T-199-10
Sentencia T-199/10
Sentencia T-199/10
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos que configuran la habitabilidad
A
partir de esta descripción esta Corporación ha identificado, a su vez, dos
elementos que configuran la habitabilidad: (i) la prevención de riesgos
estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes, pero
también ha señalado que esta dimensión de derecho a la vivienda digna “no es la
única que se refiere o remite, directa o indirectamente, a la estabilidad y
solidez de la estructura en la que se materializa el lugar de habitación.
Todas, en conjunto, terminan por asegurar que a través de una forma particular
de refugio será posible ejercer los demás derechos y atribuciones
fundamentales”.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Línea jurisprudencial en materia de protección
mediante acción de tutela
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance
MUNICIPIO-Competencias
específicas en prevención y atención de desastres
Se
tiene que los municipios tienen competencias específicas en la prevención y
atención de desastres las cuales pueden ser financiadas con recursos propios,
del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias
no se reducen a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de
asentamientos. Adicionalmente deben atender las medidas que las autoridades de
otros niveles territoriales les dirijan en materia de prevención, entre ellas
por supuesto la ejecución de las obras recomendadas por éstas.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar realización de obra pública por el solo
hecho de estar prevista en el presupuesto/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Deslizamiento de tierra
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a alcalde de contratar peritaje acerca de la
garantía de la seguridad personal de habitantes ocupantes de inmuebles en
riesgo con el fin de reubicarlos
Referencia: expediente T-2.398.424
Acción
de tutela instaurada por Ana Cecilia Laverde Zapata, Gonzalo Pineda Osorio,
Mariela de Jesús Franco González, Teresa de Jesús Castro Tejada, Esperanza
Torres Marín, Nora Patricia Laverde Zapata y María Encarnación Urrego contra el
Municipio de Caracolí.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D. C., veintitrés (23)
de marzo de dos mil diez (2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de las providencias dictadas
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Caracolí el trece (13) de mayo de 2009 y
por el Juzgado Penal del Circuito de Puerto Berrío el veintiuno (21) de julio
de 2009.
I. ANTECEDENTES.
Ana
Cecilia Laverde Zapata, Gonzalo Pineda Osorio, Mariela de Jesús Franco
González, Teresa de Jesús Castro Tejada, Esperanza Torres Marín, Nora Patricia
Laverde Zapata, María Encarnación Urrego y Alejandra
Castillo Múnera impetran acción de tutela contra el Municipio de Caracolí por
la supuesta vulneración de sus derechos de petición, a la vida y a la dignidad
humana. Fundamentan la acción impetrada en los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
Relatan los accionantes que
residen en la Calle 21 en los inmuebles identificados con la nomenclatura 21-­12,
21-14, 21-16 y 21 A-10 del Sector Barrio Nuevo del Municipio de Caracolí
(Antioquia), en viviendas de interés social construidas “con el aval de la
administración”[1] en el año 1985.
1.2.
Narran que en el terreno donde
están construidas sus residencias se han presentados desprendimientos de rocas
y deslizamientos de tierras que han afectado sus viviendas. Específicamente dan
cuenta que en octubre de 2008 ocurrió el desprendimiento de una roca que afectó
la vivienda de la Sra. María Encarnación Urrego y el 26 de abril de 2009 se
deslizó la barranca junto con un árbol de matarratón, hecho que causó daños a
algunos de los inmuebles antes identificados.
1.3.
Afirman que desde el año 1998 han
dirigido diversas peticiones a la administración municipal con la finalidad de
que se adopten medidas para estabilizar los terrenos donde están construidas
sus residencias, pero que hasta la fecha tales solicitudes han sido
infructuosas.
1.4.
Hacen relación de las siguientes
actuaciones que ha llevado a cabo la administración municipal para atender sus
requerimientos: (i) en el año 2000 los visitó la Comisión de prevención de
desastres cuya única recomendación fue que sembraran brachiaria; (ii) en el año
2006 se realizó una nueva visita a cargo de la “ingeniera encargada de
planeación”[2] quien les
recomendó que mantuvieran los árboles podados; (iii) en octubre de 2008 y (iv)
el 15 de abril de 2009 nuevamente tuvieron lugar inspecciones oculares de
funcionarios municipales quienes se limitaron a tomar fotografías y a realizar
mediciones del terreno afectado.
1.5.
Afirman que en los inmuebles
afectados habitan niños, adolescentes y personas de la tercera edad[3]
y que en la vivienda del Sr. Gonzalo Pineda y la Sra. Mariela Franco “funciona
una guardería del ICBF”[4]. La vida e
integridad de todas estas personas estaría en riesgo inminente debido a los
deslizamientos.
1.6.
Aseveran que son personas de
escasos recursos y que carecen de los medios necesarios para emprender las
obras requeridas para asegurar la estabilización del terreno donde se levantan
sus hogares. Consideran adicionalmente que tales obras debe adelantarlas la
administración municipal por tratarse de terrenos de alto riesgo.
2. Fundamentos de la acción impetrada y solicitud de
tutela.
Alegan los peticionarios que ha sido vulnerado su
derecho de petición pues las numerosas solicitudes presentadas a la
administración municipal no han sido atendidas y no se han adoptado medidas que
mitiguen los riesgos a los que están expuestos por causa de la inestabilidad
del terreno donde están edificadas sus viviendas, añaden que están en riesgo
sus derechos a la vida y a la integridad personal por las mismas razones.
Solicitan que como medida provisional se ordene manera inmediata al alcalde
municipal de Caracolí “el inicio de la realización de las obras y trabajos
necesarios y la construcción de un muro de contención en gavión para obtener la
recuperación de la zona con el fin de evitar más deslizamientos”[5].
3.
Pruebas relevantes allegadas al expediente.
Obran
las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:
Ø Fotos de los deslizamientos ocurridos (Cuaderno 1 folios 7 a 10).
Ø Acta de la Inspección judicial adelantada por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Caracolí el seis de mayo de 2009 (Cuaderno 1 folios 31-36).
Ø Acta de la diligencia de interrogatorio de parte adelantada por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Caracolí (Cuaderno 1 folios 36-39).
Ø Copia del Informe Técnico presentado por el Ingeniero Geólogo Martín
Molina Olano el veintidós (22) de agosto de 2008 (Cuaderno 1 folios 43-47).
Ø Copia de Ficha de Emergencia y Desastres (Cuaderno 1 folio 49).
Ø Disco compacto con fotos e informes (Cuaderno 1 folio 50).
Ø Copia de escrito fechado el veintisiete (27) de agosto de 1998 suscrito
por residentes del sector barrio Nuevo del Municipio de Caracolí y dirigido al
alcalde municipal (Cuaderno 1 folio 51).
4. Intervención del Alcalde Municipal de Caracolí.
El Alcalde del Municipio de Caracolí intervino en el
trámite de la primera instancia. Expuso que las viviendas de interés social
donde habitan los actores no fueron construidas por la entidad territorial sino
por un organismo de carácter nacional sin que en esta actuación hubiera
intervenido la administración municipal. Aclara que los inmuebles tampoco están
ubicados en terrenos de propiedad del municipio y que los hechos narrados por
los actores no han sido causados por obras civiles adelantadas por la entidad
territorial. Explica que la zona tampoco ha sido calificada como de alto riesgo
por las autoridades competentes. Por las anteriores razones concluye que el
Municipio no debe realizar las obras que reclaman los accionantes “dado que
no es posible que se realicen inversiones a predios particulares con recursos
públicos y menos que se ejecuten obras que no están dentro del Plan de
Desarrollo del Municipio, contingencia que no está contemplada en su contenido”[6].
Añade que el derecho a la vivienda digna no tiene el
carácter de un derecho fundamental, a lo que se suma que los accionantes no
probaron su calidad de propietarios de los inmuebles supuestamente afectados
por lo que carecerían de legitimación activa para actuar. Insiste en que el
Municipio no es responsable de la inestabilidad de las viviendas de los
demandantes, pero que en todo caso la administración municipal debe obrar de
conformidad con el principio de solidaridad social “respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas”, tal como lo señala el artículo 95 constitucional. Empero
señala que en este caso los actores tampoco han desplegado ninguna actividad
dirigida a que la Administración adopte las medidas pertinentes porque no han
pedido que la zona se declare de alto riesgo para que se inicie el
procedimiento administrativo de expropiación y posteriormente reubique a las
personas afectadas, tal como señala la Ley 5 de 1991 y la Ley 9 de 1989.
Expresa que los actores no formulan esta solicitud mediante la acción impetrada
sino que exigen el adelantamiento de obras públicas por parte de la
Administración.
Plantea igualmente que los derechos cuya protección
reclaman los actores son de naturaleza colectiva y que la jurisprudencia
constitucional ha precisado los supuestos en que la acción de tutela es
procedente para proteger este tipo de derechos, los cuales no se reúnen en el
presente caso. Así mismo considera que los actores reclaman la protección de
derechos de carácter patrimonial, pretensión que no es susceptible de ser ventilada
mediante la acción de tutela pues existen otros medios de defensa judicial para
tal efecto y los demandantes no lograron acreditar la inminencia de un
perjuicio irremediable.
5.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
Mediante sentencia proferida
el trece (13) de mayo de 2009, el Juez Promiscuo Municipal de Caracolí concedió
el amparo solicitado por Ana Cecilia Laverde Zapata, Nora Patricia Laverde
Zapata y María Encarnación Urrego y tuteló sus derechos fundamentales a la
vida, a la dignidad humana, y de sus derechos a la vivienda digna y al medio
ambiente sano en conexidad con los anteriores, tuteló así mismo el derecho
fundamental a la dignidad humana, en conexidad con los derechos a un ambiente
sano y a la vivienda digna de Gonzalo Pineda Osorio, Mariela de Jesús Franco
González, Teresa de Jesús Castro Tejada y denegó el amparo solicitado por
Esperanza Torres Marín. A juicio del a quo las pruebas allegadas al expediente
permiten concluir que “efectivamente estamos ante la presencia real e inminente
de perjuicios irremediables, que no solo comprometen el patrimonio, sino muy
especialmente, las vidas de algunos habitantes del sector La Clavellina, o
Barrio Nuevo, por el deslizamiento que está presentándose en el talud que
comprende los inmuebles con nomenclaturas Nros. 21-12, 21-14, 21-16 y 21 A-10
de la carrera 21, deslizamiento que se dirige hacia el inmueble de la carrera
21 No-18-62, que de por sí ya ha padecido los estragos de ese talud, el primero
de ellos el año anterior, cuando se desprendió una roca y le rompió parte de la
pared posterior, y el segundo, el pasado 26 de abril cuando destruyó
completamente la misma pared”.
Constata igualmente el
juez de primera instancia que las familias afectadas se han visto obligadas a
abandonar sus vivienda por los deslizamientos. Considera, por lo tanto, que “efectivamente
hay responsabilidad de la Administración Municipal, pues ha sido negligente
para prestar la atención que estos desastres requieren (…) no se puede escudar
en que por tratarse de bienes de dominio privado no puede destinar dineros
públicos para su recuperación, pues el informe del DAPARD es claro en
establecer las obligaciones del municipio frente a esas amenazas; no hay
pruebas de que en los términos establecidos por el DAPARD se hayan efectuado
las gestiones pertinentes, y por ello, los hechos ocurridos el pasado 26 de
abril de 2009, son entera responsabilidad del ente administrativo”. En
consecuencia, encontró el a quo procedente la tutela impetrada debido al
riesgo que amenazaba a los actores y protegió sus derechos fundamentales a la
vida, a la dignidad humana y los derechos al medio ambiente y a la vivienda
digna como derechos conexos. Ordenó por lo tanto al Municipio de Caracolí
realizar las siguientes obras que cobijan a los inmuebles ubicados en la Calle
21 entre los números 21 A-10 y 21-16: Perfilado del talud para rebajar la
pendiente del mismo, construcción de obras de drenaje como cuneta perimetral en
la corona del talud con descole a la red interna de la vivienda, protección de
la cara de talud con malla de gallinero y lechada en concreto, además de las
que técnicamente se dictamine como conducentes para terminar con el problema de
inestabilidad del suelo que se viene presentando en esa zona del municipio.
Apelada la anterior
decisión fue revocada por el Juez Penal del Circuito de Puerto Berrío, mediante
sentencia de julio veintiuno (21) de 2009. Consideró el a quem
que el juez de tutela no puede ordenar la realización de obras públicas que no
estén programadas en el presupuesto municipal, razón por la cual el amparo
otorgado en primera instancia era improcedente.
6. Revisión por la Corte
Remitido el fallo a esta Corporación, la Sala de
Selección Numero Once, mediante auto de veinte (20) de noviembre de dos mil nueve
(2009), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar las decisión proferida dentro del trámite de
la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
planteamiento del asunto objeto de revisión.
Ana Cecilia Laverde Zapata, Gonzalo Pineda Osorio,
Mariela de Jesús Franco González, Teresa de Jesús Castro Tejada, Esperanza
Torres Marín, Nora Patricia Laverde Zapata y María Encarnación Urrego Alejandra Castillo Múnera impetran acción de tutela
contra el Municipio de Caracolí por la supuesta vulneración de sus derechos
fundamentales de petición, a la vida y a la dignidad humana, la cual tiene
origen en la omisión de las autoridades competentes, en adoptar las medidas
necesarias para la protección de sus viviendas, afectadas por continuos
desprendimientos de rocas y deslizamientos de tierras. El representante legal
del Municipio alega que éste no es responsable de la lesión iusfundamental
alegada por los demandantes, debido a que no intervino en la construcción de
las viviendas afectadas y que tampoco compete al ente territorial adoptar las medidas
necesarias para paliar la inestabilidad que afecta a  los inmuebles en
cuestión, porque no están en una zona previamente calificada como de alto
riesgo y adicionalmente se trata de inmuebles de propiedad privada en cuya
protección no deben invertirse recursos públicos. Igualmente cuestiona la
procedencia de la tutela en el caso concreto pues a su juicio los demandantes
solicitan la protección de derechos de carácter colectivo y no fundamental.
Luego de un riguroso
análisis probatorio el juez de primera instancia concedió la tutela reclamada
pues encontró que efectivamente los derechos invocados habían sido vulnerados y
que el ente territorial era responsable de la vulneración, debido a la omisión
en adoptar las medidas que habían sido recomendadas por el organismo
departamental competente –el Departamento Administrativo del Sistema de
Prevención Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia
DAPARD- para proteger las viviendas de los demandantes. Ordenó por lo tanto a
las autoridades municipales que adelantaran unas obras específicas dirigidas a
hacer cesar la vulneración de los derechos de los demandantes. Esta decisión
fue revocada por el juez de segunda instancia, pues en su parecer el juez de
tutela no puede ordenar la realización de obras públicas que no estén
programadas en el presupuesto municipal, razón por la cual entendió que el
amparo otorgado en primera instancia era improcedente.
Del anterior síntesis de los hechos, argumentos y
decisiones debatidos en el presente proceso se desprenden los problemas que
deben ser abordados en el fallo de revisión. En primer lugar se determinará si
los derechos invocados por los demandantes tienen el carácter de fundamentales
o si por el contrario se trata de derechos colectivos, para efectos de
establecer la procedencia de la acción de tutela para su protección. En segundo
lugar se examinará el alcance de las obligaciones de los municipios respecto a
la prevención de desastres con miras a examinar si, en el caso concreto, las
autoridades municipales debieron adoptar medidas para la protección de las
viviendas de los demandantes. Luego se consignarán algunas reflexiones sobre la
modalidad de las órdenes que debe impartir el juez de tutela cuando éstas
implican erogaciones que afectan el presupuesto municipal y finalmente se
resolverá si el Municipio de Caracolí es responsable de la vulneración de los
derechos de los demandantes debido a que no ha adoptado las medidas necesarias
para proteger sus inmuebles afectados por deslizamientos y derrumbes.
3. La naturaleza de los derechos supuestamente vulnerados
y la procedencia de la acción de tutela para su protección.
Los demandantes alegan que las autoridades del
Municipio de Caracolí han quebrantado sus
derechos de petición, a la vida y a la dignidad humana. Por su parte el
representante legal del municipio alega que los derechos invocados son de
carácter colectivo y adicionalmente tienen un carácter estrictamente
patrimonial, circunstancias que hacen inviable su protección mediante la acción
de tutela.
Ahora bien, como ha sostenido de manera reiterada la
jurisprudencia constitucional en materia de tutela tiene plena cabida el
principio iura novit curia, razón por la cual le corresponde al juez
identificar los derechos vulnerados de conformidad con los hechos y las
pretensiones formuladas por los accionantes. Así, en esta oportunidad encuentra
esta Sala de Revisión que de los hechos descritos es posible percibir la
afectación de derechos de distinta naturaleza, algunos de ellos de carácter
colectivo (por ejemplo la seguridad pública, la seguridad y la prevención de
desastres previsibles técnicamente, contemplados en el artículo 4 de la Ley 472
de 1998), pero igualmente se reconocen derechos fundamentales. Sin embargo, en
lugar de los alegados por los demandantes la situación descrita se ajustan con
mayor precisión en una vulneración del derecho a la vivienda digna[7]
y el derecho a la seguridad personal de los residentes de la Calle 21 del
Sector Barrio Nuevo del Municipio de Caracolí.
En efecto, por un lado los continuos deslizamientos y
derrumbes que afectan las viviendas de los demandantes lesionan uno de los
componentes de la vivienda digna identificado por la jurisprudencia
constitucional, se trata de la habitabilidad del inmueble, el cual ha
sido protegido en distintas ocasiones en sede de tutela. Cabe recordar que a
partir de la sentencia C-936 de 2003 esta Corporación, con el objeto de
precisar el alcance y el contenido del derecho a la vivienda digna, ha
recurrido al artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, precepto que reconoce el derecho a una vivienda
adecuada, cuyo contenido a su vez ha sido desarrollado por la Observación
General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Este último
instrumento internacional se ha convertido por esta vía en un referente
interpretativo que permite dilucidar el contenido del artículo 51
constitucional.
La
citada Observación menciona y describe siete condiciones que configuran el
derecho a la vivienda adecuada, a saber: a)
seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e)
asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural. La habitabilidad es descrita
en los siguientes términos: “Una vivienda adecuada debe ser habitable, en
sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del
frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la
salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados
Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda
preparados por la OMS (...)”.
A
partir de esta descripción esta Corporación ha identificado, a su vez, dos
elementos que configuran la habitabilidad: (i) la prevención de riesgos
estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes, pero
también ha señalado que esta dimensión de derecho a la vivienda digna “no es
la única que se refiere o remite, directa o indirectamente, a la estabilidad y
solidez de la estructura en la que se materializa el lugar de habitación.
Todas, en conjunto, terminan por asegurar que a través de una forma particular
de refugio será posible ejercer los demás derechos y atribuciones
fundamentales”[8].
Igualmente existe una
reiterada línea jurisprudencial en materia de la protección de este componente
del derecho a la vivienda digna mediante la acción de tutela, precisamente
porque en los casos en los cuales está comprometida también resultan afectados
otros derechos fundamentales tales como el derecho a la vida o a la seguridad personal.
Esta múltiple afectación y la necesidad de adoptar medidas urgentes hacen que
la acción de tutela desplace en estos casos los medios judiciales ordinarios.
Cabe citar aquí las
sentencias T-190 de 1999 y T-626 de 2000. En estas dos decisiones los hechos
que dieron lugar a los respectivos pronunciamientos de la Corte Constitucional
tuvieron origen en la indebida ejecución de una obra pública que trajo como
consecuencia la afectación de las viviendas de los accionantes, bien por
presentar agrietamientos y fisuras o por la filtración de aguas negras. Bajo
tales condiciones, la primera coyuntura abordada por la Corte fue la posible
inutilidad de la acción de tutela, teniendo en cuenta que los actores poseían
las acciones civiles y administrativas para plantear sus reclamos. En
respuesta, se destacó que el amparo era el medio más idóneo para garantizar la
protección del derecho a la vida, bajo los siguientes argumentos: “En
efecto, en opinión de la Corte, si bien es cierto, que las acciones civiles de
responsabilidad extracontractual o inclusive la eventual acción contencioso
administrativa de reparación directa, pueden resultar idóneas para resolver
parcialmente el caso subexamine, ellas apenas poseen una finalidad
estrictamente reparadora o indemnizatoria de los daños causados por el
negligente comportamiento del contratista del municipio, o de la conducta
antijurídica de las autoridades públicas, ya sea por hechos propios o por
personas que estén bajo su subordinación o a su cuidado, ora por la maniobra de
actividades peligrosas, todo lo anterior cuando el mecanismo a utilizar sea la
acción civil, o eventualmente, para que solidariamente responda la administración
y el contratista, por la mala ejecución de la obra cuando se esté en presencia
de la acción contencioso administrativa de reparación, pero a no dudarlo, a
juicio de la Sala de Revisión de la Corte, las mismas resultan ineficaces para
tutelar derechos de carácter fundamental como la vida, derecho que para el caso
concreto se encuentra en peligro y que es el fin último que se pretende
proteger con esta acción de tutela. || Ahora bien, es este orden de ideas
estima la Sala que, el interés de la actora no encaja en lo anteriormente
planteado, vale decir obtener una simple indemnización, ya que su intención no
es obstaculizar el desarrollo de la obra pública de la canalización de la
quebrada de La Chanflanita”, sino que se “tomen por parte de la administración
y del contratista las disposiciones conducentes a evitar el continuo
debilitamiento de las estructuras de las paredes y pisos de su vivienda, los
cuales ponen en peligro el derecho a su vida y al de sus familiares.”
Igualmente en la sentencia
T-325 de 2002, se decidió el amparo impetrado por varias personas que habían
adquirido unas soluciones habitacionales de interés social que presentaban fallas
estructurales, grietas, hundimientos y humedad. En esta decisión la Sala de
Revisión Primera diferenció los diversos daños a los que se vieron sometidos
los actores y también así, las acciones pertinentes para hacerle frente a cada
uno de ellos en contra de la compañía privada de construcción y la
administración municipal. Sobre la procedencia de la acción de tutela sostuvo
lo siguiente: “En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el daño
individual que se busca prevenir y proteger a través del amparo excepcional de
tutela se encuentra relacionado con el derecho fundamental a la vida de los
individuos que se encuentran habitando los inmuebles que fueron definidos como
de “afectación alta” y que amenazan un desastre inminente. El hecho de que las
viviendas no se hayan derrumbado y no hayan ocurrido un suceso lamentable desde
1999, no descarta la posibilidad de que ocurra en el futuro. Precisamente las
labores de prevención se encaminan a evitar que ocurran desgracias si existen
elementos de juicio suficientes para suponer que un movimiento telúrico puede
echar por tierra fácilmente las construcciones, ¿qué fundamento lógico hace que
la sociedad constructora descarte la ocurrencia del fenómeno natural en el
futuro, cuando la ciencia y tecnología actual no puede pronosticar el lugar, el
tiempo, ni la intensidad de los temblores?.”
En el mismo sentido en la
sentencia T-1216 de 2004, en un caso en el cual se acudió al amparo debido a
que la construcción de una carretera estaba generando riesgo de deslizamiento a
una vivienda contigua, peligro este que fue confirmado a través de un dictamen
pericial decretado por el juez de primera instancia, la Sala Tercera de
Revisión empezó por destacar que el amparo era procedente, atendiendo que la
pretensión de la actora se dirigía a precaver el derrumbe de su casa y no a
calcular los perjuicios o indemnizaciones que se hubieren generado por la obra.
Enseguida concluyó que en orden a proteger los derechos invocados era necesario
establecer, a través de los estudios geológicos pertinentes, la certidumbre o
el grado de riesgo que el levantamiento de la carretera había producido sobre
la vivienda.
Finalmente en la sentencia
T-473 de 2008 se revisaron los fallos proferidos con ocasión de una tutela
impetrada por la vulneración de los derechos fundamentales de petición y
vivienda digna. La actora alegaba que su conjunto residencial y su apartamento
presentaban fisuras y agrietamientos causados por la inestabilidad de los
terrenos en donde fue construido el inmueble, situación que había creado en
ella y sus hijos menores un sentimiento constante de zozobra, agravado por las
intervenciones de algunas autoridades distritales en las que declaraban y
describían el riesgo inminente de un deslizamiento. Sobre la procedencia de la
acción de tutela Sala Novena de Revisión textualmente sostuvo: “lo primero
que resalta la Sala dentro de la acción interpuesta por la señora Sanz Borja,
en detrimento de los argumentos esbozados por los jueces de instancia, es que
ella no se interpone con el objetivo de perseguir una indemnización, la
declaración de los vicios que podrían afectan su vivienda o la determinación
cualquier otra responsabilidad civil o administrativa, contractual o
extracontractual. No. De entrada se evidencia que la tutela de los derechos
fundamentales se dirige estrictamente a solicitar la reubicación de ella y de
su familia frente a lo que considera, es un peligro latente en contra de su
integridad, la de su esposo e hijos, y una vulneración actual de su
tranquilidad. || Lo anterior, sin lugar a dudas y en aplicación de las
subreglas establecidas por la Corte Constitucional acerca de la utilidad de la
acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna o apropiada en
conexidad con la vida, justifica la procedencia del presente amparo
constitucional. Si bien es cierto la actora puede recurrir a la jurisdicción
administrativa o civil para reclamar los perjuicios económicos actuales que se
puedan generar de los defectos presentes en su vivienda, también lo es que la
acción de tutela es procedente para evitar y prevenir el menoscabo irreparable
–mortal- del derecho a la vida, debido a la hipotética ocurrencia de un
desastre o el desplome del inmueble”.
No cabe duda entonces que
existe una consolidada jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de
tutela para la protección del derecho a la vivienda digna, cuando se afectan
las condiciones de habitabilidad del inmueble y adicionalmente resultan
amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de sus ocupantes.
Ahora bien, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido
caracterizadas por la jurisprudencia reciente de esta Corporación como una
vulneración del derecho fundamental a la seguridad personal, a partir de la
sentencia T-719 de 2003. Se trata de un derecho fundamental identificado por la
jurisprudencia constitucional a partir del bloque de constitucionalidad, de
distintos mandatos constitucionales y de la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional[9].
Este derecho tiene una faceta
colectiva[10] pero también una
individual, desde esta última perspectiva “es aquel que faculta a las
personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades,
cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber
jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro
implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad
constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas
públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades
por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de
los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio
de equidad.”
La jurisprudencia
constitucional ha hecho alusión a este derecho principalmente respecto dos
tipos de situaciones: (i) cuando se trata de sujetos víctimas del conflicto
armado interno o que han sido objeto de intimidaciones o amenazas[11],
(ii) en aquellos eventos en los que el riesgo proviene de instalaciones o de
redes de conducción de energía eléctrica[12]. No obstante encuentra
esta Sala de Revisión que este derecho fundamental también puede ser afectado
debido a la inestabilidad del terreno en donde se levantan viviendas habitadas,
porque en este tipo de eventos, y de acuerdo a las características del caso concreto
los residentes pueden estar expuestos a riesgos extraordinarios[13]
que no están obligados a soportar y frente a los cuales las autoridades
públicas deben adoptar medidas específicas de protección.
En efecto, tal como ha
señalado de manera reiterada esta Corporación la vida misma y la vida en
sociedad están atadas a la exposición de ciertos riesgos que pueden ser
considerados ordinarios, no obstante cuando esos riesgos devienen
extraordinarios “las personas tendrán derecho a solicitar la intervención
protectiva de las autoridades para mitigarlos o evitar que se materialicen,
cuando ello sea posible; tal intervención estatal podrá invocarse con distintos
títulos, es decir, en virtud de distintos derechos fundamentales –la vida, la
integridad personal o la seguridad personal -, dependiendo del nivel de
intensidad del riesgo en cuestión y de sus características.”[14]
Así mismo esta Corporación ha
sostenido que “las circunstancias en las cuales se puede invocar y hacer
aplicable el derecho a la seguridad personal, en tanto derecho a recibir
protección estatal frente a riesgos extraordinarios que el individuo no tiene
el deber jurídico de soportar, dependen esencialmente del caso concreto, y
deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para
establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que
gravitan sobre cada individuo. El funcionario competente, ante quien se haya
puesto de presente la situación de riesgo, deberá evaluar en el caso concreto
si se trata de riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes,
importantes, serios, claros, discernibles, excepcionales y desproporcionados
para el sujeto. Si detecta que están presentes todas estas características, y
que además se trata de riesgos graves e inminentes, deberá dar aplicación a los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal; pero si están presentes
algunas, y no todas, o unas con mayor fuerza que otras, manteniendo el riesgo
su carácter extraordinario, habrá de dar aplicación al derecho a la seguridad
personal, determinando las medidas procedentes (…)”[15]
De lo anteriormente expuesto
es posible concluir que en el caso concreto están en juego derechos de carácter
fundamental como son el derecho a la vivienda digna y el derecho a la seguridad
personal y que adicionalmente la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
eficaz para procurar su protección.
4. La responsabilidad de
las autoridades municipales en la prevención y atención de desastres.
El representante legal del
municipio alega que no corresponde a la entidad territorial adoptar medidas
para proteger los derechos fundamentales de los residentes en los inmuebles
afectados por los deslizamientos y los derrumbes porque por una parte se trata
de inmuebles de propiedad privada y en segundo lugar porque los terrenos en los
cuales están ubicados no han sido declarados de alto riesgo.
Encuentra esta Sala de
revisión que estos argumentos no son de recibo porque existen un conjunto de
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que imponen claros
deberes de protección a las autoridades públicas respecto de las personas
residentes en Colombia, dentro de los cuales se encuentra la adopción de
medidas específicas dirigidas a al prevención de desastres.
En efecto baste recordar aquí
el mandato contenido en el artículo 2 constitucional el cual establece que las
autoridades colombianas fueron instituidas para brindar protección a las
personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades. De este precepto se desprende un deber genérico de actuación que
obliga a las autoridades de cualquier nivel territorial, dirigido a impedir que
se concreten amenazas o se produzcan vulneraciones en los derechos de los
residentes en Colombia.
Este deber genérico ha sido
concretado por distintas disposiciones de carácter legal, de manera específica
en cuanto a las competencias de los municipios en la materia cabe recordar que la
Ley 715 de 2001 señala textualmente:
ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
(…)
76.9. En prevención
y atención de desastres
Los municipios con
la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y
atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las
áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
De
manera más específica el artículo 62 del Decreto Ley 919 de 1989 “Por el
cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
y se dictan otras disposiciones”, en su literal h señala entra las
funciones que corresponde a las entidades territoriales “[a]tender las
recomendaciones que en materia de prevención, atención y rehabilitación les
formulen los Comités Regionales y Locales”.
A estas disposiciones se le
suman distintos mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan
la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del
ordenamiento territorial municipal[16].
Se
tiene entonces que los municipios tienen competencias específicas en la
prevención y atención de desastres las cuales pueden ser financiadas con
recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos.
Estas competencias no se reducen a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la
reubicación de asentamientos. Adicionalmente deben atender las medidas que las
autoridades de otros niveles territoriales les dirijan en materia de
prevención, entre ellas por supuesto la ejecución de las obras recomendadas por
éstas.
5.
Las órdenes que puede impartir el juez de tutela para la protección de los derechos
fundamentales en un caso concreto.
El
juez de segunda instancia revocó el fallo de primera instancia con el argumento
que al juez de tutela le estaba vedado ordenar
la realización de obras públicas que no estén programadas en el presupuesto
municipal, razón por la cual el amparo otorgado en primera instancia era
improcedente. Ahora bien, este razonamiento es manifiestamente impreciso porque
mezcla dos elementos que en principio no están relacionados, por un lado la
procedencia de la acción de tutela y por otra parte la modalidad de órdenes que
debe adoptar el juez para la protección de los derechos vulnerados.
Como
se explicó en un acápite anterior en el caso concreto la acción de tutela es
procedente por la naturaleza de los derechos vulnerados, cuestión diferente es
cuál debe ser la orden impartida por la autoridad judicial para prevenir o
reparar la vulneración.
Sobre
este último extremo cabe anotar que en distintas oportunidades algunas Salas de
revisión han sostenido que el juez de tutela no puede ordenar la ejecución de
obras que no estén previstas en el presupuesto municipal pues se convertiría en
una especie de coadministrador y de este modo invadiría el ámbito de
competencias reservado a las autoridades municipales[17].
No
obstante, un examen de las órdenes proferidas en sentencias de revisión por
distintas salas de revisión en casos de vulneración del derecho a la vivienda
digna demuestra que esta postura no ha sido seguida de manera uniforme pues en
distintas ocasiones se ordenaron medidas que inciden claramente en el
presupuesto municipal. Por ejemplo en la sentencia T-1689 de 2000[18],
si bien no se concedió el amparo solicitado se
confirmó el fallo de segunda instancia en el cual se previno al alcalde
municipal para que gestionara lo pertinente en el menor tiempo posible con el
fin que la autoridad pública respectiva ejecutara las obras necesarias para
evitar que continuara el deslizamiento que afectaba la residencia de la
demandante, así mismo se ordenó al alcalde emprender las acciones necesarias
para ubicar a la accionante y a los familiares que vivan con ella, en un lugar
seguro, mientras se realizaban las obras necesarias para habitar la casa de la
tutelante sin riesgo alguno.
En
la sentencia T-325 de 2002, a la cual ya se hizo alusión, se ordenó a la constructora demandada y a la Oficina asesora de
Planeación del Municipio de Facatativa que procedieran a la reubicación
definitiva de los accionantes “a sitios de habitación que presten las
condiciones y garantías de las que debían gozar en las casas de su propiedad,
hasta tanto se realicen las reparaciones a las viviendas y las obras necesarias
que garanticen la estabilidad de las estructuras”.
En
fecha más reciente en la sentencia T-473 de 2008 se ordenó al Alcalde del Distrito Especial de Barranquilla que
en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo
de revisión iniciara las gestiones necesarias para contratar un peritaje en el
que se determine el estado de las estructuras, las condiciones reales de uso de
las viviendas y la estabilidad actual y futura del conjunto residencial “Altos
del Campo”. Igualmente se señaló que el inicio de la ejecución de este dictamen
no podía sobrepasar un mes y debía precisar, por lo menos, si la estructura y
sus asentamientos cumplen con los parámetros previstos en las normas
colombianas de sismo resistencia y garantizan la vida y seguridad actual y
futura de sus ocupantes. En el caso que el dictamen concluyere que la
edificación no garantiza la seguridad de sus ocupantes en el tiempo, en la
misma sentencia se previó que la alcaldía y la constructora debían cubrir los
costos por partes iguales y adelantar las gestiones necesarias para lograr la
inmediata reubicación de la demandante su familia y los demás residentes del Conjunto
Residencial “Altos del Campo”.
Órdenes
de similar naturaleza fueron impartidas en las sentencias T-432 de 2009[19],
en la cual se conminó a la Alcaldía Municipal de Buenaventura para que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo
dispusiera la realización de los estudios técnicos que resulten necesarios para
determinar con la máxima certeza posible, y dentro de los sesenta (60) días
siguientes, cuál es el origen del hundimiento presentado en la vivienda de la
accionante y que  mientras se realizaban dichos estudios ofreciera a la
accionante y a las demás personas con
quienes compartía su vivienda, una
alternativa de reubicación que garantice de manera adecuada su dignidad,
seguridad y bienestar y los de su familia, solución que deberá mantenerse
vigente hasta tanto se ejecuten completamente las acciones que como resultado
de tales estudios se decida realizar.
Como
se puede observar, todas las sentencias antes referidas tienen incidencia
presupuestal porque se dispone que la autoridad destinataria debe adoptar un
remedio específico (por ejemplo ordenar estudios técnicos, reubicar a los
habitantes, reparar viviendas, incluir en programas de vivienda de interés
social entre otros) que implica la ejecución de gastos. Igualmente es de anotar
que las órdenes impartidas tienen una marcada tendencia a comprometer de manera
más o menos intensa el comportamiento de la autoridad implicada, lo cual se
explica por la gravedad de la situación y la inminencia del perjuicio al que
estaban expuestos los accionantes.
6.
El examen del caso concreto.
Del
riguroso análisis probatorio llevado a cabo por el juez de primera instancia se
concluye la vulneración del derecho a la vivienda digna y a la seguridad
personal  de los accionantes.
En efecto, la demandante aportó seis (6) fotografías
tomadas al talud que da en pendiente de las casas ubicadas en la carrera 21 y
distinguidas con las placas 21-­12, 21-14, 21-16 Y 21 A-10; todas ellas
ubicadas en el sector Barrio Nuevo, o La Clavellina, del Municipio de Caracolí.
En estas fotografías se puede observar en relación con los cuatro primeros
inmuebles, el barranco de tierra justo en el lindero con la casa de algunas de
las demandantes, lo que hace evidente la amenaza que pende sobre estas
viviendas pues un nuevo deslizamiento comprometería seriamente su estabilidad.
En otra fotografía se puede apreciar el hueco o boquete causado en la pared de
la casa de la Sra. Urrego Palacio, por el desprendimiento de tierra y de un
árbol. Así mismo,  la fotografía No. 6, da cuenta del estado en que se
encuentra otro de los extremos del barranco el cual cae perpendicularmente
sobre la casa de la Sra. Urrego Palacio.
En el CD aportado por la Administración Municipal
están grabados dos (2) archivos de fotos el primero con el nombre 2008 - Piedra
Clavellina, y el segundo 2009 – Clavellina. Todas estas fotografías dan cuenta
del deterioro que se ha ido presentando en el sector, pues al contrastar las
fotos de los dos archivos, tomadas con una diferencia de un año, se aprecia el
desprendimiento del terreno como consecuencia del deslizamiento ocurrido el 26
de abril de 2009; lo que prueba que efectivamente los inmuebles ubicados en la
carrera 21 No. 21-12 (primer piso), y 21-14 (segundo piso), corren serio
peligro de ser arrastrados en otro deslizamiento.
Durante la inspección judicial llevada a cabo la Jueza
Promiscua Municipal de Caracolí constató que el primero de los inmuebles
visitados, con la nomenclatura No. 21-12, está a nivel del barranco y que el
segundo piso, identificado con la nomenclatura 21-14, por tener los mismos
cimientos o estructura básica del primero citado, también corre peligro grave.
En cuando al inmueble No. 21-16, no presenta problema alguno, pero sí genera
-en la parte del solar y por estar sobre el barranco o talud-­ inminente
peligro para las viviendas ubicadas en la parte inferior, pues de continuarse
desprendiendo la tierra y la roca, ocasionaría un mal mayor para la casa de la
Sra. María Encarnación Urrego Palacio, ya bastante deteriorada. Por su lado, el
inmueble No. 21 A-10, tampoco tiene riesgo en el momento actual, ni hay peligro
para los niños que allí se encuentran (por ser guardería de Bienestar
Familiar); pero de continuar los deslizamientos de tierra, se vería seriamente
afectado este inmueble en su parte posterior.
De la diligencia practicada concluyó la funcionaria
judicial: “[n]o hay dudas que la casa de la Sra. María Encarnación Urrego
Palacio, carrera 21 No. 18-62, ya sufrió todos los estragos como consecuencia
del desmoronamiento del talud, pues le afectó completamente la pared trasera,
haciéndose un gran hueco en ésta, y que hace inhabitable para el momento actual
la misma, al extremo de que tuvo que ser completamente desocupada. Es el
peligro de un nuevo deslizamiento que podría enterrarla completamente, amén de
que por éste agujero se pueden entrar personas inescrupulosas, amigas de lo
ajeno, y llevarse las pertenencias que en el inmueble pudieran existir; siendo
éstas las razones que llevaron a su propietaria a desocupar su casa y a buscar
refugio en un inmueble ocupado, a pesar de su precaria situación económica”.
Igualmente los interrogatorios de parte rendidos
permitieron constatar al a quo las precarias condiciones económicas de
los propietarios y residentes en los inmuebles afectados[20]
y que éstos se trataban de viviendas de interés social adjudicadas por el
Instituto de Crédito Territorial en el año 1985[21].
Así mismo se allegó un solicitud presentada en el año 1998 por los residentes
de los inmuebles afectados a la administración municipal, mediante la cual
pedían se adoptaran medidas para proteger sus inmuebles.
Posteriormente, el Secretario de Planeación y Obras
Públicas, por solicitud del despacho judicial, presentó al juzgado el “Informe
de asesoría y/o asistencia técnica” elaborado por el Ingeniero Geólogo
Martín Molina Olano funcionario del Departamento Administrativo del Sistema de
Prevención Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia
DAPARD, a raíz de la visita que realizó el veintidós (22) de agosto de 2008 a la zona rural y urbana del Municipio de Caracolí. En dicho informe se hace un diagnóstico de
la situación del terreno donde están ubicados los inmuebles de los demandantes
en los siguientes términos: “2.5. Barrio La Clavellina. En la parte
posterior de la vivienda de la señora María Encarnación Urrego se observa un
desplome de suelo arenoso y roca proveniente del talud (conformado por suelo
residual del Batolito Antioqueño) el cual es muy esbelto y vertical. Esta roca
dañó  parte del muro de una pieza. Las viviendas que están en la parte de
encima se encuentran aproximadamente entre 3-5 metros de la corona del talud. Se observan unos árboles que amenazan caer sobre la vivienda de
abajo”[22]. Se recomienda al
Municipio adelantar las siguientes obras: “2.5. Barrio La Clavellina. Como
medidas de mitigación y protección se requieren: - Talar los árboles que
representan una amenaza. - Perfilado del talud para rebajar pendiente del
mismo: Para esto se requiere permiso de los propietarios de los predios. -
Construcción de obras de drenajes como cuneta perimetral en la corona del talud
con descole a la red interna de la vivienda. - Protección de la cara del talud
con malla de gallinero y lechada en concreto”. En la parte final del mismo
folio se consigna: “Para la obras de mitigación y protección, la
administración Municipal deberá presentar ante el DAPARD un proyecto con la
Metodología General Ajustada versión 2 que cuantifique todas las obras y
materiales necesarios para su construcción y en el cual se debe especificar su
matriz de cofinanciación, el cual está sujeto a viabilidad técnica y
disponibilidad presupuestal vigente. --- Para los estudios es necesario que el
proyecto se presente con los términos de referencia y la cofinanciación de las
autoridades ambientales como del Municipio con la MGA versión 2”. Y el Informe  finaliza de la siguiente manera: “Compromisos. Responsables: Alcalde
Municipal y Secretario de Planeación. Fecha. 08/09/2008. Cumplimiento: El
municipio debe gestionar los proyectos para el cumplimiento de las
recomendaciones establecidas en este informe. Fecha. 10/10/2008”. Este Informe
fue recibido por el Alcalde Municipal del Caracolí el nueve (099 de septiembre
de 2009.
Dentro de la prueba documental aportada obra
igualmente la “Ficha de Emergencias y Desastres” fechada el treinta (30)
de abril de 2009, suscrita por el Secretario de Planeación Municipal, en la
cual comunica la ocurrencia del deslizamiento que se presentó en La Clavellina
el veintiséis (26) de abril, señala que los taludes presentan inestabilidad y menciona
el riesgo de que se repita el evento. En observaciones generales, señala que se
debe construir un muro en gaviones, recuperar un andén, recuperar el techo de
una vivienda, construir nuevamente un muro y realizar obra para estabilizar un
talud.
De
estos elementos probatorios se concluye sin duda, como lo hizo la Jueza
Promiscua Municipal de Caracolí, la afectación de los derechos fundamentales de
los tutelantes y la responsabilidad de las autoridades municipales. En efecto,
éstas tienen específicas competencias en la materia de acuerdo a la
normatividad vigente y a pesar de conocer desde el año 1998 la situación de riesgo
en que se encontraban los accionantes y de contar con el informe elaborado por
la entidad departamental competente desde septiembre del año de 2008, no
adoptaron las medidas dirigidas a prevenir y mitigar el riesgo en el que se
encontraban los residente del sector La Clavellina ni adelantaron las gestiones
ante las entidades del orden nacional o departamental o el propio DAPARD para
la ejecución de las obras recomendadas.
En
esa medida le asiste razón al juez de primera instancia al haber concedido el
amparo solicitado. No obstante, encuentra esta Sala de Revisión que las órdenes
impartidas deben ser modificadas, pero no porque impliquen la afectación del
presupuesto municipal, pues como antes se vio de acuerdo a las circunstancias
del caso concreto se deben adoptar las medidas conducentes para la protección
de los derechos afectados así éstas impliquen la ejecución de obras con cargo
al erario público, sino porque la Juez Promiscua Municipal de Caracolí ordenó
adelantar las obras recomendadas en el “Informe de asesoría y/o asistencia técnica” elaborado por el Ingeniero Geólogo Martín Molina
Olano funcionario del Departamento Administrativo del Sistema de Prevención
Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia –DAPARD-, a
raíz de la visita que realizó el veintidós (22) de agosto de 2008, es decir,
antes que se produjera el deslizamiento que tuvo lugar el veintiséis (26) de
abril de 2009, el cual afectó en mayor medida los inmuebles de los demandantes,
algunos de los cuales incluso tuvieron que ser desocupados.
Por
tal razón considera esta Sala de Revisión que debe adelantarse una nueva visita
en la cual se determine el estado actual de los inmuebles de los tutelantes y
las medidas que se deben adoptar para prevenir nuevos daños a sus viviendas,
así mismo con base en el informe elaborado por la entidad departamental la
administración municipal debe evaluar la posibilidad de iniciar el
procedimiento con miras a declarar la zona donde están ubicados los inmuebles
en cuestión como zona de alto riesgo y proceder a su reubicación.
Adicionalmente
no debió limitarse la protección de los derechos vulnerados a los propietarios
de los inmuebles afectados, porque como ha sostenido reiteradamente esta
Corporación la titularidad del derecho a la vivienda digna no depende de la
calidad del tenedor de la vivienda.
III.
DECISIÓN.
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Penal del Circuito de Puerto Berrío el veintiuno (21) de julio de 2009.
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la
vivienda digna y a la seguridad personal de Ana Cecilia Laverde Zapata, Gonzalo
Pineda Osorio, Mariela de Jesús Franco González, Teresa de Jesús Castro Tejada,
Esperanza Torres Marín, Nora Patricia Laverde Zapata y María Encarnación
Urrego.
Segundo. ORDENAR al Alcalde Municipal de
Caracolí que en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de esta providencia inicie las gestiones necesarias para contratar
a cargo de la entidad territorial un peritaje en el que se determine el estado
de las estructuras, las condiciones reales de uso de las viviendas y la
estabilidad actual y futura de los inmuebles ubicados en la Calle 21
identificados con la nomenclatura 21-­12, 21-14, 21-16 y 21 A-10 del Sector
Barrio Nuevo del Municipio de Caracolí (Antioquia). La elaboración del dictamen
no puede sobrepasar un mes y el mismo debe precisar, por lo menos, si la
estructura y sus asentamientos cumplen con los parámetros previstos en las
normas colombianas de sismo resistencia y garantizan la vida y seguridad actual
y futura de sus ocupantes. Así mismo debe especificar las medidas que debe
adoptar y las obras que debe ejecutar la Alcaldía Municipal de Caracolí para
mitigar y prevenir los riesgos de los inmuebles ubicados en la Calle 21
identificados con la nomenclatura 21-12, 21-14, 21-16 y 21 A-10 del Sector
Barrio Nuevo.
A efectos de lograr una decisión objetiva e
independiente, el dictamen debe ser elaborado por una entidad pública del orden
nacional o departamental, v.gr. el INGEOMINAS, la Universidad de
Antioquia o el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención Atención y
Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia –DAPARD-, o por una
agremiación privada del orden nacional como, por ejemplo, la Sociedad
Colombiana de Ingenieros.
Dentro del mes siguiente a su comunicación la Alcaldía
Municipal debe iniciar la ejecución de las medidas recomendadas en el dictamen,
cuyo plazo de ejecución no debe sobrepasar seis (06) meses. Si el dictamen
concluyere que las edificaciones no garantizan la seguridad de sus ocupantes en
el tiempo, la Alcaldía Municipal de Caracolí deberá cubrir los costos y
adelantar las gestiones necesarias para lograr la inmediata reubicación de los
ocupantes de los inmuebles ubicados en la Calle 21 identificados con la
nomenclatura 21-­12, 21-14, 21-16 y 21 A-10 del Sector Barrio Nuevo. En todo
caso, el proceso de reubicación no deberá sobrepasar los dos (02) meses y éste
contará con la vigilancia del personero municipal.
Tercero. Por Secretaría General, expídase copia
del presente fallo al Personero Municipal de Caracolí, a la Dirección General
para la Prevención y Atención de Desastres y al Departamento Administrativo del
Sistema de Prevención Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de
Antioquia –DAPARD- para que cada una de ellos, conforme a sus propias
competencias, garantice el cumplimiento del presente fallo.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Escrito de tutela,
folio 1, Cuaderno 1 del expediente.
[2] Escrito de tutela, folio
2, Cuaderno 1 del expediente.
[3] En
el folio 3 del escrito mediante el cual se impetra la acción se consignan los
nombres de todas las personas afectadas: Ana Cecilia Laverde Zapata,
Christian Felipe Bohórquez Laverde (menor), Gonzalo Pineda Osorio, Sofía Pineda
Álvarez (menor), Amelia González Agudelo (adulto mayor), Mariela de Jesús
Franco González, Teresa de Jesús Castro Tejada, Esperanza Torres Marín, Nora
Patricia Laverde Zapata, Yurani Laverde Zapata (menor hija de la anterior),
María Encarnación Urrego, Mary Luz Usuga Urrego y Cristian Rivera Usuga (menor
hijo de la anterior).
[4] Escrito de tutela,
folio 2, Cuaderno 1 del expediente.
[5] Escrito
de tutela, folio 3, Cuaderno 1 del expediente.
[6] Escrito de
intervención del alcalde, folio 18 Cuaderno 1 del Expediente.
[7] La jurisprudencia constitucional
ha reconocido el carácter iusfundamental del derecho a la vivienda digna, sobre
el particular pueden consultarse entre otras la sentencias T-1318 de 2005 y
T-585 de 2008.
[8] Sentencia T-473 de 2008  F. J.
4.2.
[9] Ver sentencia T-719 de 2003 F. J. 4.2.2.
[10] Al respecto se señaló en la sentencia T-719
de 2003: “En segundo lugar, la
seguridad aparece en nuestra Constitución bajo la forma de un derecho
colectivo, es decir, un derecho que asiste en forma general a todos los
miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que
pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el
conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o
la libre competencia económica (art. 88, C.P.). El mismo Constituyente hizo referencia específica a ciertos riesgos para la colectividad que deben ser
evitados a toda costa: así, ordenó que las ocupaciones, artes y oficios que
impliquen un riesgo social no podrán ser ejercidas sin la debida preparación
académica (art. 26, C.P.), impuso la sanción de responsabilidad legal a los
comercializadores de bienes y servicios que atenten contra la salud, la
seguridad o el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios (art. 78, C.P.), obligó al Estado a prevenir y controlar los factores de deterioro medioambiental,
imponiendo las sanciones a las que haya lugar y exigiendo la reparación de los
daños causados (art. 80, C.P.), prohibió terminantemente la “fabricación,
importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como
la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos
tóxicos” (art. 81, C.P.) y restringió la posibilidad de los particulares de
introducir, fabricar y portar armas, excluyendo la posibilidad de porte
legítimo durante reuniones políticas, elecciones o sesiones de corporaciones
públicas o asambleas (art. 223). En todos estos casos, el Constituyente previó
la posibilidad de que ciertas personas o circunstancias pudieran generar
riesgos para la sociedad como un todo, afectando potencialmente a un número
indeterminado de personas, cuya seguridad se debía entonces garantizar
excluyendo de entrada dichos riesgos. Para estos efectos, como se ha explicado
en otras oportunidades, se diseñaron mecanismos específicos tales como las
acciones populares (art. 88, C.P.).”
[11] En la
primera decisión en la que se hace una referencia sistemática a este derecho la Sala Tercera de Revisión, frente a condiciones “de probable riesgo y notoria
vulnerabilidad”, de una madre cabeza de familia y de su pequeño hijo,
abandonados a su suerte luego del homicidio del padre, reinsertado de un grupo
armado al margen de la ley, concluyó que corresponde al juez de tutela resolver
sobre la vulneración del derecho a la seguridad personal y disponer sobre su
restablecimiento, sin perjuicio del derecho de los afectados a obtener
reparaciones pecuniarias, haciendo uso de los medios ordinarios de defensa
judicial, establecidos para el efecto. También la Sala Octava de Revisión en la sentencia T-804 de 2004  encontró procedente la acción de
tutela instaurada por quien solicitaba ser incluida en el programa de
protección de defensores de los derechos humanos, a causa de las intimidaciones
y amenazas de los cuales venía siendo víctima, por haber sido llamada como
defensora de oficio de integrantes de grupos armados al margen de la ley. En la
sentencia T-496 de 2008 se examinó el amparo impetrado por distintas mujeres
víctimas del conflicto armado interno y se profirieron órdenes dirigidas a la
protección de  su derecho a la seguridad personal. En el mismo sentido la
sentencia T-1101 de 2008 ordenó adoptar medidas para la protección del derecho
a la seguridad personal de la actora amenazada por el Frente 21 de las FARC. La
sentencia T-1254 de 2008 protegió el derecho a la seguridad personal de dirigentes
de una organización sindical algunos de cuyos líderes habían sido asesinados; quienes
actuaban en una zona extremadamente peligrosa durante muchos años para todos
los que realizan actividades de reivindicación social y, además, en distintas
ocasiones habían sido objeto de amenazas, hostigamientos y seguimientos.
[12] Con
fundamento en el derecho fundamental a la seguridad personal, la Sala Tercera de Revisión, en los términos de la Sentencia T-634 de 2005  dispuso que la empresa prestadora de energía accionada, i) evaluaría los riesgos que afrontaban los
menores hijos de la accionante; ii adoptaría las medidas que resultasen
necesarias para evitarlos y iii) mantendría informado al Juez de primer grado,
a la madre de los menores y a la Secretaría de Obras Públicas del Municipio sobre su ejecución.. Hechos muy similares fueron objetos de examen en la sentencia
T-715 de 2007, en la cual también se protegió el derecho fundamental a la
seguridad personal. Así mimso, en la sentencia T-824 de 2007 la Sala Tercera de revisión concedió el amparo solicitado por la actora debido a la ubicación de
dos torres conductoras de energía en un inmueble de su propiedad, sin
cerramiento y ordenó a la Central Hidroeléctrica de Caldas CHEC, que, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dispusiera
lo conducente para evaluar los riesgos y elaborar, en un término no mayor a
diez (10) días, un plan de contingencias a corto y a mediano plazo, que
minimizaran los peligros a los que se encuentran expuestos los moradores del
inmueble de propiedad de la actora.
[13] La Corte ha establecido que se pueden
diferenciar cinco niveles de riesgo, a saber: (i) Nivel de riesgo mínimo; (ii) Nivel de riesgo
ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) Nivel de
riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv)
Nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal; y (v) Riesgo consumado. Ver sentencia T-719 de 2003 F. J. 4.2.31.
[14] Sentencia T-719 de 2003 F. J. 4.2.3.1
[15] Ibidem.
[16] Así por ejemplo, el articulo primero señala
entre los objetivos de la ley: “2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en
ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso
equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes. // 3.
Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste
a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos
constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y
velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la
protección del medio ambiente y la prevención de desastres”.
El artículo 8 señala que La
función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,
referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que
les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la
intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “11.
Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación
paisajística”. En el mismo sentido el artículo 10 señala que en la
elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios
y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas
de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre
prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de
las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de
manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
[17] Ver la sentencias
T-185 de 1993 y T-1689 de 2000.
[18] La accionante era propietaria de una vivienda
en una vereda del municipio de Betania, la cual estaba siendo afectada por el
vertimiento de aguas provenientes de una alcantarilla que construyeron en la
carretera aledaña, los cimientos de su vivienda se habían deteriorado y ésta
amenazaba ruina.
[19] Relata la accionante que en 1997 el municipio
de Buenaventura celebró un contrato de obra civil con una empresa de ingenieros
para la canalización de una quebrada, que las obras se ejecutaron si el debido
cuidado y prevención, realizándose excavaciones profundas que afectaron los
cimientos de las viviendas de los habitantes del sector y causando hundimientos
en su vivienda, por lo que con sus hijos está en situación de constante zozobra
por temor a perder sus vidas si la casa colapsa. Solicita la reconstrucción de
su vivienda y la reubicación de su núcleo familiar hasta cuando culminen las
reparaciones correspondientes.
[20] Se verificó que algunos de los ocupantes eran
sujetos especialmente vulnerables como personas de la tercera edad de escasos
recursos económicos –por ejemplo la Sra. María Encarnación Urrego Palacio- o menores de edad.
[21] Así se desprende de
la declaración rendida por el Sr. Juan Gonzalo Pineda Osorio, Cuaderno 1 folio
34 del expediente.
[22] Folio 45 Cuaderno 1 del
Expediente.