T-204-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-204/13
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SUSTRACCION
DE MATERIA-Configuración
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SUSTRACCION
DE MATERIA-Caso en que
Corte Constitucional ordenó al Ministerio del Interior proceda a expedir nuevas
directrices para elecciones de los representantes de las comunidades negras
No hay lugar a emitir un pronunciamiento de
fondo dentro del presente asunto, toda vez que hay carencia actual de objeto
por sustracción de materia. En efecto, la pretensión del actor, en el sentido
de ordenarle al Ministerio del Interior, la modificación, derogación o
aclaración de la Resolución 0121 de 2012, ya fue satisfecha, toda vez que en la
Sentencia T-823 del 2012, la Corte, además de disponer la inaplicación por
inconstitucional para el caso concreto de la citada Resolución, profirió una
medida de contenido general sobre la vigencia de la misma, al ordenarle al
Ministerio del Interior que, en el término de seis meses, proceda a expedir nuevas
directrices para llevar a cabo las elecciones de los representantes de las
comunidades negras ante las comisiones consultivas de Alto Nivel y
departamentales, (i) teniendo en cuenta a todas las comunidades negras del país
en los términos de la jurisprudencia de esta Corte –no solamente a aquellas con
título de propiedad colectiva-, (ii) y no tomando como escenarios de
representación a las organizaciones de base.
Referencia: expediente T- 3.698.654
Acción de tutela instaurada por Walter
Alomia Góngora en contra del Ministerio del Interior.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, DC., doce (12) de abril de dos
mil trece (2013).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los
fallos dictados por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
el 9 de agosto de 2012, y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 26 de septiembre de 2012, en
el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1. De
los hechos y la demanda
El
señor Walter Alomia Góngora, actuando en nombre propio y como miembro de la
Organización Afrocolombiana Fundación Comunitaria Etnias del Litoral Pacífico
“FUNCOMELIP”, instauró acción de tutela en contra del Ministerio del Interior,
por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad,
personalidad jurídica, petición, debido proceso, reunión, asociación y de
participación política; con base en los siguientes hechos:
1.1. El actor hace parte del pueblo afrocolombiano y es miembro de la
Organización Afrocolombiana Fundación Comunitaria Etnias del Litoral Pacífico
“FUNCOMELIP”.
1.2. Manifiesta que mediante la
Resolución 0121 de enero 30 de 2012, “Por la cual se convoca a los
representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y los
representes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a
Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones”, el gobierno
convocó solamente a los representantes de los 171 consejos comunitarios que
cuentan con título adjudicado por el INCODER, quienes son los únicos que pueden
intervenir en el diseño de un mecanismo de participación para las comunidades
afrodescendientes, excluyendo a los que no cuenten con la adjudicación de un título
colectivo.
1.3. Considera que con la expedición de la
Resolución 0121 de 2012, se limitó el derecho de las comunidades
afrodescendientes de elegir a quienes deben representarlos en la definición del
nuevo mecanismo de participación de las mismas, en tanto solo se otorgó tal
derecho a aquellas que cuenten con título colectivo adjudicado por el INCODER,
desconociendo el Ministerio del Interior lo prescrito por la
Ley 21 de 1991, cuando dispuso que todo pueblo afrocolombiano tiene la
facultad de elegir de manera real, autónoma y participativa a sus
representantes.
1.4. Como consecuencia de lo anterior, solicita que el juez de tutela ordene
al Ministerio del Interior, la modificación, derogación o aclaración de la
mentada Resolución, permitiéndole a los afrocolombianos y a las organizaciones
de base, la participación efectiva conforme a la
Constitución y a la ley.
2.
Actuaciones judiciales surtidas en primera instancia
El
26 de julio de 2012, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, admitió la acción de tutela y ordenó notificarla.
Dentro
del término de ley, la parte accionada contestó la acción de amparo y, el 9 de
agosto de 2012 el a quo profirió fallo desestimatorio de las
pretensiones.
3. Respuesta del accionado
El
Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior, contestó la acción de tutela y
manifestó lo siguiente:
3.1. Que la acción de amparo es improcedente
porque existen otros recursos o medios ordinarios de defensa, toda vez que la
misma tiene un carácter subsidiario y excepcional y, no hay ninguna razón para
que en el caso bajo estudio ésta los desplace.
3.2. Que la acción de tutela no cumplió con el
principio de inmediatez en su interposición, en tanto que la
Resolución atacada se profirió el 30 de enero de 2012 y la acción solo se promovió
6 meses después.
3.3. Que el accionante tampoco acreditó la
existencia de un perjuicio irremediable, por lo cual no se configura ninguna
circunstancia que haga procedente la acción de amparo interpuesta.
3.4. Que el inconforme en la instancia
constitucional, puede acudir a la herramienta judicial contenida en el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo, para demandar en nulidad el acto
administrativo proferido por su representado, por lo que es la jurisdicción
Contenciosa Administrativa la competente para conocer este tipo de litigios.
3.5. Que no es cierto que el Ministerio del
Interior vulnere los derechos del accionante, pues la expedición de la
Resolución 0121 de 2012, se hizo en ejercicio de las facultades asignadas al
Ministerio mediante el Decreto 2893 de 2011, el cual consagra en su artículo 2,
que tal Gabinete: “debe formular y hacer seguimiento a la política de los
grupos étnicos para la materialización de sus derechos, con un enfoque
integral, diferencial y social, en coordinación con las demás entidades
competentes del Estado”.
