T-245-12
Sentencia T-245/12
Sentencia T-245/12
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
jurídica, alcance y contenido/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental
autónomo
No puede asumirse que por el hecho de estar frente a la exigencia de un
derecho económico, social o cultural, la tutela no sea procedente.  Así por
ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a la salud, a pesar de que en un
comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales. En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter
fundamental autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte ha descartado el
argumento de que su contenido
principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los derechos
fundamentales tienen una faceta prestacional y
progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional. Lo
determinante es su relación directa con el principio de dignidad humana.
VIVIENDA DIGNA-Concepto/VIVIENDA
DIGNA-Contenido/DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos
de asequibilidad y habitabilidad
El
concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le
permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y
satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política
consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas,
y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
para la ejecución de dichos programas. El derecho a la vivienda
digna está íntimamente relacionado con el derecho a la vida en condiciones
dignas y que de conformidad con la Observación General No 4, debe procurarse
que la materialización del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de
la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad y g)
adecuación cultural.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia de la acción
de tutela
En relación con la
población afectada por el desplazamiento, la acción de tutela ha sido, por
excelencia, el mecanismo idóneo para la protección de sus derechos
fundamentales, puesto que se configuran en sujetos de especial protección
constitucional dada su particular situación de vulnerabilidad. Existen derechos
fundamentales cuyos titulares son la población desplazada y que la
jurisprudencia ha entendido que pueden ser protegidos mediante la acción de
tutela, dadas sus condiciones particulares de vulnerabilidad. En este sentido,
la jurisprudencia ha encontrado que dentro de los derechos fundamentales que le
son vulnerados en forma masiva y sistemática a la población desplazada, se
encuentra el derecho a la vivienda digna, en tanto “tienen que abandonar sus
propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones
inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando
pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En consecuencia, cuando una persona
desplazada interpone una acción de tutela, su estudio debe ser matizado dada
las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentra.
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Regla general sobre el respeto de los turnos en la
asignación de subsidios de vivienda para población desplazada/DERECHO A LA
IGUALDAD-Respeto de los turnos en la entrega de ayuda humanitaria a
las víctimas del conflicto armado
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA
A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-De manera excepcional, puede alterar turno
cuando se evidencien casos de extrema vulnerabilidad e indefensión
Para la jurisprudencia constitucional la acción de
tutela resulta improcedente como mecanismo de protección judicial para alterar
el sistema de turnos, todo ello en virtud del principio de igualdad. Aun así,
de manera excepcional es posible alterarlos en donde se ha comprobado que la
persona se encuentra en situaciones de urgencia manifiesta, como el delicado
estado de salud o condiciones extremas de vulnerabilidad. Finalmente, la Sala
resalta que en los casos donde la población desplazada interpone acción de
tutela con el fin de alterar los turnos para la asignación de subsidios de
vivienda, deben estar demostradas las circunstancias especiales de urgencia
manifiesta mencionadas por la jurisprudencia, situación en la que no puede
exigirse la espera y el beneficio debe ser entregado de manera inmediata de
acuerdo con un enfoque diferencial, en virtud del principio de igualdad y, de
este modo, poder acceder materialmente a una vivienda de óptimas calidades
donde puedan desarrollar su proyecto de vida, lejos de las adversidades y del
entorno hostil que obligó al desplazamiento.
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE
VIVIENDA-Improcedencia para alterar
el turno en la entrega del subsidio por cuanto la accionante no demostró
situación de urgencia manifiesta ni extrema vulnerabilidad
La Sala considera que en
el caso particular no existe una situación de urgencia manifiesta que haga
procedente la acción de tutela para lograr la alteración de los turnos en la
asignación del subsidio de vivienda familiar, dado que ni la accionante ni su
núcleo familiar se encuentran en circunstancias de extrema vulnerabilidad que
indique la prioridad que se exige para el otorgamiento de dicho subsidio.
Referencia: expediente T-3.249.144
Acción de Tutela instaurada por Andrea
Lucely Trujillo Trujillo en contra del Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de
dos mil doce (2012)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub - quien la preside-,  Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y,
específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Tolima, que revocó el emitido por Juzgado 3º de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Ibagué, el cual concedió la acción de tutela
promovida por Andrea Lucely Trujillo Trujillo en contra del Fondo Nacional de
Vivienda -FONVIVIENDA-.
1. ANTECEDENTES
La
señora Andrea Lucely Trujillo Trujillo interpuso acción de tutela en contra de
FONVIVIENDA, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos
fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad y al mínimo vital. De acuerdo
con los documentos adjuntos en el expediente, la tutela se fundó en los
siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Indica la accionante que en el año 2007, se postuló ante FONVIVIENDA
para ser beneficiaria del subsidio de vivienda de interés social en la ciudad
de Bogotá, donde su grupo familiar fue evaluado y logró obtener el estatus de
“calificado”.
1.1.2. Manifiesta que actualmente reside en la ciudad de Ibagué, donde se
asentaron en una vivienda deshabitada, la cual, según le informaron, está en
cabeza de la Gestora Urbana de Ibagué.
1.1.3. Al advertir lo anterior, sostiene que solicitó a la entidad que le
fuera asignado el predio, argumentando que ya había sido calificada para el
subsidio de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, a pesar de que aún no se lo habían
proporcionado.
1.1.4. Afirma que la entidad negó tal solicitud debido a que la casa ya había
sido asignada a una familia diferente y debía ser entregada de inmediato.
1.1.5. En cuanto a su situación familiar, señala que junto a su pareja, son
padres de dos hijos menores de 18 años, y que de ser entregada la vivienda que
ahora ocupan, se verán obligados a vivir en las calles por no contar con un
empleo que les proporcione los medios necesarios para subsistir.
1.1.6. Aduce que ha esperado por mucho tiempo la entrega del subsidio que
otorga FONVIVIENDA, y que desconocen en qué turno de asignación se encuentran.
Por lo tanto, con la acción de tutela pretende que se ordene a dicha entidad
que le conceda el auxilio de vivienda para así poder acceder a una vivienda
digna.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibido el escrito de
tutela, el Juzgado 3º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad la admitió y
ordenó correr traslado a la entidad accionada y, además, vinculó a la Caja de
Compensación Colsubsidio y a la Gestora Urbana de Ibagué  para que ejerciera su
derecho de contradicción y defensa.
1.2.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
–FONVIVIENDA-
En cuanto a la situación de
la accionante, manifiesta que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, en la
medida que una de las obligaciones de la entidad frente a la población en
situación de desplazamiento es la de contribuir a la solución de vivienda,
haciendo especial mención en que el derecho a la vivienda digna es de
naturaleza prestacional, objeto de un desarrollo legal preestablecido, proporcionado
por la administración y cuya satisfacción se ve necesariamente limitada por los
recursos disponibles para tal fin, no siendo un derecho que se haga exigible de
manera inmediata y directa.
Afirma que el subsidio
familiar de vivienda se encuentra regulado en los Decretos 951 de 2001, 2100 de
2005, 2190 de 2009, 4911 del 20 de diciembre de 2009, 4729 de 2010, la
Resolución 0917 de 2011 que reglamenta el Decreto 4729 de 2010; en los cuales
se establecen las condiciones que debe cumplir el hogar aspirante para gozar
del subsidio de vivienda.
Concretamente, en relación
con la solicitud del subsidio elevada por el núcleo familiar de la señora
Andrea Lucely Trujillo, sostiene que mediante Resolución  No. 411 del 31 de
mayo de 2011[1], se encuentra en estado
“calificado” de acuerdo a la postulación que hizo para la convocatoria del año
2007. Asimismo, indica que el hogar solicitante está encabezado por Alexander
Cortés Bustos, dos hijos menores de 18 años y la accionante.
Frente al orden en que se
lleva a cabo el procedimiento de otorgamiento de subsidios, relata que cada una
de las postulaciones admisibles “se organizan de manera automática y en
forma secuencial descendiente arrojando como resultado una lista, asignándose
los subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto”,
procedimiento que, según afirma, se ha llevado a cabo en los seis procesos de
asignación. Por lo anterior, considera que el uso de la acción de tutela
desconoce los trámites legales y vulnera los derechos fundamentales de los
demás hogares en igual condición.
De otro lado, expone el puntaje obtenido por el hogar
de la accionante dentro del sexto proceso de asignación en la siguiente forma:
NOMBRE:
ALEXANDER
CORTES BUSTOS
ANDREA
LUCELY TRUJILLO TRUJILLO
PUNTAJE
MÁXIMO OTORGADO EN BOGOTÁ D.C.
50
PUNTAJE
MÍNIMO ASIGNADO EN BOGOTÁ D.C.
45
PUNTAJE
DEL HOGAR
35
HOGARES
ENTRE EL PUNTAJE MÍNIMO ASIGNADO EN BOGOTÁ D.C. Y EL PUNTAJE DEL HOGAR
6955
Informa que los criterios aplicados para la
calificación de las postulaciones son:
“(i) El componente de la Política Habitacional y tipo
de solución, (ii) número de miembros del hogar; (iii) vulnerabilidad étnica
(indígenas-afrodescendientes); (iv) condición de mujer jefe de hogar; (v)
tiempo de desplazamiento; (vi) vinculación a un plan de acción social;
adicionalmente, (vii) los valores de los componentes de política habitacional y
tipo de solución (…)”.
Además, resalta que para la convocatoria del año 2007
se postularon un total de 220.831 familias, de las cuales, a 31 de mayo de
2011, se encontraban calificadas un total de 71.367 hogares, habiéndose
asignado el subsidio tan solo a 2.530 de ellos. Por esta razón, indica que
proceder a la asignación de un subsidio familiar a través de la acción de
tutela, desconocería el derecho a la igualdad de los demás hogares que han
respetado el procedimiento que ejecuta FONVIVIENDA.
Por todo lo anterior, solicita declarar improcedente
la acción de tutela en tanto como entidad encargada de administrar los procesos
de asignación de subsidios para vivienda de interés social, no ha vulnerado
ningún derecho fundamental de la accionante.
1.2.2. Colsubsidio
Indica que de acuerdo con el contrato de encargo de
gestión suscrito entre FONVIVIENDA y la Unión Temporal de Cajas de Compensación
Familiar, Colsubsidio, como caja operadora del sistema, realiza la función de
consultar y alimentar en la página web de la Unión Temporal la información de
todos los postulantes de cada convocatoria y ésta, a su vez, se encarga de
remitirla directamente a FONVIVIENDA.
Conforme a lo anterior, informa que con base en el
Decreto 170 del 24 de enero de 2008, proferido por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, “los hogares postulados y calificados en
la convocatoria para Subsidio familiar de Vivienda de Interés Social, con cargo
a los recursos para población en situación de desplazamiento, que no hayan
sido beneficiarios del subsidio, serán atendidos de manera prioritaria, de
acuerdo al orden, hasta agotar los recursos asignados en el Presupuesto
General de la Nación”. (Subrayas del original).
En cuanto al caso particular, manifiesta que la
postulación al subsidio de vivienda fue realizada por el señor Alexander Cortés
Bustos, quien encabeza el núcleo familiar al cual pertenece la accionante.
Indica que el trámite se llevó a cabo a través del formulario de inscripción
para población desplazada No. 1911 de junio de 2007 y que, posteriormente,
mediante Resolución No. 601 del 16 de diciembre de 2008, se le otorgó el estado
de “calificado”, confirmándose tal situación mediante Resolución No. 903 del 17
de diciembre de 2009.
Relata que cuando la resolución señala que se
encuentra en estado “calificado” “significa que los hogares cumplieron el
lleno de los requisitos establecidos por la normatividad vigente para acceder”
al subsidio de vivienda, pero que en el caso de la accionante, no fue posible
incluir a su núcleo familiar en las resoluciones de asignación[2],
dado que se realizaron en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles
y considerando la calificación de cada hogar postulado.
En este sentido, aclara que una vez FONVIVIENDA cuente
con los recursos disponibles y de acuerdo al orden en que se encuentra
calificada la accionante, procederá a asignarle el subsidio correspondiente
conforme a lo establecido en el Decreto 170 del 24 de enero de 2008[3].
Asimismo, indica que debido a la cantidad de hogares que se encuentran
calificados[4] dentro de la convocatoria
del año 2007, no puede proveer una fecha posible de asignación del subsidio,
reiterando que los procedimientos se realizan en condiciones de igualdad y
conforme a la calificación obtenida por cada hogar.
Finalmente, afirma que
carece de legitimación por pasiva frente a la reclamación tutelar del actor,
teniendo en cuenta que dicha entidad solo se encarga de recepcionar, alimentar,
consultar y remitir la información de todos los postulantes de cada
convocatoria, no siendo su función la de asignar subsidios, lo cual corresponde
a FONVIVIENDA. Bajo estos argumentos solicita que la acción de tutela sea
desestimada.
1.2.3. Acción Social
De forma oficiosa, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se
hizo parte dentro de la presente acción de tutela, informando que la accionante
“cumple con las condiciones necesarias exigidas por la ley para ser objeto
de protección y ser acreedor de las ayudas humanitarias, prórrogas y otros
beneficios” dentro del Sistema Nacional de Atención a la Población
Desplazada -SNAIPD- y, adicionalmente, señala que se encuentra efectivamente incluida
en el Registro Único de Población Desplazada.
De otro lado, precisa que
la solicitud del subsidio de vivienda debe ser gestionada ante FONVIVIENDA,
explicando brevemente el procedimiento a seguir en la postulación ante las
respectivas cajas de compensación familiar.
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1.
SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO 3º DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE IBAGUÉ
En sentencia proferida el 8
de julio de 2011, el Juzgado 3º de Ejecución de Penas de Ibagué concedió el
amparo solicitado por considerar que la situación particular de la accionante y
su familia no amerita la espera en los turnos que son asignados dentro del
otorgamiento de los subsidios para vivienda de interés social que proporciona FONVIVIENDA,
fundamentando su decisión en una situación similar estudiada por la Corte
Constitucional en la sentencia T-573 de 2010[5].
El juzgado concluyó que
FONVIVIENDA vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de la
accionante, teniendo en cuenta que la espera en los turnos de asignación de
vivienda puede acarrearle consecuencias nefastas para la subsistencia de su
núcleo familiar. En consecuencia, ordenó a dicha entidad que en un término de
cuarenta y ocho (48) horas procediera a entregar en forma efectiva el auxilio
de vivienda reconocido mediante Resolución No. 411 del 31 de mayo de 2010.
2.2.
IMPUGNACIÓN
El apoderado especial de
FONVIVIENDA solicitó que se revocara la decisión. Indicó que aun cuando la
señora Andrea Lucely Trujillo se había presentado a la convocatoria de asignación
de subsidios de vivienda para población desplazada, haciendo parte del hogar
del señor Alexander Cortés Busto, encontrándose en estado “calificado”, es
inocultable que existen miles de hogares en esta misma situación, razón por la
cual, al ordenarse la cancelación del subsidio de la accionante se vulnera el
derecho a la igualdad de los demás.
Sustentó su argumento en la
Sentencia T-1161 de 2003 y pronunciamientos del Consejo de Estado, en los que
se concluye que los beneficiarios del subsidio de vivienda deben respetar
estrictamente el turno que les corresponde para ser beneficiarios.
2.3.
SENTENCIA DE SEGUNDA
INSTANCIA – SALA DE DECISIÓN PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL
DE IBAGUÉ
En sentencia proferida el
12 de septiembre de 2011, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Ibagué revocó el fallo de primera instancia.
El ad quem consideró
que la acción de tutela no puede usarse como mecanismo judicial para decidir
cuál de los desplazados merece la prórroga de ayuda humanitaria o el subsidio
de vivienda, toda vez que previamente deben cumplirse los requisitos exigidos
por el legislador.
Además, manifestó que la
Sentencia T-919 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda, determinó que en situaciones
donde se encuentran involucrados sujetos de especial protección constitucional,
existen casos de individuos o familias cuya excepcionalidad amerita un
tratamiento especial por sus condiciones extremas.
En este sentido, concluyó
que la accionante no demostró encontrarse en circunstancias excepcionales de
mayor vulnerabilidad, marginalidad o indefensión con respecto a los demás
desplazados para que sea posible su protección constitucional por medio de la
tutela y, por lo tanto, consideró que dicho mecanismo no era procedente en el
caso particular.
3.
PRUEBAS
Obran en el expediente las
siguientes pruebas:
3.1.
Copia de una solicitud escrita
a mano con fecha del 3 de marzo de 2011, donde la accionante solicita a la
Defensoría del Pueblo que intermedie ante FONVIVIENDA para que el subsidio le
sea entregado en la ciudad de Ibagué y no en Bogotá, sitio donde se
presentó.
3.2.
Copia del certificado expedido
por la Personería Local de Ciudad Bolívar (Bogotá) el 31 de mayo de 2006, donde
se hace constar que el grupo familiar de la accionante está pendiente para la
evaluación e inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y, a su
vez, autoriza la prestación de servicios médicos por urgencias mientras se
define su inclusión.
3.3.
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Andrea Lucely Trujillo Trujillo.
3.4.
Copia de un oficio expedido
por la Gestora Urbana de Ibagué con fecha del 25 de febrero de 2011, donde le
comunican que el bien inmueble que ella ocupa ya está asignado a una persona
distinta.
3.5.
Copia de los registros civiles
de los dos hijos menores de 18 años de la accionante.
3.6.
Copia del certificado de
tradición del inmueble ocupado por la accionante, expedido el 11 de febrero de
2011 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, donde está
consignado que el actual propietario es la Gestora Urbana de Ibagué Empresa
Industrial y Comercial del Estado del orden municipal.
3.7.
Copia de dos oficios con
fechas del 21 de marzo y 2 de mayo de 2011, en los cuales la Defensoría del
Pueblo solicita a FONVIVIENDA que el subsidio de vivienda le sea entregado a la
accionante en la ciudad de Ibagué donde reside actualmente.
3.8.
Copia de la respuesta a los
oficios elevados por la Defensoría del Pueblo a FONVIVIENDA, con fecha del 30
de mayo de 2011.
3.9.
Copia del formulario de
postulación para el subsidio de vivienda ante Colsubsidio, con fecha del 6 de
julio de 2007, diligenciado por el señor Alexander Cortés Bustos, compañero de
la accionante.
3.10.    Declaración rendida por la accionante ante el Juzgado
3º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué, fechada el 8 de
julio de 2011.
3.1.
PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
Mediante auto proferido el 8 de marzo de 2012, el
Magistrado sustanciador ordenó poner en conocimiento de la Gestora Urbana de
Ibagué la acción de tutela de la referencia; sin embargo, no se recibió
respuesta alguna.
4.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1              COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en
el proceso de esta referencia.
4.2.   PROBLEMA JURÍDICO
La ciudadana Andrea Lucely Trujillo
Trujillo interpuso acción de tutela en contra de FONVIVIENDA por considerar que
dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la
igualdad y al mínimo vital. Fundamentó su petición en que la entidad accionada,
al estudiar su postulación para acceder al subsidio de vivienda de interés
social, determinó que se encontraba calificada y, por tanto, merecía la entrega
del subsidio. Sin embargo, aunque el subsidio lo solicitó en la ciudad de
Bogotá, por motivos de necesidad debió trasladarse a la ciudad de Ibagué, en
donde, para suplir sus necesidades de vivienda ocupó una casa construida por la
Gestora Urbana de dicha ciudad. Esta entidad, a su vez, le comunicó que debía
desocupar la casa o de lo contrario adelantaría las acciones legales
pertinentes.
Ante tal situación, la accionante solicitó
a la Gestora Urbana de Ibagué que le fuera asignado el predio ocupado, dado que
su núcleo familiar había sido “calificado” para ser beneficiario de un subsidio
de vivienda de interés social por parte de FONVIVIENDA. En respuesta, le
comunicaron que no era posible acceder a dicha solicitud en tanto el inmueble
ya fue otorgado a otra persona.
Esencialmente, la acción de tutela bajo
revisión va dirigida a que FONVIVIENDA, como entidad accionada, le otorgue
cuanto antes el subsidio de vivienda a la señora Andrea Lucely Trujillo, pues frente
a las medidas legales que pueda tomar la Gestora Urbana de Ibagué, ella se
vería avocada a desalojar el predio que ocupa actualmente, viendo afectado su
derecho a la vivienda digna.
No obstante, FONVIVIENDA manifiesta la
imposibilidad de hacer la entrega del subsidio, ya que estos se asignan en un
orden de turnos previamente  establecido de acuerdo a criterios de
disponibilidad presupuestal, orden ascendente de la solicitud y al estado de
vulnerabilidad del núcleo familiar solicitante.
Planteado así el escenario jurídico, la
Sala debe entrar a estudiar si se vulnera el derecho fundamental a la vivienda
digna de la accionante y de su núcleo familiar, al no otorgársele el subsidio
de vivienda familiar del cual es beneficiaria, aún cuando existe un orden pre
establecido para la entrega de los mismos, de acuerdo a las normas que regulan
dicho procedimiento.
Para ello, la Sala abordará en primer
lugar la naturaleza y alcance del derecho a la vivienda digna. Como segundo
tema, estudiará la procedencia de la acción de tutela para la protección del
derecho a la vivienda digna de la población desplazada, particularmente, lo
relacionado al sistema de turnos en la asignación del subsidio de vivienda y, finalmente,
resolverá el caso concreto.
4.3    EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
4.3.1. Naturaleza jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los ciudadanos
colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza del
Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
Por estas razones, el derecho
a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue
inicialmente tratado por la jurisprudencia como un derecho fundamental que
pudiera ser exigido a través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de
los denominados derechos de segunda generación –económicos, sociales y
culturales- que se caracterizan principalmente por su contenido prestacional.
Además, se señalaba que dicho derecho requiere de un desarrollo legal previo
que garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los primeros
pronunciamientos de la Corte Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[6],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[7]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[8] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con
otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le
puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,
le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya
sea directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con
la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son
las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
Sin embargo, la posición de la Corte no ha
sido unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la
jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un
derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un
derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[9]
o por la afectación del mínimo vital[10], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[11] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[12]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[13]
Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de la concepción de derechos
fundamentales en forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[14]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[15], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del
carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[16]. Lo determinante es su relación directa con el
principio de dignidad humana.
4.5.
ALCANCE Y CONTENIDO DEL
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[17]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[18], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el derecho
a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que
lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un
tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una
comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.” (subrayas
propias).
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 del 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes.[19] (Negrillas
fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General
No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no
adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad y g) adecuación cultural.
4.6.   PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
PARA PROTEGER EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA.
La reiterada jurisprudencia de
esta Corporación ha sido clara y constante en manifestar que la acción de
tutela, como mecanismo de protección judicial de los derechos fundamentales,
goza de particulares características, siendo una de ellas la subsidiariedad, en
tanto no procede si existen otros mecanismos ordinarios de protección y, de otro
lado, la inmediatez, que dispone su ejercicio en un término razonable con el
fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Tales rasgos hacen
que se configure como una herramienta eficaz para los fines que le fueron
encomendados por el Constituyente[20].
En estos términos, las
situaciones que ameritan el uso de la acción de tutela por parte de los
asociados conducen a que el estudio de procedencia se realice conforme a los
criterios anteriormente señalados, con el fin de evitar el abuso de dicha
herramienta jurídica para esgrimir pretensiones que pueden resolverse a través
de otros mecanismos de protección, pues de lo contrario se desconocería el
principio de subsidiariedad.
No obstante, el mismo artículo 86
Superior previó excepciones a la regla de subsidiariedad. La primera de ellas
se refiere a que la tutela procede cuando el mecanismo judicial existente no
resulta idóneo o eficaz para el caso concreto. La segunda, dado el breve
término en que debe resolverse y la manifiesta amenaza de vulneración, señala
que la acción de tutela procede en forma transitoria con el fin de evitar un
perjuicio irremediable[21].
Otro criterio adoptado por vía
jurisprudencial, es el referido a la situación de personas que por sus
particulares condiciones de vulnerabilidad en relación con los derechos
fundamentales de que son titulares, se consideran sujetos especiales de
protección constitucional, tales como los menores de 18 años, las madres cabeza
de familia, los adultos mayores, etc.
En relación con la población afectada por
el desplazamiento, la acción de tutela ha sido, por excelencia, el mecanismo
idóneo para la protección de sus derechos fundamentales, puesto que se
configuran en sujetos de especial protección constitucional dada su particular
situación de vulnerabilidad.
Con base en lo anterior, existen derechos
fundamentales cuyos titulares son la población desplazada y que la
jurisprudencia ha entendido que pueden ser protegidos mediante la acción de
tutela, dadas sus condiciones particulares de vulnerabilidad. En este sentido,
la jurisprudencia[22] ha
encontrado que dentro de los derechos fundamentales que le son vulnerados en
forma masiva y sistemática a la población desplazada,  se encuentra el derecho
a la vivienda digna, en tanto “tienen que abandonar sus propios hogares o
lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de
alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas
y no tienen que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los
Principios 18 y 21 establecen criterios mínimos que deben ser garantizados a la
población desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento básicos.”[23]
Así, el desplazamiento, tal como ha sido
definido por esta Corporación, presupone “el carácter no voluntario de la
migración a otro punto geográfico para allí establecer un nuevo lugar de
residencia”,[24] situación de
la cual puede inferirse automáticamente la vulneración del derecho fundamental
a la vivienda digna de quienes han sufrido tal flagelo[25].
En consecuencia, cuando una persona desplazada interpone una acción de tutela,
su estudio debe ser matizado dada las circunstancias de debilidad manifiesta en
que se encuentra[26].
4.6.1. Regla general
sobre el respeto de los turnos en la asignación de subsidios de vivienda para
población desplazada
Como consecuencia de
dicha vulneración, esta Corporación en sentencia T-025 de 2004, en la que
declaró el estado de cosas inconstitucional en que se encontraba la población
desplazada, indicó que el derecho a la vivienda digna de estas personas debía
ser garantizado por las entidades estatales competentes para ello,
estableciendo programas para su protección y ofreciéndolos en condiciones de
igualdad para aquellos que estén en las mismas circunstancias.
En razón a esto, el
Estado colombiano ha creado varias entidades encargadas de satisfacer las
necesidades de dichos grupos en materia habitacional. Particularmente, la labor
de asignación de vivienda corresponde a FONVIVIENDA, facultada para la
ejecución e implementación de las políticas en materia de vivienda, las cuales
se caracterizan por su ejecución progresiva, haciendo que dependan de la
disponibilidad de recursos y obligando a que, por razones administrativas, se
establezcan turnos para su asignación.
Precisamente, los turnos
para la asignación de recursos es una temática que ha sido abordada por la
Corte Constitucional, frente a la cual manifestó que deben ser respetados por
parte de quienes vieron aprobada su solicitud de subsidio, señalando además que
el ejercicio de la acción de tutela para lograr el desembolso de los mismos, no
resulta coherente con los derechos de quienes han esperado pacientemente por
tal beneficio, en particular, con la garantía de su derecho a la igualdad.
De forma general, la
Corte se ha expresado sobre el tema, dando prioridad al respeto por el orden en
que han sido entregados los turnos para la obtención de un determinado
beneficio. Así, en Sentencia T-067 de 2008[27]
indicó que frente a una solicitud de tutela con esta finalidad, “(…) la
emisión de una orden por parte del juez constitucional está supeditada al
respeto de los eventuales turnos asignados por la entidad para sufragar esas
prestaciones, con el fin de no afectar el derecho a la igualdad de terceros que
estén a la espera de una erogación similar.”
Igualmente, en la Sentencia
T-1161 de 2003[28],
se expuso: “Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de afirmar que a
través de tutela, para que se respete el derecho a la igualdad, en principio,
no se pueden irrespetar los turnos establecidos para la realización de pagos o
actividades de la administración.
Asimismo, en la Sentencia
T-373 de 2005[29],
se indicó:
“Las personas que se
encuentren bajo unas condiciones idénticas, recibirán igual trato. Así pues, la
acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de
obtener la inmediata actuación de la administración, si ello implica inclusive
“saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los requerimientos de
otros administrados, pues no existe criterio razonable que justifique darle
prioridad a alguna en especial, ya que en similares condiciones no puede haber
trato diferencial”
No obstante, la Corte también ha indicado
que el sistema de turnos puede alterarse cuando exista la necesidad urgente de
proteger los derechos fundamentales de personas en riesgo, como consecuencia de
sus condiciones de vulnerabilidad y del largo tiempo al que ha sido sometido a
la espera. En tales situaciones, esta Corporación ha indicado que en virtud del
principio de igualdad material, los peticionarios deben tener prioridad en el
acceso al respectivo beneficio. En este contexto, la acción de tutela se ha
configurado en la herramienta jurídica por excelencia para garantizar tal
derecho.
Así por ejemplo, en la Sentencia T-919
de 2006[30]  se
estudió el caso de una solicitud presentada por un jefe de hogar que se había
postulado para el subsidio de vivienda urbana desde 2005, sin que hasta el
momento el Estado hubiera asignado los recursos. El núcleo familiar estaba
conformado por una niña que padecía SIDA y en razón de su enfermedad eran
rechazados en todos los lugares donde buscaban vivir. En dicha oportunidad, la
Corte ordenó la prelación en la asignación de la vivienda dadas sus especiales
condicionales que  hacía a esta familia más vulnerable que el resto de la
población desplazada. Señaló la Corporación:
“Entre el grupo poblacional de personas
desplazadas, que de por sí amerita un tratamiento prioritario por su condición
de especial protección constitucional, pueden encontrarse casos de
individuos o familias que se encuentran en una situación de particular
indefensión y vulnerabilidad, incluso mayor a la de la generalidad de personas
desplazadas. Se trata de casos individuales y excepcionales, cuyas condiciones
son especialmente extremas, y que por lo mismo requieren un tratamiento
particularmente atento, por haber adquirido el status de sujetos de protección
constitucional reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes de debilidad
que les asisten.
La situación de esta familia se encontraba
agravada debido a que una de sus pequeñas hijas sufría de SIDA, lo que generaba
el rechazo de todos aquellos lugares en donde conseguían refugio.  Para
este evento la Sala de Revisión reiteró la jurisprudencia relativa a la
especial protección en cabeza de los enfermos de SIDA y concluyó que aunque
todas las familias desplazadas deben recibir el mismo trato de parte del Estado,
la especial situación de la familia del actor justificaba que se hiciera una
excepción respecto de la asignación cronológica de los recursos.  Según la
Sala, los elementos fácticos de este caso  permiten que se predique y
ordene la existencia de una prioridad en la entrega de los subsidios respecto
de las demás familias desplazadas.  La Corte, como consecuencia,
ordenó a la entidad competente la re-ubicación del actor dentro de la lista y
la entrega del primer subsidio disponible.” (Negrillas fuera de texto).
Luego, en la Sentencia T-755 de 2009[31],
la Sala tuvo la oportunidad de resolver el caso de una madre cabeza de familia
que tenía a cargo cinco hijos menores de 18 años, de los cuales, uno de ellos
sufría de parálisis cerebral. La familia se encontraba debidamente inscrita en
el RUPD y se había postulado para ser beneficiaria del subsidio familiar de
vivienda. FONVIVIENDA la calificó favorablemente, pero indicó que a medida que
se fueran asignando los recursos, es que se asignan los subsidios a las
familias calificadas, lo cual, para ese momento no era posible. En dicha
oportunidad la acción de tutela iba encaminada a que le fuera otorgado el
subsidio de manera preferente, dadas las circunstancias particulares de la
accionante. Los argumentos expuesto por la Sala en dicha oportunidad indicaron
que:
“(…) si bien es cierto existen unas reglas
para todas las personas desplazadas, en cuanto a la asignación de vivienda y
teniendo en cuenta el derecho a la igualdad, donde todos deben acceder en
igualdad de condiciones a una vivienda digna, también es cierto, que existen
casos que ameritan una protección especial por parte del Estado, sin querer
esto decir que se vulnere el derecho a la igualdad de los desplazados.
Para el caso concreto, considera
esta Sala que se debe dar prioridad a la asignación de vivienda, teniendo en
cuenta que hay un niño discapacitado y  que su madre es cabeza de hogar, y
debe dedicarse de tiempo completo al cuidado de su hijo menor enfermo y no
puede cumplir con las labores de trabajo para la manutención de ella y de sus
cuatro hijos.”
En este sentido, para la jurisprudencia constitucional
la acción de tutela resulta improcedente como mecanismo de protección judicial
para alterar el sistema de turnos, todo ello en virtud del principio de
igualdad. Aun así, de manera excepcional es posible alterarlos en donde se ha
comprobado que la persona se encuentra en situaciones de urgencia manifiesta,
como el delicado estado de salud o condiciones extremas de vulnerabilidad.
Finalmente, la Sala resalta que en los casos donde la
población desplazada interpone acción de tutela con el fin de alterar los
turnos para la asignación de subsidios de vivienda, deben estar demostradas las
circunstancias especiales de urgencia manifiesta mencionadas por la
jurisprudencia, situación en la que no puede exigirse la espera y el beneficio
debe ser entregado de manera inmediata de acuerdo con un enfoque diferencial,
en virtud del principio de igualdad y, de este modo, poder acceder
materialmente a una vivienda de óptimas calidades donde puedan desarrollar su
proyecto de vida, lejos de las adversidades y del entorno hostil que obligó al
desplazamiento.
5.
CASO CONCRETO
La señora Andrea Lucely
Trujillo Trujillo interpuso acción de tutela en contra de FONVIVIENDA por
considerar que esa entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vivienda
digna, a la igualdad y al mínimo vital, por no otorgarle el subsidio de
vivienda familiar a pesar de encontrarse “calificada” para acceder al mismo. La
accionante indica que actualmente ocupa una vivienda en la ciudad de Ibagué,
pero que va a ser desalojada por cuanto dicho predio ya le fue asignado a otra
persona. Por esto, solicita a FONVIVIENDA la entrega del subsidio, pues afirma
que una vez desocupe la vivienda, no cuenta con un lugar a donde ir ni un
trabajo del cual pueda obtener lo necesario para pagar un arriendo.
En respuesta al escrito de
tutela, la entidad accionada manifestó que, en efecto, el núcleo familiar de la
accionante se encuentra “calificado” para ser beneficiario del subsidio de
vivienda de interés social; sin embargo, indicó que no era posible acceder a la
solicitud de entrega del subsidio en razón a que ello depende de la
disponibilidad presupuestal y del orden en los turnos de asignación.
Ahora bien, de acuerdo con
el problema jurídico planteado con anterioridad, la Sala debe entrar a
determinar si en el caso particular de la señora Trujillo, la acción de tutela
es el mecanismo idóneo para solicitar la entrega del subsidio de vivienda
familiar, teniendo en cuenta que está calificada para ello.
Con la finalidad de que le
fuera asignado el subsidio familiar de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, la
Sala encuentra que en el año 2007, el núcleo familiar de la accionante se
postuló ante la caja de compensación familiar Colsubsidio por intermedio de su
compañero, el señor Alexander Cortés Bustos. Posteriormente, una vez comprobada
la información consignada en la solicitud de postulación, FONVIVIENDA expidió la
Resolución No. 601 del 16 de diciembre de 2008, mediante la cual le otorgó el
estado de “calificado” al núcleo familiar de la accionante, queriendo esto decir, que el hogar se
encuentra  a la espera que sean apropiados recursos para así poder ir
asignando las viviendas en orden  descendente hasta agotar los mismos.
En
este sentido, la Sala reitera el tratamiento que ha dado la jurisprudencia en
cuanto al uso de la acción de tutela para solicitar el otorgamiento de
subsidios. Se ha dicho entonces que, en principio, el recurso de amparo no es
el mecanismo adecuado para solicitar que se alteren los turnos en la asignación
de los subsidios de vivienda, pues de ser así, se irrespetaría del derecho a la
igualdad material de las demás personas que cumplieron con los requisitos para
acceder a este beneficio y que actualmente se encuentran en lista de espera.
Sin
embargo, la Corte también ha manifestado que existen situaciones en donde el
beneficiado se encuentra en circunstancias de urgencia manifiesta que ameritan
la protección inmediata del Estado, haciendo procedente la acción de tutela
para que sean alterados dichos turnos. Al respecto, es necesario recordar lo
dicho en la Sentencia T-919 de 2006[32]:
“Entre el grupo poblacional de personas
desplazadas, que de por sí amerita un tratamiento prioritario por su condición
de especial protección constitucional, pueden
encontrarse casos de individuos o familias que se encuentran en una situación
de particular indefensión y vulnerabilidad, incluso mayor a la de la generalidad
de personas desplazadas. Se
trata de casos individuales y excepcionales, cuyas condiciones son
especialmente extremas, y que por lo mismo requieren un tratamiento
particularmente atento, por haber adquirido el status de sujetos de protección
constitucional reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes de
debilidad que les asisten.”
En
este orden de ideas, la Sala considera que en el caso particular no existe una
situación de urgencia manifiesta que haga procedente la acción de tutela para
lograr la alteración de los turnos en la asignación del subsidio de vivienda
familiar, dado que ni la accionante ni su núcleo familiar se encuentran en
circunstancias de extrema vulnerabilidad que indique la prioridad que se exige
para el otorgamiento de dicho subsidio.
Esta
conclusión se extrae, además, de la declaración rendida por la accionante ante
el Juzgado 3º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué el 8 de
julio de 2011. Allí, luego de preguntársele sobre las circunstancias que la
llevaron a interponer la acción de tutela y sobre las respuestas esperadas por
parte de FONVIVIENDA frente a la entrega del subsidio, se le indagó si tenía
algo más que agregar a la diligencia de la referencia, a lo cual contestó: “Yo
agradezco al Señor Juez por la atención prestada y pidiéndole que por favor nos
pueda colaborar con lo del subsidio de vivienda ya que tengo dos niños menores
de siete y cinco años y como para nosotros y ello queremos tener una vivienda
digna, ya que hemos sufrido mucho y pasamos muchas necesidades después que
fuimos saqueados de la finca Patiobonito en Ataco-Tolima”. Al no tener nada
más que expresar, en estos términos culminó la diligencia.
Ante esto, la Sala es
consciente de que los motivos que llevaron a la accionante a interponer la
acción de tutela, se fundan en las circunstancias de vulnerabilidad en que se
encuentra a causa del desplazamiento y, aún más, en la necesidad de garantizar
su derecho a la vivienda digna, con el cual pretende proporcionar unas
condiciones adecuadas de habitabilidad para sus hijos menores de 18 años. No
obstante, aunque ella y su núcleo familiar han realizado todo el proceso ante
la respectiva caja de compensación familiar para la asignación del subsidio por
parte de FONVIVIENDA, encontrándose calificados para ello, para la Sala es igualmente
claro que existen otras familias que se encuentran en espera de recursos para
lograr la obtención y protección de su derecho a la vivienda digna, a quienes
el ordenamiento otorga prioridad siempre y cuando el estado de su postulación
sea “calificado”[33].
Ello por cuanto no puede desconocerse el orden en la calificación, pues se
estaría quebrantando el principio de igualdad respecto de aquellos que cuentan
con una mejor posición en el orden de espera. En consecuencia, corresponde a la
señora Andrea Lucely Trujillo y a su núcleo familiar esperar en turno el
otorgamiento del subsidio de vivienda familiar.
De
otro lado, la Sala advierte que existe un riesgo latente sobre la accionante y
su núcleo familiar ante el desalojo de que pueda ser objeto, pues como es
narrado por ella, se vieron en la obligación de ocupar un bien propiedad de la
Gestora Urbana de Ibagué. Dichas circunstancias, que amenazan con la vulneración
de sus derechos fundamentales como población en situación de desplazamiento, evidencian
un escenario sobre el cual la Sala considera necesario pronunciarse con el fin
de evitar un perjuicio irremediable frente a los derechos que les asisten.
Por
tal razón, una vez se surta dicha medida policiva, la señora Trujillo, por su
condición de desplazamiento y al encontrarse debidamente incluida en el RUPD, deberá
acudir a Acción Social con el fin de obtener prórrogas en la ayuda humanitaria
de emergencia, particularmente frente a sus necesidades básicas de alojamiento[34] dada la persistente vulneración
de derechos en torno a ello, hasta tanto logre su autosostenimiento y
finalmente se le otorgue el subsidio de vivienda. Para ello, se ordenará a
Acción Social que brinde la ayuda requerida, conforme a lo descrito
previamente.
Por
lo anterior, la Sala no puede amparar el derecho a la vivienda digna de la
señora Andrea Lucely Trujillo y, por lo tanto, confirmará la decisión proferida
el 12 de septiembre de 2011 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior
de Ibagué, en cuanto revocó el fallo del Juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Ibagué, que concedió la tutela de la referencia.
6.
DECISIÓN
En merito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la  Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión proferida el
12 de septiembre de 2011 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Ibagué, en cuanto revocó el fallo del Juez 3º de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Ibagué, que concedió la tutela de la referencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a Acción Social entregar
las prórrogas para la Ayuda Humanitaria de Emergencia, a la señora Andrea
Lucelly Trujillo, hasta tanto esté en capacidad de autosostenerse.
TERCERO.- Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Aunque posteriormente Colsubsidio señala que el acto administrativo mediante el
cual se le otorgó el estado de “calificado” a la accionante es la Resolución No. 601 del 16 de diciembre de 2008, la Sala observa que el número de resolución
dado por FONVIVIENDA en su respuesta, corresponde, según el orden cronológico,
al último acto administrativo en donde se reitera dicho estatus.
[2]
Resoluciones de asignación 510 de 2007, 600 de 2008, 0901-0902 de 2009, 0750 de
2010 y 1470, 1471, 1472, 1473, 1474, 1475, 1476 de 2010 de Fonvivienda.
[3]
“Artículo 1. Atención Prioritaria. Los hogares postulados y calificados en las
convocatorias para el subsidio de vivienda familiar de vivienda de interés
social, abiertas por el Fondo Nacional de Vivienda con caro a los recursos para
población en situación de desplazamiento que no hayan sido beneficiarios del
subsidio, habiendo cumplido con todos los requisitos para tal fin, podrán ser
atendidos de manera prioritaria hasta completar la totalidad de la asignación a
dichos hogares, de conformidad con el procedimiento que para el efecto
establezca el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.// Lo
dispuesto en el presente artículo operará siempre y cuando exista
disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas del Estatuto
Orgánico del Presupuesto”.
[4] 77.212 hogares.
[5] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez
[6]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[7]
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[8]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las
sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9]
Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[10]
Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[11]
M.P. Fabio Morón Díaz
[12]
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13]
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14]
Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[16]Al respecto, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos
efectivos”
[17] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación
de la disposición constitucional.
[19] Observación General N°
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[20] Artículo 86 Constitución
Política.
[21] Sentencia T-565 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “Esta corporación ha sido enfática
en indicar que en aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de
tutela, este medio de defensa judicial sólo procede cuando: (i) no exista otro
medio de defensa judicial para resolver un conflicto relacionado con la
vulneración de un derecho fundamental; (ii) a pesar de existir otras acciones
ordinarias, éstas no resultan en el caso concreto idóneas ni eficaces para la
protección del derecho fundamental alegado; o, (iii) existiendo otras acciones,
resulta indispensable la intervención del juez constitucional para precaver la
ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental,
acreditando la inminencia del perjuicio, la gravedad del mismo, las medidas
urgentes para evitar el daño y la impostergabilidad de las mismas.
En las hipótesis (i) y (ii), el amparo constitucional es el
medio judicial apropiado para la protección de los derechos fundamentales,
motivo por el cual lo resuelto por el juez de tutela tiene carácter definitivo.
En el supuesto (iii) la orden proferida por el juez de tutela tiene carácter
temporal, pues solamente sus efectos se mantienen hasta tanto el juez natural
resuelva la controversia mediante sentencia definitiva.”
[22] T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda.
[23] Ibídem
[24] Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda.
[25] Ibíd.
[26]
Sentencia T-085 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería: “La situación del desplazado no implica solamente el “ir de un
lugar a otro”; encierra una vulneración masiva de los derechos
fundamentales, ya que “se encuentran en una especial condición de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella
situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas
garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos,
sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a
una persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla situación en
la que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que
no pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y
del reconocimiento social”
[27] M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[28] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[29] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[30] Sentencia T-919 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[32] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[33]
Conforme al Decreto 170 de 2008, existe atención prioritaria en la asignación
de subsidios frente a la población desplazada, así: “Artículo 1°. Atención
prioritaria. Los hogares postulados y calificados en las convocatorias para el
Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social abiertas por el Fondo Nacional
de Vivienda con cargo a los recursos para población en situación de
desplazamiento, que no hayan sido beneficiarios del subsidio, habiendo cumplido
con todos los requisitos establecidos para tal fin, podrán ser atendidos de
manera prioritaria hasta completar la totalidad de la asignación a dichos
hogares, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Lo dispuesto en el
presente artículo operará siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y
se de cumplimiento a las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
[34]
El artículo 20 del Decreto 2569 de 2000 “Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, dispone
que la atención humanitaria de emergencia es una “ayuda temporaria e
inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población
desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud,
atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hábitat interno y salubridad pública”. (Negrillas propias).