T-010-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-010/15
JURISDICCION ESPECIAL INDIGENA-Protección constitucional e internacional
El reconocimiento en la Constitución
de 1991 de una jurisdicción especial y una autonomía para los pueblos indígenas,
en consonancia con tratados internacionales sobre la materia, constituye un
paso de reivindicación social, de gran importancia para el derecho
constitucional en cuanto a la protección de las minorías indígenas se refiere.
Antes de 1991, los pueblos indígenas se habían visto sometidos a procesos de
colonización y a-culturización y “en mayor o menor
medida, habían venido perdiendo su identidad y su cohesión interna y habían
permitido que sus sistemas jurídicos tradicionales cayesen en desuso y fuesen
sustituidos por el de la cultura nacional”. A contrario sensu, la Carta Fundamental de 1991, con la consagración
de facultades para que los pueblos indígenas puedan establecer autoridades
judiciales internas y normas y procedimientos propios, materializó principios
definitorios de la Constitución como el pluralismo (art. 1 C.P.) y la
diversidad étnica y cultural (art. 7 C.P.) y, así, en cierta medida, revirtió
el proceso discriminatorio para proteger el multiculturalismo y las diferentes
cosmovisiones de la sociedad.
JURISDICCION ESPECIAL INDIGENA-Alcance y límites
JURISDICCION INDIGENA-Principios
PRINCIPIO DE MAXIMIZACION DE LA AUTONOMIA INDIGENA-Naturaleza/PRINCIPIO A MAYOR CONSERVACION DE LA
IDENTIDAD CULTURAL, MAYOR AUTONOMIA-Naturaleza
PRINCIPIO DE MAYOR AUTONOMIA PARA LA DECISION DE
CONFLICTOS INTERNOS-Naturaleza
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A
PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Aplicación
de enfoque diferencial o étnico
El enfoque diferencial
como desarrollo del principio de igualdad, en tanto trata diferencialmente a
sujetos desiguales, busca proteger a las personas que se encuentren en
circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de manera que se
logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los principios de equidad,
participación social e inclusión. Dentro del enfoque diferencial, se encuentra
el enfoque étnico, el cual tiene que ver con la diversidad étnica y cultural,
de tal manera que teniendo en cuenta las particularidades especiales que caracterizan
a determinados grupos étnicos y el multiculturalismo, se brinde una protección
diferenciada basada en dichas situaciones específicas de vulnerabilidad, que en
el caso de las comunidades étnicas, como lo son las comunidades indígenas,
afro, negras, palanqueras, raizales y Rom, se remontan a asimetrías históricas.
Dicho principio, permite visibilizar las vulnerabilidades y vulneraciones
específicas de grupos e individuos, por lo que partiendo del reconocimiento
focalizado de la diferencia se pretenden garantizar los principios de igualdad,
diversidad y equidad.
VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Aplicación del Decreto ley 4633 de 2011
El Decreto-Ley 4633 de
2011, consagra una serie de principios y derechos a las comunidades indígenas,
reconociendo la unidad, la autonomía, la cultura y el territorio, como
principios rectores en la implementación de medidas de protección: colectiva,
individual y especial. Igualmente, los artículos 23 y 54 disponen, como parte
de un diálogo intercultural, que se debe garantizar la participación efectiva
de las autoridades indígenas y de las mujeres, en los procesos de
esclarecimiento, investigación y actuación administrativa y/o judicial, así
como en las medidas de protección que se desarrollen. Por tanto, las entidades
del Estado encargadas de desarrollar y ejecutar seguimiento de estas medidas y
mecanismos deben trabajar “de manera armónica y respetuosa con las autoridades
indígenas.”
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Beneficiarios
INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A
PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Vulneración por UARIV al solicitar escritura pública de sucesión para
reconocimiento de indemnización de beneficiaria de la víctima, sin tener en
cuenta que pertenece a comunidad indígena
La Sala debe precisar que cuando una persona fallece y
posteriormente es reconocida como destinataria, dentro de un trámite de
reparación por vía administrativa, las autoridades no pueden exigir para el
reconocimiento del porcentaje asignado al causante, que sus parientes cercanos
aporten la sentencia o escritura pública de sucesión, en cuanto a los miembros
de las comunidades indígenas se refiere. En el caso sub examine, de manera
inconstitucional la entidad accionada requirió a la accionante, en respuesta al
derecho de petición, para que con el fin de ser reconocida como beneficiaria de
la indemnización, allegara sentencia o escritura pública de sucesión. Lo
anterior, se constituye en un requisito excesivo para miembros de comunidades
indígenas, toda vez que desconoce la diversidad étnica y cultural de la Nación,
la jurisdicción especial indígena, el debido proceso y el pluralismo,
principios axiológicos de la Constitución de 1991. Evidentemente, frente al
reconocimiento de los beneficiarios de una indemnización administrativa,
constituida en favor de una víctima del conflicto, pertenecientes a una
comunidad indígena, las autoridades administrativas y/o judiciales no pueden
imponer a los miembros de los pueblos indígenas un requisito imposible de
cumplir, toda vez que su jurisdicción especial difiere de la común; lo cual se
traduce en que no se compone de un cuerpo de operadores judiciales que emiten
providencias judiciales (jueces) ni de otro cuerpo de funcionarios públicos que
dan fe de las escrituras públicas (notarios).
JURISDICCION ESPECIAL
INDIGENA E INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO PERTENECIENTES A PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Orden a UARIV solicite a la autoridad de
la comunidad indígena una certificación de quienes son los destinatarios de la
indemnización, de acuerdo con las normas tradicionales de parentesco del pueblo
indígena, y proceda a su pago
Referencia: expediente
T-4.481.449
Acción de tutela instaurada por Luzmila Cabrera
Guerrero contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos
mil quince (2015)
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica Méndez, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente,
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela
proferido el 26 de junio de 2014, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Civil
del Circuito de Bogotá D.C., que negó en primera instancia el amparo deprecado.
I.       ANTECEDENTES
1.1
Hechos
1.1.1    La accionante, Luzmila Cabrera Guerrero, pertenece
a la etnia Uitoto y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto
Vaupés, parte de la Organización Zona Central Indígena de Mitú - Ozcimi. Sus
hijos, Estefanía Veloz Cabrera, Maximiliano Veloz Cabrera, Miguel Bernardo
Veloz Cabrera, María Isolina Veloz Cabrera y Luz Mila Yugupó Veloz Cabrera, fueron
procreados junto con Maximiliano Veloz García y forman parte del mismo pueblo
indígena, bajo la etnia Carapana.
1.1.2    Indica en el libelo de la demanda que su
compañero permanente, Maximiliano Veloz García, ex Alcalde de Mitú, fue víctima
de secuestro el día 23 de abril de 2004 por parte de la guerrilla de las FARC.
Para esa época, se desempeñaba públicamente como líder indígena y candidato a
la Gobernación de Vaupés.
1.1.3    Afirma que durante el cautiverio contrajo
esclerosis lateral y otras enfermedades por las cuales le diagnosticaron un año
de vida. Una vez recobro la libertad, rindió declaración juramentada con el fin
de ser reconocido como víctima y obtener la reparación por los daños causados.
Sin embargo, debido a la patología adquirida, falleció el 1º de febrero de
2006, sin que para esa fecha Acción Social se hubiese pronunciado sobre su
solicitud.
1.1.4    Con posterioridad al fallecimiento, Acción
Social emitió acto administrativo el 20 de octubre de 2011, en el cual
reconoció a Maximiliano Veloz García la calidad de víctima directa y una
reparación individual por vía administrativa por la suma de $21.424.000. No
obstante, la indemnización fue registrada erróneamente, pues en ella se benefició
al señor Maximiliano Muñoz García. El error se enmendó con la devolución
de lo entregado.
1.1.5    Por el reconocimiento como víctima de
secuestro y pago de la indemnización a favor de su compañero permanente, la
tutelante solicitó a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
-en adelante UARIV-, el reconocimiento de la anterior indemnización al grupo
familiar, en calidad de sucesores y destinatarios de la misma. Como respuesta,
emitida el 30 de junio de 2012, por la Directora General de la UARIV, Paula
Gaviria Betancur, se indicó que “ya fue otorgada indemnización solidaria
como medida de reparación” (…) “el giro se hizo a las personas que
realizaron la solicitud de reparación, en su condición de beneficiarios de la
víctima y en porcentaje correspondiente”-folio 5-.
1.1.6    A pesar de ello, el 11 de septiembre de
2012, la misma directora de la UARIV ofreció disculpas ya cometió un “error
involuntario” en la respuesta dada anteriormente al informar sobre la entrega
del monto asignado por concepto de reparación, señaló que “el trámite que
debe efectuarse cuando una persona que ha sido reconocida como destinatario
dentro de un trámite de reparación por vía administrativa fallece y con el
objetivo de que sea estudiado el reconocimiento de sus sucesores dentro del
proceso de pago del porcentaje asignado al causante (persona fallecida), se
deberán allegar a esta entidad los siguientes documentos: 1. Sentencia o
Escritura Pública de sucesión y 2. Copia del Registro Civil de Defunción
del destinatario reconocido” -subrayado fuera de texto, folio 6-.
1.1.7    Como respuesta a las anteriores
condiciones, el 4 de enero de 2013, la accionante manifestó que no le era
posible allegar sentencia o escritura pública de sucesión, “habida
consideración que siendo nuestra procedencia de raigambre indígena, no está
dentro de nuestros usos, tradiciones y costumbres este tipo de procesos”
-folio 8-. Con respecto a la segunda exigencia, remitió nuevamente el registro
civil de defunción, informando que había sido enviado en memorial de 17 de
abril de 2010.
1.1.8    En posterior derecho de petición suscrito por la
accionante el 23 de julio de 2013, solicitó nuevamente el pago de la reparación
individual por vía administrativa a su nombre. Indicó que no ha recibido
respuesta a la petición del 4 de enero de 2013 y que agradece tener en cuenta
la condición de indígenas para realizar el pago (…), “ante la dificultad que
tenemos para obtener sentencia o escritura pública de sucesión” -folio 9-.
1.1.9    En respuesta de 20 de septiembre de 2013, la UARIV,
por intermedio de la Personería Municipal de Mitú, indicó a la accionante que
la calidad de familiar de una víctima de hechos distintos al homicidio y a la
desaparición forzada no da lugar a la indemnización a su nombre, debido a que
la focalización del programa de reparación por vía administrativa se dirige a
otras víctimas. “…Por tanto, no es viable acceder a su solicitud, porque la
indemnización por vía administrativa para ese hecho está consagrada en favor de
la víctima directa” -folio 17-.
1.1.10
Finalmente, en respuesta al
derecho de petición fechado el 15 de noviembre de 2013, allegado a la
accionante a través de la Personería Municipal de Mitú, se informó que, “la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas, procedió a
realizar la correspondiente valoración del caso radicado (…) y decidió de
fondo reconocer la calidad de víctima al señor MAXIMILIANO VELOZ GARCÍA por el
hecho victimizante de SECUESTRO”. De acuerdo con lo anterior, la Unidad
realizó los trámites administrativos para hacer efectivas las medidas de
reparación y por ello, se efectuó giro a su nombre, el 31 de octubre de
2011, por el 100% de la indemnización en la sucursal del Banco Agrario
municipio VAUPEZ – MITU” - negritas fuera de texto, folio 15-.
1.2
Solicitud de tutela y
contestación de la demanda
1.2.1    Luzmila Cabrera Guerrero interpuso acción de tutela
contra la UARIV, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de
petición, a la igualdad, a la reparación integral, a la jurisdicción indígena, a
la diversidad étnica y cultural, así como a la autonomía indígena, ante la
negativa en el reconocimiento y pago de la reparación administrativa que
considera tiene derecho como destinataria, en calidad de compañera permanente
de Maximiliano Veloz García, víctima del conflicto armado interno. Como
consecuencia, solicita ordenar a la entidad accionada para que conteste los
derechos de petición radicados y proceda, dentro del término más pronto posible,
al reconocimiento como beneficiaria de la indemnización administrativa, sin
imponer restricciones contrarias a sus usos y costumbres indígenas.
1.2.2    Notificada la demanda de tutela en debida forma[1], la entidad
accionada guardó silencio.
1.3
Decisión judicial objeto de
revisión
1.3.1    Decisión de Primera Instancia
El Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de
Bogotá, mediante fallo del 26 de junio de 2014, negó el amparo solicitado bajo
el argumento de que la accionada realizó los trámites administrativos para
hacer efectivas las medidas de reparación, al punto de haber efectuado un giro
el 31 de octubre de 2011 en favor de la actora, proceder que considera
suficiente.
Según el juez a quo si lo que pretendía la
accionante era el amparo de los derechos de petición, elevados el 4 de enero y el
23 de junio de 2013, ello se obtuvo con las respuestas recibidas por la
accionada, que además de orientar, informaron completamente sobre el pago de la
indemnización.
No obstante, es de resaltar que el fallo se
circunscribió exclusivamente sobre el derecho fundamental de petición, ya que para
el juzgador no se evidenció dentro del expediente prueba de otra afectación, “lo
cierto es que, ningún reproche en particular se formuló frente a éstos, sin que
se evidencie dentro del expediente prueba de la afectación, por lo que su
inconformidad, exclusivamente recae en la falta de una respuesta de fondo, a la
petición que elevó por lo que, a éste derecho se contraerá la decisión
respectiva” -folio 60-.
1.4
Pruebas documentales que
obran en el expediente
1.4.1    Copia de información de pago, de octubre 20
de 2011, suscrito por el Subdirector de Atención a Víctimas de la Violencia de
Acción Social, en él se indica a Maximiliano Muñoz García (radicado 306789) que
puede acercarse al Banco Agrario del municipio de MITU para reclamar el dinero
girado en favor, sin considerar su fallecimiento (fl. 3).
1.4.2    Documento de Acción Social donde consta que
el radicado número 306789 corresponde a la víctima Maximiliano Veloz García
(fl. 4).
1.4.3    Copia de comunicación de junio 30 de 2012,
suscrita por la Directora General de la UARIV. Se advierte que ya fue otorgada
indemnización solidaria como medida de reparación de acuerdo a lo previsto en
el Decreto 1290 de 2008. “El giro se hizo a las personas que realizaron la
solicitud de reparación, en su condición de beneficiarios de la víctima y en el
porcentaje correspondiente” (fl. 5).
1.4.4    Copia de comunicación de septiembre 11 de
2012, suscrita por la Directora General de la UARIV. Se indica que en la
respuesta de junio 30 de 2012 a la petición presentada se cometió un error
involuntario al informar sobre la entrega del monto asignado por concepto de
reparación (caso 306789). En vista de ello se aclaró la situación y se
señalaron unos requisitos a cumplir para acceder al beneficio en representación
de la víctima directa (fl. 6-7).
1.4.5    Copia de petición suscrita por la
accionante, de fecha enero 4 de 2013, dirigida a la Directora General de la
UARIV, en la que la actora explica por qué no puede cumplir con uno de los
requisitos exigidos para acceder a la reparación (fl. 8).
1.4.6    Copia de petición suscrita por la
accionante, de 23 de julio de 2013, dirigida a la Directora General de la
UARIV, en la que se insiste que el grupo familiar del fallecido tenía derecho a
ser beneficiario de la indemnización. Solicitó además considerar la calidad de
indígenas que ostentan (fl. 9).
1.4.7    Copia de comunicado de prensa de 10 de mayo
de 2004, emitido por la Defensoría del Pueblo en el cual reclama a las FARC la
liberación de 7 indígenas secuestrados en Vaupés. (fl. 10).
1.4.8    Copia comunicado de 3 de mayo de 2004
suscrito por el abogado asesor de la Defensoría del Pueblo, Seccional Vaupés y
dirigido al Secretaria General de la Defensoría del Pueblo. En él se informa
que miembros del Frente Primero Armando Ríos de las FARC secuestraron el 22 de
abril de 2004 a varios ciudadanos, entre los cuales se encuentra Maximiliano
Veloz García, indígena, ex Alcalde de Mitú y candidato a la Gobernación (fl.
11-12).
1.4.9    Copia de comunicado de 27 de abril de 2004,
suscrito por el Alcalde Municipal Encargado de Carurú, Vaupés, dirigido al Gobernador
Encargado de Vaupés. Señaló que desde la semana anterior, varios ciudadanos
fueron retenidos por las FARC en cercanías de la comunidad del Palmar, entre
los cuales figura Maximiliano Veloz García (fl 13).
1.4.10
Copia de acta de
declaración juramentada tomada por el Notario Único del Círculo de Mitú, el 6
de marzo de 2013. En ella Martha Patricia Ortiz Glostoza y Selva Rosa Ebratt
afirmaron conocer a Luzmila Cabrera Guerrero y saber que vivió en unión libre
con Maximiliano Veloz García, fallecido. De esa unión resultaron 5 hijos, a la
fecha, ninguno menor de edad (fl 14).
1.4.11
Copia de respuesta
de 20 de septiembre de 2013 al derecho de petición bajo radicado
20137115296962. Suscrito por la Directora Técnica de Reparación de la UARIV y
dirigido a la Personería Municipal de Mitú para ser comunicado a la accionante.
En él se solicitó a tal entidad comunicar el contenido del documento a la
actora, quien no suministro debidamente dirección de correspondencia. Se indicó
que la calidad de víctima de hechos distintos al homicidio y a la desaparición
forzada no da lugar a la indemnización a su nombre, debido a la focalización
del programa de reparación por vía administrativa. (fl.17-18).
1.4.12
Copia de respuesta
de 15 de noviembre de 2013 al derecho de petición bajo radicado 20137115296962,
suscrito por la Directora Técnica de Reparación de la UARIV y dirigido a la Personería
Municipal de Mitú para ser comunicado a la accionante. En él se solicitó a tal
entidad comunicar el contenido del documento a la actora, quien no suministro
debidamente dirección de correspondencia. Se informó que se reconoció la
calidad de víctima del señor Maximiliano Veloz García, por el hecho victimizante
de secuestro. Por ello, se adelantaron los trámites para hacer efectivas las
medidas de reparación, por lo que se giró a nombre de este el 31 de octubre de
2011 el 100% de la indemnización (fl 15-16).
1.4.13
Copia de Registro
Civil de Defunción del señor Maximiliano Veloz García, fecha de defunción 01 de
febrero de 2006 (fl 19).
1.4.14
Copia de cédula de
ciudadanía de Luzmila Cabrera Guerrero (fl 20).
1.4.15
Copia de Registro
Civil de Nacimiento de Luzmila Cabrera Guerrero (fl 21).
1.4.16
Copia de
certificado de 14 de junio de 2014, suscrito por el Capitán de la Comunidad
Indígena de Puerto Vaupés. Da certeza que la señora Luzmila Cabrera Guerrero
pertenece a la etnia Uitoto y es miembro activo de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés (fl 22).
1.4.17
Copia de cédula de
ciudadanía de Maximiliano Veloz Cabrera (fl 23).
1.4.18
Copia de partida
de nacimiento de Maximiliano Veloz Cabrera suscrita el 27 de noviembre de 1980
por Fernando A Méndez, Corregidor Comisarial (fl 24).
1.4.19
Copia de certificado
de 14 de junio de 2014, suscrito por el Capitán de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés. Da certeza que el señor Maximiliano Veloz Cabrera pertenece a la
etnia Carapana y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés
(fl 25).
1.4.20
Copia de cédula de
Estefanía Veloz Cabrera (fl 26).
1.4.21
Copia de Registro
Civil de Nacimiento de Estefanía Veloz Cabrera (fl 27).
1.4.22
Copia de certificado
de 14 de junio de 2014, suscrito por el Capitán de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés. Da certeza que la señora Estefanía Veloz Cabrera pertenece a la
etnia Carapana y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés
(fl 28).
1.4.23
Copia de cédula de
Miguel Bernardo Veloz Cabrera (fl 29).
1.4.24
Copia de Registro
Civil de Nacimiento de Miguel Bernardo Veloz Cabrera (fl 30).
1.4.25
Copia certificado
de 14 de junio de 2014, suscrito por el Capitán de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés. Da certeza que el señor Miguel Bernardo Veloz Cabrera pertenece
a la etnia Carapana y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto
Vaupés (fl 31).
1.4.26
Copia de cédula de
María Isolina Veloz Cabrera (fl 32).
1.4.27
Copia de Registro
Civil de Nacimiento de María Isolina Veloz Cabrera (fl 33).
1.4.28
Copia de certificado
de 14 de junio de 2014, suscrito por el Capitán de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés. Da certeza que la señora María Isolina Veloz Cabrera pertenece a
la etnia Carapana y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés
(fl 34).
