C-948-14
Sentencia C-948/14
LEY QUE RINDE HONORES A LA SANTA MADRE
LAURA MONTOYA UPEGUI COMO ILUSTRE COLOMBIANA-Propósitos
PRINCIPIO DE LAICIDAD, PLURALISMO RELIGIOSO
Y LIBERTAD RELIGIOSA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIOS DE LIBERTAD RELIGIOSA,
PLURALISMO RELIGIOSO Y CULTURAL-Alcance
LAICIDAD DEL ESTADO EN RELACION CON LEYES
DE HONORES-Alcance
PRINCIPIO DE LAICIDAD ESTATAL-Jurisprudencia constitucional
RELACION
ENTRE EL ESTADO Y CONFESIONES RELIGIOSAS EN EL REGIMEN CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO-Jurisprudencia constitucional/RELACION ENTRE EL ESTADO Y LA
IGLESIA-Modalidades
LAICIDAD
PARA LA DEFENSA DE LA AUTONOMIA DE LAS CONFESIONES RELIGIOSAS-Importancia
LEY
HONORES-Características/LEYES DE HONORES-Tipos/LEY DE HONORES-Reglas jurisprudenciales
LEYES DE HONORES DE
CONTENIDO RELIGIOSO-Propósitos
CEREMONIA CON PROPOSITOS DE EXALTACION DE UN EVENTO O
PERSONAJE RELIGIOSO-Debe tener ese
carácter y no uno de naturaleza gubernamental
En la sentencia C-350 de 1994 la Corporación consideró
que una ceremonia con propósitos de exaltación de un evento o un personaje
religioso debe tener ese mismo carácter (es decir, religioso), y no uno de
naturaleza gubernamental. Además, de acuerdo con la sentencia citada sería
inconstitucional que se ordene la presencia del Presidente de la República en
este tipo de actos, debido a que el pluralismo propio del Estado colombiano
admite la posibilidad de que el Presidente de la República pertenezca a
cualquier credo, y a que este funcionario, por expreso mandato constitucional,
simboliza la unidad de la Nación.
CONSTRUCCION DE MAUSOLEO EN CONVENTO DE
MADRE LAURA EN MEDELLIN-Desconoce
el principio de libertad religiosa
EMISION DE MONEDA QUE RINDA HOMENAJE A LA
MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI-La
medida no se opone a la Constitución Política
CONSTRUCCION DE ESTATUA O ESCULTURA DE LA
MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI EN DABEIBA-Doble propósito
NORMA SOBRE CONSTRUCCION DE ESCULTURA DE LA
MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI-Inclusión
de expresión “para los indígenas de América y el mundo católico” excede
la finalidad de la ley y no resulta respetuosa de los pueblos indígenas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/INTERPRETACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede rebasar su finalidad y terminar
por anular el principio democrático/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aplicación
no puede ser extrema
MEDIDAS QUE IMPLIQUEN O PUEDAN GENERAR
GASTOS AL ERARIO EN LEYES DE HONORES-Regla de decisión
En lo concerniente a la incorporación de medidas que
impliquen o puedan generar gastos del erario en leyes de honores, la
Corporación tiene plenamente definida una regla de decisión, según la cual el
Congreso de la República no puede incorporar en ellas apropiaciones o partidas
no previstas en las normas de presupuesto, pero sí puede autorizar gastos, en
el ejercicio de su potestad de configuración del derecho, pues, según lo ha
precisado esta Corporación, tales gastos podrán ser efectuados o no por el
Gobierno Nacional, quien determinará si define las partidas y apropiaciones
necesarias al momento de ejercer su iniciativa en materia de gasto público.
LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-No requiere iniciativa gubernamental/INICIATIVA
DEL CONGRESO EN MATERIA DE GASTO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente D-10226
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1710 de 2014, “Por la cual
se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa
colombiana”.
Demandantes: Miguel Ángel Garcés Villamil
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos
mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Miguel
Ángel Garcés Villamil presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
1710 de 2014, por la cual se
rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa
colombiana.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto
integral de la Ley 1710 de 2014:
“LEY 1710 DE 2014
(enero 20)
Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura
Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Con motivo de su Santificación, la Nación rinde
honores, exalta y enaltece la memoria, vida y obra de la Madre Laura Montoya
Upegui, por toda una vida dedicada a la defensa y apoyo de los menos
favorecidos en Colombia.
ARTÍCULO
2o. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República de
Colombia deberán rendir honores a la obra y memoria de la Santa Madre Laura
Montoya, en acto especial y protocolario, cuya fecha y hora será programada por
la Mesa Directiva del honorable Congreso de la República, con invitación al
señor Presidente de la República, en el municipio de Jericó, departamento de
Antioquia.
ARTÍCULO
3o. Autorícese al Gobierno Nacional para que la Santa
Madre Laura Montoya sea consagrada como la patrona del magisterio de Colombia.
ARTÍCULO
4o. En el convento Madre Laura del municipio de Medellín,
donde reposan los despojos mortales de la Madre Laura, la Nación exaltará y
honrará su memoria en forma permanente mediante la construcción de un mausoleo
para la peregrinación de los fieles, cuya construcción el Ministerio de Cultura
dispondrá de los recursos necesarios para la realización de esta obra.
ARTÍCULO
5o. Emítase por única vez por parte del Banco de la
República una moneda en honor a la Madre Laura.
ARTÍCULO
6o. Constrúyase una escultura en su honor para ser ubicada
en el municipio de Dabeiba, Antioquia, como la cuna moderna de la
evangelización para los indígenas de América y el mundo católico.
ARTÍCULO
7o. Dado el gran impacto turístico y religioso que para el
municipio de Jericó y sus municipios vecinos representa esta efemérides,
autorícese al Gobierno Nacional para que destinen las partidas presupuestales
necesarias para la pavimentación de la vía Pueblo Rico-Jericó, en el departamento
de Antioquia.
ARTÍCULO
8o. Se declara al municipio de Jericó como de Alto
Potencial para el Desarrollo Turístico, especial en los productos religiosos y
culturales (museos y centros históricos), para lo cual el Gobierno promoverá
las inversiones en infraestructuras turísticas necesarias para alcanzar el
objeto planeado en este artículo.
PARÁGRAFO. En los seis (6) meses siguientes a la sanción y
promulgación de esta ley, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
presentará un plan de desarrollo del turismo para el municipio de Jericó y su
área vecina.
ARTÍCULO
9o. La presente ley rige a partir de su promulgación”.
III. LA DEMANDA
En concepto del accionante, la Ley 1710 de 2014, por
la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre
santa colombiana, desconoce los artículos 13 (igualdad), 19 (libertad de
cultos), 169 (unidad de materia) y 355 (prohibición de decretar auxilios o
donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado).
1. Violación del principio de igualdad.
La vulneración alegada, la sustenta el demandante en
que la santificación de la Madre Laura Montoya Upegui corresponde a una
decisión adoptada por las autoridades de la religión católica, previo el
cumplimiento de sus normas internas para la concesión del grado de ‘santa’.
La decisión estatal de rendirle honores por medio de una ley rompe la igualdad
entre las iglesias o religiones, al materializar una predilección por una iglesia
en particular (la católica), ubicando en condiciones de desigualdad a las demás
y desconociendo la jurisprudencia constitucional, representada en la sentencia
C-766 de 2010. En armonía con la decisión constitucional citada, considera que
debe concluirse que la ley demandada viola el derecho a la igualdad de quienes
pertenecen a religiones diferentes, o a ninguna, al establecer una adhesión del
Estado a una decisión interna de la religión católica.
2. Violación del derecho a la libertad de cultos.
De acuerdo con el demandante, la forma de garantizar
la libertad de cultos en un Estado laico es la exclusión de toda participación
en actividades que difundan, estimulen o promocionen un credo religioso en
particular. Por ese motivo, afirma que normas que vinculan al Estado con un
credo específico, como la acusada, desconocen el principio de libertad
religiosa. Su título (“por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura
Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana”) hace referencia a un
calificativo o dignidad que la iglesia católica entrega a una ciudadana
colombiana según sus normas internas y opera como fundamento del resto de
artículos de la ley, pues estos giran en torno al título de ‘santa’ conferido
a la Madre Laura Montoya Upegui por una confesión religiosa.
Por otra parte, “la consagración de la santa
católica como ‘patrona’ del magisterio” prevista en el artículo 3º de la
Ley cuestionada constituye una intromisión “indebida e inaceptable en los
derechos de quienes no comparten las creencias católicas al establecer como un
modelo de conducta a seguir y replicar la vida de una persona que una confesión
religiosa en particular considera debe ser ejemplo”, lo que acta los
derechos de personas de otras confesiones religiosas que ejercen actividades en
el magisterio, obligándolos a tener como ‘patrona’ y ejemplo de vida a
la ‘santa’ de otra religión.
De esta manera, el Congreso de la República “burla”
la libertad de cultos, al imponer a toda la comunidad como ejemplo de vida y
obra a una persona que se enmarca en las expectativas de un credo particular,
situación que se opone también al principio de laicidad estatal, explicado en
la sentencia C-766 de 2010 (de la que efectúa una amplia trascripción).
En ese orden de ideas, la ley no solo viola la
libertad de cultos sino también el pluralismo defendido por la Constitución,
mediante una decisión que impulsa la promoción de la Iglesia Católica,
imponiendo a “todos los ciudadanos del país los postulados de un credo en
particular que considera que las acciones de una ciudadana merecen el
calificativo de santa y por ese título deba rendirse tributo particular y
erigirse en ‘patrona’ del magisterio en Colombia”. De acuerdo con lo
expuesto, en concepto del actor, “este tipo de normas son rezados de un
estado confesional, que finalizó en Colombia con la expedición de la
Constitución de 1991”.
3. Desconocimiento del principio de unidad de materia.
Comienza el accionante por indicar que, según el
artículo 169 de la Constitución política, el título de las leyes debe guardar
precisa correspondencia con su contenido. Señala entonces que la ley demandada
se intitula “por la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya
Upegui, como ilustre santa colombiana” y que se trata de una ley proferida
con ocasión del reconocimiento efectuado por la Iglesia Católica a la religiosa
colombiana, como consta en su exposición de motivos.
Sin embargo, en los artículos 7º y 8º de la Ley
mencionada se autoriza al Gobierno Nacional para que destine recursos para la
pavimentación de la vía pueblo Rico – Jericó, en Antioquia, y para declarar al
municipio de Jericó como de “alto potencial para el desarrollo turístico”,
medidas que no guardan relación alguna con el título de la ley y vulneran el
principio de unidad de materia, pues una ley que propone rendir honores a una
persona que representa una confesión religiosa, culmina ordenando la
pavimentación de vías e inversiones en determinados municipios, lo que
desconoce el principio de unidad de materia, como lo explicó la Corte
Constitucional en la sentencia C-817 de 2011.
4. Violación a la prohibición de decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El artículo 4º de la Ley 1710 de 2014, por la cual se
rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa
colombiana, dispone que en el Convento de la Madre Laura de Medellín, la Nación
exaltará y honrará su memoria de forma permanente mediante la construcción de
un mausoleo para la peregrinación de los fieles, y ordena al Ministerio de
Cultura disponer los recursos necesarios para tales efectos. Es decir, prevé que,
con recursos del Estado, se construya un mausoleo para la peregrinación de
fieles católicos, lo que constituye “una donación con recursos públicos a
favor de una iglesia”, y por lo tanto, una violación a la prohibición
definida en el artículo 355 de la Carta Política.
Síntesis de los argumentos de la demanda:
“La Ley 1710 de 2014, por la cual se rinde honores a
la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana, vulnera el
ordenamiento constitucional colombiano al romper el derecho a la igualdad, la
libertad de cultos y el pluralismo presentes en la Constitución Política de
1991, al estimular la realización de actos honoríficos a una persona en
particular por la única razón de haber obtenido un título derivado del
ordenamiento interno de una iglesia en particular, en este caso la iglesia
católica. De esta manera el estado colombiano irrespeta el laicismo impuesto
por el Constituyente y expide normas propias de un estado confesional, en el
cual los honores recibidos por pertenecer a una religión determinada se
trasladan a con fuerza de ley (sic) a la vida de los ciudadanos, desdeñando a
quienes no comparten esa confesión religiosa o son agnósticos. || De la misma
manera, se viola de manera flagrante el principio de unidad de materia al
incorporar en la ley normas que comprometen asuntos presupuestales que no
guardan ninguna relación con el título de la ley, indicando que se establecen
donaciones para una persona jurídica de derecho privado, las cuales están
terminantemente prohibidas por normas constitucionales”.
IV. INTERVENCIONES
1. De autoridades públicas
1.1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Mediante escrito firmado por la delegada
del Ministro de Hacienda y Crédito Público[1],
el Ministerio del mismo nombre presentó argumentos a favor de la declaratoria
de exequibilidad de la Ley 1710 de 2014, por la cual se rinde honores a la
Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa colombiana.
El concepto del Ministerio se refiere
exclusivamente al cargo por violación del artículo 355 de la Constitución
Pública, es decir, la prohibición de decretar donaciones o auxilios a personas
particulares por las ramas del poder público. Con base en un concepto de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (rad. 962 del 3 de
abril de 1997), expresa que “de la lectura de la norma (…) se desprenden
principalmente dos cosas: i) la prohibición de que cualquier rama del poder
público de decretar auxilios y donaciones (sic) y, ii) la facultad con la que
cuentan todos los niveles de gobierno para celebrar contratos con entidades sin
ánimo de lucro (que pueden ser privadas pues la norma no distingue) para
impulsar programas de interés público”.
Posteriormente, plantea que el Congreso de
la República está facultado para decretar honores a los ciudadanos que hayan
prestado servicios a la patria, fundamento directo de la Ley 1710 de 2014, que rinde
honores a la Madre Laura Montoya Upegui y añade que, basándose en la labor
desempeñada por la religiosa como colombiana ejemplar, el Legislador autorizó
al Gobierno para que a través del Ministerio de Cultura construya un mausoleo
para exaltar y honrar su memoria.
La norma demandada supone —afirma el
Ministerio— la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre
los órganos Legislativo y Ejecutivo. Al Legislador le corresponde ordenar el
gasto, y al ejecutivo, de manera libre y autónoma, incorporarlo al Presupuesto
General de la Nación, sin que ello constituya un auxilio o donación a la
iglesia donde se construirá el mausoleo. Tal autorización solo se concretará si
el Gobierno decide incorporar la partida correspondiente en la Ley anual de
presupuesto, de acuerdo con las sentencias C-290 de 2009, C-616 de 2008, C-507
de 2007.
En ese orden de ideas, al Ministerio de Cultura
le corresponde priorizar los recursos asignados para materializar un proyecto
particular, lo que no significa que la norma demandada decrete un auxilio o
donación, pues lo único que se desprende de su lectura es que existe una
autorización para que el Gobierno Nacional decida autónomamente si, mediante
convenio o contrato, construye el mencionado mausoleo, “el cual en todo caso
será un monumento de interés público, debido a que su construcción se haría
para honrar y exaltar la memoria de una colombiana que prestó sus servicios en
beneficio del país”.
1.2. Del Ministerio de Educación
El citado Ministerio radicó ante la
Secretaría de la Corte Constitucional un oficio en el que indica que las normas
demandadas no tienen que ver con el desarrollo, actividades y objetivos del
sector educativo, por lo que se abstiene de exponer su punto de vista sobre la
conformidad de la Ley 1710 de 2014 con la Constitución Política.
2. De universidades o instituciones
educativas
2.1. Universidad Externado de Colombia
Varios ciudadanos[2] integrantes del Departamento
de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, presentaron
concepto técnico a la Corte, solicitando declarar la inexequibilidad de la Ley
1710 de 2014. Después de manifestar su acuerdo con las razones de la demanda,
agregaron los siguientes argumentos, destinados a demostrar la
inconstitucionalidad de los contenidos normativos cuestionados:
Violación del principio de neutralidad del
Estado en materia religiosa.
Desde la Constitución de 1991, el
ordenamiento jurídico colombiano reconoció el carácter pluralista del Estado,
lo que comprende el reconocimiento de la pluralidad de etnias, culturas,
corrientes políticas y sociales que conviven el país, así como el conjunto de
orientaciones religiosas existentes, las cuales son admitidas, reconocidas y
respetadas por el Estado. La Carta contiene, en ese marco, un conjunto de
disposiciones que “excluyen cualquier forma de confesionalismo y consagran
la plena libertad religiosa y el tratamiento igualitario de todas las
confesiones religiosas”.
A partir de la definición del Estado como
social y democrático de Derecho, pluriétnico y multicultural, se comienza a “construir
el complejo normativo en relación con la neutralidad del Estado en materia
religiosa; el cual viene a ser complementado con la garantía de la libertad de
cultos, de conciencia y pensamiento (artículos 18, 19 y 20 CP), conjunto que,
en definitiva, va orientado a asegurar la materialización del reconocimiento de
un Estado pluralista, de la coexistencia igualitaria y la autonomía de las
distintas confesiones religiosas”.
De esas premisas se desprende la separación
clara entre el Estado y las iglesias, y se configura una “estricta
neutralidad en los diferentes niveles del ordenamiento constitucional
colombiano, establecida como garantía de respeto y posibilidad de coexistencia
de las distintas confesiones en un plano de igualdad”. La neutralidad
equivale así a una prohibición a los órganos del Estado para adelantar
actuaciones en promoción de un credo específico. Por ello, la demanda acierta
al señalar que la libertad religiosa termina si el Estado se vincula
activamente a la promoción de las decisiones de un credo determinado (cita la
sentencia C-350 de 1994).
Esta conclusión se confirma, si se toma en
cuenta que los honores previstos por la Ley 1710 de 2014 a la Iglesia Católica “son
de tal entidad que a la postre le otorgan prerrogativas de Iglesia Oficial del
Estado” y si se repara en que el motivo de existencia de la citada ley es
la decisión de la Iglesia Católica de otorgarle carácter de santa a la Madre Laura
Montoya.
2.2.
Universidad de la Sabana
En el concepto emitido por la Universidad de la Sabana
se efectúa una trascripción de distintas sentencias de la Corte sobre leyes con
contenido religioso, y se propone como conclusión: “Si bien la Ley 1710 de
2014 (…) se refiere a un personaje católico, bien alto ha sido el
reconocimiento para esta intercesora y, si se declara inexequible la norma, por
la cual una MUJER es exaltada con este título de ‘Santa’ dentro de la Iglesia
Católica, le solicito a la H. Corte Constitucional declarar exequible la
disposición o, en caso contrario, expedir una sentencia de unidad de materia,
por medio de la cual, leyes que reconocen únicamente los méritos de personal
masculino (…) sean declaradas inexequibles”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En el ejercicio de sus funciones constitucionales, el
Procurador General de la Nación remitió a la Corte Constitucional el concepto
No. 5811 de 17 de julio de 20140, en el que expone su punto de vista sobre el
problema de constitucionalidad que plantea la demanda.
El Jefe del Ministerio Público comienza por cuestionar
la jurisprudencia constitucional sobre las relaciones entre iglesia y Estado.
Para ello propone un conjunto de críticas a las referencias doctrinarias
utilizadas por la Corte Constitucional en sus sentencias, proponiendo
remplazarlas por las de otros autores, con el propósito de demostrar que debe
existir el reconocimiento de una mayor presencia de la religión en la esfera de
lo público, y que debe reconocerse le importancia de la Iglesia católica en el
Estado colombiano, por su carácter mayoritario y su importancia en la
consolidación de la unidad nacional durante la historia del país.
Se pregunta, además, si la participación en la esfera
pública debe estar reservada a los no creyentes y si existe alguna carga particular
para que un creyente intervenga en decisiones estatales, y propone que entre
dos corrientes extremas, que denomina laicismo intolerante, en el que se
acepta la participación de creyentes en la vida pública, pero se les exige
dejar de lado sus creencias en sus actuaciones, y fundamentalismo religioso,
en el que se impone por ley la creencia y se excluye a los no creyentes de
los asuntos públicos, debe hallarse una vía “intermedia” en la que se
acepte la importancia de la religión en la deliberación de los asuntos
públicos:
“Para esta jefatura, esta postura intermedia responde
de una manera más razonable al momento que occidente vive hoy en día puesto que
por una parte, encuentra conveniente que la decisión última de los asuntos
políticos, legales y constitucionales de una sociedad no esté en cabeza de las
autoridades religiosas sino de las autoridades civiles pero, al mismo tiempo,
reconoce que la religión ha jugado un papel cultural e histórico fundamental en
la formación de los diversos Estados y de sus habitantes, de tal modo que es
imposible relegar las creencias religiosas al ámbito privado (…) se puede decir
que esta vía intermedia considera que la religión sí puede y, en algunos casos
incluso sí debe tener incidencia en la esfera pública. De esta manera, su
concepción no parte de una especie de exclusión a priori o de barrera que
impida la incidencia de cualquier manifestación religiosa en el ámbito público
porque, por el contrario, considera que en una democracia pluralista y
tolerante (…) en principio cualquier idea puede ser discutida en el foro
público, incluyendo las ideas religiosas”.
Por otra parte, afirma el Procurador General que, dada
la coincidencia de principios y valores básicos entre la religión católica y la
Constitución de 1991, es legítima la expresión de esas creencias en el foro
público, como ocurre con la ley censurada: “la incidencia pública de la
religión es valiosa en este tipo de eventos (pues) lejos de contrariar los
mandatos de la Constitución de 1991, los fortalece y reitera desde una lógica
diverso, esto es, desde la fe”.
Continúa explicando que el cristianismo y la Constitución
comparten el respeto por la dignidad de la persona y sus derechos fundamentales
como la vida, la igualdad ante el derecho y el estado de derecho, de donde
concluye que “buena parte de las decisiones más importantes del
constituyente en Colombia, encajan dentro de la cosmovisión cristiana”.
Acto seguido, señala que una de las notas esenciales del neoconstitucionalismo
que caracteriza los ordenamientos jurídicos de la segunda post guerra es el
abandono del positivismo jurídico y la adhesión a valores sustanciales y,
especialmente, la dignidad humana, lo que desde hace mucho tiempo hace parte del
pensamiento católico (Con referencia a palabras del papa de la Iglesia Católica
romana, Benedicto XVI) y afirma que esa coincidencia de valores “hace que
las intervenciones religiosas en el ámbito público que promuevan dichos
principios, no solo deban ser toleradas, sino también estimuladas toda vez que,
partiendo de una cosmovisión particular, apuntan hacia la misma dirección a la
cual se dirige la Constitución Política de 1991”.
Después de algunas referencias a sentencias del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sobre la relación entre el Estado y las confesiones
religiosas señala que su posición se refleja, por ejemplo, en la sentencia
C-568 de 1993, en la que se declaró la constitucionalidad de normas que
establecían festividades católicas como días de descanso obligatorio; en la
sentencia C-088 de 1993, en la que se declaró la constitucionalidad de una
norma según la cual “el Estado no es ateo, agnóstico, o indiferente ante los
sentimientos religiosos de los colombianos” (artículo 2º de la Ley 133 de
1994); y en la sentencia C-766 de 2010, en la que la Corte señaló que el Estado
podría promocionar, promover, respaldar o apoyar manifestaciones que “incluyendo
algún contenido religioso, tuvieran un claro e incontrovertible carácter de
manifestación cultural para un grupo do comunidad de personas dentro del
territorio colombiano. Elemento cultural que deberá ser el protagonista de
dicha manifestación”.
Con base en esos antecedentes, plantea que la Corte Constitucional
debería modificar su concepción de la libertad religiosa y la laicidad del
Estado en los siguientes términos: “para esta jefatura la verdadera postura
que tiene la Constitución sobre el fenómeno religioso, es aquella que: (a)
reconoce que todas las religiones tienen igualdad de oportunidades ante el
Estado; (b) acepta que la religión católica puede tener una incidencia
fundamental en el espacio público, toda vez que muchos de los valores que la
Constitución contiene coinciden con los de esta creencia y, además de ello, que
no es inconstitucional —en abstracto– exaltar los valores eminentemente
religiosos de una persona por medio de una Ley de honores; (c) establece que el
Estado no puede profesar y, por esa vía, imponer cierto credo religioso a los
asociados; y (d) acepta que existen ciertas religiones que tienen una relación
cultural e histórica con los Estados, creencias sin las cuales no habría sido
posible la consolidación de los Estados modernos nacionales || En este sentido,
para el caso de occidente y más concretamente para el caso colombiano, (…) la
religión católica es un elemento inescindible de la identidad nacional que no se
agota en el fenómeno religioso puesto que ha adquirido también claras
connotaciones seculares (…) de donde resulta que sería irrazonable y
discriminatorio, pero también imposible el confinamiento de las expresiones
religiosas a las relaciones privadas de los asociados”.
Posteriormente, el concepto del Jefe del Ministerio
Público dirige críticas específicas a la sentencia C-817 de 2011, en la que se definieron
determinadas subreglas para el estudio de constitucionalidad de las
leyes de honores que poseen motivaciones y contenidos religiosos. En su concepto,
la Corte Constitucional incurrió en una contradicción en esa sentencia pues,
mientras al sentar los criterios de análisis planteó que una medida estatal que
involucre o se inspire en elementos religiosos es válida si resulta posible discernir
en ella también un elemento laico, en apartes ulteriores sentenció que su
validez exige demostrar no solo la existencia de un componente secular sino,
además, que ese componente tiene el carácter de principal o primordial,
lo que desconoce la importancia de la exaltación de valores puramente
religiosos:
“[L]a postura más recientemente adoptada por esa
corporación tan sólo ofrece una suerte de protección indirecta —o un prejuicio
desfavorable a— de las creencias religiosas, en tanto que éstas solo son
importantes en tanto puedan ser entendidas o comprendidas desde las libertades,
cuando la creencia religiosa per se sí fue considerada por el constituyente
primario desde el mismo preámbulo de la Carta Política, en donde se invoca
expresamente la protección de Dios”.
Las anteriores consideraciones llevan al Procurador General
a considerar que la sentencia C-817 de 2011 representa la posición que denomina
laicismo intolerante. Afirma que las reglas sentadas en esa sentencia,
según las cuales si bien el Estado puede otorgar un tratamiento a una persona,
comunidad o situación, que muestren una connotación religiosa, siempre que la
medida se funde principalmente en un criterio secular
constitucionalmente admisible, son problemáticas para las medidas asociadas a
la religión católica porque “deslingar o desarraigar una creencia religiosa
que ha sido determinante para la construcción de la identidad del país, no solo
es imposible sino inconstitucional porque supone relegar las creencias
religiosas a un ámbito exclusivamente privado”.
2. Después de ese conjunto de consideraciones
generales en las que se propone replantear la concepción del principio de
laicidad estatal y las subreglas establecidas en la jurisprudencia
constitucional para el control de leyes de honores con motivación religiosa, el
Procurador General de la Nación presenta su posición frente a cada uno de los
cargos:
2.1 El Jefe del Ministerio Público
encuentra que la constitucionalidad de la ley demandada se justifica en tres
razones: “(i) la naturaleza de la norma que permite al Congreso decretar
honores a los ciudadanos; (ii) algunas virtudes humanas (incluso seculares) de
la Santa Laura Montoya que la hacen merecedora de tal exaltación; y, por
último, (iii) el importante papel cultural e histórico de la  religión
católica en el Estado colombiano”.
La primera la fundamenta
en el artículo 150 Superior, el cual faculta al Congreso de la República para
expedir leyes de honores, mediante las que se rinde homenaje a las virtudes y
aptitudes de los ciudadanos que con su vida y obra realizan una contribución
importante al Estado.
Sostiene como segunda
razón, que la dedicación que tuvo la Madre Laura Montoya durante toda su vida
al servicio de los más necesitados y especialmente a los indígenas, fueron los
motivos por los que el Congreso de la República la consideró merecedora de los
honores otorgados mediante la Ley 1710 de 2014, lo cual desvirtúa el argumento
del demandante según el cual “por el solo hecho de ser religiosa de
determinada confesión, la mencionada ciudadana no podía acceder, en igualdad de
condiciones, a un reconocimiento que constitucionalmente está previsto para
cualquier colombiano independientemente de sus convicciones religiosas
particulares”.
Adicionalmente, destaca
su labor como docente, su abnegación por los estudiantes, su formación teórica
y su faceta como etnógrafa, para señalar que la vida y obra de la Madre Laura
Montoya no se reduce al ámbito religioso y para destacar que se trata de una
persona que desafió los paradigmas políticos, sociales y culturales del
momento, incluyendo los relativos a su condición de mujer.
En cuanto a la tercera
razón, resalta que no solo en Colombia, sino alrededor del mundo, la religión
no es ajena a la realidad, pues hace parte del arraigo cultural de las personas
y constituye parte esencial de su identidad.
Manifiesta,
posteriormente, que existe un amplio reconocimiento nacional e internacional de
los argumentos por los cuales no se debe relegar la religión a un plano
netamente privado y reafirma la postura expuesta en casos anteriores, al
considerar que el reconocimiento y la exaltación de la Madre Laura, “no
acarrea la violación de los derechos constitucionales invocados, toda vez que
no desconoce ni va en detrimento del pluralismo religioso consagrado por la
Carta Política, que reconoce la diversidad de las creencias religiosas de las
personas que en ejercicio de su libertad decidan profesar, y mucho menos cuando
también ampara la protección de los recursos culturales, entre ellos la
tradición religiosa”.
2.2. El Procurador considera que el cargo
contra el artículo 3º de la ley 1710 de 2014, en el que se autoriza al Gobierno
Nacional para consagrar a la Madre Laura como patrona del Ministerio por
tratarse “intromisión indebida e inaceptable en los derechos” de
aquellas personas que no comparten la fe católica o con la vida de la Madre
Laura no debe prosperar porque desconoce “el respeto por la diferencia y el
encuentro de diversas formas de pensamiento (...) evitando la colisión entre
las diferentes posturas y la diversidad de creencias y convicciones, de ahí la
importancia de reafirmar la identidad cultural e histórica colombiana que no
excluye a la religión”.
En su concepto, la consagración de la
Madre Laura como patrona del magisterio debe entenderse como una cuestión
independiente de sus convicciones religiosas, pues se trata de una exaltación
que no excluye a nadie, sino que implica una reflexión sobre valores y
principios presentes en la Constitución, en la ley y en la cultura colombiana.
2.3. En relación con la neutralidad
estatal en materia religiosa, considera que “de ninguna manera puede
entenderse que el Estado se excluya de algún tipo de relación con la religión,
sino que significa que este debe tener en cuenta todas las religiones presentes
en el país en cada una de sus actividades (…) para dar cumplimiento a un deber
estatal”.
El jefe del Ministerio Público concluye
que el reconocimiento a la Madre Laura no puede interpretarse como un acto de
adhesión estatal a una religión determinada y aduce que suponer lo contrario
sería un absurdo, toda vez que “implicaría caer en la errónea interpretación
según la cual un requisito sine qua non para poder ser sujeto de este
reconocimiento estatal, o de cualquier otro, es no profesar ningún credo en
particular, lo cual contradice abiertamente el principio constitucional de
pluralismo, además de violentar directamente el derecho a la libertad e
igualdad de todas las personas ante la ley”.
Finalmente encuentra que la postura que
critica es incompatible con el derecho y la garantía constitucional de la
libertad de cultos, en tanto que se estaría impidiendo que las personas
profesen y difundan libremente su religión.
2.4. En cuanto a los artículos 7º y 8º de
la ley acusada, estima que no violan el principio de unidad de materia, debido
a su conexión razonable con el asunto general que regula la Ley 1710 de 2014,
de conformidad con los criterios definidos por la Corte Constitucional, según
los cuales el análisis de unidad de materia no debe realizarse de manera
extremadamente rígida, sino verificando la existencia de una conexión razonable
entre el núcleo temático general de la ley y los artículos que la componen.
En ese orden de ideas, el Procurador General
expone como primera medida, que el asunto general del que trata la ley
demandada, es “rendir honores, exaltar y enaltecer la memoria, vida y obra
de la Madre Laura, por toda una vida dedicada a la defensa y apoyo de los menos
favorecidos en Colombia”.
Luego, señala que el artículo 7° de la Ley
1710 de 2014 autoriza al Gobierno Nacional para que destine recursos a la
pavimentación de la vía entre Pueblo Rico y Jericó, en Antioquia, mientras el
artículo 8° declara a Jericó como un municipio de alto potencial para el
desarrollo turístico, disposiciones que guardan clara relación entre sí, pues
el artículo 7°, al delimitar una de las obras que se autoriza para lograr el
mejoramiento de la infraestructura turística de Jericó, es una especificación
del 8º.
En relación con la conexión de las normas
acusadas con el asunto general que regula la Ley 1710 de 2014, sostiene que
desde el punto de vista temático, la declaración de Jericó como
municipio de alto potencial para el desarrollo turístico se efectúa
principalmente en atención a la importancia que tienen para este municipio sus
“productos religiosos y culturales (museos y centros históricos)” y el
incremento del turismo hacia ese municipio demanda el mejoramiento de la vía
que conduce hacia el mismo. Además, señala que los artículos 7° y 8° responden
de manera directa a uno de los posibles efectos de la exaltación de la vida y
obra de la Madre Laura, como lo es el incremento del turismo, de donde se
infiere la presencia de conexidad causal y teleológica.
Finalmente, sustenta una conexión sistemática
entre todas y cada una de las disposiciones contenidas en la Ley 1710 de 2014, “toda
vez que, ante el inminente aumento de turistas al municipio de Jericó por
cuenta de las reglas previstas en los artículos 1° a 6°, las dos disposiciones
examinadas contienen una serie de medidas que contemplan esa situación: la
declaratoria de Jericó como municipio de alto potencial para el desarrollo
turístico (art. 8°) y la autorización para pavimentar la carretera que conecta
este municipio con el de Pueblo Rico (art. 7°).”
2.5. Respecto al cargo
según el cual se violó la prohibición de donar recursos a personas de derecho
privado, y concretamente de la iglesia católica, afirma el Procurador General
que la Corte Constitucional debe declararse inhibida pues, de acuerdo con las
disposiciones del Código Civil que regulan la materia, en el artículo 4º de la
Ley 1710 de 2014 no se cumplen los requisitos esenciales del contrato de
donación, “[p]or el contrario, lo que implica la norma demandada es
que debe asegurarse la disposición de recursos encaminados a cumplir con un fin
estatal, como lo es la promoción de la cultura, (...). Además, este sería un
bien público de libre acceso para las personas que deseen realizar visitas
culturales o peregrinaciones religiosas, lo que significa que no se excluye a
nadie con dicha disposición.”
Por otra parte, con base en los parámetros establecidos por la Corte Constitucional,
señala que el cargo no satisface los requisitos mínimos de claridad, certeza
y especificidad, necesarios para realizar un análisis de
constitucionalidad de la norma demandada, sostiene que:
(i) No existe claridad en la
argumentación del demandante que permita mostrar cuál es la razón para señalar
que el artículo 4º de la ley demandada vulnera el artículo 355 de la Carta
Política. (ii) La acusación no es cierta, puesto que recae
sobre una proposición que no existe, ya que del contenido de la norma no es
posible inferir que la misma ordene o autorice un contrato de donación. Además, (iii) no es específica, pues
no explica de qué manera la norma acusada viola la Constitución.
Finalmente, manifiesta que “la que la
disposición normativa del artículo 4 de la ley 1410 de 2014, no supone en
ninguna medida un acto de apropiación de recursos públicos, como sería la
realización de una donación o el decreto de un auxilio a favor de la Iglesia
Católica, ya que con la construcción del mausoleo para fines de atender el
turismo cultural y religioso si acaso eventualmente se estaría permitiendo que
esa institución administre un bien público, al cual en todo caso tendrían
acceso los particulares para el ejercicio y goce efectivo de sus derechos, por
lo cual la disposición acusada no encuadra en el supuesto de hecho del primer
inciso del artículo 355 constitucional. Por lo tanto, es sencillamente
imposible hacer confrontación propuesta por el accionante.”
Con fundamento en lo expuesto, la
Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad de la Ley 1710 de 2014 y declararse inhibida de pronunciarse
sobre su artículo 4º.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4, de la Carta.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2. El Congreso de la República decidió rendir honores
a la Madre Laura Montoya Upegui, con ocasión de su canonización y su
reconocimiento como santa, por parte de las autoridades eclesiásticas de
la Iglesia Católica romana. Con ese propósito dictó la ley 1710 de 2014 en la
que, además de exaltar su vida y obra, se adoptan una serie de medidas a las
que se hará referencia al iniciar el análisis de fondo.
3. El ciudadano Miguel Ángel Garcés Villamil solicita
a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1710, en su integridad,
considerando que viola los principios constitucionales de pluralismo, laicidad
(o separación entre iglesias y Estado) y neutralidad religiosa, pues el Congreso
de la República decidió hacer una conmemoración de un hecho de significado
evidentemente religioso, y claramente asociado a la religión mayoritaria,
debido a que la santidad es un concepto propio de ese culto y el título
de la ley no deja dudas acerca de ese propósito.
4. Además, dirige cuestionamientos concretos hacia el
artículo 3º, por el cual el Congreso autoriza al Gobierno Nacional para que
consagre a la religiosa católica Laura Montoya Upegui como patrona del
magisterio, considerando que es una medida propia de un Estado confesional; y
los artículos 7º y 8º de la misma ley, por violación del principio de unidad de
materia y de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de
personas de derecho privado.
5. El Ministerio Público, en cabeza del Procurador
General de la Nación, efectúa una extensa crítica a la forma en que la Corte
Constitucional viene entendiendo el derecho fundamental de libertad de cultos,
el pluralismo religioso y el principio de laicidad del Estado; posteriormente,
cuestiona dos subreglas establecidas por esta Corporación en un caso en
que se analizó una ley que rendía honores y cuya motivación se hallaba ligada
la Iglesia católica (C-817 de 2011), afirmando que también debe cambiarse la
jurisprudencia sentada por la Corporación en esa decisión.
Finalmente, asume la defensa de la constitucionalidad
de la Ley 1710 de 2014, argumentando que esta normativa no desconoce ningún
principio constitucional; que la consagración de la Madre Laura Montoya Upegui como
patrona del magisterio es una medida que se ajusta al pluralismo religioso; que
la unidad de materia fue respetada por el Legislador, pues cada una de las
medidas contempladas en la Ley 1710 de 2014 guarda vínculos de conexidad temática,
causal, teleológica y sistemática con el homenaje que se ha decidido rendir a
la Madre Laura Montoya, y que los demás cargos carecen de aptitud para provocar
un pronunciamiento de fondo.
6. En ese marco, corresponde a la Sala resolver los
siguientes problemas jurídicos:
El primero, que concierne a la Ley 1710 de 2014 en su
integridad, consiste en determinar si esta vulnera los principios de libertad
religiosa, neutralidad del Estado ante las distintas iglesias, y pluralismo, al
celebrar los logros de una ciudadana colombiana exclusivamente en razón de su
reconocimiento como “santa” por la religión católica.
El segundo se concreta en establecer si la
autorización dada al Congreso de la República para que consagre a Laura Montoya
Upegui como “patrona del magisterio en Colombia” desconoce la libertad y
diversidad religiosa y la separación entre Estado e iglesias, por tratarse de
una medida propia de un Estado confesional.
El tercero supone determinar si el Legislador
desconoció el principio de unidad de materia al incorporar decisiones
relativas al gasto público y la construcción de obras públicas en una ley de honores,
cargo que involucra principalmente a los artículos 7º y 8º de la Ley 1710 de
2014; y el cuarto cuestionamiento exige constatar si los artículos citados
violan la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de
particulares.
6.1. Antes de continuar con el análisis de fondo, la
Sala deberá determinar sí, como lo afirma el Procurador General de la Nación,
el cuarto cargo carece de la fuerza argumentativa necesaria para generar un
problema de constitucionalidad que deba ser abordado por este Tribunal.
De conformidad con el artículo
2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación.
La última de esas condiciones
exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de
evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones
de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de
corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse
un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de
inconstitucionalidad.
En ese orden de ideas, las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir
un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible
sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[3]
Bajo tales parámetros, la Sala observa que el cuarto
cargo, tal como lo propone la Vista Fiscal, no se cumple el requisito de suficiencia,
pues el actor se limita a afirmar que se presenta una violación del
principio, sin hacer referencia a las características que la Constitución y la
jurisprudencia constitucional delineado acerca de han la prohibición dirigida a
los poderes públicos para decretar auxilios o donaciones a favor de
particulares. En otros términos, el actor afirma que se violó esa prohibición,
pero no aporta elementos de juicio para el inicio del debate constitucional, y
para poner en duda la presunción de constitucionalidad de la ley.
7. Para resolver los problemas jurídicos mencionados,
la Sala comenzará por reiterar su jurisprudencia sobre los principios de
laicidad, pluralismo religioso y libertad religiosa y, en ese marco, analizará
el ataque contra la integridad de la ley. En esta etapa de análisis también
deberá pronunciarse sobre el segundo cargo pues como el actor considera que la
consagración de la Madre Laura Montoya como patrona del magisterio es una
medida confesional, resulta claro que su preocupación se basa en los mismos
principios constitucionales en torno a los que gira su cuestionamiento general
de la ley. Solo en caso de superar el primer análisis, la Sala pasará a (ii) verificar
si el principio de unidad de materia es respetado en el ordenamiento normativo
objeto de censura.
Alcance de los principios de libertad religiosa,
pluralismo religioso y cultural y laicidad del Estado en relación con leyes de
honores.
8. El constituyente de 1991 definió la estructura del
Estado como social de derecho, y remplazó la mención de Dios como fuente
suprema de toda autoridad y de la religión católica como oficial, por el
reconocimiento del pluralismo (Artículo 2º CP), la libertad religiosa, la
igualdad entre las distintas confesiones (artículo 19 CP) y el respeto por la
igualdad en las diferencias (artículo 7º CP).
9. El pluralismo previsto como norma fundante del
ordenamiento defiende y protege la existencia de modos distintos de ver el
mundo, y de maneras disímiles de concebir y desarrollar los principios de “vida
buena” de cada persona; rechaza, por ese motivo, la exclusión de las
perspectivas de grupos minoritarios, y mira con recelo la exaltación del modo
de vida mayoritario, cuando ello significa una declaración oficial de prevalencia
de esas opciones sobre las demás, o cuando ello comporta ventajas concretas
para un culto determinado, carentes de una justificación razonable.
10. El pluralismo se proyecta en varias vertientes,
como la cultural, la religiosa y la jurídica; y es, además, un elemento
cardinal de los estados constitucionales, los cuales se caracterizan por la
consagración de un conjunto de principios que, en ocasiones, plantean distintas
exigencias normativas incompatibles entre sí, de manera que corresponde a los
órganos del Estado y los operadores jurídicos asegurar la máxima eficacia de
cada uno de ellos, armonizando los conflictos normativos que surjan en el
momento de aplicación del derecho.
11. El citado principio (pluralismo) es consustancial
a la defensa de las minorías sociales, pues propende por la construcción
de una sociedad que permita la participación de todos en la definición de los
asuntos públicos, satisfaciendo así las exigencias del principio de igualdad en
medio de las diferencias. Por lo tanto, desarrolla también el principio de igual
respeto por todas las culturas y las formas de ver el mundo.
La importancia del pluralismo no implica que el Estado
se cierre a reconocer el hecho religioso, pues la religión, concebida en
sentido amplio, hace parte de la vida humana y un Estado basado en el respeto
por la persona no puede ser insensible a su existencia.
12. En la Constitución Política de 1991 se consideró
la importancia del fenómeno religioso desde distintas perspectivas. Primero, como
derecho fundamental, se refiere a la libertad de escoger y profesar cualquier
religión sin interferencias estatales, o de abstenerse de hacerlo, según las
preferencias de la persona. Segundo, como manifestación de los principios de
igualdad y respeto a la diversidad, prescribe que todas las religiones merecen
la misma protección por parte del Estado.
13. En su dimensión de derecho fundamental, la Corte
ha destacado que la libertad religiosa protege la pluralidad de opciones que
puede asumir la persona sobre las preguntas últimas de la existencia y el
fundamento del buen vivir, sin ser objeto de injerencia alguna por parte del
Estado, es decir, con independencia de si la persona las asume mediante la
adhesión a una religión, o a través de una actitud agnóstica o abiertamente
atea. Todas esas opciones se encuentran protegidas en igualdad de condiciones,
como se indicó en la sentencia C-088 de 1993[4],
al analizar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de libertad
religiosa (Proyecto de Ley 209
(Senado) y 1 (Cámara), sobre la ley estatutaria de libertad de cultos.
14. En esa decisión, la Corte manifestó que el
artículo 2º del Proyecto de ley que era objeto de estudio, según el cual el
Estado no posee una religión oficial y –a la vez– no es ateo o insensible a los
sentimientos religiosos de sus habitantes, sólo podía ser interpretada en el
marco de la Constitución Política de 1991, como un reconocimiento de la
importancia del fenómeno religioso y de la imparcialidad del Estado frente a
las distintas confesiones, sin perjuicio de la posibilidad de establecer
relaciones de cooperación con estas últimas:
“Por lo que corresponde al artículo
segundo se encuentra igualmente su conformidad con la Carta Política,
ya que se trata del señalamiento de unas declaraciones de principios legales
que reproducen valores superiores del ordenamiento jurídico, como son los del
carácter pluralista de la sociedad, la igualdad, la libertad y la convivencia;
en efecto, el legislador reitera que ninguna religión será oficial o estatal,
pero advierte que el Estado no es ateo, agnóstico ni indiferente ante los
sentimientos religiosos de los colombianos, lo que significa que en atención a
los mencionados valores constitucionales de rango normativo superior dentro del
ordenamiento jurídico, el Estado debe preocuparse por permitir que se atiendan
las necesidades religiosas de los ‘colombianos’ y que en consecuencia
éste no puede descuidar las condiciones, cuando menos legales, que aseguren su
vigencia y la primacía de los derechos inalienables de la persona (…).
En relación con el inciso
que  establece que el Estado no es ateo, agnóstico o indiferente ante los
sentimientos religiosos de los colombianos, es preciso señalar que ello
significa que el Estado no profesa ninguna religión, tal como lo consagra el
inciso primero del artículo, y que su única interpretación válida es la de que
todas las creencias de las personas son respetadas por el Estado, cualquiera
sea el sentido en que se expresen o manifiesten, y que el hecho de que no
sea  indiferente ante los distintos sentimientos religiosos se
refiere a que pueden existir relaciones de cooperación con todas las iglesias y
confesiones religiosas por la trascendencia inherente a ellas mismas,
siempre que tales  relaciones se desarrollen dentro  de la igualdad
garantizada  por el Estatuto Superior.
En este orden de ideas cabe
destacar, además, que el proyecto de ley se ocupa de señalar que los poderes
públicos protegerán a todas las personas en sus creencias, iglesias y
confesiones religiosas, y se preocuparán de mantener relaciones de armonía y
común entendimiento con las religiones existentes en Colombia”.
15. La posibilidad de acoger un culto no se agota, sin
embargo, en obligaciones de respeto por el Estado (es decir, en la no
injerencia) pues, como ocurre con todos los derechos fundamentales, corresponde
también a los órganos del poder público garantizar las condiciones para que
esta libertad pueda realizarse de forma digna y adecuada, siempre en un plano
de igualdad entre las distintas confesiones. Y es precisamente la necesidad de
asegurar la igualdad entre los distintos cultos lo que da lugar a la neutralidad
del Estado en materia religiosa, uno de los elementos centrales del principio
de laicidad.
En ese orden de ideas, el pluralismo religioso, la
libertad de cultos y la igualdad entre las confesiones religiosas sirven de
marco a la concepción de laicidad del Estado incorporada a la Carta de 1991.
16. El principio de laicidad estatal ha sido explicado
ampliamente por la Corte Constitucional. Una de las decisiones más importantes
en la definición del marco conceptual y normativo de este principio se encuentra
en la sentencia C-350 de 1994[5]
,dictada con ocasión del control de una ley que celebraba la consagración del
Estado al divino niño[6],
y comprendía una serie de medidas adicionales para la celebración. A
continuación, la Sala reiterará sus fundamentos para, posteriormente, hacer una
reseña de sentencias recientes en las que se han aplicado estos principios al
momento de analizar la constitucionalidad de leyes de honores con motivación
religiosa.
17. La Corte Constitucional ha sostenido que en la
historia han existido diversas formas de definir la relación entre el Estado y
la Iglesia, según el nivel de injerencia que se permite entre uno y otra, y
según la relevancia que se reconoce a la iglesia desde la institucionalidad
estatal, precisando además que esa escala admite una cantidad de gradaciones
intermedias. De acuerdo con la sentencia C-350 de 1994:
“De un lado, encontramos los Estados confesionales sin
tolerancia religiosa: en ellos no sólo se establece una religión oficial sino
que, además, los contenidos de tal religión son jurídicamente obligatorios, de
suerte que se prohiben las religiones diversas a la oficial, o al menos se las
discrimina considerablemente. Estas formas políticas, que existieron por
ejemplo en los Estados cristianos medioevales, en las monarquías absolutas o
existen aún en algunos países musulmanes, son contrarias al constitucionalismo
y al reconocimiento de los derechos humano, los cuales nacieron, en parte, con
el fin de superar las crueldades de las guerras de religión. En efecto, uno de
los momentos esenciales en el desarrollo del constitucionalismo y de la idea de
los derechos humanos fue el reconocimiento de que las creencias religiosas eran
un asunto que no debía de ser controlado por el poder público y que, por
consiguiente, debería respetarse la libertad de concienca, de religión y de
cultos[7].
De otro lado, encontramos los Estados confesionales
con tolerancia o libertad religiosa, los cuales se caracterizan porque si bien
consagran una determinada religión como la oficial, no por ello excluyen a las
otras creencias religiosas y a los otros cultos. Esto significa que el
reconocimiento de la religión oficial no implica la conversión automática de
todos sus contenidos normativos en mandatos jurídicos obligatorios para todos
los ciudadanos. Sin embargo, dentro de este modelo de relaciones cabe
distinguir al menos dos variantes. En algunos casos, las religiones diversas a
la oficial son simplemente toleradas, sin que exista una plena libertad en la
materia (…) En cambio, en otros eventos, el carácter oficial de una religión se
ha acompañado de una plena libertad religiosa y de la ausencia de cualquier
discriminación por este factor. Por eso, ese último tipo de Estado no es
incompatible con la idea de Estado de derecho ni de régimen constitucional (…).
En tercer término, y como una variante de los Estados
confesionales con libertad o tolerancia religiosa, existen lo que algunos
autores denominan Estados de orientación confesional o de protección de una
religión determinada, en los cuales si bien no se establece una religión
oficial, el régimen jurídico acepta tomar en consideración el hecho social e
histórico del carácter mayoritario de una o más confesiones religiosas, a las
cuáles confiere una cierta preeminencia (…)
En cuarto término, encontramos los Estados laicos con
plena libertad religiosa, en los cuales existe una estricta separación entre el
Estado y las iglesias, de suerte que, por la propia definición constitucional,
no sólo no puede existir ninguna religión oficial sino que, además, el Estado
no tiene doctrina oficial en materia religiosa y existe de pleno derecho una
igualdad entre todas las confesiones religiosas. Los dos modelos clásicos de
este tipo de Estado son los Estados Unidos y Francia (…) Por ello, al comentar
este proceso de secularización, señala con razón Hannah Arendt: "La enorme
significación para el ámbito político de la pérdida del establecimiento estatal
de una región es comúnmente descuidada en la discusión de secularización
moderna, porque el surgimiento del ámbito secular, que fue el resultado inevitable
de la separación de la Iglesia y el Estado, de la emancipación de la política
de la religión, parece tan obviamente haber tenido lugar a expensas de la
religión; a través de la secularización, la Iglesia perdió muchas de sus
propiedades terrenales y, lo que es más importante, la protección del poder
secular. Pero, como cuestión de hecho, esta separación cortó, en ambos
sentidos, y así como uno habla de la emancipación de lo secular respecto de
lo religioso, también podría uno, tal vez aun con más derecho, hablar de la
emancipación de la religión de las exigencias y cargas de lo secular" (negrillas
de la Corte)[8].
Finalmente, encontramos los Estados oficialmente
ateos, es decir aquellas organizaciones políticas que hacen del ateísmo una
suerte de nueva religión oficial, y que presentan, algunos de ellos, diversos
grados de hostilidad hacia el fenómeno religioso. Así, algunos de estos Estados
toleran las prácticas religiosas pero no establecen verdaderamente una plena
libertad de cultos. Otros regímenes llegan a desconocer toda libertad
religiosa, a tal punto que devienen Estados anticlericales, como sucedía con la
Constitución de la República Socialista de Albania de 1976, la cual en su
artículo 54 prohibía la creación de organizaciones religiosas, y en su artículo
36 establecía que "el Estado no reconoce ninguna religión y fomentará y
desarrollará la propaganda ateísta con el fin de infundir al pueblo la
concepción materialista científica del mundo". Como es obvio, estos tipos
de Estado que establecen el ateísmo como doctrina oficial y no respetan la
plena libertad de creencias religiosas y de cultos de sus ciudadanos, también
son contrarios a la idea de derechos humanos, de Estado de derecho y de régimen
constitucional (…)”.
Este principio ha sido ampliamente explicado por la
Corte Constitucional, en pronunciamientos en los que se ha precisado que si
bien la laicidad del Estado no fue incorporada como norma explícita de la Constitución
Política, se trata de una norma adscrita al orden constitucional a partir de la
interpretación sistemática y genealógica sobre las modificaciones que produjo la
Constitución de 1991, en relación con la Constitución de 1886 y sus distintas
reformas. El principio de laicidad comporta principalmente la neutralidad del
Estado frente a las distintas religiones y la prohibición de favorecimiento a
algunas de ellas.
18. En armonía con tales premisas, en la sentencia 350
de 1994[9]
la Corporación concluyó que el Estado social de derecho tiene, entre sus
componentes más importantes, los siguientes: (i) el pluralismo religioso; (ii) la
prohibición de medidas que identifiquen al Estado con una confesión determinada
(prohibición del confesionalismo); (iii) la libertad religiosa y (iv) la
igualdad entre las distintas confesiones. Al respecto –precisó la Corte– (v) la
“invocación a la protección de Dios, que se hace en el preámbulo, tiene un
carácter general y no referido a una iglesia en particular”. Ese conjunto de
principios implican la separación entre Iglesia y Estado, y (vi) la neutralidad
en materia religiosa:
“La laicidad del Estado se desprende entonces del
conjunto de valores, principios y derechos contenidos en la Constitución. En
efecto, un Estado que se define como ontológicamente pluralista en materia religiosa
y que además reconoce la igualdad entre todas las religiones (CP arts. 1º y 19)
no puede al mismo tiempo consagrar una religión oficial o establecer la
preeminencia jurídica de ciertos credos religiosos. Es por consiguiente un
Estado laico (…)Por todo lo anterior, para la Corte Constitucional es claro que
el Constituyente de 1991 abandonó el modelo de regulación de la Constitución de
1886 -que consagraba un Estado con libertad religiosa pero de orientación
confesional por la protección preferente que otorgaba a la Iglesia Católica-,
y estableció un Estado laico, con plena libertad religiosa, caracterizado por
una estricta separación entre el Estado y las iglesias, y la igualdad de
derecho de todas las confesiones religiosas frente al Estado y frente al
ordenamiento jurídico”[10].
En sentencia posterior, la C-817 de 2011[11], la Corte
Constitucional reiteró la importancia de la laicidad para la defensa de la
autonomía de las confesiones religiosas en estos términos:
“13. Ahora bien, el principio de pluralismo religioso,
aunque está estrechamente vinculado con el concepto de Estado laico, tiene un
contenido y alcance concreto.  De acuerdo con esa garantía constitucional, que
se deriva del principio democrático pluralista, al igual que del derecho a la
igualdad y del derecho a la libertad religiosa, las diferentes creencias religiosas
tienen idéntico reconocimiento y protección por parte del Estado. Por ende, no
resultan admisibles medidas legislativas o de otra índole que tiendan a
desincentivar, y menos conferir consecuencias jurídicas desfavorables o de
desventaja, contra las personas o comunidades que no comparten la práctica
religiosa mayoritaria, bien porque ejercen otro credo, porque no comparten
ninguno o, incluso, porque manifiestan su abierta oposición a toda dimensión
trascendente. Cada una de estas categorías es aceptada por el Estado
Constitucional el cual, en tanto tiene naturaleza laica y secular, reconoce y
protege dichas legítimas opciones, todas ellas cobijadas por el derecho a la
autonomía individual y a la dignidad humana.
Esta argumentación es avalada por la jurisprudencia
constitucional, la cual es consistente en afirmar que “…el carácter más extendido de una
determinada religión no implica que ésta pueda recibir un tratamiento
privilegiado de parte del Estado, por cuanto la Constitución de 1991 ha
conferido igual valor jurídico a todas las confesiones religiosas,
independientemente de la cantidad de creyentes que éstas tengan. Se trata de
una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con el fin
de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas”[12]
(…)
14.  La misma jurisprudencia ha enfatizado, en cuanto
al deber de neutralidad, que el mismo conlleva la prohibición estatal de
alentar u otorgar un trato más beneficioso o desfavorable, a un credo en
específico, fundado en esa misma condición. Este deber, como lo ha explicado la
jurisprudencia, no es incompatible con el reconocimiento jurídico y la garantía
de la práctica religiosa, en tanto expresión de la libertad individual, sino
que solo exige que la pertenencia de una persona o situación a un credo
particular no sirva de fundamento para conferir un tratamiento más favorable –o
perjudicial– que el que resultaría aplicable en caso que no concurriera la práctica
de ese culto religioso específico. Del mismo modo, es contrario al deber de
neutralidad que una actividad estatal se explique o fundamente en razón
exclusiva de un credo particular o, en general, en la promoción de la práctica
religiosa”.[13]
19. Ese marco de principios y subreglas ha sido
reiterado continuamente en las sentencias de la Corte Constitucional, y ha
servido como fundamento para el análisis de constitucionalidad de regulaciones
similares a la que ocupa actualmente a la Sala.
20. En la sentencia C-766 de 2010[14] la Corte
Constitucional recordó que el Congreso de la República tiene, entre sus
facultades definidas expresamente por la Constitución de 1991, la de expedir
leyes de honores, con base en el artículo 150, numeral 15, Superior. Estas
leyes, según el texto literal de la disposición citada, tienen por objeto
celebrar, exaltar o enaltecer a un ciudadano que haya prestado servicios a la
patria. Sin embargo, este Tribunal ha explicado que, dada la facultad general
del Congreso en el sentido de dictar las leyes y configurar el derecho, esta
posibilidad no debe leerse de forma taxativa, y ha constatado que suelen
presentarse al menos tres tipos de leyes de honores distintas: “(i) leyes que rinden homenaje a ciudadanos; (ii) leyes
que celebran aniversarios de municipios colombianos; y (iii) leyes que se celebran aniversarios de
instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general,
otros aniversarios”.
21. En la decisión citada, la Corporación reiteró que las
leyes de honores carecen del carácter general y abstracto de la legislación
ordinaria, y que se agotan en su expedición, de forma subjetiva y concreta, en
relación con la persona, grupo de personas o situaciones que se desean
resaltar. Agregó la Corte que las leyes de honores, a pesar de no moverse
dentro del estricto margen de la exaltación de ciudadanos que prestaron servicios
a la patria, deben ser dictadas dentro de criterios de prudencia, razonabilidad
y proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de
decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias
estatales en materia de gasto público.
22. Además, explicó que estas celebraciones, conforme
los principios que caracterizan el estado social de derecho, suelen tener una
clara connotación social y cultural; y planteó, como regla de decisión, que
aunque en algunas de ellas la exaltación evidencia también un contenido
religioso, esta forma de ley de honores solo es válida si el componente laico
prima sobre el religioso:
“En todas estas celebraciones es un valor predominante
el aspecto cultural, histórico o social de los eventos, monumentos o ciudadanos
exaltados, como es propio de un Estado fundado en el principio de la laicidad.
Se resalta, sin embargo, que el carácter laico del Estado no ha sido óbice para
que algunas de estas exaltaciones se realicen respecto de edificaciones[15],
eventos[16]
o personajes relacionados con alguna religión, específicamente la católica.[17]
En el régimen constitucional colombiano es posible que
coincidan el elemento cultural o histórico o social y el elemento religioso en
una exaltación de este tipo. Sin embargo, en respeto de la separación que debe
imperar entre los principios de decisión y actuación pública y los motivos
basados en alguna creencia religiosa, en estos casos el fundamento religioso deberá
ser meramente anecdótico o accidental en el telos
de la exaltación. En otras palabras, el carácter principal y la causa
protagonista debe ser la de naturaleza secular, pues resultaría contradictorio
con los principios del Estado laico que alguna decisión pública tuviera como
propósito principal –y algunas veces exclusivo- promocionar, promover o exaltar
valores propios de alguna religión.
Siendo este el principio de decisión que se deriva de
disposiciones constitucionales como los artículos que consagran el principio
democrático del Estado –artículo 1º de la Constitución-, la diversidad étnica y
cultural –artículo 7º de la Constitución- y la libertad de cultos –artículo 19
de la Constitución-, es posible mencionar como ejemplos leyes que declaran
patrimonio histórico y cultural a templos religiosos o edificaciones que sirven
de sede a un seminario[18].
Sin duda alguna son éstas edificaciones que tienen significación especial para
la iglesia católica; pero no puede interpretarse que el Estado tenga como
finalidad principal la promoción de un determinado credo, en este caso el
católico; el fin primordial que puede extraerse de estas decisiones será
exaltar la valoración que la población colombiana tiene respecto la
significación cultural o histórica de dicha iglesia o edificación y, por tanto,
el ámbito de configuración que tiene el legislador manifestado en la facultad
para exaltar o no una iglesia o un edificio que sirva como sede de un
seminario.
Es este el sentido que tienen las leyes de honores,
homenaje o por las cuales el Estado se une a la celebración de aniversarios
municipales o de otro tipo.
Contrario sensu, no podría ser un fin de naturaleza principal o
exclusivamente religiosa el que animara este tipo de exaltaciones por parte del
Congreso de la República. Esta hipótesis, además de contradecir el carácter
laico del Estado, se alejaría de la finalidad que se puede interpretar para
este tipo de leyes. En efecto, si bien la posibilidad de realizar exaltaciones
por parte del Congreso no se limita a las posibilidades que menciona
expresamente el numeral 15 del artículo 150 de la Constitución, su amplitud no
puede ser óbice para el desconocimiento de principios incorporados en la
Constitución del Estado colombiano.
Con base en las consideraciones antes mencionadas
abordará la Corte, en su momento, el fundamento de la objeciones gubernamentales
ahora estudiadas”.
23. Posteriormente, mediante la sentencia C-817 de
2011,[19]
la Corporación analizó la constitucionalidad de una ley de honores, que
asociaba a la Nación a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El
Espinal (Tolima) y declaraba monumento nacional a su Catedral. La Sala señaló
entonces que la validez de este tipo de leyes, en las que se exalta un hecho
religioso, o se presenta una motivación religiosa, depende de que exista o
pueda discernirse en la ley otra finalidad, de carácter laico, y de que esta
última sea de carácter protagónico o primordial.
En el estudio del caso concreto, afirmó la Corte que
los propósitos de la ley eran evidentemente religiosos y que no era posible
hallar otra finalidad a la norma que, además resultara de mayor importancia que
aquella de carácter puramente religioso.
24. En ambas sentencias, la Corte Constitucional ha
prestado especial atención a las palabras utilizadas por el Legislador para
designar el objeto de la exaltación, y ha considerado que cuando estas carecen
de referente en el derecho ordinario, pero en cambio son conceptos plenamente
definidos por el derecho canónico, la finalidad perseguida por el Congreso de
la República es, evidentemente, religiosa. En la sentencia a la que se hace
referencia  (C-817 de 2011), la Sala enfrentó también dos posibles objeciones a
la subregla de decisión adoptada: la existencia de otros propósitos,
concurrentes a la celebración religiosa, y la defensa de la medida, destacando
el valor cultural de la celebración, en atención al carácter mayoritario de la
religión católica:
21. Sin embargo, a esta conclusión
preliminar pueden plantearse válidamente dos tipos de contra argumentos, que
defenderían la posibilidad de hallar en la normatividad demandada un criterio
secular que sustente su constitucionalidad.  En primer término, podría
plantearse que la exaltación de la diócesis de El Espinal radica, entre otras
razones y como lo hace expreso la exposición de motivos, en el papel que ejerce
esa institución en relación con “la formación de valores positivos para
los fieles que integran su jurisdicción eclesiástica, sumado a los altruistas
servicios prestados a la población más vulnerable.” Estos asuntos
trascenderían el ámbito clerical, por lo que permitirían al legislador exaltar
a dicha comunidad de fieles.  En segundo lugar, tal carácter secular
también podría evidenciarse por el hecho que la norma también apunta a proteger
las expresiones culturales del municipio de El Espinal, como son la diócesis y
la catedral ubicada en el mismo.  Pasa la Corte a resolver estos
interrogantes.
21.1. En el fundamento jurídico 18.4 se
explicó cómo si bien resulta admisible prima facie que el
Estado exalte manifestaciones sociales que tengan un referente religioso, para
que esto resulte válido desde la perspectiva constitucional, se requiere que la
normatividad o medida correspondiente tenga un factor secular, el cual (i) sea
suficientemente identificable; y (ii) tenga carácter
principal, y no solo simplemente accesorio o incidental. Por lo tanto, aquellas
normas jurídicas mediante las cuales el Estado promueve una práctica religiosa
específica que carezcan de ese factor o que, si bien existiendo, sea apenas
marginal en tanto el fundamento de la disposición es la promoción de dicho
credo, son contrarias al Estado laico, al pluralismo religioso y a la libertad
de cultos.
21.2. En el primer escenario, se tiene que
la referencia que hace la exposición de motivos a los “valores
positivos” que presuntamente promueve la diócesis de El Espinal no son
un argumento secular válido, pues el mismo legislador los vincula a su
reconocimiento por la comunidad de fieles católicos del municipio y que
integran esa “jurisdicción eclesiástica”.  Se está entonces ante un
criterio que en ningún modo puede considerarse como predicable de una sociedad
democrática laica.  De otro lado, aunque se hace referencia a que la
mencionada diócesis adelanta labores a favor de la población vulnerable, lo que
permitiría su exaltación estatal, no existe ninguna evidencia de esa actividad,
o al menos una prueba indicativa de en qué consiste la misma.  Por ende,
no puede una referencia de naturaleza tangencial enervar la premisa verificada
por la Corte, según la cual el motivo que llevó al Congreso a adoptar la norma
acusada fue la promoción de la religión católica que ejercen muchos de los
habitantes de El Espinal.
21.3. Similares conclusiones son
predicables frente al segundo escenario. En el fundamento jurídico 19.2 se
demostró que el legislador es explícito en afirmar que el valor cultural de la
diócesis de El Espinal está basado en que la religión católica es la practicada
mayoritariamente por la población de ese municipio.  Se ha expuesto en esta
sentencia que una conclusión de esa naturaleza no es de recibo para la
identificación de un criterio secular y, en cambio, conlleva una discriminación
injustificada contra las personas que no ejercen el credo mayoritario.
Esto en el entendido que el simple dato demográfico no otorga soporte
suficiente al vínculo entre religión y cultura, sino que antes bien es
imprescindible que el legislador demuestre que la práctica o institución
exaltada tiene implicaciones, en cualquier caso verificables y principales, que
trascienden al fenómeno religioso y en consecuencia acogen a las miembros no
religiosos de la comunidad correspondiente.
De otro lado, tampoco se encuentra que la
referencia que hace el proyecto de ley a la catedral ubicada en el municipio de
El Espinal, configure un criterio secular de naturaleza identificable y
principal. Esto al menos por dos tipos de razones.  La primera, puesto que
el reconocimiento que hace el legislador de esa catedral está fundado en que la
misma presta sus servicios a la diócesis, por lo que ese argumento sería objeto
de idéntica crítica a la antes planteada frente a los “valores
positivos” a los que refiere la exposición de motivos.  La
segunda porque, de manera similar al caso anterior, no existe evidencia ni
prueba indicativa del valor histórico o arquitectónico del inmueble, el cual
tuviese carácter secular al trascender el fenómeno religioso”.
25. En ese marco normativo y jurisprudencial, la Sala
resolverá el primer problema jurídico planteado.
Análisis de la compatibilidad de la ley 1790 de 2014 y
los principios de pluralismo religioso, estado laico y neutral.
26. El primer cargo de la demanda se dirige contra la
totalidad de la ley. En consecuencia, para su análisis, la Sala tomará como
contexto la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la ley
cuestionada[20],
y efectuará una breve descripción de su contenido normativo.
De la exposición de motivos
27. La exposición de motivos del proyecto que dio
lugar la ley 1710 de 2014 y que fue presentado a la Presidencia de la Cámara de
Representantes el 20 de marzo de 2013, comienza con una referencia a la vida y
obra de la Madre Laura Montoya Upegui, donde se destacan las dificultades a las
que sobrevivió, su interés por la religión, y el desempeño de laboras asociadas
al magisterio y las tareas de evangelización que emprendió “entre los más
necesitados” y, especialmente, entre los indígenas de la región.
28. Posteriormente, resalta que en el año 1914, con
cinco mujeres y su madre, emprendió una “gesta misionera” y fundaron una
congregación religiosa para continuar su labor de evangelización. La exposición
de motivos se refiere también al interés de la Madre Laura Montoya Upegui por
llegar a los indígenas, que enfrentaban difíciles condiciones en la época,
convencida de la predisposición de las mujeres para esta tarea.
29. Acto seguido, exalta su desempeño en la
literatura, su condición de “mística” y misionera, así como su
experiencia docente para, finalmente, pasar revista a los procesos de beatificación
y canonización que llevaron a que el Papa de la Iglesia Católica
Romana, Benedicto XVI a ordenar su canonización, y declararla Santa en el año
2013.
Contenido de la ley
30. En desarrollo de lo
expresado en la exposición de motivos, el Congreso de la República decidió
adoptar una ley de honores, con el siguiente contenido: el título propone
rendir honores a la “Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre santa
colombiana”; el artículo 1º, exalta y enaltece su memoria, vida y
obra, por su dedicación a “la defensa y apoyo de los menos favorecidos”;
el artículo 2º prevé la celebración de un acto “especial y
protocolario” para rendir honores “a la vida y memoria” de Laura
Montoya, por parte del Gobierno Nacional y el Congreso de la República, a
realizarse en el municipio de Jericó, en fecha y hora definida por la Mesa
Directiva del Congreso y con invitación al Presidente de la  República; el artículo
3º autoriza al Gobierno Nacional para consagrar a Laura Montoya como “patrona
del magisterio en Colombia”; El artículo 4º ordena al Ministerio de
Cultura disponer los recursos necesarios para la construcción de un mausoleo “para
la peregrinación de los fieles” en el Convento de la Madre Laura ubicado en
Medellín (Antioquia); el artículo 5º prescribe la emisión, por una sola
vez, de una moneda en honor a la Madre Laura; el artículo 6º, la
construcción de una escultura en su honor en el municipio de Dabeiba, como “cuna
de la evangelización de los indígenas de América y el mundo católico”. El artículo
7º autoriza al Gobierno para destinar partidas para la pavimentación de la
vía Pueblo Rico-Jericó (en Antioquia); el artículo 8º declara al mismo
municipio como de alto impacto turístico, ordena la provisión de recursos para
la adecuación de su infraestructura, acorde con tal declaración y prescribe la
creación de un plan de desarrollo turístico, a cargo del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio. El artículo 9º, finalmente, dispone las
reglas de vigencia.
31. A continuación procede la
Sala a evaluar si la Ley 1710 de 2014 y las medidas de honores que incorpora
desconocen los principios de laicidad estatal, neutralidad religiosa,
pluralismo y libertad de cultos.
32. Para comenzar el
análisis, la Sala encuentra que existen dos precedentes recientes de especial
relevancia para la solución del caso concreto, en la medida en que evaluaron la
constitucionalidad de leyes de honores con un contenido religioso.
32.1. La sentencia C-766 de
2010[21]
en la que, a partir de unas objeciones gubernamentales, se cuestionó la
constitucionalidad de un proyecto de ley destinado a “conmemorar los cincuenta
años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el
municipio de La Estrella, Antioquia”.
Entre las
medidas que el Congreso asoció a esa celebración se hallaba (i) la declaración
del municipio de La Estrella como ciudad santuario; (ii) una orden al
Ministerio de Cultura para declarar como bien de interés cultural y ciudad
santuario al mismo municipio; (iii) una prescripción al mismo ministerio para
contribuir “al fomento, divulgación, desarrollo de programas
y proyectos que adelanta el municipio de La
Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar
este municipio como Ciudad Santuario”; (iv) una autorización
al Gobierno Nacional para “apoyar al municipio de La Estrella en la publicación en los medios
electrónicos de almacenamiento de información de la Nación que se estimen más apropiados, la
historia, la tradición cultural y los méritos que le hacen ser reconocida como
Ciudad Santuario”, y (v) una orden al Senado de la República en el sentido
de  colocar una placa
conmemorativa de dos (2) metros de alto por uno (1) de ancho en la Basílica de Nuestra Señora de Chiquinquirá,
tallada en piedra, con una inscripción conmemorativa.
En la decisión C-766 de 2010 se plantearon algunos
criterios básicos para evaluar la validez de estas leyes en un estado laico.
Entre esos criterios, el que ha adquirido mayor relevancia en casos recientes
es el que propone que estas se pueden dictar para celebrar eventos o personajes
que tengan importancia desde el punto de vista de una religión determinada, incluyendo
la religión mayoritaria, pero su validez constitucional depende de que sea
posible evidenciar que el componente laico de la celebración tiene mayor peso
que el religioso.
Al momento de abordar ese análisis, este Tribunal ha
utilizado, como elemento de juicio, un examen de los términos usados por el
legislador para describir la exaltación que pretende adelantar. Esta metodología
llevó a la Sala Plena a considerar que el proyecto de ley objetado en esa
oportunidad, en tanto giraba en torno a la declaración de La Estrella como “ciudad
santuario” no demostró la preeminencia de lo laico en la Ley y, por lo
tanto, violó la Constitución Política, razón por la que la ley estudiada fue
declarada inexequible en su integridad.
Agregó la Corte que la norma implicaba una acción de
promoción a un culto específico y el desarrollo de actividades que redundarían
en su favor. También descartó el argumento según el cual otra religión,
potencialmente, podría en el futuro disfrutar de un tratamiento semejante, pues
resulta imposible que el Estado satisfaga esa pretensión.
La alusión al carácter mayoritario de la religión
católica como criterio para considerar que la medida reflejaba un valor cultural
antes que religioso fue rechazada por la Corte, considerando que tal afirmación
resultaba incompatible con la igualdad de las confesiones, y que la
decisión se enfrentaba al principio de neutralidad del estado.
Frente al argumento expuesto en la discusión previa a
la expedición de la ley, en el seno del Congreso de la República, según la cual
se celebraba un hecho cultural, explicó la Sala que no podía demostrarse que
este fuera predominante en esa celebración:
“La Corte considera que en el presente caso no puede argüirse que
la declaratoria de Ciudad Santuario, si bien algún sentido religioso tiene,
adquiere un carácter predominantemente cultural,
siendo, por tanto, una declaración en la que primaría una
naturaleza secular; o, incluso, que la declaración de Ciudad Santuario
trasciende la significación religiosa y representa, simplemente,
el reconocimiento a la tradición de una determinada población colombiana.
Para la Corte el argumento planteado por
el Congreso de la República serviría para avalar la constitucionalidad de la
ley, siempre y cuando se comprobara que en dicha declaratoria prima el
carácter cultural y que, por consiguiente, el elemento religioso es meramente accidental o accesorio a
la declaratoria. En otras palabras, sería acorde a los preceptos
constitucionales una ley por medio de la cual el Estado declara a un municipio
Ciudad Santuario, si se demostrara que tal acción no tiene un significado
primordialmente religioso, sino que, por el contrario, dicha declaración
concreta una manifestación secular del ejercicio de funciones estatales”.
32.2. Por otra parte, en la sentencia C-817 de 2011,
proferida también en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad
de una ley de honores, la Sala Plena reiteró la posición asumida en la C-766 de
2010 y siguió, paso a paso, el método de revisión trazado en esta última. Así, constató
el papel preponderante de la exaltación religiosa plasmado en la exposición de
motivos; posteriormente, tal como lo hizo en la C-766 de 2010, analizó el
objeto de conmemoración y su significado en el derecho ordinario frente a su
significado religioso. Explicó que la palabra ‘diócesis’ es propia del
culto católico, como se puede verificar en el Código de Derecho Canónico, lo
que demostraba la naturaleza puramente religiosa de la Ley objeto de control.[22]
La Sala planteó dos posibles objeciones a esa
conclusión. La primera, la existencia de un fundamento laico predominante, y la
segunda, la naturaleza cultural de la celebración. Sin embargo, tal y como ocurrió
en la C-766 de 2010, descartó esa posibilidad pues (i) la preponderancia de los
aspectos religiosos resultaba evidente, y (ii) la definición de la exaltación
como cultural no puede basarse en el carácter mayoritario de la Iglesia
católica.
33. Así las cosas, a primera vista el caso objeto de
estudio debe ser resuelto de forma similar a como se decidieron los asuntos analizados
en las dos sentencias citadas. No cabe duda de que la Ley 1710 de 2014 es una
ley de honores dictada para exaltar la vida y obra de un personaje relevante
para los seguidores de la Iglesia Católica romana.
34. El título que llevó Laura Upegui Montoya, en vida,
como “madre” es propio de las religiosas que siguen ese culto, y su
posterior beatificación y canonización, así como la atribución del calificativo
de santa, obedecen a procedimientos propios de las disposiciones internas de la
religión católica. En esta oportunidad no hace falta, en concepto de la Sala,
acudir a una indagación sobre el contenido semántico de esas expresiones, o
dirigirse a las normas del derecho canónico para concluir que la celebración de
la vida y obra de la Madre Laura Montoya se relaciona con asuntos propios de la
religión católica, pues el Legislador no deja duda alguna al respecto en el
título de la ley, al indicar que se trata de una “ilustre santa colombiana”,
y en la exposición de motivos ya descrita, pone de presente, de forma constante
e inequívoca, su condición de religiosa católica.
35. En ese orden de ideas, los criterios de
interpretación literal, histórico y de contexto de la Ley 1710 de 2014 aportan
información suficiente para concluir que la ley de honores pretende exaltar
valores religiosos y católicos en esta oportunidad.
36. Siguiendo el esquema decisional definido en las
sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011 podría concluirse entonces que la
decisión del problema jurídico está controlada por la posición uniforme que en
esas decisiones ha sostenido la Sala Plena, y que ha llevado a declarar la
inexequibilidad de dos leyes de honores en las que se pretendía enaltecer
valores de la religión católica, no de forma accidental sino como finalidad
inequívoca y sin que tal conmemoración evidenciara, a la vez, un propósito
laico primordial.
37. Es evidente que el componente religioso de la Ley
1710 de 2014 no es tampoco accidental. Las referencias a su trabajo como
evangelizadora, misionera, mística, beata y santa de la confesión católica
romana no dejan duda alguna al respecto.
Así, la vida de la Madre Laura Montoya Upegui se
destaca como la de una mujer que superó dificultades familiares, económicas y
de acceso a la educación en su niñez, pero acto seguido se resalta su fe en
Dios y su trabajo religioso; se hace alusión a su papel en la evangelización
(católica) de los indígenas; se menciona la fundación de una congregación
religiosa, y se toma en consideración su calidad de “mística”, de manera
que no puede hablarse de accidentalidad en ninguna de esas motivaciones.
38. Es imprescindible, asimismo, recordar también que,
según la jurisprudencia constitucional, no sería válido vincular la celebración
de la vida y obra de la Madre Laura Montoya Upegui a su importancia cultural,
derivada del carácter mayoritario de la religión católica, pues ello
implica un tratamiento diferencial injustificado para quienes adhieren otros
credos, o posiciones agnósticas y ateas.
Si bien en la exposición de motivos se exponen otras
facetas de la vida de la Madre Laura Montoya, como la docencia y la escritura, que
tienen un peso importante en la decisión legislativa de conmemorar su vida y
obra, no podrían asumirse, en el contexto de la Ley 1710 de 2014, como la causa
protagónica de la exaltación.
39. Sin embargo, es evidente a partir del análisis de
los mismos insumos (es decir, los trabajos preparatorios de la ley y su
resultado final) que en este caso existe otra motivación que, aunque tal vez no
supera en importancia a la celebración de sus logros religiosos, sí parece ser
un motivo particularmente relevante para el Legislador, y de una trascendencia
al menos similar a la de su vida religiosa. Este aspecto se encuentra en las
referencias insistentes al acercamiento o diálogo inter cultural que inició con
indígenas de la región y, ocasionalmente, con comunidades negras.
Y no es posible asumir acá que el propósito del
Legislador, al exaltar esta faceta de su vida, sea secundario, pues el trabajo
de la Madre Laura Montoya Upegui, incluso desde su visión del mundo inmersa en
los principios de la religión católica, tuvo como destinatarios a los pueblos
indígenas que el Legislador describe, en ese momento histórico, como “los
más necesitados”.
40. La importancia de este propósito, es indiscutible pues,
junto con las constantes referencias que hace el Legislador a su labor
religiosa, también celebra su vida de misionera, la fundación de una
congregación que tenía entre sus propósitos el trabajo con los pueblos
originarios, y su capacidad para entablar un diálogo inter cultural consciente
del valor por las diferencias culturales, en una época en la que la relación de
la sociedad mayoritaria con los pueblos indígenas no evidenciaba respeto por
las diferencias culturales.
41. Este aspecto se torna entonces esencial al momento
de determinar si la decisión legislativa que se cuestiona cumple las exigencias
que la Constitución Política y las sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011 han
planteado en torno al análisis de constitucionalidad de leyes de honores, y que
se centra dos aspectos: (i) que estas leyes no persigan únicamente un propósito
religioso, sino que además de ello se dirijan a satisfacer finalidades de
naturaleza laica; y (ii), que el propósito no religioso tenga carácter
primordial o protagónico.
42. De lo expuesto, se infiere que la ley bajo control
posee dos propósitos protagónicos: de una parte, la celebración de la
canonización de la Madre Laura y sus logros religiosos y, de otra, la
exaltación de un modo de acercamiento al diálogo inter cultural que el Congreso
de la República estima valioso, en el contexto de la época en la que se
desarrolló la vida y obra de la religiosa.
43. Con todo, este segundo propósito plantea la
necesidad de adelantar nuevas consideraciones, dado que la relación entre los
pueblos indígenas, las comunidades negras, raizales y rom y la sociedad
mayoritaria es uno de los aspectos en los que más ha cambiado el orden constitucional
desde la época de la Madre Laura Montoya hasta hoy.
44. Así las cosas, la Sala observa que la Ley 1710 de
2014 supera el estándar de evaluación de las leyes de honores de contenido
religioso que ha definido este Tribunal, en tanto posee al menos dos propósitos
plenamente relevantes y cruciales en la definición de la cuestión religiosa, y
más específicamente de la relación entre los principios de estado laico,
pluralismo y libertad de cultos.
Eventualmente, la segunda finalidad perseguida por el
Legislador (la que no es de naturaleza religiosa) podría dar lugar a una
inquietud constitucional importante, en el sentido de que tal finalidad, no
sería legítima desde el punto de vista constitucional, dado el cambio de
concepción sobre los derechos de los pueblos indígenas, y las relaciones entre
el grupo mayoritario y las minorías étnicas, en un estado participativo,
pluralista, igualitario y respetuoso también de las diferencias y la dignidad
de cada cultura.
45. Para clarificar esta inquietud, la Sala comienza
por señalar que el trabajo de la Madre Laura Montoya Upegui se ubica,
históricamente, entre dos paradigmas normativos acerca de la inter culturalidad
incompatibles con la Constitución Política de 1991. El primero, marcado por la
Ley 89 de 1889, concebía a los indígenas como personas atrasadas y perseguía su
adecuación a la vida civilizada; el segundo, plasmado en el Convenio 107 de
1057, de la OIT, perseguía el mejoramiento de sus condiciones de vida, mediante
la aplicación de estándares de desarrollo económico propios de la sociedad
mayoritaria. Ninguno de ellos, como lo hacen la Constitución actual, el
Convenio 169 de 1989 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indigenas preveía el respeto por la diferencia, la
igualdad entre las culturas y la autonomía de los pueblos indígenas.
Tal vez el aspecto más interesante del trabajo de la Madre
Laura Montoya en este escenario, según lo anotó el Legislador recordando
palabras de la religiosa frente a los pueblos aborígenes es que era consciente
de la importancia por el respeto a los diferentes modos de ver el mundo, en una
etapa de la historia en que esa conciencia no se había desarrollado, ni se
había incorporado como principio normativo al orden constitucional[23].
46. Podría argumentarse entonces que no resulta válido
a la luz de la Constitución Política de 1991 que el Legislador decida exaltar
un modo de relación entre la sociedad mayoritaria y los pueblos indígenas que
actualmente se considera superado, tanto en el marco del derecho internacional
de los derechos humanos, como en el de las normas constitucionales. Sin
embargo, desde la perspectiva opuesta, resulta claro que muchos personajes
históricos vivieron en contextos sociales incompatibles con la Carta Política
actual, o eventualmente, abrazaron ideales que contradicen normas superiores de
la Constitución actual. Resultaría excesivo, desde esta segunda perspectiva,
asumir que el Congreso no puede celebrar logros de esos personajes, dado el
cambio de la sociedad, la cultura y el derecho.
47. Por ese motivo, la Sala considera que el Congreso
de la República, en principio, puede celebrar el comportamiento y la percepción
del Estado ínter cultural de un personaje público que, como Laura Montoya
Upegui, vivió en otra época, bajo distintas normas constitucionales, y en un
contexto histórico y social en el que la diversidad y el pluralismo no hacían
parte de los mandatos superiores del orden social y jurídico. En consecuencia,
la Sala declarará la exequibilidad de la ley, considerada en términos
generales, sin perjuicio de la necesidad de excuir del ordenamiento jurídico
algunos de sus enunciados normativos, a partir de un análisis específico de
cada una de las disposiciones que la componen, estudio que se inicia en los
párrafos siguientes.
47.1. En primer término, el título de la ley no
refleja problema constitucional alguno. La incorporación de las expresiones “santa”
y “madre” en el mismo no es incompatible con el principio de decisión
planteado, es decir, con el hecho de que la Ley 1710 de 2014 incorpora, al
menos, dos propósitos protagónicos, uno de carácter religioso, y otro de
naturaleza laica. El uso de esas expresiones, si bien puede asociarse a la
Iglesia católica obedece a la vocación que siguió la Madre Laura Montoya Upegui
en vida y a la decisión adoptada por los jerarcas de su Iglesia en el sentido
de canonizarla en el año 2013.
Tales expresiones, sin embargo, pueden coexistir con
los dos propósitos esenciales de la ley: si bien demuestran que el Legislador dictó
la ley cuestionada tomando en consideración una decisión interna de la religión
católica, ello no permite concluir que ese fue su único propósito, pues tanto
la exposición de motivos, como el contenido de los demás artículos desvirtúan esta
visión.
47.2. El artículo 1º de la Ley 1710 de 2014 supera el
estándar de constitucionalidad sentado por la Corte. Si bien se trata de una
norma que abiertamente manifiesta su motivación religiosa, en tanto indica que
la ley surge “con motivo de su santificación”, posteriormente destaca
que se pretende hacer también un homenaje por su trabajo social, en “defensa
y apoyo de los más necesitados, respetando así el parámetro de control ya
descrito.
47.3. El artículo 2º prevé la realización de una
ceremonia, en acto especial y protocolario, con invitación al Presidente de la
República en el municipio de Jericó, para conmemorar la obra y vida de la Madre
Laura Montoya Upegui.
En la sentencia C-350 de 1994 la Corporación consideró
que una ceremonia con propósitos de exaltación de un evento o un personaje
religioso debe tener ese mismo carácter (es decir, religioso), y no uno de
naturaleza gubernamental. Además, de acuerdo con la sentencia citada sería inconstitucional
que se ordene la presencia del Presidente de la República en este tipo de
actos, debido a que el pluralismo propio del Estado colombiano admite la
posibilidad de que el Presidente de la República pertenezca a cualquier credo,
y a que este funcionario, por expreso mandato constitucional, simboliza la
unidad de la Nación.
En el caso objeto de estudio, la Sala debe señalar, en
primer término, que el Legislador no ha ordenado la presencia del Ejecutivo en
el acto que se llevará a cabo para rendir honores a la obra y memoria de la Madre
Laura Montoya. Explícitamente hace referencia a la remisión de una invitación
al Presidente de la República, de donde se infiere que este último será quien
decida si la acoge o la rechaza. Su asistencia entonces sería potestativa. Con
estas precisiones, la Sala estima que el artículo 2º de la Ley objeto de
control no desconoce la Constitucion Política ni une simbólica o materialmente
al Estado a una confesión específica. Se insiste, siempre que la presencia del
primer mandatario sea voluntaria y obedezca a su fueron interno y no consista,
en cambio, en el cumplimiento de una orden perentoria dictada por el órgano
legislativo.
47.4. El artículo 3º de la Ley 1710 de 2014, al
autorizar al Presidente de la República a consagrar a Laura Montoya Upegui como
“patrona” del Magisterio es abiertamente inconstitucional.
El concepto de patrona es un calificativo con
clara connotación religiosa, y la designación de un personaje de un credo
específico y determinado como patrona de todos los educadores supone la
adhesión simbólica del Estado a esta religión en la prestación de un servicio
público esencial que, además, afecta la libertad de cátedra, la autonomía de
las instituciones educativas, y la formación pluralista para los niños, niñas y
adolescentes. En consecuencia, este artículo será declarado inexequible.
47.5. El artículo 4º prevé la construcción de un
mausoleo en el Convento de la Madre Laura ubicado en el municipio de Medellín.
En concepto de este Tribunal esta medida desconoce el
principio de libertad religiosa, consagrado en el artículo 19 de la Carta
Política y atenta, además, contra la privacidad y propiedad de esa comunidad.
En efecto, el citado convento es una edificación de una congregación religiosa
que pretende continuar la obra de la Madre Laura Montoya, así que tiene el
derecho a decidir, de manera autónoma, el tipo de monumentos u objetos de culto
que hacen parte del mismo o que allí se exhiben. Aún si el Congreso de la
República estima que se trata de obras beneficiosas para este grupo religioso,
no puede adoptar una decisión como está irrumpiendo el ámbito privado de la
congregación.
Se trata de una comunidad de misioneras interesada en
compartir las angustias de los pobres, que precisamente trabaja por la dignidad
de los hombres, e impulsan las organizaciones indígenas para reivindicar los
derechos humanos. Ese trabajo constante es llevado a cabo en un entorno de vida
sencillo, humilde, abnegado y pobre, para el que pudiera resultar invasivo que
se le construya un mausoleo en su interior para la peregrinación de los fieles.
47.6. En relación con la emisión de una moneda que
rinda homenaje a la Madre Laura Montoya Upegui, ordenada en el artículo 5º de
la Ley 1710 de 2014 la Sala estima que la medida no se opone a la Constitución
Política. En primer término, observa que no existe una acusación concreta o
específica contra esta norma, distinta a la eventual violación del principio de
laicidad estatal y la consiguiente violación de la neutralidad del Estado entre
las distintas iglesias. La Sala considera que la emisión de una moneda
conmemorativa, en la que se plasme la efigie del personaje que se pretende
exaltar, cuando, como ocurre en esta oportunidad, es una figura en la que se
conjuga una celebración de la religión católica con una forma de diálogo
cultural no viola en sí misma la Constitución Política.
También es relevante recordar que en la sentencia
C-432 de 1998[24],
en la que se analizó la constitucionalidad de una ley por la que se rindieron
honores a Jorge Eliécer Gaitán, este Tribunal consideró válida una medida semejante[25], al evaluar si la
prescripción dirigida al Banco de la República en el sentido de diseñar y
emitir un billete con la efigie del personaje político, con el propósito de
circular en todo el territorio, afectaba la autonomía y la independencia del
banco central.
La Corporación declaró exequible la norma bajo
control, y aclaró que una medida de este tipo, que se limita a ordenar que se
plasme la imagen de una persona en la moneda (o en papel moneda, según el caso)
no constituye una intromisión en las funciones propias de la autoridad
monetaria, pues no define ni el momento ni la cantidad de moneda a emitir[26].
47.7. Sobre el artículo 6º de la Ley 1710 de
2014, la Sala considera que la construcción de una estatua de la Madre Laura
Montoya Upegui en el municipio de Dabeiba, Antioquia, es una medida en la que
se funde el doble propósito de la celebración, pues fue en ese lugar donde la
religiosa comenzó a desarrollar su modo de difusión del credo católico entre
los pueblos indígenas de la región, como se expresa en la exposición de motivos
que dio inició al trámite legislativo de este compendio normativo.
En el acápite denominado “fundadora”,
expresaron los ponentes: “el 4 de mayo de 1914 apoyada por Monseñor
Maximiliano Crespo, la maestra Laura sale de Medellín, con cinco compañeras y
su madre, doña Dolores Upegui. Llegan a Dabeiba el 14 de mayo y empieza la
gesta misionera liderada por mujeres, que dio origen a una congregación
religiosa”. En la norma y en la definición del lugar en que se construirá
la estatua se encuentran presentes las dos orientaciones de la Ley. Por una
parte, el trabajo como religiosa de la Madre Laura Montoya y, por otra, la manera
en que asumió el diálogo intercultural, de una forma que el Legislador
considera avanzada para su época.
Pero si en el artículo 6º, como en el contexto general
de la ley, la exaltación es válida, las palabras con las que termina el
artículo son, actualmente, inaceptables en una ley de una República
multicultural, pluralista y respetuosa de los derechos de los pueblos
originarios y los demás colectivos que reclaman una identidad cultural y étnica
diversa.
Así, en el enunciado final del artículo, el legislador
abandona el interés específico por la persona de la Madre Laura, su vida y su
forma de fundir en su trabajo religioso el respeto por los pueblos indígenas dentro
de las limitaciones propias de los tiempos en que vivió, y se dirige a una
exaltación general del proceso evangelizador “para los indígenas de América
y el mundo católico”. Este enunciado no solo excede la finalidad de la ley
que consiste en rendirle honores a la Madre Laura Montoya, sino que enaltece una
forma de relación intercultural muy compleja desde el punto de vista histórico
y constitucional y que, bajo los estándares actuales no resulta respetuosa de
los pueblos indígenas, por ello esa frase será declarada inexequible.
47.8. Los artículos 7º y 8º serán analizados en
capítulo aparte, en tanto existe un cargo específico por violación del
principio de unidad de materia. Sobre el capítulo 9º, asociado a la vigencia de
la Ley no existe discusión constitucional.
Solución al tercer problema jurídico. Violación al
principio de unidad de materia.
Jurisprudencia constitucional sobre el principio de
unidad de materia[27]
48. La Corte Constitucional, con respecto al principio
de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su jurisprudencia una
posición que ha sido reiterada,[28]
se ha mantenido continua[29]
y es prolífica.[30]
49. Desde un inicio se ha resaltado que el principio
de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de ‘racionalizar
y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación legislativa.[31]
Mediante este principio, “[…] el
constituyente pretendió evitar: La proliferación de iniciativas legislativas
sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas
de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han
sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas
subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como
canal de expresión de la democracia.”[32]
Así, una de las principales funciones del principio de unidad de materia es
evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo
que se está regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que
tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada, lo
cual ha dado lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’.[33]
50. La jurisprudencia ha precisado que la aplicación
del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello
permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la
República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor
legislativa. El principio democrático demanda deferencia de parte del juez
constitucional con el diseño y organización que se haya elegido mediante el
proceso político legislativo.[34]
51. En tal medida, por ejemplo se ha advertido que la
noción de ‘materia’ que usa la Constitución es amplia, por lo cual permite que
una misma materia esté comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí
por la unidad temática.[35]
Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la unidad de materia se requiere
que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia
dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada”.[36] En tal
sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual trata
la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando
“[…] sea posible establecer
una relación de conexidad  (i)
causal, (ii) teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica
con la materia dominante de la misma.”[37]
52. Se insiste, “[…] una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de
la C.P.), sólo ‘cuando existe
absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema
objeto de la ley en la que se encuentre consignada.”[38]
Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se
prohíbe es que tal relación no exista.[39]
Los casos en los cuales la
Corte Constitucional ha considerado violado el principio de unidad de materia
demuestran la deferencia con el legislador en su aplicación. En efecto, sólo en
casos en los cuales la norma claramente carece de relación con la materia de la
ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En tal sentido, por ejemplo, se ha
sostenido que el legislador vulnera el principio de unidad de materia cuando se
introduce una norma que deroga una Ley que provee la financiación de las
centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas[40]
o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el
lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad
fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[41]  En este
tipo de situaciones, ha reiterado la Corte,  “[…] si bien no puede establecerse un control en extremo
rígido de dicho principio, la Constitución no permite que el juez
constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la
interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia
desprovisto de contenido[42]”.
53. Las leyes de honores tienen como propósito exaltar
la vida u obra de ciudadanos ilustres; celebrar aniversarios representativos
desde un punto de vista cultural en los distintos niveles territoriales, o
bien, destacar la importancia de un lugar, obra o monumento, sin que este
listado sea taxativo, pues el desarrollo de este tipo de normas hace parte de
la facultad de configuración del derecho, que corresponde al Congreso de la
República.
54. La Ley 1017 de 2014 se dictó con el fin de
destacar los logros de la religiosa católica Laura Montoya Upegui, quien, en
concepto del Legislador, se destacó también en las letras, la pedagogía y el
inicio de una forma de diálogo ínter cultural respetuosa de las diferencias, en
una época en la que ese concepto no se había desarrollado, como ocurre en la
Constitución Política actual, basada en el pluralismo, la participación y el
respeto por la diversidad.
55. En el caso de las leyes de honores, el respeto por
el principio de unidad de materia depende analizarse en relación con las
calidades de la persona o la naturaleza del evento que se desea exaltar.
Además, en atención a las condiciones de transparencia y racionalidad que deben
caracterizar la deliberación democrática y que son objeto de protección por
medio del principio de unidad de materia, en este tipo de leyes el respeto por
la unidad temática prohíbe que sean utilizadas para desconocer las competencias
de otras ramas del poder público o para afectar los principios y reglas
generales sobre la definición del gasto público.
56. La demanda eleva el cargo por violación al
principio de unidad de materia, de forma específica, contra los artículos 7º y
8º de la Ley 1710 de 2014, en los cuales se autoriza al Gobierno para
que destine las partidas necesarias para la construcción de una carretera entre
los municipios de Pueblo Rico y Jericó (Antioquia) (artículo 7º), se declara al
Municipio de Jericó como de alto impacto turístico y se ordena al Gobierno
promover las inversiones de infraestructura necesarias para alcanzar ese
objetivo.
57. En lo concerniente a la incorporación de medidas
que impliquen o puedan generar gastos del erario en leyes de honores, la
Corporación tiene plenamente definida una regla de decisión, según la cual el
Congreso de la República no puede incorporar en ellas apropiaciones o partidas
no previstas en las normas de presupuesto, pero sí puede autorizar gastos,
en el ejercicio de su potestad de configuración del derecho, pues, según lo ha
precisado esta Corporación, tales gastos podrán ser efectuados o no por el
Gobierno Nacional, quien determinará si define las partidas y apropiaciones
necesarias al momento de ejercer su iniciativa en materia de gasto público.
58. Estas subreglas fueron recientemente
reiteradas por la Sala Plena de la Corporación en la sentencia C-755 de 2014,
en la que se hallaron infundadas unas objeciones presidenciales contra un
proyecto de ley que pretendía declarar el festival de Riosucio (Caldas) como
patrimonio artístico y cultural de la nación, y autorizaba al Gobierno para
efectuar una apropiación con ese propósito. Así, la Corte expresó:
“11.
De lo anterior se desprende, por una parte, que la Constitución no requiere
iniciativa gubernamental para todas las leyes que decreten gasto. Por otra
parte, que los gastos se materializan año a año cuando se incorporan las
respectivas partidas a la ley de apropiaciones. En esa medida, tal y como lo
sostuvieron en sus respectivos informes el Senado y la Cámara, y lo dijo el
Procurador en su concepto, la Constitución distingue entre dos momentos
legislativos diferentes. En un primer momento, se expiden diversas leyes que
autorizan o decretan gastos, cumpliendo con el principio de legalidad de los
mismos. En un segundo momento, el Congreso aprueba o desaprueba las partidas
presupuestales en la ley de apropiaciones. El requisito constitucional
establecido en el artículo 154 de la Carta exige que haya iniciativa
gubernamental única y exclusivamente en el segundo momento, es decir, en el
proceso de creación de la ley de apropiaciones. La Sentencia C-409 de 1994,
antes citada, dice al respecto: “Podría sostenerse que la función del
Congreso de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración" (CP art. 15-11), referida a una materia de iniciativa
gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto público. No
obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley general
de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya función se
contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer
los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia
de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado
gastos.\\ Las excepciones son de interpretación restrictiva, máxime si
ellas suspenden o limitan el principio democrático de la libre iniciativa
legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En este orden de
ideas, la interpretación del Gobierno no se compagina con el tenor de la
función constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la
Carta, que sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes
impositivas y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de
base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
la administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia
presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las
mismas le sirvan de fundamento.” (resaltado fuera de texto original)”.[43]
59.
En el marco de las subreglas asociadas al principio de unidad de
materia, la Sala emprenderá el análisis de constitucionalidad de los artículos
7º y 8º de la Ley 1710 de 2014 (de honores a la Madre Laura Montoya).
60.
El artículo 7º de la Ley 1710 de 2014 autoriza al Gobierno para que destine las
partidas presupuestales necesaria para pavimentar la vía “Pueblo Rico –
Jericó”, en Antioquia. La razón de esta autorización se encuentra en que el
Congreso de la República considera previsible un crecimiento en el número de
visitantes al municipio de Jericó, derivado de la celebración a la Madre Laura
Montoya, por tratarse del lugar de su nacimiento, lo que explica su interés por
asegurar que las vías que van del citado municipio, o conducen a él desde
poblaciones aledañas, se encuentran en un estado adecuado para el tránsito de
vehículos.
Así
pues, en ejercicio de las facultades que la Constitución le confiere para
evaluar la conveniencia y oportunidad de una determinada regulación legal, el
Congreso de la República ha considerado que entre esas vías es necesario
priorizar la pavimentación de la carretera Pueblo Rico – Jericó, en Antioquia.
Esa decisión posee entonces una valoración política que escapa al ámbito del
control que corresponde ejercer a este Tribunal, siempre que guarde una
conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con la motivación y
contenido prevalentes en el resto de la ley.
Como se explicó en la línea jurisprudencial sobre el
principio de unidad de materia, este no exige una conexión estrecha, sino que
únicamente excluye del niega validez constitucional a las normas que no guarden
siquiera un vínculo remoto con el objeto o los objetos dominantes de la
regulación general de la ley que la contiene objeto de análisis.
La conexión que existe entre el artículo 7º de la Ley
1710 de 2014 y el objeto general de la regulación (rendir honores a la Madre
Laura Montoya) es clara pues, tomando en consideración el lugar de nacimiento
de la persona a la que el Congreso ha decidido rendir honores, se prevé que los
distintos homenajes definidos por la Ley 1710 de 2014 tendrán una incidencia en
la cantidad de interesados en conocer el municipio de Jericó, Antioquia. Así
las cosas, la Sala evidencia una conexión teleológica (la finalidad de
los homenajes va ligada a la finalidad de facilitar la movilidad entre Jericó y
otros municipios de la región) y sistemática entre este artículo y la
ley que lo contiene: el legislador entiende que los homenajes previstos en cada
una de las normas precedentes tendrán un efecto turístico en Jericó y ello
involucra, entre otras necesidades, la de pavimentar una vía que conduce al
municipio de nacimiento de la persona cuya vida y obra se exalta.
Es
importante resaltar, además, que en este artículo, el verbo usado en la
disposición jurídica permite concluir, con plena seguridad, que no se ha
producido un desplazamiento a la iniciativa gubernamental en materia de gasto
público. De acuerdo con el citado artículo, se trata de una autorización y
no de una orden perentoria de incluir una partida presupuestal, bajo
determinadas condiciones, como la definición del monto, o algún otro elemento
que pudiera llevar a considerar la norma como una orden perentoria. Siguiendo
el precedente definido en la materia, ante una autorización como esa, el
Gobierno Nacional deberá decidir, finalmente, y en el margen de su autonomía,
la inclusión de las partidas necesarias para esa obra pública.
En ese orden de ideas, el artículo 7º será declarado
exequible por el cargo de presunta violación al principio de unidad de materia.
61. En cuanto al artículo 8º, es preciso señalar que
de esta disposición se desprenden –al menos– dos contenidos normativos
distintos. El primero consiste en un acto declarativo del Congreso, por el cual
se califica al municipio de Jericó como de alto impacto turístico, tomando en
consideración su potencial para la venta de artículos religiosos y el desarrollo
de iniciativas culturales, como museos y “centros históricos”, y se prevé que
el Gobierno promueva las inversiones en infraestructura que sean necesarias
para ese efecto.
El parágrafo, por otra parte, es un enunciado con un
contenido normativo propio, en el cual se ordena al Ministerio de Comercia,
Industria y Turismo la presentación de un plan de turismo para Jericó y su “área
vecina”, a los seis meses de promulgación y sanción de la Ley 1710 de 2014.
La Sala estima que el primer inciso no viola el
principio de unidad de materia, pues obedece a un razonamiento del Congreso de
la República acerca de la incidencia que tendrán las demás órdenes dictadas en
la Ley 1710 de 2014, así como las que se desprenden de la exaltación religiosa
de la Madre Laura Montoya por parte de las autoridades eclesiásticas
competentes, en cuanto al flujo de turistas o visitantes al citado municipio.
De nuevo, recuerda la Sala que el respeto por el
cumplimiento del principio de unidad de materia no exige una conexión estrecha
entre la norma estudiada y la ley que la contiene, sino que únicamente excluye
del ámbito de validez constitucional aquellas normas que no guarden siquiera un
vínculo remoto con el objeto o los objetos dominantes de la regulación objeto
de análisis.
La conexión del artículo 8º (inciso 1º) con la materia
dominante de la Ley 1710 de 2014 (es decir, con la decisión legislativa de
rendir honores a la Madre Laura Montoya Upeguí) es clara. Tomando en
consideración el lugar de nacimiento de la persona a la que el Congreso ha
decidido rendir honores, se prevé que la exaltación de la Madre Laura Montoya
llevará a que un número elevado de personas desee acercarse a conocer o a
visitar el municipio de su nacimiento, lo que explica que se declare como un
lugar de alto impacto turístico.
Así las cosas, la Sala evidencia una conexión teleológica
y sistemática, pues la disposición obedece al efecto que, en concepto
del Legislador, plausiblemente traerá cada uno de los homenajes previstos para
la religiosa, en cada uno de los artículos que preceden al octavo, ahora bajo
control constitucional.
Si la evaluación legislativa es acertada (asunto que
no corresponde juzgar a este Tribunal), el municipio mencionado atraerá el
interés de un amplio número de visitantes. Por lo tanto, se observa que el
artículo 8º (inciso 1º) no pretende introducir a la Ley de honores un asunto
por completo ajeno a la conmemoración que en ella se prevé y, por lo tanto, no
desconoce el principio de unidad de materia.
Aclara la Corte, sin embargo, que la expresión “promoverá”,
a pesar de hallarse en un modo verbal imperativo, debe entenderse en el
contexto de la ley, en el que no se establecen condiciones específicas al
Gobierno en cuanto a la definición de tales partidas. En consecuencia, se trata
de una autorización que el Ejecutivo adelantará según su evaluación autónoma de
conveniencia y oportunidad políticas.
62. Ahora bien, no ocurre lo mismo con el parágrafo
del artículo 8º, objeto de análisis, pues en él se introduce una orden
perentoria al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que defina un
plan de desarrollo turístico, en el término perentorio de seis meses contados
desde la promulgación de la Ley.
Este parágrafo sí es incompatible con el principio de
unidad de materia, pues el Congreso se involucra directamente y de forma
ilegítima en competencias de otras ramas del poder público y sin consultar los
intereses locales. El rompimiento del principio de unidad de materia se
produce, entonces, porque utilizando la Ley de honores, el Legislador dicta
órdenes que se involucran directamente en el ámbito funcional del Ejecutivo y
que atentan contra el principio de autonomía territorial.
De acuerdo con las consideraciones precedentes, el
artículo 8º será declarado exequible, a excepción de su parágrafo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1710 de 2014, “por
la cual se rinde honores a la Santa Madre Laura Montoya Upegui, como ilustre
santa colombiana”, por los cargos analizados en esta providencia, con
excepción de las expresiones o enunciados que en los siguientes numerales, se
declaran inexequibles.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley
1710 de 2014.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley
1710 de 2014.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “como la cuna moderna de la
evangelización para los indígenas de América y el mundo moderno”, contenida
en el artículo 6º de la Ley 1710 de 2014.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8º de la Ley 1710
de 2014.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el
expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con
salvamento parcial de voto
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVAN PALACIO PALACIO, Y
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA
VICTORIA CALLE CORREA,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-948/14
LEY
QUE RINDE HONORES A LA SANTA MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI COMO ILUSTRE
COLOMBIANA-Principios de multiculturalismo y pluralismo religioso exigen
adelantar el procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y
afrodescendientes (Aclaración de voto)/LEY QUE RINDE HONORES A LA SANTA
MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI COMO ILUSTRE COLOMBIANA-Demanda no planteó cargo
por violación del derecho fundamental de consulta previa, pero en el curso de
la argumentación asumida por la Sala Plena debía haberse hecho visible su
obligatoriedad (Aclaración de voto)
LEY
QUE RINDE HONORES A LA SANTA MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI COMO ILUSTRE
COLOMBIANA-Expresión “como ilustre santa colombiana” condiciona todo
el articulado de la norma, restando eficacia al ejercicio hermenéutico que la
propia Corte asumió para comprender y explicar la complejidad de la medida
legislativa controlada (Salvamento de voto)
LEY
QUE RINDE HONORES A LA SANTA MADRE LAURA MONTOYA UPEGUI COMO ILUSTRE
COLOMBIANA-Pavimentación de carretera y declaración de Jericó como un
municipio de alto impacto turístico, con la consecuente orden de promover obras
de infraestructura, carecen de conexión temática, causal, teleológica o
sistemática con los motivos, propósitos y contenidos principales de la ley
(Salvamento de voto)
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, aclaramos y salvamos parcialmente nuestro voto a la
sentencia C-948 de 2014.
1. Aclaramos el voto frente a la decisión de declarar
la exequibilidad de la Ley 1710, considerada en su integridad, porque si bien
estimamos que la norma se ajusta a la Constitución, consideramos también que el
respeto por los principios de multiculturalismo y pluralismo
religioso exige adelantar el procedimiento de consulta previa a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, antes de que se lleve a cabo cada
una de las medidas previstas en esa Ley, en tanto estas involucran, entre sus
fines principales, la celebración y conmemoración del diálogo intercultural
iniciado por la Madre Laura Montoya Upegui con pueblos indígenas y comunidades
negras de su región.
Sin embargo, como la demanda que dio origen a la
sentencia C-948 de 2014 no planteó un cargo por violación del derecho
fundamental a la consulta previa, en la decisión no podía efectuarse un pronunciamiento
al respecto, pero en el curso de la argumentación asumida por la Sala Plena
debía haberse hecho visible la obligatoriedad de la consulta y asumiendo el
control integral que puede ejercer la Corte. No es una justicia rogada.
2. Además, salvamos parcialmente nuestro voto porque
estimamos que (i) la expresión “como ilustre santa colombiana” incorporada
en el título de la Ley 1710 condiciona la interpretación de todo el articulado,
restando eficacia al ejercicio hermenéutico que la propia Corte asumió para
comprender y explicar la complejidad de la medida legislativa controlada.
De igual forma, (ii) nos apartamos de la declaratoria
de exequibilidad simple de los artículos 7º y 8º (inciso 1º) de la Ley de
honores de la Madre Laura Montoya: la pavimentación de una carretera y la
declaración de Jericó como un municipio de alto impacto turístico, con la
consecuente orden de promover las obras de infraestructura necesarias para el
desarrollo de ese potencial, pues tales disposiciones carecen de conexión
temática, causal, teleológica o sistemática con los motivos, propósitos y
contenidos principales de la Ley 1710 de 2014.
3. Con el propósito de explicar de manera más amplia
nuestro voto particular, a continuación haremos referencia a (i) la ratio
decidendi de la sentencia C-948 de 2014, (ii) las razones que nos llevan a
aclarar el voto frente a la decisión, en cuanto a la exequibilidad de la Ley de
honores de la Madre Laura Montoya observada desde una perspectiva integral, y
(iii) la motivación de los salvamentos puntuales que anunciamos.
I. La sentencia C-948 de 2014
Sentido de la decisión
4. El análisis de constitucionalidad de la Ley 1710
involucra dos niveles de argumentación. Sobre la ley, considerada desde una
perspectiva global o integral, la Corte sentenció que se ajusta a la
Constitución porque si bien posee una motivación, una finalidad y un contenido
religiosos, evidencia también causas, propósitos y temáticas laicos y porque al
menos uno de los elementos laicos es tan relevante o primordial como el factor
religioso.
5. La segunda parte de la decisión consiste en un
estudio individualizado de cada uno de los artículos de la ley, con el fin de
evaluar si tales medidas (i) violan prohibiciones constitucionales expresas o
(ii) implican la adhesión material o simbólica del Estado a una religión o
culto específico.  En ese control específico se declaró la inexequibilidad de
cuatro enunciados normativos:
·
El
artículo 3º, que autorizaba al Congreso a declarar a la Madre Laura Montoya patrona
del Magisterio, pues tal decisión conllevaría la identificación del Estado con
un culto religioso, medida de carácter confesional y que afectaría intensamente
la libertad de cátedra y aprendizaje;
·
El
artículo 4º, que ordenaba al Ministerio de Cultura la construcción de un
mausoleo en el convento de la Madre Laura Montoya, en Medellín, porque
comportaba una intromisión en el ámbito privado de esa congregación
religiosa;
·
Un
aparte del enunciado del artículo 6º en el que se hacía referencia a Jericó
como la cuna moderna de la evangelización para los indígenas de América
y el mundo católico, por ser una expresión que desconoce los principios de
igualdad de culturas y el pluralismo social y religioso que caracteriza el
orden Superior de valores que abriga la Carta de 1991, y
·
El
parágrafo del artículo 8º, que ordenaba al Gobierno promover, a través del
Ministerio de Cultura, las obras de infraestructura necesarias para explotar el
potencial turístico de Jericó, señalando que esa norma trasgredía el principio
de unidad de materia y reflejaba una intromisión del Congreso en asuntos
propios del Ejecutivo.
Sobre estas decisiones haremos solo referencias
aisladas, pues compartimos las declaraciones de inexequibilidad citadas; sin
embargo, en salvamento parcial de voto hablaremos también de otros enunciados
normativos que, en nuestro concepto, se oponen a la Constitución Política. En
un breve apartado final profundizaremos en las razones que llevaron a la Corte
a declarar la inexequibilidad parcial del artículo 6º ya citado.
En consecuencia, en los párrafos siguientes
explicaremos la forma en que se evaluó la constitucionalidad de la Ley 1710 de
2014, vista en su conjunto.
II. Aclaración de voto
Más cuestiones sagradas en democracia
6. En términos generales, consideramos que la regla de
decisión adoptada sobre la integridad de la Ley 1710 de 2014 reconoce la
importancia del fenómeno religioso en el orden constitucional, al admitir la
validez constitucional de medidas legislativas con algún contenido de esa
naturaleza; pero defiende también la neutralidad estatal y la igualdad de
cultos, al considerar que tales decisiones solo son válidas cuando en ellas se
evidencian claramente propósitos seculares de importancia.
Por esa razón, la sentencia C-948 de 2014 plantea un
equilibrio constitucional muy especial pues, en comparación con dos decisiones
previas en las que este Tribunal declaró la inexequibilidad de leyes de honores
con un contenido religioso, afirmando que no existía en ellas otro, de carácter
laico y fuerza prevalente en la regulación (sentencias C-766 de 2010[44] y C-817 de 2011[45]), en esta decisión
consideró que existían diversos propósitos y contenidos en la ley, tanto laicos
como religiosos, y que al menos uno de los primeros tenía tanta importancia
como el de celebrar los logros religiosos de la Madre Laura Montoya Upegui.
Ese contenido laico fue descrito en la sentencia como
“una forma de diálogo intercultural con las comunidades indígenas y negras
de su región” y su presencia e importancia en la regulación fueron el
fundamento de la orientación general del fallo, hacia la exequibilidad de la
Ley.
7. En voto particular disidente (correspondientes a
las sentencias C-766 de 2010 y C-817 de 2011, ya mencionadas) se dijo que a
pesar de que la Sala Plena había reiterado formalmente la jurisprudencia
relevante en la materia, al momento de resolver los cargos venía aplicando
estándares distintos, más estrictos, y lesivos de la facultad de configuración
del derecho que ostenta el Congreso de la República.
Tras verificar que la Ley objeto de control además de
presentar un contenido religioso también contienen uno laico, la Sala Plena
estableció: (i) que este último debía ser protagónico, y (ii) que el
primero pudiera calificarse de accidental o incidental, sin que
existieran razones constitucionales poderosas que explicaran la necesidad de
que el componente religioso fuera casi despreciable y el laico absolutamente
trascendental.
Por ese motivo, se sostuvo que esas sentencias
plasmaron una pálida composición de la cuestión religiosa en el Estado
constitucional, multicultural y pluralista definido por la Constitución
Política de 1991, y que la Carta Política no prohíbe al Legislador dictar leyes
con cierto contenido religioso si existen razones objetivas que permitan
identificar la regulación con propósitos distintos a la adhesión del Estado a
una confesión particular y si estas no suponen un rompimiento del equilibrio
entre estas.
Se insistió en que la exigencia de que el factor
religioso no fuera principal o protagónico sino incidental o
accidental carecía de sustento normativo y no brindaba respuesta alguna
a casos en los que ese componente no se encuentre en ninguno de esos extremos
(eventos en los que pueda calificarse, por ejemplo, de importante,
relevante, secundario, o cualquier otro adjetivo que no sea identificable
con lo protagónico o lo incidental). Se cuestionó asimismo, la ausencia de un
análisis individual de cada artículo de las leyes objeto de control.
Se hizo hincapié en que el motivo que nos apartábamos
de la mayoría radicaba en que minimizaban el alcance de la cuestión religiosa
en un Estado constitucional, y no en un desconocimiento del principio de
laicismo estatal o de la importancia de preservar la igualdad entre los
cultos desde el ámbito oficial[46].
8. El control de constitucionalidad de la Ley 1710 de
2014 se convirtió en una oportunidad propicia para que la Sala Plena se
acercara a una concepción compleja del problema jurídico planteado, dejando de
lado las decisiones “a blanco y negro” adoptadas previamente, en las que
todo elemento religioso se rechazaba de forma inmediata y acrítica. Lo que
tiene de especial este trámite es  que llevó al Pleno de la Corte a un
escenario donde los únicos calificativos o criterios aplicables a los componentes
religioso y secular de una ley como la 1710 de 2014 distaban de la disyuntiva
entre lo protagónico y lo puramente incidental.
9. Así las cosas, compartimos la decisión general de
exequibilidad de la ley adoptada en la sentencia C-948 de 2014, pues la Sala
aprovechó una oportunidad única para profundizar en su conocimiento de un
problema constitucional complejo. Pero estimamos necesario presentar esta
aclaración de voto porque el Tribunal se abstuvo de dar un paso adicional en
esa comprensión, a pesar de que su propio razonamiento le exigía asumirlo: la
conclusión necesaria llevaba a sentar en la parte resolutiva del fallo la
obligatoriedad de consultar a las comunidades indígenas o afrodescendientes
interesadas, previa la implementación de cada una de las medidas previstas en
honor a la Madre Laura Montoya Upegui, por medio de la Ley 1710 de 2014.
Para explicar este punto, comenzaremos por hacer una
breve referencia histórica y normativa al derecho a la consulta previa, para
posteriormente explicar por qué las medidas derivadas de la Ley 1710 de 2014
deben ser objeto de consulta.
10. La Constitución Política (artículo 169) y el
Convenio 169 de 1989 de la OIT establecen que las comunidades indígenas,
afrodescendientes, raizales y rom tienen derecho a ser consultadas,
previa la implementación de cualquier medida susceptible de afectarlas
directamente, bien sea de naturaleza legislativa, administrativa, o de
cualquier otro orden.
11. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
el concepto de “afectación directa” tiene que ver con la intervención que una medida determinada
comporta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas, o con la
generación de beneficios o cargas en estas comunidades. Y, sin ánimo de
exhaustividad, son medidas que generan ese tipo de afectación aquellas que (i)
desarrollan el Convenio 169 de la OIT, (ii) imponen cargas o atribuyen
beneficios a una comunidad, (iii) modifican su situación o posición jurídica;
(iv) inciden en la definición de la identidad étnica de una comunidad, o (v)
causan un impacto diferencial sobre los pueblos indígenas, en comparación
con la manera en que se proyectan ante el resto de la población[47].
12. Dada la naturaleza del caso concreto, en el que se
hace referencia a la celebración de hechos ocurridos antes de la expedición de
la Constitución Política de 1991, resulta oportuno recordar, en una apretada
síntesis, el devenir histórico que durante algo más de un siglo ha definido las
relaciones entre la sociedad mayoritaria y las comunidades étnicas, marcando
tres momentos determinantes en el orden normativo (constitucional y del derecho
internacional de los derechos humanos).
12.1. El primero se identifica con la promulgación de
la ley 89 de 1890[48],
regulación dirigida específicamente a establecer el tratamiento jurídico que
debía atribuirse a los indígenas, en contraposición al régimen general que
correspondía a las demás personas y se hallaba contenido en el Código Civil. La
Ley 89 de 1890 apartaba a los pueblos y personas indígenas de las leyes
generales del citado Código, y los dividía a su vez en aquellos que permanecían
ajenos a la “civilización” y los que fueran incorporándose a ella. Los primeros
se hallaban bajo la tutela compartida del Gobierno y la Iglesia Católica,
mientras que para los segundos se previó la aplicación de un régimen similar al
de los incapaces relativos[49].
La constitucionalidad de diversas disposiciones de esa ley ha sido estudiada por
la Corte en dos ocasiones y en ellas se ha explicado el proceso histórico que
llevó a la apropiación de sus normas por los pueblos indígenas, expulsando de
ella su sentido original, abiertamente discriminatorio, y usando en cambio, en
la lucha por sus derechos, los elementos que resultaban instrumentales para la
defensa de la autonomía, la diversidad y el territorio.
12.2. El segundo momento lo representa el Convenio 107
de 1957 de la OIT, primer instrumento de derecho internacional destinado a
establecer obligaciones internacionales de los Estados hacia los pueblos
indígenas y tribales. Este Convenio se inspiró en la preocupación por la
situación de los indígenas trabajadores. Sin embargo, no se agotó en la
definición de estándares de trabajo decente sino que, en ausencia de otras
directrices internacionales en la materia, se extendió hacia diversos asuntos
asociados a la protección de las tierras y territorios de las comunidades, la
seguridad social, la salud y la educación.
El Convenio fue ratificado por 27 países y su
importancia es innegable pues plasma la toma de conciencia de la sociedad
internacional sobre las delicadas condiciones materiales y la amenaza a la
extinción de los pueblos indígenas y otras comunidades étnicamente
diferenciadas. Sin embargo, se trataba de un Convenio basado en un concepto de
desarrollo vinculado a indicadores de necesidades básicas insatisfechas, bajo
la óptica de la ciencia económica de la sociedad mayoritaria. Y, consecuente
con la aspiración de llevar el desarrollo a los pueblos indígenas (o llevar a
estos al desarrollo) declaraba el propósito de integrarlos al modo de vida
mayoritario, en lugar de profesar respeto por su autonomía y su diversidad
cultural.
12.3. El tercer momento se encuentra en la aprobación
del Convenio 169 de 1989 de la OIT, y coincide con la expedición de la
Constitución Política de 1991. Ambos compendios normativos recogen, por primera
vez, el punto de vista de los pueblos interesados sobre el alcance y
significado de sus derechos y ambos propugnan por defender su participación en
los asuntos que los afectan, incluso frente a decisiones adoptadas por mayorías
calificadas.
Desde la aprobación de ambas normativas (repetimos, el
Convenio 169 de la OIT y la Constitución Política de 1991), la participación de
los pueblos indígenas[50],
las comunidades negras, raizales y rom, mediante el procedimiento de
consulta previa corresponde a una necesidad y un derecho que excede el alcance
del derecho de participación de los demás ciudadanos, pues tiene el
propósito de compensar las dificultades históricas que han enfrentado para
acceder a los centros de poder del Estado, persigue la definición autónoma de
los intereses de cada comunidad o pueblo indígena, de conformidad con el
principio de autodeterminación, y opera como garantía de sus demás derechos.
Dentro de ese marco, pasamos a señalar las razones por
las que aquellas medidas por las que se pretende rendir honores a la vida y
obra de la Madre Laura Montoya Upegui, contenidas en los diferentes artículos
de la Ley 1710 de 2014, deberán ser consultadas previamente antes de su
implementación efectiva.
13. Como indicamos al presentar una reseña de la
sentencia C-948 de 2014, en el punto primero de esta opinión, la Sala Plena
declaró la exequibilidad de la Ley 1710 de 2014 porque a su contenido religioso
(celebración de los logros que en esa área alcanzó una religiosa católica
colombiana) unió motivos laicos, uno de ellos de especial relevancia, al que
nombró diálogo intercultural con comunidades indígenas y negras de su
región.
14. Un diálogo intercultural o un diálogo entre
culturas es entonces el motivo secular que hace compatible la Ley 1710 de 2014
con la Constitución Política, en concepto de la Corte Constitucional. Un
diálogo puede concebirse como una interacción entre (al menos) dos partes, en
la que se intercambian palabras en condiciones en las que exista un mínimo de
igualdad y libertad, pues en ausencia de ellas esa relación se convierte en
algo distinto.[51]
Pero si ese diálogo no se desenvuelve solo entre
individuos, sino que involucra culturas, y si lo que pretende la Ley 1710 de
2014 es celebrar y conmemorar ese diálogo, no debería
perderse de vista que esa exaltación involucra una reconstrucción —o al menos
un acercamiento— a una parte de la historia de las culturas involucradas en él
y, por lo tanto, que indaga y trae del recuerdo hechos que contribuyeron a
forjar su identidad actual.
También es imprescindible señalar en este contexto que
el diálogo intercultural es, además, solo una de las posibles formas de
acercamiento entre culturas distintas, especialmente, en escenarios que han
vivido el colonialismo, como ocurrió en Colombia. Otras maneras de interacción
incluyen el abierto exterminio del otro, su aislamiento, su “aculturación”
(es decir, la privación de su cultura para la implantación del grupo
mayoritario), o el interés por mejorar su calidad de vida desde el punto de
vista del grupo mayoritario sobre los principios que configuran un “modo de
vida bueno”. Es decir, prácticas de inclusión y exclusión[52], pero
no de respeto a la diferencia.
En ese orden de ideas, la afectación directa de las
comunidades que habitan los lugares en donde la Madre Laura Montoya inició esa
forma de diálogo intercultural obedece a que ellos fueron actores del diálogo y
su historia hace parte de la que desea conmemorar el Congreso de la República.
Incluso, la consulta de estas medidas implica un acto
jurídico y político necesario para la comprensión de la Ley que fue objeto de
control, en un escenario constitucional respetuoso de la diversidad, el
pluralismo y la igualdad entre culturas, dado que la Madre Laura Montoya
adelantó ese diálogo en un cruce de caminos entre paradigmas normativos
incompatibles con los citados principios y, al hacerlo, se mostró como pionera
en la comprensión de las diferencias interculturales.
15. Por todo lo expuesto, aunque la sentencia C-948 de
2014 constituye un claro avance constitucional en relación con las sentencias a
blanco y negro previamente citadas (C-766 de 2010 y C-817 de 2011) en lo
que tiene que ver con el problema de la validez constitucional de medidas
legislativas con contenidos religiosos (al admitir la validez de una ley en la
que lo religioso y lo secular compiten en importancia), lo cierto es que la
forma en que resolvió el problema jurídico generaba dos interrogantes
trascendentales, y la Sala únicamente asumió uno de ellos, pese a que la respuesta
al segundo cuestionamiento se abría paso desde las premisas explícitamente
asumidas en la exposición.
16. La primera de esas preguntas, surgidas en el marco
de la propia argumentación de la Corte, era si podía el Legislador celebrar una
forma de diálogo intercultural basada en lógicas preconstitucionales, cuando el
orden normativo actual excluye algunas de esas concepciones y además hace una
apuesta decidida por la igualdad, el pluralismo y el respeto por las
diferencias.
En dos fundamentos centrales (párrafos 44 y 45) de la
sentencia C-948 de 2014), la Sala manifestó que la Madre Laura Montoya
emprendió una forma de diálogo intercultural respetuosa de las diferencias,
aspecto en el cual resultaba pionera en una época en la que se desenvolvían dos
paradigmas normativos que a la luz de la Constitución Política actual serían
incompatibles con el respeto por los pueblos indígenas y las demás comunidades
étnicas.
Además, explica que resulta válido que el Congreso de
la República exalte los logros de una persona inmersa en dinámicas sociales preconstitucionales si su trabajo se aprecia
desde una perspectiva histórica que tome en consideración las circunstancias
sociales en que se llevó a cabo, y no desde el marco constitucional actual, y
siempre que ello no implique una adhesión del Legislador a principios y valores
preconstitucionales, como ocurría con la expresión declarada inexequible en el
artículo 6º de la Ley 1710 de 2014, y que definía al municipio de Jericó “como
la cuna moderna de la evangelización para los indígenas de América y el mundo
católico”.[53]
17. Pero en este punto debió la Corte asumir un
segundo interrogante, igualmente determinante para el Estado multicultural y
pluralista definido en la Carta de 1991 y que surgía inevitable a partir de los
considerandos recién mencionados: ¿Puede celebrarse y conmemorarse una forma de
diálogo intercultural cuando esa celebración se hace únicamente desde la
óptica, valores y forma de ver el mundo de uno de los hablantes?
Aunque es fácil responder “no” a esa pregunta desde un
punto de vista extra jurídico, señalando que no tiene sentido la reconstrucción
de la memoria (conmemoración) y la celebración de un diálogo de dos (la
redundancia es necesaria) con base en los recuerdos y lengua de uno solo,
resulta que en el caso de estudio en el diálogo los hablantes son también
comunidades de identidad étnica diferenciada, sujetos de especial protección
constitucional y titulares de derechos fundamentales, en tanto colectivos que
defienden modos distintos de ver el mundo, tradiciones y creencias espirituales
distintas a las de la mayoría; derechos que la jurisprudencia de esta Corte ha
asociado a la supervivencia de esas comunidades y a la preservación de
distintos modos de ver el mundo y asumir un plan de vida buena (cosmovisiones),
como fundamento del Estado constitucional colombiano, circunstancias que
exigían de la Corte Constitucional una respuesta jurídica más amplia y más
compleja.
La respuesta jurídica, entonces, se encuentra en
nuestro orden constitucional, bajo una forma imperativa: toda medida que
celebre, conmemore, reconstruya una forma de diálogo intercultural con
comunidades étnicas diferenciadas debe ser consultada antes de su
implementación. Por supuesto, si aparte de existir una afectación directa a la
comunidad, esta debe calificarse como intensa, debe evaluarse si es
necesario acudir al consentimiento informado. Ver, sobre este punto, las
sentencias T-769 de 2009 y T-376 de 2012.
Así pues, si la Corte consideró que la celebración del
diálogo intercultural era un propósito del Legislador y un contenido
protagónico de la Ley 1710 de 2014[54];
y esa conmemoración (ese acto de hacer memoria) solo puede narrarse a partir de
las vivencias del pueblo mayoritario y de los pueblos que, en su momento,
hicieron parte del diálogo intercultural iniciado por la Madre Laura Montoya,
no era posible alcanzar ese propósito, ni constitucionalmente válido,
celebrarlo con una sola voz.
En ese marco, reiteramos la posibilidad de recuperar
la memoria y de exaltar la relación de diálogo de la Madre Laura Montoya con
tales comunidades es, sin lugar a dudas, una medida que los afecta directamente.
Tiene que ver con sus derechos a la participación, a la exigencia de respeto
por las diferencias culturales y, muy especialmente, a la reconstrucción de
hechos que forjaron su identidad actual. (Su ethos como comunidad, en
términos de la sentencia C-175 de 2009, pronunciamiento hito en materia de
consulta previa de medidas legislativas).
18. Lo expuesto nos permite entonces concluir la
aclaración de voto con la siguiente reflexión. En ocasiones es factible
defender la validez de medidas legislativas con un contenido religioso, porque
existen cosas sagradas en democracia. En esta oportunidad debemos
rescatar que entre esas cosas sagradas se encuentran el pluralismo y la
participación de los pueblos indígenas y las comunidades negras, palenqueras,
raizales y rom en las decisiones que los afectan. Y nos parece difícil
concebir un asunto en el que la afectación directa sea más evidente, que el
caso de una medida de reconstrucción y celebración de una parte de su historia.
19. Así las cosas, es oportuno indicar que, con
independencia del problema jurídico resuelto por la Corte Constitucional en
este caso, corresponde a las autoridades administrativas adelantar el trámite
de consulta previa, antes de implementar cualquier medida que afecte directamente
a las comunidades negras e indígenas, como ocurre con aquellas que pretenden
conmemorar un diálogo intercultural.
III. Salvamento parcial de voto
Inconstitucionalidad de parte del título y
los artículos 7º y 8º (Parágrafo) de la Ley 1710 de 2014
20. En las sesiones de Sala Plena en las que se
discutió la constitucionalidad de la Ley 1710 de 2014 (en general) y de cada
uno de sus artículos (individualmente considerados) planteamos algunos puntos
que no fueron acogidos por la mayoría.
Consideramos, en primer término, que debió declararse
inexequible la expresión “como ilustre santa colombiana”, contenida en
el título de la ley, pues condiciona la interpretación de las demás normas y
puede dar lugar a entender que la ley solo se dictó con un fin y un contenido
religioso. Ello resulta contradictorio con el alcance de la decisión adoptada
en la sentencia C-948 de 2014 y con el esfuerzo hermenéutico desplegado por la
Corte, a partir del cual concluyó que la ley involucra propósitos variados, al
menos dos de ellos protagónicos, y que puede concebirse de una forma incluyente
y respetuosa del pluralismo religioso y el multiculturalismo que definen
nuestro sistema constitucional.
21. En segundo lugar, señalamos que los artículos 7º y
8º, inciso primero, no respetan el principio de unidad de materia, pues
involucran el desarrollo de obras públicas y decisiones propias del Gobierno
Nacional, como la definición de prioridades en materia de turismo, asunto que
no guarda relación alguna con la vida y obra de la Madre Laura Montoya Upegui.
Especialmente, consideramos preocupante que la definición o priorización de una
obra pública, como una carretera, dependa de si el municipio o los municipios
que se verán beneficiados por esa obra tuvieron la suerte de tener entre sus
ciudadanos ilustres, la persona a quien se le rinden honores por vía
legislativa.
22. Aclaramos que la posición que presentamos sobre
estos artículos no nos llevan a negar de plano cualquier posible desarrollo de
obras públicas en una ley de honores. Si, a manera de ejemplo, los honores se
rinden a un municipio, puede resultar plausible que se adelante algún tipo de
obra, siempre que no se violen las reglas sobre la iniciativa gubernamental en
la definición del gasto y no se produzca una intromisión legislativa en asuntos
propios del poder Ejecutivo, como ocurre en esta oportunidad.
23. En lo concerniente al primer inciso del artículo
8º, estimamos que la mayoría desconoció un principio y una subregla
jurisprudencial, de acuerdo con los cuales la autorización del Congreso al
Gobierno Nacional para establecer una partida presupuestal es válida, pero no
lo es una orden perentoria.
En ese sentido, el verbo “promoverá”, utilizado
en el artículo 8º, interpretado dentro de su contexto, es decir, en el marco de
una orden perentoria al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para
establecer un plan de desarrollo turístico para Jericó, debió llevar a la Sala
a comprobar la violación de los principios de unidad de materia e iniciativa
del gasto, previamente mencionados.
IV. Punto aparte. El artículo 6º de la Ley
1710 de 2014.
24. El artículo 6º de la ley amerita una aclaración
por separado. En su redacción original se percibían, a la vez, la complejidad
de propósitos y sentido de la ley 1710 de 2014 y los problemas de
constitucionalidad que se desprenden de la regulación. El homenaje a la Madre
Laura Montoya se concreta, en ese artículo, en la construcción de una estatua
en el municipio de Dabeiba, al cual calificaba el Legislador como “la cuna
moderna de la evangelización para los indígenas de América y el mundo
católico”.
25. Con acierto, la Sala Plena declaró la
inexequibilidad de ese enunciado, por ser incompatible con los principios de
igualdad entre culturas, diversidad cultural y pluralismo. Sin embargo, es
preciso explicar mejor esa afirmación, apenas esbozada en la decisión
finalmente acogida por la mayoría.
Dejando de lado la veracidad histórica de las
expresiones escogidas por el legislador, al hablar de Jericó (Antioquia) como
la “cuna para la evangelización” y su decisión de extender la
exclamación a “América” y “el mundo moderno”, resultaba
claro que en ese artículo el Congreso de la República dejaba de lado la figura
pública de la Madre Laura Montoya para adherirse a la celebración de un proceso
histórico muy complejo y ajeno a un Estado pluralista y multicultural, tal como
lo admitió la Sala Plena al declarar la inexequibilidad del enunciado.
Debe recordarse entonces que la Corte aceptó la
celebración de un modo de diálogo intercultural asumido por la Madre Laura en
una época histórica determinada, valorando sus actuaciones desde esa
perspectiva. Pero aclaramos también que ello no implica que el Legislador
pueda, actualmente, unirse a lógicas previas y contrarias a la Constitución.
En contra de lo expuesto, en ese enunciado el Congreso
de la República decidió mostrar el hecho histórico de la evangelización como
algo favorable que se entrega a los indígenas (“para los indígenas”).
26. La evangelización, sin embargo, concebida como el
proceso por el cual se lleva a culturas diversas el modo de ver el mundo (la
palabra) propia de la religión católica es un fenómeno en sí mismo problemático
a la luz de la prohibición de discriminación racial, pues supone que una
cultura puede llevar a otra la verdad y, por lo tanto, ubica a la primera en
posición de superioridad frente a la segunda.
27. En ese contexto, es oportuno señalar que la
discriminación racial cobija cualquier tipo de práctica que origine o reproduzca
relaciones de subordinación entre grupos con base en criterios raciales.
Aunque  tradicionalmente el concepto de raza suele
asociarse al color de la piel u otras características físicas como la forma del
cabello o determinados rasgos faciales de las personas, pues históricamente
esas cualidades fueron utilizadas para diferenciar grupos humanos y crear
relaciones de dominación entre ellos, la raza no solo se refiere al fenotipo o
la apariencia física, sino que existe un transfondo cultural que liga esas
características con los patrones de comportamiento y socialización de los
distintos pueblos.
28. Este concepto puede entonces abarcar elementos
tales como la lengua, la religión, el modo de vestir, el linaje o el origen
familiar, pues estos también han sido utilizados para justificar tratamientos
desiguales, basados en la supremacía de un grupo sobre otros y, por lo tanto,
discriminatorios[55].
29. Precisamente, la evangelización cristiana de los
pueblos indígenas y las personas esclavizadas en América tuvo origen en el
marco de un proyecto colonial cimentado sobre la (supuesta) superioridad del
hombre blanco cristiano, inmerso en determinada tradición cultural, sobre
pueblos a los que fueron llamados ‘incivilizados’ y a los que se atribuyeron
prácticas culturales y modos de vida inferiores, lo que denota el contenido
ideológico del proceso histórico al que se hace referencia[56].
30. La evangelización partía de entender el
cristianismo como única creencia religiosa válida, en desconocimiento de las
demás formas de vida y concepciones de lo bueno y lo justo, y de la
espiritualidad que hacía parte de las tradiciones de pueblos sometidos[57]. Por ello, la
conversión al cristianismo durante la época cultural no tenía su origen,
ordinariamente, en una decisión libre y consciente del individuo[58].
31. Por ello, la expresión que fue declarada
inexequible no solo desconocía la igualdad entre culturas, la diversidad y el
pluralismo religioso y cultural, sino que además involucraba un desconocimiento
de la prohibición de discriminación racial contenida en la Carta Política y el
derecho internacional de los derechos humanos.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Doctora Laura Victoria Bechara.
[2] Laura Carolina Galeano Ariza, Camila Andrea Torres
Mafiol y Sergio Alejandro Fernández Parra.
[3]  Se sigue de cerca la exposición de la
reciente sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas
condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido reiteradas de
manera constante por este Tribunal
[4] MP. Ciro Angarita Barón.
[5] MP. Alejandro Martínez Caballero. SV.
Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández
Galindo.
[6] "LEY 33 DE 1927, Por la cual se asocia la Nación a un
homenaje y se ordena la terminación de un monumento. El Congreso de Colombia.
DECRETA: Artículo 1º. La Nación se asocia al público homenaje que
va a rendirse a Jesucristo en el presente año, con motivo del voto que hizo el
Gobierno hace veinticinco años, en guarda de la paz pública, de cooperar a la
pronta edificación del Templo del Voto Nacional, que en esta ciudad se está
acabando de levantar al Sagrado Corazón de Jesús.
Artículo 2º. Con el fin de obtener la
pronta terminación de este monumento, el Tesoro Nacional contribuirá con dos
mil pesos ($2.000) mensuales hasta levantar la cúpula y perfeccionar las demás
obras de arte comenzadas. Las sumas correspondientes se incluirán en la Ley de
Apropiaciones de las vigencias próximas, y serán entregadas mensualmente al
Superior de la comunidad a cuyo cargo está la obra, mediante cuentas de cobro
debidamente arregladas.
Artículo 3º. Declárase de utilidad
pública, para todos los efectos legales, el citado monumento del Templo del
Voto Nacional.
Artículo 4º. La presente Ley regirá desde
su sanción".
"LEY 1a DE 1952. Por
la cual se conmemora el cincuentenario de la consagración oficial de la
República de Colombia al Sagrado Corazón de Jesús y se declara una fiesta
nacional.
CONSIDERANDO: 1. Que el día 22
de junio de 1952 se conmemora el cincuentenario de la consagración oficial de
la República al Sagrado Corazón de Jesucristo; 2. Que desde ese día la Nación
colombiana ha recibido grandes beneficios y extraordinarias muestras de la
providencial protección del Salvador del mundo; y 3. Que tanto el hecho solemne
de la consagración oficial como los singulares beneficios divinos concedidos a
Colombia merecen ser encomendados a la perpetua memoria de los colombianos,
DECRETA:
Artículo 1º. Renuévase la consagración
oficial de la República de Colombia al Sagrado Corazón de Jesús por intermedio
del Excelentísimo señor Presidente de la República o un representante suyo,
ceremonia que se verificará el día en que la Iglesia Católica celebra esa
festividad religiosa en el próximo año de 1952, de acuerdo con su Liturgia.
Artículo 2º Cada año se renovará la
consagración oficial de la República en análoga forma y en el día, en que se
celebra la fiesta del Sagrado Corazón de Jesús, la que será nacional a partir
del año venidero, y se denominará de "Acción de Gracias".
Artículo 3º. En reconocimiento a los
grandes beneficios que la Providencia ha dispensado a la República, autorízase
al Gobierno para que realice una obra social benéfica que haga perdurable entre
los colombianos la fecha que se conmemora por medio de esta Ley.
Artículo 4º. En el Salón Elíptico del
Capitolio Nacional y en el sitio que el Gobierno determine, se colocará una
lápida en que se inscriba el texto de la presente Ley.
Artículo 5º. Esta Ley regirá desde su
sanción".
[7] Así, al consagrarse tales libertades, se
desplazó la cuestión de la verdad religiosa a la vida privada de las personas y
se comenzaron a establecer límites al poder de intervención del Estado. En
muchos aspectos, estas libertades religiosas constituyeron el punto de partida
del posterior desarrollo de los derechos fundamentales ya que, el
reconocimiento de la existencia de una pluralidad de concepciones religiosas
del mundo igualmente válidas y consistentes, se tradujo posteriormente por una
creciente tolerancia entre las distintas creencias en otros campos de la vida
social. Jorge Jellinek, por ejemplo, ha mostrado que desde mediados del Siglo
XVII, varias de las colonias norteamericanas (Rhode Island, Carolina del Norte,
New Jersey, New York, etc) habían consagrado la tolerancia religiosa como un
derecho esencial de las personas, lo cual sirvió de  base para el posterior
reconocimiento de los otros derechos fundamentales[7].
Y esa tolerancia religiosa permitió también la paz constitucional, ya que la
autoridad política abandonó su pretensión de encarnar la verdad religiosa y, a
la inversa, para los ciudadanos acatar una decisión gubernamental no implicó ya
aceptarla como la verdad de las cosas.
[8]Hannah Arendt. The origins of
totalitarianism, citado por Carlos Santiago Nino. Fundamentos de derecho
constitucional. Buenos Aires: Astrea, 1992, p 282.
[9] MP. Alejandro Martínez Caballero. SV.
Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández
Galindo.
[10] Ver también, las sentencias T-403 de 1992
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz), C-568 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz) y C-088 de
1994 (MP Fabio Morón Díaz. AV y SPV José Gregorio Hernández Galindo y Hernando
Herrera Vergara. SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero).
[11] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Mauricio González Cuervo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. María Victoria
Calle Correa.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-350/94.
[13] Sentencia C-817 de 2011.
[14] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SPV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y María Victoria Calle Correa.
[15] Leyes que ordenan declarar monumento
nacional templos católicos como la ley 74 de 1993, la ley 153 de 1994, la ley
260 de 1998, la ley 503 de 1999, la ley 667 de 2001, entre otras.
[16] Como la ley 806 de 2003 que conmemoró los
100 años de la consagración de Colombia a Jesucristo y su Sagrado Corazón.
[17] Como las leyes 444 de 1998, por la cual se
rinde homenaje a Monseñor Julio Álvarez Restrepo y 959 de 2005, por la cual se
rinde homenaje a la obra evangelizadora, social y pedagógica de la Beata Madre
Laura de Santa Catalina de Sena y su congregación.
[18] Verbigracia, la ley 74 de 1993, que ordenó
declarar monumento nacional la Parroquia del Calvario que cumplió 50 años de
haber sido erigida; la ley 153 de 1994, que ordenó declarar monumento nacional
la Iglesia Catedral de Nuestra Señora del Rosario del Palmar –ciudad de
Palmira-; ley 260 de 1996, que ordenó declarar monumento nacional el Templo de
San Roque; la ley 503 de 1999, que ordenó declarar monumento nacional el Templo
Parroquial de San Sebastián; la ley 532 de 1999, que ordenó declarar monumento
nacional el Templo de San Antonio de Papua; la ley 667 de 2001, que ordenó
declarar monumento nacional y patrimonio histórico el Templo Parroquial de
Nuestra Señora de Chiquiquirá; la ley 862 de 2003, que ordenó declarar
patrimonio cultural e histórico los edificios Bifi La Salle y San José; y la
ley 1129 de 2007, que ordenó declarar patrimonio histórico y cultural  el
Seminario Conciliar María Inmaculada.
[19] Corte Constitucional, sentencia C-817 de
2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria Calle Correa, SV.
Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[20] Vale la pena destacar que, salvo la
corrección de una fecha, el contenido del proyecto de ley permaneció intacto
durante su trámite, en el Congreso de la República.
[21] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y María Victoria
Calle Correa.
[22] 20. En
ese orden de ideas, se tiene que el proyecto se vincula a la conmemoración de
una congregación que solo tiene sentido jurídico al interior de la práctica
católica.  En efecto, el concepto “diócesis” es propio y exclusivo de la
organización institucional de ese credo, según lo dispone el Código de Derecho
Canónico.  Al respecto, dentro del aparte particular de esa normativa
religiosa, destinada a la definición de las
Iglesias particulares y der la autoridad constituida en ellas, identifica
como una de esas Iglesias
particulares, a la diócesis.  Conforme al canon 369, la diócesis es “una porción del pueblo de Dios,
cuyo cuidado pastoral se encomienda al Obispo con la cooperación del
presbítero, de manera que, unida a su pastor y congregada por él en el Espíritu
Santo mediante el Evangelio y la Eucaristía, constituya una Iglesia particular,
en la cual verdaderamente está presente y actúa la Iglesia de Cristo, una,
santa, católica y apostólica.”. Se
trata, conforme a los comentaristas canónicos, de una división institucional
del pueblo católico.  Así, se considera que, de acuerdo con el mencionado
concepto, los elementos constitutivos esenciales de la diócesis, “… desde un punto de vista jurídico
son: a) una porción del Pueblo de Dios o comunidad de fieles; b) gobernada por
un Obispo con la cooperación del presbiterio.  Las palabras del [canon], en las que se encuentran todas las
características correspondientes a una definición, no hacen referencia al
elemento territorial: el acento recae sobre la comunidad de fieles, más que
sobre el criterio en virtud del cual quedan circunscritos.  Sin embargo,
en el [canon] 372 se exige
de hecho que las Iglesias particulares y aquellas otras estructuras que se les
asimilan estén siempre delimitadas dentro de un territorio”.
[23] Así, en la exposición de motivos se tomaron apartes
escritos directamente por Laura Montoya Upegui sobre su relación con los
pueblos indígenas, del siguiente tenor: “No falta quienes
piensen que la catequización debe principiar por hacer que los indios boten
la paruma para vestirse de pantalón, que olviden su lengua primitiva
para remplazarla por la castellana, que destruyan sus bohíos y que se alojen en
casa. Esto sobre imposible es cruel”. “Nuestra lengua nos distanciaba
horriblemente de modo que ellos no comprendían lo que les decíamos, ni nosotras
tampoco les entendíamos, por eso les dije a mis compañeras: nuestra ventaja no
está en enseñarles sino en pasar el mayor tiempo posible con ellos (…) tenemos
que hacer lo posible por aprender su lengua”.
[24] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] El enunciado normativo sobre el que se
pronunció la Corte en esa oportunidad, establecía: “d) El Banco
de la República diseñará y emitirá un billete con la efigie de Jorge Eliécer
Gaitán, que circulará en todo el territorio nacional a partir del 9 de abril de
1998;..."
[26] En el presente caso, es cabalmente el adecuado
entendimiento de la norma legal, interpretada dentro de su contexto y a partir
del telos buscado por el legislador al expedirla, lo que lleva
a la Corte a sostener, por las razones que adelante se expresan, su plena
sujeción a la Carta Política, ya que, en criterio de esta Corporación, en su
genuino alcance el precepto deja plenamente a salvo la autonomía del Banco de
emisión.
No podría el Congreso, ni
siquiera en virtud de una ley de honores, señalar a la autoridad monetaria la
fecha en la cual deba efectuarse una emisión monetaria ni tampoco el día exacto
en que deba principiar la circulación de billetes, y menos todavía definir cuál
habrá de ser su cantidad, ni la denominación del numerario objeto de
aquélla.
Lo que sí está dentro de las
atribuciones legislativas, sin que signifique invasión de las estrictamente
monetarias -propias, intransferibles e inalienables del Banco de la República-
es señalar los diversos modos tangibles de expresión de un homenaje público.
Uno de ellos puede consistir en la extraordinaria inclusión gráfica, con
carácter honorífico, de una efigie, un mapa, un nombre, una pintura o una
fotografía, entre otros objetos, en la moneda que el Banco de la República
emita en ejercicio de sus competencias.
Así, la disposición ahora
acusada tiene un alcance exacto e incontrovertible, que nadie podría entender
como la decisión de emitir, en el sentido económico del
término.
De los antecedentes del
precepto, de su origen y de su mismo texto se deduce sin dificultad que
constituye apenas una de las varias manifestaciones legislativas de un homenaje
institucional que se agota en lo simbólico y que en modo alguno trasciende al
campo del ejercicio de la autoridad monetaria. Lo que pretendió el Congreso
fue, nada más, exaltar la memoria del ilustre ciudadano Jorge Eliécer Gaitán y
plasmar su figura como modelo de conducta para las generaciones futuras. Y un
buen medio para ello está constituido por la impresión de la imagen física del
homenajeado en algunos de los billetes que la entidad competente ponga en
circulación.
[27] En este acápite se reitera lo expuesto en la sentencia
C-006 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa).
[28] La posición fijada por la Corte ha sido
seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.
[29] La posición de la Corte en la materia no
ha tenido variaciones significativas o trascendentales.
[30] Han sido muchas las ocasiones en que la
jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque se
han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los
criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino
sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el
caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho
principio constitucional.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-025 de
1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras cosas,
que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la
posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes
materias.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-995 de
2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la jurisprudencia
constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501
de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar
Gil).
[33] Esta expresión ya había sido usada en el
pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que
la intención del artículo 158 “[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley
por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo
que se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’, término éste que
busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de
ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de
regular.”  En la sentencia
C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro
Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la
aprobación de una norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de
procedimiento, por cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto
nuevo que hoy corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal,
dicho texto no resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía
conciliar y por ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos
denominados ‘mico legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho
artículo no se vio “afectada materialmente la función legislativa” ni se
desconoció ‘el principio de consecutividad temporal y lógica de los
proyectos de ley” ni “el principio democrático’, tal como se afirma
en la demanda, por lo que la Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto
Superior.”
[34] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante
del Estado Colombiano.”
[35] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al
respecto: “Anótase que el
término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”
[36] Corte Constitucional, sentencia C-407 de
1994 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras
cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios
postales (artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley
80 de 1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas impugnadas regulan
formas de contratación administrativa, que es el tema general de la Ley 80 de
1993”.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-025 de
1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples
ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[38] Así lo señaló la sentencia C-1025 de 2001
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por unidad
de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa oportunidad la
Corte reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra; SV
Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidió que no
violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación
de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias
relacionadas con la creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural,
del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio
de Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del
Fondo Especial para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al
desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el
establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-1025 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente:  “[…] para respetar el amplio margen de configuración
legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad
con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que
ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se
relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la
C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación
alguna. […]”
[40] Corte Constitucional, sentencia C-214 de
2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso
la Corte consideró lo siguiente: “Ahora
bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de
1959 ‘por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas
del Cauca, Cedelca, y se dictan otras disposiciones’-que
tenía por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las pro­piedades
inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre
el monto de los avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada
con una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas
disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio
nacional. Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más
competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos
por Colombia en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no
figura la modificación de la tributación en relación con el departamento del
Cauca. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana
como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de
materia.” La Ley 1004 de 2005,
por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se
dictan otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1),
establecer su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para
la reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias
de tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se
dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía así:
“Artículo 13.  La presente Ley rige a partir de la fecha de
su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959,
la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del
numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45
de la Ley 768 de 2002”.
[41] Corte Constitucional, sentencia C-309 de
2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la norma demandada con el
núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un
cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia
de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son
suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia
legislativa fijado por la Carta Política.  ||  Existen fundadas razones para
llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las modalidades de
responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268 numeral 5 de la
Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial
del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que genera el daño
antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gestión
fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el
primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el agente que
éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño, y en el
segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en ejercicio de la
gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de particulares.  ||  En
segundo lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva a
cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro
administrativo.  […]  ||  En tercer lugar, no hay conexidad teleológica,
sistemática ni material entre la norma acusada y la Ley en la cual está
circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la
gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de
la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al
llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma
demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la ley 678. Tampoco hay
conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2 y del
parágrafo 1 en el cual se inserta, pues mientras éstos últimos se refieren a la
naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición,
aquel alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante
determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.  ||  Finalmente,
el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la
acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión
fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal.”
[42] Corte Constitucional, sentencia C-214 de
2007 (MP Alvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).
[43] C-755 de 2014. MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María
Victoria Calle Correa.
[45] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa.
[46] En las opiniones disidentes previas hemos
hecho hincapié en la defensa de una concepción de la cuestión religiosa
compleja, como es complejo el entramado de artículos constitucionales en el que
esta se desenvuelve y dentro del cual pueden tejerse distintas tensiones
normativas. Así, un mínimo a considerar en esta materia involucra (i) la libertad
de toda persona de acoger una religión determinada o de no hacerlo. Es decir,
la libertad de elegir aquello que escoge como respuesta última a las cuestiones
fundamentales de su existencia desde una dimensión trascedente, sin que ello se
agote en la abstención estatal, pues eventualmente puede involucrar
obligaciones de protección frente a injerencias de terceros, y de garantía,
cuando sean necesarias para la práctica religiosa; (ii) la igualdad entre
credos religiosos, aspecto que involucra también el principio de igualdad
general (artículo 13 CP) y se relaciona con la igualdad entre culturas
(artículo 70 CP) y (iii) el pluralismo religioso o la aceptación de distintas
formas de concebir el mundo, la existencia o los modos de vida buena (artículos
1º, 2º y 70).
[47] Ver, entre otras, las sentencias C-030 de
2008, C-175 de 2009, SU-383 de 2003 y T-376 de 2012.
[48] Por la cual
se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan
reduciéndose a la vida civilizada.
[49] La Sala Plena explicó en la sentencia
C-463 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) cómo las notas distintivas de la
Ley 89 de 1890, evidentemente discriminadoras e irrespetuosas de la diferencia
fueron posteriormente interiorizadas por sus propios destinatarios, los pueblos
indígenas, y apropiado su contenido normativo mediante una interpretación audaz
de las mismas, bajo la figura señera del indígena caucano Manuel Quintín Lame,
y posteriormente, aprovecharon sus normas como fundamento para la defensa de
sus tierras y autonomía.
[50] La propia OIT presenta un paralelo entre
los convenios 107 y 169 de la OIT, en los siguientes términos:
Convenio 107 de 1957
Convenio 169 de 1989
Se basa en el supuesto que los
pueblos indígenas y tribales eran sociedades temporarias destinadas a
desaparecer con la ‘modernización’
Se basa en
la creencia que los pueblos indígenas constituyen sociedades permanentes.
Hace referencia a ‘poblaciones
indígenas y tribales’.
Hace referencia a ‘pueblos
indígenas y tribales’. (Se trata de una diferencia trascendental en tanto uno
de los principios esenciales del derecho internacional es la
autodeterminación de los pueblos y no de las poblaciones. Esta
orientación demuestra entonces el interés explícito por ampliar el alcance de
la autonomía de los pueblos originarios).
Fomentaba la integración.
Reconoce y respeta la diversidad
étnica y cultural.
[51] Omito cualquier referencia teórica, pues
no deseo iniciar una discusión sobre el sentido de la palabra “diálogo”. Solo
quiero resaltar que no todo tipo de relación de intercambio de enunciados puede
concebirse como un diálogo intercultural. Con la expresión acto de habla deseo
rescatar la riqueza de esa interacción, pues en ella no solo se trasmite
información sino que se entretejen todo tipo de propósitos, sentimientos o
intercambios.
[52] Utilizo, con alguna libertad esta idea,
tomada del autor Will Kimlicka.
[53] Cabe decir que esta regla debe aplicarse
siempre bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Esta regla se
utilizó y aplicó en este caso, donde concurría con la celebración religiosa, el
trabajo como literata y docente de la Madre Laura Montoya.
[54] De acuerdo con el diccionario de la Real
Academia Española, conmemorar significa “hacer memoria”.
[55] En este sentido, la Convención Internacional para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, en su artículo 1.1.
señala: “En la presente Convención la expresión ‘discriminación racial’  denotará
toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de
raza, color, linaje y origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida
pública.
[56] Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminación Racial, la Xenofobia y Formas Conexas de Intolerancia.
Declaración y Programa de Acción de Durban, párrafos 13 a 19.
[57] María Cristina Navarrete, Génesis y
Desarrollo de la Esclavitud en Colombia Siglos XVI y XVII. Programa Editorial
Universidad del Valle. Págs. 313 y siguientes.
[58] Liliana Crespi. Cristianismo y Esclavitud. Discusiones
sobre la Evangelización de los Esclavos en Hispanoamérica. Revista Memoria y
sociedad. Vol. 7, No. 15. Págs. 125 a 131.