso 8 del artículo
121 del Código General del Proceso deben ser desestimados, en la medida en que estos
parten de la premisa equivocada de que, según la norma impugnada,  la
evaluación de desempeño de los operadores de justicia debe atender a criterios
estrictamente objetivos sobre el tiempo en que resuelven los procesos
judiciales, prescindiendo de las particularidades de los casos que son
sometidos al sistema de justicia, reglas estas frente a las cuales el
accionante no explicó de qué manera se corresponden o se infieren del precepto
legal.
3.1.3. En segundo lugar, para el Ministerio de Justicia y del Derecho las
acusaciones no precisan el sentido de la incompatibilidad normativa, es decir,
las razones de la inconstitucionalidad alegada.
Es así como el actor reconoce que los procesos
judiciales deben estar sujetos a un plazo razonable, pero, al mismo tiempo,
cuestiona la validez de las normas que aseguran su efectividad, como ocurre,
precisamente, con aquellos preceptos que disponen la pérdida de la competencia
de los jueces por vencimiento de los términos, y la nulidad de las actuaciones
extemporáneas.
Lo propio se predica de los señalamientos por la
presunta violación del principio de igualdad, por el diferente tratamiento que
el legislador estableció para los procesos arbitrales. En efecto, no sólo no existe
una obligación constitucional de fijar un régimen común para ambos tipos de trámites,
sino que, además, la Ley 1563 de 2012 contempla para los procesos arbitrales una
figura equivalente a la que existe en los procesos judiciales ordinarios, siendo
una causal de nulidad proferir laudo o decisión sobre su aclaración, adición o
corrección después del vencimiento del término.
En últimas, las acusaciones se estructuran en función
de argumentos de relevancia legal y no constitucional, teniendo como referente
las disposiciones de la legislación procesal y no los contenidos de la Carta
Política.
3.1.4. De esta suerte, según los intervinientes señalados, las acusaciones de
la demanda de inconstitucionalidad no proporcionan los elementos necesarios
para un pronunciamiento de fondo.
3.2.
Intervenciones acerca del
fenómeno de la pérdida de competencia en Colombia y sobre las medidas adoptadas
institucionalmente para su superación (Consejo
Superior de la Judicatura).
3.2.1. El Consejo Superior de la Judicatura ofreció información estadística
sobre el fenómeno de la pérdida de competencia en el país, y sobre las medidas
que ha venido implementando esta entidad para enfrentar las dificultades que se
han generado con ocasión de la aplicación del precepto demandado.
3.2.2. En tal sentido, la entidad informa que entre enero y diciembre de 2018,
en la jurisdicción civil, de familia y laboral, incluyendo juzgados municipales
y del circuito, y tribunales superiores, se produjeron 1.572 ingresos y 2.461
egresos por pérdida de competencia, correspondiendo en su mayor parte a los
provenientes de los jueces civiles, con 1.425 y 2.141 ingresos y egresos respectivamente.
Asimismo, la entidad proporciona las
estadísticas de pérdida de competencia por distrito en este mismo período de
tiempo. En la justicia civil el mayor número de pérdidas de competencia se
encuentran concentrados en los juzgados del circuito de Bogotá, con 777 y 897
ingresos y egresos, en los juzgados municipales de Barranquilla, con 198 y 59,
en los juzgados municipales de Bogotá, con 256 y 386, y en los juzgados
municipales de Cúcuta, con 9 y 250. Por su parte, en la jurisdicción de familia
los reportes se concentran en los juzgados del circuito de Bogotá, con 1 y 39
ingresos y egresos, Buga, con 3 y 55, de Montería, con 0 y 42, y Santa Marta,
con 37 y 19.
3.2.3.
Finalmente, el Consejo Superior de
la Judicatura informa que, dentro de las acciones que ha tomado para enfrentar
este fenómeno, se encuentra la creación transitoria de cuatro juzgados civiles
del circuito en Bogotá para la terminación de los procesos pendientes de fallo,
remitidos por los juzgados 46, 47, 49, 50 y 51 civiles del circuito de Bogotá, decisión
que tuvo como referente las directrices plasmadas en la sentencia T-341 de 2018[3] de la Corte Constitucional. Asimismo, en enero de
2019 se creó de manera transitoria un cargo de sustanciador para cada uno de
los juzgados anteriores.
3.3.
Intervenciones que abordan
la problemática sobre  la constitucionalidad de la expresión “de pleno
derecho” contenida en el artículo 121 del Código General del Proceso (Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales[4]; Corjusticia; Corporación Colegio de Jueces y
Fiscales del Distrito de Bucaramanga[5]; Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga[6]; Instituto Colombiano de Derecho Procesal[7]; Universidad Externado de Colombia[8]; Ministerio de Justicia y del Derecho; Colegio de
Jueces y Fiscales de Bolivar[9]; Colegio de Jueces y Fiscales de Villavicencio[10]; Adriana Ayala Pulgarín).
El accionante argumenta que la nulidad de
pleno derecho de las actuaciones adelantadas con posterioridad al vencimiento
de los plazos del artículo 121 del CGP para los trámites que se surten en la justicia
civil, agraria y de familia, desconoce distintos principios constitucionales,
entre ellos el debido proceso, el derecho de acceso a la administración de
justicia y el principio de igualdad. Lo anterior, en la medida en que la
automaticidad e insubsanabilidad de esta nulidad impide convalidar las
decisiones y las actuaciones extemporáneas por el sólo vencimiento de un plazo
estrecho y rígido, sin tener en cuenta ninguna consideración sobre los factores
que dieron lugar a este vencimiento, obligando a que el litigio sea resuelto
por un operador jurídico extraño a la controversia y a que se repitan los
trámites ya surtidos, y posponiendo indefinidamente la resolución del conflicto
que dio lugar al proceso.
Frente a estas acusaciones, el Ministerio de Justicia
y del Derecho y la primera postura de la Universidad Externado de Colombia[11] consideran infundados los cuestionamientos de la
demanda, mientras que los demás intervinientes estiman que, efectivamente, la
medida legislativa resulta lesiva de la Carta Política.
A continuación se sistematizan los argumentos que
respaldan estas posturas.
3.3.1. Intervenciones que defienden la constitucionalidad de la medida
legislativa (Consejo Superior de la
Judicatura, Ministerio de Justicia y del Derecho[12] y Universidad Externado de Colombia)
3.3.1.1.   La defensa del aparte normativo demandado se
estructura a partir de dos tipos de consideraciones, relativas a su finalidad y
a la forma en que ha sido entendida en la comunidad jurídica.
3.3.1.2.   Por un lado, se argumenta que la medida legislativa se
justificaría por la finalidad a la que atiende, ya que, según el Consejo
Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la
Universidad Externado de Colombia, la disposición busca promover la celeridad
en los procedimientos que se surten en la Rama Judicial, teniendo en cuenta que
Colombia es uno de los países del mundo con mayor mora judicial.
De hecho, según se habría explicado
durante el trámite legislativo que antecedió a la expedición del CGP,
investigaciones del Banco Mundial demostraron que Colombia es uno de los países
del mundo en el que los litigios tardan mayor tiempo en ser resueltos. Según
estudios del think tank Doing Business, Colombia se encuentra en el puesto 177
entre 183 países, siendo el séptimo en el mundo con el sistema judicial más
lento, superado sólo por India, Bangladesh, Guatemala, Afganistán,
Guinea-Bissau y Surinam. En un escenario como este, la disposición legal se
justifica plenamente, pues persigue el objetivo legítimo de afrontar la mora judicial
en un país que ha fallado de manera grave y persistente en este frente.
3.3.1.3.   Un segundo tipo de reflexiones apunta a fijar el
alcance de los precedentes jurisprudenciales relativos al artículo 121 del CGP,
y a defender la validez de la norma legal a partir de estas directrices
establecidas por vía judicial. En este sentido, los intervinientes aclaran, primero,
que la sentencia T-341 de 2018[13] no puede servir de base para cuestionar la validez
del artículo demandado, y segundo, que la línea jurisprudencial delineada por
la Corte Suprema de Justicia en los últimos tiempos en un sentido opuesto al de
la Corte Constitucional, no contraviene la Carta Política.
Con respecto al primero de estos puntos, los
intervinientes aclaran que, aunque en la sentencia T-341 de 2018 este tribunal sostuvo
que la nulidad no se producía por la sola expiración de los plazos legales, la
tesis allí esbozada no permite inferir la inconstitucionalidad de figura de la
nulidad de pleno derecho prevista en la legislación procesal. En efecto, este precedente
carece de toda fuerza vinculante, porque fue introducido por la Corte
Constitucional al margen del caso resuelto en aquel fallo, a modo de obiter
dicta. Además, la Corte misma reconoció en esa providencia que la tesis
sobre la automaticidad e insubsanabilidad de la nulidad también era plausible y
razonable, por lo cual no podría ahora declarar la inconstitucionalidad de una
regla que su momento consideró justificada.
Asimismo, se aclara que la tesis esbozada por la Corte
Suprema de Justicia en sentencia del día 11 de julio de 2018, en el sentido de
que la nulidad contemplada en el artículo 121 del CGP ocurre de manera
indefectible y forzosa frente a cualquier actuación procesal adelantada por el
juez inicial con posterioridad al vencimiento de los plazos legales, no
contraviene ni la prevalencia del derecho sustancial ni el derecho a la
igualdad. Esto, por cuanto la nulidad afecta únicamente las actuaciones
extemporáneas, y por cuanto la diferenciación normativa establecida entre los
trámites que se adelantan ante los jueces civiles y de familia, y los trámites
arbitrales, obedece a las diferencias estructurales entre ambos, y a que en
estos últimos no se presenta la mora judicial que sí existe en la Rama
Judicial. Así pues, esta línea decisoria debe mantenerse, y no existe ninguna
razón que justifique su modificación.
3.3.2. Intervenciones que cuestionan la validez de la medida legislativa (Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales,
Corjusticia, Corporación Colegio de Jueces y Fiscales del Distrito de
Bucaramanga, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Universidad
Externado de Colombia[14],  Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar y Colegio
de Jueces y Fiscales de Villavicencio y Adriana Ayala Pulgarín)
En contraste con la postura anterior, los
demás intervinientes consideran que la automaticidad e insubsanabilidad de la
nulidad de pleno derecho vulnera un amplio repertorio de mandatos
constitucionales, entre estos el derecho de acceso a la administración de
justicia, la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia de la justicia, el
derecho a la igualdad y el derecho al debido proceso. En esencia, los
intervinientes argumentan que aunque el propósito del legislador fue el de
promover la celeridad en los procesos, el diseño concreto de la medida tiene
tales deficiencias, que no sólo no contribuye la consecución de este objetivo,
sino que, además, provoca el efecto contrario: retardar los procesos vencidos y
de otros que debe resolver el nuevo juez que adquiere tardíamente la
competencia, trastocar el sistema de turnos para la asignación de procesos y en
general el funcionamiento de los despachos judiciales, e imponer a los
operadores de justicia el deber de resolver controversias jurídicas que le son
extrañas y que, por lo anterior, tampoco puede resolver con mediana solvencia
y, lo que es peor aún, que una vez reasignado el caso, este no se encuentra
sujeto a la pérdida automática de la competencia, es decir, a la medida de
presión, así se encuentre presente en la primera fase del trámite judicial.
Todo lo anterior termina por anular el derecho al debido proceso, el derecho de
acceso a la justicia, y el derecho a la igualdad.
A su juicio, tres elementos de este diseño
provocan el efecto perverso descrito: (i) primero, la nulidad de pleno derecho
se vinculó al incumplimiento de unos plazos cuya observancia no depende
únicamente de la gestión de los operadores de justicia, sino también de otros
factores vinculados tanto a la configuración y a la dinámica natural de los
trámites judiciales, como a variables de orden estructural; (ii) segundo, el
tipo de consecuencias contempladas por la inobservancia de los plazos, esto es,
la pérdida de la competencia del juez que conoce originalmente el caso, el
deber de trasladarlo a otro despacho homólogo que no se encuentra sometido a las
medidas de presión del primer funcionario, y la nulidad de todas las
actuaciones extemporáneas del juez primigenio, no garantiza una justicia
oportuna, sino todo lo contrario, favorece la dilación del proceso y entorpece
el funcionamiento del sistema judicial en general; (iii) finalmente, la rigidez
de las medidas adoptadas por el legislador, que se aplican de manera indiscriminada,
forzosa e indefectible siempre que se superen los términos legales, sin tener
en cuenta la voluntad de las partes en convalidar las actuaciones del juez realizadas
con posterioridad al vencimiento del plazo, o las circunstancias que
razonablemente podrían justificar o explicar la dilación del trámite judicial,
termina por anular la funcionalidad de los procesos, en detrimento de los
derechos de los sujetos procesales.
3.3.2.1.
Con respecto al primero de estos
componentes, los intervinientes sostienen que la observancia de los plazos
legales no depende exclusivamente de la decisión o del nivel de diligencia de
los jueces, sino también de otro tipo de factores externos, vinculados a la
estructura y a la dinámica propia de los procesos, así como a la organización
del sistema judicial en general.  Por ello, aunque la medida legislativa
pretende tener un efecto disuasivo, por medio de la amenaza de la pérdida de la
competencia, de la nulidad de las actuaciones extemporáneas y de la sanción a
los jueces, en realidad no tiene la potencialidad de producir el efecto
esperado, porque, en muchas ocasiones, la duración no depende de la mayor o
diligencia de los jueces.
Así, en primer lugar, la medida desconoce
el devenir propio de los trámites que se adelantan en la administración de
justicia, que conduce en muchas ocasiones a que se excedan con facilidad los
plazos legales. En este sentido, Corjusticia, la Corporación Colegio de Jueces
y Fiscales del Distrito de Bucaramanga, la Sala Civil y de Familia del tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y el Colegio de Jueces y Fiscales
de Villavicencio argumentan que la imposición de un plazo inflexible tras el
cual deviene automática e inexorablemente la pérdida de la competencia, el
deber de trasladar los procesos y la nulidad de las actuaciones extemporáneas, prescinde
de la dinámica natural de los trámites judiciales, y de la eventual ocurrencia
de distintas circunstancias que razonablemente pueden dar lugar a la extensión
de los plazos.
De hecho, una sentencia que pone fin a un
litigio se encuentra antecedida de múltiples gestiones que están sometidas a
diferentes tipos de contingencias no controlables por los jueces, como la
realización de audiencias de conciliación que pueden suspenderse, inspecciones
judiciales complejas que implican traslados a lugares lejanos o de difícil
acceso, el análisis del expediente, la resolución de los requerimientos de las
partes, la expedición de múltiples decisiones interlocutorias y de trámite, la
preparación de interrogatorios a las partes y a los testigos, la resolución de
incidentes, la configuración de conflictos positivos y negativos de
competencia, las dificultades para integrar el contradictorio, la presentación
de demandas de reconvención o de impedimentos y recusaciones, denuncias del
pleito, llamamientos en garantía, o la práctica de pruebas periciales que
exigen el transcurso del tiempo, tal como ocurre con la prueba de ADN que por
sí sola puede tardar entre ocho meses y un año.
Pero además de estos factores internos, la
duración de los procesos se encuentra supeditada, en una buena medida, a la
organización misma del sistema judicial, por lo cual, la determinación de los
plazos procesales y de los efectos por su inobservancia debería tener como
referente esta variable, que evidentemente no fue tenida en cuenta por el legislador.
Según lo precisó el Colegio de Jueces y
Fiscales de Villavicencio, la medida legislativa sólo es viable en un escenario
y en un contexto ideal, en el que los despachos cuentan con una carga razonable
de trabajo, en el que únicamente tramitan procesos orales y no escriturales, y
en el que cuentan con los recursos técnicos y humanos para adelantar los
trámites de manera eficiente y con sujeción a estrictos estándares de
productividad. Precisamente por esto, el artículo 627 del CGP determinó que este
nuevo régimen procesal se aplicaría integralmente sólo cuando se superaran los
problemas de congestión, los despachos estuviesen al día, no tuviesen a cargo
procesos escriturales, y contaran con los elementos de infraestructura
necesarios para hacer efectiva la oralidad y para adelantar los trámites por
medio de audiencias. Estas condiciones, sin embargo, nunca se materializaron, y
ante esta realidad el Consejo Superior de la Judicatura estableció que el nuevo
régimen procesal entraría en vigencia el 1 de enero de 2016, sin haber
solucionado previamente los problemas anotados. Así las cosas, al no existir
las condiciones de base que permiten el cumplimiento de los plazos procesales,
la disposición legal no resulta funcional al objetivo deseado por el legislador
de garantizar el plazo razonable en la justicia.
Con este mismo enfoque, Corjusticia
argumenta que las limitaciones y deficiencias en la gestión de la Rama Judicial
han conducido a que la Carga Razonable de Trabajo (CRT) sea hoy en día muy
superior a la que permitiría adelantar los procesos civiles, agrarios y de
familia dentro de los límites temporales fijados en el artículo 121 del CGP.
Este indicador objetivo “no solamente constituye el parámetro de cantidad de
trabajo que puede un juez diligente, probo y profesional adelantar, sino que al
mismo tiempo constituye el indicador de cuándo deben crearse más despachos
judiciales, una vez que todos los jueces alcancen el tope o techo máximo de
procesos que de manera idónea pueden adelantar”. En el caso colombiano, sin
embargo, los topes máximos de carga razonable han sido excedidos con creces, ya
que el incremento sostenido en la demanda de los servicios de justicia que se
ha producido en las últimas décadas, no ha venido acompañado de la asignación
de mayores recursos presupuestales orientado a optimizar la gestión judicial y
a aumentar los despachos, pese a que por los general los jueces actúan
diligentemente, y a que, con frecuencia “sacrifican a sus familias, su
tiempo de descanso remunerado y sacrifican igualmente a sus colaboradores,
trabajando jornadas extralegales”. De este modo, el cumplimiento de los
plazos desborda la capacidad objetiva de los jueces.
Aún
más, la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la
Judicatura ha reconocido que el agudizamiento en la congestión en la Rama
Judicial es atribuible a la escasa oferta de servicios judiciales frente al
incremento sostenido en la demanda de los mismos, y no a las deficiencias en la
gestión de los servidores judiciales. En efecto, la productividad media de los
despachos judiciales se ha incrementado sensiblemente a lo largo del tiempo,
teniendo en cuenta que, en promedio, para el año 1993 cada juez expedía 12
sentencias mensuales, mientras que hoy en día esta cifra corresponde a 33,
presentándose un incremento en la productividad en un 282%. Sin embargo, el
desequilibrio creciente entre la oferta y la demanda de servicios judiciales se
ha profundizado, ya que mientras esta última ha incrementado en un 269% en este
mismo período de tiempo, la oferta solo ha crecido en un 39%, y ello ha hecho
que la congestión se sitúe en un 45% para el año 2017.
Aún
más, la asignación de casos a cada despacho judicial ha superado por mucho el
promedio de carga razonable de trabajo establecido por el Banco Mundial, lo
cual se puede corroborar fácilmente al confrontar estos valores, con el
promedio de asignaciones de procesos en la Rama Judicial: “Conforme al
estudio del Banco Mundial contratado por el Consejo Superior de la Judicatura y
que fue el sustento para imponer en Colombia el procedimiento de oralidad y con
sustento en el cual se fijó el término de un año de que trata el artículo 121
del Código General del Proceso, para emitir la sentencia, por ejemplo, la carga
razonable de trabajo de un juez civil municipal es una media de 679 procesos al
año, para civiles del circuito una media de 342, para jueces de familia una
media de 478, para promiscuos del circuito 340, para promiscuos municipales 184
y para promiscuos de familia 312, carga de trabajo que se considera razonable
para un juez probo, diligente y profesional pueda evacuar o finiquitar todo el
inventario de procesos que se le asignan en un año. Sin embargo, las cargas de
trabajo de los jueces superan con amplitud estas previsiones”. Según
advierte el Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar, aunque según el Consejo
Superior de la Judicatura el volumen razonable de trabajo sería de 300 procesos
activos para cada despacho judicial y de 150 para cada magistrado de tribunal,
las estadísticas de esta misma entidad muestran una realidad diametralmente
distinta, por lo cual, en este contexto, el cumplimiento de los plazos no está
al alcance de los jueces.
Según explica la Sala Civil y de Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, esta corporación tiene
jurisdicción en cinco departamentos y cuenta con sólo dos magistrados. A su
juicio, esta situación de escasez en la oferta de servicios judiciales, de por
sí grave, se ha complicado y cronificado progresivamente por el incremento
inusitado e intempestivo en los recursos de apelación que debe resolver el
tribunal, formulados contra los innumerables fallos de primera instancia expedidos
en los últimos años por los juzgados de descongestión creados por el Consejo de
la Judicatura. Lo anterior, sin contar con las acciones de tutela y demás
acciones constitucionales que deben ser atendidas con prioridad, los procesos
escriturales pendientes, las audiencias que deben realizarse para sustanciar
los procesos y a las que los jueces deben asistir personalmente, y los demás
asuntos en los que los magistrados deben intervenir en materia penal y laboral,
por ministerio de la ley. La situación es tan crítica, que, para el 1 de enero
de 2016, un solo magistrado tenía a su cargo 365 procesos, de modo que, aunque
todo el personal de dichos despachos labora al menos 11 horas diarias, la mora
judicial está lejos de ser superada. En un entorno adverso como este, “resulta
claro que la aplicación del artículo 121 resulta inviable, ante la falta de
recursos técnicos y humanos que le permitan al aparato jurisdiccional del país
abarcar todos y cada uno de los asuntos que se sometan a su conocimiento de
manera ágil y oportuna”.
En este orden de ideas, ante la
precariedad del sistema judicial en relación con la infraestructura física, el
talento humano, el modelo de gestión y los índices de carga de trabajo
razonable, la figura de la nulidad de pleno derecho de las actuaciones
procesales efectuadas por fuera de los estrechos plazos fijados en el artículo
121 del CGP, carece de toda razonabilidad.
En
conclusión, si la duración de los trámites judiciales se encuentra supeditada a
factores de orden estructural, mal puede el ordenamiento jurídico imponer como
consecuencia forzosa al vencimiento de los plazos legales la pérdida de la
competencia del juez y la nulidad de las actuaciones realizadas por fuera de
tales límites temporales, en un escenario en el que se han desatendido todas
estas variables. Por ello, la medida legislativa resulta inconsistente con los
principios que deben irradiar la función judicial, ya que frente a la necesidad
de garantizar la oportuna resolución de los litigios, el legislador, en lugar
de atacar los problemas de base que dan lugar a la congestión en el sistema
judicial, intentó imponer una medida sobre la base del falso supuesto de que el
retraso y la mora obedecen a la pereza o a la negligencia de los jueces, y no a
la asignación de causas por encima de los topes de carga de trabajo razonable.
3.3.2.2.
La segunda falencia del diseño
legal es, a juicio de los intervinientes, la inconsistencia entre el tipo de
consecuencias establecidas por el legislador para el vencimiento de los plazos
legales, y el propósito de garantizar una justicia oportuna.
En efecto, el artículo 121 del CGP dispone la pérdida
automática de la competencia del juez en el proceso cuyos límites temporales hubiesen
sido desatendidos, así como la nulidad de pleno derecho de las actuaciones
realizados por aquel, con posterioridad a este momento. Una y otra consecuencia,
en lugar de promover la celeridad en los procesos, provocan la dilación en el trámite
trasladado y en los demás procesos que están a cargo del nuevo juez que asume
el conocimiento del caso, y, en general, el entorpecimiento del sistema
judicial. Así, aunque en principio la disposición legal fue concebida como un
instrumento para enfrentar la mora judicial y para garantizar el derecho al
plazo razonable, paradójicamente genera traumatismos graves en todo el sistema
judicial, y conduce al resultado de no deseado de favorecer el retraso en los
trámites que se surten en la Rama Judicial.
Así, una vez vencido el plazo legal en un proceso, el
juez  que lo tiene a su cargo pierde la competencia y debe abstenerse de
sustanciarlo y de resolverlo, incluso si ya cuenta con los elementos para
adoptar una decisión de fondo, se deben implementar y activar diferentes mecanismos
para trasladar los casos de un despacho a otro, se suscitan conflictos
positivos y negativos de competencia entre los funcionarios judiciales, se
deben resolver las solicitudes de nulidad de las actuaciones extemporáneas del
juez que pierde la competencia, el nuevo operador de justicia debe
familiarizarse con el nuevo expediente, repetir las actuaciones adelantadas
previamente por el funcionario anterior, y resolver un caso que le es extraño.
Todo ello, en lugar de favorecer la oportunidad en la justicia, provoca el
efecto contrario.
