C-874-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-874/05
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
legislativo
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada porque
artículo no establece lo afirmado por el Gobierno/OBJECION PRESIDENCIAL-Improcedencia
sobre artículo que renumera artículo de una ley ya sancionada
Resulta claro
que el artículo 4 del proyecto de ley en nada alude a que se le “autoriza al
Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones o los traslados
presupuestales necesarios con el fin de cumplir lo dispuesto en la ley, a
partir de la presente vigencia fiscal”, como lo sostiene el Ejecutivo en sus
objeciones al proyecto de ley. Lo anterior, resulta suficiente para declarar
infundada la objeción presentada sobre este artículo en la medida que de su
contenido no se tiene lo afirmado por el Gobierno, al referir exclusivamente a
la renumeración del artículo 5 de la Ley 76 de 1993, que ahora pasa a ser el
artículo 4. Empero, incluso revisado el contenido de las disposiciones del
proyecto de ley objetado parcialmente, no se tiene tampoco lo indicado en la
objeción presidencial, como sí se observa del artículo 4 de la Ley 76 de 1993,
al contemplar “autorízase al Gobierno Nacional para apropiar o trasladar los
recursos presupuestales necesarios para el cumplimiento de la esta ley, a
partir de la presente vigencia fiscal…”, que en el proyecto de ley objetado
vino también a ser objeto de renumeración por el artículo 3, que dispuso que
pasará a ser el artículo 3 de la Ley 76 de 1993. Este contenido normativo
entonces sí coincide con lo expresado por el Ejecutivo en sus objeciones al
proyecto de ley. Sin embargo, como lo sostuvo el Ministerio Público, no puede
pretender el Gobierno Nacional objetar un artículo cuyo contenido normativo se
mantiene desde su vigencia, es decir, con la expedición de la Ley 76 de 1993,
en octubre 5. En consecuencia, al no haber sido derogado, modificado o
adicionado sino renumerado, resulta improcedente y extemporánea que el Gobierno
pretenda ahora objetar por inconstitucionalidad una ley sancionada, para lo
cual está prevista la acción de inconstitucionalidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Análisis circunscrito a razones formuladas por Gobierno
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Exigibilidad
del requisito de incluir los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingresos en la exposición de motivos
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Inclusión del costo fiscal de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto de ley
Debe la Corte entrar a resolver si se incluyó en la exposición de motivos no solamente el costo
fiscal sino también la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo. Como lo
señalan las cámaras legislativas en su insistencia respecto de las objeciones
formuladas por el Gobierno (punto IV de esta decisión), en la exposición de
motivos al proyecto de ley No. 209/04 acumulado al 213/04 Senado, se contiene
un ítem denominado “El impacto fiscal”. Se estima así que el máximo de este
impacto sería de US $815.749.01, adicionales a los US $ 1307.378.76 que se
destina a los servicios jurídicos en el exterior. Conforme a lo anterior, se
puede concluir que en el trámite legislativo del proyecto de ley objetado sí se incluyó expresamente en la exposición de motivos y en
las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal de la iniciativa y la fuente
de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, cumpliendo
así lo señalado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Importancia
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Autonomía e
independencia
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Ausencia del concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público
sobre impacto fiscal
Observado los
antecedentes legislativos al proyecto de ley objetado parcialmente (incluso se
solicitó certificación al respecto por el Congreso), no reposa en el mismo el
concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Al respecto, esta Corte
considera que dicho concepto en efecto constituye un deber que reposa en cabeza
del señor Ministro, en la labor de análisis del impacto fiscal de las normas no
es de competencia exclusiva del Ejecutivo en materia de iniciativa en el gasto
público. Pero la ausencia de dicho concepto no puede dar al traste con la
iniciativa del Congreso en materia del gasto público en aras de salvaguardar el
principio democrático a que se ha referido esta Corte. En efecto, la ausencia
de dicho concepto conforme a los antecedentes legislativos que reposan en este
asunto, aunque ello no resulte muy claro, no puede implicar la paralización ni
mucho menos la no aprobación del proyecto de ley cuando ello se debe es al
incumplimiento por el mismo Gobierno del deber impuesto por el artículo 7 de la
Ley 819, que ahora objeta. Las objeciones presentadas por el Gobierno, que no
sobra señalar la firma el propio Ministro de Hacienda y Crédito Público tienen
soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle de
sustento a la objeción posterior. Por lo anterior, resulta infundada esta
objeción presidencial. Conforme a lo señalado, las objeciones presidenciales
respecto del inciso 1 del artículo 1 del proyecto de ley por desconocimiento
del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en lo objetado, y, por ende, del artículo
151 de la Carta Política, resultan ser infundadas.
AUTORIZACION AL GOBIERNO PARA CELEBRAR
CONTRATOS-Alcance/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO
NACIONAL Y AUTORIZACION AL GOBIERNO PARA
CELEBRAR CONTRATOS
La Corte ha
establecido el alcance de dicha preceptiva constitucional (num. 9 art. 150) que
puede reseñarse así: i) se configura una competencia dual entre el Congreso y
el Gobierno, pues, al primero le corresponde establecer en forma detallada los
parámetros, condiciones y límites bajo los cuales el segundo ejercerá su
facultad administrativa, ii) dicha ley de autorizaciones tiene carácter
excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad, iii)
la razón de ser de la competencia legislativa radica en asegurar la
intervención del órgano colegiado de representación popular en un proceso que
como el contractual compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional, iv)
la facultad del Gobierno es típicamente administrativa ya que los asuntos a los
que refieren las autorizaciones son propios de la mecánica de ejecución de
programas gubernamentales, v) se consagra también una función de control
político ya que el Gobierno está en la obligación de rendir informes periódicos
al Congreso sobre el ejercicio de las autorizaciones conferidas, que implica un
seguimiento y evaluación imparcial acerca del ejercicio de las autorizaciones
en la medida que se trata del ejercicio de funciones que comprometen en forma
significativa los intereses nacionales.
LEY DE AUTORIZACIONES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Diferencias con la Constitución de 1886
AUTORIZACION AL GOBIERNO PARA CELEBRAR
CONTRATOS-Justificación
de la rendición de informes periódicos al Congreso
LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR-Alcance
de la reserva de iniciativa gubernamental
LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR-Tipos
OFICINAS CONSULARES-Número de residentes
en el exterior como criterio para prestar asistencia jurídica por funcionarios
especializados
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Estructura
CONVENCION DE VIENA SOBRE RELACIONES CONSULARES-Funciones consulares
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY RELATIVO A OFICINAS
CONSULARES-Contratación de profesionales para
prestar orientación y asistencia jurídica y/o social a los connacionales en el
exterior/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY RELATIVO A OFICINAS CONSULARES-Infundada
porque artículo objetado no se refiere a la concesión de autorización al
Gobierno para contratar
La Corte
concluye que la presente objeción formulada por el Gobierno resulta infundada
en la medida que no se está ante la concesión por el Congreso de autorizaciones
al Gobierno para celebrar contratos, ni tampoco la requería para este caso. En
efecto, el inciso 1 del artículo 1 que se objeta del proyecto de ley, señala
que las Oficinas de Asuntos Consulares deben contratar profesionales especializados
para prestar orientación y asistencia
jurídica y/o social a los connacionales que se encuentren en la respectiva
circunscripción consular cuando la comunidad colombiana en dicha jurisdicción
sea superior a 10.000 personas. El Congreso no está concediendo una
autorización especial que contenga parámetros y condiciones dentro del cual el
Ejecutivo habrá de ejercer su facultad administrativa. Tampoco se observa que
conlleve para el Gobierno la rendición periódica de informes al Congreso que
implique seguimiento y evaluación del ejercicio de autorizaciones. Ni mucho
menos puede indicarse que se encuentre establecido de manera expresa y clara en
la Constitución que la regulación de esta materia deba ser objeto de una ley de
autorizaciones. Se está ante la capacidad propia de contratación de prestación
de servicios en el exterior conforme a la regulación establecida en el
artículo 32-3 de la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, bajo la modalidad propia del inciso final del artículo
150 Constitucional, que es de carácter amplio y referido al Estatuto General de
Contratación, máxime cuando la Resolución
No. 2034 de 2004, delegó en dichas Oficinas la celebración y liquidación de
contratos en desarrollo de la labor de protección y asistencia a los
connacionales en el exterior (artículos 12 y 25-10 de la Ley 80 de 1993). Por
ende, no se está concediendo autorización para contratar al Presidente de la
República junto con el Ministro de Relaciones Exteriores, sino sólo a las
Oficinas Consulares para una mejor gestión a los connacionales en el exterior,
lo que constituye el ejercicio de la cláusula general de competencia
legislativa que permite al Congreso apoyar a determinadas dependencias en el
exterior, para que puedan ejercer con la debida oportunidad y eficiencia las
funciones personalizadas que se le han impuesto.
Referencia: expediente OP-085
Objeciones Presidenciales a los artículos 1 (inciso primero) y 4 del
proyecto de Ley No. 209 de 2004 acumulado al 213 de 2004 –Senado de la
República- y No. 161 de 2004 - Cámara de Representantes - "Por la cual
se modifica parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan otras disposiciones”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C, veintitrés (23) de
agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
Mediante comunicación recibida en la Presidencia de la
Corte Constitucional el  19 de julio de 2005, el Presidente del Senado de la
República remitió el proyecto de ley No. 209/04 (acumulado al No. 213/04)
Senado y No. 161/04 Cámara “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 76
de 1993 y se dictan otras disposiciones”, en relación con el cual el
Presidente de la República formuló objeciones por razones de
inconstitucionalidad que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República.
El trámite dado a las objeciones presidenciales fue el
siguiente:
1.  Mediante oficio de fecha 18 de abril y
recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 2 de
mayo de 2005 (folio 27), el Secretario General del Senado de la República
remite al señor Presidente de la República el proyecto de ley No. 209/04
acumulado al 213/04 –Senado- y 161/04 –Cámara- “Por la cual se modifica
parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan otras disposiciones”, para la
sanción ejecutiva.
2. El 10 de
mayo de 2005, la Presidencia de la República devuelve el proyecto de ley sin
sanción ejecutiva al objetarlo por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia. Dichas objeciones presidenciales fueron recibidas en el Senado
de la República el 11 de mayo de 2005 (folio 298).
3.  El 17 de
junio de 2005, el Senado de la República, en sesión plenaria, aprobó el informe
presentado por los miembros de la Comisión Accidental, en el que se recomendó
declarar infundadas las objeciones planteadas por el Gobierno (folio 4[1]). Según esta constancia
del Secretario General del Senado, la aprobación de este informe el día 17 de
junio de 2005, se realizó previo su anuncio en sesión plenaria del día 16 de
junio de 2005, con su publicación en la Gaceta 379 de 2005.
4. El 20 de
junio de 2005 (Gaceta No. 505 de 2005), la Cámara de Representantes, en sesión
plenaria, aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión
Accidental, en la cual rechazó las objeciones formuladas por el Gobierno (folio
366). Según informe del Secretario General de la Cámara de Representantes
(folio 408) el anuncio de la votación del informe de objeciones ocurrió el 17 de
junio de 2005, según acta No. 183 de 2005, que según informa se encuentra en
proceso de elaboración y publicación por la Imprenta Nacional.
II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
“Ley No. ________
Por la cual se modifica parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan
otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1.  El artículo 1 de la
Ley 76 de 1993, quedará así:
Artículo 1. Las Oficinas Consulares de la República en cuya
jurisdicción la comunidad colombiana existente estimada sea superior a diez mil
(10.000) personas, deberán contratar profesionales especializados para prestar
orientación y asistencia jurídica y/o social, a los connacionales que se
encuentren en la respectiva circunscripción consular.
PARAGRAFO. Podrá prestarse el servicio de que trata el inciso
anterior. Cuando la comunidad colombiana existente estimada sea menor a diez
mil (10.000) personas, y cuando las circunstancias lo requieran, y a solicitud
del Cónsul respectivo y previo concepto favorable de la Dirección de Asuntos
Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior.
Artículo 2. El artículo 2 de la
Ley 76 quedará así:
Artículo 2. Los profesionales especializados deberán prestar los
servicios que señale el Ministerio de Relaciones Exteriores con observancia de
las normas y principios del Derecho Internacional para el logro de la
protección y asistencia de los colombianos en el exterior. Para tal efecto
tendrán prioritariamente en cuenta para el ejercicio de sus funciones, entre
otras, las siguientes:
·
Promover el respeto a los derechos humanos.
·
Brindar asistencia en casos de discriminación
y abusos en materia laboral.
·
Procurar la observancia, en concordancia con
los principios internacionales y con la respectiva legislación, del debido
proceso, del derecho a la defensa y de las garantías procesales.
·
Asistir en la tarea de localización de
colombianos desaparecidos.
·
Propiciar el respeto de los intereses de los
connacionales por parte de las autoridades nacionales de inmigración.
·
Defender los intereses de los menores de los
minusválidos o de cualquier otro connacional incapacitado temporal o
permanente.
Artículo 3. El artículo 4 de la
vigente Ley 76 de 1993 pasará a ser el artículo 3 de la misma Ley 76 de 1993.
Artículo 4. El artículo 5 de la
vigente ley 76 de 1993 pasará a ser el artículo 4 de la misma ley 76 de 1993.
Artículo 5. La presente ley rige
a partir de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias”.
III.   OBJECIONES
DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Las objeciones
de inconstitucionalidad propuestas por el Ejecutivo en contra del inciso 1 del
artículo 1 y el artículo 4 del proyecto de ley de la referencia, se fundamenta
en la supuesta vulneración de los artículos 345 y 346, 151 (Ley 819 de 2003,
artículo 7), 150 numeral 9 y 154 de la Constitución Política. Veamos los
argumentos expuestos por el Gobierno Nacional.
Vulneración
de los artículos 345 y 346 de la Constitución
Expone que el
artículo 4 del proyecto de ley autoriza al Gobierno para efectuar las
apropiaciones o los traslados presupuestales necesarios con el fin de cumplir
lo dispuesto en la ley a partir de la presente vigencia fiscal. Considera el
Presidente de la República que esta disposición desconoce los artículos 345 y
346 de la Carta en la medida que “una ley ordinaria no es suficiente para
poder establecer las apropiaciones con el propósito de desarrollar la
contratación de servicios para los connacionales en el exterior, por cuanto
tales apropiaciones deben ser decretadas y apropiadas en la Ley Anual de
Presupuesto…No se puede autorizar al Gobierno Nacional para que realice las
apropiaciones o traslados presupuestales necesarios con el fin de cumplir los
objetivos de ley, porque en este caso el legislador estaría desconociendo
abiertamente las competencias constitucionales asignadas a cada una de las
ramas del poder público, en relación con la aplicación del principio de
legalidad del gasto público”.
Vulneración
del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y, por ende, del artículo 151 de la
Constitución
Se aduce el
desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (norma orgánica) y, por
ende, del artículo 151 de la Carta Política, por cuanto para consagrar una
obligación en cabeza de las oficinas consulares de la República en cuya
jurisdicción la comunidad colombiana existente estimada sea superior a 10000
personas para contratar profesionales especializados que presten orientación y
asistencia jurídica y/o social, era necesario conforme al artículo 7 de la Ley
819, “establecer claramente en la exposición de motivos y en la ponencia del
proyecto de ley, no solamente el costo fiscal del mismo sino también la fuente
de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Por otra
parte, en la norma citada de la Ley 819 se establece que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite
en el Congreso de la República, debía rendir concepto frente a los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo. En el expediente del proyecto de ley no aparece
constancia de que se hubiera solicitado concepto alguno al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se hubiera pronunciado
al respecto”. Por lo anterior, considera que la ley ordinaria debe respetar
los mandatos de la legislación orgánica, no puede una ley de carácter ordinario
derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia.
Vulneración
del numeral 9 del artículo 150 en armonía con el artículo 154 de la
Constitución
Se señala que
el artículo 1 del proyecto de ley, que autoriza a las oficinas consulares de la
República, en cuya jurisdicción la comunidad colombiana existente estimada sea
superior a 10000 personas, a contratar profesionales especializados para
prestar orientación y asistencia a los connacionales que se encuentran en la
respectiva circunscripción consular, desconoce los artículos 150 numeral 9 y
154 de la Carta “en la medida en que tales autorizaciones requieren de la
iniciativa del Ejecutivo…Es claro que la competencia para autorizar al Gobierno
para celebrar contratos reposa en cabeza del Congreso de la República, pero
igualmente requiere de la iniciativa del Ejecutivo. La autorización para las
oficinas consulares consagrada en el artículo 1 del proyecto de ley, al carecer
de iniciativa gubernamental y vulnerar de manera clara la autonomía contractual
del Gobierno Nacional consagrada en la Constitución Política, es
inconstitucional”.
IV.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
A efectos de
resolver sobre la objeción presidencial propuesta, las cámaras legislativas
integraron sendas Comisiones Accidentales, en cuyos informes decidieron
insistir en la constitucionalidad de los segmentos objetados respecto del
proyecto de ley no sancionado. Dichos informes fueron debidamente aprobados en
el Senado de República y la Cámara de Representantes en sesiones plenarias. En
efecto, se señala:
En cuanto a la
presunta vulneración de los artículos 345 y 346 de la Constitución, se indica
que el artículo 4 del proyecto de ley no introdujo una nueva norma al
ordenamiento jurídico por cuanto simplemente realizó una renumeración por
razones de secuencia numérica a la Ley 76 de 1993. Se señala que no se presenta
una renovación legislativa, ni se trata de un artículo nuevo en sentido
estricto. Se agrega que la disposición mencionada que se renumera en el
proyecto de ley objetado de hecho se encuentra vigente y tiene actual
aplicación, las objeciones a este artículo dejarían vigente de todas formas el
mismo simplemente con una numeración incoherente. Por consiguiente, no existe
violación de dichas disposiciones constitucionales.
Respecto al
presunto desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y por ende del
artículo 151 de la Carta, se expone que no es cierto que no se haya cumplido
con las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, atendiendo lo
expresado en la exposición de motivos. Al efecto se transcribe apartes de la
exposición de motivos al proyecto de ley 209/04 Senado:
“El impacto fiscal
La Ley 819 de 2002(sic), “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones”, en su artículo 7 dispone:
´Artículo 7. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámites respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que plantee un
gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente
norma sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual
deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso
anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces´.
La anterior disposición obliga entonces a poner de presente el
impacto fiscal del presente proyecto, toda vez que la ampliación de la base
poblacional de protección a los colombianos en el exterior mediante
funcionarios especializados, puede traducirse en mayores costos fiscales para
la prestación del amparo.
Teniendo en cuenta que con el proyecto se podría producir la
contratación de una asesoría jurídica o social, o ambas en los casos que se
necesite, cualquiera que sea su situación y donde exista una colonia inferior a
los 10.000 colombianos en la sede diplomática o consular, es necesario
describir el impacto fiscal que eventualmente podría generarse. Se estima que
el máximo de ese impacto sería de US $815.749.01, adicionales a los US
$1307.378.76 que se destinan a los servicios jurídicos en el exterior conforme
al régimen legal actual (Cálculo con base a las cifras publicadas en el libro
Memoria al Congreso Nacional 2002-2003, Ministerio de Relaciones Exteriores).
Es de advertir que en ninguna de las sedes diplomáticas o consulares
de Colombia en el extranjero existe la asistencia social. Los países en los
cuales no se presta la asesoría jurídica son los siguientes:
PAÍS
CIUDAD
UBICACACIÓN
Alemania
Frankfurt
Consulado
General
Antillas
Holandesas
Curazao-willemstad
Consulado
Aruba
Oranjestad
Consulado
Australia
Sydney
Consulado
General
Bélgica
Bruselas
Consulado
General
Brasil
Manaos,
Sao Paulo, Tabatinga
Consulado
General, Consulado General, Consulado
Canadá
Montreal,
Toronto
Consulado
General, Consulado General
Chile
Santiago
Consulado
General
Cuba
La Habana
Consulado
General
Francia
Paris
Consulado
General
Gran
Bretaña
Londres
Consulado
General
México
México
D.F.
Consulado
General
Países
Bajos
Ámsterdam
Consulado
General
Panamá
Panamá,
Colón, Puerto Obaldia
Consulado
General, Consulado, Consulado
Puerto
Rico
San Juan
Consulado
General
La cifra antes indicada constituye el tope máximo de gastos por
concepto de la asistencia jurídica y social a los connacionales a que daría
lugar el presente proyecto una vez acogido por el Congreso de la República,
pues en realidad depende de factores tales como: la necesidad de apoyo al
Cónsul en la prestación del servicio, la cantidad de casos que se presenten en
cada una de las sedes consulares que requieran dicho apoyo, y la variación en
los costos del servicio de un asesor jurídico y social en consideración al
país, al tiempo y al tipo de asesoría requerida. Como quiera que estos asesores
externos no son funcionarios públicos del servicio exterior, su contratación no
genera prestaciones sociales.
La fuente de ingresos disponibles para completar el amparo a la
igualdad propuesto, podría ser el mismo que hoy se ha dispuesto para el
cumplimiento de lo previsto a la ley 76 de 1993.
Debe entonces tenerse en cuenta sobre el particular lo siguiente:
El Fondo Rotatorio del Ministerio es una Unidad Administrativa
Especial del orden nacional,  dotada de personería jurídica y patrimonio
propio, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores de acuerdo con el
decreto del 3 de enero de 1992. Su administración le corresponde al Ministerio
de Relaciones Exteriores. Tiene a su cargo el manejo de los grupos internos de
trabajo de presupuesto, contabilidad, cuentas por pagar, almacén e inventarios
y tesorería.
El presupuesto del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones
Exteriores tiene como objetivo principal servir de apoyo logístico al
Ministerio; con los recursos que asigna la Nación sumando los recursos propios
que produce por concepto del recaudo de la venta de pasaportes, tanto en el
ámbito nacional como internacional, visas, apostilla y demás actuaciones consulares.
Los recursos asignados en concordancia con el Decreto de Liquidación
del Presupuesto de la Nación, se destinan básicamente a la atención de los
gastos necesarios para el funcionamiento de las Misiones Diplomáticas y
Consulares de Colombia en el Exterior, los gastos propios de la Cancillería,
pagos de Cuotas a Organismos Internacionales y los gastos de inversión, que son
para el mantenimiento, y dotación de sedes tanto en el ámbito nacional como
internacional, así como la adquisición de hardware y software de la
Cancillería.
El grupo interno de trabajo de servicios al exterior que hace parte
de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Relaciones
Exteriores, que trabaja a través del Sistema de Información para el Servicio
Exterior, SISE, elabora las resoluciones de asignación de partidas en forma
periódica (arrendamiento, sostenimiento de bienes, sostenimiento de servicios y
asesoría jurídica a connacionales de Colombia en el Exterior), así como las partidas
ocasionales, para atender los compromisos de las misiones diplomáticas y
consulares de Colombia en el exterior (Memorias al Congreso Nacional 2002-2003,
Ministerio de Relaciones Exteriores)”.
Señalan que en
cada una de las ponencias igualmente se hizo un análisis detallado del artículo
7 de la Ley 819, por lo que no es cierto que se haya incumplido con el deber
legal y menos aún que se hubiere violado de manera indirecta el artículo 151
Superior. Se añade que el proyecto de ley fue concertado con el Gobierno quien
participó a través de la Cancillería en cada uno de los debates y expresó su
punto de vista estando finalmente de acuerdo después de las modificaciones. Se
indica que el natural debate permitió convencer al Gobierno de las bondades del
proyecto y los congresistas y unas propuestas realizadas por los representantes
del Ejecutivo. Se anota que causa extrañeza la objeción que ahora se realiza
por el Gobierno a un proyecto de ley cuyos contenidos fueron aceptados por el
mismo durante su trámite. Esta sola circunstancia deja sin piso la objeción de
que no se escuchó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues no puede
alegar el Gobierno su propia falta para exonerarse del deber social perseguido
en la iniciativa y que está pendiente de la sanción presidencial.
En relación
con la presunta vulneración de los artículos 150 numeral 9 y 154 de la
Constitución, se expone que debe entenderse que el artículo 1 se orienta a
autorizar al Gobierno la contratación con particulares de la asistencia de profesionales
especializados en materia jurídica o social para los connacionales, lo cual no
quiere decir que las oficinas consulares a través de su personal no tengan el
deber de prestar los citados servicios jurídicos y sociales a los colombianos
en el exterior por cuanto todo lo contrario es un deber, hoy en día, legal. Se
anota que el proyecto de ley consulta una realidad “consistente en la
posibilidad de dichos funcionarios atender a comunidades en oportunidades muy
numerosas (integradas por más de 10000 colombianos), a través de profesionales
especializados del sector privado, como contratistas, modalidad que se usa en
muchos campos de la administración pública, la propia Constitución Política
autoriza la contratación de la vigilancia del mismo control fiscal a empresas
privadas (artículo 267 de la CP). La posibilidad de contratar de particulares
en otros países consulta principios de conveniencia ya que son los que conocen
la legislación de los Estados donde sus conocimientos sean requeridos. Los
ponentes y cancillería consideraron que esto permitiría una especie de trabajo
a destajo o trabajo por resultados que podría maximizar la eficiencia de la
inversión del gasto. No escapa al gobierno ni al congreso de la República que
puede ser más eficiente esta modalidad que contiene el proyecto ya aprobado,
inclusive que la misma función reglamentaria a cargo de los funcionarios de los
servidores públicos. No es cierto como lo indica el gobierno, que esté violando
la iniciativa del gasto público a cargo del ejecutivo, puesto que el proyecto
propone una modalidad de la prestación del servicio público por intermedio de
profesionales especializados. Por supuesto que el arbitrio del gasto quedará en
manos del gobierno”.
V.   INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la participación ciudadana se
dispuso la fijación en lista del presente proceso por el término de tres (3)
días, sin que se hubiere presentado escrito alguno.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 28 de julio de 2005,
concluye que resultan infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de
ley bajo revisión, por lo que solicita a esta Corporación que declare la
exequibilidad del mismo.
El Jefe del
Ministerio Público señala que el inciso 1 del artículo 1 de la Ley 76 de 1993,
fue modificado al cambiar la expresión “tendrán funcionarios especializados”
por la de “deberán contratar profesionales especializados”. De igual
manera, el inciso 2 de dicho artículo fue suprimido por un parágrafo que abre
la posibilidad de que en las circunscripciones consulares en donde la comunidad
colombiana existente estimada sea menor de 10.000 personas, se preste el
servicio dispuesto en el inciso 1, una vez la Dirección de Asuntos Consulares y
Comunidades Colombianas en el Exterior otorgue la correspondiente autorización.
Así mismo, indica que el artículo 2 de la Ley 76, fue suprimido y, por ello, el
artículo 3, que también fue objeto de algunas modificaciones se reenumeró como
artículo 2. El artículo 4, no sufrió modificación alguna, solamente fue
reenumerado pasando a ser el artículo 3 del proyecto de ley.
En cuanto al
artículo 4 objetado, el Ministerio Público indica que no fue modificado por el
proyecto de ley analizado. Al respecto, señala que el Gobierno fundamenta su
objeción en una lectura aislada y no sistemática del proyecto de ley por cuanto
dicho artículo objetado no fue modificado en ninguna de sus partes por el
proyecto de ley analizado. El contenido literal sigue siendo el mismo de la Ley
76, sólo que ahora corresponde al artículo 3, atendiendo que el proyecto de ley
fusiona en su artículo 2, lo que estaba regulado en los artículos 2 y 3 de la
Ley 76 de 1993, por lo que el artículo 4 de dicha ley pasa a convertirse en el artículo
3. Agrega que para esta renumeración, el Congreso no requería de iniciativa ni
aval del Gobierno por lo que no se hace necesario analizar el tema de la
iniciativa en materia de gasto público. El proyecto de ley se limitó a dejar
vigente una norma sobre autorización de gasto que viene de la Ley 76 de 1993,
que en su oportunidad no fue objetado por el Gobierno de turno y cuya
constitucionalidad sólo puede analizarse por vía de la acción de
inconstitucionalidad y no de las objeciones presidenciales. Expone que no
obstante teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 1 implicaría la
autorización del gasto, procede a reiterar lo expuesto sobre esta materia que
deja sin sustento alguno la objeción presidencial. Para el Procurador General
de la Nación, la estructura gramatical que emplea el legislador en el parágrafo
del artículo 1, al indicar que “Podrá prestarse el servicio de que trata el
inciso anterior…”, no es de aquella que pudiera entenderse como una orden
imperativa, sino que permite colegir que se trata solamente de una autorización
de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes, por lo
que el proyecto objetado se ajusta a la Constitución.
Respecto a la
exigencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, señala que es una norma que se
refiere en general a los proyectos de ley que entrañen gasto público directo o
indirecto. Directo, si cuando hayan de cumplirse conlleven erogaciones con
cargo a los recursos del estado, e indirectos en la hipótesis de los beneficios
o exenciones tributarias que un sector de la doctrina denomina “gastos por
beneficios tributarios” y otro sector identifica como “renuncias
fiscales”. Agrega que el sentido de la norma es obligar al legislador a
examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes que apruebe, como lo
impone la situación actual de nuestras finanzas públicas, ya que es reconocido
que así técnicamente pueda hacerse referencia a la discrecionalidad del
gobernante para la inclusión de partidas de gastos en el presupuesto público,
las leyes que crean gasto comportan efectos macroeconómicos, en el corto o el
mediano plazo, que inciden en el equilibrio de la hacienda. Así concluye el
Ministerio Público que el proyecto de ley objetado se ajusta al artículo 7 de
la Ley 819, en tanto que en el trámite legislativo se analizó el impacto fiscal
de los gastos autorizados, lo cual puede corroborarse en las Gacetas del
Congreso 102 de 26 de marzo de 2004, páginas 20 y 21; 281 de 16 de junio de
2004, páginas 2 a 4; y 686 de 8 de noviembre de 2004, páginas 14 y 15. Así
mismo, dentro del expediente legislativo aparece claramente que la fuente de
ingresos disponibles para completar el amparo a la igualdad propuesta, podría
ser el mismo que hoy se ha dispuesto para el cumplimiento de lo señalado a la Ley
76 de 1993. Por lo anterior, en cuanto a este aspecto tampoco prospera la
objeción.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte es competente para conocer sobre las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República
en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Política.
2. Verificación del trámite de las objeciones al
proyecto de ley
Esta Corte ha
reiterado[2]
que cuando le compete decidir sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley
objetado por el Ejecutivo, el ejercicio de esta función no se restringe al
análisis material de los reproches presentados por el Gobierno Nacional, sino
que también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones,
respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan. Por
consiguiente, antes de proceder al examen
material de estas objeciones presidenciales habrá de verificarse si el trámite
impartido a las objeciones presidenciales se ajusta a los dictados de la
Constitución Política.
Al respecto, la Corte observa que el trámite
impartido por el Gobierno Nacional y el Congreso de la República a las
objeciones presidenciales cumplió el procedimiento previsto en la Constitución
y la ley que lo regula. En efecto, ello se tiene conforme a los antecedentes de
esta decisión que fueron reseñados en el punto I, que además permite
establecer:
1.  El Gobierno devolvió oportunamente con objeciones
el proyecto de ley que contiene cinco artículos, según lo dispuesto en el
artículo 166 de la Constitución. En efecto, recibió el proyecto de ley el 2 de
mayo y lo devolvió con objeciones el 11 de mayo de 2005, cumpliendo así el
término previsto de 6 días, cuando no consta el proyecto de ley objetado de más
de veinte artículos.
2.   Se cumplió con lo dispuesto en el artículo 8
del Acto Legislativo No. 01 de 2003. En efecto, en la Plenaria del Senado el
anuncio del informe de objeciones se hizo en la sesión de 16 de junio de 2005,
con su publicación en la Gaceta 379 de 2005, siendo sometido a votación y
aprobación el 17 de junio de 2005. En la Plenaria de la Cámara el anuncio del
informe de objeciones se hizo en la sesión de 17 de junio de 2005, el cual
votado y aprobado el 20 de junio de 2005.
Teniendo en cuenta entonces que el trámite de las
objeciones al proyecto de ley se cumplió debidamente, la Corte procede a
examinar de fondo las objeciones planteadas por el Ejecutivo.
3.
Delimitación de la materia objeto de análisis. Examen material de las
objeciones
Como lo ha
expuesto esta Corporación[3],
el examen que realiza la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de las
objeciones presidenciales se circunscribe prima facie al análisis y
decisión de las mismas como fueron formuladas por el Ejecutivo lo que vienen a
limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional. Es decir, “como las
objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas
integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos
específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada
deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el
Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales
se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del
análisis explícito efectuado por la Corte[4]”.
Por consiguiente, la Corte circunscribirá el análisis de este asunto, a
las razones de objeción planteadas por el Gobierno Nacional.
Conforme a
esta observación, procederá la Corte a realizar el estudio de cada una de las
objeciones presidenciales acogiendo como metodología de análisis y desarrollo
de esta decisión, el indicar i) el contenido de cada objeción, ii) la
insistencia presentada por las cámaras legislativas, iii) la exposición del
concepto del Procurador General de la Nación, y iv) el estudio y resolución
por la Corte de las objeciones presentadas.
La supuesta
violación de los artículos 345 y 346 de la Constitución por el artículo 4 del
proyecto de ley
El Ejecutivo
señala que el artículo 4 del proyecto de ley objetado “autoriza al Gobierno
Nacional para efectuar las apropiaciones o los traslados presupuestales
necesarios con el fin de cumplir lo dispuesto en la ley, a partir de la
presente vigencia fiscal”. Con fundamento en ello considera que se
desconoce los artículos 345 y 346 de la Constitución, por cuanto una ley
ordinaria no es suficiente para establecer las apropiaciones con el propósito
de desarrollar la contratación de servicios para los connacionales en el
exterior ya que tales apropiaciones deben ser decretadas y apropiadas en la ley
anual de presupuesto. No se puede autorizar al Gobierno para que realice
apropiaciones o traslados presupuestales necesarios con el fin de cumplir los
objetivos de ley porque estaría desconociendo el legislador las competencias
asignadas a cada una de las ramas del poder público en relación con el
principio de legalidad del gasto público.
Las cámaras
legislativas al insistir en la constitucionalidad de la norma objetada, señalan
que no existe violación de los artículos 345 y 346 de la Carta, por cuanto el
artículo 4 objetado, no introdujo una nueva norma ya que simplemente efectuó
una renumeración por razones de secuencia numérica de las disposiciones de la
Ley 76 de 1993, al indicar que el artículo 5 de dicha ley, que se encuentra
vigente, pasa a ser el artículo 4.
El Procurador
General de la Nación conceptúa que el Gobierno fundamenta su objeción en una
lectura aislada del proyecto de ley atendiendo que el artículo objetado no fue
modificado en ninguna de sus partes por el proyecto de ley analizado. Recalca
que el contenido literal sigue siendo el mismo de la Ley 76 de 1993, sólo que
ahora se ha renumerado su articulado. Agrega que para esta renumeración no se
requiere de iniciativa ni aval del Gobierno por lo que no es necesario estudiar
el tema de la iniciativa en materia de gasto público, pues, el proyecto de ley
se limitó a dejar vigente una norma sobre autorización de gasto que viene de la
ley 76 de 1993, la cual en su momento no fue objetada por el Gobierno de turno
por lo que su constitucionalidad sólo puede analizarse por vía de la acción de
inconstitucionalidad y no de las objeciones presidenciales. Sin embargo, señala
que teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 1 implicaría la
autorización de gasto, al indicar que “Podrá prestarse el servicio de que
trata el inciso anterior…”, procede a reiterar lo que se ha dicho sobre
dicha materia consistente en que la estructura gramatical empleada por el
legislador no es de aquella que pudiera entenderse como una orden imperativa
sino que se trata solamente de una autorización de un gasto para que el
Gobierno incluya las partidas correspondientes, lo que le permite concluir que
el proyecto objetado se ajusta a la Constitución.
Para la Corte
es claro que las razones que llevan al Gobierno a objetar el proyecto de ley
por inconstitucionalidad refiere exclusivamente al artículo 4 del proyecto de
ley, como expresamente se señala en el escrito de objeciones presidenciales.
Así también lo entendieron las cámaras legislativas al rendir el informe sobre
las objeciones presentadas por el Ejecutivo y lo reconoce también en principio
el Procurador General de la Nación, aunque termine analizando el parágrafo del
artículo 1 del proyecto de ley que no fue objetado. Por consiguiente, la Corte
procederá al análisis exclusivo de lo objetado.
El artículo 4
objetado del proyecto de ley, señala expresamente:
“Artículo 4. El artículo 5 de la vigente ley 76 de 1993 pasará a ser
el artículo 4 de la misma ley 76 de 1993”.
Y, el artículo
5 de la Ley 76 de 1993, alude:
“Artículo 5. Esta ley rige a partir de su promulgación”.
Por ende,
resulta claro que el artículo 4 del proyecto de ley en nada alude a que se le “autoriza
al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones o los traslados
presupuestales necesarios con el fin de cumplir lo dispuesto en la ley, a
partir de la presente vigencia fiscal”, como lo sostiene el Ejecutivo en
sus objeciones al proyecto de ley. Lo anterior, resulta suficiente para
declarar infundada la objeción presentada sobre este artículo en la medida que
de su contenido no se tiene lo afirmado por el Gobierno, al referir
exclusivamente a la renumeración del artículo 5 de la Ley 76 de 1993, que ahora
pasa a ser el artículo 4.
Empero,
incluso revisado el contenido de las disposiciones del proyecto de ley objetado
parcialmente, no se tiene tampoco lo indicado en la objeción presidencial, como
sí se observa del artículo 4 de la Ley 76 de 1993, al contemplar “autorízase
al Gobierno Nacional para apropiar o trasladar los recursos presupuestales
necesarios para el cumplimiento de la esta ley, a partir de la presente
vigencia fiscal…”, que en el proyecto de ley objetado vino también a ser
objeto de renumeración por el artículo 3, que dispuso que pasará a ser el
artículo 3 de la Ley 76 de 1993. Este contenido normativo entonces sí coincide
con lo expresado por el Ejecutivo en sus objeciones al proyecto de ley. Sin
embargo, como lo sostuvo el Ministerio Público, no puede pretender el Gobierno
Nacional objetar un artículo cuyo contenido normativo se mantiene desde su
vigencia, es decir, con la expedición de la Ley 76 de 1993, en octubre 5. En
consecuencia, al no haber sido derogado, modificado o adicionado sino
renumerado, resulta improcedente y extemporánea que el Gobierno pretenda ahora
objetar por inconstitucionalidad una ley sancionada, para lo cual está prevista
la acción de inconstitucionalidad.
Por
consiguiente, la extensión del examen que hace el Procurador General de la
Nación, resulta  a todas luces improcedente conforme a lo señalado, máxime
cuando la Corte[5]
solo eventualmente ha ampliado el examen de constitucionalidad a los aspectos
que no fueron planteados explícitamente por el Ejecutivo cuando ello resulta
ser un presupuesto indispensable, lo cual no se observa ni se presenta en este
asunto.
La supuesta
violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (norma orgánica) y, por ende,
del artículo 151 de la Constitución
Aduce el
Ejecutivo que se desconoce el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (norma orgánica)
y, por ende, el artículo 151 de la Carta Política, por cuanto para consagrar
una obligación en cabeza de las oficinas consulares de la República en cuya
jurisdicción la comunidad colombiana existente estimada sea superior a 10.000
personas, para contratar profesionales especializados que presten orientación y
asistencia jurídica y/o social, era necesario, según se tiene del artículo 7 de
la Ley 819 de 2003, “establecer claramente en la exposición de motivos y en
la ponencia del proyecto de ley, no solamente el costo fiscal del mismo sino
también la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
costo. Por otra parte, en la norma citada de la Ley 819 se establece que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el
respectivo trámite en el Congreso de la República, debía rendir concepto frente
a los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo. En el expediente del proyecto
de ley no aparece constancia de que se hubiera solicitado concepto alguno al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se
hubiera pronunciado al respecto”. Por lo anterior, considera que este
proyecto de ley ordinaria debe respetar los mandatos de la legislación
orgánica. No puede una ley de carácter ordinario derogar una ley orgánica, ni
tampoco invadir su órbita de competencia.
Las cámaras
legislativas expresan que no existe violación del artículo 7 de la Ley 819 de
2003, ni del artículo 151 de la Constitución, atendiendo lo señalado en la
exposición de motivos del proyecto de ley. Indican que en cada una de las
ponencias igualmente se hizo un análisis detallado del artículo 7 de la Ley
819, por lo que no es cierto que se haya incumplido con el deber legal y menos
aún que se hubiere violado de manera indirecta el artículo 151 Superior.
Agregan que el proyecto de ley fue concertado con el Gobierno quien participó a
través de la Cancillería en cada uno de los debates y expresó su punto de vista
estando finalmente de acuerdo después de las modificaciones. Indican que el
natural debate permitió convencer al Gobierno “de las bondades del proyecto
y los congresistas y unas propuestas hechas por los representantes del
Ejecutivo”. Anotan las cámaras legislativas que causa extrañeza la objeción
que realiza el Gobierno a un proyecto de ley cuyos contenidos fueron aceptados
por él mismo durante su trámite. Indican que esta sola circunstancia deja sin
piso la objeción de que no se escuchó al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, pues no puede alegar el Gobierno su propia falta para exonerarse del
deber social perseguido en la iniciativa y que está pendiente de la sanción
presidencial.
El Ministerio
Público expone en su concepto que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, persigue
obligar al legislador a examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes
que aprueba. En este caso, considera que el proyecto de ley se ajusta a dicho
artículo ya que se analizó el impacto fiscal de los gastos autorizados como se
corrobora en las gacetas del Congreso números 102, 281 y 686 de 2004. Así
mismo, indica que dentro del expediente legislativo aparece claramente que la “fuente
de ingresos disponibles para completar el amparo a la igualdad propuesta,
podría ser el mismo que hoy se ha dispuesto para el cumplimiento de lo previsto
a la Ley 76 de 1993”, por lo que no prospera la objeción.
Por lo anterior, esta Corte habrá de abordar como problemas
jurídicos i) la exigencia actual de las previsiones del artículo 7 de la Ley
819 de 2003, ii) si se incluyó en la exposición de motivos no solo el costo
fiscal sino también la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo y iii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público rindió su concepto al respecto.
Debe precisarse que las razones que llevan al
Ejecutivo a objetar por inconstitucionalidad el proyecto de ley, se predican
exclusivamente del inciso 1 del artículo 1 del proyecto de ley, por lo que así
debe entenderse, como lo expone claramente el Gobierno en sus objeciones
presidenciales al referir “En este sentido para consagrar una obligación en
cabeza de las oficinas consulares de la República en cuya jurisdicción la
comunidad colombiana existente estimada sea superior a diez mil personas para
contratar profesionales especializados que presten orientación y asistencia
jurídica y/o social, era necesario, a la luz del artículo 7 de la Ley 819,
establecer claramente en la exposición de motivos y en la ponencia del proyecto
de ley, no solamente el costo fiscal del mismo sino también la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”.
En cuanto al cumplimiento del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003, esta Corte en la Sentencia C-1113 de 2004[6],
estudio unas objeciones presidenciales por la vulneración del artículo 151
Superior, por el supuesto desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Al respecto consideró que los requisitos contemplados en dicha disposición
orgánica en principio deben cumplirse. En Efecto:
“Respecto de la objeción planteada por el Gobierno Nacional en
relación con la vulneración del artículo 151 superior por el supuesto
desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la Corte hace las
siguientes consideraciones.
De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[7]
contenido en el  capítulo I sobre “normas orgánicas de presupuesto para la
transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica” de dicha ley “Por la cual
se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”,  el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos -según este artículo- en las circunstancias
aludidas deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
La norma establece  igualmente que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
los informes así efectuados y advierte que en ningún caso este concepto podrá
ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. La norma señala además que
este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Por su parte, el artículo 1° de la misma Ley 819 de 2003[8]
establece que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno
Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano plazo, el cual será estudiado y
discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Ahora bien, dado que de acuerdo con dichas disposiciones i) el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto debe hacerse
explícito y debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ii) que
para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dicho costo atendiendo el referido Marco Fiscal de Mediano Plazo iii) que
dichos requisitos están contenidos en una norma de naturaleza orgánica iv) que
los artículos sub examine tienen por objeto la autorización de un gasto, es
claro para la Corte que en el trámite del proyecto de Ley en que se contienen
los referidos artículos ha debido en principio cumplirse con los requisitos
señalados”.
En la misma decisión se analizó la incidencia que
en dicho caso podía tener la fecha de entrada en vigencia de la Ley 819 de
2003, como la existencia o no del Marco Fiscal de Mediano Plazo a que alude el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para la fecha en que fue tramitado el
proyecto de ley que se examinaba. Al respecto, se indicó:
“En efecto, la posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en
el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del
impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello
no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció
dicho artículo 7º en el trámite del proyecto en que se contienen las normas
objetadas”.
Decisión que vino a reiterarse en la Sentencia
C-500 de 2005[9], que reafirmó:
“17.- Respecto de las ponencias para primero y segundo debate en el
Senado de la República, llevadas a cabo en marzo (Comisión) y mayo (Plenaria)
de 2004, podría pensarse que como éstas se surtieron después de la entrada en
vigencia de la Ley 819 de 2003, el 9 de julio de 2003, no resulta aplicable la
argumentación anterior. Ante la misma situación se cuestionó la Sala en la
C-1113/04:
¿Significa esto entonces que el requisito aludido resultaba exigible
en estos casos y por tanto asiste razón al Gobierno en cuanto a la objeción
planteada?
La respuesta es negativa. (…) [P]ara la fecha en que se surtió el
trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno
Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo
1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley
debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los
proyectos que ordenen el gasto.
Y la razón para ello es bien simple. Dado que la promulgación de la
citada Ley 819  tuvo lugar el 9 de julio de 2003 (Diario Oficial No. 45.423 de
la misma fecha), resulta apenas lógico concluir que la exigencia para el
Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga redundar, la de presentar
antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de mediano plazo a las comisiones
económicas del Congreso, no podía hacerse exigible para el trámite de la Ley
Anual del presupuesto de 2004, ya que la norma que la contenía se expidió con
posterioridad a la fecha límite dispuesta para el cumplimiento de esa
obligación.”
Situación que se presenta también en este caso, por cuanto la determinación
del Marco Fiscal de Mediano Plazo al que debía atender el proyecto de Ley (…),
tenía que incluirse en la Ley Anual de Presupuesto de 2004 antes del 15 de
junio de 2003, y la Ley que establece el requisito y el plazo entró en vigencia
en fecha posterior al 15 de junio de 2003 (a saber, en julio de 2003).
18.- Dado que el cumplimiento de dicha norma no podía exigirse del
Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí resultaba exigible para el
Congreso de la República en el trámite del proyecto objetado. La posibilidad de
cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como
referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas
por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que
el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del
mencionado proyecto. Esta sola consideración basta para concluir que la
objeción formulada carece de fundamento.[10]”
En el presente caso, ya se tiene la presentación
por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Económicas del Congreso del Marco
Fiscal de Mediano Plazo (junio de 2004), en cumplimiento de lo establecido por
la Ley 819 de 2003. En el proyecto de ley que decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y ley de apropiaciones  para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2005, así se contiene, según se observa en la
Gaceta del Congreso No. 399 de 2 de agosto de 2004, Cámara de Representantes.
Ahora, el proyecto de ley objetado No. 209
acumulado 213 de 2004 –Senado- y No. 161 de 2004 –Cámara-, fue considerado y
aprobado por el Senado en Comisión Segunda el día 17 de junio de 2004 y en
sesión Plenaria el 1 de septiembre del mismo año. En la Cámara en Comisión el
día 24 de noviembre de 2004 y en sesión Plenaria el 15 de diciembre del mismo
año. Acta de conciliación los días 16 de diciembre de 2004 y 13 de abril de
2005, respectivamente.
Conforme a lo anterior, durante el trámite
legislativo (primer debate en la Comisión Segunda del Senado –junio de 2004-)
que culminó en el mes de abril del año 2005, ya se tenía la existencia de dicho
Marco Fiscal por lo que el proyecto de ley objetado debe cumplir los
presupuestos establecidos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al tener
carácter orgánico.
Determinada así la exigencia actual de las
previsiones del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, debe la Corte entrar a
resolver la materia sobre la cual recaen las objeciones presidenciales que se
circunscriben a determinar i) si se
incluyó en la exposición de motivos no solamente el costo fiscal sino también
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo y
ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió su concepto al respecto.
Como lo señalan las cámaras legislativas en su
insistencia respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno (punto IV de
esta decisión), en la exposición de motivos al proyecto de ley No. 209/04
acumulado al 213/04 Senado, se contiene un ítem denominado “El impacto
fiscal”. Así se tiene de la Gaceta del Congreso No. 281 de 16 de junio de
2004, que refiere a la ponencia para primer debate al proyecto de ley
(trascrito en el punto IV de esta decisión), donde se acoge el argumento de
carácter fiscal contenido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que según se
indica en la ponencia obliga a poner de presente el impacto fiscal de dicho
proyecto, toda vez que la ampliación de la base poblacional de protección a los
colombianos en el exterior mediante funcionarios especializados, puede
traducirse en mayores costos fiscales para la prestación del amparo. También se
señala que teniendo en cuenta que con este proyecto se podría producir la
contratación de una asesoría jurídica o social, o ambas en los casos que se
requiera, cualquiera que sea la situación y donde exista una colonia inferior a
10.000 colombianos en la sede diplomática o consular, es necesario describir el
impacto fiscal que eventualmente podría generarse. Se estima así que el máximo
de este impacto sería de US $815.749.01, adicionales a los US $ 1307.378.76 que
se destina a los servicios jurídicos en el exterior. De igual manera, refiere
que la fuente de ingresos disponibles para completar el amparo a la igualdad
propuesta, podría ser el mismo que hoy se ha dispuesto para el cumplimiento de
lo previsto a la Ley 76 de 1993, para lo cual cita apartes de “las Memorias
al Congreso Nacional 2002-2003, Ministerio de Relaciones Exteriores”, de la
cual se tiene referencia al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones
Exteriores para atender los gastos necesarios para el funcionamiento de las
misiones diplomáticas y consulares de Colombia en el exterior, gastos de
inversión, etc. Así mismo, se indica en la trascripción que el grupo interno de
trabajo de servicios al exterior, elabora las resoluciones de asignación de
partidas en forma periódica (sostenimiento de servicios y asesoría jurídica a connacionales
de Colombia en el exterior), así como las partidas ocasionales para atender los
compromisos de las misiones diplomáticas y consulares de Colombia en el
exterior. De igual manera, en la ponencia para segundo debate (folios 82-92)
ante el Senado, se acoge el argumento de carácter fiscal anterior y refiere
también a los “Rubros labores de protección a connacionales” y a los “Rubros
labores de promoción de comunidades colombianas en el exterior”, utilizado
para la suscripción de contratos de prestación de servicios profesionales de
asistencia jurídica en las Oficinas Consulares de Colombia, vigencias
1999-2003, como también refiere al presupuestos asignado para la vigencia 2004
y el proyecto de presupuesto asignado para 2005. Lo anterior, señala la ponencia
que constituyen el tope máximo aproximado de gastos por concepto de la
asistencia jurídica y social a los connacionales, impacto fiscal que daría
lugar este proyecto una vez acogido por el Congreso. En las ponencias para
primero y segundo debate en la Cámara de Representantes (folios 66-73 y 41-49),
también refieren al impacto fiscal contenido en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003.
Esta Corte comparte así el concepto del
Ministerio Público cuando señala que “el
proyecto de ley objetado se ajusta al artículo 7 de la Ley 819, en tanto que en
el trámite legislativo se analizó el impacto fiscal de los gastos autorizados,
lo cual puede corroborarse en las Gacetas del Congreso 102 de 26 de marzo de
2004, páginas 20 y 21; 281 de 16 de junio de 2004, páginas 2 a 4; y 686 de 8 de
noviembre de 2004, páginas 14 y 15.  Así mismo, dentro del expediente
legislativo aparece claramente que la fuente de ingresos disponibles para
completar el amparo a la igualdad propuesta, podría ser el mismo que hoy se ha
dispuesto para el cumplimiento de lo señalado a la Ley 76 de 1993”.
Conforme a lo anterior, se puede concluir que en
el trámite legislativo del proyecto de ley objetado sí se incluyó expresamente en la exposición de motivos y en
las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal de la iniciativa y la fuente
de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, cumpliendo
así lo señalado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
En cuanto al concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que
se echa de menos por el Gobierno Nacional en su objeción al proyecto de ley, recordemos el contenido del artículo 7 de la Ley 819 de 2003:
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior[11]. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso”.
Respecto a
este inciso del artículo 7 de la Ley 819, las objeciones del Gobierno se
concretan en señalar que “En el expediente del proyecto de ley no aparece
constancia de que se hubiera solicitado concepto alguno al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se hubiera pronunciado
al respecto”. Las cámaras legislativas indican que “Extraña la objeción
que ahora hace el Gobierno de un proyecto de ley cuyos contenidos fueron
aceptados por el Gobierno Nacional durante su trámite. Esta sola circunstancia
deja sin piso la objeción de que no se escuchó al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Pues no puede alegar el Gobierno su propia falta para
exonerarse del deber social perseguido en la iniciativa y que está pendiente de
la sanción presidencial”.
Esta Corte[12] al referir al artículo
113 de la Constitución Política, constitutivo del principio de separación de
poderes, ha denotado la importancia de su garantía en el régimen democrático:
“La jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia del
principio de la separación de poderes, como garantía de la libertad ciudadana y
como elemento de legitimación del régimen democrático. Al respecto ha dicho la
Corte que “el principio de la separación de los poderes surge como resultado de
la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a evitar la arbitrariedad
de los gobernantes y a asegurar la libertad de los asociados. Por esta razón,
se decide separar la función pública entre diferentes ramas, de manera que no
descanse únicamente en las manos de una sola y que los diversos órganos de cada
una de ellas se controlen recíprocamente”.[13]
Igualmente, la Corte ha expresado que la consagración del  principio
de separación de poderes, es garantía del equilibrio y control entre los
órganos del Estado, puesto que  “es también un mecanismo esencial para evitar
la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites
permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los
asociados”.[14]
Así pues, se presenta infracción al artículo 113 Superior, cuando se
desconoce el principio de la separación funcional o el de la colaboración
armónica de los diferentes órganos para la realización de los fines del Estado
(CP arts. 2 y 365).
Así mismo,
esta Corte en Sentencia C-312 de 1997, abordó el tema de la autonomía de las
distintas ramas del poder público. En efecto:
“La separación e independencia de los poderes
5. El principio de la separación de los poderes surge como resultado
de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a evitar la
arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los asociados. Por
esta razón, se decide separar la función pública entre diferentes ramas, de
manera que no descanse únicamente en las manos de una sola y que los diversos
órganos de cada una de ellas se controlen recíprocamente. (…)
Desde las primeras formulaciones de este principio en la edad
moderna, en el siglo XVII, se han planteado diversos modelos de configuración
de la separación de los poderes, pero por encima de las modalidades planteadas
prevalece la concepción de que la separación de las ramas del poder público es
inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos
procedimentales de legitimación. (…)
7. En el citado artículo 113 de la Carta se expresa que las ramas
y los órganos del Poder Público son autónomos e independientes, aun cuando
deben colaborar para la realización de sus fines. Para garantizar la autonomía
de los distintos ramas y órganos, la Constitución establece una serie de
disposiciones. Esas normas hacen relación, entre otras cosas, a las funciones
de cada órgano y a sus condiciones de autonomía administrativa y
presupuestal; a los procedimientos para el nombramiento, sanción o destitución
de los titulares de esas instituciones; al período de ejercicio de los mismos y
a las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones a que están
sujetos; a las condiciones que deben cumplir los ciudadanos para acceder a
determinados cargos, etc. Todas estas normas constituyen una especie de muro
de protección de la autonomía de los diversos órganos y ramas del Poder,
muro cuyos componentes se asemejan o diferencian de mecanismos creados con el
mismo objetivo en otros países y sobre cuya adecuación para el fin deseado se
pueden realizar diferentes juicios.” (subrayas
fuera de texto).
Ahora, en
virtud del principio de la separación de poderes, el Congreso de la República se
constituye en una rama del poder público que goza de autonomía en el ejercicio
de sus funciones las cuales desempeña conforme a los parámetros establecidos en
la propia Constitución. Por ende, la rama legislativa ejerce funciones
separadas respecto de las demás ramas del poder público, como lo es
principalmente el de hacer las leyes.
Por lo tanto,
cuando por virtud de la ley corresponde a otra rama del poder público o a uno
de sus funcionarios realizar un acto propio de sus funciones, relacionado con
el trámite de un proyecto de ley, su no cumplimiento no puede constituirse en
una irregularidad que afecte el trámite de la misma. En efecto, una omisión de
un Ministro del Ejecutivo en el debate legislativo de un proyecto de ley no
puede terminar atribuyéndose a otra rama del poder público, como lo es en este
caso la legislativa, pues, de aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la
autonomía de que está revestida el Congreso en el ejercicio de su función
legislativa y bajo el amparo del principio de separación de poderes y respecto
del principio democrático.
Tampoco debe
olvidarse, como lo recordó recientemente esta Corte[15], que la iniciativa  en
el gasto público es de la órbita del Congreso de la República y no solamente
del Gobierno Nacional y la inclusión del gasto en el proyecto de presupuesto es
una facultad otorgada al Gobierno Nacional por lo que el Congreso no le puede
impartir órdenes o deberes a este respecto. Lo anterior, entre otros factores,
viene a denotar la importancia del principio democrático en materia de
iniciativa en el gasto público.
Observado los
antecedentes legislativos[16]
al proyecto de ley objetado parcialmente (incluso se solicitó certificación al
respecto por el Congreso[17]),
no reposa en el mismo el concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Al respecto, esta Corte considera que dicho concepto en efecto constituye un
deber que reposa en cabeza del señor Ministro, en la labor de análisis del
impacto fiscal de las normas que como se indicó no es de competencia exclusiva
del Ejecutivo en materia de iniciativa en el gasto público. Pero la ausencia de
dicho concepto no puede dar al traste con la iniciativa del Congreso en materia
del gasto público en aras de salvaguardar el principio democrático a que se ha
referido esta Corte. En efecto, la ausencia de dicho concepto conforme a los
antecedentes legislativos que reposan en este asunto, aunque ello no resulte
muy claro[18],
no puede implicar la paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto
de ley cuando ello se debe es al incumplimiento por el mismo Gobierno del deber
impuesto por el artículo 7 de la Ley 819, que ahora objeta.  Las objeciones
presentadas por el Gobierno, que no sobra señalar la firma el propio Ministro
de Hacienda y Crédito Público[19]
tienen soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle
de sustento a la objeción posterior. Por lo anterior, resulta infundada esta
objeción presidencial.
Conforme a lo
señalado, las objeciones presidenciales respecto del inciso 1 del artículo 1
del proyecto de ley por desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
en lo objetado, y, por ende, del artículo 151 de la Carta Política, resultan
ser infundadas.
La supuesta
violación del numeral 9 del artículo 150 en armonía con el artículo 154 de la
Constitución
Aduce el
Ejecutivo que se desconoce el numeral 9 del artículo 150 en armonía con el
artículo 154 de la Constitución, en la medida que la autorización contemplada
en el artículo 1 “que autoriza a las Oficinas Consulares de la República, en
cuya jurisdicción la comunidad colombiana existente estimada sea superior a
diez mil (10.000) personas, a contratar profesionales especializados para
prestar orientación y asistencia a los connacionales que se encuentran en la
respectiva circunscripción consular”, requieren de iniciativa del
Ejecutivo. Se aduce que es claro que la competencia para autorizar al Gobierno
para celebrar contratos reposa en cabeza del Congreso pero igualmente requiere
de la iniciativa del Ejecutivo. Añade que la autorización para las Oficinas
Consulares al carecer de iniciativa gubernamental y desconocer la autonomía
contractual del Gobierno, es inconstitucional.
Las cámaras
legislativas indican que no existe violación de los artículos 150 numeral 9, en
concordancia con el 154 de la Constitución, ya que el artículo 1 no quiere
decir que las Oficinas Consulares a través de su personal no tengan el deber de
prestar dichos servicios jurídicos y sociales a los colombianos en el exterior,
pues, todo lo contrario, es un deber legal.  Agrega que el proyecto de ley
consulta una realidad “consistente en la posibilidad de dichos funcionarios
atender a comunidades en oportunidades muy numerosas (integradas por más de
10.000 colombianos), a través de profesionales especializados del sector
privado, como contratistas, modalidad que se usa en muchos campos de la
administración pública, la propia Constitución Política autoriza la contratación
de la vigilancia del mismo control fiscal a empresas privadas (artículo 267 de
la CP). La posibilidad de contratar de particulares en otros países consulta
principios de conveniencia ya que son los que conocen la legislación de los
Estados donde sus conocimientos sean requeridos. Los ponentes y cancillería
consideraron que esto permitiría una especie de trabajo a destajo o trabajo por
resultados que podría maximizar la eficiencia de la inversión del gasto. No
escapa al Gobierno ni al Congreso de la República que puede ser más eficiente
esta modalidad que contiene el proyecto ya aprobado, inclusive que la misma
función reglamentaria a cargo de los funcionarios de los servidores públicos”. Añaden
que no es cierto que se esté desconociendo la iniciativa del gasto público a
cargo del Ejecutivo ya que el proyecto propone una modalidad de prestación del
servicio público por intermedio de profesionales especializados. Anotan que el
arbitrio del gasto queda en manos del Gobierno.
Por consiguiente, el problema jurídico que habrá
de resolver la Corte está dado previamente en si el contenido del inciso 1, del
artículo 1 del proyecto de ley -como así lo entiende esta Corte según la
objeción presidencial-, constituye una autorización propia del numeral 9 del
artículo 150, por lo que le sería exigible el contenido del artículo 154 de la
Constitución. Es decir, la Corte debe abordar si la contratación de
profesionales especializados por las Oficinas Consulares de la República para
prestar orientación y asistencia jurídica y/o social a los connacionales,
constituye la concesión de una autorización por el Congreso al Gobierno para
celebrar contratos. Solo de ser ello así, la Corte estudiará si contó con la
iniciativa o el aval del Gobierno.
El numeral 9, del artículo 150 de la Constitución
prevé:
“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
…
9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá
periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas
autorizaciones”.
Al respecto la Corte[20]
ha establecido el alcance de dicha preceptiva constitucional que puede
reseñarse así: i) se configura una competencia dual entre el Congreso y el
Gobierno, pues, al primero le corresponde establecer en forma detallada los
parámetros, condiciones y límites bajo los cuales el segundo ejercerá su
facultad administrativa, ii) dicha ley de autorizaciones tiene carácter
excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad[21],
iii) la razón de ser de la competencia legislativa radica en asegurar la
intervención del órgano colegiado de representación popular en un proceso que
como el contractual compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional, iv)
la facultad del Gobierno es típicamente administrativa ya que los asuntos a los
que refieren las autorizaciones son propios de la mecánica de ejecución de
programas gubernamentales, v) se consagra también una función de control
político ya que el Gobierno está en la obligación de rendir informes periódicos
al Congreso sobre el ejercicio de las autorizaciones conferidas, que implica un
seguimiento y evaluación imparcial acerca del ejercicio de las autorizaciones
en la medida que se trata del ejercicio de funciones que comprometen en forma
significativa los intereses nacionales.
También se recordó en decisión posterior[22]
que las leyes de autorizaciones aunque sean semejantes en su texto a las
previsiones contenidas en la Constitución anterior, difieren  en la medida que
vi) no admite la extensión (otras funciones dentro de la órbita constitucional)
de manera expresa lo que lleva a una interpretación restrictiva de ámbito
material de las leyes de autorizaciones y vii) la rendición de informes
periódicos por el Gobierno al Congreso se justifica por cuanto puede ser muy
prolongada, o inclusive permanente y para asegurar que el Congreso cuente con
elementos de juicio para ejercer su función de control político o para reformar
la ley de autorizaciones. De igual manera, en Sentencia anterior[23]esta
Corte había realizado una breve línea jurisprudencial sobre esta materia y el
alcance de la reserva de la iniciativa gubernamental, indicando que viii) la
iniciativa pertenece al Gobierno cuando de manera clara y expresa lo señala la
Constitución, ya que debe tenerse como norte que la cláusula general de
competencia está radicada en el Congreso, y ix) es menester diferenciar el tipo
de autorización que hace una ley o un proyecto, por cuanto de su naturaleza
dependerá que sea necesaria o no la autorización del Gobierno“Así, un primer tipo de autorización está dada en virtud del inciso
final del artículo 150 de la Carta, de carácter amplio y referida al estatuto
general de la contratación; en segundo lugar están las autorizaciones concretas
para celebrar ciertos contratos específicos, a las cuales hacen referencia los
artículos 150-9 y 154 de la Constitución, que son precisamente las que
requieren de la iniciativa o del aval del Gobierno para su validez; y
finalmente, existen las autorizaciones posteriores mediante las cuales el
Congreso convalida un contrato que, por razones de urgencia o necesidad, fue
suscrito por el Gobierno sin la previa autorización del Legislador (CP.
artículo 150-14)”.
Esta Corte[24] tuvo la oportunidad de
pronunciarse sobre algunos apartes del artículo 1 de la Ley 76 de 1993[25],
en relación con las competencias propias de las Oficinas Consulares radicadas
en cabeza de los cónsules –función personalizada- y la colaboración que puedan
prestarle otras personas idóneas para el ejercicio eficiente de las mismas. En
efecto, en dicha decisión se indicó:
“Desde luego, no puede prosperar la interpretación del demandante,
ya que la norma parcialmente acusada busca garantizar la asistencia  jurídica
de carácter consular en aquellos sitios en donde el elevado número de
colombianos impide la realización de una eficaz labor del cónsul; para ello se
le permite cumplir sus funciones con la colaboración de otras personas idóneas
para dicha función.
Es evidente que únicamente los cónsules se encuentran facultados
para dirigirse con estos fines a las autoridades del Estado donde están
acreditados, puesto que es a ellos a quienes el Estado receptor les ha
conferido el exequatur para ejercer sus funciones, previo nombramiento y
solicitud del Gobierno acreditante, el cual expide la correspondiente
certificación, lo cual supuso la expedición de la regulación que ahora es
acusada parcialmente.
En efecto, la norma acusada permite que el número de residentes
colombianos en un determinado lugar en el exterior sea el criterio para cumplir
aquel deber con funcionarios que le presten apoyo al Cónsul en su labor; en este sentido es claro que esta disposición es razonable y que
la interpretación propuesta por el demandante no lo es, ya que  de aceptarse la
solución se llegaría al absurdo de generar una carga onerosa para el gobierno
colombiano que estaría obligado a mantener dentro de sus cuadros consulares a
un número de funcionarios encargados de prestar asesoría jurídica en aquellos
lugares donde exista una colonia reducida de colombianos, respecto de la cual
el cónsul personalmente pueda prestar ese servicio de manera eficiente, sin
requerir de la colaboración de otras personas.
Para la Corte la disposición acusada no desconoce ninguna norma
constitucional ya que se ocupa de crear una regla racional para atender de
manera eficiente las necesidades de los colombianos en el exterior, dentro del
marco del sometimiento al orden jurídico interno y al derecho de gentes o
derecho internacional” (Subrayas fuera del texto).
Ahora, en cuanto a la estructura del Ministerio
de Relaciones Exteriores, el Decreto 110 de 21 de enero de 2004,“Por medio
del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se
dictan otras disposiciones”, señala que el sector de Relaciones Exteriores
está integrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, quien tendrá a cargo
la orientación del ejercicio de las funciones de las entidades adscritas  y
vinculadas (artículo 1). De igual manera, dentro de la estructura del
Ministerio se encuentra, entre otras dependencias, la Secretaría General que la
conforma la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el
Exterior (Consulados), entre otras oficinas (artículo 4). Dicha Dirección
asesora al Secretario General y por su intermedio al Ministro en materia de
política sobre las comunidades colombianas en el exterior, en asuntos
consulares, entre otras funciones. Así mismo, la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, estableció en el
artículo 5, las funciones consulares, entre las cuales puede señalarse la de
prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado que envía, velar
conforme con las leyes y reglamentos del Estado receptor por los intereses de
los nacionales del Estado en los casos de sucesión por causa de muerte,
representar a los nacionales del Estado que envía o tomar medidas convenientes
para su representación ante los tribunales y otras autoridades del Estado
receptor. Igualmente, el artículo 12 refiere al exequátur.
Es importante
indicar que la Resolución No. 2034 de 2004, “Por la cual se delegan unas
funciones”, en su artículo 3, delegó en los jefes de misiones diplomáticas
de Colombia, en los Cónsules Generales Centrales de Nueva York y Miami, en los
jefes de las oficinas consulares y en el Ministro Plenipotenciario Delegado ante
la UNESCO de la Embajada de Colombia en París, Francia, las siguientes
facultades relacionadas con el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo
Rotatorio, fuera del territorio nacional: a) celebrar y liquidar los contratos
cualquiera que fuere su cuantía, en nombre y representación de la Nación
–Ministerio de Relaciones Exteriores o del Fondo Rotatorio del Ministerio de
Relaciones Exteriores, b) ordenar el gasto a nombre de la Nación –Ministerio de
Relaciones Exteriores y de su Fondo Rotatorio; cualquiera que sea su cuantía.
De igual manera, el artículo 4, prevé que los contratos que se requieran en
desarrollo de la labor de protección y asistencia de los connacionales en el
exterior, que se celebren de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del
artículo 3 de la presente resolución, deberán celebrarse previa recomendación
por parte del comité de asistencia a connacionales en el exterior.
Entrando al
análisis concreto de la objeción presidencial, la Corte concluye que la
presente objeción formulada por el Gobierno resulta infundada en la medida que
no se está ante la concesión por el Congreso de autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, ni tampoco la requería para este caso.
En efecto, el
inciso 1 del artículo 1 que se objeta del proyecto de ley, señala que las
Oficinas de Asuntos Consulares deben contratar profesionales especializados
para prestar orientación y asistencia
jurídica y/o social a los connacionales que se encuentren en la respectiva
circunscripción consular cuando la comunidad colombiana en dicha jurisdicción
sea superior a 10.000 personas. Según la exposición de motivos del proyecto de
ley i) se persigue ampliar la cobertura de asistencia a los connacionales, lo
que implica mayores costos fiscales, y ii) las personas a contratar son
asesores externos que conocen la legislación interna del país correspondiente
para poder brindar un mejor servicio a los connacionales en el exterior. Es
decir, este inciso del artículo no está refiriendo a la concesión de
autorizaciones al Gobierno para contratar y sobre las cuales deba rendir
periódicamente informes al Congreso.
Ello se tiene en la medida que el Congreso no
está concediendo una autorización especial que contenga parámetros y
condiciones dentro del cual el Ejecutivo habrá de ejercer su facultad
administrativa. Tampoco se observa que conlleve para el Gobierno la rendición
periódica de informes al Congreso que implique seguimiento y evaluación del
ejercicio de autorizaciones. Ni mucho menos puede indicarse que se encuentre
establecido de manera expresa y clara en la Constitución que la regulación de
esta materia deba ser objeto de una ley de autorizaciones. Al contrario, lo que
la disposición objetada nos indica es que las Oficinas Consulares -agentes
consulares son los únicos que gozan de tal atribución-, en cuya jurisdicción
exista una comunidad colombiana superior a 10.000 personas, para que puedan
cumplir oportuna y eficientemente con la orientación y asistencia jurídico y/o
social a los connacionales, deben contratar profesionales especializados
–modalidad de contrato de prestación de servicios- para que colaboren con el
desarrollo de la función personalizada que deben prestar los cónsules, sin que
los reemplacen[26]. Como lo recordó la Sentencia C-016 de
1996, que se ha citado, “Cabe observar que la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1993, tiene establecido,
también con absoluta nitidez,  que es el Cónsul quien se encuentra facultado
para proteger los intereses de sus nacionales en el exterior, dentro de los
limites permitidos por el derecho Internacional, lo mismo que de preservar sus
derechos ante los tribunales y demás autoridades del Estado receptor,
respetando su normatividad interna”.
A ello se debe en principio que se les haya
otorgado directamente a los organismos consulares la capacidad para contratar
los servicios profesionales que requieran, sin que se esté bajo la modalidad
excepcional de autorizaciones al Gobierno para contratar, que tampoco se
requiere. Mas bien se está ante la capacidad propia de contratación de
prestación de servicios en el exterior conforme a la
regulación establecida en el artículo 32-3[27]
de la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, bajo la modalidad propia del inciso final del artículo 150
Constitucional[28],
que es de carácter amplio y referido al Estatuto General de Contratación, máxime cuando la Resolución No. 2034 de 2004,
delegó en dichas Oficinas la celebración y liquidación de contratos en
desarrollo de la labor de protección y asistencia a los connacionales en el
exterior (artículos 12 y 25-10 de la Ley 80 de 1993[29]).
Por ende, no se está concediendo autorización para contratar al Presidente de
la República junto con el Ministro de Relaciones Exteriores, sino sólo a las
Oficinas Consulares para una mejor gestión a los connacionales en el exterior,
lo que constituye el ejercicio de la cláusula general de competencia
legislativa que permite al Congreso apoyar a determinadas dependencias en el
exterior, para que puedan ejercer con la debida oportunidad y eficiencia las
funciones personalizadas que se le han impuesto.
En consecuencia,
al no estar bajo las previsiones del numeral 9 del artículo 150 de la
Constitución, ni tampoco hacerse necesario, se declarará infundada esta
objeción presidencial.
VIII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
INFUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el
Gobierno respecto del inciso 1 del artículo 1 y el artículo 4 del proyecto de
ley No. 209/04 acumulado al 213/04 –Senado- y No. 161/04 –Cámara-, “Por la
cual se modifica parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan otras
disposiciones”.
Segundo. Como
consecuencia de lo anterior, declarar EXEQUIBLES el inciso 1 del
artículo 1 y el artículo 4 del proyecto de ley No. 209/04 acumulado al 213/04
–Senado- y No. 161/04 –Cámara-, “Por la cual se modifica parcialmente la Ley
76 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la
Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Constancia del Secretario General del Senado de la República, denominado “Sustanciación
Informe de Objeciones”.
[2]
Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001. MP Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-070 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-819 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, C-531 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Ver entre otras Sentencias C-650 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Galvis y C-256 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[4]
C-256 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5]
C-650 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[6]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[7] Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las
normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Para
estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo
trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la
consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este
concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe
será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o
una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente
sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser
analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En
las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será
surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
[8] Artículo 1º. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del
15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las
Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco
Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad
durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Este
Marco contendrá, como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el
artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de
la Ley 179 de 1994;
b)
Un programa macroeconómico plurianual;
c)
Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la
presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su
sostenibilidad;
d)
Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal
anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas
fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación
de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para
corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año
anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste
tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;
e)
Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el
sector público;
f)
Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos
tributarios existentes;
g)
El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;
h)
Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación
financiera de la Nación;
i) En todo presupuesto se
deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los
objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
[9]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10]
A idéntica conclusión llegó la Corte en la sentencia C-1113-04
(F.J # 8.5).
[11]
El inciso anterior refiere a : “Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo”.
[12]
C-574 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
Sobre la Comisión (fundamento 6), ver la sentencia C-497 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[14] Sentencia C-251/02. MP Eduardo Montealegre Lynett y
Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto de los magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.
[15]
C-729 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16]
Expediente legislativo remitido por el Presidente del Senado de la República.
Auto de 8 de agosto de 2005, el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dispuso
que por las secretarías generales del Senado y la Cámara se enviara la
documentación pertinente y se certificara el cumplimiento del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y si contó con el aval del Gobierno. El 11 de agosto de 2005,
el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dispuso la práctica de inspección
judicial con la finalidad de obtener las pruebas faltantes.
[17]
La información dada por las Secretarías Generales del Congreso no indicaron
nada en concreto sobre si el Ministro de Hacienda y Crédito Público conceptuó
en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
[18]
En la Gaceta del Congreso No. 505 de 8 de agosto de 2005,
donde se señala por la Cámara en relación con el informe sobre la Comisión de
Conciliación a las objeciones presidenciales que “dejamos ver, que nos
extrañaría ver por qué las objeciones del Gobierno que hacen un proyecto cuyos
contenidos normativos fueron aceptados por el mismo Gobierno durante el trámite
mismo y las circunstancias de que el mismo Ministerio de Hacienda participó en
ello, la vulneración de los artículos 150, los ordinales 9 en armonía con el
154 de la Constitución;…”.
[19]
Expone la objeción presidencial firmada por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público que “En el expediente del proyecto de ley no
aparece constancia de que se hubiere solicitado concepto alguno al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se hubiere
pronunciado al respecto.
[20]
C-246 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte determinó el alcance
del numeral 9 del artículo 150, en conjunción con el numeral 23 del artículo
189 de la Constitución.
[21] Sobre este presupuesto la Corte en la Sentencia C-499
de 1992, expuso: “La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es
excepcional y debe contener los elementos de  generalidad e impersonalidad,
como toda ley, salvo que se señale al contratista en el  caso  en que éste sea
la única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del
contrato. De lo contrario se violaría el principio de imparcialidad (artículo
209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para participar en la
contratación pública. (...) En conclusión, el constituyente distinguió las
nociones de autorización previa general (artículo 150 inciso final),
autorización previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo
150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991.”
[22]
C-380 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cita la
Sentencia C-401 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[23]
C-399 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Expediente OP-067.
[24]
C-016 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz.
[25] "Artículo 1o.  Las oficinas consulares de la
República en cuya jurisdicción la comunidad colombiana residente estimada
sea superior a 10.000 personas, tendrán funcionarios especializados en la
orientación y asistencia jurídica a los compatriotas que allí se encuentren.
Estos funcionarios serán preferiblemente nacionales colombianos, pero a juicio
del Ministerio de Relaciones Exteriores o de la Misión Diplomática o Consular,
podrá ser contratada la asesoría externa de conocedores del derecho interno en
dichos países. (La parte subrayada del inciso primero es la demandada).
[26]
C-016 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz.
[27] ARTICULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son
contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que
celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el
derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la
autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a
continuación:
3o.
Contrato de prestación de servicios.
Son
contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales
para desarrollar actividades relacionadas con la administración o
funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con
personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal
de planta o requieran conocimientos especializados.
En
ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y
se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
[28] ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: …
Compete
al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional.
[29] ARTICULO 12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los
jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar
total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la
realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que
desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.
ARTICULO
25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMIA. En virtud de este principio:
10.
Los jefes o representantes de las entidades a las que se aplica la presente ley,
podrán delegar la facultad para celebrar contratos en los términos previstos en
el artículo 12 de esta ley y con sujeción a las cuantías que señalen sus
respectivas juntas o consejos directivos. En los demás casos dichas cuantías
las fijará el reglamento.