T-604-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-604/05
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO-Recaudo forzoso
de créditos fiscales sin necesidad de acudir a los jueces
Por regla general, la decisión sobre el cobro de
deudas patrimoniales se debe efectuar a través de los jueces de la República.
Sin embargo, tratándose de deudas de carácter fiscal, tal pauta goza de una
excepción que encuentra soporte en los artículos 2, 189 numeral 20, 209, 238 y
365 de la Constitución Política, en los que se autoriza a la administración
para que adelante el cobro independiente de las obligaciones a favor de la
Nación, a través del proceso administrativo de jurisdicción coactiva. Las
facultades asignadas a la Administración para el cobro de las deudas a favor de
la Nación a través de los procedimientos de cobro coactivo sin necesidad de
acudir a los jueces, han sido estudiadas y aceptadas por la jurisprudencia
constitucional y administrativa de tiempo atrás. En efecto, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y esta Corporación, han identificado a la
“Jurisdicción Coactiva” como el “privilegio exorbitante” que tiene la administración
a partir del cual se entiende que “las acreencias públicas están amparadas por
un privilegio general de cobranza”.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO Naturaleza y
finalidad
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO-Deber de la administración
de respetar el debido proceso
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO
COACTIVO-Potestad de la
administración de elegir cuando advierta la existencia de un título ejecutivo
Una vez indicada la legitimidad para que la
administración adelante cobros coactivos cuando quiera que se advierta la
existencia de un título ejecutivo contentivo de una obligación tributaria
clara, expresa y exigible, es imperativo diferenciar los eventos en los cuales
dicha atribución es facultativa y las circunstancias bajo las que resulta
obligatorio acudir ante los jueces.  En el primero de los casos, de acuerdo a
las hipótesis consignadas en los artículos 843 y 847 del Estatuto Tributario,
será potestativo para la Administración elegir entre: (i) adelantar el cobro de
la deuda mediante el cobro coactivo sin necesidad de acudir a un juez o (ii)
hacerlo a través del proceso ejecutivo judicial (E.T. artículo 843).  En el
segundo evento, dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 846 del
Estatuto Tributario y de la sentencia de Constitucionalidad C-939 de 2003, será
obligatorio que la Administración suspenda el cobro coactivo y se haga parte
del proceso respectivo.
PROCESO DE JURISDICCION COACITVA-Consagra las herramientas necesarias para
facilitar el cobro a la Nación
Referencia: expediente T-1063601
Acción de tutela instaurada por Gladys
Camacho Jácome contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN) – Administración Especial de Impuestos de las
Personas Jurídicas de Bogotá D.C.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., nueve (9) de  junio de dos mil cinco
(2005).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, y el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Gladys
Camacho Jácome contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN) – Administración Especial de Impuestos de las
Personas Jurídicas de Bogotá D.C.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito presentado el día 24 de noviembre de
2004[1],
la señora Gladys Camacho Jácome solicita el amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad privada,
presuntamente violados por la autoridad administrativa demandada. Como sustento
a la solicitud de amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos:
Señala que a partir del 03 de julio de 2001 es una de
las cesionarias de un crédito cuyo cobro se viene adelantando mediante proceso
ejecutivo en el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá en el cual se embargó y
secuestró el inmueble con matrícula inmobiliaria número 50-N-518275 de
propiedad del deudor, la sociedad “Mendoza Rubiano y Cia Ltda.”.
Indica que no obstante haberse emitido el mandamiento
de pago respectivo y de realizar las diferentes diligencias judiciales para
rematar el bien en cuestión, la DIAN “dispuso [su] embargo mediante
JURISDICCIÓN COACTIVA (...)” el 21 de noviembre de 2000, lo que constituye una
“confiscación” del mismo.
Destaca que ante la concurrencia de embargos y para
evitar “complicaciones” con la Dirección de Impuestos Distritales, procedió a
pagar el impuesto predial de dicho bien inmueble.
Pone de presente, que ante la disolución de la
sociedad “Mendoza Rubiano y Cia Ltda.”[2] el 30 de julio
del año 2000, acaeció su desaparición jurídica y que, por tanto, la DIAN no
podía adelantar válidamente el cobro de las deudas tributarias.
Agrega que la DIAN estaba obligada a adelantar el
cobro de las deudas fiscales a través de la jurisdicción ordinaria y que lo
procedente, era efectuar la acumulación de los cobros ante el Juez 37 Civil del
Circuito de Bogotá D.C..
Finalmente considera que las actuaciones de la
División de Cobranzas de la DIAN constituyen “USURPACIÓN DE LA JURISDICCIÓN
CIVIL ORDINARIA” que vulneran sus derechos al debido proceso, a la
propiedad privada y a la igualdad.  En consecuencia, solicita que el bien
inmueble “vuelva al estado en que se encontraba el 1° de agosto del 2000”
para que se efectúe el remate que venía adelantando el Juez 37 Civil del
Circuito de Bogotá D.C..
2.  Respuesta de la entidad demandada
Con motivo de la admisión de la acción de tutela se
requirió a la entidad demandada para que explicara los hechos que originaron la
solicitud de amparo.  En escrito del 29 de noviembre de 2004[3],
el cual se acompaña de la copia del expediente administrativo de cobro a la
sociedad “Mendoza Rubiano y Cia Ltda.”, el Grupo de Representación Externa de
la DIAN se opuso a la acción presentada por la señora Gladys Camacho,
replicando que con las actuaciones de la División de Cobranzas no se ha
vulnerado ningún derecho fundamental.
La demandada destacó las facultades legítimas que
tiene la Administración para adelantar el cobro coactivo de las obligaciones
tributarias previstas en el Título VIII del respectivo Estatuto.  De manera
específica, puso de presente que en los artículos 839 y 839-1 del Estatuto
Tributario se define el procedimiento para efectuar el registro y trámite de la
concurrencia de embargos, diferenciando las potestades de la Administración de
acuerdo al grado de los créditos.
Agregó que la disolución de una sociedad no es causa
que impida el cobro de las obligaciones tributarias sino que, al contrario, es
un evento en el cual se debe hacer énfasis en la prelación de las deudas en cabeza
de la persona jurídica de acuerdo al artículo 847 del referido Estatuto.
Distinguió que los pagos efectuados a la Dirección de
Impuestos Distritales por la actora, no afectan el cobro adelantado por la
Administración de Impuestos Nacionales de las Personas Jurídicas de Bogotá, ya
que se trata de deudas y obligaciones diferentes e independientes.
Como conclusión, la DIAN relacionó las diferentes
actuaciones generadas en el cobro coactivo previas al remate del bien inmueble
en subasta pública, solicitando: “se desestimen por improcedentes las
peticiones incoadas por el demandante”.
II.
DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN
Avocaron el conocimiento de la demanda en primera y
segunda instancia respectivamente, las Salas Jurisdiccional  Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y del Consejo Superior de la
Judicatura, quienes decidieron denegar el amparo solicitado.
El a quo puso de presente la legalidad de la
función de recaudar impuestos por parte de la DIAN y luego argumentó que la
entidad “no tenía la necesidad de cobrar su deuda ante la jurisdicción
ordinaria, por tratarse de un crédito preferente y que desplaza al judicial;
esto es, dado que aquel, corresponde a la primera clase de créditos, y el
último, se encuentra en sexto lugar. (art. 2495 CC)”.  Agregó esta
instancia que la entidad accionada observó lo previsto en el Código de
Procedimiento Civil (art. 542) y además tuvo la oportunidad de resolver la
petición que sobre el mismo tema elevó la accionante.
Finalmente consideró que la disolución de la sociedad
deudora no constituye obstáculo para adelantar el cobro coactivo y concluyó que
no existe vulneración de derechos fundamentales, por lo que negó por
improcedente el amparo solicitado.
El a quem por su parte, analizó las
consecuencias de la prelación de créditos prevista en el Código Civil e infirió
que ella otorga prioridad a cierto tipo de acreencias, dentro de las cuales se
encuentra la obligación cobrada por la DIAN.  Además –recalcó- el estatuto
Tributario faculta a la DIAN para que efectúe el cobro por jurisdicción
coactiva de ese tipo de deudas y, en consecuencia, otorga poderes para
perseguir los bienes de los deudores.
Esta instancia concluyó que no hubo vulneración de la
ley de parte de la DIAN y que tampoco existió la confiscación de bienes alegada
por la peticionaria, dado que el remate efectuado por la Administración es
consecuencia de deudas tributarias adquiridas por la sociedad titular del bien
inmueble.  Bajo este contexto, la Sala negó el amparo solicitado.
III.
PRUEBAS
En el trámite de la acción de tutela en comento obran
las siguientes pruebas:
1.      Fotocopias de algunos folios pertenecientes al
proceso ejecutivo número 549-98 adelantado por el Juzgado 37 Civil del Circuito
de Bogotá D.C., con las siguientes actuaciones:
-        Constancia fechada 16 de agosto de 2001, en
la que se certifica que las partes del proceso son Claudia Constanza Camacho
Jácome y Gladis Camacho Jácome, como cesionarias del crédito, contra la sociedad
“Mendoza Rubiano y Cia Ltda., Textiles MENRUBI” (folio 1).
-        Cheque número 3248200 y el mandamiento de
pago respectivo, del 10 de agosto de 1998 (folios 2 y 3).
-        Acta de Conciliación del 18 de febrero de
1999 (folio 4).
-        Sentencia proferida el 1° de junio de 1999
(folio 5).
-        Memorial de liquidación de capital e
intereses y Auto de liquidación de costas del 16 de julio de 1999 (folio 8).
-        Oficio 40 04891 de la oficina de registro de
instrumentos públicos de Bogotá, Zona Norte, del 11 de diciembre de 2000, en el
cual se comunica al juzgado una concurrencia de embargos sobre el bien con
matrícula inmobiliaria 518275 (folio 9).
-        Auto del 28 de febrero de 2002 en donde se
fija fecha para adelantar la diligencia de remate (folios 10 y 12).
-        Escrito del 16 de mayo de 2002 en donde el
demandado dentro del proceso ejecutivo, comunica la concurrencia de embargos y
solicita tener en cuenta la prelación de créditos (folio 11).
-        Aviso de remate, publicación y audiencia
pública del 11 de junio de 2002 en donde se declara ‘desierta’ la misma (folios
13 a 15).
-        Auto del 10 de agosto de 1998 y el oficio
respectivo, que decreta el embargo del bien inmueble con matrícula inmobiliaria
50N-518275 (folios 16 a 18).
-        Despacho comisorio número 715 del 30 de
octubre de 1998 para la práctica del secuestro del inmueble identificado con
matrícula 50N 518275 (folio 19).
-        Oficios y constancias de inscripción del
embargo decretado por el juzgado (folios 20 a 23).
-        Acta de diligencia de secuestro del inmueble
(fl. 24).
-        Avalúos presentados por peritos dentro del
proceso (folios 25 a 48).
-        Oficio del 19 de mayo de 2004 en donde el
Abogado Ejecutor de la División de Cobranzas del Grupo de Coactiva de la DIAN
informa la realización del remate y la adjudicación del bien inmueble con
matrícula inmobiliaria 50N 518275 (folios 49 a 58).
-        Escritura Pública 1440 de la Notaría 19 de
Bogotá D.C., con fecha 30 de julio de 1980 (folios 59 a 66).
-        Certificado de existencia y representación
legal de la sociedad “Mendoza Rubiano y Cia Ltda., Textiles MENRUBI, en
liquidación” (folios 67 a 69).
2.      Fotocopia del expediente administrativo de
cobro 98004273 adelantado por la DIAN, Administración Especial de Impuestos
para las personas jurídicas de Bogotá D.C., División de Cobranzas, Grupo
Coactivo, contra la sociedad “Mendoza Rubiano y Cia Ltda.”, compuesto de 601
folios (anexo), del que se destaca:
-        Auto de Apertura, código 101, que inicia la
investigación “... tendiente a determinar el valor de la inversión en bonos
de seguridad...” (folio 4).
-        Mandamiento de pago No. 00091 del 18 de
febrero de 2000 (folio 7).
-        Resolución de prescripción número 00445 del
15 de noviembre de 2001 (folio 100).
-        Mandamiento de pago número 020661 del 14 de
noviembre de 2001 (folio 102).
-        Mandamiento de pago 00091 del 18 de febrero
de 2002 (folio 105).
-        Resolución de Embargo número 0069 del
inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 50N-518275 del 08
de marzo de 2002 (folio 110).
-        Aviso persuasivo de cobro penalizable a la
Sociedad “Mendoza Rubiano y Cía Ltda.” para que cancele el impuesto a las
ventas (folio 122).
-        Oficios de investigación de bienes de la
sociedad deudora (folios 122 a 135).
-        Oficio 0030-171-04710 enviado por la DIAN a
la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Zona Norte, el
16 de abril de 2002, para que se registre la medida cautelar sobre el inmueble
con número de matrícula 50N 518275, en donde se consigna textualmente: “Si
ya existiere otro embargo registrado, se inscribirá la medida y se informará al
juzgado que haya ordenado el embargo inicial y a este despacho” (folio
137).
-        Oficio 0030-172- 07550 de la DIAN, fechado 06
de junio de 2002, dirigido al Juez 37 Civil del Circuito en donde se informa:
“...este despacho cursa (sic) proceso Administrativo de cobro
coactivo en contra de la sociedad MENDOZA RUBIANO & CIA LTDA ... y se
dispuso el embargo del bien inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria Nro. 050N-518275... Lo anterior para proceder conforme lo ordena
el artículo 2495 del Código Civil Colombiano en concordancia con el artículo
542 del C.P.C. para proveer la efectividad de los créditos, con la prelación
que le asigna la Ley” (folio 219).
-        Solicitud presentada por el apoderado de las
cesionarias del crédito ejecutado en el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá
D.C. ante la DIAN, para que se levante la medida cautelar (folios 235 a 238),
la cual se resolvió negativamente mediante Resolución 0020 del 03 de octubre de
2002 (folios 262 a 265).
-        Órdenes y mandamientos de pago proferidos por
la DIAN a través de Resoluciones y las citaciones respectivas a la sociedad
“Mendoza Rubiano y Cía Ltda.”, por concepto de Impuesto al Valor Agregado,
Retención en la Fuente e Impuesto de Renta (folios 291 a 337).  Agregado a
estos documentos es necesario destacar la Resolución 000092 de septiembre 18 de
2003 “por la cual se ordena llevar adelante la ejecución”, en la que se
relacionan las deudas y mandamientos de pago proferidos contra dicha persona
jurídica (folios 368 a 372).
-        Auto 00008 del 10 de febrero de 2004 en el
cual se ordena el avalúo del inmueble y se designa el perito correspondiente
(folios 409 a 411), Auto 0015 del 15 de marzo de 2004 “por medio del cual se
corre traslado un AVALUO (sic) y se fijan honorarios” (folios 473 a
474) y Auto número 0015 del 30 de marzo de 2004, mediante el cual se aprueba el
avalúo del bien identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-518275 (folios
485 a 486).
-        Auto 00012 del 05 de abril de 2004 en el cual
se fija la fecha para realización del remate (folios 488 a 490), constancias de
publicación en medio de comunicación hablado y escrito (folios 495 a 497),
título de deposito en el Banco Agrario como postura para el remate del inmueble
realizada por el señor Jorge Eduardo Amador Quijano (folios 504 a 510) y el
acta de remate 00004 del 07 de mayo de 2004, en donde se adjudica el bien al
mencionado señor (folios 518 y 519).
-        Auto 00040 del 14 de mayo de 2004 en donde el
Grupo de Coactiva de la Administración Especial de Impuestos Nacionales de las
Personas Jurídicas de Bogotá D.C. liquida definitivamente el crédito y las
costas del proceso administrativo de cobro adelantado contra la sociedad
“Mendoza Rubiano & Cía Ltda.” (folios 524 a 528).
-        Auto
006 del 14 de mayo de 2004 en el cual se aprueba el remate (folios 529 a 531) y
Auto 0023 del 19 de mayo de 2004 mediante el cual se ordena el fraccionamiento
del título judicial presentado por el señor Amador Quijano (folios 539 y 540).
-        Oficio
0030-172-05514 del 19 de mayo de 2004, en el que se informa al Juez 37 Civil
del Circuito de Bogotá D.C., que el bien identificado con la matrícula
inmobiliaria 50N-518275 se adjudicó en subasta pública al señor Amador Quijano
y en donde se le solicita: “levantar
la medida cautelar radicada con el N° 1998-56867 de fecha 24-08-1998 ...” (folio 537).
IV.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico
Frente
a unos procedimientos administrativos de cobro que por concepto de obligaciones
tributarias fueron efectuados por la DIAN, la actora plantea que existe una
vulneración de sus derechos al debido proceso, la igualdad y a la propiedad
privada, como quiera que el bien inmueble que garantizaba el pago de su
crédito, tramitado contra el deudor común a través de un proceso ejecutivo, fue
embargado, secuestrado, rematado y adjudicado por dicho ente Administrativo.
La señora Camacho Jácome plantea que los actos de la Dirección de Impuestos
constituyen: (i) una confiscación del bien, (ii) una usurpación de la
jurisdicción civil y que –además- (iii) se encuentran afectados de nulidad
debido a la disolución en la que cayó la sociedad deudora.
De acuerdo a lo anterior, corresponde a esta Sala
resolver si la Administración Tributaria tiene potestad e independencia para
cobrar estas obligaciones a través de la jurisdicción coactiva sin necesidad de
acudir a los jueces, o si, por el contrario la actuación desplegada vulneró los
derechos fundamentales de la peticionaria.
Para este efecto, la Sala abordará el problema
planteado escrutando si la administración tiene la facultad de adelantar el
cobro coactivo de las deudas tributarias sin necesidad de acudir a los jueces
y, en caso de obtener respuesta positiva a tal cuestión, procederá a examinar
cuáles son las herramientas que van implícitas a tal capacidad.
3.  Naturaleza de la
Jurisdicción Coactiva.  El privilegio de la Administración para adelantar el
cobro de las acreencias a favor de la Nación.
El artículo 29 de la Constitución (en especial en sus
incisos primero y segundo) otorga la facultad al Legislador para que defina las
formas jurídicas que deben gobernar cada juicio.  Significa lo anterior que en
cabeza de éste se encuentra el poder para establecer los diversos medios a
través de los cuales se habrán de debatir los conflictos surgidos en la
sociedad.  Esto permite aseverar que, salvo que la Constitución disponga otra
cosa, el Congreso es el primer llamado a definir las competencias de las
diversas autoridades para efectuar el trámite, direccionamiento y decisión de
esas controversias, entre las cuales se encuentra, por supuesto, el cobro del
incumplimiento de las obligaciones fiscales.  Al respecto, en la sentencia C
649 de 2002[4] la Corte precisó
lo siguiente:
“Una vez cumplida la etapa anterior, es decir,
definida la obligación tributaria, si el contribuyente no cancela
voluntariamente su deuda debe la administración proceder al recaudo forzoso de
los créditos fiscales. Para cumplir ese cometido, el Constituyente no señaló
ningún procedimiento ni preestableció competencias distintas a las que
genéricamente fueron asignadas al Presidente como suprema autoridad
administrativa. Ello significa que el diseño específico de los mecanismos de
recaudo forzoso de los créditos fiscales quedó en manos del legislador, según
los mandatos del artículo 150-23 de la Carta (expedir leyes que regirán el
ejercicio de funciones públicas), la expresa previsión del artículo 189-23 de
la Carta y la ya referida cláusula general de competencia.
“En estas condiciones, a juicio de la Corte, es
claro que para efectos del recaudo forzoso de los créditos fiscales, como
función pública administrativa, el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad en el diseño de los procedimientos a los cuales deben
someterse autoridades del Estado y los contribuyentes. La Constitución
no exige que dicho recaudo sea gestionado mediante procedimientos de índole
judicial, pues bien puede el legislador, con el fin de dinamizar la actividad
de la administración, establecer mecanismos al interior de la propia entidad
que aseguren el efectivo y oportuno ingreso de los recursos necesarios para
cumplir los fines esenciales del Estado, según será explicado más adelante”
(subrayado no original).
Es cierto que, por regla general, la decisión sobre el
cobro de deudas patrimoniales se debe efectuar a través de los jueces de la
República.  Sin embargo, tratándose de deudas de carácter fiscal, tal pauta
goza de una excepción que encuentra soporte en los artículos 2, 189 numeral 20,
209, 238 y 365 de la Constitución Política, en los que se autoriza a la
administración para que adelante el cobro independiente de las obligaciones a
favor de la Nación, a través del proceso administrativo de jurisdicción
coactiva.
Las facultades asignadas a la Administración para el
cobro de las deudas a favor de la Nación a través de los procedimientos de
cobro coactivo sin necesidad de acudir a los jueces, han sido estudiadas y
aceptadas por la jurisprudencia constitucional y administrativa de tiempo
atrás. En efecto,  la Corte Suprema de Justicia[5], el Consejo de
Estado[6] y esta
Corporación[7],  han
identificado a la “Jurisdicción Coactiva” como el “privilegio exorbitante” que
tiene la administración a partir del cual se entiende que “las acreencias
públicas están amparadas por un privilegio general de cobranza”[8].
Precisamente
esta Corte a través de varios pronunciamientos, ha tenido la oportunidad de
consolidar la legitimidad constitucional de los cobros coactivos efectuados de
manera independiente (sin necesidad de acudir a los jueces) por la propia
administración. Además, ha definido la naturaleza administrativa presente en
estas actuaciones, indicando que respecto de la misma es imperativo observar
los pasos establecidos por el legislador y, en todo caso, las reglas previstas
en el Código de Procedimiento Civil para el trámite del proceso ejecutivo.
Los procesos de Jurisdicción Coactiva, se ha indicado,
tienen su respaldo Constitucional en la prevalencia del interés general[9]
dado que dicha facultad constituye uno de los presupuestos materiales para que
el Estado cumpla con el desarrollo de sus fines.  Al respecto, en una decisión
de Tutela esta Corporación señaló:
“Esta Sala de revisión comparte esta última
tesis sobre la naturaleza administrativa del proceso de jurisdicción coactiva,
pero en razón de los siguientes argumentos:
“La administración tiene privilegios que de suyo
son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del
Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que solo a la
administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear, extinguir o
alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento
de los administrados, incluso contra su voluntad.
“Entonces la administración está
definiendo derechos y a la vez creando obligaciones inmediatamente eficaces,
gracias a la presunción de validez y de la legitimidad de que gozan sus actos.
La presunción de legalidad significa que los actos tienen imperio mientras la
autoridad no los declare contrarios a derecho. Este carácter del acto
administrativo llamado efecto de ejecutividad, tiene su fundamento en el
artículo 238 de la Constitución Política por cuanto al establecer que la jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos
de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por la vía
judicial, significa a contrario sensu que mientras no se suspendan los efectos
de los actos administrativos, son plenamente válidos.
(...)
“En conclusión, considera esta Sala de
Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza
administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por
la administración de cobro de una obligación tributaria.  En otras palabras
esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de
una autotutela ejecutiva”[10].
Pues bien, una vez verificado el respaldo
constitucional[11] que tienen los
cobros coactivos adelantados por la Administración, hay que tener en cuenta que
ellos son una actuación administrativa específica que debe respetar las
garantías inherentes al debido proceso previstas en los artículos 823 y
siguientes del Estatuto Tributario y en los artículos 561 a 568 del Código de
Procedimiento Civil.  Esto supone que, como mínimo, el procedimiento debe
garantizar (i) que el deudor conozca el valor o monto de la obligación debida y
(ii) que cuente con medios reales para participar y oponerse a dicho cobro[12].
Además, es necesario resaltar que la capacidad
ejecutiva que gozan algunos de  los actos de la administración[13],
tiene como uno de sus rasgos definitorios la independencia que ostentan frente
a los procesos que en paralelo se puedan adelantar en sede judicial.  Este
aspecto fue abordado por la Corte durante el análisis de la constitucionalidad
del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 en donde se sostuvo lo siguiente[14]:
“De todo lo anterior cabe concluir que la
jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente
extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de
llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente
la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.
“Cabe recordar que la regla general
consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación
sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción
el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder
para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en
juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin
intermediación de los funcionarios judiciales”[15].
Ahora, una vez indicada la legitimidad para que la
administración adelante cobros coactivos cuando quiera que se advierta la
existencia de un título ejecutivo contentivo de una obligación tributaria
clara, expresa y exigible, es imperativo diferenciar los eventos en los cuales
dicha atribución es facultativa y las circunstancias bajo las que resulta
obligatorio acudir ante los jueces.  En el primero de los casos, de acuerdo a
las hipótesis consignadas en los artículos 843 y 847 del Estatuto Tributario,
será potestativo para la Administración elegir entre: (i) adelantar el cobro de
la deuda mediante el cobro coactivo sin necesidad de acudir a un juez[16]
o (ii) hacerlo a través del proceso ejecutivo judicial (E.T. artículo 843).  En
el segundo evento, dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 846
del Estatuto Tributario y de la sentencia de Constitucionalidad C-939 de 2003,
será obligatorio que la Administración suspenda el cobro coactivo y se haga
parte del proceso respectivo[17].
Pues bien, dentro del primera opción, el Estatuto
Tributario (artículo 847) prevé que ante la disolución de una sociedad civil o
comercial la DIAN puede, iniciar el cobro coactivo, o hacerse parte del proceso
judicial respectivo.  Esta inferencia hizo parte de la ratio decidendi
de la sentencia de constitucionalidad 939 de 2003 en la que se consignó: “(...)
iii) en los procesos de liquidaciones de sociedades civiles y comerciales,
de que trata el artículo 847 del E.T.,  la DIAN debe ser informada del inicio
de los mismos, mas no  prevé la norma su participación obligatoria, lo cual no
obsta para que pese a que resuelva intervenir en dicho proceso inicie además la
acción de cobro coactivo independiente; (...) En los procesos liquidatorios de
sociedades civiles y comerciales para la administración no es obligatorio
participar en ellos, por lo que si resuelve acudir puede iniciar sin perjuicio
el cobro coactivo; y, en los procesos de sucesiones debe acudir
obligatoriamente a ellos pero sin perjuico (sic) también puede iniciar
el cobro coactivo”.
Bajo las anteriores condiciones, la Dirección de
Impuestos tendrá la legitimidad para adelantar el cobro coactivo lo cual
comprende la adopción rigurosa de los procedimientos previstos en la Ley y la
ejecución de las medidas suficientes para garantizar el pago de la deuda a
favor de la Nación.  Los instrumentos de garantía del crédito fiscal, como se
verá, se fundan en el interés superior presente en este tipo de obligaciones.
4.  Las herramientas del cobro coactivo.
De acuerdo a lo expuesto, el cobro coactivo constituye
respecto de algunas de las deudas a favor de la Nación, una excepción legítima
de la competencia que tienen los jueces sobre a la inejecución de las
obligaciones, lo que supone tanto la adopción de los mecanismos necesarios para
respetar el debido proceso[18], como la
incorporación de las herramientas suficientes para garantizar el cobro de la
deuda a favor de la Nación.  Con este procedimiento se posibilita el ejercicio
efectivo de los fines esenciales del Estado y, por tanto, es vital que la
Administración tenga a su disposición los instrumentos que le permitan asegurar
el cobro de la deuda fiscal[19] tales como: el
embargo, secuestro y remate de los bienes del deudor[20]
y la prelación de este cobro sobre otras obligaciones en cabeza de éste.
La justificación para que el cobro de las deudas de
carácter tributario se haga con efectividad a través del decreto de medidas
cautelares es más evidente, cuando se tiene en cuenta que las bases de dicha
obligación se encuentran explícitamente consignadas en la Constitución (numeral
9 del artículo 95) como el soporte material y fundador del Estado a partir del
criterio de la solidaridad[21].
En suma, la naturaleza de la obligación tributaria y
la importancia presente en el cobro de la misma, sustentan la capacidad
asignada a la administración para que en ciertos casos adelante el cobro
coactivo de las obligaciones, y justifican la existencia de (i) la preferencia
expresa en su cobro y (ii) de las herramientas necesarias para perseguir los
bienes de los deudores.  De hecho, tales prerrogativas se extienden a todo
nivel y, por tanto, hay que comprender que la preferencia consignada a las
mismas en el artículo 2495 del Código Civil[22] se aplica en el
desarrollo del proceso coactivo y también, en el cobro que se adelante en la
jurisdicción civil.
La legitimidad constitucional del conjunto
de herramientas que van implícitas a las facultades de cobro coactivo se
sustentan en la naturaleza misma de la obligación tributaria. De hecho, esta
Corporación tuvo la oportunidad de abordar el tema, frente al derecho a la
igualdad en la confrontación de los intereses de los diferentes acreedores y
las pretensiones que representa la DIAN, en la sentencia C 939 de 2003 en la
cual se afirmó:
“En efecto, no se encuentran en la misma situación
fáctica los acreedores que intervienen en un proceso sucesoral, con el
propósito particular de que los créditos que había contraído el causante les
sean reconocidos y pagados y que igualmente tienen la opción de acudir al
proceso ejecutivo de manera separada,  que la administración de impuestos que
acude al mismo con el fin de cumplir con el mandato constitucional del artículo
189-20 superior de “velar por la estricta recaudación y administración delas
rentas y caudales públicos”. Tampoco se encuentra en la misma situación
fáctica los acreedores de las liquidaciones de sociedades civiles y comerciales
y la administración que no tiene la obligación de acudir a él. En efecto, en
tanto que en el primer y segundo supuestos está de por medio la satisfacción de
un interés económico particular, para la administración se trata del recaudo de
unos dineros públicos esenciales para el cumplimiento de los fines sociales del
Estado” (Negrilla no original).
Así
pues, para la Sala es claro que las facultades otorgadas a la administración
para adelantar el cobro coactivo y para decretar las medidas cautelares que
considere necesarias, encuentran soporte y justificación constitucional.
5. El caso concreto.
En la acción de tutela interpuesta por la
ciudadana Gladys Camacho Jácome se censuran los actos adelantados por la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) –
Administración Especial de Impuestos de las Personas Jurídicas de Bogotá D.C.
De acuerdo a lo alegado en la demanda y en la impugnación respectiva, el
embargo, remate y adjudicación de un bien que también se había embargado por
orden de un juez de la República en el trámite de un proceso ejecutivo,
constituye la vulneración de los derechos a la igualdad, al debido proceso y a
la propiedad privada.  Considera la accionante que con las actuaciones ilegales
del demandado se ha usurpado la jurisdicción civil y se ha confiscado el bien
que le servía de garantía.  Para este efecto, acompañando la demanda, se
anexaron copias de algunos actos proferidos dentro del proceso ejecutivo adelantado
en el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá.
Como contrapartida, la DIAN explicó y
relacionó las diferentes actuaciones que fueron satisfechas, previo al remate y
adjudicación del bien inmueble con número de matrícula 50N-518275 de propiedad
de la sociedad “Mendoza Rubiano y Cía Ltda.” para lo cual allegó la copia del
expediente en donde se consignan los diferentes procedimientos administrativos
surtidos con motivo del cobro coactivo.  Además esta entidad recalcó y probó
que los pagos efectuados por la peticionaria por concepto de impuesto predial,
en nada afectan las obligaciones concretadas a través de los mandamientos de
pago producidos como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones del
contribuyente respecto de impuestos como la Renta y el IVA.
Sea lo primero indicar, en detrimento de
las pretensiones consignadas en la demanda, que de acuerdo a las pruebas
consignadas en el expediente T 1063601, la DIAN ha adelantado un cobro que
encuentra sustento constitucional y legal.  Los procedimientos de Jurisdicción
Coactiva adoptados por la División de Cobranzas se encuentran autorizados por
la Constitución Política y se han desarrollado de acuerdo a las reglas
definidas por el legislador para el cobro de las deudas por concepto de
impuestos.  Esta Corporación, por tanto, no tiene nada que reprochar a la
competencia ejecutada por el ente demandado con el fin de cobrar las deudas
tributarias a cargo de la sociedad “Mendoza Rubiano y Cía Ltda.”.
Una vez establecida con claridad la
competencia que ostenta el ente fiscalizador para adelantar el cobro de las
deudas que por concepto de tributos fueron imputadas oportunamente a la persona
jurídica mencionada, se debe inferir que esta facultad viene acompañada en el
caso concreto de: (i) el poder para decidir si el cobro se adelanta a través de
jurisdicción coactiva o a través de una demanda ejecutiva interpuesta ante el
Juez Civil del Circuito en los términos de los artículos 843 y 847 del Estatuto
Tributario; y (ii) la adopción de todos los mecanismos para perseguir los
bienes del deudor como el embargo, secuestro y remate de bienes, y la
prerrogativa para hacer valer ante cualquier autoridad la preferencia del
crédito.
En efecto, contrario a lo expuesto por la
demandante, esta Sala de Revisión ha corroborado que el régimen de competencias
adoptado por la DIAN para el cobro de la deuda, guarda estrecha armonía con lo
establecido en el artículo 847 del Estatuto Tributario[23]
y en la sentencia C 939 de 2003, en los cuales se define que ante la disolución
de una sociedad civil o comercial como la que en este caso nos ocupa, la
administración tributaria tiene la facultad de efectuar su cobro
administrativamente a través de la jurisdicción coactiva o judicialmente ante
un juez civil del circuito.
En el caso sub examine, teniendo en
cuenta que la sociedad “Mendoza Rubiano y Cía Ltda.” incurrió en una causal de
disolución diferente al concordato[24], el cobro de
las deudas tributarias se podía ejercer válidamente a través del cobro coactivo
de la Dirección de Impuestos.  Se confirma, por tanto, la legitimidad de la
competencia coactiva iniciada por la DIAN desvirtuándose así, la supuesta
“usurpación de jurisdicción” alegada por la demandante.
Agregado a lo anterior, se infiere que como
consecuencia del inicio por la DIAN del cobro coactivo contra la sociedad
“Mendoza Rubiano y Cía Ltda.”, aquella ostentaba todas las facultades y
herramientas para garantizar la satisfacción de la deuda y, por tanto, tenía el
poder para investigar los bienes del deudor, decretar su embargo como medida
cautelar, y disponer su remate y adjudicación.  En nada contraviene el debido
proceso el hecho de que una entidad administrativa que ejerce la jurisdicción
coactiva, disponga el embargo de los bienes del deudor, incluso en concurrencia
de otros ordenados en diferentes circunstancias por cualquier autoridad, tal y
como se encuentra previsto en los artículos 542 del Código de Procedimiento
Civil y 839 del Estatuto Tributario.  La Dirección de Impuestos tenía no solo
el derecho, sino el deber de embargar los bienes del deudor tributario con el
objetivo de garantizar el crédito de la Nación, sin importar si respecto de
éstos existía otra medida cautelar dictada por una autoridad judicial.  De
acuerdo a lo expuesto, no se deriva de las actuaciones del demandado ningún
defecto que tenga la categoría de vulnerar el debido proceso.
Es
claro además, que la prelación de créditos dentro del presente caso, también
habría operado legítimamente en caso de que la DIAN hubiere adelantado el cobro
de la deuda a través de un proceso ejecutivo, llegándose al mismo resultado: la
preferencia legítima del crédito que tiene la Nación en detrimento de la
pretensión de la señora Camacho Jácome.
Por lo anterior, la Sala confirmará los
fallos proferidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y el Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, con base en las razones expuestas en esta
sentencia.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero:  CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Consejo Seccional de
la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante las
cuales se negó la acción de tutela instaurada por la ciudadana Gladys Camacho
Jácome contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) – Administración Especial de Impuestos de las
Personas Jurídicas de Bogotá D.C., con base en las razones expuestas en esta
providencia.
Segundo:  Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia
por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada
por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1]  Folio 70 del cuaderno de primera instancia.
[2]  Dentro del
cuaderno de primera instancia a folio 59, se incluye la fotocopia de la
escritura pública 1440-Notaría 19 de Bogotá D.C., del 30 de julio de 1980 en la
que se crea la sociedad “MENDOZA RUBIANO Y COMPAÑÍA LIMITADA” por el término de
20 años (cláusula cuarta).
[3]
Cuaderno de primera instancia, folios 94 a 100.
[4]  Magistrado
Ponente: Eduardo Montealegre Lynnet.  Sentencia en la que se declaró la
exequibilidad del artículo 843 del Estatuto Tributario (“Cobro ante la jurisdicción
ordinaria”).
[5]  Cfr. Sala de
Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1 de 1937, pág. 773.
[6]  Cfr., Sala
Plena, junio 15 de 1965, Anales 407-408, T.LXIX. 1965, p. 297.  Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 1969.
Consejero Ponente: Dr. Hernando Gómez Mejía. Anales 1969. Tomo 76, pág. 371.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 8 de mayo de
1969. Anales 1969. T. 76, p. 231. C.P.: Dr. Juan Hernández Sáenz
[7]  La Corte ha
abordado este tema, entre otras, en las siguientes decisiones: sentencia T-445
de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero; sentencia T 459 de 1994, M.P.:
Antonio Barrera Carbonell; sentencia C-294 de 1995, M.P.: Jorge Arango Mejía;
sentencia C 666 de 2000, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo; sentencia C
1515 de 2000, M.P.: Martha Victoria Sáchica Mendez; sentencia C-558 de 2001
M.P.: Jaime Araujo Rentería; sentencia C 649 de 2002, M.P.: Eduardo Montealegre
Lynnet; sentencia C 939 de 2003, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[8]  Corte Suprema
de Justicia. Sala de Negocios Generales. Providencia del 13 de agosto de
1936.-G.J. Nº 1911. Pág. 882.
[9]
Corte Constitucional, sentencia C 666 de 2000.
[10]
Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T 445 de 1994.  En
esta decisión de tutela, la Corte estudió la razonabilidad presente en las
medidas cautelares de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Dirección
de Impuestos Nacionales de Cali.
[11]
Incluso, uno de ellos se encuentra expresamente previsto en el numeral 5 del
artículo 268 de la Constitución Política de la siguiente manera: “Art.
268.-  El contralor general de la república tendrá las siguientes atribuciones:
(...) 5.  Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su
monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma” (Subrayado no original).
[12]
Corte Constitucional, sentencia C 1515 de 2000, argumento jurídico número 4.
[13]  De
manera estricta, aquellos que se encuentran enumerados en los artículos 68 del
Código Contencioso Administrativo y 828 del Estatuto Tributario.
[14]  En
el mismo sentido la sentencia C 799 de 2003 estableció: “No sobra recordar
que la jurisdicción coactiva es un “privilegio exorbitante”
de la Administración, que le permite cobrar directamente, es
decir sin intervención judicial, las deudas a su favor, y que se justifica en
los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se
refiere el artículo 209 superior. Privilegio que, de por sí, entrega a las
autoridades un mecanismo efectivo y suficiente para lograr el pago de la multa,
y que es una facultad extraordinaria que va atada indiscutiblemente a los
conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad”.
[15]
Corte Constitucional, sentencia C 666 de 2000.
[16]
Cfr., sentencia C 649 de 2002.
[17]  De
acuerdo a esta sentencia se trata de los procesos concordatarios y de liquidación
obligatoria y forzosa, y los acuerdos de reestructuración de la Ley 550 de
1999.
[18]
Cfr. Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T 771 de 2004,
M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes.  En esta jurisprudencia, en la cual se debatió la
vulneración de los derechos fundamentales de una Empresa de Servicios Públicos
frente a la actuación de una Entidad Territorial en el ejercicio del cobro
coactivo por unas obligaciones tributarias, se precisó: “Todo comportamiento
de la administración ajeno al trámite previsto en el título VIII del Estatuto
Tributario, arts. 823 y s.s., implica violación del derecho fundamental al
debido proceso administrativo y contra el mismo procede la acción de tutela en
las condiciones del artículo 86 de la Constitución Política (...)”.
[19]
Sobre este aspecto, en la sentencia T 445 de 1994 la Corte precisó: “Por lo
anterior el nacimiento del crédito fiscal depende de dos fenómenos a) que se
verifique determinado hecho atribuíble a determinado sujeto y b) que de acuerdo
con la ley ese hecho tenga la virtud de vincular al sujeto a quien se imputa su
verificación, con el sujeto a quien se debe dar cierta cantidad de dinero a
título de impuesto o sujeto activo.  Por lo que es necesario que el poder
sancionador del Estado disponga de un sistema apto para hacer efectivos
coercitivamente derechos ciertos que tiene a su favor, a través del Proceso de
Jurisdicción Coactiva”.
[20]  En
la sentencia C 1515 de 2000, la Corte relacionó las facultades consignadas en
el Estatuto Tributario (artículos 837 y siguientes) para que las Direcciones de
Impuestos aseguren el cobro de la obligación tributaria.
[21]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C 150 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, argumento jurídico 5.
[22]  Al
respecto, en la sentencia C 092 de 2002 (M.P.: Jaime Araujo Rentería) se
consignó: “Con tal fin, el legislador prevé un sistema de preferencias,
dependiendo de la calidad del crédito. La prelación de créditos es pues, el
conjunto de reglas que determinan el orden y la forma en que debe pagarse cada
uno de ellos. Se trata entonces de una institución que rompe el principio de
igualdad jurídica de los acreedores, de modo que debe ser interpretada
restrictivamente, ya que no hay lugar a decretar preferencias por analogía;
sólo existen aquellas expresamente contempladas en la ley.”
[23]  ART. 847.—En liquidación de sociedades. Cuando una sociedad
comercial o civil entre en cualquiera de las causales de disolución
contempladas en la ley, distintas a la declaratoria de quiebra o concurso de
acreedores, deberá darle aviso, por medio de su representante legal, dentro de
los diez (10) días siguientes a la fecha en que haya ocurrido el hecho que
produjo la causal de disolución, a la oficina de cobranzas de la administración
de impuestos nacionales ante la cual sea contribuyente, responsable o agente
retenedor, con el fin de que ésta le comunique sobre las deudas fiscales de
plazo vencido a cargo de la sociedad.
Los liquidadores o quienes hagan sus veces
deberán procurar el pago de las deudas de la sociedad, respetando la prelación
de los créditos fiscales. (...)
[24]
Cfr. Sentencia C 939 de 2003, argumento jurídico 3.