T-061-13
Sentencia T-061/13
Sentencia T-061/13
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
obtener el pago de acreencias laborales, en el entendido que el artículo 86 de la
Carta establece que dicho instrumento tiene entre sus características la
subsidiaridad. Así, la acción de tutela por
regla general, es improcedente, salvo que el actor pruebe (i) que no existe
otro medio de defensa judicial, o que existiendo no es efectivo, por una parte,
o por otra, (ii) que existe un perjuicio irremediable al mínimo vital como
consecuencia del no pago de lo debido.
ACCION DE TUTELA PARA PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos de
procedencia excepcional
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
sociales, estableciendo que, en principio, la solución de este tipo de
controversias se debe dar a través de los procesos judiciales ordinarios. Sin
embargo, la tutela procede excepcionalmente para ordenar el pago de tales
acreencias, si de los hechos se deriva la falta de idoneidad de la acción o la
inminencia de un perjuicio irremediable.
LEY 550 DE 1999-Mecanismos judiciales ordinarios para evitar abuso de empresarios y
garantizar la participación de los acreedores en todas las etapas del proceso
de reestructuración
PROCESO DE REESTRUCTURACION CELEBRADO EN EL MARCO DE LA
LEY 550/99-Improcedencia de tutela
para alterar orden de las acreencias establecidas
ACCION DE TUTELA PARA EL PAGO DE ACREENCIAS
CONTRACTUALES DENTRO DE UN PROCESO DE REESTRUCTURACION ECONOMICA-Improcedencia por cuanto no se puede desconocer el
principio de subsidiariedad en la acción de tutela
La Sala concluye que en este caso la tutela es
improcedente, pues el accionante contaba con otros recursos judiciales que
omitió agotar, los cuales resultaban idóneos para la protección de sus derechos
fundamentales que consideraba vulnerados. Además, no demostró que la falta de
pago de las obligaciones reclamadas representara la inminencia de un perjuicio
irremediable; y en todo caso, no existe certeza sobre la existencia de las
acreencias objeto de la controversia. Por esta razón, la tutela es improcedente
y el actor debe acudir ante el juez natural para que estudie sus pretensiones
conforme a las leyes laborales aplicables.
Referencia: expediente T-3.658.694
Acción de Tutela instaurada por Dagoberto Rafael
Correa Cafiel contra  el municipio de Santa Cruz de Lorica.
Derechos fundamentales invocados: igualdad, trabajo y
mínimo vital.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil trece
(2013)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside, Alexei Egor Julio Estrada y Luís Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de segunda
instancia proferida el 16 de julio de 2012, por el Juzgado Penal del Circuito
de Lorica, Córdoba, que confirmó la sentencia de primera instancia proferida
por el Juzgado 2º Promiscuo Municipal de la misma ciudad, el 12 de junio de 2012,
dentro de la acción de tutela promovida por el señor Guillermo Córdoba Martínez
quien actúa en calidad de apoderado judicial del señor Dagoberto Rafael Correa
Cafiel en contra del municipio de Santa Cruz de Lorica.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión del Juzgado 2º Promiscuo Municipal de Lorica, Córdoba en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 10
de la Corte, el 24 de octubre de 2012[1],
eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El señor Dagoberto Rafael Correa Cafiel,
por medio de apoderado judicial, solicita al juez de tutela que ampare sus
derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital, y en
consecuencia, se ordene a la entidad demandada “la expedición de los actos
administrativos RESOLUCIONES, NÓMINAS, CUENTAS, por medio el cual se reconozca
y ordene el pago indexado de RECARGOS NOCTURNOS, HORAS EXTRAS, DOMINGOS,
FESTIVOS, (…) en su calidad de funcionario público del municipio de Lorica, en
el cargo de celador en las dependencia (sic) de Municipio de Santa Cruz de
Lorica”[2].
1.1.1.  Hechos en que sustenta la demanda
1.1.1.1.
Manifiesta el apoderado del accionante,
que su poderdante se desempeñó como celador de la Alcaldía del Municipio de
Santa Cruz de Lorica.
1.1.1.2.
Alega, que el municipio le
está adeudando al actor, el pago de acreencias laborales y prestaciones sociales
como, horas extras, recargos nocturnos, domingos y festivos desde el 30 de
junio de 1993 hasta el 31 de agosto de 2007[3].
1.1.1.3.
Afirma que “no existe
fundamento legal, ni constitucional alguno, para el pago tardío de las
acreencias laborales, si bien es cierto la entidad accionada se encuentra
sujeta a los efectos de un acuerdo de restructuración de que trata la ley 550
de 1999 desde el día 3 de abril de 2009, (…) también es cierto que estos
acuerdos tienen como finalidad recuperar financieramente a las entidades
territoriales y organizar sus deudas, mas no sustraerse del pago de sus
obligaciones y menos tratándose de acreencias laborales, pues estas deben o
debieron pagarse de preferencia (…)”[4].
1.1.1.4.
Finalmente, advierte el
apoderado que la acción de tutela es procedente en el caso concreto, toda vez
que la entidad territorial se encuentra en el marco de la Ley 550, y las
acciones legales ordinarias son ineficaces para lograr las pretensiones de
manera oportuna. Agrega, que no se ha interpuesto recurso o acción alguna previamente.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
El Juzgado Segundo (2) Promiscuo Municipal de Lorica,
mediante auto del 29 de mayo de 2012, admitió la demanda y concedió tres días a
la parte demandada para pronunciarse sobre los hechos en que se fundamenta la
acción.
1.2.1.
Alcaldía municipal de Santa Cruz de Lorica
Mediante escrito, el apoderado judicial del doctor Francisco José
Jattin Corrales, Alcalde Municipal de Santa Cruz de Lorica, solicitó que se
declarara improcedente la acción de tutela interpuesta contra la entidad
territorial. Argumentó, que la acción de tutela no era el recurso judicial
idóneo para solicitar el pago de acreencias laborales prescritas, pues el actor
“tuvo todo el tiempo del mundo para iniciar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho” o acudir a las acciones judiciales ordinarias
del proceso de restructuración. Advirtió, que en gracia de discusión,
según el Decreto 3135 de 1968, ya había operado el fenómeno de la prescripción,
en razón de que habían transcurrido más de tres años desde que fueron exigibles
las acreencias laborales pretendidas por el actor. Por último, señaló que el
accionante no había acreditado, al menos sumariamente, la afectación a su
mínimo vital actual.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Decisión de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 12 de junio de 2012, el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Lorica decidió tutelar los derechos
fundamentales invocados, y en consecuencia, ordenó a la Alcaldía Municipal de
Santa Cruz de Lorica reconocer de forma indexada el pago de los recargos
nocturnos, horas extras, domingos y festivos laborados al señor Dagoberto
Rafael Correa Cafiel.
Consideró el a-quo que la acción de tutela era
procedente, pues se hacía evidente la afectación al mínimo vital del actor,
toda vez que los pagos pretendidos, aún no habían sido reconocidos, y eran el
único ingreso que recibía el señor Correa como celador de la Alcaldía. Además, afirmó
que no podía desconocerse el estado de vulnerabilidad en el que se encontraba
el tutelante por no tener otros ingresos para su sostenimiento, y en ese
sentido, otra vía judicial era inocua. Puntualizó, que a pesar de que el
accionante no había allegado pruebas que demostraran su relación laboral con la
entidad demandada, el municipio había aceptado tácitamente la relación laboral,
al defenderse alegando que la reclamación de las acreencias ya había prescrito.
Por lo anterior, concluyó que los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo
vital del tutelante se encontraban vulnerados, al no recibir el pago oportuno
de sus acreencias laborales.
1.3.2.
Impugnación
El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de
Santa Cruz de Lorica, mediante escrito del 15 de junio de 2012, impugnó la
decisión del juez de primera instancia. Reiteró los argumentos del escrito de
contestación, y además, a) resaltó que ya habían pasado más de 3 años, término
de prescripción contemplado en la ley para exigir las acreencias laborales,
para ello citó el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo y la sentencia
C916 de 2010, y b) advirtió que no se cumplía con el requisito de inmediatez de
la acción de tutela, pues el accionante alegaba acreencias laborales de los
años 1993 al 2007, e interpuso la acción constitucional sólo hasta el 2012,
casi 5 años después del presunto perjuicio.
1.3.3.
Decisión de segunda instancia
Mediante sentencia proferida el 16 de julio de 2012, el
Juzgado Penal del Circuito de Lorica, Córdoba, confirmó la decisión de primera
instancia, resaltando la situación de vulnerabilidad del actor al tener 70 años
de edad y reiteró las razones del a quo.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.
Pruebas que obran en el
expediente
-
Copia del fallo proferido por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal el 6 de diciembre de 2011, dentro del
proceso de acción de tutela de los señores Carlos Delgado y otros contra el
Municipio de Santa Cruz de Lorica[5].
-
Copia del registro civil del señor
Dagoberto Rafael Correa Cafiel[6].
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución,
es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta
referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por
la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La Sala debe estudiar, (i) si la acción de
tutela es procedente para solicitar el reconocimiento y pago de acreencias
laborales adeudadas por el empleador, y en caso afirmativo (ii) si el municipio
de Santa Cruz, Lorica ha vulnerado los derechos fundamentales al trabajo, la
igualdad y al mínimo vital, del señor Dagoberto Rafael Correa Cafiel, como
celador de la Alcaldía Municipal, al no reconocerle y pagarle las acreencias
laborales entre los años 1993 y 2007.
Teniendo en cuenta que el problema
jurídico que suscita la presente acción de tutela ya ha sido objeto de otros
pronunciamientos por parte de esta Corporación, la Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional decide reiterar lo dispuesto por la jurisprudencia para
este tipo de casos. Por tal razón, de acuerdo con sus atribuciones
constitucionales y legales, la presente sentencia será motivada brevemente
conforme lo facultad del artículo 35 del decreto 2591 de 1991[7].
En ese orden de ideas, la Sala Séptima de
Revisión ya resolvió sobre un caso similar en la sentencia T-705 de 2012[8], y en esa
medida,  considera pertinente reiterar los lineamientos establecidos en ella. Posteriormente
se realizará el análisis del caso concreto.
2.3.
REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
TUTELA
El principio de subsidiaridad está consagrado en el
inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece que “[e]sta
acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, existiendo otros
mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección
reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de
tutela. Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los
mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación
común.[9]
Por tanto, cuando una persona acude a la
administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no
puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento
jurídico para el caso específico.[10]
Esto porque la tutela no es un mecanismo alternativo que reemplace los
procesos judiciales o que permita adoptar decisiones paralelas a las del
funcionario que está conociendo de un determinado asunto radicado bajo su
competencia.
En consecuencia, ha entendido esta Corporación que
“(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez
constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de
los derechos fundamentales sino que se convertiría en una instancia de decisión
de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse el carácter
subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el
constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo.”[11]
No obstante, aún existiendo un mecanismo ordinario de protección de los derechos del
afectado, la tutela procederá si en el
caso concreto se acredita (i) que aquél
no es idóneo o (ii) que siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable,
pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela.
El primer evento se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver
la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por
ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no
ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de
tutela proceda excepcionalmente. El
requisito de la idoneidad ha sido
interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización
de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.[12]
La aptitud del
medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo
en cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del
peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio
judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de
manera eficaz el derecho fundamental invocado.[13]
En relación con el segundo supuesto, esta Corporación
ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo
transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso
demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tal perjuicio irremediable se
caracteriza:
“(i) por ser inminente, es decir, que
se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser
grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv)
porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.”[14]
2.3.1.
Procedencia excepcional de la tutela para reclamar prestaciones
sociales
2.3.1.1.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la
acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales, estableciendo
que, en principio, la solución de este tipo de controversias se debe dar a
través de los procesos judiciales ordinarios.
Particularmente, en la sentencia T-011 de 1998[15], esta
Corporación estableció que la tutela es improcedente cuando se interpone con la
finalidad de “(…) lograr la cancelación de sumas adeudadas cuyo origen
radique en una relación laboral, pues si bien el derecho al trabajo es de
naturaleza fundamental, según lo consagra el artículo 25 de la Carta Política,
debe tenerse en cuenta que el sistema jurídico contempla las vías adecuadas
para hacer efectivo su pago.”
En este orden de ideas, quien pretende la cancelación
de obligaciones relacionadas con prestaciones sociales, deberá acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral o a la jurisdicción contencioso administrativa,
teniendo en cuenta que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo
judicial idóneo para obtener su reconocimiento y pago.
Sin embargo, como se señaló en el título anterior, la
tutela procede excepcionalmente para ordenar el pago de tales acreencias, si de
los hechos se deriva la falta de idoneidad de la acción o la inminencia de un
perjuicio irremediable.
Específicamente, en lo que tiene que ver con la
comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la
procedencia de la acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y
pago de prestaciones sociales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha “(…)
utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a)
sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el
estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones
económicas del peticionario(a)[16].
Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad
procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[17].”[18]
De la misma forma, cuando lo que se alega como
inminente perjuicio irremediable es la afectación del mínimo vital como consecuencia de la falta de pago de alguna
prestación social, esta Corporación ha señalado que tal alegato se debe acompañar de alguna prueba, al menos
sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de
probar los hechos en los que basa sus pretensiones.[19]
En síntesis, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
obtener el pago de acreencias laborales, en el entendido que el artículo 86
de la Carta establece que dicho instrumento tiene entre sus características la subsidiaridad.
Así, la acción de tutela por regla general,
es improcedente, salvo que el actor pruebe (i) que no existe otro medio de
defensa judicial, o que existiendo no es efectivo, por una parte, o por otra,
(ii) que existe un perjuicio irremediable al mínimo vital como consecuencia del
no pago de lo debido.
2.4.
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA FRENTE A LOS MECANISMOS
JUDICIALES ORDINARIOS EXISTENTES EN EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN REGIDO POR LA
LEY 550 DE 1999[20]
2.4.1.
Mecanismos judiciales ordinarios existentes
La Ley 550 de 1999 concedió a las empresas que presentan deficiencias
en su capacidad de operación, la posibilidad de corregirlas mediante la
celebración de un acuerdo de reestructuración con sus acreedores, que les
permita atender sus obligaciones pecuniarias. Esta norma previó además la
posibilidad de que las entidades territoriales, tanto en su sector central como
en el descentralizado, entren en procesos de reestructuración con el fin de
asegurar la prestación de los servicios a su cargo.[21]
En la sentencia C-854 de 2005[22], la Corte se ocupó de
evaluar la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 550, que consagra el
modo en que se celebran los acuerdos de reestructuración. En dicha oportunidad
esta Corporación señaló que, a través del régimen de reestructuración, el
legislador adoptó mecanismos que permiten la expresión de la voluntad de las
minorías, permitiendo que tengan una participación eficaz en el acuerdo.[23]
En este orden de ideas, la Ley 550 de 1999 concibió
distintos mecanismos que tienen como finalidad evitar el abuso de los
empresarios y garantizar la participación de los acreedores en todas las etapas
del proceso de reestructuración, tal como se señalará a continuación.
(i) Recursos en la etapa previa a la celebración del
acuerdo:
Un primer escenario de participación es la reunión de
determinación de votos y acreencias, en la que el promotor, que en el caso de
las entidades territoriales es el Ministerio de Hacienda, determina el número
de votos que tendrá cada uno de los acreedores para decidir la aprobación del
acuerdo de reestructuración, y precisa la existencia y cuantía de las
acreencias que deben ser objeto del mismo. En esta reunión, los acreedores
pueden elevar solicitudes de aclaración o presentar objeciones que deberán ser
resueltas por el promotor en su calidad de amigable componedor entre los
acreedores y la entidad que se acoge a la ley.
A continuación, si un acreedor tiene una
objeción a las decisiones del promotor que no haya podido ser resuelta en la
reunión, podrá solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que
resuelva su objeción. Corresponde a esta entidad resolver “(…) dicha
objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario,
pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil. La
Superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el
particular sobre el particular (sic) y la providencia respectiva, una vez en
firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los
créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración.[24]”
(ii) Acciones judiciales procedentes para
controvertir el acuerdo
Conforme al artículo 37 de la Ley 550, los
acreedores pueden presentar ante la Superintendencia de Sociedades, demandas
relacionadas con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad de la
celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas, la cual, en ejercicio de
funciones jurisdiccionales, tiene la competencia para dirimir judicialmente
tales controversias a través de un procedimiento verbal sumario de única
instancia. Esta acción judicial sólo puede ser intentada por los acreedores que
hayan votado en contra del acuerdo al momento de su celebración y dentro de los
2 meses siguientes a ésta.
(iii) Acciones ordinarias procedentes
contra una entidad que se ha acogido al proceso de reestructuración de la Ley
550
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha señalado que
procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos
administrativos mediante los cuales las entidades territoriales que se han
acogido al proceso de reestructuración consagrado en la Ley 550, se han negado
a efectuar el pago de obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo
de reestructuración de pasivos. Al respecto, ha establecido que aquellas
obligaciones “(…) no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se
sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en
ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las
desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.[25]”(Resaltado
en el texto original)
2.4.2.
Improcedencia de la acción de tutela para alterar el orden de las
acreencias establecidas en acuerdos de reestructuración celebrados en el marco
de la Ley 550 de 1990
La Corte ha establecido que en principio no procede la
acción de tutela en los eventos en los que se pretende alterar el orden de las
acreencias establecidas en acuerdos de reestructuración celebrados en el marco
de la Ley 550 de 1999, salvo (i) cuando se agotó la etapa jurisdiccional
consagrada en la Ley 550 de 1999, (ii) cuando con el cobro de alguna suma que ha sido objeto del acuerdo de
reestructuración, se afecta la preservación de un derecho fundamental del acreedor,
o (iii) cuando los mecanismos que
permiten el pago de los dineros resultan insuficientes.
Por ejemplo, en la sentencia T-030 de 2007[26] se decidió
el caso de una mujer que solicitó la
protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y al mínimo
vital, y que pretendía que se ordenara al Distrito de Santa Marta pagarle un
dinero que le adeudaba como contraprestación de unos inmuebles de su propiedad,
sin tener en cuenta el turno asignado para ella en el acuerdo de
reestructuración al que se sometió la entidad demandada, conforme a la Ley 550
de 1990.
En esa oportunidad la Sala reconoció que la Corte
Constitucional[27]
ha admitido la procedencia de la acción de tutela en esos casos
excepcionalmente cuando“(…) los mecanismos de pago de los dineros adeudados
sean insuficientes o poco idóneos para garantizar la protección del derecho del
tutelante, o cuando el orden de prioridad del pago implica el recaudo dudoso de
un crédito necesario para la conservación de un derecho fundamental.”
En el caso concreto, la Corte reconoció la procedencia
excepcional de la tutela para alterar el orden preestablecido en el acuerdo de
reestructuración, basándose en los siguientes argumentos:
En primer lugar, observó la inminencia de un perjuicio irremediable,
pues la tardanza en el pago de los valores adeudados podía conllevar una grave
vulneración de los derechos de la accionante
teniendo en cuenta: (i) que contaba con 58 años de edad y que, por tanto, le
era difícil reingresar al mercado laboral; (ii) su precario estado de salud;
(iii) la difícil situación económica que padecía; (iv) el hecho de que el
dinero que se reclamaba no estaba en discusión y que se encontraba plenamente
reconocido por la jurisdicción contencioso administrativa y por el acuerdo de
reestructuración de la entidad deudora; (v) que en razón del acuerdo, el
recaudo del mismo tendría lugar aproximadamente dentro de seis años; (vi) el
hecho de que la tutelante había estado privada del derecho a recibir esta
remuneración desde que perdió sus terrenos y que habían transcurrido más de 7
años desde que el juez competente le concedió el derecho a recibir la
indemnización respectiva; y (vii) que la demandante debió endeudarse desde hace
10 años para poder subsistir.
En segundo lugar, señaló que la tutela se constituía en el mecanismo de
protección idóneo de los derechos de la actora, teniendo en cuenta que sólo
podía acudir a esta acción para que se reconsiderara la ubicación de su crédito
-que había sido previamente reconocido en el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos- y para obtener un trato preferente.
Por otra parte, mediante sentencia T-202 de 2010,[28] la Corte
Constitucional estudió un caso en el que la tutelante interpuso acción de tutela contra la decisión del promotor del
acuerdo de reestructuración de acreencias del Departamento de Córdoba, por
considerar que su decisión de clasificar como inciertas las
acreencias de las que era titular dentro del proceso de reestructuración
contemplado por la Ley 550 de 1990, vulneraba sus derechos al trabajo, a la
dignidad humana, al debido proceso y a la defensa dentro de dicho proceso.
En aquella ocasión la Sala de Revisión consideró que
la tutela interpuesta no era procedente, por cuanto la actora no agotó los
recursos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para resolver las
controversias derivadas de la clasificación de acreedores hecha por el Promotor
en desarrollo de un procedimiento de reestructuración de acreencias por parte
de una entidad territorial de carácter departamental. En efecto, la Corte
señaló:
“(…) el marco jurídico que regula la realización de
este tipo de procesos prevé que las diferencias surgidas en desarrollo de la
reestructuración de acreencias, que tiene naturaleza negocial, se resuelvan en
una etapa de naturaleza jurisdiccional ante la Superintendencia de Sociedades,
que, en este evento, actúa como  autoridad judicial.
(…)
De esta forma el proceso verbal sumario de única
instancia es la etapa jurisdiccional ordinaria prevista por el ordenamiento
jurídico para dar solución a las controversias surgidas en desarrollo del
proceso de reestructuración de acreencias al que deben someterse, entre otras,
las entidades territoriales.”
En conclusión, se declaró la improcedencia de la
acción, teniendo en cuenta que el proceso verbal sumario de única instancia es
el medio judicial idóneo previsto por el ordenamiento jurídico para proteger
los derechos al trabajo, al debido proceso y a la defensa, en desarrollo del
proceso de reestructuración de acreencias previsto por la Ley 550 de 1999. En este orden de ideas, el no agotamiento de la etapa
judicial ordinaria por parte de la actora, la Corte consideró que excluía la
posibilidad de dar solución al asunto por medio de la acción de tutela, pues de
permitirse su procedencia en este caso se estaría aplicando como un mecanismo
paralelo para la resolución de este tipo de conflictos. Adicionalmente, no se
constató la inminencia de un perjuicio irremediable que justificara la
procedencia de la acción de tutela a pesar de la idoneidad de los mecanismos
judiciales ordinarios.
2.5.
CASO CONCRETO
2.5.1.
Resumen de los hechos
Manifiesta el apoderado del accionante, que su
poderdante se desempeñó como celador de la Alcaldía del Municipio de Santa Cruz
de Lorica.
Alega, que el municipio le está adeudando al actor, el
pago de acreencias laborales y prestaciones sociales como, horas extras,
recargos nocturnos, domingos y festivos desde el 30 de junio de 1993 hasta el
31 de agosto de 2007[29].
Finalmente, advierte el apoderado que la acción de
tutela es procedente en el caso concreto, toda vez que la entidad territorial
se encuentra en el marco de la Ley 550, y las acciones legales ordinarias son
ineficaces para lograr las pretensiones de manera oportuna. Agrega, que no se
ha interpuesto recurso o acción alguna previamente.
Los jueces de instancia concedieron el amparo
solicitado, toda vez que, consideraron
que la acción de tutela era procedente, pues se hacía evidente la afectación al
mínimo vital del actor, toda vez que los pagos pretendidos, aún no habían sido
reconocidos, y eran el único ingreso que recibía el señor Correa como celador
de la Alcaldía. Los jueces de instancia evidenciaron que a pesar de que el
accionante no había allegado pruebas que demostraran su relación laboral con la
entidad demandada, el municipio había aceptado tácitamente la relación laboral,
al defenderse alegando que la reclamación de las acreencias ya había prescrito.
Por lo anterior, concluyeron que los derechos fundamentales al trabajo y al
mínimo vital del tutelante se encontraban vulnerados, al no recibir el pago
oportuno de sus acreencias laborales y ser una persona de 70 años.
2.5.2.
Improcedencia de la acción de tutela en el caso concreto
Con base en los hechos expuestos y las consideraciones
realizadas, esta Sala de Revisión considera que la acción de tutela no está
llamada a proceder en el caso sub examine por no cumplir cabalmente con
los requisitos de inmediatez y subsidiariedad de la acción de amparo
constitucional.
2.5.2.1.
En cuanto la inmediatez de la acción de tutela, requisito
establecido por vía jurisprudencial, es la oportunidad para hacer uso de la
acción. La naturaleza principal de la acción de tutela es la de: i) proteger y
restablecer los derechos fundamentales que han sido vulnerados, y ii) evitar un
perjuicio irremediable cuando exista una amenaza real e inminente a un derecho
fundamental. Es por esa razón que el accionante debe solicitar la protección de
sus derechos fundamentales en un plazo razonable o prudencial, es decir, la
acción de tutela no podría ejercitarse en un tiempo indefinido desde el momento
en que ocurrió el hecho que originó la vulneración o amenaza, porque perdería
su misma naturaleza y conllevaría a sacrificar la seguridad jurídica[30].
En el caso concreto, es posible evidenciar que las acreencias laborales
que reclama el actor, presuntamente son debidas por el municipio de Lorica
entre los años de 1993 y 2007, y sólo hasta el año 2012 acudió a la acción de
tutela, sin al menos justificar las razones por las cuales se demoró en
interponer la acción constitucional o las circunstancias por las cuales no
acudió a otros recursos. De esa forma, a pesar de que la Sala es consciente de
la avanzada edad del señor Correa Cafiel, no se puede ignorar que pasaron ya
más de 5 años sobre los cuales no hay una justificación razonable de su actuar
pasivo, lo que permite concluir, que el accionante no se encontraba -ni se
encuentra- ante una amenaza real e inminente que le exigiere acudir a una
acción sumaria.
2.5.2.2.
En lo referente a la subsidiariedad de la acción de tutela, el
artículo 86, inciso 3, de la Constitución Política dispone que “Esta acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa (…)”.
Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 consagra en su
artículo 6, numeral primero, que la acción de tutela será improcedente “cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales (…) La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. No obstante lo
anterior, este excepcional mecanismo de amparo tutelar procede cuando pese a la
existencia de otras acciones legales, (i) existe una amenaza de
perjuicio irremediable serio y actual en términos de derechos
fundamentales y/o (ii) las acciones judiciales ordinarias no son idóneas
para la protección inmediata de los derechos involucrados.
La Corte Constitucional, refiriéndose a la idoneidad
de los mecanismos judiciales, ha establecido que;
“los medios alternos de defensa con que cuenta el
interesado tienen que ser idóneos, es decir aptos para obtener la protección
con la urgencia que el asunto amerita, caso en el cual la tutela devendrá
improcedente pues ésta no tiene el poder para reemplazar ninguno de tales
medios. Por otro lado, se ha precisado que a pesar de existir otros medios
jurídicos para la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela
puede proceder cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para
otorgar un amparo integral o evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela se justifica por
la necesidad de evitar la intromisión del juez de tutela en la órbita decisoria
del juez natural”[31].
En el caso concreto, y teniendo en cuenta las pruebas
allegadas al expediente, de la misma manera como sucedió en la sentencia T-705
de 2012[32],
en primer lugar, no existe
evidencia sobre la existencia de las obligaciones reclamadas, pues ni siquiera
se puede comprobar el vínculo laboral entre el actor y la alcaldía municipal de
Santa Cruz de Lorica.
Así pues, corresponde al juez laboral, y no al juez de
tutela, determinar si, conforme a la normativa, la entidad tiene la obligación
de pagar las acreencias laborales reclamadas por el actor, y además, verificar
si sobre el reconocimiento y pago de estos beneficios, no se produjo ya el
fenómeno de la prescripción.
En segundo lugar, el actor tiene a su disposición otros mecanismos ordinarios de
defensa, y esos mecanismos son idóneos para resolver sus pretensiones. En el
mismo sentido que en el caso estudiado por la sentencia T-705 de 2012[33], el
municipio de Lorica se encuentra actualmente en proceso de reestructuración de
pasivos, conforme a la Ley 550 de 1999, y tal como se señaló en las
consideraciones generales, en el marco del mencionado proceso existen distintos
mecanismos de participación, propios del proceso de reestructuración de pasivos
del municipio que no fueron agotados, y adicionalmente, se omitió acudir a la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De esa forma, la Sala Séptima
de Revisión señaló, que aún teniendo a su disposición las etapas de
participación de la reestructuración de pasivos, los peticionarios omitieron:
“ (a) votar negativamente el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos en el cual se determinó la existencia y cuantía de
las acreencias que debían ser objeto del mismo, entre las que se encontraba el
auxilio de cesantía que les había sido reconocido en el año 2008, pero se
excluían los intereses de cesantía y la sanción moratoria a las cuales
consideran que tienen derecho; (b) demandar dicho acuerdo ante la
Superintendencia de Sociedades, tal como lo establece el artículo 37 de la Ley
550 de 1999, agotando así el mecanismo judicial ordinario previsto por el
ordenamiento jurídico para resolver las controversias derivadas de la
clasificación de acreedores hecha por el promotor; y (c)  ejercer la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procede contra los actos
administrativos mediante los cuales el municipio de Lorica se negó a efectuar
el pago de las obligaciones reclamadas, supuestamente preexistentes a la
celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos.[34]
Cabe anotar que los recursos señalados constituyen
mecanismos idóneos para proteger los derechos a la igualdad, a la dignidad
humana y al acceso a la administración de justicia, que los accionantes estiman
vulnerados. En efecto, tales medios judiciales (i) son eficaces para
obtener el reconocimiento y pago de las acreencias relacionadas con la
prestación social que les fue adeudada hasta el año 2011 y (ii) ofrecen
una solución rápida a la controversia”.
Así, la Corte concluyó que los recursos del proceso de
restructuración de pasivos eran idóneos para reclamar las acreencias laborales,
y que en esa medida la acción de tutela se tornaba improcedente. Por ello,
estas apreciaciones son también aplicables al caso concreto, pues el actor, a
pesar de que alegó que la acción de tutela era procedente, no formuló siquiera ningún
argumento ni presentó ninguna prueba orientada a probar la falta de idoneidad de
los mecanismos del proceso de restructuración.
En tercer lugar,
no existe, al menos sumariamente, prueba
de la existencia de un perjuicio irremediable que sustente transitoriamente el
amparo constitucional. El accionante a través de su apoderado judicial, alegó
en el escrito de tutela que existía un perjuicio irremediable que se traducía
en la afectación al derecho a su mínimo vital por la falta de pago de las
acreencias laborales. Pues bien, es importante señalar en este punto, que “quien alega una vulneración de
este derecho como consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral
o pensional, debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria,
pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, los
hechos en los que basa sus pretensiones”[35]. Como bien se observa de los documentos anexados al
expediente, y teniendo en cuenta el tiempo que se tomó el actor para interponer
el amparo, no existe prueba sumaria que acredite el perjuicio irremediable o la
amenaza real que amerite acudir a una vía judicial sumaria como la acción de
tutela.
Finalmente, y con base en las apreciaciones
mencionadas, la Sala considera relevante llamar la atención de los jueces de
instancia, para que en futuras ocasiones tengan especial cuidado con los
requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues a pesar de que este
recurso es informal y sumario, no se pueden omitir etapas esenciales del mismo
proceso, y acceder al pago de acreencias laborales sin sustento probatorio
suficiente, más aún tratándose de dineros que provienen del erario público.
2.5.2.3.
Conclusión y decisión a tomar
Con todo, la Sala concluye que en este caso la tutela
es improcedente, pues el accionante contaba con otros recursos judiciales que
omitió agotar, los cuales resultaban idóneos para la protección de sus derechos
fundamentales que consideraba vulnerados. Además, no demostró que la falta de
pago de las obligaciones reclamadas representara la inminencia de un perjuicio
irremediable; y en todo caso, no existe certeza sobre la existencia de las acreencias
objeto de la controversia. Por esta razón, la tutela es improcedente y el actor
debe acudir ante el juez natural para que estudie sus pretensiones conforme a
las leyes laborales aplicables.
En consecuencia, la
Sala, revocará la sentencia del 16
de julio de 2012, proferida por el
Juzgado Penal del Circuito de Lorica, que confirmó la decisión proferida por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Lorica el 12 de junio de 2012, a través de la cual se concedió el amparo y en su lugar negará la tutela.
2.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la decisión adoptada por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica el 16 de julio
de 2012, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Lorica el 12 de junio de 2012, dentro del trámite de la acción de
tutela promovida por el señor Dagoberto
Correa Cafiel contra el municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba, y en su
lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Compuesta por los magistrados  María Victoria Calle Correa y Mauricio
González Cuervo.
[2] Escrito de tutela, folio 4, cuaderno de primera instancia.
[3] No existen documentos en el expediente que acrediten esta situación.
[4] Escrito de tutela, folio 3, cuaderno de primera instancia.
[5] Folios 5-12, cuaderno de primera instancia.
[6] Folio 4, cuaderno de segunda instancia.
[7] La Corte
Constitucional ha señalado
que las decisiones de revisión que se limiten a reiterar la jurisprudencia
pueden “ser brevemente justificadas”. Así lo ha hecho en varias
ocasiones, entre ellas, por ejemplo, en las sentencias T-549 de 1995 MP Jorge
Arango Mejía, T-396 de 1999 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, T-054 de 2002 MP Manuel
José Cepeda Espinosa, T-392 de 2004  MP Jaime Araujo Rentería y T-959 de
2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta
providencia se estudió una acción de tutela interpuesta por el mismo
accionante, el señor Dagoberto Rafael Correa Cafiel, en la cual solicitaba,
junto con otros accionantes, el pago de cesantías debidas por el municipio de
Lorica. En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
[9] Ver sentencia T-680 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[10] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En
efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de
competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el
ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el
cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2
Superior.  Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que
desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las
mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones
de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos
dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
[11] Cfr. Sentencia T-406 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[12] Ver sentencias T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de
1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[14] Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[15] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[16] Ver sentencias T-762-08, T-376-07, T-607-07, T-652-07, T-529-07,
T-935-06 y T-229-06, entre otras.
[17] Ibídem.
[18] Cfr. sentencia T-881 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[19] Ver sentencias Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[20] Tomado de la sentencia T-705 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21] Artículo 58 de la Ley 550 de 1999
[22] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[23] En dicha decisión se reconoció la presencia
del principio de participación democrática en la Ley 550, en los siguientes términos:“El acuerdo económico y jurídico a que se refieren tales normas, implica
necesariamente que el legislador en su regulación adopte mecanismos que impidan
que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral del empresario
deudor, y, al propio tiempo, que una mayoría ocasional de los acreedores someta
a la minoría de éstos o al mismo deudor a condiciones lesivas de sus intereses.
Es decir, la ley ha de propiciar y garantizar la equidad en el acuerdo y
debe servir como muro de contención al abuso del deudor en desmedro de los
acreedores, o, de la mayoría de éstos en perjuicio de los demás o de aquel”. (Resaltado
fuera del texto)
[24] Cfr. Artículo 26 de la Ley 550 de 1999
[25] Cfr. sentencia del 15 de septiembre de 2011. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda, Subsección “A”. Radicación número:
27001-23-31-000-2008-00060-01(2005-09)
[26] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[27] Ver sentencias T-080 de 2005, y T-1284 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Gálvis
[28] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[29] No existen documentos en el expediente que acrediten esta situación.
[30] Ver, sentencia T-196 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[31] Cfr. Sentencia T-191 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[32] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] Serían preexistentes pues, por tratarse de la sanción moratoria
consagrada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, habría operado de pleno
derecho desde el reconocimiento del auxilio de cesantía que hizo la entidad
territorial en el año 2008.
[35] Cfr. Sentencia T-761 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.