T-024-18
Sala Sexta de Revisión
Sentencia T-024/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución jurisprudencial
respecto al reemplazo de la expresión "vía de hecho" por la de
"causales genéricas de procedibilidad"
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JUDICIAL
Sólo cuando un juez se aísla
de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación,
sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente
al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar,
vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las
personas que acudieron a la administración de justicia.
VIOLACION
DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Esta causal se configura cuando un juez toma una
decisión que va en contra vía de la Constitución porque: “(i) deja de aplicar una
disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen
de los dictados de la Constitución”.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL-Aplicación
El principio de
favorabilidad consiste en la obligación de todo servidor público de optar por
la situación más favorable al empleado/pensionado, en caso de duda en la
aplicación de normas y/o interpretaciones jurídicas. Está consagrado
normativamente tanto en el artículo 53 de la Constitución como en el 21 del
Código Sustantivo del Trabajo.
ACCION DE TUTELA PARA
SOLICITAR LA RELIQUIDACION DE PENSION DE JUBILACION DE DOCENTES-Las autoridades judiciales
acusadas no incurrieron en desconocimiento del precedente
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto autoridades judiciales incurrieron
en violación directa de la Constitución, al inaplicar el principio de
favorabilidad para reliquidación pensional
Las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
violación directa de la Constitución debido a que ante la concurrencia de dos
interpretaciones válidas eligieron la que más perjudicaba a la actora y que
conducía a negar la reliquidación que ella solicitaba.
Referencia: Expediente T-6.409.614
Acción de tutela instaurada por Policarpa Villanueva
de Melendro contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otros
Procedencia: Sección Primera del Consejo de Estado
Asunto: Reliquidación de pensiones de jubilación de docentes del
Departamento del Tolima – violación directa de la Constitución y principio de
favorabilidad.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D. C.,
cinco (5) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las magistradas
Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo del 13 de julio de 2017, dictado por la Sección
Primera del Consejo de Estado dentro de la acción de
tutela promovida por Policarpa Villanueva de Melendro, a través de apoderado
judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima
y el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que realizó el Consejo de Estado, en virtud de lo ordenado por los
artículos 86, inciso 2°, de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 27 de octubre de 2017, la Sala Décima de
Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para
su revisión[1] y decidió su acumulación a los expedientes T-6.390.550,
T-6.334.202, T-6.336.884, T- 6.355.652, T-6.355658, T-6.366.393, T-6.404.099,
T-6.406.733, T-6.409.614, T-6.422.978, T-6.422.982 y T-6.425.866[2], para que fueran fallados en una sola sentencia, si así lo
consideraba pertinente la Sala de Revisión.
Una vez estudiados los expedientes se advirtió la necesidad de
desacumular tres de ellos. Así, mediante Auto 660 del 5 de diciembre de 2017,
la entonces Sala Quinta de Revisión de Tutelas decretó la desacumulación
procesal de los expedientes T-6.406.733, T-6.409.614 y T-6.409.623 para
que cada uno fuera fallado en una sentencia independiente.
I.
ANTECEDENTES
El 19 de abril de 2017, la señora Policarpa Villanueva de Melendro interpuso
acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo
del Tolima y el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad, a raíz de los fallos proferidos por esas autoridades
judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por
ella contra el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima. Lo
anterior, debido a que dichas entidades judiciales no
aplicaron en su caso el principio de favorabilidad en materia laboral y, por
consiguiente, incurrieron en violación directa de la Constitución, y defectos
fáctico y sustantivo.
A.
Hechos y pretensiones
1. A la accionante
le fue concedida una pensión mensual vitalicia de jubilación, a través de la
Resolución Nº 2575 del 6 de septiembre de 1989 expedida por la Caja de
Previsión Social del Tolima. Dicha pensión tuvo como fundamento la Ordenanza Nº
057 de 1966 de la Asamblea Departamental del Tolima, por la cual se establecían
las condiciones prestacionales para los docentes del departamento.
2. La actora
manifestó que su último día de prestación del servicio fue el 4 de enero de
2005. Por tanto, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima,
mediante la Resolución Nº 920 del 11 de agosto de 2006, hizo efectiva la
pensión y la reliquidó con el promedio mensual del salario del último año de
servicio (2005), de conformidad con el artículo 9º de la Ley 71 de 1988.
La actora alegó
que para ese momento, devengaba sueldo básico de $888.759, prima de
alimentación de $32.263, prima de vacaciones de $457.864 y prima de navidad de
$953.833, y estos últimos tres factores salariales no fueron tenidos en cuenta
por el Departamento del Tolima cuando reliquidó su pensión.
3. Por lo
anterior, el 31 de marzo de 2014, solicitó al Departamento del Tolima la
reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales
devengados en 2005. Sin embargo, la Dirección del Fondo Territorial de
Pensiones de la Gobernación del Tolima negó el reajuste pensional en primera y
segunda instancia, mediante Oficio Nº 865 del 28 de abril y la Resolución Nº
194 del 14 de julio, ambos de 2014, respectivamente. Con lo cual, la accionante
agotó la vía gubernativa.
4. En
consecuencia, la accionante presentó una demanda en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Tolima, con
el fin de obtener la inclusión de todos los factores salariales en su
reliquidación pensional. El caso fue conocido, en primera instancia,
por el Juzgado 6º Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que negó las
pretensiones de la accionante[3].
El Juzgado recordó que la Ordenanza Nº 057 de 1966 fue declarada nula por el
Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de noviembre de 1993[4]. De conformidad con lo
anterior y después de citar algunas sentencias del Tribunal y del Consejo de
Estado, el Juzgado concluyó:
“En este orden de ideas es evidente que la pensión de la señora
POLICARPA VILLANUEVA DE MELENDRO le fue reconocida con base en un fundamento
normativo que en la actualidad se encuentra por fuera del ordenamiento jurídico,
por lo que en atención a ello y teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial
fijado al respecto, considera el Despacho que no es procedente la reliquidación
de la pensión de la accionante, pues el examen de legalidad del acto
administrativo acusado implicaría la revisión del acto de reconocimiento pensional
a la luz de las disposiciones contenidas en la Ordenanza Nº 057 de 1996, a fin
de determinar la inclusión de los factores salariales que hoy echa de menos la
accionante”[5].
5. El Tribunal
Administrativo del Tolima, en segunda instancia[6], confirmó la decisión
basado en consideraciones similares a las del a quo, e incluyó una razón
adicional. El Tribunal explicó que la accionante goza de una pensión especial o
departamental, y no de una ordinaria de jubilación, caso en el cual sí cabría
la reliquidación que solicita. Sostiene que los pronunciamientos del Consejo de
Estado que se citan como precedentes, no son aplicables al caso concreto, pues
todos ellos revisan asuntos relacionados con pensiones ordinarias de
jubilación, mas no de pensiones otorgadas bajo regímenes especiales o
departamentales.
Fundamentos
de la acción de tutela
6. Con fundamento en los hechos expuestos, la accionante solicitó que por vía de tutela se dejen sin
efecto los fallos acusados y, en su lugar, se ordene al Tribunal Administrativo
del Tolima que profiera una nueva decisión en la que acoja el criterio más
favorable “en lo referente a la procedencia de la reliquidación de una
pensión de jubilación reconocida con base en la Ordenanza Nº 057/66”[7]. En opinión de la accionante, las
providencias acusadas incurrieron en: (i) violación directa de la
Constitución por no aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral; y
(ii) “defecto fáctico y sustantivo” por no aplicar el precedente.
7. Para la accionante, se violó
directamente la Constitución porque no se adoptó en su caso la posición
más favorable, asumida por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo en
casos que versan sobre los mismos hechos y pretensiones que aquí se narran. En
efecto, sostuvo que esa tesis declara que la pensión de jubilación obtenida en
vigencia de la Ordenanza Nº 057 de 1966, debe ser tenida en cuenta como una
pensión ordinaria y, por lo tanto, debe ser reliquidada con todos los factores
salariales devengados durante el último año de servicio.
8. De otra parte, la accionante
precisó que se incurrió en “defecto fáctico y sustantivo por
indebida valoración de la prueba al desconocer jurisprudencias emitidas (sic)
tanto por el mismo Tribunal Administrativo del Tolima como por el Honorable
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo”[8]. Para sustentar
esta postura citó amplia jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Tolima
y del Consejo de Estado, dentro de la cual, destacó especialmente la sentencia del
14 de abril de 2016[9],
proferida por la Sección Cuarta de esta última Corporación, debido a la
similitud en los hechos y las pretensiones. En esa oportunidad, el Consejo de
Estado concedió una acción de tutela contra providencia judicial al concluir
que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en violación directa de la
Constitución, al no acceder a la reliquidación pensional.
B. Actuación procesal
Mediante auto del 5 de mayo de 2017, la Sección Primera del Consejo de
Estado, admitió la acción de tutela y notificó a las entidades demandadas, así
como a la Gobernación del Tolima y a la Agencia Jurídica para la Defensa del
Estado, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción[10].
La Agencia Jurídica para la Defensa del Estado guardó silencio. Los
demás demandados y vinculados presentaron escritos de contestación, así:
Respuesta de la
Gobernación del Tolima[11]
El representante
de la Gobernación solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, ya
que, la tutelante pretende convertir este medio en un mecanismo alternativo
para “alcanzar a cualquier costa procesal sus intereses infundados”.
Agregó que es claro que el interés que se debate es eminentemente económico y
que no entraña la violación de ningún derecho fundamental. De manera
subsidiaria, pidió que se niegue el amparo ya que las autoridades judiciales
emitieron fallos ajustados a derecho, en consonancia con los preceptos legales
y constitucionales aplicables.
Respuesta del
Juzgado 6º Administrativo Oral del Circuito de Ibagué[12]
El Juez solicitó
que se niegue la acción de amparo, debido a que dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento se respetaron los derechos al debido proceso, igualdad y “favorabilidad”
de la accionante, por cuanto se resolvió el asunto conforme las pautas
jurisprudenciales vigentes y con las formalidades propias del proceso.
Para sustentar
su posición, el Juez precisó que en estos asuntos es evidente que los docentes
pensionados bajo la Ordenanza Nº 057 de 1966 adquirieron condiciones más
ventajosas que el resto de los servidores públicos, por lo tanto, no es posible
alegar la vulneración del derecho a la igualdad, pues lo que pretende la actora
es equiparar un régimen especial al régimen ordinario, para obtener beneficios
adicionales.
Así mismo,
reseñó que no se vulneró el principio de favorabilidad, pues “no existen
normas contrapuestas o con diferente interpretación”. Por el contrario,
destacó que a pesar de la existencia una norma derogada (Ordenanza Nº 057 de
1966), la misma fue aplicada a la actora para obtener su pensión, porque le era
más favorable.
Para el Juez no
es posible, bajo el principio de la inescindibilidad normativa, que la
accionante se haya pensionado bajo un régimen con unos beneficios determinados,
y ahora pretenda tomar ventaja de otros privilegios consagrados en normas que
no sirvieron de sustento para adquirir su derecho, pues ello sí constituiría
una violación a la igualdad de trato de los demás pensionados “que les tocó
cumplir con todos los requisitos de la Ley 33 y 62 de 1985 y demás
disposiciones para hacerse merecedores de su pensión”[13].
Respuesta del
Tribunal Administrativo del Tolima[14]
El Magistrado
ponente de la sentencia que se ataca solicitó que se despachen
desfavorablemente las pretensiones de la accionante, ya que en su opinión, es
claro que el fallo proferido no fue arbitrario ni caprichoso, pues se sustentó
en la jurisprudencia del Consejo de Estado y se plasmaron los argumentos
legales y constitucionales pertinentes.
Explicó que la
reliquidación pretendida resulta improcedente, porque la pensión que la
tutelante obtuvo se fundó en una norma declarada nula. Reiteró que acceder a
tal pretensión sería mejorar un derecho que se adquirió de forma ilegal.
C. Decisión objeto de revisión
Mediante sentencia del 13 de julio de 2017[15],
la Sección Primera del Consejo de Estado: (i) amparó los derechos
fundamentales de la accionante. Por consiguiente, (ii) dejó sin efectos
la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciado por la actora y (iii) ordenó al
Tribunal Administrativo del Tolima que emitiera una nueva sentencia que
acogiera la tesis más favorable a la accionante. Para llegar a esa decisión la
Sección Primera se propuso determinar si las providencias acusadas incurrieron
en desconocimiento del precedente y/o en violación directa de la Constitución.
Así, después de
analizar la procedencia de la acción de tutela, el Consejo de Estado llegó a la
conclusión que en este caso no existe el desconocimiento del precedente
que alega la accionante. Afirmó que frente a la procedencia de la reliquidación
pensional de quienes adquirieron su derecho en virtud de la Ordenanza Nº 057 de
1966, existen dos tesis encontradas, expuestas por la Sección Segunda del
Consejo de Estado en procesos ordinarios.
En efecto,
explicó que la primera tesis[16]
defiende la improcedencia de la reliquidación en estos casos, debido a que un
juez no puede reconocer un emolumento con base en una norma declarada nula. En
contraposición, la segunda tesis[17]
considera que, a pesar de que la pensión fue reconocida en términos de una
norma anulada, para efectos de la reliquidación, la prestación está sujeta a
las normas que reglamentan la pensión ordinaria de jubilación de los docentes. Esta
segunda postura se fundamenta en que la Ordenanza Nº 057 de 1966 sólo reguló
uno de los aspectos de la pensión (el tiempo de servicio) y que esa sola
circunstancia no hace que la prestación se vuelva especial; en otras palabras,
a pesar de que la Ordenanza previó algunos requisitos especiales, ello no le
resta el carácter ordinario a la pensión de jubilación de los docentes del
Departamento del Tolima.
Según la Sección
Primera, ambas posiciones jurídicas pueden considerarse precedentes vinculantes
en la materia, debido a que no existe una sentencia de unificación. En esa
medida, el Tribunal y el Juzgado acusados acogieron un precedente válido y
vigente emitido por el órgano de cierre correspondiente.
Finalmente, la
Sección Primera estimó que las autoridades judiciales sí incurrieron en
violación directa de la Constitución, por indebida aplicación del principio
de favorabilidad, debido a que ante la existencia de dos
interpretaciones judiciales distintas era necesario aplicar la más favorable a
la pensionada, según el artículo 53 de la Constitución.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte
Constitucional, en Sala de Revisión, es
competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral
9º) de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Presentación del caso y planteamiento de los problemas jurídicos
2. La señora Policarpa Villanueva de Melendro interpuso acción de tutela
al considerar que las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo del
Tolima y el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué, vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en el marco de un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por ella contra el
Departamento del Tolima y otros.
La actora señaló que tales entidades incurrieron en violación directa de
la Constitución por indebida aplicación del principio de favorabilidad en
materia laboral y en “defecto fáctico y sustantivo” porque “se
desconocieron algunas sentencias que eran precedentes para el caso concreto”.
La Sección Primera del Consejo de Estado concedió el amparo invocado al
establecer que las autoridades judiciales sí incurrieron en violación directa
de la Constitución, porque pretermitieron el principio de favorabilidad en
materia laboral consagrado en el artículo 53 Superior.
3. De acuerdo con los
antecedentes reseñados, la Sala de Revisión debe dar solución
a los siguientes problemas jurídicos:
En primer
lugar, debe determinar si la presente acción de tutela contra
providencias judiciales resulta procedente.
De resultar habilitada la
competencia de esta Corporación para el estudio de fondo en este caso concreto,
en segundo lugar, se debe establecer si ¿el Juzgado 6º
Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima
incurrieron o no en violación directa de la Constitución por indebida
aplicación del principio de favorabilidad y/o en “defecto fáctico y
sustantivo”, en los términos de la accionante, al no acceder a la
reliquidación de su pensión debido a que la misma fue concedida bajo los
parámetros de la Ordenanza Nº 057 de 1966 expedida por la Asamblea
Departamental del Tolima y declarada nula por el Consejo de Estado?
4. De conformidad con lo planteado,
en un primer momento, la Sala debe analizar si a la luz de la jurisprudencia
sobre tutela contra providencias judiciales, la presente solicitud de amparo
cumple los requisitos generales de procedencia. Para lo anterior, primero se
reiterarán dichos requisitos y luego se analizará si se reúnen en el caso
concreto.
Si se supera la procedencia de esta acción
de tutela, para dar solución a los restantes problemas
jurídicos, es necesario analizar los siguientes temas: (i) las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales; (ii) la violación directa de la Constitución y el
desconocimiento del precedente como causales específicas, y las condiciones
para su configuración; (iii) el principio de favorabilidad y su
aplicación cuando existen diversas interpretaciones judiciales; (iv) las
posturas contrarias desarrolladas por el Consejo de Estado sobre la
reliquidación de pensiones concedidas bajo los parámetros de la Ordenanza Nº
057 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima y declarada nula
por esa Corporación. Y finalmente, (iv) se resolverá el caso concreto.
Reglas
jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra sentencias judiciales
5. El artículo
86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la
posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran
garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía
de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992[18],
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte
precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias
judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
6. A pesar de
tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las
vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí
puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de
una manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los
jueces, que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[19].
7. Con posterioridad,
esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[20],
en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos
de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho
fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales
de naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de
naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
8. En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela
de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia
y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de
avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia
constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa
judicial al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv)
si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el
proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que
generaron la vulneración de derechos fundamentales y (vi) que no se
trate de una tutela contra tutela.
8.1 Frente a la
exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia
constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de
acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás
jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué
el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia
constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.
8.2 El deber de agotar todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del
afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la
acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa
adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la
excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse
cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
8.3 Adicionalmente, el juez debe
verificar que la acción de tutela se invoque en un término razonable y
proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el
requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en riesgo la
seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las decisiones
judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
8.4 Asimismo, cuando
se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o
determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos
fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las
irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan
corrección por vía de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas
aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del
tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.
8.5 También se
exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que
generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende
que el o la demandante ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la
afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial. En este punto, es
importante que el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren
planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
8.6 La última
exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la
C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se
buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún
cuando todos los fallos de tutela son sometidos a un proceso de selección ante
esta Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas, salvo las
escogidas para revisión.
Examen de
requisitos generales de procedencia en el caso concreto
9. Enunciados
los anteriores requisitos, es necesario que esta Sala identifique si en el caso
concreto se cumplen o no.
9.1 El
presente asunto es de evidente relevancia constitucional, en tanto versa
sobre la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad de una pensionada, presuntamente quebrantados por autoridades
judiciales. Así mismo, es necesario destacar que la causal alegada es violación
directa de la Constitución, es decir, en este caso se discute si las
autoridades judiciales acusadas hacen o no efectiva las disposiciones superiores,
lo que eleva la relevancia de lo discutido a nivel constitucional.
9.2 La accionante agotó los
medios de defensa ordinarios que tuvo a su alcance. En efecto, una vez
operó el agotamiento de la vía gubernativa ante el Departamento del Tolima, la
tutelante acudió al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en ambas
instancias. Con ello agotó todos los medios de defensa a su alcance, ya que, el
presente caso no encaja en ninguna de las causales de procedencia del recurso
extraordinario de revisión[21].
9.3 La Sala encuentra que también
se cumple el requisito de inmediatez, ya que la sentencia emitida por el
Tribunal Administrativo del Tolima es del 21 de marzo de 2017[22], y la acción de
tutela fue presentada el 19 de abril del mismo año[23], esto es menos
de un mes de haberse proferido la sentencia atacada en esta oportunidad.
9.4 La accionante identificó
de manera sumaria los hechos que considera violatorios de sus derechos
fundamentales y consignó sus pretensiones respecto de las entidades
judiciales accionadas. En este punto es importante aclarar que si bien la
actora señaló expresamente que considera que las entidades judiciales incurrieron
en “defecto fáctico y sustantivo”, la explicación que propone
corresponde realmente a un defecto por desconocimiento del precedente judicial,
pues esa idea sí se desprende tácitamente del escrito de tutela, en el cual se
explicó que los entes judiciales no siguieron las sentencias del Consejo de
Estado y del Tribunal que ésta citó.
9.5 Por último, evidentemente no
se trata de una irregularidad procesal, ni de una acción de tutela contra
sentencia de esa misma naturaleza.
10. Por todo lo anterior, esta
Sala de Revisión encuentra que esta acción de tutela es procedente porque se
superan todos los requisitos reseñados (solución al primer problema jurídico).
En esa medida, pasará a realizar el estudio de fondo.
Causales específicas
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
11. Frente a las
causales especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005,
explicó que basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el
amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas por la
jurisprudencia constitucional, así:
·
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial
que profirió la sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de
competencia.
·
Defecto procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó
totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.
·
Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada
carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la
decisión, o cuando se desconocen pruebas que alteran o cambian el sentido del
fallo.
·
Defecto material o sustantivo: tiene lugar cuando la
decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales,
cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la
decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se
otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
·
El error inducido: acontece cuando la autoridad judicial
fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una
decisión que afecta derechos fundamentales.
·
Decisión sin motivación: se presenta cuando la sentencia
atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su
obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la
soportan.
·
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por
vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el funcionario
judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la
acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental
a la igualdad.
·
Violación directa de la Constitución: que se deriva del
principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política
como una norma plenamente vinculante y con fuerza obligatoria.
12. En atención
a que en el caso sub examine se alegan las causales especiales referentes
al desconocimiento del procedente y a la violación directa de la Constitución,
esta Sala efectuará una breve caracterización de tales ítems, a fin de
viabilizar el estudio del caso concreto.
Desconocimiento
del precedente
13. El precedente es conocido como la
sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su
pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo[24]. Lo anterior atiende a razones de diversa
índole, que en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad de
proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la
administración de justicia y de salvaguardar los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos
derechos y principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias
anteriores a un caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento se basa en el
reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta
Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[25]. Con
lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de
derecho aplicable al caso concreto.
14. Ahora bien, esta Corporación fijó los
parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un
precedente. Así la sentencia T-292 de 2006[26], estableció que deben verificarse los
siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la
sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema
jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos
del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos
tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo
cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
15. De otro modo, cuando los funcionarios
judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la
posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando (i)
hagan referencia expresa al precedente que no van a aplicar y (ii)
ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé
cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[27]. Así se protege el carácter dinámico del
derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo
cuando un juez se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a
determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita,
incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, referente al desconocimiento del precedente judicial.
Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad
y al debido proceso de las personas que acudieron a la administración de
justicia.
Violación directa de la Constitución
16. Desde la interpretación que esta Corporación le ha
dado al artículo 4º, se ha establecido que la Constitución Política de 1991,
tiene carácter vinculante y fuerza normativa. Estos lineamientos guían nuestro
actual modelo de ordenamiento jurídico e implican que los preceptos y mandatos
constitucionales son de aplicación directa.
La fuerza normativa de la Constitución es, entonces,
lo que da fundamento a la causal de procedibilidad de la acción de tutela
contra sentencias judiciales por violación directa a los mandatos
constitucionales, en tanto, es factible que una decisión judicial desconozca o
aplique indebida e irrazonablemente tales postulados.
17. De manera específica, esta causal se configura
cuando un juez toma una decisión que va en contra vía de la Constitución
porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso
concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución”[28].
Así mismo esta
Corte ha precisado que procede la tutela contra providencias judiciales por
violación directa de la Constitución, cuando:
a) En la solución del
caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con
el precedente constitucional[29];
b) Se trata de la
violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata;
c) Los jueces, con sus
fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio
de interpretación conforme con la Constitución[30];
y
d) Si el juez
encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la
Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a
las legales (excepción de inconstitucionalidad)[31].
18. En
consecuencia, “esta Corporación, en su jurisprudencia, ha precisado que el defecto de
la violación directa de la Constitución es una causal de tutela contra providencia
judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades
judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo
4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”[32].
Principio de favorabilidad en materia laboral
19. El principio
de favorabilidad consiste en la obligación de todo servidor público de optar
por la situación más favorable al empleado/pensionado, en caso de duda en la
aplicación de normas y/o interpretaciones jurídicas. Está consagrado
normativamente tanto en el artículo 53 de la Constitución como en el 21 del
Código Sustantivo del Trabajo. En efecto, el texto constitucional indica:
“Artículo 53. El Congreso
expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por
lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía
a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso
necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor
de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales. Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores”.
En sentido
similar, el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo precisa:
“Artículo 21. Normas más favorables. En caso
de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo,
prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse
en su integridad.”
20. Como se
deduce de la literalidad de los artículos citados, es claro que el principio de
favorabilidad fue consagrado por el Constituyente y por el Legislador como uno
de los dispositivos de solución de conflictos surgidos con ocasión del choque o
concurrencia de normas o interpretaciones vigentes y aplicables simultáneamente
a un caso determinado. Así mismo, se desprende que la aplicación del principio
de favorabilidad no es opcional, sino de obligatorio cumplimiento por expreso
mandato normativo.
En efecto, para
esta Corporación ha sido claro que cuando se presentan conflictos en la
aplicación y/o interpretación de las fuentes formales del derecho laboral, no
le es posible a los operadores jurídicos, tanto judiciales como
administrativos, desconocer las garantías de los trabajadores y/o pensionados
que han sido reconocidas constitucionalmente y a las cuales se les ha otorgado
el carácter de inalienables e irrenunciables. En Sentencia SU-1185 de 2001[33],
se precisó que:
“En este sentido,
puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por garantizar un
mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados,
disminuidos o transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por
los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de
aplicar y valorar el alcance de la ley”.
21. Esta garantía
constitucional, se estatuye entonces como un límite a la autonomía judicial al
momento de interpretar las normas laborales, pues si bien puede existir
multiplicidad de soluciones derivadas de una misma disposición, el juez debe
estar siempre inclinado por aquella que mejor proteja los derechos de los
trabajadores, ya que, de lo contrario, estaría en abierta inaplicación del
texto constitucional, que como es sabido, tiene carácter normativo. Este
principio ha sido validado de esta forma desde antaño, así por ejemplo, en Sentencia
T-001 de 1999[34], esta Corte dijo:
“Siendo la ley una
de esas fuentes, su interpretación, cuando se presenta la hipótesis de la cual
parte la norma -la duda-, no puede ser ninguna diferente de la que más
favorezca al trabajador. Ella es obligatoria, preeminente e ineludible para el
juez.
Allí la autonomía
judicial para interpretar los mandatos legales pasa a ser muy relativa: el juez
puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del
trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel
que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica”.
Así es claro,
que en caso
de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición
jurídica contenida en una fuente formal del derecho, debe preferirse aquella que
mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido
que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo
53 de la Constitución. En suma, “la favorabilidad
opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta
fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando
existe una sola norma que admite varias interpretaciones…”[35].
22. Profundizando en el último
escenario propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, esta
Corte ha expuesto que para la aplicación de la favorabilidad deben presentarse,
además, dos elementos, a saber:
(i)
La duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre
dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa
y solidez jurídica de una u otra interpretación.
(ii)
La efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego
para el caso concreto, es decir, que sean aplicables a los supuestos fácticos
concretos de las disposiciones normativas en conflicto.
Respecto de estos
elementos, la Sentencia T-545 de 2004[36],
sostuvo que:
“Sobre el punto, la
Corte considera en primer lugar que, la llamada ‘duda’, debe revestir un carácter
de seriedad y de objetividad. No podría admitirse, por ejemplo, que a partir de
una eventualidad relativa a la aplicabilidad o no de una interpretación, el
juez o la administración deban en consecuencia desechar una interpretación
sólida y acoger una interpretación débilmente emergente, que para el caso
resulte más favorable para el trabajador.
La seriedad y la
objetividad de la duda dependen a su vez de la razonabilidad de las
interpretaciones. En efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las interpretaciones,
es la que determina que la duda que se cierne sobre el operador jurídico, sea
como tal una duda seria y objetiva.
…
Por otra parte,
además de la razonabilidad, las interpretaciones deben ser efectivamente
concurrentes al caso bajo estudio. Es decir,  las opciones hermenéuticas
deben  aplicar a los supuestos de hecho de las disposiciones en juego y a
las situaciones que delimiten fácticamente cada caso bajo examen. En este
sentido, no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando
se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de
hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver.”
23. En conclusión, el principio de favorabilidad es
una herramienta consagrada por el Constituyente para dirimir los conflictos
laborales que puedan surgir de la aplicación tanto de fuentes formales de
derecho como de la interpretación que de éstas se pueda desprender. Cuando concurren
interpretaciones y, a partir de ello, se genera una duda razonable y seria
respecto de la aplicación de una u otra interpretación, el operador jurídico
(incluido el juez) siempre debe optar por la opción que más favorezca al
trabajador/pensionado, so pena de infringir un mandato constitucional.
Diversidad de interpretaciones
desarrolladas por el Consejo de Estado sobre la reliquidación de pensiones
concedidas bajo los parámetros de la Ordenanza Nº 057 de 1966, expedida por la
Asamblea Departamental del Tolima y declarada nula por esa Corporación
24. Como se
desprende de los antecedentes planteados en este asunto, en 1966 la Asamblea
Departamental del Tolima, expidió la Ordenanza Nº 057, a partir de la cual se
establecieron algunos de los requisitos para que los docentes de ese
departamento adquirieran su pensión de jubilación.
Sin embargo, esa
Ordenanza fue declarada nula por el Consejo de Estado el 29 de noviembre de
1993[37]. Lo anterior, debido a que las asambleas departamentales no eran
competentes para regular las prestaciones sociales de los empleados públicos,
en tanto, según la Constitución de 1886 y la vigente, dicha función es
exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en ejercicio de
facultades extraordinarias.
A pesar de esa
declaratoria de nulidad, todas aquellas personas que tenían derechos adquiridos
bajo esa normatividad tuvieron la posibilidad de obtener sus pensiones según lo
estipulado con anterioridad, pero sólo con relación al reconocimiento de su
derecho pensional como tal.
25. Ahora bien,
la controversia interpretativa surge cuando, años después del reconocimiento de
dichas pensiones, algunos beneficiarios solicitaron la reliquidación de sus
mesadas pensionales, al considerar que no se les incluyeron todos los factores
salariales que devengaban al momento de efectuar sus retiros definitivos del
servicio, lo anterior con fundamento en el mandato constitucional, también
consagrado en el artículo 53 Superior, respecto del derecho que tienen los
pensionados al pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones. El
problema jurídico surgió entonces respecto de la necesidad de establecer qué
régimen era aplicable a tales prestaciones que fueron reconocidas bajo un supuesto
que desapareció del ordenamiento jurídico nacional (la Ordenanza),
debido a que su expedición fue inconstitucional.
En esa medida,
las personas acudieron a las distintas instancias judiciales para buscar una
solución a sus peticiones de reliquidación, y ese ejercicio litigioso dio como
resultado la posibilidad de dos interpretaciones de la situación jurídica de
estos docentes.
25.1. La primera
interpretación indica que los docentes que obtuvieron su pensión bajo
los parámetros de la Ordenanza Nº 057 de 1966, no pueden ser beneficiarios de
otro tipo de emolumentos, ya que, el fundamento jurídico de su prestación es
ilegal. Esta postura fue reconocida por la Subsección B de la Sección Segunda
del Consejo de Estado, en especial, en la sentencia del 7 de junio de 2007[38], que expresamente indicó:
“Conforme a lo expuesto, si la reliquidación de la pensión a la que
aspira el demandante tiene su fundamento en lo establecido por la Asamblea del
Tolima, y tal acto por ser contrario a la Constitución fue declarado nulo por
esta jurisdicción, la petición no puede prosperar…
(…)
En estas condiciones mal podría la Sala reconocer un emolumento con
base en una norma que ya fue declarada nula. En otras palabras, la Ordenanza no
le sirve al demandante de sustento de su pretensión. La administración en el
acto administrativo demandado negó el derecho al peticionario, entre otros,
bajo el argumento de que la liquidación pensional se efectuó con fundamento en
la Ordenanza 57 de 1966. El estudio de legalidad del acto conforme a los
argumentos que expresa el demandante y que adujo ante la administración, tendientes
a que se incluyan en su liquidación todos los sueldos devengados en el último
año de servicios, incluidos la prima de navidad y académica, implicaría para la
Sala, necesariamente, revisar la decisión acusada a la luz de la disposición (Ordenanza)
que sirvió de sustento al acto de reconocimiento y liquidación de la
prestación, disposición que ya ha desaparecido del ordenamiento jurídico,
motivo por el cual no están llamadas a prosperar las pretensiones de la
demanda”.
25.2 La segunda
interpretación es aquella que precisa que a pesar de que el fundamento
normativo de las pensiones de estos docentes fue declarado nulo, ello no puede
suponer que tales prestaciones queden en un vacío jurídico respecto de los
demás aspectos que pueden surgir a partir del reconocimiento de una pensión. En
esa medida, es claro que para efectos de la reliquidación de las pensiones
concedidas bajo la Ordenanza anulada, tales pensiones están sujetas a las
normas que regulan las pensiones ordinarias de los docentes. En efecto esta
postura, fue recogida, entre otras por la sentencia del 18 de febrero de 2010[39], expedida por la misma Subsección B de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, que al analizar un caso análogo al presente sostuvo:
“La actora fue pensionada al cumplir el requisito ‘tiempo de
servicio’ que la Ordenanza 057 de 1966 estableció, pero ésta sola circunstancia
no le otorga el carácter de especial al derecho pensional que en todo caso está
sujeto a las normas que regulan la pensión ordinaria de jubilación de los
docentes, en cuanto a factores que conforman la base liquidatoria.
Sobre este punto y como la actora fue pensionada bajo la vigencia de
la Ley 33 de 1985, ha de precisarse que la normatividad aplicable para
determinar la base liquidatoria, es la Ley 62 de 1985…
(…)
En un punto a la solicitud de reliquidación de la mesada pensional
destaca la Sala que no se comparten los argumentos consignados en la
providencia recurrida sobre la imposibilidad de peticionar esta reliquidación y
el reajuste del derecho pensional por haberle sido reconocida en virtud de la
Ordenanza 057 de 1966 que finalmente fue anulada por la autoridad
administrativa, porque, a pesar de que el reconocimiento se dio bajo unos
requisitos especiales (los previstos en la referida ordenanza) ello no le resta
el carácter de ordinaria a dicha pensión, máxime cuando la petición procura la
aplicación de las normas reguladoras de la pensión ordinaria de jubilación...”
26. En
conclusión, es claro que respecto de esta situación jurídica existen dos
interpretaciones judiciales concurrentes, que evidentemente desatan una duda
seria y razonable que, en los términos expuestos, amerita la aplicación del
principio de favorabilidad en materia laboral para buscar la mejor satisfacción
de los derechos de los trabajadores/pensionados, so pena de incumplir un
mandato constitucional.
Caso concreto
27. La señora Policarpa Villanueva de Melendro presentó acción de
tutela contra el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal
Administrativo del Tolima, al considerar que las providencias proferidas el 5
de octubre de 2016 y el 21 de marzo de 2017, respectivamente, vulneraron sus
derechos fundamentales.
La accionante consideró que tales fallos desconocieron el precedente
jurisprudencial respecto de la procedencia de la reliquidación de su pensión, a
pesar de haber sido concedida bajo los parámetros de la Ordenanza Nº 057 de
1966; y violaron directamente la Constitución porque decidieron aplicar una
tesis que la perjudicaba, en contravía del principio de favorabilidad
consagrado en el artículo 53 Superior.
28. Como quedó
reseñado en precedencia, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el
derecho de la accionante, debido a que encontró que las autoridades judiciales
en efecto incurrieron en violación directa de la Constitución, no sin antes
aclarar que en el presente caso no resultaba procedente el defecto por
desconocimiento del precedente judicial. De manera preliminar, la Sala advierte
que está en plena concordancia con las consideraciones efectuadas por la
Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones que pasa a desarrollar
brevemente.
-
Las autoridades
judiciales acusadas no incurrieron en desconocimiento del precedente
29. Para verificar el desconocimiento del precedente
judicial, en esta providencia se explicó que se debe dar cumplimiento a ciertos
parámetros. El primero, identificar un conjunto de sentencias que
hayan abordado iguales problemas jurídicos, frente a supuestos fácticos
equiparables, de las cuales a su vez se pueda extraer una o unas reglas
jurisprudenciales aplicables al caso evaluado. El segundo, comprobar
que el o los fallos judiciales impugnados debieron, necesariamente, aplicar el
precedente identificado, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad. Y el tercero,
verificar si el juez o jueces accionados aportaron en sus providencias razones
fundadas para desconocer el precedente, bien por encontrar supuestos fácticos o
jurídicos diferentes, o bien por encontrar una interpretación más armónica con
los principios constitucionales o con la protección de derechos fundamentales.
30. En primer lugar, esta Sala
identifica que existían sentencias anteriores que abordaron problemas jurídicos
similares al ahora analizado, frente a supuestos fácticos equiparables. Sin
embargo, como bien lo desarrolló el juez de tutela en esta oportunidad, tales
fallos están divididos en dos clases de soluciones para el mismo problema
jurídico. Lo anterior, lleva a esta Sala a concluir que sobre la materia sí
existían, al menos, dos precedentes aplicables al caso concreto que están
constituidos, el primero, por la tesis que conlleva a la negación del derecho a
la reliquidación de la pensión y, el segundo, que sostiene la postura adversa.
Luego no existía un precedente vinculante.
31. En segundo lugar, esta Sala
comprueba que el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal
Administrativo del Tolima, a través de las sentencias proferidas en el proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, escogieron una de las tesis
existentes.
En efecto tales autoridades judiciales, realizaron un
ejercicio argumentativo serio y sustentado respecto de la improcedencia de la
solicitud de la accionante y citaron, entre otras, la sentencia del 7 de junio
del 2007, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[40].
32. Así, al encontrar satisfechos estos dos primero
parámetros, es ineludible que la Sala concluya que ni el Juzgado ni el Tribunal
desconocieron el precedente judicial, para el caso concreto.
-
Las autoridades judiciales sí incurrieron en violación directa de
la Constitución, al inaplicar el principio de favorabilidad en materia laboral
33. Aunado a lo
anterior, es necesario establecer si las autoridades judiciales accionadas
incurrieron en violación directa de la Constitución, al elegir entre dos
interpretaciones vigentes y concurrentes sobre su situación, la que le era
desfavorable. Es decir, al omitir el principio de favorabilidad en materia
laboral, consagrado en los artículos 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
Como se desprende de los antecedentes,
el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo
del Tolima guardaron silencio respecto de la aplicación del
principio de favorabilidad, al resolver la solicitud de reliquidación pensional
que la accionante realizó. Esta omisión, desde el punto de vista constitucional,
es reprochable, en tanto, ese era uno de los puntos neurálgicos en el análisis
del caso concreto. Lo anterior, porque como se reseñó, la presente controversia
se edifica sobre la eventual vulneración del derecho a la igualdad y sobre el
contenido de las garantías constitucionales de los docentes que: (i)
obtuvieron su pensión bajo los parámetros de la Ordenanza Nº 057 de 1966, y (ii)
solicitaron la reliquidación de su mesada pensional.
34. Como se indicó ut supra, el contenido y alcance de la
garantía de la favorabilidad, es entendida como el derecho a la interpretación
que resulte más benéfica al trabajador/pensionado en caso de duda en la
aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho.
En el caso bajo estudio se  presenta una situación que, según
los postulados constitucionales, debía necesariamente ser resuelta a partir de
los elementos conceptuales del principio de favorabilidad, porque como se mostró
en los fundamentos 24 a 26 de esta sentencia, el problema jurídico propuesto alrededor
de la solicitud de reliquidación pensional podía ser resuelto, de manera razonable
a partir de, por lo menos, dos ejercicios hermenéuticos.
34.1 Una de las opciones interpretativas, que fue la acogida por las
entidades judiciales accionadas, conduce a desconocer el derecho de la
accionante a buscar la reliquidación pensional, a partir del decaimiento de la
validez jurídica de un fundamento normativo, lo cual, sin duda es una
construcción seria y objetiva que puede ser aceptada en un sistema jurídico
como el nuestro, ante el juez natural del caso. De esta tesis, se destacan las
siguientes reglas:
a.
No se puede acceder a
la reliquidación de una pensión concedida de conformidad con la Ordenanza Nº
057 de 1966, debido a que la declaratoria de nulidad de ésta implica que
cualquier emolumento adicional tienen un fundamento jurídico ilegal.
b.
Las pensiones otorgadas
en virtud de la Ordenanza nula, tienen carácter especial y, por ello, no les es
aplicable el régimen general.
34.2 La otra tesis,
que favorecía los intereses de la accionante también expone argumentos sólidos
y constitucionalmente viables, pues desde este punto de vista se indica que si
bien se reconoce la invalidez del fundamento de la pensión, las circunstancias
que rodean a la misma no pueden caer en un vacío normativo que desconocería los
derechos de esos pensionados. Por tanto, se argumenta que, al desaparecer el
fundamento de esas pensiones, éstas deben ser asumidas por la regulación
general aplicable al caso (normas ordinarias de pensiones de docentes a
nivel nacional). En efecto, de esta opción hermenéutica puede extraerse
que:
a.
Los docentes que fueron pensionados en virtud de la Ordenanza Nº 057 de
1966 no tienen un régimen especial, porque a pesar de que el reconocimiento
pensional se dio bajo unos requisitos especiales (tiempo de servicio),
ello no le resta el carácter de ordinaria a dicha pensión.
b.
La Ordenanza que fue declarada nula reguló el derecho a la pensión como
tal, no a la reliquidación que debe ser reconocida con fundamento en las normas
reguladoras de la pensión ordinaria de jubilación de docentes.
35. Como se desprende de este debate, en este escenario, es
evidente que se configuran los dos elementos señalados en el fundamento 22 de
esta sentencia, que hacen necesario que se resuelva el caso a partir del
principio de favorabilidad. En efecto:
(i)
En este caso existe una duda seria y objetiva que
obliga a los jueces a elegir entre dos interpretaciones jurídicas.
(ii)
Existe una plena concurrencia de interpretaciones para dar
solución al caso concreto.
Probados estos
dos elementos, era necesario que los jueces, al tomar su decisión, constataran cuál
de los dos ejercicios hermenéuticos debían seguir para no contrariar o violar
directamente el mandato constitucional de favorabilidad. En la respuesta a esa
pregunta, esta Corte encuentra evidente que la segunda opción interpretativa de
las fuentes formales del derecho aplicables a estos casos, es aquella que
respeta de manera clara y efectiva los derechos de los pensionados a solicitar
la reliquidación de sus pensiones. Por tanto, no podría
admitirse una conclusión diferente a que los operadores jurídicos escogieran la
interpretación más favorable a la pensionada.
En esa medida, es
evidente para esta Sala de Revisión que el Juzgado 6º Administrativo de
Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima debieron dar
efectividad al principio de favorabilidad en este caso concreto y, en
consecuencia, justificar su decisión en la tesis que avala la reliquidación
pensional de la señora Policarpa Villanueva de Melendro, so pena de incurrir en
violación directa de la Constitución.
Conclusiones
y órdenes a emitir
36. Si bien las autoridades
judiciales accionadas no desconocieron el precedente judicial, sí incurrieron
en violación directa de la Constitución debido a que ante la concurrencia de
dos interpretaciones válidas eligieron la que más perjudicaba a la actora y que
conducía a negar la reliquidación que ella solicitaba. Lo anterior, tal y como
lo declaró la Sección Primera del Consejo de Estado al resolver la presente
acción de tutela contra providencia judicial.
Lo expuesto conduce entonces a confirmar integralmente el fallo proferido
el 13 de julio de 2017, por la Sección Primera del Consejo de Estado, por el
cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora Policarpa Villanueva
de Melendro.
III.
DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR integralmente el
fallo del 13 de julio de 2017, proferido por la Sección Primera del Consejo de
Estado, dentro de la presente acción de tutela, que amparó los derechos
fundamentales de la señora Policarpa Villanueva de Melendro.
Segundo: Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Integrada
por los Magistrados Diana Fajardo Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[2]
Auto
del 27 de octubre de 2017, numeral décimo primero: DÉCIMO PRIMERO.-
ACUMULAR los expedientes T-6.334.202, T-6.336.884, T-6.355.652,
T-6.355.658, T-6.366.393, T-6.404.099, T-6.406.733, T-6.409.614, T-6.409.623,
T-6.422.978, T-6.422.982 y T-6.425.866 seleccionados y repartidos a la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado al T-6.390.550 seleccionado por auto del
13 de octubre de 2017, por presentar unidad de materia, para que sean fallados
en una sola sentencia, si así lo considera la Sala de Revisión correspondiente.
[3]
La
sentencia del 5 de octubre de 2016 consta en el expediente en los folios 24 a
29 ib.
[4]
C.
P. Álvaro Lecompte Luna.
[5]
Folio
28 ib.
[6]
La
sentencia del 21 de marzo de 2017 consta en el expediente en los folios 30 a 41
ib.
[7] Folio 2 ib.
[8] Folio 10
ib.
[9] Radicado:
110001-03-15-000-2016-00392-00.
[10] Folio 105 ib.
[11] Folios
112 a 115 ib. Escrito del 12 de mayo de 2017, presentado por Fernando Varón
Palomino en calidad de representante judicial de la Gobernación del Tolima.
[12] Folios
116 a 120 ib. Escrito presentado el 11 de mayo de 2017 por el Dr. César Augusto
Delgado Ramos, en calidad de juez.
[13] Folio
120 ib.
[14] Folios
122 a 123 ib. Escrito presentado el 15 de mayo de 2017 por el Dr. Carlos Arturo
Mendieta Rodríguez, en calidad de Magistrado.
[15] Folios 126 a 137 ib. C. P. Roberto Augusto
Serrato Valdés.
[16] Expuesta principalmente en la sentencia
del 7 de junio de 2007, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del
Consejo de Estado. C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Rad.
730012331000200003669.
[17] Expuesta principalmente en la sentencia
del 18 de febrero de 2010, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda
del Consejo de Estado. C. P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad.
73001233100020040250901.
[18] M.
P. José Gregorio Hernández Galindo
[19] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en
ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en
ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[20] M. P. Jaime
Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier
acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[21] Artículo
250. Causales De Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1.     Haberse
encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos,
con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el
recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por
obra de la parte contraria.
2.     Haberse
dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3.     Haberse
dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por
ilícitos cometidos en su expedición.
4.     Haberse
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
5.     Existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no
procede recurso de apelación.
6.     Aparecer,
después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho
para reclamar.
7.     No
tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
8. Ser la
sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las
partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a
revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
rechazada.
[22] Folio
30 ib.
[23] Folio
1 ib.
[24] Cfr., sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[25]
C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26]
Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván
Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de
2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[27]
Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En
esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte también refirió
al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente
jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido que dichas
autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan
en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa
opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i)
hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en
vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar
suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de
mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.  Esta
opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en
reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante
del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis.”
[28]Sentencia
T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver sentencias T-310 de 2009, M. P. Mauricio González
Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Caso en el cual
también se incurriría en la causal por desconocimiento del precedente. Al
respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-292
de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en
ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]
Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de 2005, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-809 de
2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[31] Ver
entre otras, T-522 de 2001, Manuel José Cepeda Espinosa y T-685 de
2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32]
SU-918 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[33] M.
P. Rodrigo Escobar Gil.
[34] M.
P. José Gregorio Hernández Galindo.
[35]
T-290 de 2005 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también: SU-1185 de 2001 M.
P. Rodrigo Escobar Gil; T-1268 de 2005 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-783
de 2014 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-608 de 2016 M. P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[36] Cfr.
T-545 de 2004 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T-248 de 2008 M. P. Rodrigo
Escobar Gil; T-090 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-334 de 2011
M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[37] C.
P. Álvaro Lecompte Luna.
[38] M.
P. Alejandro Ordoñez Maldonado.
[39] M.
P. Gerardo Arenas Monsalve.
[40] Rad.
73001233100020003669. C. P. Alejandro Ordoñez Maldonado.