C-102-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-102/11
(Febrero 23, Bogotá D.C.)
FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL A CARGO DE
CIERTAS ENTIDADES TERRITORIALES, SOBRE
LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA URBANA-No viola principio de unidad de materia ni
derecho a la igualdad
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE  VIVIENDA URBANA-Contenido
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos
adicionales
La
Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas
que giran en torno a la posible vulneración del principio de igualdad deben
cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los genéricos de toda demanda de
inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha dicho que la demanda “debe
suministrar un principio mínimo o indicativo de respuesta a tres preguntas
básicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de
constitucionalidad: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con
base en qué criterio?”; que “no es suficiente afirmar que existe un trato
diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, que el actor precise cuáles son los grupos, regímenes
jurídicos  o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en
las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debió dar
un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado.”; y que “por la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es
necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad
y certeza cuáles son los sujetos cuyo cotejo se propone, cuál es el criterio de
comparación escogido y cuáles son las razones por las que se acudió al mismo.
De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretación del
principio de igualdad no supone la prohibición de la diferencia sino el
reproche a la discriminación, al demandante no sólo corresponde presentar
argumentos para demostrar que la ley estableció el trato diferente a dos
supuestos fácticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificación
razonable, proporcional y suficiente que lo autorice”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
La
Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su
finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la
seguridad y el orden en la operación del derecho: “…La Constitución Política
-artículo 158- dice, en relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar
que en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones
extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia
de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y
sistematicidad del derecho legislado. Específicamente, quiere el Constituyente
impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias
en el curso del trámite parlamentario, que dificulten  la participación
democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el
marco legal de interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla
constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende
por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional
como la seguridad jurídica en el sistema normativo.”
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-No debe concebirse como criterio de unicidad temática
El
principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de
unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia sólo
resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva
y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual
hace parte, entendida esa relación “objetiva y razonable” como la conexidad que
debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada
y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se
pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema
general” o la “materia dominante” de la segunda, de donde, solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
REGIMEN
DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Aspectos
procesales de las competencias de autoridades administrativas y asuntos
tributarios referidos a esta actividad
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA,  CONTRATO
DE ADMINISTRACION, CONTRATO DE ARRENDAMIENTO-Relación
La
relación entre los contratos de administración, los contratos de arrendamiento,
y el régimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede
formularse de la siguiente manera: los contratos de administración son los que
celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jurídicas
dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda
urbana, para efectos de regular la relación jurídica entre estas dos partes,
como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En
consecuencia, hay una relación temática, teleológica, y causal entre los
“contratos de administración” y el tema general de la ley, es decir, el régimen
del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento
se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores
profesionales, el contrato de administración es un elemento inherente a ella,
pues define las relaciones entre éstos y los propietarios a quienes prestan sus
servicios.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA
DE  ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Contenido
EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES
POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Contenido/EJERCICIO
DE FUNCIONES JUDICIALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Carácter
excepcional/FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterios de
distinción
Referencia: expediente D- 8211
Actor: Luís
Ángel Mendoza Salazar
Demanda
de inconstitucionalidad: contra los artículos
33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Textos normativos demandados.
La
demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Luis Ángel Mendoza Salazar, se
dirige contra apartes (subrayados) de los artículos 33 y 34 de la Ley 820 de
2003:
LEY 820 DE 2003
(julio 10)[1]
Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de
vivienda urbana y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 33. FUNCIONES. Las entidades territoriales determinadas en el
artículo anterior ejercerán las siguientes funciones:
a) Contrato de arrendamiento:
1. Conocer las controversias originadas por no expedir
las copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y
codeudores.
2. Asumir las actuaciones que se le atribuyen a la
autoridad competente en los artículos 22 al 25 en relación con la terminación unilateral del
contrato.
3. Conocer de los casos en que se hayan efectuado
depósitos ilegales y conocer de las controversias originadas por la
exigibilidad de los mismos.
4. Conocer de las controversias originadas por la no
expedición de los comprobantes de pago al arrendatario, cuando no se haya
acordado la consignación como comprobante de pago.
5. Conocer de las controversias derivadas de la
inadecuada aplicación de la regulación del valor comercial de los inmuebles
destinados a vivienda urbana o de los incrementos.
6. Conocer del incumplimiento de las normas sobre
mantenimiento, conservación, uso y orden interno de los contratos de
arrendamiento de vivienda compartida, sometidos a vigilancia y control;
b) Función de control, inspección y vigilancia:
1. Investigar, sancionar e imponer las demás medidas
correctivas a que haya lugar, a las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley o a cualquier otra persona que
tenga la calidad de arrendador o subarrendador.
2. Aplicar las sanciones administrativas establecidas
en la presente ley y demás normas concordantes.
3. Controlar el ejercicio de la actividad
inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de
administración.
4. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones
relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la
obtención de la matrícula cuando a ello hubiere lugar.
PARÁGRAFO. Para las funciones a las que se refiere el
presente artículo, las entidades territoriales podrán desarrollar sistemas de
inspección, vigilancia y control, acorde a los parámetros que establezca el
Gobierno Nacional en un período de seis (6) meses siguientes a la expedición de
la presente Ley. Si el Gobierno no lo hace, la competencia será de los
alcaldes.
ARTÍCULO 34. SANCIONES. Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere
lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien (100)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, mediante resolución motivada, por
las siguientes razones:
1. Cuando cualquier persona a las que se refiere el
artículo 28 no cumpla con la obligación
de obtener la matrícula dentro del término señalado en la presente ley.
2. Cuando las personas a que se refiere el artículo
28 de la presente ley incumplan cualquiera de las
obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el
propietario del inmueble.
3 Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley se
anunciaren al público sin mencionar el número de la matrícula vigente que se
les hubiere asignado.
4. Por incumplimiento a cualquier otra norma legal a
que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e
instrucciones impartidas por la autoridad competente.
5. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley, en razón
de su actividad inmobiliaria, o en desarrollo de arrendador o subarrendatario
de vivienda compartida, incumplan las normas u órdenes a las que están
obligados.
6. Cuando las personas que tengan el carácter de
arrendador de inmuebles destinados a vivienda urbana, estén sometidos o no, a
la obtención de matrícula de arrendador, incumplan con lo señalado en los casos
previstos en los numerales 1 a 3 del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o. La autoridad competente podrá, suspender
o cancelar la respectiva matrícula, ante el incumplimiento reiterado de las
conductas señaladas en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. Contra las providencias que ordenen el
pago de multas, la suspensión o cancelación de la matrícula procederá
únicamente recurso de reposición.
2.
Demanda: pretensión y cargos.
El
demandante solicita la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones
señaladas, por los siguientes cargos:
2.1.
Cargo 1: violación de la regla de unidad de materia (CP, art. 158) por el
artículo 33 -numeral 3º del literal b- y el artículo 34 -numeral 2º- de la Ley
820 de 2003.
2.1.1.
El otorgamiento a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Gobernación de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, y a las alcaldías municipales de los municipios
del país -en desarrollo de la función general de ejercer inspección control y
vigilancia en materia de arrendamientos-, de la competencia específica para  “Controlar
el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en
lo referente al contrato de administración”, vulnera el principio de unidad
de materia, al ocuparse de un asunto ajeno al tema general de la ley.
2.1.2.
El tema general de la ley 820/03, según su título, es el de expedir el régimen
de arrendamiento de vivienda urbana y dictar “otras disposiciones”; y
su objeto, según el artículo 1º, es “fijar los criterios que deben servir de
base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos
destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una
vivienda digna y a la propiedad con función social”. Facultar a ciertas
entidades territoriales para controlar el ejercicio de la actividad
inmobiliaria de vivienda urbana en lo referente al contrato de administración,
es asunto ajeno al contenido y objeto general de la ley: el contrato de
administración, celebrado entre una persona natural o jurídica y el propietario
de un inmueble,  para efectos de administrar el inmueble o intermediar entre
arrendadores y arrendatarios, es diferente y ajeno al contrato de arrendamiento
que constituye el tema principal de este cuerpo normativo.
2.1.3.
El numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 también vulnera el principio
de unidad de materia, pues al dotar de una facultad sancionatoria a ciertas
autoridades territoriales, cuando las personas dedicadas al arrendamiento de
bienes raíces urbanos ajenos “incumplan cualquiera de las obligaciones
estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del
inmueble”, el Legislador está regulando un tema -el contrato de
administración propio de la actividad inmobiliaria-, que es ajeno al objeto
principal de la ley, el cual es el contrato de arrendamiento de vivienda
urbana. Esta desconexión entre el tema de la disposición acusada y el sentido
general de la ley, implica un desconocimiento de la Constitución.
2.2.
Cargo 2: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las
funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política
(CP, art 150), por el artículo 33 -numeral 3 del literal b- y artículo 34
-numeral 6- de la Ley 820 de 2003.
2.2.1.
La Ley 820 no se hace ninguna reglamentación del denominado “contrato de
administración”. Así, al cumplir la autoridades administrativas las
funciones de control sobre el ejercicio de la actividad inmobiliaria de
vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración,
no tendrá ninguna disposición normativa de la cual partir para cumplir sus
funciones; bajo esta hipótesis, cualquier decisión que se tome con respecto a
dicho contrato será ilegal, porque no existen los supuestos de hecho ni de
derecho que deben guiar la actuación administrativa. Así, la norma demandada “debe
ser declarada inconstitucional porque no cumple ninguna función dentro del
ordenamiento, al no tener como objeto de legislación alguna de las materias
consagradas en el artículo 150 de la CP”.
2.2.2.
Similar reproche de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del artículo 34 de
la Ley 820 de 2003, que establece sanciones administrativas para las personas
que se dediquen comercialmente al arriendo de inmuebles urbanos para vivienda,
cuando incumplan las obligaciones determinadas en los primeros tres numerales
del artículo 33 de la misma ley. En este caso, también existe violación del
artículo 150 Superior, porque “la norma carece de objeto material de
regulación legislativa porque no reglamenta ninguna de las materias que
constitucionalmente existen para ser legisladas”, y que “no cumple
ninguna función dentro del ordenamiento al no tener como objeto de legislación
alguna de las materias consagradas en el artículo 150 de la CP.”
2.3.
Cargo 3: violación del principio de separación de poderes (CP, 29, 113,  116,
150, 209 y 228) por el artículo 34 -numeral 2º- de la Ley 820 de 2003.
2.3.1.
La norma acusada permite a las ya mencionadas entidades territoriales imponer
sanciones, mediante resolución motivada, a agentes inmobiliarios que “incumplan
cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración
suscrito con el propietario del inmueble”, entre otras conductas. La
sanción consiste en multa hasta por cien salarios mínimos mensuales legales
vigentes, y si hay recurrencia en la conducta sancionable, puede llegar a  ser
de suspensión o cancelación de la respectiva matrícula de arrendador.
2.3.2.
La facultad de dirimir conflictos contractuales es típicamente judicial y, al
otorgar dicha facultad a autoridades administrativas, el Legislador desconoce
el principio de separación de poderes. La norma demandada convirtió a una
autoridad administrativa en juez de la conducta contractual de una de las
partes que celebran el contrato de administración (la inmobiliaria o
administradora), en la medida que la autorizó para sancionarla en caso de
incumplimiento; y prevé un procedimiento administrativo para establecerla,
cuando ello sólo es posible mediante un proceso judicial.
2.4
Cargo por violación del principio de dos instancias (CP, art 31) por el
artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003.
El
mismo numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 -que dota a las señaladas
autoridades territoriales de competencia sancionatoria- vulnera el principio de
doble instancia consagrado en el artículo 31 de la Constitución, al establecer
el parágrafo del mismo artículo que contra las decisiones sancionatorias
previstas solo procede el recurso de reposición.
2.5
Cargo por violación del principio de igualdad (CP, art 13) por el artículo 34
-numeral 2- de la Ley 820/2003.
2.5.1.
Dado el ámbito de aplicación de la ley, las sanciones previstas sólo serán
aplicables a quienes se dedican profesionalmente a intermediar o administrar el
arrendamiento de inmuebles para vivienda, pero no a quienes se dedican
al arrendamiento de inmuebles comerciales, y más exactamente, no es
admisible la distinción entre un tipo de propietarios y otros. A juicio del
actor, esa distinción es injustificada y viola el principio de igualdad.
2.5.2.
También desconoce el principio de igualdad, al sólo permitir imponer sanciones
al administrador inmobiliario, pero no a la otra parte en el contrato de administración,
esto es, al propietario del inmueble. Esta distinción desconoce también el
principio de igualdad, pues carece de respaldo constitucional que una de las
partes del contrato de administración esté sometida a inspección y vigilancia,
e incluso a la posibilidad de sanciones, y la otra parte esté exenta de esa
carga.
3.
Intervenciones ciudadanas.
3.1.
Respecto del cargo 1º: violación del principio de unidad de materia.
3.1.1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
No
se viola el principio de unidad de materia, porque “el legislador, cuando
reguló el arrendamiento de vivienda urbana, señaló condiciones particulares
sobre la existencia, validez y discusión jurisdiccional o administrativa de los
aspectos objeto de controversia de los contratos de arrendamiento”.
3.2.
En relación con el cargo 2º: violación del la cláusula general de competencia
del Congreso y de funciones que se ejercen a través de la ley.
3.2.1
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El
demandante desconoce que la Ley 820 de 2003 se ocupó de esta materia “por
estar inescindiblemente relacionada con el contrato de arrendamiento de
vivienda urbana y al pretenderse la inconstitucionalidad de la norma, por
creerse equívocamente que esta no debió regular este aspecto, se está
cometiendo un anti-tecnicismo, que no encuentra asidero o respaldo ni en la
legislación actualmente vigente ni mucho menos en los antecedentes
jurisprudenciales construidos por la Corte Constitucional.”
3.2.2
Intervención de la Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz
–FEDELONJAS-.
Más
que tratar las disposiciones demandadas sobre un tema que no hace parte de la
enunciación competencial contenida en el artículo 150 de la Carta, la violación
constitucional se deriva del hecho de que al dotar de facultades de regulación
a las entidades territoriales, especialmente de regulación de un contrato de
mandato mercantil,  el Legislador atribuyó a autoridades administrativas la función
de modificar códigos (en este caso, Civil y Comercial), cosa que le está
constitucionalmente vedada.
3.3.
En relación con el cargo 3º: violación del principio de separación de poderes.
3.3.1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Se
trata de funciones de inspección, control y vigilancia en materia de
arrendamientos, que contienen la potestad de conocer y resolver las
controversias que se plantean en las normas acusadas, con base en el artículo
116 de la Constitución. El artículo 116 de la Carta, “que ciertamente ampara
al legislativo para que excepcionalmente pueda atribuir función jurisdiccional
en materias precisas a determinadas autoridades administrativas…”
3.3.2.
Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz –FEDELONJAS-.
Las
facultades para “declarar la nulidad de los contratos, su incumplimiento, su
prescripción, y la determinación de los perjuicios que se derivan del
incumplimiento, incluida la validez de la tasación anticipada de los mismos y
las limitaciones a la responsabilidad, corresponden al ámbito exclusivo de
autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales, por cuanto sólo estas
pueden asegurar la absoluta independencia frente a las partes”. La
declaración de incumplimiento de un contrato debe ser un acto final, esto es,
que debe gozar de los efectos de la cosa juzgada, ya que no resulta posible
jurídicamente ser sancionado con multas por haber incumplido un contrato,
cuando dicha certeza no existe y que solamente puede existir en el ordenamiento
jurídico colombiano cuando obre sentencia judicial ejecutoriada o una
declaración expresa y auténtica de la parte incumplida. No resulta posible a la
autoridad administrativa local verificar la totalidad de la realidad jurídica
de la relación entre administrador y propietario, al no permitir entrar a
discutir dentro del proceso administrativo elementos como la validez del
contrato o de alguna de sus cláusulas, la aplicación de la excepción de
contrato no cumplido, la reconvención por incumplimiento de la otra parte, la
indemnización de perjuicios derivados del incumplimiento contractual, etc. Así,
la declaración de incumplimiento de un contrato privado solamente puede ser
realizada jurídicamente por el juez de conocimiento de la disputa contractual
ante la Justicia ordinaria.
3.4.
Respecto del cargo 4º: violación del principio de dos instancias.
3.4.1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Respecto
de la norma demandada, no ha existido reglamentación que permita especular que
su procedimiento carezca del principio de la doble instancia, “hecho este
que por si mismo no puede ser tomado como presupuesto de validez para pretender
la inconstitucionalidad de las normas demandadas”.
3.5.
Respecto del cargo 5º: violación del principio de igualdad.
3.5.1.
Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz –FEDELONJAS-.
Algunas
de las normas demandadas vulneran el principio de igualdad, pero por razones
distintas a las propuestas en la demanda. La Corte debería determinar la
inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, en
razón a que “la parte demandada no puede entrar a debatir la totalidad de la
relación contractual enfrente de una autoridad judicial (…), esto es, frente al
juez natural de la relación contractual, en violación de los derechos
fundamentales establecidos en los artículos 13 y 229 de la Constitución
Nacional”. Además, para anular el acto administrativo, “el inmobiliario
tendría que demandarlo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y
esperar a su resultado, para poder tener un juicio justo y sin dilaciones ante
la jurisdicción ordinaria, lo cual, en criterio de este memorialista, resulta
una carga excesiva, desproporcionada y discriminatoria para poder acceder a la
justicia en contra del intermediario de vivienda urbana”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[2].
El
señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, pide la
exequibilidad de todas las normas demandadas (artículos 33, literal b, numeral
3, y 34, numeral 2 y 6 de la Ley 820 de 2003), con base en las siguientes
consideraciones.
4.1.
Cargo 1º: violación del principio de unidad de materia.
La
ley no se limita al contrato de arrendamiento de vivienda urbana en sentido
estricto; también consagra otras disposiciones. Entre estas últimas están “las
que se refieren a las funciones de inspección, control y vigilancia a cargo de
determinadas entidades territoriales, en relación con el ejercicio de la
actividad inmobiliaria de vivienda urbana, en especial en cuanto atañe al
contrato de administración, y a las facultades sancionatorias en caso de
presentarse incumplimientos de dicho contrato”. Estos temas están incluidos
en el título de la Ley y en su objeto, definido en su artículo 1º y, por lo
tanto, “dado que las competencias cuestionadas no son ajenas a la materia de
la ley, el cargo de vulnerar el principio de unidad de materia carece de
fundamento”.
4.2.
Cargo 2º: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las
funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política.
La
cláusula general de competencia implica que “el Legislador puede dictar
leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser objeto de legislación, cuya
regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso
cuando esos temas no estén comprendidos de manera explícita en la Carta” y
por lo tanto, “es evidente que no le asiste razón al demandante para afirmar
que las normas acusadas vulneran el principio de competencia del legislador”.
4.3.
Cargo 3º: violación del principio de separación de poderes.
No
solo los jueces pueden ejercer potestad sancionatoria en virtud de la
separación de los poderes. Son múltiples los casos en los que son autoridades
administrativas las que ejercen dicha potestad: las superintendencias y las
oficinas de control interno de las entidades, por citar unos ejemplos apenas. “Si
bien la Carta no atribuye de manera general la potestad sancionadora a la
administración pública, ésta puede estar facultada, sin vulnerar el principio
de separación de poderes y el principio del proceso debido, para sancionar a
las personas.”
4.4.
Cargo 4º: violación del principio de dos instancias.
Este
cargo tampoco debe prosperar, porque al tratarse de una sanción administrativa,
el afectado dispone de las acciones contencioso administrativas que
correspondan, por medio de las cuales puede impugnar la validez de dicha
sanción ante los jueces y tribunales competentes. Además, la doble instancia no
forma parte del núcleo esencial del debido proceso, porque la ley puede
establecer excepciones, al estar facultada para ello por el artículo 31
superior. “Respecto de la apelación de las sanciones administrativas, la
Carta no consagra un precepto específico, por lo cual el legislador goza de
libertad para regular de manera razonable esta materia”.
4.5.
Cargo 5º: violación del principio de igualdad.
En
cuanto a la posible vulneración del principio de igualdad, por la posibilidad
de sancionar a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, mientras
que esa posibilidad no existe respecto de los otros administradores
inmobiliarios y de los propietarios de los bienes, el actor no integra los
extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad. “Prima facie los otros
administradores y los propietarios, son sujetos diferentes a los
administradores inmobiliarios de vivienda urbana, como son diferentes sus
situaciones. Cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la
igualdad…, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada
realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una
misma situación de hecho”.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un
ciudadano colombiano,  contra una disposición vigente contenida en una Ley de la
República (Ley 820 de 2003). La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política.
2.
Normas  demandadas y análisis formal de cargos.
2.1
Normas demandadas.
2.1.1.
Marco normativo.
Las
tres disposiciones demandadas están ubicadas en la Ley 820 de 2003, “por la
cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras
disposiciones”, cuyo objeto, según su artículo 1º, es “fijar los
criterios que deben de servir de base para regular los contratos de arrendamiento
de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos
de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función social”. El
contrato de arrendamiento de vivienda urbana se define, en el artículo 2º de la
misma ley, como aquel “por el cual dos partes se obligan recíprocamente, la
una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o
parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado”.
La
Ley consta 43 artículos, distribuidos en 12 capítulos, a lo largo de los cuales
se definen las formalidades del contrato de arrendamiento de vivienda urbana,
las obligaciones de las partes y algunas prohibiciones -respecto de garantías,
depósitos, subarriendos y cesiones-. También se ponen límites superiores al
precio del mencionado contrato, se establece el régimen de su terminación, y se
regulan los requisitos que deben cumplir las personas dedicadas a ejercer la
actividad de arrendamiento de bienes raíces como actividad principal. Los
capítulos IX y X establecen el régimen de inspección, control y vigilancia en
materia de arrendamientos y las respectivas sanciones. Finalmente, se regulan
algunos aspectos procesales, sobre todo en materia de restitución de tenencia,
y, en las disposiciones finales, se establecen incentivos tributarios para
promover la construcción de vivienda de interés social, y se reglamenta la
transición normativa. [3]
2.1.2.
Artículo 33 -numeral 3º del literal b- de la Ley 820 de 2003.
El
artículo 33, demandado en uno de sus numerales, se encuentra ubicado en el
capítulo noveno, relativo a la “inspección, control y vigilancia en materia
de arrendamientos”. Determina que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la
Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las alcaldías
municipales de los municipios del país -señaladas en el artículo anterior-
ejercerán funciones, por un lado,  en relación con el contrato de arrendamiento
y con actividades de control, inspección y vigilancia. Específicamente, el
aparte demandado -artículo 33, numeral 3º del literal b-, faculta a tales
entidades territoriales para ejercer funciones de control, inspección y
vigilancia -literal b- sobre el “ejercicio de la actividad inmobiliaria de
vivienda urbana”, especialmente en lo relativo “al contrato de
administración”.
2.1.3
Artículo 34 -numerales 2 y 6- de la Ley 820 de 2003.
El
artículo 34 pertenece al capítulo décimo de la Ley, que se refiere a las
sanciones, y enuncia seis razones por las cuales, mediante resolución motivada
y sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad
competente podrá imponer multas hasta por cien salarios mínimos mensuales
legales vigentes, en desarrollo de las facultades de control, inspección y
vigilancia que se le atribuyen en la propia ley. En la presente demanda se
imputan cargos de inconstitucionalidad a dos de las seis conductas enunciadas.
En
primer término -numeral 2-, la demanda apunta a la potestad entregada a las
autoridades competentes de las entidades territoriales indicadas, de imponer
sanciones a las personas a que se refiere el artículo 28 de la misma Ley 820/03
-las personas naturales o jurídicas que ejercen la actividad de administración
de inmuebles destinados a vivienda urbana[4]-, ante el incumplimiento
de obligaciones “estipuladas en el contrato de administración suscrito con
el propietario del inmueble”.
En
segundo término -numeral 6-, la demanda se dirige a la misma facultad
sancionatoria, esta vez encaminada contra “arrendadores” de inmuebles de
vivienda urbana por incumplimiento de lo señalado en los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 33 de la misma ley. Este numeral 6º del artículo 34 hace una remisión
normativa imprecisa, pues remite a los numerales “1 a 3 del artículo anterior” y mas artículo 33 contiene dos conjuntos de ellos -los de los literales
a y b-; así, teniendo en cuenta que ambos conjuntos de numerales  imponen
deberes a los arrendadores, la Corte interpretará que la remisión contenida en
el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 se refiere tanto a los
numerales 1 a 3 del literal a, como a los mismos numerales del literal b del
artículo 33 de la misma ley.
2.1.4.
El llamado contrato de administración en la Ley 820 de 2003.
Como
se explicó, la Ley 820 de 2003 se ocupa principalmente de regular el contrato
de arrendamiento de vivienda urbana. Así, al abordar la regulación de la
actividad de quienes se dedican como actividad principal a arrendar bienes
raíces destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o a labores
de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios, la Ley
menciona, sin definirlo, el llamado “contrato de administración”. De
hecho, aparte de las normas demandadas, la Ley no menciona el contrato de
administración, salvo en el artículo 29, en el cual se establece como uno de
los requisitos para obtener la llamada “matricula de arrendadores”, que
el interesado presente el modelo o modelos de los contratos de administración
que utilizará en desarrollo de su actividad. Como quedó visto, dos de las tres
disposiciones demandadas atribuyen a las entidades territoriales la facultad de
controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana,
especialmente en lo referente a dicho contrato, incluyendo la posibilidad de
imponer sanciones a quienes se dedican profesionalmente a tal actividad,
cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en él.
De
la interpretación sistemática de las normas enunciadas, se infiere entonces que
el contrato de administración es distinto al contrato de arrendamiento de
vivienda urbana (cuyos modelos también deben presentarse como requisito para
obtener la matrícula), que son el objeto central de la Ley 820. Mientras el
contrato de arrendamiento es, según expresa definición del artículo 2º, aquel “por
el cual dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un
inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a
pagar por este goce un precio determinado”, el contrato de administración
es el que celebra quien tiene matrícula de arrendador -toda persona natural o
jurídica entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces,
destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de
intermediación comercial[5]- con los terceros
propietarios de los inmuebles que serán dados en arriendo. Así se deduce del
texto del numeral 2 del artículo 34, según el cual el contrato de
administración se suscribe con “el propietario del inmueble”.
A
diferencia de lo que sucede respecto del contrato de arrendamiento, la Ley 820
no establece ninguna regla sobre las formalidades, las obligaciones recíprocas
y las formas de terminación del contrato de administración. Como ya se explicó,
la Ley se limita a establecer que los modelos de dichos contratos, a ser
utilizados en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deberán ser presentados
por el interesado como requisito para obtener la matrícula de arrendador; que
le corresponde a las entidades territoriales controlar el ejercicio de la
actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a
dichos contratos; y que tales entidades están facultadas para imponer sanciones
pecuniarias cuando los arrendadores de vivienda incumplan  cualquiera de las
obligaciones estipuladas en tales contratos.
2.2.
Análisis formal de los cargos.
Como
se explicó en el acápite de antecedentes, son varios los cargos formulados
contra las disposiciones demandadas, cuya aptitud se analiza individualmente a
continuación:
2.2.1.
Cargo 1: violación de la regla de unidad de materia.
Tanto
el numeral 3º del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el
numeral 2 del artículo 34 de la misma ley, son objeto en la demanda de reproche
de inconstitucionalidad por supuesta violación del principio de unidad de
materia, en la medida en que desde distintos ángulos se ocupan de un contrato,
el de administración, que a juicio del demandante escapa al ámbito de
regulación de la ley 820, que es el contrato de arrendamiento de vivienda
urbana.
La
Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente unos requisitos para
las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre el principio de unidad de
materia, y a juicio de la Sala, tales requisitos en principio se cumplen en el
presente caso, pues el demandante hace el esfuerzo de demostrar (i) cuál es el
contenido material o temático de la ley concernida (los arrendamientos de
vivienda urbana), (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que, al menos
en principio, no guardan relación de conexidad con dicha materia (las referidas
al contrato de administración), y, finalmente (iii) las razones por las cuales
considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley
(el contrato de administración se celebra entre partes distintas y tiene un
objeto diferente al contrato de arrendamiento, que constituye el objeto de
regulación de la ley 820)[6]. En ese orden de ideas, la
Corte estudiará de fondo el cargo planteado.
2.2.2.
Cargo 2: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las
funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política
(CP, art 150).
Tanto
el numeral 3 del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el
numeral 6 del artículo 34 de la misma Ley, son objeto de reproche de
inconstitucionalidad, por cuanto el actor considera que el tema del que se
ocupan estas dos disposiciones no está contenido en la lista de materias de las
cuales puede ocuparse el Congreso de la República, según el artículo 150 de la
Carta. Así planteado, la Corte puede proceder a su examen de fondo, pues el
reproche suscita suficiente y clara duda constitucional.
2.2.3.
Cargo 3: violación del principio de separación de poderes (CP, 29, 113,  116,
150, 209 y 228).
Considera
el demandante que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, que
faculta a las entidades territoriales a imponer sanciones cuando los
arrendadores matriculados incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas
en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble,
vulnera el principio de separación de poderes, construido a partir de diversas
normas constitucionales, por cuanto asigna a autoridades administrativas una
competencia: la de dirimir controversias contractuales, que es, en opinión del
demandante, un asunto típicamente judicial que la ley no puede atribuir a
autoridades administrativas. Este cargo también satisface los requisitos
jurisprudenciales mínimos que permiten a la Corte proceder a su examen
sustancial.
2.2.4
Cargo por violación del principio de dos instancias (CP, art 31) por el
artículo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003.
Contra
ese mismo numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, se formula cargo por
vulneración del principio constitucional de las dos instancias. Este cargo
parecería no tiene la aptitud suficiente para permitir a la Sala Plena de la
Corte Constitucional su evaluación, pues carece del atributo de certeza que
debe caracterizar un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, la norma
demandada no se refiere, en sentido alguno, a los recursos que caben contra las
decisiones tomadas bajo su amparo. El régimen de recursos contra las decisiones
sancionatorias previstas en el artículo 34 de la Ley 820 de 2003, en el que se
inserta la disposición demandada, está previsto en el parágrafo 2º del mismo,
en el que se establece el tipo de sanciones que serán susceptibles de recursos
y se define el recurso procedente.[7] El demandante no mencionó
ni mucho menos formuló cargo alguno contra dicha disposición, y centró su
ataque en una norma –el numeral 2 del artículo 34- que, al no ocuparse del tema
de los recursos, mal podría violar el principio de las dos instancias en algún
sentido.
2.2.5
Cargo por violación del principio de igualdad (CP, art 13) por el artículo 34
-numeral 2- de la Ley 820/2003.
Como
se explicó en el capítulo de Antecedentes, el actor afirma que el numeral 2 del
artículo 34 de la Ley 820 de 2003 viola en dos sentidos el principio
constitucional de igualdad. Por un lado, la violación se origina en el hecho de
que la norma autoriza a las autoridades competentes a imponer sanciones
pecuniarias a los arrendadores de vivienda urbana que incumplan cualquiera de las
obligaciones estipuladas en el llamado contrato de administración suscrito con
el propietario del inmueble, pero dicha facultad sancionatoria no puede
ejercerse sobre los propietarios mismos,  que son, precisamente, la
contraparte  en el contrato de administración, con lo cual se vulnera por una
primera vía el principio de igualdad. En segundo lugar, estima el demandante
que el hecho de que la facultad sancionatoria recaiga sobre los contratos de
bienes raíces destinados a vivienda urbana, pero no pueda ejercerse sobre
contratos de bienes raíces destinados a uso comercial, ni sobre los
propietarios de éstos últimos, también es violatorio del principio de igualdad.
La
Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas
que giran en torno a la posible vulneración del principio de igualdad deben
cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los genéricos de toda demanda de
inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha dicho que la demanda “debe
suministrar un principio mínimo o indicativo de respuesta a tres preguntas
básicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de
constitucionalidad: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con
base en qué criterio?”[8]; que “no es
suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible,
para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor
precise cuáles son los grupos, regímenes jurídicos  o situaciones que se
comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las
razones por las cuales considera que se debió dar un tratamiento diferente al
grupo presuntamente afectado.”[9]; y que “por la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es
necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad
y certeza cuáles son los sujetos cuyo cotejo se propone, cuál es el criterio de
comparación escogido y cuáles son las razones por las que se acudió al mismo.
De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretación del
principio de igualdad no supone la prohibición de la diferencia sino el
reproche a la discriminación, al demandante no sólo corresponde presentar
argumentos para demostrar que la ley estableció el trato diferente a dos
supuestos fácticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificación
razonable, proporcional y suficiente que lo autorice”[10].
La
Corte, en un examen más detenido del que corresponde hacer al momento de la
admisión, considera que estos criterios jurisprudenciales se cumplen en la
demanda respecto de uno de los cargos en torno al principio de igualdad, pero
no respecto del otro.
Frente
a la posible vulneración del principio de igualdad, por dar la norma un
tratamiento diferenciado entre arrendadores profesionales, por un lado,
y propietarios de bienes raíces destinados a vivienda urbana, por el
otro,  de cara al cumplimiento del contrato de administración, la Corte
considera que la demanda hace un esfuerzo suficiente y claro para determinar
los grupos involucrados (arrendadores matriculados, por un lado, y propietarios
de los inmuebles con los cuales aquellos celebran el contrato de
administración, por el otro); los factores de diferenciación que introduce la
norma entre los dos grupos (sobre el primer grupo recae una facultad
sancionatoria en cabeza de autoridad pública, pero esta autoridad, de
conformidad con la norma, no tendría posibilidad de ejercer tal facultad sobre
el segundo grupo) y, finalmente, la razones por las cuales ese trato
diferenciado carece de justificación constitucional (en la medida en que,
siendo partes del mismo contrato, con deberes contractuales expresamente
derivados de la misma ley, el que la potestad sancionatoria recaiga sobre uno
de los grupos, pero no sobre el otro, carece de justificación. Ambos grupos
están ejerciendo una actividad económica regulada, con implicaciones sobre
derechos constitucionales, y del texto de la norma no se desprende razón alguna
para que la vigilancia y el control sólo se ejerza sobre uno de ellos).
En
cambio, el segundo cargo por violación del principio de igualdad no satisface
los requisitos jurisprudenciales que habiliten a la Corte hacer un estudio de
fondo. Alega el demandante que la mencionada facultad sancionatoria, contenida
en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, recae sobre los
arrendadores matriculados de bienes raíces destinados a vivienda urbana,
pero no sobre quienes se dedican a la misma actividad en relación con bienes
raíces destinados a uso comercial; y que aun si esta distinción está
justificada, no tiene en cambio justificación el hecho de que la norma distinga
entre los propietarios de un tipo de inmuebles -los de vivienda- y los
propietarios de las otras categorías de inmuebles –los comerciales-, para
efectos del contrato de administración. Considera la Corte que hay ineptitud en
el cargo porque, en primer lugar, no es claro cuáles son los grupos a comparar,
pues si bien la norma sancionatoria cuestionada se refiere a arrendadores, el
reproche contenido en la demanda habla principalmente de propietarios. Estos no
son destinatarios de la norma cuestionada, como se advirtió en el párrafo
precedente. Si la norma habla de arrendadores matriculados, no se entiende la
razón por la cual los grupos a comparar son dos grupos de propietarios, ninguno
de los cuales aparece en ella. Más importante aún: la demanda no hace ningún
esfuerzo por demostrar o explicar la razón por la cual el trato diferenciado,
de existir –cosa que no queda clara-, es discriminatorio o injustificado. Esa
carencia significa que el demandante no demostró las razones por las cuales el
trato aparentemente diferenciado debería ser, en cambio, equivalente, y ello
impide a la Corte examinar este cargo, razón por la cual se inhibirá de
pronunciarse sobre el mismo.
3.
Problemas de constitucionalidad.
A
partir de los cargos que efectivamente admiten su estudio de fondo por parte de
la Corte, se tiene que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes:
3.1.
¿Viola el principio constitucional de unidad de materia el hecho de que el
legislador regule algunos aspectos del contrato de administración celebrado
entre arrendadores y propietarios, dentro de una ley que regula el
arrendamiento de vivienda urbana?
3.2.
¿Puede el Congreso de la República regular temas tales como la atribución de
funciones de control, inspección y vigilancia a entidades territoriales
-incluyendo la potestad sancionatoria-, en relación con la actividad de los
arrendadores de vivienda, aun si tales temas no están expresamente anunciados
en el artículo 150 Constitucional?
3.3.
¿Se vulnera el principio de separación de poderes cuando el legislador atribuye
funciones sancionatorias a las entidades territoriales, propias de la labor de
control, inspección y vigilancia que les corresponde, por incumplimiento de las
obligaciones de un contrato privado?
3.4.
¿Se vulnera el principio de igualdad cuando el legislador atribuye a entidades
territoriales potestades sancionatorias, en el marco de facultades de
supervisión sobre una determinada actividad económica, por incumplimiento de
las obligaciones de un contrato privado, pero sólo respecto de una de las
partes de dicho contrato?
4.
El artículo 33 -numeral 3º del literal b- y el artículo 34 -numeral 2º- de la
Ley 820 de 2003 no vulneran el
principio de unidad de materia
Según
la demanda, tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33, como el numeral
2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 vulnerarían el principio constitucional
de unidad de materia, en la medida en que regulan aspectos del llamado contrato
de administración –que celebran los arrendadores profesionales con los
propietarios-, pero son normas ubicadas en una ley de arrendamiento urbano. Las
partes, el objeto, y las reglas del contrato de administración son distintas a
las del contrato de arrendamiento, y por lo tanto, no le sería dable al
legislador ocuparse de aquel en una ley cuyo objeto principal es éste.
La
Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su
finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la
seguridad y el orden en la operación del derecho:
“…La Constitución Política -artículo 158- dice, en
relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar que en el
proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la
materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad
legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho
legislado. Específicamente, quiere el Constituyente impedir la introducción de
iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite
parlamentario, que dificulten  la participación democrática de la
representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de
interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de
la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento
jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad
jurídica en el sistema normativo.” [11]
Ese principio, sin embargo, no puede aplicarse con un
rigor extremo y literal, que anule la libertad de configuración del legislador,
y convierta la labor legislativa en un ejercicio de construcción de
compartimentos separados e incomunicados. Al respecto, ha dicho la Corte que:
El principio de unidad de materia no debe concebirse
con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio
reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el
principio de unidad de materia “ (…) sólo resulta vulnerado cuando una
determinada norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática
general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte”[12].
En similar dirección  señaló que este entendimiento de la unidad de materia “se
basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad
legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada inexequible la
disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema
general regulado en la ley”[13]. Y continuando
en la misma línea jurisprudencial ha sostenido que “solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[14].
De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer
término, que la relación “objetiva y razonable” a que hace referencia la
sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo,
esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del
contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal,
teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia
dominante” de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al “principio
democrático reflejado en la actividad legislativa” impone un criterio de
interpretación estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de
materia, al punto que sólo ante la “total divergencia” sustancial de los
contenidos normativos en cuestión puede proceder una declaración de
inconstitucionalidad.
Así, el Congreso de la República puede ejercer la
potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que
regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas
entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y
reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico o sistemático
entre normas diversas, sin que puedan divergir totalmente del conjunto
normativo que las cohesiona.”[15]
En
el presente caso, la Corte encuentra que estos criterios jurisprudenciales son
plenamente aplicables a las normas examinadas. El tema de la Ley 820 de 2003 no
es exclusivamente el contrato de arrendamiento, sino el “régimen de
arrendamiento de vivienda urbana”. El contrato de arrendamiento es simplemente
uno de los principales instrumentos jurídicos a través de los cuales se desarrolla
dicha actividad, pero la ley, precisamente por ocuparse, no sólo del contrato,
sino del régimen general de los arrendamientos urbanos, se ocupa también de
aspectos procesales, de las competencias de las autoridades administrativas en
la materia, y hasta de asuntos tributarios referidos a esta actividad.
En
el primer artículo de la ley se establece que ella tiene como objeto “fijar
los criterios que deben servir de base para regular los contratos de
arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda”.  Uno de los
aspectos de esa regulación tiene que ver con las reglas aplicables a quienes se
dedican de manera profesional y permanente a la actividad de arrendamiento de
vivienda urbana. Esas personas –naturales o jurídicas-, deben cumplir unos
requisitos y realizar ciertas actividades, una de las cuales es precisamente la
de administrar, para efectos de arrendamiento, bienes de terceros propietarios.
Esa relación jurídica entre arrendadores profesionales y propietarios se
concreta en el llamado “contrato de administración”.
La
relación entre esos contratos de administración, los contratos de
arrendamiento, y el régimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es
directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de
administración son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas
naturales o jurídicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de
inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relación jurídica
entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos
inmuebles. En consecuencia, hay una relación temática, teleológica, y causal
entre los “contratos de administración” y el tema general de la ley, es
decir, el régimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en
que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los
arrendadores profesionales, el contrato de administración es un elemento
inherente a ella, pues define las relaciones entre éstos y los propietarios a
quienes prestan sus servicios.
Con
base en estas consideraciones, queda claro que el legislador no desconoció el
principio de unidad de materia al referirse al contrato de administración que
se celebra entre propietarios y arrendadores profesionales, en una ley cuyo
objeto es regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana.
5.
El numeral 3 del literal b del artículo 33 y el numeral 6 del artículo 34 de la
Ley 820 de 2003 no desconocen las funciones legislativas del Congreso
consagradas en el artículo 150 de la Constitución.
5.1.
El numeral 3 del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 dota a
algunas entidades territoriales –la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la
Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las “alcaldías
municipales de los municipios del país”-, de la facultad de “controlar
el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en
lo referente al contrato de administración”  y el numeral 6 del artículo 34
faculta a dichas entidades a imponer sanciones pecuniarias cuando quienes
ejerzan la mencionada actividad inmobiliaria, aún sin matrícula, incumplan las
obligaciones señaladas en algunos numerales del artículo 33, las cuales, como
ya se explicó, tienen que ver con la expedición de copias del contrato de
arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores; las relacionadas con
las reglas sobre terminación unilateral del contrato de arrendamiento,
establecidas en detalle en otros artículos de la ley; la prohibición de exigir
depósitos a los arrendatarios; el cumplimiento de las medidas correctivas y las
sanciones administrativas que les hayan impuesto, y, finalmente, el acatamiento
de lo que dispongan las entidades territoriales cuando ejercen la función de
control de su actividad inmobiliaria, especialmente en lo referente al contrato
de administración.
5.2.
A juicio del demandante, el legislador, al expedir estas normas, vulneró la
Constitución, pues no tienen “como objeto de legislación alguna de las
materias consagradas en el artículo 150 de la CP”[16].
Al hacer esta acusación, se desconoce el conocido rasgo del
constitucionalismo colombiano, según el cual la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso de la República. Así lo ha reconocido la
Corte en múltiples sentencias, en las cuales se reiteran argumentos como los
siguientes:
“(...) en Colombia la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150) (…) en Colombia, el órgano que
tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas
de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las
leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el
artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo
considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las
atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal
norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría
desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de
competencia está radicada en el Congreso.
La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder
tiene la facultad la desarrollar la Constitución y regular legislativamente la
vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le
confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido
expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una
competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está
limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos
de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el
Congreso  desconocer las restricciones que le ha establecido la
Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del
artículo  136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado
ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado”[17]
Conforme
a la cláusula general de competencia si determinado asunto no está expresamente
atribuido por la Constitución a una autoridad específica, debe ser desarrollado
por el legislador, sin que tenga obligatoriamente que “agotar toda la
materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción a través de
reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con
reserva legal”[18]. En forma más
precisa, ha dicho la Corte que  “si un asunto no es expresamente atribuido
por la Constitución  a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama
judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros
órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de
competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente
al Legislador”[19] ,todo lo cual
encuentra su fundamento en el principio democrático, pues “esa estructura de
competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la
necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo
(CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada
al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una
sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en
especial dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del
pluralismo”[20] Esta cláusula
general de competencia permite incluso al Congreso modificar proyectos de ley
que sean de exclusiva iniciativa gubernamental pues “las cámaras tienen la
facultad para modificar los proyectos de iniciativa gubernamental de acuerdo
con lo previsto en el artículo 154 Superior, y en virtud de la cláusula general
de competencia que se encuentra radicada en el Congreso según lo prevé el
artículo 150 constitucional”[21].
5.3.
En el presente caso, la Corte encuentra que en la Constitución expresamente se
atribuye al Congreso la función de establecer las competencias de las entidades
territoriales (numeral 4, art. 150). Por lo tanto, ni siquiera se trata de un
tema respecto del cual el artículo 150 superior guarde silencio, o del que
pueda predicarse alguna duda sobre las competencias normativas para regularlo.
En efecto, la primera de las disposiciones acusadas por este cargo, atribuye a entidades
territoriales predeterminadas en otro artículo una función de
control, sobre el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente
en lo referente al contrato de administración; y la segunda de las
disposiciones acusadas por este cargo le atribuye a esas mismas entidades
territoriales, la facultad de imponer multas cuando los arrendadores
de vivienda incumplan algunas disposiciones de la propia ley. En ambos casos,
son normas de atribución de competencias a entidades territoriales, para lo
cual el Congreso está facultado, no ya por la vía de la cláusula general de
competencia, sino por expreso mandato legal. El demandante no cuestionó si el
Congreso había ejercido tal facultad en forma debida, o cumpliendo todos los
requisitos constitucionales, sino la capacidad misma del Congreso para regular
la materia, y en virtud de la precisión competencial del numeral 4º del
artículo 150 Superior, la Corte considera que el asunto –competencias
territoriales-, es de clara competencia del legislador.
En
consecuencia, este cargo no prospera.
6.
El numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de
igualdad por el hecho de que la facultad sancionatoria se imponga sólo sobre
los arrendadores de vivienda y no sobre los propietarios.
6.1.
El  numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003  -que establece como causal
para que entidades territoriales puedan imponer sanciones pecuniarias el hecho
de que los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones
estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del
inmueble- es objeto de reproche de inconstitucionalidad, por vulneración al
principio de igualdad, en la medida en que la facultad sancionatoria en él
contenida sólo puede ejercerse sobre los arrendadores, pero no sobre los
propietarios de los inmuebles, que son la otra parte del contrato de
administración, cuyo incumplimiento da precisamente lugar a la sanción.
6.2.
Para resolver este cargo, se hace necesario subrayar, primeramente, que la
mencionada potestad sancionatoria es una  manifestación más, entre las varias
consagradas en la Ley 820, de una facultad de control, inspección y vigilancia
atribuida a las entidades territoriales, y que recae expresamente sobre las
personas entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces
destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o la de desempeñar
labores de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios. Así lo
establece expresamente el segundo inciso del artículo 28 de la Ley, al afirmar
que “para ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediación de
que trata el inciso anterior será indispensable haber cumplido con el requisito
de matrícula. Las personas matriculadas quedarán sujetas a la inspección, vigilancia
y control de la autoridad competente”. Esas funciones de inspección,
vigilancia y control, reguladas en el capítulo IX  de la Ley, habrán de ser
ejercidas por las entidades territoriales mencionadas en su artículo 32 –Alcaldía
Mayor de Bogotá, D.C., Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
y los municipios-, y en desarrollo de ellas, pueden investigar, sancionar e
imponer medidas correctivas a quienes se dedican a dicha actividad, aplicarles
sanciones administrativas, vigilar el cumplimiento de las obligaciones
relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la
obtención de la matrícula y, para lo que interesa a efectos de este cargo,
deberán “controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda
urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración”. (literal
b), artículo 33). La ley incluso autoriza a las entidades territoriales a
desarrollar sistemas de inspección, vigilancia y control, acorde con los parámetros
que establezca el Gobierno Nacional o, subsidiariamente, las alcaldías.
6.3.
Las multas a que se refiere el artículo 34, cuyo numeral 2 se examina en este
acápite, pueden imponerse, todas ellas, como resultado del incumplimiento de
alguno de los deberes que se le imponen al universo de vigilados, esto es, a
los arrendadores profesionales. Así, por ejemplo, le es dable a las entidades
territoriales imponer multas, mediante resolución motivada, cuando los
arrendadores profesionales no cumplan con la obligación del obtener la
matrícula –numeral 1º-; cuando se anuncien al público sin mencionar el número
de la matrícula vigente que se les hubiere asignado –numeral 3º-; cuando
incumplan cualquier norma legal a la que deban sujetarse, o cuando incumplan las
órdenes e instrucciones impartidas por autoridad competente –numeral 4º-, o
cuando no entreguen las copias de los contratos requeridos o exijan depósitos,
o no cumplan las reglas sobre terminación de los contratos de arrendamiento
–numeral 6-. Las entidades territoriales podrán incluso suspender o cancelar la
respectiva matrícula, si los matriculados incurren en un incumplimiento
reiterado de las conductas señaladas en dicho artículo (parágrafo 1º). La
decisión administrativa de multar, o de suspender o cancelar la matrícula, es
susceptible del recurso de reposición.
El
numeral 2 del artículo 34 se inserta dentro de este conjunto de disposiciones
sancionatorias, y alude a los casos en los que los arrendadores matriculados
incumplan las estipulaciones del contrato de administración suscrito con el
propietario del inmueble.
6.4.
Si se aborda, como no puede ser de otra forma, el estudio del numeral demandado
desde la perspectiva de su pertenencia a un sistema de control, inspección y
vigilancia que recae sobre los arrendadores matriculados y/o profesionales,
se entiende la decisión legislativa de disponer que la potestad sancionatoria
se refiera a ellos, y no a otras personas. Como se explicó en otro aparte de
esta providencia, el objeto de la  Ley 820  es regular los contratos de
arrendamiento de vivienda urbana, y el legislador consideró, válidamente, que
convenía radicar en las alcaldías un sistema de inspección, control y
vigilancia sobre quienes se dedican de manera sistemática, profesional y
organizada a celebrar o intermediar  tales contratos de arrendamiento. Uno de
los instrumentos a través de los cuales se desarrolla tal actividad profesional
es el contrato de administración que los arrendadores profesionales han de
suscribir con los propietarios de los inmuebles cuyo arrendamiento se les
encomienda, y de ahí que la ley exija, en su artículo 29, que los modelos de
tales contratos de administración, que se utilizarán en desarrollo de la
actividad inmobiliaria, deban ser presentados como requisito para obtener la
matrícula de arrendador. De hecho, toda la regulación de la Ley 820 sobre el
tema parte de la premisa de que son los arrendadores los que deben cumplir
ciertos requisitos, estar matriculados, y por ende sometidos al sistema de
control, inspección y vigilancia contenido en la ley. El legislador consideró
que estos arrendadores profesionales son un componente importante del régimen
de arrendamientos urbanos de vivienda, y por eso decidió regularlos y hacerlos
objeto de control administrativo.
6.5.
En ese orden de ideas, la Corte concluye que, desde la perspectiva del sistema
de control, inspección y vigilancia, del cual hace parte la disposición
demandada, los arrendadores profesionales y los propietarios de los inmuebles
no están ubicados en el mismo plano, pues aquellos son destinatarios del
sistema de supervisión, mientras que éstos no lo son. La demanda no se dirige a
cuestionar esa distinción de tipo general, relacionada con los destinatarios de
la supervisión de la actividad inmobiliaria, que circunscribe los sujetos
pasivos de dicho sistema de supervisión al universo de los arrendadores
profesionales; la demanda reprocha una manifestación específica del sistema de
supervisión: la de que en relación con los contratos de administración, las
posibles sanciones pecuniarias solo recaigan sobre los arrendadores
profesionales. Pero ese trato diferenciado obedece al hecho más general de que
la supervisión concebida por el legislador recae sobre quienes ofrecen
servicios profesionales de arrendamiento de inmuebles propios o de terceros.
6.6.
En otros términos: los arrendadores de vivienda matriculados están por
disposición de la ley sometidos al sistema de control, inspección y vigilancia
que en ella se crea. Al ser sujetos de ese esquema de supervisión, es natural
que puedan ser objeto de sanciones. Por motivos que el demandante no cuestionó,
el  legislador no incluyó a los propietarios de los inmuebles que se arriendan
por conducto de los arrendadores profesionales en el universo de supervisados.
Esa circunstancia pone a los arrendadores y a los propietarios en dos
situaciones jurídicas claramente diferenciadas: los arrendadores están
sometidos al sistema de control, inspección y vigilancia, y los propietarios no
lo están. En consecuencia, existe una razón justificada por la cual aquellos
pueden ser materia de sanciones pecuniarias por incumplir obligaciones
estipuladas en el contrato de administración, y en cambio, los propietarios no
son susceptibles de dichas sanciones. La situación es análoga a la de varios
otros sistemas de control, inspección y vigilancia, en los que la potestad
sancionatoria de quien ejerce la supervisión recae sobre una de las partes
contractuales, aquella que el legislador ha considerado que debe ser, por
razones de interés público, la que se somete a dicha supervisión. Tal es el
caso de las entidades financieras o las empresas de servicios públicos, entre
otras. No existen, por ejemplo, potestades sancionatorias sobre los usuarios de
las entidades financieras, no obstante ser contraparte contractual de diversos
contratos financieros.
6.7.
Como el demandante no cuestionó la delimitación del universo de supervisados
esbozada en la Ley 820, no le es dable a la Corte entrar a examinarla. La Corte
constata que de ese universo no hacen parte los propietarios de los inmuebles
con quienes los arrendadores profesionales suscriben el contrato de
administración,  y por lo tanto se encuentran en una situación jurídica
diferente, que explica el trato diferenciado que se desprende de la norma
demandada. El demandante no explicó las razones por las cuales, a pesar de ser
objeto de esa clara diferenciación jurídica, ambos grupos materia de la
comparación –los arrendadores profesionales por un lado, y los propietarios de
inmuebles, por el otro-, tenían que someterse al mismo tratamiento, esto es,
tenían ambos que ser objeto de la potestad sancionatoria.
Ahora
bien, como dicha potestad sancionatoria , radicada en cabeza de las entidades
territoriales, y ejercida sobre los arrendadores de vivienda, es manifestación
de una función administrativa de control, inspección y vigilancia, nada impide
que las partes del contrato de administración, en asuntos no relacionados con
dicha función administrativa, puedan dirimir sus controversias ante el juez
natural del contrato. Como se verá en el acápite siguiente, el ejercicio de
esta función esencialmente administrativa no excluye que las partes pueden
hacer valer sus derechos, ante una controversia contractual, en la jurisdicción
que legalmente corresponda, o la que subsidiariamente hayan pactado en el
contrato.
El
cargo no prospera.
7.
El numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de
separación de poderes.
7.1.
El artículo 34 de la Ley 820 de 2003 permite a las autoridades competentes –las
entidades territoriales mencionadas en el acápite anterior-,   imponer multas
hasta por cien salarios mínimos legales vigentes, mediante resolución motivada,
sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, por diversas razones,
entre ellas, la del demandado numeral 2, esto es, cuando los arrendadores de
vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de
administración suscrito con el propietario del inmueble.
En
opinión del demandante, esta disposición, ya analizada en el acápite anterior
por virtud de otro cargo contra ella,  viola también el principio de separación
de poderes, pues atribuye a una autoridad administrativa, con consecuencias
sancionatorias, la facultad de determinar el incumplimiento contractual
imputable a una de las partes de un contrato privado -el contrato de
administración explicado en el acápite 3.2 anterior-, lo cual es una función
jurisdiccional que no puede ser atribuida a entidades de tipo administrativo.
7.2.
El artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley
podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.  La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, en la actual redacción derivada de las
modificaciones introducidas por los artículos 3º y 6º  de la Ley 1285 de 2009,
establece en su artículo 8º que “excepcionalmente
la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas
autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza
o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal
caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las
demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de
las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos
judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas
para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama
Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine
la ley”, y en su artículo 13, que “ejercen
función jurisdiccional, de acuerdo con lo establecido en la Constitución
Política…2. las autoridades administrativas respecto de conflictos entre
particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento
previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar
funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal”,   normas
declaradas exequibles mediante sentencia de control previo de constitucionalidad
de leyes estatutarias  C-713 de 2008. Sobre esta posibilidad constitucional, la
Corte se ha pronunciado en varias ocasiones. En sentencia C-1641 de 2000 se
sintetizó la posición jurisprudencial sobre este tema en los siguientes
términos:
6. En primer término, es claro que este ejercicio
jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al
reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su alcance
es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades
administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar
las materias precisas respecto de las cuales ello es posible”[22].
Sin embargo, en segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter
excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan
atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es
“aquello que no reviste el carácter de permanente” sino aquello que constituye
una excepción de la regla común. Por ende, si “la regla común es el ejercicio
de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la
ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente
quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si
hubiera querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho”[23].
En tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir
atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece
que éstas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos…
…Una lectura aislada y literal del artículo 116
parecería indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier
autoridad administrativa, puesto que esa disposición constitucional no
establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias
jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una
interpretación constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de
que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones
jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e
imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la
justicia son independientes (CP art. 228), mientras que las normas
internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar
los derechos constitucionales (CP art. 93), indican que toda persona tiene
derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art. 8.1 Convención  Interamericana
y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos). En tales condiciones,
es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta
de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los
requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener
las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone:
La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas,
pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas
competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que
gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función
judicial.”[24] [25]
7.3.
No obstante, antes de determinar si en un determinado caso el legislador ha
atribuido válidamente funciones jurisdiccionales a una autoridad
administrativa, es necesario determinar si la función en cuestión es o no
jurisdiccional por su naturaleza. Esto no es asunto fácil ni del todo claro ni
en la doctrina ni en la jurisprudencia. Al respecto se dijo en la Sentencia
C-1038 de 2002 lo siguiente:
“..es cierto que no existe consenso doctrinario ni
jurisprudencial sobre cuáles son los criterios que permiten distinguir una
función judicial de una función administrativa. Esta Corte ya había reseñado
esos problemas en los siguientes términos:
“La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades
para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones
básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas
clásicas del Estado, a saber de la legislación  y, en especial, de la función
judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla
de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha
sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor
administrativa y la labor judicial  pues ambas son la producción de una norma
singular (sentencia o decisión administrativa)  dentro del marco de
posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la
diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y
no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que
ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por
funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores
gozan de independencia funcional. Así las cosas,  según estas corrientes, la
única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que
consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecución, que produce
normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por
ello Kelsen concluye que la función administrativa sólo puede definirse
residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni
legislación ni jurisdicción.
Otros autores no comparten esos criterios pues
consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el
significado de la función administrativa y diferenciarla de las labores
jurisdiccionales (Sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco
Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 149 y
ss.). Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente
controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la
función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de
ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el
cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al
funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar  la conveniencia y
oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la
función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión,
subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y
complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de
la actividad administrativa[26].
Sin embargo, a pesar de esas dificultades, en
ocasiones, como en el presente caso, es necesario definir si una autoridad
ejerce o no funciones judiciales, pues es el presupuesto para tomar la decisión
en un sentido u otro. Es pues necesario adelantar unos criterios que permitan
entonces determinar si la función ejercida por un particular, o por una
autoridad es o no de naturaleza judicial. Y en tal contexto, la Corte considera
que existen algunos elementos formales y materiales que son útiles para dirimir
esas controversias.
De un lado, existen criterios formales, en torno a los
cuales parece existir un cierto consenso académico y jurisprudencial[27].
Así, en primer término, es de la esencia de los actos judiciales su fuerza de
cosa juzgada, mientras que los actos administrativos suelen ser revocables.
Esto significa que una decisión judicial es irrevocable una vez resueltos los
recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, mientras que un
acto administrativo puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos
que exista una situación jurídica consolidada. En segundo término, la función
judicial es en principio desplegada por funcionarios que deben ser jueces, o al
menos tener las características de predeterminación, autonomía, independencia e
inamovilidad propia de los jueces. Finalmente, y ligado a lo anterior, el
ejercicio de funciones judiciales se desarrolla preferentemente en el marco de
los procesos judiciales. Por consiguiente, conforme a esos tres criterios
formales, se presumen judiciales aquellas (i) funciones que se materializan en
actos con fuerza de cosa juzgada, o (ii) son desplegadas por jueces, o al menos
por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o  (iii) se
desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran
indisolublemente ligadas a un proceso judicial.
De otro lado, aunque resultan más polémicos, también
es posible adelantar algunos criterios materiales. Así, la Constitución
establece una reserva judicial para la restricción concreta de ciertos
derechos, como la libertad (CP art. 28), y por ende, se entiende que dichas limitaciones
sólo pueden ser desarrolladas en ejercicio de funciones judiciales. Igualmente,
la Constitución establece el derecho de toda persona a acceder a la
administración de justicia (CP art. 229). Por consiguiente, en principio no
sería admisible que una autoridad, en ejercicio de una función no judicial,
pueda limitar el acceso a la administración de justicia. Por ende, debe
entenderse que en principio una decisión que restrinja el acceso a la
administración de justicia, debe a su vez, ser ejercicio de una función
judicial.
18- Los anteriores criterios formales y materiales
obviamente no son exhaustivos ni son de aplicación mecánica, pues en ocasiones
pueden estar en tensión unos con otros…”.
7.4.
Como se explicó en el acápite anterior, en el caso que ahora se somete a examen
de la Corte, las funciones a que se refiere la norma demandada son
manifestación concreta de una función más general de supervisión, esto es, de
control, inspección y vigilancia. Nada hay en las atribuciones que el
legislador le da a las entidades territoriales en la disposición acusada que
permita afirmar que son esencial o característicamente jurisdiccionales.
Es
importante tener en cuenta que el propio legislador  ha definido la potestad
contenida en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003,  como una
función de control, inspección y vigilancia “en materia de arrendamientos”,
no como una función jurisdiccional toda vez que: (i) la labor de controlar el
ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo
relacionado con el contrato de administración,  función de la cual a su vez se
deriva la potestad sancionatoria aquí demandada, se ubica dentro del literal b)
del artículo 33 de la Ley 820, que se titula “función de control, inspección
y vigilancia” y (ii) en el artículo 28, referido a los
arrendadores matriculados de vivienda, se reitera que éstos quedan sujetos a
inspección, vigilancia y control de la autoridad competente. De suerte que por
expresa definición legal, la facultad examinada no es jurisdiccional.
Son
varias las normas en las que se asignan funciones de control, inspección y
vigilancia respecto de contratos privados, que incluyen una potestad
sancionatoria, a entidades administrativas, sin que por ello se considere que
tales funciones tienen una naturaleza jurisdiccional. Esa situación se
presenta, por ejemplo, en el caso de las funciones de la Superintendencia
Financiera respecto de los contratos que particulares realizan con las
entidades financieras, o respecto de los contratos que realizan con emisores de
valores; también sucede lo mismo con el control sobre relaciones contractuales
societarias o las facultades administrativas que tiene la Superintendencia de
Industria y Comercio en desarrollo de los mecanismos de protección al
consumidor. En casos como estos, la potestad sancionatoria, que por cierto
recae sólo sobre una de las partes del contrato privado, ha sido considerada
como de naturaleza administrativa.
7.5.
De otra parte, no encuentra la Corte que la función examinada (imponer
sanciones pecuniarias por incumplimiento de lo estipulado en el contrato de
administración a los arrendadores de vivienda), estuviese previamente asignada
a algún funcionario judicial, con lo cual no es posible afirmar que por razones
orgánicas, la norma contenga una redistribución de funciones jurisdiccionales
hacia el ámbito administrativo.
Para
la Corte, el demandante afirmó, pero no probó, que la función de imponer
sanciones a los arrendadores de vivienda, atribuida a ciertas entidades
territoriales, cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en
el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, es de
naturaleza jurisdiccional. En consecuencia, ante el hecho de que para la Corte
la función examinada es meramente administrativa, no se hace ni siquiera
necesario examinar si la norma cumple los requisitos constitucionales y
jurisprudenciales relativos a la atribución excepcional de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas.
Precisamente
por esta razón, y contrario a lo afirmado por algunos de los intervinientes, la
facultad sancionatoria que, en el marco de la función general de inspección,
control y vigilancia, puede ejercerse por parte de las entidades territoriales
según la norma examinada, no excluye ni constituye requisito previo para que
las partes del contrato de administración –arrendadores matriculados y
propietarios-, puedan acudir a la jurisdicción para dirimir sus controversias
contractuales. Por un lado, es claro que la legalidad de las decisiones tomadas
en ejercicio de la función sancionatoria que aquí se examina, una vez agotado
el recurso de reposición en la vía gubernativa  de que trata el parágrafo 2º
del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, puede ser controvertida, como todo acto
administrativo, ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, la
sanción solo podrá imponerse previa aplicación del procedimiento administrativo
previsto en el Código Contencioso Administrativo, garantizando el derecho de
contradicción y defensa. Y, por otro lado, si entre las partes surge una
controversia contractual, originada en el contrato de administración, cuyo
carácter privado no se discute, podrán acudir a la jurisdicción civil para dirimirla,
de conformidad con las reglas de competencia determinadas en el Código de
Procedimiento Civil, o podrán utilizar algún mecanismo alternativo de solución
de conflictos que voluntariamente hayan acordado.
8.
Razones de la decisión.
8.1.
La Corte concluye que en la Ley 820 de 2003, “por la cual se expide el
régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, le
era dable al legislador referirse al llamado “contrato de administración” que
se suscribe entre propietarios de inmuebles y arrendadores profesionales, por
la relación temática directa que hay entre dicho contrato y el contrato de
arrendamiento de vivienda urbana, razón por la cual no existe vulneración del
principio de unidad de materia.
8.2.
La Corte considera que el numeral 3 del literal b) del artículo 33 de la Ley
820 de 2003, y el numeral 6 del artículo 34 de la misma Ley, son disposiciones
en las que el legislador atribuye competencias a las entidades territoriales y
en esa medida ejerció una atribución explícitamente consagrada en la
Constitución. Y aún si no existiera tal norma expresa, la cláusula general de
competencia le permitiría al legislador expedir normas de esa índole.
8.3.
La Corte estima que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no
vulnera el principio de igualdad, pues el facultar a las entidades territoriales
a imponer sanciones pecuniarias a los arrendadores matriculados por
incumplimiento de lo estipulado en el contrato de administración que suscriben
con los propietarios de inmuebles constituye desarrollo de la función general
de inspección, control y vigilancia que la ley les atribuye. Al no ser los
propietarios sujetos pasivos de dicha supervisión, están en una situación
jurídica distinta y por ende pueden ser objeto de un trato diferenciado.
8.4.
Para la Corte, el mismo numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003
consagra una función típicamente administrativa –la de imponer sanciones en
ejercicio de facultades de control, inspección y vigilancia-, y por ende, no se
está ante el fenómeno jurídico de que trata el artículo 116 de la Carta,
relativo a la atribución excepcional de función jurisdiccional a determinadas
autoridades administrativas. Dada su naturaleza administrativa, el ejercicio de
esta función no excluye la posibilidad de que las partes en el contrato de
administración puedan dirimir sus conflictos contractuales ante la jurisdicción
civil, o ante un mecanismo alternativo, si así lo han pactado.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el
numeral 3 del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el
numeral 6 del artículo 34 de la Ley 820 de 2003.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
A LA SENTENCIA C-102 DE 2011
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad (Salvamento parcial de voto)
LINEA
JURISPRUDENCIAL DE LA UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO MATERIAL (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio de forma (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Sentencia C-102
de 2011 (D- 8211)
Actor: Luís Ángel Mendoza
Salazar
Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003.
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Me
permito disentir parcialmente de la decisión tomada por la Sala Plena en la
sentencia de la referencia, específicamente en relación con el cargo sobre la
posible vulneración de principio de unidad de materia. Aunque comparto el
análisis hecho en el fallo en el sentido de que las normas acusadas por este
cargo eran constitucionales, considero que la Corte debió haberse inhibido
respecto del mismo, por cuanto la acción de inconstitucionalidad, en este punto
concreto, ya había caducado.
La
violación del principio de unidad de materia es un vicio de forma: le es
aplicable la mencionada disposición constitucional, según la cual “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”. Como la Ley 820 de 2003 entró a regir el
10 de julio de 2003, y  la demanda se presentó el 13 de julio de 2010, el
término constitucional de caducidad está claramente superado.
Es
cierto que, desde sus inicios, la Corte Constitucional ha considerado que la
violación del principio de unidad de materia no es un vicio de forma, y por lo
tanto, las acciones que versan sobre ella no están sometidas al término de
caducidad mencionado. He venido insistiendo en distintas sentencias en que esa
posición jurisprudencial debe ser modificada, con base en las consideraciones
que paso a exponer.
1.
Jurisprudencia vigente: la
vulneración de la unidad de materia como vicio material.
La
Corporación ha estimado que la violación al principio de unidad de materia es
una vulneración material de la Constitución, pues se trata de un análisis en la
que se confronta el contenido de la disposición acusada con el tema
general del estatuto legal del cual hace parte, por un lado, y, por el otro,
porque la vulneración del principio es, en realidad, un asunto que “compromete
la competencia del Congreso” pues de constatarse su ocurrencia “se debe
concluir que el legislador ha rebasado su competencia”.[28]
En
la sentencia C-025 de 1993, la Corte consideró, brevemente, que la violación
del principio de unidad de materia era un vicio material y no formal, y, por lo
tanto, no susceptible de devolución al Congreso para efectos de ser subsanado
-no se pronunció específicamente sobre la caducidad-. Dijo la Corte:
42. La ausencia de control interno por parte de la
respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio
de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto
derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene
carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. (…)”. (Subraya fuera de
texto)
Como
se podrá observar enseguida, la Corte ha considerado que la vulneración al
principio de unidad de materia constituye una extralimitación de la competencia
del Congreso. Aunque la sentencia C-546/93 no se refirió específicamente al
tema de la unidad de materia, fue la primera en señalar que las
extralimitaciones de la competencia del legislador no son vicio de forma, o en
todo caso, no subsanables, y por lo tanto no aplica la caducidad. Lo dijo en
los siguientes términos:
“El artículo 242-3 de la Carta Política que establece
un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto
por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo,
porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido
por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el
transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser
saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo
lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del presupuesto esencial para
surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la
forma”[29].
En
la Sentencia C-1161/00 se dijo explícitamente que los vicios de competencia son
materiales, no de forma, y en este fallo se aludió explícitamente a la unidad
de materia, en los siguientes términos:
“3- La Constitución establece que “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto” (CP art. 242). Sin embargo, esta Corte
tiene bien establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios
de forma sino vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la
competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la
Corporación, legitimidad para acceder a la forma”[30].
Por ello, esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales,
cuya acción no caduca, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades
extraordinarias (Sentencia C-546 de 1993), la violación de la regla de la
unidad de materia (Sentencia C-531 de 1995) o el desconocimiento de la
reserva de ley orgánica (Sentencia C-600-A de 1995).”
Varias
sentencias, durante los primeros años de la Corte, dieron por sentado que la
vulneración al principio de unidad de materia era un vicio material insubsanable,
sin  entrar en explicaciones. Un buen ejemplo de este tipo de sentencias, es la
C-070 de 1994:
“Encuentra la Corte que hay una clara violación de la
requerida unidad de materia que la Carta vigente exige respecto de todo
precepto legal. Tratándose de un vicio insubsanable, por cuanto es de
carácter sustancial, se impone declarar el parágrafo acusado contrario a
sus mandatos.”
La
sentencia C-531/95 analizó a fondo este problema jurídico, en los siguientes
términos:
“Podría pensarse que se trata de un vicio formal pues
parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al trámite de
aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la
Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un determinado
artículo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido
expedido por una autoridad a quien no correspondía hacerlo, sino únicamente
porque habría sido incluido en un proyecto de ley con una temática totalmente
diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido normativo podría ser
exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo
cual parecería confirmar que el vicio es formal.
Sin embargo, un análisis más detenido muestra que no
se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el
contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un
trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme
al procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso.
La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos
pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si
su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general
de la ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se
surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación.
Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos,
por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma
no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.
(…)
6- El tipo de examen que realiza la Corte para
determinar si hay o no violación de la unidad de materia comprueba que no
estamos en presencia de un vicio formal. En efecto, la Corte no analiza el
procedimiento formal de aprobación de la norma para determinar si existe ese
vicio sino que estudia el contenido normativo del artículo impugnado, y lo
compara con el tema general de la ley aprobada. Esta Corporación no tiene
entonces que solicitar pruebas y examinar el expediente de la ley sino que
efectúa un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal del que hace
parte. En tales condiciones, si encuentra que no existe una conexidad razonable
entre ellas, procede a declarar la inexequibilidad. Es pues un típico juicio
material y no un estudio del procedimiento formal de aprobación de la norma
legal.”
Varios
fallos posteriores aludieron y reiteraron esta jurisprudencia, entre otros, las
sentencias C-551/03, C-120/06, C-506/06, C-211/07, C-214/07 C-539/08.
En
el año 2001, la Corte volvió a ocuparse con detenimiento del tema. En la
sentencia C-501 de 2001, se dijo:
“De otro lado, también es pertinente aclarar que la
violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material,
puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional consiste
esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada,
con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto
legal del cual hace parte.
Además, es necesario tener en cuenta que el
referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por
disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o
modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley
(artículo 158 C.P.).  Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad,
se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia.”
En
las sentencias más recientes, suele citarse la sentencia C-501/01, que se acaba
de transcribir. Por ejemplo,  la sentencia C-539/08 señaló:
“Se trata entonces de prescripción con un claro
alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones
que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además
de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a
propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el
principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha
puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por
los contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de
materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia en el
proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que
trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero
paso del tiempo.”
Y,
en la sentencia C-859/08, se dijo:
“Ha señalado esta corporación que la
violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material,
puesto que afecta la competencia del Congreso al que por mandato
constitucional le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no
estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Por tal razón, la
acción de inconstitucionalidad que plantee tal irregularidad no está sometida
al término de caducidad de un año que consagra el artículo 242-2 superior, el
cual está previsto para las que se promueven por vicios de forma (…)”.
Es
importante, sin embargo, llamar la atención sobre el hecho de que en sentencia
C 551/03 se sostuvo que la consideración de la trasgresión del principio de
unidad de materia como vicio material se creó con el restringido propósito de
impedir que se aplique la caducidad del artículo 242 C.P. En el mencionado fallo se puede leer:
87. (…) Es igualmente cierto que esta Corporación ha
señalado, en numerosas ocasiones, que el desconocimiento de la regla de
unidad de materia  no es un vicio formal sino material. (…) La doctrina
del carácter material, y no formal, de la violación de la regla de unidad de
materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio estaba o
no cubierto por la regla de caducidad de la acción prevista por el artículo 242
superior. Y la Corte concluyó que no era así, pues se trataba de un vicio
material de competencia, y no de un vicio de forma o de trámite.
Ahora bien, la violación de la regla de unidad de
materia es un vicio de competencia, pues no tiene que ver con la ilegitimidad
del contenido normativo de un determinado precepto en sí mismo considerado,
sino con el hecho de que el Congreso no puede verter ese contenido en una
determinada ley, por no guardar éste una conexidad razonable con la materia
dominante de esa ley específica.”
Parecería
que esta sentencia del 2003 es un reconocimiento de que el carácter material
que la Corte le ha atribuido a la vulneración del principio de unidad de
materia no obedece a la constatación de una característica inherente al vicio,
sino a la consecuencia práctica de que respecto de este cargo no se aplicara el
término de caducidad.
En
conclusión: La Corte ha afirmado que la unidad de materia es asunto sustancial,
no formal o de trámite, esto es, que la falta de unidad de materia de una
disposición legal ha de considerarse vicio material.
Ha
expresado que tal carencia, “por recaer sobre la materia, tiene carácter
sustancial  y, por tanto, no es subsanable” (C-025/93). Ha concluido que
estos defectos “constituyen vicios materiales,
cuya acción no caduca” (C-1161/00).
En la sentencia C-70/94 aludió a la naturaleza del vicio “tratándose de un
vicio insubsanable, por cuanto es de carácter sustancial”. Se trata en
estos casos de presentar la conclusión acerca de la naturaleza material o
sustancial del vicio por falta de unidad de materia, para colegir de ello la no
subsanabilidad del proyecto viciado y la no caducidad de la acción.
La
sentencia que fundamenta la naturaleza no formal del vicio por carencia de unidad
de materia es la ya citada C-531/95, que comienza por examinar la probable
naturaleza formal de este defecto, (i) ya que se refiere al “puro procedimiento legislativo”; (ii) no se estructura “porque el contenido
particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales
de la Carta”, concluyendo que “ese contenido normativo podría ser
exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso,
lo cual parecería confirmar que el vicio es formal”. Sin embargo, desestima
esas razones tras considerar que el asunto tiene que ver con el contenido
material de la norma acusada, ya que una ley que falta a la regla de unidad de
materia, no obstante haber surtido un trámite impecable y ser formalmente
inatacable, puede ser declarada inexequible en algunas de sus disposiciones por
desconocer la regla de la unidad de materia. De lo que deduce “que el vicio
de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de
materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada”, para
concluir que “el vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular”.
Aquí se advierte que la Corte tiende a basar el argumento de la naturaleza
material o sustancial del vicio de unidad de materia en la falta de competencia
del Legislador que así procede, lo que equivale a identificar los vicios
competenciales como vicios materiales.
Luego,
la misma sentencia procede a presentar una razón autónoma para fundamentar la
tesis de la naturaleza material del defecto de unidad de materia en el tipo de
juicio que realiza el juez constitucional en tales casos. En ellos, “la
Corte no analiza el procedimiento formal de aprobación de la norma para
determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del
artículo impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada”,
es decir, “efectúa un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal
del que hace parte”. Con base en lo dicho, concluye que se trata de un
típico “juicio material” y no un análisis del procedimiento formal de
aprobación de la norma. He aquí la razón que le permitió a la Corte concluir
que el vicio por falta de unidad de materia es un vicio material.
Tal
tesis fue reiterada en la sentencia C-501 de 2001 al concluir que “la
violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material,
puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional consiste
esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con
el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal
del cual hace parte”. También en la sentencia C-859/08 se dijo: “la violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que afecta la competencia del
Congreso al que por mandato constitucional le está vedado expedir disposiciones
o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de
ley”.
Así,
la Corte basa la condición de vicio material del defecto de unidad de materia
en la naturaleza del juicio de constitucionalidad que se realiza con ocasión de
su ocurrencia. Con todo, recurrentemente, se acude a la razón de competencia
para justificar la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad de
materia, como se verá enseguida.
La
sentencia C-1161/00, al reiterar que las acciones por
vicios de forma caducan en el término de un año, añadió que  los problemas de
competencia, como la violación de la regla de la unidad de materia “no
constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constitución”,
por cuanto la competencia es el "presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma”. Es
bien importante este fallo ya que permite concluir que: (i) la violación de la
unidad de materia es un problema competencial; (ii) la naturaleza competencial
y no formal de vicio de unidad de materia se hace evidente al considerar que la
competencia es presupuesto de la forma, y no forma misma;  (iii) los vicios
competenciales, como los defectos por unidad de materia de las leyes, son
vulneraciones materiales de la Constitución.
En
general, la Corte ha estimado que la violación al principio de unidad de
materia no es un mero vicio de forma, sino, por el contrario, una vulneración
material de la Constitución, pues se trata de un análisis en el que se
confronta el contenido de la disposición acusada con el tema general del
estatuto legal del cual hace parte, por un lado, y, por el otro, porque la
vulneración del principio es, en realidad, un asunto que “compromete la
competencia del Congreso” pues de constatarse su ocurrencia “se debe
concluir que el legislador ha rebasado su competencia”.[31]
2.
Razones por las cuales la
jurisprudencia vigente debe ser modificada, para considerar que la vulneración
del principio de unidad de materia es un vicio de forma-
Reexaminada
la línea jurisprudencial reseñada en el acápite anterior, el suscrito
Magistrado insiste, una vez más, en que ha de modificarse, para establecer que
el cargo de unidad de materia alude a un vicio de forma, por las razones que
pasan a explicarse.
En
primer lugar, el juicio consistente “en examinar el contenido normativo de
la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente
relación con el estatuto legal del cual hace parte”, si bien entraña un
análisis del contenido de la norma demandada, no es un juicio material de
control constitucional: realiza una comparación de contenidos normativos entre
la disposición acusada y la ley que la incorpora, mas no una confrontación de
aquella con el contenido material de la Constitución. El control constitucional
material sólo existe como tal, en cuanto el parámetro de cotejo de la norma
legal acusada sea un contenido constitucional. Así, el vicio por falta de
unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma legal contra
un contenido sustancial de la Constitución- no es un vicio de tal naturaleza.
En
segundo lugar, la falta de competencia de un órgano para proferir un acto no
puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El poder
jurídico para expedir una norma a través de un trámite legislativo es un
presupuesto de la formación de las leyes, no un aspecto del contenido normativo
de éstas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia
de capacidad jurídica para tramitar y dictar una disposición legal, no puede
asimilarse a un juicio material.
La
jurisprudencia ha definido la naturaleza de los vicios constitucionales de los
que pueden adolecer las leyes, en ocasiones, en función de las consecuencias
que acarrea una u otra definición, en materia de caducidad o subsanabilidad,
debiendo ser al contrario. Estas mismas consecuencias son perfectamente
derivables de una teoría consistente de los vicios de las leyes objeto de
control constitucional.
En
otros ámbitos del control constitucional, la Corte, en contra de lo establecido
para el caso del vicio por violación al principio de unidad de materia, ha
considerado que los vicios de competencia son en realidad vicios de
procedimiento en la formación de la norma. Tal es el caso de la llamada “teoría
del vicio por la sustitución de la Constitución”, que sintéticamente puede
expresarse como aquel vicio de competencia en el que incurre el Congreso de la
República cuando por acto legislativo o por ley de convocatoria a referendo
constitucional, en lugar de reformar la Constitución vigente, incorpora modificaciones
de tal magnitud, que el resultado final es una Constitución distinta,
sustitutiva de la anterior. Su condición de poder constituido le impide al
órgano legislativo, incluso en función constituyente, sustituir la
Constitución, y sí lo hace, excede sus competencias. La Corte, en varios
fallos, ha expuesto esta posición e incluso le ha dado aplicación concreta, a
sabiendas de que el control de las reformas constitucionales sólo lo puede
hacer por “vicios de procedimiento en su formación”, argumentando que el
vicio de competencia es, justamente, un vicio de procedimiento.[32]
En
consecuencia, aun si se admitiera que los problemas relativos a la unidad de
materia son vicios de competencia, ello debe llevar a la conclusión de que se
trata de un vicio formal, no material. En efecto, una teoría más coherente de
los vicios objeto de control constitucional, que no dependa casuísticamente de
las consecuencias procesales de cada vicio, sino de su carácter intrínseco,
puede estructurarse con las siguientes premisas:
(i)
En el texto constitucional, son identificables los siguientes conceptos: vicios
de forma (CP, Art. 242.3); vicios materiales (CP, Art. 241.4, 241.5); vicios de
procedimiento en la formación (CP, Art. 241.1, 241.2, 241.3, parágrafo); y
vicios de competencia (CP, Art. 155).
(ii)
Los vicios de forma pueden ser: vicios de competencia o vicios de
procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la irregularidad en el
trámite entraña un vicio formal. Siendo la competencia un supuesto para iniciar
un proceso de expedición de una ley, el juicio de competencia precede a los
demás y antecede al juicio sobre el procedimiento. En otras palabras, el examen
formal de la titularidad de la potestad legislativa que se ejerce es previo al
examen de la observancia de las formas que se despliegan. Y por supuesto,
anterior al juicio de contenido material de las disposiciones decretadas.
(iii)
El defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto
es, un vicio de forma, bajo el entendido jurisprudencialmente reiterado del
límite a la potestad legislativa para expedir una disposición sustancialmente
divergente de la ley que la incorpora. En modo alguno se puede considerar como
un vicio material, ya que en el examen de unidad de materia el contenido
sustancial de la Constitución está ausente de confrontación alguna con la norma
legal acusada.
(iv)
Como vicio de forma, el defecto por unidad de materia solo puede ser alegado en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en el término de un año
-caducidad-. Y al no ser un vicio formal de los referidos en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución -vicios de procedimiento-, no es susceptible de
saneamiento.
Las
consideraciones anteriores bastarían para concluir que las cuestiones relativas
a la competencia de un órgano corresponden conceptualmente a la forma de su
actuación, no a su sustancia, y en consecuencia, si se acepta que la unidad de
materia es asunto relativo a la competencia del Congreso, ha de concluirse que
los vicios relacionados con dicho principio son vicios formales.
Sin
embargo, podría incluso irse más allá, para concluir que el principio de unidad
de materia en las leyes no es un problema de naturaleza  competencial del
Congreso, sino de mero procedimiento. Si se analiza con detenimiento el asunto,
se tiene que, por regla general, la norma cuestionada por violación de dicho
principio bien puede ser materia que compete al Congreso expedir. Sucede, sin
embargo, que ha sido incluida en un cuerpo normativo cuya temática no se
conecta razonablemente con la suya propia, y en aras de un cierto principio de
orden legislativo, de coherencia normativa, de la transparencia y del principio
de publicidad, la Constitución ha considerado que esa desconexión debe
evitarse. Cuando se viola el principio de unidad de materia, se viola una regla
de orden en la distribución y delimitación temática de las leyes; pero no se
viola la distribución competencial en materia legislativa, hasta el punto que
si esa misma norma apareciese ubicada en otro cuerpo normativo, con el cual sí
existe conexión temática, también expedido por el Congreso, nadie cuestionaría
la competencia del órgano legislativo para expedirla. Desde el punto de vista
de su contenido material, y a menos que se demuestre que su materia corresponde
expresamente a otro órgano constitucional, la norma cuestionada no es ajena a
las competencias del Congreso. Su ubicación indebida en una ley temáticamente
extraña, la vicia constitucionalmente, sin duda, pero no por razones de
incompetencia, sino por razones de forma.
En
conclusión: (i) si se acepta la tesis tradicional de la jurisprudencia
constitucional en el sentido de que el principio de unidad de materia alude a
una cuestión de competencias constitucionales, se llega entonces a la
conclusión de que los asuntos de competencia son asuntos de forma, no
sustanciales; (ii) si se acepta una modificación de esa tesis, en el sentido de
que en unidad de materia no se está en el ámbito  de las  cuestiones
competenciales, sino en el ámbito del mero procedimiento, también se llega a la
misma categoría conceptual: los vicios de forma.
Finalmente,
es necesario reiterar que no existe una especie de jerarquía en la tipología de
los vicios de inconstitucionalidad. Todos ellos apuntan a garantizar la
supremacía de la Carta y su integridad, y todos ellos deben ser subsanados o
corregidos por el juez constitucional con el mismo rigor y atención. Los
llamados vicios de forma, bien por procedimiento o por falta de competencia,
afectan la validez de la norma producida porque comprometen seriamente
principios constitucionales tales como el de participación democrática,
pluralismo, publicidad, derechos de las minorías, transparencia, control
ciudadano, representación política, e incluso, en el caso de los defectos
competenciales, la propia separación de poderes. El hecho de que el control de
este tipo de vicios caduque al año de proferido el acto afectado por ellos, no
indica que se traten de vicios de menor importancia, jerarquía o gravedad.
Sucede, no obstante, que los redactores de la Constitución previeron que,
pasado cierto tiempo, los defectos de forma pueden entrar en conflicto con
otros principios y valores constitucionales, como el de seguridad jurídica,
conservación del derecho, o la sola legitimación social que se deriva de la
aceptación y aplicación colectiva de la norma. La clasificación del vicio por
unidad de materia como un vicio competencial, y por lo tanto de forma, o
en su defecto, su consideración directa como un vicio de procedimiento o mero
trámite, no implica una degradación de su naturaleza contraria a la
Constitución. Tiene como consecuencia, por el contrario, la armonización de su
naturaleza con el régimen de control constitucional previsto en la Carta.
Por
estas razones, y en virtud del hecho de que ha transcurrido más de un año entre
la expedición de la norma y la demanda que ahora se resuelve, consideré que
respecto de este cargo procedía la inhibición. Dejo así consignado mi
salvamento de voto sobre este punto específico, suscribiendo en todo lo demás
lo decidido por la Corte
Atentamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-102/11
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósito (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresión constituye un vicio de carácter formal (Aclaración
de voto)
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia por
vicios de forma (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia
cuando ha operado la caducidad de la acción (Aclaración de voto)/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Procedencia
de la inhibición por operancia de la caducidad (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-8211
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra apartes
(subrayados) de los artículos 33 y 34 de Ley 820 de 2003. “por la cual se
expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luis Ángel Mendoza Salazar
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación me aparto
parcialmente de los argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión
contenida en la sentencia C-102 de 2011. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no es frente al sentido de la decisión adoptada, sino en relación
con el cargo sobre la posible vulneración de principio de unidad de materia, por
cuanto la acción de inconstitucionalidad, en este punto concreto, ya había
caducado.
En
mi criterio, la violación del principio de unidad de materia es un vicio de
forma. Por lo anterior, le es aplicable el término de caducidad de las acciones
por vicios de forma, esto es, un año contado desde la publicación del
respectivo acto. Como la Ley 820 de 2003 entró a regir el 10 de julio de 2003,
y  la demanda se presentó el 13 de julio de 2010, el término constitucional de
caducidad está claramente superado.
El fundamento constitucional del principio de unidad
de materia se halla en el artículo 158 Superior, el cual establece que todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Con base en la esta disposición constitucional, la
Corte Constitucional, ha sentado una amplia jurisprudencia desarrollando el
principio de unidad de materia, cuyo objetivo central consiste en racionalizar
y tecnificar el proceso legislativo, con el  propósito de que todas las
disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la
consecución de un mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el
texto de la ley, sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la
conforman integren un todo armónico.
Esta
Corporación ha estimado que la violación al principio de unidad de materia se
considera un vicio material o un vicio de competencia. Argumenta que la naturaleza
material al desconocimiento de la regla de unidad de materia radica, en el
juicio que se realiza para determinar el incumplimiento de este requisito, sosteniendo
que es necesario analizar el contenido material de la norma demandada para
determinar si corresponde con el tema general de la ley donde se inserta. Así
mismo, en lo atinente al tema de competencia, sostienen que el Congreso de la
República sólo estaría facultado para legislar sobre el tema general de la ley
tramitada, y que hacerlo por fuera del mismo implica la trasgresión de los
límites de su competencia. Por lo anterior, la falta de competencia de un
órgano para proferir un acto no puede entenderse como un asunto de fondo,
material o sustancial. Por cuanto, la existencia de capacidad jurídica para
tramitar y dictar una disposición legal, no puede asimilarse a un juicio
material.
En
varios fallos, en ejercicio del control constitucional, la Corte, ha expuesto
que los vicios de competencia son en realidad vicios de procedimiento en la
formación de la norma. Por lo anterior, se debe entender que, el defecto de
unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto es, un vicio
de forma. En este sentido, no es posible dar aplicación al artículo 241 de la
Constitución, es decir, al no ser un vicio de procedimiento no es susceptible
de saneamiento, cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, es alegado por fuera del término constitucional de caducidad,
esto es, un año contado desde la publicación del respectivo acto.
Por
lo anterior, y en virtud del hecho de que ha transcurrido más de un año entre
la expedición de la norma y la demanda que ahora se resuelve, consideré que
respecto de este cargo procedía la inhibición. Dejo así consignado mi aclaración
de voto sobre este punto específico, suscribiendo en todo lo demás lo decidido
por la Corte
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Diario
Oficial No. 45.244, de 10 de julio de 2003
[2] Concepto 5021 del 21 de septiembre de 2010.
[3]
En por lo menos cuatro
providencias de constitucionalidad, la Corte ha revisado varias de las
disposiciones de esta ley: las Sentencia C-670 de 2004, C-786 de 2004, C-886 de
2004, C-731 de 2005.
[4] Para mayor precisión, el artículo 28 de la Ley 820 de 2003, dice:
“Artículo
28: Toda persona natural o jurídica, entre cuyas actividades principales esté
la de arrendar bienes raíces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o
de la de terceros, o labores de intermediación comercial entre arrendadores y
arrendatarios, en los municipios de más de quince mil (15.000) habitantes,
deberá matricularse ante la autoridad administrativa competente.
Para
ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediación de que trata el
inciso anterior será indispensable haber cumplido con el requisito de
matrícula. Las personas matriculadas quedarán sujetas a la inspección,
vigilancia y control de la autoridad competente.
Igualmente
deberán matricularse todas las personas naturales o jurídicas que en su calidad
de propietarios o subarrendador celebren más de cinco (5) contratos de
arrendamiento sobre uno o varios inmuebles, en las modalidades descritas en el
artículo cuarto de la presente ley.[4]
Se
presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio más de diez (10)
inmuebles de su propiedad o de la de terceros, ejerce las actividades aquí
señaladas y quedará sometido a las reglamentaciones correspondientes”.
[5] Art. 28, Ley 820 de 2003
[6] Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el
principio de unidad de materia, ver, entre otras, la C-1196/05, C-832/06, C-486/09, C-073/10 y C-230/08
[7] Parágrafo 2º del Artículo 34 de Ley 820
de 2003: Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensión o
cancelación de la matrícula procederá únicamente recurso de reposición.
[8] Sentencia C-714/09.  La Corte se abstuvo de hacer pronunciamiento de fondo sobre una demanda que alegaba que era
discriminatorio que una exención tributaria sólo se aplicara a inversiones
realizadas sobre activos fijos reales productivos.
[9] Sentencia C-681/09, en la que se demandaba la posible
discriminación originada en la imposición de una carga parafiscal a los
vendedores de juegos de suerte y azar,
[10] C-667/09, en la que los demandantes consideraban que una norma
del Código de Procedimiento Civil vulneraba el artículo 13 de la Constitución. En este, como en los demás casos citados, la Corte se inhibió de hacer pronunciamiento de fondo.
[11] C-812 de 2009. En el mismo sentido, ver entre otras C-390/96, C-886/02, C-233/03.
[12] C-648/97
[13] C-233/03
[14] C-233/03
[15] C-812/09
[16] Fls 10 y  27, Expediente D-8211
[17]  Sentencia C-527/94. En el mismo sentido, se pueden examinar la
sentencia C-247/02 y la C-1190/05
[18] Sentencia C-372/09
[19] Sentencia C-474/03
[20] Sentencia C-530/03
[21] Sentencia C-840/03
[22] Sentencia C-212 de 1994.
[23] Sentencia C-384 de 2000.
[24] En el mismo sentido se pueden consultar
entre otras sentencia C-592 /92, C-212 /94, C-037/96
, C-384/00 y C-200/02
[25] Sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de
autoridades administrativas, pueden revisarse, entre otras, las sentencias
C-592/92, C-212/99, C-037/96, C-672/99, C-384/00, C-1691/00, C-415/02 y
C-1195/01
[26] Sentencia C-189 de 1998..
[27] Al respecto, ver, entre otras, la sentencia C-189 de 1998.
[28] Ver, en el mismo sentido, sentencias,
C-211/07, C-214/07.
[29] En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-183/97, C-539/08
[30] Sentencia C-546/93.
[31] Ver, en el mismo sentido, sentencias,
C-211/07, C-214/07, entre otras.
[32] Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-588/09, se dijo: “Si bien la Constitución le confiere a la Corte Constitucional competencia para decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Carta, sólo por vicios de procedimiento en su formación,
cuando la misma le asigna el control de los vicios de procedimiento en la
formación de una reforma constitucional, no sólo le atribuye el conocimiento de
la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia
para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma,
incurrió o no en un vicio de competencia, de donde se deduce que el parámetro
para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta está conformado por las disposiciones del Título XIII de la Constitución, que constituyen una limitación competencial del poder de revisión, por la cual,
so pretexto de la reforma, el constituyente derivado o secundario no puede
sustituir la Carta, porque, en tal caso, asumiría funciones propias del
constituyente originario o primario. También constituyen parámetros de control
los preceptos constitucionales y orgánicos pertinentes y las normas
constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional”, y en la C-1040/05, “En las distintas providencias en
las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los límites
competenciales del reformador de la Constitución, se ha tomado como punto de partida la diferencia clásica entre poder constituyente originario y poder de
reforma de la Constitución, el cual  -este último-, en cuanto que poder
constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en términos que pueden
sintetizarse de la siguiente manera: Primero, como la competencia de un órgano
es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir
para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución
actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a
la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas
establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido
material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales. Segundo,
la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en
que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es
decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por
definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.