A juicio del Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar, todo
lo anterior ocurre porque las regulaciones del artículo 121 del CGP apelaron a
las figuras de la pérdida de la competencia y a la de la nulidad, para enfrentar
fenómenos que, por su naturaleza, requerían unos instrumentos jurídicos
diferentes. En efecto, la nulidad constituye un remedio a una falencia grave de
orden procesal que amenaza el derecho al debido proceso, mientras que la
nulidad prevista en la norma demandada responde a una problemática diferente, y
no busca remediar o solucionar una irregularidad de este tipo, sino sancionar
al juez por no finalizar el proceso dentro de los plazos establecidos en la
legislación procesal, incluso cuando esto ocurre por causas no imputables al
operador de justicia. Desde esta perspectiva, se trata entonces de una sanción
encubierta bajo el ropaje de la figura de la nulidad a la que subyace una
modalidad de responsabilidad objetiva. Así pues, dado que en realidad se trata
de una sanción y no de un remedio a una irregularidad procesal, la medida
legislativa, en lugar de promover la celeridad en los trámites judiciales,
genera una serie de traumatismos y de efectos nocivos en la administración de
justicia, incluyendo la agudización de la mora judicial.
Según Corjusticia, este tipo de consecuencias resultan
lesivas de los principios que inspiran el sistema judicial, ya que frente a una
irregularidad que por sí sola no comporta un sacrificio del derecho de defensa,
el legislador impuso una serie de consecuencias que impiden a las partes
obtener una respuesta oportuna de la justicia y que obstruye la fluida y
correcta gestión de los procesos.
3.3.2.3.
Finalmente, los intervinientes
consideran que el tercer componente del diseño legislativo que provoca la
vulneración de los principios constitucionales, es que la pérdida de la
competencia y la nulidad de las actuaciones extemporáneas se produce forzosa e
indefectiblemente, sin tener en cuenta ninguna otra consideración, como la
actuación o la voluntad de las partes, o las razones que podrían justificar o
explicar la tardanza en la resolución del conflicto.
Según
lo explicó el Colegio de Jueces y Fiscales de Villavicencio, aunque
nominalmente la norma demandada se concibe a sí misma como una regla de tipo
competencial, en realidad regula una modalidad de traslado de un caso a un
juzgado homólogo, disponiendo la nulidad automática de las actuaciones realizadas
con posterioridad al vencimiento del  plazo, sin necesidad de declaración
judicial, y sin lugar a la aplicación del principio de convalidación o
saneamiento, propio de la nulidad, con lo que la medida pierda toda la
idoneidad para asegurar la oportunidad de las decisiones judiciales y para enfrentar
la mora judicial.
Para la Federación Nacional de Jueces y Fiscales, la
imposición de un plazo rígido e inflexible, tras el cual cualquier actuación
procesal resulta nula, desconoce el interés y la propia voluntad de las partes
en concluir el litigio. A su juicio, esto resulta particularmente grave en
aquellos escenarios en los que el juez profiere sentencia extemporáneamente, y
la misma se encuentra ejecutoriada y cumplida por las partes, ya que en estos
eventos el fallo podría ser invalidado, con la nefasta consecuencia de que el
nuevo funcionario debe rehacer toda la actuación y resolver de nuevo la
controversia jurídica, infringiendo los principios de prevalencia del derecho
sustancial, de seguridad jurídica y de confianza legítima que deben permear el
sistema judicial.
A esta misma conclusión arriba el Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, para el cual el entendimiento del artículo 121 del CGP,
según el cual la nulidad es automática e insaneable, lleva a situaciones
insostenibles, pues cuando se vence el plazo legal en un proceso en el que se
han agotado todas las etapas de ley, incluyendo la práctica de pruebas, y
restando únicamente la expedición de la sentencia, el juez se vería obligado a
remitir el expediente al juez de turno, quien tendría que escuchar nuevamente
los alegatos de conclusión en virtud del artículo 197 del mismo cuerpo
normativo, y en seis meses proferir la decisión, incluso si las partes le habían
solicitado al primer al juez que profiriera la sentencia. Bajo esta lectura,
también se llegaría al escenario inaceptable de que cuando el operador de
justicia profiere el fallo pasados unos días después del vencimiento del plazo
legal, y ninguna de las partes alega la nulidad, y se tramitan los recursos
ordinarios y extraordinarios, resultaría forzoso retrotraer todo el proceso
para que se vuelva a dictar sentencia de primera instancia por el juez que
sigue en turno. Claramente, el efecto de esta nulidad sería “más dilaciones,
anulaciones infundadas, pérdida de tiempo, inseguridad, nuevas discusiones, y
revivir litigios que atentan contra la paz social que garantiza la terminación
de los procesos”. Se trata entonces de una herramienta incapaz de promover
una justicia oportuna, y en que, en cambio, sacrifica los derechos de las partes.
3.3.2.4.   La confluencia de estos tres elementos ha conducido a
que en la práctica judicial se produzcan una serie de efectos inaceptables
desde la perspectiva constitucional, inesperados e indeseables para el propio
legislador, pero previsibles dadas las evidentes falencias del diseño legal.
Según la Corporación Colegio de Jueces y Fiscales del
Distrito de Bucaramanga y la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga, la medida legislativa ha provocado toda
suerte de traumatismos en el sistema judicial, por diversas razones:
-
Primero, desde la perspectiva de
las partes en el proceso judicial que es objeto de la pérdida de la
competencia por el vencimiento del plazo y de la nulidad consecuencial, es
claro que la medida legislativa no solo no promueve una justicia oportuna, sino
que además se convierte en un factor de retardo en la resolución de los
litigios, y en una amenaza al derecho al debido proceso.
Desde el punto de vista del derecho a la definición de
los litigios en un plazo razonable, la norma impone por sí sola una tardanza
con el trasteo de expedientes, la generación de múltiples conflictos de
competencia, la interposición y resolución de incidentes de nulidad y de
recursos extraordinarios de revisión originados en la aplicación del artículo
121 del CGP y la duplicación de las actuaciones por el juez que adquiere
sucesivamente la competencia. Pero además, como el trámite ante el nuevo juez
no se encuentra sujeto a la amenaza de una nueva nulidad, lo que ha ocurrido en
la práctica es que, con suerte, los procesos son resueltos en el plazo de seis
meses dispuesto por la ley, que de por sí largo, y que normalmente el término
se extiende mucho más, teniendo en cuenta que el operador de justicia debe
familiarizarse con un caso que le es extraño, repetir las actuaciones nulas, y
respetar los términos de los demás casos que están a su cargo, y que sí están
sujetos a la pérdida de la competencia y a la figura de la nulidad: “El juez
se ve en la disyuntiva de mantener la vulneración de los derecho de quienes son
partes en los procesos remitidos, o vulnerar los derechos de los usuarios de
procesos que este funcionario tenía ya en turno también para fallo, antes de la
remisión. Y [como] vencido este término no hay una segunda pérdida de la
competencia, y no hay otra consecuencia”, los casos reasignados en razón
del artículo 121 del CGP suelen ser pospuestos indefinidamente.
Y desde el punto de vista del derecho al debido
proceso, los efectos también son nocivos, ya que el juez que asume la
competencia debe resolver una controversia que le es extraña, de la cual
desconoce todo el íter procesal que le antecede, y sin haber recibido y
procesado directamente las pruebas, en claro detrimento del principio de
inmediatez, y en general, del derecho al debido proceso.
-
Segundo, desde la perspectiva del sistema
de justicia como tal, la norma demandada también ha generado importantes
traumatismos y ha alimentado una ralentización en el funcionamiento de la Rama
Judicial.
En efecto, sin existir una irregularidad procesal que
afecte la validez de las actuaciones judiciales, el precepto legal obliga a
trasladar el caso a otro juzgado, lo cual, a su turno, implica un trasteo
permanente de centenares de expedientes, suscita conflictos negativos de
competencia, traslados secretariales, incidentes de nulidad, recursos
extraordinarios de revisión, obliga al nuevo operador de justicia a repetir
actuaciones que ya se habían adelantado, y entorpece el desarrollo y la
resolución cronológica de los procesos. Es decir, como la medida legislativa no
ataca los problemas de base que dan lugar a la mora judicial, el efecto de la
norma ha sido simplemente el de trasladar la congestión judicial de una oficina
a otra.  Y “aunque puede que tal no fuese la intención, sí es el efecto
práctico que logra la norma”. Según lo explica la ciudadana Adriana Ayala
Pulgarín, este modelo contraviene directamente el principio de economía
procesal, pues mientras este exige obtener el mayor resultado con el mínimo de
actividad procesal posible, la norma demandada opera exactamente bajo la lógica
inversa.
Incluso, la disposición legal ha alimentado dinámicas
perversas que distorsionan el funcionamiento del sistema judicial, incentivando
maniobras dilatorias y fraudulentas por parte de los usuarios, quienes
fácilmente pueden inducir el retraso en los procesos mediante la proposición de
incidentes y recursos, y posteriormente, ante una decisión adversa o contraria
a sus expectativas, pueden alegar la nulidad de la sentencia para que la
controversia sea resuelta por otro juez. Esta misma situación es denunciada por
el Colegio de Jueces y Fiscales de Villavicencio, para quien la medida
legislativa ha incentivado maniobras dilatorias de mala fe, “pues basta
formular un incidente y/o presentar algún tipo de intervención, para que el
tiempo transcurra y de ese modo se prive del conocimiento a un funcionario
incómodo para alguna de las partes o intervinientes en el litigio”.
-
Tercero, desde la perspectiva
de los despachos judiciales, el precepto legal ha alterado de manera
sustantiva su funcionamiento.
Así, se ha trastocado el esquema establecido
institucionalmente para la asignación y distribución de casos entre los
despachos, lo cual, a su turno, se ha traducido en una desproporción de cargas
entre estos. En efecto, mientras el reparto de causas responde a un riguroso
esquema de turnos que preserva el equilibrio entre todas las unidades
funcionales, la norma impugnada dispone que las controversias que no son
resueltas dentro de los límites temporales de ley, deben ser remitidas al
funcionario que le sigue en turno, independientemente de la carga previamente
asignada. Esta situación también es denunciada por Corjusticia, entidad para la
cual la medida provoca desequilibrios en las cargas de trabajo de los jueces,
ya que con los traslados que se producen por la pérdida automática de la
competencia, se pierde la racionalidad que subyace a la distribución de casos,
sin que ello se vea compensado en el régimen salarial, todo lo cual termina por
alimentar y estimular la deserción judicial por las irrazonables condiciones de
trabajo que terminan por imponerse. Así, frente a la imposición de un plazo
rígido dentro del cual deben resolverse todas las causas, y frente a la amenaza
de una nulidad, los jueces y el personal que trabaja para este se ve obligado a
hacer esfuerzos que desbordan sus deberes funcionales, incluso sacrificando el
tiempo razonable de descanso, y el destinado a la recreación y a la familia,
pero sin que tales esfuerzos logren solucionar la mora judicial.
3.3.2.5.
Por todo lo anterior, la
Corporación Colegio de Jueces y Fiscales del Distrito de Bucaramanga y la Sala
Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga
señalan que algunos operadores de justicia  se han visto obligados a inaplicar
el artículo 121 del CGP por razones de inconstitucionalidad, tal como se
decidió, por ejemplo, en el auto del 10 de agosto de 2018 por la Sala de
Decisión Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga, en el marco de un proceso judicial en el que, tras haberse
resuelto la controversia por el juez de primera instancia por fuera del plazo
establecido en la legislación civil, y de haberse interpuesto y resuelto el
recurso de apelación, la parte desfavorecida solicitó la nulidad de la
sentencia de primera instancia, sobre la base de que había sido proferida
tardíamente.[15] En dicha providencia, los jueces exponen
detalladamente los efectos reales de la norma demandada, y la forma en que
estos transgreden gravemente los derechos de quienes acceden al sistema
judicial, por generar retardos injustificados en la resolución de las
controversias, someter las controversias a operadores de justicia que
desconocen el íter procesal, y ralentizar el funcionamiento del sistema
judicial en general. Y aunque esta postura difiere de la acogida por la Corte
Suprema de Justicia en los últimos tiempos[16], es la que, a su juicio, impone la Constitución.
A
juicio de la Corporación Colegio de Jueces y Fiscales del Distrito de
Bucaramanga y la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, si el propósito del legislador era promover la
eficacia de la justicia, el legislador contaba con otros instrumentos que sí
tenían la idoneidad para la consecución de este objetivo, y que no tienen el
efecto perverso de ralentizar el trámite de los procesos y de anular los
principios de inmediación, celeridad y economía, como la creación de jueces
itinerantes, jueces adjuntos o jueces de descongestión. Y si se trataba de
sancionar disciplinariamente a los jueces que incumplen sus deberes, la
solución debió consistir en modificar el régimen correspondiente, más no
alterar la estructura de los procesos.
3.3.2.6.
Ahora bien. Aunque todos los intervinientes
anteriores coinciden en que la automaticidad e insubsanabilidad de la nulidad
prevista en el artículo 121 del CGP es contraria a la Carta Política, difieren
en la fórmula para subsanar la inconstitucionalidad advertida, ya mientras
algunos proponen la inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho”, otros
proponen la declaratoria de constitucionalidad condicionada de dicha expresión,
para aclarar que la nulidad contemplada en el precepto demandado no opera
automáticamente, que requiere declaración judicial, y que puede ser subsanada.
En tal sentido, Corjusticia, la Corporación Colegio de
Jueces y Fiscales del Distrito de Bucaramanga, la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y la ciudadana Adriana Ayala
Pulgarín[17], estiman que la solución jurídica es la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho”, ya que esta alude
fundamentalmente a que la nulidad se produce sin necesidad de declaración
judicial, de manera automática al realizarse el hecho que da lugar a la
nulidad, y a que no puede ser desechada por voluntad de las partes, que es
precisamente lo que genera la inconstitucionalidad de la medida legislativa,
por lo cual, la única solución posible consiste en retirarla del ordenamiento.
Por el contrario, para los demás intervinientes la
falencia legal puede ser superada mediante una declaratoria de
constitucionalidad condicionada, si bien los términos precisos de lo que sería
este condicionamiento difieren entre sí. En esencia, se propone que la Corte
precise que la nulidad no opera automáticamente, que requiere declaración
judicial, que puede ser subsanada, y que, en general, se debe someter al
régimen general de nulidades dispuesto en los artículos 135 a 137 del Código
General del Proceso.
A juicio de tales intervinientes, este
condicionamiento es indispensable por la confluencia de tres circunstancias:
(i) primero, porque de acuerdo con el actual entendimiento del precepto legal,
particularmente de la Corte Suprema de Justicia, todas las actuaciones
realizadas por fuera de los plazos legales son nulas, y no pueden ser
convalidadas; (ii) segundo, porque el entendimiento anterior es
inconstitucional por las razones expuestas anteriormente; (iii)  y, finalmente,
porque existe una lectura alternativa que permite no solo superar la falencia
anterior, sino que además resulta consistente con toda la lógica a partir de la
cual se configuraron los procesos judiciales en el Código General del Proceso.
Sobre el primer punto, la Federación y la ciudadana
Adriana Ayala Pulgarín aluden al fallo de la Corte Suprema de Justicia en que
expresamente se sostiene que “la sanción contemplada [en el artículo 121] es
de carácter insalvable, es decir, no admite convalidación y saneamiento por
ninguna causa, dado el calificativo `de pleno derecho’ que le endilgó el
legislador y lo que ello significa para el tráfico jurídico”[18], así como a
recientes fallos de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá [19] que han
adoptado esta línea hermenéutica. Esto permite concluir que las acusaciones de
la demanda se basan en la interpretación dominante del precepto legal,
interpretación que, según estos mismos intervinientes, es incompatible con el
ordenamiento superior, por las razones indicadas en el acápite anterior.
Así las cosas, es necesario que la Corte fije el
alcance constitucionalmente admisible del precepto demandado, precisando que la
nulidad de las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento de los
plazos contemplados en el artículo 121 del CGP no opera automáticamente, que
requiere declaración judicial, que debe ser solicitada por cualquiera de las
partes antes de que se profiera la sentencia, que puede ser subsanada, y que,
en general, se sujeta el régimen general de las nulidades dispuesto en el mismo
CGP.
Esta precisión tendría dos tipos de ventajas. Por un
lado, desde la perspectiva constitucional desaparecería la afectación iusfundamental,
ya que la posibilidad de convalidar una decisión judicial extemporánea pero que
finalmente resuelve la contienda jurídica favorece a las partes, y, además, la
línea hermenéutica sería consistente con lineamientos que en este frente ya ha
fijado la Corte Constitucional. Es así como en las sentencias T-372 de 1997[20] y C-093 de 1998[21], se aclaró que la nulidad contemplada en el artículo
29 de la Carta Política no opera de pleno derecho y que debe ser declararla
judicialmente para preservar la seguridad jurídica, que no toda mora judicial
desconoce los derechos de las partes porque para ello se debe tener en cuenta,
entre otras cosas, la complejidad del caso, la conducta procesal de las partes,
la estructura del proceso, y los intereses que se debaten en el litigio, y que
la nulidad debe ser solicitada por cualquiera de las partes antes de que se
profiera sentencia; de hecho, en la sentencia T-341 de 2018 se sostuvo que “el
término previsto en el artículo 121 del Código General del Proceso (…) si bien
implica un mandato legal que debe ser atendido, en todo caso un incumplimiento
meramente objetivo no puede implicar, a priori, la pérdida de la competencia
del respectivo funcionario judicial y por lo tanto, la configuración de la
causal de nulidad de pleno derecho de las providencias dictadas por fuera del
término fijado en dicha norma, no opera de manera automática”.
Asimismo, según el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, el condicionamiento propuesto resulta consistente con la legislación
procesal, teniendo en cuenta que, en general la nulidad opera únicamente en
eventos de grave transgresión al derecho al debido proceso, por lo que la
modalidad especial de nulidad prevista en el artículo 121 del CGP debería
responder a esta misma lógica; que la propia Corte Suprema de Justicia ha
entendido en otros escenarios que la nulidad debe ser declarada únicamente
cuando existe la certidumbre sobre la existencia de un vicio que impide
irremediablemente la continuación de la litis[22]; que la nulidad de pleno de derecho es diferente de
la nulidad absoluta en lo sustancial; que según el artículo 16.2 del CGP la
pérdida de la competencia por factores distintos al subjetivo o funcional es
prorrogable cuando no se reclama en tiempo, y, finalmente, que según el
artículo 136 del CGP, sólo son nulidades insaneables las originadas en
decisiones contrarias a providencias ejecutoriadas del superior o en la
reviviscencia un proceso legalmente concluido o que pretermite integralmente
una instancia, por lo cual, no cabría añadir una causal adicional a las fijadas
taxativamente en dicho precepto.
El Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar refuerza la
postura anterior, argumentando que la figura de la nulidad de pleno derecho fue
trasplantada de manera antitécnica del derecho sustantivo a la legislación
procesal; que el precepto demandado confundió el conocimiento de los procesos
con la figura de la pérdida de competencia, competencia que en realidad se
determina según un criterio territorial, funcional, general, por cuantía, por
especialidad, y no temporal, y que  como según el artículo 16 del CGP es
posible prorrogar la competencia por factores distintos al subjetivo y
funcional, debe entenderse que la competencia por factores temporales es
prorrogable, que las únicas normas de la legislación procesal que regulan la
pérdida de conocimiento de casos o procesos son las referidas a los impedimentos
y recusaciones, dentro de las cuales no se encuentra el vencimiento de los
plazos del artículo 121, y que las nulidades insaneables son las únicamente previstas
en el artículo 136 del CGP, dentro de las cuales no se encuentra el vencimiento
de los plazos legales.
La Universidad Externado de Colombia, solicita, además
de lo anterior, que se aclare que los términos cerrados, la pérdida de la
competencia y la nulidad prevista en el artículo 121 únicamente afectan los
procesos orales regulados en el CGP, como quiera que, en los trámites escriturales
regidos por legislación anterior, ni las partes ni el juez pueden controlar su
duración. Por ello, aunque en la Ley 1395 de 2010 se limitó su tiempo de
duración, no se estableció que una vez acaecido el plazo se produce
automáticamente la pérdida de la competencia, ni que las actuaciones ulteriores
serían indefectiblemente nulas.
3.4.
Intervenciones sobre la
constitucionalidad del inciso 8 del artículo 121 del Código General del Proceso
(Adriana Ayala Pulgarín, Corjusticia[23], Corporación Colegio de Jueces y Fiscales del
Distrito de Bucaramanga[24], Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga[25]; Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar[26]; Colegio de Jueces y Fiscales de Villavicencio[27])
3.4.1. Según se expuso anteriormente, el accionante considera que la orden del
inciso 8 del artículo 121 del CGP, en el sentido de que el vencimiento de los
plazos constituye un criterio obligatorio en la evaluación del desempeño de los
funcionarios judiciales, desconoce la Constitución, en la medida en que
sanciona a los operadores de justicia por contingencias que no pueden ser
controladas por estos.
Frente a este cuestionamiento se
formularon dos posturas: para la Universidad Externado de Colombia los cargos
son infundados, mientras que para los demás intervinientes la medida
legislativa resulta lesiva de los principios que irradian la función judicial.
3.4.2.      Es así como la Universidad Externado de Colombia
argumenta que la acusación del accionante parte del supuesto, no justificado,
de que la disposición legal obliga a evaluar a los jueces en función de la
expiración de los plazos establecidos en el artículo 121 del CGP, y que para
estos efectos no se tienen en cuenta los factores ajenos al funcionario
judicial. En realidad, la norma únicamente ordena que se tenga en cuenta el
vencimiento de los plazos procesales para evaluar el desempeño de los
funcionarios judiciales, pero no consagra una sanción en contra de estos por la
sola expiración, ni excluye la valoración de otras circunstancias o
justificaciones de tal hecho. Por tanto, entendida adecuadamente la disposición
legal, no se opone a ninguno de los preceptos constitucionales que el
accionante estimó infringidos.
3.4.3. En contraste, la Corporación de Jueces y Fiscales del Distrito de
Bucaramanga, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, el Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar[28], el Colegio de Jueces y Fiscales de Villavicencio,
Corjusticia y Adriana Ayala Pulgarín, sostienen la tesis contraria, a partir de
tres tipos de argumentos, relacionados con la vulneración del principio de
unidad de materia, de los principios de autonomía e independencia judicial, y
de la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva.
3.4.4. Con respecto al primer señalamiento, la ciudadana Adriana Ayala
Pulgarín considera que el precepto legal es inconstitucional porque versa sobre
una materia ajena a la estructura y el funcionamiento de los procesos judiciales,
desconociendo el “principio de conexidad temática”.
3.4.5. Con respecto al segundo señalamiento, Corjusticia sostiene que el
precepto demandado es incompatible con los principios de independencia y de
autonomía judicial.
Esta oposición se explica porque estos dos
principios suponen una garantía de estabilidad e inamovilidad para los jueces, en
virtud de las cuales la permanencia en el cargo depende exclusivamente del
mérito y del desempeño en el ejercicio de las funciones. La medida legislativa,
sin embargo, prescinde de esta exigencia porque supedita la calificación a un
criterio objetivo asociado a la expiración de los plazos legales en los
procesos judiciales, sin tener en consideración que este vencimiento no se
origina necesariamente en la inobservancia de los deberes legales, sino también
en factores ajenos al propio juez, por la asignación de cargas irrazonables de
trabajo debido a fallas estructurales y a problemas endémicos en la
administración del sistema judicial, o por la complejidad y la dinámica propia
de los trámites que se surten en la Rama Judicial. Así las cosas, la norma
impugnada termina por supeditar la permanencia en el cargo a factores que son
ajenos al desempeño de los jueces, al establecer que su calificación debe tener
como referente obligado y necesario el vencimiento de los plazos procesales.
En tal sentido, el interviniente destaca
que tanto la Constitución Política como múltiples instrumentos internacionales
de derechos humanos reconocen la independencia y la autonomía judicial como uno
de los ejes esenciales del sistema de justicia. En función de estos dos ejes
estructurales, es claro que la permanencia en los cargos debe responder al
mérito, la experiencia, la competencia y la idoneidad de los operadores de
justicia, según lo establecen expresamente los Principios Básicos 11 y 12 de la
Organización de Nacionales Unidas sobre Independencia Judicial. Particularmente,
estos establecen que “la ley garantizará en el cargo de los jueces por los
períodos establecidos, su independencia y su seguridad (…) garantizará la
inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión
administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad de retiro forzoso
o expire el período para el que han sido nombrados o elegidos, cuando existan
normas al respecto”. Lo anterior se explica porque cuando un operador de
justicia ve amenazada su permanencia por razones ajenas al mérito y la
competencia en el ejercicio del cargo, se “posibilita la subordinación a
presiones estatales, privadas o de grupos legales o no, que menoscaban su
independencia, y con ello, la imparcialidad en sus decisiones”.
No obstante ello, en virtud de la norma
demandada, la calificación de los servicios de los jueces de la cual depende su
permanencia en la Rama Judicial, se establece, entre otras cosas, en función de
un criterio extraño a su propio desempeño, como es la inobservancia en los
plazos objetivos determinados en el artículo 121 del CGP, teniendo este factor
un peso importante dentro de la evaluación de los operadores de justicia. Ello
ocurre porque dentro de este proceso de calificación la valoración del mérito,
del profesionalismo y de la idoneidad corresponde al 42% del total, y la
valoración del rendimiento al 58%, dentro del cual se encuentra la expiración
de los plazos procesales.