1.4.29
Copia de cédula de
Luz Mila Yupugo Veloz Cabrero (fl 35).
1.4.30
Copia de Registro
Civil de Nacimiento de Luz Mila Yupugo Veloz Cabrero (fl 36).
1.4.31
Copia de certificado
de 14 de junio de 2014 suscrito por el Capitán de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés. Da certeza que la señora Luz Mila Yupugo Veloz Cabrero pertenece
a la etnia Carapana y es miembro activo de la Comunidad Indígena de Puerto
Vaupés (fl 37).
II.      ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE
REVISIÓN
2.1.
Ante la disparidad
de respuestas respecto de los derechos de petición formulados por la
accionante, de las cuales resulta incierto establecer si la actora
efectivamente recibió la reparación administrativa, mediante auto de fecha 4 de
noviembre de 2014, la Magistrada (e) Sustanciadora, Martha Victoria Sáchica
Méndez, solicitó a los extremos de la litis, que informaran si a la fecha le
había sido reconocida y/o pagado a Luzmila Cabrera Guerrero la reparación administrativa
como destinataria de la indemnización correspondiente a Maximiliano Veloz
García. Adicionalmente, se solicitó a la accionante que informara sobre su
situación económica y la de su núcleo familiar[2].
2.2.
Mediante oficio de
13 de noviembre de 2014, la Secretaría
General de la Corporación informó al Despacho Sustanciador la recepción vía fax
de la prueba solicitada, firmada por la señora Luzmila Cabrera Guerrero.
Señaló la accionante que: “nunca me han
reconocido y/o pagado dinero en calidad de beneficiaria a la reparación
administrativa constituida para la Unidad para la Atención y Reparación
Integral de Víctimas en favor de mi ex compañero permanente Maximiliano Veloz
García”[3].
Frente al segundo interrogante formulado
adujo que: “mi situación económica es precaria, sostengo a uno de mis seis
hijos que tiene 17 años con un sueldo un poco más del salario mínimo, el cual
gano como auxiliar de servicios generales de la Secretaría Departamental del
Vaupés (…) Soy madre cabeza de hogar”[4].
2.3.
Mediante
oficio de la misma fecha, la Secretaría General de la Corporación informó al
Despacho Sustanciador frente a la prueba solicitada a la accionada que “no
se recibió comunicación alguna”[5].
III.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
Competencia
Esta Corte es competente,
de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el
Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
3.2.  Problema
jurídico
En atención a lo
expuesto, la Sala procederá al análisis de los hechos planteados, para
determinar si la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
desconoció los derechos fundamentales de petición, a la jurisdicción especial
indígena, a la reparación integral de las víctimas, a la diversidad étnica y
cultural y a la autonomía indígena, al establecer, en un trámite administrativo
de reparación por secuestro, en el cual la víctima falleció, que uno de los
criterios para determinar sus beneficiarios -en este caso pertenecientes a una
comunidad indígena-, consiste en aportar una sentencia o escritura pública de
sucesión.
En este evento, le
corresponderá a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional analizar
y resolver el problema jurídico planteado de la siguiente forma: primero, el
alcance de la jurisdicción especial indígena; segundo, el enfoque diferencial
para las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a los pueblos y
comunidades indígenas y; por último, se analizará el caso concreto.
3.3
Ámbito de
la jurisdicción especial indígena. Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con el artículo 7º de la Constitución
Política, uno de los principios fundamentales del Estado colombiano es el
reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana. Ésta, “lejos de ser una formulación retórica, […]
pretende resarcir las injusticias históricas sufridas por algunos grupos
sociales tradicionalmente discriminados, proyectando sobre el plano jurídico el
deseo de defender el pluralismo como pilar fundamental del Estado Social de
Derecho”[6].
En desarrollo de este principio axiológico, violentado sistemáticamente
abiertamente desde épocas de la colonia, el Constituyente de 1991 estableció la
existencia de una jurisdicción especial indígena, que habilita a estos pueblos
a ejercer funciones judiciales. En este sentido, el artículo 246 constitucional
señala:
“Las autoridades de los pueblos
indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre
que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la república.  La ley
establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el
sistema nacional”.
La posibilidad de que los pueblos indígenas cuenten
con una jurisdicción especial, también ha sido reconocida por el artículo 9º
del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto, el cual indica que “en la medida en que ello sea
compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos
internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los
pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos
cometidos por sus miembros”.
En igual sentido, la Declaración de Naciones Unidas sobre
Derechos de los Pueblos Indígenas[7], aprobada por la Asamblea
General el 13 de septiembre de 2007, la cual constituye un criterio de
interpretación en el ordenamiento jurídico colombiano[8], establece los estándares mínimos en relación con la
garantía de los derechos colectivos e individuales de estos pueblos alrededor
del mundo. Respecto al derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer
sus propias instituciones, culturas y tradiciones señala:
“Artículo 4
Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a
la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en
las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a
disponer de medios para financiar sus funciones autónomas.
Artículo 5
Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y
reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas,
sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente,
si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.
(…)
Artículo 18
Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en
la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por
conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios
procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones
de adopción de decisiones (negrilla fuera de texto)”.
El reconocimiento en la Constitución de
1991 de una jurisdicción especial y una autonomía para los pueblos indígenas,
en consonancia con tratados internacionales sobre la materia, constituye un
paso de reivindicación social, de gran importancia para el derecho
constitucional en cuanto a la protección de las minorías indígenas se refiere.
Antes de 1991, los pueblos indígenas se habían visto sometidos a procesos de
colonización y a-culturización y “en mayor o menor
medida, habían venido perdiendo su identidad y su cohesión interna y habían
permitido que sus sistemas jurídicos tradicionales cayesen en desuso y fuesen
sustituidos por el de la cultura nacional”[9].
A contrario sensu, la Carta Fundamental de 1991, con la consagración de facultades
para que los pueblos indígenas puedan establecer autoridades judiciales
internas y normas y procedimientos propios, materializó principios definitorios
de la Constitución como el pluralismo (art. 1 C.P.) y la diversidad étnica y
cultural (art. 7 C.P.) y, así, en cierta medida, revirtió el proceso
discriminatorio para proteger el multiculturalismo y las diferentes
cosmovisiones de la sociedad.
Debido al reconocimiento constitucional
de la jurisdicción especial indígena, y al hecho de que ésta se ha establecido para proteger y garantizar el
ejercicio de su derecho a la identidad,
la Corte Constitucional se ha ocupado de establecer su alcance, señalando que
del artículo 246 constitucional se siguen cuatro elementos centrales[10]:
i.
La
posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de los pueblos
indígenas.
ii.
La
potestad de esas autoridades de establecer normas y procedimientos propios.
iii.       La sujeción de dicha
jurisdicción y normas a la Constitución y la ley.
iv.
La
competencia del legislador para señalar la forma de coordinación de la
jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional.
Los dos
primeros hacen parte del núcleo de autonomía otorgado a las comunidades
indígenas, de modo que, “establecida la existencia de una comunidad
indígena, que cuente con autoridades propias que ejerzan su poder en un ámbito
territorial determinado, surge directamente de la Constitución, el derecho al
ejercicio de la jurisdicción”[11].
El reconocimiento de una
jurisdicción indígena, implica además concretar el pluralismo étnico y cultural
en el marco de la Constitución y la Ley para ratificar: i) la existencia de un
poder jurisdiccional autónomo de configuración normativa en cabeza de los
pueblos indígenas, mediante el cual se desplaza a la legislación nacional en
materia de competencia orgánica; ii) normas sustantivas aplicables y
procedimientos de juzgamiento propios y; iii) autoridades propias de
administración y juzgamiento. Con todo ello, se da prevalencia al derecho de
estos pueblos de asumir el manejo de sus asuntos “como manera de afirmación
de su identidad”[12].
Ahora bien, analizados los anteriores
elementos, se debe señalar que el derecho de los pueblos indígenas a gozar de
una jurisdicción especial, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, tiene dos dimensiones: en primer lugar es “un resultado
y un instrumento de protección de la diversidad étnica y cultural del pueblo
colombiano garantizada por la Constitución y en particular de la identidad y la
autonomía de las comunidades indígenas en cuyo beneficio se establece”. Y en
segundo lugar, constituye un fuero especial para ciertos individuos,
principalmente por cuenta de su pertenencia a una comunidad[13].
Los dos últimos elementos, han obligado a que esta
Corporación admita que los límites de la jurisdicción especial indígena
respecto a la Constitución Política y las leyes, se encuentran dados por lo
verdaderamente intolerable desde la órbita de los derechos humanos,
propendiendo en todo momento por consensos o diálogos interculturales amplios.
Además al analizar los alcances de estos límites de la jurisdicción y autonomía
indígena, cualquier disposición constitucional o legal no puede ser considerada
necesariamente como una línea divisoria jurisdiccional, ya que la jurisdicción
indígena también se cimienta en principios transversales de la Constitución
como la diversidad étnica y cultural (art. 7º C.P.) y el pluralismo (art. 1º
C.P.), “…en efecto, el respeto por el carácter normativo de la Constitución
(C.P., artículo 4°) y la naturaleza principal de la diversidad étnica y cultural,
implican que no cualquier norma constitucional o legal puede prevalecer sobre
esta última, como quiera que sólo aquellas disposiciones que se funden en un
principio de valor superior al de la diversidad étnica y cultural pueden
imponerse a éste. En este sentido, la jurisprudencia ha precisado que, aunque
el texto superior se refiere en términos genéricos a la Constitución y a la ley
como límites a la jurisdicción indígena, "resulta claro que no puede
tratarse de todas las normas constitucionales y legales; de lo contrario, el
reconocimiento a la diversidad cultural no tendría más que un significado
retórico. La determinación del texto constitucional tendrá que consultar
entonces el principio de maximización de la autonomía”[14].
Como instrumento de protección adicional de la
diversidad étnica, la jurisdicción especial indígena ha avanzado en el
reconocimiento de las autoridades tradicionales y en los espacios en que
tramitan los conflictos que afectan la comunidad, sobre tres premisas que han
sido formuladas por la Corte Constitucional, a manera de principios[15]:
a.
Principio de maximización
de la autonomía de las comunidades indígenas[16]:
Indica que sólo de manera excepcional
se pueden imponer restricciones a la autonomía de los pueblos indígenas y que
éstas sólo son admisibles, cuando “(i) sean necesarias para
salvaguardar un interés de mayor jerarquía; y (ii) sean las menos gravosas,
frente a cualquier medida alternativa, para la autonomía de las comunidades
étnicas”[17].
La evaluación de esos elementos debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las
particularidades de cada comunidad.
b.
Principio de mayor
autonomía para la decisión de conflictos internos: De
acuerdo con este principio, “la autonomía de las comunidades debe ser
respetada en mayor medida cuando el problema que examina el juez constitucional
involucra miembros de una misma comunidad. En caso contrario, es decir cuando
un conflicto compromete dos o más culturas diferentes, el juez constitucional
deberá orientar su razonamiento hacia la armonización de los principios
definitorios de cuantas culturas se encuentren en tensión”[18].
c.
Principio a mayor
conservación de la identidad cultural, mayor autonomía: Este
principio no significa que los jueces deban dejar de garantizar la jurisdicción
de pueblos con bajo nivel de conservación cultural, es decir “no constituye
una licencia que permite a los jueces proteger la autonomía de las comunidades
indígenas de manera directamente proporcional a su grado de aislamiento […]
pues es claro que la pérdida de ciertos aspectos de la vida tradicional no
acarrea necesariamente una disminución de la capacidad para decidir sobre
asuntos fundamentales de la vida comunitaria”[19], por el contrario,
implica que en los casos de comunidades en los que exista un alto grado de
conservación, la justicia ordinaria debe actuar de forma “prudente e
informada por conceptos de expertos”[20].
Este último principio ha sido matizado por la
jurisprudencia, ya que el juez constitucional debe ser prudente al momento de
valorar la identidad y la autodeterminación de la misma, en comunidades con
alto grado de conservación de sus costumbres existe una necesidad de conocer
las mismas a través de expertos para aproximarse a la ley de origen, mientras
que ese acercamiento puede ser menos riguroso frente a comunidades que hayan
adoptado características de la cultura mayoritaria.
Sin embargo, precisó la Corte, que el grado de conservación cultural no puede
llevar al operador judicial a desconocer las decisiones autónomas de cada
comunidad, incluidas aquellas dirigidas a iniciar un proceso de recuperación de
tradiciones, o a separarse de algunas de sus tradiciones[21]:
“La decisión de una comunidad indígena con
un grado escaso de conservación de sus tradiciones, en el sentido de iniciar un
proceso de recuperación cultural debe ser respetada, de la misma forma y en el
mismo grado, que la decisión de otra comunidad con alta conservación de sus
tradiciones, en la dirección de incorporar formas sociales propias de la
cultura mayoritaria” (…) “En ningún caso (…) está permitido al intérprete
desconocer la autonomía de las comunidades (…)[22]”.
En el Informe del entonces Relator Especial sobre la
situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los Pueblos
Indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen, en su visita a Colombia[23] señaló con razón que en
el país “el acceso a la justicia está estrechamente ligado con el
territorio, el fortalecimiento de sus autoridades y el respeto de su
jurisdicción propia”, e identificó como uno de los problemas vinculados a
la justicia para los pueblos indígenas el no reconocimiento por parte de las
autoridades del Estado del derecho a la jurisdicción especial indígena, mediante
actuaciones judiciales o administrativas que limitan e impiden el ejercicio
pleno de este derecho. El Relator instó a las partes involucradas
[administración de justicia y administración pública] a prestar atención al
desconocimiento de la jurisdicción especial y al hecho de que no se han
implementado los mecanismos para coordinar adecuadamente las dos
jurisdicciones.
3.4.
El enfoque diferencial para
las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a los pueblos y
comunidades indígenas
La Constitución Política de
Colombia, desde el artículo 1º señala que el Estado Colombiano es un Estado
pluralista. Así mismo, el artículo 7º de la Carta Magna, hace un reconocimiento
expreso a la diversidad étnica y cultural de la Nación, así como a las manifestaciones
sociales, culturales y económicas de las diferentes etnias del país. Dicho
reconocimiento, implica un deber de no discriminación, en razón a la
pertenencia a determinada comunidad, un deber positivo de protección por parte
del Estado, y por último, un mandato de promoción, en virtud de la
discriminación a la cual estas comunidades étnicas fueron sometidas.[24]
En el mismo sentido, el
artículo 2º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)[25],
el cual hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu,
señala que los gobiernos deben realizar acciones tendientes a proteger los
derechos de los pueblos indígenas, garantizando el respeto de su integridad.
Entre las acciones que debe realizar el Estado, se encuentran la inclusión de
medidas “que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales,
económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y
cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones” (subrayado
fuera del texto original).
De igual manera, el
mencionado Convenio, prevé que las instituciones, prácticas y valores de los
pueblos indígenas, deben ser respetados, por lo que la aplicación de la
legislación nacional debe tener en consideración sus costumbres, estableciendo
procedimientos que resuelvan los conflictos que se puedan suscitar, con ocasión
a la aplicación del principio según el cual los pueblos indígenas tienen derecho
de conservar sus costumbres al igual que sus instituciones.
Actualmente, como desarrollo
de lo anterior, se manifiesta un diálogo intercultural[26] para
materializar el principio de enfoque diferencial, altamente reconocido por el
derecho internacional. De conformidad con este último, se permite realizar una
lectura que haga visible las formas de discriminación contra determinados
grupos minoritarios y, teniendo en cuenta dicho análisis, proponer un
tratamiento adecuado y diferente respecto de los demás, que se encamine a la
protección integral de las garantías constitucionales de los pueblos indígenas,
protegidos especialmente por la Constitución.
Dicho principio de enfoque
diferencial, es producto del reconocimiento lógico que ciertos grupos de
personas tienen necesidades de protección distintas ante condiciones económicas
de debilidad manifiesta (art. 13 C.P) y socio-culturales específicas. Estas
necesidades, han sido reiteradas por el Comité de Derechos Humanos y el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[27].
El enfoque diferencial entonces
como desarrollo del principio de igualdad, en tanto trata diferencialmente a
sujetos desiguales, busca proteger a las personas que se encuentren en
circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de manera que se
logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los principios de equidad, participación
social e inclusión.
Dentro del enfoque
diferencial, se encuentra el enfoque étnico[28],
el cual tiene que ver con la diversidad étnica y cultural, de tal manera que
teniendo en cuenta las particularidades especiales que caracterizan a
determinados grupos étnicos y el multiculturalismo, se brinde una protección
diferenciada basada en dichas situaciones específicas de vulnerabilidad, que en
el caso de las comunidades étnicas, como lo son las comunidades indígenas,
afro, negras, palanqueras, raizales y Rom, se remontan a asimetrías históricas.
Dicho principio, como se
mencionó anteriormente, permite visibilizar las vulnerabilidades y
vulneraciones específicas de grupos e individuos, por lo que partiendo del
reconocimiento focalizado de la diferencia se pretenden garantizar los
principios de igualdad, diversidad y equidad.
Ahora bien, en materia de víctimas
del conflicto armado interno, tema que avoca la atención de la Sala Octava de
Revisión en esta oportunidad, la agencia de la Organización de Naciones Unidas
para los Refugiados, ha reconocido que, “los pueblos indígenas y las comunidades afro
colombianas son víctimas de violaciones sistemáticas a sus derechos
individuales y colectivos, y de infracciones al derecho internacional
humanitario.”[29] Lo cual ha impactado a dichos grupos
étnicos en la afectación del pueblo como sujeto colectivo, la vulneración del
ejercicio de la jurisdicción y autonomía territorial, el detrimento de las
condiciones de vida, la alteración permanente de los procesos de identidad
cultural, entre otros.[30]
En Colombia, fue la Ley 1448
de 2011[31],
la cual consagró las medidas de asistencia, atención y reparación a favor de
las víctimas del conflicto armado interno, de acuerdo con lo previsto por el
artículo 3º de la mencionada ley.[32]
La disposición mencionada,
señala que las medidas de ayuda humanitaria, deben tener en cuenta el principio
de enfoque diferencial, según el cual, se reconoce que hay poblaciones que
debido a sus características particulares, esto es, su edad, género,
orientación sexual, grupo étnico, y situación de discapacidad, deben recibir un
tratamiento especial en materia de ayuda humanitaria, asistencia, atención y
reparación integral.
En materia de atención y
reparación de víctimas, los sectores poblacionales, de los cuales se predican
enfoques diferenciales son: los pueblos indígenas, comunidades negras y
comunidades Rom; los niños, niñas y adolescentes; las mujeres; y las personas
con discapacidad.
En virtud de lo anterior, el
Congreso de la República, consagró en la Ley 1448 de 2011[33], que el
Presidente de la República, en uso de sus facultades extraordinarias, de
conformidad con el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución Política,
debía expedir por medio de decretos con fuerza de ley, la regulación
correspondiente a las normas específicas que entrarían a regular los derechos y
garantías de las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas,
entre otros.
En cumplimiento de lo ordenado,
se expidió el Decreto Ley 4633 de 2011, “Por medio del cual se dictan
medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de
derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y
comunidades indígenas”. Decreto que de conformidad con el artículo 2º de la
Ley 1448 de 2011, se convierte en la norma específica para las comunidades
indígenas, la cual debe ser consultada con el fin de respetar sus usos y
costumbres.
Con respecto al enfoque
diferencial de las víctimas del conflicto armado interno, el preámbulo del
Decreto Ley 4633 de 2011, reconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional
en Autos de Seguimiento a la Sentencia
T-025 de 2004, respecto a
las comunidades indígenas afectadas por el conflicto armado:
“[L]as condiciones
históricas de violaciones graves y manifiestas de los derechos de los pueblos
indígenas han facilitado que el conflicto armado produzca un impacto o
afectación diferencial en estos grupos poblacionales de especial protección
constitucional, de manera que es obligación del Estado atender de manera
prioritaria “el mayor riesgo que se cierne sobre los pueblos indígenas, en
especial, el del exterminio de algunos pueblos, sea desde el punto de vista
cultural en razón al desplazamiento y dispersión de sus integrantes como desde
el punto de vista físico debido a la muerte natural o violenta de sus
integrantes””.
De igual manera, el artículo
1º del Decreto 4633, señala que las medidas de atención integral, protección,
reparación y restitución para los pueblos y comunidades indígenas deben ser
acordes con los valores culturales que caracterizan a cada pueblo y comunidad,
respetando siempre el principio del pluralismo étnico y cultural, consagrado en
la Carta Política.
De acuerdo con el Decreto-Ley,
son víctimas tanto los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos,
así como sus integrantes considerados de manera individual, “que hayan
sufrido daños como consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas
internacionales de derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos,
crímenes de lesa humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario
por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985 y que guarden relación
con factores subyacentes y vinculados al conflicto armado interno.”[34]
Adicionalmente, se consagra que
el territorio puede ser víctima para los pueblos indígenas, teniendo en cuenta
la cosmovisión y el vínculo que une a los miembros de las comunidades indígenas
con la madre tierra. Así mismo, teniendo presente el enfoque diferencial
étnico, el artículo consagra que las autoridades deben tener en consideración
la ley de origen y la ley natural, haciendo prevalecer el principio pro
homine y los derechos humanos, en la aplicación e interpretación de las
normas consagradas en el Decreto.[35]
El Decreto-Ley en mención,
consagra una serie de principios y derechos a las comunidades indígenas,
reconociendo la unidad, la autonomía, la cultura y el territorio, como
principios rectores en la implementación de medidas de protección: colectiva,
individual y especial. Igualmente, los artículos 23 y 54 disponen, como parte
de un diálogo intercultural, que se debe garantizar la participación efectiva
de las autoridades indígenas y de las mujeres, en los procesos de
esclarecimiento, investigación y actuación administrativa y/o judicial, así
como en las medidas de protección que se desarrollen. Por tanto, las entidades
del Estado encargadas de desarrollar y ejecutar seguimiento de estas medidas y
mecanismos deben trabajar “de manera armónica y respetuosa con las
autoridades indígenas.”[36]
Finalmente, el artículo 110,
que habla sobre la indemnización individual, señala que la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
debe entregar una indemnización individual, a los integrantes de las
comunidades indígenas que sean consideradas como víctimas. Así mismo prevé que
en caso de muerte o desaparición forzada, “el cónyuge, compañero o compañera
permanente y familiares en primer grado de consanguinidad, primero civil de la
víctima directa”, serán las personas beneficiarias, y a las cuales se les
deberá entregar dicha indemnización. De manera subsidiaria, y en los términos
del parágrafo 2º del citado artículo del Decreto-Ley, se entregará la
indemnización, a “los parientes directos, definidos de acuerdo con la
organización o filiación social o familiar que se conserve al interior de los
pueblos y comunidades indígenas y, atendiendo a la especificad de cada pueblo.”
Para lo cual, será un imperativo jurisprudencial que la Unidad Administrativa
Especial para la Reparación Integral a las Víctimas, coordine con las
autoridades de la comunidad indígena involucrada, para determinar los
destinatarios de la reparación, de acuerdo con las normas y procedimientos
propios que cada comunidad ostente sobre parentesco y sucesión.
Lo anterior, en concordancia con el
precedente judicial contenido en la sentencia T-606 de 2001, en el cual se
puede apreciar que el trámite de los juicios de sucesión de los miembros de los
pueblos indígenas, debe efectuarse de acuerdo a la autonomía y jurisdicción
especial indígena, “…Bajo
ningún aspecto puede un Juez impedir que se tramite un proceso  por la
jurisdicción correspondiente. Si lo impide, está violando derechos
fundamentales al acceso a la justicia y al debido proceso, susceptibles de
amparo mediante tutela. Además, constituye  violación afectar  la
autonomía de la etnia, dejar de lado  el concepto de propiedad que se
tiene sobre los resguardos, aplicar un trámite diferente al del derecho
consuetudinario tratándose de sucesión de indígena” -negritas fuera de
texto-.
En conclusión, las
actuaciones de las autoridades administrativas y judiciales, que den
aplicabilidad a las medidas de reparación, ayuda y asistencia para las víctimas
del conflicto armado interno, deben estar en correspondencia con el principio
de enfoque diferencial étnico, en el caso que se encuentren frente a miembros
de comunidades o pueblos indígenas. Este principio, fundado en la justicia y en
la desigualdad para desiguales, responde a una reivindicación constitucional de
los derechos de los pueblos indígenas, y propende por respetar ciertos usos y
costumbres, jurisdicción, cultura y autonomía, reconocidos por la misma Constitución.
IV.
CASO CONCRETO
4.1.
Cuestiones previas y hechos
probados
Se
encuentran como hechos probados del caso concreto que la accionante, Luzmila
Cabrera Guerrero, es una madre cabeza de familia, de la etnia uitoto, originaria
de la Amazonía colombiana; pertenece a la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés,
la cual hace parte de la Organización Zona Central Indígena de Mitú –Ozcimi,
ubicada dentro del Gran Resguardo Indígena Multiétnico del Vaupés, reconocido
por el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), mediante
Resolución No. 086 de 1982 -folio 22-.
Sus
hijos, Maximiliano Veloz Cabrera, Estefanía Veloz Cabrera, Miguel Bernardo
Veloz Cabrera, María Isolina Veloz Cabrera y Luz Mila Yugupo Veloz Cabrera,
todos mayores de edad, tienen como padre a Maximiliano Veloz García. De igual
forma, Maximiliano Veloz García se reputa como excompañero permanente de la
accionante ya que: i) concibieron cinco hijos juntos, según reposa en los registros
civiles de nacimiento que se encuentran en el expediente -folios 24 y s.s.- y;
ii) mediante acta de declaración notarial juramentada, Martha Patricia Ortiz
Glostoza y Selva Rosa Ebratt Caicedo, afirmaron que, “hace 20 y 30 años
conocemos de vista, trato y comunicación a la señora Luzmila Cabrera Guerrera
(…) nos consta que vivió en unión libre con el señor Maximiliano Veloz García
(q.e.p.d) y que de esa unión procrearon a cinco hijos” -folio 14-.
Por
otra parte, Maximiliano Veloz García fue reconocido por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas como víctima de un secuestro,
perpetrado el 23 de abril de 2004 por la guerrilla de las FARC. El acaecimiento
de su muerte tuvo lugar el 1º de febrero de 2006 -folio 19- por una enfermedad
(esclerosis lateral) contraída en cautiverio[37].
Por lo anterior, le fue asignada una reparación administrativa desde el 20 de octubre
de 2011, por valor de $21.424.000[38].
Según la última contestación de la accionada a la accionante, de fecha 15 de
noviembre de 2013, se tiene que “… La Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, procedió a realizar la correspondiente valoración del
caso radicado 0000 y decidió de fondo reconocer la calidad de víctima al señor
MAXIMILIANO VELOZ GARCÍA por el hecho victimizante de SECUESTRO. De acuerdo con
lo anterior, la Unidad realizó los trámites administrativos para hacer
efectivas las medidas de reparación y por ello, se efectuó giro a su nombre, el
31 DE OCUBRE DE 2011, por el 100 % de la indemnización en la sucursal del Banco
Agrario municipio VAUPEZ -sic- – MITU” -folio 15-.
Con
los anteriores presupuestos fácticos, Luzmila Cabrera Guerrero, en calidad de indígena
y de beneficiaria de su compañero permanente, solicitó a la entidad accionada
la indemnización administrativa concedida a su compañero permanente, obteniendo
respuestas contradictorias, tanto positivas como negativas, dentro de estas
últimas la Sala resalta la exigencia para ser reconocida como sucesora dentro
del proceso de pago de la indemnización asignada al causante, de aportar
sentencia o escritura pública de sucesión -folio 6-.
El
Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante sentencia del 26 de
junio de 2014 -folio 60-, centró el estudio del amparo en la presunta violación
al derecho fundamental de petición, argumentando que no encontró demostrada la
vulneración de otro derecho fundamental. En ese orden de ideas, decidió negar
la protección constitucional por cuanto en su saber y entender, los derechos de
petición presentados, fueron contestados de fondo por la entidad accionada.
4.2.
Resolución del caso
concreto
La
Corte Constitucional en los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004,
ha señalado que las condiciones históricas de violaciones graves y manifiestas
de los derechos de los pueblos indígenas han facilitado que el conflicto armado
produzca un impacto o afectación diferencial en estos grupos
poblacionales de especial protección constitucional, de manera que es
obligación del Estado atender de manera prioritaria, "el mayor riesgo
que se cierne sobre los pueblos indígenas, en especial, el del exterminio de
algunos pueblos, sea desde el punto de vista cultural en razón al
desplazamiento y dispersión de sus integrantes como desde el punto de vista
físico debido a la muerte natural o violenta de sus integrantes"[39].
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, revocará la decisión de
instancia, para en su lugar, conceder los derechos fundamentales a la
jurisdicción especial indígena, a la autonomía indígena, a la diversidad étnica
y cultural, a la reparación integral de las víctimas[40] y de petición, por las
razones de hecho y de derecho que se pasarán a exponer:
4.2.1
La sentencia del juez a quo, bajo
revisión, se limitó a analizar la vulneración el derecho fundamental de
petición, desconociendo que este asunto reviste otro tipo de problemas jurídico-constitucionales
de mayor envergadura, relacionados con derechos y principios constitucionales
fundamentales, como la jurisdicción y autonomía indígena (art. 246 C.P.), la
diversidad étnica y cultural (art. 7º C.P.), el pluralismo (art. 1º C.P.), el
debido proceso (art. 29 C.P.) y los derechos de las víctimas del conflicto
armado (arts. 93 y 94 C.P).
De forma en extremo somera, sin un estudio
pormenorizado de las variables que determinan el caso objeto de estudio, el
juez de primera instancia consideró resueltos los derechos de petición
formulados por la accionante, sin verificar previamente que la finalidad de la
petición era en definitiva obtener la reparación, la cual, actualmente, no ha
sido reconocida y/o pagada. Además, la sentencia tampoco evidenció la
vulneración del núcleo esencial del derecho de petición, por cuanto la
resolución de las peticiones fue brindada de manera inoportuna, imprecisa, incongruente
y sin llegar al fondo, lo cual desdibuja la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el derecho de petición[41].
En efecto, en el expediente se pueden verificar
respuestas contradictorias emitidas por la misma entidad accionada, por
ejemplo, en la primera respuesta de fecha 30 de junio de 2012, señaló a la
accionante que la indemnización ya había sido otorgada y que “el giro se
hizo a las personas que realizaron la solicitud de reparación, en su condición
de beneficiarios de la víctima y en el porcentaje correspondiente”-folio
5-. El 11 de septiembre de 2012, modificó esta postura por un “error
involuntario” y, a contrario sensu, indicó que cuando una persona que ha sido
reconocida como destinataria de una indemnización fallece, para reconocer a sus
sucesores -en este caso indígenas-, se deben allegar los siguientes documentos:
i) sentencia o escritura pública de sucesión y; ii) copia del registro
civil de defunción del destinatario reconocido.
Posteriormente, ante la oposición y los requerimientos
adicionales solicitados, la accionante interpuso otro derecho de petición, de
fecha 4 de enero de 2013, en el cual informa que no le es posible allegar la
sentencia o escritura pública de sucesión, “habida consideración que siendo
nuestra procedencia de raigambre indígena, no está dentro de nuestros usos,
tradiciones y costumbres este tipo de procesos” -folio 8-. Aportó,
nuevamente, el registro civil de defunción y el certificado de la Asociación de
Autoridades Tradicionales del Gran Resguardo y Territorio Indígena del Vaupés
AATI-CRIVA.
El 23 de julio de 2013, interpuso un último derecho de
petición ante la misma entidad accionada, en este, solicitó que se gire en su
nombre y en el de sus hijos, la reparación individual por vía administrativa.
Reiteró a la Directora General de la UARIV lo siguiente, “le agradezco tener
en cuenta nuestra condición de indígenas para realizar el pago con fundamento
en dicha autorización, ante la dificultad que tenemos para obtener sentencia o
escritura pública de sucesión” -folio 9-.
Respecto a estas dos últimas peticiones, la entidad
accionada guardó silencio, como en la presente acción, con la diferencia que en
aquella oportunidad, contestó las peticiones tardíamente el 20 de septiembre de
2013 y el 15 de noviembre de 2013, términos que sobre pasan ampliamente la
oportunidad fijada en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo para contestar derechos de petición, a los 15
días siguientes a la recepción. Valga resaltar que en estas últimas respuestas no
se manifestó la forma de solventar el requisito pretendido de aportar sentencia
o escritura pública de sucesión para que los miembros de los pueblos indígenas
puedan acceder como beneficiarios de una indemnización.
4.2.2
La accionante y su núcleo
familiar son considerados por la ley como víctimas y beneficiarios de la
víctima directa, toda vez que sufrieron un daño que debe ser reestablecido con
ocasión del secuestro de Maximiliano Veloz García, perpetrado el 23 de abril de
2004 por las FARC; el cual constituye una infracción grave a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. Esto es así ya que el inciso 2º
del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, reconoce expresamente como víctimas, “…
también son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del
mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la
víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida…”.
La calidad de beneficiarios de la víctima se reafirma,
aplicando de manera análoga en el parágrafo 2º del artículo 110 del Decreto Ley
4633 de 2011 de la siguiente forma, “… En los casos de muerte o desaparición
forzada, la indemnización individual tendrá como criterios para determinar su
beneficiario los siguientes: a) En primer término y de forma concurrente el
parentesco como cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en
primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa”. En
este caso, si bien la víctima no murió de manera concomitante o inmediata con
el secuestro, se presume la veracidad del dicho de la accionante en cuanto a
que su muerte fue ocasionada por una enfermedad adquirida en cautiverio.
Para la Sala Octava resulta claro que la accionante y
su núcleo familiar, son víctimas del secuestro del señor Maximiliano Veloz
García y sujetos de especial protección constitucional, no solo por su calidad
de indígenas, o la condición de madre cabeza de familia de la accionante, sino
porque sufrieron un daño que no debían soportar, con una afectación física,
material, psicológica, espiritual y cultural. Además, por cuenta del hecho
victimizante que privó de la libertad y, por consecuencia, ocasionó la muerte
de la víctima, se vulneró el lazo que existía entre Maximiliano Veloz García
(primer indígena que por votación popular fue elegido Alcalde[42]) y su comunidad, pueblo
y territorio.
Por tanto, de conformidad con la ley, resulta apenas
razonable para la Sala, extender la indemnización que le fue reconocida por la
entidad accionada a todos sus beneficiarios directos, quienes soportaron dichas
aflicciones, contrarias a la dignidad humana.
4.2.3
Por otra parte, la Sala Octava
de Revisión debe precisar que cuando una persona fallece y posteriormente es
reconocida como destinataria, dentro de un trámite de reparación por vía
administrativa, las autoridades no pueden exigir para el reconocimiento del
porcentaje asignado al causante, que sus parientes cercanos aporten la
sentencia o escritura pública de sucesión, en cuanto a los miembros de las
comunidades indígenas se refiere. En el caso sub examine, de manera
inconstitucional la entidad accionada requirió a la accionante, en respuesta al
derecho de petición de fecha 11 de septiembre de 2012, para que con el fin de
ser reconocida como beneficiaria de la indemnización, allegara sentencia o
escritura pública de sucesión.
Lo anterior, se constituye en un requisito excesivo
para miembros de comunidades indígenas, toda vez que desconoce la diversidad
étnica y cultural de la Nación, la jurisdicción especial indígena, el debido
proceso y el pluralismo, principios axiológicos de la Constitución de 1991.
Evidentemente, frente al reconocimiento de los beneficiarios de una indemnización
administrativa, constituida en favor de una víctima del conflicto,
pertenecientes a una comunidad indígena, las autoridades administrativas y/o
judiciales no pueden imponer a los miembros de los pueblos indígenas un requisito
imposible de cumplir, toda vez que su jurisdicción especial difiere de la común;
lo cual se traduce en que no se compone de un cuerpo de operadores judiciales
que emiten providencias judiciales (jueces) ni de otro cuerpo de funcionarios
públicos que dan fe de las escrituras públicas (notarios).
Ello quiere decir que, para llevar a cabo medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a la Víctimas se encuentra en la obligación de realizar, en un primer
momento, un análisis diferencial que permita determinar si el sujeto que está
siendo considerado como víctima hace parte del grupo poblacional, sujeto de
especial protección constitucional, por pertenecer a un pueblo o comunidad
indígena. Una vez realizada esta diferenciación, no pueden desconocerse los
preceptos constitucionales que reconocen una jurisdicción especial indígena y
que le otorga a las comunidades y pueblos indígenas la autonomía para ceñirse a
sus normas, usos, procedimientos y costumbres ancestrales, sin ninguna clase de
exigencia propia de otra jurisdicción.
Esto es así, por cuanto cada pueblo indígena tiene dentro
de su órbita jurisdiccional, normas y procedimientos especiales, compatibles
con la Constitución Política, en los cuales internamente se determinan los
beneficiarios o herederos de un causante indígena. Así lo ha reconocido este
Tribunal Constitucional, por ejemplo en la sentencia T-606 de 2001, en la cual
se declaró la nulidad de un juicio ordinario de sucesión por desconocimiento de
la jurisdicción especial indígena en el Resguardo Indígena de Cañamomo y
Lomaprieta[43].
Por ello, en este asunto al exigirse por parte de la
autoridad administrativa nacional accionada, el aporte de una sentencia o
escritura pública de sucesión a miembros de comunidades indígenas, con el
objeto de verificar la línea sucesoral del causante, se quebrantó la autonomía,
el debido proceso y la jurisdicción especial indígena; sus diferentes leyes de
origen, el derecho mayor o derecho propio para legítimamente auto-determinar
internamente las reglas hereditarias o sucesorales establecidas en cada
comunidad. Dichas reglas propias y particulares de los pueblos indígenas no
tienen por qué incumbir a la cultura mayoritaria, ya que maximizan la
autonomía de las comunidades indígenas, sin afectar intereses superiores o
“intolerables” de otra cultura. A su turno, permiten una mayor autonomía
para la decisión de conflictos internos, por cuanto involucra una clase de
juicio sucesorio de una misma cultura sobre miembros de una misma comunidad, en
este caso pertenecientes a la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés. También,
podría conservar los usos de una identidad cultural minoritaria amparada por el
constituyente para resolver con otra metodología un trámite sucesorio.
Adicionalmente, dicha exigencia significa para los
pueblos indígenas admitir otra medida discriminatoria que exacerba la violación
del derecho fundamental de las víctimas a la reparación integral por violación
a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. En efecto, se
tiene que desde el 20 de octubre de 2011 la entidad accionada reconoció y causó
la indemnización a favor de Maximiliano Veloz García o, en su defecto, de sus
herederos, no obstante, a la fecha la reparación administrativa continúa en
poder de la entidad accionada.
La Sala Octava reitera que el Estado colombiano tiene
el deber de proteger a los pueblos indígenas que se han visto afectados por el
conflicto armado[44].
4.2.4
Finalmente, cabe resaltar que
este caso constituye un precedente representativo del diálogo intercultural que
debe darse entre las jurisdicciones ordinaria, contenciosa y constitucional y
la jurisdicción especial indígena, a partir de la construcción de amplios
consensos interculturales, en los cuales las comunidades indígenas puedan
definir autónomamente, mediante usos y costumbres, los procesos sucesorales, de
acuerdo con las normas tradicionales de parentesco que tenga cada comunidad
indígena. Así lo consagra el artículo 23 y 54 del Decreto Ley 4633 de 2011, en
el cual se establece un enfoque diferencial para que las actuaciones
administrativas del Estado deban ser coordinadas armónicamente con las
autoridades indígenas, garantizando su participación efectiva, en tanto las
normas constitucionales y legales admiten que las autoridades de los pueblos
indígenas desarrollen las funciones propias de su competencia en el marco de la
jurisdicción especial indígena, la Ley de Origen, la Ley Natural y el Derecho
Mayor o Derecho Propio.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de 26 de junio de 2014, proferida
por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Civil del Circuito, la cual denegó el
amparo constitucional. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la jurisdicción especial indígena, al debido proceso, a la
diversidad étnica y cultural y a la reparación de las víctimas.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que previo al reconocimiento y pago a los beneficiarios
de la reparación administrativa otorgada al señor Maximiliano Veloz García,
identificado con cédula de ciudadanía número 19.254.133, solicite, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, a la
autoridad de la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés, parte de la Organización Zona
Central Indígena de Mitú- OZCIMI, una certificación de quienes son los
destinatarios de la indemnización, de acuerdo con las normas tradicionales de
parentesco del pueblo indígena.
TERCERO.- ORDENAR a la autoridad de la Comunidad Indígena de
Puerto Vaupés, parte de la Organización Zona Central Indígena de Mitú – OZCIMI,
que determine internamente todos (as) los destinatarios del señor Maximiliano
Veloz García, quienes serán beneficiarios de una indemnización individual constituida
en favor de Maximiliano Veloz García. Una vez individualizados por parte de la
Comunidad, deberán ser comunicados a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas con el objeto de ser beneficiarios de la
reparación administrativa.
CUARTO.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que reconozca y pague la reparación administrativa
constituida en favor de Maximiliano Veloz García a los beneficiarios (as) que
determine la autoridad de la Comunidad Indígena de Puerto Vaupés.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ANDRES MUTIS
VANEGAS
Secretario
General (e)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-010/15
INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A
PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Deber de la UARIV de garantizar el acceso especial, prioritario,
preferente y diferencial a favor de beneficiaria de víctima de secuestro
(Salvamento parcial de voto)
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERTENECIENTES A PUEBLOS Y COMUNIDADES INDIGENAS-Se debió aplicar artículo 110 del Decreto
ley 4633 de 2011, sobre reconocimiento de indemnización para cónyuge, compañero
o compañera permanente y a los familiares en primer grado de consanguinidad o
primero civil de la víctima directa (Salvamento parcial de voto)
Acompaño la Sentencia T-010 de 2015, únicamente, en tanto amparó
el derecho fundamental al debido proceso de la señora Luzmila Cabrera Guerrero.
No comparto, sin embargo, los argumentos relativos a la supuesta infracción de
su derecho a la jurisdicción especial indígena ni las órdenes que, en esa
línea, se profirieron para hacer efectivo el amparo.
Como
explicaré a continuación, mis diferencias con la decisión de la mayoría tienen
como punto de partida lo que considero una inadecuada formulación del dilema
constitucional objeto de estudio. La lectura equivocada que la Sentencia T-010
de 2015 le dio a la tutela dio como resultado una providencia inconexa, que
remite a reglas jurisprudenciales ajenas al caso y brinda una solución
insuficiente de cara a las circunstancias que motivaron la solicitud de amparo.
Procedo, entonces, a exponer las razones de mi disenso.
La sentencia no identificó adecuadamente el problema jurídico. En
consecuencia, trazó una línea jurisprudencial impertinente para la solución del
caso.
1.
La señora Cabrera formuló la tutela debido a las dilaciones que ha debido
enfrentar en su intento por ser reconocida como beneficiaria de su compañero
permanente, Maximiliano Veloz, para efectos de obtener una reparación
administrativa. La accionante relató que su compañero falleció en 2006, como
consecuencia de unas enfermedades que contrajo al ser secuestrado por las Farc,
y explicó que, por eso, solicitó ser reconocida, junto a su grupo familiar, como
sucesora y destinataria de la reparación. Aunque presentó la solicitud en 2011,
la UARIV ha retrasado injustificadamente el reconocimiento, exigiéndole
requisitos que no le son oponibles y guardando silencio sobre las peticiones
que ha presentado con el objeto de recibir información al respecto.
2.
Las circunstancias descritas enfrentaban a la Sala con un problema
constitucional concreto, relativo a la eventual infracción de los derechos
fundamentales al debido proceso, de petición y a la reparación administrativa
de la señora Cabrera, los cuales habrían sido vulnerados por la UARIV, al no
tramitar la solicitud de reparación a la luz de las disposiciones normativas
que imponen un enfoque diferencial a favor de las víctimas que pertenecen a las
comunidades y pueblos indígenas del país.
3.
La sentencia, sin embargo, centró su atención en la infracción iusfundamental
que pudo derivarse del hecho de que la UARIV hubiera condicionado el
reconocimiento de la reparación a que se allegara una sentencia o escritura
pública de sucesión[45].
De ese interrogante derivó un dilema jurídico inexistente, relativo a la
supuesta infracción de los derechos a la diversidad étnica y cultural, a la
autonomía y a la jurisdicción indígena.
4.
Aunque advertí sobre los inconvenientes que generaba tal postura (pasaba por
alto los demás obstáculos que ha enfrentado la señora Cabrera al intentar
acceder a la reparación e involucraba a la Sala en un dilema que no se deriva
de la situación planteada en la tutela) la mayoría insistió en la formulación
del problema jurídico propuesto. Esto dio lugar a una decisión desestructurada,
que partiendo de una interpretación equivocada del contenido del derecho
fundamental a la jurisdicción especial indígena, se inmiscuyó en asuntos ajenos
a la naturaleza de la problemática planteada por la peticionaria, como paso a
explicarlo.
El asunto objeto de revisión no involucraba una controversia sobre la
eventual infracción del derecho fundamental a la jurisdicción especial indígena
5.
Los apartes de la sentencia que plantean la eventual vulneración del derecho a
la jurisdicción especial indígena resultan impertinentes en el contexto de la
situación que motivó la solicitud de amparo. Lo anterior, por una razón
elemental: el derecho a la jurisdicción especial indígena, contemplado en el
artículo 246 de la Constitución, tiene que ver con la facultad reconocida a las
autoridades de los pueblos indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito territorial, según sus propias normas y procedimientos.
Esto comprende la posibilidad de que cuenten con autoridades propias, la
potestad de establecer normas y procedimientos propios, la sujeción de tales
elementos a la Constitución  y a la ley y la competencia del legislador para
señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema
judicial nacional.[46]
6.
El asunto que convocó a la Sala no planteaba un debate de esa naturaleza. El
hecho de que se hubiera exigido a la actora agotar un requisito legal que
ciertamente no se ajusta a su condición de indígena daba cuenta de la
vulneración de su debido proceso, asociada, ya lo dije, a que la UARIV no
hubiera sujetado su decisión al enfoque diferencial que la Ley de Víctimas y el
el Decreto Ley 4633 de 2011 contemplan a favor de los integrantes de las
comunidades y de los pueblos indígenas. En ese contexto, la UARIV estaba
obligada a garantizar el acceso especial, prioritario, preferente y
diferencial de la señora Cabrera y de sus familiares a la reparación
administrativa. El fallo no consideró este asunto al formular el problema
jurídico, aunque resultaba fundamental para la solución del caso concreto.
7.
La sentencia, de hecho, solo censuró las dilaciones a las que la UARIV sometió
a la peticionaria en sus párrafos finales. Fue allí, en el acápite relativo a
la solución del caso concreto, donde advirtió sobre los compromisos del Estado
colombiano frente a la atención, protección, reparación integral y restitución
de los derechos territoriales, fundamentales y colectivos de los pueblos y
comunidades indígenas. Si hubiera abordado esa perspectiva desde la formulación
del problema jurídico, en lugar de insistir en la supuesta infracción del
derecho a la jurisdicción especial indígena, el fallo no hubiera incurrido en
las graves imprecisiones que, como explicaré a continuación, volvieron inocua
la protección que pretendió concederse.
El remedio constitucional adoptado no asegura la materialización de la
protección concedida
8.
La decisión de analizar la solicitud de la accionante desde la perspectiva de
la eventual infracción de su derecho a la jurisdicción indígena propició una
interpretación equivocada del marco normativo aplicable al reconocimiento de
las indemnizaciones administrativas individuales previstas para los integrantes
de los pueblos y comunidades indígenas en el Decreto 4633 de 2011.
9.
La razón es la siguiente: la sentencia resolvió que la reparación administrativa
que Acción Social le reconoció al señor Veloz García en 2006 debe reconocerse y
pagarse a aquellas personas que la autoridad indígena de Puerto Vaupés
identifique como destinatarios de la misma, según las normas tradicionales de
parentesco de la comunidad. Esto, dice el fallo, para asegurar que las
actuaciones administrativas del Estado se coordinen armónicamente con las de
las comunidades indígenas.
10.
Lo que la providencia no indicó –pese a que realicé las precisiones del caso en
la oportunidad correspondiente- es que, de conformidad con el artículo 110 del
Decreto 4633 de 2011, el reconocimiento de la indemnización individual en los
casos de muerte o desaparición forzada se sujeta a dos criterios: primero se
considera al cónyuge, compañero o compañera permanente y a los familiares en
primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa. De forma subsidiaria,
a sus parientes directos, cuya condición debe ser acreditada mediante
certificación de la autoridad del pueblo o de la comunidad indígena
correspondiente.[47]
11.
El caso objeto de estudio debió resolverse en el marco de la primera regla,
pues la señora Cabrera solicitó la indemnización en su condición de compañera
permanente de la víctima –el señor Maximiliano Veloz- y como representante de
su grupo familiar. La mayoría, sin embargo, decidió aplicar la segunda
hipótesis, aludiendo a la importancia de construir consensos interculturales
entre jurisdicciones que permitan que sean las propias comunidades las que
definan “los procesos sucesorales”, de acuerdo con sus normas
tradicionales de parentesco.
12.
Aunque lo aludido en ese sentido persigue un propósito loable, su impertinencia
en el marco de lo debatido generó efecto perverso: el caso de la señora Cabrera
se resolvió a partir de una norma que no le era aplicable, pues su derecho a la
reparación fue supeditado al agotamiento de un requisito –la acreditación del
parentesco, certificada por la autoridad indígena- que el Decreto 4633 de 2011
no le exige al cónyuge de la víctima directa ni a su compañero o compañera
permanente. El fallo, en ese contexto, implica una nueva infracción del derecho
al debido proceso de la peticionaria.
13.
Todo esto con un inconveniente adicional: al aplicar una regla subsidiaria como
principal, la Sentencia T-010 de 2015 podría haber creado una barrera para las
personas que, en lo sucesivo, soliciten la reparación administrativa en las
condiciones descritas previamente. Por ahora, será la señora Cabrera quien
soporte las consecuencias de esta nueva carga procesal que se les impuso a las
víctimas por vía de jurisprudencia. La accionante deberá resignar su pretensión
de reparación a lo que sobre el particular decida la autoridad indígena de
Puerto Vaupés, en un término que tampoco fue delimitado por la sentencia.
Son
estas las razones que sustentan mi salvamento de voto.
Fecha ut
supra
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Ver folios 44, 45 y 60.
[2]
Ver expediente de tutela, folios 5-7.
[3]
Ver expediente de tutela, folio 10.
[4]
Ibídem.
[5]
Ver expediente de tutela, folio 12.
[6]
Sentencia T-002 de 2012.
[7]
Inicialmente, Colombia fue uno de los 11 países que se abstuvo de votar la
Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo,
en 2009, manifestó su adhesión a este instrumento. Al respecto ver: “Colombia
suscribe Declaración de los Derechos Indígenas”, en: http://www.acnur.org/index.php?id_pag=8506
[8]
En sentencia T-002 de 2012, la Corte Constitucional señaló que “la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
es fiel reflejo de la posición adoptada por la comunidad internacional y por la
doctrina especializada en la materia, por tanto debe tenerse como una pauta de
interpretación válida para el juez constitucional en casos relacionados con los
derechos de las personas y pueblos aborígenes”.
[9] Sentencia T-552 de 2003.
[10] Ver entre otras, las
sentencias C-139 de 1996, T-552 de 2003, T-818 de 2004, T-364 de 2011 y T- 921 de 2013.
[11] Sentencia T-552 de 2003.
[12] Ibídem.
[13] Ibídem.
[14]
Sentencias T-254 de 1994 y T-349, SU-510 de 1998 y T-1022 de 2001
[15] Sentencia T-002 de 2012.
[16] Este principio fue
planteado por primera vez en las sentencias T-254 de 1994 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y T-349 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz), y ha sido reiterado
en numerosas oportunidades como el criterio esencial para el estudio de casos
relacionados con la autonomía de las comunidades indígenas. En la T-349 de 1996
expresó la Corporación: “… el desarrollo del principio de la diversidad
cultural en las normas constitucionales citadas, y considerando que sólo con un
alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural, puede concluirse
como regla para el intérprete la de la maximización de la autonomía de las
comunidades indígenas y, por lo tanto, la de la minimización de las
restricciones a las indispensables para salvaguardar intereses de superior
jerarquía”. En la sentencia SU-510 de 1998, señaló la
Corporación: “En la esfera de las libertades, las soluciones dadas por
la Corte a los problemas a que da lugar su ejercicio se han resuelto dentro de
una línea que privilegia su máximo despliegue posible (principio pro
libertate), también la doctrina de la Corte se ha inclinado por maximizar su
radio de acción, claro está, dentro de los límites trazados por la Constitución
(principio pro communitas)”.
[17] Ver entre otras:
Sentencias T-254 de 1994, T-349 de 1996, SU-510
de 1998, T 002 de 2012.
[18]
T-002 de 2012
[19] Ver entre otras:
Sentencias T-514 de 2009 y T-002 de 2012.
[20] Sentencia T-002 de 2012.
[21]
Ver sentencias T-254 de 1994, T-514 de 2009 y C-463 de 2014
[22]
C-463 de 2014 y T-903 de 2009
[23] Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, 61.
º período de sesiones, Informe  del Relator Especial sobre  la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo
Stavenhagen, sobre su visita a Colombia, documento E/CN.4/2005/88/Add.2, 10 de
noviembre de 2004. Disponible en:
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G04/165/18/PDF/G0416518.pdf?OpenElement
[24] Ver
Sentencia T-375 de 2006.
[25] Aprobado mediante la Ley
21 de 1991. Entró en vigencia el 6 de agosto de 1992.
[26] Boaventura
de Souza Santos, “descolonizar el saber, reinventar el poder” Ediciones
Trilce, 2010, página 72: “…En el caso de un diálogo transcultural, el
intercambio no es solo entre diferentes saberes sino también entre diferentes
culturas, es decir, entre universos de significado diferentes y en un sentido
fuerte, inconmensurables”. Ver sentencia T-866 de 2013, en la cual esta
misma Sala estableció una falta de diálogo intercultural jurisdiccional y fijó
ciertas condiciones para que el mismo pudiese operar.
[27] En materia de
comunidades y pueblos indígenas, la Organización de las Naciones Unidas desde
1985 trabajó sobre un proyecto de declaración de los derechos de los pueblos
indígenas, el cual se fundamentaba en el principio de igualdad y no
discriminación de los pueblos indígenas.  Finalmente el 13 de septiembre de
2007, la Declaración fue aprobada por la Asamblea General. De igual manera, la
Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, creó la figura de un
Relator Especial para el estudio de la problemática indígena, el seguimiento de
la situación y la formulación de recomendaciones sobre el tema.
[28]
Ver enfoque diferencial étnico en materia de reclusión
carcelaria para miembros de comunidades indígenas, en sentencia T-642 de 2014.
M.P. María Victoria Sáchica.
[29] ACNUR,
Enfoque diferencial étnico de la oficina del ACNUR en Colombia. Estrategia de
transversalización y protección de la diversidad. Población indígena y Afro
Colombiana. Disponible Online: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4554.pdf?view=1
[30] ACNUR,
Enfoque diferencial étnico de la oficina del ACNUR en Colombia. Estrategia de
transversalización y protección de la diversidad. Población indígena y Afro
Colombiana. Disponible Online: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4554.pdf?view=1
[31] “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
[32]
Ver sentencia C-438 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos,
demanda contra los artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial), 28
(parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64
(parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
[33] ARTÍCULO
205. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Nacional, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la expedición de la presente ley, para expedir por medio de decretos con
fuerza de ley, la regulación de los derechos y garantías de las víctimas
pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras en lo relativo a:
a) Generar el marco legal
de la política pública de atención, reparación integral y de restitución de
tierras de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM,
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de conformidad con la
Constitución Nacional, los instrumentos internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios
internacionales a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición.
b) En la elaboración de
las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública diferencial
para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM,
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, el Gobierno Nacional
consultará a los pueblos étnicos a través de las autoridades y organizaciones
representativas bajo los parámetros de la jurisprudencia constitucional, la ley
y el derecho propio, con el fin de dar cabal cumplimiento al derecho
fundamental de la consulta previa. La metodología de la consulta previa para la
elaboración de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política pública
diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas,
ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, será concertada entre el
Gobierno Nacional y los pueblos étnicos a través de las autoridades y
organizaciones representativas.
PARÁGRAFO 1o. Hasta
la aprobación de las normas con fuerza de ley que desarrollen la política
pública diferencial para las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas,
ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las normas que puedan
afectar a estas comunidades quedarán condicionadas a la realización de la
consulta previa de todo proyecto, programa o presupuesto que pueda llegar a
afectarlas.
PARÁGRAFO 2o. Las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el
presente artículo para desarrollar la política pública diferencial para la
atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas
pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras, serán ejercidas con el fin de respetar la cultura y
existencia material de estos pueblos tradicionales, así, como para incluir
diferencialmente sus derechos en tanto a víctimas de violaciones graves y
manifiestas de Normas Internacionales de Derechos Humanos o infracciones al
Derecho Internacional Humanitario.
PARÁGRAFO 3o. Las
facultades conferidas al Presidente de la República comprenderán en el mismo
término la de modificar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo
creando, suprimiendo o fusionando cargos, con el fin de garantizar el
cumplimiento y desarrollo de las funciones y competencias asignadas a la
institución en esta ley”.
[34]
Decreto 4633 de 2011, Artículo 3.
[35]
Decreto 4633 de 2011, Artículo 7.
[36]
Decreto 4633 de 2011, Artículo 23.
[37]
Se presume este hecho como cierto en virtud del artículo 20
del Decreto 2591 de 1991.
[38]
Ver folio 3.
[39]
Auto 004 de 2009
[40] Sentencia C-753 de 2013:
“En contextos de justicia transicional, la reparación es por consiguiente un
derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la
Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos
internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se cataloga como un
derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a
quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse
de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que
se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización,
rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición. De esta manera, el
reconocimiento de la reparación como derecho fundamental se ajusta a los
estándares internacionales en la materia y hace posible su amparo por vía de
tutela. En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el
daño resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera
a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución,
la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no
repetición consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la
condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado
independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena
de los victimarios. Es importante anotar que, los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación de las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no
pueden considerarse absolutos”.
[41]
Ver entre otras, las sentencias T-419 de 1992, T-529 de 1995, T-614 de 1995,
SU-166 de 1999 y T-307 de 1999, T-183 de 2011 y T-146 de 2012.
[42]
Disponible en http://www.eltiempo.com/archivo/documento-2013/MAM-13115
[43] Consideró la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional (unánime): “Bajo ningún aspecto puede
un Juez impedir que se tramite un proceso  por la jurisdicción
correspondiente. Si lo impide, está violando derechos fundamentales al acceso a
la justicia y al debido proceso, susceptibles de amparo mediante tutela.
Además, constituye  violación afectar  la autonomía de la etnia,
dejar de lado  el concepto de propiedad que se tiene sobre los resguardos,
aplicar un trámite diferente  al del derecho consuetudinario tratándose de
sucesión de indígena”.
[44]
Ver auto 382 de 2010
[45]
La Sala se propuso determinar si la UARIV “desconoció los derechos
fundamentales de petición, a la jurisdicción especial indígena, a la reparación
integral de las víctimas, a la diversidad étnica y cultural y a la autonomía
indígena, al establecer, en un trámite administrativo de reparación por
secuestro, en el cual la víctima falleció, que uno de los criterios para
determinar sus beneficiarios –en este caso pertenecientes a una comunidad
indígena- consiste en adoptar una sentencia o escritura pública de sucesión”.
[46]
Cfr. Sentencias C-139 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-617 de
2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas)
[47] La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a la Víctimas entregará la indemnización individual a los
integrantes de los pueblos y comunidades indígenas que hayan sufrido un daño en
los términos del artículo 3o del
presente decreto, una vez estén incorporados en el Registro Único de Víctimas. En
todo caso, las indemnizaciones individuales tendrán como propósito general
fortalecer el proyecto de vida de la comunidad o pueblo indígena al que
pertenece y en particular a restablecer los daños y afectaciones materiales,
espirituales, psicológicas y sociales de las víctimas de manera justa,
proporcional y adecuada, atendiendo al principio rector de la dignidad.
PARÁGRAFO
1o. El acceso a la indemnización
individual será de carácter gratuito. No se necesitará de abogados o
intermediarios para acceder a ella.
PARÁGRAFO
2o. En los casos de muerte o
desaparición forzada, la indemnización individual tendrá como criterios para
determinar su beneficiario los siguientes:
a)
En primer término y de forma concurrente el parentesco como cónyuge, compañero
o compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa;
b)
Subsidiariamente, se entregarán en forma concurrente a los parientes directos
definidos de acuerdo con la organización o filiación social o familiar que se
conserve al interior de los pueblos y comunidades indígenas y, atendiendo a la
especificad de cada pueblo. En este caso, la Unidad Administrativa Especial
para la Reparación Integral a Víctimas solicitará a la autoridad del pueblo o
comunidad indígena al que pertenece la víctima, una certificación de los destinatarios
de la indemnización de acuerdo con las normas tradicionales de parentesco del
pueblo indígena.