T-265-16
Sentencia T-506/12
Sentencia T-265/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
excepcional
De manera excepcional, la tutela procede contra los
actos de dicha naturaleza bajo dos supuestos: (i) como mecanismo transitorio,
en los eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, que procederá contra las actuaciones administrativas,
cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, caso
en el cual el juez constitucional podrá suspender la aplicación del acto
administrativo, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo; y (ii) como mecanismo definitivo, cuando
la acción judicial ordinaria no sea idónea o eficaz para la protección de los
bienes jurídicos involucrados.
PROCESO DISCIPLINARIO-Naturaleza y
características
Esta Corporación ha señalado que el
derecho disciplinario comprende, por un lado, el “poder disciplinario”, entendido como la facultad en virtud
de la cual el Estado está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias
en que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen
funciones públicas; y por el otro, el “derecho disciplinario en sentido positivo”, esto es, el
conjunto de normas a través de las cuales se ejerce ese poder disciplinario.
PROCESO DISCIPLINARIO-Limitaciones de las
atribuciones al quejoso
VICTIMAS EN DERECHO DISCIPLINARIO-No
existencia como regla general
Por regla general, en el derecho disciplinario no
pueden participar sujetos procesales en calidad de víctimas, en tanto las
faltas disciplinarias que en él se investigan  corresponden a infracciones
de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares en
el ejercicio de funciones públicas, más no a la lesión de derechos subjetivos.
Sin embargo, solo de manera excepcional, es posible permitir que una persona
participe como víctima de una falta disciplinaria en esa clase de procesos
cuando de la infracción al deber funcional surge una vulneración del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario.
Esas víctimas o perjudicados pueden entonces intervenir en el proceso
disciplinario, no como meros interesados sino como verdaderos sujetos
procesales con un interés legítimo y directo en las resultas de ese proceso.
ROL SOCIAL DE LA MUJER Y SUS DERECHOS-Evolución
VIOLENCIA CONTRA LA MUJER COMO UNA VIOLACION
AL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En el ámbito del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos existen numerosas disposiciones
contenidas en instrumentos internacionales, algunos de los cuales han sido
ratificados por Colombia, que buscan proteger los derechos de la mujer y
prohibir todo tipo o acto de violencia y discriminación en su contra.
ACOSO SEXUAL COMO ACTO DE VIOLENCIA CONTRA LA
MUJER A LA LUZ DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS/ACOSO SEXUAL
EN EL AMBITO LABORAL
La violencia contra la mujer, y
específicamente el acoso sexual en el ámbito laboral, constituye una forma de
violación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
ACOSO SEXUAL-Obligación del Estado de
garantizar una adecuada labor probatoria
El Estado,
a través de sus autoridades judiciales o administrativas, según sea el caso,
deba desplegar todas las actuaciones necesarias conducentes a prevenir y
sancionar cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer, y actuar
con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar este tipo de
agresiones.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE NO
DISCRIMINACION-Vulneración por parte de la Procuraduría por cuanto la conducta
endilgada sí representaba una presunta vulneración al Derecho Internacional de
los Derechos Humanos
PROTECCION DE LA MUJER FRENTE A TODO TIPO DE VIOLENCIA-Orden a la
Procuraduría reconocer a la accionante como sujeto procesal dentro de proceso
disciplinario, atendiendo los mandatos constitucionales e instrumentos
internacionales sobre la violencia contra la mujer
Referencia:
expediente T-5193952.
Acción
de tutela interpuesta por la Corporación Sisma Mujer como representante
judicial de la señora Stella García Núñez, contra la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
y la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado 40 Penal
del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por la Corporación Sisma Mujer como representante judicial de la señora
Stella García Núñez en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Stella García Núñez, actuando por
intermedio de apoderado judicial, presentó acción de
tutela el 3 de junio de 2015 con el
fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia presuntamente
vulnerados por la Procuraduría Primera Distrital de
Bogotá, la Procuraduría Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Procuraduría General de la
Nación, ante la negativa de reconocerla como sujeto procesal en un proceso
disciplinario en el cual actúa como quejosa y directa perjudicada de los hechos
investigados. Para fundamentar
la demanda relató el siguiente acontecer fáctico:
1.       Hechos
1.1.
Sobre la
ocurrencia de un presunto acoso sexual en el ámbito laboral
1.1.1.
Señala que el 18 de septiembre de 2012, época en
la que se encontraba vinculada como contratista en el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de la Alcaldía Mayor de Bogotá, fue víctima de acoso sexual por parte
del señor Camilo Andrés Paramo Zarta, subgerente financiero y administrativo de
esa entidad. Los hechos fueron denunciados por la accionante en los siguientes
términos:
“A
comienzos del mes de septiembre del año en curso hubo un cambio de Gerente del
Fondo de Vigilancia y Seguridad llegando a ese cargo la Dra. Nathalia de la
Vega Sinesterra la cual trae con ella al señor Camilo Andrés Paramo Zarta como
Subgerente Financiero y Administrativo del Fondo. Este señor, pasados ocho días
llama a la jefe de la oficina jurídica Dra. Mariela Pardo y le dice que si en
la oficina jurídica ella tiene a una abogada llamada Stella García refiriéndose
a mí, en ese momento la Dra. Mariela le dice que sí, que para qué necesita a la
Dra. Stella y ella le dice que si es algo relacionado con el trabajo y él le
dice que no, que es algo personal y le dice a mi jefe que me dijera que bajara
a hablar con él.
Yo
bajé y ese día Andrés Paramo me dice que se alegra mucho de que yo esté
trabajando ahí, me pregunta cuánto tiempo llevo trabajando ahí y yo le digo que
voy a cumplir 5 meses y me pregunta cuánto gano y yo me negué a responderle
cuánto ganaba. Me dijo que lo que sucedía era que él me quería ayudar
laboralmente, yo salí de la oficina y él se quedó ahí.
El
día 18 de septiembre llega un contratista cuyo nombre no recuerdo el cual
necesitaba que se firmara una supervisión del contrato de él y me pide que
bajemos juntos a hablar con el subgerente administrativo y financiero que es el
Dr. Paramo y al bajar yo llevo la carpeta y voy con el contratista y con otra
compañera abogada y entonces cuando él me ve me hace con la mano que siga pero
sola y me dijo que cerrara la puerta. Yo le dije que no que igual iba era con
la carpeta para consultarle lo de la supervisión y él me dijo que cerrara que
me iba a decir una cosa.
Yo
cerré la puerta pero no le puse seguro y me senté frente al escritorio de él y
él en su puesto, no sé qué me susurró él desde su puesto y me dijo que esa
puerta no tenía seguro, se levantó y aseguró la puerta, se devolvió al puesto
de él y estando de pie se baja la cremallera del pantalón y saca sus genitales
y me dice que le haga sexo oral entonces yo le dije que qué le pasaba y el de
una vez me dice que pasara al baño, yo le dije que no, que él estaba loco y me
levanté, cogí la carpeta y el me hace una señal desde el baño diciéndome que no
responde lo que me va a pasar, yo abrí la puerta y salí de la oficina, la tiré
duro y él se quedó en la parte del baño (…)”[1].
1.1.2.
Aduce que el 20 de
septiembre de 2012 presentó una queja ante el despacho del Alcalde Mayor de
Bogotá, donde fue atendida por el funcionario Jairo Rubio Victoria, quien la
entrevistó y grabó su declaración. Sin embargo, comenta, se demostró que esa
persona nunca informó a la Alcaldía ni a ninguna autoridad competente sobre los
hechos puestos en conocimiento. Por esa razón interpuso una queja ante la Procuraduría
General de la Nación de la cual desconoce el estado procesal actual.
1.1.3.
Afirma que el 8 de
octubre de 2012 una persona que se identificó como Marisol Gamba radicó una
queja ante la Personería de Bogotá contra el señor Camilo
Andrés Paramo Zarta por los hechos de presunto acoso sexual cometidos en contra
de la señora Stella García Núñez.
1.1.4.
Refiere por otro lado que el 10 de octubre de
ese año instauró una denuncia penal por acoso sexual, proceso que cursa
actualmente en la Fiscalía 17 Seccional de la Unidad de Delitos contra la
Libertad, Integridad y Formación Sexual.
1.1.5.
Sostiene que el 19
de octubre de 2012 radicó ante la Procuraduría General de la Nación un escrito
solicitando que se iniciara la investigación correspondiente por los hechos
descritos, así como por los distintos acontecimientos de hostigamiento y
amenazas que estaba recibiendo luego de poner en conocimiento el presunto acoso
sexual. Relata que esa misma comunicación fue remitida al Presidente del Concejo
de Bogotá, al Alcalde Mayor de Bogotá, a la Defensoría del Pueblo, a la
Personería Primera Delegada de Asuntos Disciplinarios y a la Consejería Presidencial
para la Equidad de la Mujer.
1.1.6.
Sobre los
referidos acontecimientos de hostigamiento y amenazas expuestos por la
accionante ante esas entidades la Sala extrae lo siguiente[2]:
(i) Después de presentar las denuncias
empezó a recibir llamadas por parte de un señor que se identificaba como
Armando Perdomo, quien le dijo que estaban adelantando una investigación en su
contra por plagio ante la indebida utilización de unos documentos en el Fondo
de Vigilancia y Seguridad.
(ii) Luego recibió llamadas anónimas en
las cuales le decían que tenían cierta información que le podría servir para
defenderse en esa investigación por plagio y que necesitaban su dirección para
enviársela. Las llamadas fueron recibidas también por familiares de la
accionante, a quienes además de lo anterior les solicitaban los datos
personales de la actora.
(iii) Posteriormente, recibió llamadas
amenazantes contra su integridad y la de su mamá, a través de las cuales la
obligaron a dirigirse a la calle 12 con carrera 9 de la ciudad de Bogotá y
tomar una bolsa negra que supuestamente tenía un artefacto explosivo. Acto
seguido, fue detenida por 20 policías que recibieron una llamada de un
ciudadano que la había descrito y
que decía que llevaba un arma de fuego. A pesar de haberle informado a los
policías que lo sucedido fue con ocasión a que estaba siendo víctima de
extorsión, fue arrestada y trasladada a la Unidad de Reacción Inmediata de
Paloquemao.
(iv) Por otro lado, la accionante anexó una
entrevista de Cecilia Orozco Tascón realizada el 11 de noviembre de 2012 para
el diario El Espectador, donde manifestó, entre otros hechos, que aunque tenía
el apoyo de casi todos sus compañeros, sintió mucha presión laboral cuando
llegó el nuevo jefe jurídico, quien parecía estar enterado de lo sucedido por
las frases que pronunciaba. Por ejemplo, en voz alta, decía que “a los
enemigos hay que combatirlos con atentados para sacarlos del camino” y
aclaraba que hablaba en sentido figurado. También hacía comentarios burlones
sobre el acoso sexual diciéndoles a otras compañeras que no entraran a su
oficina porque de pronto alguien iba a decir que él las estaba acosando[3].
1.2.
Sobre los procesos
iniciados con ocasión de los hechos de presunto acoso sexual
1.2.1.
Fondo
de Vigilancia y Seguridad de Bogotá
1.2.1.1.   El 30 de octubre de 2012 el Defensor
del Ciudadano del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá corrió traslado de
la queja presentada por la accionante a la Oficina de Control Interno
Disciplinario, dependencia que el 6 de noviembre siguiente ordenó la apertura
de indagación preliminar contra el señor Camilo Andrés
Paramo Zarta. A esa
investigación se acumuló una queja presentada por el Veedor Ciudadano ante las
presuntas irregularidades cometidas por la Gerente del Fondo de Seguridad y
Vigilancia en la investigación.
1.2.1.2.   El 27 de noviembre de 2012 el Fondo
remitió a la Personería de Bogotá las diligencias adelantadas para que se
incorporaran al proceso que se estuviera adelantando en esa entidad.
1.2.2.
Dirección
Distrital de Asuntos Disciplinarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá
1.2.2.1.
El 16 de noviembre
de 2012 la Dirección Distrital de Asuntos Disciplinarios respondió la
comunicación enviada por la accionante al Alcalde Mayor de Bogotá, informándole
que ya tenía conocimiento del oficio remitido por el Veedor Ciudadano, para lo
cual había dispuesto la apertura de una actuación disciplinaria.
1.2.2.2.
Asimismo, le
notificó el llamado a diligencia de declaración dentro de la investigación por
el presunto hecho de acoso sexual.
1.2.3.
Personería
de Bogotá
1.2.3.1.   El 24 de octubre de 2012 el Personero Primero
Delegado para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de indagación en
la investigación disciplinaria para esclarecer los hechos de presunta violencia
sexual, teniendo como fundamento la queja presentada por quien se identificó
como Marisol Gamba. De igual forma, el 31 de octubre de 2012 el Personero
Delegado para Asuntos Disciplinarios informó que se estaba adelantando un
proceso ante los hechos descritos en la queja presentada por la señora Marisol
Gamba.
1.2.3.2.   El 14 y 30 de noviembre de 2012 la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá realizó dos inspecciones al proceso
adelantado por la Personería. Lo anterior, porque la Procuraduría conoció los
hechos por remisión de la queja presentada por la señora Stella García Núñez y
en ejercicio de su función de supervigilancia.
1.2.3.3.   El 17 de diciembre de 2012 la
Personería Distrital remitió las actuaciones realizadas por esa entidad a la
Procuraduría General de la Nación para que esta asumiera el conocimiento del
asunto si lo consideraba pertinente.
1.2.4.
Procuraduría
Primera Distrital de Bogotá
1.2.4.1.   El proceso remitido por parte de la
Personería Distrital fue asignado a la Procuraduría Primera Distrital de
Bogotá, quien venía ejerciendo las labores de supervigilancia.
1.2.4.2.   En el transcurso del proceso
disciplinario la accionante radicó una solicitud de reconocimiento como sujeto
procesal dentro de la investigación. El 25 de febrero de 2013, la Procuraduría
Primera Distrital le notificó por correo electrónico a la actora y a su
apoderada que en audiencia de descargos se había decidido lo siguiente:
“[D]entro
del radicado disciplinario IUC D-2013-119-566228 (Personería 52874-12) que se
adelanta en contra del disciplinado Camilo Andrés Paramo Zarta, por queja
impetrada por la señora Marisol Gamba y/o Stella García Núñez, les informo que
NO fueron reconocidas como representantes de la presunta víctima ni sujeto
procesal dentro del radicado de la referencia de conformidad con el artículo 89
de la Ley 734 de 2002 y la sentencia C-014 de 2004. Igualmente su solicitud de
pruebas será atendida dentro del marco legal, decisión que se le comunicará
oportunamente”[4].
1.2.4.3.   El 22 de marzo de 2013 la accionante
presentó una insistencia para la expedición de copias del expediente, así como
una solicitud adicional para que se adoptaran las medidas necesarias dirigidas
a prevenir la revictimización y la concurrencia de prejuicios y estereotipos de
género en la investigación disciplinaria. El 3 de abril de 2013 la Procuraduría
Primera Distrital emitió su respuesta, en lo referente a la solicitud de
copias, en los siguientes términos:
“[E]l
Despacho le reitera que al no ser sujeto procesal se abstendrá de acceder a
ello, empero (…) le manifiesto que por el momento no se expedirán las copias
solicitadas ya que a juicio de este Despacho existen derechos fundamentales que
le asisten al disciplinado que merecen especial protección, ya que se ventiló
en algunos medios de comunicación televisiva y escrita los hechos que son
materia de investigación sin que este fuera vencido en juicio, lo que para la
Distrital es atentatorio de la presunción de inocencia, buen nombre y debido
proceso del disciplinado, los cuales se podrían ver afectados nuevamente si se
conocieran las piezas procesales. (…)
Ahora
bien, en garantía del derecho que le asiste a la peticionaria a obtener
información de este órgano de control, ordenará remitir copia de la petición,
del presente auto y las piezas procesales que sean del caso a los jueces
administrativos para lo de su competencia. (…)”[5].
1.2.4.4.   En cuanto a la solicitud para que se
adoptaran las medidas necesarias dirigidas a prevenir la revictimización y la
concurrencia de prejuicios y estereotipos de género en la investigación
disciplinaria, en la misma fecha la Procuraduría Primera Distrital le informó a
la accionante:
“[C]oincido
con usted plenamente en el hecho de que este tipo de conductas merecen ser
investigadas rigurosamente y con las prevenciones del caso, (…) por ello este
Despacho ha adelantado las audiencias públicas hasta el momento solo con los
sujetos procesales (…) además hemos evitado expedir copias a quienes legalmente
no tienen acceso a ellas para evitar filtraciones indeseables que permeen la
investigación y consecuencialmente, entre otras garantías, la no
revictimización y estereotipos de género. (…)
Para
cerrar este capítulo es importante señalar que en materia disciplinaria
constituye falta aquella acción y omisión del servidor público que esté descrita
en la ley y esté provista de ilicitud sustancial, lo que de suyo nos coloca en
el plano de los deberes funcionales del servidor público, situación que difiere
ostensiblemente del tema penal; si bien es cierto, este Despacho es del mismo
criterio esbozado en las consideraciones de su escrito, es claro que la Ley
1257 de 2008 decanta, entre otras formas de violencia, la sexual de género, si
se permite el término, a situaciones que están íntimamente relacionadas al
conflicto armado en Colombia las cuales tienen que ver con infracciones al DIH,
a los DH y al DIDH, por lo que invito muy respetuosamente a la solicitante a
revisar sus conceptos ya que al parecer se encuentran desenfocados y distantes
de la situación fáctica puesta a consideración de este operador disciplinario,
el cual acepta con beneficio de inventario y como obligación derivada de su
función misional disciplinaria, que los parámetros de la norma en cita le son
aplicables por extensión a los procesos originados en contextos como el que nos
ocupa (…)”[6].
1.2.4.5.   El 5 de abril de 2013 la Procuraduría
remitió ante los jueces administrativos las decisiones sobre la expedición de
copias del proceso disciplinario para su pronunciamiento ante la insistencia
presentada por la señora Stella García Núñez, cuyo conocimiento correspondió
por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[7].
En providencia del 30 de mayo de 2013 ese cuerpo colegiado ordenó que se
autorizaran las copias solicitadas, bajo el argumento de que el expediente
administrativo en un proceso verbal disciplinario es reservado hasta cuando se
profiera el auto que cita a audiencia y, en el caso concreto, el proceso ya se
encontraba al Despacho para fallo, razón por la cual para ese momento la
información contenida en el expediente ya no era reservada[8].
1.2.4.6.   Por otro lado, la Procuraduría
solicitó a la EPS Famisanar remitir la historia clínica de la accionante
resaltando las consultas médicas de sicología y/o siquiatría efectuadas en los
últimos 18 meses. La accionante presentó oposición a esa solicitud al
considerar que requerir información privada y de reserva legal que no tenía
relación con los hechos constituía un acto de revictimización.
1.2.4.7.   El 15 de octubre de 2014 se llevó a
cabo la lectura del fallo por parte de la Procuraduría Primera Distrital de
Bogotá, por medio del cual decidió absolver al señor Camilo Andrés Paramo Zarta
por duda razonable.
En primer
lugar, se pronunció nuevamente sobre la petición de reconocimiento como sujeto
procesal de la accionante. Señaló que la intervención del quejoso se limita, en
estricto sentido, a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad de juramento,
a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo
y fallo absolutorio. En este caso, precisó, no hubo necesidad de ampliar las
manifestaciones iniciales por lo que consideró improcedente el reconocimiento
de la abogada y la quejosa como víctimas en el asunto. De igual forma, señaló
que si bien es posible el reconocimiento como víctima, ello se encuentra
limitado a conductas que se relacionen con la violación del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario,
lo que no sucede en este proceso disciplinario.
Más
adelante presentó los argumentos sobre la absolución del disciplinado que, en
lo pertinente, fueron los siguientes:
“Si
bien es cierto, para la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa
I, cuando se profirió el auto de citación a audiencia del 26 de noviembre de
2012, existía bajo el amparo de la norma disciplinaria, objetivamente la
demostración de la falta, y prueba que comprometía la responsabilidad del
disciplinado, además de una presunta ilicitud sustancial, surgida a partir del
agotamiento de estos presupuestos, pues se había acreditado para la realidad
procesal y el mundo de los sentidos, un presunto acto de violencia sexual en
contra de la señora Stella García Núñez, en el transcurrir del debate
probatorio y la relación jurídico procesal surgida, a partir de la imputación
disciplinaria, se pudo establecer que no existen pruebas que apoyen la
acusación disciplinaria, efectuada en la queja que dio origen a esta acusación.
(…).
[E]ntendiendo
esta Distrital que el tema de las agresiones o abusos sexuales son de aquellas
conductas que probatoriamente son más difíciles de acreditar, en razón a las
circunstancias atentatorias de la dignidad humana, se partió inicialmente de la
credibilidad a la queja de la señora García Núñez, pero paulatinamente esta fue
perdiendo fuerza vinculante y verosimilidad, pues no se halló en todo el
trasegar probatorio una sola pieza que corroborara lo dicho por esta (…)
En
conclusión, al no existir certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria
y de la presunta responsabilidad del disciplinado en la comisión de los hechos,
que fueron reprochados en la acusación disciplinaria del 26 de noviembre de
2012, este Despacho lo absolverá por duda razonable”[9].
1.2.4.8.   Esta decisión fue apelada y mediante
decisión del 3 de diciembre de 2014 la Procuraduría II Distrital Delegada para
la Vigilancia Administrativa se abstuvo de dar trámite al recurso bajo el
argumento de que la falta disciplinaria investigada no constituía una violación
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ni del Derecho Internacional
Humanitario. En esa providencia se expuso:
“[D]e
la documentación remitida por el a quo, se tiene que la queja que dio origen a
las presentes diligencias fue presentada por la señora Marisol Gamba, nombre
con el que suscribió el escrito mediante el cual se informó sobre los hechos
motivo e investigación. (…)
Así
las cosas, advierte esta Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa que el papel desempeñado por la señora Stella García Núñez en
esta actuación no es la de quejosa, en sentido estricto, sino sobre quien al
parecer recayó la presunta conducta; y tampoco ostenta la calidad de víctima,
toda vez que la falta disciplinaria investigada no constituye violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos ni del derecho internacional
humanitario”[10].
1.3.
Solicitud
de la acción de tutela
1.3.1.
Mediante escrito
radicado el 3 de junio de 2015[11] la accionante
manifiesta que se ha visto enfrentada a una multiplicidad de vulneraciones a
sus derechos con posterioridad a la denuncia que interpuso por el acoso sexual
del cual fue víctima. Además, sostiene que desde diciembre de 2012, cuando el
Fondo de Seguridad y Vigilancia de Bogotá terminó su contrato, no ha podido
conseguir un empleo o los ingresos que le permitan su sostenimiento y el de su
madre.
1.3.2.
Aclara que la
investigación penal sigue en curso, pero que actualmente persiste la impunidad en
materia disciplinaria. Al respecto, considera que las autoridades
disciplinarias accionadas vulneraron sus derechos a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso.
1.3.3.
Comienza por
señalar que la ley 1257 de 2008[12] no tiene en su
contenido ninguna restricción en cuanto a su aplicación a las distintas formas
y ámbitos en los que se comenten actos de violencia sexual, lo que quiere decir
que “no cuenta con la restricción alegada por la Procuraduría acerca de que
su aplicación se limita a los casos de violencia contra las mujeres en el
contexto del conflicto armado”.
1.3.4.
Sostiene que
aunque la investigación disciplinaria iniciada en la Personería de Bogotá tiene
como origen la queja radicada por Marisol Gamba, tanto en la investigación de
la Oficina de Control Interno del Fondo de Seguridad y Vigilancia, en la
Dirección Distrital de Asuntos Disciplinarios y en el seguimiento por función
de supervigilancia realizado por la Procuraduría Primera Distrital, fue ella
quien figuró como víctima de los hechos y como quejosa.
Sobre este punto, señala que la
Procuraduría Primera Distrital en ocasiones la consideraba a ella como quejosa,
como sucedió en la audiencia de descargos, y en otras oportunidades reconocía
esa calidad a quien se identificó como Marisol Gamba, “sin esclarecer nunca
dicha confusión y desconociendo que al acumularse los procesos provenientes de
instancias disciplinarias inferiores se debía continuar reconociendo la calidad
de quejosa a la señora García. Ni siquiera en la audiencia de fallo la
Procuraduría pudo aclarar esta condición como interviniente, a pesar de que lo
solicité expresamente, y en consecuencia concedió el recurso de apelación,
advirtiendo confusamente que no garantizaba que el superior jerárquico se
pronunciara al respecto”.
1.3.5.      Estima que la falta disciplinaria
gravísima de acoso sexual imputada al señor Camilo Andrés Paramo (art. 48, ley
734 de 2002) constituye una vulneración al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, y por lo tanto, debió permitirse su participación en igualdad
de condiciones que al investigado, como sujeto procesal. A raíz de lo anterior,
la accionante expone las razones por las cuales considera vulnerado cada uno de
los derechos cuya protección invoca:
(i) Derecho al acceso a la
administración de justicia: la Procuraduría vulneró su deber de diligencia,
principalmente por negarle de manera reiterada la calidad de sujeto procesal y
víctima directa de los hechos de violencia sexual, así como de no permitir su participación
en la investigación con plenas facultades, entre ellas, el derecho a impugnar
las decisiones.
Esa entidad permitió además que se
realizaran cuestionamientos sobre su versión de los hechos, fundados en
prejuicios y estereotipos de género, e interfirió en su vida privada al
solicitar su historia clínica sin ninguna justificación. Añade que, uno de los
fundamentos del fallo absolutorio fue la ausencia de testigos durante el hecho
de violencia sexual, sin tener en cuenta que esta es precisamente una de las
características de esta forma de violencia.
(ii) Derecho a la igualdad y principio
de no discriminación: la decisión de abstenerse de resolver el recurso de
apelación constituye una decisión discriminatoria contra la mujer, injustificada
y arbitraria, en tanto “la diferenciación de trato y protección jurídica que
le permitiera ejercer sus derechos y facultades como sujeto procesal en su
calidad de víctima de violación del DIDH frente al hombre investigado, no tiene
razón alguna”.
(iii) Debido proceso: la Procuraduría
no aplicó el artículo 90 de la ley 734 de 2002, sobre las facultades de los
sujetos procesales, ni aplicó el marco jurídico que permite a toda persona que
tiene la calidad de quejosa la posibilidad de interponer el recurso de
apelación contra la decisión final de la investigación disciplinaria.
1.3.6.
En virtud de lo
anterior solicita que se ordene: (i) anular el procedimiento disciplinario
adelantado por la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá desde el momento en
que se notificó la decisión de no reconocer a la quejosa como sujeto procesal y
víctima de violencia sexual; (ii) de manera subsidiaria, a la Procuraduría Segunda
Distrital Delegada para la Vigilancia Administrativa resolver el recurso de
apelación y pronunciarse de fondo sobre el asunto; (iii) advertir a la
Procuraduría Primera Distrital que tiene la obligación de aplicar el marco
jurídico nacional e internacional de protección de los derechos humanos de las
mujeres; (iv) advertir a la Procuraduría General de la Nación que los procesos
disciplinarios que adelanta en caso de violencia contra las mujeres no resulten
revictimizantes y se tomen las medidas para evitar que las decisiones
judiciales se funden en estereotipos de género; y (v) advertir a la
Procuraduría General de la Nación que, en el marco de sus funciones, debe
respetar y proteger la dignidad humana y defender los derechos de las mujeres,
particularmente a vivir una vida libre de violencia.
2.  Contestación de las entidades accionadas
2.1.    Procuraduría General de la Nación
La Jefe de la Oficina Jurídica de la
Procuraduría General de la Nación, en escrito allegado el 12 de junio de 2015,
explicó que al quejoso, dentro de la acción disciplinaria, no le asiste la
calidad de sujeto procesal, en tanto se trata de la persona que pone en
movimiento el aparato administrativo o judicial con miras a la investigación de
una falta disciplinaria y la sanción de los responsables. Sus facultades de
intervención son limitadas, refirió la accionada, en la medida que solo puede
presentar la queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir la decisión de
archivo de las diligencias y el fallo absolutorio.
Bajo ese entendido, sostuvo que en el
caso de la accionante no era viable que esta fuera tratada como un sujeto
procesal y por ende serle brindada información que solo incumbe a las partes
del proceso. Por lo anterior, consideró que no existe prueba o argumento alguno
que permita inferir que fueron vulnerados sus derechos fundamentales y mucho
menos que se le haya impedido ejercer sus garantías dentro del proceso
disciplinario como quejosa.
2.2.    Procuraduría Primera Distrital de Bogotá
El asesor de la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá, en escrito allegado el 17 de junio de 2015, mencionó que
la actuación disciplinaria en el caso bajo estudio se inició a raíz de la queja
presentada a nombre de Marisol Gamba. Sin embargo, esa persona desconoció su
autoría e informó que su nombre había sido utilizado de manera fraudulenta,
razón por la cual en el proceso adelantado por la Procuraduría no fue
reconocida como auténtica quejosa.
Anexó diferentes documentos sobre las
actuaciones surtidas en ese proceso disciplinario, entre ellos el acto
administrativo donde se emitió el fallo de primera instancia dentro del proceso
disciplinario.
En esa decisión, entre otras
consideraciones, se expuso que “el Despacho pese a que pone en duda la
autoría del escrito de queja, en cabeza de la señora Marisol Gamba, da crédito
al contenido pues es la misma afectada la que posteriormente acude a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Personería, a la Alta Consejería Presidencial
para la Defensa de la Mujer, a la Veeduría Distrital, a la Fiscalía General de
la Nación y posteriormente ante este órgano de control para iniciar el trámite
disciplinario”.
En ese mismo sentido, señaló que a pesar
de que la queja inicial no fue signada por la señora Marisol Gamba, las
afirmaciones de la señora García Núñez merecen credibilidad “en
consideración a que no se trata de cualquier presunta irregularidad la que le
imputa a su otrora compañero de entidad, sino a actuaciones donde estarían
comprometidos derechos que merecen especial protección por parte del Estado
colombiano y por tal motivo, a partir de la conjunción de otros medios
probatorios, veremos si se puede acreditar bajo la sana crítica y su libre
apreciación razonadamente, elementos de juicio, que nos permitan concluir si
ello ocurrió como lo expuso la presunta víctima de acoso sexual”.
3.  Decisiones
objeto de revisión
3.1.
Primera instancia
Mediante sentencia del 25 de junio de 2015 el Juzgado 31 Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Bogotá denegó la protección
constitucional invocada al considerar que la accionante no agotó todos los
medios de defensa judicial a su alcance para la protección de sus derechos
fundamentales.
A juicio del fallador, la señora Stella García Núñez aún
puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o a la
revocatoria directa del acto administrativo que considere nugatorio de sus
derechos. De igual forma, mencionó que actualmente está en curso el proceso
penal por el punible de acoso sexual, lo que excluye a la acción de tutela como
el mecanismo principal para el ejercicio de sus derechos en calidad de víctima.
Consideró que la actora pone de presente el aparente desconocimiento de sus
derechos como víctima; sin embargo, olvida que, para el efecto, está haciendo
uso de otro mecanismo judicial como lo es el proceso penal, donde se prepondera
por el cumplimiento de los criterios de verdad, justicia y reparación que rigen
a la justicia restaurativa.
Finalmente, señaló el juzgado que en este caso no se
presenta un perjuicio irremediable para la accionante que amerite el uso de la
acción de tutela en lugar de los mecanismos previstos en la ley para resolver
su situación.
3.2.
Impugnación
Mediante escrito calendado el 2 de julio de 2015 la
apoderada de la accionante impugnó la decisión de primera instancia.
Empezó por explicar las razones por las cuales los
mecanismos judiciales sugeridos por el a quo no son idóneos para la
defensa de los derechos fundamentales cuya protección se invoca: (i) acción de
nulidad: es un mecanismo que solo se puede activar contra actos administrativos
de carácter particular cuando de la nulidad no se genere el restablecimiento
automático de un derecho; (ii) acción de nulidad y restablecimiento del
derecho: el desarrollo y las complicaciones del proceso aunadas a las demoras
injustificadas por congestión judicial conllevaría que tras varios años se
obtenga una decisión; (iii) revocatoria directa: no se puede exigir a los
ciudadanos insistir a las autoridades en forma indebida; en este caso se
intentó en varias ocasiones que la entidad accionada adoptara una decisión
distinta a la negación de la calidad de sujeto procesal de la accionante, lo
cual desestimó en tres oportunidades.
De igual forma, sostuvo que el juez de primera instancia
erró al señalar que el proceso penal vigente por acoso sexual era el mecanismo
de defensa llamado a garantizar los derechos fundamentales, “desconociendo
que en el proceso disciplinario que es objeto de la acción de tutela también
las víctimas de violaciones de derechos humanos pueden exigir los derechos como
la verdad”.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de un perjuicio
irremediable, mencionó que el juez omitió considerar la situación de la señora
García Núñez como mujer víctima de la violencia de género y, por lo tanto,
sujeto de especial protección constitucional. Así mismo, hizo referencia a tres
situaciones que explican, a su juicio, la existencia de un perjuicio
irremediable: (i) las decisiones de la Procuraduría negaron durante más de dos
años toda forma de participación en el proceso, lo que se configuró además con
la última acción de no dar trámite al recurso de apelación; (ii) el proceso se
fundamentó en prejuicios y estereotipos de género, así como en acciones
vulneradoras de los derechos de las mujeres víctimas de la violencia, como
cuestionar la inexistencia de testigos, “alegar que las víctimas de
violencia sexual deben gritar, llorar o salir corriendo como evidencia de lo
ocurrido” o vulnerar la reserva de la historia clínica de la accionante; y
(iii) los efectos generados por la impunidad judicial en la estabilidad social
y en la salud física y mental de la afectada.
Con sustento en lo anterior, solicita revocar el fallo de
primera instancia y en su lugar se reconozca a la peticionaria como mujer
víctima de una violación de los derechos humanos.
3.3.
Segunda instancia
En sentencia del 24 de agosto de 2015 el Juzgado 40 Penal
del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá confirmó el fallo proferido
por el a quo.
En primer lugar, señaló que no existe una vulneración del
derecho a la igualdad, en tanto la apoderada de la accionante no hizo mención a
qué personas en igual situación a la de su representada han recibido un trato
preferencial.
En segundo lugar, expuso que no se evidencia la
transgresión del derecho al acceso a la administración de justicia, porque
precisamente en la acción de tutela se indicaron las entidades a las cuales se
puso en conocimiento el presunto hecho de acoso sexual, e incluso se iniciaron
los respectivos procesos disciplinario y penal.
Finalmente, sostuvo que la accionante no tiene calidad de
quejosa porque, como lo mencionó la Procuraduría accionada, el documento
mediante el cual se pusieron en conocimiento los hechos está firmado por la
señora Marisol Gamba, por lo que “la señora Stella García fue la persona sobre
la cual recayó el comportamiento ilícito disciplinario pero esto no la ubica en
el plano de víctima como se entiende en el derecho penal. Por ende, ni ella ni
su apoderada judicial tenían la calidad de sujeto procesal y por ello no podían
participar de manera activa como lo pretendían en el trámite disciplinario
adelantado y mucho menos impugnar la decisión anotada”.
4.    Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
- Copia de
la cédula de ciudadanía de la señora Stella García Núñez. (Cuaderno principal,
folio 113).
- Copia de
la historia clínica sobre la evaluación de siquiatría de la señora Stella
García Núñez. (Cuaderno principal, folios 114 a 119).
- Copia de
la denuncia penal interpuesta el 10 de octubre de 2012 por la señora Stella
García Núñez contra el señor Camilo Andrés Paramo Zarta, por el delito de acoso
sexual. (Cuaderno principal, folios 50 a 54).
- Acta de
la visita administrativa realizada el 11 de octubre de 2012 por la Personería I
Delegada para la Vigilancia Administrativa en el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá. (Cuaderno principal, folios 43 a 49).
- Queja
presentada el 13 de octubre de 2012 por la señora Stella García Núñez ante la
Veeduría Distrital de Bogotá, en la cual solicita que se inicie una
investigación por el delito de acoso sexual presuntamente cometido por Camilo
Andrés Paramo Zarta en su contra. (Cuaderno principal, folios 69 a 71).
- Queja
presentada el 19 de octubre de 2012 por la señora Stella García Núñez ante la
Procuraduría General de la Nación, en la cual solicita que se inicie una
investigación por el delito de acoso sexual presuntamente cometido por Camilo
Andrés Paramo Zarta en su contra. (Cuaderno principal, folios 55 a 57).
- Queja
presentada el 19 de octubre de 2012 por la señora Stella García Núñez ante la Personería
I Delegada para Asuntos Disciplinarios, en la cual solicita que se inicie una
investigación por el delito de acoso sexual presuntamente cometido por Camilo
Andrés Paramo Zarta en su contra. (Cuaderno principal, folios 62 a 64).
- Queja
presentada el 19 de octubre de 2012 por la señora Stella García Núñez ante la
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, en la cual solicita que se
inicie una investigación por el delito de acoso sexual presuntamente cometido
por Camilo Andrés Paramo Zarta en su contra. (Cuaderno principal, folios 66 a
68).
- Respuesta
emitida el 1º de noviembre de 2012 por la Personería I Delegada para Asuntos
Disciplinarios a la petición de investigación por el delito de acoso sexual
presuntamente cometido por Camilo Andrés Paramo Zarta en contra de la señora
Stella García Núñez. (Cuaderno principal, folios 75 a 78).
- Copia de la entrevista realizada el 11
de noviembre de 2012 por la periodista Cecilia Orozco Tascón a la señora Stella
García Núñez para el diario El Espectador, titulada “Quieren destruirme por
denunciar”. (Cuaderno principal, folios 37 a 42).
- Copia del
correo electrónico enviado el 25 de febrero de 2013 por un funcionario de la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá a la Corporación Sisma Mujer, mediante
el cual le informan la decisión de no reconocer a la señora Stella García Núñez
como sujeto procesal. (Cuaderno principal, folio 81).
- Respuesta
emitida el 7 de marzo de 2013 por parte de la EPS Famisanar a la solicitud de
la historia clínica de la señora Stella García Núñez que hiciera la
Procuraduría I Distrital a esa entidad, en la cual informa que ese documento
debe ser solicitado directamente por el paciente en la IPS en la cual es
atendido. (Cuaderno principal, folios 72 a 74).
- Escrito
presentado por la apoderada de la señora Stella García Núñez ante la
Procuraduría I Distrital de Bogotá, mediante el cual solicita que se adopten las
medidas necesarias para prevenir que en el curso de la investigación
disciplinaria se acuda prejuicios y estereotipos de género. (Cuaderno
principal, folios 83 a 85).
-
Insistencia en la solicitud de copias del expediente contentivo del proceso
disciplinario instaurado en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta,
radicada por la apoderada de la señora Stella García Núñez el 22 de marzo de
2013. (Cuaderno principal, folio 82).
- Respuesta
a la solicitud de copias del expediente contentivo del proceso disciplinario
instaurado en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta, emitida el 3 de
abril de 2013 por la Procuraduría I Distrital de Bogotá. (Cuaderno principal,
folios 86 y 87).
- Respuesta
a la solicitud de adopción de las medidas necesarias para prevenir que en el
curso de la investigación disciplinaria se acuda prejuicios y estereotipos de
género, emitida el 3 de abril de 2013 por la Procuraduría I Distrital de
Bogotá. (Cuaderno principal, folios 88 a 92).
-  Solicitud
de reconocimiento como sujeto procesal dentro de la investigación
disciplinaria, presentada el 20 de mayo de 2013 por la apoderada de la señora
Stella García Núñez ante la Procuraduría I Distrital. (Cuaderno principal,
folios 96 a 100).
-
Providencia del 30 de mayo de 2013 mediante la cual el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca resuelve el recurso de insistencia de solicitud de copias
presentado por la apoderada de la señora Stella García Núñez. (Cuaderno
principal, folios 101 a 106).
- Oposición
radicada el 8 de julio de 2013 por la apoderada de la señora Stella García
Núñez a la solicitud de la historia clínica que hiciera la Procuraduría I
Distrital a la EPS Famisanar. (Cuaderno principal, folios 58 a 61).
- CD
correspondiente a la audiencia de fallo realizada el 15 de octubre de 2014 por
la Procuraduría I Distrital de Bogotá dentro del proceso disciplinario
instaurado en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta. (Cuaderno principal,
folio 107).
- Copia del
fallo proferido el 15 de octubre de 2014 por la Procuraduría Primera Distrital
de Bogotá dentro del proceso disciplinario instaurado en contra del señor
Camilo Andrés Paramo Zarta. (Cuaderno principal, folios 138 a 183).
- Auto
proferido el 27 de noviembre de 2014, mediante el cual la Procuraduría Segunda
Delegada para la Vigilancia Administrativa se abstiene de dar trámite al
recurso de apelación presentado en contra del fallo proferido el 15 de octubre
de 2014 por la Procuraduría I Distrital de Bogotá, dentro del proceso
disciplinario instaurado en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta.
(Cuaderno principal, folios 109 a 112).
- Respuesta
proferida el 25 de octubre de 2015 por la Personería de Bogotá a la petición de
la accionante sobre las presuntas irregularidades en las que incurrió Jairo
Rubio Victoria, funcionario de la Alcaldía Mayor de Bogotá, al no adelantar las
gestiones pertinentes ante la denuncia realizada el 21 de septiembre de 2012
por los presuntos hechos de acoso sexual[13].
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.     Trámite en sede de revisión.
2.1.
Mediante Auto del 28 de
octubre de 2015 la Sala de Selección de Tutelas número Diez de esta Corporación
seleccionó para su revisión el expediente de la referencia. Sometido el asunto a consideración de la
Sala de Revisión por parte del magistrado designado para sustanciarlo, se
advirtió que el señor Camilo Andrés Paramo Zarta, persona que fue investigada y
posteriormente absuelta en el proceso disciplinario sobre el cual versa esta
controversia, no fue vinculado durante el trámite de la tutela, ni en las
instancias ni en sede de revisión.
Visto lo
anterior, la Sala Sexta de Revisión, a través del Auto 071A de 2016[14]
declaró la nulidad de las actuaciones surtidas en el trámite de la tutela
subsiguientes al auto mediante el cual fue seleccionado para su revisión y
repartido al magistrado sustanciador; y vinculó al señor Camilo Andrés Paramo
Zarta para que se pronunciara sobre los hechos expuestos por la accionante en la tutela y allegara
los medios probatorios que considerara pertinentes para ejercer su derecho de
defensa y contradicción.
2.2.
En escrito radicado el 22
de abril de 2016 el señor Paramo Zarta manifestó que la señora Stella García
Núñez  ha rendido versiones diferentes sobre los hechos de presunto acoso
sexual, en las cuales se contradice. Señaló igualmente que el alcance de la
sentencia C-014 de 2004 es el expresado por la Procuraduría Primera Distrital
en su decisión “y no el que amañadamente pretende darle la accionante”.
Sostuvo que
en este caso no se presenta ninguna conducta desplegada por el funcionario
disciplinario que pueda considerarse como arbitraria o de abierta contradicción
con el orden constitucional y legal vigente. Al contrario, explicó, las
decisiones disciplinarias “estuvieron conformes con el alcance otorgado al
artículo 89 de la Ley 734 de 2002 por la Corte Constitucional en la ya referida
sentencia C-014 de 2002 (sic), por lo que no resultan viables las pretensiones
consignadas en la acción de tutela que se estudia”.
Luego de
hacer una transcripción de algunos apartes de la sentencia C-014 de 2004, el
señor Paramo Zarta afirmó que la doctrina ha establecido unos criterios
generales de determinación de vulneración de los Derechos Humanos o del Derecho
Internacional Humanitario, de los cuales ninguno se configuran con los hechos
denunciados por la accionante. Al respecto indicó:
“La
accionante se equivoca, de forma grave, al pretender hacer ver un hecho de
acoso sexual, que repito jamás ocurrió, como una afectación grave de los
derechos humanos o al derecho internacional humanitario por la simple razón de
que la integridad sexual se encuentre protegida en tratados y convenciones
internacionales de derechos humanos.
Por esta
vía, cualquier infracción al régimen disciplinario implicaría una vulneración
al derecho internacional de los derechos humanos pues desde el derecho a la
propiedad pasando por las diferentes generaciones de derechos humanos
prácticamente todos los bienes jurídicamente protegidos se encuentran reflejados
en algún tratado o convención internacional de derechos humanos”.
Por último,
resaltó que la señora García Núñez nunca detentó la calidad de quejosa en el
proceso disciplinario como quiera que el origen de la indagación fue la queja
formulada por la señora Marisol Gamba. Sobre el particular señaló que “el
hecho de que dentro del proceso disciplinario se viniera a demostrar que no era
cierto que la señora Gamba hubiera interpuesto dicha queja no genera que se
traslade la calidad de quejosa a cualquier otro interesado, sino solamente que
alguien, con el objetivo de perjudicar a Camilo Andrés Paramo Zarta, incurrió
en el ilícito de suplantación”.
Con
sustento en lo anterior, solicitó negar las pretensiones consignadas en la
acción de tutela y confirmar las sentencias adoptadas por las instancias.
2.3.
Una vez se corrió
traslado de las pruebas aportadas por el señor Paramo Zarta, la Corporación
Sisma Mujer allegó un documento el 13 de mayo de 2016, mediante el cual
manifestó, en primer lugar, que las aludidas mentiras e inexactitudes en las
que presuntamente incurrió la señora García Núñez son aspectos que deben ser
valorados por el juez natural del proceso disciplinario y no por el juez
constitucional. A su juicio, lo que se está debatiendo en la acción de tutela
no es la credibilidad de las denuncias presentadas por la accionante sino el
reconocimiento de la violencia contra la mujer como una violación de los
derechos humanos y por esa vía su participación en el proceso disciplinario.
Consideró que
no debe tenerse en cuenta la valoración que hace la defensa del señor Páramo
Zarta, en tanto se sustenta en criterios de discriminación contra las mujeres y
en el empleo de estereotipos de género, por ejemplo, que aquellas denuncian la
violencia sexual únicamente con el objetivo de perjudicar a sus agresores. En
su parecer, las víctimas deben contar con la garantía de participación en el
proceso en condiciones de dignidad, sin ser constantemente atacadas, señaladas
ni revictimizadas por ningún sujeto procesal.
Puso de
presente una presunta actuación irregular por el “empleo ilegal a la
denuncia que realizó la señora García ante el funcionario de la Alcaldía Mayor
de Bogotá Jairo Rubio Victoria”. Lo anterior, por cuanto el señor Paramo
Zarta en su escrito de defensa hizo referencia a ese documento aceptando que
tiene conocimiento del mismo, sin tener en cuenta que la Alcaldía nunca le dio
el trámite correspondiente a esa denuncia.
Con sustento
en lo señalado, solicitó a esta Corporación:
(i) Continuar
con el conocimiento de fondo de la presente acción de tutela.
(ii) Advertir
a los profesionales del derecho que ejercen la defensa técnica de procesados
penal y disciplinariamente por hechos de violencia contra las mujeres y, en el
caso concreto de violencia sexual, que les está proscrito adelantar esta labor
empleando estereotipos de género o afirmaciones revictimizantes.
(iii) De
encontrar mérito para ello, compulsar copias contra el señor Jairo Rubio
Victoria por presuntamente dar a conocer a la defensa en el proceso
disciplinario, los hechos denunciados por la accionante, en lugar de impulsar
la investigación disciplinaria como era su deber.
3.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en los hechos
descritos corresponde a esta Sala Sexta de Revisión establecer
si una autoridad administrativa vulnera los
derechos fundamentales a la igualdad y no
discriminación y al debido proceso de una persona que actúa como quejosa y
directa perjudicada en un proceso disciplinario donde se investigan presuntos hechos de acoso sexual, al no reconocerla como
sujeto procesal y, por lo tanto, no permitirle participar en el proceso, bajo
el argumento de que la falta disciplinaria no constituye una vulneración al
Derecho Internacional de los Derechos Humanos ni al Derecho Internacional Humanitario.
Para resolver el problema
jurídico planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos de carácter particular y concreto; (ii) naturaleza y
características del proceso disciplinario; (iii) justificación de la limitación
de la intervención del quejoso en el proceso disciplinario. La violación del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario como excepción a dicha limitación; (iv) violencia contra la mujer como
una vulneración del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Con base en ello, (v) resolverá el caso concreto.
4.       Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[15]
4.1.
El artículo 86 de la
Constitución Política[16] prevé la acción
de tutela como un mecanismo constitucional para la defensa inmediata de los
derechos fundamentales de toda persona, cuando estos resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. La misma
norma dispone que ese instrumento de amparo es de carácter subsidiario y
residual, lo que significa que procede solo en los casos en que el ciudadano no
cuente con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos.
La
citada disposición establece una excepción a dicho carácter subsidiario, al
señalar que la acción de tutela es procedente, aun cuando el accionante cuente
con otra vía judicial, en los casos en que se instaure como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable[17].
Asimismo, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto Estatutario 2591 de 1991
adiciona otra excepción según la cual la acción de tutela es procedente cuando
el mecanismo no sea eficaz, atendiendo las circunstancias en que se encuentra
el solicitante.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado esta última excepción al
principio de subsidiariedad, al disponer que la acción de tutela procede como mecanismo
definitivo de protección, en los eventos en que si bien el actor cuenta con
otras instancias judiciales para la protección de sus derechos, estos últimos
no son idóneos ni eficaces para tal fin[18].
Sin
embargo, la Corte no quiso significar con ello que sea posible desplazar los
mecanismos ordinarios dispuestos por el legislador para la protección de los
derechos fundamentales, ni permitir que la acción de tutela se convierta en un
mecanismo paralelo o ajeno a las vías con que cuentan los ciudadanos como
medios de defensa. Una interpretación de este tipo conduciría a desfigurar el
papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la
protección y negar el papel del juez ordinario en idéntica tarea[19].
En
ese sentido, este Tribunal ha precisado que, en primer lugar, “cuando el
juez de tutela deba decidir en relación con la vulneración o amenaza de un
derecho fundamental habrá de verificar si existe o no otro medio de defensa
judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto”[20].
Es preciso que los jueces constitucionales estudien las particularidades
propias de cada caso concreto para determinar la idoneidad y eficacia del
mecanismo judicial alterno, más allá de la simple existencia del mismo y sin
olvidar que con ello no puede suplantarse la competencia del juez ordinario.
Sobre el particular, se ha dicho lo siguiente:
“Sin embargo, y con el primordial objetivo de
preservar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo de protección
jurídica de los derechos fundamentales, en numerosas ocasiones y de manera
constante se ha manifestado por la jurisprudencia constitucional que es
necesario realizar un análisis sustancial, y no simplemente formal, al evaluar
la existencia de mecanismos ordinarios para la protección del derecho
fundamental vulnerado o amenazado. En este sentido se ha insistido en que dicha
evaluación no debe observar únicamente que el ordenamiento prevea la existencia
de recursos o acciones para la solución por la vía jurídica de determinada
situación, sino que en el contexto concreto dicha solución
sea eficaz en la protección del derecho fundamental comprometido”[21]
Lo
anterior significa que el otro mecanismo de defensa judicial al que hace
referencia el artículo 86 de la Constitución debe tener, por lo menos, la misma
eficacia en materia de protección inmediata de derechos fundamentales que por
su naturaleza tiene la acción de tutela[22]. En otras
palabras, el otro medio de defensa judicial ha de tener una efectividad igual o
superior a la de la acción de tutela para lograr que la protección sea inmediata[23].
4.2.
En el caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter particular y concreto, este Tribunal ha puntualizado que, en
principio, es improcedente, en tanto la persona cuenta con otro medio de
defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Incluso, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo prevé en sus artículos 229 y siguientes la posibilidad de
solicitar la suspensión provisional del acto administrativo para evitar la
vulneración de los derechos fundamentales.
No
obstante, se ha sostenido que, de manera excepcional, la tutela procede contra
los actos de dicha naturaleza bajo dos supuestos: (i) como mecanismo
transitorio, en los eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, que procederá “contra las actuaciones
administrativas, cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender la
aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[24];
y (ii) como mecanismo definitivo, cuando la acción judicial ordinaria no sea
idónea o eficaz para la protección de los bienes jurídicos involucrados[25].
4.3.
En suma, la acción de tutela fue instituida para proteger los derechos
fundamentales de manera inmediata, por regla general, en los eventos en que la
persona no cuente con otro medio de defensa judicial. Sin embargo,
excepcionalmente, tal mecanismo es procedente de manera definitiva o
transitoria cuando a pesar de contar con otras vías judiciales, como sería el
caso de las acciones de tutela contra actos administrativos, se pretende evitar
la causación de un perjuicio irremediable o aquellas no son idóneas ni eficaces
para garantizar de manera efectiva el derecho amenazado o conculcado.
5.       Naturaleza
y características del proceso disciplinario.
5.1.    Esta Corporación
ha señalado que el derecho disciplinario comprende, por un lado, el “poder
disciplinario”, entendido como la facultad en virtud de la cual el Estado
está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir
los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas; y
por el otro, el “derecho disciplinario en sentido positivo”, esto es, el
conjunto de normas a través de las cuales se ejerce ese poder disciplinario[26].
En la sentencia C-252 de 2003 la
Corte realizó importantes consideraciones sobre el fundamento constitucional y
la naturaleza de la imputación disciplinaria, explicando que los servidores
públicos deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los
intereses generales y desarrollar los principios de la función administrativa[27]. Sobre el
particular señaló:
“Nótese cómo
la realización integral de la persona humana mediante la garantía de
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el Texto
Superior, hace parte fundamental del compendio de fines de la actuación
estatal, situación esta compatible con la concepción del respeto por la
dignidad humana como uno de los fundamentos del Estado social de derecho
constituido.
En ese marco,
las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado como
personificación jurídica de la nación, están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos
y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.  Esta orientación finalística de las autoridades de la
República determina el fundamento de su responsabilidad y de allí que, de acuerdo
con el artículo 6° Superior, ellas respondan por infringir la Constitución y la
ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.  Esto es
entendible: la atribución de función pública genera un vínculo de sujeción
entre el servidor público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito
de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines
estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su
responsabilidad, independientemente de la especificidad que en cada caso pueda
asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello
que el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad
acerca de los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración
y de allí porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo
después de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar
los deberes que le incumben.  Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe
tener siempre presente que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
Entonces,
nótese cuál es el fundamento de la imputación disciplinaria: la necesidad de
realizar los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función
pública por las autoridades.  Éstas deben cumplir la Constitución y la ley,
ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de
la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben.
Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales.
Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y
como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales
orientados a la realización integral de la persona humana, es entendible que su
infracción constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho
disciplinario.  De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita
a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o
del particular que cumple funciones públicas”.
5.2.    Bajo ese
entendido, el legislador, a través del derecho disciplinario, configura las
faltas por la infracción de los deberes funcionales de los servidores públicos
o de los particulares investidos de funciones públicas, y determina la sanción
dependiendo de la gravedad de la falta, atendiendo al estricto procedimiento
establecido para ello en la ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
Dicha normatividad consagra en su
artículo 152 que cuando con fundamento en una queja, en la información recibida
o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de una
falta disciplinaria, el funcionario debe iniciar la correspondiente investigación.
El objetivo de esa diligencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153
siguiente, es verificar la ocurrencia de la conducta, si esta es constitutiva
de la falta, esclarecer los motivos, las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, el perjuicio causado a la administración y la responsabilidad del
investigado.
El funcionario que adelante la
investigación disciplinaria deberá adoptar la decisión de cargos si se reúnen
los requisitos para ello o el archivo de las diligencias, según sea el caso
(art. 156).  Luego de la formulación del pliego de cargos, la cual se hará
cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la
responsabilidad del investigado (art. 162), el expediente quedará a disposición
de los sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas, y del
investigado o su defensor, quienes podrán presentar sus descargos (art. 166).
Culminado el término probatorio y el traslado para alegatos de conclusión, el
funcionario deberá proferir un fallo motivado en el cual se encuentren
debidamente sustentadas las razones de la sanción o de la absolución (art.
170).
De acuerdo con esa normatividad,
los intervinientes en los procesos disciplinarios son la autoridad
administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos procesales y el
quejoso:
(i) Autoridad administrativa o
judicial: el artículo 2º de la ley 734 de 2002[28] señala que, sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las
oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad
disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los
asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. Consagra
igualmente que el titular de la acción disciplinaria en los eventos de los
funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria.
Entonces, la autoridad que conoce
del proceso puede ser judicial, en el caso de los Consejos Superior y
Seccionales de la Judicatura, cuando investigan a magistrados, jueces y
abogados; o también administrativa, como ocurre con las entidades administrativas
a las que está vinculado el disciplinado, con las personerías y con la
Procuraduría General de la Nación.
(ii) Sujetos procesales: el
artículo 89[29] dispone que pueden intervenir en la
actuación disciplinaria como sujetos procesales, el investigado y su defensor,
y el Ministerio Público cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior
o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República, esto es, cuando
no es la autoridad que conoce del proceso, ni ejerce la función de vigilancia
administrativa.
Dentro de las facultades de los
sujetos procesales están las de: a) solicitar, aportar y controvertir pruebas e
intervenir en la práctica de las mismas; b) interponer los recursos de ley; c)
presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la
legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la
misma; y d) obtener copias de la actuación, salvo que por mandato
constitucional o legal ésta tenga carácter reservado.
(iii) El quejoso: es la
persona que pone la falta disciplinaria en conocimiento de la autoridad. No es
un sujeto procesal y de conformidad con lo establecido en el parágrafo del
artículo 90 de la ley 734 de 2002[30], su intervención se limita únicamente
a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las
pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo
absolutorio.
6.       Justificación
de la limitación de la intervención del quejoso en el proceso disciplinario.
Reiteración de jurisprudencia.
6.1.    En la sentencia
C-014 de 2004 esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra los artículos 123 y 125[31], parciales, de la ley 734 de 2002,
referentes a la revocatoria de los fallos sancionatorios en un proceso
disciplinario.
A juicio del demandante, esas
disposiciones vulneraban la Declaración Universal de Derechos Humanos y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en tanto: (i) impedían a las
víctimas de violaciones a derechos humanos ejercer el derecho a solicitar la
revocatoria directa de los fallos en materia disciplinaria; (ii) generaban un
tratamiento legal discriminatorio injustificado porque el sancionado podía
solicitar la revocatoria del fallo sancionatorio, pero la víctima no podía
solicitar la revocatoria del fallo absolutorio; (iii) ignoraban la desventaja
en que se encontraba la víctima, porque se le habían violado sus derechos
humanos y no podía intervenir en el proceso disciplinario; (iv) desconocían los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación,
reconocidos por tratados de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, ya que no existían motivos para que el reconocimiento de
tales derechos se circunscribieran al proceso penal y no se extendieran al
proceso disciplinario
6.2.    Al analizar los
cargos formulados, la Corte explicó, en primer lugar, que la limitación de la
intervención del quejoso en el proceso disciplinario es compatible con la
índole de los intereses que se debaten en este. Sobre el particular expuso:
“En el derecho
disciplinario, el contenido de injusticia de la falta se agota en la infracción
de los deberes funcionales que le asisten al sujeto disciplinable, es decir, en
el desenvolvimiento de actos funcionales sin estricto apego al principio de
legalidad que regula sus actos.  Entonces, como la imputación disciplinaria
no precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración
como causación de un daño concreto o como la producción de un resultado
materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una
persona afectada con la comisión de la falta.  De allí que, en estricto
sentido, en el proceso disciplinario no exista una persona afectada con la
comisión de la ilicitud disciplinaria y que no sea posible legitimar a una
persona para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y
alentando unas pretensiones específicas.  Es decir, en el proceso
disciplinario no hay víctimas y ello es consecuente con la índole de la
imputación que en él se formula”.  (Negrita fuera de texto).
Para mayor comprensión sobre la
limitación de las atribuciones del quejoso, sostuvo que era preciso tener en
cuenta la distinta situación en que se hallan los particulares en un proceso
penal y en un proceso disciplinario.
Una persona que actúa en calidad
de víctima o perjudicado en un proceso penal puede concurrir como titular de
los derechos conculcados con la conducta punible que es investigada y al mismo
tiempo hacerlo en calidad de sujeto procesal, y tiene la facultad de intervenir
para que se garanticen sus derechos al conocimiento de la verdad, a la
realización de la justicia y a la reparación del daño. Por el contrario, no
puede concurrir en el proceso disciplinario porque este “remite a una
imputación que se basa en la infracción de deberes funcionales y no en la
vulneración de derechos de terceros”; y de allí que “aparte de las
faltas expresamente consagradas por la ley, la responsabilidad disciplinaria se
genere por el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones o la violación del régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución y en la ley”[32]. En otras palabras:
“Así, mientras
la imputación penal parte de la vulneración de bienes jurídicos relacionados
con derechos de terceros, la imputación disciplinaria desvalora la vulneración
de los deberes funcionales a cargo del servidor público.  Por ello, mientras
en el proceso penal un particular puede invocar la calidad de víctima o
perjudicado y acceder a él en calidad de sujeto procesal, los particulares, si
bien pueden tener a acceso al proceso disciplinario, tienen un acceso limitado
ya que sus facultades se apoyan en el interés ciudadano de propender por la
defensa del ordenamiento jurídico, mas no en la vulneración de un derecho
propio o ajeno”[33]. (Negrita fuera de texto).
No obstante lo anterior, en la
sentencia C-014 de 2004 se abordó como situación excepcional aquellos eventos
en los que la falta disciplinaria investigada o infracción del deber funcional
del servidor público es de tal grado de lesividad que constituye una violación
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario.
Sobre el particular, sostuvo que cuando se incurre en una de esas faltas “no
solo se está ante el quebrantamiento de las normas mediante las cuales el
Estado disciplina a sus servidores o a los particulares que desempeñan
funciones públicas, sino ante el flagrante desconocimiento de derechos humanos
en cuyo respeto no solo está comprometido cada Estado en particular sino
también, y quizá fundamentalmente, la comunidad internacional”.
Explicó que en esos casos el
fundamento de la imputación sigue siendo la infracción del deber funcional del
servidor público o del particular que desempeña funciones públicas, pero a
diferencia de lo que sucede con la generalidad de las faltas disciplinarias, en
aquellas la infracción del deber implica de manera directa la vulneración de
derechos fundamentales. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte se preguntó:
¿Cuando se trata de las víctimas o perjudicados con la comisión de una falta
disciplinaria que, a la vez, constituye una violación del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario, ellas o estos
pueden intervenir en el proceso disciplinario? La respuesta de la Corte
Constitucional fue afirmativa. Para responder este interrogante indicó:
“Para la
Corte, es claro que tales víctimas o perjudicados pueden intervenir en el
proceso disciplinario, pues si un tercero, que no es víctima de falta
disciplinaria alguna, puede acudir ante las autoridades administrativas o
judiciales con el propósito de poner esa falta en su conocimiento y si, en la
actuación desatada con base en la queja por él instaurada, puede ejercer las
limitadas facultades de intervención que le confiere la ley,  ¿por qué no
podría hacerlo una persona en quien concurre la calidad de víctima de o perjudicado
con la falta disciplinaria a investigar?. Entonces, no cabe duda que la
víctima o el perjudicado sí pueden concurrir ante las autoridades, poner la
queja en su conocimiento e intervenir en la actuación a partir de ella desatada”.
(Subrayado fuera de texto).
Este Tribunal continuó explicando
en la referida sentencia que la calidad de víctima o perjudicado con esa clase
de faltas disciplinarias los habilita para intervenir no solo como interesados
en la defensa del ordenamiento jurídico, sino como portadores de un interés
legítimo y directo en las resultas del proceso; es decir, son titulares de los
bienes jurídicos vulnerados y por lo tanto los faculta para intervenir, no como
simples terceros, sino como verdaderos sujetos procesales. En esa oportunidad,
la Corte explicó que adoptaba esa interpretación, en los siguientes términos:
“La Corte se
inclina por esta última interpretación pues el ejercicio de la potestad
disciplinaria del Estado plantea un espacio en el que también se imparte
justicia.  Esto es así por cuanto se trata de un escenario en el que se imputa
la comisión de conductas que han sido tipificadas como faltas y para las que se
han previsto sanciones y de allí por qué, en la actuación que se promueve para
que se demuestren aquellas y se impongan estas últimas, deban respetarse los
contenidos del debido proceso.  Claro, existen espacios de ejercicio del poder
disciplinario que en estricto sentido no hacen parte de la rama jurisdiccional
del poder público, como ocurre con aquellos que pertenecen a la administración
o incluso a los particulares que ejercen esa potestad por delegación.  No
obstante, aún en tales supuestos, las autoridades disciplinarias despliegan una
actividad con contenidos materiales propios de la función de administrar
justicia.  Si esto es así, en el ámbito del poder disciplinario existe también
una legítima pretensión estatal orientada a la aplicación de la ley sustancial
y, en caso que la falta imputada haya afectado a terceros, éstos pueden invocar
sus derechos”.
Al adoptar esta postura, la Corte
hizo dos aclaraciones:
(i) Con ella no se desnaturaliza
el derecho disciplinario, en la medida en que el fundamento de la imputación
disciplinaria sigue siendo la infracción del deber funcional del servidor
público. En otras palabras, “la manifestación que la infracción de ese deber
tiene sobre los derechos humanos es un plus que, sin mutar la naturaleza de tal
imputación, coloca al particular en una situación diferente de aquella en que
se encuentra cualquier ciudadano y que le permite acceder, en otras
condiciones, a la actuación administrativa en la que aquella se formula”.
(ii) Con su adopción no se
desconoce la existencia de otros niveles de discusión de responsabilidad en los
que es factible que la víctima invoque sus derechos, como la jurisdicción penal
o la reparación del daño ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo
anterior, en tanto “se trata de un comportamiento que es susceptible de
imputaciones diversas y por ello, así como permiten que se investigue penal y
disciplinariamente al presunto responsable, legitiman también a la víctima o al
perjudicado para intervenir en cada una de esas actuaciones con finalidades
diversas. En una, para que se le atribuya una consecuencia a la infracción del
deber funcional y, en otra, para que se le asignen consecuencias a la
vulneración de derechos”.
Ahora bien, en esa providencia
esta Corporación formuló un interrogante adicional: ¿la lectura constitucional
de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de la víctima, es
privativa del derecho penal, o con las debidas matizaciones, puede llegar a
extenderse al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado en particular a
aquellos supuestos excepcionales en que concurren víctimas o perjudicados con ocasión
de faltas disciplinarias constitutivas de violaciones del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario? La respuesta a
lo anterior fue afirmativa. Sobre el particular manifestó:
“Las
víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de una
violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario están legitimadas para intervenir en el proceso
disciplinario para que en éste se esclarezca la verdad de lo ocurrido, es
decir, para que se reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida, y
para que en ese específico ámbito de control esas faltas no queden en la
impunidad.  Es decir, tales víctimas o perjudicados tienen derecho a exigir
del Estado una intensa actividad investigativa para determinar las
circunstancias en que se cometió la infracción al deber funcional que, de
manera inescindible, condujo al menoscabo de sus derechos y a que, una vez
esclarecidas esas circunstancias, se haga justicia disciplinaria. (…).
Estos
derechos de las víctimas de las indicadas faltas disciplinarias son compatibles
con la legitimidad de los distintos juicios de responsabilidad que pueden
generarse a partir de una misma conducta y con los derechos correlativos que en
cada uno de esos espacios le asisten al imputado. En este sentido, es nutrida
la jurisprudencia de esta Corporación en la que se admite la posibilidad de que
a partir de un mismo hecho se generen imputaciones de distinta índole, como la
penal y la disciplinaria, pues ello es consecuente con los diversos ámbitos de
responsabilidad previstos por el ordenamiento jurídico.  (…).
Con todo, es
claro para la Corte que en el proceso disciplinario, las víctimas no pueden
pretender el reconocimiento del derecho a la reparación pues esta pretensión no
está ligada directamente a la infracción del deber funcional que vincula al
sujeto disciplinable con el Estado, sino que está vinculada con el daño causado
al bien jurídico de que aquellas son titulares.  Y bien se sabe que la
protección de tales bienes jurídicos y la reparación del daño a ellos causado
es inherente a la jurisdicción y escapa a la órbita del derecho disciplinario”.
(Negrita fuera de texto).
Con base en estas y otras
consideraciones la Corte declaró exequibles las normas demandadas y las que
fueron objeto de integración normativa.
En consecuencia, dada la
necesidad de conciliar el alcance del derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario, de los contenidos materiales
del debido proceso, del derecho de igualdad, del derecho de participación y de
los derechos de las víctimas, como también las funciones de la Procuraduría
General de la Nación, con el régimen de la revocatoria de los fallos
absolutorios o decisiones de archivo, declaró exequibles los apartes demandados
“en el entendido que cuando se trata de faltas constitutivas de violaciones
del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, también procede la revocatoria del fallo absolutorio y del auto de
archivo”.
Tal revocatoria procede de oficio
o  puede ser solicitada por la víctima o los perjudicados, aunque con las
limitaciones derivadas de la interposición de recursos, y la competencia para
su decisión recae en el funcionario que profirió el fallo o en el superior o en
el Procurador General.
6.2.1.      En
definitiva, de conformidad con la normatividad vigente y los pronunciamientos
en sede de control abstracto de constitucionalidad, por regla general, en el
derecho disciplinario no pueden participar sujetos procesales en calidad de
víctimas, en tanto las faltas disciplinarias que en él se investigan  corresponden
a infracciones de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares en el ejercicio de funciones públicas, más no a la lesión de
derechos subjetivos.
Sin embargo, solo de manera
excepcional, es posible permitir que una persona participe como víctima de una
falta disciplinaria en esa clase de procesos cuando de la infracción al deber funcional
surge una vulneración del Derecho Internacional de los Derechos Humanos o del Derecho
Internacional Humanitario. Esas víctimas o perjudicados pueden entonces
intervenir en el proceso disciplinario, no como meros interesados sino como
verdaderos sujetos procesales con un interés legítimo y directo en las resultas
de ese proceso.
7.       La
violencia contra la mujer como una violación al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos
7.1.    Evolución del rol
social de la mujer y sus derechos. Reiteración de jurisprudencia
En numerosos pronunciamientos[34] esta Corporación ha
hecho énfasis en la lucha histórica de las mujeres por reclamar el
reconocimiento de su estatus como personas y ciudadanas, y de sus derechos a la
dignidad humana, a la igualdad formal y material, a administrar sus propios
bienes, a participar de manera activa en el ejercicio y control del poder
político, entre muchas otras garantías que permitan “hacer factible su aparición visible, concreta, consciente,
autónoma y libre en la vida familiar, social, económica, política, cultural y
jurídica de conformidad con su propia mirada”[35].
Esa desventaja
a la que han sido sometidas a lo largo de la historia, que las ha dejado en un
plano de exclusión por la tradición excluyente de la sociedad, ha estado
presente en diferentes ámbitos, especialmente, el laboral, el familiar y el
educativo.
Desde sus
inicios, el derecho civil fue sumamente restrictivo con el papel de la mujer al
punto de contener disposiciones que establecían, por ejemplo, la restricción de
su ciudadanía, que para proceder al divorcio bastaba con el adulterio de la
mujer frente al amancebamiento que se exigía del hombre, se les equiparaba a
los menores y dementes en la administración de sus bienes, la potestad marital otorgaba
al marido derechos y obligaciones sobre la persona y bienes de la mujer, el
marido tenía la representación legal y el manejo exclusivo de los bienes de la
sociedad conyugal y de los propios de la mujer, e incluso se obligaba a esta a
tomar el apellido de su marido agregándole el suyo precedido de la partícula “de”
indicativa de pertenencia[36]. O como sucedió en el ámbito laboral,
al ser excluidas del trabajo asalariado y sometidas a prejuicios sociales que
las confinaban a las tareas del hogar, difundiendo de esta forma una imagen de
la mujer “como ser económicamente dependiente y por tal motivo
sometida a la autoridad de los padres o del marido”[37].
Ahora bien,
la evolución en el reconocimiento de los derechos de las mujeres y su rol en la
sociedad actual -evidente en la protección reforzada de la mujer embarazada y
la preservación de su estabilidad laboral; la existencia de un conjunto de
medidas afirmativas adoptadas por el legislador con el fin de obtener la
igualdad real, en especial, aquellas aprobadas para amparar a las madres cabeza
de familia; la garantía del derecho a desarrollar su personalidad libres de
imposiciones y de presiones injustificadas; el derecho a gozar de las mismas
oportunidades que los hombres y el amparo de sus derechos sexuales y
reproductivos-, entre otros, proscriben cualquier norma que contenga
regulaciones basadas en estereotipos o tratos discriminatorios, aunque, claro está,
ello no significa que todo trato diferenciado a favor de la mujer esté
constitucionalmente prohibido[38].
Por la
relación y la importancia que adquiere para el asunto de que trata esta
sentencia, a continuación la Corte hará referencia, en primer lugar, a los
mandatos constitucionales de protección de la mujer en el ordenamiento jurídico
colombiano, y luego explicará el contenido de los derechos de la mujer en el
ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
7.2.    La violencia
contra la mujer como una violación al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
7.2.1.      La
Constitución Política de 1991 contiene múltiples disposiciones que que obligan a las autoridades colombianas a velar por la protección
de la mujer frente a todo tipo de violencia y discriminación.
El artículo
1º señala que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general. El respeto por la dignidad
humana contenido en esta norma, según ha sido interpretado por esta
Corporación, “exige reconocer en las mujeres igual dignidad a la que durante
mucho tiempo solo se reconoció en los hombres. Requiere que las mujeres sean
tratadas con el mismo respeto y consideración, no como resultado de un acto de
liberalidad o condescendencia sino porque las mujeres por sí mismas son
reconocidas como personas y ciudadanas titulares de derechos cuya garantía está
amparada en forma reforzada por lo ordenamientos jurídico interno e
internacional”[39].
El artículo
2º consagra como uno de los fines esenciales del Estado garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, y exige de las autoridades estatales proteger a todas las
personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, así como asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.
El artículo
5º establece que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de
los derechos inalienables de la persona. En la misma línea, el artículo 13
dispone que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, deben
recibir la misma protección y trato de las autoridades y gozar de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica. Así mismo, impone al Estado la obligación de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y de adoptar medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
Por último,
el artículo 43 consagra de forma inequívoca que la mujer y el hombre tienen
iguales derechos y oportunidades, que aquella no podrá ser sometida a ninguna
clase de discriminación, y que es deber del Estado apoyar de manera especial a
la mujer cabeza de familia.
7.2.2.      Ahora
bien, en el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos existen
numerosas disposiciones contenidas en instrumentos internacionales, algunos de
los cuales han sido ratificados por Colombia, que buscan proteger los derechos
de la mujer y prohibir todo tipo o acto de violencia y discriminación en su
contra.
Así como sucedió en el plano del
derecho interno, a nivel internacional los primeros documentos y declaraciones
fueron durante mucho tiempo formulados desde una perspectiva excluyente de los
intereses de las mujeres, y aunque los logros en un inicio fueron precarios,
tal situación comenzó a cambiar después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se
expidió la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, y
posteriormente en 1966 cuando se aprobaron los Pactos sobre Derechos Civiles y
Políticos y sobre Derechos Sociales Económicos y Culturales[40].
Como principales instrumentos
internacionales que contienen disposiciones relativas a la protección de los
derechos de la mujer y a la proscripción de cualquier acto de violencia o
discriminación en su contra pueden mencionarse los siguientes:
(i) Declaración Universal de
Derechos Humanos: artículo 1º, en virtud del cual todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos; artículo 2º según el cual toda persona
tiene los derechos y libertades proclamados en la Declaración, sin distinción
alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición; y el artículo 7º, que dispone que toda persona es
igual ante la ley y tiene, sin distinción, derecho a igual protección de la
ley, y a igual protección contra toda discriminación y contra toda provocación
a tal discriminación.
(ii) Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos[41]: artículo 3º, que consagra que los
Estados partes se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en
el goce de todos los derechos civiles y políticos; y el artículo 26, el cual dispone
que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a igual
protección de la ley sin discriminación por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
(iii) Convención Americana sobre
Derechos Humanos[42]: artículo 1º, que señala que los
Estados partes se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos
en la Convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social; y artículo 24, según el cual todas las personas son iguales
ante la ley y tienen derecho, sin discriminación, a igual protección.
(iv) La Organización
Internacional del Trabajo también contiene instrumentos que pregonan por la no
discriminación en el lugar de trabajo. Tal es el caso del Convenio 111 de la
OIT sobre la discriminación (empleo y ocupación) de 1958[43], cuyo artículo 1º
define dicho concepto como “cualquier distinción, exclusión o preferencia
basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia
nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de
oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación”.
(v) La
declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de 1967, que
consagra en su artículo 1º que la discriminación contra la mujer, en tanto
niega o limita su igualdad de derechos con el hombre, es fundamentalmente
injusta y constituye una ofensa a la dignidad humana.
(vi) La
Convención sobre todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución 34/180
de 18 de diciembre de 1979[44]. El Preámbulo de la Convención hace
alusión a que los Estados partes en los Pactos Internacionales de Derechos
Humanos tienen la obligación de garantizar a hombres y mujeres la igualdad de
goce de sus derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos; y
pone de presente que la discriminación contra la mujer viola los principios de
la igualdad de derechos y del respeto de la dignidad humana, que dificulta su
participación en las mismas condiciones que el hombre en la vida política,
social, económica y cultural de su país, constituye un obstáculo para el
aumento del bienestar de la sociedad y de la familia y  entorpece el pleno desarrollo
de las posibilidades de la mujer para prestar servicio a su país y a la
humanidad. Este instrumento internacional también consagra, en su artículo 2º,
que es compromiso de los Estados “seguir, por todos los
medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la
discriminación contra la mujer”.
(vii) La
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia
contra la mujer, suscrita en la ciudad de Belém Do Pará, Brasil, el día
9 de junio de 1994[45], define como violencia contra la
mujer “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte,
daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito
público como en el privado” (art. 1). Así mismo, señala que se entiende que
la violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y
psicológica: (i) que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o
en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya
compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros,
violación, maltrato y abuso sexual; (ii) que tenga lugar en la comunidad y sea
perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso
sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso
sexual en el lugar de trabajo, así como en instituciones educativas,
establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y (iii) que sea perpetrada o
tolerada por el Estado o sus agentes, donde quiera que ocurra (art. 2).
7.3.    El acoso
sexual como acto de violencia contra la mujer a la luz del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos
7.3.1.      El
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) ha
realizado dos pronunciamientos particularmente relevantes sobre la violencia
contra la mujer: las Recomendaciones núm. 12 de 1989 y 19 de 1992.
En la Recomendación General núm.
12 el Comité “considerando que los Estados Partes deben proteger a la mujer
contra cualquier tipo de violencia que se produzca en la familia, en el trabajo
o en cualquier otro ámbito de la vida social”, recomendó a los Estados
incluir en sus informes periódicos información sobre la legislación vigente
para protegerla de la frecuencia de cualquier tipo de violencia en la vida
cotidiana (la violencia sexual, malos tratos en el ámbito familiar, acoso
sexual en el lugar de trabajo, etc.); las medidas adoptadas para erradicar esa
violencia; servicios de apoyo a las mujeres que sufren agresiones o malos
tratos; y datos estadísticos sobre la frecuencia de cualquier tipo de violencia
contra la mujer y sobre las mujeres víctimas de la violencia.
En la Recomendación General núm.
19 el Comité expuso que “la violencia contra la mujer es una forma de
discriminación que impide gravemente que goce de derechos y libertades en pie
de igualdad con el hombre”. Mencionó que la violencia contra la mujer, que
menoscaba o anula el goce de sus derechos humanos y sus libertades
fundamentales en virtud del derecho internacional o de los diversos convenios
de derechos humanos, constituye una forma de discriminación.
Específicamente sobre el hostigamiento
sexual en el ámbito laboral explicó que “incluye un comportamiento de
tono sexual tal como contactos físicos e insinuaciones, observaciones de tipo
sexual, exhibición de pornografía y exigencias sexuales, verbales o de hecho.
Este tipo de conducta puede ser humillante y puede constituir un problema de
salud y de seguridad; es discriminatoria cuando la mujer tiene motivos
suficientes para creer que su negativa podría causarle problemas en el trabajo,
en la contratación o el ascenso inclusive, o cuando crea un medio de trabajo
hostil”.
7.3.2.      Por
otro lado, el 27 de febrero de 2013 la Organización Internacional del Trabajo
presentó un informe sobre “Acoso sexual en el trabajo y masculinidad.
Exploración con hombres de la población general: Centroamérica y República
Dominicana”, en el cual expuso las siguientes consideraciones[46]:
La Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha expresado de forma
reiterada la opinión de que el acoso sexual constituye una manifestación grave
de la discriminación por motivos de sexo y una violación de los derechos
humanos. En la observación general de 2003 la CEACR hizo referencia a dos
conceptos que contienen elementos clave sobre el acoso sexual, a saber: (i) quid
pro quo, esto es, cualquier comportamiento verbal, no verbal o físico de
naturaleza sexual u otro comportamiento basado en el sexo, que afecta la
dignidad de las mujeres y de los hombres el cual es no deseado, irrazonable y ofensivo
para el destinatario; el rechazo de una persona, o la sumisión a ella, siendo
este comportamiento utilizado, explícita o implícitamente, como el fundamento
de una decisión que afecta el trabajo de esa persona; (ii) entorno de trabajo
hostil, como un comportamiento que crea un entorno laboral intimidatorio,
hostil o humillante para el destinatario.
En cuanto al acoso sexual como
manifestación de violencia, explicó que junto con la tradicional acepción que
considera al acoso sexual como una muestra de discriminación contra las
mujeres, que es la tesis central de la Convención para la Eliminación de todas
las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), es necesario asumirlo
también como una forma de violencia de género en el ámbito laboral. Sobre el
particular, señaló que esa clase de acoso se manifiesta de dos maneras: (i) cuando
se ofrecen mejores condiciones laborales a cambio de favores sexuales; o cuando
en ambientes hostiles la situación puede llegar a escenarios de intimidación o
humillación de la trabajadora acosada; y (ii) cuando el hostigamiento puede
tomar la forma de agresión física, agresión verbal y agresión no verbal.
Esta forma de violencia contra
las mujeres trabajadoras, explicó la OIT en su informe, tiene serias
implicaciones para las personas que la sufren, para la entidad empleadora y
para el entorno social en general, en tanto “pueden presentar consecuencias
psicológicas (baja de la motivación, baja autoestima); el estrés al que se ven
expuestas pueden acarrearles consecuencias físicas y, en muchas ocasiones, el
abandono del empleo. La parte empleadora puede enfrentar disminución de la
productividad a causa del ambiente adverso que provoca el acoso, desmotivación
o ausencia del trabajo. Si el asunto se conoce fuera de la organización, esto
puede provocar dificultades para reclutar personas, debido a su temor a ser
hostigadas”.
7.4.    La Corte
Constitucional también se ha pronunciado en sede de control abstracto sobre la
violencia contra la mujer como un acto de violencia que constituye una vulneración
a los derechos humanos. Por ejemplo, en la sentencia C-335 de 2013 estudió
una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5º del artículo 9º
(parcial) de la ley 1257 de 2008[47], en virtud del cual todas las
autoridades encargadas de formular e implementar políticas públicas deben
reconocer las diferencias y desigualdades sociales en las relaciones entre las
personas según el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempeñan en la familia
y en la sociedad, entre otras, a través de la implementación de medidas para el
fomento de la sanción social[48]. Sobre el tema que ocupa a la Sala señaló:
“Por su parte, la violencia contra la mujer se entiende como ‘todo
acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda
tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la
mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación
arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la
vida privada’[49]. La violencia
contra la mujer tiene diversas modalidades que han sido definidas por la
Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer de la Asamblea
General de las Naciones Unidas:
‘a) La violencia física, sexual y sicológica que se produzca en la
familia, incluidos los malos tratos, el abuso sexual de las niñas en el hogar,
la violencia relacionada con la dote, la violación por el marido, la mutilación
genital femenina y otras prácticas tradicionales nocivas para la mujer, los
actos de violencia perpetrados por otros miembros de la familia y la violencia
relacionada con la explotación; b) La violencia
física, sexual y sicológica perpetrada dentro de la comunidad en general,
inclusive la violación, el abuso sexual, el acoso y la intimidación sexuales en
el trabajo, en instituciones educacionales y en otros lugares, la trata de
mujeres y la prostitución forzada; c) La violencia física, sexual y
sicológica perpetrada o tolerada por el Estado, dondequiera que ocurra’”.
7.5.    De todo lo anterior se concluye que la violencia contra la mujer, y
específicamente el acoso sexual en el ámbito laboral, constituye una forma de
violación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Por un lado, al tratarse de un grupo poblacional
históricamente discriminado cuyo rol en la sociedad ha sido tradicionalmente
excluyente y restrictivo en el pleno ejercicio de ciertas garantías
fundamentales; por ello, la evolución en el reconocimiento de los derechos de
las mujeres conlleva la estricta prohibición de cualquier disposición que
contenga regulaciones discriminatorias. Y por el otro, en tanto ha sido
reconocido -no solo por mandato de la Constitución sino de acuerdo a lo
consagrado en instrumentos internacionales ratificados por Colombia- que la
violencia contra la mujer, entendida como cualquier acción o conducta basada en
su género que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico, como
sucede con los actos de acoso sexual en el lugar de trabajo, menoscaba o anula
el goce de sus derechos humanos.
Con los
elementos de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará esta Sala
a evaluar el caso concreto.
8.       Obligación del Estado de garantizar una adecuada labor probatoria en
los casos de acoso sexual[50]
8.1.    Según se expuso en acápites precedentes, el acoso sexual es una de
las manifestaciones de violencia y discriminación contra la mujer que tiene
serias implicaciones en quienes lo sufren. En el ámbito laboral puede generar
consecuencias psicológicas (baja de la motivación, autoestima, etc),
estrés y, en muchas ocasiones, el abandono del empleo.
La gravedad de esta clase de conductas y la afectación de múltiples
derechos que como consecuencia de ellas se genera ha propiciado que el Estado
adquiera una serie de obligaciones a nivel internacional, como abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la
mujer[51], y actuar con debida diligencia para
prevenir, investigar y sancionar este tipo de agresiones[52].
En materia de investigación, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha sostenido que se viola la debida diligencia cuando la
respectiva investigación no se lleva a cabo de manera inmediata, exhaustiva,
seria e imparcial. Bajo ese entendido, esta obligación implica ordenar,
practicar y valorar pruebas fundamentales[53]. Sobre el particular
también se ha pronunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al
sostener que la debida diligencia exige: (i) adelantar una investigación
oportuna, completa e imparcial; (ii) fortalecer la
capacidad institucional para combatir el patrón de impunidad frente a casos de
violencia contra las mujeres a través de investigaciones criminales efectivas
que tengan un seguimiento judicial consistente[54]; (iii) garantizar
una capacitación efectiva en materia de derechos de las mujeres, de todos los
funcionarios públicos involucrados en el procesamiento en estos casos[55]; (iv) institucionalizar la colaboración
y el intercambio de información entre las autoridades responsables de
investigar los actos de violencia y discriminación”[56];
y (v) diseñar protocolos para facilitar y fomentar la efectiva, uniforme
y transparente investigación de actos de violencia física, sexual y
psicológica, que incluya una descripción de la complejidad en las pruebas, y el
detalle de las pruebas mínimas que es preciso recopilar para proporcionar una
fundamentación probatoria adecuada, que incluya pruebas científicas, psicológicas,
físicas y testimoniales[57].
8.2.    De conformidad con lo anterior, es preciso sostener que la
naturaleza propia de conductas como el acoso sexual, en particular, en el
ámbito laboral, genera cierta dificultad al momento de probar en un proceso
judicial las circunstancias en las cuales este se presentó. De ahí que el
Estado, a través de sus autoridades judiciales o administrativas, según sea el
caso, deba desplegar todas las actuaciones necesarias conducentes a prevenir y
sancionar cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer, y actuar
con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar este tipo de
agresiones.
9.
Caso concreto.
9.1.    Breve presentación
del asunto.
9.1.1. La señora Stella García Núñez manifestó que el 18 de septiembre de
2012 fue víctima de acoso sexual en su lugar de trabajo por parte del señor
Camilo Andrés Paramo Zarta, situación que puso en conocimiento de diferentes
autoridades administrativas y judiciales, entre ellas la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá.
Señaló que en el curso del proceso
disciplinario iniciado por esta última autoridad en contra del señor Paramo
Zarta le fue negado el reconocimiento y, por lo tanto, su participación como
sujeto procesal bajo el argumento de que su intervención como quejosa se
limitaba a presentar y ampliar la queja, a aportar pruebas y a recurrir la
decisión de archivo y fallo inhibitorio; además, porque a pesar de ser posible eventualmente
el reconocimiento de la quejosa como víctima ello solo era viable cuando se
tratara de conductas que transgredieran el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario, lo cual no aplicaba para su caso.
9.1.2. Considera la accionante que las
actuaciones disciplinarias fueron discriminatorias, injustificadas y
arbitrarias, y vulneraron sus derechos a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, en la medida que la falta
gravísima imputada constituye una vulneración al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y por lo tanto debió permitirse su participación como sujeto
procesal.
9.1.3. En contestación de la acción de tutela
la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá anexó el acto administrativo
mediante el cual el disciplinado fue absuelto por duda razonable. Por su parte,
la Procuraduría General de la Nación adujo que no era viable para la accionante
ser tratada como sujeto procesal, en tanto el quejoso es la persona que pone en
movimiento el aparato administrativo y por eso sus facultades de intervención
son limitadas.
9.1.4.
El juez de primera instancia en sede de tutela denegó la protección
constitucional invocada. Argumentó que la accionante no agotó todos los medios
de defensa judicial a su alcance para la protección de sus derechos
fundamentales, y que no encontró acreditada la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Esta decisión fue confirmada en segunda instancia, al
considerar que aunque la señora García Núñez fue la persona sobre quien recayó
el comportamiento ilícito disciplinario, esto no la ubicaba en el plano de víctima
como se entiende en el derecho penal, razón por la cual no podía ser reconocida
como sujeto procesal en el proceso disciplinario.
9.1.5.
Mediante Auto 071A de 2016 la Sala Sexta de Revisión declaró la nulidad
de las actuaciones surtidas en el trámite de la tutela subsiguientes al auto
mediante el cual fue seleccionado para su revisión y repartido al magistrado
sustanciador; y vinculó al señor Camilo Andrés Paramo Zarta para que se
pronunciara sobre los hechos expuestos por la accionante en la tutela y
allegara los medios probatorios que considerara pertinentes para ejercer su
derecho de defensa y contradicción.
9.1.6.
En contestación al anterior proveído el señor Paramo Zarta manifestó que
la señora Stella García Núñez  ha rendido versiones diferentes sobre los hechos
de presunto acoso sexual, en las cuales se contradice. Sostuvo que en este caso
no se presenta ninguna conducta desplegada por el operador disciplinario que
pueda considerarse como arbitraria o de abierta contradicción con el orden constitucional
y legal vigente. Afirmó que la doctrina ha establecido unos criterios generales
de determinación de vulneración de los Derechos Humanos o del Derecho
Internacional Humanitario, de los cuales ninguno se configura con los hechos
denunciados por la accionante.
Por último, resaltó que la señora García Núñez nunca
detentó la calidad de quejosa en el proceso disciplinario como quiera que el
origen de la indagación fue la queja formulada por la señora Marisol Gamba.
Solicitó negar las pretensiones consignadas en la acción de tutela y confirmar
las sentencias adoptadas por las instancias.
9.2.    Análisis de la procedencia de la acción de tutela en el caso
concreto.
9.2.1.
Según las consideraciones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, es deber del juez
constitucional verificar determinados requisitos para la procedibilidad de la
acción de tutela contra los actos administrativos de carácter particular o
concreto. Como fue explicado, tal mecanismo constitucional es procedente contra
este tipo de actos de la administración, ya sea como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, como mecanismo definitivo
cuando se evidencia la vulneración de un derecho fundamental, o en los casos en
que las vías alternas para la defensa de los intereses invocados no son idóneas
ni eficaces.
9.2.2.
De los hechos expuestos y de
las pruebas aportadas por las partes es posible concluir que, en el caso que ahora
es objeto de estudio, es necesaria la intervención del juez constitucional por
las razones que se pasan a exponer:
(i)
El 21 de febrero de 2012 la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá llevó a
cabo la audiencia pública en la que se escuchó la versión libre y descargos al
señor Camilo Andrés Paramo Zarta, así como los argumentos defensivos y las
peticiones probatorias del apoderado, y se incorporaron varios documentos
pertinentes para la investigación. En esa misma etapa procesal la Procuraduría
decidió negativamente sobre la petición de reconocimiento como víctima de la
señora Stella García Núñez, presentada por su apoderada. Esta decisión fue
notificada mediante correo electrónico a la accionante el 25 de febrero de 2012,
en el que además se le informó que lo referente a la solicitud de pruebas y
copias sería atendido dentro del marco legal y comunicado oportunamente[58].
Según
se observa, la decisión que se ataca en esta oportunidad es la referente al
reconocimiento de la señora García Núñez como sujeto procesal, contra la cual
no procedía recurso alguno, de conformidad con lo establecido en los artículos
113 y 115 de la ley 734 de 2002. El primero dispone que el recurso de
reposición procederá únicamente contra la decisión que se pronuncie sobre la
nulidad y la negación de la solicitud de copias o pruebas al investigado o a su
apoderado, y contra el fallo de única instancia. El segundo señala que el
recurso de apelación procede únicamente contra las decisiones que niegan la
práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la de archivo y el fallo de
primera instancia.
(ii)
Mediante acto administrativo del 15 de octubre de 2014, en el que la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá emitió el fallo de primera instancia
dentro del proceso disciplinario, esta autoridad administrativa, como
consideración previa, señaló que se pronunciaría sobre una nueva solicitud que
realizara la apoderada de la accionante sobre el reconocimiento como sujeto
procesal.
Al
respecto, reiteró los argumentos por los cuales se negó a reconocer esa
calidad, explicó que la
intervención del quejoso se limita a presentar y ampliar la queja, a aportar
las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y fallo
absolutorio, y en este caso, no hubo necesidad de ampliar las manifestaciones
iniciales por lo que consideró improcedente el reconocimiento de la abogada y
la quejosa como víctimas en el asunto. De igual forma, sostuvo que si bien es
posible el reconocimiento como víctima, ello se encuentra limitado a conductas
que se relacionen con la violación del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, lo que no sucedía en este
proceso disciplinario.
El 27
de noviembre de 2014 la Procuraduría Segunda Delegada se abstuvo de dar trámite
al recurso de apelación interpuesto y sustentado por la señora Stella García
Núñez en la audiencia de fallo del 15 de octubre de 2014 contra el acto
administrativo previamente mencionado. Los argumentos expuestos por esa
autoridad fueron, por un lado, que el rol desempeñado por la señora Stella
García Núñez en la actuación no era el de quejosa, en sentido estricto, sino en
sobre quien al parecer recayó la presunta conducta; y por el otro, que tampoco
ostentaba la calidad de víctima, en tanto la falta disciplinaria investigada no
constituía una violación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ni
del Derecho Internacional Humanitario.
De
lo anterior se deriva que la accionante agotó, dentro del proceso
disciplinario, los recursos a su alcance para la defensa de sus derechos.
(iii)
Es cierto que contra la decisión adoptada por la Procuraduría Segunda Delegada
para la Vigilancia Administrativa la accionante podría haber acudido, en
principio, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin
embargo, es preciso recordar lo señalado en la parte considerativa de esta
providencia, en cuanto a que la tutela procede contra los actos de carácter
particular y concreto bajo dos supuestos: (i) como mecanismo transitorio, en
los eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; y (ii) como mecanismo definitivo, cuando la acción judicial
ordinaria no sea idónea o eficaz para la protección de los bienes jurídicos[59].
Según se explicó, la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye
una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, porque el
medio debe ser idóneo, esto es, materialmente apto para producir el efecto
protector de los derechos fundamentales, y debe ser un eficaz; es decir, estar
diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho.
La
Sala estima que en este caso la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho no era un mecanismo idóneo ni eficaz para la protección de los derechos
invocados en la acción de tutela.
Si
bien la accionante pudo acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, esta vía judicial podría tornarse larga y dispendiosa, prolongando la
posible vulneración de derechos fundamentales a raíz del presunto
desconocimiento no solo del ordenamiento jurídico interno sino de obligaciones
de protección de los derechos humanos adquiridas por el Estado a través de tratados
y convenios internacionales.
Por
otro lado, al dar trámite a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
seguiría corriendo el término de prescripción de la acción disciplinaria,
existiendo así el riesgo de que esta prescriba o esté ad portas de
hacerlo. Además, según lo señalado en el artículo 229 del CPACA, en todos los
procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso
administrativo, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en
cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá
el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas
cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En
esta oportunidad, no se obtendría ese efecto en caso de solicitar dichas
medidas cautelares, en tanto el proceso disciplinario que se ataca ya culminó y
el uso de tales medidas, en ningún caso, conllevaría al reconocimiento de la
accionante como sujeto procesal.
Finalmente,
esta Corporación considera que el fondo del asunto de que trata esta tutela,
esto es, el reconocimiento de la quejosa como sujeto procesal en una investigación
disciplinaria en la cual alega haber sido víctima de un presunto acto de acoso
sexual en el lugar de trabajo, reviste gran relevancia constitucional por el
análisis que debe ser realizado sobre una falta disciplinaria, no solo a la luz
del derecho interno, sino de los instrumentos internacionales ratificados por
Colombia.
9.3.    No reconocer como sujeto procesal y por lo tanto negar su
participación como víctima en un proceso disciplinario iniciado con ocasión de
una presunta falta constitutiva de una violación del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y no
discriminación, y al debido proceso de la accionante.
9.3.1.  En esta oportunidad, la Corte Constitucional considera que la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá vulneró
los derechos a la igualdad, al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la señora Stella García Núñez, por no reconocerla como sujeto procesal dentro de la investigación
disciplinaria adelantada en contra del señor Camilo Andrés Paramo, por cuanto la
falta disciplinaria endilgada sí constituía una vulneración al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
9.3.2. Como se expuso en el acápite de antecedentes, el
21 de febrero de 2012 la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá llevó a cabo
la audiencia pública en la que se escuchó la versión libre y los descargos al
señor Paramo Zarta, misma etapa procesal en la que decidió negativamente sobre
la petición de reconocimiento como víctima de la señora Stella García Núñez. Tal
determinación fue reiterada mediante acto administrativo del 15 de octubre de 2014, a
través del cual la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá emitió el fallo de
primera instancia dentro del proceso disciplinario. En esa decisión, como
consideración preliminar, la autoridad señaló:
“Previamente a adoptar la decisión que en derecho
corresponda en el presente asunto este Despacho se pronunciará, pese a que
ya lo hizo en anterior oportunidad, sobre la nueva petición de reconocimiento
como sujeto procesal presentada el 28 de mayo del año en curso (…).
Sobre el particular, es preciso anotar que con
fundamento en los artículos 89 y 90 de la ley 734 de 2002, especialmente el
parágrafo de este último, la intervención del quejoso se limita, en estricto
sentido, a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad de juramento, a
aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y
fallo absolutorio. En este orden de ideas y como quiera que la ley
disciplinaria no contempló para estos efectos la representación a través de
apoderado y de las manifestaciones iniciales que de manera puntual hizo en su
queja, no hubo en su momento la necesidad de ampliarlas, por lo que este
Despacho considera improcedente el reconocimiento de la abogada y la quejosa
como víctimas de esta pesquisa, por tanto, no se procederá a ello.
No obstante vale la pena indicar que, si bien es
cierto, mediante la sentencia C-014 de 2004 es posible el reconocimiento como
víctima o afectados con la conducta, en los términos y para los efectos que
prevé esta decisión del Alto Tribual Constitucional, se encuentra limitada a
conductas que se relacionan con la violación del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, lo que resulta diferente a las conductas que fueron investigadas
en este proceso; así las cosas y bajo esta perspectiva es claro que no es
posible el reconocimiento de la señora García Núñez como víctima y de la
Doctora Rodríguez Peña para actuar en este proceso; empero, conforme el marco normativo en que se
sustentan estas consideraciones, el Despacho dispuso citar a la quejosa, a fin
de notificarle la decisión que aquí se adoptará, con el fin de que, si fuere el
caso, recurrirla (sic) si está en desacuerdo con la misma, pudiendo ejercer su
legítimo derecho a controvertirla, como establece la ley disciplinaria, lo cual
podrá efectuar en esta audiencia, para lo cual se concederá el uso de la
palabra”[60]. (Resaltado
fuera de texto).
9.3.3.
Según fue reseñado en la
parte considerativa de esta sentencia, la violencia contra la mujer es entendida como cualquier acción o conducta basada en su género que
puede causar la muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico y que
menoscaba o anula el goce de sus derechos humanos. Bajo ese entendido, el hostigamiento o acoso sexual en el lugar de
trabajo es considerado como una de las formas en que se manifiesta ese tipo de
violencia y por lo mismo está prohibido en numerosos instrumentos
internacionales ratificados por Colombia, así como en varios mandatos
constitucionales y disposiciones del ordenamiento jurídico colombiano.
En la sentencia C-014 de 2004 este Tribunal
señaló que, de manera excepcional, cuando la falta disciplinaria investigada es
de tal grado de lesividad  que constituye una violación del DIDH o del DIH, la
persona perjudicada con la conducta puede intervenir en el proceso
disciplinario no solo en defensa del ordenamiento jurídico, sino facultado por
un interés legítimo y directo en el resultado del proceso; es decir, como
verdadero sujeto procesal. Lo anterior, porque ya no se está solamente ante el
quebrantamiento de las normas mediante las cuales el Estado disciplina a sus
servidores públicos, sino ante el flagrante desconocimiento de derechos humanos,
y en tanto surge para la víctima o perjudicado el derecho a exigir del Estado
una intensa actividad investigativa para que, de ser el caso, se haga justicia
disciplinaria.
Bajo esa línea de argumentación esta Corporación
considera que cuando un acto como el acoso sexual en el ámbito laboral es la
causa del inicio de un proceso disciplinario, el mismo debe ser considerado,
dependiendo de las particularidades del caso, como una falta que habilita la
intervención de la persona afectada en todo el trámite como sujeto procesal,
con un interés legítimo y directo en el resultado del proceso.
Lo anterior, con lo  sustento en lo consagrado en
los artículos 1º, 2º, 5º y 43 de la Constitución Política; 1º, 2º y 7º de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; 3º y 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; 1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, la
Convención sobre todas las formas de Discriminación contra la mujer (CEDAW) y
los artículo 1º y 2º de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la violencia contra la mujer o Convención “Belém do Pará”,
todos estos instrumentos vinculantes en el ordenamiento interno al haber sido
ratificados y aprobados por Colombia.
9.3.4.
La Corte encuentra que los
actos administrativos previamente citados solamente hacen referencia a que no
es posible acceder a la solicitud de reconocimiento de sujeto procesal de la
accionante de conformidad con lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la ley
734 de 2002[61] y en la
sentencia C-014 de 2004, providencia en la que se explica que ese
reconocimiento se encuentra limitado, de manera excepcional, a los casos en los
que la falta disciplinaria reviste tal gravedad que atenta contra el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos o el Derecho Internacional Humanitario.
En parecer de la autoridad administrativa, tal excepción no se presenta en el
proceso administrativo que fue de su conocimiento.
A juicio de esta Corporación, la Procuraduría
Primera Distrital de Bogotá omitió realizar un análisis de fondo sobre el
asunto y concluyó, sin la debida argumentación, que la falta disciplinaria
investigada no implicaba una vulneración al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Esa omisión conllevó la vulneración de los derechos fundamentales
a la igualdad y no discriminación, al acceso a la administración de justicia y
al debido proceso de la señora Stella García Núñez, en la medida en que: (i) no
se estudió ni se tuvo en cuenta la naturaleza de los hechos de presunto acoso
sexual, como un acto de violencia contra la mujer, para concluir si este
implicaba o no una violación del DIDH; y (ii) ello condujo a la limitación de
la intervención de la accionante como sujeto procesal en la investigación
disciplinaria, sin la debida justificación fáctica y jurídica.
9.3.5.
La Sala evidencia que
la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa incurrió en la
misma omisión que la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá. Según fue reseñado, a través de acto
administrativo del 27 de noviembre de 2014, aquella se abstuvo de dar trámite
al recurso de apelación interpuesto y sustentado por la señora Stella García
Núñez en la audiencia del 15 de octubre de 2014, acudiendo a los siguientes argumentos:
“Advierte esta Procuraduría que el papel
desempeñado por la señora Stella García Núñez en esta actuación no es la de
quejosa, en sentido estricto, sino en sobre quien al parecer recayó la presunta
conducta; y tampoco ostenta la calidad de víctima toda vez que la falta
disciplinaria investigada no constituye violaciones del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos ni del Derecho Internacional Humanitario.
En ese orden de ideas, la doctrina de la
Procuraduría General de la Nación ha establecido que el recurso al que hace
referencia el artículo 109 ibídem es una facultad que se otorga al quejoso,
particular o servidor público, que tiene un interés directo en el curso de la
acción disciplinaria pero que no puede participar activamente en su desarrollo
dado que carece de la calidad de sujeto procesal. (…)
Como corolario de lo anterior, esta Delegada se
abstendrá de conocer el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del
15 de octubre de 2014 de la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, bajo el
entendido de que la señora Stella García Núñez no actuó como quejosa y, en
atención a ello, no le era dable impugnar la decisión de absolución
proferida a favor del señor Camilo Andrés Páramo Zarta”[62].
(Resaltado fuera de texto).
Visto esto se concluye que, de la misma forma, la
Procuraduría Segunda Delegada omitió realizar un análisis de fondo sobre el
asunto y concluyó, sin la debida argumentación, que la falta disciplinaria
investigada no implicaba una vulneración al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, sin explicar las razones fácticas y jurídicas que sustentaran
esas afirmaciones.
9.3.6.
Ahora bien, esta
Corte evidencia otro error en la decisión adoptada por esa autoridad
administrativa, en lo que tiene que ver con la negativa sobre el reconocimiento
de la calidad, esta vez como quejosa, de la señora Stella García Núñez.
El 13 de marzo de 2013 se escuchó
en declaración a la señora Marisol Gamba, por haber sido quien presentó ante la
Personería de Bogotá la queja que posteriormente fue remitida por esa entidad a
la Procuraduría General de la Nación. En esa declaración la señora Gamba indicó
que el documento que contenía la queja no correspondía a alguno elaborado por
ella, que desconocía su contenido y que la firma y los datos en él contenidos
no se compadecían con los suyos. Sobre el particular, la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá consideró en el acto administrativo en el que emite la
decisión de primera instancia, lo siguiente:
“El Despacho pese a que pone en
duda la autoría del escrito de queja, en cabeza de la señora Marisol Gamba, da
crédito al contenido pues es la misma afectada la que posteriormente acude a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Personería, a la Alta Consejería Presidencial
para la Defensa de la Mujer, a la Veeduría Distrital, a la Fiscalía General de
la Nación y posteriormente ante este órgano de control para iniciar el trámite
disciplinario. (…)
[P]ese a que la queja inicial,
presuntamente, no fue signada por la señora Marisol Gamba (…) este Despacho
considera que las  afirmaciones de la señora García Núñez merecen credibilidad
“en consideración a que no se trata de cualquier presunta irregularidad la que
le imputa a su otrora compañero de entidad, sino a actuaciones donde estarían
comprometidos derechos que merecen especial protección por parte del Estado
colombiano y por tal motivo, a partir de la conjunción de otros medios
probatorios, veremos si se puede acreditar bajo la sana crítica y su libre
apreciación razonadamente, elementos de juicio, que nos permitan concluir si
ello ocurrió como lo expuso la presunta víctima de acoso sexual”.
No obstante, la Procuraduría Segunda Delegada
para la Vigilancia Administrativa concluyó, por el contrario, que la accionante
no desempeñó el papel de quejosa en estricto sentido, sino aquel en quien
recayó la presunta conducta, por lo que no podía impugnar la decisión de
absolución proferida a favor del disciplinado. Esto sin tener en cuenta que:
(i) la señora Marisol Gamba fue enfática en señalar que la queja presentada
ante la Personería de Bogotá no fue elaborada por ella y su firma y demás datos
no correspondían a los suyos; y (ii) la señora García Núñez, como presunta afectada,
acudió directamente ante la Procuraduría General de la Nación para poner la
queja por los presuntos hechos de acoso sexual, solicitando que se iniciara la
correspondiente investigación disciplinaria. La Procuraduría Segunda Delegada simplemente
sostuvo que, al no actuar como quejosa, no le era dable a la accionante
impugnar la decisión de absolución dentro del proceso disciplinario, sin
expresar una justificación o argumentos claros que permitieran contrariar la
realidad procesal de la actora como quejosa.
9.3.7.
En virtud de expuesto, la Sala concluye que la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá y la Procuraduría Segunda Delegada
para la Vigilancia Administrativa vulneraron los derechos fundamentales a la
igualdad y no discriminación y al debido proceso de la señora Stella García Núñez,
por cuanto la conducta endilgada sí representaba una presunta vulneración al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
Por esa razón se revocarán las decisiones
de instancia adoptadas en el trámite de la acción de tutela. En su lugar, se concederá
la protección de los derechos fundamentales cuya protección se invoca y dejará
sin efecto las decisiones administrativas mediante las cuales se negó el
reconocimiento y participación de la señora Stella García Núñez como sujeto
procesal. Así mismo, dispondrá que se emita una nueva providencia a través de
la cual se reconozca a la señora García Núñez como sujeto procesal dentro del
proceso disciplinario, atendiendo las consideraciones expuestas en esta
providencia acerca de los mandatos constitucionales e instrumentos
internacionales sobre la violencia contra la mujer como violación al Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. De igual forma, advertirá a la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá que debe desplegar una actividad probatoria exigente y
diligente que conduzca al esclarecimiento de los hechos puestos en conocimiento
por la accionante.
Por último, la Sala aclara que esta
decisión se adopta con independencia del análisis probatorio que realice la
Procuraduría Primera Distrital sobre la conducta investigada en el transcurso
del proceso y del resultado final sobre la responsabilidad disciplinaria. En
otras palabras, la Corte no entra a evaluar si en este caso la Procuraduría
realizó una adecuada valoración probatoria o si el señor Camilo Andrés Paramo
Zarta es o no responsable disciplinariamente por la falta investigada. Esas
serán circunstancias que deberán ser discutidas en el transcurso del proceso de
conformidad con el material probatorio que sea allegado por los sujetos procesales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida
el veinticuatro (24) de agosto de dos mil quince (2015) por el Juzgado 40 Penal
del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que confirmó la emitida
el veinticinco (25) de junio de dos mil quince (2015), dentro de la acción de
tutela interpuesta por la Corporación Sisma Mujer, como
representante judicial de la señora Stella García Núñez, contra la Procuraduría
Primera Distrital de Bogotá, la Procuraduría Segunda Delegada para la
Vigilancia Administrativa y la Procuraduría General de la Nación. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales
a la igualdad y no discriminación y al debido proceso, en
los términos expuestos en esta providencia.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO las actuaciones realizadas en el proceso disciplinario 2012-401043 adelantado
en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta desde la etapa procesal
siguiente a la audiencia de descargos realizada el 21 de febrero de 2013 en la
cual la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá determinó que no se
reconocería la calidad de sujeto procesal a la señora Stella García Núñez, de
conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia.
Tercero.- ORDENAR a la Procuraduría Primera Distrital de
Bogotá que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de
esta decisión,  emita un nuevo pronunciamiento en el cual reconozca a la señora
Stella García Núñez como sujeto procesal dentro del proceso disciplinario
2012-401043 adelantado en contra del señor Camilo Andrés Paramo Zarta, atendiendo
las consideraciones y criterios de interpretación expuestos en esta providencia
sobre los mandatos constitucionales e instrumentos internacionales sobre la
violencia contra la mujer como una violación al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Una vez realice ese pronunciamiento, deberá continuar con las
etapas de ese proceso disciplinario, de conformidad con lo señalado en el
numeral anterior.
Cuarto.- ADVERTIR a la Procuraduría Primera
Distrital de Bogotá que debe desplegar una actividad probatoria exigente y
diligente dentro del proceso disciplinario 2012-401043 adelantado en contra del
señor Camilo Andrés Paramo Zarta, que conduzca al esclarecimiento de los hechos
puestos en conocimiento por la señora Stella García Núñez.
Quinto.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Denuncia
por acoso sexual presentada por Stella García Núñez contra Camilo Andrés Paramo
Zarta ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de acoso sexual. Cfr.
Cuaderno principal, folios 50 a 54.
[2] Cfr. Cuaderno
principal, folios 55 a 57 y 62 a 68.
[3] http://www.elespectador.com/entrevista-de-cecilia-orozco/quieren-destruirme-denunciar-articulo-386359
[4] Correo electrónico
remitido por la Procuraduría Primera Delegada a la Corporación Sisma Mujer. Cfr.
Cuaderno principal, folio 81.
[5] Auto mediante el cual
la Procuraduría Primera Distrital resuelve sobre solicitud de expedición de
copias del proceso disciplinario. Cfr. Cuaderno principal, folios 86 y
87.
[6] Respuesta a la
solicitud referente a la adopción de
las medidas necesarias dirigidas a prevenir la revictimización y la
concurrencia de prejuicios y estereotipos de género en la investigación
disciplinaria. Cfr. Cuaderno principal, folios 88 a 92.
[7] Lay 1437 de 2011 “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, artículo  26: “Insistencia
del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada
insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que
invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en
el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades
nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez
administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en
única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición
formulada”.
[8] Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Fallo del 30 de
mayo de 2013. Cfr. Cuaderno principal, folios 101 a 106.
[9] Procuraduría
Primera Distrital de Bogotá. Fallo de primera instancia proferido el 15 de
octubre de 2014 dentro del proceso disciplinario instaurado por Stella García
Núñez contra Camilo Andrés Paramo Zarta. Cfr. Cuaderno principal, folios
138 a 183.
[10] Procuraduría Segunda Delegada para la
Vigilancia Administrativa. Auto mediante el cual se abstiene de dar trámite al
recurso de apelación. Cfr. Cuaderno principal, folios 188 a 194.
[11] Cfr. Cuaderno principal,
folios 1 a 32.
[12] “Por la cual se
dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y
discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”.
[13] Este medio
probatorio fue allegado por la accionante durante el trámite de revisión de la
acción de tutela adelantado en esta Corporación y remitido al Despacho del
magistrado sustanciador el 1º de diciembre de 2015 por parte de la Secretaría
General de la Corte Constitucional.
[14] Según la constancia
emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de abril de
2016, el Auto 071A de 2016 fue notificado por medio del estado núm. 129/16 el
día 7 de abril de 2016.
[15] El fundamento
normativo y jurisprudencial de este acápite se encuentra sustentado en las
sentencias T-097 de 2014, T-404 de 2014 y T-079 de 2015.
[16] ARTÍCULO 86: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable (…)”.
[17] La jurisprudencia
de la Corte ha señalado que un perjuicio se considera irremediable cuando: “de
conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto
es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación
razonable de hechos ciertos-, (b)grave, desde el punto de vista del bien
o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés
para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que
sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se
consume un daño antijurídico en forma irreparable”. Ver sentencias, T-1316
de 2011, T-494 de 2010, T-232 de 2013, entre muchas otras.
[18] Sobre la eficacia e
idoneidad del mecanismo judicial ordinario, esta corporación ha explicado que
el mismo debe “ser suficiente para que a través de él se restablezca el
derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que
existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la
efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para
lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando
consagra ese derecho”. Ver la sentencia T-003 de 1992, reiterada en la
sentencia T-232 de 2013.
[19] Sentencia T-235 de 2012.
[20] Sentencia T-432 de 2002. Reiterado en
la sentencia T-972 de 2014.
[21]  Sentencia T-235 de 2012.
[22] Sentencia T-414 de
1992. Reiterado en la sentencia SU-355 de 2015.
[23] Ibíd.
[24] Sentencia T-958 de 2011.
[25] Sentencia T-232 de 2013.
[26] Sentencia C-014 de 2004.
[27] En
esa oportunidad la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 48, numeral 48, y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de
2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, que consagra como
falta gravísima consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos,
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica, asistir al
trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de
estupefacientes. Esta Corporación señaló que el hecho de que
el legislador tome la decisión de configurar como falta disciplinaria asistir
al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes
constituye un ejercicio legítimo de la facultad de configuración que a aquél le
asiste en esa materia. Resaltó que un servidor público o un particular que
cumple funciones públicas no está en capacidad de dirigir su voluntad y su
inteligencia al normal desenvolvimiento de su órbita funcional si acude a
trabajar bajo el efecto de bebidas alcohólicas o de sustancias estupefacientes,
lo que constituye una clara infracción de sus deberes funcionales. Precisó que “la
legitimidad de esas faltas disciplinarias no se deriva del estado mismo de
embriaguez del sujeto disciplinable o del hecho de encontrarse bajo el efecto
de estupefacientes sino de la manera como tales estados interfieren los deberes
funcionales del servidor público.  Es decir, tal legitimidad se infiere no
en razón de esos estados implícitamente considerados sino del hecho que el
sujeto asiste al trabajo encontrándose en ellos”. Con fundamento en estos y
otros argumentos declaró exequibles las normas demandadas.
[28] “Artículo
2. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder
disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las
Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control
disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las
ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios
contra los servidores públicos de sus dependencias. El titular de la acción
disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción
disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que
pueda surgir de la comisión de la falta”.
[29] “Artículo
89. SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. Podrán intervenir en
la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su
defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo
Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra
los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de
la Constitución Política. En ejercicio del poder de supervigilancia
administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría
General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal”.
[30] “Artículo
90. FACULTADES DE LOS SUJETOS PROCESALES. Los sujetos procesales podrán:
1. Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las
mismas. 2. Interponer los recursos de ley. 3. Presentar las solicitudes que
consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria
y el cumplimiento de los fines de la misma, y 4. Obtener copias de la
actuación, salvo que por mandato constitucional o legal ésta tenga
carácter reservado”.
[31] Artículo 123.
Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el
funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional. Parágrafo.
El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios
expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente
el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario,
caso en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente. (Se subrayan
las expresiones acusadas)
Artículo 125. Revocatoria a
solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o
parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra
el mismo los recursos ordinarios previstos en este código. La solicitud de
revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya
acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se
hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá
solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio
origen a la decisión jurisdiccional. La solicitud de revocación deberá
decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la
fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la
actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario
competente para investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no
tuviere superior funcional, quien la resolverá en el término improrrogable de
un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando el recusado sea el
Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador. (Se subrayan los
apartes acusados).
[32] Sentencia C-014 de 2004.
[33] Ibíd.
[34] Al
respecto pueden consultarse las sentencias C-410 de 1994, C-731 de 2000, C-355
de 2006, C-804 de 2006, entre muchas otras.
[35] Cfr. Sentencia C-804 de 2006.
[36] Cfr. Sentencias
C-410 de 1994 y C-731 de 2000.
[37] Cfr. Sentencia C-410 de 1994.
[38] Cfr. Sentencia C-804 de 2006.
[39] Ibíd.
[40] Cfr. Sentencia C-804 de 2006.
[41] Aprobado mediante la ley 74 de 1968.
[42] Aprobada mediante la ley 16 de 1972.
[43] Aprobado mediante la ley 22 de 1967.
[44] Aprobada por Colombia mediante la ley
51 de 1981 y vigente en el país a partir del 19 de febrero de 1982.
[45] Aprobada mediante la ley 248 de 1995.
[46] Organización
Internacional del Trabajo. Acoso sexual en el trabajo y masculinidad.
Exploración con hombres de la población general: Centroamérica y República
Dominicana. San José, 2013. Discriminación, acoso sexual, género, trabajadoras,
acoso laboral, América Central, República Dominicana. 04.02.7 ISBN 978-92-2-327377-4.
Proyecto Verificación de Implementación de las Recomendaciones del Libro
Blanco. Consultar http://www.ilo.org/sanjose/programas-y-proyectos/verificaci%C3%B3n-implementaci%C3%B3n-libro-blanco/WCMS_210223/lang--es/index.htm.
[47] Por la cual se
dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y
discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se  dictan otras disposiciones.
[48] La
Corte declaró exequible la expresión “medidas para fomentar la sanción social”
demandada, al considerar que constituye un desarrollo directo de normas
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos como: la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, la
Declaración sobre la Eliminación de la violencia contra la Mujer y la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer. Señaló que los mecanismos de control social informal son
plenamente válidos en un Estado social de Derecho, porque no implican la
privación de derechos fundamentales, sino que simplemente tienen por objeto
aplicar estímulos o desestímulos a conductas socialmente relevantes; y aclaró
que las “sanciones sociales” a las que se refiere la expresión
demandada no se dirigen a la descalificación de personas en concreto, ni a la
afectación de sus derechos, sino que se trata de medidas para reforzar la
desaprobación social de conductas de discriminación y violencia contra las
mujeres.
[49] Art. 1 de la
Declaración
sobre la eliminación de la violencia contra la mujer de la
Asamblea General de las Naciones Unidas.
[50] Sobre el particular pueden
consultarse las sentencias T-843 de 2011 y T-878 de 2014.
[51] El
artículo 2.d de la CEDAW dispone que los estados partes deben “Abstenerse de
incurrir en todo acto a práctica de discriminación contra la mujer y velar
porque las autoridades e instituciones públicas actúen de conformidad con esta
obligación”, prohibición que comprende también la violencia contra las mujeres
en tanto una forma de discriminación.
[52] En
su Observación General múm. 19, el Comité de la CEDAW afirma: “(…) los Estados
también pueden ser responsables de actos privados si no adoptan medidas con la
diligencia debida para impedir la violación de los derechos o para investigar y
castigar los actos de violencia e indemnizar a las víctimas.” La Corte
Interamericana de Derechos Humanos, de otro lado, afirmó en el caso Campo
Algodonero: “(…) las obligaciones
convencionales de garantía a cargo de los Estados no implican una
responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de
particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de
los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al
conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o
grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o
evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto u omisión de un particular tenga
como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de
otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe
atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de
dichas obligaciones de garantía.”
González y otras (Campo Algodonero) vs. México, 2009. Párr. 280.
[53] Ver
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso González y otras (Campo
Algodonero) vs. México, 2009. Párr. 289 y ss.
[54] Cfr.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe “Acceso a la justicia para
las mujeres víctimas de violencia en las Américas”, OEA/Ser.L/V/II.
Doc. 68, 20 enero 2007. P. 124.
[55] Cfr.
Ibídem, p. 124.
[56] Cfr.
Ibídem, p. 125.
[57] Cfr.
Ibídem, p. 125.
[58] Cfr. Cuaderno principal, folio 81.
[59] Sentencia T-232 de 2013.
[60] Cfr. Cuaderno
principal, folios 138 y 139.
[61] ARTÍCULO 89.
SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. Podrán intervenir
en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su
defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo
Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra
los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la
Constitución Política. En ejercicio del poder de supervigilancia administrativa
y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la
Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal.
ARTÍCULO 90. FACULTADES DE
LOS SUJETOS PROCESALES. Los sujetos procesales podrán: 1. Solicitar,
aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas. 2.
Interponer los recursos de ley. 3. Presentar las solicitudes que consideren
necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el
cumplimiento de los fines de la misma, y 4. Obtener copias de la
actuación, salvo que por mandato constitucional o legal ésta tenga
carácter reservado. PARÁGRAFO. La intervención del quejoso se limita
únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento,
a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo
y el fallo absolutorio. Para estos efectos podrá conocer el expediente en la
secretaría del despacho que profirió la decisión.
[62] Cfr. Cuaderno
principal, folio 111.