Lo anterior resulta particularmente grave
en el escenario colombiano, ya que, según se explicó en el acápite anterior,
aunque se ha extendido la falacia de que el retraso y la congestión en el
sistema judicial en el país obedece a la negligencia de los operadores de
justicia, en realidad existen problemas de orden estructural que provocan una
recarga de trabajo en los despachos judiciales, que finalmente se traduce en la
inobservancia de los plazos procesales establecidos en la legislación.
En un contexto complejo como este, en el
que la calificación de los jueces se estructura en función del citado criterio
objetivo, y en el que, al mismo tiempo se imponen cargas de trabajo
irrazonables sin la asignación de un presupuesto y los recursos humanos,
tecnológicos y de infraestructura necesarios, se configura una clara
vulneración al principio de independencia y autonomía judicial, pues la
valoración del trabajo de los operadores de justicia y su permanencia en el
cargo prescinde de su idoneidad y profesionalidad.
Precisamente, la Comisión Internacional de
Juristas concluyó que una de las mayores amenazas a la independencia judicial
es la imposición de plazos procesales inflexibles que no vienen acompañados de
la asignación de los recursos presupuestales, humanos, tecnológicos y de
infraestructura necesarios para ello, y de la asignación de cargas de trabajo
excesivos: “El exceso de trabajo afecta la independencia judicial y, por lo
tanto, los gobiernos deben garantizar que haya un número suficiente de jueces y
personal de apoyo para el trabajo requerido por el poder judicial (…) si
aumenta la carga de trabajo de la corte, debería haber un incremento
proporcional en el número de jueces, del personal judicial y de la
infraestructura. Del mismo modo, los cambios en la ley pueden requerir un
aumento en el poder judicial si conduce a una mayor carga de trabajo (…) cuando
se impongan plazos, se deben proporcionar unos recursos suficientes para no
tener un impacto negativo en la calidad de las decisiones judiciales”.
En este orden de ideas, la disposición demandada
se opone a los principios de independencia y de autonomía judicial, como quiera
fija un término procesal perentorio que no tiene en cuenta la vicisitudes de
los trámites judiciales ni los problemas estructurales que han dado lugar a una
congestión judicial, y, además, supeditó la evaluación del desempeño de los
jueces  el cumplimiento de unos términos temporales que, en este contexto
particular, no son susceptibles de ser cumplidos por un juez diligente. Estos factores
ajenos al desempeño profesional podrían ser tenidos en cuenta en los procesos
disciplinarios, más no en la evaluación del desempeño realizada por el Consejo
Superior de la Judicatura.
3.4.6. Finalmente, el tercer cuestionamiento apunta a poner en evidencia la
transgresión de la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva.
Esta aproximación es compartida por la Corporación Colegio de Jueces y Fiscales
de Bucaramanga, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, el Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar, y el
Colegio de jueces y Fiscales de Villavicencio.
Los intervinientes argumentan que el
precepto legal termina por sancionar a los operadores de justicia por una
problemática que no les es atribuible, como es la congestión judicial,
determinada por factores como el diseño del sistema o la disponibilidad
presupuestal. Evidentemente, la ineficiencia de los operadores de justicia
puede y debe ser sancionada, pero esto no se logra mediante una medida “que
traspasa los expedientes de un juzgado congestionado a otro que está en las
mismas condiciones y, encima, los dos funcionarios resulten sancionados ante la
imposibilidad de cumplir la tarea, porque el propio Estado no ha encontrado
soluciones adecuadas”. Ante una amenaza como esta, la disposición legal se
convierte en un instrumento perverso en el que el nuevo juez debe resolver
mecánicamente los casos para poder dar cumplimiento al índice de rendimiento
determinado unilateralmente por el órgano de administración de la Rama
Judicial, “sin que importe la sustancia y la calidad de la decisión,
trasladando esa responsabilidad al superior funcional cuando exista la
posibilidad del recurso vertical, o exponer al usuario a que haga uso de los
recursos extraordinarios, reservados a ‘eminentes y especializados
profesionales’, a los que normalmente un usuario corriente, no tiene acceso”.
El Colegio de Jueces y Fiscales de Bolívar
precisa que, en realidad, la medida legislativa envuelve una triple sanción
para los operadores de justicia, ya que, primero, la pérdida de conocimiento
del caso comporta de por sí un daño moral a los jueces, segundo, el
incumplimiento del plazo se convierte por sí solo en un factor de la
calificación de desempeño de los operadores de justicia, afectando su
estabilidad laboral, y finalmente, da lugar a que pueda ser sancionado
disciplinariamente. Esta triple sanción no mejora ni acelera el trámite de los
procesos, y antes por el contrario lo retrasa, y en cambio sanciona
injustamente a los jueces por un resultado que es producto de otras variables.
Así pues, según lo advierte el Colegio de Jueces y
Fiscales de Villavicencio, la disposición legal es inconstitucional porque
sanciona a los operadores de justicia por problemas estructurales del aparato
jurisdiccional colombiano, aunado a que los operadores de la jurisdicción
ordinaria civil y de familia tienen un trato más riguroso frente a la
jurisdicción laboral y penal, quienes no tienen el deber de resolver los
procesos en los plazos del artículo 121 del CGP.
4.       Concepto de la Procuraduría General de la Nación
4.1.
Mediante escrito presentado el
día 8 de febrero de 2019, la Procuraduría General de la Nación solicitó a este
tribunal declarar, primero, la exequibilidad de la expresión “de pleno
derecho” contenida en el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012, en el
entendido que la nulidad allí establecida es saneable y que requiere
declaración judicial, y segundo, la inhibición frente al inciso 8 del mismo
artículo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
4.2.
Con respecto a las acusaciones
formuladas en contra de la expresión “de pleno derecho” contemplada en
el inciso 6 del artículo 121 del Código General del Proceso, la Vista Fiscal
sostiene que los cargos por la presunta infracción al principio de igualdad son
infundados, pero que los relacionados con el desconocimiento del derecho de
acceso a la justicia sí son procedentes.
En efecto, la acusación por el trato diferenciado que
el legislador habría establecido entre los procesos arbitrales y los ordinarios
no es admisible, ya que ambos trámites se rigen por principios distintos, y el
legislador no está constitucionalmente obligado a asimilar el régimen jurídico
de uno y otro. Por el contrario, los procesos arbitrales se rigen por el principio
de voluntariedad y tienen un carácter transitorio, mientras que la justicia
impartida por el Estado hace parte de las finalidades inherentes a la
organización política, de suerte que los trámites judiciales en este escenario
no dependen de la voluntad de las partes.
Tampoco tiene asidero el cargo por las diferencias que
establece el artículo 121 del CGP entre el primer y el segundo juicio que se
surte en la justicia ordinaria cuando en el primero de estos se produce la
pérdida de la competencia, ya que la nulidad prevista exclusivamente para el
primer proceso se explica por la necesidad de “no someter a los usuarios de
la administración de justicia a soportar un vicio procesal de manera indefinida
por causas que no le son imputables y que afectan el derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia”.
Sin embargo, las acusaciones por el desconocimiento
del derecho de acceso a la justicia sí deben ser acogidas. Aunque en principio
el precepto legal impugnado admite dos interpretaciones, una a la luz de la
cual el fenecimiento de los plazos procesales acarrea automáticamente la
nulidad de las actuaciones surtidas con posterioridad, y otra a la luz de la
cual la nulidad es saneable y debe ser reconocida y declarada judicialmente, la
primera línea hermenéutica es constitucionalmente inadmisible porque desconoce el
derecho de acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho
sustancial.
En efecto, según el entendimiento
dominante en la comunidad jurídica, la expresión “de pleno derecho” alude
a que los efectos de la nulidad se producen automáticamente y sin necesidad de
declaración judicial, y a que no pueden ser subsanados, ni siquiera por el paso
del tiempo o por la voluntad o la inacción de las partes, por ser la
consecuencia de irregularidades de mayor entidad, y no de simples anomalías que
no involucran la lesión o el menoscabo de intereses superiores. Este es
precisamente el entendimiento de la Corte Suprema de Justicia sobre los efectos
de la nulidad de pleno de derecho, expresado en diferentes fallos judiciales[29].
Sin embargo, a juicio del Ministerio
Público, esta línea interpretativa, aunque admisible desde el punto de vista de
la hermenéutica legal, se opone a la Carta Política. Ello, en la medida en que el
derecho de acceso a la justicia supone no solo la facultad para acudir y ventilar
las controversias ante las autoridades jurisdiccionales, sino también el
derecho a obtener una respuesta y una solución oportuna a las mismas, y bajo el
entendimiento dado al artículo 121 del Código General del Proceso no es posible
atender este imperativo, ya que las “consecuencias [se producen] no sólo
respecto del juez, sino que afectaría a las partes del proceso respecto de las
cuales se resolvió un conflicto por medio de una sentencia”.
En este orden de ideas, resulta necesario
acoger una lectura del precepto legal que sea compatible con los imperativos
constitucionales. En tal sentido, y teniendo en cuenta que la misma Corte
Constitucional ha entendido que la nulidad de pleno derecho a la que se refiere
el artículo 29 de la Carta Política debe ser declarada judicialmente, según se
determinó en la sentencia C-372 de 1997[30], debe concluirse la nulidad a la que hace referencia
el precepto demandado no opera de manera automática, “dado que si superado
el término de duración del proceso se produce alguna providencia que resuelve
la controversia y el juez no declara la nulidad y las partes tampoco lo alegan,
tal situación no ocasionaría un perjuicio a las partes, y por el contrario, si
existiera alguna inconformidad, estas tendrían a su disposición los respectivos
recursos”. Por el contrario, si las partes exigen la pérdida de la
competencia por el incumplimiento de los términos, el juez debe decidir
expresamente sobre la nulidad de las actuaciones surtidas luego de dicho
momento.
Desde esta perspectiva, la nulidad
contemplada en el artículo 121 del Código General del Proceso tiene dos rasgos
básicos: (i) primero, es saneable, por lo cual resultan aplicables las reglas
del artículo 136 del mismo código, en el sentido de que cuando el acto procesal
cuestionado cumple su finalidad y no viola el derecho de defensa, la
irregularidad por el incumplimiento en los plazos procesales puede ser saneada,
y las pruebas que se hayan practicado luego de este término conservan su
validez; (ii) segundo, como la pérdida de la competencia prevista en la norma
impugnada no se produce por el factor subjetivo o funcional sino por un factor
de tipo temporal, la competencia del juez es prorrogable cuando la nulidad no
se alega oportunamente, en los términos del artículo 16 del Código General del
Proceso[31] .
En este orden de ideas, la Corte debe
declarar la constitucionalidad de la expresión “de pleno derecho”, en el
entendido que la misma es saneable y requiere declaración judicial.
4.3.
Por su parte, con respecto a las
acusaciones formuladas en contra del inciso 8 del artículo 121 del CGP, la
Procuraduría sostiene que los cuestionamientos del demandante se estructuraron
en función de un contenido normativo que no corresponde al precepto impugnado.
La razón de ello es que este último se limita a prescribir que el vencimiento
de términos constituye un criterio obligatorio de calificación de los jueces,
sin determinar que sea el único referente de la evaluación o que el funcionario
judicial no pueda explicar ante las instancias competencias las razones de la
dilación, o que no puedan controvertir la calificación que se les asigna. Los
cargos de la demanda, en cambio, parten de considerar que bajo ninguna
circunstancia se pueden tener en cuenta las razones del incumplimiento de los
plazos procesales dentro del proceso de evaluación, y en función de este falso
supuesto estructuró la acusación.
4.4.
A partir de las razones
anteriores, el Ministerio Público solicita a este tribunal que declare
exequible la expresión “de pleno derecho” contenida en el artículo 121
de la Ley 1564 de 2012, “en el entendido que la nulidad de pleno derecho es
saneable y requiere declaración judicial”, y que se declare inhibida frente
al inciso 8 del mismo artículo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
II.
CONSIDERACIONES
1.     Competencia
Este tribunal es competente para resolver la
controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de
inconstitucionalidad contra una prescripción legal, asunto que en virtud del
artículo 241.4 de la Carta Política, debe ser resuelto por esta corporación.
2.     Asuntos a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,
corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, como quiera tanto el Ministerio
Público como algunos intervinientes cuestionaron la procedencia del escrutinio
judicial, argumentando que las acusaciones se estructuraron en función de un
entendimiento inadecuado de los preceptos legales demandados, y que, además,
tampoco se precisó el sentido de la oposición normativa entre estos últimos y
la Carta Política, la Sala determinará la viabilidad del juicio de
constitucionalidad, tomando como referente los reparos que plantearon el
Ministerio de Justicia y del Derecho, la Federación Nacional de Colegios de Jueces
y Fiscales y la Procuraduría General de la Nación a la aptitud de la demanda.
Y, en segundo lugar, de concluirse que es viable el
examen propuesto por el actor, se determinará la validez de las disposiciones
impugnadas a partir los cargos del escrito de acusación. En tal sentido, se
determinará si la regla que establece que la nulidad de las actuaciones
procesales posteriores a la pérdida de la competencia del juez por el
vencimiento de los plazos establecidos en el artículo 121 del CGP opera de
pleno de derecho, y si la regla que establece que la expiración de tales
límites temporales constituye un criterio obligatorio de calificación de
desempeño de los funcionarios judiciales, desconoce la prevalencia del derecho
sustancial, el deber de observar los términos procesales con diligencia, el
derecho al debido proceso, el derecho de acceso a la administración de
justicia, el derecho de igualdad y los fines del Estado.
A continuación se abordan estas dos cuestiones.
3.     Aptitud de la demanda, viabilidad y alcance del
escrutinio judicial
3.1.    Según se explicó en los acápites precedentes, el
Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Federación
Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales afirman que la demanda de
inconstitucionalidad no proporciona los elementos estructurales de la
controversia jurídica, y que, por consiguiente, la Corte debe abstenerse, total
o parcialmente, de evaluar la validez de los preceptos impugnados.
En síntesis, se formularon dos tipos de
reparos a las acusaciones de la demanda, uno relacionado con el entendimiento
manifiestamente inadecuado de los preceptos legales impugnados, y otro con la
inexistencia de argumentos que den cuenta de la oposición normativa entre el
artículo 121 del CGP y el ordenamiento superior.
3.1.1. Con respecto a la primera de estas deficiencias, los intervinientes
sostienen que a las objeciones planteadas por el actor subyace una lectura inaceptable
del precepto legal impugnado, al menos en tres sentidos:
Por un lado, el accionante habría supuesto
erróneamente que los plazos legales tras los cuales se pierde la competencia son
límites temporales cerrados e inflexibles, y que, una vez acaecidos, conllevan
inexorablemente a la invalidez de todas las actuaciones adelantadas por el juez
que conoce del proceso. Sin embargo, la legislación habría contemplado una
serie de dispositivos que dotan de flexibilidad al trámite judicial, a través
de figuras como la interrupción y la suspensión, que se configuran por circunstancias
como la complejidad de los temas abordados, el comportamiento de las partes o
el estado de salud de los funcionarios, que son, precisamente, el tipo de
hechos que a juicio del accionante deberían dar lugar a la flexibilización de
los términos. Es decir, la normatividad impugnada carecería de la rigidez que
el actor le atribuye.
Asimismo, se habría asumido
equivocadamente que la nulidad prevista en el artículo 121 del CGP ocurre de
manera automática e inexorable, sin necesidad de declaración judicial, y sin
que pueda ser subsanada, cuando el mismo CGP establece otras pautas. Entre
otras cosas, el legislador determinó que los vicios deben ser saneados en cada
etapa procesal, de suerte que, en general no se pueden alegar en las fases
subsiguientes (art. 132 y 133), ni tampoco por quien dio lugar al hecho que la
origina o por quien después de ocurrida actúa en el proceso sin proponerla
(art. 135), que la nulidad debe ser declarada judicialmente, y que se entiende
saneada cuando no fue propuesta en la oportunidad debida, cuando la actuación
fue convalidada, y cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su
finalidad y no se violó el derecho de defensa (art. 136). Incluso, el artículo
138 determina que cuando “se declare la falta de jurisdicción, o la falta de
competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su
validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”. Según
algunos intervinientes, las acusaciones de la demanda habrían prescindido de
estas directrices a las que naturalmente se sujetaba la nulidad contemplada en
el precepto impugnado.
Finalmente, con respecto a la regla que
establece como criterio obligatorio de calificación de desempeño el vencimiento
de los términos, la Procuraduría General de la Nación y la Federación Nacional
de Colegios de Jueces y Fiscales sostienen que las objeciones planteadas en la
demanda parten del falso supuesto de que todo incumplimiento de los plazos
previstos en el artículo 121 del CGP acarrea por sí solo una calificación
negativa de los funcionarios que tienen a su cargo el respectivo trámite
judicial, cuando, en realidad, la norma demandada no establece que la
inobservancia de estos términos sea el único referente de la evaluación, o que
no se tengan en cuenta las circunstancias que razonablemente dan lugar a la
expiración de los plazos de ley.
De este modo, las acusaciones se habrían
amparado en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la preceptiva legal.
3.1.2. La segunda deficiencia es que los cargos planteados por el actor no
habrían dado cuenta de la oposición normativa entre la medida legislativa y el
ordenamiento superior.
Según el Ministerio de Justicia, los
cargos por el desconocimiento del artículo 228 de la Carta Política son del
todo infundados, porque el precepto constitucional obliga a adelantar los
procesos con observancia del plazo razonable, y, precisamente, la norma
impugnada pretende materializar este imperativo, de modo que no se entiende
cómo se puede producir la inconstitucionalidad señalada por el actor.
Asimismo, la Procuraduría General de la
Nación y el Ministerio de Justicia desestiman las acusaciones por la presunta
violación del derecho a la igualdad, ya que, a su juicio, el legislador no se
encuentra constitucionalmente obligado a asimilar el régimen normativo de los
procesos arbitrales con el que tienen los procesos civiles y de familia, ni
tampoco a establecer los mismos plazos procesales para el primero y el segundo
juicio, de modo que tampoco se entiende cómo se produce la inconstitucionalidad
alegada.
3.2.    Teniendo en cuenta los reparos anteriores, la Sala
concluye, por un lado, que tanto frente a la expresión “de pleno derecho” contenida
en el inciso 6 del artículo 121 del Código General del Proceso, como frente al
inciso 8 del mismo artículo, resulta viable el escrutinio judicial. Sin embargo,
aunque las dos prescripciones anteriores son susceptibles de ser valoradas en
el escenario del control abstracto de constitucionalidad, lo son únicamente en
relación con los cargos por la afectación del derecho al debido proceso, del
derecho de acceso a la administración de justicia, de la prevalencia del
derecho sustancial y del deber de observar los términos procesales con
diligencia, establecidos en el artículo 29, 228 y 229 de la Constitución, más
no en relación con las acusaciones por la transgresión de los fines del Estado
y del principio de igualdad, consagrados en los artículos 2 y 13 de la Carta
Política.
3.3.    En primer término, la Sala discrepa de las
apreciaciones de los intervinientes sobre la estructuración de los cargos a
partir de una comprensión manifiestamente inadecuada de los preceptos legales
demandados.
3.3.1.  Con respecto a la crítica formulada por el Ministerio de Justicia, en
el sentido de que el accionante erró al suponer que el CGP contempla unos
plazos rígidos e inflexibles que no tienen en cuenta el devenir de los procesos
judiciales, cuando por el contrario la legislación sí contempla figuras como la
suspensión y la interrupción de los trámites judiciales ante la ocurrencia de
eventos extraordinarios o especiales, la Corte considera que esta crítica no
está llamada a prosperar.
En efecto, lo que cuestiona el accionante
no es que los plazos procesales establecidos en la legislación procesal sean
estrechos o inflexibles, sino la circunstancia de que una vez acaecidos, el
juez que conoce del proceso pierde automáticamente la competencia para resolver
el trámite judicial, y de que las actuaciones realizadas con posterioridad sean
nulas de pleno derecho, cuestionamiento este que no queda invalidado por el
hecho de que el mismo CGP flexibilice los plazos mediante dispositivos como la
suspensión o la interrupción de los procesos.
Asimismo, la Corte toma nota de que aunque
los artículos 159 y 161 del CGP contemplan las figuras de la suspensión y de la
interrupción para eventos como la muerte, enfermedad grave o privación de la
libertad de una de las partes o de sus apoderados, la prejudicialidad o la
solicitud de las partes de común acuerdo, las hipótesis que se contemplan en
estas disposiciones no agotan los factores que según el accionante y los
intervinientes dilatan los procesos, como los relacionados con las dificultades
para recabar las pruebas, la suspensión de las audiencias, o la recarga de
trabajo en los despachos judiciales.
3.3.2. En segundo término, tampoco es de recibo el argumento sobre el hecho de
que la demanda no tuvo en cuenta la saneabilidad de los vicios procesales
establecida en los artículos 132 y subsiguiente del CGP.
Precisamente, el cuestionamiento del
accionante es que la figura del saneamiento prevista de manera general en la
legislación procesal, no es aplicable cuando el juez actúa por fuera de los
términos establecidos en el artículo 121 de CGP. En efecto, cuando la norma
demandada determina que las actuaciones extemporáneas son nulas de pleno
derecho, lo que hace es establecer que esta modalidad de nulidad se configura
de manera automática, necesaria e inexorable, y, que, por consiguiente, no es
saneable, apartándose de esta manera del régimen general de las nulidades. Es
decir, la lectura que el actor hace de la norma es consistente con una
interpretación textual de la misma.
Además, según se explicó anteriormente,
esta línea hermenéutica sobre la cual se edificaron los cargos ha sido acogida
en la comunidad jurídica, si bien no de manera unánime. A la luz de las últimas
líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia[32], la calificación que el legislador hizo de la nulidad
por vencimiento de los plazos como “de pleno derecho”, obliga a
entender, primero, que esta se configura siempre que el operador jurídico que
pierde la competencia actúe por fuera de los plazos legales, segundo, que debe
ser reconocida incluso si las partes la alegan extemporáneamente, y tercero,
que no puede ser convalidada en ninguna hipótesis: “El artículo 124 del
Código de Procedimiento Civil (…) si bien contemplaba la pérdida automática de
la competencia, no imponía la sanción de nulidad a las actuaciones que se
adelantaran con posterioridad al vencimiento del plazo referido al fallador
para dirimir el litigio, lo que permitía predicar su saneabilidad; diferente a
lo que acontece en vigencia del Código General del Proceso, en el que, sin
duda, se instituyó una nueva causal de invalidez y, además, con la
particularidad de obrar ‘de pleno derecho’ (…) y este este tipo de nulidad, al
operar ‘de pleno derecho’, surte efectos sin necesidad de reconocimiento, de
suerte que no puede recobrar fuerza, ni siquiera por el paso del tiempo o la
inacción de las partes, de allí que se excluya la aplicación del principio de
invalidación o saneamiento (…) regulado en el artículo 136 de la obra en cita,
aun a pesar de que los intervinientes hubieren actuado con posterioridad al
vicio, guardando soterrado silencio o lo hubiesen convalidado expresamente,
porque esto contradice el querer del legislador, dirigido a imponer al
estamento jurisdiccional la obligación de dictar sentencia en un lapso
perentorio, al margen de las circunstancias que rodean el litigio e, incluso,
de las vicisitudes propias de la administración de justicia”.
Este entendimiento coincide con el del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. Precisamente, la
inaplicación del artículo 121 del CGP por parte de este tribunal partió de la
tesis de que esta norma obliga a anular las sentencias proferidas extemporáneamente,
y de la tesis de que esta nulidad, automática, forzosa e insaneable, desconoce
los derechos al debido proceso y al plazo razonable.
Lo anterior demuestra que las acusaciones
del accionante se estructuran en función de una línea hermenéutica que no sólo
es consistente con el tenor literal del artículo 121 del CGP, sino que además
ha sido acogida por los operadores de justicia, incluso por el órgano rector en
la jurisdicción ordinaria. Y aunque en principio son posibles otras lecturas de
esta norma, para la estructuración del juicio de constitucionalidad basta que
exista una interpretación de un precepto legal que eventualmente pueda reñir
con la Constitución Política, tal como ocurre en la presente oportunidad.
3.3.3. Tampoco son de recibo los señalamientos sobre el entendimiento errado
del inciso 8 del artículo 121 del CGP.
Según el Ministerio Público y el
Ministerio de Justicia, las acusaciones partieron del falso supuesto de que, a
la luz de dicho precepto, la calificación de los funcionarios depende de criterios
estrictamente objetivos vinculados al tiempo en que los operadores de justicia
resuelven los procesos, prescindiendo de las particularidades de los casos y de
las complejidades sustantivas y procesales a las que se pueden ver avocados, de
la carga de los despachos judiciales, o de cualquier otra consideración a la
luz de la cual se podría justificar la expiración de los plazos legales.
Este reparo, sin embargo, no impide el
pronunciamiento judicial, en la medida en que, efectivamente, la disposición
legal estipula que el vencimiento de los términos constituye un criterio
obligatorio de calificación de desempeño de los funcionarios, vencimiento que,
como se ha visto, puede ocurrir por factores diferentes a la sola negligencia
de los operadores de justicia. De esta suerte, el tenor literal de la norma
demanda sugiere que lo que se tiene en cuenta en este caso no es el nivel de
diligencia, la competencia o la idoneidad del funcionario que tiene a su cargo
el proceso cuyos términos han vencido, sino el hecho de que el trámite judicial
no sea resuelto definitivamente dentro de los límites temporales señalados por
el legislador. Es decir, una interpretación textual insinúa que el vencimiento
de términos, per se, constituye un referente obligado en el proceso de
calificación.
Este entendimiento, además, es compatible
con la interpretación que del inciso 8 del artículo 121 del CGP se ha hecho en
la comunidad jurídica, y, en particular, por el Consejo Superior de la
Judicatura. Según esta entidad, todo fenecimiento de términos y pérdida de
competencia debe ser reportada a dicha entidad, y la misma puede llegar a tener
repercusión, en mayor o menor medida, en la calificación de los funcionarios
judiciales.
En la reciente circular del 23 de abril de
2019 del Consejo Superior de la Judicatura, la entidad requiere a los jueces y
magistrados para que cumplan con su deber de reportar toda pérdida de
competencia, y de informar sobre las razones de esta situación. Asimismo, en
dicho acto que aclara que, una vez analizado el reporte, la entidad determina
si hay lugar a la apertura de una vigilancia especial, con base en la cual se
establece si se da aplicación al inciso 8 del artículo 121 del CGP, esto es, si
la pérdida de competencia incide en la evaluación del funcionario judicial[33].
Por su parte, los sucesivos acuerdos del
Consejo Superior de la Judicatura que han regulado el sistema de evaluación de
funcionarios y empleados de la Rama judicial, han hecho eco de la previsión del
artículo 121 del CGP. El Acuerdo PSAA14-10281 del 24 de diciembre de 2014 determinó
que la calificación se establece en función de la calidad, la eficiencia o el
rendimiento, la organización del trabajo y las publicaciones, variables que otorgan
hasta 42, 40, 16 y 2 puntos, respectivamente. Asimismo, prescribió que “del
total de la suma de los diferentes factores deberá restar un punto, por cada
uno de los casos en que se presente el fenómeno de la pérdida de competencia
por vencimiento del término para resolver los procesos, dentro del período de
calificación. Para estos efectos bastará la comunicación que debe remitir a la
respectiva Sala Administrativa el juez o magistrado que pierde la competencia,
o la que igualmente debe enviar el funcionario que recibe el proceso”[34]. De esta
suerte, a la luz de este reglamento, por cada pérdida de competencia ocurrida
durante el período de evaluación, se debe restar un punto de los obtenidos,
independientemente del origen o causa de este fenómeno. Y según el artículo 23
del mismo acuerdo, la calificación insatisfactoria de 0 a 59 da lugar al retiro
del servicio y a la calificación de la inscripción en el escalafón de carrera. Si
según el Banco Mundial la carga razonable de trabajo para un juez civil
municipal es de 679 procesos, bastaría con que este pierda la competencia por
vencimiento de plazos en el 5.8% de los mismos, para que tuviese que ser
retirado del cargo.
Recientemente, el Acuerdo PSAA16-106518 del 7 de
diciembre de 2016 determinó que la calificación se establece en función de la calidad,
la eficiencia o rendimiento, la organización del trabajo y las publicaciones,
que otorgan hasta 42, 45, 12 y 1 puntos respectivamente, y que cuando opera el
fenómeno de la pérdida de competencia, para los funcionarios de las
especialidades civil, comercial, familia y agraria, se debe restar del favor
eficiencia o rendimiento “la proporción que corresponda luego de dividir lo
que resulte de multiplicar el número de procesos con pérdida de competencia por
la calificación del factor eficiencia o rendimiento dividido por la cantidad de
egresos efectivos del período, cuando no sea responsabilidad del funcionario
evaluado (…) lo anterior se aplicará cuando el índice de evaluación parcial
efectiva sea inferior al 70% de los ingresos del período objeto de calificación”[35]. Al igual
que en el caso anterior, las calificaciones inferiores a 60 dan lugar el retiro
del servicio y a la cancelación de la inscripción en el escalafón.
Aunque bajo este nuevo esquema la pérdida de la
competencia incide en la calificación cuando existen evidencias de bajo
rendimiento, esto es, cuando el índice evacuación parcial efectiva es inferior
al 70% de los ingresos en el respectivo período, y su peso relativo está en
función de otros indicadores de la eficiencia y rendimiento del despacho, lo
cierto es que aún bajo este modelo de evaluación subsiste el señalamiento del
accionante, en el sentido de que la pérdida de competencia incide en el
calificación de los funcionarios judiciales, incluso si esta no es el resultado
de la negligencia del servidor.
3.4.    Ahora bien, aunque en principio las prescripciones
demandadas son susceptibles de ser evaluadas en este proceso, las acusaciones
por el presunto desconocimiento de los fines del Estado y del principio de
igualdad, no son procedentes.
En efecto, el accionante argumenta que la
nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 121 del CGP, entorpece el
normal desarrollo de los procesos judiciales y el acceso al sistema de
administración de justicia, y que, como consecuencia de ello, impide la
consecución de los fines últimos en función de los cuales se diseñó la
organización política, tales como la garantía de los derechos fundamentales, la
consecución de la justicia, y, en general, la efectividad de los principios,
derechos y deberes establecidos en la Carta Política.
Como puede advertirse, la vulneración
alegada por el accionante consiste en una afectación difusa, general, indirecta
e indeterminada del deber del Estado de promover los contenidos fundamentales
de la Carta Política, y consecuencial a la presunta la anulación de otros
mandatos constitucionales. Este tipo de señalamientos no permite la estructuración
del juicio de constitucionalidad, porque no se precisan e individualizan los
contenidos específicos de la Carta Política que serían transgredidos, ni
tampoco las razones de la oposición de la normatividad legal con el
ordenamiento superior.
Lo propio se advierte en relación con el
cargo por la presunta transgresión del principio de igualdad. Según el
accionante, el legislador estableció una diferenciación injustificada entre los
procesos civiles y los arbitrales, entre las exigencias a las que se encuentran
sometidos los jueces que asumen inicialmente el conocimiento del proceso y los
que la adquieren con posterioridad, y entre el régimen general de plazos que
contiene el mismo CGP y el establecido en el artículo 121.
Sin embargo, el accionante no explica cómo
la diferenciación normativa se traduce en una lesión del principio de igualdad.
Con respecto a la diferenciación entre los procesos civiles y los arbitrales,
como quiera que en principio el legislador no se encuentra obligado a unificar ambos
regímenes jurídicos, correspondía al accionante indicar las razones por las que
los procesos arbitrales debían contar con una regla equivalente a la prevista
en el CGP, y esta explicación no fue proporcionada. Asimismo, la sola
diferenciación en el plazo conferido al juez que adquiere originalmente la
competencia y al que la adquiere posteriormente, tampoco deviene en una lesión del
principio de igualdad, máxime cuando ambos plazos obedecen a una lógica
distinta: mientras el primero de estos debe adelantar el trámite judicial en su
integridad, el segundo recibe un proceso que, en general, ha sido adelantado en
su mayor parte y ha agotado sus fases estructurales. Finalmente, la sola
circunstancia de que el artículo 121 del CGP haya introducido una regulación
específica en materia de plazos, nulidad y evaluación de funcionarios
judiciales no implica una vulneración automática del derecho a la igualdad,
pese a lo cual el accionante no indicó las razones de la violación alegada.
3.5.    Así acotada la controversia judicial, la Corte
evaluará la constitucionalidad de la expresión “de pleno derecho” contenida
en el inciso 6 del artículo 121 del CGP así como del inciso 8 del mismo
precepto, pero únicamente a la luz del derecho al debido proceso, del derecho
de acceso a la administración de justicia y de los estándares de la función
judicial, consagrados en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución
Política, más no a la luz de los fines últimos del Estado ni del principio de
igualdad, establecidos en los artículos 2 y 13 de la Carta Política.
4.  Planteamiento del problema jurídico y esquema de
resolución
4.1.    Según se explicó anteriormente, la controversia
judicial recae sobre dos prescripciones jurídicas contenidas en el artículo 121
del CGP: la regla que establece que la nulidad de las actuaciones procesales
adelantadas por los jueces con posterioridad al vencimiento de los plazos para
la expedición del fallo de primera o de segunda instancia, opera de pleno
derecho, y la regla que consagra como criterio obligatorio de calificación de
los funcionarios judiciales la expiración de los referidos términos.
4.2.    Frente al primero de estos mandatos, se estructuraron
dos debates: uno sobre la idoneidad de la medida legislativa para garantizar el
derecho a un plazo razonable, y otro sobre su impacto en los demás principios
que irradian la función jurisdiccional, especialmente en el derecho de acceso a
la justicia y el derecho al debido proceso.
Quienes defendieron su constitucionalidad argumentaron
que cuando los operadores de justicia no resuelven oportunamente los litigios, resulta
razonable que el caso sea asignado a otro que sí pueda fallar dentro de los
plazos legales, y que, en este marco, cobra pleno sentido que las actuaciones
desplegadas extemporáneamente por el juez que inicialmente tenía a su cargo el
proceso, pero que perdió la competencia por el vencimiento de los términos para
fallar, sean consideradas nulas de pleno derecho. De esta manera, la medida
legislativa se encuentra justificada en tanto dota de fuerza vinculante a los
plazos legales, y en tanto constituye una garantía procesal del derecho a un
plazo razonable.
En contraste, el demandante y los demás intervinientes
sostienen que, paradójicamente, la disposición legal fue concebida para
promover una justicia oportuna, pero que no solo no resultó siendo funcional a
este objetivo, sino que, por el contrario, es contraproducente a esta
finalidad, y que, además, amenaza los demás principios que orientan la función
jurisdiccional, entre ellos el derecho al debido proceso y el derecho de acceso
a la justicia.
A su juicio, la medida no hace más que dilatar y
posponer la resolución de los casos y afectar el desenvolvimiento natural de
los trámites judiciales: abre un nuevo debate sobre la validez y los efectos de
las actuaciones del juez que opta por adelantar el proceso judicial después de
transcurridos los plazos previstos en el artículo 121 del CGP; se deben a
repetir tales actuaciones aunque conduzcan al mismo resultado anterior, y se
debe trasladar la controversia a otro operador de justicia que no se encuentra
familiarizado con el caso. Así, el precepto demandado no sólo no materializa el
derecho a un plazo razonable, sino que además produce artificiosamente nuevas
instancias procesales, altera las reglas de competencia, y, en últimas,
sacrifica la justicia misma con el pretexto de garantizar el cumplimiento de
los plazos determinados por el legislador.
Además, la nulidad de pleno de derecho prevista en la
norma demandada anula otros principios sustantivos inherentes a la función
jurisdiccional, pues al ordenarse la invalidación automática de todas las
actuaciones y decisiones adoptadas con posterioridad a la expiración de los
términos, incluso de la sentencia que pudo haber resuelto satisfactoriamente la
controversia de fondo, se renuncia, en función una exigencia formal, al derecho
a obtener una respuesta del aparato jurisdiccional. La obligación de repetir las
actuaciones ya surtidas, y de decidir nuevamente lo ya resuelto, pero ahora por
un operador de justicia que desconoce el proceso, pone en peligro los derechos
sustantivos de las partes en razón de los cuales se acudió al sistema judicial.
4.3.    Por su parte, frente a la expiración de términos como
criterio obligatorio en la evaluación de desempeño de los funcionarios
judiciales, el debate se centró, primero, en la virtualidad de esta medida para
promover el cumplimiento de los términos, y, segundo, en la naturaleza y la
proporcionalidad de las cargas y responsabilidades impuestas a los operadores
de justicia.
Quienes defienden la norma impugnada, argumentan que esta
funciona como un incentivo positivo para que los funcionarios fallen
puntualmente, y que la inexistencia de una medida de presión como esta,
favorece la laxitud en el quehacer judicial. En últimas, entonces, la norma
dota de fuerza vinculante al plazo legal, y constituye garantía institucional
del derecho a una justicia oportuna.
En contraste, el demandante y los intervinientes que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad del precepto legal, sostienen que
la amenaza de calificar a los funcionarios en función del vencimiento de los
términos legales tampoco contribuye al propósito de garantizar el plazo
razonable ni al de promover la descongestión en la administración de justicia,
pues la oportunidad de las providencias no depende exclusivamente de la mayor o
menor diligencia de los jueces, individualmente considerados, sino de otros
factores que no son controlados por estos: la oferta de servicios judiciales en
el país, el modelo de gestión de los procesos establecido por el órgano de
gobierno y administración de la Rama Judicial, el soporte tecnológico y humano
de la función jurisdiccional, la complejidad de las controversias, las
dificultades inherentes al recaudo de las pruebas, la actuación de las partes
en el proceso judicial, entre muchos otros. Por ello, la medida no tiene la
virtualidad de garantizar el plazo razonable.
Aún más, la sanción encubierta prevista en la norma
impugnada puede comprometer los derechos de las partes en el litigio, ya que los
jueces pueden verse compelidos a limitar las actuaciones de los sujetos
procesales o el recaudo de la pruebas, a aplicar medidas correccionales o de
ordenación del proceso de manera injustificada e indiscriminada para concluir
el litigio dentro de los términos legales, e incluso, a fallar de manera
apresurada y sin contar con todos elementos de juicio para adoptar una decisión
razonada, ponderada y reflexiva por el temor de que cualquier dilación afecte
su calificación de desempeño, y con ella, su estabilidad y permanencia en la
Rama Judicial. De este modo, la disposición legal puede afectar los derechos de
acceso al sistema judicial y a obtener una solución razonable, justa e
imparcial de parte de aquel.
Además, la pérdida automática de la competencia, la
nulidad de pleno derecho de las actuaciones extemporáneas y la obligación de
tener en cuenta el vencimiento de los plazos legales en la calificación de
desempeño de los funcionarios judiciales, implica trasladar al juez,
individualmente considerado, la responsabilidad por la tardanza en los
procesos, cuando la mora judicial es el resultado de muy diversos factores,
entre ellos, los asociados a la organización y el funcionamiento del sistema de
administración de justicia, e impone una modalidad de responsabilidad objetiva,
proscrita por la Constitución.
4.4.    Como puede advertirse, frente a ambos contenidos
normativos se plantean dos tipos de interrogantes: uno, relacionado con la
funcionalidad de las medidas legislativas frente a su objetivo fundamental de
promover la conclusión oportuna de los litigios y la descongestión en el
sistema judicial; y otro, relacionado con el impacto colateral de estas normas
en los demás principios que irradian la función jurisdiccional, especialmente
en el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso. Es decir,
el escrutinio judicial debe estructurarse a partir de dos referentes o
parámetros normativos: el derecho al plazo razonable, y en general, la economía
y la celeridad en la justicia, y los derechos de acceso a la justicia y al
debido proceso.
Así planteada la controversia
constitucional, corresponde a este tribunal establecer si la nulidad de pleno
derecho de las actuaciones realizadas por el juez que pierde la competencia por
el vencimiento de los plazos para la conclusión de los litigios, y la
obligación de tener en cuenta la expiración de términos como criterio de
calificación de los funcionarios judiciales, amenaza los principios
constitucionales en función de los cuales  se estructura la función jurisdiccional,
y en particular, el derecho a una resolución oportuna de las controversias
judiciales, la eficiencia en el aparato jurisdiccional, la prevalencia del
derecho sustancial, el derecho al debido proceso, y el derecho de acceso a la
administración de justicia.
4.5.    Con el propósito de resolver este interrogante, a
continuación se indicarán las premisas del escrutinio judicial, para luego
evaluar la validez de las disposiciones demandadas a la luz de dichos
estándares.
En este orden de ideas, se identificarán y explicarán
los criterios para evaluar la constitucionalidad de las normas que, al regular
la estructura y el funcionamiento de los procesos judiciales, establecen
medidas para promover la celeridad de los trámites jurisdiccionales y la
descongestión en la administración de justicia. En particular, se tendrán en
cuenta los criterios esbozados por este tribunal para determinar la validez de
las disposiciones que regulan las nulidades procesales, y las que fijan
sanciones y medidas correctivas para los sujetos que intervienen en los
procesos civiles.
A partir de las directrices anteriores, se
evaluará la constitucionalidad de la expresión “de pleno derecho” contenida
en el inciso 6 del artículo 121 del CGP, así como la del inciso 8 de este mismo
artículo, tomando como referente las acusaciones del accionante por la presunta
violación del derecho a un plazo razonable, del principio de eficiencia en la
función judicial, de la prevalencia del derecho sustancial, del derecho de
acceso a la administración de justicia, y del derecho al debido proceso.
5.
Los estándares metodológicos
y sustantivos para evaluar las medidas adoptadas por el legislador en el marco
de los procesos judiciales, para garantizar el derecho a una resolución
oportuna de los trámites judiciales, y para promover la descongestión en el
sistema de administración de justicia
5.1.    Según se explicó en los acápites precedentes, el
artículo 121 del CGP consagra dos figuras que apuntan a garantizar el derecho
al plazo razonable y a promover la descongestión en la administración de
justicia: la nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas por fuera
de los términos legales establecidos en el mismo artículo 121 del CGP para
poner fin a los procesos regidos por el Código General del Proceso, y la
obligación de tener en cuenta este vencimiento en la calificación de desempeño
de los funcionarios judiciales.
En ambos casos, los reparos del accionante se
relacionan, primero, con la incapacidad de las disposiciones legales para
asegurar la consecución de estos objetivos, y segundo, con el impacto negativo que
podrían tener en el funcionamiento de los procesos y del sistema judicial en su
conjunto. Así pues, los parámetros del escrutinio judicial propuesto por el
accionante son, por un lado, el derecho al plazo razonable de los procesos y
los principios de economía y celeridad, y, por otro, los principios que
orientan la función jurisdiccional, entre ellos, el derecho al debido proceso y
el derecho de acceso a la administración de justicia.
5.2.    El primer cuestionamiento se relaciona con la
idoneidad de las medidas legislativas para garantizar el plazo razonable de los
litigios y la eficiencia en el sistema judicial, pues el demandante y los
intervinientes que coadyuvaron la acción de inconstitucionalidad argumentan que
tanto la nulidad de pleno derecho de las actuaciones extemporáneas, como la
calificación de los funcionarios judiciales en función del incumplimiento de
los términos legales, no solo no contribuyen al objetivo de promover la
resolución oportuna de los litigios, sino que además son disfuncionales a este
objetivo.
Para evaluar la constitucionalidad de las
disposiciones legales que fijan la estructura y las reglas de funcionamiento de
los litigios a la luz del deber del Estado de garantizar la resolución oportuna
de las controversias judiciales, este tribunal articula dos tipos de análisis:
Por un lado, en razón del amplio margen de
configuración con el que cuenta el legislador para diseñar los procesos que se
surten en la Rama Judicial, el punto de partida del control constitucional es
el reconocimiento de las potestades del legislador para regular los trámites
que se surten en la Rama Judicial, y el entendimiento de la norma en función de
la finalidad que le otorga el propio Congreso a este tipo de medidas. Así pues,
el escrutinio judicial debe estructurarse, en un primer momento, en función de
la lógica y de la finalidad con la cual el órgano legislativo diseñó la
disposición objeto de control.
Sin embargo, aunque este reconocimiento
general constituye el punto de partida, el juez constitucional debe oponer a la
premisa anterior una indagación sobre los efectos probables de la medida
legislativa, independientemente de la finalidad que a la misma le haya dado el
órgano legislativo. En particular, se deben identificar y valorar sus efectos
directos e indirectos, a partir de un análisis prospectivo que se debe
desarrollar en tres frentes específicos: en los procesos judiciales, en los
despachos, corporaciones o unidades jurisdiccionales que adelantan dichos
trámites, y en el sistema judicial, considerado globalmente. A partir de este
ejercicio prospectivo, se debe determinar si, efectivamente, la disposición es
consistente con los principios de celeridad, eficiencia y economía y con el
derecho al plazo razonable de los procesos.
5.2.1.      Con respecto al primer tipo de aproximación, este
tribunal ha reconocido el amplio margen de configuración del legislador para
adoptar medidas de orden procesal orientadas a garantizar el derecho a un plazo
razonable y a promover la descongestión en el sistema judicial. A la luz de este
eje de análisis, el juez constitucional debe partir de un principio de
deferencia hacia las opciones normativas acogidas por el Congreso, y de un
esfuerzo por comprender la normatividad legal desde la propia lógica que este
le imprime al diseño legal de los trámites que se surten en la administración
de justicia.
Lo anterior se explica porque la
Constitución Política atribuyó directamente al Congreso la potestad para
diseñar y para fijar la estructura de los procesos que se deben adelantar en la
Rama Judicial[36], y porque también consagró el derecho a obtener una
resolución pronta y oportuna de las controversias que se someten a la
administración de justicia[37], así como los principios de eficiencia, economía y
celeridad que deben irradiar el ejercicio de la función pública[38]. De este modo, como la Constitución habilitó
expresamente al legislador para estructurar los procesos judiciales en función de
los principios antedichos, el Congreso cuenta con amplias facultades para
adoptar las medidas que estime convenientes para la consecución de estos
objetivos.
Así pues, aunque la materialización del
derecho a un plazo razonable y la eficiencia en el sistema judicial exige la
confluencia de diferentes tipos de medidas, entre estas las de orden
presupuestal, las orientadas al incremento en la oferta de servicios
judiciales, o la provisión de herramientas y soportes tecnológicos para
garantizar una gestión eficiente, la intervención en la estructura y en la
configuración de los procesos judiciales constituye una herramienta disponible
en cabeza del Congreso, la cual se presume, al menos en principio,
constitucionalmente admisible.
Partiendo de este parámetro general, este
tribunal ha declarado la exequibilidad de un amplio repertorio de medidas de
orden procesal que persiguen la celeridad en la función jurisdiccional y la
materialización del derecho a un plazo razonable. Sobre esta base, la Corte ha
avalado tres tipos de medidas: (i) aquellas que simplifican directamente los
procesos, como la reducción de los plazos y términos, o la eliminación de alguna
de sus fases; (ii) aquellas que imponen una determinada carga, patrimonial o no
patrimonial, para acceder al sistema judicial o para hacer uso de alguno de sus
instrumentos; (iii) finalmente, aquellas que, con una finalidad preventiva,
imponen una sanción o efecto desfavorable por la dilación injustificada de
tales trámites.
Con respecto al primer tipo de medidas,
este tribunal ha avalado las normas que han dispuesto, por ejemplo, la
prohibición de interponer recursos contra las providencias que se dictan en el
marco de las acciones de cumplimiento, incluido el auto que dicta pruebas[39], la subsanabilidad de las nulidades procesales[40], la improcedencia de las tachas al testigo citado por
la misma parte en el marco de los procesos civiles[41], la supresión del recurso extraordinario de súplica
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo[42], la reducción el término de prescripción de las
acciones que emanan del fuero sindical a dos meses[43], la reducción del plazo para comparecer a la
notificación personal en los procesos civiles cuando el citado reside en un
municipio distinto al del juzgado o en el exterior, en 10 y 30 días
respectivamente[44], la improcedencia de las objeciones al dictamen
pericial en los procesos verbales[45], la improcedencia del mecanismo de la consulta en
procesos de restitución de inmueble arrendado[46],  la configuración del fenómeno de la perención del
proceso incluso en aquellos casos en que no han sido notificados del auto
admisorio todos los demandados o citados en el proceso judicial en materia
civil[47], o la potestad conferida a los centros de
conciliación, defensores delegados, agentes del Ministerio Público, notarios,
personeros y jueces civiles o promiscuos para realizar las audiencias
extrajudiciales en materia civil[48].
En segundo término, sobre esta misma base
del reconocimiento de las potestades del Congreso en la estructuración de los
procesos, la Corte también ha declarado la constitucionalidad de diferentes
disposiciones legales que, al regular los trámites que se surten en la administración
de justicia, imponen alguna carga para acceder al sistema o para hacer uso de
alguno de sus instrumentos. Aunque en estos casos el legislador no opta por
simplificar directamente el trámite, el aval a este tipo de medidas se explica
porque al racionalizar la utilización del sistema judicial, contribuyen, aunque
de manera indirecta, a la celeridad, a la economía y a la descongestión.  Así, por
ejemplo, se ha declarado la constitucionalidad de las normas que exigen agotar
una fase conciliatoria antes de dar trámite a las causas, o que imponen la
carga de formular y sustentar el recurso de apelación contra el auto que niega
pruebas, contra el que niega recusación y contra el fallo de primera instancia,
en la misma audiencia, una vez notificado por estrados, en los procesos
abreviados de carácter disciplinario[49].
Finalmente, también se ha declarado la
constitucionalidad de diversas disposiciones legales que sancionan la
inactividad procesal de las partes, sobre la base, nuevamente, de las potestades
normativas del Congreso, y del propósito legítimo de este último de evitar
desgastes innecesarios en la Rama Judicial. Este es el caso, por ejemplo, de la
norma que, en el marco del proceso monitorio, fijó una multa al demandado que
se opone injustificadamente a las pretensiones del accionante y que
posteriormente es condenado, y al demandante acreedor si se deniegan sus
pretensiones[50]; también es el caso de la norma que dispuso la
declaratoria de desierto del recurso de apelación contra el fallo condenatorio
de primera instancia en procedimientos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuando se cita a audiencia de conciliación y el apelante no
asiste[51]. Nuevamente, el punto de partida del escrutinio
judicial en todos estos escenarios ha sido el reconocimiento de estas
potestades normativas en cabeza del legislador.
5.2.2. Sin embargo, y pese a que el punto de partida del control
constitucional es el reconocimiento de las facultades del Congreso para fijar
la estructura y las reglas de funcionamiento de los procesos judiciales, así
como el entendimiento de las medidas legislativas a la luz de la finalidad que
el mismo órgano parlamentario les otorga, al razonamiento anterior debe
oponerse un análisis orientado a identificar, en los más amplios términos
posibles, los efectos de la disposición legal.
De esta manera, mientras el primer tipo de
razonamiento apunta a comprender la normatividad en función de la lógica que le
fue conferida por el propio legislador, en este segundo nivel de análisis el
examen debe disociarse del propósito de su órgano creador, y centrarse en los
efectos probables de la medida, para determinar si estos son consistentes con los
principios de economía, celeridad y eficacia, y con el derecho al plazo
razonable.
Esta diferenciación resulta de suma
relevancia, pues lo que desde la perspectiva de la finalidad de la norma puede
resultar constitucionalmente admisible, puede no serlo desde la perspectiva de
los efectos directos e indirectos de las disposiciones legales.
Un ejemplo paradigmático de los resultados
asimétricos de estos dos niveles de análisis, se encuentra en la sentencia
C-492 de 2016[52].
En este fallo se evaluó la validez de la
norma legal que, al regular recurso el recurso de casación en la jurisdicción
laboral, dispuso que cuando se presenta el recurso y posteriormente no se radica
la demanda de casación en el plazo establecido por el legislador, se debía
imponer al apoderado una multa de entre 5 y 10 salarios mínimos legales
mensuales. Aunque en su momento el Congreso de la República estimó que la
medida legislativa contribuiría a descongestionar la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, al impedir que los abogados presentaran
indiscriminadamente recursos extraordinarios de casación para luego dejarlos en
una situación de indefinición jurídica, este tribunal concluyó que esta medida
de apremio a los apoderados judiciales no contribuía efectivamente a la descongestión
de la referida Sala.
Tal como se explicará más adelante, la
Corte encontró que pese al buen propósito del legislador de racionalizar la
utilización de los recursos de casación en la jurisdicción laboral, y que aunque
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia afrontaba en aquel entonces un
grave problema de congestión que tendía a agravarse progresivamente, que además
contrastaba con las tendencias en la Sala Civil y en la Sala Penal, la norma no
resultaba funcional al objetivo de promover la descongestión judicial, entre
otras, por las siguientes razones: (i) porque la reducción de trabajo generada
por la norma versaría sobre asuntos meramente formales relacionados con la
verificación del cumplimiento del plazo para la interposición del recurso, la
legitimación y el interés para recurrir, y de la indicación de la causal; (ii)
porque pese a que el legislador quiso racionalizar el uso del recurso para
reducir el flujo de procesos en la Sala Laboral, los apoderados preservaban la
facultad para desistir expresamente del recurso de casación, con lo cual, la
norma no tendría el efecto inhibitorio y disuasivo esperado, sino únicamente el
de apelar a la figura del desistimiento tácito; incluso, si la Sala Laboral
llegase a considerar que la figura del desistimiento expreso no es procedente
en este escenario, en cualquier caso la medida podría tener el efecto,
inesperado para el legislador, de que el apoderado judicial sustente de
cualquier manera el recurso para eludir la multa, desgastando el aparato
judicial, o de que asuma el riesgo de ser sancionado como un costo procesal
trasladable al poderdante; (iii) el análisis estadístico de la evolución de
ingresos de procesos desde la entrada en vigencia de la disposición legal, puso
de presente que la medida legislativa no tuvo los efectos disuasivos esperados,
y que, por el contrario, durante su vigencia se incrementaron de manera sostenida
los recursos de casación radicados en la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia; (iv) asimismo, se encontró que la norma podría generar mayor carga de
trabajo, pues los apoderados podrían insistir en los recursos con el sólo
propósito de evitar la imposición de la multa, y que, en cualquier caso, si
estos se abstienen de presentar la demanda de casación dentro del plazo legal,
la Sala Laboral debería imponer la multa mediante acto motivado, y luego
resolver los recursos y acciones en contra de la decisión sancionatoria, lo
cual exige no solo la verificación del dato objetivo sobre la falta de
presentación de la demanda de casación en el plazo legal, sino valorar la
conducta del profesional, y dosificar la sanción según las circunstancias alegadas
por ellos abogados; incluso, estas decisiones pueden ser controvertidas en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o mediante la acción de tutela,
con lo cual la norma legal termina por abrir, de manera injustificada nuevos
debates de los que se debe hacer cargo el alto tribunal; (v) finalmente, la
Corte encontró que resultaba al menos paradójico limitar el desistimiento
tácito, cuando según el propio legislador y el Consejo Superior de la
Judicatura, esta figura se había convertido en una herramienta esencial en el
proceso de descongestión de la Rama Judicial. A partir de los hallazgos
anterior, se declaró la inexequibilidad de la disposición.
Como puede advertirse, lo que desde la
perspectiva de la finalidad del legislador puede resultar razonable y
constitucionalmente admisible, puede no serlo desde la perspectiva de los
efectos directos e indirectos probables de la norma.
De este modo, el control constitucional
debe contraponer los resultados de estos dos tipos de indagación: el resultante
de comprender la norma a la luz de la finalidad y de la lógica de su órgano
creador, y el resultante de contrastarla con sus efectos probables en la realidad.
5.2.3. A la luz de este segundo criterio, la Corte ha hecho una diferenciación
entre las medidas que, en sí mismas consideradas, contribuyen directamente a la
celeridad y la economía procesal por disponer la simplificación de los trámites
judiciales, de aquellas otras que sólo lo hacen de manera indirecta y mediata.
En el primer caso, como la norma legal constituye por sí sola un aporte a la
materialización de los principios antedichos, el escrutinio judicial no se ha
orientado a evaluar su constitucionalidad a la luz de estos parámetros, sino a
determinar si, al imprimir celeridad a los procesos judiciales, han impactado
negativamente otros principios o derechos constitucionales, como el derecho de
acceso a la justicia o el derecho al debido proceso. En estos escenarios, el
ejercicio analítico consiste en ponderar el aporte de la norma legal a los
principios de celeridad y economía, frente al sacrificio iusfundamental.
En contraste, en aquellos casos en que el
vínculo entre la disposición legal y la eficacia y celeridad en los trámites
judiciales es indirecto, el control constitucional reviste un mayor nivel de
complejidad, pues el juez no puede dar por supuesta la consistencia entre la
medida legislativa y los citados principios de celeridad y eficacia, sino que
entra a identificar y a evaluar los efectos probables de la norma en
condiciones regulares, para luego establecer, primero, si efectivamente la
medida contribuye a la materialización del derecho al plazo razonable, y si este
aporte es proporcional al eventual sacrificio iusfundamental que pueda
generar.
Ejemplos del primer tipo de análisis se
encuentra en las sentencias C-670 de 2004[53], C-726 de 2014[54], C-180 de 2006[55] y C-537 de 2016[56], que declararon la exequibilidad de las normas que
dispusieron la improcedencia de la consulta en los procesos de restitución de
inmueble arrendado, la simplificación del proceso monitorio, la supresión del
recurso extraordinario de súplica en el Consejo de Estado, y la subsanabilidad
de las nulidades, respectivamente.
En la sentencia C-726 de 2014[57] la Corte evaluó la validez del régimen del proceso
monitorio contenido en el CGP, encontrando, por ejemplo, que este contempla
unos plazos reducidos, la facultad del juez para fallar anticipadamente si el
demandado no comparece al proceso o si acepta total o parcialmente los hechos y
pretensiones del actor, y que excluye ciertas instancias procesales como la
intervención de terceros, la demanda de reconvención y el emplazamiento del
demandado o el nombramiento del curador ad litem. Aunque todo lo
anterior provoca una restricción a los derechos de acceso a la justicia, de
defensa y de contradicción, la Corte consideró que la validez de la norma
estaba dada porque este procedimiento simplificado respondía a la necesidad
imperiosa de garantizar un litigio ágil en aquellos escenarios, muy frecuentes
en la comunidad, en los que el debate jurídico recae sobre obligaciones
dinerarias de baja cuantía, y en los que por los lazos de confianza entre el
acreedor y el deudor resulta imperioso dotar de celeridad el trámite judicial.
Como puede advertirse, la línea argumentativa de este tribunal partió, a manera
de premisa, de la contribución de la medida legislativa a la materialización
del derecho a un plazo razonable, y sobre esta base se edificó la defensa del
precepto legal.
Sobre una línea de análisis semejante, en
la sentencia C-670 de 2004 se declaró la constitucionalidad de la norma legal
que dispuso la improcedencia del mecanismo de la consulta en los procesos de
restitución de inmueble arrendado, sobre la base de que la eventual reducción
en las garantías sustantivas de las partes tenía como contrapartida una
ganancia objetiva en términos de la oportunidad en la resolución del conflicto,
teniendo en cuenta el sólo trámite de la consulta “se está demorando más de
un año”, que el juez que lo adelante suele ratificar la decisión adoptada
previamente por el juez de instancia, y que “la consulta es uno de los
factores que más ha contribuido a la congestión en los tribunales”.
Y bajo esta misma línea de análisis, en la
sentencia C-537 de 2016 se declaró la exequibilidad de las normas que fijaron
el régimen de las nulidades procesales, y que establecieron, entre otras cosas,
que en cada etapa del proceso el juez debe corregir o sanear los vicios que
puedan originar una nulidad, de modo que, en general, no pueden ser alegadas en
las etapas subsiguientes (art. 132), la subsanabilidad y la taxatividad de las nulidades
(arts. 133 y 135), la prohibición de ser alegadas por quien da lugar al hecho
que las origina o quien actúa en el proceso si la propone después de ocurrida
(art. 135), y la validez de las actuaciones realizadas antes de la declaración
de falta de jurisdicción o de competencia por el factor funcional o subjetivo,
con excepción de la sentencia, y de las actuaciones anteriores al motivo que
dio lugar a la nulidad. Aunque el demandante sostenía que este régimen
constituía una amenaza al debido proceso, la Corte concluyó que se trataba de una
importante herramienta para promover la celeridad en los trámites que se
adelantan en la administración de justicia, y que en función de esta
contribución debían ser analizadas las eventuales restricciones al derecho al
debido proceso.
5.2.4. En el segundo escenario, en cambio, el juez debe realizar un análisis
prospectivo orientado a identificar los efectos directos e indirectos de la
respectiva normatividad, tanto en el proceso judicial objeto de la medida
legislativa, como en el despacho o corporación que debe adelantarlo, o en el
sistema judicial considerado globalmente.
Este examen comprensivo e integral resulta de la mayor
relevancia, pues lo que desde la perspectiva de los efectos inmediatos y
directos puede valorarse positivamente, desde la perspectiva de los efectos
indirectos puede conducir a la conclusión contraria; y, a la inversa, una
medida que complejiza un determinado trámite judicial, y que en principio puede
aparecer como contrario a las exigencias derivadas del derecho a una justicia
oportuna, puede no serlo cuando se identifica su impacto global y a mediano y
largo plazo.
Así, aunque una norma que crea unos incentivos
económicos para los jueces en función de la mayor producción de sentencias en
principio podría favorecer la eficacia en la justicia, también podría generar
otro tipo de efectos inesperados, como el de desincentivar la acumulación de
procesos o la terminación anticipadas de los mismos, tal como ha ocurrido en
otras latitudes[58]. Igualmente, y según explicaron algunos
intervinientes en este proceso, los planes de descongestión llevados a cabo a
nivel de jueces del circuito, se tradujo, paradójicamente, en una congestión en
los tribunales superiores y en los tribunales administrativos, por el
incremento inusitado en los recursos de apelación contra las sentencias de
primera instancia proferidas por los jueces del circuito; de igual modo, los resultados
muy positivos obtenidos con los planes de descongestión en la jurisdicción
laboral y en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, favorecieron la
congestión en la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo
de Estado[59].
Algunas sentencias de este tribunal ponen de presente
la necesidad de efectuar el análisis prospectivo en los más amplios términos
posibles. En las sentencias C-160 de 1995[60] y C-1195 de 2001[61], por ejemplo, la Corte evaluó la validez de las
normas que instauraron la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en asuntos de familia y en la jurisdicción civil y de lo
contencioso administrativo. Las disposiciones legales, en sí mismas
consideradas, exigen el agotamiento de nuevos trámites y el cumplimiento de
nuevas cargas para acceder a la justicia, por lo que, desde este punto de
vista, esta normatividad no contribuye a la solución oportuna de los procesos.
Sin embargo, este tribunal encontró que, al imponerse la restricción de acceso
a la justicia, no sólo se racionalizaba la utilización de los instrumentos
judiciales, sino que además se brindaba a los ciudadanos una oportunidad de
solucionar directamente sus controversias, con todos los beneficios que ello
genera.
Por su parte, y tal como se explicó anteriormente, en
la sentencia C-492 de 2016[62] la Corte realizó un examen comprensivo de la norma
legal que establece una multa para los abogados que presentan un recurso de
casación en la jurisdicción laboral, pero que posteriormente no lo sustentan
dentro del plazo legal. Aunque la disposición legal apuntaba a racionalizar la
utilización del recurso extraordinario de casación en la jurisdicción laboral y
a promover por esta vía la  descongestión en la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, la Corte encontró que la descarga de trabajo asociada a la
imposición de la multa era reducida, puesto que únicamente liberaba a la sala
de los exámenes de procedencia del recurso de casación, exámenes que no
revisten ninguna dificultad por versar sobre aspectos meramente formales, y
que, en cambio, la medida sí podría envolver nuevas cargas al alto tribunal
cuando se controvierten en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o
en sede de tutela, los actos sancionatorios. Igualmente, al hacerse una interpretación
integral del sistema jurídico, la Corte concluyó que la amenaza de sanción
podría no tener el efecto disuasivo esperado, puesto que los abogados pueden
hacer uso de la figura del desistimiento, pueden trasladar el costo a los
poderdantes cuando estos prefieren presentar el recurso como medida prudencial
antes de definir si se justifica seguir adelante con el mismo, o incluso,
pueden seguir adelante con el trámite de la casación aunque este no tenga
vocación de prosperidad, para evitar la sanción pecuniaria.
5.2.5.  En conclusión: (i) para evaluar las medidas adoptadas por el
legislador en el marco de los procesos judiciales para garantizar el derecho a
una resolución oportuna de los procesos y para promover la descongestión en la
administración de justicia, el juez constitucional debe efectuar dos tipos de
aproximaciones: una orientada a comprender la racionalidad de la norma a partir
de la lógica que le imprime el propio legislador, y otra encaminada a
establecer sus efectos directos e indirectos; (ii) el primer tipo de
aproximación se fundamenta en el reconocimiento del amplio margen de
configuración con el que cuenta el órgano legislativo para estructurar los
procesos que se surten en el proceso judicial, y da lugar a un principio de
deferencia frente a las opciones normativas adoptadas por el Congreso; (iii) el
segundo tipo análisis apunta a identificar, a partir de un análisis
prospectivo, los efectos probables de la normatividad legal en los procesos, en
el funcionamiento de los despachos judiciales que los adelantan, y en la
administración de justicia; (iv) a la luz de este criterio, la Corte ha
distinguido las medidas que en sí mismas disponen la simplificación de los
procesos, de aquellas otras en las que el objetivo de garantizar la resolución
oportuna de los trámites judiciales se obtiene por vías indirectas, como la
sanción de los actos dilatorios o la imposición de cargas para acceder a la
justicia; en el primer caso, como la contribución a la eficacia y celeridad es
directa, el ejercicio analítico consiste en ponderar el aporte de la norma a
este objetivo, frente al eventual sacrificio iusfundamental en términos
de garantías procesales; en el segundo caso, como la relación entre la
medida legislativa y la finalidad de garantizar la celeridad de los trámites
judiciales es indirecta, y el resultado es incierto, el juez debe entrar a
identificar y a evaluar los efectos probables de la disposición legal, para
luego establecer si la medida contribuye a la materialización del derecho al
plazo razonable, y si este aporte es proporcional al eventual sacrificio iusfundamental
5.3.    Por otro lado, como quiera que el demandante argumenta
que las disposiciones legales, además de dilatar injustificadamente la
resolución de los litigios y ralentizar el sistema judicial, anulan el derecho
de acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso, por
hacer que los procesos sean resueltos por operadores de justicia que desconocen
la controversia y que no han practicado personalmente las pruebas, y por
forzarlos a resolverlos de manera apresurada e independientemente de cualquier
contingencia, se deben indicar las pautas para efectuar el escrutinio judicial a
la luz de los principios que irradian la función jurisdiccional.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que en este caso particular
el control constitucional presenta algunas particularidades frente al que
tradicionalmente se realiza para evaluar la validez de las medidas que
pretenden promover la celeridad en los trámites que se adelantan en la
administración de justicia.
En general, estas disposiciones han sido cuestionadas
porque, al estructurar los procesos en función del objetivo de promover la
celeridad y la oportunidad en la conclusión de los litigios, pueden llegar a
amenazar otro tipo de derechos y garantías, como los derechos de defensa y de
contradicción, o la garantía de la doble instancia: la supresión de un recurso contra
determinadas providencias puede restringir los derechos de defensa y de contradicción,
la reducción en el término de caducidad de ciertas acciones puede limitar el
derecho de acceso a la justicia, y con ello, los derechos sustantivos
subyacentes, y la imposibilidad de solicitar o de objetar determinada prueba,
puede limitar el derecho al debido proceso. En este contexto, el ejercicio
analítico consiste en ponderar la afectación iusfundamental frente a la
contribución de la norma a la consecución y materialización del derecho a la eficiencia
y la economía en la función jurisdiccional, y a la descongestión en la Rama
Judicial.
En esta oportunidad, sin embargo, la afectación iusfundamental
alegada por el accionante no tiene necesariamente como contrapartida una
ganancia objetiva en términos de la materialización del derecho a un plazo
razonable, pues, precisamente, el planteamiento del actor apunta a demostrar
que las medidas legislativas son disfuncionales a este objetivo. Así pues, el
ejercicio ponderativo no es procedente en este escenario, pues, a la luz del
planteamiento de la demanda de inconstitucionalidad, no habría cómo hacer un
balance entre la afectación y la ganancia en términos de derechos fundamentales.
Sin embargo, como quiera que en el marco
del control constitucional de estas medidas legislativas se han fijado pautas y
directrices, tanto de orden metodológico como de orden sustantivo, para evaluar
su validez a la luz de los principios que irradian la función jurisdiccional, a
continuación se identificarán y explicarán los criterios empleados por este
tribunal para efectuar el escrutinio judicial.
En esencia, la Corte ha evaluado la validez
de este tipo de medidas a partir de dos criterios básicos.
Por un lado, este tribunal ha entendido que el
legislador se encuentra habilitado para limitar las garantías procesales
establecidas previamente, siempre que se preserve el sustrato del derecho al
que responde dicha garantía, y siempre que este derecho pueda ejercerse
mediante otros dispositivos. A juicio de este tribunal, como lo verdaderamente
relevante es que el legislador garantice los derechos constitucionales, el
Congreso podría reconfigurar el sistema de garantías procesales siempre que se
mantenga el sustrato del derecho al que responde dicha garantía. Por otro lado,
la Corte ha entendido que las medidas restrictivas, correccionales y
sancionatorias que se imponen en el marco del proceso judicial para
racionalizar el acceso a la justicia, deben ser consistentes con el
comportamiento procesal del sujeto afectado con la medida.
5.3.1. Con respecto al primero de estos criterios, en diferentes oportunidades
este tribunal ha avalado diferentes medidas que, aunque suprimen algún
mecanismo, garantía o recurso, preservan el derecho subyacente, derecho cuya
materialización podría canalizarse a través de otro medio procesal.
En la sentencia C-319 de 2013[63], por ejemplo, se declaró la exequibilidad de la norma
que dispuso la improcedencia de cualquier recurso contra las providencias que
se dictan en el marco de las acciones de cumplimiento, incluida la decisión de
rechazo de la demanda, sobre la base de que las eventuales irregularidades
procesales pueden ser alegadas cuando se objete la sentencia, y que, en el caso
de del rechazo de la demanda, resulta más fácil para el accionante interponer
de nuevo otra demanda que cumpla los requisitos. Así pues, la Corte constató
que, aunque se suprimió un dispositivo procesal que en principio se utiliza en
la generalidad de los procedimientos y trámites judiciales, los derechos
sustantivos inherentes a tales garantías pueden ser exigidos a través de otros
dispositivos.
Un análisis semejante se encuentra en la sentencia
C-180 de 2006[64], en la que se determinó la validez de la norma que
eliminó el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, sobre la base, nuevamente, de que las
irregularidades que se alegan en el marco de este recurso, esto es, la
violación de una norma sustancial, directa o indirectamente, y esto último por
errores de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas, pueden alegarse
también en el marco de otros recursos, y que el objetivo fundamental del mismo,
que es la unificación de jurisprudencia, puede llevarse a efecto por las
secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y
cuando estas solicitan que una determinada causa sea resuelta por la Sala
Plena.
Esta misma lógica subyace a la sentencia C-315 de 2012[65], en la que se declaró la validez de la norma que
determino que el recurso de apelación contra el auto que niega pruebas debe
formularse y sustentarse en la misma audiencia, una vez notificado en estrados,
en el marco de los procesos abreviados de carácter disciplinario. La Corte
sostuvo que aunque esta disposición limitaba el derecho de defensa y de
contradicción, en cualquier caso preserva el sustrato esencial de este derecho,
el cual puede ejercerse en un plazo temporal más estrecho; adicionalmente, se
aclaró que el ordenamiento contemplaba otros dispositivos para que las personas
pudiesen ejercerlo a plenitud, pues las personas pueden conocer la acusación
que se formula en su contra y planear su defensa desde ese momento, cuentan con
un plazo especial para presentar sus descargos, pueden pedir la práctica y
recaudo de pruebas, y también pueden presentar alegatos de conclusión.
Por su parte, en la sentencia C-124 de 2011[66] se declaró la exequibilidad de la disposición que
estableció la improcedencia de las objeciones al dictamen pericial en el marco
de los procesos verbales, sobre la base de que las oposiciones a este
instrumento se pueden canalizar a través de distintas vías, como la solicitud
de aclaración o complementación, y de que, como esta medida se enmarca dentro
de un proceso oral que se surte por audiencias, existen múltiples escenarios en
los que se puede cuestionar los fundamentos, el contenido y el alcance de este
tipo de pruebas.
Esta misma base decisional se encuentra en las
sentencias C-319 de 2013[67], C-610 de 2012[68], C-1232 de 2005[69], C-670 de 2004[70], C-1104 de 2001[71] y C-337 de 2016[72].
A la inversa, cuando la Corte encuentra que la
simplificación del trámite judicial envuelve la anulación del derecho en
función del cual fue instituida la garantía o el mecanismo procesal, ha declaro
la inexequibilidad de la respectiva disposición.
En la sentencia C-863 de 2012[73], por ejemplo, esta corporación declaró la
inconstitucionalidad de las disposiciones que habilitaban a los notarios para
recibir declaraciones extra proceso con fines judiciales, sobre la base de que,
aunque la medida contribuía a aligerar y disminuir las cargas del aparato
jurisdiccional, la norma terminaba por entregar funciones netamente judiciales
a entes notariales, y que lo anterior podía no solo generar la vulneración del
derecho al debido proceso de las partes involucradas, sino también anular el
principio de inmediación que debe irradiar los procesos judiciales. Entre otras
cosas, la Corte llamó la atención sobre las potestades que la disposición
confería a los notarios, como la de poder practicar inspecciones judiciales,
incluso sobre personas, en las que prevalecen las impresiones y los criterios
personales, la de decretar medidas correccionales a los testigos que se rehúsan
a prestar juramento o a declarar, la de ordenar la conducción forzada con
intervención de la policía de los testigos, la de imponer multas a quienes
obstaculicen la práctica de una inspección, la de decidir sobre la tacha de
testigos por la inhabilidad para testimoniar, la de valorar las excusas
presentadas por el testigo para no comparecer a las citaciones, la de limitar
el número de testimonios, o la de resolver sobre la recusaciones de los
peritos, entre otras cosas.
Con este mismo enfoque, en la sentencia C-425 de 2015[74] la Corte concluyó que el mecanismo de la consulta en
materia laboral, que en principio se circunscribió a las sentencias de primera
instancia adversas al trabajador para descongestionar la jurisdicción laboral,
debía hacerse extensivo a las sentencias de única instancia adversas al
trabajador, teniendo en cuenta que este dispositivo se encontraba
indisolublemente ligado al derecho de defensa, y que, en el caso de los
trabajadores, no podía ser asimilado o sustituido por el recurso de apelación,
por lo que su supresión implicaba la anulación del derecho de defensa, y de los
derechos sustantivos subyacentes a los reclamos en materia laboral.
5.3.2.  Por otro lado, en cuanto al segundo de estos criterios, este tribunal
ha entendido que, en general, el legislador se encuentra facultado para
establecer medidas procesales adversas, o incluso medidas de orden
sancionatorio en contra de los sujetos que intervienen en los trámites
judiciales, pero en tanto estas guarden correspondencia con la naturaleza y con
la magnitud de la actividad procesal de dicho sujeto.
En la sentencia C-337 de 2016[75], por ejemplo, la Corte declaró la exequibilidad de la
norma en la que se establecía que, en el marco de los procedimientos que se
adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si el fallo de
primera instancia es condenatorio y se interpone el recurso de apelación, pero
el apelante no asiste a la audiencia de conciliación, se debe declarar desierto
el respectivo recurso. La decisión se adoptó sobre la base de que la medida
contribuía eficazmente a aligerar la carga de los tribunales que actúan como jueces
de segunda instancia, y que, en cualquier caso, esta perjudicaba a quien actúa
negligentemente.
Bajo este mismo criterio, en las sentencias C-203 de
2011[76] y C-492 de 2016[77], la Corte declaró la inexequibilidad de la norma que,
con el propósito de descongestionar la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia aliviando sus cargas en la tramitación de los recursos de casación, dispuso
la imposición de multas en contra de los apoderados judiciales que, luego de
presentar este recurso, radican la demanda pero esta no reúne los requisitos
legales, o no radican la demanda en el plazo legal.  En el primero de estos
fallos la Corte concluyó que la medida correccional por la presentación de una
demanda que no cumple la totalidad de los requisitos legales resultaba
abiertamente inconsistente con el juicio de reproche que se puede efectuar en
contra del apoderado judicial, máxime cuando en esta hipótesis no se evidencia
temeridad o mala fe, y cuando la conclusión sobre el incumplimiento de las
exigencias legales depende de juicios de valor. Por su parte, en la sentencia
C-492 de 2016 la Corte concluyó que la decisión del legislador de sancionar al
apoderado que opta por no presentar demanda de casación impedía el ejercicio
del desistimiento tácito, y que, en general, “provoca una restricción
desproporcionada en los derechos a la igualdad y al debido proceso, así como en
el acceso a la justicia, sin que por otro lado esta limitación pueda ampararse
en la contribución de la medida a la descongestión judicial”.
5.4.     De esta manera, el análisis de las medidas que regulan
la estructura y el funcionamiento de los procesos judiciales con el propósito
de garantizar la consecución de un plazo razonable y la descongestión en el
sistema judicial, debe tener en cuenta las siguientes variables: (i) primero,
el control constitucional debe partir del reconocimiento de las potestades con
las que cuenta el legislador para diseñar los mecanismos encaminados a
materializar los principios de economía y celeridad en el marco de los procesos
judiciales, y de su comprensión a partir de la propia lógica y de los
propósitos asignados por el Congreso a estas mecanismos; (ii) esta aproximación
debe ser confrontada con un análisis prospectivo de la disposición legal,
orientado a identificar y evaluar sus efectos directos e indirectos en el
proceso judicial objeto de la regulación, en el despacho o corporación que los
tiene a su cargo, y en el sistema judicial en su conjunto; a la luz de esta
pauta, las medidas que disponen directamente la simplificación de los trámites
que se surten en la Rama Judicial, en principio resultan compatibles con los
principios de economía y celeridad y con el derecho a un plazo razonable,
mientras que las medidas que condicionan el acceso a los instrumentos del sistema
al cumplimiento de un carga, o las de tipo sancionatorio, exigen un análisis exhaustivo
e integral; (iii) finalmente, para evaluar la constitucionalidad de las
disposiciones legales que al promover la celeridad en los procesos judiciales podrían
poner en peligro el derecho al debido proceso o el derecho de acceso a la
justicia, se tienen en cuenta dos pautas básicas: primero, en el marco de un
ejercicio de ponderación, se debe confrontar la contribución de la medida
legislativa a la materialización del derecho al plazo razonable de los procesos
y a la descongestión de la Rama Judicial, con el sacrificio iusfundamental generado
por la medida;  y segundo, debe establecerse si las normas legales que limitan
las garantías procesales preservan el sustrato del derecho subyacente, y si las
medidas restrictivas, correccionales o sancionatorias que se imponen en el
marco del proceso judicial para racionalizar el acceso a los instrumentos del
sistema, resultan consistentes con el comportamiento procesal del sujeto
afectado.
6.        La validez de la nulidad automática de las
actuaciones procesales extemporáneas
Teniendo en cuenta los criterios anteriores, pasa la
Sala a evaluar la validez de la expresión “de pleno derecho” contenida en el
inciso 6 del artículo 121 del CGP, así como del inciso 8 de este mismo
artículo.
6.1.     Según se indicó anteriormente, el artículo 121 del
CGP determinó que, en primera instancia, los procesos judiciales deben concluir
en un año contado a partir del auto admisorio de la demanda o del mandamiento
ejecutivo, o excepcionalmente hasta en un año y medio, cuando se haya
prorrogado el plazo mediante auto debidamente motivado; y que, en segunda
instancia, deben concluir en un plazo de hasta seis meses, contado desde la
recepción del expediente en la secretaría del juzgado o tribunal. Asimismo, el
precepto legal estableció que una vez vencidos los términos anteriores sin
haberse dictado la providencia que pone fin a la primera instancia, el
funcionario judicial pierde automáticamente la competencia sobre el caso,
debiendo remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno, e
informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y que
todas las actuaciones adelantadas por fuera de estos términos, son nulas de
pleno derecho.
Corresponde a la Corte Constitucional
determinar si el hecho de que esta nulidad opere de pleno derecho, desconoce
los principios con arreglo a los cuales se estructura la función jurisdiccional,
y, en particular, los derechos a la resolución oportuna de las controversias
judiciales, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así
como la prevalencia del derecho sustancial.
A juicio de la Sala, la medida legislativa
es incompatible con la Carta Política, ya que, primero, no solo no contribuye
eficazmente a la materialización del derecho a una justicia oportuna, sino que constituye
un obstáculo para la consecución de este objetivo, y, segundo, porque la norma comporta
una disminución de las garantías asociadas al derecho al debido proceso y al
derecho a una justicia material, al compelir a los jueces resolver los trámites
a su cargo dentro de los plazos legales, incluso si ello implica cercenar los
derechos de las partes o afectar el desenvolvimiento natural de los mismos, y al
dar lugar al traslado de las controversias a operadores de justicia que carecen
de las condiciones y de los elementos de juicio para adoptar una decisión
apropiada.
A continuación se desarrollan estos dos
argumentos.
6.2.
Desde la perspectiva del derecho
a una solución oportuna de las controversias judiciales, la Sala estima que
la disposición no sólo no tiene la potencialidad de contribuir positivamente a
este propósito, sino que, además, se opone abierta a la consecución de este
objetivo.
6.2.1. En primer lugar, cuando el legislador determina que la nulidad por
pérdida de la competencia opera “de pleno derecho”, parece sugerir, como de
hecho lo han entendido la Corte Suprema de Justicia y diversos tribunales
superiores de distrito, que opera forzosa e indefectiblemente, que se configura
de manera automática respecto de toda actuación adelantada por el funcionario
que ha perdido la competencia y que no puede ser subsanada.
Así entendida la figura de la nulidad de pleno derecho,
resulta claro que esta se aparta del régimen general de las nulidades
establecido en los artículos 132 y subsiguientes del CGP, régimen que fue concebido
no solo para asegurar el debido proceso, sino también, y fundamentalmente, para
promover la celeridad en los trámites judiciales y la oportunidad en la
resolución de las controversias que se surten en la administración de justicia,
ordenando al juez sanear las irregularidades en cada etapa procesal,
prohibiendo a las partes alegarlas extemporáneamente, permitiendo subsanar la
nulidad cuando el acto viciado cumple su finalidad y no contraviene el derecho
de defensa de las partes, y convalidando las actuaciones adelantadas por los
operadores de justicia antes de que sea declarada la falta de jurisdicción o la
falta de competencia por el factor funcional o subjetivo.
Desde este punto de vista, resulta cuestionable que a
través de la figura de la nulidad de pleno derecho se haya pretendido promover la
celeridad en los procesos y la descongestión en el sistema judicial, cuando,
precisamente, aquella figura se aparta de un régimen concebido específicamente
para promover la celeridad en la justicia, y que, según este mismo tribunal,
constituye una herramienta de primer orden para la consecución de este
objetivo.
En efecto, según se acaba de indicar, el CGP estableció,
entre otras cosas, que en cada etapa del proceso el juez debe corregir o sanear
los vicios que puedan dar lugar a la nulidad, de modo que, en general, no
pueden ser alegados en las etapas subsiguientes (art. 132), la subsanabilidad y
la taxatividad de las nulidades (arts. 133 y 135), la prohibición de ser
alegadas por quien da lugar al hecho que las origina o por quien actúa en el
procesos si proponer la nulidad después de ocurrida la causal  (art. 135), y la
validez de las actuaciones realizadas antes de la declaración de la falta de
jurisdicción o de competencia por el factor funcional o subjetivo, con
excepción de la sentencia, y de las actuaciones anteriores al motivo que dio
lugar a la nulidad (art. 136).
Precisamente, en la Exposición de Motivos al proyecto
de CGP se argumentó que la nueva legislación procesal debía tener como uno de
sus ejes fundamentales la prontitud en la justicia y la duración razonable de
los procesos, y que el régimen de nulidades constituía una de las principales
herramientas para la realización de este propósito. Según se advirtió, “el
Código General del Proceso garantiza una verdadera tutela efectiva de los
derechos. Este Código persigue que los procesos tengan una duración razonable,
sin detrimento de las garantías de los justiciables. Pero no se trata de
acelerar por la rapidez mismas, sino de lograr una cercanía real entre la
incoación de la demanda y la sentencia que permite evitar el lógico desgano la
razonable pérdida de la confianza de los ciudadanos en su órgano judicial. Como
la justicia tardía no es verdadera justicia (…) el nuevo Código (…) evita
las nulidades innecesarias, permitiendo que en cada etapa del proceso exista un
saneamiento de los vicios no alegados, lo que genera la imposibilidad de alegar
estos hechos como causal de nulidad en etapa posterior del proceso. Se consagran
medidas de saneamiento, para que el justiciable tenga la seguridad que el
proceso donde se involucra terminará con sentencia que resuelva el asunto y no
con una gran frustración: la sentencia inhibitoria o la declaratoria de nulidad
de lo actuado. Esto contradice la aptitud y disponibilidad abarcadora que debe
tener la jurisdicción para resolver, de una vez por todas, el asunto sometido a
ella”[78].
Acogiendo esta línea de análisis, en la sentencia
C-537 de 2016[79], este tribunal declaró la exequibilidad de los
preceptos anteriores, cuya validez fue puesta en duda con el argumento de que
la subsanabilidad de las nulidades y la convalidación de actuaciones realizadas
por quienes carecen de la competencia, constituía una amenaza al derecho al
debido proceso. La Corte concluyó que este régimen flexible de las nulidades no
sólo no vulneraba el referido derecho, sino que, además constituía un
instrumento de gran envergadura y con gran potencial para promover la celeridad
en los trámites que se adelantan en la administración de justicia: “La
conservación de validez de la actuación procesal, antes de la declaratoria de
incompetencia, es una medida válida que pretende la eficacia del derecho de
acceso a la justicia, con la obtención de una decisión en términos razonables,
con respeto del principio constitucional de celeridad de la administración de
justicia, economía procesal, la tutela judicial efectiva y la prevalencia del
derecho sustancial, sobre el adjetivo, que evitará repetir, sin razón de
garantías, lo actuado en debida forma por el juez ahora declarado incompetente
y excluye la declaratoria de nulidad, por esa causal, como un mecanismo de
dilación del proceso. Así, la norma también es una medida razonable para evitar
la congestión de la justicia. En otras palabras,
lo que se busca con esta medida es evitar el desgaste innecesario de la
administración de justicia, en detrimento de los justiciables, para que, a
pesar de haber instruido adecuadamente un proceso, no deba rehacerlo cuando, a
parte del factor de competencia, las actuaciones realizadas fueron
desarrolladas adecuadamente. Por el contrario, si el proceso fue irregular y se
desconocieron garantías, existirá un vicio que conducirá a la nulidad de la
actuación desarrollada. El mantenimiento de la validez de lo actuado, se
explica además por el carácter instrumental de las formas procesales (del que
se deriva la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal), el que
explica que la nulidad procesal solamente se declarará luego de determinar el
efecto que produjo la irregularidad frente a las resultas del proceso o frente
a las garantías de los justiciables.”
De este modo, la figura de la nulidad de pleno de las
actuaciones realizadas por el juez que ha perdido la competencia por el
vencimiento de los plazos establecidos en el artículo 121 del CGP, se sustrae
del régimen general de las nulidades. Y como este fue estructurado en función
del deber de garantizar la oportunidad en la resolución de las controversias
que se someten al sistema judicial, la medida legislativa ocasiona una pérdida
sustantiva en términos de este imperativo constitucional.
6.2.2. En segundo lugar, el efecto jurídico de la norma no es la
simplificación de los trámites judiciales, como suele ocurrir con las
disposiciones de orden procesal que buscan garantizar el derecho al plazo
razonable o la descongestión en la administración de justicia.
Por el contrario, la calificación de
nulidad de las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento de los
plazos legales como “de pleno derecho”, implica que deben materializarse las
consecuencias inherentes a la pérdida de la competencia y a la nulidad, las
cuales, por sí solas, posponen la resolución del caso. De ordinario, en cambio,
las medidas adoptadas por el legislador para garantizar una justicia oportuna
se orientan a simplificar el trámite judicial, mediante la eliminación de una
instancia que se considera innecesaria para la resolución de la controversia, la
reducción de los plazos procesales, o la imposición de determinadas cargas para
la activación del aparato jurisdiccional. En contraste, en esta oportunidad la
medida, en sí misma considerada, exige la realización de nuevas actuaciones
procesales y pospone la solución del caso.
Existen al menos cuatro factores que
provocan directamente la dilación del proceso:
-
De una parte, aunque la
calificación “de pleno derecho” parecería sugerir que la nulidad opera
automáticamente y sin necesidad de declaración judicial, en realidad abre un
nuevo debate sobre la validez de las decisiones y de las actuaciones
adelantadas por el juez que ha perdido la competencia, pero que, pese a lo
anterior, ha dado continuidad al trámite judicial. De hecho, en la hipótesis
planteada en el inciso 6 del artículo 121 CGP, el juez ha decidido mantener el
conocimiento del caso y seguir adelante el trámite, por lo que, necesariamente,
para esta hipótesis fáctica se requiere, al menos, que una de las partes
solicite o reclame la declaración de nulidad, y que el juez resuelva
requerimiento.
Ello implica, por ejemplo,
que una de las partes debe controvertir el auto o la sentencia que se dictó por
fuera de los plazos legales, primero ante el mismo juez, y posteriormente ante
su superior jerárquico. Los debates no concluyen este punto, pues, tal como ha
evidenciado la Corte Constitucional, en diferentes ocasiones las partes
inconformes con la decisión del juez de instancia acuden a la acción de tutela
para solicitar la nulidad extemporánea.
Precisamente, las
sentencias de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional a las
que se aludió en los acápites precedentes, se produjeron en el contexto de la
acción de tutela, cuando las partes inconformes con la decisión de los jueces
de instancia de no invalidar las sentencias proferidas extemporáneamente, decidieron
controvertir la respectiva providencia a través del amparo constitucional. En
la sentencia STC8849-2018[80], por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia estudió el
proceso que se surtió en el juzgado tercero civil del circuito de Cali, y
respecto del cual, el accionante solicitó en memorial radicado el 10 de octubre
de 2017, la anulación de las actuaciones adelantadas desde el día 5 de julio de
2017, solicitud que, a su turno, fue negada los días 25 de octubre y 4 de
diciembre del mismo año, y posteriormente el 5 de febrero de 2018. Por su
parte, la decisión fue controvertida en sede de tutela, y resuelta el 11 de
julio de 2018. Como puede advertirse, este nuevo debate, accesorio al litigio
sustantivo de base, tuvo una duración de un año.
Asimismo, en la sentencia
T-341 de 2018 se evaluó el proceso que se surtió en el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Fusagasugá, y en el marco del cual se profirió sentencia el día
27 de abril de 2017, controvertida por una de las partes por haber sido
adoptada después del vencimiento del plazo legal determinado en el artículo 121
del CGP. Los recursos en contra de la providencia fueron resueltos el día 24 de
mayo de 2017. Una vez interpuesta la acción de tutela, y resuelta en primera y
segunda instancia, la sentencia de la Corte Constitucional fue proferida el 24
de agosto de 2018. En esta oportunidad el debate adjetivo al litigio de base
tuvo una duración de un año y medio.
Resulta claro, entonces,
que la nulidad de pleno de las actuaciones surtidas con posterioridad a la
pérdida automática de la competencia, impone por sí sola la apertura de nuevos
debates autónomos, diferentes a la controversia de base que le dio origen, que
posponen la conclusión del litigio por el cual se acude al sistema judicial.
-
Una vez sorteada la tardanza
anterior, el proceso debe ser reasignado a otro operador de justicia para que
este asuma el conocimiento del caso, y adelante nuevamente las actuaciones declaradas
nulas. Es decir, la calificación que hace el legislador de las nulidades, en el
sentido de que operan “de pleno derecho”, implica que las actuaciones
adelantadas por el juez que ha perdido la competencia deben anularse, y, por
ende, repetirse. Si, por ejemplo, se practicaron pruebas periciales o
inspecciones judiciales de manera regular y con sujeción al derecho de defesa,
están deben repetirse. Y si el juez profirió sentencia, el nuevo operador de
justicia debe elaborar un nuevo fallo, con todo lo que ello implica. En algunos
casos, además, el traslado de procesos abre nuevos debates cuando, por ejemplo,
los operadores de justicia se declaran incompetentes y se configura un
conflicto negativo de competencia que debe ser resuelto por otras instancias,
sin contar con todas las dificultades logísticas y operativas que implica el
traslado de expedientes.
Precisamente, el Colegio de
Jueces y Fiscales del Distrito de Bucaramanga enunció algunos casos en los que,
una vez proferido el fallo de primera instancia por fuera de los plazos del
artículo 121 del CGP, la parte vencida en juicio solicitó la anulación de la
sentencia, petición esta que de haberse acogido, hubiera implicado no solo
invalidar la providencia judicial, sino trasladar el caso a otro juzgado y
esperar a que este falle nuevamente, lo cual, en modo alguno, favorece la
prontitud en el aparato jurisdiccional.
-
La reasignación del proceso y la
duplicación de las actuaciones y decisiones declaradas nulas se enfrenta a otra
dificultad, ya que, aunque según el artículo 121 del CGP el nuevo juez debe
fallar el caso en los seis meses siguientes, este nuevo operador de justicia
debe hacerlo manteniendo a su cargo los demás procesos que sí están sujetos a la
amenaza de la pérdida automática de la competencia, así como las demás acciones
constitucionales que deben ser resueltas de manera preferente. Así pues, como
el precepto demandado no contempla la figura de la pérdida automática de la
competencia para los casos que han sido reasignados, es probable que estos no
tengan un trato preferencial, y que, por tanto, no sean fallados oportunamente.
6.2.3.      En tercer lugar, desde la perspectiva del sistema
judicial, la figura de la nulidad de pleno derecho de las actuaciones
posteriores a la pérdida de la competencia tampoco contribuye a la
descongestión de la Rama Judicial, y, por el contrario, parece provocar el efecto
contrario. La aparición de nuevos debates y controversias asociadas a la
validez de las actuaciones adelantadas por el juez que ha perdido la
competencia, debates que incluso pueden adelantarse en el escenario de la
acción de tutela, el traslado permanente de expedientes y procesos entre los
despachos homólogos, la duplicación de actuaciones declaradas nulas por la
razón de la extemporaneidad y las asimetrías en las cargas de trabajo
originadas en la reasignación de procesos, terminan por ralentizar el funcionamiento
de la Rama Judicial.
Según se documentó dentro del proceso
correspondiente al expediente D-13072 que se surtió en este tribunal, el
Juzgado 49 Civil del Circuito de Bogotá recibió, en un solo día, 450 procesos
por parte del Juzgado 48 Civil del Circuito de esta misma ciudad en el mes de
agosto de 2018, “por la presunta pérdida de competencia en los términos a
que alude el artículo 121 del Código General del Proceso”, y teniendo en
cuenta que de mantenerse la competencia, las providencias y demás actuaciones
serían consideradas de nulas de pleno derecho. Para hacer frente a esta
coyuntura, el primero de estos juzgados optó por suspender todas las audiencias
programadas por más de una semana, así como la elaboración de actas
secretariales, firma y elaboración de oficios, entradas al despacho, y demás
actuaciones procesales. Una vez analizada la situación por este despacho, el
juez decidió no avocar conocimiento de los procesos, y envió los procesos a la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, argumentando
que los casos no se encontraban sujetos al CGP, y por tanto a la figura de la
pérdida automática de la competencia y a la nulidad de pleno derecho, y que, en
todo caso los vicios alegados eran subsanables. De este modo, se abrió un nuevo
litigio para establecer el operador de justicia que debía asumir el
conocimiento de los 450 procesos. Y, en la medida en que el Juzgado 49 Civil
del Circuito tenía en su inventario 953 procesos cuando le fueron trasladados
los 450 provenientes del Juzgado 48 Civil del Circuito, resulta poco factible
que el juez hubiere podido evaluar todos los litigios dentro de los plazos
legales, máxime cuando el promedio mensual de egresos de unidad jurisdiccional
era de 25 procesos mensuales, nivel de productividad con el cual, con una
dedicación exclusiva, sólo hubiera podido evacuar 150 de los casos reasignados
en los meses siguientes, suponiendo que deja de lado las acciones
constitucionales y los procesos que tenía originalmente, sujetos también a la
figura de la pérdida de la competencia y a la de la nulidad de pleno de
derecho.
6.2.4. La Sala no desconoce que esta nulidad de pleno derecho apunta a tener
un efecto preventivo, teniendo en cuenta la severidad de las consecuencias de
esta figura, tanto en el proceso como tal, como en la calificación de los
operadores de justicia que tienen a su cargo el respectivo proceso. Desde este
punto de vista, podría pensarse que, aunque la figura en sí misma considerada
no simplifica el trámite judicial, y por el contrario lo torna más complejo y
pospone su terminación, sí podría invitar al juez y a las propias partes para
que actúen diligentemente, y que, por tanto, persigue un efecto persuasivo.
Sin embargo, y tal como explicaron varios
intervinientes, la consecución de este objetivo requiere de una serie de
condiciones que van más allá de la diligencia del operador de justicia,
especialmente de orden institucional, que, en el actual contexto, no parecen
estar dadas. Estas condiciones se relacionan, por un lado, con la estructura y
el funcionamiento del sistema judicial, y por otro, con el devenir y la
dinámica natural de los procesos que se surten en la administración de
justicia, tal como se explica a continuación.
6.2.4.1.   Primero, según explicaron diversos intervinientes, la
oportunidad de las sentencias, especialmente en el escenario de la oralidad,
depende en buena medida
de la organización y el funcionamiento del
sistema judicial en su conjunto: de una oferta de servicios consistente con la
demanda, de la implementación de modelos de gestión que garanticen la
eficiencia en la función jurisdiccional, y de la infraestructura y los soportes
tecnológicos y humanos adecuados y suficientes.
En este marco, existen dos variables de
particular relevancia: la asignación de una carga razonable de trabajo a los
operadores de justicia, y la evacuación previa de los procesos escriturales. De
hecho, en función de esta consideración, el propio legislador pospuso la
entrada en vigencia del Código General del Proceso, y la condicionó a que se
evacuaran los procesos escriturales en la justicia ordinaria, a efectos de que
el ingreso del nuevo modelo procesal no se tradujera en una nueva fuente de
congestión. Por ello, el artículo 620 de dicho código determinó, entre otras
cosas, que la nueva legislación entraría en vigencia a partir del 1 de enero de
2014 de manera gradual, “en la medida en que se hayan ejecutado los
programas de formación de funcionarios y empleados y se dispongan de la
infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales
requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento
del proceso oral y por audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la
Judicatura, en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley
entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país”.
Pese a que la oportunidad de la justicia depende
de la asignación de una carga razonable de trabajo que haga posible la
realización de todas las audiencias previstas en la legislación en los términos
legales, con presencia personal del juez como director del proceso, la
administración de justicia enfrenta grandes retos en este frente. Según ha
explicado el Consejo Superior de la Judicatura, la demanda de justicia se ha
incrementado en términos exponenciales, en unos niveles muy superiores al
incremento en la oferta de servicios, lo que se traduce en que los jueces deben
asumir progresivamente mayor número de casos que no pueden evacuar dentro de
los plazos legales. Según esta entidad, entre 1993 y el año 2018, la oferta de
servicios judiciales ha aumentado en un 38%, mientras que la demanda ha crecido
en un 264%. Así, mientras en el año 1993 ingresaron 748.063 procesos, en el año
2018 ingresaron 2.723.771; por su parte, mientras para el año 1993 existían 3.945
despachos judiciales permanentes, en el año 2018 existían 5.444, lo que
evidencia que no existe un paralelismo entre la oferta y la demanda en justicia,
y que las asimetrías son cada vez más pronunciadas[81].
Aunque el rendimiento de los despachos
judiciales se ha incrementado a lo largo del tiempo, pues mientras para el año
1993 la tasa diaria de evacuación por despacho era de 0.6 casos, mientras que
hoy se sitúa en 1.8, este incremento en el rendimiento ha resultado
insuficiente para hacer frente al crecimiento sostenido de la demanda[82].
En este escenario, la asignación de
procesos a los despachos judiciales excede los cálculos que de carga razonable
de trabajo que permitiría cumplir los plazos establecidos en el artículo 121
del CGP, esto es, de un año para la primera instancia, o excepcionalmente de seis
meses más, y de seis meses para la segunda instancia. Según explicó Corjusticia
en su intervención, la determinación de los plazos anteriores se efectuó a
partir de los cálculos que realizó el Banco Mundial, entidad según la cual,
para que ello fuere posible, los despachos judiciales deberían haberse liberado
previamente de los procesos escriturales y dedicarse exclusivamente a los
procesos orales, y deberían tener una carga de trabajo razonable que depende
del tipo de trámites y de controversias que deben resolver.
Estas condiciones no parecen estar
garantizadas. Según el Consejo Superior de la Judicatura, aunque en la mayor
parte de especialidades se ha adoptado el esquema de la oralidad, aún existe un
rezago significativo en los procesos escriturales que conforman el inventario
final de procesos[83]. De hecho, para el año 2018 en la jurisdicción civil
existían 96.859 procesos escriturales en el inventario de la jurisdicción. Aún
más, es precisamente la jurisdicción civil la que concentra la mayor parte de
procesos escriturales, que para este mismo año equivalía al 31% de todos los
existentes en el país. En las demás jurisdicciones esta proporción varia: en la
laboral equivale al 18%, en la administrativa al 8%, en la disciplinaria al 14%
y en los jueces promiscuos al 20%.[84] Lo anterior, con el agravante de que en la justicia
ordinaria existen despachos en los que se tramitan simultáneamente procesos
escriturales y procesos que se rigen por el sistema de la oralidad, lo que
claramente dificulta la evacuación oportuna de estos últimos.
Además, la justicia civil no sólo debe
adelantar los procesos escriturales mencionados, sino que también debe asumir
simultáneamente las cargas para tramitar las acciones constitucionales, y, en
particular, las provenientes de la acción de tutela, que tiene un peso cada vez
más significativo dentro del sistema judicial, y que, además, deben ser
resuelta de manera preferente, y en unos términos perentorios. Según el Consejo
Superior de la Judicatura, entre 1997 y 2018 el número de acciones de tutela se
ha incrementado en un 1.800%, pasando de 42.452 acciones en 1997 a 757.983 en
2018. Además, según esta misma entidad, el amparo constitucional tiene una
participación creciente en la demanda total de servicios judiciales: así,
mientras para el año 1997 estas acciones representaban el 3% de la demanda, en
el año 2000 pasaron al 14%, en el 2008 al 22%, y en el año 2018 al 28%[85].
El resultado de todo lo anterior es que la
asignación de cargos a los despachos judiciales no parece favorecer la
evaluación oportuna de los procesos. Aunque no existe un consenso sobre lo que
constituye una carga razonable de trabajo, pues esto depende de una variedad de
factores difíciles de identificar y cuantificar, y aunque existe una amplia y
profunda controversia en este frente, lo que sí parece plausible, es que, hoy
en día, la asignación promedio de casos a los despachos en la justicia civil y
de familia excede su capacidad de respuesta.
Según informó Corjusticia, en los estudios
que precedieron a la elaboración del Código General del Proceso se concluyó que
para poder finalizar los procesos orales y por audiencias en el plazo un año en
la primera instancia, y en el plazo de seis meses en la segunda instancia, se
debía respetar rigurosamente la carga razonable de trabajo en cada despacho, la
cual se estimó para jueces civiles municipales en 679 al año, para jueces
civiles del circuito en 342 y para jueces de familia en 478.  Los índices de
“Capacidad Máxima de Respuesta” que establece anualmente el Consejo Superior de
la Judicatura parecen sugerir que la asignación de procesos a cada despacho no
es consistente con el ideal de carga razonable, ya que esta “Capacidad Máxima
de Respuesta” se calcula promediando “los egresos del 10% de los despachos
de cada jurisdicción, especialidad o sección y categoría, que corresponde a los
que registran mayores egresos dentro del período, excluyendo los datos externos
que distorsionan el cálculo efectuado”. Según el Acuerdo PCSJA19-11199 del
Consejo Superior de la Judicatura, la CMR para los juzgados civiles del
circuito es de 802, para los juzgados de familia 1.000 y para los jueces
civiles municipales 1.412[86].
De este modo, las estadísticas del Consejo
Superior de la Judicatura sugieren que la congestión en el sistema judicial
deriva de situaciones con un alto nivel de complejidad, y que rebasan por mucho
la sola diligencia o la buena disposición de los funcionarios judiciales. Para
el primer trimestre del año 2019, por ejemplo, los juzgados civiles del
circuito de Bogotá tuvieron en promedio un ingreso efectivo mensual de 77
procesos civiles, y un egreso efectivo mensual de 54 procesos civiles, además
de 41 ingresos y 25 egresos mensuales de acciones constitucionales. Para los
jueces civiles municipales de Bogotá, los ingresos de acciones ordinarias se
situaron en 144, y los ingresos en 90, y los de acciones constitucionales en
188 ingresos, y 65 egresos.
En este complejo escenario, no parece
verosímil la tesis de que la oralidad por sí sola conlleva a una descongestión
del sistema judicial, cuando, desde la pura perspectiva matemática, una carga
de trabajo desproporcionada impide a los jueces adelantar personalmente todas
las audiencias que exige la legislación para los diferentes procesos civiles,
ni siquiera en condiciones ideales en las que estas no se suspenden y las
partes asisten puntualmente sin presentar excusas. De hecho, se ha llegado a
pronosticar una mayor congestión judicial con la implementación plena de la
oralidad, teniendo en cuenta que los litigios deben ser sustanciados en su
mayor parte, y resueltos en su totalidad, en audiencia, con presencia física
del juez. Y dada las limitaciones en términos de tiempo de los funcionarios
judiciales, y en la disponibilidad de infraestructura, resulta altamente
probable dicha implementación se traduzca en una disminución en la tasa de
evacuaciones.
Y, aunque el cumplimiento de los plazos
procesales no solo depende de la existencia de una oferta de servicios
consistente con la demanda efectiva de tales servicios, frente el cual es claro
que existen un déficit evidente, sino también de otros factores como la
implementación de modelos de gestión que promuevan la efectividad en la labor
jurisdiccional y la provisión de herramientas y soportes tecnológicos y humanos
a la función judicial, los informes del Consejo Superior de la Judicatura indican
que para el propósito de la descongestión, se ha priorizado la herramienta de
la creación de despachos de descongestión y la creación de despachos
permanentes.[87]
6.2.4.2.
Por otro lado, la solución
oportuna de los procesos depende de la naturaleza de la controversia y de las
dinámicas procesales que se surten dentro de la misma. Según se explicó en la
sentencia T-341 de 2018[88], la determinación del plazo razonable debe tener en
cuenta la complejidad del caso, la conducta procesal de las partes, la
valoración global del procedimiento, y los intereses que se debaten en el
proceso, variables estas que no son directa ni plenamente controlables por los
jueces. La necesidad de practicar inspecciones judiciales por fuera de la
jurisdicción o de ordenar la práctica pruebas periciales que revisten en un
alto nivel de complejidad, la inasistencia justificada de las partes a algunas
de las audiencias, la existencia de controversias que involucran debates
técnicos de alto nivel, la presentación de recursos de reposición y apelación en
contra los autos que se decretan a lo largo del trámite, por ejemplo, son
circunstancias que inevitablemente conducen a dilatar los procesos, y que no
pueden ser soslayadas por los jueces, incluso ejerciendo las potestades
correccionales y de ordenación del proceso que le otorga la legislación
procesal.
En un escenario como este, la imposición
de un plazo cerrado tras el cual ocurre forzosamente la pérdida de la
competencia, así como la nulidad automática de las actuaciones procesales
adelantadas por el juez, desconociendo que el vencimiento de este plazo es el
resultado de estos factores procesales que no pueden ser controlados
enteramente por los operadores de justicia, hace que la norma demandada carezca
del efecto persuasivo con fundamento en el cual se diseñó la medida
legislativa.
6.2.5. De este modo, la Sala concluye que la circunstancia de que la nulidad de
las actuaciones procesales que se surten con posterioridad a la pérdida
automática de la competencia sea automática, entorpece no solo el desarrollo de
los trámites que surten en la administración de justicia, sino también el
funcionamiento del sistema judicial como tal, por las siguientes razones: (i)
primero, remueve los dispositivos diseñados específicamente por el legislador
para promover la celeridad en la justicia, como la posibilidad de sanear las
irregularidades en cada etapa procesal, la prohibición de alegarlas
extemporáneamente, la facultad para subsanar vicios cuando al acto cumple su
finalidad y no contraviene el derecho de defensa, y la convalidación de las
actuaciones anteriores a la declaración de la falta de competencia o de
jurisdicción; (ii) segundo, el efecto jurídico directo de la figura es la
dilación del proceso, pues abre nuevos debates sobre la validez de las
actuaciones extemporáneas que deben sortearse en otros estrados, incluso en el
escenario de la acción de tutela, las actuaciones declaradas nulas deben
repetirse, incluso si se adelantaron sin ninguna irregularidad, y se debe
reasignar el caso a otro operador de justicia que tiene su propia carga de
trabajo y que no está sometido a la amenaza de la pérdida de la competencia;
(iii) tercero, la norma genera diversos traumatismos al sistema judicial, por
la aparición de nuevos debates y controversias asociadas a la nulidad, el
traslado permanente de expedientes y procesos entre los despachos homólogos, la
configuración de conflictos negativos de competencia, la duplicación y
repetición de actuaciones procesales, y la alteración de la lógica a partir de
la cual distribuyen las cargas entre las unidades jurisdiccionales; (iv) finalmente,
el instrumento elegido por el legislador para persuadir a los operadores de
justicia de fallar oportunamente para evitar las drásticas consecuencias
establecidas en el artículo 121 del CGP, carece de la idoneidad para la
consecución de este objetivo, pues la observancia de los términos depende no
solo de la diligencia de los operadores de justicia, sino también de la
organización y el funcionamiento del sistema judicial, y del devenir propio de
los procesos, frentes estos que no son controlables por los jueces.
6.3.    Por otro lado, desde la perspectiva del derecho a
una justicia material y del derecho al debido proceso, la nulidad de pleno
derecho de las actuaciones adelantadas con posterioridad al vencimiento de los
plazos legales, podría convertirse en una amenaza adicional.
La existencia de un plazo inexorable, tras el cual
todas las actuaciones adelantadas por el juez que pierde la competencia se
entienden nulas de pleno derecho, de suerte que deben ser repetidas por un
nuevo operador de justicia, tampoco favorece los derechos de las partes.
Primero, ante la inminencia del vencimiento del plazo,
el juez puede verse compelido a restringir todas las actuaciones que puedan
implicar una tardanza en el proceso, así como a hacer un uso excesivo de los
poderes correctivos, de ordenación y de instrucción que le confieren los
artículos 43 y 44 del Código General del Proceso, en temas cruciales como el
reconocimiento y la práctica de pruebas, la valoración de las excusas por la
inasistencia a las audiencias, la determinación de la viabilidad de los
recursos contra las providencias judiciales, entre otros. Igualmente, desde un
punto sustantivo, la amenaza de la nulidad de pleno derecho de las actuaciones
surtidas con posterioridad al vencimiento de los plazos procesales podría
promover y dar lugar a decisiones apresuradas, no precedidas de un proceso
analítico reflexivo, pausado y ponderado, como lo exigen las decisiones
judiciales.
Y segundo, como tras la nulidad de pleno derecho de
las actuaciones adelantadas por el juez que pierde la competencias, estas deben
ser realizadas por otro operador jurídico al que se traslada la controversia
jurídica, el resultado es que el proceso debe ser dirigido y resuelto por un
funcionario que no se encuentra familiarizado con este, y que, en la mayoría de
los casos, ni siquiera ha practicado personalmente las pruebas, ni ha
participado en las fases estructurales del trámite judicial. Lo anterior, unido
a que este funcionario tiene su propia carga de trabajo según el esquema
regular de reparto establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, hace
que este modelo tampoco garantice una decisión judicial acompañada de los
muchos elementos de juicio que normalmente requiere. Y como este funcionario
tiene además su propia carga de trabajo según el esquema regular de reparto
establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, la nueva controversia se
convierte en un factor de distracción que, o viene a operar en contra de los
demás procesos, o que afecta a este mismo.
Por último, y tal como lo pusieron en evidencia
algunos intervinientes, la medida ha favorecido maniobras que podrían
comprometer la lealtad procesal, como aquella, al parecer recurrente, de
guardar silencio cuando vence el plazo legal, y únicamente alegar la nulidad
cuando el juez mantiene el conocimiento del asunto y falla de manera adversa a
una de las partes.
Así las cosas, la Corte coincide con los
planteamientos que se han vertido por fuera de este proceso, en el sentido de
que “la norma sufre deficiencias desde su propia concepción, puesto que
parece no haber previsto los efectos del traslado del proceso de un despacho a
otro; situación que se torna particularmente riesgosa si se tiene en cuenta que
el respeto del principio de inmediación resulta fundamental para el adecuado
funcionamiento de un sistema procesal oral. También se resalta que la norma no
contiene ninguna previsión frente a la eventualidad de que el funcionario al
que le es remitido el expediente, no falle dentro de los seis meses posteriores
a su recepción, vacío frente al cual podrían surgir dos interpretaciones: a) no
procede ninguna sanción, en virtud del principio de legalidad; o b) vuelve a
ser aplicable la remisión del expediente al siguiente juez o magistrado que
sigue en turno a quien pierde competencia. Ambas posibilidades son indeseables,
puesto que no solucionan la dilación en el trámite del proceso; el cual, de
hecho, podría llegar a tener una duración indefinida. Por último, se considera
que esta medida puede afectar a aquellos despachos que registren un buen
rendimiento, al desequilibrar sus cargas (v.gr. en el caso en que un juzgado
que registre altos egresos reciba múltiples casos por el bajo rendimiento de
sus pares). Esta disposición es, pues, incompatible con la naturaleza y los
objetivos del CPA (Art. 121 del Código General del Proceso”.[89]
6.4.    En este orden de ideas, la Sala concluye que la
calificación de pleno derecho de la nulidad de las actuaciones adelantadas por
el juez que pierde la competencia por el vencimiento del término para concluir
la respectiva instancia, vulnera el derecho la resolución oportuna de las
decisiones judicial, el derecho de acceso a la administración de justicia, el
derecho al debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial. Por ello, la
Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho” contenida
en el inciso 6 del referido precepto legal.
6.5.    Ahora bien, dado que la figura de la nulidad de pleno
derecho se enmarca y hace parte de una regulación integral sobre la duración de
los procesos establecida en el artículo 121 del CGP, y que además constituye
una modalidad especial de nulidad dentro del régimen general establecido en la
legislación procesal, resulta indispensable determinar la repercusión de la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho” en
todo este complejo normativo.
En efecto, la expresión declarada
inexequible es un elemento del sistema de regulación temporal de los procesos consagrado
en el artículo 121 del CGP. En este precepto se determina, entre otras cosas, lo
siguiente: (i) la duración de los procesos que se rigen por el CGP en primera y
única instancia y en la segunda instancia, de un año y seis meses
respectivamente, sin perjuicio de la facultad del juez o magistrado para
prorrogar por una sola vez este término, hasta por seis meses más (incisos 1 y
5 del artículo 121); (ii) la facultad de los jueces para ejercer los poderes de
ordenación, instrucción, disciplinarios y correccionales para poder garantizar
la observancia de los términos anteriores (inciso 7 del artículo 121); (iii) la
pérdida automática de la competencia por el vencimiento del término anterior
sin haberse dictado el fallo correspondiente, y la respectiva obligación del
funcionario de informar de esta circunstancia al Consejo Superior de la Judicatura
y de remitirlo al funcionario que le sigue en turno, quien cuenta con un plazo
máximo de seis meses para expedir la providencia con la que concluye la
instancia respectiva (inciso 2 del artículo 121); (iv) la nulidad de pleno
derecho de las actuaciones posteriores a la pérdida de la competencia para
emitir la sentencia (inciso 6 del artículo 121); (v) el vencimiento de los
términos para fallar como criterio obligatorio de calificación de desempeño de
los funcionarios judiciales.
A continuación se determina la repercusión
que tiene la declaratoria de inexequibilidad en cada una de estas
prescripciones.
-    De una parte, la declaratoria no tienen ninguna
repercusión en las reglas contenidas en los incisos 1 y 5, que establecen la
duración de los procesos, pues lo que la Corte consideró contrario a la Carta
Política es el hecho de que la nulidad de las actuaciones que se adelantan por
el funcionario que perdió la competencia por no concluir la instancia
oportunamente, opere de pleno derecho, más no que el legislador haya fijado un
límite temporal a los trámites que se surten en la Rama Judicial.
-   Por la misma razón, la inconstitucionalidad decretada
en este fallo tampoco incide en la habilitación otorgada en el inciso 7 del
artículo 121 para hacer uso poderes de ordenación, instrucción, disciplinarios
y correccionales para evitar la tardanza en los procesos, ya que la presente decisión
versa exclusivamente sobre la figura de la nulidad de las actuaciones
extemporáneas, y no sobre las potestades para evitar el vencimiento de los
términos legales.
-    Asimismo, la declaratoria de inexequibilidad tampoco
repercute por sí sola en el sistema de calificación de los funcionarios
judiciales dispuesto en el inciso 8 del artículo 121 del CGP, pues la eventual
descalificación allí prevista deriva, no de la pérdida de la competencia ni de
la nulidad de los actos procesales, sino del vencimiento del término legal
previsto en la norma demandada.
-    No obstante, como quiera que la declaratoria de
inexequibilidad versa exclusivamente sobre la expresión “de pleno derecho”, pero
mantiene la validez de la nulidad de las actuaciones adelantadas por los jueces
por fuera del término legal, se debe precisar el alcance que tiene esta figura
a la luz de la decisión judicial.
En efecto, en la comunidad jurídica se
entendió que con la calificación de la nulidad como “de pleno derecho”, esta
debía operar por ministerio de la ley y no necesariamente a solicitud de parte,
y que además debía ser insubsanable, sustrayéndose, de este modo, del régimen
general contemplado en la legislación civil. Con la declaratoria de inconstitucionalidad,
la nulidad originada en la actuación extemporánea queda, al menos en principio,
sujeta a las previsiones de los artículos 132 y subsiguientes de este mismo
cuerpo normativo, en tanto ello sea compatible con la naturaleza de la figura
prevista en la disposición demandada.
En este orden de ideas, deben hacerse las
siguientes precisiones:
(i)
Según el artículo 132 del CGP, el
juez debe el deber de corregir y sanear los vicios que configuren nulidades al
agotarse cada etapa del proceso, vicios que no pueden alegarse en las fases
siguientes, salvo que se trate de hechos nuevos. Por su parte, según el
artículo 135, esta no puede ser alegada por quien después de ocurrida la
irregularidad, actúa en el proceso sin proponerla.
Teniendo en cuenta lo anterior, debe
entenderse que la pérdida de la competencia y la nulidad originada en este
vicio debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, esto es, cuando expiren
los términos legales contemplados en el artículo 121 del CGP. Con ello se pone
fin a la práctica denunciada en este proceso por algunos intervinientes, en la
que las partes permiten el vencimiento del plazo legal y guardan silencio sobre
la pérdida automática de la competencia, para luego alegar la nulidad del fallo
que es adverso a una de ellas.
(ii)
Por su parte, según el artículo 136
del CGP, la nulidad se entiende saneada cuando la parte que podía alegarla no
lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla, cuando quien podía alegarla la
convalidó expresamente, y cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su
finalidad y no violó el derecho de defensa. Al declararse la inexequibilidad de
la expresión de “de pleno derecho”, la nulidad allí contemplada puede
ser saneada en los términos anteriores. Por ello, si con posterioridad a la
expiración de los términos para proferir sentencia se practicaron determinadas
pruebas con sujeción a las reglas que garantizan el debido proceso, y en
particular el derecho de defensa, tales actuaciones deben entenderse saneadas,
al igual que si con posterioridad a dicho vencimiento, las partes intervienen
en el trámite judicial sin alegar la nulidad de las actuaciones anteriores.
De esta manera, la Sala deberá integrar conformar la
unidad normativa con resto del inciso 6 que regulan la figura de la nulidad de
las actuaciones extemporáneas de los jueces, aclarando, primero, que la pérdida
de la competencia y la nulidad consecuencial a dicha pérdida, debe ser alegada
antes de proferirse sentencia, y segundo, que la nulidad es saneable en los
términos del artículo 136 del CGP.
-   Por otro lado, como quiera que la nulidad contemplada
en el artículo 121 del CGP se origina y tiene fundamento en la figura de la
pérdida automática de la competencia prevista en el inciso 2 del mismo artículo
121 del CGP, se debe aclarar el alcance de este último a la luz del presente pronunciamiento
judicial.
En efecto, en la medida en que la nulidad de las
actuaciones procesales se sustenta en la pérdida automática de la competencia,
la identidad de contenidos entre el inciso 1 y el inciso 6 del artículo 121 del
CGP tiene como consecuencia que las razones por las que fue necesario declarar
la inexequibilidad de la expresión “de pleno derecho” y condicionar el
entendimiento de la figura de la nulidad, son las mismas por las que también se
hace imperativo adecuar el alcance de la pérdida automática de la competencia.
Según se explicó en los acápites precedentes, la
circunstancia de que el sólo vencimiento de los términos legales tuviese como
consecuencia inexorable el traslado del respectivo proceso a otro operador de
justicia, independientemente de la voluntad de las partes, del estado del
trámite judicial y de las razones de la tardanza, genera una serie de
traumatismos en el funcionamiento de los procesos y del sistema judicial en
general. Estos traumatismos y disfucionalidades, muchas veces de gran calado,
provocan la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y
del derecho al debido proceso. En función de esta consideración, la Corte
concluyó que la nulidad automática de las actuaciones procesales realizadas con
posterioridad al fenecimiento de los términos legales era contraria a la Carta
Política.
Dada la semejanza material entre el inciso 2 y el
inciso 6 del artículo 121 del CGP, esta misma razón conduce inexorablemente a
la conclusión de que, tal como se encuentra formulado el primero de estos
preceptos, resulta vulneratorio de la Constitución Política, pues en razón de
dicha regla, el solo vencimiento de los plazos legales genera la pérdida
automática de la competencia del juez para sustanciar y para resolver el caso.
Aunque con la salvedad hecha por este tribunal en relación con el inciso 6 no
todas las actuaciones procesales efectuadas por este operador son nulas de
pleno derecho, sí subsiste la regla según la cual el funcionario pierde la competencia
para adelantar el trámite judicial, y esta circunstancia genera los mismos
traumatismos que provoca la nulidad de pleno derecho.
Por este mismo motivo, y en función de la identidad de
contenidos entre el inciso 2 y el inciso 6, de mantenerse el primero de estos
en su formulación original se produciría una inconsistencia insalvable entre
ambos preceptos que haría inocua la presente decisión judicial. En efecto, en
razón del presente pronunciamiento, la nulidad de las actuaciones extemporáneas
ya no opera de pleno derecho, pero, en cambio, el inciso 2 del artículo 121
determina que, una vez expirado el término para concluir la primera o la
segunda instancia sin haberse proferido la providencia respectiva, el juez
pierde automáticamente la competencia sobre el proceso.
