C-079-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-079/12
CALIFICACION DE CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cosa
juzgada constitucional
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cargos de carrera administrativa
PRINCIPIO GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación
GERENTE DEPARTAMENTAL Y ASESOR DE DESPACHO
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Su inclusión dentro de los empleos de libre nombramiento y
remoción responde a criterios razonables y acordes con los principios generales
de carrera administrativa
Referencia: Expediente D-8631
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 3° (parcial) del Decreto Ley 268 de 2000, “Por el cual se dictan
las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría
General de la República”.
Actor: Hernany Alberto Triana Aldana
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Hernany Alberto Triana Aldana demandó
parcialmente el artículo 3° del Decreto 268 de 2000, “Por el cual se dictan
las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría
General de la República”.
Mediante Auto de ocho (8) de agosto de dos mil once
(2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de
Justicia, al Auditor General de la República, a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Presidente del Instituto de Derecho Administrativo del
Magdalena, al Director de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Director
del Departamento Administrativo de la Función Publica y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, del Atlántico, del
Norte y Pontificia Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se transcribe la disposición acusada y se subrayan los apartes demandados.
DECRETO 268 DE 2000
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,
en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 1 de la Ley 573 del 7 de Febrero de 2000 y oído el concepto del
Contralor General de la República,
DECRETA:
ARTICULO 3. CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. Son
cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de
la República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se
enumeran a continuación:
- Vicecontralor
- Contralor Delegado
- Secretario Privado
- Gerente
- Gerente Departamental
- Director
- Director de Oficina
- Asesor de Despacho
- Tesorero
(…)
III. LA DEMANDA
El demandante estima que la disposición objeto de
censura constitucional, contenida en el Decreto Ley 268 de 2000, “Por el
cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República”, contraviene lo dispuesto en artículo
243 de la Constitución Política[1], al reproducir apartes normativos del artículo 122 de
la Ley 106 de 1993, que fueron declarados inexequibles por esta Corporación mediante
las Sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995.
Indica que los cargos denominados en el Decreto Ley
268 de 2000 Gerente Departamental y Asesor de Despacho, son los
mismos cargos denominados por la Ley 106 de 1993 Director Seccional y Asesor,
respecto de los cuales la Corte Constitucional señaló:
“Igual consideración cabe para lo relacionado con los
cargos de ‘Director Seccional, Asesor, Director, Jefe de División, Jefe de
División Seccional, y Secretario General Grado 12’, a que se refiere la
disposición acusada, ya que aquellos destinos públicos no comprenden
responsabilidades que deban ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo
ingreso, permanencia o retiro de los cuadros de la entidad corresponda a la
decisión discrecional del nominador; en efecto, sus funciones no son de
aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de la entidad, ni implican
confianza especial, ni responsabilidad de aquel tipo que reclame este mecanismo
de libre nombramiento y remoción.
“Estos cargos están previstos, dentro de la estructura
de la planta de la Contraloría para efectos de que se dé aplicación a
conocimientos profesionales de orden académico y especializado, para ejecutar
políticas y orientaciones y actos del personal del nivel directivo, y cumplen
más bien actividades de asesoría y gestión al interior de la entidad, mucho más
si se tiene en cuenta el desarrollo contemporáneo de las ciencias de la
administración y de la gestión pública, que reclaman conocimientos
especializados y técnicos y el conocimiento continuado de experiencias y
procesos que no se adquieren por fuera de un ejercicio prolongado y estable de
la función.
“Por ello habrá de decretarse su inexequibilidad y su
consecuente incorporación en el listado de los cargos para cuyo acceso se
requiere concurso, sometido al régimen de la carrera administrativa en la
entidad…”[2].
De conformidad con lo
expuesto, el ciudadano Hernany Alberto Triana Aldana solicita a este Tribunal
que declare la inconstitucionalidad de los partes censurados, pertenecientes al
artículo 3º del Decreto Ley 268 de 2000.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista, y en
cumplimiento de lo ordenado en auto de 8 de agosto de 2011, la Secretaria
General de esta Corporación informó que, de acuerdo a las comunicaciones
libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
En representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino el abogado Jaime Cerón Coral,
quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del segmento censurado.
Lo anterior, por considerar
que no se probó dentro de la demanda que el cargo de Gerente Departamental sea
el mismo cargo del Director Seccional y que el Asesor del Despacho sea el mismo
cargo de Asesor, por consiguiente, para establecer la igualdad o la diferencia
habría que estudiar las descripciones de los oficios y no las equivalencias
como sucede en la demanda de la referencia.
Así mismo, señala que el
Gerente Departamental es una persona que toma decisiones, que asume
responsabilidades, que tiene bajo su mando varios empleados que dependen de él
y por otro lado, el Asesor del Despacho es una persona que tiene toda la
confianza del Contralor General de la República. En consecuencia, advierte que
dichos cargos no pueden estar en carrera administrativa.
2. Departamento
Administrativo de la Función Pública
Diego Francisco
Pineda Plazas, en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Publica, intervino oportunamente en el trámite de la acción, mediante
la presentación de un escrito en el que solicitó que se declarara cosa juzgada
respecto de la norma acusada, lo anterior con base en los siguientes
argumentos:
La Corte Constitucional en Sentencia
C-284 de 2011[3] al estudiar una demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 3 del Decreto 268 de 2000 señaló:
“La jurisprudencia ha
precisado que los cargos de libre nombramiento y remoción no pueden ser otros
que los creados de manera específica por la ley, según el catálogo de funciones
del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas
o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien
tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso, no se
trata de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que
constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera administrativa, pues
el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aumentando el grado de
fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de
asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial, aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor transcendencia para el ente de que se trata.
Ahora bien, el examen de las funciones asignadas a cada cargo permite constatar
si se trata de verdaderos cargos de libre nombramiento y remoción.
“En el caso concreto de
los cargos previstos en el artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000, como de
libre nombramiento y remoción de la Contraloría General de la República, la
Corte encontró que en relación con los cargos de Gerente Departamental,
Director de Oficina y asesor del despacho, el legislador actuó de manera
razonable y acorde con el principio general de la carrera administrativa. En
efecto, los dos primeros son cargos de nivel directivo, por lo que les
corresponde el desempeño de funciones de dirección general, de formulación de
políticas y adopción de planes, programas y proyectos. El Gerente Departamental
representa a la Contraloría General en el territorio de su jurisdicción y en
esa calidad, debe conducir la política institucional de la entidad en el ámbito
territorial asignado, bajo la inmediata supervisión del Contralor General. Por
tanto, su naturaleza y funciones son las propias de un cargo de libre
nombramiento y remoción, que encaja en las excepciones que puede establecer el
legislador, sin desvirtuar la regla general de la carrera administrativa. (…).
“Por otro lado, el cargo
de asesor del despacho constituye una instancia de consulta, coordinación,
evaluación de los asuntos para los cuales fueron creados. Este cargo está
vinculado a los despachos del Contralor y Vicecontralor, dependencias que
tienen como función principal prestar los apoyos auxiliares y administrativos
inmediatos que demande el Contralor General, contribuyendo a facilitar el
ejercicio de sus atribuciones, competencias y funciones constitucionales y
legales. En esa medida, se trata de cargos intuitu personae, en los que la
relación de confianza autoriza su provisión discrecional, como cargo de libre
nombramiento y remoción”.
Así mismo, advirtió que, según
lo establecido en el artículo 125 de la Constitución Política y en el artículo
47 de la Ley 909 de 2004, los cargos de Gerente Departamental y Asesor son
cargos de libre nombramiento y remoción, toda vez que son de confianza, manejo
y dirección.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora General de la Nación (e) rindió en
término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte
Constitucional que declare la existencia de cosa juzgada constitucional
respecto de la disposición acusada y, en consecuencia, se éste a lo resuelto en
la Sentencia C-284 de 2011.
Para la vista fiscal, las expresiones “Gerente
Departamental” y “Asesor de Despacho”, contenidas en el Decreto Ley 268 de 2000
fueron objeto de control de constitucionalidad mediante la Sentencia C-284 de
2011, en la cual la Corte declaró exequibles ambas expresiones, al considerar
que el legislador obró de manera razonable y acorde con el principio general de
la carrera administrativa. La Corte adujo que, tanto la naturaleza como las
funciones propias del “Gerente Departamental” y del “Asesor de Despacho”, en la
Contraloría General de la República, son propias de los cargos de libre
nombramiento y remoción.
Según el Jefe del Ministerio Público “al haber
identidad tanto en las expresiones demandadas como en la razones invocadas en
las demandas, en tanto se cuestiona la naturaleza de dos cargos de libre
nombramiento y remoción, es menester concluir que se configura el fenómeno de
cosa juzgada constitucional y que, por lo tanto, debe estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-284 de 2011”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
De conformidad con establecido en el numeral 5º del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer del asunto de la referencia, pues se trata de una demanda ciudadana
contra disposiciones que hacen parte de un decreto con fuerza de ley, dictado
con fundamento en el artículo 150-10 de la Carta.
2.
Planteamiento de la cuestión
Respecto
de la mención de los cargos de “gerente departamental” y de “asesor de
despacho”, contenida en el artículo 3º del Decreto 268 de 2000, que los
cataloga como de libre nombramiento y remoción en la Contraloría General de la
República, el demandante plantea un reparo de inconstitucionalidad consistente
en el desconocimiento del artículo 243 superior, sobre cosa juzgada, por cuanto
considera que, mediante las sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995, la Corte
declaró la inexequibilidad de las expresiones “director seccional” y “asesor”
del artículo 122 de la Ley 106 de 1993, tras considerar que aludían a cargos de
carrera administrativa, razón por la cual, en su criterio, la disposición ahora
demandada reproduce apartes previamente declarados inconstitucionales.
A
juicio del actor, cuando fue expedido el Decreto que en la presente oportunidad
demanda subsistían en la Carta “las disposiciones que sirvieron de base para
declarar la inconstitucionalidad” parcial del artículo 122 de la Ley 106 de
1993 y procede, por tanto, la declaración de inexequibilidad solicitada, ya
que, “objetivamente, los cargos denominados en el Decreto - Ley 268 de 2000
como gerente departamental y asesor de despacho, son los mismos cargos
denominados por la Ley 106 de 1993 como director seccional y asesor”.
Así
las cosas, para determinar si se produjo la reproducción contraria al artículo
243 constitucional, a la Corte le correspondería averiguar si los cargos de
gerente departamental y asesor de despacho, tenidos en el artículo 3º del
Decreto 268 de 2000 como de libre nombramiento y remoción equivalen a los
cargos de director seccional y asesor que la Corte consideró de carrera
administrativa en las sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995.
Sin
embargo, la Procuradora General de la Nación (e), en su concepto de rigor, ha
llamado la atención acerca de la configuración de la cosa juzgada
constitucional y solicita a la Corporación estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-284 de 2011, en relación con las expresiones “director seccional” y
“asesor de despacho”, contenidas en el artículo 3º del decreto Ley 268 de 2000,
“por los cargos formulados en la demanda”, de manera que la Corte deberá
ocuparse de establecer si se ha presentado el mencionado fenómeno procesal.
3.
De la cosa juzgada constitucional
En
la vista fiscal se aduce que existe identidad, “tanto en las expresiones
demandadas como en las razones invocadas en las demandas” y, ciertamente, en la
demanda D-8249, que dio lugar a la sentencia C-284 de 2011, el demandante
cuestionó la constitucionalidad de algunas expresiones del artículo 3º del
Decreto Ley 268 de 2000 y, entre ellas, las referentes al gerente departamental
y al asesor de despacho en la Contraloría General de la República.
Además,
en aquella oportunidad, la acusación también versó sobre la reproducción de
disposiciones declaradas inexequibles mediante las sentencias C-514 de 1994 y
C-405 de 1995 y aunque no se adujo la violación del artículo 243 de la
Constitución, sino la de los artículos 113, 125 y 268-10 superiores, el
demandante insistió en que, de nuevo, se habían introducido en el ordenamiento
contenidos ya declarados inconstitucionales y destacó una consideración acogida
en la jurisprudencia, según la cual los empleos de carácter eminentemente
técnico deben ser provistos por el sistema de carrera y no corresponden a los
de libre nombramiento y remoción.
Al
examinar la cuestión así planteada, la Corte indicó que no obstante la
existencia de similitudes entre los textos demandados y los que en 1994 y 1995
fueron declarados inconstitucionales, resultaba indispensable analizar cada uno
de los empleos objeto de demanda, pues la comparación basada en la simple
lectura no era suficiente para dilucidar si el legislador extraordinario había
reproducido textos que ya habían sido objeto de la declaración de
inexequibilidad.
Así,
al estudiar la naturaleza, funciones y responsabilidades asignadas a los cargos
demandados, la Corporación encontró que la inclusión del gerente departamental
y del asesor de despacho dentro de los empleos de libre nombramiento y remoción
responde a criterios razonables y acordes con los principios generales que
guían la carrera administrativa, por cuanto, el gerente departamental desempeña
funciones de dirección general, formulación de políticas y de planes, programas
y proyectos, por lo que es representante de la Contraloría en el territorio de
su jurisdicción y debe conducir la política institucional en el ámbito
territorial asignado, bajo la inmediata supervisión del contralor general, de
donde se deduce que la índole y funciones son las propias de un cargo de libre
nombramiento y remoción y que como tal puede tratarlo el legislador, sin
afectar la carrera administrativa en su condición de regla general.
En
cuanto al cargo de asesor de despacho, la Corte estimó que constituye una
instancia de consulta, coordinación y evaluación de los asuntos que debe
atender y que está vinculado a los despachos del Contralor y del Vicecontralor,
correspondiéndole prestar apoyos auxiliares y administrativos inmediatos que
demande el contralor general para facilitarle, de ese modo, el ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, de lo que se desprende que se trata de
un cargo intuitu personae, caracterizado por una relación de confianza
justificativa de su provisión como cargo de libre nombramiento y remoción.
Es
de anotar que la declaración de exequibilidad de las expresiones “gerente
departamental” y “asesor de despacho” se fundó en la previa consideración de
criterios vertidos por la Corporación en las Sentencias C-514 de 1994 y C-405
de 1995, de conformidad con los cuales los cargos de libre nombramiento y
remoción son creados por el legislador, según el catálogo de funciones del
correspondiente organismo, para cumplir un papel directivo, de manejo,
conducción u orientación institucional, cuyo ejercicio comporta la adopción de
políticas o directrices fundamentales o implica la necesaria confianza en quien
ejerce tales responsabilidades, confianza que no es la inherente al
cumplimiento de toda función pública surgida del desempeño conducente al
creciente aumento del grado de fe institucional en la gestión encomendada, sino
de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo
ámbito de la reserva y cuidado requerido por cierto tipo de funciones y, en
especial, de aquellas que permiten la adopción de las decisiones de mayor
trascendencia para la respectiva entidad.
Ha
de advertirse, además que, conforme lo pone de presente la vista fiscal, ha
operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional, porque, en
últimas, el ataque del actor se dirige cuestionar “la naturaleza de dos cargos
de libre nombramiento y remoción” que, en su opinión, han debido ser
catalogados como de carrera, mientras que la Corte ya ha decidido que la
decisión del legislador extraordinario, al tratarlos como excepciones a la
regla general, es razonable y tiene plena justificación constitucional.
Siendo
así, la Corporación ordenará estarse a los resuelto en la Sentencia C-284 de
2011, en relación con las expresiones “Gerente Departamental” y “Asesor de
Despacho”, contenidas en el artículo 3º del Decreto Ley 268 de 2000.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-284 de 2011, en relación con las
expresiones “Gerente Departamental” y “Asesor de Despacho”, contenidas en el
artículo 3º del Decreto Ley 268 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-079/12
CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL DE LOS
EMPLEOS DE ORGANOS Y ENTIDADES DEL ESTADO-Naturaleza y alcance (Aclaración de voto)
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Alcance en materia de
excepciones al régimen general y de concursos públicos (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-8631
Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 3° (parcial) del Decreto Ley 268 de 2000, “Por el cual se dictan
las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República”.
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
No obstante que comparto la decisión adoptada en esta
oportunidad, consistente en estarse a lo resuelto en la sentencia
C-284 de 2011 en la que se declaró la exequibilidad de las expresiones
“Gerente Departamental” y “Asesor de Despacho” contenidas en el artículo 3 del
Decreto Ley 268 de 2000, estimo pertinente presentar las siguientes
consideraciones relativas al régimen constitucional de la carrera administrativa
formuladas también al aclarar mi voto en la sentencia C-284 de 2011.
1. Según el artículo 125 de la Constitución los
empleos del Estado serán de carrera. Sin embargo, esa misma disposición prevé
que los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
de trabajadores oficiales y aquellos que establezca la ley se encontrarán
exceptuados de dicha calificación.
Tal artículo señala, adicionalmente, que el
nombramiento de funcionarios en cargos del Estado exige que ello se encuentre
precedido de un concurso público a menos que la Constitución o la ley
establezcan otra cosa.
2. Conforme a lo anterior, la Constitución le ha
reconocido al Congreso un extendido margen de configuración en esta materia
autorizándolo no solo para definir los empleos que no serán de carrera sino
también para disponer que la selección de algunos funcionarios públicos se
realice mediante procedimientos diferentes al concurso público.
Esa habilitación le permite entonces al legislador
adoptar múltiples decisiones en esta materia. Puede entonces ocuparse de
regular, entre otras cosas, (i) el alcance del régimen de carrera, (ii) las
excepciones adicionales a tal régimen, (iii) las reglas aplicables al concurso
público y (iv) los sistemas alternativos a tal concurso para la vinculación de
funcionarios públicos.
3. De acuerdo con lo anterior, el control que adelanta
la Corte Constitucional de las normas que se ocupan de regular el régimen de la
vinculación con el Estado debe ser, en general, respetuoso de las decisiones
del legislador. En consecuencia, no es constitucionalmente admisible que se
invaliden aquellas decisiones legislativas que prevén excepciones al régimen
general de carrera  o al concurso público, salvo en aquellos eventos en los
cuales las determinaciones adoptadas impliquen un desconocimiento claro de la
orientación constitucional básica prevista en los incisos 1 y 2 del artículo
125 de la Constitución conforme a la cual por regla general –que por
ello admite excepciones- los empleos deben ser de carrera y el sistema de
nombramiento debe ser el concurso público.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] El artículo 243 de la Constitución indica que “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional” y agrega que “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[2] Sentencia C-405 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.
[3] M.P. María Victoria Calle, Comunicado de Prensa No. 18 de fecha
12 y 13 de abril de 2011.