C-757-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-757/02
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
Como lo ha expresado siempre esta
Corporación, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a
saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley
de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el Ejecutivo
para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses
y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la
ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta
del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de
las facultades.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No admisión de implícitas, análogas e interpretación extensiva
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Alcance y presupuestos
AGENCIAS DEL ESTADO-Significado
DELEGACION DE FUNCIONES Y ACTO MATERIAL DE
EJECUCION PRESIDENCIAL-Distinción
ACTO MATERIAL DE EJECUCION PRESIDENCIAL-Conservación de responsabilidad, vigilancia y control
ACTO MATERIAL DE EJECUCION PRESIDENCIAL-Alcance y límites
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No delegación de calidad de Comandante Supremo
DELEGACION DE FUNCIONES-Carácter expreso e inequívoco
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ejecución material en Ministro de Defensa de Comandante Supremo
FUERZAS ARMADAS-Comandante Supremo
FUERZAS MILITARES-Clasificación de oficiales y suboficiales
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE
FUERZAS MILITARES-Clasificación general y
particular de oficiales y suboficiales
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No autohabilitación para ejercer
función legislativa
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No indefinición
CARRERA DE PERSONAL DE OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES-Cambio de
fuerza, arma, cuerpo o especialidad
ENTIDAD ADMINISTRATIVA-Reglamentación operativa
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA DE
FUERZAS MILITARES-Cursos de ambientación a la
normatividad
CARRERA DE PERSONAL DE OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES-Escalafón
complementario
FUERZAS MILITARES-Escalafón complementario
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Materialidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de conferir grados a miembros de la Fuerza Pública
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
JUSTICIA PENAL MILITAR-Regla de transición en desempeño de cargos para ascenso
Referencia:
expediente D-3940
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 5, 11, 24, 25, 30, 31, 32, 65, 66, 67 y 74 del Decreto Ley 1790 de
2000.
Demandante: Nancy Susana Gómez Quiroz
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana NANCY SUSANA GOMEZ QUIROZ, demandó en forma
parcial o total los artículos 5, 11, 24, 25, 30, 31, 32, 65, 66, 67 y 74 del
Decreto Ley 1790 de 2000, “Por el cual se modifica el Decreto que regula las
normas del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A  continuación se transcribe el texto de las disposiciones
acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44161 del 14 de
Septiembre de 2000 y en negrilla los apartes demandados.
DECRETO NUMERO 1790 DE 2000
(septiembre 14)
por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera
del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.
ARTICULO 5.- COMANDANTE SUPREMO DE LAS FUERZAS ARMADAS. El Presidente de la República es el Comandante Supremo de las
Fuerzas Armadas y como tal las dirige y dispone de ellas, directamente o por
conducto del Ministro de Defensa Nacional.
ARTICULO 11.- FACULTAD PARA CLASIFICAR OFICIALES Y SUBOFICIALES. El
Gobierno clasificará a los oficiales de las Fuerzas Militares de acuerdo con
las disposiciones del presente capítulo. El Ministro de Defensa Nacional, o los
Comandantes de Fuerza cuando en ellos se delegue, procederán en la misma forma
respecto del personal de suboficiales de la respectiva fuerza.
ARTICULO 24.- ARMAS, CUERPOS Y ESPECIALIDADES. De acuerdo con las
necesidades de las fuerzas, el Gobierno podrá modificar la clasificación
general y la clasificación particular.
ARTICULO 25.- CAMBIO DE FUERZA, ARMA, CUERPO Y/O ESPECIALIDAD. Previo concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa o de
los comandos de fuerza, los oficiales hasta el grado de mayor o capitán de
corbeta y los suboficiales hasta el grado de sargento primero,
suboficial jefe o suboficial técnico subjefe inclusive, podrán cambiar a
solicitud propia de arma, cuerpo o especialidad dentro de la respectiva fuerza,
así como pasar de una fuerza a otra. Las limitaciones del presente artículo no
se tendrán en cuenta cuando se trate de cambios impuestos por necesidades
orgánicas de las Fuerzas Militares o del servicio.
Los cambios que afecten a oficiales serán dispuestos por resolución
ministerial y los de los suboficiales por orden administrativa del Comando
General de las Fuerzas Militares cuando se trate de cambio de fuerza y por
orden administrativa del respectivo comando de fuerza cuando sea cambio de
arma, cuerpo o especialidad.
Los oficiales y suboficiales a quienes se les autorice el cambio de
fuerza, deberán adelantar el curso de ambientación a la normatividad de la
nueva fuerza de acuerdo con la reglamentación que expidan los Comandantes de
fuerza.
ARTICULO 30.- ESCALAFON COMPLEMENTARIO. Es el conformado por
aquellos oficiales que, habiendo reunido los requisitos de tiempo mínimo y
excelente conducta, demuestren condiciones profesionales excepcionales en su
grado para continuar en servicio activo.
PARAGRAFO.- El Gobierno Nacional, reglamentará los requisitos para
el ingreso al escalafón complementario.
ARTICULO 31.- LÍMITE DE PERMANENCIA EN EL ESCALAFON COMPLEMENTARIO.
El oficial inscrito en el escalafón complementario, no podrá pertenecer por más
de cinco (5) años a éste.
PARAGRAFO 1º.- Lo anterior no obsta para que el oficial inscrito en
el escalafón complementario pueda ser retirado del servicio activo en cualquier
época, por llamamiento a calificar servicios, por retiro discrecional, por
disminución de la capacidad sicofísica para la actividad militar, por
incapacidad profesional, por inasistencia al servicio sin causa justificada, de
acuerdo con lo dispuesto en el Código de Justicia Penal Militar para el delito
de abandono del servicio, o por conducta deficiente.
PARAGRAFO 2º.- Para el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales con base en el sueldo básico devengado y partidas computables, el
personal inscrito en el escalafón complementario deberá acreditar un tiempo
mínimo de dos (2) años de servicio en el mismo, salvo los casos de la
disminución de la capacidad sicofísica para la actividad militar, incapacidad
absoluta y permanente o gran invalidez o muerte
ARTICULO 32.- CAMBIO DE ESCALAFON. Los oficiales del escalafón
regular que de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de este
Decreto, sean inscritos en el escalafón complementario, no podrán volver a
pertenecer a aquél ni ascender al grado inmediatamente superior. Su actividad
profesional está encauzada a servir, exclusivamente en dependencias
administrativas.
ARTICULO 65.- ASCENSO DE GENERALES Y OFICIALES DE INSIGNIA. Para ascender a los grados de Mayor General o Vicealmirante y
General o Almirante, el Gobierno Nacional escogerá libremente entre los
Brigadieres Generales o Contraalmirantes y los Mayores Generales o
Vicealmirantes que reúnan las condiciones generales y específicas que este
Decreto determina.
PARAGRAFO.- Los Oficiales Generales y de Insignia de las Fuerzas
Militares que fueren nombrados para desempeñar en propiedad los cargos de
Comandante General de las Fuerzas Militares, Jefe de Estado Mayor Conjunto,
Comandantes del Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea
Colombiana, serán ascendidos al grado inmediatamente superior al que ostenten
en el momento del nombramiento, siempre y cuando exista la vacante en la planta
de la respectiva fuerza y el oficial haya permanecido por lo menos las tres
cuartas partes del tiempo reglamentario en el grado.
ARTICULO 66.- ASCENSO A BRIGADIER GENERAL O CONTRAALMIRANTE. Para ascender al grado de Brigadier General o Contraalmirante, el
Gobierno Nacional escogerá libremente entre los Coroneles o Capitanes de
Navío que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que este
Decreto determina, que posean el título de oficial de Estado Mayor y además que
hayan adelantado y aprobado el "Curso de Altos Estudios Militares" en
la Escuela Superior de Guerra de Colombia, de acuerdo con la reglamentación que
expida el Gobierno Nacional.
