C-121-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-121/18
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA PARQUES DE DIVERSIONES,
ZOOLOGICOS Y ACUARIOS-Inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de las cargas de certeza y suficiencia
en la demanda
OMISION
LEGISLATIVA-Clases
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
Referencia: Expediente D-11640
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008 “por
la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones,
atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades
de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos,
zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras
disposiciones”
Demandante:
Andrés Felipe Berdugo Beleño
Magistrado sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho
(2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, el ciudadano Andrés Felipe Berdugo Beleño presentó demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1225 de 2008 “por la cual se regulan
el funcionamiento y operación de los parques de diversiones, atracciones o
dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro,
parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y
acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones”.
En Auto del 3 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. De igual manera, comunicó la iniciación del
presente proceso de constitucionalidad al Presidente del Congreso de la
República; al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; a la
Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación de Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS); a la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca (CAR); a la Asociación Defensora de Animales y del
Ambiente (ADA); a la Sociedad Protectora de Animales de Colombia, a la
Organización para la Educación y Protección Ambiental (OPEPA); a la Defensoría
del Pueblo; al Parque del Café; al Parque Mundo Aventura; al Parque Panaca
Región Cafetera; al Zoológico de Cali; al Zoológico Santa Fe; al Zoológico de
Barranquilla; al Zoológico Santa Cruz; al Bioparque Ukumarí; al Parque
Zoológico Guatika y a las Facultades de Derecho de las siguientes
Universidades: Rosario, Sabana, Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para
que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las
disposiciones acusadas.
Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en
Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte decidió “(…)
suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el
fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para
trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”.
Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el
sistema de información de este Tribunal.
De esta manera, previo levantamiento formal de la suspensión
de términos decretada en este proceso mediante el citado Auto 305 de 2017, la
cual se verá reflejada en la parte resolutiva de esta providencia, y sobre la
base de que se cumplieron la totalidad de los trámites previstos en el artículo
242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de los preceptos
legales demandados, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.052
de julio 16 de 2008:
LEY
1225 DE 2008
(Julio
16)
Por
la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones,
atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades
de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos,
zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
“Artículo 4. Requisitos de
operación y mantenimiento. La persona natural o jurídica que efectúe el
registro de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento en parques de diversiones
deberá cumplir, para su operación y mantenimiento, los requisitos técnicos
establecidos en este artículo, los cuales contienen estándares relacionados con
la operación, mantenimiento, inspección de atracciones y dispositivos de entretenimiento,
desarrollados con base en normas internacionales ASTM (American Society Of
Testing & Materials), NFPA (National Fire Protection Association), los
Lineamientos de Mantenimiento y Operación de IAAPA (Asociación Internacional de
Parques de Atracciones) y apoyados en los Reglamentos establecidos por las
asociaciones nacionales de Estados Unidos, México, Argentina e Inglaterra.
Los requisitos de operación y
mantenimiento de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento, son los
siguientes:
1. Condiciones de ocupación de
los Parques de Diversiones. Los Parques de Diversiones en cualquiera de las
categorías señaladas en el artículo 2 de esta ley[[1]],
cumplirán las siguientes condiciones de ocupación:
a) Contarán con un plan de
emergencia avalado por los comités locales o por las autoridades competentes
que incluye brigadas de emergencia debidamente entrenadas, planes de mitigación
en caso de emergencia y otros requisitos que los comités locales o autoridades
competentes estimen necesarios;
b) Contarán con salidas y rutas
de evacuación adecuadas de acuerdo con su tamaño y tipo de operación;
c) Contarán con certificaciones
expedidas por los cuerpos de bomberos sobre la idoneidad de las instalaciones
en materia de sistemas contra incendios, planes de mitigación contra eventos
naturales como terremotos, inundaciones y tormentas eléctricas, entre otros;
d) Contarán con señalización
clara de evacuación en materia de rutas y salidas de emergencia;
e) Las zonas de parqueo, en caso
de existir, deberán tener un plan de movilización de automotores en caso de
emergencia y contar con espacios reservados para el tránsito de peatones y
minusválidos debidamente demarcados y señalizados;
f) Contarán con un programa de
salud ocupacional y riesgos profesionales para sus empleados en concordancia
con la naturaleza del negocio y del Decreto Ley 1295 de 1994 o el que se
encuentre vigente en esa materia.
2. Estándares de
Mantenimiento de las Atracciones y Dispositivos de Entretenimiento.
Corresponde a los Operadores de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento
cumplir con los estándares de mantenimiento, acatando siempre los manuales
suministrados por el fabricante o instalador, para lo cual deberán:
a) Implementar un programa de
mantenimiento, pruebas e inspecciones para establecer las obligaciones tendientes
a mantener en buen estado cada Atracción o Dispositivo de Entretenimiento. Este
programa de mantenimiento deberá incluir listas de chequeo, estar disponible
para cada persona que hace el mantenimiento, tener una programación para cada
una de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento y estimar, por lo
menos, lo siguiente:
A. Descripción de la asignación
del mantenimiento preventivo.
B. Descripción de las
inspecciones que se realizan.
C. Instrucciones especiales de
seguridad, donde aplique.
D. Recomendaciones adicionales
del operador;
b) Procurar el adecuado
entrenamiento de cada persona que esté a cargo del mantenimiento de las
Atracciones o Dispositivo de Entretenimiento, como parte esencial de sus
responsabilidades y obligaciones. Este entrenamiento comprenderá como mínimo:
A. Instrucción sobre
procedimientos de inspección y mantenimiento preventivo.
B. Instrucción sobre obligaciones
específicas y asignación de puestos de trabajo y labores.
C. Instrucción sobre
procedimientos generales de seguridad.
D. Demostración física de
funcionamiento.
E. Observación del desempeño
práctico de la persona bajo entrenamiento, por parte de un supervisor, que
evaluará su aptitud y actitud.
F. Instrucciones adicionales que
el operador estime necesarias para el buen funcionamiento de la Atracción o
Dispositivo de Entretenimiento;
c) Someter las Atracciones o
Dispositivos de Entretenimiento a inspecciones documentales diarias (Lista de
Chequeo de mantenimiento), antes de ponerlas en funcionamiento y ofrecerlas al
servicio del público, de acuerdo con las instrucciones contenidas en los
manuales de mantenimiento. El programa de inspección debe incluir, como mínimo,
lo siguiente:
A. Inspección de todos los
dispositivos de cargue de pasajeros y sus dispositivos, incluyendo cierres y
restricciones.
B. Inspección visual de
escaleras, rampas, entradas y salidas.
C. Pruebas de funcionamiento de
todo equipo de comunicación, necesario para que la Atracción o Dispositivo de
Entretenimiento pueda funcionar adecuadamente, cuando aplique.
D. Pruebas de funcionamiento de
todos los dispositivos de seguridad automáticos y manuales.
E. Inspección y prueba de los
frenos, incluidos los frenos de emergencia, de servicio, parqueo y parada,
donde aplique.
F. Inspección visual de todos los
cerramientos, vallas y obstáculos propuestos de seguridad.
G. Inspección visual de la
estructura de la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento.
H. Inspecciones completas para
operar en el ciclo normal o completo.
I. Inspección en funcionamiento
sin pasajeros, siempre y cuando aplique a la atracción, antes de iniciar
cualquier operación, para determinar su apropiado funcionamiento y establecer
si requiere o no cierre de operación a causa de: Mal funcionamiento de
desajuste o; Modificaciones mecánicas, eléctricas u operativas; Condiciones
ambientales que afecten la operación o una combinación de las tres.
J. Evaluación de la calidad
bacteriológica del agua dentro de la Atracción o Dispositivo de
Entretenimiento, cuando en esta se utilice este recurso y el usuario pueda,
razonablemente, verse expuesto a ingerir o a entrar en contacto con volúmenes
que no representen un riesgo para su salud.
Parágrafo 2. El fabricante
o instalador podrá incluir en la sección apropiada del manual de la Atracción o
Dispositivo de Entretenimiento, un listado y localización de los componentes y
áreas críticas que requieren inspección con E.N.D de acuerdo con el literal e.
anterior.
Parágrafo 3. Los
componentes que no resulten conformes de acuerdo con los ensayos no
destructivos, deberán reemplazarse o reacondicionarse de acuerdo con las normas
de mantenimiento. Los componentes que se encuentren conformes o que han sido
reemplazados o reacondicionados serán programados para futuros ensayos de
acuerdo con los literales d. y e. anteriores.
Cuando el operador lo estime
conveniente y no existan recomendaciones del fabricante o instalador, podrá
contratar un profesional o agencia de Ingeniería con calificaciones,
entrenamiento y certificaciones en el tema para que desarrolle el programa de
inspección de E.N.D de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento o sus
componentes.
Parágrafo 4. El Operador
de una Atracción o Dispositivo de Entretenimiento deberá implementar un
programa de ensayos basado en las recomendaciones de este artículo.”
“Artículo 7. Deberes y
responsabilidad de los visitantes, usuarios y operadores de parques de
diversiones, de atracciones y dispositivos de entretenimiento. En
consideración a los riesgos inherentes para la seguridad humana en el uso de
Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento existentes y nuevos, los cuales
aceptan los usuarios desde que hagan uso de los mismos, constituirá deber de
estos acatar estrictamente las instrucciones de seguridad escritas u orales
impartidas por el operador y utilizarlos de manera responsable, cuidando
siempre el prevenir y mitigar los riesgos para no causar accidentes.
En especial, constituirá deber de
los visitantes de Parques de Diversiones y de los usuarios de Atracciones y
Dispositivos de Entretenimiento con supervisión del operador en lo siguiente:
1. Abstenerse de ingresar a los
recorridos de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento bajo la
influencia de alcohol, de sustancias psicotrópicas o de cualquier otra
sustancia que altere el comportamiento y/o situación de alerta.
2. Utilizar apropiadamente
durante todo el recorrido los equipos de seguridad tales como barras de
seguridad, cinturones de seguridad y arnés, suministrados por el operador.
3. Abstenerse de exigir a los
empleados del operador conducta distinta de las establecidas como normas de
operación.
4. Respetar y hacer respetar por
parte de las personas a su cargo, los accesos al Parque de Diversiones y a las
diferentes Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento.
5. Respetar y hacer respetar por
parte de las personas a su cargo, las filas, las zonas de circulación y cargue,
los cierres y demás zonas restringidas y mantener el orden y la compostura
mientras se produce el acceso, durante el uso o la permanencia y a la salida
del Parque de Diversiones y de sus Atracciones o Dispositivos de
Entretenimiento y demás actividades que se desarrollen en estos.
6. Abstenerse de usar Atracciones
o Dispositivos de Entretenimiento o de participar en atracciones o actividades
que representen riesgo para su integridad personal o la de las personas a su
cargo, en especial, por sus condiciones de tamaño, salud, edad, embarazo,
mentales, sicológicas o físicas, respetando en todo caso las instrucciones y
restricciones que se suministren para el acceso a las mismas.
7. Abstenerse y exigir de las
personas a su cargo que hagan lo propio, de realizar cualquier actividad que
ponga en riesgo su integridad física, la de los demás visitantes o usuarios o
de los operarios y empleados del Parque de Diversiones o la integridad de los
elementos, equipos, instalaciones o bienes que se encuentren en el Parque de
Diversiones.
8. Abstenerse de ingresar a los
cuartos de máquinas, las áreas de operación y mantenimiento y a las demás áreas
restringidas del Parque de Diversiones y exigir lo mismo de las personas a su
cargo.
Parágrafo 1. Los deberes
de los visitantes de Parques de Diversiones y usuarios de Atracciones y
Dispositivos de Entretenimiento serán divulgados en lugares visibles en las
instalaciones del Parque de Diversiones y apoyados con las instrucciones de los
Operadores.
Parágrafo 2. Los
visitantes y operadores de Parques de Diversiones y Usuarios de Atracciones o
Dispositivos de Entretenimiento serán responsables por los perjuicios que
llegaren a causar originadas en conductas contrarias a los deberes que les
impone la presente ley.”
“Artículo 8. Inspección,
vigilancia y control. Modificado por el artículo 1 de la Ley 1750 de
2015[[2]].
Es obligación de las autoridades nacionales, departamentales, distritales y
municipales competentes, de conformidad con las disposiciones expedidas por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o por la entidad que haga sus
veces, ejercer la inspección, vigilancia y control para verificar y garantizar
el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad en la prestación de
los servicios inherentes a los parques de diversiones y atracciones o
dispositivos de entretenimiento y el cumplimiento de la presente ley.
Parágrafo 1. Las
autoridades encargadas de la inspección vigilancia y control en la prestación
de los servicios inherentes a los parques de diversiones y atracciones o
dispositivos de entretenimiento, deberán realizar una visita por semestre,
previo al inicio de las temporadas vacacionales de mitad de año y diciembre, a
los respectivos parques o dispositivos de entretenimiento, para verificar el
cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley.
En el caso de los parques de
diversiones no permanentes o ciudades de hierro y de los dispositivos de
entretenimiento de carácter temporal, la visita de que trata el presente
artículo deberá realizarse cada vez que se instale en el respectivo municipio o
distrito.
El personal empleado para
realizar las visitas de que trata el presente artículo, deberá encontrarse
debidamente capacitado, acreditando como mínimo en formación técnica en áreas
afines con la labor que realiza y contar con experiencia mínima de un año.
Parágrafo 2. La entidad
nacional competente estará facultada para reglamentar el procedimiento
operativo para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control
establecido en la presente ley.
Parágrafo 3. La entidad
nacional competente estará facultada para que mediante la expedición de un
reglamento técnico, se establezcan las medidas para mejorar los mecanismos de
prevención, información y seguridad de las personas, teniendo en cuenta la edad
y tipo de discapacidad, de preservación de la vida animal, la vida vegetal y el
medio ambiente, en desarrollo de la presente ley.”
“Artículo 9. Sanciones.
Modificado por el artículo 2 de la Ley 1750 de 2015. Para efectos de la
presente ley, las sanciones que podrán imponer las autoridades competentes por
violación de sus disposiciones, son las siguientes:
1. Multas sucesivas desde cinco
(5) hasta treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada día
de incumplimiento. Pasado el término de 30 días de incumplimiento y en caso de
que se continúe se procederá a la cancelación del registro del establecimiento.
2. Suspensión del Registro del
Parque de Diversiones y Atracciones o del Dispositivo de Entretenimiento, que
se impondrá por incumplir reiteradamente las normas de seguridad y los
correctivos exigidos por las autoridades competentes, lo cual impedirá la
operación del parque, de la atracción o del dispositivo de entretenimiento
durante el tiempo de suspensión, hasta cuando se restablezca su funcionamiento
en condiciones de seguridad a juicio de las autoridades de inspección y
vigilancia, sanción.
3. Cancelación del registro del
Parque de Diversiones.
Parágrafo 1. Las sanciones
contempladas en el numeral 1 de este artículo serán aplicables en los eventos
de incumplimiento u omisión de los requisitos acreditados al momento de
realizar el registro que no impliquen riesgo para la seguridad de los
visitantes o usuarios de los Parques de Diversiones, siempre que el
cumplimiento de estos requisitos no se hubiere acreditado dentro del plazo
otorgado para presentar descargos.
Parágrafo 2. Las sanciones
contempladas en los numerales 2 y 3 de este artículo serán aplicables en su
orden, cuando se advierta riesgo para la seguridad de los visitantes o usuarios
del Parque de Diversiones o de la respectiva atracción o dispositivo de
entretenimiento.
Lo anterior, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos encargados de hacer
cumplir la presente ley.”
III. DEMANDA[3]
3.1. El actor asegura que en los preceptos
acusados se está en presencia de una omisión legislativa relativa, por cuanto no
se incluyen reglas específicas para la tenencia, el cuidado y la prevención del
maltrato de los animales que son utilizados en el funcionamiento y en la
operación de los parques de diversiones, entre ellos, los parques acuáticos, temáticos,
interactivos, ecológicos y zoológicos, desconociendo el deber
constitucional de protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la
Nación, previsto en los artículos 8 y 79 de la Constitución
Política. Tal déficit de protección se torna evidente en cada una de las normas
demandadas, en los siguientes términos:
- En relación con el artículo 4 que establece
los requisitos de operación y mantenimiento, señala que no se advierten reglas
sobre (i) las condiciones y nivel de preparación y entrenamiento del personal
encargado de tratar con los animales, tanto en su preservación como en su
manejo dentro los espectáculos de entretenimiento; así como tampoco se
consagran normas en las que (ii) se establezca un programa dirigido a su conservación
e inspección, incluyendo los parámetros que se deben seguir cuando son
utilizados en alguna actividad recreativa.
- Frente al artículo 7 que dispone los deberes
y responsabilidades de los visitantes, usuarios y operadores, el actor afirma
que no se aprecian reglas sobre las obligaciones de cuidado, atención, respeto
y prevención del maltrato animal.
- En lo que atañe al artículo 8, sobre medidas
de inspección, vigilancia y control, se considera por el accionante que no
existen preceptos que refieran a la tenencia responsable, a los mínimos de
espacio, a la alimentación y al origen de los animales silvestres y salvajes que
se encuentran en acuarios, zoológicos y parques ecológicos.
- Y, en cuanto al artículo 9, que regula las
sanciones a imponer en los parques de diversiones, el actor cuestiona que no se
incluyan acciones de decomiso y disposición de animales, así como reglas sobre
su adecuada tenencia libre de maltrato.
3.2. Con sujeción a lo anterior, se asegura
que las normas acusadas contienen “una omisión legislativa relativa, y que[,]
por virtud de la misma, [se] requiere o, que la H. Corte Constitucional emita
un fallo integrador que se convierta en orientador de la interpretación de la
Ley 1225, o que declare su constitucionalidad condicionada a la ampliación de
disposiciones jurídicas y reglamentos técnicos que acierten en la protección
del animal que se encuentra en zoológicos, parques ecológicos y acuarios, que
partan desde su captura, disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y
cuidado, en calidad de seres sintientes, protegidos por el estatuto
constitucional”[4].
3.3. Con el fin de acreditar la necesidad de
las medidas específicas que se reclaman, el actor desarrolla los requisitos
establecidos por la jurisprudencia constitucional para la configuración de una
omisión legislativa relativa[5],
a saber: (i) las normas en relación con las cuales
se predica el cargo, que se concretan en los artículos 4, 7, 8 y
9 de la Ley 1225 de 2008; (ii) la identificación del ingrediente que se
omite, el cual debe ser esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta, que, en este caso, consiste en el deber de “proveer medidas que
garanti[cen] la prevención del maltrato animal, en virtud de que [los] animales
son usados en el funcionamiento, operación, uso y explotación de muchas de las
actividades que son reguladas por la ley demandada”[6];
(iii) el supuesto de que la omisión carezca de un principio de razón
suficiente, que se sintetiza en el “imperativo [de] que el legislador [provea]
dentro de [la normatividad cuestionada] (…), mecanismos que [aseguren] la
prevención contra el maltrato [animal]”[7],
por su condición de seres sintientes y por el deber constitucional de
protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la Nación (CP arts.
8 y 79); (iv) la necesidad de que la exclusión genere una situación de
desigualdad negativa, que se presenta por la falta de sanciones a quienes
dieren un mal uso a los animales[8],
es decir, a quienes los maltraten; y finalmente, (v) que la omisión sea el
resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente
al legislador, cuyo origen se encuentra en las Sentencias C-666 de 2010[9]
y C-283 de 2014[10],
en donde la Corte señaló que le compete al Congreso propender por la garantía y
protección del ambiente, incluida la fauna nacional.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible
La apoderada judicial del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible solicita a la Corte desestimar el cargo formulado contra
la Ley 1225 de 2008, ya que en el ordenamiento jurídico sí existen normas que protegen
a los animales, destacando para el caso particular el Decreto 1076 de 2015[11],
que reguló las actividades que se relacionan con la fauna silvestre y con el
manejo de zoológicos, incluyendo los requisitos para su funcionamiento y para
el plan de manejo aplicable.
4.2. Intervención del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y Representante
Judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pide a la Corte declarar
la exequibilidad de los preceptos demandados. En su criterio, no le asiste
razón al accionante cuando asegura que la Ley 1225 de 2008 no dispone ni fija reglas
para la protección y preservación de la vida animal, toda vez que, precisamente,
el artículo 8 acusado, tal como fue modificado por la Ley 1750 de 2015[12],
ordena de forma expresa la expedición de un reglamento técnico en el que, entre
otras, “(…) se establezcan las medidas para mejorar los mecanismos de
prevención, información y seguridad de las personas (…)”, teniendo en
cuenta “(…) la preservación de la vida animal”.
4.3. Intervención de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR–
El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio. Al respecto, en
primer lugar, precisa el marco de sus competencias como autoridad ambiental,
señalando que tiene como función el control, la administración y el seguimiento
de los recursos naturales, lo que incluye la fauna silvestre, de acuerdo con el
Decreto 1076 de 2015 y el Decreto-Ley 2811 de 1974, normatividad en la que se
incorpora la definición y los requisitos para el funcionamiento de los zoológicos.
Además, refiere al marco normativo para el manejo de la fauna doméstica (Ley 84
de 1989 y Ley 1774 de 2016), así como al régimen previsto para los acuarios
(Decreto 1681 de 1978, Ley 611 de 2000 y Ley 13 de 1990) indicando la
existencia de una normatividad particular para la utilización de peces
ornamentales (Resolución 1924 del 3 de noviembre de 2015, expedida por la
Agencia Única Nacional de Acuicultura y Pesca, AUNAP).
En segundo lugar, con fundamento en las Sentencias C-780 de
2003 y C-100 de 2011, el interviniente señala que, en el presente caso, no se
está en presencia de una omisión legislativa, toda vez que “no existe ningún
trato diferenciado o excluyente frente a los animales que puedan estar
presentes en los parques de diversiones, atracciones o dispositivos de
entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro, parques acuáticos,
temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y acuarios, [ya] que en
ningún momento [la Ley 1225 de 2008] los excluye de las medidas de protección
contempladas en el Estatuto Nacional de Protección a los Animales, la Ley 84
[de 1989] y Ley 1774 de 2016”[13].
Finalmente, estima que las razones expuestas, en esencia, no
satisfacen las cargas de claridad y suficiencia, toda vez que la demanda “(…)
plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter
subjetivo sin descender a la forma en que se concreta [la] violación. La
acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible
debatirla en el marco constitucional, así en la impugnación se utilicen
referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la
falta de correspondencia de la norma demandada con la Constitución”[14].
Para el interviniente, al ser el único reproche contrastado la aparente falta
de regulación en la protección de los animales, tal cargo es contrario a la
carga de certeza, pues, según se dijo, la Ley 1225 de 2008 se completa con las
medidas de salvaguarda previstas en el Estatuto Nacional de Protección a los
Animales.
4.4. Intervención de la Federación Colombiana de
Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas
acusadas, pues no se configura en el presente caso una omisión legislativa. Sobre
el particular, considera que “aun asumiendo como un deber constitucional del
legislador ocuparse de la prevención del maltrato a los animales como seres
sintientes, ello no significa que en toda ley que se ocupe directa o
indirectamente de materias relacionadas con la tenencia de animales resulte
imperativo insertar un capítulo como el que extraña el demandante, merced a la
sistematicidad del ordenamiento jurídico, de ahí que no se incurre en omisión
legislativa si en cualquier otro cuerpo legal constan las disposiciones
encaminadas a la prevención del maltrato”[15],
como ocurre con lo establecido en los artículos 1, 3, 4 y 5 de la Ley 1774 de
2014[16]
y con los artículos 117 a 134 de la Ley 1801 de 2016[17].
4.5. Intervención de la Asociación Defensora de
Animales y del Ambiente –ADA–
La Presidenta de la Asociación Defensora de Animales y del
Ambiente interviene en el proceso para coadyuvar las pretensiones de la
demanda. En particular, asegura que el artículo 4 de la Ley 1225 de 2008 dejó
de regular lo atinente a la protección, bienestar, condiciones de alojamiento, alimentación
y asistencia médico-veterinaria, entre otras, de los animales que se encuentran
en los parques de diversiones, hecho que contrasta con la amplia regulación
prevista sobre los elementos mecánicos de dichos lugares. A su juicio, a pesar
de la existencia de leyes que tratan de manera general la protección animal,
como por ejemplo la Ley 84 de 1989, dicha regulación no consagra con
suficiencia reglas sobre el bienestar de los animales en parques acuáticos,
temáticos, ecológicos, centros interactivos y zoológicos, lugares en los que,
de acuerdo con su experiencia, las personas propietarias y administradoras no
toman las acciones mínimas para la protección de los animales como seres
sintientes. En este sentido, afirma que se “burlan” de lo previsto en el
artículo 59 de la ley en cita, al impedir que las sociedades protectoras realicen
las visitas de inspección a esos lugares[18].
Adicional a lo expuesto, considera que el artículo 7 acusado
también omitió establecer –taxativamente– las conductas y responsabilidades que
visitantes y operadores deben observar en relación con los animales, sobre todo
cuando se advierte que en los parques se recurre al maltrato y a la
programación de largas jornadas de exposición al público, circunstancia que a
dichos seres les provoca estrés y sufrimiento. Por último, señala que la ley
demandada no incluye un acápite sobre las veedurías ciudadanas, con el fin de verificar
el cumplimiento de las normas sobre bienestar animal.
4.6. Intervención de la Asociación Colombiana de Atracciones
y Parques de Diversiones –ACOLAP–
La Directora Ejecutiva de la Asociación Colombiana de
Atracciones y Parques de Diversiones solicita a la Corte desestimar las
pretensiones de la demanda, al considerar que parten de apreciaciones
subjetivas del actor, por lo que no satisfacen los mínimos del juicio de
constitucionalidad. Al respecto, señala que el marco de protección que se
reclama ya se encuentra previsto en el parágrafo 2 del artículo 8 de la ley
impugnada, cuando dispone que la entidad nacional competente expedirá un
reglamento técnico para establecer las medidas que, más allá de brindar
seguridad a las personas, preserven la vida animal, la vida vegetal y el medio
ambiente, a lo cual cabe agregar el artículo 10 del mismo régimen normativo, en
el que se autoriza al Gobierno Nacional para dictar “los decretos
reglamentarios que estime pertinentes para exigir el cumplimiento” de dicha
ley. Bajo este contexto, afirma que la citada autoridad se encuentra
finalizando el proceso participativo de construcción del reglamento técnico sobre
la materia, que se añadirá a la Resolución 0958 de 2010, “Por la cual se
establecen unas disposiciones en desarrollo la Ley 1225 de 2008, sobre parques
de diversiones, atracciones y dispositivos de entretenimiento, en todo el
territorio nacional.”
4.7. Intervención de la Asociación Colombiana de Parques
Zoológicos, Acuarios y Afines –ACOPAZOA–
El apoderado de la Asociación Colombiana de Parques
Zoológicos, Acuarios y Afines –ACOPAZOA– solicita desestimar los argumentos de
la demanda, toda vez que considera que el ordenamiento jurídico colombiano ya
cuenta con un desarrollo suficiente de medidas de protección al bienestar
animal.
Para comenzar, el interviniente asegura que el planteamiento
del actor responde a una preocupación de la sociedad frente a la necesaria salvaguarda
de la fauna, la flora y el cuidado del ambiente, que trasciende el tema del
maltrato animal y requiere generar conciencia y adelantar acciones, tanto por
parte del Estado como de la ciudadanía, para frenar la huella de la destrucción
de los ecosistemas y garantizar la supervivencia de la humanidad.
A continuación, realiza un breve recuento del papel que han
asumido los zoológicos y acuarios en la conservación de las especies ex-situ,
a través de labores de protección, reproducción y desarrollo científico,
superando la mera finalidad de exhibición, para convertirse en generadores del
bienestar animal. Al respecto, cita estándares creados y concertados en el
ámbito internacional, por diferentes organizaciones protectoras de los animales[19],
tales como la Iniciativa Mundial de Sanidad Animal (2001), la Estrategia
Mundial de los Zoológicos y Acuarios para la Conservación, y el Código de Ética
y Bienestar Animal.
En su criterio “los planteamientos formales de la demanda
excluyen varios de los elementos del sistema normativo colombiano, del que
hacen parte una serie de leyes, decretos y reglamentos que conforman un cuerpo
legislativo robusto encaminado precisamente a la conservación adecuada y a la
protección de los animales”[20],
entre los cuales, se encuentran la Convención sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres[21];
la Directiva 1999/22CE de la FAO, relativa al mantenimiento de animales
salvajes en zoológicos; el Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad
Biológica; la Ley 23 de 1973; el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente[22];
el Decreto 1608 de 1978[23];
el Decreto 1376 de 2013[24]
y el Decreto 1076 de 2015[25];
normas que no solo complementan los postulados de la Ley 1225 de 2008, sino
que, precisamente, encuentran fundamento en los postulados señalados por el
demandante y constituyen un desarrollo concreto de los deberes del Estado en
materia de protección a la fauna silvestre.
Así las cosas, para el interviniente, el marco normativo
previamente expuesto, aunado a la autorización otorgada en el parágrafo 3 del
artículo 8 de la citada Ley 1225 de 2005, para que el ejecutivo desarrolle
reglamentos técnicos especializados de preservación de la vida animal[26],
constituyen elementos suficientes para asegurar la salvaguarda de la fauna que
se encuentra en los parques de diversiones, lo que descarta la existencia de
una omisión y, por ende, de la necesidad de proferir una sentencia aditiva.
4.8. Intervención de la Universidad de Nariño
El Director de Consultorios Jurídicos y Centro de la
Universidad de Nariño intervino en el presente proceso para solicitar a la
Corte que declare la exequibilidad de los preceptos acusados. A juicio del
interviniente, en el presente caso no se configuran los requisitos para que se
estructure una omisión legislativa relativa, por cuanto “no se evidencia que
se produzca un trato desigual o discriminatorio hacia los animales”[27].
Por el contrario, en su criterio, lo que hace la demanda es “considerar a
los animales como un instrumento del desarrollo de las actividades propias de
los parques de diversiones, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, etc., y
equipararlos con las maquinas (sic), artefactos y atracciones mecánicas
de los mismos”[28],
insistiendo en una concepción utilitarista ya superada. Además, “no se hace
palpable la violación del deber impuesto al legislativo por la carta superior, ya
que, el legislador, por el contrario, con la ley objeto de censura busca
expresamente proteger bienes jurídicos de rango constitucional como lo son la
vida y el medio ambiente, buscando evitar que dichas máquinas los afecten”[29].
Finalmente, el aparente vacío normativo invocado en la
demanda se supera con una aproximación sistemática de la ley demandada frente a
otras leyes que regulan asuntos tendientes a la protección ambiental y animal,
tales como la Ley 1333 de 2009[30],
la Ley 84 de 1989[31]
y la Ley 1774 de 2016[32],
sin olvidar que la propia Ley 1225 de 2008, en el parágrafo 3, del artículo 8,
consagra la facultad de regular las medidas para mejorar en la prevención y
seguridad de las personas, y en la vida animal, la vida vegetal y la
preservación del medio ambiente, por lo que no existe la necesidad de adoptar
un fallo condicionado, como lo es el que se solicita por el actor.
4.9. Intervención de la Universidad Libre
El Director y dos miembros del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre
intervienen en el presente proceso para solicitar a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 4 y la exequibilidad de los artículos 7, 8 y 9 de
la Ley 1255 de 2008.
Desde su punto de vista, el artículo 4 es inconstitucional,
por no proveer reglas para el tratamiento y el cuidado de los animales como
seres sintientes, a pesar de que la normatividad refiere a los requisitos de
operación y mantenimiento de los parques de diversiones. En su criterio, el
precepto legal en mención debió establecer condiciones completas y precisas
para el tratamiento de la vida animal, hecho que no puede ser subsanado, ni por
el mandato del parágrafo 3 del artículo 8 de la ley enjuiciada, cuya óptica no
se soporta en la apreciación de los animales como seres sintientes; ni por la
Ley 1774 de 2016 que “responde a un ejercicio de alteridad de los seres
humanos”[33].
Por el contrario, en relación con los artículos 7, 8 y 9, se
considera que no opera la omisión legislativa relativa, toda vez que la
regulación que allí se consagra refiere a un fenómeno distinto vinculado con la
protección de las personas que asisten a los parques de diversiones, de suerte
que los deberes de los visitantes, usuarios y operadores en sus relaciones con
los animales, se encuentran en un marco normativo distinto, como ocurre con la
Ley 1774 de 2016.
4.10. Intervención de la Universidad del Rosario
El consultorio jurídico de la Facultad de Jurisprudencia de
la Universidad del Rosario, por intermedio de un asesor jurídico, intervino en
el proceso para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos
4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008. Al respecto, considera que no se configura
una omisión legislativa relativa por falta de regulación de la protección de
los animales dentro de la citada ley, ya que “(…) debe tenerse en cuenta que
[su objeto] no es (…) [el de reglamentar] dichos asuntos, [pues] su finalidad
se refiere a controlar y organizar, en debida forma, el funcionamiento de centros
de entretenimiento como lo son los parques de diversiones, atracciones,
dispositivos de entretenimiento, entre otros”[34].
Para el interviniente, el actor desconoce la legislación vigente
en materia de cuidado, prevención del maltrato y protección de los animales,
como lo son la Ley 84 de 1989, la Ley 1774 de 2016 y la Ley 1801 de 2016[35],
mandatos en los que se incluyen obligaciones que deben ser acatadas por los
sujetos que desarrollan actividades en los parques de diversiones y cuyo
incumplimiento es susceptible de sanción.
En este orden de ideas, el representante de la Universidad
afirma que “si bien la norma acusada no contiene en su cuerpo normativo un
aparte destinado a la regulación y protección de los animales que para estos
espacios públicos son utilizados como entretenimiento”[36],
ello no implica un desconocimiento de los artículos 8 y 79 de la Constitución,
pues la aplicación de la Ley 1225 de 2008 debe hacerse en armonía con las
obligaciones del Estado en materia de protección de la fauna y la flora
previstas en el Texto Superior y en instrumentos internacionales –como la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales–, textos que se
complementan con las leyes especiales anteriormente mencionadas. En conclusión,
el vacío propuesto por el actor es tan solo aparente, ya que las normas
enjuiciadas no pueden ser objeto de aplicación, sin tener en cuenta el amplio
margen de protección que el orden jurídico brinda a los animales.
4.11. Intervención de la Universidad Sergio
Arboleda
Los miembros de la Escuela Mayor de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda solicitan a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo en el presente asunto, por ineptitud sustancial de la
demanda. En su criterio existen otras leyes, como ocurre con las Leyes 1333 de
2009 y 1774 de 2016, a las que debe agregarse, “(…) en lo pertinente, la Ley
84 de 1989, cuya interpretación por la Corte (…), entre otras, en las
Sentencias C-401, C-596, C-703 y C-742 de 2010, C-632 de 2011 y C-364 de 2012;
C-467 de 2016;          C-761 de 2009 y C-666 de 2010, (…) no deja (sic) duda
alguna sobre la existencia de un claro mandato legal de prevenir el maltrato
animal, e incluso de sancionarlo por medio de penas privativas de la libertad”[37].
En este sentido, consideran que el actor, al plantear el
cargo por omisión legislativa relativa, “desconoce el carácter sistemático
del ordenamiento jurídico y, además, pretende asumir a la Ley 1225 de 2008 como
el único referente legal para los parques acuáticos, zoológicos y acuarios o
granjas”, omitiendo el hecho de que, “si en esos establecimientos se
incurre en conductas de maltrato animal, las personas responsables de las
mismas pueden  y deben ser juzgadas y sancionadas con arreglo a las referidas
leyes”[38].
Por lo anterior, concluyen que no puede predicarse la existencia
de una omisión respecto de ninguno de los preceptos acusados, pues los
artículos 4, 7 y 9 ni siquiera hacen referencia al maltrato animal, y el único artículo
que lo hace, que es el 8, precisamente faculta a la Administración para expedir
un reglamento técnico que provea medidas de protección a su favor.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a este Tribunal declarar
la constitucionalidad de las normas demandadas, dado que no se configura la
omisión legislativa alegada por el demandante. Para la Vista Fiscal, a pesar de
que se identifican las disposiciones sobre las que se predica la omisión, se
incumplen los demás requisitos de los cuales depende su configuración.
Así las cosas, respecto de la identificación del ingrediente
que se omite, se señala que el actor interpreta erradamente las disposiciones
acusadas al confundir el destinatario de las medidas de protección allí
previstas, toda vez que ellas no se dirigen a resguardar la maquinaria o las
atracciones albergadas en los parques de diversiones, tales como, parques acuáticos, ecológicos y zoológicos, sino a garantizar la
calidad y el buen funcionamiento de dichas instalaciones, con el fin de
proteger la vida de visitantes y espectadores, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 2 de la Ley 1225 de 2008[39].
Por tal razón, no puede considerarse que en ellas se incurre en una omisión
respecto del deber de protección a los animales, cuando su ámbito de regulación
es distinto y, por ello, no resulta exigible su consagración legal[40].
Lo anterior se refuerza con la consideración referente a que el ordenamiento
jurídico sí establece las normas de conservación de dichos seres sintientes[41],
cuya aplicación opera de manera sistemática, sin que sea necesario replicar
tales disposiciones en una ley con un propósito disímil.
Tampoco se cumplió con el requisito que supone que la
omisión carezca de un principio de razón suficiente, ya que no existe la
exclusión normativa alegada, dado el carácter sistemático del ordenamiento
jurídico. Para la Vista Fiscal, el cargo responde a una interpretación
subjetiva del accionante, que no se ajusta a una lectura integral del régimen
de protección al medio ambiente y a la fauna.
Por último, no se acreditó el requisito referente a la
demostración de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador, en la medida en que es el propio demandante el que afirma que tal
compromiso no existe y que su exigibilidad se deriva de lo dispuesto por la
Corte en las Sentencias C-666 de 2010[42]
y C-283 de 2014[43],
en las que se aludió en general a la obligación del legislador de propender por
la garantía y protección del medio ambiente.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia, delimitación de la controversia y
problema jurídico
En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241
del Texto Superior[44],
esta Corporación es formalmente competente para conocer sobre la demanda de
inconstitucionalidad planteada contra los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225
de 2008, los dos últimos modificados por los artículos 1 y 2 de la Ley 1750 de
2015, por cuanto se trata de preceptos de carácter legal expedidos con
fundamento en la atribución consagrada en el numeral 1 del artículo 150 de la
Constitución[45].
Dadas las solicitudes de inhibición planteadas por varios
intervinientes[46]
y en consideración a que otros de ellos señalaron[47],
junto con la Vista Fiscal, que la demanda no cumple con los requisitos básicos para
proceder a un juicio por omisión, la estructura de la presente sentencia seguirá
un orden metodológico distinto, en el que, en primer lugar, se debe examinar si
la demanda formulada por el ciudadano Andrés Felipe Berdugo Beleño se ajusta a
los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio
abstracto de constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en
virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[48]. Y, en segundo lugar, solo
en el caso en que se supere dicha etapa, continuar con el examen de fondo del
asunto que se propone, cuyo problema jurídico se vincula con la necesidad de
determinar si el legislador, al expedir los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley
1225 de 2008, sobre el funcionamiento y operación de los parques de
diversiones, tales como, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, zoológicos y
acuarios, incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en excluir de
esa regulación las medidas de prevención al maltrato y protección de los
animales que son utilizados en las actividades de dichos establecimientos.
6.2. Examen sobre la aptitud de la demanda
(generalidades)
6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun
cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el
juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.
Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes
requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el
señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este
Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo
concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[49]. En este
contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[50],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación
recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida
por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las
razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta
Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada
de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
6.2.2. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la
Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo,
pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que,
conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un
pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este
Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de
constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[51], se sostuvo
que:
“Si un ciudadano demanda una
norma, debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos
requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se
pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de
manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
6.2.3. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud
de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento
jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[52], teniendo en
cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las
exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo
que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la
Sala Plena. Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[Si] bien el momento procesal
ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad
es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por
resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos
de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al
momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte
analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por
los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”[53].
Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio,
lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art.
229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y
fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa
de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción
de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de
reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia
constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[54], lo procedente
es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados
puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga
cabalmente las exigencias de ley”.
6.2.4. En el asunto sub-judice, la demanda que se
plantea por el actor obliga a examinar la aptitud del cargo a partir de dos
circunstancias que resultan relevantes. En primer lugar, la acusación se
formula con miras a obtener una decisión de exequibilidad condicionada y, en
segundo lugar, se justifica tal pretensión a partir de la alegación de una
supuesta omisión legislativa relativa en la expresión demandada.
6.3. De la pretensión de exequibilidad condicionada
6.3.1. Si bien es cierto que en algunas ocasiones esta
Corporación consideró inepta una acción pública, al advertir que la misma
estaba orientada a solicitar un fallo de exequibilidad condicionada, con el
argumento de que el artículo 241 del Texto Superior le otorga a los ciudadanos
la atribución de promover este juicio con el objeto de obtener la declaratoria
de inconstitucionalidad de las leyes, y no su constitucionalidad, así
esta sea de manera condicionada[55],
lo cierto es que en diversas ocasiones se han estudiado de fondo demandas que formulan
este tipo de solicitudes[56],
cuyos requisitos de procedencia, con el propósito de determinar la existencia
de un cargo en debida forma, surgen de la obligación de examinar si concurre una
acusación de inconstitucionalidad, la cual, además, debe cumplir con las cargas
de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia.
6.3.2. Como se deriva de lo expuesto, este tipo de demandas
suponen la acreditación de dos presupuestos esenciales. El primero radica en la
delimitación del objeto de la acusación, para lo cual es preciso
explicar al juez constitucional cuál es el contenido de la disposición acusada,
y cómo algunos de sus significados contradicen la Constitución, mientras otros
se avienen con ella.
A diferencia del juicio tradicional de constitucionalidad,
la base conceptual de la solicitud de una sentencia de exequibilidad
condicionada, se encuentra en la distinción entre disposición y norma. En
efecto, la teoría constitucional distingue con claridad entre, de una parte,
las disposiciones o enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de
otra, las normas o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se
desprenden, por vía de aplicación o de interpretación, de dichos textos.
Conforme a lo anterior, esta Corporación ha reconocido que es perfectamente
posible que una disposición o enunciado normativo pueda contener diversas
normas o reglas de derecho, mientras que una misma norma puede estar contenida
en diversos textos o enunciados legislativos.
Nótese cómo esta técnica explica el origen de las sentencias
de exequibilidad condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera
la disposición, la cual se declara exequible, pero se interviene en su
contenido por parte de este Tribunal, para señalar cuál o cuáles son los sentidos
que resultan acordes con la Constitución. Si el control de constitucionalidad
únicamente recayera sobre las disposiciones o los textos legales, no podrían
existir sentencias interpretativas, pues este Tribunal tendría que limitarse a
mantener o retirar del ordenamiento jurídico el enunciado normativo demandado,
pero no podría expulsar una proposición jurídica para conservar, en su lugar,
una determinada regla de derecho, acorde con los mandatos previstos en el Texto
Superior.
Cuando un ciudadano acude ante la Corte solicitando la
expedición de una sentencia de exequibilidad condicionada, es deber del actor
indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal amplitud que
permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las cuales
por lo menos debe ser contraria a la Carta. Este presupuesto es relevante,
pues es la indicación del conflicto normativo desatado en el seno de la
disposición acusada, la que le otorga al juez constitucional la competencia
para examinar las diversas reglas de derecho que surgen de su interpretación,
con miras a otorgarle la preferencia a aquellas proposiciones que resulten
acordes con la Constitución y descartando las contrarias a la Carta.
Por esta razón, a juicio de la Corte, “la definición acerca
de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva”[57],
y frente a ella se oponen los ataques que sin tener en cuenta el contenido de
la disposición acusada reparan en aspectos ajenos a él, como sucede siempre que
se pretende alegar la presunta vulneración de la Carta en circunstancias, tales
como, las diferencias que con ocasión de su aplicación se han presentado por los
distintos operadores jurídicos[58],
el desarrollo irregular o incompleto que el precepto haya tenido en la práctica
jurídica[59],
las suposiciones relacionadas con su transformación en el futuro[60],
o las posibles diferencias producidas no por las normas en sí mismas
consideradas, sino por la peculiar situación que ellas generan en un caso
concreto[61].
De esta manera, en casos en que se requiera la expedición de
una sentencia de constitucionalidad condicionada, el criterio por excelencia
para determinar la aptitud de la demanda, se encuentra en que el actor plantee
la existencia de un problema abstracto de inconstitucionalidad. Esto
implica que, por lo menos, con ocasión de la identificación del contenido
normativo de la disposición acusada, mencione cómo alguno de sus significados
es contrario a la Carta y cómo este Tribunal puede dar solución a dicha
controversia, sin necesidad de que el precepto acusado sea declarado integral o
parcialmente inexequible.  Cuando ello ocurre, la Corte se encuentra habilitada
para expulsar del ordenamiento jurídico la proposición normativa que es ajena al
Texto Superior, en los mismos términos en que se invocó en la demanda o en unos
distintos, para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, que
resulte acorde con los mandatos previstos en la Constitución.
Este es un presupuesto imprescindible de competencia de este
Tribunal en el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias (CP art.
241.4), ya que aun en los casos en que las demandas se orientan a solicitar la
exequibilidad condicionada de una disposición, solo es posible su estudio y una
resolución de fondo, cuando se propone un cargo apto de inconstitucionalidad,
pues de lo que se trata es de expulsar una norma jurídica que resulta contraria
a la Carta, previa fijación del sentido normativo que se acopla en su
integridad a los mandatos de la Constitución[62].
En este orden de ideas, y siguiendo lo expuesto, como se
destacó en la Sentencia C-020 de 2015[63],
cuando en la demanda se formula una solicitud de exequibilidad condicionada,
“[lo] que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la
acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de
ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la
inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede
exigir –como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo–
que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según
sus propias convicciones razonablemente fundadas considera que la norma no es
integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un
condicionamiento específico de la Corte, debidamente justificado por el actor
en cada proceso”[64].
Lo que se reclama entonces no es la identificación del
condicionamiento que debe proceder en cada caso, sino la delimitación del objeto
de la acusación, para lo cual basta con justificar la existencia de una
regla de derecho contraria a la Constitución, que tenga su origen en la
disposición cuestionada y que demande la intervención de este Tribunal, con
miras a señalar el sentido en que el precepto impugnado resulta compatible con
la Carta.
6.3.3. El segundo presupuesto supone que, una vez se expone por
el actor el objeto de su acusación, es preciso verificar que respecto de
la proposición normativa que se estima contraria a la Carta, derivada de la amplitud
de la disposición que se impugna, se cumpla con las cargas de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues de ellas depende
que el juicio propuesto tenga la entidad necesaria para plantear un problema de
legitimidad constitucional. Precisamente, de forma categórica, la Corte ha
señalado que incluso “las demandas que se orientan a solicitar la exequibilidad
condicionada de una norma pueden ser estudiadas y resueltas de fondo, si
proponen un cargo apto de inconstitucionalidad”[65].
6.3.4. Finalmente, un elemento importante de análisis para
determinar si cabe un pronunciamiento de fondo, se encuentra en verificar si
además de una petición de exequibilidad condicionada, se propone una solicitud
de inexequibilidad pura y simple, pues aun cuando no se trata de una condición
necesaria para el ejercicio de la acción[66],
su existencia sí se convierte en un parámetro adicional de examen para efectos
de determinar la aptitud del cargo. Con tal propósito, esta Corporación ha
entendido que es indiferente el orden de su presentación, ya sea como principal
o subsidiaria.
6.4. De la omisión legislativa relativa
6.4.1. El control de constitucionalidad no solo
procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, se entiende por omisión todo tipo
de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución[67].
Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que
contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber
sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha señalado que existe una
omisión legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación
de acción expresamente señalada por el Constituyente[68].
Desde sus primeros pronunciamientos, este
Tribunal ha distinguido entre las omisiones legislativas absolutas y las
omisiones legislativas relativas. En las primeras existe una falta de
desarrollo total de un determinado precepto constitucional; mientras que, en las
segundas, el legislador excluye de un enunciado
normativo un ingrediente, consecuencia o condición que, a partir de un análisis
inicial o de una visión global de su contenido, permite concluir que su
consagración resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
previstos en la Constitución. Esto significa que, por virtud de la actuación
del legislador, se prescinde de una exigencia derivada de la Carta, cuya falta
de soporte textual genera un problema de constitucionalidad.
Obsérvese cómo, mientras en las omisiones
absolutas, no se ha producido ninguna disposición legal en relación con una
determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí
existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un
aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber
constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación, tan solo
es procedente el juicio de constitucionalidad respecto de omisiones
relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un
referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución.
6.4.2. La
jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente
alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual
el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el
legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta,
al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían
quedar incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más
amplia, también se ha admitido que la omisión legislativa relativa ocurre
cuando se deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos
previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal
de una determinada materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a
omisiones relativas vinculadas con la protección del derecho fundamental al
debido proceso[69].
Desde esta perspectiva,
independientemente del caso, la Corte ha insistido en que la configuración de
una omisión legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia
objeto de regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija
regular el supuesto que se considera omitido. Ello es así, porque cuando se
acredita su ocurrencia se produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo
un papel ablatorio, consistente en poner de manifiesto y neutralizar la
inconstitucionalidad causada por la omisión, sino también un papel
reconstructivo, orientado a incorporar la norma faltante para que la
disposición incompleta resulte a tono con la Constitución.
La labor de esta
Corporación no es la de cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse
de regular una determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o
fragmentada, sino la de incumplir una exigencia derivada de la Carta, cuya
falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce
un deber predeterminado por el Texto Superior. Este límite marca la legitimidad
del papel reconstructivo a cargo de la Corte, pues su rol se concreta en
defender la integridad y supremacía de la Constitución[70], frente a un mandato
imperativo que emana de la Carta, y no en cuestionar las razones de
conveniencia que tenga el legislador para prescindir del ámbito de regulación
legal de una determinada materia, ya sea de forma total o parcial.
6.4.3. En
desarrollo de lo expuesto, para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, por el hecho de haber
incurrido el Congreso de la República en omisión legislativa relativa, la Corte
ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a
saber: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y
objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por
el Constituyente al legislador[71].
6.4.4. En
todo caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un
pronunciamiento de fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea
predicable de forma directa de la disposición acusada, sin que resulte
admisible el ataque indiscriminado a otros textos legales o la referencia a
preceptos normativos que no han sido vinculados al proceso. En este sentido, en
la Sentencia C-185 de 2002[72]
se expuso que:
“[Haciendo]
referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que solo es
posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o
emerge la omisión alegada[73].
En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
Y es que, como se ha expuesto en otras ocasiones, “la técnica utilizada en la formulación de las demandas de
inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la obligación
de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad del
precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia lógica
con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a éste”[74].
Finalmente, la Corte ha insistido que cuando se presenta una
demanda por omisión, el accionante debe cumplir con una carga de argumentación
más exigente[75],
pues de lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e
idóneo respecto de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez
quien define los contornos dentro de los cuales se ejerce en cada caso el
control constitucional sobre las leyes y los actos objeto de acusación. Por
ello, se ha dicho que no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre la cual
se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto señalado
alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a
partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que se
configuró la omisión, esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría
incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas
en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.”[76]
Con fundamento en las consideraciones expuestas, se
procederá a examinar si la demanda propuesta por el ciudadano Andrés Felipe
Berdugo Beleño se ajusta a los mínimos argumentativos previamente señalados, de
los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad.
6.5. Del examen del caso concreto
6.5.1. En el asunto sub-judice, como se indicó en el
acápite de antecedentes, el actor plantea que los preceptos
acusados no incluyen reglas específicas para la tenencia, el cuidado y la
prevención del maltrato de los animales que son utilizados en el funcionamiento
y la operación de los parques de diversiones, entre ellos, los parques
acuáticos, temáticos y zoológicos, por lo que se desconoce el deber
constitucional de protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la
Nación, previsto en los artículos 8 y 79 de la Constitución
Política.
El accionante aclara que su pretensión principal es que las
disposiciones acusadas sean declaradas exequibles de forma condicionada, pues
considera que incurren en una omisión legislativa relativa, por cuanto
excluyen la protección de los animales que son utilizados en
estos escenarios, de los parámetros y requisitos mínimos para el funcionamiento
y mantenimiento de los artefactos y dispositivos de diversiones.
De manera puntual, el actor asegura que las
normas acusadas contienen “una omisión legislativa relativa, y que por
virtud de la misma, requiere o, que la H. Corte Constitucional emita un fallo integrador
que se convierta en orientador de la interpretación de la Ley 1225 [de 2008], o
que declare su constitucionalidad condicionada a la ampliación de disposiciones
jurídicas y reglamentos técnicos que acierten en la protección del animal que
se encuentra en zoológicos, parques ecológicos y acuarios, que partan desde su
captura, disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y cuidado, en
calidad de seres sintientes, protegidos por el estatuto constitucional”[77].
Siguiendo la estructura del juicio por omisión, se señala
que: (i) las normas en relación con las cuales se predica el cargo, son los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008; (ii) el
ingrediente que se omite, el cual resulta esencial para armonizar el texto
legal con los mandatos de la Carta, es el de “proveer medidas que garanti[cen]
la prevención del maltrato animal, en virtud de que [dichos seres] son usados
en el funcionamiento, operación, uso y explotación de muchas de las actividades
que son reguladas por la ley demandada”[78];
(iii) la exclusión carece de un principio de razón suficiente, por cuanto es
“imperativo [para] el legislador [consagrar] dentro de [la normatividad
cuestionada] (…), mecanismos que bus[quen] la prevención contra el maltrato de
los animales”[79],
tanto por su consideración de seres sintientes, como por el deber
constitucional de protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la
Nación (CP art. 8 y 79); (iv) la exclusión genera una situación de desigualdad
negativa, pues no se podrían aplicar las sanciones consagrada en el artículo 9
de la Ley 1225 de 2008, a quienes dieren un mal “uso” a los animales[80],
es decir, a quienes los maltraten[81];
y finalmente, (v) la omisión es el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador, en la medida en que en
las Sentencias        C-666 de 2010[82]
y C-283 de 2014[83],
esta Corporación señaló que le compete al legislador propender por la garantía
y protección del medio ambiente, incluida la fauna nacional.
6.5.2. La mayoría de los intervinientes solicitan a la Corte
desestimar los argumentos de la demanda y declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas[84],
con fundamento en distintas razones, entre las que se destacan las siguientes: (i)
el deber constitucional del legislador de ocuparse de la prevención del
maltrato a los animales como seres sintientes, no significa que en toda ley que
se ocupe –directa o indirectamente– de materias relacionadas con su tenencia, resulte
imperativo insertar un capítulo sobre dicho asunto; (ii) no existe la omisión
legislativa relativa que se alega por el actor, pues basta una interpretación
sistemática de la ley enjuiciada junto con las normas sobre cuidado y
protección de los animales –especialmente las referidas al funcionamiento de
zoológicos y acuarios– para identificar no solo los parámetros mínimos de
garantía a la vida animal en los parques de diversiones, sino también para sancionar
a quienes los incumplan; y, por último, (iii) los artículos demandados no son
contrarios a lo dispuesto en los artículos 8 y 79 de la Constitución, toda vez
que, precisamente, la propia Ley 1225 de 2008, en el parágrafo 2, del artículo
8, ordena de forma expresa la expedición de medidas para mejorar en la
prevención “de la vida animal, la vida vegetal y el medio ambiente”, facultad
de reglamentación que debe ser ejercida acorde con los parámetros
constitucionales y legales que fijan el deber de proscribir el maltrato y
proteger la vida animal.
Otros intervinientes[85]
solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, por
ineptitud sustancial de la demanda, al considerar que, en la argumentación sobre
la omisión legislativa relativa, se desconocen las cargas de claridad y suficiencia,
de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal[86],
por cuanto la acusación plantea una serie de percepciones, consideraciones o
hipótesis subjetivas que no concretan la violación alegada, y su construcción
se apoya en una censura indirecta fundada en la aparente falta de regulación en
la protección de los animales, cuando tal circunstancia no corresponde con lo
que efectivamente se dispone, de forma sistemática, en el ordenamiento
jurídico.
Tan solo la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente,
junto con la Universidad Libre en lo que respecta al artículo 4, intervienen en
el proceso para apoyar las pretensiones del demandante, al considerar que, a
pesar de la existencia de leyes que tratan de manera general sobre la
protección animal, éstas no se ocupan de regular de modo suficiente la
obligación de asegurar su bienestar en parques acuáticos, temáticos,
ecológicos, centros interactivos y zoológicos, por lo que resulta indispensable
que las disposiciones acusadas refieran directamente a la protección,
salvaguarda, alimentación, asistencia médico-veterinaria y condiciones de
alojamiento de dichos seres sintientes, al igual que a las conductas y
responsabilidades que respecto de ellos deben observar los visitantes y
operadores de los parques de diversiones, incluyendo la posibilidad de
adelantar veedurías ciudadanas como expresión de control ciudadano.
6.5.3. Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, este
Tribunal debe declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, toda vez
que no se configura la omisión alegada, pues más allá de la identificación de
los preceptos sobre los que se predica el vacío legal, se incumplen los demás
requisitos esenciales para su configuración.
En efecto, para el Procurador, el actor interpreta
erradamente los preceptos legales acusados, al confundir el destinatario de las
medidas de protección allí previstas, ya que éstas no se encaminan a preservar
la maquinaria o las atracciones albergadas en los parques de diversiones, sino
a garantizar su calidad y buen funcionamiento, con el fin de proteger la vida
de visitantes y espectadores, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1225
de 2008. Por tal razón, no puede considerarse que se incurre en una omisión
respecto del deber de protección a los animales, cuando su ámbito de regulación
es distinto y, por ello, no resulta exigible su consagración legal. Lo anterior
se refuerza con la consideración referente a que el ordenamiento jurídico sí establece las normas de conservación de dichos seres
sintientes, cuya aplicación opera de manera sistemática, sin que sea necesario
replicar tales disposiciones en una ley con un propósito disímil[87].
A lo expuesto se agrega que el cargo responde una interpretación subjetiva del accionante,
que no se ajusta a una lectura integral del régimen de protección al ambiente,
aunado a que no se acreditó el requisito concerniente a la demostración de un
deber específico impuesto por el constituyente al legislador.
6.5.4. Para comenzar, es preciso señalar que, tal como se
expuso en el acápite 6.3 de esa providencia, para que resulte procedente un control
abstracto de constitucionalidad derivado de una pretensión de exequibilidad
condicionada, es preciso que concurra un problema abstracto de
inconstitucionalidad, cuyo fundamento se encuentra en el deber del actor de
indicar cómo el contenido de las disposiciones acusadas es de tal amplitud que
permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las cuales
por lo menos debe ser contraria a la Carta. En este caso, como lo que se alega
es la existencia de una omisión legislativa relativa, el actor debe poner de
presente cuál es la norma implícita de exclusión que, por su propia
naturaleza, da lugar a la ausencia de una condición, supuesto o consecuencia
que debería estar regulada en el texto legal demandado, y que, por esa razón, deviene
en el incumplimiento de una exigencia imperativa derivada de la Constitución.
La observancia de este requisito es imprescindible, pues lo
que le otorga al juez constitucional la competencia para cumplir el papel
reconstructivo a su cargo, con ocasión de la existencia de una omisión legislativa
relativa, es la determinación de la norma faltante en la disposición acusada,
cuya inexistencia genera el conflicto normativo que impide su concordancia con
los mandatos del Texto Superior. Por esta razón, como previamente se dijo, la
definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que
ser objetiva, y frente a ella se oponen los ataques que, sin tener en cuenta el
contenido del texto demandado (incluso cuando se alega la ocurrencia de una
omisión) reparan en aspectos ajenos a su rigor normativo, como ocurre cuando se
pretende alegar la presunta violación de la Carta en circunstancias, tales como,
los problemas que con ocasión de su aplicación o interpretación se han
presentado por los distintos operadores jurídicos o el desarrollo irregular o
incompleto que el precepto ha tenido en la práctica jurídica.
Para la Corte, aun cuando no siempre para la admisión de la
demanda o para su estudio de fondo, se requiere que se formule una solicitud
dirigida a pedir la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento
jurídico, sí debe justificarse por el accionante, en los casos en que se alega
la existencia de una omisión relativa, cuál es el supuesto, condición o
ingrediente que le falta a la citada disposición para que sus mandatos resulten
ajustados a la Carta, pues es allí en donde se encuentra el problema abstracto
de inconstitucionalidad, que permite la procedencia de esta acción. Es claro
que el incumplimiento de este requisito conduce a que el juicio propuesto carezca
de objeto, sometiendo a decisión del juez constitucional problemas de
orden legal, de conveniencia o de interpretación jurídica, que no permiten
realizar un pronunciamiento de fondo.
En el asunto sub-judice, la demanda recae sobre el
contenido completo de los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008, “por
la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones,
atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades
de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos,
zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras
disposiciones”, los dos últimos, tal como fueron modificados por los
artículos 1 y 2 de la Ley 1750 de 2015.
Estos preceptos se relacionan específicamente con: (i) los
requisitos técnicos de operación y mantenimiento de las atracciones o los
dispositivos de entretenimiento dispuestos en los parques de diversiones
(artículo 4); (ii) los deberes y responsabilidades de los visitantes, usuarios
y operadores de dichos establecimientos (artículo 7); (iii) las atribuciones de
inspección, vigilancia y control de las autoridades respecto del cumplimiento
de las condiciones de calidad e idoneidad en la prestación de los servicios
inherentes a los parques (artículo 8); y (iv) las sanciones a imponer por los
organismos competentes por la violación de las disposiciones de la Ley 1225 de
2008 (artículo 9).[88]
Como se advierte de la demanda y de su escrito de
corrección, a juicio de la Corte, en el presente caso se cumple con el
requisito de formular un problema abstracto de inconstitucionalidad,
pues si bien no se solicita la expulsión del ordenamiento jurídico de las
disposiciones demandadas, es claro que se alega la existencia de una omisión
derivada de su contenido, referente a la ausencia de medidas para la tenencia,
cuidado y prevención del maltrato animal, en cada uno de los preceptos que se
acusan, esto es, en los requisitos para la operación y mantenimiento de los
parques de diversiones; en los deberes a cargo de sus visitantes, usuarios y
operadores; en el alcance de las funciones de inspección, vigilancia y control;
y en la posibilidad de aplicar el régimen sancionatorio.
Precisamente, más allá del lenguaje utilizado, se advierte
que el actor pide que se declare la constitucionalidad condicionada de las
normas demandadas, en el sentido de requerir que en ellas se incluyan mandatos
que velen y aseguren “(...) la protección del animal que se encuentra en
zoológicos, parques ecológicos y acuarios, que partan desde su captura,
disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y cuidado, en calidad de
seres sintientes, protegidos por el estatuto constitucional”[89]. Lo anterior con el fin de armonizar los
preceptos acusados con los artículos 8 y 79 de la Carta, referentes al deber de
protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la Nación, como
exigencia imperativa de la Constitución que estaría siendo inadvertida.
Así las cosas, el objeto del presente juicio se
encuentra en la supuesta omisión legislativa en que se incurre por las
disposiciones acusadas, referente a la falta de consagración de reglas para asegurar
la tenencia, cuidado y prevención del maltrato animal en los parques de
diversiones, tal sería para este caso la norma implícita de exclusión propuesta
por el actor y sobre ella es que el juez constitucional tendría competencia
para cumplir el papel reconstructivo a su cargo.
6.5.5. Delimitado entonces el objeto de la controversia, antes
de proceder a determinar si se cumplen o no con los supuestos de fondo que
permiten la adopción de un fallo aditivo, con ocasión de una omisión legislativa
relativa, es necesario que la Corte verifique igualmente si frente a este
supuesto existe una demanda en debida forma.
6.5.5.1. Como se mencionó con anterioridad, la omisión
relativa se justifica básicamente por la ausencia de un marco de
protección específico contra el maltrato animal, pues dichos seres sintientes
“(…) son usados en el funcionamiento, operación, uso y explotación de muchas de
las actividades que son reguladas por la ley demandada”[90],
siendo “imperativo que el legislador prove[a] dentro de [las normas
cuestionadas] (…), mecanismos que bus[quen] la prevención contra [su] maltrato”[91].
Por esta razón, a juicio del actor,
el legislador dejó de armonizar las normas acusadas con el deber
constitucional de protección a los animales como seres sintientes, previsto en
las Sentencias C-666 de 2010[92]
y C-283 de 2014[93],
al no consagrar en cada uno de los preceptos demandados mecanismos idóneos y
adecuados para su salvaguarda, siendo que son utilizados en las actividades de
los parques de diversiones.
En este orden de ideas, la
situación de desprotección que supuestamente existe frente a los animales que son utilizados en dichos establecimientos se sustenta, en
criterio del actor, en la exclusión de las siguientes medidas: (i)
en las condiciones sobre el nivel de preparación y entrenamiento del personal
encargado de tratar con ellos, tanto en su mantenimiento como en su uso dentro
de los espectáculos de entretenimiento; (ii) en el establecimiento de un
programa para su cuidado e inspección; (iii) en las reglas sobre los deberes de
atención, respeto y prevención del maltrato animal por parte de operadores,
usuarios y visitantes; (iv) en los parámetros sobre tenencia responsable,
mínimos de espacio, alimentación, origen de los animales silvestres y salvajes
dispuestos en acuarios, zoológicos y parques ecológicos; y (v) en las sanciones
de decomiso y disposición de animales por su inadecuada tenencia, por parte de
las autoridades competentes para la inspección, vigilancia y control.
6.5.5.2. Bajo el entendido de que cuando se presenta una
demanda por omisión, según se manifestó con anterioridad, el accionante debe
cumplir con una carga de argumentación más exigente[94], es preciso entrar a verificar
que se cumpla con el presupuesto mínimo que se exige en esta modalidad de
control, referente a que la omisión sea predicable de forma
directa de la disposición acusada. Precisamente, el artículo
2 del Decreto 2067 de 1991 le impone a quien promueve el juicio de
constitucionalidad, la obligación de señalar las razones que sustentan la
inexequibilidad del precepto legal impugnado, las cuales, en términos de certeza
y suficiencia, deben derivarse directamente de su rigor normativo.
Visto el caso
sometido a decisión, este Tribunal observa que, a diferencia de lo señalado por
el accionante, la omisión que se invoca no se deriva de los preceptos legales acusados,
en primer lugar, porque ellos tienen un alcance regulatorio específico dirigido
a proveer las condiciones de seguridad de las atracciones y dispositivos de
entretenimiento dispuestos en los parques de diversiones; y en segundo lugar,
porque con ocasión de dicha limitación, la protección de los animales que se
encuentran en dichos establecimientos, como ocurre con los
acuarios, zoológicos y demás escenarios regulados por la Ley 1225 de 2008, se halla en las normas vigentes sobre mantenimiento y preservación de
dichos seres sintientes, cuya aplicación opera de manera sistemática, sin que
sea necesario replicar tales disposiciones en una ley con un propósito
distinto, más aún cuando en ella se consagra la posibilidad de expedir un
reglamento técnico que complemente tal regulación, con miras a adoptar medidas
que permitan la preservación de la vida animal, la vida vegetal y el medio
ambiente (artículo 8, parágrafo 3), tal y como lo señalan la mayoría de los
intervinientes y la Vista Fiscal.
6.5.5.3. En cuanto al primer punto, cabe destacar que las
normas acusadas no refieren al ámbito de protección de la vida animal dentro de
los parques de diversiones, sino a las condiciones, estándares de mantenimiento
y reglas de seguridad que le son exigibles a los mismos, con miras a asegurar
la vida e integridad física de las personas en el uso de sus atracciones o
dispositivos de entretenimiento, tanto en las ciudades de hierro, zoológicos,
acuarios, parques acuáticos, ecológicos, etc., que funcionan en todo el
territorio nacional.
Ello se advierte a partir de la revisión de su contenido
normativo, en el que se aprecia que cada disposición demandada tiene un objeto
restringido, cuyo alcance se circunscribe a garantizar la vida y la seguridad
de quienes visitan los parques de diversiones. Así, el artículo 4, refiere
a los requisitos técnicos de operación y mantenimiento de las atracciones,
aparatos o dispositivos de entretenimiento que allí se encuentran; el artículo
7, señala el deber de acatar las instrucciones de seguridad de esos parques
para prevenir, mitigar y evitar accidentes; el artículo 8, dispone las
atribuciones de inspección, vigilancia y control “(…) para verificar y
garantizar el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad en la
prestación de los servicios inherentes a los parques”, con excepción del
parágrafo 3, que autoriza la expedición de un reglamento técnico con miras a
adoptar medidas que permitan, entre otras, la preservación de la vida animal,
la vida vegetal y el medio ambiente, cuyo análisis se realizará con mayor
detenimiento más adelante; y el artículo 9, que establece las sanciones
a imponer por los organismos competentes por la violación de las disposiciones
de la Ley 1225 de 2008. A esta misma conclusión se llega a partir del uso del
método de interpretación histórico, que refuerza el alcance limitado o
restringido de su rigor normativo.
Precisamente, la especificidad en la regulación adoptada se advierte
en el informe de ponencia para primer debate[95],
en donde se afirmó lo siguiente:
“El aprecio generalizado por estos
lugares, impone al legislador el deber de promover su existencia, pero dentro
de parámetros claros de funcionamiento –lo que interesa en el proyecto– con las
suficientes garantías para los usuarios. Cada vez, resulta entendible la
preocupación de los consumidores de estos servicios, para tener una regulación
propia a estos parques. // Una regulación legal para estos parques, significa
establecer condiciones para la construcción de las atracciones mecánicas,
intervenciones regulares en su funcionamiento y un régimen preventivo que ponga
a salvo a los usuarios.”[96]
Desde el punto de vista constitucional, la iniciativa se
justificó (i) en el fin general del Estado de proteger a todas las personas
residentes en el territorio en su vida y demás derechos y libertades (CP art.
2); (ii) en el deber de controlar la calidad de los bienes y servicios
ofrecidos al público (CP art. 78); y (iii) en la garantía de la prevalencia de
los derechos fundamentales de los niños, especialmente a la integridad física y
a la recreación (CP art. 44).
Este mismo objetivo se reiteró en el trámite que surtió el
proyecto que se convirtió en la Ley 1750 de 2015, a través de la cual se
modificó los artículos 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008, en donde nuevamente se
insistió en que el propósito de esta regulación es el de garantizar la
seguridad, vida e integridad de los usuarios de los parques de diversiones,
especialmente de los niños, teniendo en cuenta el incremento de accidentes cuya
causa se vincula con fallas mecánicas, de mantenimiento y/o falta de controles,
preventivos o correctivos, sobre las máquinas o dispositivos destinados al
entretenimiento. Al respecto, se dijo que:
“Presentamos (...) la presente
iniciativa legislativa, la cual tiene como fin proteger la familia, como núcleo
fundamental de la sociedad, proteger los derechos de los niños que prevalecen
ante cualquier instancia, y garantizar que el derecho a la recreación se
realice en términos de seguridad y de integridad. // En los últimos años, en
Colombia hemos visto cómo se han presentado un sinnúmero de accidentes
relacionados con Parques de Diversiones (…), en donde de manera lamentable han
resultado niños y adultos heridos, y otros desafortunadamente han perdido la
vida. // Diversos de estos accidentes han sido en su mayoría producto de fallas
mecánicas, falta de controles preventivos o correctivos en las máquinas o
dispositivos, errores o fallas en el mantenimiento de las mismas, descuido por
parte de los Operadores de los Parques, lo anterior, demuestra que no ha sido
desarrollada de manera responsable la prestación de servicios inherentes a los
parques de diversiones y atracciones o dispositivos de entretenimiento.”[97]
En este orden de ideas, no cabe duda de que los artículos
demandados hacen parte de una regulación cuya finalidad es garantizar la vida y
la seguridad de quienes visitan los parques de diversiones, a partir del uso de
atracciones y dispositivos de entretenimiento, normatividad que fue expedida en
atención al vacío legal que hasta el momento existía en la materia y cuyo
soporte se encuentra en el ejercicio del amplio margen de configuración normativa
que le asiste al Congreso de la República, entre otras, para disponer de
medidas dirigidas a asegurar el control de la calidad de los bienes y servicios
ofrecidos al público. Su objetivo es ajeno a la consagración de parámetros
respecto de la tenencia de animales, sin que ello implique que se desconozca o
excluya la normatividad vigente sobre la materia, más allá de que en algunos de
dichos establecimientos se pueda hacer uso de dichos seres sintientes, como
ocurre con los zoológicos o los acuarios.
6.5.5.4. En este orden de ideas,
y en cuanto al segundo punto, es claro que con ocasión de la limitación
expuesta, se observa que la protección de los animales que se encuentran
en los parques de diversiones, se
halla en las normas vigentes sobre mantenimiento y preservación de
dichos seres sintientes, cuya aplicación opera de manera sistemática, sin que
sea necesario replicar tales disposiciones en la Ley 1225 de 2008, cuyo alcance
tiene un propósito distinto, y en la que incluso se consagra la posibilidad de
expedir un reglamento técnico que complemente la regulación general sobre la
materia, con miras a adoptar medidas que permitan la preservación de la vida
animal, la vida vegetal y el medio ambiente (artículo 8, parágrafo 3).
Dentro de ese marco regulatorio
general, como lo señalan los intervinientes, se aprecian, entre otros, (i) el
Decreto-Ley 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, en donde se fijan reglas para la protección de la
fauna; (ii) el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que se disponen normas sobre el
funcionamiento, obligaciones y control de los zoológicos; (iii) la Ley 84 de
1989, Estatuto Nacional de Protección de los Animales, en la cual se consagran
los deberes de toda persona respecto de cualquier animal, se tipifican los
actos que se consideran crueles y se decretan las sanciones por el
incumplimiento de las obligaciones de cuidado y atención que ellos demandan;
(iv) la Ley 1774 de 2016, en la que se dispuso su categorización como seres
sintientes, se fijaron los principios de protección y bienestar a su favor, se
autorizó la aprehensión preventiva en caso de maltrato y se fortalecieron las
medidas dirigidas a su salvaguarda, incluyendo la tipificación de un nuevo
delito[98];
(v) y la Ley 1333 de 2009, que regula el procedimiento sancionatorio ambiental,
el cual permite el decomiso de especies de fauna y el cierre temporal o
definitivo de establecimientos, por infracciones a la normatividad ambiental
vigente.
La aplicación de estas normas no
solamente fue admitida por todas las autoridades públicas que intervinieron en
este proceso, sino que también se deriva de lo previsto por la Corte en las
Sentencias C-666 de 2010[99]
y C-283 de 2014[100],
en donde se resalta la especial protección constitucional a todos los animales
que se hallen dentro del territorio nacional –incluidos los animales que se
encuentran en zoológicos, granjas, parques ecológicos y acuarios–, tanto desde
la perspectiva del bienestar animal, como de su calidad de seres vivos y
sintientes.
Adicionalmente, cabe señalar que,
en el asunto sub-judice, adquiere especial consideración, por una parte,
que el marco legal acusado, visto en su contenido específico, no excluye,
exceptúa o prohíbe la aplicación de los regímenes generales de salvaguarda
consagrados en el resto del ordenamiento jurídico para prevenir y sancionar el
maltrato animal, en los términos ya expuestos; y por la otra, que la misma
regulación demandada, en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 1225 de 2008,
tal como fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1750 de 2015, dispone que a
través de un reglamento técnico se establecerán las medidas de prevención y
seguridad a “la vida animal”[101].
En ejercicio de la
facultad otorgada por el legislador, el Gobierno Nacional –a través del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo– profirió la Resolución 0543 del 28
de marzo de 2017 “por la cual se expide el Reglamento Técnico para Parques
de Diversiones, Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento Familiar,
RETEPARQUES, en Colombia”, cuyo objeto y campo de aplicación resulta de
obligatorio cumplimiento para todos los parques de diversiones definidos y
categorizados en el artículo 2 de la Ley 1225 de 2008[102], norma que incluye a
los parques temáticos, parques acuáticos, centros interactivos, acuarios[103], zoológicos[104] y granjas[105].
El propio
Reglamento Técnico hace una remisión expresa a las Leyes 84 de 1989 y 1774 de
2016 y “demás normas que las modifiquen, sustituyan y reglamenten”, en
materia de protección de la vida animal en los parques de diversiones,
especialmente en los parques ecológicos, granjas, zoológicos y acuarios[106]. Adicionalmente, en el
capítulo V, denominado “Zoológicos y acuarios” se establecen medidas
sobre: (i) el adecuado funcionamiento de estos lugares como centros de
educación y conservación de fauna silvestre (artículo 30); (ii) las funciones y
obligaciones generales de operación y mantenimiento (artículo 31); (iii) las medidas
de bienestar animal (artículo 32); (iv) los programas de educación y
conservación (artículo 33); (v) la seguridad en zoológicos (artículo 34); (vi) los
programas de prevención (artículo 35) y (vii) el plan de protección civil
(artículo 36).
En particular, el
artículo 30 señala que con el fin de asegurar la protección y conservación de
la fauna silvestre existente, todos los parques zoológicos y acuarios que
operen en el territorio nacional “deberán cumplir, además de lo establecido
en el presente Reglamento Técnico, con las normas de seguridad establecidas en
la Ley 1225 de 2008 y la Resolución número 0958 de 2010 del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo”[107],
así como con “lo establecido por el Decreto Único Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible –Decreto número 1076 de 2015– y por la
normatividad adicional nacional, municipal o departamental y las disposiciones
de las correspondientes Corporaciones Autónomas Regionales que le apliquen a la
zona donde se encuentre ubicado”[108].
Además de lo
anterior, los artículos 31 a 33 del Reglamento Técnico consagran directamente medidas
específicas para el cuidado y protección de los animales en estos sitios, que
complementan las medidas generales ya señaladas. Tales preceptos disponen lo
siguiente:
“Artículo 31. Funciones y obligaciones generales en la operación o
mantenimiento de los zoológicos y acuarios. Además de las consignadas en el
presente Reglamento Técnico, son funciones principales de los parques
zoológicos y de los acuarios, realizar una lista de chequeo con todas las
funciones y obligaciones que tiene el Operador, tales como:
1. Revisión de puertas y cerramientos: Verificación de los sistemas de
cerramiento de puertas para evitar que los animales se salgan.
2. Revisión de la alimentación de los animales: Verificar que los
animales hayan tomado su respectiva alimentación, previo al ingreso de
visitantes y tengan el agua necesaria para sobrevivir.
3. Revisión de los protocolos de la operación y mantenimiento de cada
atracción o dispositivo de entretenimiento (de acuerdo con la ficha técnica).”
“Artículo 32. Medidas de bienestar animal. Los zoológicos y
acuarios están obligados a cumplir con las medidas de protección y bienestar
animal previstas en las Leyes 84 de 1989 y 1774 de 2016, así como las indicadas
a continuación:
1. Alojar a los animales en condiciones, que permitan la satisfacción
de sus necesidades físicas, comportamentales y de conservación, cumpliendo con
los estándares internacionales.
2. Proporcionar a cada una de las especies el enriquecimiento ambiental
de sus instalaciones y recintos, con el objeto de diversificar las pautas de
comportamiento que utilizan los animales para interactuar con su entorno,
mejorar su bienestar y con ello, su capacidad de supervivencia.
3. Prevenir la transmisión de agentes infecciosos de procedencia
exterior a los animales del parque zoológico o acuario y de estos a las
especies existentes fuera del mismo.
4. Evitar la fuga de los animales en cautiverio, en especial de
aquellas especies potencialmente invasoras, con el fin de prevenir posibles
amenazas ambientales y alteraciones genéticas a las especies, subespecies y
poblaciones nativas, así como a los hábitats y los ecosistemas, para ello se
deberán establecer medidas específicas de seguridad en las instalaciones y en
cada uno de los recintos de los animales, atendiendo a las características de
cada especie para prevenir cualquier riesgo para la salud o integridad física
del público visitante y del personal del parque, así como para evitar la huida
de los animales, al exterior.
5. En caso de animales especialmente peligrosos, se deberá contar con
un sistema de control permanente, a cargo del personal especializado y en todo
caso deberá informarse al público de dicha circunstancia por medio de señales
visibles. Se deben establecer acciones o planes de contingencia para evitar la
salida de estas especies.
6. Brindar el cuidado médico que requieran las especies. Esto debe
incluir la disponibilidad de los recursos necesarios para los tratamientos.
7. Brindar las dietas específicas para cada especie, cubriendo los
requerimientos nutricionales y alimenticios, el estado fisiológico y el estado
morfológico de las mismas y sus individuos.”
“Artículo 33. Programas de educación y conservación. Los
zoológicos y acuarios deberán desarrollar programas de educación y
conservación, destinados a la concientización de la ciudadanía sobre la
importancia de las especies animales. Para esto se adoptará:
1. Programa de conservación ex situ de especies de fauna
silvestre y recursos hidrobiológicos y pesqueros, destinado a contribuir a la
conservación de la biodiversidad, por lo que deberá incluir como mínimo las
siguientes actividades:
a) Participación en programas de investigación científica que redunden
en la conservación de especies animales;
b) Formación en conservación de fauna;
c) Intercambio de información para la conservación de especies animales
entre zoológicos y organismos públicos o privados, nacionales o internacionales
implicados en la conservación de las especies;
d) Participación, cuando se requiera, en un programa de cría en
cautividad con fines de repoblación o reintroducción de especies animales en el
medio silvestre o de conservación de las especies.
2. Programa de educación dirigido a la concientización del público en
lo que respecta a la conservación de la biodiversidad. El programa debe
enfocarse tanto hacia la educación formal como a la no formal y contendrá, como
mínimo las siguientes actividades:
a) Información biológica sobre las especies expuestas y sus hábitats
naturales, en particular las causas que las amenazan y de su grado de amenaza;
b) Informar al público sobre la conservación de la fauna silvestre, y
en general, de la biodiversidad y del papel que juegan los visitantes como
individuos dentro de la conservación;
c) Formación en educación y sensibilización ambiental;
d) Así mismo, se deberá colaborar, en su caso, con otras entidades
públicas o privadas, nacionales o internacionales para realizar actividades
concretas de educación y sensibilización en materia de conservación.”
6.5.5.5. A partir
de la situación reseñada, lo que se observa es que no se cumple con el
requisito referente a que la omisión sea predicable
de forma directa de las disposiciones acusadas, pues la salvaguarda de los
animales que se hallan en zoológicos, granjas, acuarios y otros
parques de diversiones se apoya
en la lectura armónica de varias disposiciones legales y reglamentarias que,
vistas en su conjunto, constituyen un régimen sistemático y autónomo de
protección que no se excluye, ni se contradice, con el contenido normativo de
los preceptos legales impugnados. En efecto, en las normas demandadas se regula una realidad distinta cuyo alcance se circunscribe a la garantía
de la seguridad, vida e integridad de los usuarios de dichos establecimientos,
especialmente de los niños, teniendo en cuenta el incremento de accidentes
relacionados con fallas mecánicas, de mantenimiento y/o falta de controles,
preventivos o correctivos, sobre las máquinas o dispositivos de esos lugares.
En esta medida, es claro que la
omisión que se invoca no se deriva, ni es predicable de los preceptos legales
acusados, de ahí que no cabe emitir un pronunciamiento de fondo, al tratarse de
una demanda que, en la práctica, lo que busca es que se agrupe en un único régimen normativo, todo el marco de regulación de los parques
de diversiones, incluyendo las normas sobre cuidado y tenencia de los animales,
especialmente en zoológicos,
granjas, parques ecológicos y acuarios. Por tal razón, obsérvese
como, al momento de plantear la solicitud de exequibilidad condicionada, el
actor propuso la necesidad de expedir una regulación que envuelva la captura,
disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y cuidado de dichos seres
sintientes.
Por consiguiente,
es innegable que la demanda propuesta incumple con las cargas de certeza y
suficiencia, básicamente porque la omisión que se alega es producto de una
construcción subjetiva del actor, en la medida en que el vacío propuesto no se
deriva del texto demandado y corresponde, en realidad, a una falta de
apreciación sistemática del ordenamiento jurídico, impulsada en la creencia de
tener que replicar en un único régimen normativo todo el marco regulatorio de
los parques de diversiones, incluyendo allí las normas sobre  salvaguarda y
protección de los animales, cuando en ellos se haga uso o exposición de los
mismos.
6.6. Síntesis
En este proceso, esta
Corporación se pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad interpuesta
contra varios artículos de la Ley 1225 de 2008 “por la cual se regula el
funcionamiento y operación de los parques de diversiones, atracciones o
dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro,
parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y
acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones”,
en la que se alegó la existencia de una omisión legislativa relativa, por cuanto,
en criterio del actor, al cotejar su contenido normativo, no se incluyeron
reglas específicas para la tenencia, el cuidado y la prevención del maltrato de
los animales que son utilizados en el funcionamiento y en la operación de los
parques de diversiones, en contravía del deber constitucional de protección al
ambiente y a las riquezas naturales de la Nación, previsto en los artículos 8 y
79 de la Constitución Política.
Por lo anterior, se solicitó a
la Corte, o que “emita un fallo integrador que se convierta en
orientador de la interpretación de la Ley 1225, o que declare su
constitucionalidad condicionada a la ampliación de disposiciones jurídicas y
reglamentos técnicos que acierten en la protección del animal que se encuentra
en zoológicos, parques ecológicos y acuarios, que partan desde su captura,
disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y cuidado, en calidad de
seres sintientes, protegidos por el estatuto constitucional”
Esta Corporación, luego de
referir a los supuestos que permiten adelantar un juicio de constitucionalidad
que incluye una pretensión de exequibilidad condicionada, así como los
requisitos que dan lugar a la procedencia de dicho juicio cuando se invoca la
ocurrencia de una omisión legislativa relativa, concluyó que en el asunto sub-judice
la demanda propuesta incumple con las cargas de certeza y
suficiencia, necesarias para poder adoptar una decisión de fondo,
básicamente porque la omisión que se alega es producto de una construcción
subjetiva del actor, en la medida en que el vacío propuesto no se deriva del
texto demandado y corresponde, en realidad, a una falta de apreciación armónica
del ordenamiento jurídico.
En efecto, este
Tribunal encontró que la protección de los animales que se encuentran en los
parques de diversiones, se halla en las normas vigentes sobre mantenimiento y
preservación de dichos seres sintientes, cuya aplicación opera de forma
sistemática, sin que sea necesario replicar tales disposiciones en la Ley 1225
de 2008, cuyo alcance tiene un propósito distinto (referente a garantizar la
vida y la seguridad de quienes visitan los parques de diversiones, a partir del
uso de atracciones y dispositivos de entretenimiento), y en la que incluso se
consagra la posibilidad de expedir un reglamento técnico que complemente la
regulación general sobre la materia, con miras a adoptar medidas que permitan
la preservación de la vida animal, la vida vegetal y el medio ambiente
(artículo 8, parágrafo 3).
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR, en lo
que respecta al expediente de la referencia, la suspensión de términos ordenada
por la Sala Plena de la Corte en el Auto 305 del 21 de junio de 2017.
Segundo.- Declararse INHIBIDA
para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 4, 7, 8 y 9
de la Ley 1225 de 2008, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La disposición en cita establece que: “Para efectos de
la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones y categorías: Definiciones:
Parques de Diversiones. Son aquellos espacios al aire libre o cubiertos,
donde se instalan Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento, ciudades de
hierro, atracciones mecánicas, así como recursos vinculados a la recreación,
animales, máquinas o juegos, donde acude el público en búsqueda de sana
diversión a través de interacción; se excluyen los juegos de suerte y azar. // Atracciones
o Dispositivos de Entretenimiento. Son los medios, elementos, máquinas o
equipos interactivos, incluyendo las atracciones mecánicas, cuyo fin es lograr
entretenimiento o diversión. // Categorías: Los Parques de Diversiones
se dividen en permanentes, no permanentes o itinerantes, Centros de
Entretenimiento Familiar, Temáticos, Acuáticos, Centros Interactivos, Acuarios
y Zoológicos. // a) Parques de Diversiones Permanentes: Son aquellos que
se instalan en un sitio o ubicación de carácter permanente. Para ello cuentan
con una infraestructura permanente como estacionamientos, baños, estructuras de
cimentación, recorridos peatonales y jardines. Estos parques tienen dentro de
su oferta de entretenimiento, atracciones de alto impacto, familiares e
infantiles, juegos de destreza y atracciones de carácter lúdico. Generalmente
tienen a su alrededor un cerramiento definitivo y permanecen en el terreno
ocupado por varios años; b) Parques de Diversiones no Permanentes: Son
aquellos que se instalan en un sitio o ubicación de carácter no permanente.
Para ello cuentan con una infraestructura de carácter temporal. De ordinario
sus atracciones o dispositivos de entretenimiento no requieren de una
infraestructura civil permanente, por lo que pueden ser transportadas de un
lugar a otro con facilidad en cortos espacios de tiempo. Estos parques tienen
dentro de su oferta de entretenimiento atracciones de alto impacto, familiares
e infantiles, así como juegos de destreza. Generalmente tienen a su alrededor
un cerramiento de carácter temporal y permanecen en el terreno ocupado por
algunos años o meses. Su carácter itinerante hace que este modelo de negocio
tenga que realizar muchos montajes (instalaciones) y desmontajes (desinstalaciones)
en diferentes regiones de la geografía nacional o internacional; // c)
Centros de Entretenimiento Familiar: Son aquellos que se instalan en
Centros Comerciales, Cajas de Compensación, Hipermercados y Conglomerados
Comerciales, casi siempre bajo techo. Como parte de la oferta de
entretenimiento de los propios Centros Comerciales, cuentan con atracciones o
dispositivos de entretenimiento para toda la familia; // d) Parques
Temáticos: Son aquellos que se instalan en un sitio o ubicación de carácter
permanente o no permanente. Su principal característica se centra en el manejo
de su entorno o ambientación que tiene un carácter muy definido. Son comunes el
manejo de temas como sitios geográficos, la prehistoria, cuentos infantiles y
épocas de la historia, entre otros. Estos parques pueden o no tener dentro de
su oferta de entretenimiento atracciones de alto impacto, familiares e
infantiles o juegos de destreza; // e) Parques Acuáticos: Son aquellos
que se instalan en un sitio o ubicación de carácter permanente o no permanente.
Su principal característica se centra en el manejo del agua como medio
recreativo o de entretenimiento. Estos parques tienen dentro de su oferta de
entretenimiento atracciones de alto impacto, familiares e infantiles,
toboganes, piscinas o fuentes interactivas, entre otros; // f) Centros
Interactivos: Son aquellos que se instalan en un sitio o ubicación de
carácter permanente o no permanente. Su principal característica se centra en
el manejo de componentes de interactividad como experimentos o piezas que
permiten una educación vivencial donde se logra la transmisión de conocimientos
a través de su oferta de entretenimiento, atracciones de bajo impacto, salas
interactivas con experimentos o piezas educativas, donde además se pueden
encontrar algunas atracciones de carácter familiar; // g) Acuarios: Son
aquellos que se instalan en un sitio o ubicación de carácter permanente o no
permanente. Su principal característica se centra en la exposición de animales
o seres que viven en un medio acuoso. Estos parques tienen dentro de su oferta
de entretenimiento, atracciones, estanques o grupos de estanques donde se
reproducen ecosistemas acuáticos con especies vivas, marinas o de agua dulce,
con fines de exhibición educativa, recreativa o científica; // h) Zoológicos
o Granjas: Son aquellos que se instalan en un sitio o ubicación de carácter
permanente o no permanente. Su principal característica se centra en la
exposición de animales o seres que viven en un ambiente terrestre. Estos
parques tienen dentro de su oferta de entretenimiento, cerramientos o ambientes
controlados donde se reproducen animales salvajes o domésticos con fines de
exhibición educativa, recreativa o científica.”
[2] Texto publicado en el Diario Oficial No. 49.410 del 30 de
enero de 2015.
[3] Cabe aclarar que la demanda fue inicialmente inadmitida
mediante Auto del 9 de septiembre de 2016. En este auto se resolvió inadmitir
la demanda por cuanto la acusación formulada no se allanó al cumplimiento de
las cargas de suficiencia y especificidad, en la medida en que,
por un lado, planteaba un ataque general e indeterminado contra el texto
completo de la Ley 1225 de 2008, propio de las omisiones legislativas absolutas,
respecto de la cuales resulta improcedente el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad; y, por el otro, no explicaba las razones por las cuales
la legislación señalada vulneraba los mandatos de protección al medio ambiente
consagrados en los artículos 8 y 79 constitucionales. Luego, ante la
presentación en término del escrito de corrección por parte del demandante y
dadas las dudas vinculadas con la aptitud del cargo, el Magistrado Sustanciador
decidió dar curso al presente proceso. Por esta razón, en este acápite, se
tendrán en cuenta los argumentos expuestos tanto en la demanda como en el
escrito de corrección que configuran la razón de la acusación.
[4] Folio 35 del cuaderno principal.
[5] Entre otras, en las Sentencias C-543 de 1996, C-427 y
C-1549 de 2000, C-173 de 2010.
[6] Folio 16 del cuaderno principal.
[7] Folio 20 del cuaderno principal.
[8] Folio 21 del cuaderno principal.
[9] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[11] Decreto Único del Sector Ambiente.
[12] “Por la cual se modifican los
artículos 8o y 9o de la Ley 1225 de 2008 y se dictan otras disposiciones.”
[13] Folio 113 del cuaderno principal.
[14] Folio 113 del cuaderno principal.
[15] Folios 95 y 96 del cuaderno principal.
[16] “Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la
Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan
otras disposiciones.”
[17] “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.”
[18] El precepto en mención establece que: “Artículo 59.
Las sociedades protectoras de animales quedan facultadas para realizar a través
de sus representantes visitas a centros de zoonosis o a todo tipo de lugares o
instituciones donde hay manejos de animales con el fin de comprobar el
cumplimiento de la presente Ley y para instaurar ante la autoridad competente
la denuncia respectiva cuando hubiere lugar a ello.”
[19] Especialmente, la Asociación Mundial de Zoológicos y
Acuarios, WAZA, por sus siglas en inglés.
[20] Folio 147 del cuaderno principal.
[21] CITES, por sus siglas en inglés.
[22] Decreto Ley 2811 de 1974.
[23] Reglamentario del Decreto Ley 2811 de
1974 en materia de fauna
silvestre.
[24] Que reglamenta el permiso de recolección de especímenes de especies
silvestres de la diversidad biológica con fines de investigación científica no comercial.
[25] Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[26] Como ya se mencionó, la norma en cita dispone que: “Parágrafo
3. La entidad nacional competente estará facultada para que mediante la
expedición de un reglamento técnico, se establezcan las medidas para mejorar
los mecanismos de prevención, información y seguridad de las personas, teniendo
en cuenta la edad y tipo de discapacidad, de preservación de la vida animal, la
vida vegetal y el medio ambiente, en desarrollo de la presente ley”.
[27] Folio 220 del cuaderno principal.
[28] Folio 221 del cuaderno principal.
[29] Ibídem.
[30] “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
[31] “Por la cual se adopta el Estatuto
Nacional de Protección de los Animales y se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y
competencia.”
[32]
“Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de·1989, el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras
disposiciones"
[33]
Ibídem.
[34] Folio 99 del cuaderno principal.
[35] “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia.”
[36] Folio 104 del cuaderno principal.
[37] Folio 92 del cuaderno principal.
[38] Ibídem.
[39] Tal norma se citó en la nota a pie No. 1.
[40] Para referir al objeto de la ley, el Procurador alude a los
antecedentes legislativos de la Ley 1225 de 2008, en donde se señala que: “la intención del legislador se concentró en cumplir con su deber
constitucional de determinar las medidas necesarias para brindar el público que
acude a estos lugares [se refiere a los Parques de Diversiones], la seguridad que le es debida (artículo 79 C.P.), en virtud de
los derechos fundamentales de toda persona a la vida, a la integridad física, a
la dignidad humana, así como el derecho a la seguridad social (artículos 1, 5,
11 C.P.) y ello especialmente en el caso de los niños (artículo 44 C.P.) que
acuden a tales escenarios” . Además, refiere
a lo establecido en el artículo 4 acusado que, precisamente,
cita estándares normativos internacionales relacionados con la seguridad de los
visitantes y operadores de los dispositivos y las atracciones de
entretenimiento, de los cuales no están excluidos los parques zoológicos o
acuarios.
[41] Sobre el particular, se citan el Decreto 2811 de 1974, el
Decreto 1608 de 1978, la Ley 84 de 1989, la Resolución 0958 de 2010, la Ley
1333 de 2009, la Ley 1638 de 2013, la Resolución 03113 de 2015 y la Ley 1774 de
2016.
[42] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[44] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación.”  Énfasis por fuera del texto original.
[45] La norma en cita dispone que: “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes”.
[46] La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– y la
Universidad Sergio Arboleda.
[47] El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Federación Colombiana de
Municipios; la Asociación Colombiana de Atracciones y Parques de Diversiones;
la Asociación Colombiana de Parques Zoológicos, Acuarios y Afines; la
Universidad de Nariño y la Universidad del Rosario.
[48] En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, se manifestó que: “el control de
constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa,
por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los
ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad,
sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles
automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales
o las leyes estatutarias.” No obstante, con el
propósito de que la Corte pueda ejercer su función de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que dicha acusación reúna
los requisitos mínimos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, en los términos
en que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional. De no ser así,
y si el caso llega a la instancia de decisión de la Sala Plena, este Tribunal
deberá proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustantiva de la
demanda.
[49] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.
[50] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[51] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[52] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[53] Sentencia C-874 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el
mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008,
C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se
expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se
define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad,
ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción,
llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual,
la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es
en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes
y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[54] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55] Véase, por ejemplo, la Sentencia C-508 de 2004, M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[56] Sobre el particular, se pueden consultar las Sentencias
C-864 de 2008, C-029 de 2009, C-149 de 2010 y  C-020 de 2015.
[57] Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[58] Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[59] Sentencia C-686 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[60] Sentencia C-353 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[61] Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[62] En concordancia con lo anterior, en la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se expuso que: “cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo
de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y
jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en
razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad
condicionada”.
[63] M.P. María Victoria Calle Correa.
[64] Sentencia C-020 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
En esta oportunidad se cuestionó la limitación de edad que se introducía en la
disposición acusada (20 años), con miras a obtener la pensión especial de
invalidez para la población joven, pues se generaba una norma implícita de
exclusión contraria al orden constitucional, al relegar sin una
justificación suficiente, en términos de razonabilidad y proporcionalidad, a un
grupo de personas que también podían ser incluidas como jóvenes.
[65] Ibídem. Énfasis por fuera del texto original.
[66] Ibídem.
[67] Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[68] Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, se expuso que: “Las omisiones
legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el
incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no
hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado,
se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar
respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente
incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad
legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente
irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que
circunscriben el ejercicio del poder legislativo”. Énfasis por fuera del
texto original.
[69] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de
1997 y C-041 de 2002.
[70] CP art. 241.
[71] Véanse, entre otras, las Sentencias C-185 de 2002, C-1172
de 2004, C-444 de 2009, C-666 de 2009, C-427 de 2010, C-936 de 2010, C-545 de
2011, C-083 de 2013, C-352 de 2013, C-616 de 2014, C-584 de 2015 y C-233 de
2016.
[72] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Énfasis por fuera del texto
original.
[73] Cfr. Sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2001.
[74] Sentencia C-986 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[75] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[76] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[77] Folio 35 del cuaderno principal.
[78] Folio 16.
[79] Folio 20.
[80] Folio 21.
[81] El artículo 9 de la Ley 1225 de 2008 dispone que: “Artículo 9o. Sanciones. Para efectos de la presente ley, las sanciones que podrán imponer
las autoridades competentes por violación de sus disposiciones, son las
siguientes: l. Multas sucesivas desde cinco (5) hasta treinta (30)
salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada día de incumplimiento.
Pasado el término de 30 días de incumplimiento y en caso de que se continúe se
procederá a la cancelación del registro del establecimiento. // 2. Suspensión
del Registro del Parque de Diversiones y Atracciones o del Dispositivo de
Entretenimiento, que se impondrá por incumplir reiteradamente las normas de
seguridad y los correctivos exigidos por las autoridades competentes, lo cual
impedirá la operación del parque, de la atracción o del dispositivo de
entretenimiento durante el tiempo de suspensión, hasta cuando se restablezca su
funcionamiento en condiciones de seguridad a juicio de las autoridades de
inspección y vigilancia, sanción. // 3. Cancelación del registro del
Parque de Diversiones. // Parágrafo 1o. Las sanciones contempladas
en el numeral 1 de este artículo serán aplicables en los eventos de
incumplimiento u omisión de los requisitos acreditados al momento de realizar
el registro que no impliquen riesgo para la seguridad de los visitantes o
usuarios de los Parques de Diversiones, siempre que el cumplimiento de estos
requisitos no se hubiere acreditado dentro del plazo otorgado para presentar
descargos. // Parágrafo 2o. Las sanciones contempladas en los
numerales 2 y 3 de este artículo serán aplicables en su orden, cuando se
advierta riesgo para la seguridad de los visitantes o usuarios del Parque de
Diversiones o de la respectiva atracción o dispositivo de entretenimiento. //
Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria de los
funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la presente ley”.
[82] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[83] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[84]
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR–, la
Federación Colombiana de Municipios, la Asociación Colombiana de Atracciones y
Parques de Diversiones –ACOLAP–, la Asociación Colombiana de Parques
Zoológicos, Acuarios y Afines –ACOPAZOA–, la Universidad de Nariño y la
Universidad del Rosario. La Universidad Libre solicita a la Corte declarar la inexequibilidad
del artículo 4 y la exequibilidad de los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 1255 de
2008.
[85] La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– y la
Universidad Sergio Arboleda.
[86] Entre otras, las Sentencias C-1052
de 2001 y C-370 de 2006.
[87] Sobre el particular, se citan el Decreto 2811 de 1974, el
Decreto 1608 de 1978, la Ley 84 de 1989, la Resolución 0958 de 2010, la Ley
1333 de 2009, la Ley 1638 de 2013, la Resolución 03113 de 2015 y la Ley 1774 de
2016.
[88] Estas disposiciones fueron objeto de concreción a través de
la Resolución No. 0958 del 20 de
abril de 2010, “Por la cual se establecen unas
disposiciones en desarrollo de la Ley 1225 de
2008, sobre parques de diversiones, atracciones y dispositivos de
entretenimiento, en todo el territorio nacional”, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en ejecución
de lo previsto en el actual parágrafo 2 del artículo 8 de la ley en cita,
conforme al cual: “La entidad nacional competente estará facultada para
reglamentar el procedimiento operativo para el ejercicio de la función de
inspección, vigilancia y control establecido en la presente ley”.
[89] Folio 35 del cuaderno principal.
[90] Folio 16 del cuaderno principal.
[91] Folio 20 del cuaderno principal.
[92] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[93] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[94] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[95] Proyecto de Ley No. 022 de 2006 Senado, 306 de 2007
Cámara..
[96] Gaceta del Congreso No. 510 de 2006.
[97] Exposición de motivos al Proyecto de Ley No. 105 de 2013
Senado, “por la cual se modifican los artículos 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008
y se dictan otras disposiciones”, publicado en la Gaceta del Congreso No.
765 de 2013. En particular, se consideró que la finalidad de protección se
obtendría con la modificación de los citados artículos 8 y 9 de la Ley 1225 de
2008, mediante el endurecimiento del régimen de las sanciones allí previstas, así como haciendo más efectivo el control sobre el cumplimiento de las
reglas de mantenimiento, conservación y operación de los parques por parte de
las autoridades competentes. En este sentido, en uno de los apartes de la
exposición de motivos se afirmó que: “Las sanciones
que actualmente establece la Ley 1225 de 2008, en caso de incumplimiento de las
obligaciones establecidas para los Operadores de estos Parques de Diversiones o
similares, no son lo suficientemente fuertes para conminar el cumplimiento de
la ley, lo cual hace necesario el endurecimiento de las mismas, sumado esto a
un control más efectivo por parte de las autoridades encargadas de la
inspección, vigilancia y control, que en el caso en mención de acuerdo a la
Resolución número 0958 de 2010, expedida por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, son los alcaldes distritales y municipales, quienes a
través de la Secretaría de Gobierno o de la dependencia que designe el Alcalde,
son quienes deben velar por el cumplimiento de las normas establecidas en la
Ley 1225 de 2008.”
[98] “Artículo 5o. Adiciónese al Código Penal el
siguiente título: TÍTULO XI-A: De los delitos contra los animales. // Capítulo
único. // Delitos contra la vida, la integridad física y emocional de los animales.
Artículo 339A. El que, por cualquier medio o procedimiento maltrate a un
animal doméstico, amansado, silvestre vertebrado o exótico vertebrado,
causándole la muerte o lesiones que menoscaben gravemente su salud o integridad
física, incurrirá en pena de prisión de doce (12) a treinta y seis (36) meses,
e inhabilidad especial de uno (1) a tres (3) años para el ejercicio de
profesión, oficio, comercio o tenencia que tenga relación con los animales y
multa de cinco (5) a sesenta (60) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
(…)”.
[99] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[100] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[101] Específicamente, la facultad prevista en el parágrafo 3 del
artículo 8 de la Ley 1225 de 2008, tal como fue modificado por el artículo 1 de
la Ley 1750 de 2015, establece que: “Parágrafo 3o. La entidad
nacional competente estará facultada para que mediante la expedición de un
reglamento técnico, se establezcan las medidas para mejorar los mecanismos de
prevención, información y seguridad de las personas, teniendo en cuenta la edad
y tipo de discapacidad, de preservación de la vida animal, la vida vegetal y el
medio ambiente, en desarrollo de la presente ley.”
[102] “Artículo 1. Objeto y campo de aplicación. El objeto, del presente Reglamento Técnico es
el de establecer las medidas para mejorar los mecanismos de prevención;
información y seguridad de las personas, teniendo en cuenta la edad y tipo de
discapacidad, la preservación de la vida animal, la vida vegetal y el medio
ambiente, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 1 de la
Ley 1750 de 2015. // Parágrafo. El presente Reglamento Técnico es de
obligatorio cumplimiento para todos parques de diversiones, definidos y
categorizados en el artículo 2 de la Ley 1225 de 2008.”
[103] Ley 1225 de 2008. “Artículo 2. Definiciones (…) Acuarios: Son aquellos conjuntos
de instalaciones de propiedad pública o privada que se instalan en un sitio o
ubicación de carácter permanente o no permanente. Su principal característica
se centra en la exposición de animales o seres que viven en un medio acuoso.
Estos parques tienen dentro de su oferta de entretenimiento, atracciones,
estanques o grupos de estanques donde se reproducen ecosistemas acuáticos con
especies vivas, marinas o de agua dulce, con fines de exhibición educativa,
recreativa o científica.”
[104] Ley 1225 de 2008. “Artículo 2. Definiciones (…) Zoológicos: Conjunto de
instalaciones especializadas de propiedad pública, privada o mixta, donde se
conservan individuos de fauna silvestre viva, en condiciones que garanticen el
bienestar animal y con fines de conservación, educación, investigación y
recreación, actividades que se adelantan sin propósitos comerciales, aunque se
cobren tarifas al público por el ingreso. “
[105] Ley 1225 de 2008. “Artículo 2. Definiciones (…) Granjas: Es un conjunto de
instalaciones en un sitio o ubicación de carácter permanente o no permanente.
Su principal característica se centra en la exposición de animales domésticos y
preferiblemente que viven en un ambiente terrestre. Estos parques tienen dentro
de su oferta de entretenimiento, ambientes controlados donde se reproducen
animales domésticos con fines de exhibición educativa, recreativa o científica.”
[106] “Resolución No. 0543 de 2017. Artículo 12. Protección de la vida animal. En los todos parques de diversiones, y
especialmente en aquellos que se ocupan del manejo de animales (como los
parques ecológicos, granjas/zoológicos y acuarios), deberán cumplir lo
dispuesto en las Leyes 84 de 1989 y 1774 de 2016, así como las demás normas que
las modifiquen, sustituyan y reglamenten.
[107] Resolución 0958 del 20 de abril de 2010 “Por la cual se establecen unas disposiciones en desarrollo la Ley
1225 de 2008, sobre parques de diversiones, atracciones y dispositivos de
entretenimiento, en todo el territorio nacional”. Tiene por objeto establecer la forma y oportunidad de la
intervención de las autoridades públicas -nacional y territoriales- en relación
con el funcionamiento, instalación, uso y explotación de los parques de
diversiones y dispositivos de entretenimiento que funcionen en cualquier lugar
del territorio nacional, en aras de procurar la protección de la vida de los
usuarios, visitantes y empleados.
[108] Resolución No. 0543 de 2017. Artículo 30. Normatividad para el
funcionamiento de zoológicos y acuarios como centros de educación y
conservación de fauna silvestre. Todos los parques zoológicos y acuarios que operen en
el territorio nacional deberán cumplir, además de lo establecido en el presente
Reglamento Técnico, con las normas de seguridad establecidas en la Ley 1225 de
2008 y la Resolución número 0958 de 2010 del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo. // Desde el marco ambiental se deberán regir por lo establecido por
el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible
–Decreto número 1076 de 2015– y por la normatividad adicional, nacional
municipal o departamental y las disposiciones de las correspondientes
Corporaciones Autónomas Regionales que le apliquen a la zona donde se encuentre
ubicado, con el fin de asegurar la protección y conservación de la fauna
silvestre existente en los parques zoológicos y acuarios de todo el país, y
salvaguardar la vida de los visitantes. Es de obligatorio cumplimiento lo
establecido en este Reglamento Técnico en cuanto a lo que se refiere a
Operación y Mantenimiento de atracciones o dispositivos de entretenimiento, que
para, el caso de zoológicos y acuarios se entiende como la observación de los
animales en medios controlados.