T-221-14
Sentencia T-221/14
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DESVINCULAN A EMPLEADOS PUBLICOS DE SUS
CARGOS-Procedencia
La Corte Constitucional ha señalado que
el mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir
los actos administrativos, es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, ejercida ante la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante,
en relación con los funcionarios públicos
nombrados en provisionalidad que han sido retirados sin la motivación del acto
administrativo de desvinculación, la Corte ha adoptado diversas formas de
proteger los derechos fundamentales de dichos funcionarios por vía de tutela,
dependiendo de las particularidades de cada caso.
CARGO DE
CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza de estabilidad
laboral relativa
Los funcionarios públicos que desempeñan
cargos de carrera nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral
relativa o intermedia, que implica que el acto administrativo por medio del
cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener
las razones de la decisión, lo cualconstituye
una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido
proceso y del principio de publicidad.
ACCION DE
TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS DE RETIRO EN PROVISIONALIDAD CUANDO NO HAN SIDO
MOTIVADOS-Alcance
ACTOS DE
RETIRO-Deber de motivar los
actos de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargo de
carrera
En cuanto al retiro de servidores
vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional a través de reiterada jurisprudencia ha indicado “el inexcusable deber de motivación de dichos actos. Así lo ha
señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los
numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a
la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección
aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas”.
DESVINCULACION
EN CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Debe ser
motivado/ACTOS DE RETIRO-Derecho a conocer cuáles fueron las razones que
motivaron la decisión
A la persona nombrada en provisionalidad
le asiste el derecho de conocer las razones por las cuales se les desvincula
del servicio (i) como garantía derivada del derecho fundamental al debido
proceso, el respeto al Estado de derecho, el principio democrático y el
principio de publicidad; (ii) el deber general de motivar los actos
administrativos; (iii) la posibilidad que le asiste a los administrados de
conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejercen un
cargo en provisionalidad; (iv) el derecho que le asiste a quienes ocupan un
cargo de carrera en provisionalidad de motivar el acto de insubsistencia, como
garantía mínima del derecho fundamental al debido proceso y del control de la
arbitrariedad de la administración, a diferencia de quienes ocupan un cargo de
libre nombramiento y remoción para los cuales tiene cabida la excepción de la
motivación del acto de retiro.
REINTEGRO A
CARGO EN PROVISIONALIDAD-Orden a la Registraduría
reintegrar a la accionante al cargo que se encontraba desempeñando al momento
del retiro, si éste no ha sido provisto por concurso de méritos
REINTEGRO A
CARGO EN PROVISIONALIDAD-Orden a Registraduría
reintegrar a la accionante al cargo que venía desempeñando al momento de la
desvinculación, si la titular continúa suspendida del ejercicio del cargo o ha
sido destituida e inhabilitada
Referencia: expediente T-4043466 y T-4157105
(Acumulados)
Expediente
T-4043466. Acción de tutela presentada por Rosa María Barrios Palomino,
mediante apoderado, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el
Registrador Municipal de Los Córdobas
Expediente
T-4157105. Acción de tutela presentada por María Eugenia Rivas Rivas, mediante
apoderado, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos
mil catorce (2014).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial, el diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), y en
segunda instancia, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, el veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), dentro de la
acción de tutela promovida por Rosa María Barrios Palomino contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil; y en primera instancia, por el Juzgado Tercero Penal
del Circuito de Montería, Córdoba, el siete (7) de junio de dos mil trece (2013),
y en segunda instancia, por la Sala Constitucional Ad-Hoc del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Montería, el quince (15) de julio de dos mil trece (2013),
dentro de la acción de tutela promovida por María Eugenia Rivas Rivas contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
El expediente T-4043466 fue seleccionado
para revisión por medio de auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil
trece (2013), proferido por la Sala de Selección Número Diez. Y mediante Auto
del cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013) proferido por la Sala de
Selección Número Doce, el expediente T-4157105 fue seleccionado para revisión y
se dispuso acumular al expediente T-4043466.
I.  ANTECEDENTES
Las señoras Rosa María Barrios Palomino y
María Eugenia Rivas Rivas presentaron acción de tutela con el objeto de obtener
protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y al
mínimo vital, los cuáles, consideran han sido vulnerados por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, en virtud de la falta de motivación de los actos
administrativos por medio de los cuales se ordenó la  desvinculación de los
cargos de Registradora Municipal que ocupaban en provisionalidad.
A continuación
se realizará una exposición de los antecedentes de cada caso, la respuesta de
las autoridades accionadas y las decisiones objeto de revisión.
1. Caso de la señora Rosa María Barrios
Palomino contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Expediente
T-4043466
1.1. Hechos
y argumentos jurídicos presentados en la demanda
1.1.1. La señora Rosa María Barrios
Palomino estuvo vinculada a la Registraduría  Municipal de Los Córdobas desde
el veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) hasta el veinticuatro (24)
de enero de dos mil trece (2013),[1]
ocupando como último cargo el de Registradora Municipal en provisionalidad de Los
Córdobas.
1.1.2.  Expuso que  el veinticuatro (24) de
octubre de dos mil doce (2012) fue nombrada en provisionalidad en el cargo de
Registradora Municipal 4035-05 de la Registraduría Municipal de Los Córdobas
por el término de tres (3) meses, mediante Resolución No. 235 proferida por los
Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado
Civil. [2]
1.1.3.  Posteriormente, mediante Resolución
No. 012 del nueve (9) de enero de dos mil trece (2013) se dio dió por
terminado el nombramiento de la peticionaria en provisionalidad, circunstancia
de la que fue informada mediante oficio 061 del diez (10) de enero de dos mil
trece (2013).[3]
A juicio de la peticionaria, su desvinculación contradice el precedente
establecido por la Corte Constitucional sobre la forma en que se debe llevar a
cabo la terminación de los nombramientos realizados en provisionalidad.
1.1.4.  Agregó que esta circunstancia le ha
causado un grave perjuicio, pues es madre cabeza de familia, y tiene a cargo a
su madre de ochenta y seis (86) años de edad, como a su hija, la cual pese a
ser mayor de edad depende económicamente de ella.[4]
1.1.5. Con fundamento en lo anterior, la
tutelante presentó acción de tutela invocando la protección inmediata de sus
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. En consecuencia,
solicitó se “ordene a  la entidad accionada que en un término que no exceda
de 48 horas contados a partir de la notificación del fallo se sirva reintegrar [la]
al mismo cargo o a uno superior, del cual fue desvinculada, sin solución de
continuidad, y cancele todos los salarios dejados de percibir hasta el día en
que se efectúe su reintegro, así como el pago de la seguridad social integral
por el tiempo en que estuvo desvinculada del cargo”.[5]
1.2. Intervención de las autoridades
accionadas o vinculadas al trámite
1.2.1. La Registraduría Nacional del Estado
Civil, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la
señora Barrios. Señaló que desde que se efectuó el nombramiento de la peticionaria
en el cargo de Registradora Municipal de Los Córdobas se estableció que la
duración de su nombramiento como provisional era por tres (3) meses, esto es
del veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) hasta el veinticuatro (24)
de enero de dos mil trece (2013), por lo que su desvinculación por medio de la Resolución
No. 012 de dos mil trece (2013) corresponde a una determinación adoptada desde
el momento mismo del nombramiento. Adicionalmente, señaló que la peticionaria puede
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir el acto
administrativo acusado, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.2.2. El Registrador Municipal de Los
Córdobas solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia,
tras considerar que la acción constitucional no era la vía judicial idónea para
resolver controversias relativas a los derechos laborales.
1.3. De las
sentencias objeto de revisión
1.3.1.  En primera instancia, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo del diecisiete
(17) de junio de dos mil trece (2013), declaró improcedente la protección
constitucional solicitada. Consideró que la acción interpuesta por la señora Rosa
María Barrios no es procedente, en tanto: en primer lugar, no se encontró
ninguna prueba que acreditara que la accionante hubiese interpuesto los recursos
ordinarios contra el acto administrativo acusado (Resolución No. 012 de 2013). En segundo lugar, no se advirtió
la presencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de
tutela como mecanismo transitorio.
1.3.2. La decisión fue impugnada
por la accionante sin presentar argumentos adicionales.
1.3.3.  En segunda instancia, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del veinticinco (25)
de julio de dos mil trece (2013), confirmó el fallo impugnado. Para tal efecto,
resaltó que no se está en presencia de un sujeto de especial protección
constitucional ni se evidencia afectación al mínimo vital de la peticionaria.
Así mismo, consideró lo siguiente:
“En el presente
caso la Sala no vislumbra cómo la entidad accionada ha quebrantado derecho
fundamental alguno a la libelista, porque la Registraduría Nacional del Estado
Civil desde el momento en que profirió la resolución a través de la cual nombró
en provisionalidad fue explícita en indicarle que éste sería hasta el 24 de
enero de 2013, además antes que se cumpliera ese término le hizo saber dicha
circunstancia, actos administrativos que le fueron comunicados personalmente a
la ciudadana Rosa María Barrios Palomino, sin que hubiera interpuesto los
recursos que le ofrecía la Ley, situación que aleja el proceder de la entidad
accionada de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos
fundamentales de la actora”.[6]
Finalmente, el juez de instancia afirmó que
la señora Barrios cuenta con otros mecanismos de defensa judiciales para
resolver la controversia propuesta, tales como la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
2.      Caso de María Eugenia Rivas
Rivas contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Expediente T-4157105
2.1. Hechos
y argumentos jurídicos presentados en la demanda
2.1.1. La señora María Eugenia Rivas estuvo
vinculada a la Registraduría  Nacional del Estado Civil desde el veintiséis (26)
de abril de dos mil diez (2010) hasta el quince (15) de enero de dos mil trece
(2013),[7]
ocupando como último cargo el de Registradora Municipal en provisionalidad de
Planeta Rica, Córdoba.[8]
2.1.2.  Indicó que el dieciocho (18) de
octubre de dos mil doce (2012), mediante resolución No. 229,[9] fue nombrada de
manera provisional en el cargo de Registradora Municipal 4035-06 de la
Registraduría Municipal de Planeta Rica, designación que se realizó en virtud
de la orden de suspensión provisional dictada en un proceso disciplinario contra
la señora Edna Margarita Callejas, quien es la titular del cargo.[10]
2.1.3.  Mediante Resolución No. 015 de
enero catorce (14) de dos mil trece (2013) se ordenó la desvinculación de la
señora María Eugenia Rivas como Registradora Municipal 4035-06 de la
Registraduría Municipal de Planeta Rica. [11]
2.1.4.  Manifestó la peticionaria que mediante
Resolución No. 020 de dieciocho (18) de enero de dos mil trece (2013),[12]
fue nombrada la señora Aura Rosana Jaramillo en el cargo de Registradora Municipal
de Planeta Rica 4035-06, debido a que a la señora Edna Margarita Callejas,
titular del cargo, le había sido prorrogada por tres (3) meses más la suspensión
provisional del cargo.
2.1.5.  Indicó que tiene a cargo a su madre
y a su padre, este último, de setenta (70) años de edad, quien padece diabetes
mellitus, con insuficiencia renal crónica no especificada, neuropatía autonómica
en enfermedades y endocrinas.[13]
Ambos dependen económicamente de la peticionaria.[14] En este
contexto, la señora María Eugenia Rivas, presentó acción de tutela invocando la
protección inmediata de sus derechos fundamentales al debido proceso y al
mínimo vital. En consecuencia, solicitó se “ordene a  la entidad accionada
que en un término que no exceda de 48 horas contados a partir de la
notificación del fallo se sirva reintegrar al mismo cargo o a uno superior, del
cual fue desvinculada mi mandante, sin solución de continuidad, y cancele todos
los salarios dejados de percibir hasta el día en que se efectúe su reintegro,
así como el pago de la seguridad social integral por el tiempo en que estuvo
desvinculada del cargo”.[15]
2.2.
Intervención de la autoridad accionada
2.2.1. La
Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó declarar improcedente la
acción de tutela. Sostuvo que la peticionaria cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de la Resolución No.
015 de enero catorce (14) de dos mil trece (2013), por medio de la cual se dio
por terminado su nombramiento en provisionalidad. Señaló que la decisión de desvinculación,
se fundamentó en lo resuelto en el artículo 2º de la Resolución No. 229 del dieciocho
(18) de octubre de  dos mil doce (2012)[16]
y en lo establecido en el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009.[17]
Adicionalmente,
la accionada desvirtuó los cargos elevados por la señora Rivas tras considerar que:
“La accionante
cuando fue nombrada provisionalmente en el cargo de Registradora Municipal
4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica-Córdoba, conocía de
antemano que la duración de su nombramiento provisional sería mientras duraba
la suspensión del titular del cargo; igualmente que la provisionalidad podría
darse por terminada en cualquier tiempo”.[18]
2.2.2.  Los
Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, a su
turno, pidieron declarar improcedente la acción de tutela objeto de estudio. Señalaron,
que la peticionaria no es madre cabeza de familia. Además de que consideran que
los hermanos de la actora pueden hacerse cargo económicamente de sus padres.
Por el otro lado, señalan que si bien la peticionaria tiene cuatro (4) hijos,
estos son mayores de edad.
Recuerdan que
por medio de la Resolución No. 229 de octubre dieciocho (18) de dos mil doce (2012),
se llevó a cabo el nombramiento de la accionante como Registradora Municipal
del Estado Civil de Planeta Rica, sin embargo, este se dio dió por
terminado mediante la Resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil
trece (2013), la cual fue debidamente motivada. En tanto se expuso que el nombramiento
de la señora Rivas dependía de la suspensión provisional de su titular, la
señora Edna Margarita Callejas Martínez, contra quien se había iniciado proceso
disciplinario, mediante auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013).[19]
Al respecto, sostuvo lo siguiente:
“Es cierto que
la Registraduría no ha realizado convocatoria para efectuar concurso público de
mérito para proveer los cargos que son de carrera en la Registraduría; sin
embargo, no es cierto que el cargo de Registrador Municipal del Estado Civil de
Planeta Rica se encuentra vacante, toda vez que en el mismo se encuentra la
señora Edna Margarita Callejas Martínez, quien había sido suspendida
provisionalmente en el cargo de Registrador Municipal del Estado Civil de
Planeta Rica y por haberse cumplido el término de la suspensión, hoy día se
encuentra fungiendo como tal, en el cargo que pretende la accionante”.[20]
Finalmente
argumentaron que las razones por la cuales se dio dió por terminado el
nombramiento en provisionalidad de la peticionaria son las mismas que dieron
origen a su nombramiento como Registradora Municipal de Planeta Rica, esto es:
“Las
establecidas en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, que
determina que el nombramiento provisional es de carácter discrecional,
procedente excepcionalmente y solo por especiales razones del servicio;
situación esta que se superó con la asignación de funciones hecha a la señora
Aura Rosana Jaramillo Fernández, a través de la Resolución No. 020 de 18 de
enero de 2013 (…)”.[21]
2.3. De las
decisiones judiciales objeto de revisión
2.3.1. El Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Montería, Córdoba, mediante sentencia proferida el siete (7) de
junio de dos mil trece (2013), declaró improcedente el amparo solicitado por la
señora María Eugenia Rivas. Explicó que la peticionaria cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Razón por la que el juez constitucional no puede invadir la esfera del juez
ordinario.
2.3.2. El catorce (14) de junio de dos mil
trece (2013), la peticionaria impugnó la decisión de primera instancia, sin
presentar argumentos adicionales.
2.3.3. La Sala Constitucional Ad-Hoc del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, en fallo de quince (15) de
julio de dos mil trece (2013) confirmó en su integridad la sentencia de primera
instancia.
II. CONSIDERACIONES
1.   Competencia
La Sala es competente para revisar el fallo
de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º
de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico y esquema de resolución
En este contexto, le corresponde a la Sala
Primera de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i)
¿Viola la Registraduría Nacional del Estado
Civil los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de una
funcionaria (Rosa María Barrios) designada en provisionalidad para desempeñar
un cargo de carrera, al desvincularla luego de tres meses, mediante acto
administrativo sin motivación?
(ii)
¿Viola la Registraduría Nacional del Estado
Civil el derecho fundamental al debido proceso de una funcionaria (María
Eugenia Rivas) nombrada en provisionalidad por el término de tres meses, para
cubrir una suspensión provisional de quien es titular del empleo, al desvincularla
del cargo una vez cumplido el término inicial, pese a que la suspensión provisional
de la titular del cargo fue prorrogada por tres meses?
Para resolver
el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre: (i) la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que
desvinculan a empleados públicos de sus cargos; (ii) la estabilidad intermedia de los trabajadores nombrados en
provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa; y, por último, (iii) se resolverán los casos concretos.
3. Procedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos que desvinculan a empleados públicos de sus cargos
3.1. Teniendo en cuenta que en las
sentencias objeto de revisión, se negó el amparo de los derechos fundamentales
de las accionantes, entre otras razones, porque podían acceder a la
jurisdicción contencioso administrativa para debatir la legalidad de la resolución
mediante la cual se les desvinculó del cargo que ocupaban en provisionalidad
como Registradoras Municipales de Planeta Rica y Los Córdobas, respectivamente,
es necesario abordar en primer término el asunto de la procedencia de las acciones
interpuestas.
3.2. El inciso 1º
del artículo 86 de la Constitución Política consagró que la acción de tutela
puede ser instaurada por la persona directamente afectada o por quien actúe en
su nombre.[22]
Esto fue desarrollado por el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que
estableció que “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes
se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud (…).”
Adicionalmente, el artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de
tutela procede cuando (i) no existen otros medios de defensa judicial; (ii) o
cuando existan tales medios pero no sean eficaces o idóneos[23] para
salvaguardar los derechos fundamentales, en atención a las circunstancias del
caso concreto y las condiciones personales del peticionario; [24]
(iii) o cuando sea imprescindible la intervención del
juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable.
En este último caso, el juez constitucional
debe verificar si el perjuicio que busca conjurarse con la tutela es: (i)
actual o inminente, es decir, si está ocurriendo o está próximo a ocurrir; (ii)
grave, o tiene la potencialidad de dañar o menoscabar material o moralmente el
haber jurídico de la persona en un grado relevante; y (iii) si requiere medidas
urgentes e (iv) impostergables, a fin de garantizar el adecuado restablecimiento
del orden social justo en toda su integridad.
3.3. La Corte Constitucional ha señalado
que el mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para
controvertir los actos administrativos, es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho,[25]
ejercida ante la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, en relación con los funcionarios públicos nombrados en
provisionalidad que han sido retirados sin la motivación del acto
administrativo de desvinculación, la Corte ha adoptado diversas formas de
proteger los derechos fundamentales de dichos funcionarios por vía de tutela,
dependiendo de las particularidades de cada caso.
3.3.1. En algunas oportunidades, la Corte
ha accedido a la solicitud de reintegro de funcionarios
públicos como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, cuando han sido
desvinculados del cargo de carrera que ocupaban en provisionalidad sin
motivación del acto administrativo. Por ejemplo, en la sentencia T-752 de 2003[26]
la Corte Constitucional concedió el amparo transitorio de los derechos
fundamentales de una empleada del Club Militar de Oficiales de Bogotá que había
sido desvinculada sin motivación alguna del cargo que venía ocupando en
provisionalidad, por cuanto se trataba de una madre cabeza de familia que
dependía de su salario para satisfacer las necesidades básicas de ella y su
hijo.[27]
3.3.2. En otras ocasiones la jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de
tutela procede con el fin de proteger el derecho fundamental al debido proceso,
pese a no estar en presencia de un perjuicio irremediable, cuando la autoridad
nominadora no motivó el acto administrativo de desvinculación de un funcionario
público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, con el fin de
que este pueda oponerse a la decisión,[28] con pleno conocimiento de las razones que conllevaron a su
desvinculación y así poder acceder a la jurisdicción contencioso administrativa
y ejercer su derecho de contradicción y defensa.[29]
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-1240 de 2004
consideró:
“En ese contexto, es claro que no hay
mecanismo alternativo de defensa judicial orientado a obtener que la
Administración produzca esa motivación, que, como ha dicho la jurisprudencia,
resulta indispensable para establecer si ha habido una lesión de los derechos
fundamentales. Por consiguiente, resulta en este caso procedente la tutela como
mecanismo definitivo, porque la  decisión que resuelva que hay lugar al amparo,
conduciría a una actuación de la Administración que es autónoma de los procesos
contencioso administrativos que podrían suscitarse a partir del acto de
desvinculación. En efecto, la orden de protección, en el evento de resultar ella
procedente, se orientaría a obtener que la Administración motive el acto de
desvinculación, si existe una razón para la misma, caso en el cual se abriría
la puerta para que, si la afectada lo considera del caso, acuda a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En caso contrario la
Administración puede omitir motivar el acto, evento en el cual cabría ordenar
el reintegro con carácter definitivo, por desconocimiento del derecho de
raigambre constitucional a la motivación del acto de desvinculación. Es claro
que, en un evento tal, la negativa de la Administración a motivar el acto de
desvinculación, no obstante la conminación del juez de tutela, equivale a la
aceptación de que no existe motivo alguno para la misma, distinto del arbitrio
del nominador, razón por la cual cabe que en sede de tutela se ordene el
reintegro, hasta tanto se produzca el respectivo concurso de méritos o la
desvinculación se produzca por razones que la hagan justificada.
De este modo,
no obstante que, como se ha señalado, el acto de desvinculación de un empleado
que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera que se produce sin motivación
alguna es susceptible de controversia en la vía contencioso administrativa, la
jurisprudencia constitucional ha configurado como un derecho de raigambre
constitucional la motivación del acto de desvinculación de un empleo de carrera
que se ocupa en provisionalidad, razón por la cual el mismo es susceptible de
protección autónoma por la vía de la acción de tutela”.[30]
Ahora bien, para que proceda el
amparo del derecho al debido proceso por falta de motivación del acto
administrativo de desvinculación, la Corte Constitucional ha señalado que deben
cumplirse los siguientes requisitos: (i) que se trate de un
funcionario nombrado en provisionalidad; (ii) que el cargo que se ocupe sea de
carrera administrativa; (iii) que sea posteriormente desvinculado mediante un
acto administrativo no motivado; (iv) que se haya remplazado por un funcionario
también nombrado en provisionalidad.[31]
3.4. En la
SU-917 de 2010,[32]
la Sala Plena de esta Corporación conoció varios procesos de tutela acumulados,
los cuales fueron interpuestos por funcionarios que desempeñaban
cargos de carrera en provisionalidad contra diferentes
entidades públicas, tras haber sido desvinculados de
sus empleos sin que los actos de retiro hubieren sido motivados por sus
nominadores. Con ocasión del examen de estos procesos de tutela la Corte fijó unas reglas en aras de que la Administración, los ciudadanos y
los operadores jurídicos en general, puedan determinar el alcance de la acción
de tutela frente a los actos de desvinculación de servidores públicos nombrados
en provisionalidad sin la previa motivación del acto. Al respecto, indicó que
no se trata de reglas nuevas, ya que las mismas han venido siendo aplicadas por
la jurisprudencia constitucional desde el año 1998, que
debido a su pertinencia conviene citar in extenso:
“(i) La
jurisprudencia ha sostenido que la existencia de otros mecanismos de defensa
judicial no implica por sí misma que la tutela pueda ser decretada
improcedente. Por ejemplo, en la Sentencia SU-961 de 1999 la Corte sostuvo lo
siguiente:
“En cada caso,
el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le
otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si
los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente
amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente
expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este
caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras
se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es
que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral, en este caso, es procedente conceder la tutela de manera directa,
como mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales”.
En relación con
la idoneidad y eficacia, la Corte ha sostenido que en ciertas ocasiones los
mecanismos ordinarios se reflejan como desproporcionados para quien debe
incoarlos, dados los costos que representan y la duración promedio de los
procesos en la jurisdicción contencioso administrativa, no resultando entonces
idóneos para garantizar en forma inmediata la efectividad de los derechos
constitucionales que se anuncian como vulnerados, cuando no son lo
suficientemente expeditos para brindar dicha garantía.
(ii) Ahora bien, cuando lo que se reclama es la nulidad del acto y el
consecuente reintegro, en principio existe otro mecanismo de defensa judicial:
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo,
como la presencia de otros mecanismos judiciales de defensa debe valorarse en
cada caso concreto, atendiendo con su eficacia material y las circunstancias
especiales de quien invoca el amparo, la Sala considera que, tratándose de la
omisión al deber de motivación de los actos de retiro de cargos ocupados en
provisionalidad, es procedente acudir a la acción de
tutela por constituir éste el mecanismo idóneo y materialmente eficaz para
asegurar la protección oportuna de los derechos fundamentales. En este sentido,
la posibilidad de hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho no es incompatible ni excluye el ejercicio de la acción de tutela, lo
cual se explica por las siguientes razones:
- La posición
del Consejo de Estado, según la cual el nominador puede declarar la
insubsistencia sin la obligación  de hacer explicitas las razones para ello, ha
sido abiertamente contraria a la postura sólida  y reiterada que por más de una
década ha sostenido la Corte Constitucional, según la cual existe un
inexcusable deber de motivación de los actos de retiro.
- Esta abierta
discrepancia trae como resultado previsible, con detrimento patrimonial del
erario público, el trámite de procesos ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en los que aun siendo evidente que el acto está viciado por la
falta de motivación y por tanto da lugar a su nulidad, la reclamación sea
nugatoria en tanto que no obtienen la protección concreta y el restablecimiento
del derecho que se considera violado, debiendo entonces acudirse a la acción de
tutela contra providencias judiciales, como en efecto ha ocurrido en los asuntos
que ahora son objeto de revisión.
- Sumado a ello, resultaría inequitativo y
desproporcionado exigir al ciudadano la activación y agotamiento del mecanismo
judicial ordinario, puesto que frente al acto inmotivado de insubsistencia se
halla impedido para controvertir ante el juez administrativo, con la plena
garantía del debido proceso, las razones que llevaron al nominador a su
desvinculación, en tanto que no las conoce al momento de iniciar la respectiva
acción ordinaria. En tal medida, no dispone de todos los elementos de juicio
necesarios y suficientes para ejercer una plena defensa de sus derechos,
precisamente ante la ausencia de motivación del acto de retiro.
Por lo anterior, la Sala estima que si bien el
ciudadano tiene a su disposición la acción contencioso administrativa y puede
hacer uso legítimo de ella, éste mecanismo judicial no resulta materialmente
eficaz para la protección de sus derechos, lo que hace posible acudir al amparo
constitucional como instrumento idóneo para asegurar la defensa de sus derechos
por vía de tutela. En efecto, el administrado tiene derecho a conocer de manera
puntual cuáles fueron las razones que motivaron esa decisión, como garantía
derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto al Estado de
derecho, al principio democrático y al principio de publicidad, por tratarse de
una garantía mínima de control de la arbitrariedad de la administración”.
3.5. La Sala Primera de Revisión, siguiendo la línea
establecida por la Corte Constitucional, considera que las accionantes gozan de
legitimación para instaurar la presente acción de tutela, en tanto son las
directamente afectas con la decisión contenida en los actos administrativos
acusados. Adicionalmente, es el mecanismo judicial definitivo para proteger los
derechos fundamentales vulnerados ante la falta de motivación del acto
administrativo de desvinculación de los funcionarios nombrados en
provisionalidad para ocupar cargos de carrera.[33]
3.6. Ahora bien, el presupuesto de la
inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, exige
que la acción de tutela sea interpuesta de
manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los
derechos fundamentales. La razón de ser de esta exigencia se encuentra  en la
tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de
tutela “en todo momento” y el deber de respetar la
configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de
derechos fundamentales. Es decir, que pese a no contar con un
término de prescripción por mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la célere naturaleza de la tutela y su interposición
oportuna.
3.7.
Para verificar el cumplimiento de este principio, el juez debe constatar si el
tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de
la tutela es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida
que justifique la inactividad del accionante al ser inconstitucional pretender
darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con
fundamento en el paso del tiempo.[34] De
tal modo que, si bien el plazo para interponer la
acción de tutela no puede establecerse de antemano, el juez está en la
obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para
evitar que se convierta en un factor de inseguridad que lesione los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.
A
este respecto, la Corte Constitucional ha puesto de presente la existencia de
dos (2) factores excepcionales que justifican el transcurso de un lapso
prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de
interposición de la acción. Estos son (i) que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que
si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la
especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial.
La Sala estima que el requisito de la
inmediatez se satisface en los casos objeto de análisis. En primer lugar, se
encuentra que la señora Rosa María Barrios Palomino fue desvinculada del cargo
de Registradora Municipal de Los Córdobas que ocupaba en provisionalidad, el
veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013), mediante Resolución  No.
012 de 2013. Y el dieciséis (16) de mayo de (2013),[35] la accionante
presentó la tutela.
En segundo lugar, la señora María Eugenia
Rivas Rivas fue desvinculada del cargo de Registradora Municipal de Planeta
Rica, Córdoba el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), mediante
Resolución No. 015 de 2013. Y el veintitrés (23) de mayo de (2013),[36]
la peticionaria interpuso la acción.
De lo expuesto, se advierte que transcurrieron
cuatro (4) meses entre el hecho generador y la interposición de las acciones de
tutela por parte de las peticionarias, razón por la cual la Sala considera que ese
lapso de tiempo no es desproporcionado, por el contrario es razonable y pone de
presente el interés de ambas accionantes en acudir oportunamente ante el juez
constitucional.
4. La
estabilidad laboral relativa de los servidores públicos nombrados en
provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa. Reiteración de
jurisprudencia
4.1. La Constitución Política estableció en
el artículo 125 el régimen de carrera administrativa como el mecanismo para el
ingreso y desempeño de cargos públicos en los órganos y entidades del Estado,
salvo las excepciones constitucionales y legales,[37] y los
regímenes especiales de creación constitucional.
Sin embargo, como el procedimiento para
la provisión de los cargos de carrera puede tomar más tiempo, el Legislador ha
autorizado, como medida transitoria la vinculación a estos cargos mediante
funcionarios públicos nombrados en provisionalidad.[38] Respecto de la situación de estos servidores,
la Corte Constitucional ha señalado que su vinculación
ha sido concebida como un mecanismo excepcional y transitorio para atender las
necesidades del servicio, ante la presencia de vacancias temporales o
definitivas mientras estos se asignan en propiedad mediante el respectivo
concurso de méritos.
4.2. En cuanto al
retiro de servidores vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional a través de reiterada jurisprudencia ha indicado “el inexcusable deber de motivación de dichos actos. Así lo ha
señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los
numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a
la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección
aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas”.[39]
Se resalta que los cargos en provisionalidad no pueden equipararse a los de carrera
administrativa en cuanto a su vinculación y retiro, y tampoco a aquellos cargos
ocupados por funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción.[40]
Esto, en tanto, existen marcadas diferencias entre los funcionarios públicos de
libre nombramiento y remoción, los funcionarios inscritos en carrera
administrativa y los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad en
cargos de carrera. En relación con los primeros, se trata de funcionarios que
ejercen funciones de confianza, dirección o manejo, por lo que su permanencia
en el cargo depende, de la discrecionalidad del nominador y no se requiere que
el acto administrativo de desvinculación sea motivado.
Ahora bien, respecto de los funcionarios de
carrera administrativa, esto es, aquellas personas que acceden a estos cargos mediante
el concurso de mérito, su permanencia en el cargo implica mayor estabilidad al
haber superado las etapas propias del concurso. De ahí, que el acto
administrativo por medio del cual se desvincula a un funcionario de carrera
administrativa deba ser motivado, además de otros requisitos que debe cumplir,
para que la decisión sea ajustada a la Constitución.[41] Finalmente,
los funcionarios públicos que desempeñan cargos de carrera nombrados en
provisionalidad gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que
implica que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su
desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la
decisión, lo cual constituye una garantía mínima
derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del
principio de publicidad.
4.3. Si bien la Constitución Política
estableció en el artículo 125 que el ingreso y desempeño de cargos públicos
debe realizarse por concurso de méritos, para que los cargos sean ocupados por
personas vinculadas a la carrera administrativa, en la práctica estos han sido
provistos de manera transitoria por funcionarios en provisionalidad mientras se
lleva a cabo el respectivo concurso.[42]
Debido a esta situación, existe una línea jurisprudencial consolidada sobre el
deber de motivación de los actos de desvinculación, la cual fue sentada desde
la sentencia T-800 de 1998[43] y ha permanecida inalterada como lo detalló la Corte en la sentencia
de unificación SU-917 de 2010.[44]
Por ejemplo, en la sentencia de unificación
SU-250 de 1998,[45]
la Corte accedió a la protección solicitada por una persona que ocupaba el
cargo de notaria en provisionalidad y fue desvinculada por medio de un acto
administrativo sin motivación. En esta ocasión la Corte resaltó la
importancia del principio de publicidad contenido en el artículo 209 Superior,
del cual se desprende la obligación de motivar los actos proferidos por la
administración y consideró:
“La Constitución
de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus
consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la
motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una
información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre
dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los
fines señalados en el mismo. || Necesariamente debe haber motivación para el
retiro de los empleados que son de carrera o que están en una situación
provisional o de interinidad en uno de los empleos que no son de libre
nombramiento y remoción; salvo los empleados que tienen el estatuto de libre
nombramiento y remoción."
Asimismo, en la sentencia C-279 de 2007 la
Corte hizo un resumen de las sentencias que han desarrollado el asunto en mención
y reiteró la línea trazada por la amplia jurisprudencia afirmando:
“En múltiples
oportunidades, la Corte ha conocido de solicitudes de tutela en las que los
actores han manifestado que se desempeñaban en provisionalidad en un cargo de
carrera en la Fiscalía General de la Nación y que habían sido desvinculados de
la entidad mediante un acto administrativo sin motivación, sustentado en la
discrecionalidad del nominador. En todas las ocasiones la Corte ha amparado el
derecho al debido proceso y a la igualdad de los solicitantes, cuando ha
verificado la existencia del nombramiento en provisionalidad y de la
declaración de insubsistencia sin motivación alguna. (…)
La estabilidad
de un funcionario nombrado en provisionalidad se concreta en que al ser
desvinculado se le indique específicamente las razones de su declaración de
insubsistencia. Igualmente, la Corte ha sido enfática en determinar que los
actos en que se decide la desvinculación de los servidores en provisionalidad
deben contener las razones del servicio por las cuáles se separa del cargo al
funcionario. Si bien el nominador cuenta con un cierto grado de
discrecionalidad, ésta no puede convertirse en arbitrariedad”.[46]
Luego, en la sentencia SU-917 de 2010, esta
Corporación (i) reiteró la posición sentada por la Corte desde el año mil
novecientos noventa y ocho (1998) referente a la falta de motivación de los
actos administrativos de desvinculación de funcionarios nombrados en
provisionalidad en cargos de carrera, y (ii) resaltó la estrecha relación que
guarda la exigencia de motivar los actos administrativos con importantes preceptos de orden constitucional como lo son el principio democrático,[47] la cláusula
del Estado de Derecho,[48]
el debido proceso[49]
y el principio de publicidad.[50]
En la citada providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló con
relación al contenido de la motivación lo siguiente:
“El acto de
retiro no sólo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias
mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente
con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la
jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del
CCA. Lo contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en
detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con
precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente
podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional.
Es por lo
anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón
suficiente”  en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en
general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad,
donde “deben constar las circunstancias particulares y
concretas, de hecho y de derecho, por las cuáles se decide remover a un
determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas
justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican
directamente de quien es desvinculado”. En otras palabras, de acuerdo con la
jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo
de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara,
detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de
los servicios del funcionario en cuestión”.”[51]
Posteriormente, en la sentencia SU-691 de
2011,[52]
la Sala Plena de esta Corporación al conocer varios procesos de tutela
interpuestos por funcionarios provisionales que ocupaban cargos de carrera en
el SENA y la Fiscalía General de la nación, y que fueron desvinculados sin la
debida motivación del acto administrativo, reiteró las reglas fijadas en la
sentencia SU- 917 de 2010, así como las órdenes adoptadas en la misma.
4.4. Con fundamento en lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión reitera la jurisprudencia constitucional en el sentido de
considerar que los funcionarios nombrados en provisionalidad
gozan de una estabilidad laboral relativa, razón por la cual aunque pueden ser
desvinculados del cargo, el acto administrativo por medio del cual se adopte
tal decisión, debe ser motivado por la autoridad nominadora, con el fin de
garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y poder controvertir
las razones y acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en el evento
de estar en desacuerdo con la motivación del mismo. Y, Habiendo
dado el retiro de servidores en provisionalidad sin la motivación del acto cabe que en sede de tutela se ordene el
reintegro, hasta tanto se produzca el respectivo concurso de méritos o la
desvinculación se produzca por razones que la hagan justificada.[53]
5. Casos concretos
5.1. Expediente T-4043466. Los Delegados
Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron
los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora
Rosa María Barrios Palomino, al desvincularla del cargo para el cual había sido
nombrada en provisionalidad, al no haber motivado el acto administrativo de
desvinculación.
5.1.1. En el caso objeto de estudio, se
encuentra probado lo siguiente: (i) la peticionaria se desempeñó en
provisionalidad en el cargo de Registradora Municipal 4035-05 de la
Registraduría Municipal de Los Córdobas desde el veinticuatro (24) de octubre
de dos mil doce (2012) hasta el veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013),
fecha en que fue desvinculada mediante Resolución No. 012 de dos mil trece (2013),
sin motivación alguna.[54]
(ii) la señora Barrios tiene a su cargo a su madre de  ochenta y seis (86) años
de edad.[55]
Por su parte, la Registraduría Nacional del
Estado Civil señaló que “los efectos de la Resolución No. 235 del 24 de
octubre de 2012 [por medio de la cual se efectuó el nombramiento de la
peticionaria]se agotaron el 24 de enero de 2013, por mandato de la ley,
conforme lo estipula el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009”,[56]
pues el nombramiento se realizó por el término de tres meses y a la fecha de
comunicación de la desvinculación ya había transcurrido dicho término. Además,
afirmó que la peticionaria cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento
para controvertir la legalidad del acto administrativo de desvinculación.
5.1.2. Sin embargo, en la acción de tutela
afirma la actora que los Delegados Departamentales de Córdoba de la
Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron su derecho fundamental al
debido proceso al no haber motivado la Resolución por medio de la cual se dió
por terminado su nombramiento en provisionalidad y efectivamente en el acto
administrativo correspondiente, aportado al proceso por la actora no se observa
motivación alguna. Como se expuso en las consideraciones de esta providencia, los
funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad gozan de una estabilidad
relativa, que implica que al momento de la terminación del vínculo, en el acto administrativo
de desvinculación deben constar de forma clara, precisa y detallada las razones
por las cuales se prescinde de los servicios del funcionario en cuestión. Pues estos funcionarios tienen derecho a saber cuáles fueron las
razones que motivaron la desvinculación, como garantía derivada del derecho
fundamental al debido proceso, el respeto al Estado de Derecho, el principio
democrático y el principio de publicidad; además de la posibilidad que les
asiste a los administrados de conocer cuáles son las razones que se invocan
para el retiro de un servidor público cuando ejerce un cargo en provisionalidad,
por ser esta una garantía del control de la arbitrariedad de la administración.
5.1.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que
el caso concreto gira en torno a una funcionaria pública perteneciente a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala reitera que la naturaleza de
los empleos de dicha entidad, de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 1350 de
2009, por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial, son
por regla general de carrera. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia
C-230 A de 2008 indicó:
“Evidentemente
los cargos de Secretario General de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
de registrador departamental, distrital o municipal, de clavero o de encargado
de la verificación de los escrutinios no son de elección popular y, por lo
tanto, cabe afirmar que, en principio, el acceso a su desempeño sólo debe estar
sujeto a los requisitos indispensables para asegurar el cabal cumplimiento de
las funciones propias del cargo mas no a la adscripción del ciudadano a un
partido o movimiento político”.[57]
Sin embargo, debido a que aún no se ha
llevado a cabo el respectivo concurso para proveer los cargos en la entidad
accionada, ésta se ha visto en la obligación de proveerlos con funcionarios
nombrados en provisionalidad.[58]
5.1.4. De la información suministrada por
la autoridad accionada, la Sala encuentra que con fundamento en el literal c
del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, los Delegados Departamentales de
Córdoba nombraron a la señora Barrios en provisionalidad en el cargo de
Registradora Municipal 4035-05 por el término de tres (3) meses conforme se
extrae de la Resolución No. 235 de dos mil doce (2012).  En este orden
de ideas, y siguiendo la ratio de la sentencia C-553 de 2010,[59]
para la desvinculación de la actora, que desempeñaba un cargo de carrera en
provisionalidad, que no iba a ser ocupado por una persona que hubiese
presentado concurso, porque este no se había llevado a cabo, debió expedirse un
acto administrativo motivado.
5.1.5. En esta medida, la actuación
desplegada por la autoridad accionada vulneró el derecho fundamental al debido
proceso de la peticionaria, en tanto la señora Barrios al ocupar un cargo de
carrera en provisionalidad tenía derecho a que en el acto administrativo de
desvinculación se plasmaran las razones por las cuales se había adoptado tal
determinación. Pues, si bien la Registraduría tiene la potestad en virtud del
literal c del artículo 20 de la Ley 1350 de  dos mil nueve (2009), de realizar
nombramientos provisionales, ello no la exime de la obligación de motivar el
acto de desvinculación, con mayor razón al tratarse de una vinculación que se había
realizado por especiales razones del servicio, como lo invocó la autoridad
accionada en el acto de nombramiento. Teniendo en cuenta, además, que la
accionante era funcionaria en provisionalidad o como supernumeraria en
distintos cargos en la Registraduría desde el año dos mil siete (2007).
5.1.6. Entonces, en el caso de la señora Barrios, se debe tener en
cuenta que además de que su desvinculación se llevó a cabo sin motivar el acto
administrativo, estamos en presencia de una situación de afectación del mínimo
vital. Toda vez que según lo ha expresado la actora su vinculación aproximada
por seis (6) años en la Registraduría, ha constituido su única fuente de
ingresos de ella y la de su núcleo familiar constituido por su anciana madre a
quienes mantiene. Aunado a eso, la accionante no recibe ayuda de un tercero
para el sostenimiento de las personas que dependen de ella.
Por lo que siguiendo la línea jurisprudencial establecida por la
Corte Constitucional, la acción de tutela es el instrumento idóneo para
asegurar la defensa de los derechos de la peticionaria, en tanto la señora
Barrios tiene derecho a conocer de manera concreta las razones que motivaron la
decisión de desvinculación, como garantía derivada del derecho fundamental al
debido proceso, del respeto al Estado de derecho, al principio democrático y al
principio de publicidad, por tratarse de una garantía mínima de control de la
arbitrariedad de la administración.[60]
Dado entonces que la desvinculación se hizo en contravía de la
jurisprudencia constitucional sobre motivación del acto administrativo, y que
se presume la afectación del mínimo vital de la accionante y su familia, la
entidad deberá reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento de la
desvinculación, si este no ha sido provisto por concurso a la fecha de esta
sentencia, o a un cargo vacante en provisionalidad.
5.1.7. La Sala Primera de Revisión
considera que con la actuación desplegada por los Delegados Departamentales de
Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil se vulneraron los
derechos fundamentales al debido proceso y  al mínimo vital de la señora Rosa
María Barrios, teniendo en cuenta sus circunstancias particulares – en tanto se
trata de un mujer que es madre cabeza de familia y que su madre anciana depende
del salario mensual por ella devengado-.
Por lo que en aplicación de la
jurisprudencia constitucional,[61]
la Sala procederá a revocar el fallo proferido el veinticinco (25) de julio de dos
mil trece (2013) por la Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte Suprema
de Justicia, que confirmó la sentencia proferida el  diecisiete (17) de junio
de dos mil trece (2013) por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Montería, que declaró improcedente la tutela promovida por la accionante
contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, y en
su lugar concederá como mecanismo definitivo la tutela
de los derechos al debido proceso y al mínimo vital, para lo cual se dejará sin
efectos el acto que dio por terminado el nombramiento y se ordenará su
reintegro al cargo que se encontraba desempeñando al momento del retiro
en la Registraduría Municipal de Los Córdobas, siempre que este no haya sido
provisto por concurso, pues de darse lo anterior la peticionaria deberá ser
reintegrada a un cargo vacante en provisionalidad, sin considerar que ha existido solución de
continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir
desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada.
5.2. Expediente T-4157105. Los Delegados
Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil
vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de
María Eugenia Rivas, al desvincularla del cargo para el cual había sido
nombrada en provisionalidad, en tanto no se motivó el acto administrativo de
desvinculación de manera clara, precisa y detallada.
5.2.1. En el caso objeto de estudio, se
encuentra que la peticionaria se desempeñó en provisionalidad en el cargo de
Registradora Municipal 4036-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica
desde el dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) hasta el catorce (14)
de enero de dos mil trece (2013), fecha en que fue desvinculada del empleo
mediante resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013).[62]
En dicho acto administrativo, se anotó que la señora María Eugenia Rivas fue
nombrada en provisionalidad mientras duraba el término de suspensión
provisional de la titular del cargo, que había sido suspendida provisionalmente.[63]
Manifestó la peticionaria que cuatro (4)
días después de su desvinculación, mediante Auto del dieciséis (16) de enero de
dos mil trece (2013) fue prorrogada por tres (3) meses más la suspensión
provisional de la señora Edna Margarita Callejas, y en vez de prorrogarle su
nombramiento, mediante resolución No. 020 del dieciocho (18) de enero de dos
mil trece (2013),[64]
la autoridad accionada nombró otra persona en provisionalidad por tres (3)
meses.
Indicó la señora Rivas que sus padres
dependen económicamente de ella,[65]
y que su progenitor, de setenta (70) años de edad, padece diabetes mellitus,
con insuficiencia renal crónica no especificada, neuropatía autonómica en
enfermedades y endocrinas.[66]
Por su parte, los delegados departamentales
del registrador nacional del estado civil señalaron que al parecer uno de los
hermanos de la accionante puede hacerse cargo económicamente de sus padres, por
lo que es una responsabilidad que no solo le compete a ella.[67] También
indicaron, respecto de la Resolución 015 del catorce (14) de enero de dos mil
trece (2013), por medio de la cual se dio por terminado el nombramiento de la
peticionaria, que el acto está debidamente motivado, ya que en él se explica
que la suspensión de la funcionaria titular era por noventa (90) días, de tal
forma que el nombramiento de la accionante estaba sujeto a la decisión  de
suspensión provisional dictada dentro del auto de apertura de investigación
disciplinaria de fecha del dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013).[68]
5.2.2. Afirma la actora que los Delegados
Departamentales de Córdoba del Registrador Nacional del Estado Civil vulneraron
su derecho fundamental al debido proceso al no haber motivado en forma clara,
precisa y detallada la resolución por medio de la cual se dio por terminado su
nombramiento en provisionalidad.
En efecto, en el expediente obra copia del
acto administrativo correspondiente y en este simplemente se indica que su
nombramiento se efectúa “(…) mientras dure la suspensión del titular del
cargo”. Así se anotó expresamente en el artículo primero parágrafo de la Resolución
229 del dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) “por la cual se
efectúa un nombramiento provisional”. Sin embargo, a partir del catorce
(14) de enero de dos mil trece (2013), mediante Resolución No. 015 “por la cual
se dan por terminadas unas provisionalidades” se ordenó la desvinculación de la
señora María Eugenia Rivas, del cargo de registradora municipal de Planeta Rica
Córdoba, sin anotarse en el acto las razones por las cuales se da por terminada
dicha provisionalidad, simplemente se estableció que las personas desvinculadas
habían sido designadas por noventa (90) días a partir del dieciséis (16) de
octubre de dos mil doce (2012), lo que no resulta cierto, puesto que como ya se
anotó en la Resolución No. 229 de dos mil doce (2012), se estableció que la
duración del nombramiento provisional de la señora Rivas sería mientras durara
la suspensión provisional de la titular del cargo. Y en efecto, la suspensión
de quien ejercía el cargo, Edna Margarita Callejas, se prorrogó por tres (3)
meses, conforme se estableció en el Auto de enero de dos mil trece (2013)
dictado por la Oficina de Control Disciplinario de esa delegación.[69]
5.2.3.  En esta medida, la actuación
desplegada por la autoridad accionada vulneró el derecho fundamental al debido
proceso de la peticionaria. Pues, si bien la Registraduría tiene la potestad de
realizar nombramientos provisionales, ello no la exime de la obligación de
motivar en forma clara y precisa el acto de desvinculación. En esta ocasión se
designó a Aura Rosana Jaramillo para desempeñar las funciones de Registradora
Municipal por esos tres (3) meses más de la suspensión provisional de su
titular. Ello ocurrió mediante la Resolución No. 020 del dieciocho (18) de
enero de dos mil trece (2013).
5.2.4. Conforme a las particularidades del caso,
la Sala encuentra que no se reúnen a cabalidad las exigencias contenidas en la
jurisprudencia constitucional respecto de la motivación del acto administrativo
de desvinculación de un funcionario público que ocupa en provisionalidad un
cargo de carrera, pues en este asunto los Delegados Departamentales de Córdoba
se limitaron a señalar en el acto de desvinculación que el nombramiento de la
actora se había realizado por noventa (90) días, y que cumplido este término se
procedía a desvincularla, sin embargo, como ya se anotó en la Resolución No.
229 de dos mil doce (2012), se hizo constatar que la duración de ese nombramiento
provisional se realizó mientras durara la suspensión del cargo, y tal
suspensión se prorrogó por tres (3) meses más, es decir, que la causa por la
cual se le desvinculaba del servicio no quedó adecuadamente soportada ni
explicada.
5.2.5. En el caso de la señora Rivas, se debe tener en cuenta que
además de que su desvinculación se llevó a cabo sin motivar en forma clara y
detallada el acto administrativo, estamos en presencia de una situación de
afectación del mínimo vital. Toda vez que según lo ha expresado la actora su
vinculación aproximada por tres (3) años en la Registraduría, ha constituido su
única fuente de ingresos y de su núcleo familiar constituido por sus padres a quienes
mantiene, pues aunque la entidad accionada indicó que algún hermano de la
peticionaria pueden también hacerse cargo de estos, tal afirmación no fue
probada por ningún medio.
Siguiendo la línea jurisprudencial establecida por la Corte
Constitucional en este asunto, la acción de tutela es el instrumento idóneo para
asegurar la defensa de los derechos de la peticionaria, en tanto la señora Rivas
tiene derecho a conocer de manera concreta las razones que motivaron la
decisión de desvinculación, como protección a su derecho fundamental al debido
proceso, por tratarse de una garantía mínima de control de arbitrariedad.[70]
Dado entonces que la desvinculación se realizó en contravía de la
jurisprudencia constitucional sobre motivación del acto administrativo, y que
se presume la afectación del mínimo vital de la accionante y su familia, la
entidad deberá reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento de la
desvinculación, si la titular continúa suspendida en el ejercicio del empleo o
ha sido destituida e inhabilitada para ejercerlo. Y en el evento de que la
titular del cargo, la señora Edna Margarita Callejas, este actualmente
desempeñando el cargo de Registradora Municipal 4035-06 de Planeta Rica, la
entidad deberá reintegrar a la peticionaria a otro cargo vacante de similares
condiciones a aquellos que venía ocupando desde el año dos mil diez (2010),
siempre y cuando estos no hayan sido provistos por concurso en la planta de
personal de la entidad. Este último supuesto, obedece a la continuidad del
vínculo laboral que desde el año dos mil diez la accionante ha sostenido (2010)
con la Registraduría Nacional del Estado Civil.[71]
5.2.6. Por las razones expuestas, la Sala
procederá a revocar el fallo proferido por la Sala Constitucional Ad-Hoc del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, que confirmó la sentencia expedida
el siete (7) de junio de dos mil trece (2013) por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Montería, Córdoba, que declaró improcedente la tutela promovida por
la accionante contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, y en su lugar concederá como mecanismo definitivo la tutela del derecho al debido proceso y al mínimo vital, por lo  cual
dejará sin efectos la Resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil
trece (2013) por la cual se da por terminado el nombramiento en provisionalidad
de María Eugenia Rivas Rivas, y se ordenará su reintegro al cargo que venía
desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa suspendida
en el ejercicio del cargo o ha sido destituida e inhabilitada para ejercerlo, o
a otro cargo vacante de similares condiciones que no haya sido provisto por
concurso en la planta de personal de la entidad, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el
pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación
hasta cuando sea efectivamente reintegrada.
6. Conclusiones
6.1. Una persona nombrada en
provisionalidad en un cargo de carrera goza de una estabilidad relativa.
6.2. A la persona nombrada en
provisionalidad le asiste el derecho de conocer las razones por las cuales se
les desvincula del servicio (i) como garantía derivada del derecho fundamental
al debido proceso, el respeto al Estado de derecho, el principio democrático y
el principio de publicidad; (ii) el deber general de motivar los actos
administrativos; (iii) la posibilidad que le asiste a los administrados de conocer
cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejercen un cargo en
provisionalidad; (iv) el derecho que le asiste a quienes ocupan un cargo de
carrera en provisionalidad de motivar el acto de insubsistencia, como garantía
mínima del derecho fundamental al debido proceso y del control de la
arbitrariedad de la administración, a diferencia de quienes ocupan un cargo de
libre nombramiento y remoción para los cuales tiene cabida la excepción de la
motivación del acto de retiro.[72]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia del veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013),
que a su vez confirmó la providencia del diecisiete (17) de junio de dos mil
trece (2013) expedida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Montería, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al
debido proceso y al mínimo vital de la señora Rosa María Barrios Palomino.
Segundo.- En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 012 del nueve (9) de
enero de dos mil trece (2013) mediante la cual Los Delegados Departamentales de
Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil desvincularon a la señora
Rosa María Barrios Palomino del cargo de Registradora Municipal de Los Córdobas
4035-05 y ORDENAR su reintegro en el término de cinco (5) días contados
a partir de la notificación de la presente providencia, al cargo que se
encontraba desempeñando al momento del retiro, si este no ha sido provisto por
concurso de méritos, pues de darse lo anterior la peticionaria deberá
ser reintegrada a un cargo vacante en provisionalidad, sin
considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de
salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta
cuando sea efectivamente reintegrada.
Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Constitucional Ad-Hoc del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería del quince (15) de julio de
dos mil trece (2013), que a su vez confirmó la providencia del siete (7) de
junio de dos mil trece (2013), proferida por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Montería, en la cual se declaró improcedente el amparo. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso y al mínimo vital de la señora María Eugenia Rivas.
Cuarto.- En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 015 del catorce (14)
de enero de dos mil trece (2013) mediante la cual Los Delegados Departamentales
de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil desvincularon a la
señora María Eugenia Rivas Rivas del cargo de Registradora Municipal de Planeta
Rica 4035-06 y ORDENAR su reintegro en el término de cinco (5) días
contados a partir de la notificación de la presente providencia, al cargo que
venía desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa
suspendida del ejercicio del cargo o ha sido destituida e inhabilitada para
ejercerlo, o a otro cargo vacante de similares condiciones a aquellos
desempeñados por la peticionaria en la entidad, que no haya sido provisto por
concurso, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el
pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación
hasta cuando sea efectivamente reintegrada.
Quinto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-221/14
DEBER DE
MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de
jurisprudencia (Salvamento parcial de voto)
En
reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que es un deber
constitucional de la administración motivar los actos administrativos por medio
de los cuales se desvincula a un servidor que ocupa un cargo en
provisionalidad. Ello con el fin de
garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y poder controvertir
las razones y acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el evento
de estar en desacuerdo con la motivación del mismo. Considero que, contrario a la tesis defendida por la mayoría
en el caso sub examine, la entidad
accionada sí motivo la resolución, por medio de la cual desvinculó a la
accionante del cargo que ocupaba en provisionalidad. En efecto, las razones que
dieron lugar a la desvinculación de la accionante fueron: (i) que fue nombrada
en el cargo mientras duraba la suspensión de la titular;  y (ii) que la
suspensión de los titulares de los cargos era por noventa (90) días a partir
del dieciséis de octubre de 2012. En razón a lo anterior, la accionada dio por
terminado el nombramiento de la funcionaria en el cargo, porque a su juicio se
había cumplido el plazo de suspensión que fue estipulado como condición para
permanecer en tal nombramiento. Se puede colegir que no había lugar a la tutela de los
derechos fundamentales de la accionante invocando como fundamento de dicho
amparo el precedente constitucional que la Corte ha sentado en materia de
motivación de actos de desvinculación de funcionarios que ocupan cargos en provisionalidad
Referencia: expediente T-4.043.466 y T-4.157.105 (acumulados).
Partes:
(T-4.043.466) Rosa María Barrios Palomino contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Registrador Municipal de Los
Cordobas; y (T-4.157.105) María Eugenia Rivas Rivas, mediante apoderado, contra
la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA.
Salvo parcialmente mi voto frente a la
sentencia de tutela aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión del
primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), por las razones que a
continuación expongo:
En
reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que es un deber
constitucional de la administración motivar los actos administrativos por medio
de los cuales se desvincula a un servidor que ocupa un cargo en
provisionalidad. Ello con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales
y poder controvertir las razones y acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa en el evento de estar en desacuerdo con la motivación del mismo[73].
La Sala en el caso T-4.157.105 tuteló los
derechos fundamentales al debido
proceso y al mínimo vital de la ciudadana María Eugenia Rivas Rivas, al considerar que las entidades
accionadas la desvincularon del cargo para el cual había sido nombrada en
provisionalidad, sin motivar el acto administrativo de desvinculación de manera
clara, precisa y detallada; en consecuencia, dejó sin efecto tales actos,
asimismo, ordenó el reintegro señalando las condiciones en las que se debía
efectuar el mismo.
Considero
que, contrario a la tesis defendida por la mayoría en el caso sub examine, la
entidad accionada sí motivo la resolución No. 015 del catorce (14) de enero de
dos mil trece (2013), por medio de la cual desvinculó a la accionante del cargo
que ocupaba en provisionalidad, tal y como se puede constatar con la
transcripción del acto referido incluida en el pie de página 62 de esta
providencia.
En
efecto, las razones que dieron lugar a la desvinculación de la accionante
fueron: (i) que fue nombrada en el cargo mientras duraba la suspensión de la
titular;  y (ii) que la suspensión de los titulares de los cargos era por
noventa (90) días a partir del dieciséis de octubre de 2012[74].
En razón a lo anterior, la accionada dio por terminado el nombramiento de la
funcionaria en el cargo, porque a su juicio se había cumplido el plazo de
suspensión que fue estipulado como condición para permanecer en tal
nombramiento.
Con
base en lo anterior, se puede colegir que no había lugar a la tutela de los derechos
fundamentales de la accionante invocando como fundamento de dicho amparo el
precedente constitucional que la Corte ha sentado en materia de motivación de
actos de desvinculación de funcionarios que ocupan cargos en provisionalidad.
En virtud de las anteriores
consideraciones, salvo parcialmente mi voto en la decisión adoptada por la
Sala.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] A folios 21 a 22, Cuaderno principal, obra
copia de la certificación de los cargos desempeñados por Rosa María Barrios en
la Registraduría Municipal de Los Córdobas donde consta que ha ocupado los
siguientes cargos:
·
Supernumerario
Auxiliar de servicios generales del 22 al 27 de marzo de 2007.
·
Supernumerario
Auxiliar de servicios generales del 14 al 21 de mayo de 2007.
·
Supernumerario
Auxiliar administrativo del 17 de agosto al 16 de noviembre de 2007.
·
Supernumerario
Auxiliar de servicios generales del 20 al 28 de octubre de 2007.
·
Supernumerario
Auxiliar de servicios generales del 22 de septiembre al 2 de octubre de 2009.
·
Supernumerario
Auxiliar de servicios generales del 25 de octubre al 3 de noviembre de 2009.
·
Registradora
municipal 4035-05 del 10 de
febrero al 9 de septiembre de 2010.
·
Registradora municipal
4035-05 del 1 de diciembre de 2010 al 30 de junio de 2011.
·
Registradora municipal
4035-05 del 5 de julio de 2011 al 4 de febrero de 2012.
·
Registradora municipal
4035-05 del 9de febrero de 2012 al 8 de abril de 2012.
·
Registradora municipal 4035-05
del 4 de junio al 12 de septiembre de 2012.
·
Registradora municipal
4035-05 del 24 de octubre de 2012 al 23 de enero de 2013.
En adelante,
siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que hace parte del
cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Mediante Resolución No. 235, “Por la cual
se efectúa un nombramiento provisional” los Delegados Departamentales de
Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil nombraron
provisionalmente a la señora Rosa María Barrios en el cargo de Registradora
Municipal de Los Córdobas. En este acto administrativo en el considerando se
invocó para realizar el nombramiento el literal c del artículo 20 de la Ley
1350 de 2009, de acuerdo con el cual la provisión de los empleos en
la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las
siguientes clases de nombramiento: (…) c) Nombramiento provisional
discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo
procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad
se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar
expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término
citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo
definitivamente.” Folio 55
[3] Por medio del oficio No. 061 de 10 de enero
de 2013 la Registraduría Nacional del Estado Civil informó a la peticionaria
que “a partir del 24 de enero de 2013, mediante Resolución 012 de enero 09 de
2013, se da por terminado el nombramiento provisional como Registrador
Municipal 4035-05 de la Registraduría Municipal de Los Córdobas-Córdoba, para
el cual fue nombrado”.
[4] A folio 9, obra copia de la Cédula de
Ciudadanía de la señora Inés González Palomino, donde consta que la señora
nació el 5 de octubre de 1929.
A folio 8, obra copia de la declaración extrajuicio rendida por la señora Rosa
María Barrios, en la cual bajo la gravedad de juramento declaró que “en la
actualidad tengo bajo cargo y cuidado a mi madre de nombre Inés Palomino González
Colombiana, mayor de edad y a mi hija de nombre Mónica Liliana Palomo Barrios,
colombiana mayor de edad (…). Las cuáles residen bajo mi techo familiar y
dependen económicamente de mi, para la subsistencia de ellas”.
[5] Folio 7.
[6] Folio 11.
[7] A folios 15 a 17, Cuaderno principal, obra
copia de la certificación de los cargos desempeñados por María Eugenia Rivas
Rivas en la Registraduría Nacional del Estado Civil donde consta que ha ocupado
los siguientes cargos:
·
Profesional
universitario en provisionalidad en la Registraduría especial de Montería del 3
de mayo de 2010 al 2 de agosto de 2010.
·
Profesional
universitario en provisionalidad en la Registraduría especial de Montería del
13 de agosto al 12 de noviembre de 2010.
·
Técnico operativo en la
Registraduría municipal de Cotorra, Córdoba del 15 de diciembre de 2010 al 7 de
enero de 2011.
·
Técnico operativo en la
Delegación Departamental de córdoba del 9 de mayo al 10 de junio de 2011.
·
Registrador municipal en
provisionalidad de la Registraduría municipal de Ciénaga de Oro, Córdoba del 9
de agosto al 8 de septiembre de 2011.
·
Registrador municipal en
provisionalidad de la Registraduría municipal de Ciénaga de Oro, Córdoba del 9
de septiembre de 2011 al 8 de enero de 2012.
·
Registrador municipal en
provisionalidad de la Registraduría especial de Montería, Córdoba del 2 de
agosto al 17 de octubre de 2012.
·
Registrador municipal en
provisionalidad de la Registraduría especial de Montería, Córdoba del 18 de
octubre de 2012 al 15 de enero de 2013.
En adelante,
siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que hace parte del
cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[8] A folio 179, obra copia del nombramiento en
provisionalidad de la peticionaria en el cargo de Registrador Municipal 4035-06
“mientras dure la suspensión provisional del titular del cargo”.
[9] “Por la cual se efectúa un nombramiento provisional”. Folio 179.
[10] La suspensión provisional de la señora Edna
Margarita Callejas se ordenó mediante auto del 16 de octubre de 2013, por medio
del cual se dio apertura a una investigación disciplinaria en su contra, por
parte de la Oficina de Asesoría y Control Disciplinario de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
[11] “Por la cual se dan por terminadas unas
provisionalidades”.
[12] “Por la cual se asignan funciones” expedida
por los Delegados Departamentales de Córdoba. Folio 105.
[13] A folio 10, obra copia de la Historia
Clínica del señor Manuel Francisco Riva Urango, padre de la peticionaria, en la
cual se indica que tiene hipertensión arterial, diabetes mellitus,
insuficiencia renal crónica no especificada.
[14] A folio 8 a 14, obra copia de la
Declaración Juramentada Extraproceso realizada por la peticionaria, en la que
manifestó que sus padres “dependen económicamente de mi en todo lo relacionado
con su subsistencia, no trabajan en ninguna empresa pública o privada no
reciben pensión ni ayuda del gobierno (…)”.
[15] Folio 7.
[16] “Por la cual se efectúan un nombramiento
provisional” la cual, en la parte resolutiva consagró: “Artículo primero: A
partir del 18 de octubre de 2012, nombrar provisionalmente de manera
discrecional a María Eugenia Rivas Rivas, identificada con cédula de ciudadanía
No. 50.848.642, en el cargo de Registrador Municipal 4035-06 de la
Registraduría Municipal de Planeta Rica-Córdoba, con una asignación básica
mensual de $2.326.078.00. Parágrafo: la duración de este nombramiento
provisional será mientras dure la suspensión provisional del titular del cargo.
Artículo segundo: la provisionalidad a la que se refiere e el artículo
anterior, podrá darse por terminada en cualquier momento. (…)”. Folio s 103 a
104”.
[17] “Por medio de la cual se reglamenta la
Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y
se dictan normas que regulen La Gerencia Pública”. Artículo
20. “Clases de nombramiento. La provisión de los empleos en la
Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las
siguientes clases de nombramiento: (…) c) Nombramiento provisional
discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo
procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad
se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente
en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término citado se
deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente.”
[18] Folio 58.
[19] A folios 107 al 138, obra copia del Auto de
apertura de investigación disciplinaria-Acumulación de procesos y de suspensión
a unos funcionarios, en la cual consta la suspensión provisional por el término
de tres meses a la señora Edna Margarita Callejas Martínez.
[20] Folio 69.
[21] Folio 73 a 74.
[22] Constitución Política. Artículo
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…).
[23] La Corte en la Sentencia SU-961 de 1999
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa), estudió el caso de unas personas que obtuvieron
los puntajes más altos dentro del concurso de méritos convocado por el Consejo
Superior de la Judicatura y fueron incluidos en los primeros puestos de las
listas para magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito de Santafé de
Bogotá. Sin embargo, contrariando la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, el organismo accionado, la nombró a personas que se encontraban
por debajo de ellos en las listas de elegibles. En el presente caso, los
actores interpusieron las respectivas acciones mucho tiempo después de que ya
habían caducado las respectivas acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho. En virtud de los hechos narrados, esta Corporación, manifestó que
“en cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.
Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el
juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de manera integral”.
[24] En efecto, el Decreto 2591 de 1991, en su
artículo 6.1, de manera expresa dispone que la eficacia de los medios
ordinarios de defensa judiciales será apreciada en el caso concreto, atendiendo
a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
[25] Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”. Artículo 138. Nulidad y
restablecimiento del derecho. “Toda persona que se crea
lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad
del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho
directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño
causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se
presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[26] (MP. Clara Inés Vargas Hernández). En esta
providencia, la Corte conoció la acción de tutela interpuesta por una empleada
del Club Militar de Oficiales de Bogotá que había sido desvinculada sin
motivación alguna del cargo que venía ocupando en provisionalidad. La Corte
consideró que procedía ordenar el reintegro para evitar un perjuicio
irremediable. Al respecto señaló: “En este orden de ideas, no cabe duda que la
desvinculación de la accionante si bien no constituye una afectación directa a
su derecho al trabajo, está afectando notablemente el mínimo vital de ella y de
su hijo, pues el salario que devengaba ($515.106), que escasamente le
alcanzaba, era el único medio de subsistencia y único recurso económico con el
que contaba para garantizar la educación, alimentación, vestuario, vivienda,
entre otros derechos fundamentales de su menor hijo (artículo 44 de la
Constitución). Así las cosas, si bien para
atacar la resolución que declaró insubsistente su nombramiento la accionante
cuenta con otro mecanismo judicial, la Sala considera que en el presente caso
la tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, lo cual no la exime de la obligación de acudir oportunamente ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que sea allí donde se
dirima, en últimas, la controversia.” En el mismo sentido, en la sentencia T-800 de 1998 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa), la Corte conoció la acción de tutela interpuesta con ocasión de
la desvinculación de una mujer madre cabeza de familia, que desempeñaba en
provisionalidad el cargo de auxiliar de enfermería, el cual era de carrera.
Esta Corporación confirmó las sentencias de instancia, mediante las cuales se
ordenaba el reintegro de manera transitoria, mientras la jurisdicción de lo
contencioso decidía sobre la legalidad del acto por medio del cual se dispuso
su desvinculación. Para tal efecto, la Corte explicó que el derecho a
permanecer en un cargo determinado no es fundamental, sin  embargo consideró
que por las particularidades del caso, procedía la acción de tutela para
proteger otros derechos fundamentales a fin de evitar un perjuicio
irremediable, pues con base en las circunstancias particulares de la
peticionaria se vislumbra que “la pérdida del trabajo (…) y su consiguiente
vacancia, la enfrentaría, junto con su hijo, a un perjuicio irremediable que no
podría ser corregido a tiempo, si no es porque la acción de tutela permite
evitarlo. En estas condiciones, la acción de tutela se erige como el mecanismo
provisional idóneo para preservar, por un lado, el derecho al trabajo de la
tutelante, y por el otro, el derecho a la salud y a la vida de su hijo”.
También en la sentencia T-884 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), se
concedió la protección constitucional a una ciudadana que ocupaba en
provisionalidad  un cargo de carrera de la Fiscalía General de la Nación, y que
había sido declarada insubsistente, sin que el acto administrativo por medio
del cual se adoptó la decisión hubiera sido motivado. En aquella oportunidad,
esta Corporación constató la vulneración del derecho fundamental al mínimo
vital, por lo que ordenó el reintegro de la accionante hasta que la
jurisdicción de lo contencioso decidiera sobre el fondo del asunto.
[27] En la sentencia T- 1159 de 2005 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra) la Sala de Revisión hizo referencia a las razones
jurídicas por las cuales la acción de tutela no es en principio procedente para
solicitar el reintegro de un funcionario público: “Como regla general, no procede ni el cuestionamiento de la validez
de un acto administrativo de vinculación ni el reintegro a través de tutela de
una persona desvinculada de la administración. El
fundamento de dicha posición radica en la necesidad de mantener en orden las
competencias jurisdiccionales y de evitar la intromisión del juez de tutela en
la órbita de decisión del juez ordinario. Además de que la tutela no es, en
términos generales, el medio judicial para anular la validez del acto
administrativo de desvinculación, esta acción constitucional tampoco procede
para obtener el reintegro del servidor del Estado desvinculado por un acto
administrativo. En la Sentencia SU-250 de 1998 se sostuvo que “la
tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar
el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo”. La misma tesis
fue objeto de reiteración en la Sentencia T-756 de 1998, en donde se señaló que
la acción procedente para obtener el reintegro del servidor del Estado es la de
nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, en el último fallo citado,
la Corte Constitucional admitió que sólo por excepción procedería la tutela
como mecanismo transitorio, si se comprobaba la existencia de un perjuicio
irremediable.”
[28] En la sentencia SU-250 de 1998 (MP.
Alejandro Martínez Caballero, SV. Fabio Morón Díaz) la Corte se pronunció
respecto de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, cuando la
autoridad nominadora da por terminado sin motivación alguna el nombramiento de
un funcionario en provisionalidad que ocupa un cargo de carrera, ante lo cual
consideró que “esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el
acto administrativo correspondiente, ubica al afectado en un indefensión
constitucional. El art. 29 C. P. incluye entre sus garantías la protección del
derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y
defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars,
ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en
el art. 29 C.P., implica al respecto del esencial principio de contradicción de
modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al
reconocimiento judicial de sus tesis. La idea de indefensión contiene,
enunciándola de manera negativa, la definición del derecho a la defensa
jurídica y engloba, en un sentido amplio, a todas las demás violaciones de
derechos constitucionales que pueden colocarse en el marco del art. 29, por ser
esta norma de carácter abierto. Es, pues, de la esencia de las garantías de
protección, la posibilidad de debatir, de lo contrario se cae en indefensión y,
por ende, se restringe y viola el debido proceso en su fase de la defensa”.
[29] En este sentido, en la sentencia T-641 de
2011 (MP. Mauricio González Cuervo) la Corte estudio la acción de tutela
incoada por un ciudadano que había sido nombrado en provisionalidad como
Profesional Especializado Código 2028, Grado 22, perteneciente a la planta
global de empleados públicos de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca en un cargo de carrera administrativa y fue declarado
insubsistente sin motivación mediante resolución del año 2008. En virtud de
estos hechos, la Corte consideró que “con relación a  la necesidad de motivar
los actos que declaran la insubsistencia de funcionarios que ocupan en
provisionalidad cargos de carrera, es claro e incuestionable el precedente
constitucional que establece que cuando éstos son desvinculados de las
entidades sin motivación, es posible acudir a la acción de tutela con el fin de
proteger y corregir dicha vulneración en virtud del derecho fundamental al
debido proceso y el derecho a la defensa”.
[30] (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esta
sentencia se decidió el caso de una Inspectora de Policía del Municipio de Rio
sucio, Caldas, quien se desempeñaba en provisionalidad en un cargo de carrera
administrativa y fue desvinculada sin motivación alguna y en la misma resolución se decidió nombrar en el
cargo, en provisionalidad y mientras se efectúa la respectiva convocatoria a
concurso, a Dorance Nubio Guapacha. La Corte decidió que para su
petición de reintegro existía un medio de defensa alternativo, sin embargo se
sostuvo que cuando sin
motivación alguna se produce la desvinculación del servicio de una persona que
ocupa en provisionalidad un cargo de carrera, puede plantearse una pretensión
constitucional autónoma, orientada, no a obtener el reintegro, sino la
motivación del acto de desvinculación del servicio.
[31]Ver, entre otras, sentencia T-132 de 2005
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa). T-1323 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[32] (MP. Jorge Iván palacio, SPV. Nilson
Pinilla Pinilla) en esta sentencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró
y unificó las diversas líneas jurisprudenciales que se ha venido construyendo
en relación con (i) la falta de motivación del acto administrativo de desvinculación
de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera; (ii) la
discrecionalidad relativa y la excepción de motivación de actos
administrativos; (iii) el vicio de nulidad por falta de motivación de los actos
de retiro de cargos en provisionalidad; (iv) la procedencia de la acción de
tutela contra providenciales judiciales que desconocen el inexcusable deber de
motivar los actos administrativos de retiro de servidores públicos nombrados en
provisionalidad; (v) la jurisprudencia del Consejo de Estado y su abierta
incompatibilidad con la Constitución y jurisprudencia de la Corte en materia de
ausencia de motivación de los mencionados actos administrativos; (vi) y los
diversos mecanismos de protección judicial.
[33] En la sentencia C-279 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda), la Corte Constitucional conoció la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 938 de 2004 por la cual “se expide el
Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación" y declaró
exequible el inciso segundo del artículo 70 y el inciso segundo del artículo 76
de la Ley 938 de 2004, “en el entendido de que en el caso de los funcionarios
designados en provisionalidad en cargos de carrera, el acto de desvinculación
deberá ser motivado por razones del servicio específicas, en los términos del
apartado 4 de esta sentencia”. La Corte señaló en relación con la
procedibilidad de la acción lo siguiente: “Sobre la procedencia de la acción de tutela
estableció que ésta cabía como mecanismo definitivo ya que no existe un
mecanismo de defensa alternativo para la protección de los derechos
fundamentales vulnerados con la falta de motivación del acto administrativo. Lo
anterior, ya que si bien es procedente la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, ésta tiene como objeto controvertir la legalidad del acto y no su
adecuación a la Constitución, fin para el cual la acción de tutela se encuentra
encaminada”. Ver, entre otros, las sentencias T-1240 de 2004 (MP. Rodrigo
Escobar Gil), T-610 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[34] A este respecto, véase la Sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández) en la que se declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del
Decreto 2591 de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era
interpuesta contra providencias judiciales.
[35] Folio 63
[36] Folio 38.
[37] Constitución Política. Artículo 125. “Los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de
nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán
nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso
en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El
retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo;
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en
la Constitución o la ley”.
[38] En las normas generales que han reconocido
la provisionalidad como forma de provisión de empleos se destacan el artículo 5º del Decreto Ley
2400 de 1968, el artículo 4º de la Ley 61 de 1987, el artículo 10 de la Ley 27
de 1992, el artículo 8º de la Ley 443 de 1998, así como la Ley 909 de 2004.
[39] Sentencia SU-917 de 2010
(MP. Jorge Iván Palacio, SPV. Nilson Pinilla Pinilla)
[40] Desde la sentencia T-800 de 1998 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa) se estableció que “la estabilidad laboral de un
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el
hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en
provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa,
como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción.
Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma
discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y
remoción, a menos que exista justa causa para ello”. En el mismo sentido, la
Corte Constitucional en la sentencia T-660 de 2005 (MP. Jaime Córdoba
Triviño) señaló que “la jurisprudencia
constitucional ha sido consistente en estimar que las garantías de estabilidad
laboral propias de los empleos de carrera administrativa también resultan
aplicables a quienes ejercen dichos cargos en condición de provisionalidad,
puesto que este mecanismo de designación no tiene el efecto de transformar la
naturaleza del cargo de carrera a de libre nombramiento y remoción. Por ende,
el acto administrativo que retira del servicio a funcionarios de esta categoría
no puede fundarse solamente en el ejercicio de la facultad discrecional del
nominador, como sucede para el caso de los empleos de libre nombramiento y
remoción, sino que tiene que motivarse. Esta misma doctrina también ha
señalado que la falta de motivación del acto administrativo que desvincula a un
servidor en provisionalidad constituye una vulneración del derecho al debido
proceso.  Ello debido a que la reserva de las razones que fundaron la
separación del empleo pone en situación de indefensión al afectado, en la
medida en que no podría controvertirlas ante la jurisdicción del contencioso
administrativo.”
[41] En la sentencia SU-917 de 2010 (MP. Jorge
Iván Palacio, SPV. Nilson Pinilla Pinilla) la Corte concluyó que “respecto del
acto de retiro de un servidor público que ejerce un cargo en provisionalidad no
puede predicarse estabilidad laboral propia de los derechos de carrera, pero en
todo caso el nominador continúa con la obligación de motivarlo, al tiempo que
el administrado conserva incólume el derecho a saber de manera puntual cuáles
fueron las razones que motivaron esa decisión”.
[42] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
266 de la Constitución Política modificado por el artículo 15 del acto
legislativo 01 de 2003“Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”, la Registraduría
Nacional del Estado Civil tiene un régimen especial de carrera administrativa: “El Registrador Nacional del
Estado Civil será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos
organizado según la ley. (…) La Registraduría Nacional estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.” Esta Corporación en la sentencia T-729 de
2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) hizo referencia a los aspectos específicos
del régimen especial de la Registraduría con base en lo reseñado por la Sala
Plena de la Corte en sentencia C-230A de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil), en la
cual se indicó:
“13.1. A partir del
Acto Legislativo 01 de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil posee
un régimen especial de carrera, caracterizado por el ingreso a los cargos exclusivamente
por concurso de méritos, y el retiro flexible de conformidad con las
necesidades del servicio, y la libre remoción, para empleados de
responsabilidad política o administrativa.
13.2. Los cargos de
responsabilidad administrativa pertenecen a la carrera especial de la entidad,
pues su ingreso solo puede darse por méritos, si bien son de libre remoción. En
otros términos, en el régimen de la Registraduría Nacional del Estado Civil se
combina el ingreso por mérito y la libre remoción.
13.3 Ahora bien, el
atributo de “carrera” se predica de los cargos, no de los funcionarios. En ese
sentido, cuando el nombramiento se produce en virtud de los resultados del
concurso de méritos, se hace “en propiedad”, y cuando se realiza porque el
concurso no se ha desarrollado, o para suplir una vacancia temporal, el
nombramiento es efectuado en “provisionalidad”. En cualquier caso, enfatizó la
Sala Plena, el nominador se encuentra vinculado al resultado de los concursos.
13.4. En ese sentido, la Sala
ordenó adelantar los concursos para diversos cargos de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, pero aclaró que esa obligación no restringe la
facultad del nominador de efectuar nombramientos en provisionalidad, durante el
trámite del concurso.
13.5. Finalmente, expresó la
Corte que, como el acto legislativo 01 de 2003 previó el carácter de carrera
para los cargos de la entidad, los funcionarios de la entidad, al momento de
proferirse la sentencia C-230 A de 2008, ocupaban cargos de carrera en
provisionalidad; y reiteró la subregla establecida en un amplio número de
pronunciamientos, de acuerdo con la cual los funcionarios que ocupan cargos de
carrera en provisionalidad son acreedores de una estabilidad laboral relativa,
que se traduce en que su retiro solo puede efectuarse mediante resolución
motivada, como garantía del debido proceso y condición para el ejercicio de los
derechos de defensa y contradicción”.
[43] En la Sentencia T-800 de 1998 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte sostuvo por vez primera que “el nombramiento
en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera
administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre
nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al
empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre
nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello”.
[44] Ob. Cit, (MP. Jorge Iván Palacio, SPV. Nilson Pinilla Pinilla).
[45] (MP. Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia la Sala Plena de la
Corte Constitucional al  decidir
el caso de una notaria quien fue desvinculada mediante acto administrativo sin
motivación, unificó por vez
primera su jurisprudencia sobre el deber de motivación de los actos
administrativos. La decisión adoptada fue la de amparar el derecho al debido proceso administrativo de
la peticionaria y ordenar que se motivará el acto administrativo de
desvinculación. Al respecto, la
Corte explicó que la discrecionalidad no puede ser interpretada ni confundirse
con la arbitrariedad, por lo que salvo casos excepcionales, los actos de la
administración deben estar motivados. Ahora, respecto de la vulneración del derecho fundamental al
debido proceso en el  caso concreto consideró: “el decreto por medio del cual se
retiró del servicio a la doctora Duque, no tiene las características de
publicidad, dentro del criterio que a tal principio se le ha venido dando, es
decir, que la publicidad no se identifica con la publicación sino que va más
allá de ésta, exigiéndose motivación, no solamente formal sino material, como
eso no se hizo, en el presente caso, se violó el debido proceso. Se podría
argüir que el encabezamiento del decreto, al citar unas normas podría equivaler
a los considerandos de un acto administrativo. Se responde que no es esa la
motivación para retirar porque sería aceptar los formalismos por encima de lo
sustancial y ello sería equivocado e injusto. (…)En conclusión, la cita de las
normas no equivale a motivación; para una desvinculación, el nominador debe
enumerar con claridad las causas y hechos que motivaron el retiro. Mientras no
lo haga está violando el debido proceso. En el presente caso se incurrió en tal
omisión, luego la tutela prospera por este aspecto, de lo cual se infiere que
debe dársele al Presidente de la República y al Ministro de Justicia y el
Derecho la orden de que profieran el acto administrativo para que la doctora
Duque, pueda nuevamente controvertir el asunto ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, si es que esa sería su determinación”.
[46] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[47] Se indicó en la sentencia en cita (SU-917
de 2010) que “la motivación
de los actos administrativos guarda relación directa con las características de
un gobierno democrático (arts. 1º, 123, 209 CP), en la medida en que constituye
el instrumento por medio del cual las autoridades rinden cuentas respecto de
las actuaciones desplegadas.  Sobre el particular la Corte ha explicado que la
motivación es “una exigencia
propia de la democracia, toda vez que conforme a ésta se impone a la
administración la obligación de dar cuenta a los administrados de las razones
por las cuáles ha obrado en determinado sentido [Art. 123
C.P.  (...) Los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad. Art. 209 C.P. La
función administrativa está al servicio de los intereses generales (...)]”.
[48] Sobre esta señaló la Corte que “la motivación de los actos es expresión de
la cláusula de Estado de Derecho (art. 1 CP), que implica la sujeción de los
poderes públicos al principio de legalidad y proscribe la arbitrariedad en las
decisiones que afectan a los administrados. La doctrina autorizada ha explicado
que la motivación representa el primer criterio de deslinde entre lo
discrecional y lo arbitrario”.
[49] En relación con el derecho al debido
proceso, la Corte indicó que “la motivación de los actos administrativos es una garantía
para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa como componente del
debido proceso (art. 29 CP). En efecto, “si el acto no se encuentra motivado,
el particular se halla impedido de ejercer las facultades que integran el
llamado debido proceso (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a
una decisión fundada)”
[50] En este sentido en la sentencia en mención
se indicó que “la motivación
de los actos hace realidad el principio de publicidad en el ejercicio de la
función administrativa, expresamente reconocido en el artículo 209 Superior,
como corolario del principio democrático y de la prevalencia del interés
general.”
[51] (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SPV.
Nilson Pinilla Pinilla)
[52] (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En
esta Providencia las controversias presentes en los expedientes de tutela
acumulados tienen como denominador común que los peticionarios venían
desempeñando, en provisionalidad, cargos de carrera en el SENA y en la Fiscalía
General de la Nación. Todos ellos fueron desvinculados de sus respectivas
Entidades, mediante actos administrativos carentes de motivación. Acudieron
igualmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con la
pretensión de que los mencionados actos fueran anulados, y consecuentemente, se
obtuviera el respectivo restablecimiento del derecho. En todos los casos, los
jueces negaron las pretensiones, motivo por el cual decidieron instaurar acción
de tutela contra tales decisiones judiciales. Por esto, una vez constatada la
procedencia del amparo contra sentencias, la Sala Plena de esta Corporación
reiteró que en la sentencia SU- 917 de 2010 la Corte se pronunció respecto de
casos semejantes, pues giraban en torno a la motivación de los actos de
desvinculación de personas que ocupan cargos de carrera en provisionalidad en
donde indicó que procedía el reintegro y el correspondiente pago de salarios y
prestaciones actualizado. Debido a esto, la Sala Plena consideró que en el caso
concreto, se debía seguir el precedente sentado en la sentencia SU- 917 de
2010, y por ende, adoptar las siguientes decisiones: (i) revocar los fallos de
tutela que negaron el amparo solicitado; (ii) dejar sin efectos los fallos
proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,  (iii) dejar
sin efectos el acto administrativo de desvinculación del cargo; (iv) ordenar el
reintegro del accionante, hasta tanto no se provea el cargo por concurso de
méritos al cargo
que se encontraba desempeñando al momento del retiro  sin considerar que ha
existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones
dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente
reintegrado, lo que deberá hacerse con las actualizaciones pertinentes y en
atención a lo previsto  en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A .
[53] SU-917 de
2010.
[54] A Folio 55, obra copia de la Resolución
No. 235 de 2012 “Por la cual se efectúa un nombramiento”.  Y, a folio 24
Cuaderno de Revisión obra copia
de la Resolución 012 de enero 9 de 2013 “por la cual se dan por terminadas unas
provisionalidades”.
[55] A folio 9, obra copia de la Cédula de
Ciudadanía de la señora Inés González Palomino, donde consta que la señora
nació el 5 de octubre de 1929.
A folio 8, obra copia de la declaración extra juicio rendida por la señora Rosa
María Barrios, en la cual bajo la gravedad de juramento declaró que “en la
actualidad tengo bajo cargo y cuidado a mi madre de nombre Inés Palomino
González Colombiana, mayor de edad y a mi hija de nombre Mónica Liliana Palomo
Barrios, colombiana mayor de edad (…). Las cuáles residen bajo mi techo
familiar y dependen económicamente de mi, para la subsistencia de ellas”. Sin
embargo, no acreditó por qué
razón su hija mayor de edad depende económicamente de ella.
[56] Folio 72.
[57] (MP. Rodrigo Escobar Gil) En esta ocasión,
la Corte Constitucional se pronunció respecto de la demanda de
inconstitucionalidad presentada en contra de la totalidad de los artículos 10 y
102, de algunos apartes de los artículos 12, 26, 32, 40, 47, 75, 79, 85, 101,
149 y 157 del Decreto 2241 de 1986, “Por el cual se adopta el Código
Electoral”, así como del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
informan el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Para tal efecto, trajo a
colación las motivaciones que tuvo el Congreso de la República para modificar
el artículo 266 de la Constitución y para establecer el concurso de méritos y
la carrera administrativa como mecanismo de ingreso al desempeño de cargos en
la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Corte resolvió declarar
“exequible el numeral 8º del artículo 26 del Decreto 2241 de 1986, salvo
las expresiones “quien será de distinta filiación política a la suya” y
“con aprobación del Consejo Nacional Electoral”, que se declaran INEXEQUIBLES,
y en el entendido de que estos cargos son de carrera administrativa especial,
de conformidad con el inciso tercero del artículo 266 de la Constitución y que
el Registrador Nacional del Estado Civil deberá convocar antes del 31 de
diciembre de 2008, a un concurso de méritos para proveerlos”.
[58] Ley 1350 de 2009. Artículo 20. Clases
de nombramiento.” La provisión de los
empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante
las siguientes clases de nombramiento:
a) Nombramiento
ordinario discrecional: Es aquel mediante el cual se proveen los
cargos que de conformidad con la presente ley tienen carácter de libre
nombramiento y remoción;
b) Nombramiento
en período de prueba: Es aquel mediante el cual se proveen los cargos
del sistema especial de Carrera de la Entidad con una persona seleccionada por
concurso y tendrá un término de cuatro (4) meses;
c) Nombramiento
provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y
solo procederá por especiales razones del servicio. El término de la
provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá
constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del
término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo
definitivamente;
d) Nombramiento
en ascenso: Es aquel que se efectúa previa realización del concurso de
ascenso;
e) Nombramiento
en encargo: Es aquel que se hace a una persona inscrita en Carrera
Administrativa para proveer de manera transitoria un empleo de Carrera mientras
se surte el concurso respectivo. El encargo no podrá exceder de seis (6) meses.
En el transcurso del término citado se deberá adelantar el concurso respectivo
para proveer el empleo definitivamente.
[59] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) Respecto de
los empleos de libre nombramiento y remoción de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, estipulados como tal en el artículo 6 de la Ley 1530 de 2009, la
Corte consideró: “En ese orden de ideas, debe la Corte proferir un fallo
modulado que cumpla el doble propósito de conservar la competencia del
legislador en la denominación de los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral y garantizar que tales empleos sean provistos por concurso de
méritos, en los términos del artículo 266 C.P.  Por ende, la Sala declarará la
exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09 en
el entendido que los cargos allí regulados son de libre remoción y deberán ser
provistos exclusivamente por concurso público de méritos.  23. Finalmente, la
Corte estima necesario hacer dos consideraciones adicionales respecto a las
consecuencias de lo decidido en este fallo.  En primer término, la declaratoria
de exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09
no resuelve la omisión legislativa absoluta existente en materia de la libre
remoción de los empleos de responsabilidad administrativa o electoral de la
RNEC. Como se ha indicado, la Constitución dispone que estos cargos deben ser provistos
mediante concurso público de méritos, lo que hace que queden incorporados a la
carrera administrativa especial de la RNEC y, consecuentemente, no puedan ser
cobijados por el régimen de libre nombramiento y remoción. En ese marco, la
Carta Política ha diferido al legislador la regulación de la libre remoción de
estos empleos. Sin embargo, analizada la normatividad existente la Corte
encuentra que el Congreso no ha fijado reglas sobre la materia, lo que resulta
agravado por el hecho que la Constitución haya previsto una régimen especial de
carrera para la RNEC, de lo que se sigue que para esa entidad no son aplicables
prima facie las reglas ordinarias de carrera administrativa, ni mucho
menos las relativas al libre nombramiento y remoción, pues son incompatibles
con el régimen mixto antes explicado”.
[60] SU-917 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio, SPV. Nilson Pinilla Pinilla).
[61] Ibídem. la
Corte Constitucional advirtió que existía conexidad temática entre varias acciones de
tutela interpuestas, en tanto se trataba de accionantes que desempeñaban cargos
de carrera en provisionalidad en diferentes entidades públicas, siendo
desvinculados de sus empleos sin que los actos de retiro hubieren sido
motivados. Sin embargo, la Sala Plena separó en dos grupos a los demandantes:
el primer grupo se conformó por aquellos demandantes que interpusieron acción
de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Allí sus pretensiones fueron negadas con el argumento de que
los actos de insubsistencia de empleos de carrera en provisionalidad no
requieren motivación alguna. Los actores presentaron entonces tutela contra las
sentencias judiciales que desestimaron sus reclamaciones, invocando la
protección de sus derechos al debido proceso, acceso efectivo a la
administración de justicia, trabajo, acceso a la función pública e igualdad. El
segundo grupo de demandantes, acudieron a la tutela directamente contra las
entidades de las que fueron desvinculados sin motivación alguna, por lo que
solicitaron su reintegro. La Sala Plena de esta Corporación concedió el amparo de los derechos de los
peticionarios al
debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia como mecanismo definitivo, para lo cual declaró la
nulidad de los actos administrativos de insubsistencia y a título de
restablecimiento del derecho se ordenó el reintegro a los cargos que se
encontraban desempeñando al momento del retiro.
[62] En la citada resolución se expresó lo
siguiente: “Que mediante Resolución No. 229 de octubre 18 de 2013 se vinculó a
María Eugenia Rivas en el cargo de Registrador Municipal 4035-06 de la
Registraduría Municipal de Planeta Rica-Córdoba, mientras dura la suspensión
del titular. (…)Que la suspensión de los titulares de los cargos anteriormente
mencionados es por noventa días a partir del 16 de octubre de 2012. RESUELVEN
PRIMERO: A partir del 14 de enero de 2013, dar por terminado el
nombramiento de María Eugenia Rivas Rivas, identificada con cédula de
Ciudadanía Número 32.702.331 de Barranquilla, en del cargo de Registrador
Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica.”
[63] A folio 107 a 122, obra copia del Auto de
apertura de la investigación disciplinaria de 16 de octubre de 2012, por parte
de la Oficina de Asesoría y Control Disciplinario de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, Delegación Córdoba, en contra de la Registradora Municipal de
Planeta Rica Edna Margarita Callejas, en la cual se resolvió “ordenar
investigación disciplinaria en contra de Edna Margarita Callejas Martínez, con
cédula de Ciudadanía Número 32.702.331 de Barranquilla, en su calidad de
Registradora Municipal del Estado Civil de Planeta Rica (Córdoba)” y “suspender
provisionalmente por el término de tres (3) meses a la señora  Edna Margarita
Callejas Martínez”.
[64] “Por la cual se asignan funciones” expedida
por los Delegados Departamentales de Córdoba. En esta Resolución, se consideró:
“Que a la señora Edna Margarita Callejas Martínez, Registrador Municipal
4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica, mediante Auto de 16 de
enero de 2013 de la oficina de control disciplinario de esta Delegación, se le
prorrogó por tres meses la suspensión provisional del cargo. || Que a la señora
María Eugenia Rivas Rivas, Registrador Municipal 4036-06 de la Registraduría
Municipal de Planeta Rica, se le terminó vinculación condicionada. || Que para
efectos de garantizar la prestación del servicio es necesario asignar funciones
de Registrador Municipal 4036-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica,
a un funcionario de esa oficina. RESUELVE: Artículo Primero: A partir de
la fecha asignar funciones de Registrador Municipal 4036-06 de la
Registraduría Municipal de Planeta Rica a Aura Rosana Jaramillo Fernández,
Auxiliar Administrativo 5120-04 de Planeta Rica.”  Folio 105.
[65] A folio 8 a 14, obra copia de la
Declaración Juramentada Extraproceso realizada por la peticionaria, en la quien
manifestó que sus padres “dependen económicamente de mi en todo lo relacionado
con su subsistencia, no trabajan en ninguna empresa pública o privada no
reciben pensión ni ayuda del gobierno (…)”. Folios 181 a 182.
[66] A folio 10, obra copia de la Historia
Clínica del señor Manuel Francisco Riva Urango, padre de la peticionaria, en la
cual se indica que tiene hipertensión arterial, diabetes mellitus, insuficiencia
renal crónica no especificada.
[67] Folio 66. La Registraduría indicó que “al
parecer los señores padres de la accionante o alguno (s) de sus hijos cuentan
con un bien raíz (finca) considerablemente extenso en el departamento de
Antioquia, representado en una finca probablemente denominada El Sinaí, con
aproximadamente 100 hectáreas, ubicada en la vereda el carmelo”. Sin aportar
prueba alguna de su dicho.
[68] Folio 70.
[69] Folio 105.
[70] SU-917 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio, SPV. Nilson Pinilla Pinilla).
[71] A folios 15 al 17, obra copia de los cargos desempeñados por la señora
María Eugenia Rivas Rivas en la Registraduría Nacional del Estado Civil desde
el tres (3) de mayo del dos mil diez (2010).
[72] Ob, Cit. (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[73] Al respecto
se pueden consultar las Sentencias SU-250 de
1998, C-279 de 2007, SU-917 de 2010 y SU-691 de 2011, entre otras.
[74] “En
la citada resolución se expresó lo siguiente: “Que mediante Resolución No. 229
de octubre 18 de 2013 se vinculó a María Eugenia Rivas en el cargo de
Registrador Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta
Rica-Córdoba, mientras dura la suspensión del titular. (…) Que la suspensión de
los titulares de los cargos anteriormente mencionados es por noventa días a
partir del 16 de octubre de 2012. RESUELVEN
PRIMERO: A partir del 14 de
enero de 2013, dar por terminado el nombramiento de María Eugenia Rivas Rivas,
identificada con cédula de Ciudadanía Número 32.702.331 de Barranquilla, en el
cargo de Registrador Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta
Rica.”