ARTICULO 67.- ASCENSO A CORONEL O CAPITAN DE NAVIO. Para ascender al grado de Coronel o Capitán de Navío, el Gobierno
Nacional escogerá libremente entre los Tenientes Coroneles o Capitanes
de Fragata que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que este
Decreto determina.
PARAGRAFO 1°.- Los Tenientes
Coroneles o Capitanes de Fragata que no fueren diplomados como oficiales de
Estado Mayor, para ascender al grado de Coronel o Capitán de Navío, deberán
acreditar un título de posgrado en su especialidad, obtenido de acuerdo a las
normas de educación superior.
PARAGRAFO 2°.- El requisito
exigido en el parágrafo 1º del presente artículo será exigible transcurridos 2
años de la entrada en vigencia del presente Decreto, lapso durante el cual
continuará vigente el consagrado en el parágrafo del artículo 63 del decreto
1211 de 1990.
PARAGRAFO 3°.- De acuerdo con las
necesidades de las fuerzas y teniendo en cuenta la situación institucional, el
Gobierno Nacional podrá exigir un curso como requisito para ascenso al grado de
Coronel o Capitán de Navío.
ARTICULO 74.- REQUISITOS ESPECIALES PARA ASCENSO DE OFICIALES DEL
CUERPO DE JUSTICIA PENAL MILITAR. A partir
de la vigencia del presente Decreto, los oficiales de las Fuerzas Militares
pertenecientes al Cuerpo de Justicia Penal Militar, además de los requisitos
señalados en el artículo 53 del presente Decreto, para ascender al grado
inmediatamente superior deberán cumplir los tiempos mínimos de desempeño en los
siguientes cargos:
a. De Teniente a Capitán o su equivalente en la Armada: tres (3)
años como Juez de Instrucción Penal Militar o Auditor de Guerra.
b. De Capitán a Mayor o su equivalente en la Armada: cuatro (4) años
como Juez de Instrucción o Auditor de Guerra de Brigada, o tres (3) años como
Fiscal Penal Militar.
c. De Mayor a Teniente Coronel o su equivalente en la Armada: cinco
(5) años como Juez de Instrucción, cuatro (4) años como Fiscal Penal Militar o
Auditor de Guerra, o tres (3) años como Juez de Primera Instancia.
PARAGRAFO.- Los oficiales del Cuerpo Administrativo, abogados, que
al entrar en vigencia el presente Decreto se hallen desempeñando cargos en la
Justicia Penal Militar, no deberán acreditar los tiempos mínimos en el grado
que ostenten, pero sí durante su permanencia en el grado inmediatamente
superior.
III. LA DEMANDA
La acción de inconstitucionalidad
propuesta se fundamenta en que las normas impugnadas vulneran total o
parcialmente los artículos 1, 4, 13, 40 numeral 7º, 150 numeral 10º, 189
numerales 3º y 11º, 209, 217 y 221 de la Constitución Política.
En tal sentido afirma la demandante que las normas acusadas son
violatorias de la Constitución por las siguientes razones:
Primer Cargo:
El artículo 5 del Decreto Ley 1790, se opone parcialmente al numeral
3º del artículo 189 del Constitución Política Nacional, por cuanto quien tiene
la facultad constitucional de dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República es el Presidente de
la República y no el Ministro de Defensa Nacional por autorización o delegación
de éste.
Igualmente, considera que se  vulnera el artículo 4º de la Carta
Política, el cual expresa que la Constitución es “norma de normas”,
prevaleciendo las disposiciones constitucionales frente a las normas de
inferior jerarquía que le sean contrarias, por cuanto el artículo acusado
excede lo expresado en el numeral 3º del artículo 189 superior, en tanto
faculta al Ministro de Defensa para el ejercicio de una competencia exclusiva e
indelegable del Presidente de la República, a través de la frase “o por
conducto del Ministerio de Defensa Nacional”, cuya inconstitucionalidad se
acusa. Así mismo, la citada función no se encuentra consagrada en el artículo
208 de la Constitución Política, como tampoco en los artículos 59 de la Ley 489
de 1998 y 5º del Decreto Ley 1512 de 2000, teniendo en cuenta que el artículo
211 de la Carta indica que es la ley la encargada de señalar las funciones que
el Presidente de la República puede delegar en sus Ministros y en otros
servidores públicos.
Por último, señala que en la sentencia C-1293 de 2001, con ponencia
del Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte Constitucional se pronunció con
respecto a las funciones delegables indicando que “(...) la función de dirigir
y comandar la Fuerza Pública ha sido calificada por la doctrina constitucional
como propia de la condición de Jefe de Estado. En los regímenes parlamentarios
a los cuales en la cabeza del ejecutivo se distinguen nítidamente los cargos de
Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, que ocupan diferentes personas, la
función discrecional de las Fuerzas Militares radica en cabeza del primero de
estos funcionarios. Tales funcionarios de dirección en cuanto involucran
decisiones políticas que comprometen la seguridad del Estado y su unidad
política son indelegables, salvo en el caso a que se refiere el inciso cuarto
del artículo 196 de la Constitución...”
Segundo Cargo:
Estima la actora que los artículos 11 y 24 del Decreto Ley 1790 de
2000, son totalmente inconstitucionales. Fundamenta su aseveración en que la
clasificación de oficiales y suboficiales, así como su modificación, debieron
realizarse dentro del límite temporal que estableció la Ley 578 de 2000, por
medio de la cual se revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para expedir normas relacionadas con la Fuerza Pública, y no
determinar que fuera el Gobierno, el Ministro de Defensa o los Comandantes de
Fuerza, cuando en estos dos últimos se delegue, quienes, en cualquier tiempo,
estén facultados para el ejercicio de las mencionadas funciones, las cuales no
les corresponden, teniendo en cuenta que es una competencia exclusiva del
Congreso Nacional o del Presidente de la República, siempre y cuando haya sido
autorizado de acuerdo al numeral 10 del artículo 150 constitucional.
Adicionalmente, observa que la clasificación particular fue
realizada por los artículos 12 a 23 del Estatuto en comento.
Tercer cargo
a) Opina la actora que el primer inciso del artículo 25 del Decreto
Ley 1790 de 2000 contraría el artículo 13 superior, puesto que sólo permite que
los oficiales y suboficiales hasta el grado mayor o capitán de corbeta y los
suboficiales hasta el grado de sargento primero, suboficial jefe o suboficial
técnico subjefe puedan cambiar, a solicitud propia, de arma, cuerpo o
especialidad dentro de la respectiva fuerza, así como también pasar de una
fuerza a otra, excluyendo a los demás oficiales y suboficiales que integran la
jerarquía militar de las Fuerzas Militares.
De esta manera, si los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 1790 de
2000 desarrollan la viabilidad de cambiar de arma, cuerpo, especialidad o
fuerza independientemente  del grado dentro de la jerarquía militar, de forma
tal que el inciso primero del artículo 25, indica que las limitaciones no se
tendrán en cuenta cuando se traten de cambios impuestos por necesidades
orgánicas de las Fuerzas Militares o del servicio, mientras que el artículo 26
permite los cambios por incapacidad física, entonces, con base en lo
establecido en el artículo 13 de la Carta Política, relativo al derecho a la
igualdad, debe permitirse a oficiales y suboficiales de grado superior a mayor
o capitán de corbeta y los suboficiales de grado superior de sargento primero,
suboficial jefe o suboficial técnico subjefe que puedan cambiar, a solicitud
propia, de arma, cuerpo o especialidad dentro de la respectiva fuerza, así como
también pasar de una fuerza a otra en igualdad de condiciones que sus
inferiores.
Con base en lo anterior solicita se declarare la
inconstitucionalidad de las frases “hasta el grado mayor o capitán de
corbeta” y “hasta el grado de sargento primero, suboficial jefe o
suboficial técnico subjefe inclusive”, con la finalidad de que, de acuerdo
al artículo 13 de la Constitución Política, todos los militares reciban la
misma protección y trato y tengan igual derecho respecto a la posibilidad de
solicitar los cambios a los que alude el artículo 25 del Decreto Ley 1790 de
2000.
b) Adicionalmente pide se declarare la inconstitucionalidad parcial
del tercer inciso del mencionado artículo 25, en razón de que el ejercicio de
la potestad reglamentaria radica en cabeza del Presidente de la República,
conforme al numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, y no los
Comandantes de Fuerza; además, los cursos que realiza el personal militar son
parte de la denominada carrera especial, la cual únicamente puede reglamentarse
por el Ejecutivo. De igual manera, no corresponde a los comandantes de Fuerza
reglamentar lo relativo al curso de ambientación, pues lo concerniente a la
carrera militar es competencia del Legislativo y no del Ejecutivo - a menos que
obre como legislador extraordinario-, pues así lo dispone el artículo 217 de la
Constitución Nacional.
Cuarto cargo
Los artículos 30, 31 y 32 del Decreto Ley 1790 de 2000 son
inconstitucionales por contrariar el artículo 13 de la Carta, ya que si un
oficial reúne los requisitos comunes para el ascenso del que trata el artículo
52 del citado Decreto Ley y, además, cumple con los requisitos mínimos que
estipula el artículo 53, debe tener, en igualdad de condiciones que sus
compañeros de profesión, la posibilidad de ser considerado para ascender en el
orden jerárquico que le corresponda, de conformidad con las vacantes existentes
en las plantas de personal y de acuerdo al escalafón de cargos al que se
refiere el artículo 51 del Estatuto en comento.
Indica la demandante que el escalafón complementario implica la
permanencia en un grado determinado hasta por cinco (5) años, sin poder
ascender al grado siguiente en la jerarquía militar, como se señala en el
artículo 31; entonces, si los oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública son
iguales ante la Ley y la Constitución, por mandato del artículo 13 superior, no
se debe permitir el ingreso al escalafón complementario en las Fuerzas
Militares, puesto que ello impide el derecho a ascender al grado inmediatamente
superior que tienen los oficiales que demuestren condiciones profesionales
excepcionales en su grado.
Asimismo, frente al artículo 32 Decreto Ley 1790 de 2000, no es
coherente que oficiales de excelente conducta y condiciones profesionales
excepcionales en su grado, ingresen en el escalafón complementario para
desarrollar su actividad profesional exclusivamente en dependencias
administrativas, cuando su formación, entrenamiento y capacitación se ha
realizado con la finalidad principal de ejercer el mando y la conducción de
operaciones militares y no las funciones administrativas que, por lo general,
desempeñan los oficiales de los cuerpos logístico y administrativo.
Considera la actora que el artículo mencionado riñe con lo dispuesto
en los artículos 209 y 221 constitucionales, pues si las funciones de los
oficiales del escalafón regular son las derivadas de su específica formación, a
la cual hacen mención los artículos 12 a 15 del Decreto Ley 1790 de 2000, no
deben desempeñar funciones públicas diferentes, ni funciones en cargos que
exijan título profesional para las cuales no están debidamente capacitados.
Además, las normas constitucionales enunciadas indican que ninguna autoridad
del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que les atribuyen la
Constitución y la Ley; así, el cumplimiento de funciones por quienes están habilitados
operacional, logística o administrativamente, da aplicación al artículo 209 de
la Carta.
Señala como fundamento de lo anterior la sentencia C-1293 de 2001 de
la Honorable Corte Constitucional, en la cual se dijo que “...como queda
demostrado, las funciones que compete cumplir a los oficiales  primeramente
citados, difiere sustancialmente de las atribuidas a los oficiales de los
cuerpos logístico y administrativo, pues aquellos deben realizar las labores
que podríamos denominar propiamente militares, es decir, las técnicas
específicas para enfrentar un combate (táctica, estrategia, operaciones,
dirección de tropas, etc.,), mientras que estos últimos se encargan de otras
actividades que en nada se asimilan a ellos, pues como su nombre lo indica, son
de apoyo logístico y carácter administrativo…”. Siendo así, afirma que la
especialidad de las funciones que ejercen los oficiales pertenecientes a los
cuerpos administrativo y logístico constituyen un factor de diferenciación que
no permite su homologación o identidad total.
Por tanto, en caso de no declararse la inexequibilidad del artículo
30 del Decreto Ley 1790 de 2000, sólo los oficiales de los cuerpos logístico y
administrativo podrían cambiar de escalafón regular a escalafón complementario,
puesto que el artículo 32 indica que las labores de los oficiales de tal
escalafón se encausan a servir “(...) exclusivamente en dependencias
administrativas”
Por las razones expuestas, solicita la actora declarar la
inconstitucionalidad total de los artículos 30, 31 y 32 del Decreto Ley 1790 de
2000.
Quinto cargo
Se acusan los artículos 65, 66 y 67 del Decreto Ley 1790 de 2000,
por contrariar el artículo 13 y el numeral 7º del artículo 40 de la
Constitución Nacional, en lo que respecta los ascensos a coronel y general, en
cuanto se faculta al Gobierno Nacional para escoger libremente entre los
oficiales que reúnan las condiciones generales y especiales que el Decreto Ley
determina y por distinguir entre personas que pertenecen a una misma carrera, a
quienes tienen los grados de subteniente a teniente coronel de los que tienen
el grado de coronel a general, contrariando el principio de igualdad.
Respecto a estos últimos oficiales, si bien el artículo 65
mencionado expresa que se escogerán libremente por el Gobierno Nacional entre
los que “reúnan las condiciones generales y específicas que este decreto
determina”, no se precisa en ninguno de los artículos de la norma acusada
las denominadas condiciones generales y específicas que deben cumplir los
brigadieres generales y mayores generales, mientras que sí lo precisa para los
demás oficiales, generando condiciones de desigualdad para los primeros.
Señala que la libre escogencia consagrada en los artículos acusados
desconoce los méritos individuales y la carrera militar realizada durante
varios años de servicio, puesto que la escogencia sin parámetros se vuelve una
atribución omnímoda que no considera objetivamente los méritos demostrados
durante la carrera, lo cual se refleja en la ubicación de cada quien en el escalafón
militar, así como el orden de prelación para ascender, que se deriva de la
evaluación anual del rendimiento profesional, de acuerdo a la gestión y
resultados de cada militar durante varios años.
Dice también que el ascenso de los militares debe efectuarse
mediante rigurosa escogencia, observando el artículo 209 de la Constitución
Política, pues no tiene justificación que hasta los grados de sargento mayor,
suboficial jefe o suboficial técnico subjefe, en tratándose de suboficiales, y
los grados de subteniente a teniente coronel, en relación con los oficiales, el
criterio para la escogencia sea distinto respecto a la que se efectúa para los
coroneles y oficiales de grado superior, para cuya selección no se establecen
condiciones generales y específicas como a los demás.
Con apoyo en las razones expuestas, solicita la declaración de
inconstitucionalidad de la palabra “libremente” contenida en los
artículos 65, 66 y 67 del Decreto Ley 1790 de 2000,  teniendo en cuenta la
desigualdad que origina frente a los oficiales de grados superiores, frente a
su escogencia libre y eventualmente arbitraria, como si fuesen cargos de libre
nombramiento y remoción, mientras que para los demás suboficiales y oficiales
las condiciones de ascenso se ciñen a los requisitos que para cada caso indica
la carrera especial.