3.6. Hizo referencia a que la
Ley 70 de 1993 tuvo por objeto: “(…) reconocer a las comunidades negras que
han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos
de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de
producción, el derecho a  la propiedad colectiva (…)”. Aludió también, que el
artículo 4 de la misma Ley 70 de 1993, prescribe que para recibir en propiedad
colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad debe integrar un consejo comunitario
como forma de administración interna. Es así como puede inferirse, que el
inciso 2 del mismo artículo, consagra como uno de los propósitos de la
conformación de los consejos comunitarios, la adjudicación del título de
propiedad colectiva.
3.7. Que con la expedición de la
Resolución 0121 de 2012, se materializó la convocatoria abierta a todos los representantes
de los consejos comunitarios que cuenten con título colectivo adjudicado por el
INCODER y a los representantes legales de los Raizales de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina y al consejo comunitario de la
Comunidad de San Basilio de Palenque; para que eligieran en Asambleas
Departamentales a los delegados que los representarían transitoriamente ante el
espacio nacional, para reconocerle a las comunidades negras, afrocolombianas y
palenqueras, sus garantías fundamentales respecto del derecho a la
participación, como derecho étnico-territorial que les asiste.
3.8. Que la
Resolución 0121 de 2012 tiene una vocación de vigencia transitoria, que
pretende establecer un cuerpo de representación en la definición del nuevo
mecanismo de participación de estas comunidades.
3.9. Que la adjudicación del respectivo título
colectivo, es el fundamento de la existencia jurídica de un consejo comunitario,
por eso la obligación principal de éste, a la luz de lo dispuesto en el inciso
2 del artículo 5 de la Ley 70 de 1993, es velar por la conservación y
protección de los derechos de la propiedad colectiva.
3.10. Que el objeto fundamental de la convocatoria
a los representantes legales de los consejos comunitarios con título colectivo,
fue el de preservar y salvaguardar los derechos radicados en cabeza de las
Comunidades Negras, en virtud de lo consagrado en el artículo 55 transitorio de
la Constitución Política, quienes por su situación de vulnerabilidad deben ser
protegidos por el Estado, máxime cuando su condición de propietarios de tierras
los hace objeto de persecuciones y vejámenes tales como el desplazamiento,
desapariciones, asesinato de líderes, entre otros crímenes de los cuales son
víctimas.
3.11. Que la convocatoria se realizó con
estricto cumplimiento de lo consagrado en la
Ley 70 de 1993, el Convenio 169 de la OIT, la
Ley 21 de 1991, la sentencia del Consejo de Estado del 5 de agosto de 2010[1]
(en la que se declaró la nulidad de la expresión “organizaciones de base”
contenida en el Decreto 2248 de 1995, dejando la representatividad de las
comunidades negras únicamente en cabeza de los integrantes de los consejos
comunitarios); y la Directiva Presidencial 01 de 2010.
3.12.
Que la solicitud del actor
no tiene importancia actualmente, en tanto que pretendía evitar la convocatoria
de los representantes legales de los consejos comunitarios relacionados en
dicha disposición, pero las Asambleas Departamentales convocadas para realizar
la escogencia de los delegados en las instancias nacionales, a través de los
representantes legales de los consejos comunitarios, se llevaron a cabo en el
mes de febrero del año 2012[2].
3.13. Que a todas las Asambleas Departamentales
a las que comparecieron los representantes legales de los Consejos Comunitarios
con título colectivo, se les garantizó la escogencia libre de sus delegados,
las mismas fueron dirigidas y presididas por el Ministerio del Interior, con
acompañamiento del Ministerio Público a través de la
Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, y en regiones como Antioquia hizo presencia el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, quienes dieron fe
de la transparencia y legalidad del proceso de elección.
3.14. Relató las políticas y actuaciones
emprendidas por la Dirección que él representa en el Ministerio del Interior a
favor de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
3.15. Que no se vulneró el derecho a la igualdad
pues la diferenciación que se implementó en la
Resolución 0121 de 2012, pretende garantizar el reconocimiento de la situación
de marginación social de la que ha sido víctima la población negra ubicada en
la cuenca del río Pacífico; comunidad que fue definida en el artículo 2,
numeral 5 de la Ley 70 de 1993 como “el conjunto de familias de ascendencia
afrocolombiana, que poseen un cultura propia, comparten una historia y tienen
sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que
revelan y conservan conciencia de identidad que la distinguen de otro grupo
étnico.” Por esta circunstancia, fue que el Consejo de Estado cuando
examinó la legalidad del Decreto 2248 de 1998, adujo que además era necesario
que se demostrara un elemento connatural a la condición de afrodescendiente, el
cual es el elemento físico externo denominado factor territorial y espacial,
que precisamente es el que justifica la disposición constitucional transitoria.
3.16. Que para que se pueda hablar de comunidad
negra, la misma debe estar ligada a un asentamiento rural, elemento que
justamente se materializa en los denominados consejos comunitarios a los que
hace alusión la Resolución 0121 de 2012, y se erige como un elemento de
aplicación de la
Constitución Política, la Ley 70 de 1993 y demás Decretos Reglamentarios que
desarrollan el artículo 55 transitorio de la
Carta.
3.17. Que no se conculcó por parte del
Ministerio del Interior el derecho fundamental a la integridad étnica y
cultural, toda vez que la Resolución atacada por vía de tutela, tuvo como fin
involucrar a la Comunidad Negra, Palenquera y Raizal, para que sus
representantes fueran electos en el seno de sus comunidades y con
procedimientos propios, determinados en los espacios autónomos con los que
contaron los representantes legales asistentes a las Asambleas Departamentales,
para integrar el espacio transitorio nacional y además, el objeto de tal acto
administrativo es garantizar la autodeterminación y el autoreconocimiento de
tales  pueblos.
3.18. Que el no incluir a las organizaciones de
base dentro de la Resolución 0121 de 2012, se fundamentó en que éstas no
acreditaron los requisitos que se deben cumplir para acceder a las instancias
de representación que creó el artículo 45 de la
Ley 70 de 1993, e incluyéndolas, se desconocerían las órdenes impartidas por
el Consejo de Estado en la sentencia 200700039 del 5 de agosto de 2010, que
definió como elemento determinante de las comunidades negras “un espacio
físico en el campo”: “(…) el legislador optó por una noción restrictiva
o estricta de dicha expresión o concepto, en la medida en que estableció con
sus elementos sustanciales los que la sala extracta así: i. Conjunto de
Familias, ii. Ascendencia Afrocolombiana; iii. Poseer una cultura propia; iv.
Una historia común o compartida; v. tradiciones y costumbres propias; vi. Un
espacio físico en el campo, esto es, rural; viii. Asentamiento humano en dicho
espacio”.
3.19. Lo anterior permite definir, que los
órganos de representación de las comunidades negras son los representantes de
los consejos comunitarios, que desarrollan actividades productivas, en un
espacio reconocido por el legislador para tal fin, y acreditado por el Estado.
3.20. Concluyó el Delegado del Ministerio del
Interior, que la Resolución 0121 de 2012 incluyó a los consejos comunitarios
con título colectivo adjudicado por el INCODER, entidad competente para, previa
verificación de los requisitos, expedir el correspondiente acto administrativo
de reconocimiento, institución a la cual debe recurrir el Ministerio del
Interior, a fin de obtener información relacionada con la legalidad y
legitimidad de las comunidades objeto de inclusión. Así, las comunidades que no
tienen reconocimiento mediante acto administrativo expedido por el INCODER,
solo atienden a meras expectativas.
3.21.
Solicitó denegar la acción
de amparo de la referencia, porque la entidad que representa no ha vulnerado
los derechos fundamentales del actor  y porque es imposible convocar a todos y
cada uno de los miembros de las comunidades Negras, Raizales y Palenqueras,
para que integren el espacio nacional transitorio, por lo cual debe elegirse a
un representante en el seno de la comunidad, para que actúe como interlocutor
válido de los intereses de aquellas, ante el Estado.
4. Pruebas relevantes que obran en el
expediente
4.1. Copia de la
Resolución 0121 de enero 30 de 2012.[3]
4.2. Copia de la
Resolución 019 del 27 de agosto de 2008, por la cual se inscribe una Organización
en el Registro Único de Organizaciones de Comunidades Negras, en donde se
inscribió la Fundación Comunitaria Etnias del Litoral Pacífico “FUNCOMELIP”[4].
4.3. Además del escrito de contestación de la acción de
tutela[5],
el Ministerio del Interior, aportó un informe[6]
sobre la Resolución 0121 de enero de 2012, en el cual explicó los motivos por
los cuales se expidió la misma, las circunstancias que rodearon su expedición y
las razones por las cuales se hizo una convocatoria directa de los representantes
legales de los 171 Consejos Comunitarios que cuentan con título colectivo,
adjudicado por el INCODER, y los representantes Raizales de San Adres,
Providencia y Santa Catalina, con el propósito de elegir a los delegados para
que actúen transitoriamente como cuerpo de representación en la definición del
nuevo mecanismo de participación de estas comunidades, para que en ese espacio
se adelanten los procesos de consulta previa de la reglamentación de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel, del establecimiento de los requisitos para
el registro de los consejos comunitarios y de las organizaciones de los
raizales, y para consultar, de manera transitoria, los proyectos de ley,
medidas administrativas y demás actos que así lo requieran.
Se dijo en este informe que no se debió
adelantar el proceso de la consulta previa para expedir la
Resolución 0121 de 2012, en razón a que la misma hace referencia a un acto
administrativo de trámite.
Enfatizó que la necesidad de expedición de
dicha Resolución obedeció a que el periodo institucional para el que fueron
elegidos los representantes legales de las organizaciones de base de comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y de los consejos
comunitarios, ante las comisiones consultivas departamentales, Distrital de
Bogotá y de Alto Nivel, se venció, sin que se hubiese establecido el nuevo
mecanismo que permitiera determinar cómo se conformaría el nuevo grupo de
representantes de las comunidades negras; dado que, según la sentencia del
Consejo de Estado del 5 de agosto de 2010, la representación de tales comunidades
debe estar únicamente en cabeza de los representantes de los consejos
comunitarios y no de las organizaciones de base, quienes por sus
características no cuentan con el elemento físico del factor territorial y
espacial, que justifica y demuestra los consejos comunitarios con título
colectivo.
4.4. Aportó el Ministerio del Interior el plan de acción
para el año 2012, de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (DACN)[7].
5. Decisiones judiciales objeto de revisión
5.1. Primera Instancia. Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca
En sentencia del 9 de agosto de 2012, el a quo rechazó
por improcedente la tutela instaurada por el señor Walter Alomia Góngora contra
el Ministerio del Interior, al considerar que la misma tiene por objeto
reclamar la legalidad de un acto administrativo, para lo cual existe otro mecanismo
judicial de defensa, que no es otro que el medio de control de simple nulidad o
contencioso objetivo, el que permite además solicitar provisionalmente la
suspensión del acto acusado, cuando resulte evidente la disonancia del mismo
con algunas disposiciones legales o constitucionales. Señaló que si bien el
principio de subsidiariedad debe ceder ante la presencia de un perjuicio irremediable,
en el caso bajo estudio el actor no hizo alusión al mismo.
Manifestó en cambio, que el Ministerio del Interior
profirió la Resolución 0121 de 2012, con el fin de garantizar el derecho
fundamental a la consulta de las comunidades negras, a través de los
representantes legales de los consejos comunitarios que cuenten con titulo
colectivo adjudicado por el INCODER y representantes de los raizales de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el propósito de elegir a través de
las diferentes asambleas departamentales a los delegados que representen a
tales comunidades en un espacio nacional.
Expuso que el actor nunca probó que la exclusión por
él mencionada causara un particular impacto en su entorno, que hiciera
necesaria, aún cuando fuera, la protección transitoria de sus derechos
fundamentales.
5.2.
Impugnación
El señor
Walter Alomia Góngora impugnó el fallo proferido por el a quo, aduciendo
que el mismo no protegió el derecho de los pueblos tribales y las minorías
étnicas de decidir sus propias prioridades, en lo que atañe al proceso de
desarrollo y participación en la formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente. Tampoco protegió tal providencia, el derecho de los pueblos
tribales y las minorías étnicas a ser consultadas cuando se vayan a tomar
medidas legislativas y administrativas que puedan afectarles, tal y como lo
dispone la Ley 21 de 1991, por la cual se adoptó en Colombia el Convenio 169 de
la OIT.
Que no hay
consenso universal para la definición de “pueblos indígenas, minorías o
pueblos”, por lo cual no es aceptable la definición realizada por el Delegado
del Ministerio del Interior, que excluye a las organizaciones de base del
concepto de comunidades negras, por lo que, la
Resolución iría en contra de la Ley 22 de 1981, que prohíbe cualquier acto o
práctica de discriminación racial contra personas, grupos de personas o de
instituciones, pues contiene una definición discriminadora de las comunidades
negras.
Expuso que
antes, las organizaciones de base junto con los consejos comunitarios,
tuvieron la oportunidad de concertar el plan de desarrollo para los
afrocolombianos y los programas de capacitación para desarrollar con el SENA;
pero ahora, el gobierno, amparado en la
Resolución 0121 de 2012, dice que solo concerta la aplicación y desarrollo de
cualquier programa con los representantes legales de los consejos comunitarios
con título colectivo, excluyendo a las organizaciones de base.
Informó que
con la expedición de la Resolución 0121 de 2012, ya no tienen en cuenta a las
organizaciones de base para que sus delegados estén presentes ante el
Ministerio de Educación Nacional y la
Comisión Nacional del Servicio Civil trabajando en el concurso de docentes
afrocolombianos ni en la junta asesora del fondo especial de créditos
educativos administrados por el ICETEX.
Anexó copia
de una convocatoria a proyectos productivos, que abrió el Ministerio del
Interior, para que las comunidades afrocolombianas presentaran propuestas sobre
proyectos de producción y autosostenibles; convocatoria que solo estaba
dirigida a los 171 consejos comunitarios a nivel nacional que cuentan con
título colectivo.
Con base en
los anteriores argumentos, el impugnante solicitó sean acogidas las
pretensiones de su acción de tutela y consideró que el medio de defensa
ordinario, no es un mecanismo eficaz para la protección de sus derechos
fundamentales.
5.3.
Segunda Instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B
El fallador
de segunda instancia admitió la impugnación y, mediante fallo del 26 de
septiembre de 2012, confirmó la decisión de la primera instancia, al estimar
que la acción de tutela es improcedente.
Manifestó que
la acción de tutela está instituida en el artículo 86 de Carta Política, para
que cualquier persona pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos sean violados o amenazados
por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que
señala la ley, y procede cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, el que debe estar debidamente acreditado en el
expediente.
Concluyó
que el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para que se
revise la legalidad de la Resolución 0121 de 2012, toda vez que puede hacer uso
de los medios de control establecidos en el Código Contencioso Administrativo,
como los de nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho, además porque
la Resolución atacada tiene un carácter general y abstracto, cuya legalidad es
enjuiciable ante el juez contencioso administrativo.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción
de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241
numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El expediente de la referencia fue escogido
para revisión por medio del auto del 29 de noviembre de 2012, proferido por la
Sala de Selección Número Once.
2. Problema jurídico
En el presente caso, le corresponde a la
Sala de Revisión determinar si con la expedición de la
Resolución 0121 de 2012 “Por
la cual se convoca a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de
Comunidades Negras y los representes de los raizales de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina, a Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones”, se vulneran los derechos fundamentales
alegados por el actor, y se
limita el derecho de las
comunidades afrodescendientes de elegir a quienes deben representarlos en la
definición de su nuevo mecanismo de participación, dado que, conforme a dicha
Resolución, el Ministerio del Interior, convocó solamente a los representantes
de los 171 Consejos Comunitarios que cuentan con título colectivo adjudicado
por el INCODER, excluyendo a las organizaciones de base.
3. Carencia actual de objeto por sustracción de
materia
Conforme al artículo 86 de la
Carta Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los
jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, y
“(…) la protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien
se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”.
Así, cuando los supuestos de hecho que dan
lugar a la amenaza o violación de los derechos fundamentales desaparecen, dado
que sobre el asunto debatido ya hay una solución, se configura la carencia
actual de objeto por sustracción de materia.
Esta Corporación,
al resolver una acción de tutela interpuesta por un Concejal minusválido de la
ciudad de Tunja, contra la Alcaldía de esa misma municipalidad, porque las
instalaciones del Consejo no tenían las facilidades de acceso para personas
como él; expuso el criterio de la carencia actual de objeto por sustracción de
materia, dado que no había objeto jurídico tutelable al fallar el asunto, pues se
encontró que el accionante ya no ejercía como concejal. Así, dijo en tal
oportunidad[8]:
“Carencia actual de objeto por sustracción de materia
Durante
el transcurso del proceso pueden sobrevenir hechos que cambien la situación del
accionante frente a la entidad accionada. (…) Se presenta, en
consecuencia, una inexistencia del objeto jurídico tutelable.
Esta
Corporación ha considerado que cuando el hecho está superado, la protección a
través de la tutela pierde sentido y, en consecuencia, el  juez de tutela
queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección del derecho
fundamental invocado”[9].
En consecuencia, hay carencia actual de
objeto por sustracción de materia, en aquellos casos en que deja de existir el
objeto jurídico respecto del cual el juez constitucional debe tomar una
decisión[10].
4. Del caso concreto
Sería del caso emitir una decisión de fondo
sobre la acción de amparo de la referencia, pero advierte esta Corporación carencia
actual de objeto por sustracción de materia, pues el hecho que dio base a las
vulneraciones expuestas por el accionante Walter Alomia Góngora ha desaparecido, en tanto que
sobre el acto administrativo atacado por vía de tutela, la
Corte Constitucional ya se había pronunciado.
Lo anterior, por cuanto esta Corporación,
en Sentencia T-823 del 17 de
octubre de 2012, al resolver una acción de tutela instaurada por el representante
legal del consejo comunitario de las Comunidades Negras de la
Plata Bahía Málaga, contra la
Gobernación del Valle del Cauca, por la negativa de la accionada a convocar a
sesión pública a los consejos comunitarios de ese departamento con el fin de
que las comunidades negras eligieran a sus representantes ante las Comisiones
Consultivas Departamentales y de Alto Nivel; dispuso inaplicar por
inconstitucional la Resolución 0121 de 2012, y ordenó al Ministerio del
Interior expedir nuevas directrices para llevar a cabo las elecciones de los
representantes de las comunidades negras ante las comisiones Consultiva de Alto
Nivel y Departamentales, en un término de 6 meses.
En tal oportunidad, dijo esta Corporación:
“Para iniciar, el Ministerio del Interior decidió
convocar únicamente a los representantes legales de los consejos
comunitarios que contaran con título colectivo adjudicado por el Incoder.
Esta decisión, como lo expone el Proceso de Comunidades Negras de Colombia
-PCN- (i) desconoce en sí misma el derecho a la autonomía de las
comunidades, pues el mecanismo transitorio de participación creado por el
Ministerio para adecuar las directrices de elección de los representantes ante
las comisiones consultivas, no se dio en un escenario de concertación,
participación ni consulta con las comunidades; y (ii) se opone a la
noción de comunidades negras adoptada por la jurisprudencia constitucional, ya
que excluye a las comunidades negras que se encuentran en proceso de
titulación, las que se encuentran asentadas en predios que no tienen la
naturaleza de baldíos, aquéllas en situación de desplazamiento y las que se
encuentran en el área urbana.
En segundo término, la Sala considera que esta vulneración
tiene potencial de prolongarse en el tiempo, si se tiene en cuenta que, según
se expone en la Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012, las decisiones del
cuerpo transitorio de representación tendrán vocación definitiva, especialmente
aquellas sobre asuntos sometidos ante aquella instancia para consulta previa. La
Resolución indica que el propósito de la institucionalidad transitoria es:
“…elegir a los delegados para que actúen
transitoriamente como cuerpo de representación en la definición del nuevo
mecanismo de participación de estas comunidades, para que en este espacio se
adelanten los procesos de Consulta Previa de la reglamentación de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel, del establecimiento de los requisitos
para el registro de los consejos comunitarios y de las organizaciones de los
raizales, y para consultar, de manera transitoria, los proyectos de ley,
medidas administrativas y demás actos que así lo requieran”.[11]
También se observa que la solución brindada
por el Ministerio del Interior no realiza el derecho contemplado en el artículo
55 transitorio de la
Constitución Política ni en la Ley 70 de 1993,
a la participación en comisiones consultivas, puesto que este nuevo escenario,
además de servir de instancia para adelantar todos los procesos de participación,
y en específico el de la consulta previa, será en donde, en conjunto con el
gobierno, se fijen las directrices para el funcionamiento de la
Comisión Consultiva Nacional, lo cual, se reitera, sólo estará a cargo de
los consejos comunitarios con titulación colectiva por parte del Incoder. En
otras palabras, la decisión sobre cómo se integrará y conformará la
Comisión Consultiva Nacional será tomada sin contar con la participación de
todas las comunidades negras del país, pues se repite, solamente se convocaron
a tomar parte en el mecanismo transitorio a aquellas con título de propiedad
colectiva.
En tercer lugar, en la actualidad las comunidades carecen
de representantes ante las consultivas departamentales. Las entidades
territoriales aún no han convocado a las comunidades negras para llevar a cabo
las elecciones de sus representantes ante la
Comisión Consultiva Departamental porque el Ministerio del Interior ordenó
suspender dicho proceso. Los representantes que la
Resolución citada dispone elegir, solamente representarán a estas comunidades
en un espacio nacional. En otras palabras, el remedio propuesto por el
Ministerio –la conformación del mecanismo transitorio de representación- no
protege los derechos fundamentales invocados por el actor, por cuanto no
conduce a la convocatoria de los consejos comunitarios del Valle del Cauca para
elegir a sus delegados en la consultiva territorial. Por tanto, la vulneración
continúa siendo actual y se prolongará en el tiempo hasta que se integre
debidamente la instancia consultiva departamental, acatando los lineamientos de
Consejo de Estado.
En este respecto, la
Secretaría de Asuntos Étnicos del departamento del Valle del Cauca manifestó
el pasado 9 de julio, que con relación a la convocatoria y participación de los
consejos comunitarios del Valle del Cauca y a la elección del representante
para la Consultiva de Alto Nivel, no ha fijado las directrices sobre el tema
en cuestión debido a la omisión del Ministerio, y corroboró lo ya expuesto
en líneas anteriores; en particular, comentó que en el mes de enero del
presente año, el Ministerio les solicitó ayuda logística en el sentido de
convocar a los 35 consejos comunitarios que poseen titulación colectiva del
Incoder y, bajo los parámetros fijados en la
Resolución 0121 del 30 de enero de 2012 se eligieron solamente los nuevos
delegados nacionales.
(…)
6.1.2. En
conclusión, en el caso objeto de estudio se evidencia que (i) las
comunidades afro nunca han sido representadas verdaderamente en las comisiones
consultivas a nivel nacional y departamental, puesto que sus delegados han sido
elegidos por las organizaciones de base, figura que no es órgano de representación
de las comunidades afrocolombianas, en los términos del fallo del Consejo de
Estado; (ii) el Ministerio del Interior no dispuso lo necesario para
adecuar la normativa sobre la forma de elección de los delegados de las
comunidades negras ante las comisiones consultivas departamentales y de alto
nivel, de acuerdo con lo dispuesto por el alto Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, y su omisión permitió que los representantes designados por las
organizaciones de base continuaran tomando decisiones en nombre de dichas
comunidades; (iii) el nuevo mecanismo de participación de las
comunidades negras creado por el Ministerio del Interior, se diseñó sin tener
en cuenta las opiniones de las comunidades a favor de las cuales se creó,
tampoco incluyó un enfoque diferencial, y sus decisiones tendrán vocación de
permanencia, pese a que no es una verdadera instancia de representación; y (iv)
a la fecha no existen directrices claras sobre la forma como se deben
elegir los representantes de las comunidades negras ante las comisiones
consultiva de alto nivel y departamental. Estos hechos ponen en evidencia la
vulneración de los derechos de la comunidad accionante por parte del Ministerio
del Interior.
En
anterior oportunidad la Corte constitucional apeló a la figura de la excepción
de inconstitucionalidad, que tiene cimiento en el mandato contenido en el
artículo 4° superior, el cual jerarquiza la
Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes
jurídico colombiano, así, dispuso inaplicar la
Resolución 121 del 30 de enero de 2011 emitida por el Ministerio del Interior,
al concluir que el mecanismo de participación transitorio creado en dicha
Resolución, contraría postulados constitucionales.
“En su lugar, inaplicará, por contravenir
mandatos superiores, la
Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012 “Por la cual se convoca a los
representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y los
representantes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a
Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones” en el caso concreto,
y ordenará al Ministerio del Interior que expida nuevas directrices para
llevar a cabo las elecciones de los representantes de las comunidades negras
ante las comisiones consultivas de Alto Nivel y departamentales, de conformidad
con los parámetros fijados en esta providencia, esto es, (i) teniendo en
cuenta a todas las comunidades negras del país en los términos de la
jurisprudencia de esta Corte –no solamente a aquellas con título de propiedad
colectiva-, (ii) y no tomando como escenarios de representación a las
organizaciones de base. Estas nuevas directrices deberán ser adoptadas en un
término no superior a seis (6) meses”[12].
Con base en tales razones, se dispuso en
la parte resolutiva de la Sentencia T-823
del 2012, entre otras cosas, lo siguiente:
“SEGUNDO. REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial
de Santiago de Cali, el diecisiete (17) de enero de 2012 y, en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales a la libre determinación o autonomía y a la
participación del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de la
Plata Bahía Málaga, representado legalmente por el señor Hoovert Eladio
Carabalí Playonero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
(…)
TERCERO. INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL,
en el presente caso, la
Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012 “Por la cual se convoca a los
representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y los
representantes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a
Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones”. En consecuencia, se
ORDENARÁ al Ministerio del Interior que expida nuevas directrices para
llevar a cabo las elecciones de los representantes de las comunidades negras
ante las comisiones consultivas de Alto Nivel y departamentales, en un término
no superior a seis (6) meses, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta providencia, en particular, teniendo en cuenta un enfoque diferencial
de esta población. Al cabo de dicho término, deberá enviar un informe al juez
de primera instancia, de las actividades desplegadas. También deberá enviar
copia del informe a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación.
(…)”.
En esos términos, se reitera, no hay lugar
a emitir un pronunciamiento de fondo dentro del presente asunto, toda vez que
hay carencia actual de objeto por sustracción de materia. En efecto, la
pretensión del actor, en el sentido de ordenarle al Ministerio del Interior, la
modificación, derogación o aclaración de la
Resolución 0121 de 2012, ya fue satisfecha, toda vez que en la
Sentencia T-823 del 2012, la Corte, además de disponer la inaplicación por
inconstitucional para el caso concreto de la citada Resolución, profirió una
medida de contenido general sobre la vigencia de la misma, al ordenarle al
Ministerio del Interior que, en el término de seis meses, proceda a expedir nuevas
directrices para llevar a cabo las elecciones de los representantes de las
comunidades negras ante las comisiones consultivas de Alto Nivel y
departamentales, (i) teniendo en cuenta a todas las comunidades negras
del país en los términos de la jurisprudencia de esta Corte –no solamente a
aquellas con título de propiedad colectiva-, (ii) y no tomando como
escenarios de representación a las organizaciones de base.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas en antecedencia, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por sustracción de materia, con base en
los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta
de la Corte Constitucional y Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-204/13
COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Reconocimiento y protección constitucional
y legal de la diversidad étnica y cultural efectuado por la Constitución y la
ley (Salvamento de voto)
DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION O
AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Se debió orden al Ministerio del Interior inaplicar
Resolución por inconstitucional, según sentencia T-823 de 2012 (Salvamento de
voto)
Referencia:
Expediente T-3.698.654
Acción de tutela
instaurada por Walter Alomia Góngora en contra del Ministerio del Interior.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer
explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto en esta
oportunidad.
La Sala de
Revisión analizó la acción de tutela promovida por un miembro de la Organización
Afrocolombiana Fundación Comunitaria Etnias del Litoral Pacífico - Funcomelip,
en contra del Ministerio del Interior, por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales a la igualdad y personalidad jurídica, debido a que a
través de la resolución 0121 de 2012, se convocó exclusivamente a los
representantes de los 171 consejos comunitarios que cuentan con título
adjudicado por el Incoder, siendo los únicos llamados a intervenir en el diseño
de un mecanismo de participación para las comunidades afrodescendientes. A
partir de esta disposición se terminó por desconocer lo prescrito por la Ley 21
de 1991, que refiere a la facultad de todo pueblo afrocolombiano de elegir de
manera real, autónoma y participativa a sus representantes.
En este orden de
ideas solicitó la modificación, derogación o aclaración de la mencionada
Resolución, permitiéndole a los afrocolombianos y a las organizaciones de base,
la participación efectiva conforme a la Constitución y a la ley.
En este caso la
Sala de Revisión encontró que en este caso se presentaba una carencia actual de
objeto por sustracción de materia, en tanto el hecho vulnerador había
desaparecido, dado que en la sentencia T-823 de 2012, se dispuso inaplicar por
inconstitucional la Resolución 0121 de 2012, y ordenó al Ministerio del
Interior expedir nuevas directrices para llevar a cabo las elecciones de los
representantes de las comunidades negras ante las comisiones Consultiva de Alto
Nivel y Departamentales, en un término de 6 meses.
Al respecto
consideró que la Sala de Revisión debió reiterar la jurisprudencia T-823 de
2012, volver a inaplicar por inconstitucional la resolución 0121 de 2012,
teniendo en cuenta que la decisión adoptada en el precedente jurisprudencial
citado solo tuvo efectos ínter partes, como expresamente
lo señala el numeral tercero de la parte resolutiva, el que en concreto
establece: "inaplicar por inconstitucional, en el presente
caso, la Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012 " (negrilla fuera
del texto original).
Por tanto, a
efectos de alcanzar una protección efectiva de este grupo históricamente
discriminado, se debieron dar órdenes expresas para respaldar la protección de
los derechos de las comunidades de base, en especial la del demandante. Al
respecto es importante recordar que por expreso mandato superior el Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7o).
En este sentido la jurisprudencia constitucional ha establecido que las
comunidades negras son titulares de varios derechos ligados a este principio,
entre los que se encuentra el derecho a la participación, el derecho a la
autodeterminación, entre otros.
En esa medida se
debió señalar expresamente que con la expedición de la Resolución 0121 de 2012 "Por la cual
se convoca a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de
Comunidades Negras y los representes de los raizales de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina, a Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones
", se vulneraron los derechos fundamentales alegados por
el actor y en consecuencia se terminó limitando el derecho de las comunidades
afrodescendientes de elegir a sus representantes en la definición de su nuevo
mecanismo de participación, toda vez que con este acto, el Ministerio del Interior
convocó solamente a los representantes de los 171 Consejos Comunitarios que
cuentan con título colectivo adjudicado por el INCODER, excluyendo a las
organizaciones de base.
Además, no es
claro que en la sentencia T-823 de 2012 al disponer la inaplicación por
inconstitucional para el caso concreto de la citada Resolución, se haya dado
una orden de contenido general ampliable a casos similares. Entonces, tal como
lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene
efectos ínter partes, lo que supone que las consecuencias solo
involucran a los sujetos que participaron del amparo y siendo las partes las
únicas legitimadas para pedir corrección o anulación de la sentencia.
Así, del análisis
de la sentencia sobre la cual la mayoría de la Sala de Revisión basó la
carencia actual de objeto del presente asunto (T-823 de 2012), se puede
determinar que la Corte no realizó ninguna consideración sobre la posibilidad
de conceder efectos ínter pares o ínter comunis al mencionado
fallo.
Por tanto, dejar
sometidos los derechos invocados en esta oportunidad a las consecuencias
jurídicas dadas en una decisión anterior que expresamente no los consagra,
termina por desconocer las garantías fundamentales del actor y el grupo
poblacional que representa, específicamente para eventuales solicitudes de
cumplimiento del fallo o incidentes de desacato, propios del trámite de tutela
y que constituyen pilares para el goce efectivo de las prerrogativas de los
accionantes.
Fecha ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Acción de nulidad del Decreto 2248 de 22 de diciembre de 1995, “Por
el cual se subroga el Decreto 1371 de 1994, se establecen los parámetros para
el registro de Organizaciones de las Comunidades Negras y se dictan otras
disposiciones.” Sentencia del
Consejo de Estado. Radicación No. 11001-0324-000-2007-0003900. Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero
ponente: Rafael E. Ostau de La Font Pianeta.
[2] Sitios y fechas de las reuniones en las que se escogieron a los
delegados en las instancias nacionales:
Valle del Cauca
14 de febrero de 2012
Antioquia
15 de febrero de 2012
Risaralda
16 de febrero de 2012
Nariño
17 de febrero de 2012
Bolívar
17 de febrero de 2012
San Andrés y Providencia
18 de febrero de 2012
Quibdó
20 de febrero de 2012
[3] Cuaderno No. 1, folio 21.
[4] Cuaderno No. 1, folio 31.
[5] Cuaderno No. 1, folios 66
a 80.
[6] Cuaderno No. 1, folios 81 a 93.
[7] Cuaderno No. 1, folios 94 a 99.
[8] Entre otras, en la
Sentencia T-271 de 2001 y T1018 de  2004. En la sentencia T-186 de 1995, se
dijo: “En razón a lo anterior, considera la
Sala que en el asunto que se examina hay sustracción de materia por carencia
actual de objeto, por lo tanto las pretensiones consistentes en la
desvinculación del Batallón o el otorgamiento de permisos para trabajar en
favor de Luis Giovanny Mina Díaz no son posibles, por cuanto a la fecha de esta
providencia ya no se encuentra prestando el servicio militar”. En la
sentencia T-189 de 1997 se dijo: “Si se trata de un derecho de petición que
es resuelto antes del fallo de la
Corporación, surge la sustracción de materia porque no hay orden para dar”.
Ver, entre otras, las sentencias T-509 de 2000, T-893 de 2000, T-957 de 2000,
T-1275 de 2000, T-496 de 2003, T-093 de 2004, T-137 de 2004, T-1068 de 2004 y
T-1204 de 2004.
[9] Sentencia T-682 de 2001. También en la
Sentencia T-137 de 2004 se expuso: “El
objeto de la presente acción de tutela era el de amparar los derechos a la
vida, al mínimo vital, a la seguridad social y al pago oportuno de las mesadas
pensionales del accionante, los cuales se consideraban vulnerados por el
retardo prolongado en el pago de las mesadas correspondientes a los meses de
junio a agosto de 2003.
Sin embargo,
tal y como aparece en el expediente el Municipio del Guamo recibió de MEGABANCO
la suma de ochenta y dos millones once mil novecientos veinte pesos
($82.011.920), para el pago de las mesadas pensionales a cargo del municipio y
correspondientes a los meses de julio y agosto de 2003, dentro de las cuales se
incluyeron las mesadas reclamadas por el demandante. Esta circunstancia hace
que el presente pronunciamiento carezca, a la fecha, de objeto, por lo cual
habrá de declararse que ha operado el fenómeno de la sustracción de materia”.
[10] Sentencia T-597 de 2008.
[11] Ver folios 79 y 80 del cuaderno de pruebas
de la Corte Constitucional, expediente T-3.404.635.