T-244-98
Sentencia T-244/98
Sentencia
T-244/98
REVISION EVENTUAL
FALLO DE TUTELA-No
configura una tercera instancia
ACCION DE TUTELA-Alcance
DERECHOS
COLECTIVOS-Improcedencia
de tutela para obtener de manera autónoma su protección
ACCION POPULAR-Características y alcance
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO
DERECHOS
COLECTIVOS-Conexidad con
derechos fundamentales hace procedente la tutela
El Constituyente
previó para la defensa inmediata de los derechos fundamentales individuales la
acción de tutela, mientras para la salvaguarda de los derechos colectivos
estatuyó las denominadas acciones populares y acciones de clase o grupo, en
aquellos casos en los cuales de la vulneración de un derecho colectivo se
desprenda la amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental individual,
es procedente que el juez constitucional, previa la verificación de una clara
relación de conexidad, proteja dichos derechos vía tutela.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Conexidad
con derechos fundamentales hace procedente la tutela
En tanto entidad
jurídica autónoma, el derecho específico al goce de un ambiente sano está
garantizado judicialmente por virtud de un instrumento procesal específico y
directo de carácter principal y de naturaleza también autónoma, conocido como
las acciones populares y en caso de daño subjetivo pero plural, por virtud de
las acciones de grupo o de clase, amén de las vías judiciales ordinarias y de
los casos especiales de responsabilidad objetiva que establezca la ley. No
obstante, en algunos casos, este derecho constitucional colectivo puede
vincularse con la violación de otro derecho constitucional de rango o
naturaleza fundamental como la vida, la salud, o la integridad física, entre
otros, y en esos eventos es procedente, por vía de tutela, solicitar y obtener
el amparo de uno y otros derechos, pues en tales situaciones prevalece la
protección del derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover
todos los obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos
casos, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas
características de violación de un derecho constitucional fundamental, deberá
ordenar la tutela efectiva que se reclama.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Presupuestos
para que proceda excepcionalmente la tutela
Para que
procediera la tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos
fundamentales invocados, era necesario que se cumplieran los siguientes
presupuestos: - Que la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a
la salud que alega el actor, constituyera un hecho real, inminente, que
exigiera una reacción inmediata de la autoridad judicial dirigida a
protegerlos, y no una mera expectativa, o una posible consecuencia para la
cual, con carácter preventivo, el demandante, legítimamente, solicitara la
adopción de ciertas medidas que las neutralizaran o evitaran. - Que de manera
fehaciente fuera posible establecer y demostrar, que existe una clara relación
de causalidad entre los hechos que atentaron contra el medio ambiente y la
vulneración o amenaza efectiva del derecho o derechos fundamentales para los
cuales solicitó protección
DERECHO A LA
SALUBRIDAD PUBLICA-Protección/DERECHO
AL AMBIENTE SANO-Protección
DERECHOS
COLECTIVOS-Derrumbamiento del rellenosanitario "Doña Juana"
Referencia:
Expediente T-153.529.
Actor: Humberto
Cardona Zamora.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santa Fe de Bogotá
D.C., mayo veintiuno (21) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el
ciudadano HUMBERTO CARDONA ZAMORA solicita para él, su esposa y sus dos
menores hijas, la protección de sus derechos constitucionales a la vida, la
salud, la integridad física y la seguridad social de cuya vulneración culpa a
la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá.
Señala el
demandante, que reside junto con su familia en un apartamento de su propiedad,
el cual está ubicado en inmediaciones del relleno sanitario “Doña Juana”, y que
como consecuencia de la avalancha de basura que se produjo en el mismo el
pasado 27 de Septiembre de 1997, y de las continuas emanaciones de gases
tóxicos derivadas de aquella, dado que los desechos de tipo biológico y químico
enterrados allí quedaron al descubierto, él, su familia y en general la
población ubicada en proximidades del basurero, se han visto afectados y
expuestos a posibles epidemias y enfermedades, al igual que a olores
nauseabundos y a plagas de animales que en esas circunstancias proliferan.
Tales hechos, en
opinión del actor son responsabilidad directa de la Administración Distrital,
por lo que le solicita al juez de tutela, con miras a proteger sus derechos
fundamentales a la vida, la salud, a la integridad física y la seguridad
social, que se le ordene al Alcalde de la ciudad una nueva “asignación,
ubicación y utilización del relleno sanitario de “Doña Juana”; esto es, el
traslado inmediato del mismo a otra zona en la que no exista riesgo para ningún
sector de la población, el desmonte del actual y el saneamiento de los terrenos
que ocupa, y un plan asistencial en clínicas de reconocido prestigio para él y
su familia, y en general para los habitantes de la zona afectada.
II. LAS DECISIONES DE INSTANCIA.
1. Primera
Instancia.
Luego de admitir la
acción de tutela y de solicitar varios conceptos técnicos sobre las posibles
consecuencias de los hechos que la originaron, además de algunas pruebas sobre
los mismos, la Sección Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,
en fallo de primera instancia de fecha dieciséis (16) de octubre de mil
novecientos noventa y siete, resolvió conceder la tutela impetrada por el señor
HUMBERTO CABRERA ZAMORA, para proteger sus derechos fundamentales a la
vida, a la salud, a la integridad física y a la seguridad social, cuya
vulneración, según él, se originó en el hecho público y notorio del derrumbe
del relleno sanitario “Doña Juana”, hecho que no solamente afectó al accionante
y a su familia, sino a la población en general.
Señala el juez de
tutela de primera instancia, que aunque dicha acción no procede para la
protección de derechos colectivos, como lo es el derecho a un ambiente sano,
cuando se verifica que conexos al mismo se encuentran amenazados derechos
fundamentales como el derecho a la salud y la vida, es procedente recurrir a
ese instrumento de protección excepcional, tal como lo ha reiterado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Considera el a
quo que conforme a los experticios allegados por las diferentes entidades a
las cuales se les solicitaron conceptos y pruebas, se concluye que no se le dio
un manejo técnico y adecuado a las basuras, residuos y desperdicios arrojados
al relleno, y que se hizo caso omiso de las advertencias y recomendaciones
entregadas, entre otras, por el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales -IDEAM-, en lo que se refiere a la minimización de los
efectos adversos que conlleva un relleno sanitario y su manejo.
En el asunto sub
examine, atendiendo a la real ocurrencia de la avalancha de basuras y demás
elementos enterrados en el relleno sanitario, se encontró que además de las
molestias que originó el hecho, se produjeron y se producen emanaciones
pestilentes por la exposición a cielo abierto de las mismas, las cuales son
percibidas por el olfato humano, incluso a medianas distancias, dado su
contenido de gases entre los que se encuentran sulfuros, mercaptanos, amoniaco,
organoclorados etc., emanaciones que persistirán por un plazo aún no
determinado, hechos que configuran  un riesgo actual y latente para la salud de
los habitantes de la zona, que puede traducirse en la adquisición de
enfermedades y molestias de tipo respiratorio.
Con base en las
anteriores consideraciones el Tribunal amparó los derechos a la vida y a la
salud del accionante y de su familia, y ordenó al Alcalde Mayor de Santa Fe de
Bogotá, al director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-
en coordinación del director de la Corporación Autónoma Regional -CAR- y a los
señores Ministros de Salud y Medio Ambiente, en lo que sea pertinente, adoptar
las medidas necesarias para superar el hecho y declarar la emergencia
sanitaria.
Al efecto ordenó que
en un plazo perentorio de 48 horas, la administración del Distrito Capital
decidiera sobre el inicio del proceso de cubrimiento de las basuras dispersas;
así mismo, para proteger el derecho a la salud del actor y su familia, dada la
incertidumbre sobre las consecuencias que en ellos pueda producir el incidente
a mediano plazo, le ordenó a las entidades públicas que hacen parte del Sistema
Nacional de Salud con jurisdicción en Santa Fe de Bogotá, “...elaborar un plan
especial que permita la salvaguarda de ese derecho.”
2. Segunda
Instancia.
La Sección Primera
del Consejo de Estado, al decidir la impugnación interpuesta por el accionante,
por el director del DAMA y por el representante legal de la firma Prosantana
Ltda.. operadora del relleno sanitario “Doña Juana”, en fallo de fecha tres (3)
de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997), decidió revocar en su
totalidad el fallo del a quo, pues consideró que para que la acción de
tutela pueda servir de instrumento judicial que garantice la protección de
derechos colectivos, tiene que existir una relación de causalidad
fehacientemente comprobada, entre el daño ambiental y el derecho fundamental
cuya protección se pretende, que en el caso sub examine no se establece
ni se prueba.
Además, afirma el ad-quem,
en el caso examinado las determinaciones adoptadas por el a quo implican
que los funcionarios públicos inculpados se vean obligados a adelantar acciones
que no corresponden a la órbita de su competencia, generando con ello una clara
vulneración del artículo 121 de la Constitución Política.
Considera el juez
constitucional de segunda instancia, que en el  caso planteado no se demostró
que las entidades públicas y los funcionarios de las mismas a los que se
responsabiliza de los hechos, hayan amenazado o vulnerado los derechos fundamentales
a los que alude el actor, y que además se desvirtuó que éste habite en un
predio aledaño al relleno sanitario que causó la emergencia, motivos
suficientes para revocar el fallo de primera instancia, con la advertencia para
las entidades  y funcionarios públicos comprometidos con el problema, de que no
pueden despreocuparse de sus deberes de prevención, mantenimiento y
recuperación del medio ambiente deteriorado por la emergencia sanitaria que se
presentó, ni evadir el cumplimiento de las recomendaciones de los expertos,
nacionales e internacionales consultados, así como tampoco “echar en saco roto”
las investigaciones que conduzcan a determinar los eventuales responsables si
los hubiere.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera. La Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la revisión de la sentencias
producidas en el proceso de la referencia, en atención a lo dispuesto por los
artículos 86, inciso tercero y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991;
además, esta competencia obedece a la selección que practicó la Sala
correspondiente y al reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento de esta Corporación.
Segunda. La
Materia.
El derrumbe que se
produjo el pasado 27 de septiembre de 1997 en el relleno sanitario “Doña
Juana”, en el que se recogen las basuras y desperdicios que produce a diario la
capital de la República, constituyó, como es de público conocimiento, una grave
situación que comprometió y puso en alto riesgo la preservación y la calidad
del medio ambiente de la zona en la que está ubicado, la cual obligó a una
reacción inmediata de todas las entidades, oficiales y privadas, que en razón
de su función están comprometidas con el manejo y el proceso de búsqueda de
soluciones al problema sanitario y de salubridad que del mismo se derivó.
Quiere decir lo
anterior, que fueron tales las dimensiones y la magnitud del problema que se
originó en el derrumbamiento del botadero, que no es el caso en el proceso de
revisión que le corresponde adelantar a esta Sala, entrar a debatir sobre la
existencia misma de los hechos o sobre la solidez y pertinencia del soporte
probatorio que respalda las afirmaciones hechas por el actor y por quienes
intervinieron en el proceso, en relación con la ocurrencia y gravedad de los
mismos.
Lo que le
corresponde a la Sala en esta ocasión, previo el análisis de las decisiones de
primera y segunda instancia, es determinar si la revocatoria de que fue objeto
la providencia del a-quo procedía de conformidad con las disposiciones del
ordenamiento superior, o si por el contrario el fallo que ella contenía, a
través del cual la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
amparó los derechos fundamentales a la vida y a la salud del actor y de su
familia, en cuanto entendió que en el caso específico la vulneración de los
mismos presentaba una evidente relación de conexidad con los hechos que
afectaron gravemente el derecho a un ambiente sano, se sustentaba en una
acertada interpretación de las normas de la Constitución Política.
“Debe recordarse que
la revisión eventual por parte de esta Corte no configura una tercera
instancia, pues no ha sido prevista por la Constitución para dar a las partes
nueva posibilidad de atacar las determinaciones judiciales de primero y segundo
grado. Su sentido y razón consisten en asegurar que, por parte del tribunal que
tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política,
se unifiquen los criterios con base en los cuales ella se interpreta y aplica
en materia de derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las
pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el
alcance de los principios, postulados, preceptos y reglas de la Constitución,
corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores
provenientes de equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales.” (Corte
Constitucional, Auto, agosto 1o. de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Tercera. El
fundamento de las decisiones de primera y segunda instancia.
Tanto la decisión
del juez constitucional de primera instancia, la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, como la de la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del  H. Consejo de Estado, a la que le correspondió
conocer de la impugnación de la que fue objeto la primera, parten para su
análisis del siguiente presupuesto:
De conformidad con
lo establecido en el artículo 79 de la Carta Política, el medio ambiente sano
es un derecho del que gozan todas las personas,  cuya protección y defensa,
éstas pueden solicitar por vía judicial, en tanto se define como un derecho
colectivo, haciendo uso de las denominadas acciones populares, según lo
establece el artículo 88 de la Constitución :
“Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.
“También regulará
las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
“Asimismo, definirá
los casos de responsabilidad civil objetiva por daño inferido a los derechos e
intereses colectivos.”
Es decir, que
coinciden en afirmar que de acuerdo con el ordenamiento superior, en principio
la acción de tutela, prevista para evitar la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales, es improcedente cuando se pretende la defensa de los
denominados derechos colectivos, cuya protección es viable solicitarla y
obtenerla a través de las acciones populares.
Ahora bien, también
coinciden en señalar que no obstante lo anterior, según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, es viable recurrir a la acción de tutela
para solicitar y obtener el amparo de derechos colectivos como el derecho a un
medio ambiente sano, siempre y cuando esté de por medio la vulneración de los
derechos fundamentales de una persona individualmente considerada. Es decir,
que es procedente la acción de tutela en esos casos, si se prueba la relación
de conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la de los derechos
fundamentales para los que se reclama protección.
