T-600-01
Sentencia T-600/01
Sentencia
T-600/01
ACCION DE TUTELA-Improcedencia reconocimiento de pensión
ACCION DE TUTELA-Hecho superado
Referencia:
expediente T-411221. Acción de tutela presentada por Pedro Manuel Valenzuela
Castro contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D. C., siete (7) de junio de dos
mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por  los Magistrados CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Relacionada con la revisión de los fallos
adoptados por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería el 5 de octubre
de 2000, y por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Montería el 14 de noviembre del mismo año, respecto de la
acción de tutela interpuesta por el señor PEDRO MANUEL VALENZUELA CASTRO contra
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-.
I. ANTECEDENTES.
1.- Petición.
En demanda de tutela el ciudadano PEDRO
MANUEL VALENZUELA CASTRO solicitó que se ordenara al Incora el
"reconocimiento inmediato" de su pensión de jubilación y pago desde
el momento en que adquirió ese derecho, pues la omisión de ese organismo en tal
sentido le estaba vulnerando sus derechos a la vida, a la igualdad, a la seguridad
social y al trabajo.
2. Hechos.
Relató el peticionario que contaba ya con
más de 55 años de edad y prestó sus servicios al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria desde el 16 de marzo de 1968 hasta el 31 de octubre de 1997,
fecha ésta en la cual fue desvinculado del servicio por reestructuración de la
entidad dispuesta por el Gobierno Nacional. El 18 de enero de 2000 solicitó al
Incora el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, frente a lo cual
el Secretario General de la entidad, mediante oficios de 9 de marzo y 20 de
junio, le informó que su solicitud había sido recibida, se le asignó turno para
darle trámite y que el reconocimiento y pago de pensiones de las personas
retiradas del Incora entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de junio de 1999 se
encontraban suspendidos, en espera de que el Ministerio de Hacienda y Crédito y
el Gobierno Nacional dieran la orden y expidieran un decreto sustituyendo el
Fondo de Pensiones Públicas -Fopep-
Argumentó el accionante que las respuestas
dadas por el citado funcionario eran inadmisibles por no resolver lo solicitado
y no ajustarse a la realidad, puesto que a los pensionados del Incora les
pagaban las mesadas a través del Fondo de Pensiones del mismo instituto y no a
través del Fopep, sin que pudiera sometérsele a un hecho futuro e incierto como
sería la expedición de un decreto por el Gobierno Nacional, respuesta que la
entidad suministró a otras peticiones previas mediante la Circular 485 de 27 de
agosto de 1999, transcurriendo más de 11 meses sin que se expidiera el decreto.
3.- Pronunciamiento de las autoridad
pública accionada.
Mediante oficio de 27 de septiembre de
2000, el Secretario General del Instituto para la Reforma Agraria se pronunció
sobre la acción de tutela impetrada de la siguiente manera:
" La
solicitud de pensión del (la)  señor (a) VALENZUELA CASTRO se adjudicó
para sustanciación a uno de los abogados por contrato, efectuando la
liquidación, produciendo las constancias: de tiempo de servicio, devengado y
proyecto de resolución de reconocimiento.
"
Actualmente el reconocimiento de las pensiones, por parte del Incora, se
encuentra suspendido, pendiente de la autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Decreto que expedirá el Gobierno Nacional, sustituyendo el
Fondo de Pensiones Públicas FOPEP.
" Con oficio
09482 del 21 de julio de 1999, dirigido a la Asesora del Viceministro Técnico
de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se informó que en
razón a que el señor Ministro de Hacienda puso en conocimiento de la Fiscalía
la irregularidad que se viene presentando en el Incora en lo que a cotización
de pensiones, cuya investigación penal se encuentra en curso, por la situación
planteada se ha dado la orden de no producir más resoluciones de reconocimiento
de pensiones, hasta tanto se defina cuál es la fecha real de corte y qué
entidad debe asumir ésta labor...
" Mediante
oficio 10374 del 6 de agosto de 1999, dirigido a la Asesora del Viceministro
Técnico de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éste despacho
plantea algunas inquietudes sobre el tema de pensiones, exponiendo una
situación similar a la del (la) señor (a) VALENZUELA CASTRO...
solicitando los pasos a seguir en una situación tan especial como la que
actualmente atravesamos.
" Se obtuvo
respuesta de la Asesora del Viceministro Técnico de Hacienda con oficio 025480
del 27 de agosto de 1999,... donde nos informa que consideran que el Incora
puede proceder a reconocer la prestación del extrabajadores retirados antes de
la vigencia de la Ley 100 de 1993.
" Los demás
casos expuestos continúan suspendidos, pendientes de la respuesta por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la viabilidad presupuestal de las
cotizaciones por el período comprendido entre el 1º de abril de 1994 (fecha en
que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 en pensiones) y el 30 de junio de
1999), como es el caso específico del (la) señor (a) VALENZUELA CASTRO,
quien se retiró el 31 de octubre de 1997, cuando ya se encontraba en
vigencia la Ley 100 de 1993. Igualmente estamos esperando la expedición de los
Decretos uno (1) autorizando al Incora para reconocer pensiones (será el
primero y el más urgente en ser expedido, de acuerdo a información recibida el
lunes 15 de mayo de 2000 en reunión celebrada en el Ministerio de Hacienda) y
dos (2 sustituyendo al Fondo de Pensiones Públicas FOPEP, el cual saldrá
posteriormente.
" ...
" Mediante
oficio 9032 de 5 de julio de 2000, la Gerencia General del Incora, solicitó a
la Asesora del Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público otorgar la autorización para que este Instituto pueda entrar a
reconocer las pensiones de jubilación a los solicitantes.
" Con fecha
25 de julio de 2000 mediante oficio 036870 suscrito por el Viceministerio Técnico
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en respuesta nuestro oficio
9032... informa que: 'solicitó al Ministerio de Trabajo que mediante una
Resolución de Distribución de los recursos que le fueron presupuestados en la
presente vigencia para la atención de otros gastos de previsión social, se
incluyeran las apropiaciones para sufragar el pago de los aportes de los
empleados del Incora, dejados de recaudar desde el 1º. de abril de 1994 hasta
el 30 de junio de 1999. Esta solicitud actualmente se encuentra en trámite en
el mencionado Ministerio'.
" Igualmente
'el  Ministerio puso a consideración del Ministerio de Trabajo un decreto con
carácter transitorio que le permitiera al Incora el reconocimiento y pago de
pensiones, con el fin de dar solución a las solicitudes actuales de pensión.
Este decreto, ya ha sido estudiado por el Ministerio de Trabajo y se pondrá a
consideración de los Ministros para sus respectivas firmas'.
II. LOS FALLOS OBJETO DE REVISION.
1.- Primera instancia.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de
Montería, luego de reconsiderar su decisión inicial consignada en auto de 18 de
agosto de 2000, en el sentido de declararse incompetente para conocer de la
demanda por estimar que los hechos violatorios de los derechos invocados por el
actor se habían consumado en Bogotá, sede principal del Incora, surtió el
trámite de rigor y en fallo de 5 de octubre de 2000, resolvió DENEGAR la
"acción" de tutela interpuesta, por considerar que de las pruebas
aportadas por el accionante y la respuesta dada por la entidad accionada, se
colegía que no existía violación alguna a los derechos fundamentales del Sr.
PEDRO MANUEL VALENZUELA CASTRO, en razón de que en el momento de la
reestructuración que sufrió el Incora se dieron unas situaciones especiales por
orden de Gobierno Nacional que en su oportunidad produjo los efectos que estaba
viviendo el peticionario, y ante la falta de legislación que determinara el
procedimiento a seguir obligaba a las directivas del Instituto a cumplir con
las suspensiones dispuestas para dichos trámites por parte del Ministerio de
Hacienda, sin que la justicia pudiera hacer las veces de legislador para
ordenar el reconocimiento de la pensión pues con ello sí se vulneraría el
derecho a la igualdad de muchos ciudadanos que se encontraran en su misma
situación.
Argumentó que si bien la Corte
Constitucional ha precisado que las entidades públicas tienen la obligación de
adelantar las gestiones necesarias para cubrir la carga pensional de manera
oportuna, pues los pensionados son lo que sufren las consecuencias de la
negligencia administrativa y merecen especial atención del Estado, esa
"actitud" no podía servir de justificación para que el Juzgado
accediera a la petición formulada, máxime si la documentación allegada a última
hora permitía observar en detalle la gestión adelantada por el Incora ante el
Gobierno Nacional para darle solución a los "impases" generados para
el reconocimiento de las pensiones.
Consideró, además, que al accionante le
quedaba la vía laboral para hacer sus reclamaciones ante la imposibilidad de
acceder a la tutela y del ente accionado para producir el acto administrativo
respectivo.
2. La impugnación.
El accionante PEDRO MANUEL VALENZUELA
CASTRO impugnó oportunamente el fallo y, en escrito presentado ante la Sala
Civil y de Familia del Tribunal Superior de Montería argumentó que de las
pruebas aportadas por la entidad accionada no se deducía que el Ministerio de
Hacienda hubiera dado la orden de suspender el reconocimiento de pensiones por
parte del Fondo de Pensiones del Incora. Por el contrario, el Viceministerio
Técnico hizo saber que no se había expedido el decreto de supresión y
liquidación del Fondo de Previsión del Incora y del traslado de la obligación
al Fopep, porque no se había finalizado el "cálculo actuarial",
poniendo de presente la inadecuada administración del Fondo de Previsión
Social.
Precisó que de la documentación aportada
por la entidad accionada dejaba al descubierto la poca importancia y falta de
diligencia con la cual ha tramitado la información solicitada por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, puesto que desde más de un año atrás la había
requerido para que le suministrara los datos e información indispensable para
solucionar el problema de índole contable sin que hubiese recibido la respuesta
adecuada.
Insistió en que no era justo que tuviera
que esperar a que se produjera un hecho futuro e incierto como sería la
expedición de un decreto o resolución para que se le resuelva si tiene o no
derecho a la pensión de jubilación. Agrega que los trabajadores no tienen que
responder por las malas actuaciones de la administración  para ver realizados
sus derechos.
Rechazó la apreciación acerca de la
existencia de otro medio de defensa judicial, porque en ese caso el juez de
tutela soslayaba su deber y oportunidad de que a través de un mecanismo
judicial más eficaz se protejan sus derechos fundamentales vulnerados por el
Incora.
Sostuvo que no se podía aceptar como cierto
que el Incora estuviera imposibilitado para producir el acto administrativo que
decidiera de fondo su petición, en razón de que el propio Secretario General de
la entidad, en oficio de 4 de octubre de 2000, informó que el Instituto había
reconocido la pensión de jubilación a varios empleados y en tres de esos casos
los actos administrativos fueron expedidos en el año 2000.
Solicitó, en consecuencia, la revocatoria
de la providencia impugnada, para que en su lugar se le tutelara al
"derecho fundamental de petición", ordenándole al Incora que
decidiera de fondo sobre su solicitud de pensión de jubilación, reconociéndola,
o negándola si no le asistía el derecho.
3. Segunda instancia.
La Sala de Decisión Civil-Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, mediante fallo de 14 de
noviembre de 2000, resolvió confirmar la sentencia impugnada porque el
accionante aspiraba a obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación a
la cual alegaba tener derecho por haber cumplido los requisitos legales, pero
contaba con la posibilidad de instaurar la respectiva acción contenciosa
administrativa y ello significaba la existencia de otro medio judicial de
defensa, por lo cual resultaba inadecuada la acción de tutela por él intentada.
III.- PRUEBA PRACTICADA POR LA CORTE:
Durante el trámite de revisión en esta
sede, la Sala Novena de Revisión ordenó oficiar a la Secretaría General del
Instituto para la Reforma Agraria, para que informara, entre otras situaciones,
si esa entidad ya había reconocido y ordenado el pago de la pensión de
jubilación del accionante. Al efecto, el citado funcionario, mediante oficio
No. 3001 de 23 de mayo de 2001, allegó copias del Decreto 2527, de 4 de
diciembre 2000, mediante el cual, dijo el Secretario General, se autoriza el
reconocimiento y pago de pensiones; de la Resolución No. 00353, de 21 de
febrero de 2001, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación al
accionante PEDRO MANUEL VALENZUELA CASTRO, así como del acto de notificación
personal al interesado; y, del oficio No. 01725, de 27 de febrero del año en
curso, a través del cual se instruyó al Gerente Regional de Córdoba para que
incluyera en nómina de pensionados del mes de marzo de 2001 al peticionario
VALENZUELA CASTRO y cancelara el retroactivo desde el 9 de diciembre de 1999.
IV. CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisiones judiciales ya reseñadas, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. El caso concreto. Reiteración de
Jurisprudencia. Hecho superado.
El ciudadano PEDRO MANUEL VALENZUELA
CASTRO, conforme al texto de la demanda, interpuso la acción de tutela con el
fin de que se le ordenara al Incora "el reconocimiento inmediato de la
pensión de jubilación" a que tenía derecho.  No obstante, denegada la
solicitud en primera instancia, al sustentar la impugnación, el actor solicitó
revocatoria de la providencia impugnada, para que en su lugar se le tutelara
al derecho fundamental de petición, ordenándole al Incora que decidiera de
fondo sobre su solicitud de pensión de jubilación, reconociéndola, o negándola
si no le asistía el derecho.
El juez de primera instancia negó el amparo
por considerar que la entidad accionada no había vulnerado derecho alguno al
peticionario, como quiera que se habían consolidado unas
"situaciones" especiales que le impedían a ésta reconocer la pensión
y ello no podía superarse hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
no señalara el derrotero jurídico a seguir y, además, el actor tenía otro medio
de defensa judicial. El juez de segundo grado confirmó la decisión del a quo
sobre la base exclusiva de que el accionante contaba con otro medio de defensa
judicial, pasando inadvertido que en la sustentación de la  impugnación el
accionante pidió que se le tutelara el derecho fundamental de petición.
Acerca de todo lo anterior, la Sala pone de
presente que la acción de tutela, para el propósito que inicialmente planteó el
peticionario, no podía prosperar porque el amparo es improcedente para ordenar
el reconocimiento de la pensión de jubilación, tal y como reiteradamente lo ha
sostenido la Corte Constitucional. Al respecto, se recuerda:
"En efecto,
reiterada jurisprudencia ha desestimado la procedencia de la acción de amparo
para los referidos propósitos, con fundamento en la consideración según la cual
la pensión no constituye en sí misma un derecho fundamental de eficacia directa
y aplicación inmediata, sino uno de rango prestacional sujeto para su
reconocimiento a la demostración de los requisitos legales establecidos por el
ordenamiento jurídico para ser beneficiario del mismo. El reconocimiento o la
negativa de la susodicha prestación, llevado a cabo con fundamento en la verificación
sobre el cumplimiento de los requisitos de ley, es asunto que compete a las
autoridades administrativas obligadas, y su decisión puede ser recurrida por la
vía gubernativa e impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Por ello, en principio, por la vía de la acción de tutela no es posible obtener
el reconocimiento del derecho a la pensión[1].
En este sentido la Corte ha dicho:
'La acción de
tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago de una pensión ya
reconocida por la institución de seguridad social respectiva. Sin embargo,
cuando se trata de una pensión que aún no ha sido reconocida, el particular
tiene derecho a obtener una decisión por parte de la administración con base en
su derecho fundamental de petición, sin que ello lo libere de la obligación de
cumplir con el trámite legal previsto para el reconocimiento.
'En efecto, al
Juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que
deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de
carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables
para resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se
propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en
indicar que “los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen
virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se
predica su carácter
legal'.[2]
Si el accionante, al formular la demanda,
lo hubiera hecho con el fin que planteó al impugnar el fallo de primer grado
adverso a sus pretensión, esto es, para que el Incora le resolviera su
solicitud de pensión habida cuenta del tiempo transcurrido sin una respuesta de
fondo, el amparo indudablemente hubiera prosperado para proteger el derecho
fundamental de petición, según se deduce del criterio de la Corte plasmado en
la cita jurisprudencial reseñada, pues ciertamente entre la presentación de esa
solicitud y la formulación de la demanda de tutela habían pasado más de siete
meses sin que obtuviera una decisión resolviéndola, caso en el cual las razones
expuestas por la entidad accionada para justificar su omisión no eran óbice
para la procedencia de la tutela, en razón de que la protección del derecho se
lograba simplemente ordenando al Incora que se pronunciara de fondo acerca de
la solicitud, sin importar que la determinación fuera o no favorable a la
pretensión del peticionario.
Finalmente, como quedó visto, el Instituto
para la Reforma Agraria, mediante Resolución 00353, de 21 de febrero de 2001,
resolvió finalmente la solicitud formulada por el señor PEDRO MANUEL VALENZUELA
CASTRO, reconociendo y ordenando el pago de su pensión de jubilación mensual vitalicia.
Esa circunstancia da lugar al fenómeno jurídico del hecho superado y, por
consiguiente, la acción de tutela pierde su objeto como mecanismo para la
protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, pues esa
efectividad  descansa en la posibilidad de que el juez imparta una orden
enderezada a la defensa actual y cierta del derecho vulnerado o amenazado, de
manera que resulta improcedente el amparo [3].
En consecuencia, se confirmarán los fallos
objeto de revisión, pero por haberse consolidado el hecho superado que hace
improcedente el amparo demandado.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR los fallos objeto de revisión, adoptados
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería el 5 de octubre de 2000 y
la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Montería el 14 de noviembre del mismo año, en cuanto negaron la tutela
interpuesta por el señor PEDRO MANUEL VALENZUELA CASTRO contra el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, pero por la razón indicada en la
parte considerativa de esta providencia.
Segundo: ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
s.
[1] ibidem
[1] Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[1]
Sent. C-6
3/94
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[2]
Sent. C-479/92 M.M.P.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alej
ndro
Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95, C-