T-873-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-873/12
(Bogotá D.C., octubre
26)
INEMBARGABILIDAD DE BIENES O
DINEROS PUBLICOS-No es absoluto
La Ley 715 de 2001 en desarrollo del artículo 357 de la
C.P., establece en el artículo 91 que, con respecto a los recursos del
Sistema General de Participaciones, no es posible realizar embargos,
titularización u otra clase de disposición financiera. Por su parte, el artículo
18 dispone que estos dineros no condormaran unidad de caja con
las demás rentas y recursos de la entidad territorial y que los recursos del
sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración,
titularización o de cualquier otra clase de disposición financiera. Con
respecto a la inembargabilidad de los recursos públicos, la Corte se ha
pronunciado desde las primeras sentencias, considerando que se trata de un
principio orientado a la conservación de los recursos necesarios para
garantizar los fines del Estado Social de Derecho.
RECURSOS PUBLICOS-Inembargabilidad
y excepciones
De acuerdo con la regla jurisprudencial establecida bajo
la vigencia del Acto Legislativo n. 1 de 2001, las excepciones al principio de
inembargabilidad de los recursos públicos comprendía: (i) la necesidad de
satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el
derecho al trabajo en condiciones dignas y justa; (ii) la importancia del
oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y
el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencia; y (iii) el caso
en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación
clara, expresa y exigible.
INEMBARGABILIDAD DE LOS
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Carácter absoluto
Acorde con la normatividad vigente y la jurisprudencia en
la materia, la regla reconocida por las sentencias más recientes de la Corte
Constitucional establece que no es posible embargar recursos del Sistema
General de Participaciones para hacer efectivas las obligaciones de las
entidades territoriales.
INEMBARGABILIDAD DE LOS
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Caso en que municipio
embarga recursos del Sistema General de Participaciones generando una grave
amenaza de perjuicio a los habitantes del municipio accionante
ACCION DE TUTELA CONTRA
MUNICIPIO-Orden de levantar embargo de las cuentas del municipio en las que
se manejen recursos del Sistema General de Participaciones y reintegrar las
sumas embargadas
Referencia: Expediente
T-3.518.305.
Fallos de tutela objeto de
revisión: Sentencia del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de
Caloto Cauca, del 29 de marzo de 2012, que confirmó la sentencia del Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Caloto Cauca, del 24 de febrero de 2012, el
cual negó el amparo constitucional.
Accionante: Alcalde Municipal de Guachené, Cauca
Accionado: Municipio de Caloto, Cauca
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
Magistrado Sustanciado: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I-. ANTECEDENTES.
1. Demanda del accionante:
El señor Luis Eduardo Zapata Vásquez, en calidad de
apoderado del señor Francisco José Paz Zapata, Alcalde del Municipio de
Guachené, Cauca, interpone acción de tutela como mecanismo transitorio contra
el Municipio de Caloto, Cauca[1].
1.1. Elementos:
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido
proceso (art. 29 C.P.) y derecho de acceso a la administración de justicia
(art. 229 C.P.).
1.1.2 Conducta que causa la vulneración. (i) El
ejercicio de las facultades excepcionales de la jurisdicción coactiva por parte
del Municipio de Caloto, para cobrar deudas públicas compartidas con el
Municipio de Guachané; (ii) la configuración de irregularidades en el trámite
de dicho proceso y, (iii) el embargo de fondos inembargables por ser recursos
del Sistema General de Participaciones.
1.1.3 Pretensión. (i) La suspensión
provisional de los actos administrativos, resoluciones 161 del 10 de diciembre
de 2011, y la 162 de 2011 (sin fecha); (ii) El levantamiento de la medida
cautelar en contra del Municipio de Guachané; (iii) La devolución de los
títulos de depósito que se hayan generado objeto del embargo.
1.2 Fundamentos de la pretensión:
1.2.1. El
Municipio de Guachené fue creado en virtud del Decreto con fuerza de Ordenanza
653 de 2006, expedido por el Gobernador del Cauca el 19 de diciembre de 2006,
en ejercicio de las atribuciones conferidas en los artículos 55 y 56 de la Ley
134 de 1994, en concordancia con la Ley 617 de 2000. El artículo 7º de dicho
Decreto, establece que el nuevo Municipio responderá por el 50% de la deuda
pública que haya adquirido el Municipio de Caloto a 16 de diciembre de 2006[2].
1.2.2. El Decreto 366 de 2007 expedido por el Gobernador del
Departamento del Cauca el 27 de abril de 2007, reglamenta el artículo 7º del
Decreto 653 de 2006, teniendo en cuenta el numeral 3º del artículo 16 de la Ley
136 de 1994“por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”, en el que se dispone que, cuando se crea un nuevo Municipio
mediante ordenanza, se deberá “determinar
la forma como el nuevo municipio debe concurrir al pago de la deuda pública que
quede a cargo del municipio o municipios de los cuales se segregan”. En dicho decreto se determinó que la
deuda pública de Guachené no solo incluía los compromisos con el sector
financiero, sino también los relativos a la redención y pago de los Bonos
Pensionales y del Déficit Fiscal, entre otros. En ese orden de ideas, la
Administración municipal de Caloto debía presentar el cálculo actuarial del
servicio de la deuda pública y/o pasivos en general vigentes y/o otras
acreencias a 19 de diciembre de 2006.
1.2.3. La Contraloría
Departamental del Cauca mediante el oficio DTGR-009-07 del 18 de enero de 2007
dirigida al Alcalde Municipal de Guachené, certificó la deuda pública del
Municipio de Caloto a 31 de diciembre de 2006.
1.2.4. El 3 de
febrero de 2011 la Tesorera Municipal del Municipio de Caloto, envió
comunicación escrita al Alcalde de Guachené en la que señalaba las obligaciones
contenidas en el Decreto 366 de 2007 y 653 de 2006 relativos al pago de la
deuda pública por parte del Municipio de Guachené, y refería la entrega de los
documentos y soportes de pago que a la fecha habían sido asumidos por Caloto,
solicitando que se efectuaran los pagos pertinentes para dar cumplimiento a lo
estipulado en el Decreto 366 de 2007.
1.2.5. El 30 de
junio de 2011 la Tesorera de Caloto envió una comunicación al Tesorero
Municipal de Guachené, en la que detallaba las obligaciones comprendidas en el
concepto de deuda pública a 19 de diciembre de 2006 y en el que reiteraba la
obligación de los funcionarios del Municipio de Caloto de efectuar los cobros a
los que hubiere lugar con el fin de  equilibrar las finanzas de su territorio.
1.2.6. El 7 de
septiembre de 2011, la Tesorera del Municipio de Caloto certificó la deuda del
Municipio de Guachené a 31 de diciembre de 2006 por concepto de pagos a la
DIAN, bienes y servicios, al Banco Popular de Occidente, por Prestaciones
Sociales Administrativos, Prestaciones sociales de docentes, a Comcaja,
retroactivo de pensionados, ISS, Horizonte, Findeter, Incader, Grupos del
Socorro, Cedelca, Sena, Ministerio de Educación.
1.2.7. El 14 de
septiembre de 2011, la Contadora del Municipio de Caloto envió comunicación a la
Tesorera y al Jefe Administrativo y Financiero de dicho Municipio, en la que se
describe la liquidación de la deuda del Municipio de Guachené y se solicita la
revisión por parte de los referidos funcionarios.
1.2.8. El 24 de
octubre de 2011 la Procuraduría Judicial II 40 de asuntos administrativos,
rechaza la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por el Municipio
de Caloto, por tratarse de una acción diferente a las previstas en los
artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, ya que lo que se
pretendía era el cumplimiento del artículo 7 del Decreto 653 de 2006, circunstancia
que requería, según esa autoridad, que el convocante acudiera a la acción
ejecutiva para hacer posible el cobro de la obligación consagrada en los actos
administrativos descritos.
1.2.9. A través del Decreto 156 de 2011, expedido el 26 de
octubre por el Alcalde de Caloto, se reglamentó el recaudo de cartera pública
de este Municipio, en concordancia con el parágrafo 2º del artículo 2º de la
Ley 1066 de 2006 y el artículo 6º del Decreto 4473 de 2006.
1.2.10. Mediante la Resolución 161 del 10 de diciembre de 2011, la
Tesorería del Municipio de Caloto libró mandamiento de pago por vía
administrativa coactiva contra el Municipio de Guachené, por valor de dos mil
ciento cincuenta millones ochocientos nueve mil cuatrocientos doce pesos ($
2.150.809.412), por concepto de las acreencias que nacen de los Decretos 0653
de 2006 y 0366 de 2007, correspondientes a la deuda pública de Caloto a 2006,
que debía dividirse entre los dos municipios.
1.2.11. Asimismo la Tesorería expidió la Resolución 162 de
2011, de la cual constan varias copias en el expediente; una tiene fecha del 9
de diciembre de 2011, otras sin fecha específica. En dicha Resolución se ordena
el embargo de bienes o recursos monetarios, por el no pago de las obligaciones
derivadas de la deuda pública certificad a 19 de diciembre de 2006, de acuerdo
con los Decretos Departamentales 653 de 2006 y 366 de 2007.
1.2.12. El 21 de diciembre de 2011, al ser notificado del
mandamiento de pago, el Alcalde de Guachené solicitó al Municipio de Caloto
copia del proceso de cobro coactivo. El 27 de diciembre de 2011, el Alcalde de
Guachené reiteró su petición a la Tesorera Municipal de Caloto, en el sentido
de que se procediera al levantamiento del embargo a las cuentas Bancarias de su
Municipio, apelando al artículo 64 del Decreto 156 de 2011 que establece que “cuando
se hubieran dictado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido
demanda contra el título ejecutivo y que ésta se encuentra pendiente de fallo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ordenará levantarlas
(…)”. En este orden de ideas, indicó que los Decretos 653 de 2006 y 366 de
2007 estaban sujeto al examen del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Cauca. Adicionalmente, el 21 de enero de 2012, el Tesorero de Guachené envió
una comunicación al Tesorero Municipal de Caloto solicitando nuevamente el
levantamiento del embargo adelantado en contra de Guachené, en cuanto el
proceso se realizó de forma irregular por violación al debido proceso, ya que
no se profirieron ni tampoco se notificaron algunos actos. Se puso de presente,
además, que el proceso coactivo solo se adelanta para cobrar tributos y que en
todo caso debe seguir las disposiciones contenidas en el Estatuto Tributario.
Por lo anterior, se exigió que el procedimiento de cobro de la deuda se hiciera
de acuerdo con los preceptos legales y al respecto se propuso  la realización
de un acuerdo de pago en lo que tiene que ver con la deuda de los bancos. Finalmente,
se reiteró el contenido del artículo 64 del Decreto 156 de 2011 y se recordó
que los Decretos 653 de 2006 y 366 de 2007 habían sido demandados ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Cauca. El 25 de enero de 2012, el
Alcalde Municipal de Guachené envió otra comunicación al Tesorero de Caloto
pidiendo se levantara el embargo y citando los artículos 63 de la C.P. y 21 del
Decreto 28 de 2008, relativos a la inembargabilidad de algunas cuentas de
Guachené, como en las que se manejan recursos del Sistema General de Participaciones.
1.2.13. En la demanda, el
accionante alega que de acuerdo con el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, la
jurisdicción coactiva debe seguir el procedimiento señalado por el Estatuto
Tributario y acoger sus disposiciones en materia de notificaciones. También
cita la jurisprudencia constitucional en la que se establece la obligatoriedad
de la aplicación del Estatuto Tributario en los procesos de jurisdicción coactiva.
1.2.14. En todo caso, el apoderado del Municipio de
Guachené, señala que el accionado no cuenta con las bases legales para cobrar
mediante la acción administrativa coactiva la deuda pública ya que a través de
esta jurisdicción solo se pueden cobrar coactivamente los tributos, siguiendo
para ello, el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. En este
sentido, se considera que el municipio de Caloto debió acudir a la acción
ejecutiva.
1.2.15. De este modo, el derecho a la defensa y al debido proceso
del accionante han sido vulnerados al aplicar una normatividad diferente de la
establecida en el Estatuto Tributario (art. 823 y ss) y en el Código de
Procedimiento Civil (art. 561 a 568), normas que exigen que el deudor conozca
el valor de la obligación debida, y que cuente con los medios para participar y
oponerse a dicho cobro. En este caso se argumenta que: 1) no existe acto de
apertura del proceso; 2) que no se notificó debidamente en tanto que el
mandamiento de pago es del 10 de diciembre de 2012, fue notificado el 21 del
mismo mes y año pero la orden de embargo es del 16 de diciembre, por
consiguiente, se alega, no fue posible ejercer la defensa técnica por parte del
Municipio de Guachené.
2.
Respuesta del accionado.
2.1. Señala
que, con base en el concepto de deuda pública proferido por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público No. 7.1. de 2011, se enviaron reiteradamente al
Municipio de Guachene comunicaciones expedidas por la Tesorería de turno, en
las que se le hacía conocer que la deuda se estimaba en $ 52.361.421.420. De
este modo, el cobro coactivo iniciado contra el accionante se hizo
exclusivamente respecto de las deudas pagadas efectivamente con cargo al presupuesto
del Municipio.
2.2. El
Gobierno Departamental del Cauca expidió el Decreto 0663 del 27 de abril 2007,
por medio del cual se reglamenta el artículo 7º del Decreto con fuerza de
ordenanza 0653 de 2006, cuyo fundamento consistía en determinar con claridad lo
relacionado con la asunción de la deuda vigente a la luz de los acuerdos
estructurados con las comunidades de Guachené durante el proceso y teniendo en
cuenta que el Servicio de la Deuda Pública se refiere no solo a obligaciones
tributarias y a los compromisos existentes con el sector financiero sino que
comprende también la redención y pago de los bonos pensionales y el déficit
fiscal, entre otros (Ley 617 de 2000 y 817 de 2003).
2.3. Tal y
como se desprende de los comunicados dirigidos a las entidades bancarias, el
Municipio de Caloto nunca solicitó que se embargaran las cuentas del Sistema
General de Participaciones, ni las cuentas que por mandato legal son
inembargables, ya que quien califica las cuentas como embargables o
inembargables no es el Tesorero Municipal sino el mismo Gerente de la entidad
bancaria correspondiente. No obstante lo anterior, se aclara que el Tesorero
del Municipio de Guachene en el momento de realizar la apertura de las cuentas
en las entidades bancarias, cometió el error de no certificar dichas cuentas,
es decir, de informar con detalle la procedencia de los recursos de las mismas,
siendo prueba de lo anterior, el oficio que el Tesorero del Municipio
accionante envió el 24 de enero de 2012 a Bancolombia, en el que le informa que se trata de cuentas inembargables.
2.4. Afirma
que el accionante confunde el recaudo de rentas o caudales públicos con un acto
administrativo ejecutoriado que impone la obligación de pagar a favor del
Municipio de Caloto una suma líquida de dinero contenida en el Decreto 0653 de
2006. En este sentido, se señala que el Municipio de Caloto inició cobro
coactivo de una deuda pública, obligación clara, expresa y exigible al
Municipio de Guachene, “pues se trata de una deuda pública cancelada con
cargo al presupuesto del Municipio de Caloto, la cual debe ser asumida en
partes iguales por ambas entidades territoriales, por lo tanto al Municipio de
Guachene de la deuda pública le corresponde cancelarle a Caloto el 50 %
conforme a las ordenanzas de creación”.
2.5. Asimismo
indica el accionado, que los actos de la administración gozan de la presunción
de legalidad, siendo aplicables y produciendo efectos hasta tanto no sean
anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden
de ideas, queda claro que el Municipio de Caloto, expidió el Decreto 156 de
2011 mediante el cual se reglamenta el recaudo de cartera pública del
Municipio. En dicha disposición, se establece que el acto administrativo
mediante el cual se pone en conocimiento del ejecutado la orden de pago, se
notificará personalmente al deudor previa citación para que comparezca en un
término de cinco días. De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente
administrativo de cobro coactivo, mediante comunicación del 16 de diciembre de
2011 se citó al señor Jesús Elver Gonzáles, Alcalde Municipal de Guachene, para
notificarle personalmente la Resolución 161 del 10 de diciembre de 2011; con
fecha del 21 de diciembre de 2011, se le notificó el mandamiento de pago al
señor Alcalde y se le entregó copia del mismo, Resolución 161 del 10 de
diciembre de 2011; el 21 de diciembre de 2011 el Alcalde solicitó copia del
proceso de cobro coactivo, la cual le fue remitida en la misma fecha. Sin
embargo, el Municipio de Guachené nunca interpuso las excepciones taxativas
contempladas en el artículo 49 del Decreto 156 de 2011, por lo que, el
accionado manifiesta que el acto de cobro coactivo es legal y en trámite se han
ofrecido todas las garantías procesales al deudor para ejercer el derecho al la
defensa, respetando de esta manera su derecho al debido proceso.
2.6. Considera
que el amparo solicitado es improcedente puesto que no se prueba la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, ni la vulneración de ningún derecho
constitucional fundamental y porque dentro de la acción de tutela no existe la
figura de “medida preventiva” que solicita el accionante.  Además, estima que
el juez de tutela no es competente para suspender provisionalmente actos
administrativos ya que esta es una facultad propia de la jurisdicción
contencioso administrativa, ni para dirimir asuntos económicos.
2.7. Agrega
que los argumentos esgrimidos por el accionante para solicitar la pérdida de la
fuerza ejecutoria de los actos administrativos no está contenida en ninguna de
las causales previstas en el Código Contencioso Administrativo.
2.8. Finalmente
considera que no se cumple el presupuesto de procedencia de la tutela por
inmediatez ya que la tutela fue interpuesta dos meses después de haber sido
notificado el mandamiento de pago al represente legal del Municipio de
Guachene.
3. Decisión judicial objeto de revisión.
3.1 Primera Instancia.
3.1.1. En sentencia del 24 de
febrero de 2012, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caloto, Cauca, niega
las pretensiones del accionante considerando que el Municipio de Caloto actuó
de forma lícita y sin desconocer el debido proceso.
3.1.2. De acuerdo con la Ley 136
de 1994
“por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”,
cuando se crea un nuevo Municipio mediante ordenanza, es necesario determinar
la forma como este ente debe concurrir al pago de la deuda pública que queda a
cargo del Municipio del cual se segrega. Atendiendo a esta normatividad, el
Municipio de Caloto estableció mediante decreto el alcance de la obligación del
Municipio de Guachené. El título ejecutivo lo constituye el Decreto con fuerza
de ordenanza 0653 de 2006 y el 0366 de 2007 en el que se establecen los
compromisos asumidos por los entes territoriales. Asimismo el Decreto 1066 de
2006 ordena acatar el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario
Nacional. Dichas disposiciones constituyen el sustento legal con base en el
cual la Tesorera Municipal del Municipio accionado inició el proceso en la jurisdicción
coactiva el 16 de noviembre de 2011 y dio la orden de adoptar medidas previas
como el embargo de las cuentas acorde con el Decreto 156 de 2011 que acoge el
manual de procedimiento de cobro coactivo del Municipio de Caloto. De este
modo, se constata que el Municipio de Guachené asumió una deuda con el
Municipio de Caloto, tal y como consta en el decreto 156 de 2011, a partir del cual se tomaron las medidas previas, que fue debidamente notificado a las partes y
con respecto al cual no se interpusieron acciones.
3.1.3. En síntesis, se verifica
que fue una autoridad competente quien adelantó el trámite, acorde con el
procedimiento referido en el Decreto 0156 de 2011; se había constituido un
título ejecutivo; se presentaba mora en el pago de las acreencias por parte del
accionante; el Municipio de Guachené contaba con acciones para interponer a lo
largo del proceso, que podía haber aportado la certificación de
inembargabilidad de las cuentas (artículo 47 de la Ley 714 de 2001); por ende,
no se observan faltas al debido proceso.
3.1.4. Se concluye entonces que
hubo negligencia por parte del accionante que al ser notificado del proceso de
jurisdicción coactiva no interpuso las excepciones pertinentes. Se agrega que
la tutela no es el medio idóneo en este caso para hacer este tipo de
reclamaciones ya que, tal y como lo señaló el accionante, la jurisdicción
contencioso administrativa analiza actualmente la legalidad de los decretos
0653 de 2006 y 366 de 2007.
3.2. Impugnación.
3.2.1. Afirma que los Decretos
653 de 2006 y 0366 de 2007 no alcanzan a ser un título ejecutivo que pueda
tener efectos jurídicos, teniendo en cuenta que el cobro coactivo se fundamenta
en los parámetros establecidos en el Estatuto Tributario. En este orden de
ideas, para que dichos actos administrativos fueran considerados título
ejecutivo, el Tesorero del Municipio accionado debió decretar la liquidación
oficial, por medio de la cual se especifican las cuantías adeudadas, y
notificarlas en debida forma como lo señala el artículo 585 del Estatuto
Tributario. En dicho acto, debió haber concedido al Municipio de Guachene el
recurso de reconsideración consagrado en el artículo 720 del Estatuto para que,
dentro de los dos meses siguientes a su notificación, lo hubiera presentado,
situación que en este caso no se dio, por lo que no alcanzó a constituirse el
título ejecutivo.
En otras palabras, los decretos
no pueden ser considerados como títulos ejecutivos, porque hacen referencia de
manera general a una deuda, y no a la liquidación como tal, que al no existir,
no ofreció al deudor la oportunidad de controvertirla.
3.2.2. Reitera que la Tesorería
de Caloto, en su posición dominante,  procedió a embargar dineros especiales
correspondientes a los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social, de
las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, y los recursos del
Sistema General de Participaciones. Cita jurisprudencia constitucional sobre el
principio de inembargabilidad presupuestal como garantía de preservación de los
recursos financieros del Estado. Estima que el juez de primera instancia debió haber
decretado la prueba de que las cuentas eran en realidad inembargables.
3.3. Segunda Instancia.
3.3.1. En sentencia del 29 de
marzo de 2012, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Caloto,
profirió providencia confirmando la sentencia del a quo.
3.3.2. Para fundamentar su
decisión cita la normatividad pertinente en esta materia referida en los
artículos 2o de la Ley 1066 de 2006, los artículos 1o y 2o del Decreto 4473 de
2006 por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006, la cual sirvió de sustento
jurídico para que el alcalde de Caloto expidiera el Decreto 156 de 2011
mediante el cual se reglamenta el Recuado de Cartera Pública de dicho
Municipio. También se hace referencia a los Decretos con fuerza de Ordenanza
0653 de 2006 y 0366 de 2007, con base en los cuales se remite el 3 de febrero
de 2011 al Alcalde de Guachene, la cuenta de cobro por concepto de deuda
pública. Asimismo refiere el oficio TM-248 del 30 de junio de 2011, a través del cual la Tesorería Muncipal de Caloto, presenta al Tesorero del Municipio de
Guachene, cálculo actuarial del Servicio de la Deuda Pública y/o Pasivos en
general vigente y otras acreencias con corte al 19 de diciembre de 2006, por
valor de $ 52.361.421.420. Cita igualmente la Resolución 161 de 2011 por la
cual se libra mandamiento de pago al Municipio de Guachene con base en el
título ejecutivo complejo que proviene de la entidad pública representada por la
Gobernación del Cauca, o bien el Decreto 0653 de 2006 y 0366 de 2007.
3.3.3. La resolución 161 de
2011, fue notificada al señor Jesús Elver González Banguero, Alcalde Municipal
de Guachené, el 21 de diciembre de 2011 por la Tesorera de Caloto. Luego,
mediante la Resolución 162 de 2011, se decretó el embargo de las sumas de
dinero depositadas en las cuentas a nombre del Municipio accionante hasta la
suma de $ 4.015.000.000 de acuerdo con el artículo 65 del Decreto 156 de 2011 y
en concordancia con el art. 513 de la C.P..
3.3.4. De lo anterior concluye
el a quem, que el proceso de cobro coactivo adelantado por Caloto en
contra del Municipio de Guachené, se ajustó a la ley y no desconoció los
derechos al debido proceso y a la defensa del accionante, porque en todo
momento se cumplieron las etapas señaladas en el Decreto 156 de 2011. De otro
lado, las excepciones consagradas en el artículo 49 del mismo Decreto en contra
del mandamiento de pago, jamás fueron alegadas por la parte interesada. En esa
oportunidad procesal, habría podido el Municipio de Guachené, argumentar que
los decretos 653 de 2006 y 366 de 2007 no alcanzaban a contituirse en título
ejecutivo como lo señalaron en la acción de tutela y en la impugnación.
3.3.5. Agrega el juez de
instancia que, si bien es cierto que los recursos destinados al Sistema de
Seguridad Social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la
Nación y los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables,
no existe una obligación en cabeza de quien emite la orden de embargo, de
conocer de antemano qué cuentas están afectadas con estos recursos, ya que
quien debe informar esta situación, es quien registra o inscriba la orden, o
bien los Gerentes de los bancos, quienes a su vez deben ser informados por la
entidad competente.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[3].
2. Problema jurídico.
En el presente caso, es preciso
establecer si era viable que el Municipio de Caloto embargara cuentas
aparentemente inembargables, por ser parte del Sistema General de
Participaciones, para hacer efectivo el cobro coactivo de la deuda pública del
Municipio de Guachené, en cumplimiento del Decreto 0653 de 2006.
Luego de analizar la procedencia de la
acción de tutela, la Sala estudiará el caso concreto a la luz de la
normatividad y jurisprudencia aplicable relativa al principio de
inembargabilidad de los dineros públicos.
3. Procedencia de la acción de tutela
3.1. Alegación de afectación
de un derecho fundamental.
Se alega la vulneración de los
derechos al debido proceso y de acceso a la justicia del Municipio de Guachené,
Cauca.
3.2 Legitimación activa
La
acción de tutela la interpone el Alcalde de Guachené a través de apoderado para
salvaguardar los derechos al debido proceso y acceso a la justicia de su
Municipio.
La
jurisprudencia ha considerado en algunos casos el carácter fundamental de los
derechos de las personas jurídicas, y de la posibilidad de que éstas interpongan
acciones de tutela para buscar su amparo frente a una amenaza o vulneración[4]. Desde sus primeras sentencias,
la Corte reconoció la titularidad de las personas jurídicas frente a derechos
fundamentales[5],
“Debe
insistir la Corte en que la forma de protección que a los derechos
constitucionales fundamentales brinda el artículo 86 de la Carta Política no
comprende únicamente a las personas naturales, como en criterio que esta
Corporación no comparte, lo ha entendido el Consejo de Estado en el fallo
materia de revisión, sino que se extiende a las personas jurídicas.
En
efecto, el precepto superior no distingue y, por el contrario, los fines que él
persigue quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de modo incompleto si
el alcance de la protección se restringiese por razón del sujeto que lo invoca,
dejando inermes y desamparadas a las personas jurídicas. Estas también son
titulares de derechos reconocidos por el ordenamiento constitucional y no
existe razón alguna para impedirles que se acojan al mecanismo preferente y
sumario diseñado por el Constituyente para lograr su efectividad”[6].
Asimismo
se ha señalado que la acción de tutela puede ser eel mecanismo idóneo para que
las personas jurídicas reclamen el amparo de sus derechos fundamentales, tal y
como lo señala la sentencia T-411 de 1992:
“Sobre la titularidad de las personas jurídicas respecto de
la acción de tutela, esta Sala considera que ellas son ciertamente titulares de
la acción. Las personas jurídicas poseen derechos constitucionales
fundamentales por dos vías: a) indirectamente: cuando la esencialidad de la
protección gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas naturales asociadas y b) directamente: cuando las
personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque actúan en
sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre, claro
está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas”.
Acode con lo anterior la tutela es procedente con respecto a
la legitimación por activa en cabeza del Municipio de Guachené.
3.3. Legitimación pasiva.
El Municipio de Caloto es una entidad pública del orden
territorial susceptible de ser demandada por vía de tutela, tal y como lo
establece el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
3.4. Inmediatez.
Contrariamente a lo argumentado
por el accionado, la Sala considera que la tutela procede de acuerdo con el
criterio de la inmediatez, ya que fue interpuesta menos de dos meses después de
notificada la Resolución 162 de 2011[7].
3.5. Subsidiaridad.
3.5.1. La Corte ha reiterado en su jurisprudencia que, de
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un
mecanismo de protección de carácter residual y subsidiario[8], que puede ser utilizado
ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro
medio idóneo para la protección de los derechos invocados, o cuando
existiendo otros medios de defensa judiciales, se requiera acudir al amparo
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[9]. De esta
manera, se ha reconocido que el análisis de la subsidiariedad constituye una
condición necesaria para el conocimiento de fondo de las solicitudes de
protección de derechos fundamentales, por vía excepcional[10].
Tal y como se ha destacado, la jurisprudencia constitucional[11] ha
reconocido también que el mecanismo alternativo de defensa judicial debe ser
idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, razón por la
cual, si el juez constitucional considera que dicho medio de defensa ordinario
no es conducente para este fin, es posible admitir la procedencia de la tutela.
Ahora bien, si el recurso es idóneo y eficaz, pero se constata la existencia de
un perjuicio irremediable, es necesario que el juez constitucional proceda a
amparar de manera transitoria los derechos fundamentales de quien pudiere
resultar afectado[12].
En este sentido, la Corte ha exigido que para que proceda la acción de tutela
como mecanismo transitorio de protección de derechos, es preciso que la amenaza
sea inminente, que se requieran medidas urgentes para conjurarla y que el
perjuicio sea grave[13].
Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Corte a analizar
los siguientes temas: 1) En primer lugar será necesario establecer si el
Municipio de Guachené contaba con otro mecanismo de defensa de sus derechos; 2)
De otro lado será preciso determinar si dicho mecanismo era eficaz e idóneo; 3)
Por último, se analizará si el accionante enfrenta un perjuicio irremediable.
3.5.2. De acuerdo con los hechos del caso, el Municipio de
Caloto aplicó la jurisdicción coactiva para hacer efectiva la deuda pública del
Municipio de Guachené. Alegan la entidad accionada y los jueces de instancia,
que el accionante no interpuso las acciones que se encontraban consagradas en
el Decreto 156 de 2011 expedido por el Alcalde de Caloto, y que por ende la
tutela debe ser declarada improcedente por subsidiariedad.
Es importante precisar, que en el presente caso se debate,
de un lado, la violación del debido proceso y de acceso a la administración de
justicia del accionante en relación con la falta de competencia del Municipio
de Caloto para iniciar el cobro coactivo contra Guachené, y por presuntas
irregularidades en la notificación del mandamiento de pago y, de otro lado, el
hecho de que se hayan embargado cuentas inembargables, lo cual vulnera los
derechos de la población de Guachené.
3.5.3. Con respecto al desconocimiento de los derechos al
debido proceso y al derecho a la defensa del accionante, es necesario hacer
varias apreciaciones. En primer lugar, el Decreto 156 de 2011 se dictó en
ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 1066 de 2006 y por el
Decreto 4473 de 2006. En dichas disposiciones se señala que las entidades
públicas “que de manera
permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas
tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional,
territorial”, aplicarán
la jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones en su favor, de
acuerdo con el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
El Estatuto Tributario establece en su artículo 826 que el
mandamiento de pago se notificará personalmente al
deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez días, y que
en caso de que no comparezca se notificará por correo.
A su vez, los artículos 830 y 831 del E.T. establecen los
términos y los tipos de excepciones que se pueden presentar contra el mandamiento
de pago. En este sentido, se dispone que dentro de
los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor
deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses y que en ese
mismo término podrá proponerse mediante escrito las excepciones por: el pago
efectivo; existencia de acuerdo de pago; falta de ejecutoria del título;
pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del
acto administrativo, hecha por autoridad competente; interposición de demandas
de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; prescripción de la acción de
cobro; falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo
profirió. Dicho procedimiento es eficaz ya que, en el caso en el que se
encuentren probadas las excepciones, de acuerdo con el artículo 833 del E.T.,
se declarará y ordenará la terminación del
procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas preventivas
cuando se hubieren decretado. Asimismo la Resolución que decide las excepciones
tiene recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Por su parte, el Decreto 156 de 2011 transcribe los términos
para la interposición de recursos señalados por el E.T.
En este orden de ideas, la Sala anota que no aparece prueba
en el expediente de que se haya interpuesto recurso alguno. Solamente se han
aportado algunas comunicaciones del Alcalde y el Tesorero de Guachené
solicitando al municipio de  Caloto el levantamiento del embargo.
3.5.4. De otro lado, de acuerdo con el artículo 83 del
Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción contencioso administrativa
es competente para realizar el control de los actos proferidos en los procesos
de jurisdicción coactiva. Igualmente, el artículo 835 del E.T. establece que
dentro del proceso de cobro coactivo serán demandables
ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que resueven
las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.
La competencia en cabeza de la
jurisdicción contencioso administrativa también está reconocida en las leyes
446 de 1998 y 954 de 2005 en la última de las cuales se establece que las
competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los
Tribunales Administrativos según el artículo 41       de la Ley 446 de
1998de la Ley 448 de 1996, corresponderán en segunda instancia al
Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en
segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo 42  de la
misma Ley, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales
Administrativos.
Ninguna de las acciones previstas en el Código Contencioso
Administrativo, y en particular la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho fueron interpuestas por la parte accionante. Por ende, no es posible
que una vez vencido el término, el actor pueda pedir por la vía de la tutela,
lo que no solicitó mediante los mecanismos disponibles ante la justicia
ordinaria. Así las cosas, fluye de lo anterior que las excepciones por falta de
competencia e indebida notificación debieron ser interpuestas haciendo uso
oportuno de los recursos pertinentes.
De acuerdo con la
jurisprudencia[14] que el derecho al debido proceso
administrativo tenga rango fundamental, “no
significa que la tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de
actuaciones. En principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los
ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción
contenciosa administrativa… vinculada con el deber de guarda y promoción de las
garantías fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes
pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y
probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad
nacional contempla.”[15].
3.5.5. Sumado a lo anterior, cabe anotar que el Decreto 0653
de 2006 por medio del cual se creó el Municipio de Guachené y que hace parte
del título ejecutivo complejo que pretende hacer efectivo el Municipio de
Caloto, ha sido demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa,
siendo declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Cauca[16], y encontrándose
actualmente bajo estudio por parte del Consejo de Estado[17]. En el evento en el que
el Consejo de Estado declare nulo el referido Decreto en el futuro, y Guachené
deje de existir como Municipio, quedaría privado de fundamento el proceso de
cobro coactivo que adelanta en su contra.
3.5.6. Si bien en el presente caso se constata que existían
mecanismos eficaces e idóneos en la justicia ordinaria para oponerse al inicio
y prosecución del proceso coactivo iniciado por el Municipio de Caloto, el
hecho de que se hubiesen embargado cuentas inembargables y afectado  recursos
del Sistema General de Participaciones, destinados entre otros a asegurar la
salud y la educación de la población de Guachené, sugiere la existencia de una
conducta pública que ha podido violar los derechos del actor y de esta última
población, lo que se tratará a continuación.
4. Inembargabilidad de dineros públicos y en particular
de los recursos del Sistema General de Participaciones
4.1. La C.P. señala en su artículo 63 una categoría de
bienes, entre los cuales se encuentran los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, los cuales considera inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Por otra parte, el artículo 357 de la C.P. determina que los
municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación y que la ley
determinará el porcentaje mínimo de esa participación definiendo las áreas
prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos.
4.2. La Ley 715 de 2001 en desarrollo del artículo 357 de la
C.P., establece en el artículo 91[18]
que, con respecto a los
recursos del Sistema General de Participaciones, no es
posible realizar embargos, titularización u otra clase de disposición
financiera, Por su parte, elartículo 18[19] dispone que estos
dineros no condormaran unidad de caja con las
demás rentas y recursos de la entidad territorial y que los recursos del sector
educativo, no podrán ser objeto
de embargo, pignoración, titularización o de cualquier otra clase de
disposición financiera.
El Sistema General de
Participaciones está integrado por los recursos que en virtud de los artículos
356 y 357 de la C.P., son transferidos de la Nación a las entidades
territoriales, de modo que se puedan financiar los servicios cuya competencia
les asigna la ley 715 de 2001. El artículo 3º de la Ley 715 de 2001 –modificado
por el artículo 1º de la Ley 1176 de 2007- señala que el Sistema General de
Participaciones está constituido por: i)  Una participación con destinación
específica para el sector educativo, que se denomina participación para
educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector
salud, que se denomina participación para salud y iii) Una participación de
propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento
básico, que se denomina participación para propósito general[20].
De otra parte, el Decreto 111 de 1996,
establece en su artículo 19[21]
la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la
Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman y
dispone que los funcionarios judiciales se
abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto
en dicho artículo.
Asimismo, el
Decreto 1101 de 2007 que reglamenta el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 y el
Decreto 111 de 1996 determina que “los recursos del Sistema General de
Participaciones, por su destinación social constitucional, no pueden ser objeto
de embargo”, de este modo, se señala que el servidor público que reciba la
orden de embargo de estos recursos “está obligado
a efectuar los trámites, dentro de los tres días siguientes a su recibo, para
solicitar su desembargo”.
4.3. Con respecto
a la inembargabilidad de los recursos públicos, la Corte se ha pronunciado
desde las primeras sentencias, considerando que se trata de un principio
orientado a la conservación de los recursos necesarios para garantizar los
fines del Estado Social de Derecho[22]. En estos términos se pronunció la
Corte en sentencia C-546 de 1992:
“Para la Corte Constitucional,
entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que
es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos
financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de
derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de
la dignidad humana.
En este sentido, sólo si el
Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto
del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el
cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.
La embargabilidad indiscriminada
de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el
funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so pretexto de la
satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.
Tal hipótesis es inaceptable a la
luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el
interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo
primero y del preámbulo de la Carta.
(...) el legislador posee
facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables
a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte
transgresión de otros derechos o principios constitucionales”.
La sentencia C-566 de 2003, reafirmó la jurisprudencia en
esta materia[23],
y bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001
precisó que,
“Así las cosas, la Corte
declarará la  exequibilidad  de la  expresión “estos recursos no pueden ser
sujetos de embargo” contenida  en el primer inciso del artículo 91 de  Ley
715 de 2001, en el entendido que  los créditos  a cargo de las entidades
territoriales  por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se
destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud
y propósito general), bien sea que consten  en sentencias o en otros títulos
legalmente válidos  que contengan una obligación clara, expresa y actualmente
exigible que emane del mismo título,  deben ser pagados mediante  el procedimiento
que señale la ley y que transcurrido el término  para que ellos sean exigibles,
es posible adelantar  ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos
del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se
trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los
recursos  de la participación  respectiva, sin que puedan verse comprometidos
los recursos de las demás participaciones”.
Así
las cosas, de acuerdo con la regla jurisprudencial establecida bajo la vigencia
del Acto Legislativo n. 1 de 2001, las excepciones al principio de
inembargabilidad de los recursos públicos comprendía: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones
de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones
dignas y justa; (ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales,
para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos
en dichas providencia; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado
que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible[24].
4.4. Sin embargo, con el Decreto 28 de 2008 expedido en
ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que
adicionó el artículo 356 de la Constitución Política, se efectuó un giro
jurisprudencial en relación con la posibilidad de embargar recursos del Sistema
General de Participaciones.
La sentencia C-1154 de 2008 al analizar la
constitucionalidad del  artículo 21
(parcial) del Decreto 28 de 2008[25], señaló que el Acto Legislativo
n. 4 de 2007 modificó aspectos del Sistema General de Participaciones como
resultado de una mayor preocupación de parte del Constituyente “por asegurar el destino social y la inversión efectiva de
esos recursos”, por lo cual se
incorporaron medidas en la Constitución tendentes a adoptar mecanismos de
control y seguimiento al gasto ejecutado con dichos recursos, y asegurar el
cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación,
salud, saneamiento básico y agua potable. Lo
anterior cambió la noción sobre la inembargabilidad de recursos del Sistema
General de Participaciones de modo que solo de manera excepcional se permitió
la adopción de medidas cautelares. De acuerdo con lo anterior se estimó que:
“A
juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está
amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador
para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo,
(ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva
en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de
acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución
y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es
coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para
definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado
con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad
y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la
cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines
constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social
de esos recursos”.
En este sentido, la sentencia
C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28
de 2008 a que se pudieran decretar medidas cautelares para “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante
sentencia”,  sobre recursos de libre
destinación y excepcionalmente sobre los
recursos de destinación específica. Sin embargo no se contemplaron otros casos
excepcionales que sí habían sido admitidos por la jurisprudencia anterior.
4.5. De lo anterior se desprende
que, acorde con la normatividad vigente y la jurisprudencia en la materia, la
regla reconocida por las sentencias más recientes de la Corte Constitucional
establece que no es posible embargar recursos del Sistema General de
Participaciones para hacer efectivas las obligaciones de las entidades
territoriales.
5. Caso concreto
5.1. De acuerdo con el recuento de los hechos y las
actuaciones administrativas surtidas en el proceso de cobro coactivo iniciado
por el Municipio de Caloto contra el Municipio de Guachené, la Sala constata
que la entidad accionada desconoció la normatividad citada en el acápite
anterior, y  la regla jurisprudencial establecida por la Corte en la sentencia
C-1154 de 2008, ya que embargó recursos del Sistema General de Participaciones,
generando una grave amenaza de perjuicio a los habitantes de Guachené.
El argumento del Municipio de Caloto en el sentido de que no
le correspondía precisar si las cuentas eran o no embargables, porque su
calificación debió ser realizada por Guachené en el momento de abrir las
cuentas en las entidades bancarias, no es de recibo por parte de esta Sala de
Revisión. En efecto, cuando la entidad accionada supo de la naturaleza de
recursos de algunas de las cuentas embargadas, a través de las comunicaciones
dirigidas a su Alcalde por parte del Alcalde y el Tesorero de Guachené, debió
levantar el embargo por encontrarse de por medio los derechos fundamentales de
la población del municipio accionante como quiera que de esos recursos dependía
la satisfacción de sus derechos a la educación y a la salud, entre otros.
Adicionalmente, insistir en la materialización de la anotada medida cautelar,
comporta un cambio no permitido a la destinación específica de dichos fondos.
Con esos fondos no se pueden servir propósitos distintos que los de la
satisfacción de los derechos a la salud y a la educación, en los términos de la
Constitución y de la ley.
5.2. Independientemente, de la pertinencia o no de la
utilización de la jurisdicción coactiva, lo que en este caso se torna
manifiesto es la violación de los derechos a la salud y a la educación de los
grupos más vulnerables de la población de Guachené, toda vez que los recursos
que se habían destinados legalmente con miras a su realización, fueron objeto
de un embargo abiertamente violatorio del régimen que gobierna el régimen
general de participaciones.
5.3. No quiere decir lo anterior, que Guachené a través de
los trámites y procedimientos debidos no deba cumplir sus compromisos derivados
de su proceso de creación como nuevo municipio, pero esto no puede hacerse con
cargo a los recursos de destinación específica pertencientes al sistema general
de participaciones.
5.4. Esta Sala, por lo expuesto, tiene ante sí una conducta
pública que además de vulnerar el régimen constitucional y legal que se predica
del régimen general de participaciones, amenaza gravemente los derechos
fundamentales de la población más pobre del municipio de Guachené. Para esta
población estos dos derechos son fundamentales y, por ello, desposeerlas de los
indicados recursos significa que con cargo a la no satisfacción de sus
necesidades básicas habrá de financiarse la creación de una nueva entidad
territorial. Igualmente la igualdad -artículo 13 de la Constitución-, se
desconocería si los grupos más débiles de la población son los llamados
finalmente a soportar sobre sus espaldas los cambios y mutaciones del Estado aparato,
así se trate de la creación de un nuevo municipio.
5.5. Actualmente, la única vía para poner término a la
violación de los derechos fundamentales de la población más pobre de Guachené,
es la acción de tutela. Independientemente de los defectos del trámite de
jurisdicción coactiva, los que pueden ser alegados por los autoridades de
Guachené ante la jurisdicción contencioso administrativa -si ellos a la postre
pueden ser procedentes-, lo cierto es que la infracción de los derechos
fundamentales de la población más pobre de ese municipio tiene una entidad
propia; y por ser manifiesta no puede librarse a los vicisitudes y tiempos
procesales de procedimientos, de suyo dilatados en el tiempo. La tutela, por lo
tanto, se concederá, a este respecto, de manera definitiva.
5.6. Por estas razones, la Sala ordenará levantar el embargo
de las cuentas inembargables del Sistema General de Participaciones del
Municipio de Guachené, para garantizar los derechos fundamentales de su población.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONCEDER la tutela solicitada por el
Municipio de Guachené por la amenaza de vulneración de los derechos a la
educación, la salud y la igualdad de su población, y en consecuencia REVOCAR la
sentencia proferida del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Caloto
Cauca, del 29 de marzo de 2012, que confirmó la sentencia del Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Caloto Cauca, del 24 de febrero de 2012.
Segundo.- ORDENAR al Municipio de Caloto el
levantamiento del embargo de las cuentas del Municipio de Guachné en las que se
manejen recursos del Sistema General de Participaciones, y el reintegro de  las
sumas embargadas.
Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Acción de tutela presentada  el 3 de febrero de 2012
[2]
Decreto 653 de 2006, art. 7: “El Municipio de
Guachené que se crea mediante el presente Decreto con fuerza de ordenanza,
responderá por el 50% de la deuda pública que haya adquirido el Municipio de
Caloto a 31 de diciembre de 2006”
[3] En Auto del trece (13) de julio de 2012 de la Sala de Selección de tutela Número Siete de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su
reparto.
[4]
T-740 de 2009
[5]
T-434 de 2011
[6] T-201-93
[7]
Tutela interpuesta el 3 de febrero de 2012, Folio 1º del Cuaderno 1.
[8]
Corte Constitucional. Sentencia T-827 de 2003.
[9]
Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para
evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C-1225 de
2004; SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001; T–1670 de 2000, y la T–225 de 1993 en la cual se sentaron las primeras directrices sobre la materia, que han sido
desarrolladas por la jurisprudencia posterior. También puede consultarse la
sentencia T-698 de 2004 y la  sentencia T-827 de 2003.
[10]
T-227 de 2010.
[11] T-972 de 2005,T-626 de
2000, T-585 de 2002, T-315 de 2000, T-972 de 2005 y T-822 de 2002.
[12]
T-972 de 2005,  T-229 de 2006, entre muchas otras.
[13]
T-227 de 2010.
[14]
T-423 de 2008
[15]
T-214 de 2004
[16]
M.P. Horacio Coral Caicedo; proceso de Nulidad Simple radicado con el número
20070002400. 29 de febrero de 2012.
[17]
Expediente n. 19001233100020072401
[18]
Declarado Exequible en sentencia C-566 de 2003
[19]
Declarado Exequible en sentencia C-793 de 2002
[20]
C-566 de 2003
[21] Declarado Exequible en sentencia C-354 de 1997
[22]
C-793 de 2002: “(…) Con tales
propósitos, como lo ha indicado la Corte en diferentes oportunidades, la
inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso
los de las entidades territoriales- para asegurar en esa forma que se apliquen
a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el
postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta. Cfr. Sentencias C-546 de 1992, Ms. Ps.
Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-103 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo”.
[23]C-354 de 1997, C-402 de 1997 y la C-566 de 2003.
[24]
C-539 de 2010
[25] Artículo  21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de
Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones
judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las
autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán
efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad
territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito
judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las
decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el
presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de
destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes.