T-708-15
Sentencia T-708/15
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa
en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION
POR PASIVA EN TUTELA-Empresa que presta un
servicio público
LIBERTAD DE
LOCOMOCION EN TRANSPORTE PUBLICO URBANO-Deber de garantizar
acceso de personas en condición de discapacidad a alimentadores de sistema
masivo
LIBERTAD DE
LOCOMOCION-Alcance
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Vulneración
Se ha sostenido que para poder considerarse que se desconoce
dicha prerrogativa se deben cumplir los siguientes presupuestos: a) que se trate de un vía pública; b) que efectivamente se prive a
las personas del libre tránsito por esa vía; y c) que se lesione el principio
del interés general.
LIBERTAD DE
LOCOMOCION-Dimensión negativa y positiva
Este Tribunal ha entendido la libertad de locomoción como un
derecho de dimensión negativa o defensiva, por cuanto se ha considerado que su
función consiste en ser un límite al ejercicio del poder del Estado en defensa
del individuo. No obstante, esta Corporación también ha indicado que dicha
prerrogativa fundamental también tiene una faceta positiva y de orden
prestacional, pues para garantizar su goce y ejercicio en algunas ocasiones se
requiere de una infraestructura de base, que da origen a una obligación de
hacer o dar en cabeza de las autoridades públicas, exigible por los ciudadanos.
SERVICIO
DE TRANSPORTE PUBLICO-Medio indispensable para ejercer la libertad de locomoción
PERSONAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Sujetos
de especial protección por parte del Estado y de la sociedad
La Corte ha llegado a concluir que las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial
protección por parte del Estado y de la sociedad en general, por lo que, tanto
instituciones como individuos deben facilitar de una forma activa el ejercicio
de los derechos de este sector de la población. En efecto, dicho grupo
de individuos debe ser amparado, en primer lugar (i) mediante la prohibición de medidas negativas o
restrictivas que constituyan obstáculos o barreras para hacer efectivos sus
derechos; y en segundo término (ii) mediante medidas de acción positiva o
acciones afirmativas de tipo legislativo, administrativo o de otra índole que
sean pertinentes para hacer efectivos los derechos de dicho colectivo de
personas.
DERECHO DE LAS
PERSONAS EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Acceso a
los servicios de transporte público
DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Caso en que actor ve vulnerados sus derechos
fundamentales con ocasión de la inexistencia de buses alimentadores suficientes
en sistema masivo de Pereira para atender demanda de personas que se movilizan
en sillas de ruedas
DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Orden a autoridad de transporte iniciar procedimiento
administrativo con el fin de verificar que Megabus S.A. esté cumpliendo normatividad
vigente relacionada con deber de garantizar acceso de personas en condición de
discapacidad a alimentadores de sistema masivo
DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION DE PERSONAS EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Orden a Megabus S.A. poner en ejecución plan que
garantice carácter programático de obligaciones legales relativas a
accesibilidad total de población en condición de discapacidad al sistema de
transporte urbano terrestre
Referencia: expediente T-5.032.587
Acción de tutela interpuesta por Rodrigo Quiceno
Galeano contra Megabús S.A.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil quince (2015).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo expedido por el Juzgado Segundo Penal
Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Pereira, el
14 de mayo de 2015, dentro del proceso de amparo de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
En el año 2002, los municipios de Dosquebradas, la Virginia y Pereira, así como
el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de este último ente territorial
y el Aeropuerto de Matecaña, constituyeron la empresa Megabús S.A. como
compañía gestora y administradora del sistema integrado de transporte masivo de
pasajeros que se construiría en el Área Metropolitana del Centro de Occidente[1].
1.2.
En el año 2006, luego de adelantarse las obras correspondientes, se puso en
servicio la primera ruta troncal del sistema masivo de transporte, el cual en
la actualidad atiende el 38% del transporte del Área Metropolitana del Centro
de Occidente y cuenta con: (i) 3 rutas troncales, (ii) 53 buses articulados,
(iii) 26 rutas alimentadoras, (iv) 90 buses alimentadores, (v) 38 estaciones y (vi)
2 Intercambiadores[2].
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
El accionante interpone acción de tutela contra la empresa Megabús S.A., al
estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción e
igualdad[3],
con ocasión de la inexistencia de buses alimentadores suficientes en el sistema
masivo de transporte de la ciudad de Pereira para atender la demanda de
personas que se movilizan en sillas de ruedas, desconociendo con ello lo
establecido en el artículo 14 del Decreto 1660 de 2003, que establece:
“Artículo 14. Accesibilidad del parque automotor
nuevo. A partir del 1° de julio del año 2005, el veinte por ciento (20%) del
parque automotor de cada empresa, que ingrese por primera vez al servicio, por
registro inicial o reposición, deberá ser accesible de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.
Parágrafo 1°. Las fracciones resultantes de aplicar
este porcentaje, iguales o superiores a 0.5 se aproximarán a la unidad
inmediatamente superior y las fracciones inferiores a 0.5 se aproximarán a la
unidad inmediatamente inferior. En todo caso, el número de vehículos accesibles
resultante no puede ser menos a uno (1) por empresa.
Parágrafo 2°. El porcentaje establecido en el presente
artículo será incrementado en un veinte por ciento (20%), cada año, hasta
llegar al cien por ciento (100%) de accesibilidad en los vehículos que ingresen
por primera vez al servicio.”
2.2.
En efecto, el peticionario explica que, a pesar de que el sistema masivo de transporte
inició a operar en el año 2006, sólo un vehículo utilizado para transportar a
los usuarios de los barrios periféricos a las estaciones cuenta con rampas para
facilitar el acceso de los individuos en condición de discapacidad que se
movilizan en sillas de ruedas, lo cual implica que, en muchas ocasiones, no
puedan desarrollar sus actividades cotidianas con normalidad, como sucede en su
caso, ya que no puede acudir a los controles médicos con facilidad, pues (i) el
bus acondicionado no está asignado a la ruta cercana a su domicilio, y (ii) no
cuenta con los recursos suficientes para pagar un servicio de transporte
individual o especializado.
2.3.
Por lo anterior, el demandante pretende que se protejan sus derechos
fundamentales ordenándosele a la compañía Megabús S.A. que en la brevedad
ejecute lo ordenado en el Decreto 1660 de 2003, disponiendo la implementación
de rampas mecánicas en todos los vehículos de su flota; y que, en el entre
tanto, se garantice el acceso a los autobuses alimentadores del sistema a las
personas en condición de discapacidad que utilizan sillas de ruedas a través de
personal de la empresa que faciliten el abordaje y descenso al automotor.
2.4.
Asimismo, el actor solicita que la demandada publique los planes de adecuación
que ha elaborado para facilitar la inclusión de la población en condición de
discapacidad en el área metropolitana, así como que se sancione a la sociedad
en caso de probarse el incumplimiento de sus obligaciones legales.
3.
Contestación de la accionada
3.1.
La empresa Megabús S.A. solicita declarar improcedente el amparo deprecado[4],
al considerar que dada la naturaleza prestacional de las peticiones de la
demanda, estas deben ser tramitadas a través de otros mecanismos judiciales,
tales como las acciones de cumplimiento y populares establecidas por el
constituyente en los artículos 87 y 88 de la Carta. Específicamente, la
compañía señala que el escrito presentado por el actor “es genérico y no
individual”, pues “no cuenta con sustentación clara y expresa que
permita establecer de manera precisa la violación” de un derecho
fundamental, pues de su simple lectura se aprecia que busca el cumplimiento de
una norma de carácter general y abstracto con el fin de proteger derechos
colectivos.
3.2.
Con todo, la sociedad accionada expresa que, si en mérito de la discusión se
examinara de fondo del asunto, la acción de tutela no estaría llamada a
prosperar, puesto que su actuar no resulta contrario a la normatividad vigente,
por cuanto tuvo en cuenta en la construcción e implementación del servicio
masivo de transporte las necesidades de la población en condición de
discapacidad, siguiendo para ello las disposiciones técnicas avaladas por el
Ministerio de Transporte, las cuales son el parámetro para verificar el
cumplimiento del artículo 14 del Decreto 1660 de 2003 referido por el
peticionario.
3.3.
En ese sentido, la compañía resalta que “se han implementado los elementos
exigidos para garantizar la circulación segura de los discapacitados físicos,
sensoriales y psíquicos”, construyéndose andenes y senderos
peatonales, cruces con cebras que facilitan la circulación, vados diferenciados
en textura y color con pendientes para permitir el acceso al andén, así como adecuándose
las estaciones y los autobuses para que puedan transportarse en ellos personas
en sillas de ruedas de acuerdo a la demanda de servicio.
3.4.
En concreto, la empresa de transporte refiere que en relación con los vehículos
alimentadores, teniendo en cuenta el número de pasajeros que utilizan el
servicio y se movilizan en sillas de ruedas, se dispusieron dos buses con
plataforma especial para su acceso, los cuales cubren las cuencas denominadas
“Cuba” y “Dosquebradas” del sistema de acuerdo a la programación ordinaria.
II.
TRÁMITE PROCESAL
1.
Decisión de única instancia
1.1.
A través de Sentencia del 14 de mayo de 2015[5],
el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de
Garantías de Pereira denegó el amparo solicitado, al considerar que no se han
vulnerado los derechos fundamentales del accionante, comoquiera que la parte
demandada ha desplegado las acciones necesarias para facilitar el acceso y goce
del servicio público de transporte a las personas en condición de discapacidad
de conformidad con la normatividad vigente.
1.2.
Concretamente, el funcionario judicial estimó que la empresa Megabús S.A. ha “adelantado
los trámites y gestiones necesarias tendientes a que toda la población
discapacitada pueda tener acceso de la mejor manera y minimizando al máximo el
riesgo para su integridad personal, al sistema de transporte; de ahí que se
haya preocupado por mantener al día la información, señalización y
disponibilidad del plan que como se advierte y exige la normatividad vigente se
hace necesario aplicar paulatinamente y de acuerdo a las necesidades de los
usuarios (…).”[6]
1.3.
Al respecto, el juez resaltó que la autoridad accionada, teniendo en cuenta la
demanda de pasajeros en condición de discapacidad que se moviliza en sillas de
ruedas, habilitó dos buses alimentadores dotados con una plataforma especial y
elevadores que permiten su acceso, lo cual resulta ser razonable en atención a
la población de la ciudad, las necesidades del servicio público y la
progresividad de esta clase de medidas.
2.
Actuaciones en sede de revisión
2.1. Mediante Auto del 31 de julio de 2015[7], la Sala de Selección
de Tutelas Número Siete escogió para revisión el expediente de la referencia,
en atención a los criterios objetivos y subjetivos establecidos en el artículo
52 del Acuerdo 02 de 2015[8].
2.2. A través de proveído del 25 de agosto de 2015[9], el magistrado
sustanciador, con el propósito de contar con los elementos de juicio necesarios
para adoptar una decisión y para garantizar el debido proceso de los terceros
interesados en el trámite tutelar, decidió:
(i) Vincular al proceso a la Alcaldía de
Pereira, al Área Metropolitana del Centro de Occidente y al Ministerio de Transporte,
a fin de que, si lo tenían a bien, se pronunciaran sobre las pretensiones del
amparo.
(ii) Instar al Ministerio del Transporte para
que remitiera “copia de las normas técnicas acogidas por Colombia para
reglamentar el acceso de las personas con discapacidad física al servicio
público de transporte colectivo terrestre.”
(iii) Requerir al accionante para que
ampliara su escrito de tutela, allegara las pruebas que considerara pertinentes
e informara sobre su: (a) condición de discapacidad; (b) situación económica
(ingresos, gastos, etc.); (c) necesidad de acceder al servicio de transporte
público urbano (número de viajes a la semana, distancia de los recorridos,
estación y ruta alimentadora del sistema Megabús más cercana al lugar de
residencia, destinos frecuentes, tiempo de los recorridos, etc.).
2.3.1. En atención a dicha providencia, el Área
Metropolitana del Centro de Occidente[10]
pidió ser exonerada de cualquier responsabilidad, pues no ha vulnerado los
derechos fundamentales del accionante, ya que en su condición de autoridad de transporte
ha ejercido las funciones de inspección, vigilancia y control de la empresa
Megabús S.A., verificando que en la prestación del servicio cumpla las normas
técnicas y de operación.
2.3.2. Sobre el particular, el ente territorial aclaró
que el acceso al servicio público de transporte de las personas en condición de
discapacidad, según las directrices del propio legislador, deberá garantizarse
gradualmente y de manera progresiva, en tanto los altos costos que implican las
adecuaciones en la infraestructura, requieren de planeación para no incrementar
desproporcionadamente el costo del servicio; por ello, de conformidad con el
artículo 14 de la Ley 1618 de 2013, ha avalado las actuaciones de la compañía
Megabús S.A., toda vez que el plazo para garantizar la plena accesibilidad al
sistema de transporte masivo vence en el año 2023.
2.4. Por su parte, el Ministerio de Transporte informó
que, con el fin de reglamentar el artículo 14 del Decreto 1660 de 2003, el
Estado colombiano inició el proceso internacional correspondiente ante la
Comunidad Andina de Naciones y la Organización Mundial de Comercio, para poder
acoger las siguientes normas técnicas relativas, entre otros aspectos, a las
condiciones de acceso para personas en condición de discapacidad al servicio
público de transporte[11]:
(i) NTC-4901-1:2009 “Vehículos para el transporte
urbano masivo de pasajeros. Parte 1: autobuses articulados.”[12]
(ii) NTC-4901-2:2009 “Vehículos para el transporte
urbano masivo de pasajeros. Parte 2: métodos de ensayo.”[13]
(iii) NTC-4901-2:2009 “Vehículos para el
transporte urbano masivo de pasajeros. Parte 3: autobuses convencionales.”[14]
(iv) NTC-5206: 2009 “Vehículos para el transporte
terrestre público colectivo y especial de pasajeros. Requisitos y métodos de
ensayo.”[15]
2.5. A su vez, la Alcaldía de Pereira solicitó
denegar cualquier pretensión en su contra, porque no se encuentra legitimada
por pasiva para resolver los cuestionamientos planteados por el accionante, y
por ende no ha vulnerado sus derechos[16],
en tanto, la empresa Megabús S.A. es una sociedad independiente del municipio,
la cual cuenta con personería jurídica y presupuesto propio, por lo que
cualquier responsabilidad debe ser endilgada a ella.
2.6. Por último, el 22 de septiembre de 2015, la
Secretaría General de este Tribunal advirtió que el oficio remitido al actor
para informarle del proveído en el que se decretaron las pruebas no pudo ser
entregado, comoquiera que no reside en la dirección suministrada en la acción
de tutela[17].
Por lo anterior, el despacho procedió a comunicarse vía telefónica con el
peticionario, pero tampoco fue posible establecer contacto alguno.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta
Sala es competente para revisar la decisión proferida dentro del expediente de
la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[18].
2.
Procedencia de la acción de tutela
Previo al estudio del caso planteado, debe verificarse
el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contemplados en el artículo 86 de la Carta y en el Decreto 2591 de 1991[19].
2.1.
Legitimación en la causa
2.1.1.
La legitimación en la causa por activa se acreditó en esta oportunidad, puesto
que conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1° del Decreto 2591 de
1991[20],
el ciudadano Rodrigo Quiceno Galeano instauró de manera personal la acción de
tutela como titular de los derechos fundamentales.
2.1.2.
Igualmente, la legitimación en la causa por pasiva se encuentra acreditada, ya
que de acuerdo con lo previsto en la mencionada disposición superior, así como
en el artículo 5° del referido Decreto[21],
Megabús S.A. es demandable a través de la acción de tutela, puesto que es una
empresa constituida con fondos de naturaleza pública, que interviene en la
prestación del servicio público de transporte en el Área Metropolitana del
Centro de Occidente[22].
2.2.
Inmediatez
2.2.1. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que
el amparo de tutela está previsto para la “protección inmediata” de
los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los
términos previstos en la ley. De esta manera, el ordenamiento constitucional
busca asegurar que el recurso sea utilizado para atender afectaciones que de
manera urgente requieren de la intervención del juez de tutela[23].
2.2.2. En esta ocasión, el Tribunal advierte que el amparo cumple
con el requisito de inmediatez, puesto que de comprobarse la presunta omisión
de la empresa demandada de facilitar y garantizar conforme a la normatividad
vigente el acceso de las personas que se movilizan en sillas de ruedas al
sistema masivo de transporte del Área Metropolitana del Centro de Occidente,
los hechos constitutivos de la presunta vulneración serían actuales y
permanentes[24].
2.3.
Subsidiariedad
2.3.1. Esta Corporación ha sostenido que es obligación
del juez que estudia la procedencia de la acción de tutela tener en cuenta que ésta
es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos
fundamentales, que se caracteriza por ser
residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de preservar las competencias
atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades judiciales a partir
de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que también se protegen prerrogativas
de naturaleza constitucional[25]. En
consecuencia, el recurso de amparo no puede convertirse en un mecanismo
alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos
procedimientos, salvo que los mismos sean ineficaces, inexistentes o se
configure un perjuicio irremediable[26].
2.3.2.
Descendiendo al asunto en examen, la Corte encuentra que el señor Rodrigo
Quiceno Galeano interpone acción de tutela contra Megabús S.A., al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción y a la
igualdad, con ocasión de la inexistencia de buses alimentadores suficientes con
rampas mecánicas para facilitar el acceso a los vehículos de las personas que
se movilizan en sillas de ruedas, desconociendo con ello lo establecido en el
artículo 14 del Decreto 1660 de 2003[27].
2.3.3.
A este respecto, la Sala considera que, en principio, el actor puede acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa[28]
e interponer: (i) una acción popular para proteger los intereses colectivos de
la población en condición de discapacidad que se moviliza en silla de ruedas[29], o (ii) una acción de
cumplimiento para lograr que la autoridad correspondiente acate lo dispuesto en
el artículo 14 del Decreto 1660 de 2003[30].
2.3.4. No obstante, en la presente oportunidad, este Tribunal estima que el recurso de
amparo es procedente, puesto que:
(i) A
pesar de que el accionante podría acudir a la acción popular, en el presente
caso no sólo se pretende la protección de intereses colectivos, sino que, de
igual manera, se busca garantizar la protección del derecho fundamental a la
libertad de locomoción que el demandante considera afectado debido a la
imposibilidad de transportarse en ciertos buses del sistema masivo de su ciudad
ante la inexistencia de rampas mecánicas que permitan su acceso a los mismos.
(ii) Si bien es cierto que el accionante pretende el
cumplimiento de lo establecido en el artículo 14 del Decreto 1660 de 2003, también resulta innegable que lo
perseguido con la presentación de la acción de tutela es garantizar su acceso
al servicio de transporte público a través de la instalación de rampas
especializadas en los buses para facilitar el ingreso de las personas en
condición de discapacidad que, como él, se movilizan en sillas de ruedas, lo
cual no se satisface necesariamente con acatar lo dispuesto en dicha
normatividad, pues en ella no se obliga expresamente a los operadores del
servicio a adecuar sus vehículos con tales plataformas, en tanto que delega al
Ministerio de Transporte la tarea de establecer los parámetros para determinar
si los automotores son o no “accesibles”, prescindiendo de estipular
explícitamente los medios técnicos y de infraestructura para el efecto.
3.
Problema jurídico y esquema de resolución
3.1.
Corresponde a la Corte decidir sobre el amparo propuesto por Rodrigo Quiceno
Galeano contra Megabús S.A., para lo cual deberá establecer si se vulneran los
derechos fundamentales de una persona en condición de discapacidad que se
moviliza en silla de ruedas cuando no se garantiza que los buses que prestan el
servicio público de transporte en su ciudad cuenten con plataformas mecánicas para
facilitar el ingreso y la salida del vehículo.
3.2.
Con tal propósito, este Tribunal (i) reiterará brevemente la jurisprudencia constitucional referente
al acceso de las personas en condición de discapacidad al
transporte público urbano como
presupuesto para garantizar el goce efectivo del derecho a la libertad de
locomoción, para luego, (ii)
solucionar el caso concreto.
4.
El acceso de las personas en condición de discapacidad al transporte público urbano
como presupuesto para garantizar el goce efectivo de la libertad de locomoción.
Reiteración de jurisprudencia[31].
4.1.
La Corte Constitucional ha señalado desde sus primeras providencias que la
libertad de locomoción es un derecho reconocido a todo colombiano por el
artículo 24 de la Carta Política[32],
que comprende en su sentido más elemental, “la posibilidad de transitar o
desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país,
especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos”[33].
Así pues, se ha sostenido que para poder considerarse que se desconoce dicha
prerrogativa se deben cumplir los siguientes presupuestos: “a) que se trate
de un vía pública; b) que efectivamente se prive a las personas del libre
tránsito por esa vía; y c) que se lesione el principio del interés general.”[34]
4.2.
Bajo esos presupuestos, este Tribunal ha entendido la libertad de locomoción
como un derecho de dimensión negativa o defensiva, por cuanto se ha considerado
que su función consiste en ser un límite al ejercicio del poder del Estado en
defensa del individuo[35].
No obstante, esta Corporación también ha indicado que dicha prerrogativa
fundamental también tiene una faceta positiva y de orden prestacional, pues
para garantizar su goce y ejercicio en algunas ocasiones se requiere de una infraestructura
de base, que da origen a una obligación de hacer o dar en cabeza de las
autoridades públicas, exigible por los ciudadanos[36].
4.3.
Igualmente, la Corte ha estimado que garantizar el acceso de la población al
sistema de transporte urbano es una faceta positiva y de orden prestacional del
derecho a la libertad de locomoción, por cuanto sin éste difícilmente es
posible para una persona desplazarse a lo largo de una urbe y ser productivo
para la sociedad[37].
A ese respecto, desde la Sentencia T-604 de 1992[38],
esta Corporación, además de señalar la importancia que tiene para el orden
constitucional vigente el servicio público de transporte[39],
ha indicado la relevancia económica y social de éste en los siguientes
términos:
“El fenómeno de la ciudad —su tamaño y
distribución— hace del transporte público urbano un medio indispensable para
ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas
marginales y carecen de otra forma de movilización. De la capacidad
efectiva de superar distancias puede depender la estabilidad del trabajo, el
acceso y la permanencia en el sistema educativo, el ejercicio de la iniciativa
privada y, en general, el libre desarrollo de la personalidad.
De otra parte, la complejidad del mundo moderno hace
que el tiempo y el espacio individuales se conviertan en formas de poder
social. Tiempo y espacio son elementos cruciales para la búsqueda de bienestar
y progreso en las sociedades de economía capitalista. La necesidad de
trascender la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio,
mercado, etc, en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente
de medios de transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que
prestan este servicio. La potencialidad de afectar la vida diaria del usuario
por parte de las empresas transportadoras explica la mayor responsabilidad
social y jurídica exigible a éstas y el estricto control de las autoridades con
el fin de garantizar la prestación adecuada del servicio.
(…)
Los transportes, y los avances tecnológicos que
diariamente los transforman, han posibilitado el progreso social y el
crecimiento económico. La organización del sistema de transporte condiciona
gran parte del intercambio económico y social. La fuerza de estructuración
económica que posee el transporte público permite, cuando se accede al
servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en cambio,
compromete un estándar mínimo de la existencia.
La administración equilibrada y justa de la riqueza
puede verse afectada por errores o falta de planeación del transporte público
que, siendo un instrumento clave del desarrollo, tiene una incidencia directa
sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales (…)”. (Subrayado
fuera del texto original).
4.4.
En consecuencia, este Tribunal ha colegido que el servicio de transporte
público es necesario para el ejercicio de la libertad de locomoción y de los
demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse,
en especial, para aquellos sectores marginados de la población urbana que no
cuentan con otras alternativas de transporte[40].
Así las cosas, es deber del Estado adoptar todas las medidas a su alcance para
garantizar de manera progresiva el acceso al servicio a todos los usuarios[41]
y, en especial, a los sujetos de especial protección constitucional como son
las personas en condición de discapacidad[42].
4.5.
En torno a este último punto, esta Corporación, en desarrollo del principio de
igualdad[43],
ha reiterado que de acuerdo con la Constitución es deber de las autoridades públicas
promover las condiciones para que ésta sea real y efectiva, así como adoptar
medidas en favor de grupos marginados o discriminados, protegiendo especialmente
a aquellas personas que por su condición física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta[44].
Con base en lo anterior, la Corte ha llegado a concluir que “las personas en
situación de discapacidad son sujetos de especial protección por parte del
Estado y de la sociedad en general, por lo que, tanto instituciones como
individuos deben facilitar de una forma activa el ejercicio de los derechos de
este sector de la población”[45].
En efecto, dicho grupo de individuos debe ser amparado, “en
primer lugar (i) mediante la prohibición de medidas negativas o restrictivas
que constituyan obstáculos o barreras para hacer efectivos sus derechos; y en
segundo término (ii) mediante medidas de acción positiva o acciones afirmativas
de tipo legislativo, administrativo o de otra índole que sean pertinentes para
hacer efectivos los derechos de dicho colectivo de personas.”[46]
4.6.
En ese contexto, en la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que el
ámbito de protección de la libertad de locomoción de una persona en situación
de discapacidad contempla la posibilidad de acceder al sistema de transporte
básico de una ciudad en condiciones de igualdad, es decir, sin tener que
soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, puesto que dicho grupo
poblacional, en atención a los mandatos establecidos en los artículos 13, 47,
54 y 68 de la Carta, así como en la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con
Discapacidad y en otros instrumentos internacionales, tienen el derecho a que
se remuevan todas las barreras que les impiden integrarse cabalmente a la sociedad[47].
4.7.
Sobre el particular, cabe resaltar que con el fin de garantizar el acceso de
las personas en condición de discapacidad al sistema público de transporte
conforme a los parámetros establecidos en la Constitución y en los tratados
internacionales suscritos por el Estado colombiano, el Legislador y el Gobierno
Nacional han expedido, entre otras, las siguientes normas:
(i)
La Ley 105 de 1993[48],
en la cual en su artículo 3º se estableció como principio del transporte
público “el acceso”, que implica:
“a. Que el usuario pueda transportarse a través del
medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad,
calidad y seguridad.
b. Que los usuarios sean informados sobre los medios y
modos de transporte que le son ofrecidos y las formas de su utilización.
c. Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten
políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte,
racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo
por el uso de medios de transporte masivo.
d. Que el diseño de la infraestructura de
transporte, así como en la provisión de los servicios de transporte público de
pasajeros, las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las
condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y
psíquicos.” (Subrayado fuera del
texto original).
(ii) La Ley 361 de 1997[49],
que en su artículo 59 contempló que “las empresas de carácter público,
privado o mixto cuyo objeto sea el transporte aéreo, terrestre, marítimo,
ferroviario o fluvial, deberán facilitar sin costo adicional alguno para la
persona en situación de discapacidad, el transporte de los equipos de ayuda
biomecánica, sillas de ruedas u otros implementos directamente relacionados con
la discapacidad (…)”; y en su artículo 61 señaló que:
“El Gobierno Nacional dictará las medidas necesarias
para garantizar la adaptación progresiva del transporte público, así como los
transportes escolares y laborales, cualquiera que sea la naturaleza de las
personas o entidades que presten dichos servicios (…).”
(iii)
La Ley 1618 de 2013[50],
la cual en su artículo 14 estipuló que como manifestación directa de la
igualdad material y con el objetivo de fomentar la vida autónoma e independiente
de las personas en condición de discapacidad, las entidades del orden nacional,
departamental, distrital y local deberán garantizar su acceso al transporte en igualdad
de condiciones, tanto en zonas urbanas como rurales. Con tal propósito, indicó
que
“El servicio público del transporte deberá ser
accesible a todas las personas con discapacidad. Todos los sistemas, medios
y modos en que a partir de la promulgación de la presente ley se contraten
deberán ajustarse a los postulados del diseño universal.
Aquellos que funcionan actualmente deberán adoptar
planes integrales de accesibilidad que garanticen un avance progresivo de estos
postulados, de manera que en un término de máximo 10 años logren niveles que
superen el 80% de la accesibilidad total. Para la implementación de ajustes razonables deberán
ser diseñados, implementados y financiados por el responsable de la prestación
directa del servicio.” (Subrayado fuera
del texto original).
(iv)
El Decreto 1660 de 2003[51],
que en su artículo 14 consagró que “a partir del 1° de julio del año 2005,
el veinte por ciento (20%) del parque automotor de cada empresa, que ingrese
por primera vez al servicio, por registro inicial o reposición, deberá ser
accesible de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte”,
y que el porcentaje establecido “será incrementado en un veinte por
ciento (20%), cada año, hasta llegar al cien por ciento (100%) de accesibilidad
en los vehículos que ingresen por primera vez al servicio.”
4.8.
Adicionalmente, el Ministerio de Transporte con el fin de establecer los
parámetros para verificar el cumplimiento de las obligaciones contempladas en
las mencionadas disposiciones, ha acogido las siguientes normas, en las cuales se dictan las
especificaciones técnicas que deben acreditar los vehículos que prestan el
servicio público de transporte terrestre urbano de pasajeros en el país:
(i) NTC-4901-1:2009 “Vehículos para el transporte
urbano masivo de pasajeros. Parte 1: autobuses articulados.”
(ii) NTC-4901-2:2009 “Vehículos para el transporte
urbano masivo de pasajeros. Parte 2: métodos de ensayo.”
(iii) NTC-4901-2:2009 “Vehículos para el
transporte urbano masivo de pasajeros. Parte 3: autobuses convencionales.”
(iv) NTC-5206:2009 “Vehículos para el transporte
terrestre público colectivo y especial de pasajeros. Requisitos y métodos de
ensayo.”
4.9.
En síntesis, de lo expuesto se infiere que: (i) la libertad de locomoción es
una condición para el goce efectivo de otros derechos
fundamentales; (ii) su afectación se puede derivar, tanto de acciones
positivas, es decir, cuando directamente se obstruye la circulación de los
ciudadanos, como cuando se genera ese efecto indirectamente o por omisión en la
remoción de barreras o en la creación de una infraestructura adecuada para la
circulación; (iii) el servicio de transporte público es necesario para el
ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás derechos
constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en especial,
para aquellos sectores marginados de la población urbana que no cuentan con
otras alternativas de transporte; y (iv) el servicio básico de transporte debe
ser accesible para todos los usuarios, incluidas las personas en situación de
discapacidad[52].
4.10.
Ahora bien, en relación con este último aspecto, la Sala llama la atención de que
si bien el Legislador ha establecido una serie de obligaciones a cargo de los
prestadores del servicio de transporte con el fin de garantizar el acceso de la
población en condición de discapacidad al mismo, ello no debe entenderse como
la posibilidad de “exigir la implementación inmediata de los vehículos
destinados a la prestación del servicio de transporte, por cuanto esta implica
un proceso de carácter progresivo que necesariamente demanda el diseño y puesta
en marcha de políticas públicas.”[53]
4.11.
En efecto, la misma regulación sobre el tema ha contemplado plazos para adecuar
la infraestructura necesaria para lograr el 100% de acceso de las personas en
condición de discapacidad[54],
estipulando tiempos de ajuste que deben ser acatados por la autoridades
prestadoras del servicio y verificados por los entes rectores del transporte
local y nacional, pues su incumplimiento deriva en la afectación de los
derechos fundamentales de los ciudadanos.
4.12.
Con todo, el hecho de que la libertad de locomoción, en su faceta prestacional,
contemple deberes del Estado y de ciertos particulares de carácter programático
no quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse[55],
puesto que “a medida que pasan los años, si las autoridades encargadas no
han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la realización de las
prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, gradualmente van
incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el paso del tiempo.” [56]
5.
Caso concreto
5.1.
En la presente oportunidad, el ciudadano Rodrigo Quiceno Galeano interpone
acción de tutela contra la empresa Megabús S.A., al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la libertad de locomoción y a la igualdad, con ocasión
de la inexistencia de buses alimentadores suficientes con rampas mecánicas en
el sistema masivo de transporte de la ciudad de Pereira para atender la demanda
de personas que se movilizan en sillas de ruedas, desconociendo con ello lo
establecido en el artículo 14 del Decreto 1660 de 2003[57].
5.2.
Por lo anterior, el demandante pretende que se protejan sus derechos
fundamentales ordenándosele a la compañía Megabús S.A. que en la brevedad
ejecute lo ordenado en dicho Decreto, disponiendo la implementación de
plataformas mecánicas en todos los vehículos de la flota, y que, en el entre
tanto, se garantice el acceso a los autobuses alimentadores del sistema a las
personas en condición de discapacidad que utilizan sillas de ruedas a través de
personal de la empresa que faciliten el abordaje y descenso al automotor. Asimismo,
el actor solicita que la empresa demandada publique los planes de adecuación
que ha elaborado para facilitar la inclusión de la población en condición de
discapacidad en el área metropolitana, así como que se sancione a la sociedad
en caso de probarse el incumplimiento de sus obligaciones legales[58].
5.3.
De otra parte, la empresa Megabús S.A. expresa que la acción de tutela no está
llamada a prosperar, puesto que su actuar no resulta contrario a la
normatividad vigente, por cuanto tuvo en cuenta en la construcción e implementación
del servicio masivo de transporte las necesidades de la población en condición
de discapacidad, siguiendo para ello las disposiciones técnicas avaladas por el
Ministerio de Transporte, las cuales son el parámetro para verificar el
cumplimiento del artículo 14 del Decreto 1660 de 2003 referido por el
peticionario[59].
5.4.
A su vez, el Área
Metropolitana del Centro de Occidente pidió ser exonerada de cualquier
responsabilidad, pues no ha vulnerado los derechos fundamentales del
accionante, ya que en su condición de autoridad de transporte ha ejercido las
funciones de inspección, vigilancia y control de la empresa Megabús S.A.,
avalando las actuaciones de la compañía, toda vez que el plazo para garantizar
la plena accesibilidad al sistema de transporte masivo vence en el año 2023 de
conformidad con el artículo 14 de la Ley 1618 de 2013.
5.5. En única instancia, el Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes
con Función de Control de Garantías de Pereira denegó el amparo solicitado[60],
argumentando que no se han vulnerado los derechos fundamentales del demandante,
comoquiera que la compañía Megabús S.A. ha “adelantado los trámites y
gestiones necesarias tendientes a que toda la población discapacitada pueda
tener acceso de la mejor manera y minimizando al máximo el riesgo para su
integridad personal, al sistema de transporte; de ahí que se haya preocupado
por mantener al día la información, señalización y disponibilidad del plan que
como se advierte y exige la normatividad vigente se hace necesario aplicar
paulatinamente y de acuerdo a las necesidades de los usuarios (…).”[61]
5.6.
Sobre el particular, la Sala considera parcialmente acertada la decisión del
juez de instancia, en tanto que la pretensión principal del actor dirigida a
buscar que se instalen plataformas mecánicas en los buses alimentadores del
sistema de transporte masivo de su ciudad no está llamada a prosperar, ya que
está sustentada en una premisa errada, pues si bien el artículo 14 del Decreto
1660 de 2003 contempla que un porcentaje de los vehículos que ingresen a
prestar el servicio de transporte desde el año 2005 deben garantizar la
accesibilidad de las personas en condición de discapacidad, no señala a través
de cuáles mecanismos técnicos o de infraestructura debe lograrse tal cometido, delegando
al Ministerio de Transporte la tarea de establecer los parámetros para el
efecto.
5.7.
En ese sentido, la Corte evidencia que una vez revisada la Norma Técnica
Colombiana NTC-4901-1, acogida por el Ministerio de Transporte, a través de
Resolución 5515 de 2006, para determinar los parámetros técnicos mínimos que
deben poseer “los vehículos destinados a la prestación del servicio público
de transporte masivo en las rutas alimentadoras” para ser considerados como
accesibles[62],
no se evidencia que exija la adecuación de plataformas como las requeridas por
el accionante[63],
pues sólo se regula en el capítulo 4.1.8.7 el espacio con el que deben contar
los automotores en su interior para ubicar las sillas de ruedas[64].
5.8.
Así las cosas, este Tribunal estima que, en principio, la demanda principal del
actor no resulta exigible por medio de este mecanismo judicial preferente, pues
la instalación de rampas mecánicas para el acceso de las personas que se
movilizan en sillas de ruedas a los buses alimentadores no está contemplada en
la regulación vigente. Por ello, también es improcedente pretender que se
impongan sanciones a la empresa Megabús S.A. por no contar con dicho componente
técnico en sus vehículos.
5.9.
Ahora bien, en torno a la pretensión del accionante de que se ordene que de
manera transitoria se garantice el acceso a los vehículos alimentadores del sistema
a las personas en condición de discapacidad que utilizan sillas de ruedas a
través de personal de la empresa que facilite el abordaje y descenso al
autobús, la Sala estima que en cumplimiento de lo dispuesto en la norma
NTC-4901-1, la compañía Megabús S.A. debe adoptar las medidas para permitir el
acceso de dicha población a los vehículos, pues como informó en su respuesta al
escrito tutelar sus automotores cumplen con los requisitos técnicos
establecidos en tal documento, el cual, si bien no estipula la necesidad de
contar con rampas mecánicas, sí garantiza que los individuos que se movilicen
en sillas de ruedas puedan hacer uso del servicio de transporte, ya que dispone
un lugar para su ubicación, infiriéndose que para su entrada y salida deben
contar con la colaboración del operario del automóvil.
5.10.
Por lo anterior, resulta necesario llamar la atención de que en virtud de lo
consagrado en el artículo 20 de la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con
Discapacidad es obligación del Estado verificar que las empresas prestadoras
del servicio público de trasporte terrestre urbano capaciten a sus operarios
con el fin de que cuenten con la sensibilización y el conocimiento para efectuar
los procedimientos pertinentes para garantizar de manera digna, segura y
efectiva el acceso a los automotores de los individuos que se movilizan en
sillas de ruedas[65],
más aún cuando de conformidad con la normatividad nacional técnica vigente, en
principio, son los conductores de los autobuses quienes deben presentarles a
los ciudadanos que lo requieran la ayuda necesaria para abordar y abandonar el
vehículo.
5.11.
En ese sentido, como medida preventiva y con el fin de tener certeza de que se
está garantizando el acceso de las personas en condición de discapacidad a los
buses alimentadores del sistema y con ello garantizando su derecho a la
libertad de locomoción, este Tribunal al estimar que el juez de primer grado no
adoptó ninguna decisión encaminada a asegurar los derechos del accionante y del
grupo poblacional con especial protección constitucional del que hace parte,
revocará la sentencia de instancia y tutelará los derechos fundamentales del
accionante, por lo cual le ordenará al Área Metropolitana del Centro de
Occidente que, en su calidad de autoridad de transporte de la zona[66],
en el término de 48 horas inicie un procedimiento administrativo con el fin de
verificar que la empresa Megabús S.A. esté respetando lo dispuesto en la norma
NTC-4901-1 en torno a la movilización de individuos que se trasladan en sillas
de ruedas, so pena de imponer las sanciones correspondientes y adoptar las
medidas para efectivizar los mandatos legales exigibles actualmente.
5.12.
De otra parte, la Sala también difiere de la negativa de tutelar los derechos
del peticionario proferida por el juez de instancia, toda vez que a pesar de
que el Decreto 1660 de 2003 no contempla la instalación de rampas como lo
solicita el accionante, la Ley 1618 de 2013 al consagrar, en su artículo 14,
una accesibilidad total de las personas en condición de discapacidad en el 80%
de vehículos para el año 2023, si impone el deber de la empresas transportadoras
de implementar progresivamente servicios especializados que cuenten con
plataformas u otros mecanismos que faciliten la entrada y salida de los
pasajeros que se movilizan en sillas de ruedas, según se ha estipulado en la norma
técnica EDN-0045-2008[67], que para la fecha de hoy es sólo de carácter
orientador de conformidad con la Resolución 4659 de 2008[68]
expedida por el Ministerio de Transporte, pero que en atención a lo dispuesto
por el Congreso será de obligatorio cumplimiento en el futuro.
5.13.
Al respecto, la Sala considera que si bien las empresas transportadoras no
pueden de manera inmediata e instantánea, garantizar el acceso de las personas
que se movilizan en sillas de ruedas al sistema de transporte a través de
plataformas especializadas sin tener que soportar cargas técnicas y financieras
excesivas, si deben, para proteger la prestación de carácter programático
derivada de la dimensión positiva de la libertad de locomoción en un Estado
Social de Derecho, contar con un programa o plan encaminado a asegurar el goce
efectivo de sus derechos[69].
5.14.
Sobre el particular, es pertinente tener en cuenta que el hecho de no poder
garantizar de manera instantánea el contenido prestacional del derecho es
entendible por las razones expuestas, pero carecer de un programa que de forma
razonable y adecuada conduzca a garantizar los derechos en cuestión es
inadmisible constitucionalmente, máxime cuando, como se reseñó, existen normas
legales que establecen plazos para la eliminación de las barreras existentes en
materia de acceso de las personas en condición de discapacidad al sistema de
transporte público urbano[70].
5.15.
En concreto, el carácter progresivo de la prestación no puede ser invocado para
justificar la inacción continuada del Estado, ya que por el hecho de tratarse
de garantías que suponen el diseño e implementación de una política pública, el
no haber comenzado a elaborar un plan es una violación de la Carta Política que
exige de parte de la administración no sólo discutir o diseñar una política de
integración social, sino adelantarla, más aún cuando con las decisiones
democráticamente adoptadas y plasmadas en leyes, el Congreso fijó metas y
señaló la magnitud de los compromisos encaminados a lograr el goce efectivo de
tales componentes del derecho a la libertad de locomoción[71].
5.16.
En ese orden de ideas, este Tribunal reitera que la Norma Fundamental y los
tratados internacionales[72]
establecen una serie de criterios que deben ser observados al momento de
avanzar gradual y constantemente en la realización de las prestaciones que en
abstracto son garantizadas por los derechos constitucionales, con el fin de
asegurar el goce efectivo de una prerrogativa, en especial de su dimensión
prestacional[73],
a saber:
(i)
Debe existir una política pública, generalmente plasmada en un plan o programa.
(iii)
El plan debe estar encaminado a garantizar el goce efectivo del derecho, ya que
a pesar de existir el programa (a) sólo esté escrito y no haya sido iniciada su
ejecución, o (b) que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien
sea porque no es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los
titulares del derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido
indefinidamente, o durante un período de tiempo irrazonable.
(iii)
El plan debe ser sensible a la participación ciudadana cuando así lo ordene la
Constitución o la ley. Específicamente, este mandato es contemplado para al
ámbito del servicio público de transporte, por la Ley 105 de 1993[74]
en los siguientes términos:
“Artículo 3° — Principios del Transporte público. (…) 4. De la
participación ciudadana. Todas las personas en forma directa, o a través de las
organizaciones sociales, podrán colaborar con las autoridades en el control y
vigilancia de los servicios de transporte. Las autoridades prestarán
especial atención a las quejas y sugerencias que se formulen y deberán darles
el trámite debido.”
(Subrayado fuera del texto original).
5.17.
Así las cosas, en asuntos como el analizado en esta oportunidad le corresponde
al juez constitucional: (i) examinar el estadio de progresividad en el que se
encuentra la prerrogativa fundamental a la libre locomoción en el lugar de
ocurrencia de los hechos determinando para ello la normatividad vigente; luego
(ii) establecer su cumplimiento por parte de las autoridades encargadas de la
prestación del servicio de transporte, debiéndose identificar (a) si existe un
plan para acatar los deberes constitucionales y legales, (b) su nivel de
ejecución, y (c) la participación de la población en condición de discapacidad
en su elaboración e implementación, so pena de que en caso de no encontrarse
satisfechos dichos mandatos deba ordenarse su realización en un tiempo corto
pero prudencial con el fin de salvaguardar los derechos que eventualmente
estarían siendo desconocidos.
5.18.
Con base en lo expuesto, la Corte evidencia del examen de los elementos de
juicio allegados al proceso que no se cuenta con un plan que garantice que al año
2023 la accesibilidad sea total para las personas en condición de discapacidad
al sistema masivo de transporte del Área Metropolitana del Centro de Occidente,
pues si bien la empresa Megabús S.A. ya cuenta con dos buses con plataformas
para el ingreso de individuos que se movilizan en silla de ruedas, no demostró
que exista un programa que busque gradualmente adoptar las medidas para
satisfacer la demanda del servicio de dicho grupo de ciudadanos que cuentan con
especial protección constitucional, de conformidad con la norma técnica EDN-0045-2008.
5.19.
En consecuencia, teniendo en cuenta que el demandante solicita que se publiquen
los planes correspondientes elaborados para cumplir la normatividad relativa al
acceso de las personas en condición de discapacidad al sistema de transporte
del Área Metropolitana del Centro de Occidente, pero que no existe un programa
dirigido a satisfacer lo estipulado en la Ley 1618 de 2013, esta Corporación le
ordenará a la compañía Megabús S.A. que elaboré un plan con la participación del
accionante y de los líderes sociales del grupo poblacional referido que
garantice el acatamiento del carácter programático de las obligaciones legales
mencionadas. Para tal fin, se le concederá a la empresa de transporte un plazo
máximo de dos años, término dentro del cual deberá iniciarse también su
ejecución.
5.20.
Aunque en principio podría considerarse que este es un término extenso y que no
atiende inmediatamente las expectativas del demandante, dicho lapso no es
irracional, toda vez que encuentra su justificación en dos razones, a saber:
(i) la complejidad relativa a la elaboración y ejecución del plan, sobre
todo, en lo concerniente al compromiso de recursos administrativos y
financieros, y (ii) la circunstancia de que Megabús S.A., pese a no contar con
un método que responda a las exigencias de la Ley 1618 de 2013 y de la norma
técnica EDN-0045-2008, sí ha realizado inversiones importantes en este sentido
en las rutas troncales y, además, ha demostrado su interés en avanzar en el
acceso al sistema de transporte masivo del Área Metropolitana del Occidente en
condiciones de igualdad.
5.21. Por último,
es de resaltar que a pesar de que se constató una omisión por parte de la
empresa Megabús S.A., esta Sala de Revisión considera que, en ningún modo esta
compañía ha demostrado ser insensible ante la situación de las personas en
condición de discapacidad. Por el contrario, el sistema masivo de transporte es
un ejemplo de la preocupación que se ha tenido en atender a las necesidades de
transporte de todos los habitantes del Área Metropolitana del Centro de
Occidente, incluido el grupo poblacional vulnerable en comento, el cual, en
razón a su condición física, sigue estando marginado y excluido de la sociedad.
5.22. En tal virtud, las medidas que se adopten en cumplimiento de
la presente providencia, constituirán logros adicionales a los ya obtenidos por
Megabús S.A. en la misión de superar los obstáculos que impiden la inclusión
social de las personas en condición de discapacidad.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal
Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Pereira, el
14 de mayo de 2015, dentro del proceso de amparo iniciado por Rodrigo Quiceno
Galeano contra Megabús S.A., con fundamento en las razones expuestas en esta providencia;
y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la libertad de
locomoción e igualdad del actor.
SEGUNDO.- ORDENAR al Área
Metropolitana del Centro de Occidente que, en su calidad de autoridad de
transporte de la zona, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, inicie un
procedimiento administrativo con el fin de verificar que la empresa Megabús
S.A. esté cumpliendo con la normatividad vigente relacionada con el deber de
garantizar el acceso de las personas en condición de discapacidad a los
alimentadores del sistema de transporte masivo, respetando lo dispuesto en la
norma NTC-4901-1 en torno a la movilización de individuos que se trasladan en
sillas de ruedas, so pena de imponer las sanciones correspondientes y adoptar
las medidas para efectivizar los mandatos legales exigibles actualmente.
TERCERO.- ORDENAR a la empresa Megabús S.A. que, en el término de dos
(2) años, diseñe y ponga en ejecución un plan con la participación del accionante y de los líderes sociales de la
población en condición de discapacidad que se moviliza en silla de ruedas en el
Área Metropolitana del Centro de Occidente, que garantice el carácter
programático de las obligaciones legales contenidas en el numeral 2° del artículo 14 de la Ley 1618 de 2013, relativas a la accesibilidad total
de dicho grupo poblacional al sistema de transporte urbano terrestre.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Como consta en el certificado de existencia y
representación legal de la empresa Megabús S.A. visible en los folios 33 a 35
del cuaderno principal. Para este caso, en adelante, cuando se haga referencia
a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal,
a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Según la información que se encuentra disponible en
el página web de la empresa en la cartilla virtual “Megabús S.A. pasado,
presente y futuro.” (http://www.megabus.gov.co).
[3] Folios 1 a 12.
[4] Folios 17 a 28.
[5] Folios 72 a 83.
[6] Folio 82.
[7] Folios 5 a 11 del cuaderno de revisión.
[8] “Artículo 52. Criterios Orientadores de Selección.
Sin perjuicio del carácter discrecional de la selección de fallos de tutelas y
ante la inexistencia constitucional de un derecho subjetivo a que un
determinado caso sea seleccionado, la Corte se guiará por los siguientes
criterios orientadores: a) Criterios objetivos: unificación de jurisprudencia,
asunto novedoso, necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea
jurisprudencial, exigencia de aclarar el contenido y alcance de un derecho
fundamental, posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte
Constitucional. b) Criterios subjetivos: urgencia de proteger un derecho
fundamental o la necesidad de materializar un enfoque diferencial. c) Criterios
complementarios: lucha contra la corrupción, examen de pronunciamientos de
instancias internacionales judiciales o cuasi judiciales, tutela contra
providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional;
preservación del interés general y grave afectación del patrimonio público.
Estos criterios de selección, en todo caso, deben entenderse como meramente
enunciativos y no taxativos. Parágrafo. En todos los casos, al aplicar los
criterios de selección, deberá tenerse en cuenta la relevancia constitucional
del asunto, particularmente tratándose de casos de contenido económico.”
[9] Folio 12 del cuaderno de revisión.
[10] Folios 139 a 179 del cuaderno de revisión.
[11] Folios 17 a 18 del cuaderno de revisión.
[12] Folios 19 a 40 del cuaderno de revisión.
[13] Folios 41 a 61 del cuaderno de revisión.
[14] Folios 62 a 83 del cuaderno de revisión.
[15] Folios 84 a 128 del cuaderno de revisión.
[16] Folios 134 a 138 del cuaderno de revisión.
[17] Folios 325 a 328 del cuaderno de revisión.
[18] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[19] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[20] “Artículo 1º Objeto. Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que
señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la
acción de tutela (…).” (Subrayado fuera del texto original).
[21] “Artículo 5º. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera
de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).” (Subrayado
fuera del texto original).
[22] Como consta en el certificado de
existencia y representación legal de la empresa Megabús S.A. visible en los
folios 33 a 35.
[23] Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[24] Sobre la afectación permanente en el
tiempo de derechos fundamentales y su relación con el presupuesto de
inmediatez, se pueden consultar, entre otras, las sentencias T- 1110 de 2005
(M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-425 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y T-172 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[25] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de
2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[26] Respecto a la existencia de mecanismos
judiciales ordinarios la Corte, en Sentencia T- 453 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), señaló que: “Fue así como la Constitución Política dispuso un
sistema jurídico al que todas las personas tienen derecho a acceder, con el fin
de que, en el mismo, todos los conflictos jurídicos fueren resueltos en derecho
en virtud de normas sustanciales y procesales preexistentes, erigiendo diversas
jurisdicciones (ordinaria -artículo 234-, contencioso administrativa
-artículo236-, constitucional –artículo 239-) y en cada una de éstas
determinando la competencia material, las autoridades y las acciones y
procedimientos para su acceso.// De esta forma, el ordenamiento jurídico ofrece
normas procesales y sustanciales ejecutadas por autoridades previamente
instituidas, para que sean resueltos todos los conflictos que en él sucedan.
(…)// Así, la acción de tutela es un mecanismo efectivo para el amparo de los
derechos fundamentales cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios de
defensa judicial, no significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo mismo
de su finalidad, esto es, que en interés de la salvaguarda de los derechos
fundamentales afectados, la acción de tutela procederá de manera excepcional y
subsidiaria ante la inexistencia de un medio de defensa judicial o ante la
amenaza de configuración de un perjuicio irremediable”.
[27] Supra I, 2.
[28] Ver los artículos 144 y 146 del Código de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, en los que se
consagran los medios de control: (i) protección de los derechos e intereses
colectivos, y (ii) cumplimiento de normas con fuerza de ley material o de actos
administrativos.
[29] Constitución política. “Artículo 88. La
ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella
(…).”
[30] Constitución Política. “Artículo 87.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la
acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido.”
[31] Cfr. Sentencias T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) y T-192 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[32] “Artículo 24. Todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
Colombia.”
[33] Esta noción se consideró en la Sentencia
T-518 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), posteriormente se reiteró en
la sentencia C-741 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz): “La libertad de
locomoción, ha dicho la Corte, es un derecho fundamental en cuanto afecta la
libertad del individuo, cuyo sentido más elemental, ‘...radica en la
posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio
del propio país, especialmente si se trata de las vías y espacios públicos’
(…).”
[34] Sentencia T-423 de 1993 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa). En este caso se decidió que una empresa no violaba la libertad
de locomoción al cobrar una suma de dinero por transitar por una vía de su
propiedad, pues no se trataba de una vía pública.
[35] Ver, entre otras, las sentencias SU-257 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-508 de 2010 (M.P. Mauricio
González Cuervo) y C-511 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[36] Cfr. Sentencia C-879 de 2011 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[37] Sobre el particular puede consultarse la
Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[38] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este
caso, el accionante, quien residía en el barrio Manuela Beltrán de Bucaramanga,
solicitó al juez de tutela que se ordenara a la compañía de transporte que
tenía asignada la única ruta que pasaba por el barrio que volviera a adoptar el
recorrido habitual, pues se había modificado y ya ningún bus llegaba hasta
allí. La Sala de Revisión concedió la tutela y resolvió ordenar a la empresa
UNITRANSA S.A. el cumplimiento continuo y regular del servicio público de
transporte al barrio Manuela Beltrán en los estrictos y precisos términos del
acto administrativo que autorizó su prestación.
[39] Dice la Sentencia al respecto: “La
trascendental importancia económica y social del transporte se refleja en el
tratamiento de los servicios públicos hecha por el constituyente. Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (CP art. 365) —uno de
cuyos fines esenciales es promover la prosperidad general (CP art. 2) —, factor
que justifica la intervención del Estado en la actividad transportadora con
miras a ‘racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo (…).’ (CP art. 334).”
[40] Cfr. Sentencia C-439 de 2011 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez).
[41] Los alcances de las obligaciones estatales
relativas a prestaciones de desarrollo progresivo han sido precisados en el
campo de los derechos sociales por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas al interpretar el Pacto Internacional sobre la
materia, en especial su artículo 2° que dice: “Cada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos.”
[42] Sobre la especial protección
constitucional de la población en condición de discapacidad, puede verse la
Sentencia C-804 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[43] Artículo 13 de la Carta Política.
[44] Ver, entre otras, las sentencias T- 096 de
2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C- 824 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[45] Sentencia C-606 de 2012 (M.P. Adriana
María Guillen Arango).
[46] Ibídem.
[47] Cfr. Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[48] “Por la cual se dictan disposiciones básicas
sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y
las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector
transporte y se dictan otras disposiciones.”
[49] “Por la cual se establecen mecanismos
de integración social de las personas en situación de discapacidad y se dictan
otras disposiciones.”
[50] “Por medio de la cual se establecen las
disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las
personas con discapacidad.”
[51] “Por el cual se reglamenta la
accesibilidad a los modos de transporte de la población en general y en
especial de las personas con discapacidad.”
[52] Cfr. Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[53] Sentencia T-192 de 2014 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). En esa línea, Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte sostuvo que “los gastos necesarios para
transformar la infraestructura actual, con el objeto de que sea accesible para
aquellas personas con algún tipo de limitación física severa, son
considerables, pues buena parte de ella fue construida sin contemplar esta
finalidad. Esto implica que se trata de una garantía que, al comprometer
decisiones democráticas sobre inversión pública y depender de la adecuación de
las condiciones construidas durante siglos, no puede ser alcanzada plenamente
en un instante.”
[54] Por ejemplo los términos establecidos en
los artículos 14 de la Ley 1618 de 2013 y 14 del Decreto 1660 de 2003.
[55] Desde sus primeras sentencias, este
Tribunal recalcó que el carácter programático de ciertas disposiciones
constitucionales “no es óbice para que el Estado desatienda sus deberes
sociales cuando las necesidades básicas ya han sido cubiertas mediante el
desarrollo de la infraestructura económica y social y, por lo tanto, se
encuentre materialmente en capacidad de satisfacerlas, ya de manera general o
particular. En estas circunstancias se concretiza la existencia de un derecho
prestacional del sujeto para exigir del Estado el cumplimiento y la garantía
efectiva de sus derechos sociales, económicos y culturales.” (Sentencia
T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[56] Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[57] Supra I, 2.
[58] Supra I, 3.
[59] Supra II, 2.3.1.
[60] Supra II, 1.
[61] Folio 82.
[62] Resolución 5515 de 2006. “Artículo 2º.
Los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte
masivo en las rutas alimentadoras, deberán seguir cumpliendo con los parámetros
establecidos en la Norma Técnica Colombiana NTC-4901-1, mientras el Ministerio
de Transporte determina las correspondientes especificaciones para los vehículos
accesibles.”
[63] De la lectura detenida de la norma técnica
NTC-4901-1, sólo se evidencia la siguiente regulación en torno al uso de silla
de ruedas: “4.1.8.7 Espacio destinado para una silla de ruedas // 4.1.8.7.1 La
ubicación debe ser en el primer cuerpo y lo más cercano a la puerta de acceso y
con un espacio destinado, diseñado y marcado específicamente para
discapacitados en silla de ruedas. // 4.1.8.7.2 El área debe tener un espacio
mínimo de 900 mm x 1 400 mm y el eje de simetría de la silla debe ser paralelo
con el eje longitudinal del autobús. // 4.1.8.7.3 Debe contar con pasamanos en
este espacio para facilitar la entrada y salida y deben contar con un sistema
de comunicación con el conductor (por ejemplo, un timbre). // 4.1.8.7.4 La
persona discapacitada en la silla de ruedas debe viajar firmemente asegurada
por medio de un mecanismo que esté anclado a un elemento estructural del
autobús. El anclaje de la silla de ruedas se debe hacer por su estructura y no
por sus ruedas. El anclaje de las sillas se debe efectuar entre la estructura
de estas y del piso del vehículo, mediante un soporte apropiado. El montaje y
desmontaje de dicho soporte tiene que poder efectuarse de una manera sencilla y
rápida, sin ayuda de herramientas y de cualquier otro elemento. Una vez
desmontado, el piso del vehículo debe quedar libre de accesorios que impidan la
libre circulación de las sillas de ruedas. // 4.1.8.7.5 Se debe destinar un
espacio a las sillas de ruedas plegadas que aquellos pasajeros que habiendo
accedido al vehículo en su propia silla de ruedas, ocupen un asiento durante el
transporte. Se debe asegurar que las sillas plegadas queden bien sujetas
mediante la disposición de los amarres adecuados para tal fin. // 4.1.8.7.6 La
superficie del piso debe ser lo más horizontal posible. Si fuera necesario
cambiar de nivel, su pendiente no debe superar el 6 %. // 4.1.8.7.7 El acceso
dispuesto para la silla de ruedas debe tener un radio de giro de 750 mm para la
maniobrabilidad de la misma.” (Folio 29 del cuaderno de revisión).
[64] Norma Técnica Colombiana NTC-4901-1: “4.1.8.7
Espacio destinado para una silla de ruedas // 4.1.8.7.1 La ubicación debe ser
en el primer cuerpo y lo más cercano a la puerta de acceso y con un espacio
destinado, diseñado y marcado específicamente para discapacitados en silla de
ruedas. // 4.1.8.7.2 El área debe tener un espacio mínimo de 900 mm x 1 400 mm
y el eje de simetría de la silla debe ser paralelo con el eje longitudinal del
autobús. // 4.1.8.7.3 Debe contar con pasamanos en este espacio para facilitar
la entrada y salida y deben contar con un sistema de comunicación con el
conductor (por ejemplo, un timbre). // 4.1.8.7.4 La persona discapacitada en la
silla de ruedas debe viajar firmemente asegurada por medio de un mecanismo que
esté anclado a un elemento estructural del autobús. El anclaje de la silla de
ruedas se debe hacer por su estructura y no por sus ruedas. El anclaje de las
sillas se debe efectuar entre la estructura de estas y del piso del vehículo,
mediante un soporte apropiado. El montaje y desmontaje de dicho soporte tiene
que poder efectuarse de una manera sencilla y rápida, sin ayuda de herramientas
y de cualquier otro elemento. Una vez desmontado, el piso del vehículo debe
quedar libre de accesorios que impidan la libre circulación de las sillas de
ruedas. // 4.1.8.7.5 Se debe destinar un espacio a las sillas de ruedas
plegadas que aquellos pasajeros que habiendo accedido al vehículo en su propia
silla de ruedas, ocupen un asiento durante el transporte. Se debe asegurar que
las sillas plegadas queden bien sujetas mediante la disposición de los amarres
adecuados para tal fin. // 4.1.8.7.6 La superficie del piso debe ser lo más
horizontal posible. Si fuera necesario cambiar de nivel, su pendiente no debe
superar el 6 %. // 4.1.8.7.7 El acceso dispuesto para la silla de ruedas debe
tener un radio de giro de 750 mm para la maniobrabilidad de la misma.”
[65] Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con
Discapacidad. “Artículo 20. Movilidad personal. Los Estados Partes adoptarán
medidas efectivas para asegurar que las personas con discapacidad gocen de
movilidad personal con la mayor independencia posible, entre ellas: (…) c)
Ofrecer a las personas con discapacidad y al personal especializado que
trabaje con estas personas capacitación en habilidades relacionadas con la
movilidad (…).” (Subrayado fuera del texto original).
[66] Decreto 1079 de 2015. “Artículo
2.2.1.1.2.1. Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte
competentes las siguientes: En la jurisdicción nacional. El Ministerio de
Transporte. // En la jurisdicción distrital y municipal. Los alcaldes
municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución. // En
la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley.
La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en
forma conjunta, coordinada y concertada. // No se podrá prestar el servicio de
transporte público de esta modalidad en un radio de acción diferente al
autorizado. // Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o
distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del
territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.”
[67] EDN-0045-2008 “Vehículos accesibles con
características para el transporte urbano de personas, incluidas aquellas con
movilidad y/o comunicación reducida. Capacidad mínima de nueve (9) pasajeros
más el conductor.”
[68] “Por la cual se adoptan unas medidas en
materia de accesibilidad a los sistemas de transporte público masivo municipal,
distrital y metropolitano de pasajeros.”
[69] Ver las sentencias T-595 de 2002 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) y T-192 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[70] Cfr. Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[71] Ibídem.
[72] Tales como la Declaración de los Derechos
del Retrasado Mental, la Declaración de los Derechos de los Impedidos y la
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra las personas con Discapacidad.
[73] Cfr. Sentencias T-595 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) y T-192 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[74] “Por la cual se dictan disposiciones
básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la
Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector
transporte y se dictan otras disposiciones.”