T-280-93
NOTA DE RELATORIA: Las sentencias Nos
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
Sentencia No.
T-280/93
REF:
Expediente No 12524
Peticionario:
Luis Alfonso Barbosa.
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Juzgado Noveno Laboral
del
Circuito de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la acción
de la referencia fue proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, el día primero (1) de abril de mil novecientos noventa y
tres (1993).
I. INFORMACION PRELIMINAR
El diecisiete de
marzo de 1993, el señor LUIS ALFONSO BARBOSA, mediante apoderado impetró la
acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en
contra deL INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, Comisión de Prestaciones Económicas,
con el fin de que se le ordene "dentro de un plazo prudencial perentorio
tal como lo dispone el Decreto 2591 de 1991, sea absuelta la Petición de Vejez
formulada..."
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. El nueve de octubre de 1992, el señor LUIS
ALFONSO BARBOSA presentó ante el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES solicitud de
reconocimiento y pago de su pensión de Vejez, luego de haber reunido los
requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición fue
radicada bajo el número 122651.
2. Transcurrió el término indicado para
decidir la solicitud y hasta el momento no ha sido absuelta ni se ha informado
el motivo de la demora o "la fecha en que ésta será resuelta".
En sentir del
accionante, la actitud omisiva del INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES  vulnera
sus derechos: de Petición y al Trabajo.
II. LA SENTENCIA
OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Noveno
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de primero (1) de
abril de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió " DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada..." de conformidad con las
siguientes consideraciones:
1. Además de la protección del Derecho de
petición se solicita el reconocimiento de la pensión de vejez.
2. Operó el silencia administrativo negativo
y en consecuencia debe entenderse que la entidad rechazó la petición.
3. Existen otros medios para proveer a la
defensa judicial y al reconocimiento de las prestaciones solicitadas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante INSTITUTO DE LOS
SEGUROS SOCIALES, en la cual invocó, entre otros, el derecho de petición
(artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de
esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición
elevada sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si
la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de
proferir pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde
este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de
la participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de
los demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición. La ya referida sentencia No T-426 de 1992,
sobre el particular deja en claro que,  "la posibilidad de las autoridades
de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la configuración del
fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código contencioso
administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento
del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y en
sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado Jaime
Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES deberá
resolver la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino de
cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, si para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud,
amparando el Derecho de Petición.
Ahora bien, el
objeto de la acción instaurada, en este proceso no es exclusivamente  la
proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de la
demanda el actor, luego de haber radicado personalmente el día nueve de octubre
de 1992 los documentos exigidos por ley, solicitó ante el INSTITUTO DE LOS
SEGUROS SOCIALES :
"...el
reconocimiento de la Pensión de vejez a que tiene derecho..."
Del examen del
escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es"el reconocimiento de la
pensión de vejez". Un pronunciamiento orientado a dar cabal  satisfacción
a las pretensiones del peticionario, formuladas de la manera transcrita, rebasa
el ámbito de la competencia del Juez de tutela, a quien, en eventos similares
al presente, no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban
tomar las autoridades  públicas en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, pues fuera de carecer de competencia para ello, no
cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este
sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corte Constitucional en indicar
que los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad
para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su
carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992 se precisó que "se
dirige pues la acción de tutela no a la discusión jurídica sino al hecho
(acción u omisión) concreto, irrefragable de desconocimiento del derecho
fundamental... el punto lo sabe el Juez, es  bien nítido. De  manera  que  el
Juez  de  la  tutela  no  puede reemplazar al Juez competente para fallar en lo
que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de protección de
derechos propios de la persona humana en su primacía".
La acción de tutela
encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso
sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad
encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si
reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no
al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la
autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante
ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos
necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de
defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al
tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta,
criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones,
atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual
ya que:
"no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de
rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido,
estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que
no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria
para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta
le reconoce" (sentencia No 1 de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Asimismo en
sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se
dijo:
"Según el
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede  cuando el afectado
disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que
intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
El sentido de la
norma es el de subrayar el  carácter supletorio del mecanismo, preservando asi
su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre
la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la
administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular".
De modo que la
causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable",
hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha
sido acreditado en debida forma.
En atención a las
consideraciones anteriores, se abstiene la Sala de pronunciarse acerca del
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser  de
competencia del Juez de tutela la definición de los Derechos litigiosos; se
confirmará en este sentido la providencia revisada cuyos pronunciamientos
guardan relación con lo expresado por la Corte respecto de este punto.
Finalmente, resulta
oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela, planteamientos que esta Sala prohija.
"El artículo
86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la
procedencia de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será
procedente esta acción para solicitar el amparo de derechos de esa
naturaleza.(inciso 1o); la segunda, que dispone que esta acción sólo
'procederá', es decir sólo tendrá lugar la anterior hipótesis, cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que le otorga al
proceso el señalado carácter subsidiario, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3o) y, la tercera,
que defiere a la ley el establecimiento de los casos en los que la acción de
tutela ' procede contra particulares encargados de la prestación del servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión (inciso 5o)".(sentencia T-468 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz).
De todo lo anterior
se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N.,
decreto 2591 de 1991). salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos.
Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación
ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto
constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales de
jubilación con sus reajustes periódicos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santafé
de Bogotá, el día primero (1) de abril de mil novecientos noventa y tres
(1993), en cuanto declaró IMPROCEDENTE la acción de tutela con respecto a las
pretensiones del demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de
esta providencia.
Segundo.  MODIFICAR
la sentencia mencionada y conceder la tutela por violación del Derecho
fundamental de petición y en tal virtud se ordena al INSTITUTO DE LOS SEGUROS
SOCIALES resolver la petición elevada por LUIS ALFONSO BARBOSA, dentro del
término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la
notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no ha sido
resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General