De igual forma solicita se declarare la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 65 del Decreto ley 1790 de 2000, por cuanto el artículo
2º de la Ley 578 de 2000 que otorgó facultades extraordinarias al Presidente de
la República, no incluyó expresamente la Ley 416 de 1997 como norma susceptible
de derogación, modificación o adición, teniendo en cuenta que la expresión “y
las demás normas relacionadas con la materia” contenida en el mencionado
artículo, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-1493 de 2000. Así mismo, el artículo 1º de la Ley 578 de 2000
tampoco incluyó las materias a las cuales hace mención el tercer inciso del
artículo 270 constitucional, referente al sistema de reemplazo de las fuerzas
militares y los ascensos.
Agrega la demandante que el parágrafo del artículo 65 mencionado
contraría el numeral 10º del articulo 150 de la Carta Política, pues en la Ley
de facultades extraordinarias, es decir,  la Ley 578  de 2000, no fue incluida
la Ley 416 de 1997, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad.
Cargo sexto
Manifiesta la actora que el parágrafo del artículo 74 del Decreto
Ley 1790 de 2000 crea desigualdad y es contrario al articulo 13 superior, al
indicar que “(...) los oficiales del cuerpo administrativo, abogados, que al
entrar en vigencia el presente Decreto, se hallen desempeñando cargos en la
justicia penal militar, no deberán acreditar los tiempos mínimos de grado
que ostenten...” (subrayas y cursivas por fuera de texto), teniendo en
cuenta que de acuerdo con lo estipulado, los oficiales que antes de entrar en
vigencia el Decreto en cuestión, es decir, el 14 de septiembre de 2000, ya no
se encuentren desempeñando los mencionados cargos en la justicia penal militar,
si deberán acreditar los tiempos mínimos de grado.
Por las razones anteriores, considera la actora que se debe declarar
la inconstitucionalidad del parágrafo único del artículo 74 del Decreto Ley
1790 de 2000, por configurar una discriminación frente a quienes ya no se
encontraban desempeñando cargos administrativos en la justicia penal militar,
contrariando el artículo 13 de la Constitución Política.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función
Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública intervino
en el presente proceso mediante apoderado especial para solicitar a la Corte
que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, bajo los
siguientes argumentos:
No se vulnera el artículo 13 constitucional, puesto que como lo ha
manifestado la Honorable Corte Constitucional en reiteradas jurisprudencias, el
derecho a la igualdad no significa igualitarismo ni igualdad matemática; por el
contrario, el derecho a la igualdad permite hacer diferencias allí donde se
justifiquen, cuando del análisis de la situación se desprende que tales
diferencias son razonables, en virtud de la existencia de un hecho relevante
que las amerite.
Aduce que las fuerzas militares tienen un sistema especial en el
manejo de personal; por esta razón, no se puede afirmar que los artículos 25,
incisos 1º y 3º, violen el principio de igualdad, puesto que la limitación que
establece el primer inciso está plenamente razonada, en consideración a que la
preparación  que van teniendo, tanto los oficiales como suboficiales, los
conduce a determinada especialidad que a partir de los grados allí mencionados
adquieren cierto conocimiento y destreza que les permite ejercer sus funciones
de manera más eficiente en la fuerza, arma, cuerpo y/o especialidad, en donde
un cambio generaría ineficiencia. Aspecto diferente es cuando se trata de
cambios impuestos por necesidades orgánicas de las Fuerzas Militares o del
servicio, en las cuales sí puede generarse tal cambio por razones de interés
general en la prestación del servicio público a cargo de las Fuerzas Militares.
Tampoco existe una contradicción de los artículos 30, 31 y 32 con el
artículo 13 constitucional, ya que el escalafón complementario busca garantizar
que profesionales excepcionales en su grado puedan continuar en servicio
activo, previo el cumplimiento de los requisitos mínimos de tiempo y excelente
conducta; es decir, estos artículos están dirigidos a oficiales que sean
distinguidos y que no tengan la posibilidad de ascender al grado inmediatamente
superior pero que, por sus mismas condiciones, deban permanecer en el servicio
activo; por lo tanto, se dan los elementos diferenciales sin que con ellos se
esté violando el derecho a la igualdad.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 189 numeral 19º de la
Carta Política, corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad, conferir grados a los miembros de la
fuerza pública y someter los que correspondan, de acuerdo con el artículo 173,
para aprobación del Senado, facultad que debe hacerse en concordancia con el
artículo 115 constitucional, teniendo en cuenta que para que el respectivo acto
tenga validez, debe ser suscrito por el ministro del ramo quien, por el mismo
hecho, se hace responsable; entonces, el ascenso debe realizarse por el
Gobierno Nacional y debe ser libre, pues la Constitución y la Ley así lo han
considerado, razón por la cual los artículos 65, 66 y 67 del Decreto Ley 1790
de 2002 se encuentran ajustados a la Constitución.
2.     Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional intervino en el presente proceso
mediante apoderada especial para solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, básicamente por las mismas
razones expuestas por el Departamento Administrativo de la Función Pública y
además, por las siguientes:
El artículo 5º del Decreto Ley 1790 de 2002, establece la dirección
y disposición de la Fuerza Pública por intermedio del Ministro de Defensa
Nacional, no es inexequible, teniendo en cuenta que esta norma desarrolla el
artículo 208 de la Constitución Política, ya que los ministros son los jefes de
la administración en su respectiva dependencia y les corresponde fijar las
políticas atinentes a su despacho; a su vez, la norma acusada no se opone al
artículo 189 de la Constitución Nacional, en tanto que el sector Administrativo
de Defensa Nacional se integra por el Ministro de Defensa Nacional y sus
entidades adscritas y vinculadas; entonces, no es inconstitucional que el
Presidente dirija las Fuerzas Armadas por conducto del Ministro de Defensa
Nacional, puesto que lo que se delega no es la potestad sino su ejercicio.
Por otro lado, con respecto al articulo 74 del Decreto Ley 1790 de
2002, no se considera que contradiga la Constitución o sea discriminatorio,
dado que los efectos de la norma rigen hacia el futuro y se determinaron los
requisitos para el ascenso del personal de la justicia penal militar a partir
del 14 de diciembre de 2000, ya que mal podría un Decreto con fuerza de ley
establecer efectos retroactivos, cobijando a personal que algún momento antes
de haber entrado en vigencia hubiera ocupado algún cargo en la justicia penal
militar.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2876, recibido en esta corporación el 10 de mayo de 2002,
solicita a la Corte declarar exequibles los artículos 5, 11, 24, 25 incisos
primero y tercero, 30, 31, 32 y 65 con excepción de su parágrafo, 66 y 74 del
Decreto Ley 1790 de 2000. En relación con el parágrafo del artículo 65,
solicita declarar su inexequibilidad, con base en los siguientes argumentos:
En relación con las normas impugnadas y
que considera deben declararse exequibles, hace un análisis y fundamentación
similar al realizado por los intervinientes, agregando:
A propósito de los artículos 30, 31y 32
señala que no hay razón para declararlos inexequibles toda vez que los ascensos
deben corresponder al número de cargos vacantes en la planta de personal,
aspecto que se ve reducido a medida que sube la cúpula militar y que la
existencia del escalafón complementario se justifica ante la imposibilidad
material de que todos lo oficiales llamados a curso de ascenso puedan ascender
por el límite de vacantes.
En cuanto a los artículos 65 y 66
acusados considera que la designación de aquellas personas que ostentan las más
altas dignidades tanto en la esfera puramente administrativa como en la
relativa a la defensa de la soberanía nacional, deben estar desprovistas de
imposiciones que aten a la primera autoridad civil y militar del Estado en la
toma de decisiones para el cumplimiento cabal de sus deberes y
responsabilidades, además del grado de confianza que debe existir entre el
Presidente de la República y sus colaboradores inmediatos. Por lo tanto, la
discrecionalidad en su designación no puede tener otros límites y controles
diferentes a los impuestos por la misma constitución.
A juicio del Ministerio Público, la disposición respecto de la cual
se solicita la declaratoria de inexequibilidad, esto es, el parágrafo del
artículo 65, excede las facultades conferidas por la ley 578 de 2000, “por
medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y de
policía nacional”, teniendo en cuenta que la expresión “y las demás
normas relacionadas con la materia” contenida en el articulo 2º de la
citada ley, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia
C-1493 de 2000.
Señala que el parágrafo del articulo 65 del Decreto Ley 1790 de 2000
derogó tácitamente el articulo 2º de la Ley 416 de 1997, pero al momento de la
expedición del Decreto Ley 1790 de 2000, el legislador extraordinario carecía
de facultades para derogar la norma señalada, puesto que en el examen de
constitucionalidad de dicho artículo la Corte expresó que “(... ) si en
gracia de discusión se aceptara que lo que quiso señala el legislador era que
el Presidente podía dictar otras disposiciones, dicha interpretación
sería igualmente inconstitucional por el mismo motivo, esto es, por falta de
precisión de las facultades (artículo 150 numeral 10º C.P.), pues es deber del
legislador ordinario concretar las materias para las cuales se conceden
atribuciones...”.
Con base en lo anterior concluye que con la expedición del parágrafo
del articulo 65 demandado, se incurrió en la violación del articulo 150 numeral
10º de la Carta Política, habida cuenta que el Congreso de la República no
podía otorgar facultades legislativas ilimitadas en relación con la derogación
de las normas jurídicas relativas a las Fuerzas Militares y que el legislador
extraordinario tampoco podía hacer uso de las mismas para variar el régimen de
los ascensos de los Oficiales Generales y de Insignia que fuesen designados
para desempeñar en propiedad los cargos de Comandante General de las Fuerzas
Militares, Jefe del Estado Mayor Conjunto, Comandantes del Ejercito Nacional,
la Armada Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución
corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, toda vez que
está dirigida contra disposiciones que forman parte de un Decreto con Fuerza de
Ley.
2.  Planteamiento del
problema
Corresponde entonces a la Sala Plena de
esta Corporación determinar si los apartes demandados de los artículos 5, 11,
24, 25, 30, 31, 32, 65, 66, 67 y 74 del Decreto Ley 1790 de 2000, “Por el cual
se modifica el Decreto que regula las normas del personal de oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares”, contrarían alguno de los preceptos
constitucionales de conformidad con lo establecido en el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991 y en especial los artículos 1, 4, 13, 40 numeral 7º, 150
numeral 10º, 189 numerales 3º y 11º, 209, 217 y 221 de la Constitución
Política, de acuerdo con los cargos formulados por la demandante.
Con relación a la expresión “libremente”
del artículo 67, observa esta Sala que mediante auto de fecha marzo 6 de 2002
el cual quedó en firme en su oportunidad, se rechazó la demanda por cuanto el
artículo 67 ya fue objeto de examen de inconstitucionalidad en su integridad
por esta Corporación, habiendo sido declarado exequible mediante sentencia C -
1293 de 2001 sin restricción alguna, existiendo por tanto cosa juzgada
constitucional respecto de dicho precepto.
3.     De la ley de facultades.- Análisis de constitucionalidad.- Límite
temporal y material.-
La Sala observa que el Decreto 1790 de
2000 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por el poder legislativo en virtud de la
función que le es propia por mandato del artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política. Dichas facultades fueron conferidas mediante la Ley 578
de 2000.
Esta Corporación ya tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre la Ley 578 de 2000, mediante sentencias C - 1713 de 2000 y C
- 1493 de 2000. Mediante la primera se declaró EXEQUIBLE los artículos 1º y 2º
sin restricción o limitación alguna y ordenando además ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C – 1493 de 2000 en relación con las expresiones “y se dictan
otras disposiciones” contenida en el artículo 1º y “y las demás normas
relacionadas con la materia” del artículo 2º las cuales fueron declaradas
INEXEQUIBLES.
De otra parte y como lo ha expresado siempre
esta Corporación, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a
saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley
de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el Ejecutivo
para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses
y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la
ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta
del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de
las facultades.
En relación con el límite temporal dentro del
cual se ejercieron las facultades extraordinarias el Decreto 1790 de 2000 “por
el cual se modifica el decreto que regula las normas de carrera del personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, se observa que éstas se
ejercieron dentro de la oportunidad o lapso impuesto por el legislador
ordinario. En efecto, la Ley 578 de 2000, señala en su artículo 1º: “(...)
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
hasta por el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de
la presente ley, para(...)”.
Acorde con lo señalado en el artículo 52 del CRPM, la
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial y se entiende
consumada en la fecha del número en que termine la inserción.
Tenemos que la Ley 578 de 2000 fue expedida en marzo
14 del año 2000 y publicada en el Diario Oficial el 15 de marzo del mismo año y
a su vez, el Decreto 1790 tiene como fecha de expedición septiembre 14 de 2000,
por lo cual se concluye que éste se expidió dentro del límite temporal, el cual
vencía el 15 de septiembre de 2000.
En lo que hace al límite material en el artículo 150 de nuestra
Carta Política la función legislativa es propia del Congreso de la República y
sólo excepcionalmente éste puede autorizar al Presidente de la República para
legislar indicándole las facultades en forma expresa y precisa en la ley
habilitante.
La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser
expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni
interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política,
cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se
encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades ( C - 498 de
1995).
En ejercicio de la anterior función el Congreso de la República
confirió precisas facultades al Presidente de la República, contenidas en la
Ley 578 de 2000, que para el caso en cuestión son las señaladas en los
artículos 1º  y 2º  que en efecto señalan:
“Artículo 1o. De
conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
hasta por el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de
la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de
régimen disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de las
Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades,
invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del soldado profesional así como
el reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de
evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas
de carrera del personal de oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las
normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los
estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional y se dictan otras disposiciones.
Artículo
2o. En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el artículo
anterior el Presidente de la República podrá derogar, modificar o adicionar
entre otros los siguientes decretos: 1211/90, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93,
575/95 354/94, 572/95, 1214/90, 41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94
y las demás normas relacionadas con la materia.
Ahora bien, lo resaltado en negrilla fue
declarado INEXEQUIBLE por la Sentencia C – 1493 de 2000. Lo subrayado contiene
el límite material de las facultades que nos conciernen para el caso objeto del
presente análisis de constitucionalidad.
De conformidad con el inciso final del artículo 217 de la
Constitución compete al legislador ordinario determinar el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros  y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio; competencias que pueden ser ejercidas
directamente por el legislativo o a través del Presidente de la República para
lo cual deberá revestirlo de precisas facultades extraordinarias.
Asimismo el artículo 222 ibídem establece que la ley determinará los
sistemas de promoción profesional, cultural y social de los miembros de la
Fuerza Pública.
El inciso 2º del artículo 217 ibídem prescribe que las Fuerzas
Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional.
El artículo 173 numeral 2º señala como atribución del Senado
“aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno desde
oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, hasta el más
alto grado”.
4.  Primer cargo. La expresión demandada del artículo 5º del Decreto
1790 de 2000 vulnera los artículos 4º y 189 numeral 3º de la Constitución
Política.
La Corte se ha pronunciado sobre la
delegación de funciones, específicamente en la sentencia  C – 566 de 2000 en
que al efecto señaló:
“La Constitución en
el artículo 211, dispone que las funciones presidenciales pueden ser delegadas,
siempre y cuando lo autorice la ley. Expresamente, dice este artículo superior:
"La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá
delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos,
representantes legales de entidades descentralizadas, superintendencias,
gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine(...) La
delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre
reformar o revocar aquel, reasumiento la responsabilidad consiguiente
(...)".
“Así pues, para
efectos de la delegación se requiere: 1) de una ley que señale expresamente las
funciones que se pueden delegar, siempre y cuando la naturaleza de las mismas
lo permita, 2) que las funciones delegadas estén asignadas al delegante, 3) un
acto de delegación que la concrete, 4) que recaiga en los funcionarios y entes
que menciona el artículo 211 de la Carta. La función delegada, al tenor de esta
misma norma superior, puede ser reasumida por el delegante, en cualquier
momento.
“A diferencia de
la Constitución anterior, que limitaba la delegación a las facultades que el
Presidente ejerce como suprema autoridad administrativa, la Constitución de
1991 no distingue cuáles pueden ser delegadas y cuáles no, "sino que
defiere a la ley la precisión de las atribuciones presidenciales delegables".
Por supuesto, ello no significa que el legislador pueda autorizar la delegación
de todas las funciones del Presidente, pues como bien lo ha señalado la Corte,
cuando el ejercicio de la actividad o la competencia comprometan la integridad
del Estado o la investidura presidencial, la delegación resulta improcedente.[1]
En general, se ha entendido que las funciones que ejerce como Jefe de Estado no
se pueden delegar, mientras que las que cumple como Jefe de la Administración,
en principio, sí son delegables. En cada caso habrá de analizarse, entonces, la
naturaleza de la función que se pretende delegar”.
De otra parte conviene registrar que la
Constitución no define qué son agencias del Estado, pero sí le defiere al
legislador la potestad para determinarlas.  En este sentido dijo la Corte en
Sentencia C-566 de 2000:
“(...), se
confiere al Congreso una amplia libertad para determinar qué órgano,
dependencia o ente estatal, puede, en dicha calidad, ejercer funciones
presidenciales delegadas (...)”.
“Ahora bien: la
Auditoría del Banco de la República a pesar de ser una dependencia del mismo,
para efectos de la aplicación del artículo 211 de la Constitución, puede
asimilarse a un órgano o agencia estatal no sólo por que goza de autonomía e
independencia en el ejercicio de las funciones que le han sido asignadas, sino
también por que el Auditor es designado directamente por el Presidente de la
República y debe responder ante él por su gestión. Así las cosas, no se
infringe la citada disposición del Estatuto Superior, pues allí se autoriza la
delegación de funciones en entes administrativos, en las agencias estatales que
señale la ley, y en "subalternos o en otras autoridades, de conformidad
con las condiciones que fije la ley”.[2]
Así, desde el
punto de vista del artículo 211 superior las agencias del Estado son
órganos o entidades oficiales de todos los órdenes que ostentan dentro de sus
funciones la de contribuir a la realización de las tareas propias del Ejecutivo
–sea que tengan o no tengan autonomía e independencia para el ejercicio de sus
competencias-, cuyo origen reside en la ley (art. 150-7 C.P.).  Siendo evidente
que en tal categoría encajan las dependencias de una entidad que gocen de
autonomía e independencia para el desempeño de sus funciones y cuyo jefe o
integrantes sean designados directamente por el Presidente de la República, tal
como ocurre, por ejemplo, con la Auditoría del Banco de la República y con las
Comisiones de Regulación.  Por consiguiente, de conformidad con lo que disponga
la ley, la designación de las agencias del Estado puede residir en el poder
nominador del Presidente o en el de otra autoridad pública, y aún en la
elección popular misma.
Bajo esta perspectiva resulta claro para
la Sala que la función asignada por la Constitución Política al Presidente de
la República para dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas de la República (art. 189 numeral 3 C.P.), la
ejerce como Jefe de Estado, siendo por tanto una potestad indelegable con
arreglo a lo afirmado por la jurisprudencia constitucional.
En este sentido la Sala debe precisar que
la delegación, si bien comporta el desprendimiento de la función y su
responsabilidad, que por ende recaen en el delegatario, debe diferenciarse del
acto material de ejecución de la potestad del Presidente de la República;  de
suerte tal que en el presente caso lo que la ley señala y prevé es una función
que el Presidente puede ejecutar directamente o a través del Ministro de
Defensa, en el exclusivo ámbito de la materialización de la función, que no de
la delegación.
No cabe duda entonces que al ejecutar su
función a través de otro servidor público, el Presidente conserva la
responsabilidad, vigilancia y control sobre la misma.
A su vez, el ejecutor material no puede
trastocar lo que ha recibido para ejecutar;  esto es, ejecutando lo
encomendado, pero por conducto de otra persona, pues esto equivaldría a
subdelegar la ejecución.  Tampoco puede el ejecutor, tratándose de un militar,
desconocer el principio fundamental del Estado Social de Derecho de la
separación del poder militar del poder civil, ni la primacía del poder civil
sobre el poder militar.[3]
De todo lo anterior se sigue que la
expresión acusada no constituye violación de la Constitución Política, toda vez
que con ella el legislador no pretendió habilitar al Presidente de la
República, como Jefe de Estado, para delegar en el Ministro de Defensa Nacional
la calidad de “Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas” que le ha
otorgado la Carta Política, puesto que de la simple lectura de la norma
censurada se colige que el Presidente ejercerá tal facultad directamente o “por
conducto del Ministro de Defensa Nacional”, es decir, que éste actuará como
intermediario para la materialización de la ejecución del designio
presidencial, mas no propiamente como su delegatario, lo cual es compatible con
el artículo 208 superior, conforme al cual los Ministros son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia.  Siendo de su resorte la formulación
de las políticas atinentes a su despacho, la dirección de la actividad
administrativa y la ejecución de la ley, pero bajo la dirección del Presidente
de la República.
Cabe agregar que los términos de una delegación deben ser siempre
expresos e inequívocos, lo cual, en orden a una mejor inteligencia de la
materia delegada,  comporta la forzosa inclusión del término “delegar”,
en la seguridad de que la delegación conlleva un traslado de la responsabilidad
del delegante al delegatario. De suerte que la expresión “por conducto”
no podría asimilarse al vocablo “delegar”, ni tampoco
reemplazarlo;  pues, a decir verdad, ni remotamente estaría esa locución en
condición de discurrir como sinónimo de la voz delegar.
En síntesis, con referencia al segmento normativo demandado, esa
ejecución material del Ministro de Defensa mantiene incólume la competencia y
responsabilidades del Presidente de la República en tanto emisor del
correspondiente acto administrativo.  No siendo de recibo constitucional ni el
más leve conato de sustitución jurídica del Presidente a instancias de la
mencionada ejecución material.  Lo cual no obsta para que el Ministro de
Defensa responda conforme a la Constitución y la ley, cuando quiera que –en el evento
del daño imputable- haya desplegado una conducta que omita, desborde o de algún
modo desvirtúe los precisos términos que limitan la esfera de acción material
trazada en el respectivo acto administrativo del Presidente.
Así, al no contrariar la norma los preceptos superiores invocados
por la actora, este cargo no está llamado a prosperar, tal como en efecto se
declarará en la parte dispositiva del fallo.
4. Segundo cargo. Los artículos 11 y 24 del Decreto 1790 de 2000
vulnera el artículo 150 numeral 10º de la Constitución Política.
No le asiste razón a la demandada en su
afirmación relacionada con el límite temporal dentro del cual hizo uso el
Ejecutivo de las facultades conferidas por la ley 578 de marzo 14 de 2000, dado
que el decreto 1790 data del 14 de septiembre de 2000, esto es, dentro del
límite temporal de los seis (6) meses.
Ahora bien, el artículo 6 del decreto
1790 de 2000 establece la jerarquía y equivalencia de orden general aplicable a
los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, a tiempo que el artículo
10 ibídem contempla la clasificación general de los mismos.  Por su parte los
artículos 12 a 23 del mismo decreto estipulan la clasificación particular de
dichos oficiales y suboficiales, en armonía con la ley de facultades.
