C-333-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-333/93
LEY-Trámite legislativo/COMISION ACCIDENTAL-Funciones/CONSTITUCION
POLITICA-Interpretación
La interpretación
de la Constitución, como lo ha expresado en varias ocasiones esta Corporación,
ha de ser producto de un análisis armónico de sus diferentes normas. El
proyecto de la Ley 6ª inició correctamente su trámite en la Cámara de
Representantes y, la inclusión del artículo 135 en el Senado, no vicia la norma
de inexequibilidad, máxime cuando la plenaria de la Cámara adoptó la norma
acusada al aprobar el informe final de la Comisión Accidental.
DEBER DE
SOLIDARIDAD
El deber de
solidaridad que corre a cargo de cada miembro de la comunidad sirve de sustento
a todo género de tributación. El presupuesto al cual se supedita necesariamente
el deber de solidaridad es la efectiva idoneidad objetiva del sujeto
presuntamente obligado por la norma tributaria para concurrir con su esfuerzo
tributario a soportar y financiar las cargas públicas. Debe existir una
correlación entre la imposición y un índice así sea mínimo de riqueza o de
capacidad económica del sujeto obligado. En este orden de ideas, carece de
capacidad contributiva la persona cuyo nivel de ingresos se agota en la mera
satisfacción de sus necesidades vitales mínimas. En otro contexto, la probable
ausencia de la correlación entre tributación y riqueza, explica la prohibición
de la retroactividad de las leyes tributarias, como quiera que al haber estado
gravado el ingreso de conformidad con las normas vigentes durante el respectivo
período fiscal, el ingreso o la renta se han podido disponer válidamente e
incluso pueden haber dejado ya de existir.
NOTARIO-Aportes/SUJETO PASIVO DEL TRIBUTO/ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Aportes de las Notarías
La capacidad
contributiva de las notarías está dada por la posibilidad cierta y objetiva de
recabar ingresos a partir de los servicios que prestan y a cambio de los cuales
reciben distinta suerte de contraprestaciones pecuniarias. Si el flujo de
ingresos no llega a configurarse, no se plasma el hecho imponible y la
respectiva notaría no se encuentra en la obligación de hacer el aporte. Esto
quiere decir que la norma acusada solo opera sobre la base de la efectiva
capacidad contributiva del sujeto obligado. Luego, en términos generales, no
desconoce este primer presupuesto material de la tributación, exigido por los
principios de justicia y equidad.
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD
La Corte no puede
conferir un alcance tan absoluto al principio de progresividad al punto que se
sacrifiquen valores como la equidad y la eficiencia igualmente inspiradores del
sistema tributario y que, además, coloca al Estado social de derecho en
imposibilidad financiera de realizar sus objetivos.
TRIBUTO ESPECIAL-Tarifa Proporcional/PRINCIPIO DE
EQUIDAD
La tarifa
proporcional del tributo especial consulta un criterio de eficiencia en la
administración y recaudación del gravamen. Para los efectos del tipo impositivo
examinado es suficiente como factor acreditativo de capacidad económica para
soportar el tributo la generación de una corriente de ingresos brutos
provenientes de la prestación del servicio notarial. La tarifa proporcional del
tributo especial atiende el principio de equidad en cuanto trata de manera
semejante a quienes se encuentran en una misma situación. No siendo el gravamen
el factor generador de desigualdad y obedecer ésta a una etiología diversa a la
causa fiscal, mal pueden imputársele efectos inequitativos.
NOTARIA-Ingresos
La naturaleza de
los ingresos de una actividad organizada cuya entidad guarda una relación
íntima con los costos y gastos para producirlos, como es la notarial, no
permite tratarlos tributariamente con tasas diferenciadas, pues se corre el
riesgo de introducir discriminaciones irrazonables entre las unidades de
tributación, pudiéndose llegar a castigar sin fundamento alguno su eficiencia o
su tamaño per se, lo que resultaría claramente inequitativo.
NOTARIOS-Aportes/TRIBUTO ESPECIAL
La facultad
impositiva del Estado es general, si bien puede manifestarse en los distintos
ámbitos del quehacer comunitario. Los "aportes" a cargo de las
notarías, se han calificado expresamente por el Constituyente como un género de
"tributación especial". Es por ello que carece de sentido restarle
fuerza a su carácter impositivo y unilateral, recreando su significado a fin de
imprimirle una naturaleza bilateral de pura "concertación" que la
desvirtúa. El "tributo especial" contemplado en el artículo 131 de la
CP no es ajeno a la facultad impositiva general del Estado y podía, por lo
tanto, ser tratado en la Ley 6ª de 1992 cuya materia tributaria era afin a la
regulación del mencionado aporte con destino a la administración de justicia.
TRIBUTO ESPECIAL-Elementos
El artículo 135
de la Ley 6ª de 1992, por este concepto, reúne plenamente los requisitos
exigidos en la Carta. El sujeto activo es la Nación, pues el tributo acrece sus
arcas y su producto que, se incorpora al Presupuesto General, se destina a la
financiación de la administración de justicia. El sujeto pasivo lo constituyen
todos los Notarios del país. El hecho gravable está determinado por la
verificación de los ingresos notariales. La base gravable, por su parte, la
conforman los ingresos brutos, esto es, aquéllos a los cuales no se les ha
restado los costos y gastos incurridos para la prestación del servicio.
Finalmente, la norma establece la tarifa, que equivale al 10% de los ingresos brutos
obtenidos por las notarías.
REF: Demandas Nº
D-217 y D-225 acumuladas
Actores: Jacobo
Pérez Escobar y Luis Carlos Sáchica
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992
Aporte de las
Notarías en favor de la Administración de Justicia
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., 12 de Agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).
Aprobado por Acta Nº
52
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992
"por medio de la cual se dictan normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se concede un aumento
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal del
artículo 135 es el siguiente:
LEY 06 DE 1992
(30 de junio)
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO III
OTRAS DISPOSICIONES
...
ARTICULO 135º
APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
En desarrollo del
artículo 131 de la Constitución Política, créase un aporte especial para la
administración de justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de
los ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los
ingresos notariales.
El Gobierno Nacional,
mediante reglamento fijará los mecanismos de control para el pago de dicho
aporte, así como la forma y los plazos para su cancelación.
PARAGRAFO: En
ningún caso podrán trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio
notarial.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso
Nacional expidió la Ley 6ª de 1992, la cual fue publicada en el Diario Oficial
Nº 40.490 del 30 de junio. El artículo 135 crea un aporte a cargo de las
notarías del 10% de sus ingresos brutos por conceptos notariales en favor de la
administración de justicia.
2. El ciudadano
Jacobo Pérez Escobar demandó el inciso 1º del artículo 135 por considerarlo
violatorio de los artículos 131 y 363 de la Constitución Política. El actor
opina que dicho aporte desconoce los principios de equidad y progresividad que
deben gobernar el sistema tributario colombiano, según las voces del artículo
363 de la Carta. En su parecer, el gravamen del art. 135 es proporcional, pues
grava a todas las notarías con el 10% de sus ingresos brutos sin consultar su real
capacidad de pago, la cual difiere según su categoría.
El demandante señala
que se vulnera el artículo 131 CP, pues el aporte especial corresponde a las
notarías y no a los notarios, cargo que ilustra con un ejemplo:
"Para
notarías de 2ª y 3ª categorías con escasos ingresos, como la de San Zenón en el
Departamento de Magdalena, ello puede significar que si los ingresos por los
servicios prestados en un año son inferiores, o supongamos que iguales, a los
gastos, el Notario deberá pagar el "aporte especial" de su patrimonio
o del subsidio que el Fondo Nacional del Notariado le da a manera de sueldo a
esta clase de Notarios. Justamente el Fondo Nacional del Notariado se creó por
la Ley 29 de 1973 para cumplir como objeto principal el de "mejorar las
condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos" (arts. 9
y 14)".
3. El ciudadano Luis
Carlos Sáchica Aponte demandó la integridad del artículo 135 por considerar que
vulnera los artículos 114, 131, 150-12, 157, 161 y 338 de la Constitución Política
y el artículo 181 de la Ley 5ª de 1992.
El Dr. Sáchica
considera que el art. 135 adolece de vicios formales en su expedición. Sostiene
que esta norma no estaba prevista en el proyecto inicial presentado por el
Gobierno ante el Congreso, ni aparece en los textos aprobados en primer debate
en sesiones conjuntas por las Comisiones Terceras Constitucionales, ni en
segundo debate en las plenarias. Dicho artículo, agrega, aparece como nuevo en
el informe de la Comisión Accidental de Senado y Cámara, en el cual obra
constancia de haber sido aprobado en segundo debate en el Senado. Para el Dr.
Sáchica, sin embargo, esta constancia no es cierta, pues el artículo no fue
sometido a ningún debate. En virtud de lo anterior, considera que se vulneran
los artículos 157 y 161 CP.
Para el demandante
se violan igualmente los artículos 114 y 150 de la Carta y el art. 181 de la
Ley 5ª de 1992, dado que la Comisión Accidental o de Mediación no es un órgano
con iniciativa legislativa. Esta se limita al Congreso, a sus Cámaras y a las
Comisiones Constitucionales Permanentes. Señala, además, el carácter
insubsanable de esta violación por ser de fondo y no de forma. Añade que, en
este caso, la violación de la Ley del Reglamento del Congreso no es cuestión de
simple legalidad, pues sus disposiciones se integran con las constitucionales
sobre la misma materia, con lo cual, la validez formal de las demás leyes
deriva del acatamiento de sus prescripciones.
El demandante
considera que la Constitución Política estableció un régimen legal diferente y
exclusivo para el servicio público de notariado y registro. Por ello el
artículo 131 dispuso que los aportes de las notarías para la administración de
justicia, que no corresponden a la competencia ordinaria del Congreso de
establecer tributos (art. 150-12 CP), debían ser regulados en una ley especial
sobre notariado y registro y no en la ley tributaria común.
4. El 1º de marzo
del año en curso se recibió un escrito del apoderado del Ministro de Hacienda y
Crédito Público, Dr. Antonio José Núñez Trujillo, quien defiende la
constitucionalidad de la norma acusada.
Sobre la
inobservancia de los principios de equidad y progresividad, la defensa niega el
cargo, pues, en su opinión, en el art. 135 éstos se cumplieron a cabalidad, en
apoyo de lo cual cita la exposición de motivos del proyecto de ley, en materia
de aplicación del IVA.
Explica que los
círculos notariales corresponden a un reparto de competencias (D 960 de 1971,
arts. 123 a 131) organizado en función de la capacidad de recaudo de las
notarías y del servicio público que prestan. La organización se estructura en
torno a la rentabilidad, la cual se mide según el número de escrituras públicas
que se otorgan. Así, la clasificación de las notarías,
"...constituye
más que un reconocimiento de la diferencia en la capacidad de pago de las
notarías, una forma organizativa que desde la clasificación encuentra
tratamiento diferencial.
"Aún más, en
la norma sojuzgada se introducen aspectos nítidos de progresividad que el actor
no advierte. No se trata de los ya comentados que nos sitúan en la forma como
la organización notarial equilibra los aspectos relativos a la capacidad de
pago estableciendo más de cuarenta notarías en Santafé de Bogotá, Distrito
Capital y una sola o menos de una en gran cantidad de los municipio (sic) de Colombia. También debe tenerse
en cuenta que el gravamen con destino a la justicia se totaliza con base en los
ingresos obtenidos por las notarías atendiendo, precisamente a un factor que
relaciona directamente su capacidad de pago. No es, entonces, cualquier suma la
que será susceptible de ser adecuada para la determinación del monto, sino que
ella se corresponde con el funcionamiento de la notaría que va a aportar a la
administración de justicia.
"De otra
parte, como se indica en la exposición de motivos comentada, los criterios de
equidad y progresividad, como se ha adelantado aquí, no constituyen absolutos
dentro de la forma y manejo de las finanzas públicas, sino que éstos (dichas
forma y manejo) deben estar conformes con una estructura de contribución que
involucra otra serie de factores que las hagan ajustadas a la realidad fiscal,
en este caso la que debe acompañar al financiamiento de la administración de
justicia.
"En este
orden de ideas, no se trata de establecer una milimetría de hierro, como no se
hizo en materia del IVA. La igualdad - como se dice en la sentencia cuya
información es proveniente de los diarios - no puede ser matemática pues es
responsabilidad del Estado determinar la forma en que mejor puede cumplir con
sus fines desarrollo, progreso y justicia.
"Finalemente
(sic), el impugnante no
hace alusión alguna al principio de eficiencia y por ello, de las glosas de su
libelo no logra adecuar las características del mismo a una situación concreta.
Vale, con lo anterior, decir que no se trata de mirar el detalle sino atender a
la serie de factores que integran lo estudiado y demostrar - como se espera
haberlo hecho - que el sistema adoptado no contraviene la correlación existente
entre los diferentes principios del sistema tributario" (Folio 8 del
escrito de defensa).
En relación con el
supuesto vicio formal, el defensor indica que en las sesiones plenarias del
Senado se aprobó como nuevo el actual artículo 135 de la Ley 6ª de 1992. Dicho
artículo no figuraba en el texto final aprobado por la Plenaria de la Cámara.
Fue ante la disparidad de textos, que se sometió nuevamente a aprobación el
proyecto, una vez realizado el informe de las Comisiones Accidentales. No es
cierto entonces, concluye, que la iniciativa legal sobre el art. 135 hubiese
correspondido a la Comisión Accidental.
La especialidad del
estatuto notarial, prosigue el representante del Ministerio, no impide que una
ley cualquiera, respetando los principios de conexidad y correspondencia
normativa, pueda regular lo relativo a su aporte en favor de la administración
de justicia. A través de la Ley 6ª se determina la forma y el monto de las
contribuciones ciudadanas a la financiación de los gastos estatales, y, como la
administración de justicia es uno de aquéllos, se cumple con la necesaria
relación de materia. El aporte no es un acuerdo de voluntades, como lo afirma
el demandante, sino una obligación de los notarios cuyo monto lo fija la ley.
De tratarse de una
renta de destinación específica, debe tenerse en cuenta, señala el apoderado,
que es creada por la Constitución y no por la ley, cuyas disposiciones, como lo
ha sostenido la Corte Constitucional, deben interpretarse armónicamente.
5. El Señor
Procurador General de la Nación solicita a esta Corte declarar exequible el
precepto en cuestión.
Indica que el aporte
especial creado en el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992, aunque es concebido
como un impuesto, no reúne las características del mismo, como tampoco puede
enmarcarse como una tasa cobrada en retribución de un servicio. En su opinión,
se adecúa más a las contribuciones parafiscales a que se refieren los artículos
150-12 y 338 CP, aunque las notarías no se beneficien directamente con el
recaudo de esos recursos. Concluye que, en todo caso, "estamos frente a
un gravamen especial, distinto de los impuestos y las tasas, fruto de la
soberanía fiscal del Estado que se cobra a un grupo determinado de la
colectividad, que tiene una destinación definida y que se soporta en el
artículo 131 C.N."
En cuanto a la
eventual violación del artículo 131 de la Constitución, el concepto fiscal
precisa que, del ejemplo presentado por el actor para fundamentar su cargo, no
puede deducirse una transgresión del mandato constitucional, no sólo por lo improbable,
sino porque en realidad no genera una polémica constitucional sino un problema
de aplicación.
En relación con el
supuesto desconocimiento de los principios de equidad y progresividad del
artículo 363 de la Carta, el Procurador considera que éstos deben examinarse a
la luz de todo el conjunto de tributos, para determinar cual es su efecto sobre
el sistema tributario, y no respecto de cada impuesto en particular. A pesar de
ello, señala, no pueden imponerse gravámenes "claramente injustos o
discriminatorios".
Sin embargo, el
Procurador indica, la organización del servicio notarial se fundamenta en los
criterios de rentabilidad y capacidad de recaudo de los notarios. Como el
aporte se exige con base en los ingresos obtenidos por las notarías, factor que
atiende a su capacidad de pago, se cumple con los requisitos de equidad y
progresividad exigidos por el artículo 363 de la Constitución.
Acerca del presunto
vicio formal en la expedición del artículo demandado, el Procurador hace un
recuento del trámite legislativo, para concluir que dicha norma fue propuesta
como artículo nuevo durante el segundo debate al proyecto de ley 71 Senado, en
la sesión del 23 de junio de 1992. Señala que, de conformidad con el artículo
160 CP, durante el segundo debate, las Cámaras pueden introducir a los
proyectos las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren
procedentes, y el artículo 178 del Reglamento del Congreso permite que éstas
reformas se resuelvan en la plenaria, sin que sea necesario devolver el proyecto
a la respectiva comisión. En razón de lo anterior, desestima los cargos contra
los artículos 114, 150, 157 y 161 y contra el artículo 181 de la Ley 5ª de
1992.
Concluye su concepto
mencionando que bien podía la Ley 6ª incluir el aporte especial de las notarías
para la administración de justicia sin quebrantar la conexidad normativa que
ordena el artículo 158 CP. Tampoco se vulnera el art. 150-12, toda vez que
corresponde al Congreso establecer los ingresos corrientes del Estado, dentro
de los cuales se ubica el gravamen del artículo 135.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 CP, esta Corte es competente para conocer de la demanda
contra el art. 135 de la Ley 6ª de 1992.
Trámite legislativo
2. El Dr. Luis
Carlos Sáchica considera que el artículo 135 de la Ley 6ª fue adicionado al
proyecto de ley Nº 20 Cámara y Nº 71 Senado por la Comisión Accidental, órgano
que, para el actor, carece de iniciativa legislativa, al tenor de lo dispuesto
en los artículos 114 y 150 CP y 181 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del
Congreso -, y, en consecuencia, se estiman vulnerados igualmente los artículos
157 y 161 CP.
3. El proyecto de
ley Nº 20 Cámara "por el cual se expiden normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones" fue presentado el 11 de marzo de 1992 a
consideración del Congreso de la República por los Ministros de Hacienda y
Justicia. Dicho proyecto fue publicado el 13 de marzo del mismo año en Anales
del Congreso Nº 37 y no trata el tema de que se ocupa el artículo acusado.
En Anales Nº 70 del
20 de mayo se publicaron los informes de ponencia y pliegos de modificaciones
propuestos por los H. Representantes Gustavo Francisco Petro, Fernando Góngora
A. y Rafael Pérez Martínez, textos dentro de los cuales tampoco aparece la
norma en cuestión. En el mismo ejemplar de Anales del Congreso se publica la
Ponencia para Primer Debate presentada por Rodrigo Garavito, Armando Estrada
Villa y Arturo Sarabia Better (p. 14 a 17), la explicación del pliego de
modificaciones (p. 17 a 25) y su texto (p. 25 a 34), en los cuales tampoco se
halla una norma que corresponda al artículo acusado.
El 11 de mayo de
1992, el Presidente de la República envió un mensaje de urgencia con el fin de
que las Comisiones Terceras de ambas Cámaras sesionaran conjuntamente para dar
primer debate al proyecto de ley. En atención a dicho mensaje las Comisiones
Terceras Constitucionales Permanentes aprobaron en primer debate el proyecto de
ley, en sesión del 29 de mayo, cuyo texto aparece publicado en el ejemplar de
Anales del Congreso Nº 86 del 5 de junio, sin que allí se encuentre la norma
acusada. Tampoco aparece en las ponencias para segundo debate en Cámara y
Senado, publicadas en Anales del Congreso Nº 86 y 94, respectivamente, ni en el
texto del articulado aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes
(Anales del Congreso Nº 94, p. 7 y ss).
En Anales del
Congreso Nº 106 del 25 de junio de 1992, se transcribe lo acaecido en la sesión
plenaria del Senado del 23 de junio y en cuya página 17 se lee lo siguiente:
"Recobra el
uso de la palabra el Honorable Senador VICTOR RENAN BARCO, quien da lectura a
un artículo nuevo, propuesto por el Gobierno y manifiesta lo siguiente:
"Bueno. Aquí
hay otro artículo propuesto por el Gobierno, si origina discusión lo retiro, el
artículo señores Senadores, el artículo 132 (sic) de la Constitución dice que se establecerá un
gravamen sobre los ingresos de los notarios. Los notarios hacen 951.000
escrituras, casi un millón, a un promedio de $10.000 por lo bajo, pues recaudan
$10.000.000.000, aquí se establece un impuesto del 10% con destino a la
justicia, es con destinación especial.
"Lo leo,
artículo nuevo:
"Aporte
especial para la administración de justicia. En desarrollo del artículo 131 de
la Constitución Política, crease un aporte especial para la Administración de
Justicia que será equivalente al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las
notarías por concepto de ingresos notariales.
"Por todo
concepto notarial, por todo concepto notarial, señor Secretario.
"El Gobierno
Nacional, mediante reglamento fijará los mecanismos de control para garantizar
el pago de dicho aporte, así como la forma y los plazos para su cancelación.
"Parágrafo.
En ningún caso podrán trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio
notarial. Queda claro que son todos los ingresos notariales, ese el artículo,
pregunte si lo aprueban.
"La
Presidencia abre la discusión y cerrada ésta, el Senado le imparte su
aprobación, al artículo leído por el honorable Senador Ponente.
"En
consecuencia ha sido aprobado el siguiente artículo:
"Artículo
nuevo. Aporte especial para la Administración de Justicia.
"En
desarrollo del artículo 131 de la Constitución Política, créase un aporte
especial para la administración de justicia, que será equivalente al diez por
ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de
todos los ingresos notariales.
"El Gobierno
Nacional, mediante reglamento fijará los mecanismos de control para garantizar
el pago de dicho aporte, así como la forma y los plazos para su cancelación.
"Parágrafo.
A (sic) ningún caso
podrá trasladarse este aporte a los usuarios del servicio notarial."
De conformidad con
la anterior transcripción no se remite a duda que el artículo 135 demandado fue
propuesto y aprobado en segundo debate en el H. Senado de la República. Este
mismo artículo aparece en el Informe presentado por la Comisión Accidental de
Senado y Cámara, informe que, de acuerdo con el material probatorio aportado
por el Congreso de la República, fue aprobado por el Senado y la Cámara de
Representantes, según constancia del 24 de junio de 1992. De otra parte el
trámite seguido por la comisión accidental se ciñe estrictamente a lo previsto
en el artículo 186 de la Ley 5a de 1992 "por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes". En
efecto, la norma citada dispone:
"ART. 186.
Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161
constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones
prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras en el
término que les fijen sus Presidentes.
Serán
consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas" (negrillas fuera del texto).
Ahora bien, el
artículo 160 de la CP faculta a las plenarias de las cámaras para introducir a
los proyectos de ley, durante el segundo debate, "las modificaciones,
adiciones o supresiones que juzgue necesarias". Por su parte, a las
Comisiones Accidentales, previstas en el artículo 161 de la CP, les corresponde
preparar un texto que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras
respecto de un proyecto de ley, para que sea sometido a decisión final en la
plenaria de cada una de ellas. El artículo 135, como se pudo apreciar, fue
aprobado en plenaria del Senado como artículo nuevo, lo cual involucraba una
discrepancia frente al respectivo texto aprobado en la plenaria de la Cámara,
que no lo incluía. En este orden de ideas, la Comisión Accidental obrando
dentro de la esfera de su competencia constitucional y legal, preparó el texto
que sometió a la decisión final en sesión plenaria de cada cámara, aprobación
que se otorgó el día 24 de junio de 1992 en la Cámara y en el Senado, según se
desprende de los antecedentes legislativos remitidos a esta Corte por el
Congreso de la República.
4. Esta Corte
considera pertinente analizar adicionalmente la procedencia de la adopción
originaria del artículo por parte del Senado de la República. La Constitución
de 1991 estableció una excepción al trámite legislativo usual, atendiendo a la
diferente composición del Senado y la Cámara de Representantes, por
circunscripción nacional en el caso del primero, y circunscripción territorial
y especial la segunda. En razón de lo anterior, dispuso que los proyectos de
ley relativos a tributos debían iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refirieran a relaciones internacionales, en el
Senado.
Como se puede
apreciar del trámite legislativo seguido para la aprobación del art. 135 de la
Ley 6ª, dicha norma no estaba prevista en el proyecto de ley inicialmente
puesto a consideración de la Cámara de Representantes. Su inclusión fue
propuesta en la Plenaria del Senado de la República. No obstante, advierte la
Corte, esta actuación no implica una violación del artículo 154 de la CP. La
interpretación de la Constitución, como lo ha expresado en varias ocasiones
esta Corporación, ha de ser producto de un análisis armónico de sus diferentes
normas. El artículo 160 de la CP autoriza a las plenarias de ambas Cámaras para
introducir, durante el segundo debate a los proyectos de ley, las
modificaciones, adiciones o supresiones que consideren convenientes. Esta
facultad que se otorga a las plenarias impide que, tanto el Senado en el caso
de proyectos sobre tributos, como la Cámara en proyectos relativos a relaciones
internacionales, se limiten simplemente a convalidar lo aprobado por la otra
Cámara. El proyecto de la Ley 6ª inició correctamente su trámite en la Cámara
de Representantes y, la inclusión del artículo 135 en el Senado, no vicia la
norma de inexequibilidad, máxime cuando la plenaria de la Cámara adoptó la
norma acusada al aprobar el informe final de la Comisión Accidental.
Habiendo verificado
la Corte la regularidad del trámite legislativo y la inexistencia del vicio que
el actor ha pretendido deducir en contra de la misma, se desvirtúan los cargos
formulados por él.
La capacidad contributiva tributaria
5. El demandante Dr.
Jacobo Pérez Escobar considera que el tributo proporcional que consagra la
norma acusada viola el principio de equidad (CP art. 363), pues no tiene en
cuenta la real capacidad de pago de las diferentes categorías de notarías.
Expone el demandante que la tasa del 10% que a título de aporte deben entregar
las notarías al fisco, al aplicarse a una base gravable constituida por todos
los ingresos brutos, puede significar para las notarías de escasos ingresos -
las de segunda y tercera categorías - que sea el Notario con cargo a su propio
patrimonio o del subsidio que reciba quien en últimas deba cancelar dicho
aporte especial en el evento de que sus ingresos anuales sean inferiores o
iguales a los gastos.
El Ministerio
Público pone en duda que en la práctica se presente la situación extrema que
insinúa el actor, la cual por lo excepcional no puede ocupar la atención del
Legislador y, en todo caso, en cuanto concierne a la "simple
aplicación" escapa al control constitucional. Por su parte, el apoderado
del Ministro de Hacienda y Crédito Público, desestima el cargo como puramente especulativo.
6. La Corte debe
precisar si la capacidad contributiva del sujeto pasivo de un tributo, desde la
perspectiva de la equidad fiscal, es un factor que puede limitar la facultad
impositiva del Estado tanto para crear un gravamen como para exigirlo. De ser
aquélla necesaria, se procederá a determinar si el artículo 135 de la ley 6a.
de 1992, desconoce - como sostiene el demandante - la anotada capacidad
contributiva.
7. No se adentraría
la Corte en ulteriores elucubraciones si no tuviera la certeza que en efecto
posee sobre la naturaleza tributaria del aporte que las notarías deben hacer
con destino a la administración de justicia. Aparte de que la misma
Constitución lo califica como "tributación especial" (CP art. 131),
corrobora esa naturaleza el carácter obligatorio de la prestación pecuniaria en
favor del Estado, la que además se satisface sin contraprestación a cambio. La
connotación especial del aporte derivada de su consagración únicamente a cargo
de las notarías y de su destinación específica a la Justicia, no desvirtúa su
condición fiscal. En verdad, la menor universalidad de una exacción particular
y la destinación especial de su producto, no demeritan su índole tributaria.
En consecuencia, la
tributación especial de las notarías se incorpora al sistema tributario que, en
los términos del artículo 363 de la CP, se funda en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad. Es importante agregar que sólo a riesgo de reducir
arbitrariamente el ámbito de los indicados principios, puede pretenderse que
ellos se limitan a informar el momento de la creación de los tributos dejando
de lado lo relativo a su aplicación, como si este fuera ajeno al sistema.
8. El deber de
solidaridad que corre a cargo de cada miembro de la comunidad sirve de sustento
a todo género de tributación. A este respecto, ordena la Constitución:
"Son deberes de la persona y del ciudadano: (...) 9. Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad" (CP art. 95-9).
El presupuesto al
cual se supedita necesariamente el deber de solidaridad es la efectiva
idoneidad objetiva del sujeto presuntamente obligado por la norma tributaria
para concurrir con su esfuerzo tributario a soportar y financiar las cargas
públicas. Debe existir una correlación entre la imposición y un índice así sea
mínimo de riqueza o de capacidad económica del sujeto obligado. En este orden
de ideas, carece de capacidad contributiva la persona cuyo nivel de ingresos se
agota en la mera satisfacción de sus necesidades vitales mínimas. En otro
contexto, la probable ausencia de la correlación entre tributación y riqueza,
explica la prohibición de la retroactividad de las leyes tributarias (CP art.
363), como quiera que al haber estado gravado el ingreso de conformidad con las
normas vigentes durante el respectivo período fiscal, el ingreso o la renta se
han podido disponer válidamente e incluso pueden haber dejado ya de existir.
9. La tributación
especial a cargo de las notarías es de origen constitucional. Su capacidad
contributiva se asume de manera general por el Constituyente. El Legislador
ordena el aporte con base en los ingresos brutos obtenidos por las notarías,
esto es, sin descontar los costos y gastos en que ellas incurran. La capacidad
contributiva de las notarías está dada por la posibilidad cierta y objetiva de
recabar ingresos a partir de los servicios que prestan y a cambio de los cuales
reciben distinta suerte de contraprestaciones pecuniarias. Si el flujo de
ingresos no llega a configurarse, no se plasma el hecho imponible y la
respectiva notaría no se encuentra en la obligación de hacer el aporte. Esto
quiere decir que la norma acusada solo opera sobre la base de la efectiva
capacidad contributiva del sujeto obligado. Luego, en términos generales, no
desconoce este primer presupuesto material de la tributación, exigido por los
principios de justicia y equidad.
10. El demandante,
sin embargo, no objeta que la norma acusada, en términos generales, sólo se
aplique sobre la base de una efectiva capacidad contributiva cuyo índice
objetivo viene dado por el flujo de ingresos brutos percibidos por las
notarías. Lo que controvierte se sitúa en un plano más concreto y parte de la
existencia de tres distintas categorías de notarías, de las cuales las dos
últimas reciben menos ingresos que la primera y no obstante deben aportar en la
misma proporción. En realidad, el cuestionamiento recaería sobre la estructura
proporcional y no progresiva del tributo especial, aspecto que se analizará en
otro apartado de esta providencia.
11. El argumento
esgrimido por el demandante relativo a la eventual existencia de gastos o
costos superiores a los ingresos - lo que conduciría a que el notario debiera
asumir el aporte con cargo a sus propios ingresos y patrimonio -, no es de
recibo para negar la carencia de capacidad contributiva en cabeza de los
notarios de 2a. y 3a. categoría. No hay razón alguna para circunscribir esa
eventualidad únicamente a dos categorías de notarías cuando puede ser predicada
de cualquiera de ellas. Puede modificarse la tarifa o tasa y establecerse de
manera diferencial, y aún así la vicisitud identificada por el demandante
podría acaecer.
De existir economías
de escala en la actividad notarial, el riesgo de pérdida operacional podrá ser
inferior en las notarías que perciban más altos ingresos. Esa consideración
probabilística, desde el punto de vista constitucional, no tiene en principio
incidencia para negar capacidad contributiva a los sujetos obligados de mayor
riesgo.
De otro lado, la
base gravable de un tributo montada sobre los ingresos brutos del
contribuyente, lo obligan a realizar su actividad de manera eficiente y a
reducir los costos con el objeto de conservar un margen adecuado de utilidad.
El tributo especial analizado necesariamente impone a todas las notarías - sin
distinción - un patrón de eficiencia, que no podía estar ausente de esta
importante actividad social. Normas legales, no tributarias, contemplan el reconocimiento
de subsidios en favor de algunas notarías que por las condiciones
socioeconómicas del medio donde operan difícilmente pueden llegar al punto de
equilibrio entre sus ingresos y egresos (Ley 29 de 1973, arts 2 y 11). Mediando
este efecto equilibrador que permite, gracias al cobro de sumas por los
servicios adicionado por el valor del subsidio proveniente del Fondo Nacional
del Notariado, costear y mantener el servicio (Ley 29 de 1973, art. 2),
pretender que ciertas categorías de notarías carecen de capacidad contributiva
resulta exagerado.
La proporcionalidad del tributo especial
12. El demandante
recuerda que la ley distingue tres categorías de notarías teniendo en cuenta el
número de escrituras otorgadas en los últimos cinco años y ciertos factores
socioeconómicos (ley 29 de 1973, art. 16) y, por la misma razón, considera que
la norma acusada viola el principio de progresividad (CP art. 363), pues en
lugar de establecer una misma tasa impositiva del 10% sobre los ingresos brutos
de las notarías debió consagrar un tributo de estructura progresiva que
igualara el sacrificio marginal de todas.
Tanto el Ministerio
Público como el apoderado del Ministro de Hacienda desestiman el cargo,
señalando - con apoyo en la doctrina sentada por diversos actores - que el
principio de progresividad no es absoluto y se combina pragmáticamente con el
principio de proporcionalidad. El Procurador es enfático en anotar que los
principios de progresividad y de equidad se predican del sistema tributario en
general y no de un tributo en particular, pese a que en ningún caso un gravamen
puede ser "claramente injusto o discriminatorio".
Dado que el tributo
especial creado en virtud de la norma acusada es proporcional - esto es,
mantiene la misma tasa del 10%, pese al aumento de la capacidad de pago
(ingresos brutos de las notarías), con lo cual tiende a incrementarse el
gravamen en términos absolutos y a conservarse constante en términos relativos
-, debe la Corte definir si en aras del principio de progresividad y atendida la
existencia de tres categorías de notarías - sujetos pasivos del tributo -
distinguidas así precisamente en razón de su diferente nivel de ingreso, ha
debido el Legislador establecer un gravamen progresivo, o sea, un tipo
impositivo portador de tasas diferenciales en relación con cada nivel de
ingreso de modo que al aumentarse la capacidad de pago acreciera el tributo
tanto en términos absolutos como relativos.
13. Cualquier
análisis en materia fiscal no puede ignorar que el sistema tributario en
Colombia se funda expresamente en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad (CP art. 363). La eficacia de estos principios demanda su
efectiva traducción en el diseño del sistema tributario. La Constitución no
solamente reserva a la ley la materia tributaria sino que le impone límites
sustanciales que debe respetar y que son cabalmente los que se derivan de las
exigencias de los indicados principios.
La materialización
del estado social de derecho se proyecta de manera decisiva en el marco de los
ingresos y gastos del estado, como quiera que sus fines y el efectivo ejercicio
de los derechos individuales y colectivos - cuya tutela y activa promoción lo
definen como tal (CP art. 2) - no pueden lograrse sin contar con una creciente
base de recaudo y una aplicación de los ingresos obtenidos a la prestación de
los servicios esenciales que reclama la comunidad y a la satisfacción de sus
necesidades básicas.
Ya se advirtió que
el fundamento del deber de pagar tributos dimana de una exigencia natural de
solidaridad del individuo frente a la comunidad y a sus demás miembros (CP art.
95-9). La Constitución introduce los criterios ordenadores del anotado deber.
La contribución a la financiación de las cargas públicas debe hacerse de
conformidad con los principios de justicia y equidad. De ahí que se asevere -
también como un eco nítidamente perceptible de la igualdad formal y de la
igualdad sustancial en materia tributaria - que no se puede exigir el pago de
tributos a las personas que carezcan de capacidad contributiva y que, de
existir ésta, su aporte deba ser proporcional a aquélla y de modo que, por lo
menos tendencialmente, a igual capacidad de pago se establezca una carga igual
(equidad horizontal) y a mayor capacidad de pago - a fin de propender por un
cierto grado de redistribución de la riqueza - se ordene una contribución más
que proporcional (equidad vertical).
Las leyes
tributarias necesariamente están dotadas, de acuerdo con sus objetivos y las
categorías de los sujetos afectados, de un grado variable de generalidad. Ante
la imposibilidad de establecer la situación singular de cada contribuyente, su
exacta capacidad contributiva, las particularidades de cada una de las
actividades gravadas, entre otras precisiones imposibles de definir con
certeza, no tiene alternativa distinta el Legislador que recurrir a
clasificaciones, distinciones y categorizaciones, a través de las cuales
pretende armonizar - a fin de no violar el principio de igualdad - la
generalidad con la particularidad.
La circunstancia
anotada obliga dirigir las glosas endilgadas a una ley tributaria por
desobedecer los principios de equidad o progresividad, hacia las
clasificaciones, distinciones y categorizaciones plasmadas en la respectiva
norma legal. De otra parte, las diferentes leyes integran el sistema tributario
y a través de aquéllas éste cumple el objetivo que la Constitución le asigna,
consistente en recaudar los ingresos que el Estado social de derecho requiere
para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad y hacerlo de manera que
el mismo resulte equitativo, eficiente y progresivo. A este respecto cabe
subrayar que, dentro de ciertos límites que no pueden rebasarse sin violentar
los expresados principios, la vigencia del principio democrático y la reserva
de ley en materia impositiva, fuerzan a reconocer al Legislador un espacio
legítimo para definir el modelo y las políticas tributarias que en cada momento
histórico los actualicen de la mejor manera. De otra parte, la complejidad del
fenómeno fiscal, aunada a la naturaleza prevalentemente más de límites que de
objetivos de los mentados principios, impiden que a partir de una sola ley o de
un específico tributo pueda erigirse un juicio general sobre la totalidad del
sistema tributario en lo que concierne a su equidad, eficiencia o
progresividad, máxime si se tiene presente que estas calificaciones no pueden
formularse sin tener en cuenta las varias leyes e instrumentos pertenecientes
al sistema y a través de los cuales éste pretende configurar el diseño genérico
de la entera materia tributaria.
Si bien la cualidad
sistémica de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede
ser aprehendida en una revisión de constitucionalidad de una ley singular, ello
no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido
concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría aportar al
sistema una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad.
Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que
resulta de su integración y, de otra parte, los principios, como se ha
recordado, tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de control
constitucional, quedarían inactuados.
En estas
condiciones, el análisis se orientará a precisar si el tributo especial
demandado introduce al sistema un ingrediente de manifiesta inequidad,
ineficiencia o regresividad. Igualmente, se establecerá si la división
organizativa de las notarías en categorías, ordenada en una ley ordinaria, debe
obligatoriamente mantenerse por una ley tributaria imponiendo tasas
diferenciales de conformidad con el mismo factor alrededor del cual ellas se
han diferenciado funcionalmente.
14. El actor sindica
a la estructura proporcional de la tarifa del tributo especial como causante de
la violación que denuncia al principio de progresividad. La compatibilidad de
un tributo proporcional con el principio de progresividad consagrado en la
Constitución no puede definirse de manera general y abstracta sino a la luz de
las características de cada situación planteada. Si el tipo impositivo en sí
mismo resulta razonable y equitativo, no habría motivo alguno para sostener que
su incorporación al sistema tributario, sólo por no obedecer a un diseño fiscal
progresivo, estaría vedada.
Si se interpreta el
principio de progresividad en el sentido de que todos los tipos impositivos
deben ser "progresivos", se reduce ostensiblemente el repertorio de
fuentes legítimas de exacción que aportan enormes recursos al erario -
tributación "indirecta" - generando déficit fiscal, amén de propiciar
la ineficiencia en la administración y recaudo de los impuestos, con las
conocidas secuelas de evasión y elusión que son las principales responsables de
la inequidad en esta materia.
La Corte no puede
conferir, en consecuencia, un alcance tan absoluto al principio de
progresividad al punto que se sacrifiquen valores como la equidad y la
eficiencia igualmente inspiradores del sistema tributario y que, además, coloca
al Estado social de derecho en imposibilidad financiera de realizar sus
objetivos. Es importante observar que los principios constitucionales tienen
capacidad conformadora de la realidad social y, por lo tanto, sentido
normativo, en la medida que se interpreten y apliquen razonablemente. Compete
al Legislador histórico una delicada tarea de ponderación y sopesación entre
los principios de equidad, eficiencia y progresividad de manera que el sistema
tributario los refleje adecuada y equilibradamente, más aún si se considera que
la reivindicación absoluta de uno de ellos pone en peligro los demás. La tarea
realizada por el Legislador coincide con un espacio de juicio propio que la
Constitución le confía y que la Corte le debe reconocer salvo cuando de manera
arbitraria se sacrifica uno cualquiera de los principios que sirven de
fundamento al poder tributario del Estado. La idea del Constituyente es la de
que se configure un plano - sistema - donde esos valores y principios
coexistan  y sus antagonismos se reduzcan al máximo dentro de lo posible y
razonable. Luego, ningún principio puede ser interpretado en términos
absolutos.
15. La tarifa
proporcional del tributo especial consulta un criterio de eficiencia en la
administración y recaudación del gravamen. Para los efectos del tipo impositivo
examinado es suficiente como factor acreditativo de capacidad económica para
soportar el tributo la generación de una corriente de ingresos brutos
provenientes de la prestación del servicio notarial. La tarifa progresiva, que
propone el demandante, basada en la verdadera capacidad de pago del
contribuyente de modo que la carga fiscal se ajuste exactamente a ella,
supondría necesariamente tener en cuenta los costos y los gastos que se asocian
a la generación de los ingresos, lo que añadiría una complejidad mayúscula para
la administración y recaudo del gravamen. De otra parte, dado que los Notarios
como personas naturales incorporan a su propia declaración de renta los costos
y gastos derivados de su actividad, su consideración desde el punto de vista
del aporte a la administración de justicia envolvería una doble deducción. La
misma masa de costos y gastos que en un caso les permite a los notarios pagar
un menor impuesto de renta, serviría para disminuir la cuantía de su aporte a
la administración de justicia.
16. La tarifa
proporcional del tributo especial atiende el principio de equidad en cuanto
trata de manera semejante a quienes se encuentran en una misma situación. En
efecto, todos los notarios gozan de un mismo status y realizan una misma
actividad, sujeta a un régimen común que, en el aspecto económico, representa
igualdad de beneficios - precios y tarifas uniformes - y cargas y deberes
análogos, entre ellos el de aportar una suma a la administración de justicia,
sin excepción alguna y en razón de su condición de notarios.
Si bien conocidas
razones socioeconómicas son tenidas en cuenta por la ley para establecer
diversas categorías de notarías - lo que quiere decir que para efectos
funcionales el régimen de notariado reconoce la existencia de diferencias
materiales relevantes -, las mismas no deben necesariamente obrar para efectos
tributarios si el Legislador toma en consideración un aspecto bajo el cual
todas las notarías se encuentran colocadas en una misma posición sustancial,
cual es la obligación de aportar una suma a la administración de justicia y la
posibilidad de generar ingresos como consecuencia de los servicios que ofrecen.
De ahí que no quebrante la equidad y, por el contrario, la promueva la fórmula
arbitrada por el Legislador de exigir que el deber de aportar a la
administración de justicia a cargo de los notarios se sufrague por todos de
acuerdo con una misma tasa y en la medida en que se generen los ingresos.
La razonabilidad de
tomar en cuenta ciertas diferencias entre las notarías, se reitera, no
necesariamente debe trascender del régimen puramente notarial al ámbito de lo
tributario. En el primer caso la consideración de las diferencias lleva a
establecer categorías y es imprescindible para administrar el mecanismo de los
subsidios que permite a todos costear los servicios. En el segundo caso, la
premisa de nivelación mínima de la cual se parte, no hace necesario conservar
la diferenciación que, en todo caso, ya ha sido tomada en cuenta por el régimen
de notariado para fijar las cuantías y concesiones de los subsidios, con lo
cual agota su cometido. Por lo demás, el eventual efecto redistributivo que se
obtendría de una tarifa progresiva, a nivel del sistema tributario general, se
logra y captura en mejor grado - y sobre la misma corriente de ingresos
notariales - a través del impuesto de renta que como personas naturales deben
pagar todos los notarios. El efecto redistribuidor del ingreso entre un mismo
círculo de personas no corresponde, de otra parte, a una exigencia del
principio de progresividad, pero si se considerare imperativo - que no lo es -
ese cometido se cumple cabalmente a través del mencionado mecanismo del
subsidio notarial a cuya conformación concurren todos los notarios con base en
sus ingresos operacionales y sería, por lo dicho, antitécnico y redundante
atribuir esa función igualmente al tributo especial destinado a hacer efectivo
ese deber que pesa constitucionalmente sobre todos los notarios de aportar una
suma con destino a la administración de justicia.
La equidad del
tributo especial también puede verificarse si se considera que la situación
económica de las notarías, por razón del gravamen, ex ante y ex post, permanece
inalterada en términos de igualdad sustancial. La diferencia existente entre
las notarías es previa a la imposición y ella no es alterada, modificada o
acentuada en virtud del tributo. No siendo el gravamen el factor generador de
desigualdad y obedecer ésta a una etiología diversa a la causa fiscal, mal
pueden imputársele efectos inequitativos.
17. Finalmente, la
naturaleza de los ingresos de una actividad organizada cuya entidad guarda una
relación íntima con los costos y gastos para producirlos, como es la notarial,
no permite tratarlos tributariamente con tasas diferenciadas, pues se corre el
riesgo de introducir discriminaciones irrazonables entre las unidades de
tributación, pudiéndose llegar a castigar sin fundamento alguno su eficiencia o
su tamaño per se, lo que resultaría claramente inequitativo. Lo anterior
explica que los impuestos corporativos - cuya analogía en lo sustancial con la
prestación organizada y profesional del servicio notarial no puede pasar
desapercibida - tradicionalmente hayan sido fijados según tasas proporcionales,
sin que por esto se haya siquiera sugerido su inconstitucionalidad por
infringir presuntamente la equidad o la progresividad.
Ha quedado
demostrado que el tributo especial responde a los criterios de equidad y
eficiencia y que la tasa proporcional que incorpora no es incompatible con el
principio de progresividad, pues está lejano de introducir al sistema
tributario elemento alguno de manifiesta inequidad, ineficiencia y
regresividad. Por este concepto, en consecuencia, no prosperan los cargos del
demandante.
Estatuto especial de Notariado
18. El Dr. Luis Carlos
Sáchica en su demanda asevera que el artículo 131 de la CP consagró para las
notarías un régimen especial y excepcional respecto del ordinario en aspectos
tan esenciales como los relativos a la regulación del servicio que prestan, la
ordenación de sus relaciones laborales, su designación y la contribución fiscal
en favor de la administración de justicia. En lo que concierne a esta última
materia reclama para el denominado "aporte" una fuente normativa
distinta a la del artículo 150-12 de la CP - ella justamente encontraría
acomodo en el artículo 131 de la CP -, en atención precisamente a su naturaleza
no impositiva que, a su juicio, sugiere "una concertación sobre su cuantía
y forma de pago". Concluye el actor que por lo expuesto, el "tributo
especial" no ha debido consagrarse en una ley ordinaria sino en el
estatuto legal aplicable a las notarías y expedido con base en las facultades
especiales del Legislador consignadas en el citado artículo 131 de la CP.
19. No se descubre,
en primer término, de la revisión de los antecedentes de la Asamblea Nacional
Constituyente, indicio alguno de que la intención del Constituyente hubiera
sido las de reservar la materia notarial a una ley especial de modo que por
fuera de ésta su tratamiento en una "ley ordinaria" devendría
inconstitucional. Baste a este respecto, para corroborar el aserto de la Corte,
aludir brevemente a los cambios que en punto de notariado se debatieron y
finalmente aprobaron en la Asamblea Nacional Constituyente.
Desde la anterior
Constitución, la creación y reglamentación del servicio público de notariado y
registro estaba sujeto a reserva de ley. En efecto, el artículo 188 disponía: "Compete
a la ley la creación y supresión de Círculos de Notaría y Registro y la
organización y reglamentación del servicio público que prestan los notarios y
registradores".
La mayoría de
proyectos de reforma constitucional presentados a consideración de la Asamblea
Nacional Constituyente que se ocupaban del tema, proponían la estatización del
servicio (ver: Proyecto # 93 presentado por Arturo Mejía Borda, G.C. Nº 24,
p.33; Proyecto # 102, Ignacio Molina G., G.C. Nº 25, p. 24; Proyecto # 113,
Alfredo Vázquez Carrizosa y Aída Abella Esquivel, G.C. Nº 27, p.9).
Sin embargo, en el
Informe-Ponencia presentado por Armando Holguín Sarria y Fernando Carrillo
Flórez (G.C. # 66, p. 11), se desestimaron las propuestas en este sentido. Por
el contrario, la ponencia se dirigió a dar continuidad a la norma
constitucional vigente hasta entonces, proponiendo únicamente su reubicación
dentro del texto constitucional. Entre los factores mencionados para la
permanencia de la norma constitucional, se arguyeron razones de índole
económica - alto costo de la infraestructura física para la prestación del
servicio-, laborales - alta carga salarial y prestacional asumida por los
notarios -, administrativas - menor tendencia a la burocratización y
clientelismo -, funcionales - independencia frente a los usuarios por no
tratarse de funcionarios públicos sometidos a presiones o sostenidos por
recomendaciones -, y solidarios - el subsidio del 40% de los notarios para
sostener los gastos del servicio del 60% restante-. En consecuencia, la norma
propuesta fue la misma de la Constitución de 1886, adicionada con un inciso, según
el cual "Los notarios serán nombrados mediante el sistema de
concurso". Esta norma fue aprobada en la Comisión IV y como tal fue
propuesta a plenaria en primer debate en la Asamblea Nacional Constituyente.
En la plenaria de la
Asamblea se modificó la norma aprobada por la Comisión y se incluyó la parte
relativa al aporte de las notarías como tributación especial en favor de la
administración de justicia. La norma aprobada y que corresponde al número 131,
es del siguiente tenor:
"Compete a
la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y
registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo
relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a
la administración de justicia.
"El nombramiento
de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.
"Corresponde
al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y
registro y la determinación del número de notarios y oficinas de
registro".
Como se puede
apreciar, la norma aprobada no es idéntica al artículo 188 de la CP de 1886. Si
en la anterior disposición se encargaba a la ley tanto la creación y supresión
de círculos notariales como la reglamentación y organización del servicio, en
la actual, se realiza un reparto de competencias. En efecto, corresponde a la
ley la reglamentación del servicio, la definición del régimen laboral y la
tributación especial. Al Gobierno se le señala la obligación de crear, suprimir
y fusionar los círculos de notariado y registro, así como la determinación del
número de notarios y registradores.
20. Sin perjuicio de
la existencia de ciertas mayorías especiales y, en algunos casos, de ciertos
trámites de adopción, el concepto de ley en el sistema constitucional
colombiano es unitario y tiene ese carácter todo lo decidido por el Congreso
mediante el procedimiento previsto para el efecto, independientemente de su
contenido específico. El artículo 131 de la CP no da vida a un tipo de ley
especial cualificada por su contenido atinente exclusivamente a lo notarial,
como equivocadamente pretende el actor. El Constituyente prefirió no deferir
las materias allí tratadas a la cláusula general de competencia del Legislador,
sino que juzgó del caso explicitarlas y hacer expreso su propósito de reservarlas
a su competencia. Salvo la exigencia general de unidad de materia y conexidad
exigidas respecto de todo proyecto de ley (CP arts. 158 y 169), no se ha
previsto para los asuntos notariales una mayoría ni un trámite legislativo
distintos del ordinario. Tampoco encuentra asidero esta Corte a la afirmación
de que tales asuntos se regulen en una ley especial.
De otra parte, la
facultad impositiva del Estado es general, si bien puede manifestarse en los
distintos ámbitos del quehacer comunitario. Los "aportes" a cargo de
las notarías, se han calificado expresamente por el Constituyente como un
género de "tributación especial". Es por ello que carece de sentido
restarle fuerza a su carácter impositivo y unilateral, recreando su significado
a fin de imprimirle una naturaleza bilateral de pura "concertación"
que la desvirtúa. El "tributo especial" contemplado en el artículo
131 de la CP no es ajeno a la facultad impositiva general del Estado y podía,
por lo tanto, ser tratado en la Ley 6ª de 1992 cuya materia tributaria era afin
a la regulación del mencionado aporte con destino a la administración de
justicia.
Por las razones
expuestas no considera esta Corte que la norma acusada viole, como lo afirma el
actor, los artículos 150-12 y 131 de la CP.
Determinación legal de los elementos del
tributo
21. El artículo 338
de la CP reserva a la ley, la ordenanza o el acuerdo, respectivamente, la
fijación directa de los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los tributos que crean.
El artículo 135 de
la Ley 6ª de 1992, por este concepto, reúne plenamente los requisitos exigidos
en la Carta. El sujeto activo es la Nación, pues el tributo acrece sus arcas y
su producto que, se incorpora al Presupuesto General, se destina a la
financiación de la administración de justicia. El sujeto pasivo lo constituyen
todos los Notarios del país. El hecho gravable está determinado por la
verificación de los ingresos notariales. La base gravable, por su parte, la
conforman los ingresos brutos, esto es, aquéllos a los cuales no se les ha
restado los costos y gastos incurridos para la prestación del servicio.
Finalmente, la norma establece la tarifa, que equivale al 10% de los ingresos
brutos obtenidos por las notarías.
Fijados por la norma
los elementos esenciales configuradores del tributo especial, la norma ordena
al Gobierno Nacional el señalamiento de los mecanismos de control para su pago,
así como la forma y los plazos para su cancelación. Se trata de aspectos que
guardan íntima relación con el ámbito de funciones del Gobierno en punto de
potestad reglamentaria (CP 189-10 y 11) y recaudo y administración de las
rentas (CP art. 189-20), cuyo ejercicio en modo alguno vulnera la Constitución.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declarar exequible
el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, ARCHIVESE EL EXPEDIENTE E INSERTESE EN LA
GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA        ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                         Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General