T-648-15
Sentencia T-648/15
DERECHO A LA SALUD COMO DERECHO
FUNDAMENTAL-Reiteración de
jurisprudencia sobre protección por tutela
Esta Corte ha sostenido que, en virtud del derecho
fundamental a la salud, el Estado está en la obligación de adoptar aquellas
medidas necesarias para brindar a las personas este servicio de manera efectiva
e integral, derecho que, de encontrarse de alguna manera amenazado, puede ser
protegido por vía de acción de tutela.
OBLIGACION DEL PAGO DE APORTES AL
REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y AL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN
PENSION
En principio, es obligatorio para cualquier tipo de
trabajador efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social, tanto a salud como
a pensiones, de conformidad con el principio de solidaridad que rige en esta
materia. No obstante, como lo ha resaltado la Corte y ha sido replicado por la
jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha obligación resulta imperiosa
siempre y cuando el trabajador independiente cuente con los recursos
suficientes para cumplir con ellos, pues, de carecer en forma absoluta de los
mismos o no contar con los necesarios para efectuar cotizaciones a ambos
sistemas aquella no se hace exigible.
DERECHO A LA SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a EPS
afiliar al actor y a su hija, en calidad de beneficiaria, sin exigir la
certificación de cotización de aportes al Sistema de Seguridad Social en
pensiones, y brindar los servicios de salud que requieran
Referencia:
Expediente T-4.968.081
Accionante: Jayson Ricardo
González Barrera
Accionado: Saludcoop EPS
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., trece (13) de octubre de dos mil quince (2015)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo proferido por el Juzgado 2º
Promiscuo Municipal de Chía, en el trámite de la acción de tutela promovida por
Jayson Ricardo González Barrera contra Saludcoop EPS.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Seis por
medio de auto del 24 de junio de 2015 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
Solicitud
Jayson
Ricardo González Barrera presentó acción de tutela contra Saludcoop EPS con el
objeto de que le fueran protegidos su derechos fundamentales a la salud y a la
seguridad social, los cuales estima vulnerados por la entidad demandada al impedir
su afiliación en la modalidad de independiente de bajos recursos, es decir, sin
exigir el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
2.
Hechos:
Pueden
resumirse de la siguiente manera:
1.     El 29 de marzo
de 2015, Nicole González Muñoz de 14 años de edad, hija de Jayson Ricardo
González Barrera, tuvo que ser atendida de urgencias en la Clínica La Colina,
por presentar un dolor en su abdomen bajo.
2.     Le fue realizada
una ecografía en la que se pudo determinar la presencia de un quiste simple en
el ovario derecho, por lo que fue remitida a ginecología y le ordenaron ciertos
exámenes para verificar si se trataba de un tumor maligno. No obstante, en
vista de que no cuenta con servicio de salud estos no se han podido llevar a
cabo.
3.     Lo anterior,
toda vez que el 31 de marzo de 2015, el servicio de salud del actor fue
suspendido, pues se encuentra desempleado desde noviembre de 2014 y no ha
logrado ubicarse de nuevo laboralmente. Por ende, cuenta con bajos recursos
económicos.
4.     Debido a la
condición de su hija, el 6 de abril de 2015, el accionante acudió a Saludcoop Chía
para solicitar su afiliación como independiente de bajos recursos. Sin embargo,
le informaron que era necesario presentar el certificado de aportes al Sistema
de Seguridad Social en Pensiones.
5.     Al día siguiente
se dirigió nuevamente a la entidad para presentar los fundamentos normativos
que, según él, permitían su afiliación en calidad de independiente de escasos
recursos, sumado a la urgencia con la que requiere dicha vinculación. No
obstante, le fue negada una vez más.
6.     Sostiene que la
negativa de afiliación por parte de la EPS implica un gran riesgo para la vida
de su hija menor de edad lo que conlleva una grave vulneración de su derecho
fundamental a la salud.
3. Pretensiones
El
accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la salud y a la
seguridad social y, en consecuencia, se ordene a la entidad demandada permitir
su afiliación  en calidad de independiente de bajos ingresos, al igual que a su
hija menor de edad como beneficiaria, sin exigir la certificación de afiliación
al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, debido a que carece de recursos
para realizar dichos aportes.
De
igual manera, que se autorice y se programe de manera inmediata cita con el especialista
en ginecología que su hija requiere.
4.
Pruebas
En
el expediente obran las siguientes pruebas:
-
Copia
del Registro Civil de Nacimiento de Nicole González Muñoz, hija menor de edad
de Jayson Ricardo González Barrera (folio 1, cuaderno 2).
-
Copia
de la tarjeta de identidad de Nicole González Muñoz (folio 2, cuaderno 2).
-
Copia
de la cédula de ciudadanía de Jayson Ricardo González Barrera (folio 3,
cuaderno 2).
-
Copia
del resultado de ecografía abdominal y de los exámenes de laboratorio
realizados a Nicole González Muñoz (folios 4 a 7, cuaderno 2).
-
Copia
del escrito de petición suscrito por el actor y dirigido a Saludcoop Chía, con
fecha 7 de abril de 2015, a través del cual solicita su afiliación como
independiente de bajos ingresos (folios 8 a 9, cuaderno 2).
-
Copia
del recibo de servicios públicos en el que se evidencia que el actor reside en
una vivienda estrato 2 (folio 24, cuaderno 2).
-
Copia
del Acta de la Audiencia de Conciliación, celebrada el 22 de febrero de 2010,
entre los padres de Nicole González Muñoz en la que se acuerda que la custodia
y cuidado de la menor queda a cargo de Jayson Ricardo González (folios 25 y 26,
cuaderno 2).
-
Acta
de Declaración Juramentada en la que el actor manifiesta que desde noviembre de
2014, se encuentra desempleado y no percibe ningún ingreso (folio 27, cuaderno
2).
5. Respuesta de las entidades demandadas
y vinculadas
Dentro
de la oportunidad procesal correspondiente el Director Jurídico del Ministerio de
Salud y Protección Social, al ser vinculado por el juez de primera instancia[1], solicitó
declarar que la entidad no es responsable de la vulneración de derecho
fundamental alguno, bajo los siguientes argumentos:
En primer lugar, manifiesta que la
entidad es un organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público que
funge como órgano rector en materia de salud, correspondiéndole la formulación
y adopción de políticas generales en el área, mas no la prestación directa de
los servicios relacionados.
En cuanto a la pretensión del
accionante, relacionada con su vinculación al registro de independientes de
bajos ingresos del Sistema de Seguridad Social en Salud, para que no le sea
exigido el pago de aportes a pensión, sostiene que dicho beneficio fue consagrado
en la Ley 1250 de 2008, por un periodo de 3 años, hasta noviembre de 2011. No
obstante, a través de los Decretos 445 de 2011, 1396 de 2012, 2638 y 1623 de
2013, la medida fue prorrogada hasta la entrada en vigencia de los Beneficios
Económicos Periódicos, pero solo para aquellas personas que se encontraran
inscritas en el Registro de Independientes de Bajos Ingresos para noviembre de
2011, es decir, para quienes ya realizaban aportes de esta manera a tal fecha (cotizante
42 de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) lo que no ocurre con el
actor.
Por otro lado, indica que una vez
verificada la Base de Datos Única de Afiliados, evidencia que el actor se
encuentra afiliado a Sanitas EPS, registrando aportes a salud y a pensiones,
pero sin percatarse, según lo que esta Sala advierte, que la información que
relaciona corresponde a una persona distinta al accionante, a saber: Jesús
Antonio Calderón Prada C.C. 14.242.568.
5.2 Vencido el término de traslado
Saludcoop EPS se abstuvo de emitir respuesta a la presente acción constitucional.
6. Decisión judicial que se revisa
El Juzgado 2º Promiscuo Municipal de
Chía, en fallo del 23 de abril de 2015, resolvió negar el amparo pretendido al
considerar que, en vista de que el accionante realizó aportes al Sistema de
Seguridad Social (Salud y Pensiones) hasta el año 2014, se evidencia que a 25
de noviembre de 2011, fecha de entrada en vigencia del Decreto 4465 de 2011, no
hacía parte del Registro de Independientes de Bajos Ingresos, requisito indispensable
para que se le aplicara la medida solicitada.
Por tanto, señala que es necesario que
el actor acredite los requisitos exigidos para su afiliación al régimen
contributivo a través de la EPS demandada o, de lo contrario, vincularse al
sistema por medio del régimen subsidiado con el fin de acceder a los servicios
de salud que requiere.
La decisión no fue objeto de
impugnación.
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
3.
Problema jurídico
Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión determinar si las entidades demandadas vulneraron
los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social del actor, al
impedir su afiliación en la modalidad de independiente de bajos ingresos, es
decir, sin exigirle el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones.
Previo
a dilucidar la cuestión planteada, se abordará el estudio de lo que ha
expresado la jurisprudencia de esta Corte en relación con: (i) el derecho
fundamental a la salud y su protección por vía de tutela, (ii) la obligación
del pago de aportes al Régimen de Seguridad Social en Salud y al Régimen de
Seguridad Social en Pensiones y, finalmente, (iii) se procederá a
analizar el caso concreto.
4. Derecho fundamental a la salud y su
protección por vía de tutela. Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 48 de la Constitución consagró la seguridad social como un derecho de
carácter irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del
territorio colombiano, y como servicio público obligatorio, bajo el control del
Estado que debe ser prestado con sujeción a los principios de solidaridad,
eficiencia y universalidad.
Acorde
con lo dispuesto por el citado artículo, la jurisprudencia de esta Corte ha
determinado que el derecho fundamental a la seguridad social se encuentra
definido como aquel “conjunto de medidas institucionales tendientes a
brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las garantías
necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su
capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una
subsistencia acorde con la dignidad del ser humano.”[2]
Por
su parte, el artículo 49 de la Carta, en relación con lo anterior, consagró que
toda persona tiene el derecho de acceso a la protección y recuperación de su
salud, el cual se encuentra a cargo del Estado reiterando que este debe ser prestado
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Así,
en desarrollo de las normas constitucionales citadas, el Congreso expidió la
Ley 100 de 1993, “por medio de la cual se crea el Sistema General de
Seguridad Social”, con el objetivo de otorgar el amparo frente a aquellas
contingencias a las que puedan verse expuestas las personas con la posibilidad
de afectar su salud y su situación económica. En ese orden, el sistema fue
estructurado con los siguientes componentes: (i) el Sistema General en
Pensiones, (ii) el Sistema General en Salud, (iii) el Sistema General de
Riesgos Profesionales y (iv) Servicios Sociales Complementarios.
De
igual forma,  y por interesar a esta causa, la mencionada ley dispone como uno
de los objetivos del Sistema General en Salud, crear condiciones de acceso a
todos los niveles de atención para toda la población, orientado por los
principios de universalidad, calidad y eficiencia, entre otros.
Importante
es señalar también que hay 3 formas distintas de participar en el Sistema a
saber: los afiliados a través del (i) régimen contributivo, (ii) el subsidiado
o (iii) aquellos que no cuentan con capacidad de pago, pero que tampoco
pertenecen a este último régimen, clasificados como participantes vinculados.
Asimismo,
la Ley 1751 de 2015[3]
reconoció el carácter fundamental que comporta este derecho, tal como lo venía
señalando la jurisprudencia constitucional. Dicha garantía, consiste en una
serie de medidas y prestación de servicios, en procura de su materialización,
en el más alto nivel de calidad e integralidad posible.[4]
En
ese orden, esta Corte ha sostenido que, en virtud del derecho fundamental a la
salud, el Estado está en la obligación de adoptar aquellas medidas necesarias
para brindar a las personas este servicio de manera efectiva e integral,
derecho que, de encontrarse de alguna manera amenazado, puede ser protegido por
vía de acción de tutela.
Lo anterior cobra mayor importancia
cuando se trata de sujetos que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta, como es el caso de los niños, las personas de la tercera edad,
quienes sufren de enfermedades catastróficas, entre otras, como por ejemplo,
todo tipo de cáncer[5],
y también sujetos que padecen algún tipo de discapacidad[6],
puesto que, sumado a la prestación de un servicio de calidad y un tratamiento
eficiente e integral para la enfermedad que se padezca, estos merecen una
especial protección por parte del Estado.
5. Obligación del pago de aportes al
régimen de seguridad social en salud y al régimen de seguridad social en
pensión
Como se mencionó en el capítulo anterior,
la seguridad social es consagrada en el artículo 48 de la Constitución como un
servicio público de carácter obligatorio, sujeto, entre otros, a los principios
de solidaridad y universalidad, como un derecho de carácter irrenunciable.
Se
indicó también, que en desarrollo del precitado mandato, el legislador expidió
la Ley 100 de 1993 “por medio de la cual se crea el Sistema General de
Seguridad Social”. Esta norma, en su artículo 15, determinó que todo aquel
que se encuentre vinculado laboralmente a través de un contrato de trabajo o
como servidor público debe afiliarse, de manera obligatoria, al sistema de
pensiones. Lo anterior fue modificado por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003,
en el sentido de extender dicha obligación a las personas naturales que presten
servicios al Estado o a entidades del sector privado por medio de contratos de
prestación de servicios o cualquier otra modalidad, así como los trabajadores
independientes.
De
igual manera, el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, el cual también fue objeto
de modificación por el artículo 4º de la Ley 797 de 2003, señala que es
imperativo realizar cotizaciones al Sistema General de Pensiones por parte de
los afiliados y empleadores, con base en el salario o ingreso que perciban,
mientras se encuentre en vigencia la relación laboral o el contrato de
prestación de servicios.
Por
otro lado, la mencionada ley, en su artículo 19, modificado por el artículo 6º
de la Ley 797 de 2003, sostiene que quienes no se encuentren vinculados por
medio de un contrato de trabajo, de prestación de servicios o como servidores
públicos, deben cotizar de acuerdo con los ingresos declarados ante la entidad
a la cual se afilien con base en lo que efectivamente perciben y, en ningún
caso, la base de cotización puede ser inferior al salario mínimo vigente.
En
desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1465 de
2005, reglamentó la manera de realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social
a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes la cual permite
pagar los mismos vía electrónica y de manera unificada. Esta fue adoptada por
el Ministerio de Protección Social en marzo de 2006.
En
el año 2007, el legislador expidió la Ley 1122, por medio de la cual “se
hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
y se dictan otras disposiciones” la que, en su artículo 44, impuso al
mencionado ministerio la obligación de definir el plan de implementación del
Sistema Integrado de Información de la Protección Social. Lo anterior cobra relevancia,
dado que en desarrollo de dicho artículo se expidió el Decreto 3085 de 2007 el que,
en su artículo 3º, determinó que los trabajadores independientes que no se
encuentren vinculados laboralmente a través de algún tipo de contrato y que no
cuenten con recursos suficientes, pero a pesar de ello se afilien al Sistema General
de Seguridad Social en Salud a través del Régimen Contributivo deben presentar
una declaración anual de IBC ante la correspondiente EPS junto con otros datos
como identificación, actividad económica y fecha de nacimiento, entre otros.
Posteriormente,
se expidió la Ley 1250 de 2008 a través de la cual se permitía al trabajador
independiente realizar los aportes solo al sistema de salud, dado el caso que
no contara con los recursos suficientes para pagar lo correspondiente en
pensiones a través de la Planilla Integral de Liquidación de Aportes, tal y
como lo permitía el Decreto 3085 de 2007.[7]
Por
su parte, la Corte Constitucional al pronunciarse respecto al tema, en
sentencia  C-1089 de 2003, puso de presente lo señalado en el informe de
ponencia sobre el primer debate de lo que fue el proyecto de la precitada ley,
en el cual el Gobierno Nacional reconoce que existían falencias en lo referente
al aseguramiento en salud de quienes perciben ingresos inferiores a un salario
mínimo legal o simplemente carecen de ellos, pues estos resultan insuficientes para
realizar aportes a ambos sistemas. Específicamente, se indicó que:
“Dicho de otro modo, se acepta que la
disposición que obliga a los trabajadores independientes a cotizar de manera
obligatoria a salud y pensiones de manera concurrente no consulta la realidad
económica, especialmente de quienes declaran recibir un salario mínimo, y por
tanto, está afectando la permanencia de muchos colombianos en el Régimen
Contributivo de Salud, lo cual no es consecuente con una política de
aseguramiento universal como propósito de Estado. Por tanto, se propone retirar
de la norma dicha obligación y permitir, a los cotizantes, libertad en cuanto
al aporte pensional equivalente hoy a sesenta y siete mil doscientos
veinticuatro mil pesos ($67.224), que no es una suma despreciable en relación
con un salario mínimo de cuatrocientos treinta y tres mil setecientos pesos
($433.700)”.
“Aunque lo deseable es que todos los
colombianos tengamos en perspectiva la posibilidad de una pensión que asegure
el mínimo vital para nuestro retiro, se hace necesario acudir a la realidad
económica y aprobar esta disposición ya que por buscar una situación ideal no
es posible afectar el acceso de miles de colombianos al aseguramiento en salud,
un bien indispensable para la calidad de vida personal y familiar de los más
desposeídos económicamente. Por ello, se impone aplicar un criterio de la
llamada Justicia Distributiva, según la cual quien tenga más debe contribuir a
subsidiar a quienes tienen menos”[8]
Por
tanto, la Ley 1250 de 2008, en su artículo 2º, adicionó el artículo 19 de la
Ley 100 de 1993 al disponer que aquellas personas que perciban un ingreso
inferior o igual al salario mínimo legal vigente y que así lo registren
conforme a los procedimientos establecidos, no se les exigirá realizar la
cotización al Sistema General de Pensiones durante 3 años contados a partir de
la vigencia de dicha ley, sin perjuicio de quienes voluntariamente quieran
asumir dicho aporte.
No obstante, el periodo antes señalado
fue prorrogado en distintas ocasiones, inicialmente a través del Decreto 4465
de 2011, el cual extendió la vigencia del mecanismo transitorio hasta el 30 de
junio de 2012, pero solo para quienes a la entrada en vigencia del señalado
decreto (25 de noviembre de 2011), se encontraran inscritos en el Registro de
Independientes de Bajos Ingresos. Posteriormente, se amplió dicho plazo por
medio de los Decretos 1396 y 2638 del 2012 hasta el 31 de diciembre del mismo
año y luego hasta el 30 de julio de 2013, respectivamente, bajo el argumento de
que aún no se contaba con los instrumentos necesarios para determinar la reglas
de permanencia en el sistema de salud de las personas de bajos ingresos.
Finalmente, se realizó una última
prórroga con el Decreto 1623 de 2013, el cual señaló que el periodo se ampliaba
hasta la entrada en vigencia del Servicio Social Complementario de Beneficios
Económicos Periódicos- BEPS, pero reiterando que solo para quienes a 25 de
noviembre de 2011 se encontraran inscritos como cotizantes tipo 41 y 42.
Cabe señalar también, que la Ley 1328 de
2009, en su artículo 87, crea los BEPS, básicamente como un mecanismo para
incentivar el ahorro para la vejez de las personas de escasos recursos que no
se encuentran en la capacidad de realizar aportes a pensión. A su vez, que
dicha medida fue reglamentada a través del Decreto 604 de 2013, el que dio un
plazo de 5 meses a partir de su entrada en vigencia para su implementación, por
lo que, actualmente, ya se encuentra activo y, en consecuencia, se halla
vencido el plazo señalado en el Decreto 1623 de 2013.
No obstante, se torna necesario considerar
lo señalado por la jurisprudencia constitucional respecto al tema. En efecto,
la Ley 797 de 2003 que implementa la obligación de realizar los aportes a ambos
sistemas, tanto a salud y a pensiones, fue objeto de análisis de
constitucionalidad en varios de sus artículos por parte de la Corporación, a saber:
en la sentencia C-1089 de 2003 se estudió la demanda contra el artículo 3º
parcial en la cual el actor afirmaba que “se desconoce el
artículo 2 constitucional, toda vez que ‘…al imponer la obligatoriedad
a los trabajadores independientes de afiliarse al sistema general de pensiones,
para el caso de los contratos de prestación de servicios o cualquier modalidad
que se adopte, contraría los fines esenciales del Estado de promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, en cuanto con una norma aplicable
exclusivamente a un sector de la población, se pretende obligar a otro sector,
limitándolo e imponiéndole cargas al cien por ciento…’”[9]
Al
realizar su análisis, la Corte señaló que el hecho de imponer el deber
imperativo de afiliación al Sistema de Seguridad Social no solo no contradice
los mandatos constitucionales sino que los desarrolla. De igual manera, dada la
obligatoriedad e irrenunciabilidad del derecho fundamental a la seguridad
social, no es posible dejar al libre albedrío el cumplimiento de los deberes
sociales del ciudadano en esta materia.
Lo anterior en
concordancia con el principio de solidaridad, que implica que todos deben
contribuir al sistema para su sostenibilidad, equidad y eficiencia y con el
objetivo también de preservarlo, además de recibir los beneficios individuales
correspondientes.[10]
No obstante, respecto a la obligación de efectuar los aportes al sistema
de pensiones por parte de los trabajadores independientes, en esa oportunidad
la Corte sostuvo que era necesario evaluar la posible vulneración de sus
derechos fundamentales en el evento en que los ingresos percibidos fueran
inferiores al salario mínimo, o cuando en efecto dejan de recibir recursos
económicos.
Al respecto, este Tribunal señaló que el deber imperativo de realizar las
cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, parte de la base de que, en efecto,
existe un ingreso que le permite a la persona asumir dichos pagos, como lo
presupone la modificación realizada por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003 al
artículo 15 de la Ley 100 de 1993.
Específicamente la Corte afirmó que:
“Resultaría en efecto contrario al
principio de igualdad que se pudieran entender dichas normas en el sentido de
poder exigir a los trabajadores independientes la cotización al sistema
independientemente de que perciban o no ingresos, mientras que para quienes tienen
una vinculación laboral o un contrato de prestación de servicios dicha
cotización resulta obligatoria solamente en tanto dure la vigencia de la
relación laboral y del contrato de prestación de servicios. Una interpretación
en este sentido daría razón al actor en cuanto a la inequidad que se generaría
para los trabajadores independientes que se verían obligados a contribuir al
sistema sin que su participación en el mismo guardara relación alguna con la
realidad de sus ingresos, mientras que dicha exigencia no se plantearía
para quienes tienen una vinculación laboral o un contrato de prestación de
servicios.
Ahora bien, la existencia o no de
ingresos en cabeza de los trabajadores independientes debe examinarse tanto
desde la perspectiva del principio de buena fe, como desde la obligación que
tiene el Estado de asegurar el cumplimiento de las obligaciones sociales de los
particulares y la sostenibilidad del sistema de seguridad social en pensiones
evitando la evasión y la elusión al mismo por parte de quienes se encuentran
obligados a contribuir a él.”[11]
Así, luego de aclarar que lo señalado
no aplicaba a la suspensión de aportes en salud pues el caso planteado era
sobre el sistema de pensiones, resolvió declarar la exequibilidad de los
apartes demandados, en el entendido de que “las expresiones “El ingreso base
de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar
correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el
afiliado” contenidas en el literal a) del referido parágrafo presuponen la
existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para
hacer obligatoria su cotización.”[12]
De
otra parte, en la sentencia C-259 de 2009 se estudió una demanda presentada por
considerar el accionante que el “literal a)
del artículo 2º de la Ley 797 de 2003 que reza: “a) La afiliación es obligatoria
para todos los trabajadores dependientes e independientes, se presenta una omisión legislativa relativa, toda vez que el legislador
no fijó en el supuesto de hecho de la norma el tipo o clase de trabajadores
independientes obligados a cotizar a pensión, pues existen trabajadores
independientes que solo pueden cotizar para salud por falta de recursos para
cotizar a pensión.”
En esa oportunidad, la Corte reiteró lo señalado en la
sentencia C-1089 de 2003 y afirmó que no se le puede exigir al trabajador
independiente que carece de recursos efectuar aportes al sistema de pensiones, o
que teniéndolos los realice afectando su mínimo vital, pues no se cumple con la
condición de contar con un ingreso que así se lo permita. Básicamente, no
resulta obligatorio para el trabajador independiente realizar los aportes a
pensión cuando no cuenta con los ingresos suficientes.
Lo anterior ha sido acogido por la jurisprudencia de la
Sección Primera de la  Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. Por ejemplo, en sentencia del 12 de febrero de 2015, se resolvió una
demanda de nulidad de la “expresión y ‘pensión’, contenida en el artículo 1°
de la Resolución núm. 0634 de 6 de marzo de 2006, “Por el cual se adopta el
contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes”,
expedida por el Ministerio de la Protección Social” por considerar el
demandante que se restringía el acceso a salud de los trabajadores
independientes.
Al estudiarla, el Consejo de Estado se remitió a lo señalado
por esta Corte en las sentencias C-1089 y C-259 antes citadas, reiterando que
la obligación en cuestión, parte de la base de contar con recursos que así lo
permitan, de conformidad con el principio de igualdad. Así, afirmó que “Del
recuento anterior se tiene que si bien en un principio los trabajadores
independientes estaban obligados a cotizar al Sistema General de Pensiones,
tanto el Legislador como la Administración, atendiendo la Jurisprudencia de la
Corte Constitucional, han atemperado la norma, de manera que a quien se
encuentre en la situación de trabajador independiente cuyos ingresos no le
permitan cotizar para pensión, le está permitido mantener su vinculación al
régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud o bien
afiliarse al Régimen Subsidiado con la opción de cotizar al Sistema General de
Pensiones u optar por acceder al Sistema de Beneficios Económicos Periódicos
BEPS”[13]
Lo anterior fue reiterado en la sentencia de la misma Sala
con fecha 4 de junio de 2015, señalando que el deber imperativo de cotizar a
ambos subsistemas se debe interpretar conforme a los lineamientos planteados
por la Corte Constitucional y las normas superiores.
Así las cosas, se observa que, en principio, es obligatorio
para cualquier tipo de trabajador efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social,
tanto a salud como a pensiones, de conformidad con el principio de solidaridad
que rige en esta materia. No obstante, como lo ha resaltado la Corte y ha sido
replicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha obligación resulta
imperiosa siempre y cuando el trabajador independiente cuente con los recursos
suficientes para cumplir con ellos, pues, de carecer en forma absoluta de los
mismos o no contar con los necesarios para efectuar cotizaciones a ambos
sistemas aquella no se hace exigible.
6. Caso concreto
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si,
efectivamente, se presentó la vulneración de los derechos fundamentales a la
salud y a la seguridad social de Jayson Ricardo González Barrera por
parte de Saludcoop EPS, al impedir  su afiliación en la modalidad de
independiente de bajos recursos, es decir, sin exigir  realizar aportes al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
En
el asunto bajo estudio, está acreditado en el expediente que el 31 de marzo de
2015, Saludcoop EPS suspendió la prestación de servicios de salud al accionante,
en vista de que fue desvinculado laboralmente desde noviembre de 2014.
Su
menor hija, de 14 años de edad, requiere el acceso a dichos servicios, toda vez
que le fue encontrado un quiste simple en el ovario derecho y se hace necesario
su evaluación por parte de ginecología y la práctica de una serie de exámenes
para determinar si se trata de un tumor maligno. No obstante, lo anterior no se
ha podido llevar a cabo dado que no se encuentran afiliados al sistema de
salud.
Por
tanto, el actor solicitó su afiliación ante la EPS demandada, pero con la
condición de no exigir para ello el requisito de efectuar los aportes a
pensión, pues no cuenta con los recursos económicos suficientes. Sin embargo,
recibió respuesta negativa por parte de la entidad.
De
otro lado, el Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que la no
exigencia del pago de aportes a pensión para la afiliación al régimen
contributivo en salud, fue consagrada en la Ley 1250 de 2008, pero durante un
periodo de 3 años. Este lapso fue prorrogado a través de distintos decretos que
permitían mantener la vigencia de dicha medida, solo para aquellas personas que
a 25 de noviembre de 2011, ya realizaran aportes como cotizante 42 de la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.
De
las circunstancias fácticas anotadas, la Sala observa que el actor tiene a su
cargo su hija menor de edad que, además de ser sujeto de especial protección,
requiere de valoraciones y exámenes urgentes que permitan establecer la
gravedad del dolor que la aqueja.
Por
otro lado, se advierte que la medida que permitía efectuar aportes al sistema
de salud sin tener que realizarlos al sistema de pensiones establecida en la
Ley 1250 de 2008 ya no se encuentra vigente, por tanto, en principio, al actor
no le sería aplicable dicho beneficio y, de no contar con recursos suficientes
para cotizar a ambos regímenes, su opción es vincularse al Sistema General de
Seguridad Social en Salud a través del régimen subsidiado.
Ahora
bien, para el caso bajo estudio, es pertinente traer a colación lo ya señalado
por la jurisprudencia constitucional respecto de la obligación de realizar los
aportes a ambos sistemas para poder mantener la afiliación al régimen contributivo.
Así, la Corte ha señalado que  no atenta contra el principio de igualdad el
hecho de exigirle a un trabajador independiente efectuar aportes en ambos
sentidos y que tampoco vulnera los derechos fundamentales a la salud y al
mínimo vital de estos últimos. Estos deben cumplir con dicha obligación de
acuerdo con lo que declaren como ingresos.
No
obstante, este Tribunal también ha sido claro en señalar que dicha regla aplica,
siempre y cuando el ingreso percibido no atente contra el mínimo vital de la
persona; en otras palabras, si el cotizante recibe un ingreso menor al salario
mínimo o si carece en lo absoluto de recursos económicos, no se puede exigir el
cumplimiento de dicha obligación y así lo ha reiterado el Consejo de Estado en
reciente jurisprudencia.
En
este caso, el actor cuenta con una declaración juramentada en la que afirma que
no percibe ingresos, anexa recibos de servicios públicos en los que se
evidencia que pertenece a estrato 2, y al revisar la base de datos del Fosyga,
se observa que no se encuentra afiliado al sistema de salud. Lo anterior
permite a la Sala afirmar que, en efecto, el demandante no percibe recursos
suficientes que le permitan realizar los aportes al sistema de pensiones, por
tanto, dicha obligación no se le puede exigir. Sumado a que es deber del Estado
verificar tal situación.
Por
otro lado, resultaría contradictorio sostener que el ideal propuesto por el
Estado es que toda persona se encuentre vinculada al sistema de salud a través
del régimen contributivo, en virtud del principio de progresividad, pero, a su
vez, impedirle a un ciudadano que quiere hacer el esfuerzo de pertenecer al
mencionado régimen, su acceso al mismo, por el hecho no contar con los recursos
suficientes para efectuar los correspondientes aportes a pensión, máxime cuando
la jurisprudencia constitucional ha señalado que dicha exigencia, en este caso,
no es de recibo. De otra parte, tampoco se puede pretender seguir aumentando la
población que pertenece al régimen subsidiado que en la actualidad presenta
graves problemas de sostenibilidad financiera.
También
cabe señalar que, de acuerdo con el debate mencionado en párrafos anteriores relacionado
con la discusión del proyecto de Ley 1250 de 2008, la medida que se implementó
en ese entonces, por un periodo de 3, años se dirigía a brindar una solución de
ahorro para la vejez de quienes no contaban con los ingresos suficientes para
cotizar a pensión, motivo por el cual, en la actualidad, se encuentra en marcha
el Servicio Complementario de Beneficios Económicos Periódicos con el fin de
incentivar el ahorro voluntario. Situación que nada tiene que ver con la
prestación de los servicios de salud, es decir, la herramienta no estaba
orientada a solucionar el problema de quienes intentaban mantenerse en el
régimen contributivo a pesar de contar con recursos bastante limitados.
Se
considera entonces que, debido a ello, el Consejo de Estado arribó a la
conclusión de que “quien se encuentre en la situación de trabajador
independiente cuyos ingresos no le permitan cotizar para pensión, le está
permitido mantener su vinculación al régimen contributivo del Sistema General
de Seguridad Social en Salud o bien afiliarse al Régimen Subsidiado con la
opción de cotizar al Sistema General de Pensiones u optar por acceder al
Sistema de Beneficios Económicos Periódicos BEPS”[14]
Para
el caso que ocupa a esta Sala, como ya se observó, es aplicable la anterior
regla en el sentido en que se  debe permitir la afiliación del actor al régimen
contributivo de salud, con su menor hija como beneficiaria, sin exigirle para
ello el comprobante de aportes a pensión, pues no cuenta con los recursos
suficientes para efectuar cotizaciones a ambos sistemas, sin perjuicio de que
lo anterior sea verificado por las entidades correspondientes, según lo ha
señalado la jurisprudencia de esta Corte y también de la Sección Primera de la
Sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado.
Así
las cosas, al evidenciar la vulneración de los derechos fundamentales a la
salud y a la seguridad social de Jayson Ricardo González Barrera, la Sala
ordenará a Saludcoop EPS, permitir la afiliación del actor y de su hija en
calidad de beneficiaria, sin exigir la cotización de aportes al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, y proceder a brindar los servicios de salud que
tanto él como la niña requieran, incluyendo la autorización  y programación de
la cita con el especialista en ginecología que la menor de edad necesita.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia proferida el Juzgado 2º Promiscuo Municipal de Chía, el 23 de
abril de 2015,
dentro del proceso de tutela promovido por Jayson Ricardo González Barrera
contra Saludcoop EPS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia y, en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales a la
salud y a la seguridad social del actor.
SEGUNDO.-
ORDENAR
a Saludcoop EPS, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta providencia, afiliar al actor y a su hija, en calidad
de beneficiaria, sin exigir la certificación de cotización de aportes al
Sistema de Seguridad Social en pensiones, y proceder a brindar los servicios de
salud que tanto él como la niña requieran, incluyendo la autorización  y
programación de la cita con el especialista en ginecología que la menor de edad
necesita.
Lo
anterior, sin perjuicio de que si las entidades correspondientes verifiquen la
real situación económica del actor, pues, si posteriormente logran evidenciar
que cuenta con los recursos para efectuar aportes a ambos sistemas, la
obligación de realizar las cotizaciones a pensión se torna exigible.
TERCERO.-
Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 20 y 21, cuaderno 2.
[2] Sentencia T-1040 de 2008.
[3] “Por la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.”
[4] Ver sentencias T-499 de 2009 y
T-152 de 2010 entre otras.
[5] Al respecto ver sentencia T-920
de 2013.
[6] La respecto ver las Leyes 1346 de
2009 (art. 25 y 26), 1618 de 2013 (art.7, 9,10) y 1751 de 2015 (art. 11).
[7] Sentencia T-1227 de 2008.
[8] Gaceta del Congreso 460 del 20 de
septiembre de 2007
http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3
[9] Sentencia C-1089 de 2003.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Ibídem.
[13] Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá, D.C., doce (12) de febrero
de dos mil quince (2015). Consejera ponente: doctora María Elizabeth García
González. REF: Expediente núm. 2008-00217-00. Acción: Nulidad. Actor: Ferney
Andrade Salinas Riaño.
[14] Ibídem.