4.1. En desarrollo de las prenotadas
clasificaciones –general y particular- el artículo 11 ibídem faculta al
Gobierno para llevar a la práctica los respectivos  parámetros en lo tocante a
la clasificación de oficiales de las Fuerzas Militares.  Respecto de los
suboficiales y para los mismos efectos, el artículo 11 faculta al Ministro de
Defensa Nacional, y por delegación de éste, a los Comandantes de Fuerza.  Todo
lo cual se compagina nítidamente con la función ejecutiva que le compete al
Presidente de la República y sus ministros, con el agregado de la delegación
para los mismos fines.
Vale decir, el artículo censurado no
habilita en modo alguno al Ejecutivo, y mucho menos a personal subalterno del
Ministro de Defensa, para establecer clasificaciones generales o particulares
del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas;  antes bien,
del tenor literal de la norma se desprende que su sentido y alcance prácticos
tienen como punto de partida las disposiciones por las cuales el decreto 1790
de 2000 estipula tales clasificaciones.  Justamente esas clasificaciones
–general y particular- constituyen presupuesto necesario para el ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 11 ejúsdem, que palmariamente
expresa:
“El Gobierno clasificará a los
oficiales de las Fuerzas Militares de acuerdo con las disposiciones del
presente capítulo (...)”.  (Subraya la Sala).
Y el capítulo
en mención no es otro que el segundo, el cual establece la clasificación
general de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares (art.10) y las
clasificaciones particulares de los mismos (arts. 12 a 23 ibídem).  De todo lo
cual se deriva que las potestades previstas en el artículo acusado son de orden
ejecutivo y subsidiario, que no legislativo, sin perjuicio del poder
reglamentario que informa el ámbito de competencias presidenciales.
Por lo mismo,
la Sala declarará la conformidad constitucional del artículo 11 del decreto
1790 de 2000.
4.2. Por el
contrario, y en consonancia con estos mismos argumentos el artículo 24 ibídem
se erige notoriamente inconstitucional. En efecto, considerando que salvo
expresa limitación o prohibición constitucional le corresponde al Congreso
regular mediante ley los diferentes temas de la Constitución Política[4], indudable es que la
clasificación general y la clasificación particular de oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares constituyen materia de su resorte, a menos, claro
está, que a instancias del Gobierno Nacional decida el Congreso revestir de
facultades extraordinarias al Presidente, hasta por seis meses, para regular
dichas clasificaciones, tal como en efecto aconteció mediante la ley 578 de
2000.  Es decir, como legislador secundario el Presidente puede regular el tema
en cuestión, pero dentro de un término perentorio, el cual, por disposición
constitucional no puede rebasar en ningún caso los seis meses (art. 150-10).
Consecuentemente, por partida doble resulta inconstitucional el artículo
demandado, a saber:  i) porque el Ejecutivo no puede autohabilitarse –ni
siquiera por un decreto con fuerza de ley- para ejercer una función propia del
legislador;  ii) porque las facultades extraordinarias que pueda recibir el
Presidente de parte del Congreso al tenor del artículo 150-10 superior, jamás
podrían tener un carácter indefinido, ya que en tal hipótesis la misma ley de
facultades resultaría inconstitucional, y de manera sobreviniente las
disposiciones dictadas a su amparo mediante decreto-ley.  Siendo del caso
advertir que la inexequibilidad del artículo 24 del decreto 1790 de 2000 se
declarará con referencia a lo establecido en los artículos 10 y 12 a 23
ibídem;  quedando a salvo las potestades del Gobierno que al margen de estos
artículos tiendan hacia la satisfacción de novedades propias del servicio
dentro de razonables y proporcionados rangos de movilidad, pero siempre dentro
de la órbita ejecutiva.
5. Tercer cargo. Las expresiones
demandadas del artículo 25 del Decreto 1790 de 2000 vulneran los artículos 13,
189 numeral 11º y 217 de la Constitución Política.
La distinción o criterio de diferenciación
establecido en las expresiones demandadas del artículo 25 donde se circunscribe
el derecho a solicitar el cambio de arma, cuerpo o especialidad dentro de la
misma fuerza, o cambio de fuerza, hasta determinado grado de la carrera
militar, no vulneran los preceptos constitucionales invocados, toda vez que
dicha prerrogativa a favor de los grados inferiores dentro de la carrera, se
justifica dado que los altos grados excluidos de dicho beneficio están llamados
a desempeñar cargos dentro de las más altas jerarquías donde debe primar no el
interés personal e individual, sino el general y las necesidades del servicio.
Más aún, nótese que dentro de una carrera tan
especializada como la Militar existen subespecializaciones como Ejército,
Armada y Fuerza Aérea, que impiden el paso automático de una a otra, ya que la
formación, conocimientos y aplicación de los mismos es diferente.
Simultáneamente, y tal como el artículo
acusado lo señala en su inciso segundo, no existe este límite de grados en los
casos en que el cambio sea necesario por necesidades orgánicas o del servicio
de las Fuerza Militares.
Asimismo, en lo relativo a la expresión “que
expidan los Comandantes de Fuerza” del inciso final del artículo 25, debe
entenderse que nada tiene que ver dicha regulación con la facultad
constitucional asignada al Ejecutivo y relacionada con la potestad
reglamentaria, pues en el interior de toda entidad administrativa es dable una
especie de reglamentación operativa, en todo caso acorde y subsidiaria respecto
de las disposiciones constitucionales, legales y de reglamentación
presidencial.  En el presente evento se trata de la reglamentación que dentro
de las Fuerzas Militares se expida por parte de los Comandantes de Fuerza para
realizar los cursos de ambientación a la normatividad de la nueva fuerza, la
cual, bajo el condicionamiento visto no contraría los mandatos constitucionales
sobre potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Conforme a lo expresado la Sala concluye que
los cargos formulados no están llamados a prosperar.
6. Cuarto cargo. Los artículos 30, 31 y 32 del Decreto 1790 de 2000
vulneran los artículos 13, 209 y 221 de la Constitución Política.
La Sala estima que la
existencia del escalafón complementario no vulnera las normas constitucionales
invocadas por la actora, toda vez que este escalafón existe en forma
subsidiaria respecto del escalafón regular, como una forma de permitir la
continuidad en el servicio a quienes han sido llamados a cursos de ascenso, y
que a pesar de reunir todas las condiciones para que el ascenso se produzca no
logran el mismo en virtud del límite de vacantes existentes en la planta de
personal de las fuerzas militares, lo cual, en lugar de ser una situación
violatoria de sus derechos, los favorece en cuanto les garantiza su permanencia
en el servicio por cinco (5) años más, pues de no existir dicho escalafón
tendrían que retirarse inmediatamente del servicio, dada la imposibilidad
material y estructural para el ascenso.
Esta misma razón justifica el que pasen a desarrollar dentro del
escalafón complementario funciones administrativas o logísticas, pues, ya como
último eslabón dentro del escalafón previo a su retiro no se compadece el que
continúen desempeñando funciones técnicas o propiamente militares.
Asimismo se justifica la existencia del escalafón complementario en
razón de que en una jerarquía como la militar, donde la estructura es
piramidal, a medida que se asciende se reduce progresivamente la cobertura de
la planta de personal, debiendo ser retirados algunos de sus miembros, pues,
como bien claro resulta, todos no podrían ascender hasta la cúpula
castrense.
De otra parte, la afirmación que hace la actora en cuanto a que el
escalafón complementario no está previsto en el decreto 1791 de 2000, para nada
incide en el presente estudio por cuanto este decreto no se refiere a las
Fuerzas Militares sino a la Policía Nacional, lo cual es distinto.
No obstante lo dicho, en lo tocante al parágrafo segundo del
artículo 31 demandado la Corte encuentra serios reparos de inconstitucionalidad
por incompetencia del Ejecutivo en torno al factor material, al igual que por
violación del principio de unidad de materia.  En efecto, ocurre que la ley 578
de 2000 no le otorgó facultades extraordinarias al Presidente para regular
prestaciones sociales, advirtiendo a la vez que tampoco estamos en las
hipótesis de los literales e) y f) del artículo 150-19 superior;  antes bien,
según se ha destacado, el decreto 1790 de 2000 fue dictado con fundamento en
facultades extraordinarias (ley 578/00), que no en desarrollo de una ley marco
como lo sería la 4ª de 1992.  Por lo tanto, el parágrafo segundo del artículo
31 en cuestión emerge inconstitucional por incompetencia del Presidente (art.
121 C.P.).  Igualmente, dada su falta de pertenencia temática para con el
contenido básico del decreto 1790 de 2000, el parágrafo en comento resulta
inconstitucional por quebrantamiento del principio de unidad de materia (art.
158 C.P.).
Por lo mismo, salvo en lo concerniente al
parágrafo segundo del artículo 31 del decreto 1790 de 2000, que se declarará
inexequible, los demás predicados de la misma norma y los artículos 30 y 32
ibídem se declararán  exequibles.
7. Quinto cargo. La expresión
demandada de los artículos 65 y 66 del Decreto 1790 de 2000 vulnera los
artículos 1, 13, 40 numeral 7º y 209 de la Constitución Política. El parágrafo
del artículo 65 vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
Tampoco está
llamado a prosperar este cargo, dado que, según lo señaló con razón el
Ministerio Público, la designación de aquellas personas que ostentan las más
altas dignidades tanto en la esfera puramente administrativa como en la
relativa a la defensa de la soberanía nacional, deben estar desprovistas de
imposiciones que aten a la primera autoridad civil y militar del Estado en la
toma de decisiones para el cabal cumplimiento de sus deberes y
responsabilidades, amén del grado de confianza que debe mediar entre el
Presidente de la República y sus colaboradores inmediatos. Por lo tanto, la
discrecionalidad en su designación no puede tener otros límites y controles
diferentes a los impuestos por la misma Constitución.
La misma
Constitución Política en su artículo 189-19 le otorga al Presidente de la
República la facultad de conferir grados a los miembros de la Fuerza Pública y
someter para aprobación del Senado los que correspondan de acuerdo con el
artículo 173 de la C.P.  Razón esta de más para considerar que la norma
cuestionada es constitucional.
Por esta razón
los preceptos demandados resultan exequibles frente a las normas
constitucionales.
En relación con
el parágrafo del artículo 65 del Decreto 1790 de 2000 la Sala acoge las
apreciaciones planteadas por el Ministerio Público al decir:
“Como la expedición del parágrafo del artículo 65 del
decreto ley 1790 de 2000, derogó tácitamente el artículo 2º de la ley 416 de
1997, pero, en el momento de su expedición el legislador extraordinario carecía
de facultades para ello, por cuanto en el examen de constitucionalidad de dicho
artículo la Corte expresó:  “Pero si en gracia de discusión se aceptara que
lo que quiso señalar el legislador era que el Presidente podía dictar otras
disposiciones, dicha interpretación sería igualmente inconstitucional por el
mismo motivo, esto es, por falta de precisión de las facultades (artículo 150
numeral 10 C.P.), pues es deber del legislador ordinario concretar las materias
para las cuales se conceden atribuciones”, (sic) es innegable que con la expedición del parágrafo
del artículo 65, demandado, se incurrió en violación del artículo 150 numeral
10 de la Carta Política, habida cuenta que el Congreso de la República no podía
otorgar facultades legislativas ilimitadas en relación con la derogación de las
normas jurídicas relativas a las Fuerzas Militares (...)”.
Por
consiguiente, se declarará la inexequibilidad de este parágrafo.
8. Sexto cargo. El parágrafo del
artículo 74 del Decreto 1790 de 2000 vulnera el artículo 13 de la Constitución
Política.
Ésta es una
norma de transición que tiende a salvaguardar la condición laboral de los
oficiales del Cuerpo Administrativo, abogados, que se hallaban vinculados a la
Justicia Penal Militar en la fecha en que comenzó a regir el decreto 1790 de
2000, implicando de suyo una  homologación –por actualización- de requisitos ya
cumplidos bajo el imperio de la normatividad anterior por parte de los
respectivos servidores públicos, lo cual es de recibo en tanto dicha protección
no auspicie hacia el futuro un desconocimiento de los requisitos necesarios
para ascender en el escalafón de carrera que el mismo decreto prevé, y mucho
menos para convalidar situaciones administrativas de facto;  recordando a la
vez que, según lo ha sostenido esta Corporación, el escalafonamiento automático
en cargos de carrera no tiene arraigo alguno en nuestro ordenamiento superior.
De suerte tal que nos hallamos en el evento de una regla de transición que
desata y pone en acción el poder ultraactivo de la preceptiva anterior sobre
acreditación de tiempos mínimos para desempeñar cargos en la Justicia Penal
Militar.  Lo cual se acompasa nítidamente con la vocación garantista de la
Constitución, dado que no sería justo esgrimir los nuevos lineamientos del
decreto 1790 de 2000 para desestimar la situación de quienes ya habían cumplido
con los requisitos impuestos en la normatividad preexistente.  Por tanto, los
nuevos requisitos y condiciones sólo se le pueden exigir a quienes al momento
de la promulgación del susodicho decreto eran oficiales del Cuerpo Administrativo,
abogados, cuando quiera que pretendan ascender de grado en la esfera de la
Justicia Penal Militar.  Siendo claro también que los requisitos y condiciones
establecidos en el decreto 1790 de 2000 se habrán de exigir plenamente a las
personas que se vinculen a partir de su entrada en vigencia.
Por ende,
reconociendo la finalidad constitucional del parágrafo censurado, indudable es
que la diferenciación que entraña resulta razonable y justificada entre quienes
se encuentran vinculados y quienes lo hagan a partir del presente decreto, toda
vez que ser trata de situaciones diferentes en el tiempo y frente a la vigencia
de la nueva regulación.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “o por conducto del Ministro de Defensa Nacional” contenida en
el artículo 5 del decreto 1790 de 2000, por los cargos examinados.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 11 del decreto 1790 de 2000, por los cargos examinados.
Tercero: Declarar INEXEQUIBLE el artículo 24 del
decreto 1790 de 2000.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “hasta el grado de mayor o capitán de corbeta”, “hasta el grado
de sargento primero, suboficial jefe o suboficial técnico subjefe inclusive”del
artículo 25 del decreto 1790 de 2000.  La EXEQUIBILIDAD de la expresión “que
expidan los Comandantes de Fuerza”, de este mismo artículo, se declara en
el entendido de que esta facultad se restringe a una esfera de reglamentación
operativa, en todo caso acorde y subsidiaria respecto de las disposiciones
constitucionales, legales y de reglamentación presidencial;  y todo con
referencia a los cargos examinados.
Quinto: Declarar la EXEQUIBILIDAD
de los artículos 30, 31 y 32 del decreto 1790 de 2000, salvo el segundo
parágrafo del artículo 31 que se declara INEXEQUIBLE, en relación con
los cargos examinados.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE la
palabra “libremente” de los artículos 65 y 66 del decreto 1790 de 2000,
por los cargos examinados.
Séptimo: Declarar INEXEQUIBLE el
parágrafo del artículo 65 del decreto 1790 de 2000.
Octavo: Declarar EXEQUIBLE el
parágrafo del artículo 74 del decreto 1790 de 2000, por los cargos examinados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver, entre otras las sentencias C-214 de 1993.M.P. José Gregorio Hernández,
C-272 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-496 de 1998. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2]
Corte Constitucional. Sentencia C-039 de 2000.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia C-251 de 2002.
[4]
En nuestra preceptiva constitucional no ocurre como en Francia, donde en
términos del artículo 34 de su Constitución Política el Parlamento sólo puede
legislar sobre los temas taxativamente señalados.