C-052-18
Sentencia C-052/18
NORMA SOBRE INGRESO
AL PAIS DE PERSONAS CON IDEAS ANARQUISTAS O COMUNISTAS QUE ATENTEN CONTRA EL
DERECHO DE PROPIEDAD-No es razonable ni
proporcionada a la luz de la Constitución Política, al traer consigo un trato
discriminatorio/NORMA SOBRE INGRESO AL PAIS DE PERSONAS CON IDEAS
ANARQUISTAS O COMUNISTAS QUE ATENTEN CONTRA EL DERECHO DE PROPIEDAD-Exclusión
de las expresiones anarquistas o comunistas por desconocer los principios del
pluralismo político, la dignidad humana y la igualdad
Para la Sala,
de los alegatos presentados surge el siguiente problema jurídico: ¿el
Legislador viola los principios constitucionales de pluralismo político,
dignidad humana e igualdad al establecer que ‘no se permite entrar al
territorio de la República a una persona extranjera’ cuando se trate de “los
anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad”?
Para resolver esta cuestión, la Sala pasa a referirse a la Ley 48 de 1920,
teniendo en cuenta el contexto histórico en el cual surgió. Luego determinará
los parámetros de constitucionalidad aplicables, para finalmente pasar a
analizar la constitucionalidad que tiene tal medida legislativa bajo el orden
constitucional vigente. La Corte considera que las expresiones “a los anarquistas
y los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad” privada contenidas
en el artículo 7° (literal d) de la Ley 48 de 1920, son contrarías a la
Constitución, por cuanto contrarían la dignidad humana, la igualdad y a la
libertad política. La Ley 48 de 1920 responde a las visiones propias de la
época y a las tensiones ideológicas, sociales y políticas que se vivían en
Colombia. La prohibición de ingreso a los anarquistas y los comunistas que
atentaran contra la propiedad privada buscaba evitar la llegada de personas que
podían difundir ideologías que a ojos de las mayorías legislativas, eran
contrarias a los intereses de la Nación, por poner en riesgo los derechos de la
personas. Para la Sala, prohibir legalmente el ingreso al país de extranjeros anarquistas
o comunistas es contraria a la Constitución, por ser una medida legislativa que
emplea un medio en sí mismo prohibido (desconocer el principio del legalidad,
al usar expresiones vagas y ambiguas para imponer prohibiciones absolutas y
permanentes), y que no es adecuado ni es necesario para alcanzar el fin que se
pretende (la restricción no permite lograr el objetivo propuesto y no se
necesita, de hecho no se usa). Además, es una medida desproporcionada pues
sacrifica en alto grado los principios a la dignidad humana, a la igualdad y al
pluralismo a pesar de no servir para lograr la finalidad propuesta. En
consecuencia la Sala declara inexequibles las expresiones legales acusadas.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMAS PRECONSTITUCIONALES-Análisis
COMUNISMO
Y ANARQUIMO-Significados
COMUNISMO
Y ANARQUIMO-Contexto
histórico en el que surge la prohibición de entrada a Colombia de los
defensores de las ideas comunistas y anarquistas
LEY SOBRE INMIGRACION Y EXTRANJERIA-Antecedentes
legislativos de la Ley 48 de 1920
Referencia: Expediente D-11889
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el literal d, del
artículo 7° de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’.
Accionantes: Luis Alfredo Angarita Peñaranda y Armando Hernández Torres.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá D.C., treinta
(30) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política y, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991,
[1] ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Luis Alfredo Angarita Peñaranda y Armando
Hernández Torres, en su calidad de ciudadanos, presentaron acción de
inconstitucionalidad parcial en contra del literal d, del artículo 7° de
la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’, por considerar que la
regla allí contemplada desconoce el principio de igualdad (Art. 13, CP), así
como el carácter pluralista de la democracia fundada en el respeto a la
dignidad humana (Art. 1, CP). La acción fue admitida para su estudio por el
Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.[2]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se cita la norma acusada de
inconstitucionalidad, resaltando el aparte demandado del literal d que
se acusa.
LEY 48 DE 1920
(Noviembre 3)[3]
“Sobre inmigración y extranjería”
ARTÍCULO
7o. No se permite entrar al territorio de la República a los extranjeros que se
hallen en algunos de los siguientes casos:
[…][4]
c) A los mendigos profesionales; a los vagos; a los que no tengan un oficio u
ocupación honorable que les permita ganar su subsistencia; a los que trafican
con la prostitución;
d) A los que aconsejen,
enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la República o de
sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y la violencia de su gobierno; a los
anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de
propiedad;
e) A los que hayan
sufrido condena por crímenes infamantes que revelen gran perversión moral,
siendo entendido que los llamados delitos políticos no quedan comprendidos
dentro de esta excepción, cuando a juicio, en caso de duda, de la Corte Suprema
de Justicia, deban considerarse como tales, cualquiera que sea el calificativo
que se les dé en el país donde hayan sido cometidos; debiéndose proceder en
este caso de acuerdo con lo que se estipuló en tratados públicos vigentes.
III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Luis Alfredo Angarita Peñaranda y Armando
Hernández Torres consideran que el literal d, del artículo 7° de la Ley
48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’ desconoce el principio de
igualdad (Art. 13, CP) y el carácter pluralista de la democracia fundada en el
respeto a la dignidad humana (Art. 1, CP).
1. Los accionantes consideran que la norma
en cuestión desconoce la definición misma de la República de Colombia, tal como
fue concebida por el Constituyente en el artículo 1° de la Carta Política, al
excluir la posibilidad de que personas con dos tipos de ideologías políticas puedan
ingresar al país con base en su posición y opinión política. Para los
accionantes la intención y sentido del Legislador era clara, cuando se
advierten los documentos oficiales de la época que los explicaban. Sostienen al
respecto:
“La legislación se
acompañó de textos que dejaban claro cuál era su sentido y su propósito. Así,
por ejemplo, la Policía Nacional publicó en 1929 las leyes y disposiciones
sobre extranjeros, junto con un texto introductorio del Jefe de la Sección 7ª
de la Policía, ramo de los extranjeros, Sebastián Moreno Arango, que decía lo
siguiente:
‘Cuando esa
corriente migratoria se compone de elementos sanos que dejan al país algún
beneficio, debemos recibirla con los brazos abiertos y darle el ósculo de la
bienvenida; pero cuando los individuos que la forman son personas de la peor
calaña social de otros países, elementos dañados, o prófugos de los presidios y
cárceles, debemos cerrarles las puertas de la República, porque así como el
libre expendio del veneno es cosa prohibida, con mayor razón debe prohibirse el
expendio del arsénico social, que traen consigo aquellos elementos dañados. ||
A esta labor depuradora deben encaminarse las energías del patriotismo de
nuestros Cónsules en el Exterior y la de los Administradores  de Aduanas, Jefes
de Puertos y autoridades fronterizas […].’[5]
Aunque buena parte de
las normas de control de ingreso de extranjeros que surge  en estos años se
justificaban en razones políticas, pues se presuponía el carácter ‘dañado’ de
ciertas corrientes sociales o movimientos de pensamiento.”
1.1. Para los accionantes, las razones que
sustentaron en aquella época las normas en cuestión, se fundan en visiones de
las personas que desconocen su dignidad humana. Concretamente dice la acción,
“La ley 48 de 1920 que
es objeto de la presente demanda, incorpora visiones sobre las personas, sobre
su valor y su dignidad que están en contravía de las concepciones amplias e
incluyentes de dignidad humana e igualdad que inspiran la carta de derechos de
la Constitución de 1991. La expresión acusada tiene un claro propósito
discriminatorio y, por tanto, establecen un trato irrazonable
constitucionalmente, […]  ||  […] la dignidad humana comporta un significado
filosófico denominado igualdad de condiciones humanas, el cual supone que todas
las personas poseen las mismas condiciones para desarrollarse en la sociedad,
sin que deba importar su raza, sexo, religión, inclinación política o
económica.”
1.2. De acuerdo con la jurisprudencia,
sostienen los accionantes, “[…] el legislador está en la obligación de hacer
uso de un lenguaje legal que no exprese o admita siquiera interpretaciones
contrarias a los principios, valores y derechos reconocidos por la Constitución
política y aún más, cuando se atenta contra la liberta de pertenecer a un grupo
político, el cual es uno de los principios del Estado Social de Derecho
conocido como pluralismo político.”
1.3. Para los accionantes, las expresiones
acusadas no pueden ser usadas en una norma legal ‘cualquiera que ella sea’ por
que iría en contra de la dignidad humana. Dice la acción al respecto:
“[…] se puede decir que
al ser Colombia un estado social de derecho que propugna la igualdad, el
pluralismo y sobre todo la Dignidad Humana, constituye una clara violación a
los principios y valores que el Constituyente plasmó en la Carta Magna al
prohibir la entrada a nuestro Estado a aquellas personas que tienen una
corriente ideológica comunista o anarquista.  ||  Dicha expresión tiene una
connotación que es denigrante de la condición de ser humano, razón por la que
su empleo en una norma cualquiera que ella sea, resulta contrario al modelo de
Estado Social de Derecho, uno de cuyos fundamentos es el respeto a la dignidad
humana. Por tanto, cualquier norma que contenga una discriminación en razón a
su origen político y filosófico es abiertamente contrarias a los principios y
valores que la Carta Magna contempla.  ||  […] Por tanto, consideramos que las
expresiones mencionadas contraen una denominación incompatible con la eficacia
del citado principio constitucional.”
2. Por otra parte, los accionantes
consideran que la norma en cuestión implica una violación ‘grosera’ del
principio de igualdad (Art. 13, CP), por el trato diferente que impone a
ciertas personas, en razón a su ideología política. Dice al respecto el texto
presentado,
“[…] estimamos que el
legislador se encuentra obligado a instituir normas objetivas, sin desarrollar
ningún tipo de distinción que suponga concesiones inmerecidas para unos, o como
es el caso de la norma demandada, un trato desdeñoso respecto de otros. Por tal
razón, las diferencias que se introduzcan deben tener como finalidad la
realización del propósito constitucional de la igualdad real, o el desarrollo
de los postulados de justicia distributiva; propósitos que no se vislumbran en
la redacción de la norma demandada y que hacen imperiosa su declaratoria de
inexequibilidad.  ||  […]
a) En cuanto al
criterio de comparación […] cabe mencionar que la disposición acusada,
contempla únicamente como causante de daño a la propiedad privada a los
anarquistas y a los comunistas, es decir, dan por cierto que cualquier persona
que sea comunista o anarquista constituye un peligro para la propiedad privada,
sin contemplar a las demás corrientes filosóficas y políticas. A la luz de los
principios y valores constitucionales, constituye una arbitrariedad contemplar
una restricción a la liberta de ideología política y filosófica que la Carta
Magna propugna.
b) En cuanto al segundo
presupuesto, el tratamiento desigual entre iguales, constituye una
discriminación grosera el veto a quien por su corriente filosófica de izquierda
quiera ingresar al territorio colombiano, lo cual deja entre ver que se
discrimina por el hecho de ser y más aún, los catalogan como causantes de
desmanes, de violencia en contra del Estado y contra la propiedad privada.
c) En cuanto al tercer
cargo, que es la justificación constitucional del trato diferenciado, no
existe, ni existirá en un Estado Democrático la contemplación de discriminación
en razón a su orientación ideológica política y filosófica en nuestro Estado
Social de Derecho en donde el principio de pluridiversidad política, protege a
los diversos movimientos políticos y más aún, a quienes hagan oposición al
gobierno de turno.”
3. En un escrito posterior, los accionantes
añadieron argumentos a los cargos presentados, resaltando la importancia de la
cuestión que pone de presente su petición, teniendo en cuenta la historia del
país. Dijeron al respecto,
“[…] nuestro contexto
histórico-político-sociológico, ha demostrado una gran persecución a quienes se
encuentran en una corriente distinta a la del modelo del Estado del partido que
en ese momento gobernaba y un ejemplo más claro, se evidencia donde hubo un
genocidio sistemático contra los líderes del ideal comunista y anarquista, tal
momento histórico, nos referimos a las masacres perpetradas contra los líderes
del partido Unión Patriótica, los cuales fueron literalmente acabados por
grupos de extrema derecha, algunas veces subsidiados por los líderes de la
Fuerza Pública, de los políticos predominantes, de los grandes terratenientes y
de la población en general.”
IV. INTERVENCIONES
De las entidades y personas que
participaron en el presente proceso en su gran mayoría (ocho), apoyaron la
solicitud de inconstitucionalidad (Migración Colombia; el Ministerio de
Relaciones Exteriores; la Universidad Libre de Bogotá; la Universidad de
Ibagué; la Universidad de La Sabana; la Universidad Industrial de Santander; la
Universidad de Antioquia; DeJusticia). Sólo una de ellas defendió la
constitucionalidad de la norma, pero pidiendo la exequibilidad condicionada de
la misma (la Academia Colombiana de Jurisprudencia), por cuanto sí se reconoce
que al menos parcialmente es inconstitucional.
1. Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia - UAEMC
La Jefe de la Oficina Jurídica de Migración
Colombia, participó en el proceso de la referencia para advertir que “no se
opone a la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte demandado”, pues
a su juicio se trata de una norma descontextualizada. Dice al respecto,
“La normatividad
demandada en esta acción de inconstitucionalidad evidentemente se encuentra
descontextualizada teniendo en cuenta su antigüedad y las circunstancias
sociales y políticas de la época. Es por esto que la primera precisión que ha de
hacerse frente al tema es que esta normatividad no es aplicada en las dinámicas
migratorias actuales, teniendo en cuenta el desarrollo social, económico,
político y legal que se ha dado durante el siglo pasado y en lo que ha
transcurrido de éste.”
1.1. Para Migración Colombia el Decreto
1067 de 2015, ‘por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario
del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores’, es una compilación de
normas de carácter reglamentario en la materia, a través del cual el Gobierno
Nacional buscó unificar, compilar y racionalizar las reglas aplicables.
Advierte que las causales de inadmisión de extranjeros al país, se encuentran
en los artículos 2.2.1.11.3.1. y 2.2.1.11.3.2., las cuales sí se ajustan al
orden constitucional vigente.
“[…] dentro de las
causales de inadmisión al país aplicadas actualmente en el país por parte de la
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, ninguna tiene ni siquiera
una mínima semejanza con las causales establecidas en el artículo 7 de la ley
48 de 1920. De hecho las causales previstas en el Decreto 1067 de 2015,
responden a factores netamente objetivos enfocados a la protección de la
seguridad y la salud pública, teniendo siempre de presente el respeto a los
Derechos Humanos.
[…] Migración Colombia
no ha dado aplicación nunca a la ley 48 de 1920, teniendo en cuenta el marco
supranacional, la Constitución Política y las normas que en efecto respetan los
derechos de los extranjeros que pretenden o ingresan a territorio nacional, en especial
cuando se tiene [en cuenta] el artículo 22 de la Convención Interamericana de
Derechos Humanos […].”
1.2. Expresamente la intervención apoya la
solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Dice al respecto,
“[…] aunque la norma
objeto de la demanda, como se demostró, ha caído en desuso por la aplicación de
normas posteriores en materia migratoria, adecuadas tanto al contexto actual,
como a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales de derechos
humanos suscritos y aprobados por Colombia, la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia considera que en caso de que efectivamente se entre a
analizar la exequibilidad del artículo 7 de la ley 48 de 1920, esta norma deber
ser declarada inexequible, por ser contraria al artículo 13 de la Constitución
Política.  ||  Lo anterior, teniendo en cuenta que los criterios aplicados para
justificar la inadmisión de extranjeros al territorio colombiano se fundamenta
en condiciones que bajo ninguna perspectiva tienen un sustento constitucional,
pues son criterios que no son relevantes para limitar otros derechos como el
derecho a la locomoción. […]”
2. Ministerio de Relaciones Exteriores
La Cancillería, a través de la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica Interna,[6] solicitó
declarar inexequibles las expresiones legales acusadas, por considerar que
obviamente son inconstitucionales, por desconocer la dignidad humana y la
igualdad, así como la libertad. A su juicio, “a la luz de la normatividad
vigente existe expresa prohibición respecto a la expedición de normas que
atenten en contra de la órbita de derechos fundamentales del individuo, máxime
si se tiene en cuenta que, para el caso en comento, la prohibición del ingreso
al país en razón de una filiación política o ideológica, somete al individuo no
sólo a un trato discriminatorio, sino además que rompe con el libre desarrollo
de su personalidad, al limitar su derecho a manifestar su criterio político.”
3. Ministerio del Interior
Para el Ministerio del Interior, que
participó por medio de apoderado, la norma es categóricamente discriminatoria,
en tanto refleja los prejuicios existentes en la época en que se expidió la
norma. Dijo la intervención,
“En primer lugar, es
preciso tener en cuenta que esta ley demandada fue promulgada en el año 1920,
es decir mucho antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, por
ello contrasta con los principios axiológicos y éticos de un verdadero estado
social de derechos, por ser normas cuya antigüedad no reflejan los cambios
sustanciales de la sociedad a través del tiempo como son el económico, el
social y el político, más aún cuando el gobierno nacional expidió el decreto
1067 de 2015 […] donde se estipulan las causales de inadmisión o rechazo de los
extranjeros a territorio Colombiano, donde pudimos verificar que en ninguna
parte de esta norma existiera prohibición alguna a que los extranjeros les esté
vedada su entrada a este país por razones de ideologías políticas, como la
comunista y anarquista, y es evidente que la norma demandada ha perdido su
vigencia por la creación de normas posteriores en cuestiones migratorias, las
cuales son contradictorias con los nuevos postulados de nuestras Constitución y
los Tratados Internacionales de Derechos Humanos suscritos por el estado
Colombiano.  ||  En resumidas cuentas podríamos decir que las normas demandadas
constituyen de manera categórica un trato discriminatorio, que es contrario a
la dignidad del ser humano, ya que estas disposiciones normativas carecen de
manera alguna de justificaciones proporcionales de carácter objetivo y
razonable, es evidente que el Legislador violó el principio de igualdad por
establecer que los extranjeros no podrían entrar al país por pensamiento e
ideología política distinta a la permitida en ese tiempo en nuestro territorio
colombiano, como consecuencia de este proceder de la rama legislativa del
momento, trajo como consecuencia una sistemática discriminación en contra de
personas extranjeras que siempre han gozado de la protección constitucional.”
4. Universidad Libre, Bogotá
El director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá, junto con dos estudiantes, consideran que las expresiones
acusadas son inconstitucionales por lo que solicitan que se las declare
inexequibles.[7] Luego de
hacer referencia al significado de las expresiones ‘anarquista’ y ‘comunista’,
de hacer un análisis del contexto histórico en el que se expidió la disposición
acusada y de referirse al control judicial que se puede hacer del lenguaje
legal, la intervención concluye que se viola tanto la dignidad humana como el
principio de igualdad. A su parecer, “la terminología de la Ley 48 de 1920
que ha sido objeto de la presente demanda incluye valoraciones sobre las
personas, dando un tratamiento de exclusión contrario a la dignidad humana y al
principio de igualdad salvaguardados en la Constitución de 1991.” Y,
además, el trato diferente que la norma da es irrazonable constitucional.
Respecto a este punto se advierte:
“Luego del análisis
jurídico […] se encuentra que el medio elegido no es adecuado para alcanzar el
fin propuesto, toda vez que asume que se logra proteger los derechos
constitucionales de las personas que habitan Colombia, al evitar que algunas
personas extranjeras por su condición política de anarquistas o comunistas,
ingresen al país. Se encuentra que se trata de normas que parten de aceptar
prejuicios con base en los cuales se ha afectado y excluido a las personas, se
trata de criterios que se tenían en aquellos años sobre el valor y plenitud de derechos
de ciertas personas, en razón a sus condiciones sociales o políticas, lo cual
claramente implican criterios sospechosos de discriminación.”
5. Universidad de Ibagué
La Universidad, por medio de la Decana de
la Facultad de Derecho y de uno de sus profesores, participó en el proceso para
solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas.[8]
A su parecer es claro que atentan contra la Carta Política. Al respecto se
indica lo siguiente:
“[…] es evidente que
esa norma al hacer referencia al comunismo atenta contra los postulados mismo
de la Constitución y como lo plantean los demandantes va en contravía al
artículo 13 de la Carta Constitucional, pues la misma establece el derecho a la
igualdad sin distingo de ‘…sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica’ (subrayas fuera del texto). Por
ende es un contrasentido que si la Constitución prohíbe la discriminación por
la opinión política, exista una norma que prohíba el ingreso de los extranjeros
que tengan una ideología comunista. Adicionalmente se debe destacar que en
Colombia existe libertad para construir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas y difundir sus ideas y programas. Es decir que a todas luces no se
puede satanizar o discriminar a una persona por tener posiciones ligadas al
comunismo.  ||  […] Al igual […] [el anarquismo] es una corriente de
pensamiento que queda circunscrita dentro de los postulados constitucionales de
igualdad y libre participación política y que por ende pueden ser considerados
por cualquier persona como una ideología válida en el ámbito estatal.”
6. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia, a través de uno de sus
Miembros Correspondientes, participó en el proceso para solicitar que la norma
sea declarada exequible, pero de manera condicionada. Luego de indicar que el
literal acusado debería ser estudiado de forma integral;[9]
de hacer una interpretación del mismo; de analizar el derecho a la propiedad y
su protección y de establecer que “es claro que el Legislador puede imponer
condiciones a los extranjeros residentes o en tránsito y, con mayor razón, a
aquellos que ni siquiera han ingresado formalmente a su territorio y aspiren a
hacerlo”, la intervención concluye que no se están violando ni el principio
de dignidad humana ni el de igualdad. A su parecer
6.1. Con relación a la dignidad, señala que
el uso de las expresiones en cuestión no es en sí mismo contrario a la dignidad
humana, en tanto sólo se pretende describir un modo de pensar. Así, para la
intervención se ha de entender que la norma no sanciona a quien tenga
determinada forma de pensar sino a aquella que de acuerdo con dicha manera de
pensar, atenta contra la propiedad. Dice al respecto,
“[…] la razón de no
permitir la entrada al país a los extranjeros anarquistas y a los comunistas no
radica directamente en su ideología política, son que este elemento debe
concurrir con otro: el hecho de atentar contra la propiedad. En este orden de
ideas y a través de una operación de sencilla lógica, es dable pensar que los
extranjeros anarquistas y comunistas que no atenten contra la propiedad, si
pueden entrar al país. […]  ||  […] el elemento material determinante de la inadmisión
al país de extranjeros anarquistas o comunistas es que atente contra la
propiedad, sin que pueda afirmarse válidamente que la norma sub examine
establece una presunción de que por el hecho de profesar alguna de esas dos
ideologías, tales extranjeros atentan real y materialmente contra el mencionado
derecho. Es necesario, de acuerdo en el texto legal que se materialice un atentado
contra la propiedad para decretar la inadmisión, vale decir una agresión
tangible contra el derecho de propiedad que se manifieste en actos ilícitos o
ilegales y no en simples opiniones o expresiones de convicciones filosóficas o
políticas. Por esta vía,  y prescindiendo aquí de un análisis sobre la real
eficacia de esta disposición restrictiva, el Legislador de 1920 otorga al derecho
de propiedad el carácter de elemento fundamental en la estructuración del
ordenamiento jurídico tutelado por el Estado colombiano, cuya protección y
defensa se confía a autoridades nacionales encargadas de los procesos
migratorios. Lo anterior en aplicación del principio de soberanía nacional
(Art. 9°, CP), que se traduce, en asuntos relativos al Derecho Internacional
Público, en la aplicación del principio de soberanía del Estado.
Ahora bien, la
transformación de Colombia en un Estado constitucional democrático y social de
derecho, adoptada por el Constituyente de 1991, no implicó, frente al derecho
de propiedad, en sus distintas formas, una alteración sustancial. […]”[10]
6.2. Así pues, para el interviniente la
norma en realidad lo que hace es proteger la propiedad, no discriminar a
comunistas o anarquistas. Dice al respecto,
“[…] siendo el derecho
de propiedad uno de los elementos fundamentales en la configuración de nuestro
régimen de libertad y democracia, el legislador, en ejercicio de la libertad de
configuración y en aplicación del principio de soberanía nacional, puede
estatuir que se pueda decretar por las autoridades migratorias la inadmisión de
todos aquellos extranjeros que atenten contra ese derecho mediante actos o
hechos demostrables, que lo lesionen y no a través de la simple manifestación
de sus convicciones u opiniones ideológicas.
[…] Bajo el supuesto
normativo de que la inadmisión al territorio nacional de extranjeros
anarquistas y comunistas que atenten contra el derecho de propiedad no se
produce a causa de su ideología, convicciones u opiniones políticas, sino por
el hecho de atentar contra el derecho de propiedad, se considera que la
proposición normativa así integrada, no implica una vulneración o
desconocimiento del principio de respeto debido a la dignidad humana ni una
mengua en las condiciones fundamentales bajo las cuales se manifiesta tal
dignidad. Tampoco supone una afectación de los contenidos concretos y
específicos que enmarcan la dignidad de una persona en la circunstancia
específica de ser un extranjero migrante, que de hecho no puede asimilarse en
su totalidad a la dimensión social concreta de quienes hacen parte de la
comunidad nacional ni de los extranjeros residenciados en el territorio de la
República.”
La intervención insiste que el uso de las
expresiones acusadas es descriptivo, pretende hacer referencia a una manera de
pensar sin calificarla. Al respecto indica que no
“[…] se considera que
la utilización que hace el legislador sea peyorativa u orientada a promover
prejuicios tradicionalmente asociados a una categoría sospechosa de ser
discriminada. La existencia y actividad de instituciones políticas como el
Partido Comunista Colombiano, que cubre un amplio período de la historia
política del país, es una prueba de que el lenguaje aquí utilizado carece de un
sentido peyorativo. Siendo así, tampoco estaría llamado a prosperar el
argumento de que la utilización del lenguaje legal en el presente asunto
entraña un afrenta al principio de dignidad humana.”
6.3. Ahora bien, aunque considera que sí
existe una tensión con relación al principio de igualdad, lo que corresponde es
declarar constitucional el literal en cuestión, pero de forma condicionada.
Dice al respecto,
“[…] el hecho de
circunscribir la inadmisión al territorio nacional a los anarquista o
comunistas extranjeros que atenten contra el derecho de propiedad puede
considerarse una discriminación en el tratamiento legal, frente a una causal de
inadmisión que no puede ser tachada de inconstitucionalidad. Tal discriminación
no conduce en sí misma a un trato indebido a los extranjeros anarquistas o
comunistas que atenten contra el derecho de propiedad, sino a la exclusión del
mismo trato debido de otros extranjeros que incurran en la misma conducta. Por
ello se considera que el texto demandado no es en sí mismo inconstitucional,
pero que la Corte debe condicionar su constitucionalidad a que el trato de
inadmisión al territorio nacional por atentar contra el derecho de propiedad se
extienda a todos los extranjeros que incurran en la misma conducta y no sólo a
los anarquistas o comunistas que lo hagan, para preservar el principio de
‘conservación del derecho’, de acuerdo con el cual se espera que el Tribunal
Constitucional preserve al máximo la Ley en defensa del principio democrático
cuando la norma demandada admite varias interpretaciones. En tales casos y como
la Corte lo ha señalado (entre otros pronunciamientos en la sentencia C-320 de
1997), cuando una de esas interpretaciones se ajusta al texto constitucional,
la norma cuestionada puede permanecer en el ordenamiento jurídico siempre y
cuando a través de una sentencia de constitucionalidad condicionada se corrija
la lectura inconstitucional de la misma.
Por lo tanto, frente al
cargo de violación del Art. 13 CP, se considera que la norma demandada no
establece discriminación por razón de opinión política o filosófica, sino que excluye
del tratamiento legal de inadmisión por atentar contra el derecho de propiedad
a los extranjeros que no sean considerados anarquistas o comunistas, debiendo
hacerlo en aplicación del principio de igual trato de la ley.”
6.4. El condicionamiento propuesto se
presenta así (se subraya el condicionamiento propuesto):
“[…] se estima
procedente una sentencia de constitucionalidad condicionada de la norma
demandada en los siguientes términos: ‘no se permite la entrada al país a
los extranjeros que se hallen en algunos de los siguientes casos:  […]
d) […] a los anarquistas y en general a los extranjeros
que atenten contra el derecho de propiedad’.”
7. Universidad de La Sabana
Por medio de uno de sus profesores, la
Universidad participó en el proceso para apoyar la pretensión de la acción en
cuestión. A su parecer, se desconoce el principio de igualdad contemplado en la
Constitución y en el bloque de Constitucionalidad, incluso entendiendo que sólo
se impide la entrada de extranjeros comunistas o anarquistas que intenten
atentar contra la propiedad privada. A su parecer, la Corte debería declarar
inexequibles las expresiones acusadas. Pero, adicionalmente, considera que la
Corte debería condicionar la parte de la norma que sí quedaría vigente. Dice al
respecto la intervención,
“[…] prima facie
se puede inferir que excluir automáticamente a algunos extranjeros simplemente
por tener opiniones políticas de índole comunista o anarquista, mientras que
otros extranjeros no están sujetos a esta exclusión por tener otras opiniones,
parece ser contraria a sus derechos humanos.  ||  Ahora bien, en gracia de
discusión alguien podría decir que quienes han tenido aquellas opiniones en concreto
han actuado en contra de los derechos de los demás, y la misma norma dice, tras
el apartado demandado, que se excluye del ingreso al territorio estatal a los
anarquistas y comunistas ‘que atenten contra el derecho de propiedad’. Es
decir, sólo ellos estarían excluidos. Sin embargo, esta norma es problemática,
porque alguien podría decir que su ideología, contraría en ocasiones a la
propiedad privada (aunque el caso de China muestra que en la práctica ello no
siempre es así de facto, salvo en lo relativo a bienes inmuebles), hace
que sean ‘propensos’ a atentar contra la propiedad privada o que busquen
promover discursos contra la misma. Sin embargo, esto último es parte del
derecho a la libertad de expresión. Una cuestión similar fue estudiada por la
Corte Europea de Derechos Humanos en el caso Case of the United Communist
Party of Turkey and others v. Turkey, resuelto en su sentencia de la Gran
Sala del 30 de enero de 1998.
[…]  ||  Por los
anteriores motivos, y en tanto al propiedad privada se protege en Colombia,
creo que es posible jurídicamente prohibir la entrada de algunos extranjeros,
pero no de la forma en que lo plantea la norma en sus apartados demandados,
pues a mi juicio son discriminatorios y en consecuencia inconstitucionales. En
consecuencia, eliminando la referencia a anarquistas y comunistas, estimo que
la parte restante de la norma es exequible, en tanto se excluiría el ingreso a
Colombia de extranjeros ‘que atenten contra el derecho de propiedad’. Dicho
esto, creo que esa exequibilidad debería ser condicionada al hecho de que esté
probado que cada extranjero excluido de forma individual (y no colectiva) de
hecho atente contra el derecho de propiedad de otras personas en concreto, es
decir que afecte derechos humanos correlativos, y no sencillamente si tiene
ideas en contra de la propiedad según se entiende en el ordenamiento jurídico
colombiano. Lo contrario, en mi opinión, sería contrario a la presunción de
inocencia y al principio de legalidad.”
8. Universidad Industrial de Santander
La Universidad, que participó a través de
la directora del Consultorio Jurídico de la Institución, apoyó la solicitud de
inconstitucionalidad de la acción por razones similares. Dijo la intervención:
“La norma atacada se
enmarca claramente dentro de una concepción filosófico religiosa que considera
la existencia de un solo concepto del bien exigido para la sociedad política,
al establecer una prohibición para el ingreso de ciudadanos extranjeros, por su
condición de profesar una ideología política basada en la sacralización de la
propiedad privada.  […]   ||  Así las cosas, se puede entender que el
dispositivo normativo atacado trasgrede las normas constitucionales […]”
9. Universidad de Antioquia
La Universidad intervino en el proceso, a
través de su Decana, para solicitar la inconstitucionalidad de las expresiones
acusadas.[11]
9.1. En primer lugar se considera que es
necesario resaltar el contexto histórico y el proyecto político en que la norma
fue adoptada, el cual, se indica, es el período de la historia denominado ‘la
regeneración’. Dice la intervención,
“La promulgación de la norma
en estudio se ubicaba en un contexto político enmarcado en el proyecto de la
Regeneración que se plasmaba en la Constitución de 1886. Sobre este proyecto de
la Regeneración tan relevante en la historia constitucional colombiana se puede
establecer un elemento relevante para el estudio en curso: Su evidente
orientación al control social y la pacificación de la contienda política-armada
característica del siglo XIX entre el proyecto liberal y conservador. […]”[12]
Concretamente, se realza, la concepción de
los extranjeros venía contemplada en los artículos 10, 11 y 12 de aquella
Constitución.[13] El
desarrollo normativo de esas normas fue presentado así:
“El desarrollo legal de
que hablaba el art. 12 reseñado fue en primer momento contemplado mediante la
Ley 145 que se ocuparía de la definición de la noción de extranjero y que en
sus arts. 4 y 6 establecería caracterizaciones en virtud de la razón de su
estancia en territorio nacional, siendo producto de ella las nociones de
extranjero transeúnte y domiciliado. En desarrollo de la precitada norma se
expediría en 1909 el Decreto 496 por parte del Ministerio de Obras Públicas. En
este Decreto se estipularán las razones de inadmisión al territorio nacional,
razones que incluirían factores físicos, patológicos y de naturaleza política
como el anarquismo.[14]
La anterior norma rigió
por más de diez años hasta la expedición de la Ley 48 de 1920, que estipularía,
en el Literal d, del Artículo 7, las razones políticas de militancia en las
ideas anarquistas –en esta ocasión el comunismo– para prohibir el ingreso al
territorio Nacional.  ||  Qué razón motivaba tal prohibición. Una respuesta en
extremo sencilla, debe tener en cuenta sucesos del orden internacional, que si
bien se hallaban distantes en el espacio, sus impactos llegaron a suscitar un
debate sobre las políticas migratorias en nuestro país en razón de las ideas
que sostenían los migrantes.
El principal referente
motivador de la política anticomunista en materia migratoria a inicios del
siglo en Colombia fue el impacto que pudo desempeñar la Revolución Soviética
del año 1917. En clave anarquista, no podemos dejar de lado el especial impacto
que estas ideas tuvieron en territorio itálico e ibérico de mano de Bakunin en
la segunda mitad del siglo XIX,[15] razón por la
cual su mención anterior como una etiqueta para impedir el ingreso al país
antes de lo estipulado por la Ley 48.  ||  En Colombia la inmigración y la
recepción de las ideas anarquistas y comunistas, si bien no adquirieron el
nivel –cualitativo y cuantitativo–con el que determinaron el alumbramiento del
movimiento obrero en otras regiones de América, como el caso de las Naciones
del Rio de la Plata, si jugaron un papel importante en la caracterización
ideológica y la acción política del movimiento obrero a inicios del siglo XX en
Colombia.”
La intervención cita algunos ejemplos
históricos,[16] “a manera
de ilustrar la relación entre inmigración y recepción de las ideas proscritas
por la norma en comento, se utilizan para contextualizar el afán convertido en
norma jurídica por mantener el control y la hegemonía ideológica sobra la
población mediante las formas de la Ley y la fe inscritos en el proyecto
regenerador del 86.” La intervención añade que la persecución ideológica
contra las ideas de izquierda no sólo no terminó en aquel momento sino que, por
el contrario, se intensificó. Dice al respecto:
“La expresión máxima,
en el sentido formal, de la proscripción a las ideas políticas de inspiración
socialista, alcanzó su culmen, en medio de la denominada dictadura civil de
Ospina y, luego de Gómez, proceso que llevaría a la ruptura del hilo
constitucional en cabeza de un gobierno militar presidido por el Teniente
Coronel Gustavo Rojas Pinilla; en dicho Gobierno y producto de la convocatoria
a una sui generis Asamblea Nacional Constituyente, se daría una modificación de
la Carta que integraría formalmente a nivel constitucional la proscripción del
comunismo en Colombia.  ||  Tal prohibición quedaría plasmada en el Acto
Legislativo Número 6 de 14 de Septiembre de 1954 que en su artículo 1 reza:
‘Queda prohibida la actividad política del comunismo internacional. La ley
reglamentará la manera de hacer efectiva esta prohibición.’  ||  El mencionado
acto legislativo, es sólo una muestra formal, del proceso de proscripción de
ideas anarquistas y comunistas a través del Derecho, de la cual la norma
migratoria en estudio bien puede ser sólo una muestra. […]”
9.2. Luego de hacer referencia a la noción
de estado social de derecho y de democracia constitucional; a la dignidad
humana; al pluralismo político y al derecho de las minorías; y, finalmente, al
bloque de constitucionalidad y a los derechos fundamentales de los extranjeros,
la intervención presenta las razones por las cuales reclama la
inconstitucionalidad de las normas acusadas. A su parecer, tales expresiones
suponen una “serie de vulneraciones a los derechos fundamentales de las
personas extranjeras, como a los valores políticos de la Carta afincados en la
dignidad humana y, al modelo político de Democracia Constitucional del Estado Social
de Derecho vigentes”. Se sostiene que tal como lo ha indicado el Comité de
Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, “la prohibición de
entrada al territorio nacional en razón de la opinión, militancia o expresión
de una corriente política es una clara discriminación”.[17]
Por ello se advierte,
“[…] el tenor de la
norma demandada es claramente discriminatorio, pues la prohibición se afinca en
el criterio de sostener una opinión política determinada como razón de su
existencia.  ||  […]  ||  Las condiciones en que esta disposición proscribe la
posibilidad de entrar al país por el mero hecho de la posición política del
extranjero no se adecua con el modelo político de la democracia constitucional propia
del Estado Social de Derecho y es violatorio de la dignidad humana de la
persona extranjera, en tanto discrimina, y conculca las libertades y políticas
de la persona”
10. Dejusticia
El Centro de Estudios Dejusticia, a través
de su Director y dos investigadores, intervino en el proceso para apoyar la
acción de inconstitucionalidad y su solicitud de inexequibilidad de los apartes
normativos acusados.[18] Antes de
sustentar su posición, la intervención hace varias cosas. Estudia el contenido
del literal d) del artículo 7° de la Ley 48 de 1920, ‘sobre inmigración y
extranjería’; indica las causales de inadmisión o rechazo al ingreso de
extranjeros aplicables actualmente en Colombia; recuerda el especial grado de
control al que ha se someterse una norma preconstitucional como la presente;
hace referencia al pluralismo político, al estado democrático y a los derechos
de los extranjeros en Colombia. Finalmente, se argumenta por qué consideran que
las expresiones acusadas violan el derecho a la igualdad de los extranjeros,
así como sus derechos a la dignidad, libertad de expresión, libertad y
circulación.
10.1. Teniendo en cuenta el carácter
preconstitucional de la norma, que usa un criterio sospechoso de discriminación
e impone una de las mayores restricciones que se puede imponer a un extranjero,
‘prohibir de manera absoluta su ingreso al territorio nacional’, se
considera que el juicio al que se debe someter la norma debe ser estricto. Para
la intervención la norma no persigue un fin constitucional imperioso, pero, en
gracia de discusión, acepta que este sería ‘conseguir y mantener la
seguridad en el territorio nacional a la luz de la Constitución de 1886’.
En tal medida, la intervención considera que el medio ni siquiera es adecuado
en tanto se asume un prejuicio que supone que cierta ideología generaría
determinada violencia. Dice al respecto la intervención,
“Frente al grado de adecuación del literal
d) del artículo 7° de la Ley 48 de 1920 consideramos que no es adecuada para
conseguir el fin perseguido en la medida en que asume, con base en prejuicios,
que se protege el territorio colombiano al prohibir el ingreso de extranjeros
anarquistas y comunistas, pues se parte de la idea de que estas ideologías
pueden resultar peligrosas para la integridad del territorio nacional. La
diferenciación hecha en la norma acusada se basa en un criterio sospechoso de
discriminación, que no asegura que quien no puede ingresar represente un riesgo
para la seguridad nacional. […]”
Para la intervención, el ser comunista o
anarquista son criterios que “históricamente han sido objeto de valoraciones
culturales, sociales y políticas que tienen a menospreciarlos o segregarlos”.
Además, consideran la norma desproporcionada, en tanto “desconoce el derecho
fundamental de todas la personas, y en el caso concreto a los extranjeros, a no
ser discriminados y ser tratados en condiciones de igualdad”.
10.2. Se considera que existe una clara y
directa violación a la libertad política, en tanto se impone una consecuencia
grave por el hecho de tener una determinada posición política. Al mismo tiempo
que se vulneraría la libertad de pensamiento en la medida “en que establecer
como causal de inadmisión el hecho de tener una determinada ideología política
implica que se impone una actuación de no entrar al país con base en un rechazo
injustificado a su pensamiento y a los parámetros de conducta que las personas
anarquistas y comunistas eligen para su vida.”
10.3 Por último, y luego de hacer
referencia al impacto sobre la libertad de circulación, se recuerda que en
América, de acuerdo con la jurisprudencia aplicable, los Estados no pueden
tratar a los migrantes como una unidad, como un solo grupo sin ser individualizados,
como seres humanos y personas que son (Nadege Dorzema y otros vs. República
Dominicana).
V. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicitó
la inexequibilidad de las expresiones legales acusadas, por coincidir con los
argumentos de la demanda.[19]
1. El Procurador resalta el origen de la
Ley en los siguientes términos,
“La ley 48 de 1920 fue puesta a
consideración del Senado por parte del entonces Ministro de Gobierno, Luis
Cuervo Márquez, el 7 se septiembre de 1920, durante la presidencia del Marco
Fidel Suárez. Con esta Ley que en principio recibió el título ‘sobre asuntos
sociales’, y de acuerdo con su Exposición de Motivos, lo que pretendía el
Gobierno al plantear esa iniciativa, era crear una regulación migratoria que
pusiera freno al ‘peligroso sistema de puertas abiertas’.”
1.1. De acuerdo con su intervención, el
asunto de la inmigración fue desde el inicio de la República un asunto
importante, incluso para la definición de la identidad nacional. Sostiene que “desde
entonces se empezó a considerar la llegada de extranjeros como una forma de
salir del atraso y de avanzar en la modernización, a través de la llegada de
mano de obra cualificada que ayudara en la consolidación del agro y la naciente
industria colombiana. Desde entonces se empezó a ver la inmigración, en
especial ‘la blanca’ o europea occidental, como una herramienta de
fortalecimiento y civilización de la incipiente República.” Esta política
de puertas abiertas, se afirma, no sirvió por varias razones (difíciles
condiciones climáticas, precariedad de las vías de comunicación, la compleja
topografía, una industria incipiente y frágil economía entre otras causas).[20]
1.2. Esta política cambia desde 1880 cuando
se comienza a ver las inmigraciones “con un poco más de suspicacia y temor,
percibiéndola como una potencial amenaza para el orden social”. Así, se
comenzó a cerrar las puertas mediante restricciones, resultando excluidas “particularmente
algunas comunidades originarias del lejano oriente”. Luego, en el siglo XX,
mediante el Decreto 496 de 1909 que reglamentó de forma más precisa el tema,
restringió la entrada de extranjeros que no fueran ‘sanos’ o que
representaran una ‘amenaza para el porvenir del país’.
2. Para el director del Ministerio Público,
es evidente que la pretensión del Legislador era “prohibir el ingreso de los
anarquistas y los comunistas, por el simple hecho de serlo, en una época en que
rondaba el fantasma de las revoluciones y movimientos que pretendieron poner
fin al liberalismo político.” Para la intervención, mantener vigentes
disposiciones normativas como las analizadas, “con alusiones negativas y
peyorativas a inclinaciones o corrientes políticas en específico”,
implicaría “mantener y acentuar la discriminación, rechazo y persecución
injustificada”, un señalamiento que “no tiene ningún tipo de cabida en
el ordenamiento superior”, que se funda en la dignidad humana. Esta norma
contraviene los artículos 1 y 13 constitucionales, el artículo 26 del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos, así como desconoce la Observación General N° 15.
Esto, por cuanto a su juicio resulta “desproporcionado y discriminatorio
[que] se prohíba el ingreso de extranjeros que profesen o se proclamen como
partidarios de las corrientes anarquistas y comunistas.”
3. Finalmente, el Procurador añade que la
norma se encuentra “absolutamente fuera del contexto histórico que le sirvió
de base para su expedición, pues su existencia y justificación responden a una
realidad social y política superada, que en nada se asemeja a los actuales
valores constitucionales.” Resalta que tal es la posición de la propia
Cancillería y de Migración Colombia.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia y cuestiones previas
1.1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal, como las acusadas.
1.2. Las
intervenciones, al igual que el Procurador General de la Nación, solicitaron a
la Corte hacer un pronunciamiento de fondo por considerar que la acción de la
referencia reúne los requisitos para ser analizada en sede de
constitucionalidad. Coincidiendo así con la decisión de admitir la demanda para
su estudio.[21] En efecto, se trata de
una acción de inconstitucionalidad que identifica un texto legal vigente, las
disposiciones constitucionales infringidas (CP, Art. 1° -el pluralismo de la
República y el respeto a la dignidad humana- y Art. 13 –principio de igualdad)
y las razones por las cuales tales expresiones legales contrarían los apartes
constitucionales mencionados. Además, las razones que fueron presentadas
permiten entender de qué manera los textos normativos acusados estarían
afectando los principios de pluralismo político, dignidad humana e igualdad
contemplados en la Constitución Política. De hecho, la demanda cumple los
especiales criterios que la jurisprudencia constitucional ha indicado al
respecto de los cargos por violación al derecho de igualdad. Se identifica el
criterio de comparación, como el mismo establece un trato desigual entre
iguales y, finalmente, la razón por la cual tal trato diferente, fundado en
aquel criterio, es irrazonable constitucionalmente. Esto es, se presentaron
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que dan lugar
al análisis de la Corte.
1.3. Es
importante indicar que si bien se trata de una norma de hace ya casi un siglo que
ha entrado en ‘desuso’ porque, como lo expresan las autoridades migratorias
colombianas, en la práctica actualmente se emplea un decreto del ejecutivo. El
literal d del artículo 7° de la Ley 48 de 1920 es una regla legal
vigente que no ha sido derogada del ordenamiento ni tácita ni expresamente. Aún
hace parte del mismo y, por lo tanto, puede ser objeto de análisis
constitucional. Así lo indicó la Corte en la sentencia C-258 de 2016 al
estudiar algunas expresiones de la Ley 48 de 1920,
“En primer término
debe indicarse que aunque la Ley 48 de 1920 está derogada en buena parte, la
norma que se demanda no fue objeto de tal derogación. Mediante la Ley 103 de
1927 (art. 4) se derogaron los artículos 3, 4, 5 y 8 de la Ley 48 de 1920, pero
no el artículo 7°. Posteriormente la Ley 2 de 1936 volvió a regular algunos de
los aspectos de que trata la Ley 48 de 1920, pero dejando de lado lo que trata
el artículo 7° (restricciones de ingreso de extranjeros). Ahora bien, no
advierte la Sala que exista una norma legal posterior que sea contradictoria a
la que se demanda o una ley que regule de manera integral la materia de la cual
la regla aplicada hace parte. Con este análisis de la vigencia del Artículo 7°
de la Ley 48 de 1920 coincide el Ministerio de Relaciones Exteriores, que
establece en su intervención que la disposición se encuentra vigente.”[22]
En aquella oportunidad la Sala resolvió
estudiar de fondo la acción de inconstitucionalidad, decidió que las normas
parcialmente acusadas eran en efecto contrarias a la Constitución vigente y, en
consecuencia, declaró la inexequibilidad de las mismas (los literales a
y b del artículo 7° de la Ley 48 de 1920).
2. Problema jurídico
2.1. En el presente caso, la acción de
inconstitucionalidad cuestiona las expresiones ‘anarquistas y los
comunistas’ contempladas en el literal d del artículo 7° de la Ley
48 de 1920, que se ocupa de establecer que las personas extranjeras
clasificadas así no puedan ingresar al territorio colombiano, por considerar
que esta prohibición supone un trato discriminatorio e indigno que atenta
contra el pluralismo político de la República. Las intervenciones y el
Ministerio Público apoyaron la demanda porque consideraron que la norma es
contraria a la Carta Política y, además, ya no se requiere. Sólo una de las
intervenciones defendió la norma pero parcialmente, porque a su juicio puede ser
interpretada en clave constitucional.
2.2. A juicio de esta Corporación, no
obstante, para poder hacer el estudio de la norma acusada, es preciso hacer una
integración normativa. La disposición en cuestión va en contra de “los
anarquistas y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad”,
no contra ‘los anarquistas y a los comunistas’ sin importar si estos
representan o no un peligro contra el derecho de propiedad. En tal medida, para
poder analizar adecuadamente el cargo de constitucionalidad, la Sala hará la
integración normativa para analizar conjuntamente la expresión legal cuyo
sentido se controvierte. Si bien la norma acusada podría tener sentido alguno
si se dejan vigentes las expresiones no acusadas formalmente por la demanda,[23]
realizar un estudio sobre los anarquistas y comunistas, sin consideración
alguna adicional, implicaría un análisis que desconocería el sentido mismo de
la norma. La necesidad de comprensión mínima de la norma demanda la integración
normativa, para hacer posible el análisis en sede de constitucionalidad.
2.3. Por tanto, para la Sala, de los
alegatos presentados surge el siguiente problema jurídico: ¿el Legislador viola
los principios constitucionales de pluralismo político, dignidad humana e
igualdad al establecer que ‘no se permite entrar al territorio de la República
a una persona extranjera’ cuando se trate de “los anarquistas y a los
comunistas que atenten contra el derecho de propiedad”? Para resolver esta
cuestión, la Sala pasa a referirse a la Ley 48 de 1920, teniendo en cuenta el
contexto histórico en el cual surgió. Luego determinará los parámetros de
constitucionalidad aplicables, para finalmente pasar a analizar la
constitucionalidad que tiene tal medida legislativa bajo el orden
constitucional vigente.
3. La prohibición de ingreso a Colombia
de anarquistas y comunistas de la Ley 48 de 1920, sobre inmigración y
extranjería, es una restricción que refleja los valores y preocupación de
ese momento histórico
3.1. El
análisis de una norma preconstitucional
Las normas
acusadas hacen parte de una ley anterior a la Constitución de 1991, una Ley que
se expidió durante las primeras décadas del siglo XX. En tal medida, es deber
del juez constitucional hacer un juicio cuidadoso de constitucionalidad, sin presumir
que el Legislador desarrolló democráticamente los valores, principios y
derechos de la Carta de 1991, precisamente porque para entonces no existía. No
necesariamente es contraria a la Constitución una norma anterior a su
expedición, pero sí reclama una atención especial de parte del juez
constitucional, sobre todo cuando se trata de normas que han sido expedidas
hace mucho tiempo y responden, por tanto, a valores y jerarquías éticas
diferentes a las que actualmente se defienden.[24] Esto supone que el juez constitucional
indague por el origen de la norma legal. Se ha de precisar por qué se
justificaba dar un trato diferente a los extranjeros considerados anarquistas o
comunistas del que se daba a otras ideologías y por qué esa diferencia de trato
debía ser tan fuerte y radical en sus efectos. Esto no se puede hacer si no se
lee la norma en su contexto. Ahora bien, esta perspectiva histórica, por
supuesto, no debe ser la única lectura que el juez constitucional debe hacer de
la norma. La disposición acusada, como cualquier otra, evoluciona en el tiempo
y puede resignificarse y encontrar otros motivos y razones de existir. Tal es
el caso, por ejemplo, de las normas que establecieron los días festivos de
descanso obligatorio, en varios casos, en las fechas de las celebraciones de algunas
fiestas religiosas católicas. Para la Corte se trataba de normas que si bien
habían tenido un origen y una justificación que podía entrar en tensión con el
orden constitucional vigente, en la actualidad se habían resignificado y tenían
otro valor y razón de ser.[25]
3.2. El
significado usual de las expresiones acusadas
3.2.1. La aplicación de la norma supone,
primero, poder identificar aquellos extranjeros que son ‘anarquistas’ y los que
son ‘comunistas’, para luego determinar si son de aquellos que atentan contra
la propiedad privada y, así, prohibir su ingreso. En otras palabras, la norma
legal acusada supone poder tener una noción de qué es ‘ser anarquista’ y qué es
ser ‘comunista’. Por ello, como primera medida, antes de analizar cómo eran
usadas las expresiones en el contexto de 1920, la Sala hará alusión a la manera
como los diccionarios se han referido a éstas.
3.2.2. La expresión ‘comunismo’ ni la
expresión ‘anarquía’ tienen un uso único específico y definitivo. No sólo
semánticamente, tampoco frente a las cargas emotivas y simbólica que tales
expresiones puedan implicar. Las definiciones son varias. En los diccionarios actuales
generales del uso del idioma, las expresiones en comento aparecen de manera más
o menos neutra. Por ejemplo, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
entiende anarquismo como una “doctrina que propugna la supresión del Estado
y la eliminación de todo poder que constriña la libertad individual” y
comunismo como una “doctrina que establece una organización social en que
los bienes son propiedad colectiva”, o como “movimientos y sistemas
políticos, desarrollados desde el siglo XIX, basados en la lucha de clases y en
la supresión de la propiedad privada de los medios de producción.”[26]
El Diccionario de María Moliner entiende anarquismo como una “doctrina
política según la cual la sociedad ideal sería una en que no hubiese ninguna
clase de gobierno”, advirtiendo que a veces la expresión se usa para
referirse al “conjunto de esas doctrinas, sus adeptos y su traducción a la
práctica, a veces en forma de atentados y maquinaciones subversivas.” En
cuanto al comunismo, este segundo Diccionario entiende por tal la “posesión
o administración de bienes en común” y, de forma específica, como la “doctrina
y organización social y política basada en la posesión y administración de
todas las fuentes de riqueza por el Estado.”[27]
3.2.3. En diccionarios especializados como,
por ejemplo, la Enciclopedia Oxford de Filosofía, ‘comunismo’ es
entendido como “cualquier sistema de organización social en el que la
propiedad es mantenida en común por los miembros de una comunidad en lugar de
ser poseída privadamente por los individuos” y ‘anarquismo’, en sentido
estricto como ‘una teoría de la sociedad sin gobierno estatal’, y en
sentido amplio como “una teoría de la sociedad sin autoridad coactiva en
ninguna de sus áreas: gobierno, negocios, industria, comercio, religión,
educación, familia.”[28] En todo caso
el diccionario aclara que no se trata de expresiones con usos claros y
definidos. Por ejemplo, una de las cuestiones llamativas del uso de la
expresión ‘comunismo’, por ejemplo, es que con ésta suele hacer referencia a
teorías o ideologías relacionadas con el filósofo alemán Karl Marx, autor que por
su parte consideraba que ‘comunismo’ era el nombre de un movimiento que
emanciparía al mundo del capitalismo, respecto del cual no se pronunció en detalle
y del cual no creía que los movimientos socialistas de su época fueran un
reflejo. Esto es, suele usarse la palabra comunismo para hablar de las ideas de
Marx las cuál él, explícitamente, consideraba que no eran comunismo. En cuanto
al anarquismo, este diccionario de Filosofía considera que “no hay una sola
posición definida que todos los anarquistas mantengan, y lo más que tienen en
común los que son tenidos por anarquistas es un cierto aire de familia.”
Hay posturas anarquistas violentas y las hay pacíficas, de cambio y revolución
total y absoluta o de cambios y modificaciones parciales y locales. Pueden ser
individualistas o colectivistas. Entre los autores clásicos, se destacan
William Godwin,[29] Pierre
Joseph Proudhon,[30] Max Striner,
Lev Nikoláievich Tolstói, Michael Bakunin y Piotr Kropotkin.[31]
Se aclara que hubo actividad política importante de anarquistas en Italia,
Bélgica y en Francia, especialmente en España en la Guerra Civil y en los
Estados Unidos en 1905 con un sindicato anarcosindicalista, pero en ningún
lugar han accedido al poder.
3.2.4. Ahora bien, en los diccionarios
jurídicos el asunto era menos neutro en la carga emotiva que se da a las
expresiones. Evidenciaba el recelo que se tenía a las teorías o doctrinas
consideradas ‘anarquistas’ o ‘comunistas’. En el reciente Diccionario del
Español Jurídico de la Real Academia Española (2016), anarquismo es
entendido como una “doctrina que propugna la desaparición del Estado y de
todo poder” y de comunismo no se incluye una entrada, no se define la
expresión.[32] Este
tratamiento que se da actualmente a las expresiones contrasta, por ejemplo, con
la aproximación que hace el famoso e influyente Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, que en su vigésima segunda edición presentaba
los conceptos así:
3.2.4.1. Por ‘anarquismo’ se
entiende ‘la doctrina de los anarquistas’; la “acción política y
sindical que tiende a la destrucción del Estado, a la supresión de toda
autoridad, a resolver con bombas y pistolas los conflictos sociales.” Para
el Diccionario de Cabanellas, el anarquismo es incompatible con el
derecho. Dice al respecto,
“Para el Derecho, los efectos del anarquismo
triunfante serían también la destrucción completa, al faltar el elemento de
coacción de la ley y el amparo judicial. La vida se reduciría a relaciones
meramente voluntarias, sin estabilidad ni garantía alguna; por la posible
retractación en todo instante y la falta de sanción contra el infractor, salvo
la justicia por la propia mano y la venganza.
[…]
Aunque el anarquismo no
ha logrado vigencia en país alguno, dejó sentir sus efectos desde fines del
siglo XIX hasta la segunda década del siglo XX, mediante la comisión de
múltiples atentados dirigidos con preferencias contra los jefes de Estado y
políticos preeminentes; pero sin excluir la acción, con poderosos explosivos,
contra el pueblo en general, que convirtió al terrorismo anárquico en
preocupación universal, que concitó la acción defensiva coordinada de los
principales países en que sus estragos fueron mayores.”[33]
Para el diccionario, la ‘anarquía’
entendida como “forma social sin gobierno alguno”, “como utopía
parece de las más ingenuas; pero sus gérmenes, en países latinos sobre todo, se
han mostrado violentísimos en ocasiones, con inevitable estela de mártires para
sus secuaces y de evidentes víctimas para todos.”[34]
3.2.4.2. Por ‘comunismo’ el Diccionario
de Cabanellas entiende la “doctrina social, económica y política basada en
la comunidad general de bienes o en la propiedad estatal de las principales
fuentes de riqueza.” El carácter enciclopédico del Diccionario permite
ahondar en la cuestión y hacer mayores precisiones. Por ejemplo, se muestran
las dificultades del correcto uso de expresiones como comunismo y socialismo.[35]
A juicio del texto, los dos conceptos sí pueden ser diferenciados, pero esta
labor se hace difícil, entre otras razones, por las mismas divisiones que
existen al interior de estos movimientos y doctrinas, y por el uso estratégico
que harían algunos comunistas de usar el término más suave de socialismo.[36]
Por ello concluye,
“En resumen, el comunismo
se siente inclinado por métodos violentos como táctica opositora y por la
obsesión revolucionaria como estrategia para la conquista nacional y mundial
del poder. El socialismo opta por la vía renovadora o reformista; de ahí
su actitud propicia a colaboraciones con sectores burgueses. […]”[37]
Finalmente, el Diccionario se ocupa del revisionismo.[38]
3.2.5. Así, pues, como se indicó, las
expresiones ‘comunismo’ y ‘anarquía’ no tienen un uso único, específico y
definitivo. Tienen distintos alcances semánticos, a veces incluso excluyentes y
contradictorios, tanto desde una perspectiva de cuál es su significado, como
desde sus cargas emotivas y simbólicas. Visto esto, pasa la Sala a analizar los
aspectos más relevantes del contexto histórico que va a servir de escenario
para la génesis de la prohibición que se analiza en el presente proceso, para
luego exponer los antecedentes legislativos. Con ello la Sala podrá a
continuación analizar la razonabilidad constitucional de la distinción de trato
acusada.
3.3. El contexto histórico en el que
surgen las prohibiciones de entrada a Colombia de ‘anarquistas’ y ‘comunistas’
Para esclarecer el contexto en el cual
surgen las prohibiciones que son objeto de análisis en el presente proceso, la
Sala se referirá a los siguientes cinco aspectos:  (i) el contexto
constitucional en el cual la norma es expedida; (ii) algunos de los
acontecimientos históricos que enmarcaban aquel momento;  (iii) el surgimiento
de los movimientos obreros de las primeras décadas del siglo XX y la llegada de
las ideas socialistas al país;  (iv) el rechazo del cual fueron objeto los
seguidores y defensores de tales ideas por parte de varios sectores políticos y
sociales y (v) las dimensiones de la inmigración nacional.
3.3.1. Los cambios constitucionales al
inicio del siglo XX. Como lo señala una de la intervenciones, la norma
objeto de revisión fue expedida bajo el régimen constitucional anterior,
establecido por la Carta de 1886 que había sido concebida en su primera versión
por la regeneración conservadora. No obstantes, para 1920 el orden
constitucional de Colombia se había alterado sustancialmente. El modelo
constitucional había sido modificado tanto formal como materialmente de manera
considerable. En 1910, luego de la Guerra de Los Mil Días y del llamado
quinquenio de Reyes, se restauró parte de la Constitución de 1886,
introduciéndole una serie de reformas sustantivas y determinantes, posibles
gracias al Partido Republicano, conformado por liberales y conservadores
moderados.
3.3.2. El ingreso de Colombia al mundo
del siglo XX. En los años anteriores a la expedición de la Ley 48 de 1920 ocurrieron
algunos hechos determinantes a nivel regional y global. Por ejemplo: la pérdida
de Panamá, la Primera Guerra Mundial, las revoluciones mexicana y rusa o el
cambio del poder en el contexto regional (de una región con gran influencia de España
a una región con gran influencia de Estados Unidos). La década de los veinte es
llamada por varios historiadores como la época de ‘la danza de los millones’.[39]
Esta nueva economía que se estaba gestando impactó significativamente en la
creación de una Estado capaz de crear políticas públicas e implementarlas. Así,
las entradas del gobierno central pasaron de ser algo menos de 16 millones en
1921 a ser más de 107 millones en 1928.
3.3.3. De artesanos a obreros. Los
artesanos, y las sociedades que habían conformado para defender sus intereses,
se enfrentaron a los nuevos cambios sociales que imponía esta nueva economía de
capital que se estaba gestando. Los empresarios y las empresas que por esos años
surgían comenzaron a dar lugar a la transformación de las personas trabajadoras
en obreras. Las sociedades de artesanos daban ahora lugar a sociedades de
obreros que debían transformar sus reclamos. Las condiciones laborales de la
fábrica y control de la producción que las nuevas tecnologías establecían
llevaron a los trabajadores, a ajustar sus viejas demandas a los nuevos retos
que conllevaban estas nuevas formas y condiciones para laborar. Así, los
movimientos de artesanos, ahora de obreros, y en general todo lo relacionado
con aquello que por entonces se llamaba ‘la cuestión social’, adquirió
una importancia mayor en el debate público nacional de la década de los años
veinte, debido a los procesos de industrialización que tuvieron lugar. La
influencia de las ideas socialistas, presente en Colombia desde el siglo XIX,
se intensificaron con hechos como la Revolución Mexicana o la Revolución de
Octubre en Rusia. En 1919, por ejemplo, se fundó el Partido Socialista.
Mediante esta decisión, los artesanos y los movimientos sociales comenzaban a
construir instituciones propias, alejadas de los partidos tradicionales,
mediante las cuales pretendían acceder al poder y hacer valer sus intereses en
el debate político.
3.3.4. El rechazo al anarquismo y al
comunismo. El siglo XIX había visto exclusiones ideológicas con frecuencia.
Bien por tratarse de posiciones ‘anticlericales’ y contrarias al ideario
conservador o por lo contrario, por ser posiciones contrarias al ideario
liberal revolucionario, especialmente el francés, así como a las instituciones
contrarias al catolicismo, como lo era la masonería. A estas tensiones se
añadiría el ideario socialista que, en la Revolución Bolchevique encontraba la
que para muchos era su mayor expresión. Para los sectores contrarios a las
revoluciones liberales, como se dijo, este era sólo un capítulo más de la misma
historia. En 1914 cuando se celebró en Colombia por primera vez el Primero de
Mayo como fiesta de los trabajadores los críticos de estas ideas se hicieron
sentir, resaltando la conexión que existía entre estos movimiento obreros y la
Revolución Francesa y la violencia. Si bien las ideologías liberales y
socialistas son diferentes en aspectos, conceptos e ideas centrales y
estructurales, en especial en materia económica, en el contexto Colombiano,
como ocurrió en algunas otras latitudes cercanas, muchas de las diferentes
tendencias radicales se unían en al menos seis puntos de convergencia: (i) el
anitclericalismo; (ii) el anticonservadurismo; (iii) el uso de la prensa y la
literatura panfletaria ante el cierre de los espacios políticos y culturales;
(iv) la defensa de las libertades individuales; (v) organizarse mediante
sociedades semisecretas o clandestinas; y (vi) la defensa del librepensamiento
y educación laica. Concretamente, el socialismo durante sus primeros años
defendió valores que coincidían con las ideas liberales y revolucionarias
francesas: igualdad, libertad y fraternidad. Ver cercanía entre las ideas
liberales y socialistas era señalada por algunos de los críticos de aquellos
movimientos, pero también por parte de personas que se definían a sí mismas
como liberales o socialistas. De forma similar, los prejuicios sobre las ideas
‘anarquistas’ y ‘comunistas’ como violentas y malvadas también fueron usados por
algunos de los socialistas que utilizaban tales categorías para defender el
socialismo. Al tiempo, por supuesto, existían autores que reclamaban sí conocer
las sutiles diferencias entre estas corrientes.
3.3.5. Presencia baja de extranjeros
en Colombia
3.3.5.1. Los datos acerca de la inmigración
en América a finales del siglo XIX y a principios del siglo XX muestran que los
números de países tropicales, a excepción de Cuba, nunca fueron muy altos. Las
grandes inmigraciones se dieron en el norte y el sur del continente, influidas
no sólo por las políticas de promoción de inmigración europea, que también
tenían algunos países tropicales  y andinos de América pero sin un apoyo tan
decidido, sino por el clima similar al que se dejaba en Europa.[40]
Los números son elocuentes:[41]
Región o país
Inmigración europea
Total
1871-1930
1871-1900
1904-1930
América
del norte
19.728
36.646
56.374
América
Latina
4.330
8.696
13.026
Argentina
1.790
4.280
6.070
Brasil
1.754
2.315
4.069
Cuba
201
1.200
1.401
Uruguay
340
160
500
México
20
181
201
Venezuela
15
20
35
Otros
211
540
651
Se trataba de un sentimiento generalizado
en la región. Era necesario la inmigración europea, por prejuicios raciales y
sociales, se consideraba que eran ‘mejores elementos’ para recomponer las
naciones americanas. Se trataba, por supuesto, de un rechazo de herencias
indígenas y africanas ya presentes en América y el rechazo de la inmigración
asiática.[42] Las
relaciones entre las naciones andinas al inicio del siglo XX eran muy estrechas
en materia de inmigración.[43] Varios
países expidieron su legislación en el siglo XIX.[44]
Luego aparecerían normas como la Ley 48 de 1920 que se estudia, las cuales
hacen parte de un conjunto de normas legales que aparecieron en la región al
iniciar el siglo XX, como la Ley de Residencia de 1902 en Argentina. Estas
normas continuarían apareciendo, como es el caso de la Ley de Indeseables
de 1932 en Uruguay y del Decreto-ley sobre ‘normas para la represión de toda
tendencia social extremista’ de 1938 en Bolivia. Estos cambios en la
legislación se daban entre otras razones por la contradicción que se daba entre
lo que se buscaba y lo que se lograba.
3.3.5.2. La población de Colombia en 1910
era algo superior a 5 millones (5’.073.000), cifra que creció a menos de 6
millones en 1918 (5’875.000). La cifra aumentaría de forma importante en la
década siguiente. Para 1930 se reportaba una población de 8’702.000 personas.[45]
Durante los años veinte la población de las ciudades colombianas creció significativamente.
Las cifras que se reportaban para finales del siglo XIX (Bogotá 78.000;
Medellín 30.000; Barranquilla 25.000; Bucaramanga 20.000 y Cali 18.000, según
datos de la Nueva Geografía de Colombia de Vergara y Velasco; 1901), crecieron
levemente al iniciar el siglo XX. En cambio, el salto que se da entre 1912 y
1938 es notorio (Bogotá, de 121 mil habitantes a 330 mil; Medellín, de 71 mil a
168 mil; Barranquilla de 48 mil a 152 mil; Cali, de 27 mil a 101 mil;
Bucaramanga de 20 mil a 51 mil) [DANE, Censos de 1912 y 1938]. En este contexto
la población extranjera en Colombia era realmente baja. En el censo de 1912 se
registra un total de 9.755 extranjeros. Luego, en el censo de 1938 sólo
aparecen 56.500 personas. Según reportan los académicos, existe evidencia
suficiente de que la inmigración y emigración importante durante estos años fue
interna. En parte, relacionado con los procesos de industrialización en
diferentes áreas de la economía que se daba en ese momento, y de los
movimientos de la fuerza laboral requerida en dichos procesos.
3.4. La Ley 48 de 1920 y sus
antecedentes legislativos
3.4.1. Varios de los temas legislativos de
aquellos años tenían que ver con la construcción de Nación, sentimiento que
estaba a flor de piel por las celebraciones del Centenario de La Independencia
(1910) y de la Batalla de Boyacá (1919). Así, una de las decisiones
legislativas de la época fue la adopción del himno compuesto por Rafael Núñez,
como himno oficial de Colombia.[46] La Ley 48 de
1920 de inmigración se enmarca, entre otras, en esta perspectiva.
3.4.2. La década de los veinte fue
prolífica en medidas gubernamentales y legislativas sobre asuntos laborales, en
especial en el año 1923. La cuestión social y el aumento de las clases
trabajadoras, que pasaban de ser reconocidas como artesanas a obreras, llevaron
a tener que desarrollar las bases del derecho laboral que surgía por entonces
en el país. Así, se legisló sobre las huelgas (1919), el descanso dominical,
hebdomadario, (1921, 1923, 1926), el seguro colectivo obligatorio (1921), el
proyecto de beneficencia pública (1923), sobre el contrato de trabajo (1923),
la jornada de ocho horas (1923), la creación de la comisión de asuntos sociales
(1923), el fomento de la federación de obreros (1923), la promoción de los
llamados ‘sindicatos de la aguja’ para proteger a la mujer obrera (1923) y la
creación de la oficina general del trabajo (1923).
3.4.3. Como lo
indicó la Corte en la sentencia C-258 de 2016, la Ley 48 de 1920 fue promulgada
el 3 de noviembre de 1920 por el entonces Presidente de la República, Marco
Fidel Suárez (1918 – 1921). La Ley remplazó la norma hasta entonces aplicable:
el Decreto 496 de 1909. La disposición tiene tres secciones. La Primera sobre la
admisión de extranjeros, advirtiendo desde su inicio que el ‘territorio
de Colombia está abierto para todos los extranjeros, salvo las excepciones que
se hacen por la presente ley’ (artículo 1°, Ley 48 de 1920). La Sección
Segunda se ocupa de la inadmisión de extranjeros y está compuesta
únicamente por el artículo que es objeto de demanda parcial en el presente
proceso (Art. 7°). La Sección Tercera es sobre la expulsión de extranjeros.
Aunque buena parte de la Ley fue derogada a los pocos años, el artículo 7°
nunca ha sido objeto de modificación hasta el día de hoy.[47]
Sigue siendo una norma vigente en el ordenamiento jurídico actual. Como indicó
la Corte en aquella oportunidad (C-258 de 2016) la legislación se acompañó de
textos que dejaban claro cuál era su sentido y su propósito.
“Así, por ejemplo, la Policía Nacional
publicó en 1929 las leyes y disposiciones sobre extranjeros, junto con un texto
introductorio del Jefe de la Sección 7ª de la Policía, ramo de los extranjeros,
Sebastián Moreno Arango, que decía lo siguiente,
“Cuando esa
corriente inmigratoria se compone de elementos sanos que dejan al país algún
beneficio, debemos recibirla con los brazos abiertos y darle el ósculo de la
bienvenida; pero cuando los individuos que la forman son personas de la peor
calaña social de otros países, elementos dañado, o prófugos de los presidios y
cárceles, debemos cerrarles las puertas de la República, porque así como el
libre expendio del veneno es cosa prohibida, con mayor razón debe prohibirse el
expendio del arsénico social, que traen consigo aquellos elementos dañados.
||  A esta labor depuradora deben encaminarse las energías del patriotismo de
nuestros Cónsules en el Exterior y la de los Administradores de Aduanas, Jefes
de puertos y autoridades fronterizas. […].”[48]
Aunque buena parte de
las normas de control de ingreso de extranjeros que surgen en estos años se
justificaban en razones políticas, pues se presuponía el carácter ‘dañado’ de
ciertas corrientes sociales o movimientos de pensamiento, también era clara la
justificación médica.[49]”
3.4.4. La exposición de motivos del
proyecto de ley ‘sobre inmigración’ presentada por Salvador Iglesias a
los senadores, partió resaltando la necesidad de una política de inmigración,
dadas las condiciones de la Nación: un país despoblado en el que las riquezas
naturales no estaban siendo utilizadas debidamente. Concretamente se indicó,
“El proyecto de ley ‘sobre inmigración’ que
someto a la consideración del Senado, responde a una de las necesidades
legislativas actuales de la República.  ||  Carecemos de una legislación
adecuada sobre este ramo, esencial en la actividad del Estado en países nuevos
de áreas despobladas, y en las cuales las riquezas naturales no lo son en el
campo económico porque les falta la condición de útiles, que es una resultante
del aprovechamiento, y éste de la población.”[50]
3.4.4.1. Luego de hacer mención a las
políticas que se habían adoptado desde el siglo XIX (Ley 80 de 1871)[51]
se hizo especial referencia al tratamiento de la inmigración de personas que
venían de China, en función de la necesidad de mano de obra para el proceso
industrial que iniciaba. Se buscaba conseguir mano de obra para el proceso de
utilización de las riquezas naturales que, aún, seguían sin ser a la vez
riquezas económicas. Dijo la exposición de motivos de la Ley:
“Dictóse luego la Ley 62 de 1887, la cual en su artículo 4° prohibió la
importación de chinos para cualesquiera trabajos en el territorio colombiano;
pero la Ley 64 de 1892, reformó este artículo y dijo: ‘Autorízase al
Gobierno para que, cuando lo estime conveniente, permita la introducción al
territorio nacional de obreros chinos destinados a trabajar en empresas
industriales de cualesquiera clases’.
La Ley 117 del mismo
año, por la cual se promueve la inmigración de trabajadores extranjeros,
dispone que el Poder Ejecutivo, por los medios que estime convenientes, haga la
introducción al país de trabajadores adecuados para el cultivo del café, caña
de azúcar y demás industrias agrícolas y mineras, y autorizó al Gobierno para
gastar hasta $150.000 en la aplicación de la ley. Sin duda que esta última
medida obedeció al convencimiento de la necesidad de brazos para la
agricultura, pues es sabido, y ahora se palpa más que en aquella época, que la
falta de brazos en la industria cafetera, por ejemplo, retrae su ensanche,
puesto que la recolección del grano requiere gran número de gentes.”[52]
3.4.4.2. El proponente del Proyecto de ley
cuestionaba que existía una diversidad de normas orientadas a evitar el ingreso
de personas sospechosas de poder causar daño, sin que existiera un único cuerpo
unificado, que asegurara su fácil, adecuada y correcta aplicación. Dentro del
conjunto de normas existentes, por ejemplo, se resaltó la Resolución número 53
de 1898, que prohibía la entrada al territorio “a los anarquistas expulsados
de Europa a América”.  Señaló la exposición de motivos de la Ley,
“Existen, además, el Decreto legislativo
número 38 de 14 de julio de 1906 (en este Decreto, artículo 6°, se fijan como
penas a los infractores de sus disposiciones, las señaladas en la Ley de alta
Policía Nacional que, como es sabido, fue derogada); el Decreto número 496 de
18 de noviembre de 1909, que reglamenta las leyes sobre inmigración y deroga el
1258, de 17 de noviembre de 1908, es quizás lo más completo que sobre la
inmigración se ha dictado; no tiene sanciones eficaces; la Resolución número 53
de 1898, que prohíbe la entrada al territorio a los anarquistas expulsados de Europa
a América por sus respectivos Gobiernos, y la Resolución de 9 de julio de 1914,
que exige pasaporte a los súbditos otomanos y ordena que no se permita
desembarcar a ningún extranjero sospechoso para la seguridad pública, y a
individuos afectados de enfermedades contagiosas. Finalmente, el Acuerdo número
33 de 1917, de la Junta Central de Higiene, que en su artículo 12 prohíbe la
entrada de inmigrantes tuberculosos.
No hay pues una ley
especial de inmigración que comprenda todos los puntos importantes de tan
delicado asunto.”[53]
3.4.4.3. Para la Exposición de motivos del
Proyecto de ley era preciso evitar la llegada de grupos humanos como los
asiáticos que por sus diferencias con la idea que se tenía de lo que era y de
lo que debía ser la población nacional, debían ser marginados. Era lo que
denominaba ‘motivos obvios’, lo cual requería una legislación clara.
Decía expresamente:
“En el informe rendido por el señor Ministro
de Relaciones Exteriores al Congreso de 1916, al referirse a la ‘inmigración
de asiáticos y de otros individuos cuya entrada merece de parte de la República
consideraciones especiales por motivos obvios’, da cuenta el señor Ministro
de una circular dirigida a las Legaciones y a varios Consulados, en la cual ‘se
solicita de esos representantes y agentes una información extensa y documentada
respecto al asunto, y que comprenda las resoluciones, decretos y leyes que los
respectivos Gobiernos tengan vigentes acerca de la inmigración, especialmente
de chinos, hindúes y otomanos, y en general, de individuos de cualquier
nacionalidad que por sus condiciones heterogéneas respecto de nuestra población
o por otro motivo, puedan ser objeto de precauciones que impidan, disminuyan o
modifiquen su ingreso al país, no por miras inhumanas, sino atendiendo a
consideraciones de necesidad pública’, y continua: ‘la materia entre
nosotros se halla regida actualmente por las Resoluciones de 8 de enero de 1898
y de 9 de julio de 1914, del Ministerio de Gobierno; por el Decreto Legislativo
número 38 de 15 de julio de 1916 y por el Decreto 496 de 18 de noviembre de
1909, actos que no alcanzan a formar un plan tan completo como el que
requiere este importante negocio’.”[54]
3.4.4.4. El autor presenta el Proyecto de
ley como la manera de llenar el vacío legislativo en la materia.[55]
Luego de exponer como está organizado el Proyecto, se reconoce la principal
fuente de inspiración: la legislación argentina. Se hace expreso el propósito
de lograr la llegada de población trabajadora que se requería para el proceso
de industrialización, cada vez más fuerte y demandante, pero controlando el
tipo de influencia que se quería producir en la población nacional, evitando
así que ciertas influencias raciales, ideológicas o culturales se dieran. Dijo
al respecto la exposición,
“[…] El proyecto consta de seis capítulos,
que tratan, respectivamente, de la Oficina de Inmigración de la República, de
los Agentes de inmigración en el Exterior, de la Juntas de Inmigración, de los
inmigrantes y sus calidades, de los buques que conduzcan inmigrantes y de las
disposiciones generales de este ramo. La ley argentina de inmigración y algunos
decretos orgánicos sobre la materia de esa República han servido de guía en la
elaboración del proyecto. Parece que esta misma fuente o procedencia tiene el
Decreto número 496 de 1909 que dictó sobre este ramo la Administración del
señor González Valencia. Y hay cierta razón fundamental étnica, y no
simplemente la imitativa para buscar en la legislación argentina lo adaptable a
la necesidad nuestra en esta materia, pues la República del Plata, además de
tener el mismo origen indoespañol nuestro, está recibiendo y necesitando a
diario poderosas corrientes inmigratorias de vascos, gallegos, italianos y
alemanes, que sin duda serán las mismas que pueden encaminarse a nuestro suelo.
‘Gobernar es poblar’.
Este lema de un pensador estadista suramericano, significa la necesidad no sólo
de acrecentar la población de estos países, sino de transformar sus costumbres,
de injertar la civilización en estas naciones jóvenes, de áreas grandísimas, de
horizontes ilímites. Pero si esto es así, si se desea la transformación por el
influjo de la sangre, del cultivo humano, es preciso también tomar precauciones
para seleccionar los gérmenes. De allí que en el proyecto, sobre todo en el
artículo 1°, que informa y sintetiza todo su espíritu, se establezca el
principio general de que la inmigración ha de propender a la formación de una
raza sana, física y moralmente, y apta para el trabajo. In medio virtus reza
un viejo aforismo,[56] que por ser
lapidario está en lengua antigua. Eso debemos hacer o debe hacer la República
al fomentar la inmigración, o sea procurar el aflujo a ella de sangre,
actividades y vigor extraño, pero conservando la médula de nuestras
tradiciones, el espíritu sano de nuestra democracia y lo fundamental de
nuestras virtudes íntimas.”
3.4.4.5. En efecto, el artículo 1° tal cual
como fue propuesto inicialmente decía lo siguiente:
“Artículo 1°- Con el fin de propender a la
formación de una raza sana, física y moralmente, y apta para el trabajo, y el
de procurar el desarrollo del país, el Poder Ejecutivo fomentará la inmigración
de individuos de cualquier nacionalidad que por sus condiciones heterogéneas
respecto de la población nacional no puedan o deban ser objeto de precauciones
por razones de orden público, y que traigan por objeto labrar la tierra,
mejorar las industrias, introducir y enseñar las ciencias y las artes, y, en
general, que sean elementos de civilización y progreso.”
Esta norma no quedó en la versión
definitiva aprobada como ley de la República. Sin embargo era claro que el
espíritu aquí expresado se mantenía en el texto final.
3.4.4.6. Originalmente, la prohibición cuya
constitucionalidad actualmente se analiza, era un artículo dedicado a la
cuestión. Decía el texto originalmente propuesto al Congreso,
“Artículo 17. Queda igualmente prohibido
visar pasaportes a los individuos que hayan sido o sean expulsados de su país
por motivo de orden público, a los anarquistas y bolshevikes y personas adictas
a las ideas y práctica de violencia contra toda forma de gobierno; a las
prostitutas; a los que se propongan enganchar inmigrantes de Colombia y, en
general, a todo individuo que moral, mental o físicamente no responda a los
fines expresados en el artículo 1° de esta Ley.”
3.4.4.7. El artículo 7° de la Ley 48 de
1920 fue aprobado finalmente así (se resalta en cursiva la parte que se analiza
en el presente proceso):
“Artículo 7°. No se permite entrar al territorio de la Republica a
los extranjeros que se hallen en algunos de los siguientes casos: […][57]
c) A los mendigos
profesionales; a los vagos; a los que no tengan un oficio u ocupación honorable
que les permita ganar su subsistencia; a los que trafican con la
prostitución;
d) A los que
aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la
Republica o de sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y la violencia de su
Gobierno; a los anarquistas y a los comunistas que atenten contra el
derecho de propiedad;
e) A los que hayan
sufrido condena por crímenes infamantes que revelen gran perversión moral,
siendo entendido que los llamados delitos políticos no quedan comprendidos
dentro de esta excepción, cuando a juicio en caso de duda, de la Corte Suprema
de Justicia, deban considerarse como tales, cualquiera que sea el calificativo
que se les dé en el país donde hayan sido cometidos; debiéndose proceder en
este caso de acuerdo con lo que se estipulo en tratados públicos vigentes.”
En la sentencia
C-258 de 2016 se analizó parcialmente la Ley 48 de 1920 y se decidió (i) que “el
legislador vulnera el derecho de igualdad cuando establece que los extranjeros
no tienen permitido ingresar al territorio colombiano, sólo por el hecho de
padecer enfermedades ‘graves, crónicas y contagiosas’ o de considerarse
que sufren ‘enajenación mental’, por cuanto ello implica una
discriminación en contra de personas que son sujetos de especial protección
constitucional.” Asimismo, se decidió que (ii) “el
legislador viola el principio de dignidad humana al usar expresiones tales como
‘idiotas’, ‘cretinos’ o ‘baldados’ que son en sí mismas ofensivas,
excluyentes y discriminatorias.”[58]
Advierte la Sala que la Ley 48 de 1920 incluía
una norma paralela a la prohibición anterior, que tenía un propósito concreto
similar (impedir la permanencia de ‘anarquistas’ y ‘comunistas’ extranjeros en
Colombia), pero en una hipótesis fáctica distinta. No frente a la solicitud de
una persona extranjera para ingresar al territorio nacional, sino frente a una
persona que no presentan tal solicitud por que ya están en el territorio
nacional. La norma era el artículo 8° literal b, que decía,
“Artículo 8°. Podrán ser expulsados del territorio nacional
mediante un decreto del Poder Ejecutivo y previa la formación de un expediente
justificativo, los extranjeros que se encuentren en algunas de las siguientes
condiciones:
[…] b) Los que habiendo
entrado antes de la vigencia de la presente Ley y residido en el país,
aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las autoridades de la
Republica, o de sus leyes, o el derrocamiento de su Gobierno por la fuerza y la
violencia, o la práctica de doctrinas subversivas del orden publico social, tales
como la anarquía, o el comunismo, que atente contra el derecho de
propiedad;
[…]” (Ley 48 de 1920).
No obstante, esta norma no está vigente.
Fue derogada por la Ley 103 de 1927, artículo 4°.[59]
3.5. Resumen
En conclusión, la Ley 48 de 1920 responde a
las visiones propias de la época y a las tensiones ideológicas, sociales y
políticas que se vivían en Colombia. Se pretendía promover la llegada de
inmigrantes, pero seleccionándolos según los criterios que, por aquel entonces,
implicaba tener una sociedad sana física y moralmente que promoviera la
civilización y el progreso. Concretamente, la prohibición de ingreso a los
anarquistas y los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad buscaba
evitar la llegada de personas que podían difundir ideologías contrarias a la propiedad,
que promovían la violencia y la falta de respeto a las instituciones. La norma hace
parte de las políticas de carácter laboral de la época que buscaban, entre
otras cosas, restringir las protestas, las huelgas y la violencia en los
movimientos obreros de Colombia. Vistas las anteriores consideraciones, pasa la
Corte a analizar la presente norma a la luz del orden constitucional vigente.
4. La prohibición de entrada al país de
comunistas y anarquista es una restricción contraria a los principios de
dignidad humana, igualdad y pluralismo
Para la Corte es
claro que la norma legal acusada, si bien busca una finalidad que no riñe con
la Constitución vigente, sí implica el uso de un medio que no es razonable. El
trato diferente impuesto (prohibir el ingreso al país de extranjeros cuando son
anarquistas o comunistas que atenten contra el derecho de propiedad), no es
razonable ni proporcionada a la luz de la Constitución de 1991. Supone un trato
discriminatorio por las razones que se pasan a exponer a continuación.[60]
4.1. En primer lugar se ha de señalar que la
prohibición implica una restricción muy alta a los derechos de las personas
extranjeras, con base en un criterio sospechoso de discriminación, que se
establece través de una norma preconstitucional (una norma de hace casi un
siglo). La limitación que se impone a las personas extranjeras es una de las
más altas que Colombia les puede fijar, a saber: impedir de forma completa su
ingreso al territorio nacional. Adicionalmente, este grado de limitación tan
alto del derecho a la libertad de locomoción de las personas extranjeras al
impedirles de forma absoluta y permanente entrar al territorio nacional, puede
implicar la afectación de otros derechos como, por ejemplo, el no ser separado
de la familia.
Como se indicó, la norma establece el trato
diferente (no poder ingresar al país) a personas extranjeras, con base en su
posición política o filosófica, lo cual es un criterio de clasificación
sospechoso de discriminación. El artículo 13 de la Constitución garantiza a ‘todas
las personas’, sin importar si es nacional o extranjero, ‘la misma
protección y trato de las autoridades’ y gozar ‘de los mismos derechos,
libertades y oportunidades’ sin ninguna discriminación, entre otras, por razones
de ‘opinión política o filosófica’. En el presente caso, la norma
implica que la ley y las autoridades den un trato diferente a un grupo de
personas con base, justamente, en tener como opinión política o filosófica
propia, el anarquismo o el comunismo.
4.2. El fin principal que buscaba el
legislador, el cual se sigue de su propio texto, era impedir que entren al país
personas que pretendan desconocer e irrespetar los derechos de propiedad de los
demás, lo cual, sin duda, es un fin constitucional a la luz del orden
constitucional vigente. Propender por evitar personas extranjeras promuevan
formas de pensamiento que impliquen atentar en contra de la propiedad es una
finalidad del Estado que se tiene que llevar a cabo; no es optativa, no se
puede dejar de lado. El Estado debía cumplir con esa obligación en 1920 igual
que hoy en día.[61]
4.3. El grave problema de
constitucionalidad en este caso, como se advirtió, es que el legislador optó
por un medio que es claramente contrario al orden constitucional y que, por
tanto, no ha debido ser empleado. Por supuesto, el Legislador puede establecer
las condiciones para permitir el ingreso al país de las personas extranjeras. Regular
el ingreso de personas extranjeras al país de hecho no sólo es un medio que no
está prohibido a las autoridades competentes, sino que se trata de una
competencia y una función que debe ser ejercida.
4.3.1. La norma usa dos expresiones iniciales
para identificar la condición que da lugar a no ser autorizado el ingreso al
territorio, a saber: ser anarquista o ser comunista. Al respecto la Sala advierte
que el Legislador no puede imponer una restricción tan alta a los derechos de
una persona extranjera, con base en un criterio ambiguo y vago. El principio de
legalidad demanda como exigencia constitucional mínima, que una restricción de
alto grado como la que se analiza dependa de un concepto más o menos claro. No
es razonable emplear criterios de aplicación muy flexibles, pues propician la
arbitrariedad.
4.3.2. En el presente caso los conceptos
usados por el Legislador (anarquistas y comunistas), son ambiguos y vagos. Son
ambiguos por cuanto no se sabe exactamente cómo se están usando. ¿Cuándo se
trata de una persona formalmente vinculada a una organización anarquista o
comunista, o cuando es una persona que profesa esas ideas? Si los conceptos son
usados de la primera forma se buscará probar que la persona está afiliada a una
organización, que interactúa con ellos, etc. En cambio, la segunda acepción
llevará a interrogar a la persona y ver cómo piensa realmente. Ahora, también
hay problemas de vaguedad de los conceptos por cuanto en uno y otro caso puede
haber dudas acerca de hasta dónde puede ser usado. Así, si se asume el ser
comunista o ser anarquista como formar parte de tales agrupaciones surgen
nuevas preguntas: ¿Debe existir una afiliación formal clara y probada para
entender que la persona hace parte del grupo; debe ser una de las personas
importantes dentro del grupo político en cuestión o pueden ser relaciones
informales  y esporádicas? Por otro lado, si se asume el ser comunista o ser
anarquista como una posición ideológica, como una forma de pensar, surgen
preguntas de grado similares. ¿Debe ser una persona extranjera que se define
como anarquista o comunista porque comparte los postulados básicos de tales
corrientes, porque comparte de forma plena y total las ideas de esas tendencias
del pensar, o basta con que sea simpatizante de varias de sus ideas? Cómo se
entienden las expresiones en cuestión es un asunto tan abierto a diferentes
interpretaciones, que da a los agentes que aplican las normas un amplísimo
margen de decisión para actuar. Son las autoridades de inmigración las que, en
últimas, definirán qué tipo de significado se le da a la palabra y qué tan
amplio o cerrado. No es de recibo que una regla que implica una amplísima
restricción a los derechos de una persona dependa de un concepto vago y ambiguo
que desconoce la seguridad jurídica, pues impide a las personas prever el
comportamiento de las autoridades. La indeterminación de una norma de carácter
restrictivo tan fuerte desconoce el principio de legalidad y, por ello, se
convierte en un medio excluido del orden constitucional vigente.
4.4. Pero el medio también tiene problemas
para poder alcanzar el fin que el Legislador decidió buscar.
4.4.1. Desde el mismo momento en que la
norma fue promulgada podía ser objeto de cuestionamiento por inadecuada, tanto
de parte de los contradictores como de los defensores de su propósito. La regla
según la cual se prohíbe el ingreso a los ‘anarquistas’ y a los ‘comunistas’ que
atenten contra el derecho de propiedad, es subincluyente (underinclusive).
No es una regla sobreincluyentes (overinclusive) por cuanto se buscó no
incluir más casos de lo que se quería controlar. En tanto no todos los
movimientos anarquistas y comunistas eran violentos e irrespetuosos de los
derechos de los demás, la norma sólo prohíbe el ingreso a aquellos que ‘atenten
contra la propiedad’. Bajo esas palabras (anarquistas y comunistas) se podían
clasificar pensadores y organizaciones violentas de métodos terroristas, pero también
pensadores y organizaciones pacíficas y respetuosas de los derechos de los
demás. Pero la regla si es subincluyente por cuanto personas de otras ideologías
que también podían atentar contra el derecho de propiedad no quedaban incluidas
dentro de las categorías. Imperialistas, monarquistas o capitalistas que
cohonestaran con métodos violentos no eran considerados. Incluso, como los
críticos en su momento lo indicaban: algunas personas que podían tener una
posición anarquista o comunista radical y violenta, podían disimular sus
intenciones definiéndose a sí mismas como socialistas. En otras palabras, el
medio elegido (excluir del ingreso a personas extranjeras con base en la
clasificación de anarquista o comunista) no es adecuado porque deja de lado
algunos de los casos que se pretende controlar.
4.4.2. Además, el medio no sirve para
controlar la llegada de ideas y corrientes políticas que se consideran contrarias
al desarrollo y a la civilización, por cuanto las tecnologías de la comunicación
permiten que esa influencia se dé, incluso impidiendo el ingreso al territorio
nacional. Para la época en la que apareció la prohibición (1920), Colombia
comenzaba a conectarse en términos de transporte y de comunicación. Ya para
entonces la presencia de la personas extranjera no parecía ser necesaria en el
territorio nacional para que sus ideas pudieran tener impacto. A esto se suma
que Colombia, como se dijo, no fue una de aquellas naciones que recibió la ola
de inmigraciones que por aquella época estaban llegando al continente. Aunque
el Gobierno tuvo algún tipo de política para promover la llegada de
extranjeros, en especial ‘los europeos’, tal propósito no se cumplió. Por
tanto, incluso si se aceptara en gracia de discusión que por aquellos años
existía una relación indisoluble entre comunismo, anarquía y violencia, es
claro que la prohibición de llegada de extranjeros a la Nación no era una
medida que realmente lograra contener el efecto. Las relaciones de los propios
nacionales con aquellos movimientos e ideologías eran suficiente motor para que
las mismas siguieran existiendo en Colombia. Por supuesto, hoy por hoy, tal
prohibición carece de racionalidad. Son tantas y tan eficaces las tecnologías
de la información y las comunicaciones que no es necesario, en modo alguno, el
tener que entrar a un territorio para poder difundir allí un conjunto de ideas.
Las realidades virtuales, las comunicaciones telefónicas fijas y móviles, las
redes sociales, son, para mencionar tan sólo unos ejemplos, algunas de las vías
por medio de las cuales se pueden difundir las ideas en un mundo
hiperconectado. Impedir que una persona que piense de cierta manera pueda
difundir su modo de pensar en el territorio nacional, dadas la nuevas
tecnologías, no se logra impidiéndole ingresar al país.
4.4.3. Para la Sala, el Legislador puede alcanzar
los legítimos fines constitucionales que busca por otros medios distintos, que
no impliquen un trato diferente y que impacte tanto el goce y ejercicio de los
derechos fundamentales a toda persona extranjera anarquista o comunista. Existen
otros medios y criterios que pueden ser empleados por el Estado para lograr los
fines de protección que actualmente se requiere. De hecho, como Migración
Colombia y la Cancillería lo hacen saber dentro del proceso, la norma de la Ley
48 de 1920 no se usa actualmente. Tan innecesaria es la norma acusada que, en
efecto, pese a estar aún vigente, las autoridades nacionales no la usan para
cumplir sus obligaciones constitucionales y legales.
En este caso, además, la irrazonabilidad del
medio elegido por el Legislador aumentó con el paso del tiempo. Conceptos como
‘anarquismo’ y ‘comunismo’ han mutado por completo y tienen aún más versiones
que las que ya tenían en 1920. El anarquismo, por ejemplo, ha recuperado y
resignificado en medios académicos y sociales en los debates del mundo
globalizado actual. El ‘comunismo’, en muchos casos, ya no se presenta
esencialmente opuesto al mercado capitalista. Así, muchas de las naciones que
tienen sistemas de mercado mantienen actualmente relaciones comerciales con
China, como se resalta en las intervenciones al proceso. El comunismo de China
y Cuba no son vistos como riesgosos para los inversionistas del capital global.
El gigante asiático mantiene relaciones comerciales con todas las naciones
capitalistas occidentales y no es visto como una amenaza contra la noción de
propiedad. De igual forma, los prejuicios discriminatorios de antaño contra
personas extranjeras provenientes del Asia, en razón a sus diferencias étnicas
y culturales, no se mantienen en el sistema y, en todo caso, no podrían continuar,
pues no tienen y no pueden tener lugar alguno bajo el orden constitucional
vigente. Así, es claro que los conceptos ‘anarquistas’ y ‘comunistas’ incluyen
posiciones políticas y filosóficas que ni siquiera en 1920 se pretendía
excluir.  De forma paralela, los conceptos son claramente subinclusivos. Los
grupos de alcance internacional subversivos y terroristas que despiertan
preocupación en las autoridades de Policía actualmente son otros. Los conceptos
en cuestión excluyen las organizaciones que en la actualidad son vistas
internacionalmente como amenazas graves, reales y probables.
En síntesis, la Sala considera que una
prohibición que impone una amplia restricción de los derechos fundamentales de
las personas extranjeras debe ser necesaria, lo cual no ocurre en esta ocasión.
Pero, en cualquier caso, debe recordarse que en modo alguno puede ser necesario
recurrir a un medio que ni siquiera sirve para alcanzar la meta que el
Legislador busca.
4.4.4. Finalmente, se advierte que la norma
no es proporcionada constitucionalmente. El fin que se busca legítimamente con
la regla legal acusada (propender a garantizar que no se violen los derechos
fundamentales de las personas que están en Colombia) no se alcanza por la
prohibición cuestionada. En cambio, lo que se sacrifica en términos de respeto
a la dignidad humana y los derechos fundamentales de las personas extranjeras
en muy alto. A la vez, se afecta considerablemente el principio del
‘pluralismo’ puesto que se excluye una forma de opinión política o filosófica,
pretendiendo controlar el pensamiento.
4.5. En conclusión, la prohibición de
ingreso al país de personas extranjeras anarquistas o comunistas es contraria a
la Constitución, por ser una medida legislativa parcialmente ilegítima, que
emplea un medio en sí mismo prohibido, que no es adecuado ni es necesario para
alcanzar el fin que se pretende. Además, es una medida desproporcionada al
sacrificar en alto grado los principios a la dignidad humana, a la igualdad y
al pluralismo. En consecuencia se declararán inexequibles las expresiones
legales acusadas. Para la Sala es claro que el Legislador desconoce los
principios constitucionales del pluralismo político, la dignidad humana y la
igualdad cuando prohíbe la entrada de extranjeros al territorio nacional que
atenten contra los derechos de los demás, pero solamente si profesan una
determinada y específica ideología política (en este caso ser anarquista o
comunista).
5. Conclusión
Como lo alega la acción analizada, las
intervenciones aportadas al proceso y la Procuraduría General de la Nación, la
Corte considera que las expresiones “a los anarquistas y los
comunistas que atenten contra el derecho de propiedad” privada contenidas
en el artículo 7° (literal d) de la Ley 48 de 1920, son contrarías a la Constitución,
por cuanto contrarían la dignidad humana, la igualdad y a la libertad política.
La Ley 48 de 1920 responde a las visiones propias de la época y a las tensiones
ideológicas, sociales y políticas que se vivían en Colombia. La prohibición de
ingreso a los anarquistas y los comunistas que atentaran contra la propiedad
privada buscaba evitar la llegada de personas que podían difundir ideologías
que a ojos de las mayorías legislativas, eran contrarias a los intereses de la
Nación, por poner en riesgo los derechos de la personas.
Para la Sala, prohibir legalmente el
ingreso al país de extranjeros anarquistas o comunistas es contraria a la Constitución,
por ser una medida legislativa que emplea un medio en sí mismo prohibido
(desconocer el principio del legalidad, al usar expresiones vagas y ambiguas
para imponer prohibiciones absolutas y permanentes), y que no es adecuado ni es
necesario para alcanzar el fin que se pretende (la restricción no permite
lograr el objetivo propuesto y no se necesita, de hecho no se usa). Además, es
una medida desproporcionada pues sacrifica en alto grado los principios a la
dignidad humana, a la igualdad y al pluralismo a pesar de no servir para lograr
la finalidad propuesta. En consecuencia la Sala declarará inexequibles las
expresiones legales acusadas.
VII. DECISIÓN
El Legislador
viola los principios constitucionales del pluralismo político, la dignidad
humana y la igualdad, cuando prohíbe la entrada de extranjeros al territorio
nacional que atenten contra los derechos de los demás, pero solamente si profesan
una determinada y específica ideología política (en este caso ser anarquista o
comunista).
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Levantar la suspensión de términos en el presente expediente,
ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante el Auto 305 del
21 de junio de 2017.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “a los anarquistas
y a los comunistas que atenten contra el derecho de propiedad” contenidas
en el literal d) del artículo 7° de la Ley 48 de 1920.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría
General
ANEXO - ÍNDICE
I. ANTECEDENTES
II. NORMA DEMANDADA
III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV. INTERVENCIONES
1. Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC
2. Ministerio de
Relaciones Exteriores
3. Ministerio
del Interior
4. Universidad
Libre, Bogotá
5. Universidad
de Ibagué
6. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
7. Universidad
de La Sabana
8. Universidad
Industrial de Santander
9. Universidad
de Antioquia
10. Dejusticia
V. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia y
cuestiones previas
2. Problema
jurídico
3. La
prohibición de ingreso a Colombia de anarquistas y comunistas de la Ley 48 de
1920, sobre inmigración y extranjería, es una restricción que refleja
los valores y preocupación de ese momento histórico
3.1. El análisis de una norma preconstitucional
3.2. El significado usual de las expresiones acusadas
3.3. El contexto
histórico en el que surgen las prohibiciones de entrada a Colombia de
‘anarquistas’ y ‘comunistas’
3.3.1. Los cambios constitucionales al inicio del siglo XX
3.3.2. El ingreso de Colombia al mundo del siglo XX
3.3.3. De artesanos a obreros
3.3.4. El rechazo al anarquismo y al comunismo
3.3.5. Presencia baja de extranjeros en Colombia
3.4. La Ley 48 de 1920 y sus antecedentes legislativos
3.5. Resumen
4. La
prohibición de entrada al país de comunistas y anarquista es una restricción
contraria a los principios de dignidad humana, igualdad y pluralismo
5. Conclusión
VII. DECISIÓN
ACLARACIONES Y
SALVAMENTOS DE VOTO
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-052/18
NORMA SOBRE INGRESO
AL PAIS DE PERSONAS CON IDEAS ANARQUISTAS O COMUNISTAS QUE ATENTEN CONTRA EL DERECHO
DE PROPIEDAD-Argumento histórico en la parte motiva de la decisión,
carece de relevancia jurídica (Aclaración de voto)
MP Diana Fajardo Rivera
Aunque comparto
plenamente la decisión de inexequibilidad a la que se llegó en esta
oportunidad, aclaro mi voto para indicar que encuentro inatinente el esfuerzo
argumentativo de la parte motiva de la sentencia, dirigido a explicar que, para
la época de expedición de la norma demandada, el contexto social, económico y
político buscaba restringir las corrientes migratorias y de pensamiento que los
movimientos comunistas o anarquistas promovían. Este recuento histórico no se
utilizó para llevar a cabo una interpretación jurídico-sociológica de los
textos demandados, mucho menos de aquellos de orden constitucional vigentes
para 1520, cuando fue expedida la disposición.
A juicio de la
suscrita, el estudio de las circunstancias socio históricas de un periodo determinado
carece de importancia jurídica si no se vincula con la interpretación jurídico
constitucional socialmente válida que se tendría entonces de los textos
superiores. La parte motiva de la presente decisión omite este análisis, por lo
cual el extenso estudio de las circunstancias históricas no tiene en realidad
una utilidad práctico-jurídica dentro de la argumentación.
Si este
ejercicio se hubiera hecho, posiblemente la conclusión hubiere sido la de la
inexequibilidad sobreviniente de la norma, a partir de la Constitución Política
de 1991, caracterizada, entre otros rasgos, por su acentuado pluralismo.
En los anteriores términos aclaro mi voto.
Fecha ut supra,
Cristina
Pardo Schlesinger
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA
MAGISTRADA DIANA
FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA
C-052/18
Ref:
Expediente D-11889
Demanda
de inconstitucionalidad parcial contra el literal d, del artículo 7° de
la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’.
Discriminaciones
políticas históricas
Comparto plenamente la
decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-052 de 2018, según la cual: “el
Legislador viola los principios constitucionales del pluralismo político, la
dignidad humana y la igualdad, cuando prohíbe la entrada de extranjeros al
territorio nacional que atenten contra los derechos de los demás, pero
solamente si profesan una determinada y específica ideología política (en este
caso ser anarquista o comunista)”.[62] Aunque comparto los argumentos que
justifican la decisión adoptada en la Sentencia C-052 de 2018, aclaro mi voto
porque considero de gran utilidad conocer otros elementos de contexto del
proceso legislativo de la época en que se expidió la norma analizada, que
ayudan a comprender aún más el alcance del texto legal analizado por la Sala
(literal d, del artículo 7° de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y
extranjería’.).
Cuando la Corte
Constitucional estudia normas del pasado, es preciso que conozca el contexto en
que éstas se produjeron. Las expresiones son usadas por personas para comunicar
mensajes en situaciones precisas. Las normas se mantienen y evolucionan con los
usos del lenguaje a través del tiempo. Por eso, poder establecer el alcance de
las expresiones de la norma acusada, es algo que no se resuelve a partir de
definiciones de diccionario. Es preciso ver cómo eran usadas y cómo eran
empleadas por las personas que estaban en el Congreso de la República en el año
en que fueron expedidas. Esta perspectiva histórica, por tanto, es necesaria.
De lo contrario, se supondrá que las formas de usar una palabra en el pasado
lejano son las mismas que en la actualidad y que, por tanto el alcance de las
frases y su carga emotiva, por ejemplo, son iguales. En este caso,
concretamente, el recuento de elementos del contexto es determinante para tener
claro el sentido discriminatorio que los textos legales acusados tenían.
Son varias las
ocasiones en las cuales la Sala Plena de la Corte Constitucional ha tenido que
recurrir a una mirada histórica del derecho, para poder comprender el alcance
de las normas estudiadas.[63]
Si bien, como se dijo, los textos legales pueden adquirir nuevos sentidos,
acordes con los parámetros constitucionales o sociales cambiantes, es probable
que las discriminaciones que estos aparejaban se mantengan en la norma, así sea
de forma estructural, casi invisibilizadas, reproduciendo estereotipos y
prejuicios.
En el presente caso,
además, surge una razón constitucional de gran importancia. En efecto, el orden
constitucional vigente se ha desarrollado, en gran medida, como una respuesta a
intentos de exclusión, marginalización o discriminación política. Desde el
siglo XIX, los textos constitucionales fueron empleados como ‘cartas de
batalla’ entre grupos políticos que se buscaban excluir del poder y del
gobierno. La Constitución de 1991, democrática, participativa, pluralista,
pluriétnica y multicultural, es una apuesta a la inclusión y al respeto de las
diferentes vertientes política. Casos como el analizado por la Corte en esta
ocasión, hacen parte de estas tensiones democráticas que han dado lugar a
discriminaciones políticas históricas.
Aspectos adicionales de los antecedentes
legislativos de la Ley 48 de 1920
Varios de los temas
legislativos de aquellos años tenían que ver con la construcción de Nación,
sentimiento que estaba a flor de piel por las celebraciones del Centenario de
La Independencia (1910) y de la Batalla de Boyacá (1919). Así, una de las
decisiones legislativas de la época fue la adopción del himno compuesto por
Rafael Núñez, como himno oficial de Colombia [Ley 33 de 1920, sobre adopción
del Himno Nacional de Colombia.].[64]
La Ley 48 de 1920 de inmigración se enmarca, entre otras, en esta perspectiva.
Asimismo, es una época
en la que Colombia estaba entrando a las formas de organización internacional
que por aquellos años surgía. En tal sentido, se consideró que la construcción
de Nación demandaba la inclusión de Colombia en la escena internacional, para
lo cual el Congreso de la República aprobó la Ley 49 del 4 de noviembre de
1919,[65]
que autorizaba al Gobierno a formar parte de la Liga de las Naciones.[66]
Como lo dice la Sentencia
C-052 de 2018, a la que presento este voto concurrente, la década de los veinte
fue prolífica en medidas gubernamentales y legislativas sobre asuntos
laborales. La cuestión social y el aumento de las clases trabajadoras, que
pasaban de ser reconocidas como artesanas a obreras, llevaron a tener que
desarrollar las bases del derecho laboral.[67]
En este contexto, la
controversia parlamentaria y legislativa alrededor del anarquismo trascendía el
tema migratorio y ocupaba un lugar de clara relevancia en el proceso
legislativo, como lo ejemplifica el debate del proyecto de ley sobre “asuntos
sociales”. En el trámite de este Proyecto de ley se discutió una limitación
al derecho de reunión de doctrinas subversivas y violentas, contrarias al orden
establecido. Decía el artículo:
“Prohíbase toda asociación o
reunión popular de carácter político en la cual se aconseje o se proclame el
desconocimiento de las autoridades de la República, de sus leyes o el
derrocamiento de su Gobierno por la fuerza y la violencia, o la práctica de
doctrinas subversivas del orden político o civil de la Nación, tales como la
anarquía y el comunismo.”[68]
El debate parlamentario
con relación a este artículo versó justamente sobre la constitucionalidad del
mismo.[69]
No obstante, en las razones de limitar el derecho de reunión y de asociación,
se revela la preocupación por el ingreso de ideas anarquistas al país y también
el rechazo a su regulación y censura. Se transcribe en los debates de esa norma
lo siguiente:
“El expositor José María Samper
expone que ‘los movimientos sociales que agitan hoy países del viejo
Continente, observa Gustavo Le Bon, solo fructifican en ambientes en que los
derechos individuales y sociales han vivido en persecución perpetua. La
reacción a la opresión se produce a virtud de la ley sociológica, en proporción
a esta. En países de ambiente y regímenes normales, respetuosos de los
derechos, no habrá temor a que tales fenómenos se produzcan, porque no hay
causa a que esa reacción hostil responda […] El ambiente social de libertad es
el mejor preservativo a tales corrientes, para las cuales, en el caso
contrario, no habrá murallas chinas capaces de atajarlas […] Este proyecto del
señor Ministro de Gobierno se me parece a la resolución dictada por el
Gobernador del Valle y por la Dirección de Higiene de ese Departamento, cuando
la epidemia de gripa: se prohibió, para evitar el contagio, permitir el
embarque en los vapores del río Cauca a quienes iban de Bogotá al Valle, pero
se les permitió viajar por tierra, como si el bacilo de la gripa solo pudiera
viajar por agua y no por tierra. Las ideas viajan en los libros, y ahí están
los “Derechos del Hombre”, llegados a Santafé en los libros de un Virrey, y de
allí a poder de Nariño’.”[70]
La deliberación de esta
restricción a la libertad de asociación y reunión y su relación con el debate
del proyecto de ley relativo a la inmigración fue hecha explícita en la
discusión. La relevancia de estas restricciones en el debate político de esa
Nación en construcción, como era vista, adquiere más peso cuando se encuentran,
de manera repetida, alusiones a que la inclusión de artículos como el
mencionado conllevan un ataque directo a uno de los partidos políticos. Como
ejemplo, pueden verse algunas de las alusiones hechas en el debate parlamentario:
“El honorable
Senador Montaña dice: ‘Yo no creo, señor Presidente, que el señor Ministro de
Gobierno haya tenido una intención torcida al redactar este artículo; pero es
el caso que el señor Ministro nos ha traído aquí, tal vez sin quererlo, una ley de alta policía. Hemos venido discutiendo una ley sobre
inmigración, y de repente surge el articulito que acaba con la organización del
partido liberal y de las demás agrupaciones políticas que puedan surgir,
distintas al partido que hoy gobierna a Colombia. Yo no creo que esta haya sido
la intención del señor Ministro de Gobierno, y no habiendo sido esa su
intención, considero que este artículo debe estudiarse a espacio para hallar
una fórmula que no haga imposible el libre desarrollo de los partidos en
Colombia.
Un gran paso
se dio, señor Presidente, cuando se reconoció a los ciudadanos todos sus
derechos y se dio a los partidos campo para su funcionamiento: desde entonces
el partido liberal se hizo constitucional, y durante veinte años ha mantenido
esa promesa: Si esto es así, ¿para qué nos vienen a hurgar, señor
Ministro, con su artículo que da en tierra con nuestra organización política y
con la normalidad política en que estamos viviendo?’.”[71]
La discusión tenía
matices. Por ejemplo, dentro de la oposición al artículo había quienes
desaprobaban la censura del pensamiento anarquista pero aceptaban el castigo a
las ‘manifestaciones’ anarquistas. Decían en la deliberación, por ejemplo:
“El
pensamiento no es el culpable, se ha dicho desde Montesquieu, señor Presidente:
el culpable es el acto; luego no debe castigarse el pensamiento, aherrojándolo;
castiguemos el acto, hecho criminoso, y eso ya lo tenemos previsto en nuestra
legislación penal […] Si el señor ministro hubiera puesto en el artículo que
debían evitarse las manifestaciones anarquistas, esto es, los hechos
delictuosos, nada tendríamos que objetar; pero el artículo habla de
manifestaciones políticas, y ese término es muy amplio, y se presta a
interpretaciones peligrosísimas por agentes ignorantes o de mala fe, que se
acogerían a esa disposición para entorpecer la acción política de quienes no
sean de su agrado.”[72]
Por su parte, quienes
defendían el artículo en cuestión, argumentaban que no era inconstitucional
pues regular el ‘anarquismo’ y el ‘bolcheviquismo’ buscaba la prevención del
crimen.[73]
Algunas voces consideraron por ejemplo, que el miedo hacia la implementación
del ‘bolcheviquismo’ podría no estar justificado en un contexto como el
colombiano, pues los anarquistas, al ser “criminales y enfermos”, no
merecían ser reconocidos como una comunidad política ante la ley. Al respecto,
por ejemplo, se dijo lo siguiente,
“El honorable
Senador Gómez hace una extensa exposición sobre la organización social y sobre
las distintas evoluciones que han venido sucediéndose en los pueblos, desde el
principio de la humanidad, evoluciones que en sus comienzos fueron calificadas
de peligrosas […] Que así como el Renacimiento se consideró atentario del orden
social establecido entonces; como la Reforma mereció el anatema de su época;
como la Revolución francesa, hija legítima de esa Reforma, fue maldecida en sus
comienzos; ahora mismo se está condenando el bolcheviquismo sin conocer los
resultados que esa doctrina pueda ser tan mala, cuando, como sistema de
gobierno, propone que la tercera parte de las rentas del Estado se dedique a la
instrucción pública, y que ésta sea obligatoria, gratuita y neutra, por no
decir laica, ya que a esa palabra también le tenemos miedo”
El honorable
Senador Casas— ‘Por lo que veo, Su Señoría considera el bolcheviquismo como el sumum
de la organización social’.
El honorable
Senador Gómez—‘No, honorable Senador: yo solo he analizado una faz de esa
doctrina política, y esa faz, en mi concepto, no es digna de anatema. Lo que
digo es que no les temo a las evoluciones, porque toda evolución significa
progreso. En este proyecto […] se habla de anarquismo, y el anarquismo no es ni
ha sido considerado nunca como colectividad política: hay individuos
anarquistas, pero no hay partido anarquista; y esos individuos son enfermos,
son criminales y como a tales debe tratárseles; no vamos nosotros a elevarlos a
la categoría de comunidad política por medio de una ley. Las medidas represivas
dan siempre resultados contrarios a los que se persiguen. Nerón fue el más
grande propagandista del cristianismo, porque convirtió en mártires a los que,
más que como apóstoles, como agentes políticos, estaban predicando una
doctrina; con la violencia Nerón no logró extirpar la fe; antes bien, le dio
vigor. La Inquisición no acabó con las modernas ideas filosóficas de los siglos
XIV y XV, sino que las hizo surgir y extender por todo el mundo como luz
reformadora. No vamos nosotros a dar fuerza, con medidas de hostilidad, a una
idea que es exótica en este país, de moderna organización, en donde no hay
problema de capitalismo, en donde nadie se muere de hambre.”[74]
A pesar de que el
artículo en discusión fue modificado y en su versión final no hizo referencia
al ‘bolcheviquismo’ ni al ‘anarquismo’, la nueva forma también fue combatida
por la minoría liberal, por considerarse (entre otros motivos) que este tema
competía a la inmigración, que era una medida regresiva y que exaltaba la
preocupación alrededor del ‘bolcheviquismo’, el cual, se decía, no es más que
un “espejismo”.[75]
Ahora bien, la
contigüidad de la legislación sobre asuntos laborales y los temas migratorios
se observa en la preocupación por la sublevación de los trabajadores como
consecuencia de la influencia de las ideas anarquistas y bolcheviques. De esta
manera, en las modificaciones al proyecto de ley “sobre huelgas”[76]
se aumentaron las restricciones para que los trabajadores se declaren en
huelga, por lo que, por ejemplo, se especificó que los empleados públicos no
podían declararse en huelga, y que los empleados de ciertos sectores
productivos debían cumplir con dar aviso.[77] Asimismo, en la exposición de motivos
del proyecto de ley “sobre el contrato de trabajo”, se impulsa a que se
convierta en ley de la República pues este
“[…] levantará grandemente el
nivel intelectual y moral de las clases proletarias, y suministrará medios
indirectos para la lucha antialcohólica y la moralización de los jornaleros, y
por último, llenará los vacíos que existen en nuestra legislación civil
respecto del contrato de servicios, y perfeccionará la ley vigente sobre
accidentes del trabajo.”[78]
Al momento de priorizar
los asuntos laborales y migratorios[79],
también primaba el desarrollo de la infraestructura en esta época, como lo
reflejan los proyectos de ley de financiación de ferrocarriles[80] y carreteras[81]
tramitados en el Senado y la Cámara de Representantes. La legislación sobre
asuntos laborales y la preocupación por modernizar la infraestructura del país
se enlazan con el afán del legislador de regular asuntos de salud pública. Esto
se observa en el trámite de proyectos de ley relativos al saneamiento de
Bogotá,[82]
la tuberculosis, la higiene pública, entre otros.[83]
Antes de que la ley
objeto de estudio se aprobara en 1920, se conoce de por lo menos otro proyecto
de ley “sobre inmigración”, de iniciativa de la Cámara de
Representantes, que fue presentado por los representantes de la circunscripción
electoral de Cartagena, Luis Benjamín Martínez y A. Amador Cortés. Este
proyecto de ley, de 17 artículos, buscaba fomentar la importación de capitales
europeos y americanos. Tal como el proyecto que se convirtió en ley de la
República, este proyecto de ley contaba con amplias restricciones migratorias
que prohibían la entrada de “idiotas” y de individuos de “raza amarilla”.[84]
No obstante, no menciona de manera expresa a individuos anarquistas o
bolcheviques En la exposición de motivos de este proyecto se refleja la
urgencia, contenida también en el proyecto de iniciativa del Senado, por
promover la migración “benéfica” y evitar a toda costa la entrada de
anarquistas y demás “elementos perniciosos” a Colombia. Se dice al respecto,
“La influencia que ejercen en un
país las corrientes de inmigración, según la intensidad, es de bastante
trascendencia, pues una infusión constante y permanente de sangre nueva y
elementos diferentes en costumbres, religión, raza, caracteres, etc., en el
organismo autóctono de un Estado que haya de asimilar una corriente humana de
inmigrantes, tiene que producir repercusiones y transformaciones más o menos
benéficas, según la calidad del elemento demótico extranjero que se ampare a su
soberanía y participe de las manifestaciones colectivas del alma nacional, cuya
hegemonía étnica debe mantener incólume a través de un abundante contingente de
inmigrantes, y laborar con inflexible resolución por la estabilidad de sus
instituciones.
[…] En la orientación de las
naciones civilizadas, la  influencia social de la inmigración presenta diversos
caracteres, que se pueden apreciar mediante una buena organización estadística
en los ramos de la criminología y demás manifestaciones sociales, averiguando
las tendencias de los nuevos elementos demóticos en las manifestaciones de la
vida colectiva, cuya salud depende en mucho de las características de las razas
que asimila, y  un país debe tomar enérgicas medidas para evitar la entrada de
extranjeros de conformación debilitada, enfermos, criminales, anarquistas, y en
general, elementos perniciosos que vayan a ser una pesada carga para el Estado
receptor, y quizás por su incapacidad física se tornen en inquilinos de los
establecimientos de beneficencia, y por  su perversidad y delincuencia, en
habitantes permanentes de las penitenciarías, siendo entonces un verdadero
perjuicio para la sociedad en donde se establezcan más bien que ser factores
útiles.”[85]
De igual manera, se
reitera el “terror a la invasión asiática”, que se concretó en la prohibición
de la entrada de chinos al país, consignada en el artículo 49 del proyecto de
ley. Decía la regla propuesta:
“[…] ‘Prohíbase la entrada de
chinos para cualesquiera trabajos en el territorio colombiano, sin perjuicio de
lo que se haya estipulado con determinadas compañías antes de la expedición de
la presente Ley’ […] A pesar de la amplitud de nuestra legislación en
materia de restricciones, el terror a la invasión asiática, que ha despertado
serios temores a las naciones, hizo que aquí también se adoptaran medidas
defensivas.
[…] Los límites de este trabajo
nos impiden analizar las causas de la exclusión de la raza china, pero razones
económicas, políticas y sociales, a las cuales se agrega la cuestión
California, suscitada por las invasiones orientales, impide que un organismo
asimile razas asiáticas.”[86]
Este proyecto de ley,
que solo llegó a ser aprobado en primer debate,[87] reconocía
tanto la necesidad como la intención que había existido de regular la
inmigración en Colombia. Sobre la cuestión, al defenderlo, se hizo un recuento
histórico de estos intentos previos de regulación.[88] Se dijo:
“A pesar de la riqueza de
nuestra legislación en disposiciones sobre la materia de que tratamos, es poco
lo que se ha logrado en este sentido, no obstante la ventajosa situación de
nuestro país sobre el Brasil, Chile y la República Argentina, en donde sí se ha
desarrollado la inmigración en bastante escala […] Nuestra legislación patria
inició con su sistema de restricciones con la Ley 62 de 1887, siguiendo la
tesis de que la calidad del inmigrante se debe tener en cuenta para permitirle
la entrada en nuestro país, pues que de ella depende el beneficio que reporte a
la comunidad a donde se naturalice.”[89]
Como lo recordó la Sala
en la sentencia C-052 de 2018, la Ley 48 de 1920 fue promulgada el 3 de
noviembre de 1920 por el entonces Presidente de la República, Marco Fidel
Suárez (1918 – 1921). Remplazó la norma hasta entonces aplicable: el Decreto
496 de 1909. Como se indicó, luego de hacer mención a las políticas que se
habían adoptado desde el siglo XIX (Ley 80 de 1871), se hizo especial
referencia al tratamiento de la inmigración de personas que venían de China, en
función de la necesidad de mano de obra para el proceso industrial que
iniciaba. Se buscaba conseguir mano de obra para el proceso de utilización de
las riquezas naturales que, aún, seguían sin ser a la vez riquezas económicas.[90]
El artículo 7° de la
Ley 48 de 1920 fue aprobado finalmente en el Senado[91] después de
numerosas modificaciones, que fueron propuestas para “poner en manos de las
autoridades medidas un tanto más eficientes para defender al país de la
irrupción de elementos peligrosos”, pues no se consideraba que las medidas
originales “[fuesen] suficientes para preservarnos de la mala inmigración,
de la inmigración de agitadores que hoy preocupa tan justamente a todos los
países.”[92]
Posteriormente, pasó a la Cámara de Representantes, donde fue aprobado sin
modificaciones.[93]
Conclusión
No corresponde a esta
Corte ni a sus magistrados o magistradas hacer valoraciones y juicios
históricos, pero sí conocer el contexto fáctico en el que se gestaron los
textos normativos legales analizados. Como concluye la Sentencia C-052 de 2018,
la Ley 48 de 1920 responde a las visiones propias de la época y a las tensiones
ideológicas, sociales y políticas que se vivían en Colombia. Se pretendía
promover la llegada de inmigrantes, pero seleccionándolos según los criterios
que, por aquel entonces, implicaba tener una sociedad sana física y moralmente
que promoviera la civilización y el progreso. Concretamente, la prohibición de
ingreso a los anarquistas y los comunistas que atenten contra el derecho de
propiedad buscaba evitar la llegada de personas que podían difundir ideologías
contrarias a la propiedad, que, se decía, promovían la violencia y la falta de
respeto a las instituciones. La norma hace parte de las políticas de carácter
laboral de la época que buscaban, entre otras cosas, restringir las protestas,
las huelgas y la violencia en los movimientos obreros de Colombia. En tal
medida, la Sala decidió que,
“[…] prohibir legalmente el
ingreso al país de extranjeros anarquistas o comunistas es contraria a la
Constitución, por ser una medida legislativa que emplea un medio en sí mismo
prohibido (desconocer el principio del legalidad, al usar expresiones vagas y
ambiguas para imponer prohibiciones absolutas y permanentes), y que no es
adecuado ni es necesario para alcanzar el fin que se pretende (la restricción
no permite lograr el objetivo propuesto y no se necesita, de hecho no se usa).
Además, es una medida desproporcionada pues sacrifica en alto grado los principios
a la dignidad humana, a la igualdad y al pluralismo a pesar de no servir para
lograr la finalidad propuesta. En consecuencia la Sala declarará inexequibles
las expresiones legales acusadas.”[94]
La conclusión a la que
llega la Sala Plena, puede ser comprendida mejor si se tiene en cuenta la
perspectiva histórica que permite ubicar en contexto el literal d, del
artículo 7° de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y extranjería’. Si
se deja de lado la perspectiva histórica, puede ser que ya no sea evidente y
claro el ánimo discriminatorio y de exclusión que la norma legal suponía. Tener
en cuenta los antecedentes y el contexto del proceso legislativo, muestran
diáfanamente que un ánimo discriminatorio generó el texto legal acusado y que,
tal ánimo, alcanzaba a distintos grupos sociales y políticos de oposición.
El sentido de esta
aclaración de voto, como se dijo, es justamente brindar elementos del debate
legislativo adicionales de ese momento de la historia, para poder comprender
mejor el dilema constitucional estudiado. La perspectiva histórica, como
herramienta de comprensión de un debate jurídico actual, siempre ha tenido
defensores en el derecho (por ejemplo, hacer una ‘interpretación histórica’ de
la ley).[95]
Concretamente en el ámbito constitucional, sobre todo, para la revisión de
leyes que tienen mucho tiempo en el ordenamiento (en este caso, un siglo), es
deber del juez tener en cuenta el contexto en que la medida se gestó. Como se
mostró, es algo que suele hacer la jurisprudencia constitucional.
El caso analizado por
la Corte en esta ocasión reclamaba este tipo de análisis, pues es uno de esos
momentos de la historia de Colombia que da luces sobre el origen de las
exclusiones y discriminaciones políticas históricas que aún persisten entre
nosotros y que han forjado nuestra historia constitucional.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Fue repartido en la sesión del 13 de diciembre de 2016 al Magistrado Luis Ernesto
Vargas Silva. Expediente D-11889, segundo cuaderno, folio 10.
[2] Auto
del 17 de enero de 2017.
[3] Diario
Oficial No. 17.392 y 17.393 de 3 de noviembre de 1920.
[4] El
literal (a) [A los que padezcan de enfermedades graves, crónicas o contagiosas,
tales como tuberculosis, lepra, tracoma (y otras enfermedades similares no
sujetas a cuarentena).  ||  Los
que están atacados de enfermedades agudas, graves y contagiosas, tales como
fiebres eruptivas, etc., serán internados a una cuarentena, siendo de cargo del
enfermo los gastos que demande su asistencia;] y el
literal (b) [A los que sufran de enajenación mental,
comprendiendo en ello también la demencia, la manía, la parálisis general, a
los alcoholizados crónicos, a los atáxicos, a los epilépticos; a los idiotas; a
los cretinos; a los baldados a quienes su lesión impide el trabajo.  ||  En el caso de que en algunas familias
de inmigrantes, algún miembro de ella estuviere comprendido en la prohibición
de este inciso, la respectiva autoridad podrá permitir su entrada siempre que
los demás miembros de la familia sean personas sanas y útiles.  ||  También quedarán excluidos de lo
dispuesto en este inciso los extranjeros radicados en Colombia que habiéndose
ausentado regresen al país dentro de un plazo no mayor de tres años;] del artículo 7° de la Ley 48 de 1920 ‘sobre inmigración y
extranjería’ fueron declarados inexequibles en la sentencia C-258 de 2016
(MP María Victoria Calle Correa; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[5] Esta
posición ya existía desde el Decreto 496 de 1909 que establecía que debían
considerarse extranjeros perniciosos los extranjeros inmigrantes al país que
aparezcan complicados en algún movimiento de huelgas u otros de esta especie,
ya sea como promotores, ejecutores o auxiliadores. Cuando Sebastián Moreno
Arango, Jefe de Policía, presentó su Codificación, insistió en la necesidad de
aplicar rigurosamente las reglas legales, para evitar que los elementos
indeseables ingresen al país o, peor aún, que reingresen luego de haber sido
expulsados. En su informe señaló: “En julio de 1925 fue expulsado el ruso
Silvestre Savistky, y a pesar de esto, volvió a entrar en 1928, y estuvo
haciendo labor de propaganda comunista en algunos de los departamentos de la
costa atlántica y aun en la misma capital de la República, lo que indica,
además del desacato a nuestro país y de la burla sangrienta a los colombianos y
a sus autoridades, una indolencia y una lenidad desconcertante, que es tenida
muy en cuenta por los extranjeros perniciosos. Estos son vicios ancestrales de
nuestra raza contra los cuales hay que luchar sin tregua ni descanso. Hay que
reaccionar y luchar. […]”. Moreno Arango, Sebastián (1929) Codificación de las
leyes y disposiciones ejecutivas sobre extranjeros. Ministerio de Gobierno,
Imprenta Nacional. Bogotá, 1929. Pag 7. [Nota al pie original de la acción de
inconstitucionalidad D-11889].
[6] Claudia
Liliana Perdomo Estrada.
[7] Jorge
Kenneth Burbano Villamarín, Yuly Katherine Alvarado Camacho y Maura Constanza
Hernández Santiesteban, respectivamente.
[8] Constanza
Vargas Sanmiguel y Juan Manuel Rodríguez Acevedo.
[9] Dice al
respecto la intervención: “[…] en el presente asunto es indispensable efectuar
la integración para alcanzar una unidad normativa que permita a la Corte
pronunciarse sobre el fondo, pues se configura, cuando menos, la hipótesis
prevista en el primer caso señalado en la jurisprudencia”.
[10] La
intervención de la Academia añade: “[…] La Constitución Política se
limitó a especificar que al carácter de función social que tiene la propiedad
privada, le es inherente una función ecológica y a que el Estado protegerá y
promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad (Art. 58); a elevar
a rango de cláusulas programática el deber del Estado de promover, de acuerdo
con la ley, el acceso a la propiedad (Art. 60) y, en especial, el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa (Art. 64). Adicionalmente garantiza la libertad
económica y la iniciativa privada (Art. 333), cuyo ejercicio se encuentra
necesaria y estrechamente vinculado a la protección del derecho de propiedad en
sus diversas modalidades.”.
[11] Profesora
Clemencia Uribe Restrepo.
[12] Continúa
la intervención: “La idea de control consignada en la Carta del 88 está
expresada por Melo subrayando los elementos que hacían parte de ella: ‘La Constitución definió con bastante claridad los aspectos
fundamentales del proyecto político de Núñez y de los regeneradores. El
objetivo esencial era claro: se trataba de garantizar el orden del país. Y se
confiaba que el orden se apoyaría sobre una serie de elementos básicos: la
centralización radical del poder público, el fortalecimiento de los poderes del
ejecutivo, el apoyo de la Iglesia Católica y la utilización de la religión como
fuerza educativa y de control social’.” Intervención de la Universidad de
Antioquia.
[13] Las
normas se citan así: “Artículo 10. Es deber de todos los nacionales y
extranjeros en Colombia, vivir sometidos a la Constitución y a las leyes, y
respetar y obedecer a las autoridades.  ||  Artículo 11. Los extranjeros
disfrutarán en Colombia de los mismos derechos que se conceda a los colombianos
por las leyes de la Nación a que el extranjero pertenezca, salvo lo que se
estipule en los Tratados Públicos. Artículo 12. La ley definirá la condición de
extranjero domiciliado, y los especiales derechos y obligaciones de los que en
tal condición se hallen.”
[14] Esta reconstrucción
normativa, precedida por el régimen previo a la Constitución de 1886 se
encuentra en: Gómez, María. La Política Internacional Migratoria Colombiana a
Principios del Siglo XX. En: Memoria y Sociedad. Bogotá. 13 (26): 7-17.
[15] En el
marco de la Asociación Internacional de Trabajadores, o como se le conoce
comúnmente: La Primera Internacional Socialista. El pensamiento de Bakunin como
uno de los principales teóricos del anarquismo para la época protagonizó un
debate teórico ante el materialismo científico y su hegemonía en el floreciente
movimiento socialista en Europa. Al respecto: “El influjo del bakunismo hace
entonces rápidos progresos en el seno de la Internacional, sobre todo en los
países de desarrollo industrial reciente: casi todas las secciones italianas
parecen afectadas; en España, un discípulo de Bakunin, Fanelli, preside la
formación de secciones en Madrid y Barcelona”. En Kriegel, Annie. Las
Internacionales Obreras. Ed. Martínez Roca. Madrid. Pág. 27
[16] En
torno a la recepción de las ideas comunistas y anarquistas en Colombia el profesor
Archila nos provee de una estampa de este proceso, precisamente ubicado en el
lapso temporal en que dichas normas migratorias entraban en vigencia. Al
respecto, y nominado genéricamente como ‘socialismo’, el proceso de recepción
partía de un sentido otorgado al mismo de manera intuitiva. Así: ‘Por
socialismo, nuestra naciente clase obrera entendía un proyecto de bienestar
social para las clases menos favorecidas. Era la conclusión lógica de un
proceso histórico de luchas sociales, que comenzaba con las gestas del esclavo
Espartaco, y pasaba por las revoluciones campesinas y la Revolución Francesa,
hasta llegar a la Comuna de París y la Revolución Rusa. De esta última, a
principios de los veinte, se sabía poco, pero se la admiraba entrañablemente…
Así llegaron a nuestro país las ideologías políticas más definidas como el
marxismo o el anarquismo. ||  Para mediados de los veinte, algunos
inmigrantes internacionalistas jugaron un papel destacado en la difusión de
estas ideologías… Se dice por ejemplo, que el marino ruso Silvestre Savitsky
llegó procedente del Japón, junto con su esposa. Instalado en una vieja
vivienda del centro de Bogotá, reunía por las noches a un selecto grupo de
jóvenes intelectuales y obreros y con palabras sencillas les describía, tal vez
exagerando un poco, las maravillas de la construcción del socialismo en Rusia.
||  Vicente Adamo, un italiano llegado a Colombia en 1904, se radiaría
en la aislada población de Montería. Desde allí pacientemente ayudaría a la
formación de diversas organizaciones obreras… El peruano Nicolás Gutarra, de
inclinaciones anarquistas, se instalaría a comienzos de los años veinte en
Barranquilla. Allí colaboraría en la formación de la poderosa Liga de
Inquilinos que puso en jaque a los terratenientes urbanos y presionaría con
éxito la disminución de los arriendos’. (Archila, Mauricio; La Clase
Obrera Colombiana en Nueva Historia de Colombia].”
[17] Se
hace referencia  a la Observación General N° 18 sobre no discriminación del
Comité de Derechos Humanos.
[18] César
Rodríguez Garavito, Mauricio Albarracín Caballero y Gabriela Eslava Bejarano.
[19] Concepto N° 6273,
Procuraduría General de la Nación.
[20] El Procurador funda su
afirmación en: Gómez Matoma, María Angélica. “La política internacional
migratoria colombiana a principios del siglo XX”. (2009) Revista Memoria y
Sociedad Vol. 13 N° 26. Enero – junio, 2009. Bogotá, Colombia.
[21] Auto del 17 de enero de
2017.
[22] Corte Constitucional,
sentencia C-258 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa, SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). La Corte aclaró en aquella oportunidad: “La entidad Migración
Colombia adujo que la norma en cuestión ya no se usa, puesto que lo que se
emplean es lo dispuesto en otra regla distinta: el Decreto 1067 de 2015. Ello
hace referencia a la aplicación de la regla legal acusada o a su efectividad
más no a su vigencia.”
[23] La
norma podría eventualmente quedar así: “No se permite entrar a l territorio de
la República a los extranjeros que  se hallen en algunos de los siguientes
casos: (d) A los que aconsejen, enseñen o proclamen el desconocimiento de las
autoridades de la República o de sus leyes, o el derrocamiento por la fuerza y
la violencia de su gobierno; a los que atenten contra el derecho de
propiedad;”
[24]
La jurisprudencia constitucional ha resaltado el deber de controlar las leyes
expedidas antes de la Constitución de 1991, prestando especial atención a que
no desarrollen valores y principios que eran aceptables bajo reglas
constitucionales anteriores, pero no bajo el orden constitucional vigente. Al respecto
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-479 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; SV Simón Rodríguez Rodríguez
y Jaime Sanín Greiffenstein), C-836 de 2001 (Rodrigo Escobar Gil; AV Manuel
José Cepeda Espinosa, Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV Clara Inés Vargas
Hernández; SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Alvaro Tafur
Galvis); sentencia C-1033 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño); sentencia C-507
de 2004 (MP Manuel José Cepeda, con AV; SV Jaime Araujo Rentería, Alvaro Tafur
Galvis) y sentencia C-258 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa, SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[25] Corte Constitucional,
sentencia C-568 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz). La Corte decidió que fijar los
días festivos en fechas de fiestas religiosas era constitucional, entre otras
razones, por la evolución de su significado y sentido social: “El reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, impone
necesariamente un trato igualitario de las distintas etnias, que no privilegie
a unas en lugar de otras; pero el hecho de su ‘diversidad’ misma, hace que el
tratamiento legal pueda variar entre unas y otras,  a fin de
asegurar  su mejor protección.  Aun cuando no es el caso, en la
legislación examinada ahora por la Corte, si resulta pertinente el criterio
señalado, para responder a las inquietudes de la parte demandante. La verdad es
que, desde 1926,  como bien lo señala el concepto del Ministerio Público,
con la Ley 57 de ese año, se inicia el proceso de secularización en Colombia de
los festivos; y en adelante más el respeto por unas tradiciones religiosas que
la ratio legis tenida en cuenta por el Legislador, hubo de considerar
éste, que no debía cambiar los festivos tradicionales, por cuanto esto
hubiese  resultado un acto de hostilidad contra una religión, cuya
aceptación por la sociedad colombiana era, al momento de su establecimiento,
prácticamente total.”
[26] Diccionario
de la Real Academia Española, versión en línea.
[27] Moliner; María (1966) Diccionario.
Gredos. España, 2016.
[28] Honderich, Ted, Ed. (1999) Enciclopedia Oxford de
Filosofía.  [The Oxford Companion to Philosophy]
Tecnos. España, 2008.
[29] Quien escribió en 1793
el que se considera primer texto anarquista: Una investigación sobre la
justicia política y su influencia sobre la virtud y la felicidad en general [An
Inquiry Concerning Political Justice and its Influence on General Virtue and
Happines].
[30] Primera persona que se
autodenominó anarquista.
[31] En la década de los años
sesenta del siglo XX hubo un renacimiento del anarquismo con base en textos de
Paul Goodman (1811-1872) y de Daniel Guérin (1904-1988).
[32] El Diccionario pasa de
‘comunidad universitaria’ a ‘comunitario’ en el contexto de ahora inexistente
Comunidad Europea.
[33] Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.
[34] Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.
[35] Dice Cabanellas: “La terminología
de las doctrinas sociales se muestra por demás vacilante acerca del empleo
preciso de los vocablos comunismo y socialismo. Para algunos, en especial para
los que no son ni socialistas ni comunistas, ambas cosas son una misma, con dos
nombres permutables o cambiables según las épocas y las modas del lenguaje y de
los politicosocial. Para los que prefieren el término de socialismo,
desdeñan el otro por considerarlo adecuado únicamente para el colectivismo
agrícola de las fases rudimentarias en la organización social humana; y
prohíjan el de socialismo por expresión más consciente y mejor
estructurada, de acuerdo en el pensamiento político y la técnica sociológica de
los tiempos modernos. Por el contrario, quienes prefieren, sobre todo para
ellos, lo de comunismo, empiezan por recordar que el adjetivo comunista
fue seleccionado por Marx y Engels para calificar su célebre Manifiesto, por
entender que lo de socialismo era de categoría científica menor y de
aconsejable relegación para los sistemas utópicos, desde Moro a Babeuf y
Saint-Simon.” Cabanellas,
Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª
edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.
[36] Dice Cabanellas: “Las
dimensiones internas del movimiento obrero, las rivalidades sindicales y,
decisivamente, la escisión de las Internacionales de acuerdo con criterios muy
distintos acerca de la estrategia más recomendable para la conquista del poder
por la clase trabajadora, han influido en la adjudicación definitiva de los
vocablos comunismo y socialismo, tendencias diferenciables con
exactitud y diferencias por toda la opinión mundial, desde 1917 hasta nuestros
días. No obstante, para sorprender a ciertos sectores de opinión o eludir
represiones, no pocos núcleos comunistas adoptan hoy lo ‘más suave’ de socialismo.”
Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina,
1981.
[37] Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual. 20ª edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981. El texto
señala que esa “posición socialista, luego de haber servido de base para los
más duros vituperios por parte del comunismo, fue imitada por éste en
los Frentes Populares de la cuarta década del siglo XX, cuando reaccionó
temeroso contra la expansión del fascismo en Europa, surgido precisamente con
el pretexto de reprimir los excesos de los empedernidos revolucionarios
sociales. […]” Cabanellas,
Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª
edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.
[38] Dice el Diccionario:
“Revisionismo: Integra un actitud crítica del marxismo, sostenida en primer
término por el alemán Bernstein, al establecer que las afirmación del
empobrecimiento progresivo de las masas trabajadoras no se había visto
confirmada, a causa de las mejoras conseguidas por los trabajadores en su lucha
organizada contra el capitalismo. La multiplicación de las empresas,
contra la prevista concentración capitalista; la sucesiva desaparición de
privilegios burgueses, frente al progreso de las instituciones democráticas; la
legislación social que se extendía con rapidez e intensidad a favor de los trabajadores,
eran argumentos asimismo invocados por esta tendencia, condenada por los
Congresos obreros de este siglo, pero que penetraron en casi todos los partidos
socialistas. || En época más reciente, sobre todo en el curso de la segunda
posguerra mundial, ha surgido un nuevo revisionismo, dentro del comunismo
ruso, que con una serie de reformas sucesivas tiene a despertar el
incentivo personal de los trabajadores para elevar su bajo nivel de vida y
bosqueja la creación de un patrimonio personal, que se presiente cada vez
mayor, contra un colectivismo total en las fogosas declaraciones iniciales de
la Revolución leninista triunfante.  || Maestros o ingenuos en el disfraz, los
teóricos oficiales del régimen han inventado un nuevo léxico. A la propiedad
privada reemplaza así la propiedad personal.” Para el diccionario se
trata de “un juego de palabras”. Cabanellas,
Guillermo (1981) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 20ª
edición. Editorial Heliasta. Argentina, 1981.
[39] Entre 1906 y 1929 la
economía colombiana creció en términos per cápita a una tasa anual promedio de
3,7%.  La tasa de crecimiento de la economía colombiana que en 1906 fue
inferior al 1%, pasó a ser superior al 4% en 1907. Estos números bajaron hasta
2% en 1914 con variaciones hasta 1917, momento en que el desempeño comenzó a
mejorar. En 1918 alcanza el 4% y en 1919 el 6%. El punto más alto del período
estuvo entre 1925 y 1926, en el que la taza alcanzó el 8%.
[40] Para ver un argumento
acerca de las posibilidades reales que tenían las personas extranjeras en
Colombia, contraria a la idea de que el país no les abría oportunidades y
opciones. Al respecto ver, por ejemplo: Lousie Fawcett de Posada & Eduardo
Posada Carbó (1992) En la tierra de las oportunidades: los sirio-libaneses
en Colombia en Boletín Cultural y Bibliográfico. Volumen 29, N° 29.
[41] Este
cuadro está basado en la Tabla: América del Norte y Latina. Categorías de
inmigrantes según región o país de destino en los siglos XIX y XX en Zavala Cosío, Ma. Eugenia & Prieto Rosas, Victoria (2014) El
papel de las Migraciones en la población Latinoamericana en Historia
Comparada de las migraciones en las Américas. UNAM. México, 2014.
[42] El Presidente de Ecuador
Antonio Flores Jijón dijo en un discurso de 1889: “En mi reciente viaje á la
costa del Norte he visto poblaciones, inclusive una capital de provincia, con
escasísimos habitantes; y si no me ha asaltado el temor que suceda entre
nosotros lo que en ciertos distritos de la República Argentina, esto es, de que
predominen los extranjeros, uno de los cuatro puntos cardinales de mi programa,
que esta perspectiva en manera alguna me asustaría, con tal que este predominio
fuera de la raza blanca, sí confieso que he temido que predominen allí los
chinos y alejen á los buenos inmigrantes.” Publicado en el Suplemento al
Diario Oficial en aquel año, Quito. Similares rechazos a los chinos se
encuentran en otras naciones como por ejemplo Costa Rica, en donde los chinos
pudieron tener una presencia y abrir varios negocios. Ver al respecto: Fonseca Herrera, Zaida M. (2014) Las
migraciones chinas a Costa Rica en el siglo XIX en Historia Comparada de
las migraciones en las Américas. UNAM. México, 2014.
[43] Las
relaciones entre los países que habían formado la Gran Colombia era estrecha.
Por ejemplo, en 1911 firmaron el Acuerdo sobre Cónsules el cual facultó a
funcionarios de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, residentes en
terceros países, hacer uso de sus atribuciones a favor de los ciudadanos de
dichos países que no tuvieran cónsul en el mismo lugar.
[44] Argentina
en 1876, Paraguay en 1881 y Uruguay en 1890, por ejemplo.
[45] La esperanza de vida en
1910 era de 30 años y en 1920 era de 33 años, cifra que ascendió de forma más o
menos regular a 1930 a 36 años.
[46] Ley 33
de 1920, sobre adopción del Himno Nacional de Colombia.
[47]
La Ley 103 de 1927, adicional y reformatoria de la Ley 48 de 1920 sobre
inmigración y extranjería y de la Ley 114 de 1922 sobre inmigración y colonias
agrícolas, derogó los artículos 3, 4, 5 y 8 de la Ley 48 de 1920.
[48]
Moreno Arango, Sebastián (1929) Codificación de las leyes y
disposiciones ejecutivas sobre extranjeros. Ministerio de Gobierno,
Imprenta Nacional. Bogotá, 1929. Pag.5
[49]
Esta posición ya existía desde el Decreto 496 de 1909 que establecía que debían
considerarse extranjeros perniciosos los inmigrantes al país que aparezcan
complicados en algún movimiento de huelgas u otros de esta especie, ya sea como
promotores, ejecutores o auxiliadores.  Cuando Sebastián Moreno Arango, Jefe de
Policía, presentó su Codificación, insistió en la necesidad de aplicar
rigurosamente las reglas legales, para evitar que los elementos indeseables
ingresen al país o, peor aún, que reingresen luego de haber sido expulsados. En
su informe señaló: “En julio de 1925 fue expulsado el ruso Silvestre Savistky,
y a pesar de esto, volvió a entrar en 1928, y estuvo haciendo labor de
propaganda comunista en algunos de los departamentos de la costa atlántica y
aun en la misma capital de la República, lo que indica, además del desacato a
nuestro país y de la burla sangrienta a los colombianos y a sus autoridades,
una indolencia y una lenidad desconcertante, que es tenida muy en cuenta por
los extranjeros perniciosos. Estos son vicios ancestrales de nuestra raza,
contra los cuales que luchar sin tregua ni descanso. Hay que reaccionar y
luchar. […]”. Moreno Arango,
Sebastián (1929) Codificación
de las leyes y disposiciones ejecutivas sobre extranjeros. Ministerio de
Gobierno, Imprenta Nacional. Bogotá, 1929. Pag.7.  Al respecto ver también, por
ejemplo,
[50] Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. N° 46
y 47.
[51] Señaló la exposición de
motivos del Proyecto de ley al respecto: “Quizá como un resultado del
movimiento inmigratorio a la República Argentina, que empezó allá por el año de
1870, y probablemente bajo el influjo delos principios que a este propósito
proclamaba un estadista rioplatense, quien refiriéndose al desarrollo de las
naciones del extremo Sur de América decía: ‘Hacer el país, hacer la nación y
el Estado, es ante todo poblarlo. Pueblo y nación son sinónimos. Una tierra sin
habitantes no es una nación, es un despoblado.’ se dictaron en Colombia
algunas leyes en favor de la inmigración. La Ley 80 de 1871, sobre protección
de los inmigrantes, creó Juntas de Inmigración en los principales puertos de la
República; ordenó al Ejecutivo promoviera lo conveniente para formar juntas de
ese carácter en las principales ciudades del interior, dictó otras varias
providencias y autorizó al Gobierno para gastar hasta $20.000 anuales en la
ejecución de la Ley.” Anales del Senado,
miércoles 24 de septiembre de 1919. N° 46 y 47.
[52] Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. N° 46
y 47.
[53] Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. N° 46
y 47.
[54] Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. N° 46
y 47.
[55] Dice al respecto: “A
llenar ese vacío, del que acertadamente hablaba el señor Ministro de Relaciones
Exteriores en su Memoria de 1916, se encamina el proyecto sobre inmigración,
que tengo el honor de someter a la consideración del Senado. […]”Anales del Senado, miércoles 24 de
septiembre de 1919. N° 46 y 47.
[56] El aforismo es: ‘La
virtud está en el medio’.
[57] Partes declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-258 de 2016: “a) A los que padezcan de enfermedades graves, crónicas y
contagiosas, tales como tuberculosis, lepra, tracoma (y otras enfermedades
similares no sujetas a cuarentena). ||  Los que
están atacados de enfermedades agudas, graves y contagiosas, tales como fiebres
eruptivas, etc., serán internados a una cuarentena, siendo de cargo del enfermo
los gastos que demande su asistencia.  ||  b) A los que sufran de enajenación mental, comprendiendo en ello
también la demencia, la manía, la parálisis general; a los alcoholizados
crónicos, a los atáxicos, a los epilépticos, a los idiotas; a los cretinos; a
los baldados a quienes su lesión impide el trabajo.  ||  En el caso de que en algunas familias
de inmigrantes, algún miembro de ella estuviere comprendido en la prohibición
de este inciso, la respectiva autoridad podrá permitir su entrada siempre que
los demás miembros de la familia sean personas sanas y útiles.  ||  También quedaran excluidos de lo dispuesto en este inciso los
extranjeros radicados en Colombia que habiéndose ausentado regresen al país
dentro de un plazo no mayor de tres años;”
[58] Corte Constitucional,
sentencia C-258 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa, SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). La Corte se había preguntado en aquella ocasión: “¿viola el
legislador el principio de igualdad al establecer que los extranjeros no tienen
permitido entrar al territorio nacional cuando padezcan de enfermedades ‘graves,
crónicas y contagiosas’?  De forma semejante, ¿viola el legislador el
principio de igualdad al establecer que los extranjeros no tienen permitido
entrar al territorio nacional cuando sufran de ‘enajenación mental’?  El
tercero de los problemas jurídicos que surge de la demanda es el siguiente:
¿viola el legislador el principio de la dignidad humana al usar expresiones
tales como ‘idiotas’, ‘cretinos’ o ‘baldados’ por ser
consideradas en sí mismas ofensivas y excluyentes, a pesar de que su intención
era describir casos de ‘enajenaciones mentales’?”
[59] El
artículo 4° de la Ley 103 de 1927 establece que ‘Quedan derogados los
Artículos 3o. 4o. 5o. y 8o. de la Ley 48 de 1920 y el Artículo 10 de la Ley 114
de 1922’.
[60] La Sala
tiene en cuenta la metodología que uso la sentencia C-258 de 2016 para analizar
la Constitucionalidad de los literales a y b del artículo 7° de
la Ley 48 de 1920.
[61] La Sala deja de lado el
hecho de que la norma, en su momento, se justificaba como un medio para
establecer cómo se quería que fuera étnicamente la población y cómo se quería
que actuara y pensara. Una norma de inmigración no puede tener como fin el
querer modelar, física, mental o moralmente a la población nacional, bajo el
orden constitucional vigente. Las personas extranjeras no pueden ser vistas
como medios para mejorar la supuesta ‘raza nacional’ o para lograr la
civilización y el desarrollo de la República, pudiendo excluir a aquellas que
no puedan ser usadas como medios para lograr esos cometidos de ingeniería
social.
[62] Corte Constitucional,
Sentencia C-052 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, con A.V. Cristina Pardo
Schlesinger. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[63] Al respecto ver, por
ejemplo, las sentencias C-016 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1294 de
2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Uprimny Yepes. C-237A de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V.
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería; C-931 de 2009. M.P. María
Victoria Calle Correa con A.V.; S.V. Juan Carlos Henao Pérez, Luis Ernesto
Vargas Silva; C-644 de 2012. M.P. Adriana María Guillén Arango. S.V. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Humberto Sierra Porto, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
S.P.V. Mauricio González Cuervo; C-552 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
A.V. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado; T-201 de 2016. M.P. Alberto
Rojas Ríos. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva; C-568 de 2016. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; S.V. Aquiles Arrieta Gómez; T-584 de 2016. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[64] Ley 33
de 1920, sobre adopción del Himno Nacional de Colombia.
[65] Anales del Senado,
martes 11 de noviembre de 1919. N°87.
[66] Anales del Senado,
miércoles 22 de octubre de 1919. N°71. Al justificar la medida ante el Congreso
se dijo: “El Pacto de carácter universal llamado Liga de las Naciones […] es
seguramente el paso más trascendental que se ha dado en el mundo para cooperar
o contribuir a la efectividad de la paz internacional de los pueblos
organizados de la tierra. A ese pensamiento grandioso, que tiende
necesariamente a cristalizarse en hechos, debe adherir la República de Colombia,
que desde los tiempos de su Libertador viene buscando la armonía de los pueblos
por medio de congresos internacionales”.
[67] Como dice la Sentencia
C-052 de 2018: “[…] se legisló sobre las huelgas (1919), el descanso
dominical, hebdomadario, (1921, 1923, 1926), el seguro colectivo obligatorio
(1921), el proyecto de beneficencia pública (1923), sobre el contrato de
trabajo (1923), la jornada de ocho horas (1923), la creación de la comisión de
asuntos sociales (1923), el fomento de la federación de obreros (1923), la
promoción de los llamados ‘sindicatos de la aguja’ para proteger a la mujer
obrera (1923) y la creación de la oficina general del trabajo (1923).”
[68] Anales del Senado,
sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.629. Sesión del día 14 de octubre de 1920.
[69] Así, la
transcripción de la sesión del 14 de octubre de 1920 revela lo siguiente: “El
honorable Senador Tascón considera que ‘este artículo es inaceptable por
inconstitucional, por inconveniente y por innecesario: es inconstitucional
porque se opone al artículo 46 de la Carta fundamental, que consagra el derecho
de reunión, quedando a la autoridad el de disolverla cuando degenere en asonada
o tumulto’.” Anales del Senado, sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.630
[70] Anales del Senado,
sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.630.
[71] Ibídem
[72] Anales del Senado,
sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.630.
[73] Continuó la intervención
citada así: “Yo no creo que la parte sustancial del artículo se oponga a
disposición alguna constitucional […] En efecto, la primera función de las
autoridades de la República es la de prevenir los delitos, y a esto tiende el
artículo contemplado, porque si en una reunión política de carácter popular se
exaltan las pasiones hasta el extremo de incitar el desconocimiento de las
leyes o al ataque o irrespeto a las autoridades o a sus mandatos, fácilmente se
pasará, en seguida, de la reunión subversiva a la asonada, de la asonada al
motín, y de éste al robo, al asesinato y a cuantos atropellos dan lugar esas
reuniones tumultuarias con que se trata de subvertir el orden social o la
tranquilidad pública.” Anales del Senado, sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.630.
[74] Anales del Senado,
sábado 22 de enero de 1921. N°155. P.630.
[75] Anales del Senado,
sábado 22 de enero de 1921. N°155. Sesión del día 16 de octubre de 1920. P.631
y 632. Dijeron en el debate, entre otras cosas: ““El honorable Senador Camacho
declara que él es partidario de toda medida que contribuya a mantener el orden;
pero cree que la que se discute es exótica en el cuerpo de ley que se estudia,
porque ese proyecto se refiere a inmigración, a los casos en que puedan
admitirse o expulsarse a los extranjeros; y es innecesaria, porque el Gobierno
tiene todas las facultades necesarias para contener los desórdenes que puedan
ocurrir.  ||  […] La minoría liberal del Senado […] se ha opuesto con la mayor
moderación a que estos artículos se aprueben, para evitar que se rompa la
cordialidad que ha reinado en la corporación, y para que el país no se vaya a
alarmar con medidas que puedan ser mal interpretadas, y en nombre de esa
cordialidad pide a la mayoría que no insista en aprobar esas medidas.  ||  El
honorable Senador Tascón dice que se ve claro el empeño de la mayoría de
aprobar medidas regresivas, empeño que él no comprende, pues el peligro
bolchevique es un espejismo. Dice que los artículos de la sección 4ª del
proyecto no son otra cosa que el implantamiento de la dictadura.  ||  El honorable Senador Gaitán U. manifiesta que no le dará su voto al
artículo original ni a ninguna modificación, porque él cree que aunque el
propósito de la mayoría no sea hostilizar al liberalismo, el resultado práctico
de la disposición discutida […] va a ser una restricción de la libertad de
reunión, de palabra y de prensa, y que esta época de ampliación de libertades y
derechos en todo el mundo cualquier medida coercitiva, inspirada, como las que
se discuten, en un espíritu francamente reaccionario, no puede contar con votos
de la minoría”.”
[76] Anales del Senado,
martes 21 de octubre de 1919. N°70.
[77] Anales del Senado,
miércoles 10 de diciembre de 1919. N°112.
[78] Anales del Senado, lunes
17 de noviembre de 1919. N°92. P.253.
[79] Anales del Senado,
miércoles 22 de octubre de 1919. N°71. Proyecto de ley para la creación
de la Policía de Fronteras.
[80] Proyecto de ley “por
el cual se abre un crédito adicional al Presupuesto Nacional de la vigencia
económica de 1919 a 1920” que buscaba la prolongación del ferrocarril del
Tolima hasta Ibagué. También se encuentra la Ley 58 de 1919 “sobre
construcción de ferrocarril de Cúcuta al río Magdalena”, Anales del Senado,
miércoles 19 de noviembre de 1919. N°94; y la Ley 59 de 1919 “sobre el
ferrocarril central de Bolívar”.
[81] Anales del Senado,
miércoles 22 de octubre de 1919. N°71. Proyecto de ley “por el cual se
auxilia la vía Calón”. Anales del Senado, sábado 8 de noviembre de 1919.
N°85; así como el proyecto de ley “por el cual se reforma la 65 de 1917
(Carretera Central del Norte)”.
[82] Anales del Senado,
miércoles 12 de noviembre de 1919. N°88.
[83] Anales del Senado,
miércoles 22 de octubre de 1919. N°71. Proyecto de ley “sobre impuesto de
lazareto”.
[84] Anales de la Cámara de
Representantes, lunes 6 de octubre de 1919. N°48. Pág. 193. Proyecto de ley
“sobre inmigración” presentado en sesión del 9 de agosto de 1919.
[85] Anales de la Cámara de
Representantes, lunes 6 de octubre de 1919. N°48. Pág. 193.
[86] Ibídem
[87] Anales de la Cámara de
Representantes, sábado 18 de octubre de 1919. N°59. Acta de la sesión del lunes
15 de septiembre de 1919. P.234.
[88] Anales de la Cámara de
Representantes, martes 7 de octubre de 1919. N°49. P. 194 y 195: “La Nación
colombiana, consciente con la idea de promover una abundante inmigración y
atraer a nuestros inmensos territorios la población útil que rebosa en el
Continente europeo, ha cristalizado en mandatos oficiales las disposiciones
sobre la materia, de las que haremos una breve recapitulación: desde los
albores de nuestra nacionalidad se principió a legislar sobre este punto. El
Congreso de 1823 dictó Ley 11 autorizando al Poder Ejecutivo para fomentar la
inmigración de artesanos y labradores europeos, destinando de dos a tres
millones de tierras baldías con ese fin. Por Ley 19 de mayo de 1825 aumentó el
número de tierras baldías para tal objeto. El Decreto de 6 de junio de 1862
protege la inmigración creando una Junta destinada al apoyo de los inmigrantes
que lleguen al país faltos de recursos, exigiéndoles pasaportes de nuestros
Cónsules que acrediten su calidad. Viene después, siguiendo el orden
cronológico, la Ley 33 de 1873, que es una adición de la 80 de 1871. Por la Ley
65 de 1887 se le otorgan exenciones de cierto género a los agricultores que
lleguen a nuestras costas. La Ley 117 de 1892 autoriza al Poder Ejecutivo para
que introduzca al país trabajadores adecuados al cultivo del café, la caña de
azúcar y demás industrias agrícolas y mineras, fundando una Junta
proteccionista para su administración. Varias otras leyes se han expedido
inspiradas en idénticos motivos. Últimamente, en el año 1912, uno de los más eficaces
colaboradores de la Administración Restrepo, el señor Ministro de Obras
Públicas, doctor Simón Araújo, presentó a las Cámaras Legislativas de ese mismo
año un proyecto de ley sobre colonización de baldíos, que, aunque no alcanzó a
cristalizarse en ley, es uno de los más completos sobre [una] materia tan
importante; y observamos también que disposiciones de esta índole son el más
poderoso incentivo para promover las inmigraciones, cuando son conocidas en
aquellos países pletóricos de habitantes. Leyes firmes y vigorosas sobre este
particular provocan corrientes abundantes. Los Anales de la Cámara de
representantes del año antepasado registran un proyecto de ley ‘por el cual se
fomenta la colonización dentro del territorio nacional’ que no alcanzó a ser
ley de la República, pero que habría sido de grande utilidad, pues autoriza
además al Gobierno para contratar la construcción de caminos de herradura hacia
las regiones colonizables. Concede algunas facilidades a los nacionales
colombianos, y tiene también sus fines para evitar inmigrantes que se
nacionalicen en nuestro país. En la obra de los Anales Diplomáticos, cuyo autor
es el doctor Antonio José Uribe, encontramos numerosos informes que datan de
los años de 1844, 1849, 1852 y 1856, presentados por ilustres ciudadanos como
don Lino de Pombo, Victoriano de D. Paredes, Cerbeleón Pinzón y don Joaquín
Acosta a las Corporaciones Legislativas de esos varios años, en que se trata y
estudia la cuestión inmigración en nuestro país. Se relacionan con esta materia
las diversas leyes sobre policía de puertos, que no consideramos aquí por no
extendernos demasiado”.
[89] Anales de la Cámara de
Representantes, martes 7 de octubre de 1919. N°49. P. 194 y 195.
[90] Al respecto ver la
Sentencia C-052 de 2018.
[91] El Proyecto de ley
“sobre inmigración” fue aprobado en primer debate en sesión del 8 de septiembre
de 1919, donde pasó a la comisión de Relaciones Exteriores y Fomento con cinco
días de término (Anales del Senado, miércoles 24 de septiembre de 1919. N°46 y
47). Fue devuelto por el presidente de esta Comisión el sábado 18 de octubre de
1919 (Anales del Senado, sábado 8 de noviembre de 1919. N°85). Leído el informe
de esta Comisión se ordenó dar segundo debate al proyecto “con las
modificaciones consignadas en pliego separado” (Anales del Senado, lunes 17 de
noviembre de 1919. N°92). Posteriormente, el segundo debate del proyecto de ley
tuvo se realizó durante siete sesiones del Senado, en días no consecutivos
(Anales del Senado, lunes 17 de noviembre de 1919. N°92, Acta de la sesión del
miércoles 29 de octubre de 1919; Anales del Senado, miércoles 19 de noviembre
de 1919. N°94; Anales del Senado, jueves 20 de noviembre de 1919. N°95. P. 378;
Anales del Senado, sábado 22 de noviembre de 1919. N°97, Acta de la sesión del
lunes 3 de noviembre de 1919; Anales del Senado, lunes 24 de noviembre de
1919.  N°98; Anales del Senado, miércoles 26 de noviembre de 1919.  N°100, Acta
de la sesión del jueves 6 de noviembre de 1919). Finalmente, se dio tercer
debate al proyecto de ley y el Senado expresó su voluntad de que fuera ley de
la República (Anales del Senado, jueves 27 de noviembre de 1919.  N°101. Acta
de la sesión del viernes 7 de noviembre de 1919).
[92] Anales del Senado,
viernes 21 de noviembre de 1919.  N°96. P. 379.
[93] El proyecto se presentó
ante la Cámara y fue aprobado en primer debate (Anales de la Cámara de
Representantes, lunes 1 de diciembre de 1919. N°97. Pág. 385). Luego del
Informe de Comisión, que enalteció los motivos del proyecto, se instó a que se
le diera segundo debate (Anales de la Cámara de Representantes, sábado 20 de
noviembre de 1920. N°99. P .398). De este modo, fue finalmente aprobado en
segundo (Anales de la Cámara de Representantes, viernes 26 de noviembre de
1920. N°104. P. 417) y tercer debate (Anales de la Cámara de Representantes,
sábado 27 de noviembre de 1920. N°105. P.419).
[94] Corte Constitucional,
Sentencia C-052 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, con A.V. Cristina Pardo
Schlesinger. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[95] Para
Federico de Savigny, por mencionar un ejemplo, junto a una interpretación
gramatical y lógica, debe hacerse una interpretación histórica (al respecto se
puede ver, entre otras, el Sistema del derecho romano actual;
1840-1849). Este amplio debate supone muchos matices, como por ejemplo,
diferenciar el sentido de la norma que surge del uso que las expresiones tenían
cuando el Legislador las empleó y el sentido de la norma que surge de la
finalidad que expresamente se dijo que se buscaba [algunos autores distinguen
entre argumentos genéticos e históricos].