T-429-13
Sentencia T-429/13
Sentencia T-429/13
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
REVISION EVENTUAL DE LAS
SENTENCIAS DE ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la
acción de tutela contra las providencias judiciales de acción popular
Debe tenerse en cuenta el
contexto normativo existente al momento en que el peticionario tomó la decisión
de interponer esta acción de tutela: (i) para la época en que se profirió la
sentencia objeto de controversia (10 de mayo de 2011), el mecanismo de la
revisión eventual contaba aún con pocos años de existencia y apenas comenzaba a
ser conocido y utilizado incluso por los profesionales del Derecho; (ii) la
Sentencia C-713 de 2008 declaró la constitucionalidad condicionada de este
mecanismo, bajo la advertencia de que “en
ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de
revisión”; y (iii) la propia Corte Constitucional en sentencia T-315 de 2010
sostuvo, a manera de obiter dictum, que la interposición de la revisión
eventual de las sentencias de acción popular no
constituía un requisito para la procedencia de la acción de tutela contra
este tipo de providencias. Así las cosas, puede afirmarse que el actor popular
actúo con el mínimo de diligencia y conocimiento del derecho que le era
exigible al momento de decantarse por la tutela como mecanismo para obtener la
protección de los derechos fundamentales que estimó conculcados con la
sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que para entonces y
bajo el contexto normativo del que disponía para evaluar su procedencia, fuera
razonable exigirle que agotara previamente el mecanismo de revisión eventual
establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto fáctico por la omisión del juez en hacer
uso de su facultad para decretar pruebas de oficio en acción popular
La Corte Constitucional ha
decantado una doctrina sobre el defecto fáctico como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela, que parte de la distinción entre el
defecto fáctico omisivo y el defecto fáctico positivo. El primero se presenta cuando
el juez omite de manera arbitraria decretar pruebas que resultan determinantes
para realizar un juicio razonable, o bien cuando omite valorar una prueba ya
existente en el proceso. La segunda modalidad de defecto fáctico tiene lugar
cuando la decisión se fundamenta en pruebas que no se han debido admitir ni
valorar porque fueron obtenidas con violación del debido proceso o porque de
manera arbitraria se impidió controvertirlas. Para que se configure un defecto
fáctico, en cualquiera de sus modalidades, es preciso además que la omisión o
indebida valoración de las pruebas haya sido determinante para adoptar la
providencia contra la que se dirige la acción de tutela. El asunto
controvertido en esta ocasión se enmarca dentro de la modalidad omisiva del defecto
fáctico, específicamente la que tiene lugar cuando el juez no decreta pruebas
que resultan necesarias para realizar un juicio razonable que asegure a las
partes la tutela judicial efectiva de los derechos en litigio. Tal omisión, a
su vez, puede ser el resultado de negar el decreto y práctica de pruebas que
han sido solicitadas por las partes, o bien de no hacer uso de la facultad
probatoria de oficio de la que dispone el juez.  En relación con esta segunda
modalidad, la Corte Constitucional ha consolidado una extensa doctrina sobre
las condiciones bajo las cuales la omisión de decretar pruebas de oficio
representa un defecto fáctico que torna procedente la acción de tutela.
ACCION POPULAR-Aunque la carga
de la prueba recae en el actor popular, no inhibe al juez del deber de emplear
su facultad probatoria de oficio
Para el caso específico de las acciones populares, en la
sentencia C-215 de 1999, la Corte puntualizó que la carga de prueba que recae
sobre el actor popular, no inhibe al juez del deber de emplear su facultad
probatoria de oficio cuando, por razones económicas o técnicas, el demandante
no pueda aportar ciertas pruebas que resultan indispensables para adoptar un
fallo de mérito.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Defecto
fáctico por indebida valoración probatoria para determinar vulneración de
derechos de niños y adolescentes que deben emplear una vía que carece de andenes
para desplazarse desde y hacia su lugar de estudio
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Inexistencia
de defecto material o sustantivo por la revocatoria del incentivo concedido al
actor popular en sentencia de primera instancia
La Corte estima que en el
presente caso no se verifica  defecto sustantivo, con fundamento en las
siguientes consideraciones: Para que se configure esta modalidad de defecto
sustantivo es necesario que la norma que sirvió de sustento a la providencia
judicial impugnada resulte claramente inaplicable al caso concreto. En el
presente asunto, sin embargo, no resulta evidente la inaplicabilidad de la
norma que derogó el incentivo para los demandantes en acciones populares en
procesos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de
2010, pero que fueron fallados tras la entrada en vigor de esta última.  De
hecho, el Tribunal Administrativo citó en apoyo de su decisión una sentencia
del Consejo de Estado en la que se niega el incentivo al demandante de una
acción popular iniciada con anterioridad a la vigencia de esta ley. En
cualquier caso, de existir controversias sobre la aplicabilidad de la Ley 1425
de 2010, se trata de una cuestión de mera legalidad que no corresponde decidir
al juez de tutela sino a la jurisdicción administrativa.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Procedencia
por vulneración del debido proceso, libertad de circulación, vida e integridad
física de estudiantes y demás habitantes por falta de andenes en algunos tramos
para el desplazamiento
Referencia: Expediente T-3269699
Acción de
tutela instaurada por Luis Fernando Gallego Holguín contra el Tribunal
Administrativo de Antioquia (Sala Primera de Decisión).
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil trece (2013)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA[1]
I. ANTECEDENTES
1. El 20 de junio de 2011, el señor Luis Fernando Gallego
Holguín interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Antioquia (Sala Primera de Decisión), por considerar que el fallo adoptado en
un proceso de acción popular, le violó sus derechos fundamentales a la dignidad
humana y al debido proceso.[2] Concretamente alegó que
el Tribunal en su sentencia incurrió en algunos defectos, en cuanto: (i) le
exigió cumplir una carga más exigente de la que era debida; (ii) valoró
inadecuadamente dos medios de prueba obrantes en el expediente (unas
fotografías y la inspección judicial llevada a cabo por el Juzgado de primera
instancia); (iii) motivó de manera indebida (‘anfibológica’) sus conclusiones
probatorias; y (iv) lo privó del incentivo que ya le había reconocido el
Juzgado en primera instancia, sin justificación. Su solicitud la fundamentó en
los siguientes:
Hechos
2.
Luis Fernando Gallego Holguín interpuso acción popular contra el municipio de
Sabaneta, Antioquia, con el fin de proteger los derechos al espacio público, a
la locomoción y a la seguridad de quienes como él habitan los barrios María
Auxiliadora y Palenque de dicho municipio. Con la acción pretendía que se le ordenara
a la Alcaldía del citado ente construir unas aceras, a su juicio indispensables
para los habitantes de los barrios mencionados, quienes deben ir a diario hasta
la Institución Educativa Concejo de Sabaneta ‘José María Ceballos Botero’ y
necesariamente deben pasar “por la calle 56 Sur y la Carrera 39” que carece de aceras.[3] Estas personas afectadas
son, según el actor popular, no solamente los niños y jóvenes que estudian en
el plantel sino también los familiares que los acompañan. El actor pedía tener
como prueba un CD con fotografías a color, en las cuales se mostraba la forma
como los estudiantes debían desplazarse de los referidos barrios a la citada
Institución Educativa; y además solicitaba que se practicara una inspección
judicial “en los sectores comprendidos entre la calle 56 Sur con carrera 42
y anteriores en dirección a Palenque, incluida la Cra. 39 hasta Asdesillas”,
la cual creía que debía practicarse con la asistencia de peritos para
determinar el riesgo que suponía la ausencia de aceras para los peatones.
3. De
la acción popular conoció en primera instancia el Juzgado Trece Administrativo
del Circuito de Medellín, autoridad que le dió traslado de la misma al
municipio de Sabaneta. El municipio contestó oportunamente, y expresó que en su
concepto eran ciertas casi todas las afirmaciones y manifestaciones hechas por
el actor popular en su demanda. No obstante, hizo las tres siguientes
precisiones y formuló una excepción de mérito: Primero adujo que aun cuando “las
vías en mención”; es decir, las que conducen a los habitantes de los
barrios María Auxiliadora y Palenque hasta la Institución Educativa Concejo de
Sabaneta ‘José María Ceballos Botero’, efectivamente carecen de aceras, esa
circunstancia se debe no a omisiones imputables al ente territorial sino a “razones
de hecho, incluso de carácter histórico, que la han generado”. Esas razones
las expuso del siguiente modo:
“[l]a
existencia de los barrios María Auxiliadora y Palenque se remonta en el tiempo
hasta la época en que Sabaneta era un corregimiento del Municipio de Envigado,
y su desarrollo se realizó desde entonces bajo la concepción de zona rural. ||
Para la época en que Sabaneta se convirtió en un Municipio, los barrios
referidos estaban ya consolidados en la mayoría de su territorio con la
conformación que actualmente conservan, incluido el espacio público de que
disponen. Actualmente las vías de acceso con que cuentan, esto es, las
relacionadas por el actor en su demanda, y tal como el mismo lo afirma, cuentan
con una sección (ancho) en sus puntos más críticos de hasta 3.30 metros.
El
sector se caracteriza por la inexistente zona de retiro entre los predios
privados ubicados a lado y lado a todo lo largo de la vía, producto de un
desarrollo con criterio de zona rural realizado casi en su totalidad con
anterioridad a todas las normas que actualmente rigen el ordenamiento
territorial, tales como la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, el Decreto 1504 de
1998, entre otras. || El primer Plan de Desarrollo del Municipio de Sabaneta,
expedido en 1990 con fundamento en el acuerdo municipal 040 de 1989, contempló
la conformación de la sección vial de la calle 56 sur, razón por la cual,
actualmente cualquier desarrollo constructivo ejecutado en el sector debe
prever el retiro reglamentario de la vía pública al igual que los andenes para
la circulación peatonal, pues el actual plan básico de ordenamiento
territorial, acuerdo municipal 022 de 2009, así lo ratificó. Esta situación se
corrobora con la afirmación realizada por el actor en el hecho noveno de su
demanda”.[4]
Segundo, aclaró que no le
constaba si era cierto lo dicho en la acción popular en el sentido de que las
personas corrían peligro cuando debían dirigirse desde los barrios María
Auxiliadora y Palenque hacia la Institución Educativa ‘José María Ceballos
Botero’. Finalmente, manifestó que era cierto lo dicho en la demanda, en cuanto
a que las vías a las que se refiere carecen de aceras y de reductores de
velocidad.[5] Luego de ello, el
municipio invocó la excepción de “inexistencia de violación […] de
los derechos colectivos alegados en la demanda”. A su juicio, la acción no
debía prosperar porque si bien puede ser posible constatar una omisión, lo
cierto es que no se configura una vulneración de derechos colectivos toda vez
que no se debe a la intencionalidad de la administración de mantener las cosas
como están. Más bien, se debe a la “imposibilidad física notoria que se
tiene hoy para la construcción de las aceras solicitadas”. Por lo demás,
asegura que sería inviable “cualquier solución del problema” toda vez
que supondría impactar otros derechos fundamentales. Este fue su argumento,
literalmente:
“[d]ebe tenerse en cuenta además,
que el sector pertenece a estratos uno y dos, poblado por ciudadanos en su
mayoría de escasos recursos económicos, y que cualquier solución al problema
planteado en la demanda implicaría no sólo una multimillonaria inversión en
compra de predios privados de dichas personas, sino que generaría una grave
situación social que podría llevar a la pérdida de la vivienda digna de que hoy
gozan miles de familias Sabaneteñas en pos de la construcción de las aceras
solicitadas por el actor popular, generando así una colisión con los derechos
fundamentales de tales ciudadanos”.[6]
4. Mediante auto de quince (15) de junio de dos
mil diez (2010), el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín abrió
a pruebas el proceso y decretó la práctica de una inspección judicial para el
quince (15) de julio de ese mismo año. Dicha diligencia de inspección se llevó
a cabo en la fecha programada, a la cual comparecieron tanto el actor popular
(hoy tutelante) como el apoderado del municipio de Sabaneta. El texto del acta
dice en lo pertinente:
“[…] nos ubicamos sobre la calle
56 Sur con la carrera 40 (Esquina), donde se puede[n] apreciar claramente las
características de las vías. Posteriormente nos desplazamos un trayecto
aproximado de 200 metros sobre la carrera 40 en dirección al Colegio ‘Concejo
de Sabaneta’, observando que se trata de una calle bastante angosta pero en
buenas condiciones generales como trabajos recientes de parcheo, es una vía de
doble sentido con afluencia de todo tipo de vehículos particulares y de
servicio público, por la cual se desplazan peatones –especialmente niños que la
utilizan como camino obligatorio para dirigirse al centro educativo-, sin
aceras, sin reductores de velocidad, ni señalización y la cual limita a la
izquierda con la sede de Asdesilla Antioquia y por la derecha con un lote privado.
Estando ubicados en este tramo,
tuvimos la oportunidad de observar el encuentro de dos colectivos en sentido
contrario, advirtiendo la dificultad inminente de los vehículos para continuar
su trayecto debido al espacio tan limitado de la vía, ante lo cual, manifiesta
el actor popular que esta situación se presenta con frecuencia poniendo en
riesgo la vida y el bienestar de quienes la transitan, especialmente los niños
que por su condición de infantes de ven más expuestos. ||  Luego, nos desplazamos
sentido norte sur desde la entrada a la sede de Asdesilla Antioquia, hacia el
‘Concejo de Sabaneta’, observando una vía un poco más amplia y con aceras
discontinuas, construidas, según pudo advertirse, como consecuencia de las
construcciones urbanísticas realizadas alrededor de la vía.
A continuación recorrimos la calle
56 sur, desde la carrera 40, hasta el Colegio ‘José María Ceballos Botero’’
ubicado a unos 400 metros aproximadamente en el barrio Palenque, sector
habitado por familias de escasos recursos económicos; constatando que es una vía
pendiente, estrecha y con flujo vehicular constante, con dos sitios críticos en
los cuales se presenta mayor embotellamiento. Se trata de un lugar poblado, con
predominio de residencias a lado y lado de la vía y sin aceras.
Como constancia de lo expuesto, se
anexan fotografías tomadas en el momento de la diligencia”.[7]
5. Luego de terminar el período
probatorio, y de haber recibido los alegatos de conclusión y el concepto del
Ministerio Público, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín
concedió la acción popular mediante sentencia del primero (1°) de diciembre de
dos mil diez (2010). Además, en la parte resolutiva declaró responsable al
municipio de Sabaneta de la violación a los derechos colectivos al espacio
público y a la seguridad pública de los habitantes de los barrios María
Auxiliadora y Palenque de esa localidad, y por lo tanto le ordenó que en la
vigencia fiscal del año siguiente (2011) realizara la gestiones pertinentes
para conseguir los recursos necesarios con el fin de ejecutar las
correspondientes “obras de ejecución y mantenimiento de los andenes en la
carrera 40 desde la calle 56 Sur, en dirección a la Institución Educativa
Concejo de Sabaneta ‘José María Ceballos Botero’”. Finalmente, dispuso que
al actor popular debía concedérsele un incentivo “por la suma de diez (10)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos dentro de los tres (3)
meses siguientes a la ejecutoria de [l]a providencia”.
6. En cuanto a los fundamentos
para tomar esa decisión, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de
Medellín manifestó en síntesis que eran los siguientes: Primero dijo que en la
inspección judicial se pudo verificar que “la dirección exacta” del
sitio afectado por la omisión era “la Carrera 40 desde la 56 Sur, en la que
se encuentra debidamente acreditada la ausencia de aceras o andenes”.
Segundo manifestó que la falta de andenes atentaba contra “la seguridad de
los peatones que transitan por dichas vías” y esa conclusión la extrajo a
partir de “las fotografías aportadas por el actor popular” y de “lo
verificado en la Inspección Judicial”, así como del “reconocimiento
expreso que en este sentido efectúa el apoderado de la parte accionada en la
contestación de la demanda”. Tercero aseguró que la excepción propuesta por
el municipio, de acuerdo con la cual no existía vulneración de derechos
fundamentales, no estaba llamada a prosperar por cuanto la Sección Primera del
Consejo de Estado, según su interpretación, ha dicho que “la disponibilidad
presupuestal no enerva la protección de derechos colectivos que están siendo
vulnerados o amenazados”. Las entidades públicas, en opinión del Juzgado,
no están exoneradas de garantizar los derechos colectivos bajo el pretexto de
que no hay montos presupuestales disponibles para ello, pues en esos casos les
corresponde entonces realizar o adelantar las gestiones necesarias e
indispensables para hacer cumplir los derechos colectivos violados o
amenazados. En respaldo de su aserto citó tres sentencias del Consejo de
Estado: una del veinticinco (25) de octubre de dos mil uno (2001),[8]
otra del veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2002)[9]
y otra más del primero (1°) de marzo de dos mil siete (2007).[10]
Y luego concluyó lo siguiente:
“[e]n consecuencia, para este
Despacho, la negligencia de la entidad demandada frente al cumplimiento de su
deber legal de garantizar el uso y goce de todos los componentes del espacio
público, entre ellos las aceras en las vías a su cargo, constituye, sin lugar a
duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública,
pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la
falta de aceras o andenes en la vía objeto de esta demanda comporta un riesgo
para los usuarios de la misma, con mayor razón, si se tiene en cuenta que
quienes más la utilizan son menores de edad, por lo tanto, en el caso
examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al
mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el
citado derecho colectivo”.[11]
7.
Impugnado el fallo, le correspondió conocer del mismo a la Sala Primera de
Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad que sin decretar
la práctica de pruebas resolvió revocar la decisión de primera instancia y
denegar las pretensiones del actor popular, mediante providencia del diez (10)
de mayo de dos mil once (2011). Para sustentar su resolución, el Tribunal
Administrativo primero formuló algunas consideraciones generales entorno a los
derechos al espacio público, a la locomoción y a la seguridad y salubridad
públicas, y en segundo lugar se refirió al caso concreto. En la parte motiva
pertinente, el Tribunal aseguró que la sentencia de primera instancia debía
revocarse “ante la ausencia de acervo probatorio que dé cuenta de los
elementos fácticos y de derecho que se afirman en la demanda”. Esta falta
de fundamentos fácticos y jurídicos la expuso así:
7.1.
En primer término, aseguró que el Juzgado Trece Administrativo se había basado
en dos medios de prueba, en el “material fotográfico aportado con el escrito
de demanda” y en las manifestaciones que hizo “la accionada en el curso
del proceso”. No obstante, en criterio del Tribunal, la valoración
probatoria de estos elementos presentó dos errores, que explicó de la siguiente
manera:
(i)
Para
empezar, adujo que las fotografías aportadas por el actor popular no eran “conducentes
para probar la vulneración a las normas que regulan la adecuación,
accesibilidad del espacio público y seguridad pública”. A su juicio, las
fotografías no son un medio idóneo para probar el tramo de la vía que requiere
intervención y adecuación, ni para definir la ubicación en concreto del espacio
público que se reclama sea intervenido. En ese sentido, manifestó que el
material fotográfico adjuntado a la demanda no cumplía con los requisitos
establecidos en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil. Y luego
sintetizó sus cuestionamientos sobre la idoneidad del medio probatorio con
estas palabras:
“[e]s
decir, de las fotografías aportada[s] en el escrito de demanda no es posible
determinar su origen, ni el lugar y la época en que fueron tomadas, dado que no
fue reconocida por testigos ni cotejada con otros medios de prueba dentro del
proceso; sólo es prueba del registro una imagen, y de que son puentes de
aquellos que se encuentran regulados por el Decreto 1538 de 2005 como espacio
público”.[12]
Luego
el Tribunal dijo que esta misma postura la había sostenido el Consejo de Estado
“en diversas oportunidades”, y para sustentar su aserto citó un grupo de
sentencias y un par de párrafos en los que se hace alusión al modo de valorar
las fotografías en un procesos, pero no expuso a propósito de qué casos se
habían formulado esas consideraciones, ni cuál fue la decisión a la cual se
arribó en cada una de esas providencias.
(ii)
Más adelante, el
Tribunal demandado expresó las razones por las cuales en su opinión no era
válido apoyarse en las declaraciones del municipio de Sabaneta como si fueran
una confesión de lo afirmado en la acción popular. Dijo que “el referido
medio probatorio se encuentra expresa y legalmente prohibido según el artículo
199 del Código de Procedimiento Civil, tratándose de entidades de carácter
público o estatal”. En respaldo de su interpretación, citó un fragmento de
una sentencia del doce (12) de octubre de dos mil seis (2006) expedida por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, que se refiere a esa limitación
probatoria.[13]
7.2.
En segundo término, la Sala Primera de Decisión del Tribunal accionado dijo que
tampoco había pruebas suficientes para determinar el lugar carente de aceras, y
sobre el cual se reclamaba la intervención. Así, por una parte, señaló si bien
el accionante se había referido a la falta de aceras en “las calles 56 sur
y/o la Carrera 40” del municipio de Sabaneta, lo cierto era que en ningún
momento había logrado expresar “con claridad la longitud o los límites
exactos del tramo vial que necesita adecuación”, y esa deficiencia en
concepto del Tribunal “no fue advertida ni subsanada por el a quo en
la apertura del proceso, ni por las partes durante el trámite de la acción”.
En ese contexto, manifestó su extrañeza frente al hecho de que Juzgado hubiera
ordenado la ejecución de obras de adecuación las vías en general “sin contar
con una identificación plena del espacio público al que se dirige la orden”.
7.3.
Ahora  bien, el Tribunal dijo que aun cuando el Juzgado había practicado una
inspección judicial, esta “no puede ser valorada en el caso de autos,
teniendo en cuenta que no se realizó en la dirección demandada”. Así,
manifestó que en los hechos de la acción popular el demandante se había
referido a la ausencia de aceras en “las calles 56 sur y/o la Carrera 40”, y en contraste la inspección judicial se adelantó “[s]obre la calle 56 sur con la
carrera 40 (esquina); sobre la Carrera 40 en dirección al Colegio ‘José María
Berrío’” (sic).  De modo que en criterio del Tribunal no
había claridad acerca de los “límites cardinales [en] que se realizó”
la inspección, ni tampoco evidencias de que se hubiera inspeccionado “el
lugar objeto de la controversia de acuerdo con la demanda del actor”. En
este entorno probatorio, la autoridad judicial demandada concluyó que no era
posible valorar la inspección judicial, pues en esta última no se identificaron
de manera pormenorizada los hechos percibidos por quien la practicó. En
síntesis, el Tribunal expuso la siguiente conclusión sobre este punto:
“[e]n
el presente asunto, se evidencia que en contravía a lo citado, infructuosa y
equivocadamente, en la diligencia de inspección judicial decretada y practicada
por la primera instancia, se trató de enmarcar el sector donde se originaron
los hechos origen de la vulneración de derechos colectivos; y se dice que
infructuosamente porque como se señaló en párrafos anteriores, la descripción
del trayecto que hace el a quo en el acta de la inspección así como el
plasmado en la orden de adecuación, describe el inicio, esto es, la
intersección de la carrera 40 con calle 56 sur, pero no hay claridad en la
extensión y límite carente de aceras, toda vez que lo que se señala es que las
obras de construcción y mantenimiento de andenes deben ejecutarse “en la
carrera 40 desde la calle 56 Sur, en dirección a la Institución Educativa
Consejo de Sabaneta ‘José María Ceballos Botero’. || Así las cosas, estima la
Sala que en el proceso no reposa prueba de la vulneración aducida por el actor,
toda vez que en el trámite de la acción no se practicaron las pruebas
decretadas y, las pruebas aportadas por las partes, no son conducentes para
acreditar violación a la ley, o posible vulneración de los derechos colectivos
invocados”.[14]
7.4.
Finalmente, y en vista de estas deficiencias probatorias, el Tribunal resolvió
negar la acción popular, toda vez que era carga del actor probar los “hechos,
acciones y omisiones que en su criterio, constituyen la amenaza o la
trasgresión de los derechos e intereses colectivos invocados”. Sin embargo,
en su opinión, lo que hizo el demandante en el caso bajo examen fue limitarse a
señalar la presunta vulneración de derechos e intereses colectivos, y a
enunciar determinados hechos sin probarlos. En consecuencia, formuló la
siguiente conclusión:
“la
Corporación no encuentra próspera la acción popular incoada, toda vez que el
actor no demostró la alegada amenaza o vulneración de los derechos e intereses
colectivos invocados, ni aportó elementos que permitieran evaluar las
condiciones del tráfico, índice de accidentalidad y número de personas
afectadas que transitan por el tramo vial demandado e incluso la peligrosidad
de la misma, que determinarían la necesidad y urgencia de ordenar las obras de
adecuación que pretendió el accionante, y adicionalmente la sentencia de
primera instancia no guarda congruencia con la demanda”.[15]
8. Por
otra parte, el Tribunal revocó la concesión de incentivos al actor popular, en
vista de que habían sido derogados por la Ley 1425 de 2010. Y dijo: “si bien
esta última [Ley] fue promulgada con posterioridad al fallo impugnado,
la misma tiene el carácter de aplicación inmediata, razón por la cual se
revocará la orden de reconocimiento del mismo y en su lugar se negará el
incentivo solicitado por el actor, pese a la prosperidad de la protección de
los derechos colectivos invocados”. Dijo que en esto seguía una decisión
del Consejo de Estado, en la cual se le había negado a un actor popular  el
incentivo luego de la derogatoria del mismo mediante la Ley 1425 de 2010. Para
soportar su tesis citó un fragmento de una sentencia de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, expedida del veinticuatro (24) de enero de dos mil once
(2011), en la cual parece haberse negado un incentivo como resultado de la derogación
de las normas que lo contemplaban.[16]
Solicitud
de tutela
9. El
ciudadano considera que Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de
Antioquia le violó sus derechos a la dignidad humana (art. 1, C.P.) y al debido proceso (art. 29, C.P.), como fruto de haber incurrido en “varios yerros
jurídicos y de interpretación probatoria”. Los defectos que le endilga a la
providencia de segunda instancia en el proceso por acción popular son en
síntesis los siguientes:
9.1.
Por una parte el peticionario asegura que el Tribunal incurrió en un defecto
fáctico toda vez que “tergiversó la capacidad demostrativa y la fuerza
probatoria de la inspección judicial realizada por el a quo”. En ese
sentido dice que la autoridad judicial accionada cometió un error “[…],
ya que revocó la decisión argumentando la ausencia de acervo probatorio que dé
cuenta de los elementos fácticos y de derecho afirmados en la demanda”, a
pesar de que existía una inspección judicial con todas las condiciones de
validez.  Así, desde su punto de vista la deficiencia consistió en desconocer
que el Juzgado de primera instancia efectivamente “se desplazó desde su
despacho hasta el lugar de los hechos y allí practicó inspección judicial que
le sirvió como prueba con la suficiente fuerza demostrativa para llevarlo más
allá de duda sobre el perjuicio demandado para la colectividad de habitantes de
dos barrios de Sabaneta Antioquia”.
9.2.
Por otra parte el tutelante insinúa que Tribunal efectuó una inadecuada
distribución de la carga demostrativa, pues dice que en el contexto procesal de
las acciones populares “existen unos juicios de equidad que no pueden ser
empíricos respecto de la carga probatoria”, sino que deben tener en cuenta
que “las acciones populares pueden ser interpuestas por cualquier persona
natural”. En ese sentido, advierte que a su modo de ver la carga probatoria
debe ser diferencial en esta clase de controversias jurisdiccionales, y en
concreto suponen para el demandante una “menor exigencia que los demás
procesos que se ventilan frente a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”. No obstante, asevera que el Tribunal desconoció esa
distribución equitativa de la carga probatoria, al haber considerado que para
poder amparar los derechos colectivos invocados, el actor popular tenía la
carga de evidenciar “con claridad la longitud y los límites exactos del
tramo vial que necesita adecuación de las aceras”.  A su juicio, la
definición de ese punto tuvo lugar en la sentencia de primera instancia dentro
del proceso por acción popular, toda vez que el Juzgado Trece ordenó la
ejecución de obras de construcción y mantenimiento de andenes en la Carrera 40
desde la calle 56 sur en dirección a la Institución Educativa Concejo de
Sabaneta. Así, en su criterio el Tribunal desestimó sin razones suficientes la
acción popular.
9.3.
Adicionalmente, el actor hace valer que en su fallo la autoridad judicial
demandada ignoró por completo el material fotográfico pues, como él mismo lo
dice, parece que “ni siquiera  abrieron el CD”. Y considera que esto fue
un error,  ya que según el Tribunal no era “posible determinar el origen, ni
el lugar ni la época en que fueron tomadas, ya que no fue reconocida por
testigos ni cotejada por otros medios probatorios”, pero en criterio del
tutelante bastaba con “mirar cada una de las fotografías para darse cuenta
de la fecha exacta, en que estas fueron tomadas y el recorrido realizado
durante cada una de las tomas fotográficas”. Además, asevera que a su
juicio no debía haber dudas acerca de la fiabilidad de las fotografías, toda
vez que la veracidad de las mismas se había ratificado con la inspección
judicial practicada por el Juzgado de primera instancia. Finalmente, manifiesta
su extrañeza ante el hecho de que el Tribunal hubiera dicho que ese material
fotográfico sólo demostraba “el registro de una imagen y de que son puentes
peatonales de aquellos que se encuentran regulados por el Decreto 1538 de 2005
como espacio público”, pues en ninguna de la fotografías se registra la
imagen de un puente peatonal.
9.4.
Aparte de esas deficiencias el demandante dice que la providencia cuestionada
presenta otro defecto, en cuanto a la revocatoria del incentivo, el
peticionario expresó que con esa decisión se le dio una aplicación retroactiva
a la Ley 1395 de 2010 que lo derogó, y de esa manera le desconoció un derecho
ya reconocido. Este cuestionamiento lo expuso de la siguiente manera:
“[f]rente
al reconocimiento y pago del incentivo patrimonial, reconocido por el a quo es
necesario manifestar que si bien es cierto que el Art. 39 de la Ley 472 de 1998
fue derogado en diciembre del 2010 con la Ley 1425, no hay que desconocer que
esta fue promulgada posteriormente a la expedición del fallo impugnado y que el
suscrito ya tenía un derecho reconocido de manera legal y judicialmente y las
normas procesales no son retroactivas, nótese que los procesos civiles que
iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, continúan con
el trámite procesal que venían adelantando sin perjuicio de la entrada en
vigencia de la nueva norma procesal”.
10.
En consecuencia, el señor Luis Fernando Gallego Holguín pretende que se  deje
sin efecto el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, y que se protejan
los derechos invocados en su acción.
Respuesta de la autoridad accionada
11. El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio.
Decisión sometida a revisión
12. El veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011), la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado[17] resolvió declarar
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Gallego
Holguín, pues en su criterio cuando la acción constitucional se interpone
contra providencias judiciales sólo procede para solicitar la protección del
derecho a acceder a la administración de justicia, y si no hay otros medios de
defensa. Como esos presupuestos no se daban en el caso concreto, la Sección
Primera resolvió declarar improcedente el amparo.[18]
Esta decisión no fue impugnada.
Pruebas decretadas en sede de revisión
Mediante
auto del diez (10) de abril de dos mil doce (2012), esta Sala de Revisión decretó
la práctica de algunas pruebas en el trámite de la acción de tutela instaurada
por el señor Luis Fernando Gallego Holguín contra el Tribunal Administrativo de
Antioquia.
En
este sentido, ordenó a la Secretaria General de la Corte Constitucional oficiar
a la Procuraduría Regional de Antioquia, para que en el término de los cinco
(05) días hábiles siguientes a la notificación del presente auto y en ejercicio
de la función que le asigna la Constitución (art. 118):
(i) Se
sirviera adelantar una diligencia de reconocimiento en los barrios María
Auxiliadora y Palenque del Municipio de Sabaneta – Antioquia –, con el fin de
identificar si en la vía que comunica dichos barrios con la Institución
Educativa Concejo de Sabaneta “José María Ceballos Botero”, las zonas que
carecen de aceras o de conductos especiales para peatones pueden identificarse
con arreglo a la nomenclatura del lugar.
(ii) En caso de ser afirmativa la
respuesta, se le solicitó a la Procuraduría Regional de Antioquia, que señalara
la nomenclatura correspondiente a dichos tramos.
En
oficio del 23 de abril de 2012, suscrito por el señor Gabriel Jaime Aristizábal
Ramírez, Profesional Universitario de la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales de Antioquia y el señor Jesús Albeiro Restrepo, Técnico Investigador
de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de Antioquia,
manifestaron que las vías que no cuentan con aceras, son: (i) la calle 56 Sur
entre las carreras 42 y 33 (tramo 4) y (ii) la carrera 40, entre calles 61 Sur
y 56 Sur (tramo 5).
La metodología empleada para la realización del apoyo
técnico solicitado por la Sala, consistió en:
i.
Consultar mapas satelitales de la zona objeto de estudio,
obtenidos de Google Earth y Google Maps.
ii.
Realizar una visita  al sitio señalado por la Sala, en compañía
del Ingeniero Civil, Francisco Javier López Carmona, Profesional Universitario
de la División de Planeamiento Físico del Municipio de Sabaneta, quien aclaró a
los funcionarios de la Procuraduría que “el barrio Palenque no existe como
tal”. Al respecto informó que existe el Barrio María Auxiliadora y la Vereda
María Auxiliadora, que limitan entre sí, tal y como lo muestra el mapa
entregado por la administración municipal correspondiente al 09 sectorización
PBOT – Sabaneta (f. 34 y 35). Según el referido funcionario,  Palenque es el
mismo barrio María Auxiliadora y la confusión radica en que anteriormente se
denominaban Palenqueros a quienes habitaban esta zona, razón por la cual los
habitantes denominan como Palenque esta área.
iii.
Finalmente, los funcionarios de la Procuraduría Regional de
Antioquia filmaron el recorrido realizado, utilizando una cámara Sony Handycam
HDRCX550 de alta definición provista de GPS, que posteriormente les permitió
identificar en diversos mapas las coordenadas del recorrido realizado.
iv.
Con respecto al análisis de los datos recopilados, la
metodología empleada por la Procuraduría, consistió en señalar el recorrido
realizado en un mapa satelital (folio 11), dividiéndolo posteriormente, en seis
(6) tramos, señalando en cada uno de ellos,  la nomenclatura correspondiente y
la existencia o no de aceras.
De acuerdo con la información solicitada por la Sala, se
procedió a describir los resultados de la inspección realizada por los
funcionarios de la Procuraduría Regional de Antioquia:
Tramo 1: Según el informe remitido por la Procuraduría, este
tramo,  identificado en la fotografía satelital del folio 13, corresponde a la
carrera 42 entre calles 61 Sur y 60 Sur, el cual está conformado por una
sección de vía con andenes a lado y lado bien definidos (ver fotografía folio
14)
Tramo 2: Identificado en la fotografía satelital del folio
15, corresponde a un sendero peatonal construido mediante la técnica del
empedrado sobre un lote sin construir y sin la presencia de vía vehicular, tal
y como se puede apreciar en el registro fotográfico del folio 16, el cual parece
no contar con nomenclatura.
Tramo 3: Identificado con la nomenclatura correspondiente a
la carrera 42 entre las calles 58 Sur y 56 Sur; corresponde a una sección de
vía bien definida con aceras pequeñas e irregulares, ubicado dentro de una
urbanización  sin cerramiento y con acceso peatonal permitido, tal y como se
puede apreciar en el registro fotográfico del folio 18.
Tramo 4: Tramo que se encuentra ubicado en la calle 56 Sur
entre las carreras 42 y carrera 33; sirve al área urbana (barrio María
Auxiliadora) hasta la carrera 40 y a la parte rural (vereda María Auxiliadora),
desde la carrera 40 hasta la carrera 33. En el recorrido realizado, los
funcionarios comisionados pudieron observar que “este tramo en general no
posee aceras (solo se identifican algunos tramos pequeños, discontinuos), ni
estructuras especiales para peatones, siendo necesario que estos, utilicen la
vía vehicular”. Dicha afirmación puede ser corroborada en el registro
fotográfico adjunto en los folios 21 – 27.
Tramo 5: Este tramo corresponde a la carrera 40 entre las
calles 61 Sur y 56 Sur y carece de aceras totalmente, tal y como se puede
apreciar en el registro fotográfico obrante en el folio 29.
Tramo 6: Este tramo corresponde en la nomenclatura municipal
a la calle 61 Sur entre las carreras 42 y carrera 40. Este es el tramo final
del recorrido “y durante el mismo se observó una sección vial bien definida
con aceras que hacen parte de ésta, tal y como se puede apreciar en el registro
fotográfico de los folios 31 – 33”.
II. Consideraciones y fundamentos[19]
1.  Dado que esta acción de
tutela se dirige contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia
(Sala Primera de Decisión) que desestimó las pretensiones de la acción popular
instaurada por el señor Luis Fernando Gallego Holguín contra el Municipio de
Sabaneta, es preciso examinar, en primer lugar, la doctrina constitucional
sobre las condiciones de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales, para a continuación, verificar si concurren en el presente caso.
Condiciones de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales
2.  A partir de la sentencia C-543 de 1992,[20]
la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela contra providencias
judiciales sólo procedía, de manera excepcional, “en aquellos casos en que
se haya incurrido en una vía de hecho”. Tras más de una década de
desarrollo jurisprudencial, la Corte reconceptualizó su doctrina en la sentencia
C-590 de 2005,[21] sustituyendo el concepto
de “vía de hecho” por el de “causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales”.
3. De acuerdo con la sistematización allí propuesta, es
preciso distinguir entre los “requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela contra decisiones judiciales”, los cuales determinan
que la providencia pueda ser objeto de control constitucional a través de la
acción de tutela, y otros “requisitos o causales especiales de
procedibilidad”, que constituyen los cauces argumentativos dentro de los
que debe enmarcarse la violación de derechos fundamentales que se atribuye a la
decisión judicial objeto de control.
4.  Las causales generales de procedibilidad que
deben concurrir para que una providencia judicial pueda ser conocida por el
juez de tutela son las siguientes: (i) que la cuestión discutida sea de
evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora;[22] (v) que el peticionario
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) que no se trate
de sentencias de tutela.
5.  Entretanto, para que pueda
declararse que una providencia judicial incurre en violación de derechos
fundamentales, es preciso que se verifique alguna de las siguientes causales
especiales de procedibilidad: (i) defecto orgánico; (ii) defecto
procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o
sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento
del precedente o (viii) violación directa de la Constitución.
Examen de las
causales genéricas de procedibilidad en el caso concreto
6.  En el presente
caso se verifican todos los requisitos generales que habilitan al juez
constitucional para conocer de la acción de tutela interpuesta por el señor
Luis Fernando Gallego Holguín contra la sentencia del Tribunal Administrativo
de Antioquia que desestimó las pretensiones formuladas en la acción popular
interpuesta por el accionante contra el Municipio de Sabaneta. Se llega a esta
conclusión por cuanto:
7.  La cuestión
debatida en el presente caso resulta de evidente relevancia constitucional,
toda vez que se discute si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el
derecho fundamental al debido proceso del actor popular (y accionante en la
presente tutela), así como el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley
por la manera en que atribuyó la carga de prueba y la omisión de ejercer su
facultad probatoria de oficio al momento de resolver en segunda instancia la
acción popular interpuesta contra el Municipio de Sabaneta. Adicionalmente, la
acción popular que está en el origen de la presente controversia versa sobre
asuntos constitucionalmente relevantes, pues a través de ella se busca obtener
un pronunciamiento judicial que proteja no sólo los derechos colectivos al espacio
público y a la seguridad pública sino, a través de aquellos, también los
derechos fundamentales a la libertad de circulación y a la vida e integridad
física de las personas y, en particular, de los menores que deben transitar por
una vía que carece de andenes.
8.  En este caso se verifica el
requisito de la inmediatez, dado que tan sólo transcurrió un mes entre la fecha
en que se profirió la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia (10 de
mayo de 2011) y el momento en que se interpuso esta acción de tutela (20 de
junio de 2011).
9.  En el caso concreto no está
en juego una irregularidad procesal, pues el objeto de controversia se
circunscribe a cuestiones sustanciales relacionadas con la fundamentación de la
premisa fáctica empleada por el Tribunal Administrativo de Antioquia como respaldo
de su decisión y la aplicabilidad o no de la norma que derogó el incentivo
económico que fue concedido al actor popular en la sentencia de primera
instancia. Tanto los hechos que presuntamente generaron la vulneración, como
los derechos presuntamente vulnerados – dignidad humana y debido proceso - son
identificados de manera razonable por el accionante, quien, por otra parte, no
tuvo ocasión de alegarlos durante el curso de la acción popular, pues se
originaron en la sentencia de segunda instancia que ponía fin al proceso.
Finalmente, la providencia que se controvierte no es una sentencia de tutela.
10.  Queda por examinar si en
el presente caso no existían otros mecanismos idóneos de defensa judicial. La
Corte se detendrá en el examen de este requisito dado que, en principio,
quedaba abierta la posibilidad de que el actor solicitara ante el Consejo de
Estado la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que
denegó las pretensiones de la acción popular.
Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando
concurre el mecanismo de revisión eventual por el Consejo de Estado de
sentencias que resuelven acciones populares y de grupo.
11.  La Corte advierte que, en
el presente caso, el demandante contaba con la posibilidad de solicitar ante el
Consejo de Estado la eventual revisión de la sentencia que desestimó las
pretensiones de la acción popular.  Tal mecanismo extraordinario de defensa
judicial fue establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 con el
propósito de unificar la jurisprudencia proferida por los Tribunales
Administrativos que deciden acciones populares y de grupo.[23]
12.  Sin embargo, el demandante
no agotó esta posibilidad, pese a que, en principio, contaba con argumentos
para solicitar la revisión de la sentencia contraria a sus pretensiones.  En
efecto, existen pronunciamientos en los que el Consejo de Estado ha
dispensado un tratamiento diferente a la principal cuestión objeto de
controversia en el presente caso,  a saber, la distribución de la carga de la
prueba en las acciones populares y, de manera correlativa, la obligación del
juez de ordenar la práctica oficiosa de pruebas cuando sea necesario para
establecer la verdad material.[24]
13.  Esta Sala se pregunta si
tal omisión impide al juez constitucional conocer de la acción de tutela
que se plantea en el presente caso. La respuesta es negativa, por dos razones,
principalmente: (i) porque en decisiones anteriores la Corte ha señalado que la
existencia del mecanismo de revisión eventual no representa un obstáculo para
que proceda la acción de tutela y (ii) porque en el
caso concreto se advierte una vulneración evidente de derechos fundamentales
que da lugar a excepcionar la regla que condiciona la procedibilidad de la
acción de tutela a que el demandante haya agotado todos los mecanismos
ordinarios o extraordinarios de defensa judicial.
14.  En relación con lo primero
cabe señalar que en la sentencia C-713 de 2008, al efectuar el control previo
de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1285, la Corte declaró inexequibles
varios apartes del proyecto original y condicionó la constitucionalidad del
resto de este artículo en el sentido de entender que el mecanismo de revisión
eventual “en ningún caso impide interponer la
acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión”. Con fundamento en lo anterior, en sentencia T-315 de
2010, la Corte sostuvo que la interposición de la revisión eventual
de las sentencias de acción popular no constituye
un requisito para que proceda la acción de tutela contra este tipo de
decisiones judiciales.
15.
Sin embargo, esta Sala estima que el
criterio establecido en esta última sentencia no constituyó una razón
determinante de la decisión adoptada por la Corte en aquella ocasión.[25]
Por tal razón, considera necesario poner en relación lo dicho entonces con la
doctrina constitucional desarrollada por esta Corporación sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela en aquellos casos en los que en principio
existían otros mecanismos de defensa judicial.
16.  De acuerdo con tal
doctrina, la regla que condiciona la procedibilidad de la acción de tutela a
que el demandante haya hecho uso de todos los medios ordinarios o
extraordinarios de defensa dispuestos en el ordenamiento jurídico admite dos excepciones: (i) que la tutela se interponga
por la necesidad de evitar un perjuicio irremediable; (ii) que se esté en
presencia de una evidente violación de derechos fundamentales que no pueda ser
corregida por otros medios.
17.
El presente caso, se enmarca en la segunda
excepción, pues, como se expondrá en la parte de esta providencia donde se
analiza la existencia de un defecto fáctico, la omisión del Tribunal accionado
de decretar las pruebas de oficio que estimaba necesarias para emitir un
pronunciamiento de fondo, se produce en el marco de una controversia que
compromete no sólo la afectación de derechos colectivos, sino también de
derechos fundamentales que, eventualmente, podrían verse gravemente afectados
en caso de exigir el agotamiento de los recursos extraordinarios en el presente
caso. Además de la eventual vulneración del derecho fundamental al debido
proceso, en este caso está en juego la protección de los derechos a la libertad
de circulación y a la vida e integridad física de los estudiantes de la
Institución Educativa Concejo de Sabaneta y de los demás habitantes del barrio
María Auxiliadora de este municipio, ante la inexistencia de andenes que les
permitan transitar de manera segura por algunas de las vías del sector.
18.  En casos como el presente, donde como se anunció, está
en juego una evidente vulneración o amenaza para los derechos fundamentales,
pero no se han agotado los mecanismos ordinarios o extraordinarios de defensa
judicial, se plantea una colisión entre principios constitucionales que el juez
de tutela debe entrar a resolver.  Por un lado, el principio de respeto por las formas propias de cada juicio (art. 29 C.P.) suministra a la Corte una razón para desestimar esta acción de tutela, por cuanto el
accionante omitió hacer uso del mecanismo extraordinario de defensa judicial
previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Sin embargo, por otra parte,
la afectación de derechos fundamentales
constituye una razón para que el juez de tutela intervenga en procura de
garantizar la efectividad de estos derechos (art. 2 C.P.), la supremacía constitucional (art. 4 C.P.) y la prevalencia del derecho sustancial (art.
228); máxime en casos como el presente, donde además de los derechos
fundamentales comprometidos por el desconocimiento de las normas legales y
jurisprudenciales que ordenan al juez que conoce de una acción popular practicar
pruebas de oficio cuando sea menester para la protección adecuada de los derechos
colectivos, también puede estar en juego una afectación colateral a derechos
fundamentales de sujetos merecedores de especial protección constitucional (arts.
44 y 45 C.P.), como es el caso de los niños y adolescentes estudiantes de la
Institución Educativa Concejo de Sabaneta “José María Ceballos Botero”, quienes
deben transitar por una vía que no ofrece condiciones adecuadas de seguridad
para desplazarse a su lugar de estudio.
19. La Corte Constitucional estima que en el presente caso,
prevalecen las razones que aconsejan declarar la procedencia de la acción de
tutela.  Si bien, optar por la decisión contraria podría constituir un medio
idóneo y acaso necesario para contribuir a un fin legítimo, como es respetar
las formas propias de cada juicio (art. 29 C.P.), en tanto estimula que en el futuro los actores populares agoten el mecanismo extraordinario de revisión
establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2011, antes de acudir a la
acción de tutela (salvo que lo hagan como mecanismo transitorio), declarar
improcedente esta acción de tutela haría nugatoria la protección de los
derechos fundamentales que se ven vulnerados o amenazados en este caso concreto.
Esto último por cuanto un pronunciamiento desestimatorio de esta acción de
tutela privaría al actor y a las personas que se ven en la necesidad de
circular por los tramos viales objeto de controversia, de la posibilidad de
obtener una tutela judicial pronta y efectiva de sus derechos, lo que
representaría un abierto desconocimiento de las normas que ordenan garantizar
la efectividad y primacía de los derechos inalienables de la persona (arts. 2 y
5 C.P.) y del principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.).[26] Por el contrario, el principio
que ordena el respeto de las formas propias de cada juicio (art. 29 C.P.) no se vería menoscabado en forma considerable, toda vez que, la decisión de admitir esta
tutela no privaría al Tribunal accionado de su competencia para emitir un nuevo
pronunciamiento en el que, luego de corregir el defecto fáctico que condujo a
la afectación de derechos fundamentales, logre esclarecer si se produjo la
vulneración de derechos colectivos que alega el peticionario.
20.
La anterior conclusión es consistente
con decisiones anteriores de la Corte Constitucional, en las que ha admitido la
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando ha constatado evidentes violaciones a derechos fundamentales, pese a
que los interesados no agotaron todos los medios ordinarios[27]
o extraordinarios de defensa judicial. En relación con estos últimos, la Corte
ha sostenido en diversas ocasiones la procedencia excepcional de la acción de
tutela en casos en los que el interesado no interpuso el recurso extraordinario
de casación.
En la
sentencia T-1031 de 2001 la Corte concluyó que cuando es evidente la
violación de derechos fundamentales (en este caso originada en una sentencia que
negaba a un condenado beneficios por colaboración con fundamento en una
interpretación manifiestamente contraria a la constitución) y el tutelante
carece de recursos económicos, resulta desproporcionado declarar improcedente
la acción de tutela contra providencia judicial bajo el argumento de que no fue
interpuesto el recurso de casación.
En la sentencia
SU-813 de 2007, la Corte admitió la procedencia de tutela contra sentencias de
las personas involucradas en procesos hipotecarios, a pesar de que no se
hubieran agotado todos los medios de defensa (casación y revisión), pues lo que
se exigía en esas hipótesis era un mínimo de diligencia, dada la
complejidad de esos procesos.
En la sentencia
T-084 de 2010, fue admitida una tutela contra sentencia pese a que no fue
interpuesto el recurso de casación, en un caso en el cual se discutía un asunto
laboral relacionado con la existencia de un contrato realidad. En esta ocasión,
la Corte siguió el precedente establecido en la T-1031 de 2001, al considerar
que se hallaba ante una evidente vulneración de derechos fundamentales.
Para concluir
este recuento, en la sentencia T-888 de 2010, se concedió una tutela contra sentencia,
pese a que el peticionario no interpuso el recurso extraordinario de casación,
por considerar que lo sustancial, en ese caso el derecho a establecer la
verdadera filiación, debía prevalecer sobre el respeto por las formas del
juicio civil.
29.  Además de las consideraciones expuestas, esta Sala estima
que la acción de tutela debe proceder, pues el accionante no faltó al deber de
diligencia que le era exigible al momento de valorar la existencia de otro
mecanismo de defensa judicial en el presente caso.
30. Para justificar esta conclusión debe atenderse, en
primer lugar, a la condición de sujeto no cualificado del actor popular, en
tanto puede asumir tal calidad cualquier persona interesada en la protección de
derechos colectivos, sin que se exija actuar por intermedio de apoderado
judicial ni acreditar conocimiento profesional o título jurídico alguno
para proponer la acción ni para actuar en el proceso.  Tal circunstancia, que
en su momento fue tenida en cuenta por el Consejo de Estado para efectos de
establecer la necesidad de que el juez que conoce de este tipo de acciones
ejerza su facultad probatoria de oficio,[28] a juicio de la Corte,
también cobra relevancia cuando se trata de examinar la diligencia que es
exigible al actor popular al momento de valorar la posibilidad de acudir, antes
que a la tutela, al mecanismo de revisión extraordinaria de la sentencia que
desestimó las pretensiones de la acción popular.
31.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el contexto normativo existente al
momento en que el peticionario tomó la decisión de interponer esta acción de
tutela: (i) para la época en que se profirió la sentencia objeto de
controversia (10 de mayo de 2011), el mecanismo de la revisión eventual contaba
aún con pocos años de existencia y apenas comenzaba a ser conocido y utilizado
incluso por los profesionales del Derecho; (ii) la Sentencia C-713 de 2008 declaró
la constitucionalidad condicionada de este mecanismo, bajo la advertencia de
que “en ningún caso impide interponer la acción
de tutela contra la sentencia objeto de revisión”; y (iii) la propia Corte Constitucional en sentencia T-315
de 2010 sostuvo, a manera de obiter dictum, que la interposición
de la revisión eventual de las sentencias de acción popular no constituía un requisito para la procedencia de
la acción de tutela contra este tipo de providencias.
32.
Así las cosas, puede afirmarse que el actor popular actúo con el mínimo de
diligencia y conocimiento del derecho que le era exigible al momento de decantarse
por la tutela como mecanismo para obtener la protección de los derechos
fundamentales que estimó conculcados con la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia, sin que para entonces y bajo el contexto normativo
del que disponía para evaluar su procedencia, fuera razonable exigirle que
agotara previamente el mecanismo de revisión eventual establecido en el
artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
33.  Una vez
establecido que se dan las condiciones para que el juez de tutela pueda
examinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia conculcó los
derechos fundamentales del señor Luis Fernando Gallego Holguín, la Corte entrará
a examinar si en la providencia objeto de controversia se verifica algunas de
las causales especiales que lleven a la Corte a dictar una sentencia que
resuelva de manera favorable el amparo constitucional solicitado por el
accionante.
Examen de las causales especiales de procedibilidad de la
acción de tutela en el caso concreto
34. La
decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que, en segunda instancia,
revocó la decisión del Juzgado Trece Administrativo de Medellín y, en
consecuencia, negó las pretensiones formuladas por el actor popular, se
fundamentó en tres premisas centrales: (i) los medios de prueba obrantes en el
expediente no permiten demostrar de manera concluyente la violación de derechos
colectivos alegada por el demandante; (ii) la carga de la prueba de la amenaza
o transgresión de derechos colectivos correspondía al actor, quien no cumplió
con ella en el presente caso y (iii) procede revocar la derogatoria del
incentivo concedido al actor popular en la sentencia de primera instancia, por
cuanto la norma legal que le servía de sustento había sido derogada para el
momento de proferir la sentencia de segunda instancia.
Entretanto,
el señor Gallego Holguín sostiene que con esta sentencia fueron vulnerados sus
derechos fundamentales a la dignidad humana y el debido proceso por cuanto en
ella: (i) se valoraron de manera inadecuada dos medios de prueba obrantes en el
expediente (unas fotografías y la inspección judicial llevada a cabo por el
Juzgado de primera instancia) y se motivaron de manera indebida las
conclusiones probatorias; (ii) se le exigió cumplir una carga de prueba más
exigente de la que era debido y (iii) se le privó, sin adecuada justificación,
del incentivo que ya le había reconocido el Juzgado en primera instancia.
35. Con
fundamento en los hechos y en las alegaciones de las partes, la Sala considera
que en el presente caso se plantean los siguientes problemas jurídicos:
(i)   Al resolver en segunda
instancia la acción popular interpuesta por el señor Luis Fernando Gallego
Holguín contra el Municipio de Sabaneta, ¿incurrió la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia en un defecto fáctico que condujera a la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales, como resultado de la manera en
que el Tribunal valoró las pruebas, fundamentó sus conclusiones probatorias y
adjudicó la carga de la prueba el presente caso?
(ii) ¿La decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia de revocar el incentivo concedido en primera
instancia al actor popular constituye un defecto material o sustantivo que
torne procedente la tutela en el presente caso?
Sobre la existencia de un defecto
fáctico por la omisión del juez en hacer uso de su facultad para decretar
pruebas de oficio.
36. La Corte Constitucional ha
decantado una doctrina sobre el defecto fáctico como causal específica
de procedibilidad de la acción de tutela, que parte de la distinción entre el defecto
fáctico omisivo y el defecto fáctico positivo. El primero se
presenta cuando el juez omite de manera arbitraria decretar pruebas que
resultan determinantes para realizar un juicio razonable, o bien cuando omite
valorar una prueba ya existente en el proceso. La segunda modalidad de defecto
fáctico tiene lugar cuando la decisión se fundamenta en pruebas que no se han
debido admitir ni valorar porque fueron obtenidas con violación del debido
proceso o porque de manera arbitraria se impidió controvertirlas. Para que se
configure un defecto fáctico, en cualquiera de sus modalidades, es preciso
además que la omisión o indebida valoración de las pruebas haya sido
determinante para adoptar la providencia contra la que se dirige la acción de
tutela.[29]
37.
El asunto controvertido en esta ocasión se enmarca dentro de la
modalidad omisiva del defecto fáctico, específicamente la que tiene lugar
cuando el juez no decreta pruebas que resultan necesarias para realizar un
juicio razonable que asegure a las partes la tutela judicial efectiva de los
derechos en litigio. Tal omisión, a su vez, puede ser el resultado de negar el
decreto y práctica de pruebas que han sido solicitadas por las partes, o bien
de no hacer uso de la facultad probatoria de oficio de la que dispone el juez.
En relación con esta segunda modalidad, la Corte Constitucional ha consolidado
una extensa doctrina sobre las condiciones bajo las cuales la omisión de
decretar pruebas de oficio representa un defecto fáctico que torna procedente
la acción de tutela.
38.
Así, en la sentencia T-417 de
2008[30] la Corte estableció que
en el caso examinado (una sentencia que resolvía una demanda civil contra el
Banco Popular) el juez pudo haber decretado de oficio la orden para que se
practicara un dictamen pericial que permitiera despejar las dudas respecto de
los hechos, pero como no lo hizo incurrió en un defecto fáctico
violatorio del derecho a la verdad material en el proceso judicial.
En la sentencia T-654 de 2009[31]
se resolvió de manera favorable una tutela interpuesta en contra de las
sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que resolvieron
una acción electoral, por considerar que los jueces de instancia habían incurrido
en un defecto fáctico al no emplear su facultad probatoria de oficio para
obtener copias auténticas de unos documentos que el demandante había aportado
como copias simples.  En esta sentencia la Corte afirma que: “(…) si bien el
deber del juez de decretar pruebas de oficio no está enunciado puntualmente y
en abstracto en la Constitución o en la ley, en determinados casos concretos es
posible advertir que la Constitución obliga al juez a decretar esas pruebas de
oficio. La fuente específica de ese deber sería, entonces, la fuerza normativa
de los derechos fundamentales, que en ocasiones demandan una participación
activa del juez en su defensa y protección efectiva. De allí, que además del
contexto constitucional y legal, es necesario evaluar el contexto fáctico para
concretar el deber del juez de decretar pruebas de oficio”.
Adicionalmente se establece que:
“es cierto que el juez tiene una autonomía para decidir cuándo existen
puntos oscuros o dudosos. Sin embargo, si hay puntos oscuros o dudosos en un
caso, él está obligado a decretar pruebas de oficio. Pero, aún más, si está en
duda que determinado acto puede amenazar o violar derechos fundamentales, el
juez está obligado a decretarlas. En ese caso, no puede permanecer estático. Su
libertad se reduce a determinar cuáles y cuántas pruebas debe decretar, no a
decidir si debe decretarlas. Porque en definitiva no es en abstracto que puede
hablarse de los deberes del juez de decretar pruebas de forma oficiosa, sino
sólo en el contexto fáctico de cada caso concreto”.
En la sentencia T-599 de 2009[32]
la Corte resolvió un caso similar, esta vez en un proceso de reparación
directa, en el que se omitió valorar un documento, por haber sido aportado al
proceso en copia simple, sin que el juez desplegara su facultad para decretar
pruebas de oficio en aras de establecer la verdad material sobre los hechos que
dieron lugar a la demanda.  En esta ocasión, la Corte determinó que “nada
impide al Juez suplir ciertos vacíos no cubiertos por la parte, en quien recae
en principio el impulso del proceso, cuando advierta que el ejercicio de su
facultad oficiosa se convierte en medio práctico y útil para recaudar un dato
sensible que aporte certeza a favor de la garantía del derecho sustancial. En
relación con la facultad oficiosa, el operador jurídico ostenta un poder-deber,
debido a que el interés que lo motiva como director del proceso, es público, y
es su deber garantizar una debida administración de justicia.”  Sin
embargo, precisó que si bien la facultad oficiosa del juez administrativo para
decretar pruebas sirve como medio de búsqueda de la verdad real y
esclarecimiento de los hechos, no es posible hacer uso de éste poder para
suplir una “exacerbada negligencia de los apoderados respecto de los medios
probatorios”. El ejercicio de tal facultad se justifica cuando sirve para
otorgar al juez certeza respecto de hechos que a pesar de estar insinuados a
través de otros medios de prueba no han ofrecido el grado de convicción
requerido.
La Corte concluyó que, para el
caso concreto, “la omisión en la práctica de esta prueba se traduce en un
claro exceso ritual manifiesto que lesiona de bulto los preceptos
constitucionales que garantizan el acceso a la justicia y la prevalencia del
derecho sustancial en las actuaciones judiciales”. Adicionalmente consideró
que “[l]a no prevalencia del derecho sustancial, como falta de compromiso
por la búsqueda de la verdad en el proceso, se traduce en una denegación de
justicia que favorece fallos inocuos que desconocen la realidad (...)”,
razón por la cual ordenó a la entidad accionada practicar de oficio las pruebas
conducentes a establecer la verdad sobre el contenido del documento que había
sido aportado en copia simple y, una vez recaudada dicha prueba, ordenó
proceder a su valoración para proferir el fallo correspondiente.
38.  Para el caso específico de las acciones populares, en
la sentencia C-215 de 1999,[33] la Corte puntualizó que la
carga de prueba que recae sobre el actor popular, no inhibe al juez del deber
de emplear su facultad probatoria de oficio cuando, por razones económicas o
técnicas, el demandante no pueda aportar ciertas pruebas que resultan
indispensables para adoptar un fallo de mérito. Además de ello, en la sentencia
T-010 de 2011[34] resolvió de manera
favorable la tutela interpuesta contra un fallo de la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, que revocó una sentencia de primera instancia que había
fallado a favor del actor popular para, en su lugar, negar el amparo
solicitado. El proceso versaba sobre la vulneración de los derechos al espacio
público y a la movilidad de personas en situación de discapacidad, debido a la
instalación de mesas y sillas que impedían la utilización de la rampa de acceso
a un hotel.  Para probar este hecho, el actor popular aportó material
fotográfico que el Tribunal accionado desestimó por considerar que no
constituía prueba de la ocupación del espacio público, al carecer de constancia
de la fecha en que dicho material había sido allegado, señalando además que,
como ni la Defensoría del Espacio Público ni la Secretaría Distrital de
Planeación se habían pronunciado sobre dicha ocupación, no existían elementos
de juicio para que el Tribunal pudiera adoptar una decisión al respecto.
En esa ocasión  la Sala determinó que el Tribunal había
incurrido en una violación del debido proceso por defecto fáctico por
considerar que si bien las fotografías aportadas por el solicitante no
arrojaban plena certeza sobre la ocupación del espacio público:
“sí constituían un principio
de prueba que generaba una duda razonable sobre una eventual infracción que, en
aras de asegurar la protección efectiva de los derechos colectivos de las
personas con discapacidad y de la ciudadanía en general, obligaba al juez
constitucional que resuelve una acción popular, si la parte demandante no lo
solicitó, a decretar de oficio la práctica de una inspección judicial; a
requerir una certificación del uso del suelo a la Secretaría o Departamento de
Planeación del Distrito o quien haga sus veces, en relación con el
establecimiento comercial para el servicio de café, entre otros, ubicado en la
Calle 71A N° 5-47 de Bogotá; a solicitar a la sociedad demandada el
correspondiente certificado de registro de instrumentos públicos del inmueble,
el permiso de construcción de la curaduría y cualquier otra prueba que
considerara necesaria para determinar si se presentaba la vulneración del
derecho colectivo al espacio público alegada. Cuestión que no ocurrió en el
asunto bajo revisión, vulnerándose así el debido proceso, pues el juez que conoce
de una acción popular que involucra garantías fundamentales de sujetos de
especial protección constitucional, debe observar además un particular cuidado
en el análisis del caso que debe decidir.”
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala ordenó
proferir una nueva sentencia que corrigiera la omisión de un pronunciamiento de
fondo relativo a la ocupación o no del espacio público, para lo cual el
Tribunal accionado debía valorar todas las pruebas aportadas al proceso y ordenar
la práctica de otras, como las pruebas mencionadas anteriormente, con la
finalidad de determinar si se produjo la vulneración de los derechos colectivos
en juego.
39. El asunto que ocupa a esta
Sala guarda una estrecha analogía con los hechos de la sentencia T-010 de 2011
por las siguientes razones:
(i)   Al igual que en el
caso decidido por la Corte en esa ocasión, también en el presente caso los
jueces que conocieron en primera y segunda instancia de la acción popular llegaron
a conclusiones manifiestamente discrepantes al valorar el material probatorio.
El Juzgado Trece Administrativo consideró probados los hechos alegados por el
actor popular, sin que fuera necesario demostrar los índices de accidentalidad
para inferir que la falta de andenes comporta un riesgo considerable para los
usuarios de la vía.  Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia
consideró que las pruebas existentes no permitían determinar con suficiente
claridad cuál era el tramo vial que carecía de andenes, como tampoco establecer
si en realidad se presentaba la vulneración de los derechos colectivos al
espacio público, locomoción y seguridad pública, alegados por el actor, dado
que éste no había aportado pruebas sobre las condiciones del tráfico, los
índices de accidentalidad, el número de personas afectadas y la peligrosidad de
la vía.  Incluso, parte de la discrepancia en la valoración de las pruebas
versa sobre la admisibilidad del material fotográfico aportado por el
accionante.
(ii) También en el presente caso están
en juego los derechos de sujetos de especial protección constitucional: en
aquella ocasión se trataba de las personas en situación de discapacidad y, en
la presente controversia, de los niños y adolescentes que deben emplear una vía
que carece de andenes para desplazarse desde y hacia su lugar de estudio.
40. Por lo anterior, y dando
aplicación al precedente establecido en la sentencia T-010 de 2011, esta Sala
estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto
fáctico al omitir la práctica oficiosa de las pruebas que estimó necesarias
para establecer con certeza cuáles son los tramos viales que carecen de andenes;
así mismo, para determinar las condiciones del tráfico, los índices de
accidentalidad, el número de personas afectadas, la peligrosidad de la vía y
demás elementos que el Tribunal accionado consideró relevantes para establecer
si en el caso sometido a su consideración en la acción popular se presenta la
vulneración de los derechos colectivos invocados por el accionante.
41. Tal
defecto se traduce en vulneración evidente de derechos fundamentales, no sólo
del debido proceso (art. 29 C.P.), invocado por el accionante, sino de los
derechos fundamentales a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 13 C.P.), la protección de la confianza legítima (arts. 1, 2 y 83, C.P.) y el derecho a acceder a tutela judicial efectiva (art. 229), afectados por una decisión
judicial abiertamente contraria a la ley y a los precedentes jurisprudenciales
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que establecen la obligación
para los jueces que conocen de acciones populares de desplegar su facultad
probatoria de oficio en aras de brindar una tutela judicial efectiva a los
derechos colectivos.
42.  En consecuencia, al igual que lo hiciera en la sentencia
T-010 de 2011, la Corte ordenará que en el presente caso el Tribunal
Administrativo de Antioquia profiera una nueva sentencia, en la que luego de
valorar todas las pruebas aportadas al proceso y ordenar la práctica de
aquellas que de manera razonable y fundamentada estime necesarias para
sustentar su decisión, emita un pronunciamiento de fondo relativo a si en el
caso sometido a su consideración se presenta o no vulneración de los derechos
colectivos al espacio público, locomoción y seguridad pública, invocados por el
actor popular.
43.  Dentro de las pruebas que
deberán ser consideradas por el Tribunal para fundamentar su decisión, se
tendrán en cuenta las conclusiones de la diligencia de reconocimiento ordenada
por esta Corte y practicada por la Procuraduría Regional de Antioquia, en la
cual se logró determinar con precisión, y con su respectiva nomenclatura, la
existencia de al menos dos tramos de vía (4 y 5) que carecen por completo de
aceras y en los cuales los peatones deben transitar por el espacio destinado a
los vehículos.
Inexistencia de defecto material o sustantivo por la
revocatoria del incentivo concedido al actor popular en la sentencia de primera
instancia.
44.  El señor Luis Fernando
Gallego sostiene que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia
incurre además en un defecto sustantivo, por cuanto la decisión de revocar el
incentivo que le fuera concedido en la sentencia de primera instancia, se basó
en la indebida aplicación (retroactiva) de la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de
1998 Acciones Populares y Grupo”, mediante la cual se
derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se
dictan otras disposiciones”, que regulaban el incentivo económico en
acciones populares.  La Corte estima que en el presente caso no se verifica tal
defecto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
45. Para que se configure esta
modalidad de defecto sustantivo es necesario que la norma que sirvió de
sustento a la providencia judicial impugnada resulte claramente
inaplicable al caso concreto. En el presente asunto, sin embargo, no resulta
evidente la inaplicabilidad de la norma que derogó el incentivo para los
demandantes en acciones populares en procesos iniciados con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pero que fueron fallados tras la
entrada en vigor de esta última.  De hecho, el Tribunal Administrativo citó en
apoyo de su decisión una sentencia del Consejo de Estado en la que se niega el
incentivo al demandante de una acción popular iniciada con anterioridad a la
vigencia de esta ley. En cualquier caso, de existir controversias sobre la
aplicabilidad de la Ley 1425 de 2010, se trata de una cuestión de mera
legalidad que no corresponde decidir al juez de tutela sino a la jurisdicción
administrativa.[35]
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR la
sentencia proferida el veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante la cual se declara improcedente la acción de tutela
interpuesta por el señor Luis Fernando Gallego Holguín y, en su lugar, CONCEDER
LA TUTELA a los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad en
la aplicación de la ley del accionante, así como a la libertad de circulación,
vida e integridad física de los estudiantes y demás habitantes del barrio María
Auxiliadora del municipio de Sabaneta, cuyos derechos se encuentran amenazados
como consecuencia de la falta de andenes en algunos tramos viales que deben
emplear para efectuar sus desplazamientos en el sector.
Tercero.- DEJAR SIN
EFECTOS la sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia el diez (10) de mayo de dos mil once (2011), que
resuelve en segunda instancia la acción popular interpuesta por Luis Fernando
Gallego Holguín contra el Municipio de Sabaneta.
Cuarto.- ORDENAR la
devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que,
luego de valorar las pruebas existentes y ordenar la práctica oficiosa de
aquellas que considere necesarias para despejar las dudas existentes sobre los
hechos y la vulneración de derechos colectivos planteada por la acción popular,
profiera un nuevo fallo de segunda instancia en el que se abstenga de incurrir
en el defecto fáctico que determinó la resolución favorable de esta acción de
tutela, de acuerdo con los términos establecidos en los numerales 39 a 43 de esta providencia.
Quinto.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En el
proceso de revisión del fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 22 de
junio de 2011, dentro del proceso iniciado por la acción de tutela que instauró
Luis Fernando Gallego Holguín contra el Tribunal Administrativo de Antioquia
(Sala Primera de Decisión). El expediente de la referencia fue escogido para
revisión por medio de auto del treinta (30) de noviembre de dos mil once
(2011), proferido por la Sala de Selección Número Once.
[2] La sentencia cuestionada fue expedida el 10 de mayo
de 2011 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de
Antioquia. Folios 154 y ss. del Cuaderno principal. En adelante se hará
referencia a los folios de este Cuaderno, a menos que se diga expresamente lo
contrario.
[3] Folio 41.
[4] Folios 56 y 57.
[5] “[e]s cierto lo relacionado con la ausencia de aceras
por las razones expuestas atrás y por la magnitud de la limitación física
actual, concretada en la inexistencia de terrenos que permitan la acción
administrativa en procura de solucionar el problema; también es cierto que no
existen reductores de velocidad en la vía, se cuenta en ella con algunos
resaltos debidamente demarcados y ubicados a lo largo de esta”. Folio 57.
[6] Folio 58.
[7] Folio 87 (anverso y reverso).
[8] Consejo de Estado. Sentencia del veinticinco (25) de
octubre de dos mil uno (2001). Expediente Nro. 2000-0512-01. (CP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[9] Consejo de Estado. Sentencia del veinticuatro (24) de
octubre de dos mil dos (2002). Expediente Nro. 2001-0904-01. (CP. Camilo
Arciniegas Andrade).
[10] Consejo de Estado. Sentencia del primero (1°) de
marzo de dos mil siete (2007). Expediente Nro. 2002-00830. (MP. Antonio José
Tibaduisa Quijano).
[11] Folio 126, reverso.
[12] Folio 166.
[13] Consejo
de Estado, Sección Tercera. Sentencia del doce (12) de octubre de dos mil seis
(2006). (CP. Ruth Stella Correa Palacio. Rdo:
AP-15001-23-31-000-2004-00833-01-. Los párrafos citados dicen lo siguiente: “[d]entro
de los eventos en que la ley prohíbe la confesión, se destaca el artículo 199
del Código de Procedimiento Civil –aplicable a las acciones populares por
expresa remisión del artículo 29 de la ley 472- el cual dispone que no vale la
confesión, sea espontánea o provocada, de los representantes judiciales de la Nación, los departamentos, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos
públicos. Restricción que debe entenderse sólo respecto de estas personas de
derecho público, en tanto se trata de una enumeración ‘taxativa’. || De modo
que en tratándose de los representantes legales de las entidades estatales
indicadas, así como de sus apoderados judiciales respectivos, la confesión no
hace prueba, toda vez que la manifestación sobre un determinado hecho podría
perjudicar a la parte que representan. Dos son las motivaciones que se
encuentran tras esta prohibición: i) el interés público confiado a los agentes
del Estado (arts. 1 y 2 Constitucionales) y ii) el principio de legalidad que
gobierna las actuaciones de todas las autoridades de la República (artículos 1, 2, 3, 4, 6, 121 y 122 Constitución Nacional). En efecto, la confesión
del representante legal o judicial de la administración pública –en los eventos
indicados por la norma- podría comprometer seriamente el interés público con su
sola declaración y con ello ‘destruiría la base institucional de la competencia
de los órganos administrativos, y el valor y la eficacia de las formas
esenciales de los actos administrativos”.
[14] Folio 170.
[15] Folios 172 y s.
[16] Dicen
los párrafos citados por el Tribunal: “[e]s así como la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede
hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están
derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata
de normas de contenido sustantivo, que se aplicación requiere de su vigencia, y
por eso debe regir la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en
vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para
aplicar su contenido al caso en estudio. || En efecto, en la ley 153 de 1887 se
respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente
una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una
nueva ley que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se
refería’, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el
artículo 17 de la misma Ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el
incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho
adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que
ordena que ‘las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva
que las anule o cercene’”. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia
del veinticuatro (24) de enero de dos mil once (2011). (CP. Enrique Gil Botero).
Rdo: 25000-23-24-000-2004-00917-01.
[17] Consejero Ponente, Marco Antonio Velilla Moreno.
[18] Dijo al respecto lo siguiente: “[…] Sólo
excepcionalmente en los casos en que una providencia judicial vulnera el
derecho constitucional de acceso a la Administración de Justicia, cuya condición de derecho fundamental de primer orden resulta indiscutible, la Sala ha venido admitiendo la acción de tutela contra la misma, siempre y cuando la parte
perjudicada con la providencia no cuente con otro mecanismo para obtener la
protección del derecho o derechos conculcados. || Como quiera que lo que se
impugna en el sub lite es la sentencia de 1° de mayo de 2011 proferida por el
Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de acción popular […] la Sala reitera en esta oportunidad su tesis de que no procede la acción de tutela contra
decisiones judiciales como las aquí controvertidas, dictadas en procesos
judiciales en el que se brindó a las partes la plena posibilidad de hacer valer
los derechos que les asisten. || Aunado a lo anterior, de las providencias
cuestionadas se infiere claramente que los argumentos fueron despachados de
conformidad con lo que dispone el ordenamiento jurídico sobre esa clase de
acciones, por lo que no se observa que se hubiera desconocido el derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia. || En ese sentido y por
las razones antes señaladas, la sala negará por improcedente la tutela
impetrada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia”. Folios 191 y s.
[19] Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del
trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
[20] En
la que se declaró la exequibilidad del artículo 25 y inexequibilidad de los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Las normas declaradas inexequibles
regulaban diversos aspectos relacionados con la acción de tutela contra
providencias judiciales.
[21] En ella se declara inexequible la expresión “acción” contenida en
el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, en tanto excluía toda posibilidad de
interponer acciones de tutela contra las sentencias de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[22] No
obstante, la Corte ha señalado que, de acuerdo con la doctrina fijada en la
sentencia C-591 de 2005, “si la irregularidad comporta una grave lesión de
derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio”.
[23] El mecanismo de revisión eventual fue inicialmente previsto por
el legislador con tres propósitos: (i) unificar la jurisprudencia; (ii) asegurar la protección de los derechos
constitucionales fundamentales; (iii) ejercer control de legalidad respecto de
los fallos correspondientes.  Sin embargo, en la sentencia C-713 de 2008, la Corte declaró inexequibles varios apartes de la redacción inicial del artículo 11 de la Ley 1285, entre ellos los que consagraban estas dos últimas finalidades, razón por la cual el
mecanismo de revisión de acciones populares y de grupo sólo procede para
efectos de unificación jurisprudencial, más no constituye una vía judicial
idónea que pueda activarse de manera directa para obtener la protección de
derechos fundamentales.
[24] Al respecto resultan relevantes las siguientes
decisiones del Consejo de Estado:
En sentencia del 18 de marzo
de 2010 (expediente AP-01178-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno), la Sección Primera del Consejo de Estado examinó en segunda instancia una acción popular
interpuesta con el fin de obtener un pronunciamiento judicial que ordenara al
Concejo Municipal y la Alcaldía de Tenjo – Cundinamarca reglamentar y realizar
el cobro efectivo de la plusvalía.  La sentencia objeto de apelación había
negado las pretensiones de la demanda e impuesto a la actora una multa por
temeridad, bajo el argumento de que la carga de la prueba en las acciones
populares corresponde a la parte actora, quien no la había satisfecho en ese
caso. A propósito de este aspecto, el Consejo de Estado indicó que, aunque el
artículo 30 de la Ley 472 de 1998 atribuye al actor la carga de la prueba en
las acciones populares, “de
acuerdo con esa misma norma, dicha regla es atenuada tratándose de situaciones
en las que por razones de orden económico o técnico la carga de la prueba no
puede ser cumplida por el demandante, evento en el cual el juez debe impartir
las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos
probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito; además, en el caso
de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva en virtud de lo
antes establecido el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.”  Sin embargo, precisó que “el decreto oficioso de pruebas lo que pretende es
complementar el acervo probatorio mas no producirlo en su integridad, pues… es
el actor quien debe soportar la carga de demostrar los hechos u omisiones que a
su juicio representan la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya
protección se busca”.  Con fundamento
en estas consideraciones, el Alto Tribunal confirmó la sentencia apelada, salvo
el aparte en el que se sancionaba a la actora por incurrir en temeridad.
En sentencia del 14 de abril
de 2010 (expediente AP-01472-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez), la Sección Tercera del Consejo de Estado conoció en segunda instancia de una acción popular
interpuesta en contra del Municipio de Barrancabermeja, debido al
incumplimiento de dos contratos de obra celebrados por esta entidad, como
consecuencia del cual se comprometían derechos colectivos de los usuarios de
los espacios deportivos objeto de contratación. Tanto el actor popular como la
entidad accionada habían aportado al expediente varias fotografías, cuyo valor
probatorio suscitó una controversia al interior del proceso, con ocasión de la
cual el Consejo de Estado precisó que cuando el actor popular “haya
desplegado, una actividad importante para dotar al juez de elementos
–fotocopias de contratos y fotografías– idóneos para decidir sobre el asunto y
tales elementos adolezcan de algunas formalidades legales específicas que
impidan su apreciación judicial (…) surge la necesidad de ejercer, ponderada
pero activamente, por parte del juez, la iniciativa u oficiosidad probatoria
autorizada por el artículo 28 de la Ley 472 de 1998.”
De acuerdo con el Alto
Tribunal, la necesidad de que el juez ejerza su facultad probatoria oficiosa se
sustenta (i) en la naturaleza y trascendencia de los derechos cuyo amparo se suplica
a través de las acciones populares, es decir los derechos colectivos que
interesan a la comunidad en su totalidad y que se encuentran protegidos en la Constitución Política de Colombia, en los tratados internacionales y en la legislación
interna; y (ii) en segundo lugar, por la condición de sujeto no cualificado del
actor popular en cuanto que puede hacer las veces de tal cualquier persona
dentro del conglomerado social, motivo por el cual no se le exige conocimiento
o título jurídico o técnico alguno para proponer la acción ni para actuar en el
proceso.  En consecuencia, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera
instancia para, en su lugar, declarar responsable al Municipio de
Barrancabermeja por la vulneración a los derechos colectivos al goce del
espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público.
[25] En la sentencia T-315 de 2010 se resolvió la acción
de tutela interpuesta contra una sentencia del Tribunal Administrativo de
Santander que resolvió favorablemente una acción popular, ordenando a un
establecimiento educativo adecuar sus instalaciones de acuerdo con las normas
de ordenamiento territorial vigentes. La Corte desestimó la tutela por cuanto estaba pendiente la resolución de un incidente de nulidad y de un recurso de
reposición interpuestos contra la sentencia objeto de controversia.
[26] Si bien es cierto que, conforme a la sentencia C-622
de 2007 (que declara la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998),  en este caso quedaría abierta la posibilidad de interponer de nuevo la
acción popular, cuando surjan nuevas pruebas trascendentes que pudieran variar
la decisión desestimatoria adoptada por el Tribunal accionado, esta solución no
permitiría una tutela pronta y efectiva de los derechos colectivos y
fundamentales que están en juego en la presente controversia.  Además, sería
contraria a los principios de eficiencia y economía procesal que deben orientar
la administración de justicia.
[27] En sentencia T-567 de
1998, la Corte declaró procedente una tutela contra sentencias, pese a que el
tutelante no había interpuesto recurso de apelación, pues concluyó que en ese
momento no estaba en condiciones aceptables para hacerlo por estar enfrentando
un proceso penal en situación de evidente asimetría y falta de defensa
técnica.  Por su parte, en la sentencia T-411 de 2004, la Corte declaró procedente una tutela contra providencia judicial, a pesar de que el tutelante
no hubiera interpuesto el recurso de apelación, argumentando que lo sustancial
(el derecho a establecer la verdadera filiación) debía prevalecer sobre lo
adjetivo (respeto por las formas del juicio civil).
[28] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 14
de abril de 2010 (expediente AP-01472-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez).
[29] Sobre esta clasificación y las sentencias que en un
principio sirvieron para consolidar esta doctrina, véase Botero Marino,
Catalina. La acción de tutela en el ordenamiento constitucional colombiano.
Bogotá, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2006, p.p. 70 y s.
[30] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] MP. María Victoria Calle Correa.
[32] MP. Juan Carlos Henao Pérez.
[33] Declara exequible el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, referido a la carga de la prueba en las acciones populares.
[34] MP. María Victoria Calle Correa.
[35] Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre
de 2012 (Proceso: (AP) 170013331003201000205 01. Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez), excluyó la revisión de una sentencia de acción popular en la
que se debatía sobre el otorgamiento del incentivo, por cuanto ya había sido
seleccionada una providencia en la que se planteaba dicho problema, la cual,
para la fecha del mencionado pronunciamiento, se encontraba pendiente de
definición de fondo por parte de la Sala Plena.