C-035-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-035/03
DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia de vicios de forma
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Acepción amplia y no rígida
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto
Son
aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con
puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen
la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las
personas.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características a partir de criterio finalista
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Exclusión de servicio público domiciliario
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Objeto
Proporcionar
la iluminación en lugares tales como “las vías públicas, parques públicos, y
demás espacios de libre circulación que no se encuentran a cargo de ninguna
persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del
municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal
desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales”, incluidos
también los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el
municipio.
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Conexidad con el servicio público de energía
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Facturación y pago
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO-Competencia para conocer procesos ejecutivos
Las deudas derivadas de la prestación del servicio público de
energía eléctrica con destino al alumbrado público podrán ser cobradas
ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, o bien ejerciendo la
jurisdicción coactiva por parte de las empresas industriales y comerciales del
Estado prestadoras de servicios públicos. Esto es, en los términos vistos para
la hipótesis de los servicios públicos domiciliarios.
JUEZ ORDINARIO-Competencia
para conocer de los procesos ejecutivos por concepto de servicios públicos
domiciliarios
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Formas propias de cada juicio
DEBIDO PROCESO-No
vulneración por asignación de competencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es mecanismo idóneo para ventilar conflictos de carácter
particular y concreto
Referencia:
expediente D-4142
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 18 parcial de la Ley 689 de 2001.
Demandante: Carlos Germán Farfán Patiño
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño, demandó parcialmente el artículo 18
parcial de la Ley 689 de 2001, “por la cual se modifica parcialmente la Ley
142 de 1994”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A  continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44537 de 31 de agosto de
2001, y se subraya el aparte acusado:
“Ley 689 de 2001
(agosto
28)
por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 18. Modifícase el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual
quedará así:
"Artículo 130. Partes del contrato.
Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o
usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el
suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y
derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de
los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción
ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas
industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La
factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante
legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del
Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las
facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público.
El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación
del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del
sector oficial.”
Parágrafo. Si el usuario o
suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios
facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos
períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará
en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación
de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta
norma.”
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que la norma acusada en forma parcial
adolece de vicios materiales y de procedimiento en su formación, vulnerando los
artículos 29, 157, 158, 160 y 161 de la Constitución Política. Los cargos se
resumen a continuación:
- Cargo por vicios de procedimiento en su formación y por vulnerar
el      principio de unidad de materia
Manifiesta el actor que el aparte demandado no fue objeto del
trámite previsto en el numeral 3° del artículo 157 de la Constitución, toda vez
que no estuvo incluido en las ponencias para primer y segundo debate en la
Cámara de Representantes, así como tampoco en la ponencia para primer debate en
el Senado de la República, sino que se adicionó en la ponencia para segundo
debate en esta corporación.
Si bien es cierto que el proyecto de ley “figura conciliado y que
de acuerdo con el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, “serán consideradas como
discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta a la otra
Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”, también lo es que la parte
introducida como nueva es violatoria del artículo 158 de la Constitución
Política”, que consagra el principio de unidad de materia, en la medida en
que dicho segmento nada tiene que ver con la materia regulada por la ley 142 de
1994, siendo ésta los servicios públicos domiciliarios. En efecto, en los
artículos 1° y 14.21 ibídem de la ley 142 se indican taxativamente cuáles
servicios públicos son de carácter domiciliario, sin que allí esté incluido el
alumbrado público, ni se trata de una actividad complementaria cuya regulación
esté englobada en el ámbito de aplicación de la referida ley.
Anota el demandante que el artículo 2° del proyecto consignado en la
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, pretendía modificar
el numeral 21 del artículo 14 de la ley 142/94, agregando el servicio de
alumbrado público, pero se trata de una modificación que fue excluida en el
segundo debate. Por tanto, no es razonable que el fragmento demandado, que se
incluyó apenas en el segundo debate en el Senado, adicione en el cobro
ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria o coactiva el servicio de alumbrado
público, pues si éste no es domiciliario, por sustracción de materia tampoco
puede ser parte del mencionado contrato.
Además, el contrato de alumbrado público no es de “condiciones
uniformes” -regulado por los artículos 128 y 129 de la ley 142 de 1994-,
sino de “condiciones especiales” determinadas por las partes, de
conformidad con la Resolución CREG 043 de 1995, razón por la cual no ha debido
incluirse dentro de la ley 142 de 1994. En efecto, en este último las tarifas
se establecen libremente por las partes, a diferencia del contrato de servicios
públicos domiciliarios, cuyas tarifas se aplican de acuerdo con las
estipulaciones definidas por la empresa de servicios públicos. Por lo anterior,
es claro que la inclusión de la expresión demandada en el texto de la ley 689
de 2001 vulnera el principio de unidad de materia, pues se trata de una figura
jurídica totalmente ajena al ámbito de aplicación de la ley que modifica.
- Cargo por violación del artículo 29 de la Constitución
Considera el demandante que la expresión acusada vulnera el
principio de debido proceso contenido en el artículo 29 superior, por dos
razones fundamentales:
- En primer lugar, señala que si el contrato no es de condiciones
uniformes y está regulado por disposiciones de carácter especial, “el cobro
por la vía ejecutiva tampoco puede efectuarse por la jurisdicción ordinaria de
acuerdo con las normas del derecho civil y comercial, (...) por cuanto el cobro
ejecutivo derivado de contratos estatales de conformidad con los arts. 75 de la
Ley 80 de 1993 y 32, 40, 42 y 43 de la Ley 446 de 1998 permiten concluir que la
jurisdicción contencioso administrativa, únicamente tiene competencia para
conocer de los procesos de ejecución que se susciten con ocasión de controversias
derivadas de un contrato estatal, y de los procesos ejecutivos originados en
condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en
desarrollo de la acción contractual, tal como lo ha expresado el Consejo de
Estado.”
Así pues, al carecer de competencia la jurisdicción civil y
comercial respecto de los procesos ejecutivos que se deriven de los contratos
de alumbrado público, se vulnera el derecho al debido proceso.
- En segundo lugar, aduce el actor que la factura con la liquidación
hecha por la empresa no constituye por sí sola el título ejecutivo, sino que
debe complementarse con el contrato respectivo en el que deben constar todas
las condiciones fijadas por las partes. Por tal motivo, “con el
procedimiento señalado en la ley se viola el derecho al debido proceso pues las
electrificadoras o comercializadoras de energía, aprovechando la modificación
introducida al artículo 130 de la Ley 142 de 1994 en el artículo 18 de la Ley
689 de 2001, procedieron a iniciar procesos ejecutivos de carácter civil ante
la jurisdicción ordinaria a los entes territoriales municipales o distritales
de cobro de deudas de alumbrado público, cuyo título ejecutivo lo constituye la
factura expedida y liquidada por las mismas, donde arbitrariamente fijan
tarifas, cargos fijos, intereses moratorios y demás ítems, en forma unilateral
con grave detrimento económico para los mencionados entes territoriales, que no
han tenido oportunidad de presentar las excepciones al mandamiento de pago pues
la ley establece como cierta la liquidación reflejada en la facturación hecha
que, además, es el título ejecutivo; obligaciones y valores éstos que,
generalmente, no corresponden a la deuda real pues se le incluyen sobrecostos a
los que realmente no están obligados los ejecutados.”
IV. INTERVENCION CIUDADANA
1.  Universidad Santo Tomás de Aquino
La ciudadana Luz Amparo Serrano Quintero intervino en el proceso en
nombre de la Universidad Santo Tomás de Aquino con el objeto de solicitar a la
Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada, con fundamento en
los argumentos que a continuación se resumen:
En primer lugar, no se advierte ningún vicio de carácter formal en
relación con la disposición demandada, toda vez que se dio cumplimiento al
procedimiento constitucional aplicable a la expedición de las leyes, por lo
cual dicho cargo no debe prosperar.
Sin embargo, la norma parcialmente acusada vulnera el principio de
unidad de materia, siendo que del análisis de la ley 142 de 1994 se deduce que
la intención del legislador no fue otra que regular y establecer garantías para
los usuarios de los servicios públicos domiciliarios. Por tal razón, mal puede
entenderse que se incorpore un inciso para involucrar el servicio de “alumbrado
público” con la finalidad exclusiva de convertir en título ejecutivo la factura
expedida por la entidad prestataria del servicio para su cobro forzado.
Para reafirmar lo anterior, la interviniente afirma que el contrato
de servicios públicos domiciliarios regulado por la ley 142/94 difiere
totalmente del contrato especial de alumbrado público regulado por la
Resolución CREG-043 de 1995 y, por ende, incluir el cobro ejecutivo del
alumbrado público dentro del articulado de una ley exclusiva para servicios
públicos domiciliarios atenta contra la finalidad y objetivos de esta última,
vulnerando así el principio de unidad de materia.
Asimismo, considera que la norma acusada viola el principio de
debido proceso, toda vez que el cobro ejecutivo derivado de los contratos
estatales debe ser ejercido ante la jurisdicción contencioso administrativa y
la liquidación hecha por la empresa prestadora del servicio de alumbrado
público no puede constituir por sí sola un título ejecutivo, sino que debe
complementarse con un contrato donde se establezcan claramente todas las
condiciones para determinar la exigibilidad forzosa de la obligación.
2. Álvaro Francisco Camacho Borrero
El ciudadano mencionado intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, argumentando que no se viola el
principio de unidad de materia toda vez que “es diferente el servicio de
alumbrado público a la actividad de suministro de energía, que sólo puede ser
realizada por las empresas que tengan la calidad de Empresas de Servicios
Públicos, bien sea generador, distribuidor o comercializador, y de conformidad
con el artículo 1° de la Ley 142 de 1994 esta ley regula ‘las actividades que
realicen las personas prestadoras de servicios públicos.”
Adicionalmente allega al expediente copia de una sentencia proferida
por el Consejo de Estado, de 20 de mayo de 2002, en la cual se estima que la
facturación y pago del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado
público se regulan por la normatividad contenida en la ley 142 de 1994.
V. INTERVENCION DE ENTIDADES OFICIALES
1. Superintendencia de Servicios
Públicos
El ciudadano Guillermo Obregón González, actuando como apoderado de
la Superintendencia de Servicios Públicos, intervino en el proceso para
solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión acusada
contenida en el artículo 18 de la ley 689 de 2001.
Como sustento de su petición, sostuvo el interviniente que el
suministro de venta de energía eléctrica por parte de las empresas
distribuidoras o comercializadoras a los entes territoriales hace parte del
objeto de las empresas de servicios públicos domiciliarios y de las actividades
que regulan las leyes 142 y 143 de 1994. En ese sentido, el artículo 18
demandado no hace nada distinto a crear un título ejecutivo autónomo para
facilitar a las empresas de servicios el cobro por concepto de venta de energía
eléctrica a los entes territoriales con destino a la prestación del servicio de
alumbrado público.
Señala que la destinación que se le dé a la energía por parte del
comprador, en este caso el municipio, quien no es sino un usuario más, no
cambia la naturaleza de servicio público esencial que le otorgó la ley 143 de
1994 a las actividades de distribución y comercialización.
Concluye afirmando que el segmento demandado “no se refiere a
materia distinta del régimen de los servicios públicos domiciliarios que
regulan las leyes 142 y 143 de 1994; su contenido se contrae a crear un
instrumento de cobro para que las empresas que le suministran energía a los
municipios con destino al alumbrado público puedan asegurar su cobro de tal
forma que no se ponga en riesgo su viabilidad financiera.”
2. Comisión de Regulación de Energía y
Gas - CREG
El ciudadano Javier Ortiz Muñoz, actuando como apoderado de la
Comisión de Regulación de Energía y Gas, intervino en el proceso para defender
la constitucionalidad de la disposición demandada, con fundamento en los
siguientes argumentos:
En primer término, el segmento glosado introducido al texto del
proyecto se ajusta al inciso 2° del artículo 160 de la Constitución y el
artículo 178 de la ley 5ª de 1992, por lo cual no adolece de vicio formal
alguno.
Por otra parte, el actor incurre “en el error de reconocer un
alcance absoluto al concepto de unidad de materia de tal magnitud que, en su
sentir, sólo los temas que guarden total identidad formal, pueden considerarse
integrantes de una misma materia y los que por alguna circunstancia o
característica, así sea marginal, tengan identidad propia, pero al mismo tiempo
comunidad con la materia regulada, están condenados a no ser jamás legislados
conjuntamente, por entrañar su identidad un vicio de inconstitucionalidad que
le impone al legislador la necesidad de regularlos aisladamente,” lo cual
haría imposible la labor legislativa. Así pues, es claro que el servicio de
alumbrado eléctrico es un asunto conexo a la materia regulada por la ley 142 de
1994, dado que guardan una concatenación sustancial que amerita una integración
sistemática por parte del legislador. En efecto, existen diversos puntos de
afinidad entre el servicio público domiciliario de energía eléctrica y el
alumbrado público, a pesar de no ser éste de carácter domiciliario, lo cual se
demuestra desde un punto de vista material, jurídico y teleológico. En
síntesis, el hecho de que no sea un servicio público domiciliario no quiere
decir que constituya una materia ajena a la ley 142 de 1994.
Agrega el interviniente que en uno y otro se presta el servicio de
energía eléctrica, por lo cual no resulta posible regular de manera
discriminada la producción de los servicios, su transporte y distribución.
Estas actividades, de acuerdo con la ley, son complementarias al servicio
público domiciliario de energía eléctrica. Formalmente, esta conexidad material
entre los servicios en cuestión es reconocida por las leyes 142 y 143 de 1994.
Además, la ley 142 no regula exclusivamente el tema de los servicios públicos
domiciliarios y su ámbito de aplicación no excluye aquellas materias que guarden
una conexión lógica con la materia predominante en la ley. Así pues, puede
afirmarse que el concepto de servicios públicos a que hace referencia la ley
142 de 1994 es más amplio que el de servicio público domiciliario, pues abarca
“los otros servicios previstos en normas especiales de esta ley.”
Por último, no existe vulneración alguna del principio de debido
proceso, ya que “el mérito ejecutivo de las facturas a los usuarios finales
de los servicios públicos domiciliarios y de las facturas por el servicio de
alumbrado público no está condicionado a la existencia de un contrato de
condiciones uniformes. Por parte alguna la disposición demandada establece tal
condición, ni sustancialmente es exigible. Lo que sí establece la disposición
demandada es que tales facturas prestan mérito ejecutivo de conformidad con las
normas del derecho civil y comercial.”
Aduce el interviniente que la remisión legal que hace la norma
garantiza el debido proceso por cuanto no es ella la que crea nuevas
condiciones para la definición de los títulos ejecutivos sino que remite a la
legislación especializada sobre el particular. Es pues el juez a quien
corresponde determinar si la factura presentada como título ejecutivo realmente
tiene tal carácter y si es suficiente para adelantar la ejecución de acuerdo
con la legislación civil y comercial, o si es necesario integrarla con otros
documentos por tratarse de un título ejecutivo complejo. Así pues, dicha
ejecución no depende de si la obligación deriva o no de un contrato de condiciones
uniformes, como lo entiende el actor.
Concluye afirmando que “no es la tipología del contrato de
condiciones uniformes la que provee los atributos de las obligaciones que
prestan mérito ejecutivo, sino la claridad, certeza y exigibilidad de la
obligación allí contenida la que conforme a la legislación civil y comercial
determina tales atributos, los cuales no son privativos de los contratos de
condiciones uniformes.”
3. Ministerio de Desarrollo Económico
El apoderado judicial del Ministerio de Desarrollo Económico allegó
memorial manifestando que este último se abstenía de pronunciarse de fondo
frente a los cargos de la demanda, por no encontrar mérito para ello.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No.
2987, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Manifiesta el Procurador que en el trámite del inciso tercero del
artículo 18 de la ley 689 de 2001 no se desconoció el numeral 3 del artículo
157 de la Constitución Política, pues aun cuando el aparte demandado sólo fue
introducido durante el segundo debate que se surtió en el Senado de la
República, ello no lo vicia de inconstitucionalidad, ya que constituye una
modificación al texto del proyecto aprobado en la Cámara de Representantes y en
el Senado, modificación que válidamente se podía efectuar, a instancias del
artículo 160 superior, pues fue aprobada en la comisión de conciliación.
En relación con el principio de unidad de materia, la norma acusada
tampoco vulnera la Constitución Política pues, como la ley 142 de 1994 contiene
disposiciones que no se refieren exclusivamente a los servicios públicos
domiciliarios, y como la ley 689 de 2001 la modifica parcialmente, es razonable
que aquélla contenga preceptos que aludan o tengan relación con los servicios
públicos distintos a los domiciliarios. Además, al referirse las leyes 142 de 1994
y 689 de 2001 a las empresas que prestan servicios públicos, y al ser éstas las
que prestan el servicio público de energía eléctrica con destino al alumbrado
público, existe conexidad lógica y temática con el aparte acusado.
A juicio del Procurador, la disposición demandada tampoco vulnera el
debido proceso, toda vez que es respetuosa del principio del juez natural
contenido en el artículo 29 de la Carta, en tanto es el legislador quien
establece que las deudas derivadas de la prestación del servicio público de
energía eléctrica con destino al alumbrado público podrán ser cobradas
ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción
coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de
servicios públicos. Es además razonable que la competencia para conocer de
dichas deudas se asigne a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso
administrativa, pues no se puede perder de vista que los contratos que celebren
las empresas de servicios públicos se rigen por el derecho privado.
Por último, considera el Jefe del Ministerio Público que la factura
reúne las características de un título ejecutivo, es decir, contiene una
obligación clara, expresa y exigible y, en caso de que en ella figuren
sobrecostos, los ejecutados pueden controvertir el contenido del título
ejecutivo dentro de la correspondiente etapa procesal.
VII. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda,
por dirigirse contra una disposición que forma parte de una ley de la
República.
2. Planteamiento del problema
La expresión acusada, al disponer que "lo prescrito en este
inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino
al alumbrado público," hace una remisión a las reglas atinentes a las
facturas derivadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios,
incluyendo el juez competente para conocer de los procesos ejecutivos para su
cobro y el mérito ejecutivo de las mismas.
Por tanto, corresponde a la Corte determinar (i) si la disposición
demandada fue expedida por el legislador de acuerdo con el procedimiento
constitucional establecido para la formación de las leyes; (ii) si una norma que
se refiere al servicio de alumbrado público puede estar contenida en una ley
que regula los servicios públicos domiciliarios o si, por esa razón, se vulnera
el principio de unidad de materia; y (iii) si el hecho de que la jurisdicción
ordinaria sea la competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados
del servicio de alumbrado público, vulnera el debido proceso de los municipios.
3. Cargo por vicios de forma en la expedición de la norma acusada
Manifiesta el actor que el aparte demandado no estuvo
incluido en las ponencias para primer y segundo debate en la Cámara de
Representantes, así como tampoco en la ponencia para primer debate en el Senado
de la República, sino que se adicionó en la ponencia para segundo debate en
esta corporación, vulnerando así el trámite previsto en el numeral 3° del
artículo 157 de la Constitución.
En primer lugar, es de notarse que no se presenta la caducidad a que
se refiere el numeral 3° del artículo 242 superior, según el cual “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir
de la publicación del respectivo acto”, pues la publicación de la ley 689
de 2001 se efectuó el 31 de agosto del mismo año. Ahora bien, para dilucidar si
en esta ocasión se respetó el procedimiento constitucional previsto para la
formación de las leyes, es necesario hacer un recuento del trámite legislativo
a que estuvo sometida la disposición acusada, de acuerdo con las Gacetas del
Congreso:
- Durante el año 1998 se presentaron ante la Cámara de
Representantes tres proyectos de ley que tenían por objeto modificar la ley 142
de 1994. Tanto el proyecto radicado bajo el número 038 de 1998 Cámara, como el
radicado bajo el número 065 de 1998 Cámara, publicados en las Gacetas del
Congreso No. 166 del 31 de agosto de 1998 y No. 198 del 30 de septiembre del
mismo año, modificaban el artículo 130 de la ley 142 de 1994, pero reiteraban
lo previsto en el inciso tercero del mencionado precepto. Nada se dijo allí
respecto de las facturas de energía eléctrica con destino al alumbrado
público.
- El tercer proyecto presentado en 1998 para modificar la ley 142 de
1994 se radicó en la Cámara de Representantes bajo el número 081 de 1998 y se
publicó en la Gaceta del Congreso No. 211 del 6 de octubre de 1998. En este
proyecto no se modificaba el artículo 130 de dicha ley pero se proponía incluir
dentro de los servicios públicos domiciliarios el alumbrado público
domiciliario, entre otros.
- En la Gaceta del Congreso No. 174 del 22 de junio de 1999 se
publicó la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes de los
proyectos Nos. 038, 065 y 081 de 1998 Cámara (acumulados), así como el texto
aprobado en dicho debate. En este último se incluyó dentro de los servicios
públicos domiciliarios el alumbrado público, entre otros, y se conservó la
modificación hecha al artículo 130 de la ley 142 de 1994, en los mismos
términos de los proyectos 038 y 065 de 1998.
- En la Gaceta del Congreso No. 538 del 10 de diciembre de 1999 se
publicó la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes a los
proyectos de ley 038, 065 y 081 de 1998 (acumulados). En el pliego de
modificaciones al proyecto de ley se suprimió la inclusión del servicio de
alumbrado público y se mantuvo la modificación al artículo 130 de la ley 142 de
1994, tal como fue aprobada en primer debate en la Cámara.
- En la Gaceta del Congreso No. 09 del 3 de febrero de 2000 se
publicó el texto definitivo aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de
la Cámara de Representantes del día 14 de diciembre de 1999, en cuyo texto
figuraba el inciso tercero tal como aparece en los proyectos 038 y 065 de 1998.
- En la Gaceta del Congreso No. 186 del 2 de junio de 2000 se
publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto
234 de 2000 Senado, por el cual se modifica parcialmente la ley 142 de 1994. En
el pliego de modificaciones no sufrió variación alguna la modificación hecha al
artículo 130 de la ley 142 de 1994.
- En la Gaceta del Congreso No. 208 del 14 de junio de 2000 se
publicó la ponencia para segundo debate al proyecto de ley 234 de 2000 Senado,
en la cual se introdujo una adición a la modificación del artículo 130 de la
ley 142 de 1994, en el sentido de que lo previsto en el inciso tercero se
aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al
alumbrado público, y que el no pago del servicio mencionado acarrea para los
responsables la aplicación del artículo que trata sobre los deberes especiales
de los usuarios del sector oficial.
- El día 20 de junio de 2000 el proyecto de ley se debatió y aprobó
por la plenaria del Senado de la República. Ese mismo día las plenarias del
Senado y de la Cámara de Representantes también aprobaron el informe presentado
por la comisión accidental de conciliación conformada por los congresistas
designados por las mesas directivas de las dos cámaras, en el que se acogió el
texto donde figura conciliado el artículo 23, que corresponde a la modificación
del artículo 130 de la ley 142 de 1994.
De lo anterior se concluye que si bien el segmento glosado fue
introducido durante el segundo debate en el Senado de la República, no adolece
de vicio formal de inconstitucionalidad, pues conforme al artículo 160
superior, durante el segundo debate legislativo cada Cámara puede introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Además, siendo que la modificación propuesta en el segundo debate del Senado
fue sometida a la comisión accidental de conciliación, en donde se
perfeccionaron los textos divergentes aprobados en una y otra Cámara, y el
texto unificado en relación con el aparte impugnado fue aprobado por ambas
plenarias, la Corte encuentra que se dio cumplimiento a lo ordenado en el
artículo 161 de la Constitución.
Por las anteriores razones, este cargo de la demanda no está llamado
a prosperar.
4. Conexidad entre el alumbrado público y el servicio público
domiciliario de energía eléctrica, a la luz del principio de unidad de materia
Manifiesta el demandante que la norma acusada viola el principio de
unidad de materia en la medida en que el alumbrado público no es de carácter
domiciliario y, por tanto, es ajeno al ámbito de aplicación de la ley 142 de
1994.
En relación con el principio de unidad de materia a que aluden los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política, esta Corporación ha sostenido
que el “propósito que subyace a su consagración en el texto de la Carta es
el de lograr la racionalización y tecnificación del proceso legislativo, en
forma tal que la discusión y la aprobación del articulado que se somete a la
consideración del Congreso de la República se ordene alrededor de un “eje
central”, en relación con el cual todas las partes de un proyecto de ley han de
guardar necesaria coherencia y armonía.”[1]
Y en otra providencia expresó:
“En repetidas oportunidades la Corte ha
señalado que el concepto de unidad de materia[2]
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse
dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren
las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de
las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma.”[3]
Ciertamente, otorgar al concepto de unidad de
materia un alcance absoluto o demasiado rígido puede dar al traste con el
principio democrático y con los componentes mínimos que debe contener una
determinada normatividad, tales como su integración y sistematización. De este
modo, exigir que las leyes guarden internamente una conexidad puramente formal
e inflexible se traduciría en imponer un obstáculo al legislador que, además de
no estar previsto en la Constitución, impide el normal ejercicio de sus funciones,
en contravía también de los más elementales principios que inspiran la técnica
legislativa.
Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos, corresponde a la
Corte determinar si la norma acusada vulnera el mencionado principio, para lo
cual es necesario analizar si el servicio de alumbrado público guarda alguna
conexidad con la materia regulada en la ley 142 de 1994. Con tal fin, conviene
recordar la naturaleza que ostentan los servicios públicos domiciliarios, en
cuanto especie del género “servicios públicos,” conforme al dictado de
los artículos 367 y siguientes de la Carta Política. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha sido prolija, resultando de particular interés
la sentencia C-585 de 1995, en la cual la Corte manifestó:
"Se consagra en esta disposición [C.P. Art. 367] una categoría especial de servicios públicos, los
llamados "domiciliarios", que son aquellos que se prestan a través
del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o
sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas.
"Son características relevantes para
la determinación del servicio público domiciliario las siguientes, a partir de
un criterio finalista:
"a) El servicio público domiciliario
-de conformidad con el artículo 365 de la Constitución-, puede ser prestado
directamente o indirectamente por el Estado, por comunidades organizadas o por
particulares, manteniendo éste la regulación, el control y la vigilancia de los
servicios.
"b) El servicio público domiciliario
tiene un "punto terminal” que son las viviendas o los sitios de trabajo de
los usuarios, entendiendo por usuario "la persona que usa ciertos
servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa.”
"c) El servicio público domiciliario
está destinado a satisfacer las necesidades básicas de las personas en
circunstancias fácticas, es decir en concreto.”
Adicionalmente, en relación con el carácter domiciliario de ciertos
servicios públicos a la luz del principio de solidaridad entre el propietario
del inmueble y el consumidor, la Corte señaló:
"Lo domiciliario es, según el
Diccionario de la Real Academia Española, lo ‘perteneciente al domicilio’ o lo
que ‘se ejecuta y se cumple en el domicilio del interesado’, acepciones éstas
que sin perjuicio de la finalidad de los servicios públicos domiciliarios que
es la satisfacción concreta de necesidades personales, sugieren una vinculación
de los mentados servicios con el inmueble, aspecto que contribuye a explicar
por qué el propietario puede ser llamado a responder aún cuando no sea
consumidor directo y por qué existe también una solidaridad en los derechos,
por cuya virtud los consumidores directos, así no sean propietarios, están
habilitados para exigir que el servicio les sea prestado eficientemente o que
la empresa prestadora repare un daño que se haya presentado.”[4]
Cierto es que la ley 142 de 1994 no estableció las notas distintivas
o atributos de los servicios públicos considerados domiciliarios, por lo
que ha sido la jurisprudencia la encargada de desarrollar tales criterios. En
efecto, la citada ley se limitó a estipular taxativamente cuáles servicios se
engloban en dicha categoría, así como sus actividades complementarias,
puntualizando que:
“Art. 1°: Esta Ley se aplica a los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada
y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen
las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de
la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo
II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales
de esta Ley.”
Así pues, en el entendido de que la taxatividad fue el criterio
fijado por el legislador para determinar la calificación de servicio público
domiciliario, resulta indudable que el alumbrado público se encuentra excluido
de dicho catálogo.  En otras palabras:  el alumbrado público no es un servicio
público domiciliario.
Con todo, tal conclusión no encuentra su fundamento solamente en el
criterio formal expuesto, consistente en la preterición que de él hace el
artículo 1° de la ley 142 de 1994, sino también, en el hecho de que el
alumbrado público presenta características ajenas al ámbito de los servicios
públicos domiciliarios, especialmente si se atiende la destinación del mismo,
dado que, mientras que estos últimos llegan al usuario mediante un sistema de
redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas y sitios de
trabajo, por su parte el servicio de alumbrado público se presta con el objeto
de proporcionar la iluminación en lugares tales como “las vías públicas,
parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentran a
cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público,
diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada
para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales”,
incluidos también los sistemas de semaforización y relojes electrónicos
instalados por el municipio, de conformidad con la Resolución 043 de 1995
emanada de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG.
En síntesis, no se accede al servicio de alumbrado público desde el
lugar de domicilio, esto es, desde un inmueble individualizado,[5] razón por la cual
escapa del dominio de los servicios públicos domiciliarios. Por el contrario, el
servicio de energía eléctrica se circunscribe cabalmente en dicha categoría,
conforme a los artículos 1 y 14.25 de la ley de servicios públicos
domiciliarios, que lo define así:
“Es el transporte de energía eléctrica
desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final,
incluida su conexión y medición. También se aplicará esta ley a las actividades
complementarias de generación, de comercialización, de transformación,
inteconexión y transmisión.”
Si bien el alumbrado público no es de carácter domiciliario, la
Corte encuentra que la conexidad que lo liga al servicio público domiciliario
de energía eléctrica es evidente, toda vez que las actividades complementarias
de éste son inescindibles de aquél, de suerte tal que varía simplemente la
destinación de la energía.  En efecto, mientras que en el servicio público de
energía eléctrica ésta llega al domicilio, en el alumbrado público tiene como
destino final las vías y espacios públicos del municipio. Sin embargo, para que
ambos efectos se produzcan no sólo son igualmente necesarias sino que se
ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión,
interconexión y distribución de energía. En este sentido es de observar cómo,
en la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al
municipio, a fin de prestar el servicio de alumbrado público, está implícita la
actividad complementaria de distribución y comercialización de energía
eléctrica.
De este modo, es claro que el alumbrado público constituye un
servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica,
convirtiéndose así en especie de este último. No en vano se denomina servicio
de energía eléctrica con destino al alumbrado publico, sin
perjuicio de las marcadas diferencias entre uno y otro, especialmente en
relación con los usuarios y las figuras contractuales a través de las cuales se
prestan ambos servicios públicos,[6]
a más de la destinación de los mismos, como se vio anteriormente.
Asimismo, un punto de convergencia entre el servicio de energía
eléctrica y el de alumbrado público consiste en la unidad existente en relación
con el cobro y pago de ambos servicios. Al respecto, la Corte comparte el
siguiente planteamiento expuesto por el Consejo de Estado:
“(E)ncuentra la Sala que conforme al
artículo 2° de la Resolución 089 de 1996 de la Comisión de Regulación de
Energía y Gas (CREG):
‘La actividad de comercialización de
electricidad para alumbrado público está sujeta a las normas que rigen la
comercialización de electricidad.’
“Conforme a lo anterior, es claro que el
cobro y el pago del servicio de alumbrado público queda sujeto a lo previsto en
la Ley 142 de 1994, en relación con la facturación y el pago del servicio de
energía; por esta razón se concluye que tampoco puede la empresa recibir el
pago del servicio de alumbrado público independientemente del pago del servicio
de energía.
“Adicionalmente, considera la Sala que es
importante aclarar que no comparte la posición de la entidad demandada cuando afirma
que las normas de la Ley 142 de 1994 no son aplicables al pago del impuesto por
el servicio de alumbrado público. Sobre este tema la CREG ha afirmado lo
siguiente:
‘Es conveniente que tenga claridad en
cuanto a que las leyes 142 y 143 de 1994 no hacen mención explícita al servicio
de alumbrado público, sin embargo, estas dos leyes, y en particular la ley 143,
especial y posterior para el sector eléctrico, sujeta a sus mandatos todas y
cada una de las actividades que componen el sector eléctrico.
‘Por otra parte, la reglamentación
expedida por la CREG, contenida en las Resoluciones 043 de 1995, 043 y 089 de
1996 y 076 de 1997, busca que las empresas prestadoras del servicio público de
electricidad, se adecuen a las leyes 143 y 142 de 1994 en la prestación del
servicio de alumbrado público.’[7]
“Así las cosas, considera la Sala que la
entidad no ha incumplido las normas citadas al exigir el pago del servicio de
energía para aceptar el pago de aseo y alumbrado público, pues como se explicó,
la obligación de efectuar el pago conjunto de dichos servicios la establece la
ley, y ello encuentra explicación en la necesidad de garantizar el efectivo
pago de servicios que, como el aseo y el alumbrado, benefician a todos los
ciudadanos, pero su goce no puede estar suspendido individualmente a cada uno
de los usuarios.”[8]
También conviene analizar la reciprocidad entre la norma acusada y
el título de la ley en la que está contenida, siendo éste un criterio
fundamental para determinar la posible vulneración del principio de unidad de
materia. De esta manera, la ley 689 de 2001 está intitulada: “por la cual se
modifica la Ley 142 de 1994”. Siendo que la disposición impugnada modifica
el artículo 130 de la ley 142 de 1994 respecto de una materia que, como se vio,
guarda conexidad con el servicio público domiciliario de energía eléctrica y
sus actividades complementarias, es palmaria la correspondencia entre el título
de la ley y su contenido, tal como lo ordena el artículo 169 de la Constitución
Política.
Se tiene entonces que la norma parcialmente demandada razonablemente
se integra y es complementaria a la materia central regulada en el
ordenamiento  que la contiene (ley 689 de 2001), al igual que en relación con
la ley que modifica (ley 142 de 1994).
En todo caso, la Corte advierte que si bien podría existir una
regulación independiente, ello no significa que ciertas normas referentes al
alumbrado público vulneren la Constitución por estar incluidas en la ley que
reglamenta predominantemente los servicios públicos domiciliarios, entre los
que se encuentra el de energía eléctrica.[9]
Por donde, el discernimiento del actor según el cual la materia a que alude la
disposición acusada debe ser regulada de manera discriminada, constituye un
mero criterio de conveniencia que escapa al examen de constitucionalidad que le
compete a esta Corte.
Por último, cabe agregar que no le asiste razón al demandante cuando
afirma que la ley 142 de 1994, por el hecho de decir “Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones,” regula exclusivamente los referidos servicios, descartando
todas las disposiciones que no se refieran directamente a los servicios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas
combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en
el sector rural. Pues como bien claro resulta, el propio artículo 1° de la
mencionada ley dispone que allí están reguladas, además, las actividades que
realizan las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el
artículo 15 ibídem, las actividades complementarias definidas en el Capítulo
II del título preliminar y, finalmente, los otros servicios previstos en
normas especiales de la misma ley. De lo cual se concluye que la ley 142 de
1994 no tiene un ámbito de aplicación restringido a los servicios públicos de
carácter domiciliario sino que abarca otros tópicos conexos, entre los cuales
milita la norma parcialmente acusada, tal como quedó integrada al universo de
la ley 142 de 1994.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, el cargo de la
demanda por violación del principio de unidad de materia no está llamado a
prosperar.
5. Competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados del
servicio de alumbrado público
Manifiesta el demandante que la norma acusada vulnera el derecho al
debido proceso, en particular de los municipios, por cuanto ella establece que
la jurisdicción civil y comercial es la competente para conocer de los procesos
ejecutivos que se deriven de los contratos de alumbrado público, ignorando que
estos últimos son contratos estatales cuyo conocimiento recae en la
jurisdicción contencioso administrativa.
Dice así el inciso tercero del artículo 18 de la ley 689 de 2001:
"(...)
“Las deudas derivadas de la prestación de
los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción
ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas
industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La
factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante
legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del
Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las
facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público.
El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación
del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del
sector oficial.
(...)”
Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las
empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar
ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por
contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una
alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la
jurisdicción coactiva,  pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la
forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales.
Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quiera que
presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley
136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142.
Igualmente, con arreglo a la norma cuestionada las deudas derivadas
de la prestación del servicio público de energía eléctrica con destino al
alumbrado público podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción
ordinaria, o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por parte de las
empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios
públicos. Esto es, en los términos vistos para la hipótesis de los servicios
públicos domiciliarios.
La ley 689 de 2001 resolvió un vacío normativo que en la práctica
judicial se venía subsanando por vía jurisprudencial, habida consideración de
que el artículo 130 de la ley 142 de 1994 facultaba a “los jueces
competentes” para conocer de los procesos ejecutivos por concepto de
servicios públicos domiciliarios, sin decir ni precisar nada acerca de cuáles
eran esos jueces competentes. Fue precisamente el Consejo de Estado quien a golpes
de jurisprudencia sostuvo y promovió la tesis de que el conocimiento de tales
procesos le correspondía a la justicia contencioso administrativa.[10] Pero en todo caso,
permanecía el vacío positivo.
Ahora bien, la circunstancia de que al municipio se le aplique
ordinariamente el artículo 75 de la ley 80 de 1993 para dirimir sus conflictos
contractuales, no es razón válida ni suficiente para desestimar la primacía
que tiene la jurisdicción ordinaria sobre la contencioso administrativa
para conocer y decidir con exclusividad sobre los procesos ejecutivos
contemplados en la norma censurada.  Pues, sencillamente, el artículo 18 de la
ley 689 de 2001 señaló de manera taxativa e inequívoca el juez competente para
conocer de los mencionados procesos;  sin que por otra parte sea dable aducir
prevalencia alguna de la ley 80 de 1993 con apoyo en el artículo 150-25
superior, toda vez que mientras esta ley se circunscribe a las entidades que
integran la Administración Pública, por su parte las leyes relativas a
servicios públicos domiciliarios, incluida la  689 de 2001, con fundamento en el
artículo 365 de la Constitución comprenden las entidades y empresas prestadoras
de servicios públicos domiciliarios, que si bien cumplen funciones
administrativas en determinadas hipótesis, por su naturaleza y objeto social no
podrían pertenecer a la Administración Pública. Lo cual margina a tales
entidades y empresas de la aplicación de la ley 80 de 1993, salvo en aquellos
casos en que la ley 142 de 1994, o las que la modifican, remitan a sus
destinatarios hacia los dominios del Estatuto de Contratación Pública.
Advirtiendo sí, que, cuando los municipios prestan directamente servicios
públicos domiciliarios (art. 6, ley 142/94), aunque institucionalmente
pertenecen a la Administración Pública, en lo atinente a la prestación de tales
servicios deben someterse a los dictados de la preceptiva rectora de los
mismos. Similar situación corresponde al caso de las empresas industriales y
comerciales del Estado prestadoras de los mencionados servicios, que en virtud
del artículo 115 superior hacen parte de la rama ejecutiva, y por tanto de la
Administración Pública. Sin perder de vista que, en sentido estricto, las
empresas industriales y comerciales del Estado –de  cualquier esfera o nivel-
se integran funcionalmente a la Administración Pública en la medida en que cumplen
funciones administrativas, que no en lo tocante al desarrollo de su objeto
social, por definición vinculado al derecho privado, tal como lo enseña la
tradición legal acaecida desde el decreto 3130 de 1968 hasta nuestros días.
Así entonces, el artículo 18 de la ley 689 de 2001 resolvió la
incertidumbre que campeaba en torno al juez competente para conocer de los
mentados procesos ejecutivos, destacando con precisión que para tales efectos
el juez ordinario será el competente.  Lo cual se acompasa nítidamente con la
libertad de configuración legislativa que inspira las funciones del Congreso,
máxime si se considera que en términos del artículo 365 de la Constitución, “Los
servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”.  Y
ésta no es otra que la 142 de 1994 con todas sus modificaciones, vale decir,
incluyendo la ley 689 de 2001, que a instancias de su artículo 18 actualizó la
versión original del artículo 130 de la ley 142.  Por lo demás, en un cotejo
final la ley 80 de 1993 ocupa el mismo rango institucional de la ley 689 de
2001, con el ingrediente adicional de que ésta es norma posterior y especial de
cara a la ley 80.
En este orden de ideas el segmento acusado no se opone a la Carta
Política;  antes bien, se adecua plenamente a la libertad de configuración
normativa del legislador, a quien corresponde establecer las formas propias de
cada juicio, así como definir el juez competente para conocer de una
determinada materia (art. 150-1, C.P.). Desde luego que, dada la amplia
potestad configurativa del legislador para determinar las formas predicables de
cada juicio,[11]
bien podía el Congreso especificar, como efectivamente lo hizo a través de la
ley 689 de 2001, que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de
los procesos ejecutivos derivados del servicio de alumbrado público, sin
perjuicio del cobro que por jurisdicción coactiva pueden hacer las empresas
industriales y comerciales del Estado por el mismo concepto.
Por las razones expuestas, estima la Corte que la norma acusada no
quebranta el derecho al debido proceso, según el cual todas las personas tienen
derecho a ser juzgadas únicamente con base en leyes preexistentes, por el juez
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio, pues fue el propio legislador quien adoptó la determinación de asignar
a los jueces ordinarios la competencia para conocer del cobro ejecutivo de
facturas relativas al servicio de alumbrado público.
Asimismo la Corte coincide con la Vista Fiscal al considerar
razonable que dicha competencia se asigne a la jurisdicción ordinaria y no a la
contencioso administrativa, ya que la ley 142 de 1994 “dispuso en su
artículo 32, como regla general, que la constitución y los actos de las empresas
de servicios públicos se rigen por el derecho privado, independientemente
del tipo empresarial de que se trate.”[12]
Por ende, reconociendo que frente al dispositivo impugnado el debido
proceso permanece indemne, el cargo examinado tampoco habrá de prosperar.
6. Mérito ejecutivo de la factura del servicio de alumbrado público
Además de lo anterior, considera el demandante que la disposición
acusada vulnera el derecho al debido proceso de los municipios por cuanto,
conforme a su tenor, la factura de alumbrado público constituye por sí sola un
título ejecutivo, con prescindencia del contrato en donde constan las
condiciones fijadas por las partes, siendo que estas últimas no son uniformes.
Enfatizando al punto que la factura con la liquidación hecha por la empresa no
constituye por sí sola título ejecutivo, pues debe complementarse con el
contrato respectivo en el que deben constar todas las condiciones fijadas por
las partes, violándose por tanto el debido proceso.
Para sustentar la glosa formulada el demandante se limitó a exponer
una situación particular y concreta, con radical pretermisión de las razones
jurídicas que impone la estructuración de todo cargo en sede de
inconstitucionalidad. En efecto, como fundamento de la demanda aduce el actor
que las electrificadoras o comercializadoras de energía, al amparo de la norma
acusada, han iniciado procesos ejecutivos ante la jurisdicción ordinaria contra
diversos entes territoriales, por concepto de cobro de deudas de alumbrado
público, cuyo título ejecutivo lo constituye la mera factura expedida y
liquidada unilateralmente por las mismas, donde arbitrariamente establecen
tarifas, cargos fijos, intereses moratorios y otros ítems, con grave detrimento
económico para los mencionados entes.
Estima la Corte que no es la demanda de inconstitucionalidad el
mecanismo idóneo para ventilar esta clase de conflictos de carácter particular
y concreto, siendo que para el efecto cuenta con vías ordinarias de defensa.
Conviene recordar que el control de constitucionalidad de las leyes que ejerce
la Corte consiste en la confrontación en abstracto de las disposiciones legales
demandadas con los preceptos constitucionales, a fin de verificar la adecuación
de aquéllas respecto de estos últimos, independientemente de las controversias
particulares que suscite su aplicación en casos concretos.
Por las consideraciones expuestas, la Corte se declarará inhibida
para fallar en relación con el cargo según el cual la norma acusada vulnera
el artículo 29 de la Constitución al disponer que la factura de alumbrado público
presta mérito ejecutivo.
VIII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio
de energía eléctrica con destino al alumbrado público”, contenida en el
inciso tercero del artículo 18 de la ley 689 de 2001, en relación con los
cargos de la demanda según los cuales se vulneran los artículos 157, 158, 160 y
161 de la Constitución Política, así como por el cargo según el cual se vulnera
el artículo 29 de la Carta Política, en lo que respecta al juez competente que
debe conocer de los procesos ejecutivos derivados de la prestación del servicio
público de alumbrado público.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA
para fallar en relación con el cargo según el cual la norma acusada vulnera el
artículo 29 de la Constitución al disponer que la factura de alumbrado público
presta mérito ejecutivo, por las razones expuestas en el numeral 6 de esta
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO
ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrase con permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-568 de 1997,
M.P. Fabio Morón Díaz.
2 Sentencias C-390/96,
C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[3] Sentencia C-352 de 1998,
MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Sentencia C-493 de 1997,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] El Consejo de Estado ha
manifestado que el rasgo domiciliario del servicio “sugiere la existencia de
un inmueble individualmente determinado hasta el cual llega el servicio público
mediante sistemas previamente instalados”, entendiendo el domicilio no sólo
como lugar donde habita el usuario, sino también aquél donde trabaja, estudia y
comercia. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 6 de julio de 2000, Exp. No. 17361. C.P. María Elena
Giraldo Gómez).
[6] El de
energía eléctrica es un contrato de servicios públicos “uniforme,
consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a
un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han
sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”,
en términos del artículo 128 de la Ley 142 de 1994. Por su parte, el de
alumbrado público es un contrato donde predomina la libertad de condiciones
fijadas de manera conjunta entre las partes.
[7] Comisión de Regulación
de Energía y Gas, Concepto CREG-2778 del 25 de mayo de 1999.
[8] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 20 de mayo de
2002. Exp. 1319. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
[9] Si bien no son
determinantes para el examen de constitucionalidad de la norma acusada, vale la
pena traer a colación los argumentos expuestos por la CREG en su intervención
dentro de este proceso, en relación con la conveniencia de regular el alumbrado
público de manera integrada con la energía eléctrica. Señala la Comisión que: “no
existen plantas de generación, ni redes de transmisión o de distribución
exclusivamente dedicadas al servicio público de alumbrado y por esta
circunstancia la operación y regulación del sistema interconectado nacional y
de las transacciones de electricidad, se hace al margen del destino de
la electricidad.” (folio 138)
[10] Como no todos estaban de acuerdo con la posición del Consejo de
Estado, en la práctica judicial tuvo lugar una dispersión de competencias que
ofrecía un cuadro contradictorio; esto es, tanto la justicia ordinaria como la
contenciosa venían conociendo de los mismos asuntos sin fórmula positiva de
apoyo.  Lo cual no hablaba muy bien de nuestro Estado Social de Derecho,
conforme al cual, todas las competencias son regladas por la Constitución, la
ley o el reglamento;  siendo la jurisprudencia apenas un criterio auxiliar
(arts. 1 y 230 C.P.). Al respecto véase la sentencia de sala plena del Consejo
de Estado, de 23 de septiembre de 1997, expediente S-701, M.P. Carlos Betancur
Jaramillo.
[11] Cfr. Sentencias C-927 de
2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-596 de 2000, Antonio Barrera Carbonell y
C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre otras.
[12] Sentencia C-558 de 2001,
M.P. Jaime Araújo Rentería.