Para el a-quo
en el caso sub examine esa relación de conexidad existe, y a partir de
ella justifica la decisión de tutelar los derechos a la vida y a la salud del peticionario
y su familia. Para el ad-quem, en cambio, el fundamento de la decisión
de primera instancia es equivocado, por cuanto las pretensiones específicas del
actor demuestran, que lo que solicitó fue protección para los derechos
colectivos a la salubridad y a un ambiente sano y no para sus derechos
fundamentales o los de alguno de los miembros de su familia; el accionante,
señala el juez de tutela de segunda instancia, “no dejó ...siquiera entrever
que su vida o salud se encontrasen en peligro...”, es más, agrega,  no existe
indicio o prueba de que él, su esposa o sus hijas  “...sufran de alguna
afección respiratoria, alergia o enfermedad de la piel, que tenga relación
directa o sea efecto inmediato del deslizamiento del relleno sanitario”.
Así, concluye el ad-quem,
“...si no se ha demostrado la vulneración del derecho a la vida o a la salud
del señor HUMBERTO CABRERA ZAMORA, o de sus hijas, mal puede
concedérsele por ello una tutela  para proteger, en conexidad, su derecho a un
ambiente sano, mediante la adopción de medidas que son propias  de las acciones
populares”; con base en esos argumentos la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procedió a revocar la
providencia impugnada y a denegar la tutela impetrada por el actor.
Cuarta. La acción
de tutela no es procedente para obtener de manera autónoma la protección de un
derecho colectivo.
La acción de tutela,
como reiteradamente lo ha manifestado esta Corporación, “...está prevista en el
artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo procesal
complementario, específico y directo, que tiene por objeto la protección
concreta  e inmediata de  los derechos constitucionales fundamentales, en una
determinada situación jurídica, cuando éstos sean violados o se presente
amenaza de su violación.”
“Dicha acción  es
un medio procesal específico porque se contrae a la  protección inmediata de
los derechos constitucionales fundamentales, afectados de modo actual e
inminente y no a otros, y conduce, previa la solicitud, a la
expedición de una declaración judicial que contenga una o varias ordenes de
efectivo e inmediato cumplimiento.
“Es directo, porque
siempre presupone una actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede
acudir sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial, salvo que
se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable y, en todo caso, procura la restitución al sujeto
peticionario en el goce del derecho de rango constitucional que se demuestra
lesionado.
“Es necesario
destacar que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo
legislativo, el ejercicio de la citada acción está condicionado, entre otras
razones, por la presentación ante el Juez de una situación concreta y
específica de violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales,
cuya autoría debe ser atribuida a cualquier autoridad pública o, en ciertos
eventos definidos por la ley, a sujetos particulares. Además, el peticionario
debe tener un interés jurídico y pedir su protección también específica,
siempre en ausencia de otro medio judicial de protección o excepcionalmente,
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“Es, en efecto, un
mecanismo judicial de origen constitucional de evidente carácter residual que
está previsto para asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos
constitucionales fundamentales, pues "solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Se establece
así un sistema complementario de garantía de aquellos derechos constitucionales
fundamentales que, con determinadas características de sumariedad, preferencia
y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su protección judicial,
pues el constituyente quiso superar con sus previsiones, determinadas
deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre otras causas,
por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e integral
protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al Estado
Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus
evoluciones.” [1]
En esa perspectiva,
pretender la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la
salubridad pública, consagrados en el artículo 88 de la Constitución, recurriendo
para el efecto la acción de tutela, no es procedente, pues dichos derechos son
definidos en la Carta Política como derechos colectivos para cuya protección el
Constituyente determinó otras acciones, tal como de manera expresa lo ha
señalado la Corte Constitucional:
La Carta de 1991 es
explícita en adoptar el modelo que consagra el "derecho al goce de un
ambiente sano" no como un derecho constitucional fundamental, sino como un
derecho y un interés constitucional de carácter colectivo; en este sentido la
Acción de Tutela, no es procedente para obtener de manera autónoma su
protección pues, aquella procede para obtener el amparo de los derechos
constitucionales fundamentales y no el de otros derechos que, como los
colectivos, deben perseguirse judicialmente por virtud del ejercicio de las
Acciones Populares o de las Acciones de Clase o de Grupo en los términos de su
regulación legal. (Corte Constitucional, Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres.
Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón)
Quinta. La
salvaguarda y protección de los derechos colectivos a los que se refiere el
artículo 88 de la C.P, y de los demás que como tales defina el legislador[2], será
viable a través del ejercicio de las acciones populares y de las acciones de
clase o de grupo.
Al analizar un caso
similar al que ahora ocupa a la Sala[3],
ésta Corporación se detuvo a determinar y a profundizar en las características
que singularizan, en el marco de la Constitución Política de 1991, las
denominadas acciones populares, las cuales, como se anota en la correspondiente
sentencia, si bien no eran extrañas a nuestro ordenamiento jurídico[4], en la nueva Carta
Política de 1991 se fortalecieron, dado que se amplió su ámbito de aplicación y
se precisaron sus características y alcance. Dijo la Corte en esa ocasión:
“Como una de las
tantas innovaciones introducidas por la Carta Política de 1991 al régimen
constitucional colombiano de protección judicial de los derechos de las
personas, aparecen en los incisos primero y segundo del artículo 88 de la
Constitución el concepto de acciones populares con fines concretos  y el de
acciones de clase o de grupo.
“... es de observar
que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, que consagra las denominadas
acciones populares como otro de los instrumentos de defensa judicial de los
derechos de las personas, señala también el ámbito material y jurídico de su
procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y
proteger a través de ellas; ellas aparecen previstas para operar dentro del
marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el
patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública. Igualmente, son
objetos y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas
acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia
económica. Sin embargo, esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja
dentro de  las competencias del legislador la definición de otros bienes
jurídicos de la misma categoría y naturaleza.
“... las acciones
populares aunque se enderecen a la protección y amparo judicial de estos
concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni
ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales
daños que pueda causar la acción o la omisión  de la autoridad pública o del
particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el
instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones
ordinarias o especializadas y la acción de tutela.
“...Característica
fundamental de las acciones populares previstas en el inciso primero del
artículo 88 de la Constitución Nacional, es la de que permite su ejercicio
pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las
inspiran, no dejan duda al respecto. En consecuencia, no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los
derechos que se pueden amparar a través de ellas.
“... Además, su
propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades
públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los
particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas
atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales.
(...)
“ACCION DE CLASE -Alcance
“Las Acciones de
Clase o de Grupo no hacen referencia exclusiva a los derechos constitucionales
fundamentales, ni sólo a los derechos colectivos, también  comprenden a los
derechos subjetivos de origen  constitucional o legal y necesariamente suponen
la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya
reparación se puede pedir ante el juez;  empero exigen  siempre que este daño
sea de los que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas
que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud,
inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios. (Corte
Constitucional, Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres. Fabio Morón Díaz y Ciro
Angarita Barón)
Precisó también en
esa ocasión la Sala Plena de la Corte, que por su finalidad pública, las
acciones populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni
pecuniario, que no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se
quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de
legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.
Sexta. En
aquellos eventos en los cuales la vulneración o alteración del derecho
colectivo a gozar de un medio ambiente sano, origine la violación de uno o
varios derechos constitucionales fundamentales, es procedente recurrir a la
acción de tutela para solicitar y obtener la protección inmediata de los
mismos.
No obstante lo
dicho, esto es que el Constituyente previó para la defensa inmediata de los
derechos fundamentales individuales la acción de tutela, mientras para la
salvaguarda de los derechos colectivos estatuyó las denominadas acciones
populares y acciones de clase o grupo, en aquellos casos en los cuales de la
vulneración de un derecho colectivo se desprenda la amenaza o violación
efectiva de un derecho fundamental individual, es procedente que el juez
constitucional, previa la verificación de una clara relación de conexidad,
proteja dichos derechos vía tutela.  Sobre el particular ha dicho la Corte:
“La conexión que los
derechos colectivos pueden presentar, en el caso concreto, con otros derechos
fundamentales, es de tal naturaleza que sin la debida protección de aquellos,
estos prácticamente desaparecerían o se haría imposible una protección eficaz.
En estos casos se requiere una interpretación global de los principios,
valores, derechos fundamentales de aplicación inmediata y derechos colectivos,
para fundamentar la aplicación inmediata que aparece como insuficiente para
respaldar una decisión, puede llegar a ser suficiente si se combina con un
principio o con un derecho de tipo social o cultural y viceversa.  Esto se debe
a que la eficacia de las normas constitucionales no está claramente definida
cuando se analizan a priori, en abstracto, antes de entrar en relación con los
hechos.
“El derecho al medio
ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la Constitución
Política por medio de las acciones populares, que tienen procedencia en
aquellos casos en los cuales la afectación de tal derecho vulnera un derecho
constitucional o legal. Esta regla general debe ser complementada con una
regla particular de conexidad, según la cual, en aquellos casos en los cuales,
de la vulneración del derecho a gozar del medio ambiente resulte vulnerado
igualmente un derecho constitucional fundamental, procede la acción de tutela
como mecanismo judicial de protección del derecho colectivo al medio ambiente.
En estos casos, el juez, al analizar el caso concreto, deberá ordenar la tutela
efectiva que se reclama. Para determinar la conexidad entre el derecho al medio
ambiente sano y el derecho fundamental de aplicación inmediata se debe
recurrir,  inicialmente, al análisis del caso concreto.  Es allí donde el juez
observa las circunstancias específicas del caso para apreciar el grado de
afectación del derecho fundamental.  En estos casos la norma constitucional
adquiere sentido jurídico cuando se interpreta a través de las circunstancias
fácticas y no como suele suceder con las normas que consagran derechos
subjetivos, en las cuales los hechos adquieren sentido a través de los
elementos interpretativos proporcionados por la norma.” (Corte Constitucional,
Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón)
Séptima. El caso
concreto
Sentadas las
anteriores consideraciones de carácter general, la Sala se ocupará del examen
del caso concreto que se revisa, para determinar si procedía o no la acción de
tutela como mecanismo de protección para los derechos fundamentales que el
actor alega vulnerados; esto es, si es viable establecer una relación de
conexidad entre el derrumbamiento del relleno sanitario de “Doña Juana” y las
consecuencias fácticas que de él se originaron, y la afectación, si la hubo, de
los derechos fundamentales a los que alude al actor.
Como se anotó antes,
el derecho constitucional de todas las personas al disfrute de un ambiente sano
está consagrado expresamente en el artículo 79 de la Carta Política, y para su
protección el Constituyente previó las denominadas acciones populares y las
acciones de clase o grupo, motivo por el cual lo incluyó en la lista
enunciativa del inciso primero del artículo 88 del ordenamiento superior.
Es decir, que en
tanto entidad jurídica autónoma, el derecho específico al goce de un ambiente
sano está garantizado judicialmente por virtud de un instrumento procesal
específico y directo de carácter principal y de naturaleza también autónoma,
conocido como las acciones populares y en caso de daño subjetivo pero plural,
por virtud de las acciones de grupo o de clase, amén de las vías judiciales
ordinarias y de los casos especiales de responsabilidad objetiva que establezca
la ley.
No obstante, en
algunos casos, este derecho constitucional colectivo puede vincularse con la
violación de otro derecho constitucional de rango o naturaleza fundamental como
la vida, la salud, o la integridad física, entre otros[5], y en esos eventos es
procedente, por vía de tutela, solicitar y obtener el amparo de uno y otros
derechos, pues en tales situaciones prevalece la protección del derecho
constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos,
ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos, como se ha dicho,
el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las señaladas
características de violación de un derecho constitucional fundamental, deberá
ordenar la tutela efectiva que se reclama.
“Para determinar la
conexidad entre el derecho al medio ambiente sano y el derecho fundamental de
aplicación inmediata se debe recurrir, inicialmente, al análisis del caso
concreto. Es allí donde el juez observa las circunstancias específicas del caso
para apreciar el grado de afectación del derecho fundamental. En estos casos la
norma constitucional adquiere sentido jurídico cuando se interpreta a través de
las circunstancias fácticas y no como suele suceder con las normas que consagran
derechos subjetivos, en las cuales los hechos adquieren sentido a través de los
elementos interpretativos proporcionados por la norma.” (Corte Constitucional,
Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón)
En el caso sub examine,
a partir de la ocurrencia de unos hechos específicos, el derrumbamiento del
relleno sanitario “Doña Juana”, que dejó al descubierto toneladas de basuras y
desperdicios químicos y biológicos, de los cuales emanan gases tóxicos, se
produjo, sin lugar a duda, el deterioro y una grave amenaza para el medio
ambiente, que en principio, de conformidad con las disposiciones de la
Constitución, es susceptible de protección a través del mecanismo judicial
consagrado en el artículo 88 de la Carta, esto es de las acciones populares,
salvo que se demuestre, “fehacientemente”, que a raíz de esos hechos se
vulneraron efectivamente derechos fundamentales del actor o de los miembros de
su familia, caso en el cual procedería como mecanismo de protección inmediata
la acción de tutela:
“El derecho a gozar
de un ambiente sano es un derecho colectivo, cuya protección especial se ejerce
por medio de acciones populares, consagradas en el artículo 88 de la
Carta...Unicamente en casos excepcionales procede la acción de tutela para
proteger derechos colectivos, siempre y cuando se acredite la existencia de un
perjuicio en relación con un derecho fundamental individual de los
peticionarios, quienes deberán demostrar fehacientemente el nexo
causal entre los presuntos hechos atentatorios contra el medio ambiente y la
afectación del derecho individual alegado.” (Corte Constitucional, Sentencia
T-229 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
Quiere decir lo
anterior, que para que en el caso sub examine procediera la tutela como
mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales invocados por
el actor, era necesario que se cumplieran los siguientes presupuestos:
- Que la vulneración
de los derechos fundamentales a la vida y a la salud que alega el actor,
constituyera un hecho real, inminente, que exigiera una reacción inmediata de
la autoridad judicial dirigida a protegerlos, y no una mera expectativa, o una
posible consecuencia para la cual, con carácter preventivo, el demandante,
legítimamente, solicitara la adopción de ciertas medidas que las neutralizaran
o evitaran.
- Que de manera
fehaciente fuera posible establecer y demostrar, que existe una clara relación
de causalidad entre los hechos que atentaron contra el medio ambiente y la
vulneración o amenaza efectiva del derecho o derechos fundamentales para los
cuales solicitó protección el actor.
Para el ad-quem
ninguno de esos presupuestos se cumple, pues en primer lugar no hay evidencia
alguna de que el actor o los miembros de su familia sufran de quebrantos de
salud de ninguna índole, mucho menos de problemas que pudieran presumirse
derivados de los hechos acaecidos en el relleno sanitario, al contrario, señala
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, todo indica que gozan de buena salud y que no presentan síntomas que
hagan urgente su diagnóstico y tratamiento, lo que implica, en segundo lugar,
que no puede establecerse ninguna relación de conexidad entre los derechos
fundamentales que en concepto del demandante han sido vulnerados, para los que
pide protección, y el derrumbamiento del relleno sanitario, no obstante que
éste indudablemente afectó la calidad del medio ambiente.
Anota el juez
constitucional de segunda instancia :
“ Tampoco durante la
actuación se demostró que por causa de los olores nauseabundos, por cuya
existencia se concedió realmente la tutela, el señor HUMBERTO CABRERA ZAMORA, o
sus hijas, sufriesen de alguna afección respiratoria, alergia o enfermedad de
la piel, que tenga relación directa o sea efecto inmediato del deslizamiento
del relleno sanitario, de los que, a corto plazo, indica el Instituto Nacional
de salud (folio 24).
“La prueba que mejor
demuestra que la salud o la vida del accionante o la de su familia no se
encuentran en peligro real es la de que recibido por él un telegrama que le fue
dirigido el 26 de octubre por el Director del DAMA, en cumplimiento del fallo
de tutela, para la realización de un examen médico a fin de establecer un
programa de evaluación y seguimiento de su salud, con pasmosa tranquilidad
responde que los recibirá en su residencia el sábado 1o. de noviembre, a las
11:00 horas, agradeciendo puntualidad, porque tiene compromisos previamente
adquiridos.”
Es más, ni siquiera
las instituciones de carácter técnico consultadas, especializadas en la
materia, se atreven a predecir, como inminentes, posibles nexos entre el
deslizamiento de las basuras y la ocurrencia, a mediano y largo plazo, de
enfermedades en los habitantes de las zonas circundantes. Sobre el particular
conceptúo el Instituto Nacional de Salud :
“...es difícil
predecir, sobre todo, los efectos sobre la salud y la vida de las personas a
mediano y largo plazo si no existe un monitoreo periódico en el tiempo de los
gases generados y de los lixiviados que se producen por la descomposición de
las basuras para poder hallar posibles asociaciones entre éstos componentes y
enfermedades atribuibles al fenómeno presentados.
“Los efectos a corto
plazo sobre la salud que se pueden presentar son:
- Incremento de
infecciones respiratorias por polución ambiental
- Alergias según
susceptibilidad de las personas a ciertos componentes
- Molestias por
malos olores
- Efectos
psicosociales por degradación del paisaje y persistencia del problema.
“...es importante
considerar que las acciones de tipo sanitario realizadas hasta el momento han
mitigado los problemas ambientales y de salubridad que han surgido por la
avalancha de basuras y residuos sólidos. “
Es claro entonces,
que los derechos efectivamente amenazados en el caso que se revisa, son los
derechos a la salubridad y a gozar de un ambiente sano, y que los mismos
corresponden a los denominados derechos colectivos o difusos, consagrados como
tales en el artículo 88 de la C.P., para cuya protección proceden las
denominadas acciones populares y las especiales a las que se refiere la misma
norma superior; de ahí que, como lo sostiene el ad-quem, las peticiones
del actor correspondan a medidas que sirven para la protección de ese tipo de
derechos, y no a aquellas que serían pertinentes para proteger derechos
fundamentales recurriendo para el efecto a la acción de tutela.
“Descendiendo al
plano de la realidad concreta, en el caso específico que se examina, es
incuestionable que las pretensiones básicas del peticionario de la tutela
(cierre del relleno sanitario ; plan de obra social, a manera de
indemnización para los pobladores de los barrios afectados por la emergencia
sanitaria ; y proyecto prioritario, con base en metodologías y principios
científicos acordes con el avance tecnológico, que no someta de manera
exclusiva un área haciendo cada vez más notorio el marginamiento y la
discriminación  social entre las diferentes zonas de la capital) y la
argumentación a que él acude, son demostrativas de que se propende más por la
protección de los derechos colectivos (salubridad, medio ambiente) de los
habitantes de los barrios afectados por los efectos de los olores pestilentes y
nauseabundos originados en el desbordamiento del relleno sanitario...que por la
protección de la salud o la vida del accionante.”
De lo dicho es
viable concluir, en el caso que se revisa, que las pretensiones del actor son
de carácter preventivo, pues están dirigidas a solicitar protección para
derechos colectivos, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la
salubridad, de cuya vulneración se desprende una real expectativa de amenaza
para sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, aunque actualmente no
haya daño objetivo, intereses que a la luz del ordenamiento constitucional encuentran
en las acciones populares la vía judicial más propicia para defenderlos, tal
como de manera expresa lo ha dicho esta Corporación:
“Característica
fundamental de las acciones populares previstas en el inciso primero del
artículo 88 de la Constitución Nacional, es la que permite su ejercicio pleno
con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las
inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los
derechos que se pueden amparar a través de ellas... fueron creadas para
prevenir la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses sobre
cuya protección no siempre cabe la espera del daño” (Corte Constitucional,
Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón)
Por lo dicho,
comparte la Sala los fundamentos que motivaron la decisión del juez
constitucional de segunda instancia, motivo por el cual confirmará su
sentencia, pues en el caso propuesto no se comprobó que a consecuencia de los
hechos que originaron la acción de tutela, que sin lugar a duda incidieron en
la calidad del medio ambiente, se hubiera producido una “afectación actual e
inminente” de los derechos fundamentales a los que alude el actor, que justificara,
por parte del juez de tutela de primera instancia, conceder el amparo
solicitado ordenando que se les brindara protección inmediata.
Ahora bien, ello no
significa, tal como se desprende de varios de los informes que solicitó el juez
constitucional de primera instancia a entidades y profesionales especializados
en la materia, que se descarte la posibilidad de que en el futuro se presenten
efectivamente daños a la salud de los habitantes de la zona, originados en el
derrumbamiento del relleno sanitario, pues si no se toman las medidas
necesarias, es muy probable que a mediano y largo plazo se evidencien
consecuencias que se traduzcan en la vulneración de los derechos fundamentales
para los que el demandante solicitó protección.
Lo anterior sirve de
sustento a la Sala para llamar la atención de las autoridades públicas,
especialmente del señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, y de las empresas
privadas relacionadas con el tema, para que no descuiden las delicadas
responsabilidades que tienen respecto de la solución del problema sanitario y
ambiental que se originó en el derrumbamiento del relleno sanitario “Doña
Juana”, las cuales adquieren el carácter de urgentes e inaplazables en la
medida en que afectan derechos colectivos cuya vulneración, como se ha dicho,
de no adoptarse las medidas técnicas recomendadas por los expertos, pueden
afectar de manera grave derechos fundamentales de las personas que habitan
zonas circundantes.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR el fallo proferido el 3 de diciembre de 1997 por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado,
mediante el cual revocó la Sentencia de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca del 16 de octubre de 1997, que había tutelado
los derechos a la salud y a la vida del accionante en el proceso de la referencia,
y que denegó el amparo solicitado.
Segundo.  LIBRAR
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-067 de 1993, M.P. Dres. Fabio
Morón Díaz y Ciro Angarita Barón
[2] “Las Acciones Populares,
aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados
derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de similar
naturaleza, siempre que éstos sean definidos por la ley conforme a la
Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que
quedan circunscritas estas acciones.” (Corte Constitucional, Sentencia T-067 de
1993, M.P. Dres. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón)
[3] En efecto, a través de la Sentencia T-067 de 1993, la Corte
Constitucional se pronunció sobre la demanda de tutela que un ciudadano
interpuso para proteger el derecho  de la comunidad a un ambiente sano, que
consagra el artículo 88 de la C.P., el cual consideraba que estaba siendo
vulnerado por la decisión de las autoridades competentes de autorizar la
fumigación de cultivos ilícitos con glifosato.
[4]“  No sobra advertir,
para los fines apenas ilustrativos de esta parte de la providencia, que las
Acciones Populares y Ciudadanas con fines abstractos se conocen en
Colombia desde los mismos orígenes de la república como instrumentos para
asegurar la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de
carácter legislativo y administrativo; aquellas acciones han sido, en su
desarrollo práctico, uno de los instrumentos procesales más destacados en toda
nuestra historia jurídico política y aparecen reiteradas en el nuevo texto
constitucional como uno de los aportes nacionales a la ciencia constitucional
del mundo occidental.
[5] La Corte Constitucional incluso ha determinado la posibilidad de
conexión entre la afectación del derecho a un ambiente sano y el derecho
fundamental a la intimidad, en la medida en que la capacidad de
autodeterminación de una persona se vea afectada por problemas ambientales que
se originen en la negligencia de terceros. Al respecto ver sentencia T-219 de
1994, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz