C-504-01
Sentencia C-504/01
Sentencia C-504/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Régimen de
personal en carrera diplomática y consular
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Cargos
de conveniencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
de conveniencia
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Requisitos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Necesidad
y conveniencia pública
La necesidad y la conveniencia de otorgar
facultades al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley
sobre los asuntos que expresamente se le señalen, como lo ha clarificado esta
corporación, es una tarea en la que participan tanto el Gobierno como el
Congreso, pues al primero le corresponde al momento de solicitar las
atribuciones exponer las razones que justifican la necesidad y la conveniencia
de su concesión, y al Congreso analizarlas, evaluarlas y decidir si dichos
argumentos cumplen los requerimientos exigidos en el canon constitucional
citado.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN SERVICIO EXTERIOR-Regulación/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR-Regulación
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incompetencia, en principio, de valoración de razones
por Congreso
La valoración de dichas razones por parte
del Congreso no pueden ser en principio, objeto del control constitucional,
pues en este campo el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad
que no arbitrariedad. De no ser así, la Corte podría invadir órbitas de
competencia de otros poderes con violación de lo dispuesto en los artículos 113
de la Carta, que consagra la separación de las ramas del poder público, y el
artículo 241 del mismo ordenamiento, que limita el ejercicio de las funciones
de la Corte a los estrictos y precisos términos señalados en dicha norma.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Confirmación si Gobierno expuso razones y las evaluó/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inexistencia de
justificación de necesidad o conveniencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No análisis de razones por legislador
La función de la Corte en estos casos
se limita a confirmar si el Gobierno expuso las razones que justifican la
necesidad de conferir las facultades y si el Congreso las evaluó y aceptó.
Entrar a analizar si éstas se justifican o no, sería suplantar al órgano
legislativo en el ejercicio de una función que sólo a él le compete ejercer,
cual es la de trasladar transitoriamente su principal misión: hacer las leyes.
Lo cual no significa que no puedan existir eventos excepcionales en los que la
Corte deba entrar a estudiar su contenido, vr. gr. cuando la discrecionalidad
política con que cuenta el legislador para sopesar y valorar las razones del ejecutivo,
se convirtiera en instrumento de arbitrariedad. Cuando no existe justificación
sobre la necesidad o la conveniencia o cuando tales razones no fueron objeto de
análisis por el legislador ordinario pues en ambos casos, dichas omisiones
conducirían a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma mediante la
cual se otorgan las facultades extraordinarias. Situación distinta se presenta
cuando no existe justificación sobre la necesidad o la conveniencia o cuando
tales razones no fueron objeto de análisis por el legislador ordinario pues en
ambos casos, dichas omisiones conducirían a la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma mediante la cual se otorgan las facultades
extraordinarias.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance
sobre razones de justificación para otorgamiento
La Corte carece de competencia para evaluar
si las razones de justificación aducidas por el Gobierno para que le sean
otorgadas facultades extraordinarias, salvo en los eventos en que éste guarde
silencio en la justificación que debe rendir ante el Congreso, cuando este
último no analice los motivos invocados por el Gobierno.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Límites
NORMA LEGAL-Vigencia/NORMA LEGAL-Modificación o
derogación/NORMA LEGAL-Actualización
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS Y FACULTADES ADMINISTRATIVAS-Distinción
Referencia:
expediente D-3251
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 6° del artículo 1° de la Ley 573 de
2000.
Actor: Blanca
Cecilia Enríquez Baquero
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de mayo de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Blanca Cecilia Enriquez Baquero demandó el
numeral 6° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000, “mediante la cual se
reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en
aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
43.885 del 8 de febrero de 2000, y se subraya lo demandado:
“LEY 573 DE 2000
(febrero 7)
mediante la cual se reviste al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Artículo 1.-
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para:
(...)
6. Dictar las normas que regulen el servicio
exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y
consular, así como establecer todas las características y disposiciones que
sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal.”
III. LA DEMANDA
La demandante considera que la disposición
acusada viola los artículos 2, 113, 123, 150 y 189 de la Constitución Política.
Explica que, si bien las facultades que la norma concede fueron solicitadas por
el Gobierno con fundamento en la necesidad de regular el servicio exterior y la
carrera diplomática y consular, "no es coherente ni pertinente expedir una
ley otorgando facultades para expedir normas con fuerza de ley, con el sustento
de que existía la necesidad de regular estas materias, en vista de que ya
estaban reguladas por el decreto ley 10 de 1992". A pesar de que la
Administración adujo la necesidad de ajustar el servicio exterior colombiano a
los cambios impuestos por la comunidad internacional, no señaló en qué
consistían esos cambios, por lo cual se trata de una afirmación retórica y sin
sentido. "Además las relaciones internacionales de la última década no han
exigido que se ajuste el servicio exterior y la carrera diplomática y consular
de las naciones. Por el contrario cuando se expidió el decreto ley 10 de 1992,
sí existían argumentos para regularlos". En consecuencia, las razones
esgrimidas por el gobierno obedecen a una política de coyuntura, y por esa
razón resultan inaceptables, "porque siendo así cada gobierno en su
oportunidad solicitaría facultades para regular, reestructurar o reformar las
entidades que considere, generando una enorme inseguridad jurídica y una gran
inestabilidad e incertidumbre en la función pública y la actividad
administrativa de todos los niveles del Estado".
Adicionalmente, indica que el artículo 189
de la Constitución atribuye al Presidente de la República las facultades de
crear empleos y señalar las funciones de los mismos en la administración
central (numeral 14), y de modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas nacionales
(numeral 16), en ambos casos con sujeción a la ley; pero en este caso, no
existe ley "que prevea los principios, reglas generales y disposiciones
fundamentales para la regulación del servicio exterior y la carrera diplomática
y consular", por lo cual "la norma cuestionada, al aludir a la
necesidad de dictar normas para regular acerca del personal de apoyo del
servicio exterior y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a
su régimen de personal, también está flagrantemente transgrediendo la
Constitución". Por tal motivo, no sólo el Gobierno vulneró los artículos
2, 113, 123 inciso segundo, 150 y 189 de la Carta, sino también el Congreso,
"al facultar al Gobierno a expedir normas con fuerza de ley para regular
lo previsto en el numeral 6º del artículo 1º de la ley 573 de 2000, cuando no
existía motivación para hacerlo ni era el camino a seguir".
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Relaciones Exteriores
El ciudadano Hernando Herrera Vergara,
obrando como apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, intervino en
este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base
en los siguientes argumentos:
La única limitación constitucional a la
posibilidad de atribuir facultades extraordinarias al Presidente de la
República, estriba en que éstas no se pueden otorgar para expedir leyes
estatutarias, orgánicas, las previstas en el 150-20, ni para decretar
impuestos, y la norma acusada no se encuentra en ninguno de esos supuestos.
"Es evidente que en el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República, corresponde al Gobierno Nacional exponer las
razones que justifican la petición, pero es al Congreso a quien compete en
forma discrecional analizar y decidir acerca de la necesidad y la conveniencia
pública de conceder dichas facultades". En el caso bajo estudio se
acreditó durante el trámite legislativo tanto la necesidad como la conveniencia
de la solicitud de facultades; y por ello, el Legislador, obrando dentro de su
margen de discrecionalidad, consideró que tal petición se encontraba
fundamentada y accedió a ella.
Por otra parte, no asiste razón al
demandante cuando afirma que la norma es inconstitucional porque la materia de
las facultades extraordinarias ya se encontraba regulada en el Decreto-Ley 10
de 1992, puesto que la estructura de la administración pública, en este caso
del servicio exterior de la República, no es intangible y se debe reestructurar
progresivamente de conformidad con los cambios reales a los que se debe
adecuar. En consecuencia, "si dicha materia ya se encontraba regulada de
tiempo atrás, ello no quiere decir que las disposiciones pertinentes no puedan
ser modificadas, ni otorgarse posteriormente facultades extraordinarias cuando
la necesidad lo exija y la conveniencia pública lo aconseje, para los efectos
de replantear los criterios y la estructura misma del servicio exterior y de la
carrera diplomática y consular".
Por último, señala que no tiene respaldo la
afirmación de la demandante según la cual el Gobierno se extralimitó en sus
funciones al solicitar facultades extraordinarias para regular estas materias,
ya que "la sóla petición de facultades no es susceptible de confrontación
con los ordenamientos superiores, ni del control de constitucionalidad que debe
realizar la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la
Constitución".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2394 recibido el 11 de enero de 2001,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Al momento de solicitar las facultades
extraordinarias en comento, el Gobierno expuso ampliamente ante el Congreso de
la República las razones de conveniencia y necesidad que sustentaban su
petición y el Legislador, dentro de su amplio margen de discrecionalidad en la
materia, las debatió y las consideró plenamente justificadas. Por ende, la
norma demandada es respetuosa de los requisitos trazados por el artículo 150-10
superior. "El hecho de que, en criterio de la demandante, las razones de
conveniencia y necesidad no se ajustan al contexto internacional no implican
transgresión de la Carta Política, pues si el Congreso de la República al
debatir las facultades extraordinarias encontró válidas las razones expuestas
por el Gobierno y no existe evidencia de que el órgano legislativo hubiese
actuado caprichosamente o de manera arbitraria, no puede sostenerse que se
desconocieron los preceptos del Ordenamiento Superior".
Adicionalmente, considera que el hecho de
que el servicio exterior se encuentre regulado por los decretos 10 y 2126 de
1992, no implica que tal régimen no pueda ser modificado posteriormente por el
Congreso de la República o por el Presidente de la República en ejercicio de
facultades extraordinarias.
Por último, precisa que los principios y
reglas generales para hacer uso de las atribuciones contempladas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 Superior están previstos en la Ley 489 de
1998, y es con sujeción a estos principios que el Presidente de la República
puede hacer uso de las facultades consagradas en los aludidos numerales,
facultades que difieren sustancialmente de las atribuciones que el Congreso le
confirió en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política, por cuanto la norma acusada hace
parte de una ley de la República.
2. El problema jurídico planteado.
La demandante considera que es
inconstitucional el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 porque no
existe “necesidad” alguna de regular la carrera diplomática y consular, ya que
se trata de una materia que fue amplia y suficientemente regulada por el
Decreto-ley 10 de 1992, cuyas razones para expedirlo obedecieron en su momento
a fenómenos políticos que exigían dotar al Estado de instrumentos idóneos para
el desarrollo de sus relaciones internacionales. Según ella, no existen en el
presente circunstancias que exijan o ameriten la modificación de las normas
vigentes sobre esta materia, puesto que éstas son adecuadas para la realidad
política actual.
Procede la Corte a determinar, en primer
lugar, si en la solicitud elevada por el Gobierno Nacional ante el Congreso
para que le fueran otorgadas al Presidente facultades extraordinarias con el
fin de dictar normas con fuerza de ley para regular el servicio exterior de la
República y la carrera diplomática y consular, fueron invocadas razones de
necesidad y conveniencia que justificaran la concesión de dichas facultades. En
segundo lugar, si compete a la Corte Constitucional valorar dichas razones,
siendo que fueron sometidas a consideración del legislador y aceptadas por éste
de acuerdo con su criterio político y respetando los cánones constitucionales.
Para dilucidar estos puntos, se harán las
siguientes consideraciones:
3. Cosa juzgada constitucional.
El presente estudio de constitucionalidad
se limitará al aparte acusado del numeral 6° del artículo 1° de la Ley 573 de
2000, que dice “Dictar las normas que regulen el servicio exterior de la
República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular",”,
toda vez que la expresión “así como establecer todas las características y
disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de
personal” ya fue objeto de análisis por esta Corte dentro del proceso
D-2844, siendo declarada exequible en la sentencia C-401 de 2001[1], por lo que sobre ese
punto se ordenará estar a lo resuelto en dicha providencia.
4. Argumentos de conveniencia en juicios de
constitucionalidad.
De conformidad con el artículo 241
superior, compete a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos allí consagrados y, en
desarrollo de dicha norma, ejerce el denominado control de constitucionalidad
de los actos que en esa misma disposición taxativamente se enuncian, entre
ellos, las leyes y los decretos leyes. Dicho control es un juicio abstracto en
el que se confronta la norma demandada frente al Estatuto Superior para
determinar si ésta se adecua o no a sus preceptos. En consecuencia, en estos
procesos no se admiten argumentos dirigidos a controvertir aspectos
relacionados con la conveniencia o inconveniencia de la disposición demandada,
criterio antagónico del exclusivo parámetro que debe guiar el control asignado
a la Corte.
Por tal motivo, la
Corte ha reiterado en múltiples ocasiones, que los cargos formulados contra las
normas que según el artículo 241 de la Constitución pueden ser demandadas ante
esta Corte por inconstitucionalidad, no deben recaer sobre su conveniencia o
inconveniencia, pues en este caso la demanda adolecería de ineptitud
sustancial.
“(…)la sola inconformidad de un ciudadano con la
disposición que se ha puesto en vigencia, o las razones de inconveniencia que
esgrima -que pueden ser válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto
de vista de la libertad de expresión-, no son suficientes para hacer que operen
los mecanismos de control de constitucionalidad, que requieren un elemental
soporte argumentativo expresado ante el juez para que se inicie, tramite y
decida con fuerza de cosa juzgada y de modo definitivo si el precepto acusado
se aparta de la Constitución Política.”[2]
Sin embargo, para el evento que aquí se
examina la situación difiere un poco, pues si bien la demandante cuestiona la
norma que acusa con un argumento que, en principio, podría catalogarse de
simple conveniencia (no existencia de la necesidad de conferir facultades para
reformar la carrera diplomática y consular), lo cierto es que cuando se trata
de analizar los requisitos de "necesidad y conveniencia"
exigidos por el artículo 150-10 de la Carta para el otorgamiento de facultades
extraordinarias, es posible que se toquen aspectos de esa índole, de ahí que la
Corte haya decidido admitir la demanda. Además, no puede olvidarse que la
actora también adujo otros argumentos de constitucionalidad que necesariamente
la Corte deberá rebatir y a ello procede.
5. La concesión de facultades
extraordinarias al Presidente de la    República.
De conformidad con el artículo 150-10 de la
Carta Política, la función legislativa que corresponde ejercer al Congreso de
la República, en forma permanente, puede ser objeto de traslado temporal al
Presidente de la República en virtud de la concesión de facultades
extraordinarias.
Dice así el precepto superior citado:
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
10. Revestir,
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 19 del presente artículo, ni para decretar
impuestos."
Así las cosas, la concesión de facultades
extraordinarias está sujeta por parte del legislador ordinario al cumplimiento
de los presupuestos y exigencias contemplados en este canon constitucional, los
cuales se pueden desglosar así:
a)     Las facultades deben ser temporales y no
pueden exceder de seis (6) meses;
b)    deben ser precisas, esto es, claras,
concretas y determinadas;
c)     solamente se pueden otorgar cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje;
d)    deben ser solicitadas por el Gobierno de
manera expresa;
e)     deben ser aprobadas por la mayoría absoluta
de los miembros de una y otra Cámara legislativa;
f)      no se pueden conferir para expedir códigos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, así como tampoco para dictar leyes marco
(Art. 150-19 C.P.)[3]
ni decretar impuestos.
6. Corresponde
al Gobierno Nacional al solicitar las facultades extraordinarias, exponer las
razones que justifican la necesidad y la conveniencia de concederlas y al
Congreso de la República aceptarlas o rechazarlas.
Considera la accionante que las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República para
modificar la regulación contenida en el decreto 10 de 1992, relacionada con el
régimen del servicio exterior y la carrera diplomática y consular, que ella
considera adecuada para el Estado colombiano como actor internacional y que, en
su sentir, debe seguir aplicándose, tanto el Gobierno como el Congreso violaron
la Constitución (art. 150-10) al solicitarlas el uno y conferirlas el otro,
pues no existía la "necesidad" de hacerlo. Los cargos de la demanda
se centran entonces, en el tercer presupuesto que contempla el artículo 150-10
del Estatuto Superior.
La necesidad y la conveniencia de otorgar
facultades al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley
sobre los asuntos que expresamente se le señalen, como lo ha clarificado esta
corporación, es una tarea en la que participan tanto el Gobierno como el
Congreso, pues al primero le corresponde al momento de solicitar las
atribuciones exponer las razones que justifican la necesidad y la conveniencia
de su concesión, y al Congreso analizarlas, evaluarlas y decidir si dichos
argumentos cumplen los requerimientos exigidos en el canon constitucional
citado. Valga citar, entre otros, estos pronunciamientos:
"La
Constitución Política faculta al Congreso para revestir de precisas facultades
extraordinarias al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el
Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley,
justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al
Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es
titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar
dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente
atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó
las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se
demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a
su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de
la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado
y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe
un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a
dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso."[4]
Y en pronunciamiento anterior había
señalado:
“La necesidad o
la conveniencia de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República es un asunto que compete determinar exclusivamente al Congreso, pues
sólo a él corresponde decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el
Gobierno está plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno
aceptarla. De ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno
por que de la argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la
determinación que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no
significa que la Corte no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por
este aspecto, pues es obvio que en los casos en que sea evidente que tales
circunstancias no se presentaron o que el Congreso obró por fuera de los
límites exigidos por la Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento
positivo las disposiciones inconstitucionalmente expedidas."[5]
En el caso bajo examen se observa que el
Gobierno al presentar el proyecto que se convirtió posteriormente en la ley
demandada, solicitó expresamente las facultades extraordinarias aquí
cuestionadas, y señaló los motivos que, consideró pertinentes para fundamentar
la necesidad de concederlas, como se demuestra en seguida:
En la exposición de motivos del Proyecto de
Ley No. 113 de 1999, presentado a consideración del Congreso de la República
por el entonces Ministro del Interior, el Gobierno Nacional invocó como razones
justificativas, para regular el servicio exterior de la República y la carrera
diplomática y consular, las mismas que había expuesto respecto  de las
contenidas en la Ley 489 de 1998, algunos de cuyos preceptos fueron declarados
inexequibles por esta corporación.
“(...)Teniendo en
cuenta el rango del Decreto-ley 2126 de 1992, orgánico del servicio exterior y
de la carrera diplomática y consular de la República, frente a la necesidad de
ajustar el servicio exterior a los cambios que el nuevo orden internacional
impone para lograr la efectiva realización de la política exterior de la Nación
a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y a fin de alcanzar su
fortalecimiento y profesionalización, es indispensable replantear los criterios
y estructura que rigen actualmente la carrera diplomática y consular.
En este sentido,
deben reexaminarse los pasos y procedimientos de ingreso, ascenso, permanencia
y retiro de los funcionarios, de acuerdo con los criterios de excelencia y el
interés fundamental de la realización de la misión encomendada al Ministerio de
Relaciones Exteriores en la gestión, coordinación y proposición de la política
internacional, bajo la dirección del Jefe de Estado.
La imperiosa necesidad de ajustar a los parámetros
señalados el servicio exterior de la República, se deriva, de una parte, de la
especificidad técnica y la particular naturaleza de la carrera diplomática y
consular, única en su categoría; y de otra, desde el punto de vista político,
de las oportunidades que se abren para Colombia frente a la comunidad
internacional en la actual coyuntura, en particular frente a la Diplomacia para
la Paz que adelanta la actual administración, lo que requiere contar, en el más
breve plazo, con una entidad que responda rápida y eficazmente al actual
panorama nacional y mundial, con funcionarios especializados, con capacidad de
negociación que puedan representar al Estado al más alto nivel en estas
sensibles materias...”
Y más adelante, añadió:
“En desarrollo entonces de las facultades de la ley
489 de 1998 se expidió el Decreto 1181 de 1999, en el que se adoptaron una
serie de decisiones que se traducían en una mayor certeza jurídica, eficiencia
administrativa y racionalización del gasto público. Como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad estas normas perderían su fuerza ejecutoria,
obteniéndose efectos negativos en la defensa de los intereses de nuestro país,
de nuestros connacionales en el exterior y en materia presupuestal”.
De la anterior exposición se concluye que
el Gobierno demostró ampliamente ante el legislador las razones que, su sentir,
justificaban la necesidad de conferir facultades para regular el servicio
exterior de la República y la carrera diplomática y consular, las cuales, una
vez sometidas a debate y consideración de ambas Cámaras, como consta en los
antecedentes legislativos, le fueron otorgadas mediante la disposición
demandada pues, a juicio del Congreso, se cumplían a cabalidad los requisitos y
presupuestos para conferirlas.
La valoración de dichas razones por parte
del Congreso no pueden ser en principio, objeto del control constitucional,
pues en este campo el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad
que no arbitrariedad. De no ser así, la Corte podría invadir órbitas de
competencia de otros poderes con violación de lo dispuesto en los artículos 113
de la Carta, que consagra la separación de las ramas del poder público, y el
artículo 241 del mismo ordenamiento, que limita el ejercicio de las funciones
de la Corte a los estrictos y precisos términos señalados en dicha norma.
La función de la Corte en estos casos se
limita a confirmar si el Gobierno expuso las razones que justifican la
necesidad de conferir las facultades y si el Congreso las evaluó y aceptó.
Entrar a analizar si éstas se justifican o no, sería suplantar al órgano
legislativo en el ejercicio de una función que sólo a él le compete ejercer,
cual es la de trasladar transitoriamente su principal misión: hacer las leyes
(art. 150 C.P.). Lo cual no significa que no puedan existir eventos
excepcionales en los que la Corte deba entrar a estudiar su contenido, vr. gr.
cuando la discrecionalidad política con que cuenta el legislador para sopesar y
valorar las razones del ejecutivo, se convirtiera en instrumento de
arbitrariedad.
Situación distinta se presenta cuando no
existe justificación sobre la necesidad o la conveniencia o cuando tales
razones no fueron objeto de análisis por el legislador ordinario pues en ambos
casos, dichas omisiones conducirían a la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma mediante la cual se otorgan las facultades extraordinarias.
En conclusión, la Corte carece de
competencia para evaluar si las razones de justificación aducidas por el
Gobierno para que le sean otorgadas facultades extraordinarias, salvo en los
eventos en que éste guarde silencio en la justificación que debe rendir ante el
Congreso, cuando este último no analice los motivos invocados por el Gobierno.
Por todo lo anterior, se debe rechazar el
cargo de la demanda según el cual son injustificadas las razones de necesidad y
conveniencia, cuando es evidente, como quedó demostrado, que fueron claramente
expuestas por el Gobierno como está obligado a hacerlo y aceptadas por el Congreso,
luego de someterlas a los debates respectivos en ambas Cámaras legislativas.
7. Competencia
del legislador para interpretar, reformar y derogar la legislación
preexistente.
En desarrollo de lo dispuesto en los
artículos 114 y 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República
hacer las leyes y mediante ellas interpretar, modificar o derogar la
legislación preexistente, de acuerdo con su criterio político y con total
respeto de los cánones constitucionales que rigen la materia. Con tal fin, goza
de discrecionalidad política para evaluar las condiciones sociales, económicas
y jurídicas, así como los distintos sucesos de relevancia para la sociedad y el
país, que ameritan la derogación o modificación de las normas vigentes.
Pretender que una determinada legislación
rija por siempre y para siempre significaría petrificar la normatividad
correspondiente conduciendo a su obsolescencia y desactualización, y de paso
anular una potestad privativa y exclusiva del Congreso, que el constituyente expresamente
le ha asignado (art. 150-1 C.P.)
Sobre este punto resulta ilustrativa la
sentencia C-527 de 1994[6],
cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir:
"La
Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el
Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de
desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no
sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta,
sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a
otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no
por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el
Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y
valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las
restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa,
como sucede con las prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera
tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros
órganos del Estado."[7]
El servicio exterior de República así
como la carrera diplomática y consular no son asuntos intangibles para el
legislador y, por consiguiente, los ordenamientos que los regulan bien pueden
ser objeto de modificación o derogación autónomamente por el Congreso o
mediante la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, cuando aquél lo considere necesario; y, por tanto, no son atendibles
razones como la invocada en este caso por la accionante a quien le parece que
la legislación antes vigente responde adecuadamente a las circunstancias
específicas por las que ha atravesado el país. Mucho menos, como ya se dijo, si
se trata de una regulación que busca dotar al Estado de instrumentos idóneos
para adaptarse a un nuevo orden internacional, que por naturaleza es cambiante.
Así las cosas, es el legislador quien debe
decidir, no el juez constitucional, si los ordenamientos que rigen el servicio
exterior de la República y la carrera diplomática y consular deben ser objeto
de reforma parcial o total y, en el caso específico, analizar si las razones de
necesidad y conveniencia expuestas por el Gobierno son satisfactorias y
legítimas como para despojarse temporalmente de una facultad que
constitucionalmente le corresponde. Debe tenerse en cuenta, también, que el
Congreso puede "en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los
decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias”, como
expresamente se señala en el artículo 150-10 superior.
En este orden de ideas, no existe reparo
alguno desde el punto de vista constitucional, que al Jefe de Estado se le haya
autorizado para expedir decretos con fuerza de ley con el fin de regular el
servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular,
modificando así los Decretos 10 y 2126 de 1992, pues dichas materias no son de
aquellas que el constituyente prohibe regular por medio de facultades
extraordinarias (art. 150-10 C.P.); ni tampoco se ha incurrido por parte del
Congreso en una extralimitación de sus funciones al modificar o derogar las
normas contenidas en los decretos citados por la actora para actualizarlas e
imprimirles una nueva orientación.
No sobra agregar que con fundamento en las
atribuciones que aquí se demandan, el Gobierno expidió el Decreto 274 de 2000
el cual fue objeto de análisis  en la sentencia C-292 de 2001[8], reformando las
regulaciones antes existentes.
No es de recibo
entonces, el argumento de la demandante según el cual la necesidad y la
conveniencia plenamente acreditada por el Gobierno y aceptada por el Congreso
viola la Constitución cuando sirven de fundamento para facultar al Presidente
con el fin de que dicte normas sobre una materia ya regulada, pues dicha
interpretación desconocería la atribución genérica asignada al legislador para
expedir las reglas jurídicas de carácter general y abstracto con arreglo a las
cuales se debe desarrollar la vida social, elemento esencial en un Estado de
derecho. Potestad que puede ser trasladada al ejecutivo, siempre y cuando se
cumplan los requisitos establecidos en el artículo 150-10 de la Constitución.
Para concluir, debe
la Corte aclarar a la demandante que las facultades extraordinarias es una
institución totalmente distinta de las facultades administrativas asignadas al
Presidente de la República en los numerales 14 y 16 del artículo 189 superior,
en consecuencia, mal podrían aplicarse a las primeras los requisitos exigidos
para las segundas
Los anteriores motivos bastan para declarar
la exequibilidad de la norma demandada, únicamente por los cargos analizados,
salvo la expresión “así como las características y disposiciones que sean
competencia de la ley referentes a su régimen de personal” sobre la cual se
ordenar estar a lo resuelto en la sentencia C-401 de 2001, por existir cosa
juzgada constitucional.
VII. DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Dictar las normas que regulen el servicio exterior de la
República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular" contenida
en el numeral 6º del artículo 1º de la ley 573 de 2000, solamente por los
cargos analizados.
Segundo.  ESTARSE A LO RESUELTO en
la Sentencia C-401 de 2001, que declaró la EXEQUIBILIDAD de la expresión
“así como establecer todas las características y disposiciones que sean
competencia de la ley referentes a su régimen de personal” contenida en el
mismo numeral.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P.: Alvaro Tafur Galvis
[2] C-201/001M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Debe reiterarse que el artículo 150-10 superior hace una remisión
al artículo 150-19 y no al 150-20 como quedó transcrito en el texto de la
Constitución. Ver, entre otras, las sentencias C-725 de 2000, C-700 de 1999,
C-608 de 1999.
[4] Sent. C-1493 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[5] Sent.. C-140/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[6] M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[7] Sobre este mismo punto ver , entre otras, las sentencias
C-473/97, C-568/97, C- 362/96, C-514/95, C-527/94, C-180/94.
[8] M.P.: Jaime Córdoba Triviño