T-005-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-005/12
ACCION DE TUTELA CONTRA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD Y FIDUCIARIA-Caso en que al
adelantar una actuación administrativa ordenó revocar licencia de
funcionamiento, intervenir y liquidar empresa/HECHO
SUPERADO-Concepto
Referencia: expediente T-1877036
Acción de tutela instaurada por la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó AMBUQ ARS ESS, contra la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La
Previsora S. A.
Procedencia: Juzgado Sexto Civil del
Circuito de Barranquilla.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de enero de
dos mil doce (2012)
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla, dentro de la
acción de tutela instaurada por la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó, en adelante AMBUQ ARS ESS, contra la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La
Previsora S. A..
El expediente arribó a la
Corte Constitucional por remisión efectuada por la secretaría del referido Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 inciso final del Decreto 2591 de 1991. La
Sala Cuarta de Selección de Tutelas eligió el asunto de la referencia, para efectos de su revisión.
I. ANTECEDENTES
El señor José Wadid Cure Hoyos, gerente y represente
legal de AMBUQ ARS ESS, promovió acción de tutela en octubre 9 de 2007, como
mecanismo transitorio, contra la
Superintendencia Nacional de Salud, reclamando la protección del derecho al
debido proceso, según los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y actuaciones que se
desprenden de la demanda
1. El demandante indicó que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 360 de febrero 24 de 2006, decidió “‘habilitar
a la A.M. Barrios Unidos del Quibdó-ESS, bajo la condición de adoptar y cumplir
un plan de mejoramiento o de desempeño’, conforme al Decreto 3880 de 2005”,
siendo confirmada por la Resolución 0849 de mayo 16 siguiente, al resolver un
recurso de reposición interpuesto por su representada, en el cual solicitó “su
habilitación sin ningún condicionamiento”[1].
2. Afirmó que en auto 2061 de
diciembre 6 de 2006, el Superintendente Nacional de Salud comisionó por 4 días “a
varios funcionarios de ese organismo de vigilancia y control, con el propósito
de realizar ‘una visita de inspección’ –en la ciudad de Barranquilla- a varias
empresas vigiladas, entre ellas, la
Asociación Mutual Barrios Unidos del Quibdó- ARS”[2].
Agregó que mediante oficio
4013-2-0008734 de enero 16 de 2007, se corrió el traslado del “informe
preliminar de visita”, sobre la inspección practicada a la
Asociación entre diciembre 11 y 15 de 2006, “cuyas respuestas fueron
suministradas oportunamente” en febrero 5 siguiente[3].
3. Aseveró que una vez “agotado
el traslado”, la
Superintendencia Nacional de Salud, sin ordenar la apertura de investigación
administrativa, elevar pliego de cargos, correr traslado para rendir descargos,
ni agotar la etapa probatoria, mediante la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007 ordenó:
“1) Revocar la licencia de
funcionamiento otorgada en Resolución N° 0343 del 7 de marzo de 1996
a la A.M.-ARS- Barrios Unidos del Quibdó; 2) Revocar la habilitación
condicionada que se le había otorgado mediante Resolución N° 360 de febrero 24
de 2006; 3) Ordenar la liquidación e intervención de la empresa, retirando a su
representante legal”[4].
4. El actor manifestó que contra
la Resolución 195 de 2007 interpuso reposición, siendo confirmada mediante
Resolución 01552 de septiembre 20 de 2007, donde se ordenó la “liquidación
inmediata” de su representada.
5. Adujo que mediante apoderado interpuso además acción de tutela, como
mecanismo transitorio, por “los errores fácticos y sustantivos que sirvieron
de sustento a la motivación de la cuestionada Resolución N° 195 de 2007”, resuelta por el Juzgado
3° Penal del Circuito de Barranquilla en junio 21 de 2007, que amparó el debido
proceso, “inaplicando” el acto administrativo[5].
Agregó que el Juzgado expuso que “en el
auto donde se ordenó la visita inspectiva de diciembre de 2006, la Superintendencia no explicitó las razones de… dicha visita según los fines de la
Resolución N° 1117 de 2005, ni se acreditó la salvaguarda de los derechos de
los afiliados ni la amenaza de la continuidad del sistema de seguridad social
en salud”[6].
Empero, señaló que el fallo fue revocado por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Barranquilla en septiembre 18 de 2007, al
no existir violación al debido proceso[7].
6. Dijo que en oficio 4010-2-0018961 de agosto
17 de 2007, la accionada informó acerca de “la programación de una auditoría
de seguimiento y monitoreo al plan de mejoramiento o de desempeño suscrito por
la empresa”, entre agosto 21 y 24 siguientes, arrojando que su representada
cumplía con ese plan “en un promedio del noventa y ocho por ciento (98%)”[8].
7. Afirmó además que la
ARS, mediante apoderado, promovió otra tutela en septiembre 18 de 2007, solicitando
“ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que antes de resolver el
recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución N° 195 de 2007, incorporara como prueba en la -vía gubernativa- el
Informe de Auditoría practicado en el mes de agosto de 2007, donde la empresa
actora obtuvo una calificación del 98% del cumplimiento de los estándares
contenidos en el plan de mejoramiento y desempeño, ya que este documento tenía incidencia
directa sobre la decisión definitiva que debía adoptarse en la vía
gubernativa”[9]
(está en negrilla en el texto original).
El actor manifestó que el Juzgado 10°
Civil del Circuito de Barranquilla en octubre 3 de 2007, amparando el derecho
de defensa, “pero bajo el entendido que el Informe de Auditoría al Plan de
Mejoramiento debe valorarse dentro del proceso de habilitación de la
ARS accionante, y no en el proceso administrativo sancionatorio que culminó
con las Resoluciones N° 195 y 01552 de 2007, toda vez que dentro de la actuación
administrativa ni en la respectiva vía gubernativa, existe solicitud expresa de
esta prueba por parte de la empresa interesada, ni un auto donde la accionada
decretara de oficio la Auditoría al Plan de Mejoramiento o Desempeño”[10].
En sentencia de noviembre 16 siguiente, la
Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Barranquilla revocó el citado
fallo, indicando que “mal pretende el actor que para resolver el recurso de
reposición se tenga en cuenta una prueba practicada con posterioridad, toda vez
que la legislación no lo faculta para exigir tal cosa. En efecto, el derecho de
pedir pruebas se encuentra restringido para el recurso de apelación,
consideraciones que llevan a esta Corporación a concluir que no se le ha
vulnerado ningún derecho al petente y, por lo tanto, debe ser revocada la
sentencia de primera instancia”[11].
8. El actor argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud al expedir la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007, “ratificada” mediante Resolución 01552
de septiembre 20 de 2007, además de decretar la revocatoria de la licencia de
funcionamiento y de la habilitación condicionada otorgada a la empresa, ordenó la
intervención y la liquidación, retirar al representante legal y congelar las
cuentas bancarias y las “operaciones misionales”[12].
Planteó que dicha
Superintendencia, antes de expedir la
Resolución 195 de 2007, “omitió ordenar la apertura previa de una actuación
administrativa que le permitiera dirimir la controversia entre los presuntos
hallazgos encontrados por funcionarios del ente de control –en la visita
inspectiva realizada en diciembre de 2006- y las respuestas suministradas por
la empresa afectada dentro del traslado de explicaciones del mencionado informe
preliminar”[13].
Aseveró que la empresa fue
sancionada solo con fundamento en el informe preliminar de visita de
inspección, y en las objeciones formuladas, “soslayando las siguientes
etapas y garantías procesales: 1) expedición de auto de apertura de
investigación administrativa y formulación de los cargos, 2) notificación de
los cargos y traslado de los mismos, 3) ejercicio del derecho de defensa
mediante los descargos y solicitud de pruebas; 4) etapa probatoria para
determinar la consistencia de los hallazgos del informe preliminar de visita
inspectiva o de las explicaciones suministradas por la empresa vigilada; 5) alegatos
de conclusión.”[14]
Manifestó además que el “debido
agotamiento de una actuación administrativa –previa a la decisión de mérito-,
es un mandato imperativo del artículo 29 de la
Carta Política y desarrollado por el art. 28 del CCA, art. 31 del Decreto
1011 de 2006, Resolución N° 1117 de 2005, en armonía con el artículo 1° num. 8
y 9 de la Resolución N° 152 de 2007, expedidas estas últimas por el mismo
accionante”[15]
(sic).
9. Igualmente, explicó (está
en negrilla y subrayado en el texto original):
“De acuerdo con el
artículo 1-9 de la Resolución N° 152 del 27 de febrero, la cual estaba vigente
cuando se expidió el acto sancionatorio, siendo derogada por la misma
Superintendencia con Resolución N° 251 de marzo 20 de 2007, el Informe
Preliminar de la visita inspectiva –debidamente controvertido- no constituía
medio de prueba para ordenar la revocatoria de la licencia o habilitación de la
actora, puesto que el paso siguiente era la calificación previa de los
extremos en contienda, mediante la consolidación de un informe final,
que debió presentarle el Director General de la
EPS al Superintendente de Salud, para que éste tomara cualquiera de las siguientes
decisiones:
1) Ordenar el cierre y
archivo definitivo de las diligencias;
2) Ordenar el Plan de Desempeño;
3) Ordenar la apertura de
una investigación administrativa”[16].
10. El actor dijo que el
Superintendente no podía extinguir y liquidar la
ARS solo con el informe preliminar y las explicaciones sobre el mismo, pues acorde
con el derecho de defensa y de contradicción, debió agotar previamente un
procedimiento administrativo, donde plasmara concretamente qué “hallazgos”
del referido informe tenían la consistencia suficiente para ordenar la apertura
de investigación administrativa y cuál sería la consecuencia jurídica de
comprobarse los cargos.
11. Agregó que en la tutela donde
solicitó tener como prueba en la vía gubernativa el informe de auditoría de agosto
de 2007, “no obstante que el Juzgado 10° Civil del Circuito expidió medidas
provisionales –que se consolidaron con el fallo favorable a los intereses de mi
representada-, el órgano accionado abusando de su ‘posición dominante’ e
incumpliendo las decisiones judiciales, ordenó a la
Fiduciaria La Previsora materializar la voluntad de extinción y
liquidación de la
ARS-Asociación Mutual de Barrios Unidos de Quibdó, contenida en las Resoluciones
N° 195 y 01552 de 2007”[17].
12. Refirió que su
representada se encuentra “al borde de la desaparición, al punto que varios
funcionarios de la Fiduciaria La Previsora S. A., no obstante conocer las
decisiones previas y definitivas de tutela expedidas por el Juez 10° Civil del
Circuito, intervinieron la empresa actora y están acelerando el proceso de
liquidación, sobre la base de que tales decisiones judiciales sólo vinculan a la Superintendencia Nacional de Salud y a la ARS accionante, y que por tal razón ellos
únicamente paralizarán sus actividades cuando expresamente lo ordene el
Superintendente tutelado”[18].
13. Aseveró que contra su
representada se ha presentado una “obsesiva persecución” por el
Superintendente Nacional de Salud, pese a los fallos de tutela proferidos,
situación que requiere medidas urgentes.
Expuso que pese a contar con
las acciones ante la jurisdicción contenciosa, entre estas la suspensión
provisional del acto administrativo, “mientras obtenemos copias auténticas
de las dos (2) Resoluciones que ordenan la extinción y liquidación de la
actora, se elabora en debida forma la respectiva demanda, se surten los
trámites de reparto del Juez Administrativo, se estudia la admisión de la
demanda y la procedencia de la suspensión provisional, se surte el trámite de
las notificaciones de una autoridad nacional, transcurre por lo menos un
promedio de dos (2) a seis (6) meses, tiempo suficiente para dejar sin ninguna
posibilidad de existencia a mi representada”[19].
14. Señaló que no hay temeridad
en la tutela al fundamentarse en supuestos diferentes a los debatidos ante los
Juzgados 3° Penal y 10° Civil del Circuito de Barranquilla, “es más, en
cuanto a esta última acción constitucional tenemos que si bien en el momento
existe un amparo a favor de mi representada, el mismo recae sobre el proceso de
habilitación de la empresa y no contra las dos resoluciones que ordenaron su
extinción y liquidación”[20].
Igualmente, planteó que en la
acción de tutela resuelta por el Juzgado 3° Penal del Circuito de Barranquilla,
“se analizó y controvirtió la violación del debido proceso de la accionante
con base en defectos fácticos y sustantivos constitutivos de falsa motivación
de la Resolución N° 195 de marzo 6 de 2007, incluso, el juez cuestionó el Auto
que ordenó la visita inspectiva por falta de motivación. En la tutela fallada
por el Juzgado 10° Civil del Circuito, se debatió la legitimidad de incorporar
en la vía gubernativa el informe de auditoría practicado en agosto de 2007 por
la firma McGREGOR, en el cual dictaminó que la
Asociación Mutual Barrios Unidos del Quibdó-ARS, cumplió en un 98% con el
Plan de Mejoramiento o Desempeñado”[21].
Indicó que no se trata de
controvertir la Resolución N° 195 de 2007, por falsa motivación, o de decidir la
reposición con base en el informe de auditoría de agosto de 2007, sino del cese
de “los actos de intervención y liquidación realizados por el órgano
accionado quien valiéndose de un particular –Fiduprevisora S. A.- y de dos
actos administrativos –Resoluciones N° 195 y 01552 de 2007- expedidos sin la
existencia del debido proceso previo y con la violación de los derechos de
defensa y de contradicción del afectado, pretende hacer efectiva una voluntad
personal alejada del interés general”[22].
A su vez, aclaró que de presentarse
“el remotísimo evento de tratarse de pretensiones dirigidas hacia el mismo
propósito, existe una justificación razonable y legítima para fallarla
favorablemente, al estar de por medio la vida jurídica de la accionante, la que
ni aún la sentencia de nulidad o acto de suspensión provisional del acto,
emanado por el Juez Contencioso Administrativo podría restablecer las cosas al
estado anterior”[23].
15. De otro lado, agregó que
de proseguirse con la actuación se presentaría la liquidación de la empresa
actora, “con base en dos Resoluciones expedidas sin investigación
administrativa”, cuya consecuencia sería la “muerte jurídica”, como
quiera que el medio de defensa ordinario y la medida cautelar carecen de la
idoneidad para evitarla[24].
16. El Gerente de la accionante solicitó el
amparo del derecho al debido proceso, como mecanismo transitorio, “al no
adelantarse una actuación administrativa previa a la expedición de las
Resoluciones N° 195 y 01552 de 2007”. En consecuencia, pidió que se inapliquen
dichas Resoluciones “en su integridad”, incluyendo toda medida cautelar
o de intervención, hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa
decida sobre su legalidad[25].
Igualmente, solicitó “prevenir
al Superintendente Nacional de Salud, al igual que a los dependientes y
contratistas del organismo, para que en el futuro no vuelvan a incurrir en las
conductas que dieron lugar a conceder la acción de tutela, so pena de las
sanciones legales correspondientes”[26].
Además pidió al a quo,
como medidas provisionales, hasta tanto se decida el fondo de la presente
acción:
“1.- Ordenar tanto al órgano
accionado como a los funcionarios de la
Fiduciaria La Previsora S.A. y demás personas designadas en los actos
administrativos acusados, abstenerse de continuar con el trámite de
intervención y liquidación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos del Quibdó-ARS.
2.- Levantar las medidas
cautelares y órdenes de congelación de cuentas bancarias, para permitirle a la
accionante operar normalmente y evitar cualquier contingencia que pueda
presentarse en la prestación del servicio esencial obligatorio de salud.”[27]
B. Documentos relevantes
allegados por la accionante
1. Fallo dictado por el
Juzgado 3° Penal del Circuito de Barranquilla en junio 21 de 2007, que concedió,
como mecanismo transitorio, el amparo al debido proceso, ordenando inaplicar la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007 y “rehacer la actuación administrativa,
con el objeto de que la entidad demandada, ejerza el derecho de defensa y
contradicción”[28].
2. Fallo del Juzgado 10°
Civil del Circuito de Barranquilla de octubre 3 de 2007, que amparó el derecho
de defensa y ordenó a la Superintendencia, “adoptar la actuación
administrativa definitiva conforme a derecho”[29].
3. Auto 2061 de diciembre 6
de 2006, mediante el cual el Superintendente Nacional de Salud dispuso
comisionar a cuatro funcionarios, para adelantar una “visita de inspección a
la Asociación Mutual Barrios Unidos”[30].
4. Oficio 4013-2-0008734 en el
cual la Superintendencia corrió traslado de la visita inspectiva, para que el
Gerente General de la accionante “exprese sus opiniones, rinda explicaciones
y haga uso de su derecho de contradicción, en el marco de lo previsto por el
artículo 29 de la
Constitución Política, los artículos 5, 7, 11 y 12 del Decreto 1259 de 1995,
223 de la Ley 100 de 1993, 68 de la Ley 715 de 2001 y 35 del Código Contencioso
Administrativo”[31].
5. Acta de toma de posesión
de AMBUQ ARS ESS en septiembre 25 de 2007, donde se entregaron los inventarios
parciales al agente liquidador[32].
6. Acta de continuación del
proceso liquidatorio de AMBUQ ARS ESS de octubre 4 de 2007[33].
7. Certificación expedida por
la Ejecutiva de Cuenta de Fiduagraria en octubre 2 de 2007, en la cual se
indica que Fiduciaria La Previsora S.A. puso en conocimiento de ese ente su
designación como agente liquidador, al igual que la “imposibilidad de
realizar cualquier transacción financiera que implique erogación pecuniaria de
recursos de la entidad en liquidación”[34].
8. Respuesta del Gerente
General de AMBUQ ARS ESS en enero 31 de 2007,
a los resultados de la “visita inspectiva” practicada entre el 11 y 14
de diciembre de 2006[35].
9. Documentos relacionados
con investigaciones administrativas previamente adelantadas contra AMBUQ ARS
ESS[36].
10. Resolución 1117 de agosto
16 de 2005, que adoptó el “Manual de Visitas de la
Superintendencia Nacional de Salud”[37].
11. Certificado de existencia
y representación de AMBUQ ARS ESS, representada por José Wadid Cure Hoyos, expedido
por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud en mayo 7 de 2007[38].
12. Resolución 152 de febrero
27 siguiente mediante la cual se adoptó “el procedimiento para el desarrollo
de visitas inspectivas en la
Superintendencia Nacional de Salud y se modifica la
Resolución 1117 de 2005”[39].
13. Certificado de existencia
y representación de AMBUQ ARS ESS de septiembre 19 de 2007, donde se indicó que
la Superintendencia revocó la autorización de funcionamiento, “para
administrar y operar el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud mediante Resolución 195 de marzo 6 de 2007”,
y retiró al representante legal[40].
14. Resolución 195 de marzo 6
de 2007 que ordenó, entre otras decisiones, i) revocar la autorización para
administrar y operar los recursos del régimen subsidiado a AMBUQ ARS ESS; ii)
su intervención y liquidación; iii) retirar al representante legal y al revisor
fiscal y nombrar como agente especial para la administración y liquidación a
Fiduprevisora S. A.[41].
15. Resolución 01552 de
septiembre 20 siguiente, por medio de la cual se revocó parcialmente la
Resolución 195 de 2007, ordenando nombrar a La
Previsora S.A. como liquidador de AMBUQ ARS ESS[42].
II. ACTUACIÓN PROCESAL
1. Mediante auto de octubre 9
de 2007, el Juzgado 6° Civil del Circuito de Barranquilla admitió la acción de
tutela y ordenó notificar al representante legal de la accionada para que
rindiera un informe acerca de la “causa petendi o aspectos fácticos de la
demanda”. Además, solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud copia de los resultados de la “Auditoría, Seguimiento y
Monitoreo del plan de mejoramiento o de desempeño realizado en el mes de agosto
de 2007 por la firma UT Mc Gregor”[43].
Igualmente, ordenó “a la
entidad pública accionada, a los funcionarios de la
Fiduciaria La Previsora S. A., y demás personas señaladas en los actos
administrativos acusados, abstenerse de continuar con el trámite de
intervención y liquidación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó -ARS-”; y “levantar las
medidas cautelares y órdenes de congelación de cuentas bancarias con que se
limita la actividad de la accionante”[44].
2. En octubre 11 de 2007, el
señor José Wadid Cure Hoyos solicitó vincular como accionado “al
representante legal” de la
Fiduprevisora S. A.[45],
entidad que en efecto recibió citación del a quo (auto de octubre 18
siguiente)[46].
3. En la misma fecha Fiduprevisora
S. A., mediante apoderado, pidió revocar el auto admisorio y levantar las
medidas cautelares sobre la congelación de las cuentas, invocando la falta de legitimación
en la causa por activa de quien argumentó ser el gerente general de la
demandante, habida cuenta que esa Fiduciaria en la actualidad cumple las
funciones de representación legal de la
AMBUQ ARS ESS, en liquidación[47].
A. Respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud
En octubre 12 de 2007, la apoderada
de la Superintendencia Nacional de Salud interpuso recurso de reposición contra
el auto admisorio de la presente acción, al tiempo que dio respuesta al
requerimiento del a quo[48].
Advirtió que el auto
admisorio es ilegal, al no verificarse que la verdadera representante legal de
AMBUQ ARS ESS es Fiduprevisora S. A.. Censuró además que se haya ordenado el
levantamiento de las medidas cautelares y de la congelación de cuentas, cuando la
Fiduciaria no ha sido vinculada, poniendo en riesgo dineros públicos.
Igualmente, tanto en el
recurso de reposición como en la respuesta al requerimiento del despacho
judicial de primera instancia, solicitó rechazar o decidir desfavorablemente el
amparo porque el demandante incurrió en temeridad, pues ha interpuesto con la
presente tres acciones contra la
Superintendencia Nacional de Salud.
B. Decisión sobre los recursos de
reposición
1. Mediante auto de octubre 18 de 2007, el
Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla resolvió “no acceder” a la
reposición del auto admisorio solicitada por Fiduprevisora S. A. y la Superintendencia, indicando:
“Ante el recurso de reposición
planteado contra el auto admisorio de tutela fechado octubre 9 de 2007, este
Despacho recuerda a los recurrentes que, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991
consagra la naturaleza jurídica de la acción de tutela, la cual se tramita
mediante un procedimiento preferente y sumario, que tiende a la protección
inmediata de los derechos constitucionales cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares en los casos expresamente señalados en el referido decreto.
Ahora bien, el Juzgado considera que
debe adelantar la actuación judicial de trámite de la presente acción en virtud
de la aplicación de la norma 86 de la
Constitución Nacional que prescribe que ‘toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces…’, por lo que se hace evidente que la acción de
tutela goza de características muy especiales y que es informal que no necesita
para su trámite de ninguna ‘forma sacramental’ sólo que el ciudadano manifieste
que se le han vulnerado sus derechos fundamentales, motivo de orden legal y
constitucional por el cual éste Despacho estima que debe proseguir en el
conocimiento de ésta tutela y así lo declarará.”[49]
2. Atendiendo lo anterior, el señor José
Wadid Cure Hoyos solicitó al a quo en octubre 18 de 2007[50],
requerir al Superintendente Nacional de Salud y al representante legal de
Fiduprevisora S. A., para que acaten la medida provisional adoptada y, al día
siguiente, pidió acceder al amparo y ordenar a la Superintendencia “cancelar el registro de designación del Agente Especial y liquidador
realizado a la Fiduciaria la Previsora S. A., y del Revisor Fiscal designado
para el proceso liquidatorio”[51].
C. Fallo único de instancia
1. El Juzgado 6º Civil del Circuito de
Barranquilla en fallo de octubre 29 de 2007, concedió el amparo de los derechos
al debido proceso y a la administración de justicia, como mecanismo transitorio[52].
En consecuencia, ordenó al Superintendente Nacional de Salud y al representante
legal de Fiduciaria La Previsora S. A., en el término de 48 horas, “se
abstengan de aplicar las Resoluciones 195 y 01552 de 2007, hasta cuando la
jurisdicción contenciosa administrativa decida mediante sentencia en firme la
legalidad de estos actos, conforme a la actuación judicial que deberá instaurar
el actor dentro de los cuatro -4- meses siguientes a la notificación de este
fallo”[53].
Igualmente, indicó que el “presente
amparo implica el levantamiento de las medidas cautelares practicadas por el
ente demandando, el desbloqueo de las cuentas bancarias, la cancelación de las
últimas anotaciones de registro en el certificado de existencia y
representación legal de la actora, y la terminación del proceso liquidatorio
adelantado por la Fiduprevisora S. A.”[54].
Ordenó también prevenir al Superintendente
Nacional de Salud y al representante de Fiduprevisora S. A., “para que en lo
sucesivo cumplan sin ningún tipo de evasivas las decisiones judiciales tomadas
por este juzgado, so pena de las sanciones legales pertinentes”, y compulsó
copias del expediente con destino a la
Fiscalía General de la Nación y a la
Procuraduría General de la Nación, “para lo de su competencia”[55].
2. El Juzgado indicó que el señor José
Wadid Cure Hoyos se encuentra legitimado en la causa por activa, al ser la
única persona que tiene interés en el restablecimiento de los derechos
fundamentales de la Asociación Mutual Barrios Unidos del Quibdó AMBUQ ARS ESS.
3. Acerca de la temeridad invocada, expuso
que el “despacho ante tal situación analizó los fundamentos de hecho y de
derecho que contienen las sentencias de tutela proferidas en su orden por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito, la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial y el Juzgado Décimo
Civil del Circuito de Barranquilla, y las confrontó con el texto de la demanda
que dio origen a esta acción, encontrando que efectivamente existe identidad
entre las partes y lo que se reclama, sin embargo en lo que respecta a los
hechos y el fundamento de derecho no sucede igual”[56].
Indicó que se trata de “tres hechos
totalmente distintos; incluso, no obstante haberse invocado en las tres
demandas la protección del debido proceso, cada una de ellas tiene un
fundamento jurídico diferente, ya que en la primera se peticiona la
inaplicación adecuada de la norma legal por defectos fácticos y sustantivos, en
la segunda se solicita la valoración de una prueba antes de desatarse el recurso
de reposición formulado por el actor, y en la tercera, se echa de menos un
debido procedimiento administrativo en el que se le dieran al accionante las
garantías de publicidad, ritualidad, audiencia, defensa y controversia que el
artículo 29 de la Constitución consagra”[57].
4. Explicó además que la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007 no estuvo precedida de la apertura de un
procedimiento administración en el que se garantizara el derecho defensa, pues
únicamente se fundamentó en el informe preliminar de la visita inspectiva
realizada en diciembre de 2006 y en la respuesta rendida por el representante
legal de AMBUQ ARS ESS.
D. Impugnación
Mediante apoderada, en noviembre 6 de 2007[58]
la Superintendencia Nacional de Salud impugnó el fallo referido no
siendo concedido el recurso en auto del día siguiente, por haberse interpuesto
fuera del término de ejecutoria, que concluyó en noviembre 2 de ese año, pues
la decisión proferida en octubre 29 fue notificada a esa entidad el día 30 de
octubre, vía fax[59].
La mandante de la Superintendencia interpuso recurso de reposición en noviembre 19 de 2007[60],
contra el auto mediante el cual no fue concedida la impugnación, siendo rechazado
por el Juzgado, indicando:
“Revisado nuevamente este informativo se obtiene que,
a folio 405 consta la notificación del fallo a dicha parte la cual se efectuó
vía fax el día 30 de octubre de 2007 de lo que se desprende que el término para
impugnar el fallo venció el día viernes 2 de noviembre de 2007; en
consecuencia, no resulta procedente acceder a la reposición formulada por la
parte accionada con fundamento en los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de
1991 que consagra que el fallo se notificará por telegrama o por otro medio
expedito y de que, la impugnación será dentro de los tres (3) días siguientes a
su notificación.”[61]
E. Solicitud de la parte actora, dirigida a la
Sala de Revisión
El apoderado de AMBUQ ARS ESS, en julio 18 de 2008,
luego de reiterar los supuestos en que funda la acción, pidió confirmar el
fallo, indicando que la entidad accionada desconoció el debido proceso, en un “afán
desmedido e inconstitucional” de liquidar a su procurada[62].
Además, allegó en copia:
a.
Plan de Mejoramiento o de
Desempeño o de Actividades de AMBUQ ARS ESS[63].
b.
Informe de Seguimiento al Plan de
Desempeño o de Mejoramiento o de Actividades de AMBUQ ARS ESS[64].
c.
Autos, actas y actuaciones
surtidas ante la Superintendencia Nacional de Salud con relación a AMBUQ ARS
ESS[65].
d.
Resolución 195 de marzo 6 de 2007
proferida por la Superintendencia Nacional de Salud[66].
e.
Resolución 01552 de septiembre 20
de 2007, que resolvió la reposición interpuesta contra la
Resolución 195 de 2007[67].
f.
Auto 000214 de junio 10 de 2008,
mediante el cual la
Superintendencia Nacional de Salud ordenó una visita inspectiva en unas
Empresas Promotoras de Salud Subsidiadas[68].
g.
Acta de visita a AMBUQ ARS ESS en
junio 19 siguiente[69].
F. Pruebas ordenadas en sede de Revisión
Mediante auto de julio 30 de 2008[70],
la entonces Sala Séptima de Revisión ordenó oficiar a los Juzgados 3º Penal y
10º Civil, ambos del Circuito de Barranquilla, así como a la
Sala Penal del Tribunal Superior de esa ciudad, para que remitieran copias de
las decisiones proferidas en las diferentes acciones de tutela interpuestas por
AMBUQ ARS ESS, contra la
Superintendencia Nacional de Salud y Fiduprevisora S. A..
Se ordenó oficiar al Superintendente Nacional de Salud
y al representante legal de Fiduprevisora S. A., para que informaran acerca del
procedimiento y la situación administrativa en la que se encontraba AMBUQ ARS
ESS.
Finalmente, se solicitó al señor José Wadid Cure Hoyos
informar si inició alguna acción contenciosa contra los actos administrativos
proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud.
1. Solicitudes de algunos usuarios de AMBUQ ARS ESS
Mediante comunicaciones recibidas en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional en junio 27 de 2008, algunas personas que afirmaron ser
usuarios de AMBUQ ARS ESS[71],
expresaron que esa entidad ha sido objeto de una “intensa persecución” y
solicitaron amparar los derechos invocados.
2. Respuesta de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Barranquilla
En comunicación recibida en agosto 11 de 2008[72],
la Secretaría General del referido Tribunal explicó que en septiembre 24 de
2007, la respectiva Sala Penal revocó el amparo ordenado por el Juzgado 3º
Penal del Circuito de Barranquilla en junio 21 de esa anualidad, allegando
copia de la decisión de esa corporación[73].
3. Respuesta del Juzgado 10º Civil del Circuito de
Barranquilla
El Juez 10 Civil del Circuito de Barranquilla en
comunicación de agosto 12 de 2008, indicó que en el auto admisorio de la acción
de tutela correspondiente:
“… ordenó como medida provisional a la accionada que
se abstuviera de resolver el recurso de reposición impetrado por la entidad accionante
contra la Resolución Nº 195 de marzo 6 de 2007 y que en caso de haberse
resuelto el recurso se abstuviera de aplicar lo resuelto hasta tanto no se
resolviera la demanda de tutela. La accionada informó a este despacho la
imposibilidad de darle cumplimiento a la medida provisional decretada ya que
había decidido la reposición. Este despacho no ordenó ninguna actuación
administrativa diferente a la medida anteriormente relacionada. La sentencia proferida
negó la acción de tutela en cuanto a las pretensiones solicitada (sic) por la parte demandante, por existir cosa
juzgada en cuanto a un fallo anterior proferido por el Tribunal Superior de
este distrito en Sala Penal… y concedió la acción de tutela para que la
accionada se pronunciara constitucional y legalmente como fue la orden sobre un
proceso de habilitación que había acordado con la parte demandante. Ante el
incumplimiento de lo decidido por este despacho el demandante inició incidente
de desacato sobre la cual este despacho requirió al superior del accionado.
Únicamente se adelantó esta actuación dentro del incidente de desacato y el
cual se dio por terminado por sustracción de materia, ya que el Tribunal
Superior de este distrito en su Sala Civil Familia… revocó el fallo dictado por
este juzgado. Dicho expediente fue excluido de revisión y se ordenó cumplir lo
resuelto por el Superior el día 5 de agosto de 2008.”[74]
Expuso que “la conducta asumida por la accionada
fue de no cumplimiento a la orden proferida por este despacho y fue así como
adelantó acciones penales y disciplinarias en contra del titular de este
despacho, de la acción penal conoce la
Fiscalía Sexta Delegada ante el Tribunal y de la acción disciplinaria la
Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura”[75].
Finalmente, junto con la citada comunicación se allegó
en copia:
a.
Adición a la contestación de la
demanda presentada por la apoderada de la Superintendencia[76],
donde solicitó declarar improcedente el amparo por temeridad, atendiendo el
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal de Barranquilla.
b.
Fallo de primera instancia
proferido por el Juzgado 10º Civil del Circuito de Barranquilla en octubre 3 de
2007, mediante el cual concedió parcialmente la tutela solicitada, con relación
al derecho de defensa y, en consecuencia, ordenó a la Superintendencia “adoptar la actuación administrativa definitiva conforme a derecho”[77].
c.
Fallo proferido por la
Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, de noviembre 16 siguiente,
que revocó el dictado por el Juzgado 10º Civil del Circuito de esa ciudad[78].
4. Respuesta de la
Superintendencia Nacional de Salud
4.1. La Asesora del Despacho del Superintendente
Nacional de Salud dio respuesta en agosto 5 de 2008[79],
indicando que el artículo 230 de la Ley 100 de 1993 faculta a esa entidad para revocar
la autorización de funcionamiento de las instituciones prestadoras del servicio
de salud, cuando incumplen los requisitos fijados para su otorgamiento; por
tanto, puede realizar visitas inspectivas, acorde con el Manual adoptado por la
Resolución 1117 de 2005[80].
4.2. Explicó que mediante Resolución 195 de marzo 6 de
2007 se revocó la autorización de funcionamiento de AMBUQ ARS ESS, siendo
confirmada por la Resolución 01552 de septiembre siguiente, al resolver el
recurso de reposición interpuesto, quedando así agotada la vía gubernativa.
Aclaró que las Resoluciones fueron “inaplicadas o
suspendidas” por órdenes del Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla,
cuyo fallo fue acatado mediante la
Resolución 01814 de noviembre 7 de 2007. Sin embargo, ese acto administrativo
fue revocado parcialmente por la
Resolución 00004 de 2008.
4.3. Reseñó que el actor interpuso reposición contra la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007, el día 16 de los corrientes y acción de
tutela contra esa Resolución, correspondiendo al Juzgado 3º Penal del Circuito
de Barranquilla que en fallo de marzo 30 de 2007 dispuso, sin el lleno del
requisito 4º del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, inaplicar el acto
administrativo.
Explicó que se acató el fallo mediante Resolución 416
de abril 10 de 2007; sin embargo, la
Sala Penal del Tribunal Superior de Barranquilla decretó la nulidad de lo
actuado en mayo 28 de 2007, por lo cual se dictó la
Resolución 1014 de junio 22 de 2007[81],
revocando la 416 de 2007[82].
4.4. Agregó que el Juzgado profirió otro fallo en
junio 21 de 2007, ordenando inaplicar la
Resolución 195 de 2007, el cual fue acatado por la
Resolución 1053 de junio 27 de 2007[83];
pero el Tribunal revocó el fallo en septiembre 5 siguiente, “tras considerar
que la Superintendencia Nacional de Salud no vulneró el debido proceso y no
desplegó conducta antijurídica alguna con la expedición de la
Resolución 195 de 2007. Esta revocatoria dio origen a la
Resolución 01562 de septiembre 21 de 2007 ‘Por la cual se revoca
la Resolución Nº 1053 de junio 27 de 2007’”[84].
4.5. Aseveró que la Superintendencia fue notificada de otra acción de tutela por los mismos hechos, interpuesta
ante el Juzgado 10º Civil del Circuito de Barranquilla, el cual en octubre 3 de
2007 amparó el derecho de defensa, por lo que esa entidad expidió la
Resolución 01644 del día 8 de esa anualidad[85],
indicando que “sería violatorio al debido proceso, agregar un análisis
realizado por la firma Mcgregor en agosto de 2007, cuando el proceso administrativo
versaba sobre hechos acaecidos en diciembre de 2006”[86].
Con todo, explicó (está en negrilla y subrayado en el
texto original):
“No obstante lo anterior, el Juzgado Décimo Civil
del Circuito de Barranquilla consideró que con la decisión no se daba
cumplimiento a su fallo de primera instancia y, mediante auto de 18 de
octubre de 2007 requirió al Ministro de la
Protección para que a su vez requiriera al Superintendente Nacional de Salud y
de estricto cumplimiento al fallo de tutela, al cual le adiciona la siguiente
claridad: ‘adoptara la actuación administrativa dentro del proceso de
verificación de habilitación conforme a derecho, valorando según la ley y la
Constitución la Auditoría del Plan de Mejoramiento o Desempeño realizado por
la sociedad Mcgregor como claramente se expresó en la parte motiva de la
sentencia’. Y aunque la auditoría del Plan de Mejoramiento o Desempeño
realizado por la sociedad Mcgregor que el Juez solicita ‘valorar’ era de agosto
de 2007, esto es, posterior a los hechos objeto de la decisión como se había
planteado en la Resolución 01644 de 2007, respetuosa de las decisiones de los
jueces, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la
Resolución 01814 de noviembre 7 de 2007 ‘Por medio
de la cual se da cumplimiento a dos fallos de tutela’, como quiera que, para la
fecha, ya se anunciaba la tercera acción de tutela a cargo del Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Barranquilla, por lo que se optó por cumplir los dos
fallos.”[87]
La apoderada de la Superintendencia también señaló que el fallo del referido Juzgado fue revocado por el
Tribunal Superior de Barranquilla, “aclarando que ‘mal puede pretender el
actor que para resolver el recurso de reposición se tenga en cuenta una prueba
practicada con posterioridad, toda vez que la legislación no lo faculta para
exigir tal cosa’, razones suficientes para revocar la
Resolución 01644 de 2007 y parcialmente la
Resolución 01814 de 2007, mediante la expedición de la
Resolución 00002 de enero 2 de 2008 ‘Por la cual
se revoca en su totalidad la
Resolución 01644 de octubre 8 de 2007 y parcialmente la
Resolución 01814 de noviembre 7 de 2007”[88].
4.6. Frente a la situación actual de AMBUQ ARS ESS,
indicó que acatando los fallos de tutela y demás decisiones judiciales, la Superintendencia se abstuvo de aplicar las Resoluciones 195 y 01552 de 2007 y canceló las notas
en el certificado de existencia y representación; entre tanto, Fiduprevisora S.
A. levantó las medidas cautelares y desbloqueó las cuentas.
Indicó que el “expediente administrativo fue
devuelto a la Superintendencia Delegada para la
Atención en Salud, creada mediante Decreto 1018 de 2007, para continuar
normalmente con la vigilancia, inspección y control de la prestación del
servicio en salud, sin emitir pronunciamiento alguno frente a la habilitación,
por razón de la inaplicación o abstención frente a las Resoluciones 195 y 01552
de 2007 por vía de tutela”[89].
5. Respuesta de Fiduprevisora S. A.
Mediante escrito de agosto 6 de 2008[90],
la Directora Jurídica de esa entidad indicó que en cumplimiento de las
diferentes decisiones judiciales y de la
Resolución 1814 de noviembre 7 de 2007:
“- Una vez notificado el fallo de tutela, cesaron por
parte de la Fiduciaria La Previsora S. A. todos los actos de liquidación o de
posesión sobre los bienes de AMBUQ.
-
Ofició a las Entidades
Financieras, solicitando el levantamiento de las medidas preventivas y la
activación de las cuentas bancarias bajo la titularidad y ordenación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó –ARS.
-
Se adelantó la cancelación de
las últimas anotaciones de registro en el certificado de existencia y
representación legal de la actora, trámite que se surtió por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
-
Con las comunicaciones del 19 y
22 de noviembre de 2007, dirigidas al Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Barranquilla, se rindió informe de cumplimiento del fallo de tutela Nº
07-00276, expresando las actuaciones transcritas anteriormente.
-
Entrega de la
EPS Barrios Unidos de Quibdó, del día 20 de noviembre de 2008, de la cual se
levantó la respectiva acta.”[91]
Según lo expuesto, indicó que “la
Fiduciaria La Previsora S. A., no ostenta la calidad de interventor de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-ARS, por lo cual no está en
capacidad de atender ningún asunto relacionado con dicha asociación, razón por
la cual en estas instancias cualquier obligación que se derive de ésta se
encuentra a cargo del representante legal de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó-ARS”[92].
Para acreditar lo anterior, allegó junto con su
comunicación, en copia:
a.
Resolución 1814 de 2007, proferida
por la Superintendencia Nacional de Salud[93].
b.
Acta de entrega de AMBUQ ARS ESS[94].
c.
Escritos a los Juzgados 6º y 9º
Civil del Circuito de Barranquilla[95].
d.
Comunicaciones a diferentes
entidades financieras, solicitando el levantamiento de las medidas preventivas
y la activación de las cuentas bancarias de AMBUQ ARS ESS[96].
6. Respuesta de AMBUQ ARS ESS
Mediante comunicación allegada en agosto 15 de 2008,
el señor José Wadid Cure Hoyos, Gerente General de esa empresa, indicó:
“1. El día 28 de Enero de 2008, la empresa mediante
apoderado especial presentó ante los Juzgados Administrativos de Barranquilla
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nº
185 y 1552 de marzo 6 y septiembre 20 de 2007, respectivamente.
2. Mediante auto calendado febrero 15 de 2008, el
Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla admitió la demanda promovida por la
empresa y denegó la solicitud de suspensión provisional en contra de los actos
acusados, por presuntamente no haberse especificado los actos objeto de la
medida, falta de sustentación clara y suficiente, y ausencia probatoria del
perjuicio.
3. El día 22 de febrero de 2008, dentro de la
oportunidad legal interpusimos y sustentamos recurso de apelación contra la
decisión que negó la solicitud de suspensión provisional invocada en la
demanda.
4. El 14 de julio de 2008 presentamos al Juzgado 2º
Administrativo dos memoriales en los cuales aclaramos nuestra demanda y
adicionamos los fundamentos del recurso de apelación, en atención a que el
parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, de manera imperativa
dispuso que el procedimiento administrativo de la
Supersalud –en su carácter de Organismo de Vigilancia e Inspección- sería el
mismo consagrado para la
Superintendencia Bancaria en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero [Art.
208, num. 4 –modif. Ley 795 de 2003 art. 45].
5. A la fecha el
proceso está en los trámites de su fase inicial.”[97]
7. Respuesta del Juzgado 3º Penal del Circuito de
Barranquilla
El Juez 3º Penal del Circuito de Barranquilla remitió
en agosto 12 de 2008[98],
copia del cuaderno contentivo de la acción que allí curso[99],
indicando adicionalmente:
“En lo relacionado con el informe de verificación del
cumplimiento dado a las órdenes emitidas, se tiene que en cumplimiento del
fallo de 1ª instancia del 30 de marzo de 2008, dictado por el anterior Juez
Tercero la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución Nº 416 de 10
de abril de 2007 y disponen todo lo necesario para su cumplimiento, tal como
consta en el expediente principal obrante a folios 592 y 593.
Igualmente se comunica que en relación con la tutela
de la referencia, cursa Investigación Disciplinaria en el Consejo Seccional de la
Judicatura del Atlántico, Sala Jurisdiccional Disciplinaria…
Finalmente por información suministrada por el
anterior Juez Tercero Penal del Circuito de Barranquilla…, se tiene
conocimiento que por los mismos hechos de la mencionada acción de tutela,
cursa… Investigación Penal en la Fiscalía…”[100]
8. Complementaciones de la Superintendencia Nacional de Salud
8.1. En escrito de abril 30 de 2009, la
Asesora de esa entidad informó que entonces cursaba una acción de nulidad y
restablecimiento ante el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla, anexando
copia de la contestación de la demanda[101]
y del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico en octubre 24
de 2008, mediante la cual se decretó la suspensión provisional del acto
administrativo impugnado[102].
Acorde con lo anterior, indicó que en “se ordenó la
suspensión de actos suspendidos por vía de tutela en revisión, por lo que si la
Corte revoca el fallo de tutela en revisión, atendiendo todas las
irregularidades presentadas en tres (3) acciones de tutela contra estos actos,
los mismos seguirán inaplicados por vía ahora Contencioso Administrativa, y la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó seguirá funcionando los años que
dure la controversia sin autorización del ente de Vigilancia, Inspección y
Control y por ende presentando en tales condiciones servicios a la comunidad
del Chocó, desde su sede en Barranquilla, población que jamás ha sido objeto de
pronunciamiento en las decisiones de suspensión o inaplicación, hallazgos que
no han sido ni leídos a fin de establecer el riesgo de los afiliados,
desprotegidos actualmente por orden judicial”[103].
8.2. A su vez, la
Secretaria General de la Superintendencia remitió en abril 5 de 2010 la
Resolución 000040 de enero 13 de ese año, que revocó “en su totalidad la
Resolución 01814 de noviembre 7 de 2007
a fin de cumplir con dos órdenes impartidas por jueces de la República”[104].
Explicó que la
Resolución 000040 de 2010 ordenó estarse a lo dispuesto por el Juzgado 6º del
Circuito de Barranquilla, es decir, abstenerse de “aplicar Resoluciones
195 y 01552 de 2007, hasta cuando la jurisdicción contenciosa administrativa
decida mediante sentencia en firma –Sic- la legalidad de estos actos”[105];
y a lo ordenado por Juzgado Segundo Administrativo de esa ciudad que
decretó la “suspensión provisional”, de dichas Resoluciones[106].
III. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta corporación es competente para
examinar la determinación referida, en Sala de Revisión, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión
Correspondería a esta Sala de
Revisión determinar si los derechos invocados por el señor José Wadid Cure
Hoyos, Gerente General de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó AMBUQ ARS ESS, fueron vulnerados
por la Superintendencia Nacional de Salud y la
Fiduciaria La Previsora S. A., al adelantar una actuación administrativa
mediante la cual ordenó revocar la licencia de funcionamiento, intervenir y
liquidar esa empresa.
Sin embargo, acorde con la
documentación allegada en sede de revisión, resulta evidente la configuración
de un hecho superado.
Tercera. Concepto
de hecho superado. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la
Constitución señala que toda persona puede reclamar la protección inmediata
de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en
los casos previstos al efecto, mediante un amparo que consiste en una orden
para que el sujeto contra quien se reclama la tutela de esas garantías, actúe o
se abstenga de hacerlo.
Sin embargo, como ha indicado la
Corte Constitucional en un número amplio de fallos recientes, existen eventos en los que el amparo solicitado
se torna innecesario debido a que la amenaza, la omisión o el hecho generador
de la acción, desaparece en el transcurso de ésta y ya no procede ordenar que
se realice algo que ya ha sido efectuado[107].
Al respecto, en fallo T-308
de abril 11 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, esta corporación explicó que
cuando se presentan los supuestos arriba referidos, “la
decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a
todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo
constitucionalmente previsto”.
Acorde el referido artículo 86 superior, la
Corte ha indicado que la acción de tutela, por regla general, tiene un
carácter eminentemente preventivo y no indemnizatorio[108],
como quiera que su finalidad constitucional se encamina a evitar que se
concrete el peligro o la violación que conculque un derecho fundamental,
mediante la protección inmediata[109].
En aquellas situaciones en las cuales el daño se
consumó, o cuando la presunta vulneración o riesgo fue superado con la
satisfacción o salvaguarda de las garantías invocadas, se presenta una
sustracción de materia o carencia de objeto, donde ya no tendría razón ni sentido
que el juez impartiese las órdenes pretendidas, en caso de concluir que la
acción prosperaba[110].
La jurisprudencia de esta corporación ha
precisado que la sustracción de materia por carencia de objeto, que conlleva
que las órdenes sean inocuas[111],
no deja sin embargo de tener diferenciación según el momento en el cual se
satisface o conculca definitivamente un derecho.
Así, cuando se constata que al momento de
la interposición de la acción el daño estaba consumado o satisfecho el derecho,
aquélla se torna improcedente, habida cuenta que su finalidad es preventiva y
no indemnizatoria, correspondiendo al juez realizar un análisis en el que se
constate la definitiva afectación al derecho y, en caso tal, declarar la
improcedencia de la acción de tutela.
Si la satisfacción o el menoscabo se
presentan durante el trámite de las instancias o en sede de revisión, surge la
carencia actual de objeto, que hace ineficaz la tutela, al existir un hecho
superado si se restableció la garantía invocada, o un daño consumado al no
quedar opción de restablecimiento o defensa. Empero, aunque en aquellas
situaciones no es factible emitir una orden de protección, el juez debe
declarar la carencia actual de objeto por daño consumado y ordenar lo que aún
fuere pertinente, en el caso concreto[112].
Cuarta. Análisis del caso concreto
4.1. José Wadid Cure Hoyos interpuso
esta acción en representación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó AMBUQ ARS ESS, invocando la
presunta vulneración del debido proceso por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, siendo vinculada Fiduciaria La
Previsora S. A..
En la demanda se aseveró que dicha
Superintendencia desconoció esa garantía al proferir la
Resolución 195 de marzo 6 de 2007, mediante la cual se ordenó revocar la
licencia de funcionamiento, liquidar e intervenir la empresa AMBUQ ARS ESS y
retirar a su representante legal; acto administrativo confirmado mediante
Resolución 01552 de septiembre 20 siguiente.
En consecuencia, el demandante
solicitó, en sede de tutela, inaplicar los referidos actos administrativos,
suspender el trámite de intervención y liquidación y levantar las medidas
cautelares vigentes sobre su representada.
4.2. Analizados con
detenimiento los informes y demás documentación allegada en cumplimiento de lo
ordenado por la entonces Sala Séptima de Revisión y de la interpretación de los
supuestos fácticos y legales referidos por el actor, sus reclamos han sido
plenamente satisfechos durante la presente actuación, tornando inocuo efectuar
un pronunciamiento de fondo.
4.3. La pretensión del
representante de AMBUQ ARS ESS de obtener la suspensión de los actos
administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud dentro del trámite que allí se adelanta, fue satisfecha
con la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico de octubre 24 de
2008.
AMBUQ ARS ESS interpuso
mediante apoderado acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual fue admitida por el Juzgado 2° Administrativo de
Barranquilla en febrero 15 de 2008[113],
antes de ser seleccionado el presente asunto por la
Corte Constitucional para su revisión.
El referido Juzgado aunque admitió la
demanda respectiva, denegó la suspensión provisional del acto administrativo
demandado, siendo esa decisión revocada por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, decretando la suspensión provisional de los efectos de las
Resoluciones 195 de marzo 6 de 2007 y 01552 de septiembre 20 siguiente[114].
Además, para acatar lo resuelto por la
jurisdicción contencioso administrativa, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la
Resolución 000040 de enero 13 de 2010, donde resolvió (está en negrilla en el
texto original):
“ARTÍCULO TERCERO: ESTÉSE a lo
dispuesto por el Juez Segundo Administrativo de Barranquilla, orden impartida
para que ‘se dé estricto cumplimiento a la medida judicial de suspensión
provisional de las Resoluciones Nos. 195 de 6 de marzo de 2007 y 01552 de 20 de
septiembre del mismo año, que son objeto del presente proceso, conforme lo
viene ordenando por decisión del 24 de octubre de 2008 emanada en segunda
instancia –Sic- del Honorable Tribunal Administrativo del Atlántico.”[115]
Reseñado lo anterior, es claro que la
suspensión de los efectos de las Resoluciones censuradas por el actor fue
ordenada por la jurisdicción contencioso administrativa, escenario idóneo para
determinar su legalidad, hasta que exista un pronunciamiento de fondo; siendo
ello además acatado plenamente por la Superintendencia Nacional de Salud accionada.
4.4. Con relación a la suspensión de los
actos de intervención y liquidación de AMBUQ ARS ESS
y el levantamiento de las medidas cautelares, resulta oportuno recordar que
Fiduprevisora S. A. explicó a la
Corte Constitucional:
“- Una vez notificado el fallo de tutela, cesaron por
parte de la Fiduciaria La Previsora S. A. todos los actos de liquidación o de
posesión sobre los bienes de AMBUQ.
-
Ofició a las Entidades
Financieras, solicitando el levantamiento de las medidas preventivas y la
activación de las cuentas bancarias bajo la titularidad y ordenación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó –ARS.
-
Se adelantó la cancelación de
las últimas anotaciones de registro en el certificado de existencia y
representación legal de la actora, trámite que se surtió por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
-
Con las comunicaciones del 19 y
22 de noviembre de 2007, dirigidas al Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Barranquilla, se rindió informe de cumplimiento del fallo de tutela Nº
07-00276, expresando las actuaciones transcritas anteriormente.
-
Entrega de la
EPS Barrios Unidos de Quibdó, del día 20 de noviembre de 2008, de la cual se
levantó la respectiva acta.”[116]
En ese orden, tanto la Superintendencia como Fiduprevisora S. A., aquí demandadas, también cancelaron los actos de
suspensión y liquidación, así como las medidas cautelares sobre los bienes y
recursos de la accionante, incluso retornando el status a su representante
legal.
4.5. Por todo lo anterior, esta Sala de
Revisión declarará la carencia actual de objeto dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor José Wadid Cure Hoyos, en representación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó AMBUQ ARS ESS, contra la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La
Previsora S. A..
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos que se había dispuesto en la presente acción.
Segundo.- DECLARAR la carencia actual de objeto dentro de la acción de tutela instaurada
por el señor José Wadid Cure Hoyos, en representación de la
Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó AMBUQ ARS ESS, contra la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La
Previsora S. A., por las razones expresadas en la parte motiva de esta
providencia.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA T-005/12
CON PONENCIA DEL
MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA, EN LA QUE SE DECLARÓ LA CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO DENTRO DE LA ACCIÓN DE TUTELA INSTAURADA POR EL SEÑOR JOSÉ WADID CURE
HOYOS, EN REPRESENTACIÓN DE LA ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ AMBUQ
ARS ESS, CONTRA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y FIDUCIARIA LA PREVISORA
S.A.
Referencia: Expediente T-1.877.036
Problema jurídico
planteado en la sentencia: ¿si los derechos invocados por el señor
José Wadid Cure Hoyos, Gerente General de la Asociación Mutual Barrios Unidos
de Quibdó AMBUQ ARS ESS, fueron vulnerados por la Superintendencia Nacional de
Salud y la Fiduciaria La Previsora S. A., al adelantar una actuación
administrativa mediante la cual ordenó revocar la licencia de funcionamiento,
intervenir y liquidar esa empresa?
Motivo del
salvamento: Debe aclararse debidamente cuando se interpreta la
figura de carencia actual de objeto que es la razón por la que se lleva a tomar
la decisión.
Salvo el voto en la Sentencia T- 005 de 2015, acogida por la
mayoría de la Sala Sexta de Revisión, porque no estoy de acuerdo con la manera
en que se interpreta la figura de la "carencia actual de objeto", y
en consecuencia, con la decisión adoptada por la Sala.
1. ANTECEDENTES
El accionante, en calidad de Gerente
General de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdo - AMBUQ ARS ESS, alega
vulneración de derechos fundamentales por parte de la Superintendencia Nacional
de Salud y de la Fiduciaria la Previsora S.A, en cuanto adelantaron una actuación
administrativa mediante la cual se ordenó revocar la licencia de funcionamiento
de la entidad y de manera consecuente, intervenir, liquidar la empresa y
retirar a su representante legal.
A juicio del
actor, la Superintendencia no agotó el procedimiento regular y sancionó a la
empresa con fundamento en un informe preliminar de visita de inspección y en
las objeciones formuladas en dicho informe, sustrayéndose de realizar varias
etapas y garantías procesales. En sede de revisión la Sala evidenció la
configuración de un hecho superado, en tanto los reclamos del actor fueron
plenamente satisfechos. Con base en lo anterior, se consideró inocuo efectuar
pronunciamiento de fondo.
2. FUNDAMENTO DEL
SALVAMENTO
En primer lugar,
en cuanto a la parte considerativa del proyecto, considero que la carencia
actual de objeto por hecho superado no puede predicarse del cumplimiento del
fallo del juez de tutela de primera instancia. En este caso, el juez de primera
instancia tuteló como mecanismo transitorio el derecho fundamental al debido
proceso y a la administración de justicia del peticionario y, en consecuencia,
ordenó a la Superintendencia Nacional en Salud abstenerse de aplicar las
resoluciones origen' de la vulneración, hasta tanto se decidiera sobre su
legalidad y constitucionalidad en la vía contenciosa administrativa.
Es el cumplimiento de la decisión de
dicho fallo el que la mayoría de esta Sala consideró que dio lugar al hecho
superado, conclusión de la que me aparto, por la siguiente razón. La figura de
la carencia actual de objeto por hecho superado se presenta cuando la orden del
juez de tutela, relativa a lo solicitado en la demanda de amparo, ya no puede
surtir ningún efecto en razón a que la amenaza o la vulneración de los derechos
fundamentales de quien invoca su protección, ha cesado por razones diferentes
al cumplimiento de las órdenes dictadas por el juez constitucional, tornándose
innecesaria la actuación de éste último. En ese orden de ideas, el hecho
superado no puede ser consecuencia de las órdenes del juez de instancia, toda
vez que son éstas las que demuestran que sí existía vulneración o amenaza del
derecho fundamental deprecado por el peticionario, y que por ende, en el
momento en el que se profirió el fallo, existía la necesidad de tutelar y
disponer órdenes para la garantía del derecho.
Además, debe recordarse lo sostenido por
la Sala Octava de Revisión en la Sentencia T-083 de 2010, en la que se
estableció que cuando existe carencia actual de objeto, a pesar de que no
resulta viable emitir la orden de protección que se solicitaba, es necesario
pronunciarse de fondo en la parte motiva de la sentencia "sobre la
presencia del daño consumado y sobre si existió o no la vulneración de los derechos
invocados en la demanda, lo cual incluye, en el caso del juez/a de segunda
instancia y de la Corte Constitucional, la revisión de los fallos precedentes
para señalar si el amparo ha debido ser concedido o negado”[117], examen que no
se llevó a cabo en el fallo del que me aparto.
Finalmente, en lo referente a la parte
resolutiva del proyecto, observo que no se mencionó si se confirma o no la
decisión del juez de instancia. Siguiendo una lectura de las consideraciones,
es claro que debe confirmarse la decisión del Juzgado Sexto Civil del Circuito
de Barranquilla, proferida el 29 de octubre de 2007, ya que sí existió una
violación al debido proceso, que posteriormente y por las órdenes del juez de
tutela, se subsanó. Dicha precisión no se encuentra en la decisión, dejándose
sin claridad qué sucede con el fallo del juez de instancia, e ignorando el
papel fundamental de la Corte Constitucional en sede de revisión.
De esta manera, expongo las razones que
me llevan a salvar el voto con respecto a las consideraciones y la decisión que
se adoptó en el asunto de la referencia.
1 Sentencia
T-083 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1]
Cfr. f. 1 cd. inicial.
[2]
Cfr. f. 2 ib..
[3]
Íd..
[4]
Íd..
[5]
Íd..
[6]
Cfr. f. 2 ib..
[7]
Cfr. f. 3. ib..
[8]
Íd..
[9]
Íd..
[10]
Íb..
[11]
Cfr. f. 21 cd. anexo II (documentos obtenidos una vez recopiladas las pruebas
ordenadas por la entonces Sala Séptima de Revisión mediante auto).
[12]
Cfr. f. 4 cd inicial.
[13]
Cfr. f. 4 ib..
[14]
Íb., está en negrilla en el texto original.
[15]
Cfr. f. 5. Ib..
[16]
Íd..
[17]
Cfr. f. 5 ib. (se encuentra en negrilla en el texto original).
[18]
Cfr. f. 6 ib..
[19]
Íd..
[20]
Cfr. fs. 6 y 7 ib..
[21]
Cfr. f. 7 ib..
[22]
Íd..
[23]
Cfr. f. 8 ib..
[24]
Cfr. f. 9 ib..
[25]
Cfr. f. 12 ib..
[26]
Cfr. f. 12 ib..
[27]
Cfr. f. 13 ib..
[28]
Cfr. fs. 14 a 16 ib..
[29]
Cfr. fs. 28 a 39 ib..
[30]
Cfr. f. 40 ib..
[31]
Cfr. fs. 41 y 42 ib..
[32]
Cfr. f. 46 ib..
[33]
Cfr. fs. 47 y 48 ib..
[34]
Cfr. f. 53 ib..
[35]
Cfr. fs. 54 a 110 ib..
[36]
Cfr. fs. 111 a 121 ib..
[37]
Cfr. fs. 122 y 123 ib..
[38]
Cfr. fs. 124 y 125 ib..
[39]
Cfr. fs. 126 a 129 ib..
[40]
Cfr. fs. 130 y 131 ib..
[41]
Cfr. fs. 132 a 168 ib..
[42]
Cfr. fs. 169 a 191 ib..
[43]
Cfr. f. 193 cd. inicial.
[44]
Íd..
[45]
Cfr. f. 206 ib..
[46]
Cfr. fs. 313 y 314 ib..
[47]
Cfr. f. 208 ib..
[48]
Cfr. fs. 231 a 291 y 375 a 379 ib..
[49]
Cfr. f. 313 ib..
[50]
Cfr. fs. 315 a 317 ib..
[51]
Cfr. fs. 366 a 368 ib..
[52]
Cfr. fs. 389 a 403 ib..
[53]
Cfr. f. 402 ib..
[54]
Íd..
[55]
Íd..
[56]
Cfr. f. 396 ib..
[57]
Cfr. f. 397 ib..
[58]
Cfr. fs. 412 a 435 ib..
[59]
Cfr. f. 445 ib..
[60]
Cfr. fs. 503 a 506 ib..
[61]
Cfr. fs. 516 ib..
[62]
Cfr. f. 47 cd. Corte Const..
[63]
Cfr. fs. 51 a 92 ib..
[64]
Cfr. fs. 94 a 152 ib..
[65]
Cfr. fs. 154 a 173 ib..
[66]
Cfr. fs. 175 a 211 ib..
[67]
Cfr. fs. 212 a 234 ib..
[68]
Cfr. fs. 236 y 237 ib..
[69]
Cfr. fs. 238 y 239 ib..
[70] Cfr. fs. 241 a 244 ib..
[71] Cfr. fs. 4 a 260 cd. anexo I.
[72]
Cfr. fs. 1 y 235 cd. anexo II.
[73]
Cfr. fs. 2 a 11 y 236 a 271 ib..
[74]
Cfr. f. 12 y 274 ib..
[75]
Cfr. f. 13 ib..
[76]
Cfr. fs. 14 a 17 y 281 a 284 ib..
[77]
Cfr. fs. 23 a 34 y 285 a 296 ib..
[78]
Cfr. fs. 18 a 22 y 276 a 280 ib..
[79]
Cfr. fs. 35 a 44 ib..
[80]
Al respecto anexó la Resolución 117 de 2005 y el Manual General de Visitas (fs.
46 a 124 ib.).
[81]
Resolución allegada a folios 129 a 131 ib..
[82]
La apoderada de la Superintendencia allegó copia de la
Resolución 416 de 2007 (fs. 126 y 127 ib.).
[83]
Resolución allegada en copia (fs. 132 y 133 ib.).
[84]
Cfr. f. 40 ib. (está en negrilla en el texto original). La
Resolución 01562 de 2007 fue también allegada (fs. 134
a 136 ib.).
[85]
Resolución allegada a folios 137 a 141 ib..
[86]
Cfr. fs. 40 y 41 ib..
[87]
Cfr. f. 41 ib.. La Resolución 0114 de 2007 fue acompañada con la citada
intervención (fs. 142 a 146 ib.).
[88]
Íd. (está en negrilla y subrayado en el texto original).
[89]
Cfr. f. 43 ib.. La Resolución 00002 de 2008 fue allegada a folios 147
a 150 ib..
[90]
Cfr. fs. 155 a 158 ib..
[91]
Cfr. f. 157 ib..
[92]
Cfr. fs. 157 y 158 ib..
[93]
Cfr. fs. 159 a 163 ib..
[94]
Cfr. f. 172 ib..
[95]
Cfr. fs. 164 a 166, 170 y 171 ib.
[96]
Cfr. fs. 167, 168 y 174 a 176 ib..
[97]
Cfr. fs. 177 y 178 ib.; junto con la referida comunicación allegó en copia: i)
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) auto admisorio; iii)
aclaración de la demanda contenciosa y iv) adición del recurso de apelación
(fs. 179 a 234 ib.).
[98]
Cfr. fs. 1º y 2º cd. anexo III.
[99]
Cfr. fs. 6º a 756 ib..
[100]
Cfr. f. 2º ib..
[101]
Cfr. fs. 9º a 59 ib..
[102]
Cfr. fs. 253 a 263 ib..
[103]
Cfr. f. 4º ib..
[104]
Cfr. fs. 292 a 297 cd Corte Const..
[105]
Cfr. f. 296 ib. (está en negrilla en el texto original).
[106]
Cfr. f. 297 ib. Con la referida comunicación también se allegó copias de i) el
auto admisorio de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del
derecho incoada por AMBUQ ARS ESS, contra las Resoluciones dictadas por la Superintendencia, proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla en febrero 15 de
2008, donde también se denegó la suspensión provisional solicitada (fs. 299
a 303 ib.); y ii) auto de octubre 24 de 2008, mediante el cual el Tribunal
Administrativo del Atlántico revocó parcialmente la decisión del a quo y, en
consecuencia, decretó la suspensión provisional de las Resoluciones demandadas
(fs. 304 a 314 ib.).
[107]
Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras sentencias,
las proferidas en 2011 T-035 de febrero 3,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-087 de febrero 15,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-108 de febrero 23,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-199 de marzo 23,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-201 de marzo 23 y T-271 de abril 11,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-291 de abril 14,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-309 de abril 28, T-504 de junio 30 y
T-546 de septiembre 1º, M. P. Huberto Antonio Sierra Porto; y T-743 de octubre 3,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[108]
Cfr. T-083 de febrero 11 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[109]
Cfr. T-943 de diciembre 16 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo.
[110]
Cfr. T-659 de agosto 15 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[111]
Cfr. T-083 de 2010, ya referida.
[112]
En la precitada sentencia T-083 de 2010, se indicó que a los jueces de
instancia y a la Corte Constitucional les concierne, (i) pronunciarse de fondo
acerca del daño consumado y si existió violación de derechos, para determinar
si en las instancias el amparo debió ser concedido; (ii) instar a la parte
demandada para que se abstenga de incurrir en hechos similares a los planteados
en la demanda; (iii) informar al actor o a su familia sobre los medios de
reparación del daño; (iv) compulsar copias a las autoridades obligadas a
investigar las actuaciones objeto de la acción, cuando a ello haya lugar; y a
las demás que se considere pertinente, para proteger “la dimensión objetiva”
de la garantía que fue conculcada.
[113]
Cfr. fs. 299 a 303 cd. Corte Const..
[114]
Cfr. f. 314 ib..
[115]
Cfr. f. 297 ib..
[116]
Cfr. f. 157 cd. anexo II.
[117]
Sentencia T-083 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto