C-959-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-959/07
PARAFISCALIDAD-Concepto
Según el
artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales son “ … los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
PARAFISCALIDAD-Características
Las
características esenciales de las contribuciones parafiscales son las
siguientes: Son obligatorias, Gravan únicamente un grupo, gremio o sector
económico; Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector
económico que las tributa; Son recursos públicos, aunque están destinados a favorecer
solamente al grupo, gremio o sector que los tributa
SECTOR TURISMO-Integración e importancia
El sector
turístico, integrado por agentes estatales, particulares y entidades de
naturaleza mixta, constituye una actividad de importancia nacional que cumple
una función social, por lo cual su existencia, promoción y desarrollo se
encuentra vinculado con los fines esenciales del Estado previstos en el
artículo 2º. de la Carta Política, en particular los relacionados con servir a
la comunidad y promover la prosperidad general, por cuanto la actividad
turística contribuye de manera eficaz en el mejoramiento de las condiciones
económicas y sociales.
CONCESIONARIOS DE AEROPUERTOS Y CARRETERAS-Son parte del sector turismo
La movilidad
de los turistas depende en buena medida de las condiciones ofrecidas por los
concesionarios de aeropuertos y carreteras, generándose un vínculo directo
entre la calidad del servicio ofrecido por los concesionarios y la demanda de
quienes viajan con fines turísticos, relación que se traduce en consecuencias
económicas, pues a mayor demanda de servicios más movilización de turistas y,
naturalmente, mejor promoción y desarrollo para este sector de la economía.
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Configuración
La
incorporación de los concesionarios de aeropuertos y carreteras como aportantes
de la contribución parafiscal destinada a la promoción y desarrollo del sector
turístico, no desconoció el derecho a la igualdad, sino que actuó de manera
proporcional al fin buscado con la norma, constituido por la necesidad de
fortalecer e incrementar la contribución, controlar la evasión y unificar en un
solo ente su recaudo. Asimismo, los medios empleados por el legislador para el
logro del propósito señalado también son constitucionalmente validos.
LIQUIDACION DE LA CONTRIBUCION-Es constitucional
La liquidación de la contribución según el transporte
de pasajeros, de acuerdo a como corresponda según el sistema de medición del
transporte de cada una de las modalidades determinadas de conformidad con el
uso respectivo, bien aéreo o terrestre, no contraviene lo dispuesto en los
artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política
Referencia: expediente D-6846
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º. (parcial) de la
Ley 1101 de 2006, por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de
Turismo- y se dictan otras disposiciones.
Actor: Juan Sebastián Panesso Arango
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan Sebastián Panesso Arango, en ejercicio de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º.
(parcial) de la Ley 1101 de 2006, por la cual se modifica la Ley 300 de 1996.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación,  la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO
DE  LA  NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo 3º. de la Ley 1101 de 2006, subrayando la
expresión demandada:
“LEY 1101
DE 2006
(noviembre
22)
Diario
Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual
se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones-.
EL CONGRESO
DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 3. APORTANTES DE LA
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO. Para los fines señalados en el artículo 1º. de la presente ley, se
consideran aportantes los siguientes:
1.
Los hoteles y centros vacacionales.
2.
Las viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas
anuales sean superiores a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan
el servicio de alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas
ubicadas en los territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas
cuyas ventas anuales sean superiores a los 100 smlmv.
3.
Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias
operadoras.
4.
Las oficinas de representaciones turísticas.
5.
Las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje,
balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos
en general.
6.
Los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones.
7.
Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional.
8.
Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas
turísticas.
9.
Las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y
multipropiedad.
10.
Los bares y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los
500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
11.
Los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos
aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos
naturales cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv.
12.
Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos
prepagados.
13.
Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15.
Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean
superiores a los 500 smmlv y terrestres, excepto el transporte urbano y el que
opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16.
Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas
operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de
transporte turístico.
17.
Los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten
servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18.
Los centros de convenciones.
19.
Las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.
20.
Las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por
concepto de la operación de muelles turísticos.
21.
Los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a
100 smlmv.
PARÁGRAFO
1o. Para efectos de la liquidación del valor de la contribución parafiscal de
que trata el artículo 2o, se excluirán de las ventas de los
hoteles el valor de las ventas realizadas por las empresas de tiempo
compartido.
PARÁGRAFO
2o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera
que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o
jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos
inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su
propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores
y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se
presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de
cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días
es prestador turístico.
PARÁGRAFO
3o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para
otorgar la calidad de “turístico” a los bares y restaurantes a que se refiere
el numeral 10 del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o. Tratándose de los concesionarios de carreteras y de
aeropuertos de que trata el numeral 14 del artículo 3o del presente artículo,
la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de
pasajeros”.
III. LA
DEMANDA
Para el
demandante, el texto impugnado desconoce lo dispuesto en los artículos 13,
95-9, 338 y 363 de la Constitución Política.
En su opinión,
las contribuciones parafiscales afectan a un grupo específico que además se ve
beneficiado directamente por el pago de las mismas, por lo que la contribución
parafiscal para el turismo que deben pagar las concesiones viales por el
transporte de pasajeros es inconstitucional. Explica el actor que los
integrantes del sector turístico, tales como las agencias de viajes,
establecimientos de alojamiento y hospedaje, operadores profesionales de
representaciones turísticas, usuarios operadores, profesionales de
representaciones turísticas y demás, son distintos en su naturaleza de lo que
comúnmente se denomina la infraestructura vial.
La
infraestructura vial concesionada no depende de la dinámica del turismo como
única variable para su subsistencia, como tampoco se puede sostener que la
totalidad de los vehículos que circulan por las vías lo hagan en despliegue de
una actividad turística, excluyendo los vehículos de carga. Considerar a una
empresa concesionaria de infraestructura de transporte como integrante del
sector turismo para determinar que está obligada a la contribución para el
mismo sector, según el demandante, equivale a incorporar en el mismo sector
económico del turismo a las instituciones financieras que prestan los servicios
del manejo de los recursos respectivos, a las empresas manufactureras y  a la
industria que provee a los hoteles de los productos necesarios para su
funcionamiento.
Continúa el
accionante explicando que la imposición de un gravamen a una empresa de
transporte que presta servicio a quienes transitan por las vías, por cualquier
razón incluyendo el turismo, implica desconocer principios de equidad
tributaria en cuanto la contribución tiene como base de calculo los ingresos
generados por vehículos que nada tienen que ver con el turismo.
Para el actor,
la norma demandada desconoce lo establecido en el artículo 13 de la
Constitución Política, pues impone una contribución parafiscal a un grupo o
sector no beneficiado con el recaudo, pues se impone una carga a los
concesionarios viales sin que exista un fundamento jurídico razonable, pues
estos no son parte del sector o gremio del turismo.
Además,
considera el demandante, se viola el artículo 338 superior, pues la norma
atacada no define de manera concreta y correcta cuál es la base gravable.
Concluye explicando que la imposición de una contribución parafiscal al turismo
a los ingresos percibidos por las empresas concesionarias de la infraestructura
vial, por conceptos distintos a los peajes recaudados sobre carga, implica la
generación de un gravamen por una actividad que no se va a beneficiar.
Finalmente,
resume sus argumentos afirmado que la norma demandada desconoce el hecho de que
los usuarios de las concesiones viales que pagan los peajes necesarios para su
funcionamiento pueden ser la población que requiere desplazarse por este tipo
de infraestructura, por razones distintas al turismo; además, imponerles esta
contribución a los usuarios de aeropuertos y carreteras implica el
desconocimiento de principios y jurisprudencia constitucionales sobre
contribuciones parafiscales.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad del Rosario
Para la
Universidad es inoficioso querer justificar que la norma da un tratamiento de
integrantes del sector turismo a los concesionarios de aeropuertos y
carreteras, cuando la igualdad no puede establecerse en el sentido literal y
taxativo, sino según el caso particular atendiendo a los elementos indisolubles
que participan en la actividad turística, entre ellos los concesionarios. Añade
el interviniente que la jurisprudencia constitucional ha establecido que las
contribuciones parafiscales afectan a un determinado grupo de personas cuyos
intereses son comunes y determinados a partir de los beneficios que reciben de
los recursos generados con la contribución.
Continúa la
Universidad explicando que el sector de vías ha sido identificado como uno de
los destinatarios de la inversión, teniendo en cuenta que se le ha dotado de
una infraestructura adecuada para la movilización de turistas.
En cuanto a los
requisitos legales de la contribución, los representantes de la Universidad
consideran que ella cumple con lo dispuesto en la Carta Política, pues los
elementos de obligatoriedad, especificidad, beneficio del grupo y naturaleza
pública de los recursos están presentes en la norma demandada. Concluyen
solicitando a la Corte que declare exequibles los apartes normativos
demandados.
2. Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo
Después de una
exposición sobre la importancia y el impacto del turismo en la economía
colombiana, el representante del Ministerio procura explicar la relación entre
la infraestructura vial y el desarrollo del turismo a partir del beneficio que
les reporta a los concesionarios de carreteras el paso vehicular de pasajeros
por los peajes dispuestos en las vías concesionadas, personas que viajan por
razones de recreación, esparcimiento, conocimiento, cultura, visitas
familiares, sociales, intereses económicos u otros propósitos.
Recuerda el
interviniente que gracias a la contribución parafiscal que se analiza, se
diseñaron y promovieron las llamadas caravanas turísticas, las cuales
significaron un aumento  del 139% en el tráfico de vehículos por las carreteras
durante el año 2003. De esta manera, estima el vocero del Ministerio, se
demuestra que los concesionarios de carreteras y aeropuertos son beneficiarios
directos del turismo, pues si aumenta el flujo de viajeros crece el ingreso de
los concesionarios.
Para el
representante del Ministerio, los concesionarios de carreteras y aeropuertos
participan activamente en el desarrollo del turismo y por lo tanto deben
contribuir para el turismo, recursos que van al Fondo de Promoción Turística
para los fines establecidos en el artículo 8º. de la Ley 1101 de 2006. De esta
manera, el interviniente concluye solicitando a la Corte que declare  exequible
la norma parcialmente atacada.
3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Empieza el
representante del Ministerio por explicar que el propósito de la contribución
creada por la norma impugnada, es la promoción y competitividad del turismo
involucrando actores que interactúan en este sector económico.
Considera que el
actor hace una lectura incorrecta de la norma atacada, teniendo en cuenta que
los sujetos pasivos del tributo contemplado en ella se encuentran dentro del
mismo grupo o régimen fiscal, pues los concesionarios de aeropuertos y
carreteras tienen incidencia en el sector turístico, en cuanto esta industria no
sería posible sin la existencia de los canales que actúan como medio de
transporte de los sujetos que tienen previsto el desarrollo de actividades
turísticas.
Explica el
interviniente que los concesionarios sí se benefician de la contribución
parafiscal objeto de análisis, por cuanto la actividad de promoción turística
involucra al sector transporte y a los concesionarios de los aeropuertos y
carreteras. El vocero del Ministerio concluye solicitando que se declare la
exequibilidad de los apartes demandados.
4. Carlos
Eduardo Serna Barbosa
El interviniente
empieza explicando el origen de la contribución parafiscal para la promoción
del turismo, creada mediante la ley 300 de 1996 en beneficio de esta industria,
explica que la ley 1101 de 2006 hizo extensiva la contribución a todos los
beneficiarios de la misma atendiendo al principio de igualdad, incluyendo a los
concesionarios de aeropuertos y carreteras. Los recursos así recaudados
benefician al sector del turismo en su totalidad, entre ellos los concesionarios
de aeropuertos y carreteras, como lo demuestran las caravanas turísticas
promovidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
El ciudadano
Serna Barbosa menciona el proyecto que dio origen a la norma demandada, según
el cual con los dineros recaudados hasta antes de la reforma, fueron
beneficiarios y participes por ser componentes del sector turístico los
concesionarios de aeropuertos y carreteras.
Añade como
argumento a favor de la constitucionalidad de la norma atacada, que esta no
desconoce lo dispuesto en el artículo 338 superior, por cuanto desarrolla el
principio de igualdad y el de legalidad del impuesto. Tampoco encuentra el
interviniente violados los artículos 363 y 95 de la Carta Política, pues, según
él, el incremento en el uso de las carreteras y aeropuertos ha reportado
mayores utilidades a los concesionarios, quienes siendo beneficiados por la
contribución deben aportar para el desarrollo de la industria turística.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Después de
recordar la definición legal de parafiscalidad, el Jefe del Ministerio Público
elabora el listado de lo que considera son las características del tributo
previsto en la norma demandada, concluyendo que el actor no precisa si el
gravamen constituye o no una contribución, sino que se refiere al peso
tributario que no debe recaer en los concesionarios de las carreteras y
aeropuertos.
Para el
Procurador General de la Nación, no existe un único sector del turismo sino que
éste se conforma con al menos tres subsectores que participan en la promoción y
desarrollo del mismo, de los cual colige que esta actividad se nutre de
múltiples sectores beneficiados con su fortalecimiento, por lo que concluye que
los grupos favorecidos con el turismo son los que integran el llamado sector
turístico.
Explica la Vista
Fiscal que la infraestructura vial se nutre del volumen de vehículos que
circulen por ella, movilidad que es flexible a las condiciones de las vías, por
lo que a mejores vías, mayor turismo y mayor ganancia para esta industria. Es
decir, “resulta claro que para el gremio de los concesionarios de vías existe
una directa interrelación con el sector turístico siendo el más destacado de
todos aquellos que también se encuentran beneficiados por el buen
funcionamiento de las carreteras”.
De lo anterior
concluye que la contribución prevista en la norma demandad es constitucional
por cuanto tiene carácter obligatorio, los sujetos pasivos de la misma son
específicos, se grava únicamente el sector turístico, hay relación entre los
aportantes y los beneficios recibidos y los recursos son de carácter público.
En cuanto a los
cargos basados en la presunta violación del artículo 338 superior, el Jefe del
Ministerio Público considera que no son suficientes para estructurar demanda de
inexequibilidad y, por lo tanto, pide a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse sobre este presunto cargo.
En conclusión, la
Vista Fiscal solicita que se declare exequible el numeral 14 del artículo 3º.
de la Ley 1101 de 2006 y que no haya pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del parágrafo 4 del mismo artículo, por ausencia de cargo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad
de la referencia, por estar dirigida contra una disposición perteneciente a una
ley.
2. Problema
jurídico
Corresponde a la
Sala determinar si la contribución establecida mediante los textos demandados
carece de los elementos propios de la parafiscalidad y vulnera la equidad
tributaria, pues, según el actor, los concesionarios de carreteras y de
aeropuertos no hacen parte del sector turístico beneficiario de la
contribución, razón por la cual resultaría inconstitucional considerarlos
sujeto pasivo de tal gravamen. Además, debe establecerse si se vulnera el
artículo 388 de la Constitución, en cuanto no define de manera concreta y
correcta la base gravable.
3. Contenido
y alcance de las expresiones demandadas
Mediante la Ley
1101 de 2006[1], se introdujeron
modificaciones a la Ley 300 de 1996 –Ley General de Turismo-. Mediante ella, se
creó una contribución parafiscal destinada a la promoción y competitividad del
turismo, a cargo de los aportantes señalados en el artículo 3º. de la misma
ley, previendo en el numeral 14 que los concesionarios de aeropuertos y
carreteras son sujetos pasivos de la contribución. A su vez, el parágrafo 4º.
del artículo 3º. de la Ley 1101 de 2006 señala que la liquidación de esta
contribución se hará con base en el transporte de pasajeros.
El numeral 14
del artículo 3º. de la Ley 1101 de 2006, incluyó en el sector turístico como
aportantes de la contribución a una parte del gremio de la infraestructura
concesionada de aeropuertos y carreteras, vinculándolos a la promoción,
desarrollo y competitividad del turismo, considerado una actividad  de interés
nacional que cumple una función social.
Con las
expresiones demandadas el legislador buscó fortalecer la contribución
parafiscal en beneficio del turismo, pues se trata de su promoción y
competitividad de manera que se fomente la recreación y el adecuado
aprovechamiento del tiempo libre, de conformidad con lo previsto por el
artículo 52 de la Constitución, mediante la inclusión de nuevos aportantes,
procurando mejorar tanto el recaudo como el control a la evasión de esta clase
de contribución.
Los recursos
captados irán al Fondo de Promoción Turística, entidad que según el artículo
10º. de la ley 1101 de 2006, los destinará  a la
ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de
incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la Política de
Turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité
Directivo del Fondo de Promoción Turística. Fondo que además, tendrá por objeto
financiar la ejecución de políticas de prevención y campañas para la
erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad, las
cuales también serán trazadas por el citado Ministerio en coordinación con el
Instituto Colombiano de Bienestar familiar.
4. Cargos de
la demanda
La lectura de la
demanda permite establecer la existencia de dos cargos fundamentales, en
relación con la acusación según la cual las normas acusadas carecen de los
elementos propios de la parafiscalidad y vulneran la equidad tributaria: i)
los aportantes mencionados en el numeral 14 del artículo 3º. de la ley 1101 de
2006, no tienen relación directa con el sector turístico; y ii) la
liquidación de la contribución a partir del transporte de pasajeros es
inequitativa, por cuanto no todos los pasajeros que utilizan los aeropuertos y
las vías concesionadas tienen propósitos turísticos ni de recreación.
De tales cargos
el accionante infiere una violación al derecho a la igualdad, por cuanto
considera que los concesionarios de aeropuertos y carreteras son incorporados a
un sector de la economía y tratados como beneficiarios del mismo, cuando, en su
criterio, no hacen parte del gremio dedicado a la explotación del turismo; del
segundo cargo deduce una violación del artículo 363 superior, relacionado con
el principio de equidad tributaria necesario en las contribuciones
parafiscales.
La Corte
Constitucional abordará el examen de las expresiones impugnadas empezando por
precisar el concepto de parafiscalidad, posteriormente estudiará las
características de la contribución establecida para los concesionarios de
aeropuertos y carreteras, luego analizará el vínculo entre éstos concesionarios
y el sector turístico, finalmente determinará si con los apartes demandados se
vulneran los artículos 13, 95-9, 363 y 368 de la Constitución Política.
5. Fundamento
constitucional de la promoción al sector turístico
5.1. Entre los
recursos económicos de todos los países ocupa un renglón importante el
relacionado con la explotación de la denominada “industria sin chimeneas”; es
decir, el sector del turismo. Esta actividad involucra una serie de servicios
que combinan atención a cargo de personal calificado, infraestructura aérea,
vial, hotelera, garantía de condiciones de seguridad, eficiencia, cumplimiento
y, además, promoción para que la oferta llegue en forma adecuada y oportuna a
los potenciales usuarios o clientes de esta industria.
Los países que
han logrado altos niveles de promoción y desarrollo del sector turístico, como
España, Francia y Estados Unidos, por citar algunos casos, divulgan sus
valores, enseñan su historia, comunican sus tradiciones, enriquecen su cultura
y, al mismo tiempo, generan un espacio económico para sus nacionales, pues esta
actividad requiere de personal en todos los puntos de la cadena de servicios,
tales como agentes de viajes, guías, empleados de aerolíneas, compañías de
transporte terrestre, hoteles, lugares turísticos, centros comerciales y
artesanales, generándose un importante mercado laboral, permitiendo el tráfico
de bienes y servicios, con lógicas consecuencias para el bienestar social y
económico de los anfitriones.
5.2. La Corte
Constitucional se ha referido a este sector de la economía en los siguientes
términos:
“La importancia de la industria del turismo radica principalmente en
dos aspectos para destacar: de un lado, por la incidencia que tiene en las
relaciones entre los países y regiones del mundo al contribuir a su
acercamiento a pesar de las diferencias culturales, ideológicas, políticas y
económicas y, en función de las mismas y, de otro, por estar considerada como
la actividad de mayor crecimiento en el comercio internacional, por generar un
alto porcentaje de ingresos en el valor total de las exportaciones mundiales,
dinamizando las economías nacionales, reduciendo los índices de desempleo y
generando divisas para los países.
Nuestro país ha concentrado importantes recursos, actividades y
esfuerzos para lograr ubicar su industria turística con una imagen y unos
productos determinados. La riqueza natural, ecológica, cultural, arqueológica,
histórica y geográfica con que cuenta la nación colombiana, hace que la
potencialidad del desarrollo de este sector sea alta, no obstante que en la
praxis no se haya podido consolidar su presencia y competitividad según los
indicadores internacionalmente aceptados, por razones que para todos son
conocidas, relacionadas con la seguridad interna, la capacitación del recurso
humano, la infraestructura vial, aeroportuaria y de telecomunicaciones, la
falta de integración empresarial y de especialización del los productos, la
débil promoción y la ausencia de información actualizada del sector, las cuales
restringen el impulso que se le ha querido dar tanto el turismo doméstico como
al receptivo.
Sin embargo, es dable afirmar que el sector del turismo colombiano
en los últimos años ha sido objeto de importantes reformas estructurales que
han cobijado actualizaciones en el ámbito normativo e institucional[2],
como respuesta al proceso de modernización del Estado, con el propósito de
ponerlo a tono con las exigencias de los mercados nacionales e internacionales,
a fin de que aumente su participación en la economía interna como sector
estratégico de la misma, mediante una industria dinámica, planificada, con
tendencia al crecimiento progresivo y con competitividad, cuyos efectos sin
duda redundarán igualmente en otros sectores como el social, cultural y
ambiental del país”[3].
5.3. El sector
turístico, integrado por agentes estatales, particulares y entidades de
naturaleza mixta, constituye una actividad de importancia nacional que cumple
una función social, por lo cual su existencia, promoción y desarrollo se
encuentra vinculado con los fines esenciales del Estado previstos en el
artículo 2º. de la Carta Política, en particular los relacionados con servir a
la comunidad y promover la prosperidad general, por cuanto la actividad
turística contribuye de manera eficaz en el mejoramiento de las condiciones
económicas y sociales.
5.4. Además, el
sector del turismo permite el ejercicio del derecho a fundar empresas (C.Po.
art. 333), como también significa un aporte para la generación de puestos de
trabajo (C.Po. art. 25), y promueve la recreación como parte de la educación y
la formación integral de las personas para permitir, preservar y desarrollar
una mejor salud en el ser humano (C.Po. art. 52). Por ende, los esfuerzos para
promover el turismo cuentan con apoyo en la Constitución Política y requieren
de medidas legislativas que procuren el desarrollo y la competitividad de esta
industria.
6. Concepto
de parafiscalidad
6.1. Según el
artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales son “… los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los
órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán
al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración”.
6.2. Para la
Corte Constitucional, las características esenciales de las contribuciones
parafiscales son las siguientes:
“1a.  Son obligatorias, porque se exigen, como todos los
impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
2a.  Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo,
gremio o sector económico que las tributa;
4a.  Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque
están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los
tributa”.[4]
6.3. Al cotejar la definición y los elementos esenciales de la
contribución parafiscal con los textos que incluyen como aportantes del
gravamen a los concesionarios de los aeropuertos y carreteras, aparece lo
siguiente:
1.- Se trata de
una contribución obligatoria, pues así lo prevé el artículo 2º. de la ley 1101
de 2006;[5]
2.- Esta
contribución grava al sector económico vinculado con la actividad turística, en
el presente caso a los concesionarios de aeropuertos y carreteras[6];
3.-  La contribución
se invierte en beneficio del sector económico dedicado a la actividad
turística,[7] a través del Fondo de
Promoción Turística[8];
4.- La
contribución hace parte de los recursos públicos, siendo su agente recaudador
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o la entidad que reciba del
Ministerio la delegación para llevar a cabo el recaudo[9].
6.4. Para la
Sala, el gravamen regulado mediante las expresiones atacadas cumple con los
requisitos esenciales de la contribución parafiscal. Además, sus
características son las siguientes:
a-
El sujeto activo es el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo o la entidad a la que dicho Ministerio delegue la función
de recaudo;
b-
El sujeto pasivo son los concesionarios de
aeropuertos y carreteras;
c-
El hecho generador de la contribución es la
contratación mediante concesión de aeropuertos o carreteras;
d-
La base gravable son los ingresos operacionales
derivados del transporte de pasajeros[10];
e-
La tarifa es 2.5 por mil de los ingresos
operacionales liquidados trimestralmente vinculados a la actividad que se grava[11];
f-
La destinación de los recursos recaudados es la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y
mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo;
g-
La contribución no será trasladada al usuario ni
estará sujeta a gravámenes adicionales.
7. Los
concesionarios de aeropuertos y carreteras como parte del sector turístico
7.1. Considera
el demandante que los apartes impugnados desconocen el derecho a la igualdad,
por cuanto los concesionarios de aeropuertos y carreteras son incorporados al
sector turístico en la misma condición que los demás aportantes mencionados en
el artículo 3º. de la ley 1101 de 2006, siendo que su actividad no es
asimilable a la desplegada por el gremio hotelero, el de las agencias de
viajes, propietarios de bares, restaurantes, arrendadores de vehículos o
centros de convenciones, por sólo citar algunos de ellos.
Para abordar el
estudio de esta actividad la Sala recordará el texto del artículo 1º. de la ley
300 de 1996, conocida como Ley General de Turismo:
“ARTÍCULO 1o. IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA TURÍSTICA. El turismo es una industria esencial para el desarrollo del país y
en especial de las diferentes entidades territoriales, regiones, provincias y
que cumple una función social.
El
Estado le dará especial protección en razón de su importancia para el
desarrollo nacional”.
De su parte, el
artículo 3º. de la misma ley establece:
“ARTÍCULO
3o. CONFORMACIÓN DEL SECTOR TURISMO. En la actividad turística participa un
sector oficial, un sector mixto y un sector privado.
El
sector oficial está integrado por el Ministerio de Desarrollo Económico, sus
entidades adscritas y vinculadas, las entidades territoriales y Prosocial, así
como las demás entidades públicas que tengan asignadas funciones relacionadas
con el turismo, con los turistas o con la infraestructura.
El
sector mixto está integrado por el Consejo Superior de Turismo, el Consejo de
Facilitación Turística y el Comité de Capacitación Turística.
El
sector privado está integrado por los prestadores de servicios turísticos, sus
asociaciones gremiales y las formas asociativas de promoción y desarrollo
turístico existentes y las que se creen para tal fin.
PARÁGRAFO.
El subsector de la educación turística formal, en sus modalidades técnica,
tecnológica, universitaria, de postgrado y de educación continuada es
considerado como soporte del desarrollo turístico y de su competitividad y en
tal condición se propiciará su fortalecimiento y participación”.
7.2. Para el
legislador, el sector  privado participa en la promoción y desarrollo del
sector turístico a través de los prestadores de servicios turísticos, sus
asociaciones gremiales y las formas asociativas de promoción y desarrollo
turístico; es decir, la Ley General del Turismo incorpora a los particulares en
esta actividad. En concordancia con el artículo 3º. de la ley 300 de 1996, el
Congreso de la República, mediante la norma demandada, decidió vincular a los
concesionarios de aeropuertos y carreteras como aportantes de la contribución
parafiscal creada para la promoción del turismo.
7.3.La
infraestructura de los aeropuertos y de las carreteras entregados en concesión,
está directamente vinculada con el transporte de las personas que se desplazan
con diversos propósitos, entre ellos los relacionados con el turismo y la
recreación, como lo demuestra el demandante[12] al aportar
estudios comparativos sobre el volumen de pasajeros que se moviliza durante los
periodos de vacaciones, días feriados y puentes festivos.
Resulta lógico
que la infraestructura aeroportuaria y de carreteras sea utilizada por
turistas, estudiantes, empleados, pensionados, comerciantes y demás personas,
como también resulta difícil determinar en cada caso el propósito de los
viajeros; sin embargo, no se requieren mayores elucubraciones para concluir que
toda inversión destinada al mejoramiento y adecuación de los terminales aéreos
y de la red vial, redunda en mayor seguridad, comodidad y eficiencia para todos
los pasajeros, con claras consecuencias para el transporte de carácter
turístico y recreativo. También reportarán beneficios los concesionarios de de
aeropuertos y carreteras, pues en la medida que haya más turismo recibirán más
ingresos o será preciso a su turno crear más aeropuertos y carreteras para
nuevos concesionarios.
7.4. La
movilidad de los turistas depende en buena medida de las condiciones ofrecidas
por los concesionarios de aeropuertos y carreteras, generándose un vínculo
directo entre la calidad del servicio ofrecido por los concesionarios y la
demanda de quienes viajan con fines turísticos, relación que se traduce en
consecuencias económicas, pues a mayor demanda de servicios más movilización de
turistas y, naturalmente, mejor promoción y desarrollo para este sector de la
economía.
Para la Sala, el
legislador en ejercicio razonable de su competencia para configurar el sistema
normativo en materia de contribuciones, procedió conforme con lo dispuesto en
el artículo 338 de la Constitución Política, cuando incorporó a los
concesionarios de aeropuertos y carreteras como aportantes de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo. En esta medida, contrario a lo que
considera el demandante, el Congreso de la República no desconoció el derecho a
la igualdad, sino que actuó de manera proporcional al fin buscado con la norma,
constituido por la necesidad de fortalecer e incrementar la contribución,
controlar la evasión y unificar en un solo ente su recaudo.
8. Igualdad
en la contribución creada mediante las expresiones demandadas
8.1. El segundo
cargo formulado por el actor está relacionado con la presunta vulneración de
los principios de equidad e igualdad previstos para el sistema tributario en el
artículo 363 de la Carta Política. Este principio ha sido explicado por la
jurisprudencia en los siguientes términos:
“(…) los principios de equidad, eficiencia y progresividad del
sistema tributario están consagrados en el artículo 363 del Texto Superior.  El
principio de equidad tributaria es la manifestación del derecho fundamental de
igualdad en esa materia y por ello proscribe formulaciones legales que
establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados tanto por
desconocer el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones para un
tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación diferenciada
cuando no hay razones para un tratamiento igual”.[13]
(Subraya la Sala).
8.2. De los
motivos expuestos en los considerandos anteriores concluye la Sala que la
incorporación de los concesionarios de aeropuertos y carreteras como aportantes
de la contribución parafiscal destinada a la promoción y desarrollo del sector
turístico, no desconoció el derecho a la igualdad, sino que actuó de manera
proporcional al fin buscado con la norma, constituido por la necesidad de
fortalecer e incrementar la contribución, controlar la evasión y unificar en un
solo ente su recaudo.
Los medios
empleados por el legislador para el logro del propósito señalado también son
constitucionalmente validos, toda vez que la Carta Política, mediante su
artículo 338, lo faculta para imponer contribuciones como la regulada por el
numeral 14 del artículo 3º. de la ley 1101 de 2006. Además, los medios
utilizados por el Congreso de la República para el logro de los fines previstos
con la medida, también son proporcionales y razonables, en cuanto no significan
desbordamiento de las funciones constitucionales propias del Congreso de la
República.
8.3. En este
orden de ideas, considera la Sala que los cargos formulados por el demandante
no están llamados a prosperar, toda vez que la medida adoptada por el
legislador no viola el derecho a la igualdad del cual son titulares los
concesionarios de aeropuertos y carreteras, y se encuentra conforme con lo
consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política.
Contrario a lo
que considera el accionante, los apartes acusados son desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 95-9 de la Carta Política, según el cual es deber de
la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado, más aún cuando se trata de aportar para la promoción y
competitividad de una actividad económica esencial para el desarrollo del país
y de sus entidades territoriales, regiones y provincias, como lo establece el
artículo 1º. de la ley 300 de 1996.
9. Análisis
del parágrafo 4º. del artículo 3º. de la ley 1101 de 2006
9.1. Su texto es
el siguiente:
“PARÁGRAFO 4o. Tratándose de los concesionarios de carreteras y de
aeropuertos de que trata el numeral 14 del artículo 3o del presente artículo,
la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de
pasajeros”.
Para la Sala, este parágrafo se limita a precisar que al momento de
liquidar el monto de la contribución se deberá tener en cuenta el transporte de
pasajeros, excluyendo el transporte de carga, por cuanto se trata de una medida
destinada a la promoción y desarrollo del turismo, lo cual resulta comprensible
teniendo en cuenta que los viajes de recreación vinculan necesariamente a las
personas, siendo la carga un elemento secundario en relación con los fines
perseguidos con la medida tributaria que se examina.
Liquidación de la contribución según el “transporte
de pasajeros”, que permitirá liquidar la contribución de acuerdo a como
corresponda según el sistema de medición del transporte de cada una de las
modalidades determinadas de conformidad con el uso respectivo, bien aéreo o
terrestre, y que en cada caso será distinto. En efecto, en el transporte aéreo,
el legislador ha dispuesto, como un régimen de excepción, que dicha liquidación
se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos internacionales cuyo
origen o destino final sea Colombia, de conformidad con lo previsto en el
Parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1101 de 2006. De otro lado, tratándose
del transporte por carreteras, se hará teniendo en cuenta la modalidad de peaje
de conformidad con las disposiciones correspondientes, y perfectamente
diferenciable del transporte de carga.
9.2. Por lo anterior, la Corte considera que el parágrafo 4º. del
artículo 3º. de la ley 1101 de 2006 no contraviene lo dispuesto en los
artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política, razón por la cual será
declarado exequible respecto de los cargos analizados en el presente caso.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 14 y el parágrafo
4º. del artículo 3º. de la Ley 1101 de 2006, por los cargos examinados en esta
providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de Voto a la Sentencia C-959/07 del Magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA
LIQUIDACION DE LA CONTRIBUCION PARAFISCAL-Vulnera el principio de igualdad/HECHO GENERADOR-Diferente/TARIFA-Ambigua
(Salvamento de voto)
La
contribución parafiscal, plantea un problema de igualdad por cuanto no tiene en
cuenta en la aplicación de la tarifa el mismo factor del hecho generador, ya
que en el caso de los concesionarios de aeropuertos se aplica por pasajero y en
las carreteras por vehículo, lo que configura dos criterios distintos para el
cobro del gravamen impuesto
Referencia:
Expediente D-6846
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 3º, (parcial) de la Ley 1101 de
2006, por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 –Ley General de Turismo- y se
dictan otras disposiciones.
Magistrado
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la
presente decisión, por cuanto considero que la contribución parafiscal regulada
en el numeral acusado plantea un problema de igualdad, por cuanto no tiene en
cuenta en la aplicación de la tarifa el mismo factor del hecho generador, ya
que en el caso de los concesionarios de aeropuertos se aplica por pasajero y en
las carreteras por vehículo, lo que no resulta equitativo en la determinación
de los contribuyentes de dicho gravamen que beneficia por igual a ambos sujetos
pasivos.
En este sentido,
considero que la dificultad se encuentra en el parágrafo de la norma demandada,
y reitero la dificultad que plantea el que el hecho generador sea en el caso de
los aeropuertos la lista de pasajeros aéreos, mientras que en el caso de las
carreteras sea mucho más complejo por cuanto se realiza con base en los
vehículos, siendo difícil determinar en la carretera los pasajeros. Por tanto,
considero que en este caso el hecho generador se encuentra indeterminado al
igual que la tarifa.
En consecuencia,
me permito insistir en que la ley 1101 de 2006 es ambigua tanto respecto del
hecho generador como de la tarifa, y plantea un problema de igualdad, por
cuanto habría dos criterios distintos para el cobro del gravamen impuesto.
Por la razón
expuesta, discrepo del presente fallo.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] A través del Decreto 1036 de 2007, el Gobierno
Nacional reglamentó el recaudo y el cobro de la Contribución Parafiscal para la
Promoción del Turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006.
,
[2] Expedición de la Ley 300 de 1.996 -Ley General de
Turismo-.
[3] Corte
Constitucional, Sentencia C-254 de 1999. M.P. Martha Victoria Sachica Méndez.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía.
[5] Ley
1101 de 2006, art. 2º. “La contribución parafiscal se liquidará trimestralmente por un
valor correspondiente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales, vinculados
a la actividad sometida al gravamen, de los aportantes señalados en el artículo
3º. de esta ley.
La entidad recaudadora podrá obtener el
pago de la contribución mediante cobro coactivo cuando fuere necesario. Para
tal efecto, tendrá facultad de jurisdicción coactiva”.
[6]Acerca del
contrato de concesión la ley 80 de 1993 establece:
“ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos
jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la
voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
(…)
4o. Contrato de Concesión
Son contratos de concesión los que
celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada
concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión,
total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o
conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso
público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del
concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio
de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,
valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del
bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier
otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.
[7] Ley 1101 de 2006, art. 10. “DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE
PROMOCIÓN TURÍSTICA. Los
recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de
proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el
turismo interno y receptivo, de acuerdo con la Política de Turismo que presente
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de
Promoción Turística, la cual tendrá en cuenta los proyectos previamente
incluidos en el Banco de Proyectos creado en la presente ley.
El Fondo también tendrá por objeto financiar la
ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del
turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad, las cuales serán
trazadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en coordinación con
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Un porcentaje de los recursos
del Fondo de Promoción Turística que será definido anualmente por el Consejo
Directivo y el monto total de las multas que se imponga a los prestadores de
servicios turísticos en ejecución de la Ley 679 de 2001, se destinarán a este
propósito. El gobierno reglamentará la materia en lo que sea necesario”.
[8]Decreto 1036 de 2007, art. 1º. “Contribución
Parafiscal para la Promoción del Turismo. La Contribución Parafiscal
para la Promoción del Turismo, se destinará a fortalecer la promoción y la
competitividad del turismo y estará a cargo de los aportantes previstos en el
artículo 3° de la Ley 1101 de 2006.
[9]Decreto 1036 de 2007, art. 2º. “Sujeto activo . La Contribución a que se refiere el artículo anterior
deberá pagarse al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o a la entidad a
la que dicho Ministerio delegue la función de recaudo. Según lo previsto en el
parágrafo transitorio del artículo 13(1) de la Ley 1101 de 2006, la actual
entidad administradora del Fondo de Promoción Turística continuará recaudando
la contribución parafiscal para la promoción del turismo, hasta cuando el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expida la reglamentación
correspondiente”.
[10] Decreto
1036 de 2007, art. 4º., inciso segundo. “Se entiende por ingresos operacionales, los valores
recibidos por concepto del desarrollo de la actividad económica, los cuales
corresponderán a los períodos indicados en el artículo 5 del presente Decreto”.
La Ley 1101 de 2006, artículo 2º,
Parágrafo 2º,  dispone: Tratándose del transporte aéreo regular de pasajeros,
como un régimen de excepción, la liquidación de la contribución de que trata
este artículo se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos
internacionales cuyo origen o destino final sea Colombia. Para tal efecto, el
aporte por pasajero será la suma de US$ 1 Dólar de los Estados Unidos o su
equivalente en pesos colombianos que no hará parte de la tarifa autorizada.
La Aeronáutica Civil presentará la
relación de los pasajeros transportados en vuelos internacionales por cada
aerolínea y reglamentará este cobro.
[11] Ley 1101 de 2006, art. 2º, que modificó el artículo
41 de la Ley 300 de 1996
14. Los
concesionarios de aeropuertos y carreteras: 2.5 por mil de los ingresos
operacionales que perciban por concepto de transporte de pasajeros”.
[12] Folio 9 y
ss. de la demanda.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-643 de 2002. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.