C-354-15
Sentencia
C-354/15
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Régimen de transición.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACION
DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL ALCANCE DEL CONCEPTO DE MONTO DE LA PENSION DE
VEJEZ EN EL REGIMEN DE TRANSICIÓN-Inhibición
para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda
La
Corte reiteró que el control abstracto de constitucionalidad por lo general
recae sobre textos normativos y no sobre interpretaciones judiciales de los
operadores jurídicos, pues se correría el riesgo de violentar la autonomía de
los jueces y el principio de legalidad de la competencia, no obstante, se ha
admitido, en virtud de preservar el orden constitucional, el control sobre
interpretaciones, siempre que las demandas cumplan con los requisitos exigidos
por la jurisprudencia, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y
suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor
carga argumentativa. Al realizar el análisis sobre la demanda interpuesta, se
encontró que ésta carece de dos requisitos sine qua non para el conocimiento de
fondo, tales como suficiencia y certeza, pues en tratándose del primero, el
demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida por él
constituía efectivamente una posición sólida del Consejo de Estado, pues solo
trajo a colación un caso particular, sin haber probado que dicha postura se
erigía como derecho viviente. Y, además, no argumentó, de manera clara y
precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los artículos 13,
48 y 230 de la Carta Fundamental. En cuanto a la certeza, el demandante no
argumentó, de manera convincente y explicita, por qué la norma aludida no debe
ser interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros
operadores jurídicos lo entienden. En consecuencia, la Corte debe declararse
inhibida para conocer el problema jurídico planteado en la demanda, al no
contener los requisitos exigidos por la jurisprudencia y, en consecuencia,
configurarse la ineptitud sustantiva de los cargos formulados. Por otro lado,
también se abordó como cuestión previa el estudio de la cosa juzgada absoluta,
pues el Ministerio Público planteó la existencia de dicho fenómeno al
considerar que la sentencia C-168 de 1995 ya se había pronunciado sobre el
tema. Al respecto, esta Sala consideró que en el presente caso no existe cosa
juzgada por cuanto no hay identidad entre los cargos examinados en la sentencia
C-168/95 y los formulados en el presente caso y el cambio del parámetro de
control, introducido por el Acto Legislativo 1 de 2005 al artículo 48 de la
Constitución, frente a los actuales principios y normas que orientan la
prestación del servicio de seguridad social en pensiones y que naturalmente no
pudieron ser considerados en la sentencia de 1995, habilitan un pronunciamiento
sobre el mismo.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Clasificación/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cambio de parámetro de control/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No
configuración por cambio de parámetros normativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES
JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia excepcional
contra interpretaciones judiciales de norma legal/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Requisitos
para su procedencia/INTERPRETACIONES JUDICIALES O ADMINISTRATIVAS CONTRARIAS
A LA CONSTITUCION-Exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales
para pronunciamiento de la Corte Constitucional/INTERPRETACIONES JUDICIALES
O ADMINISTRATIVAS CONTRARIAS A LA CONSTITUCION-Exigencia de mayor carga
argumentativa
Con el fin de tener especial cuidado a la hora de
evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales de textos legales que se
demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos
especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a su vez,
signadas por una “mayor carga argumentativa” por parte del demandante. La
sentencia C-802 de 2008, sintetizó los requisitos exigidos por la
jurisprudencia, frente a la modalidad de control constitucional mencionada,
así: “a.- En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no sólo debe señalar
cuál es la disposición acusada como inconstitucional (numeral 1º del artículo
3º del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas contra interpretaciones
judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido
normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. b.- En cuanto al
requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden
al menos tres dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación
que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada.
Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la
disposición demandada. De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el
requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en
simples “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta
interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las
implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica
inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido
acusadas. Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la
interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro
tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o
cualquier otra fuente de derecho. c.- En cuanto al requisito de especificidad,
en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de
inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo
cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no
sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”. d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el
demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada
plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de
orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”. e.- Por último, el
requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones judiciales,
demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador
jurídico y no producto de un caso en particular, pues “una sola decisión
judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina
del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de una
cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia
exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la
interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera problemática
constitucional.”
Referencia: Expediente D- 9537
Actor: Salvador Ramírez López
Demanda de inconstitucionalidad contra:
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial) “por la cual
se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C, diez
(10) de junio de dos mil quince (2015)
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Salvador Ramírez López demandó la inconstitucionalidad
de la interpretación contenida en jurisprudencia del Consejo de Estado de la
expresión “y el monto de la pensión de vejez” prevista en el inciso 2º
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
De acuerdo con el sorteo realizado el 20 de
febrero de 2013 en sesión de Sala Plena de esta Corporación, el presente
expediente fue repartido a la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien,
posteriormente, presentó impedimento para conocerlo por encontrarse incursa en
la causal consagrada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, el cual fue
aceptado por la Sala Plena, según constancia proferida por la Secretaria
General de la Corte Constitucional (folio 13 cuaderno principal).
Como consecuencia de la aceptación del
impedimento a la Magistrada María Victoria Calle Correa, el expediente se
asignó, por orden alfabético, al Magistrado Mauricio González Cuervo.
Mediante Auto de veintidós (22) de marzo de
dos mil trece (2013), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador
General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, al Ministro del Trabajo, al Contralor General de la Nación, al
Presidente de Colpensiones y al Superintendente Financiero de Colombia, para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la exequibilidad de las interpretaciones
acusadas.
Además, invitó a la Sección Segunda del
Consejo de Estado, a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, a la Asociación Nacional Judicial -ASONAL-, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las Facultades de Derecho de
las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional y
Sergio Arboleda; para que intervinieran dentro del proceso con la finalidad de
rendir concepto sobre la disposición que es materia de impugnación. Vencido el
término de fijación en lista y recibido el concepto del señor Procurador
General de la Nación el expediente se envió para fallo al despacho del
magistrado sustanciador.
Según constancia del 4 de octubre de 2013
de la Secretaria General de esta Corporación, en sesión de Sala Plena del 2 de
octubre de 2013, se aceptó el impedimento presentado por el Magistrado Alberto
Rojas Ríos quien adujo tener interés respecto del tema pensional dilucidado
(folio 167 cuaderno principal).
En sesión de Sala Plena del 13 de noviembre
de 2013 fue tomada una decisión sobre el asunto, derrotando el proyecto del
magistrado ponente, por lo que el expediente de la referencia pasó, siguiendo
el orden alfabético, al despacho del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
con el fin de adoptar la decisión tomada por la mayoría en dicha reunión, a
través de la sentencia C-825.
No obstante, posteriormente, la Corte advirtió, que en
la sesión de Sala Plena indicada en precedencia, la determinación adoptada fue votada positivamente por cuatro (4)
magistrados[1],
tres[2]
manifestaron su salvamento de voto y dos, se encontraban impedidos para
intervenir en la decisión. En consecuencia, al no contar con la mayoría
absoluta en la decisión tomada dentro de la sentencia C-825 de 2013, esto es,
cinco (5) votos a favor, pues tan solo fue aprobada por cuatro (4) miembros de
la Corporación, se declaró la nulidad de la sentencia a través del Auto 71 de
2015 y dispuso que el proyecto de fallo volviera a someterse a discusión y
aprobación por la Sala Plena.
En
virtud de lo anterior, y una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la acción presentada.
1. Texto
normativo demandado
El ciudadano Salvador Ramírez López demandó la
inconstitucionalidad de la interpretación del Consejo de Estado de la expresión
“y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El  texto
demandado del citado artículo   -resaltado con subraya- es el siguiente:
“LEY
100 DE 1993
(Diciembre
23)
Diario
Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993
Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones
(…)
ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder
a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las
mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la
edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y
62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les
hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de
la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de
lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector
privado y de un (1) año para los servidores públicos. (Aparte tachado
declarado INEXEQUIBLE por la Sentencia C-138/95).
(…)
2. Pretensión de
la demanda y cargos formulados
El
actor solicita se declare el aparte acusado exequible, bajo el entendido que el
monto se refiere al porcentaje de tasa de reemplazo a aplicar en cada caso en
concreto, el cual no es equiparable ni hace parte del ingreso base de
liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993.
2.1. Vulneración
del artículo 13 de la Constitución Política
Inicia el actor por explicar que en varias ocasiones
la Corte ha admitido como cargo de inconstitucionalidad las interpretaciones
judiciales, cuando contienen un conflicto de relevancia constitucional, tal y
como se analizó en la sentencia C-1436/00, que dijo: “La interpretación de una norma
legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando
dicha interpretación involucre un problema de carácter constitucional.”
Afirma
el actor que a diferencia de las demás Altas Cortes, el Consejo de Estado desde
el año 2000 ha sostenido que si para el reconocimiento de una pensión del
régimen de transición se aplicara el ingreso base de liquidación conforme lo
dispone el inciso tercero el artículo 36 de la Ley 100/93, se violentarían los
principios de favorabilidad del trabajador e inescindibilidad en la aplicación
de las normas, expresando que:
“(…) conforme a la acepción de la palabra “monto” que
cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de una cantidad,
como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la cuantía de una
pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera a la idea que
sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias partidas,
sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la
suma del respectivo promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que
debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores
a la ley 100”.
“De otro lado, la Sala también observa que en el
inciso 3º del artículo 36, están previstos un ingreso base y una liquidación
aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación del inciso
2º, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores se infiere un
ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico anterior, lo
cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas, que conduce
necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo
53 de la Constitución Política a tener en cuenta la más favorable, o sea la
primera regla del inciso 2º”.
“La aplicación de régimen anterior incluye el atinente
a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión pues es de la esencia del
régimen de transición, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión.
Si se altera alguno de esos presupuestos se desconoce dicho beneficio, por lo
que al establecer la cuantía de la pensión con base en lo devengado por el
causante durante los últimos 10 años de servicios, se afecta el monto de la
pensión y de paso se desnaturaliza el régimen. La base salarial para liquidar
la prestación en el presente proceso es, se repite, el 75% del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, lo que
impone confirmar la providencia del a quo que declaró la nulidad de los actos
acusados y ordenó el condigno restablecimiento del derecho, pero por motivos
parcialmente diferentes a los expresados por el Tribunal”[3].
La expresión
acusada del artículo 36 de la Ley del Sistema General de Pensiones, por sí sola
no deviene inconstitucional, sino que a raíz de la interpretación dada por el
Consejo de Estado vulnera el derecho a la igualdad de los beneficiarios del
régimen de transición que no están sometidos a la jurisdicción contencioso
administrativo.
Sustenta su
argumento en el caso de los servidores públicos vinculados a una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, en las que coetáneamente, un empleado
público y un trabajador oficial pueden ser beneficiarios del régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, recibiendo un
tratamiento distinto. En el caso del empleado público por estar sometido a la
jurisdicción contencioso administrativa le es aplicada la interpretación del
Consejo de Estado, reconociéndole las prerrogativas del régimen anterior
atinentes a edad, semanas, monto e ingreso base de liquidación, es decir el 75%
del salario devengado durante el último año con todos los factores salariales;
mientras que al trabajador oficial se le reconoce su pensión del régimen de transición
con base en el inciso tercero del artículo 36 antes citado, es decir con el
promedio de lo devengado durante el tiempo que le faltare para adquirir el
derecho si le faltare menos de diez años, o durante todo el tiempo cotizado.
Encuentra el
actor, que no existe justificación en la diferencia de trato antes descrita, en
tanto que la Ley no prevé dicha distinción, sino que a raíz de la
interpretación del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, otorga más
prerrogativas del régimen anterior al empleado público que las reconocidas al
trabajador oficial.
2.2. Vulneración
del artículo 48 de la Constitución Política
El régimen legal
establecido con anterioridad a la modificación constitucional introducida con
el Acto Legislativo 1 de 2005, continúa produciendo efectos, los cuales deben
ser interpretados de conformidad con las nuevas disposiciones de la
Constitución. El artículo 48 Constitucional, dispone en uno de sus parágrafos
que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…);
en ese orden, la liquidación de las pensiones con factores que no
corresponden a cotizaciones efectivamente realizadas por la persona, vulnera la
Constitución directamente.
Entender la
expresión “monto” como determinante a la hora de establecer el ingreso base de
liquidación, constituye una interpretación que vulnera la Constitución, pues el
monto no incluye los factores salariales sobre los cuales no se haya
realizado cotización. No puede pretenderse que se liquide una pensión bajo este
esquema, cuando el mismo régimen de transición, en su inciso tercero,
claramente establece la forma en que debe efectuarse la liquidación y más
cuando el Acto Legislativo 1 de 2005 es reiterativo en su explicación.
La Carta
Política dispone que la Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección , coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley, situación que supone
que en el reconocimiento de los derechos pensionales de los beneficiarios del
régimen de transición, existan reglas claras que permitan a los entes
ejecutores obrar conforme a derecho sin vulnerar los principios
constitucionales y derechos de sus afiliados.
2.3. Vulneración
del artículo 230 de la Constitución Política
Expone
el demandante que por virtud del mandato constitucional contenido en el
artículo 230 Superior, los jueces en sus providencias solo están sometidos al
imperio de la ley. Y dado que a través del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
el Legislador instauró un régimen de transición para un grupo de asegurados a
los que se les aplicaría el régimen anterior, este solo se refirió al tiempo de
servicio o semanas cotizadas, edad y monto de la pensión, excluyendo en el
inciso tercero el ingreso base para liquidar la pensión.
En
su argumentación, el actor indica que si el Legislador hubiese querido que se
mantuviera todo el régimen anterior, no hubiera hecho la exclusión del ingreso
base de liquidación (inciso 3 del art. 36), y simplemente habría indicado que
se les aplicaría todo el régimen anterior a las personas que a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 cumplieran con el requisito de edad -35 años
mujer y 40 hombres- o 15 años de servicio.
De
ese modo, para el demandante la interpretación del Consejo de Estado vulnera el
deber de sujeción al imperio de la ley que cobija a todos los jueces de la
República, pues con un criterio diferente al establecido en el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, y en la sentencia C-168 de 1995, da una interpretación
forzada y ajena al contenido exegético de la misma.
3.
INTERVENCIONES
3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
exequibilidad condicionada
La norma acusada
debe ser declarada condicionalmente exequible, bajo el entendido que el monto
se refiere únicamente al porcentaje de tasa de reemplazo y no se equipara ni hace
parte del ingreso base de liquidación.
El conflicto en
la interpretación sobre el concepto monto es de alto impacto
constitucional, lo que conduce a que la Corte efectué la correcta valoración de
la norma, y la dote de coherencia lógica excluyendo otras valoraciones por
parte de los operadores judiciales. El Sistema Pensional reclama una
interpretación en concreto sobre la materia por parte de la guardiana de la
Constitución, en tanto que el efecto útil de la norma acusada indica que el
ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios que están a menos de
diez años para pensionarse es el promedio de lo que falta para adquirir el
derecho.
La edad, tiempo
de servicios y monto pensional del régimen de transición, deben ser tomados del
régimen anterior al SGP, pero entendiendo que el “monto” es un porcentaje
aplicable al ingreso base de liquidación, es decir, el correspondiente a la
tasa de reemplazo, mientras que el ingreso base de liquidación debe ser siempre
el establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100/93 en
concordancia con el artículo 21 de la misma ley.
Es inadmisible
constitucionalmente la interpretación del monto aunada al concepto de ingreso
base de liquidación que traía el régimen anterior, con base en el deber de
correspondencia entre el ingreso base de cotización y el ingreso base de
liquidación, dispuesto en el acto legislativo 1 de 2005 al establecer que las
pensiones se liquidarán con base en los factores sobre los cuales se realizaron
aportes.
3.2.
Ministerio
del Trabajo: exequibilidad condicionada
Ante el cambio normativo introducido por la Ley 100
de 1993, surgió la necesidad de adaptar los derechos en vía de consolidación
por medio de una mezcla que integra condiciones del anterior régimen y del actual,
sin que esa mixtura denominada régimen de transición, conduzca a la violación
del principio de inescindibilidad de la ley laboral.
En el marco del inciso tercero del artículo 36 de la
Ley 100/93, no es posible vincular el ingreso base de liquidación de la pensión
a las expresiones “monto” o “tasa de remplazo”, pues mientras el ingreso base
corresponde a los salarios devengados por el trabajador o a la base sobre la
cual ha efectuado sus aportes al sistema, según el caso y el régimen que
resulte aplicable, el monto debe entenderse como el porcentaje que se aplica a
ese ingreso para obtener la cuantía de la mesada. Lo anterior, por cuanto cada
uno de los anteriores conceptos -monto e ingreso base de liquidación- tienen su
propio contenido conceptual, y pese a que concurren para definir el quántum de
la pensión, no pueden asimilarse como si se tratare de un solo concepto.
El legislador quiso otorgarle al ingreso base de
liquidación su propia naturaleza jurídica, dentro de la cual no se vinculó al
monto, naturalmente por ser un elemento diferente e independiente de éste; al
paso que el IBL se correlaciona con los factores constitutivos del salario
tomados para liquidar la pensión, y el monto se ajusta como el porcentaje
aplicado a dicho ingreso para definir la tasa de remplazo que arrojará la
cuantía de la mesada.
3.3. Contraloría General de la República: exequibilidad
condicionada
La interpretación del monto de la pensión de vejez del Consejo de
Estado desconoce el derecho a la igualdad, pues favorece a los servidores
públicos sometidos a su jurisdicción, respecto a los servidores amparados por
la jurisdicción ordinaria, cuando la ley debe aplicarse integralmente a todos los
beneficiarios del régimen de transición.
El régimen de transición opera como una excepción a la aplicación del
principio de universalidad de la Seguridad Social, para quienes reúnan unos
supuestos de hecho consagrados en el artículo 36 de la Ley 100/93. Consagrando
un beneficio en lo atinente a los elementos de edad, tiempo de servicios y
monto, creando un tercer régimen diferente al antiguo e independiente del
nuevo; lo que naturalmente implica que la pensión no se rige en su integridad
por el sistema pensional anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993, como lo interpreta el Consejo de Estado al unir el concepto de monto con
el ingreso base de liquidación de la norma anterior.
3.4. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones:
exequibilidad condicionada
La interpretación que hace el Consejo de Estado del enunciado acusado,
desconoce la voluntad del Legislador al diferenciar la forma y contenido de las
pensiones de vejez que se reconocerían en el régimen de transición, de las previstas
en la ley del Sistema General de Pensiones, a través de la definición de
requisitos específicos para acceder a ciertos beneficios, sin la intensión de
perpetuar las condiciones contenidas en los regímenes anteriores.
De permitirse una interpretación distinta a la exégesis del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, se desnaturaliza el modelo de seguridad social
organizado por el Estado, afectando gravemente la viabilidad financiera del
Sistema, permitiendo una forma de liquidación de la mesada no prevista en la
ley, y por el contrario fue el objeto de la reforma pensional.
La ponderación hecha en la sentencia de unificación del Consejo de
Estado sobre el concepto de monto, empleó una indebida utilización del
principio de progresividad, en tanto que está permitida la regresividad
normativa, siempre y cuando esté debidamente justificada. Y en este caso, se
buscó la unificación e igualdad de afiliados para acceder a la pensión de
vejez, eliminando beneficios especiales en cabeza de ciertos sectores.
3.5. Universidad Libre: exequibilidad
La institución educativa a través de su representante indica que la
razón de ser las interpretaciones contradictorias sobre el concepto del monto
contenido en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100/93, radica en
que con la entrada en vigencia de la Ley del Sistema General inició el desmonte
gradual de los regímenes especiales, eliminando las condiciones preferenciales
en ellos contenidas.
Con la creación del mecanismo de tránsito normativo denominado régimen
de transición, el Legislador dispuso que tan solo algunos aspectos de la norma
anterior prevalecerían y cuáles no, restringiendo además esa prebenda a cierto
grupo de afiliados. No obstante, al dar lectura al inciso tercero señala que el
ingreso base para liquidar la pensión de quienes les falte menos de diez años
para adquirir el derecho, será el tiempo faltante para la consolidación del
derecho, norma que busca armonizar las diferentes formas de calcular el ingreso
base de liquidación y el monto de la pensión que existían antes de la Ley
100/93.
Para el ente educativo, el monto de la pensión no se refiere solo al
porcentaje o tasa de reemplazo, sino que incluye el ingreso base de
liquidación, concluyendo que coinciden con la interpretación del Consejo de
Estado, y que en aplicación al principio de indubio pro operario debe
considerarse que dentro de dicho concepto está incluida el ingreso base de
liquidación dispuesto en el régimen anterior.
3.6. Intervenciones ciudadanas: exequible
Vencido el término para presentar las intervenciones, el ciudadano
Álvaro Quintero Sepúlveda extemporáneamente presentó escrito solicitando
desestimar las pretensiones de la demanda indicando que el principio de
favorabilidad opera no solo en el caso del conflicto entre normas, sino también
cuando una misma norma admite varias interpretaciones como lo hace el artículo
36 de la Ley 100/93 en sus incisos segundo y tercero.
En ese sentido, al admitir la aplicación del inciso tercero, se
desnaturalizaría la aplicación del inciso segundo, por cuanto el beneficio del
“monto” no puede separarse del ingreso base de liquidación previsto en el
régimen anterior por virtud de la inescindibilidad de la ley. Por lo cual debe
entenderse que por ser de la esencia del régimen de transición la incorporación
del IBL al concepto de monto, debe operar la aplicación integral del régimen
anterior.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público, mediante concepto No. 5573 del 17 de mayo de 2013, intervino
en el trámite de la presente acción, solicitándole a la Corte Constitucional
declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda contra la
expresión “y el monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustancial en la
formulación de los cargos, con base en las siguientes consideraciones:
En
primer lugar, dispuso que en cuanto las acusaciones del demandante, se formulan
contra interpretaciones judiciales y no contra un contenido normativo, se debe
realizar un análisis sobre los requisitos que debe cumplir una demanda de este
tipo para que pueda ser conocida de fondo. En consecuencia, en el presente
caso, estimó, que la acción carece de certidumbre, pues a pesar de que el
libelista afirma que el Consejo de Estado no desliga del monto de la
liquidación pensional el ingreso base para su liquidación, no demuestra, de la
forma que la jurisprudencia lo exige, que esto realmente ocurra.
Con
el objeto de demostrar sus acusaciones, el demandante realiza una trascripción
parcial de una sentencia del Consejo de Estado en la que se reconoce una
pensión aplicando indebidamente el criterio de monto pensional, porque,
supuestamente, lo extendió al ingreso base de liquidación, en el sentido de
determinar este último de acuerdo con los factores de liquidación que se debían
aplicar en el régimen anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
De igual manera, el actor trae a colación una decisión de la Corte Suprema de Justicia,
con el fin de demostrar que en ésta, se aplica, en su integridad, lo
establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
posición contraria a la que el Consejo de Estado aplica sistemáticamente.
Frente
a lo anterior, la vista Fiscal consideró que el actor no realizó una
demostración exhaustiva de la interpretación sistemática aplicada por el
Consejo de Estado, debiendo haber expuesto todos y cada uno de los casos,
debidamente identificados y realizando un análisis de la aplicación legal
cuestionada en el contexto legal y constitucional pertinentes que demuestren
fehacientemente que se está presentando una interpretación judicial reiterada
de una norma legal, que emana del mismo texto y que resulta contraria al orden
constitucional.
Por otro lado, afirmó que a partir de la sentencia C-168 de 1995 las
demandas interpuestas contra los incisos segundo y tercero del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 deben ser rechazadas ipso facto al considerar que ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, en tanto que en
la mencionada sentencia no solo se hizo un análisis in extenso sobre el derecho
a la igualdad, sino también de los artículos 53 y 58 CP, en relación con los
derechos adquiridos y los principios mínimos laborales.
La condición más beneficiosa para el trabajador, garantizada mediante
el principio constitucional de favorabilidad laboral, incluye en su alcance en
materia de interpretación judicial a los diferentes regímenes pensionales
existentes antes de la ley 100/93, entendido como un asunto que le compete al
juez de conocimiento en cada caso concreto y no a la Corte Constitucional en
juicios ordinarios de constitucionalidad.
El demandante pretende un control de las vías de hecho en materia de
interpretación y aplicación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de
la Ley 100/93, en relación con el monto de la pensión en el régimen de
transición y el ingreso base de liquidación de la misma, ante lo cual, se puede
acudir a la acción de tutela en cada caso concreto.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La presente demanda de inconstitucionalidad fue
formulada por un ciudadano colombiano, contra la interpretación que el Consejo
de Estado hace del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
(parcial), el cual, por virtud del Acto Legislativo 1 de 2005 parágrafo
transitorio 4, continúa produciendo efectos hasta el año 2014. Por lo tanto, la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse al respecto (CP, artículo
241.4).
2. Cuestiones Previas
Teniendo
en cuenta lo expuesto en precedencia, la Sala considera necesario abordar de
manera previa dos cuestiones planteadas por el Ministerio Público. En primer
lugar, es necesario establecer si en la presente oportunidad se ha configurado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y en el caso de que ésta resulte
inexistente, se abordará, en segundo término, el análisis sobre si es
procedente o no proferir una decisión de fondo, pues toda vez que solicitó un
fallo inhibitorio por ineptitud sustancial en la formulación de los cargos, se
impone un estudio a la luz de los requisitos que ha exigido la jurisprudencia
para la interposición de acciones contra interpretaciones judiciales.
3. Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
3.1. El alcance de la sentencia C-168 de 1995
3.1.1. Cargos
examinados y respuesta constitucional
La sentencia C-168 de 1995 se ocupó de examinar la
constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la ley
100 de 1993. En particular y en lo relativo al cuestionamiento en aquella oportunidad
formulado en contra del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ahora demandado, la Corte examinó tres
cargos.
a) Cargo por violación
del artículo 58 de la Constitución
Este cargo exigía
establecer si el segundo inciso del citado artículo 36 desconocía la
prohibición de afectar los derechos adquiridos (Art.58 CP) de los trabajadores
afiliados al régimen anterior y que no habían cumplido las condiciones para
acceder a la pensión.
La Corte concluyó que este cuestionamiento
no podía prosperar. Para ello señaló, luego de una amplia explicación de la
noción de derechos adquiridos, que era necesario distinguir entre aquellas
personas que eran titulares de un derecho y aquellas que no. Indicó entonces:
“El
derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y
queda cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la
propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la
expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia,
puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última
categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa'. Se puede
concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio
o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión
de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de la misma. Pero quien
aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la
norma legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple
expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante.”
(Subrayas fuera de texto).
Con base en lo anterior, la Corte encontró
que la norma acusada armoniza con el Ordenamiento Superior en tanto “la reiteración que hace el Constituyente en el artículo
53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance
que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los
trabajadores, mas no las simples expectativas”.
b) Cargo por
violación del artículo 53 de la Constitución
El segundo de los
cargos examinados hacía necesario definir si la modificación a las normas
pensionales que se derivaba del inciso segundo del artículo 36 vulneraba el
principio de la condición más beneficiosa aplicable a los trabajadores (Art. 53
CP) al desconocer los regímenes preexistentes más favorables.
La Corte en ésa
oportunidad expresó que la infracción del artículo 53 no se había producido.
Por un lado, sostuvo que la prohibición de menoscabar los derechos de los
trabajadores no era pertinente si se tiene en cuenta que, precisamente, no es
posible predicar la existencia de un derecho respecto de aquellas personas que
no hubieren cumplido antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 las
condiciones para acceder a la pensión. Así mismo, de otra parte, la Sala Plena concluyó que “en el presente evento se acusan normas generales,
impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del país, por
tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible determinar
in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas para los
trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se
trata de meras expectativas.”
c) Cargo por
violación del artículo 13 de la Constitución
El tercer cargo
requería que la Corte determinara si el inciso segundo del artículo 36 de la
ley 100, al prever el régimen de transición, desconocía el derecho a la
igualdad en tanto permitía un trato legal diferenciado  entre los trabajadores
que en vigencia de la norma anterior no habían consolidado el derecho
pensional. Los grupos objeto de comparación se encontraban constituidos, de una
parte, por las personas que ostentaban expectativas legítimas y, de otra, por
aquellos que apenas iniciaban su vida laboral teniendo tan solo meras
expectativas.
La Corte indicó que
no era posible afirmar la violación del derecho a la igualdad, en tanto se
presentaban diferencias suficientemente relevantes entre las dos clases de
personas. En efecto, no resultaba posible asimilar una persona que apenas está
iniciando la construcción de su derecho pensional con una que se encuentra en
una posición más cercana a la adquisición del derecho. Señaló en esa
oportunidad:
“Y sobre la
discriminación que, según el actor, se crea entre las personas que quedan
comprendidas por el precepto demandado frente a las demás, cobijadas por el
régimen anterior, cabe anotar que mal podría considerarse que la situación de
las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las
contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, es la misma de
aquellas que apenas inician una vida laboral, llevan pocos años de servicio o
su edad está bastante lejos de la exigida, pues a pesar de que en ambos casos
se tienen meras expectativas, las que como tantas veces se ha reiterado, pueden
ser reguladas por el legislador a su discreción, sus condiciones, por ser
distintas, justifican un trato diferente. Recuérdese que la igualdad formal no
es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones
relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles
tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de
justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en
forma desigual.”
3.1.1.1. En atención a las consideraciones reseñadas,
la Corte dispuso declarar exequible el inciso segundo del artículo 36 de la ley
100 de 1993 en el numeral 2 de la parte resolutiva, así:
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y
tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este
último que dice: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta
fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente
ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado
en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un
(1) año para los servidores públicos", el cual es INEXEQUIBLE. (subraya fuera de texto).
(…)
3.1.1.2. En
síntesis, a través de la sentencia C-168/95, la Corte realizó el análisis de
constitucionalidad de los artículos
11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la ley 100 de 1993. En particular, respecto
del inciso 2 del artículo 36
de la mencionada ley, analizó los cargos de vulneración de los derechos
adquiridos (Art. 58 CP), desconocimiento de la condición más beneficiosa (Art.
53 CP) y derecho a la igualdad (Art. 13 CP). Resolviendo que ninguna de tales
disposiciones constitucionales fueron transgredidas por la norma acusada.
3.2. Cargos formulados en la demanda objeto
de pronunciamiento
Los conceptos de la violación planteados en
ésta oportunidad, tal y como se expresó al adelantar su examen con
especificidad, son los siguientes:
a) Cargo por violación del artículo 13 de
la Constitución
Según el demandante, el contenido
normativo asignado por la interpretación del Consejo de Estado a la expresión
“monto”, tiene como efecto el otorgamiento de un beneficio injustificado e
inconstitucional derivado de una aplicación diferenciada del régimen de
transición, consistente en que los beneficiarios de la transición que son
juzgados por la justicia de lo contencioso administrativo reciben un
tratamiento privilegiado como consecuencia de la interpretación atacada.
b) Cargo por violación del artículo 48,
modificado por el acto legislativo 1 de 2005
El demandante señala que se desconoce el
inciso sexto que el acto legislativo 1 de 2005 adicionó al artículo 48 de la
Constitución, en tanto la unión del concepto de monto pensional con el promedio
de liquidación del régimen anterior que se deduce de la norma que se acusa,
desconoce la obligación de que exista equivalencia entre los aportes y la
liquidación de la pensión, según lo exige la Carta.
c) Cargo por violación del artículo 230
de la Constitución
La demanda también considera que se
contraría el artículo 230 de la Constitución, en tanto la proposición jurídica
atacada supone un desprendimiento por parte de los jueces del tenor literal de
los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100/93 para, en su
lugar, aplicar integralmente el régimen derogado con base en la tesis de la
inescindibilidad de la ley laboral y el principio de favorabilidad.
3.3. La cosa juzgada en la jurisprudencia
constitucional
3.3.1. La cosa juzgada constitucional
Ésta Corte ha indicado que la
cosa juzgada implica una prohibición en cabeza de los administradores de
justicia de pronunciarse sobre lo resuelto. No obstante, se ha precisado que
ante la presencia de un pronunciamiento previo respecto de una determinada
norma no siempre existe una restricción para un nuevo pronunciamiento. Esta
conclusión se funda en la distinción que ha hecho la jurisprudencia
constitucional entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, relevante
en esta oportunidad, expresando:
“Como
reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, conforme
a lo preceptuado por el artículo 243 de la Constitución, los fallos que dicta
la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito
a cosa juzgada constitucional, lo cual significa que tienen carácter definitivo
e inmutable, y de este modo se garantiza, por una parte,  la aplicación de
los principios de igualdad y seguridad jurídica y, por la otra, que este
Tribunal, como órgano encargado del control constitucional, sea consistente con
las decisiones que ha adoptado previamente.
La
jurisprudencia constitucional ha diferenciado categorías conceptuales de cosa
juzgada, como  entre cosa juzgada absoluta y  relativa,  entre
otras,  “que  resultan del alcance que a la figura de la cosa juzgada
constitucional le otorgue el propio análisis de constitucionalidad que realiza
la Corte sobre una norma determinada y la decisión respectiva que se adopte”.
En relación
con la diferenciación entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, la
Corte ha establecido:
“Los
conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia
de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta”. Así las cosas, la
jurisprudencia de la Corte ha previsto determinados supuestos en los que los
efectos de la cosa juzgada carecen de carácter absoluto.  En estos
eventos, la vigencia del principio de supremacía constitucional (Art. 4º C.P),
que incorpora la necesidad que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste
a las disposiciones de la Carta Política; permite que la Corte se pronuncie
sobre la disposición legal respecto de la cual ya ha existido un
pronunciamiento, pero éste se ha circunscrito a determinados problemas jurídico
– constitucionales.”
Uno de
supuestos es el de la cosa juzgada relativa. Para la jurisprudencia,
“este fenómeno concurre cuando la Corte restringe el análisis de
constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la
violación.  Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas
de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos
distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.
El mismo
precedente contempla la posibilidad que la cosa juzgada constitucional
relativa, se compruebe de modo explícito o implícito. El primero se presenta
cuando ““...la disposición es declarada exequible pero, por diversas
razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza
entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada
en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de
la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta...”
La segunda
modalidad se acredita en los eventos en que “cuando la Corte restringe en la parte
motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se
indique dicha limitación, “...en tal evento, no existe en realidad una
contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa
juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo
el entendido que sólo se ha analizado determinados cargos...”. Así mismo, se
configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar
la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas
normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: “...el análisis de la Corte está claramente
referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de
constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes
para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada..” [4]
3.3.2. Corolario de lo anterior, es que en la presente
oportunidad no puede afirmarse la existencia de cosa juzgada que impida el
pronunciamiento de esta Corte. Ello es así, por cuanto las razones de
inconstitucionalidad planteadas en ésa ocasión, en la sentencia C-168 de 1995,
difieren de las aducidas en éste proceso, como se explicará más adelante. Sobre
la relatividad del juzgamiento previo la jurisprudencia ha expresado que:
“(…) a lo largo del estudio del fenómeno de
Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia
de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que al margen de la
clasificación de la figura, la noción de la Cosa Juzgada en la práctica resulta
sencilla y referida únicamente a la prohibición de volverse a pronunciar sobre
un asunto ya decidido. En este orden, aquello que ha analizado la Corte a este
respecto, se refiere a distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los
dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha
declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no
hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha llamado en
ocasiones cosa juzgada relativa.”[5]
3.3.3. La cosa juzgada relativa se configura ante la concurrencia
de dos requisitos: (i) que la norma acusada de inconstitucionalidad
reproduzca el mismo contenido normativo estudiado en una sentencia anterior y,
(ii) que el examen de constitucionalidad se fundamente en idénticas razones
-esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada-. Por
lo cual, solo en presencia de estas dos condiciones la decisión deberá estarse
a lo resuelto.
3.4. Existencia de un cambio de parámetro
de control
3. 4.1. Es importante señalar que el cambio
del parámetro de control tiene un efecto directo sobre la cosa juzgada ya que
habilita al juez constitucional para conocer una proposición ya estudiada
frente a un contexto jurídico diferente, como lo expresó éste Tribunal
Constitucional al pronunciarse sobre el derecho de asociación, así:
“Se está ante un panorama legal distinto al
que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la sentencia C-110 de 1994,
examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado,
no habían sido incorporados por medio de la Ley, los Convenios 151 y 154 de la
OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la
Constitución. Aunado a lo anterior, la declaración de exequibilidad de la
prohibición para los sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de
peticiones o de celebrar convenciones colectivas, radicó principalmente en la
consideración de que el artículo 416 del Código laboral era una de las
excepciones de que trata el artículo 55 de la Constitución, argumento que queda
sin piso, por la sencilla razón de la existencia de las Leyes en mención. En
consecuencia, por este aspecto, la Corte puede volver a examinar la
constitucionalidad de lo acusado del artículo 416 del Código Sustantivo del
Trabajo, pues no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada.”[6]
(Subrayas fuera de texto).
La reforma al artículo 48 Superior,
efectuada por el Acto Legislativo 1 de 2005, alteró el panorama normativo bajo
el cual se adoptó la sentencia C-168 de 1995. El artículo 48 constitucional -marco constitucional del artículo 36 de
la ley 100/93-, fue modificado por
el citado Acto Legislativo, con la incorporación de nuevos principios al
derecho a la seguridad social en pensiones y al propio artículo 36 de la Ley
100/93, resumido en las siguientes normas:
Sobre el derecho a la seguridad social en
pensiones: (i) fundó el
principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; (ii) consagró
el respeto de los derechos adquiridos con arreglo a la ley en materia de seguridad
social; (iii) consagró la estabilidad e inmutabilidad en el pago de la mesada;
(iv) prohibió establecer requisitos y beneficios pensionales distintos a los de
la leyes del sistema general de pensiones; (v) ordenó la liquidación pensional
concordante con los aportes cotizados; (vi) dispuso la derogatoria de los
regímenes especiales y exceptuados; (vii) ordenó la revisión de las pensiones
adquiridas con abuso del derecho y (viii) fijo un tope al monto de la mesada.
Expresamente sobre el artículo 36 de la
ley del sistema general: (i)  determinó la vigencia del régimen de
transición -31 julio de 2010-;  ultractividad del régimen hasta el año 2014
para los que acrediten 750 semanas o 15 años de servicio a la vigencia del
régimen de transición -25 de julio de 2005-; (iii) los requisitos y beneficios
serán los expresamente consagrados en el artículo 36 y demás normas que lo
desarrollen.
De todo lo expuesto, esta Corporación
concluye que no existe cosa juzgada y, por ende procede, el examen de
constitucionalidad al verificarse (i) la falta de identidad entre los cargos
examinados en la sentencia C-168/95 y los formulados en el presente caso y (ii)
un cambio del parámetro de control frente a los actuales principios y normas
que orientan la prestación del servicio de seguridad social en pensiones y que
naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de 1995.
4.
Análisis sobre el control de constitucionalidad sobre interpretaciones
judiciales y administrativas y requisitos para que proceda su estudio de fondo
En
el artículo 241 de la Constitución Política de 1991 se le otorgó a la Corte
Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía del texto
fundamental, para dicho fin, le concedió varias facultades[7] dentro de las cuales está
la de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
El
control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto por
cuanto no se requiere de ningún litigio concreto para que esta pueda
interponerse, procede contra cualquier ley, así ésta no esté afectando
directamente al ciudadano que la presenta. Y, por otro lado, el objeto del
control es una norma legal y la decisión recae sobre la disposición demandada,
ya sea por vicios en su contenido material o en su formación.[8]
Esta
Corporación en reiterada jurisprudencia ha dispuesto que “el control constitucional rogado o por demanda
ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los
jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas
ocasiones, cuando ha dicho que la ‘acción pública de inconstitucionalidad es un
mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en
Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los
mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe
darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición
examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga’. Con ese
criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo
sobre ciertas demandas, cuando concluyó que éstas cuestionaban no tanto el
contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos tribunales.
Por ejemplo, la sentencia C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió
de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia
de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el
literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era
aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la demanda
pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba dirigida
contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida aplicación
indebida del mismo.”[9]
De
lo anterior se deduce que, en principio, el control abstracto solo recae en
textos legales, esto por cuanto los jueces gozan de plena autonomía para
interpretar las disposiciones, por lo que a la Corte no le corresponde fijar el
sentido de la ley, pues esto invadiría la labor de los demás operadores
jurídicos. No obstante, como se mencionó precedentemente, a la Corte
Constitucional le corresponde la guarda de la integridad y la primacía de la
Constitución, por lo que debe, a su vez, asegurar que todos los jueces estén
sometidos al imperio de sus mandatos y las interpretaciones que éstos hagan
deben corresponder con el texto fundamental.
En
consecuencia, quien tiene la actividad de interpretar un mandato legal cuenta
con la posibilidad de darle variadas lecturas, lo que, en principio, no
generaría inconveniente alguno, pues éstas pueden resultar acordes con los postulados
de la Constitución o, también, ir en contravía de ellos, caso en el
cual, en defensa del ordenamiento jurídico, los ciudadanos, han acudido a la
acción pública de inconstitucionalidad.
En virtud de ello la Corte ha admitido, en casos
excepcionales, la procedencia de demandas de inconstitucionalidad contra
interpretaciones judiciales de una norma legal. Ha dicho la Corte, que:
“(…) cuando un ciudadano no cuestiona tanto el
contenido abstracto de un determinado texto legal sino la interpretación
específica que del mismo han hecho determinados jueces, tal y como ocurre en el
presente caso. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la
labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es
importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de
control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las
interpretaciones sea excepcional.  Y específicamente, sólo en pocos casos, esta
Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto,
esas interpretaciones realizadas por los jueces.
17- La Corte es pues competente para controlar ciertas
interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando éstas planteen
problemas constitucionales (…)”.
Así mismo, la sentencia C-802 de 2008, sobre el
particular, señaló:
“(…) El control que ejerce esta Corporación a través
de la acción pública de inconstitucionalidad (art.241 CP) comprende la facultad
de examinar la interpretación que en ciertos casos hacen las autoridades
judiciales de normas con fuerza material de ley. Se trata de una suerte de
control, verdaderamente excepcional (…)”.
En síntesis, cabe el pronunciamiento de la Corte en
los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias
a la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de
inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales,
legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a objeto de evitar el
riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros
poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de
poderes.
En efecto, con el fin de tener especial cuidado a la hora
de evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales de textos legales que se
demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos
especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a su vez, signadas
por una “mayor carga argumentativa” por parte del demandante.
Los requisitos dispuestos por la jurisprudencia para
que proceda el control sobre interpretaciones judiciales, son los mismos que
han de presentarse en una demanda de inconstitucionalidad ordinaria a saber
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pero, debido al
carácter excepcional de esta clase de control, para que sea posible un examen
de fondo, éstos deben contener una mayor profundidad y solidez analítica en la
sustentación de los cargos. En palabras de esta Corte[10]:
“[L]as demandas de inconstitucionalidad presentadas
contra interpretaciones judiciales están sujetas a una carga de argumentación
más intensa que la que corresponde a las demandas de inexequibilidad contra
normas jurídicas, pues el ejercicio inusual de la acción pública para tales
exige que el demandante profundice en la explicación de cómo respecto de alguna
o algunas disposiciones legales ha terminado por configurarse una
interpretación que contradice los postulados de la Constitución Política”.[11]
La
sentencia C-802 de 2008, también sintetizó los requisitos exigidos por la
jurisprudencia, frente a la modalidad de control constitucional mencionada, así:
“a.- En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano
no sólo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional
(numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas
contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión
cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. En
otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se
establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el
demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”. Así, el
ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la
interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la
Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la
identificación de la norma impugnada.
b.- En cuanto al requisito de certeza, las demandas
contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un
lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido
normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la
interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.
De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el
requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en
simples “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta
interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las
implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica
inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido
acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues
el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el
derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos,
que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido
ninguna aplicación práctica”.
Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza
cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley,
sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos
estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el
Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a
cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto
administrativo en la jurisdicción ordinaria.
c.- En cuanto al requisito de especificidad, en esta
clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad
sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico
ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.
d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es
necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación
judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y
no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido
particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas
contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el
control por esta vía no es procedente si se involucran controversias
hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto “no le corresponde al
juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de
aplicación o interpretación de la ley”, a menos que la controversia “trascienda
el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional”.
En la misma dirección ha explicado que no compete a la
Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni
adelantar una suerte de “corrección hermenéutica” de las decisiones judiciales
que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una
problemática de orden constitucional.
e.- Por último, el requisito de suficiencia exige, en
demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una
posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso
en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una
norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo
debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la
interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos
y argumentativos para demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que
plantea una verdadera problemática constitucional.”
De acuerdo con lo expuesto, pasa la Sala a estudiar si
en el asunto objeto de examen la demanda reúne los requisitos señalados en la
jurisprudencia para que proceda un pronunciamiento de fondo sobre el tema
puesto en consideración.
5. Demanda Examinada
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procederá la
Sala a estudiar la demanda instaurada por el ciudadano y a la vez Subdirector
Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, Salvador Ramírez
López, contra la interpretación que el Consejo de Estado le ha otorgado, a
través de su jurisprudencia, a la expresión “y el monto de la pensión de vejez”,
contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por
cuanto contradice los artículos 13, 48 (modificado por el Acto Legislativo 1 de
2005) y 230 de la Constitución Política.
El demandante, entonces, propone el estudio de una
demanda de inconstitucionalidad contra una interpretación judicial de un texto
normativo, que, a su parecer, viola la Carta Fundamental. Respecto de este tipo
de acciones, la Corte ha dispuesto su procedencia en casos muy excepcionales,
por cuanto, en principio, el control abstracto recae, precisamente, sobre
normas legales y no sobre el sentido de su aplicación dado por una autoridad
judicial competente.
La Corte, no obstante, ha conocido y ha proferido un
pronunciamiento de fondo en esta clase de demandas, cuando el problema
suscitado entraña un verdadero problema constitucional y se hayan cumplido las
exigencias que al efecto la jurisprudencia señala.
Los requisitos, que fueron explicados precedentemente,
a saber, claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, frente a
esta modalidad de control constitucional, deben estar signados por una exigente
carga argumentativa por parte del demandante, de lo contrario, la Sala deberá
declararse inhibida para conocer la cuestión litigiosa.
En el presente caso, esta Sala considera que no es
posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica planteada, por
cuanto la demanda no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia dispuestos
por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una interpretación
judicial.
Al respecto, el requisito de suficiencia, tal como lo
dijo la sentencia C-802 de 2008, de un aparte, “exige demostrar que se está
ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de
un caso en particular, pues una sola decisión judicial en la que se interprete
una norma no constituye, per se, una doctrina del derecho viviente y en caso de
serlo debe demostrarse. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la
interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos
y argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que
plantea una verdadera problemática constitucional.” Para satisfacer dicho
requisito, se insiste, también se requiere exponer la razón por la cual la
norma cuestionada contradice los postulados constitucionales cuya vulneración
expresamente se invoque.
En el caso en cuestión, el demandante expone la
posición que ha tomado el Consejo de Estado respecto de la expresión “del monto
de la pensión de vejez” contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, así:
“El Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de
liquidación es el mismo monto, por tal razón, la aplicación del régimen de
transición implica no solamente lo correspondiente al porcentaje de la pensión
sino también a la determinación del ingreso base de liquidación.
Desde el año 2000 el Consejo de Estado con base en los
principios de integridad e inescindibilidad normativa ha sostenido que si se
aplica el IBL conforme lo dispone el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, se afecta el monto de la pensión vulnerando los principios de
favorabilidad del trabajador y de inescindibilidad en la aplicación de las
normas. En el Consejo de Estado existe un criterio definido, según el cual
‘quienes reúnan las condiciones para ser beneficiarios del régimen de
transición, siguen regidos íntegramente por la normas del régimen anterior’.
Sobre esta regla esa Corporación se pronunció en los siguientes términos:
‘Advierte la Sala, conforme a la acepción de la
palabra ‘monto’ que cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por
ciento de una cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje
de la cuantía de una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima
siquiera a la idea que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma
de varias partidas, sino la liquidación aritmética del derecho, que
precisamente se realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que
debe tenerse en cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con
apoyo en las normas anteriores a la Ley 100.’
‘ De otro lado, la Sala también observa que en el
inciso tercero del artículo 36, están previstos un ingreso base y una
liquidación aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación
del inciso segundo, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores
se infiere un ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico
anterior, lo cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas
que conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato
del artículo 53 de la Constitución Política a tener en cuenta la más favorable,
o sea la primera regla del inciso segundo.’
‘La aplicación del régimen anterior incluye el atinente
a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión pues es de la esencia del
régimen de transición, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión.
Si se altera alguno de estos presupuestos se desconoce dicho beneficio, por
lo que al establecer la cuantía de la pensión con base en lo devengado por el
causante durante los últimos diez años de servicio, se afecta el monto de la
pensión y de paso se desnaturaliza el régimen. La base salarial para
liquidar la prestación en el presente proceso es, se repite, el 75% del salario
promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio,
lo que impone confirmar la providencia del a quo, que declaró la nulidad de los
actos acusados y ordenó el condigno restablecimiento del derecho, pero por
motivos parcialmente diferentes a los expresados por el Tribunal. (Subrayado
fuera de texto)’”
A
juicio de la Corte, la postura del Consejo de Estado, de la forma en que fue
propuesta por el ciudadano en su demanda, no representa una posición
consolidada y mucho menos reiterada de esa Corporación, lo cual ha debido
demostrarse fácticamente, en aras de establecer con certeza, que, en realidad, dicha
posición constituye derecho viviente y no una decisión de un caso aislado
dentro de la jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo
En
efecto, de lo transcrito anteriormente, se puede concluir que, el actor,
sustentó su demanda, al parecer, en una única decisión, respecto de la cual ni
siquiera cita a qué providencia se refiere, asumiendo que ésta era la única posición
del Consejo de Estado frente a la expresión demandada, con lo cual cabe afirmar
que no demostró inequívocamente que la interpretación acusada corresponde a una
sólida posición de dicha entidad, incumpliendo, en consecuencia, el requisito
de suficiencia, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una
norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente”[12], lo cual
hace improcedente el control constitucional abstracto de la interpretación
invocada por el demandante.
Adicionalmente,
el demandante señala que la interpretación cuestionada va en contra de los
artículos 13, 48 y 230 de la Constitución Política, sin que para el efecto haya
desplegado una argumentación que permita, a la Corte, concluir de qué modo, en
qué términos o por qué razón, existe una contradicción entre la interpretación
demandada y los postulados de la Carta Fundamental invocados. Carga
argumentativa esencial, para adelantar un examen de fondo sobre el problema
jurídico plateado, incumpliendo, así mismo, desde la perspectiva indicada, con
el requisito de suficiencia.
Por
otra parte, encuentra la Sala, que la demanda instaurada carece de certeza,
pues tal como se dijo precedentemente, uno de los componentes de este requisito
es que la interpretación cuestionada debe fijar un contenido normativo derivado
de la disposición impugnada, y no puede basarse en hipótesis hermenéuticas que
no encuentran sustento en una real y cierta interpretación judicial, exigencias
que no se cumplen en el presente caso. Menciona el actor en la demanda lo
siguiente:
“De la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
el suscrito observa que a la entrada en vigencia del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones, el legislador instauró un régimen de transición
para un grupo de asegurados en el que se aplicaría el régimen anterior en
pensiones en cuanto a ‘tiempo de servicio’, ‘número de semanas cotizadas’, y ‘monto
de la pensión’, pero no en lo que se refiere a la base salarial, pues dicho
elemento lo reguló a renglón seguido cuando precisó que el ‘ingreso base para
liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10 años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior’ (…).
Luego de establecer el aludido régimen de transición,
el legislador precisó que a  los asegurados que hubiesen cumplido la totalidad
de los requisitos del régimen pensional anterior antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, se les respetaría el reconocimiento y
liquidación consagrada en aquel régimen, prerrogativa que confirma que a
quienes se pensionen dentro del nuevo estatuto de seguridad social se les
aplicaría solo los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto, pero no la
liquidación. De no ser esta la aplicación pretendida por el legislador, no
habría existido la necesidad de diferenciar entre quienes cumplen requisitos
antes y después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones, hubiese bastado con señalar que todas ‘las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados ‘tendrán derecho a pensionarse
según lo previsto en el Régimen pensional anterior.’”
El demandante considera que la interpretación del
Consejo de Estado contradice el texto normativo en cuanto que dicha Corporación
sostiene que “el monto de la pensión” no es solo la tasa de retorno sino que
también comprende la base salarial. Bajo el entendimiento del demandante la
norma dice otra cosa: “el monto de la pensión” es solo la tasa de retorno
(75%), únicamente eso, exclusivamente eso, sin argumentar suficientemente la
razón de ser de sus afirmaciones, sin desvirtuar contundentemente porqué la
norma debe estar desprovista absolutamente de dicho entendimiento, lo cual le
correspondía hacer con intensidad, máxime cuando algunos intérpretes
autorizados sí le atribuyen a la norma el alcance que el demandante le niega,
perspectiva bajo la cual, su punto de vista carente de sólido respaldo
argumentativo tiende a ser subjetivo y por ende adolece de falta de certeza.
En
consecuencia, teniendo en cuenta el análisis adelantado sobre el cumplimiento
de los requisitos para que proceda un pronunciamiento de fondo, por parte de
esta Corporación, en demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones
judiciales, la Sala deberá declararse inhibida, por tratarse, en el presente
caso, de una inepta demanda, que no satisfizo las exigencias de suficiencia y
certeza.
6.
Síntesis de la decisión
En el presente
caso el ciudadano Salvador Ramírez López, interpuso demanda de
inconstitucionalidad frente a la interpretación que el Consejo de Estado ha
realizado a la expresión “y el monto de la pensión de vejez” contenida en el
inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual fue estudiada por la
Sala Plena de esta Corporación bajo los presupuestos que la jurisprudencia ha
dispuesto para este tipo de acciones.
Al respecto, se
reiteró que el control abstracto de constitucionalidad por lo general recae
sobre textos normativos y no sobre interpretaciones judiciales de los
operadores jurídicos, pues se correría el riesgo de violentar la autonomía de los
jueces y el principio de legalidad de la competencia, no obstante, se ha
admitido, en virtud de preservar el orden constitucional, el control sobre
interpretaciones, siempre que las demandas cumplan con los requisitos exigidos
por la jurisprudencia, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y
suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor
carga argumentativa.
Al realizar el análisis sobre la demanda interpuesta,
se encontró que ésta carece de dos requisitos sine qua non para el
conocimiento de fondo, tales como suficiencia y certeza, pues en tratándose del
primero, el demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida
por él constituía efectivamente una posición sólida del Consejo de Estado, pues
solo trajo a colación un caso particular, sin haber probado que dicha postura se
erigía como derecho viviente. Y, además, no argumentó, de manera clara y
precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los artículos 13,
48 y 230 de la Carta Fundamental.
En cuanto a la certeza, el demandante no argumentó, de
manera convincente y explicita, por qué la norma aludida no debe ser
interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores
jurídicos lo entienden.
En consecuencia, la Corte debe declararse inhibida
para conocer el problema jurídico planteado en la demanda, al no contener los
requisitos exigidos por la jurisprudencia y, en consecuencia, configurarse la
ineptitud sustantiva de los cargos formulados.
Por otro lado, también se abordó como cuestión previa
el estudio de la cosa juzgada absoluta, pues el Ministerio Público planteó la
existencia de dicho fenómeno al considerar que la sentencia C-168 de 1995 ya se había pronunciado sobre el tema.
Al respecto, esta Sala consideró que en el presente caso no existe cosa juzgada por cuanto no hay identidad
entre los cargos examinados en la sentencia C-168/95 y los formulados en el
presente caso y el cambio del parámetro de control, introducido por el Acto
Legislativo 1 de 2005 al artículo 48 de la Constitución, frente a los actuales
principios y normas que orientan la prestación del servicio de seguridad social
en pensiones y que naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de
1995, habilitan un pronunciamiento sobre el mismo.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE
para decidir de fondo respecto del aparte demandado, perteneciente al artículo
36 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con Salvamento de voto
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN                   MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrada (e)                                                      Magistrado
Con Salvamento de voto
ISABEL
CRISTINA JARAMILLO SIERRA   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Conjuez                                                                      Magistrado
Con Aclaración de voto
SERGIO
MUÑOZ LAVERDE                            JORGE PINZÓN SÁNCHEZ
Conjuez                                                              Conjuez
CESAR RODRÍGUEZ GARAVITO
Conjuez
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Hace Constar que:
La Magistrada GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO no
asistió a la sesión  en que se aprobó la sentencia C-354/15, por estar en
cumplimiento de comisión de servicios en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO DE LA CONJUEZ
ISABEL
CRISTINA JARAMILLO SIERRA
A LA SENTENCIA
C-354-15
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Contradicción
con respecto a la doctrina de la Corte Constitucional y fines de la acción
pública de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE LIBERTAD JUDICIAL EN LA INTERPRETACION-Se opone tanto a la idea de la jerarquía en la
organización judicial, la existencia de órganos de cierre en la jurisdicción
como a la noción de que casos similares deben ser resueltos de manera similar
(Aclaración de voto)
IGUALDAD
EN LA ADJUDICACION-Respeto
(Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
de la prueba (Aclaración de voto)
La sentencia aprobada por la mayoría de
la Corte afirma que los jueces en sus sentencias están sometidos únicamente al
imperio de la ley y que por esto el control constitucional de las reglas
establecidas a través de decisiones judiciales es excepcional y la carga de la
prueba corresponde completamente al demandante. Respetuosamente disiento de la
mayoría en estos dos puntos, si bien estoy de acuerdo con el sentido de la
providencia.
En mi concepto, estas dos afirmaciones
contradicen la doctrina establecida por la misma Corporación y los fines de la
acción pública de constitucionalidad. Por una parte, la Corte ha señalado que
el trabajo de adjudicación no sólo debe ajustarse a la Constitución en general
sino al principio de igualdad en particular. Esto supone que en cada caso el
juez está obligado a prestarle atención a la manera en la que otros jueces han
resuelto casos similares en el pasado. Por otra parte, la Corte ha aceptado que
es posible excluir ciertas interpretaciones de un determinado cuerpo normativo
a través de la figura de la exequibilidad condicionada, sin que el demandante
necesite demostrar extensamente que dichas interpretaciones son de uso
generalizado o están respaldadas por ciertas autoridades judiciales. En ese
sentido, si bien es crucial para la operatividad del mecanismo imponer ciertas
cargas a los demandantes, es un exceso de formalismo hacerles demostrar lo que
la Corte ya sabe.
El respeto a
la igualdad en la adjudicación.
Si bien la ponencia de la mayoría
reconoce la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad en relación
con doctrinas establecidas por vía de decisiones judiciales, impone
restricciones a este control que tienen que ver con la certeza de la doctrina,
con su generalidad y con su reiteración, entre otros. Estas restricciones son
razonables pero problemáticas en cuanto a la razón que les subyace: el
principio de libertad judicial en la  interpretación. Este principio se opone
tanto a la idea de la jerarquía en la organización judicial, y por tanto a la
existencia de órganos de cierre en la jurisdicción, como a la noción de que los
casos similares deben ser resueltos de manera similar. En este sentido, el
principio de libertad judicial en la interpretación se opone tanto al diseño
democrático de la rama judicial en nuestra Constitución Política como al
derecho a la igualdad entendido como el derecho a recibir el mismo tratamiento
por parte de las autoridades públicas.
La idea de la igualdad en la
adjudicación, por otra parte, implicaría que al tomar la decisión sobre si
procede o no el control de constitucionalidad de una doctrina establecida por
vía de sentencias, el centro del debate no sea lo generalizado o reiterado de
la doctrina (lo que se ha identificado como el trabajo de establecer si es
"derecho vivo"). Más bien lo que debería tenerse en cuenta es si la
decisión ha sido tomada por un órgano colegiado o un juez individual en calidad
de "órgano de cierre", tómese en consideración que hay muchos casos
en los que nuestro sistema supone una única instancia, y/o si existe una
decisión de otra autoridad judicial en un sentido completamente distinto sin
que el sistema prevea modo alguno de resolver la contradicción o reduzca la
posibilidad de retar la regla a quienes han sido parte en el proceso judicial.
En el caso concreto, el demandante cita
una sentencia que según su propio dicho, cualificado por ser la autoridad que
aplica la regla, crea una regla que contradice aquella que se deriva de la
sentencia del órgano de cierre de otra jurisdicción. Como individuo y como
autoridad no tiene mecanismo alguno para controvertir esta contradicción en las
doctrinas de ambas jurisdicciones. Esto debió ser estudiado antes de descartar
el argumento del demandante por haber citado solamente una sentencia como
fuente de la regla.
El
conocimiento del juez y la carga de la prueba.
La sentencia aprobada por la mayoría
también es intransigente en cuanto a quién corresponde probar lo reiterada que
es una cierta doctrina. Si bien como señalé anteriormente lo reiterada que es
una doctrina no debería ser el centro de atención del control de
constitucionalidad, me parece importante apartarme del excesivo formalismo
exhibido por la mayoría al exigir que el demandante probara lo que los
magistrados ya conocían en virtud de haber abordado casos relacionados con el
tema de la demanda, y por haber sido estudiado y presentado a la sala plena por
uno de los magistrados en la ponencia que fue derrotada y ahora se presenta
como salvamento de voto.
En efecto, aunque coincido con la mayoría
en que no existía cosa juzgada en este caso, la Corte ha conocido de varios
casos que involucran interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado sobre la debida aplicación del régimen de transición
contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. De otra parte, el magistrado
Mauricio González en su ponencia había ya investigado y presentado a esta
corporación evidencia de lo reiterada que resulta la postura adoptada por el
Consejo de Estado en la sentencia que el demandante mencionó como fuente de la
regla cuya declaratoria de inexequibilidad pretende.
Aunque hay buenas razones de orden
democrático y gerencial para imponer a los demandantes algunas cargas en
relación con la acción pública de constitucionalidad, postular que los
magistrados sólo deciden con base en la ley y lo "probado" por los
demandantes como si todo su conocimiento sobre el mundo, y sus prejuicios, nos
los afectaran ni incidieran en su razonamiento, desafía todas las teorías
contemporáneas sobre el conocimiento. Más importante aún, y como ya vienen
diciéndolo los teóricos desde el siglo XIX, los pone en el riesgo de adoptar
posturas hipócritas: sin suficiente fundamentación a la vez que poco
transparentes sobre los argumentos que se tuvieron verdaderamente en cuenta
para tomar la decisión.
ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA
Conjuez
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y DEL CONJUEZ CESAR
RODRIGUEZ GARAVITO
A LA SENTENCIA C-354/15
REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Fallo
insostenible por sustentarse en aproximación inadecuada de la naturaleza de la
acción de inconstitucionalidad y valoración errada del escrito de acusación
presentado por el actor (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE REGIMEN DE TRANSICION Y
MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Discrepancias de fallo inhibitorio en
sentencia C-354/15 (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE REGIMEN DE TRANSICION Y
MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Desconocimiento de la naturaleza y directrices
fundamentales del control abstracto de constitucionalidad frente al derecho
viviente de la jurisprudencia del Consejo de Estado (Salvamento de voto)
CONTROL MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No recae sobre disposiciones legales sino
sobre sentido y alcance adjudicado a través del ejercicio interpretativo
(Salvamento de voto)
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONAL-Evaluación cuando distintos segmentos de la
comunidad jurídica acogen líneas hermenéuticas divergentes de un mismo precepto
y configuran una regla operativa en el tráfico jurídico (Salvamento de voto)
REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Fallo
asumió injustificadamente tesis contraria argumentando que como interpretación
del Consejo de Estado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no era el único
acogido en estrados judiciales y administrativos no había lugar al juicio de
constitucionalidad (Salvamento de voto)
REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Desconocimiento
de existencia de operadores jurídicos calificados cuyas definiciones tienen
valor ampliado en el derecho positivo en virtud de la obligatoriedad horizontal
y vertical del precedente y repercusión en el funcionamiento de instancias
judiciales y administrativas (Salvamento de voto)
REGIMEN DE TRANSICION Y MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Sala
Plena desconoce la función y valor de definiciones jurisprudenciales efectuadas
por órganos de cierre en la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso
administrativo dentro del sistema de fuentes del derecho (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE REGIMEN DE TRANSICION Y
MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ-No se justifica fallo inhibitorio pues se ha
debido valorar la presunta afectación del principio de igualdad, seguridad
social y deber del juez de sujetarse a las previsiones legales (Salvamento de
voto)
ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter público (Salvamento de voto)/ACCION
DE CONSTITUCIONALIDAD-Derecho de acceder a la justicia constitucional
(Salvamento de voto)/ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Escrutinio judicial
puede ser activado por cualquier persona y no solo por abogados letrados y
expertos por ello juez no puede exigir esfuerzos argumentativos ni
sofisticación técnica (Salvamento de voto)
ACCION DE CONSTITUCIONALIDAD-Participación de los ciudadanos en la
conformación, ejercicio y control del poder político (Salvamento de voto)
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Preservación del debido proceso
constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9537
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo (parcial) del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 "por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”
Demandante:
Salvador Ramírez López
Magistrado
Ponente:
Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
1. Con el acostumbrado respeto, exponemos
las razones por las cuales nos apartamos de la decisión adoptada por la Sala
Plena mediante sentencia C-354 de 2015, por medio de la cual decidió abstenerse
de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las acusaciones
planteadas contra la expresión "y el monto de la pensión de
vejez", contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La Corte se abstuvo de efectuar el juicio
de constitucionalidad argumentando que la demanda no cumplía con los requisitos
de suficiencia y de certeza. En relación con el primero, se replicó que el
ciudadano no demostró fácticamente que la interpretación del Consejo de Estado
frente a la expresión demandada fuera uniforme y homogénea, además de lo cual "no
argumentó, de manera clara y precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación
contradice los artículos 13, 48 y 230 de la Carta Fundamental. " En cuanto al
requisito de certeza, se adujo que "el demandante no argumentó, de
forma convincente y explícita, por qué la norma aludida no debe ser
interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores
jurídicos lo entienden. "
Consideramos que el fallo así
estructurado es insostenible, porque se sustenta en una aproximación inadecuada
a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, y en una valoración
errada del escrito de acusación presentado por el actor.
2. Con respecto al primero de los
argumentos del fallo inhibitorio, según el cual "el
demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida por él
constituye derecho viviente y no una decisión de un caso aislado dentro de la
jurisprudencia del Consejo de Estado ", tenemos tres
discrepancias.
2.1.Primero, al argumento anterior
subyace el supuesto de que el escrutinio judicial de la legislación se
circunscribe a los textos legales como tal, y excepcionalmente a las
interpretaciones judiciales o administrativas, pero únicamente en la medida en
que la correspondiente línea hermenéutica sea acogida de manera unánime,
consistente y reiterada en la comunidad jurídica. A partir de este supuesto, en
el fallo se concluyó que cuando una disposición admite varias lecturas y no
existe consenso o unanimidad entre los operadores jurídicos sobre su sentido y
alcance, no es viable el control constitucional de los entendimientos
alternativos del precepto. Esta premisa de análisis desconoce la naturaleza y
las directrices fundamentales que orientan el control abstracto de
constitucionalidad.
En efecto, el escrutinio judicial de la
legislación tiene por objeto expulsar del sistema jurídico las disposiciones
jurídicas que contravienen el ordenamiento superior. Sin embargo, como la
relación de contradicción entre la preceptiva legal y la Carta Política sólo
puede determinarse si previamente se confrontan dos contenidos normativos, el
juicio de constitucionalidad presupone, desde el punto de vista lógico, asignar
a las prescripciones legales un contenido normativo, para luego cotejarlo con
el que se atribuye a la Constitución. De este modo, en estricto sentido el
control material no recae sobre las disposiciones legales como tal, sino sobre
el sentido y alcance que se les adjudica a través del ejercicio interpretativo.
La Sala Plena, en cambio, plantea una distinción artificiosa entre el
escrutinio judicial de los textos legales, y el control de las interpretaciones
de los referidos textos.
En este orden de ideas, nos enfrentamos a
dos posibles escenarios: (i) por un lado, puede ocurrir que la prescripción
legal objeto de control no genere mayores dificultades hermenéuticas, y que por
tanto, exista consenso sobre su sentido y alcance; como en este caso la
disposición se identifica con el entendimiento dominante de la norma, el
control constitucional recae sobre el significado generalmente atribuido al
precepto impugnado; (ii) por otro lado, sin embargo, como el derecho positivo
se expresa a través del lenguaje natural, es posible que la disposición legal
controvertida tenga alguna indeterminación calificada (lingüística, lógica o
pragmática), y que por tanto, admita distintas lecturas; en estas hipótesis, el
escrutinio judicial no se podría extender a todos los entendimientos posibles
ni a todas las hipotéticas interpretaciones, sino únicamente a aquellas que han
sido acogidas de manera consistente por los operadores jurídicos, pues sólo
estas son susceptibles de producir efectos jurídicos, y por tanto, sólo estas
tienen la potencialidad de vulnerar el ordenamiento superior; en estos casos,
las interpretaciones son objeto de control, no en su calidad de
interpretaciones, sino en su calidad de reglas actuantes en el mundo jurídico.
En este contexto, cuando distintos
segmentos de la comunidad jurídica acogen líneas hermenéuticas divergentes de
un mismo precepto, y cada una de ellas configura una regla operativa en el
tráfico jurídico, todas estas son susceptibles de ser evaluadas en el escenario
del control abstracto de constitucional, pese a que no existe una única
interpretación dominante.
El fallo del que nos apartamos asumió
injustificadamente la tesis contraria, argumentando que como la interpretación
del Consejo de Estado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no era el único
entendimiento acogido en los estrados judiciales y administrativos, no había
lugar al correspondiente juicio de constitucionalidad. Adicionalmente, se tachó
la suficiencia del cargo bajo el entendido de que el actor no había demostrado
que "la interpretación aludida por él constituía efectivamente una
posición sólida del Consejo de Estado". Nos apartamos de ese argumento
porque desconoce el rol dinámico del juez constitucional en el ejercicio del
control que ejerce como garante de la constitución y el carácter público de la
acción constitucional en sí misma. En vista de que el caso ya había sido
admitido -trámite que supone la valoración de la demanda a la luz de requisitos
como su certeza y suficiencia-, habría sido coherente con el principio de
función dinámica del juez interpretar los argumentos de la demanda con sustento
en las referencias jurisprudenciales ya conocidas por esta Corporación en múltiples
decisiones de control abstracto y estricto, y en las que se tuvo conocimiento
de las distintas interpretaciones dadas por el Consejo de Estado a la expresión
demanda -entre otras, las sentencias C-803 de 2006 y C-168 de 1995, citadas en
la sentencia de la referencia-.
2.2. Asimismo, el argumento de la Sala
Plena desconoce la función y el valor de las definiciones jurisprudenciales
efectuadas por los órganos de cierre en la jurisdicción ordinaria y en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro del sistema de fuentes
del derecho.
En efecto, en el fallo se sostuvo que
como el accionante pretendía controvertir una línea hermenéutica acogida por el
Consejo de Estado, y no por la comunidad jurídica como tal, esta interpretación
no era susceptibles de ser valorada, porque no podía tenerse como un
entendimiento ni como una regla de derecho viviente, susceptible de producir
efectos jurídicos y de violentar el ordenamiento superior.
Esta conclusión, sin embargo, desconoce
la existencia de operadores jurídicos calificados, cuyas definiciones tienen un
valor ampliado dentro del derecho positivo, en virtud de la obligatoriedad
horizontal y vertical del precedente, y de la repercusión que tienen tales
precedentes en el funcionamiento de las instancias judiciales y
administrativas. En este caso particular, como el Consejo de Estado es el
órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, podía
entenderse que su jurisprudencia configura reglas actuantes y operativas en la
comunidad jurídica, y que por tanto, constituye derecho viviente. La Sala
Plena, no obstante, exigió al demandante la demostración de un hecho que debía
presumirse, como es que la regla acogida por el Consejo de Estado se encuentra
asentada dentro de la comunidad jurídica.
2.3. Finalmente, el argumento de la Sala
Plena se ampara en una valoración inadecuada del escrito de acusación.
En efecto, en la sentencia se sostiene
que el demandante no demostró que la línea interpretativa cuyo control se
propone, correspondía a una regla aceptada de manera generalizada por el
Consejo de Estado, y que por el contrario, el actor únicamente citó una
providencia del referido organismo judicial.
No obstante, los planteamientos del actor
no apuntan solo a demostrar que el Consejo de Estado adoptó una interpretación
en un fallo aislado y puntual, sino a explicar que este entendimiento ha sido
acogido sistemática y reiteradamente, y esta situación se ejemplifica con un
fallo en particular, que recoge el sentido de la definición jurisprudencial. La
referencia a esta providencia no tiene por objeto comprobar que se trata de una
interpretación dominante en los estrados judiciales, como erróneamente supuso
la Sala Plena, sino ilustrar el contenido y alcance del precedente judicial.
3.   También discrepamos del segundo
argumento del fallo, según el cual el actor "no
argumentó, de manera suficiente y explícita, por qué la norma aludida no debe
ser interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros
operadores jurídicos lo entienden ". Yerra la Corte al
pretender que el demandante desvirtúe la viabilidad hermenéutica de la
interpretación del Consejo de Estado, pues en realidad no se trata de mostrar
que la regla que se controvierte es la única posible, la que corresponde a los
protocolos generalmente aceptados, o la mejor entre todas las alternativas,
sino que corresponde a una regla operativa y actuante dentro de la comunidad
jurídica, y que, no obstante ello, es incompatible con el ordenamiento
superior.
En este orden de ideas, la tesis de la
Sala Plena de que las acusaciones de la demanda no satisfacen la carga de
certeza porque no se acreditó que la interpretación atacada sea correcta a la
luz de los criterios interpretativos ordinarios, desconoce la finalidad, el
sentido y el alcance del control de constitucionalidad. A nuestro juicio, los
planteamientos del accionante sí satisfacen la carga de certeza, porque éstos
debían orientarse a demostrar, no que el entendimiento del Consejo de Estado es
la mejor alternativa hermenéutica, sino que corresponde a una regla asentada
dentro de la comunidad jurídica o en una parte de ella, como efectivamente se
desprende de los planteamientos de la demanda. Y pese a ello, la Corte se
abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto legal
impugnado.
4.   Teniendo en
cuenta que las razones esbozadas por la Corte no justifican un fallo
inhibitorio, se han debido valorar las acusaciones del demandante en contra del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por la presunta afectación del principio de
igualdad (art. 13 CP.), del derecho constitucional a la seguridad social (art.
48 CP.), y del deber del juez de sujetarse a las previsiones legales (art. 230
CP). Una evaluación de estos cargos a la luz de los principios que orientan el
control judicial de la legislación, llevaban forzosamente a la conclusión de
que sí había lugar al examen propuesto por el peticionario.
En efecto, para valorar las demandas de
inconstitucionalidad y determinar la viabilidad del control constitucional, se
deben articular dos tipos de pautas.
Primero, se debe tener en cuenta el
carácter público de la acción de constitucionalidad y el derecho de acceder a
la justicia constitucional. En razón de estos principios, el escrutinio
judicial puede ser activado por cualquier persona y no solo por abogados
letrados y expertos en la materia, y por ello, el juez no puede exigir grandes
esfuerzos argumentativos ni mayor sofisticación técnica.
En virtud del artículo 242 superior, "cualquier
ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo
precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidos a
control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los
cuales no existe acción pública ". Este carácter público se explica, por un
lado, por la supremacía de la Carta Política, en cuanto este mecanismo pretende
garantizar su prevalencia dentro del ordenamiento, y por ello, su protección
por vía judicial constituye un asunto público, abierto y accesible a todos los
ciudadanos. Por otro lado, este carácter se deriva del modelo democrático
acogido en el texto superior, que protege y promueve la participación de los
ciudadanos en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, y
que exige que este mecanismo sea accesible a todas las personas con interés en
la protección del sistema jurídico.
Sin perjuicio de lo anterior, la
presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, la legitimidad
democrática de los órganos de producción normativa, y la misma supremacía de la
Carta Política, exigen que los cuestionamientos que se plantean a través de
esta acción pública, se formulen en tales términos que permitan la
identificación precisa del problema constitucional objeto de controversia, para
que los intervinientes tengan la posibilidad de pronunciarse sobre la cuestión
debatida, y para que la Corte pueda efectuar el juicio de constitucionalidad
preservando el debido proceso constitucional. No cualquier reproche,
inconformidad o crítica posibilita un examen de fondo, sino únicamente aquellas
acusaciones que permiten confrontar la disposición demandada con el
ordenamiento superior. Cuando no se conforma la litis constitucional, las
actuaciones de los intervinientes pierden toda utilidad y eficacia, y el
pronunciamiento de la Corte, o se torna materialmente inviable, o se formula al
margen de la acusación del demandante y de las intervenciones procesales. En
cualquiera de estas hipótesis se afecta el debido proceso constitucional. Es en
este marco que se inscriben las exigencias de claridad, certeza, pertinencia,
suficiencia y especificidad.
Una valoración de las acusaciones de la
demanda a la luz de las pautas anteriores, llevaban indefectiblemente a la
conclusión de que sí había lugar al examen propuesto por el actor.
En efecto, el cargo por la presunta
lesión del principio de igualdad satisface los requisitos para un
pronunciamiento de fondo, pues en la demanda se explica de qué modo la
interpretación acogida por el Consejo de Estado, y en general por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, da lugar a un tratamiento
disímil entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Cómo los
empleados públicos sujetos al régimen de transición pensional previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ventilan sus controversias en esta materia
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cómo los trabajadores
oficiales sujetos a este mismo régimen canalizan sus diferencias ante la jurisdicción
ordinaria, y cómo una y otra jurisdicción acogen una interpretación diferente
en lo que respecta a la liquidación de la pensión de jubilación, en últimas el
derecho positivo fija un trato diferenciado para ambos tipos de servidores
públicos, a pesar de que en principio se encuentran en idénticas condiciones
fácticas. Una vez verificado el tratamiento disímil entre ambos tipos de
sujetos, correspondía a la Corte determinar si esta diferenciación tenía
justificación a la luz de la preceptiva constitucional.
Lo mismo acontece con las acusaciones por
la presunta afectación del artículo 48 superior, pues a juicio del accionante,
la regla supuesta por el Consejo de Estado, según la cual las pensiones en el
régimen de transición pensional no se liquidan teniendo en cuenta el ingreso
base de liquidación previsto en el mismo artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es
incompatible con la exigencia constitucional de que "para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones ", y por esta vía,
con el derecho a la pensión en general. Habiéndose precisado el sentido de la
incompatibilidad normativa entre las reglas con fundamento en las cuales se
liquidan las pensiones correspondientes al régimen transitorio, y el artículo
48 superior, esta Corporación debía emprender el juicio de constitucionalidad
propuesto por el actor.
Y finalmente,
aunque no es clara la viabilidad del control respecto de las acusaciones por la
presunta vulneración del artículo 230 superior, como respecto de los cargos
anteriores sí era posible adelantar el juicio de constitucionalidad, no había
lugar a un fallo inhibitorio.
La Sala Plena, sin embargo, se abstuvo de
valorar estas acusaciones, con el argumento inaceptable de que éstas carecían
de certeza y suficiencia. Este planteamiento desconoce el sentido y el alcance
del control constitucional como mecanismo para garantizar la integridad y
supremacía de la Carta Política, y parte de un entendimiento restrictivo del
escrito de acusación.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
CESAR RODRIGUEZ GARAVITO
Conjuez
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-354/15
INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y EL MONTO DE LA
PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Argüir que demanda no cumplía condiciones sería
desconocer que se impugnó tanto la expresión como la interpretación (Salvamento
de voto)
DEMANDA CONTRA LA INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION
“Y EL MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Carga excesiva al exigir reconstruir línea
jurisprudencial para conformar el cargo de inconstitucionalidad por derecho
viviente (Salvamento de voto)
DEMANDA CONTRA LA INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION
“Y EL MONTO DE LA PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Decisión inhibitoria, mantiene una
situación desigual viviente pues mientras el IBL de los congresistas es el
promedio de lo devengado en los últimos 10 años para otros servidores públicos
en el sistema de prima media será el ingreso promedio de lo devengado en el
último año (Salvamento de voto)
PENSION DE CONGRESISTAS-Preservación de la inequidad en las pensiones de altos dignatarios de
la rama judicial (Salvamento de voto)
INTERPRETACION DEL CONSEJO DE ESTADO A LA EXPRESION “Y EL MONTO DE LA
PENSION DE VEJEZ” EN EL REGIMEN DE TRANSICION-Demanda satisfacía la demostración del derecho
viviente y las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia en la formulación del cargo (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra:
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial) “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
No estoy de acuerdo con la inhibición adoptada por la
posición mayoritaria de la Sala Plena por las siguientes razones:
(i) La Sala Plena arguyó que la demanda no cumplía las
condiciones exigidas para poder emitir una decisión de fondo, afirmando que el
actor no demandó una norma jurídica sino una posición jurisprudencial. Aceptar
dicha aseveración sería desconocer que el demandante impugnó la expresión “y el
monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso segundo del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, y con ello, la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho
de ella en sus providencias.
(ii) En cuanto a la exigencia a posteriori a la
presentación de la demanda de reconstruir toda la línea jurisprudencial, para
la conformación del cargo de inconstitucionalidad por derecho viviente,
considero que es una carga excesiva para el ejercicio del derecho de la acción
pública de inconstitucionalidad. Además innecesaria en el caso concreto, habida
cuenta que dicha reconstrucción ya había sido plasmada por la Corte en la
sentencia C-258 de 2013[13],
así:
“Algunas
Salas de Revisión de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido
defendiendo la tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes de
transición frente a la determinación del IBL. Sobre el particular, han
considerado que en el momento de la determinación del IBL debe aplicarse las
normas especiales de cada régimen especial, y sólo en forma supletiva se aplica
el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo
devengado en los diez últimos años de servicio. Lo anterior se fundamenta en
las siguientes razones:
Se ha
señalado que el régimen de transición, como excepción a las reglas generales
del sistema de pensiones, tiene como fundamento, de un lado, la protección de
las expectativas y la confianza legítima a partir del principio de buena fe, y
de otro, la garantía de los derechos adquiridos en el tránsito de una
legislación a otra.
También se ha
sostenido que el principio de favorabilidad en materia laboral reconocido en el
artículo 53 de la Carta, impone el deber al juez constitucional de elegir la
interpretación de un precepto –de orden legal o constitucional- más favorable
para los intereses del trabajador, en este caso, pensionado. En este orden, la
interpretación más favorable del artículo 36 de la Ley 100 es aquella según la
cual se deben aplicar todas las reglas de los regímenes especiales a los
beneficiarios del régimen de transición.
Por otra
parte, la Corporación ha sostenido que las disposiciones que regulan los
regímenes pensionales, específicamente las reglas sobre edad, tiempo, tasa de
reemplazo, IBL, topes y factores salariales, forman una unidad inescindible y,
por tanto, deben aplicarse en su totalidad a los beneficiarios del régimen.
En este orden de ideas, se ha precisado que la Administración sólo puede
aplicar las reglas generales de Ley 100, especialmente en materia de IBL, topes
y factores salariales, cuando expresamente el régimen pensional anterior no
haya establecido alguno de ellos. (subrayas fuera de texto).
Finalmente, se
ha indicado que el término monto al que se refiere al inciso segundo del
artículo 36 comprende tanto la tasa de reemplazo –porcentaje- como el IBL, pues
la primera indefectiblemente debe ser aplicada junto con el segundo para poder
establecer el monto de una pensión. (Subrayas fuera de texto).
En esa misma sentencia se concluyó:
“debido a la anterior doctrina, aún hoy se sigue
aplicando el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en lo relativo a IBL, es decir, el
IBL que se tiene en cuenta a los beneficiarios es el promedio de lo devengado
en el último año de servicios.”
Concluyendo que la Corte ya había aceptado la
consolidación del derecho viviente sobre la interpretación del Consejo de
Estado según la cual el “monto” de la pensión de vejez corresponde al quantum
de la pensión e incluye el ingreso base de liquidación (IBL) del régimen
anterior, y decidió respecto del régimen de transición de los congresistas que
por “monto” ha de entenderse solo la tasa o tarifa (%) separado del IBL, el
cual se liquida conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993.
(iii) La decisión mayoritaria, al inhibirse de un
fallo de fondo, mantiene una situación francamente desigual, pues mientras el
IBL de los congresistas corresponde al promedio de lo devengado en los últimos
10 años -C 258/13-, el mismo IBL para otros servidores públicos en régimen de
transición -bajo sistema de prima media- será el ingreso promedio de lo
devengado en el último año -según el caso-.
Con ello se preserva la inequidad removida en las
pensiones de los congresistas en la sentencia aludida, pero mantenida para las
pensiones de altos dignatarios de la rama judicial, como de restantes
funcionarios de otras ramas del poder. A mi juicio, la Corte Constitucional
está llamada a remover prerrogativas pensionales injustificadas, preséntense
donde se presenten, que profundizan la inequidad y dificultan alcanzar la meta
de universalidad en el régimen de pensiones de los colombianos.
Así las cosas, la demanda satisfacía plenamente la
demostración del derecho viviente así como las exigencias de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación del cargo. Por lo que
la Corte pudo entrar a estudiar de fondo la constitucionalidad de la expresión
acusada, en tanto que se daban los elementos para ello.
De esta manera, me aparto totalmente de la decisión
adoptada por la Sala con base en lo antes expuesto.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla, Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y el Magistrado Luis
Ernesto Vargas Silva.
[2] Magistrado Mauricio González Cuervo, Magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[3] Sentencia del 21 de septiembre del 2000,
Expediente 470/99 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Nicolás
Pájaro Peñaranda.
[4] C-635 de 2012.
[5] C-031 de 2012.
[6] C-1234 de 2005.
[7]
“1. De decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.
2.
Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea
Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento
en su formación.
3.
Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las
consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación.
5.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150
numeral 10 y 341
de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en
su formación.
6.
Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137
de la Constitución.
7.
Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212,
213
y 215
de la Constitución.
8.
Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
9.
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10.
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la
Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un
tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional,
el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento
formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio
reglamento.”
[8]  C-569 de 2004.
[9] Ibidem.
[10] Sentencia C-802 de 2008.
[11] Ibidem
[12] Sentencia C-803 de 2006.
[13] En esa ocasión la demanda tampoco identificó la línea
jurisprudencial, sino que la Corte aplicando el princpio pro actione identificó
los fallos judiciales que reproducian la interpretación judicial atacada.