C-314-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-314/09
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia en norma que exige contar con
defensor del cliente en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria (hoy
Superintendencia Financiera de Colombia)/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento
de elementos que la configuran
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Significado y alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre
las omisiones absolutas, esto es sobre aquellas situaciones en las que el
legislador no ha producido norma alguna en relación con la materia de que se
trata, dado que es de la esencia del juicio de constitucionalidad la existencia
de una norma legal específica, que es el referente sobre el cual debe recaer el
análisis, elemento que por definición se encuentra ausente en ese caso.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Significado y alcance
Las omisiones relativas alude a aquellos casos en los
que sí existe un desarrollo legislativo vigente, pero aquél debe considerarse
imperfecto por excluir de manera implícita un ingrediente normativo concreto
que en razón a la existencia de un deber constitucional específico, debería
haberse contemplado al desarrollar normativamente esa materia. En estos casos
si resulta viable ocuparse de las posibles omisiones relativas, ya que en este
evento sí existe un precepto legal sobre el cual pronunciarse, y es factible
llegar a una conclusión sobre su exequibilidad a partir de su confrontación con
los textos superiores de los que emanaría el deber incumplido por el
legislador.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA-Importancia
La Corte ha resaltado la importancia del control sobre
las omisiones legislativas relativas para asegurar la efectividad de la guarda
de la integridad de la Constitución que el mismo texto superior le ha
encomendado, ya que de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano
legislativo que ya ha decidido libremente ocuparse de una determinada materia,
se garantiza que las normas así emanadas del representante de la voluntad
general no ignoren los criterios y deberes mínimos que por decisión del mismo
Constituyente deben atenderse en relación con el tema de que se trata.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
esenciales que deben concurrir para su procedencia
La Corte se ha referido a cinco elementos esenciales
que deben concurrir para que esta situación pueda tenerse por acreditada: (i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos
en que puede plantearse
Pese a que lo más frecuente es que las omisiones
legislativas relativas se traduzcan en una situación discriminatoria, y por lo
mismo, en una vulneración del derecho a la igualdad, la Corte ha aclarado que
este no es el único escenario en el que aquéllas pueden plantearse, siendo
posible observar situaciones en las que el precepto ignora algún otro tipo de
elemento normativo, que conforme a la disposición superior debe considerarse
imperativo. Dentro de esas exigencias constitucionales pueden mencionarse la de
considerar determinados objetivos al momento de regular una materia, la de
incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un procedimiento, la de
brindar instancias de participación a algunos sujetos específicos previamente a
la decisión sobre temas que pueden afectarlos, y otras semejantes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Soluciones
que proceden
Esta corporación ha indicado que en caso de
acreditarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, el remedio que
restaura la integridad de la Constitución depende de las circunstancias
particulares de la omisión encontrada y del contenido específico de la norma de
la cual se predica. En algunos casos, la solución consiste en la exclusión,
previa declaratoria de su inexequibilidad, de un ingrediente normativo
específico que puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel
cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del precepto, dejando
por fuera circunstancias que deberían quedar cobijadas por él. En otros, lo
procedente es que la Corte dicte una sentencia interpretativa, en la que
declare que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto
se entienda extendido a otras situaciones distintas de las que la norma
directamente contempló, precisamente aquellas respecto de las cuales se
encontró probada la alegada omisión legislativa.
ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza/ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulación/ACTIVIDAD
FINANCIERA-Reparto de competencias/ACTIVIDAD FINANCIERA-Deberes del
estado frente a las instituciones que la desarrollan
El sistema jurídico colombiano ha reconocido la gran
trascendencia que la actividad financiera organizada tiene para el adecuado
funcionamiento de la vida en sociedad, motivo por el cual este tema ha sido
objeto de un especial manejo normativo que se desprende de la misma
Constitución Política y fue objeto de un especial tratamiento que incluyó la
expresa mención sobre el interés público que dichas actividades revisten y el
diseño de un complejo sistema de fuentes normativas, que no es otro que el de
las denominadas leyes marco, que comprende un particular esquema de reparto
competencial para la regulación de estos aspectos, que requiere en primer
término, del señalamiento de unas pautas u objetivos a través de ley, para que
a continuación, el Gobierno Nacional ejecute de manera permanente la necesaria
intervención sobre tales actividades, adoptando, de tiempo en tiempo, las
medidas que considere apropiadas para dar cabal desarrollo a los objetivos
contenidos en la ley, y además, ejerciendo sobre ellas inspección y vigilancia.
ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio previa autorización del Estado/ACTIVIDAD
FINANCIERA-Sujeción especial a la intervención del Estado/ACTIVIDAD
FINANCIERA-Preservación de la confianza del público
En atención al interés público que es inherente a las
actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra basada en el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público o
provenientes del ahorro privado, la Constitución establece que aquéllas sólo
pueden ejercerse previa autorización del Estado, siendo la ley la que señala de
manera concreta qué actividades y operaciones específicas hacen parte del
concepto de actividad financiera, bursátil, o de alguna de las demás a las que
se ha hecho referencia, cuáles sujetos pueden desarrollarlas, qué condiciones
deberán cumplirse para lograr y mantener las correspondientes autorizaciones
estatales, entre otros aspectos de similar o incluso mayor importancia. La
Corte ha ahondado en las razones que justifican la intervención del Estado en
relación con estas materias, y ha destacado que, además de las finalidades que
de manera general son inherentes a toda situación de intervención del Estado en
la economía, existen otros objetivos particulares de la intervención como el mantenimiento
de la confianza del público en las instituciones que conforman el sistema
financiero, y en el sistema mismo como conjunto.
SOLIDARIDAD-Concepto
La solidaridad es considerada como uno de los
principios fundantes de nuestra organización política y puede entenderse como un deber, impuesto a toda persona por el sólo
hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación
del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en
interés colectivo.
COOPERATIVISMO-Concepto/COOPERATIVAS-Surgen
de una iniciativa colectiva y constituyen una forma solidaria de propiedad
La jurisprudencia ha entendido el cooperativismos como
una forma de
organización solidaria, siendo su manifestación externa, las cooperativas, empresas
asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios,
según sea el caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, que
es creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente
bienes o servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la
comunidad en general.
COOPERATIVAS-Clases/COOPERATIVAS ESPECIALIZADAS-Concepto
Las cooperativas especializadas son aquellas que se
organizan para atender una sola necesidad específica, la cual puede
corresponder a una sola rama de actividad económica, social o cultural.
COOPERATIVAS MULTIACTIVAS-Concepto
Las cooperativas multiactivas son las que se organizan
para atender varias necesidades mediante concurrencia de servicios a cargo de
una sola persona jurídica.
COOPERATIVAS INTEGRALES-Concepto
Las cooperativas integrales son aquellas que en
desarrollo de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y
complementarias entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de
servicios.
COOPERATIVAS-Clasificación según prestación de servicios
financieros
Respecto de la prestación de servicios financieros, la
ley ha distinguido dos posibilidades, de acuerdo con el grado de dedicación a
la actividad financiera que asuman las entidades cooperativas que incursionen
dentro de ella. De una parte las denominadas cooperativas financieras,
expresamente contempladas como establecimientos de crédito en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y legalmente definidas como organismos
cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar
actividad financiera; y de otra, las cooperativas de ahorro y crédito
multiactivas y las integrales con sección de ahorro y crédito, las cuales
dentro de la multiplicidad de actividades, prestan este servicio en
simultaneidad con otros.
COOPERATIVAS FINANCIERAS Y COOPERATIVAS MULTIACTIVAS
E INTEGRALES CON SECCION DE AHORRO Y CREDITO-Diferencias
COOPERATIVAS FINANCIERAS-Sometidas a inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera/COOPERATIVAS MULTIACTIVAS E INTEGRALES CON
SECCION DE AHORRO Y CREDITO-Sometidas a inspección y vigilancia de la
Superintendencia de Economía Solidaria
Entre las cooperativas financieras y las cooperativas multiactivas e
integrales con sección de ahorro y crédito  existen sustanciales diferencias.
Así, mientras las primeras hacen parte de lo que se conoce como Sistema
Financiero, por lo que se encuentran sometidas a la inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera, las últimas no se consideran parte del Sistema
Financiero y en tal medida no están sujetas a la vigilancia de aquella entidad,
pero sí a la de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Asimismo, mientras
las cooperativas financieras pueden prestar sus servicios tanto a sus afiliados
como a terceros no asociados, las cooperativas multiactivas e integrales con
sección de ahorro y crédito sólo podrán hacerlo respecto de sus asociados. También
son distintos los requisitos que deben cumplirse para la creación y entrada en
funcionamiento de unas y otras entidades.
DEFENSOR DEL CLIENTE EN LAS ENTIDADES
VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA (HOY SUPERINTENDENCIA FINANCIERA)-Exigencia contribuye a fortalecer la
confianza del público en las instituciones financieras
El rol del Defensor del Cliente ha sido entendido como
un mecanismo o instancia de mediación entre los clientes y la institución
financiera, cuyo objetivo es facilitar el trámite y resolución de las quejas
presentadas por éstos, dentro de un marco de objetividad, celeridad y
transparencia, lo cual contribuye a garantizar la calidad del servicio que
aquéllas deben prestar a los primeros, además de servir también al propósito de
fortalecer la confianza del público en las instituciones financieras, finalidad
que es de cardinal importancia dentro de las razones que justifican el complejo
e imprescindible sistema de regulación, inspección y vigilancia sobre tales
instituciones, previsto a partir de la Constitución Política.
COOPERATIVAS FINANCIERAS Y COOPERATIVAS MULTIACTIVAS
E INTEGRALES CON SECCION DE AHORRO Y CREDITO-Diferencia de circunstancias fácticas justifica diferente
trato normativo
Las personas que entregan recursos a una cooperativa de ahorro y crédito multiactiva
o integral con sección de ahorro y crédito son necesariamente afiliados de la entidad
cooperativa a la que confían sus recursos, al paso que quienes depositan en una
cooperativa financiera pueden ser afiliados, o también personas enteramente
ajenas a tales organizaciones, es decir terceros, como claramente lo autorizan
las normas pertinentes. Se aprecia entonces que la diferencia de circunstancias
fácticas justifica un trato normativo distinto, resultando evidente que en el
caso de las cooperativas financieras la necesidad de garantizar la confianza
del público es mucho más clara y apremiante que en el de las cooperativas
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. De ahí que la
institución del Defensor del Cliente que el legislador dentro de su autonomía
estableció como obligatoria en el caso de las primeras pero no para las
segundas, contribuye a dar respuesta a esa necesidad, donde ella existe, sin
que resulte válido extrañar su no extensión a otras situaciones que no son
asimilables en sus elementos fácticos.
Referencia: expediente D-7443
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 (parcial) de la Ley 795 de 2003, “Por la cual se ajustan algunas
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Jorge Mario González Rodríguez.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson
Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C.,  cinco (5) de mayo de dos
mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Mario González
Rodríguez solicitó a esta corporación declarar la inexequibilidad de las
expresiones “Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las
instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “Superintendencia Bancaria” y “Superintendencia
Bancaria”, contenidas en el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, “Por la
cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
se dictan otras disposiciones”, norma que modificó el numeral 4° del
artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Mediante auto de septiembre 30 de dos mil ocho
(2008), el Magistrado sustanciador admitió la demanda contra los referidos
segmentos normativos y dispuso fijar en lista el presente proceso y correr
traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
De igual manera se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y Ministro de Hacienda y Crédito Público. También se extendió
invitación a la Superintendencia Financiera, a la Superintendencia de Economía
Solidaria, al Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, así
como a las facultades de derecho de las Universidades del Rosario, Externado de
Colombia, Javeriana y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
precepto demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada, advirtiéndose que la demanda de inconstitucionalidad se dirige
contra las partes subrayadas de dicho texto:
“Ley 795 de 2003
(enero 14)
Diario Oficial No 45.064 de 15 de enero de 2003
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico
del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 24. Modifícase el numeral 4 del artículo 98
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
4. Debida prestación del servicio y protección al
consumidor.
4.1 Deber general. Las instituciones sometidas al
control de la Superintendencia Bancaria, en cuanto desarrollan actividades de
interés público, deberán emplear la debida diligencia en la prestación de los
servicios a sus clientes a fin de que estos reciban la atención debida en el
desarrollo de las relaciones contractuales que se establezcan con aquellas y,
en general, en el desenvolvimiento normal de sus operaciones.
Igualmente, en la celebración de las operaciones
propias de su objeto dichas instituciones deberán abstenerse de convenir
cláusulas que por su carácter exorbitante puedan afectar el equilibrio del
contrato o dar lugar a un abuso de posición dominante.
4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del
cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la
respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos
relativas a la prestación de los servicios.
El defensor del cliente de las instituciones
vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los
organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en
ellas función distinta a la aquí prevista.
Dentro de los parámetros establecidos en este numeral
el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a
las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
Corresponderá a la asamblea general de socios o de
asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del
cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la
información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de
recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él
asignadas.
4.3 Procedimiento para el conocimiento de las quejas.
Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas
individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las
instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer, el
cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá
pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a
quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los
documentos necesarios para resolver la queja.
Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin
perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y
usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus
controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo
se presenten ante la Superintendencia Bancaria.
4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a
cargo del defensor del cliente será sancionado por la Superintendencia
Bancaria en la forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En
los términos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser
sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las
apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos
que requiera su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite
en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por
el incumplimiento de las obligaciones que le son propias.
PARÁGRAFO. El defensor del cliente podrá desempeñar su
función simultáneamente en varias instituciones vigiladas. Se excluye de la
obligación de contar con un defensor del cliente a los bancos de redescuento.”
III.    LA DEMANDA
El demandante formula un único cargo
relacionado con la omisión legislativa relativa que cabría predicar a partir
del contenido de las expresiones acusadas, pues al establecer para las
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria la obligación de contar
con un defensor del cliente, no impusieron este mismo deber a las entidades cooperativas
que desarrollan actividades financieras, pero no se encuentran vigiladas por
aquella institución. Según el razonamiento del actor, este hecho se traduce en
una situación de desigualdad entre los derechos de los clientes de las
entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y los derechos
de las personas que han depositado sus ahorros en instituciones que, pese a
desarrollar actividades financieras, no se encuentran sometidas a la inspección
y vigilancia de la citada superintendencia, aunque sí a la supervisión de otras
agencias oficiales.
Como disposiciones constitucionales vulneradas
a partir de la referida omisión legislativa el actor cita los artículos 13 (derecho
a la igualdad), 58 inciso 3° (deber estatal de protección a las formas asociativas
y solidarias de propiedad) y 333 inciso 3° (deber estatal de fortalecimiento de
las organizaciones solidarias). Explica que a partir del contenido de las
expresiones acusadas se establece una discriminación injustificada, entre
ahorradores que merecen igual protección del Estado, y se incumple el deber que
éste tiene de promover y fortalecer las organizaciones solidarias. Señala también
la existencia de concordancias entre las normas constitucionales ya citadas y
otras de la misma obra como son el preámbulo y los artículos 1°, 2° y 78 de la Carta
Política, sin embargo, se abstiene de sustentar varias de estas últimas
reflexiones. Menciona también como supuesto parámetro de constitucionalidad varios
artículos de las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998, relativas al régimen legal de
las entidades cooperativas.
En sustento de su acusación el actor se
refiere a la naturaleza de la actividad financiera y a la importancia que la
Constitución Política le atribuyó, particularmente desde el interés de los
ahorradores cuyos depósitos soportan el desarrollo de dicha actividad. Dentro
de esta perspectiva, explica la función, naturaleza y alcances del denominado defensor
del cliente, y relata brevemente la historia y evolución de esta figura hasta
su consagración normativa mediante la Ley 795 de 2003, ahora parcialmente
demandada.
Posteriormente efectúa un breve recuento de
la jurisprudencia de esta corporación en relación con las omisiones legislativas,
absolutas y relativas, con base en lo cual sustenta la omisión que denuncia a
partir de la necesidad de que, para resguardar el interés de todos los ahorradores,
la norma acusada se dirija a un sujeto más amplio, que incluya todas las
instituciones que desarrollan actividad financiera. Desde esta reflexión reitera
entonces la procedencia del cargo propuesto, puesto que la situación referida
configura una omisión relativa.
Finalmente, el actor pone de presente que,
de acuerdo con algunas opiniones, la función del defensor del cliente en las
entidades no sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia
Financiera puede ser cumplida por la Junta de Vigilancia de que trata el
artículo 40 de la Ley 79 de 1988. Sin embargo, expresa no compartir esta
postura, en razón a que la naturaleza y las funciones que la ley le asigna a ese
ente no le permiten cumplir de manera adecuada la misión que en las entidades
financieras tradicionales se atribuye al defensor del cliente.
En tal medida reitera la existencia de una omisión
legislativa relativa, y precisa que no pretende que se declare la inexequibilidad
de las expresiones acusadas, sino su exequibilidad condicionada, en el sentido
de que se entienda que la obligación de tener defensor del cliente se predica
de todas las entidades que manejen ahorros del público.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibió un solo escrito, proveniente del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en el que se solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los
apartes demandados.
El apoderado del Ministerio interviniente comienza
por hacer una extensa exposición sobre las características, la historia y la
normatividad existente, tanto a nivel constitucional como legal, en relación
con el fenómeno cooperativo, con apoyo en la cual busca destacar las grandes diferencias
que en su concepto existen entre la actividad financiera que allí se desarrolla
y la que cumplen las entidades financieras que pudieran ser catalogadas como tradicionales.
A partir de esta presentación intenta demostrar cómo lo que el demandante considera
una descuidada omisión de parte del legislador, obedece en realidad a una
completa y deliberada reflexión sobre la distinta naturaleza que, en su
entender, tienen estos fenómenos.
En segundo término aborda el estudio de la
jurisprudencia de esta corporación en relación con las omisiones legislativas, relativas
y absolutas, para lo cual trascribe y comenta apartes de la sentencia C-090 de
2002, citada por el actor. Explica que en el presente caso no se cumplen los requisitos
señalados por la Corte para que pueda hablarse de una verdadera omisión legislativa,
en especial el relacionado con la identidad o similitud fáctica necesaria para
justificar la pretensión de idéntico tratamiento legislativo que plantea el
actor.
Finalmente se refiere a las funciones de la
denominada Junta de Vigilancia que por mandato legal debe funcionar en las entidades
cooperativas, a propósito de lo cual refuta el dicho del actor en el sentido de
que esta instancia no podría cumplir las funciones que en las entidades financieras
corresponden al defensor del cliente. En relación con este aspecto resalta nuevamente
las particularidades de la relación jurídica existente entre las cooperativas
que cumplen actividad financiera y sus ahorradores, así como las diferencias
entre esta situación y la que se presenta en los bancos y otras instituciones
financieras tradicionales. A partir de estas consideraciones, y bajo el
supuesto de que la referida Junta tiene, en lo pertinente, funciones análogas a
las que la Ley 795 de 2003 le atribuyó al defensor del cliente de las entidades
financieras, el interviniente insiste en la inexistencia de la omisión legislativa
relativa planteada por el actor y pide a la Corte declarar la exequibilidad de
los apartes acusados.
Intervenciones extemporáneas:
Según informó la Secretaría General, con
posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista se recibieron dos
escritos más, elaborados por sendos profesores vinculados a las Facultades de
Derecho de las Universidades del Rosario y Nacional de Colombia respectivamente,
quienes también solicitaron declarar la exequibilidad de las expresiones
demandadas, bajo razonamientos semejantes a los formulados por el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 4659 recibido en la
Secretaría General de esta corporación el día 21 de noviembre de 2008, el entonces
Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada de las expresiones demandadas.
En la primera parte de su concepto el
Procurador efectúa un completo recuento de la jurisprudencia de esta Corte en
torno al tema de las omisiones legislativas y la posibilidad de pronunciarse de
fondo cuando se comprueba la existencia de una omisión de carácter relativo. Posteriormente
se refiere al marco normativo que soporta la intervención del Estado en las
actividades financieras, destacando el interés público que las caracteriza. En
tercer lugar analiza las normas que establecen la inspección y vigilancia sobre
las entidades cooperativas que cumplen actividades financieras, y que encomiendan
el control de las cooperativas financieras a la Superintendencia Financiera de
Colombia[1] y el de las cooperativas
de ahorro y crédito y el de las multiactivas con sección de ahorro y crédito a la
Superintendencia de Economía Solidaria.
Hechas estas consideraciones, indica el
Procurador que “la captación de dineros del público que despliegan las
entidades crediticias cuyo control corresponde a la Superintendencia de la
Economía Solidaria no difiere de la que se permite desarrollar a las entidades
financieras que están bajo el control y vigilancia de la Superintendencia
Financiera. En tal virtud, el Defensor del Cliente Financiero se constituye en
un medio de control adecuado para unas y otras”, reflexión a partir de la
cual expresa su coincidencia con los planteamientos traídos por el actor.
Después de referirse a las normas de la Ley
795 de 2003 que crearon la figura del Defensor del Cliente, señala que el hecho
de que las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas con sección de
ahorro y crédito no estén sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia
Financiera no excluye la posibilidad de que se establezca una instancia en la
cual puedan solucionarse de manera directa las diferencias que surjan entre los
asociados – ahorradores y tales entidades. Agrega que la falta de controles de
este tipo fue una de las causas de la grave crisis que afectó al sector
cooperativo hace aproximadamente diez años y que la figura del Defensor del
Cliente resulta indispensable para lograr plena transparencia en el manejo de
los recursos captados por esas entidades, sin desconocer la existencia ni los
controles implementados por las Juntas de Vigilancia y/o los respectivos
Revisores Fiscales.
Sobre estas bases, entiende el Procurador
que la extensión de esta figura a las entidades vigiladas por la Superintendencia
de Economía Solidaria que realizan actividades financieras es una medida adecuada
y proporcional a la función que compete al Estado de garantizar la confianza
del público en las actividades financieras y la protección del ahorro del público.
Por todo lo anterior, el concepto del Ministerio
Público concluye solicitándole a la Corte declarar condicionalmente exequibles
las disposiciones demandadas, de tal modo que la obligación de tener Defensor
del Cliente se haga extensiva a las ya mencionadas entidades de carácter cooperativo
que captan dinero de los ahorradores y que se encuentran sujetas a la inspección
y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Desde el punto de vista de lo dispuesto por
el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
2.  Los problemas jurídicos planteados.
Según resulta del contenido de la demanda y
de las intervenciones presentadas, son dos los problemas que en el presente
caso corresponde dilucidar a la Corte: De una parte, si de conformidad con lo
expuesto por su jurisprudencia, sería posible predicar la existencia de una
omisión legislativa relativa a partir del texto del artículo 24 de la Ley 795
de 2003, en cuanto dicha norma impuso la obligación de implementar la figura del
Defensor del Cliente únicamente a las entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia y no a otras instituciones que, no obstante desarrollar
actividades financieras, no se encuentran sujetas a la inspección y vigilancia
de ese organismo. De otra, si la referida norma podría considerarse violatoria
del derecho a la igualdad frente a los ahorradores que han confiado sus recursos
a estas últimas instituciones y, al mismo tiempo, implica incumplimiento de los
deberes del Estado de proteger y promover las formas asociativas y solidarias
de propiedad y de fortalecer las organizaciones solidarias, deberes previstos en
los artículos 58 y 333 de la Constitución Política, respectivamente.
A efectos de despejar estos dos interrogantes,
la Corte revisará inicialmente su postura jurisprudencial en torno a la
procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad frente a la posible ocurrencia
de omisiones legislativas, y en caso de concluir que dicho análisis resulta
viable en relación con los planteamientos del actor, se ocupará entonces de
determinar si frente al caso concreto se configura la predicada inconstitucionalidad
por omisión frente al contenido de los preceptos superiores que se citan como infringidos.
Simultáneamente, para el caso de verificarse dicha omisión, observará también
en qué medida, este hecho implica además vulneración de las normas
constitucionales invocadas por el actor en su demanda.
3. La jurisprudencia constitucional acerca
de las omisiones legislativas.
Desde sus inicios, esta corporación ha
reconocido la posibilidad de que una norma legal resulte violatoria de la
Constitución Política, no tanto por la oposición que frente a ella pudiera
encontrarse en su contenido material, sino por el contrario, por la ausencia de
mandatos que, en desarrollo de las normas superiores, serían necesarios frente
al tema específico de que la norma trata.
Al analizar en ya gran cantidad de casos la
posible inconstitucionalidad de leyes a partir de las omisiones en que pudiere
haber incurrido el legislador[2], esta corporación ha
planteado una primera y clara diferencia, entre las omisiones absolutas,
esto es aquellas situaciones en las que el legislador no ha producido norma
alguna en relación con la materia de que se trata, y las omisiones relativas,
concepto que alude a aquellos casos en los que sí existe un desarrollo legislativo
vigente, pero aquél debe considerarse imperfecto por excluir de manera implícita
un ingrediente normativo concreto que en razón a la existencia de un deber
constitucional específico, debería haberse contemplado al desarrollar
normativamente esa materia.
Respecto de esta distinción, ha venido señalando
la Corte que en el caso de las omisiones absolutas[3]
ella carece de competencia para pronunciarse, dado que es de la esencia del
juicio de constitucionalidad la existencia de una norma legal específica, que
es el referente sobre el cual debe recaer el análisis, elemento que por
definición se encuentra ausente en ese caso. Contrario sensu, ha
sostenido que resulta viable ocuparse de las posibles omisiones relativas[4],
ya que en este evento sí existe un precepto legal sobre el cual pronunciarse, y
es factible llegar a una conclusión sobre su exequibilidad a partir de su
confrontación con los textos superiores de los que emanaría el deber incumplido
por el legislador.
La Corte ha resaltado la importancia del
control sobre las omisiones legislativas relativas para asegurar la efectividad
de la guarda de la integridad de la Constitución que el mismo texto superior le
ha encomendado, ya que de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano
legislativo que ya ha decidido libremente ocuparse de una determinada materia,
se garantiza que las normas así emanadas del representante de la voluntad
general no ignoren los criterios y deberes mínimos que por decisión del mismo
Constituyente deben atenderse en relación con el tema de que se trata.
Ahora bien, pese a que lo más frecuente es
que las omisiones legislativas relativas se traduzcan en una situación discriminatoria,
y por lo mismo, en una vulneración del derecho a la igualdad, la Corte ha
aclarado que este no es el único escenario en el que aquéllas pueden
plantearse, siendo posible observar situaciones en las que el precepto ignora algún
otro tipo de elemento normativo, que conforme a la disposición superior debe
considerarse imperativo. Dentro de esas exigencias constitucionales pueden
mencionarse la de considerar determinados objetivos al momento de regular una
materia, la de incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un
procedimiento, la de brindar instancias de participación a algunos sujetos
específicos previamente a la decisión sobre temas que pueden afectarlos, y
otras semejantes.
En sus decisiones sobre posibles omisiones
legislativas relativas, la Corte se ha referido a las circunstancias que deben
concurrir para que esta situación pueda tenerse por acreditada. Al sintetizar
su doctrina a este respecto ha planteado la necesidad de constatar la presencia
de cinco elementos esenciales, a saber:
“(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.” (Sentencia C-185 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil).
En la misma providencia, continúa
explicando la Corte:
“La doctrina de esta Corporación ha
definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma
de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la
posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de
fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente
del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido
vinculados al proceso.”
Ahora bien, esta corporación ha indicado
que en caso de acreditarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
el remedio que restaura la integridad de la Constitución depende de las
circunstancias particulares de la omisión encontrada y del contenido específico
de la norma de la cual se predica. En algunos casos, la solución consiste en la
exclusión, previa declaratoria de su inexequibilidad, de un ingrediente
normativo específico que puede considerarse el causante de la omisión, es
decir, aquel cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del
precepto, dejando por fuera circunstancias que deberían quedar cobijadas por
él. En otros, lo procedente es que la Corte dicte una sentencia interpretativa,
en la que declare que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando
su efecto se entienda extendido a otras situaciones distintas de las que la
norma directamente contempló, precisamente aquellas respecto de las cuales se
encontró probada la alegada omisión legislativa.
Claros estos aspectos, y visto que el actor
enfoca su demanda de manera explícita hacia la supuesta ocurrencia de una
omisión legislativa relativa a partir del contenido que, según afirma, deberían
tener los segmentos normativos acusados, la Corte decidirá al respecto, previa
una cuidadosa indagación sobre la presencia de los elementos a los que antes se
hizo referencia.
4.  Análisis de los elementos que
configurarían la omisión legislativa relativa planteada.
A efectos de determinar si en el presente
caso se presenta la omisión legislativa relativa denunciada por el actor,
observa prima facie la Corte que los textos demandados efectivamente
restringen la obligación de implementar la figura del Defensor del Cliente a
las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera[5],
lo cual incluye a las denominadas cooperativas financieras, pero no a otras
entidades cooperativas que, aunque con algunas diferencias[6],
cumplen también actividad financiera. Lo anterior implica que, al menos en
principio, estaría demostrada la presencia de los dos primeros elementos que,
según lo antes expuesto, se requieren para materializar la aducida omisión legislativa.
Es necesario entonces, auscultar la
concurrencia de los demás criterios, como son: (i) que la exclusión encontrada
carezca de un principio de razón suficiente; (ii) que la verificada falta de
justificación de dicha exclusión genere una desigualdad negativa entre los
sujetos que podrán beneficiarse de las consecuencias de la norma y aquellos que
como consecuencia de la omisión resultan excluidos, y (iii) que la omisión sea
el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador.
De cara a la posible razón que justificaría
el distinto tratamiento normativo que se viene comentando, esta corporación
considera pertinente examinar primero si en efecto existen uno o más mandatos
constitucionales específicos a partir de los cuales, al establecer la figura
del Defensor del Cliente con carácter obligatorio para las entidades vigiladas
por la Superintendencia Financiera, el legislador hubiere necesariamente debido
imponer esa misma obligación a las otras entidades de carácter cooperativo que
desarrollan actividades financieras, pero que no son vigiladas por esa superintendencia.
Para dilucidar este aspecto, la Corte se
referirá particularmente al alcance de los deberes estatales contenidos en los
preceptos superiores que el actor invoca como vulnerados por la supuesta
omisión contenida en las normas acusadas, esto es, los artículos 13, inciso 3°
del artículo 58, inciso 3° del artículo 333, en concordancia con el preámbulo y
los artículos 1°, 2° y 78 de la Carta Política.
Sin embargo, a efectos de contextualizar
adecuadamente el sentido y extensión de tales deberes, la Corte hará una breve
reflexión inicial relacionada con los siguientes aspectos y su trascendencia
constitucional: i) el carácter e implicaciones generales de la actividad
financiera; ii) la naturaleza del movimiento solidario y cooperativo; iii) la
relación existente entre estos dos fenómenos, y especialmente, la posibilidad de
que entidades de origen y naturaleza cooperativa desarrollen actividades
financieras, así como las consecuencias de esta situación; iv) la figura del
Defensor del Cliente, sus funciones y su trascendencia para los usuarios de
servicios financieros.
4.1. Naturaleza de la actividad financiera
y deberes del Estado en relación con las instituciones que cumplen este tipo de
actividades mediante el manejo y aprovechamiento de recursos provenientes del
ahorro privado.
Desde las primeras décadas del Siglo XX y
aún desde épocas anteriores, el sistema jurídico colombiano ha reconocido la gran
trascendencia que la actividad financiera organizada tiene para el adecuado
funcionamiento de la vida en sociedad, motivo por el cual este tema ha sido
objeto de un especial manejo normativo que se desprende de la misma
Constitución Política.
En la Carta expedida en 1991 este
importante tema fue objeto de un especial tratamiento encuadrado dentro del
principio del Estado social de derecho, el cual incluyó, de una parte, la
expresa mención sobre el interés público que dichas actividades revisten (art.
335), y de otra, el diseño de un complejo sistema de fuentes normativas, que no
es otro que el de las denominadas leyes marco (arts. 150 num. 19 y 189 num. 24
y 25 principalmente). Como es sabido, dentro de este particular esquema de
reparto competencial, la regulación de estos aspectos requiere, en primer
término, del señalamiento de unas pautas u objetivos a través de ley, para que
a continuación, el Gobierno Nacional ejecute de manera permanente la necesaria
intervención sobre tales actividades, adoptando, de tiempo en tiempo, las
medidas que considere apropiadas para dar cabal desarrollo a los objetivos
contenidos en la ley, y además, ejerciendo sobre ellas inspección y vigilancia[7].
Dentro de este contexto, y en atención al
interés público que, según lo explicado, es inherente a las actividades
financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra basada en el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público o provenientes
del ahorro privado, la Constitución establece también (art. 335, en concordancia
con el 150, num. 19, literal d) que aquéllas sólo pueden ejercerse previa
autorización del Estado. En todo caso, la jurisprudencia ha resaltado que el mismo
concepto de actividad financiera, así como el de intermediación,
tradicionalmente ligado con el anterior, no se encuentran definidos en el texto
superior, sino que son conceptos jurídicos a determinar, por lo que el alcance
de estas facultades debe forzosamente buscarse en la ley[8].
Es entonces la ley la que señala de manera
concreta qué actividades y operaciones específicas hacen parte del concepto de
actividad financiera, bursátil, o de alguna de las demás a las que se ha hecho
referencia, cuáles sujetos pueden desarrollarlas, qué condiciones deberán cumplirse
para lograr y mantener las correspondientes autorizaciones estatales, entre
otros aspectos de similar o incluso mayor importancia.  Por su parte, el
alcance de las obligaciones a cargo de los sujetos autorizados depende de
varias fuentes normativas, incluyendo por supuesto la ley, pero también las
medidas que dentro del marco por ella permitido, puede y debe adoptar el Poder
Ejecutivo para dar adecuado desarrollo a tales mandatos.
Al analizar la constitucionalidad de
diversas medidas expedidas por el legislador dentro de este ámbito temático, la
Corte ha ahondado en las razones que justifican la intervención del Estado en
relación con estas materias, así como la existencia de este complejo y exigente
sistema normativo. La jurisprudencia de esta corporación ha destacado que,
además de las finalidades que de manera general son inherentes a toda situación
de intervención del Estado en la economía, entre ellas, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, el cumplimiento de la función social de la
propiedad o la distribución equitativa de la riqueza y de las oportunidades y
beneficios del desarrollo económico (art. 334 Const.), existen en este caso
otros objetivos particulares de la intervención como son, entre otros, el
propósito de democratizar el acceso al crédito, la necesidad de controlar
ciertos efectos macroeconómicos que el desarrollo de la actividad financiera es
capaz de generar, y especialmente, el mantenimiento de la confianza del
público en las instituciones que conforman el sistema financiero, y en el
sistema mismo como conjunto[9].
Destaca la Corte que este último aspecto
resulta determinante al considerar que el desarrollo de las actividades
financieras sólo se hace posible a partir del aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, y que a su vez, tales actividades tienen como
principal objetivo la generación de réditos o frutos que aprovechen no sólo al
intermediario que lleva a cabo tales operaciones, sino especialmente al
original propietario de los recursos depositados, respecto de quien existe un
específico deber de restitución. La preservación de la confianza de aquellos
que han entregado sus ahorros a estas instituciones y/o de quienes podrían
considerar entregarlos en el futuro próximo, es entonces objetivo fundamental
de este sistema normativo, de las competencias públicas de inspección y
vigilancia, y de gran parte de los deberes específicos que en desarrollo de estas
actividades atañen a quienes las ejecutan.
Recapitulando, es pertinente destacar que la
Constitución Política no es, en modo alguno, neutra ni indiferente en relación
con el desarrollo de las actividades financieras, sino que por el contrario, les
atribuyó una gran importancia al catalogarlas como de interés público y ordenar
su permanente intervención por parte del Estado, dentro del marco axiológico y
teleológico que se viene comentando. Sin embargo, es importante aclarar que el
texto superior no detalla minuciosamente los deberes específicos a cargo de las
autoridades estatales, ni en cabeza de los agentes que ejercen la actividad
financiera o las asimilables a ella, sino que se limita a instituir las
competencias normativas a partir de las cuales los distintos órganos del Estado
deberán construir y concretar el alcance de las obligaciones cuyo debido y
oportuno cumplimiento garantice el logro de los objetivos constitucionales de
la indefectible intervención a que se ha hecho referencia, evitando el abuso de
posiciones dominantes.
La Corte vuelve sobre estas conclusiones más
adelante, al momento de definir de fondo los cargos de la demanda, y
especialmente, sobre la omisión legislativa en ella denunciada.
4.2. Naturaleza del movimiento solidario y
cooperativo.
Al estudiar el fenómeno del cooperativismo,
dentro del cual se encuentra enmarcada la controversia constitucional que en
este caso se plantea, es importante partir de la consideración de que las
entidades cooperativas surgen a partir de una iniciativa colectiva y
constituyen lo que la Constitución ha denominado una forma solidaria de
propiedad. En este orden de ideas, es importante examinar entonces,
brevemente, el concepto de solidaridad.
En varias oportunidades y a propósito de
diversos temas, la Corte Constitucional se ha referido a este trascendental
valor, resaltando que, tal como ocurre con la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia
del interés general, la solidaridad es considerada como uno de los principios
fundantes de nuestra organización política (art. 1° Const.). En varios de esos
casos, y ante la ausencia de una definición normativa, esta corporación ha
ensayado algunas aproximaciones, anotando a manera de ejemplo que la
solidaridad puede entenderse como “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia
al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”[10].
A partir de este concepto y de otros
análogos, esta corporación ha señalado que si bien no existe a cargo del Estado
ni de la comunidad el deber general de atender y solventar todos los problemas
y necesidades particulares que sus integrantes puedan afrontar, dentro del
Estado social de derecho sí existe en cabeza de aquéllos y de los ciudadanos en
general, la obligación de participar y contribuir a la solución de tales situaciones.
En el caso del Estado, en cuanto el artículo 2° del texto superior establece
entre sus fines esenciales los de servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la vigencia de un orden justo. En el caso de
la persona y la comunidad, en la medida en que el numeral 2° del artículo 95 ibídem
reclama la necesidad de obrar conforme a este principio, respondiendo con
acciones humanitarias ante aquellas situaciones extremas que pongan en peligro
la supervivencia o la salud de sus semejantes.
Ahora bien, atendido ese carácter de
principio fundante del Estado colombiano, es evidente que la organización
política que a partir de él se ha establecido, debe no sólo permitir, sino
fomentar las manifestaciones de solidaridad que puedan surgir de los
ciudadanos. Así, la norma superior, a través de preceptos que en este caso han
sido invocados como vulnerados por las normas demandadas, establece, entre
otros mandatos del Estado, el de promover las formas asociativas y solidarias
de propiedad (inciso 3° del artículo 58 Const.) y el de fortalecer las
organizaciones solidarias (inciso 3° del artículo 333 ibídem), situaciones que
además son importantes manifestaciones del derecho de asociación de que trata
el artículo 38 del mismo texto superior[11].
Este deber de fortalecimiento institucional
es entonces un mandato dirigido a los distintos poderes constituidos al
interior del Estado para que, dentro del marco de sus respectivas competencias,
generen condiciones propicias para el surgimiento de este tipo de iniciativas,
protejan y fortalezcan las organizaciones existentes y se abstengan de
interferir en su libre desarrollo. Sin embargo, si bien la Corte ha resaltado que no se trata de “simples
enunciados teóricos sino de directivas de acción política que le imponen al
Estado el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las organizaciones
solidarias y asociativas de trabajo, así como la propiedad solidaria”[12],
es claro también que con excepción de aquellas situaciones expresamente
contempladas por la misma norma superior[13], ese deber no
se traduce en la simultánea existencia de obligaciones constitucionales
específicas frente a las organizaciones solidarias.
En lo que atañe específicamente al cooperativismo,
la jurisprudencia lo ha entendido como “una forma de organización solidaria, siendo su
manifestación externa, las cooperativas, empresas asociativas sin ánimo
de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según sea el caso, son
a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, la cual es a su vez
creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes
o servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad
en general”.
Dentro del propósito general de promoción
de estas formas asociativas, las leyes que han desarrollado el tema cooperativo[14]
contemplan la posibilidad de que estas organizaciones emprendan, en beneficio
de sus asociados, cualesquiera actividades lícitas, de las que ordinariamente están
abiertas a la libre iniciativa privada. Las cooperativas pueden ser entonces,
según el alcance de su dedicación, especializadas, multiactivas e integrales. Las cooperativas especializadas
son aquellas que se organizan para atender una sola necesidad específica, la
cual puede corresponder a una sola rama de actividad económica, social o
cultural; las multiactivas son las que se organizan para atender varias
necesidades mediante concurrencia de servicios a cargo de una sola persona
jurídica; y las integrales son aquellas que en desarrollo de su objeto
social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de
producción, distribución, consumo y prestación de servicios.
Finalmente, es importante resaltar que, de
manera general, la ley permite que las entidades cooperativas presten servicios
no únicamente a sus asociados, sino también a terceros. Esta posibilidad
obedece, de una parte, a un desarrollo del mismo principio de solidaridad,
a partir del cual se considera socialmente útil que las organizaciones
cooperativas pongan sus servicios a disposición de la comunidad en general, y
compartan con ella el beneficio que tales servicios reportan a sus usuarios. De
otra, se deriva también de la circunstancia de que la ausencia de ánimo de
lucro, característica que es inherente a estas organizaciones, no implica
la imposibilidad de recibir ingresos o generar excedentes, sino la de
repartirlos a los asociados, por lo que resulta válido que las cooperativas
presten servicios a terceros, también con el propósito de fortalecerse
patrimonialmente, y así poder prestar más y mejores servicios a sus propios
asociados[15].
4.3. Prestación de servicios financieros
por entidades cooperativas.
Dentro de la ya advertida posibilidad de
que las organizaciones cooperativas emprendan cualquier tipo de actividad
lícita en beneficio de sus asociados, la ley ha autorizado de manera expresa
que aquellas puedan prestar servicios comprendidos dentro del concepto de
actividad financiera, al que antes hubo ocasión de hacer referencia.
La actividad financiera cooperativa se ha considerado
de gran importancia, no sólo como expresión de las posibilidades que ofrece el
movimiento solidario, sino también por cuanto esa participación complementa y
mejora la oferta total de servicios financieros, y además permite extender su
cobertura hacia determinados sectores de la población que usualmente han
experimentado dificultades para acceder al mercado financiero que podría
denominarse como tradicional. Por estas razones, dentro de la ya comentada
línea de fortalecimiento de las organizaciones solidarias ordenada por la
Constitución de 1991, de manera expresa se incluyó dentro de los objetivos de
la intervención encomendados a la entonces Superintendencia Bancaria, “proteger
y promover el desarrollo de las instituciones financieras de la economía
solidaria”[16].
Respecto de la prestación de servicios
financieros, y a partir de la clasificación mencionada en el punto anterior, la
ley ha distinguido dos posibilidades, de acuerdo con el grado de dedicación a
la actividad financiera que asuman las entidades cooperativas que incursionen
dentro de ella. Existen entonces, de una parte, las denominadas cooperativas
financieras, expresamente contempladas como establecimientos de crédito en los
numerales 1° y 6° del artículo 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[17]
y legalmente definidas como “organismos cooperativos especializados
cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera”, y de
otra, las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas y las integrales con
sección de ahorro y crédito[18], las cuales dentro de la
ya comentada multiplicidad de actividades, prestan este servicio en simultaneidad
con otros.
Ahora bien, como más atrás se indicó, es importante
destacar que entre estos dos tipos de entidades existen sustanciales
diferencias. Así por ejemplo, mientras que las cooperativas financieras
hacen parte de lo que se conoce como Sistema Financiero y por esa razón se
encuentran sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia
Financiera[19], las cooperativas
multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito no se consideran
parte del Sistema Financiero y en tal medida no están sujetas a la vigilancia
de aquella entidad, pero sí a la de la Superintendencia de la Economía
Solidaria[20].
En la misma línea, otra trascendental diferencia
entre estas instituciones es que, mientras las cooperativas financieras pueden
prestar sus servicios tanto a sus afiliados como a terceros no asociados, las
cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito sólo
podrán hacerlo respecto de sus asociados[21].
También son distintos los requisitos que
deben cumplirse para la creación y entrada en funcionamiento de unas y otras
entidades. Mientras que las cooperativas financieras están sujetas a los
exigentes procedimientos previstos en el artículo 53 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, y deben además acreditar una experiencia mínima de tres (3)
años como cooperativa de ahorro y crédito o multiactiva o integral con
sección de ahorro y crédito, así como un importante volumen de capital
mínimo inicial[22], la incursión en la
actividad financiera de las cooperativas multiactivas o integrales está sujeta
a requisitos considerablemente menos exigentes (contenidos en los artículos 41
a 46 de la Ley 454 de 1998) y a la destinación de un capital mínimo equivalente
a la tercera parte del requerido para la creación de las cooperativas
financieras[23].
Esta corporación ha tenido ocasión de estudiar
el régimen jurídico de ambos tipos de entidades, así como las condiciones bajo
las cuales ellas pueden desarrollar la actividad financiera, en varios
importantes pronunciamientos, entre los cuales cabe mencionar las sentencias
C-779 de 2001 (M. P. Jaime Araújo Rentería), C-948 de 2001 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-188 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil).
En estos y otros fallos la Corte ha
analizado a profundidad las diferencias existentes entre la normatividad
aplicable a esas instituciones, avalando la razonabilidad y validez
constitucional de tales diferencias, las cuales se han considerado explicables
en vista del distinto entorno dentro del que cada una de ellas cumple su
misión. La Corte ha destacado también que las entidades de ambos grupos, cada
una desde su particular posición, cumplen una importante función social en lo
relacionado con la ampliación de la oferta de servicios financieros, la
democratización del crédito y el fortalecimiento del movimiento solidario,
dentro de otros objetivos ya comentados.
4.4. El Defensor del Cliente y el alcance
de sus funciones.
Tal como lo informa el mismo demandante, la
figura del Defensor del Cliente comenzó a ser implementada en Colombia de
manera voluntaria por las entidades financieras desde mediados de la década
pasada, siguiendo el ejemplo de varios países europeos que ya para esa época la
habían hecho obligatoria. Después de varias referencias legales indirectas,
todas las cuales fueron declaradas inexequibles por esta corporación[24],
esta función finalmente adquirió carácter imperativo para todas las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria con la expedición del artículo 24 de
la Ley 795 de 2003, que es precisamente la norma de cuyo contenido se derivaría
la omisión legislativa relativa aquí planteada.
El alcance de esta figura viene determinado
por las disposiciones contenidas en ese mismo artículo 24, y posteriormente por
las del Decreto Reglamentario 690 de 2003 y se ha entendido como un desarrollo
del mandato general de protección a los consumidores, contenido en el artículo
78 de la Constitución Política.
Dentro de este contexto, la principal
misión del Defensor del Cliente es la de ser vocero de los clientes ante la
respectiva entidad financiera. Desde esta posición le corresponde resolver, de
manera gratuita e imparcial, y dentro de los parámetros previstos en las normas
pertinentes, las quejas o peticiones que aquéllos presenten sobre posible
incumplimiento de los deberes resultantes del contrato existente entre ellos y
la entidad financiera, o en relación con la calidad u otros aspectos
particulares del servicio prestado por aquélla.
Establecen la ley y el Decreto antes
referidos que el Defensor del Cliente deberá ser totalmente independiente de la
administración de la entidad cuyos clientes representa y será elegido
periódicamente por la asamblea general de accionistas de dicha institución.
Dicha entidad deberá, por su parte, asignar una partida presupuestal suficiente
para garantizar el adecuado cumplimiento de esta función y brindar todas las
demás facilidades que para ello resulten necesarias. Estas normas regulan
también lo relacionado con el procesamiento de las quejas, la toma de
decisiones respecto de aquéllas por parte del Defensor, y el efecto y validez jurídica
que se les atribuye.
La Corte Constitucional ha precisado
también que la misión encomendada al Defensor del Cliente no implica el ejercicio
de funciones administrativas ni supone, en modo alguno, desplazamiento de las
funciones legalmente asignadas a la Superintendencia Financiera[25].
Por el contrario, el rol del Defensor del Cliente ha sido entendido como un
mecanismo o instancia de mediación entre los clientes y la institución
financiera, cuyo objetivo es facilitar el trámite y resolución de las quejas
presentadas por éstos, dentro de un marco de objetividad, celeridad y
transparencia, lo cual contribuye a garantizar la calidad del servicio que
aquéllas deben prestar a los primeros.
Dentro de este contexto, la figura del
Defensor del Cliente tiene un claro sustento constitucional puesto que, además
de las razones ya expresadas, sirve también al propósito de fortalecer la
confianza del público en las instituciones financieras, finalidad que, como
quedó dicho, es de cardinal importancia dentro de las razones que justifican el
complejo e imprescindible sistema de regulación, inspección y vigilancia sobre
tales instituciones, previsto a partir de la Constitución Política.
De otra parte, tal institución encuentra
sentido y resulta particularmente útil en un contexto en el que, como sucede
con los clientes y usuarios de la actividad financiera, existe una relación de
clara desigualdad a favor de los manejadores del sistema, que la jurisprudencia
no ha dudado en considerar como posición dominante[26].
Desde esta perspectiva, la figura de un Defensor del Cliente, independiente y
probo, resulta entonces de gran utilidad para brindar a los usuarios un canal
confiable de comunicación, por cuyo conducto ventilar los desacuerdos o
inconformidades surgidas entre ellos y las entidades financieras, dentro del
marco de la desequilibrada relación contractual que los vincula.
5. Análisis de los cargos de la demanda
A partir de los elementos que han quedado
expuestos, es procedente en este punto volver entonces sobre los reproches
constitucionales específicos que la demanda plantea en relación con los
fragmentos normativos acusados.
Como se recordará, el demandante sostiene
que existe una omisión legislativa relativa en relación con el contenido de
varios apartes del artículo 24 de la Ley 795 de 2003 (modificatoria del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), particularmente en lo relacionado
con la exigencia de implementar la figura del Defensor del Cliente, que es
obligatoria para todas las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera, pero no para las entidades financieras
cooperativas sometidas al control de la Superintendencia de la Economía
Solidaria.
Conforme con la doctrina constitucional
expuesta páginas atrás en torno a la omisión legislativa relativa, para que ésta
pueda considerarse probada se requiere la presencia de cinco elementos. Como
quedó dicho, la Corte considera claramente configurados los dos primeros, en la
medida en que, efectivamente, los textos acusados establecen que están
obligadas a implementar la figura del Defensor del Cliente las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo que en principio, y en ausencia
de otras normas sobre la materia, implica que aquellas entidades no sujetas a
la vigilancia de esta Superintendencia, como es el caso de las cooperativas
de ahorro y crédito o multiactivas o integrales con sección de ahorro y
crédito, no están obligadas a establecer esta figura.
Sin embargo, no ocurre lo mismo en relación
con los restantes elementos. Particularmente, la Corte echa de menos el cumplimiento
del último requisito, que la jurisprudencia ha definido como “que la omisión
sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador”, ya que según se desprende de los análisis vertidos
en los puntos inmediatamente anteriores, no se observa en realidad norma constitucional
de la cual pudiera derivarse de manera específica la obligación de implementar
la figura del Defensor del Cliente, ni siquiera en relación con las
instituciones que conforman el sistema financiero, respecto de las cuales la
ley sí la hizo obligatoria. Tampoco encuentra la Corte que ese deber pueda
predicarse a partir del contenido de los artículos 1° y 2° superiores,
tangencialmente citados por el demandante, ni aún de la necesidad de asegurar
la vigencia de un orden justo, puesto que la ausencia de tal exigencia frente a
las entidades cooperativas con actividad financiera no podría en realidad
considerarse como un rasgo injusto del orden jurídico que nos rige.
En armonía con lo expuesto en páginas
precedentes en torno a (i) la naturaleza jurídica del sistema financiero y el
reparto de competencias en relación con la regulación, inspección y vigilancia
de las entidades que lo conforman; (ii) el fenómeno de la economía solidaria y
los elementos distintivos de las entidades cooperativas; (iii) las condiciones bajo
las cuales las instituciones del cooperativismo pueden prestar servicios
financieros, y (iv) la naturaleza y funciones del Defensor del Cliente, considera
en cambio la Corte, que una decisión legislativa de este contenido cae sin dificultad
dentro del campo de la libertad de configuración normativa que, en ejercicio de
sus funciones en relación con estos temas, tiene el órgano legislativo.
Como también quedó dicho, si bien la
Constitución declara que la actividad financiera es de interés público y que
sobre ella debe ejercerse inspección y vigilancia, y establece también que el
Estado tiene la obligación de promover y fomentar las formas asociativas y
solidarias de propiedad, ninguno de esos preceptos establece de manera precisa
la forma como el legislador, o en su caso, el poder ejecutivo, debe cumplir
estos encargos. Entonces, salvo lo que respecta a la existencia de uno o más aspectos
o garantías específicas que los órganos constituidos deban necesariamente
incorporar en la normatividad que expidan, situación que en el presente caso no
se observa, resulta válido afirmar que la norma superior deja en manos de esos
órganos, decidir sobre la forma en que dará cumplimiento a los ya comentados mandatos,
para lo cual cada uno de ellos deberá ejercer sus facultades normativas dentro
del marco de la autonomía que el mismo texto superior les reconoce, y las
disposiciones que expidan no podrán ser cuestionadas bajo el pretexto de
supuestas omisiones legislativas relativas.
Naturalmente, en razón de la misma
autonomía de configuración normativa que se viene comentando, podría
considerarse así mismo válido que el legislador hubiera decidido, o decida en
el futuro, hacer esta figura exigible en las entidades financieras sujetas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria, o
respecto de alguna otra actividad económica en la que considere que se
justifica esta función. Pero no resulta inconstitucional que se abstenga de
hacerlo respecto de ciertas instituciones y/o actividades específicas, por
considerar que no sería pertinente o necesario.
Ahora bien, no obstante que la ausencia de
este elemento basta para descartar la configuración de la omisión legislativa
denunciada, esta corporación considera valioso explorar también la posible
ocurrencia de los otros dos elementos a que se ha hecho referencia, como son (iii)
la ausencia de un principio de
razón suficiente en la diferencia normativa encontrada y (iv) la consiguiente
generación de una desigualdad negativa entre sujetos que serían merecedores de
igual protección. Sin embargo, a partir de las consideraciones hechas en
páginas precedentes, particularmente de las contenidas en los acápites 4.3 y
4.4, considera la Corte que tampoco concurren estos elementos.
En primer lugar, en el presente caso resulta
imposible especular sobre la probable existencia de una situación
discriminatoria, ya que no existe entre los sujetos comparados (los ahorradores
de una cooperativa financiera y los ahorradores de las cooperativas de ahorro y crédito
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito) la igualdad fáctica requerida para
justificar una expectativa de trato similar.
En efecto, como quedó claramente explicado,
las personas que entregan recursos a una cooperativa de ahorro y crédito multiactiva o integral
con sección de ahorro y crédito son necesariamente afiliados de la entidad cooperativa a la que confían
sus recursos, al paso que quienes depositan en una cooperativa financiera
pueden ser afiliados, pero también pueden ser personas enteramente ajenas a
tales organizaciones, es decir terceros, como claramente lo autorizan las
normas pertinentes.
Esta sola circunstancia genera importantes
diferencias en el contexto dentro del cual cada uno de estos tipos de entidades
desarrolla sus actividades financieras. En efecto, mientras en el primer caso
los ahorradores entregan sus dineros a una organización de la cual hacen parte
y en cuyas decisiones operativas tienen la posibilidad, al menos mediata, de
participar, en el caso de las cooperativas financieras, y tal como ocurre con
la generalidad de las instituciones vigiladas por la Superintendencia
Financiera[27], para muchos de los
depositantes, o potencialmente para todos, se trata de una entidad
completamente ajena, con la que apenas tienen un vínculo contractual de
carácter oneroso, y en cuyas actividades y decisiones no pueden tomar parte
bajo ninguna circunstancia.
De otra parte, y precisamente en razón al carácter
solidario y autogestionario de las entidades cooperativas, la ley ha previsto
la existencia al interior de ellas de una instancia denominada Junta de
Vigilancia, a la que tanto el actor como todos los intervinientes hicieron
referencia[28], una de cuyas funciones
es precisamente “Conocer los reclamos que presten (sic) los asociados
en relación con la prestación de los servicios, transmitirlos y solicitar los
correctivos por el conducto regular y con la debida oportunidad”. La Junta de Vigilancia es una instancia
de gran importancia al interior de las organizaciones cooperativas, y es un
espacio apropiado para ventilar, en condiciones de equidad y mutua
colaboración, las situaciones en las que pudiere existir discrepancia entre los
afiliados y la organización de la cual ellos hacen parte. La existencia de una
instancia de esta naturaleza al interior de los entes cooperativos es también
una importante diferencia fáctica entre ellas y las entidades financieras
tradicionales.
Se aprecia entonces que la diferencia de
circunstancias fácticas que ha quedado brevemente ejemplificada justifica
también un trato normativo distinto. Así por ejemplo, es evidente que en el
caso de las cooperativas financieras la necesidad de garantizar la
confianza del público es mucho más clara y apremiante que en el de las cooperativas
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. Por ello, vistas
las características y funciones del Defensor del Cliente que más atrás quedaron
expuestas, institución que el legislador dentro de su autonomía estableció como
obligatoria en el caso de las primeras pero no para las segundas, considera la
Corte que la obligación de implementar esta figura contribuye a dar respuesta a
esa necesidad, donde ella existe, sin que resulte válido extrañar su no
extensión a otras situaciones que no son asimilables en sus elementos fácticos.
De vuelta a los criterios necesarios para
tener por probada la omisión legislativa relativa, resalta la Corte que
habiéndose encontrado no pertinente la aspiración de trato igual entre los
clientes de las cooperativas financieras y los de las cooperativas
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, que postula el
demandante, se descarta entonces la presencia de aquel ingrediente conforme al
cual debe existir (iv) una desigualdad negativa entre sujetos que serían
merecedores de igual protección, y por lo mismo, se hace innecesario indagar
por la posible existencia de (iii) un principio de razón suficiente que
justifique la diferencia normativa encontrada.
Con lo anterior queda entonces desvirtuada
la existencia de la omisión legislativa denunciada en este caso por el actor, y
consecuentemente, la posibilidad de declarar, por esta razón, la
inexequibilidad o la exequibilidad condicionada de los textos normativos acusados.
Claros estos aspectos, de cara a los preceptos
constitucionales que el demandante invoca como violados en este caso, que como
se recordará son el artículo 13 (derecho a la igualdad), el inciso 3° del artículo
58 (deber de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad)
y el inciso 3° del artículo 333 (deber de fortalecer las organizaciones
solidarias), la Corte considera que las reflexiones contenidas en el punto 4 anterior
así como en el presente, bastan para sustentar la conclusión de que no existe
vulneración de estas normas superiores, resultante de los textos legales
acusados. En relación con la primera de estas normas, dado que, según se
estableció, no existe entre los extremos comparados una igualdad fáctica que
justifique la esperada semejanza normativa; y respecto de las otras dos, por
cuanto, según también se explicó de manera suficiente, dichas disposiciones no pueden
entenderse como mandatos específicos que obliguen a las cámaras a incorporar en
las leyes una o más instituciones determinadas, en beneficio de las
organizaciones de los sectores solidario y cooperativo.
De igual manera, y según lo explicado en
los puntos 4.3 y 4.4 anteriores, estima la Corte que la decisión normativa de
no exigir la implementación de la figura del Defensor del Cliente en entidades
que no obstante desarrollar algunas actividades financieras no hacen parte del
denominado Sistema Financiero, y tampoco se encuentran sometidas a la inspección
y vigilancia de la Superintendencia del mismo nombre, no resulta, en modo
alguno, lesiva de las garantías de protección a los consumidores contenidas en
el artículo 78 superior.
Ello por cuanto, a más de la ya explicada cuestionable
necesidad de esta institución en un entorno en el que el depositante es
asimismo afiliado y miembro activo de la entidad que recibe dichos depósitos,
el referido artículo 78 tampoco contiene mandatos específicos suficientes para
sustentar la necesidad de este tipo de figura en las instituciones financieras
de carácter cooperativo.
Por su parte, en lo que atañe a la eventual
afectación de otras normas constitucionales que de manera complementaria citó
el demandante, tales como el preámbulo de la norma superior y sus artículos 1°
y 2°, resalta esta corporación la imposibilidad de pronunciarse sobre estas
censuras, ya que el actor se abstuvo de sustentarlas.
Por último, es necesario indicar que tampoco
resulta posible estudiar las supuestas vulneraciones que los textos demandados
generarían en otras normas de las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998. Lo anterior es plenamente claro al recordar
que el objeto de la acción de inconstitucionalidad que da origen a este proceso
es una confrontación de carácter jerárquico entre una norma del texto constitucional
y otra del nivel legal, cuya posible consecuencia, en caso de encontrarse
incompatibilidad entre ellas, es la declaratoria de inexequibilidad de la segunda.
En esa misma medida, resulta imposible resolver desde esta perspectiva un
planteamiento acerca del posible conflicto existente entre dos o más normas del
mismo nivel jerárquico ya que, por esa misma circunstancia, no sería factible
discernir cuál(es) de ellas debe prevalecer sobre la(s) otra(s).
6. Conclusión
Agotado el análisis de los distintos
aspectos incluidos en el cargo único contenido en la demanda, y dado que
ninguno de ellos permite la prosperidad de aquél, la Corte Constitucional
declarará que los textos demandados resultan exequibles, únicamente en relación
con los cargos aquí estudiados.
VII.   DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR EXEQUIBLES frente al cargo analizado las expresiones “Las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria”, “las instituciones vigiladas por la
Superintendencia Bancaria”, “las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria”, “Superintendencia Bancaria” y “Superintendencia Bancaria”, contenidas en
el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, “Por la cual se ajustan algunas normas
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”,
norma que modificó el numeral 4° del artículo 98 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ                             MARIA VICTORIA CALLE CORREA                  Magistrado                                                                Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA                  GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                                Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                                Magistrado
HUMBERTO A.
SIERRA PORTO                   JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                                Magistrado
Ausente
con Excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Las Leyes 454 de 1998 y 795 de 2003 se refirieron a la Superintendencia Bancaria,
cuya estructura y nombre fueron redefinidos por Decreto 4327 de 2005.
[2]
Cfr. sobre el tema de la omisión legislativa, sólo entre los
pronunciamientos de los años más recientes, las sentencias C-562 y C-865 de
2004,  C-800, C-823 y C-1154 de 2005,  C-891A de 2006,  C-208, C-394, C-831 y
C-1004 de 2007, C-463, C-540 y C-542 de 2008.
[3]
Sobre omisión legislativa absoluta ver las sentencias C-543 de
1996 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-780 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), C-1154 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-542 de 2008 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño).
[4]
Sobre omisión relativa ver, entre otras, las sentencias C-823
de 2005 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-185 de 2002, C-891A de 2006 y C-208 de
2007 (en todas M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-394 de 2007 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto) y C-463 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[5]
A partir de este punto la Sala hace directamente referencia a la
Superintendencia Financiera de Colombia según lo explicado en la precedente
nota 1 de pie de página.
[6] Ver sobre este aspecto el
punto 4.3 de esta misma providencia.
[7]
Sobre la naturaleza e importancia de la actividad financiera y
sobre su tratamiento constitucional, la Corte ha desarrollado una sólida línea
jurisprudencial que comienza con las sentencias C-024 de 1993 (M. P. Ciro
Angarita Barón) y C-252 de 1994 (Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro
Naranjo Mesa). En tiempos más recientes, pero en el mismo sentido pueden
destacarse las sentencias C-041 de 2006 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-860 de 2006 (M. P. Humberto Sierra Porto) y C-692 de 2007 (M. P. Rodrigo
Escobar Gil).
[8]
Sobre la indeterminación de estos conceptos ver, entre otras,
las sentencias C-940 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las ya
citadas C-041 y C-860, ambas de 2006.
[9] Sobre
este aspecto ver particularmente las sentencias C-560 de 1994 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo), C-780 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y
C-1062 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[10]
Esta definición aparece mencionada, entre otras, en las sentencias T-550 de
1994 (M. P. Jorge Arango Mejía), T-073 de 1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1054 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-170 de 2005 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño) y C-188 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil).
[11]
Además de estas existen otras normas constitucionales que establecen la
obligación de fomentar las organizaciones solidarias, entre ellas los artículos
51, 60, 64 y 103 de la Constitución Política.
[12]
Cfr., entre otras, las sentencias C-211 de 2000, C-1145 de 2004 y C-188 de 2006.
[13]
Particularmente el deber de reconocer y proteger en cabeza de
estas organizaciones todos los derechos fundamentales predicables de las
personas jurídicas (arts. 11 a 41).
[14]
Actualmente rigen las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998. La aprobación de esta
última, según consta en su exposición de motivos, estuvo enmarcada por el
propósito de fortalecer el movimiento cooperativo mediante la actualización de
la normatividad aplicable, a partir de las nuevas y explícitas referencias de
apoyo a las organizaciones solidarias contenidas en la Constitución de 1991.
[15]
En la sentencia C-948 de 2001 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte
explicó y destacó que la prestación de servicios a terceros no desnaturaliza el
carácter solidario y cooperativo de estas instituciones, sino por el contrario
es un instrumento que está llamado a conducir a su fortalecimiento.
[16] Literal g. del artículo
46 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
[17]
Compilado por el Decreto 663 de 1993, con posteriores
reformas, entre ellas, y en lo que atañe al presente asunto, las contenidas en
las Leyes 454 de 1998 y 795 de 2003.
[18]
Reguladas por el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado
por el artículo 98 de la Ley 795 de 2003.
[19] Cfr. el
ya citado numeral 6° del artículo 2° del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
[20] Cfr. el
ya citado artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 98 de la
Ley 795 de 2003.
[21] Artículo
39 de la Ley 454 de 1998, que modifica el artículo 99 de la Ley 79 de 1988.
[22]
De acuerdo con el artículo 42 de la Ley 454 de 1998 ese
capital se estableció en la suma de un mil quinientos millones de pesos ($
1.500’000.000), reajustados anualmente de conformidad con el IPC del respectivo
período.
[23]
Conforme al artículo 42 de la Ley 454 de 1998 ese capital se
estableció en la suma de quinientos millones de pesos ($ 500’000.000),
reajustados anualmente de conformidad con el IPC del respectivo período.
[24]
Cfr. artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que modificó el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998 sobre atribución de funciones
jurisdiccionales a la Superintendencia Bancaria, cuyo parágrafo 1° (declarado
inexequible mediante sentencia C-1641 de 2000) mencionaba la posibilidad de que
las entidades financieras hubieren implementado voluntariamente la figura del
Defensor del Cliente. Posteriormente, el artículo 47 de la Ley 640 de 2001,
también  modificatorio del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, así mismo
declarado inexequible por sentencia C-500 de 2001, contemplaba la posibilidad
de que el Defensor del Cliente (en las instituciones que voluntariamente
hubieren implementado esta figura) actuara como conciliador respecto de las controversias
surgidas entre tales entidades y sus clientes dentro del marco del
correspondiente contrato. Mientras que en el primer caso la inexequibilidad
tuvo que ver con la ausencia de algunas de las condiciones necesarias para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Superintendencia
Bancaria, en el segundo se debió a vicios de trámite en la aprobación de esta
norma.
[25]
La Corte Constitucional hizo un extenso y completo análisis
sobre la función y contenido de esta figura en la sentencia C-1150 de 2003 (M.
P. Eduardo Montealegre Lynnet), en la cual se declararon exequibles varios
partes del mismo artículo 24 aquí demandado, frente a cargos relacionados con
la presunta delegación de funciones presidenciales en cabeza de particulares y
la posible violación del principio de unidad de materia.
[26]
Cfr. sobre este aspecto, entre muchas otras, las sentencias
T-1085 de 2002, T-287 de 2004, T-207 y T-899, ambas de 2006 y T-173 de 2007. El
concepto de posición dominante que en estos casos se predica de las
instituciones financieras puede diferir parcialmente de aquellos que bajo esa
misma denominación se han definido y se aplican en otros ámbitos específicos,
tales como el de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio
en relación con el control de prácticas comerciales restrictivas (Decreto 2153
de 1992), o el de la regulación, inspección y vigilancia de las empresas de
servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994).
[27]
Entre ellas los bancos comerciales, las casas de cambio, las compañías de
seguros, las sociedades fiduciarias o las administradoras de fondos de
pensiones y cesantías.
[28]
La Junta de Vigilancia está prevista y reguladas en los
artículos 38 a 40 de la Ley 79 de 1988. La más reciente Ley 454 de 1998 hace
referencias a ella en sus artículos 59 a 61.