C-734-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-734/05
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio
de competencia no sujeto a término de caducidad
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter
excepcional y restrictivo
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de
otorgamiento
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de precisión
BONOS PENSIONALES Y PENSION DE JUBILACION-Diferencias
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en el ejercicio y desconocimiento
del requisito de precisión
Las
facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5° del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993 se concedieron, única y exclusivamente, para expedir normas
relacionadas con la emisión, redención y
transacción en el mercado secundario de los bonos pensionales, y para señalar
las condiciones de su expedición a quienes se trasladen del régimen de prima
media al de capitalización individual. Invocando tales facultades, el Gobierno Nacional, a través del literal a) del artículo 5° del
Decreto-Ley 1299 de 1994, definió el salario base de cotización para la pensión
de vejez de las personas que venían cotizando al Instituto de Seguros Sociales
(ISS) o a una caja o fondo del sector público o
privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, disponiendo que el salario o
el ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas
vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma
fecha, o el último salario o ingreso reportado
antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando. A juicio de
esta Corporación, la decisión del Gobierno Nacional, de incluir en la norma
acusada la definición del salario base de cotización de la pensión de vejez para quienes venían cotizando al ISS o a una caja o fondo
del sector público o privado antes del 30 de junio de 1992, conlleva el
desconocimiento del requisito constitucional de precisión, en cuanto ese
aspecto no hacía parte de la temática ni de los
fines perseguidos por el Congreso en la delegación prevista en el numeral 5°
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. De este modo, a través de la norma
acusada, el Gobierno violó los artículos 113, 121 y 150 numeral 10° de la
Constitución Política, no solo por el hecho de
haber regulado una materia para la cual no le fueron concedidas las facultades
extraordinarias, sino además, por haber modificado las reglas que en relación
con la definición del salario base de cotización de la pensión el legislador estableció en la propia ley habilitante, concretamente, en el artículo
117 de la Ley 100 de 1993.
Referencia: expediente D-5552
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del
artículo 5° del Decreto – Ley 1299 de 1994.
Demandante: Rocío Ramos Huertas.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., catorce
(14) de julio de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
La ciudadana Rocío Ramos Huertas, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la inexequibilidad del literal a) y de la
expresión “ni superior a veinte (20) veces dicho salario” del literal d)
del artículo 5° del Decreto – Ley 1299 de 1994 “por el cual se dictan las normas para
la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”.
Mediante Auto del siete (7) de diciembre de 2004, el
Magistrado Sustanciador en el asunto de la referencia, decidió inadmitir la
demanda por considerar que la misma no cumplía con el requisito de
especificidad, ya que la actora no explicaba en forma clara los motivos por los
cuales consideraba que la norma impugnada era contraria a las disposiciones
constitucionales citadas. En escrito del 15 de diciembre de 2004, la demanda
fue corregida únicamente en relación con la acusación formulada contra el
literal a) del artículo 5° del Decreto – Ley 1299 de 1994. Por ello, en Auto
del doce (12) de enero de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador
procedió a rechazar la demanda contra la expresión acusada del literal d) del
artículo 5º del Decreto – Ley 1299 de 1994 y admitió la demanda contra el
literal a) del mismo artículo.
En consecuencia, respecto a la demanda formulada contra el
literal a) del artículo 5° del Decreto – Ley 1299 de 1994, en la providencia
antes citada se dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del Interior y la Justicia, al Ministro de
Protección Social, al Presidente del Seguro Social, al Presidente de la
Asociación de Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías –ASOFONDOS-,
al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Colegio
de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo, al Presidente de la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades Nuestra Señora del Rosario y Nacional de Colombia, para que
intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial 41.411 de junio 28 de 1994, subrayando el aparte
demandado.
Decreto 1299 de 1994
“por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”
CAPITULO III
Obligaciones de las partes
Artículo 5º. Salario base de liquidación
para la pensión de vejez de referencia. Para los efectos de que trata el
literal a. del artículo anterior, se entiende por
salario base de liquidación para calcular la pensión de vejez de referencia del
afiliado:
a) Tratándose de personas que estaban
cotizando o que hubieren cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsión
del sector público
o privado, el salario o el ingreso base de liquidación será el salario
devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la
respectiva entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado
antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando;
III. LA DEMANDA
La actora considera que el literal a) del artículo 5º del
Decreto-Ley 1299 de 1994 vulnera los artículos 113, 121, 150, numeral 10, y 355
de la Constitución Política, al determinar que la base para liquidar el bono
pensional será el salario devengado y reportado al 30 de junio de 1992 o, en
caso de no estar cotizando para el momento, el último salario o ingreso
reportado antes de dicha fecha.
Primer cargo: vulneración de los artículos 113, 121 y 150,
numeral 10, de la Constitución Política.
Según la demandante, con la expedición del aparte normativo demandado el
Gobierno se extralimitó en el ejercicio de las facultades otorgadas por el
Congreso de la República, vulnerando con ello los artículos 113, 121 y 150,
numeral 10, de la Carta Política.
A su juicio, las facultades
extraordinarias fueron conferidas para “dictar las normas necesarias para la
emisión de los bonos pensionales” (aparte del numeral 5º del artículo 139
de la Ley 100 de 1993), y no para extender la fórmula para la determinación de
los bonos. Así, mientras el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 señala que para
fijar el valor del bono se tiene como referencia la base de cotización del
afiliado a 30 de junio de 1992, el literal a) de la disposición demandada lo
extiende al salario devengado, que en algunas ocasiones no coincide con los
aportes efectuados. Por ello, teniendo en consideración que la base de
liquidación ya había sido definida por el legislador, resulta contrario a la
Carta Política que el Gobierno lo ampliara a través del ejercicio de facultades
extraordinarias.
Segundo cargo: vulneración del artículo 355 de la
Constitución Política.
La accionante sostiene que la fórmula planteada en el
artículo acusado constituye un auxilio en favor de ciertas personas naturales,
beneficio que está prohibido por el artículo 355 Superior. Señala que, gracias
a dicha disposición, quienes recibían ingresos superiores a diez salarios
mínimos legales, verán su bono pensional liquidado sobre una base mayor, pues
ésta corresponderá el salario devengado al 30 de junio de 1992 reportado en la
misma fecha o al último ingreso reportado antes de dicha fecha, y no a las
cotizaciones efectivamente realizadas al ISS, a alguna caja o fondo de
previsión del sector público o privado. Así, habiendo
cotizado sobre el tope de diez salarios mínimos, las personas que se encuentran
en la situación a la que hace referencia la norma recibirán un bono pensional
de hasta veinte salarios mínimos.
Explica la demandante:
“Al establecer la norma acusada como base para
liquidar el bono pensional el salario devengado –que podía ser superior a diez
salarios mínimos legales mensuales- y no el salario sobre el cual se cotizó
–que no podía exceder dicha cifra-, y se incrementa el límite a veinte salarios
mínimos, se toma en cuenta para las personas con ingresos superiores a diez
salarios mínimos legales mensuales un ingreso superior a aquél sobre el cual
realizaron cotizaciones.
Así las cosas, a pesar de que las personas sólo
efectuaron aportes para recibir una pensión de diez salarios mínimos, se les
reconoce por virtud de las normas acusadas, un bono por un capital
correspondiente a veinte salarios mínimos.”[1]
A su juicio, el reconocimiento de esta mayor base de
liquidación constituye una erogación fiscal que excede el valor al que tendría
derecho el afiliado de acuerdo a los aportes realizados, y en consecuencia,
resulta en el reconocimiento de un auxilio prohibido por el artículo 355 de la
Constitución. Lo procedente es establecer la base sobre el salario que
corresponde a la cotización, y no, como establece el texto acusado, sobre el
salario devengado.
Respecto de este cargo, finalmente advierte que no se trata
de un estímulo económico, de una ayuda o de un incentivo permitido por el
ordenamiento Superior, pues no se encuentra respaldado de un deber o principio
constitucional que determine el reconocimiento de un capital superior al monto
de los aportes del afiliado.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de la Protección Social
El apoderado especial del Ministerio de
la Protección Social intervino en el proceso de la referencia, solicitando se
declare exequible el literal a) del artículo 5º del Decreto - Ley 1299 de 1994.
Explicó que el concepto de bono pensional corresponde a la
proporción “del capital que debió acumularse en cualquiera de los esquemas
de seguridad o previsión social existentes con anterioridad a la Ley 100 de
1993”[2],
independientemente de que haya cotizado o no, pues refleja lo que debió haber
sido su ahorro con base en el tiempo efectivamente laborado. Hizo también un
recuento del caos existente antes de 1993 debido a los innumerables esquemas de
afiliación a la seguridad social existentes y a la falta de un concepto
uniforme que equivaliera a lo que hoy corresponde como “base de cotización”.
Luego consideró que la demanda de inconstitucionalidad
parte de un entendimiento erróneo de las expresiones “salario base de
liquidación para la pensión de vejez de referencia” contenida en el Decreto -
Ley demandado y “base de cotización” contenida en el artículo 117 de la Ley 100
de 1993. Debido a esta confusión, la actora supone equivocadamente que el
concepto de “salario mensual de base” al que hacían referencia los reglamentos
del Instituto de los Seguros Sociales debe ajustarse al concepto unificado de
“base de cotización”.
El interviniente explicó que lo que hizo el legislador fue
garantizar el acceso a la seguridad social en igualdad de condiciones a todos
los trabajadores, hubieran o no cotizado a un esquema de previsión social,
teniendo en consideración que antes de 1993 la realización de aportes dependía
de la voluntad del empleador. Por eso, el legislador señaló que debía tomarse
el último salario cotizado o el devengado como común denominador entre todas
las variaciones existentes en los diferentes regímenes de pensiones, y así
permitirle a todas las personas acceder al beneficio pensional. El
interviniente concluyó que “dado que el concepto incluido en el Decreto Ley
1299 de 1994, denominado “salario base de liquidación para la pensión de vejez
de referencia” refleja con exactitud lo que el artículo 117 de la Ley 100 de
1993 denominó “base de cotización”, que hoy entenderíamos como salario
devengado, no puede darse el exceso en las facultades que indica la actora.”[3]
Para finalizar, llamó la atención a la Corte Constitucional
acerca de las consecuencias discriminatorias que acarrearía la declaratoria de
inexequibilidad de la norma demandada en relación con los pensionados que han
visto financiadas sus pensiones con bonos pensionales liquidados de conformidad
con ella o de los afiliados que están próximos a adquirir su derecho.
4.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino en el presente proceso a través de apoderada especial,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
Consideró que la materialización de los derechos a la
seguridad social y a la igualdad entre regímenes pensionales le exigía al
legislador extraordinario determinar que el bono pensional sería expedido
teniendo en cuenta el salario devengado, que para los cotizantes activos
equivalía a la base de cotización mientras que para los cesantes sería su último
salario recibido.  Así, se asimiló para efectos de la determinación del bono
pensional, el concepto de “base de cotización” al salario realmente devengado,
tanto por quienes estuvieran cotizando como por quienes se encontraban cesantes
y sin cotizar, con el fin de no crear una diferencia injustificada entre los
trabajadores activos y los desempleados a la fecha de corte.
De igual forma, esta medida se tomó para
garantizar los derechos de elección de los trabajadores y de competencia entre
regímenes, tratando de mantener un equilibrio entre las prestaciones que
recibirían los afiliados de uno y otro régimen, puesto que:
“Si a los afiliados al Régimen de Ahorro
Individual, cuyas pensiones se calculan con base en el capital acumulado, no se
les calculara el bono con base en el salario devengado a la fecha de corte, a
las personas cuyo salario hubiera estado entre el límite de cotización vigente
con anterioridad a la Ley 100 de 1993, y el establecido por esta Ley, dicho
capital acumulado se les vería sustancialmente disminuido y por tanto, los
beneficios a obtener no serían comparables a los que se podrían obtener en el
Régimen de Prima Media.”[4]
De esta forma, sostuvo que se redujeron
los subsidios implícitos que se habían reconocido hasta el momento pues, aunque
hubiera cotizaciones, ellas en ningún caso financiaban la totalidad de la
pensión. A pesar de lo anterior, advierte que nunca se ha considerado que esta
situación quebrante el artículo 355 de la Constitución, pues tiene como
finalidad la garantía de los principios constitucionales del servicio público
de seguridad social.
Por otro lado, y teniendo en cuenta lo
anterior, el legislador extraordinario no incurrió en excesos en el ejercicio
de su potestad, toda vez que mantuvo el criterio establecido en la Ley 100 de
1993 al definir que el ingreso base de cotización sería el salario devengado
por el trabajador a la fecha del corte, o el último salario recibido por él,
monto que debía ser reportado por el empleador.
4.3. Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
El apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales,
intervino en el presente asunto para expresar las razones por las cuales
considera debe declararse la exequibilidad de la norma acusada.
Comenzó por resaltar que el legislador,
en cualquier tiempo y por sus facultades de configuración política, económica y
social, puede definir en un momento preciso la equivalencia entre los aportes y
los derechos pensionales a reconocerse, ampliando a veinte salarios mínimos el
tope máximo pensional sin que ello resulte en el otorgamiento de un beneficio
fiscal prohibido por la Constitución. Contrario a lo sostenido por el
demandante, consideró que se trata de un acto de carácter general que beneficia
a todos los miembros de un sector de la población.
Luego explicó que la actora interpretó de
manera defectuosa el concepto del salario base, pues una lectura atenta del
literal a) del artículo 5º del Decreto - Ley 1299 de 1994 demuestra que éste no
corresponde al salario devengado sino al salario que fue reportado por el
empleador a la entidad que expide el bono pensional. Este, a su vez, resulta
ser el mismo sobre el cual se cotizó.
A pesar de lo anterior, si por gracia de discusión se
llegare a la conclusión que la disposición acusada favorece el otorgamiento de
un excedente a las personas beneficiadas con la medida, el interviniente señaló
que ello no implicaría su inconstitucionalidad pues por razones de equilibrio
financiero, sustentados en los principios de eficiencia y de universalidad del
sistema, se pueden aumentar las sumas tope al monto pensional para disminuir
las restricciones del derecho de los afiliados cotizantes.
Respecto del segundo cargo, el interviniente sostuvo que la
norma acusada se ajusta a la ley habilitante pues simplemente señala “que el
salario devengado es aquel que lo fuere de acuerdo con la normatividad vigente;
que ese salario así determinado es el que debe ser reportado a la entidad a la
cual se esté afiliado y que él será la base para la liquidación de la pensión
de vejez de referencia.”[5]
Es más, precisó que la expedición de la norma acusada era indispensable pues no
existía en la legislación un precepto que estableciera expresamente cuál es el
salario base para liquidar las pensiones de referencia y que el Gobierno lo
determinó en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 139 de la Ley
100 de 1993 que lo faculta para dictar las normas necesarias para la expedición
del bono pensional.
4.4. Intervención de la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía -ASOFONDOS
DE COLOMBIA-
El
representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de
Pensiones y de Cesantía -ASOFONDOS DE COLOMBIA- intervino en el proceso de la
referencia solicitando se declare la exequibilidad del literal a) del artículo
5º del Decreto - Ley 1299 de 1994.
Después
de exponer el trámite legislativo surtido por el ordinal 5º del artículo 139 de
la Ley 100 de 1993, el interviniente deduce que el legislador habilitó al
Presidente de la República para dictar la regulación que sea necesaria en dos
temas diferenciables: por un lado, la emisión de los títulos -su forma
jurídica, la ley de circulación, la negociabilidad de los mismos, las formas de
redención, etc.- y por el otro, las condiciones de los bonos pensionales con el
fin de que se materialice el derecho otorgado a los afiliados al Sistema
General de Pensiones, permitiéndoles la libre selección de régimen y de
movilidad entre los mismos. Lo que significa que las facultades extraordinarias
otorgadas al Gobierno son más amplias que las que considera la actora, pues no
se limitan simplemente a cuestiones relativas a la emisión de los títulos.
Respecto
de la extralimitación del Gobierno por establecer el valor del bono sobre el
salario devengado y no sobre el ingreso base sobre el cual se cotizó según lo
establece el literal a) de artículo 117 de la Ley 100 de 1993, el interviniente
argumentó que el legislador extraordinario puede corregir, enmendar o
perfeccionar disposiciones legales, inclusive aquellas que se encuentren
incluidas en el mismo cuerpo normativo habilitante. Como quiera que el Decreto
- Ley 1299 de 1994 recoge, precisa, puntualiza y regula íntegramente las
condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del
régimen de prima media al régimen de capitalización individual, el Gobierno se
ajustó a los parámetros constitucionales y legales que lo restringían.
En
relación con la prohibición constitucional de otorgar auxilios a particulares
contenida en el artículo 355 de la Constitución, explicó la amplia libertad
otorgada al legislador, tanto ordinario como extraordinario, de configuración
para diseñar el sistema general de pensiones, resaltando su naturaleza de
servicio público esencial que “no tiene por finalidad preservar el
equilibrio cuota-prestación, sino la atención de las contingencias a las que
están expuestas afiliados y beneficiarios.”[6] Lo cual implica que involucra
subsidios y apoyos estatales para garantizar los derechos irrenunciables de los
afiliados y beneficiarios, íntimamente relacionados con la dignidad humana
(artículo 1º Superior), las finalidades esenciales del Estado (artículo 2º
Superior), el derecho a la igualdad (artículo 13 Superior) y el derecho al
trabajo y al pago oportuno de las pensiones legales (artículo 53 Superior).
4.5. Intervención de la Federación
de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA-
La
apoderada de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA- intervino
presentando las razones por las cuales considera que el literal a) del artículo
5º del Decreto 1299 de 1994 es exequible.
Partiendo
de lo señalado por la jurisprudencia constitucional según la cual el auxilio
prohibido por la Constitución hace referencia a una erogación fiscal a favor de
un particular que no tenga sustento en contraprestación alguna, concluyó que
los recursos de la seguridad social no pueden incluirse dentro de dicho
concepto puesto que son recursos parafiscales que no provienen del Tesoro
Público.
Así
mismo, consideró que el Gobierno se ajustó a las facultades extraordinarias
otorgadas por el legislador pues determinó los factores salariales con los
cuales se va a calcular la pensión de vejez de referencia, concibiendo el
“salario devengado” como uno de ellos a tenerse en cuenta, al igual que la Ley
100 de 1993.
4.6. Intervención de la Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-
El Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia -CUT- intervino en el proceso de la referencia, para respaldar la
constitucionalidad de la norma acusada.
A su juicio, la demandante confunde el concepto de “bono
pensional” con el significado de los “auxilios o donaciones” prohibidos por la
Constitución. Mientras el primer concepto corresponde a una prestación del
trabajador como retribución por sus labores, los auxilios se encuentran
prohibidos por la Constitución debido a que son erogaciones presupuestales sin
una contraprestación que las sustente. Por esta razón, concluye el
interviniente, los beneficios del sistema de seguridad social estatuidos para
propender por la existencia de condiciones materiales de justicia, no pueden
ser asimilados a las dádivas que injustificadamente ofrece el Estado al
particular.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 3771 recibido el 4 de marzo de 2005,
solicitó a la Corte Constitucional que se declare la
inexequibilidad del literal a) del artículo 5º del Decreto 1299 de 1994.
Comienza por
pronunciarse respecto del cargo por extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, señalando que le asiste
razón a la demandante cuando afirma que la norma habilitante no delegó en el
legislador extraordinario la regulación del salario base de liquidación para la
pensión de vejez. Considera que el Congreso de la República sólo habilitó al Gobierno para dictar las normas necesarias para la emisión,
redención, transacción y traslado de los bonos pensionales destinados a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al Sistema General de Pensiones. Como quiera
que el análisis de las facultades extraordinarias debe ser estricto, analizando
si el Ejecutivo las ejerció dentro de los estrictos límites temporales y
materiales señalados por el legislador, concluyó que al Gobierno no le competía
regular el salario base de liquidación de la pensión de
vejez pues ello no era necesario para los fines señalados por el
Congreso.
Además, advirtió que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993
reguló el salario base de liquidación de las pensiones de vejez al establecer
que: “Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales
mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por
el Gobierno Nacional.”
En el evento en que la Corte Constitucional considere que el Gobierno no se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, el Ministerio Público solicita que se declare inconstitucional
el aparte normativo acusado por generar una situación que vulnera los
principios de igualdad, solidaridad, progresividad y
sostenibilidad que deben guiar la regulación del Sistema General de Pensiones. El
grupo de afiliados que devengaba más de diez salarios mínimos mensuales legales
vigentes y cotizaba sobre una base de diez salarios mínimos -en correspondencia
al tope máximo de pensión existente
antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 que era de diez salarios mínimos-,
obtendrán la liquidación de su pensión sobre el total del salario devengado sin
ninguna razón que lo justifique.
Considera que este beneficio es regresivo, pues quienes más salario devengan en el sistema cotizan
porcentualmente menos y obtienen una pensión que no corresponde al monto de su
aporte. Ilustra lo anterior de la siguiente manera:
“...tomaremos una persona que devengaba diez
salarios mínimos y cotiza sobre
ese salario, al cumplir los requisitos tendría una pensión correspondiente a
diez (10) salarios mínimos mientras que quien devengaba por ejemplo veinte o
treinta salarios mínimos habrá cotizado sobre diez salarios mínimos y obtendría
una pensión correspondiente
a veinte salarios, generando una diferencia que deberá ser cubierta por el
sistema, es decir, por los afiliados de menores recursos a favor de los
afiliados de mayores recursos.”[7]
Con fundamento
en los argumentos anteriores, el Procurador General de
la Nación solicita que se declare la inconstitucionalidad del literal a) del
artículo 5º del Decreto - Ley 1299 de 1994, por exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. De manera subsidiaria, solicita se
declare la inconstitucionalidad del aparte normativo mencionado por vulnerar el
artículo 355 superior y los principios de igualdad, solidaridad, progresividad
y sostenibilidad que deben regir el Sistema General de
Pensiones, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La competencia
Según lo dispuesto en el numeral 5° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el
literal a) del artículo 5° del Decreto 1299 de 1994, por tratarse de un decreto
con fuerza de ley, expedido por el Gobierno Nacional con base en las llamadas
facultades extraordinarias de que trata el artículo 150 numeral 10° de la
Carta.
2. Asuntos que se someten a la consideración de la Corte.
2.1. En el
presente juicio, el actor solicita que declare
inexequible el literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, por
considerar que el mismo resulta contrario a los artículos 113, 121, 150 y 350
de la Constitución Política. La solicitud de inconstitucionalidad la sustenta
el actor en los siguientes dos cargos:
- El Gobierno
Nacional se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
por el numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues mientras las
mismas fueron otorgadas para dictar normas relacionadas con la emisión de los
bonos pensionales, a través de la norma acusada se ocupó de un tema distinto,
como es el referente al salario base de liquidación para tener derecho a la
pensión de vejez.
- Con la fórmula
prevista en la norma para calcular el salario base de liquidación de la pensión
de vejez, se está reconociendo un auxilio de los
prohibidos por el artículo 355 Superior, ya que permite a quienes cotizaron
conforme al tope legal de diez (10) salarios mínimos -anterior a la Ley 100-,
obtener un bono pensional liquidado sobre una base mayor, cual es la equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes.
2.2. Frente a
las anteriores dos acusaciones, coinciden los distintos intervinientes en el
sentido de considerar que la solicitud de inconstitucionalidad se funda en una
interpretación errada de la norma impugnada, pues la expresión “el salario o
el ingreso base” no corresponde al salario devengado sino al salario
reportado por el empleador o salario base de cotización, con lo cual, quienes
cotizaron sobre el tope de 10 salarios reciben un bono equivalente a tal aporte
y no uno mayor. También señalan que el Gobierno no se excedió en el ejercicio
de las facultades extraordinarias reconocidas en el artículo 139 de la Ley 100
de 1993, toda vez que la norma así interpretada, refleja con exactitud lo que
el artículo 117 de la citada ley denominó “base de cotización” y, por
tanto, se limitó a reiterar dicho artículo.
2.3. En
contraposición a lo expresado en las intervenciones, el Ministerio Público
solicita a la Corte declarar inexequible el precepto impugnado. En consonancia
con los argumentos de la demanda, la agencia fiscal sostiene que, de
conformidad con la norma habilitante, las facultades legislativas fueron
otorgadas al ejecutivo para expedir normas relacionadas con la emisión,
redención, transacción y traslado de los bonos pensionales, y en ningún caso
para regular lo atinente al salario base de liquidación de las pensiones de
vejez que es la materia tratada en la norma acusada. Adicionalmente, sostiene
que el dispositivo impugnado viola los principios de igualdad y solidaridad al
modificar, en la base para el cálculo de la pensión de vejez, el salario base
de cotización a que se refería el artículo 117 de la Ley 100 de 1993.
3. Los
problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
3.1. De acuerdo con los cargos de la demanda, la posición asumida
por los intervinientes y el concepto emitido por el Ministerio Público, en esta
oportunidad le compete a la Corte resolver los
siguientes problemas jurídicos:
- Si al regular lo atinente al salario base de cotización para el
reconocimiento de la pensión de vejez, el Gobierno Nacional se excedió en el
uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
- Si la regla de derecho acusada permite que cierto grupo de
personas -las que cotizaron sobre el tope de 10 salarios mínimos pero obtenían
una retribución mayor- se beneficien de una pensión de vejez que supera
ampliamente el monto de sus aportes, y si tal beneficio
constituye un auxilio de los prohibidos por el artículo 355 de la Constitución
Política.
4. Aclaración
previa en torno a la naturaleza del cargo por extralimitación en el ejercicio
de las facultades extraordinarias.
4.1. Conforme lo
ha precisado esta Corporación en múltiples pronunciamientos, el desbordamiento
en el ejercicio de las facultades extraordinarias por el Presidente de la
República constituye un vicio de competencia que, sin perjuicio de incidir en el proceso de formación del acto, se proyecta también sobre su
contenido material, razón por la cual es tratado como un vicio de fondo no
sujeto al termino de caducidad previsto por el artículo 241 de la Carta
Política para las acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de trámite.
Sobre este
particular, dijo la Corporación en reciente pronunciamiento:
“En ese contexto, constituye criterio
hermenéutico consolidado el que ciertos vicios de competencia ‘se proyectan al
estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido
material’[8],
razón por la cual no están sujetos al término de caducidad de un año previsto
por el artículo 242 de la Constitución Política para las acciones públicas de
inconstitucionalidad por presuntas irregularidades de trámite. Atendiendo tal
posición, en forma reiterada ha precisado la Corte[9] que irregularidades
como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias (C.P.
art. 150-10), la violación de la regla de unidad de materia (C.P. arts. 158 y
169) y el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica, constituyen
vicios de competencia cuya entidad ‘no se agota en el proceso legislativo sino
que también tiene[n] capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes
mismas y en su cumplimiento’[10];
razón por la cual son también vicios materiales a los que no les resulta
aplicable el término de caducidad de la acción.
En efecto, en relación con dichos vicios,
puede ocurrir que aun cuando la ley sea formalmente válida, por haberse surtido
de manera impecable el trámite legislativo previsto en el ordenamiento
jurídico, algunos de sus contenidos normativos sean inconstitucionales por no
tener conexidad con la temática de la ley (unidad de materia), referirse a un
tema para el cual no había sido habilitado el Presidente de la República por
parte del Congreso (facultades extraordinarias), y regular por medio de ley
ordinaria un asunto que la Constitución ha  reservado a las leyes orgánicas o
estatutarias. Ello lleva a considerar que el vicio de inconstitucionalidad no
sea formal, por haberse tramitado tal ordenamiento de acuerdo a la Constitución
y la ley, sino material, por afectar el contenido de un precepto jurídico
respecto del cual no tenía competencia el Congreso.” (Sentencia C-1177 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En ese orden de
ideas, frente al cargo por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, la Corte es competente para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad del literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, pues el mismo es considerado un vicio de
competencia con proyección sobre el contenido material de la norma en cuestión
y, por tanto, no esta sometido al término de caducidad de la acción.
5. El
ejercicio de las facultades extraordinarias. Su
carácter excepcional y restrictivo frente a la exigencia de precisión.
5.1. La
institución de las llamadas “facultades
extraordinarias”, regulada por la Constitución
Política en su artículo 150 numeral 10°, ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte en múltiples oportunidades, precisando en los
distintos fallos que, en cuanto su otorgamiento conlleva una alteración del
reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo,
la extensión en el ejercicio de las mismas tiene
carácter excepcional y es de interpretación restrictiva.
Ciertamente,
considerando que mediante la concesión de facultades extraordinarias el
Congreso le confía al Ejecutivo el ejercicio de una función que por naturaleza
le corresponde: la de dictar las leyes, ha señalado la
jurisprudencia que, al tenor de la nueva regulación constitucional, el uso de
esa atribución se caracteriza por su sentido restringido y limitado, con el fin
de evitar abusos e impedir “que la expedición de las
leyes, manifestación jurídica del poder soberano, vaya a tener permanente
ocurrencia por fuera del foro público, sin que haya lugar a las deliberaciones
y debates que por regla general debe anteceder a su aprobación y que son de la
esencia de todo sistema democrático”[11].
Este Tribunal
viene sosteniendo que el régimen restrictivo del otorgamiento de las facultades
extraordinarios persigue varios objetivos constitucionales, como son: (i) el
fortalecimiento del Congreso, haciendo más exigente la utilización de las
facultades extraordinarias; (ii) la consolidación del principio de separación
de poderes, disminuyendo el excesivo protagonismo del presidencialismo y
buscando un mayor equilibrio entre las ramas del poder público;(iii) la
expansión y afirmación del principio democrático, reduciendo la posibilidad de
que el Ejecutivo sea quien legisle y lo haga el órgano de representación
popular por excelencia; y (iv) el respeto por el principio de reserva de ley,
asignando exclusivamente al Congreso de la República la competencia para
regular determinados asuntos o materias, y manteniendo en ese órgano la
facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las materias delegadas.
5.2. Dentro de
esa línea de interpretación, conforme lo dispone el
numeral 10° del artículo 150 Superior, en nuestro ordenamiento jurídico el
reconocimiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo esta condicionada al
cumplimiento de los siguientes requisitos, a saber: a) que la delegación legislativa sea solicitada expresamente por el
Gobierno Nacional, no pudiendo el Congreso trasladar por iniciativa propia
ninguna de sus funciones legislativas al Presidente de la República; b) que las
facultades sean aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara legislativa; c) que dichas facultades no se soliciten ni se confieran
para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y leyes marco y para
decretar impuestos, pues respecto de tales asuntos existe una competencia
privativa y excluyente del Congreso de la República; d) que la habilitación
legislativa solamente pueda otorgarse “cuando la necesidad lo exija o las
conveniencias públicas lo aconsejen”; e) que las facultades se concedan con
carácter temporal o “pro témpore”, hasta por el término de seis (6)
meses; y f) que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente sean “precisas”.
Adicionalmente,
la norma constitucional conserva en cabeza del Congreso la iniciativa
legislativa en las materias delegables, otorgándole competencia
para que, en todo tiempo y por iniciativa propia, reforme y modifique los
decretos leyes dictados por el Gobierno con base en las facultades
extraordinarias, buscando con ello profundizar el principio democrático en el
sentido de impedir que el órgano legislativo se desprenda de su competencia
para tratar los temas que han sido objeto de delegación.
5.3. Teniendo en
cuenta la manera como ha sido concebido el instituto de las facultades
extraordinarias, la Corte Constitucional, en
cumplimiento de su función de ejercer el control de constitucionalidad sobre
las leyes y decretos con fuerza de ley, ha descartado la interpretación
extensiva o analógica en la concesión y ejercicio de las mismas, procediendo a
reafirmar en sus distintos fallos la naturaleza excepcional y restrictiva que
la identifica. Dicha actividad ha sido desarrollada por esta Corporación, de
una parte, mediante la delimitación clara y precisa de los requisitos exigidos
por la Carta cuando ello ha sido necesario, “sin dejar de ser cautelosa en su
valoración para no vaciar de contenido o hacer nugatorio el ejercicio de esa
función exceptiva”[12],
y de la otra, a través de la verificación de los citados presupuestos,
procediendo a declarar inexequibles las facultades extraordinarias que no se
ajustan a ellos y, en su defecto, manteniendo en el ordenamiento las
delegaciones que cumplen los citados parámetros.
5.4. En relación
con los presupuestos que revisten una especial relevancia para la afirmación
del régimen de las facultades extraordinarias, se destaca el que exige que las
facultades sean “precisas”. Siguiendo lo afirmado por la
jurisprudencia constitucional, a través del requisito de precisión se impone a
los órganos que intervienen en el proceso de habilitación legislativa -el
Congreso y el Gobierno-, obligaciones recíprocas cuya inobservancia conlleva la
declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las
medidas que por esa vía fueron expedidas. Así, conforme a tal exigencia, al
Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara,
cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar
al Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la
facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en
el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad
normativa estrictamente a las materias allí descritas.
Respecto del
significado del requisito de precisión, dijo la Corte:
“El que las facultades
extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de
necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser
también puntuales, ciertas, exactas. Ello es
explicable, pues son la excepción a la regla general que
enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al
Congreso". Así, pues, en tratándose de la
competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de
que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.” (Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango
Mejía).
Posteriormente,
reiteró:
“En reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos
que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma
clara y precisa, de tal forma que puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados,”[13] según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución. Así pues, si
bien el Presidente de la República en ejercicio de
facultades extraordinarias es competente para derogar o modificar leyes
expedidas por el Congreso, éstas últimas deben estar claramente establecidas en
la ley habilitante.” (Sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería).
Teniendo en
cuenta el alcance reconocido al requisito de precisión, en la Sentencia C-097
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte dispuso que para entender
cumplido el referido presupuesto es necesario que en la ley habilitante
concurran los siguientes tres elementos: 1) que en ella se indique la materia
que delimita el campo de acción legislativa del Ejecutivo, 2) que determine la
finalidad que debe tener en cuenta por el Ejecutivo a la hora de ejercer las
facultades, y 3) que fije los criterios específicos que permitan orientar las
decisiones que habrá de adoptar el ejecutivo dentro del ámbito material y
general de la habilitación. En el citado fallo, se explican los referidos
elementos en los términos que siguen:
6.1.2 La indicación de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. Como la delimitación del ámbito material de las facultades no
precisa por sí sola para qué se ha otorgado la habilitación legislativa, es
necesario que el Congreso haga claridad sobre los
propósitos o finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias
al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda
respetar la voluntad del Congreso.
La Corte
Constitucional se ha referido a tal requisito en varias
ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía,
la Corte  advirtió que "el que las facultades extraordinarias deban ser
'precisas', significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable,
pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la
elaboración de las leyes 'corresponde al Congreso'. (Subrayado fuera de texto)
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisión, la Corte
reiteró que “(E)l requisito de precisión hace imperativo que en la ley de
facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas.
Estima la Corte que, adicionalmente, la fijación del
ámbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos
conforman una unidad indisoluble, al punto  que un
Decreto-Ley expedido por por el Gobierno podría ser demandado por exceder el
preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que
en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.3 La enunciación de criterios
inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las
opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la
habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a
conceder las facultades extraordinarias. Por último, un tercer requisito para que se cumpla el mandato
constitucional de precisión se relaciona con los criterios específicos que
permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Ejecutivo,
criterios sin los cuales sería en extremo difícil
establecer si el Presidente actuó dentro del marco establecido por la
habilitación.
Al respecto, la
Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, afirmó que "en
tratándose de la competencia para el ejercicio de
facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la República
debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos." (Subrayado fuera de texto)
El anterior requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández pues, “según
la Corte, el que las facultades deban ser precisas “significa que, además de
necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser
puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo
estrictos criterios restrictivos.” (Subrayado fuera de texto)
Ha precisado la
jurisprudencia que la exigencia de incluir en la ley de facultades
extraordinarias, tanto la materia delegable como el alcance y los criterios de
la delegación, no solo representa una clara manifestación del alcance
restrictivo que identifica esa institución jurídica, sino que además constituye
un parámetro válido para ejercer el control de constitucionalidad sobre las
leyes habilitantes y sobre los decretos legislativos que las desarrollen, ya
que le permiten al juez constitucional establecer con exactitud el ámbito
dentro del cual opera la delegación extraordinaria y los límites que ella misma
comporta.
5.5. Frente a
este último aspecto, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha
venido aclarando que el otorgamiento de facultades
amplias y generales por parte del Congreso, no afecta ni se contrapone a la
exigencia de precisión, por lo que tampoco conlleva una violación o
desconocimiento de la Constitución Política[14].
A juicio de la Corporación, “el mandato de precisión y los elementos que lo
integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la
habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a
regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la
Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la
institución de las facultades extraordinarias”[15].
5.6. No
obstante, también este Tribunal ha sido enfático en subrayar que, en cuanto la
precisión implica claridad y especificidad en la materia delegable, “las
facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría
una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable
del Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha
confiado”[16].
5.7. De acuerdo
con estos criterios de interpretación, ha concluido esta Corporación que se
desconoce el requisito de precisión y, por tanto, se viola la
Constitución Política, cuando la ley de facultades no define en forma clara y
específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación, o cuando las
normas dictadas por el Gobierno se refieren a temas ajenos a los descritos y
autorizados en la ley de habilitación legislativa[17].
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, entra la Corte a evaluar si a través del
literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, el Gobierno se excedió
en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5°
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
6. Las facultades extraordinarias conferidas por
el numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y su desarrollo a través
del Decreto 1299 de 1994.
6.1. A iniciativa del Gobierno Nacional,
el Congreso de la República tramitó y aprobó la Ley 100 de 1993, por la cual se
creó el Sistema de Seguridad Social Integral, entendido como el conjunto de
instituciones, disposiciones y procedimientos puestos al servicio de los
habitantes del territorio nacional y de la comunidad en general, para gozar de
una calidad de vida, proporcionar una cobertura integral de las contingencias
sociales -especialmente en salud y capacidad económica- y lograr el bienestar
individual y colectivo.
6.2. En cumplimiento de los objetivos
propuestos con dicha ley, a través del numeral 5° del artículo 139 el Congreso
Nacional revistió al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha
de publicación de la citada ley, para:
“5. Dictar las normas necesarias para la emisión de bonos pensionales,
su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las
condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del
régimen de prima media al régimen de
capitalización individual.” (Negrillas fuera
de texto).
6.3. Invocando las facultades conferidas
por el citado numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Ministro de
Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales,
procedió a dictar el Decreto 1299 del 22 de junio de 1994, “por el cual se
dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos
pensionales”.
De acuerdo con el objetivo del decreto, en su artículo 1° se definen
los bonos pensionales como  “aportes destinados a contribuir a la conformación del capital
necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de
Pensiones”, al tiempo que se anuncia el ámbito de
regulación del precitado ordenamiento, señalando que,
por su intermedio, se van a establecer las normas necesarias para la emisión de
los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de negociarlos y las
condiciones de los bonos pensionales cuando estos deban expedirse a los
afiliados del Sistema General de Pensiones que se
trasladen del régimen de prima media con prestación definida al régimen de
ahorro individual con solidaridad.
En desarrollo de las medidas anunciadas,
a lo largo del decreto se regulan aspectos relacionados con: (i) los requisitos
para el reconocimiento de los bonos pensionales (art. 2°), (ii) el valor de los
bonos pensionales (art. 3), (iii) las bases técnicas para el cálculo del bono
pensional (arts. 6° y 7°), (iv) los intereses, redención, negociabilidad y
características del bono pensional (arts. 8° a 13), (v) las entidades a cargo
de la emisión de los bonos pensionales (arts. 14 a 17 y 24), (vi) los plazos
para la emisión de los bonos pensionales (art. 18), (vii) la constitución de
fondos y patrimonios autónomos para el pago de los bonos pensionales (arts. 19,
20, 21 y 23), (viii) el control estatal sobre la emisión de los bonos
pensionales (art. 22), (ix) la adquisición de acciones a empresas a través de
los bonos pensionales (art. 25), y (x) lo relacionado con el fondo de reservas
para bonos pensionales (art. 26).
En lo que respecta a los artículos 4° y
5°, éstos consagran asuntos referidos al cálculo de la pensión de vejez y al
salario base de cotización de dicha pensión para los afiliados al sistema de
seguridad social con anterioridad al 30 de julio de 1992.
6.4. Tratándose de la norma acusada, el
literal a) del artículo 5°, la misma se ocupa de definir el salario base de
cotización para la pensión de vejez de quienes venían cotizando al Seguro
Social o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30
de junio de 1992, en los siguientes términos:
“a)
tratándose de personas que estaban cotizando o que hubieran cotizado al ISS o a
alguna caja o fondo de previsión del sector público o privado, el salario o el
ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas
vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma
fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la
misma no se encontraba cotizando.”
6.5. No sobra precisar, como ya lo había
hecho la Corte en pronunciamiento anterior (Sentencia C-498 de 1995), que el
decreto al cual pertenece la norma acusada cumple con la exigencia de
temporalidad prevista en el numeral 10° del artículo 150 superior, ya que éste
se expidió el día 22 de junio de 1994, tal como consta en el Diario Oficial N°
41. 411 del 28 de junio de 1994; es decir, dentro de los seis (6) meses a los
que hace mención la ley habilitante, a su vez publicada el día 23 de diciembre
de 1993 en el Diario Oficial N° 41.148.
7. Exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias y desconocimiento del requisito de “precisión”.
7.1. Tal como se expuso en el acápite
anterior, las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5° del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993 se concedieron, única y exclusivamente, para
expedir normas relacionadas con la emisión, redención y transacción en el
mercado secundario de los bonos pensionales, y para señalar las condiciones de
su expedición a quienes se trasladen del régimen de prima media al de
capitalización individual.
Invocando
tales facultades, el Gobierno Nacional, a través del literal a) del artículo 5°
del Decreto-Ley 1299 de 1994, definió el salario base de cotización para la
pensión de vejez de las personas que venían cotizando al Instituto de Seguros
Sociales (ISS) o a una caja o fondo del sector público o privado con
anterioridad al 30 de junio de 1992, disponiendo que el salario o el ingreso
base de liquidación será el salario devengado con base en normas vigentes al 30
de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el
último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se
encontraba cotizando.
7.2. Según se explicó en el apartado 5
de las consideraciones de esta Sentencia, el ejercicio de facultades
extraordinarias es de carácter excepcional y de interpretación restrictiva,
quedando supeditado su reconocimiento constitucional al cumplimiento de los
requisitos previstos en el numeral 10° del artículo 150 Superior; en
particular, al cumplimiento del requisito de precisión, el cual
le impone al Congreso la obligación de definir en forma clara y específica la
materia objeto de delegación, y al Gobierno Nacional el deber de ejercer dicha
facultad legislativa dentro de los límites o parámetros materiales fijados en
la ley de facultades.
7.3. Pues bien, confrontadas la norma
acusada con la ley habilitante, comparte la Corte la posición adoptada por el
Ministerio Público en su concepto de rigor, en el sentido de considerar que a
través de esta última el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, ya que la delegación legislativa anotada se concedió para
expedir normas relacionadas con la emisión, redención, transacción y traslado
de los bonos pensionales y no para regular aspectos relacionados con el
reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez, como lo es precisamente el
tema de la definición del salario base de liquidación de tal prestación, al que
precisamente refiere el precepto impugnado.
A juicio de esta Corporación, la
decisión del Gobierno Nacional, de incluir en la norma acusada la definición
del salario base de cotización de la pensión de vejez para quienes venían
cotizando al ISS o a una caja o fondo del sector público o privado antes del 30
de junio de 1992, conlleva el desconocimiento del requisito constitucional de precisión,
en cuanto ese aspecto no hacía parte de la temática ni de los fines perseguidos
por el Congreso en la delegación prevista en el numeral 5° del artículo 139 de
la Ley 100 de 1993.
Como ha quedado dicho, la habilitación
legislativa contenida en el dispositivo citado tenía como propósito específico
facultar al Gobierno para dictar normas relacionadas con aspectos concretos
sobre bonos pensionales, siendo la determinación de la base de cotización de la
pensión de vejez, a que hace mención expresa la norma impugnada, un tema ajeno
e independiente a aquél y para el cual no había sido habilitado el Ejecutivo.
Ya este Tribunal
había tenido tuvo oportunidad de sostener que, si bien existe afinidad entre el
tema de los bonos pensionales y el reconocimiento y liquidación de la pensión,
en realidad se ocupan de aspectos diferentes, razón por
la cual, para que ambos asuntos puedan ser objeto de delegación legislativa y
de regulación por el Gobierno en un mismo ordenamiento, se requiere que la ley
habilitante así lo precise, es decir, lo describa en forma expresa, clara y directa, pues la interpretación sobre el alcance de las
facultades es estricto y en ella no es admisible la analogía.
Ciertamente, a
propósito del juicio de constitucionalidad adelantado contra algunos apartes
del artículo 24 del Decreto 1299 de 1994, demandado
como ahora por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas
por el numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación, en
la Sentencia C-498 de 1995 (Ms.Ps. Hernando Herrera Vergara y Alejandro
Martínez Caballero), concluyó que se trata de materias
relacionadas pero diversas a partir de su propia naturaleza jurídica, pues
mientras los bonos pensionales son por definición legal instrumentos de deuda
pública nacional destinados a financiar el pago de las pensiones (art. 115 de la Ley 100 de 1993), estas últimas constituyen un
derecho radicado en cabeza del trabajador -y su familia- producto del ahorro
forzado durante toda una vida laboral.
Sobre esa base,
se aclaró en el mencionado fallo, que, a pesar de existir una relación de coexistencia entre los bonos pensionales y el
reconocimiento de la pensión, son instituciones jurídicas autónomas e
independientes, razón por la cual, “la autorización para la regulación de la
emisión de los bonos pensionales, su redención, la
posibilidad de transarlos en el mercado secundario y la condición de los
mismos, no incluye el establecimiento de normas
sobre reconocimiento y liquidación de pensiones”.
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto al
tema, concretamente se dijo en la citada sentencia:
“12- Debe precisar la Corte, como lo hizo el señor Procurador
General de la Nación, que no obstante ser las materias similares, pues se
refieren al tema pensional, se ocupan de aspectos diferentes, como se establece
a continuación:
a) De una parte, las facultades
extraordinarias fueron conferidas al Gobierno Nacional en forma expresa, para
dictar normas relacionadas con los bonos pensionales, por lo que el Decreto que
desarrollara dichas facultades, debía ceñirse única y exclusivamente a los bonos pensionales. Por lo tanto, cuando el artículo 24
del Decreto 1299 de 1994 en las partes acusadas de sus incisos 1o. y 2o. hizo
alusión al reconocimiento y liquidación de pensiones, excedió y desbordó las
facultades extraordinarias otorgadas por el inciso 5o.
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
b) Para reafirmar lo anterior, resulta
procedente hacer la diferencia entre el “bono pensional” y “la pensión” como
tal.  Así, el “bono pensional” se encuentra definido en el artículo 115
de la Ley 100 de 1993, como “aquellos aportes destinados a contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al Sistema General de Pensiones”. Y se agrega, que constituyen
adicionalmente, instrumento de deuda pública nacional.
Por su parte, la pensión
constituye, como lo ha afirmado esta Corte, "un salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de
trabajo.......En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro
constante durante largos años, es debido al trabajador[18]"
13- Los bonos pensionales son entonces diferentes a las pensiones
mismas, pues los primeros son un instrumento de deuda pública nacional
destinado a financiar el pago de las segundas. Por ello, la autorización para
la regulación de la emisión de los bonos pensionales,
su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario y la
condición de los mismos, no incluye el establecimiento de normas sobre
reconocimiento y liquidación de pensiones. Se trata de materias relacionadas
pero diversas, por lo cual no podía el Ejecutivo
utilizar las facultades extraordinarias relativas a los bonos pensionales para
regular el reconocimiento y liquidación de pensiones puesto que -como ya se
señaló- la interpretación del alcance de las facultades extraordinarias es estricta y no admite analogías. Hubo pues exceso en el
uso de las facultades extraordinarias, por lo cual la Corte Constitucional, en
ejercicio de su competencia, procederá a declarar la inexequibilidad de los
apartes acusados, por exceso en el límite material
señalado en la Ley 100 de 1993.”
7.4. Cabe destacar, además, que el
contenido material de la norma acusada, esto es, la definición
del salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes venían
cotizando al SS o a una caja o fondo del sector público o privado con
anterioridad al 30 de junio de 1992, fue regulado directa e integralmente por
el propio Congreso de la República en el texto de la ley habilitante, con lo
cual se descarta de plano que dicho tema pudiera estar incluido en el ámbito
material de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por intermedio
del numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, la misma Ley 100 de 1993, en
varias de sus disposiciones se ocupa integralmente del tema contenido en el
literal a) del artículo 5° del decreto-Ley 1299 de 1994, así: (i) de manera
general, en el artículo 21, al definir éste cual es el salario o ingreso base
de liquidación para todas las pensiones previstas en dicha ley (entre
las que se incluye por supuesto la pensión de vejez), y señalar que corresponde
al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el
afiliado durante los últimos diez (10) anteriores al reconocimiento de la
pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las
pensiones de invalidez o sobrevivencia. Y, concretamente, (ii) tratándose de la
definición del salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes
venían cotizando al SS o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad
al 30 de junio de 1992, es el artículo 117 el que regula la materia, pues al
referirse al valor de los bonos pensionales, señala que para reconocer la
pensión de vejez se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta
(60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de
multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de junio de 1992,
o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la
misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al
Sistema según la variación porcentual del índice de precios al consumidor del
DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta
(60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio
nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha.
Las normas mencionadas y su coincidencia
temática puede ser apreciada con mayor claridad en el siguiente cuadro
comparativo en el que se transcribe el contenido de los artículos 21 y 117 de
la Ley 100 y el literal a) del artículo 5° del Decreto-ley 1299 de 1994:
Ley 100 de
1993
Decreto
1299 de 1994
ARTICULO 21. Se entiende por ingreso base para liquidar las
pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre
las cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al
reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior
para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados
anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor,
según certificación que expide el DANE.
ARTICULO 117. Valor de los Bonos Pensionales. Para determinar el
valor de los bonos, se establecerá una pensión de vejez de referencia para
cada afiliado, que se calculará así:
a) Se calcula el salario que el
afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si
es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del
afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado
antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la
fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del índice de
precios al consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario
medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es
hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado
en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales serán establecidos por el
DANE:
b) El resultado obtenido en el literal
anterior, se multiplica por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes
porcentajes:
Cuarenta y cinco por ciento, más un 3 %
por cada año que exceda de los primeros 10 años de cotización, empleo o
servicio público, más otro 3 % por cada año que faltaré para alcanzar la edad
de sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado
desde el momento de su vinculación al sistema.
La pensión de referencia así calculada,
no podrá exceder el 90 % del salario que tendría el afiliado al momento de
tener acceso a la pensión, ni de 15 salarios mínimos legales mensuales.
ARTICULO
5o. Salario base de liquidación para la
pensión de vejez de referencia. Para los efectos de que trata el literal a. del artículo
anterior, se entiende por salario base de liquidación para calcular la
pensión de vejez de referencia del afiliado:
a). Tratándose
de personas que estaban cotizando o que hubieren cotizado al ISS o a alguna
caja o fondo de previsión del sector público o privado, el salario o el
ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas
vigentes al 30 de junio de 1992, reportado a la respectiva entidad en la
misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si
para la misma no se encontraba cotizando.
Confrontados los
dos textos, encuentra la Corte que, a partir de diferentes contenidos
normativos, tanto la ley (de manera general en el artículo 21 y en concreto en
el artículo 117) como el decreto citado en la norma acusada, hacen referencia
expresa al tema de la definición del salario base de cotización para el
reconocimiento de la pensión de vejez de quienes venían cotizando al SS o a una
caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de
1992. En consecuencia, si la ley habilitante determinó claramente cuál era el
salario base de cotización para el reconocimiento de la pensión de vejez de ese
grupo de personas, no resultaba constitucionalmente válido que el Gobierno, so
pretexto de regular aspectos relacionados con la emisión de los bonos
pensionales, entrara a redefinir el mismo punto temático.
Según lo
expresado por la jurisprudencia, en la medida que el otorgamiento de facultades
extraordinarias es de interpretación restrictiva, se configura un exceso en su
ejercicio cuando las normas dictadas por el ejecutivo se refieren a temas
ajenos a los autorizados en la ley habilitante y tocan aspectos regulados
directamente por esta última de manera diferente.
En punto al tema
específico de la definición del salario base de liquidación para la pensión de
vejez de quienes cotizaron con anterioridad al 30 de junio de 1992, la Corte
identifica con claridad por lo menos una diferencia sustancial entre los textos
contenidos en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y el literal a) del
artículo 5° del Decreto 1299 de 1994. Así, mientras el artículo 17 de la ley,
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 21 de ese mismo ordenamiento,
establece que el salario de liquidación de la pensión se calcula sobre “la
base de cotización del afilado a 30 de junio de 1992, para calcular la pensión
de vejez”, el decreto en mención dispone que el salario para dicha
prestación “será el salario devengado con base en normas vigentes al 30
de junio de 1992”.  La diferencia radica en que la ley calcula el
salario para liquidar la pensión de vejez a partir de la base de cotización
del afiliado, y la norma acusada lo hace a partir del salario devengado,
constituyéndose una y otra, en formulas no coincidentes, particularmente, si se
considera que antes y después de la expedición Ley 100 de 1993, los aportes
para pensión han estado sometidos a topes máximos de cotización, con lo cual el
salario devengado no siempre corresponde al salario cotizado.
De este modo, a
través de la norma acusada, el Gobierno violó los artículos 113, 121 y 150
numeral 10° de la Constitución Política, no solo por el hecho de haber regulado
una materia para la cual no le fueron concedidas las facultades
extraordinarias, sino además, por haber modificado las reglas que en relación
con la definición del salario base de cotización de la pensión el legislador
estableció en la propia ley habilitante, concretamente, en el artículo 117 de
la Ley 100 de 1993.
7.5. En los términos expuestos, el literal a) del artículo 5° del
Decreto 1299 de 1994 será declarado inexequible en la parte resolutiva de este
Sentencia, no sin antes precisar que, en cuanto la norma impugnada ha sido
encontrada inconstitucional por el vicio de competencia referente al exceso en
el ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte se abstendrá de
considerar el cargo restante que fue propuestos en su contra por el demandante.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLE el literal a) de artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-734/2005
EXCESO DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Es un vicio
material/EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Caracterización como vicio de competencia
es innecesaria y generadora de confusión/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Utilización impropia de los vicios formales con
entidad sustancial (Aclaración de voto)
La
caracterización de la extralimitación de las funciones legislativas  del
Presidente de la República al momento de expedir los decretos-ley como un vicio
de competencia, es en principio innecesaria y generadora de confusión. Toda
infracción de una norma constitucional puede calificarse como una infracción de
competencias constitucionales, de manera tal que si toda inconstitucionalidad
es generadora de un vicio de competencia, este es un calificativo que no aporta
por redundante, ningún elemento conceptual nuevo. No es correcto calificar la extralimitación de facultades del 150.10 como vicio de competencia con entidad sustancial, primero
porque toda infracción de la Constitución puede recibir el calificativo de
vicio de competencia y en segundo lugar porque la teoría de los vicios formales
con entidad constitucional o material sólo se
pueden aplicar al procedimiento legislativo, y a los vicios formales de las
leyes producidas por el Congreso. Aquí no se da ni uno ni otro  supuesto. La
tesis de la entidad sustancial de los vicios de forma, si bien es útil para
establecer cuando un vicio de tramite da lugar a
una inconstitucionalidad, a una corrección (o una subsanación) e incluso a
dejarlo de lado y declarar la constitucionalidad de la ley. No es un criterio
aplicable a la extralimitación de las facultades extraordinarias mediante Decretos leyes. El propósito de ubicar la extralimitación, de los
Decretos leyes del 150.10 como un vicio de competencia con entidad sustancial o
material es el de evitar que se aplique el término de caducidad a las demandas
contra Decretos leyes. Este propósito no
requiere calificar este supuesto (extralimitación del Presidente al expedir
Decretos leyes) como vicio formal, pues es un vicio material.
Referencia: expediente D-5552
Tema:
- Concepto de vicios de competencia en los supuestos de
extralimitación del ejecutivo al expedir decretos leyes.
- Utilización impropia de los vicios formales con entidad sustancial
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
1. Comparto
plenamente la decisión de declarar inexequible el literal a) del artículo 5 del
decreto-Ley 1299 de 1994 “por el vicio de competencia consistente en exceso en
el ejercicio de las facultades extraordinarias”.
2. Sin embargo
considero que las afirmaciones expresadas en el numeral 4 de los considerandos,
bajo el titulo “Aclaración previa en torno a la naturaleza del cargo por
extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias” debe ser
sometida a una serie de precisiones, en las que consiste la presente aclaración
de voto.
La
extralimitación de los Decretos-Leyes (art. 150.10) es un vicio material, no un
“vicio de procedimiento en su formación”, una categoría que es, esencialmente,
predicable de las leyes elaboradas  por el Congreso.
i) La
caracterización de la extralimitación de las funciones legislativas  del
Presidente de la República al momento de expedir los decretos-ley como un vicio
de competencia, es en principio innecesaria y generadora de confusión. Toda
infracción de una norma constitucional puede calificarse como una infracción de
competencias constitucionales, de manera tal que si toda inconstitucionalidad
es generadora de un vicio de competencia, este es un calificativo que no aporta
por redundante, ningún elemento conceptual nuevo.
ii) Si por vicios
de competencia se entiende la infracción al proceso de elaboración de las
normas legislativas o específicamente de las reglas sobre procedimiento
legislativo que además suponen el desconocimiento de normas constitucionales
con entidad material o sustancial también se esta incurriendo en una
imprecisión.
Una cosa es el proceso
legislativo, entendido como el conjunto de etapas o instancias y requisitos
que debe cumplir una ley o cualquier otra norma para que ingrese válidamente en
el ordenamiento jurídico. Aquí “proceso legislativo” es un concepto genérico
que incluye como subespecie el “procedimiento legislativo” y para
algunos sectores doctrinales, incluye además de elementos jurídicos,
situaciones y circunstancias propias de la sociología y la política.
El procedimiento
legislativo se identifica con el concepto  de “fuentes sobre la producción”
propios de una categoría normativa específica “la ley” producida por el
Congreso. En este orden de ideas no es posible afirmar que los decretos leyes
deben surgir como consecuencia de un determinado proceso legislativo, de hecho,
es muy discutible que se puedan producir vicios de forma en los
decretos-leyes. Estos sólo podrían ser inconstitucionales por incurrir en
vicios materiales.
iii) La
extralimitación en los decretos leyes no pueden ser caracterizados como “
vicios de competencia con entidad material” como se hace en la parte motiva de
la sentencia. La extralimitación en las facultades previstas en la ley de
delegación siempre son vicios de fondo (se infringe el art. 150.10 de la
Constitución)[19].
No puede existir infracción formal cuando hay extralimitación, ni mucho menos
“infracción formal con entidad sustancial”. Calificar la extralimitación de
competencia del decreto-ley respecto de la ley de facultades como vicio de
competencia es cuanto menos redundante.
iv) La
Constitución en el artículo 241 numeral 3 establece como competencia de la
Corte en ejercicio del control de constitucionalidad lo siguiente:
“Decidir,
sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el
gobierno con fundamento en el artículo 150 num. 10 y 341 de la Constitución,
por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”
La
interpretación de esta disposición no supone  como se
señala en la sentencia que la extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias en decreto ley de las previstas en el art. 150.10 debe ser
comprendido como un “vicio de procedimiento en su formación” y que por ser un vicio de procedimiento debe ser calificado como un
vicio formal con entidad sustancial, para que de esta forma, no se aplique el
plazo de caducidad de un año previsto en la Constitución art. 242.3, “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”.
La
extralimitación del Presidente en la elaboración de Decretos-Leyes con
fundamento en el art. 130.10 supone siempre una infracción “material” de la
Constitución, en este caso de lo previsto en el art.
150.10, ni siquiera de los contenidos en la ley de facultades (que aquí opera
como parámetro de comparación que sirve para determinar el grado de
cumplimiento de la norma constitucional).
No es correcto
calificar la extralimitación de facultades del 150.10
como vicio de competencia con entidad sustancial, primero porque toda
infracción de la Constitución puede recibir el calificativo de vicio de
competencia y en segundo lugar porque la teoría de los vicios formales con
entidad constitucional o material sólo se pueden
aplicar al procedimiento legislativo, y a los vicios formales de las leyes
producidas por el Congreso. Aquí no se da ni uno ni otro  supuesto.
Si bien es
posible discrepar sobre el hecho de que los decretos leyes puedan ser susceptibles de vicios formales, o de vicios en su formación
(hay quienes piensan que podría catalogarse como tales a los decretos leyes que
desconozcan los conceptos o sugerencias de las comisiones de expertos que estén
previstas en la ley de facultades extraordinarias). La
extralimitación de la ley de facultades no es ni vicio formal, ni de
“procedimiento en la formación”. En esta lógica la extralimitación del gobierno
en la expedición de decretos leyes, al ser siempre constitutiva de un vicio material no se encuadra nunca en el supuesto del num. 3 art. 242 y en
consecuencia no opera el término de caducidad de un año.
v) La remisión
que se hace en la sentencia a la doctrina de los vicios de procedimiento que
conllevan a una infracción material de la Constitución
es  impertinente. Por los siguientes motivos:
1. Porque no se trata de un vicio de forma o irregularidad en el
proceso legislativo. Aquí estamos ante la infracción directa del art. 150.10 de
la Constitución.
2. No son comprobables los efectos de vicios formales con entidad
sustancial previsto en la sentencia. No se puede señalar que la extralimitación
en el ejercicio de las facultades extraordinarias obedece a la misma lógica que
la “violación de la regla de unidad de materia, (art.
158) o el desconocimiento de la reserva de ley orgánica o estatutaria. Los
decretos-leyes no están sujetos a un procedimiento legislativo, no son normas
producidas por el Congreso sino por el Presidente de la República.
vi) Por último es mi opinión que la tesis de la entidad sustancial de los
vicios de forma, si bien es útil para establecer cuando un vicio de tramite da
lugar a una inconstitucionalidad, a una corrección (o una subsanación) e
incluso a dejarlo de lado y declarar la constitucionalidad
de la ley. No es un criterio aplicable a la extralimitación de las facultades
extraordinarias mediante Decretos leyes. El propósito de ubicar la
extralimitación, de los Decretos leyes del 150.10 como un vicio de competencia
con entidad sustancial o material es el de evitar que
se aplique el término de caducidad a las demandas contra Decretos leyes. Este
propósito no requiere calificar este supuesto (extralimitación del Presidente
al expedir Decretos leyes) como vicio formal, pues es un vicio material.
El que los
vicios de forma pueden tener entidad sustancial no puede ser un argumento que
desconozca el tenor literal de la Constitución (art. 241.3).
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Folio 13 del expediente.
[2] Folio 87 del expediente.
[3] Folio 95 del expediente.
[4] Folio 68-69 del expediente.
[5] Folio 56 del expediente.
[6] Sentencia de la Corte Constitucional C-086 de 2002.
[7] Folio 195 del expediente.
[8] Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[9] En relación con los vicios de competencia que se consideran
vicios materiales, se pueden consultar: frente al ejercicio de facultades
extraordinarias, la Sentencia C-546 de 1993; frente al principio de unidad de
materia, la Sentencia C-531 de 1995; y frente al desconocimiento de ley orgnica
o estatutaria, la Sentencia C-600ª de 1995.
[10] Sentencia C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Sentencia Ibídem.
[13] Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14] Cfr., entre otras, las Sentencia C-074 de 1993, C-032 de 1999,
C-097 de 2003 y C-306 de 2004.
[15] Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Sentencia Ibídem.
[17] Sentencias C-097 de 2003 y C-306 de 2004.
[18]Sentencia. C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro
Martinez Caballero, reiterado por la Sentencia C-387/94, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[19] Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para
expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara