T-150-16
Sentencia T-150/16
CAPACIDAD
JURIDICA DE LOS CONSORCIOS PARA COMPARECER COMO PARTE EN LOS PROCESOS
JUDICIALES
Los Consorcios son titulares de derechos
fundamentales como el debido proceso y, en consecuencia, se encuentran
legitimados para ejercer la acción de tutela en procura de su efectiva
protección cuando resulte amenazado o conculcado frente a actuaciones
judiciales o administrativas, dimensiones en las que, con idéntico rigor, se
impone la estricta observancia del aludido derecho fundamental, en todos los
aspectos que según la Constitución, la jurisprudencia  y la doctrina
involucra y conlleva.
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia de la acción de
tutela
La
procedencia de la acción de tutela en estos eventos exige que la controversia
contractual comprenda la posible vulneración o amenaza de un derecho
fundamental. En otras palabras, si no está involucrado un derecho
fundamental, no compete al juez de tutela analizar la inminencia de un
perjuicio irremediable para el accionante en el marco de un proceso
contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios de defensa.
DERECHO
FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia
por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad
Referencia:
Expediente T-5.138.445
Demandantes:
Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG
Demandado:
Empresas Municipales de Tuluá- EMTULUA-E.S.P.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,
treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
providencia proferida, en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Tuluá, el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), que
revocó la sentencia dictada, en primea instancia, por el Juzgado Tercero Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, dentro de la acción de tutela
de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El
12 de mayo de 2015, el Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, mediante
apoderado judicial, presentó acción de tutela contra las Empresas Municipales
de Tuluá-EMTULUA- E.S.P. con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales
al debido proceso y a la defensa, presuntamente vulnerados por dicha entidad al
adelantar, en su contra, el procedimiento establecido en el artículo 86 de la
Ley 1474 de 2011[1]
para declarar el incumplimiento del Contrato N.°01 de 2003.
Lo anterior, sin tener en cuenta que las partes pactaron que acudirían a los
mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998,
tales como la negociación directa, la amigable composición y el arbitraje, para
resolver los conflictos que surgieran de la celebración,
ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato.
2. Reseña fáctica
2.1. Manifiesta el apoderado judicial
del demandante, que el 11 de junio de 2003, la Empresa Municipal de
Tuluá-EMTULUA-E.S.P y el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- suscribieron
el Contrato N.°01 con el objeto de realizar la interventoría de gestión al
contrato de arrendamiento con inversión celebrado entre EMTULUA E.S.P. y CENTROAGUAS
S.A. E.S.P. para la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado
de la ciudad de Tuluá.
2.2. Informa que el Contrato N.°01 de
2003 se ha ejecutado, sin ningún contratiempo, por más de 11 años y que, durante
este tiempo, el Consorcio ha presentado a EMTULUA E.S.P. 141 informes mensuales
y 11 informes anuales, los cuales han sido aprobados por el supervisor de dicha
entidad.
2.3. Refiere que en la cláusula vigésimo
segunda del Contrato N.°01 de 2003 se estableció: “CLAUSULA COMPROMISORIA.
Los conflictos o controversias que se presenten entre las partes con relación
al contrato de INTERVENTORIA DE GESTION se solucionarán, de acuerdo con el
siguiente procedimiento: Solución directa de controversias: Las partes
convienen utilizar mecanismos de solución directa de las controversias que
puedan surgir en razón de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación y
liquidación del contrato de INTERVENTORIA DE GESTION. Con tal fin, podrán
acudir a cualquiera de los mecanismos de solución directa de controversias
consagrados en la Ley 446/98 y el decreto 1818/98, entre los que se cuentan la
negociación directa, la amigable composición o a la decisión de árbitros, con
sujeción a lo previsto en dichas normas o las que las sustituyan, adicionen o
reemplacen (…).”
2.4. Indica que a pesar de lo dispuesto
en la anterior cláusula, el 9 de marzo de 2015, EMTULUA E.S.P., mediante Oficio
N.°100-31-02-138, invocando el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[2]
y al considerar que se incumplió el objeto del Contrato N.°01 de 2003, citó al
Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- a una audiencia para debatir lo ocurrido.
2.5. Señala que el 17 de marzo de 2015,
a las 9: 00 am, EMTULUA E.S.P. realizó la audiencia en la que formuló 4 cargos contra
el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI-, así mismo, instó al representante
legal de la entidad para que se defendiera, sin antes darle traslado de las
pruebas con las que se sustentaron las presuntas infracciones contractuales y legales.
Agrega, que por su solicitud y la de la Aseguradora Seguros del Estado S.A. se
suspendió la mencionada diligencia, pues se le advirtió a EMTULUA E.S.P. que el
procedimiento que estaba adelantando, es decir, el previsto en el artículo 86
de la Ley 1474 de 2011, desconocía lo estipulado por las partes, en el Contrato
N.° 01 de 2003, para la solución de controversias.
2.6. Aduce que, en razón de la demora en
la entrega de las pruebas y por el cruce de correspondencia que se presentó
entre las partes, la mencionada audiencia se pospuso, en varias ocasiones, el
30 de marzo, el 13, 17 y el 22 de abril del 2015. Resalta que, el 5 de mayo, se
reanudo la diligencia y se solicitó, nuevamente, a la entidad demandada que garantizará
el debido proceso y en consecuencia, aplicará lo pactado en el Contrato N.°01
de 2003 para la solución de controversias, pues no era posible aplicar el
artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en el caso objeto de estudio, toda vez que
EMTULUA E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios con régimen
especial de contratación, de derecho privado, de conformidad con la Ley 142 de
1994 y, por consiguiente, no está sometida al Estatuto General de Contratación.
2.7. Sostiene que el Gerente de EMTULUA
E.S.P. negó la anterior solicitud, al considerar que el incumplimiento de un
contrato no se negocia a través de la cláusula compromisoria y que el Consorcio
Interventoría de Gestión-CGI- no es una empresa de servicios públicos domiciliarios.
Por consiguiente, ordenó continuar con la audiencia, el 14 de mayo de 2015,
fecha en la que presentará formalmente los descargos.
2.8. En ese orden de ideas, considera
que con la negativa por parte de EMTULUA E.S.P. de aplicar alguno de los
procedimientos pactados en la cláusula vigésima segunda del Contrato N.°01 de
2003, para la solución de la controversia, se le puede ocasionar un perjuicio
irremediable y en consecuencia vulnerar sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la defensa, pues podría generarse una decisión arbitraria de
terminación del contrato, a pesar de que el Consorcio Interventoría de
Gestión-CGI- ha cumplido con su objeto. En consecuencia, solicita al juez de
tutela, como medida provisional, suspender, de manera inmediata, todos los
procedimientos que se deriven de la aplicación del artículo 86 de la Ley 1474
de 2011 y como petición de fondo, formula la consistente en que se ordene a
EMTULUA E.S.P. que los cuestionamientos relativos a la ejecución del Contrato
N.°01 de 2003 se discutan a través de los mecanismos estipulados por las partes
en la cláusula vigésima segunda.
3. Fundamentos de la acción
y pretensiones
José Fernando Morales García,
apoderado judicial del Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, los expone,
en síntesis, asi:
En primer lugar, refiere que la
interventoría que realiza el Consorcio es una vigilancia especializada,
técnica, administrativa, financiera, jurídica y comunitaria de la operación con
arrendamiento e inversión que hace el operador privado CENTROAGUAS S.A. E.S.P. de
los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el municipio de Tuluá.
Señala que, por la complejidad
de la interventoría encargada al CIG, en el Contrato N. °01 de 2003 se pactaron
los mecanismos de solución directa que se debían utilizar en caso de que
surgieran conflictos entre las partes por razón de la celebración, ejecución,
desarrollo, terminación y liquidación del contrato.
Indica que los mecanismos
pactados por las partes, tales como, la negociación directa, la amigable
composición y el arbitraje, para la solución de las controversias, son diametralmente
opuestos al procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011,
sin embargo, el Gerente de EMTULUA E.S.P. no dudó en
iniciar este último en su contra con previa declaración del incumplimiento en
términos no objetivos e indebidamente formulados.
Refiere que el artículo 69 de la Ley 80 de
1993 establece la improcedencia de prohibir la utilización de los mecanismos de
solución directa, así: “Las
autoridades no podrán establecer prohibiciones a la utilización de los
mecanismos de solución directa de las controversias nacidas de los contratos
estatales.
Las entidades no prohibirán la estipulación de la
cláusula compromisoria o la celebración de compromisos para dirimir las
diferencias surgidas del contrato estatal.”
Así pues, sostiene que si les está vedado a las
autoridades prohibir la estipulación en los contratos de los mecanismos de
solución directa y de las cláusulas compromisorias, eso implica que también les
esté prohibido desconocerlos cuando están pactados, tal y como ocurre con el
Contrato N.°01 de 2003. En ese orden de ideas, EMTULUA E.S.P. tiene la obligación de aplicar los
mecanismos pactados para resolver los conflictos y no puede optar por
procedimientos distintos, pues violaría el debido proceso y sus decisiones serían
ilegales y arbitrarias.
Aduce que EMTULUA E.S.P. por ser una empresa de
servicios públicos domiciliarios, con régimen especial de contratación, no está
sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y por
consiguiente no debe aplicarle a sus contratos la Ley 80 de 1993, ni el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En efecto, con la Ley 142
de 1994 EMTULUA E.S.P. adoptó la naturaleza jurídica de
empresa industrial y comercial del Estado, motivo por el cual se rige por su
propio Estatuto de Contratación, el cual se compone por normas civiles y
comerciales.
Señala que el actual Estatuto de
la Contratación de EMTULUA E.S.P. es el Acuerdo 02 de 2012, expedido por su
junta directiva, el cual, en su artículo 3, establece:
“Artículo 3. Marco Legal de la
Contratación. Todos los contratos que celebre la empresa se regirán por las
disposiciones del derecho privado, por lo dispuesto en ese Manual y por las
demás normas que en materia contractual expida la Comisión de Regulación de
Agua Potable y Saneamiento Básico dentro de la órbita de su competencia. En los
aspectos no contemplados se seguirán las disposiciones contenidas en el Código
de Comercio, en el Código Civil y en su defecto las normas que le sean
aplicables.”
Así mismo, informa que el
artículo 93 de la Ley 1474 de 2011 establece que:
“Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las
Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior
al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades
Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por
ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen
actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público,
nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán
por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades
económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la
presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se
regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.” (Subraya fuera del texto original)
En ese orden de ideas, al ser EMTULUA E.S.P. una empresa dedicada a
la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo no está sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública,
pues la Ley 142 de 1994, en el artículo 31, prevé que los contratos de las
empresas de servicios públicos son de derecho privado, es decir que se rigen
por disposiciones civiles y comerciales.
4. Oposición a la demanda de tutela
La acción de tutela fue tramitada por el Juzgado Tercero
Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, despacho que a través
de auto de trece (13) de mayo de dos mil quince (2015) resolvió admitirla,
correr traslado de la misma a la entidad demandada y vincular a CENTROAGUAS
S.A. y TULUASEA S.A. para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
Así mismo, en dicha providencia, el juez de tutela negó la
solicitud de medida provisional del demandante al considerar que no se probó la
necesidad ni la urgencia para decretarla.
4.1. Empresas Municipales de Tuluá
E.S.P.-EMTULUA-
Durante el término otorgado para el efecto, Andrés Alberto
Álvarez Toro, Gerente y Representante Legal de las Empresas Municipales de
Tuluá E.S.P-EMTULUA-, solicitó al juez constitucional declarar improcedente la
tutela de la referencia por falta de legitimación por activa, pues los
Consorcios no son personas jurídicas y por lo tanto, no tienen capacidad para
presentar este tipo de acción.
Así mismo, sostiene que el apoderado judicial del
Consorcio demandante tampoco está legitimado, pues quien le otorgó el poder fue
el representante legal del Consorcio y no los miembros del mismo.
Por otro lado, señala que el Contrato N.°01 de 2003
suscrito con el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- es un
contrato estatal, toda vez que, en primer lugar, es el resultado de un proceso
licitatorio, en segundo lugar, porque en los términos de referencia se estipuló
que el régimen jurídico aplicable para el concurso público y para el contrato
que de él se derivara sería la Ley 80 de 1993 y las normas concordantes y
reglamentarias.
Indica que el Contrato de Interventoría de Gestión
suscrito con el Consorcio CGI consta de dos componentes, el primero,
relacionado con el cumplimiento del objeto del contrato y, el segundo, relativo
al cumplimiento de los requisitos referentes a tener el personal idóneo en su
organización y pagar la seguridad social y los parafiscales de todos sus
empleados. Agrega que la supervisión del Contrato N.° 01 de 2003 está a cargo
de EMTULUA E.S.P.
Refiere que EMTULUA E.S.P está
adelantando el proceso establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 en
contra del Consorcio CGI porque existen pruebas del incumplimiento por parte de
dicha entidad en el pago de la seguridad social integral de sus empleados. Así
mismo, advierte que no acudió a ninguno de los mecanismos establecidos en la
cláusula vigésimo segunda del Contrato N.° 01 de 2003 porque la finalidad de
estos es conciliar las diferencias, controversias o conflictos que se presenten
en el desarrollo del mismo y como en este caso, es posible que se esté frente a
un estafa de los recursos públicos del sistema de seguridad social integral, dicha
situación no resulta conciliable.
De igual manera, EMTULUA E.S.P no puede
conciliar el posible conflicto de interés que existe por parte de uno de los miembros
del Consorcio CGI, quien, a su vez, es accionario de una empresa que es socia
de CENTROAGUAS S.A. E.S.P, entidad sobre la cual el Consorcio realiza la
interventoría de gestión. Así pues, EMTULUA E.S.P., en aras de evitar un
detrimento patrimonial, puede adelantar el procedimiento establecido en el
artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
Señala que el Consejo de Estado, en su
jurisprudencia, ha indicado que las empresas de servicios públicos
domiciliarios de carácter público deben regirse en sus Estatutos de
Contratación, por los principios consagrados en la Ley 80 de 1993.
Advierte que la Ley 1474 de 2011, es
posterior a los Estatutos de Contratación de EMTULUA E.S.P. por consiguiente,
de conformidad con la Ley 57 de 1887, el nuevo Estatuto Anticorrupción se convirtió
en una ley reformatoria y derogatoria de los Estatutos de EMTULUA E.S.P. en lo
que la contrarié, tal como ocurre con el procedimiento del artículo 86, pues si
bien este no se prevé en los Estatutos de la empresa, goza de toda aplicación legal.
Indica que EMTULUA E.S.P. es una empresa prestadora de
servicios públicos de acueducto y alcantarillado de carácter oficial, en esa
medida, cuando desarrolla su objeto, en competencia con otras empresas del
sector, debe aplicar el derecho privado, pero cuando lo hace para desarrollar
otro tipo de servicios, como por ejemplo, un contrato de interventoría se debe
aplicar el derecho público.
Considera que la relación que EMTULUA E.S.P tiene con
CENTROAGUAS S.A. no es la misma que existe con el Consorcio de Interventoría de
Gestión- CGI-, pues los interventores de una entidad pública son particulares
que ejercen funciones públicas transitorias, en consecuencia, la ley aplicable
no es la 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, sino la Ley 80 de 1993 y sus
modificaciones.
Refiere que EMTULUA E.S.P no ha vulnerado el derecho al
debido proceso del Consorcio CGI en el trámite del procedimiento del artículo
86 de la Ley 1474, pues siempre ha puesto a su disposición las pruebas y los
documentos requeridos. Así mismo, ha aplazado la audiencia, en varias
oportunidades, para resolver las solicitudes del Consorcio. Sin embargo, el
Consorcio CGI nunca ha rendido los descargos.
Finalmente, manifiesta que el único interés de la Gerencia
de EMTULUÁ E.S.P. es la defensa del interés público involucrado en el Contrato
N.°01 de 2003, pues este mensualmente cuesta $ 48’.400.717, es por ello, que el
Contratante debe conocer el perfil de los miembros de la interventoría ya que,
de conformidad con los señalado en los términos de referencia, el personal de
CGI debe cumplir con ciertos requisitos profesionales y de experiencia laboral,
los cuales, al parecer, no se están cumpliendo.
4.2. CENTROAGUAS S.A. E.S.P.
María Alejandra Pacheco Rosero, apoderada judicial de CENTRO
AGUAS S.A. E.S.P., solicita al juez de tutela desvincular a la entidad del
trámite de la referencia, toda vez que no son parte del Contrato N.°01 de 2003.
4.3. TULUASEO S.A. E.S.P.
Héctor Giraldo Ávila, Gerente General y Representante
Legal de la empresa, indica que los hechos expuestos por el Consorcio de
Interventoría de Gestión son completamente ajenos a la empresa que representa,
por consiguiente solicita al juez de tutela desvincular a la entidad del trámite
de la referencia.
5.
Pruebas que obran en el expediente
Durante
el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron los siguientes
documentos:
·
Poder especial otorgado por el
representante legal del Consorcio Interventoría de Gestión al abogado José
Fernando Morales García para presentar la acción de tutela de la referencia
(folio 31).
·
Copia del documento por medio del
cual se constituyó el Consorcio Interventoría de Gestión (folios 32 a 33).
·
Copia del Contrato N.°01 de 2003
suscrito entre EMTULUA E.S.P. y el Consorcio-CBI- (folios 34 a 52).
·
Copia de las Actas e Informes de
Supervisión presentados por el Consorcio CBI en los años 2012, 2013, 2014 (folios
54 a 123).
·
Copia del Oficio N.° 100-31-02-138
de 9 de marzo de 2015 suscrito por el Gerente de EMTULUA E.S.P. (folios 125 a 131).
·
Copia de los Acuerdos 05 de 1999,
Acuerdo 01 de 2005, Acuerdo 02 de 2012 expedidos por la Junta Directiva de
EMTULUA E.S.P. (folios 133 a 215).
·
Copia del Acta de la Audiencia
celebrada el 17 de marzo de 2015 por EMTULUA E.S.P. (folios 217 a 219).
·
Copia de varios oficios suscritos
por EMTULUA E.S.P. y el Consorcio CBI (folios 222 a 318).
·
Copia de los términos de
referencia establecidos para el concurso publico N.° 001 de 2003
por EMTULUA E.S.P. (folios 345 a 389).
·
Copia de los informes de revisión
realizados por EMTULUA E.S.P. al contrato N.° 01 de 2003(folios 390 a 545.)
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Primera instancia
El Juzgado Tercero Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, mediante providencia de
veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), denegó por improcedente el
amparo invocado al considerar que en el caso objeto de
estudio el Consorcio demandante cuenta con otro mecanismo judicial para la
defensa de sus derechos. Así mismo, al advertir que no se demostró la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En desacuerdo con lo anterior, el apoderado judicial del
accionante presentó el recurso de apelación.
2. Segunda Instancia
El Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida el
veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), revocó la sentencia
impugnada y, en su lugar, ordenó a EMTULUA S.A. E.S.P. suspender el proceso que
adelanta en contra del Consorcio de Interventoría de Gestión CGI, reglado por
el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por un término de 4 meses. Así mismo,
ordenó al Consorcio CGI iniciar el procedimiento adecuado para la resolución de
esta clase de controversias contractuales y remitir al despacho copia de la
demanda presentada y del auto admisorio de la misma, en un término inferior a 4
meses, so pena de dejar sin efecto la suspensión decretada. Lo anterior, con
base en los siguientes argumentos:
Señaló que en el asunto de la
referencia, no solo están en juego los derechos fundamentales del Consorcio CGI
sino los de toda la ciudadanía tulueña, toda vez que la controversia se
presenta sobre el contrato de interventoría firmado entre EMTULUA S.A. E.S.P y
CGI cuyo objeto es la vigilancia del contrato suscrito entre EMTULUA S.A.
E.S.P. y CENTROAGUAS S.A. E.S.P. para la financiación, operación,
administración y el mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto y alcantarillado del municipio de Tuluá. En ese orden de ideas, sí
por el procedimiento adelantado se llegara a imponer una sanción al Consorcio
CGI el contrato en el que se ve inmiscuido el servicio público de agua potable de
Tuluá quedaría sin vigilancia. Así mismo, se pondría en riesgo el presupuesto
económico de los tulueños.
2.1. Solicitud de Aclaración
del Fallo
José Fernando Morales García,
apoderado judicial del Consorcio Interventoría de Gestión, solicitó la
aclaración de la sentencia de 26 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, dentro del
trámite de la referencia, al advertir que no depende de su voluntad sino de la
autoridad judicial que la correspondiente demanda sea admitida en el término de
4 meses, por lo cual de llegar a superarse este término sin la admisión de la
misma se levantaría la suspensión de la medida.
El 8 de julio de 2015, el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá señaló que la intensión del
Despacho con la solicitud del auto admisorio de la demanda es la de imprimirle
celeridad a la realización de la misma por parte del accionante, pues considera
que el término concedido es un tiempo prudencial para que la demanda se haya
admitido, de todas formas, indicó que en el eventual caso de que transcurridos
los cuatro meses otorgados no se hubiese logrado la admisión de la demanda, el
accionante podrá informar dicha situación al despacho a través de un escrito motivado
y el despacho resolverá lo que a bien tenga lugar en dicho momento.
III. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para
revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema jurídico
Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de
tutela adoptadas por los jueces de instancia, en esta oportunidad, le
corresponde a la Sala de Revisión determinar, si la acción de tutela es
procedente para resolver la controversia contractual planteada. Si la Sala encuentra que la acción de amparo resulta
procedente, pasará a definir, si EMTULUA S.A. E.S.P. vulneró el derecho
fundamental al debido proceso del Consorcio demandante al iniciar, en su contra,
el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
A efecto de
resolver la cuestión planteada, previamente, la Sala de Revisión realizará un
análisis jurisprudencial sobre (i) la capacidad jurídica de los
consorcios para comparecer como parte en los procesos judiciales, (ii) el
principio de subsidiariedad de la acción de tutela (iii) la improcedencia de la acción de tutela para resolver
controversias contractuales y, (iv) el derecho al debido
proceso administrativo.
3. La capacidad jurídica de los consorcios para
comparecer como parte en los procesos judiciales
Al respecto, el Consejo de Estado, en Sentencia de
Unificación de 25 de septiembre de 2013, Expediente N.°19.993, señaló :
“Si bien las uniones temporales y los consorcios no
constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la respectiva
figura plural de oferentes o de contratistas, lo cierto es que además de contar
con la aptitud para ser parte en el correspondiente procedimiento administrativo
de selección de contratistas -comoquiera que por ley cuentan con capacidad
suficiente para ser titulares de los derechos y obligaciones derivadas
tanto de los procedimientos administrativos de selección contractual como de
los propios contratos estatales-, también se encuentran facultados para concurrir
a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas
del mencionado procedimiento administrativo de selección de contratistas o de
la celebración y ejecución del contrato estatal respectivo -legitimatio ad
processum-, por intermedio de su representante. (…)” (Subraya fuera del
texto Original)
Así mismo, cabe señalar que el artículo 6 de la Ley 80 de
1993, le atribuyó a los Consorcios la capacidad para celebrar contratos con las
entidades estatales. En relación con dicha disposición la Corte Constitucional,
en Sentencia C-414 de 1994, sostuvo:
“Se ha discutido en la doctrina sobre la identidad
jurídica de las uniones temporales y los consorcios, y a éstos últimos se los
suele asimilar a la figura del "joint venture" del derecho americano
o al "paternish" de los ingleses, y no pocos al de una sociedad de
hecho por las informalidades que rodean su organización jurídica. “En nuestro
régimen legal, la capacidad es la aptitud que se tiene para ser sujeto de
relaciones jurídicas, es decir, para realizar sin el ministerio de otra
persona, actos con efectos válidos en la esfera del derecho, y si bien esa
habilitación se vincula con la noción de persona, hasta el punto que toda
persona, en principio, es capaz, salvo lo que en contrario disponga la ley, no
es requisito necesario ser persona para disponer de capacidad jurídica. (…)
Con relativa frecuencia en el derecho tributario se
encuentran sujetos que no encuadran con exactitud en la noción de persona, y
sin embargo pueden ser responsables de obligaciones tributarias. Es así como la
ley eleva a la condición de sujetos pasivos de una obligación tributaria a
ciertos "entes" colectivos sin personería jurídica o masas de bienes,
como las sucesiones ilíquidas, las sociedades de hecho, la comunidad organizada
y los consorcios, entre otros. “La identificación de los sujetos tributarios,
en los casos señalados, surge por razón de los fines de sus actividades,
objetivamente consideradas y de la relativa autonomía funcional con que operan.
La ausencia de personería, por lo mismo, no supone una dificultad para
identificar a estos sujetos especiales pasivos del tributo. (…)
De los contenidos de la ley 80 resultan confirmadas las
aseveraciones precedentes. El artículo 6o. autoriza para contratar con las
entidades estatales a "… las personas consideradas legalmente capaces en
las disposiciones vigentes". De igual modo señala que, "también
podrán celebrar contratos con las entidades estatales, los consorcios y uniones
temporales". “En estos eventos el Estatuto no se refiere a una persona y
sin embargo permite que los consorcios y a las uniones temporales puedan
contratar con el Estado, lo cual, en resumen significa que la ley les reconoce
su capacidad jurídica a pesar de que no les exige como condición de su
ejercicio, la de ser personas morales. (…)
El consorcio es una figura propia del derecho privado,
utilizado ordinariamente como un instrumento de cooperación entre empresas,
cuando requieren asumir una tarea económica particularmente importante, que les
permita distribuirse de algún modo los riesgos que pueda implicar la actividad
que se acomete, aunar recursos financieros y tecnológicos, y mejorar la
disponibilidad de equipos, según el caso, pero conservando los consorciados su
independencia jurídica. (…) “Se tiene de lo anterior que según la ley, el
consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que
permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y
ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su
individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria
en el cumplimiento de las obligaciones contractuales.”
De conformidad con lo anterior, la personalidad jurídica
no es exigida, en el ordenamiento jurídico colombiano, como un requisito
absoluto, sine qua non, para el ejercicio de las acciones judiciales o, lo que
a la postre es lo mismo, para actuar válidamente en los procesos, ora en
calidad de demandante ora de demandado o, incluso, como tercero interviniente,
según cada caso.
Así las cosas, los Consorcios son
titulares de derechos fundamentales como el debido proceso y, en consecuencia,
se encuentran legitimados para ejercer la acción de tutela en procura de su
efectiva protección cuando resulte amenazado o conculcado frente a actuaciones
judiciales o administrativas, dimensiones en las que, con idéntico rigor, se
impone la estricta observancia del aludido derecho fundamental, en todos los
aspectos que según la Constitución, la jurisprudencia  y la doctrina involucra
y conlleva.
4. El principio de subsidiariedad de la acción
de tutela. Reiteración de jurisprudencia
El principio de subsidiariedad de la tutela aparece
claramente expresado en el artículo 86 de la Constitución, al precisarse en él
que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Respecto de dicho mandato esta Corporación ha expresado en
innumerables pronunciamientos, que aun cuando la acción de tutela ha sido
prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata
de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a la misma
un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente
supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que
se pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para precaver la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Ha manifestado así mismo la Corte que, en cuanto el
ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los
derechos constitucionales, incluyendo, por supuesto, los que tienen la
connotación de fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela se
justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de competencias
asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales, buscando con
ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino, también, garantizar el
principio de seguridad jurídica.
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los
derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado
exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del
91 le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a
todas las personas en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe
entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley
han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos
constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia
Carta le haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás
medios de defensa judicial, los cuales se constituyen entonces en los
instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la
protección de sus derechos.
Sobre el punto, ha dicho la Corte:
“[L]a acción de tutela como mecanismo de
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser
entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que
su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios
que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que
resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece
vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa
de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a
través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en
consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,
eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia
de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí
que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su
carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus
derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”[3] (Subraya
fuera del texto original).
Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue
concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una
protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales
fundamentales”[4],
razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en estos
procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al
interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha
los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico
para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional
pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe
haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero
también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales
deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo
86 Superior.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional
ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de
tutela: (i) la primera, está consignada en el propio artículo 86
Constitucional al indicar que aun cuando existan otros medios de defensa
judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6
el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que
también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no
es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos
fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de
protección. De este modo, en las dos situaciones descritas, se ha considerado
que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o
definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo
con las circunstancias que rodean el caso concreto.
En cuanto a la primera excepción, es decir, la relativa a
evitar un perjuicio irremediable, parte de la consideración de que la persona
cuenta con un medio idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos
fundamentales, pero que, con miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, la tutela se convierte en un mecanismo procedente para brindarle
la protección transitoria a sus derechos fundamentales, mientras el juez
natural resuelve el caso.
Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que
únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de
conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e
inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a
una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista
del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o
interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea
necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume
un daño antijurídico en forma irreparable.”[5]
Siguiendo estos criterios, la Corte ha conceptualizado el
perjuicio irremediable en los siguientes términos:
“(…) De acuerdo con la doctrina constitucional
pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se
cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del
perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente
o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar,
deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde
una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del
perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por
último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable”. [6]
Adicionalmente, es importante indicar que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado como condición
necesaria para establecer la procedencia de la acción de tutela, que el
perjuicio irremediable se encuentre acreditado en el expediente, así sea en
forma sumaria. No obstante, la Corporación ha aclarado que el accionante puede
cumplir con esta carga, mencionando al menos los hechos que le permitan al juez
deducir la existencia de un perjuicio irremediable, en consideración a la
jerarquía de los derechos cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela
y a la naturaleza informal de este mecanismo de defensa judicial.
Específicamente ha dicho la Corte:
“No obstante,
aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de
la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas
formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de
tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la
prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales.
Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se
enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus
condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las
condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que
le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”.[7]
En cuanto a la segunda excepción, es decir, la relativa a
que el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de
derechos fundamentales, ha dicho la Corporación que, al evaluar el mecanismo
alternativo del ordenamiento jurídico, éste “(…) tiene que ser suficiente
para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se
proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre
el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra
manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto,
real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”.[8]
Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas
características, y por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede
ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio
definitivo de protección al bien jurídico.
En síntesis, la tutela
no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de los
procesos que por ley le corresponde tramitar, y que solo subsidiariamente, en
casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede
invocarse para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva,
en eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia. Cuando se invoca el
perjuicio irremediable, el actor debe acreditarlo o aportar mínimos elementos
de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia de este
elemento.
5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver
controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con los lineamientos trazados respecto al
principio de subsidiariedad, existe una reiterada jurisprudencia de esta
Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir
asuntos de naturaleza contractual. Tal postura puede remontarse a la
sentencia T-594 de 1992[9]
en la que se sostuvo:
“El hecho de que la Constitución permee las
normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a
través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que
dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que
deba ser conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias
de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe
iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma
constitucional. (…)
Considera la Corte que acudir a la tutela para
solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una
tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla
para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección
a través de este mecanismo”.
Tal precedente se refiere, según la providencia
en cita, a:
“(…) las controversias contractuales que carecen
de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, aquellas en las cuales no
están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco
de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos
reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia
de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional
apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si
existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del
mecanismo constitucional, o si existe un inminente perjuicio irremediable”.
En la parte resolutiva de esta sentencia, la Corporación
declaró improcedente el amparo solicitado, argumentando que la tutela no
procede cuando se intenta contra actos de particulares o del Estado, respecto
de los cuales ya existen acciones y procesos definidos en la ley, como lo son
las acciones de controversias contractuales.
Esta tesis también tiene antecedente temprano en la
sentencia T-189 de 1993[10].
En ésta oportunidad, la Corte Constitucional  respecto a la improcedencia
de la acción de tutela para resolver asuntos contractuales, señaló que en
principio, el reconocimiento y protección de derechos cuya fuente no provenga
de la Constitución sino de la ley o de un contrato, no son materia de la
jurisdicción constitucional sino de la legal, salvo que el no reconocimiento de
la garantía de rango legal y/o contractual vulnere o amenace un derecho de
carácter fundamental, situación en la que habilita la intervención del juez de
tutela así sea de manera transitoria. Expresamente se manifestó en dicho fallo
que:
“En principio, el reconocimiento de derechos
cuya fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional sino de la
ley o del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la jurisdicción
constitucional. Excepcionalmente, el no reconocimiento oportuno de un derecho
de rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo cual
habilita al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea
transitoriamente.
El criterio diferenciador para saber cuándo un
derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la
existencia de conexidad directa e inmediata entre su no reconocimiento y la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental.
En cuanto a su estructura, existen derechos
consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no
reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos. Es, por
ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de
necesidad manifiesta que deviene en vulneración o amenaza del derecho a la
vida. Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución
de cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se
debate la existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de
carácter privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al
disponer el afectado de los medios ordinarios de defensa judicial. Además, no
basta aseverar el desconocimiento de un derecho legal para concluir la
procedencia de la acción de tutela. En suma, es necesario que se demuestre
una conexidad directa e inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal
y la consiguiente vulneración de derechos fundamentales”.
Posteriormente, en sentencia T-231 de 1996[11], este
Tribunal, al revisar una controversia sobre un contrato de suministro
celebrado entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa
industrial y comercial del Estado Centrales Eléctricas del Norte de Santander
S.A., en el que se presentaron conflictos entre las partes alrededor de: i) la
calidad y la cantidad del carbón proporcionado, ii) el nombramiento y las
atribuciones del interventor del contrato, iii) la selección de un laboratorio
que rindiera un peritaje sobre el mismo carbón, y iv) la imposición de
descuentos y multas por parte del contratante al contratista, manifestó, en cuanto
al tema de si la acción de tutela resulta procedente para resolver las
discrepancias en materia contractual, que:
“(…) las controversias originadas
directamente de las relaciones contractuales deben ser dirimidas por la
justicia ordinaria y, en su caso, por la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
(…)
Empero, el hecho de que los valores que
conforman la Constitución imperen también sobre la actividad contractual, no
significa que los conflictos sobre esa materia adquieran automáticamente rango
constitucional y puedan ser objeto de la acción de tutela. Ello supondría
desconocer la existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los límites de la
acción de tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez
constitucional.
Así, pues, el principio general es el de que la
acción de tutela no procede para la resolución de los conflictos derivados de
la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en relación con
contratos administrativos sea aceptable es necesario que los demás medios
judiciales se revelen como insuficientes o inidóneos”.
En esta sentencia, la Corporación concluyó
que “(…) la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar los
conflictos presentados en torno al referido contrato de suministro de carbón,
pues ésta sólo procede cuando no existe otro medio idóneo y efectivo de defensa
judicial, situación que no se presenta en el caso, como quiera que a través de
la mencionada acción contractual se puede no sólo determinar cuál de las partes
no cumplió con sus obligaciones, sino también precisar lo relacionado con
indemnizaciones y con otras declaraciones o condenas”, por lo que declaró
improcedente el amparo solicitado.
Dentro de este contexto, la Corporación en la sentencia
T-1341 de 2001[12]sostuvo:
“Este presupuesto de procedibilidad de la acción
de tutela se aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o
terminación de los contratos en general, pues los mismos forman parte de la órbita
competencial ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato,
resultando ajena a la de los jueces de tutela, en razón a la naturaleza del
conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal. La procedencia de la acción
de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la
controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental. De lo contrario, dicha acción se convertiría en una imposición
abusiva de una jurisdicción excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás
jurisdicciones ordinarias, contraviniendo claramente la voluntad de los
Constituyentes de 1991 al diseñar este amparo.
(…) no era procedente la acción de tutela ni el
respectivo amparo transitorio otorgado por el juez de tutela con el propósito
de proteger a la sociedad contratista de los daños que se le hubiesen podido
causar en sus bienes morales y materiales por la terminación unilateral del
contrato de consultoría, pues la conducta que podía generar esos daños se
concretó en el acto expedido por la Administración Distrital para dar por
finalizado el contrato. De esta manera, la controversia por la objeción
existente frente al contenido de ese acto administrativo (Resoluciones Nos.
0118/01 y 0132/01) contaba con una instancia y procedimiento eficaz e idóneo
para su trámite y decisión ante la jurisdicción contencioso administrativa”.
A través de la sentencia T-241 de 2013[13], La
Corte Constitucional indicó:
“(…) acudir a la acción de tutela cuando existen
mecanismos ordinarios de defensa, desconoce que los procedimientos
administrativos y los procesos ante la administración de justicia son los
primeros y más propicios escenarios para garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales. En particular, si el mecanismo con que cuenta la persona que
considera afectados sus derechos es una acción judicial, desconocer la
prevalencia de ésta “desfigura el papel institucional de la acción, ignora que
los jueces ordinarios tienen la obligación de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales y vulnera el debido proceso al convertir los procesos de
conocimiento en procesos sumarios.
(…) todo el ordenamiento jurídico se orienta a
la protección y garantía de los derechos fundamentales. Por tanto, no debe
perderse de vista que la acción de tutela es un recurso excepcional al que solo
es procedente acudir en los casos en los que no se cuenta con otro mecanismo de
defensa; cuando el medio existente carece de idoneidad y eficacia, o cuando en
todo caso debe acudirse a la tutela para impedir la configuración de un
perjuicio irremediable”.
En síntesis, de la interpretación sistemática del
artículo 86 de la Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, respecto de
la subsidiariedad de la acción de tutela, ha entendido esta Corporación[14],
que cuando existen instrumentos realmente idóneos para la protección de los
derechos, la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela,
pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[15].
Contrario sensu, es posible que en virtud de
circunstancias especiales, el otro medio de defensa no se proyecte con la
suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el
cual la tutela se erige como el instrumento de acción judicial[16]. Lo
mismo ocurrirá ante la inminencia de un perjuicio irremediable de
carácter iusfundamental.
Este presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela
se aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o terminación
de los contratos en general, pues los mismos forman parte de la competencia
dada al juez del respectivo contrato, resultando ajena a la de los jueces de
tutela en razón a la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden
legal.
Así las cosas, se tiene que cuando la controversia verse
sobre contratos estatales, se debe hacer uso de los otros mecanismos de defensa
judicial creados por la ley, como la acción de controversias contractuales, la
acción de responsabilidad contractual del Estado, y dadas las particularidades
del caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la
sola existencia de otros medios de control no se traduce en que a ellos se deba
acudir, pues en muchos casos no son idóneos para el amparo de los derechos de
los interesados. Para determinar la idoneidad de éstos se deben evaluar
aspectos como: i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las
consecuencias de la decisión administrativa, lo cual ocurriría, por ejemplo,
cuando a un contratista se le ha declarado la caducidad de su contrato, y al
someterlo a la espera de la resolución de las controversias contractuales, se
le cercena la posibilidad de presentarse a concursar para la adjudicación de
otros contratos; ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la
situación en que se encuentra el afectado, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando
se imponen tasas previas excesivas para demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; iii) que el remedio que puede ordenar el juez no
sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el
juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el
otro mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como
cuando la resolución del problema en el contencioso administrativo dependa
estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y
especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.
Además, es de recordarse que la procedencia de la acción
de tutela en estos eventos exige que la controversia contractual comprenda la
posible vulneración o amenaza de un derecho fundamental. En otras
palabras, si no está involucrado un derecho fundamental, no compete al juez de
tutela analizar la inminencia de un perjuicio irremediable para el accionante
en el marco de un proceso contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios
de defensa.
6. El derecho al debido proceso administrativo
El debido proceso es un
derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un
plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento
administrativo o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de
protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del
poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un principio
inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el
ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la
erradicación de la arbitrariedad. Así lo ha explicado la Corte:
“(…) el derecho al debido proceso
se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un
límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado
derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino
dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas
propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que
garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.[17](Subraya
fuera del texto original).
En ese contexto, la
jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de
etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben
concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.[18] Entre
estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la
jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el
principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y
contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser
escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos
procedimientos.[19]
Esas garantías se encuentran
relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de
publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el
ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir
las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones
administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De
esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de
una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se
configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué
consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis.[20]
Una de las notas más
destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías
propias del debido proceso a las actuaciones administrativas.[21] Ello
demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que
el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados
a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus
derechos fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta
perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las
normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben
interpretarse en función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, la
Corte Constitucional señaló:
“Así entendido, en
el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace
referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar
conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de
garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones
de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una
obligación o una sanción”[22]|| 5.5. En el propósito de asegurar
la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte
de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos
a: (i) ser oído durante toda la
actuación, (ii) a la notificación oportuna y de
conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin
dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en
la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por
autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en
el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho
de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir
pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover
la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.[23]
En la sentencia C-089 de 2011,[24]la
Corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental al
debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los
momentos previos y posteriores de toda actuación:
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre
las garantías previas y
posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia
administrativa. Las garantías
mínimas previas se relacionan
con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el
acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el
derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad,
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de
cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contencioso administrativa.[25]
La extensión de las garantías
del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su
alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la
función administrativa. A pesar de la importancia que tiene para el orden
constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los
que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin
importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las
garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan
cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.
En relación
con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de
permitir un desarrollo adecuado de la función administrativa, persiguiendo el
interés general y sin desconocer los derechos fundamentales,  bajo los
principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica,
como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba
armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo
209, ibídem.[26]Y, en términos
concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia,
celeridad, economía e imparcialidad en la función administrativa.
Estas
consideraciones fueron inicialmente planteadas en la sentencia C-610 de 2012[27]y reiteradas en la sentencia C-640 de
2002,[28] por su
importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a pesar de
su extensión:[29]
“(…)
podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que el demandante quiso
exponer en su censura fue que resultaba contrario al artículo 29 de la Carta
que consagra el debido proceso también para las actuaciones administrativas, el
que no se previeran recursos para controvertir el acto proferido por una
autoridad administrativa en relación con solicitudes probatorias en el marco de
una actuación  de esta índole. (…)
Un planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo
de procedimiento administrativo de que se trata (general)[22], y tomar en cuenta las específicas exigencias
que plantea el debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) en conjunción con
los principios que rigen la función pública (Art. 209 C.P.)., aspectos que
claramente no se mencionan en la demanda. (…) Si bien la jurisprudencia
constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias
del derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento
administrativo (…), también ha advertido sobre las importantes diferencias que
existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades
que persiguen.
En este sentido ha indicado
que ‘Mientras el primero busca
la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía
constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el
cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en
general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso”[30].
La imposibilidad de realizar una traslación
mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso
administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una
doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el
legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art.
29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función
pública (Art. 209).  Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a
partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como
un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención
de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto,
ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el
que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los
recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del
debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el
cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las
garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido
por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que
enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’”.[31]
De lo
expuesto, es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla a partir
del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un
procedimiento administrativo y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima
definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales
deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la
extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una
característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991,
de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe
asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y
contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente
el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el
segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que
deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29
Constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo,
definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas
por el Legislador en el artículo 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más
ágil rápido y flexible.
Con fundamento en las
consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso
concreto.
7.
Análisis del caso concreto
En el caso objeto de estudio, se advierte que el Consorcio de
Interventoría de Gestión-CIG-, acude a la acción de tutela, mediante apoderado
judicial, con el fin de que sea suspendido el proceso
adelantado en su contra, con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por
EMTULUA S.A. E.S.P., pues considera que vulnera su derecho fundamental al
debido proceso y a la defensa, al desconocer la cláusula compromisoria pactada
en el Contrato N.° 01 de 2003 y, según la cual, las partes acudirían a
los mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998,
tales como la negociación directa, la amigable composición o el arbitraje, para
solucionar los conflictos que surgieran de la celebración,
ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato. En
ese orden de ideas corresponde a la Sala de Revisión determinar, en primer
lugar, si la acción de tutela era procedente para solicitar el amparo invocado.
La
Constitución Política, en su artículo 86, establece que la acción de tutela es
un mecanismo judicial, preferente y sumario, diseñado para la protección de los
derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos se amenacen o
vulneren por la acción u omisión de las autoridades públicas, o
excepcionalmente de los particulares. Este medio judicial se caracteriza por
ser subsidiario y residual, lo que significa que, frente a un caso concreto,
procederá como medio de protección de los derechos fundamentales, siempre que
no exista un mecanismo de defensa judicial, o que existiendo, no sea eficaz o
idóneo para obtener el amparo solicitado. De igual manera, saldrá avante si se
promueve como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[32].
En ese orden de
ideas, considera la Sala que el consorcio demandante contaba con mecanismos
judiciales para la defensa de sus derechos, pues en el eventual caso de que
EMTULUA E.S.P hubiere proferido una decisión contraria, el demandante habría
podido instaurar el medio de control que considerara conveniente contra dicho
acto administrativo lo que, en principio, torna en improcedente el amparo
invocado.
Ahora bien, teniendo
en cuenta, que la acción de amparo se presentó como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pasa la Sala a estudiar si
dicho perjuicio existió.
La
Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha señalado que la acción de amparo
solo podrá convertirse en un mecanismo alternativo y sustitutivo de los
diversos procedimientos judiciales, cuando se advierta la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, que requiera de la adopción de medidas inmediatas para
restablecer los derechos vulnerados o amenazados[33].
Tal
y como atrás se reseñó, la estructura del perjuicio irremediable está
determinada por el cumplimiento concurrente de varios elementos como son: la inminencia
que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los
hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales.
Observa la Sala que
en el caso objeto de estudio, el Consorcio demandante no explica, siquiera
sumariamente, en qué consiste tal perjuicio, como tampoco por qué se encuentra
en una situación de indefensión, ni da cuenta de las razones por las cuales
considera que los medios de defensa judicial ordinarios son insuficientes para cuestionar
la actuación adelantada.
Aunque la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la prueba sobre
la existencia del perjuicio irremediable no está sometida a rigurosos
formalismos o términos sacramentales, sí ha exigido un mínimo de diligencia del
afectado, en el sentido de que indique, por lo menos, las circunstancias que
permitan al juzgador comprobar su configuración, punto sobre el cual el actor
en el presente caso guardó silencio.
Con base
en los anteriores criterios y una vez revisada la situación fáctica y jurídica
del asunto puesto en conocimiento de esta Sala, se obtiene que la disputa
trabada entre las partes del proceso de tutela, las cuales, a su vez, son
partes de una relación contractual, se encuadra dentro de la definición de las
obligaciones que por la autonomía de la voluntad fueron convenidas por ellas
pero que, en este momento, presentan un desacuerdo para su cumplimiento.
Así
las cosas, el juez de tutela no puede convertirse en el juez del contrato, en
la medida en que carece de competencia para resolver el conflicto planteado en
el ámbito puramente legal, esto es, en relación con la “interpretación y
aplicación de la ley contractual”, pues sus atribuciones constitucionales, sin
lugar a dudas, se concretan en la protección de los derechos fundamentales
(C.P. arts. 86 y 241), asumiendo, en consecuencia, el rol de juez de los
derechos.
En conclusión, para la Sala no se evidencia prueba alguna
que demuestre la concurrencia de los presupuestos de procedencia de la acción
de tutela en asuntos meramente contractuales, razón por la que se declarara
improcedente el amparo deprecado.
De
conformidad con lo expuesto, la Sala de Revisión concluye que para el caso
concreto, la acción de tutela resulta improcedente, pues, no cumple con el
requisito de subsidiariedad, en consecuencia, revocará el fallo proferido por
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante
providencia proferida el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015),
dentro del Expediente T- 5.138.445 y en su lugar, declarará improcedente el
amparo invocado.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, el
fallo judicial proferido por el Juzgado Tercero Penal
del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida, el veintiséis (26) de
junio de dos mil quince (2015), dentro del Expediente T- 5.138.445. En su
lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado.
SEGUNDO: LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.”
[2] “Artículo 86. Imposición de multas, sanciones y
declaratorias de incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el
incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y
sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal
efecto observarán el siguiente procedimiento:
a)
Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido.
En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan,
acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente
la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las
consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la
actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la
realización de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad
posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para
el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En el evento en que la
garantía de cumplimiento consista en póliza de seguros, el garante será citado
de la misma manera;
b)
En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentará
las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles
normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían
derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido se
concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien
lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de
lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir
las presentadas por la entidad;
c)
Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo
ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en
dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de
la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así
proferida sólo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará
y decidirá en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá
notificada en la misma audiencia;
d)
En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su
delegado, podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte,
ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que
estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente
sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación
administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará fecha y hora
para reanudar la audiencia.
La
entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por
algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento.”
[3] T-451 de 2010.
[4] T-608 de 2008.
[5] T-494 de 2010.
[6] T-451 de 2010.
[7] T-590 de 2013.
[8] T-003 de 1992.
[9] M.P. Fabio Morón Díaz.
[10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] Sentencias T-179 de
2003, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; T-620 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-999 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-968
de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-875 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; y T-037 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[15] Ver entre otras las Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-135 de
2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1062 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-482
de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-815 de 2000, M.P. Álvaro Tafur
Galvis; y T-418 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] Sentencias T-127 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y T-672 de 98, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[17] C-980 de 2010, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[18] La extensión del debido proceso a las actuaciones
administrativa constituye una de las notas características de la Constitución
Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe
abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.
[19] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este
aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito
de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido
por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos
administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de
derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto
principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de
decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La
Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el
mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías
que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el
administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad
que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de
orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de
legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función
administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace
que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados,
particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La
jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el
conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las
cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o
administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre
la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha
expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a
quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la
obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente
establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones-
de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos
casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una sanción".
[20] Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis),
C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra,
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas
Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP.
Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[21] En los considerandos sucesivos, la exposición toma como
fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013
(MP. Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas
consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme
sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y
diferencias con el debido proceso judicial.
[22] Sentencia T-653 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El
derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que
comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal
manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del
Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el
ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía
consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que
pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como
establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de
los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la
actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se
surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación
que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los
asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance
específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la
importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan
situaciones particulares y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el
debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la
C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley
a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos
por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal’ (…)con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración,
(ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la
seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el
desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación
del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los
principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción
que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio
González Cuervo
[24] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los
problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de
tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el
vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es
violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo
lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas
por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma
normativa, es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Nacional”.
[25] Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV.
Jaime Araujo Rentería).
[26] Constitución Política. Artículo 209. “La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
[27] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra),  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esa
oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra
el auto que
negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento contencioso implicaba una violación
al debido proceso, en sus facetas de prueba y contradicción.
[30] En la sentencia C-640 de 2002 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra
el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la
época (Decreto Ley 01 de 1984). Este artículo disponía que “(…) los actos de inscripción realizados por las entidades
encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en
que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al
no prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter
particular y concreto.
La
Corte se refirió entonces con amplitud al alcance del debido proceso
administrativo (Después de esos dos párrafos dijo esto: “De esta manera hay una doble categoría de principios rectores
de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de
diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido
proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se
refieren al recto ejercicio de la función pública”). La Corte precisó que resultaba posible
interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de
su ubicación entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía
concluir que la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa
compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los
cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de
constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones permitía al
interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de un acto en
el folio de matricula de un bien inmueble determinado.|| La segunda posibilidad
se derivaba de una interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente,
es decir, aludía a  eventos en los que –hipotéticamente- no existiera
actuación administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la Corte, debía
interpretarse la norma de una manera conforme a la Constitución, asegurando que
la administración asumiera la carga de informar sobre el acto a todos los
interesados: “… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de inscripción
realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se
puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera,
constituye una carga de la Administración Pública … la de informar, mediante la
comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren
como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por normas especiales, el
registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en sentencias o
providencias judiciales,  en otros actos jurídicos o hechos susceptibles
de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la autoridad que
hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en el registro
como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro.”
(C-640 de 2002).
[31] Ibídem.
[32] T-355
de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[33] Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.