T-808-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-808/04
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Prestación del servicio de salud debe ser oportuna y eficiente
La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se ha referido a la necesidad de que
la prestación del servicio de salud a los usuarios del SGSSS sea oportuna y
eficiente, pues ello garantiza que las condiciones de salud del paciente
tiendan-como es su esencia-hacia la recuperación o control de la enfermedad que
lo aqueja y no hacia una mayor perturbación funcional de su organismo que pueda
afectar su derecho a la vida en condiciones dignas.
SECRETARIAS DE SALUD DE ENTIDADES TERRITORIALES-No pueden alegar desorden administrativo, falta de presupuesto o
ausencia o vencimiento de contrato para no prestar servicio de salud
En éste
punto, es necesario precisar que si bien todas las entidades que integran el
SGSSS se encuentran en la obligación de garantizar la prestación adecuada del
servicio de salud, son las administradoras de los respectivos regímenes y el
Estado a través de sus Secretarías de Salud a nivel territorial, quienes se
encuentran obligadas legalmente a colocar a disposición de sus usuarios los
mecanismos necesarios para que estos puedan acceder efectivamente a la
prestación del servicio de salud requerido, en concreto, al suministro de
medicamentos, exámenes y demás procedimientos médicos, requeridos por los
pacientes para el tratamiento de sus dolencias físicas o mentales. Conforme con
lo anterior, es claro que tales entidades no pueden excusar la inoportuna
prestación de algún servicio asistencial requerido por un usuario del sistema,
con base por ejemplo, en desordenes administrativos al interior de la E.P.S. o
A.R.S. o de la Secretaría de Salud respectiva o la falta de presupuesto o la
ausencia o vencimiento de un contrato con las instituciones prestadoras de
salud públicas o privadas, pues el usuario –sujeto pasivo de la relación-no
tiene por qué soportar la ineficiencia del Sistema.
SECRETARIAS DE SALUD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Expedición de autorizaciones médicas que resultan ineficaces
No es
posible entonces, que de manera irresponsable estas entidades tengan la
perversa costumbre de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones con la
simple expedición de la autorización de servicios, sin que la misma se concrete
a través de las instituciones a las que son remitidos los pacientes para su
prestación, por inexistencia o terminación de los contratos o en general por
desordenes administrativos en dichas entidades. De ésta forma, es evidente que
tales autorizaciones en dichos términos resultan ineficaces, si no conllevan
coetáneamente su práctica material. No cabe duda que las conductas descritas,
ostentan la posibilidad de vulnerar los derechos a la salud y la seguridad
social en conexidad con el derecho a la vida en condiciones dignas, por cuanto
la demora en una efectiva prestación de los servicios requeridos por el usuario
del SGSSS, puede agravar sus condiciones de salud y lo pone en una situación de
indefensión frente a la parte fuerte de la relación, es decir, las entidades
atrás consignadas. Es del caso resaltar que las justificaciones esgrimidas
extemporáneamente por el Instituto Departamental de Salud de Arauca en el
trámite de la presente acción de tutela, mediante las cuales afirma haber
respetado los derechos fundamentales de la accionante al expedir la
autorización del examen correspondiente, no logran eximirlo de responsabilidad,
por cuanto como se señaló atrás, no basta con la mera expedición de la misma,
sino que es necesaria su concreción, mediante su práctica material y oportuna.
Sólo ello logra garantizar el disfrute efectivo de los derechos
constitucionales del paciente.
SECRETARIAS DE SALUD DE ENTIDADES TERRITORIALES E INSTITUCIONES DE
SALUD PUBLICAS O PRIVADAS-Responsabilidades frente
a la adecuada prestación del servicio de salud
JUEZ DE TUTELA-Ante omisión de informe
del demandado debió aplicar presunción de veracidad y no determinar que se
presentaba un desacato a la orden de dar respuesta a la tutela
El juez de
conocimiento antes que determinar la existencia de un desacato en los términos
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 por falta de respuesta al
requerimiento realizado por el juez de tutela para que se pronunciara mediante
el informe correspondiente, respecto a los hechos y derechos planteados por la
accionante en su escrito de tutela (artículo 19 del Decreto 2591 de 1991),
debió aplicar la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del
decreto en mención. Aplicando tal presunción hubiera podido ordenar
directamente al Instituto Departamental de Salud de Arauca, como entidad
responsable de garantizar la prestación de la ecografía de ojo izquierdo
demandada por la actora, la práctica inmediata del examen en alguna institución
prestadora de servicios pública o privada, con la cual efectivamente tuviera
contrato para el suministro del mismo.
DERECHO A LA SALUD DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Práctica de examen oftalmológico con autorización conferida por ARS
que resultó ineficaz
Se concederá
la acción de tutela de los derechos fundamentales a la salud y seguridad social
en conexidad con la vida en condiciones dignas y la protección especial de las
personas de la tercera edad de la señora Dolores Niño de Peñalosa, para lo cual
esta Sala de revisión ordenará al Instituto Departamental de Salud de Arauca
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, gestione la práctica inmediata del
examen médico denominado “ecografía de ojo izquierdo” y demás procedimientos
médicos que le sean ordenados para el tratamiento del desprendimiento de retina
y hemorragia intravitrea, a través de alguna institución prestadora de
servicios de salud de carácter público o privado, que tenga la disponibilidad
técnica para su práctica y que se encuentre adscrita a su red de servicios
mediante el respectivo contrato o convenio vigente.
Referencia:
expediente T-917527
Acción de tutela instaurada por Dolores Niño de Peñalosa contra la
Fundación Oftalmológica de Santander-Clínica Carlos Ardilla Lulle.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo proferido por el Juzgado Octavo Civil Municipal de
Bucaramanga, en el trámite de la acción de tutela promovida por la señora
Dolores Niño de Peñalosa contra la Fundación Oftalmológica de Santander-
Clínica Carlos Ardilla Lulle.
I.-
ANTECEDENTES
1.- Hechos.
La señora
Dolores Niño de Peñalosa, interpuso acción de tutela contra la Fundación
Oftalmológica de Santander – Clínica Carlos Ardilla Lulle, argumentando los
siguientes hechos:
-
Manifiesta la accionante que es una persona de
la tercera edad, que actualmente se encuentra afiliada al SISBEN del municipio
de TAME (Arauca), en el nivel 1 y bajo la radicación No.10828. Explica además,
que su situación económica es precaria, ya que no posee recurso alguno para
tratamiento médico.
-
Agrega, que en el mes de enero del presente año
sufrió perdida de la visión en su ojo izquierdo, por lo que tuvo que acudir al
SISBEN del municipio de TAME, la cual procedió a remitirla el 30 de enero del
año en curso a la ciudad de Bucaramanga para que fuera atendida por la
Fundación Oftalmológica de Santander- Clínica Carlos Ardilla Lulle, en el área
de oftalmología.
-
El día 2 de febrero el médico oftalmólogo tratante
le ordenó a la paciente realizarse una ecografía del ojo izquierdo, por lo que
el Instituto Departamental de Arauca el día 6 de febrero envió una autorización
a la Clínica Carlos Ardilla Lulle, para que fuera atendida en esta entidad a
través de la Fundación Oftalmológica de Santander.  No obstante, la misma se
negó a la prestación del servicio.
En razón a lo
expuesto anteriormente la accionante considera que la Fundación Oftalmológica
de Santander-Clínica Carlos Ardilla Lulle ha vulnerado sus derechos
fundamentales a la salud en conexidad con la vida digna, debido a que esta
entidad, se negó a la realización de la ecografía del ojo izquierdo autorizada
por su medico oftalmólogo.
2.- Posición
de la entidad demandada.
El representante
legal de la entidad accionada, en escrito presentado el día 23 de febrero de
2004, se opuso a la prosperidad de la demanda, por cuanto en su concepto, no se
ha vulnerado derecho alguno de la accionante.
Para el efecto,
precisó las competencias radicadas en cabeza de los departamentos y municipios
en materia de prestación de servicios de salud, respecto de la población pobre
y vulnerable, al tenor de los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001.
Igualmente, de
conformidad con el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, resaltó los tipos de
participantes en el sistema general de seguridad social en salud, señalando
como tales a los afiliados en el régimen contributivo, en el régimen subsidiado
y las personas vinculadas al sistema.  Respecto a estas últimas señaló que son
aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser
beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención en salud que presten las instituciones publicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.
Así mismo,
recordó que el articulo 113 de la ley 715 de 2001, no menciona a la población
denominada vinculada al sistema, sino a la población pobre en lo no cubierto
con subsidios a la demanda, que incluye los antes llamados “vinculados” y los
eventos no POS de los afiliados al régimen subsidiado.
Por todo lo
anterior, la entidad accionada considera que no puede ser demandada por cuanto
no son ellos los llamados a atender o cubrir los requerimientos de salud de la
señora Dolores Niño de Peñalosa, pues esta obligación de acuerdo a las normas
mencionadas, se encuentra radicada en cabeza de su actual servicio medico, ya
sea una EPS si pertenece al régimen contributivo o una ARS si pertenece al
régimen subsidiado, o la IPS ya sea publica o privada que tenga convenio o
contrato con los entes estatales, si pertenece a la población de escasos
recursos.
De ésta manera,
explica que la Fundación Oftalmológica de Santander- Clínica Carlos Ardilla
Lulle, no tiene suscrito contrato alguno con el Instituto Departamental de
Salud de Arauca para la prestación de servicios de salud a usuarios suyos, por
lo que esta entidad no pertenece a la red de prestadores o IPS, del
Departamento de Salud de Arauca.  Así mismo, destaca que siendo aquella una IPS
que presta sus servicios de salud mediando para tal un convenio o contrato  de
servicios de salud, por el cual obtiene una prestación pecuniaria que les
permite subsistir y seguir con su fin institucional, es claro que no es posible
prestar el servicio reclamado.  En el mismo sentido, advierte que cuando no
exista un convenio o no se haya pagado una contraprestación, o existiendo el
convenio no se cancele lo estipulado por la prestación del servicio a esta
entidad no le es posible prestar los servicios de salud solicitados.
El Juzgado
Octavo Civil Municipal de la ciudad de Bucaramanga mediante auto admisorio de
la demanda de 19 de febrero de 2004, resuelve vincular a otros entes que
pudieran registrar un interés en el proceso, como son  FOSYGA – Ministerio De
Salud y el Instituto de Salud Departamental de Arauca.
El Ministerio de
Salud a través de su Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo en oficio
remitido al juzgado de conocimiento el 1 de marzo de 2004, rinde un amplio
concepto en donde concluye con base en las normas que rigen el SGSSS, que los
servicios de salud deben ser suministrados por el ente territorial competente,
a través de la red publica o privada que contrata para el efecto, en los
diferentes niveles de complejidad y especialidad, servicios que no se
encuentran limitados por conceptos de servicios, poblaciones especiales, edades
y presupuesto alguno. También hace referencia a las personas afiliadas al
SISBEN, las cuales pueden recibir los servicios solo de instituciones publicas
o aquellas privadas que tengan contrato con el Estado, esto es, con el
respectivo ente territorial competente.
Por su parte, el
Instituto Departamental de Salud de Arauca en escrito de 3 de marzo de 2004, el
cual fue allegado extemporáneamente ante el juzgado el día 4 de marzo,
manifestó a través de su director que en ningún momento hubo violación de los
derechos alegados por la accionante y que por el contrario este ente estatal en
todo momento actuó con diligencia para que la paciente fuera atendida.
Así mismo,
precisó que fueron trámites administrativos en la Clínica Carlos Ardilla Lulle
los que impidieron que aquella fuera atendida oportunamente. Así, consideró que
la entidad que representa no fue negligente pues nunca negó la prestación del
servicio, ya que remitió de forma eficiente a la actora para la realización de
su tratamiento.  Esta entidad en su escrito pide que sea llamado el jefe de la
Clínica Oftalmológica Carlos Ardilla Lulle, para que sea él quien explique por
qué existió omisión en atender a la paciente remitida por estos desde Arauca.
3.- Pruebas.
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
- Fotocopia
simple de la cédula de ciudadanía de la accionante, la señora Dolores Niño de
Peñalosa (folio 10).
- Fotocopia
simple de certificado expedido por el coordinador del SISBEN (folio 11).
- Fotocopia
simple de autorización de 30 de enero de 2004 expedida por el Instituto
Departamental de Salud de Arauca, donde remite a la paciente para que sea
atendida en la Clínica Oftalmológica Carlos Ardilla Lulle, para manejo de
oftalmología por desprendimiento de retina más hemorragia intravitrea (folio
12).
- Fotocopia
simple de orden medica del examen, ecografía de ojo izquierdo expedida por la
Fundación Oftalmológica de Santander-Clínica Carlos Ardilla Lulle (folio 13).
- Fotocopia
simple de autorización de 6 de febrero de 2004 expedida por el Instituto
Departamental de Salud de Arauca, que remite a la paciente para que sea
atendida en la Clínica Oftalmológica Carlos Ardilla Lulle, para ecografía del
ojo izquierdo (folio 14).
4. Sentencia
objeto de revisión
De la presente
acción de tutela conoció el Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga, el
cual en providencia del 2 de marzo de 2004 negó el amparo solicitado por la
accionante al considerar que al no existir un convenio o contrato entre la
entidad demandada (Fundación Oftalmológica de Santander-Carlos Ardilla Lulle) y
la entidad a la cual se encontraba afiliada la actora (SISBEN-Instituto
Departamental de salud de Arauca), resulta imposible vincular a la primera
respecto de la prestación de los servicios de salud requeridos por la actora.
Con base en
ello, el juez determinó que se desvinculara del siguiente proceso a la
Fundación Oftalmologica de Santander-Clínica Carlos Ardilla Lulle, por cuanto
tal entidad no adeuda a la accionante ninguna prestación de servicio de salud.
Ahora, respecto
al Instituto Departamental de Salud de Arauca, resolvió  requerir a su
representante legal para que explique las razones por las cuales incurrió en
desacato frente a la orden impartida por el Juzgado de dar respuesta a la
presente acción de tutela, desobediencia que en su parecer “está ocasionando
graves consecuencias en la salud de la accionante”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
La Corte es
competente para conocer del fallo de revisión, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y del decreto 2591
de 1991.
2. Problema
jurídico
Corresponde a la
Sala de Revisión, determinar si basta con la autorización conferida por una
A.R.S. respecto a la práctica de un examen médico, para garantizar el disfrute
efectivo del derecho a la salud en conexidad con la vida y la integridad física
de una persona de la tercera edad perteneciente a la población pobre y
vulnerable en lo no cubierto con subsidios a la demanda.  Igualmente habrá de
precisar las responsabilidades que recaen en las Secretarías de Salud de los
entes territoriales y las instituciones prestadoras de salud públicas o
privadas frente a la adecuada prestación del servicio de salud.
3. Las
autorizaciones conferidas por las empresas administradoras de los regímenes de
salud para la práctica de exámenes, tratamientos y procedimientos médicos son ineficaces
si no conllevan simultáneamente su práctica material.  Vulneración del derecho
fundamental a la salud.
El artículo 48
de la Constitución Política garantiza a todos los habitantes del país el
derecho irrenunciable a la Seguridad Social, el cual debe ser prestado por el
Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad.  En concordancia con lo anterior, el artículo 49 Superior
garantiza el libre acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud respecto de toda la población.
En desarrollo de
estos preceptos constitucionales, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de
Seguridad Social Integral, el cual se rige por los principios  constitucionales
reseñados en el párrafo precedente y los de integralidad, unidad y
participación[1].
Particularmente,
para la atención de las contingencias generadas por la enfermedad, la Ley 100
en comento, organizó el Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS-,
el cual funciona a través de los regímenes contributivo y subsidiado, según la
capacidad de pago de sus afiliados.  Adicionalmente, frente a aquella población
de escasos recursos económicos a la cual el Estado no podía garantizar la
prestación del servicio de salud a través del régimen subsidiado, se estableció
la calidad de participantes vinculados, los cuales deben ser atendidos por éste
a través de su red pública de servicios de salud[2],
mientras la ampliación de la cobertura se realiza respecto de todos los
ciudadanos.
Este sistema,
además de regirse por los principios consagrados en el artículo 49 Superior,
debe respetar los fundamentos básicos consagrados en el artículo 153 de la Ley
100 de 1993, a saber: equidad, obligatoriedad, protección integral, libre
escogencia, autonomía de instituciones,  descentralización administrativa,
participación social, concertación y calidad, dentro de los cuales es dable
destacar el de protección integral que se refiere a que el Sistema debe “brindar
atención en salud integral a la población en sus fases de educación,
información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia de conformidad
con lo previsto en el artículo 162 respecto del Plan Obligatorio de Salud”;
y el de calidad, relacionado con que el sistema debe determinar los “mecanismos
de control a los servicios para garantizar a los usuarios la calidad en la
atención oportuna, personalizada, humanizada, integral, continua y de acuerdo
con estándares aceptados en procedimientos y práctica profesional.”.
El SGSSS
entonces, debe propender por la satisfacción efectiva de los requerimientos de
salud de la población, al tenor de los principios fundamentales que lo rigen,
lo cual además de garantizar una adecuada prestación del servicio público de
salud, respeta el goce efectivo del derecho a la salud que en conexidad con el
derecho a la vida en condiciones dignas es de carácter fundamental.  Al
respecto, la Corte ha señalado que dada la naturaleza de servicio público de la
seguridad social, éste debe ser permanente y obligatorio, por lo
que, “a la luz de la Constitución, el Estado es responsable de garantizar
que las entidades de la seguridad social -públicas o particulares- estén
dispuestas en todo momento a brindar atención oportuna y eficaz a sus usuarios.
Allí radica uno de los fines esenciales de la actividad que les compete según
el artículo 2º de la Carta”[3].
La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se ha referido a la necesidad de que
la prestación del servicio de salud a los usuarios del SGSSS sea oportuna y
eficiente, pues ello garantiza que las condiciones de salud del paciente
tiendan -como es su esencia- hacia la recuperación o control de la enfermedad
que lo aqueja y no hacia una mayor perturbación funcional de su organismo que
pueda afectar su derecho a la vida en condiciones dignas.  Al respecto ha
señalado:
“Una de las características sobre las que se apoya el eficaz
servicio que prestan a sus afiliados las distintas entidades que conforman el
sistema de salud (bajo la supervisión y control del Estado), tiene que ver con
la oportunidad con que se realicen los procedimientos médicos recomendados por
los especialistas tratantes.  De hecho, buena parte del éxito al que se aspira
alcanzar con el tratamiento, control y superación de las dolencias que aquejan
al ser humano, depende de que los protocolos sugeridos por los profesionales
que están a cargo del cuidado de un paciente sean cumplidos con celeridad.  De
poco sirve el remedio o la terapia que se dispensan con retraso cuando, como
acontece generalmente, se combaten patologías que se desarrollan
progresivamente aumentando la afección y el dolor, llegando incluso hasta el
punto de comprometer la propia existencia y la vida digna”[4].
En éste punto,
es necesario precisar que si bien todas las entidades que integran el SGSSS se
encuentran en la obligación de garantizar la prestación adecuada del servicio
de salud, son las administradoras de los respectivos regímenes y el Estado a
través de sus Secretarías de Salud a nivel territorial, quienes se encuentran
obligadas legalmente a colocar a disposición de sus usuarios los mecanismos
necesarios para que estos puedan acceder efectivamente a la prestación del
servicio de salud requerido, en concreto, al suministro de medicamentos,
exámenes y demás procedimientos médicos, requeridos por los pacientes para el
tratamiento de sus dolencias físicas o mentales.
En tal sentido, la Corte ha considerado que “[d]ebe
entenderse que las entidades que cumplen la labor de prestación del servicio a
la salud, en virtud del convenio establecido con el Estado, tienen la
obligación de facilitar el adecuado acceso de sus afiliados a los servicios que
ofrecen. Esto es evidente, por cuanto la protección del derecho a la salud
depende de la atención oportuna a la cual están obligadas las EPS que no podría
cumplirse efectivamente si la misma empresa no brinda los mecanismos para que
quienes requieran de sus servicios, puedan vencer obstáculos que en ciertas
ocasiones les resultan imposibles de superar”[5].
Conforme con lo
anterior, es claro que tales entidades no pueden excusar la inoportuna
prestación de algún servicio asistencial requerido por un usuario del sistema,
con base por ejemplo, en desordenes administrativos al interior de la E.P.S. o
A.R.S. o de la Secretaría de Salud respectiva o la falta de presupuesto o la
ausencia o vencimiento de un contrato con las instituciones prestadoras de
salud públicas o privadas, pues el usuario –sujeto pasivo de la relación- no
tiene por qué soportar la ineficiencia del Sistema. En tales situaciones la
Corte Constitucional ha considerado que el proceder de tales entidades es
negligente. Así ha dispuesto que no llevar a cabo los exámenes y proce­dimientos
ordenados por el médico tratante con la urgencia que el paciente pueda
requerirlos, por existir incumplimiento de las obligaciones contractuales con
aquellas instituciones a las que ha ordenado la práctica de dichos
procedimientos, constituye un demora injustificada en la prestación del
servicio de salud, y una violación de los derechos funda­mentales del petente.
“La prestación del servicio de salud no es una garantía constitucional que
pueda supeditarse a trabas de carácter administrativo, más allá del término
razonable de una administración diligente y solidaria con sus afiliados, sobre
todo si tales trabas son imputa­bles a la propia entidad encar­gada de prestar
el servicio” [6].
De manera
general, la Corte ha advertido respecto a la demora en la práctica de
procedimientos médicos por falta de eficiencia de las entidades prestadoras del
servicio de salud, lo siguiente:
Como lo ha reiterado la Corte Constitucional, los beneficiarios del
sistema de seguridad social en salud, no están obligados a sufrir los inconvenientes
burocráticos de las entidades encargadas de prestar el servicio de salud.
Los pacientes que requieran tratamientos o exámenes médicos, no
pueden ver prolongada indefinidamente su atención por la falta de eficiencia de
los prestadores del servicio, quienes no pueden sustraerse a su prestación, so
pretexto de la necesidad de llevar a cabo ciertos trámites. Estos procesos
burocráticos deben ser ajenos a la prestación misma del servicio y, por tanto,
no pueden afectar la protección ofrecida por el Estado en esta materia.(Cfr.
T-428 de 1998). Además, ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación,
que quien presta un servicio de salud no debe efectuar acto u omisión alguna
que pueda comprometer la continuidad y eficiencia del servicio y, en consecuencia,
comprometa o pueda llegar a agravar la patología de los beneficiarios. Es
obligación primordial, tanto de las entidades estatales como de los
particulares que participen en la prestación del servicio público de salud
garantizar su continuidad y celeridad. (Cfr. T-428 de 1998, T-030 de 1994,
T-059 de 1997 y T-088 de 1998)"[7].
Ha de advertirse
que las entidades a las que se alude no cumplen a cabalidad el mandato que les
ha sido impuesto legalmente en relación con la prestación oportuna del servicio
de salud, con la simple y llana expedición de la autorización de los exámenes,
procedimientos o tratamientos prescritos al paciente por su médico tratante,
pues ello no satisface efectivamente la prestación reclamada.  Por lo tanto,
tales entidades deben procurar los medios para que materialmente los pacientes
reciban las prestaciones asistenciales demandadas de manera oportuna y
eficiente, sin que puedan alegar válidamente en su favor, situaciones tales
como la falta de vigencia de los contratos con las instituciones públicas o
privadas a las cuales se ordena prestar los servicios por parte de las
entidades administradoras en salud.
Para el caso de aquellas personas de escasos recursos económicos que
no se encuentran cubiertas por el régimen subsidiado de salud y a quienes los
servicios de salud deben ser prestados directamente por el Estado, los
numerales 43.2.1 y 43.2.2 del artículo 43 y los numerales 44.1.2 y 44.1.3 del
artículo 44 de la Ley 715 de 2001 establecen al respecto:
“ARTÍCULO 43. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN SALUD. Sin
perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales,
corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y
el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su
jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para
tal efecto, se le asignan las siguientes funciones
(...)
43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de
manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto
con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante
instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.
43.2.2. Financiar con los recursos propios, si lo considera
pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás
recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en
lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental”. (Subrayas fuera del texto original).
“ARTÍCULO 44. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los
municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de
Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual
cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras
disposiciones:
(...)
44.1.2. Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con
destinación específica para salud del municipio, y administrar los recursos del
Fondo Local de Salud.
44.1.3. Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los
servicios de salud para la población de su jurisdicción”.
De ésta manera,
es claro que en aplicación del principio constitucional de efectividad
consagrado en el artículo 2 de nuestra Carta Fundamental, los departamentos y
los municipios a través de sus Secretarías de Salud, deben garantizar y brindar
eficaz, oportuna, eficiente y materialmente la prestación de los servicios de
salud a la pobre y vulnerable de sus respectivas jurisdicciones, ya sea a
través de instituciones prestadoras del servicio públicas o privadas con las
cuales tenga suscrito el contrato respectivo.  Estas entidades en consecuencia,
se encuentran obligadas a actuar diligentemente frente a las solicitudes
realizadas por los usuarios para la prestación de los servicios de salud, esto
es, expidiendo oportunamente la correspondiente autorización de servicios y
proporcionando el respectivo medicamento, examen, procedimiento o tratamiento
médico requerido por el paciente en  una institución prestadora del servicio
que efectivamente se encuentre obligada a suministrarlo por tener contrato o
convenio con la entidad administradora de salud pertinente según el régimen
(contributivo: E.P.S., subsidiado: A.R.S. o vinculados: Secretaría de Salud del
ente territorial respectivo).
No es posible
entonces, que de manera irresponsable estas entidades tengan la perversa
costumbre de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones con la simple
expedición de la autorización de servicios, sin que la misma se concrete a
través de las instituciones a las que son remitidos los pacientes para su
prestación, por inexistencia o terminación de los contratos o en general por
desordenes administrativos en dichas entidades. De ésta forma, es evidente que
tales autorizaciones en dichos términos resultan ineficaces, si no conllevan
coetáneamente su práctica material.
No cabe duda que
las conductas descritas, ostentan la posibilidad de vulnerar los derechos a la
salud y la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida en
condiciones dignas, por cuanto la demora en una efectiva prestación de los
servicios requeridos por el usuario del SGSSS, puede agravar sus condiciones de
salud y lo pone en una situación de indefensión frente a la parte fuerte de la
relación, es decir, las entidades atrás consignadas.
4. El caso
concreto.
A través de esta
acción, la señora Dolores Niño de Peñalosa pretende el amparo de sus derechos
fundamentales a la salud, la vida y la protección especial en favor de las
personas de la tercera edad, los cuales estima vulnerados por la Fundación
Oftalmológica de Santader-Clínica Carlos Ardila Lulle, quien se niega a
realizarle una “ecografía de ojo izquierdo”.
De conformidad
con las pruebas obrantes en el proceso, se encuentra acreditado que a la señora
Dolores Niño de Peñalosa, persona de la tercera edad (folio 10), de escasos
recursos económicos y que se encuentra afiliada al Sisben en el nivel 1 en el
Municipio de TAME-Arauca (folio 11), le fue ordenado un examen médico
–ecografía de ojo izquierdo- (folio 13) con ocasión de un desprendimiento de
retina y hemorragia intravitrea (folio 12), el cual fue debidamente autorizado
por el Instituto Departamental de Salud de Arauca ante la Clínica Carlos Ardila
Lulle de la ciudad de Bucaramanga –Santander, mediante oficio E3-3SS-0581-0355
de 6 de febrero de 2004 (folio 14).
Sin embargo,
esta institución se negó a practicarlo en razón a que según la entidad no se
encuentra obligada legalmente a suministrar tal prestación, pues es una
institución prestadora de servicios que no tiene suscrito contrato alguno para
la prestación de servicios de salud con el Instituto Departamental de Salud de
Arauca (folio 29).
De conformidad
con lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión determinar cuál es la
entidad responsable de practicar el examen médico requerido por la accionante y
establecer si hay lugar a la alegada protección de los derechos fundamentales
de la actora por vía de la acción de tutela.
Lo primero que
ha de advertirse es que durante el trámite de la presente acción, el juez de
instancia acertadamente vinculó al presente proceso al Instituto Departamental
de Salud de Arauca y al Fosyga. Ello resulta fundamental si se considera que,
tal como se motivó en el acápite anterior, en el caso de personas pobres y
vulnerables que aún no pertenecen al régimen subsidiado (participantes
vinculados), la normatividad legal vigente en seguridad social ha asignado a
los departamentos a través de sus Secretarías de Salud la función de financiar
y “gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera
oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones
prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.
Por lo tanto, es
en cabeza del Instituto Departamental de Salud de Arauca en quien reposa la
responsabilidad de garantizar la prestación efectiva de los servicios de
salud requeridos por la actora, como persona perteneciente a la población pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda (artículo 43 de la Ley 715 de
2001).
Así las cosas,
es claro que tal como lo consideró el a-quo no es la Fundación Oftalmológica de
Santander-Clínica Carlos Ardila Lulle la llamada a prestar la atención
requerida por la accionante, pues siendo una institución privada con ánimo de
lucro, solo se encuentra obligada a suministrar los servicios de salud respecto
de los usuarios pertenecientes a las entidades  (E.P.S., A.R.S. entidades
estatales) con las cuales tenga contrato o convenio vigente para la prestación
de tales servicios.
No obstante, debe precisarse que la
orden impartida al Instituto Departamental de Salud de Arauca por parte del
juez de primera instancia en el sentido de requerirlo para que explique por qué
razón desacató la orden de dar respuesta a la presente acción de tutela, no
resulta pertinente ni adecuada a la protección que demandan los derechos
fundamentales de la accionante.
El juez de
conocimiento antes que determinar la existencia de un desacato en los términos
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 por falta de respuesta al
requerimiento realizado por el juez de tutela para que se pronunciara mediante
el informe correspondiente, respecto a los hechos y derechos planteados por la
accionante en su escrito de tutela (artículo 19 del Decreto 2591 de 1991),
debió aplicar la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del
decreto en mención, que establece que “si el informe no fuere rendido dentro
del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a
resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
Aplicando tal presunción hubiera podido
ordenar directamente al Instituto Departamental de Salud de Arauca, como
entidad responsable de garantizar la prestación de la ecografía de ojo
izquierdo demandada por la actora, la práctica inmediata del examen en alguna
institución prestadora de servicios  pública o privada, con la cual
efectivamente tuviera contrato para el suministro del mismo.
Así pues, es
claro que la decisión de requerir al Instituto mencionado para que rindiera
explicaciones sobre el asunto en cuestión, no resultaba suficiente para
conjurar la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, pues
ninguna solución real y efectiva prodigan simples explicaciones, si lo que se
requiere es una actuación material concreta:  la práctica de un examen médico.
En éste punto,
es del caso resaltar que las justificaciones esgrimidas extemporáneamente por
el Instituto Departamental de Salud de Arauca en el trámite de la presente
acción de tutela, mediante las cuales afirma haber respetado los derechos
fundamentales de la accionante al expedir la autorización del examen
correspondiente, no logran eximirlo de responsabilidad, por cuanto como se
señaló atrás, no basta con la mera expedición de la misma, sino que es
necesaria su concreción, mediante su práctica material y oportuna.  Sólo ello
logra garantizar el disfrute efectivo de los derechos constitucionales del
paciente.
Conforme con lo
expuesto, se revocará el fallo de instancia y en su lugar se concederá la
acción de tutela de los derechos fundamentales a la salud y seguridad social en
conexidad con la vida en condiciones dignas y la protección especial de las
personas de la tercera edad de la señora Dolores Niño de Peñalosa, para lo cual
esta Sala de revisión ordenará al Instituto Departamental de Salud de Arauca
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, gestione la práctica inmediata del examen
médico denominado “ecografía de ojo izquierdo” y demás procedimientos médicos
que le sean ordenados para el tratamiento del desprendimiento de retina y
hemorragia intravitrea, a través de alguna institución prestadora de servicios
de salud de carácter público o privado, que tenga la disponibilidad técnica
para su práctica y que se encuentre adscrita a su red de servicios mediante el
respectivo contrato o convenio vigente, con la advertencia de que si
actualmente la Fundación Oftalmológica de Santander-Clínica Carlos Ardila
Lulle, tiene vigente algún contrato o convenio suscrito con el Instituto
Departamental de Salud de Arauca para la prestación de esta clase de servicios,
el examen referido deberá realizarse en esta institución.  Así mismo, debe precisarse
que el Instituto Departamental de Salud de Arauca cuenta con un plazo no
superior a diez (10) días, para que realice la práctica efectiva del examen de
ecografía de ojo izquierdo requerido por la accionante.
Por último, se
prevendrá al Instituto Departamental de Salud de Arauca para que en lo sucesivo
brinde material, integral y oportunamente los servicios de salud que requieran
las personas pertenecientes a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda de su jurisdicción, a través de las instituciones
prestadoras de servicios de salud públicas o privadas que tengan contrato o
convenio vigente con aquel.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia del 2 de marzo de
2004, proferida por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga, en la
acción de tutela instaurada por Dolores Niño de Peñalosa en representación de
Pedro Joaquín Ramírez Rodríguez, y en su lugar CONCEDER la tutela de los
derechos a la salud y seguridad social en conexidad con el derecho a la vida
digna y la protección especial de las personas de la tercera edad.
Segundo. ORDENAR al Instituto Departamental de Salud de Arauca que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de la presente providencia, gestione la práctica inmediata del examen médico
denominado “ecografía de ojo izquierdo” y demás procedimientos médicos que le
sean ordenados a la señora Dolores Niño de Peñalosa para el tratamiento del
desprendimiento de retina y hemorragia intravitrea, a través de alguna
institución prestadora de servicios de salud de carácter público o privado, que
tenga la disponibilidad técnica para su práctica y que se encuentre adscrita a
su red de servicios mediante el respectivo contrato o convenio vigente, con la
advertencia de que si actualmente la Fundación Oftalmológica de
Santander-Clínica Carlos Ardila Lulle, tiene vigente algún contrato o convenio
suscrito con el Instituto Departamental de Salud de Arauca para la prestación
de esta clase de servicios, el examen referido deberá realizarse en esta
institución.  Así mismo, debe precisarse que el Instituto Departamental de Salud
de Arauca cuenta con un plazo no superior a diez (10) días, para que realice la
práctica efectiva del examen de ecografía de ojo izquierdo requerido por la
accionante.
Tercero. PREVENIR al
Instituto Departamental de Salud de Arauca para que en lo sucesivo brinde
material, integral y oportunamente los servicios de salud que requieran las
personas pertenecientes a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a
la demanda de su jurisdicción, a través de las instituciones prestadoras de
servicios de salud públicas o privadas que tengan contrato o convenio vigente
con aquel.
Cuarto. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] El artículo 2 de la Ley 100 de 1993 establece:
“PRINCIPIOS. El servicio público esencial de seguridad
social se prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participación:
a. EFICIENCIA. Es la mejor utilización social y
económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en
forma adecuada, oportuna y suficiente;
b. UNIVERSALIDAD. Es la garantía de la protección para
todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida;
c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre
las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.
Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el
régimen de Seguridad Social mediante su participación, control y dirección del
mismo.
Los recursos provenientes del erario público en el
Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más
vulnerables.
d. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien
contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por esta Ley;
e. UNIDAD. Es la articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines
de la seguridad social, y
f. PARTICIPACIÓN. Es la intervención de la comunidad a
través de los beneficiarios de la seguridad social en la organización, control,
gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto.
PARÁGRAFO.
La seguridad social se desarrollará en forma progresiva, con el objeto de
amparar a la población y la calidad de vida”.
[2] El artículo 157 de la Ley 100 establece sobre las
Personas vinculadas al Sistema:
“Los participantes vinculados son aquellas personas que
por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del
régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que
prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con
el Estado”.
El Acuerdo 72 en su
artículo 49, señala al referirse a la atención de los no asegurados, lo
siguiente: “
Las personas, sin capacidad de pago, que no hayan
podido afiliarse al régimen subsidiado por disponibilidad de recursos para
subsidios a la demanda, deberán  ser atendidas, en calidad de vinculados, en
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud  públicas o Empresas
Sociales del Estado o IPS  privadas que tengan contrato con el Estado para el
efecto, con cargo a los recursos del subsidio a la  oferta.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-111 de
1993 MM.PP. Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero.
[4]
Sentencia T-889/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Sentencia T-467/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]
Ver sentencia T-635/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Sentencia T-227/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.