T-058-17
Sentencia T-058/17
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RESUELVEN SOLICITUDES PENSIONALES-Procedencia
excepcional
En aquellos
casos en los se revoca un acto administrativo por medio del cual se había
reconocido una derecho pensional, la Corte Constitucional ha determinado, en
reiteradas oportunidades la procedencia de la acción de tutela al considerar,
por un lado, la importancia de la protección de los derechos a la buena fe, a
la seguridad jurídica y el debido proceso, potencialmente vulnerados cuando se
modifica una situación jurídica concreta que ha dado lugar al reconocimiento de
un derecho pensional; y, por otro, la protección que se debe generar respecto a
la seguridad social, derecho que resulta afectado cuando son vulnerados y
amenazados derechos pensionales, garantías por medio de las cuales se procura
salvaguardar la dignidad humana frente a contingencias de invalidez, vejez y
muerte.
PRINCIPIO DE
LA BUENA FE, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO
PROPIO-Reiteración de jurisprudencia
HISTORIA
LABORAL-Contenido y finalidad
INCONSISTENCIAS
EN HISTORIA LABORAL-Carga de la prueba es de la entidad administradora de
pensiones
La
carga de la prueba para demostrar la ilegalidad le corresponde a la
administración. Esta debe allegar los medios de convicción suficientes para
acreditar la irregularidad del acto que se cuestiona, debido al principio de la
buena fe y la presunción de inocencia que recae en el pensionado al ser la
parte débil de la relación.
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION
ENTIDAD ADMINISTRADORA DE
PENSIONES-Deber de custodia, conservación y guarda de la información
concerniente al Sistema de Seguridad Social
Colpensiones, en su condición de administradora de
pensiones, tiene la obligación de custodiar la información consignada en sus
bases de datos, velar por su certeza y exactitud, de tal manera que la
información sea precisa, clara, detallada, comprensible y oportuna. En
consecuencia, está llamada a la “conservación, guarda y custodia de los
documentos contentivos de la información correspondiente a la vinculación del
afiliado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, no le es dable trasladarle al interesado las consecuencias
negativas del deficiente cumplimiento de dichas obligaciones, es decir,
de la pérdida, deterioro, desorganización o no sistematización de dicha
información”.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, AL
MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Colpensiones restablecer el pago de pensión de
vejez
Referencia: Expediente
T-5.748.723
Demandante: Lucila Estela
Verdecía Acosta
Demandado: Administradora
Colombiana de Pensiones
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 11 de julio de 2016, mediante
el cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado Veinte Administrativo de
Oralidad del Circuito de Bogotá, el 19 de mayo de 2016, a través de la cual se
declaró improcedente la tutela presentada por Lucila Estela Verdecía Acosta
contra la Administradora Colombiana de Pensiones.
I. ANTECEDENTES
1.
Solicitud
El 5 de mayo de 2016, la señora
Lucila Estela Verdecía Acosta presentó acción de tutela con el fin de que
fueran protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por la
Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones, al revocar el
acto administrativo mediante el cual se le había reconocido su pensión de
vejez, bajo el argumento de que existen inconsistencias en las semanas
reportadas en su historia laboral.
2.
Hechos
relevantes
2.1.
Según
manifiesta la demandante, Lucila Estela Verdecía Acosta, el 12 de octubre de
2012, solicitó a Colpensiones, el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
2.2.
Colpensiones,
mediante Resolución GNR 8660, del 26 de noviembre de 2012, negó dicha
prestación bajo las siguientes consideraciones:
·
Según
el Acto Legislativo 01 de 2005 para ser beneficiaria del régimen de transición
y estudiar la solicitud con fundamento en el Decreto 758 de 1990, se debe
acreditar la cotización de 750 semanas antes del 25 de julio de 2005.
En
este caso, se registraban 751 semanas cotizadas entre el 31 de mayo de 1989 y
el 30 de abril de 2012.
·
De
conformidad con la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, para que
una mujer pueda acceder a la pensión de vejez, debe contar con 55 años de edad
y 1225 semanas cotizadas.
En
el caso particular, se encuentra cumplida la edad pero no el requisito del
número de semanas.
2.3.
Interpuesto
el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, la entidad demanda
confirmó la decisión inicial, a través de las Resoluciones GNR 351372, del 11
de diciembre de 2013 y VPB 20493, del 11 de noviembre de 2014. En el primer
acto administrativo, se consignó que la demandante contaba con 890 semanas
cotizadas, entre el 31 de mayo de 1989 y el 31 de mayo de 2012 y, en el segundo,
900 semanas, cotizadas entre el 31 de mayo de 1989 y el 31 de marzo de 2014.
Los cambios en las semanas reportadas, obedecen a nuevos aportes y a la
corrección de la historia laboral[1].
2.4.
El
19 de febrero de 2015 la demandante solicitó nuevamente el reconocimiento pensional
con fundamento en que, de acuerdo con las correcciones realizadas por
Colpensiones en su historia laboral, se registraban más de 1150 semanas
cotizadas, de las cuales más de 750 fueron aportadas antes de la entrada en
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
2.5.
En
consecuencia, Colpensiones expidió la Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de
2015, concediendo el derecho a la pensión de vejez de la señora Lucila Estela
Verdecía Acosta, en un monto equivalente a un salario mínimo legal mensual
vigente con pago efectivo a partir del 1º de junio de 2015. En esta decisión
administrativa se precisó que: (i) la accionante tenía 37 años de edad
cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 y contaba con 750 semanas cotizadas
antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y (ii) según
la historia laboral actualizada a la fecha, para el momento del reconocimiento
prestacional, la señora Verdecía Acosta tenía 58 años de edad y 1136 semanas
aportadas, por ende, cumplía con los requisitos exigidos por el Decreto 758 de
1990 para acceder a la pensión de vejez. Decisión confirmada mediante la
Resolución GNR 258883, del 26 de agosto de 2015[2].
2.6.
Posteriormente,
el 14 de enero de 2016, Colpensiones le notificó a la señora Lucila Estela
Verdecía Acosta, el Auto No. 228, del 30 de noviembre de 2015, “por medio
del cual se da apertura a la investigación administrativa especial”.
Colpensiones
informó a la demandante que había resuelto verificar de oficio los soportes que
fundamentaron su reconocimiento pensional, por cuanto, al parecer, el 10 de
noviembre de 2014 se efectuó una corrección indebida en su historia laboral.
Esta consistió en la adición de 234 semanas, correspondientes al periodo de
cotización comprendido entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994,
registradas con número patronal 01006401377, propio de la “SOC DE COPROP DEL ED
DIONE”. Y que, con base en estas semanas, se habría dado lugar al
reconocimiento pensional.
2.7.
La
accionante, a través de oficio radicado el 8 de febrero de 2016[3], le manifestó
a la mencionada administradora de pensiones que, a pesar de intentarlo, no le
fue posible conseguir las constancias patronales requeridas puesto que no logró
contactar a las personas que realizaron los pagos, dificultad que se aumenta en
la medida en que dichos documentos datan de hace más de 20 años. Adujo que fueron
cotizaciones efectuadas con la colaboración de su esposo, quien la afilió al
Sistema de Seguridad Social, a través del administrador de un edificio donde él
desempeñaba la labor de mantenimiento de citófonos. Por este motivo, advierte, no
cuenta con carné de afiliación, ni soportes laborales.
2.8.
Posteriormente,
Colpensiones, expidió el Auto 196, del 19 de febrero de 2016, “por medio del
cual se ordena el cierre de la investigación administrativa especial”.
Tras
constatarse que sin existir solicitud previa, ni orden de algún órgano de
control, el 10 de noviembre de 2014, se realizó por el usuario dmrojasm,
perteneciente a la entidad, una corrección en la historia laboral de la
accionante, consiste en el registro de 234 semanas cotizadas, en el periodo
comprendido entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994, sin
constancia del pago de los aportes. Cotizaciones que fueron determinantes
para el reconocimiento prestacional.
En dicha
decisión, se precisó:
Para efectos de llegar a una conclusión se efectuó
una revisión del soporte microfilmado que reposa en Colpensiones, en lo
referente a la historia laboral tradicional para el periodo asociado al
patronal No. 01006401377 que corresponde a SOC DE COPROP DEL ED DIONE: mayo de
1990 […], junio de 1990 […], febrero de 1992 […], enero de 1994 […] y octubre
de 1994 […], cuyos soportes no contienen las cotizaciones efectuadas por la
señora LUCILA ESTELA VERDECÍA ACOSTA y se encuentran asociadas a su historia
laboral.
Dicho de otra manera, la señora LUCILA ESTELA VERDECÍA
ACOSTA no cuenta con cotizaciones efectuadas, puesto que una vez verificados
los soportes microfilmados, no se encontraron los soportes que demuestren
los pagos efectuados […]. Negrilla fuera del texto.
2.9.
En
virtud de lo anterior, Colpensiones expidió la Resolución GNR 106654, del 15 de
abril de 2016, mediante la cual revocó unilateralmente el acto de reconocimiento
pensional. Advirtió que las modificaciones realizadas se hicieron sin
justificación ni soporte, por lo tanto dichas semanas no podían hacer parte de
la historia laboral. Por consiguiente, estimó que la prestación había sido
reconocida con base en información adulterada y, por ende, el reconocimiento
pensional era ilegal.
2.10.
Inconforme
con esta situación, la accionante acudió a la acción de tutela. Precisó,
primero, que no le fue posible conseguir las constancias de las cotizaciones,
ni contactar a las personas que las realizaron. En segundo lugar, alegó que no
es posible que se le impongan cargas desmedidas por no allegar los soportes de
cotizaciones realizadas hace más de 20 años, puesto que, en su criterio,
Colpensiones tiene la obligación de custodiar sus archivos. Igualmente, indicó
que esa entidad no ha presentado pruebas conducentes a demostrar que los
aportes tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional no fueron realizados,
ni logró controvertir la legalidad de las cotizaciones. Destacó que estas fueron
realizadas al Instituto de Seguros Sociales y, en consecuencia, el extravío de
los documentos pudo deberse a negligencia de la entidad. Finalmente, adujo que
su pensión, la cual corresponde a un salario mínimo, es su único ingreso
mensual y que de este depende el acceso al Sistema de Seguridad Social en
Salud, de ella y de su esposo, quien se encuentra afiliado en calidad de beneficiario,
tiene 65 años de edad y padece de trombosis venosa profunda.
3.
Pretensiones
La accionante solicita que, por medio de acción de tutela, le sean
amparados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso y, en consecuencia, se ordene a
Colpensiones dejar sin efectos el acto administrativo mediamente el cual se
ordenó revocar el reconocimiento de su pensión de vejez, esto es, la Resolución GNR 106664 emitida el 15 de abril de 2016,
hasta tanto se corrijan las irregularidades alegadas por Colpensiones y, en
consecuencia, se reanude su inclusión en nómina y la afiliación al Sistema de
Seguridad Social en Salud.
4. Pruebas
relevantes
-
Copia
de la Resolución GNR 8660, del 26 de noviembre de 2012, expedida por
Colpensiones, mediante la cual negó el reconocimiento de la pensión de vejez de
la señora Lucila Estela Verdecía Acosta y de las Resoluciones GNR 351372, del
11 de diciembre de 2013 y VPB 20493, del 11 de noviembre de 2014, a través de
las cuales la administradora confirmó la decisión inicial (folios 16 al 21
Cuaderno 2).
-
Copia
de la petición presentada el 19 de abril de 2015 por parte de la señora Lucila
Estela Verdecía Acosta a Colpensiones, en la que solicita, nuevamente, el reconocimiento
de la pensión de vejez (folio 64 Cuaderno Principal).
-
Copia
de la Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de 2015, mediante la cual
Colpensiones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor de
la señora Lucila Estela Verdecía Acosta y de la Resolución GNR 258883, del 26
de agosto de 2015, por medio de la cual se confirmó esa decisión (folios 22 al
27 del Cuaderno 2).
-
Copia
de la Resolución GNR 106654, del 15 de abril de 2016, a través de la cual Colpensiones
ordenó la revocatoria del acto administrativo mediante el cual había reconocido
la pensión de vejez a Lucila Estela Verdecía Acosta (folios 76 al 81 Cuaderno
2).
-
Copia
de Consecutivo No. 18670 expedido por Colpensiones, en el que esa entidad informó
sobre el procedimiento surtido frente a la cotizante Lucila Estela Verdecía
Acosta (folios 46 y 47 Cuaderno principal).
-
Copia
de las impresiones de pantallazos de modificaciones realizadas en el sistema de
Colpensiones, el 10 de noviembre de 2014, mediante el usuario dmrojasm,
en la historia laboral de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta (folios 80 y
81 Cuaderno Principal).
-
Copia
de planilla de aportes expedida por el Instituto de Seguros Sociales
correspondiente a los periodos de cotización de la señora Lucila Estela Verdecía
Acosta en los meses de mayo y junio de 1990, febrero de 1992 y a enero y
octubre de 1994 (folios 34, 35 y 36 Cuaderno 2).
-
Copia
del Auto No. 228, del 30 de noviembre de 2015, expedido por Colpensiones, por
medio del cual da apertura a la investigación administrativa especial contra la
señora Lucila Estela Verdecía Acosta (folios 84 y 85 Cuaderno Principal).
-
Copia
de la notificación del Auto No. 228, del 30 de noviembre de 2015, por parte de
Colpensiones a la señora Lucila Estela Verdecía Acosta (folios 85 y 86 Cuaderno
Principal)
-
Copia
de la respuesta brindada por parte de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta a
Colpensiones el 8 de febrero de 2016, en atención a la notificación del Auto
No. 228, del 30 de noviembre de 2015 (folios 86 y 87 Cuaderno Principal).
-
Copia
del Auto No. 196, del 19 de febrero de 2016, expedido por Colpensiones, a
través del cual se ordenó el cierre de la investigación administrativa especial
adelantada contra la señora Lucila Estela Verdecía Acosta (folios 88 y 89
Cuaderno Principal).
-
Copia
de la historia laboral de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta, expedida por
Colpensiones el 7 de octubre de 2015, en la cual se registran 234 semanas
cotizadas entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994. En total, se
relacionan 1.139 semanas (folios 71 al 73 Cuaderno Principal).
-
Copia
de la historia laboral de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta, expedida por
Colpensiones el 30 de noviembre de 2016, en la cual se registran 912,20 semanas
cotizadas en el periodo comprendido entre el 31 de mayo de 1989 al 31 de marzo
de 2014 (folios 95 al 97 Cuaderno Principal).
-
Copia
de la historia clínica del señor Luis Guillermo Ortega, esposo de la
accionante, expedida por Compensar EPS, en la cual se evidencia que fue
diagnosticado con trombosis venosa profunda (folios 45 a 75 del Cuaderno 2).
5. Trámite procesal y
oposición a la demanda de tutela
La
acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado Veinte
Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el cual resolvió, mediante Auto del 6 de mayo de 2016, admitirla y correr
traslado a Colpensiones.
Colpensiones,
en trámite de contestación, a través de su Vicepresidente Jurídico y Secretario
General, solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
Explicó que la acción de tutela es un mecanismo judicial a través del cual se
ampara la protección de derechos fundamentales ante una amenaza vigente,
premisa que en el caso objeto de estudio no se cumple por cuanto la petición
presentada por la demandante ya fue respondida. Esto, según afirmó, a
través de las Resoluciones GNR 106654, del 15 de abril de 2016, con la cual
revocó su pensión de vejez, y GNR 137970 del 10 de mayo de 2016.
Por
medio de esta última resolución, expedida después de la presentación de la
acción de tutela objeto de revisión, se ordenó a la señora Lucila Estela Verdecía
Acosta el reintegro de $7.867.515, correspondiente a las mesadas pensionales
pagadas entre el 1º de junio de 2015 y el 30 de marzo de 2016. Igualmente, se
le informó que, una vez ejecutoriado ese acto administrativo, se remitiría a la
Gerencia Nacional de Cobro para que diera inicio el proceso de cobro coactivo.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera instancia
El Juzgado Veinte Administrativo de
Oralidad del Circuito de Bogotá, por medio de sentencia dictada el 18 de marzo
de 2016, rechazó por improcedente la acción de tutela. Señaló que este
mecanismo de defensa judicial únicamente procede ante la inexistencia de otros
medios ordinarios de defensa, a menos que se presente para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso sus efectos son de
carácter transitorio. Señaló que la Corte Constitucional ha sido enfática en
determinar que la tutela no puede suplantar los medios judiciales ordinarios,
por ende, su naturaleza es de carácter subsidiario.
Bajo estos lineamientos, puntualizó que
la accionante tiene la posibilidad de acudir a la vía ordinaria con el fin de
solicitar que se deje sin efectos la Resolución No. GNR 106654, del 15 de abril
de 2016, mediante la cual se revocó su pensión de vejez. En este sentido,
destacó que la controversia reside en los efectos de un acto administrativo, el
cual tiene su propio escenario de controversia judicial propicio para dilucidar
el asunto en disputa. Aunado a ello, señaló que no se demostró la posibilidad
de que se causara un perjuicio irremediable. A juicio del a quo, la sola
edad de la accionante o el mero alegato sobre la afectación a su mínimo vital
no son suficientes para la procedencia de la tutela. Para ello, adujo, debió
demostrarse el perjuicio latente sobre el mínimo vital y, con ello, la
inminencia, urgencia y gravedad de los hechos.
Seguidamente, indicó que en el
procedimiento de revocatoria del acto administrativo se respetó el debido
proceso, puesto que la investigación administrativa se puso en conocimiento de
la accionante, a quien se le concedió la posibilidad de presentar pruebas y,
finalmente, se ordenó la revocatoria, sin consentimiento de la titular, quien
había resultado ser beneficiaria de una irregularidad.
Destacó que la Corte Constitucional ha
reconocido la violación de derechos fundamentales en los procedimientos de
revocatoria directa de actos administrativos en los eventos en los que no se
incluyan aportes realizados al Instituto de Seguros Sociales, cuando, en
certificados previos, sí se habían registrado. Situación que, a su parecer, no
coincide con los supuestos facticos del caso en estudio.
Por último, respecto al estado de salud
del esposo de la accionante, manifestó que, en armonía con lo anterior, no es
posible ordenar su afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud por medio
del régimen contributivo, no obstante, tiene la posibilidad de acceder por
medio del régimen subsidiado.
2. Segunda instancia
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 11 de julio
de 2016, modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar
improcedente la acción de tutela y no rechazarla por improcedente, como
se había dispuesto. Aclaró que para estudiar los requisitos de procedencia de
la acción de tutela, como son la subsidiariedad y la inmediatez, o la eventual
ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe desarrollarse un análisis
jurídico que integre las circunstancias particulares del caso concreto y la
valoración de la eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios procedentes.
Este análisis exige una decisión de fondo, mas no es procedente un fallo
inhibitorio o de rechazo, el cual solo puede proferirse en el evento en
que no se corrija la solicitud de tutela o cuando, sin justificación, la tutela
se presente por la misma persona ante diferentes estrados judiciales. En todo
caso, señaló, es incongruente admitir la tutela para posteriormente rechazarla
por improcedente en la sentencia.
Una vez hecha esta precisión,
manifestó que la acción de tutela no es un mecanismo judicial que permita
desplazar las acciones ordinarias dispuestas por el Legislador para dilucidar
la legalidad de actuaciones u omisiones administrativas, ni tampoco para
revivir términos procesales vencidos. En este sentido, arguyó que, después de
analizar el material probatorio del expediente objeto de revisión, no se
encontró prueba que demostrara que la accionante hubiese adelantado una acción,
diferente de la tutela, para reclamar lo pretendido. Especificó que la
demandante no agotó los recursos procedentes contra la Resolución 106654, del
15 de abril de 2016, mediante la cual se revocó la pensión, ni tampoco los
mecanismos judiciales ordinarios, como era, por ejemplo, el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, en su criterio, no se
cumple con el requisito de subsidiaridad.
Adicionalmente señaló que la
eventual protección transitoria que podría otorgarse a fin de evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, tampoco es procedente por cuanto que la
demandante no allegó siquiera prueba sumaria que evidencie que, con la
actuación de Colpensiones, se hubiere afectado sus condiciones mínimas de
existencia. En el mismo sentido, precisó que la actora no es una persona
perteneciente a la tercera edad y que si bien su esposo, de acuerdo con la
historia clínica padece “embolia y trombosis de otras venas específicas”, lo
cierto es que, de acuerdo con ese mismo documento, su afiliación al Sistema de
Seguridad Social en Salud se realiza en calidad de cotizante.
Respecto a la revocatoria
unilateral del acto administrativo, precisó que el derecho fundamental al
debido proceso fue garantizado. Destacó que se le notificó a la accionante el
inicio de la investigación administrativa adelantada en su contra, se le
informaron los motivos que la fundamentaron y, respetando sus derechos de
contradicción y defensa, se le solicitó aportar los elementos probatorios
conducentes a esclarecer los hechos objeto de controversia, elementos que no
fueron aportados en esa oportunidad ni tampoco en trámite de tutela.
Aunado a ello, siguiendo la
Sentencia T-040 de 2011, destacó que cuando la administración ha agotado el
debido proceso y ha determinado que se reconoció un derecho pensional mediante
actos ilegales, ello es razón suficiente para revocar unilateralmente el acto
administrativo a través del cual se reconoció la prestación económica, de
acuerdo con lo cual procedió Colpensiones.
III. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE
1.
Una vez seleccionado el proceso de la referencia y puesto a disposición de esta
Sala de Revisión, el suscrito magistrado sustanciador, mediante Auto del 16 de
noviembre de 2016, para lograr un mejor proveer dentro del proceso objeto de
revisión, resolvió:
1.1.
Por Secretaría General, OFICIAR a Colpensiones, para que en el término
de 3 días hábiles, contados a partir de la notificación del Auto, remitiera los
siguientes documentos:
“1. Copia de la
investigación administrativa adelantada para emitir la Resolución GNR 106654
del 15 de abril de 2016, mediante la cual se revocó la pensión de vejez de Lucila Estela Verdecía Acosta.
1.     Copia
de los soportes que se tuvieron en cuenta para expedir la Resolución
GNR 154074 del 26 de mayo de 2015, por medio de la cual se reconoció la
pensión de vejez de Lucila Estela Verdecía Acosta.
2.     Copia
legible de las siguientes resoluciones y de los soportes que justificaron la
modificación de las semanas cotizadas en cada una de estas:
2.1.    GNR
8660, del 26 de noviembre de 2012.
2.2.    GNR
351372, del 11 de diciembre de 2013.
2.3.    VPB
20493, del 11 de noviembre de 2014.
2.4.    GNR
154074, del 26 de mayo de 2015.
2.5.    GNR
258883, del 26 de agosto de 2015.
2.6.    GNR
106654, del 15 abril de 2016.
3.     Copia
de los soportes que fundamentaron que en la historia laboral consignada en la
Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de 2015, se reporten
234 semanas, correspondientes, según se señala, al periodo comprendido entre el
1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994.
4.     Copia
del oficio SEM 207771, del 29 de agosto de 2014, mediante el cual se corrigió
la historia laboral de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta,
del proceso adelantado, su fundamento y los soportes que se tuvieron en
cuenta para realizar la corrección.
5.     Copia
actualizada de la historia laboral de Lucila Estela Verdecía Acosta”.
1.2. Por
Secretaría General OFICIAR a Lucila Estela Verdecía Acosta,
para que en el término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación
del Auto, remitiera los siguientes documentos:
“1. Copia de su
historia laboral actualizada.
2. Copia de los
soportes que fundamenten el reporte de 234 semanas en el   periodo comprendido
entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994, según consta en la
historia laboral registrada en la Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de
2015. En caso de no contar con los mismos, presentar declaración juramentada en
la que se manifiesten las razones para ello.
3. Copia de los
soportes que fundamentaron la solicitud de corrección de su historia laboral
resuelta el 29 de agosto de 2014”.
Y,
adicionalmente, que informara a esta Sala:
-
“¿Cuál es su situación económica actual?
-
¿Se encuentra afiliada a alguna entidad de salud? En caso afirmativo,
señale si está afiliado en calidad de cotizante o beneficiario.
-
¿Tiene personas a cargo? En caso afirmativo, indique quiénes y cuántas.
-
¿Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, de dónde derivan sus
ingresos económicos, tienen alguna profesión, arte u oficio?
-
¿Es dueña de bienes muebles o inmuebles? En caso afirmativo, indique
cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
-
Informe la relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación,
vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos, etc.)”.
A la vez, se
le indicó que debía allegar los correspondientes documentos que soportaran sus
respuestas.
1.3.
Por último, se ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez
recibidas las pruebas solicitadas, estas se pusieran a disposición de las
partes y de terceros con interés, por el término de 3 días hábiles, para que se
pronunciaran respecto de las mismas, plazo durante el cual el expediente quedó
a disposición de esa dependencia.
1.4.
Colpensiones, a través de su Vicepresidente Jurídico y Secretario General,
allegó, mediante oficio presentado el 1º de diciembre de 2016, entre otros
documentos, el CONSECUTIVO No. 18670. En este se hace un recuento de los
procedimientos administrativos realizados con ocasión del reconocimiento de la
pensión de vejez de la cotizante Lucila Estela Verdecía Acosta:
Se especifica
que, con fundamento en el aplicativo HISTORIA LABORAL TRADICIONAL con acceso
al LOG DE AUDITORÍA DE NOVEDADES, se determinó que, el 10 de noviembre de
2014, por medio del usuario dmrojasm, perteneciente a la funcionaria
Diana Marcela Rojas Muñoz, se realizaron modificaciones en la historia laboral
de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta. Estas modificaciones consistieron,
principalmente, en el registro de 234 semanas cotizadas, aportadas al Sistema
de Seguridad Social mediante el Instituto de Seguros Sociales, en el periodo
comprendido entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994[4]. Sin embargo,
no se encuentran los registros de los correspondientes pagos. Se puntualizó
que:
Se evidenciaron
correcciones a la historia laboral por los siguientes usuarios: dmrojasm el 10
de noviembre de 2014.
Se realizaron
modificaciones de INGRESO, RETIRO Y CAMBIO DE SALARIO de la siguiente manera:
ü NP 01009805995
LUCILA ESTELA VERDECÍA ACOSTA (dmrojasm)*
Ingreso:
31/05/1989.
Cambio
salario: 01/01/1990.
*Retiro:
30/04/1990.
ü NP 01006401377
SOC DE COPROP DEL ED DIONE (dmrojasm)*
Ingreso:
01/05/1990.
Cambio
salario: 01/01/1992, 01/01/1994, 01/04/1994.
*Retiro:
30/10/1994.
Seguidamente, se explicó que del
análisis realizado sobre los archivos físicos y magnéticos microfilmados, se
constató lo siguiente:
1. Se hicieron
las verificaciones tanto en las microfichas digitalizadas en el LIBRO PAGO, así
como las que se encuentran en las cajuelas respecto de los siguientes
patronales para los siguientes periodos:
ü NP 01009805995
LUCILA ESTELA VERDECÍA ACOSTA
-
Mayo
de 1989: se validó la microficha 1980 – 01 en la página 9305 MF 46, y NO se
encontró cotización efectuada.
-
Junio
de 1989: Se encontró cotización efectuada con novedad de ingreso de 31 de mayo
de 1989.
-
Enero
de 1990: Se encontró cotización efectuada.
-
Junio
de 1990: Se encontró cotización efectuada.
-
Julio
de 1990: Se encontró cotización efectuada, con novedad de retiro de 30 de junio
de 1990.
ü NP 01006401377
SOC DE COPROP DEL ED DIONE
-
Mayo
de 1990: No se encontró número patronal.
-
Junio
de 1990: No se encontró número patronal.
-
Febrero
de 1992: No se encontró número patronal.
-
Enero
de 1994: No se encontró número patronal.
-
Octubre
de 1994: No se encontró número patronal.
Con fundamento en lo expuesto, se
determinó que la historia laboral fue modificada para adaptar los tiempos que
se cruzaban entre las cotizaciones realizadas por la señora Lucila Verdecía
Acosta en calidad de independiente y las realizadas por medio del patronal SOC
DE COPROP DEL ED DIONE. Frente al particular se señaló:
“[E]sta
historia laboral tradicional presenta una ampliación de tiempos puesto que
FUERON MODIFICADOS los tiempos cotizados con el patronal Lucila Estela Verdecía
Acos, el cual registra desde 31 de mayo de 1989 hasta el 30 de junio de 1990 y
NO hasta el 30 de abril de 1990. Así mismo se le CONFECCIONARON LOS
TIEMPOS con el patronal SOC DE COPROP DEL ED DIONE, el cual registra desde el
01 de mayo de 1990 hasta el 30 de octubre de 1994”.
Se concluyó que de las semanas
registradas en la modificación, 56,49 aproximadamente fueron reales, encontrándose
un aumento fraudulento de 226,23 semanas. En total, se registran 856,35 semanas
no fraudulentas, según indicó.
Aunado a lo anterior, entre los
documentos relevantes aportados, se encontró:
-
Copia
de la historia laboral expedida por Colpensiones el 7 de octubre de 2015 de
Lucila Estela Verdecía Acosta, en la cual se registran 234 semanas cotizadas
entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de octubre de 1994. En total, se relacionan
1.139 semanas.
-
Planilla
de aportes expedidas por el Instituto de Seguros Sociales correspondientes al
mes de junio de 1989, enero de 1990, junio de 1990, julio de 1990, mayo de
1990, junio de 1990, febrero de 1992, enero de 1994 y octubre de 1994.
-
Copia
del Auto No. 228 del 30 de noviembre de 2015, por medio del cual se da apertura
a la investigación administrativa especial contra Lucila Estela Verdecía
Acosta.
-
Impresiones
de los pantallazos de las modificaciones realizadas el 10 de noviembre de 2014
mediante el usuario dmrojasm.
-
Copia
del Auto 196 del 19 de febrero de 2016, expedido por Colpensiones, a través del
cual se ordenó el cierre de la investigación administrativa especial adelantada
contra Lucila Estela Verdecía Acosta.
-
Copia
de la historia laboral de Lucila Estela Verdecía Acosta expedida por Colpensiones
el 30 de noviembre de 2016, en la cual se registran 912,20 semanas cotizadas en
el periodo comprendido entre el 31 de mayo de 1989 al 31 de marzo de 2014.
1.5. La
señora Lucila Estela Verdecía Acosta allegó respuesta mediante oficio entregado
en la Secretaría General de esta Corporación el 29 de noviembre de 2016. Puso
en conocimiento, mediante declaración juramentada presentada ante la Notaría
Cuarta del Círculo de Bogotá[5],
que comenzó a cotizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones a través del
Instituto de Seguros Sociales, hace más de 30 años. Destacó que las
cotizaciones realizadas en calidad de dependiente fueron aportadas gracias a la
relación laboral entablada con la Corporación Club del Nogal y que, según la
asesoría brindada por funcionarios de Colpensiones, cumplía con los requisitos
para pensionarse. No obstante, una vez solicitó la prestación, esta fue negada,
por lo que realizó algunas cotizaciones en calidad de trabajadora
independiente.
Precisó que
su pensión fue reconocida mediante la Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de
2015, por valor equivalente a un salario mínimo. Sin embargo, posteriormente,
el pago fue suspendido por presuntas irregularidades en el reporte en el que se
había fundamentado el reconocimiento de su derecho. En consecuencia,
Colpensiones solicitó “recibos de pago, carné de afiliación, consignaciones o
facturas con las cuales pudiera comprobar los aportes realizados”.
Adujo que se
trata de documentos relacionados con aportes realizados hace más de 20 años,
los cuales realizó su esposo, esto, según precisa, “por unos conocidos de él
que trabajaban en el mantenimiento de edificios, en los cuales también
trabajaba el como contratista, y a pesar de buscarlos no fue posible ubicarlos
para que sirvieran de testigos o para que nos entregaran algún documento o
reporte con el cual se pudiera probar los aportes realizados”.
Aseguró que
nunca aportó documentos fraudulentos o que pudieran incitar al error a los
funcionarios de Colpensiones para la actualización de su historia laboral y que
ni ella, directamente, ni a través de tercera persona, manipuló o adulteró su
historia laboral. En consecuencia, desconoce cualquier circunstancia que
hubiese llevado a los funcionarios de la entidad demandada a establecer que
existe una irregularidad en los reportes de su historia laboral.
Ese mismo día
presentó, ante la misma notaría, una segunda declaración[6].
Puntualizó
que, en el momento, carece de un ingreso mensual propio, puesto que desde su
retiro del Club del Nogal, no cuenta con un trabajo y que el único ingreso con
el que contaba era con su mesada pensional. Destacó que frisa los 60 años de
edad y padece un desgaste en sus huesos. En consecuencia, por su edad y estado
de salud, no le es posible acceder a ningún trabajo. En atención a ello,
depende de su esposo quien trabaja en la reparación e instalación de citófonos,
tiene 65 años de edad y sufre de trombosis venosa profunda, enfermedad que
requiere tratamiento constante a fin de mantener la densidad de la sangre para
evitar que pueda perder uno de sus miembros inferiores; aunado a ello, no
puede permanecer mucho tiempo de pie y, por ende, se ve obligado a declinar de
oportunidades laborales que se le presentan.
Adiciona que
su núcleo familiar, en el momento, solo se compone por ella y su esposo, puesto
que sus hijos son mayores y cada quien tiene su propio hogar.
1.6. El
señor Luis Guillermo Ortega Téllez, esposo de la accionante, presentó
declaración juramentada ante la Notaría Cuarta del Circuito de Bogotá el día 12
de diciembre de 2016, la cual fue radicada en la Secretaría General de esta
Corporación el 14 de diciembre de 2016.
En este documento se precisó que
se desempeña como técnico en telefonía y citofonía. Indica que comenzó a
cotizar al Sistema de Seguridad Social en 1990 por sugerencia del señor Antonio
Herrera, administrador del edificio Yale, ubicado en la Carrera 8ª con Calle 22
esquina. Sin embargo, las cotizaciones las realizó a nombre de su esposa,
debido a que tenían hijos menores para la época y necesitaban afiliarla al
Sistema de Seguridad Social en Salud, igualmente, debido a que, por consejo del
señor Herrera era preferiblemente afiliarla solo a ella “con un ingreso de un
salario mínimo con el fin de no cancelar tanto dinero por el aporte”.
No obstante, por error del señor
Antonio Herrera, a través de quien realizaron los aportes, su esposa únicamente
aparecía afiliada al Sistema de Pensiones. Por ende, señala, “casi después de 4
años de pagarle los aportes decidi[ó] no seguir cancelando los aportes [sic]” y
desafiliar a su esposa. Igualmente, indicó que estuvo tratando de ubicar al
señor Herrera, sin embargo, nadie le brindó información sobre su nueva
ubicación, pues desde hace muchos años dejó de trabajar en el edificio Yale.
Por último, respecto de la
afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud manifestó que en la base de
datos del FOSYGA, RUAF y ASOFONDOS, actualmente, aparece su esposa como
pensionada, a pesar de que le fue revocada la pensión mediante la Resolución
GNR 154074, del 26 de mayo de 2016, por parte de Colpensiones. Por
consiguiente, no les has sido posible realizar el cambio de afiliación al
régimen subsidiado, ni el cambio de la condición de afiliación de su esposa, de
cotizante a beneficiaria, por lo tanto, a pesar de que no cuentan con
suficientes recursos económicos, decidieron seguir realizando sus aportes con
el fin de no quedar sin acceso a los servicios de salud, los cuales necesitan
para tratar sus enfermedades y en atención a su edad [60 de su esposa y 65 de él].
1.7. Esta prueba fue
puesta en conocimiento de Colpensiones, entidad que se manifestó al respecto mediante
oficio firmado por el Gerente Nacional de Doctrina de Colpensiones, registrado
en la Secretaría General de esta Corporación el 13 de enero de 2017.
En este documento se hizo referencia
a los hechos y el trámite procesal de la tutela. A continuación, se aludió al
régimen de transición, se señaló que la accionante no es beneficiara de este,
debido a que, al momento de entrar en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005,
solo contaba con 551.95 semanas cotizadas. Y, en todo caso, no cumple con los
requisitos de la normatividad vigente, pues en el momento solo cuenta con
911.71 semanas cotizadas, y no 1300 semanas como exige el sistema.
Respecto de los presupuestos de
procedencia de la acción de tutela adujo que este mecanismo constitucional tiene
un carácter residual, subsidiario y cautelar, razón por la cual no puede
sustituir los procedimientos judiciales establecidos por el Legislador, más aún
cuando se trata derechos de contenido económico como acontece en este caso. En
su criterio, excepcionar esta regla implica analizar la idoneidad y eficacia de
esos medios y la posible configuración de un perjuicio irremediable.
Puntualizó que en el asunto que
se analiza no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, no se
agotaron los mecanismos ordinarios de defensa judicial y, la accionante, no es
sujeto de especial protección constitucional.
Frente a la revocatoria directa
del acto administrativo señaló que, en acatamiento de la política
anticorrupción adoptada por Colpensiones, así como en cumplimiento de los
convenios internacionales aprobados por la Ley 412 de 1997 y la Ley 970 de 2005,
en concordancia con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, el artículo 243 de la
Ley 1450 de 2011, los artículos 4 y 93 de la Ley 1437 de 2011, se adelantó “investigación
administrativa con el fin de verificar un reporte de 234 semanas registradas en
la historia laboral tradicional de la accionante con el patronal No 01006401377
correspondiente a SOC DE COPROP DEL ED DIONE, del 01 de mayo de 1990 hasta el
30 de octubre de 1994, adicionadas de forma indebida y tenidas en cuenta en
Resolución GNR 154074 del 26 de mayo de 2015 para el reconocimiento de la
pensión de vejez”.
En atención a ello, solicitó
negar el amparo deprecado, reiterando la legalidad de la revocatoria de los
actos administrativos mediante los cuales se dejó sin efecto el reconocimiento
de la pensión de vejez de la accionante.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE
LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de la Sala Cuarta de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En atención a la situación
fáctica expuesta, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si
Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta al
revocar unilateralmente y sin consentimiento previo la pensión de vejez que le
había reconocido mediante la Resolución GNR 154074 del 26 de mayo de 2015.
En aras de resolver el problema jurídico
planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) procedencia de la acción de
tutela; (ii) breve referencia al derecho a la buena fe; (iii) la historia
laboral y el deber de custodia de las administradoras pensionales; (iv) la
revocatoria directa de actos administrativos mediante los cuales se han
reconocido derechos pensionales y, finalmente, se resolverá (v) el caso
concreto.
3. Procedencia de la acción de
tutela
3.1. Legitimación activa
Según lo establecido en el
artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de
defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona
cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o un particular, en
los casos específicamente previstos por el Legislador y no exista otro
mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva.
En este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “[p]or el cual
se reglamenta la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la
Constitución Política”, determina
que:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
Subrayado fuera de texto.
En el caso sub-examine, la
accionante acudió a la acción de tutela, en nombre propio, a fin de que fueran
protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y
al debido proceso, los cuales, a su consideración, fueron vulnerados por
Colpensiones, debido a que revocó unilateralmente el acto administrativo a
través del cual le había reconocido su pensión de vejez. En consecuencia, se
estima legitimada para promoverla.
3.2. Legitimación pasiva
Según lo establecido en los
artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede
contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública o un
particular, en los casos determinados por la ley, cuando se les atribuye la
vulneración de un derecho fundamental.
Colpensiones es una autoridad
pública organizada como empresa industrial y comercial del Estado, a la cual se
le acusa de haber transgredido los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y al debido proceso de la accionante, debido a que revocó
unilateralmente el acto administrativo mediante el cual había reconocido su
pensión de vejez. En esta medida, se encuentra legitimada como parte pasiva en
la presente acción de tutela.
3.3. Procedencia excepcional
de la acción de tutela frente a la revocatoria directa de actos administrativos
que reconocieron derechos pensionales. Estudio de los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez
La acción de tutela fue regulada
en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo judicial
autónomo[7],
subsidiario y sumario, que permite a cualquier persona, nacional o extranjera, acceder
a una herramienta de protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando
estos resulten amenazados o vulnerados por las autoridades públicas e incluso
por particulares, según lo determinado en el artículo 42 del Decreto 2591 de
1991.
Para que proceda este medio
privilegiado de protección se requiere que dentro del ordenamiento jurídico
colombiano no exista otro medio de defensa judicial[8] que permita garantizar el
amparo deprecado, o que existiendo, se promueva para precaver un perjuicio
irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio.
En el marco del principio de subsidiariedad,
es dable afirmar que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser
utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los
establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se
busca remplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer
los mecanismos impuestos en estos procesos para controvertir las decisiones que
se adopten”[9].
Puntualmente, en cuanto a la
acción de tutela adelantada contra actuaciones o actos administrativos, la
posición sentada por este Tribunal ha reiterado que, en principio, resulta
improcedente, dado que el Legislador determinó los mecanismos judiciales
pertinentes para que los ciudadanos puedan comparecer al proceso judicial
respectivo y ejercer su derecho de defensa y contradicción, dentro de términos
razonables. Los mecanismos ordinarios fueron regulados para que respondan de manera
idónea y oportuna a los requerimientos de los ciudadanos, todo bajo la luz de
la eficacia, la economía y la celeridad, entre otros principios; en atención a
ello, deben utilizarse de manera preferente, incluso cuando se pretenda la
protección de un derecho fundamental.
En el evento en que el mecanismo
de defensa judicial correspondiente no resulte idóneo según las
particularidades del caso concreto, la tutela se torna procedente. En este
escenario, el operador jurídico deberá evaluar si el alcance del mecanismo
ordinario frente a la protección de los derechos fundamentales es “cierto,
efectivo y concreto”[10], al punto que tenga la misma eficacia que
tendría el amparo[11].
Al respecto, en la Sentencia
T-007 de 2008 la Corte Constitucional, después de hacer un análisis compacto de
este tema, manifestó lo siguiente:
“En aquellos
casos en que se constata la existencia de otro medio de defensa judicial,
establecer la idoneidad del mecanismo de protección alternativo supone en los
términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el otro medio de defensa
judicial debe ser evaluado en concreto, es decir, teniendo en cuenta su
eficacia en las circunstancias específicas que se invoquen en la tutela.[12]  Por tal
razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar
una solución “clara, definitiva y precisa”[13]
a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate
constitucional, y su habilidad para proteger los derechos invocados. En
consecuencia, “el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos
cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría
otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela[14]”.
En el mismo pronunciamiento
jurisprudencial, se citó la Sentencia T-822 de 2002, según la cual, como
criterio de referencia, se deberá tener en cuenta “(a) el objeto del proceso
judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado
previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales”[15].
En aquellos casos en los se
revoca un acto administrativo por medio del cual se había reconocido una
derecho pensional, la Corte Constitucional ha determinado, en reiteradas oportunidades
la procedencia de la acción de tutela al considerar, por un lado, la importancia
de la protección de los derechos a la buena fe, a la seguridad jurídica y el
debido proceso, potencialmente vulnerados cuando se modifica una situación
jurídica concreta que ha dado lugar al reconocimiento de un derecho pensional;
y, por otro, la protección que se debe generar respecto a la seguridad social, derecho
que resulta afectado cuando son vulnerados y amenazados derechos pensionales,
garantías por medio de las cuales se procura salvaguardar la dignidad humana
frente a contingencias de invalidez, vejez y muerte.
Específicamente, la Corte
Constitucional ha señalado que en el mentado escenario existe “una posible violación intensa del derecho fundamental al
debido proceso, principalmente, porque existiendo un procedimiento legalmente
determinado para que la administración (o las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de pensiones) controviertan la legalidad de sus actos, es
irrazonable trasladarle al peticionario la carga de agotar los recursos
judiciales pertinentes”[16].
Ahora bien, el derecho a la
seguridad social, regulado en el artículo 48 Superior, es una garantía
constitucional irrenunciable y un servicio público que debe prestarse a todas
las personas, de manera obligatoria, bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, siguiendo los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad[17]. Esta
garantía se encuentra estrechamente ligada a la vida, al mínimo vital y a la
dignidad humana[18],
pues a través suyo se propende por proteger a los habitantes del territorio
nacional cuando estén expuestos a contingencias que menoscaban su salud y su
capacidad económica. Se busca, en consecuencia, un bienestar individual, así
como la protección progresiva hacía la comunidad en general.
Cuando mediante una actuación administrativa se
vulnera o amenaza el derecho a la seguridad social la tutela en principio
resulta improcedente debido a la existencia de otros medios de defensa
judicial. No obstante, si de acuerdo con las particularidades del caso
concreto, el mecanismo ordinario no garantiza una protección oportuna, la
tutela se convierte en el mecanismo judicial idóneo para lograr el amparo.
En el presente caso, la Sala
considera que la acción de tutela se torna procedente para adelantar un estudio
de fondo, teniendo en cuenta que la accionante alega la vulneración de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido
proceso, debido a que Colpensiones revocó unilateralmente el acto
administrativo mediante el cual le había reconocido su pensión de vejez.
Se trata de un asunto de carácter
administrativo que si bien se podría controvertir por la accionante a través de
los mecanismos judiciales ordinarios dispuestos por el Legislador, lo cierto es
que con este se genera la revocatoria de un derecho pensional, derecho que
había sido adquirido por la accionante, consistente en el acceso a una
prestación económica mensual, que le permitía satisfacer sus necesidades
básicas bajo la tranquilidad de un acto administrativo ejecutoriado.
La revocatoria se presenta como
una potencial vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y al debido proceso de la accionante. Con mayor razón si se
tiene en cuenta que el monto de la pensión revocada equivalía apenas a un
salario mínimo y garantizaba, además de la satisfacción de las necesidades
básicas, el acceso estable y permanente al Sistema de Seguridad Social en
Salud, tanto para ella, como para su esposo, persona de 65 años, diagnosticada
con trombosis venosa profunda, con dificultad para mantenerse de pie y, en
consecuencia, para trabajar, debido a que toda su vida se ha dedicado al mantenimiento
de citofonía.
Debe destacarse que si bien la
accionante se encuentra activa en el Sistema de Seguridad Social, esto se debe,
según se informó, a que el sistema la mantiene registrada en calidad de
pensionada y no se le ha permitido cambiar la condición de afiliación, por
consiguiente, en conjunto con su esposo, decidieron seguir realizando los aportes
en nombre de ella con el fin de no quedar sin acceso a los servicios de salud,
los cuales necesitan para tratar sus enfermedades y debido a su a su edad [60
de la accionante y 65 de su esposo].
Los ingresos para el pago de la
afiliación devienen de los trabajos que realiza su esposo, quien a pesar de que
tiene 65 años de edad y sufre de trombosis venosa profunda, ha intentado
continuar trabajando para suplir los gastos del hogar. Sin embargo, según se declaró,
se le dificulta permanecer mucho tiempo de pie y, por ende, se ve obligado a
declinar de oportunidades laborales.
Debe destacarse que si bien el ad
quem precisó que conforme la historia laboral del esposo de la accionante,
este se encontraba afiliado al sistema de seguridad social en calidad de
cotizante, lo cierto es que según el Registro Único de Afiliación al Sistema,
este se encuentra afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud como
beneficiario y la accionante como cotizante.
Por otro lado, en lo concerniente
al principio de inmediatez, es pertinente resaltar que la finalidad de
la acción de tutela es garantizar la protección efectiva, actual y expedita
frente a la transgresión o amenaza inminente de un derecho fundamental, motivo
por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se funde la pretensión y
la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso razonable.
En relación con
ello, cuando por una actuación o acto administrativo se afecten derechos
prestacionales, según se ha determinado por esta Corporación, el requisito de
inmediatez se hace más flexible, dado que se trata de “una prestación periódica
de carácter imprescriptible”[19]
que compromete de manera directa el mínimo vital de una persona. Por
consiguiente, las solicitudes relacionadas con su “reconocimiento guardan
constante actualidad y se pueden efectuar en cualquier tiempo”[20] .
En el caso objeto de revisión, la
Resolución GNR 106654, por medio de la cual se revocó la pensión de vejez de la
señora Lucila Estela Verdecía Acosta se expidió el 15 abril de 2016 y la acción
de tutela fue presentada el 5 de mayo de 2016. Debido a que entre la ocurrencia
de la situación fáctica que motiva la tutela y su presentación transcurrió un
lapso razonable, se determina cumplido este requisito.
5. Breve referencia al derecho a la buena fe como fundamento de
las expectativas legítimas y del respeto por el acto propio
El principio de la buena fe se regula en el artículo 86 Superior y
exige que “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Se define como “el valor
ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una
declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es
decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos”[21]. A la luz de
este derecho, se desarrollan dos postulados jurídicos: la confianza legítima y
el respeto por el acto propio.
La confianza legítima se
erige en virtud de actuaciones administrativas que generan la convicción de
estabilidad de situaciones jurídicas concretas y expectativas favorables por
parte de los ciudadanos. Esta situación, no puede modificarse
intempestivamente. Para cambiarla se requiere surtir el debido procedimiento
administrativo y otorgar al afectado un lapso transitorio para que se adecue al
nuevo escenario jurídico.
En materia de seguridad social,
las actuaciones de las administradoras de pensiones generan expectativas
legítimas sobre el acceso a derechos pensionales o prestacionales. Teniendo en
cuenta que el reconocimiento de los derechos del sistema de seguridad social
está ligado a la dignidad humana, la obligación de respetar la confianza
legítima en este escenario cobra relevancia.
El respeto por el acto
propio, por su parte, se comprende como un parámetro de conducta que obliga
a actuar de forma coherente[22].
En virtud de este no resulta admisible una manifestación objetivamente
contradictoria a actos previos, ni siquiera si la actuación es lícita. Conforme
la Sentencia T-295 de 1999, esta teoría “tiene origen en el brocardo venire
contra pactum proprium nellí conceditur y su fundamento radica en la
confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera
conducta realizada”.
En este sentido, esta Corporación
en la Sentencia T-599 de 2007, al compilar los requisitos jurisprudenciales que
hacen exigible el principio de respeto al acto propio, precisó que: (i) en
primer lugar, es necesario que haya sido proferido un acto en virtud del cual
fuese creada una situación concreta que genere un sentimiento de confianza en
un sujeto. Tal expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar
de manera razonable que es el titular de una posición jurídica definida; (ii)
en segundo término, es preciso que la decisión, sobre la cual reposa la
confianza legítima, haya sido objeto de modificación de manera súbita y
unilateral y, finalmente, (iii) es necesario que exista identidad de los
sujetos entre los cuales prosperó la situación concreta y que se modifique el
objeto de la aludida situación, el cual es, precisamente, el contenido que ha
sido objeto de alteración.
En este plano,
la confianza del titular no se genera
“por la convicción de la apariencia de legalidad”[23], “sino por la seguridad
de haber obtenido una determinada posición jurídica favorable.”[24]. Lo contrario afecta, además de la buena fe, la
seguridad jurídica. Situación que en materia laboral y prestacional, podría
repercutir en la vulneración de la dignidad humana y la irrenunciabilidad de
los derechos laborales[25].
Bajo estos
considerandos, deben protegerse las decisiones una vez tomadas por la
administración, consolidadas en una situación particular y concreta en favor de
otro. Las decisiones de la administración en firme se conciben como un derecho
adquirido y una situación jurídica que no debe modificarse sin autorización del
titular. En este sentido, la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-075
de 2008 manifestó:
“[E]l respeto al acto
propio comprende una limitación del ejercicio de las potestades consistente en
la fidelidad de las autoridades a las decisiones que toman, sin que puedan
revocarlas por sí mismas, cuando afectan a particulares y sin seguir el debido
proceso para ello, más aún cuando el acto posterior esté fundado en criterios
irrazonables, desproporcionados o extemporáneos[26].
En el mismo
sentido, la Corte Constitucional en su jurisprudencia[27] ha expresado que la
autoridad pública o el particular que ejerza funciones públicas, no puede de
manera unilateral revocar o inaplicar actos administrativos que han creado o
modificado una situación jurídica particular y concreta, salvo que medie el
consentimiento expreso y escrito del titular”.
Así las cosas, las
administradoras de pensiones deben desplegar actuaciones y tomar decisiones
bajo los parámetros que impone el principio de la buena fe. En consecuencia,
deben ser respetuosas de las expectativas legítimas producidas, así como de sus
actos propios consolidados. En cualquiera de los dos casos, esto es, cuando se
tiene una mera expectativa de acceder a un derecho o cuando este se ha consolidado,
las administradoras únicamente pueden realizar modificaciones después de
ejecutados los procedimientos determinados por ley. Estas consideraciones se
asumen con rigor tratándose del sistema de seguridad social pues están
comprometidos derechos prestacionales y, con ello, el mínimo vital y la
dignidad humana.
Por lo tanto, cuando la
administración, mediante una actuación administrativa, consigna en una historia
laboral determinada información se genera una expectativa legítima para acceder
a un derecho pensional. Y, cuando esta, a través
de un acto administrativo reconozca un derecho pensional se consolida un
derecho adquirido. En el evento en que deba modificarse la historia laboral
expedida o un acto administrativo de reconocimiento pensional, se exige al
fondo de pensiones sumo respeto por el debido procedimiento administrativo, habida
cuenta que ello puede repercutir en el acceso a derechos pensionales.
6. La historia laboral, el
deber de custodia de las administradoras pensionales y la carga de la prueba
para su modificación
La historia laboral es un
documento expedido por las administradoras de pensiones en el cual se reportan
las cotizaciones realizadas por los afiliados al Sistema de Seguridad Social en
su trayecto laboral. Contiene información detallada sobre el empleador (o el
registro del aporte como trabajador independiente), el periodo laborado, el
salario, el monto cotizado, la fecha de pago de cotización y el número de
semanas aportadas[28],
entre otros.
La historia laboral “se acompasa
con la doble faceta del derecho a la información, que, por un lado, es un
derecho en sí mismo; y por otro, constituye un instrumento para el ejercicio de
otros derechos”[29].
Esto, por cuanto contiene información privada que versa sobre la vida laboral
de los aportantes y, a la vez, debido a que los reportes consignados permiten
el acceso a derechos pensionales y prestacionales.
Las administradoras de pensiones tienen la
obligación de custodiar la información consignada, velar por su certeza y
exactitud[30],
de tal manera que sea precisa, clara, detallada, comprensible y oportuna. En
consecuencia, las imprecisiones presentadas son su responsabilidad. En virtud
de ello, la Ley 100 de 1993, por medio del artículo 53, facultó a las
administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida
para “a. verificar la exactitud de las cotizaciones y aportes (…); b. adelantar
las investigaciones que estimen convenientes para verificar la ocurrencia de
hechos generadores de obligaciones no declarados; c. citar o requerir a los
empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros,
para que rindan informes”[31].
La historia laboral se erige, por ende, como un
documento cuya responsabilidad reposa en cabeza de las administradoras de pensiones,
las cuales deben velar para que la información consignada sea fidedigna, por
ende, están facultadas por ley para realizar las correspondientes
verificaciones, actividad que idóneamente se debe realizar antes de consignar
la información. Lo contrario podría impactar sobre el reconocimiento de una
prestación y la imposición de cargas infundadas al tesoro público.
De haberse registrado información errónea por no
realizar las verificaciones previas y, como consecuencia de ello, reportar
información imprecisa, deberá surtirse el procedimiento administrativo
correspondiente para la corrección. Función que debe desarrollarse con riguroso
cuidado, pues se puede comprometer no solo el derecho de información, sino el
acceso a una prestación, garantía no pocas veces ligada a la satisfacción del
mínimo vital.
De cualquier forma, la negligencia en la cual se
incurra en la construcción, guarda y vigilancia de las historias laborales y
los inconvenientes que puedan presentar los documentos y sus contenidos, es responsabilidad
de las administradoras[32].
“Una interpretación diferente dejaría desprovisto de contenido el deber de las
aseguradoras y los derechos de los titulares de la información”[33]. Frente a este
particular, por medio de la Sentencia T-855 de 2012, reiterada en la Sentencia
T-463 de 2016 se señaló que:
“Al ser las entidades administradoras de pensiones las llamadas a
la conservación, guarda y custodia de los documentos contentivos de la
información correspondiente a la vinculación del afiliado al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, no les es dable trasladarle al interesado las
consecuencias negativas del deficiente cumplimiento de dichas obligaciones,
es decir, de la pérdida, deterioro, desorganización o no sistematización de
dicha información”. (Negrilla fuera del texto).
La importancia
de los reportes que se registren en la historia laboral es tal que, conforme se
determinó por esta Corporación en el Auto
130 de 2014, “los periodos en mora de pago [correspondientes al Fondo de
Solidaridad Pensional] deben tomarse como aportados, sin perjuicio de su
posterior recobro. En consecuencia, cuando en la historia laboral se registren
cotizaciones cuyos pagos se encuentren en mora, no por ello deben dejar de
registrarse en la historia laboral, y son periodos que deben tomarse como
aportados para el reconocimiento de un derecho pensional o prestacional[34]”.
Ahora bien, al expedirse una historia laboral se
genera una expectativa legítima para el cotizante, consistente en el acceso al
reconocimiento pensional, expectativa llamada a producir efectos jurídicos, que
debe respetarse y, a la luz de la buena fe, las modificaciones que se pretenda
realizar deben adelantarse con sujeción al procedimiento administrativo de
rigor.
Cuando, con fundamento en una historia laboral,
se ha reconocido un derecho a una persona, como es una pensión o una prestación
económica, se genera un derecho adquirido. Modificar esa decisión exige sumo
cuidado por parte de la administración.
7. Revocatoria de actos
administrativos mediante los cuales se han reconocido derechos pensionales
De acuerdo con el artículo 93 de
la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, los actos administrativos deben ser revocados por las
autoridades que los expidieron o por sus superiores jerárquicos o funcionales: “1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
Debe tenerse en cuenta que los
actos administrativos son de contenido general o particular. Los primeros son
aquellos que producen efectos impersonales y abstractos, mientras, los
segundos, de carácter individual. Los actos administrativos particulares generan
situaciones jurídicas concretas, por ende, al expedirse se consolidan derechos
adquiridos, los cuales deben respetarse en aras de salvaguardar la buena fe, en
consecuencia, en principio, son inmutables e irrevocables. Esta premisa se
acompasa con el respeto por la seguridad jurídica, al no permitir la
modificación intempestiva de una situación definida y el respeto por el debido
proceso, en la medida en que el ciudadano tiene certeza de que la decisión no
se modificará sin que se surta el procedimiento determinado por ley[35].
Excepcionalmente, cuando la
administración deba revocar el correspondiente acto administrativo particular,
al considerar que no se ajusta al ordenamiento jurídico vigente, existen dos
opciones, la primera, que solicite el consentimiento del beneficiario y este
acceda a la revocatoria, en este caso, el consentimiento deberá ser “previo,
expreso y escrito”[36].
La segunda opción se presenta cuando el ciudadano no está de acuerdo, evento en
el cual la administración deberá demandar su propio acto ante las instancias
judiciales en ejercicio del medio de control de nulidad[37].
Este último proceso debe agotarse
incluso si se considera que el acto administrativo tuvo lugar valiéndose de
medios ilegales o fraudulentos. Sin embargo, en este evento la administración
se encuentra facultada para demandar sin la obligación de agotar el requisito
prejudicial de conciliación, igualmente, puede solicitar la suspensión
provisional. Cabe destacar que la obligación de la administración de demandar
los actos administrativos, a pesar de considerarse ilegales, se estipuló de
manera específica en el actual código, a través del cual se pretendió
actualizar los postulados legales a los constitucionales. Anteriormente, en
vigencia del Decreto 01 de 1984, un acto administrativo ostensiblemente ilegal
podía dejarse sin efectos sin acudir al proceso contencioso.
No obstante, subsiste una excepción
a la regla general. La Ley 797 de 2003, “[p]or la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”.
En el artículo 19 de esta norma se determina el deber de la administración de
revocar los actos administrativos que hayan reconocido derechos pensionales o
prestacionales cuando esté probado, tras agotar el correspondiente
procedimiento administrativo, que el derecho fue obtenido, en términos de la
Sentencia C-835 de 2003, de forma ilegal o ilícita. En todo caso, esta
excepción si bien se mantiene vigente, debe entenderse a la luz del actual
desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial.
Debe tenerse en cuenta que cuando
se trata de derechos pensionales la posibilidad de revocar los actos administrativos
que los han reconocido exige riguroso cuidado. Son garantías de linaje
constitucional que propenden por el respaldo de quien ha perdido la posibilidad
de acceder a una fuente económica propia que permita satisfacer sus necesidades
básicas y las de sus dependientes. En consecuencia, la revocatoria resulta
potencialmente lesiva del mínimo vital, la vida y la dignidad humana. Así, por
encima de las disposiciones legales que regulen la materia deben primar los lineamientos
constitucionales, que, para este caso, comprenden no solo la buena fe, la
seguridad jurídica y el debido proceso, sino también la dignidad humana del
pensionado.
Ahora bien, de acuerdo con la
norma en comento, cuando existan serios indicios sobre un reconocimiento
prestacional, los cuales sean reales, objetivos,
trascendentes y verificables[38], las administradoras tienen el deber de adelantar una
verificación oficiosa sobre (i) el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y (ii) la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento y pago de las
pensiones o prestaciones.
El
procedimiento que se adelante está sujeto al artículo 29 Superior y, en
consecuencia, se deberá notificar su iniciación, acatar los principios de
necesidad de la prueba, publicidad y contradicción con estricta observancia de
los términos preclusivos previstos por el ordenamiento para que el funcionario
competente adelante y resuelva cada una de las etapas procesales[39].
La carga de la
prueba para demostrar la ilegalidad le corresponde a la administración. Esta
debe allegar los medios de convicción suficientes para acreditar la irregularidad
del acto que se cuestiona, debido al principio de la buena fe y la presunción
de inocencia que recae en el pensionado al ser la parte débil de la relación[40].
No obstante, cuando la administración allegue los suficientes medios de
convicción que demuestren la ilegalidad del acto administrativo, el principio
de la buena fe pasa a favor de esta en aras de “proteger el interés público,
pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o
desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que
sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales
circunstancias”[41].
Al respecto,
la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-455 de 2013 determinó que:
“le
corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten
la irregularidad del acto que se cuestiona”[42],
de donde surge que la revocatoria directa del respectivo acto administrativo,
sin el consentimiento del titular, procede siempre que la irregularidad del
acto provenga de quien, mediante conducta tipificada como delito, se haya hecho
acreedor de la pensión o prestación económica, lo que debe ser demostrado por
la administración para desvirtuar de ese modo la presunción de inocencia, poner
a su favor la presunción de buena fe y romper la confianza legítima en la que
se apoya el principio de legalidad del acto administrativo”.
Debe
advertirse que basta con la tipificación acorde con la ley penal “aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad”[43],
“hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en
conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el
cohecho, el peculado” [44],
entre otros. Al final, la decisión deberá ser congruente con el procedimiento y
el material probatorio, el cual deberá evidenciar pruebas que permitan una motivación
real, objetiva y trascendente.
Cuando finalizado
el procedimiento quede demostrado que el ciudadano incurrió en conductas
punibles a fin de acceder a la prestación la administración debe revocar
directamente el acto administrativo. Sin embargo, cuando no quede demostrado el
fraude en que se fundamentó el reconocimiento pensional y la administración
insista en la procedencia de la revocatoria, esta debe acudir a las instancias
judiciales.
La definición
de la jurisdicción competente dependerá de si el cotizante es trabajador
independiente, trabaja para el sector privado o si se trata de un servidor
público, o de un particular en ejercicio de la función pública. En el primer
caso, será la jurisdicción ordinaria la llamada a dirimir el conflicto, en el
segundo, la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, en virtud del
artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, conforme con al cual:
“la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución
Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en
actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho
administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los
particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente
conocerá de los siguientes procesos:
[…]
4. Los relativos a la relación legal y
reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social
de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de
derecho público.
Norma que se encuentra en consonancia con el
artículo 2º del Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo, según la
cual:
“La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades
laboral y de seguridad social conoce de: […]
4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la
Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias
relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se
susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las
entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y
los relacionados con contratos.
5. La ejecución de obligaciones emanadas de la
relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no
correspondan a otra autoridad […].
8. Caso Concreto
Según se logró constatar, a la
señora Lucila Estela Verdecía Acosta le fue reconocida su pensión de vejez
mediante la Resolución GNR 154074, el 26 de mayo de 2015, por un monto equivalente
a un salario mínimo. Esto, considerando que de acuerdo con la información
consignada en la historia laboral: (i) la accionante era beneficiaria
del régimen de transición al tener 37 años de edad cuando entró en vigencia la
Ley 100 de 1993 y contar con más de 750 semanas cotizadas antes de la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005; y que (ii) para la fecha
del reconocimiento prestacional, tenía 58 años de edad y 1136 semanas cotizadas
al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por ende, cumplía con los
requisitos exigidos por el Decreto 758 de 1990 para ser beneficiaria de la
pensión de vejez.
Posteriormente, Colpensiones alegó
la existencia de un presunto hallazgo en la historia laboral con base en la
cual se había reconocido la prestación económica, documento expedido por esa
misma entidad. Al respecto esta última indicó que se habían relacionado 234
semanas como cotizadas, sin que en los archivos de la entidad existieran los
correspondientes recibos de pago. Tales emanas fueron cotizadas, en su momento,
al Instituto de Seguros Sociales en el periodo comprendido entre el 1º de mayo
de 1990 y el 30 de octubre de 1994, registradas con número patronal 01006401377,
propio de la “SOC DE COPROP DEL ED DIONE”. Estas semanas no se encuentran
registradas en los actos administrativos previos al reconocimiento, mediante
los cuales se había negado el derecho prestacional[45].
En atención a ello, se dio lugar
a la Investigación Administrativa Especial No. 344-15. Actuación que le fue
notificada a la señora Lucila Estela Verdecía Acosta el 14 de enero de 2016. En
el oficio se le informó sobre el inicio de la investigación adelantada en su
contra, y la motivación de la misma, se le requirió para presentar sus
argumentos y elementos probatorios que permitieran esclarecer la situación.
La accionante le informó a
Colpensiones que no le fue posible conseguir los recibos o facturas que
permitieran corroborar el pago de las cotizaciones registradas en su historia
laboral y advirtió que son documentos que datan de hace más de 20 años. Puso en
conocimiento que, para la época, las cotizaciones fueron realizadas al
Instituto de Seguros Sociales por colaboración de su esposo, Luis Guillermo
Ortega Téllez, quien la afilió al Sistema de Seguridad Social. Los ingresos de
este dependían de su trabajo consistente en el mantenimiento y reparación de
citófonos, en consecuencia, tampoco tiene constancia de una relación laboral o
de carné de afiliación. La afiliación se realizó mediante un tercero quien los
asesoró para la afiliación, sin embargo, no fue posible contactarlo.
Se destaca que esta información
fue manifestada de forma consistente en la respuesta brindada a Colpensiones, la
acción de tutela objeto de revisión, así como la declaración juramentada
presentada ante notario por parte de la accionante. Además, fue corroborada por
su esposo, Luis Guillermo Ortega Téllez, también mediante declaración
juramentada ante notario.
La investigación se dio por
terminada a través del Auto 196, del 19 de febrero de 2016. Se precisó que
conforme con los estudios adelantados, a través del usuario dmrojasm, el
10 de noviembre de 2014, se realizó una corrección en la historia
laboral, sin que haya mediado una solicitud previa de la accionante o una orden
expedida por un órgano de control, es decir, sin justificación, ni soporte. La
modificación consistió, principalmente, en el registro de 234 semanas
cotizadas, en el periodo comprendido entre el 1º de mayo de 1990 y el 30 de
octubre de 1994, así como en las correspondientes modificaciones de ingreso,
retiro y cambio de salario. Este registro se realizó sin la existencia de los
soportes de pago que acreditaran las cotizaciones. En consecuencia, se indicó
que las mencionadas semanas no podían hacer parte de la historia laboral y no debían
tenerse en cuenta para el reconocimiento pensional.
Con fundamento en esta situación,
por medio de la Resolución GNR 106654, el 15 de abril de 2016, se revocó el
acto administrativo mediante el cual se había reconoció la pensión de vejez de
la accionante, esto es, la Resolución GNR 154074, el 26 de mayo de 2015. Se
indicó que la pensión de vejez de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta “se
realizó bajo una situación ilegal, con fundamento en información adulterada
incluida de forma fraudulenta en las bases de datos”. En consecuencia, se
determinaron cumplidos los requisitos exigidos por la normatividad vigente para
revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional unilateralmente.
Inconforme con esta situación, la
accionante, el 5 de mayo de 2016, acudió a la acción de tutela solicitando la
suspensión de la Resolución GNR 106654, el 15 de abril de 2016, la reactivación
del pago de su mesada pensional y su afiliación al sistema de salud.
Con posterioridad a la
presentación de la acción de tutela, conforme con las pruebas allegadas por
Colpensiones en el trámite de contestación, esta entidad expidió la Resolución GNR 137970, del 10 de mayo de 2016, acto
administrativo por medio del cual ordenó a la señora Lucila Estela Verdecía
Acosta el reintegro de $7.867.515, correspondiente a las mesadas pensionales
pagadas entre el 1º de junio de 2015 y el 30 de marzo de 2016.
Debe tenerse en cuenta que, según
lo estudiado en la parte considerativa de esta providencia, Colpensiones, en su
condición de administradora de pensiones, tiene la obligación de custodiar la
información consignada en sus bases de datos, velar por su certeza y exactitud[46], de tal
manera que la información sea precisa, clara, detallada, comprensible y
oportuna. En consecuencia, está llamada a la “conservación, guarda y custodia de los documentos contentivos de
la información correspondiente a la vinculación del afiliado al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, no le es dable trasladarle al interesado las
consecuencias negativas del deficiente cumplimiento de dichas obligaciones,
es decir, de la pérdida, deterioro, desorganización o no sistematización de
dicha información”[47].
A pesar de lo anterior, Colpensiones solicitó a la demandante
que allegara recibos o facturas de cotizaciones realizadas hace más de 20 años
y, debido a que esta no pudo aportar esos documentos, consideró probada la
irregularidad de las cotizaciones, procedió a revocar su derecho pensional y,
además de ello, le impuso la obligación de reintegrar la suma de más de 7
millones de pesos, a una persona a quien le fue reconocido una pensión con
monto equivalente a un salario mínimo y que ahora no cuenta con un ingreso
económico propio.
Esos aportes datan de los periodos de mayo y
junio de 1990, febrero de 1992 y enero y octubre de 1994, y fueron reportados
en planillas expedidas por el Instituto de Seguros Sociales, las cuales constan
en los documentos que aportó Colpensiones al expediente. Aunado a ello, no
puede pasarse por alto que la accionante ratificó, mediante declaración
juramentada presentada ante notario, que sí se realizaron las cotizaciones sobre
las cuales existe la supuesta inconsistencia, y que fueron realizadas  por
colaboración de su esposo, persona que confirmó esa situación también mediante
declaración juramentada presentada ante notario.
La ausencia de las constancias de
las cotizaciones pudo haberse producido por el extravío de los soportes de pago
de parte de esa entidad, porque al momento de registrarse las cotizaciones no
fueron aportados los recibos de pago y, a pesar de ello, se registraron debido
a la negligencia de la administradora o, incluso, pudo presentarse por mora,
caso en el cual debe tenerse en cuenta que cuando en la historia laboral se
registran cotizaciones cuyos pagos se encuentren en mora, no por ello deben
dejar de registrarse en la historia laboral, y son periodos que deben tomarse
como aportados para el reconocimiento de un derecho pensional o prestacional[48].
Ahora, cuando con base en una
historia laboral, se expide un acto administrativo reconociendo la pensión de
vejez de una persona, se consolida un derecho de contenido particular y
concreto. En el evento en que la administración tenga una sospecha fundada
sobre una situación irregular en el reconocimiento pensional, está facultada
para adelantar la correspondiente investigación administrativa.
La investigación administrativa adelantada
contra la señora Lucila Estela Verdecía Acosta arrojó como resultado que las
correcciones, presuntamente irregulares, realizadas en la historia laboral, se
ejecutaron a través del usuario dmrojasm, perteneciente a la misma
entidad. De ahí que una vez Colpensiones consideró probado el hallazgo de la
historia laboral de la accionante, sin consentimiento previo de esta, expidió
la Resolución GNR 106654 del 15 de abril de
2016, dejando sin efecto la Resolución GNR 154074, del 26 de mayo de
2015, acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de vejez.
Hasta aquí, podría afirmarse que se encuentra
vulnerado el derecho al debido proceso y, como consecuencia de ello, el principio
de la buena fe de la accionante, puesto que se dejó de lado su derecho
adquirido en virtud de la seguridad jurídica generada a partir de un acto
administrativo ejecutoriado de reconocimiento pensional. Sin embargo, el juez
constitucional, no puede desconocer que persisten dudas razonables en el caso
bajo estudio.
La primera tiene que ver con la causa por la
cual el esposo de Lucila Estela Verdecía Acosta no realizó las cotizaciones,
sobre las cuales existe duda, esto es, 234 semanas cotizadas entre 1992 y 1994,
a nombre suyo, sino en favor de esta última; la segunda, consiste en el motivo
por el cual la accionante no reclamó con anterioridad la ausencia del registro
de estas semanas, las cuales daban lugar al reconocimiento pensional; y, la
tercera, consiste en la justificación por la cual en las historias laborales
previas a las que se tuvo en cuenta en la Resolución GNR 154074 del 26 de mayo
de 2015, mediante la cual se reconoció la pensión, no se registraron estas
semanas, a pesar de que existe registro de estas en las plantillas expedidas
por el Instituto de Seguros Sociales.
La existencia de una duda en este tipo de
situaciones, de acuerdo con el principio de la buena fe y la jurisprudencia
sentada por la Corte Constitucional, debe resolverse en favor de la parte débil
de la relación. Sin embargo, no puede desconocerse que en esta oportunidad
existen cuestionamientos razonables sobre el reconocimiento pensional y que se
encuentran en juego los recursos públicos. La buena fe se presume de la
administración cuando se trata de salvaguardar el patrimonio del Estado, en
este caso destinado a cubrir los derechos pensionales de un conjunto de
personas beneficiarias del sistema de seguridad social, muchos de ellos, en condición
de vejez o en estado de discapacidad, por ende, sujetos de especial protección
constitucional.
En atención a lo anterior, si bien se considera
necesario amparar los derechos de la accionante, por el potencial riesgo de
vulneración de su mínimo vital, seguridad social y debido proceso, esta orden
será de carácter transitorio y estará supeditada a que la accionante demande el
acto administrativo mediante el cual se revocó su pensión de vejez dentro de
los 4 meses siguientes a la notificación de esta providencia. Esto, a fin de
que el juez ordinario, en ejercicio de sus competencias y herramientas
procesales, adopte una solución definitiva en torno al presente conflicto.
En todo caso, se destaca, es el juez ordinario y
no el contencioso administrativo el competente para conocer el asunto. En
virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual “la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer (…)
de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos,
omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función
administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: […] 4. Los
relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y
el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté
administrado por una persona de derecho público”.
Esto, en consonancia con el artículo 2º del
Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo, según el cual “la
Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social
conoce de (…) las controversias relativas a la prestación de los servicios de
la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, y de
“la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema
de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
En atención a ello, teniendo en cuenta que la
accionante no se desempeñó como funcionaria pública ni tampoco como particular
en ejercicio de funciones públicas, sino que su vida laboral se ha ligado al
sector privado y ha realizado sus cotizaciones como trabajadora independiente,
es el juez ordinario laboral el competente para dirimir el asunto.
Ahora bien, la suspensión que se ordenará,
recaerá tanto sobre la Resolución GNR 106654, del 15 de abril de 2016, como
sobre los actos administrativos expedidos con fundamento en esta, pues carecerían de la motivación jurídica necesaria.
Ejemplo de ello, es la Resolución GNR 137970 del 10 de mayo de 2016, por medio
del cual se ordenó a la señora Lucila Estela Verdecía Acosta el reintegro de
$7.867.515, correspondiente a las mesadas pensionales pagadas.
Así las cosas, se procederá a
tutelar de manera transitoria los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y al debido proceso de la señora Lucila Estela Verdecía Acosta
y, por consiguiente, se revocará el fallo proferido, dentro del expediente
T-5.748.723, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección D, el 11 de julio de 2016, mediante el cual se confirmó la sentencia
dictada por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de
Bogotá, el 6 de mayo de 2016, a través de la cual declaró improcedente la tutela.
En consecuencia, se ordenará a la
Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), suspender los efectos la
Resolución GNR 106654, del 15 de abril de 2016 y los actos administrativos
expedidos con fundamento en esta, en especial, la Resolución
GNR 137970 del 10 de mayo de 2016. Por
ende, se ordenará el restablecimiento del pago de dicha prestación reconocida a
través de la Resolución GNR 154074, el 26 de mayo de 2015, el cual debe
efectuarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación
de esta sentencia.
Esta premisa de suspensión se
condiciona a que la demandante presente la demanda ordinaria laboral dentro de
los 4 meses siguientes a la notificación de esta providencia y el juez
competente dirima el asunto. En caso de que la accionante no presente la
demanda, cesarán los efectos de la suspensión ordenada.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.- TUTELAR de manera transitoria los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la seguridad social y al debido proceso de la señora Lucila Estela Verdecía
Acosta y, en consecuencia, se REVOCAR el fallo proferido, dentro del
expediente T-5.748.723, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección D, el 11 de julio de 2016, mediante el cual se confirmó la
sentencia dictada por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito
de Bogotá, el 6 de mayo de 2016, a través de la cual declaró improcedente la
demanda.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), SUSPENDER los
efectos la RESOLUCIÓN GNR 106654, del 15 de abril de 2016 y los actos
administrativos expedidos con fundamento en esta, en especial, la RESOLUCIÓN
GNR 137970 del 10 de mayo de 2016. Por ende, ORDENAR el restablecimiento
del pago de dicha prestación reconocida a través de la Resolución GNR 154074,
el 26 de mayo de 2015, el cual debe efectuarse dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia.
La orden de suspensión se
condiciona a que la demandante presente la demanda ordinaria laboral dentro de
los 4 meses siguientes a la notificación de esta providencia y el juez
competente dirima el asunto. En caso de que la accionante no presente la
demanda, cesarán los efectos del amparo concedido.
TERCERO.- LÍBRENSE por la
Secretaría General de esta Corporación, en cada uno de los procesos, la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Antes
de resolverse el recurso de apelación, la accionante solicitó la corrección de
su historia laboral, mediante escrito presentado el 29 de julio de 2014, lo
cual se resolvió favorablemente el 29 de agosto de 2014. Las modificaciones
versaron sobre aportes realizados en julio de 1999 por la accionante, como
trabajadora independiente, y en febrero y marzo de 2014, mediante la
Corporación Club el Nogal.
[2] Por
medio de esta resolución se resolvió el recurso de reposición interpuesto por
la demandante para el reconocimiento del retroactivo pensional.
[3] La
respuesta se radicó 4 días después del término otorgado para contestar.
[4] Como se indicará
más adelante, se adjuntan planillas de aportes, expedidas
por el Instituto de Seguros Sociales, correspondiente al registro de aportes
del mes de junio de 1989, enero, junio, julio, mayo de 1990 y junio de 1990,
febrero de 1992, enero y octubre de 1994.
[5]
Declaración Extraprocesal No. 3311 de 2016.
[6]
Declaración Extraprocesal No. 3312 de 2016.
[7] T-583 de 2006,
“Esto significa que no es recurso dentro de otro proceso judicial.”
[8] Al
respecto, revisar entre otras, las sentencias T-661 de 2007, T-556 de 2010 y
T-404 de 2010.
[9] Consultar, entre
otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de
2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de
2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010,  T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de
2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T-575 de 2015.
[10]
Sentencia T-572 de 1992.
[11] En este
sentido, por medio de la Sentencia T-889 de 2013, se determinó lo siguiente
“Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite
brindar una solución “clara, definitiva y precisa” a los acontecimientos que se
ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para
proteger los derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio de defensa
judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección
que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de
la tutela”.
[12] El
Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[13]
Sentencia T-803 de 2002.
[14]
Sentencia T-384 de 1998 y T-206 de 2004. Al respecto, también ver la Sentencia
T- 796 de 2006, conforme con la cual: “Para la corrección de ciertos actos de
la administración que vulneran derechos fundamentales, no siempre es preciso
que los afectados acudan a la vía del juez contencioso, pues en ocasiones es
pertinente la intervención del juez de tutela, para que mediante el trámite
sumario de esta acción cese la vulneración, como ocurre por ejemplo, cuando la
administración no motiva un acto teniendo la obligación de hacerlo. […] [N]o
parece idóneo que los administrados se vean obligados a soportar el proceso
dispendioso de la vía contenciosa para obtener la protección de sus derechos
fundamentales. Es en este evento que el factor de temporalidad cobra especial
relevancia, pues obligar al ciudadano a poner en movimiento el andamiaje
judicial y tener que esperar varios años no resulta razonable cuando lo que se
debate no es una cuestión de fondo”.
[15] T-822 de 2002, sentencia en la cual se cita la
Sentencia T-569 de 1992, que señaló lo siguiente: “De allí que tal acción no
sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del
derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Decreto 2591 de 1991,
artículo 6º, numeral 1º: “La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
[16] T-206
de 2011.
[17] T-1040 de 2008.
[18] T-619
de 1995, reiterada en la Sentencia T-194 de 2016.
[19] T-774
de 2015.
[20] Ibidem.
[21] C-131
de 2004.
La Corte estudió el artículo 51 de la ley 769 de 2002, en la cual se ordenaba
la revisión técnico mecánica, que fue acusada de desconocer el principio de la
buena fe, y por tanto se entró a analizar el tema, concluyendo que la norma no
desconocía el principio de confianza legítima.
[22] T-295 de 1999.
[23] T-083
de 2003.
[24] T-698
de 2010.
[25] T-295
de 1999: “La Corte Constitucional, tratándose de tutelas contra autoridad pública,
ha defendido la ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto administrativo
y ha considerado que hay violación de derechos fundamentales cuando ocurre
revocatorias directas, sin autorización de quien haya adquirido el derecho.
Cuando la tutela, como en el presente caso, no es (dentro de la estructura de
la acción de tutela) propiamente contra autoridad pública, entonces, con igual
razón hay que proteger las determinaciones ya tomadas, que han constituido un
derecho adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin la
autorización del favorecido porque se ha consolidado en él una situación
jurídica concreta, que al ser variada  afecta la buena fe y la seguridad
jurídica; de ahí que  viene al caso esta teoría del respeto al acto propio, con
su proyección en la definición de asuntos laborales y prestacionales, máxime
cuando las determinaciones sobre el trabajo, en democracia, no pueden ser
dictadas por una sola de las partes: el empleador , ya que si ello ocurriera se
afectaría el principio de la buena fe y aún los derechos a la dignidad e
irrenunciabilidad  (artículo 53 C.P)”.
[26] T-475
de 1992.
[27] Ver
sentencias T-347 de 1994, T-437 de 1994 y T-276 de 2000.
[28] Por
medio de la reciente Sentencia T-463 de 2016, se especificó en cuanto al
concepto de la historia laboral que: “es un documento emitido por las
administradoras de pensiones –sean públicas o privadas- que se nutre a partir
de la información sobre los aportes a pensiones de cada trabajador. En ella se
relaciona el tiempo laborado, el empleador –si lo tiene- y el monto cotizado.
También se consignan datos específicos sobre el salario, la fecha de pago de la
cotización, los días reportados e igualmente se pueden hacer anotaciones sobre cada
uno de los períodos de aportes.”
[29] T-463
de 2016.
[30] T-463
de 2016.
[31] Ello en
concordancia con la Ley 1581 de 2012, en cuyo artículo 17  se determina, entre
las obligaciones de los responsables del tratamiento de datos, “[c]onservar la
información bajo las condiciones de seguridad necesarias para impedir su
adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento”,
“[g]arantizar que la información que se suministre […] sea veraz, completa,
exacta, actualizada, comprobable y comprensible” y “[r]ectificar la información
cuando sea incorrecta”.
[32] T-463
de 2016.
[33] T-463
de 2016.
[34] Al respecto, ver
la Sentencia T-079 de 2016.
[35] T-344
de 2010.
[36] Ley
1437 de 2011, artículo 97.
[37]T-246 de
1996: “La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado”.
[38] T-599
de 2014.
[39] C-835 de 2003: “Así, si la administración encuentra indicios serios
que la conduzcan a considerar que se reconoció indebidamente la pensión o la
prestación, deberá adelantar el correspondiente procedimiento administrativo[39],
sin que se pueda suspender los efectos del reconocimiento pensional” [Negrilla fuera del texto].
[40] C-672 de 2001.
[41] C-672 de 2001.
[42] C-835
de 2003.
[43] C-835
de 2003.
[44] C-835
de 2003.
[45]
Resolución GNR 8660, del 26 de noviembre de 2012, GNR 351372, del 11 de
diciembre de 2013 y VPB 20493, del 11 de noviembre de 2014.
[46] T-463
de 2016.
[47] T-855
de 2012.
[48] T-079 de 2016.