Según se explicó en los acápites
precedentes, los traumatismos en el desarrollo de los procesos y en el
funcionamiento del sistema judicial, derivan de entender que, una vez acaecido
el plazo legal, inmediata e inexorablemente el juez pierde la facultad para
seguir adelantándolo, incluso si las partes no se oponen a ello. Por tanto, el
sentido de la presente decisión, es que el juez que conoce de un proceso cuyo
plazo legal ha fenecido, en principio puede seguir actuando en el mismo, salvo
que una de las partes reclame la pérdida de la pérdida de la competencia y
manifieste expresamente que las actuaciones ulteriores son nulas de pleno
derecho.
En este escenario, de mantenerse el inciso
2 del artículo 121 del CGP en su formulación original, se perdería el sentido y
la lógica con la cual fue configurada la presente decisión judicial, y el fallo
sería inocuo, al menos parcialmente. En efecto, aunque la lógica que subyace a
este fallo es que en principio el vencimiento del plazo no tiene como
consecuencia forzosa que el juez que conoce del proceso debe abstenerse de
actuar en el mismo, de suerte que puede adelantarlo a menos que una de las
partes se oponga a ello, el inciso 2 del artículo 121 del CGP obligaría a
entender que, por un lado, el juez pierde automáticamente la competencia sobre
el caso, pero que, por otro lado, las actuaciones adelantadas por fuera de los
términos legales no son nulas de pleno derecho.
Así las cosas, para impedir que el
presente fallo pierda sentido y que por esta vía sea inocuo en virtud de la
vigencia del inciso 2 del artículo 121 del CGP, resulta necesario conformar la
unidad normativa con esta última disposición, con fundamento, primero, en la
identidad de contenido deóntico entre la regla demandada y la regla que es
objeto de la integración, y segundo, con fundamento en la relación intrínseca
entre uno y otro precepto[90], según lo determina el artículo 6 del Decreto 2067 de
1991[91].
Conformada la unidad normativa en función
de la identidad de contenidos y con el propósito de evitar la inocuidad del
fallo judicial, se declarará la exequibilidad condicionada del inciso 2 del
artículo 121 del CGP, para aclarar que este es constitucional, en tanto se
entienda que la pérdida de la competencia sólo se configura cuando, una vez
expirado el plazo legal sin que se haya proferido la providencia que pone fin a
la instancia procesal, una de las partes alegue su configuración, sin perjuicio
del deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura sobre la
circunstancia de haber transcurrido dicho término sin haberse proferido el auto
o sentencia exigida en la ley.
Con esta salvedad desaparece la
inconsistencia entre la regla que prescribe la pérdida automática de la
competencia de los jueces sobre los procesos en los que ha expirado el plazo
para proferir la sentencia o el mandamiento de pago que pone fin a la
instancia, y la posibilidad de que las actuaciones desplegadas por quien carece
de la competencia, puedan mantener su validez. Al mismo tiempo, con este
condicionamiento el presente fallo judicial, y en particular, la declaratoria
de inexequibilidad y el condicionamiento al inciso 6 del artículo 121 del CGP,
pueden producir plenos efectos jurídicos.
-  Finalmente, la conformación de la unidad normativa y
los condicionamientos introducidos a los incisos 2 y 6 del artículo 121 del CGP
persiguen únicamente aclarar el alcance de la figura de la nulidad especial de
las actuaciones extemporáneas una vez declarada la inexequibilidad su
calificación como “de pleno de derecho”, así como hacerla compatible con
la figura de la pérdida automática de la competencia, más que evaluar la
constitucionalidad de las prescripciones allí contenidas.
7.      La validez del inciso 8 del artículo 121 del Código
General del Proceso
7.1.     El inciso 8 del artículo 121 del Código General del
Proceso establece que “el vencimiento de los términos a que se refiere este
artículo, deberá ser tenido en cuenta como criterio obligatorio de calificación
de desempeño de los distintos factores judiciales”.
Según se explicó en los acápites
precedentes, el precepto legal ha dado lugar a diversas prácticas por parte del
Consejo de la Judicatura.
El Acuerdo PSAA14-10281 del 24 de
diciembre de 2014 estableció que la calificación se establece en función de los
factores de calidad, eficiencia o rendimiento, organización del trabajo y
publicaciones, los cuales confieren hasta 42, 40, 16 y 2 puntos, respectivamente,
y que “del total de la suma de los diferentes factores deberá restar un (1)
punto, por cada uno de los casos en que se presente el fenómeno de la pérdida
de competencia por vencimiento del término para resolver los procesos, dentro
del período de calificación. Para estos efectos bastará la comunicación que
debe remitir a la respectiva Sala Administrativa el juez o magistrado que
pierde la competencia, o la que igualmente debe enviar el funcionario que
recibe el proceso”[92]. De esta
suerte, a la luz de este reglamento, por cada pérdida de competencia ocurrida
durante el período de evaluación, se debe restar un punto del total obtenidos,
independientemente del origen o causa de este fenómeno. Según el artículo 23
del mismo acuerdo, la calificación insatisfactoria de 0 a 59 da lugar a al
retiro del servicio y a la calificación de la inscripción en el escalafón de
carrera.
En cambio, a la luz del el Acuerdo PSAA16-106518 del 7
de diciembre de 2016, la calificación se establece en función de la calidad, la
eficiencia o rendimiento, la organización del trabajo y las publicaciones, que
otorgan hasta 42, 45, 12 y 1 puntos respectivamente, y cuando opera el fenómeno
de la pérdida de competencia, para los funcionarios de las especialidades
civil, comercial, familia y agrario, se debe restar del favor eficiencia o
rendimiento “la proporción que corresponda luego de dividir lo que resulte
de multiplicar el número de procesos con pérdida de competencia por la
calificación del factor eficiencia o rendimiento dividido por la cantidad de
egresos efectivos del período, cuando no sea responsabilidad del funcionario
evaluado (…) lo anterior se aplicará cuando el índice de evaluación parcial
efectiva sea inferior al 70% de los ingresos del período objeto de calificación”[93]. Al igual
que en el caso anterior, las calificaciones inferiores a 60 dan lugar el retiro
del servicio y a la cancelación de la inscripción en el escalafón.
Como puede advertirse, en el primer caso se entiende
que la pérdida de la competencia da lugar a una descalificación automática en
la evaluación del funcionario judicial, mientras que, en el segundo, si bien el
vencimiento de los plazos legales establecidos en el artículo 1211 del CGP es
tenido en cuenta como criterio de calificación, no implica por sí sólo una
pérdida de puntaje, pues esto depende, primero, de que este vencimiento sea
atribuible al funcionario judicial, y segundo, del índice de evacuación parcial
efectiva del respectivo proceso.
7.2.    A juicio de la Corte, entender que el vencimiento de
los plazos implica una pérdida automática de puntaje en la calificación de
desempeño de los funcionarios judiciales vulnera la Constitución Política, pues,
primero, constituye una modalidad velada de responsabilidad objetiva, y
segundo, genera una disfuncionalidad en los procesos judiciales, y en el
ejercicio de la función jurisdiccional como tal.
En efecto, como ya se explicó anteriormente, la medida
legislativa pretende funcionar como un incentivo, previniendo a los operadores
jurídicos para que respeten escrupulosamente los términos legales, so pena de
ver afectada su evaluación de desempeño, de la cual depende su permanencia en
la Rama Judicial. Sin embargo, las condiciones de base para que la norma pueda
producir este efecto no solo se relacionan con la mayor o menor diligencia del
juez como director de proceso, sino también con la organización y el
funcionamiento del sistema judicial, particularmente con la oferta de servicios
judiciales y con la carga de trabajo que se asigna a cada despacho, así como
con la naturaleza, la complejidad y el devenir de los trámites judiciales.
Cuando todos estos factores están dados, la disposición jurídica podría cumplir
su cometido de apremiar a los jueces para que actúen con la mayor diligencia
posible.
Sin embargo, cuando estas condiciones no están dadas
en la realidad, una regla que imponga una descalificación en la evaluación de
desempeño del funcionario judicial por el solo vencimiento del plazo legal, en
lugar de promover la celeridad en los procesos judiciales, se convierte en una
herramienta de intimidación que, por esta misma razón, provoca toda suerte de
disfuncionalidades en el ejercicio de la función jurisdiccional, entre ellos,
el uso indiscriminado e injustificado de las figuras de la suspensión y de la
interrupción de los plazos, la dilación en los procesos de admisión y
notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, o el
ejercicio abusivo de los poderes de correctivos, de ordenación e instrucción, e
incluso fallos apresurados y poco reflexivos, inconsistentes con la naturaleza
de las decisiones judiciales.
Todo lo anterior deviene en desconocimiento de los
principios con arreglo a los cuales se configura el poder y la función
judicial, entre ellos, la celeridad y la eficiencia, la respuesta oportuna a
las demandas de justicia, la imparcialidad, el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia.
7.3.    Además, entender que la sola expiración de los plazos
legales de los procesos sin que estos hayan concluido con la expedición de la
sentencia o mandamiento de pago correspondiente, tenga un efecto directo en la
calificación de desempeño de los funcionarios encargados de adelantar el
trámite judicial, independientemente de que la tardanza sea atribuible a la
negligencia del operador de justicia, configura una forma de responsabilidad
objetiva, proscrita por la Carta Política.
7.4.    En este orden de ideas, la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada del inciso 8 del artículo 121 del Código
General del Proceso, en el sentido de que el vencimiento de los plazos no
implica una descalificación automática en la evaluación de desempeño de los
funcionarios judiciales, pues esta únicamente puede ocurrir cuando la tardanza
es atribuible a la negligencia o a la desatención de los deberes funcionales
del operador de justicia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD de la expresión “de pleno derecho” contenida en
el inciso 6 del artículo 121 del Código General del Proceso, y la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del resto de este inciso, en el entendido de que la nulidad
allí prevista debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, y de que es
saneable en los términos de los artículos 132 y subsiguientes del Código
General del Proceso
SEGUNDO.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso 2 del artículo 121 del Código General del
Proceso, en el sentido de que la pérdida de competencia del funcionario
judicial correspondiente sólo ocurre previa solicitud de parte, sin perjuicio
de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al día siguiente
del término para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho
término sin que se haya proferido sentencia.
TERCERO.- DECLARAR LA EXEQUBILIDAD CONDICIONADA del inciso 8 del artículo 121 del Código General del
Proceso, en el sentido de que el vencimiento de los plazos contemplados en
dicho precepto no implica una descalificación automática en la evaluación de
desempeño de los funcionarios judiciales.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidenta
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[2]
A través de concepto suscrito por Bárbara Liliana Talero
Ortíz.
[3]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[4]
A través de concepto suscrito por Bárbara Liliana Talero
Ortíz.
[5]
A través de escrito suscrito por Claudia Yolanda Rodríguez
Rodríguez.
[6]
A través de escrito suscrito por Claudia Yolanda Rodríguez
Rodríguez.
[7]
A través de concepto suscrito por Ulises Canosa Suárez.
[8]
Mediante concepto suscrito por Marcos Quiroz Gutiérrez y Ramiro Bejarano
Guzmán.
[9]
Mediante concepto suscrito por Margarita Márquez De Vivero como presidente del
Colegio de Jueces y Fiscales de Bolivar
[10]
Mediante concepto suscrito por Alberto Romero Romero.
[11]
En el concepto presentado por la Universidad Externado de
Colombia se explica que el artículo 121 del CGP ha dado lugar a todo tipo de
debates y disputas en la comunidad jurídica, y que al interior de dicha
institución no se llegó a un acuerdo sobre la constitucionalidad del precepto
legal. En este contexto, la intervención presenta dos posturas, una que
defiende la validez de la norma, y otra que acoge los planteamientos del
escrito de acusación.
[12]
El Ministerio de Justicia y del Derecho sostiene que el
juicio de constitucionalidad planteado por el accionante no reúne los elementos
básicos para un pronunciamiento de fondo, pero que de considerarse viable el
escrutinio judicial, se debe declarar la exequibilidad del precepto demandado.
[13]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[14]
Ante la falta de consensos en dicha institución, la Universidad Externado de
Colombia optó por enviar un concepto que recoge las dos posturas antagónicas,
una que avala la medida legislativa, y otra que cuestiona la validez del
precepto legal.
[15]
El proceso corresponde al radicado
68001-31-03-008-2015-00292-03, y No. Interno 395/2018, surtido entre Sor Evinde
Álvarez y la Clínica Chicamocha S.A. y otros.
[16]
Postura plasmada en la providencia del día 11 de julio de
2018 en el marco del proceso de tutela con radicado 2018-00070-01, sentencia
STC-8849-2018, M.P. Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo.
[17]
Como pretensión subsidiaria.
[18]
Sentencia correspondiente al radicado 8849 de 2018.
[19]
Providencia del 17 de julio de 2018, en el marco del expediente
1110013103019201300516, M.P. Martha Patricia Guzmán.
[20]  M.P. Jorge Arango Mejía.
[21]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22]
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del día 5 de julio de 2017.
[23]
A través de concepto suscrito por Federico González Campos y
Luis Ángel Paz.
[24]
A través de concepto suscrito por Claudia Yolanda Rodríguez Rodríguez.
[25]
A través de concepto suscrito por Claudia Yolanda Rodríguez Rodríguez.
[26]
A través de concepto suscrito por Margarita Márquez de Vivero.
[27]
A través de concepto suscrito por Alberto Romero Romero.
[28]
A través de concepto suscrito por Margarita Márquez de Vivero.
[29]
Al respecto se citan las sentencias de la Corte Suprema de
Justicia correspondientes a los procesos con rad. 13221-2018 y 8849-2018.
[30]  M.P. Jorge Arango Mejía.
[31]
Según el artículo 16 del Código General del Proceso, “la
falta de competencia por factores distintos al subjetivo o funcional es
prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del
proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el
proceso se remitirá al juez competente”.
[32]
Se trata de la sentencia STC-8849-2018, correspondiente al expediente
76001-22-03-000-2018-00070-01, M.P. Aroldo Wilson Quiroz, del 11 de julio de
2018.
[33]
En tal sentido, la Circular CSJCUC19-78 del 23 de abril de 2019 establece,
entre otras cosas, que “se recuerda que al remitirse al juzgado homólogo
receptor se debe informa a este Consejo Seccional la ocurrencia de la pérdida
de competencia, y a su vez informar de manera sucinta las razones por las
cuales acaeció esta situación (…) Con base en este informe y previo análisis,
este Consejo Seccional determinará la apertura o no de una vigilancia
administrativa, con las consecuencias eventuales fijadas en el inciso final del
artículo; y/o la consecuencia elaboración de Planes de Mejoramiento, para
limitar al máximo la ocurrencia de estas pérdidas de competencia”.
[34]
Artículo 22 del Acuerdo PSAA14-10281.
[35]
Artículo 22 del Acuerdo PSAA16-106518.
[36]
El artículo 150.1 de la Constitución Política establece que,
a través de las leyes, el Congreso debe “expedir códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones”.
[37]
El artículo 228 establece que “los términos procesales se observarán con
diligencia y su incumplimiento será sancionado”.
[38]
El artículo 209 de la Carta Política determinó que “la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones”.
[39]
Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En
este fallo se declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 393 de 1997,
en el cual se estableció que “las providencias que se dicten en el
trámite de la acción de cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán
de recurso alguno”.
[40]
Sentencia C-537 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta providencia
se declaró la exequibilidad parcial de los artículos 132 y siguientes del
Código General del Proceso, que establecen el régimen de las nulidades
procesales, sobre la base de que la conservación de las actuaciones procesales,
en función de la cual se estableció la subsanabilidad de la mayor parte de
nulidades, respondía al interés del legislador de promover el acceso real a la
justicia, la celeridad en la función jurisdiccional, la prevalencia del derecho
sustancial y la descongestión en el aparato jurisdiccional: “Lo que se busca
con esta medida es evitar el desgaste innecesario de la administración de
justicia, en detrimento de los justiciables, para que, a pesar de haber
instruido adecuadamente un proceso, no deba rehacerlo cuando, aparte del factor
de competencia, las actuaciones realizadas fueron desarrolladas adecuadamente
(…) el mantenimiento de la validez de lo actuado se explica además por el
carácter instrumental de las formas procesales (del que se deriva la
prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal), el que explica que la
nulidad procesal solamente se declarará luego de determinar el efecto que
produjo la irregularidad frente a las resultas del proceso o frente a las
garantías de los justiciables”.
[41]
Sentencia C-790 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta
sentencia se declaró la exequibilidad del artículo 280 del Decreto 1400 de
1970, en el que se establece que “cada parte podrá tachar los testigos
citados por la otra parte o por el juez”.
[42]
Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. En este
fallo se declaró la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 954 de 2005, en el
que se derogó el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, que
consagraba el recurso extraordinario de súplica.
[43]
Sentencia C-1232 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En
esta sentencia se declaró la exequibilidad del artículo 712 de 2001, en el que
se estableció que “las acciones que emanan del fuero sindical prescriben en
dos (2) meses. Para el trabajador este término se contará desde la fecha del
despido, traslado o desmejora. Para el empleador desde la fecha en que tuvo
conocimiento del hecho que se invoca como justa causa o desde que se haya
agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente, según el
caso”.
[44]
Sentencia C-1264 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En este fallo se
declaró la exequibilidad del artículo 29 de la Ley 794 de 2003, en el que se
estableció que “cuando la notificación deba ser entregada en municipio
distinto al de la sede del juzgado, el término para comparecer será de diez
(10) días; si fuere en el exterior, el término será de treinta (30) días”.
[45]
Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia se
declaró la exequibilidad del artículo 25 de la Ley 1395 de 2010, en el que se
establece que la improcedencia de las objeciones al dictamen pericial en el
marco de los procesos verbales.
[46]
Sentencia C-670 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En
este fallo se declaró la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 820 de 2003,
en el cual se establece que “en ningún caso, las sentencias proferidas en
procesos de restitución de inmueble arrendado serán consultadas”.
[47]
Sentencia C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
En esta sentencia se declaró la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 446 de
1998, en el que se estableció que “en materia civil, una vez cumplidas las
condiciones del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, el Juez, aún de
oficio, podrá decretar la perención del proceso o de la actuación, aunque no
hayan sido notificados del auto admisorio todos los demandados o citados.
También cabe la perención cuando la actuación pendiente esté a cargo de ambas
partes”.
[48]
Sentencia C-222 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. En
esta providencia se declaró la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 640 de
2001, en el que se dispuso que “la conciliación extrajudicial en derecho en
materias que sean de competencia de los jueces civiles podrá ser adelantada
ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los delegados
regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del
ministerio público en materia civil y ante los notarios. A falta de todos los
anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada
por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales”.
[49]
Sentencia C-315 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. En
esta sentencia se declaró la exequibilidad del artículo 59 de la Ley1474 de
2011, en el que se establece que “el recurso de apelación cabe contra el
auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo
de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una
vez proferido y notificado el fallo en estrados”.
[50]
Sentencia C-726 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[51]
Sentencia C-337 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En esta sentencia se
declaró la exequibilidad del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en el que se
dispuso que “cuando el fallo de primera instancia sea de carácter
condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o
Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse
antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta
audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se
declarará desierto el recurso”.
[52]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[53]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[54]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[55]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[56]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[57]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[58]
Al respecto cfr. Andrés Ricardo Ezqueda, “Una política
de descongestión judicial 2009-2014. Uno costoso e ineficiente esfuerzo”, en Revista
de Derecho Público No. 36, Universidad de los Andes, enero a junio de 2016.
Sobre este punto se afirma que “puede citarse lo ocurrido en España en 2003,
cuando para poder definir las recompensas pecuniarias que cada juez debía
recibir, se introdujo un sistema de medición de desempeño, en el que se
evidenció que expedientes que antes se acumulaban dejaron de hacerlo sin
explicación, o causas que se solían solucionar por autos pasaron a resolverse
por medio de sentencias en razón a que estas tienen mayor valor en dicha medición”.
[59]
Al respecto cfr. la sentencia C-492 de 2016 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez). En este fallo se explicó que entre los años 2008 y
2015 se implementaron exitosamente planes de descongestión que condujeron no
sólo a incrementar la oferta de servicios judiciales en materia laboral, sino
también a mejorar significativamente la productividad de la jurisdicción. El
incremento en la producción de fallos en primera y en segunda instancia condujo
a que también se incrementara el flujo de sentencias susceptibles de ser
recurridas y controvertidas mediante el recurso de casación, lo que, en
últimas, conllevó a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia a una
crítica situación de descongestión.
[60]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[61]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[62]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[63]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[65]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[66]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[67]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[69]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[70]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[71]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[72]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[73]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[75]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[76]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[77]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[78]
Gaceta 119 de 2011 de la Cámara de Representantes.
[79]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[80]
Sentencia correspondiente al proceso 76001-22-03-000-2018-00070-01, M.P.
Arnoldo Quiroz Monsalvo, del 11 de julio de 2018. Documento disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Resumen+Ejecutivo+-+Informe+al+Congreso+de+la+Rep%C3%BAblica+2018.pdf/5aed54bb-0816-4328-abb7-2681303d441b.
Último acceso: 24 de julio de 2019.
[81]
Resumen ejecutivo del Informe del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso
de la República, año 2018. Documento disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Resumen+Ejecutivo+-+Informe+al+Congreso+de+la+Rep%C3%BAblica+2018.pdf/5aed54bb-0816-4328-abb7-2681303d441b.
Último acceso: 24 de julio de 2019.
[82]
Resumen ejecutivo del Informe del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso
de la República, año 2018.
[83]
Según el Consejo Superior de la Judicatura, “a
pesar de haber adoptado el esquema de la oralidad en la mayoría de las
especialidades, se evidencia aún un rezago de procesos escriturales que
conforman el inventario final de los despachos de las jurisdicciones y
especialidades que hicieron tránsito a la oralidad, lo que implica esfuerzos
adicionales para terminar con el rezago de procesos en civil, de Ley 600 de
2000 en lo penal o del antiguo Código Contencioso Administrativo en el
inmediato futuro”. Consejo Superior de la Judicatura, Informe al
Congreso de la República, 2018. Documento disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Informe+al+Congreso+de+la+Rep%C3%BAblica+2018.pdf/6a849034-ebc4-438c-af14-e2a18960f1f5.
Último acceso: 25 de julio de 2019.
[84]
Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso de
la República, 2018, p. 26. Documento disponible en https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Informe+al+Congreso+de+la+Rep%C3%BAblica+2018.pdf/6a849034-ebc4-438c-af14-e2a18960f1f5.
Último acceso: 25 de julio de 2019.
[85]
Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso de
la República, 2018, p. 47. Documento disponible en https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/5597675/Informe+al+Congreso+de+la+Rep%C3%BAblica+2018.pdf/6a849034-ebc4-438c-af14-e2a18960f1f5.
Último acceso: 25 de julio de 2019.
[86]
Documento disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2314946/22195426/CIRCULAR+CSJCUC19-18.pdf/ef431812-8773-4429-9105-2d79b1716dcf.
Último acceso: 25 de julio de 2019.
[87]
En este sentido, desde diferentes frentes se han formulado algunas críticas a
las políticas de descongestión adelantadas por el Consejo Superior de la Judicatura,
en el sentido de que al concentrarse en el aumento de la oferta de servicios
judiciales “serán insuficientes para acabar con la congestión del sistema
judicial colombiano de no ir reforzados con otras como la implementación del
litigio en línea, a través del uso del expediente electrónico, tal cual lo han
propuesto en España, o que se repliquen experiencias que han sido de gran
utilidad en otras áreas y que ya están siendo estudiadas en nuestro país como
la elaboración de modelos de gestión para la administración eficiente de
justicia, los cuales parten de ejercicios pilotos como los iniciados (…) todos
los que interactuamos en el marco de la jurisdicción debemos poner de nuestra
parte para introducir mejoras gerenciales, culturales, tecnológicas y organizacionales
que permitan a nuestra justicia enfrentar el colapso que eventualmente se
avecina”.  Al respecto cfr. Ricardo Andrés Ricardo Ezqueda, “La
política de descongestión judicial 2009-2014. Un costoso e ineficiente
esfuerzo”, en Revista de Derecho Público, No. 35, enero a junio de 2016.
Documento disponible en: https://derechopublico.uniandes.edu.co/components/com_revista/archivos/derechopub/pub565.pdf.
Último acceso: 26 de julio de 2019.
[88]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[89]
Corporación Excelencia en la Justicia, Observatorio de
Reforma a la Justicia. Reporte de Primer Monitoreo. Documento disponible
en: https://www.cej.org.co/observatoriocpayca/files/1-Reporte_Primer_Monitoreo.pdf.
Último acceso: 25 de julio de 2019.
[90]
Sobre la conformación de la unidad normativa cfr. la sentencia C-128 de
2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[91]
Según el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, “la Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales”. Este fenómeno ocurre, entre otras cosas,
cuando la norma que se declara inconstitucional se encuentra “intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
inconstitucionalidad”.
[92]
Artículo 22 del Acuerdo PSAA14-10281.
[93]
Artículo 22 del Acuerdo PSAA16-106518.