T-660-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-660/02
ACCION DE
TUTELA CONTRA PARTICULARES-Procedencia excepcional
ALCALDE-Protección y acceso al espacio público
PRINCIPIO DE
LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance/PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los derechos de las
personas que ejercen el comercio informal
PRINCIPIO DE
LA CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
PRINCIPIO DE
LA CONFIANZA LEGITIMA-No es aplicable para el caso/DERECHO
AL TRABAJO-Inexistencia de vulneración por falta de autorización para
trabajador en espacio público
A la
situación planteada al actor no le es aplicable el principio de la confianza
legítima, pues no hay prueba que demuestre que la administración municipal de
Santiago de Cali lo hubiera autorizado para que pudiera instalarse en la Plaza
de Caicedo, o que en un momento dado y durante algún tiempo más o menos considerable,
las autoridades respectivas le hubieran permitido desarrollar el trabajo que se
le impidió ejercer en el mes de octubre de 2001.  No habiéndose consolidado
esos supuestos, no resulta jurídicamente posible que por vía de un fallo de
tutela se emita orden para que al accionante se le autorice ocupar el espacio
público y pueda desarrollar la actividad que pretende, pues no se ha
consolidado la vulneración del derecho fundamental al trabajo que amerite
protección.
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración por cuanto el actor no demostró haber
trabajado como escribiente en plaza pública
No podría
configurarse una supuesta vulneración del derecho fundamental a la igualdad,
sobre la base de que la administración municipal de Santiago de Cali, desde
tiempo atrás y actualmente, ha permitido a otros ciudadanos ejecutar el trabajo
de “escribientes” en la Plaza de Caicedo y, por consiguiente, no resultaría
legítimo que se le impidiera al actor hacer lo propio, puesto que, según los
elementos de juicio allegados al expediente, a quienes se les ha permitido
desarrollar esa labor fueron “censados” en su oportunidad, bien porque las
autoridades de hecho permitieron que ocuparan el espacio público, o ya porque
les había expedido licencias o permisos para tal efecto, pero el actor no
demostró que él se encontrara en las mismas condiciones y por ende no puede
reclamar el mismo trato.
Referencia:
expediente T-587096. Acción de tutela promovida por Nicéforo Gallego Trujillo
contra Francisco Policarpo Ortiz Ordóñez, Presidente de la “Asociación de
Auxiliares Tributarios Plaza de Cayzedo” –Atribucay- de Santiago de Cali,
Valle.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., quince (15) de agosto de dos
mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
concretamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Catorce Penal Municipal de Santiago de Cali, Valle, en
virtud de la acción de tutela de la referencia.
I. INFORMACIÓN PRELIMINAR.
1. El 10 de
enero de 2002, en forma verbal y ante el Juzgado Veintiuno Penal Municipal
(Reparto) de Santiago de Cali, Valle, el ciudadano NICÉFORO GALLEGO TRUJILLO,
de 66 años de edad y quien manifestó ser Contador Público, interpuso acción de
tutela contra el señor FRANCISCO ORTIZ, Presidente de la “Asociación de
Auxiliares Tributarios de la Plaza de Cayzedo” –Atribucay-, para que se le
protegiera su derecho fundamental al trabajo, por considerar que éste y los
miembros de dicha asociación se lo estaban vulnerando al impedirle laborar en
los trámites de documentación, especialmente contable, en la Plaza de Caicedo
de la capital vallecaucana, en donde pretendió establecerse desde el 17 de
noviembre de 2000. Manifestó que lo único que solicitaba mediante el amparo era
que se le dejara trabajar porque era una persona de escasos recursos económicos
y con el tipo de trabajo que desarrollaba conseguía su sostenimiento diario.
2. El
conocimiento de la demanda fue asumido por el Juzgado Catorce Penal Municipal
de Santiago de Cali, despacho que escuchó en declaración al actor, quien
precisó que el accionado, el 16 o 17 de noviembre de 2001, le dijo que no le
permitía trabajar el sitio alguno de la Plaza de Caicedo, en donde se ubicaba
desde hacia unos 15 años atrás y para lo cual nunca había solicitado permiso
alguno a la autoridad competente. Expuso que ante esa situación acudió a la
Alcaldía Municipal y a la “Veeduría”, en donde el señor NAIN GARCÍA le
manifestó que no estaban expidiendo permisos y que interpusiera una acción de
tutela para ver si se le permitía trabajar.
3. Notificado
de la demanda, el señor FRANCISCO POLICARPO ORTIZ ORDÓÑEZ, en escrito de 15 de
enero de 2002, aseveró que el accionante nunca había trabajado como
“escribiente” en la Plaza de Caicedo, pero pretendió ubicarse como tal en el
mes de octubre de 2001,  y por ello se le impidió hacerlo con la colaboración
de agentes de la Policía, los que le exigieron el  respectivo permiso expedido
por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali y éste no lo
tenía. Aclaró que la asociación por él presidida no estaba autorizada por la
autoridades encargadas del espacio público para “afiliar más personal de
escribientes”, y cuando alguna persona pretendía ejecutar ese trabajo en la
Plaza, los miembros de la Junta Directiva de la Asociación le requerían la exhibición
del permiso y en caso de no poder solucionar la situación se llamaba a la
Secretaría de Gobierno para que fuera retirada. Aseguró que las únicas personas
que estaban autorizadas para laborar en la Plaza de Caicedo, eran aquellas que
se encontraban “censadas” y contaban con permiso expedido por la Administración
Municipal, División del Espacio Público de la Secretaría de Gobierno,
Convivencia y Seguridad Ciudadana.
4. El Juez
de instancia ofició a la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia
Ciudadana de Santiago de Cali, para que informara cuál era la razón para que el
accionante no se le permitiera laborar en la Plaza de Caicedo.
5. El
requerimiento del juez fue contestado por MARIA ANDREA TALEB QUINTERO,
Subsecretaria de Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Municipal de Santiago de
Cali, quien informó que mediante el Decreto Municipal 1284 de 1991, artículo
9º, se reguló que no podría autorizarse licencia para ventas ambulantes,
estacionarias o vehiculares para operar, entre otros lugares, en el perímetro
de la Plaza de Caicedo, y que en sus parágrafos 1 y 2 del citado artículo, se
exceptuaron los “escribientes, loteros y emboladores de la Plaza de Caicedo”, y
se dispuso que por ningún motivo se sustituirían a cualquiera de éstos que
hubiese sido censado. La prohibición de expedir autorizaciones en tal sentido
se reiteró en el artículo 16 del Decreto 1416 de 1993 y desde la vigencia de
los mencionados Decretos y luego de la Ley 388 de 1997, las diversas
administraciones municipales de Santiago de Cali no habían vuelto a expedir
permisos para la ocupación del espacio público.
En cuanto al hecho referenciado por el
accionante, la funcionaria manifestó que en los archivos de la Subsecretaría no
aparecía constancia alguna de que a NICÉFORO GALLEGO TRUJILLO se le hubiera
expedido permiso, y esa oficina desconocía porqué los integrantes de la
asociación “Atribucay”, representada por FRANCISCO ORTIZ, le impidieron al
actor desarrollar su actividad laboral en la Plaza de Caicedo, aunque, de
acuerdo con las “normas” vigentes, los miembros de esa asociación debían velar
porque no proliferaran ocupantes sin la debida autorización de la administración
municipal.
Finalmente, sostuvo la funcionaria: “Por
disposición expresa de la Ley, a esta Secretaría se le ha delegado la
competencia para regular el manejo del Espacio Público y por ende otorgar
permisos, licencias o autorizaciones para ejercer la actividad de escribientes
ubicados en la Plaza de Caicedo, pero en el caso que nos ocupa no ha sido de
nuestro conocimiento tal anomalía, es por ello que procederemos a adelantas las
respectivas investigaciones para que el señor FRANCISO ORTIZ nos haga saber lo
sucedido con el accionante NECEFORO (sic) GALLEGO TRUJILLO y tomar las medidas
que fueren necesarias”.
II. EL FALLO DE TUTELA
Mediante sentencia calendada el 25 de enero
de 2002, el Juzgado Catorce Penal Municipal de Santiago de Cali resolvió negar
por improcedente la tutela impetrada porque, en primer lugar, el sujeto pasivo
del amparo era un particular y no podía ubicársele en uno cualquiera de los
supuestos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 para que procediera el
amparo, y en segundo término, porque en reiteradas oportunidades la Corte
Constitucional, al estudiar la situación de los vendedores ambulantes y el
conflicto que se presentaba entre la recuperación del espacio público y el
derecho al trabajo, ha puntualizado que aquella era una de las obligaciones del
Estado y por tal motivo no podía ser obstaculizada por intereses particulares
dada la prevalencia del interés general, de modo que, en ese sentido y para el
caso concreto, el accionante debía acudir directamente a la Subsecretaría de
Convivencia ciudadana de la Secretaría de Gobierno de Santiago de Cali, para
poner en su conocimiento su situación y ésta dependencia adoptara las medidas
que considerara pertinentes para proteger el derecho que consideraba afectado.
Finalmente, consideró el Juez que no se pudo obtener certeza de que al
accionante se le estuviera afectando derecho fundamental alguno.
Notificado el fallo a las partes, no fue
objeto de impugnación.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
La Sala Novena de Revisión confirmará el
fallo materia de revisión, por las razones que a continuación se consignan:
Primera: Improcedencia de la
acción contra el particular accionado.
El Decreto 2591 de 1991, reglamentario de
la acción de tutela, en su artículo 42 señala los casos en que el amparo
procede contra los particulares. En su numeral 4 prescribe que la tutela
procede cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada,
contra quien la controle efectivamente o fuere beneficiario real de la situación
que motivo la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de
subordinación o indefensión con tal organización.
En el caso concreto, el actor dirigió la
solicitud contra el ciudadano FRANCISCO ORTIZ, en su condición de Presidente de
la “Asociación de Auxiliares Tributarios Plaza de Caycedo” –Atribucay-, entidad
con Personería Jurídica reconocida en Resolución No. 0115 de 24 de enero de
1985, por cuanto éste, en compañía de miembros de esa asociación, le impidió,
de facto, que ocupara un lugar en la Plaza de Caicedo para desarrollar allí
trámites de documentación, especialmente contable, violándole su derecho
fundamental al trabajo.
Con independencia de si fue cierto o no que
el señor ORTIZ desplegó la conducta que le endilga el actor, o si en realidad
lo que sucedió fue que aquel acudió a la autoridad para que no permitiera al
accionante desarrollar la actividad, lo cierto es que el peticionario NICÉFORO
GALLEGO TRUJILLO no se encontraba en situación de indefensión o subordinación
con la mencionada asociación de auxiliares tributarios, o el Presidente de
ésta, de manera que, no se configura el supuesto que se requiere para que la
acción de tutela resulte procedente.
Segunda:
Criterios jurisprudenciales para resolver el conflicto entre la recuperación
del espacio público y el derecho fundamental al trabajo.
Tal y como lo
reseñó el juez de tutela en el fallo objeto de revisión, la Corte
Constitucional se ha ocupado en múltiples oportunidades de analizar el
conflicto que se presenta cuando una persona determinada, e inclusive un grupo,
está utilizando el espacio público para desarrollar un trabajo del cual deriva
su propio sustento y el de su familia, y las autoridades deciden desalojarla de
allí en cumplimiento del mandato constitucional contemplado en el artículo 82,
que señala como deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular. El afectado con la conducta de la autoridad, acude a la
acción de  tutela para demandar la protección de su derecho fundamental al
trabajo el cual considera quebrantado.
En la
Sentencias SU-360[1],
de 19 de mayo de 1999,  la Sala Plena de la Corte Constitucional se ocupó en
analizar detenidamente el tema, al revisar los fallos adoptados en 36
expedientes de tutela que fueron acumulados para tal efecto, criterios allí
plasmados que fueron reiterados en la Sentencia SU-601A[2], de
18 de agosto del mismo año, en la que igualmente la Corporación decidió
múltiples casos. En las dos oportunidades, esos casos estaban relacionados con
la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes y estacionarios,
como forma de ejercer el denominado “comercio informal”.
En tales
providencias, la Corte reiteró y precisó los criterios que se deben tener en
cuenta para que prospere la acción de tutela como mecanismo para proteger el derecho
fundamental al trabajo, frente a la “tensión” que se presenta en torno a la
prevalencia de este derecho de rango constitucional con el deber de las
autoridades de preservar y recuperar el espacio público.
Para el caso
que ocupa la atención de la Sala Novena, basta reseñar algunos de los criterios
de la Corte expuestos en las sentencias de unificación en cita, con el fin de
ilustrar la decisión que habrá de adoptar.
-El artículo 313 de la Constitución pone de presente que los Concejos
Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo[3] y
de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que
cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado
con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo
que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo
a los cuales la administración, generalmente por conducto de los Departamentos
de Planeación, determinará  dicha destinación[4].
-Igualmente,
y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad
de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben
cumplir y hacer cumplir  en el respectivo ámbito territorial, las normas
constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal
correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el
concepto de  espacio público.
-Es legitima la conducta
tendiente a  tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés  de
las ciudades, de  proteger los derechos y los intereses  de la colectividad y
en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del
suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y,
por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención[5].
-Los alcaldes están investidos de
autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de
bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía
(artículo 132). También, tienen competencia para señalar restricciones en lo
relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable ejercicio
de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías
constitucionales. Sin embargo, las actuaciones de la policía que bajo esas
atribuciones se realicen, deben orientarse esencialmente a hacer realidad los
mandatos constitucionales de protección de las personas residentes en Colombia
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, en la
búsqueda de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo (artículo
2º) y en la prevalencia del interés general (artículo 1º).
-Las
autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el
momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas
mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso
público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables
de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución
a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido  no pueden
buscar culpables sólo en los  usurpadores del espacio público sino en su propia
desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas
sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades
policivas tiene que ser razonable.
-Para resolver
los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del espacio
público, debe operar una fórmula de conciliación conforme a la cual la
administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello
signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten
afectadas en los procesos de recuperación del espacio público[6].
Por consiguiente, la Corte 'ha ordenado que las autoridades respectivas
implementen  planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los
intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer...’[7].
-Se debe aplicar el principio de confianza
legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que
se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el
espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las
personas que ejercen el comercio informal. En ese sentido, de la jurisprudencia
constitucional se deduce que:
a)
La defensa del
espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo cual las
autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y
protección.
b)
Quienes ejercen el
comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de
protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales
coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo.
c)
Pese a que el
interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés
particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la
jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes
en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que
lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al
desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los 'ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho'
(Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
d)
Las personas que
usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a
través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por
el principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia
ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el
aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u
omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía
concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas
personas tenían certeza de que 'la administración no va a exigirle más de lo
que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que
en cada caso concreto persiga' (Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero). (Negrillas no originales).
-Constituyen pruebas de la buena fe de los
vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la
administración (sentencias T-160 de 1996 y T-550 y T-778 de 1998), promesas
incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del
uso del espacio público por parte de la propia administración
(sentencia T-396 de 1997 y T-438 de 1996). Como corolario de lo anterior se
tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del
comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración,
sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
-El eje sobre el cual ha girado el amparo a los
vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada considera como la confianza
legítima. Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo,
el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica
(arts. 1º y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio[8]
y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las
especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y
administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es
éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como
mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado,
cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado
y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto,
la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de
la administración, es digna de protección y debe respetarse.
-El principio de confianza legítima tiene tres
presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación
entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar
medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a
los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los
compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y
durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento
de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que 'así como la administración pública no puede  ejercer sus potestades
defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el
administrado puede actuar en contra de aquellas  exigencias éticas'[9]
Ha considerado la jurisprudencia que son
presupuestos necesarios para que opere la reubicación de los vendedores
ambulantes: 'que se trate de trabajadores que con anterioridad
a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso
común, hayan estado instalados allí'; 'que dicha ocupación hubiese sido
permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del
respectivo permiso o licencia' (Sentencia T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón
Díaz. En el mismo sentido las sentencias T-115 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
-Las políticas de reubicación se deben cumplir en
igualdad de condiciones para los vendedores informales (Sentencias T-617 de
1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-115 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo). Igualmente, la intención de la administración 'no puede
quedar sin definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de
quienes como realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes'
(Sentencia T-133 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz). Pero, se repite, hasta ahora,
la principal medida es que haya un plan razonable de reubicación.
-Lo prudente
es que antes del desalojo se trate de concertar y concretar, con quienes
estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u
otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga  y sean
factibles de realizar o de principiar a ser realizadas.
-Es
indispensable analizar si hay elementos probatorios que permitan la
calificación de estar el vendedor informal que instaura la tutela cobijado con
la confianza legítima. No se puede aceptar que la sola manifestación del
interesado obligue al juez a ordenar la protección. Es necesario analizar las
pruebas y una de ellas es la carnetización que las mismas autoridades policivas
hacen de los trabajadores informales y específicamente de los vendedores
ambulantes. Documento que es una prueba concluyente de que el vendedor está de
buena fe en su oficio. Otros medios de prueba que demuestren la confianza
legítima son, por ejemplo, acuerdos entre las autoridades y los vendedores o
sus representantes gremiales sobre estancia en el espacio público o compromisos
previos al desalojo, pronunciamientos en los Concejos Municipales o en las
Juntas Administradoras Locales sobre protección a tales trabajadores. En otras
palabras, el medio de prueba no es únicamente el documental.
-Si los
trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin
previa reubicación o convenio sobre alternativas diferentes, esto no puede
tenerse como un hecho que signifique sustracción de materia para la tutela.
Pero la solución no es volverles a permitir que ocupen el espacio público
porque una decisión en este sentido no tendría validez ética. Si ya la
administración y el desalojado han convenido directamente o por intermedio de
sus representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse esta
determinación, pero lo ya acordado debe ser efectivo y existir un plazo
razonable para su cumplimiento. Si no ha habido acuerdo alguno o si la
administración estimó que no estaban bajo el amparo de la confianza legítima,
pero el juez constitucional considera que sí la hubo, entonces, será la
sentencia la que determine si cada una de las personas se hallaba bajo la
situación de confianza legítima en cuyo caso el plazo será no solo para
determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino  para hacerla efectiva.
Sobre tales
bases, ha dicho la Corte que la tensión entre el interés general, representado
en la protección del espacio público, y los intereses particulares de las
personas que lo usufructúan, debe resolverse en principio a favor del primero.
No obstante, aquél principio encuentra su excepción cuando ha sido el Estado
mismo, por negligencia, el que ha consentido el usufructo antijurídico de
bienes públicos que, por definición, son de uso general y no individual.
Tercera:
Improcedencia de la acción por la no violación del derecho fundamental invocado
en el caso concreto.
Aplicando la doctrina
constitucional que se acaban de reseñar al caso concreto y sin perder de vista
que no se trata de la situación de un vendedor ambulante o estacionario
propiamente dicho sino de un particular que pretende desarrollar un trabajo en
un sitio público,  observa la Sala que el accionante NICÉFORO GALLEGO TRUJILLO
consideró vulnerado su derecho fundamental al trabajo porque, según lo afirmó,
uno o varios particulares, miembros de una asociación, le impidieron ubicarse
en la Plaza de Caicedo de Santiago de Cali, para desarrollar allí su trabajo
consistente en la elaboración de documentación, especialmente contable. Aseveró
el actor ante el Juez de Tutela que desde 15 años atrás trabajaba como
escribiente en la aludida plaza, aunque de vez en cuando viajaba a Bogotá a
trabajar en los mismos menesteres en el edificio “Urano”, y que nunca había
solicitado permiso alguno porque “anteriormente” trabajaba sin ningún
impedimento.
De acuerdo con la
respuesta dada a la solicitud de amparo por el particular contra el cual se
interpuso, el actor NICÉFORO GALLEGO nunca había trabajado como escribiente en
la Plaza de Caicedo, y fue esa la razón para que el accionado y miembros de la
asociación por él presida, con la colaboración de  agentes de la policía, según
lo afirmó, le impidieron desarrollar su actividad en dicho lugar, hecho éste
que al parecer se consumó en el mes de octubre de 2001.
Esa afirmación del
particular accionado en el sentido de que el actor nunca había laborado en la
Plaza de Caicedo, bien puede considerarse como corroborada con la información
suministrada por la Subsecretaria de Convivencia Ciudadana de la Secretaría de
Gobierno de Santiago de Cali, en cuanto a que en los archivos de esa
dependencia no se halló constancia alguna de que al señor GALLEGO TRUJILLO se
le hubiere otorgado permiso para laborar el la mencionada plaza y, además,
resulta particularmente significativo el hecho de que si fuera cierto que el
mencionado se desempeñaba como “escribiente” en dicho lugar desde hace 15 años,
no hay explicación para que no figurara al menos como una de las personas
cubiertas por el “censo” que se realizó por parte de la administración
municipal, o que no hiciera parte de la asociación o agremiación  denominada
“Atribucay”.
Significa lo anterior
que a la situación planteada al actor NICÉFORO GALLEGO TRUJILLO no le es
aplicable el principio de la confianza legítima, pues no hay prueba que
demuestre que la administración municipal de Santiago de Cali lo hubiera
autorizado para que pudiera instalarse en la Plaza de Caicedo, o que en un
momento dado y durante algún tiempo más o menos considerable, las autoridades
respectivas le hubieran permitido desarrollar el trabajo que se le impidió
ejercer en el mes de octubre de 2001.
No habiéndose
consolidado esos supuestos, no resulta jurídicamente posible que por vía de un
fallo de tutela se emita orden para que al accionante GALLEGO TRUJILLO se le
autorice ocupar el espacio público y pueda desarrollar la actividad que
pretende, pues no se ha consolidado la vulneración del derecho fundamental al
trabajo que amerite protección.
Así mismo y analizando
el caso desde otra óptica, es claro para la Sala que no podría configurarse una
supuesta vulneración del derecho fundamental a la igualdad, sobre la base de
que la administración municipal de Santiago de Cali, desde tiempo atrás y
actualmente, ha permitido a otros ciudadanos ejecutar el trabajo de
“escribientes” en la Plaza de Caicedo y, por consiguiente, no resultaría
legítimo que se le impidiera al actor hacer lo propio, puesto que, según los
elementos de juicio allegados al expediente, a quienes se les ha permitido
desarrollar esa labor fueron “censados” en su oportunidad, bien porque las
autoridades de hecho permitieron que ocuparan el espacio público, o ya porque
les había expedido licencias o permisos para tal efecto, pero el señor GALLEGO
TRUJILLO no demostró que él se encontrara en las mismas condiciones y por ende
no puede reclamar el mismo trato.
En conclusión, la Sala confirmará el fallo
materia de revisión y lo adicionará en el sentido de ordenar la compulsación de
copias del expediente con destino a la Procuraduría Regional del Valle de
Cauca, para que se indague si funcionarios de la administración municipal de
Santiago de Cali han incurrido en acciones u omisiones eventualmente
constitutivas de falta al régimen disciplinario que les corresponde observar.
Lo anterior por cuanto, como bien se colige
de la jurisprudencia de la Corte antes citada, en los Alcaldes recae la
responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas
a la  protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, pero
también, por mandato constitucional, son responsables de las alternativas que
se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias
localidades, de manera que, en el caso concreto, si bien la Subsecretaria de
Convivencia Ciudadana de Santiago de Cali aseguró que la administración
municipal no volvió a expedir licencias, permisos o autorizaciones desde hace
varios años atrás, nada dijo acerca de eventuales planes o programas que se
hubiesen siquiera iniciado para tratar de recuperar el espacio público, concretamente
en la Plaza de Caicedo, en punto a reubicar a quienes desde hace muchos años
ocupan lugares allí en labores como la que pretendió realizar el aquí
accionante. Tal parece que la administración municipal se ha conformado con no
expedir más licencias o permisos y con impedir que otras personas no
autorizadas trabajen en el lugar, y esa omisión ha propiciado hechos como el
expuesto por el señor GALLEGO TRUJILLO, en los que aquellos que cuentan con el
permiso para trabajar se sienten investidos de toda la autoridad para
“requerir” a alguien que no lo tiene para desalojarlo, lo cual finalmente y sin
duda, en lugar de solucionar el problema, lo agrava.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR el fallo de tutela adoptado en el presente asunto por el Juzgado
Catorce Penal Municipal de Santiago de Cali, Valle, ADICIONÁNDOLO en el
sentido de ordenar que por la Secretaría General de la Corporación, se
compulsen copias de la totalidad del expediente y se envíen a la Procuraduría
Regional del Valle del Cauca, para los fines indicados en la parte
considerativa de esta providencia.
Segundo: ORDENAR que por la Secretaría General, se libren las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Corte Constitucional. Sentencia  T-425 de 1992;  T- 518 de 1992; T-550
de 1992
[4] Corte Constitucional. Sentencia  T-518 de 1992. José Gregorio
Hernández Galindo.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio
Hernández Galindo.
[6] Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin
Greiffenstein, T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera
Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996
M.P. Fabio Morón Díaz.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán
Sierra. Corte Constitucional.  Sentencia Nº T-225.  Junio 17 de 1992.
Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
[8] Ver sentencia T-295/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Ibídem.